PARECER Nº 5/94 do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias sobre:

- a proposta de Regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum e - a proposta de Regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (94/C 383/03)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, os seus artigos 43º e 209º,

Tendo em conta o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, ()

Tendo em conta o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE, CECA, Euratom) nº 2730/94 do Conselho, de 31 de Outubro de 1994 (),

Tendo em conta a Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, secção « Garantia » (),

Tendo em conta as propostas apresentadas pela Comissão em 1 de Julho de 1994 (),

Tendo em conta o pedido formulado pelo Conselho, de consulta do Tribunal de Contas sobre estas propostas, recebido no Tribunal em 2 de Setembro de 1994,

Considerando que a escassez de recursos associada a dificuldades processuais causou atrasos significativos nas decisões de apuramento, provocando igualmente alguns problemas de ordem jurídica e financeira ao nível das administrações nacionais;

Considerando que tal facto contribuiu para uma situação em que a Comissão não pôde dar, no âmbito do processo de apuramento anual, garantias razoáveis quanto à exactidão das despesas incluídas nas contas dos Estados-membros e imputadas ao orçamento geral da Comunidade, e quanto à sua conformidade com a legislação comunitária;

Considerando que o Tribunal denunciou por várias vezes esta situação bem como a falta de rigor do controlo interno dos sistemas de pagamento do FEOGA-Garantia e as irregularidades que daí resultam, nomeadamente no domínio das restituições à exportação ();

Considerando que não é de prever que a Comissão possa vir a satisfazer as condições que permitam tomar uma decisão global única; por conseguinte, a proposta, através da qual o apuramento das contas se divide em dois processos distintos, prevê uma reforma dos objectivos do sistema de apuramento no sentido de serem tomadas medidas preventivas e correctivas simultaneamente ou logo a seguir às operações, e o estabelecimento de uma colaboração mais estreita entre os Estados-membros e a Comissão;

Considerando que neste contexto a organização e os processos propostos relativos aos organismos pagadores, responsáveis pela gestão descentralizada das despesas comunitárias bem como pelas que se referem ao apuramento de contas propriamente dito, deverão ser esclarecidos e reforçados;

Considerando que se revela necessário, tendo em vista o saneamento da gestão do FEOGA, prever o pagamento de juros de mora quando determinados montantes devidos à Comissão não forem pagos dentro do prazo ou quando forem cobrados montantes indevidos,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER :

PRIMEIRA PARTE :

CONSIDERAÇÕES GERAIS

1. O Tribunal reafirma a sua fidelidade ao princípio de uma decisão única anual de apuramento das contas do FEOGA-Garantia, conforme estabelecido no Regulamento (CEE) nº 729/70 na sua versão inicial. Lamenta que a Comissão não tenha conseguido promover uma aplicação satisfatória do mesmo, desenvolvendo uma metodologia adequada de controlo e de regularização administrativa dos casos de não conformidade ou de irregularidades e afectando os meios necessários para o efeito.

2. O Tribunal constatou esta situação por várias vezes nos seus relatórios anuais e especiais () bem como a fraca qualidade do controlo interno dos sistemas de pagamento das despesas do FEOGA-Garantia. Nos seus relatórios, o Tribunal lamentou igualmente que a gestão do FEOGA-Garantia se caracterize por irregularidades, nomeadamente no domínio das restituições à exportação, e ainda no das intervenções e das ajudas directas.

3. Neste contexto, a proposta da Comissão aparece como uma solução de compromisso tendo em conta as deficiências que se verificaram no processo de apuramento, sem contudo constituir uma verdadeira solução. O Tribunal, à luz das suas observações anteriores, recomenda, portanto, uma atitude de prudência. Sendo a favor de uma redução do período de apuramento, sugere que se proceda ao lançamento de um período experimental que poderá dar lugar a uma avaliação por parte da Comissão. O Tribunal considera com efeito que a Comissão deverá, entre outros aspectos, apoiar-se nos primeiros resultados do processo de conciliação previsto no nº 2, alínea c), do artigo 5º da sua proposta, para poder em seguida justificar uma eventual alteração mais profunda da regulamentação em vigor.

4. A proposta da Comissão prevê que a redução do período de apuramento não se aplique às consequências financeiras dos casos de irregularidades. Com a preocupação de preservar os direitos legítimos da União Europeia para além do estrito domínio das irregularidades, o Tribunal defende a ideia de uma extensão das excepções a esta redução aos casos de negligências, conforme previsto pelas próprias disposições do nº 2 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70.

