DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que altera a Diretiva 2006/66/CE relativa a pilhas e acumuladores e respetivos resíduos no que respeita à colocação no mercado de pilhas e acumuladores portáteis que contenham cádmio, destinados à utilização em ferramentas elétricas sem fios

1. Definição do problema

Na definição do problema, são importantes os contextos político e jurídico. A Diretiva Pilhas e Acumuladores[1] procura tornar menos nociva para o ambiente a utilização de pilhas e acumuladores nas atividades de todos os operadores envolvidos no seu ciclo de vida. Estabelece regras específicas para a colocação de pilhas e acumuladores no mercado da UE e para a recolha, o tratamento, a reciclagem e a eliminação dos seus resíduos que contenham cádmio, mercúrio ou chumbo[2].

A preocupação quanto à toxicidade do cádmio persuadiu o Parlamento Europeu e o Conselho a restringirem a utilização deste elemento em baterias portáteis a um teor ponderal de 0,002%, ainda que tal restrição não constasse da proposta da Comissão.

A Comissão foi solicitada a reexaminar a isenção em relação às ferramentas elétricas sem fios e a apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho até 26 de setembro de 2010, «acompanhado, se for esse o caso, de propostas adequadas, com vista à proibição do cádmio em pilhas e acumuladores (portáteis)» (artigo 4.º, n.º 4, da Diretiva, com sublinhado nosso). A isenção fora incluída na Diretiva no momento da sua adoção, visto haver dúvidas quanto a existirem já substitutos técnicos para esta aplicação. O artigo 4.º, n.º 4, não obriga a Comissão a reexaminar as isenções referidas nas alíneas a) ou b) do n.º 3[3]. Foi demonstrado que a disponibilidade de substitutos viáveis é contestada, por razões de segurança, em relação às aplicações em iluminação de emergência, e não foram identificados substitutos viáveis para as aplicações em equipamentos médicos[4]. O âmbito da presente avaliação de impacto está, portanto, limitado exclusivamente a uma revisão do artigo 4.º, n.º 3, alínea c), da Diretiva Pilhas e Acumuladores e não incluirá qualquer debate sobre os custos e benefícios de uma restrição geral do cádmio nem qualquer análise dos impactos da decisão política mais ampla de proibir na generalidade a utilização de cádmio em pilhas e acumuladores portáteis.

Os estudos mais recentes provam que estão comercialmente disponíveis no mercado substitutos adequados, aliás já amplamente utilizados no caso das baterias para ferramentas elétricas sem fios. Com efeito, em 2010, o mercado destas ferramentas na UE acusou vendas no valor de 3,2 mil milhões de euros, tendo sido as seguintes as quotas das ferramentas elétricas sem fios baseadas em tecnologias de níquel-cádmio (NiCd), níquel-hidreto metálico (NiMH) e lítio iónico (Li-ion) (em termos de valor das ferramentas vendidas):

– Ferramentas elétricas sem fios com baterias de NiCd: 34%;

– Ferramentas elétricas sem fios com baterias de NiMH: 6%;

– Ferramentas elétricas sem fios com baterias de Li-ion: 60%.

Uma tendência natural das vendas destas tecnologias alternativas para baterias utilizadas nas ferramentas elétricas sem fios é a da contínua substituição das baterias de NiCd por tecnologias existentes de NiMH e Li-ion. Calcula-se que o mercado global das ferramentas elétricas sem fios na UE cresça 5% ao ano entre 2010 e 2020 e que a quota de mercado das baterias portáteis de NiCd diminua 50% entre 2008 e 2020, o que se traduz por um decréscimo anual natural de 5% nas baterias de NiCd. É de esperar que, no mercado global das ferramentas elétricas sem fios, se mantenham as tendências atrás referidas.

A questão agora é se, com base nos impactos económico, social e ambiental, se pode justificar suprimir a isenção.

2. Objetivos

O objetivo geral é ajudar a alcançar os objetivos da Diretiva Pilhas e Acumuladores, com destaque para o seu artigo 4.º, n.º 1, a saber, o desenvolvimento e a comercialização de baterias que contenham menores quantidades de substâncias perigosas ou que contenham substâncias menos poluentes, nomeadamente substitutos do cádmio.

