COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 03.05.1995 
COM(95) 162 final 
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu 
relativa ao papel das sanções na aplicação da legislação comunitária no 
domínio do mercado interno 
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu 
relativa ao papel das sanções na aplicação da legislação comunitária no 
domínio do mercado interno 
INTRODUÇÃO 
No domínio do mercado interno, a Comunidade passou de uma fase caracterizada por um 
intenso esforço legislativo a uma fase centrada no funcionamento efectivo das regras 
comuns. Trata-se, em especial, de assegurar a correcta transposição das directivas e, de 
forma mais geral, a efectiva aplicação das disposições comunitárias. Tal implica 
nomeadamente meios humanos e materiais adequados, o desenvolvimento da cooperação 
administrativa entre os diferentes responsáveis pela aplicação das regras comuns e a 
colocação à disposição de vias de recurso eficazes para as pessoas singulares e colectivas 
lesadas por violações das regras do mercado interno. 
No que se refere a este último ponto, na sua comunicação ao Conselho "Tirar o melhor 
partido do Mercado Interno - Programa Estratégico" (COM(93) 632 final, de 22 de 
Dezembro de 1993), a Comissão chamou a atenção do Conselho para a necessidade de 
melhorar a transparência dos regimes de sanção nacionais aplicáveis em caso de 
incumprimento das obrigações decorrentes das regras comuns. 
A parte III da secção B do Programa estratégico "Recursos: acesso à justiça e cooperação 
judiciária" prevê , com efeito, expressamente que a Comissão promova: 
"A melhoria da transparência das sanções nacionais, solicitando que estas sejam 
sistematicamente notificadas (pelos Estados-membros), simultaneamente com as 
medidas de transposição. Serão futuramente incluídas nas propostas legislativas 
relativas ao mercado interno disposições apropriadas, solicitando-se aos 
Estados-membros que comuniquem todas as informações necessárias 
relativamente à legislação já existente." 
A eficácia das sanções constitui um dos elementos do dispositivo global destinado a 
assegurar a aplicação das regras do mercado interno, pelo que a presente comunicação se 
destina a dar a conhecer ao Conselho e ao Parlamento Europeu as motivações e intenções 
da Comissão relativamente a este ponto específico do programa estratégico. A presente 
comunicação constitui uma primeira etapa no âmbito de uma reflexão mais global. 
I. SANÇÕES EFECTIVAS. PROPORCIONADAS E DISSUASIVAS 
O artigo 5o do Tratado que institui a Comunidade Europeia estabelece que: "Os 
Estados-membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o 
cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das 
instituições da Comunidade". 
Ora, na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça precisou que quando uma 
regulamentação comunitária não inclui nenhuma disposição específica que preveja uma 
sanção para o caso de ser violada ou remeta, neste ponto, para as disposições legislativas, 
regulamentares e administrativas nacionais, o artigo 5o do Tratado impõe aos Estados-
membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do 
direito comunitário, nomeadamente conferindo à sanção escolhida um carácter efectivo, 
proporcionado e dissuasivo1. 
Tal como em qualquer sistema jurídico, é necessário, por um lado, que sejam dissuadidas 
de violar a lei todos aqueles que detêm obrigações decorrentes do direito comunitário e, 
por outro, que sejam devidamente sancionados aqueles que não respeitem essa mesma 
legislação. 
Por esse motivo, apenas uma abordagem coerente da questão das sanções aplicáveis no 
mercado único pode assegurar tanto uma concorrência leal em condições equitativas, 
como a protecção do interesse geral prosseguido pelas regras comuns. 
Assegurar uma concorrência leal 
em condições equitativas 
Uma vez que o respeito da legislação do mercado interno representa um custo directo ou 
indirecto para as empresas abrangidas, dever-se-á evitar que, com base num cálculo que 
revele um lucro a curto prazo ou uma subtracção às disciplinas comuns, alguns 
operadores prefiram pagar o preço de uma sanção reduzida ou assumir o risco de uma 
hipotética sanção, tendo em conta benefícios que poderão obter de uma situação de não 
conformidade com as regras aplicáveis. 
Nalguns casos, as condições de concorrência leal seriam enfraquecidas ou postas em 
perigo através de regras nacionais inoperantes em matéria de sanções. Além disso, em 
determinadas circunstâncias, poderiam resultar distorções de concorrência que pusessem 
em causa a livre circulação das mercadorias e dos serviços a nível comunitário. Tal 
situação é inadmissível no âmbito de um mercado único. 
