Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 77/388/CEE no que respeita ao regime especial das agências de viagens

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Introdução

Em 1977, quando foi adoptada a Sexta Directiva IVA [1], foi estabelecido um regime especial aplicável às agências de viagens e aos organizadores de circuitos turísticos.

[1] JO 1977 L 145 de 13.6.1977, p.1.

Este regime especial foi criado devido à natureza específica da profissão. Em primeiro lugar, importa relembrar que a maioria dos serviços prestados pelas agências de viagens e pelos organizadores de circuitos turísticos são um conjunto de serviços organizados, em particular o transporte e o alojamento, prestados quer no Estado-Membro onde uma empresa tem a sede da sua actividade económica ou um estabelecimento estável, quer fora dele. Devido à complexidade e à localização dos serviços, a aplicação das regras normais respeitantes ao local de tributação, à matéria colectável e à dedução do imposto pago a montante levantariam para essas empresas dificuldades de ordem prática susceptíveis de entravar as respectivas operações. A fim de adaptar as normas em vigor à natureza específica deste tipo de operações, o legislador comunitário criou um regime especial de IVA previsto no artigo 26º da Sexta Directiva.

O referido regime é aplicável aos operadores económicos cujas prestações sejam constituídas por elementos, tais como o alojamento e o transporte, que estes adquiriram a terceiros e que, posteriormente, vendem aos viajantes em seu próprio nome. Todas as operações efectuadas pela agência de viagens para a realização de uma viagem são consideradas como uma única prestação de serviços. A matéria colectável é a margem de lucro realizada pela agência de viagens no âmbito do fornecimento de uma viagem organizada. A agência que aplica este regime especial não pode deduzir o IVA pago a montante sobre as operações que lhe são imputadas e das quais o viajante é o beneficiário directo. O local de tributação das prestações de serviços das agências de viagens é o local em que estas têm a sede da sua actividade económica ou um estabelecimento estável a partir do qual é efectuada a prestação de serviços ou, na ausência de um destes últimos, o seu endereço permanente ou o seu local de residência habitual.

O primeiro objectivo deste regime especial foi simplificar a aplicação das regras comunitárias em matéria de IVA relativamente a este tipo de serviços. Quando a agência de viagens adquire serviços a outros prestadores, os reúne como parte de uma viagem organizada e os vende posteriormente ao viajante em seu próprio nome e por sua conta, as disposições deste regime especial asseguram que a agência de viagens não é registada mais de uma vez para efeitos do IVA nos diferentes Estados-Membros a partir dos quais os serviços são prestados.

O segundo objectivo deste regime especial é a distribuição das receitas do IVA entre os Estados-Membros. O regime especial foi estabelecido a fim de assegurar que as receitas do IVA são atribuídas ao Estado-Membro do consumo final de cada serviço. Com efeito, o funcionamento do regime estabelecido no artigo 26º da Sexta Directiva IVA deverá assegurar que as receitas do IVA obtidas pelos serviços usufruídos durante a viagem -, por exemplo hotéis, restaurantes, transporte - são atribuídas ao Estado-Membro em que estes serviços são usufruídos, enquanto o IVA sobre a margem de lucro das agências de viagens é atribuído ao Estado-Membro em que esta agência de viagens está estabelecida. Tendo em conta que um dos princípios fundamentais do IVA é o facto de se tratar de um imposto sobre o consumo, o regime especial foi desenvolvido para melhor atingir este objectivo.

Porém, na prática, este regime especial não é aplicado de forma uniforme pelos Estados-Membros. O n.º 3, alínea a), do artigo 28º e o ponto 15 do Anexo E da Sexta Directiva IVA permitem aos Estados-Membros continuar a tributar as operações efectuadas fora da U.E., enquanto o n.º 3, alínea g), do artigo 28º lhes permite isentar essas operações sem direito a dedução do IVA pago a montante. Além do mais, o n.º 3, alínea b), do artigo 28º e o ponto 27 do Anexo F permitem aos Estados-Membros continuar a isentar do IVA a prestação de serviços, na Comunidade, de agências de viagens ou organizadores de circuitos turísticos.

Finalmente, um Estado-Membro notificou [2] a Comissão, nos termos do procedimento estabelecido nos nºs 1 a 4 do artigo 27º da Sexta Directiva IVA, de uma medida de simplificação especial aplicável no referido Estado-Membro que lhe permite aplicar regras diferentes das estabelecidas nos artigos 26º e 28º da Sexta Directiva IVA. A Comissão notificou [3] todos os Estados-Membros da medida proposta e, não tendo recebido nenhuma resposta oficial no prazo de dois meses, aceitou esta medida de simplificação em 19 de Dezembro de 1978.

[2] Carta de 13 de Setembro de 1978.

[3] Carta de 19 de Outubro de 1978.

2. Problemas verificados

Importa mencionar que este regime especial data de 1977, ano de adopção da Sexta Directiva IVA, e que, nessa altura, o sector turístico se encontrava muito mais concentrado do que actualmente. A grande maioria das viagens organizadas eram vendidas directamente pelo organizador de circuitos turísticos ou pela agência de viagens ao viajante. Hoje a situação é completamente diferente. O sector está muito mais especializado e possui mais organizadores de circuitos turísticos. Uma das consequências deste facto é que as viagens organizadas apenas deixaram de ser vendidas directamente aos viajantes, sendo-o igualmente a outras agências de viagens ou organizadores de circuitos turísticos.

