PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES E LUTA CONTRA A FRAUDE - RELATÓRIO ANUAL 2000 -

(apresentado pela Comissão)

Sumário

INTRODUÇÃO

Título I: As actividades da Comunidade

1. A protecção dos interesses financeiros: evolução do dispositivo jurídico horizontal

1.1 Os instrumentos legislativos

1.1.1. A prevenção do branqueamento de capitais

1.1.2. A falsificação de moeda

1.1.3. A contrafacção e a pirataria

1.1.4. Os contratos públicos

1.2. Os instrumentos judiciários

1.2.1. Proposta de criação de um Procurador Europeu em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários

1.2.2. Cooperação judiciária penal

1.3. A prevenção da criminalidade

2. Protecção dos interesses financeiros da Comunidade: mudanças significativas nos domínios sectoriais

2.1. Domínio aduaneiro e fiscalidade indirecta

2.1.1. Os regimes aduaneiros

2.1.2. Fiscalidade indirecta

2.2 Recursos próprios

2.3 Domínio agrícola

2.3.1. A regulamentação das importações de bananas

2.3.2. Decisões de apuramento das contas

2.4 Domínio das acções estruturais

2.5. Domínio das despesas directas

2.6 Medidas intersectoriais: a reformulação do Regulamento Financeiro

2.7 Execução da reforma na Comissão

2.7.1. Melhoria da gestão e do controlo financeiros

2.7.2. Protecção dos interesses financeiros da Comunidade no Livro Branco

3. Funcionamento do OLAF

3.1. Uma nova estrutura

3.2. O direito de inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude

3.3. Uma estratégia antifraude global

3.4. Prestar contas

4. Cooperação e parceria

4.1. Com os Estados-Membros

4.1.1. Cooperação com os serviços de auditoria interna no domínio dos recursos próprios tradicionais

4.1.2. Cooperação operacional

4.1.2.1. Tráfico ilícito de produtos à base de manteiga

4.1.2.2. Importações ilegais de «bananas dólar» na Comunidade, a coberto de certificados de importação falsos

4.1.2.3. A luta contra a fraude relativa aos cigarros

4.1.2.4. A coordenação das investigações no âmbito dos fundos estruturais

4.2. Assistência mútua com os países candidatos à adesão

4.2.1. Cooperação administrativa

4.2.2. Cooperação operacional

4.3. Assistência mútua com os países terceiros

4.3.1. Projecto de acordo de cooperação com a Suíça para lutar contra a fraude e as outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros das Comunidades, dos Estados-Membros e da Suíça

4.3.2. A assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro entre a Comunidade e a Rússia

Título II: As medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade (1 de Maio de 1999 - 31 de Dezembro de 2000)

5. Principais evoluções legislativas, regulamentares e administrativas

5.1. Recursos próprios

5.2. Despesas agrícolas

5.3. Fundos estruturais e Fundo de Coesão

6. Principais evoluções na organização dos serviços de controlo

6.1. Recursos próprios

6.2. Despesas agrícolas

6.3. Fundos estruturais e Fundo de Coesão

7. Colaboração entre as autoridades competentes

7.1. Recursos próprios

7.2. Despesas agrícolas

7.3. Fundos estruturais e Fundo de Coesão

8. A questão das cobranças

8.1. Recursos próprios

8.2. Despesas agrícolas

8.3. Fundos estruturais e Fundo de Coesão

9. Factos assinaláveis da prática da luta antifraude

9.1. Recursos próprios

9.2. Despesas agrícolas

9.3. Fundos estruturais e Fundo de Coesão

10. Textos complementares para a protecção dos interesses financeiros comunitários

10.1. Elementos essenciais e situação no respeitante à ratificação da Convenção de 1995 e respectivos protocolos

10.2. Medidas adoptadas em aplicação da Convenção e dos seus Protocolos

Título III: Estatísticas e análises

11. Fraudes e outras irregularidades

12. A situação em 2000

12.1 O nível global das fraudes e outras irregularidades

12.2 Os casos comunicados pelos Estados-Membros

12.3 Os casos em inquérito no OLAF

13. As tendências

13.1 O domínio dos recursos próprios tradicionais

13.1.1. Introdução

13.1.2. Análise dos dados transmitidos pelos Estados-Membros

13.1.3. Conclusão

13.2. As despesas agrícolas (FEOGA-Garantia)

13.3. O domínio das acções estruturais

13.4. As despesas directas

14. O acompanhamento financeiro

14.1. Os factores determinantes

14.2 A cobrança

14.2.1. Recursos próprios tradicionais

14.2.2. Despesas do FEOGA-Garantia

14.2.3. Acções estruturais

ANEXOS

ANEXO 1

ANEXO 2

ANEXO 3

ANEXO 4

ANEXO 5

ANEXO 6

ANEXO 7

ANEXO 8

ANEXO 9

ANEXO 10

ANEXO 11

Introdução

Doravante, o novo artigo 280º, artigo 5º do Tratado CE, torna a Comunidade e os Estados-Membros conjuntamente responsáveis pela luta contra a fraude e outras actividades ilegais em detrimento dos interesses financeiros da Comunidade. O presente relatório anual [1], por consequência, consagra uma parte importante às medidas tomadas pelos Estados-Membros nesta matéria.

[1] O novo dispositivo foi objecto de uma apresentação global no quadro relatório anual sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude para 1999 (COM(2000)718 final) adoptado em 8.11.2000.

No que diz respeito à parte operacional da luta contra a fraude [2], será apresentado no quadro de um relatório específico referente ao período posterior a Junho de 2000 e será publicado no decurso do segundo semestre de 2001, de forma a permitir que a Comissão lhe faça referência no seu próprio relatório anual.

[2] Um primeiro relatório de actividades operacionais do organismo europeu de luta antifraude (1 de Junho de 1999-31 de Maio de 2000) foi adoptado em 23.5.2000. este relatório é publicado numa base anual a partir da data de criação do organismo (1 de Junho de 1999).

O relatório anual de 2000 da Comissão, que é o segundo com a nova base do Tratado, efectua assim, numa primeira parte, o balança das iniciativas comunitárias relativas à protecção dos interesses financeiros (evoluções legislativas significativas, incluindo quando se trata de instrumentos do título VI do Tratado de Amsterdão e da legislação sectorial). Numa segunda parte, dá conta das medidas tomadas pelos Estados-Membros em 1999-2000 e, numa terceira e última parte, trata das informações estatísticas comunicadas pelos Estados-Membros, nos termos das regulamentações sectoriais, sobre as suas actividades em matéria de luta contra a fraude nas principais políticas comunitárias.

Uma primeira parte aborda as iniciativas legislativas e regulamentares horizontais, e em seguida da legislação sectorial. Entre as primeiras, o relatório faz menção, nomeadamente, às iniciativas do exercício 2000 com vista a reforçar a dimensão judiciária penal, mais particularmente as que estão ligadas ao objectivo de estabelecer um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Esta parte debruça-se igualmente sobre a realização do livro branco sobre a reforma, na sua vertente relativa à protecção dos interesses financeiros. O funcionamento do organismo, quer como autor de relatórios, quer na sua missão no seio das instituições, é evocado de forma específica para ilustrar, além disso, a forma como desempenha actividade de cooperação vertical com as autoridades nacionais competentes (nº 3 do artigo 280º do Tratado) e de assistência técnica e operacional.

Refere-se igualmente nesta parte algumas das acções empreendidas pela comunidade em parceria com os principais protagonistas na protecção dos interesses financeiros e na luta contra a fraude: são dados exemplos concretos para ilustrar o que pode ser a cooperação operacional, no terreno, tanto com os Estados-Membros como com os países candidatos e os países terceiros com vista a uma protecção eficaz e equivalente das finanças da União contra as fraudes e qualquer outra actividade ilegal.

Uma segunda parte extrai as consequências da ratificação do Tratado de Amsterdão e da aplicação do novo nº 5 do artigo 280º, que prevê que se dê conta igualmente da actividade dos Estados-Membros. Pela primeira vez, o relatório da Comissão recenseia os meios utilizados em 1999 e 2000 pelos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros comunitários, com base numa metodologia de trabalho concertada. Os Estados-Membros assumem efectivamente, na prática, as responsabilidades que lhes são conferidas pelo Tratado.

Uma terceira parte procede a uma análise dos dados coligidos junto dos Estados-Membros e resultantes da actividade de inquérito da Comunidade para definir as principais tendências da actividade fraudulenta ou das práticas irregulares, bem como resultados globais em termos de cobrança e de acompanhamento financeiro. Neste contexto importa recordar que a detecção e o acompanhamento dos casos de fraude e outras irregularidades cometidas em detrimento dos interesses financeiros das Comunidades deverão ser efectuados pelos Estados-Membros e pela Comissão, em estreita colaboração.

O ano 2000 marca uma evolução ao nível das fraudes e das irregularidades verificadas pelos Estados-Membros ou suspeitadas pelo OLAF. No entanto, os números deverão ser interpretados com prudência, dada a heterogeneidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros: após uma fase de estabilização, os montantes em causa elevam-se em vários domínios. No que diz respeito às despesas do FEOGA-Garantia e aos recursos próprios tradicionais (respectivamente, 474,5 MEUR e 534,5 MEUR, e um impacto equivalente a 1,17% do orçamento FEOGA e 3,5% dos recursos próprios tradicionais da Comunidade [3]), os montantes duplicam em parte devido a alguns dossiers de grande vulto. No domínio dos fundos estruturais, em que os montantes acusam uma ligeira redução (114,2 MEUR, ou seja, 0,45% do orçamento em causa), o aumento do número de casos tende a revelar uma eficácia acrescida dos controlos. O sector das despesas directas, com um total de 170 MEUR para 148 dossiers (1,33% do orçamento em causa), regista um forte aumento (tanto em montantes como em número), especialmente no que diz respeito às políticas externas, o que reflecte a prioridade concedida pelo organismo a este domínio de acção. Por outro lado, as observações relativas à cobrança pelos Estados-Membros dão ocasião de registar a evolução medíocre dos resultados e de apresentar as iniciativas em curso e as pistas para um melhor acompanhamento e uma maior eficácia desta actividade.

[3] As percentagens orçamentais indicadas referem-se sempre ao orçamento sectorial, tanto nas despesas como nas receitas. Os recursos próprios tradicionais a que se faz referência são os montantes pagos pelos Estados-Membros a título do ano 2000, depois de deduzidas as despesas de cobrança. Os recursos próprios tradicionais representavam 15,3% dos recursos totais em 2000.

Título I: As actividades da Comunidade

1. A protecção dos interesses financeiros: evolução do dispositivo jurídico horizontal

1.1 Os instrumentos legislativos

Após uma intensa actividade legislativa no domínio da protecção dos interesses financeiros e da luta antifraude em 1999, o ano 2000 foi assinalado sobretudo por iniciativas nos domínios conexos.

Efectivamente, a legislação horizontal pouco evoluiu, aguardando-se, nomeadamente, a ratificação pelos Estados-Membros dos principais instrumentos do terceiro pilar [4]. Em contrapartida, a Comissão adoptou vários textos novos no âmbito da protecção dos interesses financeiros e da luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais, incluindo a criminalidade económica e financeira, que lesam directa e indirectamente esses interesses.

[4] Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, de 26 de Julho de 1995, e seus protocolos.

1.1.1. A prevenção do branqueamento de capitais

A fraude comunitária revela-se, muitas vezes, um elemento precursor do branqueamento. A experiência demonstra que os circuitos «colectores de fundos» descobertos são, na realidade, comuns a actividades fraudulentas ligadas a outras formas de criminalidade. A fim de proteger os interesses financeiros da Comunidade, foi muitas vezes salientada a importância da cooperação administrativa mútua e do intercâmbio de informações com as autoridades nacionais competentes em matéria de transacções financeiras suspeitas. Neste contexto, a proposta de directiva [5] que visa alterar a Directiva 91/308/CEE de 10 de Junho de 1991 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais continha uma disposição específica que permite que a Comissão (OLAF) coopere e troque informações com as autoridades dos Estados-Membros encarregadas do combate ao branqueamento de capitais, em casos que afectem os interesses financeiros da Comunidade.

