PT Jornal Oficial da União Europeia C 282/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 7/2006

relativo aos investimentos na área do desenvolvimento rural: em que medida constituem uma resposta eficaz aos problemas das zonas rurais?

acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 282/01)

ÍNDICE

Glossário de termos e abreviaturas

I-VII SÍNTESE

1-15 INTRODUÇÃO

1-3 Historial

4-10 Descrição dos investimentos na área do desenvolvimento rural

4-5 Base jurídica

6-8 Objectivos

9-10 Execução

11-15 Âmbito e abordagem de auditoria

11-13 Questões de auditoria

14-15 Abordagem de auditoria

16-63 OBSERVAÇÕES

16-28 Questão de auditoria n. o 1: a UE tem uma estratégia clara e uma abordagem coerente para a política de desenvolvimento rural e estas estão devidamente definidas nos programas dos Estados-Membros?

16-18 Clareza da estratégia

19-28 Uma abordagem coerente para o desenvolvimento rural

29-39 Questão de auditoria n. o 2: os projectos seleccionados para financiamento comunitário são baseados nos critérios que melhor respondem às necessidades das zonas rurais?

29-34 Procedimentos de selecção e condições

35-39 Efeito benéfico inesperado

40-52 Questão de auditoria n. o 3: os projectos foram executados nas zonas rurais e tiveram impacto?

40-46 Localização dos projectos

47-52 Resultados e impacto dos projectos controlados no local

53-63 Questão de auditoria n. o 4: as realizações, os resultados e o impacto são devidamente acompanhados e avaliados?

53-63 Enquadramento global e execução do sistema de acompanhamento e avaliação

64-69 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Anexo I — Lista dos projectos auditados nos Estados-Membros

Anexo II — Definições de zonas rurais — Critérios de referência utilizados na auditoria

Anexo III — Exemplos de resultados e impacto dos projectos examinados

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO DE TERMOS E ABREVIATURASTERMOS Beneficiário O destinatário final de um pagamento comunitário. Impacto Consequências socioeconómicas a longo prazo que podem ser observadas algum tempo após a conclusão de uma intervenção e que podem afectar, quer os destinatários directos de uma intervenção, quer os destinatários indirectos não abrangidos no âmbito da intervenção, que podem ser vencedores ou perdedores. NUTS Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas. Classificação comum da UE para estatísticas regionais que divide cada Estado-Membro em regiões (designadas por NUTS 1, 2, 3 e LAU 1 e 2), numa hierarquia definida de acordo com as unidades administrativas nacionais. Leader Uma iniciativa financiada pelos Fundos Estruturais para auxiliar os intervenientes rurais. Realização O que é produzido ou realizado com os recursos atribuídos a uma intervenção (por exemplo, equipamento agrícola comprado por um agricultor ou uma estrada construída numa aldeia). Resultado Alterações imediatas sentidas pelo destinatário directo no decurso ou no final de uma intervenção (por exemplo, melhoria do acesso a uma zona resultante da construção de uma estrada ou produção mais eficiente numa exploração rural). Zona urbana Uma zona geográfica que não tem as características de uma zona rural. Existem diferentes tipologias que classificam as zonas como rurais ou urbanas baseando-se, por exemplo, na densidade populacional. ABREVIATURAS DG AGRI Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural DR Desenvolvimento Rural FEOGA Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola LAU (Local Administrative Unit) Unidade Administrativa Local OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos OROTE Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu PAC Política Agrícola Comum PDR Programa de Desenvolvimento Rural PIB Produto Interno Bruto PO Programa Operacional SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) Forças, Fraquezas, Oportunidades, Ameaças ZD Zona Desfavorecida

SÍNTESE

I. As zonas rurais enfrentam desafios significativos, como o despovoamento e a escassez de oportunidades económicas. No período 2000-2006, a contribuição comunitária para o desenvolvimento rural foi superior a 60 000 milhões de euros. Cerca de 40 % deste orçamento é utilizado em investimentos na área do desenvolvimento rural, que incluem uma vasta gama de projectos, cuja gestão e execução são partilhadas pela Comissão e pelos Estados-Membros (ver pontos 1 a 10).

II. O presente relatório baseia-se nas observações da auditoria do Tribunal relativa aos investimentos na área do desenvolvimento rural. A auditoria procurou dar resposta à seguinte questão: em que medida os efeitos das medidas de investimento constituem uma resposta eficaz aos problemas das zonas rurais? (ver pontos 3 e 11 a 15).

III. A flexibilidade do regulamento sobre o desenvolvimento rural (objectivos gerais, ausência de prioridades), bem como a falta de uma estratégia clara nos programas dos Estados-Membros, levou a que não se conheçam exactamente os objectivos para os quais os fundos contribuíram. Os programas dos Estados-Membros incidem especialmente no sector agrícola e não têm suficientemente em conta as características das zonas geográficas que beneficiam de apoio (ver pontos 16 a 28).

IV. Não existem condições e procedimentos de selecção eficazes para canalizar os fundos para as zonas geográficas e os beneficiários mais necessitados (ver pontos 29 a 34). A ausência de uma orientação eficaz das ajudas produz igualmente um risco acrescido de ocorrência de efeitos benéficos inesperados, que reduz a eficácia da ajuda (ver pontos 35 a 39).

V. Uma parte significativa das despesas é efectuada em zonas que não são predominantemente rurais. Em comparação com o período de programação anterior, o apoio ao investimento nas zonas rurais diminuiu de forma significativa (ver pontos 40 a 46).

VI. Nem sempre foi possível determinar os efeitos dos projectos. Porém, nos casos em que isso foi feito, as sinergias obtidas com outros projectos e a sua localização em zonas rurais constituíram os principais factores que aumentaram a eficácia dos projectos (ver pontos 47 a 52). Foram igualmente assinaladas lacunas ao nível da execução do sistema de acompanhamento e avaliação (ver pontos 53 a 63).

VII. De uma maneira geral, o Tribunal considera que não é possível avaliar se os investimentos na área do desenvolvimento rural são eficazes. Os objectivos são demasiado gerais e não foram definidas estratégias para aplicação desta política. A realização dos dois objectivos principais da política de desenvolvimento rural apresenta desigualdades. Para as superar, a Comissão deverá colaborar com os Estados-Membros para melhorar a eficácia da política de desenvolvimento rural. Para esse efeito, é importante clarificar os objectivos e definir princípios que permitam uma orientação eficaz das ajudas (ver pontos 64 a 69).

INTRODUÇÃO

Historial

1. O desenvolvimento rural tem uma importância financeira significativa no orçamento comunitário. A contribuição comunitária para o período de programação 2000-2006 é superior a 60 000 milhões de euros. No orçamento para o período de programação 2007-2013 é proposto um aumento deste montante para cerca de 70 000 milhões de euros. A esse valor deverão ser acrescidos vários milhares de milhões de euros resultantes da «modulação», ou seja, as verbas provenientes dos pagamentos directos aos agricultores transferidas para o desenvolvimento rural (1).

2. As zonas rurais abrangem uma grande parte do território e da população da UE. Em comparação com as zonas urbanas, o PIB per capita das zonas rurais é em média cerca de um terço menor, a densidade populacional é aproximadamente 10 vezes inferior e a taxa de emprego no sector agrícola é cerca de 10 vezes superior. De uma forma geral, as zonas rurais estão mais isoladas, dispõem de menos infra-estruturas e serviços básicos e enfrentam desafios significativos, como o despovoamento e a escassez de oportunidades económicas.

3. O presente relatório especial efectua observações sobre as seguintes medidas previstas pelo regulamento sobre o desenvolvimento rural (2): «investimentos nas explorações agrícolas, melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas» e «promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais». Estas medidas correspondem a cerca de 40 % do orçamento disponível e permitem financiar uma vasta gama de projectos que, para efeitos da presente auditoria, são designados por investimentos na área do desenvolvimento rural. Outras medidas importantes no domínio do desenvolvimento rural, como as medidas agro-ambientais, o apoio às zonas desfavorecidas e as medidas florestais, que têm igualmente como objectivo superar os problemas das zonas rurais, foram objecto de relatórios anteriores (3).

Descrição dos investimentos na área do desenvolvimento rural

Base jurídica

4. Antes de 2000, as medidas de investimento estavam integradas nos Fundos Estruturais e os seus objectivos e condições eram definidos por regulamentos específicos. Os «investimentos nas explorações agrícolas» e a «melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas» destinavam-se a apoiar o sector agrícola em toda a UE, enquanto que as medidas de «promoção da adaptação e desenvolvimento das zonas rurais» tinham como objectivo dar resposta a problemas específicos dessas zonas.

5. A partir de 2000, o desenvolvimento rural passou a ser o «segundo pilar da PAC» (4), o que foi realizado através da combinação de medidas de investimento com uma vasta gama de outras medidas reunidas num único regulamento. Embora mantendo os objectivos dos Fundos Estruturais, os objectivos da PAC foram integrados na política de desenvolvimento rural. Foram definidas poucas condições e, a partir dessa data, todas as medidas foram executadas no conjunto da UE, o que deu origem a uma política descentralizada que oferece aos Estados-Membros um vasto leque de opções de financiamento de prioridades nacionais ou regionais.

