COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

Participação da União Europeia no Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa (GRECO)

1. Introdução

A presente comunicação define o modo como a Comissão tenciona intensificar a cooperação entre a União Europeia e o Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa (GRECO), na sequência da aprovação do «pacote anticorrupção» da Comissão em 6 de junho de 2011[1].

É preconizada uma abordagem em duas fases: numa primeira fase, a obtenção pela UE de um «estatuto de participante de pleno direito»[2], com base no artigo 220.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que poderá, numa segunda fase, conduzir à plena adesão da UE como membro do GRECO.

Esta abordagem permitirá reforçar a cooperação num prazo relativamente curto, com base no estatuto de participante de pleno direito, enquanto é analisada a possibilidade de adesão como membro de pleno direito e a sua organização prática, incluindo a avaliação das instituições da UE pelo GRECO.

2. Forma de participação pretendida e objetivos específicos da participação da UE no GRECO

Os princípios fundamentais da cooperação, as prioridades comuns e os domínios específicos de cooperação entre o Conselho da Europa e a União Europeia foram estabelecidos num Memorando de Entendimento concluído em 2007[3]. De acordo com o Memorando, há que reforçar a cooperação jurídica entre as duas Partes em matéria de primado do direito, incluindo a luta contra a corrupção, para assegurar a coerência entre a legislação da UE e as convenções do Conselho da Europa. Quanto à «cooperação interinstitucional», o Memorando prevê igualmente uma maior cooperação entre o Conselho da Europa e a UE, aproveitando as possibilidades oferecidas pelos acordos parciais existentes[4].

Neste contexto jurídico, a Comissão tenciona, numa primeira fase, debater com o GRECO o estatuto de participante de pleno direito para a UE. Concluídos estes debates com o GRECO, será realizada uma análise a nível da União sobre o impacto da eventual sujeição das instituições da UE aos procedimentos de avaliação do GRECO, que servirá de base para decidir se, numa segunda fase, a UE solicita a sua adesão como membro de pleno direito. Para o efeito, será criado um grupo de trabalho a nível da UE que irá proceder a essa análise.

Na qualidade de participante de pleno direito, a UE poderia participar no GRECO com um grau de envolvimento no sistema de avaliação adaptado a esta primeira fase, mas não ficaria sujeita à avaliação mútua e, portanto, não teria direito de voto nem um representante na Mesa do GRECO, que é constituída exclusivamente pelos membros de pleno direito. O estatuto de participante de pleno direito da UE no GRECO visa alcançar os seguintes objetivos específicos:

· Participação nas visitas aos países no quadro das avaliações dos Estados-Membros da UE e/ou dos países candidatos e candidatos potenciais, se estes últimos concordarem;

· Possibilidade de apresentar sugestões sobre os projetos de relatórios de avaliação e participar nos debates do Plenário do GRECO relativos aos relatórios de avaliação/conformidade relativos aos Estados-Membros da UE e/ou aos países candidatos e candidatos potenciais, se estes últimos concordarem;

· Possibilidade de enviar propostas à Mesa do GRECO[5], que tem um papel determinante na preparação das avaliações e na elaboração dos relatórios;

· Análise comparativa[6] , a efetuar pelo GRECO, com base nos relatórios existentes de avaliação/conformidade relativos aos Estados-Membros, que será tida em conta na elaboração de relatórios anticorrupção da UE;

· Acesso às informações recolhidas e atualizadas pelo GRECO no âmbito do processo de avaliação;

· Identificação das recomendações pendentes do GRECO com relevância para a UE, em relação às quais o mecanismo de elaboração de relatórios anticorrupção da UE pode dar um impulso adicional no sentido de lhes ser dado o seguimento adequado.

Durante a primeira fase, a fim de criar sinergias entre o sistema de avaliação do GRECO e o mecanismo de elaboração de relatórios anticorrupção da UE, criado pelo «pacote anticorrupção» da Comissão de 6 de junho de 2011[7], a Comissão está a analisar a possibilidade de associar um representante do GRECO aos trabalhos do grupo de peritos sobre corrupção criado para ajudar a elaborar os relatórios anticorrupção da UE.

Numa segunda fase, o mais tardar quatro anos após o início da participação da União Europeia no GRECO, a forma de participação da União será reavaliada. Em função dos resultados dessa análise da UE, poderá equacionar-se a adesão de pleno direito.

Ao analisar o resultado dos debates preliminares entre a Comissão e o Secretariado do GRECO, o Plenário do GRECO manifestou a opinião de que a avaliação das instituições da UE pelo GRECO deve ser um dos elementos essenciais do debate e que convinha não considerá-la como uma mera possibilidade remota.

