Parecer sobre o quinto relatório periódico relativo à situação socioeconómica e ao desenvolvimento das regiões da Comunidade (95/C 236/07)

Em 28 de Outubro de 1994, a Comissão, em conformidade com o artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre o quinto relatório periódico relativo à situação socioeconómica e ao desenvolvimento das regiões da Comunidade.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos do Comité, a Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo emitiu parecer em 19 de Maio de 1995 (relator : C. Christie).

Na 326ª Reunião Plenária (sessão de 31 de Maio de 1995), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O quinto relatório periódico dá conta de forma detalhada da recente evolução dos indicadores económicos regionais e analisa as forças vivas do desenvolvimento regional da Comunidade. Enumera ainda toda uma série de questões e de problemas com que as regiões se defrontarão até ao final da década.

1.2. O Comité congratula-se com a apresentação do quinto relatório periódico, que constitui uma oportunidade para reflectir sobre a evolução dos resultados económicos regionais na União Europeia. O relatório contém ainda informações muito úteis sobre o desenvolvimento de políticas que visam assegurar o reforço da coesão económica e social na UE, objectivo central, no entender do Comité, para o processo de integração económica e política na Europa.

1.3. A análise da Comissão inclui questões-chave relativas aos desafios que se colocam à coesão económica e social em virtude do alargamento da UE a países da Europa Oriental e Central e do movimento para a realização da união monetária até ao final da década. Trata-se de questões fundamentais, enumerando o quinto relatório toda uma série de problemas que terão de ser abordados em ambos os contextos.

1.4. O quinto relatório periódico surge num momento em que a UE está a sair dum período recessivo particularmente grave. Vem oportunamente recordar que a determinante fundamental do desenvolvimento económico regional não está na eficácia da aplicação dos fundos estruturais por si só, mas antes nas condições macroeconómicas globais predominantes na UE.

1.5. O Comité Económico e Social aproveita todavia a oportunidade para reafirmar a importância que atribui aos Fundos Estruturais, como um dos instrumentos cruciais para o desenvolvimento da União Europeia. Importa salientar a natureza complementar dos Fundos Estruturais, ou seja, a sua acção só será eficaz se complementar políticas regionais efectivas ao nível nacional.

2. Estrutura do relatório

2.1. O quinto relatório periódico divide-se em quatro partes.

A primeira parte descreve as principais tendências regionais dos últimos anos e coloca-as numa perspectiva de mais longo prazo. À semelhança dos anteriores relatórios, o presente documento traça a evolução dos principais indicadores regionais da produção, emprego e desemprego.

A segunda parte concentra-se nos factores que explicam as disparidades regionais e analisa o comportamento dos indicadores da competitividade regional. A análise da situação de relativa prosperidade no plano económico regional coloca o acento tónico nas dotações em infra-estruturas e recursos humanos, no investimento directo estrangeiro e no papel da investigação e do desenvolvimento tecnológico (IDT).

A terceira parte do relatório analisa a situação económica das regiões abrangidas pelas intervenções dos Fundos Estruturais e perspectiva o desenvolvimento destes fundos até ao final da década.

A quarta e última parte estuda as implicações económicas regionais da evolução futura, na perspectiva do reforço e do alargamento da União Europeia, em particular o impacte da união monetária e o novo processo de alargamento.

3. Observações na generalidade

3.1. Os contornos gerais do relatório em apreço apontam para um reduzido grau de convergência do PIB per capita dos Estados-Membros desde a segunda metade dos anos oitenta. A convergência real revelou-se particularmente bem sucedida na Irlanda, Espanha e Portugal, mas não na Grécia. Alterações na política macroeconómica, o investimento directo estrangeiro, a emigração e o funcionamento dos Fundos Estruturais explicam o aumento do PIB per capita na Irlanda. Espanha e Portugal beneficiaram também da execução de programas de estabilização macroeconómica e do aumento das exportações. Isto não invalida o facto de que um contexto de crescimento económico é mais propício à convergência real, pelo menos ao nível nacional.

3.2. O Comité verifica todavia que, no plano regional, a situação não é tão linear e que as regiões mais desfavorecidas têm dificuldade em superar a distância que as separa das regiões desenvolvidas, facto que reforça a necessidade de concentrar os programas de assistência da UE nas regiões menos abastadas. Apesar disso, e não obstante a importância dos recursos financeiros canalizados para as regiões abrangidas pelo objectivo nº 1, a convergência revela-se um processo extremamente lento, mesmo em conjunturas caracterizadas por elevadas taxas de crescimento económico no conjunto da UE. O relatório demonstra claramente ser nestas regiões que mais escasseiam os factores necessários para lograr a competitividade económica regional.

