[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 29.4.2010

COM(2010)187 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

SIMPLIFICAR A EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS-QUADRO DE INVESTIGAÇÃO

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. Necessidade de prosseguir a simplificação 4

3. Outras possibilidades de simplificação das regras e procedimentos 5

3.1. Eixo 1: Racionalizar a gestão das propostas e subvenções no âmbito das actuais regras 5

3.2. Eixo 2: Adaptar as regras previstas no actual sistema baseado nos custos 7

3.3 Eixo 3: Passar do financiamento baseado nos custos ao financiamento baseado nos resultados 9

4. Reexaminar o panorama do financiamento da investigação e da inovação na UE 11

5. A via a seguir 12

6. Conclusão 13

1. Introdução

A investigação e a inovação estão no centro da iniciativa da Comissão «Europa 2020 – Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo»[1]. Na sequência da aprovação pelo Conselho Europeu da Primavera dos principais elementos dessa estratégia, são agora adoptadas medidas concretas para dar corpo às iniciativas emblemáticas «Europa 2020». No contexto do «Plano europeu para a investigação e a inovação», a iniciativa emblemática «Uma União da inovação» estabelecerá prioridades e orientações para melhorar as condições gerais da investigação na Europa e as suas capacidades de criatividade e inovação. Face à feroz concorrência mundial em matéria de conhecimento e da sua conversão em produtos, processos e serviços inovadores, capazes de criar emprego e crescimento, será necessário trabalhar em parceria, mais determinadamente que nunca.

Para alcançar os objectivos para 2020, com base numa apropriação comum da estratégia recomendada pelo Conselho Europeu, as iniciativas de financiamento público da investigação e inovação a nível regional, nacional e europeu devem ter a máxima eficiência para promover a qualidade mais elevada da investigação. A fim de maximizar o seu impacto, essas iniciativas adoptadas a nível europeu devem, por conseguinte, exercer grande atracção e estar acessíveis aos melhores investigadores de todo o mundo, à indústria e aos empresários europeus, às universidades e aos demais intervenientes no domínio da investigação e inovação.

Entre as condições indispensáveis para essa atracção e acessibilidade, está a clareza dos objectivos e instrumentos; uma orientação geral das iniciativas e da sua aplicação em função dos participantes; a coerência e estabilidade das regras e condições; e a simplicidade e rapidez dos circuitos e procedimentos administrativos desde a candidatura à auditoria, passando pela comunicação de informações.

A presente comunicação faz o ponto da situação no que respeita à principal iniciativa europeia actualmente em curso para o financiamento público da investigação e do desenvolvimento tecnológico, o Sétimo Programa-Quadro (7.º PQ). Muito já se fez e continua a ser feito no domínio da simplificação, na sequência das discussões no Conselho e no Parlamento, da revisão independente das estruturas e mecanismos[2] do CEI e da recente consulta pública das partes interessadas[3]. São também apresentadas novas medidas concretas de simplificação para execução imediata no âmbito do actual enquadramento jurídico.

Mas que mais se pode ou deve fazer tendo em vista a iminente iniciativa emblemática «Uma União da inovação»? A presente comunicação fornece igualmente possíveis orientações para uma simplificação mais radical. Estas pistas poderiam depois traduzir-se em acções concretas, quer no âmbito do actual quadro, quer sob a forma de novas propostas legislativas. Contudo, algumas destas pistas exigiriam um novo equilíbrio político entre a confiança e a necessidade de prestar contas e poderiam, com toda a probabilidade, ser alargadas também a outras acções europeias de financiamento no domínio da investigação e inovação, como o Programa «Competitividade e Inovação» (PCI) e o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT). A apresentação das referidas pistas tem por objectivo, na presente fase, facilitar o debate interinstitucional no âmbito das propostas a apresentar em breve no quadro da iniciativa «Uma União da inovação».

A simplificação é também um dos grandes objectivos da próxima proposta da Comissão sobre a revisão trienal do Regulamento Financeiro. A Comissão tenciona aproveitar essa oportunidade para rever os mecanismos de execução orçamental e estabelecer regras financeiras para o próximo enquadramento financeiro. Atendendo a que o Regulamento Financeiro prevê o quadro geral para a execução do orçamento da UE, incluindo as despesas de investigação, o êxito da sua revisão permitirá avançar ainda mais na simplificação no domínio da investigação, nomeadamente através da sua transposição para a legislação sectorial no domínio da IDT. A simplificação será, por conseguinte, um dos elementos fundamentais da preparação dos futuros programas-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (8.º PQ).

