Parecer do Comité Económico e Social sobre "Pluralismo e concentração nos meios de comunicação"

(2000/C 140/07)

Em 25 de Fevereiro de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o disposto no n.o 3 do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar um parecer sobre "Pluralismo e concentração nos meios de comunicação".

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, adoptou um primeiro parecer em 23 de Novembro de 1999. Na sequência da decisão da assembleia plenária de fazer baixar o parecer à secção para revisão, a secção adoptou um parecer revisto em 9 de Março de 2000 (relator: J. Decaillon).

Na sua 371.a reunião plenária de 29 e 30 de Março de 2000 (sessão de 29 de Março), o Comité Económico e Social adoptou, por 97 votos a favor, 23 votos contra e 14 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Desde a publicação do Livro Verde de 1992 sobre o pluralismo e a concentração nos meios de comunicação e desde as pistas de reflexão dos serviços da Comissão sobre a propriedade dos meios de comunicação no mercado interno, a indústria europeia dos meios de comunicação entrou numa nova fase do seu desenvolvimento.

1.2. À oferta mediática clássica (televisão, rádio, imprensa) vieram juntar-se, nos últimos anos, novos serviços de radiodifusão digital (terrestre, por satélite, por cabo) e serviços em rede (Internet, multimédia), ampliando consideravelmente a escolha do público europeu. Esta evolução do panorama mediático foi acompanhada de aproximações intersectoriais. Face ao crescimento da convergência, tem lugar, no contexto da globalização, necessariamente uma evolução paralela em termos de alianças e fusões entre proprietários dos meios de comunicação, operadores de telecomunicação e actores da indústria informática.

1.3. Face a esta globalização e a esta tendência do mercado, o Comité exorta as instituições europeias a ponderarem a necessidade de definirem numa comunicação linhas de orientação e instrumentos jurídicos que, respeitando os direitos fundamentais de liberdade de expressão, liberdade de imprensa, liberdade dos meios de comunicação, bem como as diferentes situações dos meios de comunicação e tradições jurídicas e culturais dos Estados-Membros, contribuam para garantir que não seja dificultado o acesso dos cidadãos europeus a meios de comunicação pluralistas e independentes.

1.4. À luz destas novas fontes de informação e de diversão, e dado que a informação não é apenas um produto comercial, o Comité sublinha a necessidade de garantir os direitos fundamentais do indivíduo, tais como a liberdade de informação e de opinião, a protecção dos menores, a dignidade humana e, mais particularmente, a dignidade da mulher.

1.5. Nas observações que se seguem, o Comité tem em conta que a problemática abordada no presente parecer se insere num contexto em permanente e acelerada evolução.

2. Observações na generalidade

2.1. No seu Livro Verde de Dezembro de 1997 sobre a convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação e das tecnologias de informação, a Comissão reconhece as alianças e as fusões em curso na indústria da informação. Sem pôr em causa os princípios da livre concorrência, a Comissão precisa igualmente a sua intenção de combater os abusos de posições dominantes e os acordos nos mercados das telecomunicações, dos meios de comunicação e das tecnologias de informação.

2.2. No sector do controlo das operações de concentração, a Comissão procurará assegurar, mediante a aplicação do direito de concorrência em vigor, o interesse dos consumidores por uma oferta diversificada de fontes de informação, autorizando, por um lado, as operações de concentração para favorecer a constituição de empresas de comunicação social fortes, mas intervindo, por outro lado, para impedir acordos entre operadores que sejam susceptíveis de restringir a concorrência e, consequentemente, de limitar a escolha do consumidor final.

2.3. Sendo que o direito da concorrência não abrange senão os aspectos económicos e financeiros das concentrações no sector dos novos meios de comunicação, o Comité considera que os critérios culturais e sociais devem ser também tidos em conta para proteger os interesses do público europeu e a riqueza do panorama mediático.

2.3.1. É por esse motivo que o Comité considera que a aplicação do direito comunitário da concorrência ao domínio da sociedade da informação deve ter em conta, para além de aspectos puramente económicos, a salvaguarda do pluralismo da informação, respeitando a liberdade de imprensa consagrada nas Constituições dos Estados-Membros.

2.4. A riqueza e diversidade culturais dos diferentes Estados-Membros da União Europeia, em especial nos planos linguístico e étnico, devem ser apoiadas pelas instituições comunitárias.

