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Bruxelas, 21.2.2006

COM(2006) 73 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Inibição de direitos decorrente de condenações penais na União Europeia{SEC(2006)220}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Inibição de direitos decorrente de condenações penais na União Europeia

1. A inibição de direitos pode ser definida como uma medida de acordo com a qual uma pessoal singular ou colectiva, por um período limitado ou ilimitado, fica proibida de exercer determinados direitos, ocupar determinados cargos, exercer uma actividade, deslocar-se a determinados locais ou realizar determinados actos[1]. Trata-se de uma categoria de sanções que tem um objectivo primordialmente preventivo. Ao privar uma pessoa que foi condenada por uma infracção da possibilidade de exercer determinados direitos (por exemplo, o direito de trabalhar com menores) pretende-se sobretudo evitar a reincidência. Num espaço de liberdade, segurança e justiça em que os indivíduos devem usufruir de um elevado nível de protecção, seria vantajoso reconhecer os efeitos de determinadas medidas de inibição de direitos em todo o território da União. A questão é ainda mais pertinente num mercado interno onde as pessoas circulam livremente.

2. As medidas de inibição de direitos constituem uma categoria de sanções que, para serem eficazes, poderão em determinadas circunstâncias ter de ser reconhecidas e aplicadas em toda a União. Este facto foi reconhecido no Programa da Haia[2], em que o Conselho Europeu solicitava à Comissão que apresentasse propostas sobre o reforço da troca de informações constantes dos registos nacionais de condenações e inibições, especialmente das que digam respeito a pessoas condenadas por crimes sexuais. Este objectivo consta igualmente do plano de acção adoptado em conjunto pelo Conselho e pela Comissão em 2-3 de Junho de 2005 destinado a executar na prática o Programa da Haia e da Comunicação sobre o reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal e reforço da confiança mútua entre os Estados-Membros, adoptada pela Comissão em Maio de 2005[3], que anunciavam ambos a adopção da presente comunicação.

3. A presente comunicação pretende clarificar o conceito de inibição de direitos, avaliar a legislação relevante existente a nível europeu e delinear a abordagem susceptível de ser seguida neste contexto.

1. CARACTERÍSTICAS GERAIS

4. A inibição de direitos, tal como definida no ponto 1, é um conceito extremamente amplo que necessita de um maior aprofundamento para efeitos da presente comunicação.

5. Exclusão das medidas de inibição de direitos não relacionadas com uma condenação penal. No âmbito do quadro referido no ponto 2, a presente comunicação diz apenas respeito à inibição de direitos decorrente de uma condenação penal, não abrangendo, por exemplo, medidas impostas no contexto de processos em curso, medidas impostas com fins exclusivamente preventivos a pessoas que não podem ser responsabilizadas penalmente ou proibições susceptíveis de resultar de um comportamento que não constitui uma infracção penal.

6. Natureza da inibição de direitos. São diversas as situações em que uma inibição de direitos poderá decorrer de uma condenação penal:

- pode tratar-se de uma sanção pronunciada por um tribunal, como sanção adicional à sanção principal ou como sanção alternativa, se for ordenada em substituição de uma ou várias sanções principais;

- pode tratar-se de uma sanção adicional, aplicada automaticamente como consequência da sanção principal, mesmo que não seja pronunciada por um tribunal;

- pode ser ordenada num processo administrativo ou disciplinar resultante de uma condenação penal.

7. Âmbito de aplicação material. O leque potencial das medidas de inibição de direitos corresponde ao número de direitos de que uma pessoa singular ou colectiva pode ser privada (por exemplo, proibição de conduzir, proibição de residir numa determinada área, exclusão de processos de contratos públicos, privação de direitos civis, cívicos ou familiares).

8. Âmbito de aplicação pessoal. As medidas de inibição de direitos podem ser aplicadas a pessoas colectivas ou singulares. Nem todos os Estados-Membros reconhecem a responsabilidade penal das pessoas colectivas[4]. Esta questão não diz especificamente respeito à inibição de direitos e é abordada de forma mais aprofundada no Livro Verde da Comissão sobre as sanções[5].

9. Heterogeneidade das medidas de inibição de direitos na União. Tal como demonstrado no Livro Verde sobre as sanções, a legislação dos Estados-Membros em matéria de sanções é extremamente diversificada, o mesmo acontecendo com a legislação em matéria de inibição de direitos. Num mesmo Estado-Membros, o leque potencial das medidas de inibição de direitos é vasto e a natureza das sanções e a forma como são executadas podem apresentar diferenças consideráveis. Esta heterogeneidade torna-se ainda mais visível quando analisada na perspectiva de toda a União Europeia. Apesar de determinadas medidas de inibição de direitos existirem em todos os Estados-Membros – por exemplo, a inibição do direito de conduzir – tal não constitui, de forma alguma, a regra[6].