[5] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, COM (1999) 352 final, JO C 177 de 27.6.2000.

O Conselho chegou a um acordo político sobre a proposta, nomeadamente no tocante às obrigações dos profissionais e intermediários financeiros e à definição do conceito de "actividade criminosa". Ainda que na sua posição comum de 30 de Novembro de 2000 o Conselho tenha posto de parte a disposição original sobre a cooperação com a Comissão, nas suas conclusões de 17 de Outubro de 2000 [6] afirma-se consciente da oportunidade de um mecanismo de intercâmbio de informações, do ponto de vista prático, convidando a Comissão a apresentar uma nova proposta.

[6] Conclusões do Conselho Ecofin/JAI de 17.10.2000, designadamente o ponto 9 da parte B.

1.1.2. A falsificação de moeda

No seguimento da Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Banco Central Europeu sobre a protecção do euro e a luta contra a falsificação, de 22 de Julho de 1998 [7], a Comissão apresentou, em 26 de Julho de 2000, uma proposta de regulamento do Conselho relativo à protecção do euro contra a falsificação [8].

[7] COM (1998)474 final.

[8] Ver Relatório anual de 1999 da Comissão sobre a Protecção dos interesses financeiros das Comunidades e luta contra a fraude , COM (2000) 718 final. Proposta doc. COM (2000) 492 final de 26.7.2000.

Esta proposta abrangia:

- A recolha e o acesso aos dados técnicos, bem como a obrigação de transmissão das notas e moedas falsas em euros para identificação,

- As obrigações das instituições de crédito e outros estabelecimentos de câmbio de moeda,

- A criação de uma unidade de luta contra a falsificação do euro, no âmbito da Europol, incumbida, nomeadamente, da administração de um sistema de informações operacionais e estratégicas,

- A centralização a nível nacional da informação relativa a casos de falsificação do euro e a obrigação de comunicação da mesma através da unidade nacional da Europol, bem como a natureza das informações abrangidas,

- As questões de cooperação e de assistência mútua, incluindo a criação de um sistema de alerta rápido e a cooperação com os países terceiros.

A proposta foi analisada no Grupo de luta antifraude do Conselho sob a Presidência francesa, tendo-se chegado mais tarde a um acordo político [9]. Se bem que não tenham sido mantidas as disposições que a Comissão propunha relativamente às relações entre as autoridades policiais nacionais e a Europol, esta última prestar-lhes-á apoio no terreno, em conformidade com o seu mandato [10] e com as disposições da Convenção Europol [11].

[9] Conselho ECOFIN de 12 de Fevereiro de 2001. A Comissão congratulou-se por os elementos essenciais da sua proposta figurarem no projecto de regulamento que foi objecto desse acordo.

[10] Decisão do Conselho de 29 de Abril de 1999 que torna o mandato da Europol extensivo à falsificação de moeda e de meios de pagamento; JO C 149 de 28.5.1999.

[11] Acto do Conselho, de 26 de Julho de 1995, que estatui a Convenção elaborada com base no artigo K.3 do Tratado da União que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol); JO C 316 de 27.11.1995.

A vocação do regulamento é assegurar que o conjunto das actividades se inscreve numa abordagem global e pluridisciplinar coordenada, que tenha em conta os desafios da moeda única e a complementaridade entre as funções de cada instituição ou órgão e as dos Estados-Membros. A coordenação organizou-se em torno de um grupo de direcção criado entre os diversos parceiros institucionais (Comissão, Banco Central Europeu, Europol) e graças à continuação do trabalho com os peritos nacionais.

1.1.3. A contrafacção

Em resposta a uma resolução do Parlamento Europeu de 4 de Maio, a Comissão adoptou, em 30 de Novembro [12], uma comunicação, acompanhada de um plano de acção, sobre o seguimento a dar ao Livro Verde relativo ao combate à contrafacção e à pirataria no mercado interno [13]. Este Livro Verde recordava que a criminalidade económica, ao lesar a propriedade intelectual (contrafacção industrial, agrícola ou comercial, da marca comunitária), provoca malversações da actividade no mercado interno. Além disso, afecta a repartição do esforço fiscal entre os Estados-Membros, por meio do "4º recurso" que assenta na contabilização da riqueza nacional. O impacto económico da criminalidade ligada às falsificações não pode ser subestimado [14].

[12] COM(2000) 789.

[13] COM(1998) 569.

[14] Calcula-se em mais de 1300 milhões de euros o valor das mercadorias de contrafacção apreendidas pelas alfândegas em 2000.

O plano de acção pretende completar, para dar resposta às necessidades do mercado interno, as acções de controlo das mercadorias de contrafacção e das mercadorias-pirata na fronteira externa da União Europeia [15], bem como as iniciativas adoptadas em matéria de luta contra a contrafacção e a pirataria no âmbito das relações com os países terceiros e dos acordos multilaterais. Ele prevê, em especial, que a Comissão analise, a médio prazo, a oportunidade de criar mecanismos de cooperação administrativa específicos com os Estados-Membros, que poderiam inspirar-se nos mecanismos existentes noutros domínios, sempre que o interesse comunitário esteja em jogo.

[15] Regulamento (CE) nº 241/99 do Conselho, que altera o Regulamento nº 3295/94 do Conselho de 22 de Dezembro de 1994 que estabelece medidas destinadas a proibir a introdução em livre prática, a exportação, a reexportação e a colocação sob um regime suspensivo das mercadorias de contrafacção e das mercadorias-pirata (JO L 27 de 2.2.1999).

1.1.4. Os contratos públicos

No domínio igualmente sensível dos contratos públicos, a Comissão deseja acima de tudo reforçar os dispositivos de prevenção. Para isso, adoptou uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho em 30 de Agosto de 2000 [16], com vista, nomeadamente, a introduzir um mecanismo de exclusão obrigatória dos proponentes condenados por participação numa organização criminosa, corrupção ou fraude contra os interesses financeiros da Comunidade, bem como um mecanismo facultativo que permita afastar os operadores económicos "não fiáveis".

[16] Proposta de Directiva relativa à coordenação dos processos de adjudicação de fornecimentos públicos, de prestação de serviços públicos e de empreitadas de obras públicas (COM (2000)275 final de 30.08.2000).

1.2. Os instrumentos judiciários

A protecção dos interesses comunitários pode beneficiar de várias iniciativas, sem prejuízo da sua conclusão em 2000, que visam reforçar o quadro jurídico e judiciário no domínio penal.

1.2.1. Proposta de criação de um Procurador Europeu em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários

Como já anunciara no seu parecer de 26 de Janeiro de 2000 para a Conferência Intergovernamental de Nice «Adaptar as instituições para garantir o êxito do alargamento», a Comissão adoptou, em 29 de Setembro de 2000, uma comunicação propondo a criação de um Procurador Europeu responsável pela protecção dos interesses financeiros comunitários [17]. Esta proposta tem em conta o trabalho preparatório aprofundado de um grupo de peritos em matéria penal que culminara na proposta de um conjunto de regras conhecidas sob a designação de «Corpus juris» [18]. Com essa proposta, a Comissão reafirmou a prioridade política da luta contra a fraude e respondeu igualmente às preocupações expressas pelo Parlamento Europeu na sua resolução sobre a Conferência Intergovernamental de 14 de Abril de 2000.

[17] COM (2000) 608.

[18] Corpus juris que estabelece disposições penais para a protecção dos interesses financeiros da União Europeia, sob a direcção de Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997.

Na proposta, a Comissão sugere um novo artigo do Tratado CE que se limite a prever a base jurídica necessária para a criação de um Procurador Europeu, estritamente no campo da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, tal como já se encontra definido no artigo 280º do Tratado. A proposta é consentânea com a filosofia do Tratado de Amesterdão que, pela primeira vez, tornou a Comunidade e os Estados-Membros conjuntamente responsáveis pela protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

A Comissão considera que a criação de um Procurador Europeu é necessária para uma protecção penal efectiva dos interesses financeiros da Comunidade, relativamente aos quais tem particular responsabilidade por força dos Tratados. É certo que a criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) permitiu a investigação dos factos lesivos dos interesses financeiros da Comunidade em todo o território da União. Mas a acção penal relativa aos resultados dos inquéritos do OLAF continua a esbarrar com as limitações persistentes da cooperação judicial entre os Estados-Membros.

O referido procurador ficaria incumbido de investigar e actuar judicialmente contra as infracções lesivas dos interesses comunitários perante as jurisdições nacionais, sem se substituir às mesmas, em especial na fase de julgamento. Pelo contrário, o seu intuito seria facilitar a acção das ditas jurisdições apresentando-lhes os factos investigados em todo o território europeu e ajudando-as, assim, a superar os obstáculos decorrentes da compartimentação do espaço judiciário em 15 Estados-Membros - que, dentro em breve, serão mais -, cada um deles dotado das suas próprias regras e procedimentos.

Uma vez que a Conferência Intergovernamental não aprovou essa proposta, a Comissão anunciou em 31 de Janeiro de 2001 [19] que iria preparar um Livro Verde destinado a relançar o debate sobre a sua proposta de criação de um Procurador Europeu, tendo em vista o seu reexame na próxima Conferência Intergovernamental. Continua a ser opinião da Comissão que, na falta de base jurídica, é necessário modificar o Tratado [20]. Como solicitou o Parlamento Europeu, o Livro Verde aprofundará em particular a reflexão da Comissão sobre as tarefas e o funcionamento do procurador-geral europeu competente no âmbito da PIF. A Comissão deverá adoptá-lo até finais de 2001 para o Conselho Europeu de Laeken, efectuando em seguida uma consulta aos meios interessados, com a maior amplitude possível, durante o ano de 2002.

[19] Programa de trabalho da Comissão para 2001 (COM (2001) 28).

[20] Ver a intervenção da comissária Michaele Schreyer no Parlamento Europeu, em resposta à resolução de 14.3.2001 sobre o relatório anual da Comissão referente a 1999.

1.2.2. Cooperação judiciária penal

O Conselho Europeu realizado nos dias 15 e 16 de Outubro de 1999 em Tampere, numa reunião especial consagrada ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, solicitou ao Conselho, designadamente, a criação de uma Unidade Europeia de Cooperação judicial (Eurojust) até finais de 2001. A Comissão participou nas negociações relativas ao projecto de decisão do Conselho sobre a Eurojust com uma comunicação adoptada em 22 de Novembro de 2000 (COM(2000) 746 final). Nessa comunicação, a Comissão especifica, nomeadamente, que em matéria de luta contra a criminalidade organizada lesiva dos interesses financeiros da Comunidade será necessário instaurar uma cooperação estreita entre o OLAF e a Eurojust, a fim de garantir que cada uma destas entidades possa contribuir com o seu valor acrescentado, em conformidade com a sua missão e o seu domínio de competência respectivos.

O Conselho Europeu de Tampere abordou igualmente a questão do reconhecimento mútuo em matéria de cooperação judicial, que já havia sido discutida em 1998, no Conselho Europeu de Cardiff. Seguidamente, em 26 de Julho de 2000, a Comissão adoptou uma comunicação [21] solicitando a criação, entre os Estados-Membros da União Europeia, de um regime de reconhecimento mútuo de decisões finais em matéria penal. Esta comunicação pretende iniciar discussões aprofundadas, nomeadamente num domínio em que a cooperação judicial tradicional se caracteriza pelo princípio lento, complexo e incerto do "pedido" (entre Estados soberanos não obrigados) [22]. A comunicação propõe que os trabalhos permitam dar resposta a questões análogas (reconhecimento mútuo das decisões que infligem sanções pecuniárias em geral, medidas relacionadas com os antecedentes criminais de uma pessoa, inibição de direitos, sanções alternativas e controlo judicial de particulares, apreensão na sequência de congelamento de activos, por exemplo).

