RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

RELATÓRIO INTERCALAR sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

1. Introdução

O presente relatório intercalar fornece uma atualização técnica em relação aos principais desenvolvimentos verificados durante os últimos seis meses na Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação («MCV»)[1]. A atualização centra-se em medidas que foram finalizadas ou que o serão em breve, embora identifique igualmente medidas que ainda não foram tomadas.

As recomendações do último relatório sobre os progressos realizados, adotado pela Comissão em 20 de julho 2011, constituem o ponto de referência para a avaliação dos progressos obtidos em relação aos critérios de referência e à identificação dos desafios remanescentes. No verão de 2012, a Comissão fornecerá uma avaliação global dos progressos realizados na Bulgária ao abrigo do MCV desde a adesão.

2. Reforma judicial e luta contra a corrupção e a criminalidade organizada: resumo da evolução verificada tendo em conta as recomendações da Comissão

A resposta da Bulgária às recomendações incluídas no último relatório da Comissão revela os seguintes desenvolvimentos principais. O novo tribunal e Procuradoria especializados nos processos ligados à criminalidade organizada entraram em funcionamento, a comissão para a identificação dos bens de origem criminosa apresentou resultados significativos e a Comissão para identificar e sancionar os conflitos de interesses recentemente criada tomou as suas primeiras decisões. Além disso, a Bulgária adotou medidas destinadas a melhorar a prática judicial, a organização do Ministério Público e a cooperação entre o sistema judiciário, a polícia e outras autoridades administrativas. Foram anunciadas novas medidas de reforma do sistema judicial para os próximos meses.

A evolução verificada na Bulgária ao longo dos últimos meses aponta para a necessidade da tomada de medidas mais fortes para executar as recomendações da Comissão numa série de domínios. A lei sobre o confisco de bens, agora em debate no Parlamento, deve ser abrangente e apoiada por fortes instituições, a fim de ser eficaz na dissuasão da criminalidade organizada e da corrupção de alto nível. Não foi ainda efetuada uma análise das deficiências existentes na prática judicial e de investigação de processos importantes relacionados com a criminalidade organizada e a corrupção de uma forma abrangente. A aplicação da lei relativa à reforma do sistema judiciário - destinada a aplicar procedimentos transparentes e objetivos às nomeações, promoções e avaliações no sistema judicial, e a definir prioridades em termos de integridade - ainda não deu origem às alterações esperadas. Afigura-se necessária uma reforma do processo de eleição do Conselho Superior da Magistratura, a fim de reforçar a sua transparência e integridade e como uma importante etapa numa reforma fundamental do sistema judicial. O historial em matéria de decisões e sanções em processos relativos à corrupção de alto nível, fraude e criminalidade organizada em curso de investigação e nos tribunais não fornece ainda os resultados convincentes necessários para uma dissuasão efetiva.

Por conseguinte, é necessário envidar esforços suplementares durante os próximos meses, a fim de alcançar resultados convincentes e contribuir para a avaliação global a efetuar pela Comissão no verão de 2012, em relação aos progressos realizados pela Bulgária no âmbito do MCV, desde a sua adesão à UE. A Comissão continuará a apoiar a Bulgária neste esforço.

3. Atualização da situação presente

Reforma do sistema judiciário

A fim de executar os objetivos de reforma da nova lei relativa ao sistema judiciário, a Comissão recomendou nomeadamente à Bulgária, no seu último relatório sobre o MCV, que obtivesse resultados em matéria de nomeações e avaliações no respeito da transparência, independência, integridade e mérito profissional. Além disso, a Comissão recomendou à Bulgária que registasse resultados em matéria de seguimento disciplinar e penal dos casos de corrupção e práticas irregulares no âmbito do sistema judicial e garantisse um acesso eletrónico completo às sentenças judiciais, bem como uma aplicação rigorosa da atribuição aleatória dos processos judiciais.

