PT Jornal Oficial da União Europeia C 88/37

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Conselho que cria a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia» e a «Proposta de decisão do Conselho que autoriza a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia a exercer a suas actividades nos domínios referidos no Título VI do Tratado da União Europeia»

COM(2005) 280 final — 2005/0124-0125 (CNS)

(2006/C 88/10)

Em 22 de Setembro de 2005, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre as propostas supramencionadas.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 24 de Janeiro de 2006, sendo relator Sukhdev Sharma e co-relatora An Le Nouail Marlière.

Na 424.a reunião plenária de 14 e 15 de Fevereiro de 2006 (sessão de 14 de Fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu aprovou, por 94 votos a favor, sem votos contra e com 4 abstenções, o parecer seguinte.

1. Síntese do documento da Comissão

1.1 O objectivo das propostas sub judice é alargar o mandato do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia (OERX) e criar a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no seguimento da decisão do Conselho Europeu de 13 de Dezembro de 2003.

1.2 A principal diferença entre a legislação em vigor e as presentes propostas reside no facto de estas últimas preverem o alargamento, para além dos sistemas reguladores reconhecidos pela ONU, pela OIT e pelo Conselho da Europa, do âmbito de intervenção do Observatório, limitado actualmente ao racismo e xenofobia, a todos os domínios dos direitos fundamentais referidos na Carta, sem prejuízo dos já abrangidos por outras agências comunitárias.

1.3 A Agência é consagrada aos direitos fundamentais na União e nos Estados-Membros quando apliquem o direito comunitário, bem como nos países candidatos e potencialmente candidatos que participam nas actividades da Agência. Acresce que a Comissão pode solicitar à Agência informações e análises sobre países terceiros com quem a Comunidade tenha concluído acordos de associação ou acordos com disposições sobre direitos humanos, ou com os quais tenha iniciado ou tencione iniciar negociações com vista à conclusão desses acordos.

1.4 O objectivo da Agência consiste em proporcionar às instituições, órgãos e organismos comunitários, bem como aos seus Estados-Membros quando apliquem o direito comunitário, assistência e aconselhamento, a fim de os ajudar a respeitar plenamente os direitos fundamentais quando actuam nos domínios das respectivas competências.

1.5 Nestes domínios temáticos, a Agência procederá, com plena independência, à recolha e à avaliação de dados sobre os efeitos concretos das medidas da União nos direitos fundamentais e sobre as boas práticas de respeito e promoção dos direitos fundamentais, emitirá pareceres sobre a evolução da situação dos direitos fundamentais, levará a efeito acções de sensibilização do público para os textos e instrumentos internacionais e de promoção do diálogo com a sociedade civil e procederá à coordenação das suas actividades e ao estabelecimento de redes no domínio dos direitos fundamentais com as diferentes partes interessadas. É de referir que a Agência não dispõe de um mecanismo de resolução de litígios.

1.6 A proposta autoriza a Agência a exercer actividades nos domínios referidos no Título VI do Tratado da União Europeia.

2. Observações na generalidade

2.1 O Comité felicita-se com a decisão do Conselho Europeu de criar a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (designada doravante por «a Agência») para reforçar os princípios e as práticas da União consagrados no artigo 6.o do Tratado da União Europeia. Prevê um mecanismo de acompanhamento dos direitos fundamentais na União susceptível de melhorar a coordenação das políticas aplicadas pelos Estados-Membros em matéria de direitos fundamentais. O Comité subscreve, em geral, a proposta da Comissão, nomeadamente os elementos seguintes: — A utilização da Carta dos Direitos Fundamentais enquanto texto de referência para o mandato da Agência, tornando, pela primeira vez, os direitos sociais e culturais indissociáveis e interdependentes. Neste contexto, a Agência fornece uma capacidade de alerta precoce, particularmente no exercício dos direitos sociais, incluindo nas relações da UE com países terceiros; — a extensão do âmbito de aplicação da Agência a acções no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal por decisão do Conselho; — a prestação de assistência técnica pela Agência no quadro do procedimento previsto pelo artigo 7.o do Tratado da União Europeia; — as medidas propostas para promover a independência e o interesse geral do conselho de administração, do director e do fórum. — a participação de países candidatos ou potencialmente candidatos.

