RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU DÉCIMO RELATÓRIO PERSPETIVA GLOBAL DAS AÇÕES EM MATÉRIA DE DEFESA COMERCIAL INTENTADAS POR PAÍSES TERCEIROS CONTRA A UNIÃO EUROPEIA NO ANO DE 2012 /* COM/2013/0217 final */





RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU DÉCIMO RELATÓRIO PERSPETIVA GLOBAL DAS AÇÕES EM MATÉRIA DE DEFESA COMERCIAL INTENTADAS POR PAÍSES TERCEIROS CONTRA A UNIÃO EUROPEIA NO ANO DE 2012 1. Introdução Os exportadores da UE continuam a estar expostos a medidas de defesa comercial instituídas por países terceiros. Tais medidas são, em princípio, autorizadas ao abrigo das regras da OMC, mas se não forem corretamente aplicadas transformam-se em mecanismos protecionistas. Evitar recorrer ao protecionismo foi também um dos compromissos assumidos pelos líderes políticos no G20. A UE também utiliza medidas de defesa comercial, apesar de essas medidas apenas afetarem uma pequena percentagem das importações. Além disso, a UE é mais exigente do que outros membros da OMC ao considerar a instituição de medidas, dado que devem ser realizados testes adicionais antes da adoção de medidas desse tipo (designados «aspetos positivos da OMC»). Além da aplicação de normas rigorosas no âmbito dos seus próprios inquéritos, o papel da Comissão consiste em controlar as atividades de países terceiros quando utilizam medidas de defesa comercial contra as exportações da UE, bem como intervir caso as regras da OMC não sejam respeitadas. Isso é feito, por exemplo, através de intervenções técnicas no quadro dos inquéritos em curso. A última possibilidade é o recurso a procedimentos de resolução de litígios da OMC quando as questões são importantes e não é encontrada nenhuma outra solução. Apesar de as atividades em matéria de exportações da UE terem estabilizado nos últimos anos, após um aumento acentuado do número de inquéritos em 2008-2009, os casos estão a tornar-se mais complexos e têm surgido novos utilizadores dos instrumentos nos últimos anos. Tal exigiu um controlo cuidadoso e uma atividade crescente em 2012. O presente relatório descreve as tendências gerais, os problemas identificados e os resultados alcançados em 2012. Em anexo, apresenta também uma análise pormenorizada das tendências e dos casos específicos relativos aos utilizadores mais importantes do instrumento. 2. Tendências gerais No total, existiam 138 medidas em vigor no final de 2012, um número relativamente estável em comparação com o ano anterior. Assim, o número de medidas em vigor estabilizou em 2012, após um aumento significativo no período de 2010-2011, de 123 para 146 medidas. Tal como em anos anteriores, a grande maioria destas ações são medidas antidumping (94 medidas) enquanto as salvaguardas continuam a representar cerca de um terço do total. Deve assinalar-se, porém, que nem todas estas medidas de salvaguarda afetam diretamente as exportações da UE. Com efeito, uma vez que as medidas de salvaguarda são instituídas contra todos os países de origem, todas elas são incluídas nas estatísticas, mesmo que existam poucas ou nenhumas exportações da UE. A Índia foi um utilizador intensivo do instrumento em 2012 (ver infra) e atingiu um número mais elevado de medidas em vigor contra a UE do que contra os EUA, o líder histórico, respetivamente com 21 e 18 medidas. A China confirmou a sua terceira posição (16 medidas), enquanto outros utilizadores importantes como o Brasil e a Turquia reduziram o número de medidas em vigor contra a UE (dez medidas cada). No total, foram instituídas 20 medidas novas em 2012. Este número é bastante inferior ao de 2011 (36), que foi, no entanto, um ano excecional, sobretudo porque foi instituído um número significativo de medidas de salvaguarda nesse ano (22). Em 2012, o número de novas medidas de salvaguarda foi mais limitado (8) e o número de novas medidas antidumping (12) permaneceu comparável ao exercício anterior. Não é de admirar que a Índia tenha sido o interveniente mais ativo, com a instituição de 7 novas medidas em 2012 (6 antidumping e 1 de salvaguarda). Em 2012, foram iniciados 37 novos inquéritos, em comparação com os 33 iniciados em 2011. Note-se que cerca de metade desses inquéritos foram iniciados nos últimos dois meses do ano, ou seja, a maior parte do trabalho de controlo relativamente a esses inquéritos terá lugar em 2013. A Indonésia foi o país mais ativo (6 medidas de salvaguarda), seguida pela China, o Egito e a Turquia (4 novos inquéritos cada). A grande maioria desses novos inquéritos referiu-se a medidas de salvaguarda (23). 