2. INVENTÁRIO DOS INSTRUMENTOS ADOPTADOS A NÍVEL DA UNIÃO EUROPEIA

10. São diversos os instrumentos adoptados a nível da UE que fazem referência à inibição de direitos. Por um lado, existem instrumentos que têm por objectivo a aproximação das legislações nacionais em matéria de inibição de direitos (secção 2.1). Por outro, existem instrumentos que abordam os efeitos que uma medida de inibição de direitos (ou uma condenação) pronunciada num Estado-Membro pode ter nos outros Estados-Membros (secção 2.2).

2.1. Instrumentos relativos à aproximação das sanções

11. Estes instrumentos encontram-se enumerados no Anexo da presente comunicação. Dizem respeito, na sua maior parte, a medidas de inibição de direitos que constituem sanções possíveis para a condenação de determinadas infracções. Os instrumentos que se seguem contêm disposições de carácter mais prescritivo relativas às medidas de inibição de direitos na sequência de uma condenação penal:

a) A Decisão-Quadro 2004/68/JAI relativa à luta contra a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil[7] prevê que os Estados-Membros tomem as medidas adequadas para garantir que seja possível proibir, temporária ou permanentemente, a uma pessoa singular que tenha sido condenada por uma das infracções abrangidas pelo instrumento exercer actividades profissionais que impliquem ter crianças sob a sua responsabilidade (n.º 3 do artigo 5.º). Tal não significa que a inibição de direitos seja uma consequência automática da condenação devido a uma das infracções relevantes, mas simplesmente que cada Estado-Membro deve prever, enquanto uma das sanções possíveis na sequência da condenação, a proibição da pessoa em causa exercer uma actividade específica;

b) A Decisão-Quadro 2003/568/JAI relativa ao combate à corrupção no sector privado[8] contém uma disposição semelhante no n.º 3 do artigo 4.º;

c) A recente legislação relativa aos processos de adjudicação de contratos públicos torna estes processos mais transparentes, contribuindo assim para a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. O n.º 1 do artigo 45.º da Directiva relativa aos contratos públicos[9] prevê, em determinadas circunstâncias, a exclusão da participação num procedimento de contratação pública dos candidatos ou proponentes que tenham sido condenados por decisão final transitada em julgado devido a participação em actividades de uma organização criminosa, corrupção, fraude, em detrimento dos interesses financeiros das Comunidades Europeias ou branqueamento de capitais. A directiva aplica-se tanto às pessoas singulares como às pessoas colectivas[10].

Pode ser estabelecido neste contexto um paralelismo com outras directivas comunitárias aplicáveis ao sector financeiro. A maior parte destes instrumentos contém uma disposição-tipo segundo a qual o órgão de gestão da instituição em causa deve ser constituído por pessoas “idóneas”. Por exemplo, nos termos da Directiva bancária[11], uma instituição bancária não pode ser autorizada a desenvolver actividades se as pessoas em causa não forem suficientemente idóneas. É por conseguinte provável que os seus registos criminais sejam controlados e que não sejam autorizadas se tiverem sido condenadas por infracções como o branqueamento de capitais ou a corrupção. A interpretação do termo “idoneidade” cabe contudo aos Estados-Membros e não está prevista qualquer inibição sistemática de direitos na sequência de infracções específicas. O mesmo acontece no que se refere à legislação relativa às empresas de investimento[12], de negociação de valores mobiliários[13], de fiscalização legal de documentos contabilísticos[14] e de seguros[15].

2.2. Medidas relativas aos efeitos das condenações ou das medidas de inibição de direitos

12. Os instrumentos relativos aos efeitos que uma medida de inibição de direitos (ou uma condenação) pronunciada num Estado-Membro pode ter nos outros Estados-Membros podem ser divididos em três categorias.

