Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão - Para um mercado único dos regimes complementares de reforma - Resultados das consultas sobre o Livro Verde sobre os regimes complementares de reforma no Mercado Único"

(1999/C 368/18)

Em 18 de Maio de 1999, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a communicação supramencionada.

A Secção do Mercado Único, Produção e Consumo, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 7 de Outubro de 1999. Foi relator H. Byrne.

Na 367.a reunião plenária (sessão de 21 de Outubro de 1999), o Comité Económico e Social adoptou por 89 votos a favor, 5 votos contra e 5 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. As pensões de reforma são uma componente essencial dos sistemas de protecção social dos Estados-Membros. As despesas realizadas no âmbito dos regimes de reforma públicos representam quase metade do total das despesas de protecção social, situando-se actualmente entre 9 % e 15 % dos PIB dos Estados-Membros. Este peso poderá aumentar consideravelmente devido a factores demográficos.

1.2. Os regimes de pensão baseiam-se numa combinação de 3 pilares:

- o primeiro pilar abrange os regimes geridos pelo sistema de segurança social,

- o segundo, os regimes profissionais, e

- o terceiro, os planos de pensões subscritos a nível individual.

O segundo e terceiro pilares são geralmente conhecidos pelo nome de regimes complementares de reforma.

1.2.1. Embora a decisão sobre o peso relativo de cada um dos pilares seja da competência exclusiva dos Estados-Membros, a Comissão pretende garantir a eliminação dos obstáculos ao desenvolvimento dos regimes complementares em conformidade com as exigências do Mercado Único.

1.3. Presentemente, o valor dos activos detidos pelos fundos de pensões do segundo pilar equivale a cerca de 23 % do PIB anual da UE e os do terceiro pilar a 35 %.

1.4. A comunicação da Comissão surgiu na sequência das consultas realizadas no âmbito do Livro Verde sobre os regimes complementares de reforma no Mercado Único(1), apresentado em Junho de 1997, e sobre a qual foi adoptado um parecer do Comité em 10 de Dezembro de 1997(2).

2. A comunicação da Comissão

2.1. A Comissão reafirma brevemente os pontos principais do Livro Verde e, em particular, as pressões demográficas que parecem indicar que o rácio entre a população activa e os pensionistas vai passar dos actuais 4:1 para 2:1 até 2040 no contexto global da UE(3).

2.2. A comunicação concentra-se nos regimes complementares, isto é, no segundo e terceiro pilares, relativamente a três áreas específicas em relação às quais se estabeleceu um consenso geral durante o processo de consulta:

2.2.1. Capítulo 2: Regras prudenciais para os fundos de pensões - Estes fundos são as únicas instituições financeiras importantes que não estão abrangidas pela legislação da UE que garante a aplicação a essas instituições das liberdades do Mercado Único. Isto deve-se, em parte, ao facto de estes regimes terem sido desenvolvidos ao abrigo das regulamentações nacionais, mas a necessidade de uma iniciativa da UE é particularmente relevante no contexto da realização do Mercado Único. Qualquer proposta deve ter como objectivo a melhor protecção possível dos direitos dos membros dos fundos, o que exige o desenvolvimento de um enquadramento prudencial apropriado, tal como aconteceu em relação ao sector bancário e dos seguros. Também deve possibilitar o reconhecimento mútuo dos sistemas de supervisão (sendo uma condição sine qua non para a afiliação transnacional) e evitar a adopção de regras dos investimentos demasiado limitativas e incompatíveis com a utilização do Euro.

2.2.2. Capítulo 3: Facilitar a livre circulação dos trabalhadores na União - Embora exista legislação da UE sobre as pensões abrangidas pelo sistema de segurança social para os trabalhadores migrantes, a regulamentação que abrange os regimes complementares de reforma é extremamente limitada. Daí que a comunicação preveja consultas sobre a aquisição de direitos favoráveis à livre circulação, sobre a convergência das regulamentações nacionais sobre a transferência de direitos e sobre as condições exigidas para que os fundos possam gerir os planos nos vários Estados-Membros. A comunicação propõe a criação de um "Fórum de Pensões" que decida de um consenso sobre estas questões.

