PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU

de 27 de abril de 2022

sobre uma proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2013/36/UE no respeitante às competências de supervisão, às sanções, às sucursais de países terceiros e aos riscos ambientais, sociais e de governação.

(CON/2022/16)

(2022/C 248/03)

Introdução e base jurídica

Em 17 e 21 de janeiro de 2022, o Banco Central Europeu (BCE) recebeu pedidos de parecer do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia sobre uma proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2013/36/UE no respeitante às competências de supervisão, às sanções, às sucursais de países terceiros e aos riscos ambientais, sociais e de governação (1) (a seguir «alterações propostas à CRD»).

As alterações propostas à CRD estão estreitamente ligadas a outra proposta sobre a qual o BCE recebeu um pedido de consulta, nomeadamente uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 no que diz respeito aos requisitos para o risco de crédito, o risco de ajustamento da avaliação de crédito, o risco operacional, o risco de mercado e o limite mínimo dos resultados (2) (juntamente com as alterações propostas à CRD, o «pacote de reforma bancária da Comissão»).

A competência do BCE para emitir parecer baseia-se no artigo 127.o, n.o 4, e no artigo 282.o, n.o 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, uma vez que das alterações propostas à CRD constam disposições respeitantes às atribuições do BCE no domínio da supervisão prudencial das instituições de crédito previstas no artigo 127.o, n.o 6, do Tratado, e à contribuição do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) para a boa condução das políticas referentes à estabilidade do sistema financeiro, tal como previsto no artigo 127.o, n.o 5, do Tratado. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE, em conformidade com disposto no artigo 17.o-5, primeiro período, do Regulamento Interno do Banco Central Europeu.

Observações genéricas

O BCE apoia firmemente o pacote de reforma bancária da Comissão, que transpõe para a legislação da União elementos do programa global de reforma da regulamentação. O pacote consolidará o conjunto único de regras da UE e reforçará substancialmente o quadro regulamentar nos domínios em que as autoridades de supervisão tenham identificado lacunas suscetíveis de conduzir a um acompanhamento e cobertura insuficientes dos riscos.

Em primeiro lugar, o reforço da forma como os riscos ambientais, sociais e de governação (ASG) são abordados, através da imposição de requisitos mais rigorosos e do alargamento do conjunto de instrumentos de supervisão neste domínio, contribuirá para assegurar que as instituições desenvolvam de forma proativa quadros reforçados de gestão de riscos, reduzindo assim a probabilidade de uma acumulação de riscos excessivos por cada uma instituições e pelo sistema financeiro no seu conjunto.

Em segundo lugar, a aplicação fiel do limite mínimo dos resultados reduzirá a variabilidade injustificada dos ponderadores de risco (3), sendo de saudar se evitem a dupla contabilização de riscos em relação a outros requisitos e as complexidades operacionais.

Em terceiro lugar, as disposições harmonizadas para a avaliação dos administradores e do pessoal essencial das instituições de crédito (avaliações da adequação e idoneidade) permitirão uma supervisão eficaz e o reforço da boa governação.

Em quarto lugar, um conjunto comum de regras para as sucursais de grupos bancários de países terceiros que operam nos Estados-Membros substituirá as abordagens nacionais heterogéneas. reforçando o mercado único.

Em quinto lugar, uma maior harmonização das competências nacionais relacionadas com a aquisição de participações qualificadas, transferências de ativos ou passivos, fusões ou cisões, bem como o regime sancionatório, assegurarão a coerência e a solidez do quadro.

Em sexto lugar, o BCE apela à coerência entre a Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (4) (a seguir «CRD») e o Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho (5), em questões relacionadas com a independência da supervisão em geral e os conflitos de interesses em particular. Para limitar eventuais conflitos de interesses, é importante adotar uma abordagem rigorosa, mas proporcional e flexível, que permita tomar em devida consideração cada situação individual.

Por último, ao permitir-se que as autoridades de supervisão revoguem a autorização das instituições de crédito que tenham sido declaradas em situação ou em risco de insolvência, mas não sejam elegíveis para resolução por não estarem preenchidos os critérios de interesse público, facilitar-se-á a sua saída ordenada do mercado (6).

O presente parecer aborda questões de especial importância para o BCE, que foram divididas nas secções seguintes.

1. Riscos ambientais, sociais e de governação (riscos ASG)

1.1. Apoio às alterações propostas

O BCE congratula-se vivamente com a proposta da Comissão de reforçar os requisitos relativos aos riscos ASG para as instituições de crédito e o mandato das autoridades competentes nesta matéria. O BCE partilha a opinião de que os riscos ASG podem ter implicações de grande alcance para a estabilidade das instituições individualmente consideradas e do sistema financeiro no seu conjunto. A Comissão fixou, muito corretamente, metas ambiciosas para a adaptação da União aos impactos dos riscos ASG e a sua transição para uma economia sustentável, o que implica mudanças específicas no seu sistema produtivo num horizonte temporal limitado. A estratégia salienta que «o sucesso do Pacto Ecológico Europeu depende do contributo de todos os agentes económicos e dos seus incentivos para cumprirem as nossas metas. Para este efeito, as instituições financeiras devem refletir os objetivos de sustentabilidade da UE nas suas estratégias de financiamento a longo prazo e nos processos de tomada de decisões» (7). A transição e os riscos associados afetam quase todos os setores da economia e têm impactos generalizados em todas as regiões. Dependem, além do mais, das políticas de descarbonização, da evolução das preferências dos consumidores e dos investidores e das mudanças tecnológicas. Estes impactos generalizados justificam a aplicação de estratégias específicas, bem como o reforço das capacidades de gestão dos riscos, a fim de assegurar a resiliência dos modelos de negócio das instituições de crédito a curto, médio e longo prazo e evitar a acumulação de riscos de transição excessivos nas respetivas carteiras. É, por conseguinte, essencial que as instituições de crédito controlem o risco decorrente do desfasamento entre as suas carteiras e os objetivos de transição da União, definindo calendários ambiciosos e concretos, incluindo etapas intermédias, para efeitos do seu planeamento estratégico.