Objetivos específicos:

– Objetivo específico n.º 1: Minimizar os impactos ambientais das baterias portáteis destinadas à utilização em ferramentas elétricas sem fios;

– Objetivo específico n.º 2: Minimizar os custos económicos para os utilizadores de ferramentas elétricas sem fios, nomeadamente assegurando a disponibilidade de soluções tecnicamente viáveis.

Objetivos operacionais:

– Reduzir a introdução de cádmio na economia da UE em resultado da utilização de baterias portáteis em ferramentas elétricas sem fios;

– Reduzir as emissões de cádmio na UE, associadas à utilização de baterias portáteis em ferramentas elétricas sem fios;

– Reduzir o impacto ambiental global na UE, associado à utilização de baterias portáteis em ferramentas elétricas sem fios.

3. Opções de estratégia

A primeira opção possível («opção de base») consistiria em manter inalterada a legislação vigente (Diretiva Pilhas e Acumuladores). Significaria isto, essencialmente, que as baterias com cádmio destinadas à utilização em ferramentas elétricas sem fios continuariam a ser oferecidas aos consumidores e utilizadores profissionais, mas progressivamente substituídas pelas alternativas existentes, nomeadamente ferramentas e baterias de níquel-hidreto metálico (NiMH) e de lítio iónico (Li-ion).

A segunda opção (opção 2: «Retirada imediata da isenção em 2013») consistiria em suprimir imediatamente (isto é, em 2013) a isenção vigente, restringindo assim a não mais de 0,002% o teor ponderal de cádmio nas baterias portáteis para ferramentas elétricas sem fios.

Em comparação com a opção 1, a opção 2 levaria a que, a partir de 2013, as baterias de cádmio destinadas à utilização em ferramentas elétricas sem fios fossem substituídas por baterias de Li-ion e de NiMH.

Ao longo do período de 2013-2025 e a comparar com a opção 1:

– A quantidade total de baterias de Li-ion colocadas no mercado da UE para utilização em ferramentas elétricas sem fios aumentaria de 610,70 milhões de unidades (opção 1) para 696,79 milhões de unidades, um acréscimo de 14%;

– A quantidade total de baterias de NiMH para utilização em ferramentas elétricas sem fios aumentaria de 157,45 milhões de unidades (opção 1) para 178,97 milhões de unidades, um acréscimo de 13,6%;

– Deixariam de ser colocados no mercado 107,61 milhões de unidades de baterias de cádmio, um decréscimo de 100%.

A terceira opção (opção 3: «Adiamento da retirada da isenção para 2016») consistiria em suprimir em 2016 a isenção vigente, restringindo assim a não mais de 0,002% o teor ponderal de cádmio nas baterias portáteis para ferramentas elétricas sem fios. Esta opção permitiria que a indústria das baterias adaptasse melhor as tecnologias em causa às novas exigências, caso fosse suprimida a isenção atualmente aplicável à utilização de cádmio em baterias destinadas a ferramentas elétricas sem fios.

Em comparação com a opção 1, a opção 3 levaria a que, a partir de 2016, as baterias de cádmio destinadas à utilização em ferramentas elétricas sem fios fossem substituídas por baterias de Li-ion e de NiMH.

Ao longo do período de 2013-2025 e a comparar com a opção 1:

– A quantidade total de baterias de Li-ion colocadas no mercado da UE para utilização em ferramentas elétricas sem fios aumentaria de 610,70 milhões de unidades (opção 1) para 670,85 milhões de unidades, um acréscimo de 9,8%;

– A quantidade total de baterias de NiMH para utilização em ferramentas elétricas sem fios aumentaria de 157,45 milhões de unidades (opção 1) para 172,49 milhões de unidades, um acréscimo de 9%;

– A quantidade total de baterias de NiCd para utilização em ferramentas elétricas sem fios diminuiria de 107,61 milhões de unidades (opção 1) para 32,42 milhões de unidades, um decréscimo de 70%.

