[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 24.1.2007

SEC(2007) 85

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Programa de Acção para a Redução dos Encargos Administrativos na União EuropeiaSíntese da Avaliação de Impacto{COM(2007) 23 final}{SEC(2007) 84}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Avaliação de impacto que acompanha o «Programa de Acção para a Redução dos Encargos Administrativos na União Europeia»

Síntese

A estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego tem como principal objectivo a melhoria da competitividade internacional da UE. Para realizar este objectivo considerou-se que era essencial legislar melhor. A redução dos encargos administrativos, por vezes equiparados a custos da burocracia, uma componente essencial para criar um ambiente mais propício às empresas, sem diminuir o alcance das políticas existentes ou a ambição das novas políticas nas áreas do ambiente, de defesa do consumidor e da protecção da saúde. A presente avaliação de impacto acompanha a Comunicação da Comissão relativa ao Programa de Acção para a Redução dos Encargos Administrativos na União Europeia . Tem por objectivo identificar as formas mais eficazes de reduzir os encargos administrativos. Não se estende à análise das implicações de medidas individuais de redução dos encargos administrativos, pois que uma tal análise, a ser julgada necessária, teria de ser feita na base de casos específicos.

A resposta à concorrência crescente das economias asiáticas e de outros pontos do globo caracterizadas pelos baixos salários depende da dinamização da competitividade e da produtividade e de uma produção de elevado valor acrescentado. A melhoria do ambiente regulador em que as empresas operam uma forma de as tornar mais competitivas. Muitas das obrigações de carácter administrativo que são impostas às empresas são úteis e necessárias para que as autoridades públicas possam implementar com sucesso as suas políticas e/ou recolher informações.

Todavia, característica inerente às obrigações administrativas o facto de o seu impacto inicial directo na actividade empresarial ser negativo, dado que se perde tempo com o preenchimento de formulários e actividades afins em detrimento de actividades produtivas para os resultados da empresa. Se as obrigações em questão não são cumpridas de modo eficaz ou se tiverem tornado redundantes mas não tenham sido revogadas, tornam-se prejudiciais para a economia, uma vez que prejudicam a actividade empresarial. É precisamente neste tipo de obrigações que o programa de acção incide.

Estudos realizados pelo Central Planning Bureau (CPB) dos Países Baixos indicam que os encargos administrativos em percentagem do PIB variam entre 6,8% na Grécia, Hungria e países Bálticos e 1,5% no Reino Unido e na Suécia. Não quer isto dizer, no entanto, que o peso dos encargos administrativos seja menor nos países com PIB mais elevados. Por outro lado, para um grupo de países com normas de legislação ainda relativamente harmonizadas, estas diferenças levantam questões relacionadas com deficiências e a aplicação.

Os encargos administrativos existentes são o resultado de legislação comunitária, nacional e regional e, enquanto tal, devem ser tratados, pelo menos em parte e sempre que possível, ao nível da Comunidade.

O principal objectivo de redução dos encargos administrativos reside em tornar a UE mais competitiva, contribuindo para melhorar o quadro regulador e ao mesmo tempo proteger os cidadãos e o ambiente. A sua concretização passa por uma redução de 25% dos encargos administrativos por parte da Comissão, em colaboração com os Estados-Membros e os co-legisladores, ao longo de um período de 5 anos até 2012. Sendo limitados os recursos disponíveis para operar esta redução (20 milhões de euros), um outro objectivo consiste em assegurar a eficácia e a eficiência de custos.

O propósito de cortar nos encargos administrativos não implica uma diminuição das obrigações de informação (OI) que produzem dados úteis e importantes para os decisores políticos e partes terceiras. Trata-se antes de identificar as obrigações que se tornaram obsoletas e encontrar formas de responder com maior eficácia às necessidades de informação dos utilizadores.

A avaliação de impacto demonstra, com base na experiência dos Estados-Membros que já procederam a exercícios de quantificação (Dinamarca, Países Baixos, Reino Unido e República Checa) e em modelos económicos, que uma redução de 25% dos encargos administrativos pode produzir ganhos substanciais em termos de PIB e de emprego. Vários estudos que utilizam diferentes modelos económicos apontam para aumentos potenciais do PIB da ordem de 1,4% a 1,8% em resultado de uma redução de 25% dos encargos administrativos. Em termos de efeitos no emprego, prevê-se um impacto positivo desde que haja mais concorrência.

Gelauff e Lejour (2006)[1] calculam que uma redução de 25% dos encargos administrativos poderá induzir um aumento do PIB até 1,4%. Assumem estes autores que os encargos administrativos são essencialmente compostos de salários, o que significa que a sua redução se traduzira num aumento da eficiência do trabalho e, consequentemente, da produtividade. Estimativas internas da Comissão baseadas na mesma metodologia e no mesmo modelo, designadamente o modelo de equilíbrio geral WORLDSCAN (ainda que com algumas mudanças nos pressupostos), produziram resultados idênticos. Um outro modelo econométrico chamado QUEST sugere que o PIB pode aumentar até 1,8%. Este modelo tem também em conta os efeitos no emprego, prevendo um impacto positivo no emprego desde que novas empresas pudessem entrar mercado na sequência de um aumento dos lucros. Análises sectoriais específicas sobre os possíveis efeitos económicos, realizadas na Dinamarca, também apontam para benefícios significativos.

Uma vez que a redução de encargos deverá incidir sobre obrigações de informação desnecessárias, não se prevêem impactos negativos no ambiente ou na esfera social. Pelo contrário, a clarificação das obrigações pode até ser benéfica mercê de uma conformidade acrescida. Por outro lado, uma vez que haverá que proceder a ulteriores avaliações de impacto de propostas concretas de redução, quando as mesmas forem apresentadas, serão nessa altura ser identificados eventuais impactos negativos.

A avaliação de impacto considera quatro opções e examina de forma circunstanciada as respectivas implicações negativas e positivas. A Opção 1 (a opção de base) assenta no status quo actual. A Opção 2 considera que a acção deve ser desenvolvida exclusivamente pelos Estados-Membros, com um compromisso por parte da Comissão de os ajudar sempre que estes assim o solicitarem. A Opção 3 prevê que a Comissão se concentre nos encargos administrativos que, pelo menos em parte, têm origem na Comunidade e em determinadas áreas prioritárias. A última opção vê a Comissão concentrar-se no conjunto dos encargos administrativos, independentemente de terem origem na UE, em obrigações internacionais ou no plano nacional/regional.

As quatro opções levariam a uma redução dos encargos administrativos, mas concluiu-se que a Opção 3 garantiria na UE uma redução quantificável, real e rápida. A opção de base prevê uma certa redução dos encargos administrativos, à medida que cada vez mais Estados-Membros lançarem os seus próprios programas nacionais de quantificação e redução. Esta redução seria contudo dificultada pelo facto de a intervenção da UE ser essencial para a optimização dos resultados, dado que parte dos encargos provêm da legislação comunitária. Ó óbvio que esta opção pouparia à Comissão os 20 milhões de euros que vai gastar no exercício. Todavia, à luz dos prováveis efeitos positivos já referidos, este investimento parece plenamente justificado. A Opção 2 também permitiria à Comissão poupar recursos, mas levanta problemas no tocante à comparabilidade se cada Estado-Membro lançar de forma mais ou menos isolada o respectivo programa de quantificação, e à participação efectiva e eficaz da UE no que se refere à legislação comunitária. Por outro lado, provável que esta opção não se traduzisse numa poupança real de recursos, quando somados os esforços investidos por todos os Estados-Membros. A Opção 4, por outro lado, seria muito dispendiosa para a Comissão, que nem sequer se encontra na melhor posição para identificar e quantificar a parte dos encargos administrativos que tem origem em legislação nacional ou regional. Uma abordagem direccionada para um conjunto de áreas prioritárias seria impossível, além de que altamente discutível tendo em conta os ganhos marginais que produziria.

Na Opção 3, os regulamentos e as directivas, assim como as obrigações de informação (OI) decorrentes da sua aplicação, constituem o alvo do programa da Comissão para a redução dos encargos administrativos num número de áreas prioritárias seleccionadas. Estas áreas foram identificadas com base nos dados disponíveis dos quatro Estados-Membros que já procederam às respectivas quantificações. Estes dados sugerem que um número relativamente pequeno de áreas prioritárias cobre bem mais de 75% dos encargos administrativos ligados à legislação comunitária. A Comissão irá identificar todas as OI decorrentes da legislação comunitária nas áreas prioritárias e quantificar os encargos respectivos. Os Estados-Membros podem concentrar-se nos encargos que resultam da legislação "puramente" nacional. Quando for necessária uma acção conjunta, a Comissão trabalhará com os Estados-Membros, em especial no que se refere às medidas nacionais de transposição e execução, que serão avaliadas através do exercício dirigido pela Comissão nas áreas prioritárias.

A vantagem desta proposta reside no facto de centralizar a quantificação em áreas onde existem sinergias claras, acelerando assim significativamente o processo e reduzindo o tempo necessário para eliminar obrigações de informação desnecessárias. Liberta recursos, permitindo assim que os Estados-Membros se concentrem na respectiva legislação nacional. A identificação dos documentos legislativos que geram obrigações de informação pode ser feita pela Comissão, com o apoio de consultores e em concertação com os Estados-Membros. A quantificação propriamente dita será realizada por consultores externos a trabalhar para a Comissão, com base numa metodologia acordada, assente na experiência e nas informações disponíveis dos Estados-Membros que já realizaram as suas próprias quantificações. Com esta informação, a Comissão pode identificar as áreas políticas onde os encargos administrativos são particularmente importantes, evitando ter de passar em revista toda a legislação, e concentrar recursos nos sectores mais prometedores em termos de benefícios.

Esta opção resolve também o problema da comparabilidade entre diferentes bases de dados, garantindo plena harmonização relativamente ao direito derivado da UE e aos encargos administrativos que este produz, mas também à quantificação dos encargos que resultam da legislação nacional. Ao centralizar a identificação das obrigações de informação, garante-se a aplicação de critérios idênticos para todos os Estados-Membros. Desta forma, também se assegura a harmonização da forma como as OI são atribuídas nas directivas. Se a identificação fosse feita ao nível nacional no que se refere às medidas de execução das directivas, poderiam daí resultar divergências na forma como as obrigações de informação são atribuídas (à legislação da UE ou às medidas nacionais de transposição).

Os países que já realizaram as respectivas quantificações produziram um considerável conjunto de informações. A partir do projecto-piloto que assentou essencialmente nos exercícios realizados pela Dinamarca, os Países Baixos, o Reino Unido e a República Checa, concluiu-se que os custos derivam em grande parte de um conjunto limitado de obrigações de informação. Segundo o mesmo projecto, parece haver uma concentração relevante de custos num número limitado de domínios políticos. Na Dinamarca, os 10 documentos legislativos mais onerosos em termos administrativos em cada ministério concentram 89,2% do total dos encargos. Os dados referentes aos Países Baixos e ao Reino Unido confirmam esta situação de concentração particularmente elevada. Isto significa que seria mais útil, pelo menos num primeiro exercício de quantificação à escala da UE, estabelecer prioridades e considerar aqueles domínios que, segundo os exercícios de quantificação em curso a nível nacional e outras informações disponíveis, parecem gerar mais encargos.

Em consequência, as áreas prioritárias (ver Anexo II) que dizem respeito à legislação da UE foram identificadas com base nos resultados deste projecto-piloto concluído em Outubro de 2006, nos contributos das partes interessadas para o programa de simplificação e nas ilações do processo de consulta sobre o documento de trabalho da Comissão aprovado em 14 de Novembro.

O exercício de quantificação global da Comissão terá início na Primavera de 2007 e será concluído no último trimestre de 2008. O exercício em questão identificará também possíveis opções de redução de encargos administrativos e dará conta regularmente dos resultados obtidos. A fim de aferir do cumprimento destes objectivos, serão realizadas avaliações periódicas dos encargos administrativos ou cálculos das reduções dos mesmos em relação à base de partida.

A comunicação de resultados poderá também ser feita, em capítulo separado, através do programa de simplificação, que já comporta um conjunto de propostas importantes em matéria de redução dos encargos administrativos.

Se o empenho na concretização dos resultados for real por parte de todos os intervenientes, isto , as instituições da UE e os Estados-Membros, o Conselho Europeu da Primavera de 2012 estará em condições de fazer o balanço e concluir este exercício.

[1] Gelauff, G.M.M. e A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets.CPB Document 104. CPB, Haia, estudo preparado para a DG ENTR.