Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa às instalações portuárias de recepção de resíduos dos navios e dos resíduos da carga"(1)

(1999/C 138/04)

Em 31 de Julho de 1998, o Conselho decidiu, em conformidade com o n.o 2 do artigo 84.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 9 de Março de 1999. Foi relator E. Chagas.

Na 362.a reunião plenária (sessão de 24 de Março de 1999), o Comité Económico e Social adoptou por 91 votos a favor e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Convenção MARPOL, aprovada na Organização Marítima Internacional (IMO) em 1973 e posteriormente complementada pelos Protocolos de 1978 e 1997, foi a primeira Convenção Internacional a estabelecer orientações para prevenir a poluição pelos navios que entrou em vigor. Posteriores emendas foram sendo introduzidas visando actualizar e reforçar o seu conteúdo.

1.2. A MARPOL 73/78 contém um conjunto de regras e disposições para a prevenção da poluição do meio marinho por hidrocarbonetos (Anexo I), controlo da poluição por substâncias líquidas nocivas, quando transportadas a granel (Anexo II), substâncias perigosas acondicionadas nas respectivas embalagens (Anexo III), esgotos sanitários (Anexo IV), lixos (Anexo V) e para a prevenção da poluição do ar pelos navios (Anexo VI)(2).

1.3. Nela se introduz, pela primeira vez, a obrigatoriedade de todos os navios e não apenas os petroleiros, possuírem equipamentos de separação de hidrocarbonetos e o conceito de "áreas especiais", zonas particularmente sensíveis nas quais são proibidas quaisquer descargas. As principais áreas são o Mar Mediterrâneo, o Mar Báltico, o Mar Negro, o Mar Vermelho e o Antárctico.

1.4. A MARPOL 73/78 prevê que as partes contratantes devem assegurar a existência de instalações portuárias adequadas para a recepção dos diferentes tipos de substâncias classificadas em cinco anexos e em especial, para resíduos de hidrocarbonetos (Anexo I), substâncias líquidas nocivas (Anexo II) e lixos dos navios (Anexo V).

1.5. A Convenção pretende estabelecer o equilíbrio entre a necessidade de protecção do meio marinho e a intenção de não estabelecer imposições que tornem a actividade marítima demasiado dispendiosa.

1.6. A MARPOL 73/78 estabelece ainda um regime de compromisso ambiental que deverá gerir o equilíbrio dos interesses entre os Estados da bandeira dos navios e os Estados marítimos em que esses navios operam, estabelecendo os direitos e obrigações de cada um desses Estados, bem como os requisitos operacionais respeitantes aos navios. Os Estados da bandeira do navio historicamente pretendem deter a exclusividade de jurisdição sobre os seus navios, enquanto que os Estados marítimos pretendem que lhes seja dada autoridade para garantir o cumprimento da Convenção por todos os navios que operam nas suas costas.

1.7. Outra componente do regime implementado é o controlo, pelas partes contratantes, das descargas dos navios. No entanto, apesar de todas as regras e procedimentos estabelecidos, continua a ser difícil detectar todos os navios infractores, dada a falta de meios e, por vezes, a falta de interesse de muitos Estados em controlar as suas águas. A maioria das verificações é feita com os navios atracados no porto, dado que durante a viagem é mais difícil controlar as descargas ilegais.

1.8. De qualquer modo, a MARPOL 73/78 é tida como um bom instrumento na luta pela prevenção da poluição dos oceanos e cobre cerca de 90 % da frota mercante mundial.

1.9. A União Europeia já dispõe de um sistema global de gestão de resíduos, no qual a directiva proposta se integrará.

2. A proposta da Comissão

2.1. O objectivo da presente proposta de directiva é reduzir as descargas no mar de resíduos dos navios e de resíduos da carga, especialmente as descargas ilegais, por navios que utilizem os portos da União Europeia, reforçando a disponibilidade e a utilização das instalações portuárias de recepção de resíduos dos navios e de resíduos da carga e aumentando, assim, a protecção do meio marinho.