Desde o último relatório da Comissão, a Bulgária começou a aplicar as disposições da lei relativa ao sistema judiciário no que diz respeito à reforma das nomeações, promoções e avaliações e ao reforço da formação inicial dos magistrados, tendo tomado medidas no sentido de uma melhor gestão da carga de trabalho no âmbito do sistema judicial. Durante este período, foram lançadas as primeiras avaliações de juízes ao abrigo do novo sistema, tendo sido efetuadas várias nomeações para cargos superiores. Foram criadas comissões locais de deontologia, a fim de prestar aconselhamento sobre a integridade dos magistrados propostos para nomeação, promoção ou avaliação. Foi lançado um estudo para racionalizar a carga de trabalho dos magistrados e foram adotadas regras em matéria de exames de entrada para o Instituto Nacional da Justiça.

A nomeação e a promoção de magistrados competentes de elevada integridade constituem uma vertente importante da reforma judicial. Desde o verão passado, várias nomeações para cargos superiores da magistratura efetuadas pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo Parlamento suscitaram preocupações no que diz respeito à sua objetividade, transparência e rigor na avaliação do mérito e da integridade dos candidatos. Os procedimentos relativos às avaliações suscitaram igualmente preocupações. As próximas avaliações e promoções devem dar mostras da sua capacidade para refletir de forma adequada as diferenças em termos de desempenho, tomando plenamente em consideração as questões de integridade.

A luta contra a corrupção no âmbito do sistema judicial apresenta resultados desiguais. A Comissão de deontologia do Conselho Superior da Magistratura e as comissões locais de deontologia recentemente criadas não conseguiram ainda garantir uma avaliação adequada em matéria de integridade no contexto das recentes nomeações e avaliações. Durante 2011, seis magistrados foram absolvidos pelo tribunal em seis processos relativos a corrupção e abuso de competências. Note‑se a existência de processos em curso contra 28 magistrados em 27 processos penais. Foram tomadas decisões em primeira ou segunda instância em 13 processos, dos quais 10 conduziram a condenações, das quais seis com penas suspensas.

Apesar de alguns exemplos de boas práticas, as sentenças judiciais não são ainda sistematicamente publicadas e as normas de publicação não foram alinhadas. A Bulgária anunciou à adoção de orientações por parte do Conselho Superior da Magistratura, a fim de abordar as deficiências na atribuição aleatória dos processos judiciais.

A fim de melhorar a gestão, a responsabilidade e a eficiência do sistema judicial, a Comissão recomendou à Bulgária que tomasse medidas suplementares para uma reforma fundamental do sistema judicial, nomeadamente graças à adoção e aplicação de propostas para uma reforma do Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público.

Desde o último relatório da Comissão, o Procurador-Geral anunciou iniciativas destinadas a promover uma maior especialização do Ministério Público, tais como medidas organizacionais, orientações metodológicas e ferramentas informáticas. Existe um plano para alargar o mandato das equipas especializadas encarregadas dos processos de fraude que envolvam fundos da UE em infrações penais contra o orçamento de Estado, tais como fraudes fiscais, e a criação de equipas conjuntas centradas em processos de corrupção de alto nível. Além disso, o Procurador-Geral criou um serviço de investigação criminológica e prevê‑se que seja alargado a todas as delegações do Ministério Público o acesso a um registo de meios especiais de investigação. Ainda não foi criado um sistema unificado de informações para o Ministério Público, a polícia e outras autoridades administrativas. Estão atualmente a ser discutidas, tendo sido anunciadas para o início 2012, novas propostas abrangentes para a reforma do Ministério Público.

A credibilidade do Conselho Superior da Magistratura foi posta em causa nos últimos meses. Na sequência da demissão de dois membros do Conselho em protesto contra as ações deste órgão, as eleições para a sua substituição em setembro foram boicotadas por alguns tribunais, o que suscitou um debate público sobre a via a seguir para reforçar a capacidade profissional e a responsabilidade do Conselho. Este debate sobre a reforma da elegibilidade e procedimentos de eleição para o Conselho Superior da Magistratura deve ser rapidamente concretizado, para que seja possível aplicar as reformas antes do termo do atual mandato do Conselho no outono de 2012. As discussões com as intervenientes relevantes recentemente iniciadas pelo Ministro da Justiça devem proporcionar uma base para a apresentação de propostas concretas. Entretanto, podem ser tomadas medidas concretas para melhorar a responsabilização do Conselho Superior da Magistratura, tal como uma publicação prévia das ordens de trabalho, uma abertura sistemática das reuniões dos comités ao público ou a observadores da sociedade civil, e a difusão direta na Web das reuniões do Conselho.

