COMISSÃO EUROPEIA Estrasburgo, 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera o Regulamento (UE) 2016/399 que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DA PROPOSTA •Razões e objetivos da proposta O espaço sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen») é uma das maiores realizações da integração europeia. Na Comunicação intitulada «Estratégia para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente» («Estratégia de Schengen»), a Comissão salientou que as fundações do espaço Schengen fazem parte do ADN europeu. O espaço Schengen compreende um espaço em que os cidadãos da União Europeia e os cidadãos de países terceiros que permaneçam legalmente no território, bem como as mercadorias e os serviços, podem circular sem serem sujeitos a controlos nas fronteiras internas. Schengen é um elemento essencial do espaço de liberdade, segurança e justiça e um elemento fundamental para o funcionamento do mercado único, cuja criação trouxe benefícios sociais e económicos significativos para a sociedade europeia. No entanto, nos últimos anos, tem sido repetidamente posto à prova por uma série de crises e desafios. Em 2015, a crise sem precedentes dos refugiados revelou deficiências na gestão das fronteiras externas da União e demonstrou que o sistema de migração não estava bem concebido para dar resposta a esses desafios, pelo que vários Estados-Membros reintroduziram controlos nas fronteiras internas. Foram igualmente reintroduzidos controlos nas fronteiras internas em resposta à ameaça terrorista persistente na sequência de uma vaga de ataques no solo europeu. A pandemia de COVID-19 representou igualmente um desafio sem precedentes e colocou uma grande pressão no espaço Schengen, levando um grande número de Estados-Membros a reintroduzir controlos nas fronteiras internas e comprometendo, por vezes, o bom funcionamento do mercado único. Tudo isto prejudicou o clima de confiança necessário para manter um espaço livre de controlos nas fronteiras internas. Por estas razões, a Comissão anunciou que completaria a gama de instrumentos necessários para assegurar o bom funcionamento do espaço Schengen, a fim de restabelecer o equilíbrio do ecossistema de regras, bem como recuperar e reforçar a confiança mútua entre os Estados-Membros. Uma dessas medidas para tornar o espaço Schengen mais forte e resiliente é uma nova proposta de alteração do Regulamento (UE) 2016/399 («Código das Fronteiras Schengen»). A presente proposta é um dos principais resultados do roteiro para um Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo. Todas as soluções propostas no novo Pacto em matéria de Migração e Asilo contribuirão para uma gestão eficaz da migração, uma cooperação mais estreita, uma partilha de responsabilidades entre os Estados‑Membros e um quadro vinculativo de solidariedade, reforçando assim o espaço Schengen. Para o bom funcionamento do espaço Schengen, é necessário que as regras sejam aplicadas de modo uniforme, tanto nas fronteiras externas como nas fronteiras internas. Assenta na confiança entre os Estados-Membros, na eficácia dos controlos das fronteiras externas e em medidas alternativas no território dos Estados-Membros, a fim de assegurar um elevado nível de segurança no espaço Schengen, na ausência de controlos nas fronteiras internas. Embora o quadro estabelecido pelo Código das Fronteiras Schengen preveja instrumentos para fazer face a desafios como os dos últimos anos, há margem para melhorar aspetos específicos, relacionados especialmente com a capacidade de dar uma resposta uniforme às grandes ameaças para a saúde pública e às ameaças resultantes da instrumentalização dos migrantes, bem como com os meios de resposta, no território, ao terrorismo ou aos movimentos não autorizados. Tendo em conta os novos desafios que se colocam ao espaço Schengen, são necessárias várias alterações específicas das atuais regras estabelecidas no Código das Fronteiras Schengen, em relação às fronteiras externas e às fronteiras internas, bem como em relação às competências exercidas nos territórios dos Estados-Membros, sem pôr em causa a repartição de responsabilidades entre a União e os Estados-Membros. A presente proposta deve ser analisada no contexto das iniciativas em curso para melhorar a governação global de Schengen. Com base nos trabalhos do Fórum Schengen, criado em 2020, a Comissão adotará, no início de 2022, um «Relatório sobre o estado de Schengen», que resumirá a situação no que diz respeito à ausência de controlos nas fronteiras internas, aos resultados das avaliações de Schengen e ao estado de aplicação das recomendações. A Comissão integrará nos relatórios um «Painel de Avaliação do estado de Schengen» a fim de avaliar, de uma forma interligada, a aplicação do acervo de Schengen nos diferentes domínios estratégicos, assim como prestar um maior apoio aos Estados-Membros na resposta a quaisquer desafios que se coloquem. A Comissão propôs igualmente a revisão do mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen, a fim de o tornar mais eficiente, estratégico e mais bem equipado para fazer face a novas realidades e desafios. A revisão aumentará a capacidade do Mecanismo para promover o diálogo político sobre o estado de Schengen, centrando-se nos domínios suscetíveis de comprometerem o funcionamento do conjunto do espaço Schengen. Fronteiras externas A existência de Schengen pressupõe um elevado nível de confiança numa gestão sólida das fronteiras externas. Com base na experiência adquirida até ao final de 2021, a gestão das fronteiras externas deve ser reforçada no que diz respeito aos dois aspetos seguintes: · Desafios relacionados com a saúde A crise da COVID-19 demonstrou que as regras atuais não são suficientes para dar resposta a situações de crise associadas a doenças com potencial epidemiológico. O caráter global da COVID‑19 exigiu medidas ad hoc nas fronteiras externas para abrandar a transmissão transfronteiriça. Em março de 2020, a Comissão propôs uma decisão coordenada sobre a aplicação de restrições de viagem às viagens não essenciais de países terceiros para o espaço Schengen, o que conduziu à adoção de uma recomendação do Conselho, em junho de 2020, com o objetivo de promover uma abordagem unificada a respeito da restrição do acesso à União Europeia dos viajantes provenientes de países com uma situação epidemiológica altamente problemática. Todavia, embora os Estados‑Membros tenham acordado entre si numa lista de países terceiros relativamente aos quais a restrição de viagens não essenciais poderia ser levantada, aplicaram a referida recomendação de formas muito diferentes. Apenas alguns aplicaram integralmente a lista de países, enquanto outros decidiram levantar as restrições unicamente a alguns dos países da lista, ou mesmo a nenhum. Outros Estados-Membros levantaram as restrições a países terceiros que não constavam da lista, comprometendo assim a abordagem unificada pretendida. É necessário um novo procedimento, a fim de codificar uma prática coerente e evitar as discrepâncias que se verificam atualmente. ·Desafios relacionados com a instrumentalização dos migrantes Conforme referido na Comunicação da Comissão sobre a resposta à instrumentalização dos migrantes patrocinada por Estados na fronteira externa da UE, no Plano de Ação renovado da UE contra o tráfico de migrantes (2021-2025), adotado pela Comissão em 29 de setembro de 2021, bem como na proposta da Comissão de um regulamento relativo a medidas contra os operadores de transportes que facilitam o tráfico de pessoas ou a introdução clandestina de migrantes no que diz respeito à entrada ilegal no território da União Europeia, ou que neles participem, um fenómeno muito preocupante observado é o protagonismo crescente dos intervenientes estatais no fomento e na viabilização artificiais da migração irregular, utilizando os fluxos migratórios como instrumento para fins políticos, a fim de desestabilizar a União Europeia ou os seus Estados-Membros. Tal como expressou o Conselho Europeu nas suas conclusões de outubro de 2021, a UE e os Estados-Membros estão empenhados em dar uma resposta a este protagonismo crescente dos intervenientes estatais na viabilização da migração irregular e na utilização de seres humanos para criar pressão nas fronteiras externas da UE. O Conselho Europeu convidou a Comissão a propor as alterações necessárias do quadro jurídico da UE, a fim de dar resposta à questão da instrumentalização. Para o efeito, em primeiro lugar é necessário definir o que se deve entender por «instrumentalização». Além disso, é necessário clarificar as medidas que os Estados-Membros podem tomar ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen, a fim de proteger eficazmente as fronteiras externas comuns da UE contra a instrumentalização dos migrantes para fins políticos. Paralelamente, a Comissão propõe medidas adicionais ao abrigo do acervo em matéria de asilo e de regresso para clarificar melhor a forma como os Estados-Membros podem e devem reagir a situações de instrumentalização, assegurando simultaneamente a plena proteção dos direitos dos migrantes que são instrumentalizados, incluindo o direito de asilo e a proteção contra a não repulsão. Nos termos do Código das Fronteiras Schengen, «[o] controlo fronteiriço não é efetuado exclusivamente no interesse do Estado-Membro em cujas fronteiras externas se exerce, mas no interesse de todos os Estados-Membros que suprimiram o controlo nas suas fronteiras internas. O controlo fronteiriço deverá contribuir para a luta contra a imigração clandestina e o tráfico de seres humanos, bem como para a prevenção de qualquer ameaça para a segurança interna, a ordem pública, a saúde pública e as relações internacionais dos Estados-Membros». Por conseguinte, é evidente que os Estados-Membros com fronteiras externas Schengen assumem uma dupla responsabilidade: em relação a todas as pessoas que beneficiam da possibilidade de viajar sem serem sujeitas a controlos nas fronteiras internas e em relação aos seus próprios cidadãos e empresas. O Código das Fronteiras Schengen contém disposições gerais aplicáveis aos pontos de passagem de fronteira (artigo 5.º) e em matéria de vigilância de fronteiras (artigo 13.º), a fim de permitir que os Estados-Membros cumpram os objetivos de gestão das fronteiras acima referidos. Todavia, é necessário reforçar essas disposições para reconhecer a responsabilidade dos Estados‑Membros com fronteiras externas Schengen e dar resposta aos novos desafios criados pelo fenómeno da instrumentalização. Medidas nas fronteiras internas e no território

A própria essência do projeto de Schengen consiste na ausência de controlos nas fronteiras internas que permita a todas as pessoas que permaneçam legalmente na União beneficiar plenamente da possibilidade de circularem sem serem sujeitas a controlos nas fronteiras internas. Com base na experiência adquirida até ao outono de 2021, devem ser revistos e reforçados os seguintes aspetos, a fim de preservar o espaço Schengen: ·Resposta aos desafios que afetam a maioria dos Estados-Membros Embora a reintrodução dos controlos de fronteira possa constituir uma medida legítima para fazer face a ameaças graves para a segurança interna e para a ordem pública, em especial quando é necessária uma resposta urgente (por exemplo, atentados terroristas), o âmbito geográfico e a duração destes controlos de fronteira podem dificultar a deslocação de pessoas e a livre circulação de mercadorias. Mesmo que os controlos nas fronteiras internas, por si só, não prejudiquem o direito à livre circulação, na prática, a ausência desses controlos facilita a circulação de pessoas. O impacto da reintrodução dos controlos de fronteira tem sido particularmente visível nas fronteiras terrestres internas, afetando as várias relações económicas e sociais nas regiões transfronteiriças, bem como os 150 milhões de pessoas que vivem nestas regiões e cerca de 3,5 milhões de pessoas que atravessam diariamente as fronteiras internas do espaço Schengen. Em 2020, as numerosas reintroduções dos controlos nas fronteiras internas destinadas a ajudar a conter a propagação da COVID-19 afetaram frequentemente as capacidades locais para assegurar serviços essenciais em ambos os lados da fronteira. A falta de coordenação das medidas nacionais em resposta à pandemia de COVID-19 afetou ainda o setor dos transportes, ao limitar as operações de transporte transfronteiriço, exacerbando, muitas vezes, os efeitos do impacto inicial e agravando a perturbação das cadeias de abastecimento. É necessário um novo procedimento