OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

1. Este relatório anual apresenta a avaliação efetuada pelo Tribunal relativamente aos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). O quadro 1 dá as informações principais sobre as atividades abrangidas e as despesas efetuadas em 2012.

Quadro 1 — Fundos Europeus de Desenvolvimento — Informações principais 2012 (milhões de euros) Título do orçamento Domínio de intervenção Descrição Pagamentos 2012 Modalidade de gestão Fundos Europeus de Desenvolvimento 8.o FED Despesas operacionais Projetos 22 Descentralizada Projetos 5 Centralizada direta Projetos 2 Centralizada indireta Projetos 0 Conjunta Apoio orçamental 0 Centralizada direta Despesas administrativas 0 29 9.o FED Despesas operacionais Projetos 383 Descentralizada Projetos 95 Conjunta Projetos 90 Centralizada direta Apoio orçamental 16 Centralizada direta Projetos 15 Centralizada indireta Despesas administrativas 0 599 10.o FED Despesas operacionais Apoio orçamental 824 Centralizada direta Projetos 775 Conjunta Projetos 624 Descentralizada Projetos 299 Centralizada direta Projetos 45 Centralizada indireta Despesas administrativas 97 2 664 Total das despesas operacionais (Projetos) 2 355 Total das despesas operacionais (Apoio orçamental) 840 Total das despesas administrativas 97 Total dos pagamentos 3 292 – adiantamentos 1 738 + apuramento dos adiantamentos 1 369 População auditada 2 923 Total das autorizações individuais (37) 3 226 Total das autorizações globais (37) 3 163

Características específicas dos Fundos Europeus de Desenvolvimento

2. Os FED são os principais instrumentos utilizados pela União Europeia para prestar ajuda à cooperação para o desenvolvimento dos países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) e dos Países e Territórios Ultramarinos (PTU). O Acordo de Parceria assinado em Cotonu em 23 de junho de 2000 por um período de 20 anos («Acordo de Cotonu») constitui o atual enquadramento em que se inscrevem as relações da União Europeia com os países ACP e os PTU. O seu principal objetivo é a redução da pobreza e, a prazo, a sua erradicação.

3. Os FED são financiados pelos Estados-Membros, regem-se pelos seus próprios regulamentos financeiros e são geridos pela Comissão Europeia fora do quadro do orçamento geral da UE. O Banco Europeu de Investimento (BEI) gere a Facilidade de Investimento, que não é tomada em consideração na declaração de fiabilidade do Tribunal ou no processo de quitação do Parlamento Europeu (1) (2).

4. Os FED são geridos quase inteiramente pela Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação (EuropeAid), que gere igualmente uma vasta gama de despesas do orçamento da UE (3) (4).

5. As intervenções dos FED são executadas por meio de projetos e apoio orçamental (5), segundo três modalidades principais. Em 2012, 43 % dos pagamentos foram efetuados ao abrigo da gestão centralizada, 30 % ao abrigo da gestão descentralizada e 27 % ao abrigo da gestão partilhada (6) (ver quadro 1 ).

6. As despesas abrangidas pelo presente relatório são efetuadas no quadro de uma vasta gama de métodos de prestação da ajuda, aplicados em 79 países. As regras e procedimentos são frequentemente complexos, nomeadamente em matéria de procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos. O Tribunal avaliou o risco como intrinsecamente elevado.

7. Em dois domínios — o apoio orçamental (7) e as contribuições da UE para projetos com multidoadores executados por organizações internacionais (8), como a ONU — a natureza dos instrumentos e as condições de pagamento limitam a suscetibilidade das operações a erros, como definido para efeitos da auditoria de regularidade efetuada pelo Tribunal.

8. O apoio orçamental é concedido para apoiar o orçamento geral de um país ou o seu orçamento para uma política ou objetivo específicos. O Tribunal examinou se a Comissão respeitou as condições específicas aplicáveis aos pagamentos de apoio orçamental ao país parceiro em questão e demonstrou que foram cumpridas as condições de elegibilidade gerais (como a realização de progressos na gestão financeira do setor público).

9. Contudo, a Comissão dispõe de uma flexibilidade considerável para decidir se estas condições gerais foram cumpridas. A auditoria da regularidade efetuada pelo Tribunal não pode ir além da fase em que a ajuda é paga a favor de um país parceiro. Os fundos transferidos são então incorporados nos recursos orçamentais do país destinatário. Eventuais insuficiências da sua gestão financeira não irão gerar erros no âmbito da auditoria de regularidade do Tribunal.

10. As contribuições da Comissão para projetos com multidoadores juntam-se às de outros doadores, não sendo afetadas a despesas identificáveis específicas.