2.2 O Comité realça o 2.o considerando da proposta de regulamento, que reconhece a dimensão dos direitos existentes para protecção dos cidadãos dos Estados-Membros e dos países terceiros na União. O texto estipula que «A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia reafirma os direitos que decorrem, nomeadamente, das tradições constitucionais e das obrigações internacionais comuns aos Estados-Membros, do Tratado da União Europeia e dos Tratados comunitários, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, das Cartas Sociais aprovadas pela Comunidade e pelo Conselho da Europa, bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem». O Comité reconhece a necessidade de assegurar o justo equilíbrio, em particular à luz da luta contra o terrorismo, entre segurança e defesa e promoção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais na União. Na sequência do 11 de Setembro e dos mais recentes atentados de Madrid e de Londres, os direitos humanos e as liberdades fundamentais podem ser comprometidos por algumas das novas medidas aprovadas pelos Estados-Membros. No entanto, uma das debilidades mais flagrantes da cooperação europeia no domínio da segurança é o facto de estas políticas não estarem inseridas no quadro comunitário, desenvolvendo-se sobretudo ao nível intergovernamental, o chamado terceiro pilar da UE. O papel da União Europeia é, pois, muito limitado, faltando transparência ao processo de formação da decisão devido à exclusão do Parlamento Europeu e do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Alargar o mandato da nova Agência incluindo o terceiro pilar da UE (título VI do Tratado da União Europeia) seria «um factor-chave para garantir um equilíbrio adequado entre liberdade, segurança e justiça nas políticas desenvolvidas pela União» (1).

2.3 O Comité reconhece a competência do Conselho da Europa e a validade do actual mecanismo de controlo das obrigações em matéria de direitos humanos e liberdades fundamentais, incluindo os direitos com força executiva da Carta Social Europeia Revista (2). Reconhece igualmente a competência do Conselho da Europa, mormente o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, para tratar de casos de violação dos direitos humanos assegurados por várias convenções e pelo direito internacional em que a Agência não é competente. É, pois, primordial uma coordenação e cooperação mais estreita entre a Agência e o Conselho da Europa. A Agência deve tomar como referência, como o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias nos seus pareceres e acórdãos, os textos internacionais na interpretação e aplicação do direito primário e do direito derivado da UE. O Comité reitera a solicitação de que a UE, quando para tanto tiver competência, adira à Convenção Europeia dos Direitos do Homem e à Carta Social Europeia Revista do Conselho da Europa.

2.4 Preocupa o Comité que a proposta não preconize uma ampla representação da sociedade civil organizada no conselho de administração e no Fórum dos Direitos Fundamentais (designado doravante por «o fórum») da nova Agência. Tal contraria o disposto no Livro Branco sobre a Governação Europeia que dispõe que «A sociedade civil desempenha um papel importante, uma vez que expressa as preocupações dos cidadãos e proporciona serviços que vêm ao encontro das suas necessidades. […] A sociedade civil considera cada vez mais que a Europa constitui uma excelente plataforma para alterar as orientações políticas e mudar a sociedade. Existem assim verdadeiras possibilidades de alargar o debate sobre o papel da Europa. É uma boa oportunidade para que os cidadãos participem mais activamente na prossecução dos objectivos da União, oferecendo-lhes um intermediário estruturado para veicular as suas reacções, críticas e protestos» (3).

2.5 No entender do Comité, o conselho de administração e o fórum não deveriam compor-se apenas de juristas e académicos, mas abarcar um vasto leque de pessoas, representando, nomeadamente, organizações não governamentais (ONG), parceiros sociais e organizações culturais, religiosas e humanistas activas na promoção e na defesa dos direitos fundamentais dos grupos excluídos e marginalizados da sociedade.

3. Observações na especialidade

3.1 Base jurídica da proposta que cria a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia

3.1.1 O recurso ao artigo 308.o do Tratado e a uma decisão do Conselho ao abrigo do Título VI pode não ser suficiente para assegurar que a Agência tenha competência nos domínios abrangidos pelo direito da União. O artigo 308.o do Tratado confere à Comunidade (e não à União) os poderes de acção necessários para adoptar, por unanimidade, as disposições adequadas para atingir um dos objectivos da Comunidade, nas situações em que o Tratado não tenha previsto os poderes de acção necessários. É objectivo geral da Comunidade assegurar que as suas acções respeitem e protejam os direitos humanos fundamentais, mas o Tratado não prevê os poderes de acção necessários para o efeito.

3.1.2 A decisão do Conselho propõe-se autorizar a Agência a actuar nos domínios referidos no Título VI do Tratado da União Europeia.