2.5. As legislações de cada Estado-Membro prevêem em geral a transparência da propriedade dos meios de comunicação, exactamente como em qualquer outro sector, por forma a evitar a constituição de monopólios ou oligopólios. Convinha, porém, assinalar, que a Comissão Europeia e os Estados-Membros, agindo em cooperação, têm a possibilidade de trocar esse tipo de informação para ficarem com uma perspectiva internacional das participações financeiras, de acordos técnicos ou comerciais entre os grupos audiovisuais ou operadores de acesso às diferentes redes, nomeadamente a Internet.

2.6. O Comité recomenda igualmente que se tenha em consideração a evolução tecnológica da sociedade da informação. Neste ponto, convém distinguir entre os serviços digitais de radiodifusão, sujeitos a regras tradicionais sobre a propriedade dos meios de comunicação, se existirem e forem consideradas apropriadas, e os serviços em linha, onde devem vigorar plenamente as regras de um mercado concorrencial para garantir o direito de acesso equitativo dos operadores às redes e aos sistemas, assim como o direito à diversidade de conteúdo para os consumidores.

2.7. Como o projecto de directiva da Comissão não foi ainda adoptado, o Comité preconiza a elaboração de uma comunicação que defina orientações e instrumentos jurídicos que respeitem o pluralismo quanto à organização económica, social e cultural do sector.

2.8. O CES sublinha novamente o que de mais importante solicitou nos pareceres de 14 de Setembro de 1994(1) e de 23 de Fevereiro de 1995(2). Estes pedidos devem ser extensíveis aos novos serviços de radiodifusão digital (terrestre, por satélite e por cabo) e aos serviços audiovisuais e escritos nascentes nas redes (Internet, multimédia) para:

- encorajar as cadeias comerciais de rádio e de televisão e os operadores de radiodifusão digital a respeitarem mais a diversidade das opiniões e o pluralismo e a difusão de programas culturais e educativos, incluindo os destinados aos menores;

- promover o desenvolvimento dos programas radiodifundidos de interesse público, os quais devem assegurar tanto uma informação independente como emissões culturais educativas e de lazer, programas que devem ser acessíveis a todos os cidadãos europeus;

- manter o pluralismo de forma a garantir que nenhuma empresa esteja em condições de praticar abusos de posição dominante em vários sectores (televisão digital e hertziana, rádio, imprensa escrita, serviços audiovisuais e escritos na Internet, edição multimédia) num ou em vários mercados nacionais ou no mesmo espaço linguístico;

- manter o pluralismo e impedir que as empresas em situação de abuso de posição dominante num sector nacional de meios de comunicação venham a ocupar a mesma posição num outro Estado-Membro da UE;

- salvaguardar a independência editorial em todos os meios de comunicação de pressões quer internas quer externas, inclusive pressões por parte do governo, de forma a melhorar a qualidade e a fiabilidade da informação;

- evitar, por disposições legislativas adequadas e através das regras da concorrência, a monopolização dos direitos de retransmissão e de catálogos, em especial na informação desportiva e nos catálogos de filmes;

- preconizar, como condição prévia à concessão a uma empresa de comunicação social já activa num sector da autorização de operar num outro sector, a transparência total de todas as suas participações ou das suas ligações com outras empresas;

- privilegiar a educação e a informação objectiva do público mais vulnerável para que este tenha a capacidade de avaliar e de identificar os conteúdos da indústria dos meios de comunicação, especialmente as informações veiculadas pela Internet;

- clarificar a responsabilidade editorial dos actores da Internet, fazendo uma distinção precisa entre os editores dos sítios, que devem ser - sem qualquer excepção - responsáveis pelos conteúdos, e os intermediários técnicos (operadores de transporte e de alojamento), isentos de qualquer responsabilidade no tocante aos conteúdos por eles não elaborados, conforme preconizado pela proposta de Directiva comunitária relativa a certos aspectos jurídicos do mercado interno;

- configurar um código de conduta comunitário para os meios de comunicação, ao qual, para além de fiscalizar a dominação dos meios de comunicação por grandes grupos, incumbiria analisar (sem pôr em causa a manutenção e a garantia da liberdade de informação e de opinião) a protecção dos menores contra as cenas de violência e os programas pornográficos, a sua limitação em nome da dignidade humana e mais particularmente da dignidade da mulher, a interdição da glorificação da guerra e da criminalidade;

- preconizar a rotulagem dos sítios de informação e diversão na Internet, a fim de proteger o público internauta dos conteúdos ilícitos. Para este objectivo o Comité conta preparar, durante o corrente ano, um parecer de iniciativa sobre este tema, que lhe permitirá precisar as suas orientações sobre esta matéria.

