Parecer sobre as relações da União Europeia com a Rússia, a Ucrânia e a Bielorrússia

(95/C 102/11)

Em 29 de Abril de 1993, o Comité Económico e Social decidiu, de harmonia com o disposto no 3º parágrafo do artigo 23º do Regimento, emitir parecer sobre as relações da União Europeia com a Rússia, a Ucrânia e a Bielorrússia.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Relações Externas, Política Comercial e Desenvolvimento, que emitiu parecer em 13 de Janeiro de 1995. Foi Relator J. Petersen.

Na 322ª Reunião Plenária (sessão de 26 de Janeiro de 1995), o Comité adoptou por maioria, com 3 abstenções, o presente aditamento a parecer.

Chechénia : pela pronta suspensão do conflito armado

É com consternação e preocupação que o Comité Económico e Social segue o sangrento conflito na Chechénia. Dias após dia, direitos humanos são massivamente atropelados, sofrimentos indizíveis são infligidos ao povo checheno. O Comité apela à União Europeia para que pressione convincentemente a Rússia a acabar de vez com o insano derramamento de sangue e dar, sem demora, uma solução política ao conflito. A União Europeia tem de deixar bem claro que é a linha política da reforma que está a ser posta à prova na Federação Russa, que se avoluma o risco de lesar severamente o próprio país - mesmo no ponto de vista económico. Os nossos objectivos comuns - conforme consignados no documento de Helsínquia da CSCE de 1992 - são o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, incluindo os direitos de membros de minorias nacionais, a democracia e o Estado de direito. São inamovíveis. O seu acatamento constitui a base da cooperação e colaboração na CSCE e uma pedra angular do desenvolvimento das nossas sociedades. Mas, pergunta o Comité, que valor podem ter tão solenemente proclamados prin´cipios e objectivos da CSCE, podendo ser postos em causa, sem problemas, por algum dos seus signatários ?

O Comité tem-se sempre pronunciado por um Diálogo Político intensivo com as democracias da Europa Central e Oriental, apoiando unanimemente o processo de aproximação dos países parceiros do Leste às Comunidades Europeias e reclamando o enquadramento daqueles países em um Espaço Económico Pan-Europeu. Tem o Comité aplaudido sem reservas a vontade, ecoada pelos acordos de parceria e cooperação, de obrar conjuntamente pelo fortalecimento das liberdades políticas e económicas, que constituem o verdadeiro fundamento da parceria. Passa isto por da observância dos prin´cipios da democracia e dos direitos humanos fazer, à uma, fio condutor da política interna e externa e elemento essencial da parceria. As Comunidades Europeias e os seus Estados-Membros deviam, relativamente ao acordo, deixar bem clara a seriedade com que encaram os passos correspondentes, optando, nesses termos, por não pôr ainda em vigor o convénio transitório sobre a matéria comercial do acordo. Dos Estados-Membros das Comunidades Europeias por sua vez se exige que demorem a ratificação do acordo até que a Rússia se faça mais resolutamente às reformas políticas e sociais, até que fique claro que, de futuro, conflitos internos como o da Chechénia terão soluções políticas e não soluções impostas pela força das armas.

Síntese

Dado a extensão do parecer, o Comité considera necessário expor preliminar e sinteticamente as suas apreciações e recomendações sobre as relações da Comunidade Europeia com a Rússia, a Bielorrússia e a Ucrânia. A peça central são os acordos de parceria e cooperação firmados entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros e a Rússia e a Ucrânia no primeiro semestre de 1994. Para melhor entendimento das transformações radicais que actualmente se verificam nos países de Leste nossos parceiros e respectivas causas, o Comité entendeu que seria oportuno reconstituir as grandes linhas do processo de desagregação da União Soviética. Afloram-se, a par disso, os elementos de reforma política e económica que têm germinado nas repúblicas independentes, porque a apreciação feita de certos passos espe´cificos dos acordos só à luz das reformas iniciadas se torna compreensível.

A posição de prin´cipio do Comité sobre os acordos de parceria e cooperação é positiva, embora realçando que as diferenças de força negocial entre as repúblicas independentes não deviam interferir na organização das relações contratuais e que seria escusado estabelecer diferenciações, por exemplo, entre repúblicas europeias e asiáticas. Desigualdades de tratamento só rasgarão ainda mais o espaço económico da CEI, intensificarão a já preocupante desintegração e causarão problemas consideráveis à recentemente constituída comissão económica da CEI. Os acordos, não preferenciais e mistos e, logo, carecentes de ratificação, regem uma vasta gama de relações políticas, económicas e comerciais. Tipologicamente, situam-se a meio caminho entre os acordos de comércio e cooperação e os acordos europeus. Em fins de 1992, iniciaram-se conversações bilaterais com a Rússia, pouco mais tarde com a Ucrânia (pontos 3.1 a 3.6).

O Comité apoia sem reservas a vontade das partes de fazerem pelo reforço das liberdades políticas e económicas, que constituem o verdadeiro fundamento da parceria. O Comité associa-se à apreciação das partes do relevo devido ao Estado de direito e ao respeito dos direitos humanos, especialmente dos das minorias, à consolidação do sistema pluripartidário com eleições livres e democráticas (voto secreto), assim como à liberalização económica com o objectivo de instauração da economia de mercado. O Comité vê também com agrado a relação que as partes estabelecem entre a realização da parceria e a continuação e conclusão das reformas políticas e económicas nos países de Leste (ponto 3.7).

A conclusão comum das partes de que a Rússia é um país de economia em transição é interpretada pelo Comité como um compromisso político. O realismo e viabilidade económicos que tenha só o futuro os revelará. Já a Ucrânia continua a ser classificada como país de comércio de Estado. A razão essencial para a diferente classificação dos dois países filia-se - do ponto de vista do Comité - na maior força negocial demonstrada pela Rússia (ponto 3.8).

O Comité critica com veemência que não sejam abertamente professados, em ambos os acordos, os prin´cipios da justiça social. As partes contratantes devem estar mais do que a par das enormes convulsões sociais a que estão associados os processos de transformação. As populações podem até acabar por repudiar a democracia e a economia de mercado, por os seus custos sociais e humanos serem havidos por excessivos. Neste contexto, o Comité preconiza, ao mesmo tempo, que, nos acordos, se enuncie como objectivo das reformas não apenas a economia de mercado, mas a economia social de mercado (pontos 3.9 e 3.10).

O Comité dá nota extremamente insatisfatória aos prin´cipios gerais do convénio. Se bem que o respeito dos prin´cipios democráticos e dos direitos humanos seja qualificado de componente essencial do acordo, a profissão de fé fica incompleta. O Comité lamenta, principalmente, que a Comunidade Europeia não tenha conseguido consagrar como elemento fundamental do acordo com a Rússia a instauração e salvaguarda dos prin´cipios da economia de mercado - que o mandato negocial original expressamente relevava. É, para o Comité, um sinal politicamente errado, pouco encorajador para as forças reformistas pró-mercado. No mais, o Comité sugere incluir na definição dos elementos essenciais dos acordos a defesa dos direitos sociais fundamentais e dos direitos das minorias (ponto 3.14).

Importante se afigura ao Comité a cláusula evolutiva, nos termos da qual, em 1998, se verificará conjuntamente se se terão reunido, na Rússia (respectivamente, na Ucrânia), as condições económicas (estruturas básicas de economia de mercado, por exemplo) para se poderem iniciar negociações com vista ao estabelecimento de uma zona de comércio livre. O Comité teria preferido - até para inspirar a necessária confiança mútua - um clausulado mais preciso (ponto 3.15).

O Comité volta a criticar a omissão total dos imprescindíveis contactos entre os grupos económicos e sociais das partes. Na União Europeia, deve ser consensual a percepção de que não haverá Espaço Económico Pan-Europeu tendo os grupos sociais uma existência vegetativa. O Comité propõe à Comunidade que, por ocasião da primeira revisão do acordo, se determine conjuntamente se será ou não o momento de institucionalizar em um Comité Consultivo Paritário os contactos entre membros do Comité Económico e Social e membros de organismos homólogos dos países de Leste nossos parceiros. Durante o período de transição, o diálogo e a cooperação entre os grupos sociais seriam organizados pelo Comité num quadro de rondas de conversações (pontos 3.18 e 3.45).

Na parte comercial, as partes concedem reciprocamente a cláusula de nação mais favorecida, nos termos do nº 5 do artigo I do GATT. O Comité acolhe com agrado a supressão mútua dos contingentes à importação - sem prejuízo de regimes especiais para os têxteis, produtos CECA e material nuclear. A cláusula de salvaguarda acordada para o caso de perturbações dos mercados devia, no entender do Comité, ser formulada de maneira mais concreta e, logo que possível, substituída pelas disposições pertinentes do GATT 94. O mesmo se aplica às medidas antidumping e compensatórias. Na política aduaneira, o Comité lamenta a omissão, pela Comunidade, de uma cláusula de estacionariedade (stand still) para as pautas russas e ucranianas. Enquanto não forem membros do GATT/OMC, os dois países podem - sem cuidar de consultas prévias - aumentar a sua protecção aduaneira conforme entenderem (pontos 3.19 a 3.26).

No que diz respeito ao mercado de trabalho, o Comité não tem complacência alguma para com a vedação do mercado de trabalho comunitário a familiares de trabalhadores originários dos dois países compartes que exerçam actividade legal no território de um Estado-Membro. Tal nada tem que ver com o facto de, considerando a elevada taxa de desemprego e a limitadíssima latitude de manobra a médio prazo, o mercado de trabalho comunitário não denotar, para os próximos anos, procura de força de trabalho de países terceiros digna de nota. Por isso, a Comunidade devia evitar quaisquer acordos de que pudesse - ainda que apenas politicamente - ser derivada uma reivindicação de liberdade de circulação (transfronteiras) de trabalhadores de países terceiros (ponto 3.27).

O regime negociado para o estabelecimento e exer´cicio de actividade de sociedades carece, no entender do Comité, de correcções urgentes - mormente no domínio dos serviços financeiros. O acordado com a Rússia importa, para já, desvantagens competitivas evidentes para os bancos comunitários, desvantagens a suprimir o mais rapidamente possível - mais, em todo o caso, do que o prevê o actual calendário (ponto 3.30).

O Comité preza ver permitidos pagamentos correntes em moeda livremente convertível nos movimentos bilaterais de mercadorias, serviços e passageiros. O Comité apoia também os primeiros sinais de liberalização dos movimentos de capitais, exigindo das partes que mantenham a regularidade da progressão no rumo tomado. Só é possível explorar plenamente as vantagens de localidade e especialização próprias do comércio livre de mercadorias e serviços se houver liberdade de circulação do capital transfronteiras (ponto 3.33).

O aguisado em matéria de concorrência constitui um ponto fraco dos acordos. O clausulado é redigido de modo tão tíbio e descomprometido, que mal se vê como as partes, e tão-pouco as empresas europeias, dele possam deduzir quaisquer direitos. Nesta ordem de ideias, o Comité frisa a disposição da Comunidade em, solicitando-lha estes, prestar aos parceiros assistência técnica na elaboração e aplicação de regras de concorrência (ponto 3.34).

Quanto à protecção da propriedade intelectual, industrial e comercial, a Rússia e a Ucrânia declaram visar um nível de protecção que, ao fim do quinto ano de vigência do acordo, seja « comparável » ao da Comunidade Europeia. No entender do Comité, melhor seria as partes terem assentado em um nível de protecção « equivalente ». Merece, ainda, nota crítica do Comité a arbitragem para divergências decorrentes da aplicação dos acordos e das convenções multilaterais enunciadas ajustada. A orgânica do processo é fraquíssima, acabando por se reduzir a conversações sem compromisso, muito aquém dos mecanismos pertinentes do GATT (ponto 3.35).

