Glossário de termos e abreviaturas

AI : Avaliação de impacto.

Co-decisão : No âmbito do procedimento de co-decisão, o Conselho partilha o poder legislativo com o Parlamento Europeu. As duas instituições só podem, contudo, agir com base numa proposta da Comissão (a única que detém o direito de iniciativa).

Comité de Avaliação de Impacto : Órgão ligado ao Secretariado-Geral da Comissão que avalia a qualidade de cada relatório de avaliação de impacto e publica um parecer a esse respeito. O comité é composto por quatro directores de diferentes direcções-gerais e pelo secretário-geral adjunto da Comissão.

Comitologia : Sistema de comités que supervisionam os actos delegados executados pela Comissão Europeia. Os comités são compostos por representantes dos Estados-Membros e mandatados para regularem determinados aspectos delegados do direito derivado adoptado pelo Conselho e, quando se aplica o processo de co-decisão, pelo Parlamento Europeu. A Comissão preside às reuniões dos comités e assegura o respectivo secretariado.

Directores e peritos implicados na iniciativa "Legislar melhor" (DEBR) : Grupo de peritos composto por funcionários responsáveis pela iniciativa "Legislar melhor" nos Estados-Membros da UE e em outros países europeus. O grupo reúne duas vezes por ano e é presidido pela delegação da próxima presidência do Conselho. O grupo tem como mandato trocar ideias e continuar a desenvolver as iniciativas existentes na UE e nos Estados-Membros para reduzir a burocracia e melhorar a legislação.

DPE : Deputado do Parlamento Europeu.

Encargos administrativos : Custos administrativos e de informação que as empresas incorrem para respeitar os seus compromissos jurídicos.

Estratégia política anual : A estratégia política anual da Comissão define, no início do ano n-1, as prioridades políticas e as principais iniciativas para o ano n. Simultaneamente, afecta a essas iniciativas prioritárias os recursos financeiros e humanos correspondentes. Serve de base a uma troca de ideias políticas com o Parlamento Europeu e o Conselho sobre o programa da Comissão.

Grupo de alto nível de partes interessadas independentes sobre os encargos administrativos ("Grupo Stoiber") : Este grupo aconselha a Comissão no âmbito do programa de acção para a redução dos encargos administrativos. É presidido pelo Dr. Edmund Stoiber, antigo primeiro-ministro da Baviera. Os restantes membros representam organizações de partes interessadas importantes e o seu mandato termina em 2010.

Grupo Mandelkern : Grupo de trabalho consultivo de alto nível composto por peritos no domínio da regulação provenientes dos Estados-Membros e da Comissão Europeia. Este grupo foi criado pelos ministros da Administração Pública dos Estados-Membros em Novembro de 2000 e é presidido pelo francês Dieudonné Mandelkern, um antigo membro do Conseil d'État. Entre outras propostas, o grupo recomendou, em 2001, que a Comissão criasse um instrumento que lhe permitisse avaliar os impactos social, económico e ambiental da legislação proposta.

Grupo de trabalho do Conselho : Grupo de trabalho especializado num domínio político específico no seio do Conselho de Ministros, composto por delegações de todos os Estados-Membros. Assegura a preparação dos actos jurídicos a adoptar pelo Conselho de Ministros competente.

Lógica de intervenção : A lógica de intervenção é o elo conceptual entre os recursos de uma intervenção e a produção das suas realizações e, posteriormente, o seu impacto em termos de resultados e de efeitos.

Modelo de custo-padrão : Método utilizado para avaliar os custos decorrentes do cumprimento das obrigações definidas pela legislação em matéria de informação. Permite calcular os custos com base no custo unitário médio da actividade administrativa necessária, multiplicado pelo número total de actividades realizadas anualmente.

Programa legislativo e de trabalho da Comissão : Neste documento, publicado anualmente em Novembro, a Comissão apresenta as suas iniciativas legislativas e outras para o ano seguinte. O programa legislativo e de trabalho não inclui todas as iniciativas que devem ser apresentadas num determinado ano, mas assinala as iniciativas políticas de maior importância. Desta forma, torna operacionais as prioridades e as iniciativas políticas indicadas na estratégia política anual.

Relator : Termo utilizado no Parlamento Europeu para descrever o deputado que é responsável por uma determinada proposta ou relatório. Os deputados responsáveis por uma proposta que pertençam a grupos políticos diferentes do grupo a que pertence o relator oficial do Parlamento Europeu responsável por essa proposta são designados por relatores-sombra.

Roteiro : Documento sucinto que efectua uma primeira descrição da iniciativa prevista pela Comissão, incluindo uma indicação dos principais domínios a analisar na avaliação de impacto e o planeamento do trabalho da avaliação de impacto. Os roteiros têm uma dupla função: apresentam o calendário previsto para a proposta e definem a forma como será executada a avaliação de impacto. São publicados quando da adopção do programa legislativo e de trabalho da Comissão.

Transposição : No direito da União Europeia, trata-se do processo através do qual os Estados-Membros aplicam uma Directiva da UE ao direito nacional, adoptando as modalidades de execução adequadas.

Síntese

I. A avaliação de impacto é uma das pedras angulares da política "Legislar melhor" da Comissão destinada a melhorar e a simplificar a nova legislação e a legislação já existente. Pretende contribuir para os processos de tomada de decisão, recolhendo e analisando sistematicamente a informação existente sobre as intervenções previstas e avaliando o seu impacto provável. Desta forma, os organismos que participam no processo de decisão legislativa podem dispor de uma base que lhes permita decidir a forma mais adequada de tratar o problema identificado.

II. A auditoria verificou se as avaliações de impacto apoiaram o processo de tomada de decisão nas instituições da UE. Nomeadamente, examinou em que medida:

- a Comissão efectuou avaliações de impacto ao elaborar as suas propostas e o Parlamento Europeu e o Conselho as consultaram durante o processo legislativo;

- os procedimentos definidos pela Comissão para a avaliação de impacto permitiram apoiar adequadamente a elaboração das suas iniciativas;

- o conteúdo dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão era adequado e a apresentação das constatações contribuiu para que estas fossem tidas em conta no âmbito do processo de tomada de decisão.

III. A auditoria incidiu sobre o período de 2003-2008 e incluiu nomeadamente uma comparação dos sistemas de avaliação de impacto a nível internacional, a análise de uma amostra de avaliações de impacto da Comissão, entrevistas e inquéritos realizados a intervenientes na realização, revisão e utilização das avaliações de impacto da Comissão, tanto a nível interno como externo. As constatações foram examinadas tendo em conta os acordos interinstitucionais relevantes, as directrizes da Comissão e um conjunto de boas práticas observadas em documentos de orientação e definidos pela OCDE. Ao longo da auditoria, grupos de peritos prestaram aconselhamento e apoiaram os trabalhos de auditoria.

IV. "Legislar melhor" é uma responsabilidade de todas as instituições da UE que participam no processo legislativo. De uma maneira geral, em particular nos últimos anos, a auditoria revelou que a avaliação de impacto tem apoiado de forma eficaz o processo de tomada de decisão das instituições da UE. Em particular, verificou-se que, desde 2002, a Comissão aplicou um sistema de avaliação de impacto abrangente. A avaliação de impacto tornou-se um elemento integrante da elaboração de políticas da Comissão, que a utiliza para melhor conceber as suas iniciativas. As avaliações de impacto da Comissão são sistematicamente comunicadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho para apoiar o processo de tomada de decisões legislativas e os utilizadores de ambas as instituições consideram-nas úteis para análise das propostas da Comissão. No entanto, as avaliações de impacto da Comissão não foram actualizadas em função dos progressos do processo legislativo e o Parlamento Europeu e o Conselho raramente efectuaram avaliações de impacto das suas próprias alterações.

V. A auditoria identificou domínios susceptíveis de melhorias ao nível dos procedimentos de avaliação de impacto adoptados pela Comissão, bem como do conteúdo e da apresentação dos relatórios de avaliação de impacto:

i) a Comissão não publicou uma síntese completa das iniciativas legislativas, além do programa legislativo e de trabalho da Comissão, que foram seleccionadas para serem objecto de uma avaliação de impacto, nem explicou por que razão determinadas iniciativas foram seleccionadas e outras não. A consulta das partes interessadas foi amplamente utilizada como uma contribuição inicial, mas não foi efectuada em relação aos projectos de relatórios de avaliação de impacto. Recentemente registaram-se melhorias em termos do controlo interno da qualidade dos trabalhos de avaliação de impacto da Comissão, mas a oportunidade da intervenção do Comité de Avaliação de Impacto (CAI) poderia ser melhorada;

ii) de uma maneira geral, os relatórios de avaliação de impacto da Comissão descreviam bem o problema em causa e indicavam os objectivos a alcançar. Verificou-se que estas partes, que devem constar obrigatoriamente dos relatórios de avaliação de impacto, bem como outras, respeitavam as directrizes da Comissão. Porém, os principais resultados e mensagens dos relatórios de avaliação de impacto nem sempre são fáceis de obter, sendo por vezes difícil comparar o impacto das várias opções políticas neles apresentadas. As dificuldades de quantificação do impacto, nomeadamente em termos monetários, podem atribuir-se à disponibilidade dos dados. Finalmente, verificou-se que os custos de execução e de aplicação da legislação proposta, bem como os encargos administrativos daí resultantes, nem sempre eram suficientemente analisados ou quantificados.

VI. O Tribunal considera que a Comissão deverá ter devidamente em conta os princípios de clareza dos objectivos, simplificação, realismo, transparência e prestação de contas ao conceber novas intervenções e ao rever as actuais. É conveniente que o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão examinem as constatações e as recomendações formuladas no presente relatório quando efectuarem a revisão dos seus acordos interinstitucionais "Legislar melhor" e "Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto".

Introdução

"Legislar melhor" no contexto da UE

1. A política "Legislar melhor" da Comissão pretende melhorar a concepção da nova legislação e simplificar a legislação existente [1]. A iniciativa "Legislar melhor" foi a resposta dada à necessidade expressa nos Conselhos Europeus de Gotemburgo e de Laeken em 2001 para:

- simplificar e melhorar o ambiente legislativo da União Europeia;

- examinar os efeitos das propostas nos seus aspectos económico, social e ambiental.

2. Desde então, a Comissão Europeia lançou diversas medidas, entre as quais a avaliação de impacto, para melhorar a forma de conceber as suas intervenções (ver caixa 1).

Caixa 1

Instrumentos políticos para "Legislar melhor"

simplificação da legislação existente;

exame e, se necessário, retirada das propostas pendentes;

avaliação e redução dos "encargos administrativos";

consulta das partes interessadas [2];

avaliação de impacto.

A avaliação de impacto enquanto instrumento para "Legislar melhor"

Âmbito de aplicação do sistema de avaliação de impacto da Comissão

3. São realizadas avaliações de impacto relativas a propostas legislativas ou outras iniciativas da Comissão. Todas as grandes iniciativas orçamentais, legislativas e políticas com um impacto significativo devem ser objecto de uma avaliação de impacto. Definem-se como grandes iniciativas políticas todas as que são apresentadas na estratégia política anual ou, posteriormente, no programa legislativo e de trabalho da Comissão, acompanhadas de algumas excepções claramente definidas. Além disso, outras iniciativas importantes podem ser abrangidas pontualmente [3].