O mercado dos organizadores de viagens caracteriza-se por uma crescente concentração e integração vertical. Os seis maiores operadores no mercado geram cerca de 18% do emprego e cerca de 33% das vendas. Os grupos objecto de uma integração vertical incluem as agências de viagens, os operadores turísticos, as companhias aéreas, as novas agências e o alojamento. A concentração do mercado e a integração vertical das grandes empresas turísticas criam uma concorrência aguerrida ao nível dos preços.

Por este motivo, os operadores turísticos exercem pressão sobre as margens de lucro realizadas pelas agências de viagens independentes. Mesmo assim, em 1998 e 1999, este tipo de agências de viagens foram os principais circuitos de vendas dos operadores turísticos. Estas agências de viagens são geralmente pequenas ou micro-empresas que empregam entre 5 e 11 pessoas. As alternativas que se apresentam às agências de viagens para poderem enfrentar a crescente concorrência ao nível dos preços e as margens mais reduzidas daí resultantes, são a adesão a associações de agências de viagens independentes, celebrar acordos de franchising com operadores turísticos ou especializar-se em determinados nichos de mercado. Por conseguinte, muitas agências de viagens especializaram-se em viagens de negócios, congressos ou viagens-prémio, cujos clientes raramente são o viajante ou o turista médio.

A Comissão recebeu algumas denúncias de operadores turísticos, segundo as quais as prestações das agências de viagens são objecto de tratamentos diferentes consoante o Estado-Membro em que exercem as suas actividades. O problema da diferente aplicação do artigo 26º da Sexta Directiva IVA por parte dos Estados-Membros foi abordado no âmbito de reuniões do Comité do IVA. A questão fundamental é determinar se o regime especial da margem aplicável às agências de viagens e aos organizadores de circuitos turísticos pode igualmente ser aplicável no caso dos serviços organizados serem prestados a outra agência de viagens e não ao viajante. Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias [4], a Comissão considerou que o regime da margem só pode ser aplicado quando os serviços organizados são vendidos ao viajante, ou seja, ao consumidor final. Se estes serviços organizados forem vendidos entre organizadores de circuitos turísticos ou agências de viagens, o regime da margem não pode ser aplicado e cada operação deve ser tributada separadamente de acordo com as disposições em vigor que determinam o lugar da prestação.

[4] Processo C-163/91, Beheersmaatschappij Van Ginkel Waddinxveen BV, Reis- en Passagebureau Van Ginkel BV e Inspecteur der Omzetbelasting te Utrecht sobre a interpretação do artigo 26º da Directiva 77/388/CEE (JO L 145 de 13.06.1977, p. 1).

Durante os referidos debates, foi confirmado que os Estados-Membros aplicam o artigo 26º de forma muito diferente, o que poderá ocasionar uma situação de dupla tributação. Além disso, estas divergências criam desvantagens do ponto de vista da concorrência para as empresas estabelecidas nos Estados-Membros que aplicam o regime da margem unicamente quando os serviços organizados são vendidos ao viajante, relativamente aos seus concorrentes estabelecidos em Estados-Membros que adoptam uma abordagem mais flexível.

Verifica-se igualmente que, em determinadas situações, a aplicação do regime de tributação da margem deixou de assegurar uma distribuição justa das receitas entre os Estados-Membros, um dos objectivos fundamentais da criação deste regime especial. Por este motivo, alguns Estados-Membros defendem outra interpretação do artigo 26º, segundo a qual o regime da margem deveria igualmente ser aplicável quando são vendidos serviços organizados entre organizadores de circuitos turísticos ou agências de viagens. Esta interpretação permitiria também reduzir os encargos que recaem sobre as empresas, dado que os organizadores de circuitos turísticos ou as agências de viagens deixariam de ser obrigados a registar-se para efeitos do IVA em todos os Estados-Membros onde fornecem bens ou serviços que façam parte do conjunto de serviços organizados, quando este não é vendido directamente ao viajante.

Vários Estados-Membros levantaram igualmente a questão das viagens de negócios e o problema que estas causam às empresas que, na prática, são os consumidores finais das viagens organizadas. Com efeito, nos termos das novas disposições propostas no artigo 26º, as empresas não poderão deduzir o IVA residual pago a montante. Se uma empresa encomendar uma viagem organizada a uma agência de viagens, ser-lhe-á cobrado um preço incluindo o IVA e, por conseguinte, a empresa não poderá deduzir este montante de IVA, embora a referida viagem organizada seja utilizada para fins profissionais. Tal conduzirá à cobrança do IVA residual no estádio de consumo intermédio, o que infringe o princípio fundamental de neutralidade do sistema comunitário do IVA.

Finalmente, a Comissão verificou que, devido à crescente utilização da Internet como meio de venda de serviços de viagens, as agências de viagens ou os organizadores de circuitos turísticos estabelecidos nos países terceiros intervêm cada vez mais no fornecimento de viagens organizadas. Tal provoca uma evidente distorção da concorrência dado que, nos termos das regras actualmente em vigor neste domínio, uma viagem organizada será tributada ao abrigo do regime da margem quando é fornecida por um organizador de circuitos turísticos estabelecido na U.E., mas não é sujeita a imposto quando é fornecida por um organizador de circuitos turísticos estabelecido num país terceiro, uma vez que se considera que o lugar da prestação é esse país terceiro.

3. Objectivo

Tendo em conta os problemas mencionados, que decorrem, por um lado, das transformações verificadas ao nível das características e da tecnologia das empresas e, por outro, das diferentes práticas adoptadas pelos Estados-Membros, e tendo presentes os objectivos gerais deste regime especial, a Comissão decidiu inserir uma alteração no artigo 26º como parte da sua nova estratégia em matéria de IVA [5]. Esta alteração tem como objectivo a simplificação, a modernização e a aplicação mais uniforme da legislação comunitária em matéria de IVA.

