COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 16.11.2016 COM(2016) 727 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO





UMA ORIENTAÇÃO ORÇAMENTAL POSITIVA PARA A ÁREA DO EURO



1. Introdução Na Carta de Intenções que acompanhava o discurso de 2016 sobre o estado da União, o Presidente Juncker e o Primeiro Vice-Presidente Timmermans anunciaram a intenção da Comissão de promover «na próxima recomendação sobre a política económica da área do euro, uma orientação orçamental positiva para a área do euro, a fim de apoiar a política monetária do Banco Central Europeu». A presente comunicação é adotada juntamente com a recomendação sobre a política económica da área do euro para 2017-2018 e estabelece a lógica subjacente aos seus aspetos orçamentais. A sua publicação no início do ciclo anual do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas, juntamente com a Análise Anual do Crescimento para 2017 e documentos conexos, permite um debate oportuno sobre as prioridades económicas e sociais ao nível da UE, da área do euro e nacional. Os resultados deste debate deverão refletir-se nas políticas dos Estados-Membros e, em especial, nos respetivos programas económicos e orçamentais na primavera do próximo ano. A tónica na necessidade de uma orientação orçamental positiva para a área do euro resulta de um contexto mais vasto, de um crescimento económico modesto mas resiliente, como demonstram as recentes previsões económicas da Comissão do outono de 2016. Registaram-se progressos significativos nos últimos anos: O PIB da área do euro recuperou o seu nível anterior à crise em termos reais desde 2015, o desemprego baixou para o seu nível mais baixo desde 2010-11 e o investimento começou a recuperar. No entanto, a recuperação da área do euro continua lenta, as capacidades não utilizadas de mão de obra e de capital são ainda significativas e o nível geral de incerteza é elevado. Além disso, as perspetivas de crescimento modestas e incertas fora da UE deixam antever pouco ou nenhum apoio por parte das exportações. A continuação da expansão na área do euro teria, por conseguinte, de apoiar-se cada vez mais na procura interna. A política monetária tem sido favorável ao crescimento nos últimos anos, mas não tem sido tanto esse o caso da política orçamental. No período 2011-2013, a orientação orçamental global foi contraditória, dado que muitos Estados-Membros iniciaram consolidações orçamentais, a fim de preservarem o acesso aos mercados no auge da crise da dívida soberana. Embora estas ações tenham refreado o crescimento, foram consideradas necessárias para salvaguardar a estabilidade financeira em circunstâncias sem precedentes e para responder ao risco de contágio a toda a área do euro, o que poderia ter resultado em cenários ainda piores. Em 2014-2015, a orientação orçamental global foi essencialmente neutra, depois ligeiramente expansionista em 2016, mas prevê-se que volte a ser essencialmente neutra em 2017. Em parte, esta situação evidencia os limites do quadro orçamental da UE. Em primeiro lugar, o atual quadro orçamental não inclui regras ou instrumentos para gerir diretamente a orientação orçamental global para a área do euro, o que é uma diferença fundamental em relação a zonas monetárias unificadas no resto do mundo. A recomendação sobre a política económica da área do euro está a tornar-se uma fonte de referência para orientar os esforços, mas a sua eficácia depende, em última instância, da vontade individual e coletiva dos Estados-Membros para lhe darem continuidade. Em segundo lugar, as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento são essencialmente concebidas para evitar níveis excessivos de défice e de dívida pública. Preveem mecanismos mais rigorosos e vinculativos para os Estados-Membros que se encontram longe do seu objetivo orçamental de médio prazo, também como forma de os ajudar a recuperar a margem para a estabilização macroeconómica. No entanto, para os Estados-Membros que tenham atingido os seus objetivos orçamentais e/ou tenham maior margem de manobra orçamental para agir, os instrumentos do Semestre Europeu apenas podem recomendar, mas não obrigar a aplicar, políticas orçamentais mais expansionistas. Isto reflete o que é frequentemente descrito como uma assimetria do quadro orçamental da UE: as regras podem proscrever défices elevados (também para evitar um nível de dívida elevado), mas só podem prescrever a redução dos excedentes orçamentais, sem a impor. Dada a necessidade de apoiar a recuperação em curso, e para evitar o risco da armadilha de «fraco crescimento, baixa inflação», a presente comunicação apresenta argumentos para uma orientação orçamental significativamente mais positiva na área do euro no momento presente. Uma orientação orçamental positiva refere-se ao