O BCE apoia a proposta destinada a uma cobertura mais explícita dos riscos ASG nos requisitos de supervisão, o que ajudará a minimizar as ameaças que estes riscos representam para cada instituição e para a estabilidade financeira. Uma recente avaliação prudencial realizada pelo BCE colocou em evidência a necessidade de uma melhor gestão interna dos riscos bancários e de um maior controlo prudencial dos mesmos. Este exercício exaustivo revelou que nenhuma instituição está prestes a alinhar plenamente as suas práticas com as expectativas prudenciais em matéria de riscos climáticos e ambientais e que as próprias instituições consideram que 90 % das suas práticas reportadas estão apenas parcialmente ou não estão de todo alinhadas com as expectativas prudenciais do BCE (8).

O BCE reconhece a prioridade dos riscos climáticos e ambientais relativamente aos fatores sociais e de governação, incluindo no que respeita às diferenças de metodologia. Os riscos climáticos e ambientais incluem, nomeadamente, as ameaças decorrentes da necessária transição para uma economia mais sustentável e da adaptação a ameaças físicas crescentes. Os riscos de transição e os riscos físicos apresentam especificidades quando comparados com outros riscos prudenciais e, à medida que se acumulam ao longo do tempo, exigem um planeamento cuidadoso e estratégias de atenuação claras, em simultâneo com medidas decisivas e imediatas a curto prazo para atenuar os impactos a longo prazo.

O BCE apoia o requisito proposto de que as instituições de crédito elaborem planos específicos para monitorizar e fazer face aos riscos ASG a curto, médio e longo prazo. Tal permitirá às instituições de crédito mensurar os riscos ASG em horizontes mais longos e avaliar exaustivamente as mudanças estruturais suscetíveis de ocorrer nos setores aos quais essas instituições estão expostas, em função dos percursos de transição definidos pelo quadro jurídico da União (9). A obrigação de elaborar tais planos aumentará a transparência relativamente aos riscos a que o sistema financeiro está exposto. Assegurará, além disso, que as instituições de crédito verifiquem de forma proativa, também em relação aos objetivos de transição da União, se as suas estratégias levam suficientemente em conta considerações em matéria ASG, atenuando assim os riscos de reputação ou os riscos decorrentes de mudanças rápidas do sentimento do mercado.

O BCE está disposto a colaborar com as agências da União na monitorização dos progressos realizados pelas instituições de crédito na elaboração dos seus planos específicos (novo artigo 76.o, n.o 2) e salienta a necessidade de agir atempadamente neste domínio. O BCE considera necessário dar prioridade à resiliência e à adaptação das instituições aos impactos negativos a longo prazo dos riscos ASG. As orientações propostas pela Autoridade Bancária Europeia (EBA) sobre o conteúdo dos planos das instituições [novo artigo 87.o-A, n.o 5, alínea b)] serão particularmente importantes a este respeito, e o BCE considera que tais orientações devem ser publicadas no prazo de 12 meses. Em contrapartida, um prazo de 24 meses parece mais adequado para as orientações propostas sobre normas mínimas e metodologias de referência [novo artigo 87.o-A, n.o 5, alínea a)].

Uma gestão interna adequada dos riscos, incluindo um planeamento específico, facilitará igualmente a avaliação dos riscos ASG pelas autoridades competentes e macroprudenciais. No contexto de uma melhor formulação do requisito de gestão da totalidade dos riscos significativos pelas instituições de crédito, mediante a realização de testes à sua capacidade de resistência a impactos negativos a longo prazo dos riscos climáticos e ambientais, o BCE congratula-se com o reforço dos poderes de supervisão nesta matéria de uma forma que seja coerente com o horizonte temporal para a materialização dos riscos ASG. O BCE ficará assim em condições de dar uma resposta mais eficaz aos riscos ASG, começando pelos riscos climáticos e ambientais, que afetam a situação prudencial da instituição de crédito (por exemplo, os fundos próprios e a liquidez) a médio e a longo prazo (ou seja, entre 5 e 10 anos). Estes requisitos ajudarão igualmente as autoridades macroprudenciais a atenuar as repercussões dos riscos ASG a nível do sistema, nomeadamente analisando os seus aspetos sistémicos, por exemplo, através da realização de testes de esforço climáticos em toda a economia. Todos estes elementos deverão proporcionar ao BCE instrumentos mais adequados para ajudar a evitar, em colaboração com as demais autoridades relevantes, a acumulação de ativos irrecuperáveis nos balanços das instituições de crédito e a assegurar a complementaridade entre as abordagens microprudencial e macroprudencial.

No que diz respeito ao conjunto de instrumentos macroprudenciais, o BCE congratula-se igualmente com a clarificação introduzida num considerando das alterações propostas à CRD de que o quadro da reserva para risco sistémico pode já ser utilizado para fazer face a vários tipos de riscos sistémicos, incluindo riscos relacionados com as alterações climáticas. Na medida em que os riscos relacionados com as alterações climáticas são suscetíveis de ter graves consequências negativas para o sistema financeiro e a economia real dos Estados-Membros, pode ser introduzida uma percentagem de reserva para risco sistémico destinada a atenuar esses riscos.

