COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 12.03.1997 
COM(97) 102 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
MODERNIZAR E MELHORAR A PROTECÇÃO SOCIAL 
NA UNIÃO EUROPEIA 

INDICE 
SÍNTESE 4 
1. UM DEBATE EUROPEU SOBRE O FUTURO DA PROTECÇÃO SOCIAL 8 
1.1 As contribuições para o debate 9 
1.2 O desafio: a necessidade de modernizar e melhorar os sistemas europeus 
de protecção social 10 
1.2.1 A natureza do trabalho em mutação 11 
1.2.2 O envelhecimento da população na Europa 12 
1.2.3 O novo equilíbrio degenero 13 
1.2.4 A necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais 
de segurança social 14 
2. AS QUESTÕES-CHAVE PARA A MODERNIZAÇÃO 15 
2.1 A protecção social enquanto factor de produção 15 
2.2 Tornar a protecção social mais propícia ao emprego 15 
2.2.1 Tornar a fiscalidade e os sistemas de prestações sociais mais 
propícios ao emprego 16 
2.2.2 Transformar o seguro de desemprego em seguro de 
empregabilidade 18 
2.2.3 Necessidade de repensar as modalidades de financiamento da 
protecção social 19 
2.2.4 Introdução de sistemas flexíveis para gerir a transição da vida 
activa para a reforma 21 
2.2.5 Protecção social ao serviço da luta contra a exclusão 22 
2.3 Adaptar a protecção social ao envelhecimento demográfico das 
sociedades europeias 24 
2.3.1 Garantir a viabilidade dos regimes públicos de pensões 24 
2.3.2 Criar condições de segurança para os regimes complementares de 
reforma 27 
2.3.3 Responder às novas necessidades de assistência aos idosos 29 
2.3.4 Melhorar os serviços de saúde 30 
2.4 Adaptar a protecção social à mudança no equilíbrio de género: rumo à 
individualização dos direitos 32 
2. 5 Melhorar a protecção social para as pessoas que se deslocam na União 35 
3 APOIAR O PROCESSO DE ADAPTAÇÃO MEDIANTE ACÇÃO A NÍVEL 
COMUNITÁRIO 37 
Apêndice 
SÍNTESE 
Os sistemas de protecção social financiados com fundos públicos representam o grosso 
das despesas de assistência social, cuidados de saúde e pensões nos Estados-membros da 
União Europeia. O seu papel foi fundamental para assegurar a redistribuição de 
rendimentos e a coesão social e manter a estabilidade política e o progresso económico ao 
longo da história da União. 
Actualmente esses sistemas representam 28% do PIB total da UE, embora a proporção 
varie entre Estados-membros de 16 para 35% em função das diferenças nos níveis de 
provisão e nas diferenças de quota de financiamento público e privado. 
Os objectivos e as estruturas financeiras e de funcionamento da maioria dos sistemas 
foram estabelecidos já há algumas décadas. Embora as necessidades que eles se propõem 
satisfazer sejam ainda as mesmas, as condições económicas e sociais em que eles operam 
evoluíram e continuam a evoluir. Para garantir a sua eficácia e para satisfazer as 
necessidades crescentes, há que preparar urgentemente a sua modernização. Importa 
concretamente adaptar os sistemas de protecção social: 
• à evolução da natureza do trabalho, que requer uma nova interacção entre as políticas 
que promovem uma maior flexibilização e as vocacionadas para conferir segurança; 
• à alteração do equilíbrio homens-mulheres no mundo do trabalho; a igualdade de 
oportunidades suscita novas questões e exigências em termos de protecção social; 
• ao envelhecimento da população na Europa; o rápido crescimento da população 
dependente está a criar novas necessidades e a acelerar a reforma das pensões; 
• à necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais de segurança social 
para as pessoas que se deslocam na União. 
A fim de apoiar os Estados-membros nos seus esforços para dar resposta a estes desafios, 
a Comissão apresentou, no final de 1995, um 'Quadro para um Debate Europeu sobre o 
Futuro da Protecção Social", que suscitou um debate vivo e participado. Chegou a altura 
de fazer o balanço. A presente comunicação tem um propósito duplo: 
• indicar as vias possíveis para a modernização 
• apresentar algumas propostas específicas para um apoio a nível europeu. 
Esta aproximação baseia-se nos seguintes pressupostos: 
• Cada Estado-membro é responsável pela organização e financiamento do seu próprio 
sistema de protecção social. 
• A UE é responsável pela coordenação dos regimes nacionais de segurança social nos 
casos em que os cidadãos exercem os seus direitos de livre circulação na União. 
• A UE serve igualmente de fórum para promover uma melhor compreensão mútua das 
perspectivas de longo prazo, e para identificar desafios comuns que se colocam aos 
Estados-membros. 
À luz destes pressupostos, a Comissão propõe o seguinte elenco de questões para análise 
e debate mais aprofundados e actuação: 
1. A protecção social enquanto factor de produção: Com base nas discussões no 
âmbito da conferência sobre 'Política Social e Desempenho Económico" promovida 
pela Presidência Holandesa em Janeiro de 1997, a Comissão irá estudar durante o 
ano de 1997 os custos e benefícios globais dos sistemas de protecção social - em 
particular, o seu impacte na coesão social, na estabilidade política e no progresso 
económico. 
2. Sistemas de protecção social mais propícios ao emprego: 
De acordo com o mandato recebido no Conselho Europeu de Dublim, a Comissão 
debruçar-se-á, na sua contribuição para o Relatório Comum sobre o Emprego de 
1997, focará o modo como as reformas da protecção social e fiscalidade podem ser 
plenamente integradas numa política de emprego activa. Essa reflexão terá como 
ponto de partida uma análise das melhores práticas no campo das políticas activas. 
A Comissão estudará em concreto como é que se pode transformar o seguro de 
desemprego passivo num seguro dinâmico de empregabilidade. 
A Comissão aprofundará a análise das medidas que foram postas em marcha com a 
finalidade de reduzir os custos salariais indirectos, como um contributo para o 
relatório intercalar a apresentar ao Conselho Europeu de Amsterdão, em Junho de 
1997, e no âmbito do Relatório Comum sobre o Emprego a preparar para o 
Conselho Europeu do Luxemburgo em Dezembro de 1997. O efeito da fiscalidade 
no emprego constituirá também um aspecto importante dos debates no seio do novo 
grupo sobre política fiscal criado no Conselho Europeu de Dublim. 
A Comissão fará uma exposição das potencialidades e dos problemas de uma 
transição gradual da vida activa para a reforma no Relatório Europeu sobre o 
Emprego, a publicar em 1997 e considerará as medidas de continuidade mais 
apropriadas. 
No primeiro semestre de 1997, a Comissão irá apresentar uma comunicação sobre a 
promoção da inserção social e, no segundo semestre, um relatório em que serão 
avaliados os mecanismos dos regimes de rendimento mínimo garantido existentes nos 
Estados-membros. 
3. Adaptação da protecção social ao envelhecimento demográfíco das sociedades 
europeias: 
O envelhecimento da população dos Estados-membros está a sujeitar os sistemas de 
pensões a uma enorme pressão. A Comissão irá desenvolver métodos para a 
previsão dos gastos com pensões e estudará as medidas de reforma que se afigurem 
mais aptas a assegurar a viabilidade dos regimes públicos de pensões, mas 
preservando os aspectos fundamentais de solidariedade. 
No primeiro semestre de 1997, a Comissão irá apresentar um livro verde sobre as 
reformas complementares, destinado a identificar os principais elementos de um 
quadro a nível europeu tendo em vista a criação de condições de segurança para 
regimes complementares de reformas. 
Os Estados-membros puseram em marcha uma série de reformas com a intenção de 
dar resposta às necessidades a longo prazo das pessoas idosas dependentes. A 
Comissão estudará as reformas em curso e fornecerá aos Estados-membros uma 
sinopse das mesmas. 
A fim de melhorar a eficiência e a rendibilidade dos sistemas de saúde, a Comissão 
procederá, em 1997, a uma avaliação do impacte potencial da prevenção e da 
redução das despesas de saúde e procurará esclarecer em que medida e em que 
condições a introdução de forças de mercado no seio dos sistemas de saúde pode 
contribuir para a redução das despesas e fomentar ao mesmo tempo a qualidade do 
serviço e garantir o acesso de todos aos cuidados de saúde. 
4. Adaptar a protecção social ao novo equilíbrio de género: 
As mudanças que se registam no equilíbrio homens-mulheres exige novas disposições 
que permitam conciliar o trabalho e a vida familiar, e novas iniciativas destinadas a 
reforçar os direitos individuais. Em finais de 1997, a Comissão irá apresentar 
iniciativas que visam o estabelecimento de padrões mais elevados em matéria de 
acolhimento de crianças e outros dependentes. O Relatório Anual de 1997 sobre 
Igualdade de Oportunidades avaliará as medidas ensaiadas pelos Estados-membros 
com a intenção de avançar para a individualização dos direitos de protecção 
social, sem pôr em risco o bem-estar económico das mulheres. 
5 Melhorar a protecção social para as pessoas que se deslocam na União: 
A Comissão delineará uma estratégia para reformar e simplificar a coordenação da 
protecção social para trabalhadores migrantes, a fim de encontrar as soluções 
específicas para os problemas transfronteiriços que se colocam no âmbito dos 
regimes profissionais, incluindo, como primeiro passo, a apresentação em 1997 de 
um proposta de directiva que visa tratar alguns desses problemas. 
A Comissão convida todos os Estados-membros e as Instituições Europeias a 
empenharem-se num diálogo permanente sobre estratégias para a modernização dos 
sistemas de protecção social, tal como as preconizadas na presente Comunicação. A 
apresentação do Relatório Conjunto sobre o Emprego ao Conselho Europeu do 
Luxemburgo em Dezembro de 1997 oferecerá oportunidade apropriada para 
examinar essa estratégia. 
A Comissão convida igualmente os parceiros sociais, a todos os níveis competentes, 
a dar o seu contributo para essa tarefa. O Comité do Diálogo Social e o Comité 
Permanente para o Emprego são convidados a desempenhar um papel de destaque. 
A Comissão pretende incluir a reforma da protecção social como um dos principais 
temas de discussão no âmbito do diálogo civil no Fórum Europeu de Política 
Social de 1998, que envolverá os Estados-membros, os parceiros sociais, ONG e as 
Instituições Europeias. 
Por último, o relatório sobre protecção social na Europa, a publicar no final de 
1997, exporá novos elementos e novas análises aos desenvolvimentos recentes 
ocorridos nos Estados-membros, que irão enriquecer o processo de reflexão 
conjunta. 
1. UM DEBATE EUROPEU SOBRE O FUTURO DA PROTECÇÃO SOCIAL 
A manutenção de um elevado nível de emprego e de protecção social, um dos 
objectivos fundamentais da Comunidade, está explicitamente incluída entre as 
missões enunciadas no artigo 2.° do Tratado da União Europeia. A protecção social 
representa uma componente fundamental e uma característica distintiva do modelo 
europeu de sociedade. 
O Conselho adoptou em Julho de 1992 uma Recomendação sobre a convergência 
dos objectivos e políticas de protecção social1. O objectivo desta estratégia de 
convergência era o de fixar objectivos comuns susceptíveis de servir de orientação às 
políticas dos Estados-membros tendo em vista permitir a coexistência de diferentes 
sistemas nacionais de protecção social e favorecer a sua evolução harmoniosa em 
direcção aos objectivos fundamentais da Comunidade. A estratégia de conseguir uma 
convergência de políticas sem prejuízo do respeito da autonomia dos sistemas é uma 
aplicação directa do princípio da subsidiariedade. 
Cada Estado-membro é responsável pela organização e financiamento do seu próprio 
sistema de protecção social. Contudo, à vista dos desafios comuns que os 
Estados-membros enfrentam neste sector, há um interesse inegável em elevar a 
discussão destes temas a um nível europeu. Por toda a União Europeia, estão em 
estudo e, em alguns casos, em execução, importantes reformas dos sistemas de 
protecção social, como resposta às condições sociais e económicas em rápida 
transformação2 . 
Foi neste contexto que a Comissão apresentou, no final de 1995, um "Quadro para 
um Debate Europeu sobre o Futuro de Protecção Social"3. A Comissão propôs que 
as Instituições Comunitárias e os Estados-membros examinassem conjuntamente as 
medidas a tomar a fim de tornar a protecção social mais propícia ao emprego e mais 
eficiente. Os parceiros sociais e demais partes interessadas foram chamados a dar a 
sua contribuição. O Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social foram 
igualmente associados a esta reflexão e emitiram os seus pareceres. O Pacto de 
Confiança para o Emprego salientou a importância deste debate4 . 