A Rússia e a Ucrânia declaram que envidarão esforços para pôr gradualmente as suas disposições legislativas em « consonância » com o direito comunitário. O Comité preza esta declaração de intenções, mas não ignora as dificuldades imensas que a harmonização do direito põe. O Comité é do parecer que se devia constituir, no âmbito das comissões de associação, secções especializadas, para determinarem domínios de harmonização prioritários. O Comité lamenta que não constem dos acordos calendários de realização das várias etapas do ajustamento legislativo (pontos 3.36 e 3.37).

As partes entendem promover a cooperação económica, firmando e desenvolvendo, em proveito mútuo, relações económicas constituídas. Digno de especial destaque é todas as partes haverem, também, por fundamental um contributo para um desenvolvimento social harmonioso. O Comité nutre, porém, legítimas dúvidas sobre se o simples alinhamento de áreas variegadas de acção política, lado a lado, mas sem nexo, bastará para conseguir dar um contributo válido para a obtenção dos objectivos macroeconómicos almejados. De não esquecer que de modo nenhum estão apenas em causa um ou dois interlocutores de Leste : idêntico apoio e cooperação esperam os países centroeuropeus associados, os países bálticos e demais repúblicas independentes da ex-União Soviética. No entender do Comité, teria sido mais correcto estabelecer logo de início, de comum acordo, uma lista de prioridades económicas para a cooperação. Em matéria de reapetrechamento ou encerramento de centrais nucleares e de protecção do ambiente e da saúde humana, designadamente, há carências de absoluta urgência (pontos 3.38 a 3.40).

Em contraste com os acordos europeus, consta pela primeira vez do acordo de parceria e cooperação com a Rússia um elenco de domínios para a cooperação na prevenção de delitos. No entender do Comité, deste convénio se pode dizer : já não era sem tempo. O Comité apela à Comunidade e respectivos Estados-Membros para realizarem rapidamente as previstas consultas e a « estreita » interacção com a Rússia e para lhe prestarem sem demora assistência técnica e administrativa (ponto 3.41).

O Comité apoia os acordos-quadro em cujos termos se prevê a concessão de ajuda técnica, na forma de recursos do programa comunitário TACIS, à Rússia e à Ucrânia. Para garantir a melhor afectação dos recursos disponíveis, as partes signatárias entendem coordenar estreitamente o auxílio técnico com contribuições de outra origem. O Comité apoia esta intenção, presumindo que o propósito de coordenação se estenda a todos os auxílios financeiros concorrentes para a reforma económica dos países de Leste. O Comité igualmente preconiza que se intensifique a exploração de fontes internas de capital para investimentos produtivos, bem como que se sustenha a considerável fuga de capitais. Mas só se conseguirá fazê-lo se se promover uma política de estabilização macroeconómica consequente e, ao mesmo tempo, dotar a acção das empresas de um enquadramento prático e calculável (pontos 3.42 a 3.44).

1. A desagregação da União Soviética e a gestação de repúblicas independentes

1.1. Desde, pelo menos, o final dos anos setenta, as exigências dos cidadãos soviéticos em termos de condições de vida começaram a crescer a um ritmo bem mais rápido do que o potencial económico nacional. A direcção soviética bem podia, ano após ano, fixar objectivos macroeconómicos elevados; os resultados reais ficavam muito aquém. O atraso para com os países mais industrializados do mundo ocidental foi-se cavando. O fosso entre pretensão e realidade tornou-se tão profundo, que a crise do sistema económico soviético tinha inevitavelmente que deflagrar. No partido, era já objecto de intensa discussão interna na era Brejnev. Laivos de reformas económicas surgidos nos anos 60 e 70 estavam, porém, condenados ao fracasso, ao não se querer mexer nos elementos basilares do sistema de planeamento tradicional e pretender-se levá-las a cabo sem mudança política. Com a eleição de Gorbachev para Secretário-Geral do PCUS (em Março de 1985), o debate sobre as reformas adquiriu uma nova dimensão. No 27º congresso do PCUS (Fevereiro de 1986), Gorbachev deplorou sem rodeios que « a acção prática dos órgãos do partido e do Estado não esteve à altura das necessidades do momento, da vida real. Inércia, formas e métodos de direcção anquilosados, uma quebra do dinamismo do trabalho (e) burocratismo crescente» () teriam ocasionado prejuízos consideráveis. No seguimento desta análise impla´cavel, Gorbachev advogou, na reunião plenária do CC do PCUS de Junho de 1986, uma reforma económica radical e a reorganização geral da direcção económica (perestroika). Havia que superar processos de estagnação, eliminar tudo o que fizesse de travão, criar um mecanismo fiável e eficaz de aceleração do desenvolvimento socioeconómico e conferir-lhe maior dinamismo ().

1.2. O processo da perestroika, que se supunha conferisse, por reformas, um cariz « mais vivo, mais aberto, mais flexível e mais eficiente » ao sistema burocrático-ditatorial da União Soviética, foi decisivamente protagonizado pelo PCUS. Já nessa altura era líquido que grande parte dos membros do CC não apoiavam a linha reformista de Gorbachev. O processo de reforma posto em marcha colidiu com o sistema autoritário a todos os níveis e em todos os domínios da vida social. Foi por isso que, em Junho de 1988, Gorbachev organizou a 19ª conferência pan-União do PCUS. A conferência reclamou um novo parlamento, o reforço do poder presidencial, a introdução da economia de mercado e o reforço da autonomia económica das várias repúblicas da União. Também estas reivindicações se depararam com copiosa resistência, ou não tocassem nos interesses de muitas camadas. Houve resistência da nomenklatura do Partido, das estruturas estatais (a começar pela administração central e a acabar nos órgãos de poder local), do complexo militar-industrial e, por fim - que não menos - de uma parte grande da população, ameaçada de ficar privada da ideologia e da única orientação política que tinha conhecido.

1.3. Sem base de apoio pública larga, não era possível fazer triunfar as ideias reformistas das estruturas anquilosadas e dos velhos modelos ideológicos. Era indispensável uma opinião pública (glasnost), que viessem a terreiro os problemas e falhas, que fossem discutidos publicamente. A dilatação da democracia passou pela modificação da Constituição e pela criação do Congresso dos Deputados do Povo (em Março de 1989) como órgão constitucional. Embora sem poderem ser consideradas e avaliadas como eleições livres segundo o entendimento ocidental de democracia, as eleições para o Congresso dos Deputados do Povo não deixaram de ser um passo importante rumo à democracia, incomparáveis com as anteriores « eleições » na União Soviética. Muitos dos deputados ao Congresso eleito eram membros ou ex-membros do Partido Comunista, continuando - deste ponto de vista - a constituir a maior força política. Não obstante, as eleições para o Congresso dos Deputados do Povo marcaram a ruptura do monopólio político do PCUS. Iniciou-se, igualmente, um processo de restrição do poder do aparelho do partido, mas sem que o seu « papel dirigente » fosse posto em causa. O PCUS foi desapossado da direcção e controle directos que exercia sobre a economia, e as estruturas partidárias correspondentes foram dissolvidas até ao nível local. Os privilégios dos funcionários do partido foram em grande parte abolidos. Se queriam sobreviver como classe política, tinham que transmutar-se de correia de transmissão do centro em porta-vozes críticos da sua região face a Moscovo. Foi deste jogo de forças, agravado por crescentes dificuldades no abastecimento, que vieram a destacar-se nas repúblicas e regiões da União tendências separatistas, que mais tarde adquiririam tinturas nacionalistas.

1.4. Desde a segunda metade de 1989, os fenómenos de desagregação do sistema socialista aceleraram-se. De Agosto de 1989 em diante, assim que Gorbachev deixou de apoiá-los directamente, os governos comunistas da Europa Central e Oriental desmoronaram-se. Em Março de 1990, a Lituânia foi a primeira república da URSS a declarar a independência. Nas repúblicas soviéticas, realizaram-se eleições parlamentares. A eleição de Boris Ieltsin para presidente do parlamento da República Russa e a proclamação de soberania desta assinalaram uma mudança qualitativa na luta pela preservação ou dissolução da União Soviética. Com a soberania da Rússia, o Estado da União perdia o substrato físico. As restantes repúblicas declararam-se soberanas, de formas diversas, até ao final de 1990. No entanto, para garantir, que mais não fosse por razões económicas, a sobrevivência da União Soviética, Gorbachev propôs uma União de Estados Soberanos. O projecto de tratado de união foi adoptado por referendo em Março de 1991. A assinatura, prevista para 20 de Agosto de 1991, acabou por ficar suspensa por causa do golpe (de 19 de Agosto). Em prin´cipio de Setembro de 1991, o parlamento soviético deu posse a um governo de transição para uma União de Estados Soberanos. Passados poucos dias, a Ucrânia desvinculou-se. Em 16 de Novembro de 1991, Ieltsin, que em meados de Junho de 1991 tinha sido eleito presidente da Federação Russa, promulgou dez decretos pelos quais a Rússia tomava à sua conta funções até aí reservadas ao governo central.

1.5. Sem cuidar das declarações e sem a participação dos respectivos parlamentos, representantes da Rússia, da Bielorrússia e da Ucrânia fundaram, poucos dias depois, em 8 de Dezembro de 1991, na floresta de Belovecha, uma confederação de Estados independentes. No tratado, elucida-se terem cessado de existir todas as normas jurídicas da URSS. Os três presidentes recordam, por outro lado, terem sido os respectivos países os iniciadores da fundação da URSS, em 1922, por isso lhes assistindo o direito de dissolvê-la. Em 21 de Dezembro de 1991, ocorreu em Alma Ata a assinatura de um documento « Sobre o Fim da União Soviética » e a fundação da Comunidade de Estados Independentes (CEI) pelas antigas repúblicas da União Soviética, com excepção das repúblicas bálticas e da Geórgia. Segundo reza a declaração de fundação da CEI, a cooperação entre os seus membros baseia-se no prin´cipio da igualdade : « a CEI não é nem um Estado nem uma estrutura supra-estatal. »

2. Dos processos da reforma na Rússia, na Bielorrússia e na Ucrânia

2.1.

Rússia

2.1.1. A desagregação da União Soviética legou à Rússia e às demais repúblicas as estruturas políticas do sistema social comunista. O Soviete Supremo da Rússia tinha sido eleito ainda no tempo da União Soviética. A maioria não estava bem definida, variando com os temas concretos. Factor determinante era o facto de os deputados representarem, primordialmente, a causa de determinado território, raramente interesses sociais organizados. À medida que os planos de reforma foram avançando, as divergências entre o presidente e o Soviete Supremo agravaram-se. O problema estava longe de se reduzir a uma querela entre um presidente cheio de vigor reformista e um parlamento hostil às reformas - sem prejuízo de, no parlamento, não faltarem adversários das reformas. Mas o conflito fundamental era sobre o caminho a seguir pela reforma. Questões múltiplas estavam em discussão : enveredar por uma linha de reforma sem cuidar de fricções sociais ou equipar a caminhada para a economia de mercado de « amortecedores" ? Adoptar um modelo de mercado alheio ou desenvolver uma variante russa ? Questões estas exacerbadas pelo despontar de conflitos redistributivos. Num processo histórico decerto sem precedentes, grupos de interesses e deputados individuais disputavam parcelas da propriedade estatal a privatizar, em muitos casos distribuídas abaixo do valor, ou mesmo graciosamente, na forma de terrenos, imóveis, locais de produção, andares e terras. Frente a frente, representantes das enormes empresas estatais, dos novos empresários privados, dos camponeses e da população. A menos virulenta das questões não era a de saber que grupos sociais beneficiariam dos ganhos proporcionados pela inflação e quem arcaria com as perdas. Esta batalha redistributiva foi suspensa em 21 de Setembro de 1993 pela dissolução do Parlamento. É amargo verificar que a nenhuma das matérias candentes que tinham inflamado o conflito se pudera, até esse momento, dar solução convincente.