[21] Comunicação da Comissão de 26 de Julho de 2000 (COM(2000)495).

[22] Esta comunicação foi completada pela adopção de um programa de trabalho da Comissão e do Conselho sobre o reconhecimento mútuo, adoptado em Dezembro de 2000 (JO C 12 de 15.1.2001).

1.3. A prevenção da criminalidade

De modo mais geral, a Comissão entende que a estratégia em matéria de luta antifraude deve ser completada por uma abordagem geral de prevenção da criminalidade. Para tanto, adoptou em 29 de Novembro de 2000 uma comunicação (COM(2000) 786 final) sobre a prevenção da criminalidade na União Europeia, em que propõe uma estratégia destinada a desenvolver a prevenção nas políticas da União, melhorar o conhecimento dos fenómenos criminais e iniciar um diálogo com o conjunto dos serviços públicos que actuam nesta área, tanto repressivos como judiciários, com o mundo dos negócios e com a sociedade civil, em geral.

A execução dessa estratégia deverá ser assegurada, nomeadamente, por um apoio financeiro da União Europeia, para o qual a Comissão propõe a adopção de uma decisão do Conselho tendo em vista estabelecer um programa de incentivo e de intercâmbio, formação e cooperação no domínio da prevenção da criminalidade (Hipócrates).

2. Protecção dos interesses financeiros da Comunidade: mudanças significativas nos domínios sectoriais

2.1. Domínio aduaneiro e fiscalidade indirecta

2.1.1. Os regimes aduaneiros

O trânsito aduaneiro é um dos pilares da integração na Europa e tem um interesse vital para as empresas europeias. Ele permite que as mercadorias circulem com suspensão temporária dos direitos e taxas normalmente aplicáveis às mercadorias importadas na Comunidade Europeia, ou que circulam entre a Comunidade e os seus parceiros [23]. Para os países da Europa Central e Oriental, o acesso ao regime de trânsito comum desempenha um papel essencial na sua estratégia de pré-adesão à União. As fraudes perpetradas nos últimos anos no âmbito das operações de trânsito traduziram-se, do ponto de vista financeiro, em perdas consideráveis para os orçamentos nacionais e comunitário.

[23] Isto diz respeito à Associação Europeia de Comércio Livre e aos países de Visegrad (Polónia, República Checa, Eslováquia, Hungria, no âmbito da Convenção relativa ao trânsito comum), bem como aos 64 Estados que são actualmente partes contratantes na Convenção TIR.

A fim de reforçar a fiabilidade dos regimes de trânsito, o Código Aduaneiro foi em primeiro lugar alterado [24] para conferir segurança às operações de trânsito (controlo do fim das operações, procedimentos de cobrança da dívida). A reforma, no seu conjunto, visa reduzir, por um lado, os riscos associados às pessoas responsáveis pelas operações de trânsito (critérios de idoneidade para conceder aos operadores o benefício de procedimentos simplificados); por outro lado, os riscos associados às mercadorias que circulam ao abrigo de uma declaração de trânsito, em suspensão de direitos e taxas (adequação do montante da garantia financeira ao risco financeiro ligado à mercadoria).

[24] Regulamento (CE) nº 955/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Abril de 1999 que altera o Regulamento (CEE) nº 2913/92 do Conselho no que diz respeito ao regime do trânsito externo (JO L 119 de 7.5.1999), completado por uma alteração das disposições de aplicação do Código Aduaneiro (Regulamento (CE) N° 2787/2000 da Comissão de 15 de Dezembro de 2000 - JO L330 de 27.12.2000) e dos apêndices à Convenção relativa ao trânsito comum (Decisão nº 1/2000 das Comissões Mistas CE-EFTA de 20 de Dezembro de 2000 - JO L9 de 12.1.2001).

A outra vertente dessa reforma é a informatização dos procedimentos aduaneiros de trânsito. O estabelecimento do plano europeu de rede informatizada para a gestão e o acompanhamento dos movimentos de mercadorias em trânsito baseia-se numa cooperação administrativa plurinacional. O Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI) foi lançado em Maio de 2000 [25] e será progressivamente alargado, nos planos geográfico e funcional, ao conjunto dos Estados-Membros e aos países partes na Convenção relativa ao trânsito comum, de 20 de Maio de 1987.

[25] Com a Alemanha, Espanha, Itália e Suíça, Noruega, Países Baixos e República Checa.

Em 16 de Novembro de 2000 foi adoptado outro regulamento que modifica o Código Aduaneiro [26], para facilitar a informatização das declarações aduaneiras e a modernização dos regimes aduaneiros económicos. Esta alteração permite ainda, no quadro dos regimes aduaneiros preferenciais, baseados numa certificação da origem dos produtos pelas autoridades de terceiros países, proteger melhor os operadores reconhecidos de boa fé que foram vítimas de um erro destas autoridades, ocasionando a perda do benefício da preferência e o nascimento da dívida aduaneira correspondente. Mas um importador não pode invocar a boa fé se a Comissão tiver publicado um aviso assinalando dúvidas fundadas a respeito da boa aplicação desse regime preferencial por um país beneficiário. Com efeito, essa publicação garante suficientemente a prevenção dos interessados contra os riscos ligados às importações procedentes do referido país [27].

[26] Regulamento (CE) nº 2700/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) nº 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 311 de 12.12.2000).

[27] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 8.9.2000 (COM (2000) 550 final).

2.1.2. Fiscalidade indirecta

Se a fraude em matéria de IVA e de impostos especiais de consumo afecta em primeiro lugar as receitas dos tesouros públicos nacionais, tem igualmente um impacto sobre a parte do IVA entregue como recurso próprio da Comunidade, tal como está definida no artigo 2º da decisão relativa aos recursos próprios. Essa fraude está, por outro lado, ligada à criminalidade organizada, na medida em que esta recorre a todos os instrumentos (evasão fiscal, fraude financeira, corrupção e tráficos) para se opor à concorrência económica leal. O nível das fraudes graves contra o IVA no comércio intracomunitário já é elevado e está em progressão, havendo um número crescente de fraudes em cadeia ("carrossel") transfronteiras.

Um relatório adoptado em 28 de Janeiro de 2000 [28] fazia notar que os Estados-Membros ainda não adaptaram os seus sistemas de controlo do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) de modo a ter em conta a eliminação dos controlos fiscais nas fronteiras, mais de seis anos após esta ter tido lugar. No seguimento das recomendações emitidas pelo subcomité antifraude da Comissão e pelo Grupo ad hoc «Fraude fiscal» do Conselho, o Conselho Ecofin de 5 de Junho de 2000 convidou os Estados-Membros a racionalizarem o sistema de intercâmbio de informações e a adaptarem os seus sistemas de controlo. Convidou igualmente a Comissão a apresentar propostas com base nas recomendações do Grupo ad hoc.

[28] Relatório sobre a aplicação do Regulamento relativo à cooperação administrativa sobre a cobrança e o controlo do IVA - COM(2000)28 final.

A Comissão anunciou na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu destinada a melhorar o funcionamento do sistema do IVA no quadro do mercado intern que proporá prioritariamente um reforço dos actuais instrumentos jurídicos comunitários de cooperação administrativa e de assistência mútua. Este relatório recomenda também aos Estados-Membros que desenvolvam sistemas de análise de risco para orientar melhor os recursos limitados das administrações fiscais. No quadro das suas competências, a Comissão favoreceu as iniciativas dos Estados-Membros neste âmbito, especialmente mediante o financiamento pelo programa Fiscalis de intercâmbios de funcionários e seminários sobre a análise de risco.

Em matéria de impostos especiais de consumo, como consequência da recomendação do grupo de alto nível sobre a fraude em matéria de tabaco e álcool, a Comissão aprovou um estudo que confirma que a informatização dos movimentos e os controlos dos produtos sujeitos a direitos especiais é tecnicamente viável. Por outro lado, foram iniciados trabalhos para melhorar o funcionamento do sistema de informação prévia, criado em Dezembro de 1998.

2.2 Recursos próprios

Durante o ano 2000, uma iniciativa legislativa marcou os recursos próprios das Comunidades Europeias: tratou-se da publicação da Decisão 2000/597/CE, EURATOM do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios tradicionais, com efeito a partir de 1.1.2002 [29]. Esta decisão, que entrará em vigor depois de ratificada pelo conjunto dos Estados-Membros, autoriza-os a reterem, a título de despesas de cobrança, 25% dos montantes apurados após 31 de Dezembro de 2000 (contra os 10% anteriores).

[29] Com excepção do nº 3 do artigo 2º e do artigo 4º, com efeitos a partir de 1.1.2001.

A entrada em vigor do Regulamento de codificação (CE, EURATOM) nº 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000 [30], não é mais que um preliminar dos trabalhos em curso para alterar as regras de aplicação da decisão sobre recursos próprios.

[30] Regulamento que codifica as sucessivas alterações do Regulamento (CEE, EURATOM) nº 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (JO L 130 de 31.5.2000).

2.3 Domínio agrícola

2.3.1. A regulamentação das importações de bananas

Na sequência da descoberta de fraudes ligadas à utilização de certificados falsos na importação de bananas (ver capítulo Cooperação e parceria), a Comissão adoptou um regulamento destinado a reforçar os controlos neste sector [31]. As novas disposições têm por objectivo garantir a correcta aplicação das modalidades em matéria de contingentes pautais e, em especial, verificar a autenticidade dos certificados, com base em controlos cruzados periódicos efectuados de forma concertada pelas autoridades aduaneiras onde são levados a cabo os procedimentos de introdução em livre prática e pelas autoridades competentes dos Estados-Membros onde são emitidos os certificados. Para isso, o regulamento introduz obrigações a cumprir pelas autoridades aduaneiras no que diz respeito à conservação e à comunicação dos certificados. A Comissão, pelo seu lado, transmitirá regularmente às autoridades aduaneiras uma lista dos operadores registados ao abrigo de regimes de importação de bananas.

[31] Regulamento (CE) nº 1632/2000 de 25 de Julho de 2000 que altera o Regulamento (CE) nº 2362/98 que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) nº 404/93 do Conselho no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade.

2.3.2. Decisões de apuramento das contas

No quadro da política agrícola comum, o procedimento de apuramento das contas é um instrumento essencial para o controlo das despesas e um estímulo para reduzir o número de irregularidades através do aperfeiçoamento dos sistemas de controlo e auditoria: ele permite recuperar os montantes pagos sem garantia suficiente quanto à legitimidade dos pagamentos ou à fiabilidade do sistema de controlo e verificação do Estado-Membro em causa. Em 2000 [32], a Comissão recuperou junto dos Estados-Membros 633,6 milhões de euros indevidamente gastos relativos a uma parte dos exercícios financeiros de 1996-1999. Trata-se de fundos recuperados na sequência de procedimentos de controlo insuficientes ou de inobservâncias das regras comunitárias no domínio das despesas agrícolas (número insuficiente de inspecções, insuficiências do procedimento de análise de riscos, desrespeito dos prazos de pagamento das ajudas...), incluindo na sequência de inspecções efectuadas pelos serviços da Comissão.

[32] Decisões de conformidade de 1 de Março e de 5 de Julho de 2000, nos termos do nº 4 do artigo 7º do Regulamento n°1258/1999 do Conselho de 17 de Maio de 1999 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160 de 26.6.1999), bem como decisões de 14.2 e de 28.4.2000 (JO L 57 de 2.3.2000 e JO L 104 de 29.4.2000).

As somas recuperadas foram directamente retiradas dos adiantamentos mensais pagos aos Estados-Membros. As correcções financeiras operadas pelo gestor orçamental das despesas agrícolas respeitam a todos os Estados-Membros, se bem que existam diferenças importantes entre os montantes a recuperar.

