COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU PAINEL DE AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS REALIZADOS NA CRIAÇÃO DE UM ESPAÇO DE "LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA" NA UNIÃO EUROPEIA

1. Introdução

1.1. Objectivos do painel de avaliação

1.2. Como se deve interpretar o painel de avaliação

1.3. Âmbito de aplicação do painel de avaliação

1.4. Actualização do painel de avaliação

2. Política comum da UE em matéria de asilo e Migração

2.1. Parceria com os países de origem

2.2. Sistema comum europeu de asilo

2.3. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

2.4. Gestão dos fluxos migratórios

3. Um verdadeiro Espaço europeu de Justiça

3.1. Melhor acesso à justiça na Europa

3.2. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

3.3. Maior convergência em matéria civil

4. luta contra a criminalidade a nível da União

4.1. Prevenção da criminalidade a nível da União

4.2. Intensificação da cooperação em matéria de luta contra a criminalidade

4.3. Luta contra determinadas formas de criminalidade

4.4. Acção específica contra o branqueamento de capitais

5. Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da união e em matéria de vistos, Implementação do Art. 62° do Tratado CE e integração do acervo Schengen

6. cidadania da União

7. Cooperação no domínio da luta contra a Droga

8. Uma acção externa mais determinada

1. Introdução

Na sua reunião de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar a proposta de um "mecanismo adequado de painel de avaliação", cujo objectivo consistirá em proceder "em permanência a uma avaliação dos progressos realizados na implementação das medidas necessárias e no cumprimento dos prazos estabelecidos" no Tratado de Amesterdão, no Plano de Acção de Viena e nas conclusões de Tampere para a criação de um "espaço de liberdade, segurança e justiça".

Entretanto, o Comissário António Vitorino efectuou uma ronda das capitais e teve algumas discussões preliminares com o Parlamento Europeu e os representantes de outras instituições. Além disso, o proveitoso debate estabelecido na reunião informal dos Ministros da Justiça e dos Assuntos Internos realizada em Lisboa, em 3 de Março, contribuiu igualmente de forma positiva para o consenso cada vez maior em torno da forma e do objectivo do painel de avaliação.

1.1. Objectivos do painel de avaliação

A Comissão considera que o "painel de avaliação" proposto deve ser mais do que um mero instrumento prático destinado a facilitar o controlo interno, pelas instituições da União Europeia, dos progressos realizados na adopção dos instrumentos legislativos e outros que são necessários à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Deve constituir antes de mais um instrumento que permita alcançar um objectivo - tornar a União Europeia um espaço de liberdade, de segurança e de justiça - o qual pertence aos cidadãos da União e não unicamente às instituições. Contudo, esse objectivo só poderá ser alcançado graças a uma parceria e cooperação que envolva não apenas todas as instituições da União, mas também cada Estado-Membro.

Por conseguinte, o painel de avaliação deve ter três objectivos distintos embora conexos:

- garantir o grau de transparência requerido por um projecto com um interesse tão directo para os cidadãos;

- manter a dinâmica gerada pelo Conselho Europeu de Tampere;

- exercer um papel de alerta sempre que tenham sido identificados atrasos, de forma a recordar aos responsáveis a necessidade de manter intacto o compromisso político manifestado neste domínio com bastante clareza e insistência pelo Conselho Europeu.

As componentes do espaço de liberdade, de segurança e de justiça e o calendário da sua concretização já foram examinados em pormenor e são definidos no Tratado de Amesterdão, sob forma de orientações políticas claras pelo Conselho de Tampere e de forma extremamente pormenorizada no Plano de Acção de Viena. A Comissão não exclui, obviamente, que o diálogo transparente que, espera, suscite um documento evolutivo como o presente painel de avaliação, em especial com o Parlamento Europeu, dê lugar a novas ideias e novos objectivos. Todavia, é necessário partir de elementos que já foram aprovados pelo Conselho Europeu, e o princípio orientador neste domínio, bem como noutros, deve ser a subsidiariedade, já que a tomada de decisões tem de ser também o mais transparente e próxima possível dos cidadãos.