A fim de obter melhores resultados nos processos de corrupção e de criminalidade organizada de alto nível, a Comissão recomendou nomeadamente à Bulgária que analisasse as práticas judiciais e de investigação, adotasse e aplicasse planos de ação pormenorizados e corrigisse as deficiências em cooperação com peritos internacionais e a sociedade civil.

Desde o último relatório da Comissão, foram tomadas ou estão em preparação várias medidas destinadas a dar resposta às preocupações manifestadas pela Comissão em matéria de práticas judiciais e de investigação. Estas medidas incluem a publicação pelo Supremo Tribunal de Cassação de um relatório sobre as deficiências em matéria de prática judicial, orientações por parte do Ministério Público para analisar as absolvições, e acordos de cooperação interserviços, entre a polícia e as autoridades administrativas de controlo. Foram realizados alguns programas de formação para procuradores e investigadores policiais. Além disso, foram introduzidas alterações no Código do Processo Penal, a fim de limitar o número de remessas para a cassação, estando a ser criada pelo Supremo Tribunal de Cassação uma unidade para identificar a jurisprudência divergente e apoiar as atividades interpretativas do Supremo Tribunal de Cassação.

Estas iniciativas devem ser completadas por uma análise sistemática e mais abrangente das deficiências verificadas na investigação, acusação e julgamento de processos de elevado interesse público. A participação de peritos externos e independentes permitiria que as medidas tomadas beneficiassem das melhores práticas e demonstrassem progressos através de indicadores objetivos.

Luta contra a criminalidade organizada

A fim de melhorar a eficácia da luta contra a criminalidade organizada, a Comissão recomendou nomeadamente à Bulgária que se equipasse de forma adequada e definisse as competências do novo tribunal e da delegação do Ministério Público especializados na luta contra a criminalidade organizada, e que prosseguisse a reforma da polícia.

Desde o último relatório da Comissão, foi pronunciada uma condenação em recurso contra demandados num importante processo de criminalidade organizada, que tinham sido absolvidos em primeira instância. Está pendente uma sentença final em cassação. Surgiram no mesmo caso preocupações relativamente à ausência de uma proteção eficaz das testemunhas. Importantes processos de criminalidade grave e organizada encontram se em fase de julgamento. Foram proferidas em novembro e dezembro de 2011 decisões de primeira instância em dois outros processos de criminalidade organizada contra alguns demandados. Outros processos importantes em matéria de criminalidade organizada registaram uma reduzida evolução nos tribunais nos últimos meses. Continuam por demonstrar melhorias suplementares na prática de investigação, em termos de técnicas de investigação e na recolha de provas, através de um maior profissionalismo durante as ações da polícia, períodos mais curtos de investigação e através das sentenças definitivas.

Os novos tribunais especializados para processos de criminalidade organizada de primeira instância e de recurso e as delegações do Ministério Público a eles associadas tornaram-se operacionais no início de janeiro de 2012. Embora o Tribunal Constitucional tenha recentemente proferido uma decisão relativamente ao âmbito de competência dos novos tribunais criados, terá de ser estabelecida uma definição precisa desta competência através de processos de referência sob a orientação do Supremo Tribunal de Cassação. Tal poderá ter implicações para a carga de trabalho e, por conseguinte, para o recrutamento de pessoal. Foi criada uma divisão especial de trinta agentes de polícia a nível central e vinte agentes de investigação em todo o país, a fim de apoiar as investigações da delegação do Ministério Público especializada em matéria de criminalidade organizada. O impacto destas estruturas no rápido tratamento de processos relativos a crimes graves continua por avaliar.

A reforma das práticas de investigação policial lançada em 2010 prosseguiu através de novas ações de formação nos últimos meses[2]. A Bulgária anunciou o desenvolvimento de orientações metodológicas conjuntas para a polícia, o Ministério Público e outros órgãos administrativos no que diz respeito à identificação e congelamento de ativos de origem criminosa. Será necessário envidar esforços suplementares para melhorar a prática profissional, a fim de demonstrar o impacto da reforma em termos de aumento do número de acusações que cumpram elevadas normas profissionais, bem como decisões judiciais definitivas em processos de criminalidade organizada.

