PT Jornal Oficial da União Europeia C 271/81

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à segurança geral dos produtos e que revoga a Diretiva 87/357/CEE e a Diretiva 2001/95/CE do Conselho

[COM(2013) 78 final – 2013/0049 (COD)]

2013/C 271/15

Relator-geral: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Em 25 de fevereiro e 12 de março de 2013, o Conselho e o Parlamento Europeu, respetivamente, decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à segurança geral dos produtos e que revoga a Diretiva 87/357/CEE e a Diretiva 2001/95/CE do Conselho

COM(2013) 78 final – 2013/0049(COD).

Em 12 de fevereiro de 2013, a Mesa do Comité incumbiu a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo da preparação dos trabalhos sobre esta matéria.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu, na 490.a reunião plenária de 22 e 23 de maio de 2013 (sessão de 22 de maio), designou relator-geral Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER e adotou, por 120 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE concorda com a Comissão no que se refere a estabelecer um quadro jurídico, com um elevado nível de proteção dos consumidores, que estabelece a obrigação de os produtos de consumo serem seguros.

1.2 O Comité considera que o regulamento é o instrumento jurídico apropriado para a consolidação de textos jurídicos existentes, adaptando-os ao novo quadro legislativo para a comercialização de produtos. O regulamento estabelecerá o mesmo nível de segurança em todos os países da UE, definindo critérios comuns.

1.3 Dado que o regulamento é o único instrumento que permite uma adoção de medidas uniforme e prevê um apoio para idênticos níveis de risco a todos os países da UE, convém que esta proposta seja expressa em termos que possam ser interpretados com o mesmo alcance em todos os Estados-Membros.

1.4 O CESE considera que, dada a importância da normalização para garantir a segurança dos produtos, a Comissão deveria reforçar o apoio à participação dos consumidores no CEN (Comité Europeu de Normalização) e outros organismos similares.

1.5 No tocante à plena realização do mercado interno, o Comité considera, por um lado, que a proposta representa uma medida de proteção muito importante para os consumidores ao reduzir os riscos de lesões e morte, restabelecendo a confiança e, por outro lado, que é necessária transparência e lealdade nas transações comerciais, de forma que quem pretenda produzir e vender produtos perigosos não disponha de uma vantagem desleal em relação aos concorrentes que aceitem os custos associados aos produtos seguros.

2. Introdução

2.1 A proteção da segurança dos consumidores pressupõe que os bens e serviços ao seu dispor sejam de molde a, em condições normais ou previsíveis de utilização, não apresentarem riscos para a segurança dos consumidores, devendo, caso contrário, poder ser retirados do mercado mediante procedimentos rápidos e simples. Este constitui um dos princípios fundamentais da política europeia de proteção dos consumidores desde o seu programa preliminar de 1975 (1). Na sequência da Resolução do Conselho de 23 de junho de 1986 (2) relativa à defesa e promoção dos interesses dos consumidores, fomentou-se uma nova orientação no domínio da harmonização técnica e da normalização (3).

2.2 A primeira diretiva relativa à segurança geral dos produtos, aprovada em 1992 (4), foi substituída pela Diretiva 2001/95/CE do Parlamento e do Conselho, de 3 de dezembro de 2001 (5), que entrou em vigor em 15 de janeiro de 2002, tendo como prazo-limite de transposição para o direito nacional a data de 15 de janeiro de 2004. O CESE pronunciou-se na devida altura a esse respeito (6), aprovando a abordagem proposta pela Comissão, não obstante algumas reservas em relação a determinados aspetos.

2.3 Com a criação do Sistema de Alerta Rápido para produtos não alimentares perigosos (RAPEX), estabeleceu-se a circulação de informação entre a Comissão e as autoridades dos Estados-Membros sobre medidas adotadas pelas autoridades dos Estados-Membros e pelos operadores económicos em relação a produtos que apresentam um risco grave para a saúde e a segurança dos consumidores, a fim de fazer frente a eventuais «situações de urgência». A Comissão aprovou em 2004 (7) orientações específicas para assegurar o funcionamento adequado do sistema RAPEX.