[5] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Estratégia para melhorar o funcionamento do sistema do IVA no mercado interno (COM(2000)348 final de 7.6.2000).

É necessário modernizar este domínio em particular devido à evolução actual do comércio electrónico, bem como à utilização crescente deste último no sector do turismo. É igualmente necessária uma aplicação mais uniforme do regime especial das agências de viagens na U.E., a fim de resolver os principais problemas do sector, cujas denúncias salientaram a distorção da concorrência resultante da diferente aplicação do artigo 26º pelos Estados-Membros.

Por conseguinte, a presente proposta tem como objectivo assegurar uma aplicação mais uniforme do imposto, alargando o âmbito do regime especial para abranger os fornecimentos de viagens organizadas a todos os clientes e suprimir as várias derrogações relativas a estes fornecimentos. Outro objectivo da proposta é eliminar a crescente distorção da concorrência em detrimento dos organizadores de circuitos turísticos estabelecidos na U.E., devido à utilização de novas tecnologias neste sector.

4. Alterações propostas

4.1. N.º 1 do artigo 1º

4.1.1. N.º 1 do artigo 26º

A última frase do n.º 1 do artigo 26º da Sexta Directiva IVA actualmente em vigor esclarece que, para efeitos da aplicação do regime especial, são igualmente consideradas agências de viagens os organizadores de circuitos turísticos.

De acordo com algumas sentenças do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias [6] relativamente aos sujeitos passivos que podem utilizar o regime especial da margem aplicável às agências de viagens, afigura-se oportuno esclarecer o âmbito de aplicação do mesmo. O resultado deveria ser que um operador económico não tem de ser uma agência de viagens autorizada para poder, ou ser obrigada, a recorrer ao artigo 26º. O Tribunal confirmou igualmente que, para ser abrangido pelo âmbito do artigo 26º da Sexta Directiva IVA, o sujeito passivo é obrigado a utilizar os serviços que lhe são prestados por terceiros. Por conseguinte, uma agência de viagens que presta serviços directamente ao seu cliente, em vez de ser intermediário na compra e venda de serviços, não é abrangida pelo regime especial da margem.

[6] Processos apensos C-308/96 e C-94/97, T.P. Madgett e R.M. Baldwin e Commissioners of Customs e Excise sobre a interpretação do artigo 26º da Sexta Directiva IVA 77/388/CEE (JO L 145 de 13.06.1977, p.1) e Processo C-163/91, acima mencionado.

Dado que estas circunstâncias já foram esclarecidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, a Comissão não considera oportuno procurar elaborar uma definição de "agência de viagens" para aplicação do artigo 26º. Com efeito, qualquer sujeito passivo que venda serviços de viagens em seu próprio nome e que utilize os fornecimentos e os serviços de outros sujeitos passivos, deve ser considerado como abrangido pelo âmbito do artigo 26º da Sexta Directiva IVA.

Em todos os outros casos, ou seja, quando a agência de viagens actua unicamente na qualidade de intermediário, este regime especial não é aplicável. Estes serviços devem ser tributados de acordo com as regras normais em matéria de IVA aplicáveis à tributação dos serviços prestados por intermediários.

Porém, a fim de satisfazer os pedidos de esclarecimento apresentados por vários Estados-Membros, a Comissão propôs inserir no n.º 1 do artigo 26º uma nova descrição das pessoas abrangidas pelo regime especial em questão.

4.1.2. N.º 2 do artigo 26º

4.1.2.1. O cliente da agência de viagens

Tal como acima referido, um dos maiores problemas levantados pelos Estados-Membros e pelas agências de viagens é o facto de o regime poder ser aplicado unicamente quando o serviço de viagem era vendido a um viajante. Esta regra era adequada à situação do mercado de 1977, quando as viagens organizadas eram vendidas essencialmente pela agência de viagens directamente ao viajante. Hoje a situação é consideravelmente diferente. Existem mais operadores no sector e o fornecimento de viagens organizadas está mais fraccionado do que em 1977. Por conseguinte, são prestados cada vez mais serviços de viagens, quer a outras agências de viagens, quer a outros sujeitos passivos que utilizam os serviços de viagens como incentivo para o seu pessoal ou para fins profissionais, por exemplo, a realização de seminários.

A situação actual, em que o regime especial não é aplicável quando o serviço de viagem é vendido a uma pessoa diferente do viajante, deixou de assegurar que as receitas do IVA são atribuídas ao Estado-Membro do consumo efectivo. Quando uma agência de viagens vende uma viagem organizada a outra agência de viagens, devem ser aplicadas as regras normais em matéria de fiscalidade. Tal significa que esta agência de viagens deveria poder deduzir o IVA pago a montante aos seus fornecedores e cobrar o IVA no Estado-Membro em que está estabelecido, sobre o valor global do seu fornecimento de uma viagem organizada à segunda agência de viagens. Neste caso, a receita do IVA relativa às primeiras prestações (por exemplo, o alojamento) deixa de ser atribuída aos Estados-Membros onde os diferentes serviços são consumidos, revertendo a favor do Estado-Membro onde a agência de viagens está estabelecida.

Para evitar esta situação, vários Estados-Membros com sectores do turismo importantes interpretam de forma diferente o referido artigo e alargam o âmbito do regime especial às prestações de serviços de viagens efectuadas por agências de viagens a clientes que não os viajantes. O resultado é um melhor cumprimento dos objectivos iniciais do regime, ou seja, a simplificação e a tributação no Estado-Membro de consumo.