13. Uma primeira categoria inclui uma série de directivas que podem ser consideradas instrumentos que permitem um reconhecimento mútuo parcial. Algumas delas contemplam directamente o reconhecimento de uma inibição de direitos pronunciada num outro Estados-Membro (a) e b)). Outras centram-se nas consequências, em termos de inibição de direitos, que podem decorrer do reconhecimento de uma condenação proferida num outro Estado-Membro (c) e d)).

a) Directivas relativas ao exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas[16] e nas eleições europeias[17]. A primeira permite que uma inibição do direito de elegibilidade ordenada num Estado-Membro seja reconhecida num outro Estado-Membro. A segunda exige que uma inibição do direito de elegibilidade ordenada num Estado-Membro seja reconhecida num outro Estado-Membro e permite que uma inibição do direito de voto ordenada num Estado-Membro seja reconhecida num outro Estado-Membro;

b) A directiva relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento[18] destina-se a permitir o reconhecimento de uma decisão de afastamento tomada por um Estado-Membro contra um nacional de um país terceiro que se encontre no território de um outro Estado-Membro. Aplica-se, em especial, às decisões de afastamento baseadas numa ameaça grave e actual para a ordem pública ou a segurança nacional, tomadas na sequência de uma condenação devido a uma infracção punível com uma pena privativa de liberdade de pelo menos um ano. Esta directiva não é aplicável aos familiares dos cidadãos da União Europeia que tenham exercido o seu direito de livre circulação, na medida em que estes são abrangidos pela Directiva 2004/38/CE que regulamenta de forma rigorosa as restrições à liberdade de circulação permitidas e estabelece que as condenações penais anteriores não podem, por si só, justificar tais restrições[19];

c) A directiva relativa aos contratos públicos, acima referida. Trata-se de um instrumento que implica o reconhecimento mútuo parcial das condenações, visto prever que, em princípio, uma condenação proferida num Estado-Membro tem normalmente por consequência a exclusão dos contratos públicos a nível de toda a União. Se uma condenação for pronunciada num Estado-Membro mas a entidade adjudicante estiver localizada num outro Estado-Membro, este pode solicitar a cooperação das autoridades competentes do primeiro Estado-Membro para obter informações relacionadas com a condenação;

A nível da UE, o Regulamento Financeiro[20] prevê igualmente um mecanismo para excluir, dos concursos e subvenções da UE, as pessoas singulares ou colectivas que tenham cometido determinadas infracções;

d) Em 7 de Setembro de 2005, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram uma nova Directiva relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais[21], que vem substituir quinze directivas actualmente aplicáveis neste domínio. Exige que as autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento e de origem troquem informações, em especial sobre processos disciplinares ou sanções penais susceptíveis de terem consequências no exercício das actividades profissionais em questão (n.º 2 do artigo 56.º). Esta nova directiva reforça a obrigação, já existente, de prestar informações. Contudo, tal como acontece actualmente, o intercâmbio de informações não provoca uma inibição automática do direito de exercer a profissão no país de acolhimento, a quem cabe decidir. Neste contexto será útil referir a diferença existente entre esta directiva e a Directiva 98/5/CE[22] relativa ao direito de estabelecimento dos advogados (que não é afectada pela nova directiva). Uma vez que o direito de estabelecimento se baseia no reconhecimento da inscrição profissional do advogado e não nas suas qualificações, a Directiva 98/5/CE garante que uma inibição de direitos pronunciada no Estado-Membro de origem produz efeitos no país de acolhimento.

14. Uma segunda categoria inclui os instrumentos que não se encontram em vigor ou que apenas foram ratificados por um número reduzido de Estados-Membros:

a) Iniciativa dinamarquesa “ tendo em vista a aprovação da decisão do Conselho relativa ao reforço da cooperação entre os Estados-Membros da União Europeia em matéria de inibição de direitos” [23]. Esta iniciativa, que se encontra ainda pendente no Conselho, centra-se no acesso ao emprego e abrange apenas as pessoas singulares. Além disso, prevê apenas o intercâmbio de informações entre Estados-Membros e não o reconhecimento mútuo de decisões de inibição de direitos[24];

b) A Convenção da UE de 1998 relativa à inibição do direito de conduzir[25]. Esta convenção não prevê o reconhecimento directo das proibições de conduzir impostas num Estado-Membro por todos os outros Estados-Membros e os mecanismos que estabelece não se inscrevem numa lógica de reconhecimento mútuo. Em especial, a convenção permite que o Estado-Membro de aplicação opte por converter a decisão estrangeira numa decisão nacional de carácter judicial ou administrativo. Até ao momento, foi apenas ratificada por um número muito reduzido de Estados-Membros[26].

15. Por último, uma terceira categoria é composta por resoluções, ou seja, actos não vinculativos, relativos ao combate à violência associada aos jogos de futebol. Uma resolução do Conselho de 1997[27] salienta que a proibição de acesso aos estádios é considerada eficaz na prevenção e contenção da violência associada aos jogos de futebol nacionais, sendo desejável que a proibição de acesso aos estádios imposta num Estado-membro se mantenha em jogos de futebol europeus disputados noutros Estados-membros. Uma resolução de 2003[28] convida os Estados-Membros a considerarem a possibilidade de as proibições de acesso aos estádios serem tornadas extensíveis a determinados desafios de futebol disputados noutros Estados-Membros, prevendo sanções em caso de incumprimento.