Objectivos

6. O regulamento define dois objectivos globais. O primeiro diz respeito ao sector agrícola e, de forma resumida, corresponde à melhoria da competitividade agrícola e a uma agricultura sustentável. O segundo refere-se ao ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas ou com outros problemas estruturais. No quadro 1 são dadas informações pormenorizadas sobre estes objectivos.

Quadro 1

Objectivos indicados no regulamento sobre o desenvolvimento rural para as medidas de investimento na área do desenvolvimento rural

OBJECTIVOS GLOBAIS PARA TODAS AS MEDIDAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL (5) As medidas de desenvolvimento rural deverão: — acompanhar e complementar outros instrumentos da política agrícola comum, contribuindo assim para a realização dos seguintes objectivos: a) incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra; b) assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura; c) estabilizar os mercados; d) garantir a segurança dos abastecimentos; e) assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores; — integrar-se nas medidas de promoção do desenvolvimento e ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas e acompanhar as medidas de apoio à reconversão económica e social das zonas com dificuldades estruturais nas regiões em causa, tendo em conta os seguintes fins específicos: a fim de promover um desenvolvimento harmonioso no conjunto da Comunidade, esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social. Em especial, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais. OBJECTIVOS ESPECÍFICOS PARA AS MEDIDAS DE INVESTIMENTO NA ÁREA DO DESENVOLVIMENTO RURAL (6) Investimentos nas explorações agrícolas Melhoria da transformação e da comercialização de produtos agrícolas Artigo 33.o 1. Redução dos custos de produção 2. Melhoria e reconversão da produção 3. Melhoria da qualidade 4. Preservação e melhoria do ambiente rural, condições de higiene e bem-estar dos animais 5. Promoção da diversificação das actividades na exploração 1. Orientar a produção em função da evolução previsível dos mercados ou favorecer a criação de novos mercados para a produção agrícola 2. Melhorar ou racionalizar os circuitos de comercialização ou os processos de transformação 3. Melhorar a apresentação e o acondicionamento dos produtos ou incentivar uma melhor utilização ou a eliminação de subprodutos ou desperdícios 4. Aplicar novas tecnologias 5. Favorecer investimentos inovadores 6. Melhorar e controlar a qualidade 7. Melhorar e controlar as condições sanitárias 8. Proteger o ambiente Não são indicados objectivos específicos

7. O regulamento define igualmente objectivos específicos para duas das medidas de investimento, que também são indicados no quadro 1. Os investimentos nas explorações agrícolas contribuem para a melhoria dos rendimentos agrícolas e das condições de vida, de trabalho e de produção. Os investimentos para melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas contribuem para aumentar a competitividade e o valor acrescentado dos produtos.

8. Os investimentos destinados à promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais são vulgarmente designados por «artigo 33.o», em referência ao artigo do regulamento que lhes diz respeito. Este artigo define que será concedido apoio a medidas relacionadas com actividades agrícolas, com a sua reconversão e com actividades rurais que não se enquadrem no âmbito de qualquer outra medida. Inclui, em seguida, diversos aspectos separados por travessões (que, no âmbito do presente relatório, são igualmente designados como medidas), em relação aos quais não são apresentados pormenores nem objectivos específicos. Por conseguinte, ao abrigo desta medida, é possível financiar um vasto leque de projectos.

Execução

9. A Comissão e os Estados-Membros partilham a gestão e a execução das medidas de investimento na área do desenvolvimento rural. Na prática, isso significa que os Estados-Membros, nos respectivos programas, definem a estratégia e as condições de elegibilidade, aprovam os projectos e controlam-nos, efectuam os pagamentos aos beneficiários e comunicam à Comissão toda a informação relevante. Por sua vez, compete à Comissão garantir que os programas, a respectiva execução e a comunicação de informações respeitam as disposições regulamentares.

10. Os beneficiários potenciais (agricultores, empresas de transformação e de comercialização, autoridades locais) apresentam um pedido ao organismo responsável pela execução no Estado-Membro em questão. Se o projecto preencher os requisitos necessários (condições de elegibilidade, orçamento disponível e, por vezes, critérios de classificação e de selecção), é aprovado e o beneficiário pode executá-lo. Após conclusão do projecto, o beneficiário solicita o reembolso ao organismo pagador do Estado-Membro. O organismo pagador solicita periodicamente à Comissão o reembolso das despesas incorridas.

Âmbito e abordagem de auditoria

Questões de auditoria

11. O Tribunal decidiu efectuar uma auditoria de resultados orientada para a eficácia, cujo âmbito foi o período de programação 2000-2006. Segundo o princípio de eficácia, pretendem-se alcançar os objectivos definidos e obter os resultados esperados.

12. Foram identificados como elementos-chave o planeamento, a execução, os efeitos obtidos, o acompanhamento e a avaliação. O diagrama 1 dá uma perspectiva global destes elementos e das suas relações:

13. A auditoria tinha por objectivo concluir até que ponto as medidas de investimento na área do desenvolvimento rural davam uma resposta eficaz aos problemas das zonas rurais. A abordagem seguida consistiu em, com base nos quatro elementos acima indicados, dar resposta às seguintes questões: a) A UE tem uma estratégia clara e uma abordagem coerente para a política de desenvolvimento rural e estas estão devidamente definidas nos programas dos Estados-Membros? b) Os projectos seleccionados para financiamento comunitário são baseados nos critérios que melhor respondem às necessidades das zonas rurais? c) Os projectos foram executados em zonas rurais e tiveram impacto? d) As realizações, os resultados e o impacto são devidamente acompanhados e avaliados?

Abordagem de auditoria

14. A auditoria foi efectuada durante o período compreendido entre Janeiro e Dezembro de 2005 e implicou a obtenção de provas de auditoria provenientes de: a) Uma análise da base jurídica, de documentação relativa à política de desenvolvimento rural, de estudos, de documentos de programação e de relatórios de acompanhamento e avaliação; b) Um exame de uma amostra aleatória de 300 projectos do FEOGA para o período de programação de 2000-2006, com o objectivo principal de obter uma imagem representativa da localização dos investimentos e dos problemas socioeconómicos das zonas em questão; c) Nove visitas de auditoria efectuadas aos Estados-Membros incluídos na amostra de 300 projectos que totalizavam o maior número de pagamentos. No total, foram auditados 31 projectos, com incidência nas medidas mais importantes do ponto de vista financeiro. O anexo I inclui uma lista desses projectos e das respectivas medidas. Os 31 projectos foram seleccionados com base numa apreciação subjectiva de forma a incluir projectos relativos a zonas rurais com diferentes características. O objectivo era igualmente identificar exemplos de boas práticas.

15. As seguintes regiões e Estados-Membros foram seleccionados para a realização de visitas no local com base na sua dimensão dentro da amostra aleatória. Regiões fora do Objectivo n.o 1 (7): França (PDR nacional), Alemanha (Niedersachsen), Itália (Emília Romanha), Países Baixos (PDR nacional) e Espanha (Catalunha). Regiões do Objectivo n.o 1: Alemanha (Brandemburgo), Itália (Campânia), Portugal (Lisboa e Vale do Tejo) e Espanha (PO nacional). As visitas foram efectuadas no período decorrido entre Junho e Outubro de 2005.

OBSERVAÇÕES

Questão de auditoria n.o 1: a UE tem uma estratégia clara e uma abordagem coerente para a política de desenvolvimento rural e estas estão devidamente definidas nos programas dos Estados-Membros?

Clareza da estratégia

Observação n.o 1A flexibilidade do regulamento (objectivos gerais, ausência de prioridades), bem como a falta de uma estratégia clara nos programas dos Estados-Membros, levou a que não se conheçam exactamente os objectivos para os quais os fundos contribuíram.

16. O regulamento sobre o desenvolvimento rural pretende, por um lado, contribuir para a realização dos objectivos da PAC e, por outro, contribuir para a coesão económica e social (ver ponto 6). O regulamento define uma série de medidas para alcançar esses objectivos. No caso de algumas medidas, são definidos objectivos específicos, enquanto que, para outras, não é definido qualquer objectivo (ver quadro 1). Estas medidas combinam o apoio à melhoria da competitividade agrícola com a melhoria da protecção ambiental e o apoio às zonas rurais. O regulamento não define as medidas que devem contribuir para cada objectivo, nem em que proporção os objectivos devem ser realizados.

17. As medidas de investimento estão definidas de uma forma flexível, uma vez que o número de condições necessárias para obtenção do apoio é reduzido. Além disso, as medidas podem contribuir para qualquer um dos objectivos globais.