2.1.2. As eleições parlamentares de 12 de Dezembro de 1993 foram as primeiras eleições pluralistas na Rússia. A sufrágio estavam a « Duma » do Estado (câmara baixa) e um Conselho da Federação (câmara alta), representativo das regiões administrativas. Os resultados das eleições parlamentares não podem deixar de ser interpretados como um revés para a política de reformas de Ieltsin. Quer a taxa de participação quer os resultados demonstram que grande parte da população não se identificava com a política de reforma que estava a ser seguida. A rejeição das tentativas de reforma é resultado, principalmente, do elevado preço que a população já teve que pagar, sem que se notassem melhoras sensíveis. Confirmou-se, do mesmo modo, que o antigo parlamento, dissolvido em 21 de Setembro de 1993, reflectia perfeitamente o sentir da população e a situação política na Rússia. O resultado das eleições não é, em tais condições, fortuito. Ninguém podia, com realismo, esperar que a composição do novo Parlamento democraticamente legitimado encerrasse menos matéria de conflito do que a do Parlamento dissolvido. Reacender-se ou não, e com que intensidade, a querela, dependerá das medidas tomadas para prosseguir as reformas - convindo não esquecer que, à medida que a futura política de reforma se for desenrolando, o presidente terá de levar em linha de conta o pensamento do exército russo, com cuja ajuda fora debelado o golpe do « Outubro sangrento » de 1993. O presidente conta, cada vez mais, com os « ministérios fortes », o exército e o aparelho de Estado. Que consequências daí poderão advir para o desenvolvimento da democracia e do parlamentarismo, de momento ainda não é possível avaliá-lo com rigor. Para já, em todo o caso, está a ganhar contornos um modus vivendi. O parlamento tem manifesta consciência da necessidade de reformar estruturalmente a Rússia. Por enquanto, não se tem procurado intencionalmente a confrontação. No entanto, a constante criação de novos órgãos, como a « Câmara Social junto do Presidente » e a comissão coordenadora prevista no « Contrato de Paz Civil », podem ser interpretados como sintomas de desconfiança do presidente para com o parlamento e as instituições vigentes.

2.1.3. Das eleições saiu a seguinte configuração da Duma do Estado : os partidos democráticos pró-reforma mal conseguiram conquistar um quarto dos 450 assentos, ao passo que o pólo directamente oposto, as forças classifi´caveis como conservadoras e antidemocráticas, conseguiram reunir cerca de um terço dos votos. Independentes e pequenos partidos obtiveram também cerca de um terço dos assentos. Os pólos de cristalização reais são o bloco pró-reforma « Opção Russa », com apenas 65 lugares, e o Partido Liberal-Democrático do extremista de direita Jirinovski, que conseguiu, ainda assim, estabelecer-se como segundo maior grupo parlamentar, com 64 lugares. Reconheça-se que as relações entre os partidos e blocos eleitorais não são líquidas, além de ser duvidosa e capciosa a arrumação de muitos dos independentes à direita ou à esquerda. Tão-pouco as alianças eleitorais têm que durar para sempre. Difícil de avaliar é o comportamento futuro do Conselho da Federação (câmara alta), formado por dois representantes de cada um dos sujeitos da federação (repúblicas, regiões). Grande parte dos seus deputados já tinha assento no Soviete Supremo.

2.1.4. O referendo constitucional levado a cabo em simultâneo com as eleições parlamentares confirmou, com uma taxa de participação superior a 50 % e mais de 50 % de votos favoráveis ao projecto, o projecto de constituição apresentado por Ieltsin. Ficou, assim, formalmente encerrada a prolongada disputa acerca da nova constituição russa e dos direitos do Presidente. Assinale-se que 19 das 89 regiões administrativas (9 repúblicas e 10 regiões) não deram o seu beneplácito ao projecto de constituição. A constituição está feita à medida do presidente. Confere-lhe o poder de facto de decidir de todas as questões importantes e de, em caso de conflito, governar à revelia do parlamento, situação que, por força da composição do novo Parlamento democraticamente legitimado e dos problemas económicos que continuam por resolver, pode perfeitamente ganhar actualidade. A posição dominante do presidente manifesta-se, ainda, em que, sendo ele próprio a indigitar os ministros e a nomear o primeiro-ministro com o acordo da Duma, acaba por ser ele a determinar, no essencial, a composição do governo. É ele quem decide da demissão do governo ou de membros individuais do gabinete. A competência orientadora que a constituição lhe confere assegura ao presidente a máxima influência na política externa e interna. O presidente pode dissolver o parlamento, ao passo que o acto inverso de impugnação do presidente só é possível em caso de alta traição e por iniciativa das duas câmaras do parlamento e do tribunal constitucional. A solução dada pela constituição à luta pelo poder é nitidamente favorável ao poder central. Pretende-se acabar com a coexistência, aos diferentes níveis da federação, de órgãos com acção legislativa e com acção executiva, situação dominante no período que antecedeu a adopção da nova constituição. Pretendem-se estruturas de poder claras. O texto constitucional deixa, assim, de distinguir sujeitos federativos (repúblicas, regiões) com direitos diferentes. Estes sujeitos da federação terão influência não despicienda na aplicação ou não do texto constitucional. A clara tendência para reforçar a posição presidencial pode, vindo Ieltsin a abandonar o cargo e este a ser ocupado por um representante das forças de extrema-direita ou nacionalistas, acabar por mostrar um dia o seu reverso.

2.1.5. Já no tempo da União Soviética a Federação Russa substituía imediatamente as leis da União por diplomas legais russos. Desde 1991, foram aprovadas numerosas novas leis e decretos com o propósito de assegurar a transformação rápida da economia : lei da empresa (29 de Dezembro de 1990), lei da privatização, lei da concorrência e de contenção da actividade monopolística nos mercados, leis sobre a banca e a actividade ban´caria, sobre as bolsas de mercadorias e as transacções em bolsa. Acrescentaram-se-lhes grande número de decretos presidenciais e de decisões do Soviete Supremo, de despachos do conselho de ministros e outras instruções de órgãos federais. A desvantagem intrínseca deste género de legislação reside na falta de certeza do direito, porquanto os decretos podem ser rapidamente modificados ou revogados, semeando de novas incertezas a marcha do processo de reforma. Tenta-se, também, a cada passo, organizar a vida económica até ao pormenor por meio de regimes de autorização inúmeros, dedicados a determinados grupos ou serviços, em vez de se começar por consagrar os elementos fundamentais, constitutivos, de uma economia social de mercado e criar um enquadramento regulamentar macroeconómico convincente.

2.1.6. Nestas condições, não é muito de admirar que a política de reformas que se tem seguido seja alvo de epítetos como « inconsistente » e « esporádica ». Há variados programas e propostas de vias de reforma, que, se reflectem as diferentes concepções dos seus autores, não são base para a política económica. O governo tem manifestado os seus pontos de vista e ideias em planos avulsos ou actos executivos. Mas não se pode falar de um programa de reformas coerente e equilibrado. Na véspera do acto eleitoral para o parlamento (Dezembro de 1993), ainda o presidente e o governo andavam a distribuir brindes eleitoralistas. Aumentaram-se salários mínimos, abonos aos desempregados e pensões de reforma. Os operários das minas e fundições ameaçadas de greve voltaram a receber promessas de pagamento dos salários em atraso há meses, os novos « empresários do sector financeiro » seriam protegidos da concorrência externa, a agricultura poderia utilizar para investimento recursos libertados graças a restrições à importação de cereais, e aos gigantes industriais seria permitido, conforme pretendiam, constituir grupos industriais e financeiros segundo o modelo asiático. Nos últimos meses, o presidente Ieltsin e o governo parecem ter encontrado um denominador comum para os próximos passos a dar. Em declarações para esse efeito, assinala-se que interessa aplicar o programa de governo de 1993 e não definir novos objectivos. Apesar disso, mantém-se o risco de a transformação sistémica ficar bloqueada por inconsequência da política económica e por deficiente aplicação das declarações de intenção.

2.2.

Bielorrússia

2.2.1. Desde 1991, constituiu-se, na Bielorrússia, um número quase incalculável de partidos e movimentos (em 10 de Março de 1993, havia registados, no total, 497). No Soviete Supremo, contam-se entre os grupos mais fortes o Partido Comunista, os Comunistas da Bielorrússia e o Movimento Popular Renascimento. Reformadores e deputados eleitos ainda no tempo da União Soviética têm ideias diferentes. No entanto, as discussões estão longe de ter a virulência das russas. O governo conseguiu manter, no essencial, a estabilidade política, graças a compromissos e a um procedimento cuidadoso. Esta apreciação de fundo mantém-se depois da eleição do novo presidente em Julho de 1994. Ao mesmo tempo, porém, sente-se que, na maneira de pensar e na vida social, muito menos coisas mudaram do que, por exemplo, na Rússia. A administração, grupos sociais e partidos continuam muito presos à maneira de pensar de antigamente. A nova constituição foi finalmente adoptada no início de Março de 1994. A gritante falta de descentralização remonta a razões objectivas ponderosas, como a notória falta de matérias-primas, a divisão de trabalho estabelecida, a situação geopolítica desvantajosa e os encargos da catástrofe de Chernobil. A dependência de combustíveis russos e da exportação para a Rússia está a fazer despertar, num ou outro ´circulo, a ideia de reunificação com a Federação Russa. Assim, o novo presidente, Lukachenko, já antes das eleições defendia o estreitamento da ligação à Rússia. Por várias razões, especialmente devido à relutância de Moscovo, veio-se, contudo, a abandonar a ideia inicialmente visada de união monetária com a Rússia com base num tratado de adesão da Bielorrússia ao sistema monetário russo. Em seu lugar, os dois países assinaram, no início de 1995, acordos de liberalização do comércio, uma união aduaneira, medidas para a convertibilidade re´ciproca das respectivas divisas, a formação de grupos industriais e financeiros e, ainda, o aprofundamento das relações comerciais mútuas e das relações económicas em geral. Simultaneamente, celebraram-se acordos para a continuação da estação de radar russa de Gantsevichski e do centro de controle da esquadra de submarinos russa de Vileika. Meta perseguida, paralelamente, pela política bielorrussa é a de reforço da cooperação com as demais repúblicas da CEI.

2.2.2. A República da Bielorrússia declarou a sua soberania em 27 de Julho de 1990. Poucas semanas volvidas da declaração, o Soviete Supremo da Bielorrússia adoptou um programa bienal de transição para a economia de mercado. Dele consta, nomeadamente, um programa próprio para o desenvolvimento da autonomia económica pela reestruturação da economia nacional. Outros objectivos são a privatização, a desmonopolização e a criação de novas infra-estruturas. Por enquanto, nenhum dos objectivos foi alcançado. As vicissitudes políticas e económicas por que passaram outros países sucessores da União Soviética, particularmente as repúblicas vizinhas da Rússia e da Ucrânia, e a preocupação de que a produção ainda se contraísse mais e a população empobrecesse, fizeram com que o governo bielorrusso hesitasse em adoptar medidas concretas de transição para a economia de mercado. Perante a catastrófica situação económica, o governo adoptou, em 30 de Setembro de 1994, um programa anticrise, apostado, crucialmente, na estabilização da situação macroeconómica. Não constam reformas incisivas, posto que se queira acelerar a privatização, com base no programa de privatização vigente. Há boas razões para duvidar de que as ambiciosas metas do programa anticrise sejam de facto alcançadas : já o calendário, apertado, já os incentivos económicos delineados, insuficientes. Embora apoiando o caminho escolhido para a resolução da situação económica de urgência, as organizações internacionais reclamam, ao mesmo tempo, medidas concretas e resolutas de transição para a economia de mercado. Também internamente se avolumam as vozes que clamam por uma política de reformas mais consequente.

