PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 8.7.2008 
SEC(2008) 2209 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
Documento que acompanha a 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO  PARLAMENTO EUROPEU,  
AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU  
E AO COMITÉ DAS REGIÕES 
 
Estratégia de internalização dos custos externos 
  
e a 
 
Proposta de 
 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que altera a Directiva 1999/62/CE rel ativa à aplicação de imposições  
aos veículos pesados de mercadorias pela  utilização de certas infra-estruturas  
  
Resumo da avaliação do impacto da in ternalização dos custos externos  
{COM(2008) 435 final} 
{COM(2008) 436 final} 
{SEC(2008) 2208} 
 
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
Avaliação do impacto da internalização dos custos externos 
Ao alterarem, em Maio de 2006, a Directiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições 
aos veículos pesados de mercadorias pela utiliz ação de certas infra-estruturas, o Parlamento 
Europeu e o Conselho esta beleceram o seguinte: « Até 10 de Junho de 2008, a Comissão 
apresenta, após apreciação de todas as opções,  incluindo os custos relacionados com o 
ambiente, o ruído, o congestionamento e a saúde, um  modelo de avaliação de todos os custos 
externos que seja aceite por todos, transparen te e compreensível e sirva de base para o 
cálculo futuro dos encargos com a infra-estrutura .» Estabelece ainda a directiva de 
modificação que esse modelo deve ser « acompanhado de uma análise de impacto da 
internalização dos custos externos relativament e a todos os modos de transporte e de uma 
estratégia de aplicação gradual do m odelo a todos os modos de transporte » e que « os 
referidos relatório e modelo são acompanhados, se necessário, de propostas ao Parlamento 
Europeu e ao Conselho para uma fu tura revisão da […] directiva ». 
A presente avaliação centra-se no impacto da inte rnalização dos custos externos dos veículos 
pesados de mercadorias e outros me ios de transporte, associados ao ruído, à poluição do ar, às 
alterações climáticas, ao congestionamento e aos acidentes, através de instrumentos de 
mercado como taxas, impostos ou títulos de emissão negociáveis. Nela se analisam várias 
possibilidades de internalização dos custos exte rnos nas portagens cobradas aos pesados de 
mercadorias, no âmbito da revisão da Direct iva 1999/62/CE, bem como opções possíveis para 
internalizar os custos externos nos m odos ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial. 
1. D EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Toda a actividade de transporte é causa de transt ornos que têm custos para terceiros. Na maior 
parte dos casos, estes custos são externos, isto  é, são suportados não pelos que os geram mas 
pelos outros utentes das infra-estruturas de transporte (congestioname nto, acidentes) e pela 
sociedade (custos ambientais). 
Dadas as suas externalidades ambientais, o transporte é já object o de várias medidas 
regulamentares. Além disso, sobre outras actividades ligadas ao transporte, como a aquisição, posse e utilização de um veículo, impendem impostos e taxas que podem globalmente 
compensar, ou mesmo, em alguns casos, mais do que compensar, alguns dos seus custos sociais. É, pois, necessário ter em conta a situ ação existente, para evitar uma dupla oneração 
pelo mesmo custo externo. O importante, cont udo, é determinar se as medidas vigentes 
permitem a internalização dos custos externos, o u, por outras palavras, se os sinais de preço 
transmitidos pelas taxas, impostos ou subsídio s existentes impulsionam o desenvolvimento de 
novas tecnologias ou modos de transporte ou a alteração da atitude dos consumidores.  
Embora a internalização dos custos externos se  efectue já em algum grau, os utentes do 
transporte ou não os suportam integralmente ou o que pagam não está correlacionado com 
esses custos. Na maior parte dos  casos, as medidas tomadas pe los governos são parcelares e 
não visam directamente estas falhas do mercado. O problema é que a estrutura dos impostos e taxas que hoje existem não transmite um sinal de  preço suficientemente forte para influir na 
concepção de mobilidade das pessoas. 
 