18. No que se refere aos programas de nove Estados-Membros que foram analisados, o Tribunal constatou a ausência de uma estratégia clara. Alguns programas não indicam claramente quais são os objectivos pretendidos e até que ponto a medida permitirá realizá-los. Outros programas têm objectivos definidos mas aplicam medidas que permitem realizar objectivos diferentes. Nestas circunstâncias, as decisões tomadas em matéria de política de desenvolvimento rural não são transparentes: não é claro quais são as verbas utilizadas nem para que efeito. Na caixa 1 são apresentados exemplos desta situação. Caixa 1Utilização da mesma medida para objectivos diferentesUma das medidas utilizadas no programa espanhol para melhoria das estruturas agrícolas nas regiões do Objectivo n.o 1 é o investimento nas explorações agrícolas. O programa define como objectivo a melhoria dos rendimentos agrícolas e das condições de vida, de trabalho e de produção. Porém, a auditoria constatou que os objectivos efectivamente alcançados eram diferentes segundo a localização dos investimentos. Nas zonas de agricultura produtiva, esta medida contribuía para o objectivo de aumento da competitividade agrícola. Contudo, nas zonas de montanha a medida apoia explorações agrícolas pequenas e não competitivas, com o objectivo de manter a população rural. O programa não afecta recursos específicos para estes objectivos diferentes. Não existem alvos específicos para os dois objectivos distintos apoiados por esta medida e não é efectuado um acompanhamento das verbas despendidas em cada um dos diferentes objectivos ou nas diferentes zonas.A medida relativa à gestão dos recursos hídricos e do emparcelamento representa 70 % da contribuição do FEOGA para o programa português para a região de «Lisboa e Vale do Tejo». O objectivo definido neste programa consiste em desenvolver uma agricultura moderna e competitiva que constitua um elemento-chave para o desenvolvimento das zonas rurais. Porém, a auditoria constatou que a medida apoia a modernização de sistemas de irrigação em zonas férteis, bem como novos sistemas de irrigação completados pelo emparcelamento e pelo desenvolvimento de infra-estruturas em zonas caracterizadas por estruturas agrícolas deficientes (parcelas muito pequenas, sistemas de irrigação obsoletos). A medida tem dois objectivos diferentes: aumentar a competitividade de zonas altamente produtivas e fomentar as actividades agrícolas em zonas rurais ameaçadas de abandono. O programa não define em que proporção a medida deverá contribuir para cada um dos objectivos. Um único projecto, localizado numa zona densamente povoada, absorveu 29 % da totalidade da contribuição do FEOGA para o programa.Objectivos pouco clarosO emparcelamento é geralmente considerado como uma reorganização das parcelas para melhorar as estruturas agrícolas e, assim, aumentar a viabilidade económica das explorações agrícolas. Esta rubrica do artigo 33.o é a medida mais importante do ponto de vista financeiro incluída no PDR neerlandês. O regulamento sobre o desenvolvimento rural não dá uma descrição pormenorizada do emparcelamento e, por essa razão, o estado neerlandês pôde comprar terrenos para efeitos de desenvolvimento da natureza ao abrigo deste aspecto do artigo 33.o O PDR aprovado pela Comissão indica que, do montante global afectado a este aspecto, 87 milhões de euros deverão contribuir para o objectivo da agricultura sustentável e 16 milhões de euros teriam como objectivo a conservação do espaço natural. Contudo, a auditoria do Tribunal revelou que, na realidade, 86 % do financiamento teve como principal objectivo o desenvolvimento da natureza e apenas 14 % se destinaram à agricultura sustentável. A flexibilidade do regulamento possibilita esta situação e dá origem a uma política que não permite saber para que objectivo os fundos contribuíram.

Uma abordagem coerente para o desenvolvimento rural

Observação n.o 2Os programas dos Estados-Membros incidem prioritariamente no sector agrícola, não tendo suficientemente em conta as características da zona geográfica que beneficia da ajuda.

19. A nível dos Estados-Membros são reconhecidas duas necessidades no âmbito dos objectivos gerais definidos pelos artigos 33.o, 158.o e 160.o do Tratado. Trata-se, em primeiro lugar, da necessidade de corrigir as deficiências estruturais, reduzir as desigualdades em matéria de rendimento entre as zonas rurais e urbanas, reduzir o desemprego rural, aumentar a competitividade do sector primário e de promover maiores oportunidades económicas nas zonas rurais. Em segundo lugar, devido à ameaça que a escassez de oportunidades económicas representa para a viabilidade e a vitalidade de inúmeras comunidades rurais, é necessário manter a viabilidade dessas comunidades, apoiar novas actividades e facilitar a prestação de serviços à economia rural. Os Estados-Membos enfrentam ainda diversos desafios, como uma maior preocupação com a qualidade dos produtos, o bem-estar dos animais e os aspectos ambientais.

20. Para dar resposta a este vasto leque de necessidades, foram desenvolvidos vários conceitos de abordagens territoriais para as zonas rurais. Incidem sobre uma zona geográfica, com base numa análise socioeconómica e numa estratégia que articula os diferentes aspectos do desenvolvimento rural em relação explícita com outras intervenções efectuadas na mesma zona. Além disso, têm uma abordagem integrada: plurissectorial, com a participação de todos os intervenientes e recursos na zona em questão. Esta abordagem optimiza as sinergias no interior de um programa, bem como entre diferentes programas aplicados na mesma zona.

21. As avaliações independentes do desenvolvimento rural lançadas pela Comissão recomendam uma abordagem territorial (8). No seu terceiro relatório sobre a coesão económica e social, a Comissão conclui que muitos problemas das zonas rurais são de natureza territorial (9).

22. As duas conferências europeias sobre o desenvolvimento rural realizadas em Cork (1996) e em Salzburgo (2003) confirmaram a relevância da abordagem territorial. Em Cork foi salientado que a política de desenvolvimento rural deve ser pluridisciplinar em termos de conceito e plurissectorial ao nível da aplicação, tendo uma clara dimensão territorial (10). Em Salzburgo considerou-se que a política de desenvolvimento rural deve dar resposta às necessidades de uma sociedade rural mais alargada e contribuir para a coesão (11).

23. Além disso, há um grande número de estudos sobre a abordagem territorial para o desenvolvimento rural, que recomenda igualmente essa abordagem. Institutos e investigadores de renome, como a OCDE e o OROTE, concluem nos seus estudos que uma abordagem sectorial é menos eficaz que uma abordagem territorial.

24. A outra abordagem é a tradicional baseada na agricultura, ou abordagem «sectorial», que incide apenas num sector e não tem em conta as características da zona geográfica que beneficia da ajuda. O Tribunal constatou que esta abordagem é predominante nos programas dos Estados-Membros. Os elementos-chave do programa, como os objectivos específicos, as análises SWOT, a descrição da situação e as medidas são todos eles orientados prioritariamente para o sector agrícola. Os programas não permitem efectuar uma orientação geográfica eficaz porque os elementos necessários não existem ou estão incompletos (12).

25. A Comissão reconhece que é necessário fomentar a inovação e a diversificação fora das empresas agrícolas tradicionais (13). No entanto, uma análise efectuada pelo Tribunal das despesas de desenvolvimento rural para o actual período de programação revela que quase 90 % das despesas de desenvolvimento rural são pagas ao sector agrícola.

26. Esta ênfase significativa colocada na agricultura põe em risco a realização de um dos objectivos globais do regulamento, que consiste na redução dos desequilíbrios territoriais. Uma combinação adequada entre a abordagem territorial e a sectorial permitiria reduzir este risco. Na Campânia, verificou-se um caso bem sucedido de integração dessas duas abordagens (ver caixa 2). Este caso demonstra que é possível aplicar uma abordagem territorial no âmbito da política de desenvolvimento rural da UE. Caixa 2Elementos de uma abordagem parcialmente territorial no programa para a Campânia (Itália)O programa para a Campânia inclui as seguintes características de uma abordagem territorial: — Descrição e diagnóstico adequados do território. O programa distingue duas grandes zonas com problemas diferentes: zonas com agricultura intensiva e «zonas rurais». Estas últimas são definidas através de diferentes critérios e têm, em média, uma densidade de 127 habitantes/km2, contra 1 239 habitantes/km2 fora dessas zonas, e uma taxa de emprego no sector agrícola de 22 %, que no resto da região é de apenas 6 %; — As medidas que são aplicadas por sector de actividade (sector agrícola) têm por objectivo apoiar as explorações agrícolas e agro-industriais com viabilidade económica. Estas medidas absorvem 23 % da contribuição do FEOGA. É dada prioridade aos investimentos em zonas especialmente adaptadas para o produto de base de cada sector de actividade e uma prioridade suplementar aos investimentos em zonas de montanha; — Quatro medidas do artigo 33.o, que visam colmatar a falta de serviços básicos e promover novas actividades e que representam 24 % dos fundos do FEOGA, são executadas apenas nas zonas rurais; — É dada prioridade a projectos localizados em zonas rurais, dando assim resposta às necessidades destas zonas e criando sinergias com outros investimentos na região.

27. O novo regulamento sobre o desenvolvimento rural, que entrará em vigor a partir de 2007, continua a permitir que os Estados-Membros adoptem uma abordagem predominantemente sectorial, com uma ênfase especial no sector agrícola. Não há um objectivo territorial que promova um desenvolvimento mais equilibrado, reduzindo as disparidades e evitando os desequilíbrios territoriais ao nível regional, dos Estados-Membros e da UE.

28. Apenas o programa Leader, que foi incluído no âmbito do novo regulamento, tem uma abordagem territorial. Certas medidas apresentam algumas características dessa abordagem devido à sua natureza plurissectorial. No entanto, os fundos disponíveis são reduzidos (a percentagem comunitária mínima para «Leader» é de 5 % para UE 15 e de 2,5 % para os novos Estados-Membros; a taxa para as medidas plurissectoriais é de 10 %). As propostas mais ambiciosas da Comissão sofreram reduções (para as medidas plurissectoriais de 15 % para 10 %) ou foram recusadas (no caso de uma reserva de 3 % do orçamento de desenvolvimento rural destinada ao programa Leader). Esta atitude revela que, na prática, há relutância em passar de uma abordagem sectorial para uma abordagem territorial.