2.2.3. Capítulo 4: Coordenação dos regimes fiscais nacionais - A comunicação propõe a abolição das discriminações fiscais sobre produtos oferecidos por fundos de pensões e por companhias de seguros estabelecidos num Estado-Membro diferente daquele no qual o potencial beneficiário ou o membro dos fundos em causa reside. Propõe uma primeira iniciativa sob a forma de legislação que abranja o tratamento fiscal das contribuições transfronteiras pagas pelos trabalhadores migrantes aos regimes de pensão profissionais.

3. Observações na generalidade

3.1. Embora a comunicação da Comissão abranja unicamente as pensões complementares, o Comité considera que é importante reiterar as suas anteriores observações sobre as pensões geridas pelo sistema de segurança social (primeiro pilar)(4).

3.1.1. O Livro Verde sublinha que, actualmente, 88 % das pensões geridas pelo sistema de segurança social na UE são suportadas pelo regime geral e vão continuar a representar o grosso das prestações de reforma.

3.1.2. O Comité já tinha recomendado que, devido à importância dos regimes do primeiro pilar, tal como foi referida supra, os Estados-Membros procurassem meios para melhorar a sustentabilidade destes regimes.

3.1.3. O Comité assinalou que qualquer transição, mesmo gradual, do sistema de repartição para os regimes do segundo e terceiro pilares significará um aumento da afectação de recursos para a provisão de pensões. Há que velar, portanto, por que as iniciativas relacionadas com o segundo e terceiro pilares não ponha em causa os direitos à pensão adquiridos ao abrigo dos compromissos actuais do primeiro pilar.

3.2. O Comité saúda a iniciativa da Comissão de apresentar esta comunicação sobre três sectores importantes relacionados com as pensões complementares sublinhados em dois pareceres recentes do Comité(5).

3.3. O Comité também manifestou o seu apoio à igualdade de tratamento entre os regimes de pensão e os sistemas de pensão ao abrigo de um contrato de seguro de vida, embora tenha salientado a diferença fundamental que existe entre os dois. A falta de um quadro regulamentar comunitário para os fundos de pensões poderá na realidade obstar ao desenvolvimento apropriado destes regimes, para além de implicar riscos potenciais para os beneficiários. Por isso, o Comité salientou em pareceres anteriores a necessidade de um enquadramento juridicamente seguro para todos os regimes complementares de reforma(6).

3.4. O Comité congratula-se com as observações da Comissão sobre as maneiras possíveis de introduzir a igualdade de tratamento para as regras do investimento para os fundos de pensão e os sistemas de seguro de vida. Devido às características específicas e às diferentes formas dos regimes de pensão de reforma profissional nos Estados-Membros, o Comité já recomendou que fosse aplicada uma regulamentação prudencial específica em função da natureza do produto de pensão de base. Para garantir que as companhias de seguros não sofram distorções da concorrência em relação aos seus investimentos de pensão, os Estados-Membros em que prevalecem elevadas e severas restrições quantitativas sobre determinadas categorias de activos que abrangem provisões técnicas (i.e. acções), poderiam considerar a hipótese de reduzir estes limiares para as pensões profissionais das companhias de seguros sem aumentarem necessariamente os riscos.

3.5. O Comité entende que o conceito do reconhecimento mútuo dos sistemas de supervisão existentes é o melhor meio de progredir e faz votos por que este meio possibilite um progresso rápido. Esta abordagem também deve garantir que os sistemas nacionais de supervisão, que reconhecem a natureza e as condições específicas dos vários sistemas nacionais de pensões, não sejam sujeitos a alterações desnecessárias.

3.6. O Comité regista, em particular, os consideráveis custos administrativos e outros para as entidades empregadoras das empresas multinacionais estabelecidas em vários Estados- Membros da UE, decorrentes do funcionamento dos diferentes sistemas de pensão sujeitos a regulamentações igualmente variáveis. O Comité espera que a Comissão apresente propostas, o mais rapidamente possível, que facilitem os regimes profissionais (ao abrigo do segundo pilar) em todo o território da UE enquanto extensão lógica do Mercado Único, em particular com a introdução da Moeda Única. Entretanto, o Comité apoia, em especial, a adopção de algumas iniciativas em tempo útil a favor de um sistema de reconhecimento mútuo destinadas a facilitar a missão destas entidades empregadoras, conquanto os resultados não conduzam à diminuição da qualidade dos direitos à pensão ou da protecção regulamentar.

