Relatório Especial Relação custo-eficácia  
do apoio da UE 
a investimentos agrícolas 
não produtivos no domínio 
do desenvolvimento ruralPT 2015  n.º 20
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

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PDF ISBN 978-92-872-3250-2 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/550882 QJ-AB-15-017-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3258-8 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/124852 QJ-AB-15-017-PT-E
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Relação custo-eficácia 
do apoio da UE 
a investimentos agrícolas 
não produtivos no domínio 
do desenvolvimento rural
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo,  
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 20
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo membro do TCE Augustyn 
Kubik — especializada nos domínios de despesas relativos a preservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi 
efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Jan Kinšt, com a colaboração de Alejandro Ballester Gallardo, chefe 
de gabinete; Bernard Moya, assessor de gabinete; Davide Lingua, chefe de unidade e Paulo Oliveira, chefe de equipa. 
A equipa de auditoria foi composta por Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane e Zoltan Papp. O apoio de 
secretariado foi prestado por Murielle Siffert.
03
 Índice
Pontos
 Glossário
I – IX Síntese
1 – 9 Introdução
1 – 9 Apoio da UE a investimentos não produtivos no domínio da agricultura
10 – 14 Âmbito e método da auditoria
15 – 71 Observações
15 – 34 O Tribunal encontrou indícios de apoio eficaz a INP , apesar das insuficiências nos procedimentos 
de seleção e nos instrumentos de acompanhamento
17 – 18 Apesar da definição alargada de necessidades agroambientais, os Estados-Membros direcionaram a ajuda 
restringindo os tipos de INP elegíveis para financiamento
19 – 23 Os quatro Estados-Membros auditados referiram a complementaridade do apoio a INP, mas apenas dois 
a aplicaram a nível operacional para promover sinergias com outros regimes de apoio
24 As deficiências nos procedimentos de seleção dos Estados-Membros auditados resultaram no apoio a INP 
inelegíveis ou cuja seleção foi justificada de forma insuficiente
25 – 31 Verificou-se uma falta de informações pertinentes para demonstrar o que foi realizado com o apoio da UE 
a INP ao nível da UE e dos Estados-Membros…
32 – 34 … no entanto, o Tribunal encontrou indícios de que 71% dos INP auditados contribuíram para os objetivos 
relacionados com a utilização sustentável das terras agrícolas
35 – 50 Os custos dos INP apoiados nos Estados-Membros auditados foram muitas vezes excessivamente 
elevados ou justificados de forma insuficiente
39 – 41 Os INP recebem elevados níveis de financiamento público, ainda que por vezes contenham  
componentes remunerativas
42 – 48 Os Estados-Membros auditados financiaram investimentos com custos excessivamente elevados  
ou justificados de forma insuficiente
49 – 50 Verificaram-se problemas com a razoabilidade dos custos na maioria dos INP auditados pelo Tribunal
04 Índice
51 – 71 As insuficiências que afetaram a relação custo-eficácia do apoio a INP no período de 2007-  
-2013 ainda não tinham sido corrigidas no início do período de 2014-2020
60 – 61 A complementaridade nem sempre foi alcançada a nível operacional para promover sinergias
62 – 64 Falta de indicadores e de dados de desempenho adequados além dos recursos e realizações
65 – 66 Insuficiências nos procedimentos de seleção
67 – 68 As taxas de ajuda não foram ajustadas com base nas caraterísticas remunerativas dos investimentos
69 – 70 Custos excessivos ou justificados de forma insuficiente
71 Outras questões relativas a elegibilidade
72 – 81 Conclusões e recomendações
 Anexo I  —  Principais características da medida de apoio do Feader a investimentos não 
produtivos no domínio da agricultura
 Anexo II — Síntese dos INP visitados no local
 Anexo III — Síntese das necessidades, dos objetivos e dos tipos de INP por Estado-Membro
 Respostas da Comissão
05
 Glossário
Acompanhamento : Exame regular dos recursos, das realizações e dos resultados das intervenções.
Análise custo-eficácia : Compara os custos e os efeitos de uma intervenção, tendo em vista determinar em 
que medida pode ser considerada como uma otimização dos recursos. Para efeitos da presente auditoria, os 
investimentos não produtivos são considerados eficazes em termos de custos quando: i) são eficazes (ver definição 
de eficácia abaixo) e ii) não existem provas de que os mesmos investimentos pudessem ter sido realizados com 
custos inferiores. Se os mesmos investimentos pudessem ter sido realizados com custos inferiores, a otimização  
dos recursos é comprometida, uma vez que teria sido possível alcançar os mesmos objetivos e/ou resultados com 
custos inferiores.
Autoridade de gestão : Organismo nacional ou regional designado pelo Estado-Membro para gerir um programa 
de desenvolvimento rural.
Avaliação ex ante : Fase da conceção de cada programa de desenvolvimento rural que tem como objetivo otimizar 
a afetação dos recursos orçamentais e melhorar a qualidade da programação.
Avaliação intercalar : Um tipo de relatório de avaliação contínua. Os relatórios de avaliação intercalar sugerem 
medidas destinadas a melhorar a qualidade dos programas de desenvolvimento rural e a sua execução.
Avaliação : Recolha e análise periódicas de provas a fim de obter conclusões sobre a eficácia e a eficiência  
das intervenções.
Eficácia : Concretização dos objetivos fixados. Para efeitos da presente auditoria, são considerados eficazes os 
investimentos não produtivos elegíveis orientados para dar resposta a uma necessidade agroambiental e/ou para 
contribuir para a concretização de um objetivo agroambiental identificado pelos Estados-Membros nos seus PDR.
Eficiência : Obtenção da melhor relação entre a eficácia e os custos envolvidos.
Feader : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.
Gestão partilhada : Um método de executar o orçamento da UE em que a Comissão delega as tarefas de execução 
nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.
INP : Investimentos não produtivos apoiados pela medida 216 do Feader.
Medida : Regime de ajuda para a execução de uma política. Cada medida estabelece regras específicas que 
devem ser cumpridas pelos projetos ou ações a financiar. Existem dois tipos principais de medidas: medidas de 
investimento e ajudas «superfícies».
Período de programação : Quadro plurianual de planeamento e execução das políticas da UE, tais como a política 
de desenvolvimento rural.
Programa de desenvolvimento rural (PDR) : Documento elaborado pelo Estado-Membro ou pela região 
e aprovado pela Comissão para planear e acompanhar a execução da política de desenvolvimento rural.
QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação. Um quadro único para acompanhamento e avaliação das 
intervenções no domínio do desenvolvimento rural para o período de programação de 2007-2013, tendo em vista 
melhorar o desempenho dos programas, garantir a prestação de contas e permitir uma avaliação da medida em que 
os objetivos foram concretizados.
06 Glossário
Regulamento do Feader : Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo  
ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Feader.
Resultados : Os efeitos ou alterações diretamente decorrentes da intervenção.
07
 Síntese
I
No âmbito da política de desenvolvimento rural da UE, 
os Estados-Membros podem recorrer ao orçamento 
da UE para conceder subvenções destinadas a custear 
investimentos não produtivos (INP). Os INP são investi -
mentos que não geram rentabilidade, rendimentos ou 
receitas substanciais, nem aumentam de forma signi -
ficativa o valor da exploração agrícola do beneficiário, 
mas têm um impacto ambiental positivo. Em especial, 
os INP devem desempenhar um papel complemen -
tar na concretização de objetivos ou compromissos 
agroambientais que possam ser assumidos ao abrigo 
de outros regimes ambientais, ou no reforço do valor 
ambiental das áreas protegidas.
II
O apoio público a INP é concedido pelo Fundo Euro -
peu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e por 
cofinanciamento nacional. As taxas de auxílio público 
aplicadas aos INP são muito superiores às concedidas 
a outros investimentos produtivos, chegando muitas 
vezes a 100% do total dos custos de investimento. 
Relativamente ao período de programação de 2007- 
-2013, foram gastos aproximadamente 860 milhões de 
euros de fundos públicos em INP . A presente auditoria 
examinou a relação custo-eficácia dos INP no que 
se refere ao seu contributo para a concretização dos 
objetivos ambientais no período de programação 
de 2007-2013.
III
As conclusões da presente auditoria baseiam-se no 
exame dos sistemas de gestão e de controlo dos 
quatro Estados-Membros que utilizaram 80% do total 
dos fundos do Feader para INP , bem como em visitas 
a 28 projetos de INP que figuram entre os tipos de 
projetos financiados mais frequentemente. Em termos 
gerais, o Tribunal conclui que o apoio a INP contribuiu 
para a concretização dos objetivos ambientais relati -
vos à utilização sustentável das terras agrícolas, mas 
de uma forma ineficaz em termos de custos.IV
Apesar de nem sempre terem garantido o papel com -
plementar dos INP em termos de sinergias com outros 
regimes de apoio, os Estados-Membros orientaram 
os fundos dos INP para tipos de investimentos com 
potencial para dar resposta efetiva às suas necessida -
des agroambientais. No entanto, a auditoria revelou 
que os Estados-Membros reembolsaram custos de 
investimento excessivamente elevados ou justificados 
de forma insuficiente, tornando o apoio a INP ineficaz 
em termos de custos. Além disso, as insuficiências que 
afetaram os procedimentos de seleção fizeram com 
que os Estados-Membros financiassem projetos de 
INP inelegíveis para financiamento da UE ou selecio -
nassem candidaturas de projetos sem verificarem de 
forma adequada se cumpriam os critérios fundamen -
tais de seleção.
V
A auditoria permitiu constatar que 71% dos projetos 
visitados contribuíram para a concretização de objeti -
vos agroambientais, tais como a proteção da paisagem 
e da biodiversidade. Para que este contributo tenha 
uma boa relação custo-eficácia, é essencial que os 
custos dos INP apoiados sejam razoáveis e justificados. 
O Tribunal detetou indícios claros de custos excessi -
vos em 75% destes projetos. Como resultado, apenas 
5 dos 28 (18%) projetos auditados demonstraram ser 
eficazes em termos de custos.
VI
Os problemas relacionados com a razoabilidade dos 
custos dos INP podem não se limitar à amostra de 
projetos, uma vez que os casos concretos encontrados 
resultam de insuficiências nos sistemas de gestão e de 
controlo dos Estados-Membros. Em especial, foram 
reembolsados custos de investimento com base em 
custos unitários muito mais elevados do que os preços 
reais de mercado, ou não foi verificada de forma 
adequada a veracidade dos custos declarados, ou foi 
aceite a proposta mais dispendiosa para a realização 
do investimento sem que se exigisse uma justifica -
ção aos beneficiários ou sem que se comparassem os 
custos propostos com parâmetros de referência. Além 
disso, o Tribunal detetou diversos casos, em todos 
os Estados-Membros auditados, em que os INP com 
características remunerativas óbvias beneficiaram das 
taxas máximas de auxílio estipuladas para este tipo de 
investimento, o que significou que, na maioria  
dos casos, foram integralmente financiados com  
fundos públicos.
Síntese 08
VII
Verificou-se uma falta de informações sobre o desem -
penho para demonstrar o que foi realizado com 
o apoio da UE a INP ao nível da UE e dos Estados-Mem -
bros. Os indicadores de acompanhamento disponíveis 
apenas mediram os dados relativos aos recursos e rea -
lizações, tais como o montante de despesa pública, 
o número de explorações agrícolas beneficiárias do 
apoio e o volume total de investimento. A inexistência 
de indicadores de resultados específicos fez com que 
alguns Estados-Membros juntassem a avaliação de 
desempenho dos INP à de outros regimes ambientais, 
partindo do princípio otimista de que todos teriam 
o mesmo desempenho.
VIII
O apoio do Feader a INP continua no período de 
programação de 2014-2020, mas a Comissão e os 
Estados-Membros ainda não corrigiram a maioria das 
insuficiências detetadas pelo Tribunal. A principal 
razão consiste no facto de não terem envidado os 
esforços necessários para identificar as insuficiên -
cias de forma atempada, para permitir a adoção das 
medidas corretivas necessárias antes do início do novo 
período. Por um lado, os Estados-Membros não anali -
saram as causas das irregularidades detetadas através 
dos seus próprios controlos, tendo em vista melhorar 
a gestão do regime. Por outro lado, as auditorias da 
Comissão foram realizadas demasiado tarde para que 
os Estados-Membros pudessem identificar e corrigir as 
insuficiências de gestão durante o período de progra -
mação de 2007-2013.
IX
Com base nestas constatações, o Tribunal formula 
as seguintes recomendações, destinadas a melhorar 
a relação custo-eficácia dos INP a financiar durante 
o período de programação de 2014-2020 no domínio 
do desenvolvimento rural:
—   a partir de 2017, a Comissão deve acompanhar 
a execução dos INP pelos Estados-Membros 
envolvidos através dos seus relatórios anuais de 
execução, que também devem incluir o núme -
ro e a proporção de projetos de INP que foram 
executados em combinação com outras medidas 
de desenvolvimento rural ou regimes ambientais, 
incluindo projetos integrados;—   os Estados-Membros devem incluir, nos seus pla -
nos de avaliação, uma análise da medida em que 
os INP são executados em sinergia com outras me -
didas de desenvolvimento rural ou outros regimes 
ambientais;
—   os Estados-Membros devem tornar públicos todos 
os critérios utilizados na seleção e atribuição de 
prioridades relativamente a INP e verificar, de 
forma sistemática, a documentação comprovativa 
que confirme o cumprimento desses critérios. Os 
Estados-Membros devem garantir igualmente uma 
separação adequada das funções entre as orga -
nizações e as pessoas envolvidas na transmissão 
e na seleção das candidaturas;
—   no que se refere ao novo período de programação, 
a Comissão deve emitir orientações aos Estados- 
-Membros sobre os critérios de seleção, tendo em 
devida conta a sua transparência, e verificar se os 
Estados-Membros aplicam procedimentos ade -
quados para a seleção de projetos;
—   a Comissão deve garantir que o contributo dos INP 
para a concretização dos objetivos agroambientais 
da UE é acompanhado ou, no mínimo, avaliado de 
forma específica durante as avaliações do período 
de programação de 2014-2020;
—   os Estados-Membros nos quais o apoio a INP é sig -
nificativo devem definir indicadores de resultados 
específicos e prestar informações sobre esses in -
dicadores nas suas avaliações e nos seus relatórios 
anuais de execução;
—   os Estados-Membros devem definir, com a maior 
brevidade possível, critérios adequados para 
determinar as caraterísticas remunerativas dos INP 
que beneficiam das taxas de ajuda mais elevadas. 
Com base nesta avaliação, os Estados-Membros 
devem modular a intensidade do apoio;
—   a Comissão deve igualmente fornecer mais orien -
tações sobre a definição desses critérios;
—   os Estados-Membros devem executar, sem demo -
ra, procedimentos que garantam que os custos 
dos INP apoiados não excedem os custos prati -
cados no mercado para tipos idênticos de bens, 
serviços ou trabalhos;
Síntese 09
—   a Comissão deve, no contexto do seu plano de au -
ditoria plurianual, verificar se os Estados-Membros 
aplicam, de forma eficaz, os controlos previstos 
para garantir a razoabilidade dos custos;
—   os Estados-Membros devem definir, antes da rea -
lização dos primeiros controlos no local relativos 
ao período de 2014-2020, um método de consoli -
dação e de análise atempadas das causas dos erros 
detetados durante esses controlos;
—   ao planear futuras auditorias, a Comissão deve ter 
em devida conta a escala das insuficiências  
identificadas pelo Tribunal neste domínio de 
despesa, independentemente da sua relevância 
financeira limitada.
10
 Introdução
Apoio da UE 
a investimentos não 
produtivos no domínio  
da agricultura
01 
Os investimentos não produtivos (INP) 
são investimentos que não geram 
rentabilidade, rendimentos ou receitas 
substanciais, nem aumentam de forma 
significativa o valor da exploração 
agrícola do beneficiário, mas têm um 
impacto ambiental positivo. O apoio 
público a INP constitui um incentivo fi -
nanceiro para que os proprietários das 
explorações agrícolas realizem este 
tipo de investimentos ambientais. Os 
INP abrangem diversas componentes, 
desde a recuperação de características 
paisagísticas tais como delimitações 
tradicionais, zonas húmidas, sebes 
e muros em pedra posta, até à criação 
e/ou recuperação de um habitat ou 
elemento paisagístico, tal como a recu -
peração de charnecas, pastagens ricas 
em biodiversidade  ou o enriquecimento floral de faixas de 
proteção (ver caixa 1 ).
02 
Durante o período de 2007-2013, 
o Fundo Europeu Agrícola de Desen -
volvimento Rural (Feader) concedeu 
apoio a INP ao abrigo da medida 216. 
Tal como indicado no gráfico 1 , esta 
medida faz parte do Eixo 2 da política 
de desenvolvimento rural da UE, rela -
tivo ao objetivo global de utilização 
sustentável das terras agrícolas.
Exemplos de INP apoiadosCaixa 1
Muro em pedra posta em Apúlia (Itália) Passadiço numa zona húmida em East Devon (Reino Unido)
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
11 Introdução
03 
O regulamento1 do Feader estipula que 
«deve ser concedido apoio aos inves -
timentos não produtivos que sejam 
necessários para cumprir compromis -
sos assumidos no âmbito de regimes 
agroambientais ou para atingir outros 
objetivos agroambientais ou que 
aumentem o valor de utilidade públi -
ca das zonas Natura 2000 e de outras 
zonas de elevado valor natural».
04 
Em especial, os INP devem desem -
penhar um papel complementar de 
auxílio à utilização sustentável das 
terras agrícolas, tanto através do 
aumento do valor ambiental das zonas 
protegidas como do contributo para 
o cumprimento de compromissos 
agroambientais, tais como os apoiados 
pela medida 2142 de desenvolvimento 
rural «pagamentos agroambientais». 
Em alternativa, os INP podem ser 
executados de forma independente, 
tendo em vista a concretização de ou -
tros objetivos agroambientais, muitas 
vezes partilhados por outros regimes 
e/ou medidas ambientais.05 
No período de programação de 2014-
-2020, o apoio a INP mantém-se ao 
abrigo da nova submedida3 4.4 «apoio 
a investimentos não produtivos liga -
dos ao cumprimento de objetivos no 
domínio agroambiental e climático». 