Porém, tal conduz a diferentes aplicações do regime especial na Comunidade, o que não é compatível com o bom funcionamento do mercado interno e distorce a concorrência entre operadores económicos estabelecidos em Estados-Membros diferentes. Esta situação é inaceitável e, por conseguinte, a Comissão propõe que a primeira frase do n.º 2 do artigo 26º seja alterada, suprimindo as palavras "ao viajante".

Esta medida conduziria ao alargamento substancial do âmbito do regime especial. Na sua versão alterada, o regime especial deve ser aplicado a todas as prestações de agências de viagens nas condições referidas no n.º 1 do artigo 26º, independentemente do tipo de cliente (pessoa singular, sujeito passivo, empresa, outras agências de viagens, etc.).

4.1.2.2. Agência de viagens estabelecida fora da U.E.

A actual situação do mercado evoluiu de tal forma que importantes organizadores de circuitos turísticos criaram filiais em países não-membros da U.E. e fornecem viagens organizadas a partir dessas filiais em países terceiros para evitar a tributação na U.E. Esta situação cria uma distorção da concorrência em detrimento das pequenas agências de viagens que não possuem os recursos necessários para operações semelhantes. Além do mais, é inaceitável que, simplesmente através de uma filial estabelecida num país terceiro, a tributação do consumo na U.E. seja evadida ou reduzida.

É evidente que o fornecimento de uma viagem organizada na U.E. a um cliente aí estabelecido deve ser tributado na U.E.. Por conseguinte, a Comissão propõe que o lugar da prestação de serviços de viagem por empresas estabelecidas em países terceiros a clientes estabelecidos na U.E. passe a ser o Estado-Membro em que o cliente está estabelecido, em que tem o seu endereço permanente ou no qual reside habitualmente. Tal abrangeria unicamente as viagens organizadas realizadas na U.E. e fornecidos a clientes estabelecidos na U.E.

Além do mais, a intenção é aplicar esta regra, independentemente de o cliente ser um sujeito passivo.

A fim de atingir este objectivo, a Comissão propôs a inserção no n.º 2 do artigo 26º, após a segunda frase, de uma disposição específica para alterar o local de tributação destas prestações.

4.1.3. N.º 3 do artigo 26º

Nos termos do artigo 26ºA da Sexta Directiva IVA, foi criado outro regime especial para a tributação da margem de lucro em 1994, aplicável aos bens em segunda mão, aos objectos de arte e de colecção e às antiguidades [7]. No referido artigo, é apresentada uma definição de matéria colectável e do método de cálculo da margem de lucro.

[7] Directiva 94/5/CE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1994, que completa o sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado e altera a Directiva 77/388/CEE - Regime especial aplicável aos bens em segunda mão, aos objectos de arte e de colecção e às antiguidades (JO L 60 de 3.3.1994, p.16).

Vários Estados-Membros mencionaram terem tido dificuldades na determinação da matéria colectável mencionada no artigo 26º. Por conseguinte, a Comissão propõe que a definição de "matéria colectável" no referido artigo seja alterada segundo a formulação utilizada no artigo 26ºA relativamente ao regime dos bens em segunda mão. A nova definição, mais pormenorizada, figura no novo n.º 3 a aditar ao artigo 26º. Este artigo define em primeiro lugar a margem de lucro como a diferença entre o preço de venda e o custo efectivo do serviço, definindo em seguida o preço de venda e o custo efectivo.

4.1.4. N.º 4 do artigo 26º

A fim de simplificar o sistema, a Comissão propõe igualmente criar a possibilidade de os Estados-Membros autorizarem as agências de viagens a calcular uma margem de lucro única para todos os fornecimentos de viagens organizadas durante um determinado período. O n.º 10 do ponto B, do artigo 26ºA da Sexta Directiva IVA prevê uma possibilidade semelhante para os sujeitos passivos revendedores que utilizem o regime da margem aplicável aos bens em segunda mão. Vários Estados-Membros sugeriram que seria útil prever esta possibilidade para as agências de viagens ou organizadores de circuitos turísticos abrangidos pelo regime especial do artigo 26º. Tal afigura-se particularmente oportuno por se verificar frequentemente no sector do turismo um hiato entre o período em que a agência de viagens vende os serviços organizados e a data em que recebe as facturas dos seus fornecedores sujeitos passivos, o que lhe dificulta em grande medida a tarefa de determinar a margem de lucro para cada conjunto de serviços que vende.

Por este motivo, a Comissão propõe a inserção de um novo n.º 4 no artigo 26º da Sexta Directiva IVA, nomeadamente para conceder aos Estados-Membros a possibilidade de autorizar as agências de viagens a calcular uma margem de lucro global para um determinado período. O novo número proposto estabelece igualmente as regras de cálculo desta margem de lucro global, ou seja, que esta é igual à diferença, durante um determinado período, entre o montante total das prestações de serviços efectuadas pela agência de viagens e o montante total das aquisições de bens e serviços efectuadas pela agência de viagens durante o mesmo período.

4.1.5. N.º 5 do artigo 26º

O antigo n.º 3 do artigo 26º da Sexta Directiva IVA passa a ser o n.º 5 do artigo 26º mas permanece inalterado.

Quando uma agência de viagens estabelecida na Comunidade fornece uma viagem organizada cujos elementos consistem em prestações realizadas fora da Comunidade, considera-se que a agência de viagens actua unicamente na qualidade de intermediário por conta do viajante. Nesse caso, considera-se que aquela presta um serviço realizado na Comunidade mas que é isento com direito a dedução do IVA pago a montante, com base no n.º 14 do artigo 15º da Sexta Directiva IVA.