No entanto, é necessário proceder a uma avaliação mais aprofundada dos requisitos, viabilidade e impacto potencial de tal avaliação. Com efeito, o GRECO desenvolveu um sistema de avaliação orientado para países e não para organizações, o que significa, por exemplo, que teria de se ponderar a possibilidade de aplicar à UE os 20 princípios orientadores para a luta contra a corrupção do Conselho da Europa, que foram concebidos como compromissos a assumir pelos países.

As instituições da União têm as suas características específicas, que não coincidem com as das instituições públicas clássicas. As competências da UE são limitadas em comparação com as de um país. Coloca-se igualmente a questão de saber como seriam criadas as equipas de avaliação para avaliar as instituições da UE. O sistema de avaliação do GRECO teria, portanto, de ser adaptado às especificidades do quadro jurídico e institucional da UE. Dado que tal sistema não foi testado anteriormente, ambas as partes deveriam analisar cuidadosamente os aspetos práticos e jurídicos dessas avaliações. Essa análise exige tempo e reflexão, e o facto de a UE já participar em atividades do GRECO apoiaria a análise da UE nesta matéria.

Esta abordagem em duas fases estaria em consonância com a orientação do Plenário do GRECO, uma vez que se poderia estabelecer um prazo-limite claro para reavaliar a forma de participação da UE e adotar uma decisão da UE a este respeito com base nas conclusões concretas de um grupo de trabalho criado a nível da UE.

3. Medidas jurídicas e processuais

A primeira etapa prevista para a participação da União Europeia no GRECO (a obtenção do «estatuto de participante de pleno direito») não equivale à adesão a uma organização internacional ou a um tratado internacional que exija a conclusão de um acordo nos termos do artigo 218.º do TFUE[8]. Trata-se antes de estabelecer uma forma útil de cooperação com o GRECO, à qual é aplicável o artigo 220.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). O artigo 220.º do TFUE estabelece que: «1. A União estabelece toda a cooperação útil com (…) o Conselho da Europa (…). 2. A aplicação do presente artigo cabe ao Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e à Comissão». O estatuto da UE no Conselho da Europa é igualmente um estatuto de participante de pleno direito, tal como foi definido desde o início pela Comissão (ex-artigo 302.º do Tratado CE)[9]. Como as atividades do GRECO não incidem sobre a política externa e de segurança comum, compete à Comissão estabelecer uma forma de cooperação útil com o GRECO a título do artigo 220.° do TFUE.

A participação da União no GRECO não afetará as competências da União, nem os direitos e obrigações dos Estados-Membros no âmbito do GRECO.

A participação da União no GRECO respeitará o procedimento que consiste num convite do Comité de Ministros do Conselho da Europa à União para participar no GRECO, e não o procedimento de adesão às convenções do Conselho da Europa sobre a corrupção.

O Estatuto do GRECO compreende uma disposição específica (distinta da relativa à adesão) dedicada à participação da Comunidade Europeia, que tem a seguinte redação: «A Comunidade Europeia pode ser convidada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa para participar nos trabalhos do GRECO. As modalidades da sua participação são definidas na resolução que a convida a participar». Este convite deve ser oficialmente enviado à União após as modalidades de participação da UE no GRECO serem objeto de acordo entre o Comité de Ministros do Conselho da Europa e a UE, com base numa proposta apresentada pelo GRECO, e aprovadas pelo Comité dos Estatutos[10].

Por outras palavras, o texto da resolução a adotar pelo Comité de Ministros que convida a UE a participar no GRECO, será na realidade debatido e aprovado tanto pelo Comité de Ministros como pela Comissão, agindo em nome da União. A Comissão aceitará esse convite através de uma decisão unilateral e informará o Conselho, o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social Europeu sobre o resultado dos debates.

4. Questões financeiras

Para que os objetivos especiais acima descritos sejam atingidos, deve prever-se uma contribuição financeira da União de 300 000 EUR/ano para o orçamento do GRECO, sob reserva de negociações ulteriores a realizar com o GRECO. As contribuições a pagar pelos membros do GRECO são fixadas por decisão do Comité dos Estatutos do GRECO, sendo periodicamente atualizadas. Essa contribuição deve refletir os custos decorrentes para o GRECO da participação da UE, bem como o grau de participação efetiva da UE nas atividades do GRECO (ou seja, sem direito de voto na primeira fase). Além disso, uma contribuição suplementar de 150 000 EUR/ano será consagrada às atividades conjuntas com o GRECO, nomeadamente a recolha de dados e a realização de estudos destinados a fornecer informações de fundo para a elaboração dos relatórios anticorrupção da UE.

