Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão - Uma estratégia concertada de modernização da protecção social"

(2000/C 117/07)

Em 26 de Julho de 1999, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção do Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, adoptou parecer em 8 de Fevereiro de 2000 (relatora: G. Cassina; co-relator: J. Vaucoret).

Na sua 370.a reunião plenária de 1 e 2 de Março de 2000 (sessão de 1 de Março), o Comité Económico e Social adoptou, por 94 votos a favor, 3 contra e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1. Antecedentes

1.1. Desde há alguns anos que está em curso amplo debate sobre a protecção social na UE. O ponto de partida foi a proposta e adopção, no âmbito da "Carta dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores", de duas recomendações sobre:

- "Critérios comuns respeitantes a recursos e prestações suficientes nos sistemas de protecção social;"(1).

- "Convergência dos objectivos e políticas de protecção social"(2).

1.2. A intenção destas recomendações era gerar um certo grau de convergência entre os sistemas de protecção social dos Estados-Membros, afirmando alguns direitos básicos, com um duplo objectivo: assegurar o respeito dos padrões sociais mínimos comuns e criar um contexto de prosperidade sem disparidades susceptíveis de ocasionarem desequilíbrios na dinâmica do mercado. Com estas disposições teve início (e fim, pelo menos, até à data) a produção de normas europeias nesta matéria.

1.3. Em 1995, a Comissão publicou uma comunicação sobre "O futuro da protecção social: quadro para um debate europeu"(3), com o objectivo de actualizar o debate num contexto caracterizado, por um lado, pelo processo de integração económica e monetária em curso e, por outro, pela persistência de um elevado nível de desemprego. A evolução demográfica nos Estados-Membros da UE era também apresentada como quadro de referência necessário, se bem que as tendências demográficas actuais (decréscimo da natalidade/envelhecimento da população) e, sobretudo, a perspectiva de a geração do "baby boom", nascida há mais de três décadas, atingir a idade da reforma nos próximos 20 a 30 anos, devessem há muito ter sido incluídas nas considerações sobre esta matéria.

1.3.1. Tornou-se evidente a importância das políticas de convergência e de estabilidade macro-económica e monetária em relação ao conjunto das políticas sociais, demográficas e laborais. Foi sobretudo a exigência incontestável de assegurar o equilíbrio dos orçamentos públicos que incitou os Estados-Membros a adaptarem os seus regimes de segurança social: uma análise das reformas levadas a cabo(4) permite concluir que nem sempre se teve em conta a totalidade dos problemas, o que em certas ocasiões conduziu a resultados incoerentes e, por vezes, mesmo prejudiciais para alguns sectores sociais.

1.3.2. No documento citado, a Comissão procurou considerar o conjunto dos parâmetros de referência, em particular a relação entre a segurança social enquanto sistema universal de garantia e medidas activas para promover o emprego e a empregabilidade na UE.

1.4. Passado pouco mais de um ano, com a comunicação "Modernizar e melhorar a protecção social na União Europeia"(5), a Comissão deu mais um contributo para o debate suscitado pelas reacções dos Estados-Membros ao texto de 1995 e empenhou-se em aprofundar uma série de questões, nomeadamente através de um estudo sobre os custos e os efeitos da protecção social, um livro verde sobre regimes complementares de reforma, uma análise das medidas tomadas para reduzir a pressão fiscal sobre o trabalho, um estudo sobre a prevenção em matéria de saúde e a actualização dos regulamentos relativos à coordenação dos regimes de pensão para os trabalhadores migrantes. A Comissão convidou os parceiros sociais a contribuírem para o debate e solicitou aos Estados-Membros e às instituições comunitárias que desenvolvessem um diálogo permanente sobre as estratégias de modernização dos sistemas de protecção social.

1.5. O CES pronunciou-se sobre as propostas e sobre as comunicações supramencionadas, tendo, no entanto, aduzido também as suas próprias reflexões em pareceres de iniciativa, para cujo texto ora se remete(6).

