Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de recomendação do Conselho relativa à prevenção dos riscos associados à toxicodependência"

(COM(2002) 201 final - 2002/0098 (CNS))

(2003/C 61/31)

Em 10 de Junho de 2002, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, designou A. Le Nouail-Marlière como relatora.

Na 394.a reunião plenária (sessão de 24 de Outubro de 2002), o Comité Económico e Social Europeu nomeou A. Le Nouail-Marliere relatora-geral e adoptou, por 93 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Síntese do projecto de recomendação do Conselho sobre a proposta da Comissão

1.1. Desde meados da década de 80 que os Estados-Membros da UE têm vindo a adoptar acções communs para combater a toxicodependência. Em 1990, o Conselho Europeu de Roma aprovou o primeiro Plano Europeu de Combate à Droga, posteriormente revisto e actualizado no Conselho Europeu de Edimburgo, em 1992. O Plano de Acção Comunitário de 1995-1999 pôs a tónica na necessidade de uma resposta pluridisciplinar e integrada, orientada para a redução da procura e da oferta, a luta contra o tráfico ilícito e a cooperação e coordenação internacionais.

1.2. O Tratado de Amesterdão aponta as drogas como um grande flagelo e perigo para a saúde pública. As drogas mantêm-se claramente como uma questão prioritária para a acção comunitária no domínio da saúde pública. O terceiro parágrafo do n.o 1 do artigo 152.o determina que "A acção da Comunidade será complementar da acção empreendida pelos Estados-Membros na redução dos efeitos nocivos da droga sobre a saúde, nomeadamente através da informação e da prevenção". A redução dos efeitos nocivos da droga para a saúde surge como um novo objectivo da cooperação entre os Estados-Membros, para além da cooperação tradicional no domínio da prevenção.

1.3. A Estratégia de Luta contra a Droga da UE (2000-2004)(1), aprovada pelo Conselho Europeu em Dezembro de 1999, contempla três objectivos principais em matéria de saúde pública:

- diminuir significativamente, num prazo de cinco anos, a prevalência do consumo ilícito de droga, bem como os novos casos de toxicodependência, particularmente entre os jovens com menos de 18 anos de idade;

- diminuir significativamente, num prazo de cinco anos, a incidência dos efeitos nocivos das drogas para a saúde (HIV, hepatite B e C, tuberculose, etc.) e o número de mortes relacionadas com a droga;

- aumentar significativamente o número de toxicodependentes com tratamento bem sucedido.

1.4. A principal finalidade da proposta de recomendação do Conselho, assente no artigo 152.o do Tratado, é contribuir para que este segundo objectivo de saúde pública seja alcançado pelos Estados-Membros.

1.5. Esta proposta inclui medidas que visam uma melhor integração entre os serviços sociais e os serviços de saúde. Estas medidas reforçarão ainda o desenvolvimento de métodos de formação e de acreditação dos profissionais de saúde neste âmbito e a prevenção dos riscos infecciosos relacionados com o uso de drogas.

1.6. Os Estados-Membros são convidados a estabelecer como objectivo de saúde pública a prevenção da toxicodependência e a redução dos riscos associados ao uso de substâncias psicotrópicas, a definir políticas gerais de prevenção e tratamento e a elaborar uma avaliação pertinente tendo em vista aumentar a eficácia da prevenção, incluindo a utilização de dados adequados e de evidência científica e uma avaliação mais pertinente das necessidades.

1.7. É dada uma atenção particular ao intercâmbio de informações no seio da União Europeia, o qual deverá ser desenvolvido.

2. Observações na generalidade

2.1. Por que motivo este documento é uma recomendação e não um instrumento jurídico mais vinculativo?

O princípio da subsidiariedade não permite medidas jurídicas mais vinculativas no domínio da saúde pública. O artigo 152.o do Tratado determina que "O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, pode igualmente adoptar recomendações para os fins enunciados no presente artigo". Esta é a única recomendação no domínio da saúde pública, mas há outras recomendações mais ligadas à aplicação da lei, etc. (por exemplo, sobre a oferta).

2.2. O Comité chama a atenção para o facto de outros instrumentos estarem actualmente em preparação:

- Proposta de decisão-quadro do Conselho sobre o estabelecimento de disposições mínimas relativas aos elementos constitutivos das infracções penais e das sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga.

- Iniciativa do Reino de Espanha destinada a aprovar uma Convenção relativa à repressão, pelas administrações aduaneiras, do tráfico ilícito de droga no alto mar.

- Projecto de resolução do relativa ao tratamento dos criminosos toxicodependentes durante o cumprimento das penas.