Recomendação 92/442/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1992, sobre a convergência dos objectivos e políticas de 
protecção social, .IO I- 245 de 26 de Agosto de 1992. 
2 Cl', relatórios -'Protecção Social na Europa - |99.V(C()M (93) 531 ) c 'Protecção Social na Europa - |995"(('<)M (95) 457). 
Comunicação da Comissão COM (95) 466, de 31 de Outubro de 1995, "O Euluro de Protecção Social: Quadro para um 
Debate Europeu". 
Acção para o Emprego na Europa: Pacto de Confiança, SEC (96) 1093 de 6.5.1996, em especial pontos 3.11. c 3.16. 
í 
1.1 As contribuições para o debate 
O Quadro para o debate5 desencadeou uma discussão extremamente viva e 
participada ao longo do ano de 1996 sob a forma de comunicações escritas, 
conferências, reuniões ad hoc com especialistas e responsáveis políticos. Em separata 
à presente comunicação, como documento de trabalho dos serviços da Comissão, é 
dada uma síntese das contribuições dos Estados-membros, das Instituições Europeias 
e parceiros sociais. Há numerosos pontos de concordância nessas reacções: 
• O modelo social europeu é apreciado e deveria ser consolidado. Este modelo 
baseia-se em valores comuns e no entendimento de que a política social e o 
desempenho económico não são contraditórios, antes se reforçam mutuamente. 
Sistemas de protecção social altamente desenvolvidos são uma componente 
importante deste modelo social. 
• Preservar a protecção social implica a adaptação dos sistemas europeus nas suas 
diversas formas, uma vez que o contexto que ditou o seu estabelecimento se 
alterou. O desafio que se coloca é alinhar a protecção social com a nova situação 
sem abandonar os seus valores fundamentais de solidariedade e coesão. 
• Esta missão é complexa e os meios para a realizar são incertos. Cada 
Estado-membro tem que encontrar as soluções que mais se adeqúem ao seu 
sistema particular. Os Estados-membros deveriam prosseguir a estratégia de 
convergência, tal como é preconizado na Recomendação do Conselho de 1992 . 
• Os meios utilizados para adaptar os sistemas de protecção social têm que estar em 
harmonia com o processo de integração europeia, e nomeadamente o mercado 
interno e os progressos em direcção à UEM e à cidadania europeia. 
• A capacidade para aprender uns com os outros e para se adaptar rapidamente é 
um elemento-chave para o sucesso. A União Europeia deveria actuar como 
elemento catalisador por forma a permitir aos Estados-membros tirarem partido 
das experiências dos outros e adaptarem-se às novas circunstâncias. 
Com base nos resultados deste processo de reflexão conjunta, a Comissão decidiu 
fazer o balanço das reacções ao debate que havia lançado e propor a continuidade 
apropriada. A presente comunicação tem um duplo propósito: 
• traçar algumas vias para a melhoria dos sistemas europeus de protecção social 
com base nas contribuições para este debate e identificar as medidas principais 
em cada campo; 
• apresentar algumas propostas no sentido de envolver todos os agentes 
competentes neste processo de adaptação. 
Em Novembro de 1996. a delegação francesa apresentou ao Conselho uma declaração específica a favor desta iniciativa, como 
seguimento ao Conselho Europeu de Turim e ao Memorando francês sobre o modelo social europeu. 
1.2 O desafio: a necessidade de modernizar e melhorar os sistemas 
europeus de protecção social 
As despesas de protecção social representam 28% do PIB total da UE, com 
variações nacionais que vão de 16 a 35%. O papel que a protecção social 
desempenha é fundamental do ponto de vista da redistribuição da riqueza, da coesão 
social, da estabilidade política e progresso económico. Quanto mais flexível se torna 
a vida profissional, mais os cidadãos exigirão segurança dos respectivos sistemas de 
protecção social. Por conseguinte, uma boa protecção social e um mundo 
empresarial de sucesso reforçam-se reciprocamente. 
Esta análise da protecção social é apoiada por uma comparação internacional 
circunstanciada. Com efeito, se se considerarem as despesas públicas e privadas, o 
volume total das despesas dos agregados familiares com a protecção social, cuidados 
de saúde e pensões situa-se a níveis relativamente próximos em diferentes países 
desenvolvidos e industrializados6. Além disso, os Estados-membros providos de uma 
rede forte de protecção social têm frequentemente melhores resultados em termos de 
PIB per capita ou de saldo com o exterior do que os Estados-membros que dispõem 
de uma rede de protecção social fraca. Por outro lado, só os países com uma 
economia sã têm capacidade para manter um nível elevado de protecção social. Por 
este motivo, assume uma importância cada vez maior a realização e o reforço do 
mercado interno europeu. 
É importante que se entenda que o que motiva uma reforma dos sistemas de 
protecção social não é a concorrência dos países terceiros. O comércio livre e a 
globalização não deveriam ser vistas como uma ameaça para o modelo social 
europeia. 
As razões que justificam uma reforma são internas. A real ameaça que pesa sobre o 
modelo social europeu será a nossa incapacidade de resolver os problemas 
existentes. Em primeiro lugar, há uma necessidade urgente de consolidar as finanças 
públicas em muitos Estados-membros a fim de evitar o crescimento dos défices e 
pesados serviços de dívida no futuro, que reduziriam as verbas a canalizar para a 
protecção social. Não há aqui qualquer contradição com a existência de um nível 
elevado de protecção social, nem sequer vai contra o princípio da subsidiariedade. 
Pelo contrário, esta situação reforça a solidariedade entre as diferentes gerações, 
porquanto alivia o fardo que pesará sobre as futuras gerações. 
Em segundo lugar, é imperioso reformar o sistema a fim de promover a integração 
económica e social. Uma função primordial dos sistemas de protecção social é 
prover as pessoas que não podem trabalhar com alguma segurança de rendimentos. 
Todavia, com esta função, os sistemas têm tendência para desincentivar a integração 
económica. A sua intervenção em termos de atenuação da pobreza tem sido um êxito 
mas, em contrapartida, têm falhado no plano da promoção da plena integração 
económica na sociedade. 
Cf. por exemplo, G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Coordination in Contemporary Welfare States". 
documento preparado para a Conferência sobre a política social e os desempenhos económicos", Amsterdão. 23 de Janeiro 
de 1997 
10 
O volume das transferências necessárias para indemnizar as pessoas sem emprego 
está a crescer rapidamente, o que leva ao agravamento da tributação sobre os 
rendimentos de trabalho dos trabalhadores, enquanto os interessados prefeririam que 
lhes fossem oferecidas oportunidades de participar activamente na vida económica. 
Estes problemas - défices públicos elevados e insucesso na integração social -
constituem a verdadeira ameaça para o modelo social europeu. A gravidade da 
situação pode, em grande medida, encontrar explicação nas mudanças verificadas no 
contexto de base em que a protecção social opera. Quatro factores dominantes 
sustentam a reforma dos sistemas de protecção social: a natureza do trabalho em 
mutação, o envelhecimento da população europeia, o novo equilíbrio de género e a 
necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais de segurança social 
para as pessoas que se deslocam na União. 
1.2.1 A natureza do trabalho em mutação 
Os modelos de vida profissional sobre os quais assentam os programas de garantia de 
rendimentos estão a sofrer profundas alterações. Novos empregos são criados no 
sector dos serviços, enquanto os empregos na indústria transformadora estão a 
diminuir. As estruturas de qualificações estão igualmente a mudar: estamos a deixar 
para trás os empregos simples, com poucas qualificações, e a entrar numa era em que 
os empregos exigem qualificações de tipo novo, mais amplas e mais altas. E a 
própria natureza do emprego que está a mudar: há mais empregos a tempo parcial e 
temporários do que nunca. Por último, a nossa vida activa tornou-se mais curta 
passamos mais tempo em educação e formação e começamos a trabalhar mais tarde, 
mas também deixamos a vida activa mais cedo, situando-se a média real de idade de 
passagem à reforma abaixo dos 60 anos. 
Estão a emergir novas formas de organização do trabalho. O conceito de carreira 
linear que caracterizou o séc. XX irá gradualmente dar o lugar a um novo modelo de 
vida activa mais variada e variável. Tal significa que, a um dado momento, uma 
pessoa poderá estar a exercer várias actividades remuneradas. Os trabalhadores, na 
sua grande maioria, irão passar por períodos sem trabalho durante a sua vida activa. 
Estes períodos poderão representar momentos de transição regular de uma 
actividade para outra, durante os quais aproveitarão para adaptar as suas 
competências e para se preparar para um o novo trabalho7. 
A principal lição a retirar destes últimos 20 anos é a de que os programas de garantia 
de rendimentos não irão proporcionar uma segurança adequada. Os enormes 
recursos envolvidos nos sistemas de prestações têm que estar mais orientados para o 
emprego. Os regimes de subsídio de desemprego devem tornar-se mais eficientes 
criar mais incentivos para que os desempregados procurem trabalho (cf. 2.2.1) 
oferecendo-lhes oportunidades de melhorar e actualizar as suas qualificações, a fim 
Estas mudanças são analisadas no Livro Branco "Ensinar e Aprender: Rumo à Sociedade Cognitiva", COM (95)590, que 
desenvolveu o conceito da aprendizagem ao longo de toda a vida e que foi também o tema do Ano Europeu de 1996. As 
mudanças são também assinaladas no Livro Verde "Viver e trabalhar na sociedade da informação: prioridade à dimensão 
humana" COM (96) 389. Boletim da União Europeia - Suplemento 3/96. Para além disso, a Comissão está a preparar uni 
Livro Verde sobre uma "Parceria para uma nova organização do trabalho a publicar em 1997. 
11 
de se avançar para uma situação em que esta prestação, mais do que uma simples 
compensação por desemprego, se transforme progressivamente num verdadeiro 
seguro de empregabilidade (cf. 2.2.2). Na medida do possível, as estruturas de 
financiamento dos sistemas de protecção social deveriam ser alteradas para permitir 
reduções efectivas dos custos salariais indirectos, em particular no que respeita aos 
salários mais baixos (cf. 2.2.3). Importa promover uma transição gradual e flexível 
para a reforma a fim de preservar as oportunidades de os trabalhadores mais idosos 
permanecerem no mercado de trabalho (cf. 2.2.4). Ao mesmo tempo, o papel da 
protecção social na promoção da coesão deve ser mantido, estando os Estados-
membros a reflectir igualmente na forma de conseguir a integração plena de todos os 
indivíduos na sociedade, incluindo as categorias ameaçadas de exclusão (cf. 2.2.5). 
1.2.2 O envelhecimento da população na Europa 
A protecção social está igualmente confrontada com o desafio representado pelo 
envelhecimento das sociedades europeias. Entre 1995 e 2025, o número de pessoas 
com mais de 60 anos, 77 milhões em 1995, registará nesses 30 anos um aumento 
entre um mínimo de 29 milhões e um máximo de 44 milhões. A proporção de idosos 
na população total subirá dos actuais 21% para cerca de 30%. As transferências do 
rendimentos dos trabalhadores no activo para os reformados através dos regimes de 
pensões estatais estão a atingir um nível tal que correm o risco de se tornar 
insustentáveis. Alguns Estados-membros já encetaram reformas dos seus regimes de 
pensões (cf. 2.3.1 e 2.3.2). O aumento constante do número de pessoas de muita 
idade gerará uma procura crescente de cuidados de saúde e de serviços sociais, cujas 
despesas os Estados-membros terão cada vez mais dificuldades em financiar. A busca 
da eficiência nos sistemas de saúde tornar-se-á uma prioridade (cf. 2.3.4). Ao 
mesmo tempo, as necessidades de cuidados das pessoas idosas dependentes (cf. 
2.3.3) estão a crescer e dão origem a um novo tipo de exigência que irá pesar sobre 
os sistemas de protecção social, cuja satisfação encerra um enorme potencial de 
emprego. O desafio a vencer é conciliar a satisfação destas novas necessidades de 
cuidados com o imperativo da contenção dos custos correspondentes. 
Crescimento da população entre 1995 e 2025 para três grupos etários 
na União Europeia (15) 
V. 
„ -6.7 _U 21.1 
0-19 20-59 60+ Fonte: IWROSTAT 
12 
1.2.3 O novo equilíbrio de género 
A evolução para a igualdades de oportunidades para homens e mulheres tem um 
forte impacte no mundo do trabalho e na sociedade em geral. Nos últimos 20 anos, o 
emprego feminino nos países da União cresceu de 46 para 61 milhões, ao passo que 
o emprego masculino manteve uma notável estabilidade (86 milhões). A tendência 
para uma participação cada vez maior das mulheres no emprego irá manter-se nos 
próximos anos e dará um contributo valioso para contrabalançar o impacte do 
envelhecimento da população. 
