Parecer do Comité das Regiões sobre:

- a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as orientações relativas à iniciativa comunitária de desenvolvimento rural (Leader +)",

- a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as directrizes dos Programas de Iniciativa Comunitária (PIC) relativamente aos quais os Estados-Membros são convidados a apresentar propostas para medidas de auxílio no âmbito da iniciativa Equal", e

- a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as orientações relativas à iniciativa comunitária de cooperação transeuropeia destinada a encorajar o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do território europeu (Interreg)"

(2000/C 156/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as orientações relativas à iniciativa comunitária de cooperação transeuropeia destinada a encorajar o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do território europeu (Interreg)" (COM(1999) 479 final);

Tendo em conta a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as orientações para a iniciativa comunitária relativa ao desenvolvimento rural (Leader +)" (COM(1999) 475 final);

Tendo em conta a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as directrizes para os programas de iniciativa comunitária para os quais se convida os Estados-Membros a apresentarem pedidos de apoio ao abrigo da iniciativa Equal" (COM(1999) 476 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão de 25 de Outubro de 1999 de consultar o Comité sobre o assunto, nos termos do 1.o parágrafo do artigo 265.o do Tratado CE;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 2 de Junho de 1999 de incumbir a Comissão 1 "Política Regional, Fundos Estruturais, Coesão Económica e Social, Cooperação Transfronteiriça e Inter-regional" da preparação de um parecer;

Tendo em conta o contributo da Comissão 5 "Política Social, Saúde Pública, Protecção dos Consumidores, Investigação e Turismo" [relatora: M. Sexton, membro do Conselho Municipal de Longford (IRL/ELDR)];

Tendo em conta o contributo da Comissão 2 "Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pesca" [relator: J. Correia, Presidente da Câmara Municipal de Tavira (P/PPE)];

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 219/99 rev. 3) adoptado pela Comissão 1 em 1 de Dezembro de 1999 [relatora: S. Rasmussen - Burgomestre do Concelho de Copenhaga - DK/PSE)],

adoptou, na reunião plenária de 16 e 17 de Fevereiro de 2000 (sessão de 17 de Fevereiro), o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Na sequência da comunicação da Comissão sobre as iniciativas comunitárias 2000-2006 (programa de trabalho da Comissão n.o 97/020) e da comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as orientações relativas à iniciativa comunitária de cooperação transeuropeia destinada a encorajar o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do território europeu (Interreg) (COM(1999) 479 final), o Comité das Regiões decidiu elaborar um parecer de iniciativa sobre este tema, contribuindo assim para o debate das iniciativas comunitárias Interreg, Leader + e Equal para o futuro período de programação dos Fundos Estruturais. A iniciativa Urban não será tratada neste parecer.

1.2. O Comité das Regiões solicita à Comissão e aos representantes dos Estados-Membros nos comités de gestão incumbidos das várias iniciativas comunitárias que providenciem no sentido de serem levados em conta os interesses locais e regionais, conforme recomenda este parecer.

2. Observações gerais sobre as iniciativas comunitárias

2.1. As iniciativas comunitárias são de importância e interesse cruciais para as autarquias regionais e locais, a quem cabe frequentemente a gestão dos programas ou a execução dos projectos. O Comité das Regiões saúda, por isso, a maior ênfase dada ao envolvimento das autarquias nas iniciativas comunitárias, no novo período dos Fundos Estruturais.

2.2. Tendo em mente o princípio da proximidade, o Comité gostaria de sublinhar que tanto a concepção como a execução dos planos e programas são, antes de mais, da competência das autarquias regionais e locais.

2.3. O Comité das Regiões apoia, em princípio, a proposta da Comissão de concentrar os auxílios concedidos às iniciativas comunitárias, em virtude da qual estas passam de treze para quatro. O conteúdo das iniciativas leva em conta tanto o princípio da continuidade como as tendências actuais de desenvolvimento.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.4. Uma simplificação de louvar é que cada iniciativa comunitária seja financiada apenas por um dos Fundos Estruturais. Interreg e Urban são financiadas pelo Fundo de Desenvolvimento Regional (Feder), a Leader + fica ao abrigo do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e a Equal é abrangida pelo Fundo Social Europeu (FSE). Assim, cada iniciativa comunitária pode dar origem à adopção de medidas que podem relevar dos outros fundos. Isto significa, por exemplo, que o programa Interreg também tem a possibilidade, no quadro do Feder, de apoiar actividades que seriam normalmente abrangidas pelo FSE ou pelo FEOGA. Esta abordagem garante que os esforços desenvolvidos, dentro de cada iniciativa comunitária, se orientem mais para os problemas que pretendem resolver. Tal reduz a carga administrativa, mas requer também um esforço especial da parte das instâncias responsáveis pelos Fundos Estruturais.

2.5. As iniciativas comunitárias completam as outras iniciativas dos Fundos Estruturais, ao abrigo dos programas dirigidos às regiões dos objectivos 1, 2 e 3. Por este motivo, é preciso coordenar os programas das iniciativas comunitárias com os documentos programáticos e os programas operacionais dos Estados-Membros.

2.6. O Comité apraz-se em registar que um dos princípios fundamentais que regem as novas iniciativas comunitárias é a abordagem "da base para o topo", associada à responsabilidade e à participação (princípio de parceria) das autarquias regionais e locais. É necessário evidenciar o papel essencial por elas desempenhado quer na concepção e na aplicação dos programas quer na sua avaliação. Sendo as autarquias locais e regionais as entidades mais próximas dos cidadãos, estão perfeitamente à altura de fazer face aos reptos que surjam. A esse respeito é de frisar que o lançamento dos programas pelos Estados-Membros exige uma parceria forte com os organismos e as associações representativas das autarquias locais e regionais que executam os programas.

2.7. As estruturas de gestão e de avaliação devem ser o mais simples e o menos formais possível e os processos de aprovação mais rápidos. É esta a razão pela qual as estruturas de gestão carecem de simplificação.

2.8. As iniciativas comunitárias têm por objectivo apoiar os projectos com um carácter comunitário específico. Para beneficiar de apoio a título de uma das iniciativas comunitárias, pouco importa que o projecto seja aplicado ou não numa zona abrangida por um dos objectivos comunitários. Em contrapartida, é tarefa da política estrutural contribuir para minimizar as discrepâncias de receitas entre as regiões; a Comunidade designa, pois, as zonas elegíveis e os programas regionais.