1.2. Resiliência aos impactos negativos a longo prazo dos riscos ambientais, sociais e de governação

No que diz respeito aos cenários e métodos de avaliação da resiliência aos impactos negativos a longo prazo dos riscos ASG, em particular as alterações climáticas e a degradação ambiental, o BCE gostaria de salientar que os desafios que colocam ao setor financeiro só poderem ser avaliados e enfrentados através da integração da análise científica na definição das políticas. A contribuição da investigação científica, das entidades do setor financeiro e das agências ambientais será fundamental nesta matéria. O BCE congratula-se com o compromisso da Comissão de reforçar a cooperação entre todas as autoridades públicas competentes, incluindo as autoridades de supervisão, e com o facto dessa cooperação se destinar a «ajudar a definir metas intermédias para o setor financeiro» (10). No entanto, seria útil recordar, nos considerandos das alterações propostas à CRD, o compromisso assumido no ponto 5, alínea c), da Estratégia de financiamento da transição para uma economia sustentável (COM(2021) 390 final). Concretamente, é importante salientar que a Comissão se comprometeu a reforçar a cooperação com o BCE, o Comité Europeu do Risco Sistémico, as Autoridades Europeias de Supervisão e a Agência Europeia do Ambiente e que essa cooperação se destina a ajudar a definir metas intermédias para o setor financeiro, compreender melhor se os progressos são suficientes e, desta forma, abrir caminho para uma ação política mais colaborativa entre todas as autoridades públicas competentes, sempre que necessário. O BCE acolheria com agrado que fosse feita uma referência a esse compromisso também no contexto do mandato estabelecido no novo artigo 87.o-A, n.o 5, alínea c), da CRD.

2. Limite mínimo dos resultados

O BCE congratula-se com a introdução do limite mínimo dos resultados, que constitui um elemento importante das reformas de Basileia III (11). O BCE observa que as alterações propostas à CRD incluem certos mecanismos que regem a interação entre o limite mínimo dos resultados e a fixação i) dos requisitos prudenciais do Pilar 2 e ii) das reservas macroprudenciais.

O BCE concorda com o objetivo geral de se evitar a dupla contabilização dos riscos nos quadros microprudencial e macroprudencial, bem como com a intenção de assegurar que os requisitos correspondentes permaneçam adequados. No que diz respeito aos requisitos do Pilar 2, o BCE gostaria de sublinhar o facto de já existir um requisito geral para evitar qualquer dupla contabilização de riscos e de, portanto, estar disposto a assegurar que não ocorra qualquer dupla contabilização de riscos no âmbito das suas competências. Quanto às reservas macroprudenciais, nas condições em que atualmente são utilizadas, destinam-se a fazer face a riscos macroprudenciais, que são diferentes do objetivo do limite mínimo dos resultados de reduzir os riscos de variabilidade excessiva ou de falta de comparabilidade dos ponderadores de risco decorrentes da utilização de modelos internos por parte das instituições.

Além disso, a proposta exige que o montante nominal dos requisitos do Pilar 2 não aumente imediatamente em resultado de uma instituição ficar vinculada pelo limite mínimo dos resultados. O BCE concorda com o objetivo subjacente e o espírito destas disposições de neutralizar os efeitos aritméticos injustificados sobre os requisitos do Pilar 2 decorrentes da introdução do limite mínimo dos resultados e está disponível para tomar as medidas necessárias à neutralização deste impacto.

É importante que os mecanismos propostos respeitem as práticas de supervisão e macroprudenciais existentes e evitem complexidades operacionais e encargos administrativos para as autoridades competentes, incluindo macroprudenciais. Em particular, no que diz respeito aos requisitos do Pilar 2, o BCE considera, como já referido, que as autoridades competentes estão já mandatadas, no atual quadro regulamentar, para evitar a dupla contabilização dos riscos e as alterações injustificadas dos requisitos prudenciais, e que as orientações emitidas pela EBA ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, da CRD proporcionam uma base jurídica sólida para a definição de uma metodologia comum destinada a alcançar este objetivo. Por conseguinte, ainda que não considere necessário consagrar de forma permanente na legislação de nível 1 a forma como o limite mínimo dos resultados deve ser tido em conta na definição dos requisitos do Pilar 2, o BCE toma nota da proposta legislativa específica sobre esta questão e salienta a necessidade de assegurar que a disposição proposta — incluindo o congelamento temporário — não interfere de forma permanente com a atual abordagem do Pilar 2 e a sua periodicidade. O BCE considera que a neutralização instantânea deve ocorrer no momento em que uma instituição de crédito fica vinculada pelo limite mínimo. Nos anos seguintes, serão feitos os ajustamentos eventualmente necessários no contexto do processo regular de análise e avaliação para fins de supervisão.

Seria desejável que o legislador da União conferisse à EBA um mandato específico para elaborar orientações sobre a forma como as autoridades competentes devem lidar com o impacto do limite mínimo dos resultados aquando da definição dos requisitos do Pilar 2, tal como definido na proposta de regulamento que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 apresentada pela Comissão (artigo 465.o, n.o 1). Se o legislador da União pretender incluir uma referência legislativa a esta questão, o BCE apresenta igualmente no documento de trabalho técnico sugestões sobre a forma como o projeto legislativo pode ser alterado de modo a respeitar tanto a atual abordagem do Pilar 2 como a sua periodicidade, regulamentando explicitamente em simultâneo a interação entre o limite mínimo dos resultados e os requisitos do pilar 2 no texto de nível 1.