2.9. Uma verdadeira coordenação para garantir o pluralismo

2.9.1. Face à rápida emergência de serviços audiovisuais e escritos na Internet, o Comité considera que é importante responder às questões do acesso a esses serviços e respectiva regulamentação e às garantias de pluralismo que lhes devem estar associadas. Os organismos reguladores existentes na maioria dos Estados-Membros deveriam ver os seus campos de acção ampliados à Internet, de modo a preservar os direitos fundamentais do indivíduo da mesma maneira que os meios de comunicação tradicionais, e uma coordenação à escala comunitária poderia revelar-se útil conforme explicado no ponto 2.3 supra.

2.9.2. Quanto ao critério da audiência que a Comissão retivera nas suas primeiras reflexões, convém observar que os outros critérios geralmente contidos nas disposições nacionais, se as houver, e relativos às percentagens de participação no capital das empresas de comunicação social devem ser considerados válidos e que o critério da audiência é um critério adicional aos já existentes.

2.9.3. Os "sítios-portais", pontos de entrada na rede Internet fornecidos por operadores a montante e a jusante da fileira da Internet e pertencendo muitas vezes a grandes grupos de comunicação, de edição e de informática, tendem a privilegiar uma certa concentração do conteúdo disponível ao favorecerem a oferta de parceiros ou sítios do mesmo grupo. É, por isso, importante que os consumidores estejam cientes da liberdade de escolha oferecida pelos guias electrónicos dos programas e das possibilidades técnicas que permitem passar de um portal a outro, para evitar os riscos para a diversidade e o pluralismo da informação.

2.9.4. No que diz respeito aos recursos financeiros, a análise do mercado demonstra que hoje em dia, em certos países, os grupos presentes no sector audiovisual e das novas tecnologias de informação e da comunicação partilham entre si uma muito grande maioria dos recursos publicitários. O Comité chama a atenção para o facto de que esta situação poderá revelar-se, a longo prazo, prejudicial às cadeias locais de rádio ou de televisão e de que em última análise é a escolha do consumidor que ficaria reduzida, senão orientada pela combinação desse facto com os "sítios-portais" descritos no ponto precedente.

2.9.5. Finalmente, a análise do pluralismo e da concentração nos meios de comunicação não pode ignorar a chegada da revolução digital à televisão, com os pacotes de canais que lhe estão associados. Esta importante evolução tecnológica levanta numerosas questões, tais como a atribuição das frequências, com o risco de se favorecer os primeiros solicitantes, bem como o poder reforçado dos operadores que controlem grandes grupos de canais (embora esses grupos sejam em si mesmos geradores de pluralismo). A este respeito, o Comité destaca a problemática dos descodificadores, os quais, embora hoje abertos a diferentes conjuntos de canais codificados, estão associados a um pagamento que pode gerar situações de privilégio não totalmente justificáveis.

2.9.6. Do mesmo modo, cabe mencionar a chegada futura da rádio digital, a qual, embora constituindo um progresso técnico desejável (qualidade da rádio, estabilidade da escuta, possibilidades de envio de mensagens de segurança urgentes, etc.) representará provavelmente um investimento mais vultoso do que o necessário hoje para a criação de uma rádio que utilize a modulação de frequências, nomeadamente a nível regional ou local. Por este motivo, a referida evolução poderá implicar o empobrecimento do panorama radiofónico.

2.9.7. Ainda no domínio da transmissão, o Comité nota que a teledifusão por satélite é exclusiva de grupos poderosos capazes de custear este meio internacional e não está, por isso, sujeita a regulamentações nacionais. O Comité observa que os lançamentos de satélites têm lugar, presentemente, sem verdadeira coordenação política. Para remediar essa situação, o Comité recomenda uma coordenação política na UE.

2.9.8. O Comité salienta a importância das acções de investigação e das suas aplicações, indicadas no 5.o Programa-Quadro de I& DT (1998-2002) e destinadas a melhorar a funcionalidade e a facilidade de utilização e acesso dos futuros produtos e serviços ligados à informação. Com efeito, as acções de investigação e as suas aplicações reforçam a diversidade linguística e cultural, contribuem para a valorização e a exploração do património cultural europeu, estimulam a criatividade, melhoram os sistemas de educação e formação e fazem progredir os modelos socioeconómicos e tecnológicos que permitem representar a informação.

