Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água» () (97/C 355/16)

Em 6 de Maio de 1997, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 130º-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 15 de Julho de 1997. Foi relatora M. C. Sánchez Miguel.

Na 348ª reunião plenária (sessão de 1 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. A Comissão publicou a proposta de directiva que estabelece um «Quadro de Acção Comunitária no domínio da Política da Água» (). O Comité Económico e Social já se pronunciou, em devido tempo, sobre a Comunicação () que serviu de documento de reflexão, não só para os organismos comunitários como também para os representantes dos interesses económicos e sociais que, na UE, estão relacionados com a política da água.

1.2. O resultado deste debate é a proposta de directiva do Conselho, apresentada pela Comissão, que, sob a forma de uma directiva-quadro, melhora a legislação anterior, clarificando as normas aplicáveis mediante derrogação total ou parcial das directivas que a prática tornou obsoletas.

1.2.1. Não obstante esta derrogação, mantêm-se os conceitos vigentes, que são incorporados nas normas propostas. Atende-se, desta forma, à pretenção do CES () de salvaguarda do acervo comunitário utilizado para formular a política da água da UE.

1.3. Cumpre salientar que a técnica de harmonização, através de uma directiva-quadro, tem uma base prática decorrente da aplicação da legislação existente e da verificação do seu cumprimento, tanto pelos organismos responsáveis pela política da água como por todas as partes interessadas. Isto permitiu a elaboração de normas que corrigem e melhoram a transposição das directivas comunitárias, em muitos casos desigual devido às diferentes condições existentes na UE, tanto climáticas e económicas como de actividade humana sobre o meio aquático.

1.4. São introduzidas algumas inovações em relação à comunicação, se bem que nem todas se devam às consultas efectuadas aos organismos comunitários, mau grado o processo dever ser público e transparente.

1.4.1. Um dos novos elementos é a exigência de informar a Comissão acerca do cumprimento dos planos de gestão das bacias hidrográficas através de relatórios obrigatórios a elaborar pelas autoridades administrativas, criando-se, a partir desta nova situação, uma maior transparência na aplicação da política da água.

1.4.2. Este melhor conhecimento do funcionamento dos planos de gestão das bacias hidrográficas permitirá, por um lado, o controlo e a vigilância do seu cumprimento e, por outro lado, oferecerá a possibilidade de intervenção nos referidos planos sempre que as autoridades dos Estados-Membros ou a própria Comissão o exijam.

1.4.3. A proposta inclui ainda conceitos técnicos mais avançados, especialmente através de uma abordagem combinada de combate à poluição. Assim, a adopção de normas de qualidade ambiental, definidas na Directiva 96/61/CE relativa à «Prevenção e Controlo Integrados da Poluição» (), assume maior relevância, se bem que a directiva-quadro não faça referência directa ao modo e metodologia de estabelecimento de tais normas (ver ponto 3.7).

1.5. O Comité tem conhecimento de que, no contexto das estratégias de combate à poluição, a Comissão pondera a possibilidade de alterar a proposta de molde a incluir na directiva-quadro uma versão simplificada e actualizada dos actuais controlos das descargas provenientes de pequenas instalações que poluem o meio aquático, previstos na Directiva 76/464/CEE (). A alteração, que implicaria, principalmente, alterações ao artigo 21º do projecto de directiva-quadro, substituiria as disposições relativas às substâncias perigosas contidas na Directiva 76/464/CEE. Esta directiva seria então aditada à lista de revogações que figura no artigo 26º da proposta de directiva.

1.5.1. O Comité considera que a aludida alteração é uma medida positiva, particularmente no que concerne ao estabelecimento de normas de qualidade ambiental, aguardando com interesse a oportunidade de apreciar o texto oficial da proposta alterada.

2. Observações na generalidade

2.1. A Comissão apresenta a proposta de directiva que estabelece um «Quadro de Acção Comunitária no domínio da Política da Água» com base no nº 1 do artigo 130º-S do Tratado, a fim de conservar e melhorar o ambiente aquático na UE, sendo seu objectivo mínimo o bom estado das águas superficiais, das águas subterrâneas e das águas das zonas protegidas. Para tanto, propõe a criação de estruturas e procedimentos administrativos que permitam a gestão e protecção das águas a nível qualitativo e quantitativo.

