2009
AJUDA ALIMENTAR FORNECIDA PELA UNIÃO 
EUROPEIA ÀS PESSOAS MAIS NECESSITADAS : 
AVALIAÇÃO DOS OBJECTIVOS, DOS MEIOS E DOS MÉTODOS UTILIZADOSTRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 6
PT
ISSN 1831-0982

AJUDA ALIMENTAR 
FORNECIDA PELA UNIÃO EUROPEIA ÀS PESSOAS MAIS NECESSITADAS: AVALIAÇÃO DOS OBJECTIVOS, DOS MEIOS E DOS MÉTODOS UTILIZADOSRelatório Especial n.º 6   2009
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo do artigo 248.º do Tratado CE)
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados2
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Relatório Especial n.º 6   2009
Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia 
na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicaçãoLuxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2009ISBN 978-92-9207-350-3doi: 10.2865/26318
© Comunidades Europeias, 2009
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Belgium
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados3
ÍNDICE
Pontos
I–IX SÍNTESE
1–17  INTRODUÇÃO 
1–7  PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PROGRAMA
8–13  RESUMO DAS MODALIDADES DE GESTÃO E DE CONTROLO
14–17  CADEIA DE DISTRIBUIÇÃO: AS ORGANIZAÇÕES DE CARIDADE
18–22  MÉTODO E ÂMBITO DA AUDITORIA
23–75  OBSERVAÇÕES
23–33   OBJECTIVOS E MÉTODO DO PROGRAMA: OS OBJECTIVOS DO PROGRAMA 
CONTINUAM A SER VÁLIDOS E O MÉTODO É APROPRIADO?
23–24  DICOTOMIA DOS OBJECTIVOS DO PROGRAMA
25–27  QUANDO O NÍVEL DAS EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO É BAIXO O VÍNCULO COM AS DESPESAS AGRÍCOLAS DIMINUI
28–31  PREDOMINÂNCIA DO OBJECTIVO SOCIAL DA MEDIDA
32–33  A COORDENAÇÃO COM OUTRAS MEDIDAS DA POLÍTICA SOCIAL DEVERÁ SER MELHORADA 
34–47   MEIOS E MÉTODOS UTILIZADOS: OS MEIOS SÃO PROPORCIONAIS AOS OBJECTIVOS 
PRETENDIDOS E SÃO APLICADOS DE FORMA ADEQUADA?
34–41  É NECESSÁRIA UMA MELHOR SELECÇÃO DOS DESTINATÁRIOS PARA ALCANÇAR UMA «CONTRIBUIÇÃO SIGNIFICATIVA»
42–47   LIMITAÇÃO DA VARIEDADE DOS GÉNEROS ALIMENTÍCIOS DISPONIBILIZADOS DEVIDO AO 
SEU VÍNCULO COM A ARMAZENAGEM DE INTERVENÇÃO E GRANDE DIVERSIDADE DA DISTRIBUIÇÃO
48–70  EXECUÇÃO DO PROGRAMA: OS PROCEDIMENTOS SÃO APLICADOS COMO PREVISTO?
48–59  DEFICIÊNCIAS DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS E DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
60–70 NECESSIDADE DE MELHORAR E HARMONIZAR OS PROCEDIMENTOS DE CONCURSO
71–75  PROPOSTA DE REFORMA: UMA INICIATIVA RECENTE DA COMISSÃO E AVALIAÇÃO DO IMPACTO DO PROGRAMA
76–85  CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 
 ANEXO I — POPULAÇÃO EM RISCO DE POBREZA ANEXO II — DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS E DISTRIBUIÇÃO PELOS ESTADOS-MEMBROS ANEXO III — PRODUTOS ATRIBUÍDOS E DESTINATÁRIOS FINAIS — PLANO ANUAL DE 2005
 ANEXO IV —  NECESSIDADES COMUNICADAS PELOS ESTADOS-MEMBROS E ATRIBUIÇÃO 
DE EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO PELA COMISSÃO
 RESPOSTAS DA COMISSÃO
REPLY OF THE 
COMMISSION
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados4
SÍNTESE
I.
O programa de ajuda alimentar às pessoas 
mais necessitadas foi introduzido em 1987 e previa o fornecimento de produtos disponí-
veis nas existências de intervenção comuni-
tárias a organizações de caridade para serem 
distribuídos gratuitamente às pessoas mais 
necessitadas.
II.
A medida tinha dois objectivos: um de carác-
ter social (dar uma contribuição significativa para o bem-estar das pessoas mais neces-sitadas) e um outro de carácter comercial  (estabilização dos mercados de produtos  agrícolas através da redução das existên-cias de intervenção). Em 2008, o orçamento do programa era de 307 milhões de euros  (para 19 Estados-Membros), tendo aumen-tado para 500 milhões de euros em 2009.
III.
Os organismos pagadores, responsáveis  pelas existências de intervenção nos Esta-dos-Membros, têm a seu cargo a gestão do programa. Ao nível operacional, o programa é gerido pelas organizações de caridade, que recebem e distribuem os géneros alimentí-cios às pessoas mais necessitadas. A redução 
significativa das existências de intervenção 
nos últimos anos levou a que o grosso dos 
produtos a serem distribuídos tivesse de ser 
adquirido no mercado (85% em 2008).IV.
A auditoria incidiu sobre a validade dos  
objectivos pretendidos tendo em conta a  evolução do mercado e da situação social,  
bem como a adequação dos meios disponí-
veis, o impacto do programa e os procedi-
mentos administrativos e de gestão.
V.
O financiamento do programa no âmbito das 
despesas da PAC justificou-se inicialmente pela utilização das existências de interven-ção. Porém, nos últimos anos em que as exis-
tências de intervenção se tornaram quase  
inexistentes, o vínculo entre o programa e 
as despesas agrícolas diminuiu. A partici-pação no programa é voluntária e alguns  
Estados-Membros consideram que a medida 
não deveria ser financiada pelo orçamento 
do FEAGA.
VI.
A medida foi concebida para reduzir a  
pobreza e não para eliminá-la. Assim, os  
recursos disponibilizados têm apenas um  
impacto reduzido sobre a situação de cada 
pessoa mais necessitada, equivalente em  
média a uma refeição por mês para os seus beneficiários. Por conseguinte, para melho-
rar a sua eficácia é necessário definir mais 
claramente os objectivos da ajuda e garan-
tir uma melhor coordenação com a política 
social. Além disso, as disposições em vigor limitam a variedade de produtos que podem ser distribuídos, enquanto os procedimen-tos utilizados ao longo da cadeia de distri-buição provocam diferenças no tratamento dos beneficiários finais em termos da quan-
tidade de géneros alimentícios fornecidos  
por pessoa.
REPLY OF THE 
COMMISSION
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados5
VII.
O facto de o programa ser gerido ao nível  
operacional por milhares de organizações de caridade, compostas maioritariamente por  
voluntários, que se ocupam de uma popula-
ção-alvo instável e dificilmente controlável, 
coloca desafios específicos à sua gestão. É 
necessário melhorar os sistemas de acom-
panhamento e de comunicação de dados ao nível da Comissão e dos Estados-Membros, 
bem como a metodologia de atribuição dos recursos financeiros aos Estados-Membros. Finalmente, os procedimentos de concurso 
utilizados pelos Estados-Membros variam  
consideravelmente e não garantem a igual-
dade de acesso a todos os operadores da  UE nem uma concorrência alargada. Assim, 
existe o risco de nem sempre se obterem as 
melhores condições para os produtos reti-
rados das existências de intervenção, nem  
para os que são comprados no mercado.  
Considerou-se igualmente que as modali-
dades de troca utilizadas eram complexas e difíceis de controlar.
VIII.
A Comissão apresentou recentemente uma proposta de reforma do programa que, em certa medida, corrige determinadas insu-
ficiências assinaladas pela auditoria do  
Tribunal.SÍNTESE
IX.
Uma vez que as autoridades orçamentais  
defendem a prossecução do programa, o  Tribunal efectua algumas recomendações  
relativamente à conveniência de o programa 
ser financiado no âmbito das despesas da  
PAC, à necessidade de aumentar o impacto 
da medida, à integração do programa no  
âmbito da política social, à diversificação  dos produtos distribuídos, à necessidade  
de melhorar os métodos de distribuição,  bem como aos procedimentos de gestão, de acompanhamento e de concurso.
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INTRODUÇÃO
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PROGRAMA
 1.  A origem do programa destinado às pessoas mais necessitadas remonta a 
1987, ano em que se registou um Inverno excepcionalmente rigoroso 
na Europa com consequências muito graves para os indivíduos mais 
vulneráveis, isto é as pessoas mais necessitadas. Para atenuar a gravi-dade da situação de  emergência humanitária, a Comunidade adoptou 
medidas no sentido de fornecer diversos géneros alimentícios, espe-
cialmente produtos agrícolas disponíveis nas existências de interven-
ção da Comunidade
1, a diversas organizações de caridade para serem 
distribuídos gratuitamente às pessoas mais necessitadas.
 2.  A medida foi geralmente bem recebida e teve grande procura. Posterior-
mente, tornou-se permanente2, sendo aplicada ainda hoje em dia.
 3.  Tratava-se de um programa inovador a nível da União Europeia, tendo 
como principal característica auxiliar as pessoas mais necessitadas, 
distribuindo-lhes ajuda alimentar através de organizações de cari-
dade, quer sob a forma de refeições preparadas para consumo ime-
diato quer de cabazes alimentares.
 4.  As disposições que regem este regime de ajuda dão a seguinte definição 
de «pessoas mais necessitadas»3 (ver caixa 1 ).1 Produtos agrícolas comprados 
ao abrigo das medidas 
de intervenção pública para 
estabilizar os mercados e garantir um nível de vida equitativo 
à população agrícola.
2 Regulamento (CEE) n.º 3730/87 
do Conselho (JO L 352 de 
15.12.1987, p. 1).
3 Artigo 1.º do Regulamento (CEE) 
n.º 3149/92 da Comissão (JO L 313 
de 30.10.1992, p. 50).
DEFINIÇÃO DE «PESSOAS MAIS NECESSITADAS»
Entende-se por «pessoas mais necessitadas» as pessoas singulares, os indivíduos, as famílias ou agrupa-
mentos compostos por essas pessoas, cuja situação de dependência social e financeira for constatada ou reconhecida com base em critérios de elegibilidade aprovados pelas autoridades competentes ou for julgada com base em critérios praticados pelas organizações de caridade e aprovados pelas auto-ridades competentes.CAIXA 1
Fonte : Charitable Organisations.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados7
 5.  Esta definição torna difícil quantificar o grupo-alvo do programa. Para efeitos de 
atribuição dos fundos do programa aos Estados-Membros, a Comissão utiliza 
uma categoria designada por «população em risco de pobreza». Trata-se de 
um conceito relativo, definido em cada Estado-Membro como abrangendo 
pessoas com um rendimento inferior a 60% do rendimento médio4. Engloba 
um grande grupo-alvo, uma vez que no conjunto da UE, uma pessoa em cada 
seis está classificada como «em risco de pobreza» (ver caixa 2 ).
 6.  Os recursos disponibilizados para o programa durante os anos abrangidos 
pela auditoria ascenderam a 216 milhões de euros em 2005, 264 milhões de euros em 2006, 274 milhões de euros em 2007 e 307 milhões de euros em 2008
5. Em relação a 2009, esse montante elevou-se a 500 milhões 
de euros.
 7.  Apesar do aumento das dotações orçamentais, o montante disponível por 
pessoa nos três últimos anos foi de 6,24 euros/pessoa em 2006, 5,73 euros/
/pessoa em 2007 e 5,83 euros/pessoa em 2008 (ver anexo II ). Estes valo-
res modestos por beneficiário potencial revelam as possibilidades de 
impacto do programa.4 Em termos técnicos, trata-se do 
número de pessoas indicadas nas 
estatísticas como dispondo de um 
rendimento inferior ao limiar 
de 60% do rendimento médio 
equivalente. Os dados aplicáveis 
são recolhidos e disponibilizados pelo Eurostat.
5 As dotações orçamentais 
atribuídas ao programa constam 
da rubrica orçamental 05 02 04 01 
do orçamento da UE.
PESSOAS MAIS NECESSITADAS NA UE
Na União Europeia, aproximadamente 80 milhões de pessoas, ou seja, o equivalente a 16% da popula-
ção da UE-27, correspondem à definição de «população em risco de pobreza» (para mais informações ver o anexo I ), enquanto aproximadamente 43 milhões de pessoas se encontram em risco de pobreza 
alimentar
6.CAIXA 2
6 Avaliação de impacto SEC(2008) 2436/2, anexa à proposta da Comissão de regulamento do Conselho relativo à 
distribuição de géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas na Comunidade, página 11. 
O termo «pessoas em risco de pobreza alimentar» constitui um indicador do Eurostat que consiste na percentagem de 
pessoas que não têm posses para efectuar uma refeição com carne, frango ou peixe de dois em dois dias.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados8
RESUMO DAS MODALIDADES DE GESTÃO 
E DE CONTROLO
 8.  As condições e os procedimentos a aplicar na execução do programa 
estão previstos no Regulamento (CEE) n.º 3730/87, posteriormente 
incorporado no Regulamento n.º 1234/2007 do Conselho, e no Regu-
lamento (CEE) n.º 3149/927, que estabelece normas de execução. Ao 
longo dos anos, as regras aplicáveis ao programa sofreram alterações. Em 1992, foi introduzida uma alteração que previa que os produtos 
distribuídos não deveriam necessariamente ser provenientes das exis-tências de intervenção e que possibilitava a transferência de existên-cias de intervenção entre Estados-Membros. Em 1995 foi decidido que, 
nos casos em que um produto não esteja temporariamente disponível 
nas existências de intervenção da Comunidade, os Estados-Membros 
podem adquirir produtos similares no mercado comunitário.
 9.  Os Estados-Membros participam voluntariamente no programa, mas 
quando o fazem devem notificar anualmente a Comissão da sua  
intenção e comunicar as necessidades estimadas. Nos últimos anos, 
o número de Estados-Membros que participam no programa tem  aumentado: 10 em 2005, 15 em 2006, 18 em 2007 e 19 em 2008. No 
anexo II  são apresentados os montantes das dotações orçamentais e 
financeiras por Estado-Membro durante o período 2005-2008.
 10.  A Comissão elabora um plano anual no qual define, para cada Estado-Mem-
bro que aplica a medida, o limite dos recursos financeiros disponibili-
zados, a quantidade de cada produto agrícola a retirar das existências 
de intervenção comunitárias, bem como o montante disponível para cada produto.
 11.  Os produtos retirados das existências de intervenção não têm normal-
mente a forma adequada para serem distribuídos directamente aos 
destinatários para consumo imediato e, por conseguinte, devem ser transformados em produtos alimentares finais ou trocados pelos mes-
mos (ver caixa 3 ). Este facto complica significativamente a gestão  
do programa, na medida em que as operações necessárias para obter 
os produtos finais (produtos alimentares transformados em troca de 
produtos provenientes das existências de intervenção e compras) são objecto de concursos organizados pelas autoridades competentes dos 
Estados-Membros. Os respectivos custos de transporte entre os for-necedores e as organizações são igualmente objecto de concurso.7 Regulamento (CEE) n.º 3730/87 
do Conselho, que estabelece 
regras gerais, incorporado no 
Regulamento (CE) n.º 1234/2007 
do Conselho (JO L 299 de 16.11.2007, p. 1), que 
estabelece uma organização 
comum de mercados agrícolas 
e Regulamento (CEE) n.º 3149/92 
da Comissão, de 29 de Outubro 
de 1992, que estabelece as normas 
de execução para o fornecimento de géneros alimentícios 
provenientes das existências de 
intervenção a favor das pessoas 
mais necessitadas da Comunidade 
(JO L 313 de 30.10.1992, p. 50). 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados9
EXEMPLOS DE PRODUTOS PROVENIENTES  
DAS EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO  E DE PRODUTOS FINAIS DISTRIBUÍDOSCAIXA 3
Existências de intervenção Produtos distribuídos
Arrozarroz pré-cozido• 
arroz branco• 
arroz com leite• 
biscoitos de arroz• 
Cereaismassas• 
bolachas• 
cereais para pequeno-almoço• 
farinha• 
grumos de cevada• 
cuscuz• 
Manteigaleite• 
produtos lácteos• 
queijo• 
manteiga• 
Açúcaraçúcar branco• 
compotas•  12.  Nos últimos anos as quantidades de produtos nas existências de inter-
venção comunitárias têm diminuído significativamente devido a alte-
rações na situação dos mercados8. Por conseguinte, as existências  
da armazenagem de intervenção já não cobrem as necessidades do programa e certos produtos que são distribuídos têm de ser adquiri-dos directamente no mercado. O valor dos produtos comprados em 2006 representou 18% dos recursos do programa, ao passo que, em 
2008, foi superior a 85%. No que se refere ao plano anual de 2008, 
apenas o açúcar estava disponível nas existências de intervenção.
 13.  Nos Estados-Membros, a execução do plano é da responsabilidade dos 
organismos pagadores9, que exercem igualmente, quer directamente 
ou por delegação noutros serviços, as funções de supervisão e de  
controlo10.8 Para mais informações queira 
consultar o Relatório Especial 
n.º 11/2008 sobre a gestão do 
apoio da União Europeia às operações de armazenagem 
pública de cereais 
(http://www.eca.europa.eu).
9 «Organismo pagador» 
designa o organismo ou 
organismos acreditados por um 
Estado-Membro nos termos do 
Regulamento (CE) n.º 1290/2005 
do Conselho, de 21 de Junho 
de 2005, relativo ao financiamento 
da política agrícola comum (JO L 209 de 11.8.2005, p. 1).
10 O artigo 9.º do 
Regulamento (CEE) n.º 3149/92 da 
Comissão prevê que os controlos 
das autoridades competentes 
serão efectuados em todas as fases do processo de execução do plano 
e a todos os níveis da cadeia de 
distribuição. Os controlos incidirão 
no mínimo em 5% das quantidades 
por tipo de produto para cada fase de execução, excepto na 
fase de distribuição às pessoas 
mais necessitadas. O artigo 10.º 
desse regulamento estipula que 
os Estados-Membros transmitirão 
anualmente à Comissão um 
relatório sobre a execução do plano no seu território, 
especificando igualmente as 
medidas de controlo aplicadas 
para garantir que as mercadorias 
atingiram o objectivo estabelecido, bem como os destinatários finais.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados10
CADEIA DE DISTRIBUIÇÃO: AS ORGANIZAÇÕES 
DE CARIDADE
 14.  A ajuda alimentar é canalizada até às pessoas mais necessitadas prin-
cipalmente através de organizações de caridade, designadas pelos 
Estados-Membros, às quais os produtos são entregues gratuitamente. 
Estas organizações estão muitas vezes estruturadas em três níveis  
— nacional, regional e local — tendo diferentes estruturas adminis-trativas (ver caixa 4 ). Vários milhares de organizações de caridade 
a todos os níveis intervêm actualmente na recepção e distribuição dos géneros alimentícios às pessoas mais desfavorecidas e, por essa razão, o regulamento prevê que as organizações de caridade que se 
ocupam directamente dos beneficiários serão consideradas como os 
destinatários finais da distribuição
11.11 Artigo 5.º-A do Regulamento 
(CEE) n.º 3149/92.
ORGANIZAÇÕES QUE PARTICIPAM NO PROGRAMA COMUNITÁRIO
A estrutura e as responsabilidades das organizações de caridade nos Estados-Membros sujeitos a audi-
toria são as seguintes:
1.º nível: Entidades «designadas» pelas organizações das autoridades nacionais (por exemplo, Cruz 
Vermelha, Caritas, Federação de Bancos Alimentares, etc.). Actuam a nível nacional como sede de orga-nizações de nível inferior para efeitos de representação, contactos com as autoridades nacionais, coor-
denação e supervisão das actividades. Não distribuem a ajuda aos destinatários finais.
2.º nível: Organizações de caridade que actuam a nível regional/local (por exemplo, Caritas Diocesanas, 
Bancos Alimentares, etc.) e, na sua maioria, pertencem à rede das organizações principais. Dispõem de instalações de armazenagem, recebem os géneros alimentícios e distribuem-nos às organizações de 
nível inferior e/ou aos beneficiários finais.
3.º nível: Organizações que funcionam ao nível local e distribuem a ajuda directamente aos beneficiá-
rios. Existem milhares em cada Estado-Membro e têm funções vastas e diversificadas. Muitas vezes estas 
organizações pertencem a uma rede das organizações de caridade principais, mas incluem igualmente 
organizações independentes criadas por iniciativa das comunidades locais.
A Comissão não dispõe de dados sobre o número de organizações de caridade designadas e outras que 
participam no programa comunitário. Nos Estados-Membros auditados o seu número ascendia a cerca 
de 40 000, nomeadamente:CAIXA 4
Tipo de organização de caridade Espanha França Itália Polónia
Organizações designadas (1.º nível) 1474
Organizações regionais/locais (2.º nível) 52 250-300 249 89
Organizações de nível inferior que distribuem 
os alimentos aos destinatários fi  nais (3.º nível)aprox. 6 000 aprox. 9 000 14 973 9 366
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados11
 15.  Assim, as organizações de caridade desempenham um papel fundamen-
tal na execução do programa. Ainda que o programa assegure uma 
reduzida contribuição para custos administrativos (1% do valor dos produtos disponibilizados)
12, as organizações designadas suportam a 
maior parte dos custos administrativos e operacionais respeitantes à 
recepção, armazenagem e distribuição dos produtos aos beneficiários 
finais.
 16.  Devido à sua natureza, é difícil determinar a responsabilidade administra-
tiva das organizações de caridade participantes no regime de ajuda, uma vez que o seu pessoal é normalmente composto por voluntários e que se ocupam de uma população-alvo instável e dificilmente con-trolável. Estas circunstâncias colocam um desafio específico à gestão do programa.
 17.  As quantidades de géneros alimentícios fornecidos pelo programa comu-
nitário representam geralmente apenas um elemento da totalidade 
dos produtos alimentares distribuídos gratuitamente pelas organiza-
ções de caridade participantes. Contudo, no caso de algumas destas organizações que operam a nível local, o programa comunitário é a 
única fonte de géneros alimentícios para distribuição às pessoas mais 
necessitadas. No que se refere aos Estados-Membros e às organiza-
ções de caridade auditadas obtiveram-se os seguintes números
13 (ver 
caixa 5 ).12 As organizações de caridade 
salientaram igualmente que 
seria necessário aumentar a 
infra-estrutura administrativa e logística (capacidades de 
armazenagem e de distribuição 
e o respectivo pessoal) para dar 
resposta às necessidades de 
distribuir uma maior quantidade de produtos.
13 A Comissão não dispõe de dados 
completos relativamente a todos 
os Estados-Membros.
PARTICIPAÇÃO DO PROGRAMA COMUNITÁRIO NO TOTAL  
DAS QUANTIDADES DISTRIBUÍDAS
Espanha : Em 2006, as quantidades distribuídas pela organização designada elevaram-se a 60 048 tone-
ladas, das quais 32 660 (54%) eram provenientes do programa comunitário e o restante de outras fontes (indústria alimentar, grossistas, mercados, acções de recolha de alimentos, etc.).
França : Existe um programa nacional complementar ao programa comunitário. Não existem dados 
exactos, mas estima-se que o programa nacional represente aproximadamente 6% das quantidades 
totais distribuídas, enquanto o programa comunitário representa 30%.
Itália : Não existem dados disponíveis ao nível nacional. No que se refere a duas organizações auditadas, 
o programa comunitário cobre aproximadamente 100% das quantidades distribuídas. No caso de uma outra organização, a participação comunitária é de aproximadamente 60%.
Polónia : Não existem valores globais concretos. O programa comunitário cobre aproximadamente 
60%-70% dos géneros alimentícios distribuídos pelas duas organizações auditadas (estimativa).CAIXA 5
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados12
 18.  A auditoria teve como objectivo avaliar o programa comunitário de ajuda 
alimentar às pessoas mais necessitadas, incidindo sobre a relação  
entre os objectivos, os meios e os métodos utilizados. A auditoria  examinou especialmente se os objectivos pretendidos do programa 
ainda eram válidos, tendo em conta a evolução do mercado e da situ-
ação social. Além disso, avaliou-se igualmente em termos de valor, 
quantidade e variedade dos produtos fornecidos e distribuídos, se os 
meios disponibilizados e os sistemas aplicados para medir o impacto 
do programa ao nível dos beneficiários eram adequados. Finalmente, a auditoria examinou os procedimentos administrativos e de gestão 
utilizados na execução dos planos anuais.
 19.  As principais questões colocadas no presente relatório são as  
seguintes:
Os objectivos do programa continuam a ser válidos e o método a) 
é apropriado?
Os meios são proporcionais aos objectivos pretendidos e utiliza- b) 
dos de forma adequada?
Os procedimentos são aplicados da forma prevista? c) 
 20.  Para responder a estas questões os trabalhos de auditoria abrangeram 
dados que permitem medir o impacto do programa relativamente a 
cada um dos objectivos definidos, como os critérios de selecção e de 
elegibilidade relativos às organizações de caridade que participam 
no programa e aos beneficiários finais, a execução dos planos anuais 
por todos os intervenientes, bem como os mecanismos utilizados na distribuição dos géneros alimentícios tendo em conta critérios de  quantidade, qualidade e variedade. Finalmente, foram ainda anali-sados o sistema utilizado para definir as necessidades, a atribuição dos recursos financeiros aos Estados-Membros, bem como os proce-dimentos de adjudicação de contratos relativos aos produtos finais 
para distribuição às organizações de caridade.MÉTODO E ÂMBITO
DA AUDITORIA
Fonte : Charitable Organisations.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados13
 21.  A auditoria incidiu sobre a gestão e o acompanhamento do programa 
tanto na Comissão como nos Estados-Membros seleccionados. Os  
trabalhos de auditoria centraram-se na análise, documentação e veri-ficação dos procedimentos e sistemas utilizados na gestão do pro-
grama pela Comissão, pelas autoridades nacionais competentes, bem 
como por algumas das organizações de caridade designadas ao nível 
nacional, regional e local que participam na distribuição de géneros 
alimentícios às pessoas mais necessitadas.
 22.  A auditoria foi realizada em quatro Estados-Membros — Espanha, França, 
Itália e Polónia — que representam mais de 72% das dotações orça-mentais anuais, tendo incidido especialmente sobre os planos rela-tivos aos anos 2006-2008.
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OS OBJECTIVOS DO PROGRAMA
«Através das existências de intervenção de vários produtos agrícolas, a Comunidade tem ao seu dispor 
meios para contribuir de modo significativo para o bem-estar dos seus cidadãos mais necessitados. É do interesse da Comunidade e conforme aos objectivos da política agrícola comum, explorar este potencial numa base duradoura, até as existências serem reduzidas a um nível normal […].»CAIXA 6OBSERVAÇÕES
OBJECTIVOS E MÉTODO DO PROGRAMA: OS OBJECTIVOS 
DO PROGRAMA CONTINUAM A SER VÁLIDOS E O MÉTODO É APROPRIADO?
DICOTOMIA DOS OBJECTIVOS DO PROGRAMA
 23.  As disposições regulamentares14 aplicáveis à medida prevêem um duplo 
objectivo que consiste em dar uma contribuição significativa para  
o bem-estar das pessoas mais necessitadas e em estabilizar os mer-cados agrícolas através do escoamento de parte das existências de intervenção (ver caixa 6 ).
 24.  A responsabilidade pela execução do programa tem sido atribuída aos 
intervenientes geralmente implicados na gestão das despesas agrí-
colas, nomeadamente a Direcção-Geral da Agricultura e do Desen-
volvimento Rural na Comissão e, nos Estados-Membros, o organismo 
pagador responsável pelos pagamentos agrícolas e pela gestão das 
existências de intervenção.14 Regulamento (CEE) n.º 3730/87, 
de 10 de Dezembro de 1987, 
que estabelece as regras gerais 
incorporado no Regulamento (CE) 
n.º 1234/2007.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados15
QUANDO O NÍVEL DAS EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO 
É BAIXO O VÍNCULO COM AS DESPESAS AGRÍCOLAS DIMINUI
 25.  O actual programa está em vigor desde 1987. As disposições iniciais 
privilegiavam o financiamento do programa através das existências 
de intervenção, em conformidade com o objectivo da política agrí-
cola comum de «reduzir as existências a um nível normal»15. Porém, a 
reforma da PAC efectuada nos últimos anos, implicando a supressão progressiva das medidas de intervenção relativas a determinados  
produtos, bem como a diminuição das existências de intervenção até à sua eliminação, afectou consideravelmente a execução do programa: a maioria dos produtos tem agora de ser adquirida directamente no 
mercado
16.
 26.  No entanto, persiste ainda um reduzido vínculo com as despesas agríco-
las, na medida em que os produtos disponibilizados às pessoas mais 
necessitadas são ainda derivados de produtos agrícolas elegíveis  
para a armazenagem de intervenção. Este facto complica a gestão da 
medida e limita a escolha dos produtos susceptíveis de serem distri-
buídos. Finalmente, a natureza da ajuda, isto é uma contribuição des-tinada a reduzir a pobreza, é difícil de conciliar com a natureza geral 
das despesas agrícolas da UE, que prevê que o apoio se destina aos 
agricultores e/ou à indústria agrícola e que os beneficiários elegíveis 
são susceptíveis de receberem um montante de ajuda específico.
 27.  Nas reuniões do comité de gestão debateu-se se era apropriado que as 
despesas do programa fossem incluídas na política agrícola comum. 
Determinados Estados-Membros, que não participam no programa  alimentar da UE, votaram contra a aprovação dos planos anuais nos últimos anos, tendo considerado esta ajuda incompatível com os  objectivos da PAC e o seu tipo de financiamento
17.15 Ver caixa 6.
16 No que se refere ao plano 
anual de 2008, só o açúcar estava 
disponível nas existências de intervenção, devendo os outros 
produtos ser mobilizados no 
mercado. Uma previsão publicada 
pela DG Agricultura em Julho 
de 2007, «The Prospects For 
Agricultural Markets and Income in 
the European Union» (Perspectivas para os mercados agrícolas e 
rendimentos na União Europeia) para 
o período 2007-2014, indica que:
em relação aos cereais, as  —
existências públicas irão em 
larga medida desaparecer no 
início do período de projecção,no caso do açúcar, deverá  —
atingir-se o equilíbrio a partir 
de 2010,
quanto à manteiga, as  —
existências de intervenção que foram esvaziadas no primeiro 
semestre de 2007 deverão 
continuar nessa situação até ao 
final de 2014
em relação ao leite em pó  —
desnatado, espera-se que 
o mercado continue em equilíbrio ao longo do período 
de projecção, sem que seja 
necessário oferecer produtos 
para compra de intervenção.
17 Actas das reuniões do Comité 
de Gestão dos Cereais (adopção do 
plano anual de 2008):
«DE: considera que já não 
existe qualquer relação entre o regulamento do Conselho e o 
regulamento de execução;
NL, SE, UK: não querem que uma 
medida social seja financiada pelo 
orçamento da PAC;
NL: também não pretendem que 
uma medida social seja financiada pelo orçamento comunitário. 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados16
PREDOMINÂNCIA DO OBJECTIVO SOCIAL DA MEDIDA
 28.  Embora a contribuição para o bem-estar dos cidadãos mais necessitados 
esteja relacionada com a regularização dos mercados agrícolas através 
do escoamento das existências de intervenção, a evolução recente 
revela que o objectivo social da medida se tornou predominante. Já 
em 1998, a Comissão publicou uma avaliação dos programas alimen-
tares da Comunidade Europeia, que concluiu que os aspectos sociais da medida eram considerados um objectivo mais importante que o 
seu aspecto de instrumento de regulação do mercado (ver caixa 7 ). 
Na verdade, a Comissão considerou que a eficácia da medida em  termos de regulação do mercado era duvidosa uma vez que, por um lado, em certos casos a proporção de produtos retirados das existên-cias comunitárias regressava de forma indirecta à intervenção e, por outro lado, a medida era consideravelmente mais dispendiosa que  as restituições à exportação, como método para reduzir o excedente estrutural.
AVALIAÇÃO EFECTUADA PELA COMISSÃO EM 1998 
(PRINCIPAIS CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES)
O objectivo social da medida está claramente definido nos regulamentos. A sua utilidade, perante a 
continuação de um problema de pobreza generalizada na Europa, é confirmada pelas organizações de 
caridade. Quando a medida foi introduzida, um outro objectivo, embora secundário, era contribuir para 
a redução das existências de intervenção que assumiam grandes proporções e eram dispendiosas. Por 
conseguinte, a medida pode ainda ser considerada como um instrumento de regulação do mercado.
Os Estados-Membros mostram grandes capacidades para utilizar os recursos de forma eficaz. Em con-
trapartida, existem dúvidas sobre a eficácia da medida em termos de regulação do mercado. Em certos 
casos, provavelmente uma grande percentagem dos produtos retirados das existências comunitárias 
regressa indirectamente ao sistema de intervenção.
Embora não haja dúvidas de que a ajuda é um instrumento eficaz de ajuda social, enquanto método de redu-
ção dos excedentes estruturais é consideravelmente mais dispendioso que as restituições à exportação.
Tendo em conta a gravidade do problema que constitui a pobreza na Europa e a indiscutível utilidade 
da ajuda aos mais necessitados, a sua prossecução deve certamente ser recomendada e, possivelmente, 
devem mesmo ser aumentados os recursos financeiros que lhe foram atribuídos. O Conselho deixou bem claro que os aspectos sociais da medida foram considerados mais importantes que a sua função 
de instrumento de regulação do mercado.CAIXA 7
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados17
 29.  O Regulamento (CE) n.º 1234/2007, que consolidou o Regulamento (CEE) 
n.º 3730/87, considera igualmente que a medida constitui uma «impor-
tante medida social»18. 
 30.  As autoridades de gestão dos Estados-Membros visitados durante a audi-
toria partilham a mesma visão do objectivo social da medida, tendo 
salientado a importância de a dimensão social do programa ser bem coordenada a nível nacional.
 31.  Além disso, já em Abril de 2006, o Parlamento Europeu adoptara uma 
declaração sobre o fornecimento efectuado a organizações de cari-
dade para executar o programa europeu de ajuda alimentar destinado às pessoas mais necessitadas. Na sua declaração, o Parlamento Euro-
peu considerava que a medida se incluía no objectivo de reduzir a 
pobreza, tendo solicitado à Comissão e ao Conselho que mantivessem 
a ajuda e a aumentassem, mediante determinadas alterações na sua 
execução (ver caixa 8 ).
PRINCIPAIS ASPECTOS DA DECLARAÇÃO DO PE
reconhece a existência de pessoas subalimentadas na União Europeia, bem como a necessidade de • 
dar resposta às suas necessidades alimentares;
atribui um carácter permanente ao programa europeu de ajuda alimentar e disponibiliza uma dota-• 
ção orçamental global e plurianual;abre a medida a novos sectores, como a carne de suíno, as aves de capoeira e os ovos;
• 
inclui medidas inovadoras no programa para assegurar a distribuição de rações alimentares • 
equilibradas;
considera que a ajuda alimentar se inclui no objectivo de redução da pobreza;• 
altera as regras a fim de permitir:• 
a constituição de existências reservadas ao programa, ou seja destinadas e atribuídas às pessoas • 
mais necessitadas,
o alargamento do procedimento de troca,• 
a compra no mercado comunitário dos produtos que não estão disponíveis nas existências de • 
intervenção.CAIXA 8 18 Regulamento (CE) n.º 1234/2007, 
considerando 18.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados18
A COORDENAÇÃO COM OUTRAS MEDIDAS DA POLÍTICA 
SOCIAL DEVERÁ SER MELHORADA
 32.  O legislador indicou claramente que o programa de ajuda alimentar 
deverá ser considerado como uma contribuição, embora importante, para o bem-estar das pessoas mais necessitadas
19 (ver caixa 6 ). Por 
este motivo, essa contribuição deverá ser coordenada e criar siner-gias com outras políticas, regimes e medidas criadas, tanto ao nível comunitário como dos Estados-Membros, para melhor responder às necessidades das pessoas mais necessitadas.
 33.  Nos Estados-Membros auditados, as autoridades de gestão são os organis-
mos pagadores das despesas agrícolas. Com excepção de França, nos Estados-Membros auditados não se encontraram provas de uma estreita 
cooperação entre o organismo pagador e outros intervenientes principais 
nas medidas sociais, como os ministérios dos assuntos sociais. Essa coo-
peração é necessária para melhor compreender e dar resposta às neces-
sidades das organizações de caridade e das pessoas mais necessitadas.
MEIOS E MÉTODOS UTILIZADOS: OS MEIOS 
SÃO PROPORCIONAIS AOS OBJECTIVOS PRETENDIDOS E SÃO APLICADOS DE FORMA ADEQUADA?
É NECESSÁRIA UMA MELHOR SELECÇÃO DOS DESTINATÁRIOS 
PARA ALCANÇAR UMA «CONTRIBUIÇÃO SIGNIFICATIVA»
FRACO  IMPACTO  DA AJUDA  DA UE
 34.  O grande número de beneficiários potenciais e o nível relativamente 
baixo dos recursos disponíveis significa que é necessária uma selecção dos beneficiários para que a medida possa ter um impacto significa-tivo sobre a população-alvo.
 35.  Como se pode ver no anexo II , as dotações orçamentais por beneficiário 
potencial elevam-se a aproximadamente seis euros/pessoa por ano. Por outro lado, na sua avaliação do impacto, a Comissão refere que, em 2006, 
mais de 13 milhões de pessoas em 15 Estados-Membros beneficiaram do 
programa e estima que o custo de cada refeição oferecida pelas organi-
zações de caridade se eleva a, pelo menos, dois euros. Isto significa que 
o programa contribui para a distribuição de, no máximo, três refeições 
por ano para cada potencial pessoa mais necessitada ou de uma média 
de 12 refeições por ano para cada beneficiário efectivo da ajuda.19 Regulamento (CEE) n.º 3730/87.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados19
 36.  Apesar de, em determinados Estados-Membros, o programa comunitário 
representar mais de 50% dos géneros alimentícios distribuídos às  
pessoas mais necessitadas (ver caixa 5 ), o Tribunal considera que um 
programa que, no máximo, oferece o equivalente a uma refeição por 
mês, em média, aos seus beneficiários, dificilmente poderá alcançar 
os objectivos previstos pelo legislador, em particular o de «contri-buir de modo significativo para o bem-estar dos seus cidadãos mais necessitados»
20.
 37.  Neste âmbito, o ideal seria melhorar os critérios de selecção e/ou as prio-
ridades ao nível dos potenciais beneficiários, como é recomendado na 
avaliação do impacto21. De outra forma, a contribuição do programa 
para o bem-estar das pessoas mais necessitadas será inevitavelmente pouco significativa. É importante reconhecer, contudo, que as orga-nizações de caridade, devido à sua própria natureza, podem não ter condições para adoptar políticas de distribuição restritivas ou não 
estar dispostas a fazê-lo.
CRITÉRIOS  DE ELEGIBILIDADE  E DE SELECÇÃO  POUCO  CLAROS
 38.  Para maximizar o impacto da ajuda é necessário definir prioridades viá-
veis para seleccionar tanto as organizações de caridade que irão  
canalizar a ajuda, como as categorias e/ou grupos de população que 
a irão receber.
 39.  Os auditores constataram que, na prática, os Estados-Membros, mesmo 
sem procedimentos formais, designaram muitas vezes um pequeno número de organizações que operam a nível nacional, nas quais par-
ticipam organizações de nível inferior. Não existem dados precisos 
sobre o número de organizações de caridade designadas com as quais 
as autoridades dos Estados-Membros cooperam na execução dos pla-nos anuais. As organizações de caridade de nível regional participam automaticamente no programa da UE enquanto membros das organi-zações principais. Dispõem de uma certa independência para definir 
os critérios que utilizam para seleccionar as organizações de nível  
inferior que se ocupam da distribuição da ajuda alimentar.20 Regulamento (CE) n.º 1234/2007, 
considerando 18.
21 Pontos 4 e 6.5 do documento 
de trabalho SEC(2008) 2436/2 
da Comissão que acompanha 
a proposta de regulamento 
do Conselho que altera o 
Regulamento (CE) n.º 1290/2005 
relativo ao financiamento da política agrícola comum e o 
Regulamento (CE) n.° 1234/2007 
que estabelece uma organização 
comum dos mercados agrícolas e 
disposições específicas para certos 
produtos agrícolas (Regulamento 
«OCM única») no que respeita à distribuição alimentar às pessoas 
mais necessitadas na Comunidade 
[COM(2008) 563 final].
Fonte : Charitable Organisations.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados20
 40.  Além disso, segundo as disposições regulamentares, os critérios de ele-
gibilidade dos beneficiários deverão basear-se numa «situação de  
dependência social e financeira [...] constatada ou reconhecida».  Consequentemente, as autoridades nacionais deverão adoptar esses 
critérios ou aprovar os critérios utilizados pelas organizações de cari-
dade. Os Estados-Membros devem igualmente comunicar à Comissão todos os anos os critérios de elegibilidade que devem ser cumpridos pelos destinatários. O Tribunal constatou que os Estados-Membros 
não fixavam critérios de elegibilidade precisos. Os critérios comuni-
cados anualmente à Comissão
22 consistem sobretudo numa tipologia 
das pessoas que beneficiam da ajuda e não em critérios de selecção quantitativos e qualitativos (ver caixa 9 ). 
 41.  Finalmente, o Tribunal verificou que existem diferenças significativas na 
frequência de recepção da ajuda (algumas pessoas recebem refeições ocasionalmente em comparação com outras colocadas em instituições sociais ou com famílias que recebem uma ajuda ou cabazes alimen-tares com regularidade).22 Nos termos do n.º 2 do artigo 1.º 
do Regulamento (CEE) n.º 3149/92.
EXEMPLOS DE CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE UTILIZADOS  
PELAS ORGANIZAÇÕES DE CARIDADE
Critérios económicos: carência de habitação, pobreza, desemprego, etc.• 
Critérios sociais: imigrantes, idosos, famílias numerosas, etc.• 
Critérios de saúde: doença e deficiências.• CAIXA 9
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados21
LIMITAÇÃO DA VARIEDADE DOS GÉNEROS ALIMENTÍCIOS 
DISPONIBILIZADOS DEVIDO AO SEU VÍNCULO 
COM A ARMAZENAGEM DE INTERVENÇÃO E GRANDE DIVERSIDADE DA DISTRIBUIÇÃO
 42.  A distribuição dos géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas 
efectuada pelas organizações de caridade pode assumir diversas for-mas em função das actividades específicas da organização em causa (refeições oferecidas em cantinas públicas, refeições oferecidas em infantários e asilos, cabazes de produtos alimentares enviados a indi-víduos e a famílias, etc.).
 43.  A origem da medida e o seu vínculo com a distribuição de géneros ali-
mentícios historicamente disponíveis nas existências comunitárias  também levou a que as normas que regem o programa imponham  limitações à variedade de produtos finais que podem ser adquiridos e distribuídos às pessoas mais necessitadas.
 44.  As disposições regulamentares23 estipulam que os produtos mobilizados 
no mercado comunitário devem pertencer ao mesmo grupo de produ-
tos que os produtos temporariamente indisponíveis nas existências 
de intervenção. Até Setembro de 2007, os produtos provenientes das 
existências de intervenção tinham de representar pelo menos 40% do 
peso líquido dos produtos alimentares a fornecer. Dado que, ao longo dos anos, alguns produtos deixaram de estar sujeitos a intervenção 
(por exemplo, a carne de bovino e o azeite), a gama de produtos  disponíveis para distribuição às pessoas mais necessitadas tornou-se limitada. 
 45.  O Tribunal constatou que várias organizações de caridade que partici-
pam na execução do programa consideraram prioritário aumentar  a variedade dos produtos oferecidos para permitir a confecção de  refeições equilibradas
24. 23 Artigo 4.º, alínea b) do n.º 1 e 
alínea a) do n.º 2 do Regulamento 
(CEE) n.º 3149/92.
24 Em particular, indicaram que 
eram necessários produtos 
alimentares como azeite, 
concentrado de tomate, carne 
e legumes congelados. 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados22
 46.  Os auditores verificaram igualmente que se utiliza um grande número 
de sistemas e metodologias na distribuição dos géneros alimentícios 
desde as autoridades de gestão até às organizações designadas, às organizações de caridade de nível inferior e finalmente às pessoas 
mais necessitadas (ver caixa 10 ).
MODALIDADES DE DISTRIBUIÇÃO
Nos Estados-Membros em que existe mais do que uma organização designada, a repartição dos géneros 
alimentícios entre si baseia-se em percentagens forfetárias predeterminadas aplicadas há muitos anos 
sem revisão (França e Polónia). Em Itália, não há participação das organizações designadas e os produ-
tos finais são distribuídos directamente às organizações regionais com base em parâmetros definidos (número de intervenções e de pedidos).
Na distribuição de géneros alimentícios pelas organizações nacionais designadas às organizações do 
nível inferior aplicam-se igualmente vários sistemas e, em certos casos, vários factores. Em Espanha, a 
distribuição baseia-se em coeficientes fixados pela organização designada. Na Polónia, as organizações visitadas aplicam os seus próprios sistemas. Por exemplo, uma organização definiu um objectivo quanti-
tativo anual de 35 kg de géneros alimentícios por pessoa. Em França, cada organização designada aplica 
o seu próprio sistema. Assim, uma organização atribui os recursos a 79 organizações de segundo nível 
com base num factor designado por «coeficientes K», que é determinado em função de certos critérios: população do departamento, número de candidatos a emprego, número de candidatos a emprego de longa duração, número de beneficiários do rendimento mínimo social para os desempregados. Uma outra organização distribui géneros alimentícios a 98 federações proporcionalmente ao número de 
beneficiários declarado.
A distribuição de géneros alimentícios aos destinatários finais pelas organizações de caridade e a fre-
quência das entregas baseiam-se nos seus critérios próprios e nas capacidades logísticas. Em certos 
casos as organizações de caridade sugerem alguns critérios. Assim, na Polónia, uma organização pro-pôs certas normas para cada entrega como, por exemplo, um mínimo de 15 litros de leite e de 5 kg de 
farinha por pessoa e por entrega.
Na maior parte dos casos, as organizações de caridade distribuem tudo o que receberam com base nos 
seus próprios critérios e, em certos casos, no princípio do tratamento equitativo das pessoas necessita-das, ou seja, a quantidade de produtos disponíveis é distribuída em partes iguais por todas as pessoas 
que pertencem à organização ou solicitam ajuda.CAIXA 10
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados23
 47.  Em toda a cadeia de distribuição não existem normas, linhas directrizes ou 
indicações comuns, tanto a nível comunitário como nacional, respei-
tantes à quantidade e à variedade de produtos a distribuir por pessoa. O Tribunal verificou que as quantidades distribuídas por pessoa em 
cada Estado-Membro e pelas organizações de caridade do mesmo  
Estado-Membro variam consideravelmente. Esta diversidade aumenta as probabilidades de o impacto da ajuda ser pouco significativo e  causa desigualdades de tratamento entre os seus destinatários finais 
(ver caixa 11 ). O anexo III  apresenta os produtos e as quantidades 
atribuídos por Estado-Membro e por beneficiário final relativamente ao plano anual de 2005, para o qual existem dados sobre os destina-
tários finais.
EXEMPLOS DE QUANTIDADES DE PRODUTOS DISTRIBUÍDAS POR PESSOA
Espanha : As estatísticas de distribuição relativas ao plano de 2007 mostram que, em média, se distri-
buíram 49,88 kg de produtos por destinatário registado, verificando-se um mínimo de 28,24 kg/pessoa 
num banco alimentar e um máximo de 89,16 kg/pessoa num outro.
Itália : Duas organizações que trabalham na mesma área distribuíram as seguintes quantidades de massas 
alimentícias aos seus beneficiários:CAIXA 11
Organização 2006 2007
A 1,71 kg/pessoa 9,68 kg/pessoa
B 2,29 kg/pessoa 14,44 kg/pessoa
Polónia : Em 2006, a distribuição média anual por pessoa foi de: 
24,95 kg por uma organização designada;
12,59 kg no caso de outra organização.
Uma terceira organização distribuiu 6,72 kg por pessoa na região de Dolnoslaskie, embora na região de 
Lodzkie tenha distribuído 78,03 kg por pessoa. 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados24
EXECUÇÃO DO PROGRAMA: OS PROCEDIMENTOS 
SÃO APLICADOS COMO PREVISTO?
DEFICIÊNCIAS DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS 
E DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
AUSÊNCIA  DE SUBOBJECTIVOS  OPERACIONAIS  
 48.  Os Estados-Membros e a Comissão são conjuntamente responsáveis por 
garantir a eficácia do programa. O artigo 27.º do Regulamento (CE, 
Euratom) n.º 1605/200225, que institui o Regulamento Financeiro,  
estipula que entre outros deverão ser definidos objectivos especí-ficos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados para todos os 
sectores de actividade abrangidos pelo orçamento da UE.
 49.  O Tribunal constatou que os objectivos definidos pelos regulamentos 
comunitários aplicáveis na matéria, que são essencialmente objecti-
vos globais de alto nível, não foram desenvolvidos e detalhados sob 
a forma de metas ou subobjectivos viáveis e mensuráveis. 
 50.  Tendo em conta o carácter vago dos objectivos, não é de admirar que, 
apesar da obrigação legal26, nem a Comissão nem os Estados-Membros 
tenham definido indicadores de desempenho para controlar a reali-zação dos objectivos
27. 
INFORMAÇÕES  DE GESTÃO  COMUNICADAS  À COMISSÃO
 51.  Os regulamentos comunitários estipulam que os Estados-Membros trans-
mitam anualmente à Comissão um relatório sobre a execução do plano até 30 de Junho (n+1). O relatório fornecerá informações relevantes sobre a execução do plano e respectivo controlo
28. 25 JO L 248, 16.9.2002, p. 1.
26 O artigo 27.º do Regulamento 
(CE, Euratom) n.º 1605/2002, que 
institui o Regulamento Financeiro, 
estipula que a realização dos 
objectivos será controlada por meio 
de indicadores de desempenho 
estabelecidos por actividade e as 
autoridades encarregadas da despesa fornecerão informações à autoridade 
orçamental. Essas informações, 
referidas no n.º 2, alínea d), do 
artigo 33.º, serão fornecidas 
anualmente e, o mais tardar, nos 
documentos que acompanham 
o anteprojecto do orçamento.
27 Nalguns Estados-Membros 
visitados foi referido que os 
objectivos sociais fixados pelos 
regulamentos comunitários são sobretudo de «natureza filosófica» 
e não indicam objectivos reais 
e quantificáveis.
28 O relatório deverá indicar as 
quantidades dos produtos provenientes 
das existências de intervenção, a natureza, a quantidade e o valor das 
mercadorias distribuídas, os custos 
de transporte e de transferência e o 
número de benefi  ciários. O relatório 
especifi  cará igualmente as medidas de 
controlo aplicadas, o tipo e o número 
dos controlos efectuados, os resultados 
obtidos, bem como os casos de 
aplicação de sanções. Deverá também 
indicar o número de benefi  ciários 
durante o exercício [artigo 10.º do 
Regulamento (CEE) n.º 3149/92].
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados25
 52.  O Tribunal examinou os relatórios que os Estados-Membros deviam enviar 
durante o período abrangido pela auditoria e constatou que, por  
vezes, os relatórios eram enviados tardiamente ou estavam incom-pletos. Além disso, não há provas de que a Comissão os analisou ou 
utilizou correctamente.
 53.  Os auditores verificaram igualmente que os números relativos aos bene-
ficiários finais indicados nos relatórios são, em muitos casos, esti-mativas feitas pelas organizações de caridade e não se baseiam em 
normas, definições de beneficiários ou critérios comuns (os benefici-
ários são registados independentemente da frequência e da natureza 
e quantidade de géneros alimentícios recebidos)
29. 
ESTIMATIVA  DAS  DOTAÇÕES  ORÇAMENTAIS  E ATRIBUIÇÃO  DE RECURSOS  
AOS  ESTADOS -M EMBROS  
 54.  O Tribunal analisou o procedimento que a Comissão utiliza para determi-
nar as dotações orçamentais necessárias para execução do programa, 
bem como a atribuição de recursos aos Estados-Membros.
 55.  As dotações orçamentais são atribuídas aos Estados-Membros com base 
em dois critérios:
o primeiro consiste nas necessidades comunicadas pelos Esta- a) 
dos-Membros mais os custos administrativos (1%) e de transporte (4% e 4,5% a partir de 2008);
o segundo é composto pela população considerada «em risco  b) 
de pobreza», em percentagem da população total de cada  
Estado-Membro.
 56.  A atribuição final aos Estados-Membros é ajustada às dotações orçamen-
tais disponíveis, tendo em conta ambos os critérios. Porém, o segundo 
critério não constitui necessariamente a utilização mais eficaz dos  
recursos em toda a União Europeia. Num país com um rendimento  
relativamente elevado, a população classificada nesta categoria está 
provavelmente em melhor situação que muitas pessoas não abran-gidas pela classificação em países com um baixo rendimento per  
capita .29 Num Estado-Membro os 
auditores também constataram 
erros no número de beneficiários comunicado pelas organizações 
de caridade.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados26
 57.  Apesar das disposições do regulamento30 estipularem que os relatórios 
dos Estados-Membros sobre a execução dos planos anuais sejam tidos 
em conta quando é feita a repartição de recursos pelos Estados-Mem-bros, o Tribunal pôde constatar que tal foi efectuado em apenas um 
caso. Além disso, os critérios utilizados para repartição dos recursos 
não têm em consideração os elementos da população que não estão incluídos na definição estatística, como, por exemplo, imigrantes e refugiados não registados.
 58.  As necessidades anuais comunicadas à Comissão pelos Estados-Membros 
são geralmente estimativas elaboradas ao nível mais elevado dos  
organismos de gestão, sem forçosamente consultarem as organiza-
ções de caridade em questão. Como tal, os recursos solicitados não se baseiam em necessidades reais, reflectindo antes as possíveis repar-tições previstas.30 O n.º 1 do artigo 2.º do 
Regulamento (CEE) n.º 3149/92 
estipula que para efeitos da repartição dos recursos entre os 
Estados-Membros, a Comissão 
tomará em consideração as 
melhores estimativas do número 
de pessoas mais necessitadas nos 
Estados-Membros em causa, bem 
como a execução das operações e a utilização dada aos recursos nos 
exercícios anteriores, com base 
nomeadamente nos relatórios 
referidos no artigo 10.º do referido 
regulamento.
NECESSIDADES E ATRIBUIÇÃO DE RECURSOS
As necessidades são expressas em quantidades de produtos nas existências de intervenção e a Comissão 
estima o seu valor com base nos preços de compra.
O quadro apresentado a seguir indica as necessidades expressas pelos Estados-Membros participan-
tes em termos financeiros, bem como o total dos recursos financeiros disponibilizados pela Comissão 
(incluindo os custos administrativos e de transporte).
Comparação entre as necessidades dos Estados-Membros e as dotações:CAIXA 12
Ano 2006 2007 2008
Número de Estados-Membros participantes 15 18 19
Necessidades estimadas (milhões de euros) 307,2 338,7 313,9
Recursos fi  nanceiros atribuídos 
(milhões de euros)259,4 258,9* 294,5**
Percentagem 84% 76,4% 93,8%
* Dotação inicial.
** Antes do aumento (10 milhões de euros) da dotação decidido em Fevereiro de 2008.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados27
 59.  O Tribunal comparou as necessidades comunicadas pelos Estados-Mem-
bros com as dotações financeiras atribuídas, tendo igualmente ana-
lisado (ver anexo IV ) as quantidades de produtos das existências  
de intervenção solicitadas como sendo necessárias para execução  
dos planos, bem como as atribuídas pela Comissão. Os montantes  
atribuídos nos três últimos anos foram inferiores aos solicitados (ver caixa 12 ). No que se refere aos produtos e quantidades, muitas vezes 
os Estados-Membros não obtiveram o que solicitaram. Além disso,  alguns Estados-Membros receberam produtos que não tinham solici-tado inicialmente (por exemplo, manteiga e açúcar em 2006 e 2007), não lhes sendo atribuídos produtos que tinham pedido (por exemplo, arroz e manteiga em 2007). Este facto põe em causa a eficácia do  programa para dar resposta às necessidades previstas.
NECESSIDADE DE MELHORAR E HARMONIZAR 
OS PROCEDIMENTOS DE CONCURSO
 60.  Para adquirirem os produtos finais para distribuição, as autoridades 
nacionais competentes devem emitir um convite à concorrência. Este procedimento aplica-se aos dois principais tipos de produtos neces-
sários à execução do plano:
produtos retirados das existências de intervenção no seu estado a) 
inalterado ou após acondicionamento e/ou transformação; 
produtos finais mobilizados no mercado e pagos, quer mediante b) 
a retirada de um produto das existências de intervenção (troca) quer pelo seu valor monetário.
 61.  O Tribunal analisou os procedimentos aplicados para aquisição dos produ-
tos finais a fornecer às organizações de caridade para distribuição nos 
Estados-Membros auditados e examinou uma amostra de concursos 
organizados nos últimos anos, tanto para utilização de produtos dis-poníveis nas existências de intervenção, como para aquisição directa de produtos no mercado. 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados28
APLICAÇÃO  INCOERENTE  DA BASE  JURÍDICA  AO NÍVEL  DOS  ESTADOS -M EMBROS
 62.  O Regulamento (CEE) n.º 3149/92 prevê algumas das disposições refe-
rentes aos procedimentos de concurso aplicáveis (por exemplo, o  
tipo de produtos a mobilizar no mercado, o conteúdo dos convites à 
concorrência, as restrições, etc.). Este regulamento estipula que os convites à concorrência devem garantir a igualdade de acesso a todos os operadores estabelecidos na Comunidade.
 63.  A Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho31 define 
a coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos  
públicos de obras, fornecimentos e serviços. Além disso, estão em  vigor regulamentos comunitários específicos que regem a venda de 
produtos na posse dos organismos de intervenção
32. Contudo, nem o 
Regulamento (CEE) n.º 3730/87 nem o Regulamento (CEE) n.º 3149/92, 
nem as suas alterações, fazem qualquer referência precisa à base jurí-
dica aplicável aos concursos organizados pelos Estados-Membros. 
 64.  Os auditores do Tribunal constataram que todos os Estados-Membros 
auditados organizam concursos e que o fazem com base na legislação 
nacional e em condições que nem sempre garantem a transparência 
e a igualdade de acesso dos operadores ao nível da UE.
A COMPRA  DOS  PRODUTOS  NO MERCADO  É MAIS  VANTAJOSA  DO PONTO  
DE VISTA  ECONÓMICO  DO QUE  O USO  DAS  EXISTÊNCIAS  DE INTERVENÇÃO  
COMO  FORMA  DE PAGAMENTO
 65.  O Tribunal verificou que, de uma maneira geral, se obtêm preços mais 
vantajosos comprando os produtos directamente no mercado do que 
utilizando as existências de intervenção como forma de pagamento 
desses produtos na mesma data. Por exemplo, em 2007, no âmbito do 
mesmo concurso na Polónia, as empresas foram convidadas a apre-
sentar propostas para o fornecimento de um produto (a) em troca de manteiga proveniente das existências de intervenção e (b) mediante 
compra directa. Comparando os resultados, verifica-se que o preço 
da compra directa foi inferior em cerca de 10%
33.31 JO L 134 de 30.4.2004, p. 114.
32 Por exemplo, o 
Regulamento (CEE) n.º 2131/93, 
de 28 de Julho de 1993, que 
estabelece os processos e 
condições da colocação à venda dos cereais na posse dos 
organismos de intervenção 
(JO L 191 de 31.7.1993, p. 76).
33 O rácio das operações de troca 
atingiu 85%, enquanto que o rácio 
da compra directa está estimado 
em 94%.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados29
 66.  A Comissão dispõe de informações pormenorizadas sobre os preços de 
mercado dos produtos no âmbito do mecanismo de intervenção34. 
Porém, as regras aplicáveis35 ao programa de ajuda alimentar para as 
pessoas mais necessitadas não prevêem que os serviços competentes da Comissão sejam informados dos preços e condições obtidos nos concursos realizados nos Estados-Membros. Como tal, a Comissão não tem garantias de que foram obtidas as condições mais vantajosas.
DIFERENÇAS  CONSIDERÁVEIS  NOS  PROCEDIMENTOS  DE CONCURSO  APLICADOS  
PELOS  ESTADOS -M EMBROS  
 67.  O Tribunal verificou que eram aplicados os procedimentos de concurso 
nacionais em vez dos comunitários, pelo que existem diferenças con-
sideráveis entre os Estados-Membros e até no mesmo Estado-Membro, 
quando existe mais do que um serviço responsável pela organização 
dos concursos (Itália e França). Em certos casos, as disposições comu-
nitárias não são respeitadas. As diferenças dizem respeito a aspectos 
importantes do procedimento de concurso, como a publicidade dos 
convites à concorrência, o prazo de apresentação das propostas, a garantia constituída para participação dos proponentes, o número 
mínimo de participantes, bem como os métodos e os critérios de  
avaliação utilizados para adjudicação do contrato (ver caixa 13 ).34 A Comissão analisa e 
acompanha os preços de mercado 
de determinados produtos para adoptar o convite à concorrência 
relativo à venda de produtos 
agrícolas na posse dos organismos 
de intervenção e fixar os preços 
mínimos de venda a adoptar pelo 
respectivo comité de gestão. 
O Eurostat publica regularmente os preços de mercado.
35 A obrigação de os 
Estados-Membros enviarem à 
Comissão os modelos dos convites à concorrência [n.º 4 do artigo 4.º 
do Regulamento (CEE) n.º 3149/92]
foi anulada pelo Regulamento 
(CEE) n.º 1127/2007 da Comissão 
(JO L 255 de 29.9.2007, p. 18).
DIFERENÇAS DOS PROCEDIMENTOS DE CONCURSO E CONDIÇÕES  
ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS AUDITADOSCAIXA 13
36 França: o organismo pagador 1 é o ONIEP ( Office National Interprofessionnel de l’Élevage et de ses Productions )
e o organismo pagador 2 é o ONIGC ( Office National Interprofessionnel des Grandes Cultures ).
37 Itália: o organismo pagador 1é a AGEA ( Agencia per le Erogazioni in Agricoltura )
e o organismo pagador 2 é o Ente Nazionale Risi .Espanha França36Itália37Polónia
Publicação no JO NÃO SIMOP1: SIM
OP2: NÃONÃO
Prazo de apresentação 
das propostas (dias)15OP1: 22
OP2: 45OP1: 8–19
OP2: 1020
Garantia de participação 2%OP1: 5%
OP2: 5 euros/ton.OP1: 10%
OP2: 15 euros/ton.50 000 PLN
(14 200 euros)
Número mínimo de participantes NÃO NÃO SIM (2) NÃO
Número de proponentes 1-5OP1: 6-7
OP2: 3-42-4 1-9
Avaliação de preços/mercado NÃOOP1: NÃO
OP2: SIMOs preços/quanti-
dades aceitáveis são 
indicados no con-
vite à concorrênciaNÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados30
 68.  Os auditores constataram insuficiências nos procedimentos de concurso 
examinados, tais como a reduzida publicidade dos convites à concor-
rência, o baixo número de participantes — em certos casos, apenas um — o curto período que decorre entre a data de publicação e o  
prazo para apresentação das propostas. Além disso, a avaliação das 
propostas e a adjudicação dos contratos baseiam-se principalmente 
em dados comparativos das propostas recebidas, sem uma compa-ração sistemática com outras fontes de informação, como os preços de mercado. 
 69.  Assim, os procedimentos aplicados não garantem o carácter aberto dos 
concursos e uma concorrência o mais alargada possível, nem a obten-
ção dos melhores preços e condições. Uma análise dos concursos  examinados em determinados Estados-Membros revelou que, durante 
vários anos, os contratos de diversos produtos foram atribuídos a um 
número limitado de empresas.
 70.  Os exemplos referidos mostram que existe o risco de não se alcança-
rem as condições mais vantajosas, em particular quando são apli-
cados os mecanismos de troca. Nesses casos, intervêm dois factores 
limitativos:
a natureza dos mecanismos de troca limita o número de partici- a) 
pantes potencialmente interessados;
é difícil avaliar as propostas, uma vez que o organismo pagador b) 
não pode determinar facilmente os rendimentos esperados sus-
ceptíveis de serem considerados aceitáveis.
PROPOSTA DE REFORMA: UMA INICIATIVA RECENTE DA 
COMISSÃO E AVALIAÇÃO DO IMPACTO DO PROGRAMA
 71.  Em Fevereiro de 2008, a Comissão iniciou uma análise aprofundada do 
regime de ajuda, a fim de elaborar uma proposta de reforma do pro-grama. Foi criado um grupo director interserviços, para o qual foram 
convidadas 17 direcções-gerais, tendo sido realizada uma consulta 
alargada ao nível dos Estados-Membros, das organizações de cari-
dade e de universitários especialistas neste domínio e efectuado um 
inquérito público em linha.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados31
 72.  Como consequência, em Setembro de 2008, a Comissão adoptou uma 
proposta de alteração de regulamento do Conselho38 e publicou  
um relatório de avaliação do impacto do programa. Espera-se que a proposta dê origem a um novo quadro jurídico para o programa de 
2010.
 73.  Os principais elementos das propostas da Comissão são os seguintes:
duas fontes de abastecimento: as existências de intervenção ou a a) 
compra directa de produtos no mercado, sendo dada prioridade 
à utilização das existências de intervenção adequadas;
maior variedade de géneros alimentícios para distribuição: os  b) 
produtos distribuídos deixarão de estar limitados aos produtos a 
que a intervenção se aplica;
perspectiva a longo prazo: o plano comunitário de distribuição c) 
de géneros alimentícios será estabelecido por um período de três 
anos para melhorar a sua eficiência;
prioridades mais claras: os Estados-Membros deverão basear os d) 
seus pedidos de ajuda nos programas nacionais de distribuição 
de géneros alimentícios, estabelecendo os seus objectivos e  
prioridades;
co-financiamento: a introdução do co-financiamento deverá  e) 
reforçar a dimensão de coesão do regime, assegurando um pla-neamento apropriado e reforçando sinergias entre os vários  intervenientes;
reforço do acompanhamento e da comunicação de dados: as obri- f) 
gações em matéria de comunicação de dados a vários níveis deve-rão ser aumentadas.
 74.  O Tribunal reconhece as vantagens destas propostas da Comissão. Algu-
mas delas, caso sejam postas em prática, ajudarão a corrigir determi-
nadas insuficiências assinaladas pela auditoria, como a necessidade de uma melhor definição dos objectivos da ajuda comunitária, a inte-
gração do programa numa política social mais vasta, o aumento da 
variedade de produtos para distribuição e a necessidade de melhorar 
os sistemas administrativos e de gestão, em particular os procedi-
mentos de concurso. No entanto, o Tribunal salienta que a reforma da maior parte dos mercados abrangidos pela PAC e a diminuição  
das existências de intervenção nos últimos anos significam que é  
necessário reflectir sobre a conveniência de continuar a financiar  
esta medida por intermédio das despesas da PAC
39. 38 Proposta de Regulamento 
do Conselho COM(2008) 563/3.
39 As regras da PAC, especialmente 
as que dizem respeito às 
medidas de apoio ao mercado, 
colocam certas dificuldades já 
identificadas pela Comissão, como 
o planeamento plurianual, pouco 
compatível com o financiamento do FEAGA, bem como a 
impossibilidade de transferir 
as dotações não utilizadas 
para os exercícios seguintes.
Fonte : Charitable Organisations.
Fonte : Charitable Organisations.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados32
 75.  Neste âmbito, o Tribunal pretende igualmente chamar 
a atenção para o facto de que o programa, tal como 
é executado, não «dá» às pessoas mais necessitadas qualquer direito à ajuda da EU, o que não corres-
ponde à ajuda tradicionalmente dada pela PAC à  
população agrícola. Além disso, o facto de ao nível 
das compras no mercado não se efectuar qualquer distinção entre produtos internos e importados,  enfraquece ainda mais os efeitos do programa em  termos de intervenção no mercado, dado que uma 
medida que apoie directamente a compra de produ-
tos importados não está em conformidade com os  
objectivos da PAC.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados33
CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
OS OBJECTIVOS DO PROGRAMA CONTINUAM 
A SER VÁLIDOS E O MÉTODO É APROPRIADO?
O OBJECTIVO DE CARÁCTER PREDOMINANTEMENTE SOCIAL 
CONTINUA A SER VÁLIDO, EMBORA O VÍNCULO COM AS EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO E, CONSEQUENTEMENTE, COM AS DESPESAS AGRÍCOLAS TENHA DIMINUÍDO…
 76.  A ajuda alimentar às pessoas mais necessitadas foi inicialmente criada em 
1987, em resposta às condições com que as pessoas mais necessitadas 
se depararam durante um Inverno especialmente rigoroso. Embora 
apresentasse o duplo objectivo de dar uma contribuição «significa-
tiva» para o bem-estar das pessoas mais necessitadas e de estabilizar 
os mercados agrícolas através do escoamento de uma parte das con-
sideráveis existências de intervenção, tinha como objectivo principal ser uma medida social. Esta intenção foi reconhecida na avaliação  
da medida que a Comissão publicou em 1998. Considerou-se que a 
medida era adequada para ser aplicada numa base duradoura até as 
existências serem reduzidas a um nível normal.
 77.  As autoridades orçamentais consideram que a ajuda ainda é necessária, 
enquanto medida social. Com efeito, estima-se que cerca de 16% da 
população da União Europeia, ou seja aproximadamente 80 milhões de cidadãos, se enquadrem na definição de pessoas mais necessita-das utilizada pela Comissão. Em 2006, uma declaração do Parlamento Europeu solicitava a manutenção e o aumento da ajuda no âmbito  
dos esforços para reduzir a pobreza. 
 78.  A proposta de reforma apresentada pela Comissão em Setembro de 2008 
pretende melhorar a execução e a boa gestão financeira do programa 
e inclui elementos que, caso sejam implementados, permitirão corrigir 
certas insuficiências identificadas no presente relatório. No entanto, a 
reforma propõe que se continuem a utilizar fundos agrícolas para uma medida que não se destina aos agricultores ou à população agrícola 
e que apresenta diversas características, como a plurianualidade e a natureza não obrigatória da ajuda às pessoas mais necessitadas,  que não compatíveis com a PAC e mais especialmente com o finan-
ciamento do FEAGA.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados34
RECOMENDAÇÃO 1
A Comissão deverá considerar se é apropriado continuar a financiar 
esta medida no âmbito da política agrícola comum.
… E A INTEGRAÇÃO DO PROGRAMA NAS POLÍTICAS SOCIAIS 
BEM COMO A COORDENAÇÃO COM MEDIDAS SEMELHANTES PERMITIRÁ MELHORAR O MÉTODO
 79.  De uma maneira geral, a coordenação e cooperação do programa com os 
outros principais intervenientes nas acções sociais nos Estados-Mem-bros têm sido insuficientes. Essa cooperação é necessária para melhor compreender e dar resposta às necessidades das pessoas mais neces-sitadas e das organizações de caridade que executam o programa.
RECOMENDAÇÃO 2
A Comissão deverá incentivar os Estados-Membros a tomarem as medidas necessárias para inserir o programa no quadro da política 
social e melhorar a coordenação e a cooperação com os outros  
principais intervenientes nas acções sociais, a fim de aumentar as 
sinergias entre organismos com experiência na gestão deste tipo 
de programas.
OS MEIOS SÃO PROPORCIONAIS AOS OBJECTIVOS 
PRETENDIDOS E SÃO APLICADOS DE FORMA ADEQUADA?
A DEFINIÇÃO DAS PRIORIDADES E A SELECÇÃO 
DOS DESTINATÁRIOS PERMITIRÁ AUMENTAR O IMPACTO DO PROGRAMA…
 80.  A medida foi introduzida principalmente para atenuar a difícil situação 
das pessoas mais necessitadas, não tendo sido concebida para elimi-nar toda pobreza alimentar. O impacto da ajuda é limitado em termos 
globais, uma vez que representa o equivalente a uma refeição por  
mês para os seus beneficiários. 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados35
 81.  Não foram definidas prioridades dentro da categoria das pessoas mais 
necessitadas para orientar especificamente a ajuda. Além disso, as 
organizações de caridade que gerem o programa ao nível opera-cional, compostas maioritariamente por voluntários, ocupam-se de 
um grupo-alvo que não é suficientemente estável para que possam 
prestar plenamente contas da ajuda recebida.
RECOMENDAÇÃO 3
Para aumentar o impacto da medida a Comissão deverá definir  prioridades viáveis para seleccionar os destinatários e os inter-
mediários da ajuda, tendo na devida conta as especificidades dos 
mecanismos de entrega, que envolvem organismos de voluntários e grupos-alvo instáveis, aos quais é difícil aplicar os mecanismos administrativos e de controlo geralmente aceites. 
… A VARIEDADE DOS PRODUTOS DISTRIBUÍDOS É LIMITADA 
PELO VÍNCULO DO PROGRAMA COM OS PRODUTOS ELEGÍVEIS 
PARA AS MEDIDAS DE ARMAZENAGEM PÚBLICA… 
 82.  As disposições regulamentares permitem a aquisição de produtos alimen-
tares no mercado comunitário no caso de as existências de interven-ção estarem temporariamente indisponíveis para serem distribuídas gratuitamente às pessoas mais necessitadas. Porém, os produtos ali-mentares comprados no mercado devem pertencer ao mesmo grupo de produtos que o das existências de intervenção, o que limita a  
escolha dos produtos disponíveis para distribuição.
RECOMENDAÇÃO 4
Deverá ser reconsiderada a disposição regulamentar que limita a distribuição de produtos alimentares aos produtos elegíveis para armazenagem de intervenção, a fim de aumentar a diversidade,  
complementaridade e valor nutricional dos produtos alimentares 
fornecidos. 
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados36
… E A DISTRIBUIÇÃO É MUITO DIVERSIFICADA
 83.  É aplicada uma grande variedade de sistemas na cadeia de distribuição 
entre as autoridades de gestão, as organizações de caridade e as  
pessoas mais necessitadas. Não existem normas ou linhas directrizes comuns, ao nível comunitário ou nacional, relativamente à quantidade e à variedade dos produtos a distribuir por pessoa, o que aumenta 
o risco de o impacto ser reduzido, podendo dar origem a uma desi-
gualdade de tratamento dos destinatários da ajuda.
RECOMENDAÇÃO 5
Para aumentar o impacto da ajuda e garantir uma maior igualdade de tratamento dos destinatários, a Comissão deverá ponderar intro-duzir um grau de normalização que seja coerente com as caracte-
rísticas das organizações de caridade e do grupo-alvo. 
OS PROCEDIMENTOS ESTÃO A SER APLICADOS 
COMO PREVISTO?
É NECESSÁRIO MELHORAR OS PROCEDIMENTOS DE GESTÃO 
E DE ACOMPANHAMENTO…
 84.  Os objectivos globais do programa não se traduziram em metas ou subob-
jectivos específicos, mensuráveis e realizáveis, quer na Comissão quer nos Estados-Membros. Uma vez que, em diversos casos, os relatórios 
de execução dos Estados-Membros estavam incompletos ou conti-
nham dados incoerentes, as informações de gestão de que a Comissão 
dispõe para avaliar os progressos na realização dos objectivos globais do programa não são suficientemente fiáveis.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados37
RECOMENDAÇÃO 6
A Comissão deverá incentivar os Estados-Membros a desenvolve-
rem objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e 
datados para execução do programa e a definirem indicadores de 
desempenho para acompanhar a realização dos objectivos. Além disso, a Comissão deverá rever o sistema de comunicação de dados aplicável ao programa para garantir que dispõe de informações  
exactas e oportunas sobre o grupo-alvo e sobre a execução.
… E OS PROCEDIMENTOS DE CONCURSO NECESSITAM 
DE SER MELHORADOS E HARMONIZADOS
 85.  São aplicados procedimentos de concurso bastante diferentes nos vários 
Estados-Membros, o que não garante uma igualdade de acesso a todos 
os operadores da EU e não assegura uma concorrência alargada nem a 
obtenção dos melhores preços e condições. Além disso, as modalida-
des de troca com as existências de intervenção não são apropriadas e nem sempre têm uma boa relação custo-eficácia.
RECOMENDAÇÃO 7
Para garantir uma concorrência mais alargada e a obtenção dos  melhores preços no mercado, a Comissão deverá definir melhor a base jurídica, bem como as normas de execução aplicáveis à aqui-sição de produtos alimentares destinados às pessoas mais necessi-
tadas. Além disso, as operações de troca directa deverão terminar. 
Deverá igualmente ser considerada a hipótese de alienar as existên-cias de intervenção no mercado, utilizando os lucros obtidos como 
receitas afectadas à compra dos produtos finais necessários.
  O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxem-
burgo, na sua reunião de 14 de Maio de 2009.
Pelo Tribunal de Contas
Pelo  Tribunal  de Contas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados38
POPULAÇÃO EM RISCO DE POBREZA1ANEXO I
Estado-MembroPopulação 
total (milhões)População 
em risco de 
pobreza
(%)População 
em risco 
de pobreza 
(milhões)Estados-
-Membros 
participantes 
População 
em risco 
de pobreza 
(milhões)Percentagem 
do orçamento
Bélgica 10,511 15% 1,577 1,577 3,00%
Bulgária 7,719 15% 1,158 1,158 2,20%República Checa 10,251 10% 1,025 1,025 1,95%Dinamarca 5,427 12% 0,651Alemanha 82,438 13% 10,717Estónia 1,345 18% 0,242 0,242 0,46%Irlanda 4,209 20% 0,842 0,842 1,60%Grécia 11,125 20% 2,225 2,225 4,23%Espanha 43,758 20% 8,752 8,752 16,63%França 62,886 13% 8,175 8,175 15,53%
Itália 58,752 19% 11,163 11,163 21,21%
Chipre 0,766 16% 0,123Letónia 2,295 19% 0,436 0,436 0,83%Lituânia 3,403 21% 0,715 0,715 1,36%Luxemburgo 0,460 13% 0,060 0,060 0,11%Hungria 10,077 13% 1,310 1,310 2,49%Malta 0,404 15% 0,061 0,061 0,12%Países Baixos 16,334 11% 1,797Áustria 8,266 12% 0,992Polónia 38,157 21% 8,013 8,013 15,23%Portugal 10,570 20% 2,114 2,114 4,02%Roménia 21,610 18% 3,890 3,890 7,39%
Eslovénia 2,003 12% 0,240 0,240 0,46%
Eslováquia 5,389 13% 0,701Finlândia 5,256 12% 0,631 0,631 1,20%Suécia 9,048 9% 0,814Reino Unido 60,393 18% 10,871
TOTAL 492,852 16% 79,292 52,627 100,00%
1 Definição Eurostat: Taxa de risco de pobreza (limiar: 60% do rendimento equivalente médio após as transferências sociais).
