COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
COM(93) 435 final 
Bruxelas, 22 de Setembro de 1993 
PROGRAMA DE ACÇÃO A MÉDIO PRAZO 
DE LUTA CONTRA A EXCLUSÃO E DE PROMOÇÃO DA SOLIDARIEDADE: 
Um novo Programa de Apoio e de Incentivo 
à inovação 1994 - 1999 
RELATÓRIO SOBRE A EXECUÇÃO 
DO PROGRAMA COMUNITÁRIO PARA A INTEGRAÇÃO ECONÓMICA 
E SOCIAL DOS GRUPOS DE PESSOAS MENOS FAVORECIDAS 
(1989 - 1994) 
(Apresentados pela Comissão) 
INDICE 
PREAMBULO 
SUMÁRIO 
I* PARTE - Programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão e de promoção da 
solidariedade: 
Um novo programa de apoio e de incentivo à inovação 1994-1999 
1. COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO 
2. MEMORANDO EXPLICATIVO 
3. PROPOSTA DE DECISÃO DO CONSELHO 
Anexo 1. Directrizes relativas aos campos de acção, definição e selecção 
de acções-piloto e redes transnacionais 
Anexo 2. Ficha financeira 
IP PARTE - Relatório sobre a execução do Programa Comunitário para a Integração 
Económica e Social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos 
favorecidas (POBREZA 3) 1989-1994 
INTRODUÇÃO 
1 OBJECTIVOS DO PROGRAMA POBREZA 3 
2. EXECUÇÃO DO PROGRAMA POBREZA 3 
3. PROJECTOS DO PROGRAMA 
4. A DINÂMICA DO PROGRAMA 
5. AS LIÇÕES DO PROGRAMA E O SEU IMPACTO 
Anexo 1. Informações estatísticas sucintas sobre os projectos do programa Pobreza 3 
- Características dos territórios das acções modelo 
- Dimensões da exclusão social encontradas nos territórios de acção 
dos projectos e representadas por estes 
- Natureza e origem dos projectos do programa Pobreza 3 
- Parceiros associados nos Comités Directores dos projectos 
Anexo 2. Estudos estatísticos realizados no âmbito do programa Pobreza 3 
PREAMBULO 
No documento COM(92) 542 - "Para uma Europa das solidariedades Intensificar a luta contra 
a exclusão social, promover a integração" a Comissão apresenta uma análise da diversidade e da 
gravidade do problema colocado pela exclusão social na Comunidade e apresenta propostas para 
a intensificação dos esforços comunitários, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, 
para combater a exclusão social. Nestas propostas figura a proposta de um novo programa de 
acção. Esta Comunicação foi discutida pelas outras instituições comunitárias. 
Assim, a presente comunicação propõe um novo programa a médio prazo de luta contra a 
exclusão e de promoção da solidariedade (1994-1999), sendo acompanhada por um projecto de 
decisão do Conselho com vista à sua adopção. Esta proposta constitui a I" parte do documento. 
Está directamente ligada à avaliação global do progresso da execução do actual programa 
comunitário de promoção da integração económica e social dos grupos de pessoas económica e 
socialmente menos favorecidos (Pobreza 3, 1989-1994). A II* parte do presente documento é 
constituída por um relatório sobre a execução daquele programa. 
SUMÁRIO 
Ia PARTE 
Os processos de exclusão social alastram e diversificam-se cada vez mais na Comunidade 
Europeia. Actualmente, as estimativas apontam para 52 milhões de pessoas na Comunidade com 
rendimentos inferiores a metade do rendimento médio per capita em cada Estado-membro. 
Esta proposta refere-se a um programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão e de 
promoção da solidariedade ( 1994-1999). É acompanhada por um relatório sobre a execução do 
programa comunitário relativo à integração social e económica dos grupos menos favorecidos 
(Pobreza 3, 1989-1994). O programa proposto vem aplicar uma das recomendações da 
Comunicação da Comissão Europeia "Para uma Europa das Solidariedades, intensificar a luta 
contra a exclusão social, promover a integração" (COM(93)542) de 23 de Dezembro de 1992. A 
presente proposta dá continuação à abordagem acordada na Resolução do Conselho relativa à luta 
contra a exclusão, de 29 de Setembro de 1989. 
A perspectiva adoptada pela Comunidade e pelos Estados-membros vai além da diversidade das 
situações nacionais para fazer sobressair a natureza estrutural do fenómeno da exclusão social. 
Nos últimos 15 anos ocorreram mudanças significativas na natureza e na extensão deste 
fenómeno. O processo da exclusão afecta uma variedade cada vez maior de indivíduos, grupos 
e áreas geográficas. 
A luta contra a exclusão social é, em primeira instância, da responsabilidade dos 
Estados-membros e das respectivas autoridades nacionais, regionais e locais. Contudo, no 
respeito pelo princípio de subsidiariedade, a Comunidade demonstrou a sua capacidade para 
trazer valor acrescentado ao desenvolvimento e à divulgação da inovação, à mobilização dos 
agentes e ao estímulo do debate. São dados exemplos deste tipo de contribuições e do respectivo 
impacto dos Estados-membros no relatório de execução do actual programa Pobreza 3. 
O novo programa proposto vai no sentido da continuidade e do progresso. A continuidade é 
necessária para continuar a testar a validade da abordagem baseada nos princípios de associação 
e participação e da adopção de estratégias globais. O progresso deverá derivar dos principais 
elementos, a saber: maior ênfase nas estratégias integradas multi-objectivo e lançamento de 
acções-piloto a nível nacional e de redes de projectos transnacionais. 
Será dada maior prioridade à preparação e à aplicação de estratégias integradas multi-objectivo. 
Esta acção melhorará a complementaridade das actividades do programa com as políticas e 
práticas existentes e promoverá a sensibilização para inovações a nível local, nacional e europeu. 
A abordagem baseada na associação será mantida, dado constituir um elemento importante do 
actual programa. A sua aplicação resultou na mobilização de um leque mais vasto de agentes e 
será mantida com uma ênfase especial no desenvolvimento da participação dos parceiros sociais. 
Possui em si o potencial para estimular o debate e influenciar as práticas no longo prazo. 
A relação entre o novo programa e os fundos estruturais será reforçada tendo em atenção, 
especialmente, o lugar atribuído à exclusão do mercado de trabalho nos novos regulamentos do 
Fundo Social. Umacooperação mais bem planeada deverá assegurar que determinados objectivos 
comuns sejam traduzidos em actividades complementares. 
Finalmente, é proposta a duplicação do financiamento, tendo em perspectiva que o impacto será 
proporcional ao número e à diversidade de acções experimentais que pretendam abranger a 
complexidade das questões e criar um novo ímpeto. Tendo em conta que um programa com o 
objectivo de estimular a inovação, a experimentação e o debate, operando no quadro da 
subsidiariedade, terá de permanecer necessariamente modesto em relação à dimensão da pobreza 
e da exclusão social, constitui um importante gesto político que traduz o empenhamento da 
Comunidade na luta contra a exclusão social. 
IP PARTE 
O programa comunitário para a integração económica e social dos grupos de pessoas menos 
favorecidas, POBREZA 3 (1989-1994), amplia a anterior acção comunitária conhecida como 
Primeiro e Segundo Programas Europeus de Luta contra a Pobreza (1975-1980 e 1984-1989). 
Estes programas confirmaram a intenção da Comunidade de dar o seu contributo na luta contra 
a pobreza empreendida nos Estados-membros até ao limite dos seus recursos e competências. 
O programa POBREZA 3 representa um salto qualitativo e quantitativo em termos de apoio 
concedido à inovação a nível das políticas e das práticas. Promove uma abordagem 
multidimensional da pobreza e da exclusão social baseada na associação de instituições públicas 
e privadas e na participação dos grupos menos favorecidos. Está concentrado em 41 projectos de 
uma dimensão relativamente grande para os quais contribuem, em média, 
12 associações-organizações adoptando e aplicando uma estratégia de acção a nível local por um 
período de cinco anos. 
As actividades inovadoras dos projectos têm uma grande diversidade e procuram responder às 
necessidades locais e/ou experimentar alterações organizacionais. Podem combinar, segundo 
várias ordens de prioridade, acções para o desenvolvimento local, criação de empresas e de 
postos de trabalho, ensino, formação e experiência profissional, aconselhamento, promoção da 
saúde, acesso à habitação, acesso à protecção social, desenvolvimento de grupos de auto-ajuda, 
associações ou centros sociais, etc. 
Os primeiros dois anos e meio do programa incluíram uma fase de definição que foi mais longa 
do que se tinha previsto, mas que criou uma base sólida para as actividades futuras. Durante este 
período, foram criadas estruturas de decisão interorganismos e as estratégias foram traduzidas 
em programas de acção, cujas prioridades se basearam frequentemente em levantamentos 
sistemáticos das necessidades locais. Todavia, foi necessário ultrapassar várias dificuldades em 
relação ao co-financiamento e aos processos administrativos em grande número das organizações 
em causa. Os processos de avaliação contínua foram accionados e os relatórios posteriores 
desempenham um importante papel na planificação do desenvolvimento futuro. 
Foi confirmada a relevância dos três princípios básicos de associação, multidimensionalidade e 
participação na luta contra a pobreza. De um modo geral, as oportunidades e os constrangimentos 
de trabalhar em conjunto estão neste momento bem apreendidos e o empenho generalizado em 
cooperar tomou-se uma das maiores forças ao longo do programa. Relativamente aos projectos, 
o conteúdo das estratégias multidimensionais e dos programas vão de correntes coerentes de 
acções interrelacionadas dirigidas a necessidades específicas segundo formas criativas a séries 
de actividades separadas que requerem uma integração posterior. São igualmente necessários 
esforços mais intensivos num grande número de projectos para aumentar a participação da 
população local. 
A gestão e a coordenação do programa é realizada pela Comissão com a assistência de 
consultores designados especialmente a nível europeu e nacional. A complexidade dos processos 
administrativos e financeiros reflecte os desafios inerentes aos acordos em que existe uma vasta 
participação e funcionam de forma eficaz, tal como foi recentemente confirmado pelo Tribunal 
de Contas Europeu. A assistência técnica oferecida aos projectos desempenha um papel-chave 
na promoção da qualidade dos projectos individuais, construindo a coerência interna do programa 
europeu, bem como assegurando a sua visibilidade no âmbito das redes mais importantes. Tal foi 
conseguido através de uma série de seminários cuidadosamente planeados e documentados, 
sessões de trabalho e trocas de experiências a nível local, bilateral, transnacional e europeu, 
através de publicações regulares e ad hoc e através do apoio a novas redes e fóruns. Foi 
igualmente lançado um programa de investigação estatística e socioeconómica para preparar o 
quadro de referência para a interpretação dos resultados decorrentes das práticas inovadoras. 
Uma avaliação intercalar do impacto do programa não pode deixar de salientar o seu êxito 
evidente na mobilização do interesse e na obtenção do reconhecimento de organismos públicos 
e privados a nível local, incluindo, nalguns casos, os parceiros sociais. Um tal interesse é, por 
vezes, canalizado para novas metodologias específicas com apetência para serem transferidas 
para outra região ou domínio de actividade. Noutros casos, os primeiros passos consistem na 
formação de novas redes. Isto indica o potencial para o impacto a longo prazo do programa a 
nível local. 
Ao invés, o estímulo do debate a nível nacional permanece limitado. Isto pode ser explicado, em 
parte, pelo pequeno número de projectos em cada Estado-membro e pelo facto de incidirem em 
processos locais de exclusão. No entanto, alguns projectos originalmente seleccionados para 
contribuírem para os esforços inovadores a nível nacional estão e continuarão a estar numa 
melhor posição para divulgar os seus resultados a nível nacional. O Comité Consultivo do 
programa, que representa os governos nacionais, desempenha igualmente um papel activo na 
introdução dos princípios e métodos do Pobreza 3 no debate nacional. Vários programas 
nacionais de luta contra a exclusão retomam actualmente os princípios do Pobreza 3. 
As relações entre o programa e as outras acções da Comunidade Europeia relevantes no combate 
à exclusão não são sistemáticas, sendo necessário um maior encorajamento para desenvolver 
sinergias adequadas a nível operacional, especialmente com os Fundos Estruturais. É de realçar, 
contudo, que a Comissão empreendeu várias outras iniciativas específicas no tocante à exclusão 
social deste o início do Pobreza 3. 
O relatório de avaliação conclui que apesar dos adiamentos iniciais, os benefícios decorrentes de 
um programa tão modesto já são identificáveis e têm tendência a aumentar. O estímulo do debate 
e a promoção da inovação tornados possíveis pelo programa vêm claramente trazer valor 
acrescentado, sendo importante permitir a consolidação destes primeiros resultados. 
Comunicação da Comissão ao Conditio relativa u um 
Programa de ticção a médio pimo 
de Itiía contra a exclusão e de promoção da soEid^iediiáe: 
Um novo programa d« «poio e de ÍSH cuíivo à 
solidawedííífe 1994-1999 
INTRODUÇÃO 
A Comissão propõe o lançamento de um programa a médio prazo (Julho í 994-Dezembro 1999) 
de luta contra a pobreza e de promoção da solidariedade. 
Esta proposta é acompanhada pelo relatório sobre a execução do Programa comunitário para a 
integração económica e social dos grupos de pessoas menos favorecidas (POBREZA 3, 
1989-1994). Dá corpo a uma das recomendações da comunicação da Comissão "Para uma 
Europa das solidariedades - Intensificar a luta contra a exclusão social, promover a integração" 
(COM(92) 542, de 23 de Dezembro de 1992), já entretanto discutida pelas outras instituições da 
Comunidade, a saber: Conselho de Ministros, Parlamento Europeu e Comité Económico e Social. 
Mantém igualmente a abordagem adoptada pelos Estados-membros e pelo Conselho numa 
resolução do Conselho de Ministros dos Assuntos Sociais relativa à luta contra a exclusão social, 
de 29 de Setembro de 1989, que expressava a determinação de intensificar os esforços em comum 
e em separado por cada Estado-membro. 
A luta contra a exclusão social é, em primeira instancia, responsabilidade dos Estados-membros 
e respectivas autoridades nacionais, regionais e locais. Contudo, para além da diversidade das 
situações nacionais, os processos que tendem a excluir parte da população da vida social e 
económica estão frequentemente associados à dimensão das mutações económicas e sociais. O 
papel dos fundos estruturais destinados ao reforço da coesão económica e social na Comunidade 
não é suficiente para, por si só, promover a integração social. A intensidade do fenómeno da 
exclusão, exige, pois, abordagens comuns aos processos de integração económica e social. 
A Comunidade tem vindo a mostrar de forma crescente a sua preocupação. Além das acções 
específicas destinadas a encorajar e optimizar os esforços nacionais através do apoio à inovação 
e intercâmbios de experiências, têm sido tomadas várias medidas visando grupos específicos 
através de orçamentos e fundos especiais. 
No respeito pelo princípio de subsidiariedade, a Comunidade mostrou ser capaz de trazer valor 
acrescentado ao desenvolvimento e divulgação da inovação, mobilização dos agentes e estímulo 
do debate. São dados exemplos destas contribuições positivas e do respectivo impacto nos 
Estados-membros no relatório de execução do actual programa POBREZA 3. 
Com este novo programa, a Comissão pretende contribuir para os esforços já realizados nos 
Estados-membros de fomento da experimentação centrada em estratégias inovadoras de luta 
contra a exclusão social. Pretende-se, assim, complementar as políticas e os programas nacionais, 
enriquecer os debates especializados e públicos e promover as boas práticas. A natureza europeia 
do programa permite a realização de intercâmbios, comparações e novas sinergias que não 
ocorreriam necessariamente em contextos meramente nacionais. 
1. ABORDAGEM DA COMUN IDADE NA LUTA CONTRA A EXCLUSÃO 
O novo programa proposto faz parte da abordagem da Comunidade na luta contra a exclusão 
social, a qual requer continuidade e progresso em relação aos programas anteriores. 
Nos últimos quatro anos, a acção da Comunidade tomou-se mais coerente e abrangente, tendo 
em atenção a cada vez maior sensibilização da opinião pública para a dimensão dos fenómenos 
de exclusão social. Nas iniciativas específicas incluem~se uma recomendação do Conselho 
relativa aos critérios respeitantes aos recursos e prestações suficientes em sistemas de protecção 
social, um terceiro programa contra a pobreza visando a integração económica e social dos 
grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidos (1989-1994), bem como certas 
medidas no âmbito dos fundos estruturais, dirigidas a zonas populacionais em crise ou grupos 
particularmente vulneráveis no mercado de trabalho. 
A Resolução do Conselho, de 29 de Setembro de 1989, relativa à luta contra a exclusão social 
manifestava a determinação da Comunidade e dos Estados-membros em intensificar os esforços 
conjuntos, bem como os esforços realizados de forma isolada por cada um dos Estados-membros. 
A partir daí surgiu a comunicação da Comissão ao Conselho "Para uma Europa das 
Solidariedades - intensificar a luta contra a exclusão social, promover a integração", de 
23 de Dezembro de 1992. 
A abordagem da Comissão baseia-se num entendimento comum do fenómeno da exclusão social 
que tem a ver não só com os processos de exclusão mas também com as situações caracterizadas 
por uma diversidade de factores que, combinados, excluem determinados grupos, indivíduos ou 
áreas dos processos e direitos sociais normais. Trata-se ao mesmo tempo de um processo 
estrutural e multidimensional com probabilidades de se agravar no futuro. 
O actual programa POBREZA 3 tem uma duração de cinco anos (1989-1994), constituindo o 
relatório da sua execução a segunda parte da presente comunicação. Aquele programa amplia as 
anteriores acções comunitárias conhecidas por primeiro e segundo programas europeus de luta 
contra a pobreza (1975-1980 e 1984-1989) que demonstraram a intenção da comunidade em 
contribuir para a luta contra a pobreza a nível dos Estados-membros até ao limite das suas 
competências e recursos. 
À luz das lições retiradas dos dois programas anteriores, Pobreza 3 concede um maior apoio à 
inovação a nível político e prático. Promove uma estratégia multidimensional relativamente à 
exclusão social, baseada na colaboração entre instituições públicas e privadas e na participação 
dos grupos menos favorecidos. Os recursos do programa foram concentrados em cerca de 
quarenta projectos locais em todos os Estados-membros em que são experimentadas novas 
estratégias para lutar contra a pobreza, contribuindo assim, para identificar as boas práticas, 
encorajar as acções políticas e estimular o debate público. Os projectos estão ligados entre si 
através de uma estrutura organizacional transnacional que permite intercâmbios de experiências 
e conhecimentos apoiados numa avaliação sistemática e em investigação complementar. 
Foi realizada uma primeira avaliação do terceiro programa (segunda parte desta comunicação) 
tendo os seus pontos fortes e fracos sido discutidos em várias reuniões e, especialmente, numa 
conferência europeia realizada em Copenhaga nos dias 3 e 4 de Junho de 1993 onde foram 
expressas as opiniões de investigadores, pessoas actuando no terreno e administradores 
envolvidos no programa. 
As análises do terceiro programa de acção, bem como os debates suscitados nas redes emergentes 
de organismos públicos e privados revelaram a conveniência de continuar com acções 
específicas, incorporando as principais lições retiradas dos esforços realizados no passado. 
Entre outras, podem citar-se: 
(1) Necessidade de concertar as acções em áreas e conjuntos específicos de questões 
estratégicas por um período de vários anos, por forma a obter resultados favoráveis. 
(2) Necessidade de desenvolver a associação entre organismos públicos e privados e 
associações, incluindo os parceiros sociais, com vista à identificação e resolução dos 
principais problemas, incluindo os dos cidadãos que correm maiores riscos de exclusão 
económica e social duradoura. 
(3) Necessidade de fornecer apoio adicional à formulação de estratégias coerentes e integradas 
contendo prioridades interrelacionadas. 
(4) Necessidade de uma avaliação contínua da eficácia das medidas. 
(5) Necessidade de coordenar os projectos de acordo com o seu objectivo principal e de tomar 
em consideração a respectiva especificidade (regional, nacional, urbano, rural, etc.) por 
forma a facilitar a transferência da inovação e das boas práticas. 
(6) Necessidade de desenvolver sinergias entre os níveis local, regional e nacional e europeu, 
dando um maior apoio às estratégias inovadores que mobilizem organismos a nível nacional 
em relação a questões-chave. 
(7) Necessidade de apoiar análises e estudos estatísticos e outros de carácter comparativo com 
vista a enriquecer os intercâmbios. 
(8) Necessidade de promover a eficácia e a eficiência das medidas através do ajustamento de 
determinadas características fundamentais do funcionamento do programa, nomeadamente 
uma execução gradual nas fases iniciais, melhor articulação e sinergia com os Fundos 
Estruturais da Comunidade e uma relação mais estreita entre uma avaliação do programa 
e estudos estatísticos ou outros. 
2. NECESSIDADE DE UM NOVO PROGRAMA DE ACÇÃO DE LUTA CONTRA A 
EXCLUSÃO 
Se uma avaliação das medidas anteriores se revela positiva, uma análise da actual situação da 
Comunidade traz à luz a necessidade de passar a uma nova fase destas medidas já que, na maioria 
dos países, se observam as seguintes tendências: 
(1) A extensão e a diversidade da exclusão social continuam a crescer em consequência de 
alterações fundamentais nas estruturas económicas sociais e demográficas dos últimos anos. 
(2) As políticas nacionais cada vez mais visíveis de luta contra a exclusão social como forma 
de atingir a coesão económica e social agravam a necessidade de modernizar os sistemas 
de previdência tradicionais. 
(3) A riqueza das inovações com vista a prevenir ou eliminar a exclusão social provenientes dos 
mais variados organismos necessita de uma maior coerência no conteúdo e nos métodos de 
colaboração entre os sectores público e privado para lutar conta a exclusão social. 
Consequentemente, o novo programa pretende ser um fórum mais eficiente e estruturado a nível 
da experimentação, do intercâmbio, do estímulo e da optimização de esforços e do 
desenvolvimento de modelos de organização susceptíveis de serem transferidos. Colocará a 
tónica no desenvolvimento de novas aptidões dentro do tecido local, regional ou nacional para 
conceber, planear ou implantar estratégias multidimensional que envolvam a colaboração entre 
organismos públicos e privados relevantes a que a promoção da integração em relação a uma área 
ou uma questão dadas digam respeito. 
A luta contra a exclusão é, em primeira instância, da responsabilidade dos Estados-membros e 
respectivas autoridades nacionais, regionais e locais, pelo que o valor acrescentado da acção da 
Comunidade se revela a vários níveis, designadamente: 
A Comunidade pode contribuir para o desenvolvimento e a transferência de métodos 
e conhecimentos que são relevantes em relação às actuais formas de exclusão, à 
identificação de boas práticas, à criação e ao apoio a redes que lhes permitam trocar 
experiências e desenvolver iniciativas concertadas a nível europeu, bem como a uma 
compreensão mais profunda do debate. 
A Comunidade deve igualmente, tendo em vista uma acção coerente, reafirmar o 
desenvolvimento positivo das suas políticas e analisar o respectivo impacto no tocante 
à luta contra a exclusão social. 
O novo programa proposto vai no sentido da continuidade e do progresso. É necessária 
continuidade para melhor testar a validade da abordagem baseada nos princípios de 
multidimensionalidade, associação e participação, na qual as acções experimentais dão origem 
a intercâmbios de experiências e conhecimentos apoiadas numa avaliação sistemática. O 
progresso deve realizar-se a partir dos novos elementos seguintes: 
maior ênfase em estratégias integradas multi-objectivo; 
alargamento do processo de associação, com vista a oferecer mais oportunidades para 
uma contribuição significativa de determinados parceiros - especialmente agentes 
económicos como os parceiros sociais -, organismos especializados e determinadas 
organizações não governamentais nacionais cujas actividades são relevantes para 
aspectos específicos da exclusão social; 
experimentação através de acções a nível nacional (ou regional) centradas em 
determinadas questões, combinando abordagens inovadoras desenvolvidas 
previamente por organismos separados e com ligação aos níveis local e europeu para 
intercâmbios e debates; 
um pequeno número de redes e projectos transnacionais, que poderão incluir alguns 
dos que foram anteriormente financiados por um programa europeu de luta contra a 
pobreza, por forma a permitir uma partilha continuada de experiências e 
conhecimentos; 
incidência especial em processos de exclusão social que afectam áreas urbanas; 
uma relação reforçada com os Fundos Estruturais Europeus tendo em conta, de uma 
forma especial, o lugar atribuído à exclusão do mercado de trabalho nos novos 
regulamentos do Fundo Social Europeu (cf. ponto 5). 
Estes objectivos requerem o reforço dos recursos por forma a reflectir a variedade de níveis e de 
situações em que os desenvolvimentos têm lugar. 
3. PRINCÍPIOS DE BASE DO PROGRAMA DE ACÇÃO 
O programa reforçará a abordagem baseada nos princípios da multidimensionalidade, da 
associação e da participação, permitindo assim efectuar progressos em relação ao terceiro 
programa no que se refere às suas características reconhecidamente positivas. 
Estes princípios comuns serão traduzidos na prática em acções que respondam às diversas formas 
e intensidades dos processos de exclusão social. Será dedicada uma atenção especial às várias 
categorias populacionais (sexo, idade, grupo étnico) e aos vários tipos de áreas (urbano, rural, 
semi-rural, periférico, etc.). 
Será dada prioridade aos indivíduos ou grupos económica ou socialmente menos favorecidos que 
se encontrem em situações ou processos de exclusão social, especialmente no tocante ao ensino 
e formação, emprego, habitação, saúde, transporte, protecção social, livre circulação, acesso à 
justiça e acesso aos serviços públicos. As acções propostas evitarão, contudo, uma maior 
estigmatização dos grupos vulneráveis através de estratégias integradas de acção. 
3.1 MtritidimeiígloiiaSidade 
Desde o início será dada ênfase à preparação de estratégias multidimensionais integradas. Estas 
estratégias deverão integrar objectivos múltiplos estruturados de uma forma coerente e criar 
relações e sinergias adaptadas às características específicas das situações locais ou nacionais (ou 
regionais) por forma a promover a integração económica e social. Esta multidimensionalidade 
é uma característica essencial do programa europeu, atendendo ao carácter multidimensional dos 
processos de exclusão social. Por exemplo, os objectivos de integração no emprego dão origem 
a iniciativas de aconselhamento e de formação em conjunção com acções nos domínios do 
10 
transportes públicos, habitação ou assistência à criança para os grupos-alvo. As acções do Fundo 
Social Europeu visando promover a integração no mercado de trabalho de pessoas expostas à 
exclusão social servirão de complemento, associadas às acções-piloto multidimensionais sempre 
que possível. 
As acções a nível local definirão uma estratégia global e um programa de actividades 
multi-objectivo para complementar o que está a ser feito com medidas interrelacionadas que 
facilitem a integração das pessoas menos favorecidas. 
As acções a nível nacional (ou regional) proporcionarão oportunidades para abordagens 
integradas destinadas a resolver questões específicas, através da combinação de práticas 
inovadoras. 
3.2 Associações 
A prossecução de uma abordagem multidimensional exige o envolvimento de todos os agentes 
fundamentais, incluindo normalmente as autoridades ou organismos públicos, organizações não 
governamentais, organismos semi-públicos, parceiros sociais, pequenas e médias empresas, 
cooperativas, mútuas e fundações e associações de consumidores e de residentes. Prevê-se que 
as acções englobadas neste programa agrupem estes agentes numa associação que culmine num 
acordo comum sobre uma estratégia e os objectivos operacionais e partilhe a responsabilidade 
a nível da sua realização efectiva. 
O programa atribuirá prioridade às propostas de acção que demonstrem que foram realizados 
progressos significativos relativamente ao funcionamento efectivo de umaassociação estruturada. 
Será também concedida prioridade às associações que incluam agentes económicos como os 
parceiros sociais ou as organizações que participem no desenvolvimento da economia social ou 
do sector terciário. 
3.3 Participação 
O princípio da participação deriva da observação de que os grupos populacionais afectados pela 
exclusão social têm tendência para se encontrar numa posição de dependência com pouca 
capacidade - ou por vezes, vontade - de influenciar activamente as instituições e organismos de 
que dependem. Contudo, a participação dos grupos da população mais afectados é considerada 
essencial para uma acção efectiva no âmbito da integração económica e social. 
Os parceiros dos programas de acção são, portanto, convidados a identificar os meios para tomar 
em consideração os pontos de vista daqueles que são mais afectados e definir formas inovadoras 
de garantir que os que mais interesse têm no êxito do programa tenham capacidade para 
influenciar a sua planificação e gestão. 
A aplicação deste princípio proporciona uma oportunidade para o desenvolvimento da 
solidariedade e da cidadania activa. 