2.9. No entender do Comité, os parceiros que intervêm na cooperação devem participar em pé de igualdade nas iniciativas comunitárias.

2.10. Em 1 de Julho de 1999, o Conselho decidiu afectar às iniciativas comunitárias 10,4 mil milhões de euros (aos preços de 1999): 4875 milhões para a Interreg, 700 milhões para a Urban, 2020 milhões para a Leader e 2847 milhões para a Equal.

2.11. O Comité toma conhecimento de que as ajudas destinadas às iniciativas comunitárias serão reduzidas durante o período de programação de 2000-2006.

Interreg

3. Observações sobre o programa Interreg

3.1. A nova iniciativa Interreg tem por objectivo favorecer a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional, com vista a estimular um desenvolvimento equilibrado na Europa.

3.2. O Comité congratula-se com o facto de ser reconhecido o papel decisivo das autarquias regionais e locais, no âmbito do programa Interreg III.

3.3. Regista ainda com satisfação que esta iniciativa se baseia nas experiências adquiridas com a execução dos programas Interreg anteriores, bem como a inclusão no mesmo das experiências com acções inovadoras realizadas nos termos do artigo 10.o do Regulamento Feder.

3.4.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.5. Para o Comité, é essencial que os programas A, B e C não se sobreponham mas se completem, possibilitando assim um grande espectro de modalidades e de relações de cooperação. Daqui resulta que tanto as entidades que têm tido, até à data, apenas um papel muito limitado na cooperação internacional, como as regiões e as cidades mais experientes, passem a ter a possibilidade de participar na cooperação de Interreg.

3.6. O Comité considera que a gestão dos fundos de Interreg pode ser consideravelmente simplificada se se delegar, na prática, as decisões às partes envolvidas e se conseguir o equilíbrio certo entre simplificação e flexibilidade, de forma a garantir que os fundos sejam transferidos com rapidez e eficiência. Há, portanto, que clarificar a repartição de responsabilidades entre a parceria vertical e horizontal, desburocratizar e reforçar o acompanhamento e a avaliação, assim como apertar o controlo, para dar à gestão financeira uma base mais sã.

3.7. A Comissão insiste na importância de criar actividades e unidades administrativas transfronteiriças e transnacionais autênticas. Uma cooperação transfronteiriça autêntica é caracterizada por uma estrutura comum de decisão incluindo o desenvolvimento do programa, a selecção e o financiamento dos projectos e as estruturas comuns de gestão.

3.8. O Comité constata com agrado o propósito da Comissão de atribuir uma quantia fixa "garantia global" directamente a cada programa Interreg III. Os programas são mais eficazes se observarem o princípio "da base para o topo", ou seja, quando são os próprios parceiros regionais, locais e sociais a tomar a iniciativa e a seleccionar os projectos. Neste caso, são decididas, em conjunto, as actividades que sustentam o programa e que são, por isso, dignas de todo o apoio.

3.9. É de louvar a possibilidade de financiar até 100 % os custos inerentes ao estabelecimento e ao desenvolvimento de estruturas que permitem a programação conjunta, a monitorização e a gestão dos programas (assistência técnica).

3.10. A estruturação do sector público e a definição das atribuições e dos recursos públicos não são iguais em toda a Europa. À luz das experiências com os programas Interreg em curso, o Comité recomenda que se considere a hipótese - observando as regras da concorrência aplicáveis - de autorizar o recurso a fundos privados em certas modalidades para co-financiar as ajudas comunitárias de molde a colocar este tipo de financiamento em pé de igualdade com o co-funcionamento público. Esses fundos poderiam provir, por exemplo, das organizações sindicais, das ONG ou das associações com fins de carácter mais geral. A avaliação do co-financiamento concentrar-se-á, assim, mais nos objectivos a que se destinam os fundos do que na sua origem.

3.11. O Comité constata que a lista da Comissão das zonas fronteiriças elegíveis para Interreg II A, por um lado, e a delimitação geográfica das macro-regiões ao abrigo de Interreg II B, por outro, deveriam ser adaptadas nas novas orientações de Interreg.

3.12. O Comité das Regiões concorda com a proposta da Comissão de criar um Observatório de Cooperação Transfronteiriça, Transnacional e Inter-regional, contanto que não seja financiado em detrimento dos auxílios concedidos no âmbito dos programas Interreg. Seria muito oportuno um sistema que permitisse coordenar, desenvolver e difundir experiências adquiridas na cooperação inter-regional.

4. Vertente A - Cooperação transfronteiriça (Interreg II A)

4.1. Muitas das fronteiras entre os países da Europa foram estabelecidas ao longo deste século. Os conflitos e a desconfiança provocados pela deslocação de fronteiras só muito lentamente dão lugar à coexistência pacífica e à cooperação construtiva. Sobretudo as regiões limítrofes dos países da Europa Central e Oriental estão bem conscientes do facto de que uma fronteira serve mais para separar do que para aproximar dois países. É, portanto, da maior importância que se continue a privilegiar a cooperação ao longo das fronteiras externas da UE, mesmo que marítimas.

4.2. A cooperação transfronteiriça é fundamental para aumentar o entendimento mútuo entre as populações, ao nível histórico, cultural e político, contribuindo para suprimir as barreiras linguísticas, culturais, políticas e administrativas colocadas à cooperação transfronteiriça.

4.3. O Comité concorda com a Comissão quando diz que as actuais regiões abrangidas pelo programa Interreg II A devem servir de ponto de partida à definição dos futuros programas de cooperação além-fronteiras. O Comité das Regiões constata com satisfação o realce dado às fronteiras externas da UE nas linhas directrizes. O programa Interreg III A reveste-se de grande importância para o esbater das diferenças regionais de nível de vida, particularmente ao longo das fronteiras entre a UE e a Rússia. O programa favorece a aplicação da política de desenvolvimento da UE nos países bálticos candidatos à adesão.