4. Avaliação dos impactos

Conforme recomendam as orientações aplicáveis, a avaliação focou apenas os impactos adicionais das outras opções, em comparação com o cenário de base.

As fontes informativas disponíveis indicam que as emissões relacionadas com as baterias de NiCd seriam baixas, em comparação com as resultantes da combustão de petróleo ou carvão, da produção de ferro e aço ou dos fertilizantes fosfatados. Assim, as baterias de NiCd seriam responsáveis por apenas 1,35% das emissões de cádmio para a atmosfera, 1,41% das emissões de cádmio para a água e 0,65% das emissões totais. As baterias de NiCd utilizadas em ferramentas elétricas sem fios na UE são responsáveis por 10,5% de todo o cádmio introduzido intencionalmente na economia.

Os impactos ambientais de cada uma das três opções são avaliados segundo duas abordagens. Primeiro, com base na quantidade de cádmio introduzida na economia da UE pelas baterias das ferramentas elétricas sem fios. Esta abordagem é escolhida porque a principal razão pela qual o colegislador decidiu proibir a utilização de cádmio em baterias era a de limitar as quantidades de cádmio introduzidas intencionalmente na economia. Em segundo lugar, os impactos ambientais são também avaliados em função dos impactos ambientais agregados, que se baseiam nas conclusões da avaliação comparativa dos ciclos de vida dos três tipos de baterias (NiCd, NiMH, Li-ion) utilizados nas ferramentas elétricas sem fios. Utilizou-se este método para permitir uma comparação credível entre os diversos impactos ambientais tidos em conta na avaliação comparativa dos ciclos de vida. O valor de cada opção para cada indicador ambiental foi normalizado segundo o respetivo «equivalente-habitante» e utilizou-se um método de agregação a fim de calcular um valor para o impacto ambiental total de cada opção.

Na opção 1, serão introduzidas na economia da UE cerca de 30 550 toneladas de cádmio ao longo do período de 2010-2025, em consequência da utilização de baterias portáteis de NiCd em ferramentas elétricas sem fios. Os resíduos de baterias de ferramentas elétricas sem fios que não forem recolhidos separadamente (para reciclagem), mas antes depositados em aterro, poderão resultar em cerca de 945 toneladas de emissões de cádmio através de lixiviação para a água, suscetíveis de causar doenças cancerígenas e não-cancerígenas em aproximadamente 405 pessoas.

Na opção 2, serão introduzidas na economia da UE cerca de 8 060 toneladas de cádmio ao longo do período de 2010-2025, em consequência da utilização de baterias portáteis de NiCd em ferramentas elétricas sem fios. Os resíduos de baterias de ferramentas elétricas sem fios que não forem recolhidos separadamente (para reciclagem), mas antes depositados em aterro, poderão resultar em cerca de 300 toneladas de emissões de cádmio através de lixiviação para a água, suscetíveis de causar doenças cancerígenas e não-cancerígenas em aproximadamente 128 pessoas. Significa isto 68% menos do que no cenário de manutenção do statu quo ou de business as usual (opção 1).

Na opção 3, serão introduzidas na economia da UE cerca de 14 830 toneladas de cádmio ao longo do período de 2010-2025, em consequência da utilização de baterias portáteis de NiCd em ferramentas elétricas sem fios. Os resíduos de baterias de ferramentas elétricas sem fios que não forem recolhidos separadamente (para reciclagem), mas antes depositados em aterro, poderão resultar em cerca de 520 toneladas de emissões de cádmio através de lixiviação para a água, suscetíveis de causar doenças cancerígenas e não-cancerígenas em aproximadamente 222 pessoas. Significa isto 45% menos do que no cenário de manutenção do statu quo ou de business as usual (opção 1).