3. Problemas atuais Mesmo que as intervenções da Comissão tenham contribuído para resolver um certo número de questões e resultado na melhoria das normas em alguns países, muitos problemas identificados no passado continuam a existir. A Comissão está a aplicar normas rigorosas no âmbito dos seus próprios inquéritos e espera que normas comparáveis sejam aplicadas por países terceiros. As normas básicas da OMC devem ser aplicadas de forma estrita, a fim de evitar restrições de acesso ao mercado indevidas para as indústrias da UE no estrangeiro. Os principais problemas subsistentes são os seguintes: 3.1. Utilização inadequada dos instrumentos Há alguns anos que existem indicações evidentes de que foram iniciados processos IDC por países terceiros em retaliação contra medidas instituídas pela UE, e não com base em motivos justificados, apoiados num pedido devidamente documentado apresentado pela indústria nacional em causa. Por exemplo, no passado, foram instituídas medidas contra as exportações da UE de produtos similares aos que foram anteriormente objeto de inquérito por parte da UE, facto que ocorreu pouco depois de a UE ter introduzido as suas próprias medidas. Neste contexto, existem indicações de que, em 2012, a China continuou a utilizar instrumentos de defesa comercial em reação a processos iniciados contra esse país. De acordo com a imprensa, outro exemplo ocorreu em 2012: A China deu início a um inquérito antidumping e antissubvenções contra as importações de polissilícios produzidos na UE, muito provavelmente em resposta ao início dos inquéritos da UE contra painéis solares provenientes da China. Os EUA tiveram exatamente os mesmos problemas quando instituíram medidas contra painéis solares provenientes da China. Uma tal utilização do instrumento não é aceitável, dado que não é baseada numa verdadeira aplicação de um alegado prejuízo causado à indústria para resolver uma questão considerada como de concorrência desleal, tendo provavelmente uma base jurídica e factual limitada. A Comissão abordou essa questão, tanto a nível político como técnico, durante os inquéritos. Na falta de uma resposta satisfatória às suas preocupações, a Comissão não teve outra opção que não recorrer ao mecanismo de resolução de litígios da OMC. A Comissão solicitou a criação de um painel em 2012, relativo a medidas chinesas sobre scanners de raios X (impostas em resposta às medidas da UE sobre o mesmo produto). Conforme explicado infra, a Comissão foi bem sucedida nesse litígio jurídico e espera-se que a China altere a sua prática no futuro. Enquanto tal não se verificar, a Comissão continuará as suas intervenções vigorosas, incluindo a nível da OMC, se necessário. 3.2. Utilização de medidas de salvaguarda O número de medidas de salvaguarda instituídas diminuiu de forma significativa em 2012. Este é, sem dúvida, um desenvolvimento positivo, apesar de o elevado número de novos inquéritos de salvaguarda iniciados continuar a ser preocupante. Do lado positivo, puderam ser evitadas medidas de salvaguarda numa série de ocasiões, também na sequência de intervenções da Comissão. No entanto, mesmo nesses casos, a situação continua a ser problemática, uma vez que os inquéritos continuam a ser iniciados demasiadas vezes numa base fraca e, apesar da ausência de medidas, os fluxos comerciais são afetados negativamente durante o período do inquérito devido às incertezas que criam no mercado. Por conseguinte, a Comissão continua a defender uma abordagem mais rigorosa ao considerar o início de inquéritos de salvaguarda. Em 2012, alguns países utilizaram frequentemente o instrumento de salvaguarda. Este é, em especial, o caso da Indonésia (6 novos processos iniciados em 2012, três em 2011 e 5 em 2010), o Egito (4 novos processos iniciados em 2012) e a união aduaneira eurasiática constituída pela Rússia, a Bielorrússia e o Cazaquistão (3 novos inquéritos em 2012). Os últimos inquéritos são os que podem ter um impacto potencialmente mais importante sobre os Estados-Membros da UE, nomeadamente devido à importância dos mercados e à proximidade geográfica que também tem efeito sobre os fluxos comerciais. Os inquéritos iniciados pela Indonésia e o Egito são menos importantes em termos económicos, mas, no entanto, exigem também uma monitorização cuidadosa, porque indiciam uma tendência preocupante na utilização das salvaguardas. 