2.2.3. Não se pretende ignorar terem os órgãos legislativos da Bielorrússia adoptado, nos últimos três anos, leis importantes para a transição para uma ordem económica de mercado. É o caso, por exemplo, de normas reguladoras do arrendamento, do sistema ban´cario, das bolsas de mercadorias, do direito das sociedades, da insolvência das empresas e da contenção do poder dos monopólios. Acontece, porém, que uma parte das disposições legais continua incompleta, enquanto outras não são, praticamente, aplicadas, ou já não correspondem às exigências actuais.

2.2.4. A experiência da transformação da Bielorrússia num Estado industrial independente e da adaptação das estruturas económicas, completamente distorcidas, às condições actuais continua a obedecer a métodos dirigistas. O programa de reconversão estrutural da indústria aprovado pela mesa do Soviete Supremo em Maio de 1993 é fruto de planos de política industrial dos três anos precedentes, prevendo o desenvolvimento intencional de ramos industriais espe´cificos. O objectivo global do programa - que cobre um período de 8 anos - é a competitividade internacional de produtos importantes da indústria transformadora. É virtualmente inconcebível que os objectivos e métodos do programa, que em alguns casos desce a minudências, sejam conciliáveis com a instauração de mecanismos de regulação tributários do mercado e, especialmente, com a autonomia de decisão das empresas. O estado crítico da economia e a falta de financiamento não permitiram ainda que o programa arrancasse. Só uma vez concluído o programa anticrise projectado para durar até meados de 1995 se pensa dar início à reforma estrutural da economia. Problema central é acertar a política de estabilização macroeconómica com uma reforma das empresas que, a par da « pequena privatização » e da conversão de grandes empresas em sociedades por acções, ofereça também sistemas de incentivos aos gestores eficientes. Está para se ver se os « contratos de gestão » previstos conseguirão realmente despertar decisões empresariais autónomas, ou se não passarão de outra maneira de reforçar as direcções.

2.3.

Ucrânia

2.3.1. O esforço de constituição de um Estado nacional independente sobrepôs-se, no início da empresa reformadora, às diferenças estratégicas que havia quanto a vias a seguir e a objectivos de curto e médio prazo. Problemas económicos passaram praticamente despercebidos. As tendências separatistas da Crimeia agravam sem cessar a situação política interna e externa. Os arremedos de reforma são uma decepção para a população. Tensões constantes entre forças reformadoras e adversários das reformas, sobretudo os directores dos grandes complexos industriais e as forças nacionalistas e pró-moscovitas, impediram um movimento sério da reforma. À semelhança do sucedido noutras repúblicas independentes da antiga União Soviética, a capacidade de manobra do governo foi paralisada por dissensões com o Parlamento. Diferenças de pontos de vista em matéria de política económica e a promulgação do decreto presidencial « sobre medidas inadiáveis de estabilização da situação económica e política na Ucrânia » acabaram por provocar a demissão do primeiro-ministro Kuchma em Setembro de 1993. A assinatura de Kuchma debaixo do tratado de estreitamento da cooperação económica com a Rússia fora ditada pela percepção de que, sem essa cooperação, seria praticamente impossível à Ucrânia desenvolver-se como Estado nacional independente. No curto prazo, serviu também para garantir o importante abastecimento de petróleo.

2.3.2. Nas eleições presidenciais concluídas em 10 de Julho de 1994, o ex-primeiro-ministro, L. Kuchma, bateu o presidente cessante, L. Kravchuk. A vitória foi conquistada na Ucrânia Oriental, onde está localizada a indústria pesada e há maior representação da minoria russa. Ali defende-se uma política de aproximação e de concertação com a Rússia, enquanto na Ucrânia Ocidental as forças nacionalistas têm mais apoio. O presidente Kuchma tem conseguido manter uma política de apaziguamento para com a Rússia, desdramatizando alguns pontos contenciosos, sem diminuição para a independência da Ucrânia. Assim, as questões relacionadas com a frota do Mar Negro já não são classificadas como obstáculos de prin´cipio à cooperação concreta entre os dois países. Outros passos importantes para a normalização das relações bilaterais são a participação da Ucrânia na comissão económica das repúblicas da CEI e a cooperação entre as duas forças armadas no domínio da política de segurança. Com a assinatura do tratado de limitação das armas nucleares, a Ucrânia deu mais um passo para o desanuviamento do clima internacional, criando um substrato sólido para a intensificação da cooperação com organizações internacionais.

2.3.3. Consequência das divergências sobre o futuro económico do país tem sido o desnorte conceptual em matéria de política económica. Ainda a União Soviética existia quando se desenvolveu e adoptou um projecto de transição para a economia de mercado (Novembro de 1990). Apenas meio ano mais tarde, seguiram-se medidas extraordinárias para resolução da situação de crise económica geral; em Outubro de 1991, confirmaram-se as linhas-mestras da política económica em condições de independência. Em Janeiro de 1992, foi adoptado o « Plano de Medidas Económicas Urgentes ». Este plano previa a conversão de toda a economia a prin´cipios comerciais. Mais de sessenta leis, respeitantes a toda o panorama económico e social do país, e uma multiplicidade de outros diplomas legais, nos mais diversos domínios da economia, foram adoptados no espaço de um ano. Ao mesmo tempo, o governo obteve poderes especiais para criar o enquadramento político-institucional. Porém, rapidamente veio ao de cima que não era viável relegar o Estado da vida económica com demasiada brusquidão. A partir de Dezembro de 1992, uma série de leis em vigor teve que ser reformulada ou revogada. As razões ter-se-ão filiado na drástica inflação de disposições, quase impossível de discriminar, quanto mais de acatar. Empresas ucranianas como investidores estrangeiros, todos se viam e se vêem no risco latente de, involuntariamente, estarem a infringir leis. Nos últimos dois anos, foram adoptados oito programas urgentes de combate à crise, sem que algum deles fosse cumprido. O presidente Kuchma prometeu encetar reformas. É seu propósito desenvolver a economia mesmo sob « controle estatal ». Segundo ele, a grande urgência é reestruturar integralmente a economia. Para melhor poder fazer aplicar os processos de reestruturação, o presidente nomeou-se a si próprio primeiro-ministro e subordinou à sua autoridade os chefes das administrações regionais e locais. O parlamento deverá abandonar uma parte das tarefas governamentais ainda do tempo da União Soviética. No âmbito das reformas, o presidente tenciona impulsionar, principalmente, a privatização, que está atrasada. Deverão, ainda, sair diversas leis fiscais novas.

3. Da declaração conjunta sobre os acordos de parceria e cooperação

3.1. Após anos de difíceis negociações, a Declaração Conjunta entre a Comunidade Europeia e o Conselho de Ajuda Económica Mútua (Comecon) pôde finalmente ser assinada em 25 de Junho de 1988 (). O Comité viu esta declaração como um marco decisivo no caminho de uma normalização que há já muito se impunha das relações entre a Comunidade e os vários Estados do Comecon. A política de paralelismo da Comunidade vingava : lado a lado com as relações oficiais mantidas pela Comunidade e pelo Comecon, cada membro passava a poder decidir por si do estabelecimento de relações bilaterais e de conversações sobre comércio com a Comunidade Europeia. Ao mesmo tempo, ficava definitivamente arredada a exigência repetidamente feita de constituição de uma ´cupula comum CE-Comecon. Apenas três anos mais tarde - quase dia por dia - a aliança económica da Europa de Leste era dissolvida. Na 46ª e última reunião plenária (finais de Junho de 1991), punha-se formalmente ponto final a um processo de decomposição que já se iniciara em meados dos anos oitenta. O comércio intra-Comecon entrara em contracção nessa altura. Com a unificação alemã, o pacto económico leste-europeu perdera um dos seus pilares fundamentais. Por fim, a decisão dos seus membros, em Janeiro de 1991, de passar a usar o dólar em vez do rublo convertível (moeda de compensação comum) como base do comércio intra-Comecon equivaleu praticamente à dissolução do Comecon.

3.2. A nova fase de contactos políticos e económicos entre a Comunidade Europeia e os países do Comecon deu lugar, ao fim de pouco tempo, a relações oficiais com os Estados da Europa Central e Oriental. Até Março de 1991, vários acordos de comércio e cooperação se seguiram. Todos estes passos constituem, segundo é convicção do Comité, elementos imprescindíveis do processo de integração política e económica. Reforçam o diálogo entre Estados, aprofundam a Cooperação Política Europeia (CPE) e servem de esteio económico, a médio prazo, inclusive, dos processos de reforma política nos países de Leste vizinhos. O acordo de comércio e de cooperação comercial e política com a URSS foi firmado em 18 de Dezembro de 1989, entrando em vigor em 1 de Abril de 1990. Elementos axiais do acordo são a concessão da cláusula de nação mais favorecida no comércio transfronteiras, assim como o compromisso da Comunidade de envidar todos os esforços para suprimir faseadamente as « restrições quantitativas espe´cificas » criadas por força do Regulamento (CEE) nº 3420/83 (). A Comunidade Europeia tinha vindo a instaurar estas restrições « autónomas » à importação desde meados dos anos setenta, depois de, em finais de 1974, os acordos comerciais bilaterais entre membros da CE e os países do Comecon terem expirado, sem que, devido a resistência soviética, novas negociações bilaterais se tivessem concretizado ao nível comunitário - salvo com a Roménia (). De harmonia com as políticas económicas e objectivos económicos respectivos, as partes pretendem promover a « mais larga cooperação possível » nos sectores da indústria, da agricultura, da protecção do ambiente, da energia e dos transportes, para citar apenas alguns exemplos. Para o Comité, o acordo constituiu um sinal importante, inspirador de confiança política e económica, no âmbito da cooperação Este-Oeste. Abonando o dinamismo do processo de aproximação que se começa a desenrolar, o Conselho Europeu convidara já a Comissão, em Dezembro de 1990, na sua reunião de Roma, a sondar, juntamente com as autoridades da União Soviética, as hipóteses de um acordo de base alargada entre a Comunidade e a URSS, que compreendesse um diálogo político e se estendesse a todos os aspectos do estreitamento da cooperação económica e à cooperação cultural (). Com esta decisão, o Conselho Europeu - conforme o declarou o Comité em parecer anterior - estava a reclamar que se fosse bem além do acordo de comércio e cooperação vigente. Todavia, as profundas convulsões políticas e económicas do ano de 1991, culminando na fragmentação da União Soviética, atrasaram as conversações sobre o conteúdo das relações económicas e comerciais no futuro. A Comissão viu-se obrigada a desdobrar as suas conversações exploratórias por 12 repúblicas.

3.3. A radical modificação da situação política e económica na ex-URSS inspirou à Comissão Europeia o desenvolvimento de um novo tipo de acordo, a meio caminho entre os acordos de comércio e cooperação e os acordos europeus. O objectivo negocial é a celebração de acordos de parceria e cooperação com os Estados independentes da ex-União Soviética (). Pretende-se destes acordos, não preferenciais, mistos e, logo, sujeitos a ratificação, que rejam uma « vasta gama de relações políticas, económicas e comerciais » entre as partes e sucedam ao acordo de comércio e cooperação com a ex-URSS de 1990. Em finais de 1992, começaram as conversações bilaterais com a Rússia, um pouco mais tarde com a Ucrânia. No primeiro semestre de 1994, as negociações com ambos os países chegaram a bom termo; com a Bielorrússia, as negociações concluíram-se em Dezembro de 1994.

3.4. O quadro comum dos acordos de parceria e cooperação tem - posto que com conteúdo essencialmente diferente - estrutura essencialmente similar à do quadro dos acordos europeus :

- um preâmbulo;

- prin´cipios gerais;

- diálogo político;

- transporte de mercadorias;

- disposições em matéria de condições de venda e investimentos;

- pagamentos e capital;

- concorrência, protecção da propriedade intelectual, industrial e comercial, cooperação no domínio legislativo;

- cooperação económica;

- cooperação na prevenção de delitos;

- cooperação cultural;

- cooperação financeira;

- disposições institucionais, gerais e finais.