Os impactos ambientais agregados foram avaliados por meio dos seguintes indicadores ambientais: potencial de aquecimento global (PAG), potencial de formação de oxidantes fotoquímicos (PFOF), potencial de acidificação terrestre (PAT), potencial de empobrecimento abiótico dos recursos (PEAR), potencial de formação de partículas (PFP) e potencial de eutrofização da água doce (PEAD). Estes indicadores ambientais foram avaliados em relação a dois cenários: um objetivo de recolha de 25% e de 45% (os futuros objetivos de recolha para as baterias em 2012 e 2016, nos termos da Diretiva Pilhas e Acumuladores – cenário 1) e uma taxa de recolha de 10%, que representa a atual taxa de recolha das ferramentas elétricas sem fios na UE, segundo relatórios ao abrigo da Diretiva REEE (Diretiva 2002/96/CE, relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos – cenário 2).

O impacto ambiental anual associado à utilização de ferramentas elétricas sem fios na UE é equivalente a 559 831 (cenário 1) e 597 896 (cenário 2) elementos da sua população na opção 1, a comparar com 530 581 (cenário 1) e 552 781 (cenário 2) na opção 2. Consequentemente, a opção 2 resulta num impacto ambiental geral 5% a 8% inferior ao da opção 1. Na opção 3, o impacto ambiental agregado é de 540 460 equivalentes-habitantes ponderados (cenário 1) e de 566 374 equivalentes-habitantes ponderados (cenário 2). Na opção 3, o impacto ambiental anual associado à utilização de baterias de cádmio em ferramentas elétricas sem fios é, dependendo da taxa de recolha, 3% a 5% inferior ao da opção 1.

Foram avaliados os impactos económicos para as seguintes partes interessadas: empresas mineiras, fornecedores de matérias-primas, fabricantes de pilhas e acumuladores, montadores de baterias, fabricantes de ferramentas elétricas sem fios, retalhistas, consumidores, recicladores e Estados-Membros da União Europeia.

Em relação à opção 1, não foram identificados nem quantificados impactos económicos para a maioria das partes interessadas. A relação custos/benefícios da reciclagem depende de diversos parâmetros, como a tecnologia de reciclagem utilizada, os tipos de materiais valorizados, o valor dos metais valorizados e as economias de escala. Atualmente, a reciclagem de baterias de Li-ion é realizada com custos líquidos, porquanto a reciclagem de baterias está ainda numa fase de desenvolvimento. À medida que a tecnologia evoluir e que emergirem economias de escala, é de esperar que o custo da reciclagem de baterias de Li-ion diminua.

Em relação à opção 2, calcula-se que, ao longo do período de 2013-2025, não se registem grandes impactos económicos para as empresas mineiras, os fornecedores de matérias-primas ou os montadores de baterias.

Atualmente, não há empresas com instalações de produção na UE para o fabrico de acumuladores de NiCd, Li-ion ou NiMH destinadas a baterias portáteis a utilizar em ferramentas elétricas sem fios. Todas as baterias portáteis utilizadas em ferramentas elétricas sem fios são importadas para a UE, principalmente da Ásia. Os fabricantes predominantes de baterias de NiCd localizam-se no Japão e os de baterias de Li-ion na China. Se bem que, na sua maioria, os fabricantes produzam várias composições químicas para baterias, a opção 2 poderá fazer com que a predominância do setor da produção de baterias para ferramentas elétricas sem fios se transfira do Japão para a China.

Alguns recicladores de baterias sustentaram que a opção 2 conduziria a um aumento dos custos da reciclagem, visto que haveria mais baterias de Li-ion para reciclar, em comparação com a opção 1 (estimativa de 13 a 20 milhões de euros para o período de 2011-2025).

A EPTA (associação de fabricantes de ferramentas elétricas) afirma que esta opção implicará custos técnicos pontuais, associados à atividade de investigação e desenvolvimento (I&D), à modernização das linhas de produção e a despesas de funcionamento entre 40 e 60 milhões de euros. É, porém, duvidoso que todos estes custos devam ser atribuídos à opção 2, pois mesmo na opção 1 a quantidade de baterias de NiCd utilizadas em ferramentas elétricas sem fios diminuirá 50% entre 2013 e 2025.