2. Necessidade de prosseguir a simplificação

Em comparação com os programas que o precederam, o 7.º PQ introduziu uma série de medidas amplamente reconhecidas pelo seu efeito de simplificação. Algumas decorrem da base jurídica do 7.º PQ[4], outras derivam dos esforços contínuos da Comissão para melhorar a aplicação das regras e processos. Entre as realizações do 7.º PQ neste domínio, encontram-se as seguintes medidas:

- Considerável redução dos controlos ex-ante e das medidas destinadas a proteger os participantes em situação financeira difícil, concebidas com o objectivo de facilitar a participação de PME e novas empresas de alta tecnologia. Dos participantes no 7.º PQ, 80% estão dispensados de efectuar o controlo ex-ante da sua capacidade financeira.

- Forte diminuição do número de certificações das demonstrações financeiras a apresentar com as declarações periódicas de custos. Dos participantes no 7.º PQ, 75% estão dispensados da obrigação de apresentar tais certificações.

- Introdução de um sistema de registo único, evitando assim pedidos repetidos da mesma informação.

- Introdução da possibilidade de certificação ex-ante da metodologia contabilística para os participantes recorrentes (actualmente sujeita a restrições).

- Racionalização dos requisitos em matéria de comunicação de informações sobre os projectos.

- Progressos no sentido de ferramentas optimizadas de TI («e-7.º PQ»), destinadas a racionalizar todas as interacções.

- Melhoria dos serviços e dos documentos de orientação destinados aos candidatos.

Estas medidas concretas já permitiram reduzir o prazo de aprovação e o trabalho administrativo necessário para a gestão dos projectos. No entanto, os resultados das consultas das partes interessadas mostram que o acesso aos programas e a preparação das propostas continuam a ser muito difíceis, sobretudo para os novos candidatos, que a sobrecarga administrativa representada pela gestão dos projectos e a contabilidade é considerada demasiado pesada e que tanto o prazo de aprovação como o prazo de pagamento são ainda demasiado longos. Além disso, a taxa de erro detectado em auditorias ex-post , nomeadamente no que respeita aos custos de pessoal e custos indirectos, continua a ser superior ao limiar de materialidade definido pelo Tribunal de Contas. Este é mais um argumento a favor de se prosseguir a simplificação das regras.

3. OUTRAS POSSIBILIDADES DE SIMPLIFICAÇÃO DAS REGRAS E PROCEDIMENTOS

As possibilidades de prosseguir a simplificação a seguir apresentadas estão estruturadas em três grandes eixos: o primeiro consiste nas melhorias e simplificações que a Comissão tenciona realizar no âmbito do actual quadro jurídico e regulamentar (a curto prazo), o segundo consiste em alterações das regras, sem contudo abandonar o actual modelo baseado nos custos, o terceiro sugere alterações mais profundas no sentido de um financiamento em função dos resultados, recorrendo a montantes fixos.

No primeiro eixo, são apresentadas melhorias práticas dos processos e ferramentas, que a Comissão já começou a pôr em prática. Estas melhorias permitirão reduzir ainda mais o prazo de aprovação e o prazo de pagamento.

O segundo eixo introduz alterações nas regras existentes, permitindo uma aceitação mais ampla das práticas contabilísticas habituais (incluindo os custos médios de pessoal), a diminuição da diversidade de condições especiais, uma disposição específica para os proprietários/gestores de PME e uma alteração do processo de selecção para efeitos de subvenção. Para além de acelerarem o processo, estas opções contribuiriam para reduzir a taxa de erro na abordagem baseada nos custos.

No terceiro eixo, são apresentadas opções que abrem a via a futuras alterações mais profundas, introduzindo uma abordagem baseada nos resultados que implicaria uma importante evolução das actividades de controlo, que passariam a incidir não nos aspectos financeiros mas sim nos científico-técnicos. Esta abordagem permite reduzir ao mínimo a sobrecarga administrativa representada pela parte contabilística e as necessidades em matéria de controlo financeiro ex-ante e ex-post .

3.1. Eixo 1: Racionalizar a gestão das propostas e subvenções no âmbito das actuais regras

O 7.º PQ é um dos maiores programas públicos de financiamento da investigação a nível mundial, com um orçamento que aumenta anualmente até atingir os 10 mil milhões de euros em 2013. Estes fundos são atribuídos com base na excelência da investigação, sendo recebidas anualmente cerca de 30 000 propostas, concedidas 6 000 subvenções a cerca de 36 000 participantes e processados 10 000 pagamentos, tudo isto assegurando uma correcta prestação de contas. Para este fim, a Comissão estabeleceu e está continuamente a aperfeiçoar um processo complexo, que exige recursos, estruturas administrativas e competências perfeitamente adaptados. Com o apoio de agências de execução, a Comissão esforça-se por optimizar a execução, convertendo cada quadro regulamentar num sistema de gestão das propostas e subvenções menos pesado, menos complexo e mais rápido.