A medida é essencialmente a mesma 
de 2007-2013 no que se refere aos fun -
damentos, âmbito, beneficiários, tipo 
e nível de apoio. Mantém igualmente 
o seu papel complementar relativa -
mente a outras medidas4 e/ou outros 
objetivos ambientais. O  anexo I  apre -
senta, para efeitos comparativos, os 
fundamentos e algumas características 
da medida nos períodos de programa -
ção de 2007-2013 e 2014-2020.Gráfico 1Estrutura do Eixo 2 da política de desenvolvimento rural da UE relativo à utilização 
sustentável das terras agrícolas
Fonte:  Rede Europeia de Desenvolvimento Rural (REDR)
Eixo/uni00A02 — Melhoria do ambiente e do espaço rural
Utilização 
sustentável das terras agrícolasPagamentos aos agricultores das zonas de montanha como 
contrapartida pelas desvantagens naturais
Pagamentos aos agricultores para compensação de desvantagens 
noutras zonas que não as zonas de montanha
Pagamentos Natura 2000 e pagamentos relacionados com
a Diretiva 2000/60/CE
Pagamentos agroambientaisPagamentos relacionados com o bem-estar dos animaisInvestimentos não produtivos 216215214213212211
1 Considerando 37 do 
preâmbulo do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do Conselho, 
de 20 de setembro de 2005, 
relativo ao apoio ao desenvolvi -
mento rural pelo Fundo 
Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) (JO L 277 de 
21.10.2005, p. 1).
2 A medida 214 de desenvolvi -
mento rural «pagamentos 
agroambientais» apoia 
o desenvolvimento sustentável 
de zonas rurais. Os pagamentos 
realizados no âmbito desta 
medida representam 57% dos 
fundos públicos para 
a utilização sustentável das 
terras agrícolas. Estes 
pagamentos encorajam os 
agricultores e outros gestores 
do espaço rural a compromete -
rem-se voluntariamente 
a introduzir ou continuar 
a aplicar métodos de produção 
agrícola compatíveis com 
a proteção e melhoria do 
ambiente, da paisagem e das 
suas características, dos 
recursos naturais, dos solos 
e da diversidade genética.
3 Tal como definido no 
Regulamento de Execução (UE) 
n.º 808/2014 da Comissão, 
de 17 de julho de 2014, que 
estabelece normas de 
execução do Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, relativo 
ao apoio ao desenvolvimento 
rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento 
Rural (Feader) 
(JO L 227 de 31.7.2014, p. 18).
12 Introdução
06 
A Comissão e os Estados-Membros 
partilham a responsabilidade de ges -
tão do apoio da UE a INP . Os Estados-
-Membros devem definir objetivos 
específicos e executar sistemas de ges -
tão e de controlo eficazes, de forma 
a garantir que os investimentos apoia -
dos respeitam as regras aplicáveis 
e são eficazes em termos de custos.
07 
A Comissão estipula regras de execu -
ção e orientações, e aprova os Progra -
mas de Desenvolvimento Rural (PDR) 
nacionais ou regionais, nos quais os 
Estados-Membros definem os seus 
objetivos para as medidas de apoio 
selecionadas. A Comissão acompanha 
e supervisiona a execução dos pro -
gramas e verifica se as administrações 
nacionais dos Estados-Membros esta -
beleceram sistemas eficazes de gestão 
e controlo.08 
No que se refere ao período de 2007-
-2013, as taxas de auxílio público 
definidas para INP podem atingir 100% 
dos custos totais elegíveis. Estes va -
lores contrastam com a taxa de apoio 
de 40% geralmente aplicada a outros 
investimentos produtivos, tais como os 
relativos à modernização de explora -
ções agrícolas ou ao aumento do valor 
dos produtos agrícolas. Estas taxas de 
auxílio público mantêm-se no período 
de 2014-2020.
09 
Relativamente ao período de progra -
mação de 2007-2013, foram programa -
dos aproximadamente 1 014 milhões 
de euros, ou seja, 1,5% de financia -
mento público (Feader mais cofinan -
ciamento nacional) para investimentos 
não produtivos relativos à utilização 
sustentável de terras agrícolas (ver 
quadro 1 ). No que se refere ao período 
de programação de 2014-2020, uma 
vez que a maioria dos PDR não tinha 
sido aprovada no momento da reda -
ção do presente relatório (finais de 
maio de 20155), não é possível apresen -
tar os montantes das despesas progra -
madas do Feader.Quadro 1Despesas totais do Feader e públicas (Feader mais cofinanciamento nacional) em INP 
no período de 2007-2013 (em euros)
Medida DescriçãoDespesas pagas Despesas programadas
Feader Públicas Feader Públicas
216 Investimentos não produtivos 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Fonte:  Sistema SFC2007 da Comissão Europeia (maio de 2015).4 A expressão «agroambiental 
e climático» diz respeito 
à nova medida 10 de 
desenvolvimento rural para 
o período de 2014-2020. Os 
pagamentos efetuados no 
âmbito desta medida visam 
preservar e promover 
alterações necessárias nas 
práticas agrícolas, tendo em 
vista um contributo positivo 
para o ambiente e o clima.
5 De acordo com o sistema 
SFC2014 da Comissão, em 
29.5.2015 tinham sido 
aprovados pela Comissão 
51 documentos de 
programação, estando 67 em 
processo de aprovação.
13
 Âmbito e método  
da auditoria
10 
O Tribunal realizou uma auditoria 
relativa à relação custo-eficácia dos 
INP , no que se refere ao seu contributo 
para o objetivo do Feader de utiliza -
ção sustentável das terras agrícolas 
durante o período de programação 
de 2007-2013, tendo em vista a formu -
lação de recomendações para o novo 
período de programação. Assim, 
estas recomendações poderão ser 
tidas em conta pelos Estados-Mem -
bros na elaboração das regras e dos 
procedimentos de execução que 
regerão os seus programas, o mesmo 
sucedendo com a Comissão, que os 
poderá utilizar designadamente para 
melhorar o seu acompanhamento dos 
sistemas de gestão e de controlo dos 
Estados-Membros.
11 
A auditoria centrou-se na resposta 
à seguinte questão:
O contributo dos INP para a utili -
zação sustentável das terras agrí -
colas apresentou uma boa relação 
custo-eficácia?
12 
Nesta matéria, o relatório do Tribu -
nal apresenta respostas às seguintes 
subquestões:
—   os INP contribuíram de forma 
eficaz para a concretização dos 
objetivos agroambientais relacio -
nados com a utilização sustentável 
das terras agrícolas?—   os custos dos INP apoiados foram 
justificados e razoáveis?
—   a Comissão e os Estados-Mem -
bros identificaram e corrigiram 
as insuficiências que afetaram 
a relação custo-eficácia dos INP no 
período de 2007-2013, de forma 
a proceder a melhorias no período 
de 2014-2020?
13 
A auditoria foi realizada entre julho 
de 2014 e abril de 2015. Centrou-se 
no período de programação de 2007-
2013 e abrangeu os sistemas de gestão 
e de controlo dos Estados-Membros 
relativos ao apoio a INP , com base 
numa amostra de 28 projetos que 
refletiam os INP mais significativos 
em quatro Estados-Membros6: Por -
tugal (Continente), Dinamarca, Reino 
Unido (Inglaterra) e Itália (Apúlia), que 
representaram 80% da despesa do 
FEADER e 60% dos beneficiários da 
medida 216, à data de início da audito -
ria (ver gráfico 2 ).6 Para efeitos do presente 
relatório, Estado-Membro 
pode ser entendido como 
o país ou uma região  
desse país.
14 Âmbito e método da auditoria 
14 
As provas de auditoria foram recolhi -
das através de exames documentais 
e visitas de auditoria às autoridades  
de gestão e aos beneficiários dos 
Estados-Membros auditados. Rela -
tivamente aos 28 projetos de INP 
auditados, o Tribunal avaliou a sua 
elegibilidade e complementaridade 
com outras medidas ou outros obje -
tivos agroambientais, e se os mesmos 
contribuíram efetivamente para dar 
resposta às necessidades agroambien -
tais identificadas a um custo razoável. 
O anexo II  apresenta os resultados 
desta avaliação. Gráfico 2Período de programação de 2007-2013 — Despesa do Feader executada em INP
Fonte:  Sistema SFC2007 da Comissão Europeia (março de 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BEDesenvolvimento rural - Apoio a INP
Financiamento executado do FEADER (em milhões de euros)
15
 Observações
O Tribunal encontrou 
indícios de apoio eficaz 
a INP , apesar das 
insuficiências nos 
procedimentos de seleção 
e nos instrumentos de 
acompanhamento
15 
O Tribunal examinou os sistemas de 
gestão e de controlo dos Estados- 
-Membros auditados e aplicou os 
seguintes critérios, tendo em vista 
avaliar se o apoio a INP contribuiu efi -
cazmente para a utilização sustentável 
das terras agrícolas:
—   os Estados-Membros devem definir 
claramente as suas necessidades 
agroambientais específicas no que 
se refere à utilização sustentável 
das terras agrícolas e os tipos de 
INP que podem contribuir para 
dar resposta a essas necessidades. 
Tendo em conta que os INP devem 
complementar outras medidas e/   
/ou outros objetivos agroambien -
tais, os Estados-Membros devem 
garantir essa complementaridade, 
estabelecendo uma ligação ex -
plícita entre o apoio a INP e essas 
medidas e/ou objetivos;—   os Estados-Membros devem apli -
car de forma eficaz os critérios de 
seleção de projetos para direcionar 
o financiamento disponível para os 
tipos de INP identificados, garan -
tindo, simultaneamente, a transpa -
rência e o cumprimento da legisla -
ção aplicável;
—   os Estados-Membros devem acom -
panhar a execução dos projetos 
e avaliar se os INP apoiados contri -
buíram para a concretização dos 
objetivos ambientais definidos.
O gráfico 3 apresenta uma lógica de 
intervenção que ilustra esses critérios.
16 
Além desta avaliação dos sistemas 
de gestão, o Tribunal examinou uma 
amostra de 28 projetos de INP (ver 
ponto 13), os PDR dos Estados-Mem -
bros, dados de acompanhamento 
e relatórios de avaliação pertinentes.Gráfico 3Lógica de intervenção dos INP no âmbito do período de programação de 2007-2013
Identiﬁcação das necessidades 
e deﬁnição de objetivosIdentiﬁcação dos tipos de 
investimento coerentes
e relacionados com as 
necessidades e os objetivosAvaliação do contributo e do 
papel sinergético dos INP 
como complemento de 
outras medidas e objetivos
16 Observações
Apesar da definição 
alargada de necessidades 
agroambientais, os Estados-
-Membros direcionaram 
a ajuda restringindo os 
tipos de INP elegíveis para 
financiamento
17 
Para ser eficaz, o apoio a INP deve ser 
orientado para a satisfação de necessi -
dades agroambientais específicas rela -
cionadas com a utilização sustentável 
das terras agrícolas. O Tribunal cons -
tatou que, apesar de terem definido 
as suas necessidades agroambientais 
em termos gerais, todos os Estados- 
-Membros atenuaram o risco de apoio 
não orientado, restringindo os tipos 
de INP elegíveis para financiamento. 
O anexo III  apresenta uma síntese das 
necessidades e dos objetivos agroam -
bientais, bem como dos tipos de INP 
analisados em cada Estado-Membro. 
Este anexo demonstra que existe 
efetivamente uma coerência global 
entre o tipo de INP selecionados 
pelos Estados-Membros e as necessi -
dades agroambientais descritas nos 
seus PDR.
18 
Ao considerar a afetação financeira do 
apoio público, dois Estados-Membros 
direcionaram essencialmente o auxílio 
para projetos relativos à preservação 
e proteção da paisagem. No caso de 
Portugal, 89% do apoio a INP disse -
ram respeito à recuperação de mu -
ros tradicionais em pedra posta que 
suportam os vinhedos em socalcos 
do Vale do Douro. No caso de Itália 
(Apúlia), 97% do apoio público a INP 
disseram respeito à recuperação de 
muros tradicionais em pedra posta 
que constituem uma característica dos 
sistemas agrícolas regionais e da pai -
sagem. Trata-se de exemplos de uma 
opção clara de concentração do apoio 
a INP na resposta a uma necessidade 
agroambiental.Os quatro Estados-Membros 
auditados referiram 
a complementaridade do 
apoio a INP , mas apenas 
dois a aplicaram a nível 
operacional para promover 
sinergias com outros regimes 
de apoio
19 
O regulamento do Feader atribuiu aos 
INP um papel complementar (ver pon -
tos 3 e 4), mas concedeu aos Estados-
-Membros a possibilidade de escolher 
o nível a que essa complementaridade 
deve ocorrer. A auditoria identificou 
referências à complementaridade em 
todos os Estados-Membros auditados, 
mas apenas em dois deles — Portugal 
(Continente) e Reino Unido (Inglater -
ra) — esta complementaridade foi 
definida a um nível operacional para 
promover realmente sinergias entre os 
diferentes regimes de apoio ambien -
tal. Em especial, estes dois Estados- 
-Membros integraram o apoio a INP na 
medida 214 do FEADER «pagamentos 
agroambientais», na medida em que 
o acesso a apoio a INP exigia a existên -
cia de um compromisso agroambien -
tal relacionado com esta medida de 
desenvolvimento rural.
20 
Por outro lado, a Dinamarca e Itália 
(Apúlia) definiram a complementarida -
de em termos menos práticos e mais 
vagos, uma vez que o INP foi relacio -
nado com objetivos agroambientais 
gerais definidos nos seus PDR (por 
exemplo, preservação da paisagem 
e proteção dos recursos naturais), que 
eram partilhados por outras medidas 
do Feader no âmbito do Eixo 2 (ver 
gráfico 1 ). No entanto, não foi desen -
volvida uma complementaridade entre 
medidas. A  caixa 2  apresenta exem -
plos de sinergias e de complementari -
dade definida de forma vaga no apoio 
a INP .
17 Observações
21 
O Tribunal considera que a possibili -
dade de integrar o apoio a INP noutras 
medidas de desenvolvimento rural, 
como a medida 214, permite uma 
relação potencialmente mais forte com 
outros compromissos agroambientais 
já existentes, encorajando, por conse -
guinte, um efeito sinergético reforçado 
no que se refere à concretização de 
objetivos agroambientais.
22 
No entanto, esta integração de me -
didas também representa um risco 
de sobreposição do apoio, se as 
atividades a financiar ao abrigo de 
cada medida não forem claramente 
demarcadas. Foi o caso de Portugal (Continente), em que o apoio conce -
dido ao abrigo da medida 214 «pa -
gamentos agroambientais» incluiu 
montantes para manutenção/recupe -
ração de partes de muros em pedra 
posta que necessitavam de trabalhos 
de recuperação (mau estado). Em con -
sequência, os pagamentos efetuados 
ao abrigo da medida 214, relativos ao 
compromisso de manutenção, tanto 
podiam incluir muros que deviam ser 
mantidos como recuperados. Simul -
taneamente, o custo dos trabalhos de 
recuperação também podia ser supor -
tado a 100%, ao abrigo do apoio a INP . 
Assim sendo, a intensidade do auxílio 
de apoio à reconstrução de alguns 
muros em pedra posta poderia, objeti -
vamente, exceder os 100%. O Tribunal 
detetou quatro destas situações nos 
seis projetos visitados em Portugal.Exemplos de complementaridade com outras medidas/outros objetivos
Em Portugal (Continente), os regimes de INP que apoiam a recuperação de muros tradicionais em pedra posta 
no vale do Douro exigem que os candidatos sejam beneficiários dos pagamentos agroambientais no âmbito 
da medida 214. Ao abrigo desta medida, os beneficiários recebem apoio financeiro para assumir um conjunto 
de compromissos agroambientais. Um destes compromissos consiste na manutenção dos muros em pedra 
posta existentes nas suas explorações agrícolas em boas condições, durante um período de mínimo de cinco 
anos. Nesses casos, o apoio a INP para recuperação de muros em pedra posta complementa o compromisso 
que exige a sua manutenção, e ambas as medidas combinadas contribuem para o objetivo de manter em boas 
condições uma característica paisagística importante nessa região.
No caso do Reino Unido (Inglaterra), o regime voluntário Environmental Stewardship  efetua pagamentos (finan -
ciados no âmbito da medida 214 de desenvolvimento rural) aos gestores de espaços rurais que se comprome -
tam a gerir as suas terras em prol de objetivos agroambientais. Este regime é composto por diversos níveis, 
com requisitos crescentes: o mais elevado desses níveis ( High-Level Stewardship ) inclui a possibilidade de fi -
nanciamento de determinados tipos de trabalhos de infraestrutura (por exemplo, a recuperação de paisagens 
e elementos característicos ou delimitações tradicionais) a realizar pelos beneficiários. O apoio a INP concede 
o financiamento para estes trabalhos de infraestrutura.
No caso de Itália (Apúlia) e da Dinamarca, o apoio a INP foi relacionado com a concretização de objetivos 
agroambientais gerais que foram definidos para todo o Eixo 2, tais como a proteção das paisagens rurais e a 
manutenção da biodiversidade, não tendo sido limitado a zonas específicas, identificadas como tendo um 
especial valor ambiental. Em Itália (Apúlia), apenas é exigido aos beneficiários do apoio que pratiquem uma 
atividade agrícola, enquanto na Dinamarca o beneficiário pode ser qualquer entidade privada ou pública, in -
cluindo proprietários ou arrendatários de terras agrícolas, com exceção da submedida relativa à aquisição de 
terras para criação de zonas húmidas, em relação à qual o único beneficiário era o Estado dinamarquês.Caixa 2
18 Observações
23 
Em termos globais, a opção tomada 
pelos Estados-Membros na execução 
do apoio a INP foi refletida na amostra 
de projetos visitados pelo Tribunal, 
sendo que 16 dos 28 projetos visitados 
foram executados em sinergia com 
outras medidas de desenvolvimento 
rural e a maioria dos projetos (21 em 
28) foram considerados complemen -
tares relativamente a outros objetivos 
agroambientais (ver o  anexo II  para 
mais pormenores).As deficiências nos 
procedimentos de seleção 
dos Estados-Membros 
auditados resultaram no 
apoio a INP inelegíveis ou 
cuja seleção foi justificada  
de forma insuficiente
24 
Os Estados-Membros devem orientar 
os escassos recursos públicos para as 
propostas de projeto que melhor res -
pondem às suas necessidades nacio -
nais ou regionais, respeitando simulta -
neamente a regulamentação aplicável 
e os princípios de igualdade de acesso 
e de transparência. O Tribunal exami -
nou os procedimentos de seleção em 
vigor nos Estados-Membros auditados 
e detetou que, à exceção de um, todos 
os casos continham insuficiências 
nesta matéria. A  caixa 3  apresenta 
exemplos dessas insuficiências.
Insuficiências detetadas na seleção dos projetos de INP
a) Seleção de investimentos inelegíveis
Dinamarca
Os estudos preliminares (ou seja, de viabilidade) para projetos relativos a zonas húmidas são tratados como 
INP separados, estando sujeitos a procedimentos de aprovação distintos e sendo economicamente indepen -
dentes de qualquer investimento que venha a ser feito numa fase posterior. No entanto, o artigo 55.º do Regu -
lamento (CE) n.º 1974/20067 prevê que o custo geral de uma operação de investimento elegível para financia -
mento só possa ser considerado como tal se existir efetivamente uma operação de investimento. O Tribunal 
considera que este requisito protege os princípios da otimização de recursos, uma vez que impede que os 
fundos da UE sejam utilizados em ações que não contribuem para os objetivos do regime de apoio. Trata-se 
do caso dos estudos de viabilidade, que não resultam em investimentos concretos. Neste Estado-Membro, 
menos de metade dos estudos preliminares financiados foram efetivamente seguidos de candidaturas separa -
das para investimentos reais em zonas húmidas. Além disso, em diversos casos, os estudos de viabilidade com 
uma conclusão positiva não resultaram na execução de projetos concretos.
7 Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) 
(JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).Caixa 3
19 Observações
Itália (Apúlia)
As autoridades nacionais estipularam que apenas os proprietários de explorações agrícolas registados no 
registo de exploração da Câmara do Comércio podem ter acesso ao apoio a INP . O Tribunal constatou que três 
dos seis beneficiários visitados no local não cumpriram este requisito e, por conseguinte, não deveriam ter 
tido acesso ao apoio a INP .
b) Transparência insuficiente na seleção de projetos
Reino Unido (Inglaterra)
As autoridades nacionais identificam explorações que poderiam beneficiar de apoio. Utilizam, para o efei -
to, listas pré-definidas de explorações classificadas por ordem de prioridade em função do seu potencial 
de realização de resultados ambientais, seguindo-se um procedimento de negociação entre as autoridades 
nacionais e os potenciais beneficiários. No entanto, não estavam disponíveis informações sobre a base a partir 
da qual foram determinadas as prioridades e a avaliação do mérito das candidaturas. Além disso, a docu -
mentação do regime sugere que a inclusão de novas propostas de gestão de terras é deixada ao critério dos 
funcionários  nacionais.
Dinamarca
Os pedidos de ajuda relativos a INP em plantações coletivas são submetidos às autoridades de gestão quase 
exclusivamente por uma associação nacional de proprietários e arrendatários de terras. Esta associação nacio -
nal decide, com base nos seus próprios critérios, a associação local que participará nos projetos apresentados 
e, em última análise, os projetos a apoiar. Além disso, a associação nacional participa no comité consultivo que 
determina a prioridade relativa das candidaturas apresentadas. Na opinião do Tribunal, esta situação constitui 
um potencial conflito de interesses.
c) Verificação inadequada de critérios de seleção fundamentais
Itália (Apúlia)
No convite à apresentação de propostas de 2009 relativo ao apoio a INP para recuperação de muros em pedra 
posta, foram aprovadas 602 das 3 887 candidaturas apresentadas, correspondendo a uma despesa pública to -
tal de 42,7 milhões de euros. Os critérios de atribuição de prioridades concediam um máximo de sete pontos. 
Todas as candidaturas com menos de seis pontos foram excluídas.
Um dos critérios decisivos de atribuição de prioridades foi a classificação das propriedades com olival como 
tendo elevado valor ambiental e paisagístico. Os candidatos que preenchessem este critério recebiam dois 
pontos, o que foi decisivo para não serem excluídos.
As autoridades nacionais não verificaram o cumprimento deste critério específico de forma independente. 
A tarefa foi atribuída às associações de produtores, que tinham de certificar se os seus membros preenchiam 
este critério. 
20 Observações
Verificou-se uma falta de 
informações pertinentes 
para demonstrar o que foi 
realizado com o apoio da UE 
a INP ao nível da UE e dos 
Estados-Membros…
25 
O acompanhamento e a avaliação 
constituem elementos fundamentais 
para garantir que o apoio do Feader 
a INP é bem utilizado. Para o período 
de 2007-2013, o regulamento relativo 
ao desenvolvimento rural introduziu 
um «Quadro Comum de Acompanha -
mento e Avaliação» (QCAA). O QCAA 
utilizava indicadores comuns destina -
dos a refletir os progressos realizados 
face aos objetivos de desenvolvimento 
rural, de modo a permitir comparar 
cada PDR e agregar os dados. Uma vez 
que os indicadores comuns não conse -
guem refletir plenamente a totalidade 
dos efeitos de cada regime de apoio, 
cabia igualmente aos Estados-Mem -
bros definirem um número limitado de 
indicadores adicionais.26 
O Tribunal detetou diversas insuficiên -
cias no acompanhamento e na avalia -
ção, que resultaram numa inexistência 
generalizada de informações pertinen -
tes sobre os resultados obtidos pelos 
INP , e designadamente em que medida 
esses INP contribuíram para a concre -
tização de objetivos agroambientais 
relacionados com a utilização susten -
tável das terras agrícolas.
27 
Em primeiro lugar, durante a fase de 
programação os Estados-Membros não 
definiram indicadores de base adicio -
nais relativos ao apoio a INP . A utiliza -
ção de indicadores de base adicionais 
permitiria estabelecer um contexto no 
qual a afetação de recursos para apoio 
a INP fosse mais clara, bem como 
comparar o contributo deste apoio 
no final do período. A  caixa 4  apre -
senta um exemplo da forma como os 
indicadores de base poderiam facilitar 
a medição dos resultados obtidos com 
o apoio a INP .
Exemplos de possíveis indicadores de base
Itália (Apúlia) e Portugal (Continente)
A recuperação de muros em pedra posta era o principal tipo de INP definido no PDR (97% do apoio público 
total em Apúlia, 89% em Portugal). No entanto, as autoridades nacionais não definiram uma situação de base 
no que se refere à quantidade total de muros em pedra posta nas zonas que beneficiavam deste tipo de apoio 
a INP , à quantidade destes muros identificada como tendo necessidade de manutenção no início do período 
de programação, nem à quantidade destes muros que se pretendia recuperar no final do período de progra -
mação, o que teria permitido obter uma noção mais concreta do significado e da eficácia dos recursos afeta -
dos a este tipo de INP .Caixa 4
21 Observações
28 
Em segundo lugar, os indicadores 
comuns do QCAA medem os dados 
relativos a recursos e realizações, tais 
como o montante de despesa pública, 
o número de explorações benefi -
ciárias do apoio e o volume total de 
investimento, mas são especialmente 
inadequados para efeitos de avaliação 
do impacto das medidas de investi -
mento, tais como os INP . Do mesmo 
modo, o indicador comum de resulta -
dos obtido para o apoio a INP tem em 
conta a superfície do terreno (medida 
em número de hectares) no âmbito 
de regimes de gestão de terras bem-
sucedidos sendo, por conseguinte, 
irrelevante para expressar a ligação 
ou o contributo de uma medida de 
investimento.
29 
Apesar da falta de adequação dos 
indicadores comuns de resultados, 
que foi explicitamente reconhecida 
nos PDR de Portugal (Continente) e do 
Reino Unido (Inglaterra), os Estados-
-Membros auditados não definiram 
indicadores adicionais para recolher 
esta importante informação no que se 
refere ao apoio a INP .30 
A avaliação também é uma fonte pas -
sível de produzir informações relevan -
tes. Contrariamente ao exame regular 
realizado pelo acompanhamento, 
a avaliação consiste na recolha e aná -
lise periódicas de provas, incluindo as 
informações produzidas para efeitos 
de acompanhamento. No momento da 
auditoria, apenas estavam disponíveis 
as avaliações intercalares realizadas 
a meio do período. O exame destes 
relatórios de avaliação revelou que 
não continham informações pertinen -
tes sobre os resultados obtidos com 
o apoio a INP . Esta situação deveu-se 
essencialmente à combinação de 
uma execução tardia com a falta de 
informações de acompanhamento 
pertinentes. Com efeito, o exame dos 
diferentes relatórios de avaliação inter -
calar efetuado pela Comissão revelou 
a reduzida disponibilidade e exausti -
vidade dos dados de acompanhamen -
to. A  caixa 5  apresenta exemplos da 
escassez de informações relativas ao 
desempenho do apoio a INP .
Exemplos de referências feitas ao apoio a INP nos relatórios de avaliação intercalar
No caso de Portugal (Continente), a avaliação intercalar não continha qualquer referência aos INP , em virtude 
da execução tardia da medida.
No que se refere a Itália (Apúlia), a avaliação intercalar forneceu informações sobre os resultados do apoio 
a INP e a sua correlação com os benefícios ambientais. No entanto, no momento da avaliação intercalar não 
tinham sido pagas quaisquer despesas, o que sugere que o relatório se limitou a repetir os benefícios ambien -
tais pretendidos, expressos no PDR e no relatório de avaliação ex ante .
No caso da Dinamarca, a avaliação intercalar revelou que as medidas nacionais de execução do apoio a INP 
não continham uma definição dos objetivos operacionais.
No que se refere ao Reino Unido (Inglaterra), a avaliação intercalar incluiu uma recomendação específica sobre 
a necessidade de definir novos indicadores, de forma a permitir a avaliação da eficácia e da pertinência do 
apoio a INP .Caixa 5
22 Observações
31 
As questões acima descritas impe -
diram as autoridades nacionais de 
retirarem conclusões significativas 
sobre o sucesso ou a eficácia do apoio 
a INP no que se refere ao seu contri -
buto para a concretização de outras 
medidas ou objetivos ambientais. Esta 
situação pode ter levado, por exemplo, 
os Estados-Membros que restringiram 
o apoio a INP a beneficiários de outras medidas de desenvolvimento rural, 
tais como pagamentos agroambien -
tais, a juntar a avaliação de ambas as 
medidas, partindo do princípio oti -
mista de que o desempenho da última 
num determinado sentido implicaria 
que os INP teriam tido um desempe -
nho idêntico, apesar da falta de dados 
objetivos relativos aos resultados do 
apoio a INP (ver caixa 6 ).
… no entanto, o Tribunal 
encontrou indícios de que 
71% dos INP auditados 
contribuíram para os 
objetivos relacionados com 
a utilização sustentável das 
terras agrícolas
32 
Tal como indicado no ponto 13, 
o Tribunal examinou uma amostra 
de 28 projetos de INP . Tendo em vista 
avaliar se estes projetos contribuíram 
de forma eficaz para a utilização sus -
tentável das terras agrícolas, o Tribunal 
avaliou se:
—   os projetos eram elegíveis para 
apoio do Feader;
—   deram resposta a necessidades 
ambientais reconhecidas pelos 
Estados-Membros nos seus PDR 
e prosseguiram objetivos relacio -
nados com a utilização sustentável 
das terras agrícolas;—   os investimentos com eles relacio -
nados foram realizados nos termos 
planeados e se mantinham no 
momento das visitas de auditoria. 
O anexo II  apresenta os resultados 
desta avaliação para cada proje -
to, juntamente com uma análise 
da razoabilidade dos respetivos 
custos, desenvolvida na seção que 
se segue.Exemplo de uma avaliação conjunta
No caso do Reino Unido (Inglaterra), as autoridades nacionais afirmaram que, ao avaliar o desempenho dos 
INP , consideraram conjuntamente o desempenho de duas medidas (214 pagamentos agroambientais/216 INP). 
No entanto, a demonstração da forma como a ajuda a INP contribuiu para os benefícios a longo prazo dos 
compromissos agroambientais é afetada pela inexistência de objetivos e indicadores específicos relativos 
aos INP .Caixa 6
23 Observações
33 
Em matéria de elegibilidade, o Tribu -
nal constatou que quatro projetos 
não eram elegíveis, situação que já se 
verificava no momento da candidatura 
(ver caixa 3 ). Além disso, o Tribunal 
identificou três projetos inelegíveis, 
em virtude de acontecimentos ocorri -
dos durante a sua execução (ver pon -
to 44). Uma vez que estes sete projetos 
(25%) não deveriam ter sido apoiados 
com financiamento do Feader, o Tri -
bunal considera que os mesmos não 
contribuíram para a concretização dos 
objetivos da medida.
34 
O Tribunal identificou provas que 
sugerem que 20 dos restantes 21 pro -
jetos deram resposta a necessidades 
agroambientais identificadas. As 
necessidades abrangidas com maior 
frequência foram a proteção da 
paisagem e da biodiversidade. Além 
disso, estes projetos foram executados 
conforme planeado e funcionavam 
de forma sustentável no momento 
das visitas de auditoria. Em termos 
globais, o Tribunal detetou indícios de 
que 20 dos 28 projetos examinados 
(71%) contribuíram para a concretiza -
ção dos objetivos agroambientais rela -
cionados com a utilização sustentável 
das terras agrícolas.Os custos dos INP 
apoiados nos Estados- 
-Membros auditados 
foram muitas vezes 
excessivamente elevados 
ou justificados de forma 
insuficiente
35 
Para que o seu contributo para a utili -
zação sustentável das terras agrícolas 
tenha uma boa relação custo-eficácia, 
os INP devem não só dar resposta às 
respetivas necessidades ambientais, 
como também fazê-lo a um custo ra -
zoável. Com efeito, dado que a percen -
tagem de financiamento dos custos 
de investimento com fundos públicos 
é superior (até 100%) à das outras 
medidas de investimento do Feader, 
os beneficiários de INP podem ter me -
nos incentivos para conter os custos. 
Os Estados-Membros deveriam, por 
conseguinte, prestar especial atenção 
no que se refere a garantir que apenas 
reembolsam custos de investimento 
razoáveis e devidamente justificados.
36 
Tal como referido no ponto 3, o fun -
damento para a concessão de apoio 
público a INP é conceder aos benefi -
ciários um incentivo financeiro para 
a realização de investimentos que não 
geram uma rentabilidade significati -
va, mas que produzem um impacto 
ambiental positivo. Por esse motivo, 
a taxa de apoio pode atingir 100% da 
despesa elegível para INP . Tendo em 
conta que quase todos os tipos de 
investimento têm potencial para gerar, 
direta ou indiretamente, benefícios 
económicos, a regulamentação aplicá -
vel prevê que os INP não gerem uma 
rentabilidade económica significativa 
para o beneficiário. No entanto, a Co -
missão não emitiu orientações sobre 
a definição de rentabilidade económi -
ca significativa, nem a forma como os 
Estados-Membros a devem avaliar.
24 Observações
37 
O Tribunal considera que, para salva -
guardar o princípio da economia, os 
Estados-Membros devem ter em conta 
as características remunerativas ou 
geradoras de rentabilidade8 das ope -
rações sujeitas a apoio a INP , quando 
determinam o montante de apoio pú -
blico que as mesmas devem receber. 
Em especial, esta taxa de apoio deve 
ser definida em conformidade com 
a relevância das características remu -
nerativas ou dos benefícios agronómi -
cos esperados do INP , num intervalo 
situado entre as taxas de financiamen -
to concedidas a investimentos produti -
vos normais, que se situam geralmente 
nos 40%, e a taxa máxima de 100% 
permitida para os INP .
38 
O Tribunal examinou as taxas de apoio 
público aplicadas a INP pelos quatro 
Estados-Membros visitados e avaliou 
se essas taxas eram moduladas de 
forma a ter em conta quaisquer carac -
terísticas produtivas, numa amostra de 
28 projetos relativos a INP . O Tribunal 
avaliou igualmente a razoabilidade dos 
custos destes INP . Em termos gerais, 
o Tribunal constatou que a maioria dos 
INP continha, de facto, características 
produtivas, que não foram tidas em 
conta pelos Estados-Membros para 
reduzir as elevadas taxas de financia -
mento público aplicadas. O Tribunal 
também detetou problemas sistemá -
ticos no que respeita a garantir de 
razoabilidade dos custos em todos os 
Estados-Membros.Os INP recebem elevados 
níveis de financiamento 
público, ainda que por vezes 
contenham componentes 
remunerativas
39 
Todos os Estados-Membros auditados 
definiram taxas específicas para apoio 
a INP . Enquanto Portugal (Continen -
te) e Itália (Apúlia) definiram o apoio 
em 100% das despesas elegíveis, 
a Dinamarca e o Reino Unido (Inglater -
ra) definiram taxas específicas por tipo 
de INP , de 50% no caso dos INP com 
características remunerativas até 100% 
na ausência dessas características. 
Os exemplos de modulação incluem 
projetos de construção de vedações, 
cofinanciados a uma taxa de 50% no 
Reino Unido (Inglaterra), projetos de 
recuperação de sebes, financiados 
a uma taxa de 60%, tanto na Dinamar -
ca como no Reino Unido, e projetos 
financiados a uma taxa de 100%, tais 
como projetos que envolvam recon -
versão de terras em charnecas (Reino 
Unido) e aquisição pública de terre -
nos para criação de zonas húmidas 
(Dinamarca).
40 
O Tribunal considera que o PDR do 
Reino Unido (Inglaterra) foi o único 
que teve em conta, na determinação 
da taxa de apoio individual a cada INP , 
questões como os benefícios ambien -
tais e agronómicos esperados ou as 
falhas do mercado.8 As características produtivas 
ou remunerativas de um 
investimento são as que 
resultam num aumento do 
valor ou da rentabilidade da 
exploração agrícola, ou 
contribuem para esse 
aumento. Podem assumir 
a forma de benefícios 
económicos ou agronómicos, 
tais como o papel estrutural 
do investimento nos sistemas 
de exploração agrícola, 
a redução dos custos das 
operações associadas ao 
investimento ou o aumento  
da produção da exploração 
agrícola.
25 Observações
41 
No entanto, o Tribunal identificou, em 
todos os Estados-Membros visitados, 
INP cujas características remunerativas 
não foram tidas em conta para efeitos 
de determinação das taxas de apoio 
concedidas e que foram, na realidade, 
as mais elevadas. O Tribunal considera 
que esta situação prejudica o princípio 
da economia, uma vez que envolve 
pagamentos excessivos para determi -
nados tipos de bens que poderiam ter 
sido obtidos a um custo inferior, tendo 
em vista a partilha de benefícios gera -
dos para o beneficiário e/ou entidades 
associadas:
— em Portugal (Continente), a recu -
peração de muros em pedra posta 
que sustêm a produção em socal -
cos no Vale do Douro representou 
a maior parte dos INP apoiados 
(89% da despesa total para a me -
dida). A taxa de apoio foi de 100% 
das despesas elegíveis, limitadas 
a 70 000 euros por exploração 
agrícola. O Tribunal considera que 
este tipo de INP inclui uma com -
ponente produtiva, uma vez que 
os muros desempenham um papel 
estrutural no sistema de socalcos 
utilizado na região em que os 
investimentos foram realizados, 
pelo que o elemento paisagístico 
não é o único determinante para 
os sistemas agrícolas em questão. 
A taxa muito elevada praticada em 
Portugal (Continente) contrasta 
com a do Reino Unido (Inglaterra), 
onde os projetos relativos a muros 
em pedra receberam uma taxa de 
apoio de 60%. Além disso, o Tri -
bunal constatou que num dos 
seis INP visitados, o apoio desti -
nado à manutenção de estruturas 
agrícolas tradicionais resultou em 
apoio a uma estrutura não tradi -
cional que era utilizada para as 
operações agrícolas;
— em Itália (Apúlia), a recuperação 
de muros em pedra posta que 
delimitam as parcelas agrícolas 
representou a maior parte (97% da despesa total para a medida) de 
INP apoiados nessa região. A taxa 
de apoio foi de 100% das despesas 
elegíveis, sem limitação do valor 
no primeiro período de candida -
turas. Nos períodos subsequentes, 
foi estipulado um limite de despe -
sas de 100 000 euros. O Tribunal 
considera que este tipo de INP 
inclui uma componente produtiva, 
uma vez que os muros em pedra 
são utilizados como cercas para 
manter o gado em certas zonas 
de pastagem ou para proteger as 
plantações dos estragos causa -
dos por animais selvagens ou por 
gado da vizinhança. A taxa muito 
elevada praticada em Itália (Apúlia) 
contrasta com a do Reino Unido 
(Inglaterra), onde os projetos relati -
vos a muros em pedra receberam 
uma taxa de apoio de 60%;
— no Reino Unido (Inglaterra), apesar 
da existência de uma metodologia 
que permite ter em conta o grau 
de impacto económico dos INP 
apoiados na determinação da taxa 
de ajuda, o Tribunal constatou 
que 4 dos 10 projetos visitados no 
local, todos financiados a uma taxa 
de 100%, envolviam benefícios 
económicos significativos para 
os beneficiários e/ou entidades 
associadas. Em dois casos relativos 
à recuperação de turfeiras degra -
dadas9, os beneficiários geriram 
os projetos numa parceria que 
incluía duas companhias de água. 
Os dois projetos estão localizados 
nas bacias hidrográficas de dois 
reservatórios de água geridos por 
essas empresas. O interesse econó -
mico dessas empresas consiste na 
redução dos custos de tratamento 
das águas, resultante da execu -
ção destes INP . Apesar de estes 
projetos estarem abrangidos pelo 
âmbito do apoio a INP , o interesse 
económico das empresas de água 
deveria ter sido tido em conta para 
efeitos de definição da taxa  
de apoio.9 As turfeiras são zonas húmidas 
com uma espessa camada de 
solo orgânico (turfa) coberta 
de água, composta por 
matéria vegetal morta e em 
decomposição. As turfeiras 
incluem charnecas, pauis, 
turfeiras baixas, florestas de 
pântanos turfosos e tundra 
congelada.
26 Observações
 Num outro caso, o beneficiário 
utilizou o apoio para aquisição de 
equipamento essencialmente uti -
lizado na sua atividade económica 
de proprietário florestal. O quarto 
caso diz respeito à recuperação de 
edifícios históricos numa proprie -
dade na qual o beneficiário gere 
um alojamento « Bed and Break -
fast». Estes dois projetos beneficia -
ram de uma taxa de apoio signi -
ficativamente superior à taxa que 
teriam recebido para investimen -
tos produtivos, ao abrigo de outras 
medidas de desenvolvimento rural 
previstas para tipos de projetos 
semelhantes;
— na Dinamarca, apesar da decisão 
das autoridades nacionais de 
que os INP relativos a operações 
comerciais deveriam receber taxas 
de apoio inferiores a 75%, o Tribu -
nal constatou que 2 dos 6 projetos 
visitados se referiam a pastagens 
relacionadas com operações co -
merciais, mas recebiam uma taxa 
de apoio normal de 75%. Estes 
projetos incluíam, entre outras ati -
vidades, a construção de vedações 
e a criação/extensão de zonas de 
pastagem para o gado de estábu -
lo já existente, o que resultou no 
aumento do número do gado de 
criação ou no arrendamento de 
algumas das zonas de pastagem 
adicionais.Os Estados-Membros 
auditados financiaram 
investimentos com custos 
excessivamente elevados 
ou justificados de forma 
insuficiente
42 
O Tribunal examinou os procedimen -
tos em vigor nos Estados-Membros 
auditados para garantir a razoabilida -
de dos custos dos INP apoiados. Os au -
ditores observaram insuficiências em 
todos os Estados-Membros visitados.
43 
No que se refere a Portugal, no caso 
dos muros em pedra posta que sustêm 
os socalcos agrícolas no Vale do Douro 
(representando 89% do apoio total 
a INP), as autoridades nacionais tinham 
definido um custo unitário máximo 
elegível excessivo, quando comparado 
com parâmetros de referência inde -
pendentes10 ou com tipos idênticos 
de INP noutros Estados-Membros 
(ver  caixa 7 ).
44 
Além disso, o Tribunal constatou que, 
em Portugal, uma das condições de 
elegibilidade para INP que impliquem 
a realização de obras públicas é a de -
tenção de um alvará pelo contratante 
que executa os trabalhos, situação que 
não foi respeitada em 3 dos 6 projetos 
visitados no local. Um exame mais 
detalhado revelou que 12 dos 20 pro -
cessos de beneficiários adicionais exa -
minados foram afetados pela mesma 
questão de elegibilidade. Um acom -
panhamento limitado realizado pelas 
autoridades nacionais revelou que os 
contratantes utilizados por cinco des -
ses beneficiários estavam envolvidos 
em 79 casos idênticos.10 Parâmetros de referência 
obtidos a partir da base de 
dados pública da Associação 
dos Industriais da Construção 
Civil e Obras Públicas 
(AICCOPN).
27 Observações
45 
Na Dinamarca, os procedimentos 
em vigor para verificação dos custos 
reembolsados não exigiam o exame de 
toda a documentação comprovativa. 
Com efeito, era considerada suficiente 
a apresentação de uma declaração 
elaborada pelo auditor do beneficiário, 
relativa ao cumprimento da regula -
mentação ambiental e legal, incluindo 
o concurso. Do mesmo modo, até ao 
final de 2013, as autoridades dinamar -
quesas não verificaram se as faturas 
apresentadas tinham efetivamente 
sido pagas pelo beneficiário antes do 
pedido de reembolso. O Tribunal cons -
tatou igualmente que as autoridades 
nacionais não verificaram se os pedi -
dos de pagamento apresentados pelos 
beneficiários incluíam IVA dedutível, 
que não é elegível. Como resultado, 
num dos seis INP examinados pelo Tri -
bunal na Dinamarca, o IVA dedutível, 
num montante de 20% do total dos 
custos de investimento declarados, 
foi subsequentemente reembolsado. 
A partir do final de 2013 entrou em 
vigor um novo procedimento de veri -
ficação dos custos, mas o Tribunal não 
encontrou provas, tais como uma or -
dem de serviço ou uma comunicação 
oficial ao pessoal, que documentassem 
a aplicação do novo procedimento.46 
No Reino Unido (Inglaterra), o Tribunal 
examinou, quando aplicável, a docu -
mentação da contratação e os contra -
tos de prestação de serviços celebra -
dos entre os beneficiários e terceiros 
para a gestão de 10 projetos de investi -
mento. O Tribunal identificou situações 
em que os custos efetivamente incor -
ridos foram superiores ao custo de 
opções alternativas que tinham sido 
propostas. Noutras situações, a análise 
das propostas não recorreu à compa -
ração com parâmetros de referência, 
tendo em vista atenuar o risco de  
adjudicação do contrato a uma pro -
posta com um preço sobredimensio -
nado (ver caixa 8 ). Além disso, a falta 
de visitas físicas pelas autoridades 
nacionais constitui uma insuficiência 
no que se refere a garantir a realidade 
bem como a otimização dos recur -
sos dos INP apoiados, especialmente 
tendo em conta as elevadas taxas de 
apoio e a inexistência de um fator 
dissuasor, tal como uma participação 
financeira significativa por parte dos 
beneficiários.Exemplos de custos excessivamente elevados — Portugal (Continente)
As autoridades nacionais definiram um custo unitário máximo elegível de 250 euros por metro cúbico, no 
caso da construção de muros em pedra posta para sustentar os socalcos agrícolas. De acordo com os dados 
fornecidos pelas autoridades nacionais, o custo médio pago aos beneficiários foi de 198 euros por metro cú -
bico. Os parâmetros de referência profissionais independentes, tais com os custos de referência da Associação 
dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas, sugerem que o custo unitário para trabalhos idênticos 
deve ser de 75 euros por metro cúbico.
No caso dos muros em pedra posta utilizados exclusivamente como cercas, que constituem outro tipo de INP , 
o custo unitário máximo definido de 150 euros por metro cúbico pode ser comparado com INP semelhantes 
em Itália (Apúlia), em que o custo unitário máximo elegível foi de 74 euros por metro cúbico, no primeiro con -
vite à apresentação de candidaturas; este valor foi posteriormente reduzido para 61 euros por metro cúbico 
no segundo convite à apresentação de candidaturas. No Reino Unido (Inglaterra), o custo unitário máximo 
elegível foi de 75 euros por metro linear.Caixa 7
28 Observações
47 
No caso de Itália (Apúlia), a auditoria 
revelou que os custos de INP relativos 
a muros em pedra posta eram sistema -
ticamente idênticos ao custo unitário 
máximo elegível. Apesar de o Tribunal 
apenas ter detetado indícios de que 
os custos unitários máximos foram 
fixados a um nível elevado, é evidente 
que a execução de projetos de INP em 
condições diferentes, dependentes da 
sua localização (terrenos montanhosos 
ou planos) requer a diferenciação de, 
pelo menos, alguns dos custos dos 
investimentos (ver caixa 9 ).48 
Acresce que as faturas apresentadas 
pelos beneficiários de quatro dos seis 
INP visitados em Itália (Apúlia) não 
forneceram informações suficientes 
que permitissem aferir as quantidades 
de muros em pedra posta recupera -
dos, nem a localização dos trabalhos. 
Assim sendo, as autoridades nacionais 
não puderam garantir a razoabilidades 
dos custos nem a realidade das opera -
ções apoiadas.Exemplos de custos excessivamente elevados — Reino Unido (Inglaterra)
Em três dos dez projetos visitados no local, a documentação da contratação revelou que o custo com INP foi 
superior ao necessário, uma vez que existiam alternativas menos dispendiosas. Os exemplos incluem a utiliza -
ção de serviços de transporte aéreo, remoção de madeira, trabalhos preparatórios de terraplanagem e recu -
peração de uma estrutura histórica, em relação aos quais as propostas selecionadas excediam o custo propos -
to pelos concorrentes em 65%, 139% e 31%, respetivamente.
Em três outros projetos visitados no local, as propostas vencedoras corresponderam ao custo menos elevado. 
No entanto, na ausência de um sistema de referência para avaliação da razoabilidade dos custos das propos -
tas, o risco relativo à razoabilidade dos custos não é atenuado, por exemplo, nos casos em que os preços de 
todas as propostas relativas a um INP sejam sobredimensionados.
Exemplos de custos excessivamente elevados — Itália (Apúlia)
As condições de apoio a muros em pedra posta permitiram que os beneficiários utilizassem a sua própria mão 
de obra agrícola para justificar uma parte dos custos dos trabalhos. Os custos remanescentes dos trabalhos 
teriam de ser realizados por contratantes externos e as despesas comprovadas com faturas. Paralelamente 
ao alinhamento sistemático dos custos com INP com o custo máximo elegível, não existia um requisito que 
obrigasse a abrir um concurso para a seleção de contratantes externos.
Um indício de que o custo máximo elegível definido para os muros em pedra posta foi estipulado a um nível 
elevado consiste no facto de, no convite à apresentação de candidaturas de 2011, o custo unitário máximo ele -
gível ser 23% inferior ao do convite à apresentação de candidaturas de 2009. Apesar desta redução, a procura 
de apoio a INP excedeu o financiamento disponível.
A falta de concursos competitivos, combinada com o alinhamento sistemático dos custos com os custos 
unitários máximos elegíveis, definidos a níveis elevados, representa um risco para a relação custo-eficácia do 
apoio.Caixa 8 Caixa 9
29 Observações
Verificaram-se problemas 
com a razoabilidade dos 
custos na maioria dos INP 
auditados pelo Tribunal
49 
O anexo II  apresenta informações 
detalhadas sobre os 28 projetos visi -
tados no local, assim como avaliações 
individuais sobre a existência de com -
ponentes produtivas nos projetos e a 
razoabilidade dos respetivos custos. 
Inclui igualmente uma avaliação global 
do Tribunal sobre a respetiva relação 
custo-eficácia.
50 
Tal como referido no ponto 34, 71% 
dos projetos auditados foram eficazes 
na medida em que contribuíram para 
a concretização de objetivos relacio -
nados com a utilização sustentável das 
terras agrícolas. O Tribunal encontrou 
indícios de custos excessivos em 75% 
destes projetos. A análise conjunta da 
eficácia e da razoabilidade dos custos 
indica que, em termos gerais, ape -
nas 5 dos 28 INP auditados (ou seja, 
18%) prestaram um contributo para 
a concretização de objetivos agroam -
bientais que apresenta uma boa 
relação custo-eficácia. Os problemas 
relacionados com a razoabilidade dos 
custos dos investimentos podem não 
se limitar à amostra de projetos, uma 
vez que os casos encontrados resultam 
de insuficiências nos sistemas de con -
trolo dos Estados-Membros, descritas 
nos pontos 41 a 48.As insuficiências que 
afetaram a relação custo- 
-eficácia do apoio a INP 
no período de 2007-2013 
ainda não tinham sido 
corrigidas no início do 
período de 2014-2020
51 
Desde a entrada em vigor do novo 
quadro financeiro plurianual de 2014-
2020, os Estados-Membros ou regiões 
que pretendam receber fundos do 
Feader têm de submeter os seus novos 
PDR à aprovação da Comissão. Trata-
se de uma oportunidade única para 
que a Comissão e os Estados-Membros 
resolvam as insuficiências verificadas 
no período anterior ao nível da pro -
gramação, da gestão, do acompanha -
mento e da avaliação do apoio a INP . 
Esta questão é da maior importância, 
tendo em conta que os Estados-Mem -
bros auditados irão manter ou alargar 
a gama de investimentos elegíveis11 
para apoio.
52 
O Tribunal avaliou em que medida 
a Comissão e os Estados-Membros 
visitados identificaram e corrigiram 
as insuficiências salientadas nas duas 
secções precedentes do presente 
relatório, tendo em vista melhorar 
a relação custo-eficácia dos INP no 
novo período de programação. Esta 
avaliação baseou-se nas informações 
constantes dos quatro PDR12 auditados, 
nas normas de execução, nas orienta -
ções e nos procedimentos de gestão 
e de controlo disponíveis no momento 
da auditoria. O Tribunal examinou 
igualmente as comunicações entre 
a Comissão e os quatro Estados-Mem -
bros, decorrentes da revisão dos proje -
tos de PDR pela Comissão. Em termos 
gerais, as provas obtidas pelo Tribunal 
indicam que não foram ainda tomadas 
medidas corretivas em relação à maio -
ria das insuficiências identificadas pelo 
Tribunal (ver pontos 60 a 71).11 No Reino Unido (Inglaterra), 
o apoio a INP continuará a ser 
integrado na nova medida 10 
«pagamentos agroambientais 
e climáticos» que substitui 
a anterior 
medida 214 «pagamentos 
agroambientais», tal como 
sucede em Portugal 
(Continente). No caso da 
Dinamarca, o apoio a INP irá 
manter-se em termos 
idênticos aos do período de 
programação anterior 
e em Itália (Apúlia) o âmbito 
do apoio será alargado de 
forma a incluir organismos 
públicos como potenciais 
beneficiários e novos tipos de 
INP, tais como estruturas em 
pedra não residenciais ou 
caminhos tradicionais 
(Tratturi ).
12 Relativamente à Dinamarca, 
Portugal (Continente) e Reino 
Unido (Inglaterra), o PDR 
aprovado; no caso de Itália 
(Apúlia), a última proposta 
disponível.
30 Observações
53 
Uma das razões para as limitadas me -
lhorias observadas consiste no facto 
de a Comissão e os Estados-Membros 
não terem feito o suficiente para 
identificar, atempadamente, possíveis 
insuficiências. Em especial, as autorida -
des nacionais não analisaram suficien -
temente as causas das irregularidades 
detetadas durante os seus controlos, 
para melhorar a gestão do regime 
de apoio.
54 
Os controlos no local realizados pelas 
autoridades nacionais13 revelaram uma 
frequência significativa de irregula -
ridades. Em Portugal (Continente), 
50% dos projetos examinados pelas 
autoridades nacionais foram afetados 
por irregularidades ou a utilização final 
do INP era eminentemente produtiva 
(por exemplo, gerava rentabilidade). 
Em Itália (Apúlia), 27% dos INP exa -
minados pelas autoridades nacionais 
foram afetados por irregularidades 
e no Reino Unido (Inglaterra), ocor -
reram infrações às regras relativas ao 
apoio a INP em 10% dos casos. O Tribu -
nal não obteve informações sobre os 
controlos realizados pelas autoridades 
dinamarquesas14.