Se uma viagem organizada diz respeito a uma viagem realizada parcialmente na Comunidade e parcialmente fora da Comunidade, só pode beneficiar de uma isenção com direito de dedução do IVA pago a montante a parte da viagem realizada fora da Comunidade, devendo a parte da viagem realizada na Comunidade ser tributada em conformidade com o regime da margem previsto no artigo 26º.

Da mesma forma, se a agência de viagens estiver estabelecida fora da Comunidade e fornecer uma viagem organizada realizado parcialmente na Comunidade a um cliente estabelecido na Comunidade, o regime especial do artigo 26º é aplicável a esta prestação no que respeita à parte da viagem realizada na Comunidade.

4.1.6. N.º 6 do artigo 26º

No artigo 26º da Sexta Directiva IVA, o n.º 4 passa a n.º 6. Esta disposição proíbe a dedução do IVA pago a montante ou o reembolso do IVA em qualquer Estado-Membro relativamente a serviços adquiridos por agências de viagens e prestados aos seus clientes.

A única alteração neste artigo é a substituição do termo "viajante" pelo termo "cliente", utilizado em todo o novo artigo 26º para a distinção clara em relação à antiga aplicação do regime, de aplicação mais limitada, que abrangia unicamente os serviços prestados ao viajante.

4.1.7. Nºs 7 a 9 do artigo 26º

Especialmente nos casos em que a agência de viagens participa na organização de seminários de empresas ou em que uma determinada empresa oferece viagens organizadas aos seus empregados a título de incentivo, a aplicação do regime da margem pode levar a empresa a contactar cada fornecedor directamente, a fim de poder deduzir este IVA pago a montante, em vez de recorrer a uma agência de viagens que lhe cobrará um preço incluindo o IVA, não podendo a empresa deduzir este IVA pago a montante.

Em conformidade com o artigo 26º A relativo ao regime especial da margem aplicável aos bens em segunda mão, este problema foi resolvido, ficando o prestador do serviço autorizado a escolher a aplicação do regime normal do IVA.

Deve ser considerada uma solução semelhante ao regime especial das agências de viagens, embora sejam previsíveis consequências e dificuldades daí resultantes para a agência de viagens em causa. A agência de viagens fornecedora da viagem organizada a uma empresa e que seria autorizada a optar pelo regime normal do IVA, deveria estar registada em todos os Estados-Membros onde os serviços fossem prestados, pois considerar-se-ia que cada serviço seria prestado separadamente. Desta forma, a agência de viagens poderia recuperar a maior parte do IVA pago a montante através da sua declaração para efeitos de IVA a preencher nestes Estados-Membros. Caso não esteja identificada para efeitos de IVA num Estado-Membro onde tenha procedido ao seu pagamento, deverá solicitar um reembolso nos termos da Oitava Directiva IVA [8]. Isto implica que, em certos casos, o Estado-Membro será obrigado a reembolsar o IVA à agência de viagens e, noutros casos, será proibido de o fazer, quando a agência de viagens em questão utilizar o regime especial da margem. Esta situação pode suscitar complicações administrativas, dado que o Estado-Membro que tem de reembolsar o IVA pago a montante deverá determinar se a referida agência de viagens prestou o serviço ao abrigo do regime especial da margem previsto no artigo 26º, sem direito a dedução do IVA pago a montante, ou se optou pela tributação da prestação do seu serviço, o que lhe conferiria o direito a reembolso do IVA pago a montante.

[8] Directiva 79/1072/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1979, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao imposto sobre o volume de negócios - Regras sobre o reembolso do imposto sobre o valor acrescentado aos sujeitos passivos não estabelecidos no território do país (JO L 331 de 27.12.1979, p. 11.)

Porém, se uma agência de viagens não tivesse tido a oportunidade de optar pela tributação ao abrigo do regime normal do IVA, seria obrigada a efectuar a venda ao abrigo do regime especial da margem. Nesse caso, o cliente sujeito passivo, que utiliza o serviço para fins profissionais, não poderia deduzir o IVA incluído na matéria colectável do serviço que lhe foi prestado pela agência de viagens, o que ocasionaria um IVA residual no estádio de consumo intermédio. Por conseguinte, a Comissão propõe alterar o artigo 26º da Sexta Directiva IVA, criando a possibilidade de as agências de viagens optarem pela aplicação do regime normal do IVA.

4.2. N.º 2 do artigo 1º

Quando as agências de viagens actuam na qualidade de intermediários, ou seja, em nome e por conta do viajante, não são aplicáveis as disposições do artigo 26º da Sexta Directiva IVA, o que significa que são aplicadas as regras normais aplicáveis aos serviços prestados por intermediários. Uma destas regras está estabelecida no n.º 14 do artigo 15º da Sexta Directiva IVA. Desde a criação, em 1993, de uma disposição de transição em matéria de IVA aplicável ao comércio entre os Estados-Membros, o n.º 2 desta disposição (que exclui a aplicação da isenção aos serviços de intermediários quando um viajante usufrui de serviços prestados noutros Estados-Membros) parece ter perdido o seu significado. Por conseguinte, a Comissão propôs a supressão do referido número.

4.3. N.º 3 do artigo 1º

A fim de assegurar uma aplicação mais uniforme, na Comunidade, das regras em matéria de IVA aplicáveis aos serviços prestados pelas agências de viagens, a Comissão propõe retirar a possibilidade oferecida aos Estados-Membros no âmbito do n.º 3, alínea g), do artigo 28º da Sexta Directiva IVA, ou seja, continuar a isentar os serviços referidos no antigo n.º 3 do artigo 26º da Sexta Directiva IVA, sem direito à dedução do IVA pago a montante, em vez de os isentar, com direito à dedução do IVA pago a montante.