PT 3   PT Deixar as coisas como estão significa que o tr ansporte continuaria a ser causa de transtornos 
que os seus “autores” não pagariam. Isto não é,  todavia, sinónimo de inacção total, uma vez 
que, para atacar o problema dos custos externos , há outros instrumentos, já em uso (e.g. os 
impostos sobre os veículos, as classes EU RO) ou a ser discutidos nas instituições 
comunitárias (e.g. regime de comércio de licenças de emissão para a aviação e disposições relativas às emissões de CO
2 e aos ligeiros de passageiros).  Sem internalização dos custos 
externos, o preço do transporte  continuaria a dar o sinal e rrado, não motivando os utentes a 
utilizarem veículos mais ecológicos e evitar em circular às horas de ponta em estradas 
congestionadas. 
2. O BJECTIVOS  
O objectivo geral da UE é assegurar que os seus sistemas de transporte respondem às 
necessidades económicas, sociais e ambientais da sociedade, minimizando simultaneamente 
os seus impactos indesejáveis na eco nomia, na sociedade e no ambiente. 
A presente avaliação de impacto prende-se apen as, todavia, com um objectivo específico da 
Comissão e que consiste, conforme lhe cometeu expressamente o legislador, na elaboração de 
uma estratégia para a interna lização dos custos externos ge rados pelo transporte. Com a 
internalização dos custos externos, o preço do transporte dará o sinal correcto aos utentes, 
melhorará a eficiência da utilização das infr a-estruturas e contribu irá para a redução das 
externalidades negativas, nomeadamente o c ongestionamento, os acidentes e as emissões. 
Este objectivo não deve prejudicar a competitiv idade da economia nem onerar indevidamente 
o transporte.  
Os objectivos operacionais são: – propor uma estratégia faseada de  internalização dos custos ex ternos em todos os modos de 
transporte, criando incentivos pa ra que os utentes das infra-es truturas de transporte as 
utilizem de forma eficiente.  
– num primeiro momento, e tendo em conta que já  existe uma proposta de introdução de um 
sistema de comércio de licenças de emissão para a aviação, dar aos Estados-Membros possibilidades e incentivos para implementarem um sistema coerente e eficaz de tarifação 
da utilização das auto-estradas e outras estradas, conducente a uma mobilidade mais 
sustentável. Isto implica a re visão da Directiva 1999/62/CE.  
3. O
PÇÕES  
Analisou-se um conjunto de opções, inclusive com o auxílio de ferramentas de modelização.  
O cenário de referência  (deixar tudo como está) não in corpora nenhuma nova proposta de 
internalização de custos externos, mas tem em conta as medidas previstas para breve, 
destinadas a reduzir as incidências ambienta is. Estas medidas prendem-se fundamentalmente 
com os custos externos associados às alterações  climáticas e não são parte de uma estratégia 
global de internalização nem abrange m todos os modos de transporte.  
O segundo cenário  analisa o impacto da internalização dos custos externos do transporte 
rodoviário de mercadorias. Esta opção im plica a revisão da Directiva 1999/62/CE. 
Estudaram-se três variantes:  
 