CAPÍTULO I — OITAVO, NONO E DÉCIMO FED

Execução

11. As convenções FED são geralmente celebradas por um período de compromisso de cerca de cinco anos, mas os pagamentos podem ser efetuados durante um período mais alargado. Em 2012, foram efetuados pagamentos dos oitavo, nono e décimo FED. A dotação do oitavo FED (1995-2000) ascende a 14 625 milhões de euros e a do nono FED (2000-2007) a 15 200 milhões de euros.

12. A dotação do décimo FED (2008-2013) eleva-se a 22 682 milhões de euros. Deste montante, são afetados 21 967 milhões de euros aos países ACP e 285 milhões de euros aos PTU. Estes montantes incluem 1 500 milhões de euros e 30 milhões de euros destinados à Facilidade de Investimento gerida pelo BEI para os ACP e os PTU, respetivamente. Por fim, estão afetados 430 milhões de euros às despesas da Comissão relativas à programação e à execução do FED.

13. Em 2012, as contribuições totais dos Estados-Membros elevaram-se a 2 600 milhões de euros.

14. O quadro 2 apresenta a utilização, durante 2012 e cumulativamente, dos recursos do FED. As autorizações individuais foram superiores em 27 % às estimativas iniciais, sobretudo devido à aprovação do apoio da UE à iniciativa Energia Sustentável para Todos, no montante de 400 milhões de euros, que não tinha sido inicialmente programado. Os pagamentos foram 8 % superiores às estimativas iniciais, principalmente por causa de um montante de autorizações mais elevado do que o esperado. As autorizações por liquidar permaneceram estáveis em comparação com 2011.

Relatório anual da Comissão sobre a gestão financeira dos oitavo, nono e décimo FED

15. Nos termos das disposições do Regulamento Financeiro aplicável ao décimo FED, a Comissão elabora em cada ano um relatório sobre a gestão financeira dos FED (9). Na opinião do Tribunal, esse relatório apresenta com exatidão as informações financeiras pertinentes.

Quadro 2 — Utilização dos recursos dos FED em 31 de dezembro de 2012 (milhões de euros) Situação no final de 2011 Execução orçamental durante o exercício de 2012 (líquida) (43) Situação no final de 2012 Montante global Taxa de execução (39) 8.o FED (40) 9.o FED (40) 10.o FED Montante global 8.o FED 9.o FED 10.o FED Montante global Taxa de execução (39) A — RECURSOS ( 38 ) 48 854 –79 – 102 246 66 10 584 16 450 21 885 48 920 B — UTILIZAÇÃO 1. Autorizações globais ( 41 ) 40 827 83,6 % –64 – 297 3 524 3 163 10 576 16 157 17 258 43 991 89,9 % 2. Autorizações individuais ( 42 ) 34 833 71,3 % –46 – 187 3 460 3 226 10 448 15 504 12 107 38 059 77,8 % 3. Pagamentos 29 208 59,8 % 15 539 2 655 3 209 10 345 14 566 7 507 32 417 66,3 % C — Autorizações por liquidar (B1–B3) 11 619 23,8 % 231 1 591 9 751 11 574 23,7 % D — Saldo disponível (A–B1) 8 027 16,4 % 8 293 4 627 4 929 10,1 % Fonte: Tribunal de Contas com base nos relatórios dos FED sobre a execução financeira e nas demonstrações financeiras em 31 de dezembro de 2012.

CAPÍTULO II — DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE DO TRIBUNAL RELATIVA AOS FED

Declaração de fiabilidade do Tribunal relativa aos oitavo, nono e décimo Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) enviada ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório do auditor independente

Fiabilidade das contas

Legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas

Receitas

Autorizações

Pagamentos

5 de setembro de 2013

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

Tribunal de Contas Europeu 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

Informações em apoio da declaração de fiabilidade

Âmbito e método de auditoria

16. As observações relativas à fiabilidade das contas dos FED são apresentadas no ponto VI da declaração de fiabilidade e baseiam-se numa auditoria das demonstrações financeiras (12) e dos mapas sobre a execução financeira dos oitavo, nono e décimo FED (13). Implicaram a realização de testes dos montantes e das informações das contas, bem como a avaliação dos princípios contabilísticos utilizados, estimativas significativas efetuadas pela gestão e a apresentação global das contas.