1) Apoio ao utilizador, orientação, transparência, ferramentas e processos informáticos

Documentos facilmente compreensíveis, serviços de apoio competentes, ferramentas de TI eficientes e processos de gestão optimizados podem reduzir o prazo médio de aprovação e de pagamento de vários meses. A Comissão prosseguirá os seus esforços no sentido de assegurar processos eficientes e conviviais de gestão das subvenções apoiados nas TI. O portal especialmente criado para os participantes na investigação passará a ser a plataforma única para todas as interacções com os beneficiários. No final de 2010, estarão integrados todos os processos de gestão de subvenções, bem como um sistema destinado aos peritos avaliadores. A apresentação e a avaliação de propostas serão integradas em 2011-2012. O fluxo paralelo de versões em papel será abolido graças à utilização, sempre que possível, da assinatura electrónica em substituição da assinatura em papel, tendo início em 2010 com as demonstrações financeiras. Os sistemas informáticos fornecerão apoio ao fluxo de trabalho e à ajuda em linha. No final de 2011, será instalada uma base documental em linha e um sistema de seguimento das operações no contexto da gestão das propostas e das subvenções, para que os participantes possam conhecer o estatuto de todas as operações e ter acesso a toda a documentação relacionada com a sua proposta ou subvenção.

O novo sistema informático para a comunicação de informações permitirá a publicação e divulgação automáticas dos relatórios publicáveis e dos resultados dos projectos.

Alguns dos serviços informáticos do Programa-Quadro de Investigação são também utilizados pelo Programa «Competitividade e Inovação» (PCI). A Comissão continuará a estudar a possibilidade de fornecer ferramentas informáticas mais especializadas para os programas europeus de investigação, ensino e inovação.

A Comissão esforçar-se-á por aumentar a clareza e a acessibilidade dos documentos e serviços de orientação, simplificando os guias, eliminando o jargão desnecessário e utilizando uma terminologia coerente, a fim de reduzir os obstáculos à entrada de novos candidatos, nomeadamente PME.

2) Aplicação uniforme das regras

As consultas efectuadas às partes interessadas revelam que as diferenças na interpretação e aplicação das regras e a falta de coordenação no planeamento das auditorias pelos vários serviços da Comissão são consideradas irritantes pelos beneficiários e põem em causa a credibilidade da Comissão. Dentro do quadro jurídico aplicável, a Comissão compromete-se a assegurar que a sua estrutura organizativa permita uma interpretação e aplicação uniformes das regras e procedimentos. Além disso, a Comissão assegurará uma programação coerente das auditorias respeitando o princípio da auditoria única.

3) Optimização da estrutura e calendário dos convites à apresentação de propostas

É por vezes difícil para os potenciais candidatos respeitar o calendário dos convites e os tópicos neles estabelecidos. As PME, em especial, dariam geralmente preferência a temas mais vastos ou mesmo a convites que previssem prazos intermédios de modo a encurtar o lapso de tempo até ao próximo pedido de financiamento possível. A Comissão irá aproveitar a sua experiência na implementação destes convites para ver se esta abordagem poderia ser alargada, eventualmente em conjugação com a apresentação e avaliação de propostas em duas fases, quando existir a possibilidade de reduzir assim o problema do excesso de candidaturas e da sobrecarga de trabalho na preparação das propostas.

Os candidatos mostram também preferência por períodos mais longos para a formação de consórcios e a preparação das propostas. Sempre que possível, tendo em conta as limitações de ordem logística e orçamental, a Comissão prolongará para além dos habituais três meses o período entre a publicação do convite e a data-limite. Quando forem inevitáveis os períodos de três meses, estes não deveriam coincidir com os principais períodos de férias.

4) Adaptação das dimensões dos consórcios

Em futuros programas de trabalho, a Comissão velará por adaptar às necessidades dos diferentes domínios as indicações relativas às dimensões que deverão ter os projectos, permitindo, quando adequado, a formação de consórcios mais pequenos. A gestão de pequenos consórcios é mais simples, pelo que tem potencial para reduzir os prazos médios de aprovação e de pagamento .

5) Utilização mais ampla de prémios

O Regulamento Financeiro e as Regras de Participação no 7.º PQ prevêem a atribuição de prémios. Um prémio é uma recompensa concedida na sequência de um concurso. Para além da simplicidade administrativa, os prémios têm a vantagem de exercer um elevado efeito de alavanca – são pagos apenas ao laureado, pelo que o esforço global de investigação por eles induzido pode ser um múltiplo do seu montante[5]. Além disso, os prémios estabelecem objectivos científico-técnicos sem especificar os meios para os alcançar nem as disciplinas científicas que neles participarão, incentivando assim a procura de soluções menos convencionais e a multidisciplinaridade.