mesmo tempo ao apoio que a política orçamental (expansionista) deverá prestar em geral e à qualidade da composição do ajustamento, tanto em termos de repartição dos esforços entre os países como dos tipos de despesa e/ou impostos que lhe estão subjacentes. A situação atual é insatisfatória em pelo menos dois aspetos. Em primeiro lugar, à luz dos recentes dados económicos e orçamentais, a plena concretização dos requisitos orçamentais incluídos nas recomendações específicas por país do Conselho conduziria, em termos agregados, a uma orientação orçamental moderadamente restritiva para a área do euro no seu conjunto em 2017 e 2018 quando a situação económica parece exigir o recurso a uma orientação orçamental expansionista nas circunstâncias atuais. Em segundo lugar, o atual agregado orçamental esconde uma distribuição orçamental muito desigual entre os Estados-Membros, o que não faz muito sentido em termos económicos do ponto de vista da área do euro. Esta situação foi sintetizada sob a forma de um paradoxo revelador: os que não dispõem de margem de manobra orçamental querem usá-la; os que dispõem de margem de manobra orçamental não a querem usar; É necessária uma abordagem mais coletiva para ultrapassar o risco do cenário para a toda a área do euro em que todos perdem. Ao avançar no sentido de uma orientação orçamental positiva, há que ter em conta uma série de limites económicos e jurídicos e que admitir possíveis soluções de compromisso. Além disso, a presente comunicação sublinha a necessidade imperiosa de melhorar a qualidade das finanças públicas, a fim de maximizar o seu impacto sobre o emprego e o crescimento, bem como a justiça social, não só a nível nacional, mas também considerando a área do euro como um todo. Extraem-se aqui várias conclusões e as implicações políticas mais imediatas são apresentadas na proposta de recomendação sobre a política económica da área do euro para 2017-2018, a qual é publicada em paralelo com a presente comunicação. Caixa 1: A orientação orçamental para a área do euro Embora não exista uma definição universalmente aceite, a «orientação orçamental» é geralmente entendida como a orientação dada à política orçamental pelas decisões discricionárias dos governos em matéria de tributação e de despesa. Tradicionalmente, a orientação orçamental é capturada pela variação do saldo primário estrutural (ou seja, o saldo orçamental corrigido do impacto do ciclo económico, das medidas não permanentes e dos pagamentos de juros), embora possam também ser utilizados outros indicadores para a caracterizar (tais como indicadores baseados no crescimento da despesa líquido de novas medidas do lado das receitas). Dependendo do facto de o governo decidir apoiar, reduzir ou manter inalterado o impacto das finanças públicas na economia real — através do aumento/diminuição da despesa, sem contabilizar novas medidas fiscais, a orientação orçamental é considerada «expansionista», «contracionista» ou «neutra», respetivamente. Juntamente com a política monetária, a política orçamental intervém na estabilização do ambiente macroeconómico, ao mesmo tempo que serve objetivos mais amplos em termos de sustentabilidade orçamental e de funções de redistribuição. A orientação da política orçamental determina o papel que a política orçamental desempenha no ciclo económico, que pode ser mais ou menos pró-cíclico ou anticíclico, consoante as circunstâncias. Quando se olha para a área do euro no seu conjunto, há que observar que, embora a política monetária seja concebida como um único instrumento, a política orçamental global é o resultado da agregação de 19 políticas orçamentais individuais. Os instrumentos do Semestre Europeu e as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento ofereceram durante muito tempo orientações para a ação a nível nacional mas, para além do papel recente desempenhado pela recomendação sobre a política económica da área do euro, a coordenação das ações tem sido limitada e a situação e os desafios que se colocam à área do euro não têm sido facilmente integrados. Em especial, é ainda, em grande medida, aleatório a agregação das políticas orçamentais nacionais resultar numa orientação orçamental para a área do euro que seja adequada e conforme com a política monetária. Esta questão é particularmente relevante quando as taxas de juro da política monetária atingem o «limite inferior zero» (ver anexo 2). O debate sobre a orientação orçamental adequada para a área do euro é um aspeto essencial dos esforços envidados pela Comissão para reforçar o debate sobre o interesse geral e a responsabilidade coletiva pela área do euro, no âmbito da fase 1 do seguimento do Relatório dos Cinco Presidentes intitulado «Concluir a União Económica e Monetária Europeia» («aprofundar através de atos concretos»).





