Bruxelas, 10.12.2004

COM(2004)793 final

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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Execução da assistência financeira excepcional à Arménia, Geórgia e Tajiquistão {SEC(2004)1635}

1. INTRODUÇÃO

A Decisão 97/787/CE do Conselho, de 17 de Novembro de 1997, relativa à concessão de assistência financeira excepcional à Arménia e à Geórgia com a última redacção que lhe foi dada pela Decisão 2000/244/CE do Conselho, de 20 de Março de 2000, no sentido de a tornar extensível ao Tajiquistão, prevê no nº 3 do seu artigo 1º que o período durante o qual a componente de subvenção da assistência é disponibilizada em parcelas sucessivas termina em 2004. O nº 2 do artigo 5º desta decisão prevê igualmente que « Até 31 de Dezembro de 2004, o Conselho procederá à análise da aplicação da presente decisão, com base num relatório completo da Comissão, que será igualmente apresentado ao Parlamento Europeu» . O presente relatório é elaborado em aplicação desta disposição da decisão do Conselho.

2. CONTEXTO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FINANCEIRA EXCEPCIONAL A FAVOR DA ARMÉNIA, DA GEÓRGIA E DO TAJIQUISTÃO

O programa de assistência financeira excepcional a favor da Arménia, da Geórgia e do Tajiquistão destinava-se a fornecer um apoio financeiro a estes três países para fazer face aos desafios económicos e sociais particularmente agudos no contexto das medidas de reforma e de transição para a economia de mercado levadas a cabo com o apoio das instituições financeiras internacionais (IFI). Na altura em que o programa de assistência financeira excepcional foi elaborado, a Arménia e a Geórgia já tinham lançado amplos programas de ajustamento e de reforma no quadro do mecanismo reforçado de ajustamento estrutural (ESAF) com condições favoráveis do FMI. O Tajiquistão ainda se encontrava na fase preliminar de elaboração de um programa semelhante.

A aplicação destes programas caracterizava-se especificamente pela existência de substanciais pagamentos externos em atraso à Comunidade resultantes dos empréstimos comunitários concedidos a estes três países no princípio da década de 90. Estes pagamentos em atraso deviam evidentemente ser liquidados a fim de permitir que a Arménia, a Geórgia e o Tajiquistão consagrassem todos os seus recursos financeiros disponíveis às reformas e à atenuação dos custos sociais das medidas de austeridade correspondentes.

Em Novembro de 1997, o Conselho adoptou uma primeira decisão relativa a um programa de assistência financeira excepcional a favor da Arménia e da Geórgia (Decisão 97/787/CE do Conselho). Nos termos desta decisão, a Comunidade colocou à disposição dos dois países um conjunto de financiamentos sob a forma de empréstimos a longo prazo e de subvenções a fundo perdido. A componente de empréstimo elevava-se a um montante máximo de 170 milhões de euros, com um prazo de vencimento de 15 anos e um período de graça de 10 anos. A componente de subvenção compreendia um montante até 85 milhões de euros a pagar em parcelas sucessivas durante o período de 1997 a 2002. A Arménia e a Geórgia deviam receber, respectivamente, empréstimos e subvenções de 28 e 110 milhões de euros (empréstimos) e de 30 e 55 milhões de euros (subvenções).

Por ocasião da adopção da decisão relativa à assistência financeira excepcional a favor da Arménia e da Geórgia, o Conselho acordou igualmente que deveria ser prevista uma medida semelhante a favor do Tajiquistão a lançar quando as circunstâncias o permitissem. Por conseguinte, quando o Tajiquistão lançou, pouco tempo depois, um programa de ajustamento e de reforma com o apoio das IFI (foi aprovado um acordo de financiamento com o FMI no quadro do ESAF em Junho de 1998), a Comissão apresentou uma proposta relativa à extensão do programa ao Tajiquistão. Em Março de 2000, foi adoptada uma decisão do Conselho que altera a Decisão 97/787/CE para este efeito (Decisão 2000/244/CE do Conselho). Foi concedida uma assistência financeira global ao Tajiquistão até 95 milhões de euros (um empréstimo de 60 milhões de euros e subvenções no valor de 35 milhões de euros). A mesma decisão do Conselho permitiu aumentar o montante global das subvenções concedidas à Geórgia para 65 milhões de euros e alargar o período de execução até 2004.

O programa de assistência financeira excepcional foi concebido para complementar o financiamento das IFI. Os pagamentos eram subordinados a uma execução satisfatória pelos beneficiários dos respectivos acordos financeiros com o FMI. Ao mesmo tempo, o objectivo explícito do programa, que consistia no apoio à sustentabilidade financeira dos países beneficiários, permitindo-lhes assim reduzir as respectivas dívidas externas, era reflectido pela relação estabelecida entre os pagamentos a título da assistência e a redução do endividamento dos beneficiários. O pagamento dos empréstimos e da primeira parcela das subvenções foi, portanto, efectuado depois de os beneficiários terem satisfeito integralmente as suas obrigações para com a Comunidade. O pagamento das parcelas subsequentes das subvenções encontra-se ligado ao reembolso antecipado das dívidas dos beneficiários para com a Comunidade no quadro dos empréstimos pagos no âmbito do programa de assistência financeira excepcional. Um dos objectivos do programa consistia em permitir que os beneficiários conseguissem, no termo do período de execução da assistência financeira excepcional, que as suas obrigações financeiras para com a Comunidade se situassem em zero ou a um nível substancialmente mais baixo em relação ao seu ponto de partida.

O pagamento das parcelas das subvenções (exceptuando a primeira parcela) depende igualmente da realização das medidas de política estrutural acordadas pelas duas partes. As condições estruturais ligadas à assistência financeira excepcional baseiam-se nos programas económicos das autoridades e destinam-se particularmente a melhorar a sustentabilidade externa dos beneficiários. Os domínios específicos de aplicação das reformas estabelecidos pela Comissão através destas condições incluem as finanças públicas, a administração pública (incluindo a luta contra a corrupção), o sector financeiro, as privatizações e o governo das sociedades. Também podem incluir medidas específicas que reflictam as prioridades da Comunidade nas suas relações bilaterais com os beneficiários, tais como medidas no domínio da política comercial ou em vários domínios de cooperação económica abrangidos pelos acordos de cooperação bilateral. O Quadro 1 incluído no Anexo do presente relatório apresenta os domínios das políticas estruturais que a Comissão definiu com vista à aplicação de medidas de reforma através das condições estruturais ligadas ao pagamento das subvenções a favor dos três países.

3. APLICAÇÃO DA DECISÃO 1997/2000

3.1. Quadro institucional

Na sequência da adopção pelo Conselho da decisão relativa à assistência financeira excepcional a favor da Arménia e da Geórgia, a Comissão e as autoridades dos dois países negociaram os termos e as condições da operação. Os parâmetros gerais, tais como os montantes máximos e o calendário das parcelas anuais das subvenções e dos reembolsos antecipados, foram definidos em memorandos de entendimento (ME) concluídos pela Comissão em nome da Comunidade e pelos Governos e os bancos centrais dos beneficiários. As condições financeiras específicas dos empréstimos foram estabelecidas nos acordos de empréstimo concluídos na mesma altura. Por fim, os ME e os acordos de empréstimo foram assinados em Dezembro de 1997 (com a Geórgia) e em Dezembro de 1998 (com a Arménia). Após a adopção da Decisão 2000/244/CE do Conselho, o ME e o acordo de empréstimo entre a Comissão e o Tajiquistão foram concluídos em Janeiro de 2001. Além disso, a fim de ter em conta a extensão da duração do programa e o aumento do montante total da subvenção destinada à Geórgia, foram assinados novos ME com a Arménia (Agosto de 2001) e com a Geórgia (Julho de 2001).

É apresentada no Quadro 2 do Anexo uma síntese dos parâmetros de base das operações de assistência financeira excepcional a favor dos três países tal como definidos nos ME (ME revisto para a Arménia e a Geórgia). Previa-se que no termo da execução do programa a Arménia teria satisfeito todas as suas obrigações financeiras para com a Comunidade e que as obrigações da Geórgia e do Tajiquistão seriam reduzidas para níveis sustentáveis.