2. "Uma estratégia concertada de modernização da protecção social"

2.1. Conforme o título indica, a comunicação visa definir o conjunto dos objectivos e dos instrumentos para elaborar uma estratégia concertada de modernização dos regimes de segurança social, sem prejuízo do quadro já consolidado, o que inclui, a um tempo, o respeito do pacto de estabilidade e de crescimento, o empenho em tornar os sistemas de protecção social mais favoráveis ao trabalho e a confirmação da protecção social como importante valor da UE no contexto do alargamento.

2.2. Em 29 de Novembro de 1999, o Conselho adoptou conclusões sobre a proposta da Comissão com uma diligência bastante excepcional, ainda antes de o Parlamento Europeu e de o próprio CES terem tido tempo de se pronunciar. Todavia, esta decisão pode dar origem a um processo importante e rico de oportunidades, e para os parceiros sociais não serão indiferentes as modalidades e processos que serão desenvolvidos para o gerir. Assim, o CES emitirá de qualquer modo o seu parecer, concentrando-se sobretudo nas implicações metodológicas susceptíveis de garantir uma aplicação equitativa e eficaz da referida decisão.

2.3. Os objectivos que a Comissão propõe como quadro de referência para a modernização da protecção social são:

- tornar o trabalho mais vantajoso e proporcionar um rendimento seguro;

- assegurar a viabilidade e a sustentabilidade dos regimes de pensões;

- promover a inclusão social;

- garantir um nível de saúde elevado e sustentável.

A Comissão sublinha, além disso, que o tema da igualdade entre os sexos deve estar incluído na persecução de todos os objectivos referidos.

2.4. A persecução destes objectivos estear-se-á num "reforço dos mecanismos de intercâmbio de informação e acompanhamento dos desenvolvimentos políticos". Os Estados-Membros designarão "funcionários de alto nível" para a gestão deste processo. A Comissão convida os Estados-Membros a definirem detalhadamente esta estratégia e compromete-se, por sua parte, a publicar uma versão anual renovada do relatório sobre a protecção social.

3. Observações

3.1. São de louvar o empenho da Comissão em promover o debate sobre estes temas e a ideia de que a modernização da protecção social seja vinculada a uma concertação entre todos os actores sociais. O Comité acolhe favoravelmente tanto a comunicação da Comissão como as conclusões do Conselho de 29 de Novembro de 1999, ressalvados os comentários e observações seguintes.

3.2. Contexto

3.2.1. Recordando que a comunicação em apreço se inscreve numa linha com importantes precedentes - das recomendações do Conselho de 1992 às comunicações da Comissão de 1995 e 1997 - o Comité insiste na necessidade de se manter a coerência com os objectivos que foram sendo adquiridos progressivamente e salienta que qualquer modernização dos sistemas de protecção social deve implicar igualmente o respectivo melhoramento. Os quatro objectivos (assim como o mainstreaming) indicados na comunicação devem ser considerados como um todo de valor homogéneo que importa perseguir simultaneamente. Dado que sistemas de protecção social sólidos e de boa qualidade são parte integrante do modelo de desenvolvimento social e económico europeu, deve dar-se à sua finalidade social uma atenção em tudo semelhante à que é consagrada à sua sustentabilidade económica. Por outras palavras, deve ser claro que o investimento na saúde, nas condições de vida, na luta contra a pobreza e a exclusão e em medidas activas de integração das pessoas no mercado de trabalho é por si só um investimento produtivo, dado que enriquece a sociedade e contribui para o seu desenvolvimento. É neste sentido que se deve interpretar a afirmação segundo a qual "a protecção social é um factor produtivo".

Historicamente, os sistemas de protecção social asseguraram a eficácia do modelo social europeu e permitiram-lhe constituir um elemento qualitativo essencial da competitividade do sistema económico no seu todo; logo, a modernização e o melhoramento desses sistemas devem permitir manter e desenvolver esta relação reciprocamente vantajosa entre modelo social e sistema económico.