2.3. Conclusão

16. Pode concluir-se do inventário apresentado que:

a) Existe um número relativamente limitado de instrumentos europeus que prevêem a inibição de direitos numa base vinculativa, ou seja, instrumentos que obriguem os Estados-Membros a incluir a inibição de direitos de carácter profissional entre as sanções que podem ser aplicadas na condenação de infracções (ver alíneas a) e b) do ponto 11) ou que façam acompanhar determinadas condenações de medidas de inibição de direitos (como acontece na directiva relativa aos contratos públicos).

b) Com excepção da directiva relativa ao reconhecimento mútuo das decisões de afastamento[29], os instrumentos que se referem aos efeitos de determinadas medidas de inibição de direitos ou condenações fora do Estado-Membro em que a condenação é pronunciada, não prevêem verdadeiros sistemas de intercâmbio de informações que proporcionem aos Estados-Membros uma fonte de informações fiáveis e exaustivas sobre as medidas de inibição de direitos ou as condenações pronunciadas noutros Estados-Membros.

17. A Comissão está actualmente a analisar a possibilidade de criar um sistema de intercâmbio de informações no domínio das cartas de condução. Esta iniciativa baseia-se em acórdãos recentes do Tribunal de Justiça que salientam a existência de uma obrigação, para os Estados-Membros, de trocar informações em determinadas circunstâncias, ampliando assim o sistema de intercâmbio voluntário de informações estabelecido pela Directiva 91/439/CEE[30] relativa à carta de condução. A recente proposta de directiva relativa à carta de condução, que reformula a Directiva 91/439/CEE, salienta também a necessidade de aplicar um sistema geral obrigatório de intercâmbio de informações[31].

3. ABORDAGENS POSSÍVEIS PARA A QUESTÃO DA INIBIÇÃO DE DIREITOS

18. Poderiam ser seguidas duas abordagens diferentes, que não se excluem mutuamente, para garantir que as medidas de inibição de direitos passem a ser instrumentos eficazes a nível da UE para a sanção de determinadas infracções penais e para prevenir a reincidência. Em primeiro lugar, poderia considerar-se a hipótese de determinadas infracções terem por consequência a inibição do direito de exercer certas actividades a nível de toda a UE. Em segundo lugar, poderia defender-se que, em determinadas circunstâncias, os efeitos de uma inibição de direitos nacional deviam ser tornados extensíveis à totalidade do território da UE. Seja como for, qualquer proposta legislativa neste domínio será objecto, em conformidade com a Comunicação da Comissão de 27 de Abril de 2005[32], de um estudo aprofundado de avaliação de impacto, em especial em termos de direitos fundamentais.

3.1. Ligar os efeitos da inibição de direitos a determinadas infracções

19. Teoricamente, a abordagem utilizada na directiva relativa aos contratos públicos poderia ser aplicada a outros sectores, com o objectivo de proibir o acesso a certas profissões ou actividades em toda a União na sequência de uma condenação por uma infracção particularmente grave.

20. A adopção de um instrumento desta natureza implica, em princípio:

- uma definição das actividades e profissões em causa;

- uma harmonização mínima das próprias infracções;

- a harmonização da duração da própria inibição de direitos, a fim de evitar potenciais discriminações. Actualmente, a duração da inibição de direitos varia muitas vezes em função do período durante o qual a informação permanece no registo criminal nacional. A proposta inicial da Comissão sobre à directiva relativa aos contratos públicos[33] harmonizava, fixando em cinco anos, a duração da inibição automática de direitos, mas esta disposição não foi incluída no texto final.

21. Na prática, a adopção de um instrumento desta natureza significaria que o acesso a determinadas actividades passaria a estar, em certa medida, regulado a nível europeu, o que teria de ser justificado à luz dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Esta abordagem regulamentar poderá revelar-se inadequada para actividades que não são necessariamente desenvolvidas à escala europeia como acontece na directiva relativa aos contratos públicos. Esta não é também a abordagem adoptada no sector financeiro (ver alínea c) do ponto 11).

3.2. Disposições relativas ao reconhecimento mútuo das medidas de inibição de direitos

22. Embora o reconhecimento mútuo constitua a pedra angular da realização de um espaço europeu de liberdade, segurança e justiça, a extensão dos efeitos territoriais das medidas de inibição de direitos poderia ser considerada um agravamento da sanção e levanta a questão dos direitos da pessoa objecto de uma extensão do âmbito territorial da inibição de direitos a todo o território da União Europeia. Além disso, na União Europeia, as sanções penais são muito diversificadas e o facto de tornar extensível a toda a União os efeitos de uma medida de inibição de direitos proferida num Estado-Membro podia ser contestado por um Estado-Membro que não aplique este tipo de sanção para a infracção em questão[34].