17. A abordagem e a metodologia globais do Tribunal são descritas no anexo 1.1, parte 2 do capítulo 1 do Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo à execução do orçamento do exercício de 2012. As observações sobre a regularidade das operações do FED são apresentadas nos pontos VII a X da declaração de fiabilidade e baseiam-se nos seguintes elementos: a) exame de todas as contribuições dos Estados-Membros e de uma amostra de outros tipos de operações de receitas; b) exame de uma amostra de 30 autorizações (14); c) exame de uma amostra de 167 operações de despesas intermédias e finais aprovadas por sete delegações da UE ou pelos serviços centrais da Comissão (15). Quando necessário, os organismos responsáveis pela execução e os beneficiários finais foram objeto de controlos no local para verificar as operações subjacentes referidas nos relatórios financeiros ou nas declarações de despesas; d) uma avaliação da eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo nos serviços centrais do EuropeAid e nas delegações da UE, incluindo: i) controlos ex ante realizados por gestores orçamentais, por supervisores externos (para contratos de obras) ou por auditores externos (para orçamentos-programas (16), subvenções e contratos de prestação de serviços baseados em honorários). O Tribunal analisou por que motivo ocorreram os erros detetados; ii) acompanhamento e supervisão, que incluiu um exame do estudo do EuropeAid sobre a taxa de erro residual de 2012, que se baseou parcialmente no trabalho realizado pelo Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão (17); iii) auditoria interna; e) uma análise do relatório anual de atividades do Diretor-Geral do EuropeAid.

18. Como mencionado no ponto 4, o EuropeAid executa a maior parte dos instrumentos de ajuda externa financiados pelo orçamento geral e pelos FED. As observações do Tribunal relativas tanto à eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo como à fiabilidade do relatório anual de atividades e da declaração do Diretor-Geral relativa a 2012 dizem respeito a todos os domínios de competência do EuropeAid.

Fiabilidade das contas

19. A conta de resultados económicos inclui como receitas juros que foram gerados pelos pagamentos de pré-financiamento aos beneficiários, num montante superior a 250 000 euros. Para recuperar junto dos beneficiários os juros relativos aos pagamentos de pré-financiamento mais elevados (isto é, superiores 750 000 euros), a Comissão deve emitir ordens de cobrança anualmente (18). No entanto, essas cobranças raramente são efetuadas. Além disso, os juros gerados pelos pré-financiamentos são, por vezes, compensados com pedidos de reembolso dos custos incorridos, com a consequência de estes juros não serem reconhecidos como receitas nas demonstrações financeiras. 19. A Comissão reconhece que, não obstante ter referido o assunto ao gestor orçamental subdelegado na nota anual de pré-encerramento, as recuperações dos juros gerados pelos pagamentos de pré-financiamento superiores a 750 000 euros nem sempre são efetuadas anualmente. A DG DEVCO sublinha, no entanto, que os juros gerados pelos pré-financiamentos são sempre tidos em conta quando se estabelece a situação financeira antes do encerramento dos contratos. Em 2013, a DG DEVCO adotará medidas específicas nesta matéria: — nota recordando aos gestores orçamentais subdelegados as regras nesta matéria, — análise pormenorizada de todos os contratos para os quais existem pré-financiamentos abertos superiores a 750 000 euros no final de 2012. Relativamente aos pré-financiamentos superiores a 250 000 euros mas inferiores a 750 000 euros, o sistema local CRIS FED só permite atualmente a reimputação das ordens de cobrança na rubrica de despesa original, não permitindo assim o reconhecimento dos juros em causa. A DG DEVCO previu um desenvolvimento do sistema CRIS para permitir o reconhecimento, que deverá estar disponível nunca antes de outubro de 2013.

20. À semelhança de anos anteriores, o Tribunal detetou com frequência operações que tinham sido incorretamente registadas (19). Um estudo realizado pelo EuropeAid em 2012 constatou igualmente que as operações eram frequentemente registadas de forma incorreta no Sistema Comum de Informação Relex (CRIS). Embora o Tribunal não tenha detetado quaisquer erros materiais neste aspeto relacionados com a fiabilidade das contas, estes erros continuam a ser um motivo de preocupação, na medida em que afetam a exatidão dos dados utilizados para a elaboração das contas anuais, em particular no que se refere ao corte de operações anual no final do exercício (20). 20. Como observou o Tribunal, a Comissão envidou esforços consideráveis em 2012 que se traduziram numa melhoria significativa da qualidade dos dados. A Comissão tenciona prosseguir os seus esforços para melhorar a qualidade dos dados. O estudo aprofundado realizado em 2012 deu origem a um plano de ação que se encontra em fase de finalização (adoção prevista para meados de julho de 2013) e que contém vários elementos que já estão a ser examinados e/ou implementados. Paralelamente a este plano de ação, a Comissão está a trabalhar para melhorar a qualidade dos dados através de vários eixos: a) Melhoria do sistema CRIS para que os utilizadores cometam menos erros (por exemplo, a ação 4.0 do «plano diretor» visa uma melhoria da interface de utilizador do CRIS, a revisão da documentação do sistema CRIS e a criação de um dicionário de dados); b) Monitorização constante de dados CRIS pelos serviços da sede, através de controlos automáticos, testes sobre a qualidade dos dados contabilísticos e lançamento de estudos sobre questões específicas na sequência de uma avaliação dos riscos; c) Melhoria das informações fornecidas aos utilizadores através da base de dados de conhecimentos do CRIS e de cursos específicos; d) Criação de indicadores-chave de desempenho mais específicos para aumentar a sensibilização para a importância de dados completos e de boa qualidade.