4. O sistema de avaliação de impacto da Comissão aplica-se igualmente à legislação da UE em vigor quando se efectua uma revisão ou uma actualização do acervo comunitário, por exemplo no âmbito do "programa continuado de simplificação". Finalmente, em 2009, o âmbito do sistema de avaliação de impacto da Comissão foi alargado às regras de execução (ou decisões de "comitologia"). Estas medidas de execução constituem uma fonte importante de legislação da UE, uma vez que aproximadamente 250 comités de comitologia adoptam aproximadamente 2600 medidas desse tipo todos os anos. Cerca de 1000 dessas medidas baseiam-se em legislação adoptada no âmbito do processo de co-decisão [4].

O âmbito de aplicação do sistema de avaliação de impacto da Comissão é mais alargado que o dos sistemas nacionais comparáveis

5. Só alguns Estados-Membros [5] dispõem de sistemas de avaliação de impacto plenamente operacionais. Além disso, o âmbito de aplicação do sistema da Comissão é diferente e, em certa medida, mais alargado que o de outros sistemas dos países da OCDE (ver anexo I):

- em primeiro lugar, os outros sistemas de avaliação de impacto (como, por exemplo, os dos Estados Unidos) incidem apenas sobre as normas de execução (ou seja, as disposições regulamentares que especificam a legislação anteriormente adoptada pelo Congresso; no contexto da UE, essas medidas são comparáveis a "decisões de comitologia");

- em segundo lugar, em alguns países europeus (como os Países Baixos e a Alemanha) a análise da regulamentação em preparação incide principalmente sobre a avaliação dos encargos administrativos, que constitui apenas um dos vários aspectos tidos em conta na avaliação de impacto efectuada pela Comissão.

Teor dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão

6. Os relatórios resultantes destas avaliações de impacto devem identificar e avaliar o problema em causa e os objectivos a alcançar, bem como definir as principais opções para concretizar o objectivo político e analisar os seus possíveis impactos económico, ambiental e social. Devem igualmente analisar os potenciais encargos administrativos resultantes das acções propostas, bem como avaliar os eventuais problemas de execução e de aplicação da legislação e especificar as disposições adequadas de acompanhamento e de avaliação para a intervenção ou o programa propostos [6].

Responsabilidade organizativa, procedimento e custos do sistema de avaliação de impacto da Comissão

7. Cada Direcção-Geral (DG) da Comissão é responsável pela elaboração das suas avaliações de impacto, em conformidade com as directrizes da Comissão. Após a primeira versão, elaborada em 2002, este documento foi já actualizado três vezes, tendo a última alteração sido efectuada em Janeiro de 2009 [7]. Estas avaliações são realizadas pelos agentes responsáveis pela iniciativa política, apoiados pelas "unidades de apoio à avaliação de impacto". Desde 2007, um Comité de Avaliação de Impacto (CAI) presta apoio à qualidade e ao controlo de todas as avaliações de impacto realizadas na Comissão [8].

8. Um anteprojecto de relatório de avaliação de impacto deve acompanhar a proposta quando esta é enviada para consulta entre os diversos serviços. Em seguida, um projecto de relatório de avaliação de impacto final deverá acompanhar a proposta legislativa quando esta é enviada ao colégio de comissários para adopção final. O relatório de avaliação de impacto final é igualmente enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho, juntamente com a proposta definitiva e é publicado no sítio Internet "Europa" [9].

Acordos interinstitucionais celebrados entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão

9. No acordo interinstitucional "Legislar melhor" de 2003, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão reconhecem "... o contributo positivo das análises de impacto para melhorar a qualidade da legislação comunitária, tanto quanto ao âmbito de aplicação como ao conteúdo da mesma" [10]. Em 2005, foi assinado um outro acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre uma "abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto" [11].

10. Em 2005, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão acordaram em que o acordo interinstitucional deveria ser revisto no final de 2007 [12]. Esta revisão ainda não foi efectuada. Em 2008, como etapa preparatória, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão elaboraram "relatórios de balanço" que apresentam os seus pontos de vista acerca da "abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto" desde 2005 [13].

11. Por diversas ocasiões, o Parlamento Europeu adoptou resoluções sobre a melhoria da legislação e a utilização da avaliação de impacto que, de uma maneira geral, consideravam que essa avaliação fornecia informações úteis no âmbito do processo de tomada de decisão da UE [14]. Também o Conselho, nas suas recentes conclusões sobre a iniciativa "Legislar melhor", se comprometeu a continuar a utilizar os relatórios de avaliação de impacto da Comissão, bem como os pareceres do CAI correspondentes, ao longo do processo de negociação [15]. O Parlamento Europeu e o Conselho comunicaram ao Tribunal as suas opiniões sobre os aspectos abordados no presente relatório (as cartas dos presidentes do Parlamento Europeu e do Conselho encontram-se anexas ao presente relatório).

12. O gráfico 1 apresenta uma síntese do papel da avaliação de impacto na elaboração das iniciativas e das propostas legislativas da Comissão e nas respectivas decisões.

Gráfico 1

Papel da avaliação de impacto na elaboração das iniciativas e das propostas legislativas da Comissão e nas respectivas decisões

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Âmbito e método da auditoria

13. A auditoria verificou se a avaliação de impacto da Comissão apoiou o processo de tomada de decisão nas instituições da UE. Nomeadamente, examinou em que medida:

- a Comissão efectuou avaliações de impacto ao elaborar as suas propostas e o Parlamento Europeu e o Conselho as consultaram durante o processo legislativo;

- os procedimentos definidos pela Comissão para a avaliação de impacto permitiram apoiar adequadamente a elaboração das suas iniciativas;

- o conteúdo dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão era adequado e a apresentação das constatações contribuiu para que estas fossem tidas em conta no âmbito do processo de tomada de decisão.

14. A auditoria incidiu sobre o período de 2003 a 2008 e incluiu nomeadamente:

- uma comparação entre elementos específicos do sistema da Comissão e outros sistemas de avaliação de impacto;

- uma análise das estatísticas de produção da avaliação de impacto, bem como uma amostra de relatórios de avaliação de impacto (análise apresentada sob a forma de grelha de avaliação relativa a cinco Direcções-Gerais, que corresponde a aproximadamente um quarto de todas as avaliações de impacto efectuadas durante o período da auditoria);

- questionários e inquéritos realizados a intervenientes na realização, revisão e utilização das avaliações de impacto da Comissão, tanto a nível interno como externo.

O anexo II fornece uma descrição mais pormenorizada da metodologia utilizada na auditoria.

15. As constatações foram examinadas tendo em conta os acordos interinstitucionais relevantes [16], as directrizes da Comissão [17] e um conjunto de boas práticas observadas em documentos de orientação [18] definidos pela OCDE [19]. O Tribunal convidou grupos de peritos, compostos por profissionais no domínio da avaliação de impacto e da iniciativa "Legislar melhor", para dar apoio e aconselhamento durante toda a auditoria.

16. A auditoria não incluiu uma análise da qualidade de textos legislativos específicos, nem do processo legislativo em si.

Observações

Utilização das avaliações de impacto no âmbito do processo de tomada de decisão na Comissão, no Parlamento Europeu e no Conselho

17. As avaliações de impacto contribuem para o processo de tomada de decisão através de uma recolha e análise sistemáticas de informações relativas às intervenções previstas, bem como de uma estimativa do seu impacto provável [20]. Os acordos interinstitucionais nesta matéria celebrados entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão prevêem que as avaliações de impacto devem, antes de tudo, ajudar a Comissão a elaborar as suas iniciativas políticas e propostas legislativas. Por conseguinte, durante o processo legislativo, as avaliações de impacto apresentadas pela Comissão e, quando for caso disso, as que foram realizadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, devem fornecer informações com base nas quais os legisladores possam decidir qual a forma mais apropriada de resolver um problema específico.

18. Para o efeito, a auditoria examinou:

- em que medida a Comissão efectuou avaliações de impacto das suas propostas legislativas e outras iniciativas e se essas avaliações foram utilizadas de forma dinâmica no âmbito da elaboração das suas políticas e propostas legislativas;

- se os utilizadores no Parlamento Europeu e no Conselho consideraram que as avaliações de impacto da Comissão contribuíram para o processo de decisão legislativo e se essas avaliações influenciaram a forma como as propostas legislativas foram discutidas nos comités e grupos de trabalho competentes;

- em que medida os legisladores efectuaram avaliações de impacto das alterações significativas que introduziram ou solicitaram à Comissão que lhes apresentasse versões actualizadas das suas avaliações de impacto decorrentes dessas alterações e ainda se os organismos nacionais comunicaram informações adicionais aos decisores legislativos ao nível da UE.

A avaliação de impacto ajuda a Comissão a elaborar as suas propostas

Aumento significativo do número de avaliações de impacto realizadas desde 2003

19. Durante o período da auditoria, as avaliações de impacto beneficiaram de um forte apoio institucional e foram cada vez mais utilizadas nos trabalhos de elaboração de iniciativas políticas e de propostas legislativas da Comissão [21]. No total, a Comissão publicou 404 relatórios de avaliação de impacto durante o período auditado. Desde 2003, o número de avaliações de impacto realizadas por ano tem aumentado até atingir 121 relatórios em 2008 (ver gráfico 2).

Gráfico 2

Número de avaliações de impacto realizadas em cada ano

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Fonte: Comissão Europeia.

A taxa de cobertura prevista no programa legislativo e de trabalho da Comissão foi atingida…

20. A selecção das iniciativas a submeter a uma avaliação de impacto representa uma decisão importante em termos das implicações políticas e dos recursos necessários. Durante o período auditado a principal condição de selecção era que as iniciativas constassem do programa legislativo e de trabalho da Comissão, que inclui as principais iniciativas políticas da Comissão, conforme estão definidas na estratégia política anual (ver caixa 2).

21. No período de 2003-2008, foram realizadas avaliações de impacto relativamente a 69 % de todas as iniciativas incluídas no programa legislativo e de trabalho da Comissão. A partir de 2005, de acordo com os critérios então definidos pela Comissão, foram realizadas avaliações de impacto de todos os elementos relevantes incluídos no programa legislativo e de trabalho da Comissão, ou seja as iniciativas que foram consideradas como tendo um impacto significativo.

Caixa 2

Conjunto de condições para selecção das iniciativas a submeter a avaliação de impacto

Em 2003, primeiro ano de aplicação do sistema de avaliação de impacto, a Comissão decidiu seleccionar um determinado número de propostas a submeter a avaliação de impacto. Baseou a sua selecção na importância das propostas seleccionadas em função das prioridades políticas, da possibilidade de os seus serviços efectuarem as avaliações a curto prazo e da necessidade de manter um equilíbrio entre os diferentes tipos de propostas e a participação de um largo número de serviços. Em 2004, o procedimento de avaliação de impacto foi, pela primeira vez, inteiramente integrado no ciclo de programação e a utilização das avaliações de impacto foi alargada, a fim de cobrir um conjunto de propostas incluídas no programa legislativo e de trabalho da Comissão, consideradas como tendo um impacto significativo [22]. A partir de 2005, as avaliações de impacto foram solicitadas para todas as iniciativas incluídas no programa legislativo e de trabalho da Comissão [23], com excepção de alguns tipos de iniciativas [24].

... e constata-se uma tendência crescente para realizar igualmente avaliações de impacto de iniciativas que não constam do programa legislativo e de trabalho da Comissão

22. Em conformidade com as suas regras e com base numa avaliação pontual, a Comissão realizou igualmente avaliações de impacto de iniciativas que não constam do seu programa legislativo e de trabalho [25]. Em 2008, essas avaliações representaram a maioria das avaliações de impacto realizadas nesse ano (ver gráfico 3).