A base para as observações pelo Comité seguidamente tecidas é a do convénio firmado em 25 de Junho de 1994 entre a Comunidade Europeia, os seus Estados-Membros e a Federação Russa. Sempre que do acordo de parceria e cooperação com a Ucrânia, celebrado anteriormente (14 de Junho de 1994), conste, em cláusulas importantes, articulado sensivelmente divergente, o Comité - verificada a necessidade de o fazer - tratá-lo-á à parte. Como o acordo de parceria e cooperação com a Bielorússia só foi rubricado em Dezembro de 1994, o seu teor não será considerado neste parecer.

3.5. Retrospectivamente, verifica-se que o andamento das conversações com a Rússia foi, em certas matérias, mais moroso do que a Comunidade inicialmente esperava, facto que, em parte, se ficou a dever à apresentação de exigências mais ambiciosas pela parte russa e a problemas internos na Rússia, mas que, noutra parte, teve que ver com a frequente dificuldade de cristalização de opiniões na Comunidade. Assim foi no domínio comercial (acesso melhorado aos mercados), onde muito custou aos membros da CE ir minimamente além do mandato negocial de 5 de Outubro de 1992. Já nos domínios do direito de estabelecimento e dos serviços, foi a flexibilidade dos negociadores de Leste que algo deixou a desejar. As duas directivas negociais complementares (de 5 de Abril e de 9 de Novembro de 1993) para o acordo de parceria e cooperação com a Rússia e uma ampliação de mandato no caso da Ucrânia são prova cabal da vontade e do esforço da Comunidade para levar a bom termo as negociações com os parceiros de Leste.

3.6. Menos curial se afigura ao Comité a « declaração protocolar » do mandato alargado de 5 de Abril de 1993, que restringe as directivas exclusivamente à Rússia. Só mais tarde o Conselho e a Comissão pensam ponderar se algumas das disposições delas constantes - - ou todas - poderão ser estendidas a outros dos Estados saídos da ex-União Soviética. O Comité inclina-se para que, na organização de relações enquadradas em acordos de parceria e cooperação, a Comunidade Europeia deva, logo de prin´cipio, tratar as repúblicas independentes de forma essencialmente idêntica e, na mesma ordem de ideias, abster-se de discriminar entre repúblicas europeias e repúblicas asiáticas - sem prejuízo, necessariamente, de eventuais regimes espe´cificos por país para certas cláusulas. Desde logo era previsível que, nas rondas negociais bilaterais, algumas das repúblicas independentes tentassem negociar com a Comunidade e seus Estados-Membros acordos de parceria e cooperação substantivamente comparáveis ao concluído entre a Comunidade e a Rússia - basta pensar na exigência feita no início do ano transacto pela Ucrânia, depois de estudar « a posição de partida » da Comunidade Europeia.

Preâmbulo

3.7. Apraz sem reservas ao Comité ver nas partes a vontade de fazerem pelo reforço das liberdades políticas e económicas, que constituem o verdadeiro fundamento da parceria. Igualmente se associa o Comité à apreciação das partes do relevo devido ao Estado de direito e ao respeito dos direitos humanos, especialmente dos das minorias, à consolidação do sistema pluripartidário com eleições livre e democráticas (voto secreto), assim como à liberalização económica com o objectivo de instauração da economia de mercado. A par disso, destaca o Comité a relação que as partes estabelecem entre a realização da parceria e a continuação e conclusão das reformas políticas e económicas na Rússia. Merece apoio incondicional o declarado empenho das partes em cumprir os compromissos tomados no âmbito do processo da CSCE, especialmente o de aplicação integral dos prin´cipios e disposições da Acta Final de Helsínquia, dos documentos finais dos encontros subsequentes de Madrid e Viena, da Carta de Paris por uma Nova Europa e do documento da CSCE de Helsínquia (1992) sobre o « desafio da mudança ». De grande significado se reveste a remissão para o documento final da conferência da CSCE de Bona de 11 de Abril de 1990. O Comité sugere, todavia, que as menções a actas finais ou documentos constantes do preâmbulo, de teor muito genérico, passem futuramente a ser concretizadas e substantificadas, com, por exemplo, frases ou exigências centrais do documento de Bona sobre a « Cooperação Económica na Europa ». O Comité espera, no mais, que as múltiplas declarações de intenção sejam reflectidas sem quaisquer reservas pelas constituições de todos os Estados outorgantes. Devem encontrar expressão visível na acção política quotidiana.

3.8. A conclusão comum de todas as partes de que a Rússia já não é um país de comércio estatal, mas um país de economia em transição, é interpretada pelo Comité como um compromisso político. O realismo e viabilidade económicos que tenha só o futuro os revelará, dependendo de a política concreta corresponder ou não sistematicamente, na prática, às exigências da reforma. Já a Ucrânia continua a ser classificada como país de comércio de Estado. As partes reconhecem, ainda assim, o esforço dirigido pelo país « para a transição da economia planeada própria de um país de comércio de Estado para a economia de mercado ». Mal se vê - do ponto de vista do Comité - que justificação séria possa haver para a diferente classificação dos dois países. A razão filiar-se-á, mais provavelmente, na maior força negocial demonstrada pela Rússia, que também noutros pontos do clausulado conseguiu impor mais ideias próprias do que as outras repúblicas independentes.

3.9. O Comité tem criticado regularmente a omissão, nos últimos acordos, da profissão de fé nos prin´cipios da justiça social, ainda nos primeiros acordos europeus com consagração de fundamento da associação. A mesma crítica se faça aos tratados de parceria e cooperação, em cujos preâmbulos igualmente - para o Comité, incompreensivelmente - se evita a apologia da justiça social. Incompreensivelmente, porque, que mais não fosse, bastaria uma olhadela ao documento final da conferência da CSCE de Bona (1990) ou à convenção da cimeira da CSCE de Helsínquia (1992), ambos citados pelas partes, para verificar que os chefes de Estado e de governo reunidos - compreendendo, portanto, os da Comunidade Europeia e os dos países de Leste contratantes - não conhecem tais pruridos. Pelo contrário : para eles, a justiça social é objectivo comum e impreterível. É unaninemente que acentuam ser condição necessária, para superar desigualdades económicas e sociais e alargar o corredor do desenvolvimento socioeconómico, uma cooperação transfronteiriça de largo espectro, que passe pelo contacto humano. As partes contratantes não podem deixar de estar a par das enormes convulsões sociais a que estão associados os processos de transformação iniciados nas repúblicas independentes da ex-União Soviética, convulsões em muitos casos causadoras de autêntica, se não grave, miséria humana. Conforme declarava, no início de 1994, o « Fund for Democracy and Development », estes efeitos, não sendo paliados, romperão um dia além-fronteiras, ameaçando a prosperidade e segurança de outros países (). Com a consequência potencial de a população passar a repudiar a democracia e a economia de mercado, por os seus custos sociais e humanos serem havidos por excessivos (). Tais cascatas de efeitos potenciais devem ser igualmente ponderadas. Só conseguindo dotar a ordem económica de mercado de uma super-estrutura social condigna ganhará o almejado Espaço Económico Pan-europeu estabilidade política, o mesmo é dizer, étnica e social. Tem-se contraposto regularmente à exigência do Comité o argumento de não haver necessidade de consagração da justiça social no preâmbulo, por do corpo do acordo constarem vários passos de teor social - casos da cooperação nos domínios da saúde e da segurança, do emprego ou da segurança social. Para o Comité, a argumentação da Comissão passa ao lado do essencial.

3.10. Nesta ordem de ideias, o Comité preconiza com veemência que, também nos acordos de parceria e cooperação, se pratique não só o conceito de « economia de mercado », mas o de « economia social de mercado ». A objecção de alguns políticos da Europa Central e Oriental de que, nos seus países, o termo « social » é equiparado a « socialista » e de que uma economia de mercado socialista é a última coisa que se pretende, nada muda na posição do Comité. Pelo contrário : a argumentação dos políticos do Leste só comprova a grande carência de informação e esclarecimento em matérias institucionais e políticas que se mantém nas jovens democracias da Europa Central e Oriental. A Comunidade Europeia e os Estados-Membros têm a obrigação de reforçar, no âmbito dos seus diversos programas de ajuda, a componente de aconselhamento, que, tantas vezes, nos estádios iniciais de processos de reforma política e económica, tem importância exactamente igual à de ajuda material.

O TEXTO CONTINUA NO NUM.DOC : 595IC0055.13.11. Ao contrário dos acordos europeus, celebrados, até ao momento, com seis países da Europa Central, do preâmbulo dos acordos de parceria e cooperação não consta uma perspectiva de adesão. Ora, o antigo presidente ucraniano Leonid Kravchuk não deixara de aproveitar a ocasião da assinatura do acordo para anunciar o desejo do seu país em vir, mais tarde, a aderir à União Europeia : « Essa perspectiva conta-se entre as prioridades do governo ucraniano ». Poucas semanas antes, o primeiro-ministro russo Viktor Chernomirdin dera voz à habilitação de prin´cipio do seu país à adesão à União Europeia. Nos termos do artigo 0 do Tratado da União Europeia, qualquer Estado « europeu » pode requerer adesão à União. Não há, contudo, definição convincente do conceito de « europeu ». O termo compreende - conforme muito bem escreve a Comissão - elementos geográficos, históricos e culturais que concorrem para a identidade europeia. Não se afigura, pois, nem possível nem prático fixar já, de uma vez por todas, as fronteiras da União Europeia, cujos contornos terão de se ir sedimentando ao longo de um período dilatado (). Ao mesmo tempo, países com vontade de aderir devem ficar bem cientes de que - num cenário de integração intracomunitária bem sucedida - o limiar de ingresso na União Europeia irá ficando cada vez mais difícil de transpor. Tais países têm de ser persuadidos de que a sua caminhada para a União Europeia é um processo moroso. Mas também do lado da União Europeia se exigem ajustamentos significativos, por exemplo a reforma da Política Agrícola Comum e a reforma orçamental. Em tais condições, desde logo se torna incompreensível para o Comité a linear exigência de alguns políticos de alargamento rápido para leste e de adesões em bloco. Ficasse o processo de consolidação intracomunitário à mercê do oportunismo político, fosse ele demorado, ou mesmo diluído, por processos de alargamento precipitados e, para ´cumulo, mal preparados, e as consequências não seriam menos que fatais.

3.12. A perspectiva de adesão dos países (associados) centroeuropeus recebeu consagração de prin´cipio com a decisão do Conselho Europeu de Copenhaga (Junho de 1993) de que aqueles países podiam tornar-se membros da União Europeia desde que fossem preenchidas certas condições. São elas a estabilidade institucional, garantia de um Estado de direito democrático, e a defesa dos direitos humanos, o respeito e protecção das minorias. São imprescindíveis uma economia de mercado operante e capacidade para resistir às forças do mercado. Têm, ainda, de ser aceites os compromissos decorrentes da adesão, e tem de existir inteiro acordo com os objectivos de união política e de união económica e monetária. As condições institucionais de salvaguarda da capacidade deliberativa da União terão - no dizer da Comissão - de ser criadas na conferência intergovernamental da União de 1996.

3.13. À intensificação da cooperação da União Europeia com as repúblicas independentes da ex-União Soviética conferem os acordos de parceria e cooperação uma base sólida. A União Europeia tem dado a entender com regularidade que, por razões de projecto e de prin´cipio, não se vislumbram grandes hipóteses de adesão daquelas repúblicas à União - pelo menos até onde é possível ver. A adesão das repúblicas independentes requereria uma coincidência de tal modo completa de parte importante do enquadramento político, económico e social, que tolheria o desenvolvimento autógeno destes países. O espaço económico da CEI rasgar-se-ia ainda mais, e o preocupante processo de desintegração receberia impulso tanto mais forte. Porém, isto não prejudica, no entender do Comité, eventual enriquecimento e ampliação dos acordos de parceria e cooperação com formas espe´cificas de cooperação política. Seria, igualmente, em momento oportuno, de reflectir sobre formas de cooperação ainda mais estreita com as repúblicas da ex-URSS que já tenham passado o « ponto sem retorno » na via da democracia e da economia de mercado.