2.4 Domínio das acções estruturais

Em 12 de Julho de 2000, a Comissão apresentou duas propostas de regulamento, bem como orientações relativas, por um lado, à melhoria da gestão financeira e do controlo das despesas no âmbito dos Fundos estruturais e, por outro lado, à aplicação de correcções financeiras em caso de irregularidades na gestão dos fundos. Estas novas iniciativas foram adoptadas em aplicação do Regulamento que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais [33], o qual prevê, de modo geral, uma descentralização dos fundos e um reforço da sua gestão financeira.

[33] Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho de 21 de Junho de 1999 que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais.

As modalidades de aplicação propostas incitam os Estados-Membros e as suas regiões a definirem mais claramente as responsabilidades respectivas dos diversos actores implicados - a nível nacional e regional - na gestão e no controlo das acções estruturais, reduzindo, desse modo, os erros ligados à execução dos fundos. Quando se produzirem irregularidades e os Estados-Membros não procederem às medidas de recuperação dos fundos necessárias, a Comissão poderá efectuar correcções financeiras junto dos Estados-Membros, seguindo o procedimento previsto pelas novas disposições [34].

[34] Procedimentos estabelecidos nas orientações que definem os princípios, os critérios e as tabelas indicativas a aplicar pelos serviços da Comissão para a determinação das correcções financeiras referidas no nº 3 do artigo 39º do Regulamento (CE) nº 1260/1999, adoptadas juntamente com os dois regulamentos de aplicação.

2.5. Domínio das despesas directas

No tocante ao domínio mais específico das despesas directas, a Comissão adoptou, em 16 de Maio, uma Comunicação relativa à reforma da gestão da ajuda externa. O documento identifica um conjunto de medidas destinadas a reforçar a gestão financeira, a qualidade e a rapidez de execução dos projectos no domínio da ajuda externa - um domínio em que as despesas triplicaram ao longo da última década e que representa 62% dos programas directamente geridos pela Comissão. Várias medidas deverão contribuir para uma gestão mais eficaz daquele que se tornou um dos domínios de acção mais visíveis da União: a criação de um órgão único encarregado da execução dos projectos, uma descentralização acentuada da gestão, para as delegações externas da Comissão e as autoridades dos países beneficiários, a introdução de prazos de execução mais rigorosos (adaptação do Regulamento Financeiro), a eliminação de compromissos antigos e «latentes», bem como uma definição mais clara das responsabilidades em todo o ciclo do projecto.

Dando seguimento a uma das recomendações centrais da Comunicação, a Comissão decidiu instituir, a partir de 1 de Janeiro de 2001, o Organismo de cooperação «EuropeAid», um serviço único que ficará incumbido da aplicação do conjunto dos instrumentos de ajuda externa da Comissão [35].

[35] Decisão de 29 de Novembro de 2000.

2.6 Medidas intersectoriais: a reformulação do Regulamento Financeiro

Independentemente do Livro Branco sobre a reforma [36], mas com a mesma preocupação de melhorar a gestão financeira, especialmente mediante a simplificação e a actualização das regras, a Comissão apresentou em 17 de Outubro de 2000 uma proposta de reformulação do Regulamento Financeiro [37], visando unificar os princípios e regras de base em matéria de gestão orçamental e financeira, bem como regras mais específicas aplicáveis a domínios orçamentais precisos: contratos públicos e subvenções, contabilidade e prestação de contas, acções externas, FEOGA-Garantia, fundos estruturais, investigação, dotações administrativas.

[36] Livro Branco: Reforma da Comissão, COM (2000) 200 final.

[37] Proposta de Regulamento (CE, CECA, Euratom) do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, COM (2000) 461 final.

Aguardando a adopção final do novo Regulamento Financeiro, já foram aplicadas algumas disposições transitórias durante o ano 2000, nomeadamente a descentralização das funções de auditoria e de controlo ex post.

2.7 Execução da reforma na Comissão

Inspirando-se nos dois relatórios do comité de peritos independentes, a Comissão apresentou, no dia 1 de Março de 2000, a sua estratégia global de reforma administrativa interna, associada a um plano de acção. Uma das prioridades deste Livro Branco diz respeito à gestão e ao controlo financeiros nos serviços, tendo suscitado o primeiro pacote de reformas implementadas a partir do ano 2000. Além disso, o Livro Branco integra várias medidas que visam contribuir para o reforço da protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

Outras medidas contempladas neste livro branco fazem referência à reforma dos procedimentos disciplinares e de alerta sobre os disfuncionamentos, permitindo assim reforçar e melhorar as medidas de prevenção e de sanção na luta contra a fraude e a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Vão nesse sentido as comunicações da Comissão sobre a reforma dos procedimentos disciplinares e sobre a sensibilização relativa aos disfuncionamentos graves, bem como o projecto de decisão da Comissão para a criação de um Órgão de Investigação e Disciplina.

2.7.1. Melhoria da gestão e do controlo financeiros

Várias iniciativas que figuram no Livro Branco sobre a reforma da Comissão prendem-se com a melhoria da gestão e do controlo financeiros nos serviços: trata-se, nomeadamente, das acções 78 a 83 [38], que constituem uma reestruturação profunda do sistema de gestão, de auditoria e de controlo. Essa reestruturação prevê a integração de controlos no processo de gestão e definição de normas mínimas de controlo, a abolição do «visto prévio» das dotações de autorização e de pagamento pelo Auditor Financeiro, responsabilização dos gestores financeiros das diferentes Direcções-Gerais sob a supervisão de um novo Serviço de Auditoria Interna (SAI) e sob a fiscalização geral de um Comité de Acompanhamento das Auditorias, composto por quatro comissários e um perito externo e presidido pela comissária Michaele Schreyer.

[38] Secção XXVII - Gestão financeira e controlo financeiro nas Direcções-Gerais, Acções 78 a 83: Normas mínimas de controlo interno, Separação de funções e circuitos financeiros, Evolução do papel das unidades financeiras nas Direcções-Gerais, Consolidação do papel desempenhado pela estrutura de controlo das Direcções-Gerais, Declaração do Director-Geral no seu relatório de actividades anual, Recursos humanos suficientes.

A nova abordagem da Comissão em matéria de auditoria interna foi explicitada através de orientações e diplomas relativos aos três pilares principais do novo sistema, a saber: as estruturas de auditoria interna, o SAI e o Comité de Acompanhamento da Auditoria [39]. A eles se veio juntar, em Dezembro de 2000, um diploma onde se definiam as competências dos gestores orçamentais e as novas regras de controlo interno.

[39] Documentos adoptados em 31 de Outubro de 2000.

No âmbito da recentragem da administração comunitária nas suas funções essenciais, que constitui outra prioridade deste Livro Branco, a Comissão adoptou a sua Comunicação sobre a externalização da gestão dos programas comunitários, bem como uma proposta de regulamento-quadro para um novo tipo de agência de execução [40]. Estas novas agências deverão permitir que a Comissão execute os programas comunitários com a flexibilidade e a especialização necessárias, conservando simultaneamente a responsabilidade pela gestão e a determinação das políticas. Elas constituem, assim, o elemento essencial da estratégia de externalização coerente e disciplinada que a Comissão se tinha comprometido a desenvolver em finais de 1999, a fim de corrigir os desvios decorrentes da utilização mal controlada de alguns gabinetes de assistência técnica (GAT) [41].

[40] Comunicação da Comissão - Externalização da gestão dos programas comunitários. Inclui a apresentação de um regulamento-quadro para um novo tipo de agência de execução. Proposta de Regulamento do Conselho que define o estatuto das agências de execução encarregadas de determinadas tarefas relativas à gestão dos programas comunitários - COM (2000) 788 final de 13.12.2000.

[41] Ver segundo relatório dos peritos independentes sobre a reforma da Comissão, Análise das práticas em vigor e propostas visando corrigir a má gestão, as irregularidades e a fraude, nomeadamente o capítulo 2 sobre a gestão directa, a externalização e os GAT (doc.381655 de 10.09.1999).

2.7.2. Protecção dos interesses financeiros da Comunidade no Livro Branco

O Livro Branco contém, por outro lado, várias medidas destinadas a contribuir para o reforço da protecção dos interesses financeiros da Comunidade: trata-se de tornar a legislação e as regras e procedimentos de gestão financeira tão «impermeáveis» quanto possível às irregularidades e à fraude e de definir melhor a cooperação entre os serviços da Comissão e entre esta e os Estados-Membros. As Acções 92 a 98 [42] também prevêem orientações para a boa gestão dos projectos, a fim de sensibilizar os funcionários e os beneficiários para as formas de comportamento que, durante o ciclo de vida dos programas e dos projectos, poderão levar a erros involuntários, conflitos de interesses e irregularidades.

[42] Capítulo XXX do Livro Branco, Acções 92-98: Directrizes para uma gestão sã dos projectos, Maior coordenação entre o OLAF e outros serviços, Impermeabilidade à fraude da legislação e na gestão de contratos, Optimização do sistema de alerta rápida, Gestão mais eficaz do processo de recuperação de fundos indevidamente pagos, Melhoria da supervisão dos Fundos Estruturais, Melhoria do procedimento de liquidação de contas do FEOGA.

O essencial dessas acções, devido nomeadamente aos prazos de criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude, tem o ano de 2001 como horizonte de execução, apenas com duas excepções: a optimização do sistema de alerta precoce e a melhoria na cobrança das dívidas. O livro branco sobre a reforma previu a criação, a prazo, de um banco de dados central, visando facilitar a gestão e o acompanhamento dos contratos e subvenções directamente atribuídos pela Comissão, e de um mecanismo que tornará obrigatória a sua consulta antes da inscrição de quaisquer autorizações no sistema de contabilidade. Uma vez que está previsto que a constituição dessa base de dados apenas tenha lugar durante 2001, a Comissão decidiu, na sua reunião de 31 de Outubro de 2000, definir melhor as responsabilidades dos serviços envolvidos e aumentar a participação dos serviços gestores.

No que respeita à melhoria da recuperação dos fundos pagos indevidamente no domínio das despesas efectuadas em gestão directa pela Comissão, também foi introduzida uma iniciativa no ano 2000. A fim de aumentar a taxa de recuperação dos fundos indevidamente pagos (que se elevava, em 1999, a cerca de 71% dos montantes a recuperar), bem como a rapidez com que esta é efectuada, a Comissão propõe, numa comunicação datada de 13 de Dezembro de 2000 [43], uma melhor repartição de tarefas entre o gestor orçamental e o contabilista (maior responsabilização dos serviços de gestão na perseguição dos devedores), o desenvolvimento dos instrumentos de gestão e a redefinição da função dos diversos actores implicados na recuperação dos fundos, a saber, o gestor orçamental, o contabilista, e os serviços directamente implicados (Direcção-Geral do Orçamento, Serviço de Auditoria Interna, Serviço Financeiro Central, Serviço Jurídico e - em caso de suspeita de fraude ou de irregularidades - o OLAF).

[43] Comunicação sobre a Acção 96 do Livro Branco: «Gestão mais eficaz da recuperação de fundos pagos indevidamente».

Está prevista a atribuição ao OLAF dos dossiers com sequência penal, de modo a que proceda às acções necessárias para que a Comissão, se for caso disso, possa constituir-se parte civil.

3. Funcionamento do OLAF

3.1. Uma nova estrutura

Em 27 de Setembro de 2000, o Organismo Europeu de Luta Antifraude adoptou um novo organigrama transitório. Esta estrutura administrativa tem como objectivo primordial assegurar a continuidade dos trabalhos iniciados pela antiga UCLAF e preparar uma reorganização do Organismo para que este se adapte às funções e às novas orientações políticas fixadas pelo legislador em 1999. Ela responde em grande medida aos desafios identificados pela Abordagem Estratégica Global para a protecção dos interesses financeiros e a luta antifraude [44], adoptada pela Comissão em 28 de Junho de 2000.