2.2. O CES acolhe favoravelmente a proposta de directiva-quadro na sua globalidade. Considera, porém, que importa formular diversas observações com o objectivo de melhorar a eficácia da política da água, que é, afinal, o que se pretende com a mencionada proposta.

2.3. Os objectivos perseguidos pela directiva-quadro assentam em quatro eixos fundamentais que permitem a sua consecução, a saber:

2.3.1. Definição de um quadro geral no âmbito do qual os Estados-Membros e os organismos comunitários estabelecerão as bases para uma utilização e protecção sustentáveis das águas, não só dos países da UE como dos territórios transfronteiriços que serão afectados pelas medidas adoptadas.

2.3.2. Criação de uma rede de segurança para resolução dos problemas ainda não solucionados ou de problemas pontuais que possam surgir, por exemplo, inundações, secas, etc.

2.3.3. Recolha e análise da informação necessária para analisar o estado do ambiente aquático e propor políticas viáveis.

2.3.4. Transparência da informação recolhida através da sua publicação e divulgação, ao que o CES acrescenta a exigência de a tornar pública (ver pontos 3.9 e seguintes).

2.4. Cumpre sublinhar que a directiva-quadro, na sua maior parte, aborda questões relacionadas com a qualidade das águas e que os aspectos quantitativos são considerados do ponto de vista da sua integração na qualidade como elemento determinante do cumprimento dos critérios estabelecidos para os objectivos de qualidade. Isto ressalta claramente das definições contidas no artigo 2º, a maior parte das quais faz referência a conceitos relacionados com a qualidade das águas e as restantes a parâmetros relacionados com o custo.

2.5. Importa ainda destacar a inclusão dos aspectos relativos ao custo da água, o que não acontecia na comunicação. Esta questão pode ser analisada de diversos pontos de vista, sobretudo do ponto de vista das companhias de abastecimento de água, que, à primeira vista, parece ter sido o mais contemplado na redacção das normas integradas no documento em apreço.

2.5.1. As organizações ecológicas e socioeconómicas interessadas em fomentar uma nova cultura da água consideram que o preço é um instrumento incentivador da poupança. O CES considera esta ideia ajustada desde que não obedeça a critérios puramente comerciais e respeite a realidade produtiva e social. Neste contexto, e na sua justa medida, o preço funcionaria como mecanismo dissuasor do consumo excessivo de água. Em caso de poluição, o preço pode também ser considerado como um instrumento coadjuvante das sanções, não devendo porém, em caso algum, penalizar os consumos e utilizações necessários.

2.5.2. Não obstante, é conveniente introduzir determinadas precisões no respeitante às tarifas. Estas podem, em princípio, constituir um instrumento válido da política da água, mas não devem obedecer apenas a interesses económicos. O CES entende que importa propor mecanismos de transferência financeira que contribuam para que os futuros aumentos do preço da água sejam reinvestidos em medidas de poupança (por exemplo: melhoria das culturas e das técnicas de irrigação) e permitam a manutenção dos preços para os sectores mais afectados, como o sector agrícola, o sector industrial e, também, os consumidores domésticos.

2.6. Outra inovação apresentada na proposta de directiva-quadro é a partilha da gestão dos planos das bacias hidrográficas entre diversas autoridades administrativas que, nalguns casos, pertencem a um só país e, noutros casos, a diversos países da UE. Em todo o caso, as referidas autoridades deverão obrigatoriamente cumprir os objectivos enunciados no artigo 4º.

2.6.1. Com a finalidade de orientar as formas possíveis de cumprimento dos objectivos dos planos das bacias hidrográficas transnacionais que incluam países não pertencentes à UE, recomenda-se que a Comissão tome a iniciativa de estabelecer e/ou reforçar:

2.6.1.1. Convenções internacionais de âmbito institucional que incluam tanto os objectivos como as políticas a desenvolver a um nível superior ao nível comunitário, como seja a Convenção de Helsínquia relativa à «Protecção e Gestão dos Lagos Internacionais e dos Cursos de Água Transfronteiriços» ().

