IRLANDA

Procedimento relativo ao défice excessivo e recomendações mais recentes

Em 27 de Abril de 2009, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, que existia um défice excessivo na Irlanda e dirigiu a este Estado-Membro recomendações com o objectivo de pôr fim àquela situação até 2013. O Conselho fixou também o prazo de 27 de Outubro de 2009 para que fossem tomadas medidas eficazes.

Em 2 de Dezembro de 2009, o Conselho concluiu que as autoridades irlandesas tinham tomado medidas eficazes em cumprimento das suas recomendações de 27 de Abril de 2009, mas que se podia considerar terem ocorrido na Irlanda acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas. Por conseguinte, o Conselho adoptou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, adiando para 2014 o prazo fixado para a correcção do défice excessivo.

Em 13 de Julho de 2010, o Conselho concluiu que as autoridades irlandesas tinham tomado medidas eficazes em cumprimento das suas recomendações.

Em 7 de Dezembro de 2010, o Conselho reconheceu uma acentuada deterioração da situação orçamental da Irlanda resultante do impacto da crise nas receitas públicas e no sector financeiro, que exigia a execução de grandes medidas de apoio a este último. Por conseguinte, o Conselho adoptou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, adiando para 2015 o prazo fixado para a correcção do défice excessivo. Ao mesmo tempo, na sequência de um pedido para assistência financeira da União Europeia, dos Estados-Membros da área do euro e do Fundo Monetário Internacional (FMI), apresentado pelas autoridades irlandesas, o Conselho decidiu conceder assistência financeira da União à Irlanda[1]. O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (a seguir denominado «Memorando de Entendimento») entre a Comissão e as autoridades irlandesas foi assinado em 16 de Dezembro de 2010.

O Conselho recomendou às autoridades irlandesas que reduzissem o défice das administrações públicas para um valor inferior a 3% do PIB de forma credível e sustentável, tomando medidas numa perspectiva de médio prazo. Concretamente, para este efeito, as autoridades irlandesas deviam: a) aplicar medidas para limitar o défice das administrações públicas a 10,6% do PIB previsto em 2011, 8,6% em 2012, 7,5% em 2013, 5,1% em 2014 e 2,9% em 2015, e em que a trajectória anual prevista para o défice não incorpore o efeito directo de eventuais medidas de apoio aos bancos no contexto da estratégia governamental para o sector financeiro, estabelecida no Memorando relativo às políticas económicas e financeiras (MPEF) e especificada no Memorando de Entendimento assinado pela Comissão e pelas autoridades irlandesas. A Irlanda deveria estar pronta a tomar medidas de consolidação adicionais para garantir a recondução do défice para um nível inferior a 3% do PIB em 2015, caso se concretizassem os riscos de deterioração que pesam sobre os objectivos do défice. Além disso, esta trajectória deveria permitir alcançar uma melhoria do saldo estrutural de, pelo menos, 9 ½% do PIB ao longo do período 2011-2015[2].

Por seu turno, as autoridades irlandesas deveriam aproveitar todas as oportunidades, incluindo condições económicas mais favoráveis, para acelerar a redução do rácio da dívida pública bruta, aproximando-a do valor de referência de 60% do PIB.

A fim de limitar os riscos para o ajustamento, a Irlanda deveria criar um conselho consultivo em matéria orçamental, incumbido de avaliar de forma independente a situação e as previsões orçamentais do Governo. A Irlanda deveria adoptar uma lei de responsabilidade orçamental que introduzisse um quadro de despesas a médio prazo, com limites plurianuais vinculativos para cada domínio. A fim de reduzir os riscos que ameaçam a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, as autoridades irlandesas deveriam introduzir novas reformas no sistema de segurança social.

O Conselho estabeleceu o prazo de 7 de Junho de 2011 para que o Governo irlandês especificasse as medidas necessárias a um progresso no sentido da correcção do défice excessivo. A avaliação da eficácia das medidas atenderá à evolução da situação económica relativamente às perspectivas descritas nas previsões de Outono de 2010 dos serviços da Comissão.

Avaliação das medidas tomadas

As recomendações do Conselho de 7 de Dezembro de 2010 basearam-se nas projecções subjacentes ao programa de assistência financeira à Irlanda. Essas projecções vieram actualizar o documento de trabalho dos serviços da Comissão «Previsões Económicas Europeias, Outono de 2010», de 29 de Novembro de 2010, com medidas detalhadas no orçamento de 2011, adoptado em 7 de Dezembro de 2010.