2.2. A directiva proposta aplica-se a todos os portos dos Estados-Membros, incluindo os portos de recreio e a todos os navios, qualquer que seja a sua bandeira, que escalem ou operem num porto dum Estado-Membro, com excepção dos navios de guerra, das unidades navais auxiliares e dos navios pertencentes ou operados por um Estado, em serviços não comerciais. Cada porto deverá desenvolver e pôr em prática um plano apropriado para a recepção de resíduos.

2.3. A Comissão procura garantir a utilização das instalações de recepção portuárias através de um conjunto de medidas de que se destaca o princípio da entrega obrigatória, associado à obrigação de os portos estabelecerem sistemas de recuperação dos custos, que incentivem a utilização das instalações.

2.4. Os Estados-Membros assegurarão que os custos das instalações portuárias e do seu funcionamento são recuperados mediante a aplicação de uma taxa aos navios.

2.4.1. Todos os navios que escalem um porto de um Estado-Membro devem contribuir substancialmente para aqueles custos, independentemente da utilização, pela aplicação de uma taxa. Esta taxa poderá ser incorporada nos direitos portuários, ou será instituída uma taxa distinta para os resíduos.

2.4.2. Poderão ser impostas taxas adicionais, segundo os volumes e tipo de resíduos efectivamente entregues pelos navios.

2.4.3. A forma como é definida a taxa deve atender aos princípios da transparência, não discriminação e preço adequado, devendo também ser garantido ao utente o acesso à informação sobre o montante e a base de cálculo da taxa.

2.5. Para assegurar a cooperação entre o navio e as autoridades e pessoas envolvidas, o comandante é obrigado a comunicar antecipadamente, ao porto de escala seguinte, a capacidade de armazenamento disponível e o volume de resíduos a bordo, bem como a sua intenção de utilizar as instalações de recepção.

2.6. Os resíduos dos navios deverão ser entregues numa instalação portuária de recepção antes de o navio deixar o porto, excepto se o comandante puder confirmar que o navio tem capacidade de armazenagem suficiente para a viagem projectada.

2.7. São previstas isenções a conceder pelos Estados-Membros, eventualmente aos navios de linha regular, desde que exista a prova suficiente de que o navio é detentor de um contrato para descarga de resíduos noutro porto da sua rota habitual.

2.8. O principal instrumento para garantir o cumprimento por parte dos navios será a realização de vistorias pontuais pelas autoridades dos Estados-Membros. As inspecções podem também ser realizadas no âmbito da directiva 95/21/CE (Port State Control)(3).

2.9. As autoridades deverão transmitir aos outros portos da UE nos quais estes navios são susceptíveis de fazer escala, as informações relativas às infracções.

2.10. Os Estados-Membros devem implementar um sistema de penalizações das infracções às disposições da directiva. As penalizações devem ser efectivas, proporcionais e dissuasoras. Por outro lado, devem prever um procedimento de indemnização aos navios que sofram atrasos indevidos em resultado de insuficiência das instalações portuárias de recepção.

3. Observações na generalidade

3.1. Sem prejuízo das observações a seguir enunciadas, o Comité concorda com a proposta de directiva apresentada pela Comissão, que é parte integrante da política comunitária de gestão de resíduos.

3.2. A política comunitária para o ambiente tem por objectivo um nível de protecção elevado, que se baseia nos princípios da precaução, do poluidor-pagador e da acção preventiva(4).

3.3. No seu parecer de 1993 sobre a "Comunicação da Comissão: Uma política comum de segurança marítima"(5) o Comité referia a falta de instalações de recolha de resíduos como um obstáculo à eficácia da legislação em matéria de luta contra a poluição, bem como o incumprimento da Convenção MARPOL por várias partes contratantes.

