de avaliação do método de atribuição de quotas, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 517/2014

1.Introdução

O Regulamento (UE) n.º 517/2014 («Regulamento Gases Fluorados») visa criar um mecanismo eficaz e proporcionado para a redução das emissões de gases fluorados com efeito de estufa, a fim de contribuir para a realização dos objetivos da União em matéria de clima. Além disso, estimula a inovação e facilita a convergência no sentido de um acordo a nível mundial para a redução progressiva dos hidrofluorocarbonetos (HFC) ao abrigo do Protocolo de Montreal.

Desde a adoção do Regulamento Gases Fluorados, em 2014, as negociações a nível internacional decorreram de forma positiva e, em outubro de 2016, 197 países concordaram em reduzir progressivamente o consumo e a produção de HFC ao abrigo do Protocolo de Montreal («Alteração de Quigali»). Trata-se de um acordo juridicamente vinculativo que irá ajudar os países a alcançar os compromissos assumidos ao abrigo do Acordo de Paris . Os países em desenvolvimento podem obter apoio por intermédio do «Fundo Multilateral para a Aplicação do Protocolo de Montreal» («Fundo Multilateral»), para o qual os Estados-Membros da UE contribuem.

O Regulamento Gases Fluorados é suficientemente ambicioso para assegurar que a UE pode cumprir as obrigações que lhe incumbem a nível mundial ao abrigo da Alteração de Quigali. A principal medida para alcançar este objetivo consiste na «eliminação progressiva dos HFC na UE», de acordo com a qual as quantidades de HFC que as empresas podem importar ou produzir na UE (ou seja, «colocar pela primeira vez no mercado»), medidas em unidades de equivalente de CO2, devem ser reduzidas progressivamente até 2030.

A fim de garantir o respeito do limite anual de HFC num determinado ano, o Regulamento Gases Fluorados instaurou um regime de quotas. Desde 2015, as empresas devem dispor de quotas para procederem legalmente à comercialização de HFC a granel e, para tal, a Comissão atribui anualmente quotas às empresas, a título gratuito. As vantagens e as desvantagens das diferentes opções de atribuição de quotas foram analisadas na avaliação de impacto da proposta do Regulamento Gases Fluorados3 e foram examinadas em profundidade as possibilidades de atribuição de quotas a título gratuito, mediante o pagamento de taxas, bem como por venda em leilão, no decurso do processo colegislativo. Nessa altura, foi manifestado algum apoio aos regimes de pagamento de taxas ou de venda em leilão, nomeadamente pelo facto de estas opções gerarem receitas que poderiam eventualmente ser utilizadas para reconstituir o Fundo Multilateral, no caso de vir a ser acordada a eliminação dos HFC no âmbito do Protocolo de Montreal, e uma vez que estas opções poderiam contribuir para uma execução eficaz. A decisão final, porém, privilegiou a opção de atribuição de quotas a título gratuito, obtendo-se ao mesmo tempo um consenso no que respeita ao acompanhamento do funcionamento do método instituído e dos (potenciais) custos nos Estados-Membros.

Por conseguinte, o artigo 21.º, n.º 5, do Regulamento Gases Fluorados convida a Comissão a: «publicar um relatório para avaliar o método de atribuição, nomeadamente o impacto da quota de atribuição gratuita, e os custos de execução do presente regulamento nos Estados-Membros e de um eventual acordo sobre hidrofluorocarbonetos, se for caso disso. À luz deste relatório, a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa ao Parlamento Europeu e ao Conselho com vista a: a) Alterar o método de atribuição de quotas; b) Estabelecer um método adequado de distribuição de eventuais receitas.»

O presente relatório baseia-se nos trabalhos técnicos externos encomendados pela Comissão e em amplas consultas a partes interessadas, incluindo um inquérito em linha às empresas afetadas, bem como deliberações no âmbito do fórum de consulta estabelecido nos termos do artigo 23.º do Regulamento Gases Fluorados.

2.Descrição do método de atribuição de quotas

De acordo com o Regulamento Gases fluorados, as quotas são atribuídas:

·a «operadores históricos» com base em «direitos adquiridos», ou seja, em relação ao período 2015-2017, as quotas anuais basearam-se nas atividades de cada produtor e importador da UE de HFC a granel durante o período 2009-2012, tal como comunicado ao abrigo do anterior Regulamento (CE) n.º 842/2006 relativo a determinados gases fluorados com efeito de estufa. A partir de 2018 e, posteriormente, de três em três anos, será efetuado um novo cálculo com base em dados mais recentes;

·a partir de uma reserva, com base nas declarações anuais da empresa, indicando as suas necessidades em termos de quotas. Até 2018, essa reserva é efetivamente atribuída apenas a «novos operadores», ou seja, a empresas que não apresentaram relatórios no período 2009-2012. A partir de 2018, os novos operadores e os operadores históricos podem adquirir quotas da reserva em igualdade de condições.