No que diz respeito à reserva para o risco sistémico, o BCE manifesta fortes preocupações relativamente ao requisito proposto de revisão obrigatória da sua calibração, que prevê um limite máximo dinâmico para a reserva, congelando-o nos níveis anteriores à introdução do limite mínimo dos resultados até que essa revisão seja concluída e os resultados publicados.

Existem três razões para estas preocupações.

A primeira é que a revisão obrigatória proposta aumenta a complexidade do quadro e os encargos administrativos, dado implicar para as autoridades a obrigação de rever a calibração da reserva para o risco sistémico de cada instituição que fique individualmente vinculada pelo limite mínimo dos resultados. A segunda é que a fixação de um limite máximo temporário e a realização de uma análise específica para cada instituição da reserva para o risco sistémico estão em contradição com a natureza macroprudencial da reserva e da sua aplicação (sub)sectorial. Teria como resultado um tratamento específico injustificado de cada instituição de crédito que é afetada por uma reserva para o risco sistémico e fica vinculada pelo limite mínimo dos resultados. O terceiro é que a CRD contém já disposições adequadas para a revisão regular das reservas de fundos próprios, que são suficientes para assegurar quaisquer alterações necessárias nas percentagens aplicadas.

O BCE manifesta preocupações semelhantes quanto ao requisito proposto de rever a calibração da reserva para as outras instituições de importância sistémica (outras IIS) quando o limite mínimo dos resultados se tornar vinculativo. À semelhança da revisão da reserva para o risco sistémico, esta obrigação de rever a reserva para as outras IIS aumenta a complexidade do quadro e os encargos administrativos. Além disso, as revisões periódicas da reserva para as outras IIS estão já previstas na CRD.

Em vez do mecanismo de revisão proposto da reserva para o risco sistémico quando o limite mínimo dos resultados se torna vinculativo para uma instituição de crédito, o BCE propõe que se clarifique expressamente que a reserva para o risco sistémico não pode ser utilizada para fazer face ao risco que é contabilizado pelo limite mínimo dos resultados, independentemente de o limite mínimo dos resultados se tornar ou não vinculativo para uma determinada instituição. Esta clarificação deve, de preferência, ser contemplada nos considerandos, mas poderá também ser inscrita num artigo da CRD. Deve dar resposta a eventuais preocupações com a dupla contabilização dos riscos para efeitos do limite mínimo dos resultados e da reserva para o risco sistémico. O mesmo raciocínio e a mesma clarificação podem aplicar-se à reserva para as outras IIS.

3. Adequação e idoneidade

3.1. Apoio às alterações propostas

O BCE congratula-se vivamente com a proposta da Comissão de rever o quadro de adequação e idoneidade. A supervisão da adequação e idoneidade dos membros do conselho de administração é um instrumento de supervisão essencial para melhorar a governação das instituições de crédito. A boa governação das instituições de crédito aumenta a sua capacidade de resistência a evoluções desfavoráveis dos mercados e constitui uma condição necessária à estabilidade financeira. No âmbito das suas atividades de supervisão, o BCE continua a constatar uma considerável necessidade de colmatar lacunas e aumentar a qualidade dos quadros de governação (12), motivo pelo qual se congratula vivamente com o reforço do conjunto de instrumentos de supervisão proposto pela Comissão. O atual quadro de adequação e idoneidade destaca-se como um dos domínios menos harmonizados da legislação em matéria de supervisão devido às divergências entre as legislações nacionais de transposição da CRD. Estas diferenças dificultam a eficiência da supervisão do BCE em matéria de adequação e idoneidade e têm colocado obstáculos à igualdade de condições de concorrência na UE. As propostas da Comissão constituem um importante passo em frente, ao garantirem uma supervisão mais coerente, mais eficiente e mais eficaz dos membros dos conselhos de administração e dos titulares de funções essenciais, centrando-se nas questões mais importantes para a supervisão prudencial. É o caso, em especial, de questões como i) a especificação de prazos e processos claros para todos os Estados-Membros; ii) a necessidade de ocorrência de factos novos para que se avaliem as renovações dos mandatos; iii) as avaliações ex ante obrigatórias para as instituições com maior impacto; iv) a avaliação dos titulares de funções essenciais; v) a supressão da derrogação concedida ao diretor geral/presidente no artigo 88.o da CRD; e vi) a responsabilidade da instituição de crédito por assegurar a aptidão dos membros do seu conselho de administração.

O BCE considera necessário incorporar um nível adequado de proporcionalidade no novo quadro, que também beneficiaria de uma abordagem ainda mais proporcionada das avaliações de adequação e idoneidade pelas autoridades competentes. Embora o quadro proposto adote já, de um modo geral, uma abordagem devidamente proporcionada em matéria de avaliação da adequação e idoneidade (nomeadamente limitando a realização de avaliações ex ante às instituições de grande dimensão), o BCE está disponível para continuar a explorar e debater os meios para assegurar um nível adequado de proporcionalidade no novo quadro. A proporcionalidade permite, em especial, que as autoridades competentes concentrem os seus recursos nas avaliações mais importantes.