3.7. O Comité concorda que são consideráveis os benefícios económicos potenciais para a UE dos investimentos em fundos de pensão, e já o referiu em pareceres anteriores(7). Todavia, entende que isto tem que ser visto como efeito secundário e não como o principal objectivo deste investimento.

4. Observações na especialidade

4.1. Capítulo 2: Regras prudenciais para os fundos de pensões compatíveis com o Mercado Único e com o Euro

4.1.1. A abordagem neste capítulo está em conformidade com a do Livro Verde, que foi geralmente aceite pela maior parte dos observadores, incluindo o Comité(8).

4.1.2. O Comité congratula-se com o facto de o seu apoio a uma directiva geral ter encontrado eco. Esta directiva deve prever um mínimo de normas comuns para os regimes complementares de reforma, de modo a garantir a melhor protecção possível dos direitos dos membros dos fundos e também condições favoráveis a uma concorrência equitativa para os serviços dos operadores financeiros.

4.1.3. O Comité concorda com as regras prudenciais de base apresentadas pela Comissão na condição de ser acrescentado mais um ponto: "a designação de um actuário independente por cada regime de pensão". O Comité gostaria ainda de sublinhar que a maior parte dos activos dos fundos de pensão devem não só ser mantidos totalmente à parte dos activos da empresa-suporte, mas também devem fugir ao controlo do empregador. Em vez disso, devem ser transferidos para um organismo independente, por exemplo um conselho de administração, e como salvaguarda adicional os membros do regime complementar deviam ter o direito de eleger 50 % dos membros deste conselho.

4.1.4. O Comité entende que uma abordagem flexível em relação às regras dos investimentos é a mais susceptível de maximizar os benefícios para os membros, e recomenda que não haja a obrigatoriedade de investir uma percentagem mínima em prestações definidas de activos, nem que as exigências de congruência monetária ultrapassem aquilo que seria justificável por uma questão de prudência. Deve ser obrigatório não investir mais do que 5 % do fundo na empresa patrocinadora e manter uma carteira de investimentos bem equilibrada e diversificada. Contudo, o Comité gostaria de salientar que o princípio da prudência deve ser preservado e que a liberdade de investimento não deve ser sacrificada a um controlo adequado dos riscos.

4.1.5. O Comité concorda que uma "garantia" de último recurso, que seria operacional na eventualidade de um fundo de pensão não cobrir os seus compromissos, constituiria uma salvaguarda importante desde que não resulte na redução da obrigação de investimento prudencial. Existem várias possibilidades, por exemplo o fundo de indemnizações existente no Reino Unido e o seguro obrigatório contra o risco de insolvência na Alemanha para as reservas de fundos de pensão criadas pelas entidades empregadoras. O Comité entende que a questão fundamental neste ponto é a aplicação de acordos efectivos com vista à realização de um verdadeiro Mercado Único com afiliação transfronteiriça. Por conseguinte, talvez seja necessário desenvolver algumas normas mínimas comuns.

4.2. Capítulo 3: Facilitar a livre circulação dos trabalhadores

4.2.1. A Comissão sublinha que a UE já dispõe de regulamentação efectiva para os regimes abrangidos pelo primeiro pilar destinada aos trabalhadores migrantes. O alcance limitado desta regulamentação para os regimes complementares constitui um verdadeiro obstáculo à livre circulação no interior da UE dos cidadãos abrangidos por estes regimes.

4.2.2. O Comité congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de eliminar os entraves nacionais que impedem os trabalhadores de exercerem as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado.

4.2.3. O Comité aceita que a maneira mais prática de progredir neste domínio é seguir o precedente adoptado para os regimes gerais ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 1408/71(9) - uma abordagem que se baseia mais na coordenação entre os regimes nacionais do que na harmonização dos mesmos.

4.2.4. A Comissão pretende que a eliminação dos obstáculos seja progressiva e assinala o avanço já registado na Directiva 98/49/CE(10) relativa aos trabalhadores em regime de destacamento. O Comité manifestou o seu apoio a esta proposta de directiva no seu parecer de 25 de Março de 1998(11), ao mesmo tempo que instava com a Comissão para continuar os seus trabalhos neste domínio.