Questão de auditoria n.o 2: os projectos seleccionados para financiamento comunitário são baseados nos critérios que melhor respondem às necessidades das zonas rurais?

Procedimentos de selecção e condições

Observação n.o 3Não existem procedimentos de selecção e condições de elegibilidade eficazes para canalizar os fundos para as zonas geográficas e os beneficiários mais necessitados.

29. Tanto o Tratado consolidado como o regulamento sobre o desenvolvimento rural utilizam a expressão «zonas rurais». O artigo 33.o tem como título «Promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais». No entanto, o regulamento não as define, nem prevê que os Estados-Membros indiquem as condições que as zonas rurais devem preencher (por exemplo, nos seus programas de desenvolvimento rural). O Tribunal constatou que, dos programas dos Estados-Membros que foram objecto de auditoria, três não incluíam uma definição das zonas rurais, cinco tinham uma definição que não era aplicada e que apenas um programa (Campânia) aplicava efectivamente a sua definição de zonas rurais.

30. O regulamento também não exige que as medidas incluídas nos programas dos Estados-Membros sejam concebidas em função das necessidades das zonas rurais. Isso poderia ser feito identificando as zonas com maiores necessidades e, em seguida, atribuindo os fundos às zonas rurais de acordo com o grau das respectivas necessidades (orçamentos específicos, taxas de ajuda diferenciadas, restrição de medidas a determinadas zonas, etc.).

31. De uma maneira geral, os Estados-Membros não adoptaram essa abordagem nos seus programas. Quase todas as medidas são aplicadas na totalidade do território abrangido pelos programas, sem ter em conta os diversos graus de necessidade das zonas rurais.

32. Mesmo nos casos em que os projectos preenchem as referidas condições, verifica-se que alguns projectos respondem melhor às necessidades das zonas rurais que outros. Assim, por exemplo, se um determinado projecto de investimento criar mais empregos em zonas rurais do que um outro projecto, partindo do princípio de que todos os outros aspectos são idênticos, o primeiro projecto será preferível. Além disso, os fundos disponíveis são limitados. Por conseguinte, por uma questão de eficácia, deverão ser definidas prioridades para atribuição dos fundos em função das necessidades.

33. A auditoria do Tribunal permitiu verificar que, de uma maneira geral, os Estados-Membros não utilizam procedimentos eficazes para seleccionar os projectos que melhor respondem às necessidades das zonas rurais. Vários Estados-Membros seleccionam os projectos com base no princípio «o primeiro a chegar é o primeiro a ser servido». Noutros casos, os Estados-Membros definiram processos de classificação que não são aplicados ou se baseiam parcialmente em critérios que não são pertinentes. Verificou-se que apenas em um dos nove programas examinados foram aplicados procedimentos eficazes. São apresentados exemplos na caixa 3. Caixa 3Exemplos de aplicação ineficaz dos procedimentos de classificação e selecçãoOs casos a seguir apresentados são exemplos de critérios não pertinentes em termos de resposta às necessidades das zonas rurais: — Na Catalunha, para a medida «melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas», são atribuídos pontos aos projectos apresentados em função do período decorrido desde a atribuição de uma ajuda a um beneficiário. Este critério pretende alargar a ajuda a um maior número de beneficiários, em vez de seleccionar os projectos que melhor respondem às necessidades das zonas rurais. Em França, relativamente à mesma medida, nenhum dos critérios de selecção faz referência à localização do investimento; — Em Niedersachsen, apenas um dos cinco critérios utilizados para selecção de uma aldeia no âmbito do programa regional para «renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais» tem em conta o ruralismo da aldeia. Um desses critérios é a situação financeira do município. Este deve ter capacidade financeira suficiente para realizar as acções previstas de forma rápida e eficaz. Este critério orienta a medida para municípios de zonas urbanas e não de zonas rurais, uma vez que os municípios destas últimas dispõem normalmente de menor capacidade financeira.

34. A auditoria constatou igualmente o risco de os beneficiários melhor informados, mais organizados ou com maiores recursos financeiros terem mais facilmente acesso aos fundos comunitários. No que se refere às medidas de investimento, os projectos financiados são propostos por particulares e por municipalidades que devem co-financiar uma parte do investimento. Em certos casos verificou-se que a ajuda se concentra nos beneficiários e nas áreas com maior capacidade económica e não nas zonas com mais características rurais. Nas caixas 3 e 4 são apresentados casos em que as desigualdades regionais aumentaram, em vez de diminuírem. Caixa 4Concentração da ajuda nos beneficiários privados e públicos com maior capacidade económicaNa Emília Romanha, só beneficiam de ajuda as explorações agrícolas com um rendimento mínimo por unidade de trabalho anual de aproximadamente 10 000 euros para as zonas desfavorecidas e de cerca de 15 000 euros para as outras zonas. Verifica-se que 50 % das explorações agrícolas têm um rendimento inferior a 5 000 euros, tratando-se geralmente de pequenas explorações agrícolas. Assim, 12 % das maiores explorações agrícolas da região (com mais de 20 ha) absorveram 41 % das ajudas.A medida com maior peso financeiro do programa espanhol para melhoria das estruturas agrícolas nas regiões do Objectivo n.o 1 integra-se na rubrica «gestão dos recursos hídricos agrícolas» prevista no artigo 33.o A maioria dos fundos disponibilizados para esta medida (76 %) são utilizados na modernização dos actuais sistemas de irrigação. As zonas irrigadas cobrem cerca de 12 % da superfície total das regiões do Objectivo n.o 1 e são mais densamente povoadas e mais competitivas que as zonas não irrigadas. A população tem-se instalado nestas zonas porque as zonas irrigadas são, em média, seis vezes mais produtivas que as não irrigadas. Esta prática levou a que a utilização dos fundos se concentre em 12 % da superfície das zonas em situação mais favorável. Apenas uma pequena percentagem da ajuda (cerca de 20 %) foi aplicada em zonas que foram definidas como despovoadas (<38,5 hab/km2).

Efeito benéfico inesperado

Observação n.o 4A ausência de uma orientação eficaz das ajudas produz igualmente um risco acrescido de ocorrência de efeitos benéficos inesperados, que reduz a eficácia da ajuda.

35. Um efeito benéfico inesperado ocorre nos casos em que um investimento teria sido efectuado mesmo sem ajuda. Nesse caso, os efeitos da ajuda, como o crescimento de uma empresa ou a criação de postos de trabalho, teriam sido obtidos de qualquer forma. O apoio ao investimento é mais eficaz nos casos em que o investimento não teria sido realizado sem esse apoio e, por conseguinte, os respectivos efeitos não teriam sido obtidos. No entanto, os efeitos benéficos inesperados podem ser considerados inevitáveis até um certo nível, uma vez que os beneficiários devem ter capacidade para realizar os projectos de investimento.

36. A Comissão reconhece a existência dos efeitos benéficos inesperados (14), que são igualmente confirmados pela auditoria do Tribunal, da qual são retirados alguns exemplos apresentados na caixa 5. Foram igualmente identificados elevados níveis de efeitos benéficos inesperados por avaliações independentes. Caixa 5Exemplos de efeitos benéficos inesperadosForam efectuadas visitas a dois agricultores na Emília Romanha que receberam ajudas para projectos efectuados no âmbito da medida «investimentos nas explorações agrícolas». Ambos os agricultores declararam que teriam efectuado os investimentos mesmo que não lhes tivesse sido concedida a ajuda pública. Além disso, ambos os agricultores tinham recursos financeiros suficientes e decidiram efectuar investimentos adicionais (sem co-financiamento da UE) que, num caso, corresponde a cinco vezes o valor do projecto subvencionado e, no outro caso, representa metade do valor do projecto subvencionado.Na Catalunha, até 2005, não foram definidas prioridades no que se refere à medida «melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas» e todos os pedidos elegíveis eram co-financiados. Uma vez que os fundos não eram suficientes para respeitar a taxa de co-financiamento público prevista no PDR, essa taxa foi, em média, reduzida significativamente para 15 %. Esta decisão aumentou a probabilidade de ocorrência de efeitos benéficos inesperados, dado que os beneficiários tinham de financiar eles próprios 85 % dos projectos. Em relação a duas das três empresas visitadas, as contas anuais dos exercícios seguintes à conclusão do projecto co-financiado pela UE revelaram que as empresas tinham efectuado investimentos adicionais de montantes que excediam os investimentos co-financiados pela UE.

37. Para reduzir o risco de ocorrência de efeitos benéficos inesperados é necessária uma melhor orientação das ajudas. Além disso, a Comissão prestou pouca ou nenhuma atenção à identificação dos factores que permitem prever a ocorrência daqueles efeitos. Por exemplo, a sua ocorrência foi geralmente superior quando os investimentos foram efectuados por grandes empresas e menor nos casos de investimentos respeitadores do ambiente. Por conseguinte, esses factores poderão ser tidos em conta quando é determinada a orientação das ajudas.