Taxas de actividade de homens e mulheres na União, 
de 1970 a 1995 - União Europeia (15) 
% da população entre 16 e 64, por sexo 
homens 
mulheres 
s S s Fonte: EUROSTAT 
O novo equilíbrio de género torna antiquado o conceito tradicional de protecção 
social, baseado numa estrutura familiar em que o marido é o sustento da família e a 
esposa não exerce qualquer actividade remunerada. Há um conflito entre este novo 
equilíbrio homens-mulheres e as políticas familiares tradicionais segundo as quais 
cabia às mulheres toda a responsabilidade pelo trabalho doméstico e pelo cuidar dos 
filhos e dos idosos em casa. 
As taxas de natalidade baixas ou em declínio que muitos Estados-membros 
conhecem são sinais inequívocos da necessidade de repensar os sistemas de 
protecção social. O desafio para a protecção social é não só o de conseguir o 
tratamento igual para homens e mulheres, mas também o de encontrar maneiras de 
proceder à individualização dos direitos sem penalizar as mulheres que não 
exerceram uma actividade remunerada para poderem cuidar da família, assim como 
novas disposições para facilitar a prestação de cuidados às crianças e às pessoas 
idosas (cf. 2.4). 
13 
Taxa de fertilidade global, 1960-1995 
União Europeia (15) 
2.0 V 
\ SS2.í> 
H 2.0 
"NJi.s 
10 
*40.S 
I960 i%S 1970 !97S 1980 Î98S 1990 1995 Fonte: EUROSTAT 
1.2.4 A necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais 
de segurança social 
Desde 19598, a União dispõe de um sistema europeu para coordenar os regimes de 
segurança social dos Estados-membros, que protege os direitos das pessoas que se 
deslocam na União. Significa isto que a protecção social de um número considerável 
de pessoas depende, completa ou parcialmente, de um sistema de coordenação que 
funcione bem9. 
A coordenação é um processo dinâmico que reflecte a evolução dos regimes 
nacionais de protecção social e as necessidades de alteração respectivas. Afigura-se 
agora absolutamente indispensável reformar e simplificar o sistema de coordenação 
para o adaptar às novas necessidades decorrentes de novas formas protecção social e 
de novos modelos de migração. A migração tem cada vez mais a ver com a 
deslocação de trabalhadores altamente qualificados10, para quem os regimes 
complementares de protecção social, para os quais não existe nenhuma coordenação 
a nível europeu, assumem uma importância particular (cf. 2.5). 
Os Regulamentos 3, tk. 4. relativos à coordenação dos regimes de segurança social dos seis Estados-membros de enlâo, 
entraram a vigor a 1 de Janeiro de 1959. Foram substituídos em I de Outubro de 1972 pelos Regulamentos 1408/71 c 
574/72 que estão ainda em vigor e foram alvo de numerosas alterações. Estes regulamentos foram alvo de actualização 
contida no .10 E 28. de 30 de Janeiro de 1997. 
De facto, esse sistema determina os direitos de segurança social não só dos 2,8 milhões de cidadãos da UE que 
presentemente trabalham noutro Estado-membro, mas também dos milhões de cidadãos europeus que no passado 
cumpriram um período da sua carreira a trabalhar em mais de um Estado-membro, ou que virão a fazê-lo no luturo. Os 
alargamentos sucessivos da União vieram aumentar estes números de maneira significativa e o mesmo acontecerá com 
qualquer futuro alargamento. (FAJROSTAT, Inquérito às forças do trabalho, 1995) 
'Segurança social na Europa - Igualdade entre nacionais e não-nacionais" Primeira Conferência Europeia sobre Segurança 
Social para Trabalhadores Migrantes, Porto, Novembro de 1994. 
14 
2. AS QUESTÕES-CHAVE PARA A MODERNIZAÇÃO 
2.1 A protecção social enquanto factor de produção 
A capacidade para criar empregos para uma parte crescente da população, e assim 
reduzir o rácio de dependência, assume uma importância fundamental para a 
viabilidade dos sistemas de protecção social. A criação de empregos e a luta contra a 
o desemprego constituem a prioridade das prioridades da União Europeia, tal como 
foi recentemente sublinhado no Conselho Europeu de Dublim. 
As reformas dos sistemas de protecção social têm que ser consideradas no contexto 
da estratégia europeia para o emprego. As Grandes Orientações de Política 
Económica, acordadas no Conselho Europeu de Florença, recomendam uma 
reestruturação das despesas públicas a fim de deixar uma maior margem para as 
despesas consagradas à promoção do emprego, incluindo uma promoção das 
políticas activas do mercado de trabalho e investimento em recursos humanos, em 
detrimento das políticas passivas. Uma questão central que deriva dos esforços para 
modernizar os sistemas de protecção social é como combinar obrigações e 
oportunidades. Dar maiores oportunidades às pessoas de ingressar ou voltar ao 
mercado de trabalho é uma condição indispensável a todas as medidas que fazem 
recair maiores responsabilidades sobre o indivíduo ao imporem cortes nos regimes de 
segurança social. 
Os laços existentes entre política social e desempenho económico foram 
recentemente destacados pela Presidência Holandesa numa conferência em 
Amsterdão11. A Comissão colheu informação e lançou novos estudos sobre as 
relações entre as políticas sociais e económicas. O trabalho em curso será compilado 
com a intenção de suscitar o debate sobre os efeitos de reforço mútuo das boas 
políticas sociais e económicas. 
Objectivo: Promover o conceito de política social como factor de produção. 
Medida principal: Com base nas discussões no âmbito da conferência sobre 
'Política Social e Desempenho Económico" promovida pela Presidência Holandesa 
em Janeiro de 1997, a Comissão irá estudar durante o ano de 1997 os custos e 
benefícios globais dos sistemas de protecção social - em particular, o seu impacte na 
coesão social, na estabilidade política e no progresso económico. 
2.2 Tornar a protecção social mais propícia ao emprego 
Hoje em dia, o emprego é a primeira prioridade e o maior desafio que a União 
Europeia e os Estados-membros enfrentam. Com base no Pacto de Confiança para o 
Conferência da Presidência Holandesa "Política Social e Desempenho Económico: o Emprego, a activação do estado 
providência e a competitividade económica"- Amsterdão 23-25 de Janeiro de 1997. 
15 
Emprego, e particularmente no argumento em favor da aceleração da reforma dos 
sistemas de emprego, a 'Declaração de Dublim sobre o Emprego", adoptada no 
Conselho Europeu em 13-14 de Dezembro de 1996, sublinhou a necessidade de os 
sistemas de tributação e de protecção social serem mais propícios ao emprego. Além 
disso, a Resolução do Conselho de 2 de Dezembro de 1996 sobre o papel dos 
sistemas de protecção social na luta contra o desemprego12 especificou as vias para o 
conseguir e solicitou à Comissão e os Estados-membros, trabalhando em 
concertação, a reforçar o intercâmbio de informações e experiências e aprofundar o 
nível de reflexão conjunta dos Estados-membros sobre técnicas e políticas tendentes 
a tornar a protecção social mais conducente ao emprego. 
É cada vez mais evidente que à medida que a natureza do trabalho vai evoluindo, 
maior estabilidade e segurança serão exigidas aos sistemas de protecção social. No 
mundo do trabalho de amanhã, o equilíbrio entre flexibilidade e segurança deve 
contemplar o reconhecimento e a regularização de novas formas de relações 
contratuais. Contudo, deve igualmente oferecer a segurança que pode resultar de um 
maior controlo de um indivíduo sobre o seu próprio trabalho e do facto de se ter a 
possibilidade de melhorar as qualificações e reforçar a empregabilidade. 
Para que a protecção social seja mais propícia ao emprego, urge tratar das seguintes 
questões: 
2.2.1 Tornar a fiscalidade e os sistemas de prestações sociais mais 
propícios ao emprego 
É importante que os sistemas fiscais e os sistemas de protecção se tornem mais 
propícios ao emprego, mediante a garantia de que esses sistemas fornecem incentivos 
claros aos candidatos a emprego para procurarem trabalho ou para participarem 
noutras actividades promotoras de emprego, continuando muito embora a 
proporcionar uma rede de segurança para os desempregados. É, pois, essencial 
melhorar a integração entre os sistemas fiscais e os sistemas de prestações sociais. A 
dependência da protecção social tem tendência a crescer enquanto forem reduzidos 
os benefícios líquidos esperados do retorno ao trabalho. 
Pode acontecer que uma pessoa desempregada obtenha um rendimento disponível 
proveniente de prestações sociais mais elevados do que aquele que poderia esperar 
se regressasse ao trabalho. Embora controlos administrativos e pressões sociais 
possam levar as pessoas a procurar activamente um emprego a despeito de taxas 
elevadas de substituição de rendimento, a longo prazo tal situação não é favorável ao 
emprego. São necessários incentivos financeiros para reforçar os estímulos ao 
trabalho. 
Quem mais sofre os efeitos dissuasores de procurar trabalho são as pessoas 
apanhadas nas malhas do desemprego: a perda de benefícios, em conjunção com o 
impacte da tributação, pode eliminar qualquer vantagem decorrente da entrada de 
um rendimento profissional suplementar num agregado familiar. Os beneficiários das 
Resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-membros, reunidos em Conselho de 2 de Dezembro 
de 1996 sobre o papel dos sistemas de protecção social na luta contra o desemprego. 
16 
prestações sentem-se verdadeiramente apanhados numa armadilha, sem terem 
qualquer motivação económica para escapar dela. 
A protecção social deveria sobretudo esforçar-se por ser o mais neutra possível em 
relação a qualquer segunda actividade remunerada num casal, e até incentivá-la. Hoje 
em dia é raro as prestações da segurança social - especialmente as prestações 
familiares - serem concedidas na condição de que um membro da família não aufira 
um rendimento profissional. Não obstante, em certos Estados-membros ainda 
existem prestações adicionais - nomeadamente subsídios de desemprego 
suplementares - que são concedidos apenas se a pessoa desempregada viver com um 
parceiro que não exerça nenhuma actividade remunerada. O efeito dissuasor destas 
medidas está à vista. 
Outro problema é a fixação dos plafonds de rendimentos para ter direito às 
prestações. Todos os Estados-membros, com excepção da Espanha, concedem 
prestações a todas as famílias, embora a Alemanha, a Itália e a Grécia reduzam o 
respectivo montante quando o rendimento familiar excede uma certa quantia. 
Contudo, sempre que há prestações familiares de outro tipo ou subsídios de 
habitação, estão normalmente sujeito a prova de rendimentos. É importante nesta 
situação evitar a armadilha da pobreza. Este perigo pode ser evitado de duas 
maneiras: reduzindo apenas parcialmente as prestações quando o rendimento familiar 
aumenta, ou estabelecendo um plafond específico mais elevado quando o agregado 
familiar auferir dois salários. Na maioria de Estados-membros não existem 
disposições especiais para tratar deste problema. 
Para que a protecção social se torne mais propícia ao emprego, pode também optar-
se pela concessão de apoios indirectos ao rendimento e de natureza não-salarial. O 
insucesso de muitos programas anteriores destinados a prover incentivos para as 
pessoas em situação de dependência de longa duração, especialmente às mulheres 
com responsabilidades pela educação de filhos, foi em parte consequência de uma 
incapacidade para compensar suficientemente as dificuldades que os mais vulneráveis 
encontram em combinar responsabilidades familiares e vida profissional. A 
vulnerabilidade particular das famílias monoparentais ou dos agregados familiares 
que dispõem de um único salário e baixo é, em certa medida, devida a uma 
incapacidade para combinar o trabalho e os cuidados a prestar à família. Por 
conseguinte, o apoio indirecto ao rendimento concedido através de uma estrutura 
pública ou subvencionada de prestação de cuidados às crianças pode influenciar 
significativamente a disponibilidade de mão-de-obra. 
Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego, integrando e 
actualizando os sistemas fiscais e de prestações sociais por forma a reforçar os 
incentivos ao emprego. 
Medida principal: A Comissão irá avaliar, à luz das conclusões do Conselho 
Europeu de Dublim, se as recentes alterações verificadas nas políticas e nos sistemas 
reforçaram os incentivos para os desempregados ou candidatos a emprego irem 
trabalhar e identificará os obstáculos que dificultam a consecução destes objectivos. 
17 
2.2.2 Transformar o seguro de desemprego em seguro de 
empregabilidade 
Sendo reconhecidos como necessários, os incentivos para procurar o emprego 
necessitam no entanto de ser reforçados pela criação de melhores oportunidades para 
encontrar emprego. Actualmente, em toda a União, apenas 7% dos desempregados 
têm possibilidade de reciclarem. A grande maioria tem de descobrir um novo 
emprego numa economia mais alicerçada no conhecimento, muitas vezes com 
qualificações já ultrapassadas. 