Por último, o BCE observa que as avaliações ex ante da adequação e da idoneidade previstas nas alterações propostas à CRD não afetam os direitos estatutários de determinados organismos de nomear representantes para os conselhos de administração das entidades supervisionadas ao abrigo da legislação nacional.

Não obstante o forte apoio geral às alterações propostas, o BCE formula, tanto no texto que se segue como no documento de trabalho técnico, um conjunto de observações sobre aspetos específicos.

3.2. Clarificação relativa à natureza exclusivamente processual das avaliações ex ante da adequação e idoneidade propostas: considerando 38 das alterações propostas à CRD

O considerando 38 salienta a importância da avaliação da adequação dos membros do órgão de administração das instituições de grande dimensão antes de assumirem as suas funções. Embora apoie firmemente o projeto de avaliação ex ante proporcionada, o BCE considera necessário clarificar que as disposições propostas em matéria de avaliação ex ante da adequação e idoneidade são essencialmente processuais e não afetam os direitos estatutários nacionais de determinados organismos ou entidades jurídicas de nomear representantes para os órgãos de administração das entidades supervisionadas ao abrigo da legislação nacional aplicável. Por conseguinte, o BCE propõe a introdução de uma clarificação adicional no considerando 38 destinada a tranquilizar os Estados-Membros no sentido de que as alterações propostas à CRD não afetam quaisquer direitos estatutários baseados na legislação nacional aplicável. Haverá, no entanto, que adotar as salvaguardas adequadas para assegurar a adequação de tais representantes, nomeadamente através de uma supervisão eficaz da adequação do órgão de administração no seu conjunto (adequação coletiva) e de medidas de acompanhamento para solucionar potenciais conflitos de interesses e questões relacionadas com o tempo consagrado ao exercício de funções e à experiência adquirida, sempre que necessário.

3.3. Introdução de um prazo de 2 dias para a confirmação da receção: novos artigos 91.o-B, n.o 3, e 91.o-D, n.o 3, da CRD

O prazo proposto de apenas 2 dias para a confirmação da receção por escrito seria, na prática, extremamente difícil de cumprir por todas as autoridades competentes envolvidas, devido ao afluxo muito elevado de pedidos de avaliação da adequação e idoneidade e à abundante documentação a verificar. Especificamente, nos numerosos casos em que o pedido diga respeito a várias pessoas nomeadas, este prazo poderá não ser exequível para as autoridades de supervisão. De um modo geral, esta disposição pode comprometer o cumprimento do prazo fixado para os procedimentos de adequação e idoneidade.

O BCE apela, por conseguinte, à supressão do referido prazo de 2 dias.

3.4. Mandato para a elaboração de normas técnicas de execução relativas a formulários, modelos e procedimentos normalizados para a prestação de informações: novos artigos 91.o-B, n.o 10, e 91.o-D, n.o 8, da CRD

O BCE é responsável pelo funcionamento eficaz e coerente do Mecanismo Único de Supervisão (MUS). Nesta matéria, foram realizados progressos no âmbito do MUS no que diz respeito à utilização coerente de formulários e soluções informáticas para o tratamento dos pedidos de avaliação da adequação e idoneidade. O BCE sublinha, por conseguinte, que as normas técnicas de execução deveriam ser coerentes com este esforço de harmonização e poderiam eventualmente exercer um efeito potenciador da infraestrutura já desenvolvida.

Tendo em conta o que precede, o BCE propõe a inserção, nas disposições ou nos considerandos relevantes, de uma referência que incentive a EBA a basear-se nas melhores práticas e instrumentos existentes aquando da elaboração das normas técnicas de execução.

3.5. Consequências processuais em caso de incumprimento de obrigações e prazos pelas entidades supervisionadas: novos artigos 91.o-B, n.o 7, e 91.o-D, n.o 6, da CRD

Nos casos em que as entidades não respondam a pedidos de informações adicionais dentro do prazo fixado, os poderes de supervisão de que dispõem as autoridades de supervisão competentes não lhes permitem declarar o pedido incompleto e exigir, consequentemente, a apresentação de um novo pedido. O BCE apela, por conseguinte, à introdução de uma base jurídica adicional que permita às autoridades competentes qualificar um pedido como incompleto, com a consequência de que é necessário apresentá-lo de novo. Tal asseguraria a existência de uma consequência processual em caso de incumprimento dos prazos para a apresentação de documentos ou informações adicionais, sem prejuízo da possibilidade de a entidade apresentar um novo pedido, dando assim início a um novo procedimento.

Tendo em conta o que precede, o BCE propõe que seja acrescentada para o efeito uma consequência processual adicional aos novos artigos 91.o-B, n.o 4, e 91.o-D, n.o 4, da CRD.

3.6. Possibilidade de prorrogar o prazo de avaliação em caso de solicitação de informações a outras partes

Os novos artigos 91.o-B, n.o 4, e 91.o-D, n.o 4, da CRD permitem a prorrogação do prazo de avaliação quando as autoridades competentes solicitem documentação ou informações complementares às entidades, mas não quando a documentação ou as informações sejam solicitadas por outras partes, por exemplo, autoridades judiciais e/ou outras autoridades de supervisão. Esta última ocorrência, que é muito comum, consome muitas vezes mais tempo.

Por conseguinte, o BCE propõe que estas disposições sejam alteradas no sentido de abrangerem os casos em que a documentação ou as informações sejam exigidos a outras entidades/autoridades.