A realização de avaliações de impacto está a tornar-se uma prática corrente na elaboração de políticas da Comissão

23. A avaliação de impacto faz cada vez mais parte integrante da cultura de elaboração de políticas da Comissão. Nos últimos anos a Comissão propôs acções de formação aprofundadas sobre a metodologia de avaliação de impacto. A Comissão define a forma como as avaliações de impacto devem ser realizadas nas suas directrizes sobre a avaliação de impacto elaboradas pelo Secretariado-Geral, que são aplicáveis em todos os departamentos e serviços. Desde 2002, esse documento já foi actualizado três vezes, tendo a última actualização sido efectuada em Janeiro de 2009 [26].

Gráfico 3

Repartição das avaliações de impacto entre 2005 e 2008 — comparação entre as iniciativas incluídas no programa legislativo e de trabalho da Comissão e as iniciativas não incluídas

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Fonte: Análise dos dados da Comissão efectuada pelo TCE.

24. Desde 2007 que o CAI, apoiado pelo Secretariado-Geral (SG) da Comissão, controla a qualidade das avaliações de impacto realizadas pelas Direcções-Gerais. Além disso, as directrizes sobre a avaliação de impacto especificaram recentemente que os Directores-Gerais são responsáveis pela correcção dos métodos utilizados na elaboração dos documentos de avaliação de impacto, assinando o projecto de relatório de avaliação de impacto apresentado ao CAI para controlo de qualidade [27]. As directrizes determinam igualmente o recurso a comités directivos de avaliação de impacto para garantir a coerência entre os vários domínios de intervenção no âmbito do exercício de avaliação de impacto.

As avaliações de impacto servem sobretudo para estruturar as propostas da Comissão

25. A auditoria revelou que a Comissão não utilizava as avaliações de impacto para decidir se deveria ou não dar seguimento a uma proposta. A decisão de lançar uma iniciativa é geralmente tomada antes de estar concluído um relatório de avaliação de impacto. A Comissão usa a avaliação de impacto principalmente para reunir e analisar elementos comprovativos que, durante o processo de definição de políticas, são utilizados para melhorar a iniciativa proposta (como exemplo, veja-se a caixa 3).

Caixa 3

A avaliação de impacto ajuda a melhorar a iniciativa proposta: "Roaming I"

No caso "Roaming I" [28], a decisão de legislar através de um regulamento [29] (em vez de adoptar uma directiva ou de não legislar) foi mantida, mas a proposta legislativa foi ajustada ao longo do procedimento de avaliação de impacto. Na segunda fase de consulta, a Comissão propôs uma abordagem de regulamentação designada por "Princípio do preço doméstico" como uma possível forma de resolver os problemas existentes no mercado do roaming. Na avaliação de impacto, posterior ao procedimento de consulta pública, a Comissão teve em conta a opinião da maioria dos inquiridos e finalmente propôs uma abordagem alternativa (isto é, fundada no conceito do mercado doméstico europeu) que constituía uma melhor solução para os problemas relativos ao mercado do roaming.

26. A auditoria revelou igualmente que, em particular nos últimos anos, a avaliação de impacto passou a incluir um maior número de opções analisadas e que os recursos são afectados à avaliação das iniciativas em função da sua importância:

- análise de um leque cada vez mais alargado de alternativas políticas: os agentes da Comissão responsáveis pela elaboração das propostas legislativas e pelas avaliações de impacto correspondentes comunicaram que o processo de avaliação de impacto os obrigava a examinar um maior número de alternativas do que anteriormente quando procediam à elaboração de uma iniciativa política. Verificou-se que, durante o período auditado, o número de opções apresentadas nos relatórios de avaliação de impacto aumentou. Em especial, no que se refere às avaliações de impacto realizadas em 2007 e 2008, o exame efectuado pelo Tribunal revelou que a Comissão analisou cada vez mais diversas opções regulamentares possíveis;

- recursos afectados prioritariamente às propostas legislativas e às iniciativas inscritas no programa legislativo e de trabalho da Comissão: a Comissão considera que devem afectar-se mais recursos à análise das iniciativas mais importantes. Nas suas directrizes este conceito é designado por princípio da análise proporcionada [30]. Com base nas estimativas fornecidas pela Comissão, verifica-se que esta consagra mais tempo às avaliações de impacto que dizem respeito a propostas legislativas (comparativamente com as outras iniciativas) e que estejam incluídas no programa legislativo e de trabalho da Comissão (em comparação com as que não constam do mesmo) (ver gráfico 4). Pode concluir-se que a Comissão concentra os seus recursos em função de prioridades pré-definidas.

Gráfico 4

Média dos recursos humanos necessários à elaboração de um relatório de avaliação de impacto

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Nota: 52 relatórios de avaliação de impacto.

Fonte: Análise dos dados da Comissão efectuada pelo TCE (2009).

As avaliações de impacto são utilizadas de forma activa no processo de tomada de decisão ao nível do Colégio de Comissários

27. Na Comissão, as iniciativas e as avaliações de impacto são elaboradas nas Direcções-Gerais sob a responsabilidade do comissário responsável por um determinado domínio de intervenção. Posteriormente, as propostas da Comissão são adoptadas pelo Colégio de Comissários e as respectivas decisões são geralmente preparadas pelos gabinetes durante reuniões semanais. Segundo os agentes dos gabinetes que foram entrevistados, os relatórios de avaliação de impacto constituem uma fonte de informação valiosa sobre as propostas apresentadas pelos comissários que não são elaboradas por estes e as avaliações de impacto (bem como os pareceres correspondentes do CAI) são regularmente discutidos nas reuniões preparatórias semanais.

Os relatórios de avaliação de impacto da Comissão são considerados informações relevantes no âmbito do processo de tomada de decisões legislativas pela maioria dos utilizadores no Parlamento Europeu e no Conselho

Os relatórios de avaliação de impacto da Comissão são enviados ao Parlamento Europeu e ao Conselho em simultâneo com as iniciativas políticas

28. Os relatórios de avaliação de impacto devem ser "integral e livremente" colocados à disposição do Parlamento Europeu e do Conselho, para que os legisladores possam ter uma visão global dos elementos comprovativos neles fornecidos [31]. Durante o período auditado, todos os relatórios de avaliação de impacto que acompanhavam as propostas legislativas foram enviados a ambas as instituições.

Caixa 4

Exemplo de "boas práticas": uma avaliação de impacto apresentada e discutida num grupo de trabalho de uma comissão do Parlamento Europeu

Uma reunião de um grupo de trabalho da Comissão do Mercado Interno e da Protecção dos Consumidores foi consagrada à apresentação e discussão da avaliação de impacto da proposta de Directiva relativa aos direitos dos consumidores [32]. Após uma breve apresentação da avaliação de impacto efectuada por um representante da Comissão, vários deputados do Parlamento comentaram o conteúdo do relatório de avaliação de impacto e apresentaram sugestões sobre os aspectos aos quais a Comissão deveria prestar mais atenção. Este exemplo demonstra que a avaliação de impacto pode constituir uma ferramenta informativa para os legisladores e que a discussão dos relatórios de avaliação de impacto com os deputados pode fornecer à Comissão informações de retorno úteis relativas às propostas legislativas.

As avaliações de impacto da Comissão raramente são discutidas nas reuniões das comissões do Parlamento Europeu e dos grupos de trabalho do Conselho

29. No Parlamento Europeu e no Conselho, a prática recomendada consiste em discutir a avaliação de impacto da Comissão quando as propostas são apresentadas [33]. Porém, a prática actualmente seguida tanto no Parlamento como no Conselho fica muito aquém da abordagem recomendada:

- no Parlamento Europeu, os relatórios de avaliação de impacto da Comissão não são sistematicamente apresentados e discutidos nas reuniões das comissões. A auditoria verificou que a Comissão só era convidada a apresentar as suas avaliações de impacto em casos excepcionais (como exemplo de "boas práticas", veja-se a caixa 4). Uma análise de mais de 12000 documentos públicos das comissões do Parlamento Europeu da legislatura 2004-2009 revelou que um único documento fazia referência explícita à avaliação de impacto da Comissão [34];

- as orientações internas do Conselho sugerem que as avaliações de impacto da Comissão sejam discutidas ao nível dos grupos de trabalho [35]. De acordo com as entrevistas efectuadas a agentes do Conselho, a realização de discussões formais das avaliações de impacto e, se necessário, a sua apresentação pela Comissão é decidida pontualmente (como exemplo de "boas práticas", veja-se a caixa 5). Uma análise do registo público dos documentos do Conselho para o período 2004-2009 revelou que apenas quatro documentos fazem referência explícita à avaliação de impacto da Comissão.

Caixa 5

Exemplos de "boas práticas": avaliações de impacto discutidas num grupo de trabalho do Conselho

Durante o período auditado, foram apresentadas num grupo de trabalho do Conselho duas avaliações de impacto efectuadas no domínio da política energética: o pacote legislativo sobre o mercado interno da electricidade e do gás [36] e o pacote de medidas para concretização dos objectivos da UE em matéria de alterações climáticas e de energia renovável até 2020 [37]. Em ambos os casos, a Comissão sugeriu a discussão dos temas, que não se limitou a uma reunião de um grupo de trabalho, tendo alimentado o debate no Conselho durante o processo de decisão legislativo.

As avaliações de impacto da Comissão fornecem documentação relevante e informativa em apoio das propostas apresentadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho

30. Mesmo se, em quase todos os casos, os documentos oficiais do Parlamento Europeu e do Conselho não referem formalmente as avaliações de impacto da Comissão, os utilizadores dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão nestas duas instituições declararam considerar que os relatórios fornecem informações adicionais relevantes em apoio da proposta da Comissão (ver gráfico 5).

Gráfico 5

Inquérito aos grupos de trabalho do Conselho: papel da avaliação de impacto da Comissão no processo de tomada de decisão no Conselho

Fonte: TCE — Inquérito aos grupos de trabalho do Conselho (2009).

| Concordo | Discordo | Sem opinião |

A avaliação de impacto da Comissão tem um papel importante de informação no processo de tomada de decisão no Conselho. | 53 % | 35 % | 12 % |

| Sempre / quase sempre / frequentemente | Raramente / nunca | Sem opinião |

A avaliação de impacto forneceu informações sobre as decisões ou posições tomadas pela delegação. | 50 % | 42 % | 8 % |

As delegações comentam o conteúdo da avaliação de impacto durante as reuniões dos grupos de trabalho. | 38 % | 55 % | 7 % |

As delegações solicitam à Comissão informações suplementares sobre a sua avaliação. | 35 % | 57 % | 8 % |

Os utilizadores consideram que as avaliações de impacto tiveram um efeito positivo sobre a qualidade da legislação da UE

31. Durante a auditoria, os utilizadores entrevistados no Parlamento Europeu e no Conselho exprimiram geralmente o seu apoio à avaliação de impacto. A grande maioria dos inquiridos no âmbito do inquérito aos grupos de trabalho do Conselho (68 %) consideravam que os relatórios de avaliação de impacto que tinham revisto tiveram um efeito positivo sobre a qualidade do acto jurídico final. Esta opinião positiva sobre o sistema de avaliação de impacto da Comissão foi também corroborada pelos peritos nacionais na área da melhoria da legislação entrevistados na reunião do grupo dos directores e peritos implicados na iniciativa "Legislar melhor" (DEBR) realizada em Junho de 2009. Mais de oito em 10 inquiridos (85 %) consideravam que a avaliação de impacto contribuía para o objectivo político da UE "Legislar melhor" (ver gráfico 6).