4.4. As regiões insulares e marítimas dependem do mar para as suas comunicações e contactos. É imperativo melhorar e aumentar as vias de comunicação marítimas de forma a tornar mais coerentes, no interior do Mercado Único, o mercado laboral, a vida económica, o sector educativo e a vida cultural, que têm carácter transfronteiriço.

4.5. O Comité constata, pois, com satisfação que algumas fronteiras marítimas continuam a estar abrangidas pela vertente A. Esta posição vai sobretudo beneficiar as regiões insulares e as zonas periféricas e isoladas. É de todo o interesse que as regiões em que a cooperação existente funciona bem e se processa de modo natural continuem a beneficiar de auxílios.

4.6. Há um número considerável de exemplos de estruturas administrativas Interreg genuinamente transfronteiriças, inclusivamente as "euro-regiões". Embora as euro-regiões assentem em estruturas políticas e administrativas transnacionais, o Comité pensa que o conceito "euro-região" não deve servir de critério de eligibilidade para a gestão dos programas e dos fundos Interreg III A; deve contudo representar valor acrescentado.

4.7. A Comissão propõe o estabelecimento de um único programa por cada fronteira nacional, com subprogramas específicos para as zonas de cooperação transfronteiriças de menores dimensões. Na opinião do Comité, as regiões Interreg III A, em especial, centram a sua actuação nas suas prioridades políticas, que não podem ser encerradas num único programa central pensado a partir das fronteiras nacionais. É incompatível com o princípio "da base para o topo" subtrair o processo de decisão administrativo e financeiro à parceria horizontal entre os parceiros regionais, locais e sociais das regiões transfronteiriças. O Comité insiste, pois, em que os programas de cooperação entre ambos os lados de uma dada fronteira nacional mantenham a sua autonomia.

4.8. O Comité congratula-se com a vasta gama de domínios de cooperação propostos pela Comissão no que toca à aplicação de estratégias transfronteiriças de desenvolvimento. Estes programas transfronteiriços reflectem os desafios específicos com que se confronta cada uma das regiões fronteiriças. Por conseguinte, a lista dos domínios de acção propostos deve ter como ponto de partida um quadro amplo e não ser exaustiva. A mesma poderia abarcar, por exemplo, a cooperação local e regional na área da comunicação social.

4.9. É preciso introduzir mais flexibilidade nos programas Interreg, a fim de reforçar a cooperação mútua entre os programas a vários níveis: ao nível da programação, ao nível político e administrativo, bem como ao nível dos projectos. Devia ser possível que dois ou mais programas perseguissem os mesmos objectivos, coordenassem actividades e apoiassem projectos comuns. Sempre que tal se justifique, essa flexibilidade deve permitir incluir nos programas III A as regiões que se estendem por mais de dois países, como é o caso, por exemplo, da região fronteiriça situada entre a Bélgica, a França e o Luxemburgo.

4.10. O Comité aprova a regra em vigor, ao abrigo da qual se pode destinar, até a um máximo de 20 %, os fundos do programa transfronteiriço ao apoio de projectos e actividades em zonas contíguas às regiões fronteiriças. A condição colocada para essa ajuda é que toda a zona fronteiriça retire benefício do financiamento, por exemplo, mediante maior mobilidade.

5. Vertente B - Cooperação transnacional (Interreg III B)

5.1. A cooperação ao abrigo da vertente B distingue-se da vertente A, designadamente, pela maior extensão da zona geográfica e pelo maior número de parceiros (macro-regiões). Este tipo de acção abrange a cooperação ao nível de ordenamento do território e do desenvolvimento regional. A vertente B permite a cooperação com regiões vizinhas de países não membros da UE em projectos destinados a desenvolver e reforçar as estratégias comuns para macro-regiões.

5.2. A gama das actividades elegíveis ao abrigo de Interreg III B deve ser ampliada em relação ao actual programa Interreg II C. Convinha conceder auxílios não só à investigação e aos estudos, mas também a projectos com resultados mais palpáveis, como, por exemplo, os pequenos investimentos (em infra-estruturas) e os projectos-piloto. Haverá, deste modo, mais hipóteses de medir o seu impacte. É ainda necessário alargar o conceito de ordenamento do território, para que o actual desenvolvimento regional e industrial (IDT, criação de emprego, formação, etc.) também possa receber apoio.

5.3. Se se pretende que a iniciativa Interreg influa positivamente na futura política comum da União Europeia com vista a um desenvolvimento de grande amplitude, os programas operacionais da iniciativa devem, sempre que possível, coadunar-se com os objectivos do Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (PDEC). O Interreg III B e o PDEC devem apoiar-se mutuamente para concretizar, por meio de projectos concretos, as recomendações deste último de um território policêntrico mais equilibrado, de um desenvolvimento sustentável, de estruturas de transporte mais equilibradas e do respeito pela natureza e pelo património cultural.

5.4. O Comité entende que as macro-regiões da vertente B devem estar abertas às regiões capazes de contribuir para o desenvolvimento sustentável, harmonioso e equilibrado. As regiões com carácter de hinterland natural e que patenteiam coesão com a macro-região deviam ter a possibilidade de beneficiar do programa Interreg III B.

5.5. O actual programa Interreg II C parece ser um programa fortemente dominado pela dimensão nacional, a que podem também recorrer as entidades regionais. Não radica, no entanto, nas prioridades das autarquias regionais e locais para o desenvolvimento das zonas geográficas abrangidas pelos programas em questão. É, por conseguinte, oportuno ponderar cuidadosamente a transposição das estruturas de aplicação e de gestão existentes de Interreg II C para os novos programas Interreg III B.

5.6. O Comité considera que a definição das áreas de cooperação ao abrigo de Interreg III B deve ser feita com o pleno acordo com as regiões e grupos de regiões envolvidos, após avaliação da pertinência das áreas Interreg II C, a qual deve ter em conta a lentidão na execução dos programas operacionais em alguns espaços Interreg II C.

6. Vertente C - Cooperação inter-regional (Interreg III C)

6.1. O programa Interreg III C diz respeito à cooperação entre as regiões em todo o território comunitário. Com efeito, nem todas as autarquias regionais e locais têm as características geográficas, a experiência, a capacidade ou as dimensões para participar na cooperação transfronteiriça ou transnacional ao abrigo das vertentes A ou B. O Comité saúda, por isso, a nova iniciativa e reafirma a necessidade de afectar recursos à criação de redes ou à realização de projectos inter-regionais de pequenas dimensões, ao nível do intercâmbio de experiências.