2.4 Embora os 27 Estados-Membros tenham transposto a diretiva para os respetivos sistemas jurídicos, nem todos seguiram as mesmas modalidades de aplicação. Alguns atos de transposição apresentam discrepâncias, nomeadamente: — em matéria de avaliação da segurança, questão prevista no artigo 3.o da diretiva; — em matéria de rastreabilidade – alguns Estados-Membros conferiram um caráter obrigatório à indicação, no produto ou na respetiva embalagem, da identidade e do endereço do produtor (ou importador), enquanto para outros essa informação é facultativa; — por outro lado, em determinados Estados-Membros, a notificação pelos produtores é exigida apenas em caso de risco conhecido, não havendo qualquer obrigação de notificação quando o produtor «deveria ter conhecimento» do risco com base nas informações disponíveis.

3. Proposta da Comissão

3.1 A proposta de regulamento em apreço faz parte do chamado «Pacote da Segurança dos Produtos e Fiscalização do Mercado», que também inclui uma proposta de regulamento único relativo a uma fiscalização do mercado e um plano de ação plurianual para a fiscalização do mercado abrangendo o período 2013-2015.

3.2 A proposta de regulamento tem por objetivo completar o quadro jurídico da segurança dos produtos de consumo e da respetiva comercialização adotado nos últimos anos relativamente a produtos não alimentares fabricados, com exceção de alguns produtos, como seja o caso das antiguidades. Exige-se que os produtos de consumo sejam «seguros», estabelecendo determinadas obrigações para os operadores económicos. Preveem-se igualmente disposições sobre a elaboração de normas em prol do requisito de segurança geral. A proposta da Comissão tem por base jurídica o artigo 114.o do TFUE, que se aplica às medidas de estabelecimento e funcionamento do mercado interno e serve de fundamento para o exercício de competências partilhadas da União e dos Estados-Membros.

3.3 A Comissão muda de instrumento legislativo, apresentando um proposta de regulamento em lugar de uma diretiva, com o fito de estabelecer o mesmo nível de segurança em todos os países da UE e de harmonizar a legislação neste domínio, definindo para o efeito uma série de critérios comuns, sob reserva da legislação setorial. A proposta de regulamento estabelece normas claras e detalhadas que serão aplicáveis de modo uniforme e simultâneo em toda a União.

3.4 A Comissão pretende manter um elevado nível de proteção da saúde e da segurança dos consumidores, racionalizando e simplificando o funcionamento do sistema de segurança e a sua interação com outra legislação da União.

3.5 A proposta pretende revogar as Diretivas 87/357/CE e 2011/95/CE, cujo conteúdo fica repartido pelas duas propostas de regulamento em fase de elaboração. Assim, as disposições relativas à fiscalização do mercado e ao sistema RAPEX, atualmente constantes da Diretiva relativa à segurança geral dos produtos (DSGP), foram incluídas na nova proposta de regulamento, que passa a constituir um documento único sobre a fiscalização do mercado, reunindo todas as disposições neste domínio num só instrumento e fazendo do RAPEX o sistema de alerta apropriado para os produtos que apresentam riscos.

3.6 Por outro lado, a proposta em apreço define as obrigações fundamentais dos operadores económicos afetados (fabricantes, importadores, distribuidores) envolvidos na cadeia de abastecimento de produtos de consumo, visto que não estão sujeitos a requisitos correspondentes ao abrigo da legislação de harmonização setorial da União. Por conseguinte, a sua função passa a cingir-se a uma aplicação em situações não regulamentadas a nível setorial ou que apresentem um caráter residual em relação a elas.

3.7 Parte-se do princípio geral de que todos os produtos de consumo não alimentares têm de ser seguros quando colocados ou disponibilizados no mercado da União. As obrigações mais pormenorizadas dos operadores económicos aplicam-se apenas aos operadores que não estão sujeitos a obrigações equivalentes estabelecidas na legislação de harmonização aplicável a um setor de produtos específicos.

3.8 A proposta ganhou em simplicidade devido à introdução de uma ligação clara com a legislação setorial específica e à simplificação das normas. Partir-se-á do princípio de que os produtos de consumo que cumprirem a legislação de harmonização setorial da União, que visa assegurar a saúde e a segurança das pessoas, são seguros também ao abrigo da presente proposta de regulamento.

3.9 Por outro lado, a secção das definições foi atualizada em função do Novo Quadro Legislativo para a Comercialização de Produtos. Ademais, simplificou-se significativamente o processo para identificar as normas europeias existentes ou para solicitar a elaboração de novas normas europeias suscetíveis de gerar a presunção de que um produto é seguro, alinhando-o com o novo quadro geral para a normalização europeia.