Tendo em conta o quadro jurídico em que terá lugar a atribuição do estatuto de participante de pleno direito da UE no GRECO (ou seja, o artigo 220.° do TFUE), a Comissão considerará pagar a sua contribuição financeira através da assinatura de programas conjuntos com o Conselho da Europa. O montante necessário será coberto pelo Fundo para a Segurança Interna[11].

5. Conclusão

A Comissão vai dar início aos debates sobre o estatuto de participante de pleno direito da União Europeia no GRECO com base na presente comunicação. A Comissão informará o Conselho, o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social Europeu sobre o resultado desses debates.

Anexo

Âmbito dos debates sobre o estatuto de participante de pleno direito

A Comissão vai debater, em nome da União, as modalidades de participação da União Europeia no GRECO. O resultado dos debates será transposto para uma resolução do Comité de Ministros do Conselho da Europa a convidar a União a participar no GRECO (a seguir designada «resolução»). A resolução (incluindo os seus apêndices) deve conter declarações claras sobre os direitos e obrigações da UE no âmbito do GRECO e as modalidades práticas da sua participação enquanto entidade jurídica distinta, investida de poderes autónomos, a par de todos os seus Estados-Membros.

A participação da UE no GRECO deve reger-se pelos seguintes princípios de base que, sempre que necessário, devem estar refletidos na resolução:

· A participação deve ter em conta a especificidade e os limites da competência da União. Deve igualmente permitir que a UE adote normas mais rigorosas no interior das suas fronteiras. A participação não deve, por conseguinte, afetar as competências da União, nem os poderes das suas instituições, organismos, serviços ou agências. Deve prestar-se uma atenção especial à repartição das competências entre a UE e os seus Estados-Membros, bem como à salvaguarda do direito da União e do seu sistema jurídico único (princípio da neutralidade no que respeita aos poderes da União).

· A participação não deve afetar os direitos e as obrigações dos Estados-Membros no âmbito do GRECO (princípio da neutralidade no que respeita às obrigações dos Estados‑Membros).

· A participação não deve afetar o princípio da atribuição de competências previsto no artigo 13.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia, nem o princípio do equilíbrio institucional que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia.

· O GRECO e os seus organismos específicos, o Comité dos Estatutos e o Comité de Ministros do Conselho da Europa, não devem ser chamados a interpretar, mesmo implícita ou incidentalmente, o direito da União, nomeadamente as suas regras em matéria de competências das instituições, organismos, serviços ou agências, nem o conteúdo e o alcance das obrigações dos Estados-Membros no âmbito do direito da União (princípio de interpretação autónoma do direito da União).

· O representante da União Europeia deve procurar obter o direito de participar noutros órgãos do Conselho da Europa, na medida em que as suas atividades estejam ligadas aos objetivos do GRECO, em função do seu grau de participação.

Os debates devem assegurar que a participação da UE no GRECO estabelece uma relação de trabalho especial que garanta uma abordagem coordenada a nível europeu em matéria de luta contra a corrupção. Para a UE, revestem-se da maior importância o acesso à fase precoce das rondas de avaliação, a preparação dos relatórios por país e as informações atualizadas recolhidas no contexto do processo de avaliação, a participação no Plenário do GRECO, a análise comparativa das avaliações dos Estados-Membros e a identificação das recomendações pendentes.

Os debates devem assegurar que a participação da UE no GRECO cria sinergias com o mecanismo de elaboração de relatórios anticorrupção da UE. Deve evitar-se a criação de qualquer sobrecarga adicional desnecessária para as administrações dos Estados-Membros, bem como a duplicação de atividades.

Os debates devem assegurar que a participação da UE no GRECO não colide com as competências da Comissão no que se refere à elaboração de relatórios anticorrupção da UE. Os debates devem assegurar que os objetivos específicos enunciados na secção 2 da presente comunicação são atingidos da melhor forma possível.

Os debates sobre o estatuto de participante de pleno direito da UE no GRECO devem igualmente incluir um compromisso sobre a realização, pela União, de uma análise dos requisitos, viabilidade e impacto potencial de uma eventual sujeição das instituições da UE aos procedimentos de avaliação do GRECO. Em função dos resultados, essa análise poderia conduzir à adesão da UE como membro de pleno direito do GRECO. A análise deve ter em conta as especificidades do quadro jurídico e institucional da UE e das competências da União, tal como definidas nos Tratados. Uma nova forma de participação da UE no GRECO implicaria um processo de negociação.

Na qualidade de participante de pleno direito, a UE deve ser autorizada a participar nas reuniões plenárias do GRECO.

