Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à posição a adotar em nome da União Europeia na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho sobre uma recomendação que complemente a Convenção do Trabalho Forçado, n.º 29, 1930, da Organização Internacional do Trabalho /* COM/2014/0239 final/2 - 2014/0131 (NLE) */





EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DA PROPOSTA Como parte do objetivo de prossecução e reforço das atuais práticas de cooperação que se mostraram eficazes entre a União e os Estados-Membros, e de acordo com as regras dos Tratados, a presente proposta visa estabelecer a posição da União, na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, no que se refere a uma recomendação que complemente a Convenção sobre o Trabalho Forçado, n.º 29, 1930, da Organização Internacional do Trabalho (OIT). A Convenção sobre o Trabalho Forçado ou Obrigatório, n.º 29, 1930, da OIT, a seguir designada «Convenção», é uma das oito convenções fundamentais da OIT em matéria de normas laborais internacionais fundamentais e é considerada um instrumento de direitos humanos. Com a adoção da Convenção em 1930, a Conferência Internacional do Trabalho instou os países membros para que eliminassem o recurso ao trabalho forçado no mais curto prazo possível e criminalizassem esta infração. No entanto, mais de 80 anos depois, e apesar da ratificação quase universal da Convenção, a prática continua a existir sob formas diferentes das que provocaram esta preocupação no início do século XX, estimando a OIT que 20,9 milhões de pessoas pelo menos sejam vítimas de trabalho forçado no mundo. O objetivo de analisar a Recomendação da OIT no âmbito da 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, a seguir designada «Conferência», consiste em eliminar as disparidades em matéria de execução para fazer progredir a prevenção do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração do trabalho, bem como a proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado. A adoção de um protocolo sobre o mesmo tema está igualmente inscrita na ordem do dia da Conferência e é objeto de uma recomendação separada de decisão do Conselho que autoriza a abertura de negociações. 1.1. Consideração e eventual adoção de uma recomendação que complemente a Convenção sobre o Trabalho Forçado n.º 29, 1930, da OIT, na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, de 28 de maio a 12 de junho de 2014 Um ponto sobre a «criação de normas que complementam a Convenção sobre o Trabalho Forçado n.º 29, 1930» é inscrito na ordem do dia da Conferência Internacional do Trabalho de 2014, tendo em vista adotar um protocolo e/ou uma recomendação. Este ponto da ordem do dia da Conferência foi selecionado pela 317.ª sessão do Conselho de Administração da OIT (março de 2013) como ponto único sobre regulamentação para a 103.ª sessão da Conferência.[1] Esta decisão vem na sequência das recomendações da reunião de peritos, de fevereiro de 2013, sobre o trabalho forçado e o tráfico para efeitos de exploração do trabalho, convocada pelo Conselho de Administração da OIT para «identificar as lacunas existentes na cobertura das normas da OIT a fim de determinar se há necessidade de normas que: (i) complementem as convenções sobre trabalho forçado da OIT em matéria de proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado; e (ii) tratem o problema do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração laboral»[2]. O processo faz parte do quadro de ação da OIT para a eficácia e o respeito universal, bem como a promoção e a realização dos princípios e dos direitos fundamentais no trabalho 2012-2016[3]. A forma do(s) instrumento(s) apresentado(s) - protocolo e/ou recomendação – deverá ser decidida pela própria Conferência, com base nas propostas apresentadas pela Organização Internacional do Trabalho em março de 2014 no relatório à Conferência, na sequência da consulta dos membros tripartidos da OIT, no final de 2013[4]. Alguns membros são a favor de uma recomendação acompanhada por um protocolo, outros de uma recomendação isolada, pelo que os resultados da decisão da Conferência a este respeito são incertos[5]. Uma recomendação complementará a Convenção e possivelmente o protocolo, graças à fixação de diretrizes mais pormenorizadas sobre o modo de aplicar os princípios básicos da Convenção e possivelmente do protocolo. A presente proposta incide no conteúdo da recomendação e, em qualquer dos casos, tem por base o relatório apresentado à Conferência. 1.2. Conteúdo da recomendação proposta O objetivo das normas em apreço é «eliminar as disparidades em matéria de execução para promover a prevenção, proteção e as medidas de compensação, para se alcançar eficazmente a eliminação do trabalho forçado». A proposta de recomendação, objeto do relatório IV (2B) apresentado à 103.