3.3.1. O Comité sugeria ainda que os custos operacionais dessas instalações não transpusessem os limites do razoável e que a CE deveria participar no esforço de equipamento dos portos com as instalações necessárias.

3.4. Numa resolução de 8 de Junho de 1993 sobre uma política comum de segurança marítima(6), o Conselho inclui entre as suas acções prioritárias o melhoramento, a disponibilidade e utilização das instalações de recepção na Comunidade. Nos termos da Directiva 95/21/CE, os navios que representem um risco irrazoável de danos para o meio marinho não serão autorizados a sair para o mar.

3.5. Para reforçar a prevenção da poluição e evitar distorções da concorrência, as prescrições ambientais referidas nesta proposta deverão ser aplicadas a todos os portos comunitários e a todos os navios, qualquer que seja a sua bandeira, que demandem esses portos.

3.6. Para combater a poluição marinha causada pelas descargas operacionais dos navios é necessário, por um lado, que os portos disponibilizem instalações de recepção adequadas e, por outro, que os navios utilizem essas instalações.

3.7. A Comissão optou por distinguir entre resíduos dos navios e resíduos da carga, sendo a proposta dirigida apenas à descarga e recepção de resíduos do navio. Os resíduos da carga continuarão a estar sujeitos apenas às disposições da Convenção MARPOL.

3.7.1. O Comité é de opinião que o objectivo de prevenção da poluição marinha pelos navios seria melhor alcançado com a inclusão no seu âmbito dos Anexos II e IV da Convenção, não fazendo distinção entre resíduos da carga e resíduos do navio. No entanto, reconhecem-se as dificuldades de ordem prática que condicionam a sua aplicação e consequentemente compreende-se a opção assumida pela Comissão.

3.8. A presente proposta de directiva tem exactamente o mesmo objectivo que a Convenção MARPOL 73/78, isto é, proteger o meio marinho da poluição operacional causada pelos navios de todas as bandeiras. No entanto, mais do que regular as descargas dos navios no mar, que é o propósito da MARPOL 73/78, a proposta de directiva coloca a tónica no controlo dos navios quando se encontram nos portos comunitários, no que se refere à obrigação de entrega dos resíduos a instalações portuárias.

3.9. É ideia aceite que os principais problemas do actual regime internacional de combate à poluição operacional dos navios não têm a ver com a insuficiência das normas mas antes com a inadequação da sua implementação e aplicação.

3.10. Para ser eficaz, o regime comunitário terá, em primeiro lugar, de estabelecer normas muito específicas no que se refere à obrigação dos portos e Estados portuários disponibilizarem instalações de recepção adequadas. A inexistência destas instalações, ou o desconhecimento da sua existência, podem levar os navios a práticas ilegais de descarga de resíduos no mar.

3.11. Dada a diversidade de sistemas de tarificação pelo recebimento e tratamento de resíduos dos navios em instalações portuárias, existente nos portos europeus, a proposta da Comissão é flexível quanto ao modelo a adoptar em cada caso e o Comité concorda com esta abordagem. No entanto, importa que os portos promovam uma política transparente de taxas, em que estas correspondam de uma forma justa e proporcionada aos serviços efectivamente prestados.

3.11.1. O Comité lembra ainda que adoptou recentemente um parecer sobre "Tarificação das infra-estruturas"(7), sugerindo assim à Comissão que tenha também presentes as conclusões daquele parecer.

3.12. Um elemento fundamental da directiva proposta é a obrigação de todos os portos elaborarem planos de recepção e gestão de resíduos, sendo necessário assegurar a sua divulgação. Para uma maior eficácia destes planos, dever-se-á assegurar que os utilizadores das instalações e os trabalhadores das mesmas serão consultados para a sua elaboração.

3.12.1. É também essencial que os planos de recepção e gestão de resíduos contemplem a adequada formação profissional dos trabalhadores envolvidos nestas acções.

3.13. O Comité nota que se mantém a obrigação estipulada na MARPOL 73/78 de não se causarem atrasos indevidos aos navios.