A Comissão lançará uma acção-piloto no âmbito do 7.º PQ.

3.2. Eixo 2: Adaptar as regras previstas no actual sistema baseado nos custos

1) Aceitação mais ampla das práticas contabilísticas habituais

A Comissão considera que é necessário esclarecer nas regras de participação o conceito de custos reais elegíveis de modo a que estes sejam considerados elegíveis desde que estejam registados nas contas do beneficiário de acordo com a respectiva prática contabilística habitual, em conformidade com as normas aplicáveis em matéria de contabilidade e auditoria. Esta abordagem evita aos beneficiários a necessidade de estabelecer sistemas de contabilidade separados, oferece-lhes maior segurança jurídica e reduz o risco de erro.

2) Custos médios de pessoal

Como uma excepção ao princípio dos custos reais, as regras de participação estabelecem que os custos médios de pessoal são considerados elegíveis se não se desviarem «significativamente» dos custos reais. Os critérios de aceitabilidade são actualmente definidos numa Decisão[6] da Comissão de Junho de 2009. A margem de desvio foi definida tendo em conta o limiar de materialidade dos erros estabelecido pelo Tribunal de Contas Europeu. São muito poucos os beneficiários[7] que conseguem cumprir os actuais critérios de aceitabilidade, o que limita o impacto que se deseja obter ao simplificar a certificação dos custos médios.

Por esta razão, a Comissão considera que poderia ser aceite qualquer metodologia de custos médios de pessoal aplicada como prática contabilística habitual do beneficiário, desde que seja baseada nos custos reais de pessoal registados nas contas e que esteja excluída qualquer possibilidade de duplo financiamento dos custos no âmbito de outras categorias de custos. Esta opção tem um potencial de simplificação muito elevado. Os beneficiários poderiam aplicar em todos os casos as suas práticas contabilísticas habituais com uma única condição: basearem-se nos salários reais registados na contabilidade oficial. Esta abordagem abrangeria a maior parte das metodologias, incluindo as baseadas em «centros de custos». Como aspecto inerente a esta abordagem, seriam aceites os desvios entre médias declaradas e custos reais, independentemente da amplitude ou do sentido destes desvios. Para maior segurança, seria possível exigir que a metodologia dos custos médios aplicada tenha sido aceite no quadro dos programas de investigação públicos nacionais ou certificada por autoridades públicas nacionais.

Esta proposta é coerente com o espírito da resolução de quitação para o exercício de 2007[8], em que o Parlamento Europeu convida a Comissão a tornar as regras do 7.º PQ compatíveis com as práticas comerciais gerais.

O alargamento dos actuais critérios de aceitabilidade poderia induzir um aumento do número de utilizadores potenciais, mas nem mesmo a existência de maiores margens de desvio poderia abranger práticas generalizadas como a abordagem baseada no «centro de custos».

3) Limitação da variedade das regras

Como já foi referido, uma outra fonte de complexidade é a tendência para estabelecer disposições especiais destinadas a abranger um número cada vez maior de actividades (p. ex. investigação, demonstração, gestão) e de tipos de participantes (p. ex. organizações de investigação, universidades, organizações sem fins lucrativos). Consequentemente, actos legislativos, documentos de orientação, controlos ex-ante e todos os correspondentes sistemas informáticos passam a ser cada vez mais complexos, criando confusão e exigindo por sua vez mais orientações para os candidatos, o que torna ainda mais lentos os processos. Para inverter esta tendência, parece adequado regressar a um conjunto comum de princípios de base, em lugar de uma abordagem personalizada , desde que possam continuar a poder ser cumpridos os objectivos estratégicos.

A Comissão sugere, em especial, duas possibilidades, ambas com potencial para reduzir consideravelmente a complexidade e para reduzir de várias semanas o prazo de aprovação e o prazo de pagamento :

- Reduzir o número de combinações entre taxas de financiamento, tipos de organizações e tipos de actividades . A opção preferida pela Comissão seria uma taxa única de reembolso para todos os tipos de actividades e todas as categorias de organizações; outra opção poderia ser uma taxa uniforme de reembolso para todos os tipos de actividades, subsistindo apenas a diferenciação com base nas duas principais categorias de organizações existentes.