- Projecto de resolução do Conselho sobre classificação genérica de grupos específicos de novas drogas sintéticas.

- Projecto de resolução do Conselho para a elaboração de um protocolo de actuação em matéria de recolha de amostras de drogas apreendidas.

3. A presente recomendação pretende aplicar programas de prevenção baseados em projectos já testados em alguns Estados-Membros e ampliar o âmbito das acções possíveis associando os actores dessa prevenção.

3.1. Os objectivos do programa de prevenção da toxicodependência são incentivar a cooperação entre os Estados-Membros, o apoio às respectivas acções e a promoção da coordenação das suas políticas e programas, a fim de prevenir as dependências associadas à utilização de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas. O programa estava previsto, inicialmente, para o período 1996-2000, mas foi posteriormente prolongado até ao fim de 2002.

3.2. As actividades concentraram-se em:

- melhorar o conhecimento do fenómeno da droga e das toxicodependências e suas consequências;

- identificar os métodos de prevenção da toxicodependência;

- melhorar a informação, a educação e a formação no terreno, dando especial atenção aos jovens e aos grupos particularmente vulneráveis.

3.3. O programa também procurou reforçar a cooperação com países terceiros e organizações internacionais activas no domínio da prevenção da toxicodependência. As acções foram executadas em estreita cooperação com os Estados-Membros.

3.4. A fim de assegurar a rentabilidade e o valor acrescentado da participação da Comunidade, foi dada prioridade a projectos executados em grande escala, projectos relevantes de uma perspectiva metodológica, inovadores e com probabilidade de ter verdadeiro impacto na persecução dos objectivos do programa. Devem aproximar o sector público e as organizações não governamentais comprovadamente competentes neste domínio e fomentar a cooperação pluridisciplinar.

3.5. A maioria dos projectos financiados é do domínio da intervenção na saúde pública, e não da ciência pura, embora com ênfase na avaliação. O número de projectos financiados durante esse período foi de aproximadamente 180, para uma dotação total de 38 milhões de EUR. Os países candidatos participaram em alguns desses projectos.

3.6. No fim do presente ano, o programa de acção e os restantes oito programas específicos ou verticais de saúde pública chegam ao fim e serão substituídos por um Novo Programa de Saúde Pública para 2003-2008. O orçamento total para esse período é de 312 milhões de E. A abordagem fragmentada do antigo programa será substituída por um programa integrado horizontal centrado em três prioridades:

1. A melhoria da informação em matéria de saúde.

2. Um mecanismo de resposta rápida.

3. A abordagem das determinantes da saúde através de medidas eficazes de promoção da saúde e de prevenção das doenças.

3.7. Os problemas da toxicodependência estarão integrados na terceira prioridade. Nada indica que este domínio importante venha a perder a importância de que goza actualmente, em especial na medida em que o artigo 152.o do Tratado dispõe que "a acção da Comunidade será complementar da acção empreendida pelos Estados-Membros na redução dos efeitos nocivos da droga sobre a saúde, nomeadamente através da informação e da prevenção".

4. Políticas dos Estados-Membros no domínio da droga

4.1. As políticas no domínio da droga variam nos diferentes Estados-Membros da UE. Num dos lados do espectro, encontra-se a estratégia mais repressiva. O objectivo primordial de alguns Estados-Membros é uma "sociedade sem drogas". O abuso de drogas é considerado inaceitável e nunca deverá tornar-se parte integrante da sociedade. O problema dos toxicodependentes é tratado mais como uma questão do sistema de justiça criminal do que uma questão dos serviços sociais. São utilizados e de certa forma aceites métodos de redução dos riscos, embora sob controlo rigoroso. A utilização da metadona, por exemplo, é controlada por regras definidas pela Direcção-Geral de Saúde Pública e Assuntos Sociais nacional e o número de doentes não pode ultrapassar um determinado limite.

4.2. No outro lado do espectro, o objectivo principal é reduzir os riscos que correm os toxicodependentes, os indivíduos que lhes estão mais próximos e a sociedade em geral. Alguns Estados-Membros fazem uma distinção clara entre "drogas leves", como a cannabis, e "drogas duras", como opiáceos e anfetaminas. Estão a ser desenvolvidos grandes esforços no sentido de impedir que os toxicodependentes se refugiem num ambiente ilegal, o que dificulta o trabalho de proximidade.

5. Redução dos riscos/redução dos efeitos nocivos

5.1. A redução dos riscos é um conceito geral que abrange a redução de qualquer tipo de efeitos nocivos do comportamento dos indivíduos ou de intervenções sociais e/ou médicas. No contexto da droga, é especialmente usado para referir a redução de riscos de infecções e outros tipos de morbilidade em toxicodependentes que continuam a usar drogas.