Gráfico 6

Inquéritos: Contributo da avaliação de impacto para a iniciativa "Legislar melhor"

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Nota: 26 / 90 respostas.

Fonte: TCE — Inquérito aos grupo de trabalho do Conselho/Directores e peritos implicados na iniciativa "Legislar melhor" (2009).

Os grupos de interesse e as organizações da sociedade civil têm em conta as avaliações de impacto quando contribuem para a discussão de propostas legislativas

32. A análise pública das propostas legislativas é da maior importância para o objectivo político "Legislar melhor". Os relatórios finais de avaliação de impacto da Comissão constituem documentos públicos disponíveis em linha para todas as partes interessadas, assim que a iniciativa correspondente tenha sido proposta. Trata-se de uma boa prática internacional (ver anexo I).

33. As entrevistas realizadas a organizações de partes interessadas que representam grupos de interesses e a sociedade civil [38] revelaram que os seus representantes têm sistematicamente em conta as avaliações de impacto. Porém, algumas destas organizações afirmaram que consideram os relatórios de avaliação de impacto como uma justificação política da proposta da Comissão e não como uma avaliação independente do seu possível impacto. Esta crítica era mais acentuada no que se refere às avaliações de impacto realizadas nos primeiros anos de aplicação do sistema, tendo-se atenuado desde então.

As alterações introduzidas na proposta inicial da Comissão não são objecto de uma nova avaliação dos impactos potenciais

O Parlamento e o Conselho realizaram oito avaliações de impacto de alterações introduzidas em propostas da Comissão

34. Devido ao quadro institucional da União Europeia, o seu processo de decisão legislativo é diferente do da maior parte dos Estados--Membros. De acordo com o Tratado, embora o Parlamento Europeu e o Conselho tenham como função legislar, só a Comissão tem o direito de iniciativa. No âmbito do Tratado de Lisboa, o processo de co-decisão foi alargado a outros domínios de intervenção.

35. Na prática, quase todas as propostas da Comissão são alteradas (por vezes significativamente) pelo legislador durante o processo legislativo. Assim, o Parlamento Europeu e o Conselho acordaram que, sempre que o processo de co-decisão seja aplicável, "…com base em critérios e procedimentos definidos em comum, poderão também mandar executar análises de impacto antes da adopção de uma alteração substancial, tanto em primeira leitura como na fase de conciliação" [39]. Este compromisso foi reafirmado na "abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto", de 2005 [40].

36. Porém, este aspecto do acordo interinstitucional só foi parcialmente aplicado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Entre 2005 e 2008, o Parlamento Europeu adoptou 377 actos de direito derivado e o Conselho 1946 [41]. A auditoria revelou que durante este período:

- o Parlamento Europeu realizou avaliações de impacto relativas a alterações efectuadas em sete propostas [42];

- o Conselho realizou uma única avaliação de impacto [43].

37. O Parlamento Europeu [44] e o Conselho [45] reafirmaram recentemente o seu compromisso de realizarem avaliações de impacto das suas próprias alterações. No entanto, embora o Parlamento Europeu tenha criado as condições para a realização dos seus próprios estudos de impacto, estabelecendo um contrato-quadro relativo aos procedimentos nessa matéria, o mesmo ainda não sucede no Conselho [46].

As avaliações de impacto divulgadas pela Comissão não são actualizadas durante o processo legislativo

38. Além das avaliações de impacto realizadas pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho, os acordos interinstitucionais prevêem que os legisladores podem solicitar à Comissão a actualização das suas avaliações de impacto iniciais, tendo em conta as alterações adoptadas pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho [47].

39. A actualização dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão seria particularmente importante no caso de textos legislativos relevantes ou quando forem propostas para adopção alterações significativas à proposta inicial da Comissão (por exemplo relativamente à lógica de intervenção ou aos instrumentos utilizados) [48].

40. Porém, a auditoria revelou que as avaliações de impacto efectuadas pela Comissão não foram actualizadas durante o período auditado, nem sequer no caso da "Directiva sobre os serviços", que foi substancialmente alterada durante o processo legislativo (ver caixa 6).

Caixa 6

Exemplo de propostas da Comissão para uma "Directiva relativa aos serviços no mercado interno"

A proposta legislativa da Comissão pretendia reduzir os obstáculos à circulação transfronteiriça de serviços na UE. A proposta inicial foi apresentada em Março de 2004 [49] e o respectivo relatório de avaliação de impacto em Janeiro de 2004 [50]. Em 22 de Março de 2005, o Conselho Europeu considerou que a Comissão deveria efectuar uma revisão aprofundada da sua proposta inicial para melhor preservar o modelo social europeu. Em 5 de Abril de 2006, a Comissão apresentou uma proposta alterada ao Conselho, incluindo a maior parte das alterações votadas pelo Parlamento Europeu após a primeira leitura, de acordo com o processo de co-decisão. Em 29 de Maio de 2006, o Conselho aprovou o texto alterado [51]. Porém, as alterações efectuadas à proposta inicial não foram objecto de uma nova avaliação de impacto. A proposta revista foi finalmente adoptada em 12 de Dezembro de 2006 pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho (Directiva 2006/123/CE).

Utilização das avaliações de impacto nacionais pelos Estados-Membros durante o processo legislativo: as "boas práticas" britânicas

41. Além disso, as administrações nacionais podem igualmente efectuar avaliações de impacto das propostas da Comissão para reforçar a posição dos seus governos nas negociações no Conselho. Contudo, a auditoria revelou que, na prática, apenas o Reino Unido utiliza sistematicamente o seu sistema nacional de avaliação de impacto para esse efeito (ver caixa 7).

Caixa 7

Avaliações de impacto nacionais relativas às propostas da Comissão — "boas práticas internacionais"

O Reino Unido realiza avaliações de impacto sobre as iniciativas importantes da Comissão com o objectivo de apoiar a posição negocial da sua representação permanente [52]. Realiza a sua própria avaliação de impacto, utilizando geralmente dados relativos ao Reino Unido e, desta forma, pode contestar a análise efectuada nas avaliações de impacto da Comissão. Na Alemanha, o Parlamento Federal (Bundestag) impôs a obrigação de avaliar as implicações das propostas legislativas da UE, mas na prática essa avaliação ainda não foi posta em prática [53]. Na Polónia, as autoridades têm também como função elaborar uma avaliação de impacto relativa a qualquer proposta legislativa importante, o que ainda não se traduziu em qualquer avaliação de impacto formal.

Procedimentos aplicados pela Comissão na preparação das avaliações de impacto

42. Os procedimentos de avaliação de impacto da Comissão determinam a forma como as avaliações de impacto permitem apoiar o processo de tomada de decisão da Comissão. Para o efeito, a auditoria verificou se a abordagem da Comissão garantia que:

- as iniciativas seleccionadas para serem objecto de uma avaliação de impacto são as que têm um impacto mais significativo ou as mais sensíveis do ponto de vista político;

- as partes interessadas são consultadas durante as fases mais importantes do processo de avaliação de impacto;

- a qualidade dos seus trabalhos de avaliação de impacto é controlada.

É necessária mais transparência no processo de selecção e na definição dos objectivos dos trabalhos de avaliação de impacto

43. Nos seus documentos de orientação, a Comissão define os critérios segundo os quais os seus departamentos (bem como o Secretariado-Geral) devem determinar as iniciativas que necessitam de uma avaliação de impacto. Em particular, as avaliações de impacto devem incidir sobre as iniciativas com impactos mais significativos sobre os cidadãos, as empresas e as administrações, ou as que sejam politicamente sensíveis.

Selecção pela Comissão das iniciativas que devem ser objecto de avaliações de impacto baseada numa análise caso a caso

44. A decisão de realizar uma avaliação de impacto é baseada numa análise caso a caso. A Comissão não utiliza indicadores quantificáveis (como a estimativa da incidência financeira) para estabelecer limiares acima dos quais as avaliações de impacto devem ser realizadas. Alguns países da OCDE utilizam uma abordagem que inclui esses limiares (ver anexo I). Além disso, no que se refere às avaliações de impacto para as propostas legislativas que não constam do seu programa legislativo e de trabalho, não são divulgadas as razões subjacentes à selecção das iniciativas a analisar.

Os relatórios mensais da Comissão relativos à actividade legislativa não indicam os trabalhos de análise de impacto planeados

45. Todos os meses a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma síntese de todas as propostas legislativas em fase de elaboração (relatório provisório), que é igualmente publicada no sítio Internet "Europa". Porém, este relatório mensal não indica quais as iniciativas que serão objecto de uma avaliação de impacto. Esta situação é diferente do sistema em vigor nos EUA, em que estas iniciativas são claramente identificadas na lista geral das actividades legislativas futuras [54]. Da mesma forma, no Reino Unido, os serviços públicos devem publicar uma lista de todas as propostas legislativas previstas para os próximos três anos, que deve ser acompanhada de uma avaliação de impacto (ver anexo I).

46. Durante o período auditado, os roteiros anexos ao programa legislativo e de trabalho da Comissão eram os únicos documentos que indicavam quais as iniciativas que seriam objecto de uma avaliação de impacto. Fora da Comissão, não era possível conhecer previamente as avaliações de impacto relativas a iniciativas que não constassem do programa legislativo e de trabalho da Comissão (ou seja, a maior parte das avaliações de impacto realizadas em 2008).

A consulta é amplamente utilizada como contribuição para as avaliações de impacto, mas não em relação a projectos de relatório

47. O processo de avaliação de impacto deve ser transparente e basear-se na experiência e nas opiniões de terceiros. A análise pública é um mecanismo de verificação eficaz para garantir que as avaliações de impacto incidam nas questões mais relevantes, incluam todas as opções políticas viáveis e forneçam uma visão equilibrada. As consultas permitem que a Comissão reúna as opiniões das partes interessadas e tome em consideração diversos pontos de vista. Deverão ser realizadas segundo as regras próprias da Comissão nesta matéria [55].

48. As consultas com as partes interessadas são amplamente utilizadas pela Comissão, sendo as contribuições apresentadas cada vez mais divulgadas no sítio Internet "Europa". A auditoria constatou que foram geralmente respeitados os períodos mínimos de consulta.

49. A consulta em relação a projectos de relatórios de avaliação de impacto é útil para garantir a integralidade, a coerência e a exactidão da análise. Fornece especialmente uma base para a identificação e quantificação de potenciais custos e benefícios, encargos administrativos e problemas de execução e aplicação. No entanto, a análise do Tribunal indicou que a Comissão nunca efectuou consultas em relação a projectos de relatórios de avaliação de impacto. Se bem que as consultas tenham por vezes sido utilizadas para identificar opções políticas possíveis no início do processo (21 % dos casos de avaliações de impacto analisadas), praticamente nunca se referiram à avaliação preliminar efectuada pela Comissão de opções políticas alternativas. No inquérito aos grupos de trabalho do Conselho, 72 % dos inquiridos afirmaram que deveria ser disponibilizado um projecto de relatório intercalar algum tempo antes de a Comissão publicar a sua proposta (ver gráfico 7).

50. O Tribunal observa que em alguns países da OCDE como a Austrália [56], os Estados Unidos [57] e o Reino Unido [58], são sistematicamente publicados projectos de relatórios de avaliação de impacto para fins de informação e comentários ou os projectos de propostas de actos jurídicos são discutidos com as organizações de partes interessadas (ver anexo I).