- Reduzir o número de métodos de cálculo dos custos indirectos . A opção preferida pela Comissão e que tem maior potencial de simplificação incluiria uma taxa fixa única aplicável à facturação dos custos indirectos para todos os tipos de organizações e regimes de financiamento. Esta abordagem contribuiria também para reduzir a taxa de erros detectados em auditorias ex-post , uma vez que a experiência mostra que a contabilidade dos custos reais é susceptível de erros. Embora possa enfraquecer um pouco a motivação das universidades para adoptarem uma contabilidade analítica, permitir-lhes-ia organizar essa transição em função das respectivas necessidades e das necessidades nacionais. As reacções recebidas da parte de associações universitárias mostram que a transição para a contabilidade analítica exigirá, em muitos casos, mais tempo do que inicialmente se previa.

4) Juros gerados pelo pré-financiamento

Existe também potencial de simplificação no tratamento dos juros gerados pelo pré-financiamento . Actualmente, os coordenadores são obrigados a abrir contas bancárias remuneradas e os juros por elas gerados são recuperados pela Comissão. Dado que algumas organizações não podem abrir contas remuneradas, a Comissão deve estabelecer um registo de excepções. A supressão da obrigação de abrir contas bancárias remuneradas evitaria a correspondente sobrecarga administrativa.

Poderia ser obtida uma simplificação ainda maior suprimindo total ou parcialmente a obrigação de recuperar os juros gerados pelo pré-financiamento.

5) Maior utilização de montantes fixos na actual abordagem baseada nos custos

Já se faz uma ampla utilização do reembolso com base em montantes fixos no Programa «Pessoas» e noutros programas específicos existe a opção de recorrer a montantes fixos para determinadas categorias de custos. Contudo, os resultados das consultas às partes interessadas revelam que muitos beneficiários vêem pouco potencial de simplificação no alargamento dos montantes fixos a outras categorias de custos (p. ex. despesas de deslocação, tabelas de custos unitários para o pessoal, etc.). O estabelecimento de tabelas de custos unitários para o pessoal com base em análises estatísticas seria extremamente complexo, considerando a grande variedade de custos de pessoal entre países, regiões, sectores, ramos de actividade, etc. São, contudo, apresentadas duas excepções:

- O registo do tempo para efeitos de contabilidade dos custos de pessoal é visto por alguns beneficiários como uma sobrecarga particularmente pesada. Para suprimir este requisito, seria necessário estabelecer e aprovar, durante a negociação das subvenções, montantes fixos para o pessoal, por beneficiário , com base numa estimativa ex-ante dos custos de pessoal por beneficiário para o projecto em causa.

- Como opção para melhorar as condições de participação das PME , em que os proprietários/gestores executam eles mesmos uma parte considerável do projecto sem registo de salário na sua contabilidade, a Comissão introduzirá um sistema de montantes fixos com base nas tabelas de custos unitários utilizadas no âmbito do programa específico «Pessoas».

No capítulo 3.3 são apresentadas opções mais ambiciosas, baseadas no abandono total dos custos reais e na introdução de montantes fixos para a totalidade do projecto.

6) Selecção mais rápida dos projectos

Em conformidade com a base jurídica do 7.º PQ, os comités de representantes dos Estados-Membros devem emitir pareceres sobre a maior parte das decisões de selecção de projectos individuais. A Comissão propõe que nos futuros programas-quadro se suprima este requisito jurídico. No futuro, o sistema global de fluxo de informações para estes comités torna desnecessária esta fase do processo. Tal supressão conduziria a uma redução do prazo de aprovação de várias semanas e à eliminação dos encargos administrativos tanto para os Estados-Membros como para os serviços da Comissão.

Para os próximos programas-quadro, a Comissão irá também estudar se, em algumas áreas, o processo poderia ser acelerado pela introdução de decisões da Comissão em lugar de convenções de subvenção.

3.3 Eixo 3: Passar do financiamento baseado nos custos ao financiamento baseado nos resultados

As opções acima expostas já oferecem numerosas possibilidades de simplificação, mas não suprimirão a sobrecarga administrativa ligada às declarações de custos e às auditorias financeiras. Uma alteração mais profunda seria o abandono do sistema baseado nos custos e focalizado nos contributos a favor de um sistema de financiamento baseado na prévia definição e aceitação das realizações/resultados . Neste contexto, algumas questões colocadas pelo Tribunal de Contas Europeu[9] são particularmente relevantes:

- É possível reformular os programas não em termos de contributos elegíveis mas sim de realizações aceitáveis, com projectos baseados numa série de objectivos concretos e pagamentos ligados à obtenção de resultados?

- Na medida em que os regimes de despesas continuem a ser baseados nos contributos, é possível simplificar radicalmente a base de cálculo? A UE poderia, por exemplo, recorrer muito mais a pagamentos de montante fixo ou taxa fixa em vez de reembolsar os custos reais?