23. Por conseguinte, uma solução razoável consistiria, numa primeira fase, em adoptar uma abordagem sectorial e dar prioridade ao reconhecimento mútuo das medidas de inibição de direitos nos domínios relativamente aos quais existe já uma base comum entre os Estados-Membros. Tal pressupõe um nível suficiente de homogeneidade no que se refere às sanções, o que acontece nomeadamente quando:

- a inibição de direitos existe já em todos os Estados-Membros relativamente a uma categoria específica de infracções (por exemplo, inibição do direito de conduzir) ou

- um instrumento jurídico exige especificamente que este tipo de sanção exista em todos os Estados-Membros para determinados tipos de infracções (por exemplo, inibição do direito de trabalhar com crianças, ver ponto 11). Se a inibição de direitos for apenas uma do leque possível de sanções para o comportamento cuja penalização é exigida pelo instrumento jurídico, sem que os Estados-Membros sejam obrigados a prever este tipo de sanção, não há garantia de que exista uma base comum.

24. Mesmo nos casos em que essa base comum exista, poderão surgir dificuldades resultantes das diferenças existentes entre Estados-Membros quanto à natureza da proibição[35] ou quanto ao seu conteúdo (duração, por exemplo). Deverá ser definida a margem de manobra a deixar ao Estado-Membro de aplicação.

4. UM REQUISITO PRÉVIO: MELHORAR O FLUXO DE INFORMAÇÃO

25. Os dois cenários acima descritos pressupõem que as informações relativas às condenações e medidas de inibição de direitos circulam entre os Estados-Membros.

4.1. Condenações

26. Foram já tomadas diversas medidas para melhorar os mecanismos existentes de intercâmbio de informações:

- Em 13 de Outubro de 2004, a Comissão adoptou uma proposta de decisão do Conselho relativa ao intercâmbio de informações extraídas do registo criminal[36] destinada a garantir uma melhoria rápida dos mecanismos de intercâmbio de informações entre Estados-Membros, principalmente através da fixação de prazos para a transmissão destas informações. Esta proposta foi adoptada pelo Conselho em 21 de Novembro de 2005[37].

- Em 25 de Janeiro de 2005, a Comissão apresentou um Livro Branco em que analisava as principais dificuldades em matéria de intercâmbio de informações sobre condenações penais e apresentava propostas relativas a um sistema informatizado de intercâmbio de informações[38]. Na sequência das discussões realizadas sobre o Livro Branco, o Conselho Justiça e Assuntos Internos de 14 de Abril de 2005 chegou a acordo sobre a acção futura. Com base nos objectivos definidos no Programa da Haia, a Comissão apresentou em 22 de Dezembro de 2005 uma proposta legislativa relativa a uma profunda reforma dos mecanismos de intercâmbio existentes[39]. Em 2006, deverão prosseguir os trabalhos para melhorar o acesso às informações sobre condenações pronunciadas na União Europeia contra nacionais de países terceiros.

27. Neste contexto, deve igualmente mencionar-se que, em 17 de Março de 2005, a Comissão adoptou uma proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à tomada em consideração das decisões de condenação entre os Estados-Membros da União Europeia por ocasião de um novo procedimento penal[40]. Esta proposta define as condições em que um Estado-Membro toma em consideração, por ocasião de um novo procedimento penal, as condenações proferidas noutro Estado-Membro por factos diferentes.

4.2. Inibição de direitos

28. A inibição de direitos é um tipo de sanção cuja natureza pode variar no interior do mesmo Estado-Membro e, a fortiori, entre Estados-Membros . Estas decisões podem ser proferidas no contexto de processos penais, civis/comerciais, administrativos ou disciplinares ou resultar automaticamente de uma condenação. Além disso, nalguns Estados-Membros, é mais habitual que sejam proferidas enquanto sanções administrativas ou disciplinares do que como sanções “judiciais”. Estas disparidades dificultam o acesso a informações exaustivas, principalmente porque as regras relativas à organização dos registos nacionais são também extremamente variadas: todos os Estados-Membros têm registos criminais, mas as informações recolhidas pela Comissão sugerem a existência de grandes disparidades entre Estados-Membros, principalmente no que se refere ao conteúdo de tais registos[41]. Nalguns Estados-Membros, apenas são inscritas no registo criminal as decisões proferidas pelos tribunais penais, enquanto noutros o registo inclui igualmente decisões das autoridades civis, comerciais ou administrativas. Por exemplo, alguns registos criminais nacionais incluem a inibição do direito de exercer a autoridade parental.