A maioria de regimes de seguro de desemprego foram originalmente concebidos para 
fornecer um rendimento de substituição a pessoas que se encontravam 
temporariamente sem trabalho mas que esperavam encontrar rapidamente outro 
trabalho. Na maioria dos casos, este novo trabalho exigiria qualificações semelhantes 
ou idênticas às que eram requeridas no emprego anterior. Hoje em dia, porém, com 
um mercado de trabalho em evolução acelerada para responder às novas 
necessidades e exigências e cada vez mais alicerçado nas qualificações, é fundamental 
que os candidatos a emprego estejam preparados para adquirir novas e diferentes 
competências. A formação ao longo da vida passou a ser um elemento incontornável 
para uma participação plena e frutuosa no mercado de trabalho. Para que alguns 
desempregados tenham uma expectativa realista de encontrar novo emprego, para 
além do apoio financeiro, são necessárias acções e programas à sua medida para os 
ajudar a desenvolver e adquirir novas capacidades de trabalho, a formar-se e a 
melhorar a sua empregabilidade. 
Além disso, as estatísticas mostram que quanto mais tempo os desempregados 
permanecerem fora do trabalho maiores serão as dificuldades em recuperar posição 
no mercado de trabalho. Restrições financeiras levaram vários Estados-membros a 
reduzir a duração média de concessão de subsídio de desemprego, ligando esta 
duração aos períodos de emprego anteriormente cumpridos. É cada vez maior o 
número das pessoas desempregadas que se vêem apanhadas numa engrenagem que, 
uma vez esgotados os seus direitos ao seguro de desemprego, pode levar a uma 
eventual exclusão do mercado de trabalho e a uma erosão progressiva das suas 
qualificações profissionais. O efeito combinado dos regimes de seguro de 
desemprego, que concedem prestações por um período limitado, e os regimes de 
assistência, seja por desemprego ou como elemento de um rendimento mínimo 
garantido, pode não ser apropriado às condições actuais do mercado de trabalho. 
O que há a fazer, por conseguinte, é tomar medidas que ajudem os desempregados a 
adquirir novas competências e a melhorar as que já possuem, num quadro de 
protecção social que impeça o resvalar para a pobreza e exclusão do mercado de 
trabalho e da sociedade em geral. É necessário considerar com mais atenção uma 
revisão dos regimes de subsídios de desemprego vocacionados para assistir e guiar 
os desempregados a sair do desemprego mediante a aquisição de competências e 
qualificações que lhes permitam ingressar ou reintegrar o mercado de trabalho. A 
protecção social deveria apoiar as reformas destinadas a melhorar a formação e o 
ensino em geral. Vários Estados-membros empreenderam reformas nos seus regimes 
de seguro de desemprego com o fito de prestar apoio activo aos desempregados 
18 
numa fase inicial do seu período de inactividade e eliminar os factores dissuasores da 
busca de emprego. Importa abandonar as políticas passivas e investir nas políticas 
activas que implicam a participação em formação e educação e que contribuem para 
o financiamento dos programas de aquisição de experiência profissional. 
Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego, 
transformando os regimes de indemnização do desemprego em regimes de seguro de 
empregabilidade, em consonância com a evolução rumo à aprendizagem ao longo da 
vida. 
Medida principal: A Comissão examinará as mudanças a introduzir nas 
estruturas e organização actuais dos regimes de indemnização do desemprego para 
materializar a proclamada passagem das políticas passivas para as políticas activas. 
2.2.3 Necessidade de repensar as modalidades de financiamento da 
protecção social 
A luta contra o desemprego não se resume aos incentivos e oportunidades acrescidas 
para que os desempregados procurem um trabalho. Os moldes em que a protecção 
social é financiada também afectam o emprego - especialmente o emprego dos 
trabalhadores pouco qualificados - devido ao seu impacte nos custos de mão-de-obra 
totais. 
O Livro Branco de 1993 sobre 'Crescimento, Competitividade e Emprego"13 
recomendava uma redução dos custos salariais indirectos, entre 1 a 2% do PIB para 
toda a UE. Esta recomendação foi reiterada no Conselho Europeu de Essen em 
1994, onde a redução dos custos de salariais indirectos, em especial os respeitantes a 
empregados com qualificações reduzidas, foi inscrita como uma das cinco 
prioridades na luta contra o desemprego. Esta redução ainda não foi totalmente 
conseguida, principalmente por causa da dificuldade que os Estados-membros 
conhecem em encontrar compensações orçamentais adequadas e suficientes para 
contrabalançar a perda de receitas. 
A evolução da fiscalidade, se observada a longo dos anos, revelou-se desfavorável ao 
emprego. Entre 1980 e 1994, a carga fiscal efectiva sobre o trabalho dependente 
conheceu um aumento constante, passando de 34,7% para 40,5% em média nos 
Estados-membros. Durante o mesmo período, o nível de tributação diminuiu de 
44,1% para 35,2% para outros factores de produção (capital, trabalho independente, 
energia, recursos naturais). 
Diversos Estados-membros introduziram várias medidas para diminuir os custos 
salariais indirectos. Alguns estudos revelaram que essas medidas não tiveram efeitos 
significativos nos níveis globais de emprego porque desencadearam efeitos de 
substituição de mão-de-obra subvencionada e não-subvencionada e perdas 
Eivro Branco 'Crescimento, Competitividade e Emprego". COM ({)}) 700. Dezembro de 1993. 
19 
consideráveis14. Ao mesmo tempo, esses estudos revelam que os efeitos positivos 
poderão ser maiores se as medidas forem cuidadosamente concebidas e 
especificamente vocacionadas para a criação de empregos. Se estas reduções 
específicas dos custos salariais indirectos se mantiverem relativamente estáveis ao 
longo do tempo, podem ser oferecidas novas oportunidades de emprego às 
categorias que conhecem maiores dificuldades em reintegrar o marcado de trabalho. 
De uma maneira geral, deveria ser dado um sinal claro de que a tendência conhecida 
para agravar os impostos sobre o trabalho se inverterá. 
O que importa verdadeiramente é reduzir a grande diferença existente entre, por um 
lado, os custos salariais totais e, por outro, o salário líquido dos trabalhadores pouco 
qualificados. Nos últimos anos não se progrediu muito nesta matéria. Há várias 
razões para este impasse. É muitas vezes difícil conciliar a alteração do 
financiamento da protecção social com a preservação dos direitos individuais, 
principalmente quando as prestações vêm em substituição do salário. Há, no entanto, 
alguma margem de manobra em certos países: transferir a carga fiscal do factor 
trabalho para outros factores de produção pode permitir a reestruturação dos custos 
salariais indirectos, a fim de reduzir o fardo que pesa sobre os salários baixos. O livro 
branco 'Crescimento, Competitividade, Emprego" já apontava as taxas ecológicas e 
sobre a energia como uma das fontes possíveis de receitas de substituição, aliviando 
assim a tributação sobre o factor trabalho. 
Para levar a cabo esta transformação, seria de toda a conveniência uma cooperação 
mais estreita entre os Estados-membros, tal como a Comissão o sublinhou em 
comunicações recentes15. A coordenação em matéria fiscal poderia contribuir não só 
para eliminar distorções no mercado único, mas também para inverter as tendências 
que marcam há longos anos as estruturas fiscais, para as tornar mais propícias ao 
emprego. Para contrabalançar a erosão fiscal que afecta as bases de tributação mais 
móveis, os Estados-membros foram levados, em certa medida, a reduzir a 
fiscalidade sobre o capital e compensar essas perdas sobrecarregando o factor 
trabalho, o que produziu efeitos indesejados na distribuição do rendimento e no 
emprego. 
Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego reduzindo a 
diferença entre os custos salariais brutos e o salário líquido dos trabalhadores pouco 
qualificado 
Medida principal: A Comissão aprofundará a análise das medidas tomadas 
com vista a reduzir os custos salariais indirectos, como contribuição para o relatório 
intercalar a apresentar ao Conselho Europeu de Amsterdão em Junho de 1997 e para 
'"* Cl', por exemplo. "1. allégement des charges sociales sur les bas salaires" rapport au premier ministre. Conseil supérieur de 
l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, Junho de 1996 e Custos salariais, salários e emprego na UE", nota apresentada 
ao Comité de Política EconcSmica. Setembro de 1996. 
15 SEC (96) 487 de 20.3.96 'Fiscalidade na União Europeia" e na Comunicação COM (96) 546. de 22.10.96 'Fiscalidade 
na União Europeia: relatório sobre a evolução dos sistemas fiscais". 
20 
relatório conjunto sobre o emprego a preparar para o Conselho Europeu do 
Luxemburgo em Dezembro de 1997; a Comissão estudará, entre outros temas, como 
é que a tendência para aumentar a tributação dos rendimentos de trabalho pode ser 
invertida e quais os passos no sentido da uma coordenação em matéria fiscal entre os 
Estados-membros que é necessário dar para inverter essa tendência. Para além disso, 
o grupo permanente de alto nível sobre política fiscal criado no Conselho Europeu de 
Dublim estudará vias de reestruturação dos sistemas fiscais, incluindo as 
contribuições sociais e a tributação sobre os rendimentos de trabalho. 
2.2.4 Introdução de sistemas flexíveis para gerir a transição da vida 
activa para a reforma 
A situação dos trabalhadores mais idosos modificou-se radicalmente nestes últimos 
vinte anos. As empresas procuraram tornar o emprego mais flexível, tanto 
quantitativa como qualitativamente. A flexibilidade externa, concebida para ajustar o 
emprego às necessidades imediatas, revelou-se tão importante como a flexibilidade 
interna. O resultado foi designadamente uma diminuição constante no emprego dos 
trabalhadores mais idosos. 
No intuito de diminuir o desemprego e, em especial, de dar maiores oportunidades 
aos jovens, muitos países europeus tentaram encurtar a carreira dos trabalhadores 
mais idosos. Entre as diversas fórmulas experimentadas para facilitar a passagem à 
reforma bem antes da idade regulamentar, contam-se os regimes de invalidez, 
prestações especiais para trabalhadores mais idosos, programas de reforma 
antecipada e o pagamento antecipado de pensões em caso de desemprego O 
encurtamento da vida activa foi objecto de um amplo consenso implícito entre 
empregadores, trabalhadores e o Estado. As taxas de emprego para trabalhadores 
com mais de 55 anos tiveram uma quebra muito significativa em vinte anos. A ideia 
da passagem à reforma a uma data pré-estabelecida está a esfumar-se rapidamente. 
Contudo, dado que a esperança de vida continua a aumentar e muitos 
Estados-membros estão a introduzir reformas com vista a aumentar as idades de 
passagem à reforma a fim de aliviar a pressão sobre os regimes públicos de pensões 
(cf. 2.3.1 infra), é essencial inverter a tendência para a saída antecipada do mercado 
de trabalho. A transição para a reforma tornou-se, paradoxalmente, menos flexível. 
As expectativas dos trabalhadores mudaram com o aparecimento maciço de 
oportunidades de reforma antecipada. Nos casos em que as empresas passaram a 
estar menos dispostas a investir na formação dos seus trabalhadores mais idosos ou 
na sua promoção, os interessados passaram a estar menos motivados e muitas vezes 
acabaram por encarar a reforma antecipada como a melhor, senão a única, solução. 
Ainda não se tem plena consciência das implicações que a passagem à reforma 
antecipada poderá trazer nos próximos 10 anos. A política actualmente seguida nas 
empresas de pôr trabalhadores jovens no lugar dos mais velhos não é sustentável por 
muito tempo. Há indicações de que, a continuarem as tendências actuais, - i.e. a de 
considerar as pessoas de 50 ou 55 anos de idade inaptas para o trabalho - poderá 
haver uma enorme escassez de mão-de-obra em certas regiões. Se se pretende 
desenvolver o emprego na Europa e impedir graves movimentações de mão-de-obra, 
21 
é importante concentrar esforços no sentido de manter trabalhadores de mais idade 
entre a população activa. 
Para tanto, será necessário, em parte, investir muito mais na formação ao longo da 
vida para os trabalhadores do que é comum hoje em dia16. Concretamente, a 
Comissão está a estudar eventuais novas medidas de natureza fiscal para promover o 
investimento nos recursos humanos. O que se impõe igualmente com urgência é a 
adopção de sistemas flexíveis de controlo da transição da vida activa para a reforma 
e de sistemas de emprego a tempo parcial para trabalhadores mais idosos. Embora o 
Conselho tenha adoptado já em 1982 uma Recomendação sobre este assunto17, as 
disposições que prevêem a evolução para esses sistemas mais flexíveis ainda estão, 
em grande medida, por definir. Um ponto importante é determinar em que medida a 
criação de incentivos para que os trabalhadores de mais idade continuem a trabalhar 
pode ser materializada na criação de empregos adaptados a eles. Importa analisar 
iniciativas recentes de certos Estados-membros. 
Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego reforçando os 
incentivos ao emprego e as oportunidades de emprego para trabalhadores mais 
idosos. 
Medida principal: A Comissão fará uma exposição das potencialidades e dos 
problemas de uma transição gradual da vida activa para a reforma no Relatório 
Europeu sobre o Emprego, a publicar em 1997, e estudará as medidas de 
continuidade mais apropriadas; a Comissão convidará os parceiros sociais a 
aprofundarem o diálogo sobre o impacte do envelhecimento;. 
2.2.5 Protecção social ao serviço da luta contra a exclusão 
A estrutura moderna dos sistemas europeus de protecção social foi concebida 
imediatamente após a Segunda Guerra Mundial. Pretendia-se com esses sistemas 
prover os trabalhadores com um rendimento de substituição em períodos de 
interrupção do trabalho, a título provisório (doença ou desemprego) ou definitivo 
(incapacidade permanente para o trabalho ou aposentação). Como tal, revelaram-se 
bastante eficazes no alívio da pobreza. Todavia, a protecção social está agora 
confrontada com um novo fenómeno: a exclusão. 
A exclusão vai para além da pobreza. E a acumulação e a combinação de diversos 
tipos de privação: ausência de educação, deterioração das condições de saúde, 
ausência de um lar, perda do apoio da família, não-participação na vida social 
ordinária e ausência de oportunidades de trabalho. Cada tipo de privação agrava os 
Cf. Livro Branco sobre a educação e a formação "Ensinar e Aprender - Rumo à Sociedade Cognitiva" - COM(95) 590. 
Recomendação do Conselho 82/857/CEE, de 10 de Dezembro de 1982, relativa aos princípios de uma política comunitária 
da idade da reforma, .IO I., 357, de 18 de Dezembro de 1982. 
22 
outros tipos. O resultado é cair-se num círculo vicioso que leva do desemprego de 
longa duração à perda dos laços familiares e finalmente à marginalidade e à 
delinquência. 
A protecção social não pode sozinha resolver todas as situações de exclusão. 
Contudo, a protecção social tem um papel importante a desempenhar não só ao 
prover os excluídos com um rendimento que lhes permita viver dentro dos padrões 
que exige a dignidade humana, mas também ajudando-os a reinserir-se na sociedade. 
Tanto os regimes de prestações de desemprego como os mecanismos de assistência 
social, em particular as redes de segurança destinadas a garantir um nível mínimo de 
recursos a todos os habitantes, deverão assumir-se como instrumentos essenciais de 
uma política activa de luta conta a exclusão. Mais concretamente, está a ficar cada 
vez mais claro que os regimes de rendimento mínimo, tal como definidos na 
Recomendação do Conselho de 1992lx, deveriam ser totalmente integrados numa 
política global de luta contra a exclusão. 
Ao mesmo tempo, o papel que os regimes de rendimento mínimo são chamados a 
desempenhar alterou-se. A medida que vem crescendo o número de beneficiários, 
esses regimes correm o risco de se tornar numa espécie de compensação pela 
exclusão que confirma rapidamente a rotura social, se os regimes não estiverem 
associados a políticas de integração activas. Está actualmente a formar-se um 
consenso em torno da necessidade de abandonar a abordagem tradicional de 
assistência social. 
Como é que as pessoas que estão actualmente excluídas podem conseguir um papel 
na sociedade? Por um lado, os excluídos enfrentam enormes dificuldades em 
encontrar trabalho porque não conseguem corresponder às exigências das empresas 
em termos de competências, de produtividade e flexibilidade. E muito difícil exigir 
que pessoas marginalizadas sejam tão produtivas e flexíveis no mercado de trabalho 
como os trabalhadores especializados e totalmente integrados. Às pessoas que 
tentam reconstruir as suas vidas devem ser dadas oportunidades de integração com 
um nível mínimo garantido de estabilidade. Esta estabilidade mínima não é fácil de 
encontrar no sector privado da economia, totalmente orientado para a rendibilidade. 
Por outro lado, há necessidades que não estão a ser satisfeitas no sector de serviços 
não mercantis geridos pela administração central, autarquias locais e ONG. Diversos 
Estados-membros lançaram-se numa nova abordagem, que visa a activação da 
despesa de assistência social e que tenta alcançar uma integração duradoura de 
pessoas excluídas mediante a satisfação de necessidades sociais que são de momento 
incomportáveis do ponto de vista financeiro. As mesmas experiências estão a ser 
levadas a efeito quer pelos países mais avançados em matéria de políticas activas de 
mercado de trabalho quer pelos países que se esforçam por desenvolver a 
componente integração dos seus regimes de rendimento mínimo. Esses países têm de 
transformar uma relação de solidariedade passiva e precária com as pessoas 
excluídas, num contrato que lhes oferece oportunidades reais de integração social e 
18 Recomendação 92/441/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1992, relativa a critérios comuns respeitantes a recursos e 
prestações suficientes nos sistemas de protecção social, .IO I, 245 de 26 de Agosto de 1992. 
23 
económica, exigindo-se em troca um esforço da sua parte. Contudo, este impulso 
para actividades não-mercantis deve ser cuidadosamente controlado, devendo ser 
desenvolvidos certos laços com actividades de natureza mercantil no intuito de 
impedir uma maior segmentação do mercado de trabalho e que certas pessoas fiquem 
bloqueadas em empregos subvencionados. 
Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego pondo em 
marcha políticas de integração associadas com prestações sociais mínimas. 
Medida principal: No primeiro semestre de 1997, a Comissão irá apresentar 
uma Comunicação sobre a promoção da inserção social e, no segundo semestre, um 
relatório em que serão avaliados os mecanismos de rendimento mínimo garantido nos 
sistemas de protecção social dos Estados-membros. Esses documentos abordarão em 
pormenor os contratos de inserção (duração, condições de transição para empregos 
regulares, etc.) e como é que tais políticas podem ser custeadas sem prejuízo para o 
equilíbrio dos orçamentos públicos. 
2.3 Adaptar a protecção social ao envelhecimento demográfico das 
sociedades europeias 
2.3.1 Garantir a viabilidade dos regimes públicos de pensões 
A estrutura demográfica dos países europeus está a alterar-se significativamente19 . O 
rácio de dependência de velhice (i.e. a percentagem de idosos na população activa) 
está a aumentar na maioria de países e a atingir níveis históricos sem precedentes. 
Embora as repercussões a longo prazo do processo de envelhecimento nos 
orçamentos públicos sejam um pouco incertas e dependam do modo como a 
economia se venha a adaptar ao processo, é bem possível que nas próximas décadas 
se assista a uma pressão significativa para um aumento das despesas públicas. Os 
regimes de pensão públicos suportarão muita dessa pressão uma vez que as suas 
despesas dependem em grande medida da estrutura etária da população. 
Um estudo recente examinou projecções nacionais de despesas de pensão para os 15 
Estados-membros da UE para o período 1995-203020. As projecções baseiam-se em 
cenários políticos inalterados mas tomam em consideração as reformas importantes 
introduzidas nos Estados-membros desde os meados dos anos 80. Durante o período 
1995-2030, o aumento da taxa média da UE de despesas de pensão em relação ao 
PIB atingirá provavelmente 3 ou 4 pontos percentuais (de 12% a 15 ou 16%). No 
19 O relatório "A situação demográfica na União Europeia", 1996, tratou em pormenor as perspectivas 
demográficas a médio e longo prazo nos Estados-membros de UE. Os gráficos anexos à presente 
comunicação mostram o crescimento da população entre 1995 e 2015 para três gmpos etários nos 
diferentes Estados-membros da UE. 
20 D. Franco e T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union", European 
Economy. Reports and Studies n° 3, 1996. 
24 
ano 2030, em vários países (Bélgica, Finlândia, França, Alemanha, Itália e Países 
Baixos), o rácio de despesas de pensão/ PIB pode situar-se próximo dos 15 a 20% 
A despesa seria menor na Dinamarca, Espanha, Suécia (entre os 10 e os 15%), e na 
Irlanda e Reino Unido (inferior a 10%). 
Ganho anual de produtividade laboral necessário para compensar o efeito do 
envelhecimento na União Europeia. 
8iis!ê>88ã3SSS«Sõ238 w 'v Çi ^ * tfl S O» *•- rti V* r\ tf» 
~ " f I S § S S S S S S Fonte: EUROSTAT 
O envelhecimento da população na Europa desencadeou um debate sobre a 
viabilidade dos nossos actuais sistemas públicos de pensões e sobre os meios 
alternativos de tornar os sistemas de pensões estáveis. Em princípio, apresentam-se 
duas maneiras de financiar um sistema de pensões. Uma é adoptar um mecanismo 
que determina como é que os trabalhadores receberão as transferências quando 
chegarem à idade da reforma, em contrapartida para as contribuições pagas 
actualmente em proveito dos pensionistas de hoje. Trata-se do sistema por 
repartição. As pensões são calculadas com base numa fórmula estabelecida 
antecipadamente e dependem geralmente dos anos de serviço e do salário médio ou 
do último salário. São financiadas pelas contribuições dos trabalhadores e 
empregadores e por transferências do orçamento. O funcionamento de um tal sistema 
depende da boa vontade do contribuinte em pagar, o que, por sua vez, está 
subordinado à sua convicção de que as transferências se mantêm no futuro a um 
nível adequado. 
O outro método de financiamento consiste em basear a transferência de rendimento, 
não na promessa de que tal se mantém no futuro, mas em propriedade ou em activos 
financeiros (regimes de capitalização). Tais regimes são, regra geral, financiados 
mediante contribuições regulares e geram prestações que dependem unicamente do 
rendimento dos activos investidos. Consequentemente, as pensões estão sujeitas aos 
riscos de inflação e de investimento. 
O debate e a procura de modos alternativos de financiar os regimes de pensões 
levaram a algumas conclusões importantes. Em primeiro lugar, é um facto inelutável 
que o PIB actual é repartido todos os anos por aqueles que recebem rendimentos 
directamente provenientes da sua participação na vida económica e pelos outros que 
não têm qualquer participação. Isto é válido tanto para os regimes por repartição 
como para os regimes de capitalização. 
25 
Em segundo lugar, uma transformação radical dos regimes públicos por repartição 
em regimes de capitalização não seria realista dados os elevadíssimos custos de 
transição. No caso de uma transição repentina, todos os membros dos regimes de 
pensão e os respectivos direitos seriam imediatamente transferidos para os regimes 
de capitalização. Neste caso, a totalidade dos direitos dos regimes actuais tornar-se-
íam explícitos, isto é, a dívida pública dos Estados conheceria um aumento imediato. 
Em termos de cash-flow, a despesa iria continuar, mas sem a entrada de 
contribuições. Se as pensões devidas fossem financiadas exclusivamente por um 
aumento dos empréstimos públicos, o fardo da transição seria suportado por todas as 
gerações futuras. Se elas forem financiadas em parte por um aumento da dívida 
pública e em parte por um aumento dos impostos, o fardo da consolidação fiscal iria 
ser suportado pela geração actual, que acabaria assim por pagar em duplicado, 
enquanto as gerações futuras sairiam beneficiadas. Uma transição gradual, isto é, 
apenas com os novos trabalhadores a participarem nos regimes de capitalização, iria 
criar gerar uma pressão constante sobre os balanços primários durante o período de 
transição. Tanto uma opção como a outra seriam problemáticas na conjuntura fiscal 
actual. 
Dado que uma mudança global para os regimes de capitalização se afigura pouco 
realista, a maioria dos Estados-membros estão sobretudo empenhados em assegurar 
a viabilidade dos regimes públicos por repartição* o que implica a introdução de 
importantes reformas. A mais importante delas será encontrar mecanismos que 
permitam às pessoas continuar a trabalhar em vez de irem para a reforma antecipada, 
ou seja, aumentar a idade efectiva de passagem à reforma, actualmente abaixo dos 60 
e em decréscimo, conservando a idade oficial de passagem à reforma, geralmente os 
65 anos. Deste modo conseguir-se-ia um aíumento das contribuições e 
simultaneamente uma redução dos pagamentos. Se tal não for possível, as opções 
disponíveis incluem, em teoria, o aumento das taxas das contribuições, o aumento 
das transferências do orçamento, a redução das prestações ou um combinação de 
todas. 