Proteger o interesse geral 
prosseguido pelas regras comuns 
O interesse em assegurar o respeito da legislação do mercado interno ultrapassa, no 
entanto, em muito as considerações de ordem económica ligadas à livre circulação das 
pessoas, das mercadorias, dos serviços e dos capitais no interior do grande mercado. 
As regras do mercado interno consagram, nomeadamente, o respeito de um nível elevado 
de protecção em matéria de saúde, de segurança, de protecção do ambiente e de defesa 
dos consumidores. 
Ver nomeadamente acórdão de 21 de Setembro de 1989, processo 68/88, Comissão/Grécia, Col. 
p. 2965, fundamentos 23 e 24.. 
A ausência de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas em caso de violação do 
direito comunitário comprometeria assim a própria credibilidade da legislação comum, 
fazendo com que os cidadãos da União e o seu ambiente corressem riscos inaceitáveis do 
ponto de vista individual e social. 
II. LIMITES DO REENVIO PARA OS REGIMES DE SANÇÃO NACIONAIS 
Na legislação comunitária, o reenvio implícito - através da aplicação do artigo 5o do 
Tratado - ou expresso para os regimes de sanção nacionais constitui a regra, enquanto a 
definição de sanções comuns constitui a excepção. Esta situação geral é perfeitamente 
coerente numa óptica de subsidiariedade. 
No domínio do mercado interno, trata-se de uma aplicação dos critérios de necessidade e 
de proporcionalidade à actividade legislativa da Comunidade. 
Contudo, uma situação deste tipo é apenas defensável política e socialmente na medida 
em que os regimes de sanção nacionais e respectiva aplicação não ponham em causa o 
carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo das sanções aplicadas. 
A coexistência de diferentes regimes de sanção nacionais é apenas compatível com o 
funcionamento do mercado interno na medida em que estas características sejam 
respeitadas por todos, se for caso disso através de uma adaptação dos sistemas nacionais 
existentes. 
Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando uma 
regulamentação comunitária não contenha qualquer disposição específica que preveja 
uma sanção para o caso de ser violada ou remeta, nesse ponto, para as disposições 
legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, os Estados-membros, ao mesmo 
tempo qUe conservam a possibilidade de escolher as sanções, devem velar para que as 
violações do direito comunitário sejam punidas em condições, substantivas e de processo, 
análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância 
semelhantes e que - precisa o Tribunal de Justiça - "de qualquer forma, confiram à sanção 
um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo"2. 
Decorre do que precede que, quando o carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo da 
sanção não esteja garantido pela aplicação de um regime de sanção nacional existente, os 
Estados-membros devem, quer escolher um outro regime de sanção que responda a esta 
exigência, quer adaptar o regime existente ou criar um regime de sanção específico a fim 
de satisfazer as obrigações decorrentes do artigo 5o do Tratado. 
Relativamente a esta questão, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça 
que um Estado-membro não poderá invocar disposições, práticas ou situações da sua 
2 
Ver fundamento 24 do acórdão supracitado, proferido no processo 68/88 
ordem jurídica interna para justificar a aplicação de um regime nacional de sanções que 
não satisfaça as obrigações resultantes do direito comunitário3. 
Não existe, a priori, qualquer razão para crer que quando um Estado-membro determina 
as sanções associadas às regras aplicáveis - quer se trate de regras de origem comunitária 
ou nacional - estas sanções não sejam efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Com 
efeito, enquanto Estado de direito, este Estado tem interesse em assegurar a aplicação 
efectiva das regras aplicáveis no seu território, tanto em termos da confiança dós seus 
próprios cidadãos como da dos outros Estados-membros da União. 
Contudo, devido às diferenças muitas vezes significativas encontradas pela Comissão no 
âmbito da análise da transposição e da aplicação das regras comuns, é necessário garantir 
um determinado nível de transparência dos regimes de sanção nacionais, de forma a 
confirmar o carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo de tais regimes. 
Um exemplo particularmente ilustrativo: 
os contratos públicos 
O mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre 
circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de 
acordo com as disposições do Tratado. A legislação comunitária relativa ao mercado 
interno abrange, desta forma, sectores e domínios tão variados quanto os géneros 
alimentícios, os serviços financeiros, o reconhecimento dos diplomas, os meios de 
transporte e de comunicação, a fiscalidade directa e indirecta ou o direito de 
permanência. Tal legislação toma em consideração a protecção de interesses gerais tão 
importantes como a protecção da saúde e da vida das pessoas, a protecção do ambiente, a 
protecção da propriedade industrial e comercial, a lealdade das transacções comerciais ou 
a defesa dos consumidores. 