3.1.3 O Comité frisa que a defesa e a promoção dos direitos humanos são valores e objectivos comuns da União, tal como estabelece o n.o 4 do artigo 6.o do Tratado da União Europeia, que afirma que «A União dotar-se-á dos meios necessários para atingir os seus objectivos e realizar com êxito as suas políticas». Assim, o Comité solicita ao Conselho que dote a Agência de uma base jurídica adequada, em conformidade com o n.o 4 do artigo 6.o do Tratado da União Europeia, a fim de assegurar que a Agência tenha os poderes necessários para exercer as suas actividades.

3.2 Tarefas (artigo 4.o)

3.2.1 O Comité recomenda a inserção de um novo parágrafo no artigo 2.o (objectivo), especificando que um dos objectivos da Agência é formular recomendações, que as instituições, órgãos, organismos e agências da Comunidade e dos seus Estados-Membros poderão aplicar em matéria de direitos fundamentais, e ter um papel na informação sobre as possibilidades de agir em juízo na defesa de pessoas ou grupos discriminados por legislações ou práticas de Estados não respeitadores dos princípios do Estado de direito. A Agência deverá elaborar um relatório anual sobre o exercício dos direitos fundamentais na UE e relatórios periódicos no quadro das suas relações com as instituições internacionais, designadamente comerciais e de ajuda ao desenvolvimento, assim como no quadro dos acordos de associação e da Convenção de Cotonu.

3.2.2 O Comité preconiza que a Agência, a instâncias do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, avalie a compatibilidade entre a Carta dos Direitos Fundamentais, a legislação e a política da UE (inclusive no domínio da política externa, nomeadamente o comércio com os países em vias de desenvolvimento), sem embargo do direito a lançar um processo de avaliação sobre qualquer projecto de legislação europeia, em acordo ou por proposta dos seus órgãos.

3.3 Domínios de actividade (artigo 5.o)

3.3.1 Cerca de 90 % dos participantes na consulta pública indicaram que a luta contra o racismo e a xenofobia deveria continuar a ocupar um lugar central nas actividades da futura Agência. Por isso, o Comité aplaude a proposta da Comissão, contida no artigo 5.o, n.o 1, alínea b), que adopta um quadro plurianual e define os domínios temáticos da actividade da Agência, neles incluindo sempre a luta contra o racismo e a xenofobia.

3.3.2 O Comité opina, porém, que, para englobar a luta contra o racismo e a xenofobia na esfera de competência do artigo 5.o, n.o 1, alínea b), deveria ser criado um comité especial sobre racismo e xenofobia no conselho de administração a fim de formular orientações e atribuir os recursos necessários.

3.4 Conselho de administração (artigo 11.o)

3.4.1 Composição

O Comité recomenda a criação de uma agência que reúna todas as partes interessadas, e entende que tal se deve reflectir na composição do conselho de administração (4). Não obstante, preocupa o Comité que a proposta de regulamento não preconize uma ampla representação da sociedade civil organizada no conselho de administração.

O Livro Branco da Governança Europeia afirma que «O Comité Económico e Social tem um papel a desempenhar no desenvolvimento de uma nova relação de responsabilidade mútua entre as instituições e a sociedade civil, em conformidade com as alterações do artigo 257. o do Tratado CE, acordadas em Nice» (5). Nesta conformidade, recomenda-se que um dos membros do conselho de administração seja designado pelo Comité.

3.4.2 Gestão

A independência da Agência é questão que também preocupa o Comité, não só em relação às instituições comunitárias mas também aos governos dos Estados-Membros. A experiência com o OERX mostra que «os Estados-Membros, perturbados pelos trabalhos do Observatório, tentaram, por vezes, aumentar a sua influência sobre a sua administração» (6). Dado que, na maioria dos casos, são os próprios Estados-Membros, actuando a título individual ou colectivo no Conselho, a infringir os direitos humanos fundamentais quando aplicam o direito da UE, a nova Agência deveria ser protegida da sua intervenção política. As salvaguardas deveriam incluir a presença de membros independentes no conselho de administração.

A gestão da Agência deveria ser subordinada a escrutínio público. O Livro Branco da Governança Europeia estabelece cinco princípios de boa governação — abertura, participação, responsabilidade, eficácia e coerência. O Comité recomenda que o conselho de administração seja designado mediante processo aberto e transparente. A Comissão deveria estabelecer e transmitir aos Estados-Membros os perfis profissionais para os membros do conselho de administração. A selecção deveria ser mais transparente mediante a publicação de anúncios nos Estados-Membros, divulgados através das redes nacionais e europeias.

Cabe à Comissão aprovar o orçamento (artigo 19.o, n.o 3) e o quadro plurianual (artigo 5.o, n.o 1), da nova Agência. A fim de assegurar a independência da Agência, é necessário criar mecanismos viáveis para garantir a aplicação dos princípios relativos ao estatuto e funcionamento das instituições nacionais de defesa e promoção dos direitos humanos (princípios de Paris).