3.3. Como é de esperar em períodos de recessão, desde 1991 que o desemprego tem vindo a aumentar na UE. Esta situação está na origem do agravamento das assimetrias regionais em matéria de desemprego. A par deste problema, verifica-se que a oferta de mão-de-obra na UE continua a aumentar mais rapidamente do que se previa, em especial nas regiões que registam mais elevadas taxas de desemprego.

3.4. O relatório salienta que a evolução do desemprego e a redução das disparidades regionais estão relacionadas com os resultados económicos globais da UE. O Comité concorda com esta posição, mesmo estando ciente de que uma sociedade dinâmica e orientada para o mercado gera inevitavelmente alguma disparidade. Insta, no entanto, a que a condução de outras políticas comunitárias relevantes atenda às respectivas consequências sobre o emprego.

3.5. Forçoso é constatar que, embora os Fundos Estruturais estejam a produzir efeitos positivos ao nível da coesão, o processo é extremamente lento e passível de interrupção e de inversão em períodos recessivos. Os recursos disponíveis têm de ser substancialmente reforçados se se pretender que a coesão se faça com rapidez e produza melhorias duradouras no tecido económico das regiões menos desenvolvidas e em declínio.

3.6. Os Fundos Estruturais não podem ser considerados, por si só, suficientes para dar resposta às necessidades de desenvolvimento de regiões particularmente débeis do ponto de vista estrutural. Nesta medida, os esforços desenvolvidos aos níveis nacional e regional para assegurar a coesão económica e social não beneficiam, por vezes, de apoio suficiente. Como indicado claramente no quinto relatório, muito depende da eficácia dos programas regionais nacionais e da evolução económica geral (cíclica). Apesar de os Fundos Estruturais continuarem a ter repercussões positivas nos esforços tendentes ao reforço da coesão, estão limitados pelos constrangimentos impostos pelos programas nacionais de política económica e pelo macroambiente externo.

3.7. O Comité gostaria que os relatórios periódicos futuros contivessem um comentário geral da Comissão sobre o impacte das políticas nacionais na coesão económica e social. Há dois aspectos que merecem particular atenção. Em primeiro lugar, importa saber em que medida as medidas de índole nacional estão a contribuir para o desenvolvimento económico nacional de formas que podem ser contrárias aos princípios rígidos da política de concorrência da UE. Nos Estados-Membros em que estão a ser aplicadas, tais medidas tendem a dificultar a coesão. Em segundo lugar, o Comité, salientando embora a importância de uma política fiscal sólida na Europa, tanto em seu próprio benefício como para concretização da união monetária, chama a atenção para o facto de a execução por parte de alguns Estados-Membros dos programas de convergência destinados a preparar o terreno para a plena consecução da união monetária implicar reduções na despesa pública susceptíveis de diminuir ainda mais as perspectivas económicas das regiões mais pobres, o que, por sua vez, prejudicaria a adopção de medidas nacionais para o desenvolvimento económico regional.

3.8. Embora o relatório inclua algumas considerações sobre o provável impacte regional da união monetária e do alargamento da UE, esta análise peca por uma série de importantes omissões. A reforma da PAC deverá forçosamente incidir mais significativamente nas perspectivas económicas das regiões menos desenvolvidas da UE, isto é, aquelas onde o emprego e o rendimento dependem do sector agrícola. Acresce que a liberalização do comércio internacional que os acordos finais do Uruguay Round consubstanciam terá inevitavelmente consequências negativas em inúmeras regiões desfavorecidas, em particular aquelas onde é significativo o peso da indústria têxtil. O Comité nota que a Comissão deverá apresentar um relatório completo sobre a coesão até finais de 1996. É essencial que o relatório analise em pormenor os efeitos da reforma da PAC e da liberalização do comércio. Deverá ainda conter uma análise mais aprofundada do impacte da união monetária e do alargamento na coesão. A reforma da PAC, os novos acordos no âmbito do GATT, a união monetária e o alargamento podem dificultar seriamente a coesão na União Europeia. O relatório sobre a coesão deverá abordar estas questões em pormenor e analisar de que forma é possível alcançar a coesão no contexto destes novos desenvolvimentos.