para assegurar uma abordagem mais coordenada de situações de crise que afetem a maioria dos Estados-Membros, respeitando plenamente o direito soberano dos Estados-Membros de reintroduzir controlos nas fronteiras. Com base no vasto leque de orientações e recomendações adotadas para a pandemia de COVID-19, como o sistema de «corredores verdes», a Comissão melhorará igualmente o plano de contingência para Schengen. Por este motivo, codificará as medidas de atenuação pertinentes no Manual prático para os guardas de fronteira, para que se torne um ponto de referência natural para os guardas de fronteira em situação de crise. ·Melhor utilização de medidas alternativas Nos últimos anos, a pandemia de COVID-19, a crise migratória de 2015, bem como o aumento das ameaças terroristas colocaram o espaço Schengen à prova. Em resposta a estes desafios, alguns Estados-Membros decidiram reintroduzir controlos de fronteira em algumas ou em todas as suas fronteiras internas. Apesar de tais decisões terem servido, inicialmente, para dar resposta a acontecimentos claramente identificáveis, sendo baseadas, durante um determinado período tempo, em recomendações do Conselho, afiguram-se agora como medidas de prevenção permanentes. Os controlos prolongados nas fronteiras internas revelaram os limites dos atuais instrumentos de que a União dispõe para avaliar a necessidade e a proporcionalidade de controlos prolongados. Por conseguinte, devem ser reforçadas as regras que definem os controlos nas fronteiras internas como medida de último recurso. Na mesma ordem de ideias, os controlos prolongados nas fronteiras internas chamaram a atenção para a utilização limitada de medidas alternativas pelos Estados-Membros, que, em muitos casos, podem ser suficientes para garantir um elevado nível de segurança sem necessidade de restabelecer controlos nas fronteiras internas. Trata-se, em especial, do exercício da competência policial. A Recomendação da Comissão de 2017 sobre controlos policiais e cooperação policial transfronteiriça incentivou os Estados-Membros a utilizarem melhor as suas competências policiais e a dar prioridade aos controlos policiais antes de decidir sobre a reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas. Nos últimos quatro anos, vários Estados-Membros reforçaram os controlos policiais nas zonas das fronteiras, no contexto do aumento das ameaças para a ordem pública ou a segurança interna. Alguns são exemplos de boas práticas na abordagem das ameaças crescentes e persistentes para a ordem pública ou a segurança interna. De facto, esses controlos podem revelar-se frequentemente tão ou mais eficazes do que os controlos nas fronteiras internas, nomeadamente porque são mais flexíveis do que os controlos fronteiriços estáticos nas em pontos específicos de passagem de fronteiras e podem ser adaptados mais facilmente à evolução dos riscos. A fim de garantir a plena utilização do potencial destas medidas, um Estado-Membro que pondere prorrogar a reintrodução do controlo nas fronteiras deve, em primeiro lugar, avaliar se o controlo nas fronteiras pode ser substituído por tais medidas alternativas. Além disso, a experiência relacionada com a pandemia de COVID-19 deixou claro que outras competências públicas, que normalmente não estão relacionadas com competências policiais (por exemplo, controlos relacionados com a saúde pública), podem tornar a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas desnecessária. Por este motivo, deve ser revista a lista de medidas alternativas que não devem ser consideradas equivalentes aos controlos nas fronteiras internas. Uma cooperação policial reforçada pode alargar o conjunto de alternativas aos controlos nas fronteiras internas à disposição dos Estados-Membros. Para o efeito, em 8 de dezembro de 2021, a Comissão adotou propostas legislativas relativas a um código de cooperação policial da UE. O Código proporcionará um quadro jurídico coerente da UE para garantir que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei têm um acesso adequado às informações detidas por outros Estados-Membros quando delas necessitem para combater a criminalidade e o terrorismo. Por último, a persistência dos controlos nas fronteiras internas em relação a movimentos não autorizados justifica alterações que permitam aos Estados-Membros enfrentar melhor esses desafios, sem necessitarem de recorrer a controlos nas fronteiras internas. * Tendo em conta o que precede, é urgente resolver os problemas que afetam as fronteiras externas e internas do espaço Schengen relacionados com os seguintes aspetos: a)Medidas nas fronteiras externas, a fim de dar resposta a ameaças relacionadas com os principais riscos para a saúde pública, como pandemias e casos de instrumentalização dos migrantes; b)Condições para a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas e utilização de outras medidas no seu pleno potencial, a fim de garantir um nível de segurança suficientemente elevado, sem necessidade de recorrer a controlos nas fronteiras internas. Objetivos e principais elementos da proposta A proposta tem os seguintes objetivos específicos: a)Aplicação uniforme de medidas nas fronteiras externas em caso de ameaça para a saúde pública. A proposta visa estabelecer um novo mecanismo que deverá permitir a adoção atempada, pelo Conselho, de um instrumento vinculativo que estabeleça restrições temporárias de viagem nas fronteiras externas nestas circunstâncias. Graças a este mecanismo, as restrições de viagem serão aplicadas uniformemente em todos os Estados-Membros, enquanto a ameaça para a saúde pública persistir na União. A proposta determina, de uma forma abrangente, todos os elementos necessários de um instrumento a adotar pelo Conselho por meio de um ato de execução. Por conseguinte, esse instrumento deve especificar quaisquer categorias de pessoas isentas de restrições de viagem, mesmo em situações em que viajam por razões não essenciais, e/ou, com base em indicadores objetivos, quaisquer zonas geográficas ou países terceiros a partir dos quais as viagens possam ser sujeitas a medidas específicas, como, por exemplo, restrições de viagem. Além disso, deve definir quaisquer condições adicionais a impor aos viajantes, a fim de tornar a viagem segura. Em consonância com as obrigações decorrentes do direito da União e do direito internacional, os cidadãos da União e os nacionais de países terceiros que, ao abrigo de acordos celebrados entre a União e os seus Estados-Membros, por um lado, e esses países terceiros, por outro lado, gozam de direitos de livre circulação equivalentes aos dos cidadãos da União e os membros das suas famílias devem ser sempre autorizados a entrar na União. Os residentes devem ser sempre autorizados a regressar à União. Além disso, o instrumento deve definir uma lista mínima de categorias de viajantes consideradas necessárias em relação a funções ou a necessidades essenciais, não devendo, por conseguinte, ser abrangidas por medidas nos termos desse instrumento. Essa lista deve refletir, em especial, as obrigações internacionais da União e dos seus Estados-Membros no sentido de permitir a viagem. A definição de categorias adicionais de viagens essenciais, se necessário, consoante a ameaça específica, caberá às decisões individuais do Conselho. O instrumento poderia criar também um mecanismo de «travagem» de emergência, que permitisse tomar as medidas adequadas caso a situação epidemiológica se agravasse drasticamente numa ou em várias zonas geográficas.

b) Resposta à instrumentalização dos migrantes nas fronteiras externas A proposta visa dar resposta à instrumentalização dos migrantes, caso um interveniente de um país terceiro utilize seres humanos para desestabilizar a União ou os seus Estados‑Membros. No artigo 2.º, a proposta define o termo «instrumentalização». Além disso, a proposta de alteração dos artigos 5.º e 13.º deve clarificar quais as medidas disponíveis nos pontos de passagem de fronteira e no contexto da vigilância de fronteiras para prevenir e reagir à passagem ilegal das fronteiras quando os Estados-Membros de primeira entrada são confrontados com essa pressão proveniente de um país terceiro. Além disso, uma nova proposta relativa a procedimentos excecionais de asilo e de regresso visa assegurar a coerência com esta abordagem, ao introduzir disposições que permitam aos Estados-Membros tomar as medidas necessárias para gerir de forma humana, organizada e digna, no pleno respeito dos direitos fundamentais e dos princípios humanitários, a chegada de pessoas instrumentalizadas por um país terceiro. c) Criação de um plano de contingência para Schengen no caso de uma ameaça que afete simultaneamente a maioria dos Estados-Membros A proposta visa criar um novo mecanismo que permita uma resposta europeia aos problemas que afetem simultaneamente a maioria dos Estados-Membros, colocando assim em risco o funcionamento global do espaço Schengen. Este novo mecanismo deve complementar o mecanismo existente para deficiências graves e persistentes nas fronteiras externas, conforme previsto atualmente no artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen. Deve respeitar plenamente o direito de os Estados-Membros tomarem as medidas necessárias quando são confrontados com uma ameaça imediata e facultar ao Conselho a possibilidade de autorizar, com base numa proposta da Comissão, a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas em alguns ou em todos os Estados-Membros afetados pela ameaça identificada, proporcionando assim um quadro coerente para a utilização dos controlos nas fronteiras internas pelos Estados-Membros e definindo medidas de atenuação adequadas. Mediante propostas da Comissão, essa autorização pode ser prorrogada por períodos adicionais de até seis meses cada, desde que se verifique a persistência da ameaça. Caso a Comissão considere que não seria adequada uma autorização de reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, deve, em vez disso, adotar uma recomendação que especifique as medidas que se afigurem mais adequadas para dar resposta à ameaça do que os controlos nas fronteiras internas, ou medidas que possam complementar os controlos nas fronteiras internas. d)Garantias processuais em caso de reintrodução unilateral dos controlos nas fronteiras internas A fim de assegurar que os controlos nas fronteiras internas continuam a ser uma medida de último recurso, a proposta clarifica e alarga a lista de elementos que têm de ser avaliados por um Estado-Membro ao tomar a decisão sobre a reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras. Estes elementos incluiriam a adequação da medida de reintrodução dos controlos nas fronteiras internas e o impacto provável dessa medida na circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas e nas regiões transfronteiriças. Além disso, caso um Estado-Membro decida prorrogar os controlos nas fronteiras internas em resposta a ameaças previsíveis, essa avaliação deve incluir também a avaliação da adequação e da utilização de medidas alternativas, tais como controlos proporcionados efetuados no contexto do exercício legítimo de competências públicas pelas autoridades competentes na região fronteiriça, a utilização do procedimento de recusa para nacionais de países terceiros que atravessam a fronteira interna e a cooperação policial, conforme previsto no direito da União. Além disso, as prorrogações relativas a ameaças previsíveis superiores a seis meses devem incluir também uma avaliação de riscos. Tal como acontece atualmente, a Comissão ou qualquer Estado-Membro pode, a qualquer momento, adotar um parecer sobre a necessidade e a proporcionalidade da reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. Sempre que os controlos nas fronteiras internas se mantenham em vigor por um período total de 18 meses, a Comissão emitirá um parecer sobre a sua proporcionalidade e necessidade e iniciará um processo de consulta dos Estados-Membros. A fim de ter em conta a experiência de que determinadas ameaças podem persistir por um período considerável, a possibilidade de prorrogar o controlo nas fronteiras nestes casos é alargada para um período máximo total de dois anos. Todavia, a proposta reconhece que os Estados-Membros podem considerar necessária a manutenção dos controlos nas fronteiras internas para além deste prazo. Nesses casos, o Estado-Membro em causa deve informar a Comissão, fundamentando na sua nova notificação a manutenção da ameaça, incluindo através de uma avaliação dos riscos e tendo em conta o parecer emitido pela Comissão em caso de controlos nas