3.4.3 Número de reuniões do conselho de administração

O Comité recomenda que o conselho de administração da Agência reúna mais do que uma vez por ano a fim de assegurar maior responsabilidade e participação dos seus membros.

3.5 Comissão executiva (artigo 12.o)

A comissão executiva proposta será composta por um presidente, um vice-presidente e dois representantes da Comissão. No entender do Comité, o número de membros da Comissão é excessivo e poderia comprometer a independência da Agência. Por isso, recomenda que o número de membros da comissão executiva passe de dois para cinco.

O Comité reitera que, como indicado no ponto 2.3, é desejável uma coordenação e cooperação mais estreita entre a Agência e o Conselho da Europa e, sobretudo, a criação de uma cultura dos direitos humanos na União Europeia. O Comité recomenda, pois, que um dos membros do conselho de administração que compõe a comissão executiva pertença ao Conselho da Europa a fim de assegurar sinergia e complementaridade entre ambos.

3.6 Fórum dos Direitos Fundamentais (artigo 14.o)

3.6.1 Preocupa o Comité que a proposta não preconize uma ampla representação da sociedade civil organizada no fórum. Este deveria reunir um leque representativo das partes interessadas — ONG, parceiros sociais, organizações culturais, religiosas e humanistas activas na defesa dos direitos humanos. O Comité recomenda que pelo menos 1/3 dos membros do fórum representem a sociedade civil organizada.

3.6.2 O regulamento propõe que o fórum seja presidido pelo director da Agência. O fórum deveria servir de caixa de ressonância para todo o conselho de administração e não apenas para o director. Nessa mesma ordem de ideias, o fórum deveria ser presidido pelo presidente do conselho de administração a fim de assegurar a articulação entre os dois órgãos.

3.6.3 Convém preservar o acervo de conhecimentos da actual rede de peritos independentes em matéria de direitos humanos fundamentais. O Comité recomenda que a rede de peritos independentes esteja representada no fórum.

3.7 Independência e interesse geral (artigo 15.o)

3.7.1 A fim de assegurar a independência da Agência, é necessário criar mecanismos viáveis para garantir a aplicação dos princípios relativos ao estatuto e funcionamento das instituições nacionais de defesa e promoção dos direitos humanos (princípios de Paris). O Comité recomenda, pois, que o texto seguinte substitua o n.o l do artigo 15.o que estabelece que «A Agência desempenha as suas funções com total independência.»: «A Agência exerce as suas funções com total independência no respeito dos princípios relativos ao estatuto e funcionamento das instituições nacionais de defesa e promoção dos direitos humanos (princípios de Paris).»

3.8 Disposições financeiras (capítulo 5), artigo 19.o (elaboração do orçamento)

O Comité reitera os princípios de Paris quanto à congruência dos recursos financeiros da Agência com as suas funções e actividades, cobrindo as despesas com o pessoal, as instalações e o financiamento do programa. Sem salvaguardas financeiras adequadas, a Agência seria vulnerável à influência política das instituições comunitárias e dos governos dos Estados-Membros.

3.8.1 Assim, o Comité recomenda que a cláusula seguinte seja inserida antes do n.o 1 do artigo 19.o: «(1. o — A) A Agência receberá os recursos financeiros adequados da União para o exercício das suas funções ao longo do ciclo orçamental anual. A título excepcional, a Agência poderá solicitar recursos complementares para executar tarefas especiais ou adicionais não previstas no orçamento anual».

Bruxelas, 14 de Fevereiro de 2006. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) Parecer do CESE sobre «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Programa da Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos — Parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, segurança e justiça»JO C 65 de 17.3.2006.

(2) N.T.: (Portugal) Aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.o 64-A/2001, de 17 de Outubro, publicada no Diário da República, I Série-A, n.o 241/2001, primeiro suplemento.

Ver http://www.gddc.pt/direitos-humanos/textos-internacionais-dh/tidhregionais/rar64A_2001.html

(3) COM(2001) 428 final, páginas 14-15.

(4) Parecer do CESE sobre o Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia (relator: Sukhdev Sharma), CESE 1615/2003, ponto 3.3.3 (JO C 80, 30.3.2004).

(5) Tratado de Nice, artigo. 257.o, p. 15.

(6) Parecer do CESE sobre o Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia (relator: Sukhdev Sharma), CESE 1615/2003, ponto 3.3.4 (JO C 80, 30.3.2004).