3.3. Falta de transparência A falta de transparência continua a ser uma preocupação fundamental tanto na fase de início como na fase em que são divulgados os resultados dos inquéritos. Esta é, sem dúvida, uma questão fundamental, na medida em que priva as partes dos seus direitos de defesa e deixa dúvidas quanto à questão de saber se as regras foram, de facto, corretamente aplicadas. A Comissão intervém constantemente em casos individuais para melhorar a situação e, se possível, utilizar canais de comunicação técnicos bilaterais estabelecidos com alguns países, a fim de alcançar mais transparência. 4. Principais realizações Nos últimos anos, a Comissão teve de recorrer ocasionalmente à resolução de litígios da OMC, a fim de resolver algumas questões importantes e sistémicas. Os procedimentos do painel exigem consideráveis recursos, são muito morosos e os resultados podem só se concretizar após anos de procedimentos. Neste contexto, foram alcançados nos últimos anos alguns resultados positivos significativos. O longo litígio contra os EUA levou à abolição da prática de «truncatura» (zerogoing) (ver relatório do ano passado) e o litígio mais recente contra a China poderá resolver a prática inaceitável de retaliação. A resolução desses litígios tem um impacto direto nos casos ou nas medidas existentes, mas é provável que também possa ser útil para o futuro, dado que as questões contestadas eram de natureza sistémica. Para além da solução para as questões sistémicas, a Comissão também interveio, quase de forma sistemática, em inquéritos em relação aos quais tinha havido um interesse claro para as indústrias da União Europeia. Tal conduziu a uma série de realizações num certo número de casos individuais. As intervenções sistemáticas, bem como os contactos bilaterais com os países terceiros no intuito de promover as normas de alto nível nos inquéritos em matéria de defesa comercial, também tiveram indubitavelmente um importante impacto positivo, que é, todavia, muito difícil de medir. A Comissão recebeu também regularmente reações positivas das indústrias no que respeita à orientação e assistência que receberam, mesmo que as medidas nem sempre tenham podido ser evitadas. A lista que se segue inclui alguns dos resultados positivos individuais alcançados durante o ano de 2012. China — Relatório do painel sobre medidas contra scanners de raios X A Comissão decidiu contestar os direitos antidumping chineses sobre as importações de scanners de segurança de raios X (medidas que variam entre 33,5 % e 71,8 %), visto que considerou que essas medidas não se justificavam de um ponto de vista jurídico e que tinham sido instituídas em retaliação contra o próprio caso da UE relativo aos sistemas de controlo de carga originários da República Popular da China. Foi constituído um painel da OMC no início de 2012, que, em novembro de 2012, publicou um relatório intercalar com as suas conclusões sobre as alegações da UE. O relatório intercalar foi confirmado pelo relatório final divulgado em fevereiro de 2013. Esse relatório constitui uma clara vitória para a UE, uma vez que efetivamente confirmou que a China não agiu em conformidade com várias disposições do Acordo Antidumping da OMC. Em especial, a UE obteve ganho de causa no que respeita às alegações de que o inquérito da China relativo ao prejuízo não podia ser considerado objetivo; o painel considerou favoravelmente a maior parte das alegações processuais da UE, incluindo uma violação das regras em matéria de transparência devido à falta de divulgação junto do público, na determinação final e no anúncio público. As conclusões do painel são de importância sistémica, na medida em que dizem respeito a características recorrentes dos inquéritos efetuados pela China. O resultado é, portanto, claramente positivo para a UE e deve ter um impacto positivo para o futuro. Vinho do Brasil — encerramento sem instituição de medidas Em março de 2012, o Brasil deu início a um inquérito de salvaguarda contra as importações de vinho. O processo era economicamente importante, uma vez que eram potencialmente afetadas