2. O ambiente económico heterogéneo exige uma orientação orçamental positiva

Em comparação com o período anterior à crise, o potencial de crescimento a médio prazo da área do euro está praticamente reduzido a metade. Isto está relacionado em parte com a evolução demográfica e com a situação geral, mas reflete também aquilo que se conhece por «efeitos de histerese» resultantes de uma crise: o fraco desempenho da economia durante um período prolongado pode degradar o capital físico e a produtividade e a participação da mão de obra de tal forma que reduz de forma permanente o potencial de crescimento. Tal como salientado na Análise Anual do Crescimento 2017 e na recomendação sobre a política económica da área do euro, para elevar o potencial de crescimento da União Europeia exige-se, antes de mais, políticas estruturais para fomentar o emprego e a produtividade, mas uma política fiscal responsável favorável ao crescimento também tem o seu lugar, nomeadamente no momento presente. As atuais perspetivas económicas são heterogéneas, com a recuperação a avançar a um ritmo constante desde 2013, mas não conseguindo acelerar. O PIB da área do euro já ultrapassou o nível anterior à crise, mas a recuperação continua lenta, continuando a incerteza que rodeia a sua solidez e existindo elementos factuais que apontam para um potencial significativo ainda por explorar na economia. A inflação continua persistentemente baixa, apesar das medidas de política monetária sem precedentes. Além disso, abundam os riscos de inversão da tendência. O excedente externo muito avultado da área do euro ainda esconde vastos desequilíbrios macroeconómicos. O desemprego está a diminuir, mas continua a ser muito elevado em alguns Estados-Membros. O crescimento da produtividade e o aumento dos salários continuam a ser pouco animadores. Surgiram novas fontes de incerteza com o resultado do referendo do Reino Unido sobre a permanência na UE e outros acontecimentos geopolíticos. O que precede acentua a necessidade de reforçar as fontes de crescimento internas. Estando o Banco Central Europeu (BCE) a usar amplamente os instrumentos de política monetária de que dispõe, há um reconhecimento geral de que a política monetária não pode carregar sozinha o ónus da estabilização macroeconómica e que é necessário que uma política orçamental responsável e favorável ao crescimento desempenhe um papel mais importante no apoio à recuperação da área do euro. Esta é uma preocupação partilhada pela comunidade internacional: nas suas recentes reuniões, o G20 reiterou o empenho dos seus membros numa tripla estratégia de crescimento, destacando-se na declaração de setembro de 2016: «Estamos determinados a utilizar todos os instrumentos políticos — monetários, orçamentais e estruturais —, individual e coletivamente, para atingir o nosso objetivo de um crescimento forte, sustentável, equilibrado e inclusivo». Está-se simultaneamente perante uma necessidade e uma janela de oportunidade para agir na frente orçamental neste momento preciso, e isto também para reequilibrar a combinação global de políticas da área do euro. As expectativas de inflação real e prevista continuam a ficar aquém da definição da estabilidade dos preços estabelecida pelo BCE (entendida como uma taxa de inflação inferior a, mas próxima de, 2 % a médio prazo). A par do prosseguimento das reformas estruturais e de uma forte ênfase no investimento, a política orçamental tem de contribuir mais diretamente para a procura interna, apoiando a recuperação e abandonando o território da baixa inflação. Uma subida da inflação pode também contribuir para a normalização das taxas de juro, o que teria um impacto positivo sobre a remuneração das poupanças e, de um modo mais geral, sobre o funcionamento do setor financeiro, que continua ainda a ter de lidar com a dívida acumulada herdada da crise. Dadas as circunstâncias particulares, o impacto macroeconómico da política orçamental é suscetível de ser mais forte do que em circunstâncias normais. A eficácia da política orçamental enquanto instrumento de estabilização depende do contexto económico global em que ess política é aplicada. Dado que a política monetária se encontra no «patamar de juro zero» (ou «limite inferior zero»), o impacto das medidas de política orçamental tanto na economia real (o efeito «multiplicador») como nas economias dos outros países (efeito «de contágio») é