4.4. Nºs 4 e 5 do artigo 1º

No âmbito das alterações propostas ao artigo 26º e tendo em vista uma aplicação mais uniforme, a Comissão propõe igualmente a supressão das derrogações previstas no n.º 3º, alínea a), do artigo 28º e no ponto 15 do Anexo E (que permite aos Estados-Membros lançar um imposto sobre as viagens realizadas fora da Comunidade), bem como no n.º 3, alínea d), do artigo 28º e no ponto 27 do Anexo F (que permite aos Estados-Membros isentarem do imposto as viagens na Comunidade), com vista a um tratamento equitativo dos organizadores de circuitos turísticos ou agências de viagens em todos os Estados-Membros da U.E.

4.5. Artigo 2º

Na mesma perspectiva de uma aplicação mais uniforme, a Comissão propõe a supressão da derrogação concedida através de uma decisão do Conselho, de acordo com o procedimento previsto nos nºs 1 a 4 do artigo 27º da Sexta Directiva IVA.

2002/0041 (CNS)

Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 77/388/CEE no que respeita ao regime especial das agências de viagens

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e, nomeadamente, o seu artigo 93º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [9],

[9] JO C ..., ..., p. ...

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [10],

[10] JO C ..., ..., p. ...

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social [11],

[11] JO C ..., ..., p. ...

Considerando o seguinte:

(1) Na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu intitulada "Estratégia para melhorar o funcionamento do sistema do IVA no mercado interno" [12], a Comissão considera que a aplicação mais uniforme da legislação comunitária pelos Estados-Membros é um dos quatro objectivos para melhorar o funcionamento do mercado interno a curto prazo [13];

[12] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Estratégia para melhorar o funcionamento do sistema do IVA no mercado interno (COM(2000)348 final de 7.6.2000).

[13] JO L 145, 13.6.1977, p.1.

(2) Actualmente, os Estados-Membros interpretam diferentemente o regime especial aplicável às agências de viagens, tal como estabelecido no artigo 26º da Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme5, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2001/41/CE [14], o que se traduz numa aplicação diferente do regime especial nos vários Estados-Membros e provoca uma distorção da concorrência em relação a determinados operadores;

[14] JO L 22, 24.01.2001, p.17 e rectificação JO L 26 de 27.01.2001, p.40.

(3) O alargamento do seu âmbito de aplicação a todos os fornecimentos de viagens organizadas nas condições previstas no artigo 26º da Directiva 77/388/CEE eliminaria as interpretações divergentes dadas pelos Estados-Membros às prestações abrangidas por este regime especial e asseguraria o melhor cumprimento do objectivo inicial da tributação no Estado-Membro de consumo;

(4) O artigo 26a da Directiva 77/388/CEE estabelece um regime semelhante que prevê a tributação da margem de lucro aos bens em segunda mão, aos objectos de arte e de colecção e às antiguidades. O referido artigo contém definições pormenorizadas que poderiam ser utilizadas para clarificar as definições do artigo 26º e simplificar a aplicação do regime especial aplicável às agências de viagens;

(5) Devido à natureza especial dos serviços fornecidos pelas agências de viagens, que adquirem serviços diferentes a terceiros, os reúnem e os vendem sob a forma de viagens organizadas, é frequentemente muito difícil para as agências de viagens determinar a margem de lucro para cada prestação de serviço. A criação de um sistema que as autorizasse a calcular uma margem de lucro global relativamente a um determinado período simplificaria o sistema e poderia resolver muitos dos problemas verificados neste domínio;

(6) Por motivos idênticos, as agências de viagens deveriam ser autorizadas a optar pelo regime normal do IVA, tendo em vista garantir o princípio de neutralidade do sistema do IVA;

(7) As derrogações existentes, concedidas nos termos do n.º 3 do artigo 28º e dos Anexos E e F devem ser suprimidas, a fim de assegurar uma aplicação mais uniforme do regime especial aplicável às agências de viagens. Devem igualmente ser suprimidos, o n.º 3, alínea g), do artigo 28º e o n.º 14 do artigo 15º, dado que permitem também aos Estados-Membros aplicar regras diferentes no que respeita à tributação dos serviços prestados pelas agências de viagens;

(8) Deve também ser revogada a decisão do Conselho, de 13 de Setembro de 1978, adoptada a pedido do Reino da Bélgica, que concede uma derrogação a favor deste país em conformidade com o n.º 1 do artigo 27º, a fim de assegurar uma aplicação mais uniforme do regime especial aplicável às agências de viagens na U.E.;

(9) Por conseguinte, a Directiva 77/388/CEE deve ser alterada,

APROVOU A PRESENTE DIRECTIVA:

Artigo 1º

A Directiva 77/388/CEE passa a ter a seguinte redacção:

(1) O Artigo 26º é substituído pelo seguinte:

"Artigo 26º

Regime especial das agências de viagens

1. Os Estados-Membros aplicam um regime especial do imposto sobre o valor acrescentado às operações das agências de viagens, nos termos do presente artigo, quando as agências actuarem em seu próprio nome perante o cliente e sempre que utilizem, para a realização da viagem, entregas de bens e serviços de outros sujeitos passivos.

O referido regime não se aplica às agências de viagens que actuem unicamente na qualidade de intermediário, às quais é aplicável o disposto no ponto A, n.º 3, alínea c), do artigo 11º.