4 ABORDAGEM GERAL E PRINCÍPIOS METODOLÓGICOS 
4.1 Acções-piloto 
O programa terá por base várias acções-piloto com o duplo objectivo de lutar contra a exclusão 
de uma forma inovadora e de fornecer exemplos de experimentação com consequências a nível 
político e prático. Estes projectos de demonstração poderão indicar novas vias que poderão ser 
transferíveis de Estado para Estado. O intercâmbio de experiências e conhecimentos será apoiado 
pelos parceiros das acções-piloto e por outros agentes fundamentais a três níveis diferentes: local, 
nacional (ou regional) e transnacional. 
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Cada acção-piloto constitui um programa baseado numa estratégia integrada multi-objectivo. 
Algumas das iniciativas específicas desenvolvidas gradualmente para aplicar a estratégia podem 
constituir pequenos projectos experimentais de duração mais curta. 
4.2 Visibilidade 
O programa proporcionará a oportunidade de melhorar a visibilidade das acções de promoção da 
integração económica e social e da solidariedade e cidadania activa. Em especial, proporcionará 
a oportunidade para uma maior sensibilização da opinião pública, trazendo à luz as capacidades 
de uma grande variedade de grupos e organizações sociais para responder em conjunto a novos 
desafios de forma inovadora e eficaz num espírito de solidariedade. Assim, as acções do 
programa deverão estabelecer uma abordagem sistemática da comunicação externa que será 
coordenada a nível nacional e europeu. 
4.3 Avaliação interna e externa 
Todos os elementos do programa ficarão sujeitos a um processo de avaliação. Mais precisamente, 
logo que tenha sido definida uma estratégia explícita e coerente para cada acção-piloto, o 
planeamento e a gestão da sua execução deverão prever uma avaliação in tema e externa. A 
avaliação interna (ou auto-avaliação) prestará assistência à gestão. A avaliação externa avaliará 
os progressos realizados no âmbito da situação local, nacional e europeia, bem como dos factos 
políticos relevantes. 
4.4 Execução gradual 
Durante o programa de acção, as actividades realizadas pelas associações das acções-piloto e por 
outras redes darão gradualmente origem a um processo dinâmico que conduzirá a que as 
realizações iniciais constituam a base da definição das prioridades ulteriores no âmbito de uma 
estratégia global. Este aspecto reflectir-se-á nos planos operacional e financeiro. 
4.5 Desenvolvimento dos recursos humanos 
Tal como foi demonstrado nos programas anteriores, melhorar o conhecimento e as capacidades 
dos principais agentes e as capacidades das organizações locais são um dos melhores meios para 
melhorar a eficácia do programa. Este investimento poderá também desempenhar um papel 
decisivo no reforço da capacidade dos grupos de população abrangidos para manter a dinâmica 
gerada pelo programa. Vários parceiros e participantes terão, portanto, a oportunidade de 
melhorar os seus conhecimentos e capacidades em termos de organização, desenvolvimento e 
gestão de acções de luta contra a exclusão. 
5 RELAÇÕES COM OUTRAS POLÍTICAS EPROGRAMAS DA COMISSÃO EUROPEIA 
5.1 Relações com os Fundos Estruturais 
Em Janeiro de 1994 os fundos estruturais da Comunidade Europeia entram numa nova fase 
operacional. A vários níveis da hierarquia dos planos e programas que regulam a aplicação dos 
fundos estruturais são identificados certos objectivos que reforçam mutuamente os objectivos das 
actividades dos programas de acção. Contudo, as disposições operacionais diferem 
consideravelmente. 
Será promovido um intercâmbio de informação nos dois sentidos. Pela parte que lhe toca, o 
programa de acção fornecerá informação aos seus parceiros e incentivá-los-á a agirem como 
promotores de acções elegíveis ao abrigo dos fundos estruturais como um meio de ampliar o 
impacto das acções-piloto. Os fundos estruturais complementares, porém, não serão integrados 
no programa de acção. Será dada uma atenção especial às oportunidades de apoio dos fundos 
estruturais em termos de: 
infra-estruturas de saúde, ensino, formação ou outras essenciais, bem como os equipamentos 
básicos nas áreas do objectivo 1; 
12 
assistência ao desenvolvimento de empresas; 
outras medidas do Fundo Social, incluindo, entre outras, as que dependem do objectivo 3 
respeitantes à integração das mulheres, deficientes, ou migrantes no mercado de trabalho 
e as medidas com vista à integração das pessoas expostas à exclusão do mercado de 
trabalho; 
uma eventual nova iniciativa comunitária "Emprego e Recursos Humanos" com o objectivo 
de promover uma abordagem transnacional para: 
apoiar abordagens inovadoras com vista a aumentar a intensidade do emprego no 
crescimento (incluindo, por exemplo, o desenvolvimento de acções de luta contra o 
desemprego a nível local e, em especial, no tocante às pequenas e médias empresas); 
facilitar a adaptação da mão-de-obra às mutações industriais e tecnológicas, em 
especial, no tocante ao novo objectivo 4; 
promover a igualdade de oportunidades para homens e mulheres no que se refere ao 
mercado de emprego; 
dar assistência àqueles que, por esta ou aquela razão, estão expostos à exclusão do 
mercado de trabalho; 
promover a transferência da inovação e do desenvolvimento de investigação aplicada, 
em especial nas regiões de objectivo 1, nomeadamente através do desenvolvimento de 
novas qualificações e aptidões; 
programas de assistência técnica ao abrigo do artigo 6o do Regulamento do Fundo Social. 
O programa de acção procurará estabelecer uma coordenação de gestão com a execução da 
iniciativa comunitária HEmprego e Recursos Humanos". Deverá ser realizada uma coordenação 
eficaz no seio das estruturas de gestão a diferentes níveis da forma mais adequada. Sempre que 
possível, a assistência técnica ou outras formas de actividades de animação, a divulgação de 
informação, bem como o acompanhamento e a avaliação deverão ser planeados conjuntamente 
e os resultados deverão ser partilhados por forma a maximizar a eficiência. Esta abordagem terá 
em consideração os objectivos específicos e as regras de elegibilidade dos fundos estruturais, que, 
obviamente, também são aplicáveis à Iniciativa Recursos Humanos. Será também estabelecida 
uma coordenação com as actividades relevantes realizadas ao abrigo do FEDER. 
5.2 Relações com outras políticas e programas 
Da mesma forma, para desenvolver a cooperação, as relações entre o programa e outras políticas 
e programas da Comissão Europeia que contribuam para a integração económica e social serão 
atentamente seguidas pelo grupo interserviços "Pobreza e Exclusão Social". 
Na verdade, muitas políticas comunitárias podem dar um contributo relevante para a luta contra 
a exclusão social. Algumas acções comunitárias assumem particular importância nas áreas do 
emprego e das condições de trabalho, do desenvolvimento das pequenas e médias empresas, 
incluindo associações, cooperativas e mútuas, ensino e formação, transporte, desenvolvimento 
da energia e de outras infra-estruturas, meio ambiente, desenvolvimento rural, igualdade de 
oportunidades, migrações, livre circulação, saúde pública, protecção social, protecção dos 
consumidores, cultura e comunicação, e investigação e desenvolvimento. 
Com base no leque de actividades no novo programa de acção de luta contra a exclusão, a 
Comissão identificará e desenvolverá sinergias potenciais. Intercâmbios regulares de informação 
no seio do grupo interserviços e, sempre que possível, a articulação entre as estruturas de gestão 
facilitarão a optimização do benefício mútuo e da cooperação a nível operacional. 
A Comissão informará igualmente os agentes a nível de projecto da evolução das políticas 
comunitárias. Esta medida deverá facilitar, quando tal se revele necessário, o seu envolvimento 
nas redes políticas para as quais as suas actividades sejam mais directamente relevantes. Deverá 
promover igualmente uma maior sensibilização para outras possíveis iniciativas comunitárias, 
incluindo aquelas a que podem solicitar apoio financeiro. No entanto, em caso algum poderá a 
mesma actividade beneficiar de um duplo financiamento. 
13 
MEMORANDO EXPLICATIVO 
Justificação do articulado da proposta de Decisão 
Artigo T 
Várias razões justificam o lançamento do presente programa: 
1. Segundo as estimativas mais recentes à escala comunitária, os Estados-membros contavam 
com cerca de 52 milhões(1) de pessoas a viver numa situação de pobreza. Existem 
actualmente 17 milhões de desempregados, mais de metade dos quais estão desempregados 
há pelo menos um ano. O número de pessoas sem abrigo é estimado em cerca de 3 milhões. 
2. Além disso, novas formas de exclusão social e a sua crescente visibilidade incitam os 
organismos públicos e privados e certos parceiros sociais a rever as abordagens tradicionais 
para fazer face aos novos problemas e desafios. A necessidade de coerência das abordagens 
nos Estados-membros está igualmente a aumentar. 
3. Finalmente, as avaliações dos anteriores programas de acção comunitários (1985-1988) e 
o actual programa de acção específico (1989-94) demonstraram os efeitos positivos de 
medidas de luta contra a exclusão. 
Assim, torna-se evidente a necessidade de um programa que dê continuidade e reforce as medidas 
anteriores. 
A experiência dos programas anteriores pôs em evidência os benefícios acumulados de uma 
acção continuada ao longo de vários anos na obtenção de resultados positivos. Serão, portanto, 
necessários cinco anos e meio (de Julho de 1994 a Dezembro de 1999) para retirar o máximo 
benefício do novo programa. 
Artigo 2" 
A definição proposta resulta da definição adoptada pelo Conselho na sua Resolução de 
29 de Setembro de 1989 relativa à luta contra a exclusão social. O carácter multifacetado e 
relativo da pobreza é, assim, posto em evidência. 
Esta definição torna possível visar mais de um processo de exclusão que possa afectar indivíduos 
ou grupos e permite a cooperação com uma grande diversidade de organismos especializados. 
Artigo 3° 
Este programa torna possível combinar vários objectivos: 
(a) Os dois diferentes pólos de acção referidos permitem responder a necessidades diferentes 
que se podem manifestar numa ordem diversa. Os grupos de alto risco que são objecto de 
estratégias preventivas situam-se principalmente em áreas que exigem um desenvolvimento 
económico mais importante. Estratégias remediadoras exigem o desenvolvimento de novas 
formas de solidariedade entre organismos e grupos públicos e privados. 
(b) A transferência da inovação e das boas práticas exige que se incentive o reconhecimento de 
semelhanças e diferenças e que sejam estimuladas as adaptações originais das melhores 
práticas. Intercâmbios regulares de informação entre as pessoas no terreno constituem um 
(1) Estimativas mais recentes do Eurostat. 
14 
meio comprovado de melhorar a compreensão recíproca e profunda de processos complexos 
e em rápida mutação nos Estados-membros. A criação e o desenvolvimento de redes 
transnacionais de projectos estabelecerá estruturas mais permanentes e prolongará o impacto 
do programa. 
(c) O programa pretende desenvolver a coerência da abordagem da luta contra a exclusão social 
nos Estados-membros. O envolvimento e a coordenação de todos os organismos e pessoas 
abrangidas deverá tornar possível o desenvolvimento do diálogo e a legitimação da 
transferibilidade de abordagens aplicáveis a nível local, regional e nacional. 
(d) O programa de acção específico demonstrou que as avaliações podem ser mais eficazes e 
constituir a base dos princípios e prioridades das futuras acções se forem planeadas e 
iniciadas simultaneamente com o lançamento do programa. 
(e) O reconhecimento da natureza multifacetada e dinâmica do processo de exclusão social 
conduziu a uma reorientação dos estudos estatísticos e outros de forma a permitir o 
acompanhamento, tanto quantitativo como qualitativo, das tendências que afectam os 
diversos indivíduos, grupos e áreas. A rapidez e a amplitude das mudanças, bem como o 
desenvolvimento de abordagens com base em estratégias planificadas, intensificaram a 
necessidade de coordenar os estudos à escala europeia a fim de correlacionar o impacto dos 
programas com os contextos em que se inserem. 
(f) Verifica-se a necessidade de contrabalançar os relatos alarmistas de processos de exclusão 
social através de estratégias coordenadas de informação e comunicação que incluam os 
meios de comunicação. Esta informação deverá salientar as acções e as realizações 
inovadoras junto da opinião pública em geral e dos especialistas, organismos e grupos 
directamente abrangidos pelos objectivos do programa. 
Artigo 4o 
A Comissão recorreu a vários meios para atingir estes objectivos. As medidas consistirão na 
realização de várias acções inovadoras de grande dimensão chamadas "acções-piloto" a nível 
local e nacional (ou regional) e na concessão de apoio a redes transnacionais e a actividades de 
estudo e informação. 
(a) Accôes-piloto a nível locai 
As acções-piloto a nível local tornaram possível desenvolver abordagens e iniciativas locais 
inovadoras que são objecto de avaliação cotínua e podem, portanto, constituir locais de 
experimentação e conduzir a conclusões sobre a transferibilidade de vários aspectos dessas 
experiências. As experiências realizam-se a nível de distrito ou região. Para além da aplicação 
dos princípios da multidimensionalidade, do associativismo e da participação, exibirão ainda as 
seguintes características comuns: 
Concentração geográfica 
Verificou-se que a concentração numa pequena zona territorial era uma óptima forma de 
identificar e combater os efeitos interrelacionados das desvantagens económicas e sociais e de 
facilitar a participação dos cidadãos. Cada área seleccionada deverá constituir uma entidade 
coesa, com uma identidade local e capacidade de associar os agentes, instituições e organismos 
essenciais para a coordenação de uma estratégia local. 
Associativismo locai 
Será criado uma associação local que inclua todos os agentes, instituições e organismos mais 
importantes que sejam relevantes para a preparação de uma estratégia global local. A associação 
será responsável pela organização, desenvolvimento e execução do correspondente programa de 
acção. 
15 
Objectivos específicos 
A associação local conceberá uma estratégia global local. Após apreciação das políticas, 
programas e disposições existentes, proporá um conjunto coerente de objectivos específicos a 
atingir através de novas medidas interrelacionadas. 
Especificação flo carter rura! ()uy#i^ 
A experiência demonstrou que os processos de integração e solidariedade se realizam em 
circunstâncias completamente diferentes consoante se realizem em áreas basicamente urbanas 
ou rurais. 
O processo de exclusão social tende a resultar numa concentração dos grupos menos favorecidos 
em áreas urbanas com padrões relativamente baixos de bem-estar e equipamento social. O 
processo contínuo de mutação urbana afecta a grande maioria dos cidadãos europeus, tendo um 
impacto com aspectos positivos e negativos. O desenvolvimento urbano desigual está na origem 
da concentração da pobreza em áreas urbanas específicas, levando à segregação. Esta segregação 
espacial entrava a integração social. 
Consequentemente, a pobreza e a segregação urbanas são ao mesmo tempo efeito e causa dos 
processos de exclusão social. Se, por outro lado, tivermos em conta que aproximadamente 70% 
dos cidadãos europeus vivem em cidades, concluir-se-á que a maioria das acções-piloto 
necessitam de ser dirigidas ao problema da pobreza urbana através de uma estratégia de 
desenvolvimento multissectorial, em locais onde tanto os poderes públicos como os agentes 
económicos tenham demonstrado empenho no redesenvolvimento da área. 
Contudo, um número limitado de acção-piloto a nível local incidirá em áreas rurais onde a 
debilidade dos mercados locais de trabalho, em conjunção com o declínio agrícola, apresenta 
como resultado uma elevada proporção de agregados familiares com baixos rendimentos. Nessas 
áreas, o programa pode complementar as políticas de desenvolvimento rural integrado necessárias 
para conter o declínio da população e o agravamento da exclusão social numa perspectiva a mais 
longo prazo. 
Avaliação e informação 
Cada acção-piloto deverá efectuar uma avaliação interna e estar disposta a comunicar os 
progressos e os resultados obtidos a audiências mais amplas a nível nacional e transnacional. 
(b) Acções-piloto a nível nacional (ou regional) 
Do mesmo modo, as acções-piloto a nível nacional tornam possível desenvolver abordagens e 
iniciativas inovadoras que são enriquecidas por uma estratégia multi-objectivo aprovada por um 
grupo de associações e que são objecto de avaliações contínuas. Constituem também experiências 
de tentativa de resolução de um conjunto específico de questões, podendo alguns dos seus 
aspectos ser transferíveis para outras regiões ou Estados-membros. Estas acções exibirão as 
seguintes características comuns: 
Concentração nas questSes nacionais 
Um certo número de acções-piloto a nível nacional ou regional estimulará abordagens 
multidimensionais inovadoras para certos problemas decisivos identificados em debates nacionais 
como sendo essenciais para a promoção da integração económica e social dos grupos menos 
favorecidos e para a promoção da solidariedade. As acções-piloto serão coordenadas a nível 
nacional ou, sempre que as circunstâncias nacionais sejam de molde a que a competência em 
domínios políticos chave se efectue basicamente a nível subnacional, serão coordenados a nível 
regional ou multirregional (p.ex. novos Lânder). A título de exemplo, está previsto que questões 
como o acesso aos cuidados de saúde, o analfabetismo ou o endividamento possam ser tratadas 
por um grupo composto de instituições, organismos e os grupos populacionais mais abrangidos 
recorrendo a novos tipos de medidas e experiências com novas disposições económicas, legais 
ou administrativas. 
16 
Associações multi-organismo 
As acções-piloto concentradas em questões a nível nacional (ou regional) necessitam de agrupar 
em associações as autoridades públicas, as organizações não governamentais ou os grupos de 
residentes representativos e nalguns casos, os parceiros sociais ou os agentes da economia social. 
Estas associações multi-organismos deveriam definir uma estratégia de acção comum que os 
comprometa a prosseguir uma abordagem inovadora de luta contra a exclusão social e a 
promover a integração no contexto económico e social nacional em permanente evolução. Deles 
se espera que criem uma nova entidade jurídica para executar o programa de acção. 
Objectivos específicos 
A estratégia integrada proposta pelas acções-piloto a nível nacional (ou regional) tratará um 
número seleccionado de questões e ampliará de forma visível as acções em curso, públicas ou 
privadas, ou as iniciativas dos cidadãos de uma forma considerada inovadora no contexto 
nacional. 
Na sequência do acordo concluído relativamente a uma estratégia comum, o grupo associativo 
transformará essa estratégia num programa de desenvolvimento da abordagem inovadora. Aqui 
poderão incluir-se a fase preparatória de sensibilização ou projectos-piloto locais seguidos de 
uma avaliação interna que conduza a novos desenvolvimentos. 
Avaliação e informação 
A avaliação das acções-piloto a nível nacional (ou regional) incidirá sobre os diferentes papéis 
das iniciativas concretas tomadas no contexto mais alargado das políticas de luta contra todos os 
aspectos da exclusão social. Os progressos e os resultados serão comunicados a nível regional, 
nacional e transnacional. 
Em ambos os casos, as acções-piloto serão estruturadas em torno de eixos prioritários 
determinados pela situação local, susceptíveis de incluir as seguintes características: 
criação de emprego e ensino e formação profissional (sempre que possível, em articulação 
com as acções do Fundo Social Europeu); 
coordenação de serviços e instituições afectadas pela integração económica e social; 
facilitação do acesso dos menos favorecidos aos serviços de informação e actividades 
existentes, de acordo com os direitos de cidadania ou residência; 
apoio às famílias e comunidades locais para evitar que caiam em situações de dependência 
passiva; 
tomada em consideração de acções de desenvolvimento global empreendidas ao mesmo 
nível a que é efectuada a experiência. 
(c) Redes transnacionais 
A utilidade das redes transnacionais de projectos assenta na sua capacidade para identificar as 
necessidades específicas e variáveis de grupos e áreas particularmente vulneráveis e avaliar, 
numa base contínua, os efeitos práticos das políticas, programas e projectos dos diversos 
organismos e grupos abrangidos. Esta perspectiva pragmática poderá também permitir prever 
dificuldades na prossecução de uma linha de acção especial. 
Além do programa de acções-piloto, existem obviamente outros projectos inovadores de luta 
contra a exclusão social em curso nos Estados-membros. O programa dará apoio à criação e ao 
desenvolvimento de novas redes de projectos de acção existentes. Estas redes poderão incluir 
projectos financiados ou anteriormente financiados pela Comissão Europeia. Será atribuída 
prioridade ao apoio a novas redes que envolvam os parceiros sociais. O programa de acção 
financiará intercâmbios de experiências e de conhecimentos, dependendo a assistência prestada 
17 
de uma avaliação inicial da viabilidade da rede. Em contrapartida, as redes deverão contribuir 
para o intercâmbio de experiências e conhecimentos relacionados com as acções-piloto. 
(d) Estudos estatísticos e outros intercâmbios transnacionais de experiências e conhecimentos 
A utilidade dos estudos estatísticos e outros e dos intercâmbios transnacionais de experiências 
e conhecimentos ficou demonstrada nos três programas anteriores. 
Estudos estatísticos e outros 
O programa de acção dará apoio a estudos e actividades de informação que não possam ser 
realizados nos Estados-membros. 
No tocante a actividades de investigação, o Quarto Programa-quadro de Acções Comunitárias 
de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (1994-1998) inclui um vector específico de 
"Investigação socioeconómica dirigi da" que inclui "Investigação sobre os problemas relacionados 
com a integração social". Este elemento do novo programa-quadro visa contribuir de forma 
relevante para os vários elementos do novo programa de acção de luta contra a exclusão social 
e para a respectiva avaliação global a nível europeu. 
Simultaneamente, o novo programa de acção realizará vários estudos que fornecerão uma 
avaliação dos meios de inovação no desenvolvimento de políticas e práticas utilizadas na luta 
contra os problemas analisados pelas actividades de investigação. Esses estudos estarão 
intimamente ligados às operações do programa e incluirão: 
a apreciação, comparação e registo das abordagens, progressos e resultados das acções-
piloto nos vários contextos locais, regionais, nacionais e transnacionais, tendo em vista a 
identificação da sua importância, eficácia relativa, eficiência, impacto e possibilidade de 
transferência potencial; 
o desenvolvimento de indicadores monetários e não monetários de exclusão social no 
sentido de, em colaboração com o Eurostat, estabelecer uma base estatística de comparação 
a nível europeu e internacional. 
Esses estudos poderão combinar alguma investigação secundária com a análise de provas 
registadas através de acções-piloto e poderá conceder bolsas de investigação a estudantes pós-
universitários em cooperação com o programa ERASMUS. 
A coerência e a eficácia do programa de acção serão reforçadas pela criação de oportunidades 
de intercâmbios de experiências e conhecimentos a nível transnacional entre os agentes 
fundamentais. Estes intercâmbios serão planeados e organizados a nível local, nacional e 
transnacional pelos correspondentes nacionais do programa que têm também a responsabilidade 
de prestar assistência ao desenvolvimento de associações e de promover a eficácia da gestão e 
do desenvolvimento das acções-piloto (ver artigo 5o). 
As actividades de informação incluirão a apresentação pública e a publicação dos progressos 
realizados pelo programa, bem como dos seus resultados em várias redes especializadas a nível 
local, regional, e transnacional e, ainda, ao público em geral. 
Artigo 5o 
A Comissão subcontratará as funções técnicas (administração e acompanhamento quotidiano de 
experiências) desempenhando ela uma função de controlo mais directa em matéria de 
organização geral do programa. 
A Comissão será, portanto, responsável pela organização da rede de gestão, pelas actividades de 
coordenação e pelos estudos e assegurará a divulgação dos resultados junto dos responsáveis pela 
tomada de decisões, especialistas e público em geral. 
18 
Esta estrutura e respectiva organização terão as seguintes características: 
Uma estrutura adaptada aos objectivos 
A Comissão Europeia é responsável pela execução do programa. O programa de acção 
dependerá, no que se refere às suas actividades de acção, organização e desenvolvimento, estudos 
e actividades de informação, do estabelecimento de processos de associação entre um amplo 
leque de agentes públicos, privados e profissionais. Deste modo, a Comissão coordenará essas 
actividades tanto vertical como horizontalmente, de forma a permitir processos de tomada de 
decisão descentralizados e efectivos dentro de cada elemento e entre os vários elementos do 
programa. 
- A gestão das accôes-piloto 
Cada acção-piloto será gerida por um Comité Director composto por representantes de todos os 
parceiros com interesses no desenvolvimento do programa de acção e responsáveis por todas as 
decisões relativamente à gestão geral da acção-piloto e à sua relação com o programa global. Um 
dos parceiros com personalidade jurídica actuará como "Chefe de fila" e contratante responsável 
pela realização da acção-piloto até que os parceiros tenham constituído uma nova personalidade 
jurídica que possa actuar como um parceiro contratante. O contratante deverá manter contas 
separadas para o projecto de acção-piloto. 
A Comissão realizará visitas ocasionais às acções-piloto como parte das actividades de apoio à 
organização e desenvolvimento das acções-piloto. 
A Comissão será assistida na sua tarefa de gestão e coordenação das acções-piloto pela Unidade 
de Gestão e de Coordenação. Esta Unidade terá um núcleo permanente de pessoal, executará 
todas as tarefas relacionadas com a gestão de contratos e dará apoio à gestão e ao 
desenvolvimento organizacional - inclusivamente através de programas de formação -, 
coordenando também as várias partes do programa. 
A gestão eficiente das acções-piloto requer igualmente "construção de capacidade". O terceiro 
programa de acção demonstrou que alguns aspectos das acções-piloto constituem uma 
aprendizagem da associação e da participação, enquanto a gestão quotidiana de acções-piloto 
com múltiplos objectivos muito complexos que englobam múltiplos organismos têm tendência 
para gerar uma procura de formação em serviço no tocante a competências relevantes de gestão 
e de desenvolvimento para o pessoal em causa. O programa de acção garantirá que o programa 
de formação continua dê possibilidades a todos os agentes fundamentais de desenvolver os seus 
conhecimentos e competências no desenvolvimento organizacional, reforçando a capacidade das 
suas organizações para realizar acções de luta contra a exclusão social. Poderá existir uma 
articulação com acções do Fundo Social Europeu se os indivíduos envolvidos pretenderem 
prosseguir os estudos com vista a obterem uma qualificação relevante. 
A gestão de estudos e de redes e informação transnacionais 
Os estudos, as redes e as actividades de intercâmbio serão coordenados pela mesma unidade de 
gestão e coordenação antes descrita. O programa de trabalho será definido numa base anual. A 
unidade será assistida por uma equipa de peritos organizada a nível europeu que proporá e dará 
orientações gerais ao programa de trabalho em termos de estudos, de redes transnacionais e 
outros intercâmbios de experiências a nível transnacional. Este programa será administrado por 
um núcleo de pessoal permanente. 
Coordenação a nível nacional 
A Unidade de Gestão e Coordenação apresentará propostas de candidatos para correspondentes 
nacionais e a Comissão fará as nomeações em cada Estado-membro após consulta do Comité 
Consultivo (ver mais abaixo). 
19 
Estes correspondentes serão tutelados pela Unidade de Gestão e Coordenação. Assegurarão a 
consistência do programa europeu mediante consultoria em organização e desenvolvimento às 
acções-piloto, organizarão intercâmbios nacionais com base nas experiências das acções-piloto 
e contribuirão para os intercâmbios transnacionais. Os correspondentes deverão dar pareceres 
sobre os planos operacionais, incluindo os planos financeiros das acções-piloto, antes de os 
mesmos serem apreciados pela Unidade de Gestão e Coordenação. 
No Anexo 1 pode visualizar-se o organigrama 
A!tjgp6° 
0 artigo define o papel dos Estados-membros na apresentação e selecção das acções-piloto. 
Entre a data da adopção prevista da decisão do Conselho, em Dezembro de 1993, e 
1 de Julho de 1994, a Comissão solicitará aos Estados-membros que proponham acções-piloto 
que analisará. No final deste período, a Comissão escolherá as acções-piloto a integrar este novo 
programa de cinco anos e meio, de acordo com os procedimentos definidos pela decisão da 
Comissão anexa. 
O programa anterior mostrou a importância de dedicar tempo suficiente às fases iniciais de 
preparação de estratégias e definição de programas de trabalho. Assim, os períodos contratuais 
e as disposições financeiras serão adaptados à necessidade de execução gradual. 
Logo que as acções-piloto tenham sido aprovadas, os negociadores preverão uma fase 
preparatória que deverá ter início logo que possível e durar, no máximo, nove meses. Durante 
esta fase preparatória, os parceiros deverão, pelo menos, definir pormenorizadamente as 
disposições de gestão, definir a estratégia e nomear um gestor de projecto. A contribuição da 
Comunidade Europeia nesta fase não ultrapassará 120 000 ecus. Este período será seguido pelo 
início operacional do projecto e o período contratual de um ano que corresponderá à fase de 
definição das prioridades operacionais e o início da execução do programa de trabalho. 
Artigo V 
Este artigo prevê a composição e o funcionamento do Comité Consultivo - e respectivas relações 
com a Comissão - no qual estão representados os governos dos Estados-membros. 