ª sessão da CIT[6], aborda os seguintes aspetos: · Políticas nacionais: incluindo planos de ação, órgãos de coordenação e acompanhamento, recolha de dados; · Prevenção: estratégias para tratar as causas na raiz do trabalho forçado, incluindo melhoria das condições de grupos demográficos específicos em risco, cobertura e cumprimento da lei laboral, aumento da consciencialização, programas de formação e orientação dos futuros migrantes, prática de línguas/tradução, políticas de migração coerentes e cooperação internacional no domínio da migração, normas mínimas em matéria de proteção social, e redução do comércio e da procura de bens e serviços obtidos com trabalho forçado; · Proteção das vítimas com base no seu consentimento informado, independentemente da sua vontade de cooperar em processos penais: assistência imediata, recuperação e reabilitação a longo prazo de todas as vítimas, cuidados de saúde e habitação, assistência material, social e económica, educação e formação, proteção contra atos de intimidação e retaliação e contra quaisquer sanções por infrações que tenham sido forçadas a cometer, proteção específica das crianças com presunção do estatuto de menor e proteção dos trabalhadores migrantes, através da prestação de um período de reflexão e de recuperação, de uma autorização de residência temporária ou permanente, consoante o caso, e da repatriação segura e, de preferência, voluntária; medidas contra práticas fraudulentas de serviços de colocação de pessoal; · Indemnização e acesso à justiça: acesso de todas as vítimas a vias de recurso eficazes, direito a obter indemnização por perdas e danos, informação e aconselhamento, possível representação das vítimas, acesso a vias de recurso legal independentemente da nacionalidade e do estatuto legal no território, acesso a fundos de indemnização às vítimas; · Aplicação da lei: inspeção do trabalho, confiscação do rendimento obtido com o trabalho forçado, responsabilização das pessoas coletivas, punição dos culpados, indicadores para a identificação das vítimas; · Cooperação internacional: cooperação técnica, assistência jurídica mútua, partilha de informações e boas práticas. A proposta de uma recomendação será a base das negociações para a recomendação a adotar na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho. 1.3. Partilha de competências no domínio da Convenção e da recomendação proposta As disposições propostas para a recomendação são em parte abrangidas pelas competências atribuídas à União pelos Tratados. Além disso, muitas delas dizem respeito a domínios da legislação da União em que o grau da regulamentação europeia é já elevado. A recomendação aborda aspetos relativos à luta contra o tráfico e a proteção das vítimas, que são aspetos sobretudo relacionados com a cooperação judiciária em matéria penal,[7] um domínio em que as regras são definidas pela Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas («luta contra o tráfico de seres humanos») e a Diretiva 2012/29/UE que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade («os direitos das vítimas»). Estes aspetos são também tratados pelo Protocolo relativo à prevenção, repressão e punição do tráfico de pessoas, em especial mulheres e crianças, das Nações Unidas, adicional à Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional, de 2000, («Protocolo das Nações Unidas sobre tráfico de pessoas»), do qual a UE é parte. A recomendação visa tratar aspetos ligados à política social[8], cujos requisitos são nomeadamente fixados pela Diretiva 91/533/CEE relativa à obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador sobre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho («declaração escrita») e pela Diretiva 2008/104/CE relativa ao trabalho temporário, bem como pelas diretivas relativas à saúde e segurança no trabalho, ao tempo de trabalho, à proteção dos jovens no trabalho e à proteção da maternidade[9]. A recomendação deve abordar aspetos relacionados com o domínio do asilo e da imigração,[10] cujos requisitos são nomeadamente fixados pela Diretiva 2004/81/CE relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes, e pela Diretiva 2009/52/CE que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular («sanções aplicáveis aos empregadores») que prevê sanções, incluindo as penais, contra os empregadores que exploram os migrantes em situação irregular e que contempla medidas de indemnização das vítimas dessa exploração. A recomendação pode, para a proteção dos trabalhadores migrantes, ter um impacto sobre a liberdade de circulação dos trabalhadores garantida nos termos do artigo 45.º do TFUE e do Regulamento (UE) n.º 492/2011 relativo à livre circulação dos trabalhadores na União. É igualmente possível que a recomendação tenha impactos sobre acordos internacionais da UE, a cooperação para o desenvolvimento e instrumentos comerciais que remetam para as normas laborais fundamentais, bem como sobre a ratificação e a aplicação efetiva de Convenções fundamentais da OIT por países terceiros, por países do alargamento e na UE. Ao mesmo tempo, a recomendação trata também de temas que não são abrangidos pelas competências atribuídas à UE pelos Tratados. 2. RESULTADOS DA CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO Não aplicável. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA A 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho terá a missão de examinar e adotar a referida proposta de recomendação que virá complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado da OIT, n.º 29, 1930. Uma recomendação, enquanto tal, não é vinculativa nem sujeita a ratificação pelos membros da OIT. Contudo, a recomendação é usada pelos órgãos supervisores da OIT para avaliar o nível de cumprimento das normas laborais em questão e dar orientação quanto a políticas, legislação e práticas nacionais. Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 6, alíneas b) e c), da Constituição da OIT, a adoção de uma recomendação implica certas obrigações para as partes. Cada parte tem de abrir um processo legislativo ou administrativo dentro de um prazo determinado para estudar a aplicação na respetiva ordem jurídica nacional, tem de informar a OIT das medidas tomadas para alinhar o quadro legislativo nacional pela recomendação e, se decidir não a aplicar, deve informar regularmente a OIT sobre o estado da legislação e da prática nacionais nos domínios que são objeto da recomendação. Consequentemente, a recomendação prevista constituirá um ato de uma instância criada por um acordo internacional que produzirá efeitos jurídicos, na aceção do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE. Só os países membros da OIT podem propor alterações e votar sobre a adoção da recomendação na Conferência Internacional do Trabalho. A União é convidada para a conferência com um estatuto de observadora. No entanto, tendo em conta que a recomendação diz respeito a questões abrangidas por competências atribuídas à União pelos Tratados e por competências exclusivamente nacionais, a União e os Estados-Membros devem agir conjuntamente num espírito de cooperação leal, tal como previsto no artigo 4.º, n.º 3, do TUE. Para tal, ao pronunciar-se na OIT, os Estados-Membros devem agir conjuntamente no interesse da União. Pode dizer-se, nesta fase, que a recomendação proposta é conforme com as orientações da legislação e das políticas da União neste domínio. Não existe qualquer contradição entre os princípios gerais subjacentes à recomendação proposta e a legislação e as políticas da União, nem incompatibilidade prima facie entre a recomendação proposta e o acervo da União. Contudo, eventuais alterações à proposta durante a Conferência só devem ser apresentadas ou aceites se forem compatíveis com a legislação da União em vigor. 4. QUESTÕES PRÁTICAS No interesse da União, os Estados-Membros devem agir conjuntamente e de maneira coordenada junto dos órgãos da OIT. Dado o quadro jurídico da OIT, só os Estados-Membros podem propor alterações e só eles podem votar durante todo o processo de negociação. Por conseguinte, os Estados-Membros que atuem por força das competências nacionais e, em simultâneo, no interesse da União, bem como a Comissão, deverão agir conjuntamente num espírito de cooperação leal. Para esse fim, os Estados-Membros e a Comissão devem apoiar-se mutuamente no cumprimento das tarefas, a fim de assegurar o melhor possível a defesa dos interesses da União e dos seus Estados-Membros, para o que serão apoiados, no exercício das suas funções, pelos melhores peritos disponíveis nos Estados-Membros e na Comissão. Dada a estreita ligação que existe entre o protocolo e a recomendação que serão objeto de discussão e de negociação na Conferência no âmbito do mesmo comité, a posição pormenorizada da União deve ser definida tendo em conta a posição de negociação estabelecida para o protocolo. 2014/0131 (NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à posição a adotar em nome da União Europeia na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho sobre uma recomendação que complemente a Convenção do Trabalho Forçado, n.º 29, 1930, da Organização Internacional do Trabalho O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente os artigos 82.º, n.º 2, 83.º, n.º 1, 153.º e 218.º, n.º 9, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Considerando o seguinte: (1) A Convenção do Trabalho Forçado, n.º 29, 1930, da Organização Internacional do Trabalho (OIL), em seguida «a Convenção» instou as Partes a que eliminassem o recurso ao trabalho forçado no mais curto prazo possível e criminalizassem esta infração. (2) As propostas para uma recomendação que complemente a Convenção, a seguir denominadas «o projeto de recomendação», estão inscritas na agenda da 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, de 28 de maio a 12 de junho de 2014, a seguir designada «a Conferência», para apreciação e adoção. (3) O objetivo do projeto de recomendação é eliminar as disparidades em matéria de execução para fazer progredir a prevenção do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração laboral, bem como a proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado. (4) As regras da Convenção e as disposições do projeto de recomendação são em parte abrangidas pelas competências atribuídas à União pelos Tratados. Além disso, o projeto de recomendação terá incidência no acervo nos domínios da política social[11], do asilo e da imigração[12], da livre circulação de trabalhadores[13] e dos direitos fundamentais[14]. Em especial, a maioria das disposições do projeto de recomendação é já abrangida pela Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas («luta contra o tráfico de seres humanos») e pela Diretiva 2012/29/UE que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade («os direitos das vítimas»). Estes aspetos são também tratados pelo Protocolo relativo à prevenção, repressão e punição do tráfico de pessoas, em especial mulheres