6.2. O Comité discorda da ideia de incumbir as unidades administrativas criadas ao abrigo da vertente B da elaboração e da gestão dos programas da vertente C. Os programas da vertente B baseiam-se em macro-regiões geográficas e dizem respeito ao ordenamento do território e ao desenvolvimento regional. Por seu turno, os programas transnacionais da vertente C devem ser vistos de uma perspectiva diferente e as unidades administrativas da vertente B não se encontram, por definição, em condições de conceber programas capazes de abranger toda a UE e de cobrir a temática muito mais vasta inerente aos programas da vertente B.

6.3. Na concepção temática da vertente C, deverá, assim, aspirar-se a que:

- a cooperação inter-regional seja dotada de carácter próprio no âmbito da iniciativa comunitária Interreg III;

- a cooperação inter-regional complete outros domínios de acção, enquanto instrumento horizontal do diálogo pan-europeu e do intercâmbio de experiências sobre a participação das autarquias locais e regionais na execução das políticas comunitárias; e

- a que a cooperação inter-regional seja incentivada na Europa através de uma gestão dos programas própria e descentralizada.

6.4. Os programas da Interreg III C terão de estar interligados geográfica ou tematicamente e/ou apresentar de outro modo características comuns. A vertente C deve ser de cariz mais inovador e específico e deve destacar e encorajar os modelos de cooperação que não podem beneficiar de qualquer espécie de ajuda ao abrigo das vertentes A ou B.

6.5. Na perspectiva do alargamento da UE, poder-se-ia introduzir programas geográficos tendo exclusivamente em mente as entidades territoriais e locais que, juntamente com os recursos disponíveis dos programas Phare, Tacis e MEDA, seriam organizados em função de prioridades políticas comuns para o desenvolvimento da zona em questão. Um quadro comum deste tipo permitiria tomar decisões sobre o apoio de projectos associando parceiros, tanto dos países da UE como de países terceiros, desde que se pudesse garantir o interesse das iniciativas face às necessidades concretas das autarquias e às prioridades decididas pelas regiões.

6.6. O Comité apraz-se em registar que as entidades locais das regiões menos desenvolvidas e as regiões insulares, isoladas e periféricas beneficiarão especialmente da possibilidade de participar nos programas da vertente C.

7. Coordenação com os auxílios destinados aos países terceiros

7.1. São necessários processos simples e coerentes para encorajar a cooperação com os países da Europa Central e Oriental e com a região do Mediterrâneo e para integrar estes países nas políticas da UE. Por isso, há que coordenar melhor os programas Phare, Tacis e MEDA, bem como os instrumentos da UE destinados a apoiar os países dos Balcãs não abrangidos pelo Phare, como o Interreg III.

7.2. A cooperação inter-regional justifica-se particularmente na perspectiva de alargamento da UE. A cooperação e o intercâmbio de experiências são factores-chave na preparação dos países candidatos à adesão e, por conseguinte, na integração e na coesão europeias.

Eis alguns problemas na coordenação das ajudas:

7.3. Segundo as novas orientações, o Phare/cooperação transfronteiriça apenas pode co-financiar a vertente A, enquanto a vertente B poderia ser co-financiada pelo instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA) ou pelo Phare (programa principal). No entanto, os projectos beneficiários das intervenções da vertente B não têm dimensões suficientes para receber fundos complementares ao abrigo destes programas. O instrumento ISPA circunscreve-se ao apoio de projectos de montante superior a 5 milhões de euros, no âmbito dos transportes e do ambiente, enquanto o Phare - (programa principal) apenas contempla projectos de mais de 2 milhões de euros.

7.4. Não há coincidência entre os procedimentos e os orçamentos dos vários programas. Enquanto os orçamentos de Phare, ISPA e Tacis são anuais, os orçamentos de Interreg são plurianuais. Tal significa que os projectos têm de ser executados em espaços temporais distintos.

7.5. Os objectivos e os domínios de intervenção dos programas são diferentes. Enquanto o programa Interreg III B privilegia o ordenamento do território, o programa Phare, por exemplo, concentra-se, em primeiro lugar, na preparação dos países candidatos à adesão à UE e o Tacis tem por objectivo facilitar a transição aos países da antiga União Soviética. As diferenças entre as orientações dos programas obrigam à abertura de vários processos de candidatura para o mesmo projecto. Simultaneamente, o facto de haver diferenças nos prazos de aprovação das candidaturas, ao abrigo dos respectivos programas, atrasa desnecessariamente os projectos.

7.6. O Comité propõe que se reserve, a partir dos orçamentos Phare, Tacis e MEDA, recursos para co-financiar projectos saídos do Interreg III, os quais poderiam ser atribuídos a projectos elegíveis pelos comités de gestão transnacionais, activos no âmbito da iniciativa Interreg.

7.7. O Comité assinala que, nas orientações de Interreg, a Comissão propõe a melhoria da coordenação deste com as ajudas dirigidas aos países vizinhos da UE da Europa Central e Oriental, dos Balcãs e das regiões do Mediterrâneo.

8. Financiamento

8.1. O Comité acolhe favoravelmente o maior grau de prioridade atribuído à iniciativa Interreg e entende que é necessário apoiar a afectação ao Interreg III de metade da dotação global destinada às iniciativas comunitárias, ou seja, 4875 milhões de euros para o período de 2000-2006.

8.2. No âmbito da adopção da Agenda 2000, os chefes de Estado e de Governo defenderem a máxima prioridade para as actividades transfronteiriças, na perspectiva do alargamento da UE.

8.3. O Comité considera, todavia, que não se deve perder de vista o facto de, no período de programação dos Fundos Estruturais em curso, o Interreg II C apenas ter sido financiado a partir de 1997-1999. Deste modo, e em função dos bons resultados do programa Interreg II C, haveria que intensificar as actividades transnacionais.