A maioria dos países europeus mudou o sistema de indexação das pensões, que 
deixou de estar ligado aos aumentos de rendimentos ou do salário para estar ligado à 
evolução dos preços. Algumas reformas mais profundas levadas a cabo nos últimos 
anos por alguns Estados-membros (Bélgica, Finlândia, França, Alemanha, Itália e 
Suécia) revelam algumas características comuns. A passagem à reforma já não é 
determinada simplesmente por um limite de idade regulamentar mas, o que não é 
menos importante, pelo número de anos de contribuição necessários para ter uma 
pensão completa. Alguns Estados-membros adoptaram o princípio da passagem 
flexível à reforma durante um dado intervalo de tempo. Em termos de equidade, 
trata-se de uma evolução positiva. Várias vezes os sistemas europeus foram 
acusados de serem, de facto, anti-redistribuição (isto é, beneficiam os ricos a 
expensas dos pobres) partindo da premissa de que a esperança de vida aumenta na 
razão directa do rendimento. O alcance desta característica anti-redistribução é 
reduzido pela adopção progressiva de sistemas flexíveis de passagem à reforma, na 
medida em que a idade de entrar no mercado de trabalho está, também ela, em 
correlação com o rendimento. 
26 
Outra tendência comum é a de estabelecer laços mais estreitos entre os níveis de 
pensão e o montante total das contribuições pagas ao longo de toda a vida activa. 
Esta insistência no aspecto contributivo dos sistemas de pensão faz sentido num 
momento em que assume carácter prioritário o reforço dos incentivos ao trabalho. 
No entanto, tal implica que o elemento solidariedade seja posto em evidência em 
cada sistema de pensão: em quanto é que a pensão deveria ser reduzida para tomar 
em consideração as interrupções de carreira - devidas a desemprego, doença, licença 
para cuidar de um filho ou de uma pessoa idosa? O perigo é o de que as mulheres, 
cujas carreiras profissionais são menos lineares do que as dos homens, venham a ser 
penalizadas por causa desta evolução. A mais longo prazo, esta tendência pode 
igualmente prejudicar as mudanças que estão a intervir no ciclo da vida activa, tais 
como períodos de licença intervalados para actualização das qualificações. 
Objectivo: Promover a adaptação dos regimes públicos de pensões ao 
envelhecimento das populações europeias. 
Medida principal: Desenvolver projecções comparáveis de gastos com 
pensões, com a utilização de metodologias de previsão comuns e previsões 
económicas e demográficas harmonizadas; avaliar os elementos que reforma mais 
susceptíveis de contribuir para assegurar a viabilidade dos regimes públicos de 
pensões, preservando ao mesmo tempo os seus aspectos fundamentais de 
solidariedade e apresentar as conclusões no relatório sobre a Protecção Social na 
Europa a publicar em finais de 1997. 
2.3.2 Criar condições de segurança para os regimes complementares de 
reforma 
Para além do imperativo da viabilidade dos regimes públicos de pensões, será cada 
vez mais importante assegurar que os trabalhadores de hoje e futuros pensionistas 
estão em condições de, após a passagem à reforma, manter um nível de rendimentos 
que lhes permita evitar uma quebra nos seu padrão de vida. Uma maneira de alcançar 
este objectivo é encorajar o desenvolvimento de regimes complementares de reforma 
que funcionam exclusivamente por capitalização. E perfeitamente plausível a 
existência de fundos de pensões em paralelo com os regimes públicos por repartição 
nos Estados em que esses fundos se estão a desenvolver. Caberá aos Estados-
membros decidir da implantação ou não de tais regimes suplementares. 
À medida que a importância das pensões complementares aumenta, torna-se cada 
vez mais urgente que os governos proporcionem condições seguras para o 
funcionamento eficiente de tais regimes complementares por capitalização. Todos os 
Estados-membros dispõem de normas de gestão prudencial. A nível comunitário, as 
Directivas 80/987/CEE e 77/187/CEE21 garantem a segurança dos activos, 
2 Directiva 77/187/CEE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1977, relativa à aproximação das legislações dos Estados-
membros respeitantes à manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas, 
estabelecimentos ou partes de estabelecimentos e Directiva 80/987/CEE, do Conselho, de 20 de Outubro de 1980, relativa 
27 
nomeadamente em caso de insolvência do empregador ou de transferência de uma 
empresa. Se os trabalhadores puderem escolher individualmente uma instituição 
financeira para prover à sua reforma, deveriam ter acesso a uma informação 
inteligível que os ajudasse a fazer escolhas acertadas e evitar níveis de pensão abaixo 
das suas expectativas. 
No contexto do mercado único, existe uma possibilidade de tornar mais eficaz o 
desenvolvimento dos regimes profissionais por capitalização, em proveito dos 
respectivos membros e da economia em geral. Este desiderato pode ser atingido 
graças aos direitos à livre circulação de capitais e à livre prestação de serviços 
consagrados no Tratado. A livre circulação de capitais, garantida pelo Artigo 73°-B 
do Tratado permite que fundos de pensões em todos os Estados-membros 
diversifiquem os seus activos tanto no plano nacional como no plano internacional. 
Deste modo aumentarão os rendimentos, diminuirão os riscos associados aos ciclos 
económicos nacionais e reduz-se o impacte negativo sobre os preços dos activos em 
períodos de desinvestimento, quando as gerações mais velhas realizarem o seu 
património. Todavia, a livre circulação de capitais pode vir a ser consideravelmente 
restringida por regras de reequilíbrio cambial impostas pelos Estados-membros por 
razões de natureza prudencial. 
O quadro regulador deve igualmente pôr em prática o princípio da igualdade de 
tratamento para homens e mulheres. A Directiva '|)ós-Barber" de 199622, na 
sequência de diversos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, 
estabelece os princípios para esta aplicação. A aplicação prática destes princípios na 
gestão dos fundos de pensões não deveria resultar em prejuízo para as mulheres, que 
não devem ser penalizadas pelo facto de a sua longevidade ser superior à média. 
Uma tal penalização poderia materializar-se por exemplo numa redução do 
vencimento líquido, devido à obrigação de pagar contribuições suplementares, ou na 
relutância da parte dos empregadores em recrutar mulheres porque representam 
custos de emprego mais elevados do que os homens que executam o mesmo 
trabalho, devido a contribuições mais elevadas. 
A dificuldade na realização da igualdade de tratamento demonstra a necessidade de 
regular os mecanismos dos sistemas de reformas complementares. A protecção social 
- ao contrário do seguro privado - procura, mediante a colocação em comum em 
grande escala, separar o nível de risco individual para cada pessoa segurada das 
contribuições pagas pelos particulares ou pelas respectivas entidades empregadoras. 
Este processo foi concebido para evitar a penalização dos riscos mais graves, quer 
por via de uma redução dos salários líquidos quer por um aumento dos custos de 
mão-de-obra. Esta colocação em comum dos riscos é mais difícil de conseguir no 
contexto limitado dos regimes complementares de prestações definidas e está ausente 
dos regimes de contribuições definidas. Ainda que os regimes complementares por 
capitalização não estejam alicerçados no princípio da solidariedade, é importante 
à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de 
insolvência do empregador. 
22 Directiva 96/97/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1996, que altera a Directiva R6/37X/CEK relativa à aplicação do 
princípio de igualdade de tratamento entre homens c mulheres nos regimes profissionais de segurança social. 
28 
assegurar um tratamento justo entre todos os filiados nesses regimes, incluindo os 
trabalhadores a tempo parcial e aqueles que interrompem as suas carreiras, em 
especial perante a perspectiva de um crescimento de importância desses regimes. 
Deverão ser encontradas abordagens inovadores para evitar que a importância 
crescente dos regimes complementares venha a provocar uma rotura no princípio de 
solidariedade. Concretamente, seria altamente prejudicial para aqueles que ocupam 
postos de trabalho atípicos ou precários (trabalho a tempo parcial, interrupções de 
carreira) ficarem desprovidos de cobertura pelos regimes profissionais. 
Objectivo: Criar condições de segurança para os regimes complementares de 
reforma. 
Medida principal: No primeiro semestre de 1997, a Comissão publicará um 
Livro Verde sobre pensões complementares com o propósito de identificar, com a 
colaboração de todas as partes interessadas, e em especial os parceiros sociais, os 
principais elementos de um quadro regulador a nível europeu propiciador de 
condições de segurança para o funcionamento eficiente dos regimes complementares 
de reforma. 
2.3.3 Responder às novas necessidades de assistência aos idosos 
À medida que as nossas sociedades se modificam, assim se alteram as nossas 
necessidades em termos de protecção social. A esperança de vida aumentou 
consideravelmente desde os anos do pós-guerra imediato, e a velhice já não pode, de 
uma maneira geral, ser considerada um tempo de dificuldades em termos 
económicos. Todavia, há necessidades que estão a emergir e que têm a ver com as 
condições de vida na fase final da vida das pessoas e o envelhecimento da Europa 
terá um impacte especialmente forte nas necessidades de assistência. 
Os avanços no tratamento das doenças graves assim como o aumento generalizado 
da esperança média de vida têm como corolário que um número cada vez maior de 
pessoas passa os seus últimos anos em estado de dependência de outros para as 
necessidades básicas do dia-a-dia. Até aqui, a assistência nestes casos era prestada 
informalmente pelos membros da família. Esta forma de solidariedade familiar está, 
no entanto, a tornar-se mais difícil de praticar, já que há mais mulheres a trabalhar 
fora de casa e as distâncias geográficas que separam os pais dos seus filhos adultos 
têm tendência para aumentar. Todos os países europeus concordam com o objectivo 
de permitir às pessoas mais idosas permanecerem em suas casas se for possível em 
vez de serem internadas em instituições de assistência. Este ponto de vista é 
claramente compartilhado pelos idosos em questão. 
Entre as condições que permitem às pessoas idosas dependentes viver em casa é de 
referir a disponibilidade de assistência médica e paramédica para além da ajuda ao 
domicílio para as necessidades do dia-a-dia. O custo destes serviços, acumulados ao 
longo de alguns anos, pode ser muito elevado. Em diversos países, há um forte temor 
29 
de que o seguro voluntário de dependência nestes circunstâncias possa originar um 
fenómeno de selecção adversa e de risco moral. A previsão dos custos pode assim 
tornar-se muito difícil e, consequentemente, também a determinação do prémio. O 
resultado final poderia assumir-se como um produto arriscado e por conseguinte 
pouco atractivo para as companhias de seguros privadas. No caso de um seguro 
voluntário, teme-se igualmente que uma grande parte da população tenda a 
subestimar o risco com que está confrontado e opte por não tratar do seguro 
necessário em tempo oportuno. 
Estamos pois a assistir à emergência de um novo ramo da protecção social. O 
interesse tanto económico como social da cobertura obrigatória da população contra 
o risco de dependência parece bem fundado. Contudo, não é fácil conciliar a 
necessidade de responder a estas novas necessidades de assistência com o imperativo 
da contenção dos custos correspondentes. As questões principais têm a ver com o 
tipo de cobertura proporcionado por um sistema de seguro obrigatório: serviços ou 
prestações em espécie - facultando esta segunda modalidade uma escolha mais 
alargada aos beneficiários; o modo de calcular as necessidades de assistência e de 
gerir o provimento de prestações de acordo com as necessidades, e as vantagens e os 
inconvenientes de destinar as prestações e seleccionar os beneficiários em função dos 
respectivos rendimentos. 
Em todo o caso, anuncia-se já uma necessidade crescente de serviços sociais, cuja 
satisfação apresenta um potencial considerável em termos de emprego e implica a 
definição de uma estratégia cuidadosa. Uma atenção especial deverá ser dispensada à 
igualdade de oportunidades no que concerne às novas oportunidades de emprego 
criadas no sector da assistência, a fim de prevenir a emergência de um desequilíbrio 
entre sexos. Por último, a prestação de serviços deve responder a padrões de 
qualidade elevados. 
Objectivo: Rever os sistemas de protecção social por forma a que respondam 
às necessidades das pessoas idosas em situação de dependência 
Medida principal: Analisar no relatório de 1997 sobre Protecção Social na 
Europa a experiência de Estados-membros que já adoptaram disposições em matéria 
de assistência tendo em vista identificar os tipos de organização mais eficazes para 
um regime de cuidados de saúde de longo prazo. 
2.3.4 Melhorar os serviços de saúde 
O sistema de saúde de cada Estado-membro é diferente porquanto reflecte um 
modelo único de evolução histórica e cultural. Não obstante, os sistemas existentes 
na União Europeia dividem-se em dois grupos básicos: ou sistemas mistos que 
recorrem aos serviços de organizações tanto privadas como públicas financiadas 
essencialmente pelas contribuições do seguro de saúde obrigatório; ou serviços 
nacionais de saúde em que as prestações e o financiamento são assegurados 
principalmente pelo sector público. 