3.7. Possibilidade de as entidades realizarem a avaliação (interna) dos membros do conselho de administração depois de terem assumido o cargo: novo artigo 91.o-A, n.o 2, da CRD

O novo artigo 91.o-A, n.o 2, segundo parágrafo, da CRD permite a nomeação de membros do órgão de administração sem qualquer tipo de avaliação da adequação, em situações de urgência. O BCE receia que esta possibilidade possa conduzir à nomeação de candidatos inadequados, nomeadamente devido à ambiguidade subjacente à interpretação dos termos «estritamente necessário» e «de imediato» utilizados neste contexto.

Consequentemente, o BCE propõe que as entidades incorram na obrigação de realizar uma avaliação da adequação antes de os membros do órgão de administração assumirem as suas funções, mesmo nos casos mais excecionais. Num tal cenário, pode justificar-se uma avaliação menos exigente, em condições a especificar nas orientações elaboradas pela EBA. Estas orientações forneceriam igualmente diretrizes sobre as situações que possam ser consideradas urgentes, ou seja, quando for estritamente necessário substituir imediatamente membros do conselho de administração.

4. Requisitos aplicáveis às sucursais de países terceiros (TCB)

A harmonização do quadro das sucursais de países terceiros (third-country branches – TCB) é importante para formar uma visão abrangente das atividades dos grupos de países terceiros na União, harmonizar as práticas na União e assegurar condições equitativas de concorrência para os grupos de países terceiros na União e para as instituições de crédito europeias, evitando as possibilidades de arbitragem regulamentar sem, ao mesmo tempo, impedir o acesso de grupos de países terceiros ao mercado financeiro da União através do estabelecimento de sucursais. O BCE considera essencial dotar as autoridades competentes em causa de instrumentos de supervisão eficazes. A harmonização do quadro das TCB constitui igualmente uma oportunidade para alinhar os requisitos da UE com as normas comparáveis de outras jurisdições relevantes e manter a abertura global do Mercado Único.

Neste contexto, o BCE é favorável às normas mínimas harmonizadas para a concessão e revogação da autorização das sucursais, bem como no domínio da governação interna e dos controlos de riscos, a par de uma maior harmonização dos requisitos de reporte. O BCE é também favorável a que as autoridades competentes disponham do poder de exigir que as TCB constituam uma filial em caso de importância sistémica, o qual não deve ser de exercício automático, mas estar sujeito a um mecanismo de avaliação prudencial de resultado aberto, uma vez alcançados determinados limiares. O novo quadro permitirá, além do mais, uma supervisão abrangente através de uma cooperação reforçada entre as autoridades de supervisão, por exemplo através da inclusão das TCB de classe 1 nos colégios de autoridades de supervisão. A este respeito, o BCE aprecia igualmente os esforços da Comissão para assegurar uma participação adequada das autoridades de supervisão de outras entidades do mesmo grupo (ou seja, as filiais) nas decisões que afetam a estrutura das operações de grupos de países terceiros na União.

Além disso, o BCE apoia a clarificação de que as TCB só podem exercer as atividades para as quais foram autorizadas e unicamente no território do Estado-Membro que concedeu essa autorização, e que lhes está expressamente vedado o exercício de tais atividades no território da União numa base transfronteiras.

Para além do seu firme apoio a esta proposta, o BCE propõe a introdução de alterações nos seguintes domínios.

A fim de assegurar que a dimensão real das atividades de uma sucursal é levada em conta, contribuindo assim para evitar que grupos de países terceiros utilizem práticas contabilísticas específicas para permanecerem abaixo dos limiares, é importante que sejam tomados em consideração não só os ativos registados na sucursal, mas também os ativos originados pela sucursal mas registados remotamente noutro local, na medida em que esta prática seja considerada viável ao abrigo da nova legislação. Ainda que as alterações propostas à CRD incluam um mandato para a EBA elaborar normas técnicas de regulamentação em matéria de mecanismos de registo, o BCE considera que seria mais eficaz incluir na própria CRD uma clarificação direta relativa à forma de cálculo dos ativos de uma sucursal para efeitos de determinação dos limiares (por exemplo, para a classificação de sucursais na classe 1 e para a avaliação da importância sistémica).

Além disso, o BCE propõe que as informações agregadas sobre os ativos e passivos detidos ou registados pelas filiais de um grupo de um país terceiro e pelas TCB na União, que as TCB são obrigadas a comunicar à respetiva autoridade competente, sejam igualmente disponibilizadas às autoridades competentes responsáveis pela supervisão das filiais desse grupo de um país terceiro. A presente proposta permitirá uma visão e uma análise abrangentes da «pegada» na União dos grupos de países terceiros. Para o efeito, o BCE propõe igualmente o alargamento do âmbito de aplicação deste requisito de reporte relacionado com os serviços prestados pela empresa principal, a fim de abranger também a prestação direta de serviços de investimento transfronteiras pelo grupo de um país terceiro e os serviços de investimento prestados pelo grupo do país terceiro com base numa solicitação inversa de serviços.

5. Prestação direta de serviços bancários na União por empresas de países terceiros

5.1. Obrigação de estabelecer uma sucursal para a prestação de serviços bancários por empresas de países terceiros: novo artigo 21.o-C da CRD

O BCE congratula-se com a clarificação incluída no novo artigo 21.o-C da CRD de que, para prestarem serviços bancários na União, as empresas de países terceiros devem estabelecer uma sucursal ou constituir uma filial em qualquer um dos Estados-Membros, a fim de evitar que atividades não regulamentadas e não supervisionadas criem riscos para a estabilidade financeira da União.