Regularidade das operações

21. Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 1 .

Receitas

22. A auditoria que o Tribunal efetuou às operações de receitas permitiu considerar que estão isentas de erros materiais.

Autorizações

23. A auditoria que o Tribunal efetuou às autorizações permitiu considerar que estão isentas de erros materiais.

Operações de despesas

24. Das 167 operações auditadas pelo Tribunal, 44 (26 %) estavam afetadas por erros. O Tribunal estima que o erro mais provável se situe em 3,0 % (21).

Projetos

25. Das 127 operações de despesas incluídas na amostra, 41 (32 %) estavam afetadas por erros, dos quais 28 (68 %) eram erros quantificáveis. Das 28 operações afetadas por erros quantificáveis, 20 constituíam operações finais já sujeitas a controlos pela Comissão.

26. Os erros eram mais frequentes nas operações relacionadas com os orçamentos-programas, as subvenções e os acordos de contribuição celebrados entre a Comissão e organizações internacionais, em comparação com outros tipos de apoio: das 71 operações deste tipo testadas, 31 (44 %) estavam afetadas por erros.

27. Os principais tipos de erros quantificáveis detetados nas operações relativas aos projetos diziam respeito a (ver caixa 1): a) elegibilidade: despesas relativas a atividades não cobertas pelo contrato (12 operações), incumprimento dos procedimentos para a adjudicação de contratos por parte do beneficiário (quatro operações) e despesas efetuadas fora do período previsto para a execução (duas operações) ou despesas superiores ao orçamento estabelecido (duas operações); b) realidade das operações: ausência de faturas ou de outros documentos comprovativos das despesas (duas operações), serviços não prestados ou trabalhos não realizados (duas operações) e despesas não incorridas pelos beneficiários (uma operação); c) exatidão: cálculo incorreto da despesa declarada (três operações).

Trabalhos não realizados O Tribunal examinou um pagamento intermédio de 464 640 euros ao abrigo de um contrato de manutenção rodoviária no Senegal. Determinadas obras relativas à consolidação da parte inferior de um aterro faturadas pelo empreiteiro, certificadas pelo supervisor e pagas pela Comissão não tinham sido realizadas. Posteriormente, a Comissão deu início a uma auditoria técnica exaustiva do contrato. Trabalhos não realizados O relatório de auditoria técnica de abril de 2013 indica que os trabalhos de manutenção rodoviária faturadas, num total de 39 095 euros (0,94 % do preço contratual total), não tinham sido realizados. Entretanto, o contratante executou os trabalhos que tinham sido faturados. A Entidade Adjudicante descentralizada determinará, no momento do acerto de contas final, se há lugar à imposição de ordens de cobrança e de sanções contratuais ao empreiteiro e ao prestador de serviços que supervisionou a obra.

Valor do contrato aumentou para além do limite permitido O Tribunal examinou o apuramento de um adiantamento de 305 738 euros ao abrigo de um programa no setor da saúde na República Democrática do Congo. O valor de dois contratos tinha aumentado 58 % e 68 %, respetivamente, pois tinham sido necessários trabalhos suplementares para completar o contrato inicial. A unidade que geria o projeto no serviço do Governo nacional não tinha conhecimento de que existia um limite de 50 % do valor do contrato inicial para esses trabalhos suplementares. Valor do contrato aumentou para além do limite permitido Está em curso uma auditoria complementar para identificar outros montantes não elegíveis eventuais. A Delegação da UE recordou ao gestor orçamental nacional as regras aplicáveis. O gestor orçamental nacional enviou uma circular, cujo conteúdo tinha sido previamente acordado com a Delegação da UE.

28. Os tipos mais frequentes de erros não quantificáveis diziam respeito à insuficiência da documentação justificativa (cinco operações) e a insuficiências nos procedimentos de adjudicação (cinco operações).

Apoio orçamental

29. No caso dos 40 pagamentos a título do apoio orçamental que foram testados, três (8 %) estavam afetados por erros, dos quais dois (67 %) eram erros quantificáveis. 29. A Comissão não concorda com a análise do Tribunal no que respeita a um erro quantificável.