38. Existe uma relação entre a viabilidade de uma empresa e, por um lado, a sustentabilidade do investimento e, por outro, os efeitos benéficos inesperados. Porém, o Tribunal considera que a Comissão insistiu em demasia na sustentabilidade, enquanto que aceitava facilmente um elevado risco de efeitos benéficos inesperados.

39. Esta situação pode ser exemplificada pelos investimentos nas explorações agrícolas efectuados na região da Flandres (Bélgica), onde quase metade das explorações agrícolas foram excluídas devido à condição relativa à viabilidade económica. A aplicação desta condição exigia um rendimento por trabalhador a tempo inteiro de, pelo menos, 21 577 euros. Os avaliadores do programa concluíram que ficavam excluídas as explorações agrícolas que necessitavam da ajuda e em relação às quais os efeitos benéficos inesperados eram menores.

Questão de auditoria n.o 3: os projectos foram executados nas zonas rurais e tiveram impacto?

Localização dos projectos

Observação n.o 5Uma parte significativa das despesas é efectuada em zonas que não são predominantemente rurais, em detrimento dos montantes disponíveis para as zonas rurais.

40. A Comissão dispõe de poucas informações sobre a localização dos resultados e o impacto dos investimentos na área do desenvolvimento rural (ver ponto 61). O Tribunal constituiu uma amostra representativa de 300 projectos do FEOGA, tendo classificado a sua localização de acordo com categorias de ruralismo. Para esse efeito, utilizou quatro dos melhores critérios de referência independentes disponíveis para os quais existem dados para classificar todas as zonas do território da UE em zonas urbanas ou rurais. Foram utilizados os seguintes critérios de referência (o anexo II fornece mais informações): a) Classificação da zona como zona rural ou não no período de programação anterior (1994-1999). Nesse período, as medidas do artigo 33.o aplicadas em regiões fora do Objectivo n.o 1 eram executadas apenas em determinadas zonas, designadas por Objectivo n.o 5b, que deviam preencher certos critérios em matéria de ruralismo e tinham de ser aprovadas pela Comissão; b) A classificação de uma zona NUTS 3 na tipologia do OROTE, desenvolvida no âmbito do programa do OROTE, que é co-gerido pela Comissão e pelos Estados-Membros; c) O ruralismo relativo da zona NUTS 3, de acordo com as definições nacionais disponíveis em matéria de estatística; d) A classificação da zona NUTS 3 na tipologia da OCDE, que se baseia na densidade populacional e que, de uma maneira geral, tem sido aplicada nas análises internacionais desde 1994.

41. O quadro 2 apresenta os resultados de uma análise da classificação de 300 investimentos relativamente a cada um dos critérios de referência. Revela que, nas regiões situadas fora do Objectivo n.o 1, consoante a tipologia utilizada, entre 29 % (OCDE) e 55 % (classificação do ex-Objectivo n.o 5b) das despesas são efectuadas em zonas não rurais. No caso das regiões do Objectivo n.o 1, entre 9 % (OCDE) e 22 % (definição nacional) do apoio ao desenvolvimento rural incidem em zonas não rurais.

Quadro 2

Localização dos investimentos na área do desenvolvimento rural numa amostra representativa de 300 projectos FEOGA

População da amostra ex-Objectivo n.o 5b Tipologia OROTE Definição nacional Tipologia OCDE não sim urbanas médias rurais urbanas médias rurais urbanas médias rurais Regiões fora do Objectivo n.o 1 55 % 45 % 47 % 29 % 25 % 44 % 7 % 49 % 29 % 38 % 33 % Regiões do Objectivo n.o 1 n/a n/a 21 % 53 % 26 % 22 % 2 % 76 % 9 % 43 % 48 %

42. Em comparação com o período de programação anterior (1994-1999), o apoio aos investimentos na área do desenvolvimento rural nas zonas rurais (ex-Objectivo n.o 5b) sofreu uma redução de 50 % em termos absolutos (aproximadamente 1 500 milhões de euros) e de 70 % em termos relativos (15). Isto, apesar de um aumento significativo do orçamento para o desenvolvimento rural, o que revela que a falta de uma definição de prioridades para as zonas rurais, permitida pelo regulamento, tem sido prejudicial para os fundos disponibilizados para estas zonas.

43. A densidade populacional dos 300 projectos foi igualmente analisada. Relativamente às populações da amostra, o quadro 3 indica a densidade populacional média da zona de investimento (LAU 2 é o nível administrativo «mais baixo», como as freguesias, enquanto que NUTS 3 constitui a maior zona administrativa, como as províncias). No caso de todos os tipos de medidas de investimento auditadas, tanto as zonas LAU 2 como NUTS 3 têm, em média, uma densidade populacional superior à média europeia de 120 pessoas por quilómetro quadrado. Os valores obtidos para as zonas abrangidas pelo Objectivo n.o 1 deverão ser comparados com a densidade populacional média das regiões do Objectivo n.o 1 que é de 81 habitantes/km2.

Quadro 3

Densidade populacional média das zonas de investimento de uma amostra representativa de 300 projectos do FEOGA respeitantes a investimentos na área do desenvolvimento rural

População da amostra Densidade populacional nas zonas de investimento (hab./km2) LAU 2 NUTS 3 Regiões fora do Objectivo n.o 1 259 242 Regiões do Objectivo n.o 1 237 246

44. A relevância desta análise é dada pela relação entre a densidade populacional e o comportamento da economia. Quanto maior for a densidade populacional maior será o PIB per capita. Os resultados apresentados no quadro 3 indicam que, em média, os investimentos na área do desenvolvimento rural são efectuados em zonas LAU 2 e NUTS 3 com um PIB per capita superior à média da UE.

45. Uma característica da classificação do OROTE é que, na sua tipologia, as zonas definidas como urbanas têm o PIB mais elevado, ou seja, são as zonas mais ricas. Assim, os resultados da amostra revelam que, em relação às medidas analisadas, uma parte significativa das despesas (47 % para as regiões fora do Objectivo n.o 1 e 21 % para as regiões do Objectivo n.o 1) foi efectuada em zonas com o PIB mais elevado, o que é contrário ao objectivo de reduzir as desigualdades territoriais (ver ponto 6).

46. Os resultados são especialmente pertinentes para as regiões do Objectivo n.o 1, que globalmente constituem as zonas mais pobres da UE. A densidade populacional média das zonas de investimento é muito semelhante tanto nas regiões do Objectivo n.o 1 como nas regiões fora desse objectivo (ver quadro 3). Tudo isto indica que os investimentos se concentram nas áreas mais ricas das regiões do Objectivo n.o 1.

Resultados e impacto dos projectos controlados no local

Observação n.o 6Nem sempre foi possível determinar os efeitos dos projectos. Porém, nos casos em que isso foi feito, as sinergias obtidas com outros projectos e a sua localização em zonas rurais constituíram os principais factores que aumentaram a sua eficácia.

47. No âmbito da análise dos 31 projectos controlados durante as visitas efectuadas aos Estados-Membros, procurou-se dar resposta à seguinte questão: «quais foram os resultados dos projectos e quais foram as principais variáveis que os determinaram?». As fotografias apresentadas mais adiante fornecem imagens de quatro dos projectos auditados. No anexo III é efectuada uma descrição mais pormenorizada desses projectos, que ilustra as observações efectuadas nos pontos seguintes. Não é possível extrapolar os resultados em seguida apresentados porque a amostra foi constituída com base numa apreciação subjectiva, devendo igualmente incluir exemplos de boas práticas.

Ponto 1: Os efeitos (resultados e impacto) nem sempre podem ser identificados

48. Verificou-se que 10 dos projectos controlados apresentavam resultados claros e tinham um impacto evidente. Em relação a 15 projectos (16) encontraram-se elementos comprovativos de determinados efeitos, mas não de todos os efeitos esperados. No caso dos seis projectos restantes (17) constatou-se que os efeitos produzidos eram reduzidos ou inexistentes. De uma maneira geral, estas informações não foram obtidas pelos Estados-Membros que, por vezes, afirmaram tratar-se de uma competência dos avaliadores.

Ponto 2: Os projectos são mais eficazes quando existem sinergias

49. Em relação a 20 projectos examinados verificou-se a existência de efeitos de sinergia, o que significa que os projectos não foram executados isoladamente, mas estavam relacionados com outros projectos. Normalmente tratava-se de projectos integrados num conceito mais vasto, como uma estratégia de desenvolvimento local (por exemplo, para desenvolvimento de uma povoação ou promoção do turismo). No caso dos 11 projectos restantes (18), não foi possível determinar efeitos de sinergia. O Tribunal constatou que os projectos isolados, ou seja, sem relação com outros projectos, tinham um impacto menor e eram menos eficazes.

50. Os Estados-Membros nem sempre exigem que os projectos estejam integrados num conceito mais vasto ou num plano de desenvolvimento local. Nesses casos, em particular no que se refere às medidas do artigo 33.o, uma definição eficaz dos objectivos aumentaria a eficácia da ajuda.

Ponto 3: Localização e impacto nas zonas rurais

51. No caso de todos os projectos examinados, os principais efeitos foram obtidos nas proximidades da zona de investimento. Apenas sete projectos (19) tiveram igualmente impacto numa zona mais alargada.