3.2.2. O aumento das oportunidades de trabalho e uma participação mais ampla no mercado de trabalho constituem a premissa indispensável para se poder enfrentar uma modernização da protecção social que não se limite às compatibilidades macro-económicas e orçamentais. A realização do mercado único e a construção da União Económica e Monetária criaram aquelas que deveriam ser as condições ideais para um crescimento sustentado e gerador de emprego. Alguns meses atrás, o CES constatava que o crescimento era ainda insuficiente, que os investimentos produtivos continuavam a ser bastante inadequados(7) e que a procura interna não era suficientemente dinâmica. Mais recentemente, os resultados e as perspectivas económicas revelaram-se bastante promissores, continuando, no entanto, a ser necessário que, a par de medidas estruturais destinadas a incentivar a participação no trabalho, no desenvolvimento de sistemas de protecção social mais orientados para a empregabilidade e em políticas activas de reinserção, sejam desenvolvidas acções de apoio ao crescimento e aos investimentos que permitam ampliar a base produtiva e do emprego, aumentem a produtividade do trabalho e evitem uma penalização do consumo familiar.

3.2.3. A função redistributiva dos sistemas de protecção social é essencial, pelo que deve ser salvaguardada, valorizada e ter como objectivo permanente a coesão social e a superação de todos os tipos de marginalização e exclusão. Um estudo recente do Eurostat(8) revela que a percentagem de pessoas abaixo do limiar de pobreza tem diminuído significativamente graças às transferências sociais (excluídas as pensões). No entanto, esta diminuição não é homogénea nos 15 Estados-Membros, nem a nível de cada um deles. Por esse motivo, ainda que se possa apoiar a afirmação da Comissão de que uma maior interdependência das economias dos Estados-Membros implica que a protecção social seja cada vez mais um problema de interesse comum, nas soluções concertadas que se procurem haverá que ter em devida conta as diferenças evidenciadas pelo estudo citado e, consequentemente, dar-lhes uma atenção especial nomeadamente na aplicação de outras políticas comuns, sobretudo as relacionadas com as intervenções dos fundos estruturais. A própria Comissão assinala que a actual mudança económica terá efeitos redistributivos não uniformes e que novas categorias de pessoas poderão encontrar-se em risco (por exemplo, trabalhadores com contratos a termo ou provisórios que se encontrem em períodos de inactividade sem complemento de rendimento, as mulheres, os trabalhadores com poucas qualificações e relativamente idosos ou, ainda, as famílias monoparentais, os agregados familiares com um único rendimento e os deficientes). As orientações e decisões de modernização deverão ter em consideração a especificidade dos condicionalismos nacionais e regionais e procurar adequar-se a eles, mas sobretudo basear-se em previsões claras sobre os efeitos sociais da evolução da economia, dando sempre prioridade ao apoio e à promoção das categorias mais vulneráveis.

3.2.4. Nas directrizes para o emprego de 1999, o Conselho insiste na necessidade de reduzir os custos relacionados com a contratação de jovens e de encorajar os trabalhadores idosos a permanecerem activos durante mais tempo por forma a contribuírem para assegurar a sustentabilidade dos sistemas de protecção social. Essa abordagem é, em linhas gerais, inteiramente aceitável. A manutenção no activo dos trabalhadores idosos pode ser compatível com a contratação de jovens e sua empregabilidade se for exercida num contexto de promoção da qualidade e da produtividade do trabalho para estas duas categorias de pessoas. O CES observa que existem em diversos países contratos negociados entre as partes ou disposições legislativas definindo as condições de admissão à reforma antecipada. Fora dessas disposições, o recurso à pré-reforma constitui, em parte, uma prática abusiva ou, pelo menos, negativa, em particular quando utilizada em empresas ou sectores que, não se debatendo com dificuldades orçamentais, pretendem racionalizar a sua produção ou proceder a fusões ou simplesmente procuram melhorar os respectivos orçamentos (o recurso abusivo ao mecanismo de reforma antecipada não é menos prejudicial pelo facto de haver acordo entre as partes interessadas a nível de empresa). Seria conveniente, por razões não só sociais mas também económicas, substituir as reformas antecipadas por políticas de reforma flexíveis e favorecer atempadamente, através da formação contínua ao longo da vida, a reciclagem e a determinação de novas formas de actividade. Os trabalhadores que tenham realizado durante um certo tempo tarefas particularmente desgastantes devem ser alvo de especial atenção.