8.4. Face ao exposto, o Comité recomenda uma repartição financeira razoável entre as vertentes A e B que mantenha, ao mesmo tempo, o nível actual de actividades transfronteiriças no âmbito do Interreg II A e, em termos relativos, tenha em conta que as actividades transnacionais no âmbito do Interreg II C apenas foram financiadas durante a metade do período de programação dos Fundos Estruturais em curso. Em consequência disso, é menor a quota-parte destes recursos consignada às iniciativas a desenvolver no âmbito do novo programa Interreg III C.

8.5. Face ao exposto, o Comité recomenda uma repartição dos recursos financeiros pelas várias vertentes do Interreg III que tenha em conta a decisão dos Chefes de Estado e de Governo no contexto da Agenda 2000 e cuja tónica - tendo sobretudo em vista o alargamento da UE - incida nas actividades transfronteiriças.

8.6. Para evitar que partes das zonas transnacionais da Interreg III B de um mesmo país recebam menos verbas do que as suas vizinhas, enfraquecendo-se com isso as sinergias esperadas, o Comité das Regiões propõe que a Comissão Europeia solicite aos Estados-Membros um princípio de repartição do seu pacote Feder que garanta a solidariedade interna naquelas zonas e uma verdadeira continuidade em relação ao programa Interreg II C.

9. Recomendações sobre o Interreg III

O Comité das Regiões recomenda que:

1. seja reforçado o papel das autarquias locais e regionais na programação, na aplicação, na selecção e na avaliação, em plena aplicação do princípio da subsidiariedade;

2. a gestão seja profundamente simplificada através da descentralização, na prática, do processo de decisão para as partes envolvidas e da criação do equilíbrio apropriado entre simplificação e flexibilidade, de forma a que os recursos sejam disponibilizados com rapidez e eficácia;

3. os programas sejam elaborados em conformidade com o princípio da parceria, para que as decisões de programação, as decisões administrativas e financeiras sejam tomadas pelas parcerias regionais e locais e pelos parceiros sociais;

4. os programas Interreg A, B e C se completem entre si, a fim de dar às autarquias com um passado menos activo na cooperação inter-regional a possibilidade de participarem em simultâneo com as regiões mais experientes na cooperação prevista pela iniciativa Interreg;

5. se imprima aos programas de Interreg III A flexibilidade necessária, para ser possível cooperar para além dos limites dos programas, dos limites políticos e administrativos e para além dos limites dos próprios projectos;

6. os recursos disponíveis ao abrigo de Interreg III sejam utilizados com flexibilidade e sejam acessíveis às regiões capazes de contribuir positivamente para um desenvolvimento harmonioso e equilibrado. As regiões com carácter de hinterland natural e que se encontrem em evidente coesão com a zona Interreg devem poder participar nos programas associados ao Interreg III;

7. sejam previstas taxas de intervenção uniformes para todos os projectos e todos os parceiros beneficiários, independentemente do facto de os parceiros se encontrarem ou não numa zona relevante de um dos objectivos dos Fundos Estruturais;

8. sejam colocados em pé de igualdade com o co-financiamento público os recursos privados que tenham objectivos de interesse geral;

9. o conceito de "euro-região" não seja condição prévia para adquirir o estatuto de unidade de programação e de unidade administrativa, no âmbito dos programas do Interreg III A;

10. sejam aplicados diversos programas do Interreg III A de um e do outro lado das fronteiras nacionais onde são aplicados vários programas para o período em curso;

11. a lista das zonas de intervenção que relevam do Interreg III A constitua um amplo quadro possibilitando a cooperação nos domínios relevantes;

12. sejam ampliadas as actividades elegíveis para intervenções do Interreg III B, a fim de ser possível intervir, nomeadamente, a favor de projectos de investimento e de projectos-pilotos (infra-estruturas) de pequenas dimensões;

13. se estude minuciosamente a questão de saber em que medida é preciso manter nos novos programas do Interreg III B as estruturas de programação e de gestão existentes no âmbito do Interreg II C;

14. se renuncie à ideia de confiar às unidades administrativas transnacionais da vertente B a elaboração e a gestão de programas da vertente C;

15. seja melhorada a coordenação entre os programas Phare, Tacis e MEDA e o programa Interreg III;

16. haja uma repartição financeira razoável entre os Interreg III A e B, de forma a manter as actividades transfronteiriças, dando, ao mesmo tempo, maior prioridade relativa às actividades transnacionais e atribuindo uma quota-parte adequada dos recursos a iniciativas no âmbito do novo programa Interreg III C.

Equal

10. Observações sobre a iniciativa Equal

10.1. Promover um elevado nível de emprego e a coesão social é um enorme desafio que se coloca à União Europeia. O Tratado de Amsterdão reconhece o papel que a União deve desempenhar no combate à exclusão social. O Tratado alude explicitamente à luta contra a exclusão e a discriminação. O artigo 137.o prevê

"medidas destinadas a fomentar a cooperação entre os Estados-Membros, através de iniciativas que tenham por objectivo melhorar os conhecimentos, desenvolver o intercâmbio de informações e de boas práticas, promover abordagens inovadoras e avaliar a experiência adquirida, a fim de combater a exclusão social".

10.2. As razões da luta contra o desemprego e a exclusão social são, não apenas de natureza moral e ética, como também de natureza económica. O ritmo de modernização e de desenvolvimento de novas tecnologias obrigou a uma rápida reavaliação das necessidades da União em matéria de qualificações. Para quem tem acesso à formação e à educação existem oportunidades ilimitadas de beneficiar da sociedade da informação em desenvolvimento. Todavia, para os trabalhadores com empregos pouco qualificados e, mais ainda, para os excluídos da força de trabalho, a divisão entre trabalhadores qualificados e trabalhadores não qualificados acentua-se ainda mais. Desenvolvendo esforços no sentido de abrir o mercado de trabalho a todos, particularmente aos mais desfavorecidos, a União pode libertar um potencial de recursos humanos que, de outro modo, poderia permanecer oculto e desaproveitado. Não raro, os empregadores carenciados de mão-de-obra qualificada recrutam trabalhadores de outros países em vez de ministrarem formação e educação aos seus próprios trabalhadores com empregos pouco qualificados ou aos seus desempregados.