52. No que se refere a 19 projectos examinados, os resultados e o impacto contribuíram positivamente para o desenvolvimento das zonas rurais. No entanto, no caso dos 12 projectos restantes, o Tribunal não constatou uma contribuição positiva: em seis casos os efeitos constatados eram reduzidos ou inexistentes (ver ponto 48) e os outros seis casos (20) situavam-se numa cidade ou numa zona não rural. Por conseguinte, estes projectos têm um impacto significativamente menor sobre o desenvolvimento rural e não representam uma resposta eficaz aos problemas das zonas rurais.

Fotografia 1 Projecto n.o 15: construção de uma torre de observação em Brandemburgo Fotografia 2 Projecto n.o 11: aquisição pelo Estado de terrenos agrícolas nos Países Baixos





Fotografia 3 Projecto n.o 19: melhoramento do centro da aldeia de Kirchwahlingen em Niedersachsen Fotografia 4 Projecto n.o 22: substituição de antigos aquedutos em cimento por um sistema subterrâneo de canalização e bombagem de água, em Espanha

Questão de auditoria n.o 4: as realizações, os resultados e o impacto são devidamente acompanhados e avaliados?

Enquadramento global e execução do sistema de acompanhaento e avaliação

Observação n.o 7A execução do sistema de acompanhamento e avaliação por parte da Comissão e dos Estados-Membros não fornece informações adequadas e fiáveis sobre as realizações, os resultados e o impacto dos investimentos na área do desenvolvimento rural.

53. O sistema de acompanhamento e avaliação está definido numa base jurídica que inclui, por exemplo, a indicação nos programas de desenvolvimento rural dos objectivos operacionais e do impacto esperado, se possível quantificados em termos de estimativas de acompanhamento e avaliação.

54. No que se refere ao acompanhamento, a base jurídica prevê que os Estados-Membros enviem à Comissão um relatório anual, que inclua a evolução das medidas relativamente aos seus objectivos. Para esse efeito, deverão ser utilizados, na medida do possível, os indicadores comuns definidos nas directrizes elaboradas pela Comissão. Esta efectua periodicamente um relatório de síntese com base nos indicadores comuns comunicados pelos Estados-Membros.

55. São efectuadas avaliações de três tipos: ex ante (na fase de planeamento do programa), intercalar (até 31 de Dezembro de 2003 e, se necessário, actualizada ao fim de dois anos) e ex post (em 31 de Dezembro de 2008). A Comissão contratou igualmente avaliadores para elaborarem relatórios de síntese sobre as informações incluídas nas avaliações ex post dos Estados-Membros relativas ao período de programação anterior (disponibilizadas em 2003) e as avaliações intercalares do período actual.

56. Tendo em conta que, através das alterações propostas para o novo período de programação, a Comissão corrigiu algumas das actuais deficiências, o Tribunal considera que o enquadramento global do sistema de acompanhamento e avaliação é, no geral, adequado.

57. O Tribunal analisou a forma como a Comissão e os Estados-Membros aplicaram o sistema de acompanhamento e avaliação. Constatou que nem a Comissão nem os Estados-Membros acompanham e avaliam adequadamente as realizações, os resultados e o impacto dos investimentos na área do desenvolvimento rural. Por conseguinte, não dispõem de informações suficientes para gerirem de forma eficaz as medidas de investimento.

58. Foram constatadas as seguintes deficiências: a) De uma maneira geral, os objectivos dos projectos e das medidas, bem como os indicadores e os alvos, não estavam suficientemente definidos nos programas dos Estados-Membros; b) Mesmo quando os indicadores estavam suficientemente definidos, vários Estados-Membros não obtinham nem comunicavam dados relativos aos resultados dos projectos, embora isso fosse possível; c) Quando esses dados eram comunicados, verificou-se que em muitos casos os indicadores relativos às realizações, aos resultados e ao impacto não eram fiáveis. As realizações comunitárias eram inflacionadas pela inclusão do co-financiamento nacional e pela comunicação em duplicado dos resultados. Além disso, os dados baseavam-se nos valores previstos ou em estimativas e, de uma maneira geral, não eram efectivamente verificados pelas administrações nacionais; d) A Comissão solicitou que os dados se baseassem nas autorizações e não nos pagamentos, pelo que não existe uma relação directa com os montantes pagos e, por conseguinte, com os relatórios financeiros. Significa igualmente que os valores não são aqueles efectivamente despendidos e que as realizações e os resultados são comunicados precocemente ou sobredeclarados (por exemplo, em caso de anulação dos projectos); e) Relativamente ao artigo 33.o, devido à grande variedade de diferentes tipos de projectos, a Comissão não forneceu indicadores comuns de resultados relevantes. Não são comunicadas as medidas efectivamente financiadas.

59. Por conseguinte, estas deficiências afectam os relatórios anuais apresentados pelos Estados-Membros sobre os progressos realizados, dos quais constam os referidos dados. Os indicadores comuns destes relatórios constituem a base para o relatório de síntese da Comissão intitulado «EU rural development monitoring data — synthesis reports» (Dados para acompanhamento do desenvolvimento rural na UE), que é solicitado pelo Conselho de Ministros da Agricultura. O último relatório, que diz respeito a 2001-2003 e foi efectuado em Maio de 2005, incide sobre a execução financeira e fornece poucos dados para acompanhamento das realizações e dos resultados. O relatório não está completo, uma vez que não existem dados relativos às regiões do Objectivo n.o 1. Não é possível efectuar uma comparação com o exercício de 2000, uma vez que a Comissão alterou os indicadores em 2001 e que só em parte se podem obter valores actualizados relativos a 2000.

60. As deficiências (ver ponto 58) afectam igualmente os relatórios de avaliação. Um problema adicional relativo às avaliações é a reduzida relevância das «questões comuns de avaliação». Trata-se de uma série de questões, critérios e indicadores de avaliação desenvolvidos pela Comissão e exigidos pela base jurídica. A auditoria do Tribunal permitiu constatar que os avaliadores não dão resposta à maioria das questões porque a maior parte das questões, critérios e indicadores não são pertinentes e, quando o são, os dados não são comunicados ou não podem ser quantificados.

61. O acompanhamento e a avaliação fornecem poucas informações sobre a localização das realizações, dos resultados e do impacto. Estas informações são necessárias para analisar se é dada resposta aos problemas das zonas rurais onde as necessidades são maiores. Constituem a conclusão lógica da orientação das ajudas e permitem quantificar a eficácia do apoio.

62. Durante alguns anos a abordagem utilizada pela Comissão em matéria de boa gestão financeira baseou-se nos procedimentos da gestão por actividades. A nível global, esta abordagem fornece indicadores sobre as realizações e o impacto do desenvolvimento rural. Contudo, estes indicadores não permitem ter um conhecimento prático do que foi financiado e do que foi alcançado. Os indicadores das realizações descrevem as actividades previstas pela Comissão e o único indicador de impacto relevante para as medidas de investimento consiste na percentagem das despesas de desenvolvimento rural relativamente às despesas totais do FEOGA.

63. O modo como o sistema de acompanhamento e de avaliação é aplicado criou uma situação em que os relatórios efectuados não dão uma imagem fiável das realizações, dos resultados e do impacto dos investimentos na área do desenvolvimento rural. Não há indicação do que foi financiado (realizações), do que foi alcançado (resultados, impacto) e de qual a sua contribuição para a resolução dos problemas das zonas rurais.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

64. O Tribunal constatou que não existiam as principais informações que permitiriam determinar se as medidas de investimento na área do desenvolvimento rural resolviam efectivamente os problemas das zonas rurais. Assim, não foi possível determinar quais os fundos que tinham contribuído para alcançar objectivos específicos. A inexistência desta informação deve-se em parte ao regulamento sobre o desenvolvimento rural, que prevê uma vasta gama de medidas com objectivos gerais. Além disso, os programas dos Estados-Membros não definem estratégias claras para a resolução dos problemas das zonas rurais (ver pontos 16 a 18). — Para o próximo período de programação, a Comissão deverá garantir que os Estados-Membros, quando adoptam os seus programas de desenvolvimento rural, definiram estratégias claras que digam respeito a objectivos específicos e que permitam uma avaliação da relação custo-eficácia dos investimentos.

65. Nos programas nacionais de execução das medidas de desenvolvimento rural a ajuda incide prioritariamente no sector agrícola, respeitando assim um dos objectivos globais do regulamento: contribuir para a realização dos objectivos da PAC. Esta forte ênfase na agricultura põe em risco a realização do outro objectivo geral do regulamento: contribuir para a coesão económica e social das zonas rurais. Para esse efeito, seria preferível uma abordagem territorial, à semelhança da que é aplicada noutros Fundos Estruturais (ver pontos 19 a 26). — Quando forem propostas as medidas para o período de programação 2007-2013, deverá ser prestada a devida atenção ao equilíbrio entre os dois principais objectivos do regulamento: o que diz respeito à PAC e o que visa reduzir os desequilíbrios territoriais.

66. O regulamento não define as zonas rurais, nem indica as condições que estas devem preencher. Os Estados-Membros não são obrigados a incluir zonas rurais nos seus programas de desenvolvimento rural. Não existem condições e procedimentos de selecção eficazes para canalizar os fundos para as zonas geográficas e os beneficiários mais necessitados (ver pontos 29 a 34). — A Comissão deverá garantir que, por uma questão de eficácia, os programas dos Estados-Membros definam prioridades para atribuição dos fundos em função das necessidades. Essa definição de prioridades será facilitada por uma melhor identificação das zonas e dos beneficiários mais necessitados.