2.6.1.2. Acções relativas a problemas de poluição mais limitados que impulsionem acordos voluntários com sectores produtivos, órgão institucionais, utentes, etc., de âmbito extracomunitário mas com a orientação definida no «V Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável» ().

2.7. A melhoria da informação e, especialmente, a sua centralização pela Comissão e pela Agência Europeia do Ambiente parece satisfazer uma das pretensões formuladas pelo CES no seu parecer sobre a comunicação supracitada.

2.7.1. Todavia, o CES tem por necessário que a proposta clarifique que todos os organismos e pessoas interessadas no cumprimento dos planos das bacias hidrográficas terão acesso à informação. A informação deve ser verdadeiramente pública, por forma a que os cidadãos da UE possam familiarizar-se com a cultura de prevenção da poluição e de poupança dos recursos hídricos, o que constituiria uma extensão, não apenas dos objectivos do «V Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável», mas também dos objectivos da actual versão revista deste programa.

2.8. A regulamentação das sanções por incumprimento dos planos das bacias hidrográficas reforçará a sua aplicação. O CES considera, porém, que o facto de as referidas sanções serem fixadas pelas autoridades nacionais constitui um óbice, já que o cumprimento dos planos é da responsabilidade das autoridades administrativas. O CES estima ainda que o facto de se não estabelecerem critérios gerais relativos ao conteúdo das sanções é susceptível de criar um tratamento comparativo desigual entre os diversos países.

2.9. Importa sublinhar a importância dos Anexos, já que muitos deles correspondem a trechos de directivas revogadas. No entender do CES, o Conselho deveria examinar a oportunidade de incorporar os anexos no articulado da directiva-quadro, já que contêm a parte conceptual a aplicar nos Estados-Membros. Não sendo assim, muitos dos procedimentos de aplicação incumbiriam ao comité estabelecido no artigo 25º , sem qualquer intervenção das instituições da UE.

2.9.1. Independentemente do resultado do exame no Conselho, o CES entende que devem ser adoptados procedimentos adequados sempre que haja possibilidade de consultar as organizações de utentes antes de o comité estabelecido nos termos do artigo 25º tomar qualquer decisão quanto às alterações dos anexos.

3. Observações na especialidade

3.1. O CES considera que os artigos que constituem a base da proposta de directiva-quadro têm devidamente em conta as recomendações formuladas no seu parecer sobre a comunicação. Apresenta, todavia, algumas propostas de aditamentos e/ou sugestões com o objectivo de melhorar o conteúdo do articulado em geral.

3.2. Artigo 2º (definições)

Há que reconhecer o esforço positivo desenvolvido pela Comissão para sintetizar um conjunto de conceitos cujo conteúdo varia de um Estado-Membro para outro, a fim de evitar divergências na transposição da directiva para as legislações nacionais.

3.2.1. Recomenda-se que, nas definições, se aditem as seguintes utilizações da água:

- utilização doméstica;

- utilização industrial e para a produção de energia;

- utilização agrícola;

- utilização para actividades recreativas e desportivas.

3.2.2. A utilização agrícola implica consumos de água e um tipo de poluição (produtos fitossanitários, poluição difusa, necessidade de modernização das técnicas de irrigação, etc.) diferentes da utilização industrial, o que exige a definição da utilização em questão.

3.3. Artigos 3º e 4º

Estes artigos introduzem uma fórmula idónea para o cumprimento dos objectivos da proposta de directiva-quadro.

3.3.1. Os planos de gestão das bacias hidrográficas devem ser integralmente cumpridos, independentemente da forma que for dada aos organismos administrativos pelas autoridades de cada Estado, concedendo-se a estes organismos grande autonomia em matéria de definição das estratégias de colaboração necessárias para o cumprimento obrigatório dos requisitos e objectivos propostos nos planos de gestão das bacias hidrográficas.