3.2.5. O aumento da idade da reforma é uma disposição que vai sendo aplicada em muitos Estados-Membros, mas não pode representar uma tendência a desenvolver ad infinitum. A comunicação de 1997 incluía um gráfico que indicava os aumentos da produtividade do trabalho necessários para manter a viabilidade financeira dos sistemas públicos de protecção social nos próximos decénios com base na sua estrutura actual (sem as adaptações que poderão ser introduzidas nos próximos anos), mas tendo em conta o envelhecimento da população: deduz-se que a produtividade anual do factor trabalho deveria passar dos actuais 0,2 (valor aproximado) a pouco mais de 0,7 em 2025. Uma progressão desse género afigura-se possível se houver a preocupação de ter em conta, adequada e simultaneamente, a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a aprendizagem ao longo da vida. Isso pressupõe uma concertação contínua entre os parceiros sociais para libertar e garantir a longo prazo os recursos necessários para tais investimentos.

3.2.6. Os sistemas de protecção social e respectivo financiamento variam bastante de país para país. Nas Orientações para o emprego (Orientação n.o 14), a Comissão solicita a fixação de metas de redução progressiva da pressão fiscal sobre o trabalho e dos custos não salariais do trabalho, sem pôr em causa o saneamento das finanças públicas e o equilíbrio financeiro dos regimes de segurança social. Não é possível encontrar, de imediato, uma solução universalmente aceitável que tenha em conta esta Orientação. O recurso à fiscalidade geral para compensar a redução da pressão fiscal sobre o trabalho (e, em particular, sobre o trabalho pouco qualificado) esbarra com a ausência de harmonização fiscal entre os Estados-Membros, cujos sistemas tendem a diminuir a tributação, sobretudo, de factores que não o trabalho, tendo em vista manter a competitividade e a capacidade do próprio país para atrair investimentos. Além disso, os factores demográficos, económicos e sociais desempenham um papel importante na definição do equilíbrio financeiro dos regimes de segurança social a longo prazo. Por conseguinte, cada Estado-Membro deverá por ora continuar a procurar o seu próprio ponto de equilíbrio, fomentando o consenso entre os actores interessados e tendo sempre presente a obrigação de proteger os mais desfavorecidos.

3.2.7. Da mesma maneira, no que respeita às despesas no domínio da saúde e à obrigação de garantir a elevada qualidade das prestações, os Estados-Membros deverão continuar a assegurar a todos os cidadãos o acesso a essas prestações, esforçando-se igualmente por oferecer a todos a possibilidade de aceder aos tratamentos que respondam às suas necessidades específicas. Neste contexto, o desenvolvimento de sistemas mutualistas e a oferta universal de instrumentos de prevenção poderão desempenhar um papel essencial em todos os Estados-Membros.

3.2.8. Na comunicação em apreço, a análise da relação entre a estratégia concertada de modernização da protecção social e o alargamento é bastante resumida: é indispensável que a Comissão difunda em breve o estudo aprofundado e actualizado da realidade e das tendências da protecção social nos países candidatos, que se encontra em preparação. Partir simplesmente do princípio de que esses países deverão "trabalhar rumo ao desenvolvimento de sistemas de protecção social eficientes, eficazes e sustentáveis" é um pouco simplista. Importaria, ao invés, que os critérios de convergência com os países candidatos fossem definidos de maneira clara e fundamentada e que a nível da estratégia concertada (que deverá incluir, também nos países candidatos, a participação dos parceiros sociais) se defina de que modo as ajudas à adesão serão igualmente destinadas à criação de condições para o desenvolvimento e para o reforço dos sistemas de protecção social dos futuros Estados-Membros: tal torna-se indispensável por muitas razões, entre as quais a necessidade de fazer frente ao aumento do desemprego das mulheres, dos jovens e dos quadros altamente qualificados, fenómeno recente para países que, há cerca de dez anos, registavam ainda uma elevada taxa de participação no mercado de trabalho dessas categorias de pessoas (superior mesmo à dos países mais desenvolvidos). A promoção do modelo social europeu nos países candidatos implica também dar atenção específica e necessariamente diversificada às dificuldades que caracterizam a estrutura social destes países, tendo sempre presente que as questões atinentes à estrutura e ao financiamento dos sistemas de protecção social não fazem parte do acervo comunitário. A proposta de associar os países candidatos à estratégia concertada é louvável e bastante defensável, mas deve ser posta em prática sem demora por forma a que as negociações de adesão, nas quais prevalecem preocupações de cariz económico e monetário no que toca à transposição do acervo comunitário, não provoquem posteriores desequilíbrios e dificuldades nos sistemas de segurança social dos candidatos.