Este órgão será consultado pela Comissão sobre todas as questões importantes relacionadas com 
a execução do programa. 
Artigo 8° 
Este artigo esclarece qual o papel da Comissão no que se refere à divulgação e intercâmbio de 
informação. 
O programa de acção, através dos seus vários elementos, promoverá intercâmbios de experiências 
e conhecimentos, bem como um diálogo mais constante entre as autoridades e organismos 
governamentais, organizações não governamentais e os parceiros sociais a três níveis local, 
nacional e europeu - sobre mecanismos de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade 
e de uma cidadania activa. Dará apoio à publicação regular dos resultados e contribuirá para 
sensibilizar o público para os mecanismos de luta contra os múltiplos aspectos da exclusão social 
através de uma abordagem coordenada da utilização dos meios de comunicação. 
O programa de acção será dotado com meios suficientes para garantir: 
o acompanhamento e a avaliação das acções-piloto de que resultarão relatórios anuais, 
a avaliação do impacto do programa a nível nacional que dará origem a relatórios 
seminários anuais. 
20 e 
a avaliação do programa global que dará origem a um relatório intercalar a apresentar ao 
Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social. 
Artigo 9o 
Estima~se que seja necessário a participação comunitária ascender a 121 milhões de ecus para 
o período de 1 de Julho de 1994 a 31 de Dezembro de 1999. 
Prevê-se que o nível de participação financeira da Comunidade nas acções-piloto aumente de 
50 para 60% em casos excepcionais, ou seja, prioritariamente para as regiões dos objectivos 
1, 2 e 5b. O apoio comunitário às redes transnacionais poderá ir até 90%. Outras actividades do 
programa poderão ser integralmente financiadas pela Comissão Europeia. 
As acções-piloto deverão ser co-financiadas pela Comissão Europeia, pelas autoridades a nível 
nacional, regional ou local, bem como, pelo menos, por uma organização não governamental. 
As contribuições dos parceiros efectuar-se-ão normalmente em dinheiro. Em circunstâncias 
excepcionais, parte do orçamento - que não deverá exceder 50% da contribuição não comunitária 
- poderá ser constituída por contribuições em espécie, desde que tal tenha sido negociado 
previamente e que os elementos assim financiados sejam claramente identificados e estejam 
directamente ligados à execução do programa de trabalho. 
A contribuição dos parceiros que não a Comunidade Europeia deve ser directamente relevante 
para os objectivos específicos da acção-piloto. 
Os parceiros contratuais apresentarão à Comissão auditorias anuais relativas à realização das 
acções-piloto. Da mesma forma, uma auditoria anual da Unidade de Gestão e Coordenação 
incidirá sobre outras actividades do programa. Todos os registos financeiros deverão estar 
disponíveis para inspecção pelos serviços de controlo financeiro da Comissão Europeia que 
poderão efectuar visitas de inspecção. 
Artigos 10° e IT 
As disposições finais usuais. 
21 
ORGANIGRAMA 
Comité 
Consultivo Comissão Europeia DGV/C/1) Grupo de Apoio 
de Peritos 
Europeus 
Correspondentes 
Nacionais Acções 
Piloto Redes 
Transnacionais Estudos 
Transnacionais/ 
Visibilidade 
Gestão / Relações de Dependência 
Consultoria / Relações Consultivas 
22 
Proposta de 
DECISÃO DO CONSELHO 
que estabelece um programa de acção a médio prazo 
de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade: 
Um novo programa de apoio e de incentivo 
à inovação 1994-1999 
O CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente o 
seu artigo 235°, 
Tendo em conta a proposta da Comissão(l), 
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu(2), 
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social(3). 
Considerando que a Comunidade tem como missão promover um desenvolvimento harmonioso 
das actividades económicas no seio da Comunidade, uma expansão económica contínua e 
equilibrada, um maior grau de estabilidade, um aumento acelerado do nível de vida e relações 
mais estreitas entre os Estados que a integram; 
Considerando que a promoção da solidariedade para com as pessoas menos favorecidas e mais 
vulneráveis é parte integrante da coesão económica e social; 
Considerando que as medidas apoiadas pelos Fundos Estruturais não são, por si só, suficientes 
para promover tal solidariedade; que é conveniente elaborar medidas específicas para esse efeito; 
Considerando que o respeito pela dignidade humana é um dos direitos fundamentais subjacentes 
ao direito comunitário, tal como reconhecido nas Constituições e leis dos Estados-membros, na 
Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e na 
Carta Social Europeia, tal como referido no preâmbulo do Acto Único Europeu e na 
Recomendação 92/441/CEE do Conselho de 24 de Junho de 1992 relativa a critérios comuns 
respeitantes a recursos e prestações suficientes nos sistemas de protecção social(4). 
Considerando que a experiência, especialmente a nível comunitário, mostrou que o objectivo de 
prevenir e lutar contra a exclusão social é mais facilmente atingido mediante a associação de 
todos os agentes importantes, em especial os organismos públicos e privados, incluindo as 
organizações não governamentais e os parceiros sociais; 
Considerando que a exclusão social é um desafio importante e crescente para as sociedades 
europeias que exige, de acordo com o princípio de subsidiariedade e tomando em consideração 
a diversidade das situações nacionais, a continuação e o aumento dos esforços empreendidos a 
todos os níveis no sentido de impedir e combater a exclusão social; 
d) 
(2) 
(3) 
(4) JO n° L 245 de 26.8.1992, p. 46. 
23 
Considerando que, em 29 de Setembro de 1989, o Conselho e os Ministros dos Assuntos Sociais 
reunidos no seio do Conselho aprovaram uma resolução(5) sobre a luta contra a exclusão social 
na qual salientavam que a luta contra a exclusão social pode ser considerada como uma parte 
importante da dimensão social do mercado interno e expressavam o seu empenho em prosseguir 
e, se necessário, intensificar os esforços efectuados em comum a esse respeito, bem como os 
esforços efectuados por cada Estado-membro; 
Considerando que, em 23 de Dezembro de 1992, o Conselho recebeu a Comunicação da 
Comissão intitulada "Para uma Europa das Solidariedades: intensificar a luta contra a exclusão 
social, promover a integraçâo,,(6) que descreve as iniciativas desenvolvidas pela Comissão nos 
últimos anos e ilustra a contribuição que a Comissão, no respeito pelo princípio de 
subsidiariedade, pode dar para o esforço combinado necessário à luta contra a exclusão social; 
Considerando que a Comissão foi autorizada por Decisão 89/457/CEE do Conselho(7), a dar 
execução a um programa de acção específico relativo à integração económica e social dos grupos 
menos favorecidos que se concluirá em 30 de Junho de 1994 e que esta iniciativa deve ser 
prosseguida e ampliada; 
Considerando que é necessário promover uma estratégia global de luta contra a exclusão com a 
participação de todos os agentes, incluindo os destinatários das medidas; 
Considerando que é necessário encorajar medidas preventivas no que se refere aos riscos de 
exclusão social, bem como medidas correctivas para integrar as pessoas excluídas da vida 
económica e social; 
Considerando que um programa comunitário permite contribuir para a identificação e o estímulo 
de boas práticas e políticas, bem como para promover a inovação e os intercâmbios de 
experiências neste domínio; 
Considerando que é importante promover medidas que visem o desenvolvimento de sinergias 
entre os níveis local, regional ou nacional, e comunitário; 
Considerando que o intercâmbio de informações, a comparação de experiências e a consulta entre 
os Estados-membros e a Comissão sobre as acções de luta contra a exclusão dos membros menos 
privilegiados da sociedade contribuem para a sua integração económica e social; 
Considerando que este valor acrescentado comunitário e a incidência e escala das situações e 
processos de exclusão exige um programa mais ambicioso dotado de recursos financeiros 
equivalentes, aproximadamente, ao dobro dos previstos para o programa anterior; 
Considerando que o Tratado não prevê para a adopção da presente decisão poderes de acção que 
não os referidos no artigo 235°, 
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO: 
Artigo Io 
É criado pela presente decisão, para o período compreendido entre 1 de Julho de 1994 e 
31 de Dezembro de 1999, um programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão e de 
promoção da solidariedade. 
(5) 
(6) 
(7) JO n°C 277 de 31.10.1989, p. 1. 
COM(92) 542 de 23.12.1992. 
JO n°L 224 de 2.8.1989, p. 10. 
24 
O programa tem como objectivo contribuir para a participação efectiva dos menos favorecidos 
na vida económica e social. 
AitJgp2° 
Para efeitos do programa de acção, as acções de luta contra a exclusão e de promoção da 
solidariedade visarão especificamente a integração económica e social dos grupos e pessoas 
económica e socialmente menos favorecidos que estão expostos à exclusão social, em especial 
nas áreas urbanas. Esta integração será assegurada através de uma acção multidimensional 
abrangendo todos os domínios relevantes da sociedade, de que é fornecida uma lista indicativa 
em anexo. 
Artigo 3° 
Os objectivos do presente programa são os seguintes: 
(a) Contribuir para o desenvolvimento de medidas preventivas e correctivas a nível local e 
nacional (ou regional) através de acções-piloto; 
(b) Apoiar a criação e o desenvolvimento de redes transnacionais de projectos de associação; 
(c) Dirigir operações de informação, coordenação, avaliação e intercâmbio de experiências a 
nível comunitário; 
(d) Estimular a experimentação e a análise e identificar os melhores modelos de acção 
inovadores, tanto em termos de conteúdo como de organização; 
(e) Estudar os mecanismos da exclusão social; 
(f) Fornecer informações sobre o programa e divulgar resultados. 
Artigo 4o 
As medidas previstas para atingir os objectivos mencionados no artigo 3o são as seguintes: 
(a) Realização de acções-piloto a nível local, tanto em meio urbano como em meio rural, 
executadas no âmbito de associações entre os sectores público e privado - em especial os 
parceiros sociais - e organizações profissionais e benévolas e prossecução da integração dos 
grupos económica e socialmente menos favorecidos através de uma estratégia 
multidimensional; 
(b) Realização de acções-piloto a nível nacional (ou regional) que apoiem acções empreendidas 
por organismos públicos ou privados no âmbito de uma associação e de uma estratégia 
global; 
(c) Assistência na criação e no desenvolvimento de redes transnacionais de projectos, em 
especial através do apoio a estudos, publicações e intercâmbios de experiências e 
conhecimentos; 
(d) Compilação de estatísticas, recolha de dados e realização de estudos comparativos com vista 
a desenvolver a comparação dos fenómenos de exclusão social e dos métodos de os 
combater. 
25 
Artigos 
1. A Comissão será responsável pela implementação do presente programa de acção. 
A Comissão assegurará igualmente a complementaridade e sinergia com outras acções 
comunitárias, especialmente as que envolvem os Fundos Estruturais e os programas de 
investigação e desenvolvimento. 
2. Apresentam-se em anexo directrizes para a definição e selecção das acções-piloto e das 
redes transnacionais. 
Artigo 6o 
1. As acções-piloto serão apresentadas à Comissão pelos Estados-membros. 
2. Após parecer do Comité previsto no artigo 7o, a Comissão tomará uma decisão sobre a 
selecção e o conteúdo das acções-piloto. 
3. A Comissão consultará o Comité previsto no artigo T sobre as outras actividades 
empreendidas no âmbito do presente programa. 
Artigo 7o 
A Comissão será assistida por um Comité de natureza consultiva a seguir denominado "Comité" 
composto por dois representantes de cada Estado-membro e presidido pelo representante da 
Comissão. 
O representante da Comissão submeterá à apreciação do Comité um projecto de medidas a tomar. 
O Comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em 
função da urgência da questão em causa, se necessário procedendo a uma votação. 
Este parecer deve ser exarado em acta; além disso, cada Estado-membro tem o direito de solicitar 
que a sua posição conste da acta. 
A Comissão tomará na melhor conta o parecer emitido pelo Comité. O Comité será por ela 
informado do modo como esse parecer foi tomado em consideração. 
Artigo 8» 
1. A divulgação e o intercâmbio de informações e de conhecimentos relativos ao programa 
serão organizados sob a responsabilidade da Comissão. 
2. A Comissão divulgará, de forma ampla e sistemática, os resultados das acções 
desenvolvidas. 
Artigo 9o 
1. O apoio financeiro da Comunidade será concedido ao abrigo das dotações inscritas 
anualmente no orçamento geral das Comunidades Europeias para esse fim e em consonância 
com as perspectivas financeiras, de acordo com as seguintes taxas de intervenção: 
(a) Relativamente às acções-piloto tomadas a cargo pelas administrações públicas do 
Estado-membro interessado, a taxa máxima de intervenção será de 50% das despesas 
efectivas, dentro dos limites do auxílio decidido pela Comissão; todavia, em casos 
excepcionais, nas regiões abrangidas pelos objectivos n°s 1, 2 e 5b dos Fundos 
Estruturais, esse limite máximo pode ser elevado para 60%; 
26 
(b) Relativamente a subvenções directas a redes transnacionais que não sejam tomadas a 
cargo pelas administrações públicas do Estado-membro interessado, a taxa máxima de 
intervenção será de 90% das despesas efectivas dentro dos limites do auxílio decidido 
pela Comissão. 
2. A provisão orçamental necessária para financiar a contribuição da Comunidade para o 
programa será determinada de acordo com o procedimento orçamental ordinário. 
Artigo 10° 
1. Antes de 1 de Julho de 1997, a Comissão apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu 
um relatório intercalar sobre a execução e os resultados do presente programa. 
2. Antes de 1 de Janeiro de 2001, a Comissão apresentará ao Conselho e ao Parlamento 
Europeu um relatório final sobre a execução e os resultados do presente programa. 
Artigo IV 
A presente decisão será publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. 
Feito em Bruxelas, em 
Pelo Conselho 
O Presidente 
27 
ANEXO 1 
Directrizes para os domínios de acção, definição e selecção das acções-piloto e das redes 
transnacionais 
DOMÍNIOS DE ACÇÃO 
As acções-piloto e as redes transnacionais deverão ser multidimensionais, ou seja, deverão dizer 
respeito a vários aspectos dos processos de exclusão social e da integração social. Entre esses 
aspectos incluem-se rendimento, educação, formação, emprego, habitação, protecção social e 
defesa dos consumidores, saúde, transporte, desenvolvimento local, livre circulação, segurança 
pessoal, acesso à justiça, acesso aos serviços públicos, cultura e lazer. 
DEFINIÇÃO 
(1) Acções-piloto a nível local 
1. Cada acção-piloto a nível local deverá ser realizada numa área específica, definida em 
termos das sua dimensão, características sociais, culturais e económicas, limites 
administrativos e identidade local. 
2. A área seleccionada deverá comprometer-se profundamente com esta acção e deverá, acima 
de tudo, permitir que todas as partes interessadas trabalhem conjuntamente. 
3. As acções-piloto a nível local deverão implicar o empenhamento e o envolvimento dos 
participantes em causa, incluindo os participantes privados (empregadores, sindicatos, 
organizações benévolas, grupos de residentes, associações de desenvolvimento local, 
organizações das pequenas e médias empresas, associações, cooperativas, mútuas e 
fundações) e públicos (autoridades locais, regionais e nacionais) e/ou organismos mistos 
(público-privados). 
4. As acções-piloto a nível local devem incluir medidas para melhorar a participação da 
população da área seleccionada na preparação da estratégia local, na execução da acção-
piloto e no programa no seu conjunto. 
5. As acções-piloto devem conter aspectos inovadores quando comparadas com o que de 
natureza experimental está a ser feito no Estado-membro, em termos de testar a relevância 
e a eficácia de uma determinada abordagem do debate mais vasto sobre a exclusão social; 
as acções deverão prever a avaliação contínua e a participação no programa europeu no seu 
conjunto. 
6. As acções-piloto a nível local devem ser prioritariamente dirigidas para os que 
experimentam as maiores dificuldades económicas e sociais. 
(2) Acções-piloto a nível nacional (ou regional) 
7. As acções-piloto a nível nacional (ou, em casos apropriados, regional) devem concentrar-se 
num problema específico enfrentado pelas pessoas económica e socialmente desfavorecidas 
e para o qual a inovação exige a cooperação das autoridades nacionais (ou regionais). 
8. Neste programa, as acções-piloto a nível regional funcionarão numa área geográfica 
correspondente ao primeiro escalão administrativo abaixo do nível nacional (Autonomias, 
regiões belgas, Lander, etc..) ou um grupo transnacional destas áreas. 
9. As acções-piloto a nível nacional (ou regional) deverão incluir aspectos inovadores quando 
comparados com o que está a ser feito no Estado-membro ou na Comunidade. 
28 
10. As acções-piloto a nível nacional (ou regional) deverão concentrar-se mais em questões ou 
situações específicas do que em projectos baseados em áreas. 
11. As questões ou as situações seleccionadas deverão prestar-se a abordagens inovadoras que 
possam ser experimentadas e/ou desenvolvidas de uma forma tangível no decurso do 
programa. 
12. As acções-piloto a nível nacional (ou regional) devem procurar agrupar parceiros com 
esferas de interesse nacional (ou regional) que não tenham previamente tratado este 
problema particular conjuntamente. A associação daí resultante deverá incluir organismos 
públicos (autoridades nacionais, regionais, interregionais ou associações das mesmas) e 
organismos privados (organizações não governamentais, associações e redes, associações 
patronais, organizações de pequenas e médias empresas, mútuas e associações de 
beneficência e sindicatos) bem como organizações mistas públicas/privadas a nível nacional 
ou regional. 
13. As acções-piloto a nível nacional (ou regional) devem promover a participação dos grupos 
de população mais abrangidos na preparação, realização e avaliação das acções inovadoras. 
(3) Redes transnacionais 
14. As propostas de criação de novas redes transnacionais de projectos de acção deverão 
envolver projectos existentes em pelo menos metade dos Estados-membros. 
15. Os projectos existentes propostos como membros da nova rede deverão ter objectivos 
comuns precisos (p.ex. redução do sobre-endividamento, colaboração dos sindicatos com 
outros agentes de desenvolvimento local, trabalho com crianças que correm o risco de 
romper os laços com a família e a comunidade, participação de residentes na melhoria do 
meio ambiente, etc.) 
16. As propostas de novas redes deverão demonstrar o processo de aprendizagem potencial 
resultante da sistematização dos intercâmbios. 
SELECÇÃO 
17. Ao seleccionar as acções-piloto, deverão ser tomados em consideração os seguintes 
critérios: 
deverão ser inovadoras em termos de conteúdo e/ou organização; 
deverão ser realizadas por participantes com qualificações e/ou experiência adequadas, 
deverão prever meios eficazes para canalizar a ajuda para a população mais 
necessitada, 
deverão favorecer a independência e a auto-confiança dos destinatários, incluindo 
medidas de promoção da auto-suficiência; 
deverão aumentar as possibilidades de emprego (p. ex., melhoria das qualificações 
profissionais, orientação profissional, promoção do trabalho independente); 
deverão concentrar-se em áreas social e economicamente desfavorecidas ou em 
questões fundamentais que influam sobre o impacto da exclusão económica e social. 
29 
ANEXO 2 
Ficha financeira 
1. TITULO DA OPERAÇÃO 
Acção comunitária de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade (1994-1999). 
2. RUBRICA ORÇAMENTAL ABRANGIDA 
B3 - 4103: Acções de luta contra a pobreza 
3. BASE JURÍDICA 
Aplicação do artigo 235° do Tratado CEE. A Comissão apresentará uma proposta em 
Setembro de 1993 que deverá ser seguida de uma nova decisão do Conselho prevista para o final 
de 1993. 
4. DESCRIÇÃO 
Os objectivos do programa de acção são: favorecer a integração económica e social dos grupos 
menos favorecidos, promover a solidariedade e incentivar a cidadania activa. 
Os seus objectivos são os seguintes: 
1. contribuir para o desenvolvimento de estratégias preventivas e e de remediação para 
responder às necessidades dos grupos menos favorecidos através de uma série de 
acções-piloto inovadoras a nível local; 
2. contribuir para o desenvolvimento de estratégias preventivas e de remediação para 
responder às necessidades dos grupos menos favorecidos mediante uma série de 
acções-piloto inovadoras a nível nacional (ou regional); 
3. contribuir para o desenvolvimento de redes transnacionais de projectos activos 
destinados a promover a integração económica e social e a solidariedade; 
4. identificar e publicitar o alcance e as características dos processos e situações de 
exclusão social e suscitar debates especializados e debates públicos sobre os problemas 
que forem aparecendo; 
5. assegurar a coerência global do programa e os seus benefícios correlativos com outras 
políticas e programas comunitários através da adopção de modalidades globais de 
coordenação e de gestão, incluindo o apoio à organização e ao desenvolvimento e a 
avaliação; 
4.2 A duração da acção é de cinco anos e meio, de 1 de Julho de 1994 até 
31 de Dezembro de 1999. 
30 
5 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS 
5.1 Despesas não obrigatórias 
5.2 Dotações diferenciadas 
5.3 Fontes de receitas: nenhuma 
6. NATUREZA DAS DESPESAS E DAS RECEITAS 
6.1 100% das despesas, para as actividades ligadas aos contratos de fornecimento de serviços 
(despesas com estudos, reuniões de peritos, conferências e seminários, formação, 
coordenação de informações e publicações, consultoria e apoio directamente relacionados 
com a realização do objectivo da acção de que são parte integrante, com exclusão das 
despesas relativas à gestão destas acções ou à administração geral). 
6.2 Subsídios para o co-financiamento com outras fontes de financiamento privadas e/ou 
públicas 
Cofinanciamento comunitário da ordem dos 50% das despesas (60% nas regiões dos 
objectivos 1,2 e 5b dos Fundos Estruturais) em complemento dos financiamentos públicos 
e/ou privados no que se refere às acções-piloto. As redes transnacionais serão financiadas 
até 90% das despesas elegíveis. 
6.3 Bonificação de juros: inexistente 
6.4 Outras despesas: inexistentes 
6.5 Em caso de êxito económico da acção está previsto um reembolso pareial ou total da 
contribuição financeira da Comissão? Não existe a possibilidade de "êxito financeiro". 
Contudo, o reembolso dos montantes pagos será exigido, caso se justifique, se a acção não 
corresponder aos objectivos do contrato. 
7 IMPACTO FINANCEIRO SOBRE AS DOTAÇÕES FINANCEIRAS 
7 1 Modo de cálculo do custo total 
O custo total da acção durante um período de cinco anos e meio é de 121 milhões de ecus em 
comparação com os 55 milhões de ecus para os cinco anos do terceiro programa. Estes números 
reflectem a intenção de duplicar os recursos disponíveis, dado que um programa de 5 anos 
ascenderia a 110 milhões de ecus e um programa de 5 anos e meio, que permitirá fazer coincidir 
o planeamento financeiro com o ano civil, irá requerer mais 1/10 dos 110 milhões de ecus para 
cobrir os seis meses suplementares. 
O aumento dos custos totais deve-se à necessidade de consolidar o que já foi realizado e de 
ampliar o número de experiências, a fim de abranger a complexidade crescente dos fenómenos 
em estudo e de melhor integrar os resultados das experiências nas actividades dos 
Estados-membros a nível local, regional e nacional. 
1994 
Os primeiros seis meses do programa decorrerão em 1994 estando, por conseguinte, planeados 
em relação à parte B do anteprojecto de orçamento para 1994. 
O anteprojecto de orçamento para 1994 prevê 16 milhões de ecus na rubrica B3-4103, dos quais 
4 milhões não estão incluídos em qualquer programa e cobrem as redes de intercâmbios e de 
apoio das ONG e 12 milhões cobririam esta fase do novo programa e consolidariam as 
realizações do Pobreza 3. 
31 
Está previsto que as despesas do novo programa em 1994 tenham a seguinte distribuição: 
a) subsídios para acções-piloto e redes transnacionais até um máximo de 120 000 ecus cada 
(para 44 projectos locais, 19 projectos nacionais e 7 redes transnacionais), num total de 
aproximadamente 8 milhões de ecus. 
Este montante destina-se a assegurar que o acordo de associação se traduz numa 
cooperação efectiva, à fixação dos mecanismos de avaliação, à realização de estudos de 
avaliação das necessidades, à elaboração de uma estratégia a médio prazo e ao início do 
recrutamento de pessoal. A experiência relativa ao Pobreza 3 mostrou que esta fase pode 
durar até 16 meses, em especial nos casos em que as modalidades de cofinanciamento são 
particularmente complexas. Tendo em conta esta experiência, considera-se essencial um 
período de 6 a 9 meses para criar estruturas e definir tarefas e responsabilidades de forma 
eficaz. 
Consequentemente, o volume de subsídios às acções do novo programa aumenta de 
8 milhões de ecus (para seis meses com subsídio a 90%) para 18 milhões de ecus para o 
cofinanciamento de um ano em 1995. 
FICHA FINANCEIRA 
b) 1 milhão de ecus em subsídios para coordenação, estudos de consultoria/apoio, reuniões de 
peritos, conferências, informação e publicações relacionadas com as acções das redes 
(NB: 8+1=9 milhões de ecus, restando 3 milhões de ecus para estudos, relatórios de 
avaliação, etc. relativos ao Pobreza 3 em 1994 na parte B). 
Por conseguinte, o total de despesas da parte B com o novo programa em 1994 ascende a 
9 milhões de ecus. 
1995-1999 
O total dos custos terá a seguinte distribuição: 
Acções-piloto locais 70 milhões de ecus 
Acções-piloto nacionais 28,3 milhões de ecus 
Redes transnacionais 4.2 milhões de ecus 
Coordenação, consultoria/ 
apoio à organização, 
desenvolvimento e avaliação 
das acções e das redes 3,7 milhões de ecus 
Recolha de dados, estudos, 
intercâmbios de experiências 4,8 milhões de ecus 
Total 1995-1999 112,0 milhões de ecus 
As despesas relativas ao desenvolvimento de acções-piloto e redes foi calculada do seguinte 
modo: 
Execução da estratégia multidimensional 
A nível local: 44 projectos com um custo médio de 250 000 ecus por ano 
32 
A nível nacional. 19 projectos com um custo médio de 245 000 ecus por ano 
A nível transnacional: 7 redes com um custo médio de 125 000 ecus por ano 
Despesas com estudos, reuniões de peritos, conferências e congressos, informação e publicações 
directamente relacionadas com o atingimento dos objectivos das medidas, exceptuando os 
objectivos que decorram da gestão daquelas medidas ou da administração geral (ver comentário 
sobre a rubrica do orçamento relativamente ao montante máximo aplicável no corrente ano). 
7.2 As dotações para autorizações solicitadas incluem: 
Milhões de ecus a preços actuais 
1994' 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL 
Acções-piloto 
a nível local 5,0 
Acções-piloto 
a nível nacional 2,2 
Redes 
Transnacionais 0,8 
Coordenação e apoio 
desenvolvimento e 
avaliação 0,8 
Recolha de dados, 
estudos, intercâmbios 
de experiências 0,2 
TOTAL DO PROGRAMA 9,0 12,1 
5,0 
0,9 
0,7 
0,8 
19,5 13,2 14,3 
5,3 5,8 
1,0 1,1 
0,7 0,7 
0,9 1,0 
21,1 22,9 14,9 
6,0 
1,1 
0,8 
1,0 
23,8 15,5 
6,2 
1,1 
0,8 
1,1 
24,7 75 
30,5 
6,0 
4,5 
5,0 
121,0 
6 meses, de 1 de Julho de 1994 a 31 de Dezembro de 1994. 
33 
7.3 Calendário das dotações para autorizações e das dotações para pagamentos 
Os principais objectivos em vista no faseamento do orçamento foram os seguintes. 
demonstrar a continuidade do empenhamento da Comissão na luta contra a exclusão 
social e, deste modo, prevenir quaisquer falhas entre os dois programas no 
financiamento de projectos locais que podem ser prolongados no novo programa (em 
especial, os projectos nos novos Lander que começaram apenas em 1992 têm grandes 
probabilidades de serem integrados no novo programa); 
apoiar o funcionamento de estratégias multidimensionais a médio prazo através de um 
aumento anual progressivo que permita o crescimento de novas actividades inovadoras 
de acordo com as lições retiradas de fases anteriores. 
Para além destes princípios, o calendário e a distribuição das autorizações seguem a seguinte 
estrutura: 
Em cada exercício financeiro, as despesas relativas às acções-piloto e às redes 
transnacionais representam 92%; 
Em cada exercício financeiro, as despesas relativas a coordenação, estudos de 
consultoria/apoio, informação, formação, seminários, reuniões de peritos, publicações 
e informação representam cerca de 8% da parte B das despesas. 
Os aumentos anuais seguem uma lógica simples. Prevê-se que as acções-piloto aumentem 
gradualmente durante os primeiros dois anos completos à taxa de 9% ao ano, estabilizando-se 
no último ano os aumentos dos custos. Estas taxas de crescimento levarão a uma duplicação das 
despesas do programa, minimizando o risco de os cofinanciadores não serem capazes de 
acompanhar esse crescimento. As outras despesas não são proporcionais ao volume de 
actividades, mas antes a um número de acções empreendidas. 