3.3.2. Aceitando-se embora a necessidade de admitir excepções, estas deverão circunscrever-se ao mínimo indispensável, sendo perfeitamente delimitadas e notificadas à Comissão. Nesse sentido, introduzir na directiva-quadro conceitos de difícil e perigosa interpretação como o de «preço proibitivo», que consta da alínea a) do nº 4 do artigo 4º, não contribuem para a sua correcta aplicação, pelo que o CES solicita que a dita referência seja eliminada. Poder-se-ia, porém, fazer referência à relação «custo-eficácia» e à necessidade de que esta inclua os benefícios sociais e ambientais.

3.4. Artigo 6º

Importa ter em conta que, tanto as obras hidráulicas destinadas à regulação e distribuição de recursos como as actividades económicas que utilizam e afectam massas de água, requerem obrigatoriamente estudos de impacte ambiental, em conformidade com as directivas que o exigem, complementadas, quando necessário, por requisitos de protecção do ambiente.

3.5. Artigo 8º

Este artigo exige que, para cada uma das regiões de bacia hidrográfica, se proceda à identificação de todas as massas de água que sejam utilizadas para captação de água destinada ao consumo humano ou que possam vir a ser utilizadas para esse fim no futuro, bem como o estabelecimento de normas de qualidade ambiental, for forma a que, após tratamento, as referidas águas cumpram os requisitos da Directiva 80/778/CEE ().

3.5.1. Esta medida deve ser apoiada e complementada com:

- a obrigação de proceder a revisão periódica (anual) do estado da dita massa de água;

- o acesso público ao inventário.

3.6. Artigo 12º

Este artigo diz respeito à imposição sobre a utilização das águas, questão particularmente complexa e delicada, já que afecta as condições de vida de todos os cidadãos. É, pois, necessário actuar com grande prudência e avaliar a necessidade de uma revisão dos preços da água segundo critérios de protecção do ambiente.

3.6.1. Tendo em conta que, com base no princípio de subsidiariedade, os Estados-Membros são competentes para estabelecer os sistemas de imposição sobre as diferentes utilizações das águas, a Comissão deverá definir, com toda a transparência, os conteúdos de tais sistemas.

3.6.2. A actual redacção do nº 1 do artigo 12º não define conceitos fundamentais como:

- quem recupera o custo (as empresas, as administrações ...);

- quem determina o preço;

- até que ponto são os proprietários do solo prejudicados pelas condições de exploração;

- como é nos casos em que existe um mercado livre da água;

- sobre quem se repercutem os custos totais da bacia hidrográfica (todos os consumidores ou apenas os beneficiários de um serviço).

3.6.3. A diversidade de climas, de condições geográficas e comerciais, de modelos de desenvolvimento territorial, etc., exige que se envidem esforços no sentido de definir os critérios de admissibilidade de excepções ao cumprimento dos imperativos da directiva, tendo sempre presente que a imposição sobre a utilização dos recursos hídricos deve respeitar o acesso de todos os cidadãos ao abastecimento necessário para satisfação das suas necessidades e que os custos ambientais devem recair, fundamentalmente, sobre os responsáveis por um consumo excessivo e pela poluição dos aludidos recursos.

3.6.4. O CES considera que, para eliminar as incertezas existentes, devem accionar-se todos os mecanismos consultivos necessários para a definição das posteriores especificações técnicas da imposição sobre a utilização das águas.

3.7. Artigos 13º e 21º (estratégias da Comissão para o combate à poluição aquática)

Apraz ao CES verificar que, de acordo com a solicitação específica formulada no parecer sobre a comunicação (), «para as medidas básicas referentes à descarga de poluentes», a Comissão propõe a adopção de «uma abordagem combinada», com base no controlo da poluição na fonte através do estabelecimento de valores-limite para as descargas e de normas de qualidade ambiental.

3.7.1. Contudo, e para que a referida abordagem seja verdadeiramente eficaz no combate à poluição das águas, a directiva-quadro deve oferecer uma metodologia uniforme para o estabelecimento das normas de qualidade ambiental, tanto a nível comunitário - se necessárias - como a nível dos Estados-Membros ou de países não pertencentes à UE cujo território esteja integrado em bacias hidrográficas comunitárias.