Apesar de os donativos à polícia terem sido limitados às autoridades públicas e às empresas detidas pelo Estado e estarem agora a ser introduzidos num registo público, esta prática continua a suscitar questões relativamente à responsabilidade e à transparência financeira, nomeadamente o risco de que as regras de contratação pública sejam contornadas.

A fim de apoiar a luta contra a criminalidade organizada e a corrupção, a Comissão recomendou nomeadamente à Bulgária que adotasse uma legislação mais rigorosa em matéria de confisco de bens e melhorasse a prática e os resultados atuais na identificação de ativos de origem criminosa.

Em 2011, a Comissão para a identificação e confisco de bens de origem criminosa (CEPACA) obteve decisões judiciais definitivas que confirmaram medidas de confisco de bens no valor de cerca de 5 milhões de EUR, o que representa um aumento substancial em comparação com anos anteriores. A comissão foi reorganizada, uma vez que foi nomeado um novo diretor na primavera de 2011. Em algumas áreas específicas foi estabelecida uma cooperação mais estreita com o Ministério Público; contudo, esta cooperação não é ainda realizada de forma sistemática. Foi introduzido no Parlamento, em janeiro, um novo projeto de lei relativo ao confisco de bens. Este projeto estabelece um regime de confisco de bens não baseado em condenações. A lei visa principalmente os bens associados a atividades de criminalidade organizada. Embora a Comissão tenha igualmente recomendado a que fossem conferidos à CEPACA poderes para proceder a verificações proativas de bens de funcionários superiores e políticos, este aspeto não parece ter sido tomado em linha de conta. O projeto de lei associa as investigações da CEPACA à fase de instrução do processo penal realizada pelo Ministério Público, permitindo que o seu trabalho comece mais cedo do que atualmente, embora exclua a possibilidade de a CEPACA lançar verificações ex officio por infrações administrativas. Suscita igualmente questões sobre a independência operacional da CEPACA. As discussões parlamentares devem constituir uma oportunidade para reforçar o projeto, a fim de garantir um regime de confisco de bens que tenha um âmbito lato e cubra um período de tempo suficiente para ser eficaz, e seja apoiado por instituições fortes. O impacto real desta futura lei deverá ser avaliado em termos do aumento do número das decisões relativas ao confisco de bens e da independência da CEPACA.

Luta contra a corrupção

A fim de melhorar a eficácia da luta contra a corrupção de alto nível, a Comissão recomendou nomeadamente à Bulgária que criasse uma rede de procuradores públicos especializados, adotasse estratégias de investigação proativas e demonstrasse resultados relativamente às sanções aplicadas nos casos de conflito de interesses.

Desde o último relatório da Comissão, foram pronunciadas uma sentença definitiva e duas não definitivas em processos de corrupção de alto nível contra três deputados, tendo sido proferida uma absolvição em segunda instância num processo contra um antigo ministro. Foram proferidas seis condenações não definitivas contra atuais e antigos presidentes de câmara, das quais quatro com sentenças suspensas. O Ministério Público prosseguiu as investigações de alegadas fraudes respeitantes a fundos da UE, apesar de as investigações em processos relacionados com base nos mesmos factos continuarem num outro Estado‑Membro. Em todos os processos relacionados com fraudes respeitantes a fundos da UE levados a tribunal em 2011, a responsabilidade penal foi substituída por coimas administrativas a pedido do Ministério Público. Um processo importante de fraude associada a fundos da UE sofreu um atraso de mais de 18 meses devido a um recurso. Aguarda‑se um seguimento por parte do Ministério Público em relação a um certo número de processos relativos a irregularidades graves na gestão de fundos da UE, que foram remetidos pelo OLAF em 2010‑2011.