30 
A despesa total com a saúde nos Estados-membros varia entre pouco mais de 5 e 
quase 10% do PIB. A despesa em termos absolutos tem vindo a aumentar há muitos 
anos e todos os Estados-membros conhecem uma pressão cada vez maior sobre os 
seus serviços de saúde. Por exemplo, a despesa per capita com os cuidados de saúde 
para o grupo dos muito idosos é equivalente a cinco vezes a despesa com uma 
pessoa na idade activa. Uma vez que o escalão etário de mais de 75 anos irá 
conhecer um aumento de 50% nos próximos 20 anos, será bastante significativo o 
impacte que este fenómeno terá na despesa total com cuidados de saúde. Esta 
evolução deriva não só de uma mudança demográfica, mas é também fruto do 
aumento das expectativas em relação às prestações que os sistemas de saúde podem 
e devem fornecer. 
As pressões que pesam sobre os sistemas de saúde levaram à adopção de algumas 
reformas nos Estados-membros com o objectivo de melhorar tanto a eficácia global 
dos sistemas de saúde em termos de ganhos de saúde e de eficiência dos serviços. O 
relatório de 1995 sobre o Estado da Saúde na União Europeia23 trouxe à luz algumas 
reformas que estão a ser introduzidas e confirmou também que os Estados-membros 
estão a dar maior importância às acções de prevenção das doenças e de promoção da 
saúde, na convicção de que investimentos ainda que modestos nestas áreas terão um 
impacte significativo nos factores poderosos que estão por detrás das principais 
causas de mortalidade e morbilidade. Na sequência de algumas tentativas mal 
sucedidas de conter os custos dos sistemas públicos de saúde, por exemplo, 
aumentando o pagamento participado, alguns Estados-membros tentam actualmente 
introduzir de mecanismos de mercado nos seus sistemas de saúde. Uma reforma 
especialmente digna de nota foi a separação entre as funções de compra de serviços e 
o seu fornecimento. Os hospitais e outros prestadores de serviços celebram contratos 
com as autoridades sanitárias locais para a prestação de determinados serviços. 
Deste modo, estas autoridades são forçadas a definir com maior clareza as suas 
exigências e procurar a maneira mais económica de as satisfazer. A concorrência 
entre fornecedores de serviços é, portanto, incentivada. 
É evidente que há riscos de que, no afa de fazer economias, tanto os fornecedores de 
serviços como as autoridades caiam na tentação de optar pela solução mais barata 
em vez da solução óptima. Além disso, registaram-se também alguns exemplos de 
contratos que foram elaboradas de forma muito imprecisa quanto às prestações a 
fornecer e quanto ao respectivo padrão de qualidade. Porém, ainda é demasiado cedo 
para fazer um juízo definitivo sobre as consequências destas e doutras medidas. 
No seu empenho em melhorar a eficácia dos sistemas de saúde, alguns Estados-
membros tentaram pôr organismos de seguros de saúde - privados ou públicos - em 
concorrência uns com os outros, estabelecendo também um quadro regulador e 
garantias apropriadas. E fundamental excluir determinados elementos, como sejam a 
selecção de riscos, que pode levar a que certas pessoas se vejam privados da 
necessária cobertura. Por outro lado, salvaguardadas as condições para evitar efeitos 
de distorção, cada segurador deveria estar autorizado a contratar com os prestadores 
de serviços que ofereçam os melhores serviços a preços acessíveis. A combinação 
23 COM (95) 357, de 19 de Julho de 1995 
31 
destes elementos pode culminar numa redução dos custos, embora os maiores 
ganhos tenham que ser encontrados em sede de custos dos cuidados de saúde e não 
na gestão da própria actividade seguradora. 
Nestas condições, é fundamental que a liberdade de fornecimento de serviços de 
saúde e de colocação no mercado interno de produtos pertinentes seja sustentada por 
um quadro que opere em benefício dos sistemas de saúde dos Estados-membros e 
assegure a continuidade e a acessibilidade dos cuidados de saúde em toda a 
Comunidade. Um quadro desta natureza pode assentar nos seguintes princípios: 
proporcionar a partilha oportuna de informação válida sobre os méritos comparados 
das intervenções, a eficácia e rendibilidade das novas tecnologias, incentivar a 
transferência de "know-how" para a organização dos serviços, promover a utilização 
óptima dos recursos existentes, nomeadamente em áreas fronteiriças, e minimizar o 
número e o alcance das disposições administrativas adicionais aplicáveis aos 
utilizadores dos serviços de outros Estados-membros. 
Objectivo: Melhorar a eficiência, a rendibilidade e a qualidade dos sistemas de 
saúde por forma a que possam responder às necessidades crescentes resultantes do 
envelhecimento das populações e de outros factores. 
Medida principal: Proceder à avaliação do impacte potencial da prevenção 
sobre a redução dos custos dos cuidados de saúde. Esclarecer em que medida e em 
que condições a introdução de forças de mercado nos sistemas de saúde pode 
contribuir para reduzir os custos e favorecer ao mesmo tempo a melhoria da 
qualidade dos serviços e garantir o acesso universal aos cuidados de saúde. A 
Comissão reunirá o trabalho realizado nos Estados-membros consagrado à eficiência 
e rendibilidade dos sistemas de saúde e avaliará quais as medidas que podem ser 
tomadas a nível comunitário para assistir os Estados-membros nos seus esforços para 
a redução dos custos e maximização dos ganhos em termos de saúde. 
2.4 Adaptar a protecção social à mudança no equilíbrio de género: rumo 
à individualização dos direitos 
A participação das mulheres no mercado de trabalho continuará durante os próximos 
anos. No intuito de maximizar a contribuição potencial das mulheres é fundamental 
adaptar a protecção social ao novo equilíbrio entre homens e mulheres. Tal implica: 
i) encontrar novos mecanismos para a conciliação do trabalho e da vida 
familiar; 
ii) pôr progressivamente em prática a individualização dos direitos. 
A evolução do modelo de composição do agregado familiar e dos tipos de família 
requer novas respostas. É necessário desenvolver regimes inovadores e viáveis com 
vista a conciliar o trabalho com as necessidades das famílias, dos agregados 
familiares e dos indivíduos, evitando muito embora que sejam as famílias a suportar 
32 
todo o fardo que daí decorre. Em conformidade com os compromissos assumidos no 
Quarto Programa de Acção para a Igualdade de Oportunidades para Mulheres e 
Homens (1996-2000)24, a Comissão está a estudar uma série de iniciativas práticas e 
opções estratégicas, incluindo a tomada em consideração das medidas que visam o 
estabelecimento de padrões mais elevados em matéria de acolhimento de crianças e 
de outros dependentes. Por iniciativa da Comissão, os parceiros sociais alcançaram 
um acordo sobre a licença parental que confere a homens e mulheres um direito 
individual à licença parental com a garantia de poder retornar ao antigo local de 
trabalho após o período de licença. O acordo foi adoptado como uma Directiva do 
Conselho em 3 de Junho de 199625 . 
Em praticamente todos os Estados-membros, o sistema de protecção social contém 
elementos que ligam a protecção social de um indivíduo ao seu estado civil 
específico, solteiro, casado, em coabitação, etc. No passado, tais direitos derivados 
conseguiram proteger muita gente da pobreza. Tomam em consideração os laços 
familiares, o valor do trabalho doméstico e o trabalho de prestação de cuidados e dão 
às pessoas que não exerceram de maneira continuada uma actividade remunerada 
para se poderem dedicar à sua família, a garantia de um rendimento após o 
falecimento do sustento da família. A este respeito, a repartição dos direitos a pensão 
entre associados em caso de divórcio poderiam ser vistos como um reconhecimento 
da contribuição implícita do parceiro não-activo ou mal remunerado. 
Contudo, os direitos derivados colocam certos problemas. Criam a dependência face 
à pessoa que tem um direito directo às prestações da segurança social. Sendo os 
direitos directos de segurança social, na maioria dos casos, adquiridos através do 
trabalho remunerado, a participação mais baixa das mulheres na vida profissional 
reflecte-se por uma ausência de direitos directos. As mulheres estão por conseguinte 
mais vulneráveis em caso de ruptura da ligação, por exemplo nos casos de divórcio. 
Além disso, na maioria dos países, os direitos derivados são conferidos apenas aos 
cônjuges e aos filhos e nem sempre tomam em consideração outras formas de 
coabitação cada vez mais frequentes. 
Em segundo lugar, os direitos derivados podem dissuadir as mulheres de integrar o 
mercado de trabalho, e funcionar ao mesmo tempo como incentivo para que elas 
aceitem trabalhar na economia informal, não-protegida. Nalguns países, o emprego 
marginal não confere quaisquer direitos de acesso à segurança social. Esta situação é 
apenas tolerada porque as pessoas envolvidas no emprego marginal beneficiam de 
direitos derivados e o seu trabalho não é considerado como um meio independente 
de ganhar a vida, mas antes como um suplemento ao orçamento familiar, 
continuando a pessoa em questão a depender da segurança social do seu parceiro. 
Finalmente, as pensões de sobrevivência permitem aos interessados receber uma 
pensão com base nas contribuições do cônjuge falecido sem terem que pagar 
24 COM (final 95) 381 de 19 de Julho de 1995, JO Comissão 306 de 17 de Novembro de 1995. 
25 Directiva 96/34/CEE do Conselho, de 3 de Junho de 1996, relativa ao Acordo-quadro sobre a licença parental celebrado 
pela UNICE, pelo CEEP e peia CES. JO L 145/4 de 19.06.96. 
33 
qualquer contribuição adicional. Daqui pode resultar uma situação em que um 
cônjuge que nunca trabalhou fora de casa venha a receber uma pensão mais elevada, 
calculada sobre uma carreira completa e sobre rendimentos elevados do cônjuge 
falecido, do que uma pessoa que trabalhou toda a sua vida auferindo rendimentos 
mais baixos. Consequentemente, os direitos derivados tendem a operar uma 
redistribuição dos benefícios de segurança social dos titulares de rendimentos médios 
para os dependentes e parentes sobrevivos das pessoas que auferiam remunerações 
elevadas. 
A individualização dos direitos teria o mérito de pôr termo a esta prática de tomar 
em consideração os laços pessoais para assegurar a protecção social de uma pessoa. 
Contribuiria para pôr a protecção social em conformidade com a legislação que rege 
os contratos de trabalho, que considera os trabalhadores individualmente. De uma 
maneira mais geral, a individualização insere-se na tendência geral para uma cada vez 
maior autonomia do indivíduo. Neste sentido, ela não se confina às questões de 
género e abrange também as relações entre o pais e filhos à vista de novos modelos e 
estruturas familiares. 
Evidentemente, a individualização dos direitos pode dar origem a situações de 
dificuldade. Por exemplo, os direitos derivados podem conferir aos desempregados 
um direito indirecto às prestações para filhos a cargo. A individualização pode 
também dar azo a que sejam estabelecidas condições de idade para adquirir o direito 
às prestações. Não obstante, o que importa sobretudo é traçar uma estratégia para 
encorajar todos os trabalhadores potenciais a participarem eles próprios no mercado 
de trabalho em vez de se tornarem um peso para o orçamento familiar. 
A individualização dos direitos teria efeitos diferentes nos indivíduos assim como nos 
orçamentos públicos consoante o ramo da protecção considerado. Particularizar os 
direitos aos cuidados de saúde e ao subsídio de desemprego parece ser relativamente 
simples devido ao reduzido efeito orçamental que é lícito esperar. O principal ramo e 
ao mesmo tempo o mais difícil de individualizar seria o das pensões de reforma, que 
é o sector em que se concentra o maior volume dos direitos derivados garantidos. A 
individualização não só iria significar a supressão dos suplementos para dependentes 
mas significaria igualmente substituir a pensão de sobrevivência por outro tipo de 
rendimento de substituição. Para os viúvos que ainda não tivessem atingido a idade 
da reforma, poderia ser concedida uma pensão especial transitória até atingirem a 
idade da reforma ou até encontrarem trabalho. 
Dada a situação actual das mulheres no mercado de trabalho, o mais provável é que, 
enquanto grupo, viessem a perder consideravelmente se as pensões de sobrevivência 
fossem abolidas, podendo muitas resvalar para níveis de rendimentos abaixo da linha 
da pobreza. A ideia de uma pensão de velhice de base complementada por uma 
pensão profissional poderia talvez trazer a solução para este problema complexo; o 
primeiro elemento garantiria que toda a gente com idade de reforma receberia um 
montante suficiente para prover ao seu próprio sustento. Mas a tendência 
actualmente seguida pelas reformas das pensões levadas a cabo pelos 
Estados-membros vai na direcção oposta, i.e. estabelecem um laço mais estreito 
entre as contribuições pagas no âmbito de uma actividade profissional e o montante 
das pensões (cf. 2.3.1 supra), tornando assim mais difícil a solução deste problema. 