4. Observações na especialidade

4.1. O relatório revela que, em 1991, o produto interno bruto (PIB) per capita das dez regiões mais avançadas (o estudo não inclui os novos « Laender » alemães) era 3,6 vezes superior aos das dez regiões economicamente mais atrasadas. Esta disparidade é superior à que se verificava em 1980, devido fundamentalmente aos efeitos dos segundo e terceiro alargamentos da CE. Se os novos « Laender » alemães forem incluídos na presente análise, o índice passa para 4,5.

4.2. As disparidades inter-regionais, no que se refere às taxas de desemprego, são ainda mais acentuadas do que as que se registam em relação ao PIB per capita. A taxa de desemprego nas dez regiões mais afectadas é 7 a 8 vezes superior à verificada nas dez regiões menos atingidas. Não se vislumbra, pois, qualquer convergência na evolução do desemprego regional, verificando-se ainda uma acentuada disparidade regional na vertente « emprego » do crescimento económico.

Isoladamente considerados, estes dados estatísticos traçam um quadro algo desanimador. Todavia, o relatório fornece uma interpretação inadequada das principais causas do aparente agravamento das disparidades regionais no que respeita ao desemprego e, ainda que em menor escala, ao rendimento per capita. Importa saber, em especial, em que medida as tendências apontadas reflectem problemas subjacentes aos Fundos Estruturais (por exemplo, insuficiência de recursos, necessidade de uma assistência ainda mais selectiva, planeamento inadequado, aplicação ineficaz dos recursos financeiros e deficiente avaliação dos projectos, etc.) e influências externas (nomeadamente o impacte das políticas económicas nacionais, baixa produtividade, dinâmicas de recessão, etc.).

4.3. O CES acolhe com agrado a análise cuidadosa a que se procede na segunda parte do documento. Com efeito, ao focar a problemática das infra-estruturas, dos recursos humanos, do investimento estrangeiro directo, da investigação e do desenvolvimento tecnológico, a Comissão identificou os principais factores que determinam os resultados económicos no plano regional. Acresce que, ao mencionar as divergências que, dentro da UE, pautam a dotação destes factores produtivos, o relatório aponta claramente os requisitos que as regiões menos avançadas devem preencher para atingir o desenvolvimento económico sustentado.

Porém, bem menos claros são, no quinto relatório, os mecanismos (nacionais e comunitários) que se torna necessário introduzir antes de as regiões mais débeis poderem ser dotadas com mais factores produtivos.

4.4. O Comité Económico e Social verifica que muitos dos aspectos da análise dos principais factores que afectam os resultados económicos no plano regional (capítulos 4.5 e 6) se baseiam unicamente em dados de âmbito nacional e, por vezes, relativos a quatro países apenas : Irlanda, Portugal, Espanha e Grécia. Conquanto possa haver dificuldade, no plano estatístico, em obter dados de alcance regional, o Comité solicita que a Comissão diligencie no sentido de colmatar esta lacuna nos relatórios futuros, procurando obter dados de âmbito regional, incluindo cada uma das regiões do objectivo nº 1.

4.5. É evidente que muitos dos factores que sustentam um crescimento acentuado reforçam-se e sustentam-se a si próprios. São claras e « auto-regenerantes » as interdependências que associam desenvolvimento de infra-estruturas a recursos humanos e investimento interno a IDT. Em consequência, tudo indica serem estes dois círculos, um virtuoso, outro vicioso, que caracterizam o desenvolvimento económico regional. Por outras palavras, as regiões que, presentemente, estão debilitadas pela falta de factores produtivos, terão de empreender crescentes esforços para quebrar o círculo vicioso, enquanto que é também de esperar que, para as regiões mais avançadas, será cada vez mais fácil atrair uma oferta crescente de factores produtivos.

Lamenta-se que o relatório não proponha orientações de carácter político em relação a mecanismos susceptíveis de quebrar estas tendências « auto-regenerantes ». É, sem dúvida, possível impulsionar reformas do mercado de trabalho do tipo das que são propostas no documento da Comissão « Crescimento, Competitividade, Emprego ». Mas, para além disso, continuará claramente a fazer-se sentir a necessidade de acções políticas destinadas a desenvolver o potencial económico das regiões mais desfavorecidas.