34 
Novo programa de Exclusão Social (milhões de ecus) 
Calaodárle provava! doa paga—m toa «aparado eem aa autorização* 
DOTAÇÕES | AUTORIZAÇÕES f PAGAMENTOS 
1 1 1 1 1 1 1 1 
| | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | Anos | 
I I I I I I |seguintes| 
1 H 1 1 1 1 1 1 
1995 Dotações | 19,5 | 11,7 | 3,9 | 1,95 | 1,95 | | | 
1996 | 21,1 | | 12,66 | 4,22 | 2,11 | 2,11 | | 
1997 | 22,9 | | | 13,74 | 4,58 | 2,29 | 2,29 | 
1998 | 23,8 I I I | 14,28 | 4,76 | 4,76 | 
1999 | 24,7 I I I I I 14,82 | 9,88 | 
35 
8. DISPOSIÇÕES ANTI-FRAUPE PREVISTAS NA PROPOSTA? 
Acompanhamento contínuo por uma equipa de assistência técnica coordenada a nível europeu 
Este acompanhamento inclui relatórios financeiros intercalares e finais para cada período 
contratual de um ano, no máximo. O pagamento da segunda prestação depende da recepção de 
um relatório intercalar satisfatório. Os serviços da Comissão efectuarão controlos sistemáticos 
e controlos aleatórios no local (DG V e DG XX). 
9. RELAÇÃO CUSTO/EFICIÊNCIA 
9.1 Objectivos específicos 
A acção inclui cinco objectivos específicos tal como foi referido no ponto quatro. 
A população-alvo consiste nos grupos menos favorecidos que vivem processos de exclusão 
social - são eles os beneficiários finais. Os beneficiários intermédios são os grupos de associações 
que gerem as acções-piloto ou as redes transnacionais. 
9.2 Justificação da medida 
De acordo com as estimativas mais recentes, existem mais de 52 milhões de pessoas na 
Comunidade que vivem na pobreza, mais de 3 milhões de pessoas sem abrigo e de 17 milhões 
de desempregados, dos quais metade estão desempregados há mais de um ano. O actual período 
de abrandamento do crescimento económico diversificou ainda mais os processos de exclusão 
social, pondo em perigo, de forma especial, as práticas tradicionais de concertação, solidariedade 
e cidadania responsável. Novas formas de exclusão social e a sua crescente visibilidade estão a 
obrigar organismos públicos e privados, bem como os parceiros sociais, a reformular a forma 
tradicional de abordar os novos desafios, através de uma melhoria dos conhecimentos existentes 
e da experimentação de práticas inovadoras. 
Neste contexto, as sinergias decorrentes de um programa de acção e do trabalho de investigação 
provaram a sua eficácia, sendo necessário continuar a desenvolvê-las. O valor acrescentado 
específico de um tal programa europeu resulta dos seus efeitos derivados. Além disso, foi 
demonstrado que existem vários efeitos multiplicadores a somar à eficiência do programa. 
O novo programa pretende continuar o trabalho já desenvolvido durante o actual programa 
Pobreza 3 enquanto parte da abordagem mais vasta da exclusão social desenvolvida pela 
Comunidade nos últimos 5 anos. Os seus efeitos derivados deverão revestir a mesma natureza 
daqueles obtidos no programa actual, já descritos no relatório de execução. Entre outros podem 
citar-se: 
estímulo do debate sobre a questão da exclusão social a nível local, regional, nacional e da 
Comunidade; 
desenvolvimento de muitos projectos de instrumentos metodológicos e boas práticas que 
provaram ser úteis ao pessoal no terreno noutros locais e noutros Estados-membros; 
benefícios de novas redes de intercâmbio entre autarquias, organizações não 
governamentais e parceiros sociais que vão além do somatório de conhecimentos ou de 
actividades de sensibilização por forma a permitir a formação de novas solidariedades e o 
estabelecimento de novas práticas na luta contra a exclusão. 
Além disso, a avaliação dos pontos fortes e fracos do programa Pobreza 3 permitiu retirar as 
seguintes conclusões: 
o contributo notório das ideias e experiências do programa para as reflexões dos 
responsáveis pelas decisões em vários Estados-membros em que as políticas nacionais de 
luta contra a exclusão se tornaram mais explícitas durante o período em questão, começando 
agora a emergir algumas das sinergias esperadas; 
36 
o contributo das ideias do programa e das experiências dos projectos para as reflexões a 
nível comunitário, especialmente no que se refere ao enriquecimento de outras iniciativas 
da Comunidade: este programa experimental conseguiu explorar e avaliar a importância de 
métodos e estratégias que poderão ser eficazes no âmbito de outras iniciativas comunitárias, 
incluindo os fundos estruturais; 
as oportunidades criadas para desenvolver sinergias, no contexto da abordagem 
multidimensional do programa, entre o número crescente de redes comunitárias apoiadas, 
incluindo organizações não governamentais e parceiros sociais. 
Com base na experiência adquirida, o novo programa propõe duplicar o montante das 
contribuições comunitárias. Procura apoio para um nível de actividades que possa criar um 
impulso genuíno a nível do desenvolvimento político e prático e dá corpo a um oportuno e 
importante envolvimento político da Comunidade. 
Tendo em conta as competências e os recursos da Comunidade Europeia, um programa de acção 
para estimular a inovação e a experimentação tem necessariamente que permanecer modesto em 
relação à dimensão da pobreza e da exclusão social. O seu alcance deverá, por isso, ser definido, 
em primeira instância, de acordo com o impacto e o valor acrescentado específico que possa ser 
obtido de um programa coerente de apoio e estímulo à inovação. 
O impacto do programa depende em parte da sua dimensão. O actual programa Pobreza 3 
demonstrou que o impacto é proporcional ao número de projectos locais ambiciosos que 
desenvolvam esforços específicos para realizar experiências relevantes para as políticas e os 
debates nacionais. Em particular, reconhece-se que um programa consistindo em 40 projectos, 
ou seja, 3 ou 4 por Estado-membro, dificilmente poderá criar a dinâmica e ter os efeitos 
multiplicadores que podem ser esperados de um número de projectos mais significativo. 
Finalmente, o programa constitui uma gesto político da Comunidade que vem ao encontro dos 
desejos e expectativas expressos pelos participantes no actual programa. Estes desejos e 
expectativas foram recentemente veiculados numa conferência sobre a luta contra a exclusão 
social realizada em Copenhaga em Junho de 1993, tendo os representantes do Parlamento 
Europeu recomendado um novo programa de 200 milhões de ecus por um período de 5 anos. 
Os custos propostos reflectem o aumento constante da dimensão do problema da exclusão social, 
têm efeitos preventivos e remediadores, permitem o necessário prolongamento da experimentação 
para comparar a eficácia em diferentes tipos de áreas (urbano/rural), para diferentes alvos 
(áreas/grupos de pessoas/novas questões), a vários níveis administrativos (local/nacional ou 
transregional) e com uma participação mais activa dos parceiros sociais do que no terceiro 
programa. Mais precisamente, a introdução de projectos a "nível nacional" requer uma maior 
articulação entre as inovações e os debates a nível local, nacional e transnacional. 
Factor de incerteza 
É importante recordar que o próprio conteúdo das estratégias do projecto e o comportamento dos 
agentes fundamentais no programa serão condicionados pela evolução do debate sobre a 
exclusão. A este respeito, deverá chamar-se a atenção para as condições económicas gerais e as 
suas consequências nas políticas de emprego e sociais dos Estados-membros, especialmente no 
que se refere à luta contra a exclusão social. 
9.3 Acompanhamento e avaliação 
9.3.1 Indicadores de desempenho seleccionados 
Em relação aos primeiros dois objectivos do programa (ponto 4: "contribuir para o 
desenvolvimento de (...) estratégias (...) através de uma série de acções-piloto inovadoras a nível 
local" (...)e ibidem "(...) anível nacional ou regional"), o acompanhamento e a avaliação serão 
37 
realizados a nível local e serão realizados a nível interno e externo. Os indicadores de 
desempenho serão adaptados à natureza muito específica da estratégia de cada projecto -
elaborada pela associação - e será utilizado o trabalho de investigação já realizado com vista a 
avaliar a eficácia da estratégia integrada multidimensional no contexto. 
Cada projecto realizará uma (auto)-avaliação interna: a avaliação contínua a cargo do comité 
director de cada projecto fixará: (i) um relatório relativo ao contexto de cada projecto avaliando 
as necessidades, as políticas e as práticas; (ii) um conjunto de objectivos operacionais 
explicitamente relacionados com os resultados esperados, se possível quantificados; (iii) vários 
princípios organizacionais, incluindo um plano para a conservação de registos e uma estratégia 
de comunicação; (iv) uma avaliação anual da eficiência em relação aos objectivos e princípios 
acordados, tendo em conta os recursos do projecto. 
Para além disso, uma avaliação externa retirará as principais conclusões do projecto e extrairá 
quaisquer implicações para o desenvolvimento político anível regional, nacional ou comunitário, 
dando uma especial atenção ao impacto dos princípios-chave do programa. 
Relativamente ao terceiro objectivo do programa (redes transnacionais de projectos), os 
indicadores de desempenho incluirão o cumprimento do programa de trabalho originalmente 
acordado, nomeadamente o número e a qualidade dos novos membros, o número e a qualidade 
de manifestações ou publicações, tomando como base as opiniões dos participantes e decisores 
mais importantes do campo político em questão. 
O quarto objectivo (identificar características de exclusão social e suscitar debates especializados 
epúblicos) será objecto de avaliação anível nacional e comunitário. Os critérios de desempenho 
serão a quantidade e a relevância de novos conhecimentos genuínos para o desenvolvimento de 
debates a nível nacional e comunitário (relativamente à política e às práticas) e a capacidade de 
a nova maneira de pensar integrar outros debates nacionais e comunitários confirmada por 
documentos oficiais ou publicações especializadas. 
O quinto objectivo (coerência do programa, coordenação do programa com outras políticas e 
programas comunitários) abrange aspectos de desenvolvimento organizacional internos e 
externos ao programa. Relativamente à coerência do programa, os avaliadores tomarão em conta 
o impacto dos critérios de selecção dos projectos e os procedimentos, sendo um importante 
indicador de desempenho a qualidade da articulação e dos intercâmbios transnacionais dentro do 
programa, bem como a sua capacidade de levar a um refinamento dos modelos e dos paradigmas, 
bem como a uma melhor comparabilidade ou transferibilidade de soluções experimentais e a 
modelos teóricos. Relativamente à coordenação, um dos principais critérios de avaliação será o 
desenvolvimento de uma verdadeira sinergiacom outras políticas da Comunidade (especialmente 
as políticas estruturais) através de uma cooperação prática ou através de um intercâmbio de 
métodos e práticas. A avaliação incidirá particularmente em quaisquer articulações relevantes 
estabelecidas com outras áreas da política comunitária (educação, protecção social, igualdade, 
protecção dos consumidores, etc.). 
9.3.2 Procedimentos e frequência da avaliação 
O acompanhamento e a avaliação ocorrerão a todos os níveis do programa: a nível de projecto, 
a nível nacional e a nível comunitário, sendo a sua execução partilhada entre as acções-piloto, 
as redes, os correspondentes nacionais, a unidade de gestão e coordenação e peritos europeus na 
medida no necessário. O pessoal da assistência técnica elaborará um quadro pormenorizado por 
forma a facilitar a integração harmoniosa dos vários aspectos da avaliação e a comparabilidade 
dos resultados. 
Cada acção-piloto e cada rede transnacional de projectos elaborará um relatório anual sobre a 
respectiva aplicação baseado na própria avaliação interna. 
Os correspondentes nacionais elaborarão relatórios anuais relativamente a todos os objectivos do 
programa, considerando os elementos do programa no respectivo Estado-membro (incluindo as 
avaliações externas das acções-piloto). 
38 
A nível europeu, a Unidade de Gestão e Coordenação e outros peritos europeus, caso necessário, 
elaborarão anualmente um relatório de síntese sobre os progressos realizados com base nos 
relatórios supramencionados, bem como uma avaliação do impacto relativamente ao quarto e 
quinto objectivos do programa e ainda uma avaliação do impacto do programa em geral. Dos 
relatórios principais constará um número limitado de recomendações relativas a quaisquer 
ajustamentos de prioridades necessários. 
Até 1 de Julho de 1997, a Comissão apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu um 
relatório intercalar sobre a execução e o progresso do programa no seu conjunto. 
Até 1 de Julho de 2000, a Comissão apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu um 
relatório final sobre a execução e o progresso do programa. 
9.4 Coerência com o planeamento financeiro 
A acção está incluída na programação financeira da DG. 
O objectivo mais geral do planeamento financeiro da DG que corresponde ao objectivo da acção 
proposta é o capítulo B3-41 : Protecção Social e Livre Circulação. 
10. DESPESAS ADMINISTRATIVAS (PARTE A) 
1. A ACÇÃO REQUER UM AUMENTO DO PESSOAL DA COMISSÃO? EM CASO 
AFIRMATIVO, ESPECIFICAR. 
Relativamente à rubrica B3-4103 no seu conjunto, é necessário o seguinte pessoal adicional em 
1994: IA, 1C. 
Outros postos adicionais terão origem na programação dos recursos para o ano em questão ou 
através de mutação interna. 
2. INDICAR O NÚMERO DE PESSOAS E O MONTANTE DAS DESPESAS 
ADMINISTRATIVAS GERADAS PELA ACÇÃO PROPOSTA EXPLICITARO MODO 
DE CALCULO. 
Pessoal 
Custos anuais estimados para 1A e 1C 108.000 ecus 
Despesas administrativas 
No anteprojecto de orçamento para 1994, a Comissão já apresentou um orçamento relativo a 
despesas administrativas para a rubrica B3-4103. 
Relativamente a 1994 e anos subsequentes, a parte A das despesas administrativas permanecerá 
ao mesmo nível. 
39 
Relatório sobre a execução 
do programa comunitário para a integração económica 
e social dos grupos de pessoas económica e socialmente 
menos favorecidas (Pobreza 3) 1989 - 1994 
INTRODUÇÃO 
Em aplicação da decisão do Conselho de 18 de Julho de 1989(1), a Comissão executa um 
"programacomunitário para a integração económica e social dos grupos económica e socialmente 
menos favorecidos", habitualmente designado programa "Pobreza 3". 
Previsto para um período de cinco anos ( 1989-94), este programa prolonga e alarga as iniciativas 
comunitárias anteriores conhecidas sob as designações de primeiro e segundo programas 
europeus de luta contra a pobreza (1975-80 e 1985-1989)(2), através dos quais a Comunidade 
tinha já manifestado o seu desejo de contribuir, no limite das suas competências e dos seus 
recursos, para intensificar a luta contra a pobreza desencadeada nos Estados-membros. 
O programa Pobreza 3 inscreve-se nesta mesma perspectiva. E todavia mais ambicioso do que 
estes programas anteriores. Em primeiro lugar, pelos seus recursos, que foram reforçados, embora 
continuem a ser modestos: o orçamento previsional ascende a um total de 55 milhões de ecus 
para os cinco anos da sua duração, contra 20 milhões de ecus e 29 milhões de ecus 
respectivamente para o primeiro e segundo programas. E sobretudo mais ambicioso pelo seu 
conteúdo: concebido à luz dos ensinamentos destes dois programas, visa apoiar de forma mais 
significativa a inovação nos métodos e nas políticas postas em prática; entende promover uma 
abordagem multidimensional da exclusão social e, correlativamente, coloca em evidência 
estratégias que visam simultaneamente a integração económica e a integração social das 
populações mais desfavorecidas, baseadas na parceria das instituições públicas e privadas e 
conduzidas com a participação das populações interessadas. 
Pobreza 3 não possui evidentemente vocação nem meios para responder à amplitude das 
situações de pobreza existentes na Comunidade, dependendo as medidas e políticas a desenvolver 
na matéria essencialmente da responsabilidade dos Estados-membros e das suas autoridades 
nacionais, regionais e locais. O seu objectivo consiste em favorecer a experimentação de 
estratégias inovadoras de luta contra a pobreza, contribuindo assim para a identificação de boas 
práticas, para o estímulo das políticas, e para o desenvolvimento do debate público sobre a 
matéria. Nesta perspectiva, concentra os seus meios em cerca de quarenta projectos locais. 
repartidos pelos Estados-membros da Comunidade e reunidos numa dinâmica europeia mediante 
uma animação transnacional especificamente estabelecida para o efeito. Apoia também, numa 
pequena parte do seu orçamento, trabalhos de investigação e estudos estatísticos destinados a 
compreender melhor os processos de exclusão social. 
Estes projectos locais foram aceites pela Comissão, no final de 1989, com base em propostas dos 
Estados-membros. Recebem uma contribuição financeira da Comunidade durante os cinco anos 
do programa, sem prejuízo de um co-financiamento por parte das autoridades públicas e/ou das 
associações privadas aos níveis nacional, regional e/ou local. 
O) 
(2) Decisão do Conselho 89/457/CEE de 18 de Julho de 1989 que estabelece um "Programa 
de acção comunitário a médio prazo relativo à integração económica e social dos grupos 
de pessoas económica e socialmente menos favorecidas" J.O.C.E. n° L 224 de 2.8.1989. 
Decisões 75/458/CEE do Conselho de 22 de Julho de 1975 (J.O.C.E. n° L 199 de 
30.7.1975) e 85/8/CEE de Conselho do 18 de Dezembro de 1984 (J.O.C.E. n° L 2 de 
3.1.1985). 
40 
Participam regularmente em encontros nacionais e transnacionais destinados a favorecer o 
intercâmbio e o confronto de experiências. São apoiados por equipas de assistência técnica 
encarregadas de lhes fornecer uma ajuda apropriada em matéria de desenvolvimento e de 
avaliação. 
A experiência concreta dos projectos, as acções de animação e as diversas publicações do 
programa contribuem para a visibilidade de Pobreza 3 e para a criação de sinergias entre os seus 
esforços e aqueles que são desenvolvidos noutros locais a nível nacional e a nível comunitário. 
Cerca de 30 projectos, designados "acções-modelo" apresentam uma dimensão significativa: 
reúnem a nível local um conjunto de parceiros públicos e privados decididos a executar em 
comum uma estratégia coerente e coordenada de luta contra a pobreza; cada um deles recebe para 
o efeito, da Comunidade, uma contribuição anual média de 250 a 300 000 ecus, ou seja, cerca de 
1,5 milhão de ecus para a duração do programa. Uma dúzia de projectos, designados "iniciativas 
inovadoras", são mais modestos: trata-se de microprojectos que exploram respostas apropriadas 
à situação de grupos que conhecem formas específicas de isolamento, e cada um deles recebe, 
para o efeito, por parte da Comunidade, uma contribuição anual média de 50 000 ecus, ou seja, 
cerca de 250 000 ecus para a duração do programa. 
Estes projectos são evidentemente muito variados. Têm, no entanto, uma característica comum, 
a de se reconhecerem nos princípios-chave do programa - a abordagem multidimensional da 
exclusão social, a parceria escudada na dinâmica de desenvolvimento de um território, a 
participação dos mais desfavorecidos - procurando dar-lhes uma expressão concreta e durável a 
nível local. Têm igualmente em comum o facto de se inscreverem numa perspectiva europeia, 
em particular através da sua participação na dinâmica de intercâmbio transnacional aplicada no 
âmbito da animação do programa. Deste modo, ilustram o objectivo essencial do programa que 
consiste, através de um apoio à investigação de respostas inovadoras contra a exclusão social, em 
estimular o debate e as políticas nacionais e comunitárias neste domínio, reforçando assim a 
solidariedade face aos mais desfavorecidos. 
Pobreza 3 foi lançado concretamente em 1 de Março de 1990. A Decisão do Conselho de 
18 de Julho de 1989 pediu à Comissão que submeta, o mais tardar em 1 de Julho de 1993, um 
relatório sobre a execução e os resultados do programa (artigo 10°). Eis o objecto do presente 
documento, que dá conta de 3 anos de acção e constitui, portanto, um primeiro balanço do 
programa. Divide-se em cinco partes: na primeira recordam-se os desafios do programa, a 
segunda descreve a sua execução, na terceira apresentam-se os projectos e respectivas acções, 
a quarta analisa a dinâmica do programa e os seus aspectos positivos e negativos, na quinta, 
finalmente, expõem-se as conclusões e o impacto do programa. 
41 
I" PARTE - OBJECTIVOS DO PROGRAMA POBREZA 3 
Mais de 50 milhões de pessoas pobres, cerca de 3 milhões sem abrigo, 17 milhões de 
desempregados, dos quais metade há mais de um ano(3) ... a exclusão social e a pobreza 
constituem um enorme desafio para os Estados-membros. E são também um desafio para a 
Comunidade no seu conjunto: a Comunidade não poderia desinteressar-se de situações que 
testemunham, pela sua presença e pela sua amplitude, a necessidade de uma construção europeia 
equilibrada (n° 1). 
Responder a este desafio pressupõe um esforço acrescido de solidariedade. Os Estados-membros 
e respectivas autoridades nacionais, regionais e locais instauraram diversas políticas parao efeito. 
A Comunidade pode contribuir para esse esforço, no limite das suas competências e dos seus 
recursos, isto é, modestamente: em conformidade com o princípio de subsidiariedade, a acção 
comunitária neste domínio tem por objecto prioritário apoiar e completar as iniciativas 
conduzidas nos Estados-membros (n° 2). 
A execução de programas específicos é uma das modalidades desta acção comunitária. Esses 
programas têm um objecto limitado, e não poderiam evidentemente substituir-se às políticas 
nacionais: visam estimular a inovação, nomeadamente através do intercâmbio de experiências, 
e favorecer o debate público em larga escala (n° 3). 
Os objectivos específicos do programa Pobreza 3 são a expressão concreta, no que diz respeito 
à luta contra a pobreza, desta função de apoio e de estímulo próprio dos programas específicos. 
Procedem da experiência resultante dos programas comunitários anteriores, mas também de 
orientações comuns a um certo número de políticas nacionais na matéria, as quais insistem sobre 
a pertinência de uma abordagem global e coerente da integração económica e social dos mais 
desfavorecidos (n° 4). 
1. O desafio da pobreza e da exclusão social. 
1.1. A pobreza não é uma realidade nova e desde há muito que suscita inúmeras reflexões de 
ordem científica e de ordem política e numerosas iniciativas tanto públicas como privadas. 
Mas a atenção da opinião e o debate público em torno destas questões sofreram uma 
profunda transformação ao longo dos últimos quinze anos, na maioria dos Estados-
membros, à medida que se transformavam as realidades da pobreza e, correlativamente, o 
desafio que lançam às sociedades europeias. 
As situações de crise urbana o reaparecimento dos desalojados, as tensões inter-étnicas, o 
aumento do desemprego de longa duração, a marginalização dos jovens que nunca puderam 
integrar-se no mercado de trabalho, a persistência da pobreza em certas zonas rurais, o 
deslizar dos agregados familiares superendi vidados para pobreza... eis os fenómenos novos 
mais visíveis e mais frequentes do que no passado, que têm alimentado a transformação do 
debate sobre a pobreza e a exclusão social. 
Hoje em dia, a pobreza já não pode ser considerada como uma realidade residual, simples 
herança do passado votada a desaparecer com o progresso económico e o crescimento. 
Além disso, já não pode ser considerada simplesmente como a ausência ou insuficiência de 
recursos financeiros que afectam os indivíduos. É necessário, pelo contrário, reconhecer o 
carácter estrutural das situações de pobreza e dos mecanismos que produzem essas 
situações. Importa igualmente reconhecer o carácter multidimensional dos processos pelos 
quais pessoas, grupos e por vezes territórios urbanos ou rurais são irradiados da participação 
nas trocas, práticas e direitos sociais constitutivos da integração económica e social. 
(?) "Para uma Europa das solidariedades - Intensificar a luta contra a exclusão social, 
promover a integração", COM(92) 542 final de 23 de Dezembro de 1992. 
42 
É o que traduz o recurso crescente à noção, deL exclusão_soçia|, que tende a substituir, na 
maioria dos Estados-membros, e a nível comunitário<4), a noção de pobreza. Falar de 
exclusão social é manifestar que o problema deixou de ser apenas o das desigualdades entre 
a parte superior e a parte inferior da escala social (up/down), mas também o da distância, 
no seio do corpo social, entre aqueles que participam na sua dinâmica e aqueles que são 
irradiados para as margens (in/out); é também colocar em evidência, nesta área, os efeitos 
da evolução da sociedade, e os riscos de ruptura da coesão social que são o seu corolário; 
por último, é destacar que se trata neste caso de processos, tanto para as pessoas 
interessadas como para o corpo social, e não de situações fixas e estáticas. 
1.2. A Comissão adoptou em 23 de Dezembro de 1992 uma comunicação que apresenta o 
desafio que constitui a exclusão social, para os Estados-membros mas também para a 
Comunidade(5) a exclusão social. A referida comunicação sublinha que as situações e 
processos de exclusão social resultam largamente das mudanças estruturais que afectam as 
economias e as sociedades europeias (mutações tecnológicas, transformações do mercado 
de trabalho, fragilização das estruturas familiares, tendências para a fragmentação social, 
evolução dos fenómenos migratórios, mutações dos sistemas de valores, etc.). Chama a 
atenção para a vulnerabilização crescente que daí resulta para uma larga fracção da 
população, exposta à exclusão social devido, nomeadamente, a evolução do emprego e das 
estruturas familiares e sociais: não existe apenas um conjunto - aliás restrito - de pessoas 
perenemente pobres ou excluídas, mas também um conjunto crescente - e por sua vez 
heterogéneo - de pessoas cuja integração económica e social é precária, que conhecem de 
forma pontual ou recorrente períodos de pobreza e que são ameaçadas pela perda dos 
vínculos sociais que acompanha os processos de exclusão social. 
Estas observações completam a experiência concreta dos agentes mais directamente 
envolvidos na luta contra a exclusão social as administrações, as colectividades locais, em 
especial as organizações não governamentais - que insistem igualmente sobre os riscos de 
agravamento das situações e processos considerados. Bastam para convencer, relativamente 
à diversidade das situações locais e nacionais, da amplitude do desafio colocado, da sua 
dimensão europeia e do eco que encontra na opinião. 
2. A acção comunitária 
A luta contra a exclusão social depende essencialmente da responsabilidade dos Estados-
membros e respectivas autoridades nacionais, regionais e locais. Mas a Comunidade 
exprimiu em diversas ocasiões o seu desejo de contribuir, no limite das suas competências 
e dos seus meios, para os esforços envidados: as iniciativas comunitárias são portanto 
modestas, mas significativas de uma preocupação crescente; a sua evolução demonstra 
como foram progressivamente identificadas e reconhecidas as formas de acção comunitária 
que asseguram da melhor forma, en conformidade com a lógica da subsidiariedade, um 
valor acrescentado específico a esta acção. 
2.1. Desde meados dos anos 70 que a exclusão social constitui uma preocupação específica para 
a Comunidade. Não se tratava evidentemente de uma política, mas antes de uma 
contribuição limitada, com o valor de sinal da atenção concedida, na construção europeia, 
à solidariedade para com os mais desprotegidos. O seu instrumento privilegiado, e durante 
muito tempo o único, foi a execução de programas específicos, de recursos limitados, que 
visavam o apoio à inovação e ao intercâmbio de experiências. 
(5) (4) Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais relativa à luta contra a 
exclusão social, de 29 de Setembro de 1989, J.O.C.E. n° 277 de 31.10.1989. 
"Para uma Europa das solidariedades - Intensificar a luta contra a exclusão social e 
promover a integração", COM(92) 542 final de 23 de Dezembro de 1992. 
43 
Concretamente, a Comunidade lançou, já em 1975, um primeiro programa de luta contra 
a pobreza (1975-80), que apoiou projectos-piloto no conjunto dos nove Estados-membros 
de então. Concebido na época do crescimento, e executado no contexto de crise do final dos 
anos 70, este programa contribuiu, na maioria dos Estados-membros, para a evolução da 
reflexão administrativa e política sobre a transformação da problemática da pobreza 
provocada por este novo contexto. Seguiu-se um segundo programa (1985-89), 
decididamente organizado em torno do intercâmbio transnacional das práticas aplicadas em 
cerca de uma centena de microprojectos locais. O programa Pobreza 3 (1989-94) é o seu 
prolongamento, mas concentraos respectivos meios num número restrito de projectos, mais 
ambiciosos, cuja vocação consiste em passar da fase exploratória anterior para uma fase de 
desenvolvimento selectiva, isto é, de "experimentação em tamanho natural" dos programas 
anteriores. 