fronteiras com uma duração de 18 meses. Nesse caso, a Comissão emite um parecer de acompanhamento. Além disso, a fim de permitir uma análise post factum, os Estados-Membros devem continuar a ser obrigados a apresentar um relatório sobre a reintrodução do controlo nas fronteiras internas ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão, após a supressão dos controlos. Além disso, caso os controlos nas fronteiras se mantenham para além de um período de seis meses, esse relatório deve ser apresentado passados doze meses e, posteriormente, todos os anos, enquanto os controlos se mantiverem. e)Aplicação de medidas de atenuação e de garantias específicas para as regiões transfronteiriças, caso os controlos nas fronteiras internas sejam reintroduzidos A proposta prevê igualmente que devem ser sempre aplicadas garantias para limitar o impacto negativo da reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas, caso essa reintrodução seja inevitável, nomeadamente para limitar o seu impacto no funcionamento das regiões transfronteiriças, dos transportes e, por conseguinte, do mercado único. Exemplos de medidas de atenuação que devem ser cumpridas durante a reintrodução dos controlos nas fronteiras são, em especial, as definidas nas orientações e nas recomendações elaboradas em 2020 em relação à crise da COVID-19. f) Aumento da utilização de medidas alternativas para fazer face às ameaças identificadas, em vez de controlos nas fronteiras internas A proposta visa garantir um elevado nível de segurança no espaço Schengen, de uma forma proporcionada. Para o efeito, a proposta clarifica a possibilidade de os Estados-Membros utilizarem mais amplamente outros controlos em zonas de fronteira que não os controlos nas fronteiras. Estes controlos não devem ser necessariamente efetuados pelas autoridades policiais, mas podem envolver quaisquer outras autoridades competentes para o exercício de competências públicas ao abrigo do direito nacional. Em todos os casos, as autoridades competentes devem respeitar as garantias existentes desenvolvidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia para o exercício da competência policial, em especial ao proporcionar o quadro necessário para a competência concedida a essas autoridades, de modo a efetuarem controlos de identidade, nomeadamente para orientar a margem de apreciação de que essas autoridades dispõem na aplicação prática dessa competência, a fim de assegurar que esses controlos não são equivalentes aos controlos nas fronteiras. Na prestação dessas orientações, os Estados-Membros devem também assegurar que a margem de apreciação é exercida pelas autoridades competentes no pleno respeito dos direitos fundamentais, em especial a proibição de discriminação. A fim de proporcionar mais meios aos Estados-Membros para utilizarem medidas alternativas a fim de resolver o problema dos movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular, a proposta introduz a possibilidade de transferir migrantes em situação irregular, se houver uma indicação clara de que a pessoa detida nas fronteiras internas no âmbito da cooperação policial operacional transfronteiriça acabou de chegar a partir desse outro Estado-Membro (por exemplo, registo no Eurodac por outro Estado-Membro ou faturas recentes emitidas no outro Estado-Membro). Tendo em conta a iniciativa relativa à cooperação policial transfronteiriça, apresentada em 8 de dezembro de 2021, este novo procedimento deve incentivar a utilização de patrulhas conjuntas como instrumento que permite aplicar esta transferência simplificada de pessoas detidas nas fronteiras internas. A proposta prevê igualmente o levantamento da «cláusula suspensiva» atualmente aplicável aos acordos e convenções bilaterais em vigor entre os Estados-Membros sobre esta matéria, conforme referido no artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva Regresso, e determina as condições em que os migrantes em situação irregular podem ser atualmente repatriados se forem detidos numa situação de permanência ilegal num Estado-Membro. A proposta inclui uma alteração específica do artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva Regresso, que permitiria aos Estados-Membros estabelecer acordos e convenções de readmissão bilaterais mais eficazes, capazes de dar resposta aos desafios relacionados com os movimentos não autorizados. A alteração exigiria igualmente que os Estados-Membros notificassem a Comissão relativamente a esses acordos e convenções. Além disso, a Comissão está preparada para elaborar um modelo de acordo bilateral para as principais cláusulas desses acordos, com base numa revisão dos acordos existentes, a fim de apoiar os Estados-Membros nesta tarefa de criar um instrumento eficaz para gerir os movimentos não autorizados. A proposta elimina igualmente os obstáculos a uma utilização mais alargada das tecnologias de monitorização e vigilância e clarifica que o Código das Fronteiras Schengen não impede a utilização de dados dos passageiros, como os registos de identificação dos passageiros ou as informações antecipadas sobre os passageiros nas ligações intra‑Schengen, caso tal seja permitido pela legislação aplicável. •Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial Conforme referido anteriormente, a presente iniciativa está em consonância com as ações definidas na Estratégia de Schengen. A proposta, com a reformulação das obrigações de apresentação de relatórios por parte da Comissão no que diz respeito ao financiamento do espaço Schengen, contribui para os princípios da governação de Schengen, com o objetivo de reforçar o diálogo político, o acompanhamento e a execução. Constitui, por conseguinte, parte integrante da estrutura de governação de Schengen, conforme definida na Estratégia de Schengen de 2 de junho de 2021. Futuramente, esta obrigação de apresentação de relatórios será cumprida através do relatório anual sobre o estado de Schengen, que incluirá também o relatório a apresentar nos termos do artigo 20.º do Regulamento relativo ao mecanismo de avaliação de Schengen. O mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen prevê um instrumento de grupo que apoia o reforço da confiança mútua entre os Estados-Membros e assegura a aplicação correta e eficaz do quadro jurídico de Schengen. As deficiências e a falta de aplicação num Estado-Membro podem afetar todos os outros Estados-Membros e pôr assim em risco o espaço Schengen, o que faz com que seja necessário dispor de um mecanismo adequado à sua finalidade, que garanta um espaço Schengen mais forte e resiliente. Para o efeito, a Comissão adotou uma reforma do mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen, em 2 de junho de 2021, que está a ser atualmente debatida no Conselho. O relatório sobre o estado de Schengen deve ser debatido anualmente no Fórum Schengen que a Comissão criou para promover um diálogo político regular e estruturado entre os intervenientes envolvidos na garantia do bom funcionamento do espaço Schengen. Estes debates devem envolver as autoridades nacionais competentes, a nível nacional e regional, a fim de estimular uma cooperação mais concreta e uma maior confiança entre os Estados‑Membros, com o objetivo de apoiar o bom funcionamento do espaço Schengen. O primeiro Fórum Schengen realizou-se em 30 de novembro de 2020 e o segundo em 17 de maio de 2021, com a participação de deputados ao Parlamento Europeu e de ministros dos Assuntos Internos.

Em conformidade com o artigo 33.º do Código das Fronteiras Schengen, o relatório sobre o estado de Schengen será enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Com base nos debates realizados no Fórum Schengen, estas instituições devem, por conseguinte, considerar as conclusões a retirar do relatório. A proposta complementa as regras relativas aos controlos nas fronteiras externas como condição prévia para o espaço sem controlos nas fronteiras internas. Contribui para a aplicação efetiva da gestão europeia integrada das fronteiras (EIBM) pela Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira. A proposta refletir-se-á igualmente no próximo ciclo estratégico plurianual de políticas, que visa definir o quadro estratégico para orientar a gestão europeia integrada das fronteiras, ao eliminar lacunas entre a proteção das fronteiras, a segurança, o regresso e a migração, assegurando simultaneamente a proteção dos direitos fundamentais. Conforme anunciado na Estratégia de Schengen, a Comissão adotará, no início de 2022, um documento estratégico que servirá de base para uma consulta do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a EIBM. O novo procedimento na fronteira externa, a aplicar numa situação de doença infecciosa com potencial epidémico, detetada pelo Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças ou pela Comissão através da Autoridade Europeia de Prevenção e Resposta a Emergências Sanitárias (HERA), deverá preparar melhor a União para qualquer pandemia futura e, como tal, servirá um dos objetivos dos controlos nas fronteiras, a saber, prevenir ameaças para a saúde pública. Colmatará a lacuna quando a Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, em vigor, deixar de ser aplicável. Recorde-se que a Recomendação(UE) 2020/912 do Conselho foi adotada no âmbito da resposta coordenada à pandemia de COVID-19, o que significa que deve deixar de ser aplicável quando o presente regulamento for adotado. O novo procedimento deve ter plenamente em conta os procedimentos estabelecidos pelo futuro regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às ameaças transfronteiriças graves para a saúde, nomeadamente em caso de reconhecimento de uma emergência de saúde pública, e o mandato revisto do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças. No que diz respeito às medidas destinadas a apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para enfrentar a instrumentalização dos migrantes por países terceiros, a proposta baseia-se nas regras existentes em matéria de vigilância de fronteiras e de controlos nas fronteiras externas, conforme estabelecido no Código das Fronteiras Schengen. A proposta dá resposta a uma série de resoluções do Parlamento Europeu e baseia-se nas recomendações da Comissão adotadas em 2017 para abrir caminho à supressão dos controlos prolongados nas fronteiras internas: a Recomendação, de 12 de maio de 2017, sobre controlos policiais proporcionados e cooperação policial no espaço Schengen, e a Recomendação, de 3 de outubro de 2017, sobre a aplicação das disposições do Código das Fronteiras Schengen relativas à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas do espaço Schengen. A proposta substitui a proposta da Comissão de alteração do Código das Fronteiras Schengen, adotada pela Comissão em 2017, que é retirada. Conforme explicado na Estratégia de Schengen, apesar de as partes interessadas terem chegado a acordo sobre a necessidade de dar resposta à questão dos controlos nas fronteiras internas, a iniciativa de 2017 não recebeu apoio suficiente para que as negociações fossem prosseguidas com êxito pelos colegisladores, pelo que deve ser retirada. A presente proposta retoma as garantias processuais que obtiveram um apoio geral nas negociações de 2017, como a obrigação de enviar a avaliação de riscos juntamente com a notificação dos controlos nas fronteiras internas em caso de ameaças previsíveis. A par de garantias reforçadas, a proposta simplifica e agiliza os prazos durante os quais é possível reintroduzir ou prorrogar os controlos nas fronteiras internas. Em especial, os Estados‑Membros terão a possibilidade de prorrogar esses controlos até um total de dois anos. Para além desse período, os controlos nas fronteiras podem ser prorrogados a título excecional, mas exigem uma nova notificação por parte do Estado-Membro, que comprove a manutenção da ameaça, tendo em conta o parecer da Comissão emitido após 18 meses. Além disso, a atual proposta prevê a intervenção do Conselho caso uma ameaça se transforme numa questão genuinamente europeia, que afete simultaneamente a maioria dos Estados-Membros. Por conseguinte, estabelece um equilíbrio adequado entre o direito soberano dos Estados-Membros de introduzir controlos nas fronteiras internas e a necessidade de ter em conta o caráter duradouro de determinadas ameaças, por um lado, e a necessidade de assegurar que essas reintroduções sejam efetuadas de forma coordenada com as garantias adequadas, por outro lado. •Coerência com outras políticas da União A proposta de alteração do Código das Fronteiras Schengen está incluída no Programa de Trabalho da Comissão 2021. A proposta não prejudica o direito de livre circulação dos cidadãos da União, na aceção do artigo 20.º, n.º 1, do TFUE, nem dos nacionais de países terceiros que, ao abrigo de acordos celebrados entre a União e os seus Estados-Membros, por um lado, e esses países terceiros, por outro, beneficiam de direitos de livre circulação equivalentes aos dos cidadãos da União, bem como os respetivos familiares. Tal diz respeito às medidas propostas nas fronteiras externas, em que o direito de regresso a casa para esta categoria de pessoas é garantido mesmo durante uma restrição de viagens não essenciais para a União, e nas fronteiras internas, em que é reforçada a necessidade de avaliar o impacto das medidas adotadas nas fronteiras internas sobre a circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas. A presente proposta em nada afeta os direitos dos cidadãos da UE ao abrigo da Diretiva 2004/38/CE. A proposta contribui para reforçar a segurança no espaço Schengen, ao clarificar as medidas de que os Estados-Membros dispõem para garantir um elevado nível de segurança, apesar da supressão dos controlos nas fronteiras internas. A proposta surge na sequência da adoção, em 8 de dezembro de 2021, de um pacote sobre cooperação policial, constituído por uma proposta de recomendação do Conselho sobre a cooperação policial operacional, uma proposta de diretiva relativa ao intercâmbio de informações entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros e um regulamento relativo ao intercâmbio automatizado de dados para efeitos de cooperação policial («Prüm II»). O objetivo destas propostas consiste em reforçar os dois aspetos mais importantes da cooperação policial: o intercâmbio de informações e cooperação policial operacional. Tal reforçará as medidas alternativas de que os Estados-Membros dispõem e, por conseguinte, limitará a necessidade de reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. O novo procedimento proposto para a transferência de migrantes em situação irregular detidos nas fronteiras internas no âmbito da cooperação policial transfronteiriça e a proposta de alteração específica do artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva Regresso servem o objetivo de preservar o espaço sem controlos nas fronteiras internas. Como tal, a proposta não prejudica a Diretiva Regresso e não afeta a sua dupla natureza, ou seja, um instrumento de luta contra a imigração clandestina, apoiando simultaneamente o bom funcionamento de um espaço sem controlos nas fronteiras internas. Embora respeite plenamente os direitos fundamentais dessas pessoas, prevalece o objetivo de um afastamento eficaz de um migrante em situação irregular do espaço Schengen para um país terceiro, e os Estados‑Membros devem sempre comprometer-se a repatriar esses migrantes em situação irregular para um país terceiro, em vez de transferir a pessoa em causa para outro Estado‑Membro. Além disso, a nova derrogação permitirá unicamente que os migrantes sejam reconduzidos para o Estado-Membro no qual foi detetada a passagem irregular da fronteira. Qualquer novo regresso a outros Estados-Membros continuará a ser regido por acordos e convenções bilaterais existentes e futuros entre os Estados-Membros. A proposta respeita plenamente o acervo em matéria de asilo tanto nas medidas propostas para as fronteiras externas relacionadas com a instrumentalização dos migrantes quanto no novo procedimento proposto para dar resposta aos movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular. Tendo em vista a consecução dos objetivos deste novo procedimento, os Estados-Membros poderão recorrer à proposta de alteração do Regulamento Eurodac, bem como à proposta relativa à triagem, no pleno respeito dos direitos fundamentais e das garantias específicas previstas nesses instrumentos. A proposta tem em conta a política de transportes da UE e, em especial, os corredores verdes dos transportes introduzidos para preservar as cadeias de abastecimento e facilitar a circulação dos trabalhadores dos transportes durante a pandemia de COVID-19. O próximo plano de contingência para os transportes facultará mais pormenores sobre a gestão de situações de crise no setor dos transportes. 2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE •Base jurídica A proposta baseia-se no artigo 77.º, n.º 2, alíneas b) e e), e no artigo 79.º, n.º 2, alínea c), do TFUE. A proposta altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), especificamente o título II relativo às regras aplicáveis nas fronteiras externas e o título III relativo à aplicação de regras nas fronteiras internas. A proposta altera igualmente a Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no que diz respeito às derrogações da obrigação de emitir uma decisão de regresso a um nacional de país terceiro. •Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)

A ação no espaço de liberdade, segurança e justiça é um domínio de competência partilhada entre a União e os Estados-Membros, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, do TFUE. Por conseguinte, o princípio da subsidiariedade é aplicável por força do artigo 5.º, n.º 3, do TUE segundo o qual a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União. Os objetivos da presente proposta não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros individualmente, podendo ser mais bem alcançados ao nível da União. Tal deve-se ao facto de dizerem respeito aos controlos de pessoas nas fronteiras externas, que são uma condição prévia do espaço sem controlos nas fronteiras internas. Além disso, a integridade do espaço Schengen e a necessidade de assegurar condições uniformes para o exercício do direito de livre circulação exigem uma abordagem coerente em todo o espaço Schengen no que respeita a medidas de reforço da confiança nas fronteiras externas, incluindo relativas a restrições de viagens não essenciais para a UE e a resposta à instrumentalização dos migrantes pelas autoridades de países terceiros. A ausência de controlos nas fronteiras internas é garantida pelo Tratado, no artigo 77.º, n.º 2, alínea e), do TFUE. Embora os Estados-Membros mantenham o direito de tomar medidas para dar resposta à segurança interna e à ordem pública e, por conseguinte, de exercer o direito garantido no artigo 72.º do TFUE, mesmo que tal implique a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, as regras para essas reintroduções temporárias foram estabelecidas no Código das Fronteiras Schengen, a fim de assegurar que são aplicadas unicamente em condições estritas. Por conseguinte, quaisquer alterações relativas a estas condições para a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas exigem legislação da UE. O objetivo de estabelecer um plano de contingência para Schengen, incluindo medidas específicas nas fronteiras internas para dar resposta a uma ameaça que afete simultaneamente a maioria dos Estados-Membros e atenuar os impactos negativos dos controlos nas fronteiras, caso se tornem inevitáveis, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-Membros individualmente e pode ser mais bem alcançado a nível da União. Por conseguinte, a União pode adotar as medidas propostas em conformidade com o princípio da subsidiariedade. •Proporcionalidade Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.º, n.º 4, do TUE, é necessário adaptar a natureza e a intensidade de uma determinada medida ao problema identificado. Todos os problemas abordados na presente iniciativa legislativa exigem, de uma forma ou de outra, a ação legislativa a nível da UE para que os Estados‑Membros enfrentem eficazmente estes problemas. As medidas propostas a aplicar nas fronteiras externas para dar resposta a uma ameaça para a saúde pública inspiram-se no quadro atualmente aplicável, conforme estabelecido na Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho. A fim de garantir a sua proporcionalidade, o procedimento proposto estabelece o quadro que permite determinar, se necessário, as condições em que é possível introduzir restrições, o respetivo âmbito e as suas garantias, em especial no que diz respeito aos cidadãos da UE e a outras pessoas que beneficiam da liberdade de circulação ao abrigo do direito da União e/ou aos nacionais de países terceiros com uma função essencial. As medidas propostas relativas à instrumentalização dos migrantes complementam as disposições em vigor em matéria de controlos nos pontos de passagem de fronteira e de vigilância de fronteiras. Têm plenamente em conta as competências dos Estados-Membros em matéria de gestão das fronteiras. Refletem também plenamente as competências da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira no que diz respeito ao apoio dos Estados-Membros na sua obrigação de proteger as fronteiras externas. As alterações relativas às fronteiras internas melhoram o equilíbrio entre os controlos que podem ser efetuados nas zonas fronteiriças, no contexto do exercício das competências públicas, e a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. As alterações propostas clarificam as condições em que os Estados-Membros podem efetuar controlos nas zonas fronteiriças sem o risco de serem confundidos com os controlos nas fronteiras. Propõem um novo procedimento aplicável aos migrantes em situação irregular detidos nas zonas fronteiriças internas para dar resposta aos movimentos não autorizados sem necessidade de recorrer a controlos nas fronteiras internas. Como tal, complementará o quadro existente que permite a supressão dos controlos nas fronteiras internas. A aplicabilidade do novo procedimento limita-se às detenções nas fronteiras internas, caso os migrantes em situação irregular sejam detidos no âmbito da cooperação policial operacional transfronteiriça, em especial no decurso de patrulhas conjuntas, uma vez que as patrulhas conjuntas garantirão que ambos os Estados-Membros envolvidos dispõem do mesmo nível de informação no que diz respeito à detenção do migrante em situação irregular. No pleno respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, a proposta prevê que os Estados-Membros tenham a possibilidade de determinar a sua cooperação bilateral sobre as questões relacionadas com os movimentos não autorizados, respeitando simultaneamente os objetivos da política em matéria de regresso da UE, conforme definidos na Diretiva Regresso. A proposta suprime a cláusula suspensiva para os acordos ou as convenções bilaterais existentes na aceção do artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva Regresso, a fim de permitir que os Estados-Membros atualizem o seu conteúdo. Os Estados-Membros mantêm toda a liberdade a este respeito, mas devem notificar a Comissão de quaisquer acordos e convenções novos ou alterados. A Comissão está preparada para apoiar os Estados‑Membros no desenvolvimento de um modelo de acordo bilateral baseado nas cláusulas consideradas como as melhores práticas para dar resposta aos atuais movimentos não autorizados, a anexar ao Manual do Regresso. A proposta reconhece plenamente o direito soberano dos Estados-Membros de reintroduzir controlos nas fronteiras internas, em especial quando é necessária uma reação urgente, nomeadamente em situações de ameaça que coloque em risco o funcionamento global do espaço Schengen e, por conseguinte, exija uma resposta europeia. Por último, reforça as garantias contra prorrogações discricionárias dos controlos nas fronteiras internas devido à mera persistência de uma ameaça, aumentando os requisitos de notificação ao longo do tempo, em especial no que diz respeito à adequação de medidas alternativas. A proposta mantém a abordagem de que os controlos nas fronteiras internas só podem ser efetuados durante o tempo necessário, ou seja, devem ser suprimidos logo que haja outras medidas que permitam dar resposta à ameaça identificada. Por conseguinte, a responsabilidade pelo respeito dos prazos existentes é uma função partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão. Em especial, os Estados-Membros devem fornecer uma descrição das ameaças identificadas que justificam a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, ao enviar também uma avaliação de riscos, em caso de prorrogação dos controlos nas fronteiras para dar resposta a uma ameaça previsível. Devem igualmente avaliar caso a caso se a ameaça persistente continua a ser a mesma que justifica a prorrogação dos controlos nas fronteiras ou se se trata de outra ameaça que justifique uma nova notificação. Tanto no caso de reintrodução como na subsequente prorrogação dos controlos nas fronteiras, os