Contudo, por forma a compreender os limites do reenvio para os regimes de sanção 
nacionais, não é necessário analisar todos estes sectores e domínios cobertos pela 
legislação do mercado interno. A legislação comunitária relativa aos contratos públicos 
oferece, por si só, um exemplo tanto mais significativo dos limites do reenvio para os 
regimes de sanção nacionais, quanto impõe expressamente que os Estados-membros 
prevejam vias de recurso e apliquem certas sanções em caso de violação das regras 
aplicáveis. 
Desta forma, apesar destas disposições específicas, a transposição das directivas 
correspondentes4 não é de todo satisfatória e levou já a Comissão a dar início a processos 
por infracção contra diversos Estados-membros. 
Ver nomeadamente acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Comissão / Bélgica, processo 74/89; confirmado nomeadamente 
pelo acórdão de 10 de Julho de 1990, Comissão /República Federal da Alemanha, processo 217/88 
Directiva n° 89/665/ŒE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989 "que coordena as disposições legislativas, 
regulamentares c administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso cm matéria de adjudicação dos contratos 
de direito público de obras e de fornecimentos" e a Directiva n° 92/I3/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, 
"relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à aplicação das regras 
comunitárias cm matéria de procedimentos de celebração de contratos de direito público pelas entidades que operam nos 
sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações". 
Os motivos das infracções verificadas pela Comissão são, nomeadamente, os seguintes: 
o estatuto da instância de recurso não preenche as exigências previstas nas 
directivas - não se trata de um órgão jurisdicional independente na acepção do 
artigo 177° do Tratado CE; 
os poderes desta instância não são suficientes - dificuldade ou impossibilidade de 
pronunciar medidas provisórias nalguns casos - ou estão limitados a determinados 
contratos. 
Desta situação resulta que as empresas nem sempre dispõem de meios de recurso eficazes 
quando consideram que os seus interesses foram lesados. O carácter efectivo das sanções 
nacionais em causa fica desta forma atenuado. 
O carácter proporcionado e dissuasivo das sanções poderá por vezes ser também posto 
em causa. O exemplo do regime de indemnização é, neste contexto, revelador. 
As directivas relativas aos contratos públicos não fixam uma regra precisa quanto ao 
montante da indemnização. Desta forma, a indemnização é mínima nalguns 
Estados-membros, limitando-se por exemplo a cobrir os encargos decorrentes da 
participação no procedimento de adjudicação do contrato, enquanto noutros 
Estados-membros a indemnização pode abranger os lucros cessantes da empresa (ou seja 
o lucro que esta última poderia ter obtido se tivesse conseguido o contrato). 
Tendo em conta a importância económica dos contratos abrangidos pelas directivas (mais 
de 200 000 ecus no que se refere a cada contrato de fornecimentos e mais de 5 000 000 
de ecus para cada contrato de obras), parece incontestável que esta diferença significativa 
nos regimes de indemnização tem repercussões sobre o comportamento das entidades 
adjudicantes e das empresas. 
Esta situação pode criar, em determinadas circunstâncias, distorções de concorrência que 
põem em causa a livre circulação das mercadorias e dos serviços correspondentes no 
interior do mercado único. 
Por esse motivo, para além de analisar os diplomas nacionais, a Comissão procura avaliar 
a sua aplicação na prática. Foi assim proposta, no âmbito do Comité Consultivo dos 
Contratos Públicos, uma grelha de análise que, contudo, não foi ainda concluída devido a 
dificuldades inexplicáveis das Autoridades nacionais na transmissão de informações 
neste domínio. 
III. ENSINAMENTOS E CONSEQUÊNCIAS 
Uma questão de interesse comunitário 
No sector dos contratos públicos, tal como nos outros sectores e domínios abrangidos 
pela legislação do mercado interno, a efectiva aplicação da legislação comunitária 
depende de diversos elementos indissociáveis. 
O carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo das sanções aplicáveis às violações do 
direito comunitário depende em primeiro lugar duma transposição e/ou de uma aplicação 
correcta e efectiva das regras comuns, bem como de uma boa cooperação administrativa 
baseada, por sua vez, na transparência. 
