COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos

ÍNDICE

1. Introdução

2. O desafio ambiental dos resíduos

2.1. Introdução

2.2. Tendências da produção e gestão de resíduos

2.3. Questões ambientais relacionadas com a gestão dos resíduos

3. Avaliação da política comunitária de gestão de resíduos

3.1. Resultados

3.2. Elementos a desenvolver

3.2.1. Aplicação

3.2.2. Progressos limitados na prevenção de resíduos

3.2.3. Ausência de uma abordagem global da reciclagem

3.2.4. Regras harmonizadas para operações de reciclagem

3.2.5. Outros aspectos do quadro jurídico

4. Estabelecimento de metas

4.1. Introdução

4.2. Prevenção de resíduos

4.3. Metas de reciclagem

5. Componentes de uma estratégia temática

5.1. Introdução

5.2. Instrumentos para promover a prevenção de resíduos

5.2.1. Medidas específicas de prevenção quantitativa

5.2.2. Medidas específicas de prevenção qualitativa

5.2.3. Outras medidas para promover a prevenção quantitativa e qualitativa

5.3. Instrumentos para promover a reciclagem de resíduos

5.3.1. Tarifas de utilização de aterros sanitários

5.3.2. Responsabilização dos produtores

5.3.3. As licenças negociáveis

5.3.4. Sistemas de taxa variável (Pay-As-You-Throw)

5.35. Sistemas de incentivo

5.3.6. Instrumentos prescritivos

5.4. Igualdade de condições em matéria de reciclagem

5.5. Medidas de acompanhamento

5.5.1. Melhoria do quadro jurídico da gestão de resíduos

5.5.2. I&D e demonstração tecnológica

5.5.3. Medidas do lado da procura

5.5.4 Educação e formação

5.6. Conclusão e proposta de via a seguir

6. Ambiente e saúde

7. Alargamento

8. Cooperação internacional em matéria de reciclagem

9 Avaliação alargada do impacto

10. Futuro desenvolvimento da estratégia

Anexo I: Legislação comunitária em matéria de resíduos

Anexo II: Tendências na produção e gestão de resíduos

Anexo III

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Os resíduos colocam à nossa sociedade um duplo desafio ambiental. Todos os resíduos devem ser recolhidos ou eliminados através de operações que têm inevitavelmente impactos ambientais e custos económicos. Podem também reflectir modelos de consumo e de produção ineficientes, em que os materiais sejam utilizados desnecessariamente. Esses materiais não só geram resíduos mas também produzem diferentes impactos durante as fases de produção e de utilização.

O sexto programa de acção em matéria de ambiente solicita a adopção de várias medidas ligadas entre si, destinadas a reduzir os impactos ambientais da utilização dos recursos na linha da estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável. Essas medidas incluem uma estratégia temática de reciclagem de resíduos e iniciativas no domínio da prevenção, nomeadamente propostas de metas comunitárias para a prevenção de resíduos.

A presente comunicação é um primeiro contributo para o desenvolvimento de uma estratégia temática que abrangerá tanto a prevenção como a reciclagem de resíduos. É o ponto de partida de um processo de consulta que continuará até que a Comissão adopte propostas relativas ao enquadramento global da estratégia temática e a cada uma das medidas de aplicação dessa estratégia.

A presente comunicação inspira-se numa abordagem da gestão dos recursos baseada no seu ciclo de vida e toma como ponto de partida a fase em que estes se apresentam como resíduos. Com efeito, a prevenção e reciclagem dos resíduos pode reduzir o impacto ambiental da utilização dos recursos de duas formas: evitando os impactos ambientais negativos da extracção de matérias-primas de base e da transformação dessas matérias-primas durante os processos de produção.

A prevenção e reciclagem dos resíduos deve também ser encarada como parte integrante de uma estratégia mais vasta de gestão dos resíduos. O desafio que se coloca aos decisores políticos é o de definir qual a melhor taxa de reciclagem e a melhor combinação das várias abordagens. Além disso, a tomada em consideração dos benefícios ambientais resultantes da prevenção e reciclagem dos resíduos nas fases a montante do ciclo de vida dos recursos deve ser completada com a redução dos impactos ambientais na fase de gestão dos resíduos, incluindo a sua reciclagem.

No que toca à prevenção dos resíduos, o objectivo da presente comunicação é lançar, pela primeira vez, um processo de consulta que contribua para o desenvolvimento de uma política global, incluindo metas de prevenção dos resíduos e os instrumentos necessários para as alcançar. A comunicação pretende suscitar um amplo debate sobre questões como:

*a identificação dos potenciais de prevenção de resíduos;

*o intercâmbio de boas práticas e de experiência para definir a forma a dar à contribuição da UE;

*o papel da futura política em matéria de substâncias químicas no que respeita à prevenção qualitativa de resíduos;

*o estudo da forma como os planos voluntários ou obrigatórios de prevenção dos resíduos poderão contribuir para essa prevenção;

*a avaliação do potencial de prevenção dos resíduos da Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC).

No que toca à reciclagem dos resíduos, a presente comunicação pretende suscitar comentários sobre opções de promoção da reciclagem, tais como:

*desenvolver metas de reciclagem baseadas nos materiais, em conjugação com metas baseadas nos produtos em fim de vida;

*estabelecer preços correctos para as várias opções de tratamento dos resíduos utilizando instrumentos económicos como as licenças negociáveis, a coordenação das taxas nacionais aplicadas à utilização de aterros, a promoção de sistemas de taxa variável e a responsabilização dos produtores pela reciclagem;

*assegurar que a reciclagem seja fácil e não poluente. Em alguns casos, a aplicação da legislação da UE em matéria de resíduos poderá ocasionar encargos desnecessários para a indústria de reciclagem. Há que identificar e resolver esses problemas. Além disso, com abordagens comuns da reciclagem, seria possível assegurar a utilização pelas empresas de reciclagem da melhor tecnologia disponível.

Convida-se o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões e todas as partes interessadas a enviar comentários sobre a presente comunicação até 30 de Novembro de 2003. A estratégia final será definida em 2004.

1. INTRODUÇÃO

Os resíduos colocam à nossa sociedade um duplo desafio ambiental. Todos os resíduos devem ser recolhidos ou eliminados através de operações que têm inevitavelmente impactos ambientais e custos económicos. Podem também reflectir modelos de consumo e de produção ineficientes, que utilizem desnecessariamente determinadas substâncias geradoras de resíduos e com uma grande diversidade de impactos durante as fases de produção e de utilização.

É reconhecido que uma melhor gestão dos resíduos constitui um importante desafio ambiental a nível internacional. O plano de execução acordado na Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo, Setembro de 2002) assenta na Agenda 21 e apela à adopção de novas medidas visando "prevenir e minimizar os resíduos e maximizar a reutilização, a reciclagem e o recurso a substâncias alternativas compatíveis com o ambiente, com a participação dos responsáveis governamentais e de todos os interessados, para minimizar os efeitos adversos para o ambiente e melhorar a eficiência dos recursos" [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, sobretudo o ponto 21.

A proposta da Comissão sobre uma estratégia da União Europeia para o desenvolvimento sustentável realça também a necessidade de quebrar a ligação entre crescimento económico, utilização de recursos e produção de resíduos [2]. O Conselho Europeu de Gotemburgo (Junho de 2001) concluiu que "a relação entre o crescimento económico, o consumo de recursos naturais e a produção de resíduos tem de mudar. Um desempenho económico sólido tem de ser acompanhado de uma utilização sustentável dos recursos naturais e de níveis sustentáveis de produção de resíduos [...]" [3].

[2] Comunicação da Comissão COM(2001) 264 final de 15.5.2001: "Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável".

[3] Ver Conclusões da Presidência em http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, sobretudo o ponto 31.

Este tema é aprofundado no sexto programa de acção em matéria de ambiente da Comunidade (6º PAA) [4], cujo objectivo geral é garantir "uma maior eficiência na utilização dos recursos e uma melhor gestão de recursos e resíduos, a fim de assegurar padrões de produção e de consumo mais sustentáveis, dissociando desse modo a utilização dos recursos e a produção de resíduos da taxa de crescimento económico, visando assegurar que o consumo de recursos renováveis e não renováveis não ultrapasse a capacidade de carga do ambiente". Este objectivo geral irá ser abordado no contexto da estratégia temática de utilização e gestão sustentável dos recursos ("a estratégia de recursos").

[4] Decisão 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente, JO L 242 de 10.9.2002, p. 1.

Os impactos da utilização de recursos podem surgir em todas as fases do ciclo de vida do recurso, incluindo a extracção e o tratamento inicial, a transformação e fabrico, o consumo ou utilização e, por último, a gestão dos resíduos. As medidas para evitar a produção de resíduos e promover a sua reintegração no ciclo económico (encerramento do ciclo dos materiais), ou seja, proceder à sua valorização, são por isso uma componente importante de uma abordagem global da gestão de recursos.

A decisão que estabelece o 6º PAA solicita a adopção de várias medidas para continuar a promover uma maior prevenção e reciclagem de resíduos, que incluirão uma estratégia temática de reciclagem de resíduos e iniciativas no domínio da sua prevenção, designadamente contemplando propostas relativas a metas comunitárias de prevenção.

A presente comunicação é um primeiro contributo para o desenvolvimento de uma estratégia temática que abrangerá tanto a prevenção como a reciclagem de resíduos. Integra uma avaliação da política de resíduos da Comunidade em matéria de prevenção e reciclagem, destinada a identificar formas de aprofundar a política de gestão dos resíduos em consonância com a hierarquização de metas estabelecida na estratégia da Comunidade para a gestão dos resíduos [5]. A comunicação analisa os meios de promover uma gestão mais sustentável dos resíduos, minorando os seus impactos ambientais e tomando em conta, simultaneamente, os factores económicos e sociais. As medidas comunitárias devem, pois, basear-se numa análise exaustiva dos custos e benefícios, bem como na eficácia de custos das várias opções. O objectivo da presente comunicação é lançar um processo de consulta das instituições comunitárias e das partes interessadas na gestão de resíduos que contribua para o desenvolvimento de uma política global e coerente de prevenção e reciclagem de resíduos. Essa política, conjugada com a valorização energética e as opções em matéria de eliminação segura, deve contribuir para alcançar uma estratégia optimizada de gestão de resíduos que vise a minimização dos impactos ambientais, graças à adopção da opção mais eficaz em termos de custos.

[5] A estratégia comunitária para a gestão dos resíduos foi aprovada em 1989 (SEC(89) 934 final de 18 de Setembro de 1989) e revista em 1996 (COM(96) 399 final de 30.7.1996).

A futura estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos deverá identificar a combinação mais eficiente de medidas e metas necessárias à promoção de uma gestão de resíduos mais sustentável. No que respeita à prevenção de resíduos, o objectivo da presente comunicação é lançar, pela primeira vez, um processo de consulta conducente ao desenvolvimento de uma estratégia global, que incluirá um debate sobre metas para a prevenção de resíduos e os instrumentos necessários para as alcançar. No que respeita à reciclagem de resíduos, a presente comunicação explora formas de promover a reciclagem em situações onde existam potencialidades para obter vantagens ambientais acrescidas e analisa as opções em aberto para atingir as metas de reciclagem com a maior eficácia possível de custos.