Os consumidores poderão ser afetados pelo custo mais elevado do fabrico com recurso a uma tecnologia alternativa para as baterias destinadas a ferramentas elétricas sem fios. Ao longo do período de 2013-2025, uma ferramenta elétrica sem fios com bateria de NiMH custará ao consumidor, em média, mais 0,8 € do que a ferramenta média com bateria de NiCd; por sua vez, uma ferramenta elétrica sem fios com bateria de Li-ion custará, em média, mais 2,1 €. Quanto ao preço da ferramenta em si (incluindo dois conjuntos de baterias e o carregador), em 2013, segundo a EPTA, a ferramenta elétrica sem fios com bateria de NiMH custaria então 66,90 € e a ferramenta com bateria de Li-ion custaria 76 €, em comparação com a ferramenta provida de bateria de NiCd, que custa 60,80 €.

Em relação à opção 3, calcula-se que, ao longo do período de 2013-2025, não se registem grandes impactos económicos para as empresas mineiras, os fornecedores de matérias-primas ou os montadores de baterias.

Tal como na opção 2, a opção 3 poderá fazer com que a predominância do setor da produção de baterias para ferramentas elétricas sem fios se transfira do Japão para a China.

Alguns recicladores de baterias sustentaram que a opção 3 conduziria a um aumento dos custos da reciclagem, visto que haveria mais baterias de Li-ion para reciclar, em comparação com a opção 1. Esses custos seriam inferiores aos da opção 2 (menos de 13 milhões de euros no período de 2011-2025).

A EPTA (associação de fabricantes de ferramentas elétricas) afirma que esta opção implicará custos técnicos pontuais, associados à atividade de investigação e desenvolvimento (I&D), à modernização das linhas de produção e a despesas de funcionamento na ordem de 33 milhões de euros. É, porém, duvidoso que todos estes custos devam ser atribuídos à opção 3. A indústria era a favor do aumento das taxas de reciclagem. Tal não foi, todavia, considerado adequado, visto que a Diretiva Pilhas e Acumuladores exige a reciclagem de todas as pilhas e acumuladores recolhidos. Acresce que a Diretiva especifica rendimentos mínimos de reciclagem, a atingir pelos processos de reciclagem das pilhas e acumuladores até setembro de 2011[5].

Os consumidores poderão ser afetados pelo custo mais elevado do fabrico com recurso a uma tecnologia alternativa para as baterias destinadas a ferramentas elétricas sem fios. Ao longo do período de 2013-2025, uma ferramenta elétrica sem fios com bateria de NiMH custará ao consumidor, em média, mais 0,4 € do que a ferramenta média com bateria de NiCd; por sua vez, uma ferramenta elétrica sem fios com bateria de Li-ion custará, em média, mais 0,9 €. Quanto ao preço da ferramenta em si (incluindo dois conjuntos de baterias e o carregador), em 2016, segundo a EPTA, a ferramenta elétrica sem fios com bateria de NiMH custaria então 64,10 € e a ferramenta com bateria de Li-ion custaria 69,20 €, em comparação com a ferramenta provida de bateria de NiCd, que custa 60,80 €.

O ónus administrativo é limitado em qualquer das opções, não devendo suscitar problemas de cumprimento. Em princípio, nenhuma das opções tem impacto direto no orçamento da União Europeia.

No que respeita aos impactos sociais, a opção 2 poderá ter impactos sociais ligeiramente negativos, visto que algumas partes interessadas referiram perdas de postos de trabalho na atividade de reciclagem de baterias de NiCd. Essas perdas poderão ser compensadas pelo ganho de postos de trabalho na atividade de reciclagem de baterias de NiMH e de Li-ion. A opção 3 teria impactos mais neutrais a curto, médio e longo prazo.

Do exposto, podemos concluir que, com a opção 3, os benefícios ambientais seriam ligeiramente inferiores aos da opção 2, mas os custos situar-se-iam muito abaixo dos da opção 2.

5. Comparação das opções

As opções foram avaliadas à luz dos critérios de eficácia, eficiência e coerência.