2.9.9. Uma última observação a respeito do relatório do programa de desenvolvimento das Nações Unidas sobre o acesso à Internet: o Comité espera que as conclusões deste relatório possam ser avaliadas no quadro das políticas estruturais da UE e das negociações externas da UE, em particular os acordos com os países ACP.

3. Propostas

3.1. O pluralismo e a concentração nos meios de comunicação na era da mundialização e da convergência digital suscitam numerosas questões para as quais o Comité Económico e Social esboça algumas respostas.

3.2. No que toca às regras de propriedade dos meios de comunicação, o Comité sugere que se procure encontrar parâmetros comuns ao nível dos critérios nacionais actualmente em vigor e acrescentar outros novos, tais como critérios de audiência, controlo dos recursos, etc. É preciso, contudo, frisar que estes parâmetros devem ter em conta as diferenças nas tradições culturais, jurídicas e, muito particularmente, constitucionais e culturais em todos os Estados-Membros.

3.3. Neste contexto, o Comité preconiza que os Estados-Membros ponderem se as regras nacionais actuais sobre a propriedade dos meios de comunicação (regime de licenças, repartição das frequências, limites baseados na audiência, participação no capital, etc.), quando existam, devem ser extensíveis aos novos serviços de radiodifusão digital (terrestre, por satélite, por cabo) para obviar aos riscos eventuais de concentração abusiva e para permitir uma coordenação à escala comunitária, designadamente no caso de um muito forte desenvolvimento internacional.

3.4. O Comité sugere igualmente uma coordenação, a nível da Comissão, dos organismos nacionais de regulação dos meios de comunicação, à imagem do comité de contacto da D.-G. relevante para assegurar o funcionamento da directiva "Televisão sem fronteiras", permitindo examinar de maneira flexível, rápida e concreta os projectos de acordo, as questões de atribuição de frequências ou quaisquer outras questões relativas ao acesso aos canais codificados que necessitem de um descodificador que deveria estar aberto a outros pacotes de canais, etc.

3.5. No que concerne aos serviços audiovisuais e escritos na Internet, é desejo do Comité garantir aos internautas o respeito das regras do pluralismo e da diversidade. Face ao desenvolvimento rápido daqueles serviços na Internet, o Comité apela à Comissão Europeia para que apresente uma recomendação dirigida aos Estados-Membros, convidando-os a considerar a possibilidade de adaptarem as medidas nacionais de regulamentação do sector audiovisual para cobrir estas novas fontes de informação. Também se devia apelar aos Estados-Membros para que partilhem a informação sobre estes possíveis desenvolvimentos no âmbito das redes informais mencionadas no ponto 3.4.

3.6. No seguimento da "Proposta de recomendação do Conselho relativa à protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação", adoptada pelo Conselho em 24 de Setembro de 1998, o Comité considera, no seu parecer(3), que é importante fazer aplicar de maneira rigorosa, pelos organismos reguladores dos meios de comunicação, as disposições desta recomendação nos Estados-Membros. O Comité faz, no entanto, questão de salientar que as disposições previstas na recomendação devem ser aplicadas no respeito e consideração das tradições jurídicas, constitucionais e culturais dos Estados-Membros.

3.7. O fenómeno dos "sítios-portais", que tende a concentrar e a estandardizar a informação disponível, deve ser também tido em consideração por forma a garantir que não se tornará um meio de monopolizar o acesso às várias fontes de informação ou aos recursos financeiros ligados à publicidade. Uma solução possível seria a extensão das competências dos reguladores dos Estados-Membros a estes novos serviços para melhor garantir o pluralismo e a diversidade da informação, com uma coordenação a nível da Comissão.

3.8. Além disso, a profusão das fontes de informação na Internet, dificilmente identificáveis, representa um factor de confusão para o público. Afigura-se assim conveniente encontrar soluções rápidas para permitir ao público identificar a informação disponível. Uma solução possível seria, por exemplo, a introdução, por intermédio de auto-regulação do sector, de um "rótulo europeu" de qualidade da informação e de ética profissional para os sítios de informação e de diversão com o fim de garantir o pluralismo e a independência da informação e de lutar contra os conteúdos ilícitos. Convém recordar aqui a responsabilidade das agências informativas, cujo código deontológico deve ser objecto de uma referência particular.