Para efeitos do presente artigo, são igualmente considerados agências de viagens os organizadores de circuitos turísticos, bem como quaisquer outros sujeitos passivos que prestem serviços de viagens do mesmo modo.

2. As operações efectuadas por uma agência de viagens para a realização de uma viagem nas condições definidas no n.º 1 são consideradas como uma única prestação de serviços realizada pela agência de viagens. Esse serviço único é tributado no Estado-Membro em que a agência de viagens tem a sede da sua actividade económica ou um estabelecimento estável a partir do qual é efectuada a prestação de serviços.

Quando a agência de viagens não tiver a sede da sua actividade económica na Comunidade ou tiver um estabelecimento estável fora da Comunidade, a partir do qual o serviço é prestado, e prestar um serviço de viagens cuja utilização e usufruto efectivos têm lugar na Comunidade, este serviço único é tributável no local onde o cliente tem a sede da sua actividade económica ou um estabelecimento estável ao qual o serviço é prestado ou, na ausência de um local deste tipo, o local do endereço permanente ou de residência habitual do cliente.

3. A matéria colectável do serviço único prestado pela agência de viagens é a margem de lucro realizada pela agência de viagens, depois de deduzido o montante do imposto sobre o valor acrescentado incluído na margem de lucro. Esta margem de lucro é igual à diferença entre o preço de venda cobrado pela agência de viagens pela viagem organizada e o custo efectivo desta viagem organizada para a agência de viagens. Para efeitos do presente número, entende-se por:

a) preço de venda, tudo o que constitua a contrapartida obtida ou a obter pela agência de viagens da parte do seu cliente ou de um terceiro, incluindo as subvenções directamente ligadas a essa operação, os impostos, direitos, imposições e taxas, as despesas acessórias, tais como as despesas de comissão e seguro cobradas pela agência de viagens ao cliente, com exclusão dos montantes referidos no ponto A, n.º 3, do artigo 11º,

b) custo efectivo da viagem organizada, tudo o que constitua a contrapartida, definida no primeiro travessão, incluindo o IVA, obtida ou a obter pela agência de viagens da parte dos seus fornecedores sujeitos passivos, pelos fornecimentos e serviços que lhe são prestados, quando essas operações [são efectuadas em benefício directo do cliente, excluindo as despesas gerais] fazem parte da viagem organizada.

4. A fim de simplificar o procedimento de cobrança do imposto e sob reserva da consulta prevista do Comité do IVA, os Estados-Membros podem estabelecer que a matéria colectável das prestações de todos os serviços de viagens sujeitos a um regime especial de tributação da margem seja determinada globalmente para cada período fiscal em relação ao qual a agência de viagens tenha de apresentar a declaração referida no n.º 4 do artigo 22º substituído pela alínea h) do artigo 28º.

Nesse caso, a matéria colectável para as prestações de serviços de viagens é constituída pela margem de lucro global realizada pela agência de viagens, depois de deduzido o montante do imposto sobre o valor acrescentado incluído nessa mesma margem de lucro.

A margem de lucro global é igual à diferença entre:

a) o montante global das prestações de serviços de viagens sujeitas ao regime especial de tributação da margem de lucro e efectuadas pela agência de viagens nesse período, sendo esse montante igual ao total dos preços de venda determinados em conformidade com o n.º 3 e

b) o montante total das compras de bens e serviços referidas no n.º 1 e efectuadas pela agência de viagens nesse período, sendo esse montante igual ao total dos custos reais determinados nos termos do nº3."

5. Se as operações relativamente às quais a agência de viagens recorre a outros sujeitos passivos forem efectuadas por estes últimos fora da Comunidade, a prestação de serviços da agência é equiparada a uma actividade de intermediário, isenta por força do n.º 14 do artigo 15º.

Se estas operações forem efectuadas na Comunidade e fora dela, só deve ser considerada isenta a parte da prestação de serviços da agência de viagens respeitante às operações efectuadas fora da Comunidade.

6. O imposto sobre o valor acrescentado cobrado à agência de viagens por outros sujeitos passivos relativamente às operações referidas no n.º 2 efectuadas em benefício directo do cliente da agência de viagens não é dedutível nem reembolsável em nenhum Estado-Membro."

7. A agência de viagens pode aplicar o regime normal do imposto sobre o valor acrescentado a qualquer prestação de serviços abrangida pelo regime especial de tributação da margem.

8. Nos casos em que a agência de viagens aplique o regime normal do IVA à prestação de um serviço de viagem, terá direito a deduzir da sua dívida fiscal o imposto sobre o valor acrescentado devido ou pago pelos serviços que lhe foram prestados pelos seus fornecedores, quando as referidas operações forem efectuadas em benefício directo do seu cliente.

O direito à dedução surge no momento em que o imposto devido pela prestação em relação à qual a agência de viagens opta pela aplicação do regime normal do imposto sobre o valor acrescentado se torna exigível.

9. Quando a agência de viagens aplicar quer o regime normal do imposto sobre o valor acrescentado quer o regime especial de tributação da margem de lucro, deve separar na sua contabilidade as operações realizadas ao abrigo de cada um destes regimes, de acordo com as regras estabelecidas pelos Estados-Membros."

(2) No n.º 14 do artigo 15º, é suprimido o segundo parágrafo;

(3) No artigo 28º é suprimida alínea g) do n.º 3;

(4) No Anexo E, é suprimido o ponto 15;

(5) No Anexo F, é suprimido o ponto 27 d.