30. Os erros quantificáveis detetados pelo Tribunal nas operações de apoio orçamental diziam respeito à aplicação incorreta do método de classificação para determinar se os destinatários tinham preenchido as condições para os pagamentos com base no desempenho ou à falta de avaliação do cumprimento de condições específicas dos pagamentos (duas operações) (ver caixa 2). O Tribunal detetou igualmente erros não quantificáveis: a Comissão não conseguiu demonstrar de forma satisfatória que os destinatários tinham cumprido as condições gerais de elegibilidade aplicáveis aos pagamentos de apoio orçamental (22). A Comissão não comparou os progressos registados nos países destinatários em matéria de execução de políticas específicas ou da reforma da gestão das finanças públicas com os objetivos estabelecidos para o período examinado (duas operações). 30. O apoio orçamental é um instrumento de política que assenta numa relação de confiança de longa data entre a Comissão e os países parceiros. Quando a Comissão toma a decisão de proceder ou não a um pagamento tem em conta os progressos realizados no que se refere aos diferentes indicadores e condições. A Comissão congratula-se com o facto de o número de erros não quantificáveis ter diminuído de forma significativa ao longo dos últimos anos. A Comissão considera que o nível atingido pelos indicadores, cujos valores tinham sido acordadas com o governo parceiro, não deve ser avaliado de forma demasiado estrita. Embora as condições fixadas para a execução dos pagamentos relacionados com o desempenho sejam importantes para incentivar os países a progredir no cumprimento de objetivos políticos essenciais, a Comissão considera que os indicadores têm de ser avaliados tendo em conta os objetivos que medem e o contexto em que se inscreve o desenvolvimento do país.

Falta de estabelecimento de uma condição de pagamento específica O Tribunal examinou um pagamento de 600 000 euros relativo ao apoio ao Programa de Reforma Económica de 2007-2010 em Vanuatu, que incluía uma parcela variável de 200 000 euros baseada no desempenho. Em conformidade com a convenção de financiamento, a Comissão devia estabelecer indicadores de desempenho específicos no relatório de desenvolvimento anual para a gestão das finanças públicas, mas não o fez. A Comissão considerou que era suficiente basear-se numa avaliação dos progressos globais de Vanuatu na reforma da gestão das finanças públicas (uma condição de elegibilidade geral) para desembolsar a parcela variável. Esta atuação é contrária à convenção de financiamento, que prevê que a Comissão apenas efetuará o pagamento se estiverem preenchidas tanto as condições específicas como as condições gerais. Aplicação incorreta de uma condição específica Em conformidade com a decisão da Comissão, as condições gerais e específicas em matéria de gestão das finanças públicas na convenção de financiamento são essencialmente as mesmas e dizem respeito aos progressos globais em matéria de reforma da gestão das finanças públicas. A Comissão avaliou positivamente os progressos globais de Vanuatu na reforma da gestão das finanças públicas até 2010. Os indicadores pertinentes sobre a gestão das finanças públicas constantes do relatório anual do Governo sobre o desenvolvimento confirmam esta tendência positiva. Para além disso, a Delegação confirmou que esta tendência positiva e estes esforços se mantiveram em 2011, um ano politicamente difícil, em conformidade com a estratégia de reforma da gestão das finanças públicas de 2008.

Eficácia dos sistemas

31. Os resultados do exame efetuado pelo Tribunal aos sistemas de supervisão e de controlo são resumidos no anexo 2 .

Controlos ex ante

32. Tendo em conta o ambiente de risco elevado (ver ponto 6), o EuropeAid baseia-se principalmente em controlos ex ante (controlos realizados pelo pessoal da Comissão, por supervisores externos ou por auditores externos antes dos pagamentos dos projetos) de forma a evitar ou detetar e corrigir pagamentos irregulares. Tal como em exercícios anteriores, a frequência de erros detetada pelo Tribunal, incluindo alguns que afetam as declarações finais que tinham sido sujeitas a auditorias externas e a verificações de despesas, aponta para insuficiências ao nível desses controlos ex ante. Um estudo realizado pelo EuropeAid em 2012 constatou igualmente que um número significativo (um terço) de relatórios de auditoria recebidos em 2011 eram de qualidade insuficiente. 32. A Comissão atribui a maior importância à qualidade das auditorias e está a desenvolver ferramentas para ajudar os gestores de auditoria da Comissão a avaliarem melhor a qualidade dos relatórios de auditoria.

33. Duas delegações da UE visitadas pelo Tribunal não procediam a um acompanhamento devido dos relatórios de auditoria. O RAA reconhece que uma importante causa de erro é constituída pela falta de recuperação de montantes não elegíveis ou de explicação para a ausência de recuperação na sequência de relatórios de auditoria ou de relatórios de verificação das despesas (23). 33. No plano de ação referido na resposta da Comissão ao ponto 38, está previsto o desenvolvimento, através do módulo de auditoria do CRIS, de uma ferramenta específica que deverá permitir à Comissão assegurar o acompanhamento adequado dos relatórios de auditoria.