3.14. A poluição dos mares tem, por natureza, repercussões transnacionais, pelo que uma acção preventiva neste domínio será mais eficaz se for desenvolvida a nível comunitário, uma vez que, isoladamente, as partes contratantes não estão em posição de tomar medidas adequadas e eficazes. Acresce referir que um regime estrito de entregas como o proposto, exige um esforço considerável de cooperação entre Estados vizinhos, não só dentro da UE como com países terceiros, no que se refere às informações e aos procedimentos de controlo. Aliás, só a aplicação generalizada desta Directiva poderá assegurar condições de neutralidade em termos de concorrência.

3.14.1. Assim, o Comité sugere que, no âmbito de programas como o MEDA, o Phare, o Tacis ou a Convenção de Lomé, se possa contemplar o financiamento de projectos nesta área.

4. Observações na especialidade

4.1. Artigo 4.o (Instalações portuárias de recepção)

4.1.1. Contrariamente às obrigações impostas aos navios, as quais são claramente definidas no texto proposto, as obrigações dos portos são apresentadas de forma demasiado vaga, pelo que seria conveniente clarificá-las.

4.1.2. Deverá ser encorajada a cooperação entre portos vizinhos procurando garantir a racionalização de custos. Isto é particularmente importante para os pequenos portos localizados em áreas em que existam outros, melhor equipados.

4.1.3. Deverão também ser acautelados os problemas técnico-económicos que poderão tornar inviável a concretização das disposições da directiva, e que advêm da quantidade de instalações a providenciar para atender os aspectos de incompatibilidade entre as várias substâncias, a fim de garantir a segregação dos vários produtos.

4.2. Artigo 6.o (Notificação)

O Comité considera que seria vantajoso para os navios e para os Estados-Membros designar um único destinatário em cada porto, o qual seria responsável pela sua divulgação a todos os interessados.

4.3. Artigo 7.o (Entrega de resíduos do navio)

Apesar da obrigatoriedade da entrega de resíduos do navio, estabelecida neste artigo, deverão ser aqui salvaguardadas as situações em que o porto não esteja devidamente equipado para os receber.

4.4. Artigo 8.o (Taxas sobre os resíduos dos navios)

4.4.1. A aplicação de uma taxa a todos os navios, independentemente de terem utilizado as instalações de recepção portuária, é penalizadora para os pequenos portos, nos quais, muito provavelmente, não será possível imputar aos utentes os custos da recepção e tratamento de resíduos e lixos, pelo baixo índice de utilização.

4.4.2. O cálculo da taxa a aplicar é diferente em cada porto e a forma como amortizar os custos das instalações portuárias de tratamento dos resíduos afigura-se difícil porque muitas destas instalações são privadas e localizadas fora da área portuária.

4.4.2.1. O Comité considera que, quando um Estado-Membro conclua que a exploração de determinada instalação de recepção e gestão de resíduos não tem rendibilidade e que ela não corresponde objectivamente às exigências da navegação marítima, deverá haver possibilidade de dispensa da sua existência e, consequentemente, do pagamento da taxa correspondente à dita exploração.

4.4.3. Sugere-se que a composição da taxa utilize um sistema misto, assente numa taxa básica uniforme e noutra proporcional às quantidades e tipos de resíduos descarregados efectivamente pelo navio.

4.5. Artigo 9.o (Isenções)

4.5.1. O Comité acolhe positivamente as possibilidades de isenção à disposição dos Estados-Membros, constantes do artigo 9.o. Navios que escalem regularmente os mesmos portos e navios que eliminem regularmente os respectivos resíduos em outros portos, não devem ficar sujeitos a voltar a pagar a taxa básica de recepção e gestão de resíduos em cada novo porto.

4.5.2. Nos casos em que o navio seja utilizado em viagens regulares entre portos de Estados-Membros e países terceiros, e em que comprovadamente seja feita a entrega regular e controlada de resíduos em portos de países terceiros, o navio deverá ficar dispensado da taxa sobre resíduos nos portos dos Estados-Membros.