Na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu "relativa ao desenvolvimento 
da cooperação administrativa no domínio da execução e da aplicação da legislação 
comunitária no âmbito do mercado interno" (COM(94) 29 final, de 16.02.1994), a 
Comissão havia já realçado que uma aplicação desigual ou incompleta do direito 
comunitário teria por efeito não só reduzir as vantagens globais do mercado interno e 
afectar os interesses dos cidadãos ou das empresas em causa, mas também abalar a 
confiança mútua que constitui a base de qualquer estrutura do mercado interno5. 
O próprio Conselho salientou na sua resolução sobre o mesmo tema que, para o bom 
funcionamento da Comunidade, se torna essencial incrementar a confiança recíproca e a 
transparência entre as administrações e desse modo assegurar uma aplicação eficaz, 
eficiente e uniforme da legislação comunitária em todos os Estados-membros6. 
A questão das sanções não é, consequentemente, uma questão de interesse 
exclusivamente nacional, que possa ser isolada da problemática geral do funcionamento 
do mercado único. 
Respostas a nível sectorial 
Contudo, tal como foi referido anteriormente, a extensão do âmbito de aplicação da 
legislação relativa ao mercado interno e também a especificidade dos domínios em causa, 
implicam que a questão das sanções seja abordada numa perspectiva pragmática e 
sectorial. 
Nalguns casos, poderão ser necessárias penas privativas de liberdade (tal como no que se 
refere à repressão das operações de branqueamento de capitais objecto da Directiva 
91/308/CEE7), enquanto noutros poderá ser adequado recorrer ao instituto da 
responsabilidade civil (como em caso de não execução das obrigações resultantes de 
contratos em matéria de viagens, férias e circuitos organizados, objecto da Directiva 
90/314/CEE8). 
Esta abordagem pragmática e sectorial pode ser já ilustrada através de outros domínios da 
legislação comunitária, tais como a política agrícola comum, a política comum da pesca, 
a política comum dos transportes (domínios em que frequentemente se encontram 
Ver ponto 11 do estado da situação que figura no anexo 1 da referida comunicação. 
Resolução do Conselho de 16 de Junho de 1994, "relativa ao desenvolvimento da cooperação 
administrativa no domínio da execução e da aplicação da legislação comunitária no âmbito do mercado 
interno", JO n° C 179 de 1.7.1994, p. 1. 
Directiva do Conselho, de 10 de Junho de 1991, "relativa à prevenção da utilização do sistema 
financeiro para efeitos de branqueamento de capitais", JO n° L 166, p.77. 
Directiva do Conselho, de 13 de Junho de 1990,"relativa às viagens organizadas, às férias organizadas 
e aos circuitos organizados", JO n° L 158, p.59 
sanções que vão desde as sanções pecuniárias até à anulação de uma "licença" ou de uma 
"autorização") ou nos trabalhos em curso em matéria de protecção dos interesses 
financeiros da Comunidade. 
A realização do mercado único pôs em evidência a partilha da responsabilidade dos 
Estados-membros na gestão da fronteira externa comum. Foi este facto que levou os 
Chefes das Administrações aduaneiras dos Estados-membros a enunciar numa declaração 
de Dezembro de 1993 "relativa a uma estratêgia-quadro para a alfândega 2000" que "os 
seus serviços, em colaboração com a Comissão, analisarão o leque, a classificação e o 
grau de gravidade das infracções aduaneiras, (...) tendo em conta o código aduaneiro 
comunitário". 
O sector dos contratos públicos constitui um outro exemplo que revela claramente a 
necessidade de não se afastar a priori a definição de sanções ou de regimes de sanção 
comuns no interior do mercado único. 
Por essa razão, só a transparência dos regimes de sanção nacionais aplicáveis aos casos 
de incumprimento das obrigações decorrentes do direito comunitário pode permitir que a 
Comissão 
assegure que tais regimes nacionais sejam efectivos, proporcionados e 
dissuasivos e, 
limite assim a intervenção da Comunidade em matéria de sanções ao estritamente 
necessário para o bom funcionamento do mercado interno em cada um dos 
sectores em causa. 
Só a transparência garante a confiança recíproca e constitui um sinal da vontade comum 
de não ocultar as eventuais dificuldades na matéria. 
Simultaneamente, a transparência em nada prejudica as escolhas que a Comunidade 
poderá fazer, sector a sector, com o objectivo de assegurar o bom funcionamento do 
mercado interno. 