Estados-Membros devem poder apresentar uma análise que demonstre a necessidade e a proporcionalidade desses controlos e, em especial, a forma como os controlos nas fronteiras internas são adequados para dar resposta à ameaça, bem como o seu impacto na circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas e no funcionamento das regiões transfronteiriças. Em caso de prorrogação de ameaças previsíveis, o Estado-Membro deve demonstrar a necessidade de manutenção dos controlos nas fronteiras internas, ao avaliar se é possível alcançar os objetivos prosseguidos por essa prorrogação através de medidas alternativas. Além disso, as prorrogações relativas a ameaças previsíveis superiores a seis meses devem incluir também uma avaliação de riscos. A Comissão e qualquer Estado-Membro podem manifestar as suas preocupações quanto à utilização dos controlos nas fronteiras, através de um parecer sobre a necessidade e a proporcionalidade. No caso de controlos nas fronteiras superiores a 18 meses, esse parecer da Comissão deve ser obrigatório. A reintrodução dos controlos nas fronteiras pode ser debatida no âmbito de consultas realizadas pela Comissão por iniciativa própria ou a pedido de um Estado-Membro, com vista a clarificar a pertinência da reintrodução pretendida dos controlos nas fronteiras, a adequação de medidas alternativas, bem como a cooperação mútua em matéria de controlos nas fronteiras e medidas de atenuação. Como acontece atualmente, essa consulta continuaria a ser obrigatória se tivesse sido emitido um parecer pela Comissão ou por um Estado-Membro. Por último, no caso de ameaças de dimensão europeia, a Comissão e o Conselho assumem a responsabilidade da manutenção dos controlos nas fronteiras internas apenas durante o tempo necessário, sem fixar prazos absolutos. •Escolha do instrumento A proposta diz respeito à alteração de um regulamento e à decorrente alteração da Diretiva Regresso. Uma vez que os principais elementos da proposta dizem respeito às atuais disposições do título II do Código das Fronteiras Schengen em matéria de controlos nas fronteiras externas e do título III em matéria de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas do referido regulamento, não seria adequado outro instrumento que não fosse um regulamento. 3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO •Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente Não aplicável. •Consulta das partes interessadas Conforme indicado no anexo 2 da avaliação de impacto que acompanha a presente proposta, entre novembro de 2020 e fevereiro de 2021, realizou-se uma consulta das partes interessadas, que incluiu principalmente partes interessadas específicas por meio do Fórum Schengen e de seminários temáticos divididos de acordo com o tema e as partes interessadas participantes. Incluiu os Estados-Membros, o Parlamento Europeu, transportadores e ONG. Além disso, foi realizada uma consulta pública. Foi lançada em 19 de janeiro de 2021, tendo o prazo para a apresentação de contributos sido fixado para 16 de março de 2021.

A Comissão publicou igualmente a avaliação de impacto inicial no seu sítio Web durante quatro semanas e recebeu opinião da França, da Croácia, da Ucrânia e de um remetente anónimo. •Obtenção e utilização de competências especializadas A proposta baseia-se nos dados recolhidos no estudo da DG REGIO intitulado The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions – An empirical report covering the period March to June 2020 (Os efeitos do encerramento de fronteiras causado pela COVID-19 nas regiões transfronteiriças – Um relatório empírico que abrange o período de março a junho de 2020) e no documento 20 case studies covering the period March to June 2020 (Vinte estudos de caso que abrangem o período de março a junho de 2020). A Comissão baseou-se igualmente nos estudos sobre os custos da inexistência de Schengen, elaborados pelo Parlamento Europeu, nas notificações dos Estados-Membros relativas à reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas e nas reações do público manifestadas na correspondência enviada à Comissão. •Avaliação de impacto Em consonância com a sua política «Legislar melhor», a Comissão realizou uma avaliação de impacto. A avaliação de impacto analisou três opções estratégicas: Opção n.º 1 – Instrumento jurídico não vinculativo. Esta opção teve em consideração medidas jurídicas não vinculativas com base nos ensinamentos retirados da crise da COVID-19, entre outras, a fim de incentivar a utilização de medidas alternativas em vez de controlos nas fronteiras internas. Como tal, seguiu a abordagem anterior da Comissão, constante da Comunicação de 2016 intitulada «Restabelecer Schengen – Um roteiro» e da Recomendação sobre controlos policiais proporcionados e cooperação policial no espaço Schengen. Nesta opção, foram também foram tidas em consideração medidas jurídicas não vinculativas para uma melhor coordenação das medidas nas fronteiras externas em situação de crise. Previa-se que os objetivos específicos fossem alcançados através de uma comunicação sobre o futuro de Schengen (a denominada Estratégia de Schengen) e, eventualmente, de atualizações das recomendações pertinentes (em especial da Recomendação de 2017 sobre controlos policiais proporcionados). Opção n.º 2 – Opção combinada (alteração específica do Código das Fronteiras Schengen combinada com instrumentos jurídicos não vinculativos). Esta opção visava dar resposta às críticas dos cidadãos, do Parlamento Europeu e dos Estados-Membros relativamente aos atuais controlos prolongados nas fronteiras internas. Daria igualmente resposta ao apelo do meio académico. Previa-se que esta opção permitisse assegurar que as pessoas pudessem circular livremente no espaço Schengen sem obstáculos desnecessários, graças à limitação dos casos de reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. No que diz respeito às medidas nas fronteiras externas, esta opção propôs, tendo em consideração as orientações e as recomendações adotadas em resposta à COVID-19, o desenvolvimento de «medidas de atenuação» que teriam de ser tidas em conta sempre que a reintrodução dos controlos nas fronteiras fosse inevitável. Além disso, esta opção implicou a adoção de uma base jurídica clara para impor e levantar uma «proibição de entrada» na UE em caso de ameaça para a saúde pública, a fim de assegurar a uniformidade nas fronteiras externas em situações de ameaça para a saúde pública. A presente proposta incorpora as ideias desenvolvidas no âmbito desta opção. Opção n.º 3 – Opção combinada n.º 2 (alteração mais fundamental do Código das Fronteiras Schengen, combinada com elementos jurídicos não vinculativos). Esta opção considerou o espaço Schengen sem fronteiras como um espaço integral que não deve ser fragmentado por decisões de cada Estado-Membro. Tendo em conta o que precede, propôs dar resposta aos desafios identificados exclusivamente a nível da UE, ao prever que qualquer decisão sobre a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas exigiria a aprovação prévia de uma das instituições da UE ou a supressão da possibilidade de reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. No que diz respeito à aplicação de medidas nas fronteiras externas em caso de ameaças para a saúde pública, as soluções propostas não seriam diferentes da opção n.º 2 (novas restrições de viagens não essenciais para a UE aplicáveis em situações de ameaça para a saúde pública). Resultado da avaliação de impacto: Com base nas conclusões do relatório de avaliação de impacto, a opção n.º 2 (abordagem combinada) é considerada a opção preferida. Esta escolha reflete a melhor pontuação cumulativa desta opção em termos de eficácia, eficiência e proporcionalidade. Retira ensinamentos do passado e, ao mesmo tempo, é suficientemente ambiciosa. Respeita os pontos de vista dos Estados-Membros no que diz respeito à função dos controlos nas fronteiras na resposta a ameaças graves, dando simultaneamente resposta às expectativas legítimas dos cidadãos da UE e de outras pessoas que beneficiam da ausência de controlos nas fronteiras internas, no que diz respeito à preservação do espaço Schengen, que facilita a circulação de pessoas e de mercadorias devido à ausência de controlos nas fronteiras internas. No que diz respeito aos impactos económicos, nomeadamente o novo mecanismo de planos de contingência, que dá resposta a situações de crise que afetem vários ou todos os Estados‑Membros a nível da UE e que reforça a utilização de medidas alternativas e de medidas de atenuação, se for caso disso, são suscetíveis de facilitar o exercício da circulação e/ou limitar os impactos negativos dos controlos nas fronteiras internas no mercado único. Como tal, esta opção pode ser fundamental para limitar o impacto económico negativo dos controlos nas fronteiras internas, pelo que os benefícios económicos desta opção poderiam ser significativos. Além disso, a possibilidade de adotar uma restrição de viagens a nível da UE destinada às viagens não essenciais, aplicável nas fronteiras externas em situação de ameaça para a saúde pública, poderia contribuir para este objetivo, ao eliminar um fundamento provável para a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. Esta opção garante igualmente impactos sociais positivos, graças aos planos de contingência para Schengen e aos conceitos reforçados da «medida de último recurso», que deverão limitar a utilização de controlos nas fronteiras internas. Não há impactos ambientais mensuráveis associados à opção preferida. Por outro lado, esta opção pode implicar o maior impacto direto relativo na administração, devido à manutenção da possibilidade de reintroduzir temporariamente os controlos nas fronteiras internas e ao aditamento de novas obrigações, como uma avaliação de riscos, uma notificação normalizada a respeito da reintrodução de controlos nas fronteiras internas e a obrigação de apresentar relatórios periódicos sobre estas matérias. Todavia, uma vez que as medidas propostas nesta opção devem permitir uma redução global da utilização dos controlos nas fronteiras, os encargos administrativos adicionais devem ser limitados. Não foi realizada qualquer análise específica das medidas propostas para combater a instrumentalização dos migrantes, uma vez que a proposta, a este respeito, se destina a clarificar as regras aplicáveis. Em 19 de abril de 2021, a Comissão apresentou a avaliação de impacto ao Comité de Controlo da Regulamentação (CCR). O CCR emitiu um parecer positivo com observações. Estas observações diziam respeito i) à falta de dados suficientes sobre os pontos fortes e fracos das atuais medidas fundamentais do Código das Fronteiras Schengen, ii) à imprecisão da descrição das opções estratégicas e à escolha da aplicação, e iii) à análise insuficientemente desenvolvida dos impactos. Para dar resposta a estas observações, a Comissão, nomeadamente, alargou os dados quantitativos e as informações sobre os pontos de vista das partes interessadas ao longo do relatório, a fim de reforçar os argumentos qualitativos apresentados relativamente aos benefícios da supressão dos controlos nas fronteiras internas. Expôs mais claramente as falhas do processo em 2020 do ponto de vista de Schengen, tendo o Mecanismo Integrado da UE de Resposta Política a Situações de Crise (IPCR), centrado-se primeiramente nos aspetos sanitários, antes de se debruçar sobre outros aspetos como o controlo nas fronteiras. Salientou que, embora os controlos nas fronteiras possam ser um instrumento eficaz, a eliminação progressiva cria problemas significativos e demonstrou mais pormenorizadamente que as medidas alternativas são menos onerosas do que os controlos nas fronteiras, alcançando, simultânea e frequentemente, o mesmo resultado. Além disso, a Comissão reforçou as várias opções previstas. Por último, foram incluídas informações mais pormenorizadas sobre o objetivo da anterior proposta de 2017, os ensinamentos retirados das suas negociações e a nova perspetiva conferida pela crise da COVID-19. Para mais informações sobre a forma como as recomendações do CCR se refletem no relatório de avaliação de impacto, consultar o anexo I, ponto 3, da avaliação de impacto. •Adequação da regulamentação e simplificação De acordo com o programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT) da Comissão, todas as iniciativas que têm por objetivo alterar a legislação da UE em vigor devem visar simplificar e concretizar os objetivos estratégicos declarados de forma mais eficiente (ou seja, ao reduzir custos regulamentares desnecessários).