Prin´cipios gerais

3.14. O Comité dá nota extremamente insatisfatória aos prin´cipios gerais do convénio. Se bem que o respeito dos prin´cipios democráticos e dos direitos humanos, tal como consagrados, em particular, na Acta Final de Helsínquia e na Carta de Paris por uma Nova Europa, seja qualificado de fio condutor da política interna e externa das partes e, simultaneamente, de componente essencial da parceria e do próprio acordo, a profissão de fé fica incompleta. O Comité lamenta principalmente que a Comunidade Europeia não tenha conseguido consagrar como elemento fundamental do acordo com a Rússia a « instauração e salvaguarda dos prin´cipios da economia de mercado ». Incompreensível para o Comité - não só por o mandato negocial original do Conselho qualificar expressamente os « prin´cipios de economia de mercado » de elemento fundamental do acordo, mas também por se ter acertado estabelecer uma zona de comércio livre entre a Comunidade e a Rússia dentro de alguns anos. A Comissão devia ter percebido que suprimir este elemento era emitir um sinal politicamente errado - e necessariamente pouco encorajador para as forças reformistas pró-mercado na Rússia. Se a Rússia - como as rondas negociais o demonstraram à saciedade - faz pressão para deixar de ser classificada como país de comércio de Estado, então é indispensável, do ponto de vista dos processos de reforma económica e do seu bom sucesso, fazer finca-pé nos « prin´cipios da economia de mercado » enquanto componente essencial e não apenas declaratória do acordo. O Comité reitera, complementarmente, a sua sugestão de, em futuros acordos, definir, ainda, separadamente como seus elementos essenciais a « salvaguarda de direitos sociais fundamentais » e os « direitos das minorias » a que o preâmbulo alude. Mais concludente é o acordado com a Ucrânia, que, pelo menos, eleva ao estatuto de componente essencial do acordo os « prin´cipios da economia de mercado », nos termos constantes, nomeadamente, do documento de Bona da CSCE. Preza-se que, dada violação sistemática destas partes do acordo, a Comunidade possa suspendê-lo autonomamente e com efeito imediato. A Comunidade terá, assim, ultrapassado, segundo a Comissão, os processos tendencialmente lentos e complexos do « Acordo de Viena sobre o Direito dos Tratados ».

3.15. Importante se afigura ao Comité a cláusula evolutiva, nos termos da qual se verificará conjuntamente, em 1988, se se terão reunido, na Rússia (respectivamente, na Ucrânia), as condições económicas (estruturas básicas de economia de mercado, por exemplo) para se poderem iniciar negociações com vista ao estabelecimento de uma zona de comércio livre. O Comité teria preferido - até para inspirar a necessária confiança mútua - um clausulado mais preciso; o prin´cipio do articulado, principalmente, devia ter tido expressão mais concreta - concretização esta impedida por divergências entre os membros da Comunidade Europeia, uma vez mais se revelando na política comercial discrepâncias entre retórica e acção. De lamentar, também, que a cláusula evolutiva não conste dos acordos com o Casaquistão, com o Quirguizistão e com a Moldávia. As diferentes configurações dos acordos potenciam o risco de o espaço económico do Leste ficar sujeito a novas forças desagregadoras e de o processo de cooperação regional entre os Estados sucessores da ex-URSS, que a Comunidade Europeia tem reclamado com insistência, ficar severamente prejudicado - efeito que não deixará de abranger também o acordo concluído no início de Setembro de 1994 pelos chefes de governo dos doze países da CEI para cooperarem estreitamente no plano económico e constituírem uma comissão económica internacional. Tende-se, sistematicamente, a ignorar que a instauração da livre circulação de mercadorias com os países da ex-União Soviética, culminando na constituição de uma área de comércio livre, é do interesse de todas as partes. Apoiando-se eficazmente do exterior o desenvolvimento económico interno dos países de Leste em vias de reforma, passe o lugar-comum, novos mercados surgirão, estará a Comunidade, a longo prazo, a criar a si própria um novo e significativo canal potencial de escoamento dos seus bens de investimento e de consumo. Condição sine qua non é, contudo, que o lema da « ajuda pelo comércio » seja levado a sério e posto em prática. Seria, pelo menos, inconsequente da parte do Ocidente estar a investir nos países em reforma da Europa Central e Oriental apoios financeiros bastante substanciais, vedando-lhes, porém, o acesso aos seus próprios mercados e retirando-lhes, portanto, a oportunidade de obter divisas pelos seus próprios meios. « Do que realmente precisamos » - conforme disse o primeiro-ministro da República Checa, Va´clav Klaus - « é de intercâmbio livre de pessoas, ideias e - acima de tudo - mercadorias. E isto de forma que aproveite a ambas as partes (). »

Diálogo político

3.16. O Comité aplaude a instauração de um diálogo político regular, a estruturar de modo idêntico ao dos acordos europeus. O Comité tem classificado reiteradamente o diálogo político como peça-chave e fio condutor do processo de integração pan-europeia. O diálogo político promoverá a aproximação entre as partes, apoiará a mudança política nos países de Leste e contribuirá para a criação de novas formas de cooperação política. No entender das partes, este diálogo também deverá servir para esclarecer melhor e aproximar pontos de vista sobre assuntos internacionais, aumentando, desse modo, a segurança e a estabilidade. Merece nota positiva o interesse manifestado em se cooperar em matérias atinentes ao respeito dos prin´cipios democráticos e dos direitos humanos e - sempre que julgado necessário - em proceder a consultas mútuas para realizar estes prin´cipios em condições óptimas. Deplora-se, apenas, que os direitos e oportunidades de desenvolvimento das minorias não sejam expressamente mencionados entre os elementos constituintes do diálogo político. Para o Comité, é um défice de credibilidade que ali se manifesta, a eliminar o mais rapidamente possível.

3.17. Prevêem-se, no âmbito do diálogo político, encontros - em prin´cipio bianuais - entre o presidente da Rússia e os presidentes do Conselho Europeu e da Comissão Europeia. A nível ministerial, o diálogo será conduzido, principalmente, no Conselho de Cooperação, a nível parlamentar na Comissão de Cooperação Parlamentar. A par disso, outros processos e mecanismos se desenvolverão, já pelo pleno aproveitamento dos canais diplomáticos, já por reuniões de funcionários de alto nível ou outras modalidades capazes de contribuir para a consolidação e desenvolvimento do diálogo político.

3.18. O Comité volta a criticar a omissão total dos imprescindíveis contactos entre os grupos sociais das partes. Também naUnião Europeia deve ser consensual, para o caso das repúblicas independentes da ex-União Soviética, a percepção de que « não haverá Espaço Económico Pan-europeu tendo os grupos sociais uma existência vegetativa. ». Eles são pilares da cultura sociopolítica europeia, dando transparência a modificações dos equilíbrios políticos e económicos e servindo de reguladores dos interesses dos diferentes grupos sociais. Em nenhum momento é mais imperioso o contacto com as forças democráticas e o estabelecimento do vínculo mais estreito possível com estruturas pan-europeias do que quando esses grupos se estão a estabelecer e organizar nas repúblicas herdeiras da ex-URSS. Nesta ordem de ideias, o Comité recorda aos Estados-Membros da União Europeia o acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE), em que a cooperação entre os parceiros económicos e sociais é institucionalizada no comité consultivo do EEE. No caso da Hungria, está-se a pensar seriamente na instalação de um Comité Consultivo Paritário, e, em alguns dos acordos europeus (Bulgária, Roménia), as partes acordaram, em declaração conjunta, encarregar o Conselho de Associação competente de estudar a criação de um organismo consultivo composto por membros do Comité Económico e Social da Comunidade e por agrupamentos homólogos dos países parceiros centroeuropeus. O Comité viu as declarações conjuntas com bons olhos, considerando-as passos importantes na direcção certa, e espera que também os acordos de parceria e cooperação sejam munidos de declarações modificadas nesta conformidade. Nos meses transactos, foram mantidas por membros do Comité variadas conversas com representantes de agrupamentos sociais da Rússia, da Ucrânia e da Bielorrússia, cujo balanço foi não só a percepção de uma grande necessidade de informação, mas também do desejo de continuação dos contactos. Consultas esporádicas não resolvem. Exige-se, sim, um diálogo permanente e intensivo sobre locais de investimento comuns, objectivos e prioridades comuns. Está igualmente em causa a transmissão de saber-fazer, no interesse de ambas as partes, para se encontrarem soluções eficientes. Está prevista nos acordos de parceria e cooperação uma revisão, ao fim de três anos da sua entrada em vigor. No entanto, se as partes (Rússia/Ucrânia) se filiassem antes disso no GATT/OMC, a revisão ocorreria nesse momento (anterior). O Comité propõe à Comunidade que, durante a primeira revisão dos acordos, juntamente com o Comité, faça luz sobre ser ou não chegado o momento de institucionalizar, no quadro de um órgão consultivo, os contactos entre os membros do Comité Económico e Social e os membros de organismos congéneres dos países compartes de Leste. Órgãos esses, que se poderiam organizar de modo idêntico ao proposto Comité Consultivo Paritário entre os grupos económicos e sociais da União Europeia e os grupos reunidos no Conselho Nacional de Conciliação de Interesses da Hungria.

Circulação de mercadorias

3.19. Se bem que a Rússia e a Ucrânia ainda não sejam membros do GATT, alguns dos passos do acordo harmonizam-se com as disposições correspondentes do GATT. Por GATT entendem a Comunidade Europeia e as partes contratantes de Leste o acordo celebrado em 1947 em Genebra, na versão modificada utilizada para a assinatura dos acordos de parceria e cooperação. No capítulo comercial, as partes concedem uma à outra a cláusula geral de nação mais favorecida para os efeitos do artigo I do GATT. Como este tratamento de máximo favor já estava inscrito no acordo de comércio e cooperação entre a Comunidade Europeia e a ex-URSS, está-se, sob esse prisma, perante uma repetição com valor de salvaguarda convencional nos acordos com as repúblicas herdeiras da ex-URSS. Ficam de fora privilégios bilaterais concedidos pela Rússia ou pela Ucrânia a países vizinhos em sectores abrangidos pelos acordos de parceria e cooperação. De fora ficam, também, vantagens concedidas por determinados países a países em vias de desenvolvimento em virtude do GATT ou de outros convénios internacionais. Os países da CEI foram, assim, enquadrados no Sistema de Preferências Generalizadas (SPG) da Comunidade Europeia já em 1 de Janeiro de 1993. Preferência, no parecer do Comité, inteiramente justificada. Segundo estimativas de institutos autorizados, o desarmamento pautal de que beneficiam, em média global, os países da CEI acaba, todavia, por se revelar significativamente menor do que o dos países em vias de desenvolvimento beneficiários da preferência () : estes vêem ser-lhes abatido, no âmbito do SPG, cerca de um terço, em média, da dívida aduaneira (). A razão da assimetria de efeitos de desarmamento filia-se nas diferenças de estrutura das exportações. Nas exportações da CEI, predominam - em todo o caso, predominavam no ano anterior à integração no SPG - os óleos minerais e outras matérias-primas, sujeitas a pautas baixas ou nulas ().