exportações de valor superior a 85 milhões de euros anuais (Espanha, Portugal, Itália e França) e o mercado brasileiro está em fase de expansão. Após uma análise aprofundada do caso, a Comissão identificou lacunas importantes, nomeadamente no que respeita à definição da indústria interna, ao prejuízo e aos aspetos de causalidade. A Comissão realizou extensas observações a este respeito, e participou na audição pública realizada em Brasília, em junho de 2012. O inquérito foi finalmente encerrado sem instituição de medidas, em outubro de 2012; para esse resultado positivo contribuíram de igual forma o forte empenhamento da Comissão, a excelente coordenação com os Estados-Membros em causa, a indústria e os importadores no Brasil, que também tiveram um papel muito ativo neste caso. Rússia-Bielorrússia-Cazaquistão — encerramento sem instituição de medidas Em 1 de fevereiro de 2012, a Comissão Económica Euroasiática, a sucessora legal da Comissão da União Aduaneira, iniciou a sua atividade e todos os inquéritos das autoridades nacionais da Rússia, da Bielorrússia e do Cazaquistão foram posteriormente transferidos para essa entidade em 6 de julho de 2012. Esta nova autoridade tem estado muito ativa, dando início a novos processos; a Comissão tem intervindo repetidamente, com vista a sublinhar as lacunas jurídicas identificadas. Neste contexto, o inquérito respeitante a medidas de salvaguarda relativas a elétrodos de grafite, iniciado em 31 de agosto de 2011 pela Rússia e mais tarde transferido para a Comissão Económica Euroasiática foi encerrado em 30 de agosto de 2012, sem a instituição de qualquer medida de salvaguarda. A Comissão teve uma intervenção ativa neste caso, em que as exportações da UE representavam cerca de 25 milhões de euros por ano. Israel – medidas evitadas Nos últimos anos, Israel tornou-se um utilizador relativamente importante do instrumento antidumping contra a UE (8 inquéritos iniciados desde 2009). Foram várias as incoerências detetadas relativamente à OMC, incluindo algumas muito importantes e de base. Tendo em conta o caráter sistémico dos problemas identificados, a Comissão interveio em todos estes casos. Em 2011, foram encerrados dois inquéritos sem instituição de medidas e em 2012 foram novamente evitadas medidas em dois casos (cerca de 20 milhões de euros de exportações anuais), apesar da proposta das autoridades responsáveis no sentido da instituição de medidas num desses casos (trituradores de alimentos). No entanto, continua a ser necessário um acompanhamento rigoroso, porque existem ainda investigações em curso e, infelizmente, subsistem os mesmos problemas (por exemplo, queixas não confidenciais insignificantes). 5. Conclusão A Comissão aplica normas rigorosas no âmbito dos seus próprios inquéritos e espera que os países terceiros façam o mesmo nos seus processos. Neste contexto, são necessárias intervenções sistemáticas para lhes recordar as suas obrigações ao abrigo da OMC. Apesar de o número de medidas em vigor ter estabilizado em 2012, após um aumento importante nos anos anteriores, registou-se um grande número de novos inquéritos iniciados no último trimestre do ano. As questões estão a tornar-se mais complexas e recentemente apareceram novos utilizadores. Neste contexto, a Comissão tem estado a acompanhar vigorosamente os processos de países terceiros, e interveio em quase todos os casos em que as exportações da UE foram postas em causa. Além disso, têm sido consagrados esforços e recursos consideráveis para resolver questões através de litígios no âmbito da OMC. Espera-se que os relatórios favoráveis do painel tenham efeitos positivos também para casos futuros. Esta situação deu origem a uma série de desenvolvimentos positivos e permitiu alcançar resultados significativos em 2012: foi possível evitar medidas em alguns casos ou reduzir o seu impacto negativo, tendo sido também resolvidas muito questões sistémicas importantes. Este ano, uma vez mais, verificou-se uma excelente cooperação com os Estados-Membros da UE, as associações de produtores europeus e as empresas em causa. A assistência prestada pelas delegações da UE no mercado das exportações foi igualmente intensa e muito apreciada pelas indústrias da UE e pelos Estados-Membros. Uma vez mais, as ações conjuntas coordenadas aumentaram consideravelmente as probabilidades de êxito.