superior ao que seria noutras circunstâncias, por exemplo, se as taxas de juro estivessem em níveis elevados ou em risco de subirem rapidamente, e o estímulo público corresse o risco de forçar a exclusão do investimento privado (ver anexo 2). Além disso, o atual contexto de taxas de juro baixas provoca uma redução significativa dos custos de financiamento ou refinanciamento dos orçamentos públicos. Se for bem concebida, nomeadamente em combinação com reformas e apoio ao investimento, uma política orçamental mais ativa neste momento pode contribuir para acelerar a redução do desemprego a curto prazo, mas também elevar o crescimento (potencial) a médio prazo na área do euro. Atualmente a subutilização da capacidade de produção da economia é ainda considerável e um dos principais desafios será evitar que se instale de forma duradoura uma situação de «fraco crescimento, baixa inflação». Existe também um significativo «cansaço das reformas» após vários anos de crise: a capacidade para iniciar e realizar reformas estruturais importantes pode acarretar alguns custos para as finanças públicas a curto prazo mas, se forem bem sucedidas, essas reformas podem ter efeitos orçamentais positivos diretos a longo prazo, inclusive através da elevação do crescimento potencial. Para além de apoiar a recuperação a nível interno, uma política orçamental mais favorável ao crescimento poderia ter também repercussões positivas na economia mundial, contribuindo para a redução do excedente da balança de transações correntes da área do euro e ajudando ao mesmo tempo a corrigir os desequilíbrios a nível mundial. As recentes iniciativas a nível da UE contribuem para maximizar o impacto das finanças públicas na economia real. Com a ênfase na mobilização de fundos privados para projetos de investimento economicamente viáveis e sustentáveis, o Plano de Investimento para a Europa contribui para colmatar o défice de investimento acumulado durante os anos de crise. A combinação dos fundos europeus estruturais e de investimento e do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos é particularmente promissora ao disponibilizar novos instrumentos financeiros inovadores que maximizam o impacto económico de cada euro público investido. Os progressos na conclusão da União Bancária e da União dos Mercados De Capitais são também essenciais para diversificar as fontes de financiamento para a economia real e, assim, aliviar a pressão sobre as finanças públicas. A ênfase colocada, no âmbito do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas, na prossecução das reformas estruturais para apoiar o investimento (o chamado «terceiro pilar» do Plano de Investimento para a Europa) é também essencial para maximizar a eficácia da política orçamental. 3. A orientação orçamental atual da área do euro Para avaliar a situação atual, é importante considerar a área do euro como uma única entidade, como se existisse um Ministro das Finanças para a área do euro no seu todo e analisar a sua política orçamental em termos agregados. É esta a abordagem escolhida para esta secção. Globalmente, no seguimento da consolidação orçamental significativa em 2011-2013, estima-se que a orientação orçamental da área do euro seja globalmente neutra no período 2014-2017 (ver gráfico infra). A orientação orçamental da área do euro foi contracionista no período 2011-2013, num momento em que a economia se estava a deteriorar. A orientação da política orçamental passou a ser globalmente neutra em 2014-2015 e ligeiramente expansionista em 2016, num contexto de recuperação. Para 2017, tanto a agregação dos projetos de planos orçamentais (referidos no gráfico como «intenções dos Estados-Membros») como as previsões do outono de 2016 da Comissão apontam de novo para uma orientação orçamental globalmente neutra. Orientação orçamental da área do euro em 2011-2017



Nota: Este gráfico ilustra a orientação orçamental da área do euro, ou seja, a orientação da política orçamental a um nível agregado. Para o efeito, mede-se a variação do saldo primário estrutural (ver também caixa 1). Um valor positivo corresponde a um défice orçamental que está a aumentar, (o que contribui para uma «expansão orçamental»), ao passo que um valor negativo corresponde a um défice orçamental que está a diminuir («consolidação orçamental»). O total não inclui a Grécia, que está sujeita a um programa de apoio à estabilidade.