10.3. A formulação da Estratégia Europeia de Emprego e dos Planos de Acção Nacionais impulsionou a reforma do Fundo Social Europeu (FSE). Em termos de objectivos e prioridades, a futura configuração do Fundo Social Europeu será norteada pela Estratégia Europeia de Emprego.

10.4. No período de programação 1994-1999, boa parte das acções do FSE está a ser realizada no âmbito de duas Iniciativas Comunitárias: Adapt (adaptação às mutações industriais) e Emprego (reinserção de grupos-alvo de desempregados no mercado de trabalho). Esta última subdivide-se em quatro vertentes: NOW, Horizon, Youthstart e Integra.

10.5. Estas duas Iniciativas Comunitárias são importantes instrumentos da Comunidade para a promoção de mudanças em áreas de política relacionadas com o emprego e o mercado de trabalho. Tanto a iniciativa Adapt como a iniciativa Emprego têm desempenhado um papel importante na preparação da acção futura no que respeita à inovação e a formas inovadoras de pôr em prática medidas preventivas e activas. Transferindo boas práticas e experiências para outras organizações, programas e projectos ou neles as integrando, estabeleceram as bases para a difusão de políticas de mercado de trabalho. Além disso, aceleraram o processo de aprendizagem através das suas parcerias transnacionais.

10.6. A iniciativa Equal, de concepção recente, tirará partido das experiências e dos êxitos das iniciativas Adapt e Emprego. Prevê-se que o considerável potencial de cooperação transnacional, tanto entre os diversos projectos como entre gestores de projectos e decisores políticos, se desenvolverá e que a transferência de boas práticas terá repercussões na Estratégia Europeia de Emprego.

10.7. A Comissão reconheceu com justeza que é possível extrair ensinamentos das iniciativas Adapt e Emprego. O conhecimento especializado adquirido deve ser aproveitado, particularmente pelos promotores de projectos e por todos quantos estão envolvidos na gestão das Iniciativas. Importa conservar e incrementar a mais-valia obtida nos últimos anos de aplicação das actuais Iniciativas Comunitárias.

11. Perfil dos projectos e adicionalidade

11.1. Perfil dos projectos

11.1.1. A proposta da Comissão de evitar a dispersão dos recursos financeiros por um número excessivamente elevado de pequenos projectos representa uma mudança de orientação. Em contraste com o actual período de programação, a Comissão defende o ponto de vista de que importa reduzir o número de projectos financiados, do que resultará que os projectos de maior dimensão tenderão a ser os mais bem sucedidos. A questão de saber se os "pequenos" projectos podem ou não desenvolver elementos transnacionais é da maior relevância. O Comité das Regiões é do parecer de que os projectos não deveriam ser julgados ou avaliados com base na sua dimensão. Os "pequenos" projectos encerram amiúde um enorme potencial em termos de concepção de métodos e de transferência de boas práticas. Poderá ser mais fácil fazer a demonstração de métodos de boas práticas resultantes de projectos de menor escala do que de projectos de grande dimensão pouco "manejáveis".

11.1.2. A Comissão receia talvez que o ónus administrativo para as organizações que participam em projectos de pequena dimensão, e para a própria Comissão, não tenha um efeito multiplicador significativo. Todavia, o Comité das Regiões crê que, se a administração da iniciativa Equal for eficiente e simples, a taxa de rendibilidade será mais elevada e todos sairão beneficiados.

11.2. Adicionalidade

11.2.1. Importa também abordar a questão da adicionalidade no âmbito da nova iniciativa Equal. As iniciativas Adapt e Emprego demonstraram que, não raro, os parceiros têm dificuldade em obter co-financiamento. É particularmente o caso das autoridades locais e regionais que participam em grandes projectos transnacionais. A concentração dos fundos a conceder no quadro da Iniciativa Equal em projectos de grande dimensão pode levar a que algumas autoridades locais e regionais se vejam impedidas de participar em projectos Equal por impossibilidade de obtenção do necessário co-financiamento. Este facto reforça o ponto de vista de que os projectos "mais pequenos" podem ter um importante papel a desempenhar na Iniciativa Equal, já que a obtenção de co-financiamento para projectos com orçamentos mais modestos será mais viável.

12. Medidas

12.1. Prevê-se que a Iniciativa Equal apoie as medidas a aplicar em três grandes vertentes:

i) Vertente A: projectos integrados transnacionais

ii) Vertente B: redes nacionais e difusão

iii) Vertente C: desenvolvimento de políticas

12.2. Vertente A: Projectos integrados transnacionais

12.2.1. Os projectos no âmbito da vertente A visam combater a discriminação e as desigualdades relacionadas com o mercado de trabalho. Na sequência do convite à apresentação de propostas, os projectos seriam seleccionados e executados com base nos três critérios seguintes:

a) inovação (a avaliar em função da experiência adquirida com as Iniciativas Comunitárias anteriores);

b) exercício de influência (participação directa de todos quantos estão mais directamente envolvidos na luta contra a discriminação e as desigualdades no mercado de trabalho);

c) abordagem integrada (os projectos seleccionados deveriam integrar um conjunto de acções).

12.2.2. A Comissão recomenda que os projectos da Vertente A: Projectos integrados transnacionais tenham três fases: uma fase preparatória, uma fase operacional e, por último, uma fase de avaliação e de difusão.

12.2.3. O Comité das Regiões congratula-se com a recomendação da Comissão de que o Fundo Social Europeu seja o único Fundo Estrutural a financiar estes projectos integrados, o que conduzirá a uma maior simplificação.

12.2.4. O Comité das Regiões considera da maior importância que os termos "inovação"; "exercício de influência" e "abordagem integrada" sejam claramente definidos logo no início da iniciativa. Uma vez definidos claramente estes termos no contexto da iniciativa Equal, deverá ser possível evitar muita da confusão que ficou patente nas iniciativas Adapt e Emprego.