A Comissão não se encontra ainda em posição de propor metas ambientais específicas nesta fase inicial da estratégia temática. Tais metas só serão definidas durante o desenvolvimento da estratégia, com base nos resultados do processo de consulta previsto e dos estudos já em curso. Quanto aos instrumentos, a comunicação salienta a necessidade de desenvolver um conjunto adequado de instrumentos que inclua os legislativos, os voluntários e os económicos. É explorada com alguma profundidade a possibilidade de complementar a actual política comunitária em matéria de resíduos com instrumentos económicos, dado o seu elevado potencial para promover mudanças no comportamento de todos os agentes económicos, incluindo os agregados familiares, em prol de uma gestão mais sustentável dos resíduos. O objectivo é melhorar a eficácia da política de gestão de resíduos da Comunidade e garantir, simultaneamente, a simplicidade e eficiência económica das regras, em consonância com os esforços da Comissão para melhorar a regulamentação [6].

[6] Ver Comunicação da Comissão COM(2002) 275 final, de 6.6.2002, intitulada "Governança europeia: legislar melhor".

A comunicação assenta na política comunitária já existente e nas análises efectuadas pela Comissão, onde se inclui a comunicação da Comissão sobre a competitividade do sector da reciclagem [7] e a actividade do Fórum da Reciclagem [8].

[7] Comunicação da Comissão COM(1998) 463 final, de 22.7.1998: "A competitividade do sector da reciclagem".

[8] Ver http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

A comunicação é estruturada do seguinte modo:

-a secção 2 avalia o contexto ambiental da gestão de resíduos, especialmente as tendências específicas da produção de resíduos e os seus principais impactos ambientais;

-a secção 3 descreve a actual política de resíduos da Comunidade, os resultados obtidos e as áreas que podem ser melhoradas ou mais desenvolvidas;

-a secção 4 analisa o papel da fixação de metas no contexto de uma abordagem geral da prevenção e reciclagem;

-a secção 5 introduz um quadro para a futura estratégia temática e realça as principais questões em debate no âmbito do desenvolvimento dessa estratégia;

-a secção 6 descreve a relação entre gestão de resíduos e saúde humana;

-a secção 7 traça os desafios com que se confronta a gestão de resíduos no contexto do alargamento da UE;

-a secção 8 descreve sucintamente o trabalho em curso na OCDE e em instâncias internacionais sobre a gestão de resíduos;

-a secção 9 refere que a estratégia temática final será sujeita a uma avaliação alargada do seu impacto e exorta as partes interessadas a pronunciarem-se sobre as opções existentes nesta política, delineadas na secção 5;

-a secção 10 descreve os passos a dar no futuro para o desenvolvimento desta estratégia.

2. O DESAFIO AMBIENTAL DOS RESÍDUOS

2.1. Introdução

A presente secção sintetiza as tendências verificadas na produção e gestão de resíduos, além de realçar os principais impactos ambientais da gestão de resíduos, onde se incluem tanto os impactos ambientais do seu tratamento (incluindo a eliminação) como o impacto ambiental do uso potencialmente evitável de recursos mediante iniciativas de prevenção e reciclagem de resíduos.

O Anexo II contém informações mais pormenorizadas sobre as tendências da produção e gestão de resíduos.

2.2. Tendências da produção e gestão de resíduos

O total de resíduos produzido na UE é de cerca de 1,3 mil milhões de toneladas por ano (excluindo os resíduos agrícolas). Isto significa que o total de resíduos, incluindo resíduos urbanos, resíduos industriais, etc., atinge na UE aproximadamente 3,5 toneladas per capita e por ano. Segundo dados publicados pela Agência Europeia do Ambiente (AEA), a vasta maioria dos resíduos produzidos na UE insere-se em cinco fluxos principais: resíduos industriais (26%), escórias da indústria mineira e resultantes da exploração de pedreiras (29%), resíduos da construção civil e demolição (RC&D) (22%), resíduos sólidos urbanos (RSU) (14%) e resíduos agrícolas e silvícolas, cuja magnitude é especialmente difícil de determinar. Cerca de 2%, ou seja, 27 milhões de toneladas destes resíduos são perigosos [9].

[9] Resíduos produzidos na Europa, dados relativos a 1985-1997, Eurostat, 2000, p.37.

A limitação dos dados impede uma avaliação global da maioria dos fluxos de resíduos na Europa. Contudo, relatórios recentes disponibilizam algumas informações sobre as tendências actuais de produção de resíduos.

Na sua terceira avaliação do Ambiente na Europa [10], a AEA refere que "as quantidades totais de resíduos continuam a aumentar na maioria dos países europeus. Regista-se um grande aumento dos resíduos urbanos, e a tendência continua a ser de subida. As quantidades de resíduos perigosos produzidas diminuíram em muitos países, mas aumentaram noutros em virtude de uma mudança de definições.../... A produção total de resíduos foi dissociada do crescimento económico num número limitado de países". Este facto vem confirmar as conclusões anteriores da AEA [11] de que a produção de resíduos parece estar a diminuir em alguns países europeus desde a década de 1990, denotando progressos na dissociação da produção de resíduos e do crescimento económico. Acresce que os indicadores dos projectos da OCDE apontam no sentido de um aumento da produção de alguns fluxos de resíduos (por exemplo, os resíduos urbanos, os resíduos da construção e demolição e os resíduos industriais), embora noutros fluxos as tendências sejam mais complexas.

[10] AEA, 2003: O ambiente na Europa: terceira avaliação, p. 151.

[11] AEA, 2002: Sinais ambientais 2002 - Aferição do milénio, relatório de avaliação ambiental nº 9, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente. Cap. 12, pp. 100-105.

Os países da Europa Central e Oriental parecem ter registado uma regressão na produção de resíduos durante a década de 1990, sobretudo em virtude da reestruturação económica que acompanhou a transição para uma economia de mercado, incluindo a eliminação progressiva da capacidade industrial obsoleta [12]. Além disso, a AEA afirma, na sua terceira avaliação, que "as quantidades estão a aumentar na maioria dos países europeus e, em menor medida, na maioria dos países da Europa Oriental, Cáucaso e Ásia Central".

[12] Centro Ambiental Regional para a Europa Central e Oriental, 2001: políticas de gestão de resíduos nos países da Europa Central e Oriental - medidas e tendências actuais, resumo, p. 6.

É do consenso geral que, na ausência de medidas adicionais nesta matéria, será provável que a produção de resíduos na UE aumente num futuro imediato. A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) prevê que a produção de RSU nos países da OCDE aumente 43% entre 1995 e 2020, atingindo 640 kg de RSU per capita. A OCDE antevê igualmente um crescimento significativo, no futuro, de vários outros fluxos de resíduos, como os resíduos industriais e os resíduos da construção e demolição.

É difícil obter dados globais sobre as tendências no tratamento de resíduos, sendo mais fidedignas as informações disponíveis relativas aos RSU. Este facto demonstra terem sido realizados alguns avanços no abandono progressivo da deposição em aterros como solução principal de tratamento, apesar de os aterros representarem ainda a maior parte (57%) dos resíduos tratados em finais da década de 1990. Podem constatar-se alguns progressos na reciclagem e compostagem de RSU, que subiu de 15% em 1995 para 20% nos finais da década de 1990.

Os dados relativos à UE, no seu conjunto, devem ser encarados com precaução neste contexto, dado que incluem uma variedade imensa de situações nacionais. Em alguns Estados-Membros, a deposição em aterros é ainda o método de tratamento dominante dos RSU, com uma quota igual ou superior a 80%. Noutros Estados-Membros, menos de 20% destes resíduos são actualmente depositados em aterros. A variação é ainda maior na parte dos RSU que são biodegradáveis.

Registam-se idênticas variações de grande amplitude noutros fluxos de resíduos. Por exemplo, a AEA refere que os Países Baixos reciclam cerca de 90% dos resíduos da construção e demolição, ao passo que no Luxemburgo essa percentagem é inferior a 10%. Dada a grande variedade de situações nacionais, é evidente que nem todos os Estados-Membros poderão, no futuro, registar progressos ao mesmo ritmo. Em termos gerais, é de prever que os Estados-Membros mais avançados hoje em dia apenas possam obter progressos marginais nas suas actuais taxas de reciclagem.

Registe-se que os RSU são frequentemente alvo privilegiado das atenções dos responsáveis na matéria, o que se deve, em parte, ao facto de a recolha e tratamento dos RSU ser geralmente da responsabilidade dos poderes públicos. Embora os resíduos sólidos urbanos constituam um fluxo importante de resíduos por várias razões, incluindo a sua heterogeneidade, outros fluxos de resíduos assumem, pelo menos, uma importância comparável. Por exemplo, apenas uma parte diminuta dos resíduos domésticos (que constitui o grosso dos resíduos sólidos urbanos) é perigosa, representando cerca de 1% do volume total de resíduos perigosos [13], ao passo que o principal produtor de resíduos tóxicos é, em vários Estados-Membros, a indústria transformadora, responsável por mais de 75% desses resíduos.

[13] AEA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries (Produção de resíduos perigosos nos Estados-Membros da AEA), relatório temático nº 14/2001, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 22.

Por último, devem ser interpretadas com cautela as estimativas relativas à produção total de resíduos e ao contributo dos diferentes sectores, uma vez que o peso, ou volume, dos resíduos produzidos não constitui necessariamente o indicador mais adequado do seu ónus ambiental. A relação entre a produção de resíduos e o seu impacto ambiental é, na prática, mais complexa e depende de vários factores, incluindo a natureza e composição dos resíduos em questão.

2.3. Questões ambientais relacionadas com a gestão dos resíduos

Historicamente, a preocupação com o impacto dos resíduos no ambiente e na saúde humana tem estado centrada em práticas e modelos de qualidade deficiente em todo o sector da gestão de resíduos. Algumas incineradoras libertaram substâncias tóxicas (sobretudo dioxinas/furanos e metais pesados), e alguns aterros sanitários não foram devidamente controlados. Além disso, registaram-se vários incidentes em que os resíduos nem sequer chegaram às instalações de gestão de resíduos que haviam sido designadas, sendo descarregados sem qualquer controlo. Apesar de ter havido uma melhoria significativa nestas áreas, subsistem pontualmente problemas ambientais significativos.

Embora subsistam problemas provocados por descargas não controladas de resíduos e por incineradoras que não respeitam as normas - situação que a Comissão continuará a tentar solucionar, energicamente, cumprindo o seu papel de guardiã dos Tratados-, foram consideráveis os progressos registados nos últimos anos. Tanto os Estados-Membros como a Comunidade aprovaram legislação que prevê normas ambientais claramente mais exigentes para os aterros e as incineradoras.

Esta atitude começou já a produzir vantagens ambientais significativas. Foi, por exemplo, adoptada legislação mais rigorosa sobre incineração de resíduos aos níveis nacional e europeu, que reduziu significativamente, e irá reduzir ainda mais, as emissões de dioxinas provenientes das incineradoras de resíduos urbanos. A plena aplicação da Directiva relativa à incineração de resíduos fará com que este processo deixe de ser um dos principais responsáveis pela emissão de dioxinas na UE. O desenvolvimento de novas tecnologias de combustão contribuiu para esta evolução e irá também facilitar no futuro a valorização energética.