Segundo as últimas previsões dos serviços da Comissão, elaboradas no quadro da revisão do Verão de 2011 do programa de assistência financeira à Irlanda, as perspectivas referentes à actividade real na Irlanda são, globalmente, semelhantes às previstas na altura em que o Conselho formulou as suas recomendações de Dezembro de 2010. O PIB real diminuiu 0,4% em 2010, mas deverá retomar um crescimento positivo de 0,6% do PIB em 2011 e de 1,9% em 2012. Todavia, as previsões relativas à composição do crescimento foram ajustadas para reflectir uma maior fragilidade da procura interna, compensada pelo aumento da procura externa.

O rácio do défice das administrações públicas em relação ao PIB situou-se em 32% em 2010, nível igualmente previsto em 7 de Dezembro de 2010. Na sequência das revisões dos dados, as receitas e as despesas das administrações públicas foram reduzidas em cerca de 0,8% do PIB em 2009, tendo sido igualmente alterada a sua composição em 2009 e 2010, porém sem grande incidência no saldo global. Tal deveu-se em grande medida às revisões das contas pormenorizadas das autoridades locais para 2009, incluídas na notificação no âmbito do PDE de Março de 2011, revelando receitas e despesas de capital inferiores ao previsto, que foram amplamente compensadas.

O orçamento para 2011 contemplou medidas de consolidação orçamental correspondentes a 3,8% do PIB, incluindo medidas estruturais relativas às receitas e às despesas (respectivamente 0,9% e 2,5% do PIB) e medidas extraordinárias correspondentes a 0,4% do PIB. Prevê-se que o défice das administrações públicas seja de 10,2% do PIB, inferior ao objectivo de 10,6% do PIB fixado pelo Conselho[3]. A boa surpresa registada no final de 2010 no lado das receitas fiscais repercutiu-se em 2011 e os resultados do primeiro semestre de 2011 indicam que as receitas são cerca de 0,4% do PIB superiores ao previsto pelos serviços da Comissão quando o Conselho formulou as suas recomendações. Esta situação reflecte, de certo modo, uma maior flexibilidade do imposto sobre os rendimentos e da fiscalidade indirecta, não obstante piores condições do mercado de trabalho e um consumo privado inferior ao estimado. Um pequeno efeito denominador negativo de 0,1% do PIB relativamente às projecções de Dezembro de 2010 é compensado por um efeito positivo das medidas incluídas no conjunto de medidas anunciadas pelo novo Governo em 10 de Maio de 2011, a iniciativa emprego («Jobs Initiative»). Esta iniciativa pretende ser neutra do ponto de vista orçamental durante o período 2011-2014, porém com um efeito de redução do défice de 0,1% do PIB em 2011, devido sobretudo à tributação dos fundos de pensões (aplicada em 30 de Junho de cada ano entre 2011-2014), o que permite compensar amplamente os custos da redução de algumas taxas do IVA no sector do turismo e das contribuições para a segurança social dos salários mais baixos. As injecções extraordinárias de capital no sector financeiro podem ter um efeito de aumento do défice de cerca de 12% do PIB em 2011, o que não seria tido em conta no objectivo do défice orçamental, em conformidade com a recomendação do Conselho. A classificação dessas injecções será feita caso a caso pelos serviços irlandeses de estatística, se necessário em consulta com o Eurostat.

Em 2012, o défice das administrações públicas deverá atingir 8,6% do PIB – objectivo previsto na decisão relativa ao PDE. Tal pressupõe um esforço de consolidação orçamental de 2,6% do PIB, incluindo o efeito, ao longo de todo o ano de 2011, das medidas orçamentais de 0,7% do PIB e das novas medidas de 1,9% do PIB, assumidas ao abrigo do programa de assistência financeira e apresentadas na actualização do programa de estabilidade de Abril de 2011. Comparativamente às previsões de Dezembro de 2010, subjacentes à Recomendação do Conselho, as receitas fiscais foram superiores ao previsto em 2011 e assim continuarão em 2012. Após uma contribuição positiva em 2011, a «Jobs Initiative» terá um efeito negativo líquido sobre as receitas em 2012, com um efeito de aumento do défice de 0,3% do PIB em relação ao ano anterior. O aumento das despesas com juros decorrente do financiamento do programa de assistência corresponde a 0,1% do PIB, no pressuposto da manutenção das taxas médias de juros praticadas até à data no quadro do programa.

O programa de estabilidade das autoridades irlandesas visa uma redução progressiva do défice para um valor inferior a 3% do PIB até 2015, prazo de correcção fixado pelo Conselho. Para atingir essas metas, o anterior Governo já tinha definido medidas gerais de consolidação no Plano de Recuperação Nacional de Novembro de 2010 e que foram inscritas no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica. O actual Governo declarou que a composição pormenorizada do ajustamento será alterada em função dos resultados da análise exaustiva em curso sobre as despesas. Em função das condicionalidades do programa de assistência financeira, até finais de Outubro de 2011 e no âmbito da apresentação pelo Governo das previsões pré-orçamentais, será anunciado ao Parlamento um plano orçamental a médio prazo para 2012-2015, com as medidas anuais agregadas relativas às receitas e às despesas e no respeito dos objectivos traçados pelo Conselho. No início de Dezembro de 2011, serão apresentadas informações mais pormenorizadas para o orçamento de 2012.