Tendo em conta a lenta recuperação e os riscos do ambiente macroeconómico, justifica-se uma orientação orçamental moderadamente expansionista para a área do euro no momento presente. Com base nas estimativas dos serviços da Comissão, considera-se desejável para 2017, nas circunstâncias atuais, uma expansão orçamental de até 0,5 % do PIB ao nível da área do euro no seu todo. Este valor resulta de uma apreciação da situação dos níveis de atividade económica, da capacidade não utilizada, do desemprego e da inflação. Trata-se de um objetivo pragmático e prudente numa gama mais vasta de estimativas: esta orientação orçamental expansionista reduziria a quota-parte da capacidade de produção não utilizada na área do euro, apoiando, ao mesmo tempo, a política monetária e evitando um sobreaquecimento desnecessário da economia. Embora a direção seja clara, o alvo exato pode ser considerado dentro de um intervalo e exige discernimento. Uma expansão orçamental de 0,3 % seria o limite inferior do intervalo: contribuiria para assegurar que a área do euro reduz a metade o hiato do produto em 2017, sem deixar de ser amplamente compatível com o objetivo da sustentabilidade orçamental. No entanto, uma tal orientação pode não ser suficientemente ambiciosa, tanto mais que as estimativas do hiato do produto estão rodeadas pela incerteza, o que pode levar a subestimar a necessidade de estabilização na área do euro. Em contrapartida, uma expansão orçamental de 0,8 % representaria o limite superior: permitiria colmatar o hiato do produto já em 2017. Todavia, uma tal orientação pode revelar-se demasiado expansionista, na medida em que pode alimentar sobreaquecimentos indesejáveis nalguns Estados-Membros e seria incompatível com o objetivo de preservar a sustentabilidade das finanças públicas. A questão agora é que, ainda que os economistas possam apontar para uma orientação orçamental desejável para a área do euro a fim de conciliar preocupações macroeconómicas e de sustentabilidade orçamental, uma tal orientação orçamental não será o resultado espontâneo da aplicação das regras a cada Estado-Membro. À luz dos mais recentes dados económicos e orçamentais, a plena concretização dos requisitos orçamentais incluídos nas recomendações específicas por país adotados pelo Conselho em julho de 2017 conduziria, em termos agregados, a uma orientação orçamental moderadamente restritiva na área do euro no seu conjunto em 2017, podendo ser estimadas tendências semelhantes para 2018 (ver gráfico 4 no anexo 1). Isto não tendo em conta a flexibilidade existente no quadro das regras, a fim de ter em conta a evolução da situação económica. No debate sobre a orientação orçamental adequada para a área do euro atualmente, é igualmente importante sublinhar que a atual situação orçamental esconde uma repartição longe da otimização do ajustamento orçamental entre os países no momento presente. Os Estados-Membros encontram-se em situações muito diferentes em termos de margem de manobra orçamental ou necessidade de consolidação (ver gráfico 3 no anexo 1). Olhando para 2017, parece que os Estados-Membros com necessidades de consolidação adicionais se expandiriam ainda mais, o que poderia suscitar preocupações sobre a sustentabilidade das suas finanças públicas (ver gráfico 5 no anexo 1). Em contrapartida, os Estados-Membros que dispõem de margem orçamental não a utilizam necessariamente. Isto pode dar azo a dúvidas sobre a necessidade de aumentar o investimento e de reforçar os fundamentos do crescimento, mas também sobre a capacidade para apoiar a recuperação da área do euro no seu conjunto. 4. Limitações económicas e jurídicas para adotar uma orientação orçamental positiva

A prossecução de uma orientação orçamental positiva ao nível da área do euro no seu conjunto está sujeita a condicionalismos tanto económicos como jurídicos. Os primeiros dizem essencialmente respeito à necessidade de equilibrar as necessidades de estabilização macroeconómica a curto prazo com a preservação da sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo, como parte de uma agenda económica mais vasta. Os segundos referem-se ao funcionamento do quadro de supervisão orçamental da UE em determinadas circunstâncias. Ambos os conjuntos de condicionalismos revelam possíveis soluções de compromisso, o que, em última análise, exige apreciação política. A tensão entre a necessidade de apoiar a retoma no curto prazo e de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas no médio prazo é particularmente forte nos Estados-Membros com níveis muito elevados de dívida pública (ver gráfico 3 e gráfico 8 no anexo 1). Nesses Estados-Membros, uma política orçamental demasiado ativa pode agravar os problemas de confiança na sustentabilidade das finanças públicas e na sustentabilidade da recuperação, em vez de os resolver. Isto poderia acontecer se a estratégia não fosse acompanhada de reformas e políticas que garantam que o impacto é efetivamente transmitido à economia real, se revelasse a incapacidade