3.10 As obrigações dos operadores económicos abordam, nomeadamente, questões relacionadas com a rotulagem, a identificação dos produtos, medidas corretivas a tomar em caso de produtos não seguros e informação das autoridades competentes.

3.10.1 A proposta exige também que os operadores económicos possam identificar os operadores que lhes tiverem fornecido o produto e a quem o forneceram. A Comissão tem competência para adotar medidas que exijam que os operadores económicos estabeleçam ou adiram a um sistema eletrónico de rastreabilidade.

4. Observações na generalidade

4.1 O CESE defende a existência de uma regulamentação que assegure aos consumidores um elevado nível de proteção da saúde e de segurança, em especial dos produtos, considerando que a proposta da Comissão pode contribuir para o efeito, mas preconiza que se tenham em conta as considerações aventadas no presente parecer no intuito de a clarificar.

4.2 O CESE chama a atenção para o facto de o conteúdo da exposição de motivos da proposta não ser depois integralmente retomado no articulado. Com efeito, nos considerandos da proposta mencionam-se questões como o facto de a nova proposta se aplicar a todas as técnicas de venda, incluindo as vendas à distância, que depois se omitem no corpo do texto. Por isso, tendo em conta o instrumento jurídico proposto – que requer uma uniformização prévia dos critérios para assegurar uma interpretação homogénea em todos os países da UE –, seria recomendável incluir pelo menos uma referência a tais questões no articulado da proposta de regulamento.

4.2.1 No entender do CESE, a proposta de regulamento é pertinente e proporcionada, visto que se trata do único instrumento que permite uma adoção de medidas uniforme e prevê um nível de apoio idêntico a todos os Estados-Membros para idênticos níveis de risco. Constitui o meio adequado para revogar as Diretivas 87/357/CEE e 2011/95/CE quando se mantenha o nível de proteção estabelecido em ambas em relação ao nível de segurança exigido.

4.2.2 Isto propicia a certeza jurídica do mercado e dos consumidores, o que, a par da simplificação das medidas, permitirá reduzir os custos financeiros da adoção da proposta. Caberá a todos os países da União interpretar os seus termos com o mesmo alcance.

4.2.3 Deve assinalar-se claramente que o âmbito de aplicação da proposta de regulamento é delimitado de acordo com a legislação setorial da União. Como tal, também seria aconselhável que no artigo 1.o se destacasse o caráter «geral» e transversal da proposta em relação à demais legislação setorial em matéria de segurança dos produtos de consumo.

4.3 À semelhança da diretiva, a proposta de regulamento exige que os produtos de consumo sejam «seguros». Estabelece determinadas obrigações para os operadores económicos e contém disposições sobre a elaboração de normas em prol do requisito geral de segurança. Todavia, o articulado não contém qualquer referência ao «princípio da precaução» por que se deve reger a segurança dos produtos e que cabe mencionar expressamente nas suas disposições.

4.4 Definições constantes da proposta

4.4.1 No que se refere às definições constantes da proposta, o CESE considera que algumas deviam ser revistas dado que, ou por questões terminológicas, de tradução ou pelas diferentes tradições jurídicas dos Estados-Membros, podem causar, no futuro, problemas na aplicação do regulamento.

4.4.2 A noção de produtos «seguros» é apropriada e contempla os vários aspetos que permitem ajuizar a sua segurança em relação a características de que o consumidor deverá estar ciente, como a respetiva duração, natureza e composição. Todavia, haveria que especificar que os «produtos» em causa são «fabricados» ou «manufaturados».

4.4.3 Da mesma forma, os termos «[condições de utilização] normais» e «razoavelmente previsíveis» podem gerar confusão, pois o critério de razoabilidade dá potencialmente azo a que se inclua neste contexto todo e qualquer produto, mesmo não sendo seguro, desde que utilizado de forma adequada.

4.4.4 Conviria porventura substituir o termo «normal» por «habitual» ou, eventualmente, associá-lo – dada a sua ambiguidade – ao consumidor a que se destina o produto. Para o efeito, recomenda-se substituir o termo referido por «produto não seguro», já que tal permitiria unificá-lo com o conceito constante da Diretiva em matéria de responsabilidade civil decorrente dos produtos defeituosos (8). Seria aconselhável proceder a uma tal unificação de regime jurídico nos Estados-Membros, embora no âmbito em causa o conceito de produto seja mais lato.