Se pretendermos que responda a esses objectivos e que constitua um meio de orientação fiável num domínio tão complexo que necessita da adopção de um grande número de medidas, o painel de avaliação deve definir simultaneamente o caminho que ainda falta percorrer e a distância que já foi coberta, não hesitando em destacar tanto os sectores em que estão a ser realizados progressos, como igualmente aqueles em que os prazos fixados não foram respeitados. Deve ser suficientemente pormenorizado e estruturado para que os objectivos concretos que deverão ser alcançados no final de cada ano sejam claramente identificados e perfeitamente visíveis.

Esta abordagem tem por base o método adoptado com sucesso em relação a outras realizações da União, em especial no domínio do mercado interno.

Convém recordar que em quase todos os sectores da justiça e dos assuntos internos, a Comissão e os Estados-Membros partilham o direito de iniciativa no que diz respeito à legislação a adoptar durante um período de transição de cinco anos subsequente à entrada em vigor do Tratado de Amesterdão. Este aspecto sublinha ainda mais a parceria que caracteriza a realização do presente projecto. Quando se refere no painel de avaliação que a competência para tomar determinada iniciativa cabe à Comissão e não a um Estado-Membro, tal reflecte principalmente o teor das conclusões de Tampere, que convidam especificamente a Comissão a desenvolver determinadas acções. Em relação a um número limitado de domínios, a acção é atribuída à Comissão devido ao facto de já aparecer indicada no seu programa de trabalho publicado ou de o artigo do Tratado sobre o qual se baseia prever uma competência exclusiva da Comissão (v.g. o artigo 18°, no que diz respeito às acções em matéria de cidadania da União). Noutros casos, o painel de avaliação confere a possibilidade tanto à Comissão como a um Estado-Membro de tomar a iniciativa. Em alguns domínios, certos Estados-Membros já manifestaram a sua intenção de tomar a primeira iniciativa e este facto é devidamente mencionado no painel de avaliação.

1.2. Como se deve interpretar o painel de avaliação

O painel de avaliação deverá ser simultaneamente acessível e compreensível para os leitores não especializados. Será um documento evolutivo, actualizado regularmente e poderá tornar-se, se o Parlamento Europeu assim o desejar, um dos elementos fulcrais do seu debate anual sobre os progressos realizados neste domínio. O público poderá, assim, acompanhar os progressos realizados para se alcançar um dos principais objectivos políticos da União nos domínios que, anteriormente, eram considerados bastante abstractos pelos observadores não especializados. Este aspecto é da máxima relevância, pois o apoio da opinião pública constitui um elemento indispensável para o sucesso deste projecto.

O painel de avaliação é apresentado sob a forma de quadros, seguindo tanto quanto possível o título dos capítulos das conclusões de Tampere e compreende as seguintes colunas:

- Os diferentes objectivos, tal como figuram nas conclusões de Tampere, no Plano de Acção de Viena e no próprio Tratado

- A forma das acções a realizar, distinguindo, se necessário, os actos legislativos e não-legislativos e indicando, se possível, a natureza do instrumento necessário

- A competência para tomar iniciativas

- Os prazos de adopção, quando já são indicados nos textos de base ou quando foram aditados ou alterados posteriormente de modo a ter em conta a evolução da situação. Sempre que os textos de base não prevêm prazos, esta primeira versão do painel de avaliação também não os indica; as datas serão aditadas após discussão

- A situação actual (esta coluna permitirá identificar as medidas já realizadas, bem como os domínios em que se registam atrasos)

1.3. Âmbito de aplicação do painel de avaliação

O painel de avaliação tem um âmbito de aplicação um pouco mais amplo do que os domínios abrangidos unicamente pelo Título IV do Tratado que institui a Comunidade Europeia e pelo Título VI do Tratado da União Europeia. Compreende, por exemplo, uma série de medidas necessárias em matéria de cidadania europeia, bem como determinados elementos que não são mencionados expressamente no Tratado de Amesterdão, no Plano de Acção de Viena e nas conclusões de Tampere, mas que foram referidos por certos Estados-Membros durante a ronda das capitais efectuada pelo Comissário António Vitorino nas primeiras semanas de 2000.