[44] COM(2000) 358 final.

A estrutura transitória do Organismo inclui duas direcções: uma direcção para "política, legislação e assuntos jurídicos" e outra para "investigações e operações". A unidade "Intelligence" já existente foi completamente alterada e passou a depender directamente do director-geral. Foi acentuada a função de recolha e tratamento de informações ("intelligence"), tanto na orientação da estratégia operacional como na assistência aos Estados-Membros.

A nova direcção para os inquéritos e as operações, baseada em dois "pools" de investigadores, pretende ser uma estrutura de trabalho flexível e eficaz, abrangendo toda a actividade de assistência (a coordenação interna e externa de inquéritos e operações). A direcção horizontal «Política, Legislação e Assuntos Jurídicos» reúne magistrados e outros peritos encarregados de prestar assistência ao acompanhamento dos casos de fraude em conjunto com as autoridades judiciais nacionais e à preparação de processos dentro do próprio Organismo. Para além de um serviço incumbido da legislação e dos assuntos jurídicos da competência do Organismo, a direcção tem a seu cargo os assuntos gerais, as relações interinstitucionais, a impermeabilidade à fraude e o acompanhamento administrativo e financeiro.

Em conformidade com a abordagem estratégica global da Comissão Europeia no que se refere à luta antifraude, o Organismo deve adaptar a sua estrutura com o intuito, nomeadamente, de desenvolver o seu conhecimento sobre o ambiente económico e criminal (mecanismos de fraude, estrutura das redes criminosas). Para tal, deve melhorar a análise de riscos e explorar melhor as informações operacionais provenientes dos serviços da Comissão, das outras instituições e órgãos comunitários, como o Tribunal de Contas e o Banco Central, das instâncias internacionais, como a Europol, a Interpol ou a Organização Mundial das Alfândegas, e das autoridades nacionais. Assim organizado, o OLAF está vocacionado para realizar uma recolha e uma análise mais eficazes destes dados, a fim de prestar assistência à Comissão no seu conjunto, bem como aos serviços operacionais dos Estados-Membros e dos países terceiros, e de elaborar uma estratégia operacional.

A nova estrutura visa constituir, por conseguinte, uma verdadeira plataforma de serviços em todos os sectores da sua competência, colocando o seu saber-fazer e a sua experiência pluridisciplinar à disposição do conjunto dos serviços da Comissão que contribuem para proteger os interesses financeiros, e de todos os organismos ou autoridades nacionais. É assim que o Director pretende coordenar e assegurar a coerência entre as diferentes tarefas assumidas pelo Organismo: actividades operacionais, informação estratégica, aperfeiçoamento do quadro legislativo e, por último, ligação com as autoridades judiciais e policiais nacionais. A função de informação, no cerne dessa plataforma comunitária de serviços, permitirá que o Organismo contribua para a organização de uma cooperação estreita e regular entre as autoridades competentes para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades contra a fraude, o branqueamento de capitais, a corrupção e todas as outras as actividades ilegais lesivas desses interesses. Quanto ao novo "pool" de magistrados, envidará esforços para que haja um melhor tratamento penal a nível nacional das infracções graves e frequentemente organizadas.

3.2. O direito de inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude

O direito de inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude resulta dos Regulamentos (CE) nºs 1073/1999 e 1074/1999, adoptados em 25 de Maio de 1999 pelo Parlamento Europeu e o Conselho, que prevê que o OLAF efectue no interior das instituições, órgãos e organismos instituídos pelos Tratados ou baseados nos mesmos, os inquéritos administrativos destinados a lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da Comunidade Europeia, e a investigar para o efeito os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais. Em conformidade com o artigo 4º deste regulamento, cada instituição, órgão ou organismo é obrigado a adoptar as disposições necessárias que estabelecem as condições e modalidades de aplicação do regulamento.

O Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento, porém, fizeram saber que não reconhecem a competência expressa do OLAF no seio da sua instituição [45]. Alguns parlamentares apresentaram também um recurso contra o exercício desse poder de inquérito no seio do Parlamento Europeu. A necessidade de uma aplicação integral da regulamentação de luta contra a fraude foi salientada pelos Chefes de Estado e de Governo. A Comissão, muito embora reconhecendo que a aplicação dos Regulamentos nºs 1073/1999 e 1074/1999 deve respeitar plenamente a independência funcional destas duas instituições, considera que as decisões adoptadas pelo BCE e pelo BEI não são compatíveis com os regulamentos de 25 de Maio de 1999 [46]. Decidiu, por conseguinte, em 12 de Janeiro de 2000, interpor um recurso junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

[45] Decisão adoptada pelo Conselho dos Governadores do BCE, em 7 de Outubro de 1999, relativa à prevenção da fraude (JO L291 de 13/11/99), e Decisão adoptada pelo comité de direcção do BEI, comunicada à Comissão em 16 de Novembro de 1999 (no que se refere às actividades que lhe competem em matéria de recursos próprios).

[46] Recurso contra o BCE introduzido em 14.1.2000 pela Comissão e recurso contra o BEI introduzido em 19.1.2000 pela Comissão (processos C-11/00 e C-15/00, JO C 122 de 29.4.2000).

3.3. Uma estratégia antifraude global

Na sequência das importantes alterações legislativas e organizativas verificadas em 1999 e inícios de 2000, a Comissão aprovou, em 29 de Junho de 2000, uma proposta destinada a consolidar a política de luta contra a fraude da União. A comunicação sobre uma Estratégia Global de luta antifraude e a protecção dos interesses financeiros das Comunidades descreve os grandes desafios que devem ser enfrentados pela Comunidade e os Estados-Membros.

A protecção dos interesses financeiros incumbe a toda a Comissão, bem como às outras instituições e Estados-Membros. Além disso, esta estratégia põe a tónica na associação entre a prevenção e a luta contra a fraude para garantir uma protecção eficaz e idêntica em toda a Comunidade: isto depende da integração sistemática de disposições antifraude nas iniciativas legislativas e políticas da Comissão visando o reforço dos instrumentos jurídicos de detecção, controlo e sanção das fraudes. O desenvolvimento de uma cultura de cooperação entre todas as autoridades competentes torna necessária a adaptação da estrutura do OLAF para que ele possa oferecer uma assistência especializada e um apoio operacional às autoridades nacionais e se torne numa verdadeira plataforma pluridisciplinar de serviços.

A luta contra a fraude no interior das instituições visa sensibilizar o conjunto dos agentes da Comissão para a necessidade da prevenção e a tornar efectivo o poder independente de inquérito interno do OLAF no seio do conjunto de instituições e órgãos, tal como pretendia o legislador. O quarto desafio tem a ver com o reforço da dimensão judicial penal, mediante uma cooperação estreita entre a Comissão e as autoridades judiciais dos Estados-Membros, a fim de remover os obstáculos decorrentes da complexidade dos processos e dos problemas de compatibilidade entre os sistemas jurídicos nacionais. Esta estratégia foi apresentada ao Conselho Ecofin de 17 de Julho de 2000 e ao Parlamento Europeu, que aprovaram as suas orientações [47].

[47] Resolução do Parlamento Europeu de 13 de Dezembro de 2000.

3.4. Prestar contas

A Comissão, em conformidade com o nº 5 do artigo 280º do Tratado CE, presta contas, no seu relatório anual, da actividade global de protecção dos interesses financeiros tanto no seu seio como no seio dos Estados-Membros [48]. Por outro lado, o Organismo Europeu de Luta Antifraude é obrigado a prestar regularmente contas das suas actividades operacionais, em conformidade com o nº 3 do artigo 12º do Regulamento n°1073/99. O primeiro relatório do género, relativo ao período entre 1 de Junho de 1999, data de criação do OLAF, e 31 de Maio de 2000, foi adoptado em 23 de Maio de 2000: nele se procedia a uma análise das competências e dos procedimentos do Organismo, tal como resultam dos textos, analisando-se as actividades operacionais em termos estatísticos e quantitativos e apresentando-se várias questões susceptíveis de servirem de base a orientações futuras. Para repartir esta sua actividade de forma equilibrada ao longo do ano, o OLAF apresentará o seu relatório referente a 2000 no decurso do segundo semestre de 2001.

[48] 1º Relatório anual relativo ao exercício de 1999, adoptado em 8 de Novembro de 2000 (COM(2000)718 final).

O Comité de Fiscalização do Organismo apresentou o seu primeiro relatório de actividades [49], em conformidade com o nº 8 do artigo 11º dos Regulamentos n°1073 e 1074/99. Este relatório descreve a criação do Comité de Fiscalização, a transição da antiga Unidade de Coordenação da Luta Antifraude para o OLAF e clarifica as suas relações com o Organismo. O Comité de Fiscalização fez também recomendações sobre a melhoria dos procedimentos e métodos de acompanhamento, nomeadamente através da afectação de magistrados a funções de aconselhamento e apoio jurídico ao desenvolvimento dos inquéritos.

[49] Relatório de actividades Julho de 1999-Julho de 2000 (JO C360 de 14.12.2000), adoptado pelo Conselho em 5 de Dezembro de 2000.

4. Cooperação e parceria

Os Estados-Membros, em especial no âmbito do Comité Consultivo de Coordenação da Luta Antifraude, manifestaram o desejo de que o relatório da Comissão incluísse exemplos concretos de cooperação com as autoridades no terreno. Os pontos seguintes pretendem, por isso, fornecer alguns exemplos do que pode ser a cooperação e a parceria entre autoridades nacionais para a protecção dos interesses financeiros comunitários, nos diversos sectores comunitários, e da mais-valia que pode resultar da associação do OLAF a essa cooperação.

4.1. Com os Estados-Membros

4.1.1. Cooperação com os serviços de auditoria interna no domínio dos recursos próprios tradicionais

No domínio dos recursos próprios tradicionais, a Comissão, e muito em especial a Direcção-Geral do Orçamento, esforça-se por estabelecer ligações estreitas com os serviços de auditoria interna dos Estados-Membros, no quadro de uma cooperação baseada no princípio da Iniciativa de auditoria conjunta. Essa diligência revela claramente dois objectivos: por um lado, o de responsabilizar mais os Estados-Membros face às suas obrigações de protecção dos interesses financeiros da União e, por outro, o de antecipar a necessária adaptação dos métodos de controlo no âmbito do alargamento da União.

Na sequência de um incitamento ao intercâmbio de experiências entre os serviços de auditoria dos Estados-Membros, a Comissão criou um subgrupo "Auditoria" no âmbito do Comité Consultivo dos Recursos Próprios Tradicionais, com o intuito de proporcionar todo o impulso necessário a essa forma de parceria. A Comissão desenvolve, deste modo, um novo método de colaboração com os Estados-Membros em matéria de controlo dos recursos próprios tradicionais. Ela pretende poder verificar, futuramente, com base em controlos independentes realizados pelos serviços de auditoria dos Estados-Membros participantes, a conformidade das suas legislações com a legislação comunitária.

Este novo método de colaboração voluntária permite à Comissão experimentar uma outra abordagem de controlo: em vez de controlar ela própria os Estados-Membros, deixará essa função aos serviços de auditoria interna desses Estados-Membros em temas previamente definidos e verificará seguidamente os resultados obtidos pelas equipas de auditoria nacionais.

Uma acção-piloto sobre o trânsito comunitário externo, realizada nos Países Baixos em Novembro de 2000 em parceria com a Comissão, revelou-se muito concludente. Vão ser experimentadas duas novas acções, no corrente ano de 2001, com a Dinamarca e a Áustria. A Comissão está disposta a dar os passos necessários junto de qualquer outro Estado-Membro que disponha de um serviço de auditoria interna ou outro tipo de serviço de controlo com um grau de independência suficiente, para associar mais Estados-Membros a esta iniciativa.