Do ponto de vista da eficácia, a opção 2 é a que parece mais atrativa. Na verdade, apresenta o potencial mais elevado de realização do objetivo específico n.º 1 a curto prazo, ao passo que a opção 3 só seria bastante eficaz relativamente aos objetivos operacionais primeiro e segundo.

Do ponto de vista da eficiência, a opção 3 seria melhor do que a opção 2. O custo económico poderia ser ligeiramente negativo para os fabricantes, os consumidores e os recicladores de ferramentas elétricas sem fios, pelo menos a curto prazo, mas marginal ou neutral para as restantes partes interessadas.

As opções 2 e 3 são coerentes com os objetivos globais da política da UE e estão também em consonância com idênticas exigências relativas à proibição da utilização de cádmio, constante de outras diretivas, como a Diretiva Veículos em Fim de Vida e a Diretiva Restrição do Uso de Determinadas Substâncias Perigosas em Equipamentos Elétricos e Eletrónicos.

Tendo em conta os contextos político e jurídico, podemos concluir que, embora nenhuma das opções de estratégia se destaque como vencedora clara em termos de benefícios ambientais, em termos relativos a opção 3 consegue quase o mesmo nível de eficácia com uma eficiência superior, sendo por isso uma boa candidata a opção preferível.

6. Monitorização e avaliação

Monitorizar o cumprimento de uma eventual retirada da isenção que atualmente permite utilizar baterias com cádmio em ferramentas elétricas sem fios deverá ser relativamente simples, dado que a utilização de cádmio em baterias em geral é já proibida pela Diretiva Pilhas e Acumuladores.

Neste contexto, os indicadores do progresso poderiam incluir, em concreto:

– As tendências no mercado de outras tecnologias substitutas das baterias de NiCd utilizadas em ferramentas elétricas sem fios;

– As tendências de novas técnicas de reciclagem e tratamento.

Os Estados-Membros devem enviar à Comissão, de três em três anos, um relatório nacional de execução, conforme estabelece o artigo 22.º da Diretiva Pilhas e Acumuladores. Após a segunda ronda de relatórios nacionais de execução dos Estados-Membros (2016), proceder-se-á a um reexame da Diretiva Pilhas e Acumuladores. Ao avaliar os relatórios, a Comissão analisará a conveniência de novas medidas de gestão dos riscos, objetivos mínimos de recolha e obrigações mínimas de reciclagem e, se necessário, proporá alterações à Diretiva. Durante este processo de reexame, os dados recolhidos para os indicadores de monitorização poderão também ser apreciados, para se avaliarem os resultados da intervenção proposta e o seu processo de execução.

Se ocorrerem problemas relacionados com o cumprimento, poderão ser tomadas outras medidas a nível da UE, em conformidade com a Diretiva Pilhas e Acumuladores.

[1] Diretiva 2006/66/CE, relativa a pilhas e acumuladores e respetivos resíduos e que revoga a Diretiva 91/157/CEE (JO L 266 de 26.9.2006, p. 1).

[2] No presente resumo da avaliação de impacto, o termo «baterias» designa, por igual, pilhas e acumuladores.

[3] a) Sistemas de alarme e de emergência, incluindo iluminação de emergência; b) Equipamentos médicos.

[4] Avaliação de impacto exaustiva, elaborada pelos serviços da Comissão em preparação da Diretiva Pilhas e Acumuladores (2006/66/CE), [COM(2003) 723 final], cf. p. 27 e anexo V.

[5] São os seguintes os rendimentos mínimos de reciclagem especificados na Diretiva Pilhas e Acumuladores (anexo III, parte B): i) pilhas e acumuladores de níquel-cádmio: reciclagem do mais elevado teor de cádmio tecnicamente viável e reciclagem de pelo menos 75%, em massa, das pilhas e acumuladores; ii) pilhas e acumuladores de chumbo-ácido: reciclagem do mais elevado teor de chumbo tecnicamente viável e reciclagem de pelo menos 65%, em massa, das pilhas e acumuladores; iii) outras pilhas e acumuladores: reciclagem de pelo menos 50%, em massa.