Eventuais acções concretas 
Para a Comissão 
Na sua função de guardiã do Tratado, a Comissão deve assegurar a correcta transposição 
das directivas e, de forma mais geral, garantir uma aplicação efectiva e eficaz do direito 
comunitário. 
Por essa razão, a Comissão velará por que as sanções aplicáveis passem doravante a fazer 
parte das medidas cuja notificação é expressamente exigida pelas disposições 
comunitárias. Tal como declarado no programa estratégico relativo ao mercado interno, 
serão nomeadamente incluídas disposições adequadas nas futuras propostas de directivas 
ou de regulamentos relativos ao mercado interno (ver exemplos de cláusulas-tipo que 
figuram em anexo à presente comunicação). 
Contudo, esta exigência de transparência aplica-se igualmente à legislação existente, ou 
seja à gestão do acervo comunitário. Por essa razão, no âmbito do controlo da 
transposição e da aplicação do direito comunitário, os Estados-membros serão 
convidados a comunicar - quando ainda o não tenham feito - todas as informações úteis 
relativas ao respectivos regimes de sanção aplicáveis, e serão realizados estudos nos 
sectores que necessitem de trabalhos complementares. 
Se for caso disso, e nos limites dos seus poderes de iniciativa, a Comissão adoptará 
medidas e/ou apresentará propostas por forma a solucionar de forma adequada os 
problemas sectoriais que venham a surgir em matéria de sanções. Estas medidas e/ou 
propostas poderão, se for caso disso, incluir uma definição comum das sanções a fim de 
garantir o carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo das sanções necessárias à 
aplicação do direito comunitário relativo ao mercado interno. 
Para 0 Conselho e os Estados-membros 
A análise do memorando da Presidência francesa relativo "às sanções das violações do 
direito comunitário e sua aplicação efectiva" permitiu que o Conselho sublinhasse, a 
nível político e geral, a relevância desta questão para o funcionamento da Comunidade 
em geral e do mercado interno em particular. 
Um compromisso político claro e firme dos ministros responsáveis pelo mercado interno, 
apoiado pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros no seio do Conselho 
Europeu deveria permitir, por um lado, uma mobilização das administrações nacionais a 
favor da transparência recíproca em matéria de sanções e, por outro, a análise pelo 
Conselho e pelos Estados-membros, num espírito aberto e construtivo, das soluções que, 
se necessário, serão propostas pela Comissão neste domínio. 
Um compromisso deste tipo viria na linha da declaração (n° 19) relativa à aplicação do 
direito comunitário, anexa à acta final do Tratado da União Europeia. 
CONCLUSÃO 
Através da presente comunicação, a Comissão convida o Conselho e o Parlamento a: 
tomar conhecimento das suas primeiras orientações em matéria de sanções no 
domínio do mercado interno; 
confirmar a necessidade de transparência dos regimes de sanção nacionais nesse 
domínio; 
expressar um compromisso firme no sentido de apoiar os trabalhos relativos às 
sanções, nomeadamente nos sectores dos contratos públicos e do direito 
aduaneiro. 
comprometer-se a examinar, num espírito aberto e construtivo, as propostas 
sectoriais que a Comissão seja levada a apresentar nos próximos meses a fim de 
assegurar 
ANEXO 
Exemplos de cláusulas-tipo que a Comissão prevê inserir 
nas suas futuras propostas de regulamentos e de directivas (CE). 
Os exemplos que se seguem são meramente indicativos, e em nada prejudicam as 
disposições adequadas que a Comissão possa incluir em legislação específica ou 
sectorial. 
No que se refere aos regulamentos: 
"Os Estados-membros determinarão o regime das sanções aplicáveis às violações das 
disposições do presente regulamento, adoptando todas as medidas necessárias para 
assegurar a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efectivas, proporcionadas e 
dissuasivas. Os Estados-membros notificarão tais disposições à Comissão o mais tardar 
em ..., bem como qualquer alteração posterior o mais rapidamente possível." 
No que se refere às directivas: 
"Os Estados-membros determinarão o regime das sanções aplicáveis às violações das 
disposições nacionais adoptadas em aplicação da presente directiva, adaptando todas as 
medidas necessárias para assegurar a sua aplicação. As sanções previstas devem ser 
efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Os Estados-membros notificarão tais disposições 
à Comissão o mais tardar na data mencionada no artigo ... (data limite de transposição da 
directiva), bem como qualquer alteração posterior o mais rapidamente possível." 
ISSN 0257-9553 
COM(95) 162 final 
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