As avaliações económicas existentes indicam que os impactos ambientais das emissões das incineradoras de resíduos são dominados pelas partículas em suspensão (PM10), SO2 e NOx, a que se seguem os efeitos desagradáveis [14]. Alguns estudos indicam que os custos decorrentes das emissões de dioxinas são inferiores em, pelo menos, duas ordens de grandeza (isto é, cem vezes) aos custos com a saúde resultantes de emissões de nitratos, partículas e sulfatos provenientes da mesma fonte [15]. Quanto aos aterros sanitários que respeitam as normas actuais, os efeitos desagradáveis e o seu contributo para o aquecimento global parecem ser actualmente os impactos mais importantes [16]. Estas estimativas permitem obter uma panorâmica geral dos impactos ambientais mais importantes do tratamento de resíduos. Devem, contudo, ser interpretadas com cautela, uma vez que as técnicas para expressar os impactos ambientais em termos monetários estão ainda sujeitas a limitações metodológicas.

[14] Ver COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste (Um estudo sobre a avaliação económica das externalidades ambientais da deposição em aterro e incineração de resíduos), Bruxelas: Comissão Europeia, especialmente o capítulo 9. Os efeitos desagradáveis são os impactos sobre o bem-estar das populações locais em virtude do maior congestionamento do tráfego, odores, ruídos, lixos, etc. Estes factores podem, por exemplo, reduzir os preços dos bens imobiliários na zona em redor de uma instalação de gestão de resíduos.

[15] Ver http://externe.jrc.es/ .

[16] Ver COWI, 2000, op. cit., especialmente o capítulo 9.

O tratamento dos resíduos é apenas uma das formas pelas quais estes originam impactos ambientais. Uma maior eficiência na utilização dos recursos é outro aspecto igualmente importante. É neste âmbito que a prevenção e a valorização de resíduos - através da recuperação de energia ou dos materiais - podem dar um contributo específico à redução do impacto ambiental da utilização de recursos, que será muito superior ao resultado que se poderia obter regulamentando os processos de tratamento de resíduos.

A prevenção de resíduos deve incluir tecnologias mais limpas ao nível dos processos produtivos, uma melhor concepção dos produtos em função das necessidades ecológicas e, de um modo mais geral, modelos de produção e de consumo mais eficientes e simultaneamente ecológicos. Porém, todo o objecto material colocado no mercado está condenado a transformar-se, mais cedo ou mais tarde, em resíduo. Além disso, qualquer processo produtivo gera resíduos e mesmo os processos de valorização de resíduos, destinados a produzir energia ou reciclar materiais, geram alguns produtos "residuais" que não podem ser, por sua vez, reciclados e têm de ser depositados em algum local. A prevenção de resíduos deve, por isso, ser completada com uma política destinada a promover uma valorização de resíduos respeitadora do ambiente, nomeadamente no âmbito da reciclagem de materiais, mas tendo igualmente em conta os benefícios da valorização energética num quadro de procura crescente de energia.

A prevenção e reciclagem de resíduos pode, deste modo, reduzir os impactos ambientais da utilização de recursos de duas formas:

i. evitando os impactos ambientais da extracção de matérias-primas de base. Por exemplo, cada tonelada de metal reciclado evita a extracção de várias toneladas de minério [17], reduzindo assim o impacto ambiental desta actividade, que pode envolver "a poluição atmosférica (essencialmente poeiras), o ruído, a poluição do solo e da água e efeitos nos níveis de águas subterrâneas, a destruição ou perturbação dos habitats naturais e o impacto visual na paisagem circundante" [18].

[17] A quantidade depende do teor em metal (designado "grau de pureza") do minério, que pode variar de algumas partes por milhão (no caso do ouro) até meia dúzia de pontos percentuais, ou mesmo mais, por exemplo, 30% no caso do manganés e 40% no caso do ferro (Ver "Mining - facts, figures and environment, Industry and Environment" -"Extracção mineira - factos, dados e ambiente, indústria e ambiente", vol. 23, p. 5). A reciclagem de uma tonelada de metal cujo minério tenha um grau de pureza médio de 10% evita a extracção de dez toneladas do minério em questão.

[18] Ver Comunicação da Comissão COM(2000) 265 final, de 3.5.2002, p. 8, sobre a promoção do desenvolvimento sustentável na indústria extractiva não energética da União Europeia .

ii. evitando os impactos ambientais da transformação das matérias-primas de base durante os processos de produção. A reciclagem de plásticos, por exemplo, pode permitir reduzir as emissões de aerossóis e partículas em suspensão - ambos com efeitos muito acentuados sobre a saúde humana - ao evitar a produção de polímeros virgens. Além disso, a produção de substâncias através da reciclagem de resíduos requer, com frequência, menos energia do que o uso de matérias-primas de base.

O Wuppertal Institute calculou que a "carga ecológica" (a quantidade de resíduos resultantes do fabrico de produtos usados no nosso quotidiano) é de 1,5 quilos para uma escova de dentes, 75 quilos para um telemóvel e 1 500 quilos para um computador pessoal. O uso de quantidades substanciais de recursos naturais e os impactos ambientais que lhes estão associados podem, assim, ser evitados através da reutilização ou reciclagem destes produtos, na fase em que se apresentam como resíduos, e da sua concepção mais ecológica. Só em termos de gases responsáveis pelo efeito de estufa, a reciclagem de uma tonelada de papel permite poupar 900 quilos equivalentes de CO2 em comparação com a produção de papel virgem. Os valores correspondentes para o politereftalato de etileno (plástico do tipo PET) e o alumínio são, respectivamente, 1 800 e 9 100 quilos [19].

[19] VER AEA TECNOLOGIA, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE (AS OPÇÕES DE GESTÃO DOS RESÍDUOS E A MUDANÇA CLIMÁTICA), BRUXELAS: COMISSÃO EUROPEIA.

3. AVALIAÇÃO DA POLÍTICA COMUNITÁRIA DE GESTÃO DE RESÍDUOS

A presente secção salienta os resultados da política de gestão de resíduos da CE e as áreas que carecem de um maior desenvolvimento. Passa especialmente em revista os diferentes elementos do quadro jurídico da Comunidade para a gestão de resíduos. O Anexo I faz uma descrição mais detalhada deste quadro jurídico.

De notar que o quadro comunitário constitui apenas a espinha dorsal da gestão de resíduos, carecendo necessariamente de uma acção complementar por parte dos Estados-Membros e das autarquias locais. O intuito deste documento é abrir um debate sobre opções estratégicas, para se prosseguir o desenvolvimento da política comunitária de prevenção e reciclagem de resíduos, em vez de fazer uma análise exaustiva da política de gestão de resíduos a todos os níveis, que excederia as competências e os recursos disponíveis da Comissão.

3.1. Resultados

Um conjunto comum de princípios e processos de controlo de cariz geral, necessários para garantir um elevado nível de protecção do ambiente e da saúde humana em toda a Comunidade, surgiu com a legislação horizontal para a gestão de resíduos, consubstanciada, designadamente, na Directiva-Quadro relativa aos resíduos [20] e na Directiva relativa aos resíduos tóxicos [21], bem como no Regulamento relativo às transferências de resíduos [22], que constituem os fundamentos em que assentam outras componentes do quadro desta política:

[20] Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE de 18 de Março de 1991, JO L 194 de 25.7.1975, p. 39, e JO L 78 de 26.3.1991, p. 32.

[21] Directiva 91/689/CEE de 12 de Dezembro de 1991 relativa aos resíduos tóxicos, JO L 377 de 31.12.1991, p. 20.

[22] Regulamento (CEE) nº 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, na sua versão modificada, JO L 30 de 6.2.1993, p. 1.

-a hierarquização da gestão de resíduos, o princípio do poluidor-pagador e a condição de a gestão de resíduos não poder ter um impacto negativo sobre a saúde humana e o ambiente em geral são componentes fulcrais da legislação comunitária para garantir uma gestão dos resíduos segundo critérios ambientais;

-os requisitos em matéria de autorização, registo e inspecção contidos nas Directivas relativas aos resíduos e resíduos perigosos constituem a coluna vertebral de um sistema de controlo global susceptível de garantir que a gestão de resíduos não prejudique a saúde humana ou o ambiente;

-o Regulamento relativo à transferência de resíduos instituiu um sistema harmonizado aplicável à transferência transfronteiras de resíduos que pretende alcançar um equilíbrio entre o objectivo de um nível elevado de protecção ambiental e o objectivo de garantir o funcionamento efectivo do mercado interno. Além disso, o regime de comércio livre dos resíduos destinados a valorização tem um importante potencial de promoção do desenvolvimento da valorização de resíduos.

Para garantir um nível elevado de protecção ambiental e assegurar o funcionamento efectivo do mercado interno, os princípios e condições gerais da legislação horizontal para a gestão de resíduos são complementados por outra legislação pormenorizada em duas áreas:

1. legislação relativa às operações de tratamento de resíduos - incluindo a sua eliminação - , como a que figura nas directivas relativas à deposição em aterro e à incineração;

2. legislação destinada a regulamentar a gestão de fluxos de resíduos específicos. Esta legislação foi motivada por uma ou mais das seguintes considerações:

-o crescente volume ou complexidade de alguns fluxos de resíduos, por exemplo, as embalagens, os veículos em fim de vida e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos;

-a necessidade de sujeitar os resíduos a controlos específicos em virtude da sua perigosidade, como é o caso de determinados tipos de acumuladores ou dos PCB;

-o facto de a sua utilização não controlada poder ter efeitos nocivos para a saúde humana e o ambiente, como acontece com a utilização generalizada e sem controlo das lamas de depuração em terrenos agrícolas e a aplicação sem controlo de estrume de animais em terrenos agrícolas, sobretudo em zonas vulneráveis aos nitratos.

Os impactos ambientais do tratamento de resíduos têm sofrido uma redução nos últimos anos através de medidas legislativas, tendência que será reforçada com três directivas recentemente aprovadas: a Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) [23], a Directiva relativa à deposição em aterro [24] e a Directiva relativa à incineração [25]. Em virtude dos períodos de transição previstos nestas directivas para as instalações já existentes, não foram ainda atingidas todas as suas vantagens ambientais. Todavia, a aplicação destas disposições implicará, na presente década, uma evolução considerável no sector da gestão de resíduos, no sentido de requisitos ambientais mais rigorosos. Alguns dos problemas mais preocupantes em matéria de instalações de tratamento de resíduos - por exemplo, as emissões de dioxinas provenientes das incineradoras de resíduos urbanos - serão resolvidos, em grande medida, com a aplicação da Directiva relativa à incineração. De igual modo, a AEA prevê que as emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa na UE e provenientes da gestão de resíduos sofram uma redução significativa entre 1990 e 2010, principalmente graças à aplicação da Directiva relativa à deposição em aterro, que mais do que compensará os aumentos previstos nas emissões decorrentes da produção de resíduos [26].

[23] Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, JO L 257 de 10.10.1996, p. 26.

[24] Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterro, JO L 182 de 16.7.1999, p. 1.

[25] Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos, JO L 332 de 28.12.2000, p. 91.

[26] Ver AEA, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions (Análise e comparação das projecções nacionais e comunitárias de emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa), relatório temático nº 1/2002, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente.