PT 4   PT - internalização dos custos da poluição do ar e do ruído;  
- internalização dos custos da poluiçã o do ar, do ruído e das emissões de CO 2; 
- internalização dos custos da poluiçã o do ar, do ruído e do congestionamento.  
O terceiro cenário  considerado possibilitaria a internali zação dos custos externos não só no 
transporte rodoviário de mercadorias, como na opção 2, mas também nos outros modos de 
transporte, i.e. ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial, com o objectivo de  assegurar que todos 
são tratados por igual. Es tudaram-se duas variantes: 
- internalização dos custos da poluição do ar e do  ruído em todos os modos de transporte e das 
emissões de CO 2 nos modos marítimo, fluvial e ferroviário;  
- internalização dos custos da poluiçã o do ar, do ruído e das emissões de CO 2 em todos os 
modos de transporte.  
4. A NÁLISE DO IMPACTO  
Em todas as opções estudadas, a internalizaçã o dos custos externos não cria obstáculos à 
mobilidade na Europa, embora influencie as  escolhas dos utentes do transporte e a 
distribuição modal. Afigura-se, todavia, que a introdução de uma taxa de congestionamento 
no modo rodoviário teria efeitos ma is positivos, já que contribuiria para re duzir o desperdício 
de tempo, o consumo de combustível e as incidências ambientais.  
O impacto económico da internalização dos custos  externos é negativo no curto prazo, já que 
o aumento do custo do transporte supera os out ros efeitos. A parte do s custos do transporte 
nos custos totais varia, contudo, de sector  para sector, pelo que tal aumento levaria 
provavelmente a uma maior eficiência no transpor te de mercadorias. No  cômputo geral, há 
motivos para crer que a redução  dos custos externos  – congestionamento, custos ambientais – 
e a redução do número de vítimas mortais melhor aria a competitividade geral da Europa, uma 
vez que estes custos são hoje suportados pelo conjunto da sociedade europeia. Uma taxa de 
congestionamento induziria também economias de tempo, que se traduzem em ganhos de 
produtividade para as empresas.  
A aplicação de taxas associadas aos custos externos leva a uma redução geral dos custos 
ambientais da ordem de 1000 milhões de euros ao ano. No caso da taxa de congestionamento, a resultante forte redução das emissões de CO
2 decorrerá sobretudo da diminuição do 
consumo de combustível. Segundo alguns estudos,  o consumo de combustível dos veículos 
aumenta entre 10 a 30% quando o tráfe go está fortemente congestionado.  
O impacto distributivo da internalização é re lativamente modesto, não contribuindo para 
agravar desigualdades. Isto pode ficar a dever-s e ao facto de as pessoas com mais baixos 
rendimentos tenderem a recorrer ma is ao transporte público e nã o se sentirem atingidas por 
taxas aplicadas aos automóveis particulares . Um aspecto que os modelos não conseguem 
captar é o dos efeitos benéficos para a saúde que resultam da redução das externalidades. A 
diminuição da poluição atmosféric a terá incidências positivas na saúde, especialmente nas 
zonas densamente povoadas e nos vales alpi nos e outros vales de montanha habitados. 
Olhando para as receitas das portagens na UE -25, no contexto das opções estudadas, 12% a 
25% serviriam para cobrir os custos de expl oração. Esta estimativa não entra em linha de 
 
PT 5   PT conta com os sistemas existentes. Em alguns  países, como a Alemanha, a Áustria ou a 
República Checa, já se usam sistemas de porta gem electrónicos, representando os custos de 
exploração 15% a 20% das receitas. As estimativ as apresentadas poderão, pois, ser inferiores 
em alguns Estados-Membros.  
A utilização a dar às re ceitas decorrentes da internalização do s custos externos deverá atender 
às vantagens que o tráfego internacional tr az à Comunidade. A parte do transporte 
internacional no tráfego rodoviário de merca dorias da UE-27 ascende a 27%. É, todavia, 
superior a 50% em sete Estados-Membros e chega a máximos de 84% na Estónia e 77% no 
Luxemburgo. Dado o crescimento do tráfego rodovi ário internacional de mercadorias, é de 
prever que a quota-parte deste segmento no tráf ego da UE-27 chegue a 33%, com um máximo 
de 90% na Estónia. Se as receitas não estiverem afectadas a fins específicos, os Estados-Membros tenderão a maximizar o bem- estar das suas populações, sem considerar 
devidamente as vantagens de uma mobilidade sustentável a nível da Comunidade.  
A falta de transparência e a inexistência da obrigação de prestar c ontas poderão levar, em 
alguns casos, a uma oneração excessiva do trans porte internacional, o que, por sua vez, 
poderá ter reflexos negativos na mobilidade, na  liberdade de circulação e no mercado interno. 
Mas a oneração excessiva poderá também ter imp acto negativo ao nível local. Por exemplo, 
as primeiras experiências com auto-estradas pagas na Hungria, nos anos 1990, falharam, 
porque as portagens foram fixadas a um ní vel que os utentes não podiam pagar.  
As disposições da directiva em vigor mais impo rtantes para assegurar a prestação de contas 
no que se refere aos custos da infra-estrutur a são a utilização de uma metodologia comum de 
cálculo dos custos e a adopção de princípios  de tarifação comuns. Os Estados-Membros 
podem decidir recuperar apenas parte dos cu stos calculados de aco rdo com a metodologia 
comum. Para efeitos das taxas destinadas a cobr ir os custos externos, poder-se-ia adoptar uma 
abordagem similar. 
5. C
OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
A análise quantitativa e qualitativa parece dem onstrar que a opção com melhores resultados é 
a que inclui a taxa de congestionamento. Prim eiramente, os ganhos de tempo geram efeitos 
positivos na economia, graças à maior fluidez do tráfego de mercadorias. Em segundo lugar, a 
taxa de congestionamento induz uma forte redução  dos custos externos. Uma circulação mais 
desimpedida tem reflexos positivos no consumo de combustível, o que, por sua vez, reduz as 
emissões de CO 2. Os efeitos no bem-estar das populações  são, por isso, superiores neste 
cenário. 
No cenário em que se internalizam os custos externos em todos os modos de transporte, o 
nível de mobilidade não sofre grandes alterações, ao passo que as emissões e o número de vítimas mortais diminuem. O congestionamento não é analisado, pelo que não são considerados os impactos positivos da aplicação  de uma taxa de congestionamento. No que se 
refere à receptividade, a consulta pública re velou existir uma ampla base de apoio à 
internalização em todos os modos. Ao pensar numa estratégia de internalização, há todavia 
que considerar a dimensão internacional do tran sporte marítimo e do transporte aéreo. Além 
disso, no caso da opção 3, as incidências no em prego dependem grandemente da utilização 
dada às receitas.  
 