3.9. No que diz respeito à responsabilidade editorial dos meios de comunicação, o Comité recorda as recomendações do Conselho da Europa de 19 de Janeiro de 1999. O Comité salienta que o tema da independência editorial e jornalística dos meios de comunicação através de "estatutos editoriais" com o objectivo de atalhar a possível influência sobre o conteúdo da informação dos proprietários ou dos accionistas, bem como de organismos externos ao sector, como é o caso dos governos, é abordado diferentemente nos vários Estados-Membros; umas vezes, fica ao abrigo da legislação constitucional, outras vezes de acordos auto-regulatórios. Tal fica a dever-se às diferenças nas tradições jurídicas, culturais, políticas e históricas. Para garantir a qualidade da informação, é aconselhável que os profissionais dos meios de comunicação (por exemplo, empresas de meios de comunicação, proprietários, editores e jornalistas) adoptem regras deontológicas (por exemplo, carta deontológica, códigos éticos, etc.). Também é importante que todos os trabalhadores do sector recebam formação, para poderem assumir essa responsabilidade.

3.10. O Comité considera que a existência e o desenvolvimento actuais das rádios locais com modulação de frequência constitui um progresso na direcção do pluralismo e da tomada em consideração das características sociológicas locais. No entanto, exorta a Comissão e o Conselho a prestarem atenção ao facto de que a chegada da rádio digital terá impacto negativo no pluralismo e na diversidade de informação das rádios locais, dado que são necessários investimentos mais avultados por parte dos operadores locais.

3.11. No que respeita às consequências sociais das concentrações de empresas no sector dos meios de comunicação e das tecnologias associadas, o Regulamento (CEE) n.o 4064/89 prevê que, na medida em que haja interesse suficiente da parte dos representantes dos trabalhadores em agir por motivo de uma decisão da Comissão quanto à compatibilidade de uma operação de concentração com as disposições do Tratado de Roma, os mesmos poderão ser ouvidos pela Comissão. Este procedimento é pouco utilizado. Cabe perguntar se não haveria lugar a um esforço de informação e quiçá de formação a fim de que os organismos de representação dos trabalhadores a nível nacional ou a nível dos comités de empresa europeus possam utilizá-lo melhor para poderem ser melhor ouvidos pela Comissão no quadro do supracitado Regulamento (CEE) n.o 4064/89.

4. Conclusão

4.1. Face aos desafios colocados pela sociedade da informação e à necessidade de garantir os direitos fundamentais do indivíduo tais como a liberdade de imprensa, a liberdade de expressão e a liberdade de informação e de opinião, a protecção dos menores e da dignidade humana, em particular a da mulher, o Comité Económico e Social propõe às instituições comunitárias que ponderem a necessidade de elaborar orientações que respeitem as exigências do pluralismo, no respeito das diferenças entre os Estados-Membros. Essas orientações poderiam servir de complemento ao direito de concorrência e incidir na dimensão social e na diversidade cultural dos meios de comunicação.

4.2. Esta comunicação teria por objectivo completar o direito da concorrência, salientando a dimensão social e a diversidade cultural dos meios de comunicação, e tenderia a reforçar as garantias do pluralismo dos conteúdos e dos programas do panorama mediático, indicando aos actores dos grandes grupos de comunicação, através das suas orientações, a via a seguir para preservar a diversidade e a riqueza dos conteúdos acessíveis ao público.

Bruxelas, 29 de Março de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Parecer do CES sobre o "Livro Verde - Opções estratégicas para o reforço da indústria de programas no contexto da política audiovisual da União Europeia" (COM(94) 96 final); JO C 393 de 31.12.1994, p. 25.

(2) Parecer do CES sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a sequência a dar ao processo de consulta relativo ao Livro Verde "Pluralismo e concentração dos meios de comunicação no mercado interno - Avaliação da necessidade de uma acção comunitária" (COM(94) 353 final); JO C 110 de 2.5.1995, p. 53.

(3) JO C 214 de 10.7.1998, pp. 25 e 29.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

Em plenária foi rejeitada a seguinte proposta de alteração, que recolheu mais de um quarto dos sufrágios expressos:

Ponto 3.11

Delir os dois últimos períodos.

Justificação

Os dois últimos períodos devem ser suprimidos dado que não são necessários nem se justificam esforços de formação ou informação destinados aos organismos de representação dos trabalhadores a nível nacional ou aos comités de empresa a nível europeu.

Resultado da votação

Votos a favor: 35, votos contra: 71, abstenções: 15.