4.6. Artigo 10.o (Entrega de resíduos da carga)

Contrariamente aos resíduos do navio, os resíduos da carga são pertença do proprietário da carga; consequentemente, este artigo deverá estabelecer a sua responsabilidade pelos custos inerentes à entrega destes resíduos.

4.7. Artigo 11.o (Aplicação)

4.7.1. A fiscalização das disposições desta directiva representará um aumento significativo da carga de trabalho do Port State Control, uma vez que todos os navios que não procedam à notificação prevista no artigo 6.o, ou no caso em que esta revele incorrecções, devem ser inspeccionados prioritariamente. O Comité duvida que, sendo a eficácia das inspecções uma determinante da boa aplicação da directiva, o actual quadro em que decorre o Port State Control na UE seja garante dessa eficácia.

4.7.2. O Comité nota que a proibição de carregar/descarregar ou embarcar passageiros, estipulada no número 3, se dirige a navios cuja infracção tenha sido confirmada pelos procedimentos dos números 1 e 2 do mesmo artigo. No entanto, a sua redacção deverá ser revista para clarificar aquela interpretação.

4.7.2.1. De referir, no entanto, que da proposta de directiva constam apenas sanções a navios que não cumpram devidamente as suas obrigações. Não constam da proposta sanções para os portos que não cumpram as que lhes competem. Tal não se afigura equitativo.

4.7.2.2. Por outro lado, quando um navio não preencha inteiramente as condições impostas pelos artigos 7.o ou 10.o, é sanção suficiente uma participação ao porto de escala seguinte da sua rota, que o faça inspeccionar os diários de bordo, a quantidade de resíduos e restantes condições, com imposição eventual de uma coima por contra-ordenação. O arresto do navio constante do n.o 2 do artigo 11.o, afigura-se como uma acção desproporcionada.

5. Conclusões

5.1. A necessidade de equipar os portos com instalações de recepção de resíduos é reconhecida pelas disposições legais da Convenção MARPOL 73/78. Desde o momento em que esta Convenção foi implementada que este assunto vem sendo objecto de situações controversas, quer pela falta de instalações adequadas nos portos, quer pela falta de cumprimento por parte dos navios.

5.2. O Comité considera que a implementação deste presente texto poderá resultar numa acentuada melhoria das condições existentes nos portos da União Europeia que importa alargar a outras regiões do mundo marítimo, no sentido de se obterem condições uniformes em todos os portos com elevados padrões de controlo da poluição do meio marinho.

5.3. Assim, o Comité concorda com os objectivos da Comissão ao apresentar esta proposta de directiva e é de opinião que a aprovação duma tal disposição comunitária deverá ter em conta e dar resposta aos aspectos antes enunciados, referentes à necessidade de clarificar o nível de equipamento das instalações portuárias de recepção de resíduos, à formulação das taxas a aplicar e à garantia da capacidade de fiscalização das disposições contidas na directiva.

Bruxelas, 24 de Março de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 271 de 31.8.1998, p. 79.

(2) Os Anexos IV e VI não entraram ainda em vigor.

(3) Directiva 95/21/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa à aplicação, aos navios que escalem os portos da Comunidade ou naveguem em águas sob jurisdição dos Estados-Membros, das normas internacionais respeitantes à segurança da navegação, à prevenção da poluição e às condições de vida e de trabalho a bordo dos navios (inspecção pelo Estado do porto) (JO L 157 de 7.7.1995, p. 1 - Rectificação: JO L 291 de 14.11.1996, p. 42).

(4) Artigo 130.o-R, n.o 2, do TUE.

(5) COM(93) 66 final - Parecer do CES: JO C 34 de 2.2.1994, p. 47.

(6) JO C 271 de 7.10.1993, p. 1.

(7) JO C 101 de 12.4.1999.