4.4.5 No respeitante ao termo «mandatário», note-se que a referência implícita a um mandato poderá gerar conflitos no futuro em países que exijam que se subscreva um contrato de mandato prévio. Conviria, por isso, substituir «mandatada por escrito» por «incumbida por escrito», deixando assim margem aos Estados para escolherem a fórmula contratual mais adequada ao respetivo enquadramento jurídico nacional, ao mesmo tempo que se evita a possibilidade de suscitar eventuais problemas futuros de caráter contratual.

4.4.6 Quanto à definição de «risco grave», seria preferível alargá-la a todo e qualquer tipo de «exposição, contingência ou perigo», por ser mais intuitiva para os consumidores, ou seja, associar o «risco grave» à necessidade de realizar uma ação imediata e à adoção de medidas no momento em que se toma conhecimento dos riscos.

5. Observações na especialidade

5.1 A proposta de regulamento dá uma importância particular à necessidade de uniformizar e de simplificar as obrigações que competem aos operadores económicos, o que o CESE perfilha em pleno, dada a confusão prevalecente tanto entre os operadores económicos como entre as autoridades nacionais.

5.2 No artigo 4.o caberia acrescentar a frase «nos termos estabelecidos pelo presente regulamento», visto que o conceito de segurança pode não ser coincidente com as disposições estabelecidas noutras normas setoriais.

5.3 Há que clarificar, no articulado, o âmbito da proposta no que se refere à inclusão dos serviços no âmbito de aplicação do regulamento. Não obstante, o CESE espera que a Comissão apresente uma proposta completa sobre a segurança dos serviços na UE.

5.4 Em relação à menção de «consumidores vulneráveis», referida no artigo 6.o, alínea d), importaria precisar se tal conceito assenta num critério geral (idade, saúde, etc.) ou se depende das características do produto (informação insuficiente). O CESE estima que, para conferir maior coerência ao direito da União, há que utilizar conceitos autónomos comuns a todo o direito da União e não definir conceitos para cada proposta legislativa

5.5 O artigo 6.o, n.o 2, alínea h), alude ao nível de segurança com que os consumidores podem razoavelmente contar. Haveria que especificar melhor a noção de «razoabilidade», precisando-a «em termos da natureza, composição e destino dos produtos», a fim de conferir maior segurança jurídica ao texto.

5.6 O CESE considera que os consumidores têm direito a dispor de informações claras e precisas sobre a origem dos produtos, devendo estes conter sempre uma indicação específica da sua proveniência, cumprindo o disposto no direito da União.

5.7 Conviria igualmente rever a formulação desta disposição, precisando que os fabricantes e importadores devem «assegurar» o cumprimento das obrigações nela estabelecidas.

5.8 Obrigações dos fabricantes e demais operadores

5.8.1 A proposta de regulamento estabelece regras quanto à elaboração da documentação por parte dos fabricantes e aos procedimentos que terão de efetuar em nome da segurança dos consumidores, as quais o Comité reputa pertinentes.

5.8.2 Estas obrigações específicas consistem em realizar testes por amostragem dos produtos existentes no mercado, investigar as reclamações e conservar um registo das mesmas, dos produtos não conformes e das recolhas de produtos, assim como a obrigação de manter os distribuidores informados dessa monitorização.

5.8.3 Não obstante, a proposta não especifica as modalidades concretas da sua realização, competindo a cada Estado-Membro definir as medidas que deve tomar (como a eventual criação de um registo especial). Seria preferível harmonizar tais procedimentos, a fim de haver um sistema de alerta que mantenha o mercado devida e atempadamente informado, permitindo a adoção de medidas eficazes antes de se causarem danos.

5.9 Documentação técnica

5.9.1 A obrigação de informar os consumidores deve referir-se apenas às questões associadas à utilização e à natureza dos produtos e não ser alargada à denominada documentação técnica. Esta pode conter dados relativos a segredos comerciais e outra informação confidencial dos fabricantes que devem estar à disposição das autoridades, definindo-se para tal normas comuns claras que não constam da proposta.