3.20. Apraz ao Comité a re´ciproca supressão de restrições quantitativas à importação para produtos originários dos países compartes - sem prejuízo do regime especial para os têxteis, os produtos CECA e material físsil. Com este acordo, encontra consagração convencional a supressão das restrições quantitativas espe´cificas já determinada pela Comunidade Europeia em 1 de Agosto de 1991. Outro tanto vale para a suspensão unilateral de todas as restrições quantitativas à importação não espe´cificas, que diz respeito a alguns dos países do GATT e aos parceiros de Leste. À Rússia e à Ucrânia aplicam-se, em caso de restauração de restrições quantitativas com fundamento não discriminatório, regimes derrogatórios de prazo limitado e quantitativamente contingentados, nos termos do artigo XIII do GATT. Visam-se com isto sectores económicos que estejam a atravessar processos de saneamento, se debatam com dificuldades (nomeadamente sociais) que sujeitem empresas domésticas (só no caso da Rússia) a riscos de perdas drásticas de partes de mercado, ou em que a indústria em causa seja jovem. A Rússia deu, ao mesmo tempo, a garantia de não evadir estas disposições, recorrendo a rearmamento pautal para os produtos em causa. O Comité exprime compreensão para com os regimes derrogatórios, já que as repúblicas independentes da ex-União Soviética continuam a ser economias enfraquecidas, que foram confrontadas quase de um dia para o outro com exigências enormes. Do que, acima de tudo, se trata é de, havendo exposição a uma concorrência mais rude das importações, conseguir lidar com problemas estruturais fortemente arreigados. Por outro lado, o Comité receia que aumente a tentação de recorrer a estes regimes para protelar a disciplina de ajustamento aos processos do mercado. À vista da latitude e falta de precisão da gama de critérios, é perfeitamente possível que os regimes derrogatórios passem, em mercados importantes dos parceiros de Leste, a ser a regra. Perspectiva necessariamente pouco motivadora da necessária e rápida intensificação das relações económicas entre a Rússia, a Ucrânia e os Estados-Membros da Comunidade Europeia.

3.21. A cláusula de salvaguarda negociada pelas partes para casos de perturbação dos mercados não corresponde - segundo uma declaração conjunta - ao tratamento previsto pelo GATT no domínio das medidas de salvaguarda. Se bem que os parceiros de negociação de Leste tivessem reiteradamente reivindicado o regime do GATT, os membros da Comunidade Europeia não se conseguiram pôr de acordo com um tratamento conforme com o GATT. Reconhece-se que, no que às condições de instauração de medidas de salvaguarda diz respeito, o articulado segue em grande parte o artigo XIX do GATT; mas o critério decisivo para o accionamento da cláusula de salvaguarda ficou embotado. Em contraste com o regime do GATT, que pressupõe prejuízo « grave », sofrido ou iminente, os acordos de parceria e cooperação só rezam de prejuízo « significativo » - como quer que a Comunidade entenda defini-lo. A parte russa (mas não a ucraniana) beneficia, por sua vez, da liberdade de, em caso de instauração de restrições quantitativas fundamentada na cláusula de salvaguarda acordada, não ficar obrigada para com a contraparte a uma contrapartida em produtos de valor, no essencial, idêntico. Não é muito líquido, para o Comité, por que razão tal ajuste só tenha tido acolhimento no acordo com a Rússia. Do que não há dúvida é de que o direito de omissão de concessões equivalentes já constava do acordo de comércio e cooperação com a ex-URSS; e de que os países sucessores foram investidos dos direitos e deveres decorrentes do acordo de 1989. Não é de afastar a hipótese de a Ucrânia tentar evadir, com rearmamento pautal, as condições do processo justificativo da instauração de medidas quantitativas de salvaguarda. A Rússia vinculou-se expressamente a não lançar mão de tal evasiva. O Comité põe, no entanto, em dúvida a utilidade prática deste compromisso russo. Enquanto não forem membros do GATT/OMC, a Rússia e a Ucrânia podem organizar as respectivas políticas aduaneiras conforme entenderem e aumentar - seja por que razão for - a sua protecção pautal. As consultas dos parceiros de Leste em matéria de política aduaneira previstas para o Conselho de Cooperação merecem, nestas condições, aprovação, mas não representam, em última análise, protecção eficaz contra aumentos pautais por aqueles decididos. Melhor fora que se tivesse chegado a uma trégua aduaneira (com a Rússia e a Ucrânia). A legitimidade da suposição do Comité é desde já comprovada pelo aumento das pautas aduaneiras russas apli´caveis a diversos produtos de consumo, em meados de 1994. Importante se afigura ao Comité o salientar a Comunidade, em troca de cartas ocorrida fora do âmbito do acordo, que a entrada em vigor do GATT de 1994 representaria, para os efeitos do acordo de parceria e cooperação celebrado, uma « alteração » de circunstâncias que justificaria considerar a eventualidade de revisão do acordo. O Comité sugere que, por ocasião dessa revisão, a cláusula de salvaguarda seja incondicionalmente reajustada às disposições pertinentes do GATT de 1994. A cláusula de salvaguarda dos acordos com a Rússia e com a Ucrânia só será convincente se o accionamento das medidas de salvaguarda ficar subordinado a condições mais rigorosas. No GATT de 1994, encontram-se, no mais, definições revistas de prejuízo grave e prejuízo grave iminente, prezando o Comité que a comprovação requerida não se possa apoiar em meras afirmações, suposições ou vagas possibilidades, mas tenha de assentar em factos concretos.

3.22. Em ambos os acordos, as medidas antidumping ou de compensação regem-se pelas disposições dos artigos VI e XVI do GATT e por normas legais internas, definição em que indubitavelmente se enquadra o regulamento antidumping da CE. Antes de porem em vigor medidas definitivas, as partes declaram-se dispostas a procurar, para cada caso concreto, uma solução construtiva do problema. A diferente classificação (de difícil validação económica) da Rússia como economia em transição e da Ucrânia como país de comércio de Estado tem nas disposições antidumping o seu avatar mais carregado de consequências. No caso da Rússia, deixa, sobretudo, de produzir efeitos a disposição do nº 5 do artigo 2º do regulamento antidumping da CE, que regula o ´calculo do valor normal de uma mercadoria importada de um país em que não haja economia de mercado (). Serão devidamente consideradas para efeitos de ´calculo do valor normal da mercadoria, igualmente, « vantagens comparativas naturais » dos produtores considerados, como acesso às matérias-primas, processo de produção, proximidade dos compradores do local de produção e características espe´cificas do produto. Já a Ucrânia e outras repúblicas são invariavelmente tratadas como países sem economia de mercado. Omissa, neste caso, qualquer referência à consideração de vantagens comparativas naturais de um produtor, remetendo a Comissão, em vez disso, para um a´cordão correspondente do tribunal de Justiça Europeu, de 22 de Outubro de 1992/processo C-16/90. Destes acordos consta, adicionalmente, uma cláusula de preço, nos termos da qual, na circulação de mercadorias entre as partes, valem « preços orientados pelo mercado »; nenhum freio se opõe, pois, a arroubos livres da imaginação. A Comunidade Europeia tem assegurado repetidamente dispor de arsenal suficiente para se proteger de manipulações de preços. Se assim é realmente, resta saber que sentido e propósito possa ter uma cláusula de preço assim difusa. O Comité volta a dar voz à sua convicção de que, em questões económicas de fundo, teria, provavelmente, sido mais escorreito tratar as repúblicas independentes da ex-União Soviética em pé de igualdade. A Comunidade Europeia devia, por conseguinte, aproveitar a ocasião da entrada em vigor do GATT de 1994 para realinhar também, uniformemente, pelos novos acordos do GATT as disposições antidumping e compensatórias dos acordos de parceria e cooperação.

3.23. A abertura dos seus mercados a leste coloca à Comunidade Europeia um desafio invulgar. Pela primeira vez - é de crer que em todo o mundo - se ousa tentar criar, num momento dado, entre a Comunidade e um grupo de países com custos baixíssimos, senhores de uma tradição industrial própria e detentores de forças de trabalho qualificadas, uma amplíssima zona de comércio livre. O Comité está convencido de que a incorporação dos mercados da Europa Central e Oriental num espaço económico pan-europeu fará, num período transitório, aumentar ainda mais as necessidades de ajustamento estrutural nos Estados-Membros da Comunidade Europeia e se fará acompanhar de reconversões drásticas. Os problemas espe´cificos de alguns sectores sensíveis da economia exigem, assim, disposições transitórias complementares. Os sectores têxtil e do carvão e do aço precisam, mormente, de medidas temporárias de salvaguarda nos acordos de parceria e cooperação, que facilitem e amorteçam o impreterível saneamento. Não obstante, tem de se manter como objectivo de médio a longo prazo da Comunidade Europeia coordenar com os seus parceiros as condições-quadro de uma política comercial liberal e ficar atenta ao seu cumprimento irrestrito nos países de Leste. O artigo 110º do tratado fundador obriga expressamente a Comunidade Europeia a defender, em prol do interesse comum, uma política comercial liberal. O previsto estabelecimento, em momento oportuno, de uma área de comércio livre igualmente fica subordinado à condição material de, « para a quase totalidade do comércio » bilateral (entre os outorgantes), se suprimirem as pautas e outras disposições comerciais restritivas (em ambos os sentidos) (artigo XXV 8b do GATT). Por razões de conformidade com o GATT, nenhum sector - nem mesmo a agricultura - poderá, pois, beneficiar de derrogação indefinida à abertura do mercado.

3.24. Para o comércio de produtos têxteis entre a Comunidade Europeia e a Rússia, a Ucrânia e a Bielorrússia, negociaram-se acordos de restrição voluntária das exportações, válidos até ao final de 1995. Por decisão do Conselho de 20 de Dezembro de 1993, estes acordos bilaterais aplicam-se, com efeito retroactivo, a partir de 1 de Janeiro de 1993. No preâmbulo dos acordos, as partes realçam o seu interesse em promover o desenvolvimento equilibrado e sem interferências do comércio de produtos têxteis. Reiteram a sua determinação em dar a máxima atenção aos sérios problemas económicos e sociais com que a economia têxtil se defronta. O Comité vê este acordo como um passo necessário para - nas circunstâncias presentes - contrariar duradouramente riscos potenciais de desordem no mercado. Ao mesmo tempo, convida a Comissão a, antes da expiração do tratado, encetar conversações com a indústria europeia dos têxteis e do vestuário sobre teor e prorrogação dos acordos de restrição voluntária. O Comité tem acentuado com regularidade, nos seus pareceres, o entendimento da Comissão de que a indústria têxtil e do vestuário tem um importante papel a desempenhar na malha estrutural da Comunidade (). Não só no terreno da produção, dos postos de trabalho e da distribuição, mas também nos aspectos do património de experiência e criatividade. Os desafios estruturais com que a indústria europeia dos têxteis e do vestuário se vê confrontada determinam a solidariedade da Comunidade. Solidariedade tanto mais requerida, quanto os sectores económicos visados terão - pelo menos até onde é possível ver - importância vital para algumas regiões da Comunidade.

3.25. No comércio de produtos abrangidos pelo Tratado da CECA, continuarão, para já, a vigorar restrições quantitativas. Para o comércio de determinados produtos siderúrgicos, concluíram-se com êxito, em finais de Dezembro de 1994, conversações sobre acordos de restrição voluntária para os anos de 1995 e 1996. O Comité dá a sua aprovação de prin´cipio a estas negociações, até porque, desde logo por razões políticas - conforme a própria Comissão indica também - , é de privilegiar uma solução convencional à fixação unilateral de contingentes - prática, porém, corrente. Em finais de 1992, ainda as importações de aço da ex-União Soviética eram sujeitas a restrições quantitativas individualmente reguladas pelos Estados-Membros da CE - fosse por « contingentes nacionais » oficiais, fosse por prática administrativa mais ou menos oficiosa. Com a realização do mercado interno, os membros da CECA assentaram num regime comunitário para a importação, tendo, deste modo, entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1993 contingentes comunitários para a importação de determinados produtos siderúrgicos das repúblicas da CEI. A medida começou por ser posta em vigor por um ano, tendo depois sido prorrogada até ao fim de 1994 (aumentando-se os contingentes 3 %). No que diz respeito às modalidades concretas dos acordos de restrição voluntária com a Rússia e a Ucrânia para os anos de 1995 e 1996, o Comité considera inquietante

- o grande aumento (mais 35 % para 1995 e de novo mais 15 % para 1996) das possibilidades de fornecimento em relação às quantidades contingentadas pela CE para 1994;

- não se ter mantido a orgânica de distribuição regional interna das importações de aço para a Comunidade.