34. A auditoria do Tribunal revelou que a demora no apuramento ou no encerramento dos contratos afeta a qualidade dos controlos ex ante e aumenta significativamente o risco de uma quebra da pista de auditoria ou de falta de documentos comprovativos (24). Tanto nas operações do FED como nas operações do orçamento da UE, o Tribunal encontrou contratos antigos, cujas despesas foram apuradas tardiamente. Consequentemente, as autorizações financeiras individuais correspondentes estão ainda em aberto ou foram encerradas muito tempo depois do final do período de execução do contrato. 34. No âmbito de um estudo externo realizado em 2012, a Comissão instituiu um procedimento de avaliação de todos os contratos cujo período de atividade terminou há mais de 18 meses. Solicitava-se aos serviços que explicassem as razões pelas quais os contratos ainda estavam abertos e o que tencionavam fazer para proceder ao encerramento desses contratos o mais rapidamente possível. Este procedimento permitiu diminuir em 1 038 o número de contratos abertos no final do ano relativamente ao FED (de 7 470 no final de 2011 para 6 432 no final de 2012). Foi efetuado um exercício idêntico em abril de 2013 a fim de prosseguir este esforço.

Acompanhamento e supervisão

Sistema de informação de gestão

35. Como indicado em relatórios anuais anteriores (25), verificam-se insuficiências no sistema de informação de gestão do EuropeAid no que respeita aos resultados e ao seguimento das auditorias externas, das verificações de despesas e das visitas de acompanhamento. Torna-se assim difícil para o Diretor-Geral exigir que os chefes de unidade ou os chefes das delegações da UE prestem contas pelo acompanhamento e correção, em tempo útil, das insuficiências do sistema e dos erros detetados. 35. O módulo de auditoria do CRIS foi concebido para planificar e registar os resultados das auditorias externas e não para registar o seguimento dado às auditorias da Comissão. A Comissão tenciona todavia desenvolver esta funcionalidade a médio prazo se os recursos o permitirem. A Comissão desenvolveu uma ferramenta de planificação das missões. Além disso, a Comissão está a preparar uma reforma em matéria de controlo e de relatórios, que deverá ser introduzida no início de 2014.

Visitas de acompanhamento

36. As sete delegações da UE visitadas pelo Tribunal dispunham todas de uma boa visão geral da execução operacional dos projetos, sobretudo por meio de visitas de acompanhamento. No entanto, apenas uma das sete delegações da UE selecionou e planeou estas visitas com base numa análise de riscos. O EuropeAid desenvolve atualmente um instrumento destinado a auxiliar as delegações da UE a verificar melhor a sua carteira de projetos e visitar em prioridade aqueles que necessitam especialmente de acompanhamento com base em avaliações do risco. O Tribunal detetou igualmente insuficiências na forma como duas das sete delegações da UE acompanharam a execução dos projetos ou deram seguimento aos resultados dessas visitas. 36. Num caso, a Delegação da UE deu seguimento à principal conclusão do relatório de acompanhamento. As condições de segurança difíceis foram a principal causa dos problemas ocorridos com a execução das obras rodoviárias identificados no relatório de missão. No segundo caso, a Delegação tem tomado medidas para acompanhar mais de perto a execução da segunda fase do projeto.

Estudo relativo à taxa de erro residual (TER) em 2012

37. Como recomendado anteriormente pelo Tribunal (26), o EuropeAid realizou o seu primeiro estudo relativo à taxa de erro residual (TER) para avaliar o nível de erro restante após a realização de todos os controlos de gestão destinados a evitar, detetar e corrigir os erros. O estudo implicou o exame de uma amostra representativa de operações retirada de contratos encerrados para determinar se as despesas tinham sido realizadas para os fins pretendidos, se estavam em conformidade com as regras aplicáveis e se tinham sido corretamente calculadas. Os erros detetados foram utilizados para estimar o erro mais provável na população de contratos encerrados.

38. Os resultados do estudo TER de 2012 são apresentados no RAA (27). O estudo estima que a TER se situe nos 3,63 %, ou seja, acima do nível de materialidade de 2 % estabelecido pelo Diretor-Geral do EuropeAid. Os principais tipos de erros identificados no estudo são: a) erros em operações com organizações internacionais (38,0 % da TER); b) montantes não recuperados (ou cuja ausência de recuperação não é explicada, em organizações não internacionais) na sequência de relatórios de auditoria ou de relatórios de visitas de verificação (26,7 % da TER); c) erros relacionados com os fundos geridos indiretamente por beneficiários que não são organizações internacionais (20,1 % da TER); d) ausência de documentação relativa aos procedimentos de adjudicação de contratos (15,2 % da TER). 38. Como previsto nos procedimentos da Comissão, foi elaborado um plano de ação para continuar a melhorar o sistema de controlo interno. O plano inclui, nomeadamente, ações de sensibilização, formação e orientação, o reforço da responsabilização das delegações, uma maior cooperação com as organizações internacionais e a racionalização do sistema de controlo.