2.2 A acção comunitária foi progressivamente reforçada e diversificada, em particular por volta 
do final dos anos 80. Esta evolução efectuou-se no sentido de uma maior sensibilização da 
opinião pública para a importância do problema, nomeadamente pelo facto de mobilizar 
diversos intervenientes face ao crescimento da grande pobreza. 
Assim, a Comissão esforçou-se por desenvolver um conjunto de iniciativas 
simultaneamente mais ambiciosas e mais coerentes. Propôs, a título da aplicação da Carta 
dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, uma recomendação relativa ao 
reconhecimento nos sistemas de protecção social do direito a recursos e prestações 
suficientes, a qual foi adoptada pelo Conselho em 24 de Junho de 1992(6) Esta 
recomendação não afirma apenas o direito a recursos suficientes para viver condignamente. 
Sublinha também a necessidade de inscrever esse direito numa perspectiva global de luta 
contra a exclusão social, fazendo-o, pois, acompanhar, em conformidade com a Resolução 
do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais, reunidos no seio do Conselho de 
29 de Setembro de 1989, por medidas apropriadas de integração nos domínios da saúde, do 
alojamento, da educação, do emprego, da formação, etc.. 
Paralelamente à execução do programa Pobreza 3, a Comissão intensificou o seu apoio às 
organizações não governamentais e, nomeadamente, à sua integração em rede europeia(8). 
Mais recentemente, desenvolveu uma cooperação frutuosa com os parceiros sociais, as 
autoridades locais e respectivas organizações europeias, bem como as redes de cidades e 
organismos de alojamento. 
A Comissão concretizou, igualmente no âmbito das suas políticas estruturais, determinadas 
iniciativas destinadas a tomar em consideração as situações dos bairros em crise (FEDER) 
eos grupos particularmente vulneráveis (iniciativas HORIZON e NOW no âmbito do FSE). 
A Comissão favoreceu igualmente a criação de sinergias entre as iniciativas das diversas 
redes de agentes envolvidos na luta contra a exclusão social na Comunidade, 
nomeadamente, através da organização de uma série de seminários de reflexão e de 
propostas. Criou no seu seio um Grupo inter-serviços, encarregado de incentivar a coerência 
(6) 
(7) 
(8) Recomendação do Conselho relativa a critérios comuns respeitantes a recursos e 
prestações suficientes nos sistemas de protecção social, JO n° L 245, p. 46 a 48 
(92/441/CEE) de 24 de Junho de 1992. 
Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais, reunidos no seio do 
Conselho de 29 de Setembro de 1989, relativa à exclusão social, JOCE, n° C 277 de 
31.10.1989. 
EAPN, "European Anti-Poverty Network", Rede europeia das organizações não 
governamentais dos grupos voluntários envolvidos na luta contra a pobreza. 
44 
das políticas comunitárias que exercem impacto sobre a exclusão social. Suscitou 
igualmente o desenvolvimento de estudos de análise e avaliação. Assim, na sequência da 
já citada Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais criou um 
observatório das políticas nacionais de luta contra a exclusão social; além disso, promoveu 
diversos trabalhos sobre o desenvolvimento social, urbano. 
Finalmente, nas suas propostas relativas à revisão dos Tratados, sublinhou vigorosamente 
a necessidade de intensificar a luta contra a exclusão social, orientação que foi adoptada 
pelo Conselho no acordo sobre a política social inerente ao Tratado de Maastricht. 
2.3. A Comunicação da Comissão de 23 de Dezembro de 1992, (COM(92) n° 542 final), dá 
conta desta diversificação progressiva das iniciativas comunitárias e propõe melhorias para 
uma mais profunda tomada em consideração da exclusão social nas políticas gerais e 
estruturais da Comunidade. Recorda que o valor acrescentado da acção comunitária passada 
reside largamente na sua contribuição para o intercâmbio e a troca de experiências. Sublinha 
que o reconhecimento deste contributo é sem dúvida uma das conquistas desta acção, que 
permite promover a dimensão europeia da luta contra a exclusão social, lançando uma 
dinâmica e uma mobilização dos agentes envolvidos. É no contexto dessa diversificação que 
se inscrevem actualmente os programas específicos, como o programa Pobreza 3, nele 
residindo a sua própria justificação. 
3. As funções dos programas específicos, 
3.1. A execução de programas específicos apresenta uma tripla função. 
Estes programas valem em primeiro lugar pela sua própria existência, que constitui um sinal 
da atenção que a Comunidade dedica ao problema, favorecendo, portanto, indirectamente, 
outras iniciativas comunitárias, mas também nacionais, neste domínio (e daí a importância 
que a Comissão atribui à visibilidade desses programas, simultaneamente na cena nacional 
e na cena europeia, o que constitui uma das condições da sua função de estímulo). 
Os programas são também importantes pelo seu conteúdo experimental: o seu objectivo 
primeiro não é subvencionar, à maneira de um fundo, acções dispersas, por mais úteis que 
sejam; o seu objectivo é contribuir para a identificação e validação de métodos e de políticas 
apropriadas às formas actuais de exclusão social e, em particular, ao seu carácter 
multidimensional (e daí a importância que a Comissão atribui ao carácter exemplar dos 
projectos adoptados e à sua avaliação). 
Por último, estes programas têm a função de contribuir para a transferência dos 
conhecimentos e das boas práticas e para a estruturação de redes de agentes envolvidos em 
trocas transnacionais em experiências concretas relativamente comparáveis (e daí a 
importância que a Comissão atribui não só â coerência de conjunto do programa mas 
também à sua animação europeia). 
Implicam também a aplicação de estruturas de animação e de assistência técnica específicas 
tendentes, em particular a favorecer a exemplaridade dos projectos, a qualidade da sua 
gestão, o rigor da sua avaliação e a pertinência das respectivas trocas transnacionais. 
Implicam finalmente uma cooperação reforçada com os Estados-membros, não só para 
facilitar o desenvolvimento optimal dos projectos rn as também para multiplicar tanto quanto 
possível o impacto dos projectos e dos programas em termos de estímulo das políticas e de 
transferência das boas práticas. O interesse destes programas não deve portanto ser 
apreciado unicamente à luz dos meios envolvidos, que são muito modestos e sem qualquer 
comparação com os dos fundos estruturais; o seu interesse reside na contribuição de ordem 
metodológica e política que podem produzir e é por isso que os intervenientes nestes 
programas partilham obrigações comuns e uma marcada exigência de qualidade. 
45 
4. Os objectivos específicos de Pobreza 3 
4.1. Os dois primeiros programas comunitários de luta contra a pobreza apresentavam sobretudo 
um carácter exploratório: consistiam, no essencial, num conjunto de microprojectos locais, 
muito heterogéneos e desiguais, apesar de participarem numa animação nacional (primeiro 
programa) ou transnacional (segundo programa). 
Pobreza 3 procede da constatação de que é possível passar desta fase exploratória para uma 
fase de desenvolvimento selectiva, ou seja, a validação da eficácia dos princípios da acção 
fundados nas experiências anteriores. Estes princípios de acção são a abordagem 
multidimensional da pobreza, a parceria das instituições a nível local, e a participação das 
populações envolvidas. A aposta do programa consiste em aplicá-los anível local, com base 
na dinâmica de desenvolvimento de um território. Pobreza 3 é, pois, constituído por 
projectos-piloto em número restrito mas de dimensão significativa conduzidos por iniciativa 
local e unificados por princípios de acção comuns. O contributo de Pobreza 3 para a 
definição de métodos e de políticas apropriadas pressupõe a eficácia manifesta destes 
princípios de acção, isto é, que o sucesso de Pobreza 3 assente largamente no valor 
demonstrativo dos projectos seleccionados. 
Em conformidade com esta orientação fundamental, Pobreza 3 çonç_emraj)s_seus_me^ 
sobre um número limitado de projectos. Esta opção é coerente com a escolha de 
desencadear o processo comunitário numa fase de denvolvimento selectiva. Ela constitui 
também uma aposta sobre a iniciativa local e, nomeadamente, sobre a capacidade dos 
agentes locais para construir uma parceria efectiva, elaborar uma estratégia coerente, gerir 
rigorosamente um orçamento relativamente substancial e para servir de exemplo 
significativo à escala nacional. Tal aposta ilustra, por parte da Comunidade, o seu sistema 
de parceria com as autoridades locais e nacionais. Pressupõe, evidentemente, que os agentes 
não considerem o programa como uma simples oportunidade de financiamento de acções 
locais e que se interessem, pelo contrário, em contribuir com as suas experiências para o 
enriquecimento da reflexão nacional e comunitária e para aprofundar os princípios do 
programa enquanto tal. 
4.2. Os três princípios-chave do programa Pobreza 3 são os seguintes: 
a abordagem multidimensional; este princípio procede da constatação do carácter 
multidimensional da pobreza e da exclusão social que não remete apenas para a 
insuficiência dos recursos financeiros mas é igualmente marcada nos domínios do 
alojamento, formação, emprego, educação, saúde, acesso aos serviços, etc.; implica a 
aplicação de estratégias coerentes e de sinergias, adaptadas às particularidades das 
situações locais ou nacionais e não a simples justaposição de acções isoladas 
independentes umas às outras ou misturadas de forma caótica; 
a parceria; este princípio constitui a expressão institucional da abordagem 
multidimensional bem como o seu instrumento prático: esta não pode efectivamente 
desenvolver-se sem um método comum que resuma o conjunto dos agentes-chave da 
intervenção relativa aos diversos domínios mencionados; a parceria implica uma co-
responsabilidade dos agentes envolvidos quanto ao sucesso de conjunto da acção 
conduzida e pressupõe que os agentes estejam em condições de definir, para além dos 
seus interesses respectivos, e até das suas divergências, uma estratégia comum e 
consensual; 
a participação; este princípio resulta da constatação segundo a qual a exclusão social 
é também a dependência, e mesmo a passividade, face às instituições e, mais 
geralmente, às decisões tomadas por outrem; correlativamente, este princípio afirma 
que a implicação activa das populações envolvidas num processo de integração é 
simultaneamente uma condição e uma expressão do seu êxito; mais geralmente, 
inscreve-se numa perspectiva de promoção da cidadania e da democracia, que pretende 
que as populações sejam agentes e parceiros plenamente envolvidos nas políticas 
conduzidas. 
46 
Estes três princípios encontram-se, sob formas diversas e com uma intensidade variada, em 
certas políticas sociais inovadoras aplicadas nos Estados-membros. A sua pertinência é 
recordada na Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais, reunidos no seio 
do Conselho a 29 de Setembro de 1989. O programa Pobreza 3 não detém portanto o seu 
monopólio. Pretende, em contrapartida, sistematizar a execução a nível local, sem todavia 
subestimar as dificuldades: por isso, o programa não concede apenas meios financeiros mas 
também uma assistência técnica e um apoio ao desenvolvimento da acção e à sua avaliação 
em contínuo. É por isso que o programa pretende igualmente possibilitar a identificação das 
boas práticas, isto é, das modalidades concretas segundo as quais estes princípios podem 
ser aplicados de forma durável e eficaz. Finalmente, é também por isso que o programa tem 
o objectivo de favorecer a transferência de conhecimentos, tanto na cena nacional como a 
nível europeu. 
IP PARTE - EXECUÇÃO DO PROGRAMA PORRF7A 3 
A execução do programa Pobreza 3 depende directamente da Comissão que instituiu para o efeito 
estruturas de decisão, de gestão e de animação destinadas a assegurar da melhor forma a 
articulação entre a dimensão local, a dimensão nacional e a dimensão comunitária do programa 
(n° 1). 
A execução de Pobreza 3 foi desencadeada a partir da decisão do Conselho, de modo que possam 
ser efectuadas a selecção dos projectos e a aplicação das estruturas do programa, de acordo com 
um calendário que assegure na medida do possível a continuidade entre o fim do segundo 
programa (Novembro de 1989) e o lançamento do terceiro (Março de 1990) (n° 2). 
A Comissão providenciou no sentido de favorecer uma execução progressiva das actividades do 
programa, no limite dos entraves administrativos e financeiros resultantes da anualidade das 
autorizações orçamentais aplicáveis ao programa (n° 3). 
1. As estruturas de decisão, de gestão e de animação do programa. 
1.1 O programa coloca-se sob a responsabilidade da Comissão. 
Em conformidade com a decisão do Conselho, a Comissão é assistida por um Comité 
Consultivo que reúne representantes designados por cada Estado-membro para assegurar 
o acompanhamento do programa (trata-se quase sempre dos representantes dos ministérios 
nacionais dos Assuntos Sociais). 
A Comissão solicitou a colaboração de uma equipa internacional de consultores encarregada 
de lhe prestar assistência técnica na gestão e animação do programa. Esta equipa efectua, 
de acordo com as instruções da Comissão, o conjunto das tarefas técnicas ligadas à gestão 
administrativa e financeira das subvenções concedidas nos termos do programa. Assegura 
também a coordenação europeia da animação do programa, em particular o que diz respeito 
às trocas transnacionais, avaliação, publicações e investigação. A estrutura de gestão desta 
equipa está sediada em Lille (França). Os seus membros, recrutados a tempo parcial, 
encontram-se na Alemanha, em França, na Irlanda e em Portugal. Formam em conjunto a 
Unidade Central (UC) do programa. 
47 
Esta Unidade Central coordena uma rede de consultores nacionais encarregados de prestar 
ajuda técnica aos projectos, contribuir para a dinâmica nacional do programa e participar 
na respectiva animação a nível comunitário. Estes consultores nacionais são, em média, 
dois por Estado-membro, sendo a sua função, a tempo parcial, modulada consoante a 
dimensão dos países e o número de projectos envolvidos. Estes consultores constituem as 
"unidades de investigação e desenvolvimento" do programa (UID )w 
A Comissão e a UC efectuam encontros de trabalho muito frequentes (em média, uma vez 
por mês e segundo uma periodicidade variada, de acordo com as necessidades), contactos 
bilaterais entre os serviços da Comissão e certos membros da Unidade Central. A Comissão, 
a UC e as UID mantêm oficinas de trabalho com a duração de dois dias, três vezes por ano. 
Diversos encontros relacionados com a animação do programa contribuem ainda para a 
comunicação interna entre os agentes. 
1.2. Estas estruturas traduzem, no processo de decisão, a cooperação que a Comissão pretende 
desenvolver com os Estados-membros. No que respeita à execução do programa Pobreza 3, 
são também a tradução dos objectivos específicos da sua animação, a qual tem por objecto 
assegurar, de um modo geral: 
o seu carácter exemplar, pela qualidade dos projectos de gestão, de demonstração da 
pertinência dos princípios-chave do programa, e de contribuição para a elaboração de 
propostas políticas e metodológicas; 
a sua coerência global enquanto programa e enquanto programa europeu; 
a sua visibilidade nas cenas nacionais e europeia. 
1.3. A estratégia que subjaz à organização da animação do programa assenta em dois princípios: 
O primeiro princípio consiste em reconhecer a necessidade de assegurar aos projectos 
uma assistência técnica significativa, que inclui apoio à auto-avaliação, ajuda à 
definição da estratégia, à programação e gestão das actividades, e apoio à informação 
e comunicação, tendo em vista assegurar a visibilidade nacional dos projectos e do 
programa. 
É esta a função principal das UID, e o êxito da sua execução condiciona a 
possibilidade de elaborar, com base na experiência efectiva, as propostas de ordem 
política ou metodológica que se esperam do programa. Para oferecer aos projectos uma 
assistência técnica multiforme, as UID foram concebidas como unidades que associam 
competências e experiências teóricas e práticas. 
O segundo princípio consiste em fazer da dimensão europeia do programa uma 
preocupação comum ao conjunto dos seus intervenientes. 
Esta dimensão europeia não se limita com efeito à organização de intercâmbios 
transnacionais entre os projectos: passa também pelas publicações e, de um modo 
geral, pelas actividades centradas na visibilidade do programa enquanto programa 
europeu; passa igualmente pelas trocas bilaterais entre os projectos e a comunicação 
directa entre todos os agentes do programa; passa finalmente pela organização da 
coerência interna do programa enquanto tal, isto é, a estruturação das UID como rede 
europeia e, em geral, a estruturação do próprio programa como rede de iniciativas, de 
experiências e de agentes. 
(9) Os membros das UID são nomeados pela Comissão em concertação com o Estado-
membro respectivo. Nalguns casos, trabalham no mesmo instituto; noutros, pertencem a 
instituições diferentes. 
48 
É à ÚC que cabe coordenar a animação europeia. As UID colaboram activamente com 
ela, tanto mais que a experiência do segundo programa mostrou a necessidade de 
promover conjuntamente a vertente nacional e a vertente europeia do programa. 
1.4. Convém sublinhar que as estruturas de execução do programa são muito descentralizadas 
em termos de meios, embora sejam centralizadas do ponto de vista da decisão, a nível da 
Comissão. Os recursos afectos ao programa encontram-se efectivamente repartidos como 
segue (orçamento previsional): 
Projectos locais 41,05 milhões de ecus 
Estudos e investigações 4,95 
Gestão, animação, publicação 9,00 " 
(UID 3,5 milhões de ecus) 
55,00 milhões de ecus 
2. O calendário de execução do programa. 
Em 1989, uma das preocupações da Comissão e dos Estados-membros era evitar a 
interrupção entre o final do segundo programa e o lançamento do terceiro. Esta preocupação 
não provinha unicamente do desejo de evitar que determinados projectos decorrentes deste 
segundo programa e adoptados em Pobreza 3 conhecessem uma ruptura de financiamento 
comunitário (neste caso, os projectos eram pouco numerosos, dada a diferença entre os dois 
programas). Provinha igualmente da preocupação em manifestar a continuidade do esforço 
comunitário a favor dos mais desfavorecidos: convém lembrar a este respeito que tinham 
decorrido quatro anos entre o final do primeiro programa e o lançamento do segundo e que 
este prazo tinha sido entendido mais como desinteresse por parte da Comunidade do que 
como uma necessidade técnica. 
A Comissão tinha lançado, paralelamente ao processo de discussão ao seio do Conselho, 
a preparação concreta do programa. Após a decisão do Conselho, a Comissão pôde levar 
à prática, simultaneamente, a selecção dos projectos e a constituição das estruturas de gestão 
do programa. 
2.1. A decisão do Conselho estabelecia que os projectos fossem apresentados à Comissão pelos 
Estados-membros e elaborados em concertação entre o Estado-membro interessado as 
instâncias públicas ou privadas designadas por este (artigo 5o). A Comissão pôs portanto à 
disposição dos Estados-membros, em Julho de 1989, um documento circunstanciado 
explicitando, para uso dos projectos candidatos ao programa, as orientações deste e o 
conteúdo dos processos de candidatura. Tinha sido acordado que cada Estado-membro 
procederia, de acordo com as suas próprias modalidades, a uma pré-selecção dos projectos 
e apresentaria portanto à Comissão apenas um pequeno número desses projectos, na ordem 
de seis a oito no máximo. 
Tendo em conta a data da decisão, por um lado, e os prazos requeridos pelos procedimentos 
de selecção e de concertação internos dos Estados-membros, por outro, a Comissão recebeu 
as propostas dos Estados-membros durante o mês de Outubro de 1989. Examinou-as com 
a colaboração de peritos externos em Novembro de 1989. Após consulta dos Estados-
membros, no início de Dezembro de 1989, adoptou a selecção definitiva. No final de 
Dezembro de 1989, informou os projectos seleccionados de que os contratos relativos à 
contribuição comunitária seriam estabelecidos com efeitos a partir do início de 
Março de 1990, dando-lhes todas as indicações necessárias sobre os aspectos financeiros 
da contribuição comunitária. 
49 
Esta selecção final permitiu adoptar 39 projectos, representando uma contribuição 
previsional total de 41 milhões de ecus, repartidos como segue: 
países 
acções-
-modelo 
iniciativas 
inovadoras B DK D EL ES FR IRL IT LUX NL P UK 
21333323- 1 3 3 
1 1 1111 TOTAL 
27 
12 
O mapa seguinte situa a localização destes projectos (na sequência da unificação alemã, o 
programa acolheu em 1992 três projectos dos novos Lànder, que são igualmente 
considerados neste mapa). 
.V 
• o 
v\i^ ' --i 
50 
É necessário sublinhar que a repartição dos projectos entre os Estados-membros tem em 
conta simultaneamente a sua dimensão e a necessidade de um esforço acrescido em 
benefício dos países menos desenvolvidos. Além disso, em relação aos projectos situados 
nas regiões mais desfavorecidas, a Comissão aceitou contribuir para as despesas dos 
projectos num limite máximo de 55%, e não de 50%, como é regra geral no seio do 
programa. Importa igualmente sublinhar que a ("omissão tinha proposto aos Estados-
membros que atendessem naorganização da respectiva selecção, interacções possíveis entre 
estes projectos e as políticas nacionais. Em diversos países, a selecção nacional reflecte 
assim as orientações de certos programas nacionais de luta contra a pobreza e a exclusão 
social, por exemplo, na Dinamarca, Espanha, França, Países Baixos e Portugal. 
2.2. A constituição das estruturas de animação do programa foi efectuada ao longo do segundo 
semestre do ano 1989 segundo dois processos complementares. Por um lado, a Comissão 
publicou no Jornal Oficial um anúncio de concurso sobre a missão geral de assistência 
técnica ligada à execução do programa a nível europeu; a Unidade Central pôde deste modo 
ser recrutada a partir de Dezembro de 1989 e diz respeito aos trabalhos preparatórios do 
lançamento concreto do programa (procedimentos administrativos e contratuais, 
organização de um seminário de lançamento com os projectos seleccionados, etc.). Por 
outro lado, a Comissão escolheu, em concertação com os Estados-membros, 
individualmente, os consultores das Unidades de Investigação e Desenvolvimento, que 
entraram em funções a partir de Março de 1990, isto é, ao mesmo tempo que se dava início 
ao apoio dos projectos. 
2.3. Pobreza 3 é, antes de mais, um programa de acção; compreende, no entanto também uma 
componente "investigação", de orçamento módico (9% do orçamento total no máximo), e 
que foi executado segundo um calendário distinto do da execução da componente "acção". 
Por um lado, a Comissão lançou a definição de um programa de estudos estatísticos que foi 
discutido com os institutos nacionais de Estatística; por outro lado, preparou um programa 
de investigações transnacionais cujas orientações foram discutidas com os Estados-
membros e com os Conselhos nacionais de investigação interessados, tendo em vista a 
preparação de um anúncio de concurso específico relativo às prioridades de investigação 
assim identificadas. 
2.4. O lançamento oficial do programa foi efectuado durante o importante seminário que teve 
lugar em Bruxelas no final de Março de 1990 reunindo os projectos, as UID, a UC, o 
Comité Consultivo e a Comissão. 
3. As etapas e os momentos-chave do programa. 
Pobreza 3 é ambicioso no tocante à qualidade dos seus projectos, por um lado, e no tocante 
à coerência do programa em si, por outro. Convinha portanto prever uma certa graduação 
na sua execução. Foi o que a Comissão tentou fazer no âmbito dos seus procedimentos 
administrativos e atendendo às restrições de calendário do momento. 
3.1. Independentemente da atenção concedida pelos Estados-membros, e pela Comissão, à 
qualidade dos projectos seleccionados, não era de modo algum possível esperar que eles 
estivessem logo em condições plenamente operacionais, isto é, que dispusessem, já em 
Março de 1990, de estruturas de parceria sólidas, de estratégias pertinentes inovadoras, de 
equipas de intervenientes qualificadas, de acordos financeiros duráveis, etc. Tinha sido 
acordado inicialmente com os Estados-membros que o primeiro ano do programa seria, para 
os projectos, uma fase de definição com a duração de um ano. Devido a restrições 
administrativas relacionadas com o calendário das autorizações orçamentais, o primeiro 
contrato oferecido aos projectos teve uma duração de sete meses e o segundo uma duração 
de nove meses. A fase de definição durou de facto dezasseis meses para a maior parte dos 
projectos, em particular para aqueles cujas modalidades de co-fínanciamento eram mais 
frágeis. 
51 
Correlativamente, foi concedida uma atenção privilegiada, no decurso desta fase inicial, à 
estruturação de cada um dos projectos, a nível local. As UID foram chamadas a 
desempenhar um papel de apoio essencial nesta estruturação, em particular com vista a 
assegurar que os projectos disponham de estruturas de decisão, de gestão e de avaliação 
apropriadas das suas actividades, incluindo uma programação tão realista quanto possível. 
A Comissão adaptou, o mais possível em estreita colaboração com a Unidade Central, as 
modalidades de gestão administrativa e financeira do programa às situações e dificuldades 
verificadas. Por outro lado, visitou cada um dos projectos, para ajudar a resolver os 
eventuais problemas administrativos ou financeiros surgidos, mas também para explicitar 
os objectivos do programa e ajudar à sua execução à escala europeia. 
As estruturas de decisão no seio de cada projecto assentam, nomeadamente para as 
acções-modelo, na construção de uma parceria a nível local ; a candidatura ao programa 
impunha que fosse previamente definido um protocolo de acordo entre os parceiros do 
projecto; mas este, tendo sido elaborado num prazo muito curto, necessitava de ver 
confirmados os seus termos e sobretudo de os traduzir em modalidades efectivas de 
cooperação entre os agentes locais; 
a gestão administrativa e financeira dos projectos pressupõe o respeito das regras 
comunitárias na matéria, que os agentes não conheciam nem dominavam 
minimamente, apesar dos esforços de informação efectuados; vários projectos tinham 
claramente subestimado, de início, a dificuldade de obtenção dos co-financiamentos 
necessários em tempo útil, facto que pesou fortemente no respectivo desenvolvimento; 
além disso, alguns responsáveis de projectos não tinham experiência prévia da gestão 
de orçamentos de um montante tão elevado como o das acções-modelo, pelo que se 
tornava necessário, nesses projectos, recrutar pessoal mais qualificado para o efeito e, 
por vezes, impor uma gestão mais rigorosa das despesas ou uma montagem financeira 
mais transparente, nomeadamente face à exigência de co-fínanciamento; 
a avaliação é uma componente-chave do programa, explicitamente mencionada na 
decisão do Conselho; foi acordado que os projectos instalariam, segundo as suas 
próprias opções e, na medida das necessidades, com a assistência das UID, 
mecanismos de auto-avaliação; isto constituía efectivamente uma condição para a 
participação no programa; importava, pois, estabelecer concretamente esta auto-
avaliação e, correlativamente, instaurar para o efeito modalidades de cooperação com 
as UID que, por sua vez, participam na avaliação do programa como tal; 
a programação realista das actividades é indispensável face aos princípios de 
experimentação do programa; pressupõe a definição de uma estratégia coerente, a 
identificação de prioridades baseadas nas necessidades e a colocação em sinergia de 
iniciativas que correm por vezes o risco de serem divergentes, redundantes ou 
concorrentes ou, muito simplesmente, j ustapostas umas às outras; os membros das UID 
foram frequentemente solicitados neste campo; em particular, para favorecer a 
formulação concreta e precisa dos objectivos gerais e a negociação entre os agentes das 
respectivas prioridades. 
3.2. O seminário de lançamento de Março de 1990, constituiu um momento forte de afirmação 
da identidade do programa Pobreza 3 como tal. Por conseguinte, foi acordado reunir 
anualmente os projectos, o Comité Consultivo, as UID, a UC e a Comissão em seminários 
cuja projecção permitisse abordar determinadas questões-chave do programa. Os temas 
seleccionados foram o desenvolvimento local, em 1991, a implicação dos parceiros sociais, 
em 1992, a parceria e a multidimensionalidade, em 1993. 
Para além da organização destes grandes encontros anuais (que congregaram cada um cerca 
de 150 a 250 participantes) e de uma reunião específica destinada às iniciativas inovadoras, 
a animação do programa foi concretizada mediante diversas iniciativas: 
52 
a publicação de um boletim interno (duas línguas) e de uma revista de grande difusão 
(cinco línguas) cuja tiragem e número de países tem aumentado regularmente (o 
boletim atinge actualmente os 2 000 exemplares, a revista 5 000 exemplares) bem 
como diversas outras publicações (repertório dos projectos (três línguas), relatórios 
anuais sobre os desenvolvimentos do programa (duas línguas), actas dos seminários 
anuais, trabalhos monográficos) bem como um filme de apresentação do programa; 
a organização de reuniões de carácter técnico e, nomeadamente, de encontros 
transnacionais que envolvem projectos interessados na exploração de um tema 
específico (habitat, pobreza rural, participação, integração económica, etc.), 
relacionados ou não com visitas bilaterais entre projectos; 
a organização de reuniões nacionais, por iniciativa dos projectos, dos membros da UID 
em questão e, por vezes, do membro do Comité Consultivo interessado, tendo em vista 
construir progressivamente a dimensão e a visibilidade nacionais do programa. 