12.3. Vertente B: Redes nacionais e difusão

12.3.1. A Comissão prevê que os projectos que se inserem na Vertente B: Redes nacionais e difusão se concentrem num número limitado de áreas temáticas a financiar pela iniciativa Equal em cada Estado-Membro. O Comité das Regiões considera que os representantes dos interesses locais e regionais deveriam participar no processo de decisão, conjuntamente com os Estados-Membros e a Comissão, no que se refere à definição das áreas temáticas pertinentes. A Comissão recomenda ainda que cada Estado-Membro proponha mecanismos adequados ao nível nacional para a ligação em rede dos projectos e a difusão de boas práticas. No entender do Comité das Regiões, os representantes dos interesses locais e regionais deveriam participar activamente no estabelecimento dos aludidos mecanismos.

12.4. Vertente C: Desenvolvimento de políticas

12.4.1. Relativamente à Vertente C: Desenvolvimento de políticas, o Comité das Regiões concorda com o entendimento da Comissão de que esta e os Estados-Membros deveriam colaborar com vista à articulação entre as boas práticas resultantes dos projectos e o desenvolvimento de políticas nas áreas temáticas acordadas para a iniciativa Equal. O Comité das Regiões apoia em particular os esforços tendentes ao desenvolvimento de mecanismos de avaliação comparativa e de divulgação dos resultados.

13. Aplicação da iniciativa Equal

13.1. Para aplicação da iniciativa Equal, a Comissão recomenda que, em cada Estado-Membro, uma estrutura de coordenação elabore um programa nacional de acordo com os temas acordados, em função da Estratégia Europeia de Emprego. Uma vez adoptados estes programas, os Estados-Membros serão responsáveis pelo lançamento regular de convites à apresentação de projectos e pela criação de comités de acompanhamento nacionais que supervisionarão a execução da iniciativa. O Comité das Regiões considera que é ao nível dos Estados-Membros que o poder local e regional pode contribuir significativamente para o êxito da iniciativa Equal. O Comité entende que os interesses regionais e locais deveriam estar representados nos Comités de Acompanhamento Nacionais, de forma a poderem enriquecer o processo com a sua própria experiência local e regional.

14. Orientação das medidas

14.1. É motivo de preocupação para o Comité das Regiões o facto de a Comissão, ao definir a sua posição inicial sobre a iniciativa Equal, ter indicado que, ao contrário do actual conjunto de Iniciativas Comunitárias, não haverá fundos reservados a determinados grupos sociais. Todas as organizações envolvidas na luta contra a marginalização terão de competir entre si para a obtenção de financiamento no quadro da iniciativa Equal. Por exemplo, os grupos sociais que lutam contra a discriminação das pessoas portadoras de deficiência poderão ter de competir com os promotores da igualdade de oportunidades para as mulheres no local de trabalho. É discutível se daqui resultará a selecção dos projectos melhores e mais meritórios. O Comité das Regiões insta a Comissão a ponderar a introdução de medidas no âmbito da iniciativa Equal especificamente dirigidas aos diversos grupos sociais vítimas de marginalização.

15. Recomendações no atinente à iniciativa Equal

15.1. O Comité das Regiões recomenda que se tenham em conta os seguintes aspectos aquando da elaboração das orientações da iniciativa Equal:

(1) Equal, a iniciativa comunitária no domínio dos recursos humanos recentemente proposta, visa consolidar os resultados obtidos no quadro das actuais iniciativas Adapt e Emprego. É, todavia, necessário inserir novos programas e medidas num novo contexto, ou seja no contexto da Estratégia Europeia de Emprego. A iniciativa Equal deveria ser concebida como um instrumento capaz de prestar ajuda aos organismos comunitários, locais, regionais e nacionais na luta que travam contra a exclusão social no local de trabalho e não só.

(2) O ónus administrativo associado à apresentação de pedidos de financiamento deverá ser tão reduzido quanto possível. Verifica-se com frequência que o espectro de um processo excessivamente burocrático dissuade os potenciais candidatos.

(3) Sempre que possível, as definições devem ser claras. Os termos "inovação", "transnacionalidade" e "mainstreaming" deverão ser claramente definidos no contexto da iniciativa Equal.

(4) Haverá que empreender acções de acompanhamento que permitam comparar os resultados e o grau de êxito dos projectos.

(5) É da maior importância ter presente que a integração efectiva, ao nível nacional, regional e local, dos projectos Equal bem sucedidos apenas será possível se for desenvolvida uma estratégia de difusão durante o ciclo de vida dos projectos e não na sua fase final.

Leader +

16. Observações sobre Leader +

16.1. A grande inovação da iniciativa comunitária Leader (I e II) foi a abordagem adoptada, que pode ser sintetizada nos seguintes pontos:

- acção integrada, quase todas as componentes de intervenção

- animação e apoio técnico para o desenvolvimento,

- formação a diversos níveis,

- criação/consolidação/modernização de unidades empresariais,

- valorização das matérias primas locais através da transformação de pequena escala,

- promoção e comercialização dos produtos e serviços locais,

- consolidação e diversificação do turismo rural,

- preservação e valorização do património ambiental e cultural;

- intervenção integradora, os projectos e actividades desenvolvidos nas várias componentes organizam-se num plano de acção unificado e coerente, não constituem um simples somatório de projectos avulsos;

- intervenção de base territorial, concebida e concretizada em função dos recursos, potencialidades e expectativas de um território circunscrito;

- dinâmica ascendente, resultante da animação das entidades e população de um território que se assumem como sujeito de um processo de desenvolvimento local;

- gestão descentralizada, a cargo de um Grupo de Acção Local a que se concede uma grande margem de autonomia para que conduza o processo com a flexibilidade necessária.

16.2. O documento de caracterização do Leader + retoma as grandes linhas de orientação dos anteriores programas, acrescentando, no entanto, um elemento que é a exigência de que a estratégia dos planos de desenvolvimento local se relacione com um dos temas indicados. Para o Comité das Regiões é importante que a acção se concentre nos problemas-alvo. Os temas e os grupos-alvo referidos pela Comissão inserem-se perfeitamente numa estratégia de desenvolvimento integrada. O Comité das Regiões considera, todavia, que os grupos de acção locais deviam ter a possibilidade de escolher mais de um tema ou grupo-alvo.

Além disso, é importante ter bem presente que a aplicabilidade de princípio do Leader + a todas as regiões rurais dos 15 Estados-Membros foi sempre um ponto essencial e que as orientações para a elaboração dos programas não deveriam obstruir essa aplicabilidade.