A aplicação da Directiva relativa à deposição em aterro será um dos principais motores de desenvolvimento das políticas em matéria de gestão de resíduos, a nível nacional, durante a década em curso, incluindo esforços para promover a canalização de resíduos para a reciclagem de materiais e os tratamentos biológicos [27]. São especialmente importantes, neste contexto, as restrições aos aterros introduzidas pela directiva e, designadamente, a redução da quantidade de resíduos biodegradáveis enviados para aterros, bem como a proibição de deposição em aterro de vários fluxos de resíduos, onde se incluem os resíduos líquidos e os pneumáticos. Além disso, as normas ambientais mais exigentes introduzidas pelas directivas relativas aos aterros e à incineração irão, até certo ponto, promover a canalização de resíduos para a reciclagem de materiais.

[27] O tratamento biológico abrange a compostagem, a digestão anaeróbia e o tratamento mecânico/biológico. A Comissão informou que irá apresentar uma proposta de directiva relativa ao tratamento biológico de resíduos biodegradáveis em finais de 2004.

Foi obtida uma melhor gestão de vários fluxos de resíduos problemáticos através de directivas comunitárias relativas a fluxos de resíduos específicos. Foram tomados em conta resíduos perigosos importantes, como os óleos usados [28], os PCB/PCT [29] e as pilhas e acumuladores [30]. A utilização de metais pesados em diversos produtos tem sido e continua a ser cada vez mais restringida pela legislação comunitária em matéria de resíduos, no quadro de uma prevenção qualitativa. Foram estabelecidas metas de reciclagem e valorização para alguns fluxos de resíduos complexos fundamentais, como as embalagens [31], os veículos em fim de vida (VFV) [32] e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE) [33]. Tais metas são necessárias quando a recolha e reciclagem seleccionadas não são rentáveis numa situação de mercado livre mas são vantajosas do ponto de vista social. Apesar de estas metas serem geralmente alvo de grandes debates durante o processo de adopção, elas oferecem depois as garantias e a estabilidade jurídicas necessárias para permitir que a indústria de reciclagem programe os seus investimentos com a certeza de que os serviços de reciclagem terão procura.

[28] Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, JO L 194 de 25.7.1975, p. 23.

[29] Directiva 96/59/CE do Conselho de 16 de Setembro de 1996 relativa à eliminação dos policlorobifenilos e dos policlorotrifenilos (PCB/PCT), JO L 243 de 24.9.1996, p. 31.

[30] Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas, JO L 78 de 26.3.1991, p. 38.

[31] Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, JO L 30 de 3.2.1994, p. 1.

[32] Directiva 2000/53/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Setembro de 2000, relativa aos veículos em fim de vida, JO L 269 de 21.10.2000, p. 34.

[33] Directiva 2002/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE) - Declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativa ao artigo 9°, JO L 37 de 13.2.2003, p. 24.

Para além disso, o princípio da responsabilidade do produtor criou também uma fonte estável de financiamento para compensar a desvantagem dos custos da reciclagem face à valorização energética e ao depósito de resíduos em aterros. Embora a actual Directiva relativa às embalagens se não baseie neste princípio, quase todos os Estados-Membros optaram pela sua aplicação, pelo menos parcial, com base no princípio da responsabilidade do produtor, apesar de existirem algumas excepções, como a Dinamarca e os Países Baixos, onde o financiamento é predominantemente assegurado pelos municípios e pelos impostos e taxas aplicados aos resíduos [34]. Tanto a Directiva VFV como a Directiva REEE incluem explicitamente uma componente relacionada com a responsabilidade do produtor.

[34] Ver Comunicação da Comissão COM(2000) 729 final de 7.12.2001, p. 11 (actualização da directiva relativa aos serviços de investimento).

Os sistemas de recolha separada têm sido e continuarão a ser implantados em larga escala, a fim de realizar os objectivos das directivas comunitárias relativas a fluxos de resíduos específicos e, especialmente, no que respeita aos produtos em fim de vida que, de outro modo, entrariam no fluxo de resíduos sólidos urbanos. Uma das características destes resíduos é a sua heterogeneidade, sendo, por isso, geralmente difícil do ponto de vista técnico, além de dispendioso, obter matéria reciclada de boa qualidade a partir desta mistura. No entanto, assegurando a recolha separada dos materiais recicláveis, poder-se-ão obter materiais reciclados relativamente homogéneos e de elevada qualidade.

Neste contexto, cumpre ainda não subestimar o efeito indirecto sobre o comportamento dos consumidores da criação de sistemas de recolha separada a nível municipal. A recolha separada, especialmente se for efectuada em simultâneo com a recolha normal, requer a participação activa dos cidadãos em questões relacionadas com a gestão de resíduos. Esta participação pode constituir um incentivo para uma consciencialização mais generalizada sobre a dimensão ambiental dos resíduos, promovendo, assim, mudanças no comportamento dos consumidores.

3.2. Elementos a desenvolver

Apesar dos progressos importantes atrás mencionados, o quadro da política comunitária de gestão de resíduos continua a apresentar lacunas e áreas que necessitam de maior desenvolvimento, a seguir descritas.

3.2.1. Aplicação

A aplicação atempada e global da legislação em vigor na Comunidade em matéria de resíduos é condição prévia para garantir uma gestão de resíduos efectiva. Infelizmente, acontece com regularidade os Estados-Membros não transporem oportunamente a legislação comunitária nesta matéria nem aplicarem correctamente componentes importantes do quadro jurídico comunitário em matéria de resíduos. Este facto pode, por vezes, ser sintoma do cariz ambicioso dos prazos e da orientação da legislação comunitária, mas, em geral, demonstra também a insuficiência dos esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros para transpor e aplicar a legislação aprovada.

Devem ser desenvolvidos esforços para assegurar que os Estados-Membros consagrem recursos suficientes à aplicação da legislação comunitária e, simultaneamente, que os prazos e metas estabelecidos pelas directivas sejam realistas.

3.2.2. Progressos limitados na prevenção de resíduos

A prevenção de resíduos abrange tanto o aspecto quantitativo como o qualitativo:

-prevenção quantitativa diz respeito à redução da quantidade de resíduos produzidos;

-prevenção qualitativa diz respeito à redução da perigosidade dos resíduos produzidos.

Na prática, a prevenção qualitativa pode ser encarada como um caso específico de prevenção quantitativa, pois implica uma redução da quantidade de resíduos perigosos produzidos. Esta abordagem da prevenção qualitativa é algo simplista, uma vez que parte do princípio de que todos os resíduos perigosos o são em igual medida. Contudo, as abordagens mais sofisticadas, baseadas num índice composto de "graus de perigosidade", não são actualmente viáveis, pelos problemas metodológicos que podem suscitar, por exemplo, na avaliação das diferentes características de perigosidade. Assim sendo, a prevenção qualitativa é seguidamente definida como uma redução da quantidade de resíduos perigosos produzidos.

Tal como vimos na secção 2.1, os dados disponíveis parecem indicar como provável que o volume de resíduos produzido na UE continue a aumentar. Foram adoptadas algumas medidas, o nível da Comunidade, que irão indubitavelmente promover a prevenção de resíduos. A medida mais significativa adoptada até agora foi a Directiva IPPC, que prevê, entre as obrigações básicas do operador, a necessidade de evitar a produção de resíduos, nos termos da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos. Além disso, o uso de tecnologias que produzam poucos resíduos e de substâncias menos perigosas figura nas considerações a ter em conta no quadro da definição das Melhores Técnicas Disponíveis (MTD), nos termos da Directiva IPPC. Conclui-se que estas últimas serão um instrumento importante para promover a prevenção de resíduos no sector industrial, apesar de ainda não ser possível avaliar o significado deste impacto, por a directiva se encontrar na fase inicial de aplicação.

Diversas directivas sobre os produtos em fim de vida abordam a prevenção de resíduos, apesar de terem um âmbito limitado ou de se encontrarem numa fase inicial de aplicação. A Directiva VFV e a Directiva relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas (RdSP) em equipamentos eléctricos e electrónicos [35] centraram-se na prevenção qualitativa ao restringir o uso de substâncias perigosas nos produtos. Por seu lado, a prevenção quantitativa é abordada, até certo ponto, na Directiva relativa às embalagens. Contudo, o equilíbrio entre volume, peso, funcionalidade e impacto ambiental das embalagens é uma questão complexa que continua a suscitar grande debate.

[35] Directiva 2002/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos, JO L 37, 13.2.2003, p.19.

Houve diversas tentativas para definir metas de prevenção de resíduos no passado, que, na generalidade, redundaram em fracasso, como ilustram os três exemplos que se seguem:

-O Plano Nacional Espanhol para os Resíduos Urbanos (2000-2006) visa estabilizar a produção per capita de resíduos sólidos urbanos, em 2002, aos níveis de 1996 [36]. No entanto, os dados Eurostat indicam que a produção de resíduos sólidos urbanos em Espanha aumentou de 390 quilos per capita em 1996 para 621 em 1999, o que parece indicar que o cumprimento desta meta será extremamente improvável.

[36] Ver http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , ponto 6.1.

-O objectivo geral do plano dinamarquês "Resíduos 21" (plano de acção do Governo dinamarquês em matéria de resíduos, para o período 1998-2004) é a estabilização do volume total de resíduos em 2004, procedendo depois gradualmente à sua redução. Porém, avaliações recentes apontam para um aumento da produção de resíduos de 17% na Dinamarca, no período 1994-2000, prevendo-se um novo aumento, de cerca de 27%, entre 2000 e 2020.

-O quinto programa-quadro de acção ambiental (5º PAA) incluiu a meta de estabilização da produção anual de resíduos sólidos urbanos em 300 quilos per capita, valor médio da UE em 1985 [37], apesar de não definir um prazo para cumprir esta meta nem as medidas necessárias para a sua concretização. Estima-se em 550 quilos per capita a produção anual de resíduos sólidos urbanos (média da UE), e a OCDE prevê que a produção de resíduos sólidos urbanos atinja 640 quilos per capita em 2020.

[37] JO C 138 de 17.5.1993, p 59.

Continua, pois, a verificar-se que, apesar de a prevenção de resíduos ter sido o objectivo que presidiu às políticas de gestão de resíduos a nível nacional e comunitário durante muitos anos, foram limitados os progressos no que respeita à sua concretização.

Isto explica-se em parte pela ausência de uma estratégia global com vista a promover a prevenção de resíduos. Assim, por vezes foram definidas metas sem que fosse tomada em conta a sua justificação e os meios para as alcançar, o que subverteu a credibilidade das medidas. Além disso, não houve, regra geral, uma avaliação sólida dos padrões de produção de resíduos em diferentes sectores da economia que permitisse definir metas credíveis e efectivas para a prevenção de resíduos.

Esta experiência demonstra que uma política bem sucedida de prevenção de resíduos se deve basear numa análise científica mais completa, especialmente da relação entre o peso ou volume dos resíduos produzidos, a perigosidade dos resíduos e riscos inerentes e os seus impactos ambientais. Além disso, quaisquer metas deverão ser baseadas numa avaliação sólida das tendências de produção de resíduos em diferentes sectores económicos, bem como nas suas potencialidades em termos de prevenção de resíduos. Por último, a definição das metas para a prevenção de resíduos deve ser acompanhada de uma avaliação do alcance potencial das medidas que permitirão atingir os objectivos pretendidos. Nas secções 4.3 e 5.2 são apresentadas ideias sobre como tirar partido desta experiência.