O Comité vê com bons olhos a constituição, constante dos acordos, de um Grupo de Contacto para o Carvão e o Aço, encarregado de trocar regularmente informações sobre assuntos do carvão e do aço. Acha, porém, duvidoso que a Comissão e representantes dos governos das partes de Leste sejam, só por si, capazes de apreciar competentemente as tendências de evolução da indústria do carvão e do aço nas áreas abrangidas pelo tratado e à própria escala mundial e de apresentar propostas pragmáticas (por exemplo, de ajustamento estrutural) nessa matéria. Do ponto de vista do Comité, seria bem mais correcto convocar logo de início para o grupo de contacto - e não apenas depois da discussão no grupo - representantes dos sectores industriais visados, como interlocutores de pleno direito. No mais, o Comité espera que tais organismos funcionem com mais eficiência do que os grupos que se reúnem para troca de ideias no âmbito dos acordos europeus.

3.26. As negociações sobre comércio de material nuclear foram, durante muito tempo, assinaladas por divergências entre a Rússia e a Comunidade Europeia, assim como entre os membros da Comunidade Europeia. Sentia-se latente, sobretudo, a preocupação da Comunidade de que importações de urânio enriquecido da Rússia pudessem ameaçar a viabilidade da indústria comunitária concorrente, importando numa contracção « significativa » da parte de mercado intracomunitária. Daí ter ficado assente não submeter o comércio nuclear às mesmas regras apli´caveis à circulação de mercadorias no âmbito do acordo de parceria e cooperação. Ficou previsto, em vez disso, um convénio especial, a negociar até 1 de Janeiro de 1997. A ideia é estabelecer uma quota fixa de importação de material nuclear da Rússia, incluir uma cláusula de salvaguarda mais leve e uma cláusula especial de preço que contemple todos os elementos do custo, portanto, também, custos imputáveis por medidas de protecção do ambiente, de depósito ou reprocessamento de resíduos e normas de segurança. Até à celebração do convénio especial, o comércio de material nuclear fica sujeito a uma solução intermédia, da qual constam seja algumas disposições do acordo de parceria e cooperação, seja certos elementos do acordo de comércio e cooperação com a ex-URSS. Contam-se neste último número tanto medidas de protecção com maiores facilidades de intervenção como preços « justificados pelo mercado » e o acordo em organizar o comércio de harmonia com as disposições legais das partes. Do ponto de vista da Comunidade, estas disposições legais abrangem também o tratado de fundação da Comunidade Europeia da Energia Atómica e, especificamente, a definição dos direitos, atribuições e competências da agência Euratom e da Comissão. A Rússia declara, ao mesmo tempo, por troca de cartas, a intenção de abastecer a Comunidade de material nuclear, como fornecedor certo, fidedigno e por longo prazo. A Comunidade considera, por sua vez, a Rússia como fonte de abastecimento no domínio nuclear com existência separada e independente de outros fornecedores. Outras questões ligadas à cooperação civil no sector nuclear - onde se enquadram a fusão nuclear e a segurança nuclear - ficam para regular em dois acordos adicionais. O Comité acolhe, nestas condições, positivamente o interesse conjuntamente manifestado em facilitar por todos os meios prati´caveis o processo de desarmamento nuclear iniciado.

Disposições em matéria de condições de negócio e investimentos

3.27. No que diz respeito ao mercado de trabalho, as partes comprometem-se a, para efeitos de remuneração, despedimento e demais condições de trabalho, não admitir discriminação baseada na nacionalidade - discriminação, por conseguinte, em relação aos próprios nacionais de pessoas oriundas do território da outra parte que tenham actividade profissional legítima no território abrangido respectivo. O Comité não tem complacência alguma para com a vedação do mercado de trabalho comunitário a familiares de trabalhadores originários dos dois países compartes que exerçam actividade legal e tenham residência no território de um Estado-Membro. Tal nada tem que ver com o facto de, considerando a elevada taxa de desemprego e a limitadíssima latitude de manobra a médio prazo, o mercado de trabalho comunitário não denotar, para os próximos anos, procura de força de trabalho de países terceiros digna de nota. Este cenário aconselha, assim o entende o Comité, a evitar quaisquer acordos de que possa - ainda que apenas politicamente - ser derivada uma reivindicação de liberdade de circulação (transfronteiras) dos trabalhadores. Lembre-se, além disso, que, em acordos já vigentes, a Comunidade fez concessões (prioridades de segunda ordem) susceptíveis de efeito ainda mais restritivo das possibilidades de imigração de países da Europa de Leste. No mais, as partes manifestam a intenção de envidar esforços comuns para ter mão na imigração clandestina (Ucrânia) ou mesmo - é o caso no acordo com a Rússia - para preveni-la. É um arranjo que satisfaz o Comité. Nos pareceres que emitiu sobre os acordos europeus, o Comité tinha convidado repetidamente a Comunidade - com toda a razão, conforme o atesta a experiência quotidiana - a dedicar a atenção devida ao problema do emprego clandestino, estreitamente ligado ao da imigração clandestina. Desgraçadamente, a sugestão não teve sequer eco em acordos celebrados posteriormente. Tanto mais é de aplaudir que a Comunidade tenha agora percebido ela própria o problema e inscrito um primeiro lembrete nos acordos de parceria e cooperação.

3.28. O Comité apoia a intenção das partes (já consagrada nos acordos europeus) de coordenarem entre si direitos emergentes dos diferentes sistemas de segurança social dos Estados-Membros da CE adquiridos na titularidade de trabalhadores de nacionalidade russa ou ucraniana com ocupação legal no território da Comunidade. Sem prejuízo das condições e modalidades vigentes em cada um dos Estados-Membros da Comunidade, esta coordenação assegurará o cômputo da totalidade dos tempos de cobertura por seguro, de emprego ou de estada para efeitos de pensões de velhice, invalidez e sobrevivência e, ainda, de assistência médico-hospitalar. As prestações dos sistemas de seguros poderiam ser transferidas livremente segundo as tarifas em vigor dos Estados devedores. A Rússia e a Ucrânia dispõem-se a conceder tratamento idêntico a nacionais de países da CE que exerçam legalmente uma actividade profissional num desses países.

3.29. O Comité tem, com frequência, dado voz à posição de que a liberdade de estabelecimento é um factor de promoção da economia de mercado, concorrendo para a criação de economias modernas e competitivas nos países de Leste nossos parceiros. Sendo assim, não é possível, sem reservas, dar nota positiva aos regimes de estabelecimento de sociedades negociados. Se bem que tanto a Rússia como a Comunidade concedam à outra parte, no respectivo território, para efeitos de criação de empresas (filiais/sucursais), o estatuto de máximo favor, ou seja, tratamento não menos favorável do que o reservado a um país terceiro, isso não chega para estabelecer um acesso irrestrito ao mercado; pode muito bem acontecer, também, que as sociedades nacionais beneficiem de condições melhores. Já a Ucrânia, porém, dá - unilateralmente - a empresas dos Estados-Membros da Comunidade a equiparação a nacionais.

Para o exer´cicio de actividade empresarial, é, de modo geral, concedida a equiparação a nacional, ou então o « máximo favorecimento », conforme o que for mais interessante. Há, naturalmente, determinadas reservas de cada uma das partes para certos domínios espe´cificos, porém não desenvolvidas. À actividade de sucursais concedem a Comunidade e a Rússia somente o estatuto de « máximo favorecimento », enquanto a Ucrânia dá também a sucursais de empresas da Comunidade a equiparação a nacionais. Do ponto de vista do Comité, há razões absolutamente imperativas para fazer correcções a estes regimes de estabelecimento - pelo menos no que diz respeito à Comunidade e à Rússia. Apraz, pois, ver que as partes se dispõem a examinar possibilidades de chegar a formas de equiparação ao tratamento nacional que satisfaçam ambos os lados com base em recomendações do Conselho de Cooperação. Este louvável propósito é, porém, inconciliável com a concessão feita pela Comunidade à Rússia, permitindo-lhe restringir a posteriori acordos vigentes em matéria de direito de estabelecimento, pelo facto de, muitas vezes, o tratamento de filiais e sucursais de empresas da CE ser, « em certos aspectos e em determinados sectores » - conforme reza a justificação da parte russa -, mais favorável do que o tratamento dado em geral a sociedades da Rússia.

Sem querer entrar mais a fundo na fundamentação da argumentação, seria bom demonstrar concludentemente à parte russa - mais tarde que seja, no Conselho de Cooperação - que cláusulas desta índole têm um efeito tendencialmente dissuasor de investidores potenciais. Mais escorreita seria, no parecer do Comité, uma política de ordenamento legal e administrativo que se pautasse pela constância e pela antevisibilidade, que estabilizasse as expectativas empresariais e estimulasse a actividade de inovação e investimento das empresas de Estados-Membros da Comunidade, mesmo no longo prazo. Até, no máximo, três anos após a assinatura do acordo de parceria e cooperação, a Rússia e a Comunidade dispõem-se a rever, no Conselho de Cooperação, todas as emendas entretanto adoptadas pelas partes à legislação em matéria de estabelecimento. Ficam, igualmente previstas consultas para sanar assuntos litigiosos. Não se chegando a acordo, cada parte terá a faculdade de proceder aos apropriados reajustamentos de reequilíbrio. Uma vez que não corresponde à política, nem à prática, da CE instaurar regimes que possam discriminar países espe´cificos, e apesar de ambas as partes declararem que empregarão « o melhor do seu esforço » em evitá-lo, a ocorrência de novas restrições unilaterais ao direito de estabelecimento mantém-se no domínio do possível.

3.30. Aos bancos e companhias de seguros de Estados-Membros da Comunidade Europeia é igualmente concedido tratamento de máximo favor na criação de filiais, ou equiparação a nacionais no exer´cicio da actividade empresarial (), aplicando-se, contudo, aos bancos, no caso da Rússia, numerosas excepções. Gravosa é a imposição de um limite máximo geral à participação de capital estrangeiro (12 %) no sistema ban´cario russo. As restrições quantitativas à abertura de agências de filiais russas de bancos da CE tem efeitos inibidores do desenvolvimento da actividade empresarial. A lançar, ainda, à conta de agravos está a maior dotação de capital próprio exigida às filiais, em comparação com os bancos russos. Vedado fica o comércio de acções e valores convertíveis em acções de sociedades russas. A Rússia assegurou que algumas das excepções - nem todas aqui arroladas - seriam revogadas ao fim de três ou cinco anos. Relativamente ao limite máximo do capital estrangeiro na banca russa, tal como à superior dotação de capital das filiais de bancos da CE, a Rússia estudará, ao fim de cinco anos a contar da assinatura do acordo, em função de considerações pertinentes de índole monetária, fiscal, orçamental e de pagamentos externos, bem como da evolução do sistema ban´cario russo, possibilidades eventuais de atenuar ambas as medidas. Em síntese, resta ao Comité averbar que as excepções negociadas com a Comunidade Europeia importam, para já, desvantagens competitivas para os bancos comunitários nos mercados russos, desvantagens a suprimir o mais rapidamente possível - mais, em todo o caso, do que o prevê o actual calendário.

3.31. Os mercados de serviços têm tido um crescimento dinâmico, ganhando cada vez mais importância. Hoje mesmo, já cerca de um terço - segundo primeiras aproximações - do comércio mundial corresponde a serviços. Apesar disso, numerosas derrogações, barreiras múltiplas, subsídios e privilégios concedidos a prestador