A Comissão está efectivamente convencida de que essa abordagem oferece grandes potencialidades e que permite direccionar melhor os controlos, assegurando simultaneamente a credibilidade das actividades dos Estados-Membros.

4.1.2. Cooperação operacional

4.1.2.1. Tráfico ilícito de produtos à base de manteiga

O OLAF está a coordenar, desde Outubro de 1999, investigações realizadas no âmbito judiciário entre a Itália, a França e a Bélgica, sobre um tráfico fraudulento de produtos declarados como manteiga de soro italiana e vendidas por empresas pertencentes a um grupo económico estreitamente ligado a uma organização criminosa napolitana. O interesse comunitário está ligado ao facto de as mercadorias adulteradas na Itália e depois enviadas para a França e a Bélgica serem seguidamente objecto de exportação sob a forma de «butter oil», com pagamento de restituições, ou vendidas no mercado interno como manteiga de pastelaria, beneficiando de ajudas à produção.

No início de 1999, o Ministério Público de Nápoles iniciou investigações sobre um grupo de empresas utilizadas pela organização criminosa supramencionada para a realização de fraudes comerciais e fiscais. Em resultado desse inquérito, procedeu a numerosas detenções por cumplicidade em homicídios e outras actividades criminosas.

O magistrado italiano solicitou então a assistência do OLAF para assegurar a coordenação das acções judiciais entre os diversos Estados-Membros envolvidos. As investigações conduzidas desde então permitiram determinar que uma empresa italiana tinha comercializado um produto apresentado como manteiga para empresas estabelecidas em vários Estados-Membros.

Foi aberta uma informação judicial em França e trocaram-se cartas rogatórias internacionais entre os serviços judiciários nacionais. Estes inquéritos levaram à realização de operações simultâneas na Itália, em França e na Bélgica, em Junho de 2000, com o apoio técnico e operacional do OLAF. As investigações efectuadas simultaneamente nos três países permitiram apreender quantidades significativas de manteiga adulterada e proceder a numerosas detenções em Itália e em França. Apurou-se que, entre 1995 e 2000, tinham sido comercializadas cerca de 35 200 toneladas de manteiga adulterada, onde se incluíam, para além da manteiga, gorduras animais não lácteas, bem como gorduras vegetais e sintéticas. Estas mercadorias foram adquiridas por várias empresas francesas, belgas e alemãs.

As investigações judiciárias e administrativas prosseguem nos Estados-Membros afectados. Além disso, foram reunidas provas de que o principal impacto deste tráfico era o prejuízo financeiro suportado pelo orçamento comunitário (que ainda tem de ser avaliado com precisão). Na fase actual, as análises periciais dos produtos apreendidos excluem qualquer risco directo para a saúde dos consumidores [50].

[50] Ver os comunicados à Imprensa do OLAF nºs 7/2000, de 5 de Julho de 2000, e 19/2000, de 19 de Dezembro de 2000.

4.1.2.2. Importações ilegais de «bananas dólar» na Comunidade, a coberto de certificados de importação falsos

No âmbito de contingentes pautais anuais, as importações de bananas provenientes da América Central e Latina beneficiam, quando abrangidas por licenças de importação AGRIM, de uma taxa reduzida de direitos aduaneiros (75 euros em vez de 680 euros por tonelada). A segurança deste regime específico prende-se, consequentemente, com o respeito pela política comercial da Comunidade e com a eficácia de determinadas vertentes da sua política de desenvolvimento.

Por iniciativa do Organismo, em meados do ano 2000, as autoridades nacionais italianas e belgas foram informadas da existência de elementos que permitiam a abertura de inquéritos administrativos e criminais contra organizações responsáveis pela emissão de certificados falsos e pela sua utilização no âmbito de importações ilegais de bananas para o território da União.

A acção conjunta do OLAF e das autoridades nacionais permitiu apurar que tinham sido postas em livre circulação bananas com certificados AGRIM falsos, principalmente em portos italianos e belgas. Inquéritos ulteriores permitiram identificar operações semelhantes em Espanha, na Grécia, na Alemanha e em Portugal. Os inquéritos prosseguem actualmente com vista a individualizar todos os certificados falsos.

Até à data, concluiu-se que, entre o início de 1998 e meados de 2000, foram deste modo introduzidas pelo menos 220 000 toneladas de bananas com licenças falsas. O montante de direitos assim defraudados foi por enquanto estimado em 164 milhões de euros, mas poderá revelar-se sensivelmente mais elevado.

Na sequência desse inquérito aprofundado, a Comissão adoptou de imediato regras precisas com o objectivo de reforçar os controlos relativos às importações no sector das bananas. Essas regras permitem verificar, em especial, a autenticidade dos certificados (ver ponto 2.3.1).

4.1.2.3. A luta contra a fraude relativa aos cigarros

A cooperação a alto nível entre o OLAF e os Estados-Membros é constante no domínio da luta contra a fraude relativa aos cigarros. Trata-se de um dos problemas mais graves que afectam os interesses financeiros da Comunidade e os orçamentos nacionais. O OLAF ofereceu a sua assistência às autoridades nacionais encarregadas dos inquéritos e das acções judiciais deles resultantes, com o intuito, nomeadamente, de combater o contrabando internacional de cigarros e os organizadores dessa actividade ilegal. O OLAF e os Estados-Membros cooperaram designadamente na preparação e execução de várias cartas rogatórias. A actividade do OLAF consistiu igualmente em cooperar estreitamente com as autoridades competentes de vários países terceiros.

Em matéria de acções de cooperação específicas, o OLAF, informado pelas alfândegas austríacas, entrou em contacto com as autoridades gregas e pôde assim encontrar no porto de Patras um camião com 4,3 milhões de cigarros de contrabando. Os cigarros foram apreendidos e o condutor detido. Alertado pelas autoridades neerlandesas a respeito de um contentor de cigarros apreendido em Roterdão e das suspeitas existentes relativamente a um outro contentor com destino a Portugal, o OLAF informou as autoridades portuguesas. Estas apreenderam o dito contentor e identificaram quatro outros contentores em diversas localidades do país. Foram apreendidos, no total, 39,9 milhões de cigarros de contrabando.

Sob proposta do OLAF, as autoridades judiciárias de Génova (Itália) produziram um mandato de busca num depósito selado implicado no contrabando de cigarros. Na presença de um representante do OLAF, a investigação levada a cabo na empresa permitiu apreender vários documentos T1 relacionados com lotes de cigarros destinados a países africanos mas que, na realidade, se verificou ostentarem carimbos aduaneiros falsos. Estas investigações revelaram igualmente uma ligação com um residente nos Estados Unidos implicado no tráfico internacional de cigarros e a existência de fraude contra o IVA. Este episódio é claramente ilustrativo do facto de que os criminosos estão frequentemente envolvidos em vários tipos de fraudes, e de que conduzem as suas operações fraudulentas de modo profissional.

As autoridades judiciais italianas informaram, por outro lado, o OLAF das dificuldades encontradas na cooperação com as autoridades helvéticas, durante os seus inquéritos sobre o contrabando de cigarros e o branqueamento de capitais. Esforçando-se por estabelecer a cooperação com as autoridades suíças, o OLAF promoveu reuniões ad hoc com estas últimas, na base de acordos administrativos celebrados com o Gabinete da Integração helvético em 1999, e com representantes do Ministério Público italiano, de Roma. A detenção, na Suíça, de várias pessoas, entre as quais um dos principais organizadores do contrabando de cigarros para a Comunidade, surge como um resultado directo da estreita ligação estabelecida entre todas as autoridades competentes.

Por outro lado, em Novembro de 2000, a Comissão intentou uma acção cível contra alguns grupos americanos fabricantes de cigarros, perante um tribunal federal de Nova Iorque, em nome da Comunidade e de vários Estados-Membros. Esta acção, que se baseia na implicação activa dos grupos na organização do contrabando, visa obter uma compensação pelas perdas financeiras que afectam os recursos próprios comunitários e uma injunção do juiz que ponha fim ao contrabando. Dez Estados-Membros decidiram juntar-se a esta acção judicial, cientes de que têm um interesse duplo em agir: para recuperarem os impostos especiais de consumo e o IVA sobre os cigarros vendidos em contrabando e para defenderem os interesses da Comunidade Europeia.

4.1.2.4. A coordenação das investigações no âmbito dos fundos estruturais

O objectivo era contribuir para a melhoria da coordenação entre as diferentes autoridades responsáveis pelos inquéritos nos Estados-Membros, bem como a colaboração com o OLAF para iniciar investigações após alegações de fraude e de irregularidades graves na gestão dos fundos estruturais. Para tal fim, a OLAF prestou assistência na criação de um Grupo de Ligação Interministerial Antifraude no Reino Unido.

Este grupo, criado essencialmente para proteger tanto os interesses financeiros da Comunidade como os dos Estados-Membros, é composto por representantes de alto nível dos serviços de investigação dos principais ministérios britânicos.

O seu objectivo principal, apoiado pelo OLAF no contexto de investigações conjuntas com base no Regulamento nº 2185/96, é facilitar uma abordagem unificada e coordenada das investigações.

Após a primeira grande investigação, que terminou em Outubro de 1999 com o Grupo de Ligação e a colaboração de investigadores de quatro serviços ministeriais de investigação sobre a fraude, o processo foi transmitido às autoridades judiciais competentes. A cobrança dos montantes está em curso ou assegurada em relação às somas indevidamente obtidas, tanto dos fundos sociais europeus (cerca de 4 milhões de libras) como do orçamento de investigação e desenvolvimento tecnológico da Comissão (cerca de 3 milhões de libras).

No ano 2000 foi iniciada uma segunda investigação ao suspeitar-se de irregularidades graves na apresentação das candidaturas previstas pela regulamentação comunitária em matéria de contratos públicos e na utilização de financiamentos procedentes ao mesmo tempo do FEDER e do Fundo Social Europeu (até um máximo de 15 milhões de libras). A investigação, que está prestes a concluir-se, exigiu o trabalho coordenado de investigadores do OLAF e de quatro autoridades diferentes competentes em matéria de investigação no Reino Unido.

4.2. Assistência mútua com os países candidatos à adesão

4.2.1. Cooperação administrativa

No que se refere à ajuda à reestruturação do sector agrícola dos países candidatos da Europa Central e Oriental, a Comissão adoptou, em Junho de 2000, o Regulamento relativo à gestão financeira do Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento rural (SAPARD) [51], programa cuja dotação orçamental ascende a 529 milhões de euros por ano até 2006.

[51] Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão, de 7 de Junho de 2000, que estabelece as regras financeiras de execução do Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão - Jornal oficial L 253 de 07.10.2000.

Esta regulamentação baseia-se, em especial, no princípio de uma gestão integralmente descentralizada para as autoridades de gestão dos países candidatos e na aplicação do procedimento de apuramento das contas do FEOGA-Garantia. Pretende assegurar, deste modo, a execução rápida dos programas, a boa utilização das verbas e a eficácia dos controlos SAPARD em todo o período abrangido pelo programa (2000-2006). É também um elemento que favorece a preparação dos países candidatos para a gestão das ajudas comunitárias após a sua adesão.

A adopção do regulamento precedeu a celebração, com os países candidatos [52], de convenções de financiamento plurianuais que incluem disposições relativas ao controlo financeiro equivalentes às aplicáveis no âmbito dos fundos do FEOGA-Garantia, nomeadamente as regras antifraude que fazem parte do acervo comunitário, incluindo o Regulamento Financeiro.

[52] Tais convenções foram assinadas, entre Novembro de 2000 e Março de 2001, com a Bulgária, a Estónia, a Letónia, a Polónia, a República Checa, a Eslováquia, a Roménia, a Hungria, a Eslovénia e a Lituânia, em conformidade com o artigo 9º do Regulamento SAPARD do Conselho nº 1268/1999.