29. A natureza de cada medida de inibição de direitos e o funcionamento do registo nacional em causa determinarão, por conseguinte, a forma como a medida é incluída no registo. Enquanto as medidas de inibição de direitos pronunciadas pelos tribunais penais se encontram, na generalidade, em todos os registos, o mesmo não acontece com as medidas de inibição de direitos que decorrem automaticamente de uma condenação ou que são pronunciadas por uma autoridade administrativa ou organização profissional na sequência de uma condenação. Desta forma, a taxa de inscrição das medidas de inibição de direitos nos registos criminais nacionais poderá apresentar grandes diferenças entre Estados-Membros.

30. Deverão assim avaliar-se as possibilidades de melhorar o intercâmbio de informações sobre as medidas de inibição de direitos, tomando devidamente em consideração a necessidade de garantir um elevado nível de protecção dos dados pessoais. O tratamento dos dados pessoais e o intercâmbio de informações sobre as medidas de inibição de direitos deverão, de qualquer forma, observar a regulamentação em vigor em matéria de tratamento dos dados pessoais na União Europeia[42]. Idealmente, o objectivo deveria consistir em permitir a realização de um intercâmbio de informações exaustivo no que se refere aos seguintes tipos de inibição de direitos:

i) Medidas de inibição de direitos pronunciadas por um tribunal na sequência de uma condenação penal (ou seja, enquanto parte integrante dessa condenação penal);

ii) Medidas de inibição de direitos impostas num Estado-Membro que decorrem automaticamente de uma condenação nesse mesmo Estado;

iii) Medidas de inibição de direitos pronunciadas num Estado-Membro na sequência de uma condenação penal nesse Estado-Membro, independentemente da autoridade que as pronuncia, quando o procedimento oferece as mesmas garantias que um processo penal;

iv) Medidas de inibição de direitos impostas a pessoas colectivas devido a delitos ou infracções que seriam classificados como infracções penais se tivessem sido cometidas por uma pessoa singular e relativamente aos quais se possa invocar a responsabilidade (penal ou administrativa) da pessoa colectiva em todos os Estados-Membros[43].

31. À luz do que precede, deve ser avaliada a necessidade de adoptar regras comunitárias mínimas que exijam que os Estados-Membros inscrevam sistematicamente pelo menos alguns tipos de medidas de inibição de direitos nos respectivos registos criminais nacionais – ou noutros registos[44] – quando já existe uma base comum entre Estados-Membros.

5. CONCLUSÃO

32. A existência de condenações penais que desencadeiam automaticamente uma inibição de direitos constitui o denominador comum entre os Estados-Membros. A melhoria do acesso às informações relativas às condenações pronunciadas nos outros Estados-Membros deverá permitir que os Estados-Membros tomem essas informações em consideração, em especial quando se trata de avaliar se uma pessoa pode ter acesso a determinadas funções ou actividades. Por conseguinte, a Comissão defende uma abordagem baseada na melhoria da circulação da informação sobre as condenações e prosseguirá nos próximos anos os trabalhos já realizados.

33. No que se refere ao reconhecimento mútuo das medidas de inibição de direitos, a Comissão defende uma abordagem “sectorial”, nos sectores em que existe uma base comum entre os Estados-Membros. Esta opinião é partilhada pela maioria dos Estados-Membros. Esta base comum existe, nomeadamente, no domínio das medidas de inibição do direito de trabalhar com crianças e de conduzir (ver ponto 23). Em Outubro de 2004, a Bélgica apresentou uma iniciativa relativa ao reconhecimento mútuo das medidas de inibição do direito de trabalhar com crianças decorrentes de condenações por infracções de índole sexual cometidas contra crianças. A Comissão tenciona também propor futuramente uma decisão-quadro para substituir a Convenção de 1998 relativa às medidas de inibição do direito de conduzir (ver alínea b) do ponto 14). Terá por objectivo complementar os instrumentos comunitários em vigor, tendo em vista garantir o pleno reconhecimento das medidas de inibição do direito de conduzir.

[1] Livro Verde sobre a aproximação, o reconhecimento mútuo e a execução das sanções penais na União Europeia (“Livro Verde sobre as sanções”), COM (2004) 334 final de 30.04.2004.

[2] Adoptado em 4-5 de Novembro de 2004 (JO C 53 de 3.3.2005, p.1).

[3] COM(2005) 195 de 19.5.2005.

[4] Por exemplo, a Bélgica, a França, a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido reconhecem a responsabilidade penal das pessoas colectivas, contrariamente ao que acontece na Grécia, na Alemanha ou na Itália.

[5] Secção 3.1.6.

[6] Esta heterogeneidade e as dificuldades de seguir uma abordagem geral foram bem ilustradas durante a discussão de uma iniciativa apresentada pela Dinamarca em 2002, tendo em vista a aprovação de uma decisão do Conselho relativa ao reforço da cooperação entre os Estados-Membros da União Europeia em matéria de inibição de direitos (JO C 223 de 19.9.2002, p. 17). Esta iniciativa encontra-se ainda pendente no Conselho.

[7] JO L 13 de 20.1.2004, p. 44.

[8] JO L 192 de 31.7.2003, p. 54. Será interessante notar que a Convenção de 26 de Maio de 1997 relativa à luta contra a corrupção em que estejam implicados funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados-Membros da União Europeia (JO C 195 de 25.6.1997, p. 2) não contém disposições em matéria de inibição de direitos.

[9] Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços, JO L 134 de 30.4.2004, p.114. Os Estados-Membros devem transpor a directiva até 31 de Janeiro de 2006.

[10] Neste contexto, deverá igualmente referir-se a alínea c) do artigo 29.º da Directiva “serviços”, o n.º 1, alínea c), do artigo 20.º da Directiva “fornecimentos” e o n.º 1, alínea c), do artigo 24.º da Directiva “empreitadas de obras públicas”, que são apresentados mais pormenorizadamente no Anexo. A Directiva relativa aos contratos públicos revoga estas disposições a partir de 31 de Janeiro de 2006.

[11] Directiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Março de 2000, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício, JO L 126 de 26.5.2000, p. 1.

[12] Ver artigo 9.º da Directiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Directivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Directiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Directiva 93/22/CEE do Conselho, JO L 145 de 30.4.2004, p. 1.

[13] Ver alíneas a) e b) do artigo 5.º da Directiva 85/611/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento colectivo em valores mobiliários (OICVM), J O L 375 de 31.12.1985, p. 3.

[14] Ver artigo 3.º da Oitava Directiva 84/253/CEE do Conselho, de 10 de Abril de 1984, fundada no n.º 3, alínea g), do artigo 54.º do Tratado, relativa à aprovação das pessoas encarregadas da fiscalização legal dos documentos contabilísticos, JO L 126 de 12.5.1984, p. 20.

[15] Ver n.º 1, alínea a), do artigo 6.º e artigo 8.º da Directiva 2002/83/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Novembro de 2002, relativa aos seguros de vida, JO L 345 de 19.12.2002, p.1 e artigo 8.º da Directiva 73/239/CEE relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício, JO L 228 de 16.08.1973, p. 3 (com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/49/CE, JO L 228 de 11.08.1992, p. 1).

[16] Directiva 94/80/CE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1994, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade, JO L 368 de 31.12.1994, p. 38. Alterada pela Directiva 96/30/CEE do Conselho, de 13 de Maio de 1996, JO L 122 de 22.05.1996, p.14.

[17] Directiva 93/109/CE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1993, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade, JO L 329 de 30.12.1993, p. 34.

[18] Directiva 2001/40/CE do Conselho, de 28 Maio de 2001, JO L 149 de 2.6.2001, p. 34. A recente proposta da Comissão de uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, (COM (2005) 391 final de 1.9.2005) prevê um conjunto de regras flexíveis e abrangentes, aplicáveis caso um nacional de um país terceiro objecto de uma medida de afastamento ou de uma decisão de regresso emitida por um Estado-Membro seja detido no território de outro Estado-Membro. Os Estados-Membros dispõem de diferentes opções, nomeadamente o reconhecimento mútuo, em função das circunstâncias do caso em apreço. Após a adopção desta proposta, a Directiva 2001/40/CE passará a ser redundante e será por conseguinte revogada.

[19] A Directiva 2004/38/CE de 29 de Abril de 2004 (JO L 158 de 30.4.2004, p. 77) consolida instrumentos anteriores e tem de ser transposta até 30 de Abril de 2006.

[20] Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, JO L 248 de 16.9.2002, p.1. Ver alíneas b) e e) do artigo 93.º.

[21] JO L 255 de 30.09.2005, p. 22.

[22] Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado-Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional, JO L 77 de 14.03.1998, p.36

[23] JO C 223 de 19.9.2002, p. 17.

[24] Pode ser estabelecido neste contexto um paralelismo com a Convenção do Conselho da Europa de 1970 sobre o Valor Internacional das Sentenças Penais. Ratificada por 9 Estados-Membros (situação em 6 de Outubro de 2005), aplica-se especificamente às decisões de inibição de direitos. Contudo, os mecanismos nela previstos não se inscrevem numa lógica de reconhecimento mútuo: a Convenção exige a dupla incriminação, autoriza a revisão do mérito da inibição de direitos, prevê a determinação da sua duração e inclui a possibilidade de limitar o seu alcance.

[25] JO C 216 de 10.7.1998, p. 1. Ver igualmente relatório explicativo sobre a Convenção relativa às decisões de inibição de conduzir, JO C 211 de 23.7.1999, p. 1.

[26] Espanha e Eslováquia. Situação em 5 de Outubro de 2005.

[27] Resolução do Conselho de 9 de Junho de 1997 relativa à prevenção e repressão do vandalismo no futebol, mediante o intercâmbio de experiências, a proibição de acesso aos estádios e uma política de comunicação social, OJ C 193 de 24.6.1997, p. 1.

[28] Resolução do Conselho de 17 de Novembro de 2003 relativa à utilização, pelos Estados-Membros, da proibição de acesso aos recintos onde se desenrolam desafios de futebol de dimensão internacional, JO C 281 de 22.11.2003, p. 1.

[29] Neste caso, o intercâmbio de informações é realizado através de um alerta introduzido no Sistema de Informação Schengen (SIS), com base no n.º 3 do artigo 96.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 19 de Junho de 1990.

[30] JO L 237 de 24.08.1991, p. 1.

[31] A proposta destina-se a pôr termo ao “turismo de cartas de condução” e a facilitar a aplicação do princípio de que uma pessoa apenas pode ser titular de uma única carta de condução. Mantém as disposições segundo as quais os Estados-Membros podem recusar reconhecer a carta de condução de uma pessoa cuja carta tenha sido apreendida mas que continue a ser, indirectamente, titular de outra carta de condução. Reforça igualmente as obrigações dos Estados-Membros, exigindo que cada Estado-Membro garanta que as pessoas que requerem uma nova carta não tenham sido objecto de uma proibição de conduzir ordenada pelas autoridades de outro Estado-Membro (n.º 5 do artigo 8.º da proposta), COM (2003) 621.

[32] Comunicação da Comissão sobre o respeito da Carta dos Direitos Fundamentais nas propostas legislativas da Comissão. Metodologia para um controlo sistemático e rigoroso. COM(2005)172 final de 27.04.2005.

[33] COM(2000) 275 final.

[34] Ver o Livro Verde relativo às sanções, acima referido.

[35] Por exemplo, algumas ordens jurídicas exigem que estas proibições sejam pronunciadas através de decisões específicas, enquanto noutras se trata de uma consequência automática de uma condenação penal; mesmo quando é tomada uma decisão, a sua natureza (administrativa ou penal) pode ser diferente.

[36] COM (2004) 664 de 13.10.2004.

[37] JO L 322 de 9.12.2005, p. 33.

[38] COM (2005) 10 de 25.01.2005.

[39] COM(2005) 690.

[40] COM (2005) 91 de 17.3.2005.

[41] Ver anexo do Livro Branco COM (2005) 10.

[42] Ver a Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (JO L 281 de 23.11.1995) e o Regulamento (CE) n.º 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados (JO L 8 de 12.1.2001). A Comissão adoptou igualmente em 4 de Outubro de 2005 uma proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à protecção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal (COM(2005) 475).

[43] Diversos instrumentos da UE exigem que os Estados-Membros adoptem as medidas necessárias para que possa ser invocada a responsabilidade (penal ou administrativa) das pessoas colectivas no que se refere às infracções a que tais instrumentos se aplicam e para que as pessoas colectivas possam ser condenadas em conformidade. Tal significa que, pelo menos para um número reduzido de infracções, pode ser invocada a responsabilidade das pessoas colectivas em todos os Estados-Membros.

[44] Independentemente do tipo de responsabilidade, a frequência com que as sanções impostas às pessoas colectivas são inscritas nos registos nacionais varia em função dos Estados-Membros (ver Anexo do Livro Branco COM (2005) 10). Nos países que reconhecem a responsabilidade penal das pessoas colectivas, os registos criminais nacionais abrangem frequentemente, mas nem sempre, tanto as pessoas singulares como as pessoas colectivas. A situação melhoraria indubitavelmente se as sanções (incluindo a inibição de direitos) impostas às pessoas colectivas, devido a infracções que teriam natureza penal se tivessem sido cometidas por uma pessoa singular, fossem sistematicamente inscritas num registo nacional.