Além disso, o painel de avaliação não pretende, na fase actual, abranger o conjunto do sector potencialmente vasto da actividade legislativa que resulta da integração do acervo de Schengen no Tratado. A Comissão continua a reflectir sobre um calendário adequado para tal medida e tende a considerar que o grau de prioridade da conversão das disposições de Schengen em instrumentos "Amesterdão" dependerá mais da evolução da situação do que de uma exigência de princípio absoluta de os converter. Por esta razão, a Comissão inseriu no painel de avaliação uma referência à necessidade de "comunitarizar" o n° 2 do artigo 2° da Convenção de Schengen, disposição esta que foi invocada por várias vezes desde a entrada em vigor do Tratado. Foi seguida uma abordagem análoga no que diz respeito a determinados instrumentos do "terceiro pilar" que deverão ser convertidos em data oportuna.

Além disso, determinadas questões de natureza horizontal respeitantes à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia não são tratadas directamente pelo presente painel de avaliação. Em alguns casos, estas questões são tratadas noutras instâncias - designadamente no âmbito da Convenção para a elaboração do projecto de Carta dos direitos fundamentais da União Europeia ou da Conferência Intergovernamental no que respeita ao papel do Tribunal de Justiça ou à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Noutros casos, essas questões relevam de diferentes acções propostas no painel de avaliação, por exemplo, as acções externas no domínio da justiça e dos assuntos internos, relativamente às quais, em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Tampere, a primeira etapa consiste em o Conselho e a Comissão estabelecerem recomendações específicas sobre as prioridades, os objectivos e as medidas de orientação política, incluindo a questão das estruturas de trabalho, antes do Conselho Europeu da Feira em Junho de 2000.

É também demasiado cedo para estabelecer uma lista de acções concretas no domínio da prevenção da criminalidade, pois será organizada uma conferência importante sobre este tema pela Presidência portuguesa em Maio de 2000.

1.4. Actualização do painel de avaliação

A Comissão propõe apresentar uma versão actualizada do painel de avaliação ao Parlamento e ao Conselho uma vez por Presidência. Será assim possível examinar os progressos realizados, indicar onde e quando se poderão registar atrasos e, se necessário, adaptar as prioridades, sem negligenciar o objectivo e o calendário de conjunto previstos pelo Tratado e pelas conclusões do Conselho Europeu. O primeiro destes reexames permitirá igualmente esclarecer a forma de partilhar, entre os Estados-Membros e a Comissão, o direito de iniciativa nos domínios que não estão ainda cobertos.

2. Política comum da UE em matéria de asilo e Migração

As questões do asilo e da migração, independentes mas intimamente relacionadas, exigem o desenvolvimento de uma política comum da UE que inclua os seguintes elementos:

2.1. Parceria com os países de origem

Será desenvolvida uma abordagem global do fenómeno da migração que contemple questões políticas, de direitos humanos e de desenvolvimento em países e regiões de origem e de trânsito, com base na parceria com esses países e regiões tendo em vista promover o co-desenvolvimento.

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2.2. Sistema comum europeu de asilo

O objectivo consiste em garantir uma aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra, assegurando deste modo que ninguém será reenviado para o país onde é perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não recusa de entrada.

A mais longo prazo, deve ser instaurado um processo comum de asilo e um estatuto uniforme, válido em toda a União, para aqueles a quem é concedido asilo.

Os movimentos secundários de requerentes de asilo entre os Estados-Membros devem ser restringidos.

Será elaborado um regime de protecção temporária das pessoas deslocadas fundado na solidariedade entre os Estados-Membros.

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2.3. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

As condições de admissão e de residência de nacionais de países terceiros serão objecto de uma aproximação, com base numa avaliação partilhada da evolução económica e demográfica da União, bem como da situação nos países de origem.

Uma política de integração deverá ter por objectivo assegurar aos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território dos Estados-Membros (e, em especial, os residentes de longa duração), direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da União Europeia, bem como promover a não discriminação e a luta contra o racismo e a xenofobia.

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2.4. Gestão dos fluxos migratórios

Deve haver uma gestão mais eficaz dos fluxos migratórios em todas as suas fases mediante uma estreita cooperação com os países de origem e de trânsito.

A luta contra a imigração ilegal deve ser reforçada, combatendo as redes criminosas envolvidas nesta actividade e garantindo, simultaneamente, os direitos das vítimas.

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3. Um verdadeiro Espaço europeu de Justiça

O objectivo consiste em sensibilizar os cidadãos para um sentimento comum de justiça em toda a União Europeia. A justiça deve ser considerada um meio para facilitar a vida quotidiana das pessoas e para accionar aqueles que ameaçam a liberdade e a segurança dos indivíduos e da sociedade. Para este efeito, deve assegurar-se um melhor acesso à justiça e uma plena cooperação judiciária entre os Estados-Membros.