3.8. Artigo 16º

Dada a importância dos planos das bacias hidrográficas para uma gestão adequada dos recursos hídricos, o CES tem por conveniente que grande parte dos Anexos V, VII e VIII sejam incorporados no texto normativo, por forma a harmonizar o cumprimento das recomendações e especificações técnicas em todos os países da UE. Assim se evitaria a discricionaridade que geralmente acompanha a transposição dos Anexos, dando-se ao artigo 16º a importância de que se reveste no quadro geral dos objectivos da directiva-quadro.

3.8.1. Seria aconselhável que os planos de gestão da água não supusessem o aumento dos custos administrativos que se repercutiriam negativamente no preço final da água.

3.9. Artigo 20º

Este artigo impõe a transparência e o intercâmbio das informações obtidas na aplicação da directiva-quadro entre os Estados-Membros, a Comissão e a Agência Europeia do Ambiente. O CES considera que o volume de informação requerida é satisfatório. A seu ver, porém, é igualmente necessário respeitar os direitos dos cidadãos consagrados na Directiva 90/313/CEE () relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente.

3.9.1. Para facilitar este acesso, as autoridades competentes e os organismos administrativos responsáveis deveriam estabelecer um registo público que centralizasse todas as informações em cada Estado, registo esse que deveria ser actualizado periodicamente. Em todo o caso, a transmissão da informação deverá processar-se ao mais baixo custo possível.

3.10. O CES considera insuficiente a forma como a proposta de directiva-quadro trata a questão da participação dos cidadãos e da sociedade na gestão dos recursos hídricos. Para melhor concretizar esta participação, o CES reputa necessária a elaboração de um novo artigo que faça referência a:

3.10.1. Necessidade e obrigatoriedade de criação de órgãos consultivos das autoridades competentes com a participação dos consumidores, das organizações socioeconómicas, agrícolas e ambientais, bem como de peritos e das administrações envolvidas, encarregados de acompanhar, nomeadamente, a definição dos planos de gestão das bacias hidrográficas e o controlo do seu cumprimento - assistindo a Comissão - e do desenvolvimento de acções complementares de informação e consciencialização social.

3.10.2. Estabelecimento de registos públicos obrigatórios, a nível de bacia hidrográfica, relativos ao controlo da qualidade das águas, às descargas, às concessões e a todos e quaisquer dados relevantes para o cumprimento das normas contidas no articulado da directiva-quadro.

3.11. O CES considera que seria igualmente necessário incluir no Anexo VI:

- na Parte A: uma referência à Directiva 90/313/CEE relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente;

- na Parte B: «iii) instrumentos de participação dos cidadãos».

Bruxelas, 1 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 184 de 17. 6. 1997, p. 20.

() Doc. COM (97) 49 final.

() Doc. COM(96) 59 final - Comunicação sobre a «Política da Comunidade Europeia no domínio das Águas» - Parecer do CES in JO C 30 de 30. 1. 1997.

() Cf. ponto 7.2 do parecer sobre a comunicação - JO C 30 de 30. 1. 1997.

() JO L 257 de 10. 10. 1996 - Parecer do CES in JO C 195 de 18. 7. 1994.

() Directiva relativa à descarga de substâncias perigosas no meio aquático - JO L 129 de 18. 8. 1976. A grande indústria já é objecto de controlo no âmbito da Directiva IPPC.

() JO L 186 de 5. 8. 1995 - Parecer do CES in JO C 34 de 2. 2. 1994.

() Original - JO C 138 de 17. 5. 1993 - Parecer do CES in JO C 287 de 4. 11. 1992. Revisão: JO C 140 de 11. 5. 1996 - Parecer do CES in JO C 212 de 22. 7. 1996.

() Directiva relativa à qualidade das águas para consumo humano - Original: JO L 229 de 30. 8. 1980. Proposta de revisão: JO C 131 de 30. 5. 1995 - Parecer do CES in JO C 82 de 19. 3. 1996.

() Cf. ponto 6.2 do parecer sobre a comunicação - JO C 30 de 30. 1. 1997.

() JO L 158 de 23. 6. 1990 - Parecer do CES in JO C 139 de 5. 6. 1989.