39. A metodologia TER foi, em geral, adequadamente concebida, tendo o estudo proporcionado resultados interessantes e possivelmente úteis. Contudo, é possível aperfeiçoar essa metodologia em determinados aspetos, que se prendem com: 39. Os resultados do estudo de 2012 sobre a taxa de erro residual foram utilizados diretamente para o processo de fiabilidade do relatório anual de atividade de 2012 e, portanto, foram efetivamente muito úteis para a Comissão. O estudo de 2012 sobre a taxa de erro residual foi o primeiro do género e os ensinamentos retirados desta primeira experiência permitirão aperfeiçoar a metodologia.

a) o grau de confiança depositada em anteriores relatórios de auditoria ou de verificação; a) A Comissão discutirá este assunto com o contratante.

b) o método de cálculo das taxas de erro relativas a operações individuais; b) A Comissão discutirá este assunto com o contratante.

c) o tratamento das operações cuja documentação não era fácil de obter. c) As etapas a seguir para efetuar as estimativas são explicadas de forma pormenorizada no manual de instruções revisto sobre a taxa de erro residual que será aplicado no exercício TER de 2013.

Auditoria interna

40. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2011 (28), o Tribunal indicou que a reorganização dos serviços da Comissão que decorreu em 2011 teve um grande impacto nas atividades da Estrutura de Auditoria Interna (EAI) (29). Na sua resposta ao Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2011, a Comissão comprometeu-se a avaliar a capacidade da EAI e a ponderar um potencial reforço, se necessário (30). Isso não foi feito. Não se registaram melhorias em 2012: a execução do programa de trabalho anual da EAI foi de novo bastante afetada negativamente (31). 40. A partir de 2013, o funcionamento da estrutura de auditoria interna melhorou graças a várias medidas tomadas a este respeito.

Análise do relatório anual de atividades

41. Na sua declaração de fiabilidade, o Diretor-Geral formula uma reserva quanto à legalidade e regularidade das operações, já que o montante considerado em risco (259,5 milhões de euros) representa mais de 2 % dos pagamentos autorizados no período de relato.

42. Contudo, o Diretor-Geral declara igualmente que os procedimentos de controlo existentes oferecem as garantias necessárias relativamente à legalidade e regularidade das operações subjacentes (32). O RAA indica ainda que o valor da TER de 3,63 % constitui uma estimativa do valor máximo em risco (33), não colocando em questão o sistema de controlo global e acrescenta que a maioria dos erros está relacionada com um número limitado de insuficiências relativas sobretudo à execução dos controlos, que podem ser e serão corrigidas posteriormente pela DG DEVCO em 2013 (34).

43. O Tribunal considera que se trata de uma apresentação enganadora dos resultados do estudo relativo à TER: 43.

a) a TER não é um «montante máximo» mas a melhor estimativa (ou a estimativa mais provável). O verdadeiro nível de erro pode ser superior; a) A Comissão concorda que o montante em risco referido no RAA de 2012 da DG DEVCO é a estimativa mais provável, em conformidade com as instruções permanentes para a elaboração dos relatórios anuais de atividade de 2012. O nível efetivo de erro poderia ser mais elevado, mas também mais baixo.

b) a TER não é uma estimativa do montante «em risco», mas uma estimativa do erro que permanece por detetar e por corrigir no final do ciclo de gestão, sendo por conseguinte definitiva (35); b) O conceito de «montante em risco» é aplicado no RAA em plena conformidade com as instruções permanentes da Comissão para a elaboração do relatório anual de atividade. Estas instruções definem «o montante em risco» como sendo a incidência financeira dos erros em termos de exposição financeira efetiva do orçamento no decurso do ano civil. A Comissão concorda que os resultados do estudo sobre a taxa de erro residual não são uma estimativa do montante em risco.

c) os sistemas de supervisão e de controlo não são eficazes quando falham na deteção e na correção de erros materiais; c) A maior parte dos erros está associada a um número limitado de deficiências que dizem respeito principalmente à execução dos controlos. O sistema de controlo parece, portanto, bem concebido e não precisa de ser alterado.

d) o RAA descreve os principais tipos de erros que ocorrem nas despesas do EuropeAid (36) mas, à exceção das insuficiências registadas no processo de recuperação, não analisa por que motivo ocorrem e que aspetos do sistema de supervisão e de controlo do EuropeAid falharam. d) A Comissão realizará a análise exigida nas instruções permanentes no próximo relatório anual de atividade. O plano de ação acima mencionado no ponto 38 abrange todos os tipos de erros identificados pelo sistema de controlo e pelo Tribunal de Contas. O plano de ação foi precedido de uma análise exaustiva da origem desses erros e contém definições sobre a forma como os erros identificados no plano de ação devem ser resolvidos. A análise concluiu que o controlo tinha sido bem concebido e que os erros ocorridos se deviam a problemas de execução.

44. Em 2012, o SAI realizou uma auditoria limitada do processo de elaboração do RAA do EuropeAid, tendo concluído que o RAA não fornece informações suficientes sobre a forma como a direção-geral obteve uma garantia razoável sobre a legalidade e regularidade das despesas numa perspetiva plurianual. Estas constatações coincidem com as do Tribunal.

Conclusões e recomendações

Conclusões

45. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que as contas dos FED relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2012 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a situação financeira dos FED em 31 de dezembro de 2012, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro dos FED e com as regras contabilísticas adotadas pelo contabilista.

46. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que, no que se refere ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2012: a) as receitas dos FED estavam isentas de erros materiais; b) as autorizações concedidas pelos FED estavam isentas de erros materiais; c) as operações de despesas dos FED estavam afetadas por erros materiais (ver pontos 24-30).

47. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal concluiu que os sistemas de supervisão e de controlo do EuropeAid eram parcialmente eficazes (ver pontos 18 e 31-44). 47. Embora o sistema de controlo seja globalmente bem concebido, a Comissão concorda que a aplicação dos mecanismos de controlo deve ser melhorada.

Recomendações

48. O resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores é apresentado no anexo 3 . Nos Relatórios Anuais relativos aos exercícios de 2009 e 2010, o Tribunal apresentou 16 recomendações. O EuropeAid aplicou completamente cinco recomendações, enquanto três foram aplicadas na maior parte dos aspetos e oito em alguns aspetos.

49. No que respeita às recomendações aplicadas apenas em alguns aspetos, o EuropeAid está a tomar medidas, mas é necessário mais tempo para que as recomendações sejam satisfatoriamente executadas: a) o EuropeAid aderiu a um grupo de trabalho liderado pela DG Budget para rever a relação custo-eficácia da sua arquitetura global de controlo; b) está a desenvolver ferramentas e orientações destinadas às delegações da UE para estabelecer melhor as prioridades das suas visitas de acompanhamento aos projetos e avaliar a qualidade dos relatórios de auditoria; c) está a desenvolver novas funções no âmbito do módulo de auditoria do seu sistema de informação CRIS para melhorar o seguimento dos relatórios de auditoria.

50. Registaram-se progressos insuficientes na qualidade dos dados do sistema de informações CRIS. Apesar dos esforços envidados pelo EuropeAid no sentido de sensibilizar as delegações da UE, esta questão continua a ser fonte de preocupação (ver ponto 20). 50. A Comissão definiu um «plano diretor» para a qualidade dos dados que engloba vários planos de ação, incluindo os relativos à formação do pessoal e à comunicação com as delegações. Assim, o pessoal da Comissão responsável pela inserção dos dados no CRIS terá uma melhor formação e um maior conhecimento das melhores práticas e orientações. Além disso, foi lançado um vasto projeto sobre a melhoria da interface de utilizador do CRIS a fim de reduzir os erros de codificação.

51. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas a 2012, o Tribunal recomenda que o EuropeAid:

— Recomendação 1: reveja a sua metodologia relativa à TER; A Comissão concorda com o aperfeiçoamento da metodologia TER com base na experiência adquirida com este primeiro exercício e já tomou medidas a este respeito. No início do exercício de 2013, solicitou-se ao contratante que elaborasse uma metodologia revista e um manual, a fim de ter em conta a experiência adquirida durante o primeiro exercício TER de 2012. A metodologia aperfeiçoada será aplicada durante o exercício de 2013.

— Recomendação 2: apresente uma descrição fiel dos resultados dos estudos relativos à TER no RAA; O RAA de 2012 continha uma descrição detalhada do exercício TER que respeitava as instruções de redação. A Comissão reconhece que no RAA de 2013 deverá ser estabelecida uma distinção clara entre os resultados do estudo sobre a TER e a sua utilização para efeitos de fiabilidade.

— Recomendação 3: garanta o oportuno apuramento das despesas; A Comissão aceita esta recomendação e precisa que tomou recentemente medidas para assegurar que a liquidação das despesas se faça sem atrasos.

— Recomendação 4: promova uma melhor gestão documental por parte dos parceiros e dos beneficiários; A Comissão concorda com a recomendação.

— Recomendação 5: tome medidas eficazes para melhorar a qualidade das verificações de despesas efetuadas por auditores externos; A Comissão aceita esta recomendação e precisa que, no âmbito do plano de ação, referido no ponto 38, previu examinar em 2013 as possibilidades de melhorar a qualidade e a eficácia das auditorias e verificações. Tal será feito, sobretudo, no que se refere às auditorias e verificações realizadas por empresas de auditoria locais contratadas pelos beneficiários.

— Recomendação 6: garanta a correta aplicação de condições específicas nos pagamentos de apoio orçamental; A Comissão continuará a assegurar a correta aplicação das condições específicas aplicáveis aos pagamentos relativos ao apoio orçamental. Foi criado um grupo de trabalho sobre o apoio orçamental para dar seguimento às conclusões de auditoria do Tribunal.