Prevê-se que o rácio dívida bruta/PIB atinja o seu nível mais alto (ligeiramente inferior a 120%) em 2013, diminuindo depois para um nível um pouco mais baixo do que o das projecções subjacentes às recomendações do Conselho, impulsionado por custos de recapitalização bancária inferiores ao esperado, após a realização dos testes de resistência de Março de 2011. A dinâmica da dívida é afectada por várias operações extra-orçamentais, incluindo a injecção de capital nos bancos em 2011 (o que se traduziu num incremento líquido da dívida de cerca de 6 pontos percentuais do PIB), pela hipótese da manutenção de importantes reservas de tesouraria e pelas diferenças entre os pagamentos de juros imputados a um exercício e os juros efectivamente pagos[4].

Quanto à recomendação do Conselho no sentido de limitar os riscos para o ajustamento, as autoridades irlandesas instituíram um conselho consultivo em matéria orçamental composto por 5 membros e até ao final de 2011 apresentarão um projecto de lei sobre responsabilidade orçamental ( Fiscal Responsibility Bill ) que conferirá ao conselho consultivo um mandato jurídico e independência claros e introduzirá regras orçamentais com vista a salvaguardar a disciplina orçamental durante o ciclo, fornecendo ainda a base para avaliar a adequação dos objectivos oficiais e os resultados.

No que respeita à recomendação do Conselho no sentido de reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, em de Junho de 2011, foi aprovada uma lei que aumenta a idade de aposentação no Estado para 66 anos em 2014, 67 em 2021 e 68 anos em 2028. Além disso, no final de Setembro de 2011 deverá ser apresentado ao parlamento para aprovação um pacote sobre a reforma das pensões para os novos funcionários públicos. Esta medida incluirá uma revisão do regime de reforma antecipada para certas categorias de funcionários e uma indexação das pensões aos preços no consumidor. As pensões passarão a basear-se nas remunerações médias da carreira. A idade da reforma dos novos funcionários será também alinhada com a idade legal da reforma.

Conclusões

Com base nas informações disponíveis, verifica-se que a Irlanda tomou medidas que representam progressos adequados no sentido da correcção do défice excessivo nos prazos fixados pelo Conselho. Em especial, o défice orçamental deverá ser inferior à meta de 10,6% do PIB em 2011, em conformidade com a recomendação do Conselho. Para o período após 2011, as autoridades apresentarão um plano orçamental a médio prazo para 2012-2015, em função dos resultados da análise exaustiva sobre as despesas actualmente em curso. O plano apresentará as medidas gerais anuais relativas às despesas e às receitas, que apoiarão a trajectória de redução do défice orçamental em conformidade com as recomendações do Conselho. A fim de reforçar a credibilidade dos objectivos orçamentais a médio prazo, importa definir as medidas específicas. A execução das medidas e a correcção do défice excessivo devem assegurar uma trajectória descendente do rácio da dívida para se aproximar do valor de referência de 60% do PIB.

Tendo em conta a presente avaliação, a Comissão considera que, de momento, não são necessárias novas medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo na Irlanda. A Comissão continuará a acompanhar de perto a evolução orçamental na Irlanda, numa base trimestral, em conformidade com o Tratado e o Pacto de Estabilidade e Crescimento e em função das condicionalidades previstas no programa de assistência financeira à Irlanda.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

[1] JO L 30 de 4.2.2011, p. 34.

[2] Acresce que esta trajectória deveria ser coerente com o parecer preliminar do Eurostat sobre o tratamento contabilístico (segundo o SEC 95) no momento de registo dos pagamentos de juros sobre promissórias a pagar ao Anglo Irish Bank, de modo tal que uma revisão desse parecer resultaria numa revisão da trajectória do défice. Consultar: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] As previsões orçamentais mencionadas no presente documento não incluem quaisquer economias que possam resultar das alterações favoráveis das condições da assistência financeira da UE à Irlanda, anunciadas após a reunião dos chefes de Estado e de Governo de área do euro e das instituições da UE, em 21 de Julho de 2011 (ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/123978.pdf).

[4] O total dos custos da operação extraordinária de recapitalização bancária até 12% do PIB em 2011 é parcialmente financiada pelos recursos irlandeses existentes; daí um menor aumento da dívida pública bruta.