67. A Comissão dispõe de poucas informações sobre a localização dos resultados e do impacto dos investimentos. O Tribunal constatou que uma parte significativa das despesas é efectuada em zonas que não são predominantemente rurais e ainda que, em comparação com o período de programação anterior, o apoio ao investimento nas zonas rurais diminuiu significativamente (ver pontos 40 a 46). — Quando aprova os programas de desenvolvimento rural, a Comissão deverá garantir que os Estados-Membros justificaram claramente quais as zonas em que os investimentos são mais necessários.

68. Relativamente aos resultados e ao impacto dos projectos controlados no local, verificou-se que era difícil determinar os efeitos. No entanto, dois factores que influenciaram positivamente a sua eficácia foram a sinergia com outros projectos e a sua localização em zonas rurais (ver pontos 47 a 53). — A Comissão deverá encorajar os Estados-Membros a analisar os principais factores que influenciam o sucesso dos projectos de investimento e a divulgar os casos de boas práticas.

69. O sistema de acompanhamento e avaliação não fornece à Comissão e aos Estados-Membros informações suficientes e fiáveis sobre as realizações, os resultados e o impacto (ver pontos 53 a 63). — A Comissão deverá melhorar a recolha de dados e a elaboração de relatórios para dispor de melhores informações sobre a eficácia dos investimentos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Junho de 2006. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 270 de 21.10.2003, p. 1), artigo 10.o

(2) Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160 de 26.6.1999, p. 80).

(3) Relatório especial n.o 3/2005 (JO C 279 de 11.11.2005), Relatório especial n.o 4/2003 (JO C 151 de 27.6.2003) e Relatório especial n.o 9/2004 (JO C 67 de 18.3.2005).

(4) O primeiro pilar da PAC consiste na ajuda concedida aos agricultores sob a forma de pagamentos directos.

(5) Artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(6) Artigos 4.o, 25.o e 33.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(7) Regiões NUTS 2 menos desenvolvidas, definidas com base num PIB per capita inferior a 75 % da média comunitária.

(8) Avaliação ex post dos programas do Objectivo n.o 5b para 1994-1999, Agosto de 2003; Síntese das avaliações intercalares 2000-2006, Fevereiro de 2006.

(9) Uma nova parceria para a coesão — Terceiro relatório sobre a coesão económica e social, Fevereiro de 2004, p. 29.

(10) Conclusões da conferência europeia sobre o desenvolvimento rural realizada em Cork, 7-9 de Novembro de 1996.

(11) Conclusões da segunda conferência europeia sobre o desenvolvimento rural realizada em Salzburgo, 12-14 de Novembro de 2003.

(12) Por exemplo, quando existe um diagnóstico dos problemas de diferentes áreas do território, este é efectuado a nível geral, sem identificar as zonas rurais concretas e os respectivos problemas. Além disso, a descrição dos problemas/necessidades não é utilizada para adaptar as medidas de desenvolvimento rural às necessidades das diferentes zonas.

(13) Newsletter da Comissão «Putting rural development to work for jobs and growth» (Colocar o desenvolvimento rural ao serviço do emprego e do crescimento), 2005.

(14) DG AGRI — Factsheet, «New perspectives for EU Rural Development» (Novas perspectivas para o desenvolvimento rural na UE), p. 7.

(15) Fonte: Análise efectuada pelo Tribunal de dados da contabilidade da Comissão.

(16) Projectos n.os 1-5, 7-9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 e 31 (ver anexo I).

(17) Projectos n.os 12, 15, 17, 20, 26 e 27 (ver anexo I).

(18) Projectos n.os 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 e 31 (ver anexo I).

(19) Projectos n.os 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 (ver anexo I).

(20) Projectos n.os 7, 8, 11, 18, 24 e 25 (ver anexo I).

ANEXO I LISTA DE PROJECTOS AUDITADOS NOS ESTADOS-MEMBROS Ref n.o Estado-Membro e programa Medida — Regulamento (CE) n.o 1257/1999 Breve descrição do projecto Investimentos nas explorações agrícolas Melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas Medidas do artigo 33.o Emparcelamento Renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais e protecção e conservação do património rural Gestão dos recursos hídricos agrícolas Desenvolvimento e melhoria das infra-estruturas rurais relacionadas com o desenvolvimento da agricultura 1 Itália — Emília Romanha × Aquisição de maquinaria agrícola, para redução dos custos 2 Itália — Emília Romanha × Construção de instalações para armazenamento de maquinaria agrícola, para redução dos custos 3 Espanha — PO nacional × Apoio a um investimento (subvenção, bonificação da taxa de juro e empréstimo bonificado) de uma pequena exploração agrícola familiar com cerca de 15 vacas 4 Espanha — PO nacional × Apoio a um investimento (ajuda e bonificação da taxa de juro) para uma cooperativa leiteira relativamente grande (186 vacas, quota leiteira: 1,2 milhões de kg) 5 França — PDR nacional × Investimento destinado a melhorar o controlo da qualidade numa cooperativa vinícola 6 França — PDR nacional × Investimento para melhoria e controlo das condições de higiene num matadouro 7 Espanha — Catalunha × Melhoria das condições sanitárias e poupança de energia resultantes da adaptação do processo de produção de uma empresa privada 8 Espanha — Catalunha × Construção de novas instalações e melhoria das condições sanitárias resultante da adaptação do processo de produção numa empresa privada 9 Espanha — Catalunha × Construção de novas instalações e melhoria das condições sanitárias resultantes da adaptação do processo de produção numa empresa privada 10 Países Baixos — PDR nacional × Aquisição a um agricultor de 28,6 hectares de terreno agrícola numa reserva natural 11 Países Baixos — PDR nacional × Aquisição ao município de Zaanstad de 125,6 hectares de terreno numa reserva natural, utilizados principalmente como terrenos agrícolas 12 Itália — Campânia × Renovação de um edifício existente numa exploração agrícola isolada para sua utilização como alojamento «bed and breakfast» 13 Itália — Campânia × Renovação de um espaço aberto (rua e praça) de um município para sua utilização como espaço social 14 Alemanha — Brandemburgo × Renovação de um castelo para instalação de um museu 15 Alemanha — Brandemburgo × Construção de uma torre em aço com 31,5 metros de altura com uma vista panorâmica sobre um lago e terrenos circundantes 16 Alemanha — Brandemburgo × Reconstrução de duas pontes e melhoramento de uma estrada rural com 1,1 km 17 Alemanha — Niedersachsen × Reconversão de um velho edifício típico num local para actividades sociais e encontro 18 Alemanha — Niedersachsen × Reparação da vedação e das empenas de uma velha casa de quinta 19 Alemanha — Niedersachsen × Construção de um parque de estacionamento, pavimentação de uma estrada, criação de um local para inversão de marcha de máquinas agrícolas, reparação de vedações típicas e colocação de bancos públicos 20 Espanha — Catalunha × Renovação de uma sala de reuniões numa freguesia rural 21 Alemanha — Brandemburgo × Melhoria dos diques no rio Oder e abastecimento de água do rio para irrigação 22 Espanha — PDR nacional × Melhoria e modernização de um sistema de irrigação para uma empresa de irrigação 23 Espanha — PDR nacional × Melhoria de uma zona para uma empresa de irrigação no âmbito de um projecto integrado (irrigação, drenagem, estradas, etc.) 24 Espanha — PDR nacional × Irrigação numa zona agrícola perto da cidade de Castellón de la Plana 25 Espanha — PDR nacional × Irrigação de um terreno agrícola perto da cidade de Sagunto 26 Portugal — Lisboa e Vale do Tejo × Construção de um novo sistema de irrigação no território de duas aldeias numa comunidade rural em Tomar 27 Portugal — Lisboa e Vale do Tejo × Construção de um novo sistema de irrigação numa área situada a 25 km de Lisboa 28 Itália — Campânia × Renovação de estradas rurais, melhoria do acesso às explorações agrícolas vizinhas, melhoria da comunicação entre diferentes zonas da freguesia e do acesso às estradas principais 29 Itália — Campânia × Renovação de estradas rurais, melhoria do acesso às explorações agrícolas vizinhas, melhoria da comunicação entre diferentes zonas da freguesia e do acesso às estradas principais 30 Alemanha — Niedersachsen × Construção de uma nova estrada rural com 410 metros 31 Alemanha — Niedersachsen × Melhoria de uma estrada rural com 1,4 km