5. É nesta óptica que o Tribunal apresenta a seguir algumas observações específicas susceptíveis, segundo o seu ponto de vista, de melhorar a redacção do texto proposto.

SEGUNDA PARTE :

OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS

A) Sobre a proposta que altera o Regulamento (CEE) nº 729/70

Aprovação dos organismos pagadores

6. Tendo em consideração o papel fulcral dos organismos pagadores na execução da política do FEOGA-Garantia, o Tribunal chama a atenção para a necessidade de se proceder a uma criteriosa e rigorosa aprovação de tais organismos. Por conseguinte, a Comissão deverá estipular os critérios a serem satisfeitos pelos organismos pagadores, ou organismos por si designados, incluindo-os nas condições de aprovação previstas no nº 7 do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70. Por outro lado, para evitar discrepâncias na apreciação dos sistemas de controlo interno e organização administrativa dos organismos pagadores, qualquer aprovação por parte de um Estado-membro só deverá ter lugar após a Comissão ter emitido um parecer a esse respeito.

Processo de apuramento das contas

7. A proposta da Comissão divide a operação de apuramento das contas em dois processos de auditoria distintos :

a) Uma auditoria anual, efectuada por auditores independentes, das contas dos organismos pagadores, com base nos respectivos documentos comprovativos disponíveis, que se propõe confirmar se as receitas e as despesas referentes a um determinado exercício financeiro foram inscritas nas contas com exactidão, integralidade e veracidade;

b) Auditorias de conformidade plurianuais (), relativas a vários exercícios, que visam verificar a existência das operações a que se referem, bem como a conformidade das respectivas despesas e receitas com a legislação comunitária.

Para que todo o processo de apuramento seja de facto coerente será necessário definir claramente os objectivos, o âmbito e o método inerentes a cada uma destas fases de auditoria.

8. A decisão de apuramento das contas anuais deverá ser em grande parte tomada com base em documentos que certifiquem a integralidade, a exactidão e a veracidade das contas dos organismos pagadores. Salientando que a responsabilidade final cabe à Comissão e dada a importância vital destes documentos neste contexto, o novo regulamento deverá mencionar que :

a) os organismos que verificam as contas deverão ser funcional e hierarquicamente independentes dos organismos pagadores [nº 3-A do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70];

b) a denominação dos organismos que irão verificar as contas deverá ser comunicada à Comissão [nº 3-A do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 729/70];

c) antes de considerar que os documentos de certificação são fiáveis e a fim de garantir o seu carácter homogéneo e verdadeiro, a Comissão deverá certificar-se de que as auditorias foram efectuadas em conformidade com normas internacionais de auditoria em vigor, incluindo a análise da eficácia dos sistemas de controlo interno [nº 1-A do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70] e de que os resultados constituem uma base suficiente que justifica esses documentos.

9. A auditoria de conformidade deverá proceder a uma análise das operações efectuadas. Deverá igualmente verificar, numa base representativa, se as verbas imputadas ao FEOGA-Garantia foram gastas em conformidade com a legislação comunitária. No âmbito desta auditoria deverá igualmente proceder-se à análise da legalidade e da regularidade das operações subjacentes, que permita identificar os beneficiários finais, mais particularmente nas áreas a risco, bem como da materialidade dos factos geradores.

10. Por razões de prudência, já evocadas anteriormente no nº 3, o Tribunal considera que a redução imediata do período de apuramento, fixada pela Comissão em três anos que cobrem o exercício em curso e os dois exercícios anteriores [nº 2, alínea c), do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70], é excessiva e deverá ser limitada a cinco anos que cubram o exercício em curso e os quatro exercícios anteriores. Devido a este novo calendário e a fim de garantir a cobertura efectiva de todas as despesas, a Comissão deverá elaborar no início de cada ano um programa rolante plurianual, para as auditorias de conformidade, que abranja o ano em curso e os quatro anos seguintes, devendo simultaneamente elaborar um relatório relativo às auditorias efectuadas no ano anterior [nº 2-A do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70].

11. As decisões tomadas na sequência das auditorias de conformidade, quer constituam uma dedução quer um aumento relativamente ao financiamento comunitário, reportar-se-ão sempre a áreas específicas do orçamento e cobrirão habitualmente despesas referentes a mais de um exercício. Para que haja uma adequada transparência, tais decisões deverão mencionar, para cada Estado-membro, os montantes por área(s) do orçamento e por exercício(s) financeiro(s).