5.2. Tem-se debatido a moralidade da redução dos efeitos nocivos. Alguns dizem que perdoa ou promove o abuso de drogas, mas as pessoas que o defendem argumentam que é realista e ajuda a manter os toxicodependentes vivos e em segurança, respeitando a liberdade de escolha e individual. O impulso das políticas está a orientar-se para o pragmatismo, salientando a avaliação. A situação da investigação não justifica posições extremas.

5.3. Ao utilizar o conceito de redução dos riscos em vez de redução dos efeitos nocivos, a recomendação é mais neutra, sendo aquela, na verdade, aceite quase universalmente.

5.4. Tipologia das práticas. Há diversos métodos de redução dos riscos. Muitos dos métodos referidos na presente Directiva estão já a ser utilizados em muitos ou em todos os Estados-Membros, embora em diferentes níveis. Cabe notar que apenas alguns desses métodos estão incluídos na presente recomendação.

A. Métodos incluídos na recomendação

Uso da metadona.

Vacinação.

Informação.

Agulhas e seringas limpas.

Serviços de proximidade, de baixo limiar.

B. Métodos de redução dos riscos não incluídos na recomendação

Prescrição médica de heroína.

Salas de injecção.

Testes imediatos.

Locais abertos de consumo.

6. A necessidade de avaliação

A avaliação implica clarificar e definir conceitos e métodos e avaliar o impacto das intervenções. A Comissão Europeia tem promovido a avaliação no domínio da toxicodependência na qualidade de co-organizador de duas conferências europeias na matéria. O programa de acção comunitária no âmbito da prevenção da toxicodependência identifica dados, investigação e avaliação como domínios prioritários de acção. O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) desempenha um papel fundamental neste sentido. A sua missão é fornecer informações objectivas, fiáveis e comparáveis a nível europeu sobre droga e toxicodependência e suas consequências.

7. Conclusões

7.1. O CESE observa que a presente recomendação está orientada para o objectivo da redução dos efeitos nocivos da droga sobre a saúde, em conformidade com o artigo 152.o do Tratado, nomeadamente através da informação e da prevenção dos riscos, e para respostas específicas à necessidade de reduzir a procura, não se debruçando sobre a redução da oferta. Lamenta, porém, que os objectivos definidos na presente recomendação não incluam a dimensão transversal que permitiria uma sinergia entre as acções realizadas nos diferentes domínios: saúde, segurança, educação, assuntos sociais e emprego.

7.2. O CESE aprova que, no quadro da redução e prevenção dos riscos associados à toxicodependência, seja preconizada e reforçada a execução de programas específicos referentes à prevenção da SIDA e outras doenças transmissíveis.

7.3. O Comité concorda, como já mencionara em parte no seu parecer(2), que é conveniente incluir acções que visem o domínio da saúde pública a níveis específicos (escolas, redes sanitárias, empresas), a fim de acompanhar de mais perto as populações a nível local e a nível evolutivo num percurso social. Os factores de risco evoluem sem cessar, e os factores de protecção devem ser adaptados.

7.4. A prevenção e as formas de luta contra as dependências podem ser integradas em programas de saúde e higiene no trabalho. A empresa não é necessariamente um local onde surgem riscos de toxicodependência, mas pode ser um local onde as situações de dependência se prolongam. Será conveniente associar os parceiros sociais e os actores tradicionais no domínio sanitário e social à aplicação de programas associados de prevenção ou reinserção de trabalhadores que sofram de dependência, sempre que necessário.

7.5. Assim, a recomendação podia incluir, no capítulo 2 ou 3, o estabelecimento, no quadro dos programas gerais sobre saúde no trabalho, de programas de prevenção (informação, sensibilização, orientação para serviços de assistência, acções visando facilitar o acesso aos tratamentos), atribuindo a prioridade aos sectores que apresentam um risco elevado e associando os parceiros sociais.

7.6. O Comité apoia a recomendação, considerando que a prevenção e a redução dos riscos associados à toxicodependência se devem inscrever no quadro comunitário que permite o intercâmbio das melhores práticas e a protecção das pessoas afectadas por um flagelo social antigo que atinge indiscriminadamente, mudando sem cessar de forma e de rosto.

Bruxelas, 24 de Outubro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Parecer do CESE sobre o "Plano de acção da União Europeia em matéria de luta contra a droga (2000-2004)" - JO C 51 de 23.2.2000.

(2) Parecer do CESE sobre o "Plano de acção da União Europeia em matéria de luta contra a droga (2000-2004)" - JO C 51 de 23.2.2000.