Artigo 2º

É revogada a Decisão do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, adoptada a pedido do Reino da Bélgica, que concede uma derrogação a este país em conformidade com o n.º 1 do artigo 27º da Directiva 77/388/CEE:

Artigo 3º

Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a aplicação da presente directiva o mais tardar em 1 de Janeiro de 2003. Os Estados-Membros informarão a Comissão das referidas disposições.

Quando os Estados-Membros adoptarem as referidas disposições, estas devem incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência na publicação oficial. As modalidades dessa referência serão adoptadas pelos Estados-Membros.

Artigo 4º

A presente Directiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Artigo 5º

Os Estados-Membros são os destinatários da presente Directiva.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

FICHA DE AVALIAÇÃO DO IMPACTO IMPACTO DA PROPOSTA NAS EMPRESAS, EM ESPECIAL AS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS (P.M.E.)

Título da proposta

Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE tendo em vista simplificar, modernizar e harmonizar a aplicação do regime especial das agências de viagens.

Número de referência do documento

2001/075 (CNS)

Proposta

1. Tendo em conta o princípio da subsidiariedade, porque é necessário a legislação comunitária neste domínio e quais são os seus objectivos principais*

É necessário uma nova harmonização do regime especial aplicável às prestações de serviços de viagens por parte das agências de viagens, dado que, actualmente, as normas comunitárias em matéria de IVA neste domínio são interpretadas e aplicadas de forma diferente pelos Estados-Membros.

É necessário alargar o âmbito de aplicação do artigo 26º a fim de adaptar o regime às transformações verificadas no sector das viagens, no qual existem actualmente mais operadores e as tecnologias modernas como o comércio electrónico registaram progressos consideráveis. As normas em vigor já não são adequadas a esta situação e, muitos casos, não asseguram a tributação no Estado-Membro de consumo.

Além do mais, os operadores económicos criaram sistemas em que uma filial estabelecida num país terceiro pode evadir ou minimizar a tributação na U.E., o que provoca uma distorção da concorrência. Esta situação é inaceitável e esta possibilidade deve ser eliminada.

São necessárias outras medidas de simplificação para que o regime especial se torne mais flexível e para assegurar o melhor cumprimento deste último. Por conseguinte, é essencial uma acção a nível comunitário.

Impacto nas empresas

2. Quem será afectado pela proposta*

- Que sectores de actividades*

Agências de viagens, organizadores de circuitos turísticos e todos os sujeitos passivos que prestam serviços de viagens em seu próprio nome, utilizando por conseguinte as prestações de serviços de outros sujeitos passivos.

- Empresas de que dimensão (qual é a concentração de pequenas e médias empresas)*

Empresas de todas as dimensões. Os seis maiores operadores turísticos geram cerca de 18% do emprego e cerca de 33% das vendas. A seguir a estes operadores turísticos contam-se agências de viagens que são geralmente pequenas ou micro-empresas e que empregam entre 5 e 11 pessoas.

- Existem áreas geográficas específicas da Comunidade em que estas empresas se encontrem*

Países mediterrânicos, Alemanha e Reino Unido.

3. Que medidas deverão tomar as empresas para dar cumprimento à proposta*

As empresas deverão avaliar o impacto positivo da simplificação e deverão criar um ambiente de concorrência leal no âmbito do mercado interno.

4. Quais serão os eventuais efeitos económicos da proposta*

- No emprego*

A Comissão sempre foi de opinião que o IVA não tem um impacto significativo no emprego e que os incentivos adequados para o mercado de trabalho deverão ser baixos custos, com excepção dos custos da força de trabalho, que permanecem da competência dos Estados-Membros. Porém, a presente proposta evitará mais problemas para determinados operadores económicos com actividades neste sector que enfrentam, actualmente, grandes dificuldades devido à concorrência desleal dos operadores económicos estabelecidos noutros Estados-Membros mais flexíveis ou no seu próprio Estado-Membro, mas que dispõem de mais recursos para criar sistemas de evasão fiscal através do estabelecimento de filiais com sede em países terceiros.

- No investimento e na criação de outras empresas*

Os investimentos só podem aumentar, dado que a aplicação das mesmas regras em todos os Estados-Membros da U.E. reduzirá as despesas das empresas e incentivará os operadores económicos a exercerem actividades noutros Estados-Membros.

- Na posição concorrencial das empresas*

Deve assegurar uma aplicação mais uniforme e evitar a distorção da concorrência, criando desta forma um ambiente concorrencial mais justo. Os operadores turísticos deixarão de poder evadir ou reduzir a tributação na U.E. através da mera criação de uma filial estabelecida num país terceiro que intervém na venda da viagem organizada.

5. A proposta contém medidas que tenham em conta a situação específica das pequenas e médias empresas (requisitos reduzidos ou diferentes, etc.)*

A possibilidade de aplicar um sistema global da margem de lucro facilitará a aplicação do regime da margem para as P.M.E., uma vez que estas não terão de calcular a margem de lucro para cada prestação. Tal facilitará igualmente as restrições de cash-flow sobre as agências de viagens que são pequenas e médias empresas.

Consulta

6. Indique as organizações que foram consultadas sobre a proposta e resuma os seus principais pontos de vista.

A ECTAA (grupo de agências de viagens nacionais e associações de organizadores de circuitos turísticos na U.E.) e DRV (federação alemã das agências de viagens).

Estas organizações exprimiram a necessidade de uma aplicação mais uniforme do regime especial na U.E.. Simultaneamente, mencionaram que todos os seus membros concordaram que o regime especial de tributação da margem de lucro funcionava bem e que devia ser mantido. Referiram igualmente os problemas verificados devido aos sistemas de evasão fiscal criados pelos concorrentes mediante a utilização de filiais estabelecidas em países terceiros.