4.2.5. Se a categoria dos trabalhadores abrangida pela Directiva 98/49/CE for alargada, o Comité considera apropriado manter o requisito de que esta categoria de trabalhadores não possa ser abrangida pelo sistema de segurança social do país de acolhimento e continuar vinculada ao mesmo tempo ao regime complementar do país de origem, nem vice-versa.

4.2.6. Embora as disposições propostas abranjam provavelmente a maioria dos trabalhadores móveis, há uma pequena parte, possivelmente cada vez maior, destes trabalhadores que são extremamente móveis e que, na prática, não têm um país de residência ao qual se possa presumir que eventualmente regressem. Deve ser contemplada a criação de disposições pan-europeias especiais para estas pessoas.

4.2.7. Em pareceres anteriores, o Comité chamou a atenção para a necessidade de progressos, especialmente em três domínios:

a) Condições de qualificação para a aquisição de direitos - principalmente os longos períodos de garantia exigidos em determinados Estados-Membros;

b) Dificuldades na transferência de um Estado-Membro para outro dos direitos de pensão adquiridos;

c) A posição dos trabalhadores que vão exercer uma actividade temporária noutro Estado-Membro, não estando em regime de destacamento.

Por conseguinte, o Comité saúda as propostas apresentadas na comunicação que se debruçam sobre estes aspectos. Além disso, o Comité gostaria de chamar a atenção da Comissão para mais dois pontos abordados em pareceres anteriores sobre este assunto:

- as desigualdades de tratamento entre os membros dos regimes profissionais e os subscritores de planos de reforma individuais;

- a possibilidade de conceber um regime profissional de reforma que sirva de modelo para todas as empresas da UE.

4.2.8. O Comité acolhe em particular o reconhecimento de que os longos períodos de espera e de carência são uma fonte potencial de discriminação indirecta que afecta os trabalhadores do sexo feminino, pois as mulheres têm menos probabilidades de acumularem o mesmo período de serviço contínuo que é normalmente apanágio dos homens.

4.2.9. O Comité aceita que as dificuldades assinaladas pela Comissão em relação à transferência dos direitos de pensão para os regimes de reserva contabilística ou a partir dos mesmos são uma realidade prática. Considera, todavia, que há que ter o cuidado de garantir que as empresas empregadoras que optam por esta abordagem não retirem benefícios injustos em relação às suas concorrentes. Em particular, um sistema obrigatório de preservação e de reavaliação dos direitos de pensão entre o momento em que cessa funções e o momento em que a pensão é paga poderá ser uma salvaguarda alternativa eficaz.

4.2.10. O Comité de Alto Nível sobre a Livre Circulação propôs a ideia de um Fórum de Pensões encarregado de examinar como deve ser considerada a questão da mobilidade transfronteiriça dos trabalhadores relativamente às pensões complementares. No seu parecer sobre o Livro Verde(12), o Comité manifestou alguma hesitação quanto à criação de mais um organismo, mas regista o apoio dos parceiros sociais a esta proposta. Embora o referido fórum fique sobretudo incumbido de examinar as questões relacionadas com as pensões complementares, o Comité propõe que as eventuais recomendações sejam coordenadas com as regras aplicáveis aos regimes abrangidos pelo primeiro pilar. O Comité gostaria de participar neste fórum.

4.3. Capítulo 4: Reforço da coordenação dos regimes fiscais nacionais

4.3.1. Devido à diversidade e complexidade dos regimes fiscais nacionais, a Comissão considera que o Grupo de Política Fiscal é o fórum mais adequado para formular iniciativas legislativas apropriadas. Para tal, decidiu-se criar um subgrupo técnico para assistir o Grupo de Política Fiscal.

4.3.2. O Comité reconhece que as questões a examinar são complexas e que é difícil conciliar as abordagens contraditórias dos Estados-Membros em relação a este tema. Contudo, os problemas que afectam os trabalhadores migrantes são reais e urgentes; sem coordenação fiscal, os actuais entraves à mobilidade vão persistir na prática, não obstante a Directiva 98/49/CE e as eventuais alterações subsequentes a este instrumento. Por conseguinte, o Comité considera que não é demasiado optimista a ambição de uma iniciativa legislativa em 1999 ou 2000 sobre os primeiros aspectos formulados.