A análise dos impactos sugere que a opção preferida deve ajudar a otimizar a afetação de recursos em caso de crise e a limitar os custos da reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. Todavia, importa notar que a nova obrigação relativa à avaliação de riscos, o novo modelo para as notificações sobre as reintroduções e as obrigações de apresentação de relatórios, bem como as novas funções relacionadas com a utilização de medidas alternativas, podem conduzir a uma situação em que não são reduzidos os encargos globais para os Estados-Membros e, em alguns casos, são inclusivamente aumentados. Adviriam obrigações adicionais para as instituições da UE, a respeito da criação da capacidade para tomar decisões fundamentadas a nível da UE sobre a utilização de restrições de viagens não essenciais para a UE nas fronteiras externas, mas também para a aplicação do plano de contingência em caso de necessidade. Não se prevê um impacto significativo nos órgãos e nas agências da UE, embora a instrumentalização da migração irregular possa conduzir a uma maior participação da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, dentro dos limites do Regulamento (UE) 2019/1896 relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, a fim de ajudar os Estados-Membros a dar resposta a este desafio. De um modo geral, estas funções adicionais devem gerar custos adicionais limitados, em comparação com o impacto positivo significativo na gestão de situações de crise que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen. •Direitos fundamentais A alteração proposta respeita os direitos fundamentais e os princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em especial a liberdade de circulação e de residência (artigo 45.º), bem como o direito de asilo (artigo 18.º) e o princípio de não repulsão (artigo 19.º). As garantias previstas no artigo 3.º, no artigo 4.º e no artigo 7.º do Código das Fronteiras Schengen continuam a ser aplicáveis, nomeadamente no que diz respeito às medidas tomadas para fazer face à instrumentalização dos migrantes por países terceiros. Além disso, no que diz respeito às medidas propostas para dar resposta à instrumentalização dos migrantes, a Comissão considera necessário que os Estados‑Membros respeitem a liberdade de expressão, a liberdade dos meios de comunicação social e a liberdade de associação das organizações da sociedade civil. As medidas propostas visam resolver problemas que afetam atualmente os seguintes direitos: i) o direito à vida familiar das pessoas que residem legalmente na UE, ii) o direito de trabalhar, de exercer o direito de estabelecimento e de prestação de serviços em qualquer Estado-Membro, iii) o direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, e iv) o direito à privacidade e à proteção dos dados pessoais. Embora as restrições de viagens não essenciais para a UE afetem inevitavelmente alguns dos direitos acima referidos, as medidas propostas não aumentarão esses impactos, pois refletem o que se encontra atualmente em vigor com base na Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho e, como tal, são consideradas necessárias e proporcionadas face a uma ameaça para a saúde pública. Os atuais controlos prolongados nas fronteiras internas e a utilização discricionária dos controlos nas fronteiras como medida de prevenção, especialmente no início da pandemia de COVID-19, tiveram um impacto significativo nos direitos fundamentais acima enumerados. As medidas propostas relativas às fronteiras internas só podem reduzir este impacto. No que diz respeito à utilização de medidas alternativas promovidas na proposta, as garantias resultantes das atuais obrigações de combate à discriminação ao abrigo do direito nacional e da UE, incluindo o artigo 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, conforme refletido explicitamente no artigo 4.º e no artigo 7.º, n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen, são plenamente aplicáveis, a fim de prevenir a definição de perfis raciais ou outras práticas ilegais. As regras de Schengen poderiam contribuir para esse efeito, através de um reforço das medidas de acompanhamento, por exemplo, no contexto das avaliações de Schengen. No que diz respeito ao direito à privacidade e à proteção dos dados pessoais, que poderia estar mais em causa no contexto das tecnologias de vigilância e monitorização, todas as medidas propostas estão sujeitas às regras da UE aplicáveis em matéria de proteção de dados. O direito nacional constitui uma base jurídica para o tratamento dos dados pessoais. Neste sentido, todas as opções asseguram um nível adequado de proteção dos cidadãos e do direito nacional, que proporciona a base jurídica para o tratamento de dados pessoais por essas tecnologias. 4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL A alteração proposta não tem qualquer incidência no orçamento da UE. 5.OUTROS ELEMENTOS •Planos de execução e acompanhamento, avaliação e prestação de informações A avaliação da alteração específica do Código das Fronteiras Schengen, no que diz respeito à resposta às ameaças ao espaço sem controlos nas fronteiras internas, dependerá das informações a receber dos Estados-Membros. O quadro 11 da avaliação de impacto inclui uma lista não exaustiva de indicadores quantitativos propostos para o acompanhamento da consecução dos objetivos estratégicos identificados na presente avaliação de impacto. Na prática, estes indicadores refletem e definem o êxito das opções estratégicas. Todavia, uma vez que a opção proposta diz respeito a situações excecionais, não é possível realizar a avaliação regular dos indicadores. Além disso, esta imprevisibilidade impede a determinação de objetivos quantitativos fixos. O sítio Web da Comissão https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en , que presta informações ao público sobre os atuais controlos em vigor nas fronteiras internas, continuará a ser o principal instrumento de informação que permite o acompanhamento e a avaliação da situação nas fronteiras internas. Dadas as limitações da base jurídica para medidas nas fronteiras internas, a Comissão não pode desenvolver um instrumento separado sobre a utilização de medidas alternativas, como os controlos policiais nas zonas fronteiriças. Todavia, as condições de utilização das medidas alternativas nas fronteiras internas (controlos policiais/novas tecnologias) serão objeto de acompanhamento no âmbito do mecanismo de avaliação de Schengen, incluindo eventuais visitas in situ nas fronteiras internas e processos por infração. •Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta A proposta é constituída por quatro disposições. O artigo 1.º introduz alterações do Código das Fronteiras Schengen. O artigo 2.º prevê uma alteração da Diretiva 2008/115/CE relativa ao regresso, a fim de: i) refletir o novo procedimento que permite a transferência imediata de migrantes em situação irregular detidos nas fronteiras internas, no âmbito da cooperação policial operacional transfronteiriça, para o Estado-Membro vizinho, que se propõe introduzir no Código das Fronteiras Schengen; ii) suprimir a cláusula suspensiva do artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva Regresso; e iii) impor aos Estados-Membros a obrigação de notificarem à Comissão quaisquer novos acordos ou convenções e alterações dos existentes. O artigo 3.º fixa o prazo de transposição para a alteração da Diretiva Regresso. O artigo 4.º determina as condições de entrada em vigor e os efeitos do regulamento.

Artigo 1.º: alterações do Código das Fronteiras Schengen: O artigo 2.º do Código das Fronteiras Schengen é modificado a fim de alterar a definição de «vigilância de fronteiras» e refletir as definições necessárias para conceitos como: «instrumentalização dos migrantes», «viagens essenciais» e «viagens não essenciais», que foram introduzidos pela primeira vez no Código das Fronteiras Schengen, e «plataformas de transportes». Estas definições são aditadas para refletir melhor as responsabilidades dos Estados-Membros nas fronteiras externas no que diz respeito à vigilância de fronteiras, incluindo medidas preventivas. O artigo 5.º é alterado a fim de clarificar as medidas que os Estados-Membros podem aplicar nos seus pontos de passagem de fronteira quando confrontados com a instrumentalização dos migrantes. O artigo 13.º é alterado a fim de clarificar as medidas que os Estados-Membros podem aplicar no desempenho de funções relacionadas com a vigilância de fronteiras externas em relação à instrumentalização dos migrantes, bem como o que resulta do artigo 5.º. É aditado o artigo 21.º-A, a fim de criar um fundamento para a aplicação uniforme, nas fronteiras externas, de restrições de viagens não essenciais para a União Europeia no caso de uma doença com potencial epidemiológico. Esta disposição confere ao Conselho o poder de adotar, com base numa proposta da Comissão, um regulamento de execução a este respeito. Estabelece todos os parâmetros necessários para essa decisão e prevê garantias em relação aos cidadãos da UE, aos residentes de longa duração e às pessoas que exercem funções essenciais. O artigo 23.º é alterado a fim de clarificar o tipo de controlos autorizados nas zonas fronteiriças. As alterações propostas clarificam que os controlos efetuados nas zonas fronteiriças com recurso a tecnologias de monitorização e vigilância não têm um efeito equivalente ao dos controlos nas fronteiras. Do mesmo modo, a verificação dos dados dos passageiros que viajam no espaço sem controlos nas fronteiras internas por confronto com as bases de dados pertinentes, se possível ao abrigo da legislação aplicável, deve ser igualmente permitida na perspetiva do Código das Fronteiras Schengen. O novo artigo 23.º-A estabelece um procedimento para a transferência de migrantes em situação irregular detidos nas fronteiras internas no âmbito da cooperação policial operacional transfronteiriça, diretamente para os Estados-Membros de onde provêm. Complementa as regras aplicáveis ao abrigo da Diretiva Regresso, enquanto medida de acompanhamento necessária para o espaço sem controlos nas fronteiras internas. Prevê a possibilidade de os Estados-Membros transferirem pessoas que não têm o direito de entrada ou permanência, nos termos da obrigação de receber essas pessoas, detidas nas fronteiras internas no contexto da cooperação policial operacional transfronteiriça, como patrulhas policiais conjuntas, desde que haja indícios claros de que a pessoa em causa atravessou a fronteira interna. Essas indicações podem consistir na falta de documentos válidos que comprovem a identidade ou o direito de permanência no Estado-Membro, um registo no Eurodac por outro Estado-Membro ou faturas recentes emitidas no outro Estado-Membro. O novo artigo e o novo anexo XII do Código das Fronteiras Schengen estabelecem o procedimento aplicável nesses casos. O artigo 24.º alterado clarifica, tendo em conta as alterações introduzidas no artigo 23.º, que a utilização de tecnologias de monitorização e vigilância nos pontos de passagem terrestres pode justificar, juntamente com medidas de segurança, limites de velocidade ou outros obstáculos nos pontos de passagem rodoviários nas fronteiras internas. O artigo 25.º prevê um quadro geral aplicável à reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. Apresenta exemplos do tipo de ameaça que pode conduzir à reintrodução unilateral de controlos nas fronteiras internas e as circunstâncias em que os controlos nas fronteiras internas podem ser prorrogados. O artigo 25.º-A prevê o procedimento aplicável às reintroduções unilaterais dos controlos nas fronteiras internas pelos Estados-Membros em resposta a acontecimentos imprevisíveis e previsíveis. O artigo 26.º clarifica os critérios que os Estados-Membros devem ter em conta e refletir na notificação subsequente dos controlos nas fronteiras internas. A este respeito, como novidade, acrescenta o impacto nas regiões transfronteiriças. A disposição estabelece requisitos diferentes para as situações em que os controlos nas fronteiras são reintroduzidos pela primeira vez e em que os controlos nas fronteiras são prorrogados por ameaças previsíveis, a fim de ter em conta que as condições para a manutenção dos controlos nas fronteiras internas devem aumentar ao longo do tempo, em conformidade com o princípio da proporcionalidade. Este artigo introduz igualmente o conceito de medidas que atenuam os impactos resultantes da reintrodução dos controlos nas fronteiras, que devem ser aplicados em conformidade. O artigo 27.