Gráfico 7

Inquérito aos grupos de trabalho do Conselho: deverá ser disponibilizado um relatório intercalar de avaliação de impacto algum tempo antes da proposta.

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Nota: 91 respostas.

Fonte: Inquérito do TCE aos grupos de trabalho do Conselho (2009).

Melhorias recentes do controlo de qualidade efectuado pela Comissão aos seus relatórios de avaliação de impacto

O Comité de Avaliação de Impacto controla a qualidade das avaliações de impacto na Comissão

51. Desde 2008, o CAI tem analisado praticamente todos os projectos de relatórios de avaliação de impacto. O seu controlo de qualidade abrange todos os aspectos tratados numa avaliação de impacto e todas as fases do processo, começando por uma análise preliminar do roteiro. Nos casos em que o CAI considere que a qualidade do relatório de avaliação de impacto não é suficiente, pode solicitar a sua reformulação, o que em 2008 se verificou em 43 de 135 casos. Quatro desses 43 relatórios reformulados tiveram mesmo de ser revistos e apresentados pela terceira vez.

52. Segundo os funcionários da Comissão contactados no âmbito dos casos concretos mais relevantes, a criação do CAI na qualidade de organismo interno de controlo de qualidade pressionou as DG no sentido de apresentarem projectos de relatórios de boa qualidade. Aumentou, além disso, a transparência do sistema, na medida em que todos os pareceres do CAI são publicados no sítio Internet "Europa".

A eficácia do controlo de qualidade depende da disponibilidade em tempo útil dos pareceres do CAI

53. Considerando que a iniciativa da Comissão tem de passar por uma consulta nos vários serviços, pelo processo de tomada de decisão por parte dos Comissários e pela tradução, o parecer do CAI apenas se pode revestir de efeito relevante para a versão final da iniciativa subjacente se o controlo do CAI for efectuado numa fase suficientemente precoce do processo. As recomendações do CAI são, em muitos casos, substanciais, pelo que, se forem seguidas, implicarão trabalhos suplementares de avaliação de impacto significativos e alterações potenciais da iniciativa. Esta prática representou um desafio em 2007 e 2008, dado que, em um terço dos casos analisados, o período decorrido entre o parecer final do CAI e a adopção da proposta foi inferior a seis semanas. Contudo, tal como indicado nos relatórios do CAI analisados, as recomendações do comité foram seguidas pelo menos em determinada medida no relatório de avaliação de impacto final.

O CAI não dispõe de um mandato para exigir a realização de avaliações de impacto, mas aconselha o SG e as DG na selecção de iniciativas para avaliação de impacto

54. O CAI não dispõe de um mandato para exigir que as DG realizem trabalhos de avaliação de impacto a respeito de uma determinada proposta (ver anexo I). No entanto, aconselha o SG e as DG em matéria de identificação de iniciativas que deverão ser submetidas a avaliação de impacto [59]. Nessa base, em 2008 o SG começou por considerar necessárias 55 avaliações de impacto suplementares. Após consulta com as DG, concordou com a necessidade de avaliações de impacto em 21 desses casos.

55. Além disso, o CAI não pode suspender o relatório de avaliação de impacto (bem como a proposta legislativa correspondente): em vez disso, o Secretariado-Geral pode intervir na fase de consultas entre serviços em relação a qualquer dos documentos. No período sujeito a auditoria, não foi, contudo, observada qualquer intervenção respeitante especificamente ao relatório de avaliação de impacto final.

Conteúdo e apresentação dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão

56. Os resultados do processo de avaliação de impacto encontram-se resumidos em relatórios de avaliação de impacto que deverão fornecer informações, com base nas quais os legisladores podem decidir sobre o modo mais adequado de resolver os problemas identificados. Assim, espera-se que os relatórios de avaliação de impacto da Comissão forneçam uma avaliação exaustiva e comparativa das diferentes opções políticas viáveis. A auditoria verificou se:

- os relatórios de avaliação de impacto apresentavam uma descrição da questão a resolver e explicavam como obter os benefícios de determinada intervenção planeada;

- as informações constantes dos relatórios de avaliação de impacto eram facilmente acessíveis e permitiam uma comparação das diferentes opções analisadas;

- os relatórios de avaliação de impacto abordavam os aspectos mais relevantes para os decisores políticos (tais como informações sobre eventuais problemas de execução, questões operacionais e encargos administrativos).

Neste contexto, o Tribunal reconhece que qualquer análise de potenciais impactos futuros é necessariamente incerta, incompleta e simplificada.

Necessidade de apresentar adequadamente de que forma a intervenção proposta pode alcançar melhor os efeitos pretendidos

57. Os relatórios de avaliação de impacto deverão apresentar uma descrição do problema em causa, especificar os objectivos de política relevantes e criar uma gama de opções adequadas para resolver o problema identificado. Deverão, além disso, exemplificar de que modo podem ser alcançados os efeitos e resultados pretendidos com o mecanismo de execução proposto.

Os relatórios de avaliação de impacto fornecem uma boa descrição do problema e indicam objectivos de política

58. Desde 2003, as directrizes da Comissão exigem que as avaliações de impacto identifiquem o problema a resolver e estabeleçam objectivos de política que correspondam ao problema e às suas causas. Todos os relatórios de avaliação de impacto analisados pelo Tribunal continham partes sobre identificação de problemas e objectivos de política. No que se refere aos casos mais complexos, essas partes apresentavam uma síntese adequada do problema, indicando um conjunto de objectivos de política razoáveis.

59. Esta ideia foi corroborada pelos inquéritos efectuados a utilizadores dos relatórios de avaliação de impacto nas outras instituições, nos Estados-Membros e nas organizações de partes interessadas. Os utilizadores afirmaram que essas partes dos relatórios de avaliação de impacto os ajudavam frequentemente a melhor compreender as razões que levavam a Comissão a iniciar uma proposta. Segundo os inquiridos, essas partes eram as mais lidas dos relatórios de avaliação de impacto. De igual modo, 84 % dos inquiridos no âmbito do inquérito aos grupos de trabalho do Conselho "concordavam" ou "concordavam absolutamente" que a descrição do problema lhes possibilitava uma melhor compreensão das razões subjacentes à proposta.

Lógica de intervenção não utilizada para exemplificar de que modo se podem atingir os benefícios esperados

60. A avaliação de impacto não forneceu, em qualquer dos casos analisados pelo Tribunal, uma exemplificação explícita da lógica de intervenção subjacente à iniciativa. Em consequência, os relatórios de avaliação de impacto não fornecem uma apresentação normalizada do modo como os objectivos e os efeitos esperados das intervenções propostas podem ser alcançados com os mecanismos de execução propostos e, no que respeita aos programas de despesas, com o orçamento estimado [60].

É possível melhorar as análises de impacto e a sua apresentação

61. As avaliações de impacto devem ser facilmente acessíveis e compreensíveis para leitores não especializados, para poderem ser utilizadas no processo de decisão política. Deverão ajudar a identificar as opções políticas e os mecanismos de execução que melhor resolvam os problemas, fazendo uma análise comparativa das opções, o que pode frequentemente ser facilitado pelo fornecimento de informações em termos quantitativos e monetários. As avaliações de impacto deverão portanto especificar os custos e benefícios das propostas, de que modo ocorrem e quem é afectado. Nos termos das directrizes da Comissão, todos os impactos deverão ser quantificados, nomeadamente em termos monetários, sempre que possível e adequado, com base em métodos rigorosos e dados fiáveis [61].

Os principais resultados e mensagens dos relatórios de avaliação de impacto nem sempre são fáceis de reunir

62. Embora a apresentação dos relatórios de avaliação de impacto se paute por uma estrutura comum estabelecida nas respectivas directrizes, nem sempre é fácil reunir os seus principais resultados e mensagens. Segundo o inquérito realizado no âmbito da auditoria, essa dificuldade explica-se principalmente pela sua extensão e natureza técnica, bem como pela complexidade da linguagem utilizada (ver gráfico 8) e pelas demais insuficiências a seguir descritas.

Gráfico 8

Inquérito aos grupos de trabalho do Conselho: principais obstáculos a uma utilização eficaz das avaliações de impacto da Comissão

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Nota: 93 respostas.

Fonte: Inquérito do TCE aos grupos de trabalho do Conselho (2009).

A análise dos impactos económico, social e ambiental constitui um desafio

63. A exigência auto-imposta pela Comissão de analisar os impactos económico, social e ambiental significativos (os "três pilares") é ambiciosa. A comparação a nível internacional não identificou qualquer outro sistema em que se pratique um método tão exaustivo (ver anexo I).

64. A análise do Tribunal revelou que, na prática, os trabalhos de avaliação de impacto da Comissão eram assimétricos entre os três pilares e entre custos e benefícios (ver gráfico 9), mostrando que nem todos os tipos de impacto são igualmente relevantes para determinada iniciativa. Segundo o inquérito aos grupos de trabalho do Conselho, a maioria dos inquiridos considerou existir um equilíbrio adequado entre os impactos económico, ambiental e social das diferentes opções políticas (ver gráfico 10).

A comparação directa entre as diferentes opções é por vezes difícil

65. A avaliação de impacto deve fornecer uma base para a comparação de diferentes opções. A análise do Tribunal constatou que tal se verificava em dois terços dos relatórios de avaliação de impacto analisados. Nos restantes relatórios, era difícil comparar as opções alternativas devido à falta de análise de impacto quantificada, à utilização insuficiente de métodos de comparação e apresentação de provas qualitativas e à assimetria na profundidade da análise entre as diferentes opções.

66. Em primeiro lugar, os impactos frequentemente não são quantificados, nomeadamente em termos monetários, de modo a facilitarem uma comparação das opções (ver gráfico 11). É igualmente o que indicaram os inquiridos: cerca de metade (48 %) "discordaram" ou "discordaram absolutamente" de que tenha sido alcançada uma quantificação adequada, nomeadamente em termos monetários, dos custos e benefícios dos impactos das diferentes opções políticas (ver gráfico 12). Alguns países da OCDE aplicam um requisito mais rigoroso para a quantificação dos custos e benefícios (ver anexo I), embora esta nem sempre seja efectuada (por exemplo no Reino Unido [62]).

Gráfico 9

Que impactos foram avaliados — económico, ambiental ou social (DG seleccionadas; período 2003-2008)?

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Fonte: Análise do TCE sob a forma de grelha de avaliação (2003-2008).

Gráfico 10

Inquérito aos grupos de trabalho do Conselho: nos relatórios de avaliação de impacto da Comissão existe um equilíbrio adequado entre os impactos económico, social e ambiental

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Nota: 74 respostas.

Fonte: Inquérito do TCE aos grupos de trabalho do Conselho (2009).

Gráfico 11

Que impactos foram quantificados, nomeadamente em termos monetários (DG seleccionadas; período 2003-2008)?

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Fonte: Análise do TCE sob a forma de grelha de avaliação (2003-2008)..

Gráfico 12

Inquérito aos grupos de trabalho do Conselho: nos relatórios de avaliação de impacto da Comissão existe uma quantificação adequada, nomeadamente em termos monetários, de custos e benefícios

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Nota: 71 respostas.

Fonte: Inquérito do TCE aos grupos de trabalho do Conselho (2009).