4.2.2. Cooperação operacional

A fim de criar uma estrutura operacional e multidisciplinar na Polónia, que teria a função específica de proteger os interesses financeiros, foi atribuído à Inspecção-Geral das alfândegas polacas um financiamento de 3,5 milhões de euros, a título do Programa PHARE, em 1999. Foram, assim, criadas, em tempo útil, as condições necessárias para a execução do projecto, tendo sido nomeados três peritos provenientes dos Estados-Membros e um funcionário do OLAF para prestar assistência às autoridades polacas nesta acção.

Foi negociado, neste âmbito, um acordo administrativo entre o OLAF e a Inspecção-Geral das alfândegas polacas, a fim de determinar as relações administrativas e operacionais entre os peritos europeus, por um lado, e a equipa polaca, por outro. O projecto entrou em fase operacional em Varsóvia no dia 1 de Janeiro de 2001.

4.3. Assistência mútua com os países terceiros

Entre vários acordos relativos à assistência mútua aduaneira projectados ou em vias de conclusão com países terceiros [53], a Comissão deseja chamar a atenção para dois avanços recentes particularmente pertinentes em matéria de luta contra a fraude e protecção dos interesses financeiros.

[53] Nomeadamente, o acordo com Marrocos entrou em vigor em Março de 2000 (JO L 70 de 18.3.2000). Em 2000 começaram negociações com vista a um acordo semelhante com Chipre e a Macedónia (FYROM), estando igualmente previstos acordos do mesmo tipo com mais 14 países terceiros ou candidatos.

4.3.1. Projecto de acordo de cooperação com a Suíça para lutar contra a fraude e as outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros das Comunidades, dos Estados-Membros e da Suíça

As convenções e protocolos existentes com a Suíça, incluindo o protocolo de 1997 sobre a assistência mútua em matéria aduaneira, têm uma incidência limitada devido, em especial, à interpretação restritiva que delas faz o direito suíço. Isto cria problemas à sua aplicação concreta para fins de assistência, em especial nos casos de fraude em que há montantes consideráveis em jogo e redes organizadas envolvidas.

Em 1997, esta situação já tinha sido criticada no relatório da comissão de inquérito do Parlamento Europeu sobre o regime de trânsito comunitário. O Parlamento recomendara que se mandatasse a Comissão para negociar um acordo relativo a uma cooperação mais estreita e mais eficaz em matéria de fraudes e delitos aduaneiros.

As discussões exploratórias com as autoridades helvéticas resultaram em várias recomendações específicas sobre as medidas a tomar para melhorar a cooperação. Estas discussões terminaram em Dezembro de 1999, tendo as duas partes combinado preparar a negociação de um acordo.

Em 14 de Dezembro de 2000, o Conselho autorizou a Comissão a negociar com a Suíça esse acordo, que deverá ser celebrado até ao final de 2001. O acordo visa reforçar a cooperação contra a criminalidade organizada que lesa os interesses financeiros das Comunidades e da Suíça. Dada a intensidade das relações económicas entre a UE e a Suíça, que dentro em breve se intensificarão ainda mais com base em sete acordos bilaterais celebrados com este país em 1999, a cooperação deve ter em conta as exigências em matéria de cooperação antifraude já existentes na União [54].

[54] Regulamento do Conselho de 18 Dezembro de 1995 relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, JO L 312 de 23.12.1995; Regulamento do Conselho de 11 de Novembro de 1996 relativo às inspecções e verificações no local, JO L 292 de 15.11. 1996; Regulamento do Conselho de 13 de Março de 1997 relativo à assistência mútua, JO L 82 de 22.3. 1997; Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de Maio de 1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF, JO L 136 de 31.5.1999; Regulamento do Conselho de 25 de Maio de 1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF, JO L 136 de 31.5.1999.

4.3.2. A assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro com a Rússia

A União Europeia e a Federação Russa estabeleceram relações de cooperação regular, nomeadamente para lutar contra a fraude. No quadro do Acordo de Parceria e Cooperação datado de 28 de Novembro de 1997, que liga as Comunidades e os Estados-Membros, por um lado, e a Federação Russa, por outro, as partes acordaram igualmente num protocolo relativo à assistência administrativa mútua para a correcta aplicação da legislação aduaneira comunitária.

Em 1999, o OLAF foi informado dos problemas com que os Estados-Membros deparavam no pagamento das restituições aos exportadores comunitários, devido à falta de fiabilidade das declarações aduaneiras de importação russas. O mecanismo de prova de chegada ao destino relativo às exportações de produtos agrícolas para a Rússia devia ser melhorado, a fim de prevenir o risco de perdas financeiras tanto para o orçamento comunitário como para o orçamento da Federação Russa. A título indicativo, as exportações de carne de bovino para a Rússia durante o ano 2000 elevaram-se a 130 000 toneladas [55], o que representa um montante de restituições próximo dos 65 milhões de euros.

[55] Este valor diz exclusivamente respeito às exportações para a Rússia que têm direito a restituições.

Dada a importância das potenciais incidências financeiras foi criado um sistema de informação prévia entre a Comissão e as autoridades aduaneiras russas para acelerar os procedimentos e fornecer, após notificação prévia, uma confirmação electrónica pelas autoridades russas da chegada dos produtos e da sua introdução regular na circulação. Isto foi feito a título experimental para as exportações de carne de bovino e de suíno. Estava previsto que os organismos centralizadores dos Estados-Membros comunicassem à Comissão todas as informações sobre os movimentos de mercadorias para a Federação Russa por via rodoviária, através do Sistema de Informação Prévia. Este mecanismo de informação mútua foi estabelecido com base num protocolo relativo à assistência administrativa anexado ao Acordo de Parceria e de Cooperação existente [56], tendo entrado em vigor no dia 1 de Fevereiro de 2001, e será revisto ulteriormente, à luz da experiência adquirida.

[56] Regulamento (CE) nº 2584/2000 relativo ao intercâmbio de informações entre os organismos centralizadores designados pelos Estados-Membros e pelo OLAF (JO L. 298 de 25.11.2000) e acordo administrativo entre o OLAF e o Comité Aduaneiro do Estado da Federação Russa, datado de 05.07.2000.

Título II: Medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade (1 de Maio de 1999-31 de Dezembro de 2000)

Ao contrário dos relatórios anuais anteriores da Comissão relativos à protecção dos interesses financeiros comunitários, a aplicação do novo nº 5 do artigo 280º do Tratado CE implica doravante que se dê igualmente conta da actividade dos Estados-Membros neste domínio. Assim, o presente relatório tem, desde 1999, mais um título que os dos anos anteriores.

Sob o novo título «Medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade», descreve-se a actividade dos Estados-Membros neste domínio, em termos não estatísticos, entre 1 de Maio de 1999, data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, e 31 de Dezembro de 2000.

Para o efeito, a Comissão e os Estados-Membros elaboraram em conjunto, entre Abril e Julho de 2000 - em conformidade com as disposições do nº 5 do artigo 280º do Tratado CE -, um questionário que incide fundamentalmente sobre o dispositivo legislativo nacional e a organização dos controlos. Todos os Estados-Membros responderam ao questionário, primeiramente em relação ao exercício de 1999, entre 1 de Setembro e 18 de Dezembro de 2000, e depois entre 15 de Fevereiro e 30 de Março de 2001, relativamente ao exercício de 2000.

A Comissão submeteu à discussão dos Estados-Membros a síntese e a compilação das respostas assim obtidas, em primeiro lugar na reunião do COCOLAF de 11 de Janeiro de 2001, com base nas contribuições relativas a 1999, e depois na reunião de 6 de Abril de 2001, desta vez integrando o conjunto das contribuições dos Estados-Membros relativas a 2000.

Consequentemente, os elementos informativos comunicados pelos Estados-Membros, a título dos dois exercícios de 1999 e 2000, em resposta ao questionário são apresentados de forma sintética no presente relatório, tal como está previsto no artigo 280º do Tratado CE. A síntese destes elementos e a compilação das contribuições serão objecto de um documento de trabalho, devendo as informações ser apresentadas num documento específico futuro.

Importa, contudo, salientar que, em virtude da forma como foi elaborado, o relatório não constitui, nesta fase, uma base para a avaliação da execução das disposições do artigo 280º do Tratado CE pelos Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito aos princípios de analogia e equivalência.

Uma tal apreciação só poderia ser efectuada no final:

- por um lado, de uma análise do conjunto de leis, regulamentos e instruções em vigor, independentemente do momento em que foram adoptados;

- por outro lado, de uma análise estatística da realidade, ou seja, dos controlos das irregularidades reveladas nessa ocasião e, por último, das sanções infligidas nessa base.

Para além do questionário em si mesmo, essa análise estatística pressuporia, com base no artigo 280º do Tratado CE, uma harmonização para fins estatísticos dos conceitos de controlos e de sanções, bem como uma comunicação anual à Comissão dos dados correspondentes.

Na situação actual, tendo em conta o questionário adoptado para o período de 1999-2000, o mero levantamento dos meios empregues pelos Estados-Membros neste período não permite fazer um juízo dos respectivos resultados em relação às exigências do artigo 280º do Tratado CE.

Vários Estados-Membros (nomeadamente, Grécia, Espanha, Irlanda, Itália, Áustria, Portugal, Suécia e Reino Unido) forneceram descrições mais ou menos pormenorizadas das medidas em vigor antes do período de referência. Dada a preocupação de fazer uma apresentação homogénea das contribuições, e não obstante o interesse que esse manancial de informações apresenta, tais descrições não foram incluídas no presente documento, uma vez que o objectivo principal acordado era fornecer um balanço das novas medidas adoptadas no período entre 1 de Junho de 1999 e 31 de Dezembro de 2000.

Por outro lado, nem todos os Estados-Membros tinham medidas novas a referir em todos os sectores, relativamente ao período em causa. Isto explica por que não figuram sistematicamente em cada uma das partes.

5. Principais evoluções legislativas, regulamentares e administrativas

A revisão das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no período de 1999-2000 incidiu principalmente no domínio dos controlos. Este traço comum merece ser sublinhado e perspectivado com a vontade da Comissão de harmonizar os dispositivos de controlo in loco, em conformidade c

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om o seu Plano de Acção 2001-2002.

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6. Principais evoluções na organização dos serviços de controlo

No período de 1999-2000, os Estados-Membros introduziram alterações, por vezes p

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rofundas, na organização dos serviços encarregados dos controlos.

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7. Colaboração entre as autoridades competentes

No período considerado, várias medidas contribuíram para a consecução do objectivo previsto pelo Tratado CE (nº 3 do artigo 280º) de «uma colaboração estreita e regular entre as autoridades competentes» dos Estados-Membros, por um lado, e entre estes e a Comissão, por outro lado. Parece resultar destas medidas uma colaboração mais estreita em matéria de recursos próprios do que em qualquer outro domínio.

Pelo seu lado, a Comissão continua a fazer da cooperação um eixo geral da sua estratégia antifraude. O seu Plano de Acção 2001-2002 prevê, em particular, a valorização das estruturas de cooperação e o reforço da recolha e análise de i

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nformações.

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8. A questão das cobranças

O questionário enviado aos Estados-Membros pela Comissão relativo ao período considerado abordava mais especificamente o tema das cobranças. A Comissão colocou aos Estados-Membros, em particular, a questão do grau de prioridade atribuído aos interesses financeiros comunitários em caso de incumprimento pelo devedor. De um modo geral (salvo casos excepcionais), os interesses financeiros comunitários são tratados em pé de igualdade com os interesses nacionais em caso de incumprimento pelo devedor, não sendo os créditos comunitários objecto de um privilégio.

O quadro seguinte apresenta as medidas adoptadas pelos Estados-Membros para melhorar a cobrança dos créditos no domínio dos recursos próprios e das despesas indevidas, bem como algumas observações de carácter mais geral a esse respeito.