4.3.3. O Comité assinala que a abordagem de base a ser adoptada assenta em três princípios:

- não à harmonização, o objectivo é sim o de coordenar;

- não às discriminações, isto é, a livre circulação dos trabalhadores não pode ser dificultada através de um tratamento fiscal injustificado e demasiado restritivo dos contratos transfronteiras;

- não às perdas de receitas, ou seja, devem ser salvaguardadas as receitas fiscais dos Estados-Membros.

4.3.4. O Comité compreende o pragmatismo subjacente a esta abordagem, mas receia que uma base de "ninguém perde nada" possa travar fatalmente o progresso.

4.3.5. O Comité chama a atenção para o papel influente do Tribunal de Justiça Europeu em matéria de protecção dos direitos dos cidadãos consagrados no Tratado, quer em relação às pensões, quer em relação aos seguros de vida. O Comité espera que o sistema político se mostre igualmente judicioso.

4.3.6. Com referência específica aos argumentos apresentados na comunicação sobre as opções alternativas da tributação das contribuições das pensões (sistema TEE) ou da tributação das prestações das pensões numa base de repartição (sistema EET), o Comité entende que se deve optar pela tributação das prestações das pensões na base da repartição.

5. Conclusões

5.1. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão ter dado um seguimento rápido aos debates sobre o Livro Verde e apoia na generalidade o conteúdo da comunicação.

5.2. O Comité é de opinião que, devido ao seu papel de representação, está bem colocado para assistir a Comissão neste domínio. Exprime portanto a sua disponibilidade para participar plenamente em todas as eventuais consultas futuras sobre este tema.

5.3. O Comité faz votos por que a nova Comissão adopte rapidamente iniciativas em consonância com o quadro traçado na comunicação e que não perca o impulso.

5.4. O Comité entende que o objectivo da coordenação das pensões e da liberdade de acção está perfeitamente ajustado às expectativas dos cidadãos europeus em relação ao Mercado Único.

5.5. O Comité entende que deve ser adoptada uma abordagem flexível no que diz respeito às regras de investimento, com condição de estas serem contrabalançadas por regras prudenciais eficazes para controlar os riscos e de serem efectuadas avaliações actuariais do passivo, de modo regular e independente.

5.6. O Comité também reconhece que um sistema de garantia poderá dar mais confiança aos membros dos regimes de pensões e insta com a Comissão e os Estados-Membros para explorarem maneiras possíveis de atingir este objectivo.

5.7. O Comité aprova as propostas no sentido de criar um Fórum de Pensões, incumbido de examinar os obstáculos à livre circulação dos trabalhadores, e um subgrupo técnico que assistirá o Grupo de Política Fiscal. Parece ser este o meio mais prático de resolver a complexidade das questões que se colocam.

5.8. Para o Comité, se as pensões complementares aumentarem em percentagem das receitas das pensões a nível dos Estados-Membros, vai ser cada vez mais importante criar um ambiente seguro para o funcionamento eficaz dos regimes de pensões complementares.

5.9. Finalmente, embora adira plenamente às iniciativas relacionadas com as pensões complementares, o Comité solicita que continue a ser dada atenção à necessidade de melhorar a sustentabilidade dos regimes abrangidos pelo primeiro pilar.

Bruxelas, 21 de Outubro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) COM(97) 283 de 10.6.1997.

(2) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(3) O Comité está presentemente a preparar um parecer sobre a "Situação demográfica e tendências na UE".

(4) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(5) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114 e JO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(6) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114 e JO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(7) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114 e JO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(8) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(9) Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14.6.1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade - JO L 149 de 5.7.1971, p. 2 (Edição especial em língua inglesa: Série 171 (II) p. 416).

(10) Directiva 98/49/CE do Conselho, de 29 de Junho de 1998, relativa à salvaguarda dos direitos a pensão complementar dos trabalhadores assalariados e independentes que se deslocam no interior da Comunidade - JO L 209 de 25.7.1998, p. 46.

(11) JO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(12) JO C 73 de 9.3.1998, p. 114.