A comissão para a prevenção e deteção de conflitos de interesses criada em Junho de 2011 está agora operacional. Recebeu 146 sinalizações e adotou 25 decisões, tendo estabelecido a existência de conflitos de interesses em 12 casos. A sua capacidade dissuasiva dependerá nomeadamente do número de processos concluídos, da sua capacidade para intentar ações contra conflitos de interesses de uma forma proativa e para emitir decisões sólidas e bem fundamentadas em processos sensíveis. A eficácia da luta contra os conflitos de interesses exige igualmente uma prática unificada no que diz respeito à publicação de declarações de conflitos de interesses por parte dos diferentes órgãos administrativos e uma base jurídica racionalizada para a comissão de conflitos de interesses, relativamente às sanções e aos estatutos da limitação.

O Procurador‑Geral comprometeu-se a criar redes de procuradores especializados em criminalidade económica e financeira até ao final 2011, bem como a desenvolver instruções metodológicas para a investigação de crimes económicos e financeiros complexos, em cooperação com peritos internacionais, até abril de 2012. O Ministério do Interior e o Procurador‑Geral tencionam elaborar novas instruções conjuntas sobre a investigação e a recolha de provas, sendo agora mais claras as condições da cooperação com a Agência das Receitas Públicas. Estão igualmente a ser redigidos relatórios mensais sobre os progressos realizados em processos de elevado interesse público. Deve ser avaliada a medida em que estas alterações se traduzirão num reforço das ações em processos desse tipo.

Estão a ser investigadas pelo Ministério Público as alegações de fraude eleitoral, na sequência das eleições presidenciais e autárquicas de outubro último. A aplicação de sanções dissuasivas em caso de compra de votos, bem como uma total transparência no financiamento dos partidos políticos - em conformidade com as recomendações do GRECO - continuam a ser essenciais para ganhar a confiança do público na capacidade das autoridades para lutar contra a corrupção e a criminalidade organizada[3].

A fim de melhorar a prevenção da corrupção, a Comissão recomendou nomeadamente à Bulgária que demonstrasse resultados concretos num projeto global de luta contra a corrupção, melhorasse o sistema de declaração e verificação de bens de funcionários públicos e reforçasse a capacidade administrativa no domínio da contratação pública.

O projeto horizontal de luta contra a corrupção («Borkor») proposto no início de 2010 dispõe agora das suas instalações e recrutou pessoal permanente. Está já em funções um conselho consultivo, foram definidas modalidades de cooperação com a administração central e local e foi acordada uma lista de tarefas e de eventuais propostas legislativas. Prevê-se que o projeto esteja operacional em meados de 2012.

A Bulgária publicou uma nova instrução em matéria de ação disciplinar no âmbito Ministério do Interior, tendo sido adotadas alterações ao código deontológico em dezembro, cujo objetivo consiste em combater e prevenir a corrupção a nível dos funcionários que trabalham no Ministério do Interior. Será necessário demonstrar na prática o impacto destas medidas.

Desde o último relatório da Comissão, não se verificaram quaisquer avanços concretos no sistema de controlo das declarações de bens por parte de funcionários públicos superiores, a fim de detetar e intentar uma ação nos casos de enriquecimento inexplicável. O novo Código Penal devia dar sequência às recentes recomendações no sentido de dar resposta a lacunas legislativas existentes na proteção contra a corrupção, formuladas na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC).

As alterações jurídicas introduzidas no outono de 2011 tinham por objetivo o reforço do controlo ex ante e ex post dos procedimentos relativos à contratação pública. O impacto destas medidas dependerá da existência de uma capacidade administrativa suficiente e de uma definição efetiva de competências entre as diferentes autoridades competentes neste domínio e outras autoridades, nomeadamente autoridades de execução no âmbito dos fundos estruturais. A Bulgária anunciou que a capacidade a nível de pessoal de ambas as autoridades competentes no domínio da contratação pública foi reforçada. Será necessário avaliar o impacto destas medidas em termos da sua aplicação prática.

[1] Decisão 2006/929/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO L 354 de 14.12.2006, p. 58).

[2] A Bulgária refere que entre junho e novembro de 2011, foram formados 1 660 oficiais de polícia em funções de investigação. 1 149 investigadores policiais seguiram uma formação em investigação em processos de corrupção, criminalidade económica e de criminalidade organizada, bem como de investigações financeiras.

[3] O relatório final da OSCE sobre as eleições presidenciais e autárquicas na Bulgária pode ser consultado no seguinte endereço: http://www.osce.org/odihr/elections/86893