O BCE considera todavia que o âmbito dos serviços bancários essenciais abrangidos pelo novo artigo 21.o-C da CRD não é claro. Por conseguinte, o BCE convida os órgãos legislativos da União a clarificarem a formulação do novo artigo 21.o-C da CRD e, em particular, a fornecerem uma lista clara dos serviços bancários essenciais incluídos neste artigo, tendo igualmente em conta os requisitos previstos noutros atos legislativos da União que regulamentam determinados serviços, como os serviços de pagamento e a moeda eletrónica, bem como o impacto do novo artigo na liquidez dos mercados financeiros mundiais.

6. Poderes de supervisão

O BCE é favorável às alterações propostas à CRD relativas aos poderes de supervisão, porquanto reforçam a harmonização de três tipos de competências exigindo que a autoridade competente avalie i) as aquisições de participações em entidades do setor financeiro e não financeiro; ii) as transferências significativas de ativos; e iii) as fusões e cisões. As divergências atual entre os poderes nacionais nestes três domínios e o facto de o BCE apenas exercer atualmente esses poderes quando previstos pela legislação nacional conduzem a condições desiguais de concorrência e tornam menos eficazes as medidas de supervisão do BCE no âmbito do MUS. Um conjunto comum de regras relativas aos poderes prudenciais de base favorecerá simultaneamente a harmonização no seio do mercado interno e aumentará a qualidade e a eficácia globais da supervisão. É necessário reforçar a coordenação entre estes novos poderes de supervisão e os poderes já previstos na CRD. O BCE apresenta para este efeito algumas recomendações de redação no documento de trabalho técnico.

O BCE congratula-se, em particular, com o facto de a proposta da Comissão reconhecer a necessidade de alinhar os poderes previstos no título III, capítulos 3, 4 e 5 da CRD, relativos às aquisições de participações qualificadas em instituições de crédito e às aquisições de participações significativas por parte de uma instituição. No entanto, este alinhamento deveria prever não apenas o intercâmbio de informações entre as autoridades competentes, mas também a tramitação e o calendário dos procedimentos pertinentes aplicáveis simultaneamente a uma mesma operação.

Para além deste alinhamento processual, importa estabelecer uma distinção clara entre o conceito de «participação qualificada», que deveria centrar-se no impacto de uma aquisição na instituição de crédito visada, e o de «aquisição significativa», que deveria centrar-se no impacto de uma aquisição no adquirente.

Além disso, em consonância com uma posição que anteriormente expressou (13), o BCE encoraja a atribuição de poderes de supervisão adicionais no que respeita i) à alteração dos estatutos das instituições de crédito, ii) às transações com partes relacionadas e iii) aos acordos de subcontratação relevantes. A harmonização destes poderes continua a ser necessária e contribuiria para que se avançasse no sentido de um verdadeiro conjunto único de regras e de uma redução da fragmentação regulamentar no seio do MUS.

7. Sanções administrativas

As alterações propostas à CRD refletem a posição do BCE nesta matéria (14). São bem-vindos todos os esforços no sentido de harmonizar e reforçar os poderes sancionatórios e de execução a nível da UE, os quais promovem a aplicação eficaz dos requisitos prudenciais na União. Sublinhe-se, em especial, que os poderes de execução das autoridades competentes são reforçados pela introdução da possibilidade de aplicar sanções pecuniárias compulsórias como nova medida de execução destinada a restabelecer o cumprimento dos requisitos prudenciais e que tal medida não prejudica a possibilidade de sancionar ulteriormente a prática da infração. É, portanto, essencial que a distinção entre esta nova medida de execução, as sanções administrativas e outras medidas administrativas previstas na CRD se reflita igualmente na transposição para o direito interno dos Estados-Membros. Além disso, o BCE congratula-se com o facto de o elenco de infrações sujeitas a sanções administrativas ser ampliado e de a definição de «volume de negócios anual total» ser clarificada.

8. Análise comparativa

O BCE acolhe com agrado as alterações propostas ao artigo 78.o da CRD, em especial por alargarem os métodos incluídos no âmbito de aplicação da análise comparativa para fins de supervisão aos modelos utilizados pelas instituições de crédito para calcular as perdas de crédito esperadas nos termos da IFRS 9. Este ponto é muito importante para garantir a solidez dos modelos utilizados, nomeadamente pelas instituições de crédito que não tenham modelos internos aprovados para determinar os seus requisitos de fundos próprios para cobertura do risco de crédito. O aditamento do método padrão alternativo para o risco de mercado ao âmbito de aplicação da avaliação comparativa para fins de supervisão é igualmente saudado como um complemento das informações resultantes do método dos modelos internos e como um passo adicional para a plena aplicação do quadro revisto de Basileia para o risco de mercado na União.

Além disso, o BCE congratula-se com a proposta de conceder à EBA flexibilidade para realizar os exercícios de análise comparativa numa base bienal. O BCE recomenda que se conceda ainda maior flexibilidade à EBA para fixar a frequência de realização destes exercícios. O BCE propõe também que os exercícios sejam definidos de forma mais clara.

Por último, o BCE sugere que as instituições não fiquem obrigadas a apresentar anualmente os resultados dos seus cálculos às autoridades competentes, ou seja, também nos anos em que a EBA não realiza o exercício. Em vez disso, o BCE propõe que as frequências das apresentações e das análises sejam alinhadas, reduzindo os encargos de prestação de informação para as instituições.