e crianças, das Nações Unidas, adicional à Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional, de 2000 («Protocolo das Nações Unidas sobre tráfico de pessoas»), do qual a UE é parte. É igualmente possível que o projeto de recomendação tenha impactos sobre acordos internacionais, a cooperação para o desenvolvimento e os instrumentos comerciais que remetam para normas laborais fundamentais, bem como sobre a ratificação e a aplicação efetiva das Convenções da OIT por países terceiros, por países candidatos e na UE. (5) Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 6, alíneas b) e c), da Constituição da OIT, a adoção de uma recomendação implica certas obrigações para as partes. Além disso, uma recomendação faculta orientações sobre a política, a legislação e as práticas nacionais e é utilizada pelos órgãos supervisores da OIT para avaliar o nível de cumprimento das normas laborais em questão. Consequentemente, o projeto de recomendação constituirá um ato de uma instância criada por um acordo internacional que produzirá efeitos jurídicos. (6) Tendo em conta o que precede, em conformidade com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE, é necessário que o Conselho adote uma decisão para estabelecer a posição a adotar em nome da União no que diz respeito a questões da competência da União. Os Estados-Membros devem agir conjuntamente no interesse da União, que não é membro da OIT[15]. (7) Uma vez que podem ser introduzidas alterações ao projeto de recomendação antes da sua adoção pela Conferência Internacional do Trabalho, é necessário que os Estados-Membros, agindo conjuntamente no interesse da União, possam propor alterações ou concordar com as alterações apresentadas no decurso da Conferência em matérias que sejam da competência da União e desde que sejam compatíveis com a legislação da União em vigor, ADOTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo único 1. A posição da União na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho consiste em apoiar a aprovação do previsto projeto de recomendação. O texto do projeto de recomendação figura no relatório IV (2B) apresentado à 103.ª sessão da CIT[16]. 2. A posição da União, como estabelecida no n.º 1, será tomada pelos Estados-Membros, agindo conjuntamente no interesse da União, aquando da adoção das disposições da recomendação na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho. 3. Alterações não substanciais a esta posição podem ser acordadas nos órgãos da OIT pelos Estados-Membros, agindo conjuntamente no interesse da União, sem qualquer outra decisão do Conselho. Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente [1] GB.317/INS/2(Rev.) e Ata das Decisões, 25 de março de 2013. [2] Reunião tripartida de peritos sobre o trabalho forçado e o tráfico para efeitos de exploração laboral (Genebra, 11–15 de fevereiro de 2013), relatório para discussão na reunião tripartida de peritos relativamente à possível adoção de um instrumento da OIT para complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado, n.º 29, 1930 (TMELE/2013); Relatório final (TMELE/2013/7); Conclusões adotadas pela reunião (TMELE/2013/6). [3] OIT: Resolução relativa à discussão recorrente sobre os princípios e direitos fundamentais no trabalho, Conferência da Organização Internacional do Trabalho, 101.ª Sessão, Genebra, 2012, n.ºs 8–31 [4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm [5] Ver as respostas à consulta no relatório IV (2A) da Conferência http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf [6] Disponível ao público no sítio web da ILO em http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf [7] Artigo 82.º, n.º 2, e artigo 83.º, n.º 1, do TFUE [8] Artigo 153.º do TFUE [9] Diretiva 89/391/CEE, Diretiva 94/33/CEE, Diretiva 2003/88/CE e Diretiva 92/85/CE. [10] Artigo 79.º do TFUE [11] Incluindo a Diretiva 91/533/CEE relativa à obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador sobre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho («declaração escrita»), a Diretiva 2008/104/CE relativa ao trabalho temporário, bem como as diretivas relativas à saúde e segurança no trabalho, como a Diretiva-quadro 89/391/CEE, a Diretiva 2003/88/CE relativa ao tempo de trabalho, a Diretiva 2003/88/CE relativa à proteção dos jovens no trabalho e a Diretiva 92/85/CE relativa à proteção da maternidade. [12] Em especial, a Diretiva 2004/81/CE relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes, e a Diretiva 2009/52/CE que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular. [13] Artigo 45.º do TFUE e Regulamento (UE) n.º 492/2011 relativo à livre circulação dos trabalhadores na União. [14] Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 4.º (Proibição da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes), 5.º (Proibição da escravidão e do trabalho forçado), 15.º (Liberdade profissional e direito de trabalhar), 24.º (Direitos das crianças), 31.º (Condições de trabalho justas e equitativas) e 32.º (Proibição do trabalho infantil e proteção dos jovens no trabalho). [15] Parecer 2/91 do Tribunal de Justiça Europeu, de 19 de março de 1993, Col. 1993-I, página 1061, n.º 26. [16] Disponível ao público no sítio Web da OIT http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf