GLOSSÁRIO E ABREVIATURAS

Acompanhamento : Exame regular dos recursos, realizações e resultados das intervenções.

Avaliação de impacto : Avaliação das consequências económicas, sociais e ambientais de propostas políticas e legislativas. Trata-se de um instrumento destinado a garantir que as iniciativas da Comissão e a legislação da UE são elaboradas com base em provas transparentes, abrangentes e equilibradas.

Catalisador : Agente que estimula ou precipita uma reação, um desenvolvimento ou uma alteração.

DG Ambiente : Direção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia.

Divulgação dos resultados do projeto : Processo através do qual os resultados e as realizações do projeto são disponibilizados às partes interessadas e ao grande público.

Eficácia : Alcançar os objetivos definidos.

Estratégias temáticas :

O 6.o PAA introduziu as estratégias temáticas como um instrumento da sua execução, tendo abrangido sete domínios temáticos: proteção dos solos; proteção e conservação do ambiente marinho; utilização sustentável dos pesticidas; poluição atmosférica; melhoria da qualidade do ambiente urbano; utilização e gestão sustentável dos recursos naturais e prevenção e reciclagem de resíduos.

Estas estratégias baseiam-se numa abordagem global, por tema, e não em determinados poluentes ou tipos de atividade económica, como sucedeu no passado. Estabelecem objetivos a longo prazo e constituem uma oportunidade para simplificar e clarificar a legislação existente.

Gestão centralizada pela Comissão Europeia — Direta : As tarefas de execução orçamental são desempenhadas diretamente pelos serviços da Comissão.

— Indireta : A Comissão delega tarefas de autoridade pública, e em particular de execução orçamental, em agências criadas pela Comissão (agências de execução, agências tradicionais ou empresas comuns), outros organismos tais como o Banco Europeu de Investimento ou o Fundo Europeu de Investimento, organismos de direito público nacionais ou organismos regidos pelo direito privado investidos de uma missão de serviço público (designados por "agências nacionais").

Impacto Os efeitos positivos e negativos, primários e secundários a longo prazo produzidos por uma intervenção, de forma direta ou indireta, intencional ou involuntária.

Fator ou variável de caráter quantitativo ou qualitativo que proporciona um meio simples e fiável de medir as realizações, refletir as alterações relacionadas com uma intervenção ou ajudar a avaliar o desempenho. Os indicadores devem ser relevantes, reconhecidos, credíveis, fáceis e rigorosos (critérios "RACER" — relevant, accepted, credible, easy and robust).

a) Indicadores de recursos: medem a quantidade, qualidade e oportunidade dos recursos disponibilizados para uma intervenção.

b) Indicadores de realizações: medem as realizações criadas ou resultantes da intervenção. Fornecem informações que permitem avaliar a eficiência da utilização dos recursos.

c) Indicadores de efeitos: indicadores de resultados e de impacto

- Indicadores de resultados: medem os resultados imediatos ou a curto prazo da execução da intervenção. Fornecem informações essenciais sobreem que medida uma intervenção alcançou os seus objetivos.

- Indicadores de impacto: medem os efeitos positivos e negativos, primários e secundários a mais longo prazo produzidos por uma intervenção, de forma direta ou indireta, intencional ou involuntária.

Indicador Interesse para a UE No contexto dos projetos LIFE "Ambiente", sinónimo de valor acrescentado europeu. Ter interesse para a UE significa contribuir para a realização dos objetivos gerais da política ambiental da UE, centrando-se num problema com importância significativa a nível europeu ou esperando gerar resultados que possam ser amplamente aplicados.

Intervenção Qualquer ação ou operação realizada por autoridades públicas ou outras organizações, independentemente da sua natureza (política, programa, medida ou projeto).

LIFE Instrumento Financeiro para o Ambiente (L’Instrument Financier pour l’Environnement).

São adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho e estabelecem os principais objetivos e prioridades ambientais da UE. Têm um caráter plurianual e são concebidos com o objetivo de identificar os principais desafios ambientais da UE, estabelecer objetivos e fornecer linhas de orientação.

O primeiro programa de ação da UE em matéria de ambiente remonta a 1973. O 6.o PAA terminou em meados de 2012. A Comissão Europeia propôs um novo programa de ação em matéria de ambiente (o 7.o) intitulado "Viver bem, dentro das limitações do nosso planeta", que será sujeito ao processo legislativo ordinário do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia.

Programas de ação em matéria de ambiente (PAA) Projetos Integrados projetos que executam numa escala territorial alargada, nomeadamente regional, multi-regional ou nacional, as estratégias ou os planos de ação para o ambiente e para o clima exigidos por legislação específica da União em matéria de ambiente ou de clima, em conformidade com outros atos da União, ou desenvolvidos pelas autoridades dos Estados-Membros.

Realizações Algo produzido com os recursos atribuídos a uma intervenção.

Reprodução do projeto A reprodução de todo o projeto ou de partes do mesmo.

Resultados Os efeitos ou alterações diretamente decorrentes da intervenção.

Sustentabilidade do projeto A continuidade da existência do projeto.

UE União Europeia.

SÍNTESE

I. A política ambiental da UE está integrada nos principais domínios de intervenção da UE. A grande maioria do financiamento da UE em matéria ambiental é, por conseguinte, prestada como parte das principais políticas de despesa da UE, tais como os fundos estruturais e a política agrícola comum. O Instrumento Financeiro para o Ambiente (LIFE — L’Instrument Financier pour l’Environnement) é gerido diretamente pela Comissão. Atualmente, encontra-se no seu quarto período de programação e conta com um orçamento médio anual de 239 milhões de euros para financiamento de projetos, o que representa menos de 1,5% da despesa ambiental global estimada da UE. Trata-se de um orçamento modesto para um objetivo ambicioso: contribuir para a atualização, a execução e o desenvolvimento da política e da legislação ambientais da UE. Quase 50% deste orçamento, o equivalente a 120 milhões de euros, são dedicados à componente LIFE "Ambiente".

II. A Comissão propôs aumentar o orçamento disponível para a componente LIFE "Ambiente" no próximo período de programação. O Tribunal realizou, por conseguinte, uma auditoria destinada a avaliar a eficácia dessa componente. Esta auditoria incluiu um exame para aferir se a conceção e a execução da componente LIFE "Ambiente" contribuíram para a eficácia do programa.

III. O Tribunal constatou que, em termos globais, a componente LIFE "Ambiente" não funcionava de forma eficaz porque não tinha sido suficientemente bem concebida e executada. Os principais problemas de conceção eram os seguintes:

a) a inexistência de um mecanismo que oriente os escassos recursos disponíveis para objetivos pré-selecionados diluiu o impacto dos fundos investidos;

b) os contributos nacionais indicativos prejudicaram a seleção dos melhores projetos, uma vez que estes não foram selecionados apenas com base no mérito mas também no Estado-Membro de origem;

c) a qualidade da seleção dos projetos foi afetada negativamente pela justificação insuficiente dos resultados da avaliação;

d) o quadro de acompanhamento do programa não incluía indicadores comuns adequados relativamente a realizações e resultados. Esta situação impediu a Comissão de obter uma perspetiva abrangente e atualizada do desempenho dos projetos e de estimar a eficácia operacional do programa.

IV. Os principais problemas de execução que prejudicaram a eficácia eram os seguintes:

a) durante a seleção dos projetos, nem sempre foram avaliados de forma adequada alguns aspetos essenciais dos projetos LIFE relacionados com o seu caráter inovador e de demonstração, as suas perspetivas de sustentabilidade e o seu interesse para a UE;

b) o acompanhamento da razoabilidade dos custos dos projetos, da sua sustentabilidade e reprodução foi insuficiente;

c) o papel esperado da componente enquanto catalisadora da política ambiental foi muito reduzido pela insuficiente eficácia da divulgação e pela fraca sustentabilidade e reprodução dos projetos.

V. O Tribunal recomenda que a Comissão execute as seguintes recomendações:

1. Ao definir os programas de trabalho plurianuais previstos no novo programa LIFE, as autoridades legislativas deverão permitir que a Comissão e os Estados-Membros restrinjam as candidaturas elegíveis a prioridades estratégicas limitadas e definam objetivos claros, específicos, mensuráveis e realizáveis para os projetos a financiar. Um conjunto limitado de prioridades fixadas para um determinado número de anos permitiria simplificar o processo de seleção, concentrar os esforços em questões específicas e facilitar a avaliação do impacto do programa.

2. A proposta da Comissão para o novo programa LIFE elimina o contributo nacional para os projetos tradicionais mas mantém um equilíbrio geográfico para os projetos integrados. No âmbito da sua execução, a Comissão deverá garantir que os projetos integrados são selecionados com base no mérito e que o equilíbrio geográfico não infringe o princípio da igualdade de oportunidades para os candidatos.

3. A Comissão deverá melhorar os formulários de avaliação para seleção dos projetos e exigir que os avaliadores apresentem avaliações e classificações individuais para os principais aspetos dos projetos (tais como o caráter inovador ou de demonstração da proposta, a qualidade das ações de divulgação planeadas ou o potencial de reprodução dos resultados), de forma a melhorar a qualidade e a transparência do processo de seleção e garantir que os projetos selecionados são os que maior potencial têm de contribuir para o cumprimento dos objetivos do programa.

4. A Comissão deverá melhorar as suas ferramentas de gestão do programa e ponderar a introdução de indicadores comuns adequados relativos a realizações e resultados, assim como acompanhar as informações ao nível do projeto, de forma a facilitar um acompanhamento adequado do programa. Esses indicadores devem ser, tanto quanto possível, relevantes, reconhecidos, credíveis, fáceis e rigorosos (critérios "RACER").

5. A Comissão deverá melhorar a sua avaliação da razoabilidade dos custos de pessoal declarados, em especial no que se refere a projetos comparáveis, utilizando de forma mais eficaz as informações recolhidas durante a fase de acompanhamento. Estas informações poderiam ser melhor utilizadas posteriormente, para facilitar a identificação de custos excessivos.

6. A Comissão deverá exigir que a equipa de acompanhamento inclua nas suas avaliações uma análise crítica das medidas de divulgação, sustentabilidade e reprodução propostas pelo beneficiário e das potenciais barreiras que as possam prejudicar, tanto durante a fase de execução do projeto, nos seus relatórios de avaliação, como nos seus relatórios das visitas ex post.

7. A Comissão deverá ponderar a melhor forma de incentivar a divulgação e reprodução dos resultados dos projetos pelos beneficiários privados que pretendam proteger os seus interesses comerciais.

8. A Comissão deverá ponderar de que forma exigir aos beneficiários o envio eletrónico de informações simples e atualizadas após a conclusão do projeto (ou seja, se o projeto continua operacional, se foi reproduzido e, em caso afirmativo, quantas vezes, etc.), o que lhe permitiria melhorar de forma eficiente as suas informações ex post sobre a eficácia do programa.

INTRODUÇÃO

FINANCIAR O AMBIENTE NA UE

1. O ambiente é um domínio de intervenção cada vez mais importante para a União Europeia. Com o Tratado de Amesterdão (1999), a União reconheceu a necessidade de integrar o ambiente, tanto em termos de definição como de execução, em todas as suas outras políticas (por exemplo Transportes, Empresas, Investigação e Alargamento). Em virtude da natureza transversal das questões ambientais, os principais programas de despesas da União (em especial as despesas dos fundos estruturais, do Fundo de Coesão e da Agricultura, bem como outros programas de assistência executados fora da UE) incluem aspetos relacionados com a política ambiental.

2. O gráfico 1 apresenta as despesas relacionadas com o ambiente estimadas para o período de 2007 a 2013 por programa de despesas. O programa LIFE, com um orçamento de 2,1 mil milhões de euros, representa menos de 1,5% do total das despesas relacionadas com o ambiente.

GRÁFICO 1

DESPESAS AMBIENTAIS ESTIMADAS (MILHARES DE MILHÕES DE EUROS), 2007-2013

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Fonte: Relatório "Combined Impact Assessment and Ex-Ante Evaluation of the Review of the LIFE+ Regulation: Options Development" (Avaliação de impacto e avaliação ex ante combinadas da Revisão do Regulamento LIFE+: definição de opções).

O PROGRAMA LIFE

3. O atual programa LIFE [1] abrange o período entre 2007 e 2013 e compreende três componentes:

a) LIFE Natureza e Biodiversidade, que cofinancia projetos de melhores práticas ou de demonstração que contribuem para a execução das Diretivas Aves e Habitats, da rede Natura 2000. Além disso, cofinancia projetos inovadores ou de demonstração que contribuam para a execução dos objetivos da Comunicação da Comissão sobre "Travar a perda de biodiversidade até 2010 — e mais além";

b) LIFE Política e Governação Ambiental (a seguir designado por LIFE "Ambiente"), que cofinancia projetos inovadores ou de demonstração relacionados com alterações climáticas, água, ar, solos, ambiente urbano, ruído, produtos químicos, ambiente e saúde, recursos naturais e resíduos, florestas e inovação;

c) LIFE Informação e Comunicação, que apoia projetos de divulgação de informações ambientais tais como alterações climáticas ou conservação da natureza, redes ou plataformas de melhores práticas.

4. O programa LIFE é gerido diretamente pela Comissão [2]. Tendo em conta que a maioria das despesas ambientais da UE estão integradas noutros programas de despesas, o programa LIFE funciona como a coluna vertebral ambiental da UE. O seu objetivo global é contribuir para a atualização, a execução e o desenvolvimento da política e da legislação ambientais da UE, incluindo a integração do ambiente noutras políticas. Nesse sentido, deve funcionar como uma plataforma de desenvolvimento e intercâmbio de melhores práticas e conhecimentos, para catalisar e acelerar alterações em questões relacionadas com o ambiente e o clima. Na prática, o programa LIFE apoia as prioridades ambientais gerais (políticas) definidas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu nos programas de ação em matéria de ambiente (PAA). Os projetos LIFE "Ambiente" abrangem uma gama muito vasta de setores, incluindo as alterações climáticas, os produtos químicos, a água e os recursos naturais, tal como indicado na caixa 1.

5. A atual componente LIFE "Ambiente" conta com um orçamento médio anual de cerca de 119,5 milhões de euros. Entre 1996 e 2012, esta componente atribuiu 1,3 mil milhões de euros a 1730 projetos (ver quadro 1). O gráfico 2 apresenta a componente LIFE "Ambiente". Indica a lógica de intervenção subjacente à componente e as interações entre os seus principais elementos: "definição da política e avaliação", "execução do projeto" e "resultados e impacto".

GRÁFICO 2

A COMPONENTE LIFE "AMBIENTE"

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6. Em resultado do relativamente limitado orçamento da componente LIFE "Ambiente", tanto quando comparado com a extensão dos seus objetivos como com a totalidade das despesas ambientais da UE, a sua eficácia é, em larga medida, determinada pelo efeito catalisador que os projetos financiados possam ter em termos de alterações ambientais. Esta situação significa que a conclusão bem-sucedida de um projeto não é, por si só, suficiente para garantir a eficácia global do programa. Com efeito, se os projetos não derem resposta a problemas com importância significativa a nível europeu e os seus resultados não forem acompanhados, divulgados, sustentados e reproduzidos de forma adequada, não é provável que o objetivo global de contribuição para a política ambiental seja alcançado.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

7. O Tribunal identificou alguns riscos que comprometem a eficácia da componente LIFE "Ambiente" do programa na realização dos seus objetivos. Em especial, os riscos de que a combinação de um elevado número de ações prioritárias com um orçamento relativamente reduzido dê origem a uma falta de orientação e resultados inconclusivos, as insuficiências no acompanhamento dos projetos e nos sistemas de avaliação concebidos para retirar conclusões sobre o programa e a falta de um efeito multiplicador resultante da fraca divulgação dos resultados dos projetos. Tendo em conta a intenção da Comissão de aumentar significativamente o orçamento do programa para o próximo período de programação de 2014-2020, o Tribunal decidiu realizar uma auditoria para avaliar estes riscos com mais pormenor.

8. A auditoria teve como objetivo dar resposta à questão "A componente "Ambiente" do programa LIFE [3]funciona de forma eficaz?". Para esse efeito, o Tribunal procurou responder às seguintes subquestões:

- O programa LIFE "Ambiente" foi bem concebido no sentido de facilitar a obtenção de resultados eficazes? Para dar resposta a esta questão, o Tribunal examinou a compatibilidade dos objetivos com o orçamento disponível, a forma como o orçamento foi afetado e a conceção dos processos de seleção e de acompanhamento dos projetos.

- O programa LIFE "Ambiente" foi bem executado no sentido de obter resultados eficazes? Para dar resposta a esta questão, o Tribunal examinou a aplicação dos critérios de seleção, o acompanhamento, a divulgação, a sustentabilidade e a reprodução dos projetos.

9. As questões acima mencionadas têm em conta os critérios necessários para a obtenção do efeito catalisador e da consequente eficácia global da componente "Ambiente" do programa.

10. A auditoria centrou-se nos projetos financiados entre 2005 e 2010. O Tribunal visitou os serviços competentes da Comissão e cinco Estados-Membros entre os maiores beneficiários do programa LIFE (Alemanha, Espanha, França, Itália e Reino Unido), representando 55% do orçamento LIFE e 15% dos seus projetos.

11. No total foram visitados no local 25 projetos nos cinco Estados-Membros [4]. Foram examinados documentos pertinentes para verificar o objetivo, a elegibilidade, a existência, a sustentabilidade e a possível reprodução dos projetos, bem como para apurar se as melhores práticas e os ensinamentos adquiridos foram divulgados de forma adequada pela Comissão. Além disso, foram analisadas informações pertinentes sobre a seleção e o acompanhamento dos projetos, bem como sobre os sítios Internet dos projetos, numa amostra de 70 projetos.

12. Realizaram-se entrevistas com representantes da Comissão, a equipa de avaliação, a equipa de acompanhamento [5] e representantes das autoridades nacionais ou regionais na qualidade de pontos de contacto nacionais ou regionais.

OBSERVAÇÕES

PARTE I — CONCEÇÃO

O ELEVADO NÚMERO DE OBJETIVOS DO PROGRAMA NÃO ERA COMPATÍVEL COM O LIMITADO ORÇAMENTO DISPONÍVEL

13. Para serem eficazes, os programas devem definir objetivos claros e específicos, que devem ser realistas e coerentes com o orçamento afetado. Mais concretamente, os programas devem incluir um número limitado de prioridades específicas definidas, de forma a orientar os recursos disponíveis para a realização dos objetivos estabelecidos. Esta questão é particularmente importante para o programa LIFE, tendo em conta o papel esperado de catalisador da promoção de desenvolvimentos na política ambiental da UE e o seu orçamento relativamente reduzido.

14. O Regulamento LIFE estabelece muitos objetivos elegíveis para os projetos da componente LIFE "Ambiente" (ver caixa 1). A partir de 2008, a Comissão reduziu estes objetivos no seu convite anual à apresentação de propostas em "domínios prioritários indicativos". No entanto, esta alteração não resultou, na prática, numa maior orientação para as prioridades específicas, uma vez que as propostas apresentadas fora destas prioridades são elegíveis para financiamento, desde que estejam relacionadas com qualquer um dos muitos objetivos definidos no regulamento. Por conseguinte, apesar do seu modesto orçamento, o LIFE "Ambiente" financia projetos de doze domínios de intervenção distintos e relacionados com questões e interesses muito diversos. Ainda que sejam financiados bons projetos, esta situação traduz-se inevitavelmente numa falta de massa crítica de projetos capaz de promover desenvolvimentos significativos na política ambiental da UE e impossibilita qualquer impacto real nos domínios de intervenção.

CAIXA 1

LIFE "AMBIENTE": UM ORÇAMENTO REDUZIDO…

A componente LIFE "Ambiente" representa cerca de 0,5% da despesa ambiental da UE estimada para o período 2007-2013.

Mas com muitos objetivos ambiciosos (listados no anexo II do Regulamento LIFE+)

a) Alterações climáticas: estabilizar a concentração de gases com efeito de estufa a um nível que evite um aumento da temperatura global de mais de 2°C.

b) Água: contribuir para a melhoria da qualidade da água, por meio de medidas rentáveis destinadas a atingir um bom estado ecológico, tendo em vista desenvolver um primeiro plano de gestão das bacias hidrográficas no âmbito da Diretiva 2000/60/CE [6] até 2009.

c) Ar: atingir níveis de qualidade do ar que não impliquem impactos negativos ou riscos significativos para a saúde humana e o ambiente.

d) Solos: proteger e assegurar uma utilização sustentável dos solos, através da preservação das funções do solo, da prevenção de ameaças aos solos, da mitigação dos efeitos de tais ameaças e da reabilitação dos solos degradados.

e) Ambiente urbano: contribuir para melhorar o desempenho ambiental das áreas urbanas europeias.

f) Ruído: contribuir para a elaboração e execução de políticas relativas ao ruído ambiente.

g) Produtos químicos: melhorar a proteção do ambiente e da saúde contra os riscos provocados por produtos químicos até 2020, através da aplicação da legislação relativa a produtos químicos.

h) Ambiente e saúde: desenvolver a base de informação para uma política ambiental e de saúde (o Plano de Ação Ambiente e Saúde 2004-2010).

i) Recursos naturais e resíduos: a) elaborar e executar políticas concebidas para assegurar uma gestão e utilização sustentáveis dos recursos naturais e dos resíduos, melhorando o desempenho ambiental dos produtos, padrões de produção e consumo sustentáveis e a prevenção, valorização e reciclagem dos resíduos; b) contribuir para uma execução eficaz da Estratégia Temática para os resíduos.

j) Florestas: fornecer, em particular através de uma rede de coordenação da UE, uma base concisa mas abrangente de informação relevante para a política florestal em conexão com as alterações climáticas (impacto nos ecossistemas florestais, mitigação, efeitos de substituição), biodiversidade (informação de base e áreas florestais protegidas), incêndios florestais, estado das florestas e função protetora da floresta (água, solos e infraestrutura), bem como contribuir para a proteção das florestas contra incêndios.

k) Inovação: contribuir para a elaboração e a demonstração de abordagens políticas, de tecnologias, de métodos e de instrumentos inovadores, a fim de dar apoio à execução do Plano de Ação sobre Tecnologias Ambientais.

15. O quadro 1 indica os montantes que o LIFE "Ambiente" despendeu, por domínio prioritário, entre 1996 e 2012. Mesmo dentro dos domínios prioritários, os projetos abrangem uma vasta gama de setores e o montante total envolvido representa cerca de 0,5% da totalidade das despesas ambientais da UE (ver ponto 5).

16. Por conseguinte, o facto de o programa LIFE não ter um mecanismo de afetação dos seus limitados recursos às ações indicativas favorecidas impede a Comissão de orientar as candidaturas dos projetos para um número limitado de prioridades específicas, o que significa que o programa LIFE não é necessariamente orientado para domínios de intervenção pré-selecionados, financiando antes os domínios de intervenção dos projetos selecionados. Na opinião do Tribunal, esta situação não é coerente com o efeito catalisador esperado do programa.

QUADRO 1

LIFE "AMBIENTE" (1996-2012): NÚMERO DE PROJETOS E MONTANTE FINANCIADO POR DOMÍNIO PRIORITÁRIO

Fonte: Avaliação intercalar da execução do Regulamento LIFE+. GHK, abril de 2010, e serviços da Comissão.

| | 2007-2012 | 1996-2006 |

| Domínios de intervenção | Número de projetos | Contribuição da UE (milhões de euros) | Número de projetos | Contribuição da UE (milhões de euros) |

Temas 1996-2006 | Ar | 20 | 21 | 93 | 52 |

Produtos químicos | 32 | 21 | 17 | 10 |

Alterações climáticas | 144 | 168 | 39 | 33 |

Florestas | 15 | 17 | 15 | 6 |

Solo | 27 | 29 | 92 | 49 |

Abordagens estratégicas | 37 | 28 | 189 | 103 |

Ambiente urbano | 33 | 7 | 69 | 35 |

Resíduos e recursos naturais | 191 | 30 | 312 | 184 |

Água | 92 | 37 | 250 | 145 |

Novos Temas | Ambiente e Saúde | 18 | 29 | | |

Inovação | 35 | 195 | | |

Ruído | 10 | 84 | | |

| Total | 654 | 666 | 1076 | 617 |

OS CONTRIBUTOS NACIONAIS DIFICULTARAM A CONCORRÊNCIA ENTRE AS PROPOSTAS DE PROJETOS

17. Os fundos LIFE abrangem uma vasta gama de domínios em todo o território da UE. Tendo em vista o financiamento dos melhores projetos possíveis, as candidaturas devem ser sujeitas a um processo de seleção concorrencial, através do qual se selecionam os melhores projetos a financiar.

18. O programa LIFE tem sido, desde 2007, concebido de forma a permitir uma distribuição proporcional dos projetos entre os Estados-Membros. O n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento LIFE+ estabelece contributos indicativos nacionais [7], em função da população e da proporção do território nacional incluída na rede Natura 2000.

19. Os contributos indicativos nacionais têm por objetivo garantir o financiamento dos Estados-Membros mais pequenos, através do "bloqueio" de uma parte do orçamento em seu favor. Mas, tal como salientado na avaliação de impacto que apoiou a proposta da Comissão para o novo Regulamento LIFE, os seus contributos são, por natureza, reduzidos, o que diminui o seu interesse e empenho no programa. Por conseguinte, o sistema não estimulou a apresentação de mais candidaturas por parte desses Estados-Membros.

20. Além disso, o Tribunal constatou que os contributos nacionais distorcem os resultados dos critérios de avaliação utilizados no processo de seleção e podem, em função do Estado-Membro de origem, resultar na seleção de projetos com classificações inferiores às de projetos rejeitados de outros Estados-Membros. Por exemplo, em 2009 foi recusado o cofinanciamento a três projetos de Itália, Polónia e Finlândia, com uma classificação final de 55 pontos, enquanto um projeto francês com apenas 46 pontos e dois projetos britânicos com 50 pontos foram selecionados.

21. O sistema amplifica a concorrência entre projetos do mesmo país, em vez de garantir a seleção dos melhores projetos a nível europeu. O valor acrescentado europeu do programa é, por conseguinte, reduzido.

OS MODELOS UTILIZADOS PARA AVALIAR AS PROPOSTAS DE PROJETOS NÃO EXIGIAM UMA JUSTIFICAÇÃO SUFICIENTE DOS RESULTADOS DA AVALIAÇÃO, O QUE PREJUDICOU A TRANSPARÊNCIA DO PROCESSO DE SELEÇÃO

22. O processo de seleção dos projetos é fundamental para a qualidade dos programas de despesas e uma condição necessária para a sua eficácia. Este processo deve garantir a transparência e a igualdade de oportunidades para todos os candidatos, basear-se em critérios objetivos e estar orientado para os projetos que mais contribuam para a realização dos objetivos do programa. Um processo de seleção transparente e eficaz exige formulários de avaliação que revelem a classificação atribuída a cada critério e a respetiva justificação.

23. Os projetos LIFE são selecionados com base num convite à apresentação de propostas, lançado todos os anos pela Comissão. Apesar de receber a assistência de um consórcio de avaliadores externos para a avaliação das propostas de projetos, a Comissão continua a ser responsável pelo processo de seleção.

24. O processo de seleção completo das propostas LIFE "Ambiente" desenrola-se em quatro fases: elegibilidade, seleção, atribuição e revisão. O processo encontra-se descrito no anexo I. Relativamente às duas primeiras fases do processo de avaliação (elegibilidade e seleção), cada proposta é examinada por um avaliador. Na fase de atribuição, as propostas têm de ser avaliadas independentemente por dois peritos avaliadores. Em caso de divergências significativas, é necessária uma terceira avaliação da proposta. A decisão final sobre a classificação a atribuir a cada proposta é tomada durante uma reunião presidida pelos serviços da Comissão e na qual participam os avaliadores.

25. Os avaliadores utilizam formulários normalizados, elaborados pela Comissão, para avaliar as propostas de projetos, com base nos critérios de seleção pré-definidos. Cada critério é, em seguida, desenvolvido numa série de aspetos mais específicos a ter em consideração [8]. Enquanto na fase de atribuição os formulários exigem que os avaliadores classifiquem e formulem opiniões a favor e contra cada critério principal, não existe um requisito de justificação da avaliação nem da classificação dos diferentes aspetos incluídos em cada critério principal.

26. A auditoria constatou que aspetos essenciais da eficácia do programa, tais como o caráter inovador ou de demonstração da proposta, a qualidade das ações de divulgação planeadas ou o potencial de reprodução dos resultados não foram considerados critérios de avaliação autónomos, mas antes um de diversos aspetos dos critérios de avaliação. Na prática, isto significou que não foi exigido aos avaliadores que classificassem e justificassem a sua avaliação destes aspetos essenciais dos projetos LIFE "Ambiente". Na opinião do Tribunal, esta situação representa uma insuficiência na conceção do sistema de seleção dos projetos [9].

27. Com efeito, o Tribunal constatou que a agregação de diversos aspetos essenciais no mesmo critério de avaliação, sem exigir ao avaliador que atribua classificações individuais, deu origem a situações em que as classificações atribuídas não foram suficientemente justificadas nos formulários de avaliação (ver caixa 2) ou em que aspetos importantes não foram avaliados de forma adequada (ver caixa 3 e ponto 41).

28. Por outro lado, atribuir uma classificação geral a um critério de avaliação sem classificar os seus aspetos subjacentes, impede uma repetição objetiva e exaustiva do trabalho de avaliação realizado. Esta situação põe em causa a transparência do sistema de seleção do programa.

CAIXA 2

CLASSIFICAÇÃO DA AVALIAÇÃO NÃO FOI SUFICIENTEMENTE JUSTIFICADA

Uma proposta alemã recebeu essencialmente comentários negativos relativamente ao critério de avaliação 1. No âmbito deste critério, os avaliadores devem avaliar a natureza inovadora da proposta, a relevância dos progressos ambientais esperados e a sua viabilidade técnica.

O avaliador declarou, no formulário de avaliação, que o único caráter inovador residia no processo e não nos métodos nem nos conceitos.

O avaliador classificou este critério com 6 pontos num máximo de 10. Na opinião do Tribunal, a avaliação descritiva negativa constante do formulário de avaliação não justifica esta classificação.

O QUADRO DE ACOMPANHAMENTO NÃO ERA ADEQUADO, O QUE DIFICULTOU A GESTÃO EFICIENTE DO PROGRAMA

29. A gestão adequada de qualquer tipo de programa exige um exame regular dos recursos, das realizações e dos resultados, de forma a obter informações atualizadas sobre se o programa está a evoluir como esperado ou, por outras palavras, um quadro de acompanhamento. O acompanhamento fornece, durante a execução do programa, informações aos gestores sobre a realização dos objetivos operacionais, para que os problemas possam ser identificados e corrigidos em tempo oportuno. Um quadro de acompanhamento robusto deve conter, por exemplo, um conjunto de indicadores comuns relativos a recursos, realizações e resultados. Estes indicadores devem permitir que os dados a nível do projeto sejam agregados a nível do programa e comparados com objetivos e metas predefinidos.

30. O acompanhamento não deve cessar quando os projetos são concluídos. O acompanhamento ex post do programa LIFE seria útil para determinar se as realizações e os resultados esperados continuam a ser gerados, para verificar se não existem problemas relacionados com a sustentabilidade, ou aferir em que medida os resultados dos projetos foram transferidos ou reproduzidos noutros locais.

31. A Comissão acompanha a execução do projeto, assistida por um consórcio de peritos agindo na qualidade de equipa externa de acompanhamento. A equipa realiza visitas anuais ao local, para inspecionar a evolução dos projetos, com ou sem a presença de um representante da Comissão. A equipa de acompanhamento avalia os relatórios periódicos de execução do projeto, que o beneficiário envia à Comissão.

32. Durante as visitas aos projetos, a equipa de acompanhamento avalia a concretização das realizações e a obtenção dos resultados, como descritos nas propostas de projetos, bem como a elegibilidade técnica e financeira dos custos declarados. No final do projeto, os peritos em acompanhamento elaboram uma avaliação global dos resultados do projeto, incluindo uma "classificação" final. No entanto, estas disposições de acompanhamento orientadas para o nível do projeto são pouco úteis no que se refere aos ensinamentos a retirar sobre o desempenho do programa, uma vez que o quadro de acompanhamento desse desempenho não dispõe de indicadores comuns adequados relativos a realizações e resultados. Em especial, o conjunto de indicadores comuns relativos a realizações introduzido em 2007 está, em grande parte, limitado a ações de comunicação e de divulgação, tais como workshops, seminários, conferências e publicações. Por outro lado, a Comissão não definiu qualquer indicador de resultados. Em consequência, o atual quadro não permite que as informações sobre os resultados dos projetos individuais sejam agregadas de forma significativa. Esta situação impede o acompanhamento regular da eficácia do programa e a identificação oportuna dos problemas que afetam o seu desempenho.

33. O objetivo global do programa é contribuir para a atualização, a execução e o desenvolvimento da política e da legislação ambientais da UE. Para esse efeito, é necessário que os projetos bem-sucedidos sejam sustentáveis e que os seus resultados sejam divulgados e, em última instância, reproduzidos. No entanto, após o encerramento dos projetos, a Comissão entende que os recursos de que dispõe não lhe permitem realizar visitas ex post sistemáticas para acompanhar a evolução dos projetos "pós-LIFE".

34. Consciente destas insuficiências, a partir de 2009 a Comissão incluiu, no contrato que celebrou com a equipa de acompanhamento, o requisito de dez visitas ex post por ano, destinadas a examinar a sustentabilidade e outras questões [10]. Até dezembro de 2012, tinham sido visitados 30 projetos LIFE "Ambiente". Apesar de se tratar de uma melhoria, representa apenas 5% dos projetos encerrados.

35. Ao avaliar o relatório final do projeto, a equipa de acompanhamento estabelece um conjunto de indicadores de acompanhamento a longo prazo a utilizar durante as visitas ex post. No entanto, a auditoria não encontrou quaisquer provas de que estes indicadores sejam avaliados nas visitas ex post subsequentes. Além disso, os indicadores de longo prazo propostos são únicos para cada projeto, o que limitaria a sua utilidade, mesmo que existisse um valor disponível, ao nível do programa. Uma outra insuficiência relativa aos controlos ex post recentemente introduzidos é o facto de, mesmo que a sustentabilidade de um projeto seja exaustivamente analisada pelas avaliações ex post, não se pedir à equipa de acompanhamento que analise a reprodução do projeto, que é fundamental para que se possa alcançar o efeito catalisador do programa.

36. Por outro lado, tal como sucede durante a execução dos projetos, nem a Comissão nem a equipa de acompanhamento ponderaram preparar uma lista de indicadores comuns a utilizar pela equipa de acompanhamento durante as visitas ex post, tendo em vista o acompanhamento dos resultados dos projetos LIFE "Ambiente". A combinação destas insuficiências significa que a Comissão não dispõe de informações sobre o número de projetos concluídos com sucesso, o número de projetos que continuam operacionais após um determinado número de anos e o número de projetos que foram reproduzidos. Esta situação prejudica a possibilidade de beneficiar dos ensinamentos adquiridos no passado e, consequentemente, de melhorar os procedimentos de seleção e acompanhamento, evitar a repetição de erros e poupar recursos.

37. Apesar de a Comissão organizar avaliações periódicas do programa, estas não podem substituir o acompanhamento diário do mesmo. Com efeito, os dois processos são complementares, uma vez que as avaliações deveriam utilizar, entre outras fontes, as informações produzidas para efeitos de acompanhamento.

38. Globalmente, a auditoria constatou que a falta de informações consolidadas e de indicadores adequados relativamente aos efeitos e resultados dos projetos LIFE "Ambiente" impedem uma avaliação contínua da eficácia do programa e prejudicam a identificação oportuna dos problemas que afetam a sua execução, o que, por sua vez, prejudica os ensinamentos para o futuro.

PARTE II — EXECUÇÃO

39. Tendo em conta os objetivos da componente LIFE "Ambiente" (ver ponto 4 e caixa 1), os critérios de elegibilidade definidos no regulamento e as linhas de orientação da Comissão relativas à seleção, o Tribunal considerou que, para funcionarem como catalisadores e contribuírem para a eficácia do programa, os projetos LIFE "Ambiente" devem:

a) ser inovadores ou de demonstração, centrando-se em soluções inovadoras ou de demonstração para problemas ambientais, através do desenvolvimento ou da divulgação de técnicas ou métodos inovadores, de técnicas de melhores práticas, de conhecimentos, etc.;

b) ter interesse para a UE e contribuir para a realização dos objetivos gerais da política ambiental da UE, centrando-se num problema com importância significativa a nível europeu ou esperando gerar resultados que possam ser amplamente aplicados;

c) ter os seus resultados divulgados para garantir que as tecnologias e os procedimentos inovadores em matéria de proteção do ambiente são bem conhecidos e amplamente aplicados;

d) ser sustentáveis, uma vez que a continuidade do projeto é necessária para que a sua divulgação e reprodução sejam bem-sucedidas;

e) ser reproduzidos por outras entidades de forma a gerar um impacto mais abrangente. A reprodução pode incluir a propagação e a multiplicação dos efeitos do projeto e gerar impactos que ultrapassam o projeto individual.

40. A auditoria analisou, por conseguinte, a forma como estes critérios foram cumpridos nas diferentes fases de execução dos projetos LIFE.

ASPETOS ESSENCIAIS DOS PROJETOS NEM SEMPRE ERAM AVALIADOS DE FORMA ADEQUADA DURANTE A SELEÇÃO DOS PROJETOS

41. O Tribunal reviu os formulários de avaliação dos 25 projetos visitados e de 70 projetos adicionais sujeitos a análise documental. Mais concretamente, o Tribunal analisou se a avaliação das propostas de projetos incluía, de forma adequada, determinados aspetos essenciais para a eficácia do programa, tais como o caráter inovador ou de demonstração dos projetos, o potencial de sustentabilidade ou de reprodução, e a relevância do problema ambiental a que tentam dar resposta (ver ponto 39). A auditoria revelou projetos em relação aos quais nem a avaliação nem a classificação atribuída aos critérios essenciais foram suficientemente justificadas (ver ponto 27), o que não impediu o seu financiamento:

a) a avaliação do caráter inovador ou de demonstração dos projetos não foi suficientemente justificada em 20% dos projetos sujeitos a revisão documental e em 24% dos projetos visitados no local.

- Nas visitas aos 25 projetos, o Tribunal detetou casos (ver exemplo na caixa 3) em que o nível de inovação foi sobrevalorizado ou insuficientemente justificado, designadamente nas situações em que os avaliadores não tiveram em conta a existência de projetos semelhantes;

CAIXA 3

PROCEDIMENTO DE SELEÇÃO: EXEMPLO DE INSUFICIÊNCIAS NA AVALIAÇÃO DO CARÁTER INOVADOR OU DE DEMONSTRAÇÃO

Na avaliação de um projeto do Reino Unido, o caráter inovador do projeto foi considerado elevado, ainda que, relativamente a outros critérios, o avaliador tenha declarado que o método não era totalmente inovador na Comunidade.

Ao avaliar o caráter de demonstração do projeto, o avaliador questionou a escala do mesmo, considerando-a demasiado vasta. O beneficiário respondeu que a tecnologia proposta já tinha sido testada em duas instalações mais pequenas da empresa.

A auditoria revelou que uma dessas instalações já se encontrava em funcionamento à escala de produção, o que põe em causa o caráter de demonstração do projeto LIFE.

b) a avaliação das perspetivas de sustentabilidade ou de reprodução dos projetos não foi suficientemente justificada em 21% dos projetos sujeitos a revisão documental e em 12% dos projetos visitados no local.

- Nas visitas aos 25 projetos, o Tribunal detetou casos (ver exemplos na caixa 4) em que os avaliadores não identificaram as potenciais barreiras económicas, financeiras ou jurídicas que poderiam impedir a sustentabilidade ou a reprodução do projeto. Com efeito, a auditoria detetou casos de projetos que, apesar de atingirem os objetivos e resultados esperados, não foram sustentáveis nem reproduzidos devido a essas barreiras [11]. Esta situação, na opinião do Tribunal, poderia ter sido identificada durante o processo de seleção. Se estas barreiras tivessem sido identificadas pelos avaliadores, a Comissão poderia ter decidido não financiar o projeto;

CAIXA 4

PROCEDIMENTO DE SELEÇÃO: EXEMPLOS DE INSUFICIÊNCIAS NA AVALIAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE E DA REPRODUÇÃO DAS PROPOSTAS DE PROJETO

Perspetivas de sustentabilidade do projeto

Durante a avaliação de uma proposta espanhola, os avaliadores constataram que não existiam planos comerciais para manter o projeto, pelo que não puderam avaliar se o projeto seria economicamente viável após a sua conclusão e a concessão de financiamento pela UE. No entanto, os avaliadores não solicitaram quaisquer alterações ou informações adicionais durante a revisão do projeto, para garantir que o mesmo oferecesse garantias mínimas de sustentabilidade após o financiamento da UE. A avaliação da sustentabilidade foi, por conseguinte, insuficiente.

A visita dos auditores ao projeto confirmou que este não era sustentável após a sua conclusão.

Barreira jurídica à reprodução do projeto

Outro projeto em Espanha, que foi concluído em 2008, desenvolveu uma técnica que utiliza o ozono como agente de limpeza alternativo e ecológico em empresas de transformação de produtos alimentares. A propagação desta tecnologia dependeria de uma nova legislação europeia de apoio a esta tecnologia, que ainda não existe.

Barreiras económicas à reprodução do projeto

Um projeto em França reduziu o impacto ambiental da produção de vidro. No entanto, a longa duração de vida dos fornos de vidro (15-20 anos) limita a possibilidade da sua reprodução no grupo de empresas do beneficiário. A reprodução fora do grupo não está prevista, uma vez que o projeto representa uma vantagem económica para o grupo.

c) a avaliação do interesse para a UE foi insuficientemente justificada em 20% dos projetos sujeitos a revisão documental e em 12% dos projetos visitados no local.

- Nas visitas aos 25 projetos, o Tribunal detetou casos (ver exemplo na caixa 5) em que o interesse para a UE não foi avaliado ou a avaliação não foi justificada pelo avaliador, como casos em que existiam dúvidas quanto à possibilidade de aplicação dos resultados do projeto fora do seu âmbito imediato.

O ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DOS PROJETOS EFETUADO PELA COMISSÃO FOI INSUFICIENTE EM ALGUNS ASPETOS

42. O Tribunal verificou se os trabalhos de acompanhamento realizados foram abrangentes e se os relatórios elaborados pelas equipas de acompanhamento relativamente aos 25 projetos visitados refletiam de forma rigorosa a execução efetiva do projeto.

43. Durante a execução do projeto, o trabalho da equipa de acompanhamento está centrado na concretização das realizações esperadas e na verificação de que os custos declarados têm uma justificação técnica, estão previstos no orçamento do projeto, são realistas e foram realmente incorridos durante o período em análise. O Tribunal constatou que estes controlos são realizados regularmente. No entanto, a auditoria detetou problemas no acompanhamento da razoabilidade dos custos, da sustentabilidade e da reprodução dos projetos.

CAIXA 5

PROCEDIMENTO DE SELEÇÃO: EXEMPLO DE INSUFICIÊNCIAS NA AVALIAÇÃO DO INTERESSE PARA A UE DAS PROPOSTAS DE PROJETOS

Uma proposta do Reino Unido tinha por objetivo preservar os ambientes urbanos de três locais. Relativamente a dois desses locais, a proposta não mencionava questões ambientais. As principais ações planeadas e que acabaram por ser executadas diziam respeito ao ambiente social ou a medidas de proteção da natureza, e não procuravam dar resposta a nenhum problema ambiental com importância significativa para a UE, tal como exigido pelo regulamento aplicável.

Ainda que estivesse relacionada com uma das prioridades estabelecidas no Regulamento LIFE, a proposta centrava-se em problemas muito locais e não tinha interesse para a UE.

Os formulários de avaliação revistos pelo Tribunal não mostravam qualquer prova de que este aspeto tinha sido avaliado pelo avaliador.

44. Apesar de se proceder à verificação da elegibilidade dos custos declarados, não existe qualquer análise comparativa dos custos entre projetos semelhantes e nem mesmo entre projetos do mesmo setor e na mesma região. A falta dessas comparações pode dar origem à aceitação de custos excessivos, especialmente se os avaliadores responsáveis pela avaliação das propostas de projetos e dos relatórios finais dos beneficiários forem essencialmente técnicos e não peritos financeiros. Por exemplo, a auditoria constatou que os custos de pessoal por hora declarados relativamente aos gestores dos projetos para os 23 projetos encerrados variavam entre 10,56 euros e 164,39 euros.

45. A análise da estrutura de custos final dos 23 projetos concluídos que foram visitados (apresentada no gráfico 3) indica a importância dos custos de pessoal que, na amostra do Tribunal, representavam entre 18,5% e 83,5% dos custos totais do projeto.

GRÁFICO 3

ESTRUTURA DE CUSTOS DOS 23 PROJETOS CONCLUÍDOS

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

46. Apesar de poderem existir razões plausíveis para justificar as grandes variações dos custos de pessoal por hora imputados aos projetos LIFE, o Tribunal considera que as variações extremas exigem uma análise mais pormenorizada por parte da Comissão.

47. O Tribunal constatou igualmente que a equipa de acompanhamento não presta atenção suficiente às perspetivas de sustentabilidade e de reprodução dos projetos (ver exemplos na caixa 6).

CAIXA 6

EXEMPLOS DE INSUFICIÊNCIAS NO ACOMPANHAMENTO DA SUSTENTABILIDADE E DA REPRODUÇÃO

Um projeto em Espanha destinava-se a diminuir a contaminação das águas subterrâneas através da redução da utilização de fertilizantes e de ácido nítrico no setor hortícola.

O projeto obteve uma boa avaliação da equipa de acompanhamento, apesar de o beneficiário ter reconhecido que os resultados ambientais obtidos eram limitados e que eram necessários mais estudos para comprovar os benefícios ambientais. A equipa de acompanhamento também considerou que esses estudos eram necessários para garantir a sustentabilidade do projeto, apesar de o beneficiário não se ter comprometido a realizá-los. Por último, a possibilidade de transferência foi avaliada como "elevada" pela equipa de acompanhamento, apesar de a mesma ter concluído ser provável que este setor não esteja preparado para introduzir alterações tecnológicas, em virtude dos seus reduzidos lucros e da incapacidade de os pequenos produtores fazerem verdadeiros investimentos. Esta questão não foi tratada durante a execução do projeto.

À data da visita do Tribunal, apenas um dos seis parceiros que participaram no projeto continuava a utilizar a nova tecnologia. Não existem provas de que o projeto tenha sido reproduzido.

Um projeto em Itália tinha uma duração prevista de 24 meses. Cinco meses antes do termo, o beneficiário solicitou uma alteração substancial do projeto, uma vez que nenhum dos 50 potenciais utilizadores inicialmente interessados em testar o produto continuava interessado no novo processo. Apesar de o referido teste ter sido inicialmente considerado fundamental, o beneficiário solicitou a autorização da Comissão para que o mesmo fosse realizado por um parceiro comercial.

A Comissão aceitou o pedido de alteração do projeto. Após a sua conclusão, o projeto não era sustentável nem foi reproduzido, em virtude da falta de interesse por parte dos utilizadores finais. Apesar dos riscos evidentes que a falta de interesse por parte dos utilizadores finais representava para a sustentabilidade do projeto, a equipa de acompanhamento nunca pôs em causa esta questão e não tomou medidas corretivas que permitissem resolvê-la.

48. Os beneficiários elaboram relatórios de execução e finais que apresentam os resultados e as realizações dos projetos. A equipa de acompanhamento avalia estes relatórios. A auditoria constatou que as equipas de acompanhamento não foram suficientemente críticas relativamente às declarações feitas e aos argumentos utilizados nos relatórios de execução e finais dos beneficiários (ver caixa 7). Consequentemente, existe o risco de sobreavaliação das realizações dos projetos e, por conseguinte, do programa.

49. Em conclusão, a auditoria detetou insuficiências nas avaliações realizadas pelas equipas de acompanhamento em 18 dos 25 projetos examinados. Além da falta de uma avaliação suficientemente crítica das avaliações dos próprios beneficiários, as insuficiências estavam repartidas equitativamente na avaliação dos objetivos ambientais, da sustentabilidade, da reprodução e da divulgação dos projetos.

FRACA DIVULGAÇÃO, SUSTENTABILIDADE E REPRODUÇÃO DOS PROJETOS PREJUDICOU O PAPEL "CATALISADOR" ESPERADO DO PROGRAMA

50. Um dos principais objetivos do programa LIFE é o de funcionar como catalisador no desenvolvimento das políticas e ações ambientais. Uma condição necessária para esse efeito é que os resultados dos projetos sejam divulgados de forma adequada e abrangente, sustentáveis e reproduzidos (ver ponto 39).

CAIXA 7

ACOMPANHAMENTO INSUFICIENTEMENTE CRÍTICO DOS RELATÓRIOS DOS BENEFICIÁRIOS

Um projeto em Itália destinava-se a reduzir os resíduos no setor da cerâmica. A avaliação do relatório final do beneficiário pela equipa de acompanhamento reflete, em larga medida, as declarações do próprio beneficiário e não foi suficientemente crítico em relação à sustentabilidade descrita do projeto. O projeto, que foi concluído em setembro de 2008 (o pagamento final foi efetuado em agosto de 2009), não era sustentável à data da visita do Tribunal.

Um projeto na Alemanha destinava-se a desenvolver uma logística urbana mais ecológica. A avaliação dos benefícios ambientais do projeto pela equipa de acompanhamento reflete, em larga medida, as declarações do próprio beneficiário, sem qualquer avaliação complementar.

51. A amostra de projetos auditados aponta para problemas relativamente a todos estes elementos (ver anexo II). Mesmo nos casos em que os projetos alcançaram resultados ambientais positivos, o programa não foi capaz de os divulgar e reproduzir de forma eficaz, para transformar estes resultados de pequena escala numa aplicação mais expressiva a nível da UE. Esta incapacidade limita significativamente a eficácia global do programa.

DIVULGAÇÃO DOS RESULTADOS

52. Como referido no ponto 39 e no gráfico 2, a divulgação dos resultados do projeto é necessária para que os projetos possam funcionar como catalisadores de ações ambientais. Uma divulgação eficaz incentiva a reprodução e o desenvolvimento dos resultados do projeto. Deve ser bem orientada, executada de forma eficiente e acompanhada. A responsabilidade pela divulgação dos resultados dos projetos LIFE é partilhada entre a Comissão e os beneficiários. A auditoria detetou problemas em ambos.

53. A Comissão publica informações relevantes sobre os projetos LIFE no seu sítio Internet. Estas incluem sínteses dos temas dos projetos e os ensinamentos obtidos, uma base de dados dos projetos, uma ferramenta "LIFE by Theme" (pesquisa por tema) e sínteses dos projetos. A Comissão, os Estados-Membros ou os beneficiários individuais promovem reuniões da plataforma temática e são organizadas conferências de encerramento por um número significativo de projetos.

54. No entanto, após a conclusão dos projetos, a Comissão não procede a uma atualização que reflita os problemas ou os sucessos em matéria de resultados, sustentabilidade ou reprodução dos projetos. Além disso, o tratamento parcialmente manual das informações e a falta de recursos da Comissão dão origem a lacunas e erros de informação. Por exemplo, 11 dos 23 projetos concluídos visitados não foram incluídos pela Comissão na ferramenta "LIFE by Theme", o que significa que, apesar da extensa informação disponível em linha, os potenciais utilizadores não têm acesso a informações completas e atualizadas sobre os projetos.

55. As Disposições Comuns do programa LIFE exigem que, no âmbito das ações de comunicação, o beneficiário crie um sítio Internet ou utilize um existente para a divulgação das atividades, dos progressos e dos resultados do projeto. Relativamente aos projetos LIFE aprovados antes de 2007, não existia um período obrigatório de manutenção do sítio operacional. Em 16 [12] de 22 projetos concluídos que foram visitados pela auditoria, o sítio Internet estava operacional. Relativamente aos projetos LIFE aprovados a partir de 2007, o sítio Internet deve estar em linha o mais tardar seis meses após o início do projeto, ser regularmente atualizado e mantido durante pelo menos cinco anos após o termo do projeto. Os projetos auditados deste período cumpriam este requisito.

56. Apesar de a Comissão ter feito esforços no sentido de promover melhorias nos sítios Internet dos projetos, designadamente através da publicação de exemplos no sítio Internet do programa LIFE e de recomendações aos projetos selecionados sobre a forma de conceber sítios Internet dos projetos LIFE, a auditoria detetou insuficiências nos sítios Internet analisados.

57. A auditoria analisou o conteúdo de 63 sítios Internet de projetos [13], da amostra de 69 [14] projetos. Esta análise incluiu 31 projetos LIFE aprovados antes de 2007 e 32 projetos LIFE aprovados após essa data. Dos 53 sítios Internet que se mantinham operacionais à data da auditoria, 11 apresentavam um conteúdo muito limitado. As principais insuficiências diziam respeito a descrições muito breves dos projetos e à falta de elementos visuais, relatórios e apresentações. No entanto, verificou-se uma melhoria da qualidade dos sítios Internet dos projetos aprovados a partir de 2007.

58. Além da comunicação passiva com recurso à Internet ou a outras formas de publicidade, as atividades de divulgação devem ser concebidas em função das circunstâncias específicas do projeto. A auditoria detetou casos em que, apesar de os projetos terem produzido os resultados esperados, as atividades de divulgação foram ineficazes e não conseguiram incentivar a reprodução do projeto. Os sítios Internet dos projetos não foram atualizados, a divulgação foi em grande medida feita no contexto das campanhas publicitárias comerciais dos beneficiários ou destinada a parceiros comerciais diretos e as atividades planeadas no âmbito dos planos de comunicação acordados para o "pós-LIFE" não foram terminadas.

59. No que diz respeito aos beneficiários de projetos que são empresas privadas, as atividades de divulgação são geralmente organizadas no contexto da comercialização do produto. Esta opção tinha o objetivo de proteger o know-how, uma vez que o projeto era muitas vezes considerado uma vantagem estratégica para as empresas beneficiárias. No entanto, esta situação limita a eficácia da divulgação pretendida com o programa. Os resultados LIFE representariam para a empresa uma vantagem competitiva na indústria. Por conseguinte, pode não ser interessante para a empresa transferir conhecimentos e reproduzir o projeto fora do grupo a que pertence. Esta situação reduz significativamente o eventual impacto ambiental do projeto. Coloca-se a questão de saber se o programa LIFE deve financiar projetos deste tipo.

60. Em conclusão, o Tribunal constatou que as atividades de divulgação realizadas não encorajavam suficientemente a reprodução dos resultados do projeto. Mesmo nos casos em que os beneficiários tinham concluído as atividades de divulgação exigidas pelo acordo do projeto, verificou-se uma falta de coordenação das atividades de divulgação entre a Comissão, os beneficiários e as autoridades nacionais competentes, no sentido de incentivar de forma eficaz a reprodução dos resultados do projeto.

61. A caixa 8 apresenta o exemplo de um projeto bem-sucedido, cujo potencial de impacto ambiental significativo não foi alcançado em virtude de uma divulgação ineficaz.

CAIXA 8

NÃO FOI ALCANÇADO IMPACTO CATALISADOR NO SETOR DA CERÂMICA

O polimento de materiais cerâmicos e outros materiais relacionados produz grandes quantidades de resíduos. Um dos projetos visitados em Itália executou com sucesso um processo de redução e reciclagem destes resíduos.

O projeto, concluído em 2008, continuava operacional à data da visita de auditoria, em 2012.

Apesar do sucesso e da sustentabilidade do projeto, o mesmo não foi reproduzido. O sítio Internet do projeto não foi atualizado desde a sua conclusão mas a empresa, por considerar o projeto como uma vantagem comercial muito positiva, inclui o logótipo LIFE em todo o seu material promocional.

Uma parte importante desta produção está concentrada num número limitado de regiões europeias, em especial na zona de cerâmica de Sassuolo, na Itália, e na região de Valencia, em Espanha.

Apesar de o beneficiário ter concluído as atividades de divulgação exigidas pelo acordo do projeto, não existiu um esforço coordenado entre a Comissão, as autoridades regionais e as organizações empresariais no sentido de divulgar os resultados do projeto e incentivar a utilização de técnicas idênticas noutros locais. O impacto ambiental foi, consequentemente, reduzido de forma significativa.

SUSTENTABILIDADE DO PROJETO E REPRODUÇÃO DOS RESULTADOS

62. Como referido no ponto 39, a sustentabilidade dos projetos LIFE "Ambiente" é essencial para a eficácia do programa, ainda que o caráter inovador ou de demonstração exigido para os projetos LIFE implique, em certa medida, um risco de insucesso. A auditoria visitou 23 projetos concluídos, a maioria dos quais concluídos entre 2007 e 2009. A auditoria constatou que dez destes projetos já não se encontravam operacionais à data da visita. Em dois projetos, os beneficiários ou parceiros estavam a realizar novos desenvolvimentos. As caixas 4 e 6 apresentam exemplos de projetos insustentáveis e a caixa 8 o exemplo de um projeto sustentável.

63. As insuficiências na divulgação dos resultados de projetos bem-sucedidos explicam, pelo menos em parte, a fraca reprodução dos projetos. Apenas oito dos 23 projetos concluídos visitados foram ou têm probabilidade de vir a ser reproduzidos, incluindo três que já não estão operacionais. Em dois dos oito projetos a reprodução é feita dentro do grupo de empresas a que o beneficiário pertence, o que limita a reprodução e o valor acrescentado europeu. Esta situação demonstra a diferença entre a conclusão bem-sucedida de um projeto e a eficácia do programa.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

64. O programa LIFE "Ambiente" deve funcionar como um catalisador da política ambiental da UE, essencialmente através do financiamento de projetos inovadores ou de demonstração, com valor acrescentado europeu e subsequente divulgação e reprodução dos seus resultados. A auditoria avaliou a eficácia deste efeito catalisador.

65. O Tribunal concluiu que a componente LIFE "Ambiente" não funcionava de forma eficaz porque não tinha sido suficientemente bem concebida e executada. A auditoria detetou insuficiências na conceção e na execução que reduziram significativamente o papel catalisador do programa, fundamental para impulsionar desenvolvimentos significativos na política ambiental da UE. Sem este efeito, não é possível alcançar a eficácia global do programa.

66. A inexistência de um mecanismo que oriente os escassos recursos para objetivos pré-selecionados diluiu o impacto dos fundos investidos (pontos 13-16).

RECOMENDAÇÃO 1

Ao definir os programas de trabalho plurianuais previstos no novo programa LIFE, as autoridades legislativas deverão permitir que a Comissão e os Estados-Membros restrinjam as candidaturas elegíveis a prioridades estratégicas limitadas e definam objetivos claros, específicos, mensuráveis e realizáveis para os projetos a financiar.

Um conjunto limitado de prioridades fixadas para um determinado número de anos permitiria simplificar o processo de seleção, concentrar os esforços em questões específicas e facilitar a avaliação do impacto do programa.

67. Os contributos nacionais indicativos prejudicaram a seleção dos melhores projetos, uma vez que estes não foram selecionados apenas com base no mérito, mas também no Estado-Membro de origem (pontos 17-21).

RECOMENDAÇÃO 2

A proposta da Comissão para o novo programa LIFE elimina o contributo nacional para os projetos tradicionais mas mantém um equilíbrio geográfico para os projetos integrados. No âmbito da sua execução, a Comissão deverá garantir que os projetos integrados são selecionados com base no mérito e que o equilíbrio geográfico não infringe o princípio da igualdade de oportunidades para os candidatos.

68. A qualidade da seleção dos projetos foi afetada negativamente pela justificação inadequada dos resultados da avaliação (pontos 22-28).

RECOMENDAÇÃO 3

A Comissão deverá melhorar os formulários de avaliação para seleção dos projetos e exigir que os avaliadores apresentem avaliações e classificações individuais para os principais aspetos dos projetos (tais como o caráter inovador ou de demonstração da proposta, a qualidade das ações de divulgação planeadas ou o potencial de reprodução dos resultados), de forma a melhorar a qualidade e a transparência do processo de seleção e garantir que os projetos selecionados são os que maior potencial têm de contribuir para o cumprimento dos objetivos do programa.

69. O quadro de acompanhamento do programa não dispunha de indicadores comuns relativos a realizações e resultados. Esta situação impediu a Comissão de obter uma perspetiva abrangente e atualizada do desempenho dos projetos e, por conseguinte, informações sobre a eficácia do programa (pontos 29-38).

RECOMENDAÇÃO 4

A Comissão deverá melhorar as suas ferramentas de gestão do programa e ponderar a introdução de indicadores comuns adequados relativos a realizações e resultados, assim como acompanhar as informações ao nível do projeto, de forma a facilitar um acompanhamento adequado do programa. Esses indicadores devem ser, tanto quanto possível, relevantes, reconhecidos, credíveis, fáceis e rigorosos (critérios "RACER").

70. Durante a seleção dos projetos, não foram avaliados de forma adequada alguns aspetos essenciais dos projetos relacionados com o seu caráter inovador e de demonstração, a sua sustentabilidade e o seu interesse para a UE (ponto 41) (ver recomendação 3).

71. O acompanhamento da razoabilidade dos custos dos projetos, da sua sustentabilidade e reprodução foi insuficiente (pontos 42-49).

RECOMENDAÇÃO 5

A Comissão deverá melhorar a sua avaliação da razoabilidade dos custos de pessoal declarados, em especial no que se refere a projetos comparáveis, utilizando de forma mais eficaz as informações recolhidas durante a fase de acompanhamento. Estas informações poderiam ser melhor utilizadas posteriormente, para facilitar a identificação de custos excessivos.

72. O Tribunal detetou exemplos de divulgação ineficaz e de fraca sustentabilidade e reprodução dos projetos. O potencial papel de catalisador da política ambiental da componente "Ambiente" foi, por conseguinte, significativamente reduzido (pontos 50-63).

RECOMENDAÇÃO 6

A Comissão deverá intensificar a sua orientação para a divulgação, a sustentabilidade e a reprodução dos projetos LIFE. Em especial, a Comissão deverá:

a) exigir que a equipa de acompanhamento inclua nas suas avaliações uma análise crítica das medidas de divulgação, sustentabilidade e reprodução propostas pelo beneficiário e das potenciais barreiras que as possam prejudicar, tanto durante a fase de execução do projeto, nos seus relatórios de avaliação, como nos seus relatórios das visitas ex post;

b) ponderar a melhor forma de incentivar a divulgação e reprodução dos resultados dos projetos pelos beneficiários privados que pretendam proteger os seus interesses comerciais;

c) ponderar de que forma exigir aos beneficiários o envio eletrónico de informações simples e atualizadas após a conclusão do projeto (ou seja, se o projeto continua operacional, se foi reproduzido e, em caso afirmativo, quantas vezes, etc.), o que lhe permitiria melhorar de forma eficiente as suas informações ex post sobre a eficácia do programa.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Jan KINŠT, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 de novembro de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] O chamado Programa "LIFE+" rege-se pelo Regulamento (CE) n.o 614/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, relativo ao instrumento financeiro para o ambiente (LIFE+) (JO L 149 de 9.6.2007, p. 1). É o sucessor dos programas LIFE I (1992-1995), LIFE II (1996-1999) e LIFE III (2000-2006), de períodos anteriores. A Comissão elaborou uma proposta para o novo programa LIFE (2014-2020) que se encontra atualmente em fase de negociações no Parlamento Europeu e no Conselho da UE.

[2] Gestão centralizada pela Comissão Europeia (Direção- -Geral do Ambiente).

[3] A componente "Natureza e Biodiversidade" foi objeto do Relatório Especial n.o 11/2009 do Tribunal, "Sustentabilidade dos projetos LIFE-Natureza e sua gestão pela Comissão".

[4] Incluindo 23 projetos concluídos, dos quais 22 foram selecionados em 2005 e 2006, e apenas três em 2007. Deve salientar-se que algumas regras, como por exemplo as relativas à divulgação dos resultados dos projetos, passaram a ser mais exigentes a partir de 2007.

[5] No procedimento de seleção dos projetos, a Comissão é auxiliada por avaliadores externos e, no acompanhamento dos projetos, por uma equipa de acompanhamento externa.

[6] Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO L 327 de 22.12.2000, p. 1).

[7] Os contributos nacionais "não utilizados" são reafetados e aplicados no cofinanciamento de projetos apresentados por outros Estados-Membros.

[8] Ao abrigo do atual programa, o modelo do critério de atribuição relativo ao valor acrescentado europeu das propostas inclui, entre outros aspetos, a avaliação do caráter inovador e de demonstração do projeto e das ações propostas para divulgação dos resultados.

[9] A avaliação ex post do programa LIFE III (COWI 2009) e o Relatório Especial n.o 11/2009 do Tribunal já tinham identificado a necessidade de uma maior clarificação do sistema de classificação.

[10] São realizadas visitas a outros projetos, no quadro do plano anual de auditoria da DG Ambiente. As visitas de auditoria são realizadas imediatamente após o pagamento final, uma vez que a amostra é constituída a partir dos projetos cujo pagamento final foi feito no ano anterior, e pouco tempo após a conclusão do projeto. Concentram-se nos aspetos financeiros dos projetos e não são consideradas como parte das atividades de acompanhamento.

[11] As barreiras mais comuns que não foram suficientemente tidas em conta pela equipa de acompanhamento incluem: falta de oportunidades de mercado para as realizações do projeto, problemas com a continuidade do negócio ou de acesso a recursos financeiros por parte do beneficiário e barreiras legislativas.

[12] Apenas um dos seis projetos sem sítio Internet operacional continuava em funcionamento.

[13] Cinco projetos tinham sido abandonados e não existia sítio Internet. Um projeto nunca arrancou.

[14] O beneficiário de um projeto desistiu imediatamente após a seleção. Foi substituído por outro projeto da lista de reserva.

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ANEXO I

PROCESSO DE SELEÇÃO

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ANEXO II

AVALIAÇÃO PELO TRIBUNAL DA AMOSTRA DE PROJETOS VISITADOS

Estado-Membro | Domínio de intervenção | Contribuição LIFE (milhares de euros) | O projeto tem um caráter inovador ou de demonstração? | A auditoria identificou insuficiências na divulgação? | O projeto é sustentável (à data da auditoria)? | O projeto foi reproduzido? |

ALEMANHA | Resíduos e recursos naturais | N/D [1] | Sim | Sim | N/A | N/A |

Água | 414 | Sim | Sim | Sim | Não |

Resíduos | 211 | Sim | Sim | Não | Não |

Ar, desenvolvimento urbano | 867 | Não | Sim | Sim | Não |

Água | 959 | Não | Sim | Sim | Não |

ESPANHA | Solo | 676 | Sim | Sim | Não | Não |

Ar | 305 | Sim | Sim | Sim | Não |

Resíduos | 434 | Sim | Sim | Não | Não |

Inovação | 333 | Sim | Sim | Sim | Sim |

Água | 281 | Sim | Sim | Não (apenas 1/6) | Não |

FRANÇA | Água | 1056 | Não | Sim | Não | Não |

Produtos químicos | 1904 | Sim | Sim | Sim | Sim |

Água | 538 | Sim | Não | Sim | Sim |

Ar | 667 | Sim | Sim | Não | Não |

Alterações climáticas | 3366 | Sim | Sim | Sim | Sim |

ITÁLIA | Solo | 407 | Sim | Não | Sim | Não |

Resíduos | 214 | Sim | Sim | Não | Sim |

Ar | 299 | Sim | Não | Não | Não |

Água | 1775 | Sim | Não | Sim | Não |

Solo | 372 | Sim | Sim | Não | Sim |

REINO UNIDO | Alterações climáticas | N/D [1] | Não | Sim | N/A | N/A |

Resíduos | 411 | Sim | Sim | Não | Sim |

Água | 407 | Sim | Sim | Sim | Não |

Resíduos | 584 | Não | Sim | Sim | Sim |

Desenvolvimento urbano | 1747 | Não | Sim | Sim | Não |

[1] Projetos não encerrados.

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