O Comité propõe, assim, que sejam suprimidas do texto da proposta da Comissão as passagens desse teor, nomeadamente a última parte do segundo período do ponto 9 (a partir de "apenas") e todo o último período do ponto 10.

16.3. Aliás, fala-se da especificidade e originalidade da estratégia de desenvolvimento esperada de cada Plano de Acção Local, quando comparada com as intervenções dos programas clássicos.

Ora, o que caracteriza estes últimos, entre outras coisas, é exactamente uma abordagem sectorial ou por grupo-alvo.

16.4. A verdadeira inovação introduzida pelo Leader + reside na abordagem que tornou possível e incentivou, e é exactamente esse avanço metodológico que se torna essencial preservar e consolidar.

16.5. A este nível, parece-nos importante frisar que um Plano de Acção para o desenvolvimento integrado de um território rural não pode ser composto, apenas, por acções inovadoras. Um plano desta natureza tem de incluir um grande número de iniciativas e projectos, de modo a dar resposta a problemas e expectativas locais, a ter impacte local e, consequentemente, a contribuir para o aprofundamento de uma dinâmica local de desenvolvimento. O que é inovador é o plano no seu conjunto, algumas acções, não sendo inovadoras, podem surgir como necessárias para assegurar viabilidade, coerência e consistência ao processo na sua globalidade.

16.6. Uma última nota para recordar que a abordagem Leader requer uma Associação de Desenvolvimento Local responsável pela concepção e execução de um Plano de Acção Local e, em paralelo e de forma envolvente, por um intenso processo de animação, mobilização e enquadramento de pessoas e entidades locais. Sem uma dinâmica local, sem aposta na criação de uma cultura do desenvolvimento ao nível do território, o Leader não chega a existir.

Assim, é fundamental que o Leader + continue a prever uma forte componente de animação e apoio técnico ao desenvolvimento, permitindo financiar um largo leque de actividades e iniciativas - entre outras, a criação e funcionamento de redes de animação (com núcleos próprios, equipamentos e recursos humanos), a edição de instrumentos de informação e animação dirigidos ao território, a organização de festas e festivais.

A possibilidade de promover a aquisição de competências e outros tipos de assistência técnica - eventualmente, em menor escala - também se aplica às zonas rurais onde foram renovados os grupos Leader existentes.

16.7. O programa Leader + deverá dar especial ênfase às acções que tenham uma perspectiva integradora, articulando de modo sinérgico e complementar diversos investimentos concorrendo para o mesmo objectivo.

16.8. É particularmente importante o facto de o programa estimular as pequenas iniciativas de génese local.

16.9. O Leader + deve potenciar o trabalho das Associações e Agentes de Desenvolvimento Local. Deve, em especial, para uma melhor execução das acções de animação, cooperação interterritorial e constituição de redes de zonas rurais, prever-se o envolvimento directo dos Carrefour.

16.10. O Leader + deverá ser um programa de articulação com outros que tenham objectivos complementares na criação de empregos, na formação profissional, no artesanato e em outras intervenções sociais.

16.11. O Comité das Regiões representando muitos eleitos locais de áreas rurais com problemas estruturais específicos acolhe com particular interesse o programa Leader +.

16.12. Os eleitos locais são os primeiros dinamizadores dos processos de desenvolvimento nas zonas rurais com estrangulamentos. São as autarquias locais, as entidades que suportam os principais projectos de investimento com vista à criação de empregos e à dinamização geral da economia. Seria, pois, prejudicial que o Leader +, em vez de favorecer a capacidade de projecto local, ficasse sujeito e visões burocráticas e dirigistas no plano europeu, nacional ou regional.

16.13. O Comité das Regiões deseja que a regulamentação que torne operacional o programa seja posta em prática o mais depressa possível.

Pelas expectativas criadas será de toda a conveniência que a apreciação dos processos de candidatura não leve os cinco meses referidos. Os agentes locais de desenvolvimento, pouco habituados a burocracias terão dificuldades em aceitar longas demoras.

Há que envidar esforços no sentido de evitar atrasos na aplicação do programa. De acordo com a proposta da Comissão, a selecção de grupos de acção pode prolongar-se por um período total máximo de dois anos, após aprovação dos critérios seleccionados. Devia ser possível encurtar este processo, por exemplo, para seis meses. À luz da experiência com o actual período de programação, o Comité entende que os atrasos no arranque dos programas podem dificultar a sua aplicação e diminuir o impacto da acção em novas áreas do Leader, onde ainda é preciso construir o saber-fazer. Por outro lado, poder-se-ia perder, nas áreas seleccionadas novamente, as competências entretanto adquiridas.

16.14. O Comité das Regiões, tendo em conta as três vertentes do programa Leader +, sustenta que a maior expressão financeira deve ser atribuída à primeira: estratégias territoriais de desenvolvimento rural, integrada, de carácter inovador.

As candidaturas a financiamento devem ser seleccionadas em função da existência real de uma estratégia local envolvendo diversos parceiros.

16.15. O Comité das Regiões deseja que os projectos de infraestruturas possam ser enquadrados na estratégia Leader + e, quando não forem elegíveis neste Programa, deverão ser considerados prioritários pelos avaliadores de outros programas.

Na verdade uma estratégia de desenvolvimento rural carece de execução de certas infraestruturas fundamentais, sem as quais o processo de desenvolvimento não se torne sustentável.

16.16. O Comité das Regiões apoia basicamente a exigência da Comissão de não limitar a cooperação à mera troca de experiências. No entanto, enquanto forma independente de cooperação que é, essa mera troca de experiências não deveria ser excluída de qualquer acção comunitária.

16.17. Haverá que suprimir a limitação prévia do apoio comunitário a determinadas zonas de uma região, constante do ponto 9 do "projecto de orientações".

16.18. Haverá que suprimir a restrição dos beneficiários de ajuda financeira exclusivamente aos Grupos de Acção Local, prevista no 1.o parágrafo do ponto 12 das "orientações".

O mesmo se dirá da imposição de limitar a 50 % a percentagem de participação das administrações públicas e dos representantes eleitos no nível decisório dos Grupos de Acção Local (3.o parágrafo do ponto 12).

Bruxelas, 17 de Fevereiro de 2000.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert