PT Jornal Oficial da União Europeia C 256/27

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde sobre a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor»

COM(2006) 744 final

(2007/C 256/05)

Em 8 de Fevereiro de 2007, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o Livro Verde sobre a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Mercado Interno, Produção e Consumo emitiu parecer em 4 de Junho de 2007, sendo relator ADAMS.

Na 437.a reunião plenária de 11 e 12 de Julho de 2007 (sessão de 12 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu aprovou, por 55 votos a favor e 2 abstenções, o presente parecer.

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE acolhe a apresentação do Livro Verde, mas duvida de que as propostas nele contidas possam conduzir a um nível elevado e uniforme de protecção dos consumidores na UE. Garantir um tal nível de protecção através de um acervo para a defesa do consumidor mais simples, coerente e efectivamente aplicável tem sido um dos apelos constantes do CESE nos seus pareceres sobre a matéria, mas o processo de revisão em apreço parece indicar que será difícil alcançar esse objectivo. A revisão do acervo constitui, pois, um verdadeiro exercício de aplicação da iniciativa «Legislar Melhor». A base e os objectivos de um tal exercício devem ser claros e definidos previamente com as partes interessadas.

1.2 A revisão do acervo requer uma legitimação verdadeiramente democrática e uma base jurídica e conceptual clara.

1.3 O CESE considera particularmente importante que os princípios do acervo passem a ser aplicados ao sector das tecnologias digitais, em rápida expansão mas deficientemente regulamentado.

1.4 A política dos consumidores é, no entender do CESE, não só parte integrante da estratégia da UE para o mercado interno como também um elemento essencial da cidadania. O Comité preconiza a aplicação dos princípios da iniciativa «legislar melhor» na legislação em matéria de protecção do consumidor. Quaisquer propostas de regras uniformes neste domínio devem basear-se numa avaliação de impacto adequada e visar a simplificação e clarificação das regras vigentes.

1.5 Um melhor controlo do cumprimento das regras e processos mais claros e simples para obter reparação devem ser prioritários.

1.6 O Comité insta a Comissão a examinar o seu parecer de Abril de 2006 sobre o Quadro jurídico para a política dos consumidores (1), segundo o qual as medidas da política dos consumidores devem poder ser adoptadas em seu direito próprio, e não apenas como consequência do estabelecimento do mercado interno.

1.7 A harmonização da protecção do consumidor em toda a UE deve obedecer ao princípio geral de que o nível de protecção a adoptar deve ser sempre o mais elevado disponível nos Estados-Membros. Qualquer «instrumento horizontal» terá de basear-se nos padrões mais elevados, devendo a necessária «integração vertical» concentrar-se no esclarecimento de questões técnicas. Contudo, um instrumento horizontal pode incluir regras totalmente uniformes em domínios específicos, tais como o direito de rescisão, a definição de consumidor, as cláusulas abusivas, a qualidade das prestações ou o direito dos consumidores de obter compensação, ao passo que noutros domínios a harmonização seria mínima. O Comité espera que seja esta a opção privilegiada, tanto pela Comissão como pelos Estados-Membros.

2. Introdução

2.1 A Comissão publicou o muito aguardado Livro Verde sobre a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor (legislação em matéria de direitos do consumidor) no início de Fevereiro de 2007. Assim terminou a chamada «fase de diagnóstico» da revisão. A Comissão procurou recolher pontos de vista sobre formas possíveis de simplificar, renovar e harmonizar a legislação comunitária em vigor no domínio da protecção do consumidor. Em seu entender, a análise dos pontos fortes e fracos da legislação actual e sua consequente revisão trará benefícios tanto para os consumidores como para as empresas. A Comissão também vê na revisão uma ocasião de fomentar a coerência entre os Estados-Membros e melhorar de forma geral a legislação da UE na matéria (alguma da qual data de há 20 anos), sobretudo pela detecção das discrepâncias entre legislações e dos eventuais entraves ao mercado interno que delas possam resultam para os consumidores e as empresas, sem prejuízo do princípio da subsidiariedade. O presente parecer centra-se, por isso, sobretudo na forma como os temas subjacentes ao acervo relativo à defesa do consumidor são interpretados e apresentados. De momento, apenas foram avançadas opções de revisão.

2.2 As despesas dos consumidores representam 58 % do PIB da UE, mas continuam a estar essencialmente fragmentadas por 27 mercados nacionais. O mercado interno poderia ser o maior do mundo, e a Comissão descreve a sua estratégia como o despertar de um gigante, as vendas a retalho no mercado único (2). Actualmente, a Comissão define a sua política para os consumidores da seguinte forma: «assegurar um nível comum elevado de protecção para todos os consumidores da UE, onde quer que vivam, viajem ou comprem na UE, contra riscos e ameaças à sua segurança e aos seus interesses económicos» (3).

2.3 O objectivo de estabelecer um quadro uniforme para os direitos dos consumidores na UE goza de amplo apoio. Esse quadro proporcionaria a todos os consumidores uma protecção e direitos claros e equitativos, ao mesmo tempo que criaria condições comparáveis para os fornecedores de bens e serviços. O Livro Verde sobre os direitos dos consumidores reconhece expressamente que o avanço nesse sentido tem sido lento, errático e entravado por uma variedade de prioridades divergentes e de derrogações nacionais A adesão de novos Estados-Membros veio dificultar ainda mais uma compreensão comum da protecção dos consumidores. A revisão em apreço do acervo relativo à defesa do consumidor expõe a visão da Comissão de um processo que poderá conduzir a maior clareza, coerência e respeito das directivas vigentes. Muitas organizações de consumidores consideram, porém, que a revisão também suscita questões quanto à orientação da política dos consumidores no seu todo.

2.4 As directivas abrangidas pela revisão cobrem uma vasta gama de questões relacionadas com o direito dos contratos com os consumidores, incluindo a venda porta a porta, o direito real de habitação periódica, os pacotes de férias, a venda à distância, a venda de bens e as cláusulas abusivas. No entanto, nem todas as directivas relacionadas com a defesa do consumidor foram incluídas na revisão, dado que muitas são julgadas demasiado recentes para serem abrangidas ou tocam domínios que a Comissão trata noutros contextos. A Directiva relativa ao direito real de habitação periódica é descrita no Livro Verde como necessitando de uma revisão urgente, e está para breve uma proposta de directiva revista. Um importante novo domínio especificamente citado como devendo ser abrangido pelos princípios do acervo é o do «meio» digital, que inclui os desafios globais do comércio electrónico.

2.5 A Comissão reviu as directivas através de: — uma análise comparativa da sua transposição para o direito nacional, — um estudo das percepções dos consumidores e das empresas, — seminários com peritos nacionais e interessados no direito contratual.

2.6 A terminologia consagrada entre os intervenientes nas questões ligadas à defesa do consumidor pode prestar-se a confusão, pelo que a Comissão esclarece alguns dos principais termos usados. «Harmonização mínima» refere-se a um conjunto de requisitos mínimos impostos por uma directiva para aplicação pelos Estados-Membros. Isso significa que os Estados-Membros podem impor requisitos mais severos do que os previstos na directiva. «Harmonização máxima» significa que os Estados-Membros têm que aplicar as regras da directiva e não podem excedê-las. Desta forma, muitas organizações de consumidores tendem a equacionar a harmonização máxima com um nível mínimo de defesa do consumidor e a harmonização mínima com a possibilidade de um nível de protecção muito superior.

2.7 A publicação do Livro Verde marca o final da fase exploratória da revisão. A Comissão apelou a comentários sobre o Livro Verde até 15 de Maio de 2007. A Comissão vai agora analisar as reacções obtidas, publicar um resumo dessas reacções e decidir da necessidade ou não de um instrumento legislativo, um processo que tomará vários meses. Qualquer proposta legislativa será acompanhada de uma avaliação de impacto. «O ideal seria que, no final do exercício, fosse possível dizer aos consumidores comunitários “onde quer que esteja na UE ou onde quer que faça compras não faz diferença: os seus direitos fundamentais são os mesmos”» (4).

3. Síntese do Livro Verde

3.1 O Livro Verde visa encorajar todos os interessados a apresentarem os seus pontos de vista sobre as opções políticas para a revisão do acervo ligado à defesa do consumidor e outras questões específicas. Define três questões principais: — Evolução do mercado: a maioria das directivas que formam o acervo relativo à defesa do consumidor «já não satisfaz plenamente as exigências dos mercados actuais, caracterizados por uma rápida evolução». Os telecarregamentos de música e os leilões em linha são citados como exemplos, assim como a exclusão do software e dos dados do âmbito de aplicação da Directiva relativa às vendas aos consumidores. — Fragmentação das regras: as directivas vigentes permitem aos Estados-Membros adoptar regras mais rigorosas nas suas legislações nacionais. Há falta de coerência entre as legislações nacionais sobre várias questões, como por exemplo a duração do prazo de reflexão em certos contratos. — Falta de confiança: a maioria dos consumidores considera que é menos provável que empresas de outros Estados-Membros respeitem as leis de defesa do consumidor.

3.2 Com base em estudos anteriores, a Comissão apresenta em seguida duas opções possíveis para a revisão do acervo. — Opção I: a abordagem vertical, que consiste em alterar separadamente as directivas vigentes e eliminar gradualmente, mais tarde, as incongruências que subsistam entre elas. — Opção II: a abordagem mista, que passa pela identificação de aspectos comuns das directivas em vigor e sua regulação sistemática num instrumento horizontal. Algumas directivas poderão ter de ser adaptadas de forma «vertical».

3.3 É referida ainda uma terceira opção, a de «nenhuma medida legislativa», mas a Comissão frisa que dessa forma os actuais problemas continuariam por resolver e as incongruências entre Estados-Membros poderiam mesmo aumentar.

3.4 O Livro Verde analisa em seguida o âmbito de aplicação possível de um instrumento horizontal. São sugeridas três opções: I. Um instrumento-quadro aplicável a transacções domésticas e transfronteiras mas que não se sobreporia a regras sectoriais específicas, que continuariam em vigor. Os serviços financeiros e os seguros são exemplos de tais sectores. II. Um instrumento horizontal exclusivamente aplicável aos contratos transfronteiras. Esta alternativa pode fomentar a confiança dos consumidores no comércio transfronteiras mas pode também aumentar a fragmentação legal, sujeitando consumidores e profissionais a regimes jurídicos diferentes consoante a transacção seja doméstica ou transfronteiras. III. Um instrumento horizontal limitado às aquisições à distância, tanto transfronteiras como domésticas. Esta solução substituiria a directiva relativa às vendas à distância, mas aumentaria a fragmentação legal ao impor condições diferentes às transacções à distância e face a face.

3.5 O tópico que o Livro Verde analisa em seguida é, para muitos, o mais importante para a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor — o grau de harmonização. Actualmente, os Estados-Membros podem impor níveis de protecção dos consumidores mais elevados do que o previsto nas directivas. Chama-se a isto a «harmonização mínima». A filosofia e as prioridades da defesa do consumidor variam enormemente de um Estado-Membro para outro, gerando amiúde confusão entre os consumidores e desencorajando as empresas de comercializar os seus produtos para lá das fronteiras nacionais. A Comissão sugere duas soluções possíveis: 1. Uma legislação revista e plenamente harmonizada. Nos sectores em que a harmonização total seja impossível seria aplicada uma disposição de reconhecimento mútuo, «em relação a certos aspectos abrangidos pela legislação proposta, mas não completamente harmonizados». 2. Legislação revista com base na harmonização mínima combinada com uma disposição de reconhecimento mútuo ou com o princípio do país de origem (5).

3.6 Anexo I — A consulta

A parte mais extensa do Livro Verde descreve em pormenor o exercício de consulta no âmbito do qual os respondentes são convidados a dar a sua opinião sobre temas tão diversos como questões políticas gerais, definições, direito contratual, questões de princípio e questões de âmbito e pormenor. A consulta começa pelas três questões anteriormente citadas:

— A abordagem legislativa geral

— O âmbito de aplicação de um instrumento horizontal

— O grau de harmonização

Para cada tema, a Comissão coloca uma questão central e propõe três ou quatro respostas possíveis. Seguem-se 27 questões específicas relacionadas com as directivas em apreço. O formato é novamente o de uma breve introdução ao tema, seguido da questão principal — por exemplo: Até que ponto as regras em matéria de cláusulas abusivas devem igualmente aplicar-se aos contratos negociados individualmente? ou A duração dos prazos de reflexão deve ser harmonizada em todo o acervo? — e de três ou quatro opções de resposta possíveis.

4. Observações na generalidade

4.1 Há muitos anos que o CESE apoia, através dos seus trabalhos e pareceres, o objectivo principal da política da UE para os consumidores — um nível elevado, uniforme e coerente de defesa de todos os consumidores. O Comité também apoia o objectivo secundário de permitir aos consumidores obterem informação adequada e fazerem escolhas judiciosas num mercado sem entraves. Atendendo à estrutura do Livro Verde, é inevitável que as tensões subjacentes à consecução desses dois objectivos se tornem aparentes.

4.2 É evidente que continuar com o acervo relativo à defesa do consumidor na sua forma actual não é uma opção a longo prazo. As diferenças entre a legislação dos Estados-Membros, a falta de coerência nas definições, a enorme discrepância na forma como a actual legislação na matéria é aplicada e a ausência de clareza nas vias de recurso (quando elas existem) têm todas contribuído para gerar entraves no mercado interno.

4.3 É igualmente claro que a Comissão vê a revisão como uma oportunidade de repensar certos aspectos da política dos consumidores, até agora tidos por fundamentais, e de averiguar se são compatíveis com um mercado interno dinâmico e competitivo face à globalização. Neste aspecto, a revisão assemelha-se a outros processos de revisão em curso na sequência da execução da Estratégia de Lisboa. Um nível elevado e uniforme de defesa do consumidor é encarado por muitos como parte integrante do modelo social europeu, e qualquer tentativa de redefinir a política comunitária dos consumidores de modo a torná-la tributária dos dois objectivos prioritários da UE — criar crescimento e emprego e reaproximar a Europa dos cidadãos — corre o risco de ser interpretada como um desafio a essa visão (6).

4.4 Ainda que a missão se afigure espinhosa, o CESE saúda a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor e apoia os objectivos da Comissão de suprimir os entraves ao mercado interno e de manter um nível elevado de protecção dos consumidores, mas entende que tal esforço não deve ficar limitado apenas às 8 directivas agora em apreço, antes deve englobar, no mínimo, as 22 directivas constantes da lista elaborada pela Comissão em Maio de 2003.

4.5 O CESE deseja participar activamente neste debate com o fito de consolidar o mercado interno no interesse de todos os seus intervenientes — consumidores, profissionais, empresas e cidadãos.

5. Observações na especialidade

5.1 O Livro Verde levanta questões complexas em matéria política, jurídica e de princípios. Os Estados-Membros têm eles próprios elaborado um acervo de legislação para defesa dos consumidores que, embora muitas vezes semelhante entre países nos seus princípios gerais, difere em pormenor e na aplicação. O processo de consulta sistemática e alargada descrito no anexo ao documento da Comissão dá testemunho dessa complexidade. Essa consulta apela às reacções das muitas centenas de organizações interessadas que desejem dar a conhecer a sua posição. No presente parecer, o CESE limitar-se-á, porém, a expor as suas observações sobre as principais questões em jogo, considerando que, caso a caso, se deverá pronunciar sobre cada uma das directivas a rever, como já o fez no seu Parecer sobre a directiva das vendas à distância (Parecer INT/334 sobre a Comunicação da Comissão COM(2006) 514 final, de 21.09.2006).

5.2 A principal prioridade deve ser corrigir as deficiências das directivas vigentes e coordená-las melhor umas com as outras.

5.3 A «harmonização mínima» combinada com uma abordagem positiva por parte dos Estados-Membros no sentido de adoptarem níveis cada vez mais elevados de defesa do consumidor deverá constituir a base da maior parte do acervo no futuro próximo. Por vários motivos sociais e económicos, os Estados-Membros preferirão certamente manter o nível de defesa do consumidor de que já dispõem ou avançar progressivamente, ao seu próprio ritmo, para um nível de protecção superior. Esta posição respeita e é muito mais facilmente conciliável com o princípio da subsidiariedade. Não obstante, reconhece igualmente que muitas categorias de consumidores na UE se encontram em desvantagem no seu grau de protecção actual ou na sua capacidade de obter reparação, pelo que é necessário intervir tanto a nível comunitário como nacional.

5.3.1 Tal não significa que, numa apreciação casuística, em domínios bem precisos em que sobreleve o interesse da realização do mercado interno, não seja de considerar a possibilidade de uma harmonização máxima, desde que salvaguardado um mais elevado nível de protecção dos consumidores, eventualmente mesmo com a utilização de regulamentos.

5.4 O objectivo declarado de promover a posição dos consumidores (conhecimento dos seus direitos, capacidade de agir contra fornecedores e obter reparação) não pode ser encarado como uma alternativa à necessidade de reforçar a sua protecção através de uma combinação de legislação comunitária e nacional. Informar é muito diferente de proteger. Com efeito, na maior parte das transacções comerciais a vantagem está do lado do fornecedor, e é à legislação de defesa do consumidor que cabe assegurar os direitos do comprador.

Bruxelas, 12 de Julho de 2007 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Dimitris DIMITRIADIS

(1) JO C 185 de 8.8.2006.

(2) http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/320&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.

(3) http://ec.europa.eu/consumers/overview/cons_policy/index_en.htm.

(4) http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/green-paper_cons_acquis_en.pdf.

(5) O reconhecimento mútuo significaria que os Estados-Membros manteriam a possibilidade de introduzir na legislação nacional regras mais estritas de defesa do consumidor, mas não seriam autorizados a impor as suas próprias exigências mais rigorosas a empresas estabelecidas noutros Estados-Membros de uma forma que criasse restrições injustificadas à livre circulação de mercadorias ou à livre prestação de serviços. A aplicação do princípio do país de origem significaria que um Estado-Membro manteria a possibilidade de introduzir na legislação nacional regras mais rigorosas de defesa do consumidor, mas as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros teriam de cumprir apenas as regras aplicáveis no seu país de origem.

(6) Cf. Meglena Kuneva, comissária responsável pela defesa do consumidor, in

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/256&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.