4.6. O Comité concorda com a importância atribuída ao IDE (Investimento Directo Estrangeiro) como mecanismo de promoção do crescimento e do emprego nas regiões mais desfavorecidas da Comunidade. Todavia, embora a sua importância deva ser reconhecida, é improvável que o IDE assegure, por si só, o aumento das capacidades locais em matéria de IDT. A intervenção pública será muito provavelmente necessária para assegurar a difusão do conhecimento tecnológico nas regiões e a utilização das melhores práticas tecnológicas pelas empresas locais, sempre que possível. Saliente-se que a IDT é tão importante para os sectores económicos tradicionais como para as indústrias de alta tecnologia.

4.7. Quando refere os factores que determinam a competitivdade, o relatório cinge-se ao volume e à disponibilidade de factores-chave. Todavia, as decisões de localização industrial são também ditadas, obviamente, por razões de custos de produção. Por consequência, a intervenção pública tem de ter por objectivo a oferta de factores produtivos cruciais a um custo competitivo.

4.8. O Comité lamenta que o relatório não inclua, em paralelo com o quadro A.19 (que ilustra a alteração das taxas de desemprego), dados relativos à evolução do emprego nas regiões do objectivo nº 1 nos últimos anos. Em algumas regiões, é diminuta a correlação entre as alterações verificadas no emprego e no desemprego, e, nos casos em que essa correlação existe, a explicação de tal facto pode ser útil para a avaliação da eficácia das políticas. O Comité gostaria ainda que fosse publicada informação relativa à alteração do valor acrescentado por trabalhador nas regiões do objectivo nº 1, de forma a possibilitar a análise das tendências da produtividade.

4.9. O Comité entende que importa sublinhar mais a importância dos serviços para gerar uma actividade económica sustentada. O próprio sector dos serviços pode ser uma importante fonte de emprego e de receita. É particularmente o caso da indústria do turismo, sector-chave em muitas zonas rurais e periféricas. Além disso, a existência de serviços de elevada qualidade (serviços financeiros, consultoria no domínio da gestão, assistência na área do marketing, técnicas de controlo da qualidade, formação no domínio da gestão, etc.) é geralmente considerada fundamental para o desenvolvimento das indústrias transformadoras, particularmente as de elevado valor acrescentado.

O Comité gostaria que a questão do sector dos serviços fosse especificamente abordada num relatório periódico futuro.

4.10. Ao focar os problemas da perifericidade, o relatório omite o facto de que o importante não é a perifericidade em si, mas a desvantagem da promoção de oportunidades económicas nas zonas periféricas em relação às zonas centrais da UE. As regiões do centro beneficiam de uma série de vantagens económicas associadas à aglomeração e à proximidade de um grande mercado. As zonas periféricas, por seu lado, estão fortemente penalizadas neste domínio. Embora seja de esperar que o investimento em infra-estruturas de transportes e comunicações nas zonas periféricas venha a melhorar as respectivas perspectivas económicas, o mais importante é o nível e o ritmo do crescimento da produtividade do trabalho, o que parece indicar que importa reforçar as políticas que contribuem directamente para o aumento da produtividade, como a formação e o ensino. Em consequência, os investimentos públicos em transportes e comunicações devem ser vistos como condição necessária, mas não suficiente, para o crescimento económico nas zonas periféricas da UE.

4.11. O relatório salienta que a transição para a união monetária colocará novas exigências às regiões, o que poderá surtir significativos efeitos na coesão económica e social. Por outras palavras, a união monetária comporta riscos para as regiões e os Estados-Membros mais atrasados. Trata-se de uma bem fundada apreensão, que até à data ainda não foi correctamente analisada pela Comissão. O quinto relatório tão pouco avalia todas as consequências possíveis da união monetária na economia regional. A Comissão deveria ainda analisar o impacte de uma união monetária parcial - envolvendo um pequeno núcleo de países e excluindo os países mais fracos abrangidos pelo processo de coesão - na coesão económica e social.

Por um lado, o Comité receia, como já o afirmou, por um lado, que as medidas de índole nacional destinadas a satisfazer os critérios de convergência exijam, simultaneamente, um ajustamento altamente oneroso para os países menos prósperos da UE. Dificilmente se concebe, por exemplo, que a política fiscal de algumas economias mais débeis possa satisfazer os critérios de convergência sem redução significativa das despesas públicas. Isto poderia ter consequências negativas para as regiões mais pobres, a ponto de serem reduzidas as despesas públicas com políticas apontadas à ajuda económica regional.