12. Finalmente, será necessário fixar prazos bem definidos em todas as fases do processo de apuramento, nomeadamente para evitar que os processos se mantenham muito tempo em aberto. Será igualmente indispensável prever a aplicação de juros de mora sempre que os montantes em dívida não forem pagos na sua data de vencimento e quando da cobrança de pagamentos indevidos.

13. O Tribunal salienta que a Comissão já tomou uma decisão () relativa à criação de um processo de conciliação no âmbito dos resultados da auditoria de conformidade, previsto no nº 2, alínea c), do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 729/70, último parágrafo da proposta de regulamento. Dado o eventual impacto deste novo processo nas futuras decisões de apuramento, a Comissão deverá avaliar cuidadosamente o processo de conciliação e o seu resultado após alguns anos de experiência, devendo no entanto fazê-lo o mais tardar até 31 de Dezembro de 1998.

Avaliação do novo sistema

14. As alterações aos processos de apuramento das contas, tal como são agora propostas, são consideráveis. Em muitos aspectos, é difícil prever o seu impacto na execução da política do FEOGA-Garantia. Assim, o Tribunal considera que a Comissão deverá submeter à apreciação das autoridades orçamentais, o mais tardar até 31 de Dezembro de 1998, um estudo relativo ao funcionamento dos novos processos, incluindo :

- a aprovação dos organismos pagadores,

- a certificação das contas,

- a auditoria de conformidade,

- o processo de conciliação.

Tal estudo deverá igualmente ser enviado ao Tribunal de Contas (artigo 2º da proposta de regulamento).

B) Sobre a proposta que altera o Regulamento Financeiro

15. A proposta da Comissão tem como objectivo adaptar as disposições do Regulamento Financeiro às alterações que propõe para o Regulamento (CEE) nº 729/70.

16. O Tribunal considera que as recomendações atrás efectuadas relativas a este regulamento se aplicam, mutatis mutandis, à proposta de alteração do Regulamento Financeiro. No entanto, o Tribunal considera que o nº 5 do artigo 102º, que diz respeito aos resultados das auditorias de conformidade, deverá também cobrir a hipótese de um aumento das despesas.

TERCEIRA PARTE :

PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO

17. Nos quadros anexos, o Tribunal apresenta as alterações e efectua as observações relativas à proposta da Comissão anunciadas na primeira e segunda partes.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reunião de 15 de Dezembro de 1994.

Pelo Tribunal de Contas

André J. MIDDELHOEK

Presidente

() JO nº L 94 de 28. 4. 1970, p. 13.

() JO nº L 356 de 31. 12. 1977.

() JO nº L 293 de 12. 11. 1994, p. 7.

() JO nº L 182 de 16. 7. 1994, p. 45.

() JO nº C 284 de 12. 10. 1994, p. 5,

COM(94) 240 de 1. 7. 1994.

() a) Relatórios anuais :

a) - observações sobre o processo de apuramento :

a) - - relatório anual de 1986, ponto 5.26 (JO nº C 336 de 15. 12. 1987),

a) - - relatório anual de 1988, pontos 5.1-5.32 (JO nº C 312 de 12. 12. 1989),

a) - observações sobre os Estados-membros :

a) - - relatório anual de 1989 (JO nº C 313 de 12. 12. 1990),

a) - - relatório anual de 1990 (JO nº C 324 de 13. 12. 1991),

a) - - relatório anual de 1991 (JO nº C 330 de 15. 12. 1992),

a) - - relatório anual de 1992 (JO nº C 309 de 16. 11. 1993),

a) - - relatório anual de 1993 (JO nº C 327 de 24. 11. 1994).

b) Relatórios especiais

a) - nº 2/89 sobre a organização dos mercados de frutas e produtos hortícolas frescos e transformados (JO nº C 128 de 24. 5. 1989),

a) - nº 2/90 sobre a gestão e controlo das restituições à exportação (JO nº C 133 de 31. 5. 1990),

a) - nº 2/92 sobre auditoria das restituições à exportação pagas a empresas importantes no sector dos produtos lácteos (JO nº C 101 de 22. 4. 1992),

a) - nº 4/93 sobre a aplicação do regime de quotas leiteiras (JO nº C 227 de 23. 8. 1993),

a) - nº 7/93 sobre controlos de fraudes e irregularidades no domínio agrícola (JO nº C 307 de 13. 11. 1993),

a) - nº 8/93 sobre a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO nº C 64 de 2. 3. 1994).

() Controlo da materialidade dos factos geradores e da legalidade/regularidade das despesas.

() Decisão da Comissão de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção « Garantia ». JO nº L 182 de 16. 7. 1994, p. 45.