para reduzir de forma significativa os níveis da dívida e/ou se levasse as taxas de juro a subir. A sustentabilidade orçamental continua a ser uma prioridade, nomeadamente para certos Estados-Membros, mas os desafios recuaram significativamente desde o pico da crise e podem não ser uma importante fonte de riscos para a área do euro no seu conjunto a curto prazo. A situação das finanças públicas deteriorou-se acentuadamente durante o período 2008-2012, com os níveis de dívida pública a aumentar, em média, de 60 % do PIB para mais de 90 % na área do euro. Na maior parte dos casos, o elevado aumento da dívida no passado recente resulta da recapitalização dos bancos e do baixo crescimento do PIB nominal, não de laxismo orçamental. A dívida pública tem vindo a diminuir ligeiramente a partir do seu ponto culminante de 92 % em 2015, mas os níveis permanecem muito elevados, por exemplo nos sete Estados-Membros acima da média da área do euro: Grécia (182 % do PIB em 2016), Itália (133 %), Portugal (130 %), Chipre (107 %), Bélgica (107 %), Espanha (99 %) e França (96 %). Paralelamente, o défice público global na área do euro baixou de mais de 6 % do PIB em 2010 para menos de 2 % em 2016, e prevê-se que volte a baixar. Como se viu anteriormente, uma orientação orçamental mais positiva parece adequada, dado o estado da recuperação, mas não se pode presumir para o período 2017-2018. O atual quadro orçamental da UE centra-se essencialmente na definição dos requisitos específicos dos Estados-Membros, sem capturar plenamente as implicações para a área do euro. De acordo com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a lógica é que os Estados-Membros devem deixar os estabilizadores automáticos desempenhar plenamente o seu papel quando o orçamento tenha atingido o seu objetivo de médio prazo (OMP) e que enquanto isso não acontece se espera consolidação orçamental. Tendo feito os ajustamentos orçamentais necessários, presume-se que os Estados-Membros que atingiram os seus OMP e dispõem de margem de manobra orçamental escolhem apoiar a procura interna, no seu próprio interesse e no interesse mais geral, mas são apenas convidados a fazê-lo: as recomendações anuais específicas por país da UE contêm orientações estratégicas claras nesta matéria, mas não são dirigidos quaisquer objetivos orçamentais quantificados a esses Estados-Membros. Para 2017, as recomendações formuladas no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento exigem a muitos Estados-Membros que continuem a consolidar os seus orçamentos, quer para corrigir défices excessivos (na vertente corretiva do Pacto) quer para atingir os seus objetivos a médio prazo (na vertente preventiva). Alcançar a combinação adequada de políticas para a área do euro é menos óbvio na ausência de um orçamento centralizado que pudesse desempenhar um papel mais ativo. Ainda que os fundos europeus estruturais e de investimento possam desempenhar um papel importante no apoio à procura interna, o atual orçamento da UE é comparativamente pequeno, representando cerca de 1 % do PIB da UE, e não especificamente orientado para as necessidades da área do euro, sendo limitadas as possibilidades de o ajustar de um ano para o outro. Este elemento foi também realçado no relatório dos cinco presidentes sobre a conclusão da União Económica e Monetária. 5. A composição e a qualidade da orientação orçamental são importantes Promover uma orientação orçamental positiva não é apenas uma questão de direção e de dimensão do saldo orçamental, mas também, em grande medida, de composição das finanças públicas que lhe estão subjacentes. Para além da questão da repartição do ajustamento entre os Estados-Membros já referida, importa salientar a questão da qualidade das despesas públicas e da tributação. As recomendações específicas por país da UE salientam as formas de conceber políticas orçamentais responsáveis e favoráveis ao crescimento e identificam algumas áreas prioritárias suscetíveis de beneficiar de uma maior/melhor despesa ou de uma mudança na tributação a nível nacional. Isto é particularmente importante para os países que necessitam de dar resposta a deficiências de crescimento e/ou a riscos para a sustentabilidade orçamental a longo prazo. No entanto, apesar das orientações dadas, há provas de que a composição da consolidação orçamental na sequência da crise tem sido insuficiente em muitos Estados-Membros. Em especial, sobretudo nos Estados-Membros que já tinham elevados rácios receitas/PIB, a consolidação orçamental baseou-se excessivamente em aumentos de impostos, os quais reduziram o crescimento (ver gráfico 6 no anexo 1). Ao mesmo tempo, as despesas públicas de investimento, que foram drasticamente reduzidas aquando dos esforços de consolidação no período pós-crise, continuam a ser comprimidas (ver gráfico 7 no anexo 1). A reforma dos sistemas de pensões e de saúde pode melhorar ainda mais a qualidade das finanças públicas. As pensões e os cuidados de saúde representam o grosso das