3.2.3. Ausência de uma abordagem global da reciclagem

As directivas relativas aos fluxos de resíduos específicos têm, até agora, visado os fluxos de resíduos específicos numa base casuística. Estas directivas constituem um êxito importante da política de resíduos da Comunidade na redução dos impactos ambientais, ao promoverem a separação na fonte e a reciclagem de fluxos de resíduos como os acumuladores, as embalagens, os VFV e os REEE, de especial importância em termos de perigosidade, da sua crescente complexidade ou da taxa de crescimento do seu volume. Estas medidas têm como efeito a melhoria da qualidade dos materiais separados, factor importante que afecta os custos da reciclagem e a qualidade dos materiais reciclados. No entanto, as directivas abrangem uma parte limitada dos resíduos produzidos. Os resíduos de embalagens, por exemplo, representam cerca de 5% do total, enquanto os veículos em fim de vida e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos representam cerca de 1% do total. Além disso, embora a legislação da Comunidade obrigue à reciclagem de papel e cartão das embalagens, não existe uma obrigatoriedade análoga para o papel de outras fontes, por exemplo, o papel de escritório ou de jornal, embora este seja frequentemente adequado para reciclagem, tanto do ponto de vista económico como ambiental. De igual modo, a legislação da Comunidade obriga à reciclagem do plástico de embalagem e, na prática, do plástico de outros fluxos de resíduos regulamentados (VFV e REEE), mas não é actualmente obrigatório reciclar plásticos de outras aplicações importantes, por exemplo, materiais de construção. Assim, para além de colmatar as lacunas na sua legislação sempre que necessário, a Comunidade poderá complementar a legislação em matéria de reciclagem com novas iniciativas dirigidas mais para determinados materiais que para produtos específicos em fim de vida.

A criação de uma hierarquia na gestão de resíduos contribuiu para fomentar a reciclagem. Apesar de reconhecer este princípio geral, a Comissão considera haver necessidade de desenvolver novas abordagens para determinar as melhores opções ambientais e estabelecer as metas de reciclagem e valorização de resíduos, tendo em conta as diferenças entre produtos e materiais e as alternativas possíveis.

O princípio da responsabilidade do produtor continua a ser usado, com êxito, na legislação comunitária e nacional para promover a reciclagem dos produtos em fim de vida. Ao obrigar os produtores a suportar os custos da reciclagem dos seus produtos, depois de usados e descartados pelo consumidor, o seu papel específico na cadeia de produtores, consumidores e gestores de resíduos permite ainda o financiamento da reciclagem pela integração dos custos da gestão de resíduos no preço do produto. Pretende-se igualmente oferecer incentivos económicos aos produtores para reduzirem o custo de reutilização e reciclagem dos seus produtos, por exemplo, através de uma melhor concepção ou de materiais que facilitem a reciclagem.

Tem sido desenvolvido algum trabalho de avaliação das vantagens e desvantagens da responsabilidade do produtor [38], que revela que este princípio pode ser eficaz na promoção da reciclagem em alguns fluxos de resíduos, embora noutros casos se possa revelar menos adequado. Isto parece levar-nos a concluir que, embora o princípio da responsabilidade do produtor continue a ser um elemento importante da política de reciclagem da Comunidade, especialmente para os produtos em fim de vida, necessitará de ser completado por outros instrumentos para promover a reciclagem de fluxos de resíduos importantes. Além disso, muitos factores influenciam a eficácia dos incentivos económicos criados por um regime de responsabilidade do produtor. Quando a reciclagem já for lucrativa em condições de mercado, poderá não ser necessário, ou útil, desenvolver um quadro legislativo, embora possam ser adoptadas abordagens voluntárias para optimizar o funcionamento destes mercados.

[38] Ver, por exemplo, OCDE, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for GoVernments (Responsabilidade alargada dos produtores - Manual de orientação para os governos), Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos e Statens Offentliga Utredningar (relatórios de comissões de inquérito estatais da Suécia), 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för öVersyn av producentansvaret (Recursos recuperados - Relatório final da Comissão de Supervisão da Responsabilidade dos Produtores), Statens Offentliga Utredningar 2001:102, Estocolmo.

O 6º PAA defende que a estratégia de reciclagem deverá incluir, inter alia, medidas destinadas a garantir a separação, recolha e reciclagem na fonte dos fluxos de resíduos prioritários. Além disso, outras componentes do 6º PAA têm uma forte ligação à reciclagem. A alínea (iv) do nº 2 do artigo 8º apela, designadamente, à Comissão no sentido de "elaborar ou rever a legislação referente a resíduos, incluindo nomeadamente os resíduos da construção e demolição, as lamas de depuração, os resíduos biodegradáveis, as embalagens, as pilhas e as transferências de resíduos, uma clarificação da distinção entre resíduos e não resíduos e a definição de critérios adequados, por forma a complementar os Anexos II-A e II-B da Directiva-Quadro sobre resíduos."

Algumas destas propostas que constam do 6º PAA estão directamente relacionadas com a reciclagem. A estratégia temática deverá ajudar a clarificar esta relação, de forma a identificar as prioridades e as formas de desenvolver a política de reciclagem com a maior eficiência possível.

Além disso, o principal obstáculo a taxas mais elevadas de reciclagem é, em muitos casos, o factor económico, desfavorável a esta opção, dado que a deposição em aterro e a incineração são, frequentemente, menos onerosas. Esta situação decorre, em parte, do facto de os preços da utilização dos recursos e dos métodos de tratamento dos resíduos nem sempre reflectirem os custos sociais, ou seja, de existirem externalidades negativas, o que significa que as opções do mercado em matéria de gestão dos resíduos não são, frequentemente, as melhores. Ultrapassar esta barreira é fulcral para a futura política comunitária de reciclagem. Porém, uma maior reciclagem de produtos em fim de vida, fluxos de resíduos ou materiais específicos teria, em grau variável, vantagens adicionais para o ambiente. Assim, é urgente conceber novas iniciativas susceptíveis de produzir vantagens ambientais em áreas onde a reciclagem mais se justifica de um ponto de vista de custo-benefício.

As normas ambientais mais exigentes introduzidas pela legislação comunitária recente (Directivas IPPC e relativas à deposição em aterro e à incineração) podem aumentar os custos de funcionamento de determinadas instalações para a descarga de resíduos, proporcionando, assim, um incentivo económico à canalização dos resíduos para a valorização, incluindo a reciclagem de materiais. Por exemplo, os critérios de aceitação de resíduos previstos pela directiva relativa à deposição em aterro podem aumentar os custos da eliminação, melhorando assim a posição económica relativa da reciclagem de alguns materiais. Tal poderá ser o caso de algumas categorias de resíduos actualmente considerados resíduos inertes, por exemplo, os da construção e demolição. Porém, não é provável que o cumprimento da Directiva relativa à deposição em aterro, mesmo quando complementada por taxas aplicadas à utilização de aterros a nível nacional, permita, por si só, alinhar os custos da deposição em aterros com os da reciclagem de materiais. Além disso, na ausência de outras medidas, uma proporção significativa dos resíduos combustíveis poderia ser canalizada para a valorização energética, que normalmente apresenta um custo inferior ao da reciclagem de materiais. Acresce que as diferenças remanescentes nos custos da deposição em aterros na UE podem, em alguns casos, levar ao transporte desnecessário de resíduos a longa distância.

Por último, outra dimensão que não deve ser ignorada no desenvolvimento de novas iniciativas é a da optimização da afectação de recursos, isto é, os recursos administrativos e financeiros necessários a nível nacional e europeu. Importa, pois, não subestimar os recursos que terão que ser mobilizados para aplicar a legislação que trata casuisticamente a questão dos fluxos de resíduos, especialmente face ao potencial inflacionamento do número de directivas e ao elevado grau de complexidade técnica de tal legislação.

O "mandato" do 6º PAA e as considerações anteriores levam a concluir da necessidade de uma combinação apropriada de instrumentos para fazer face às questões da gestão de resíduos e para garantir a eficiência e uma relação custo-eficácia favorável da política da Comunidade em matéria de resíduos. Essa combinação pode incluir novas iniciativas legislativas, a negociação de acordos ambientais e o desenvolvimento de instrumentos económicos. Estes poderão ter um importante papel a desempenhar, dado que os aspectos económicos da gestão de resíduos tendem, actualmente, a desencorajar a reciclagem. Quanto às iniciativas legislativas, a Comissão considera que se justifica estudar as vantagens de complementar as directivas existentes com uma nova abordagem dirigida para os materiais em vez dos produtos em fim de vida e que poderia incluir o desenvolvimento das obrigações de responsabilidade do produtor, desde que tal se considere mais adequado nos planos ambiental e económico. A discussão do conjunto de instrumentos a utilizar abrangeria também a forma de aplicação da hierarquia de gestão de resíduos e os instrumentos a utilizar para definir as melhores opções neste domínio. As vias possíveis são descritas nas secções 4 (metas) e 5 (instrumentos).

3.2.4. Regras harmonizadas para operações de reciclagem

Muitas operações de tratamento e, especialmente, as operações de reciclagem não são abrangidas pelos requisitos ambientais harmonizados ao nível da Comunidade. Algumas destas operações inserem-se no âmbito da Directiva IPPC e terão, por isso, de usar as melhores técnicas disponíveis (MTD). Contudo, o resultante grau de harmonização do desempenho ambiental destas instalações ficará condicionado à forma como forem aplicadas as melhores técnicas disponíveis a nível local.

A ausência de normas comunitárias vinculativas em matéria de tratamento de resíduos prejudica a criação de um nível elevado de protecção na Comunidade e tem suscitado preocupação com um eventual dumping de normas. O argumento de que regras ambientais diferentes dão origem a diferenças significativas nos custos suportados pelos sistemas de gestão de resíduos é, em princípio, plausível, embora se disponha de escassa informação factual acerca destas questões económicas e da dimensão real dos fluxos de resíduos em causa. No entanto, tem sido alegado que os resíduos destinados a reciclagem tendem a ser exportados dos países com normas mais rigorosas, pelo que as instalações desses países não recebem uma quantidade de resíduos suficiente para permitir a viabilidade económica. Os Estados-Membros ver-se-iam, pois, impedidos de desenvolver e tornar obrigatória a utilização de tecnologias e requisitos de reciclagem mais evoluídos do ponto de vista ambiental, uma vez que os resíduos tendem a ser canalizados para países com normas menos exigentes.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, os resíduos destinados à valorização devem ser considerados bens transaccionáveis abrangidos pelas disposições do Tratado (artigos 28º a 30º) relativas à livre circulação de mercadorias. Logo, as medidas nacionais que possam impedir o intercâmbio de resíduos destinados a valorização podem ser consideradas incompatíveis com o artigo 28º do Tratado, a menos que sejam justificadas e proporcionais ao objectivo pretendido.

As definições das operações de eliminação (E) e valorização (V) contidas, respectivamente, nos Anexos II A e II B da Directiva-Quadro Resíduos (DQR) são os elementos fundamentais na determinação do conjunto de regras aplicáveis a uma determinada operação de tratamento de resíduos. Estipulam, especificamente, as regras aplicáveis à transferência transfronteiras de resíduos dentro da Comunidade, no contexto do Regulamento relativo à transferência de resíduos. Além disso, estipulam as operações que podem contribuir para a realização das metas de reciclagem e valorização previstas em determinadas directivas.