As quotas atribuídas a operadores históricos podem ser transferidas para outras empresas. Por outro lado, as quotas da reserva não podem ser transferidas. Pretende-se, deste modo, evitar que as empresas que não operam no mercado de HFC solicitem quotas gratuitas com o único objetivo de vender esses direitos.

Os HFC não entram na UE apenas por via da importação de gases a granel. Também se encontram presentes em equipamentos importados. Se os equipamentos que utilizam HFC pudessem ser importados sem quaisquer restrições, tal poria em causa a integridade ambiental assegurada pela redução progressiva e seria injusto para os fabricantes da UE de equipamentos que utilizam HFC comprados no mercado da UE e que estão sujeitos ao mecanismo de redução progressiva. Por conseguinte, o Regulamento Gases Fluorados exige que os HFC contidos em equipamentos de refrigeração, equipamentos de ar condicionado e bombas de calor (o denominado «equipamento RAC») sejam incluídos no regime de quotas a partir de janeiro de 2017. Esta situação implica que os importadores de equipamentos que utilizam HFC precisem de obter autorizações dos titulares de quotas para utilizarem a quota destes últimos para as suas importações .

No momento da adoção do Regulamento Gases Fluorados, a opção relativa à atribuição de quotas diretamente aos importadores de equipamentos com base em direitos adquiridos foi rejeitada devido à falta de dados. Tanto os titulares de quotas históricos como os novos operadores podem conceder autorizações para utilização das respetivas quotas aos importadores de equipamentos, mas os novos operadores devem também comprovar o aprovisionamento físico da quantidade de gás correspondente para assegurar que desenvolvem atividades no mercado da comercialização de gás. As autorizações são imputadas às quotas dos respetivos titulares atribuídas no ano em que são concedidas. Em contrapartida, não são fixados prazos para os importadores de equipamentos utilizarem a autorização. Assim, uma autorização concedida em 2015 pode ser utilizada em 2017, ou em anos posteriores.

3.Avaliação do método de atribuição

a.Titulares de quotas e respetiva utilização

Cerca de 1 100 empresas são atualmente afetadas pelo método de atribuição de quotas, das quais aproximadamente dois terços são «titulares de quotas» de HFC (produtores e/ou importadores a granel), enquanto as restantes são empresas importadoras de equipamentos . Setenta e oito empresas históricas receberam uma quota anual com base nas suas atividades relacionadas com HFC no período de 2009-2012. O número de novos operadores é consideravelmente superior e tem vindo a aumentar todos os anos. Em 2017, 579 empresas eram novos operadores, o que representa um aumento de 73 % desde 2015. Alguns destes novos operadores parecem estar ligados entre si e/ou aos intervenientes históricos no mercado.

O método de atribuição para os operadores históricos, com base no historial de consumo, confere às empresas existentes uma posição inicial estável no mercado. Com o tempo, a parte da quota disponível destes operadores irá diminuir mais rapidamente do que o mercado global (uma vez que vai sendo reduzida de acordo com as etapas de redução progressiva). Tal significa que a quota de mercado atribuída aos operadores históricos irá diminuir ao longo do tempo. Os montantes reservados para os novos operadores, no início da redução progressiva, em 2015, equivaliam a 11 % da quota global. Devido ao processo de determinação das quotas, os valores absolutos disponíveis provenientes desta reserva deverão permanecer relativamente estáveis ao longo do tempo. Por outro lado, como o mercado global está em contração na sequência da redução progressiva de HFC, a quota de mercado relativa atribuída a partir da reserva para novos operadores irá aumentar ao longo dos anos. A título de exemplo, mais de 50 % das quotas serão atribuídas a partir da reserva em 2030, o último ano de redução progressiva.

É evidente que as declarações sobre as necessidades, no futuro, apresentadas pelas empresas com vista à obtenção de quotas a partir da reserva geralmente não se baseiam numa avaliação realista do volume de vendas previsto. Os novos operadores (que inicialmente se candidatam a 11 % do mercado) solicitaram, por si só, uma quota que excedia várias vezes o montante disponível para o mercado da UE no seu conjunto. Este número excessivo de pedidos de quota por parte das empresas levou a que só algumas tivessem recebido o volume solicitado. Todas as outras empresas que se candidataram à atribuição de quotas a partir da reserva receberam a mesma parte proporcional (pro rata). Uma vez que o número de pedidos tem vindo a aumentar de ano para ano, apesar de o montante da reserva permanecer em larga medida inalterado, o limite máximo da quota atribuída por empresa, a partir da reserva, tem vindo a diminuir de ano para ano.