PT 6   PT Opções preferíveis: estratégia de internalizaç ão dos custos externos em todos os modos de 
transporte 
Por razões de equidade, a internalização deve rá abranger todos os modos de transporte. 
Atendendo ao quadro internacional do transporte ma rítimo, aéreo e fluvial, a estratégia será 
todavia desenvolvida numa pe rspectiva de longo prazo.  
A comparação dos cenários dá indicações quanto à opção preferível. A opção 3B abrange os 
outros modos e implicaria a internalização dos cust os externos associados à poluição do ar, ao 
ruído e às emissões de CO 2. Alargar a todos os modos a internalização melhora a 
sustentabilidade geral.  
Neste contexto, elaborar-se-ia  um programa de trabalho te ndo em conta o interesse de 
internalizar os custos externos (poluição do ar , ruído, emissões de CO 2) nos outros modos de 
transporte.  
O estudo de impacto respeitante à directiva ferrovi ária assinala que a internalização dos custos 
externos já estava prevista na legislação comunitária vige nte (Directiva 2001/14/CE). Logo 
que o sistema da Eurovinheta se ja revisto para permitir a inte rnalização, os caminhos-de-ferro 
terão novas oportunidades para inte rnalizar os custos externos.  
No caso do transporte aéreo, a sua integração no regime comunitário de comércio de licenças 
de emissão (RCLE) é um passo importante pa ra atacar o problema das emissões de CO 2. Os 
trabalhos em curso atinentes à redução das emissões de NO x oferecem uma oportunidade para 
analisar um mecanismo de tarifação neste contexto.  
No transporte marítimo, o crescimento das emissões de CO 2 e outros poluentes atmosféricos 
indica a necessidade de se tomarem medi das para as reduzir. Atendendo ao quadro 
internacional deste sector, uma das conclusões da análise poderia ser o recurso à solução do 
RCLE.  
Finalmente, conviria ponderar também o caso da navegação interior, tendo em conta que 
muitas vias navegáveis interiores se regem por um quadro regulamentar específico, e.g. a 
Convenção de Manheim.  
Opções preferíveis: Revisão da Di rectiva 1999/62/CE em Junho de 2008 
Conforme se referiu atrás, o transporte rodoviário de mer cadorias é responsável por uma 
grande parcela dos custos externos. A internalização destes custos, que implica a revisão da Directiva 1999/62/CE, é, portanto, um elemento essencial da estratégia geral de internalização em todos os modos de transporte.  
Atacar o problema dos custos externos do trans porte rodoviário de mercadorias não seria a 
primeira medida no quadro desta estratégia  geral, uma vez que já  foi apresentada uma 
proposta de inclusão da aviação no RCLE. A revisão da Directiva 1999/62/CE é também 
necessária para pôr fim ao impasse na resolução  do problema das externa lidades do transporte 
ferroviário.  
Tomar medidas para o modo rodoviário enquanto estão a ser preparadas  outras iniciativas 
políticas dirigidas a outros modos não teri a incidências negativas na tendência das 
externalidades, já que se  inscreve na lógica de onerar ma is, em termos relativos, o modo com 
os custos externos mais importantes.  
 