55 
No entanto, com exceção da Dinamar -
ca, as autoridades nacionais trataram 
as irregularidades detetadas de forma 
limitada. Utilizaram-nas essencialmen -
te para reduzir os montantes a pagar 
aos beneficiários afetados, mas não 
analisaram as causas das irregulari -
dades de forma a identificar aspetos 
a melhorar na gestão do regime.56 
A Comissão é responsável pela super -
visão da correta execução dos regi -
mes de INP nos Estados-Membros. As 
visitas de auditoria são, a este respeito, 
cruciais para identificar insuficiências 
que afetam a execução dos procedi -
mentos de gestão (por exemplo, a se -
leção de projetos, os controlos sobre 
a razoabilidade dos custos, a produção 
de dados de acompanhamento fiáveis, 
etc…) e que não podem ser detetadas 
durante os exames documentais. No 
entanto, o Tribunal constatou que as 
auditorias da Comissão foram realiza -
das demasiado tarde para que os Es -
tados-Membros pudessem identificar 
e corrigir as insuficiências detetadas 
durante o período de programação 
de 2007-2013. Além disso, os resultados 
destas auditorias não estavam dispo -
níveis durante o exame e a aprovação 
dos PDR relativos ao período de 2014-
-2020 pela Comissão, em nenhum dos 
Estados-Membros auditados, com 
exceção de Itália (Apúlia)15. Por esse 
motivo, a Comissão não pôde utilizar 
os resultados finais dessas auditorias 
para exigir que os Estados-Membros 
refletissem nos novos PDR as medidas 
corretivas necessárias antes da sua 
aprovação. Depois de a Comissão ter 
aprovado os PDR e de os fundos da UE 
terem sido disponibilizados ao Estado-
Membro, é mais difícil para a Comissão 
garantir que os Estados-Membros 
adotam atempadamente16 as medidas 
corretivas necessárias.
57 
O quadro 2  demonstra que, relati -
vamente a três dos quatro Estados-
-Membros auditados, os resultados 
de auditoria não estavam disponíveis 
antes da aprovação do novo PDR para 
o período de 2014-2020.13 Artigo 25.º do Regulamento 
(UE) n.º 65/2011 da Comissão, 
de 27 de janeiro de 2011, que 
estabelece as regras de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do 
Conselho relativas aos 
procedimentos de controlo e à 
condicionalidade no que 
respeita às medidas de apoio 
ao desenvolvimento rural 
(JO L 25 de 28.1.2011, p. 8).
14 Com exceção de Itália (Apúlia), 
onde o motivo mais frequente 
para as irregularidades 
consistiu no cálculo dos 
metros cúbicos de muros 
recuperados, não foram 
disponibilizadas informações 
adicionais sobre os tipos de 
erros nem sobre a importância 
financeira das irregularidades.
15 No caso de Itália, os serviços 
da Comissão não auditaram 
a execução dos INP em Apúlia. 
Em contrapartida, a auditoria 
da Comissão abrangeu 
o apoio a INP na Sicília. Até 
junho de 2015, o PDR de 
Apúlia ainda não tinha sido 
aprovado pela Comissão.
16 Em maio de 2015, a Comissão 
continuava a incluir os 
resultados das suas auditorias 
ao Reino Unido (Inglaterra), 
Portugal (Continente) e Itália 
(Sicília) relativas ao período 
de 2007-2013 no processo de 
decisão que pode resultar na 
aplicação de correções 
financeiras aos Estados- 
-Membros em questão.
31 Observações
58 
O acompanhamento e a avaliação 
deveriam igualmente permitir que 
a Comissão e os Estados-Membros 
identificassem problemas, obtivessem 
ensinamentos e os aplicassem durante 
a elaboração e a revisão das propostas 
de PDR. No entanto, tal como descrito 
nos pontos 25 a 31, o acompanhamen -
to apenas disponibilizou informações 
sobre as despesas incorridas, o núme -
ro de beneficiários e o investimento 
total. As avaliações intercalares não 
forneceram informações pertinentes 
sobre a execução e o desempenho. 
Esta situação representou um obstá -
culo adicional para a identificação e a 
correção atempadas das insuficiências 
que afetavam a relação custo-eficácia 
do apoio a INP .
59 
Os pontos que se seguem apresentam 
a análise do Tribunal sobre a medida 
em que a Comissão e os Estados-Mem -
bros visitados corrigiram as insuficiên -
cias descritas nas duas secções anterio -
res do presente relatório.A complementaridade  
nem sempre foi alcançada 
a nível operacional para 
promover sinergias
60 
O Tribunal constatou que dois dos 
quatro Estados-Membros auditados 
(Dinamarca e Itália-Apúlia) não exe -
cutaram o apoio a INP em comple -
mentaridade com outros regimes de 
apoio (ver ponto 20). Relativamente ao 
período de 2014-2020, a Dinamarca, tal 
como o Reino Unido e Portugal, ten -
ciona executar os INP em sinergia com 
outras medidas de desenvolvimento 
rural e/ou regimes ambientais. O novo 
regulamento do Feader prevê a pos -
sibilidade de execução de projetos 
integrados relativos a investimentos 
em ativos físicos, através dos quais 
o mesmo beneficiário se candidata 
uma vez à execução de ações ao abri -
go de, pelo menos, duas medidas ou 
submedidas diferentes. Apenas o PDR 
da Dinamarca faz referência explícita 
à possibilidade de receber apoio para 
projetos integrados que combinem 
três tipos de INP (criação de zonas hú -
midas, extensificação em terras baixas 
e recuperação das condições naturais 
relativas ao nível da água em áreas da 
rede Natura 2000) no âmbito da nova 
medida 10 «agroambiente e clima». 
A última proposta de PDR para Itá -
lia (Apúlia) não prevê a execução de 
INP em sinergia com outras medi -
das do Feader nem outros regimes 
ambientais.Quadro 2Calendário das auditorias da Comissão aos INP versus  datas de aprovação dos PDR 
para 2014-2020
Estado-Membro Data da auditoria da Comissão Estado da auditoriaData da aprovação PDR 
2014-2020
Portugal (Continental) Fevereiro de 2014 Em curso Dezembro de 2014
Reino Unido (Inglaterra) Junho de 2014 Em curso Fevereiro de 2015
Dinamarca Março de 2014 Em curso Dezembro de 2014
32 Observações
61 
O Tribunal constata que, em Portugal 
(Continente), o apoio à manutenção 
de muros em pedra posta previsto 
na nova medida 10 «agroambiente 
e clima» é essencialmente idêntico ao 
previsto no período de programação 
anterior para a medida 214 «paga -
mentos agroambientais». O Tribunal 
não encontrou quaisquer provas de 
que as autoridades nacionais tenham 
dado resposta ao problema da sobre -
posição entre o apoio prestado para 
efeitos de manutenção e o apoio para 
recuperação de muros em pedra posta 
(ver ponto 22).
Falta de indicadores e de 
dados de desempenho 
adequados além dos recursos 
e realizações
62 
O Tribunal constatou a falta de indica -
dores de acompanhamento que permi -
tam medir os resultados do apoio 
a INP durante o período de programa -
ção de 2007-2013. Esta situação limitou 
a informação sobre o desempenho ao 
número de explorações apoiadas e aos 
montantes gastos, uma vez que os in -
dicadores não eram adequados a uma 
medida de investimento (ver pontos 26 
a 29). Além disso, o Tribunal constatou 
que nenhum dos Estados-Membros 
visitados completara o conjunto de 
indicadores comuns com indicadores 
de resultados específicos para os seus 
INP . A Comissão examinou o quadro de 
desempenho proposto pelos Estados-
-Membros auditados nos seus projetos 
de PDR. Este exame abrangeu o cum -
primento, pelos Estados-Membros, 
dos requisitos previstos no sistema17 
de acompanhamento e avaliação para 
o período de 2014-2020. Em espe -
cial, analisou-se se os PDR incluíam 
indicadores comuns de contexto, de 
resultados e de realizações, e se apre -
sentavam metas finais e intermédias 
plausíveis, relativamente às dotações 
orçamentais propostas.63 
No entanto, o novo conjunto de indica -
dores comuns inclui indicadores de re -
sultados apenas ao nível dos domínios 
prioritários, para os quais contribuem 
diversas medidas, o que significa que, 
tal como sucedeu no período anterior, 
não existem indicadores comuns para 
medir os resultados alcançados por 
medidas ou submedidas individuais. 
Uma vez que as dotações orçamentais 
são realizadas ao nível das medidas/     
/submedidas, o Tribunal considera que 
a avaliação do seu desempenho é im -
portante para identificar a causa dos 
problemas e orientar de forma eficaz 
as medidas corretivas. Este exercício 
será difícil se os resultados apenas 
forem avaliados ao nível dos domínios 
prioritários. Por exemplo, se as metas 
para um determinado domínio priori -
tário não forem alcançadas, será difícil 
identificar a ou as medidas/submedi -
das que estão atrasadas e as que mais 
contribuem para a concretização das 
metas definidas. A  caixa 10  apresenta 
o quadro de acompanhamento aplicá -
vel à medida 4.4 «investimentos não 
produtivos». Demonstra que não serão 
elaboradas informações sobre o de -
sempenho, em matéria de resultados, 
dos INP .
64 
Os novos PDR elaborados pelos 
Estados-Membros auditados para 
o período de 2014-2020 não preveem 
qualquer indicador adicional relativo 
ao apoio a INP .17 O sistema comum de 
acompanhamento e avaliação 
está previsto no artigo 67.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro de 2013, 
relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) e que revoga 
o Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, 
p. 487), desenvolvido pelo 
Regulamento de Execução 
(UE) n.º 808/2014 da Comissão.
33 Observações
Quadro de acompanhamento aplicável à medida 4.4 «investimentos  
não produtivos»
Os INP podem contribuir para, no mínimo, três domínios prioritários relativos à prioridade de desenvolvimen -
to rural em matéria de restauração, preservação e melhoria dos ecossistemas:
 ο4a) biodiversidade, inclusivamente nas zonas Natura 2000, e nas zonas sujeitas a condicionantes naturais 
ou outras condicionantes específicas, e nos sistemas agrários de elevado valor natural, bem como do esta -
do das paisagens europeias;
 ο4b) gestão da água, assim como dos adubos e dos pesticidas;
 ο4c) prevenção da erosão e melhoria da gestão dos solos.
Além dos INP , as medidas que se seguem também podem contribuir para estes domínios prioritários: medi -
da 1 — transferência de conhecimentos e ações de informação; medida 2 — serviços de aconselhamento; 
medida 10 — agroambiente e clima; medida 11 — agricultura biológica; medida 12 — pagamentos ao abrigo 
da rede Natura 2000 e da diretiva-quadro sobre a água; e medida 13 — pagamentos a favor de zonas sujeitas 
a condicionantes naturais ou a outras condicionantes específicas.
No entanto, os indicadores comuns de resultados apenas se aplicam ao nível dos domínios prioritários:
 οindicadores de resultados para o domínio prioritário 4a): R6 — % de floresta ou de zonas florestadas ao 
abrigo de contratos de gestão de apoio à biodiversidade; e R7 — % de terras agrícolas ao abrigo de contra -
tos de gestão de apoio à biodiversidade e/ou paisagem;
 οindicadores de resultados para o domínio prioritário 4b): R8 — % de terras agrícolas ao abrigo de contratos 
de gestão para melhoria da gestão da água; e R9 — % de floresta ao abrigo de contratos de gestão para 
melhoria da gestão da água;
 οindicadores de resultados para o domínio prioritário 4c): R10 — % de terras agrícolas ao abrigo de contra -
tos de gestão para melhoria da gestão dos solos e/ou prevenção da erosão dos solos; e R11 — % de flores -
ta ao abrigo de contratos de gestão para melhoria da gestão dos solos e/ou prevenção da erosão dos solos.
Os indicadores comuns específicos relativos a INP são indicadores de realizações que medem o número de 
projetos apoiados, uma vez que os indicadores relativos à despesa total e à despesa pública total são defini -
dos ao nível da medida (incluindo as submedidas 4.1 a 4.4).
As informações sobre o desempenho dos INP serão, por conseguinte, muito limitadas.Caixa 10
34 Observações
Insuficiências nos 
procedimentos de seleção
65 
O Tribunal identificou insuficiências 
que afetam a transparência da seleção 
das candidaturas de projetos relativas 
a INP e a verificação do cumprimento, 
pelos candidatos, de critérios de sele -
ção fundamentais (ver ponto 24). A Co -
missão dispõe de pouca margem para 
corrigir estas questões durante o pro -
cesso de aprovação dos PDR, uma vez 
que os procedimentos detalhados de 
seleção são definidos na regulamenta -
ção nacional que rege a execução do 
regime, geralmente após a aprovação 
dos PDR. No entanto, a Comissão soli -
citou aos Estados-Membros que refle -
tissem nos seus PDR o compromisso de 
utilizar critérios de seleção pertinentes 
e aplicar montantes mínimos para 
efeitos de seleção das candidaturas de 
projetos. O Tribunal recomendou estas 
práticas por diversas vezes em relató -
rios especiais anteriores. A Comissão 
pode, no entanto, supervisionar a cor -
reta execução dos procedimentos de 
seleção dos Estados-Membros através 
das suas auditorias.
66 
No que se refere aos Estados-Mem -
bros auditados, apenas o Reino Unido 
(Inglaterra) fez referência explícita 
no seu PDR aos princípios que regem 
a seleção de projetos. A informação 
fornecida sugere que as questões 
referidas na caixa 3  são passíveis de 
resolução, designadamente no que se 
refere à definição clara dos critérios de 
inclusão e de exclusão, a separação de 
funções e a utilização de um sistema 
de classificação que incluirá um limite 
mínimo a partir do qual será atribuída 
prioridade às candidaturas. Os outros 
Estados-Membros auditados fazem 
referência a critérios de seleção que 
serão definidos numa fase posterior. 
Contudo, estes critérios ainda não ti -
nham sido desenvolvidos no momento 
da auditoria.As taxas de ajuda não foram 
ajustadas com base nas 
caraterísticas remunerativas 
dos investimentos
67 
O Tribunal detetou, em todos os Esta -
dos-Membros visitados, INP cujas ca -
racterísticas remunerativas não foram 
tidas em conta para efeitos de redução 
das elevadas taxas de apoio concedi -
das (ver pontos 35 a 41). O novo regula -
mento do Feader prevê uma taxa de 
ajuda máxima de 100% para INP . No 
seu exame das propostas de PDR, a Co -
missão verificou se as taxas de ajuda 
que os Estados-Membros propunham 
cumpriam as taxas máximas de ajuda 
previstas no regulamento. Porém, 
o Tribunal não encontrou provas de 
que a Comissão tenha exigido que os 
Estados-Membros reduzissem as taxas 
de ajuda a INP com base nas caracte -
rísticas remunerativas dos projetos.
68 
Os novos PDR dos Estados-Membros 
auditados revelam, com exceção da 
Dinamarca, uma maior variedade de 
taxas de ajuda a INP , o que aumenta 
as possibilidades de as autoridades 
nacionais modularem a ajuda em fun -
ção das características remunerativas 
dos investimentos. Em termos gerais, 
trata-se de uma melhoria pouco sig -
nificativa, na medida em que apenas 
o Reino Unido (Inglaterra) irá aplicar 
a boa prática de definição de uma taxa 
de ajuda específica para cada tipo de 
INP , com base nas suas características 
remunerativas. O Reino Unido (Ingla -
terra) mantém uma lista abrangente 
de opções relativas a trabalhos de 
infraestrutura que indica a taxa de 
apoio, variável entre 10% e 100%, em 
função das características remunera -
tivas da respetiva opção. No entanto, 
é de referir que o Tribunal identificou 
problemas na correta aplicação deste 
procedimento de modulação no perío -
do de 2007-2013.
35 Observações
Custos excessivos ou 
justificados de forma 
insuficiente
69 
Além das declarações gerais que 
referem as intenções dos Estados- 
-Membros de utilizar custos de refe -
rência e de comparar as diferentes 
propostas, o Tribunal identificou 
exemplos de melhorias concretas 
nos procedimentos de verificação da 
razoabilidade dos custos em dois Esta -
dos-Membros (Reino Unido-Inglaterra 
e Portugal-Continente).
70 
No caso do Reino Unido (Inglaterra), 
os beneficiários terão de fornecer uma 
especificação clara da atividade a ad -
judicar, um convite à apresentação de 
propostas, um mínimo de três propos -
tas escritas, uma avaliação de todas as 
propostas e uma justificação para a se -
leção do fornecedor preferido que faça 
referência aos critérios de otimização 
dos recursos pré-definidos e regista -
dos. No caso de Portugal (Continente), 
os custos de referência serão validados 
através da utilização de parâmetros de 
referência profissionais independen -
tes. A Dinamarca assinalou igualmente 
a sua intenção de utilizar os custos de 
referência para as diferentes fases de 
criação dos projetos relativos a zonas 
húmidas. No entanto, uma vez que 
estes custos não tinham sido definidos 
até ao momento da auditoria, o Tribu -
nal não pôde avaliar a adequação dos 
parâmetros de referência com base 
nos quais estes custos de referência 
serão definidos.Outras questões relativas 
a elegibilidade
71 
O Tribunal constatou que, na Dinamar -
ca, estão previstos estudos de viabili -
dade (ver caixa 3 ) para INP elegíveis, 
em todos os tipos de intervenção 
a nível nacional. O novo regulamento 
do FEADER estipula explicitamente 
que os estudos de viabilidade são des -
pesas elegíveis mesmo quando, com 
base nos resultados, não são realizadas 
despesas de investimento18. Todavia, 
o Tribunal considera que a concessão, 
por defeito, de apoio relativo a INP 
a estudos de viabilidade prejudica 
o princípio da economia, nomeada -
mente tendo em conta a experiência 
do período anterior, durante o qual 
um número considerável de estudos 
de viabilidade positivos não resultou 
em qualquer investimento. Além disso, 
o Tribunal considera que a utilização 
generalizada de estudos de viabilidade 
pode acarretar o risco de outros custos 
gerais, tais como os honorários de 
consultadoria ou de aconselhamento 
profissional, poderem ser classificados 
como estudos de viabilidade, evitando 
por conseguinte o requisito de elegi -
bilidade de que esses custos devem 
estar ligados a despesa de investimen -
to reais.18 Artigo 45.º do Regulamento 
(UE) n.º 1305/2013 do 
Parlamento Europeu  
e do Conselho.
36
 Conclusões 
e recomendações
72 
No âmbito da política de desenvolvi -
mento rural da UE, os Estados-Mem -
bros podem recorrer ao orçamento da 
UE para conceder subvenções des -
tinadas a custear investimentos não 
produtivos (INP). Os INP são investi -
mentos que não geram uma rentabi -
lidade económica significativa para 
os empreendedores, mas contribuem 
para a utilização sustentável das terras 
agrícolas. Em especial, os INP desem -
penham um papel complementar na 
concretização de objetivos ou com -
promissos agroambientais que possam 
ser assumidos ao abrigo de outros 
regimes ambientais, ou no reforço do 
valor ambiental das áreas protegidas. 
Em virtude das suas características não 
remunerativas, os Estados-Membros 
aplicam taxas de auxílio público aos 
INP superiores às concedidas a investi -
mentos produtivos, chegando muitas 
vezes a 100% do total dos custos 
de investimento.
73 
A auditoria formulou a questão «O 
contributo dos INP para a utiliza -
ção sustentável das terras agrícolas 
apresentou uma boa relação custo-efi-
cácia?». Em termos gerais, o Tribunal 
conclui que o apoio a INP contribuiu 
para a concretização dos objetivos am -
bientais relativos à utilização sustentá -
vel das terras agrícolas, mas sem uma 
boa relação custo-eficácia.
74 
O Tribunal constatou que os Estados-
-Membros orientaram o apoio a INP 
para tipos de investimentos com 
potencial para dar uma resposta eficaz 
às suas necessidades agroambientais. 
Esta constatação foi corroborada pela 
amostra de projetos visitados pelo 
Tribunal, dos quais 71% deram respos -
ta a necessidades e objetivos agroam -
bientais identificados pelos Estados-
Membros, designadamente a proteção da paisagem e da biodiversidade. No 
entanto, o papel complementar dos 
INP na concretização de objetivos 
específicos de outros regimes agroam -
bientais nem sempre se verificou. Em 
muitos casos, os INP não foram execu -
tados em sinergia com outros regimes 
e foi concedida ajuda a beneficiários 
que não tinham assumido qualquer 
compromisso agroambiental adicional 
ou que beneficiaram de outros progra -
mas de apoio ambiental. Na opinião 
do Tribunal, esta situação reduziu 
o potencial impacto ambiental dos INP 
(pontos 19 a 23 e 32 a 34).
Recomendação 1  
Complementaridade 
e sinergias com outros 
regimes de apoio
a) Tendo em vista reforçar o efeito de 
sinergia para a concretização de 
objetivos agroambientais, o papel 
complementar dos INP deve ser 
maximizado. A Comissão deve, 
para o efeito, encorajar os Estados-
-Membros a executarem os INP em 
maior sinergia com outras medidas 
de desenvolvimento rural e/ou 
regimes ambientais. Mais concre -
tamente, a partir de 2017, a Comis -
são deve acompanhar a execução 
dos INP pelos Estados-Membros 
envolvidos através dos seus re -
latórios anuais de execução, que 
também devem incluir o número 
e a proporção de projetos de INP 
que foram executados em sinergia 
com outras medidas de desenvol -
vimento rural ou regimes de apoio 
ambiental, incluindo projetos 
integrados;
b) os Estados-Membros devem in -
cluir, nos seus planos de avaliação, 
uma análise da medida em que os 
INP são executados em sinergia 
com outras medidas de desenvol -
vimento rural ou outros regimes 
ambientais.
37 Conclusões e recomendações
75 
A eficácia global do apoio foi prejudi -
cada por insuficiências nos procedi -
mentos de seleção dos Estados-Mem -
bros. Estas insuficiências fizeram com 
que os Estados-Membros financiassem 
investimentos inelegíveis para finan -
ciamento da UE e que, como tal, não 
contribuíram para os objetivos do 
regime de apoio, ou selecionassem 
candidaturas de projetos sem verifica -
rem de forma adequada se cumpriam 
os critérios fundamentais de seleção. 
Além disso, alguns Estados-Membros 
utilizaram procedimentos de seleção 
que não foram totalmente transparen -
tes (ponto 24).
Recomendação 2  
Seleção das candidaturas 
de projetos de INP
a) Os Estados-Membros devem 
garantir que os procedimentos de 
seleção são transparentes e execu -
tados de forma eficaz. Em espe -
cial, os Estados-Membros devem 
tornar públicos todos os critérios 
utilizados na seleção e atribui -
ção de prioridades relativamente 
a INP e verificar, de forma eficaz, 
o cumprimento desses critérios. Os 
Estados-Membros devem garan -
tir igualmente uma separação 
adequada das funções entre as 
organizações e as pessoas envol -
vidas na transmissão e na seleção 
das candidaturas;
b) no que se refere ao novo período 
de programação, a Comissão deve 
emitir orientações aos Estados-
-Membros sobre os critérios de 
seleção, tendo em devida conta 
a sua transparência e pertinência, 
e verificar se os Estados-Membros 
aplicam procedimentos adequados 
para a seleção de projetos.76 
A auditoria revelou que nem a Comis -
são nem os Estados-Membros dis -
punham de informações pertinentes 
sobre os resultados diretos do apoio 
a INP . Não existiam dados essenciais 
sobre o desempenho, tais como o au -
mento do número de estruturas tradi -
cionais ou de características paisagís -
ticas recuperadas, ou em que medida 
os INP contribuíram para a proteção 
da biodiversidade. Esta situação pode 
ser explicada por diversos motivos. Em 
primeiro lugar, os Estados-Membros 
não definiram indicadores de base du -
rante a fase de programação, através 
dos quais seria possível realizar uma 
afetação adequada dos recursos e a 
subsequente comparação dos progres -
sos registados. Em segundo lugar, os 
indicadores comuns de acompanha -
mento utilizados para a agregação 
dos dados de desempenho ao nível 
dos Estados-Membros e da UE apenas 
mediram dados relativos a recursos 
e realizações, tais como o montante 
gasto, o número de explorações que 
recebeu apoio e o volume total de 
investimento.
77 
A inexistência de indicadores de resul -
tados específicos fez com que alguns 
Estados-Membros juntassem a avalia -
ção dos INP à de outros regimes am -
bientais, partindo do princípio otimista 
de que o desempenho desses regimes 
num determinado sentido implicaria 
que os INP teriam tido um desempe -
nho idêntico, apesar da falta de dados 
objetivos relativos aos resultados do 
apoio a INP (ver pontos 25 a 31).
38 Conclusões e recomendações
Recomendação 3  
Acompanhamento 
e avaliação
a) A Comissão deve garantir que 
o contributo dos INP para a con -
cretização dos objetivos agroam -
bientais da UE é acompanhado 
ou, no mínimo, avaliado de forma 
específica durante as avaliações do 
período de programação de 2014-
-2020. A Comissão deve, para 
o efeito, aconselhar os Estados- 
-Membros nos quais o apoio a INP 
é significativo a definirem indica -
dores de resultados específicos 
para os tipos de INP financiados 
com maior frequência;
b) a partir de junho de 2016, os 
Estados-Membros devem fornecer 
informações sobre estes indicado -
res nos seus relatórios anuais de 
execução. Estes Estados-Membros 
devem incluir a avaliação dos 
resultados relativos a INP nos seus 
planos de avaliação.
78 
Ainda que a maioria dos projetos 
visitados pelo Tribunal tenha contri -
buído de forma positiva para a resolu -
ção das necessidades e dos objetivos 
agroambientais dos Estados-Membros, 
para que este contributo tenha uma 
boa relação custo-eficácia, é essencial 
que os custos dos INP apoiados sejam 
razoáveis e justificados. Esta questão 
é ainda mais pertinente nos casos de 
elevadas taxas de financiamento pú -
blico (até 100%), em que os beneficiá -
rios podem ter menos incentivos para 
conter os custos. No entanto, o Tribu -
nal detetou indícios claros de custos 
excessivos em 75% destes projetos. 
Como resultado, apenas 5 dos 28 (18%) 
projetos auditados demonstraram uma 
boa relação custo-eficácia.79 
As deficiências observadas com a ra -
zoabilidade dos custos dos INP não se 
limitam à amostra de projetos, uma 
vez que os casos concretos encon -
trados resultam de insuficiências nos 
sistemas de gestão e de controlo dos 
Estados-Membros. Em especial, foram 
reembolsados custos de investimento 
com base em custos unitários muito 
mais elevados do que os preços reais 
de mercado, ou não foi verificada de 
forma adequada a veracidade dos cus -
tos declarados, ou foi aceite a proposta 
mais dispendiosa para a realização do 
investimento sem que se exigisse uma 
justificação aos beneficiários ou sem 
que se comparassem os custos propos -
tos com parâmetros de referência.
80 
Além disso, o Tribunal detetou diver -
sos casos, em todos os Estados-Mem -
bros auditados, em que os INP com 
características remunerativas óbvias 
beneficiaram das taxas máximas de 
auxílio estipuladas para este tipo de 
investimento, o que significou que, na 
maioria dos casos, foram integralmen -
te financiados com fundos públicos. 
No entender do Tribunal, o facto de os 
Estados-Membros não terem reduzido 
estas elevadas taxas de ajuda para ter 
em conta as características remunera -
tivas resultou em pagamentos exces -
sivos no que se refere aos respetivos 
custos de investimento. Com efeito, 
após dedução dos benefícios de -
correntes dos investimentos para os 
beneficiários, estes custos poderiam 
ser efetivamente inferiores à ajuda 
concedida (ver pontos 35 a 50).
39 Conclusões e recomendações
Recomendação 4  
Intensidade das taxas de 
apoio e razoabilidade dos 
custos
a) Os Estados-Membros devem 
definir, com a maior brevidade 
possível, critérios adequados para 
determinar as caraterísticas remu -
nerativas dos INP que beneficiam 
das taxas de ajuda mais elevadas. 
Estes critérios devem ter em conta, 
por exemplo, os benefícios eco -
nómicos e agronómicos, o grau de 
assistência financeira necessário 
para encorajar a realização de INP 
e a taxa de apoio de base aplicá -
vel a investimentos produtivos na 
mesma região geográfica. Com 
base nesta avaliação, os Estados-
Membros devem modular a inten -
sidade do apoio;
b) a Comissão deve igualmente forne -
cer mais orientações sobre a defi -
nição desses critérios e promover 
a sua execução através do Comité 
de Acompanhamento;
c) os Estados-Membros devem exe -
cutar, sem demora, procedimentos 
que garantam que os custos dos 
INP apoiados não excedem os cus -
tos praticados no mercado para ti -
pos idênticos de bens, serviços ou 
trabalhos. Mais concretamente, os 
Estados-Membros devem definir 
parâmetros e/ou custos de refe -
rência adequados, com os quais os 
custos dos INP sejam sistemati -
camente comparados, no âmbito 
dos seus controlos administrativos. 
Estes controlos devem incluir a ve -
rificação da prova de que os custos 
declarados foram efetivamente 
incorridos pelos beneficiários;d) a Comissão deve basear-se nas 
informações prestadas pelos Esta -
dos-Membros em matéria de con -
trolabilidade e verificabilidade das 
medidas para aprovação dos seus 
PDR relativos ao período de 2014-
2020, de forma a garantir que os 
Estados-Membros definem e exe -
cutam procedimentos adequados 
no que se refere à razoabilidade 
dos custos;
e) a Comissão deve, no contexto do 
seu plano de auditoria plurianual, 
verificar se os Estados-Membros 
aplicam, de forma eficaz, os 
controlos previstos para garantir 
a razoabilidade dos custos.
81 
O apoio do Feader a INP continua 
no período de programação de 2014- 
-2020, mas a Comissão e os  
Estados-Membros ainda não corri -
giram a maioria das insuficiências 
detetadas pelo Tribunal. A principal 
razão consiste no facto de não terem 
envidado os esforços necessários para 
identificar as insuficiências de forma 
atempada, para permitir a adoção das 
medidas corretivas necessárias antes 
do início do novo período. Por um 
lado, os Estados-Membros não anali -
saram as causas das irregularidades 
detetadas através dos seus próprios 
controlos, tendo em vista melhorar 
a gestão do regime. Por outro lado, as 
auditorias da Comissão foram realiza -
das demasiado tarde para permitir que 
os Estados-Membros pudessem identi -
ficar e corrigir as insuficiências de ges -
tão durante o período de programação 
de 2007-2013 (ver pontos 51 a 71).
40 Conclusões e recomendações
Recomendação 5  
Identificação das 
insuficiências de gestão
a) Os Estados-Membros devem defi -
nir, antes da realização dos primei -
ros controlos no local relativos ao 
período de 2014-2020, um méto -
do de consolidação e de análise 
atempadas das causas dos erros 
detetados durante esses controlos. 
Os resultados desta análise devem 
refletir-se, quando aplicável, em 
melhorias nos sistemas de ges -
tão e de controlo do regime de 
INP . A partir de junho de 2016, os 
Estados-Membros devem inscrever 
estas melhorias nos seus relatórios 
anuais de execução;b) ao planear futuras auditorias, a Co -
missão deve ter em devida conta 
a escala das insuficiências identifi -
cadas pelo Tribunal neste domínio 
de despesa, independentemen -
te da sua relevância financeira 
limitada.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Augustyn KUBIK, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de 
novembro de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
 Anexos
Principais características da medida de apoio do Feader a investimentos não produ -
tivos no domínio da agricultura
Período de programação de 2007-2013 Período de programação de 2014-2020
Título/  
/açõesMedida 216 - Apoio a INP
Investimentos que não resultam num aumento significativo do 
valor ou da rentabilidade da exploração agrícola.Medida 4.4. - Apoio a INP relacionados com a concretização de 
objetivos agroambientais e climáticos
Investimentos que não resultam num aumento significativo do 
valor ou da rentabilidade da exploração agrícola.
Fundamentação Deve-se conceder apoio a INP quando são necessários para:
-  respeitar compromissos assumidos ao abrigo de regimes 
agroambientais;
- concretizar outros objetivos agroambientais;
-  reforçar, na exploração, o valor de utilidade pública das zonas 
Natura 2000 ou de outras zonas de elevado valor natural.Deve-se conceder apoio a INP relacionados com a concretização 
de objetivos agroambientais e climáticos, incluindo:
-  o estado de conservação da biodiversidade das espécies e dos 
habitats;
-  o reforço do valor de utilidade pública das zonas Natu -
ra 2000 ou de outros sistemas de elevado valor natural nos 
Estados-Membros.
Beneficiários - Agricultores e/ou gestores agrícolas - Agricultores e/ou gestores agrícolas
Tipos de operações - alterações na utilização dos solos;
- recuperação de zonas húmidas;
- conversão de terras agrícolas em pântanos;  
- construção/gestão de biótipos/habitats;
- gestão de culturas perenes de elevado valor.-  trabalhos de infraestrutura no âmbito de um compromisso 
agroambiental e climático;
-  construção de vedações e outros trabalhos necessários para 
facilitar a gestão da conservação;
- recuperação de zonas húmidas e pântanos;
- recuperação de paisagens e características paisagísticas;
- muros em pedra posta.Anexo I
42 Anexos
Estado-  
-MembroDescriçãoApro -
vado 
Feader
(euros)Complemen -
taridade1
INP2Taxa 
de 
apoio
(%)Objetivo ambiental3
Elegibili -
dade4Razoabili -
dade dos 
custos5Boa relação 
custo-eficá -
cia global6Sinergia Geral PropostoCumpri -
do
DK7Plantações 107 786 S Parcialmente 60Melhoria da paisagem 
e do biótipoS S N N
DK Pastagem 29 132 S Parcialmente 75Melhoria da paisagem 
e do biótipoS Parcialmente N N
DK Zona húmida 2 089 870 S S 100Proteger/melhorar 
o ambiente aquáticoN Parcialmente N N
DKEstudo preliminar zona 
húmida48 523 S N 100Proteger/melhorar 
o ambiente aquáticoN N N N
DK Sebes 6 926 S Parcialmente 60Melhoria da paisagem 
e do biótipoS S N N
DK Pastagem 43 529 S Parcialmente 75Melhoria da paisagem 
e do biótipoS S N N
IT Muros em pedra posta 251 245 S Parcialmente 100 Paisagem N N N N
IT Muros em pedra posta 975 328 S Parcialmente 100 Paisagem S S N N
IT Muros em pedra posta 208 760 S Parcialmente 100 Paisagem S S N N
IT Muros em pedra posta 200 397 S Parcialmente 100 Paisagem S Parcialmente N N
IT Terras húmidas 35 759 S N 100 Biodiversidade, paisagem N N N N
IT Terras húmidas 492 196 S S 100 Biodiversidade, paisagem N N S N
UK8Ponte de suspensão 407 4089S S 99 Paisagem S Parcialmente N N
UKElementos de acesso - 
zonas húmidas264 576 S S 99Acesso público e  conser -
vação da vida selvagemS S S S
UK Pastagens de colmo 294 845 S Parcialmente 95Biodiversidade, conserva -
ção da vida selvagemN N N N
UKMuro em pedra, planta -
ção de árvores166 883 S Parcialmente 65 Biodiversidade, paisagem S S S S
UKTurfeiras altas das 
planícies1 027 307 S S 100Biodiversidade, conserva -
ção da vida selvagemS Parcialmente N N
UK Turfeira 1 710 408 S Parcialmente 100Proteção da biodiversida -
de e dos recursosS S N N
UK Turfeira 1 153 002 S S 100Proteção da biodiversida -
de e dos recursosS S S S
UK Muro em pedra 159 183 S Parcialmente 68 Paisagem S S S SAnexo IISíntese dos INP visitados no local
43 Anexos
Estado-  
-MembroDescriçãoApro -
vado 
Feader
(euros)Complemen -
taridade1
INP2Taxa 
de 
apoio
(%)Objetivo ambiental3
Elegibili -
dade4Razoabili -
dade dos 
custos5Boa relação 
custo-eficá -
cia global6Sinergia Geral PropostoCumpri -
do
UK Turfeira 622 402 S Parcialmente 89Proteção da biodiversida -
de e dos recursosS S S S
UK Edifícios históricos 284 775 S N 93 Paisagem N N N N
PT Estruturas tradicionais 21 721 S N 100 Paisagem N N N N
PT Muros em pedra posta 59 500 S Parcialmente 100 Paisagem S S N N
PT Muros em pedra posta 59 500 S Parcialmente 100 Paisagem S Parcialmente N N
PT Muros em pedra posta 59 500 S Parcialmente 100 Paisagem S Parcialmente N N
PT Muros em pedra posta 59 479 S Parcialmente 100 Paisagem S Parcialmente N N
PT Estruturas tradicionais 25 876 S S 100 Paisagem S Parcialmente N N
1 Complementaridade: os INP foram considerados como executados em sinergia quando os fundos relativos a INP complementaram pagamentos de outras medidas do 
Feader e/ou outros regimes ambientais. A complementaridade geral diz respeito aos projetos que não foram executados em sinergia com outros regimes, mas partilharam 
os mesmos objetivos.