A Comissão sugere, pois, que sejam estudadas as três opções que se seguem. Todas prevêem um montante fixo para a totalidade do projecto, o que suprimiria todos os controlos dos custos reais incorridos e permitiria transferir as actividades de controlo da parte financeira para a científica. Os montantes fixos cobririam os custos gerais de execução das operações, eliminando a obrigação de os beneficiários apresentarem documentos comprovativos das despesas e permitindo também importantes simplificações a nível da auditoria financeira dos projectos.

As abordagens baseadas nos resultados requerem uma cuidadosa definição das realizações/resultados a nível de cada projecto individual e uma análise aprofundada com o objectivo de estabelecer montantes fixos baseados numa estimativa fiável dos custos elegíveis necessários para a realização do projecto e garantir uma boa gestão financeira, podendo conduzir a um prazo de aprovação mais longo. Além disso, seria necessário prever um reforço do acompanhamento científico/técnico, com a participação de peritos externos, como base para as decisões de pagamento. A sua aplicação exigiria um novo equilíbrio de competências, uma abordagem adaptada de gestão dos projectos na Comissão e uma cooperação alargada com peritos externos. O pagamento das subvenções poderia ser inteiramente baseado na avaliação das realizações/resultados.

Para uma melhor avaliação das oportunidades e dificuldades inerentes às abordagens baseadas nos resultados, a sua ampla aplicação deveria ser precedida de acções-piloto em determinados domínios.

As três opções propostas para explorar as abordagens baseadas nos resultados são as seguintes:

1) Um montante fixo específico para o projecto, como contribuição para os seus custos estimados durante a avaliação/negociação, a pagar com base na obtenção das realizações/resultados acordados:

Nesta abordagem, faria parte do processo de avaliação e negociação uma estimativa ex-ante dos custos elegíveis totais adequados do projecto e a definição de realizações/resultados mensuráveis. Seria estabelecido um montante fixo para o projecto, com base nos custos elegíveis totais estimados. O montante fixo seria pago (total ou parcialmente) com base na aceitação das realizações/resultados acordados. Podem prever-se pagamentos intermédios.

2) Publicação de convites à apresentação de propostas em que são pré-definidos montantes fixos para os projectos num dado domínio e selecção das propostas que sejam promissoras dos melhores resultados científicos para o montante fixo especificado:

Neste caso, a avaliação das propostas incluiria um critério de adjudicação: os recursos que o consórcio está disposto a investir ele mesmo para além do montante fixo. Esta abordagem promoveria um maior efeito de alavanca para os fundos da UE.

3) Atribuição do financiamento com base num elevado nível de confiança, consistindo na distribuição de montantes fixos pré-definidos por projecto sem controlo ulterior por parte da Comissão:

A selecção dos beneficiários seria baseada num processo altamente competitivo. Após a selecção, o financiamento seria atribuído sob a forma de um montante fixo, sem qualquer controlo financeiro ou científico ulterior por parte da Comissão. Trata-se de uma abordagem de elevada confiança e de alto risco. Contudo, a ausência de controlo pela Comissão não implica uma total ausência de controlo. A abordagem seria baseada no auto-controlo e na motivação e estrutura de incentivos inerentes à comunidade científica. Para que essa motivação e estrutura de incentivos possa funcionar, os beneficiários deveriam ser obrigados a assegurar a máxima transparência para com os seus pares e o público em geral na utilização dos fundos e dos resultados alcançados. O risco de abuso continuaria a existir mas um comportamento delituoso prejudicaria gravemente a carreira científica do beneficiário. Este cenário seria particularmente adequado nos domínios em que são mais fortes os mecanismos de incentivo acima referidos, nomeadamente no âmbito do Conselho Europeu de Investigação. As vantagens desta abordagem são óbvias: controlo dos custos desnecessário, trabalho administrativo reduzido ao mínimo, rapidez.

4. REEXAMINAR O PANORAMA DO FINANCIAMENTO DA INVESTIGAÇÃO E DA INOVAÇÃO NA UE

A colaboração transnacional em matéria de investigação promovida no âmbito do 7.º PQ implica um grau inerente de complexidade, resultante da diversidade dos sistemas jurídicos, práticas contabilísticas e culturas de gestão nacionais.

O actual programa-quadro acolhe uma multiplicidade de objectivos, uma grande quantidade de mecanismos de intervenção dotados de regras específicas, uma grande diversidade de taxas de reembolso e condições especiais para determinados tipos de organizações. No seu conjunto, esta abordagem diversificada gera complexidade.

A substituição da actual abordagem diversificada por um conjunto comum de princípios de base conduziria indubitavelmente a uma considerável depuração e aligeiramento das regras, processos e sistemas de TI. É necessário proceder a uma análise pormenorizada para avaliar em que medida será possível consegui-lo, permitindo abordagens individualizadas apenas nos casos em que os objectivos estratégicos o justifiquem.