9. Divulgação de informações

O BCE congratula-se com o objetivo da nova plataforma integrada gerida pela EBA para a divulgação de informações no âmbito do Pilar 3 pelas instituições de crédito, que visa reduzir os encargos para os bancos e facilitar a utilização das informações do Pilar 3 por todas as partes interessadas. Os supervisores poderiam beneficiar de uma plataforma de divulgação centralizada, que os ajudaria a garantir a qualidade das informações do Pilar 3.

A proposta consiste em aplicar uma abordagem diferente relativamente à divulgação pública quantitativa efetuada pelas instituições de pequena dimensão e não complexas e pelas instituições de crédito de maior dimensão. Para as instituições de pequena dimensão e não complexas, a EBA utilizará o reporte para fins de supervisão para compilar a correspondente divulgação pública (quantitativa) com base numa correspondência predefinida, ao passo que, para as instituições de maior dimensão, a EBA receberá todos os ficheiros de divulgação «em formato eletrónico» e deverá publicá-los no próprio dia da receção. Esta abordagem diferente não parece justificada. A mesma abordagem em matéria de divulgações quantitativas poderia ser aplicada a todas as instituições de crédito, independentemente da sua dimensão e complexidade, no intuito de reduzir os encargos de prestação de informação da totalidade das instituições de crédito. Por outro lado, o calendário de publicação pela EBA das informações respeitantes ao Pilar 3 na plataforma centralizada não permite uma conciliação entre o reporte para fins de supervisão e a divulgação de informações no âmbito do Pilar 3, o que pode determinar um volume de trabalho adicional para as autoridades de supervisão e uma falta de clareza para os investidores e outros utilizadores de informações do Pilar 3. Além disso, as divulgações qualitativas e algumas divulgações quantitativas não podem ser extraídas do reporte para fins de supervisão com base na correspondência predefinida. Esta questão diz respeito tanto às instituições de pequena dimensão e não complexas como a outras instituições. Importa, por conseguinte, clarificar o processo de realização das divulgações destinadas à EBA. No contexto do Parecer CON/2022/11, são apresentadas considerações adicionais sobre a plataforma de divulgação centralizada prevista no âmbito do Pilar 3.

Nos casos em que o BCE recomenda que as alterações propostas à CRD sejam alteradas, as sugestões de redação específicas constam de um documento técnico de trabalho autónomo, acompanhadas de um texto explicativo para o efeito. O documento técnico de trabalho está disponível em inglês no EUR-Lex.

Feito em Frankfurt am Main, em 27 de abril de 2022. A Presidente do BCE Christine LAGARDE

(1) COM(2021) 663 final.

(2) COM(2021) 664 final.

(3) Ver, relativamente à aplicação geral do limite mínimo dos resultados, o Parecer CON/2022/11 do Banco Central Europeu, de 24 de março de 2022, sobre uma proposta de alteração do Regulamento (UE) n.o 575/2013 no que diz respeito aos requisitos para o risco de crédito, o risco de ajustamento da avaliação de crédito, o risco operacional, o risco de mercado e o limite mínimo dos resultados. Todos os pareceres do BCE estão disponíveis no EUR-Lex.

(4) Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO L 176 de 27.6.2013, p. 338).

(5) Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao [Banco Central Europeu] atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO L 287 de 29.10.2013, p. 63).

(6) Ver, em particular, o contributo do BCE para a consulta específica da Comissão Europeia sobre a análise do quadro de gestão de crises e de seguro de depósitos, p. 9, disponível no sítio Web do BCE em www.ecb.europa.eu

(7) Ver a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões de 6 de julho de 2021: Estratégia de financiamento da transição para uma economia sustentável, COM(2021) 390 final, p. 14.

(8) The state of climate and environmental risk management in the banking setor — Report on the supervisory review of banks’ approaches to manage climate and environmental risks [A situação da gestão dos riscos climáticos e ambientais no setor bancário — Relatório sobre a situação da gestão dos riscos climáticos e ambientais no setor bancário], novembro de 2021, disponível em inglês no sítio Web do BCE em www.ecb.europa.eu

(9) Por exemplo, no Regulamento (UE) 2019/631 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, que estabelece normas de desempenho em matéria de emissões de CO2 dos automóveis novos de passageiros e dos veículos comerciais ligeiros novos e que revoga os Regulamentos (CE) n.o 443/2009 e (UE) n.o 510/2011(JO L 111 de 25.4.2019, p. 13). Tais normas afetam diretamente as instituições de crédito, através das suas contrapartes, a curto, médio e longo prazos.

(10) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 6 de julho de 2021: Estratégia de financiamento da transição para uma economia sustentável, COM(2021) 390 final, p. 17.

(11) Ver também o Parecer CON/2022/11, que apresenta observações mais pormenorizadas sobre a aplicação do limite mínimo dos resultados, nomeadamente no que diz respeito ao seu nível de aplicação e às disposições transitórias.

(12) As deficiências nas capacidades de direção dos órgãos de administração estão entre as principais vulnerabilidades das instituições de crédito enumeradas nas prioridades de supervisão do BCE para 2022-2024, que servirão de base ao processo de análise e avaliação para fins de supervisão, disponíveis no sítio Web do BCE em www.ecb.europa.eu

(13) Ver o ponto 1.12.2 do Parecer CON/2017/46 do Banco Central Europeu, de 8 de novembro de 2017, sobre alterações ao regime da União em matéria de requisitos de fundos próprios aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento (JO C 34 de 31.1.2018, p. 5).

(14) Ver o ponto 1.15 do Parecer CON/2017/46.