5.9.2 Uma vez que o texto parece apontar no sentido de responsabilizar o fabricante por danos eventualmente causados por um produto não seguro, seria mais correto definir que o conteúdo da documentação técnica terá uma validade de dez anos. Por uma questão de clareza, conviria substituir, no artigo 8.o, n.o 6, a expressão «os fabricantes devem assegurar» por «os fabricantes serão responsáveis por assegurar», dado que esta formulação se coaduna melhor com a obrigação que sobre eles recai. O mesmo se deve aplicar, mutatis mutandis, aos importadores e à sua responsabilidade, assim como à obrigação de conservarem a documentação técnica por um período de dez anos, à semelhança dos demais operadores económicos.

5.9.3 Para os consumidores poderem exercer sem quaisquer entraves o seu direito a informação sobre um determinado produto, seria aconselhável que, no artigo 8.o, n.o 7 – que impõe ao fabricante a obrigação de indicar um único endereço para contacto –, esta possibilidade não fosse dispendiosa para o consumidor, sob pena de dar a impressão de comportar uma penalização implícita para quem a ela recorra.

5.10 No atinente aos produtos que não possuem a aparência do que são, o CESE solicita o nível máximo de proteção, destacando em particular os produtos com aparência de brinquedos, que deveriam estar sujeitos às normas dispostas na Diretiva relativa à segurança dos brinquedos para se alcançar um nível elevado de proteção dos menores.

5.11 O CESE é favorável à rastreabilidade dos produtos ao longo de toda a cadeia de abastecimento, pois tal ajuda a identificar os operadores económicos e a adotar medidas corretivas eficazes contra produtos não seguros, quer se trate de recolhas orientadas quer de retiradas.

5.12 Quanto às normas europeias que conferem presunção de conformidade, o CESE entende que a proposta em apreço melhorará o funcionamento atual do sistema, embora importasse clarificar as disposições transitórias e a presunção de conformidade para reforçar a segurança jurídica.

5.12.1 Dada a importância da normalização, o CESE considera que os organismos europeus de normalização devem dotar-se dos recursos necessários para aumentar a sua produtividade e garantir uma qualidade elevada. É igualmente necessária uma representação mais eficaz dos consumidores.

5.13 Em princípio, as regras em matéria de atos delegados afiguram-se razoáveis, apesar de não parecer lógico conceder a delegação por um tempo indefinido. Além disso, os atos delegados não deverão dizer respeito a questões essenciais nem ultrapassar o âmbito do ato em causa, cabendo utilizá-los sobretudo antes da comercialização dos produtos perigosos. Por isso, é aceitável a adoção de atos delegados nos casos referidos no artigo 15.o, n.o 3, alínea a), da proposta, ao passo que os casos contemplados na alínea b) da mesma disposição já são questionáveis.

5.14 No tocante às sanções, importa reiterar que o CESE é partidário de uma harmonização dos tipos de infração e das sanções a aplicar, por exemplo, em função da infração cometida (9), uma vez que apenas a mera exortação genérica a que as sanções sejam eficazes, dissuasivas e proporcionadas pode dar azo a distorções no funcionamento do mercado.

5.14.1 Por último, o CESE considera que os Estados-Membros devem dispor de meios de indemnização e mecanismos de recursos adequados e eficazes junto dos tribunais competentes, tendo em vista o cumprimento das disposições do regulamento no interesse geral dos consumidores.

Bruxelas, 22 de maio de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) Resolução do Conselho, de 14 de abril de 1975, relativa a um programa preliminar da Comunidade Económica Europeia para uma política de proteção e informação dos consumidores. JO C 92 de 25.4.1975, p. 1.

(2) JO C 167 de 5.7.1986, p. 1.

(3) Com base na Resolução do Conselho de 7.5.1985, JO C 136 de 4.6.1985, p. 1.

(4) JO L 228 de 11.8.1992, p. 24.

(5) JO L 11 de 15.1.2002, p. 4.

(6) JO C 367 de 20.12.2000, p. 34.

(7) Decisão 2004/418/CE da Comissão (JO L 151 de 30.4.2004, p. 84).

(8) JO L 210 de 7.8.1985, p. 29.

(9) Tal comoprevisto no Regulamento (CE) n.o 1071/2009 (JO L 300 de 14.11.2009, p. 51).