Fonte : Eurostat, Julho de 2006.
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados39
DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS E REPARTIÇÃO PELOS ESTADOS-MEMBROSANEXO II
Rubrica orçamental 05 02 04 012005
(euros)2006
(euros)Aumento
2005/2006 2007
(euros)Aumento
2006/20072008
(euros)Aumento
2007/2008
Dotações orçamentais 216 000 000 264 000 000 22,2% 274 000 000 3,8% 307 000 000 12,0%
Estado-Membro Repartição 
2005
(euros)Repartição
2006
(euros)Aumento
2005/2006 Repartição
2007
(euros)Aumento
2006/2007Repartição
2008
(euros)Aumento
2007/2008Percentagem 
de repartição 
em 2008
Bélgica 3 047 791 3 064 940 0,6% 5 817 428 89,8% 8 461 691 45,5% 2,8%
Bulgária 7 007 310 2,3%
República Checa 155 443 0,1%
Estónia 324 813 192 388 -40,8% 0,1%
Irlanda 355 874 217 997 -38,7% 155 965 -28,5% 0,1%Grécia 5 704 637 7 127 822 24,9% 6 689 132 -6,2% 13 228 830 97,8% 4,3%Espanha 42 544 686 53 793 470 26,4% 50 340 744 -6,4% 50 419 083 0,2% 16,5%França 48 620 337 48 059 949 -1,2% 49 940 164 3,9% 50 982 533 2,1% 16,7%Itália 60 294 489 73 538 420 22,0% 70 764 888 -3,8% 69 614 288 -1,6% 22,8%Letónia 2 096 236 18 446 -99,1% 153 910 734,4% 0,1%Lituânia 2 489 508 3 273 261 31,5% 4 456 991 36,2% 1,5%Luxemburgo 68 537 34 959 -49,0% 80 707 130,9% 81 091 0,5% 0,0%Hungria 6 764 115 7 896 638 16,7% 8 169 224 3,5% 2,7%Malta 347 642 401 030 15,4% 384 898 -4,0% 378 242 -1,7% 0,1%Polónia 35 504 167 43 408 602 22,3% 42 884 522 -1,2% 49 971 042 16,5% 16,4%Portugal 12 527 718 13 306 532 6,2% 14 904 058 12,0% 13 182 946 -11,5% 4,3%
Roménia 16 649 889 24 258 046 45,7% 8,0%
Eslovénia 1 334 827 1 929 341 44,5% 1 499 216 -22,3% 0,5%Finlândia 2 825 645 3 637 860 28,7% 2 709 509 -25,5% 2 741 323 1,2% 0,9%TOTAL 211 485 649 259 414 144 22,7% 274 826 435 5,9% 305 109 562 11,0% 100,0%População em risco de pobreza 
(milhões)40,61 42,29 47,96 52,63
Dotações por pessoa em risco 
(euros/pessoa)5,32 6,24 5,73 5,83
Fonte : Regulamentos da Comissão (alterados).
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados40
PRODUTOS ATRIBUÍDOS E DESTINATÁRIOS FINAIS
PLANO ANUAL DE 2005ANEXO III
Produtos atribuídos (toneladas)
Estado-MembroDestinatários
(milhões)Cereais Arroz Manteiga Leite em pó Total
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Bélgica 0,221 6 000 3 500 318 410 10 228
Grécia n/d 6 972 4 346 2 087 13 405
Espanha 0,941 68 721 29 452 9 547 107 720
França 2,509 60 905 31 412 18 143 110 460
Itália 2,300 98 153 22 575 14 446 135 174
Malta n/d 1 383 553 1 936
Polónia 3,594 17 758 26 835 6 772 3 749 55 114
Portugal 0,485 8 588 14 708 2 594 480 26 370
Finlândia 0,360 15 000 600 15 600
TOTAL 10,410 283 480 133 381 33 677 25 469 476 007
Produtos atribuídos por destinatário (kg)
Estado-MembroDestinatários
(milhões)Cereais Arroz Manteiga Leite em pó Total
(1) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1) (5)/(1) (6)/(1)
Bélgica 0,221 27,15 15,84 1,44 1,86 46,28
Grécia n/dEspanha 0,941 73,03 31,30 10,15 0,00 114,47
França 2,509 24,27 12,52 0,00 7,23 44,03
Itália 2,300 42,68 9,82 6,28 0,00 58,77
Malta n/d
Polónia 3,594 4,94 7,47 1,88 1,04 15,34
Portugal 0,485 17,71 30,33 5,35 0,99 54,37
Finlândia 0,360 41,67 0,00 0,00 1,67 43,33
TOTAL 10,410 27,23 12,81 3,24 2,45 45,73
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados41
NECESSIDADES COMUNICADAS PELOS ESTADOS-MEMBROS E ATRIBUIÇÃO  
DE EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO PELA COMISSÃOANEXO IV
Plano de 2006 (incluindo o Regulamento modifi  cativo (CE) n.º 153/2006)
(em toneladas)
Estado-Membro Cereais Arroz Manteiga Açúcar
Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Bélgica 9 000 12 121 135% 2 800 2 800 100% 300 450 150%Irlanda 120 120 100%
Grécia 35 000 0% 5 000 7 500 150% 3 250 0%Espanha 70 000 73 726 105% 25 000 28 000 112% 15 000 13 560 90% 2 000França 68 959 75 851 110% 55 129 55 000 100% 10 564Itália 100 000 115 253 115% 15 000 20 000 133% 16 000 6 833 43% 3 500Letónia 35 000 19 706 56%Lituânia 16 000 16 000 100% 5 000 5 000 100%Hungria 100 000 63 587 64%Malta 2 500 1 877 75% 1 000 600 60%
Polónia 80 000 85 608 107% 30 000 20 000 67% 7 600 7 230 95% 4 847
Portugal 20 000 17 287 86% 17 600 14 000 80% 5 000 2 743 55% 1 700Eslovénia 1 350 1 262 93% 540 600 111% 135 0% 270 300 111%Finlândia 18 500 18 500 100% 500
TOTAL 556 309 500 778 90% 157 069 153 500 98% 47 405 41 500 88% 270 12 847 4 758%
Outros produtos solicitados e não atribuídos:
Azeite (Portugal 4 000 toneladas).Carne de bovino (Itália 5 000 toneladas, Malta 60 toneladas, Portugal 1 500 toneladas, Eslovénia 270 toneladas e Finlândia 1 00 0 toneladas).
Leite em pó desnatado (Bélgica 400 toneladas, França 18 302 toneladas, Luxemburgo 18 toneladas, Malta 100 toneladas, Polónia 4 750 toneladas, 
Portugal 1 500 toneladas, Eslovénia 135 toneladas e Finlândia 500 toneladas).
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados42Plano de 2007 (incluindo o Regulamento modifi  cativo (CE) n.º 937/2007)
(em toneladas)
Estado-Membro Cereais Arroz Manteiga Açúcar
Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Bélgica 12 000 12 000 100% 2 800 0% 1 115 0% 2 000 2 000 100%República 
Checa270 0% 26 0% 50 0%
Estónia 3 000 3 000 100% 2 0% 2 0%
Irlanda 80 80 100%
Grécia 11 760 30 000 2 755 9%Espanha 100 000 110 000 110% 17 000 0% 15 000 12 000 80% 5 000 6 443 129%França 66 330 82 641 125% 51 940 23 641 46% 11 700 6 500 56% 3 338 3 338 100%Itália 100 000 122 465 122% 15 000 20 000 133% 25 000 3 570 14% 6 000 6 847 114%Letónia 3 280 173 5%Lituânia 12 000 12 000 100% 5 000 0% 3 000 2 760 92%Hungria 52 000 52 000 100% 900 900 100%Malta 2 500 1 550 62% 1 000 0%Polónia 100 000 120 433 120% 20 000 0% 13 000 2 400 18% 15 000 11 522 77%Portugal 22 000 20 000 91% 17 500 14 000 80% 5 000 3 160 63% 2 500 1 435 57%
Roménianão 
defi nidas96 712não 
defi nidas11 986
Eslovénia 9 000 3 610 40% 3 000 0% 1 500 653 44%
Finlândia 16 500 14 651 89% 422 500 0%
TOTAL 498 880 662 995 133% 163 242 60 396 37% 70 923 28 132 40% 39 788 47 884 120%
Outros produtos solicitados e não atribuídos:
Carne de bovino (Itália 5 000 toneladas, Malta 60 toneladas, Portugal 1 500 toneladas e Finlândia 1 000 toneladas).Leite em pó desnatado (Rep. Checa 10 toneladas, Grécia 3 514 toneladas, Hungria 800 toneladas, Malta 100 toneladas, Portugal 2 000 toneladas, 
Eslovénia 800 toneladas e Finlândia 500 toneladas).ANEXO IV
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados43Plano de 2008 (incluindo o Regulamento modifi  cativo (CE) n.º 182/2008)
(em toneladas)
Estado-Membro Cereais Arroz Manteiga Açúcar
Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição Necessidades Atribuição
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Bélgica 16 000 0% 2 000 0% 3 000 4 154 138%Bulgaria 20 000 0% 12 000 0% 6 500 6 385 98%República 
Checa360 0% 24 0% 67 67 100%
Estónia 1 800 0%
Grécia 25 000 0%Espanha 110 000 0% 12 000 0% 13 000 0% 6 500 6 500 100%França 97 044 0% 39 280 0% 13 966 0% 4 193 3 718 89%Itália 120 000 0% 25 000 0% 7 000 7 000 100%Letónia 1 440 0%Lituânia 25 000 0% 7 000 0% 5 000 2 889 58%Hungria 60 000 0% 1 800 1 620 90%Malta 2 500 0% 500 0% 1 800 397 22%Polónia 200 000 0% 11 000 0% 18 130 15 552 86%Portugal 22 000 0% 17 500 0% 5 000 0% 3 000 1 707 57%Roménia 200 000 0% 20 000 15 898 79%
Eslovénia 2 000 0% 800 0% 900 806 90%
Finlândia 16 000 0%
TOTAL 919 144 0 0% 91 080 0 0% 67 990 0 0% 77 890 66 693 86%
Outros produtos solicitados e não atribuídos:
Azeite (Grécia 2 285 toneladas).Carne de bovino (Bélgica 664 toneladas e Malta 60 toneladas).Leite em pó desnatado (Bélgica 1 603 toneladas, Rep. Checa 13 toneladas, Grécia 3 435 toneladas, Lituânia 700 toneladas, Luxemburgo 44 toneladas, Hungria 1 000 toneladas, Malta 200 toneladas, Portugal 2 000 toneladas, Eslovénia 500 toneladas e Finlândia 500 toneladas).ANEXO IV
REPLY OF THE 
COMMISSION
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados44
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
SÍNTESE
II. 
O programa destinado às pessoas mais  
necessitadas é, desde o início, parte inte-
grante da política agrícola comum (PAC). Tal como o Tribunal recorda, os dois objectivos do programa eram, já nessa altura, contri-
buir para a segurança alimentar dos cida-
dãos mais necessitados da União e assegurar um escoamento alternativo para as existên-
cias de intervenção. Estes dois objectivos  
fundam-se no Tratado e estão em consonân-
cia com os objectivos da PAC enunciados no 
artigo 33.º
Ao longo dos anos, os planos de distribui-
ção de géneros alimentícios executados no 
âmbito do regime contribuíram com êxito  
para alcançar ambos os objectivos. 
III. 
O estado das existências públicas comuni-
tárias depende da evolução do mercado e  
dos níveis dos preços. Embora tenha sido  
objecto de uma profunda reforma, a inter-
venção continua a funcionar para uma série 
de produtos agrícolas importantes, como os 
cereais, o leite em pó desnatado e a man-teiga. A redução das existências de inter-
venção que se verificou nos últimos anos  terminou em 2008. Com efeito, as existên-cias de intervenção para certos produtos,  
como os cereais e a manteiga, estão nova-mente a aumentar. 
V. 
Nos últimos quatro anos, dada a diminuição das existências de intervenção, os planos  anuais de execução deste programa depen-deram mais de compras efectuadas no mer-cado. Contudo, a situação dos últimos anos 
mudou e as existências de intervenção de  
certos produtos estão de novo a aumentar. 
Esta medida é apoiada pela grande maioria 
dos Estados-Membros, bem como pelo Par-lamento Europeu, que expressou o desejo de 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados45
que o programa continue a ser financiado  
pelo orçamento do FEAGA1.
VI. 
A eficácia operacional do regime não deve ser 
avaliada em função do número de refeições oferecidas por beneficiário, devendo antes ter-se em conta em que medida constitui um 
escoamento estável para os produtos prove-
nientes de existências de intervenção e uma fonte fiável de géneros alimentícios para as 
organizações de caridade que participam na 
ajuda às pessoas mais necessitadas. Neste  
contexto, o programa teve êxito, como se  
pode ver pela parte que representa no total da ajuda alimentar distribuída (ver caixa 5 do relatório do Tribunal). Todas as partes  interessadas reconhecem que o regime tem 
um impacto substancial.
Além disso, a medida teve um forte efeito de 
alavanca, permitindo o desenvolvimento de redes de organizações de caridade e facilitando 
a coordenação com as autoridades públicas. 
VII. 
A Comissão considera que, globalmente, o sistema é gerido de forma satisfatória, apesar 
de serem possíveis certos melhoramentos.  Em 2008, a Comissão preparou uma proposta 
destinada a reformar o programa, que tem em conta várias sugestões do Tribunal
2.
1 Resolução legislativa do Parlamento Europeu, de 
26 de Março de 2009 (TA/2009/188), sobre a proposta 
de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento 
(CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política 
agrícola comum e o Regulamento (CE) n.° 1234/2007 
que estabelece uma organização comum dos mercados 
agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») no 
que respeita à distribuição de géneros alimentícios 
às pessoas mais necessitadas na Comunidade 
[COM(2008) 563 — C6-0353/2008 — 2008/0183(CNS)].
2 Proposta de Regulamento do Conselho que altera o 
Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento 
da política agrícola comum e o Regulamento (CE) 
n.° 1234/2007 que estabelece uma organização comum dos 
mercados agrícolas e disposições específicas para certos 
produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») no que 
respeita à distribuição de géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas na Comunidade [COM(2008)563].A Comissão já alterou o método de cálculo 
das dotações dos Estados-Membros no plano 
anual de 2009, para ter em conta o nível  relativo de riqueza (rendimento nacional  
bruto, expresso em paridade do poder de  
compra per capita ), com o apoio unânime  
dos Estados-Membros participantes. 
No respeitante aos processos de concurso, 
as auditorias da Comissão permitem concluir que os processos aplicados pelos Estados-
-Membros são conformes com a directiva  
relativa aos contratos públicos da UE
3. A  
avaliação de impacto que acompanhava  
a proposta de reforma de 20084 continha,  
contudo, algumas sugestões para aumen-tar a publicidade dos concursos e, por essa 
via, aumentar a participação, sugestões  
essas que se aplicariam uma vez adoptada  
a proposta.
A Comissão está disposta a reexaminar os  
actuais mecanismos de troca no contexto  
das novas normas de execução após a adop-
ção do novo regulamento do Conselho, que 
está actualmente em discussão. 
3 Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação 
dos processos de adjudicação de contratos de empreitada 
de obras públicas, de contratos públicos de fornecimento 
e de contratos públicos de serviços (JO L 134 de 30.4.2004, 
p. 114).
4 Documento de trabalho dos serviços da Comissão que 
acompanha a Proposta de Regulamento do Conselho 
que altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao 
financiamento da política agrícola comum e o Regulamento 
(CE) n.° 1234/2007 que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para 
certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») 
no que respeita à distribuição de géneros alimentícios às 
pessoas mais necessitadas na Comunidade — Avaliação de 
impacto, SEC(2008) 2436/2.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados46
INTRODUÇÃO
5. 