ANEXO II DEFINIÇÕES DE ZONAS RURAIS — CRITÉRIOS DE REFERÊNCIA UTILIZADOS NA AUDITORIA 1. Regiões do ex-Objectivo n. o 5b O Regulamento (CEE) n.o 2052/88 (1) foi revogado em 1 de Janeiro de 2000, data em que entrou em vigor o regulamento sobre o desenvolvimento rural. Aquele regulamento define, no n.o 5 do artigo 1.o, o Objectivo n.o 5b como visando «promover o desenvolvimento das zonas rurais». Posteriormente, o artigo 11.o prevê que as zonas elegíveis ao abrigo do Objectivo n.o 5b serão seleccionadas «[…] tendo em conta nomeadamente o seu grau de ruralismo, atendendo ao número de pessoas que se dedicam à agricultura, ao seu nível de desenvolvimento económico e agrícola, à sua perifericidade, bem como à sua capacidade de adaptação à evolução do sector agrícola, em especial na perspectiva da reforma da política agrícola comum». Relativamente ao período de programação 1994-1999, a Comissão aprovou 83 zonas que respeitavam esses critérios. Assim, as regiões abrangidas pelos programas do Objectivo n.o 5b representavam 26 % da superfície comunitária e 9 % da sua população. 2. Tipologia OROTE O relatório final do OROTE sobre o projecto 1.1.2 «Urban-rural relations in Europe» tem como principal objectivo determinar se a dicotomia zonas urbanas-zonas rurais se justifica, como deverá ser estabelecida, quais os critérios a utilizar e se poderá servir para definir políticas. O relatório define uma tipologia de regiões na Europa em função de características urbanas-rurais. A tipologia OROTE baseia-se em duas dimensões principais: o grau de influência urbana e o grau de intervenção humana. O grau de influência urbana é definido pela densidade populacional e pelo estatuto do principal centro urbano em cada zona NUTS 3. O grau de intervenção urbana foi determinado pela percentagem de ocupação dos solos definida em função das principais categorias da nomenclatura Corine, ou seja, superfícies artificiais, zonas agrícolas e restantes tipos de ocupação dos solos. Para efeitos da presente auditoria, a primeira classe (tipo 1 «elevada influência urbana, elevada intervenção humana») é considerada urbana, as classes 2 a 5 são consideradas médias e a classe 6 é considerada rural. 3. Definições nacionais Devido à grande variedade dos critérios aplicados pelos Estados-Membros, não é possível comparar as diferentes tipologias, tal como foram definidas. No entanto, no âmbito do projecto 1.1.2, o OROTE harmonizou as classificações nacionais, tendo definido três classes em função da média nacional. O resultado é uma tipologia do grau de ruralismo, de acordo com as definições nacionais, composta por três classes: ruralismo baixo (índice inferior a 90 % da média nacional), ruralismo médio (índice entre 90 e 110) e ruralismo alto (índice superior a 110). 4. OCDE A classificação da OCDE inclui três categorias segundo as quais as zonas NUTS 3 são consideradas urbanas se menos de 15 % da sua população habitar em zonas LAU 2 com uma densidade populacional inferior a 150 hab/km2. Por sua vez, uma zona NUTS 3 é considerada relativamente rural se 15-50 % da sua população morar em zonas LAU 2 com uma densidade populacional inferior a 150 hab/km2, sendo considerada rural se a percentagem da população for superior a 50 %. (1) Regulamento (CEE) n.o 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural (JO L 185 de 15.7.1988, p. 9).

ANEXO III EXEMPLOS DE RESULTADOS E IMPACTO DOS PROJECTOS EXAMINADOS Ponto 1 — Os efeitos nem sempre são determináveis Em Brandemburgo, no âmbito da medida «renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais e protecção e conservação do património rural» do artigo 33.o, foi construída uma torre de observação em aço com 31,5 metros de altura que permite ter uma vista panorâmica do «lago Senftenberger» e dos terrenos circundantes (ver fotografia 1). A torre representa uma atracção suplementar para a zona, mas na opinião dos auditores não constitui um projecto fundamental. Se não tivesse sido construída, o número de visitantes seria provavelmente idêntico. Não há indícios de que este projecto, que custou aproximadamente 380 000 euros, contribua para o desenvolvimento desta zona rural. Os rsponsáveis do parque apresentaram estatísticas do número de visitantes para um dia ou dois. A construção da torre não teve um impacto perceptível sobre estes números e, de qualquer forma, qualquer tipo de evolução poderia ser devida a outros factores. Desta forma, é muito difícil determinar e quantificar os resultados e o impacto da construção da torre e ainda é cedo para avaliar os efeitos do projecto a médio e a longo prazo. Ponto 2 — Os projectos são mais eficazes quando há efeitos de sinergia Exemplo 1: Sinergia com outros instrumentos e objectivos que façam parte de uma estratégia mais alargada O projecto em questão previa a aquisição pelo Estado neerlandês de terrenos agrícolas ao abrigo da medida de emparcelamento prevista no artigo 33.o (ver fotografia 2). No caso deste projecto, as parcelas foram compradas nos anos 60 pelas autoridades municipais para serem urbanizadas. Contudo, actualmente foram compradas (com co-financiamento da UE) pelo Estado para promoção da natureza e não para urbanização. Nesta zona foram igualmente executados outros projectos co-financiados pela UE, que permitiram realizar simultaneamente os dois principais objectivos do PDR: promoção da natureza e desenvolvimento de uma agricultura sustentável. Além disso, a zona na qual o projecto estava localizado oferecia possibilidades de diversões aquáticas e estava a ser construída uma pista para ciclistas co-financiada pela UE entre as parcelas adquiridas e a cidade de Zaanstad. O projecto inseria-se igualmente numa estratégia mais alargada de planos nacionais e regionais e de planos de ordenamento pormenorizados. Este facto, reveste-se de uma importância particular para o objectivo de promoção da natureza, por exemplo no que se refere à protecção das espécies, que implica uma intervenção que ultrapassa os projectos individuais. Exemplo 2: Sinergia com outros projectos e integração numa estratégia mais alargada No âmbito da medida «renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais e protecção e conservação do património rural» do artigo 33.o, o centro da aldeia de Kirchwahlingen (Alemanha) foi objecto de melhoramentos (ver fotografia 3). A medida implicou a construção de um parque de estacionamento para os utilizadores da igreja e outros visitantes, a renovação do revestimento da estrada para permitir escoar a água da chuva e impedir inundações, a criação de uma área de viragem para máquinas agrícolas, a reparação das vedações típicas e a instalação de bancos públicos. Estas acções contribuíram para valorizar a aldeia e para a sua abertura a eventos culturais e ao turismo, tendo possibilitado a instalação de novos habitantes. A integração deste projecto num plano mais alargado de renovação de aldeias garantiu a participação de elementos qualificados da população local no processo de planeamento, inclusivamente na definição de objectivos, e permitiu que fossem seleccionados os projectos que se revestiam de maior urgência para a aldeia. O projecto foi complementado por dois outros projectos públicos relacionados com ele e por um projecto privado, que estavam igualmente incluídos no plano de renovação da aldeia. Além disso, o projecto fazia parte de um conceito mais vasto de planos de renovação de 15 aldeias desenvolvido por um agrupamento de três autoridades municipais (Samtgemeinde). A aldeia em questão está situada numa zona rural onde o despovoamento constitui um problema e que dispõe de poucas infra-estruturas. A aldeia estava a perder a sua identidade. Todos estes aspectos reforçam o impacto deste projecto. Ponto 3 — Localização em zonas não rurais Em Espanha, um dos projectos examinados no âmbito da medida de irrigação representa um investimento total de 9,9 milhões de euros, co-financiados em 2,4 milhões de euros pelo FEOGA. Trata-se de um projecto de irrigação numa zona agrícola junto a Castellón de la Plana. Não existem pequenas aldeias na zona agrícola em questão nem nas suas redondezas e os agricultores que beneficiam do projecto vivem em Castellón. A zona agrícola irrigada é atravessada por uma auto-estrada que liga a cidade ao porto de Castellón, situado a uma distância de aproximadamente 5 km. A área situada entre a zona agrícola e o Mediterrâneo está predominantemente urbanizada. A cidade de Castellón de la Plana tem uma população de aproximadamente 147 000 habitantes e uma densidade populacional de 1 346 hab/km2. A cidade é um dos centros de produção de citrinos em Espanha devido à fertilidade do solo. Trata-se de um importante centro comercial cujas principais indústrias são a petroquímica, os azulejos e a pesca. Castellón de la Plana é uma das 29 cidades espanholas que beneficiaram da iniciativa comunitária URBAN I co-financiada pela UE. A iniciativa comunitária URBAN é um dos instrumentos da política de coesão da UE destinada à revitalização das cidades e dos subúrbios em crise. O projecto inclui a modernização de um sistema de irrigação numa área de 895 hectares através da substituição dos actuais aquedutos de cimento por um sistema subterrâneo de canalização e bombagem (ver fotografia 4). Os principais resultados são uma diminuição significativa do consumo de água, que aumenta a eficácia da actividade agrícola na zona e melhora a quantidade e a qualidade dos produtos, o que permite manter a actual agricultura a tempo parcial («consolidar a agricultura a tempo parcial»). Os resultados deste projecto contribuem para aumentar a competitividade da agricultura e para preservar o ambiente (poupança de água). No entanto, estes resultados são obtidos numa zona que, em diversos aspectos, é uma das zonas mais competitivas e melhor situadas das regiões do Objectivo n.o 1 em Espanha. Castellón de la Plana e os terrenos agrícolas próximos da cidade não apresentam os problemas que caracterizam as zonas rurais (despovoamento, elevada taxa de emprego na agricultura, etc.). Com base em critérios objectivos, as zonas não podem ser consideradas zonas rurais. Assim, o financiamento destes projectos não contribui para a adaptação e o desenvolvimento de zonas rurais, nem para a sua promoção.