Estas definições são de natureza geral e deixam uma margem considerável para a sua interpretação, que pode ser usada para subverter as obrigações em matéria de resíduos destinados a eliminação, enviando estes resíduos para operações que poderão ser ou não de valorização. Podem também ser usadas pelos Estados-Membros para porem fim ao envio dos resíduos para fora dos seus territórios. Estes problemas com a aplicação prática das medidas, bem como as críticas veiculadas por várias partes interessadas, resultaram em litígios a nível nacional e a nível comunitário.

Em jurisprudência recente, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias desenvolveu um critério para distinguir a valorização da eliminação de resíduos. Segundo o Tribunal, uma operação de tratamento de resíduos deve ser classificada como valorização quando o seu objectivo fundamental for a substituição de recursos primários por resíduos. O Tribunal concluiu, designadamente, que colocar resíduos numa mina poderia ser uma operação de valorização se os resíduos fossem usados em substituição de recursos primários que, caso contrário, teriam sido necessários para o enchimento da mina [39]. Esta situação pode ocorrer, por exemplo, quando se torna necessário encher uma mina para estabilizar solos. O Tribunal concluiu também que o uso de resíduos como combustível num forno de cimento constitui um aproveitamento sempre que se gera energia calorífica superior à consumida e esse excesso se destina a ser usado no processo de fabrico [40]. Em contrapartida, o Tribunal decidiu [41] que a queima de resíduos numa incineradora municipal dedicada a esse mesmo fim tem como objectivo primário a eliminação dos resíduos, acrescentando que, nos casos analisados, a classificação como operação de eliminação não seria alterada se, como efeito secundário do processo, fosse gerada energia susceptível de ser aproveitada.

[39] Processo C-6/00.

[40] Processo C-228/00.

[41] Processo C-458/00.

O Tribunal salientou também que, nos termos do nº 4, quinto travessão, do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 259/93 relativo às transferências de resíduos, os Estados-Membros podem opor-se ao envio dos carregamentos "se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente". A aplicação desta disposição deve permitir aos Estados-Membros evitar as valorizações simuladas.

A secção 5.5.1.1. aprofunda questões que deverão ser debatidas no quadro da presente comunicação.

3.2.5. Outros aspectos do quadro jurídico

Determinados aspectos do quadro jurídico com relevância para a reciclagem de resíduos foram objecto de anteriores trabalhos da Comissão. Por exemplo, o Fórum da Reciclagem [42] analisou o custo do cumprimento da legislação em matéria de resíduos, especialmente no que respeita aos requisitos da Directiva-Quadro relativa aos resíduos e do Regulamento relativo à transferência de resíduos. A presente secção debruça-se sobre as formas de reduzir os custos com o cumprimento, tirando partido das disposições existentes na legislação comunitária relativa aos resíduos e clarificando algumas das suas componentes.

[42] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

A Comissão está a concluir uma proposta de revisão do Regulamento relativo à transferência de resíduos, mediante a qual pretende incorporar as obrigações assumidas internacionalmente pela UE e clarificar e simplificar os processos de supervisão aplicáveis à transferência transfronteiras de resíduos. Esta revisão deverá clarificar e, se possível, simplificar as regras aplicáveis ao comércio de resíduos dentro da Comunidade e com países terceiros.

A definição de resíduo contida na alínea a) do artigo 1º da Directiva-Quadro relativa aos resíduos é a pedra angular da legislação nesta matéria e foi objecto de um debate considerável, tendo o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias dispensado uma valiosa orientação quanto à sua interpretação. É, contudo, provável que o debate sobre o tema prossiga, tanto mais que a alínea iv) do nº 2 do artigo 8º do 6º PAA apela a "uma clarificação da distinção entre resíduos e não resíduos".

A definição de resíduo é uma construção jurídica susceptível de ser melhorada, embora as críticas formuladas à presente definição sejam, frequentemente, de cariz geral. Por vezes afirma-se, por exemplo, que os materiais recicláveis não deveriam ser abrangidos pela definição, porque os custos económicos do cumprimento da legislação relativa aos resíduos e a imagem negativa a estes associada prejudicam a criação de um sector de reciclagem competitivo. Contudo, estas afirmações raramente se baseiam numa avaliação do custo económico real do cumprimento dos requisitos.

A secção 5.5.1.2. aprofunda questões que deverão ser debatidas no quadro da presente comunicação.

4. Estabelecimento de metas

4.1. Introdução

De um modo geral, uma estratégia ideal de gestão de resíduos destinada a minimizar os impactos ambientais deve combinar a prevenção de resíduos, a reciclagem de materiais, a valorização energética e opções de eliminação.

A análise custo-benefício (ACB) faculta um quadro para a definição das taxas de reciclagem ideais, embora seja relativamente escassa a experiência em matéria de ACB nas medidas com vista à prevenção de resíduos. A ACB permite fazer uma estimativa do valor monetário de diferentes impactos ambientais que, frequentemente, não se reflectem nos preços de mercado (externalidades). Deste modo, torna possível comparar os benefícios ambientais das alternativas de gestão de resíduos com os respectivos custos económicos. Embora prossiga o debate sobre determinados aspectos metodológicos da ACB - como os factores de monetização [43] e de desconto [44], ou a tomada em consideração dos condicionalismos locais -, a Comissão entende que esta técnica proporciona a melhor base disponível para avaliar as metas no domínio da política de gestão de resíduos.

[43] Os factores de monetização são utilizados para atribuir um valor monetário aos impactos ambientais, por exemplo, o "custo económico" da emissão de uma tonelada de CO2.

[44] O desconto envolve a escolha de uma taxa de juro ou de "desconto" para ter em consideração a evolução do valor económico de bens ao longo do tempo.

A Comissão lançou um estudo para avaliar, de um ponto de vista de custo-benefício, as alternativas possíveis para a reciclagem na UE no futuro, com base em diferentes pressupostos de evolução legislativa e técnica. Este estudo condicionará o desenvolvimento de metas de reciclagem no contexto da presente estratégia, permitindo à Comissão aprofundar a abordagem utilizada na revisão das metas de reciclagem da Directiva relativa às embalagens. Os resultados do estudo estarão disponíveis no fim de 2003.

4.2. Prevenção de resíduos

As tendências da produção de resíduos são influenciadas por vários factores, incluindo os níveis de actividade económica, as alterações demográficas, as inovações tecnológicas, o estilo de vida e, de um modo mais geral, os modelos de produção e de consumo [45]. Esta associação estreita torna difícil abordar a prevenção dos resíduos fora do contexto da gestão de recursos e das políticas de produção, o que constitui, provavelmente, a principal explicação do escasso êxito das políticas actuais na promoção da prevenção de resíduos em geral e, especificamente, no estabelecimento de metas para esse fim.

[45] Ver, por exemplo, OCDE, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses (O consumo doméstico de energia e água e a produção de resíduos: tendências, impactos ambientais e medidas de resposta), ENV/EPOC/WPNEP(2001) 25, Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos, p. 67-62.

A maioria das tentativas anteriores para definir metas para a prevenção de resíduos centrou-se no peso ou no volume dos resíduos gerados. Resta, contudo, saber se o peso ou o volume constituem sempre os indicadores mais apropriados da carga ambiental dos resíduos. Na prática, a relação entre a produção de resíduos e os seus impactos ambientais é mais complexa, já que as mudanças dos modelos de produção de resíduos afectam geralmente não só a quantidade como o tipo de resíduos gerados. Estas mudanças podem também influenciar os impactos noutras fases do ciclo de vida do produto, por exemplo, ao modificar-se a sua concepção. Assim, optar por utilizar embalagens mais leves não reduz necessariamente o impacto ambiental das mesmas, quer na fase final da sua vida, quer durante todo o seu ciclo de vida. Contudo, e dada a complexidade inerente a qualquer tentativa de desenvolvimento de indicadores compostos do impacto ambiental dos resíduos, não parece existir, actualmente, qualquer alternativa prática à utilização do peso ou do volume para exprimir metas em matéria de prevenção de resíduos. Neste contexto, afigura-se importante reconhecer que, para tirar o máximo partido dos resultados, se deve estabelecer uma relação directa entre a prevenção de resíduos e a política integrada relativa aos produtos (Integrated Product Policy - IPP). O primeiro passo para uma estratégia global de prevenção de resíduos deve ser o reforço da coerência entre todos os instrumentos disponíveis.

Qualquer tentativa de definir metas para a prevenção de resíduos a nível da UE depara-se também com o nível insatisfatório de dados estatísticos actuais sobre a produção de resíduos. Destas lacunas resulta que não é possível, nesta fase, propor quaisquer metas operacionais e quantificadas para a prevenção de resíduos com base numa análise ambiental e económica completa. Além disso, na ausência de dados estatísticos fiáveis e de uma previsão de base sólida da produção de resíduos no futuro, a monitorização dos progressos seria quase impossível.

O Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos [46] visa colmatar estas falhas no nosso conhecimento sobre a produção de resíduos e proporcionará uma base jurídica para uma recolha exaustiva de dados estatísticos sobre a produção e tratamento de resíduos na Comunidade. Quando aplicado na sua totalidade, o Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos permitirá obter uma imagem global da produção e tratamento de resíduos no conjunto de actividades económicas da Comunidade, com uma repartição segundo os tipos de resíduos e sectores de actividade económica. A recolha de dados terá lugar de dois em dois anos, com início em 2004, o ano de referência. O primeiro conjunto de dados estatísticos estará à disposição da Comissão em 2006.

[46] Regulamento (CE) nº 2150/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro de 2002, relativo às estatísticas sobre resíduos, JO L 332 de 9.12.2002, p. 1.

Consequentemente, na melhor das hipóteses, só em 2006 se poderá ter um conhecimento satisfatório dos padrões de produção e tratamento de resíduos a nível da UE. No entanto, não se podem prever tendências com base em dados referentes apenas a um ano, razão pela qual só se poderá efectuar uma primeira avaliação das tendências de produção de resíduos na UE em 2008, quando for disponibilizado o segundo conjunto de dados estatísticos recolhidos no contexto do Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos.

A título complementar, está actualmente a ser negociado um protocolo à Convenção de Aarhus [47] no seio da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE), com vista à aplicação dos Registos de Emissão e Transferência de Poluentes (PRTR). Este protocolo poderá ser aplicado através de uma revisão do Registo Europeu das Emissões de Poluentes (EPER - European Pollutant Emission Register) [48] que alargue o seu âmbito. O EPER poderá, assim, dar informações sobre a produção e gestão de resíduos e abranger um grande número de produtores significativos de resíduos, o que poderá criar uma base potencial para o estabelecimento de metas para sectores ou grupos de sectores industriais específicos.

[47] Convenção sobre o acesso à informação, participação do público e acesso à justiça no domínio do ambiente, assinada pela Comunidade na Conferência Interministerial de 23 a 25 de Junho de 1998.

[48] Ver Decisão da Comissão, de 17 de Julho de 2000, relativa à criação de um registo europeu das emissões de poluentes (EPER), nos termos do artigo 15° da Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC), JO L 192 de 28.7.2000, p. 36.