67. Nos casos em que a quantificação, nomeadamente em termos monetários, é difícil, uma análise rigorosa dos aspectos qualitativos pode ajudar a comparar as diferentes opções. A comparação qualitativa das opções é efectuada em todas as avaliações de impacto. Contudo, no que respeita aos métodos utilizados, a auditoria do Tribunal revelou que a "análise com critérios múltiplos" foi utilizada em 44 % dos relatórios de avaliação de impacto, a "análise de sensibilidade" em 12 % e a "análise de risco" em 11 %. Estes três métodos constam das directrizes sobre a avaliação de impacto como métodos de comparação de impactos [63].

68. No fundo, uma profundidade coerente da análise facilita a comparação entre as opções. No entanto, a auditoria do Tribunal revelou que, em aproximadamente metade dos casos analisados, a profundidade da análise das diferentes opções não era equilibrada. Era apresentada muito mais informação para um subgrupo de opções e frequentemente apenas para a opção específica posteriormente adoptada para a proposta da Comissão.

A disponibilidade dos dados para avaliações de impacto continua a ser problemática

69. Muitos dos desafios colocados pelas análises de impacto podem atribuir-se ao problema da disponibilidade dos dados. Segundo os funcionários da Comissão entrevistados, a recolha em tempo útil de dados normalizados e comparáveis coloca um problema específico. As diferenças de disponibilidade e fiabilidade de dados entre os Estados-Membros agravam o problema, como ilustra o seguinte exemplo (ver caixa 8).

Caixa 8

Exemplo de problemas de qualidade e disponibilidade de dados

No caso da "Igualdade de oportunidades", o relatório de avaliação de impacto confirma uma "falta de dados fiáveis sobre a discriminação" e realça que "a recolha de dados sobre determinados motivos de discriminação [...] não é sistematicamente efectuada pelos Estados-Membros" [64]. Para atenuar estes problemas, a Comissão complementou os dados existentes com sondagens de opinião sobre a percepção e a experiência da discriminação por parte do público.

70. Durante o período auditado, foram cada vez mais utilizados estudos externos a fim de reunir dados, o que aliás continua a ser incentivado na revisão de 2009 das directrizes da Comissão [65]. Por outro lado, a auditoria constatou que as fontes internas da Comissão como o Centro Comum de Investigação (CCI) ou o Eurostat (serviço de estatística da Comissão) não são utilizadas activamente para determinar a disponibilidade de dados específicos dos Estados-Membros para efeitos de avaliação de impacto e para fornecer esses dados (por exemplo em cooperação com os serviços nacionais de estatística). A rede de organismos como o Comité das Regiões, o Comité Económico e Social ou o grupo de alto nível "Legislar melhor" também não é utilizada para esse fim.

71. Nas suas recentes conclusões sobre o programa "Legislar melhor", o Conselho "Competitividade" instou a Comissão a cooperar com os Estados-Membros numa fase precoce ao recolher dados para a elaboração de avaliações de impacto com o objectivo de tomar em consideração as especificidades dos Estados-Membros nos trabalhos preparatórios ulteriores [66].

As informações sobre aspectos de execução, custos de aplicação e encargos administrativos continuam a ser susceptíveis de melhoria

72. A eficácia de uma intervenção e os seus custos são influenciados pelo modo como é executada e aplicada pela Comissão e, em última instância, pelos Estados-Membros. A falta de informações sobre os problemas de execução detectados na legislação existente é problemática, na medida em que o conhecimento desses aspectos é relevante para evitar a ocorrência de problemas semelhantes após uma análise. É por essa razão que os aspectos de execução deverão ser analisados numa avaliação de impacto e que se torna necessário recolher informações sobre a transposição e execução das medidas regulamentares existentes. Essas informações podem ser obtidas, por exemplo, através da avaliação ex post das políticas e programas existentes.

Os aspectos de execução nem sempre são suficientemente analisados nas avaliações de impacto

73. Se bem que os aspectos de execução sejam abrangidos pelas avaliações de impacto da Comissão, a auditoria revelou que essas avaliações não destacam suficientemente, em todos os casos, as disposições relativas à execução. A análise do Tribunal indica que pelo menos uma referência a um plano de execução foi incluída apenas em aproximadamente metade de todos os relatórios analisados. Foram constatados vários casos em que aspectos importantes de execução não foram adequadamente analisados nos relatórios de avaliação de impacto. Uma vez que a proposta legislativa seja apresentada ao Parlamento Europeu e ao Conselho, os planos específicos de execução incluirão o resumo de uma avaliação mais pormenorizada destes aspectos. Para além disso, a Comissão utiliza quadros de correspondência para controlar os actos jurídicos através dos quais as disposições específicas da UE foram transpostas para a legislação nacional.

74. Os inquéritos efectuados a utilizadores dos relatórios de avaliação de impacto exteriores à Comissão (deputados do Parlamento Europeu, representantes de Estados-Membros e funcionários do Parlamento Europeu e do Conselho) revelaram que as implicações da transposição e da execução se revestiram de grande relevância durante o processo de tomada de decisões legislativas. Essa indicação é igualmente corroborada pelos trabalhos das Instituições de Controlo Nacionais dos Estados-Membros [67]. O exemplo da caixa 9 ilustra as possíveis consequências de uma análise inadequada dos aspectos de execução durante o processo de tomada de decisões legislativas.

Caixa 9

Avaliação de aspectos de execução: avaliações de impacto sobre "Direitos dos consumidores"

A avaliação de impacto sobre "Direitos dos consumidores" [68] não continha uma análise rigorosa do efeito de harmonização europeia que adviria nos diferentes Estados-Membros da directiva proposta [69]. Faltava em especial à avaliação de impacto uma análise das diferenças entre a legislação nacional existente e as novas normas harmonizadas propostas sobre a legislação em matéria de direitos dos consumidores. Esse aspecto foi igualmente assinalado pelo "Grupo de Trabalho para a Protecção dos Consumidores", constituído por deputados da "Comissão do Mercado Interno" do Parlamento Europeu [70]. Em consequência, espera-se que a proposta inicial da Comissão seja significativamente alterada durante o procedimento legislativo para melhor tomar em consideração a situação específica dos Estados-Membros.

75. Os funcionários da Comissão responsáveis pelas avaliações de impacto revelaram dificuldades em avaliar aspectos tão específicos de uma União Europeia cuja legislação é integrada em 27 sistemas jurídicos e executada e aplicada por um número ainda maior de organismos nacionais e regionais. Referiram ainda a ausência de avaliações de impacto nacionais sobre as iniciativas da UE, que poderiam constituir uma fonte de informação valiosa acerca de potenciais obstáculos à execução eficaz resultantes de contextos nacionais específicos, bem como estimativas fiáveis para os potenciais custos de aplicação de uma proposta legislativa (ver ponto 41).

Não são efectuadas sistematicamente em todos os domínios legislativos avaliações ex post das políticas e programas existentes

76. Uma intervenção pública (juntamente com o seu impacto real) deve ser avaliada através de um controlo contínuo e de uma avaliação ex post, de modo a aperfeiçoar as intervenções futuras. Para utilizar em futuras iniciativas os conhecimentos obtidos, as avaliações ex post teriam de recolher informações relevantes sobre o cumprimento da legislação e a eficácia das regras em comparação com os resultados pretendidos inicialmente definidos na avaliação de impacto [71].

77. A compreensão do grau de eficácia com que a legislação da UE foi transposta e executada é um elemento significativo que a Comissão deverá considerar sempre que apresenta propostas de revisão da legislação existente. A auditoria revelou que durante o período auditado as avaliações ex post da Comissão incidiram sobre aspectos significativamente diferentes dos das avaliações de impacto. Uma análise da síntese da Comissão das suas avaliações efectuadas em 2007 [72] revela que apenas 24 % das avaliações ex post abordavam questões relacionadas com a revisão da legislação (sectorial ou transversal) existente. Esse facto foi igualmente observado num estudo recente [73].

Custos de aplicação e encargos administrativos não suficientemente quantificados

Custos de aplicação

78. A criação de legislação fácil de aplicar é a maneira mais eficaz de evitar custos de aplicação excessivos [74]. A Comissão quantifica os custos de aplicação nos relatórios de avaliação de impacto nos casos em que os considera relevantes e significativos. O Tribunal constatou que, na prática, embora os custos de aplicação sejam referidos em muitos relatórios de avaliação de impacto, as estimativas quantificadas desses custos apenas foram exaustivamente analisadas em alguns casos. Em relação aos programas de despesas da UE, esses custos são incorridos na própria Comissão (no caso de gestão directa) ou juntamente com os Estados-Membros (no caso de gestão partilhada ou descentralizada). A análise aprofundada das avaliações de impacto relativas a dois importantes programas de despesas da UE (Coesão e 7.o Programa-Quadro de IDT (7.o P-Q) [75]) revelou que nesses casos os custos de aplicação não tinham sido pormenorizadamente quantificados.

Programa de acção para a redução dos encargos administrativos da legislação existente

79. Em Março de 2007, no âmbito da iniciativa da UE "Legislar melhor", a Comissão e os chefes de Estado e de Governo de todos os Estados-Membros concordaram em reduzir os encargos administrativos resultantes da legislação da UE existente em 25 % até 2012. A Comissão iniciou posteriormente uma quantificação sistemática dos custos de informação para as empresas resultantes da legislação da UE [76] (ver caixa 10). Em Agosto de 2007 foi instituído um "Grupo de alto nível de partes interessadas independentes sobre os encargos administrativos", que aconselhará a Comissão neste domínio.

Escassa utilização do modelo de custo-padrão para quantificar os encargos administrativos potenciais da nova legislação

80. No contexto de uma avaliação de impacto relativa à nova legislação, as directrizes da Comissão exigem que se utilize o modelo de custo-padrão para quantificar os encargos administrativos quando se prevê que estes sejam significativos [77]. O modelo de custo--padrão é uma metodologia relativamente simples e normalizada aplicada em muitos países (ver anexo I), pelo que a avaliação desses custos é menos complexa do que a determinação dos impactos económico, social e ambiental.

81. Dos 39 relatórios de avaliação de impacto de 2008 analisados pelo Tribunal, a Comissão ponderou avaliar os encargos administrativos em 35 casos. Em 14 desses 35 casos, os encargos administrativos foram igualmente quantificados. Contudo, o modelo de custo--padrão apenas foi utilizado em quatro.

Caixa 10

Programa de acção da Comissão destinado a reduzir a burocracia

Em Outubro de 2009, a Comissão finalizou a sua quantificação dos encargos administrativos [78] em que as empresas incorrem para cumprir a obrigação legal da UE de fornecer informações sobre os seus produtos ou actividades às autoridades públicas ou ao sector privado [79]. Este estudo avaliou os custos produzidos pelos 72 actos abrangidos pelo programa de acção e pelos seus 13 domínios prioritários em 123,8 mil milhões de euros em 2005 [80]. A Comissão identificou um total de 486 obrigações de informação da UE e mais de 10000 obrigações nacionais que transpõem ou aplicam as obrigações da UE (mais de 700 das quais ultrapassam os limites dos requisitos legais da UE). Com base nessa análise, e para além de medidas da sua própria responsabilidade, a Comissão elaborou algumas propostas legislativas no sentido de eliminar ou reduzir os encargos administrativos: até este momento, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram 33 actos (com uma redução avaliada em 5,7 mil milhões de euros) propostos pela Comissão. Encontram-se ainda em suspenso mais 18 medidas que poderão levar a uma redução avaliada em 30,7 mil milhões de euros.