A aplicação do programa de assistência financeira excepcional entre 1998 (pagamentos iniciais à Geórgia e à Arménia) e o terceiro trimestre de 2004, assim como as intenções da Comissão para o resto do ano em curso, são apresentadas a seguir. Os Quadros 3 e 4 do Anexo apresentam os resultados quantitativos do programa.

3.2. Arménia

A aplicação do programa de assistência financeira excepcional a favor da Arménia foi iniciada em Dezembro de 1998, depois de este país ter procedido à liquidação da sua dívida em atraso à Comunidade. A Comissão desbloqueou assim o pagamento de um novo empréstimo (28 milhões de euros) e da primeira parcela da subvenção (8 milhões de euros).

Foi paga à Arménia mais uma parcela da subvenção (4 milhões de euros) em 1999-2000. Com base nos resultados do exame das condições efectuado em Julho de 1999, o pagamento foi efectuado em Dezembro de 1999. A Arménia, por seu turno, reduziu em 5 milhões de euros a sua posição devedora líquida junto da Comunidade. A aplicação do programa foi interrompida em 2000 face à incapacidade de a Arménia concluir um novo acordo de financiamento com o FMI após a expiração do acordo no quadro do ESAF em Dezembro de 1999. O programa só foi prosseguido em 2001, na sequência da aprovação pelo Conselho do FMI de um novo programa trienal ao abrigo do Mecanismo para a Redução da Pobreza e para o Crescimento (PRGF – o mecanismo que substitui o ESAF) em Maio de 2001. Este acordo termina em Dezembro de 2004.

No quadro político estabelecido pelo programa PRGF, a Comissão realizou satisfatoriamente três missões de controlo relativamente às três parcelas anuais da assistência financeira excepcional – em Junho de 2001, em Junho de 2002 e em Dezembro de 2003. Em cada caso, os montantes das parcelas e os reembolsos antecipados foram fixados em 5,5 milhões de euros e 7 milhões de euros, respectivamente. Os pagamentos correspondentes foram efectuados no princípio de 2002, no fim de 2002 e em Junho de 2004. Em resultado destas operações, a dívida da Arménia junto da Comunidade foi reduzida para 2 milhões de euros. O pagamento da última parcela no âmbito do programa de assistência financeira excepcional (1,5 milhões de euros) deverá ter lugar em 2005 depois de Arménia ter pago a última fracção do empréstimo comunitário de 1998. Desta forma, no princípio do próximo ano, prevê-se que todos os objectivos do programa de assistência financeira excepcional a favor da Arménia sejam atingidos em termos de pagamentos das subvenções e de reembolsos antecipados (a Arménia liquidará totalmente a sua dívida junto da Comunidade).

3.3. Geórgia

A aplicação do programa de assistência financeira excepcional a favor da Geórgia foi iniciada em Julho de 1998, altura em que este país procedeu à liquidação dos seus pagamentos em atraso à Comunidade (131 milhões de euros), tendo esta última efectuado subsequentemente o pagamento do seu empréstimo de 110 milhões de euros e da primeira parcela da subvenção no valor de 10 milhões de euros.

A segunda parcela da subvenção (9 milhões de euros) foi paga em 1999, após a Geórgia ter efectuado o pagamento antecipado de 10 milhões de euros a título da sua dívida à Comunidade. A aplicação do programa foi interrompida em 2000 devido ao facto de as autoridades da Geórgia não terem conseguido chegar a acordo com o FMI relativamente a um novo acordo de financiamento (o ESAF de 1996 expirou em Agosto de 1999) e só foi prosseguida em 2001 depois da aprovação pelo Conselho do FMI de um novo programa PRGF trienal em Janeiro de 2001. Tendo em conta os resultados contrastantes da Geórgia no plano macroeconómico e das reformas estruturais, a Comissão decidiu então proceder ao pagamento de apenas uma parte da parcela de 2001 (6 milhões de euros) e fazer depender o pagamento do remanescente (5,5 milhões de euros) da realização de novos progressos em matéria de reformas estruturais. Antes do pagamento da primeira sub-parcela em Dezembro de 2001, a Geórgia reembolsou antecipadamente 8 milhões de euros da sua dívida à Comunidade. Subsequentemente, devido à profunda deterioração da situação política na Geórgia durante a segunda metade de 2001, não se registaram praticamente quaisquer progressos a nível das reformas estruturais ao longo da maior parte do ano. A aplicação do programa de assistência financeira excepcional foi novamente suspensa e só em 2004 voltou a ser prosseguida, na sequência das mudanças políticas ocorridas na Geórgia em 2003.

O novo Governo da Geórgia lançou novas medidas de ajustamento e de reforma. A estratégia das novas autoridades do país recolheu o apoio das IFI e da comunidade internacional de doadores – o FMI e o Banco Mundial aprovaram, respectivamente, um novo programa PRGF trienal e novas dotações de ajustamento no passado mês de Junho. O programa de assistência financeira excepcional foi igualmente retomado. A primeira medida consistirá no pagamento de uma parcela da subvenção no valor de 6,5 milhões de euros, com base nos resultados do exame político efectuado em 2002, mas nunca concluído (pouco depois do exame, surgiram problemas a nível da aplicação do programa do FMI para a Geórgia e o pagamento foi cancelado). Antes do próximo pagamento a título da subvenção, a Geórgia reembolsará antecipadamente um montante idêntico ao do empréstimo comunitário de 1998. Em resultado desta operação, os pagamentos a título da assistência financeira excepcional à Geórgia atingirão o montante de 31,5 milhões de euros (a partir de um montante máximo de 65 milhões de euros) e a dívida deste país à Comunidade deverá registar uma redução de 24,5 milhões de euros.

As autoridades da Geórgia estão dispostas a tirar partido do ambiente económico favorável para continuar a reduzir a sua situação devedora líquida junto da Comunidade, melhorando assim a sustentabilidade da dívida a médio prazo. Nesta perspectiva, solicitaram já à UE que fosse prosseguida a aplicação da assistência financeira excepcional e esperam que o apoio da Comunidade contribua para reduzir a sua dívida externa para níveis mais sustentáveis.

3.4. Tajiquistão

A aplicação do programa no Tajiquistão foi iniciada em Março de 2001, altura em que a Comunidade disponibilizou um novo empréstimo (60 milhões de euros) e a primeira parcela da subvenção (7 milhões de euros). Antes destes pagamentos, o Tajiquistão procedera à liquidação da sua dívida em atraso à Comunidade, a qual se elevava a quase 79 milhões de euros.

Em Dezembro de 2001, foi disponibilizada mais uma parcela de 7 milhões de euros. O montante do reembolso antecipado da dívida do país à Comunidade foi fixado em 8 milhões de euros, o que é consideravelmente inferior ao montante máximo dos reembolsos antecipados fixados no ME bilateral (12 milhões de euros). A Comissão considerou que a situação financeira do Tajiquistão justificava que a situação devedora líquida fosse limitada a um montante inferior.

A Comissão procedeu a mais duas revisões da aplicação do programa no Tajiquistão em 2002 (Junho) e em 2004 (Março e Junho). O pagamento da terceira parcela anual foi efectuado no início de 2003, depois de o FMI ter aprovado, em Dezembro de 2002, um novo acordo PRGF em substituição do anterior programa ESAF/PRGF que chegara ao seu termo em Dezembro de 2001. Este novo acordo termina em Dezembro de 2005. O pagamento da quarta parcela deverá ser efectuado antes do final de 2004. Ambas as parcelas se elevam a 7 milhões de euros e a sua disponibilização depende da realização de reembolsos antecipados da dívida no valor de 8 milhões de euros (montantes que são compatíveis com as limitações financeiras do país).

No início de 2005, deverá ser disponibilizada mais uma parcela de 7 milhões de euros. O montante do reembolso antecipado da dívida será determinado por ocasião da revisão do programa. Em resultado das operações de 2004 e do início de 2005, será integralmente utilizado o montante da subvenção atribuída ao Tajiquistão. O endividamento do Tajiquistão junto da Comunidade deverá diminuir para 28 milhões de euros (partindo do princípio de que o reembolso antecipado da dívida se elevará novamente a 8 milhões de euros).