Continua a haver bastante incerteza quanto à exequibilidade da prevenção de resíduos em diferentes sectores da economia e à eficácia de vários instrumentos para essa mesma prevenção. Apesar da utilidade potencial de se mobilizarem vontades para a política de prevenção de resíduos, existe o risco de que as novas metas apenas venham alimentar esperanças que poderão ser tão defraudadas quanto o foram as do 5º PAA. Assim sendo, a Comissão pretende lançar um debate sobre uma análise fundamental que sirva para justificar a existência de metas para a prevenção de resíduos e, designadamente, sobre a relação entre a prevenção de resíduos, a gestão de recursos e a política integrada relativa aos produtos. Antes de propor metas, a Comissão deseja também saber quais as medidas que permitirão alcançar estas metas e se são susceptíveis de recolher o apoio dos respectivos legisladores. Além disso, exortam-se as partes interessadas a relatar experiências anteriores relacionadas com a prevenção de resíduos, a especificar os efeitos que poderiam ser alcançados e até que ponto tais medidas poderiam contribuir para as metas globais em matéria de prevenção de resíduos.

4.3. Metas de reciclagem

Ao contrário do que sucede com a prevenção de resíduos, a fixação de metas de reciclagem é mais corrente e menos complexa, devendo esta estratégia temática centrar-se, por conseguinte, na melhoria da eficiência das metas de reciclagem. Em primeiro lugar, o estabelecimento de metas de reciclagem na Comunidade tem-se concentrado, até aqui, nos produtos em fim de vida, sem distinguir entre os diferentes materiais. A Directiva relativa às embalagens prevê uma derrogação parcial a esta situação, uma vez que obriga ao cumprimento de metas mínimas e distintas de reciclagem para cada material. Na sua proposta de revisão das metas da directiva, a Comissão apresentou metas diferenciadas para cada material, argumentando que as taxas de reciclagem ideais se deviam basear nos custos e benefícios para o material em questão, evidentemente diferentes de um caso para outro [49].

[49] Ver Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens (COM(2001) 729 final de 7.12.2001, em especial a p.12 e seguintes).

O estabelecimento de metas para os produtos em fim de vida tem permitido o êxito na promoção da recolha e reciclagem selectivas, embora em alguns casos se questione a razão de materiais específicos terem sido previstos nalguns fluxos de resíduos e não o terem sido noutros. Por exemplo, a legislação da Comunidade obriga à reciclagem de papel e cartão das embalagens, mas não existe uma obrigatoriedade análoga para o papel de outras fontes, por exemplo, o papel de escritório ou de jornal, embora este seja, com frequência, igualmente adequado para reciclagem, tanto do ponto de vista económico como ambiental. Do mesmo modo, a legislação da Comunidade obriga à reciclagem do plástico de embalagem (e, na prática, dos plásticos de outros fluxos de resíduos regulamentados, especialmente os REEE), mas não é actualmente obrigatório na Comunidade reciclar plásticos usados noutras aplicações importantes, por exemplo, materiais de construção.

Seria possível combinar uma abordagem voltada para o fluxo de resíduos com uma abordagem específica para cada material. Em termos gerais, é bastante provável que a primeira seja mais adequada para assegurar a recolha e desmantelamento separados de produtos complexos em fim de vida. A abordagem específica para cada material poderia ser usada na fixação de metas de reciclagem. Esta orientação introduziria na legislação futuras sobre resíduos uma separação entre os requisitos ao nível da recolha e desmantelamento, e as metas de reciclagem. As diferenças intrínsecas entre materiais, processos de reciclagem e estruturas de mercado devem ser cuidadosamente tomadas em consideração na avaliação da eficácia da fixação de metas complementares baseadas em materiais.

Em segundo lugar, as actuais directivas prevêem que todos os Estados-Membros atinjam a mesma meta de reciclagem. Cabe perguntar, porém, se esta uniformidade de metas será a opção mais eficaz do ponto de vista ambiental e económico. Do ponto de vista ambiental, afigura-se mais importante optimizar a recolha e reciclagem na Comunidade do que saber se as operações ocorrem num Estado-Membro específico. Do ponto de vista económico, é mais importante criar uma concorrência justa no mercado interno do que alcançar os mesmos níveis de recolha e reciclagem em toda a Comunidade. Esta situação poderia reflectir-se numa meta global de reciclagem a nível da Comunidade, deixando as forças de mercado determinar quais as instalações de reciclagem que poderiam atingir essa meta de uma forma mais vantajosa em termos de custos. Esta abordagem exigiria um quadro jurídico mais voltado para o mercado, mas é provável que uma abordagem nestes moldes apenas fosse exequível se as normas ambientais em matéria de instalações de reciclagem na Comunidade fossem mais harmonizadas do que são actualmente. Esse quadro jurídico teria de incluir uma distribuição clara de responsabilidades e um sistema adequado de informação sobre os resultados alcançados para estar garantida a sua aplicabilidade.

Por último, as metas de reciclagem previstas na actual legislação comunitária, por exemplo, nas Directivas relativas às embalagens, aos VFV e aos REEE, são juridicamente vinculativas. Este princípio poderá ser alargado se forem incluídas metas por material em iniciativas futuras. Poderiam também ser definidas metas indicativas complementares para grandes fluxos de resíduos, como os resíduos de construção e demolição e os resíduos sólidos urbanos, proporcionando um meio de acompanhar os progressos nos diferentes Estados-Membros e permitindo, ao mesmo tempo, uma flexibilidade suficiente para tomar em consideração a variedade de condições locais existente na Comunidade.

A presente comunicação, bem como os debates que se seguirem, devem fazer despontar ideias sobre a forma de estabelecer metas mais eficazes dos pontos de vista ambiental e económico, podendo incluir metas por material e não por produto em fim de vida, bem como possíveis metas comunitárias em vez de metas nacionais, o que permitiria maior flexibilidade para concentrar a recolha e a reciclagem nas áreas geográficas em que são mais eficientes, etc. Esta abordagem poderia ser completada por metas indicativas mais gerais para os fluxos de resíduos importantes, como os resíduos sólidos urbanos.

Assim, a Comissão acolherá com satisfação contributos das partes interessadas, sobretudo respeitantes aos seguintes pontos:

-o papel e a eficácia potenciais das metas por material;

-os custos da adopção de metas baseadas nos materiais, em articulação com metas baseadas nos produtos em fim de vida;

-a possibilidade de introduzir uma maior flexibilidade para ter em conta as condições locais, mediante a fixação de metas para toda a Comunidade, o que teria também implicações sobre a concorrência no seio da indústria de reciclagem;

-as finalidades respectivas de metas de reciclagem juridicamente vinculativas e indicativas.

5. Componentes de uma estratégia temática

5.1. Introdução

A presente secção foca os instrumentos que permitirão aplicar as metas de prevenção e reciclagem de resíduos debatidas na secção 4. Tendo como base a avaliação de medidas da Comunidade já existentes, feita na secção 3, a Comissão entende que a futura estratégia temática sobre prevenção e reciclagem de resíduos se deve estruturar em torno de quatro componentes:

1. instrumentos fundamentais para promover a prevenção de resíduos;

2. instrumentos fundamentais para promover a reciclagem de resíduos;

3. medidas para colmatar a disparidade dos padrões de reciclagem de resíduos;

4. medidas de acompanhamento para promover a prevenção e reciclagem de resíduos.

Estes componentes servem para estabelecer prioridades para os próximos anos e vêm somar-se à aplicação da legislação e das abordagens já existentes. Embora a actual legislação da CE em matéria de resíduos tenha conduzido a progressos consideráveis no sentido de uma gestão mais sustentável dos resíduos, ainda não faculta um enquadramento geral para promover a prevenção e reciclagem de resíduos. Além disso, algumas directivas existentes caracterizam-se por uma complexidade técnica considerável. À excepção de alguns componentes, como a eliminação progressiva de determinadas substâncias perigosas, a política de prevenção de resíduos falhou, até agora, em resultado de falta de clareza no que respeita às abordagens possíveis. Para garantir o máximo efeito da política de resíduos será, pois, necessário concentrar os esforços nos componentes com maior potencialidade para reduzir os impactos ambientais e os problemas na aplicação da legislação em matéria de resíduos.

As decisões no domínio da utilização de recursos e da gestão de resíduos dependem, em grande medida, dos preços relativos das diferentes opções de tratamento de resíduos (deposição em aterros sanitários, incineração, gaseificação, reciclagem de materiais, etc.). A legislação pode servir para forçar mudanças de comportamento mas, enquanto os sinais transmitidos pelos preços contrariarem os objectivos legislativos, existe um incentivo para os contornar, sendo necessários mecanismos cada vez mais complexos para aplicar e controlar o cumprimento da legislação. Além disso, na sua comunicação A estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável [50], a Comissão salienta que dará prioridade, nas suas propostas de actuação e de medidas legislativas, a abordagens voltadas para o mercado, que ofereçam incentivos a nível dos preços, sempre que seja provável permitirem atingir objectivos sociais e ambientais de uma forma flexível e eficaz em termos de custos. Tais abordagens deverão estar em consonância com as regras comerciais internacionais, e a Comissão considera que a dimensão económica da indústria de gestão de resíduos, em geral, e de reciclagem, em especial, é parte integrante do desafio que a UE enfrenta hoje em dia. A Comissão irá assegurar que a dimensão económica é plenamente tomada em consideração na elaboração e aplicação da futura estratégia para a prevenção e reciclagem dos resíduos.

[50] Comunicação COM(2001)264 final da Comissão, de 15.5.2001, intitulada "Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável".

A presente comunicação analisa os meios de assegurar que uma conjugação de instrumentos regulamentares, voluntários e económicos proporcione os incentivos adequados à promoção de uma gestão de resíduos mais sustentável nas áreas da prevenção e da reciclagem. Além disso, a comunicação analisa as formas de colmatar as falhas existentes nas normas comunitárias em matéria de reciclagem de resíduos e de clarificar as definições fundamentais da legislação comunitária em matéria de resíduos.

Estas orientações somar-se-ão às directivas actualmente planeadas, por exemplo, as propostas de revisão da directiva relativa às lamas de depuração e do Regulamento relativo às transferências de resíduos, bem como das Directivas relativas aos resíduos biodegradáveis [51] e aos resíduos da actividade mineira. No âmbito da estratégia temática, poderão seguir-se outras propostas relativas, por exemplo, aos resíduos da construção e demolição.

[51] As directivas relativas às lamas de depuração e aos resíduos biodegradáveis estão intimamente ligadas à estratégia temática de protecção do solo. Por conseguinte, os problemas que estas directivas abordam são discutidos nesse contexto e não nesta estratégia.

A secção 5.2. analisa a aplicabilidade dos vários instrumentos à promoção da prevenção de resíduos, e a secção 5.3 faz uma análise semelhante no que respeita à reciclagem. Alguns dos instrumentos disponíveis adiante analisados destinam-se a promover tanto a prevenção como a reciclagem de resíduos, sendo discutidos na secção onde terão o impacto maior. O objectivo destas secções não é defender a utilização de um instrumento em especial, mas lançar o debate sobre o papel e a eficácia potenciais destes instrumentos no contexto de uma estratégia temática geral. A eficácia de um dado instrumento variará de acordo com o contexto económico e técnico, sendo por isso improvável que exista uma única política de resposta que se aplique a todos os casos. Por conseguinte, nesta fase, a Comissão não tomará uma posição firme sobre a forma como os instrumentos devem ser utilizados e combinados.

A secção 5.4. aborda a necessidade de garantir condições de igualdade na reciclagem em toda a Europa, o que se torna particularmente importante na eventualidade de se aplicarem medidas orientadas para o mercado, uma vez que a existência de diferenças ao nível das normas ambientais em matéria de instalações de reciclagem na Europa poderia exacerbar o receio de uma concorrência desleal causada por um "dumping de normas". Por último, a secção 5.5. examina algumas medidas de acompanhamento que poderão ser utilizadas para estimular a reciclagem. Estas medidas não serão suficientes, por si só, para se alcançarem progressos significativos mas podem ser úteis no apoio às medidas fundamentais incluídas nos componentes 1 e 2.