Conclusões e recomendações

Utilização das avaliações de impacto no âmbito do processo de tomada de decisão na Comissão, no Parlamento Europeu e no Conselho

82. Desde 2002, a Comissão aplicou um sistema exaustivo de avaliação de impacto que, no que se refere a vários dos aspectos analisados pelo Tribunal, se pode considerar como uma boa prática na UE. O Tribunal observou igualmente melhorias nas avaliações de impacto da Comissão durante o período auditado. Especialmente nos últimos anos, as avaliações de impacto têm ajudado a melhorar as possibilidades de a Comissão formular as suas propostas. A auditoria encontrou provas de que os procedimentos de avaliação de impacto se tornaram parte integrante do processo de elaboração de políticas e de que os relatórios de avaliação de impacto são activamente utilizados pelos decisores da Comissão.

83. A qualidade da regulamentação é da responsabilidade das três instituições da UE implicadas no processo legislativo. As avaliações de impacto da Comissão são sistematicamente enviadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho e os utilizadores de ambas as instituições consideram-nas úteis para o exame das propostas legislativas da Comissão. Mas as avaliações de impacto não são actualizadas durante o processo legislativo, à medida que vão sendo propostas alterações. Uma vez que a proposta inicial da Comissão é alterada, nem a Comissão nem o Parlamento Europeu ou o Conselho analisam sistematicamente o impacto das referidas alterações. Os impactos estimados do acto legislativo final não são, portanto, conhecidos se tiverem ocorrido alterações significativas.

Procedimentos da Comissão para a elaboração das avaliações de impacto

84. A transparência confere credibilidade, pelo que o método de avaliação de impacto da Comissão é mais sólido quando tem transparência. São exemplos disso a publicação do programa legislativo e de trabalho da Comissão, dos roteiros, da versão integral do relatório de avaliação de impacto final e, desde 2007, dos pareceres do CAI. Contudo, o presente relatório assinala as seguintes insuficiências nos procedimentos utilizados pela Comissão para a selecção de iniciativas a submeter a avaliação de impacto, para a consulta com as partes interessadas e para o controlo de qualidade dos projectos de relatório de avaliação de impacto:

- a Comissão não indicou com antecedência todas as iniciativas que seriam submetidas a uma avaliação de impacto nem tornou públicas, no caso das avaliações de impacto relativas a propostas legislativas não incluídas no programa legislativo e de trabalho da Comissão, as razões para a selecção das iniciativas que seriam analisadas;

- não foram efectuadas consultas com as partes interessadas em relação a projectos de relatórios de avaliação de impacto. Em consequência, os benefícios potenciais da análise pública antes da finalização da proposta (ou seja a recolha das opiniões de todas as partes interessadas numa fase precoce e a maior aceitação da proposta legislativa resultante) não se concretizaram completamente;

- constatou-se que o CAI contribui para a qualidade das avaliações de impacto. Contudo, em alguns casos, o controlo de qualidade teve lugar numa fase demasiado adiantada do processo.

Recomendação 1

A Comissão deve melhorar o processo de avaliação de impacto:

- fornecendo uma síntese de todas as iniciativas legislativas (incluindo a revisão da legislação existente) em relação às quais pretenda realizar uma avaliação de impacto. Deverá ser apresentada uma justificação fundamentada sempre que a avaliação de impacto não for realizada;

- publicando, para fins de informação e comentários, documentos intercalares (como roteiros e um projecto do relatório de avaliação de impacto);

- garantindo que o controlo de qualidade efectuado pelo CAI aos trabalhos de avaliação de impacto se realiza em tempo oportuno

Conteúdo e apresentação dos relatórios de avaliação de impacto da Comissão

85. A Comissão adoptou uma abordagem ambiciosa da avaliação de impacto, ao pretender analisar os impactos económico, social e ambiental significativos numa única avaliação. Os relatórios de avaliação de impacto deverão apresentar uma descrição do problema em causa, analisar todas as opções políticas viáveis em termos de custos e benefícios e fornecer uma avaliação dos problemas de execução e de aplicação, bem como uma estimativa dos encargos administrativos resultantes da legislação proposta. A Comissão definiu igualmente um quadro para o acompanhamento e a avaliação no futuro. Esta avaliação exaustiva é positiva quando comparada com outros sistemas de avaliação de impacto.

86. De uma maneira geral, constatou-se que os relatórios de avaliação de impacto cumpriram os requisitos constantes das directrizes da Comissão. A auditoria assinalou, contudo, determinadas insuficiências no que se refere ao conteúdo e à apresentação dos referidos relatórios:

- os principais resultados e mensagens dos relatórios de avaliação de impacto nem sempre são fáceis de reunir, incluindo de que modo se espera que uma intervenção alcance os seus objectivos. A comparação dos impactos das várias opções políticas apresentadas num relatório de avaliação de impacto é por vezes difícil;

- as dificuldades de quantificação dos impactos, nomeadamente em termos monetários, podem atribuir-se à disponibilidade dos dados. Trata-se de um domínio em que a Comissão ainda não explora plenamente as suas capacidades internas nem as dos Estados-Membros;

- os aspectos de execução nem sempre são suficientemente analisados nas avaliações de impacto. As avaliações ex post que poderiam fornecer informações relevantes sobre as políticas e programas existentes para utilização no contexto de uma avaliação de impacto não estão frequentemente disponíveis em relação às medidas legislativas;

- os potenciais custos de aplicação e os encargos administrativos resultantes da legislação europeia nem sempre são suficientemente quantificados. O modelo de custo-padrão raramente é utilizado para quantificar potenciais encargos administrativos.

Recomendação 2

A Comissão deve melhorar a apresentação dos relatórios de avaliação de impacto e do seu conteúdo:

- elaborando relatórios de avaliação de impacto de modo a facilitar a comparação das diferentes opções em termos dos seus impactos estimados, melhorando a quantificação dos impactos, nomeadamente em termos monetários, e a apresentação de análises qualitativas;

- desenvolvendo uma estratégia para melhorar a qualidade dos dados disponíveis para a avaliação de impacto, tendo em conta as situações específicas em cada Estado-Membro;

- destacando mais os aspectos de execução e utilizando mais as avaliações ex post da execução da legislação da UE como contribuição para o processo de avaliação de impacto;

- analisando mais pormenorizadamente os custos de aplicação das suas propostas legislativas e, nos casos em que os encargos administrativos são quantificados, utilizando sistematicamente o "modelo de custo-padrão".

Avaliação de impacto nas instituições da UE: um apoio eficaz ao processo de tomada de decisão

87. O Tribunal considera que, ao conceber novas intervenções e ao rever as existentes, a Comissão deverá tomar devidamente em conta os princípios da clareza de objectivos, da simplificação, do realismo, da transparência e da obrigação de prestar contas [81]. Em resumo, a auditoria revelou que, especialmente nos últimos anos, a avaliação de impacto apoiou de forma eficaz o processo de tomada de decisão nas instituições da UE. O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão poderão tomar em consideração as constatações e recomendações constantes do presente relatório quando efectuarem a revisão dos seus acordos interinstitucionais "Legislar melhor" e "Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto", o que proporcionará igualmente uma oportunidade de ter em conta as alterações resultantes do Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 1 de Dezembro de 2009, tais como o direito generalizado de iniciativa para um grupo de Estados--Membros e o papel dos Parlamentos nacionais no processo de tomada de decisão da UE.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de Maio de 2010.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Comissão Europeia, Livro Branco sobre a Governança Europeia, COM(2001) 428 final.

[2] Comunicação da Comissão, Princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão, COM(2002) 704 (a seguir designada por "regras mínimas").

[3] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2005) 791, p. 6.

[4] Ver Comissão Europeia, Relatório da Comissão sobre o trabalho dos Comités em 2006, COM(2007) 842, 2007; Parlamento Europeu, Grupo de trabalho sobre a reforma parlamentar, Segundo relatório intercalar sobre as actividades legislativas e as relações interinstitucionais, 21 de Maio de 2008, PE 406.309/CPG/GT (Documento interno do Parlamento Europeu), parte B, capítulo 4, p. 41.

[5] OCDE, Indicators of Regulatory Management Systems, Regulatory Policy Committee, Relatório de 2009; Evaluating Integrated IAs (EVIA), Relatório Final, Março de 2008.

[6] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2005) 791.

[7] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2005) 791, de 15.6.2005, alteradas em 15.3.2006; Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2009) 92, de 15.1.2009.

[8] Nota de informação do presidente à Comissão, Enhancing quality support and control for Comission IAs, Comité de avaliação de impacto, 14 de Novembro de 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm

[10] Acordo interinstitucional "Legislar melhor" (JO C 321 de 31.12.2003), ponto 28.

[11] Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto (14901/05 JUR, adoptado em 29.11.2005).

[12] Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto (14901/05 JUR, adoptado em 29.11.2005).

[13] PE: Conferência dos Presidentes das Comissões, IA: The European Parliament’s Experience, A Stock-taking Report of The Common Approach to IA. Conselho: Nota do Director da Direcção-Geral do Secretariado-Geral, Direcção I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA — State of play of the handling of IA in the Council, Bruxelas, 3.11.2008. Comissão: Review of the Inter-Institutional Common Approach to IA (IA) — Implementation of the Common Approach by the Commission. Documento de trabalho do Secretariado-Geral SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Resolução de 24 de Março de 2004 sobre a avaliação das repercussões da legislação comunitária e dos procedimentos de consulta (2003/2079(INI)); Resolução de 10 de Julho de 2007 sobre a minimização dos custos administrativos impostos pela legislação (2005/2140(INI)); Resolução de 16 de Maio de 2006 sobre a aplicação, as consequências e o impacto da legislação em vigor sobre o mercado interno (2004/2224(INI)); Resolução de 16 de Maio de 2006 sobre "Legislar melhor 2004" — aplicação do princípio da subsidiariedade — 12.o Relatório Anual (2005/2055(INI)); Resolução de 4 de Setembro de 2007 sobre "Legislar melhor 2005": aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade — 13.o Relatório Anual (2006/2279(INI)); Resolução de 4 de Setembro de 2007 sobre a revisão do mercado único (2007/2024(INI)); Resolução de 4 de Setembro de 2007 sobre o programa "Legislar melhor na União Europeia" (2007/2095(INI)); Resolução de 21 de Outubro de 2008 sobre "Legislar melhor 2006": aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade — 14.o Relatório Anual (2008/2045(INI)); Parlamento Europeu, Comissão dos Assuntos Jurídicos, "Relatório "Legislar Melhor" na União Europeia" (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 final, 2.7.2007: ver exposição de motivos e pontos 5-15, 21, 26, 30, 42-43.

[15] Conselho da União Europeia, Conclusões do Conselho "Competitividade" sobre o programa "Legislar melhor", 17076/09 de 4.12.2009, ponto 6.

[16] Acordo interinstitucional "Legislar melhor"; Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto, 2005.

[17] Comunicação da Comissão Europeia sobre a avaliação de impacto, COM(2002) 276 final; Comissão Europeia, Comunicação "Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo — Princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão", COM(2002) 704 final; Nota de informação do presidente à Comissão, Melhoria do sistema de apoio à qualidade e do controlo de qualidade da avaliação de impacto efectuada pela Comissão, Comité de avaliação de impacto, 14 de Novembro de 2006, Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, 2005/2006, SEC(2005) 791.

[18] Grupo de trabalho Mandelkern sobre a melhoria da legislação, Relatório final, 13 de Novembro de 2001.

[19] OCDE, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, 1997; OCDE, APEC-OCDE Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft, 2005; OCDE, Indicators of Regulatory Management Systems, 2009.