PT 7   PT No quadro desta análise, as opções que apontam para a internalização dos custos externos do 
transporte rodoviário de mercadorias asso ciados à poluição do ar, ao ruído e ao 
congestionamento são as que parecem oferecer o melhor resultado em termos de mobilidade e 
sustentabilidade. Um sistema de taxas difere nciadas em função dos custos da poluição 
atmosférica e do ruído permite ter em conta as externalidades ambientais locais. Integrar no 
sistema uma taxa de congestionamento leva a economias de tempo que beneficiam a economia em geral. A taxa de congestionamento será mais eficiente se for aplicada tanto ao 
transporte de mercadorias como ao de passa geiros, uma vez que ambos utilizam a mesma 
infra-estrutura. Esta abordagem é validada pelos resultados da consulta pública, favoráveis à 
opção “onerar os veículos de mercadorias e pa ssageiros”. Por outro la do, a redução do tempo 
de viagem também contribui para a redução das emissões de CO
2. Note-se que a oneração dos 
veículos de mercadorias e de passageiros gera uma redução dos custos ambientais análoga à 
resultante das opções que prevêem uma oneração específica a título das emissões de CO 2.  
Assume-se na análise que todos os Estados-Membr os aplicam um sistema de taxas associadas 
aos custos externos. Pesaram-se todavia as vantagens e inconvenientes de uma abordagem 
vinculatória versus uma abordagem opciona l/delegatória em ligação com a questão da 
subsidiariedade. Um conjunto de aspectos ac onselha a optar numa primeira fase por uma 
abordagem delegatória: 
- Poderá haver ainda incertezas  quanto aos custos e benefícios  e à imposição dos necessários 
sistemas de portagem nas redes de alguns Estados-Membros com níveis de tráfego menores e, portanto, baixos níveis de externalidades.  
- Uma abordagem vinculatória, baseada em ta xas obrigatórias, constituiria uma mudança 
radical em relação à directiva actual e dific ilmente poderia ser implementada sem um período 
transitório.  
- Os Estados-Membros têm tradicionalmente a doptado metodologias distintas de tarifação da 
utilização da infra-estrutura, pelo que a expe riência de utilização das tecnologias de portagem 
necessárias é também ela diferenciada. O probl ema da interoperabilidade não está ainda 
resolvido. 
- Uma abordagem flexível e faseada permitiria  testar os novos sistemas de tarifação e 
tecnologias de portagem nos Estados-Membros em  que as condições geográficas sejam mais 
propícias. 
- A aplicação concreta e a experiência adquirida nos Estados-Membros pioneiros permitiria 
uma avaliação aprofundada numa fase ulterior. Proceder-se-ia então a uma análise conjunta 
das vantagens e inconvenientes de um sist ema de internalização de custos externos 
obrigatório para todos os Estados-Membros e do  grau de coordenação necessário ao nível da 
UE.  
Tal opção política, baseada numa abordagem horizontal, permitiria a revisão da Directiva 
1999/62/CE como primeira etapa da estratégia de internalização. As alterações principais 
seriam: autorizar que as taxas de utilização da  infra-estrutura rodoviária sejam calculadas e 
diferenciadas com base nos custos externos, nomeadamente a poluição do ar, o ruído e o 
congestionamento. Tais sistemas de tarifação es tariam subordinados a condições atinentes a 
melhorar a sua eficiência e probabilidades de êxito, como a utilização de tecnologias 
electrónicas de portagem sem paragem, para faci litar a sua aplicação, reduzindo os custos e os 
inconvenientes locais e permitindo a sua ulteri or extensão a todas as infra-estruturas 
 
PT 8   PT rodoviárias. Por razões de subsidiariedade, a directiva não abrangerá os ligeiros de 
passageiros. Todavia, um sistema de tarif ação destinado a combater o congestionamento 
rodoviário será mais eficaz se aos utentes das infra-estruturas rodoviár ias não abrangidos pela 
directiva for aplicado um sistema similar.  Importa reconhecer es te efeito positivo.