º é substituído por um novo, dedicado à notificação da reintrodução temporária ou da prorrogação dos controlos nas fronteiras internas. Estabelece igualmente a obrigação de apresentar uma avaliação de riscos em caso de prorrogação dos controlos nas fronteiras internas em relação a ameaças previsíveis. O artigo 27.º-A clarifica as circunstâncias em que devem ser realizadas consultas entre a Comissão e os Estados-Membros em causa, bem como as circunstâncias em que pode ou deve ser emitido um parecer sobre a necessidade e a proporcionalidade dos controlos nas fronteiras internas. O artigo 28.º é substituído por uma nova disposição que estabelece um mecanismo de salvaguarda específico do espaço Schengen, caso a ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna afete simultaneamente a maioria dos Estados-Membros, colocando em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas. A disposição habilita o Conselho, com base numa proposta da Comissão, a adotar simultaneamente uma decisão de execução sobre uma abordagem coordenada à ameaça grave identificada na maioria dos Estados-Membros, que substituiria as medidas nacionais em vigor. A decisão do Conselho deve ser revista regularmente, com base numa proposta da Comissão, tendo em vista a prorrogação, a alteração ou a supressão das medidas adotadas. O artigo 31.º é alterado a fim de estabelecer regras gerais relativas à prestação de informações ao Parlamento Europeu e ao Conselho, aplicáveis ao abrigo dos quatro mecanismos. O artigo 33.º é alterado a fim de dissociar a obrigação de comunicar a reintrodução do controlo nas fronteiras internas do facto de esses controlos serem suprimidos. Fornece igualmente mais pormenores sobre os elementos a incluir no relatório anual da Comissão sobre o funcionamento do espaço sem fronteiras internas e sobre a cooperação com as agências a este respeito. O artigo 39.º alterado do Código das Fronteiras Schengen complementa o artigo 2.º da proposta de regulamento e prevê a obrigação de os Estados-Membros notificarem as regiões transfronteiriças à Comissão, a fim de determinar o âmbito de quaisquer medidas de atenuação a prever num regulamento de execução nos termos do artigo 28.º, bem como os domínios a ter em conta ao estimar o impacto nos termos do artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen. Para melhor ter em conta os interesses das regiões transfronteiriças na aplicação dos artigos 26.º e 28.º do Código das Fronteiras Schengen, o novo artigo 42.º-B exige que os Estados-Membros notifiquem as regiões transfronteiriças designadas à Comissão. 2021/0428 (COD) Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera o Regulamento (UE) 2016/399 que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 77.º, n.º 2, alíneas b) e d), e o artigo 79.º, n.º 2, alínea c), Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais, Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, Considerando o seguinte: (1)Nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia («TUE»), a União compreende um espaço de liberdade, segurança e justiça sem controlos nas fronteiras internas, em que é assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno. (2)O Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, («Código das Fronteiras Schengen») estabelece as regras aplicáveis à passagem de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen»), bem como entre os Estados-Membros do espaço Schengen. (3)Nos últimos anos, o espaço Schengen esteve sujeito a desafios sem precedentes, que, pela sua natureza, não se limitaram ao território de qualquer Estado-Membro a nível individual. Estes desafios sublinharam o facto de que a preservação da ordem e da segurança públicas no espaço Schengen é uma responsabilidade partilhada que exige uma ação conjunta e coordenada entre os Estados-Membros e a nível da União. Salientaram igualmente lacunas nas regras em vigor que regem o funcionamento do espaço Schengen, tanto nas fronteiras externas como internas, bem como a necessidade de criar um quadro mais forte e sólido, que permita uma resposta mais eficaz aos desafios que o espaço Schengen enfrenta. (4)O controlo nas fronteiras externas não é efetuado exclusivamente no interesse do Estado‐Membro em cujas fronteiras externas se exerce, mas no interesse de todos os Estados‐Membros que suprimiram os controlos nas fronteiras internas e da União no seu conjunto. Os Estados-Membros devem assegurar normas elevadas em termos de gestão das suas fronteiras externas, nomeadamente através de uma cooperação reforçada entre os guardas de fronteira, a polícia, as autoridades aduaneiras e outras autoridades competentes. A União proporciona um apoio ativo, através da prestação de apoio financeiro pelas agências, em especial a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, e da gestão do mecanismo de avaliação de Schengen. As regras aplicáveis às fronteiras externas devem ser reforçadas, a fim de responder melhor aos novos desafios que surgiram recentemente nas fronteiras externas. (5)A pandemia de COVID-19 reforçou a necessidade de a União estar mais bem preparada para dar resposta a situações de crise nas fronteiras externas relacionadas com situações de doenças com um potencial epidémico que constituem uma ameaça para a saúde pública. A pandemia de COVID-19 demonstrou que as ameaças para a saúde pública podem exigir regras uniformes em matéria de restrições de viagem para a União Europeia por nacionais de países terceiros. A adoção de medidas incoerentes e divergentes nas fronteiras externas para dar resposta a essas ameaças afeta negativamente o funcionamento de todo o espaço Schengen e reduz a previsibilidade para os viajantes de países terceiros e os contactos interpessoais com países terceiros. A fim de preparar o espaço Schengen para futuros desafios de dimensão comparável relacionados com ameaças para a saúde pública, é necessário criar um novo mecanismo que permita a adoção e a supressão atempadas de medidas coordenadas a nível da União. O novo procedimento na fronteira externa deve ser aplicado numa situação de doença infecciosa com potencial epidémico identificada pelo Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças ou pela Comissão. Este mecanismo deve complementar os procedimentos propostos, a estabelecer na proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às ameaças transfronteiriças graves para a saúde nomeadamente em caso de reconhecimento de uma emergência de saúde pública,e o mandato revisto do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças. (6)O mecanismo deve prever a adoção pelo Conselho, com base numa proposta da Comissão, de um regulamento que estabeleça restrições das viagens, incluindo restrições à entrada, e quaisquer outras medidas necessárias para viajar para a União Europeia, bem como as condições para a sua supressão. Tendo em conta o caráter politicamente sensível dessas medidas, que dizem respeito ao direito de entrar no território dos Estados-Membros, devem ser atribuídas competências de execução ao Conselho para adotar o referido regulamento, deliberando sob proposta da Comissão. (7)Sobretudo, em consonância com as obrigações aplicáveis decorrentes do direito da União e do direito internacional, os cidadãos da União e os nacionais de países terceiros que, ao abrigo de acordos celebrados entre a União e os seus Estados‑Membros, por um lado, e esses países terceiros, por outro lado, gozam de direitos de livre circulação equivalentes aos dos cidadãos da União, bem como os membros das suas famílias, devem ser sempre autorizados a entrar na União. Os residentes na União devem também ser sempre autorizados a regressar à União. O ato deve conter todos os elementos necessários para garantir que as restrições das viagens são eficazes, específicas, não discriminatórias e proporcionadas à evolução da situação epidemiológica. Deve especificar, se for caso disso, as categorias de viajantes cuja viagem deve estar isenta de restrições à entrada. Além disso, ou em alternativa, o ato deve especificar quaisquer zonas geográficas ou países terceiros a partir dos quais as viagens possam ser sujeitas a medidas específicas, com base numa metodologia objetiva e em critérios aplicáveis, que devem incluir, em especial, a situação epidemiológica. O ato poderia especificar as condições em que as viagens podem ser autorizadas, tais como testes, quarentena, autoisolamento ou quaisquer outras medidas adequadas, como a necessidade de preencher um formulário de localização de passageiro ou outro instrumento de rastreio de contactos e tendo em conta, em especial, quaisquer sistemas da União desenvolvidos para facilitar as viagens em condições de segurança, como sistemas digitais de certificação. O instrumento poderia criar também, se fosse caso disso, um mecanismo que permitisse tomar medidas adicionais caso a situação epidemiológica se agravasse drasticamente numa ou em várias zonas geográficas. (8)É igualmente necessário reforçar as regras e as garantias do direito da União, a fim de permitir que os Estados-Membros atuem rapidamente para combater os casos de instrumentalização dos migrantes. Essa instrumentalização deve ser entendida como referindo-se a uma situação em que um país terceiro instiga fluxos migratórios irregulares para a União, ao incentivar ou auxiliar ativamente a chegada de nacionais de países terceiros às fronteiras externas dos Estados-Membros, caso essas ações indiquem a intenção de desestabilizar a União no seu conjunto, ou um Estado‑Membro, e a natureza dessas ações seja suscetível de pôr em risco as funções essenciais do Estado, nomeadamente a sua integridade territorial, a manutenção da ordem pública ou a garantia da sua segurança nacional. (9)A instrumentalização dos migrantes pode referir-se a situações em que um país terceiro incentive ou auxilie ativamente deslocações irregulares de nacionais de países terceiros para o seu próprio território, para lhes permitir alcançar a fronteira externa dos Estados-Membros, mas pode igualmente referir-se ao incentivo ou auxílio ativos de viagens irregulares de nacionais de países terceiros já presentes nesse país terceiro. A instrumentalização dos migrantes pode implicar igualmente a imposição de medidas coercivas, destinadas a impedir os nacionais de países terceiros de saírem das zonas fronteiriças do país terceiro instrumentalizador, noutra direção que não seja através de um Estado-Membro. (10)A União deve mobilizar todos os instrumentos do seu conjunto de medidas diplomáticas, financeiras e operacionais para apoiar os Estados-Membros confrontados com a instrumentalização. Deve ser dada prioridade aos esforços diplomáticos da União ou do Estado-Membro em causa, como meio de combater o fenómeno da instrumentalização, o que pode ser complementado, se for caso disso, pela imposição de medidas restritivas pela União. (11)Ao mesmo tempo, para além destas medidas, é igualmente necessário reforçar as atuais regras em matéria de controlos nas fronteiras externas e de vigilância de fronteiras. A fim de continuar a prestar assistência ao Estado-Membro que enfrenta uma situação de instrumentalização de migrantes, o Regulamento (UE) XXX/XXX complementa as regras em matéria de controlo nas fronteiras, ao prever medidas específicas no domínio do asilo e do regresso, respeitando simultaneamente os direitos fundamentais das pessoas em causa e, em especial, assegurando o respeito do direito de asilo e prestando a assistência necessária pelas agências das Nações Unidas e de outras organizações pertinentes. (12)Em especial, numa situação de instrumentalização, o Estado-Membro em causa deve, se necessário, poder limitar ao mínimo o tráfego fronteiriço, ao encerrar alguns pontos de passagem de fronteira, garantindo simultaneamente um acesso eficaz e efetivo aos procedimentos de proteção internacional. Qualquer decisão deste tipo deve ter em conta se o Conselho Europeu reconheceu que a União ou um ou vários dos seus Estados-Membros enfrentam uma situação de instrumentalização dos migrantes. Além disso, essas limitações devem ter plenamente em conta os direitos dos cidadãos da União, dos nacionais de países terceiros beneficiários do direito de livre circulação ao abrigo de um acordo internacional e dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração ao abrigo do direito nacional ou da União, ou dos titulares de vistos de longa duração, bem como dos respetivos familiares. Essas limitações devem também ser aplicadas de forma a garantir o respeito das obrigações relacionadas com o acesso à proteção internacional, em especial o princípio da não repulsão.