2 Avaliação da importância das componentes remunerativas dos projetos relativos a INP: quando não existiam indícios de que o investimento produziu e/ou continha 
componentes remunerativas significativas, este foi considerado como não produtivo . Quando os elementos remunerativos analisados não foram considerados significati -
vos, mas face às taxas de ajuda muito elevadas, o Tribunal considerou que esses elementos deveriam ter sido tidos em conta para efeitos de redução dessas taxas de ajuda, 
o investimento foi considerado parcialmente produtivo . Os investimentos que influenciaram claramente a principal atividade comercial ou produtiva do beneficiário foram 
considerados como tendo uma componente remunerativa «significativa».
3 Avaliação do contributo do projeto relativo a INP para a concretização do(s) objetivo(s) ambiental(is) proposto(s) (S/N). No caso dos INP avaliados como inelegíveis, o Tribu -
nal considera que o projeto de INP em questão não contribui para os objetivos da medida.
4 Avaliação da elegibilidade dos projetos de INP relativamente à sua natureza e custos (S/N/Parcialmente). «Parcialmente» revela a existência de custos inelegíveis que não 
afetam a totalidade do projeto de INP.
5 Avaliação da razoabilidade dos custos dos projetos de INP (S/N). Tem em conta a existência de procedimentos de concurso adequados e/ou a utilização de custos de refe -
rência razoáveis, e se a elevada intensidade do apoio teve em conta as características remunerativas do projeto.
6 Boa relação custo-eficácia (S/N): considera-se que os investimentos não produtivos têm uma boa relação custo-eficácia quando cumprem os dois critérios seguintes: i) são 
eficazes, o que significa que são elegíveis, dão resposta a uma necessidade agroambiental e/ou contribuem para a concretização de um objetivo agroambiental identifica -
do pelos Estados-Membros nos seus PDR; ii) não existem provas de que o mesmo investimento poderia ter sido executado a um custo inferior (ou seja, os custos de inves -
timento são razoáveis). Se este último caso tivesse sido possível, a relação custo-eficácia do investimento ficaria comprometida, uma vez que teria sido possível alcançar os 
mesmos objetivos e/ou resultados com custos inferiores.
7 Os montantes em coroas dinamarquesas relativos aos projetos da Dinamarca foram convertidos em euros a uma taxa de câmbio de 0,13 EUR/DKK.
8 Os montantes em libras esterlinas relativos aos projetos do Reino Unido foram convertidos em euros a uma taxa de câmbio de 1,18 EUR/GBP.
9 A contribuição individual do FEADER para cada projeto financiado no Reino Unido não ficou claramente demonstrada nos documentos de subvenção examinados. O Tribu -
nal utilizou, por conseguinte, a taxa média de cofinanciamento pelo Feader para projetos no âmbito da M216 entre 2007 e maio de 2015 no Reino Unido, que correspondeu 
a 74%. Esta taxa foi aplicada para efeitos de cálculo dos montantes do Feader para estes projetos.
44 Anexos
Síntese das necessidades, dos objetivos e dos tipos de INP por Estado-Membro
Estado-Membro Necessidades e  objetivos identificados Descrição dos tipos de INP
Reino Unido 
(Inglaterra)- conservação da vida selvagem;
- proteção dos recursos naturais;
- adaptação dos métodos de exploração agrícola;
- manutenção da qualidade e das características paisagísticas;
- promoção do acesso e da sensibilização públicos.- separações tradicionais;
- construção de vedações associada a trabalhos de conservação;
-  elementos associados à plantação de árvores e gestão 
florestal;
- recuperação de pântanos e zonas húmidas;
- controlo da vegetação rasteira e dos fetais;
-  reconversão de terra em charnecas e em pastos ricos em 
espécies;
- recuperação de paisagens e características paisagísticas;
- estruturas para espécies específicas;
- alterações nas vias e portões de acesso agrícolas.
Portugal (Continente)- manutenção da qualidade e das características paisagísticas;
-  manutenção da estrutura ecológica de sistemas de explo -
ração agrícola para preservação de áreas com elevado valor 
natural;
- manutenção de habitats específicos.- muros em pedra posta;
- estruturas tradicionais;
- proteção de zonas ribeirinhas;
- construção de vedações (para proteger dos animais selvagem);
- delimitações tradicionais;
- estruturas de gestão de água.
Dinamarca- conservação da vida selvagem;
- proteção dos recursos naturais;
- adaptação dos métodos de exploração agrícola;
- manutenção da qualidade e das características paisagísticas;
- promoção do acesso e da sensibilização públicos.- conservação da paisagem e de elementos culturais;
- plantação de vegetação que melhore a paisagem e o biótipo;
- recuperação de diques;
-  operações que encorajam a utilização sustentável e o acesso 
público ao património rural natural;
- criação de zonas húmidas permanentes;
- inundação periódica e  recorrente das terras agrícolas;
- limpeza da vegetação rasteira e das sebes;
- recuperação das condições hidrológicas;
- conversão de terras agrícolas em pastagens permanentes.
Itália (Apúlia)- conservação da biodiversidade,
-  proteção e divulgação de sistemas agroflorestais de elevado 
valor natural;
- proteção da paisagem.- muros em pedra posta;
- pequenas zonas húmidas construídas;
-  intervenções em zonas húmidas tais como torres de observa -
ção da vida selvagem, passagens pedestres;
- intervenções de plantação de sebes.Anexo III
45
Os Estados-Membros devem também garantir a ele -
gibilidade dos projetos, avaliá-los à luz dos critérios 
de seleção estabelecidos em consulta com o comité 
de acompanhamento e classificá-los consoante 
a sua qualidade. A Comissão elaborou orientações 
em matéria de elegibilidade e de seleção para aju -
dar os Estados-Membros e as regiões na programa -
ção e execução dos PDR para 2014-2020.
V
Sempre que o nível do apoio se baseie em custos -
-padrão e hipóteses-padrão de perda de rendimen -
tos, os Estados-Membros devem assegurar que os 
cálculos só incluam elementos verificáveis, que se 
baseiam em valores numéricos estabelecidos por 
peritagem adequada e que são diferenciados ao 
nível regional ou local, se necessário.
Sempre que se baseie em opções de custos simplifi -
cados, é necessária uma avaliação exaustiva ex ante  
do método de cálculo, que será aplicável a qualquer 
custo pertencente à categoria selecionada.
Estes métodos devem garantir a razoabilidade 
dos custos incorridos e declarados e devem aju -
dar a justificar os pagamentos propostos pelos 
Estados-Membros.
VI
A Comissão efetua auditorias de conformidade nos 
Estados-Membros a fim de verificar se as despesas 
pagas estão em conformidade com as regras. Uma 
vez que estas auditorias revelaram igualmente defi -
ciências no que respeita à razoabilidade dos custos, 
foram já realizadas importantes correções financei -
ras, estando atualmente em curso procedimentos 
de apuramento da conformidade que deverão 
conduzir a novas correções financeiras.Resumo
I
Os investimentos não produtivos (INP) não devem 
proporcionar a quem os realiza um retorno econó -
mico significativo. Isto não significa que este não 
possa ser esperado e não deva ser aceite. A maioria 
dos investimentos comporta sempre um elemento 
de rendimento, mesmo que o investimento tenha 
um caráter puramente não produtivo, como a ins -
talação de coberturas de árvores ou arbustos que, 
podados ou cortados, podem fornecer biomassa 
utilizada como fonte de eletricidade. Por conse -
guinte, é difícil realizar um investimento inteira -
mente não produtivo.
As autoridades de gestão podem reduzir a intensi -
dade de auxílio, mas, havendo que realizar objetivos 
ambientais, é necessário estimar o impacto dessa 
redução sobre a utilização da medida para garantir 
a consecução dos objetivos.
II
A diferença na taxa máxima de apoio entre os 
investimentos produtivos e não produtivos deve-
se ao facto de estes últimos, por definição, não 
gerarem importantes benefícios económicos. Por 
conseguinte, sem uma taxa de apoio mais elevada, 
os objetivos agroambientais e climáticos não pode -
riam ser alcançados.
IV
O artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) 
n.º 65/2011 da Comissão exige que os Estados- 
-Membros analisem o caráter razoável dos custos 
propostos, recorrendo a um sistema de avaliação 
adequado, por exemplo com base em custos de 
referência, na comparação de diferentes propostas 
ou num comité de avaliação. Essa disposição foi 
mantida no que diz respeito ao período de progra -
mação de 2014-2020.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 46
IX Segundo parágrafo
Esta parte da recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
IX Terceiro parágrafo
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
IX Quarto parágrafo
A Comissão aceita esta recomendação.
Os critérios de seleção são definidos pelos Estados-
Membros após consulta do comité de acompanha -
mento, em que a Comissão participa com um papel 
consultivo.
A Comissão elaborou orientações sobre os critérios 
de elegibilidade e de seleção para ajudar os Esta -
dos-Membros e as regiões na programação e execu -
ção dos PDR para 2014-2020.
A Comissão continuará a efetuar auditorias de con -
formidade nos Estados-Membros, de acordo com 
o seu plano de auditoria, a fim de verificar se as des -
pesas pagas estão em conformidade com as regras 
aplicáveis, incluindo o procedimento adequado de 
seleção e avaliação de projetos. As medidas e orga -
nismos pagadores a auditar são determinados com 
base numa análise de riscos, em que o elemento 
mais importante é o nível das despesas.
IX Quinto parágrafo
A Comissão aceita esta recomendação.
O SCAA para o período de 2014-2020 irá acompa -
nhar a aplicação da medida, enquanto na avaliação 
será analisado o desempenho no contexto dos 
objetivos de desenvolvimento rural pertinentes.
IX Sexto parágrafo
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.VII
O SCAA presta informações de acompanhamento 
sobre o objeto do apoio. Será realizada uma avalia -
ção mais completa da eficácia de todas as medidas 
para a realização dos objetivos dos programas no 
momento da avaliação ex post . No entanto, deve ser 
encontrado um equilíbrio entre o que pode ser feito 
através do acompanhamento e avaliação tendo em 
conta o risco de encargos administrativos excessi -
vos e as limitações financeiras. A recolha de indica -
dores de resultados específicos para os INP pode 
ser complexa.
VIII
No que diz respeito ao período de programação 
2014-2020, a Comissão reforçou as disposições 
e orientações em matéria de razoabilidade dos 
custos.
O programa de trabalho de auditoria é determi -
nado com base numa análise de riscos, em que 
o elemento mais importante é o nível das despesas. 
Dado que o montante do financiamento para os INP 
é relativamente baixo, a prioridade é dada às medi -
das mais importantes do ponto de vista financeiro, 
relativamente às quais insuficiências no sistema 
de gestão e de controlo poderiam ter um maior 
impacto financeiro para o orçamento da UE.
IX Primeiro parágrafo
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão considera que o novo período de 
programação 2014-2020 proporciona uma oportu -
nidade para aumentar as sinergias entre as medidas 
de desenvolvimento rural no sentido da consecução 
dos objetivos estratégicos. Embora nem todos os 
INF devam ser diretamente complementares de 
outras medidas de desenvolvimento rural e regi -
mes, quando existe essa complementaridade 
a Comissão incentivará os Estados-Membros perti -
nentes a comunicar, nos seus relatórios anuais de 
execução, o número e a proporção de projetos INP 
ligados à concretização de compromissos relativos 
ao agroambiente e ao clima.
Respostas da Comissão 47
Contudo, o plano de auditoria plurianual é deter -
minado com base numa análise de riscos em que 
um elemento importante é o nível das despesas. 
Dado que o montante do financiamento para os INP 
é relativamente baixo, a prioridade é dada às medi -
das mais importantes do ponto de vista financeiro, 
relativamente às quais insuficiências no sistema 
de gestão e de controlo poderiam ter um maior 
impacto financeiro para o orçamento da UE.
Introdução
08
A diferença na taxa máxima de apoio entre os 
investimentos produtivos e não produtivos deve-
se ao facto de estes últimos, por definição, não 
gerarem importantes benefícios económicos. Por 
conseguinte, sem uma taxa de apoio mais elevada, 
os objetivos agroambientais e climáticos não pode -
riam ser alcançados.
Observações
19
O objetivo dos INP é contribuir para os objetivos 
e prioridades gerais do desenvolvimento rural. 
Nessa medida, os INP são complementares de 
outras medidas de desenvolvimento rural tratando-
se da prossecução de objetivos agroambientais 
(e também, em 2014-2020, os ligados ao clima). 
Embora as sinergias entre os INP e outras medidas 
de desenvolvimento rural possam ser alcançadas 
estabelecendo uma ligação na sua aplicação (ou 
seja, ligando projetos INP à realização dos com -
promissos específicos relativos ao agroambiente 
e ao clima), os INP podem também contribuir para 
objetivos agroambientais e climáticos, Natura 
2000 e sistemas de elevado valor natural enquanto 
medida isolada.IX Sétimo parágrafo
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
IX Oitavo parágrafo
A Comissão aceita esta recomendação.
As autoridades de gestão podem reduzir a intensi -
dade de auxílio, mas, havendo que realizar objetivos 
ambientais, é necessário estimar o impacto dessa 
redução sobre a utilização da medida para garantir 
a consecução dos objetivos.
IX Nono parágrafo
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
IX Décimo parágrafo
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão continuará a efetuar auditorias de con -
formidade nos Estados-Membros, de acordo com 
o seu plano de auditoria plurianual, a fim de veri -
ficar se as despesas pagas estão em conformidade 
com as regras aplicáveis, incluindo a razoabilidade 
dos custos. As medidas e os organismos pagado -
res auditados são determinados com base numa 
análise de risco.
IX Décimo primeiro parágrafo
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
IX Décimo segundo parágrafo
A Comissão aceita em parte esta recomendação.
A Comissão tem devidamente em conta as consta -
tações do Tribunal ao estabelecer o seu plano de 
auditoria.
Respostas da Comissão 48
27
A Comissão recomendou aos Estados-Membros 
que definissem indicadores adicionais de acordo 
com as análises de custo-benefício aprofundadas. 
No entanto, a definição de referências de base 
adicionais para todas as submedidas nem sempre 
é possível e conduziria a um aumento dos encargos 
administrativos.
Caixa 4
As estatísticas exaustivas sobre características 
ambientais específicas, como os muros de pedra, 
encontram-se raramente disponíveis e seria dispen -
dioso realizá-las.
28
O QCAA é um dos instrumentos que permitem ava -
liar o impacto dos investimentos.
Os indicadores de resultado, como o número de 
hectares objeto de uma gestão de terras bem suce -
dida, são relevantes, na medida em que são utiliza -
dos para as avaliações do contributo do grupo de 
medidas pertinente.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 27.
30
A avaliação intercalar para o período de programa -
ção 2007-2013 foi efetuada demasiado cedo para 
que os resultados possam ser medidos. No que diz 
respeito ao período de programação de 2014-2020, 
a avaliação intercalar será substituída por relatórios 
de execução melhorados em 2017 e 2019.
31
A recolha de indicadores de resultados específicos 
para os INP pode ser complexa. Será realizada uma 
avaliação mais completa da eficácia de todas as 
medidas para a realização dos objetivos dos progra -
mas no momento da avaliação ex post .21
Ver resposta comum ao ponto 19.
22
A Comissão considera que a sobreposição de com -
promissos que conduz a um duplo financiamento 
deve ser excluída, por uma questão de princípio.
Os objetivos das medidas 214 e 216 são diferentes 
e claramente definidos no PDR. O apoio ao abrigo 
da medida 214 visa, entre outros, manter os muros 
de pedra solta existentes, ao passo que os INP 
podem apoiar a sua reconstrução/recuperação. No 
entanto, em alguns casos, pode ser difícil estabele -
cer uma linha de demarcação clara, que pode levar 
a um aumento dos encargos administrativos.
23
Ver a resposta comum da Comissão ao ponto 19.
24
No que diz respeito ao período de programação de 
2014-2020, os critérios de seleção são obrigatórios 
para o apoio a INP .
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 19.
Caixa 3 a)
Tendo em conta a contribuição esperada dos 
investimentos não produtivos para os objetivos 
ambientais, excluir os estudos de viabilidade dos 
custos elegíveis pode prejudicar gravemente a sua 
utilização.
Os estudos de viabilidade devem ajudar a decidir 
se um investimento deve ou não ser efetuado. Um 
estudo de viabilidade pode concluir que o investi -
mento não contribuirá para os objetivos do regime 
de apoio. É necessário analisar individualmente os 
casos em que, apesar de o estudo de viabilidade ter 
chegado a uma conclusão positiva sobre o inves -
timento, este não tenha sido realizado. As limita -
ções orçamentais podem ser uma das razões para 
a não execução do projeto que é objeto do estudo 
de viabilidade.
Respostas da Comissão 49
41
Ver a resposta comum da Comissão aos pontos 37 
e 38.
41 Terceiro parágrafo
Quando o benefício ambiental da operação é sig -
nificativamente predominante, as companhias de 
água podem beneficiar da medida individualmente 
ou juntamente com os agricultores, não obstante 
a potencial vantagem económica residual.
42
A Comissão efetua auditorias de conformidade nos 
Estados-Membros a fim de verificar se as despesas 
estão em conformidade com as regras. Uma vez que 
estas auditorias revelaram igualmente deficiências 
no que respeita à razoabilidade do custo, foram 
já realizadas importantes correções financeiras, 
estando atualmente em curso procedimentos de 
apuramento da conformidade que deverão condu -
zir a novas correções financeiras.
50
Ver resposta da Comissão ao ponto 33.
51
No que diz respeito ao período de programação de 
2014-2020, foram as seguintes as ações empreendi -
das para resolver insuficiências ao nível da pro -
gramação, da gestão, do acompanhamento e da 
avaliação do apoio a INP:
— foram emitidas orientações horizontais e espe -
cíficas que proporcionam informações sobre 
as condições de elegibilidade e os critérios de 
seleção e orientações sobre investimentos, 
incluindo INP;
— foi imposta uma avaliação ex ante  efetuada 
conjuntamente pela autoridade de gestão e o 
organismo pagador, para determinar a verifica -
bilidade e controlabilidade de todas as medidas 
incluídas no PDR;33
Embora os projetos nem sempre tenham respeitado 
as condições de elegibilidade, podem ter contri -
buído para os objetivos da medida.
34
Ver resposta da Comissão ao ponto 33.
36
Dada a sua natureza, não se espera dos INP que 
gerem retornos económicos significativos, embora 
não se possam excluir alguns benefícios económi -
cos limitados. Se os benefícios económicos preva -
lecerem sobre os ambientais, o investimento em 
causa deve ser financiado ao abrigo da medida 121. 
A demarcação entre as duas medidas é apreciada 
no momento da aprovação dos programas.
Resposta comum da Comissão aos 
pontos 37 e 38
Embora os INP não devam incluir elementos produ -
tivos, qualquer tipo de investimento integra, pelo 
menos, um pequeno elemento de «produtividade». 
No entanto, esses investimentos devem permanecer 
principalmente não produtivos e as suas carate -
rísticas «produtivas» e remunerativas devem ser 
limitadas.
As autoridades de gestão podem reduzir a intensi -
dade de auxílio, mas, havendo que realizar objetivos 
ambientais, é necessário estimar o impacto dessa 
redução sobre a utilização da medida para garantir 
a consecução dos objetivos.
A diferença na taxa máxima de apoio entre os 
investimentos produtivos e não produtivos deve-
se ao facto de estes últimos, por definição, não 
gerarem importantes benefícios económicos. Por 
conseguinte, sem uma taxa de apoio mais elevada, 
os objetivos agroambientais e climáticos não pode -
riam ser alcançados.
39
Ver a resposta comum da Comissão aos pontos 37 
e 38.
Respostas da Comissão 50
A medida 216 não foi objeto das auditorias de 
conformidade durante os primeiros anos de audi -
toria do período de 2007-2013, em que a atenção 
se focou nas medidas agroambientais que repre -
sentam mais de 50% das despesas declaradas no 
âmbito do eixo 2. A medida 216 foi auditada em 
2014-2015.
57
O facto de a auditoria estar ainda em curso, não sig -
nifica que o Estado-Membro não tem conhecimento 
dos resultados preliminares. No caso de Portugal, 
o ofício com as constatações foi enviado em abril de 
2014 e a reunião bilateral entre o Estado-Membro 
e a Comissão teve lugar em setembro de 2014. No 
caso da Inglaterra, foi enviado em julho de 2014 e a 
reunião bilateral teve lugar em dezembro de 2014.
58
Os comités de acompanhamento em que parti -
cipam gestores de DR, partes interessadas neste 
domínio e, a título consultivo, os serviços da Comis -
são são mais adequados para fazer face aos proble -
mas e ter em conta os ensinamentos retirados.
O tempo é a principal razão para não dispor de 
informações suficientes sobre o desempenho na 
avaliação intercalar. Em primeiro lugar, é necessário 
um tempo mínimo para lançar e iniciar a execução 
e, em segundo lugar, todas as operações, mas em 
especial no domínio ambiental, requerem tempo 
até que o seu resultado possa ser mensurável.
60
Ver a resposta ao ponto 19.
61
Ver a resposta ao ponto 22.
62
Ver a resposta comum aos pontos 27 e 28.— foi reforçada a abordagem orientada para os 
resultados graças à definição de objetivos 
precisos para os programas e à comunicação ao 
longo de todo o período de programação, com 
base num sistema comum de acompanhamento 
e avaliação racionalizado;
— a análise SWOT do PDR visa estabelecer a base 
de referência para o acompanhamento e avalia -
ção do programa.
52
As medidas corretivas das potenciais insuficiências 
também podem ser executadas após a adoção dos 
programas, através das suas alterações.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 51.
55
Em alguns Estados-Membros, foi debatida a contro -
labilidade e verificabilidade dos INP e os contratos 
de gestão associados no âmbito da negociação do 
programa de 2014-2020.
56
A Comissão efetua auditorias de conformidade nos 
Estados-Membros a fim de verificar se as despesas 
estão em conformidade com as regras. Se forem 
detetadas deficiências durante essas auditorias, 
serão aplicadas correções financeiras.
As medidas e os organismos pagadores auditados 
são determinados com base numa análise de risco. 
São tomados em consideração fatores de risco, 
como a importância em termos financeiros, a qua -
lidade dos sistemas de controlo, as características 
do organismo pagador, a natureza das medidas (a 
sua complexidade) e quaisquer outras informações 
e constatações provenientes de outros órgãos. 
A importância financeira desempenha um papel 
preponderante na quantificação da exposição ao 
risco. Tal significa que despesas avultadas são mais 
suscetíveis de estarem no topo da classificação e de 
serem auditadas.
Respostas da Comissão 51
65
Durante o período de programação de 2007-2013, 
a Comissão recordou em várias ocasiões os Estados-
-Membros da obrigação de estabelecer critérios de 
seleção genuínos, assegurando uma classificação 
dos projetos quando a dotação orçamental não per -
mita o financiamento de todas as candidaturas de 
projetos elegíveis. A fim de ajudar os Estados-Mem -
bros a evitar insuficiências que afetam a aplicação 
dos critérios de seleção e tendo em conta anteriores 
recomendações do Tribunal de Contas, a Comissão 
elaborou orientações sobre a elegibilidade e sele -
ção no que diz respeito ao período de programação 
de 2014-2020.
A Comissão pode, através das suas auditorias, com -
provar a utilização dos critérios de seleção. Sempre 
que as auditorias são efetuadas sobre medidas de 
investimento, a aplicação dos critérios de seleção 
é sistematicamente verificada. A Comissão impôs 
correções financeiras a alguns Estados-Membros 
por deficiências detetadas na utilização dos crité -
rios de seleção.
66
No que diz respeito à Dinamarca, os projetos serão 
selecionados com base na sua eficácia em termos 
de custos em relação aos objetivos da medida (por 
exemplo, área de biótopo criada/custo do projeto, 
etc.).
67
Ver a resposta comum da Comissão aos pontos 37 
e 38.
68
A Dinamarca simplificou o PDR, reduzindo 
o número de INP que podem beneficiar de apoio. 
Tal pode explicar, em parte, a menor variabili -
dade das taxas de ajuda relativamente aos PDR 
anteriores.
71
Tendo em conta a contribuição esperada desta 
submedida para os objetivos ambientais, excluir os 
estudos de viabilidade dos custos elegíveis pode 
prejudicar gravemente a sua utilização.63
A avaliação dos resultados das medidas ou sub -
medidas será efetuada à luz dos objetivos dos 
programas para os quais contribuem. Os objetivos 
são definidos ao nível de domínios prioritários para 
os quais são fixadas, ex ante , metas. O progresso 
dos programas à luz desses objetivos é objeto de 
um acompanhamento regular. Esta abordagem 
reflete a orientação para os resultados da política 
e permite tratar melhor os efeitos combinados das 
medidas relativamente aos objetivos pertinentes.
Os Estados-Membros podem definir novos indica -
dores específicos para os programas, em relação 
a um conjunto de medidas essenciais. No entanto, 
tal não deverá ser pedido sistematicamente em 
relação a todas as medidas e submedidas, a fim de 
garantir o carácter razoável dos custos de acompa -
nhamento/avaliação e evitar encargos administrati -
vos excessivos.
Em caso de fraco desempenho dos programas 
em relação aos objetivos, as autoridades de ges -
tão podem examinar mais aprofundadamente as 
medidas/submedidas individuais para identificar 
as causas dos problemas e orientar eficazmente as 
ações corretivas.
Os avaliadores ex post  continuarão a investigar 
o desempenho das medidas/submedidas concretas.
Além disso, os indicadores definidos na legislação 
ou pelos Estados-Membros são apenas o ponto de 
partida de uma avaliação. Os avaliadores podem 
recolher informações adicionais, por exemplo atra -
vés de estudos de casos.
Caixa 10
O acompanhamento em 2014-2020 incluirá igual -
mente a despesa total por submedidas, incluindo 
investimentos não produtivos (4.4). Os indicadores 
são um componente do sistema de acompanha -
mento e avaliação.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 63.
Respostas da Comissão 52
Recomendação 1 a)
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão considera que o novo período de 
programação 2014-2020 proporciona uma oportu -
nidade para aumentar as sinergias entre as medidas 
de desenvolvimento rural no sentido da consecução 
dos objetivos estratégicos. Embora nem todos os 
INF devam ser diretamente complementares de 
outras medidas de desenvolvimento rural e regi -
mes, quando existe essa complementaridade 
a Comissão incentivará os Estados-Membros perti -
nentes a comunicar, nos seus relatórios anuais de 
execução, o número e a proporção de projetos INP 
ligados à concretização de compromissos relativos 
ao agroambiente e ao clima.
Recomendação 1 b)
Esta parte da recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
75
A Comissão considera que só devem receber apoio 
os projetos que respeitem os critérios de seleção 
e que os procedimentos de seleção devem ser cla -
ros e transparentes.
Insiste-se mais na seleção das operações no quadro 
jurídico para o período de programação de 2014- 
-2020 e foram dadas aos Estados-Membros/regiões 
orientações exaustivas para garantir que apenas se 
selecionem as melhores operações e investimentos 
que contribuam para os objetivos e prioridades dos 
programas.
Recomendação 2 a)
Esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.A Comissão considera que a intenção da Dinamarca 
de apoiar estudos de viabilidade para INP está de 
acordo com a legislação: os estudos de viabilidade 
que beneficiem de apoio devem permitir chegar 
a conclusões de investimento negativas.
Conclusões e recomendações
72
Os INP não devem proporcionar a quem os realiza 
um retorno económico significativo. Isto não sig -
nifica que este não possa ser esperado e não deva 
ser aceite. A maioria dos investimentos comporta 
sempre um elemento de rendimento, mesmo que 
o investimento tenha um caráter puramente não 
produtivo, como a instalação de coberturas de árvo -
res ou arbustos que, podados ou cortados, podem 
fornecer biomassa utilizada como fonte de eletrici -
dade. Por conseguinte, é difícil realizar um investi -
mento inteiramente não produtivo.
As autoridades de gestão podem reduzir a intensi -
dade de auxílio, mas, havendo que realizar objetivos 
ambientais, é necessário estimar o impacto dessa 
redução sobre a utilização da medida para garantir 
a consecução dos objetivos.
74
Os objetivos agroambientais prosseguidos pelos 
INP nem sempre exigem complementaridade com 
outras medidas de desenvolvimento rural. Na maior 
parte dos casos, o apoio aos INP estava ligado 
a compromissos relativos ao agroambiente e ao 
clima. No entanto, é possível cumprir os objeti -
vos dos INP sem uma ligação a outras medidas de 
desenvolvimento rural. Por exemplo, contribuir para 
a aquisição de vedações para evitar que os gran -
des carnívoros causem danos ao gado respeita os 
objetivos agroambientais em si mesmo, sem ligação 
com outras medidas de desenvolvimento rural. 
O apoio aos INP pode também existir sob a forma 
de uma submedida autónoma que contribua para 
os objetivos ligados ao agroambiente e ao clima.
Respostas da Comissão 53
Recomendação 3 a)
A Comissão aceita esta recomendação.
O SCAA para o período de 2014-2020 irá acompa -
nhar a aplicação da medida, enquanto na avaliação 
será analisado o desempenho no contexto dos 
objetivos de desenvolvimento rural pertinentes.
Recomendação 3 b)
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
78
A Comissão efetua auditorias de conformidade nos 
Estados-Membros a fim de verificar se as despesas 
estão em conformidade com as regras. Uma vez que 
estas auditorias revelaram igualmente deficiências 
no que respeita à razoabilidade dos custos, foram 
já realizadas importantes correções financeiras, 
estando atualmente em curso procedimentos de 
apuramento da conformidade que deverão condu -
zir a novas correções financeiras.
79
Para assegurar a seleção de propostas justificadas 
e razoáveis em termos de custos basta respeitar um 
dos métodos de seleção de uma proposta (como 
a comparação de diferentes propostas, a avaliação 
pelo comité de avaliação ou a comparação dos 
custos de referência com os de outros projetos 
semelhantes). Uma multiplicação de obrigações 
pode conduzir a uma sobrecarga administrativa 
desnecessária.
80
Embora os INP não devam incluir elementos pro -
dutivos, é difícil que não contenham um pequeno 
elemento de «produtividade». Por outras palavras, 
é difícil imaginar um investimento totalmente não 
produtivo.
No entanto, esses investimentos devem permanecer 
principalmente não produtivos e, por conseguinte, 
as suas caraterísticas «produtivas» e remunerativas 
devem ser suficientemente limitadas. Tampouco 
devem ser subestimados os encargos administrati -
vos e a complexidade associados à supressão dos 
benefícios económicos da despesa elegível.Recomendação 1 b)
A Comissão aceita esta recomendação.
Os critérios de seleção são definidos pelos Estados-
-Membros após consulta do comité de acompanha -
mento, em que a Comissão participa com um papel 
consultivo.
A Comissão elaborou orientações sobre os critérios 
de elegibilidade e de seleção para ajudar os Esta -
dos-Membros e as regiões na programação e execu -
ção dos PDR para 2014-2020.
A Comissão continuará a efetuar auditorias de con -
formidade nos Estados-Membros, de acordo com 
o seu plano de auditoria, a fim de verificar se as des -
pesas pagas estão em conformidade com as regras 
aplicáveis, incluindo os procedimentos adequados 
de seleção e avaliação de projetos. As medidas 
e organismos pagadores a auditar são determina -
dos com base numa análise de riscos, em que o ele -
mento mais importante é o nível das despesas.
76
O SCAA presta informações de acompanhamento 
sobre o objeto do apoio. Será realizada uma avalia -
ção mais completa da eficácia de todas as medidas 
para a realização dos objetivos dos programas no 
momento da avaliação ex post . No entanto, deve ser 
encontrado um equilíbrio entre o que pode ser feito 
através do acompanhamento e avaliação tendo em 
conta o risco de encargos administrativos excessi -
vos e as limitações financeiras. A recolha de indica -
dores de resultados específicos para os INP pode 
ser complexa.
77
Será realizada uma avaliação mais completa da 
eficácia de todas as medidas para a realização dos 
objetivos dos programas no momento da avaliação 
ex post .
Respostas da Comissão 54
81
No respeitante ao período de programação de 
2014-2020, a Comissão reforçou as disposições 
e orientações em matéria de razoabilidade dos 
custos, o que deve obviar a algumas deficiências 
identificadas pelo Tribunal.
O programa de trabalho de auditoria é determi -
nado com base numa análise de riscos, em que 
o elemento mais importante é o nível das despesas. 
Dado que o montante do financiamento para os INP 
é relativamente baixo, a prioridade é dada às medi -
das mais importantes do ponto de vista financeiro, 
relativamente às quais insuficiências no sistema 
de gestão e de controlo poderiam ter um maior 
impacto financeiro para o orçamento da UE.
Recomendação 5 a)
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
Recomendação 5 b)
A Comissão aceita em parte esta recomendação.
A Comissão tem devidamente em conta as consta -
tações do Tribunal ao estabelecer o seu plano de 
auditoria.
Contudo, o plano de auditoria plurianual é deter -
minado com base numa análise de riscos em que 
um elemento importante é o nível das despesas. 
Dado que o montante do financiamento para os INP 
é relativamente baixo, a prioridade é dada às medi -
das mais importantes do ponto de vista financeiro, 
relativamente às quais insuficiências no sistema 
de gestão e de controlo poderiam ter um maior 
impacto financeiro para o orçamento da UE.Acresce que os Estados-Membros podem utilizar as 
opções de custos simplificados para o cálculo e o 
pagamento das subvenções. Neste caso, deve ser 
previamente efetuado um cálculo justo, equitativo 
e verificável.
Recomendação 4 a)
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
Recomendação 4 b)
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 4 c)
Esta recomendação é dirigida aos 
Estados-Membros.
Recomendação 4 d)
A Comissão aceita esta recomendação e já está 
a aplicá-la.
Na análise dos programas de desenvolvimento 
rural para o período de programação de 2014-2020, 
a Comissão prestou atenção à verificação da secção 
relativa à controlabilidade e verificabilidade das 
medidas. Se esta explicação estava em falta ou era 
insuficientemente pormenorizada, o Estado-Mem -
bro devia prestar informações adicionais.
Recomendação 4 e)
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão continuará a efetuar auditorias de con -
formidade nos Estados-Membros, de acordo com 
o seu plano de auditoria plurianual, a fim de veri -
ficar se as despesas pagas estão em conformidade 
com as regras aplicáveis, incluindo a razoabilidade 
dos custos. As medidas e os organismos pagado -
res auditados são determinados com base numa 
análise de risco.
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TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
Os investimentos não produtivos (INP) são investimentos 
que não geram rentabilidade, rendimentos ou receitas 
substanciais, nem aumentam de forma significativa o valor 
da exploração agrícola do beneficiário, mas têm um 
impacto ambiental positivo. O apoio público a INP 
é concedido pelo Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e  por cofinanciamento nacional, 
cobrindo, muitas vezes, 100% do total dos custos de 
investimento. O Tribunal conclui que o apoio a INP 
contribuiu para a  concretização dos objetivos relativos 
à utilização sustentável das terras agrícolas, mas sem uma 
boa relação custo-eficácia, uma vez que, em 75% dos 
projetos visitados, os custos foram excessivamente 
elevados. Além disso, apesar de muitos desses projetos 
terem características remunerativas óbvias, foram 
integralmente financiados com fundos públicos. 
O Tribunal formula cinco recomendações destinadas 
a melhorar a relação custo-eficácia dos INP a financiar 
durante o período de programação de 2014-2020.