5.2. Instrumentos para promover a prevenção de resíduos

5.2.1. Medidas específicas de prevenção quantitativa

Para realizar progressos significativos na prevenção de resíduos, é necessário alterar a forma como os recursos são utilizados nos processos de produção e nos próprios produtos, o que requer a modificação dos comportamentos dos agregados familiares, dos produtores e dos outros agentes económicos. Embora as medidas regulamentares tradicionais possam ter um papel a desempenhar, raramente são eficazes quando isoladas num contexto tão complexo. Uma vez que todos os materiais utilizados na economia se transformam, mais cedo ou mais tarde, em resíduos, para se introduzirem mudanças de fundo na produção de resíduos é necessário alterar os modelos de produção e de consumo. Assim, há que desenvolver estratégias que ultrapassem a estrita política de resíduos e abranjam domínios como a gestão dos recursos e a política integrada relativa aos produtos.

Existem várias opções para abordar a prevenção de resíduos na perspectiva da sua gestão. Muitas vezes, essas medidas assumem a forma de instrumentos económicos, ou campanhas de informação, podendo ter como efeito um incentivo à prevenção de resíduos ou a canalização dos resíduos para opções de tratamento preferíveis, como a reciclagem. No entanto, de um modo geral, não há grande experiência prática com instrumentos que possam vir a permitir reduções quantitativas importantes na produção de resíduos e nos quais a Comunidade tenha um papel a desempenhar.

Não obstante, a coordenação das abordagens nacionais que visam os intervenientes no mercado poderá constituir uma mais-valia. A escolha do consumidor, em particular, bem como os regimes voluntários postos em prática pelos adquirentes públicos, constituem, potencialmente, um poderoso indicador para o desenvolvimento de produtos mais ecológicos, inclusivamente produtos que gerem menos resíduos durante a sua produção, utilização e consumo. As experiências nacionais e locais de criação de incentivos aos consumidores para seleccionarem estes produtos mais ecológicos poderiam, eventualmente, beneficiar com uma troca de informações e com um debate a nível europeu, o mesmo se aplicando aos incentivos nacionais à produção em moldes ecológicos. O debate em torno de uma abordagem desta natureza, no quadro da presente comunicação, poderá prestar um contributo útil para encontrar a forma de incluir a prevenção de resíduos na política integrada relativa aos produtos.

Por conseguinte, a Comissão agradece os contributos de todos os intervenientes para uma avaliação global da eficácia dos diferentes instrumentos que visam pôr em prática as futuras metas para a prevenção de resíduos e do papel que poderá caber à Comunidade no desenvolvimento destes instrumentos. A Comissão gostaria, sobretudo, de receber as opiniões dos Estados-Membros e das partes interessadas sobre as vantagens do intercâmbio de informações, a nível europeu, sobre os sistemas nacionais de incentivo dirigidos aos consumidores, bem como sobre iniciativas no campo da adjudicação de contratos com uma preocupação ambiental.

5.2.2. Medidas específicas de prevenção qualitativa

O futuro Regulamento relativo à política em matéria de substâncias químicas terá como objectivo assegurar um elevado nível de protecção da saúde humana e do ambiente e garantirá simultaneamente um funcionamento eficiente do mercado interno, estimulando a inovação e competitividade na indústria química. Em 2001, a Comissão aprovou um Livro Branco [52] no qual delineava as suas propostas para uma futura estratégia em matéria de substâncias químicas. No centro destas propostas encontra-se o sistema REACH, acrónimo de "registo, avaliação e autorização de substâncias químicas" (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals), que se baseia num conjunto de princípios para aprofundar o nosso conhecimento e reforçar a supervisão das substâncias químicas que possam ter um impacto negativo na saúde humana e no ambiente. O sistema contempla, designadamente, os seguintes aspectos:

[52] Livro Branco - Estratégia para a futura política em matéria de substâncias químicas, COM(2001) 88 final de 27.2.2001.

-os produtores e outros utilizadores a jusante serão obrigados a avaliar a segurança dos seus produtos na parte do ciclo de vida para a qual contribuem, que inclui a gestão e eliminação de resíduos;

-será promovida a substituição de substâncias perigosas por outras menos perigosas sempre que existam alternativas adequadas. A maior responsabilização dos utilizadores a jusante e uma melhor informação do público criarão uma forte procura de substâncias químicas alternativas já suficientemente testadas e que sejam seguras para o fim pretendido.

No caso das substâncias que suscitam grandes preocupações, o Livro Branco prevê um sistema de autorização baseado numa avaliação dos riscos que cubra a totalidade do ciclo de vida da substância, incluindo a eliminação, no âmbito de uma determinada utilização. A autorização é concedida se a utilização apresentar um risco insignificante.

A abordagem prevista pela Comissão no Livro Branco permitiria um controlo muito maior sobre a utilização de substâncias perigosas, incluindo as que se transformam em resíduos, e promoveria, ao mesmo tempo, a substituição das substâncias perigosas sempre que existam alternativas apropriadas, o que, por sua vez, deveria originar uma descida na produção de resíduos perigosos (nas fases de produção e pós-consumo).

A Comissão acaba de lançar uma consulta na Internet com a duração de 8 semanas, até 10 de Julho de 2003, sobre a viabilidade do futuro sistema REACH agora proposto [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Dada a amplitude das implicações da nova política para as substâncias químicas e a estreita ligação entre utilização de substâncias perigosas e produção de resíduos perigosos, a gestão dos riscos relacionados com estas substâncias deve ser feita através do sistema REACH, que poderá cobrir também os aspectos qualitativos da prevenção de resíduos. No entanto, a Comissão não exclui a possibilidade de adoptar restrições adicionais a substâncias e aplicações particulares que possam provocar riscos específicos na fase de resíduos. Esta posição está em consonância com a orientação adoptada nas Directivas relativas aos resíduos e poderá vigorar até que o sistema REACH passe a contemplar integralmente estes aspectos.

5.2.3. Outras medidas para promover a prevenção quantitativa e qualitativa

5.2.3.1. Planos para a prevenção de resíduos

Os planos para a prevenção de resíduos podem contribuir para a prevenção quantitativa e qualitativa de resíduos. Os Estados-Membros lançaram várias iniciativas e programas para o desenvolvimento destes planos por agentes económicos. Os defensores desta abordagem afirmam que, dada a complexidade da prevenção de resíduos, só através de um debate intenso com os sectores económicos interessados se conseguem identificar medidas de prevenção de resíduos eficazes em relação aos custos. Além disso, é necessário um forte empenhamento das autoridades para que os planos de prevenção de resíduos já negociados tenham êxito.

Estes planos podem ser elaborados ao nível dos sectores económicos ou de empresas individuais, por exemplo, no contexto de sistemas de gestão ambiental como o Sistema Comunitário de Ecogestão e Auditoria (EMAS) [54]. Os planos de prevenção de resíduos podem ser negociados a vários níveis, inclusive ao nível europeu, nacional e local, com uma tónica diferente mas complementar. Podem tornar-se obrigatórios mediante legislação comunitária ou manter-se como acordos ambientais.

[54] Regulamento (CE) nº 761/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Março de 2001, que permite a participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS), JO L 114 de 24.4.2001, p. 1.

Podem ainda mencionar-se outras opções, como a utilização de licenças negociáveis para os resíduos industriais. Contudo, de um modo geral, não há uma grande experiência prática com instrumentos que possam levar a grandes reduções quantitativas na produção de resíduos e nos quais a Comunidade tenha um papel a desempenhar.

5.2.3.2. A Directiva IPPC e os documentos BREF

A Directiva IPPC refere, entre as obrigações básicas do operador, o dever de evitar a produção de resíduos, nos termos da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, estando a utilização de tecnologias de baixo potencial poluente e as substâncias menos perigosas (prevenção qualitativa) referidas entre os pontos que devem ser abordados como parte da definição das Melhores Técnicas Disponíveis (MTD), nos termos da Directiva IPPC. O impacto potencial desta directiva na produção de resíduos não deve ser subestimado, já que a maioria [55] dos principais produtores industriais de resíduos são por ela abrangidos.

[55] Os sectores não abrangidos incluem a actividade mineira e a exploração de pedreiras, a silvicultura e a maior parte das actividades agrícolas.

Embora ainda não seja possível prever o impacto da directiva, por estar na fase inicial de aplicação, é desejável promover boas práticas na aplicação das disposições da directiva em matéria de resíduos. A Comissão pretende dar apoio e participar activamente no projecto da rede IMPEL (Rede Europeia para a Implementação e a Execução da Legislação Comunitária em Matéria Ambiental) sobre as condições das licenças ambientais relacionadas com os resíduos, no intuito de melhorar e tornar mais coerente a aplicação na Europa. O projecto foi aprovado em reunião plenária da IMPEL, em Dezembro de 2002, e apresentado à Comissão para aprovação do respectivo financiamento, podendo iniciar-se em meados de 2003.

A avaliação poderá permitir chegar a conclusões sobre a forma de optimizar a eficiência do processo IPPC, em matéria de prevenção qualitativa e quantitativa dos resíduos, por exemplo, através da publicação de orientações sobre a forma de abordar a prevenção de resíduos nos documentos de referência sobre Melhores Técnicas Disponíveis (BREF) e nas licenças. São bem-vindos comentários e sugestões sobre os melhores meios de promover a prevenção de resíduos através da aplicação da IPPC.

5.3. Instrumentos para promover a reciclagem de resíduos

O principal obstáculo a uma maior reciclagem é a sua desvantagem em termos de custos face a outras opções de tratamento. A utilização de instrumentos económicos e voltados para o mercado é, por conseguinte, considerada a forma mais promissora de promover a reciclagem.

Contudo, se o resultado do processo de consulta permitir concluir que os instrumentos económicos não são aceitáveis ou exequíveis, por razões políticas ou técnicas, a Comissão tenciona usar plenamente o seu direito de iniciativa para propor medidas legislativas destinadas a alcançar uma gestão mais sustentável dos resíduos, que poderiam contemplar os instrumentos analisados na secção 5.3.6 (Instrumentos prescritivos).

5.3.1. Tarifas de utilização de aterros sanitários

A alteração dos custos relativos das diferentes opções de gestão de resíduos, designadamente para se poderem internalizar os custos externos, pode ser um meio muito poderoso para modificar as opções em matéria de gestão de resíduos. O meio mais simples de efectuar esta modificação é o aumento do custo dos métodos alternativos de tratamento de resíduos, o que levou diversos países a adoptarem um sistema de tarifas pela utilização dos aterros sanitários. Porém, estas tarifas devem ser complementadas por outros instrumentos, a fim de evitar o desvio em massa de resíduos mistos para a incineração. É especialmente necessário avaliar o efeito produzido pelas tarifas de utilização levando em conta a variação dos custos das operações alternativas de tratamento de resíduos. Além disso, a introdução descoordenada de tarifas pela utilização dos aterros sanitários poderá criar dificuldades se países ou regiões limítrofes introduzirem tarifas com níveis muito diferentes.

O papel das tarifas de utilização dos aterros sanitários deve ser explorado no contexto da presen