34 
Urge proceder a uma reflexão aprofundada sobre o impacte das interrupções de 
carreira nos direitos a pensão e encontrar os meios de ultrapassar este aparente 
conflito de objectivos. A este respeito, os Estados-membros deveriam tirar as 
devidas lições da diversidade das abordagens que existem na União. 
Objectivo: Adaptar a protecção social ao novo equilíbrio entre sexos no 
trabalho e às mudanças nas estruturas familiares 
Medida principal. A Comissão apresentará iniciativas destinadas a elevar os 
padrões das estruturas de acolhimento de crianças e outros dependentes, 
O Relatório Anual sobre a Igualdade de Oportunidades de 1997 ira debruçar-se 
sobre todas as acções tentadas pelos Estados-membros com vista à individualização, 
sem pôr em risco o bem-estar económico das mulheres. 
2. 5 Melhorar a protecção social para as pessoas que se deslocam na União 
O Regulamento 1408/71, fundamentado nos artigos 51° 235° do Tratado CE, 
coordena as disposições de segurança social aplicáveis às pessoas que se deslocam 
na União. Esta é uma condição indispensável para a livre circulação dos 
trabalhadores. Este Regulamento assegura um nível elevado de protecção às pessoas 
que se deslocam ente Estados-membros. 
Contudo, a protecção que é oferecida no quadro do Regulamento 1408/71 enferma 
ainda de um certo número de lacunas26. Para além disso, o sistema de coordenação 
tal como existe actualmente corre o risco de se ver ultrapassado e de perder o 
contacto com algumas evoluções. Os Estados-membros introduziram recentemente 
novos tipos de prestações, por exemplo as que se destinam a uma população em 
envelhecimento que requer cuidados prolongados, pouco susceptíveis de acomodar 
nos conceitos jurídicos contidos no Regulamento 1408/71, baseado nos ramos 
clássicos da segurança social. A introdução de novas formas de protecção social nos 
Estados-membros não deveria ser dificultada pela incerteza que envolve o possível 
impacte do sistema de coordenação nos novos regimes. 
A característica original da integração europeia, isto é, um mercado comum que 
permite e fomenta a livre circulação dos trabalhadores, foi enriquecida com um novo 
conceito, a saber, a cidadania europeia. O âmbito de aplicação pessoal do 
Regulamento 1408/71 deveria ser adaptado em conformidade. 
A coordenação dos vários regimes nacionais de segurança social é inevitavelmente 
complexa. Todavia, a complexidade desnecessária deveria ser evitada e as normas 
deveriam ser simplificadas na medida do possível. O que se pretende é tornar as 
normas de compreensão mais fácil para os cidadãos que se deslocam na União e 
ultrapassar problemas de carácter prático e a burocracia na aplicação diária do 
Regulamento, que podem escamotear as vantagens que ele se propõe facultar. A 
26 Algumas destas lacunas foram discutidas no Livro Verde da Comissão "Educação, Formação, Investigação. Os 
Obstáculos à Mobilidade Transnacional" COM (96) 462. 
35 
Comissão irá desenvolver uma estratégia com vista a simplificar e reformar o sistema 
de coordenação, por forma a que ele responda às exigências actuais e futuras. As 
autoridades e instituições nacionais, o Parlamento Europeu e os parceiros sociais 
serão implicados na elaboração dessa estratégia. 
Durante o debate muitas foram as vozes a afirmar que já não tem qualquer cabimento 
que um trabalhador coberto por um seguro e a residir legalmente num 
Estado-membro e, por conseguinte, abrangido pelas disposições nacionais de 
protecção social, esteja completamente excluído da protecção oferecida pelo sistema 
de coordenação só porque não tem a nacionalidade desse Estado-membro. Na 
segunda metade de 1997, a Comissão pretende apresentar uma proposta ao Conselho 
com o propósito de alargar, total ou parcialmente, as disposições de coordenação 
aos trabalhadores por conta de outrem ou independentes cobertos por um seguro 
num Estado-membro e que não são cidadãos da UE (nacionais de um Estado-
membro da UE). 
O debate demonstrou igualmente a necessidade de uma discussão aturada sobre as 
disposições actuais relativas ao acesso transfronteiriço à saúde, nomeadamente tendo 
em vista permitir uma exploração mais intensa e eficiente das possibilidades 
existentes, especialmente nas regiões fronteiriças. Contudo, as implicações para o 
equilíbrio financeiro dos seguros de saúde nos Estados-membros deveriam ser 
tomadas na consideração, a que acresce a conveniência de reexaminar as disposições 
financeiras dos regulamentos de coordenação relativos aos cuidados de saúde. Sob 
reserva das decisões do Tribunal nos processos Decker e Kohll27, a Comissão 
apresentará uma proposta para alterar o Regulamento 1408/71 a fim de facilitar o 
acesso transfronteiriço aos serviços de saúde. 
Além disso, o facto de não existir nenhuma coordenação a nível comunitário em 
matéria fiscal, enquanto a segurança social é objecto de coordenação, gera por vezes 
situações anómalas; por exemplo, no caso de certos trabalhadores fronteiriços que 
podem ser obrigados a pagar duas vezes pela segurança social - sob a forma de 
tributação elevada no Estado de residência, e de contribuições avultadas para o 
seguro no Estado de trabalho. A Comissão tenciona debruçar-se sobre estes 
problemas durante o ano de 1997 e identificar os moldes em que eles possam ser 
resolvidos mediante uma acção a nível comunitário. 
É comummente reconhecido que a inexistência de qualquer sistema de coordenação 
a nível europeu para os regimes complementares de reforma constitui um problema 
real para as pessoas que se deslocam na União. Esta questão coloca-se ainda com 
mais acuidade nos Estados-membros onde os regimes profissionais desempenham um 
papel importante na protecção social. A comunicação da Comissão de Julho de 
O Tribunal de Justiça está actualmente a examinar em que medida as disposições actuais do Regulamento 1408/71 que 
permitem o acesso aos cuidados de saúde transfronteiriços, a expensas do Estado competente apenas em condições 
restritas, são compatíveis com o artigo 30° do Tratado CE (livre circulação das mercadorias como os produtos 
farmacêuticos) e com o artigo 59° do Tratado CE (livre prestação de serviços, como serviços de saúde): Processos Decker 
(C-120/95) e Kohll (C-158/96). 
36 
199128 identificou os principais obstáculos neste domínio. Dada a natureza muito 
específica de muitos dos regimes em questão e a sua extrema diversidade a nível 
nacional no que concerne à sua origem, âmbito profissional e material, assim como às 
suas formas jurídicas e técnicas, o actual sistema de coordenação, criado para os 
regimes legais, não parece ser o instrumento apropriado para tratar esses problemas 
Requer-se uma abordagem mais flexível. O relatório do Comité de Alto Nível sobre 
Livre Circulação das Pessoas presidido pela Senhora Simone Veil29 sugeriu à 
Comissão uma via a seguir neste domínio. A Comissão estudará todos os obstáculos 
à livre circulação que se colocam nesta área no quadro de um livro verde sobre 
regimes complementares de reforma a publicar em breve. Todavia, é também sua 
intenção, como primeiro passo para eliminar esses obstáculos, apresentar uma 
proposta de directiva que deverá em princípio cobrir os aspectos salientados pelo 
relatório do Comité de Alto Nível. 
Objectivo: Adaptar o sistema de coordenação a novas formas de protecção 
social e às novas necessidades neste campo; evitar complexidades desnecessárias e 
eliminar entraves à mobilidade transfronteiriça. 
Medida principal A Comissão irá delinear uma estratégia tanto para reformar 
e simplificar como para actualizar o sistema de coordenação, implicando nesse 
processo as autoridades nacionais, o Parlamento Europeu e os parceiros sociais, e 
também para encontrar soluções específicas para os problemas transfronteiriços 
relacionados com os regimes profissionais de reforma. 
A Comissão publicará um Livro Verde sobre reformas complementares no qual 
serão passados em revista todos os entraves à livre circulação. Como primeiro passo 
para a eliminação desses entraves, a Comissão tem intenção de apresentar uma 
proposta de directiva que deverá em princípio cobrir os aspectos salientados pelo 
relatório do Comité de Alto Nível. 
3 APOIAR O PROCESSO DE ADAPTAÇÃO MEDIANTE ACÇÃO A NÍVEL 
COMUNITÁRIO 
A presente comunicação está baseada no princípio da subsidiariedade. Cada 
Estado-membro é responsável pela organização e financiamento do seu próprio 
sistema de protecção social. A União permanece responsável pela coordenação dos 
regimes de segurança social no que concerne à protecção das pessoas que exercem o 
seu direito à livre circulação na União. 
Não é possível modernizar e melhorar a protecção social na União sem a 
participação activa de todos os agentes interessados. Na parte II da presente 
Comunicação da Comissão ao Conselho, "Regimes complementares de segurança social: o papel dos regimes 
complementares de reforma na protecção social dos trabalhadores e respectiva incidência na livre circulação" S KC "(91 ) 
1332. 
Relatório sobre as reformas complementares adoptado na reunião do Comité de Alto Nível de 28/29 de Novembro de 
1996. 
37 
Comunicação, a Comissão anunciou algumas medidas importantes destinadas a 
estabelecer as orientações para a consecução desses objectivos e as diligências de 
carácter mais concreto para ulterior reflexão. 
A Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu, o Comité Económico e 
Social, o Comité do Emprego e do Mercado de Trabalho e o Comité de Política 
Económica a formularem os seus pareceres sobre as ideias para a modernização dos 
sistemas de protecção social apresentadas nesta Comunicação. 
A Comissão convida os parceiros sociais, a todos os níveis competentes, a dar a sua 
contribuição para o debate, em especial no que concerne aos seguintes três pontos: 
• o impacte do envelhecimento da população na transição da vida activa para a 
reforma; 
• descrição do um quadro regulador a nível europeu destinado a criar condições 
seguras para o funcionamento eficiente dos regimes complementares. 
• consequências do desenvolvimento dos novos modelos de trabalho, e em 
particular o impacte das interrupções de carreira nos direitos de segurança social. 
As questões de protecção social terão que ser integradas no delineamento de uma 
estratégia europeia para o emprego. Hoje, o emprego é a prioridade das prioridades 
para a União Europeia e os Estados-membros e o seu maior desafio. Esta 
responsabilidade gera a necessidade e ao mesmo tempo o potencial de acção 
suplementar a nível comunitário. A Comissão dará uma contribuição para este 
processo no relatório único que será apresentado ao Conselho Europeu do 
Luxemburgo em Dezembro de 1997. Esta contribuição analisará as reformas já 
postas em marcha pelos Estados-membros com o propósito de tornar a protecção 
social mais propícia ao emprego e proporá orientações para a prossecução da acção. 
O Grupo dos Directores-gerais para a Segurança Social será convidado a contribuir 
para a preparação deste relatório. 
Este processo de reflexão comum deve igualmente implicar um leque mais variado de 
participantes, incluindo os representantes da sociedade civil. A questão, na sua 
globalidade, será colocada na ordem de trabalhos do Fórum Europeu de Política 
Social de 1998 . O fórum contará com a participação dos Estados-membros, 
parceiros sociais, ONG e as Instituições Europeias. Discutirá a orientação das 
reformas dos sistemas de protecção social para a próxima década. Mais 
especificamente, os moldes em que os sistemas de protecção social deverão ser 
adaptados às novas necessidades descritas na presente comunicação, constituirá um 
tema fundamentai para esse debate. 
Por último, o relatório sobre protecção social na Europa, a publicar no final de 1997, 
exporá novos elementos e novas análises aos desenvolvimentos recentes ocorridos 
nos Estados-membros, que irão enriquecer o processo de reflexão conjunta. 
38 
Apêndice 
Crescimento da população entre 1995 e 2015 para três grupos etários 
Cenário médio 
Áustria 
40% ¥ Bélgica 
20% K 
0 19 20 59 
Dinamarca 60+ 20S 
Alemanha 
0-19 20-59 60+ 
Espanha 0-19 20-59 
Finlândia 60+ 
mm> 
0-19 20-59 §0+ 0-19 20-59 60+ 
França 
40% F Grécia 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 
39 
Irlanda Itália 
$U% 
O-19 20-59 60+ 
Luxemburgo 
:mom 
0-19 20-59 
Portugal 
0-19 20-59 
Reino Unido 60+ 
mm 
60+ -20% 
0-19 20-59 
Países Baixos 60+ 
o%kí 
•20% 2A% i.s% mm 
0-19 20-59 60+ 
Suécia 
40% j^ 
20% 
-20% 
0-Î9 20-59 60+ 
União Europeia 
40% V 
20% 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 
Fonte: EUROSTAT 
40 
ISSN 0257-9553 
COM(97) 102 final 
DOCUMENTOS 
PT 05 04 
N.° de catálogo : CB-CO-97-104-PT-C 
ISBN 92-78-17138-7 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
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