8.1. Recursos próprios

Três Estados-Membros assinalam, neste domínio, novas medidas em matéria de cobranças durante este período (DK, I, UK).

Estado-Membro // Medidas destinadas a melhorar a cobrança dos recursos não arrecadados e das despesas indevidas

B // A lei geral relativa às alfândegas e aos impostos especiais de consumo prevê um direito de execução imediata, um privilégio sobre os bens móveis e uma hipoteca legal sobre todos os bens imóveis dos devedores de direitos ou de impostos especiais de consumo.

Em caso de execução coerciva dos bens ou de pagamento voluntário em execução de uma decisão judicial, a imputação dos direitos efectua-se segundo a ordem seguinte: em primeiro lugar, os direitos de importação; em segundo lugar, os impostos especiais de consumo

As investigações efectuadas pelas autoridades belgas permitiram recuperar montantes significativos.

DK // De um modo geral, na Dinamarca os créditos comunitários gozam do mesmo grau de privilégio que os créditos nacionais, em caso de cobrança na sequência de um abuso.

A lei aduaneira foi alterada (lei nº 228) tendo em vista o reforço das condições de acesso à prorrogação de pagamento dos direitos aduaneiros. Agora, as autoridades aduaneiras e fiscais têm a possibilidade de exigir que as empresas que desejam aderir ao regime de prorrogação do pagamento forneçam, por ocasião do registo e em caso de alteração ulterior dos dados, determinadas informações financeiras e dados sobre as exportações previstas.

Foram instauradas regras análogas em relação aos operadores que exportam mercadorias sujeitas a direitos de exportação.

Por último, é actualmente possível privar as empresas do acesso à prorrogação do pagamento quando se estima existirem riscos particulares de não pagamento dos direitos aduaneiros e dos direitos de importação.

EL // A base jurídica para a cobrança é constituída pelas disposições combinadas do código aduaneiro nacional e do Regulamento nº 2913/92 que institui o Código Aduaneiro Comunitário, bem como o código das receitas públicas. Os interesses nacionais e os interesses comunitários encontram-se em pé de igualdade.

F // O artigo 379º do código aduaneiro francês consagra o mesmo grau de privilégio para os direitos constituintes dos recursos próprios e os impostos nacionais cobrados aquando da importação das mercadorias. A administração das alfândegas beneficia, a esse título, de uma preferência sobre todos os credores

I // Em 1999, registou-se na Itália uma importante reforma legislativa, com o objectivo de melhorar os resultados da cobrança e de regulamentar as relações com os concessionários (Lei nº 337, Decretos legislativos nºs 46, 112 e 326, Decreto inter-ministerial Finanças-Tesouro nº 321, notas ministeriais nº 1584/VIII e nº 2488/VIII)

Em 2000, diversas disposições legislativas, regulamentares e administrativas estipularam as modalidades de cobrança e de recuperação das contribuições directas.

L // A Inspecção de Auditoria, incumbida nomeadamente das auditorias externas junto dos operadores económicos, tem travado uma luta eficaz contra a fraude no domínio dos recursos próprios tradicionais. Deste modo, as cobranças a título destes recursos, levadas a cabo por este serviço, ascenderam a 15 510 783 LUF, durante o exercício de 1999

Em relação aos 10 casos de fraude e de irregularidades mencionados no relatório anual dos recursos próprios tradicionais do exercício de 1999, a taxa de cobrança atinge 100%

NL // Não foi tomada qualquer medida para melhorar a cobrança dos recursos próprios. Os créditos fiscais neste domínio são, todavia, créditos privilegiados

A // O regime em vigor para a cobrança dos créditos é o da falência sem hierarquia dos credores. Este regime não atribui qualquer prioridade à cobrança dos créditos públicos, incluindo os da Comunidade

S // A taxa de cobrança dos recursos próprios tradicionais atinge 99,92%.

Os recursos classificados na categoria «B» são relativamente pouco importantes em comparação com outros Estados-Membros

UK // A possibilidade de aplicar juros aos créditos aduaneiros foi introduzida em Abril de 2000.

O Serviço Central do Trânsito Comunitário reviu os seus procedimentos de cobrança dos créditos (notificação acelerada aos operadores e empresas fiadoras em relação às operações não apuradas).

Desde o início de 2000, a cobrança dos créditos aduaneiros faz parte integrante dos procedimentos aduaneiros de cobrança de outros direitos e taxas.

Se bem que os direitos aduaneiros e agrícolas sejam créditos não prioritários em caso de incumprimento do devedor, a maioria das dívidas é liquidada ou garantida no momento em que é contraída (ou mesmo antes).

8.2. Despesas agrícolas

Em matéria de cobrança das despesas agrícolas, dez Estados-Membros adoptaram diversas medidas novas durante este período (B, DK, EL, F, IRL, I, A, P, FIN, UK).

Por outro lado, três Estados-Membros declaram um regime de créditos privilegiados (EL, IRL, I).

Estado-Membro // Medidas destinadas a melhorar a cobrança dos recursos não arrecadados e das despesas indevidas

B // O serviço de intervenção e de restituição belga adoptou duas medidas que merecem ser destacadas:

- a criação de um novo sistema informático (IRIS), que permitirá centralizar e actualizar quase automaticamente os dados relativos aos devedores problemáticos

- a criação de uma célula de devedores

DK // Melhoria da gestão das contas dos devedores, permitindo evitar as perdas relativas aos novos créditos e recuperar a maior parte dos créditos antigos

A aplicação de um novo sistema de gestão das garantias e, paralelamente, de apoio às exportações contribuiu para reduzir ainda mais os riscos de perda

EL // A Lei nº 2520/97, alterada em 1999, assegura que as dívidas ao Estado são prioritárias e que os montantes visados pelas irregularidades no sector agrícola são restituídos após compensação, acrescidos dos juros legais

F // A Comissão Interministerial dos Controlos (CCIC - secção FEOGA-Garantia) reforçou as suas acções de cobrança no âmbito dos controlos a posteriori previstos no Regulamento nº 4045/89. Foi constituída uma base de dados, actualizada trimestralmente pelos organismos pagadores

// Um dos obstáculos a uma cobrança mais rápida reside no facto de, cada vez mais frequentemente, os beneficiários de uma ajuda contestarem judicialmente a decisão de devolução

// O princípio da transferência para a CCIC da centralização das comunicações efectuadas em aplicação do Regulamento (CE) nº 595/91, anteriormente assegurada pela Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Indirectos, foi decidido em finais de 1999

IRL // De um modo geral, é concedida a mesma prioridade à cobrança dos créditos da Comunidade que à cobrança dos créditos nacionais.

Em 2000 foram afectados recursos suplementares à cobrança dos créditos no âmbito dos regimes agro-ambiental e de reforma antecipada.

O Programa «Headage/Premia» prevê a possibilidade de reduzir os futuros pagamentos a um devedor em função do montante das dívidas contraídas no âmbito dos diferentes regimes comunitários

I // A agência estatal italiana responsável pelas intervenções no mercado agrícola (AIMA) beneficia de um estatuto jurídico especial enquanto organismo de pagamento.

Uma proposta de lei promovida pelo Ministério das Finanças visa alargar esses privilégios a outros domínios.

Por último, a Itália refere a adopção, em 1999, de diversas medidas que prevêem acções de cobrança.

A // O organismo pagador das despesas agrícolas (AMA) criou uma unidade especialmente encarregada da cobrança dos créditos pendentes.

O AMA tem competência, além disso, para compensar todos os montantes a cobrar junto de um beneficiário com outros direitos do mesmo beneficiário.

Deste modo, 95% das dívidas são cobradas com baixos custos, por compensação, no espaço de um ou dois anos.

P // O Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA) aperfeiçoou o sistema informático utilizado na cobrança e adaptou as disposições relativas a esta última.

A utilização mais frequente do sistema de compensação das dívidas permitiu cobranças mais rápidas.

FIN // Actualização das instruções para o procedimento de cobrança, entrada em funcionamento de uma base de dados centralizada (nomeadamente para o acompanhamento das cobranças)

UK // Foi atribuída uma prioridade elevada à recuperação das despesas agrícolas (com base nas instruções revistas para 1999-2000).

Ao longo do ano 2000, o Ministério da Agricultura, da Pesca e da Alimentação passou em revista todas as dívidas não cobradas há dois anos pelo menos

8.3. Fundos estruturais e Fundo de Coesão

As novas medidas relativas à cobrança no domínio das acções estruturais, em comparação, são menos numerosas, dizendo respeito apenas a quatro Estados-Membros (F, S, FIN, UK).

Estado-Membro // Medidas destinadas a melhorar a cobrança dos recursos não cobrados e das despesas indevidas

DK // Melhoria da gestão das contas devedoras (FEOGA-Orientação), graças nomeadamente à constituição da nova Direcção da Alimentação.

// Reforço, pela administração dinamarquesa do mercado de trabalho, da responsabilidade das autoridades regionais em relação às subvenções do Fundo Social Europeu.

EL // O processo previsto pelo Despacho ministerial conjunto 2007892/461/27.5.98, relativo à recuperação de montantes indevida ou ilegalmente pagos a partir dos recursos nacionais ou dos recursos da União Europeia, no âmbito da execução das políticas comunitárias, passou a ser aplicado a todas as irregularidades verificadas, independentemente da importância do montante elegível.

F // O acompanhamento das cobranças é assegurado pelo ministério francês do Emprego com base nos relatórios de controlo provenientes dos serviços de inspecção regionais. Em 1999, a circular nº 99/21 veio precisar o procedimento de cobrança

IRL // A Irlanda não sentiu necessidade de melhorar o sistema existente de cobrança de fundos indevidamente pagos no âmbito das acções estruturais

I // Uma vez que o acto administrativo de «auto-protecção» foi efectuado, é possível proceder à cobrança coerciva pelo corpo de advogados aprovados pelo Estado

A // No que se refere ao FSE e ao FEDER, os serviços competentes em matéria de subvenção ou de liquidação têm, em alguns casos específicos (atrasos, entraves ou alterações do projecto, ausência de provas suficientes após advertência, desvio das subvenções, impossibilidade de verificar as razões apresentadas para um pedido, falência,...), a possibilidade de pedir ao beneficiário que restitua imediatamente a subvenção (acrescida de juro), ou de suspender o pagamento de uma subvenção que ainda não tenha sido paga.

Para além destes procedimentos, existem serviços que exigem uma garantia suplementar específica para os fundos comunitários (no âmbito do FEDER), de maneira que a recuperação está assegurada em qualquer circunstância.

P // No domínio do FEOGA-Orientação, o IFADAP recorre à compensação dos créditos para recuperar os montantes indevidamente recebidos pelos beneficiários

S // O manual de administração económica da AMS foi actualizado.

O Conselho sueco da Agricultura lançou um projecto destinado a tornar mais eficazes os procedimentos de cobrança das ajudas ambientais pagas indevidamente.

Foi igualmente iniciada a elaboração de directivas para a gestão dos reembolsos e a comunicação de irregularidades no âmbito das ajudas financiadas pelo IFOP.

FIN // As medidas de cobrança foram reforçadas por disposições legislativas novas. Foram introduzidas alterações nos sistemas de acompanhamento das medidas de cobrança e dos resultados das inspecções e dos controlos (2000).

UK // No que respeita ao FEDER, é atribuída a maior prioridade à recuperação dos financiamentos comunitários obtidos por engano ou de forma fraudulenta.

O Departamento do Ambiente, dos Transportes e das Regiões (DETR) fez progressos com a revisão da sua base de dados «fraudes e irregularidades» e com a distribuição de directrizes junto dos serviços regionais do governo.

Em relação ao FSE, o Departamento da Educação e do Emprego (DfEE) criou um mecanismo de detecção e cobrança dos pagamentos indevidos (possibilidade de bloquear o pagamento de novas subvenções até ao mom