Os debates devem garantir que a UE pode designar uma delegação de, no máximo, dois representantes junto do GRECO e, se necessário, um suplente por representante.

Os debates devem assegurar que os representantes da União Europeia gozam dos privilégios e imunidades aplicáveis nos termos do artigo 2.º do Protocolo adicional do Acordo Geral relativo aos Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa, em pé de igualdade com os restantes membros do GRECO.

Os debates devem ter por objetivo assegurar que a UE é autorizada a designar até cinco peritos que possam exercer as funções previstas pelo estatuto e pelo regulamento interno do GRECO no que se refere ao processo de avaliação, tendo em conta os limites da forma da participação da UE.

Os debates devem ter por objetivo assegurar que os peritos da UE são autorizados a participar, no processo de avaliação dos Estados-Membros da UE e, eventualmente, dos países candidatos ou potenciais candidatos, se estes últimos concordarem, pelo menos na qualidade de observadores, e possam formular comentários, observações e propostas relativamente à preparação das avaliações, bem como nos procedimentos de avaliação. Os debates devem ainda garantir que a UE tem acesso, numa fase precoce, aos projetos de relatórios de avaliação e de conformidade e aos anexos dos relatórios de conformidade dos Estados-Membros da UE e, sob reserva do seu acordo, dos países candidatos ou potenciais candidatos.

A participação da UE no GRECO não deve afetar a representação direta dos diferentes Estados-Membros, nem o seu direito de participar, a título individual, nas votações durante as sessões plenárias do GRECO.

Os debates devem assegurar que, o mais tardar quatro anos após o início da participação da UE no GRECO, a forma da participação da UE é reavaliada.

Os debates devem examinar a possibilidade de a UE participar nas reuniões do Comité dos Estatutos e do Comité de Ministros do Conselho da Europa, quando este último tratar de questões ligadas ao GRECO.

A Direção-Geral dos Assuntos Internos designará, entre os seus funcionários, a pessoa encarregue de debater as modalidades de cooperação útil. O resultado dos debates deve ser aprovado pelo Colégio de Comissários e confirmado por uma decisão da Comissão.

[1] Comunicação da Comissão sobre a luta contra a corrupção na UE (COM(2011) 308 final) e Relatório da Comissão sobre as modalidades de participação da União Europeia no Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa (GRECO) (COM(2011) 307 final).

[2] O «estatuto de participante de pleno direito» é a expressão frequentemente utilizada para referir as situações em que, embora não seja um membro de pleno direito de uma organização, a UE beneficia de direitos muito semelhantes aos dos membros, com exceção dos direitos de voto (ver igualmente o estatuto da UE na Organização Mundial de Saúde, UNESCO, Organização Internacional da Aviação Civil, Conselho da Europa e OCDE).

[3] CM(2007) 74, adotado em 10 de maio de 2007 pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa.

[4] Ponto 48.

[5] A Mesa é composta pelo Presidente e Vice-Presidente do GRECO e por cinco outros representantes dos membros do GRECO com direito a voto. A Mesa prepara o projeto de programa anual de atividades e o projeto de relatório anual de atividades, apresenta propostas sobre o projeto de orçamento, organiza as visitas aos países, propõe a composição das equipas de avaliação, prepara a ordem de trabalhos do Plenário do GRECO e propõe as disposições que serão selecionadas para avaliação.

[6] A análise basear-se-á nos relatórios de avaliação/conformidade existentes, ou seja, não dará origem a procedimentos adicionais nem a uma nova etapa de avaliação dos Estados-Membros da UE, visando apenas avaliar, numa base comparativa, os relatórios já elaborados pelo GRECO.

[7] COM(2011) 307 final - Relatório da Comissão ao Conselho sobre as modalidades de participação da União Europeia no Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa (GRECO).

[8] O relatório de 6 de junho de 2011 sobre as modalidades da participação da União Europeia no GRECO indicava que o Conselho seria convidado a autorizar a abertura de negociações em nome da União, com vista à adesão. Contudo, a abordagem que a Comissão acabou por adotar após a avaliação de todas as modalidades disponíveis não implica, numa primeira fase, a adesão de pleno direito da UE ao GRECO.

[9] A mesma situação verifica-se, por exemplo, quanto à UNESCO e à OCDE, em conformidade com o disposto no artigo 220.º do TFUE.

[10] Ver regra n.º 2 do regulamento interno do GRECO.

[11] Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que cria, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, um instrumento de apoio financeiro à cooperação policial, à prevenção e luta contra criminalidade e à gestão de crises, COM(2011) 753 final.