Esta medida não é dirigida a todas as pessoas 
«em risco de pobreza». Em conformidade  
com o n.º 1 do artigo 2.º do Regulamento  (CE) n.º 3149/92, a categoria da população «em risco de pobreza» é o indicador estatís-
tico utilizado para calcular as dotações dos 
Estados-Membros, na medida que é consi-derado a melhor estimativa do número de  
pessoas mais necessitadas. A noção de popu-
lação «em risco de pobreza» baseia-se em  
critérios acordados em Dezembro de 2001 na 
reunião do Conselho Europeu em Laeken. 
Para o plano anual de 2009, a Comissão  
já utilizou um novo método, que combina  
indicadores relativos (rendimento nacional 
bruto, RNB, expresso em paridade do poder 
de compra per capita ) e absolutos (popula-
ção «em risco de pobreza»). 
A população-alvo deste regime é definida  
pelas administrações dos Estados-Membros, 
em cooperação estreita com as organizações 
de caridade, e é constituída por indivíduos e famílias que precisam de ajuda alimentar. 
7. 
Um dos objectivos do programa é assegu-rar às organizações de caridade que partici-pam no fornecimento de ajuda alimentar às 
pessoas mais necessitadas da Comunidade uma fonte de alimentos estável e fiável.  
A este respeito, a caixa 5 do relatório do  
Tribunal demonstra claramente o significa-
tivo impacto do programa, que proporciona entre 30% e 70% do total dos géneros ali-mentícios distribuídos na UE às pessoas mais necessitadas.Além disso, o programa exerce um efeito  
de alavanca sobre os organismos privados  
(organizações de caridade) e as autorida-des públicas (ao nível nacional e local),  levando-os a dinamizar as suas acções, como 
ilustrado na avaliação de impacto que acom-
panha a proposta da Comissão de 2008 sobre a reforma do programa. 
A Comissão considera que um indicador mais 
relevante é o montante, em euros por bene-
ficiário efectivo das ajudas, calculado com base na informação contida nos relatórios  
nacionais de execução. 
9. 
A Comissão considera que o número cres-
cente de Estados-Membros que participam 
no programa é uma prova do seu valor  acrescentado.
11. 
Um dos principais objectivos do regime é  
encontrar um escoamento para as existên-cias de intervenção.
Actualmente, a maioria dos produtos de  
intervenção são trocados por alimentos e  cada vez menos são objecto de uma trans-formação com vista a distribuição aos mais 
necessitados. O facto de os produtos de  intervenção serem transformados ou troca-
dos não influencia os processos de concurso, 
mas tem incidência ao nível do controlo.
A tendência para fornecer produtos alimen-
tares muito transformados é o resultado dos pedidos das ONG para lhes serem forneci-dos géneros alimentícios mais adequados às condições de vida das pessoas mais neces-sitadas e a fim de distribuir um maior leque de produtos para um regime alimentar mais 
equilibrado. 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados47
12. 
A situação das existências públicas muda  
todos os anos em função das condições de 
mercado, designadamente dos níveis dos  preços. Embora tenha sido objecto de uma profunda reforma nos últimos anos, a inter-
venção continua a funcionar para uma série 
de produtos agrícolas primordiais, como os cereais, o leite em pó desnatado e a man-
teiga, e as existências podem reconstituir-
-se rapidamente se os preços na produção  
forem baixos. É, pois, muito provável que o 
plano anual de 2010 utilize mais as existên-cias de intervenção do que nos dois anos  
anteriores.
17. 
O programa da UE tende a representar uma 
parte muito elevada do total dos alimentos 
distribuídos por cada organização, embora a situação varie muito consoante as organi-
zações de caridade em causa. A importân-
cia do regime e da sua contribuição para  
o bem-estar das pessoas mais necessitadas 
é analisada na avaliação de impacto que  acompanha a proposta de um novo regula-
mento do Conselho.OBSERVAÇÕES
25. 
Apesar da recente reforma dos mecanismos 
de intervenção, a intervenção continua a  
aplicar-se em relação a toda uma gama de  produtos agrícolas importantes, como os  cereais, o leite em pó desnatado e a man-
teiga. As existências de intervenção podem 
voltar a reconstituir-se: se os preços no pro-dutor forem baixos, a parte de produtos pro-
venientes da intervenção que reverte para 
o regime aumenta. Efectivamente, as exis-
tências de intervenção para certos produtos 
estão outra vez a aumentar. 
26. 
A ajuda alimentar às pessoas mais necessi-
tadas mantém uma ligação forte com a PAC 
na medida em que contribui para cumprir os 
objectivos desta política, em especial no que 
se refere à estabilização do mercado. 
A proposta da Comissão relativa a um novo 
regulamento do Conselho procura elimi-
nar a restrição que obriga a que os pro-
dutos distribuídos sejam os elegíveis para  intervenção. 
27. 
A Comissão não deseja antecipar-se ao resul-tado das discussões políticas actualmente  em curso, no seguimento da apresentação  
da proposta da Comissão relativa a um novo regulamento do Conselho.
A Comissão gostaria de sublinhar que a  
grande maioria dos Estados-Membros vota sistematicamente a favor da aprovação dos planos anuais. 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados48
28. 
Desde o seu início, o regime teve duas  
dimensões complementares: estabilização  do mercado e objectivos sociais. Para avaliar 
a relação custo/eficácia do regime deve ser 
tido em conta o cumprimento simultâneo de ambos os objectivos. 
O estudo de avaliação de 1998 mencionado 
pelo Tribunal foi elaborado por um consul-tor independente. O controlo de qualidade 
efectuado pela Comissão em relação a este 
relatório inclui observações relativas, essen-
cialmente, à sua metodologia, à fiabilidade 
da análise e à credibilidade dos resultados.
As diferentes citações destacadas pelo Tribu-
nal realçam a componente social do regime, 
sem contudo pôr em causa a sua dimensão 
agrícola. 
29. 
Embora a dimensão social deste regime seja 
devidamente reconhecida, a Comissão gos-
taria de sublinhar que o Regulamento (CE) 
n.º 1234/2007 é um regulamento crucial da 
política agrícola comum, fundamentado nos artigos 36.º e 37.º do Tratado que institui a 
Comunidade Europeia.
33. 
Das reuniões regulares que a Comissão  efectua com as autoridades e as organiza-ções de caridade dos Estados-Membros no  âmbito da gestão do regime depreende-se que existe geralmente um nível de satisfação elevado de ambas as partes quanto à forma como as consultas são conduzidas no plano nacional. 
A Comissão concorda, no entanto, que há  
margem para certos melhoramentos; a ava-
liação de impacto que acompanha a sua pro-posta, de 2008, para um novo regulamento 
do Conselho incluía sugestões para melho-
rar a relação entre o regime e outras acções 
ao nível dos Estados-Membros, através,  por exemplo, da elaboração de programas  
nacionais de distribuição de géneros alimen-
tícios. Tais programas seriam implementa-
dos após a adopção do novo regulamento  
do Conselho. 34. 
As noções de «beneficiários potenciais» e  
«população-alvo» são distintas: a primeira  noção é um indicador estatístico utilizado  
exclusivamente para o cálculo das dota-
ções dos Estados-Membros, ao passo que a população efectivamente visada é definida ao nível geográfico adequado pelas autori-
dades de gestão dos Estados-Membros, em 
cooperação com as organizações de cari-dade [n.º 3 do artigo 1.º do Regulamento  
(CE) n.º 3149/92]. 
Para a dotação orçamental de 2009 do plano, 
foi aplicado um novo método, que combina o número de pessoas «em risco de pobreza» 
com o RNB em paridade do poder de compra 
para cada Estado-Membro, o que constitui  
mais uma prova de que o número de pes-
soas em risco de pobreza não representa o 
número de beneficiários potenciais.
35-36. 
A medida de ajuda alimentar não pretende 
resolver de per se a questão da segurança  
alimentar na UE. É um contributo para solu-
cionar um problema que exige a participação da Comunidade, mas também a mobilização 
das autoridades dos Estados-Membros, a  vários níveis, e da sociedade civil.
Neste contexto, um dos objectivos do pro-
grama é garantir uma fonte estável e fiável 
de géneros alimentícios para as organiza-ções que participam na ajuda alimentar às 
pessoas mais necessitadas.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados49
Por conseguinte, as estimativas do número 
de refeições fornecidas aos beneficiários  da ajuda não são o melhor indicador do  
impacto do programa, ainda que a distri-
buição de cerca de 156 milhões de refei-ções por dia tenha de ser considerada muito significativa.
O valor acrescentado desta medida na melho-
ria das condições de vida das pessoas mais necessitadas é claramente visível a partir das estimativas constantes da caixa 5 do rela-tório do Tribunal, de acordo com as quais  o programa comunitário representa entre  30% e 70% do total dos géneros alimentícios 
distribuídos na Comunidade às pessoas mais 
necessitadas, em função das organizações  
de caridade e dos Estados-Membros. Trata-
-se sem dúvida de uma significativa «con-
tribuição do programa para o bem-estar das 
pessoas mais necessitadas».
37. 
Actualmente, os critérios de selecção e a  
definição das populações alvo são decididos 
pelas administrações dos Estados-Membros, em cooperação com as organizações de cari-
dade, que devem respeitar tais critérios para poderem participar no programa. 
A consulta pública sobre o futuro do pro-
grama, conduzida no âmbito da avaliação  
de impacto que acompanha a proposta da  Comissão para um novo Regulamento do  
Conselho, revelou um grande consenso no 
sentido de não restringir a ajuda a apenas  
certas categorias de pessoas mais necessita-das. A Comissão considera que, em virtude do princípio da subsidiariedade, tal escolha deve ser deixada aos Estados-Membros. 
Segundo os exemplos fornecidos pelo Tribu-
nal na caixa 5, o regime comunitário fornece 
entre 30% e 70% do total dos géneros alimen-
tícios distribuídos na Comunidade às pessoas 
mais necessitadas, em função das organiza-ções de caridade e dos Estados-Membros.  
Estes valores não são negligenciáveis.38-40. 
Uma das características específicas deste  
regime é o papel essencial desempenhado  pelas ONG e organizações de caridade,  
graças às suas cadeias de distribuição e à  
sua familiarização com os problemas que  afectam a população mais necessitada da  Comunidade. Em virtude do princípio da  
subsidiariedade, cabe às autoridades dos  
Estados-Membros determinar os procedi-mentos e critérios adequados para designar 
as organizações que participam na execução 
dos planos anuais.
Da mesma forma, também em virtude do  
princípio da subsidiariedade, a selecção dos 
beneficiários da ajuda alimentar é da res-
ponsabilidade dos Estados-Membros.
A proposta da Comissão relativa a um novo 
regulamento do Conselho prevê um sistema 
mais exaustivo de comunicação de informa-ções à Comissão pelos Estados-Membros,  
cujos pormenores serão definidos nas novas 
normas de execução.
41. 
As diferenças na frequência de recepção da ajuda é não significam que o regime tenha um impacto limitado. As necessidades ali-mentares das pessoas mais necessitadas  variam consideravelmente de pessoa para  
pessoa e ao longo do tempo. Para ser eficaz, 
o regime exige uma flexibilidade conside-rável para se ajustar a uma ampla gama de 
circunstâncias. 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados50
44-45. 
Ao longo do tempo, a Comissão ajustou as 
normas de execução do regime a fim de  tornar menos rígidos os critérios relati-
vos aos produtos a distribuir. A avaliação  
de impacto que acompanha a proposta da  Comissão relativa a um novo regulamento  do Conselho contém uma descrição global 
destes ajustamentos.
Na proposta da Comissão relativa a um novo 
regulamento do Conselho, a gama de géne-
ros alimentícios que podem ser distribuídos 
já não se limita aos grupos de produtos ele-
gíveis para intervenção.
47. 
O objectivo da medida não é fornecer o  
mesmo nível de ajuda a todos os beneficiá-
rios, dado que as suas necessidades são tam-
bém diferentes, como o são os custos dos  
géneros alimentícios nos Estados-Membros. O facto de não serem distribuídas as mesmas 
quantidades por pessoa não cria necessaria-
mente um risco de impacto reduzido nem de 
desigualdade de tratamento entre os bene-
ficiários da ajuda. 
49-50. 
A Comissão fará todo o possível, dentro dos limites inerentes à natureza e especificida-des desta medida, para garantir que, após a 
adopção do novo regulamento do Conselho, 
as novas normas de execução estabeleçam objectivos e indicadores conformes com as 
orientações aplicáveis.
Com este objectivo, a avaliação de impacto 
que acompanha a proposta da Comissão  relativa a um novo regulamento do Conse-lho propõe uma série de objectivos men-suráveis e indicadores harmonizados e  mensuráveis.52. 
Tal como previsto no artigo 2.° do Regula-
mento (CE) n.º 3149/92 no que se refere à  afectação dos recursos aos Estados-Mem-
bros, a Comissão examina devidamente os  
relatórios transmitidos pelos Estados-Mem-bros no contexto do mecanismo de acom-panhamento e mantém contactos regulares 
com os Estados-Membros, em especial no  
quadro do comité de gestão. 
Além disso, a avaliação de impacto que  
acompanha a proposta para um novo Regu-
lamento do Conselho apresenta várias cons-
tatações baseadas no estudo dos relatórios nacionais (refira-se, por exemplo, o número 
de beneficiários da ajuda), o que prova que a 
Comissão analisa e utiliza esses relatórios.
53. 
Em aplicação do princípio da subsidiarie-
dade, cabe aos Estados-Membros fixar a  definição de beneficiários mais adequada à 
situação particular da sua população mais  
necessitada. Por conseguinte, a Comissão  
considera que normas ou definições comuns 
de beneficiários não melhorariam a eficiên-cia do programa.
Na avaliação de impacto que acompanha  
a proposta para um novo Regulamento do  Conselho, a Comissão expressou a sua inten-ção de reforçar as obrigações de notificação 
dos Estados-Membros. Os pormenores serão estabelecidos nas novas normas de execu-
ção, após a adopção do novo regulamento 
do Conselho.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados51
56. 
Para o plano de 2009, a Comissão seguiu  
um novo método de cálculo das dotações  nacionais que tem em conta as diferenças  
em termos de poder de compra entre os  
Estados-Membros. Os pormenores sobre este cálculo constam do anexo da avaliação de  impacto que acompanha a proposta para um 
novo Regulamento do Conselho.
57. 
A Comissão tem em conta a significativa  
subexecução pelos Estados-Membros. O  
facto de não ter sido aplicado qualquer  
ajustamento durante o período em exame  (planos 2006-2008) deve-se ao elevado  nível de execução pelos Estados-Membros  participantes. 
A Comissão sublinha que qualquer método 
de cálculo deve basear-se em estatísticas  
oficiais disponíveis para todos os Estados--Membros. 
58. 
A definição das necessidades nacionais é  
da responsabilidade dos Estados-Membros 
segundo os seus próprios procedimentos,  
em especial consultando as organizações de caridade. Neste sentido, a Comissão sempre 
incentivou activamente os Estados-Membros a integrarem as organizações de caridade  nas fases iniciais do programa. 
A proposta da Comissão relativa a um novo 
regulamento do Conselho prevê que os Esta-
dos-Membros co-financiem o programa, o  
que os incentivará mais a garantirem a cor-respondência necessária entre os pedidos  e as necessidades efectivas (ver o anexo 14 da avaliação de impacto que acompanha a 
proposta da Comissão).59. 
Se é verdade que as necessidades dos Esta-
dos-Membros nem sempre podem ser satis-feitas a 100%, principalmente por falta de  
recursos, a Comissão não deixa, contudo, de 
fazer todos os esforços para satisfazer os  pedidos dos Estados-Membros, na medida  do possível. 