No âmbito do 7.º PQ, o número de mecanismos de intervenção aumentou com a participação da UE em programas empreendidos conjuntamente por vários Estados-Membros e com a criação de Iniciativas Tecnológicas Conjuntas (ITC). Dado que as regras de participação do 7.º PQ não se aplicam a estes mecanismos de intervenção, cada um tem regras distintas, em função das necessidades específicas do seu funcionamento. Estas regras podem diferir substancialmente das regras de participação do 7.º PQ.

O Parlamento Europeu, na sua resolução de quitação para o exercício de 2007[10], sublinha este aumento da diversidade e solicita uma avaliação dos problemas que dela resultam para os beneficiários, nomeadamente a falta de transparência.

Neste contexto, a Comissão considera que a redução da complexidade que caracteriza o financiamento da investigação da UE poderia ser também uma importante fonte de simplificação. Na preparação dos próximos programas-quadro deve dar-se especial atenção a dois aspectos:

- Adequação e necessidade dos mecanismos de intervenção para alcançar os objectivos fixados;

- Conveniência ou necessidade de as regras de financiamento aplicáveis ou, pelo menos, partes delas serem idênticas.

No que respeita às parcerias público-privado (PPP), incluindo as ITC e as Comunidades de Conhecimento e Inovação (CCI) do Instituto Europeu de Tecnologia (IET), é necessário ver qual será a melhor estrutura institucional possível para permitir que estes organismos atinjam os seus objectivos de forma eficiente e eficaz (o conceito de «casa ideal» para as futuras ITC). A este respeito, serão importantes as recomendações do relatório do Grupo Sherpa ITC[11].

5. A via a seguir

Quase todas as opções propostas no segundo e terceiro eixos exigem que sejam alteradas as regras e devem, portanto, ser consideradas no contexto da revisão trienal do Regulamento Financeiro e, nessa base, da próxima revisão do quadro regulamentar para a política de investigação.

Contudo, em função do consenso sobre medidas específicas que venha a ser obtido em resposta à presente comunicação, a Comissão poderá apresentar alterações ao 7.º PQ após a avaliação intercalar deste último. Poderia, nomeadamente, ser prevista uma rápida alteração das regras do 7.º PQ no que respeita às regras aplicáveis aos custos médios de pessoal de acordo com o proposto no capítulo 3.2.

Qualquer alteração das regras do 7.º PQ deve ter em consideração as importantes condições a seguir indicadas.

Qualquer simplificação deve compensar largamente os custos da sua aplicação; a estabilidade das regras existentes é considerada muito importante por todos os utilizadores do PQ, sendo preferida à mudança para regras que sejam pouco mais simples. A alteração de actos jurídicos de base exige o recurso ao processo legislativo ordinário (co-decisão), que pode durar, pelo menos, um ano. Consequentemente, as alterações em causa só seriam aplicáveis à última série de convites à apresentação de propostas no âmbito do 7.º PQ. Seria necessário gerir dois sistemas paralelos de regras, processos e sistemas de TI. É preciso ter em conta a complexidade adicional que tal implicaria, tanto para os beneficiários como para os serviços da Comissão.

A simplificação está também intimamente ligada aos parâmetros por que se rege a aplicação da política de investigação da UE em termos de prestação de contas. A Comissão apoia-se numa estratégia global de controlo que prevê um número muito elevado de auditorias aos projectos no local e a recuperação de quaisquer montantes pagos em excesso, de modo a ter uma garantia razoável de que os pagamentos respeitam as regras. A Comissão só obtém este tipo de declaração de garantia positiva da parte do Tribunal de Contas Europeu quando o nível de erro é inferior a 2 %. A aplicação desta estratégia de controlo tem feito aumentar a sensação de complexidade dos requisitos aplicáveis às subvenções da UE para a investigação, podendo desencorajar os investigadores e a indústria de participarem nos programas europeus de financiamento da investigação. Até que uma profunda simplificação das regras de financiamento da investigação produza efeito, a aplicação de um risco tolerável de erro (RTE) permitiria à Comissão rever a sua estratégia de controlo. O objectivo deste conceito é assegurar um equilíbrio adequado entre os controlos e a eficácia das políticas. Numa comunicação da Comissão prevista para Maio de 2010, acompanhando a proposta da Comissão relativa à revisão trienal do Regulamento financeiro, será apresentada uma proposta concreta de nível específico de RTE aplicável às despesas de investigação. A aceitação pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho deste conceito para a investigação permitiria à Comissão rever a sua actual estratégia de controlo, mantendo ao mesmo tempo uma boa gestão financeira. Seria, nomeadamente, possível rever a extensão dos controlos (o âmbito das auditorias e os subsequentes ajustamentos) com o objectivo de diminuir a sobrecarga que representam. Esta estratégia de controlo revista poderia incidir mais acentuadamente nas auditorias especificamente orientadas, baseadas no risco, e nos controlos para prevenção da fraude, tendo em conta a experiência operacional dos serviços antifraude da Comissão. Nessa base, é possível assegurar um sólido quadro de prestação de contas continuando a exercer um efeito de dissuasão adequado no que respeita à utilização irregular dos fundos atribuídos pela UE à investigação.