(13)A Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira presta assistência aos Estados-Membros na execução dos aspetos operacionais da gestão das fronteiras externas, incluindo o intercâmbio de informações, a disponibilização de equipamento, o reforço das capacidades e a formação dos guardas de fronteira nacionais, informações específicas e análises de risco, bem como o destacamento do corpo permanente. O novo mandato da agência proporciona oportunidades consideráveis para apoiar as atividades de controlo nas fronteiras, incluindo operações de rastreio e de regresso e o lançamento de uma intervenção rápida nas fronteiras e/ou de intervenção em matéria de regresso, a pedido do Estado-Membro de acolhimento em causa e no seu território. (14)Por força do artigo 41.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2019/1896, o diretor-executivo da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira deve recomendar a um Estado-Membro que solicite à agência que lance, realize ou adapte o apoio da agência, a fim de dar resposta às ameaças e aos desafios identificados nas fronteiras externas, sempre que estejam preenchidas as condições estabelecidas nessa disposição. Em especial, a necessidade de apoio da agência pode tornar-se evidente em situações em que a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira tenha realizado uma avaliação específica da vulnerabilidade relacionada com a instrumentalização dos migrantes. Com base nos resultados dessa avaliação da vulnerabilidade ou caso seja atribuído um nível de impacto crítico a um ou mais troços das fronteiras externas, e tendo em consideração os elementos relevantes dos planos de contingência do Estado-Membro, a análise de risco da Agência e o nível de análise do quadro de situação europeu, o diretor-executivo deve recomendar ao Estado-Membro em causa que solicite à agência que lance, realize ou adapte o apoio da agência, nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2019/1896. Esta competência do diretor-executivo não prejudica o apoio geral que a agência possa prestar aos Estados-Membros. (15)Além disso, em caso de instrumentalização dos migrantes, o Estado-Membro em causa deve reforçar o controlo nas fronteiras, incluindo, se for caso disso, através de medidas adicionais de prevenção das passagens ilegais e da mobilização de recursos e meios técnicos adicionais para impedir a passagem não autorizada da fronteira. Esses meios técnicos podem incluir tecnologias modernas, incluindo drones e sensores de movimento, bem como unidades móveis. A utilização desses meios técnicos, em especial de quaisquer tecnologias capazes de recolher dados pessoais, deve basear-se e ser exercida em conformidade com disposições claramente definidas do direito nacional. (16)Deve ser atribuída competência à Comissão para especificar, nos atos delegados adotados ao abrigo do presente regulamento, normas adequadas em matéria de vigilância de fronteiras, nomeadamente no que diz respeito às novas tecnologias que os Estados-Membros podem utilizar, tendo simultaneamente em conta o tipo de fronteiras (terrestres, marítimas ou aéreas), os níveis de impacto atribuídos a cada troço da fronteira externa, nos termos do artigo 34.º do Regulamento (UE) 2019/1896, e outros fatores pertinentes, como resposta específica a situações de instrumentalização dos migrantes. (17)Num espaço sem controlos nas fronteiras internas, as pessoas devem poder circular livremente e em segurança entre os Estados-Membros. A este respeito, importa clarificar que a proibição de controlos nas fronteiras internas não afeta a competência dos Estados-Membros para efetuar controlos no seu território, incluindo nas suas fronteiras internas, para outros fins que não os controlos nas fronteiras. Em especial, deve ser clarificado que as autoridades nacionais competentes, incluindo as autoridades sanitárias ou responsáveis pela aplicação da lei, continuam, em princípio, a ser livres de efetuar controlos no exercício das competências públicas previstas no direito nacional. (18)Embora a proibição de controlos nas fronteiras internas abranja igualmente os controlos com efeitos equivalentes, os controlos efetuados pelas autoridades competentes não devem ser considerados equivalentes ao exercício dos controlos nas fronteiras, caso não tenham como objetivo o controlo de fronteira, se baseiem em informações gerais e na experiência das autoridades competentes no que respeita a eventuais ameaças para a segurança ou para a ordem públicas, incluindo quando visam combater a permanência ou a residência irregulares e a criminalidade transfronteiras relacionada com a migração irregular, são concebidos e executados de forma claramente distinta dos controlos sistemáticos de pessoas nas fronteiras externas, são realizados em plataformas de transportes, como portos, estações ferroviárias ou rodoviárias e aeroportos, ou diretamente a bordo de serviços de transporte de passageiros, e se baseiam em análises de risco. (19)Embora os fluxos migratórios irregulares não devam, por si só, ser considerados uma ameaça para a ordem pública ou a segurança interna, podem exigir medidas adicionais a fim de assegurar o funcionamento do espaço Schengen. (20)O combate à permanência ou à residência ilegais e à criminalidade transfronteiras relacionada com a migração irregular, como o tráfico de seres humanos, à introdução clandestina de migrantes e à fraude documental, bem como outras formas de criminalidade transfronteiras, pode incluir, em especial, medidas que permitam a verificação da identidade, da nacionalidade e do estatuto de residência das pessoas, desde que essas verificações não sejam sistemáticas e sejam efetuadas com base em análises de risco. (21)A utilização de tecnologias modernas visando controlar os fluxos de tráfego, nomeadamente nas autoestradas e outras estradas importantes determinadas pelos Estados-Membros, podem ser fundamentais para fazer face às ameaças para a ordem pública ou a segurança interna. A proibição dos controlos nas fronteiras internas não deve ser interpretada como impeditiva do exercício legítimo de competências policiais ou de outras competências públicas para a realização de controlos nas zonas fronteiriças internas. Tal inclui controlos que implicam a utilização de tecnologias de monitorização e vigilância que são geralmente utilizadas no território ou que se baseiam numa avaliação de riscos para efeitos de proteção da segurança interna. Por conseguinte, a utilização dessas tecnologias nos controlos não deve ser considerada equivalente aos controlos nas fronteiras. (22)A fim de permitir que essas tecnologias sejam eficazes, deve ser possível aplicar limites de velocidade proporcionados nos pontos de passagem rodoviários. (23)A proibição dos controlos nas fronteiras internas não deve limitar a realização dos controlos previstos noutros instrumentos do direito da União. As regras previstas no presente regulamento não devem, por conseguinte, afetar as regras aplicáveis à realização de controlos dos dados dos passageiros por confronto com as bases de dados pertinentes antes da chegada. (24)É necessário assegurar que os controlos efetuados pelos Estados-Membros no exercício das competências nacionais são plenamente coerentes com um espaço sem controlos nas fronteiras internas. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quanto mais ampla for a indicação de que os controlos realizados pelos Estados-Membros nas suas zonas fronteiriças têm um efeito equivalente ao controlo nas fronteiras, tendo em conta o objetivo desses controlos, o seu âmbito territorial e as eventuais diferenças em relação aos controlos realizados no resto do território do Estado-Membro em causa, maior será a necessidade de regras e limitações rigorosas e pormenorizadas que estabeleçam as condições para o exercício, pelos Estados-Membros, das suas competências policiais numa zona fronteiriça. (25)É necessário tomar medidas para dar resposta à circulação não autorizada de nacionais de países terceiros em situação irregular num espaço sem controlos nas fronteiras internas. A fim de reforçar o funcionamento do espaço Schengen, os Estados-Membros devem poder tomar medidas adicionais para combater os movimentos irregulares entre os Estados-Membros e combater as permanências ilegais. Caso as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei de um Estado-Membro detenham, nas fronteiras internas, nacionais de países terceiros em permanência ilegal, no âmbito da cooperação policial operacional transfronteiriça, essas autoridades devem ter a possibilidade de recusar a essas pessoas o direito de entrada ou permanência no seu território e de os transferir para o Estado-Membro a partir do qual entraram. O Estado-Membro de proveniência direta da pessoa deve, por sua vez, ser obrigado a receber os nacionais de países terceiros detidos. (26)O procedimento através do qual um Estado-Membro pode transferir nacionais de países terceiros em permanência ilegal detidos para um Estado-Membro do qual são diretamente provenientes deve ter lugar de modo célere, mas estar sujeito a garantias e ser executado no pleno respeito dos direitos fundamentais e do princípio da não discriminação consagrado no artigo 21.º da Carta, a fim de prevenir a definição de perfis raciais. As autoridades devem poder verificar imediatamente as informações pertinentes de que dispõem sobre a circulação das pessoas em causa. Essas informações podem incluir elementos objetivos que permitam às autoridades concluir que a pessoa viajou recentemente de outro Estado-Membro, como a posse de documentos, incluindo recibos ou faturas, que comprovem viagens recentes de outro Estado-Membro. Os nacionais de países terceiros sujeitos ao procedimento de transferência devem receber uma decisão fundamentada por escrito. Embora a decisão deva ser imediatamente executada, o nacional de um país terceiro deve dispor de vias de recurso efetivas contra a decisão de transferência ou para requerer a sua revisão. Esta solução não deve ter efeito suspensivo. (27)O procedimento de transferência previsto no presente regulamento não deve afetar a possibilidade existente de os Estados-Membros fazerem regressar nacionais de países terceiros em situação irregular, em conformidade com os acordos ou as convenções bilaterais a que se refere o artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva 2008/115/CE («Diretiva Regresso»), caso essas pessoas sejam detetadas fora das imediações das fronteiras internas. A fim de facilitar a aplicação desses acordos e complementar o objetivo de proteger o espaço sem fronteiras internas, os Estados-Membros devem ter a possibilidade de celebrar n