Os Estados-Membros comunicam à Comis-
são os produtos que querem adquirir. Estes pedidos iniciais são discutidos quer no qua-dro do comité de gestão, quer através de  contactos bilaterais, do que resultam ajus-tamentos dos pedidos iniciais. A título de  exemplo, o arroz e a manteiga foram subs-
tituídos por outros produtos. Contudo, não 
se pode concluir deste procedimento que  
os Estados-Membros receberam produtos  
que não desejavam. O que acontece é que  
os Estados-Membros aceitaram que o seu  
pedido inicial não poderia ser satisfeito e,  em troca, receberam produtos que inicial-
mente não tinham solicitado. Não obstante, 
todos os Estados-Membros aceitaram estas 
decisões e declararam-se satisfeitos com os 
produtos que finalmente receberam. 
63. 
A legislação comunitária e as legislações  nacionais sobre contratos públicos aplicam--se aos concursos efectuados no âmbito  
deste regime, não sendo necessário que os 
regulamentos as refiram explicitamente. 
64. 
Ver a resposta da Comissão ao ponto 63.
A Comissão realizou seis auditorias entre  
2006 e 2007, não tendo constatado quais-quer lacunas graves nos procedimentos  seguidos pelos Estados-Membros para rea-lizar os concursos. Além disso, constatou  que certos contratos de abastecimento  são atribuídos a operadores baseados num 
Estado-Membro diferente, o que mostra que existe concorrência entre os operadores de 
vários Estados-Membros. De um modo geral, 
a forma como os Estados-Membros realizam 
os concursos é conforme às exigências da  
Directiva 2004/18/CE. 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados52
65. 
Um dos objectivos do programa é a elimina-
ção das existências de intervenção. Quando disponíveis, estas existências constituem a 
fonte prioritária de abastecimento do pro-
grama. Além disso, a eliminação das exis-tências de intervenção através deste regime permite à Comunidade poupar os custos de 
armazenagem que, de outra maneira, fica-
riam a cargo do orçamento da UE.
66. 
Os concursos são realizados pelos Estados-
-Membros, sob a sua autoridade. Ver também 
a resposta da Comissão ao ponto 64.
A Comissão segue principalmente a evolução 
de preços de mercado dos produtos agrí-
colas não transformados, ao passo que os  
concursos dizem respeito a produtos alimen-
tares prontos para consumo. A comparação 
entre estes dois tipos de preços não permite extrair conclusões operacionais. 
67. 
Ver também a resposta da Comissão ao  
ponto 64.
A Directiva 2004/18/CE, que rege os pro-
cessos de adjudicação dos contratos de  empreitada de obras públicas, dos contra-tos públicos de fornecimento e dos contra-
tos públicos de serviços, está em vigor em 
todos os Estados-Membros. Mesmo quando as disposições que regulam os concursos  
são diferentes num determinado Estado-   
-Membro, continuam a ser conformes com  
a directiva. 
O capítulo VI da directiva contém disposi-
ções sobre a publicidade dos concursos. Os anúncios de concurso têm de ser publicados nos jornais oficiais nacionais, assim como no Jornal Oficial da União Europeia.  Em alguns 
Estados-Membros visitados pelo Tribunal,  
são igualmente publicitados através da  
Internet.As disposições relativas aos atrasos verifi-
cados na apresentação das propostas são  estabelecidas no artigo 38.° da directiva e  
podem variar consoante as modalidades de 
execução previstas no artigo 36.° 
Os critérios de adjudicação de contratos são 
descritos no artigo 53.°, a saber, a proposta 
mais vantajosa em termos de quantidade  proposta/custo de transporte, ou a proposta 
com o preço mais baixo.
68. 
A Comissão também constatou que, por  vezes, o número de participantes que apre-
sentam propostas é muito baixo, mas não  
encontrou provas de uma relação entre essa 
baixa participação e a forma como os requi-
sitos da directiva foram aplicados.
Dada a diversidade quantitativa e qualita-
tiva dos produtos a fornecer, não é possí-
vel comparar os preços obtidos no âmbito  
dos concursos com os preços de mercado.  
Consequentemente, daqui não podem ser  
extraídas conclusões quanto à «qualidade» das propostas apresentadas.
69. 
As auditorias da Comissão permitiram  igualmente constatar que, um determinado número de empresas receberam contratos  
ao longo de vários anos, mas não há provas de uma ligação entre a baixa participação  
e a forma como os requisitos da directiva  
foram aplicados.
70. 
O regime visava, desde o seu início, a retirada das existências de intervenção, diminuindo as despesas da UE em custos de armazena-gem. Este efeito económico adicional deve ser tido em conta.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados53
a) 
Dado que este programa está intrinseca-
mente ligado às existências de intervenção, o mecanismo de troca era, até há pouco, a 
base do regime.
b) 
Quase todos os Estados-Membros, incluindo os que foram visitados pelo Tribunal, insti-tuíram comités para estabelecer referências em matéria de troca.
74. 
Embora aprecie a avaliação positiva pelo  
Tribunal de vários elementos da proposta  para um novo Regulamento do Conselho, a 
Comissão não deseja antecipar-se ao resul-
tado das discussões políticas actualmente  
em curso nesta base.
Além disso, a Comissão gostaria de sublinhar 
que o parecer do Parlamento Europeu
5 não 
põe em causa a oportunidade de continuar 
a financiar esta medida através das despesas 
da PAC. 
Tal como mencionado no ponto 25, as exis-
tências de intervenção para certos produtos estão a aumentar em consequência das actu-ais condições do mercado.
5 Resolução legislativa do Parlamento Europeu, de 
26 de Março de 2009 (TA/2009/188), sobre a proposta 
de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política 
agrícola comum e o Regulamento (CE) n.° 1234/2007 
que estabelece uma organização comum dos mercados 
agrícolas e disposições específicas para certos 
produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») no 
que respeita à distribuição de géneros alimentícios 
às pessoas mais necessitadas na Comunidade [COM(2008) 563 — C6-0353/2008 — 2008/0183(CNS)].75. 
A Comissão considera que a participação  
dos Estados-Membros deve permanecer  voluntária. 
Estabelecer obrigações quanto à origem do pro-
duto não só levantaria dificuldades de controlo importantes como imporia uma sobrecarga administrativa enorme para as administrações 
dos Estados-Membros, sem melhorar a eficiên-cia do regime, bem pelo contrário. 
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
76. 
A medida tem dois objectivos complementa-
res: estabilizar os mercados e contribuir para 
o bem-estar dos mais necessitados. 
O relatório de avaliação a que o Tribunal se 
refere foi elaborado por consultores inde-pendentes e as suas conclusões devem ser 
lidas tomando em consideração as observa-
ções críticas da Comissão sobre a qualidade 
do estudo, em especial no que se refere à  
sua metodologia, à fiabilidade da análise e 
à credibilidade dos resultados. 
77. 
O Parlamento Europeu acaba de tornar  público o seu parecer
6 em que, com algu-
mas alterações, apoia a proposta da Comis-
são para um novo Regulamento do Conselho que adapta a medida às novas condições  
vigentes. 
As decisões de prosseguir a execução do  
programa foram tomadas com base nos méri-tos da medida, pela sua dimensão social e  de estabilização do mercado.
6 Ver a nota 5.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados54
78. 
Embora aprecie a avaliação positiva pelo  
Tribunal da proposta para o novo Regula-mento do Conselho, a Comissão não deseja 
antecipar-se ao debate em curso a nível do 
Conselho quanto ao financiamento ade-quado desta medida no futuro. 
O parecer do PE acima referido reflecte o  
apoio desta instituição para continuar a  financiar esta medida a título da política  
agrícola comum. 
Recomendação 1
Tendo analisado exaustivamente os aspectos técnicos, políticos e jurídicos do programa 
(ver a avaliação de impacto que acompanha 
a proposta da Comissão para o novo Regu-
lamento do Conselho), a Comissão concluiu 
que a PAC é o quadro adequado para a pros-
secução do regime. 
79. 
A Comissão considera que os Estados-Mem-
bros executam o programa com um nível  
satisfatório de coordenação e de consulta  
com todos os intervenientes pertinentes,  
embora sejam possíveis novos progressos  neste domínio.
Recomendação 2
Durante anos, o programa teve um forte  efeito de alavanca para o desenvolvimento 
de iniciativas alimentares ou de medidas  
conexas por organismos privados (organiza-
ções de caridade) e autoridades públicas (ao nível do Estado-Membro e ao nível local). 
Esse papel pode ser intensificado. Sem  
deixar de ter em devida conta o princípio  
da subsidiariedade, foram analisadas, no  
contexto da avaliação de impacto, diver-
sas opções para reforçar a ligação entre o  
regime e outras acções semelhantes, algu-mas das quais foram incluídas na proposta 
da Comissão para um novo Regulamento do 
Conselho.80. 
Um dos objectivos desta medida é assegu-
rar às organizações de caridade uma fonte estável e fiável de géneros alimentícios para 
prestar assistência às pessoas mais necessi-
tadas. Neste sentido, o impacto do programa não pode ser avaliado unicamente com base no número médio de refeições que propor-
ciona, devendo antes ter-se em conta em  
que medida contribui para o abastecimento das organizações de caridade. Este objec-
tivo é amplamente alcançado, dado que o  
programa fornece entre 30% e 70% do total 
dos alimentos distribuídos na Comunidade 
às pessoas mais necessitadas, em função  das organizações de caridade e dos Estados--Membros. 
81. 
Em virtude do princípio da subsidiariedade, 
os Estados-Membros definem os critérios da 
população que tem acesso à ajuda alimentar distribuída através desta medida. 
Recomendação 3
A Comissão já analisou esta questão no  
âmbito da avaliação de impacto que acompa-
nha a proposta para um novo Regulamento do Conselho. Concluiu que o cumprimento 
do princípio de subsidiariedade assegura  uma maior eficiência do regime, continu-ando a definição dos beneficiários a ser da 
competência dos Estados-Membros. Esta  posição é apoiada pela esmagadora maio-
ria das partes interessadas e coincide com 
o resultado de uma consulta pública efec-
tuada através da Internet que recebeu mais de 14 000 respostas. 
A proposta da Comissão para um novo regu-
lamento do Conselho prevê a obrigação de 
os Estados-Membros prepararem programas 
alimentares nacionais de distribuição de  
géneros alimentícios incluindo informações 
exaustivas sobre os destinatários e sobre as organizações de caridade que participam no 
programa. Os pormenores serão estabeleci-
dos nas novas normas de execução, após a 
adopção da proposta da Comissão. 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados55
82. 
Ao longo do tempo, a Comissão ajustou as 
normas de execução do regime a fim de tor-nar menos rígidos os critérios relativos aos 
produtos a distribuir. A avaliação de impacto 
que acompanha a proposta da Comissão para um novo Regulamento do Conselho contém uma descrição geral destes ajustamentos.
Recomendação 4
A proposta da Comissão para um novo regu-lamento do Conselho
7 inclui a eliminação  
desta restrição. 
83. 
Pela sua própria natureza, este regime tem 
de se adaptar a situações muito diferentes 
nos vários Estados-Membros participantes. 
Por este motivo, a variedade de sistemas é 
um pré-requisito essencial para o funciona-
mento adequado da medida.
As necessidades de ajuda alimentar variam 
enormemente de beneficiário para benefici-
ário e ao longo do tempo. Por conseguinte, 
as diferenças em termos de quantidade de 
géneros alimentícios distribuídos a cada  
beneficiário da ajuda não podem ser vistas como uma desigualdade de tratamento. 
Estabelecer normas comuns não melhoraria 
necessariamente o impacto da medida que, 
como comprova a caixa 5 do relatório do Tri-bunal, é muito substancial se se considerar 
a parte dos géneros alimentícios distribu-
ída pelas ONG abastecidas pelo programa  
da UE. 
7 Proposta de Regulamento do Conselho que altera o 
Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento 
da política agrícola comum e o Regulamento (CE) 
n.° 1234/2007 que estabelece uma organização comum dos 
mercados agrícolas e disposições específicas para certos 
produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») no que 
respeita à distribuição de géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas na Comunidade [COM(2008)563 final].Recomendação 5
Introduzir normas a nível comunitário  
poderia impedir a flexibilidade necessá-ria que o programa deve preservar para se 
adaptar às circunstâncias variadas dos mais 
necessitados.
A Comissão considera que a forma como o 
programa funciona actualmente, fortemente 
baseado na subsidiariedade, permite obter um impacto significativo e uma paridade de 
tratamento entre todos os beneficiários da 
ajuda. 
84. 
A Comissão, com base igualmente nas suas auditorias, pode afirmar que a execução dos 
Estados-Membros é globalmente satisfató-
ria, mesmo que certos aspectos possam ser 
melhorados ulteriormente. 
O método para a concessão dos recursos  
financeiros é transparente e baseia-se nas  
melhores informações estatísticas dispo-
níveis. Ano após ano, os Estados-Membros  
participantes aprovam este método ao vota-
rem a favor dos planos anuais no comité de gestão. 
Recomendação 6
Na avaliação de impacto que acompanha  
a proposta para um novo Regulamento do  
Conselho, foi proposta uma série de objec-tivos mensuráveis. A Comissão considerará 
a possibilidade de introduzir indicadores de 
desempenho correspondentes no âmbito da 
revisão das normas de execução, após a adop-ção do novo regulamento do Conselho.
A Comissão expressou igualmente a sua  
intenção de reforçar as obrigações de comu-
nicação dos Estados-Membros, em especial 
através dos novos programas nacionais de  
distribuição de géneros alimentícios, a fim 
de assegurar um melhor acompanhamento do regime e de melhorar o seu planeamento 
e gestão ao longo do tempo. 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados56
85. 
A Directiva 2004/18/CE, que rege os pro-cessos de adjudicação dos contratos de  empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos  públicos de serviços, constitui uma base  jurídica comum em toda a UE. As auditorias realizadas pela Comissão permitem con-cluir que os concursos organizados pelos  Estados-Membros cumprem o disposto na  directiva. As diferentes modalidades encon-tradas nos Estados-Membros estão previstas na directiva. Por vezes, os operadores par-ticipam em concursos organizados noutros Estados-Membros. 
Recomendação 7
A Comissão já analisou a questão dos proces-sos de concurso na avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão para um novo Regulamento do Conselho, incluindo  algumas propostas para melhorar a publici-dade dos concursos em toda a UE. Os porme-nores serão estabelecidos nas novas normas de execução, após a adopção da proposta  da Comissão.
A Comissão examinará a proposta do Tri-
bunal no que diz respeito à adaptação das 
operações de troca, sem, contudo, impedir 
a possibilidade de mobilizar as existências 
de intervenção, já que esta prática está na 
base do regime.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados57

RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 6/2009 — Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: avaliação dos objec tivos, dos meios e dos métodos utilizados59
Tribunal de Contas Europeu
Relatório Especial n.° 6/2009
Ajuda alimentar fornecida pela União Europeia às pessoas mais necessitadas: 
avaliação dos objectivos, dos meios e dos métodos utilizados
Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia2009 — 56 p. — 21 x 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-350-3
doi: 10.2865/26318

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NESTE RELATÓRIO O TRIBUNAL FAZ UMA AVALIAÇÃO DA GESTÃO, DOS 
RECURSOS E DO IMPACTO DO PROGRAMA ALIMENTAR FORNECIDO PELA UE AOS CIDADÃOS MAIS NECESSITADOS. A MEDIDA FOI INICIALMENTE 
CRIADA EM 1987, UTILIZANDO PRODUTOS AGRÍCOLAS PROVENIENTES 
DAS EXISTÊNCIAS DE INTERVENÇÃO, E CONTINUA A SER APLICADA EM CERTOS ESTADOS-MEMBROS.O RELATÓRIO DEMONSTRA QUE OS OBJECTIVOS DO PROGRAMA, ESPECIALMENTE O QUE CONSISTE EM «DAR UMA CONTRIBUIÇÃO PARA O BEM-ESTAR» DAS PESSOAS MAIS NECESSITADAS, CONTINUAM A SER VÁLIDOS E EFECTUA UMA SÉRIE DE RECOMENDAÇÕES DESTINADAS A AUMENTAR O IMPACTO DA MEDIDA. 
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEUQJ-AB-09-007-PT-C
ISBN 978-92-9207-350-3