Nos próximos anos, o Tajiquistão deverá prosseguir a sua política de reembolsos antecipados da dívida à Comunidade, com vista a melhorar a sustentabilidade da dívida a médio prazo, o que poderá necessitar do prosseguimento do programa de assistência financeira excepcional.

4. RESULTADOS ECONÓMICOS DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FINANCEIRA EXCEPCIONAL

Ao contribuir para o processo de ajustamento e de reforma nos três países no contexto mais amplo do apoio por parte das IFI, o programa de assistência financeira excepcional trouxe benefícios substanciais à Arménia, à Geórgia e ao Tajiquistão. O domínio em que a contribuição da assistência financeira excepcional foi provavelmente mais decisiva é o do apoio prestado aos três países para a redução da dívida externa e, por conseguinte, para melhorar a sustentabilidade das suas contas externas a médio e longo prazo. Durante a primeira fase de aplicação do programa (pagamento dos empréstimos e das primeiras parcelas das subvenções), a Arménia, a Geórgia e o Tajiquistão procederam à liquidação dos montantes substanciais da sua dívida em atraso relativamente aos empréstimos comunitários, normalizando assim as suas relações financeiras com a União Europeia e com a comunidade de doadores em geral. As subvenções pagas subsequentemente permitiram que os três países continuassem a reduzir o seu endividamento junto da Comunidade e melhorar a sustentabilidade da sua situação financeira, sobretudo nos casos da Arménia e do Tajiquistão. A dívida da Arménia à Comunidade, que era superior a 50 milhões de euros quando o programa foi lançado, deverá ser passar para zero; a dívida do Tajiquistão, que se situava em quase 80 milhões de euros, diminuirá para um montante inferior a 30 milhões de euros. Os resultados do programa são muito mais modestos no caso da Geórgia; este país ainda deve mais de 85 milhões de euros à Comunidade (contra mais de 130 milhões de euros em 1998).

A contribuição da assistência financeira excepcional da Comunidade para outras componentes dos processos de ajustamento e de reforma nos países beneficiários foi essencialmente efectuada sob a forma de apoio a determinadas políticas estruturais no contexto de condições específicas. Esta contribuição deverá ser avaliada no contexto mais geral da avaliação dos progressos obtidos em matéria de reforma económica durante o período de aplicação do programa.

Na Arménia , a retoma da economia, que já se fazia sentir em 1995, acelerou-se com a aplicação do acordo ESAF/PRGF durante o período de 1996 a 1999. A aplicação do programa de assistência financeira excepcional foi iniciada nesse momento crucial para economia da Arménia. Desde 1998, o crescimento do país situou-se numa taxa média de 9 % e os desequilíbrios macroeconómicos sofreram uma redução drástica. A Arménia também lançou com êxito um amplo conjunto de reformas estruturais em domínios como a fiscalidade e a administração das finanças públicas, a reestruturação das empresas, a privatização e o sector bancário. Foram apoiadas pela Comunidade várias reformas estruturais importantes através das condições ligadas ao pagamento da componente de subvenção da assistência financeira excepcional. Face à melhoria dos resultados macroeconómicos e aos progressos realizados em matéria de reformas estruturais, a Arménia encontra-se provavelmente a caminho de um desenvolvimento e de um crescimento mais sustentáveis.

Durante a maior parte do período abrangido pela assistência financeira excepcional, o desempenho da Geórgia a nível da aplicação das medidas de ajustamento e de reforma não correspondeu às expectativas, embora tenham sido obtidos bons resultados nalguns domínios (por exemplo, no domínio da supervisão e da regulamentação no sector bancário). Em especial, após a primeira vaga de reformas durante o período coberto pelo primeiro programa ESAF/PRGF do FMI (1996-1999), verificaram-se escassas melhorias a nível da qualidade da administração e da gestão macroeconómica (essencialmente orçamental). Devido à falta de um ambiente político adequado, os progressos da Geórgia em termos de retoma económica e de sustentabilidade têm sido muito mais lentos do que os da Arménia. No entanto, a actual situação é bastante diferente. Após as mudanças políticas ocorridas no final de 2003, as novas autoridades da Geórgia deram início a um profundo programa de ajustamento e de reforma que incide essencialmente nos dois domínios em o país foi alvo de maiores críticas no passado recente – a governança e a gestão orçamental – e no âmbito dos quais já foram efectuados progressos significativos nos últimos doze meses.

Após quatro anos de aplicação do programa de assistência financeira excepcional no Tajiquistão , este país obteve resultados bastante notáveis. A situação económica geral melhorou significativamente: o crescimento anual ronda os 10 %, as políticas monetária e orçamental foram reforçadas, o défice da balança de transacções correntes diminuiu e a dívida externa desceu para níveis mais sustentáveis. Além disso, foi empreendido um número significativo de reformas estruturais de primeira geração (por exemplo, liberalização dos preços e do comércio, privatizações). A Comunidade apoiou várias políticas estruturais importantes através das condições ligadas à sua assistência financeira. Prevê-se que, no futuro próximo, se mantenham as condições económicas favoráveis no Tajiquistão, o que deverá facilitar a aplicação das reformas de carácter mais estrutural previstas no Quadro Estratégico de Luta contra a Pobreza (QELP) e no programa PRGF, desde que seja prosseguida a assistência financeira proveniente das IFI e de outros doadores.

Os desenvolvimentos e as políticas específicas de cada país durante este período nos domínios da gestão macroeconómica e financeira e das reformas estruturais são apresentados de forma mais pormenorizada no documento de trabalho dos serviços da Comissão que figura em anexo.

5. CONCLUSÕES

A avaliação da Comissão dos resultados da aplicação do programa pode ser resumida da seguinte forma. O programa de assistência financeira excepcional contribuiu de forma indesmentível para os progressos obtidos na Arménia, na Geórgia e no Tajiquistão em matéria de reforma e de sustentabilidade financeira. No entanto, os objectivos iniciais da assistência financeira excepcional não foram inteiramente cumpridos no caso da Geórgia e, em menor grau, no caso do Tajiquistão. Apesar de se terem registado certas melhorias, as obrigações financeiras dos dois países para com a Comunidade continuam a ser substanciais e, de um modo geral, a sustentabilidade da dívida a médio e longo prazo continua a ser incerta. Os rácios da dívida relativamente às receitas e ao PIB continuam a ser elevados, mesmo com base na hipótese de um crescimento rápido das receitas públicas em relação ao PIB. Por último, ambos os países continuam a depender da assistência externa para a realização das reformas estruturais no contexto das respectivas estratégias de redução da pobreza e de crescimento.

Porém, com base na recente evolução económica favorável registada na Geórgia e no Tajiquistão e na melhor qualidade do ambiente económico destes dois países, as perspectivas no que respeita à obtenção de progressos em matéria de reformas e de sustentabilidade financeira externa melhoraram significativamente. Nestas circunstâncias, o apoio financeiro externo aos dois países tem mais possibilidades de êxito.

Para completar o programa de assistência financeira excepcional, a Comissão tenciona apresentar propostas de acções de acompanhamento. Essas acções serão destinadas a apoiar o prosseguimento e a aceleração das reformas económicas e, em especial, a contribuir para que a Geórgia e o Tajiquistão apliquem políticas mais ambiciosas de redução da dívida. A Comissão decidirá da oportunidade de apresentar tais propostas após uma apreciação cuidadosa de diversos parâmetros que incluem, para além das necessidades de financiamento ligadas aos reembolsos antecipados, a qualidade global da política económica, o empenhamento político das autoridades e a coerência de uma eventual ajuda financeira da Comunidade com os programas de redução da dívida dos credores oficiais (no caso da Geórgia).

A Comissão tenciona igualmente integrar estreitamente as eventuais acções de acompanhamento da assistência financeira no contexto geral das relações da União Europeia com os países da região e do seu apoio às reformas económicas e políticas.

ANEXO

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