3.2.9. A situação demográfica na UE e as tendências neste domínio são objecto, desde há alguns anos, de extensos relatórios da Comissão. O CES está a examinar este importante tema num relatório de informação, pelo que aqui lhe será feita apenas breve referência no que toca ao problema da protecção social. Na comunicação da Comissão em apreço, porém, a análise demográfica parece sobretudo orientada para sublinhar a necessidade de garantir a viabilidade financeira dos sistemas públicos de segurança social. Este tema, vasto e complexo, requer um debate aprofundado, cujas conclusões não podem ser ainda antecipadas. No entanto, o problema parece consistir numa tendência negativa do desenvolvimento demográfico na maior parte dos países comunitários, a qual, no futuro, levará a uma redução dos actuais efectivos da sociedade europeia.

3.2.9.1. A actual tendência para a diminuição da natalidade, para além de traduzir, em muitos casos, uma opção voluntária de limitar o número de filhos, parece radicar também num conjunto de problemas associados ao funcionamento e às prestações da segurança social, que se fazem sentir de modo distinto de país para país, mas que são comuns a muitos Estados-Membros. As causas que concorrem para a redução da vontade de ter filhos - para citar apenas algumas - estão relacionadas com as elevadas taxas de desemprego, a falta ou a insuficiência de uma política familiar adequada que proporcione infra-estruturas de boa qualidade para tomar conta dos filhos, garanta a segurança económica e do posto de trabalho aos pais que gozem uma licença parental e outros instrumentos que permitam conciliar a vida familiar e a vida profissional, a reduzida capacidade de integrar as transformações ocorridas na estrutura familiar e de introduzir a igualdade de oportunidades ("mainstreaming") nas políticas nacionais ou a incerteza gerada por uma série de rápidas transformações sociais, produtivas e comportamentais às quais a população europeia não se adaptou ainda totalmente.

3.2.9.2. Muitos autores sugerem que em algumas décadas a UE poderá ter de enfrentar um problema de escassez de mão-de-obra e que, por conseguinte, poderá ver-se forçada a "importar" trabalhadores de países terceiros, o que seria vantajoso do ponto de vista do financiamento dos sistemas de protecção social graças à capacidade contributiva desses trabalhadores. Esta hipótese necessita também de ser aprofundada sem redundar num debate abstracto sobre se a imigração poderá/deverá transformar o rosto actual da UE. No quadro da modernização dos regimes de segurança social convirá estudar, isso sim, a possibilidade de tornar os sistemas de protecção social actuais mais abertos e aptos a enfrentar os problemas associados ao acolhimento e à integração dos futuros imigrantes.

3.3. Instrumentos

3.3.1. A Comissão cita uma resolução do Parlamento Europeu de Março de 1999 que apelava para o encetar de um processo de reaproximação voluntária entre os objectivos e as políticas no sector da protecção social segundo o modelo da estratégia comunitária para o emprego. Construir uma "visão política comum da protecção social na União Europeia", como espera a Comissão, é um objectivo essencial cuja consecução implica complexas operações que envolvem toda a sociedade. Desse modo, os instrumentos de que esta se deve dotar deverão ser eficazes e assegurar que o processo seja efectivamente democrático, ou seja, que conte com a participação de todos os implicados.

3.3.2. A responsabilidade de modernizar os diversos sistemas de protecção social compete em primeira instância aos Estados-Membros. É, portanto, evidente que a estratégia de modernização da protecção social não poderá apoiar-se em actos jurídicos vinculativos que não sejam plenamente partilhados pelos Estados-Membros e, sobretudo, pelos parceiros sociais: de facto, estes últimos deverão ser estreitamente associados à estratégia de modernização tanto a nível europeu como a nível nacional. Sem prejuízo de um eventual desenvolvimento do processo concertado de modernização que assuma algumas das características do processo do Luxemburgo, o CES considera que a definição de objectivos quantitativos é prematura e insiste na necessidade de lançar bases sólidas qualitativas e metodológicas para a estratégia de modernização, criando todas as condições para um consenso sólido e estável entre todos os actores sociais e institucionais a todos os níveis.