3.1. Melhor acesso à justiça na Europa

Um verdadeiro espaço de justiça deve permitir que os particulares e as empresas recorram aos tribunais e às autoridades de todos os Estados-Membros em condições análogas às do seu próprio país, não devendo ser impedidos ou desencorajados de exercerem os seus direitos por razões de incompatibilidade ou complexidade dos sistemas jurídicos e administrativos dos Estados-Membros.

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3.2. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

Um verdadeiro espaço de justiça deve assegurar segurança jurídica aos indivíduos e aos operadores económicos. Para este efeito, as sentenças e as decisões judiciais devem ser respeitadas e executadas em toda a União.

Um maior reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e a necessária aproximação da legislação facilitariam a cooperação entre as autoridades e a protecção judicial dos direitos individuais. Por conseguinte, o princípio do reconhecimento mútuo deve tornar-se a pedra angular da cooperação judiciária na União Europeia, tanto em matéria civil como penal.

Em matéria civil:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em matéria penal:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3. Maior convergência em matéria civil

A fim de facilitar a cooperação judiciária e melhorar o acesso ao direito, é conveniente obter uma maior compatibilidade e convergência entre os sistemas jurídicos.

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4. luta contra a criminalidade a nível da União

Deverá desenvolver-se a nível da União um conjunto equilibrado de medidas contra a criminalidade, incluindo as formas graves de criminalidade organizada e transnacional, protegendo simultaneamente a liberdade e os direitos legais dos indivíduos e dos operadores económicos.

4.1. Prevenção da criminalidade a nível da União

Para ser eficaz, uma política de luta contra todas as formas de criminalidade, organizada ou não, deve compreender igualmente medidas de prevenção com carácter multidisciplinar.

Convém integrar os aspectos preventivos nas acções e programas contra a criminalidade na União e a nível dos Estados-Membros.

A cooperação entre as organizações nacionais de prevenção deve ser encorajada, identificando-se também determinados domínios de acção prioritários.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.2. Intensificação da cooperação em matéria de luta contra a criminalidade

Num verdadeiro espaço de justiça, os infractores não deverão ter qualquer possibilidade de explorar as disparidades entre os sistemas judiciais dos Estados-Membros.

Um grau elevado de protecção dos cidadãos implica uma maior cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Para este efeito, a cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros, na investigação de casos transfronteiras, deve ser a mais frutuosa possível.

O Tratado de Amesterdão, ao conferir competências suplementares à Europol, reconheceu o papel essencial e central desta unidade no reforço da cooperação europeia em matéria de prevenção e de luta contra a criminalidade organizada.

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4.3. Luta contra determinadas formas de criminalidade

No que diz respeito à legislação nacional em matéria penal, os esforços para que sejam aprovadas definições, incriminações e sanções comuns deverão incidir em primeiro lugar num número limitado de sectores de particular importância. Devem ser estabelecidos acordos sobre definições, incriminações e sanções comuns relativamente às formas graves de criminalidade organizada e transnacional, a fim de proteger a liberdade e os direitos legais dos indivíduos e dos operadores económicos.

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4.4. Acção específica contra o branqueamento de capitais

O branqueamento de capitais está no cerne da criminalidade organizada. Por esta razão, devem ser tomadas medidas para que seja erradicado onde quer que ocorra e garantir que sejam tomadas medidas concretas para detectar, congelar, apreender e confiscar os produtos do crime.

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5. Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da união e em matéria de vistos, Implementação do Art. 62° do Tratado CE e integração do acervo Schengen

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. cidadania da União

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7. Cooperação no domínio da luta contra a Droga

O problema da droga, que constitui simultaneamente uma ameaça colectiva e individual, deve ser tratado de forma global, multidisciplinar e integrada. A estratégia de luta contra a droga na UE para 2000-2004 será igualmente objecto de uma avaliação intermédia e no seu termo, em conjugação com o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDTD) e a Europol.

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8. Uma acção externa mais determinada

A União Europeia salienta que todas as competências e todos os instrumentos de que dispõe a União, em particular a nível das relações externas, deverão ser utilizados de forma integrada e coerente para que se possa criar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. As questões de justiça e assuntos internos devem ser integradas na definição e implementação das outras políticas e acções da União.

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