[20] Comunicação da Comissão Europeia sobre a avaliação de impacto, COM(2002) 276 final de 2.6.2002, ponto 1.2.: a avaliação de impacto consiste "... num processo de análise sistemática das potenciais repercussões de uma intervenção por parte das autoridades públicas".

[21] José Manuel Barroso — Presidente da Comissão Europeia: resposta ao programa da presidência britânica, Parlamento Europeu — Sessão Plenária, Bruxelas, 23 de Junho de 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union, Conferência Jean Monnet, EUI Florença, 31 de Março de 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats, Parlamento Europeu, Estrasburgo, 4 de Abril de 2006; apresentação do programa de trabalho de 2007 da Comissão Europeia, Parlamento Europeu, Estrasburgo, 14 de Novembro de 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off; Bruxelas, 5 de Março de 2007; We are all new Europeans now, Parlamento Lituano (Seimas), Vilnius, 29 de Março de 2007; 165 Günther Verheugen, "Legislar melhor", Conferência da Presidência Eslovena; Lubljana, 17 de Abril de 2008.

[22] Ver estratégia política anual 2005; COM(2004) 133 final de 25.2.2004. Programa legislativo e de trabalho da Comissão de 2004, COM(2003) 645 final, anexo 2: estas iniciativas incluíam propostas pré-legislativas e legislativas para definição de políticas importantes.

[23] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2005) 791 de 15.6.2005, alteradas em 15.3.2006, Procedimentos aplicáveis (II.1).

[24] Estão isentos os "livros verdes", as propostas para consulta dos "parceiros sociais", as decisões e relatórios periódicos da Comissão, as propostas decorrentes de compromissos internacionais e as medidas da Comissão relativas ao seu poder de supervisão da correcta aplicação da legislação comunitária, bem como as decisões de execução.

[25] Estas iniciativas (que têm um impacto potencialmente significativo, dizem respeito a aspectos novos ou sensíveis ou afectam especialmente as partes interessadas e, portanto, justificam a realização de uma avaliação de impacto) são seleccionadas com base num screening pelo Secretariado-Geral, com o apoio do comité de avaliação de impacto.

[26] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2005) 791 de 15.6.2005, alteradas em 15.3.2006; Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI, SEC(2009) 92 de 15.1.2009.

[27] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2009, SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Discurso da comissária Reding perante o grupo de reguladores europeus, em 8 de Fevereiro de 2006.

[30] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2009, SEC(2009) 92, capítulo 3, p. 12-16.

[31] Acordo interinstitucional "Legislar melhor": em especial os pontos 25 e 29; Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto (14901/05 JUR, adoptado em 29.11.2005): em especial os pontos 5, 6 e 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] Conferência dos Presidentes das comissões do Parlamento Europeu, IA Handbook, 17 de Julho de 2008; Conselho da União Europeia, Secretariado-Geral, Handling IAs in Council: Indicative Guidance For Working Party Chairs, Luxemburgo, 2007.

[34] Parlamento Europeu, Comissão da Indústria, Investigação e Energia, ITRE(2008)0123_1; 23 de Janeiro de 2008, reunião das 17:00 às 18:30; Carta do comissário Piebalgs sobre a avaliação de impacto da Comissão, continuação da troca de opiniões sobre o pacote energético para a electricidade e o gás.

[35] Conselho da UE, Secretariado-Geral, Handling IAs in Council. Indicative Guidance For Working Party Chairs, 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 e COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 e COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers, European Consumers’ Organisation, European Environmental Bureau, European Federations for Transport and Environment, European Trade Union Federation, Social Forum, World Wide Fund for Nature (WWF — Fundo Mundial para a Natureza).

[39] Acordo interinstitucional "Legislar melhor" (2003/C 321/01, artigo 30.o).

[40] Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto (14901/05 JUR, adoptada em 29.11.2005).

[41] Ver http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en, última consulta em 15 de Junho de 2009.

[42] Avaliação de impacto: The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA, Conferência dos Presidentes de Comissões, Dezembro de 2008 (avaliação de impacto das alterações: 1) substâncias prioritárias no domínio das águas (Fevereiro de 2008); 2) certos aspectos da Directiva sobre o tempo de trabalho (Julho de 2007); 3) a "Interoperabilidade do sistema ferroviário comunitário II" (Abril de 2007); 4) proposta de Directiva sobre a qualidade do ar (Setembro de 2006); 5) quantidades nominais dos produtos pré--embalados (Novembro de 2005); 6) avaliação de impacto sobre os objectivos da reciclagem definidos na Directiva-Quadro sobre os resíduos (Maio de 2008); 7) Directiva 2006/66/CE relativa a pilhas e acumuladores e respectivos resíduos e que revoga a Directiva 91/157/CEE (Novembro de 2005).

[43] Directiva 2006/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de 2006, relativa a pilhas e acumuladores e respectivos resíduos e que revoga a Directiva 91/157/CEE (JO L 266 de 26.9.2006, p. 1).

[44] Parlamento Europeu, Comissão dos Assuntos Jurídicos, relator Katalin Lévai, Relatório sobre o programa "Legislar melhor" na União Europeia (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 final de 2.7.2007: ver nomeadamente a exposição de motivos e os pontos 5-15, 21, 26, 30, 42 e 43; Parlamento Europeu, Grupo de trabalho sobre a reforma parlamentar, Segundo relatório intermédio sobre as actividades legislativas e as relações interinstitucionais, 21 de Maio de 2008, PE 406.309/CPG/GT (documento interno do Parlamento Europeu), parte A, ponto 1.3, p. 13-14.

[45] Conselho, Secretariado-Geral, Conclusões do Conselho "Competitividade" sobre o programa "Legislar melhor", 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; ponto 13.

[46] Nota do Director do Secretariado-Geral, Direcção-Geral C, Direcção I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruxelas, 3.11.2008.

[47] Abordagem interinstitucional comum sobre a análise de impacto (14901/05 JUR, adoptada em 29.11.2005), ponto 12.

[48] Acordo interinstitucional "Legislar melhor" (2003/C 321/01): nomeadamente o ponto 30.

[49] Comissão Europeia, Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos serviços no mercado interno, COM(2004) 2 final/3, 5.3.2004.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Parecer do Parlamento Europeu de 16 de Fevereiro de 2006, Posição Comum adoptada pelo Conselho em 24 de Julho de 2006 (JO C 270 E de 7.11.2006, p. 1) e Posição adoptada pelo Parlamento Europeu em 15 de Novembro de 2006. Decisão do Conselho de 11 de Dezembro de 2006.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf

[53] Acordo entre o Bundestag e o governo federal sobre a cooperação em questões relativas à UE, em aplicação da secção 6 do acto de cooperação entre o governo federal e o Bundestag em questões relativas à UE (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union); ponto 1.5.; Bundesgesetzblatt 2006, parte I, n.o 44, Bona, 30 de Setembro de 2006.

[54] Planeamento e acompanhamento da actividade de regulamentação nos EUA: de seis em seis meses o Office for Information and Regulatory Affairs (OIRA) do Office for Management and Budget (OMB) da Presidência elabora um calendário e um programa de regulamentação, compilando as informações sobre as futuras actividades de regulamentação de todas as agências federais, bem como uma análise custo/benefício do seu impacto bruto previsível. Este plano, que é publicado, identifica as modalidades de aplicação propostas pelas agências que serão objecto de avaliações de impacto.

[55] Comissão Europeia, Comunicação "Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo — Princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão", COM(2002) 704 final.

[56] Council of Australian Governments: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies (Conselho dos Governos da Austrália: Regulação das boas práticas. Guia para Conselhos de Ministros e organismos nacionais de normalização), Outubro de 2007.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers. (Comparação das directrizes dos Estados Unidos e da Comissão Europeia em matéria de análise regulamentar de avaliações de impacto. Documentos sobre política industrial e reformas económicas.) N.o 3, Abril de 2007. Informações igualmente em www.regulations.gov

[58] United Kingdom Cabinet Office, Better Regulation Executive, IA Guidance, Londres, Maio de 2007.

[59] Nota de informação do presidente à Comissão, "Melhorar o apoio e o controlo de qualidade no âmbito das avaliações de impacto da Comissão", Comité de Avaliação de Impacto, 14 de Novembro de 2006.

[60] Ver igualmente Tribunal de Contas Europeu: Relatório Especial n.o 9/2007, Avaliação dos programas-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) da UE — O método da Comissão pode ser melhorado?; Relatório Especial n.o 7/2008, Programa Energia Inteligente para a Europa (2003-2006); Relatório Especial n.o 2/2009, O Programa de Saúde Pública da União Europeia (2003-2007): uma forma eficaz de melhorar a saúde?

[61] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2005/2006, SEC(2005) 791.

[62] National Audit Office, Delivering High Quality IAs, 30.1.2009, p. 14.

[63] Anexos das Directrizes sobre a AI, SEC(2005) 791, p. 58-59.

[64] Comissão Europeia, avaliação de impacto da Proposta de Directiva do Conselho que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, independentemente da sua religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual, SEC(2008) 2180, p. 11.

[65] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2009, SEC(2009) 92, p. 17.

[66] Conselho, Secretariado-geral, Conclusões do Conselho "Competitividade" sobre o programa "Legislar Melhor", 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; ponto 18.

[67] Algemene Rekenkamer, "European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands" (Legislação europeia: execução das directivas europeias e aplicação da legislação europeia nos Países Baixos), 17 de Junho de 2008.

[68] Comissão Europeia, Avaliação de impacto sobre "Direitos dos consumidores", SEC(2008) 2544.

[69] Comissão Europeia, Proposta de directiva relativa aos direitos dos consumidores, COM(2008) 614.

[70] A apresentação da avaliação de impacto da Comissão e o debate subsequente durante a reunião do "Grupo de Trabalho para a Protecção dos Consumidores" de 4 de Fevereiro de 2009 foram analisados no âmbito dos procedimentos de recolha de provas de auditoria.

[71] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2005/2006, SEC(2005) 791, p. 45, e Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2009, SEC(2009) 92, p. 48-49.

[72] Comissão Europeia, Evaluation in the Commission — Reporting on Results: Annual Evaluation Review 2007 — Conclusions and findings from evaluations in the Commission, COM(2008) 300, Maio de 2008; anexos I e II.

[73] Bruegel, "Europe’s economic priorities 2010-2015: Memos to the new Commission", editado por André Sapir, 2009, p. 17.

[74] Comissão Europeia, Uma Europa de resultados — Aplicação do direito comunitário, COM(2007) 502, p. 6.

[75] SEC(2005) 430 e SEC(2004) 924 respectivamente.

[76] Comissão Europeia: Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Programa de Acção para a Redução dos Encargos Administrativos na União Europeia, COM(2007) 23 final, 24.1.2007.

[77] Comissão Europeia, Directrizes sobre a AI 2005/2006, SEC(2005) 791, anexo 20.

[78] Comissão Europeia: Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Programa de acção para a redução dos encargos administrativos na União Europeia — Planos de redução sectoriais e acções para 2009, COM(2009) 544 final, 22.10.2009.

[79] Os custos de informação referem-se a etiquetagem, comunicação, registo, acompanhamento e avaliação necessários ao fornecimento das informações. Em alguns casos, as informações têm de ser comunicadas às autoridades públicas ou ao sector privado. Em outros, apenas têm de estar disponíveis para inspecção e fornecimento, caso sejam solicitadas.

[80] Agricultura e subsídios agrícolas, contas anuais e direito das sociedades, política de coesão, ambiente, serviços financeiros, pesca, segurança dos al