Por último, qualquer proposta legislativa subsequente que pretenda introduzir medidas de simplificação será sujeita a uma avaliação exaustiva dos riscos no âmbito do processo de avaliação de impacto ex-ante e da avaliação da sua imunidade à fraude.

6. CONCLUSÃO

A presente comunicação apresenta medidas e opções para simplificar o financiamento da investigação da UE e assegurar que este financiamento promova a maior qualidade da investigação. A Comissão apresentará em breve uma proposta relativa à revisão trienal do Regulamento Financeiro, traduzindo em propostas legislativas algumas das ideias de simplificação incluídas na presente comunicação. A avaliação intercalar do 7.º PQ, a apresentar em Outubro de 2010, poderá revelar um maior potencial de simplificação.

Só será possível uma simplificação suplementar se houver um total empenhamento e apoio político das outras instituições da UE, sobretudo do Conselho e do Parlamento Europeu. Devem ser estabelecidos compromissos difíceis no sentido de alcançar um melhor equilíbrio entre confiança e controlo e entre a tomada de riscos e a sua prevenção, assegurando ao mesmo tempo uma boa gestão financeira. O debate sobre a aplicação de um risco de erro tolerável (RET) específico para a investigação abre uma oportunidade nesse sentido.

Em quaisquer circunstâncias, a Comissão assume um papel de defesa do dinheiro dos contribuintes da UE e deverá manter condições propícias para assegurar uma sólida gestão financeira, nomeadamente medidas adequadas de prevenção da fraude com base numa ampla análise de riscos e numa estratégia que tenha em conta cada eixo de acção. Nem a simplificação nem o RET porão em causa estas condições.

A Comissão apela às outras instituições da UE para que contribuam para o debate e apresentem comentários sobre as opções descritas na presente comunicação, na perspectiva da futura estruturação do financiamento da UE para a investigação.

Os resultados deste debate serão incorporados nas propostas da Comissão relativas à iniciativa emblemática «Uma União da inovação» no âmbito da estratégia «Europa 2020», bem como na preparação dos próximos programas-quadro.

Em função do consenso que venha a ser obtido sobre medidas específicas em resposta à presente comunicação, a Comissão poderá apresentar alterações a introduzir ainda no 7.º PQ após a sua avaliação intercalar.

[1] COM(2010) 2020, de 3.3.2010

[2] Relatório do painel de peritos independentes para a revisão das estruturas e mecanismos do CEI; 23 de Julho de 2009, e Comunicação da Comissão COM(2009) 552, de 22.10.2009.

[3] Consulta «Ideas for simplifying the implementation of the EU RTD Framework Programmes», realizada entre 24.7.2009 e 30.9.2009, http://ec.europa.eu/research/consultations/fp-simplification/consultation_en.htm ; Consulta «Review of the financial regulation», realizada entre 19.10.2009 e 18.12.2009 http://ec.europa.eu/budget/consultations/FRconsult2009_en.htm.

[4] JO L 412 de 30.12.2006, p. 1, JO L 391 de 30.12.2006, p. 1, JO L 400 de 30.12.2006, p. 1.

[5] Exemplo: um prémio de 10 milhões de USD da Fundação X Prize (http://www.xprize.org) para uma astronave comercial induziu investimentos privados em I&D de mais de 100 milhões de USD.

[6] C(2009) 4705.

[7] Cerca de nove em cada dez organizações que utilizam os custos médios de pessoal como prática contabilística habitual não cumprem os actuais critérios. Até Março de 2010, a Comissão só aceitou as metodologias certificadas de 12 organizações para a utilização dos custos médios.

[8] JO L 255 de 26.9.2009, p. 24.

[9] Resposta do Tribunal de Contas Europeu à Comunicação da Comissão «Reformar o orçamento, mudar a Europa».

[10] JO L 255 de 26.9.2009, p. 24.

[11] «Designing together the “ideal house” for public-private partnerships in European Research», relatório final do Grupo Sherpa ITC, Janeiro de 2010.