finanças públicas na maioria dos Estados-Membros e o prosseguimento da modernização dos sistemas de proteção social é uma prioridade comum à luz dos novos desafios — que também são oportunidades — colocados por mudanças nas estruturas familiares, pelo aumento da esperança de vida e pela digitalização da economia. O Eurogrupo aprovou recentemente uma série de princípios que visam melhorar a sustentabilidade dos sistemas de pensões. Além disso, convidou a Comissão a tê-las em conta nos seus processos de supervisão e a explorar o desenvolvimento de parâmetros de referência nessa base. Melhorias nos quadros orçamentais nacionais poderão também induzir uma despesa pública mais favorável ao crescimento, inclusivamente através da realização de análises eficientes da despesa e de uma gestão mais rigorosa das finanças públicas a todos os níveis da administração pública. Tais instrumentos e práticas são muito úteis para reforçar a credibilidade da política orçamental, através da internalização do quadro da UE nos contextos políticos nacionais e, assim, reforçar o sentimento de apropriação. Os princípios para a realização de análises das despesas recentemente aprovados pelo Eurogrupo oferecem um ponto de partida muito útil. Uma outra prioridade importante para a maioria dos Estados-Membros é tornar certas partes das suas finanças públicas mais reativas com vista a absorver variações cíclicas e reforçar, deste modo, a sua função de estabilização macroeconómica. Existem muitos aspetos das finanças públicas que têm propriedades amortecedoras e anticíclicas, como o seguro de desemprego e os sistemas de assistência social ou a natureza progressiva dos sistemas de imposto sobre o rendimento. Vários instrumentos do Plano de Investimento para a Europa oferecem aos Estados-Membros formas de aumentar a eficácia das suas intervenções públicas na economia real, com benefícios tanto aquém como além-transfronteiras. Este é o caso, por exemplo, se os Estados-Membros optarem por fazer uma melhor utilização dos instrumentos financeiros inovadores no quadro dos Fundos Europeus Estruturais e de investimento. É este também o caso quando os Estados-Membros decidem contribuir para a criação do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). Por exemplo, as garantias para o FEIE são uma forma particularmente eficaz para os Estados-Membros com margem de manobra orçamental honrarem os seus compromissos de cumprir a parte que lhes cabe no apoio à recuperação na área do euro. O êxito de qualquer estímulo destinado a impulsionar o investimento dependerá da disponibilidade de projetos de qualidade. A nível europeu, um novo Portal Europeu de Investimento apresenta exemplos de projetos de interesse para o investimento europeu. A nível nacional, é importante avançar no sentido de planos de infraestruturas nacionais aprovados e coordenados entre todos os níveis da administração, a fim de garantir um fluxo estável de projetos de elevada qualidade. 6. Conclusão A atual Comissão colocou o emprego, o crescimento e a justiça social no centro da sua agenda. Centrou a sua ação num «triângulo virtuoso» de políticas económicas, combinando o relançamento do investimento, a prossecução de reformas estruturais e políticas orçamentais responsáveis. Clarificou e usou a flexibilidade existente das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento a fim de melhor ter em conta o ciclo económico e de proporcionar incentivos para a realização de reformas estruturais e para o investimento. Ofereceu orientação concisa nas suas recomendações específicas por país. Numa fase em que a recuperação continua a ser frágil e a incerteza é elevada, é necessária uma orientação orçamental significativamente mais positiva para a área do euro. Isto é importante para estimular a economia real, mas também para apoiar a política monetária do Banco Central Europeu. Ao mesmo tempo, uma tal orientação deve alicerçar-se no quadro jurídico definido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento e ter em conta preocupações mais gerais em matéria de sustentabilidade orçamental, o que é particularmente relevante para alguns Estados-Membros. Esta nova orientação deve fazer parte de um reequilíbrio geral das prioridades e da combinação de políticas da área do euro, incluindo uma maior atenção à qualidade das finanças públicas e à implementação de reformas estruturais. Na ausência de uma função de estabilização orçamental, não existe qualquer mecanismo integrado a nível da UE que proporcione uma orientação orçamental adequada para a área do euro no seu conjunto e seja simultaneamente equilibrado a nível dos Estados-Membros. A aplicação cega das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, ignorando os elementos de flexibilidade que contêm, também não conduziria a um resultado satisfatório, em especial nas atuais circunstâncias. A conceção de uma orientação orçamental positiva é, portanto, no essencial, uma questão da responsabilidade coletiva dos Estados-Membros da área do euro.