3.3.3. Os actuais sistemas de segurança social são fruto de acordos entre os actores sociais e os Estados, tendo quase sempre implicado difíceis períodos de negociações e, amiúde, até de lutas. A modernização destes sistemas, no quadro de uma estratégia concertada, não pode prescindir de um envolvimento forte e responsável de todos os actores interessados. É certo que a Comissão convida os parceiros sociais a participar nesse processo no âmbito do Comité do Diálogo Social, mas deveria especificar melhor com que papéis e com que poderes: em particular, o diálogo social europeu deveria ser capaz de analisar e avaliar em profundidade a evolução em muitos Estados-Membros que iniciaram um processo de adaptação dos respectivos sistemas de protecção social através de negociações com os actores implicados. Além disso, convém determinar qual poderá ser a relação entre o debate no quadro do diálogo social europeu e o Grupo de Peritos Governamentais. Se o intercâmbio de experiências, a concertação recíproca e a avaliação da evolução política em curso de que fala a Comissão não fizerem referência específica ao debate entre todos os actores ficarão confinados às relações entre os governos (ou pior, entre os "funcionários de alto nível" incumbidos da "gestão" do processo).

3.3.3.1. O CES insiste na necessidade de vincular o processo de modernização concertada dos sistemas de protecção social não só à participação dos actores sociais, mas também a dados seguros e sistemáticos e congratula-se com a intenção da Comissão de melhorar no futuro(9) o relatório sobre a protecção social na Europa e de o passar a publicar anualmente. É importante que o relatório da Comissão constitua a base para os debates do grupo de peritos. O CES poderia ser convidado a participar nesta fase preparatória, e o relatório, uma vez publicado, deveria ser objecto de uma consulta (processo que, como é óbvio, deveria abranger igualmente o Parlamento Europeu e o Comité das Regiões). Nesse caso, o PE, o CES e o CR poderiam assistir como observadores às reuniões do Comité de Peritos Governamentais.

3.3.4. O CES acolhe favoravelmente a referência à associação do PE, do CES, do CR e, como já mencionado, dos países candidatos e declara-se disponível para dar o seu apoio, especialmente no caso, muito desejável, de se desenvolverem rapidamente procedimentos de aferição de desempenhos competitivos ("benchmarking") que permitam uma melhor comparação das situações nos Estados-Membros e contribuam para evidenciar as melhores práticas. O CES insiste em que um exame aprofundado das actuais dinâmicas e experiências nacionais deve ter carácter permanente e basear-se em experiências concretas e declara-se, portanto, disposto a contribuir com todos os meios ao seu dispor para o processo de "benchmarking" juntamente com o Parlamento Europeu.

Bruxelas, 1 de Março de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO L 245 de 26.8.1992, pp. 46-48.

(2) JO L 245 de 26.8.1992, pp. 49-52.

(3) COM(95) 466 final.

(4) Cf. Relatório Missoc 1996 e 1998.

(5) COM(97) 102 final.

(6) Parecer do CES sobre "Modernizar e melhorar a protecção social", JO C 73 de 9.3.1998. Parecer do CES sobre "O futuro da protecção da social", JO C 66 de 3.3.1997.

(7) Cf. parecer do CES sobre "A dimensão macro-económica da política do emprego", JO C 368 de 20.12.1999, p. 36, pontos 5.1.2 e 5.2.2.

(8) "Les transferts sociaux et leurs effets rédistributifs dans l'UE", a cargo de Eric Marlier, in Population et conditions sociales, Agosto de 1999.

(9) Recorde-se que o relatório sobre a protecção social na Europa é actualmente publicado de dois em dois anos em colaboração com o Eurostat e com o grupo dos directores gerais da protecção social dos Estados-Membros e que o mesmo representa uma síntese muito completa das tendências, acompanhada de indicações sobre medidas que seria oportuno tomar.