Estes diversos aspectos de Pobreza 3 são concretizados sob a responsabilidade da Comissão, 
pela Unidade Central e pelos membros das UID. Os projectos, em especial alguns deles, 
foram ocupando progressivamente um lugar preponderante no seio do Programa, não só 
para acolher determinados encontros ou manifestações mas também para suscitar 
determinadas iniciativas. É significativo a este respeito que todos os agentes de Pobreza 3 
se tenham mobilizado para acolher da melhor forma, no interior do programa, os projectos 
dos novos Lander que se lhe juntaram em 1992. 
II!" PARTE - PROJECTOS DO PROGRAMA 
Os projectos são a componente essencial do programa. São evidentemente diversificados (n° 1 ). 
A sua estruturação efectua-se progressivamente (capítulo 2), não sem encontrar certas 
dificuldades que foram, contudo, na sua maior parte, praticamente ultrapassadas (n° 3). 
1. Visão global dos projectos 
1.1. O Programa Pobreza 3 reúne actualmente 41 projectos locais, entre os quais 29 acções-
piloto e 12 iniciativas inovadoreas. 
a) Cada acção-piloto agrupa um conjunto de participantes e de instituições que se 
esforçam por definir e aplicar conjuntamente, num território relativamente delimitado, 
uma estratégia coerente de integração económica e de integração social de todos os 
grupos desfavorecidos vivendo nesse território. 
Concretamente uma acção-piloto é animada por um "Comité Director" que agrupa uma 
ou várias autoridades locais ou regionais, um ou vários organismos públicos ou para-
públicos que intervenham em sectores como a formação, a habitação, a saúde, etc., e 
uma ou várias organizações não governamentais; menos frequentemente são também 
parceiros da acção local organizações sindicais e associações patronais. Sob a tutela 
deste Comité Director, uma equipa operacional constituída por uma dezena ou uma 
quinzena de pessoas, por vezes mais, leva à prática a estratégia do projecto. 
Esta associação não é apenas um princípio abstracto: a avaliação contínua de acções 
dos projectos demonstra que os Comités Directores das acções-piloto agrupam cerca 
de 300 parceiros locais, ou seja em média uma dúzia por acção-piloto: as estruturas de 
direcção dos projectos do programa mobilizam assim, designadamente, uma centena 
de representantes das autoridades locais e regionais e uma centena de representantes 
de organizações não-governamentais (ver anexo 1 ). 
53 
b) As iniciativas inovadoras provêm geralmente de uma instituição pública ou de uma 
organização privada particular e orientam frequentemente as suas acções para um 
problema social ou uma categoria específica de população; contudo algumas delas 
pretendem aderir ao associativismo, um dos princípios-chave do programa e 
assemelham-se em muitos pontos, embora numa escala mais reduzida e com um 
orçamento mais modesto às acções-piloto. 
1.2. Mais de três quartos dos projectos estão implantados em zonas urbanas. Mas um projecto 
em cada cinco intervém em zonas rurais (ou, eventualmente, funciona simultaneamente no 
campo e em pequenas cidades de meio rural). 
A maior parte dos projectos intervêm num território nitidamente delimitado, por exemplo 
um bairro ou uma comuna ou bairros contíguos, ou seja uma população de 20 000 a 
50 000 habitantes, por vezes mais (ver anexo Î ). Alguns, raros, trabalham em dois ou três 
locais diferentes e relativamente afastados uns dos outros. 
Estes territórios de intervenção atravessam, massivamente, grandes dificuldades e são, 
designadamente, marcados pelo desemprego e a degradação do ambiente económico e 
social, inclusivamente quanto se encontram numa região ou numa aglomeração 
relativamente favorecida. 
Em meio urbano, os projectos incidem sobre um (ou vários) bairro(s) desfavorecido(s). A 
taxa de desemprego é nesses bairros duas a quatro vezes mais elevada que a média da 
cidade ou do país, em virtude da crise das actividades industriais tradicionais e do declínio 
das pequenas empresas (Charleroi, Girona, Limerick, Hamburg, Anvers, ...). O nível de 
qualificação da população é nestes casos muito baixo. O habitat é frequentemente medíocre 
e caracterizado pela vestutez ou a degradação (Calais, Liverpool, Porto) ou pela 
insuficiência de infraestruturas e de equipamentos (Roma). Vários bairros ou comunas são 
além disso locais de concentração de imigrantes e de minorias étnicas (Tessalónica, 
Liverpool) ou de afluxos de solicitantes de asilo e de refugiados (Perama, Berlim). Muitos 
confrontam-se com problemas relacionados com a delinquência, a toxicomania, o 
alcoolismo e a prostituição (Copenhaga, Edimburgo, Porto, Huelva, Lisboa). 
No meior rural os projectos intervêm em contextos locais que se caracterizam 
frequentemente por perspectivas insuficientes do desenvolvimento local. As actividades e 
as estruturas de produção tradicionais produzem poucos rendimentos e demasiado poucos 
empregos (Connemara). A emigração rural, particularmente dos jovens e dos trabalhadores 
qualificados, dá origem ao envelhecimento progressivo da população (Burgos, Maniagua, 
Connemara). À desertificação dos campos, ao isolamento, ao atraso do desenvolvimento ou 
o declínio das actividades tradicionais juntam-se as más condições de habitação, de 
infrastruturas e de comunicação e a falta ou o baixo nível dos serviços sociais, sanitários, 
educativos e culturais (Almeida, Palermo). 
1.3. Em conformidade com o princípio de multidimensionalidade do programa, a maior parte 
dos projectos realizam actividades diversificadas que associam, por exemplo, acções de 
formação profissional, a ajuda à criação de emprego e ao desenvolvimento local, a melhoria 
das condições de habitação ou de saúde e o desenvolvimento de serviços sociais. Contudo, 
a importância relativa concedida a cada uma destas dimensões e as modalidades segundo 
as quais estas diversas acções se combinam variam muito de um projecto para outro: assim, 
vários projectos são levados a cabo por um ou vários actores com uma experiência e uma 
influência marcada num domínio particular (a habitação ou a formação por exemplo) e que 
se esforçam por ampliar a sua acção associando-se a outros actores e penetrando noutros 
domínios de intervenção (com base numa análise das necessidades locais mas também 
segundo as possibilidades objectivas de operação no contexto local); outros projectos são, 
desde o início, a reunião, num conjunto mais ou menos integrado, de actores e de 
instituições cada um com os seus pontos fortes e que se esforçam em os desenvolver sem 
explorar novos domínios de acção. 
54 
A formação profissional, o regresso ao emprego, a criação de emprego, ou o 
desenvolvimento local constituem domínios de acção presentes na maior parte das acções-
piloto (e inclusivamente na maioria dos projectos, incluindo iniciativas inovadoras). As 
iniciativas desenvolvidas neste domínios-chave da integração económica são por vezes 
modestas mas têm uma intensidade significativa em mais de um projecto em cada dois. A 
habitação, a educação e a saúde representam três outros domínios de acção importantes dos 
projectos e um projecto em cada dois aproximadamente dedica uma parte significativa dos 
seus esforços a um ou outro ou a pelo menos um destes domínios. 
Estas actividades estão associadas de forma muito variável e em certos casos, mantêm-se 
ainda pouco integradas umas nas outras. Por vezes são concebidas com vista a constituir um 
dispositivo global e coerente à escala do território da acção em causa e do conjunto da sua 
população. Noutros casos, são concebidas sobretudo a fim de responder a necessidades 
próprias de categorias de população particulares: desempregados de longa duração, jovens 
em situação difícil, famílias em situação mono-parental, etc.. 
A abordagem "territorial" é mais frequente nas acções-piloto, precisamente concebidas nesta 
base local embora tomem em consideração também as necessidades particulares dos 
diversos grupos de habitantes; a abordagem "por categorias", é mais frequente nas 
iniciativas inovadoras, que estão concebidas em relação a problemáticas específicas. Estas 
lógicas de acção reflectem contudo também as diversas tradições nacionais das políticas 
sociais e, em particular o seu grau de descentralização, a sua preocupação em atingir 
determinada categoria e os princípios da sua coordenação territorial. 
2. A construção progressiva de perspectivas coerentes 
O programa prestou apoio aos projectos a partir de Março de 1990. No que se refere a uma 
grande maioria de projectos, o início do programa constituiu o início de uma fase de 
estruturação progressiva: com efeito eram raros os projectos que pré-existiam como tais no 
programa e a maior parte eram criações a partir do nada (um caso em cada três) ou o 
alargamento a novas actividades de uma associação existente (um caso em cada dois 
aproximadamente) (ver anexo 1). 
Nesta estruturação progressiva, o primeiro princípio a aplicar foi o do associativismo. É 
nesta base que os projectos pouco a pouco definiram e aplicaram estratégias globais e 
coerentes, ou seja multidimensionais. 
O terceiro princípio-chave do programa, a participação só começou a desenvolver-se após 
a estabilização dos projectos e a estruturação das suas associações e da sua estratégia. 
2.1. A Construção do associativismo 
O associativismo a nível local foi desde o início afirmado como um dos princípios 
fundamentais de "Pobreza 3", sendo considerado como o instrumento mais apropriado para 
a execução de respostas adaptadas ao carácter multidimensional dos processos de exclusão 
social: os candidatos ao programa, em particular as acções-piloto, deviam conceber e 
realizar os seus projectos no âmbito de um compromisso comum de parceiros 
simultaneamente públicos e privados. 
Tornar o associativismo um modelo organizacional das acções locais não era evidente. Em 
certos países, a própria palavra era relativamente obscura para a mior parte dos actores, 
inclusivamente desconhecida e a ambição de que os actores públicos e privados trabalhem 
em conjunto constituía uma inovação significativa relativamente às práticas tradicionais, 
chegando a constituir uma revelação ou um desafio em relação às disposições 
administrativas e regulamentares. 
Inclusivamente nos países que tinham introduzido nas suas políticas sociais esta referência 
ao associativismo, a sua aplicação efectiva podia encontrar dificuldades diversas como 
rivalidades institucionais ou rigidez administrativa. 
55 
Inicialmente, o associativismo foi por vezes considerado como uma simples obrigação 
contratual (reunir formalemente parceiros no âmbito de um Comité Director a fim de obter 
o financiamento comunitário, e inclusivamente de o dividir) e não como um princípio de 
cooperação simultaneamente institucional, financeira e operacional. Foi necessário um 
esforço pedagógico nos projectos para convencer os responsáveis pelas decisões e os 
executantes do interesse de uma associação de projecto e não de uma simples associação 
financeira. Foi também necessário um esforço de imaginação para elaborar formas de 
cooperação adaptadas aos contextos locais e nacionais e os negociar com os actores 
implicados. Os UID desempenharam frequentemente um papel essencial para favorecer a 
investigação desta estrutura de associação local e ultrapassar as hesitações iniciais. 
O desenvolvimento do associativismo intensificou-se nitidamente a partir de 1991. A 
comissão e a Unidade Central organizaram, em ligação com os UID, uma série de visitas 
aos projectos a fim de estabelecer contactos directos com os parceiros locais e de reforçar 
a cooperação entre estes últimos em torno dos objectivos do programa. Vários projectos 
puderam a partir daí restruturar as suas práticas de associação, institucionalizar os seus 
sistemas de tomada de decisão e, simultaneamente, abrir novas vias, por vezes não oficiais 
à participação das associações e, em menor medida, dos parceiros sociais. 
2.2. A multidimensionalidade 
O princípio da multidimensionalidade teve origem na verificação de que a exclusão social 
e a pobreza são complexas e multiformes, e têm na origem causas simultaneamente 
económicas e sociais; este princípio defende que, nesta óptica, as acções a realizar devem 
esforçar-se por propor, de forma coerente e global, medidas de integração que tomem em 
consideração todos os domínios de existência das populações abrangidas. 
Este princípio de multidimensionalidade impôs-se também, no caso dos projectos, como um 
verdadeiro desafio: com efeito implicava uma procura de coerência e a sinergia das acções, 
mais do que a multiplicação de iniciativas dispersas e unicamente justapostas. 
Também neste caso foi progressivamente e desigualmente que o princípio foi compreendido 
e aplicado. Inicialmente, a acumulação de actividades imperou sobre uma abordagem 
integrada e a diversidade das actividades nos numerosos projectos deu por vezes a 
impressão que os seus promotores temiam não agir suficientemente nem onde convinha no 
que se referia às populações desfavorecidas, ou não lançar suficientes acções para justificar 
os orçamentos que lhes eram atribuídos. 
Esta diversidade inicial tem várias razões: as condições de lançamento do programa, as 
limitações de cofinanciamento dos projectos e as dificuldades do associativismo. 
Numa primeira fase, a maior parte dos projectos iniciaram as suas actividades antes de ter 
definido com precisão uma estratégia global : por um lado era necessário tempo para definir 
uma estratégia global, particularmente quando esta implicava um estudo prévio ou 
negociações difíceis entre os parceiros: por outro, a disponibilidade de fundos permitia o 
lançamento imediato de numerosas acções e alguns parceiros estavam desde o início 
evidentemente prontos para desenvolver algumas das suas actividades anteriores. 
Seguidamente, as modalidades de cofinanciamento dos projectos implicaram, pelo menos 
de início, uma certa rigidez na escolha das prioridades: os cofínanciamentos de que 
dispunham alguns projectos estavam pré-afectados, pelas autoridades que os concediam, a 
uma acção particular (por exemplo uma acção de formação) ou constituíam, em parte, 
cofínanciamentos em espécie (por exemplo a disponibilidade de pessoal de um equipamento 
colectivo), pelo que a acção destes projectos se teve que adaptar aos recursos humanos, 
materiais e financeiros que nem sempre eram pertinentes no que se refere a uma estratégia 
integrada. 
56 
Finalmente as deficiências iniciais do associativismo tiveram também por efeito dificultar, 
no que se refere a certos projectos, a definição de uma atitude coerente: é, em particular, o 
caso quando a associação inicial se limitava à partilha dos recursos adicionais do programa 
unicamente para o financiamento das actividades tradicionais das instituições parceiras, ou 
ainda quando as instituições reunidas nesta associação inicial não eram as mais operacionais 
no que se refere à aplicação de uma estratégia apropriadas às necessidades locais. 
Contudo e designadamente graças aos progressos do associativismo, os projectos 
melhoraram simultaneamente a sua compreensão do conceito de multidimensionalidade e 
as modalidades da sua aplicação. Convém aliás, salientar que a multidimensionalidade não 
implica que os projectos actuem necessariamente em todos os domínios, simultaneamente: 
todos os projectos têm os seus pontos fortes, ligados à estrutura da sua associação e à 
competência da sua equipa operacional e certas acções podem exigir recursos humanos ou 
apoios políticos que, em certos projectos, não são facilmente conseguidos. 
O aumento de coerência das actividades realizadas efectuou-se segundo vias diferentes. Em 
certos casos, particularmente, no que se refere às iniciativas inovadoras, os esforços dos 
projectos incidiram sobretudo junto de grupos suficientemente restritos para permitir um 
trabalho em profundidade e a investigação de soluções para os diversos problemas 
encontrados por estes grupos (Berlim, Dublin, Lisboa, Valkembourg); foi adoptada uma 
atitude semelhante para certas acções-piloto que efectuaram uma concentração geográfica 
da sua acção (Almeida) ou que identificaram melhor os territórios prioritários numa zona 
de acção inicialmente definida (Calais, Hambourg). Noutros casos, os projectos tentaram 
prioritariament alterar as práticas tradicionais de todos ou de um parte dos organismos que 
intervinham nos seus territórios a fim de que as pessoas abrangidas pudessem ter acesso a 
serviços capazes de responder de forma global às suas dificuldades de integração (Roma, 
Charleroi, Eindhoven, Hengelo, etc.). 
Estas evoluções foram facilitadas pelos esforços desenvolvidos pelos projectos para melhor 
conhecer as necessidades dos territórios e dos grupos junto dos quais trabalham e para 
avaliar o alcance da sua acção. Os estudos contratuais efectuados no início do programa e 
a auto-avaliação continua dos projectos foram portanto muito úteis, pelo menos quando 
deram origem a um debate aprofundado com os participantes e responsáveis pela tomada 
de decisões tendo em vista adaptar e por vezes reorientar as estratégias de acção. 
2.3. A participação 
A participação dos grupos desfavorecidos nas acções e decisões que os abrangem constitui 
o terceiro princípio-chave do programa e este princípio constituiu uma preocupação desde 
o seu lançamento. Contudo, a sua aplicação foi, na maioria dos projectos mais tardia: as 
suas energias foram primeiramente mobilizadas na estabilização das suas estruturas de 
decisão e de gestão e na definição das suas estratégias. 
Convém salientar, além disso, que o princípio da participação pode ser interpretado de 
diversas formas, segundo as tradições culturais e políticas nacionais e segundo as 
orientações dos projectos. Daí resulta uma heterogeneidade das práticas e dos níveis de 
participação observados: para além das formas de participação "passivas" que o facto de ser 
destinatário de uma acção ou utilizador de um serviço constitui, vários projectos 
desenvolveram iniciativas tendentes a associar os grupos abrangidos e os seus 
representantes aos mecanismos decisórios (criação de associações que asseguram uma 
expressão directa inclusicamente um papel de contra-poder: participação no Comité 
Director; implicação na execução de acções que se integrem numa perspectiva de reforço 
da solidariadade nos grupos abrangidos). 
Vários projectos assinalaram as dificuldades que tinham encontrado na aplicação do 
princípio da participação. O nível de participação depende largamente do potencial das 
pessoas abrangidas mas também da capacidade das instituições para partilhar o poder e 
favorecer efectivamente a rotura com a passividade e a dependência induzidas pelas atitudes 
assistenciais. 
57 
2.4. Adaptação contínua das estratégias 
Um projecto é um grupo de actores heterogéneos, instâncias de decisões mais ou menos 
estáveis, actividades mais ou menos coordenadas, um contexto local mais ou menos 
favorável... em resumo é um conjunto complexo em movimento. É por esta razão que é 
necessário insistir na progressividade da construção da perspectiva de cada um dos 
projectos, que se estrutura numa duração e segundo um processo de adaptação contínuo às 
situações encontradas. 
Neste processo de adaptação contínua, são essenciais dois elementos: por um lado a 
constituição de equipas operacionais qualificadas e suficientemente estáveis para assegurar 
a continuidade da acção realizada; por outro, a adopção, pelos próprios actores, de 
modalidades de análise e de avaliação que favoreçam a elaboração de um consenso, a 
formulação de objectivos operacionais e a eventual inflexão da estratégia em função dos 
resultados alcançados ou da evolução do contexto local. 
a) A estabilização das equipas operacionais exigiu muito tempo. No decurso dos três 
primeiros anos do programa, cerca de metade dos projectos mudaram de chefe de 
projecto (em certos casos duas ou três vezes), e as equipas no terreno foram 
profundamente renovadas, entre outras coisas para adquirir mais profissionalismo e 
competências técnicas, tanto do ponto de vista da gestão de conjunto das acções como 
da realização eficaz de actividades particulares. Estas alterações verificaram-se, na 
maior parte dos casos, no decurso dos dezoito primeiros meses, o que corresponde à 
tomada de consciência progressiva, pelos actores e responsáveis pelas decisões dos 
projectos, da necessidade de um reforço do seu potencial operacional. 
Esta tomada de consciência foi também suscitada, nas equipas operacionais, por uma 
forte vontade de formação e de melhoria das qualificações Além disso, a Unidade 
Central lançou, a partir do final de 1992, uma acção específica de formação e de 
intercâmbio destinada aos chefes de projecto e aos membros das suas equipas. A maior 
parte dos projectos começou a participar regularmente nesta acção. É lamentável que 
a acção não tenha podido, por falta de verba ser lançada mais cedo embora os 
movimentos de pessoas verificados tivessem podido reduzir o alcance de uma acção 
de formação lançada desde o início, e sobretudo considerando que o êxito de uma 
acção deste tipo assenta largamente na maturidade progressiva dos pedidos de 
formação apresentados pelos actores confrontados com dificuldades de terreno. De 
qualquer forma não restam dúvidas de que a definição de uma pedagogia e de uma 
metodologia adaptadas às espectativas das equipas operacionais, associadas a 
perspectivas de intercâmbio transnacional constituem umadas conquistas doprograma. 
b) A análise das situações e a avaliação contínua da acção é uma das condições para o seu 
êxito e, consequentemente, foram desde o início constituídas como uma obrigação 
contratual para os projectos. A opção tomada, a este respeito, foi a de favorecer a auto-
avaliação. por iniciativa dos próprios actores, ficando entendido que os UID podiam 
prestar, se necessário uma assistência técnica ao seu lançamento (aliás, os UID e a UC 
contribuíam para uma avaliação externa das acções realizadas nos projectos e no 
programa global). Concretamente, os projectos adoptaram, para este efeito, disposições 
variadas: o recurso a um investigador externo com o qual eram efectuadas reuniões 
regulares (em dois casos sobre cinco), o recrutamento de uma pessoa da equipa 
operacional especificamente encarregada da função de auto-avaliação 
(aproximadamente num caso em cada dois), ou sucessivamente uma fórmula após a 
outra. Estas disposições foram completadas, na maior parte das acções-piloto pela 
encomenda, na maior parte dos casos a universitários, de estudos locais destinados a 
esclarecer as selecções de estratégia. Sejam quais forem as disposições adoptadas, a 
sua eficácia depende largamente da intensidade da implicação, na avaliação, da equipa 
operacional e das instâncias de decisão do projecto. São os membros das equipas 
operacionais quem mais activamente participou nesta auto-avaliação e este facto 
confirma a verificação de uma grande atenção destas equipas à profissionalização da 
sua acção. Os membros dos Comités Directores e as instâncias de cofinanciamento do 
projecto permaneceram frequentemente na rectaguarda do processo de avaliação 
58 
embora não contestem a sua utilidade Convém, de qualquer forma, salientar que no 
caso de numerosos projectos, a evolução das estratégias adoptadas procede 
directamente dos resultados dos estudos locais e da prática da auto-avaliação: os 
estudos locais revelaram as necessidades ocultas de certos grupos ou de certos 
territórios (Connemara, Liverpool, Tessalónica, Alto Belice, Calais); além disso a 
auto-avaliação tornou-se um instrumento de programação e de acompanhamento 
estreitamente integrado na própria acção (Doubs) 
3. Dificuldades registadas e respostas encontradas 
As conquistas dos projectos e do programa não permitem que se esqueçam as dificuldades 
encontradas, dificuldades que foram frequentemente resolvidas mas que permanecem 
preocupantes. 
a) O lançamento de um programa como Pobreza 3 é inevitavelmente uma operação 
delicada: é necessário lançar concretamente projectos locais, cujo grau de elaboração 
é muito desigual e é necessário construir a dinâmica do programa como tal, 
encontrando um equilíbrio entre as aspirações de cada um a uma maior autonomia e 
as necessidades de uma coerência de conjunto. As dificuldades inerentes a esta fase de 
lançamento foram contudo incrementadas, no caso do presente programa, devido a um 
calendário de lançamento muito curto e muito constrangedor. 
As dotações do programa são concedidas no âmbito de dotações anuais. Tendo em 
conta a data da Decisão do Conselho (18 de Julho de 1989), e da colocação à 
disposição das dotações necessárias ao primeiro ano de actividade desde o exercício 
de 1989 o programa teve de ser lançado com prazos muito curtos: a preparação das 
candidaturas e a selecção dos projectos foram efectuados em seis meses, bem como o 
apuramento dos processos de gestão e das modalidades de assistência técnica; em 
virtude destas contingências, o primeiro período contratual dos projectos teve de ser 
reduzido a sete meses, o que não permitiu que constituísse a fase de definição e de 
estruturação de um ano inicialmente prevista. 
Os projectos seleccionados estavam muito desigualmente preparados para começar 
imediatamente as suas actividades: certos dossiers de candidatura tinham sido 
organizados sem uma verdadeira negociação prévia entre os parceiros locais nem 
dissipação de eventuais mal-entendidos entre eles; vários promotores de projecto (ou 
alguns dos seus parceiros locais) tinham previsto a sua candidatura mais como um 
meio de obter uma subvenção comunitária que como um verdadeiro empenhamento 
num programa europeu numa atitude inovadora, a maior parte das acções-piloto 
tinham substimado a complexidade da gestão administrativa e financeira resultante de 
uma dotação de compromisso anual elevada (250 a 300 000 ecus) e da obrigação de 
reunir os cofínanciamentos correspondentes. 
A curta duração do primeiro período contratual implicou, no que se refere a certos 
projectos, uma sub-utilizaçào das dotações que lhe tinham sido concedidas: é o caso, 
em particular, dos projectos que recrutaram tardivamente a sua equipa operacional ou 
que não poderam obter nos prazos impostos o pagamento efectivo dos 
cofínanciamentos que lhes tinham sido prometidos ou ainda dos que tinham 
estabelecido uma programação orçamental pouco realista. De forma geral, as regras 
comunitárias relativas à utilização das dotações concedidas, por exemplo os limites 
estritamente impostos no que se refere aos investimentos foram aceites pela maior 
parte dos projectos como muito ou demasiado constrangedoras. Dai resultaram, na 
primeira fase do programa, várias frustrações e incompreensões relativamente à 
regulamentação orçamental comunitária. Contudo, foram gradualmente desaparecendo 
graças a uma flexibilização de certas modalidades de gestão e a um esforço de 
explicação das regras aplicadas. Os projectos melhoraram além disso a qualidade da 
sua gestão particularmente ao recrutar um pessoal suficientemente qualificado para 
assegurar esta gestão. 
59 
b) Embora as dificuldades de lançamento tenham sido resolvidas, o mesmo se não passa 
com as que foram encontradas no que se refere aos co-financiamentos que são uma das 
condições para a obtenção da contribuição comunitária. Em conformidade com a 
decisão do Conselho relativa à aplicação do programa, a contribuição comunitária 
depende da obtenção, pelos projectos, de co-financiamentos concedidos peias 
autoridades nacionais, regionais ou locais e/ou de origem privada e cujo montante 
global é normalmente equivalente ao do da contribuição comunitária (a taxa de 
intervenção da Comunidade pode ser aumentada de 50 para 55% em certas regiões). 
Considerando a regra de anualidade das dotações que se aplica ao programa e portanto 
aos projectos, os co-financiamentos exigidos devem ser efectivamente pagos aos 
projectos no decurso de cada um dos períodos contratuais sucessivos. Concretamente 
isto implica que os contratos anuais dos projectos sejam estabelecidos após recepção 
das promessas de co-financiamento, que autorizam o pagamento de uma primeira 
prestação da contribuição comunitária ficando entendido que outra prestação será paga 
após a recepção dos atestados de recepção efectiva dos co-financiamentos prometidos. 
Os co-financiamentos exigidos são, normalmente em efectivo devendo ser pagos numa 
conta especificamente aberta pelo projecto para as suas actividades. A Comissão aceita, 
dentro de limites estritos, que uma parte dos co-financiamentos seja constituída por 
prestações em espécie tais como a disponibilidade de locais ou de pessoal efectivamente 
utilizados no âmbito do projecto e em conformidade com a sua estratégia. 
Estas disposições não levantam problemas nos projectos cujo financiamento é concedido 
por uma autoridade que tem efectivamente capacidade para transferir para os projectos, nos 
prazos exigidos, os fundos prometidos: é particularmente o caso dos projectos cujo co­
financiamento é concedido pelas autoridades nacionais no âmbito de programas de apoio 
específicos (Irlanda, Portugal e Espanha sob reserva de certos prazos processuais). A 
situação é demasiado complexa no que se refere aos projectos em que os co-financiamentos 
são feitos por várias autoridades diferentes, cujas decisões nem sempre são tomadas em 
tempo útil e sobretudo para os projectos em que os financiamentos são feitos por 
autoridades que não procedem efectivamente aos pagamentos prometidos com atrazos 
importantes (inclusivamente que não confirmam a sua promessa de co-financiamento, por 
exemplo na sequência de conflitos entre parceiros locais). Esta situação não só implica 
dificuldades de tesouraria para os projectos: implica também incertezas quanto ao montante 
total das dotações que poderão ser realmente utilizadas e portanto atrazos na realização das 
acções previstas; implica também uma redução proporcional, da contribuição comunitária 
e constitui portanto a principal causa do subconsumo das dotações concedidas pelo 
programa. 
A Comissão chamou frequentemente a atenção dos Estados-membros para estes problemas 
de co-financiamento. Esforçou-se por encontrar soluções administrativas sempre que era 
possível para evitar penalizar os projectos abrangidos, contudo, a actividade de vários 
projectos foi e é ainda por vezes contrariada pelas dificuldades recorrentes encontradas 
nesta matéria. 
4. Conclusão 
Os projectos são seguramente uma boa via: o associativismo estruturou-se, as equipas 
operacionais foram estabilizadas, um grande número de acções foi lançado, foi 
desenvolvido um esforço da melhoria da qualidade simultaneamente no que se refere à 
gestão financeira, à programação das acções e à qualificação das equipas operacionais. As 
dificuldades de lançamento do programa foram resolvidas, particularmente em virtude do 
clima de confiança recíproca que se instaurou gradualmente entre os projectos, os UID, a 
Unidade Central e a Comissão. Os Estados-membros contribuíram frequentemente, através 
do seu representante no Comité Consultivo do programa para encontrar soluções para as 
60 
dificuldades encontradas. Os problemas de co-financiamento mantêm-se preocupantes, pelo 
menos para certos projectos. Os projectos apresentam evidentemente alguns ponto fracos, 
a coerência das acções locais nem sempre é assegurada, a preocupação da participação 
activa das populações abrangidas deve ser mais concretizada e as medidas de auto-avaliação 
estão desenvolvidas de uma forma desigual mas as dinâmicas estão lançadas e deixam 
augurar favoravelmente do êxito das acções realizadas. 
IV* PARTE - A DINÂMICA DO PROGRAMA 
Para além das hesitações iniciais, Pobreza 3 deu provas de uma certa vitalidade. Os seus 
participantes construíram cooperações locais e mobilizaram simultaneamente os responsáveis 
pelas decisões, os praticantes e as próprias populações abrangidas. Comprometeram-se, para além 
da acção local, em intercâmbios simultaneamente nacionais e transnacionais. Desta forma 
contribuíram para a definição e a afirmação da identidade do programa como tal. 
A instalação desta dinâmica exigiu um certo tempo e, a este respeito a duração de cinco anos 
seleccionada para o programa parece bem escolhida. Apercebem-se já os efeitos desta dinâmica 
a nível local (1), nacional (2) e europeu (3). 
1. As dinâmicas locais 
À medida que os projectos se foram consolidando e que a sua acção se foi estruturando 
suscitaram efeitos de arrastamento e de mobilização tanto a nível dos actores locais como a nível 
dos recursos locais. 
De uma forma geral tal como referiram a maior parte dos projectos o conteúdo do programa 
suscita um certo interesse a nível local e a etiqueta europeia exerce um efeito de atracção e 
contribui para a legitimação das iniciativas. Evidentemente o nome habitual do programa, que 
exige a noção de pobreza, levanta problemas a certos projectos, pelo menos nos países onde esta 
noção tem conotações negativas. Além disso, a referência a um programa Europeu é menos 
decisiva nos países onde a opinião pensa ter pouco a aprender com a Europa em matéria social. 
Contudo, no seu conjunto, a possibilidade de se reclamar do programa como tal é um forte factor 
de mobilização, os parceiros locais são mais convincentes, os investigadores deixam-se intrigar 
pelo programa, as administrações públicas abrem as suas portas, as equipas operacionais sentem-
se mais reconhecidas, a publicidade mediática e a visibilidade de numerosos projectos 
encontram-se reforçados... 
Algumas islustrações desta atracção dão a entender que a acção local dos projectos pode desta 
forma estender-se a outros agentes e contribuir para debates ou inovações de maior alcance. Por 
exemplo, no projecto de Mantois-Val-de-Seine, em Fraca, seis municipalidades associaram-se 
numa acção de educação que propõe uma alternativa à via habitual e que suscita um grande 
interesse; na Irlanda, o projecto de Limerick realizou um estudo local que encorajou diversas 
autoridades públicas a reapreciar o problema do efeito disuasivo das despesas escolares para os 
mais desfavorecidos. Nos Países-Baixos, o projecto de Valkenbourg instituiu uma cooperação 
preciosa com o serviço regional de ajuda aos deficientes que decidiu informar sistematicamente, 
desde o início de 1993, todas as pessoas beneficiárias das suas ajudas sobre os serviços e as 
actividades propostas pelo projecto. 
No que se refere aos parceiros sociais, duas experiências merecem igualmente atenção. Em 
Anvers, o projecto conseguiu dar início, com a organização flamenga dos empregadores, a um 
debate sobre a responsabilidade dos empregadores no que se refere ao seu ambiente social; 
conseguiu, pela mesma ocasião, que os empregadores locais se interessassem pelo modelo de 
organização do programa. Em Espanha, são os projectos, os UID e o membro do Comité 
Consultivo que têm, com organizações profissionais, patronais e sindicais, bem como com as 
ONG, lançado as bases de um forum de diálogo, de reflexão e de pressão que tem por objectivo 
os grandes temas relacionados com a luta contra a exclusão social. 
61 
São apenas alguns dos exemplos entre muitos outros. Mas todos demonstram que os projectos 
do programa podem ser reconhedidos pela sua capacidade de instigar a reflexão e a acção sobre 
a exclusão social para além do seu impacto imediato ou dos serviços que oferecem concretamente 
às populações junto das quais e com as quais trabalham. 
2. As dinâmicas nacionais 
O programa constitui uma aposta sobre a iniciativa local. O seu êxito assenta, em larga medida, 
na capacidade dos actores locais para construir projectos susceptíveis de servir de exemplo ou 
de modelo. Mas também pretende, de caminho, contribuir para estimular as políticas nacionais 
e torna-se essencial que as "boas-práticas" experimentadas pelos projectos possam ser 
comunicadas e transferidas para outros actores e as instâncias de decisão abrangidas, em cada 
país, pela luta contra a exclusão. 
Aquando da preparação do programa, a Comissão tinha convidado os Estados-membros a que 
lhe propusessem projectos cujas orientações correspondessem a atitudes nacionais inovadoras, 
ou, eventualmente que se inscrevessem num âmbito de programas nacionais de luta contra a 
pobreza. Esta articulação existia, pelo menos potencialmente, nalguns países: na Irlanda, na 
Espanha, em Portugal, com os programas nacionais postos em prática nestes países, em Fança 
com a política da cidade e a do rendimento mínimo de integração, nos Países Baixos com a 
política de Social Renewal, na Dinamarca com as medidas nacionais de apoio à inovação e ao 
associativismo local, etc.. Esta articulação contribuiu sem dúvida para uma implicação mais 
directa das autoridades nacionais no acompanhamento do programa e para uma maior visibilidade 
dos projectos a nível nacional. Contudo não foi suficiente, pelo menos nesta fase, para obter os 
efeitos multiplicadores esperados. 
Existem várias razões para isso. Primeiramente, certos projectos sofreram, como era inevitável 
dificuldades internas que atrazaram ou contrariaram a realização de uma acção que poderia 
parecer inicialmente prometedora. Seguidamente, a própria dimensão de certas políticas nacionais 
fez com que alguns projectos parecessem apenas acções locais entre outras, não chamando a 
atenção de mobilização particular tanto mais que estes projectos eram pouco numerosos (3 ou 4 
em cada país, por vezes menos). 
Finalmente os projectos encontraram-se por vezes obrigados a conceder menos atenção a seu 
impacto nacional em virtude de outras preocupações: primeiramente preocupados em consolidar 
a sua organização e a sua imagem local, seguidamente desenvolver cooperações transnacionais, 
consagraram menos importância a uma participação activa nos debates a nível nacional; ou, 
noutros casos, sobretudo preocupados em compensar os pontos fracos para melhor responder ao 
objectivo da multidimensionalidade da sua acção, não puderam assegurar toda a visibilidade que 
os seus pontos fortes poderiam justificar, esses mesmos que poderiam ter um impacto nacional 
significativo. 
Contudo, vários projectos obtiveram resultados animadores. Assim, em França, no seguimento 
dos esforços do projecto "Ajuda ao Desenvolvimento de Iniciativa Económica", a Ajuda aos 
Desempregados Criativos e aos Relançadores de Empresas foi estendida aos beneficiários do 
rendimento mínimo de integração; na Grécia, o projecto de Kallithea influenciou a nova 
legislação sobre a droga e sobre a criação de centros de reabilitação para os toxicodependentes; 
também na Grécia, o programa contribuiu para revelar os obstáculos jurídicos que a 
concretização do associativismo entre as autoridades públicas e as organizações privadas 
enfrentavam e consequentemente foi apresentado um projecto de lei no Parlamento grego. Na 
Alemanha, os projectos esforçaram-se por que o debate público sobre a pobreza se tornasse mais 
activo. Na Dinamarca, o programa influenciou os trabalhos de Comissões governamentais. Na 
Bélgica, as ideias e as propostas de projectos de Antuérpia e de Charleroi são referidas pelas 
autoridades públicas nas suas respectivas comunidades. Na Itália, os responsáveis nacionais das 
três grandes centrais sindicais cooperam com vista a estimular, a nível das regiões, a realização 
de projectos inspirados nos princípios do programa. No Reino Unido, onde a problemática da 
pobreza é controversa, os projectos locais implicaram-se activamente nos debates... Se os 
projectos conquistaram um reconhecimento local e, para alguns deles, um reconhecimento 
nacional, é primeiramente em virtude da qualidade da sua acção. Mas é também em virtude dos 
62 
seus esforços para tornar visível esta acção, entre outros através da produção de boletins de 
informação ou de cassetes-vídeos e de filmes e através da participação ou organização de acções 
de informação. Além disso, os UID e os representantes nacionais no Comité Consultivo 
desempenharam um papel importante na concretização de sinergias a nível nacional que são reais 
embora se mantenham demasiado pontuais ou demasiado desiguais para que se possa falar, de 
momento, de um impacto significativo do programa na cena nacional de cada país. 
3. As dinâmicas europeias 
Ao apoiar experiências locais, o programa pretende contribuir para a transferência de boas 
práticas, a nível nacional mas também a nível europeu e promover a reflexão comunitária sobre 
a luta contra contra a exclusão social. Os intercâmbios transnacionais entre os projectos, os 
trabalhos de investigação e as publicações do programa são as verdadeiras componentes desta 
dinâmica. 
3.1. Animação e intercâmbio no interior do programa 
Teceram-se progressivamente várias redes de intercâmbios entre os projectos, os parceiros, os 
UID, a Unidade Central e a Comissão. Algumas destas redes ampliaram-se para englobar actores 
externos ao programa, particularmente na perspectiva de sinergias com iniciativas nacionais ou 
comunitárias. Tornaram-se actualmente um elemento essencial da dinâmica de Pobreza 3. 
Estes intercâmbios podem revestir diversas formas. Os seminários anuais são os locais 
privilegiados de mobilização dos actores do programa em torno de grandes temas de reflexão e 
de acção que beneficiam de uma publicidade particular. O tema do desenvolvimento local, 
escolhido para o seminário de Edinbourg em 1991, manifestava a importância concedida pelo 
programa à dimensão económica da integração. O tema da implicação dos parceiros sociais, 
aprovado pelo seminário de Aalborg em 1992 exprimia a vontade de estender aos participantes 
da empresa as cooperações locais instauradas. O tema das relações entre o associativismo e a 
multidimensionalidade, seleccionado para o seminário de Huelva em 1993, tinha por objectivo 
capitalizar as conquistas do programa no que se refere à pertinência de dois dos seus princípios-
chave. 
Estes encontros, fundamentais pelo seu conteúdo e pela sua contribuição para a afirmação da 
identidade do programa são completados por um conjunto de outros intercâmbios. O programa 
criou assim vários grupos transnacionais que reúnem cada um sete ou oito projectos e que 
constituem verdadeiras células de reflexão e de proposta. Cada grupo trabalho sobre as 
experiências dos projectos sobre temas precisos para deles retirar lições de ordem metodológica 
e política ("habitat e pobreza", "a pobreza em meio rural", "a participação" e a "inserção através 
da economia"). Foram igualmente organizados em Calais, em Novembro de 1992, dois 
seminários transnacionais, um sobre a contribuição da auto-avaliação na estratégia de projectos 
e outro sobre as investigações locais. Mais recentemente, a acção de formação empreendida junto 
dos centros de projecto acentuou esta dinâmica de confronto de experiências. Finalmente, um 
grande número de intercâmbios efectuam-se de modo bilateral, sob forma de visitas de projecto 
a projecto. 
As reuniões temáticas e os seminários anuais realizam-se nos locais dos projectos. Constituem 
a ocasião para que os projectos que os acolhem manifestem a sua participação num programa 
europeu e impliquem o conjunto dos seus parceiros e dos membros das suas equipas operacionais 
na dinâmica europeia deste programa. Constituem assim, no que se refere aos projectos e ao 
programa, tempos fortes cujo impacto pode ser repercutido, posteriormente, ao nível local, 
regional, nacional e europeu. 
A animação europeia do programa assenta na mobilização dos actores dos projectos mas também 
na qualidade de assistência técnica instalada para este efeito. Embora os membros das UID 
tenham essencialmente por papel ajudar os projectos no seu desenvolvimento a nível local e 
contribuir para o impacto do programa a nível nacional, estão associados, com a Unidade Central 
para a animação europeia de Pobreza 3. 
63 
Vários membros dos UID estão implicados activamente, por exemplo, em trabalhos de grupos 
temáticos constituídos com os projectos e, evidentemente, na preparação de seminários anuais. 
De forma geral, os UID participam regularmente, com a Unidade Central e a Comissão, nas 
discussões relativas à gestão e à animação do programa, particularmente através de três reuniões 
organizadas anualmente para este efeito. 
32. Os trabalhos de investigação 
Os trabalhos de investigação são uma outra componente da dinâmica europeia do programa. 
Sendo Pobreza 3 um programa de acção, estes trabalhos de investigação foram deliberadamente 
limitados. Para além dos estudos locais efectuados por iniciativa dos projectos a componente 
"investigação" do programa compreende dois capítulos um de natureza estatística e outro de 
ordem económica e sociológica. 
Os trabalhos estatísticos foram efectuados em cooperação com Eurostat. Essencialmente têm por 
objectivo desenvolver uma exploração sistemática dos inquéritos nacionais sobre os orçamentos 
familiares, com vista, designadamente, a actualizar e afinar a medida da pobreza considerada sob 
o aspecto dos rendimentos. Permitiram verdadeiros progressos do conhecimento especialmente 
através da utilização dos micro-dados dos inquéritos nacionais. Mas confirmaram também as 
dificuldades metodológica desta medida designadamente a fragilidade de comparação ou de 
agregação de dados construídos segundo definições que não estão ainda suficientemente 
harmonizadas. Sob reserva destas limitações, estes trabalhos confirmaram a estimativa segundo 
a qual a Comissão contava, no final dos anos 80, cinquenta milhões de pessoas com baixos 
rendimentos, portanto pobres segundo a definição normalmente utilizada(I0) (anexo 2). A 
metodologia utilizada autoriza uma análise mais precisa das recentes tendências da evolução da 
pobreza, cujos resultados deveriam estar disponíveis daqui até ao final do programa. Além disso, 
tiveram início trabalhos exploratórios sobre as dimensõs não monetárias da pobreza. 
Foram igualmente empreendidas investigações económicas e sociológicas numa perspectiva 
decididamente transnacional. Os temas destas investigações foram determinados em concertação 
com os representantes dos Conselhos nacionais de investigação e os membros do Comité 
Consultivo e as equipas de investigação que cobrem cada seis a oito países foram seleccionadas 
na sequência de dois convites sucessivos para apresentação de propostas. Tratando-se de 
trabalhos em curso é demasiado cedo para antecipar os resultados. Mas estes resultados deveriam 
esclarecer o conhecimento dos fenómenos graças a comparações internacionais organizadas em 
tomo dos seguintes temas: os processos de afastamento do mercado de trabalho, o papel das 
políticas de desenvolvimento regional na luta contra a pobreza, as relações entre a pobreza e as 
migrações, a implicação dos parceiros sociais na luta contra a exclusão, a evolução da forma de 
assumir o encargo da pobreza nas políticas sociais, os efeitos das políticas activas do emprego 
na luta contra a exclusão social. Os relatórios destas investigações estarão disponíveis em meados 
de 1994. 
3.3. Visibilidade do programa e dos seus resultados 
A visibilidade do programa assenta, por um lado numa política de publicações e por outro, numa 
estratégia de comunicação. Foi efectuado um importante esforço no que se refere às publicações. 
Salienta-se sobretudo que o Magazine trimestral (5 000 exemplares) e o Bulletin mensal 
(2 000 exemplares) têm já uma audiência que ultrapassa largamente os actores do programa. O 
mesmo se passa com outras publicações que contribuem para uma ampla difusão das experiências 
em curso (relatórios anuais de actividade da Unidade Central, actas dos seminários 
transnacionais, reportório descritivo dos projectos). 
(1()) Pessoas que vivam num agregado familiar cujo rendimento médio disponível por unidade 
de consumo (aproximada pelas despesas declaradas num inquérito) é inferior a metade 
do rendimento médio disponível por unidade de consumo no Estado-membro em que vive 
este agregado familiar. 
64 
No que se refere à estratégia de comunicação são de reter as seguintes acções: 
a instalação de um correio electrónico, instrumento rápido e funcional que dinamiza 
as interacções entre os diferentes parceiros implicados nesse Programa (projecto, UC, 
UID, Comissão). 61 locais estabelecem assim 250 ligações cada semana. Este correio 
serve igualmente para a elaboração, em curso, de "SPES", uma base de dados 
bibliográficos e estatísticos de Pobreza 3; 
a sensibilização do grande público através de manifestações específicas como o 
concurso organizado junto dos estudantes das escolas de jornalismo e cuja melhor 
reportagem sobre a exclusão social e a pobreza foi divulgada nos doze grandes jornais 
diários europeus (esta reportagem incidia sobre o projecto de Perama); 
a constituição de uma rede europeia de jornalistas interessados nas problemáticas 
relacionadas com a pobreza e a exclusão social e aos quais são enviados infopress 
bi m en suais; 
as relações regulares estabelecidas com estes jornalistas favoreceram a cobertura 
mediática dos seminários anuais e facilitam, de uma forma geral, a divulgação dos 
resultados do programa. 
4. A articulação entre os actores e os níveis de intervenção 
Como a Comissão indicou na sua Comunicação de 23 de Dezembro de 1993(11), a exclusão social 
não poderia ser combatida sem a participação activa de todos os que exercem responsabilidades 
políticas, institucionais, profissionais, associativas e cívicas nem a participação tão larga quanto 
possível das próprias populações abrangidas. 
Embora o programa aposte na iniciativa local, pretende contribuir para os debates nacionais e 
europeus. Embora se apoie num pequeno número de projectos pretende mobilizar ou contribuir 
para a mobilização de um maior número de actores. Constitui assim uma das componentes 
essenciais das iniciativas da Comunidade no domínio da luta contra a exclusão social. 
Evidentemente a sua contribuição permanece modesta. Mas representa um esforço significativo 
de procura de uma boa articulação simultaneamente vertical e horizontal das instâncias 
responsáveis segundo as suas competências próprias e nos limites destas competências, da 
promoção dos valores e das políticas de solidariadade: poderes públicos (locais, regionais, 
nacionais e comunitários) mas também actores privados (associações, agrupamentos de 
voluntários, parceiros sociais ...). Trata-se de elaborar com eles e entre eles sinergias que 
permitam a cada um e a todos reflectir e aplicar, numa atitude de associativismo e reconhecendo 
a especificidade de cada um, os princípios e os meios de prevenir e lutar contra a exclusão social. 
O programa une-se assim aos esforços desenvolvidos pela Comissão com vista a promover a 
cooperação entre todos os actores abrangidos pela exclusão social. Convém assim 
particularmente citar o apoio prestado pela Comissão, paralelamente à aplicação do programa, 
às redes europeias de organizações não governamentais, às quais algumas estão, aliás, 
directamente associadas, na qualidade de parceiros ou de operadores de projectos locais ao 
programa. 
Convém notar igulamente que a Comissão favorece a participação dos projectos do programa 
Pobreza 3 em certas outras acções comunitárias, particularmente nos programas de iniciativas 
comunitárias lançados no âmbito do Fundo Social Europeu (designadamente NOW e 
HORIZON). Sem dúvida a sinergia entre o programa e estas outras iniciativas deveria ser 
reforçada, ainda que os objectivos e as regras aplicáveis ao programa sejam distintos das que são 
aplicadas nos Fundos Estruturais. A experiência de Pobreza 3 confirma em qualquer caso que os 
programas podem, pela sua vocação experimental e o seu grau de elaboração desempenhar um 
papel de incentivo decisivo a este respeito. 
(1,) Com 92 542 final, p. 25. 
65 
Va PARTE - AS LICÔES DO PROGRAMA E O SEU IMPACTO 
No âmbito da preparação do presente relatório, a Comissão deu início a uma larga concertação 
com todos os actores do programa. Os projectos, os UID e a Unidade Central contribuíram 
activamente para a avaliação do estado de adiantamento do programa, em particular através dos 
seus relatórios anuais respectivos e a sua participação no seminário de Huelva. Os membros do 
Comité Consultivo foram convidados a expressar o ponto de vista dos Estados-membros sobre 
as forças e fraquezas do programa. De uma forma geral, a preparação da conferência de 
Copenhague e da sua reunião sobre as possíveis orientações de um eventual novo programa 
contribuíram para esta avaliação do programa em curso. 
Destes diversos intercâmbios e debates depreende-se uma larga convergência de opiniões sobre 
as principais lições que desde já se podem retirar da experiência de Pobreza 3. Estas lições 
abrangem a validade dos princípios em causa no programa (1), a eficácia das modalidades da 
gestão e de animação (2), e finalmente o impacto do programa, ou seja o valor acrescentado 
específico de um programa deste tipo (3). 
1. A legitimização dos princípios-chave do programa 
Os projectos do programa têm em comum reconhecer-se numa abordagem de luta contra a 
pobreza com base nos princípios de associativismo, de multidimensionalidade e de participação. 
Estes princípios são primeiramente aplicados nas acções-piloto; mas, em numerosos casos, as 
acções inovadoras integraram-nos na sua acção. O programa no seu conjunto pode portanto ser 
considerado como uma experimentação da validade destes princípios e da possibilidade de os 
aplicar tendo em conta a especificidade dos contextos locais e nacionais. 
O associativismo aparece como o ponto forte do programa. É também sem dúvida o que 
beneficiou de uma maior atenção, ainda que algumas vezes em detrimento dos dois outros 
princípios-chave. 
Os projectos criaram estruturas organizacionais e novas formas de intervenção que constituem 
em si mesmo um estímulo à evolução das instituições e das associações abrangidas pela luta 
contra a exclusão social (autoridades nacionais e locais, organizações não governamentais, 
parceiros sociais...). 
O associativismo aparece assim como um instrumento que permite esperar que o programa tenha 
efeitos que prossigam para além dos cinco únicos anos da sua duração. Já aprovado noutros 
programas nacionais, e por vezes muito antes de Pobreza 3, o princípio do associativismo 
suscitou um grande interesse por parte dos actores dos países que, até à altura, o não tomavam 
em consideração. É importante, evidentemente, dar a este princípio todo o seu alcance e evitar 
que se reduza a um slogan que se limite unicamente a uma nova versão de modalidades 
organizacionais tradicionais. Mas, precisamente o programa Pobreza 3 permite um 
aprofundamento progressivo, baseado na experiência, da pertinência deste princípio nos 
processos de decisão e de realização das acções. 
A atenção à multidimensionalidade da exclusão social e da pobreza progrediu incontestavelmente 
no decurso do programa. Evidentemente, as vantagens verificadas neste domínio são mais 
desiguais: embora todos os projectos pretendam favorecer uma integração simultaneamente 
económica e social dos mais desfavorecidos e embora sejam atentos às diversas dimensões da 
exclusão social nem sempre têm possibilidade de definir ou de pôr em prática meios tão coerentes 
e globais como seria desejável. A este respeito comvém salientar que a coerência desse meio só 
se poderia construir para entidades concretas suficientemente delimitadas: os projectos que 
trabalham num território vasto, socialmente heterogéneo, e/ou sem unidade administrativa e estão 
mais expostos ao risco de uma dispersão dos seus esforços e das suas actividades. Para além do 
acordo sobre a validade do princípio da multidimensionalidade da acção, a reflexão sobre as 
modalidades da sua aplicação deve ser prosseguida com base na experiência dos projectos, 
particularmente para melhor apreciar a especificidade, a este respeito dos contextos locais (meio 
rural/meio urbano, por exemplo) e nacionais (por exemplo países do Norte, ou países do Sul). 
66 
Romper com as políticas e as mentalidades das obras de assistência e tornar os mais 
desfavorecidos actores incondicionais ... a participação é não só um princípio de acção mas um 
desafio para os projectos e para o programa. Não é surpreendente que a aplicação deste objectivo 
seja problemática: é sem dúvida mais fácil criar equipamentos ou serviços do que reforçar a 
capacidade de auto-organização dos grupos desfavorecidos; os actores mobilizados na realização 
de um projecto são invevitavelmente tentados a considerar como "seu" o projecto, correndo o 
risco de esquecer aqueles a quem este se dirige e cujas expectativas nunca correspondem às suas. 
Embora a aplicação do princípio da participação esteja ainda limitada em muitos projectos, 
registou, no programa, progressos significativos, particularmente quando os projectos 
trabalharam junto de grupos restritos e souberam mobilizar as pessoas abrangidas para objectivos 
concretos e tangíveis. Estes progressos são mais frequentes nos casos em que as tradições 
nacionais são propícias à auto-organização e nos casos em que as instituições ultrapassaram as 
suas rivalidades e conflitos de poder. Além disso, estes progressos parecem mais significativos 
nos projectos que reconhecem, na sua própria organização (ou seja nas equipas operacionais e 
nas relações entre estas equipas e as instituições associadas) que a participação é um valor 
decisivo da qualidade da acção. 
Se bem que a pertinência dos princípios do programa seja, no seu conjunto, confirmada, é 
também porque a própria atitude do programa recebeu, progressivamente, a adesão de todos os 
seus actores. Noutros termos, é porque os seus actores aceitaram empenhar-se numa dinâmica 
comum, que implicava, em particular, uma vontade de inovação e de experimentação, uma 
preocupação de qualidade na concepção e na programação da acção, uma atenção à avaliação e 
à transferência das experiências. 
A adesão a esta atitude não foi evidentemente imediata e geral e deve ser constantemente 
consolidada: para a maior parte dos projectos, o pedido de participação no programa tinha 
essencialmente por base a procura de um apoio financeiro, o que é perfeitamente legítimo e nem 
todos os actores estavam prontos, inicalmente, para enveredar numa dinâmica de conjunto do 
programa. Isto explica, numa certa medida as dificuldades encontradas nos projectos no que se 
refere à estruturação do associativismo, à obtenção dos seus co-financiamentos ou à aplicação 
efectiva de uma auto-avaliação. Isto explica também a importância do trabalho de explicação, de 
persuasão ou de apoio que tiveram de efectuar, junto de alguns dos parceiros institucionais, os 
chefes do projecto, as unidades de assistência técnica e a Comissão. Convém não substimar estas 
dificuldades: alguns projectos continuam a ser frágeis, alguns inclusivamente interromperam ou 
reduziram fortemente a sua actividade durante vários meses e um deles teve de ser anulado. Mas 
também não convém sobrestimar a sua importância: a qualidade do conjunto dos projectos é 
largamente reconhecida e a mobilização dos seus actores na dinâmica do programa é grande, 
como o demonstra designadamente a sua participação na animação europeia e, de uma forma 
mais geral, na reflexão comunitária sobre a luta contra a exclusão social. 
2. As modalidades de gestão e de animação 
Para assegurar a realização do programa, a Comissão instalou estruturas de assistência técnica 
a nível naciona e a nível europeu (unidade central). As missões que lhe foram atribuídas são 
essencialmente a gestão administrativa e financeira das subvenções concedidas, o apoio ao 
desenvolvimento dos projectos e à sua auto-avaliação, a animação geral do programa e a 
coordinação das suas componentes e actividades (avaliação, intercâmbios transnacionais, 
investigação, publicações). Tendo em conta os limites do calendário, da gestão e do custo que 
pesaram sobre o programa, estas missões foram cumpridas, no conjunto, de forma satisfatória; 
contudo, poderiam ser efectuadas melhorias para aumentar a sua eficácia. 
As missões de assistência técnica são muito diversas e exigem, por parte de quem as efectua, uma 
grande capacidade de adaptação ou uma certa polivalência e uma experiência confirmada. 
Além disso, evoluem à medida do desenvolvimento do programa. Numa fase de lançamento, a 
atenção incidiu principalmente na resolução de problemas de gestão administrativa e financeira 
que dificultava a estruturação dos projectos e na afirmação da coerência e da própria imagem do 
programa. Na fase de consolidação, em curso, intensificaram-se intercâmbios transnacionais e 
67 
sentiu-se mais fortemente a necessidade de um aprofundamento da reflexão sobre os princípios 
do programa. Na fase final do programa a questão da perenização dos projectos e a da produção 
de uma avaliação rigorosa revestirão sem dúvida maior importância. 
As disposições adoptadas pela gestão administrativa e financeira do programa permitiram à 
Comissão estar constantemente informada dos progressos dos projectos e das dificuldades 
encontradas por estes últimos, particularmente no que se refere aos co-financiamentos. Para além 
destas dificuldades e tendo em conta sumultaneamente os esforços dos projetos e os esforços da 
Comissão e da Unidade Central, a qualidade da gestão foi fortemente melhorada nos projectos 
e impôs-se como uma das componentes e um dos reveladores da qualidade da sua acção. 
O apoio directo aos projectos, assegurado pelos membros dos UID foi apreciável e permitiu, em 
vários países, progressos notáveis no que se refere à auto-avaliação e à articulação entre os 
projectos e as iniciativas nacionais. A eficácia deste apoio foi mais desigual no que se refere aos 
projectos que encontraram grandes dificuldades internas ou problemas crónicos de co­
financiamento e uma implicação mais activa dos membros dos UID na resolução destes 
problemas teria sido sem dúvida útil. 
A animação europeia do programa tem os seus pontos fortes e convém citar em particular, a este 
respeito, a afirmação da coerência do programa e a visibilidade das suas conquistas: o êxito dos 
seminários anuais e a qualidade das publicações são disso uma boa ilustração. Além disso, foram 
realizados progressos significativos na preparação e acompanhamento dos intercâmbios 
transnacionais e a realização da acção de formação dos chefes dos projectos parece prometedora. 
Em contrapartida, a avaliação do programa no seu conjunto sofreu com a prioridade atribuída à 
auto-avaliação dos projectos e o trabalho de síntese externo destas auto-avaliações, que está em 
curso, designadamente na perspectiva de um aprofundamento dos princípios e dos conceitos do 
programa. Também, deve ser desenvolvido um esforço para melhor integrar na dinâmica do 
programa a sua componente de investigação, que foi deliberadamente limitada em virtude das 
prioridades decididas pelo Conselho mas cujo reforço é reconhecido necessário por todos os 
actores do programa. 
A realização destas missões implicou simultaneamente a Unidade Central e os membros dos UID. 
A dispersão geográfica dos actores e o facto de que sejam na sua maior parte recrutados a tempo 
parcial, influíram por vezes na coesão e eficácia das estruturas de assistência técnica e poderia 
ser útil prever, num futuro programa, fórmulas alternativas ainda que mais custosas 
particularmente no que se refere à Unidade Central. Por outro lado, a diversidade dos projectos 
e, de uma forma mais geral a própria complexidade do programa colocaram por vezes as equipas 
de assistência técnica perante expectativas ou pedidos difíceis de consiliar. Contudo, a 
cooperação entre os actores abrangidos permitiu ultrapassar eventuais dificuldades. A Comissão 
contribuiu, particularmente, para reforçar esta cooperação estando presente na gestão e animação 
do programa. 
3. Conclusão: o impacto do programa 
No termo deste relatório, depreende-se um certo número de lições quanto ao impacto do 
programa, que confirmam particularmente a utilidade de programas específicos pelos quais a 
Comunidade apoia a inovação social. 
De uma forma geral, o programa estimulou o debate sobre a exclusão social nos Estados-
membros e na Comunidade. Nos Estados-membros, esta contribuição foi desigual, pelo menos 
até à altura, mas é amplamente reconhecida: certos projectos elaboraram instrumentos 
metodológicos que são úteis aos praticantes que intervêm noutros terrenos; alguns projectos 
contribuíram para a criação de redes de intercâmbio que associam autoridades locais, 
organizações não governamentais e os parceiros sociais; outros projectos alimentaram reflexões 
administrativas tendentes a reformar certas políticas sociais; de uma forma mais geral os 
princípios do programa encontram um eco nas orientações afirmadas nas políticas nacionais de 
vários Estados-membros e foram estabelecidas sinergias prometedoras pelo menos nos países 
onde as orientações do programa são levadas ou referidas na cena nacional pelas administrações 
abrangidas ou pelos Comités directores dos próprios projectos. Estas verificações são animadoras. 
68 
Convém com efeito recordar que o programa é modesto e que é constituído por projectos locais 
cuja articulação com os debates e as iniciativas de ordem nacional era frequentemente, de início, 
relativamente fraco ou aleatório. 
O programa é também, para a Comunidade, uma expressão concreta da sua possível contribuição 
para a luta contra a exclusão social. A experiência dos projectos já alimentou algumas iniciativas 
comunitárias neste domínio, particularmente a preparação da comunicação adoptada pela 
Comissão em 23 de Dezembro de 1992. Constitui igualmente uma das componentes das reflexões 
em curso quanto à contribuição dos Fundos Estruturais para a luta contra a exclusão social. Em 
muitos pontos vai ao encontro das preocupações expressas no âmbito do diálogo permanente que 
a Comissão desenvolve com as organizações governamentais e mais recentemente com os 
parceiros sociais. 
Neste contexto, a contribuição do programa tende a evoluir: quando Pobreza 3 foi concebido, 
tratava-se praticamente da única iniciativa comunitária que se debruçava especificamente sobre 
a pobreza e a exclusão social02) e ao dar imediata sequência ao segundo programa europeu, 
constituía, unicamente pela sua existência, um sinal político da vontade da Comunidade de 
contribuir modestamente mas na continuidade para os esforços efectuados nos Estados-membros; 
actualmente o programa tem o seu lugar num conjunto diversificado de iniciativas pelo que dele 
se espera mais em termos de contribuição para a constituição de conhecimentos e boas-práticas 
susceptíveis de serem transferidas. A este respeito é significativo que uma grande atenção seja 
concedida por numerosos actores ao seu aprofundamento conceptual e metodológico. 
Correlativamente é através da consolidação das suas conquistas que se poderá contribuir da 
melhor forma para a promoção da perspectiva da Europa das solidariedades. 
(,2) Com a excepção da ajuda alimentar concedida no âmbito das campanhas de Inverno. 
69 
ANEXO 1 
Informações estatísticas sucintas sobre os projectos do programa Pobreza 3 
As publicações de Pobreza 3, e nomeadamente, os relatórios e documentos de trabalho da 
Unidade Central do programa, apresentam inúmeras informações quantitivivas e qualitativas 
sobre os projectos. Além disso, um repertório descritivo destes projectos é publicado e 
actualizado regularmente. Os quadros a seguir propostos são portanto uma ilustração de algumas 
das características dos projectos do programa. 
Características dos territórios das acções modelo 
Número 
de habitantes Menos de 
20 000 hab 20 000 a 
50 000 hab 50 00 hab 
ou mais Total 
zona rural 
zona urbana 6 
26 
Região associando 
zonas rurais e 
zonas urbanas 
Total 13 12 11 36 
Fonte: Unidade central do programa Pobreza 3 
Nota: O número total de acções-modelo (36 e não 29) tem em conta o facto de 3 acções-
modelo intervirem em diversas zonas. 
70 
Dimensões da exclusão social encontradas nos territórios de acção dos projectos e representadas 
por estes 
Problema encontrado Número de projectos 
cujo território é 
particularmente 
marcado pelo 
problema Número de projectos 
cuja acção abrange 
em particular este 
problema 
Desemprego dos jovens 37 
Desemprego de longa duração 37 
Crise dos centros urbanos 19 
Espaços urbanos e alojamentos 
sem conforto e com falta de 25 
equipamentos 
Subdesenvolvimento rural 8 
Emigração 12 
Imigração 19 
Discriminação étnica 20 
Declínio industrial, reestru- 26 
turação económica 23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Fonte: Unidade Central do programa Pobreza 3 
Nota: Dados relativos a todos os projectos, ou seja, 48 territórios, tendo em conta os 
projectos que participam em vários territórios concretos distintos; de notar que 
determinadas iniciativas inovadoras não desenvolvem a sua acção com referência a um 
território preciso. 
71 
Natureza e origem dos projectos do programa Pobreza 3 
A prossecução de actividades já existentes em 1990 5 
e envolvendo os mesmos (ou quase os mesmos) parceiros 
O desenvolvimento de novas actividades pelos mesmo 5 
(ou quase os mesmos) parceiros 
A extensão de uma parceria existente, com a participação 18 
de novos parceiros e o envolvimento de novas actividades 
A criação de uma parceria totalmente nova para desenvolver 16 
novas actividades 
Não responde 
Fonte: Unidade Central do programa Pobreza 3 Total 45 
Nota: O total de 45 projectos tem em conta o facto de alguns projectos desenvolverem a 
respectiva actividade em dois ou três territórios concretos distintos. 
Parceiros associados nos Comités Directores dos projectos 
Actividades locais e regionais 116 
Actividades nacionais e outras organizações governamentais 35 
Organizações não governamentais 108 
(incluindo organizações das comunidades e grupos locais) (53) 
Parceiros sociais 31 
(organizações de empregadores-empresas)(21 ) 
(organizações sindicais) (10) 
Diversos 48 
(incluindo universidades, organismos de investigação)(21 ) 
338 
Fonte: Unidade Central do programa Pobreza 3 
Nota: Quadro organizado a partir de informações sobre o conjunto dos projectos; de notar 
todavia que nem todas as iniciativas inovadoras constituíram um comité director 
associando diversos parceiros. 
72 
ANEXO 2 
Estudos estatísticos realizados no âmbito do programa Pobreza 3 
Um dos objectivos do programa Pobreza 3 consiste em contribuir para a melhoria do 
conhecimento da pobreza, em particular, mediante a produção regular de dados comparáveis 
pela sua amplitude, características e a evolução no seio dos Estados-membros. Em 
conformidade com este objectivo, e nos limites dos meios concedidos para o efeito pelo 
Conselho, o programa fornece assim um contributo para a execução de trabalhos de 
investigação sobre a pobreza e a exclusão social. Neste âmbito, a Comissão apoiou a 
realização de trabalhos de investigação de natureza estatística, cujo orçamento previsional 
ascende a 2,75 milhões de ecus para a duração total do programa (1989-94). 
As investigações levadas a cabo respondem essencialmente a dois objectivos: por um lado, 
contribuir para a análise da pobreza encarada sob o ponto de vista dos recursos financeiros, 
tendo em vista estabelecer dados comparáveis para o conjunto dos Estados-membros e 
esclarecer as tendências das evoluções recentes e em curso deste fenómeno; por outro lado, 
contribuir para a análise da pobreza encarada na sua multidimensionalidade, tendo em vista, 
nomeadamente, ultrapassar os limites inerentes à abordagem exclusiva da dimensão 
financeira. 
3. Estas investigações consistem, em larga medida, numa melhoria das metodologias utilizadas 
na análise estatística da pobreza: referem-se, em particular, à harmonização dos dados 
necessários para a sua comparabilidade, a sua significação e as implicações das diversas 
convenções e definições relativas às unidades de medida e aos indicadores quantitativos do 
fenómeno, os contributos de uma aproximação das fontes estatísticas e das fontes 
administrativas, e sobre as possibilidades de modelização econométrica das evoluções 
verificadas. 
Estes trabalhos de investigação inscrevem-se no âmbito de um programa a médio prazo e 
não podem portanto considerar-se terminados. Para além do seu contributo propriamente 
metodológico, já produziram alguns resultados. Mas esses resultados comportam lacunas 
e incertezas, que constituem o objecto de trabalhos complementares em curso. As propostas 
estritamente metodológicas necessitam também elas de ser aprofundadas, em particular a 
fim de precisar as vantagens comparadas de opções alternativas quanto às fontes de 
informação, aos indicadores estatísticos e aos procedimentos de tratamento de dados 
No decurso do período de 1989-93, foi concedida prioridade à análise da pobreza encarada 
sob o ponto de vista dos recursos financeiros. Em conformidade com as conclusões das 
investigações conduzidas anteriormente e, em particular, os trabalhos de um Seminário 
internacional reunido para discutir esta questão em 1989 em Noordwijk (Países Baixos), as 
investigações iniciadas comprometeram-se a melhorar a exploração dos inquéritos aos 
orçamentos familiares (E.B.M.) (Household Budget Surveys) realizados periodicamente 
pelos institutos nacionais de Estatística. 
Concebidos para contribuir para o conhecimento dos índices dos preços, estes inquéritos 
não são especificamente adaptados à análise da pobreza e, nesse aspecto, apresentam 
insuficiências importantes. Além disso, são realizadas com periocidade variável, a maior 
parte das vezes de cinco em cinco anos. Constituem, no entanto, de momento, a menos má 
das fontes de informação comparáveis disponíveis. 
73 
6. Os investigadores e os estatísticos envolvidos nestes trabalhos tiveram acesso aos micro-
dados destes inquéritos. O facto constitui uma vantagem considerável e um progresso 
decisivo para a análise: os trabalhos comparativos anteriores eram efectivamente baseados 
em dados agregados, agrupados ao nível dos decis das distribuições estatísticas, o que 
impunha aproximações aleatórias. Além disso, foi possível dispor de inquéritos efectuados 
no mesmo ano (1988) ou próximos do mesmo ano (1987, 1989 ou 1990), evitando assim 
o recurso a algumas extrapolações incertas. Importa no entanto sublinhar que a qualidade 
dos inquéritos nacionais aos orçamentos familiares é muito desigual, em particular no que 
respeita à dimensão e à representatividade das suas amostras, e que as definições utilizadas 
nestes inquéritos, particularmente no que diz respeito às despesas de alojamento e às 
prestações ligadas ao alojamento, não são suficientemente harmonizadas para assegurar a 
comparabilidade dos dados nem a sua congruência com os que propõem, por seu lado, os 
inquéritos administrativos e as estatísticas das contas nacionais. 
7. Além das tarefas relativas à disponibilização dos dados, os trabalhos efectuados no decurso 
do período de 1989-93 foram os seguintes: 
a) um estudo da pobreza nos Estados-membros cerca do ano de 1988, face a limiares de 
pobreza relativa chamados "objectivos", isto é, derivados da distribuição estatística, 
baseada na exploração dos micro-dados dos inquéritos aos orçamentos familiares, 
b) um estudo dos contributos metodológicos das abordagens da pobreza, chamadas 
"subjectivas", isto é, que têm em conta a opinião dos agregados domésticos sobre os 
recursos necessários para uma vida decente, 
c) um estudo exploratório sobre o paralelismo dos dados provenientes de inquéritos 
estatísticos e de inquéritos administrativos, 
d) um estudo de viabilidade relativo a uma medição directa da pobreza em termos de 
consumo de determinados bens ou serviços, que é uma primeira contribuição, limitada 
ao consumo, para a definição de indicadores não monetários de pobreza. 
8. O alcance destes estudos é largamente (em relação à primeira) ou exclusivamente diferente 
(em relação às três restantes) de ordem metodológica. Os seus resultados deste ponto de 
vista são portanto objecto de discussões com peritos independentes, peritos governamentais 
e representantes dos institutos nacionais de Estatística, tendo em vista determinadas 
condições de utilização e de difusão eventuais das suas propostas. O primeiro estudo, no 
entanto, produziu também resultados quanto à amplitude da pobreza na Comunidade à volta 
do ano de 1988. Estes resultados serão aqui apresentados embora sejam ainda provisórios. 
9. Este estudo foi levado a cabo por uma equipa de investigação reunida no seio da 
Universidade Erasmus de Roterdão (Países Baixos). Os seus objectivos eram os seguintes: 
a) elaborar, a partir da exploração dos micro-dados dos inquéritos nacionais aos 
orçamentos familiares e discutindo a pertinência de diversas convenções 
metodológicas, uma estimativa da extensão da pobreza em cada um dos Estados-
membros e na Comunidade, isto em relação a um ano tão recente quanto possível, 
b) estudar, de acordo com as mesmas opções metodológicas, as tendências ao longo da 
pobreza ao longo da década de 80, 
c) examinar a possibilidade de uma modelização econométrica destas evoluções, com 
vista a propor um método de simulação que permita adiantar estimativas da amplitude 
da pobreza nos anos em que os inquéritos aos orçamentos familiares não foram 
realizados, tal como estes poderiam ser estimados razoavelmente de forma permanente. 
74 
10. Estes objectivos não foram todos alcançados, nesta fase dos trabalhos, em particular devido 
à data tardia em que os micro-dados dos inquéritos nacionais foram acessíveis para as 
necessidades da investigação. As disposições nacionais relativas à confidencialidade dos 
inquéritos tornaram muito complexas as negociações com determinados institutos nacionais 
de estatística, nomeadamente o da Alemanha. O conjunto das doze séries de micro-dados 
nacionais por volta do ano de 1988 só ficaram disponíveis no início de 1993. As séries de 
micro-dados dos inquéritos nacionais anteriores a 1988 - que são indispensáveis para as 
análises de tendências e os exercícios de simulação econométrica - não se encontram 
disponíveis actualmente a não ser para alguns Estados-membros. 
11. O acesso aos micro-dados permitiu aos investigadores proceder a diversos controlos da 
qualidade da informação e, em certos casos, operar uma correcção dos dados a fim de 
corrigir distorsões de amostragem ou disparidades nas definições utilizadas. No entanto, é 
necessário sublinhar que esta correcção nem sempre foi possível, c que subsistem algumas 
incertezas importantes quanto à fiabilidade de alguns desses dados que constituem a base 
da investigação. Por outro lado, a Dinamarca comunicou as suas reservas quanto à 
qualidade, para o ano considerado, do seu inquérito nacional aos orçamentos familiares. A 
Comissão prossegue, de um modo mais geral, a concertação que iniciou com os institutos 
nacionais de Estatística, tendo em vista tornar tão fiáveis quanto possível os resultados das 
análises efectuadas. 
12. Os resultados que serão apresentados a seguir devem, pois, ser considerados como 
provisórios e envolvem apenas a responsabilidade dos investigadores que os elaboraram. 
Além disso, não podem ser comparados àqueles que tinham sido estabelecidos 
anteriormente, por uma outra equipa de investigação, em relação ao ano de 1985. As 
estimativas anteriores tinham com efeito sido adiantadas com base em dados agregados, e 
não de micro-dados, e, portanto, de dados não corrigíveis nem corrigidos; por outro lado, 
em relação a certos países, os investigadores tinham-se baseado, por falta de inquéritos 
recentes, em extrapolações de dados que datavam do início dos anos 80. Os resultados 
estabelecidos para o ano de 1988 são incontestavelmente mais fiáveis do que os resultados 
anteriores - cujos limites e lacunas eram manifestos - mas apresentam ainda algumas 
incertezas. 
13. O quadro apresenta a extensão da pobreza nos Estados-membros cerca de 1988 e de acordo 
com as convenções metodológicas seguintes: 
a) a pobreza é vista aqui como uma insuficiência relativa de recursos financeiros, sendo 
essa insuficiência apreciada face ao contexto nacional e a um momento dado (cf n° 14); 
b) sendo a pobreza encarada a partir das desigualdades de distribuição dos recursos 
financeiros, são propostos diversos limiares de pobreza (40%, 50% e 60% do 
rendimento médio): são portanto aqui considerados como "pobres", de acordo com esta 
abordagem, os agregados domésticos cujo rendimento médio disponível por 
equivalente adulto seja inferior a uma fracção determinada (geralmente: 50%) do 
rendimento médio disponível por equivalente adulto dos agregados que vivem no 
mesmo Estado-membro (cf. n° 15); 
c) a medição da pobreza é efectuada ao nível dos agregados domésticos; as definições 
estatísticas do agregado doméstico não são todavia totalmente harmonizadas, podendo 
não ser adoptadas diversas convenções para tomar em consideração a dimensão e a 
estrutura do agregado doméstico (noção de escalas de equivalência) (cf. n° 16); os 
dados estabelecidos a nível dos agregados domésticos são em seguida apresentados ao 
nível das pessoas, contabilizando como pessoas pobres as pessoas que vivem em 
agregados pobres (as desigualdades internas dos agregados domésticos são portanto 
negligenciadas considerando o método adoptado, implicitamente, que cada pessoa do 
agregado doméstico disporá da fracção de recursos do agregado que corresponde à 
escala de equivalência adoptada); 
75 
d) para as necessidades do estudo, os recursos são aproximados a partir das informações 
disponíveis, nos inquéritos nacionais, com base nas de„spesas dos agregados 
domésticos, as quais se supõem mais fiáveis (cf. n° 17). 
14. Sem entrar numa discussão detalhada destas convenções metodológicas, é necessário 
sublinhar que cada uma delas necessita de ser aprofundada. Não vale a pena falar nos 
limites de uma abordagem da pobreza baseada apenas no critério dos recursos financeiros. 
Em contrapartida, é necessário recordar que o nível de vida de um agregado doméstico não 
depende exclusivamente do montante dos seus recursos, mas também, por montante médio 
inalterado, da regularidade desses recursos no tempo, da sua previsibilidade, e da sua 
natureza; além disso a insuficiência do montante dos recursos não tem os mesmos efeitos 
se for durável ou não, e se for pontual ou recorrente. Estas situações não podem 
evidentemente ser aqui tomadas em consideração. 
15. A selecção de limiares derivados de um dos valores centrais da distribuição estatística (aqui 
uma fracção do rendimento médio) apresenta inevitavelmente um carácter arbitrário: 
quando muito pode-se reduzir esse carácter arbitrário propondo diversos limiares (neste caso 
40%, 50% e 60%), o que sublinha portanto a natureza relativa da pobreza tal como aqui é 
encarada. Conviria no entanto dispor de informações que permitissem precisar qual é 
concretamente o nível de vida e de consumo que autorizam os limiares adoptados; conviria 
também discutir em que medida um dado limiar - por exemplo 50% - tem o mesmo 
significado em todos os Estados-membros, quando a distribuição dos rendimentos é nesse 
Estado mais ou menos desigual. Por último, é necessário não subestimar a extrema 
sensibilidade dos limiares adoptados: basta acrescentar-lhes ou retirar-lhes um ecu por mês 
e por pessoa para que o número de pessoas abrangidas aumente ou diminua de várias 
dezenas de milhares. 
16. As escalas de equivalência tem por objecto permitir a comparação dos recursos dos 
agregados domésticos cuja dimensão e composição são diferentes. Se a necessidade de uma 
escala de equivalência é unanimemente reconhecida, a escolha dessa escala dá lugar a 
inúmeros debates em todos os países; uma mesma escala de equivalência pode, aliás, ter 
uma significação diferente em países cujas estruturas demográficas e práticas culturais são 
contrastadas. Os resultados empíricos apresentados no quadro foram estabelecidos de 
acordo com a escala de equivalência utilizada nos trabalhos da OCDE, ou seja, um para o 
primeiro adulto do agregado, 0,7 para cada um dos outros adultos (14 anos ou mais), e 0,5 
para cada um dos filhos (menos de 14 anos). 
17. A equipa de investigação efectou um conjunto de medições tendentes a examinar a 
sensibilidade dos resultados às diversas opções metodológicas aplicadas. Além de uma 
discussão da escolha das escalas de equivalência, estas medições dizem respeito, 
nomeadamente, aos efeitos da utilização alternativa, entre os dados dos inquéritos, das 
informações relativas aos recursos declarados pelos agregados ou informações relativas às 
despesas declaradas por estes agregados domésticos. O problema que aqui se coloca é 
principalmente o da fiabilidade das declarações recolhidas a este respeito pelos inquéritos 
e, em particular, junto de determinadas categorias da população (p.ex., os recursos dos 
agricultores): se a investigação considerou como indicador o montante das despesas, as 
análises de sensibilidade efectuadas não confirmam que este indicador seja sempre o mais 
fiável, o que mostra, mais uma vez, a necessidade de uma discussão aprofundada da 
qualidade dos dados de inquérito utilizados. É necessário ainda notar que a escolha de um 
ou outro indicador pode afectar os resultados quanto às características dos agregados 
domésticos pobres: assim, é verosímil, por exemplo, que a utilização do indicador 
"despesas" tenda a sobrevalorizar um pouco a pobreza das pessoas idosas, que efectuam um 
consumo menor dos seus recursos. 
76 
18. O número de pessoas pobres mais frequentemente citado, para a Comunidade no seu 
conjunto, é de 50 milhões nos anos 80. Sem prejuízo das incertezas metodológicas acima 
evocadas, este número é confirmado pelos resultados apresentados no quadro, que adianta 
um total de 52 milhões de pessoas pobres e 17,6 milhões de agregados pobres por volta de 
1988 (limiar de 50%). É preciso sublinhar que estes dados foram estabelecidos antes da 
unificação alemã, e em relação a anos de crescimento económico e de criação de empregos. 
Por isso, a pobreza aumentou certamente após essa data e os números citados são portanto 
estimativas mínimas. 
19. Tal como indicámos, não foi possível proceder a uma análise das tendências da evolução 
da pobreza ao longo dos anos 80, devido à ausência das séries de micro-dados relativos aos 
anos anteriores e a fortes reservas que convém exprimir quanto aos resultados estabelecidos, 
no passado, com base em dados agregados (sobretudo em determinados países). As 
indicações fragmentárias de que dispomos, para alguns países, sugerem uma tendência para 
um certo crescimento da pobreza mas necessitam de ser confirmados. 
77 
Estimativas da pobreza nos Estados-membros por volta do ano de 1363. 
Percentagens e números absolutos (milhares) de agregados domésticos e de pessoas pobres segundo as convenções utilizadas nos limiares de 40%, 50% e 50% do 
montante médio (escala de equivalência OCDE) 
oo | | | Montante | AGREGADO DOMÉSTICO | PESSOAS | 
| PAÍS | ANO | | 1 1 1 , , 1 
| | | médio | limiar de 40% | limiar de 50% \ limiar de 60% | limiar de 40% | limiar de 50% | limiar de 60% | 
I I I I I I I I I I I I I I I I 
| | | 100% (1) | % |abs (1000) | % |abs (100 0) | % |abs (1000) | % |abs (1000) | % |abs 1: 30) | % |abs (1000) | 
| 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
|B | 88 | 327.058| 2,6 j 103| 6,7 | 265 j 5,3| 605| 3 , 8 | 375| 9,4 j 928|19,6 | 1932| 
| 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
|DK (2) | 87 | 80.570| 1,3| 30| 3,6| 84 j 0,l| 235| 1,5| 77| 4 , 3| 220|l2,0| 615 | 
| 1 1 1 1 1 1 j ( 1 1 1 1 1 1 1 
|D (3) | 88 | 22.782| 4,7| 1278|l0,8| 2938J S,7| 5358| 5,0| 3062 | 11,9| 7287 | 21,3 | 130044| 
| 1 1 1 1 1 1 j 1 ) 1 1 1 1 1 1 
|EL | 88 | 832.188| 13,0| 445 j 20,6| 706|29,7| 1017|l2,8| 1279|20,5| 2048|30,l| 3007| 
| 1 1 1 1 1 1 1 1 , 1 1 1 1 1 1 
|ES | 88 | 674.33l| 8,6| 944|16,7| 1838|26,2| 2875| 9,2| 3564|l7,7| 6856|27,7| 10730| 
|F | 89 | 73.084| 6,5] 1412|14,0| 3042|23,1| 5019| 7,7| 4313 | 16,5| 8243|26,7 | 14957| 
I I I 1 1 || j | | 1 1 | | 1 1 
| IRL | 88 | 5 .130 | 8,4| 85 | 16 , 9 | 171 I 2 "^ , 0 | 273 | 10 , 1 | 358 | 19 , 4 | 687 | 30 , 3 | 1073| 
| 1 1 1 1 1 1 j 1 1 1 1 1 1 1 1 
| IT | 88 | 11.548.338| 11,2 | 2288|20,6| 4 2 0 8 |3 0,4 | 6209|l2,0| 6888 | 22, 0| 12628 | 32,3 | 18540| 
|LUX | 87 | 516.846| 3,5| 4| 8, 8 | 11|17 . 2 | 22 | 5,4 | 20|11,5 j 42 | 21,1 | 78 | 
| 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
|NL | 88 | 20.736| l,l| 64 j 4,3) 252|12,1| 709| 1 , 3| 191| 4,8| 706 | 13,8 | 203l| 
| 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
|P | 90 | 556.118| 15,7| 498|25,2| 799 j 34 , 4 | 109l|l5,5| 1602|25,l| 2594 | 34,6 | 3576| 
| 1 1 1 1 j 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
|UK | 88 | 5 . 683 j 5,8 j 1307 j14,2| 3289|25,2| 5677| 6,7| 3819|15,3| 872l|26,7| 15218| 
I 1 1 ! j 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
|EUR 12| | || 8459| | 17596| | 29092| | 25547| | 51960| | 84800| 
Fonte : 
1) 
(2) 
(3) Universidade Erasmus de Roterdão: "Living conditions of the least priviliged in the European Community; investigação sobre a estatística : 
pobreza baseada em micro-dados para os Estados-membros da Comunidade Europeia; relatório da investigação apresentado à Comissão. Abril de 
Despesas médias anuais por equivalente adulto, em moeda nacional, no ano do inquérito (unidades de consumo segundo a escala de equivalêr.c: 
OCDE) 
Salvaguardando incertezas relativas à qualidade dos dados 
Dados de 1988, portanto anteriores à unificação alemã 
ISSN 0257-9553 
COM (93) 435 final 
DOCUMENTOS 
PT 05 
N.° de catálogo : CB-CO-93-495-PT-C 
ISBN 92-77-59503-5 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
79 ]