Receia ainda as consequências para os países que participam na união monetária ou que a ela pretendem aderir, na eventualidade de um choque externo adverso que afecte um só país. Nesse caso, o país em questão não poderá reagir ao choque modificando a sua política monetária, incluindo a taxa de câmbio. Isto coloca o grande problema de saber de que outra forma o país atingido melhor poderá responder ao choque. Em quase todas as uniões monetárias, o funcionamento da política fiscal através da transferência de fundos inter-regional automática é um factor coadjuvante da resolução deste tipo de problema de ajustamento. Porém, os Fundos Estruturais são, de momento, completamente inadequados para servir este objectivo. Colocam-se, pois, questões relevantes quanto à forma como os diversos países poderiam gerir um processo de ajustamento eventualmente muito complexo.

4.12. É evidente que o futuro alargamento da UE aos países da Europa Central e Oriental será, provavelmente, um enorme desafio para os Fundos Estruturais, apesar da considerável melhoria das perspectivas económicas desses países que se espera venham a verificar-se nos próximos anos. É de vital importância que a Comissão apresente previsões detalhadas do aumento dos Fundos Estruturais necessário em consequência do alargamento.

Além disso, o quinto relatório indicia que os próprios países do Grupo de Visegrado revelam já tendências « dualistas ». O índice mais elevado de desenvolvimento económico ocorrerá em algumas zonas centrais, ficando outras, especialmente as do interior, que dependem do sector agrícola, a uma distância muito significativa. Assim, para além dos problemas regionais geralmente associados aos países do Grupo de Visegrado, é quase certo que surgirão outras dificuldades criadas pela adesão de áreas dependentes do sector agrícola num cenário de reformas fundamentais da Política Agrícola Comum.

4.13. O impacte do alargamento a Leste far-se-á igualmente sentir com mais intensidade nos Estados-Membros da UE cuja produção tem padrão semelhante ao dos países aderentes. É, particularmente, o caso dos Estados-Membros com elevado grau de dependência do sector agrícola e das indústrias tradicionais. Se assim suceder, e caso haja migração da actividade económica de um dos actuais Estados-Membros para um dos novos países aderentes, espera-se resposta adequada através do incremento das acções dos Fundos Estruturais.

4.14. O alargamento terá também repercussões nos países não pertencentes à UE e afectará, inevitavelmente, o padrão predominante de comércio com esses países, muitos dos quais ocupam uma posição privilegiada na hierarquia das relações económicas externas da UE.

5. Conclusões

5.1. Embora exaustivo em algumas partes, o quinto relatório peca por ser excessivamente descritivo e por fazer uma análise insuficiente das tendências nele identificadas. O Comité gostaria que fossem avançadas mais explicações para o padrão de desenvolvimento económico das próprias regiões dos objectivos 1 e 2, com vista à melhoria da definição e aplicação de medidas no âmbito dos Fundos Estruturais.

5.2. A contribuição dos Fundos Estruturais deve ser definida no contexto das medidas económicas nacionais e da evolução económica externa. O Comité gostaria ainda que se dedicasse mais atenção à avaliação dos Fundos Estruturais tendo em conta estas limitações. De outro modo, poderão criar-se expectativas irrealistas quanto ao que é possível alcançar através dos Fundos Estruturais.

5.3. Dado que o final da década é a próxima oportunidade para introduzir reformas no funcionamento dos Fundos Estruturais, importa que a Comissão reflicta sobre as necessidades das regiões menos desenvolvidas antes dessa data. Assim, o próximo relatório periódico deveria conter uma análise mais aprofundada das consequências regionais da união monetária e do alargamento, tanto internamente como nos parceiros externos da UE.

5.4. Por ocasião da elaboração do novo relatório periódico, deverão ser mais perceptíveis as consequências regionais da reforma da PAC e das medidas de liberalização do comércio acordadas no Uruguay Round. Será a altura própria para abordar estas questões com algum pormenor.

5.5. Nos termos do Tratado, a Comissão terá de apresentar, até finais de 1996, um relatório sobre a coesão. Este relatório deverá abordar abertamente os problemas de coesão decorrentes da reforma da PAC, dos novos acordos no âmbito do GATT, da união monetária e dos futuros alargamentos. Todas estas questões são importantes para a situação social e económica das regiões da Comunidade.

Bruxelas, 31 de Maio de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER