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Bruxelas, 5.12.2006

COM(2006) 768 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

em conformidade com o n.º 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho (tributação do GPL utilizado para fins industriais e tributação do carvão)

1. Introdução

Em conformidade com o nº 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho[1] que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (a seguir designada "directiva relativa à tributação da energia" ou "directiva"), para além do estabelecido noutros artigos da directiva, nomeadamente nos artigos 5º, 15º e 17º, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado-Membro (que o tenha solicitado) a introduzir outras isenções ou reduções por motivos relacionados com políticas específicas.

Após ter examinado o pedido, a Comissão deve apresentar uma proposta ao Conselho ou informá-lo das razões por que não propôs a autorização de tal medida.

No contexto mais geral da revisão das derrogações previstas na directiva relativa à tributação da energia que expiram no fim de 2006, a Grécia e a Lituânia apresentaram pedidos de autorização para estabelecerem derrogações ao disposto na directiva em relação a determinados produtos de energia. Os pedidos foram registados na Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira[2].

A presente comunicação destina-se a informar o Conselho dos motivos por que a Comissão não propõe a autorização das medidas em questão.

2. Resumo dos pedidos

2.1. Pedido apresentado pela Grécia

A Grécia deseja aplicar ao GPL utilizado para fins industriais uma taxa reduzida de imposto de 0,29 euros por 1000 kg de GPL. O nível mínimo de tributação aplicável (nos termos do artigo 8º da directiva relativa à tributação da energia) é de 41 euros por 1000 kg de GPL utilizado como carburante.

Segundo as autoridades gregas, a medida tem dois objectivos principais. Em primeiro lugar, promover a utilização de um combustível menos poluente do que outros óleos minerais, como melhor solução alternativa e temporária, atendendo ao facto de a rede de distribuição de gás natural ainda não estar concluída na Grécia. A este propósito, as autoridades gregas salientam as vantagens do GPL do ponto de vista ambiental. O segundo objectivo da medida é reforçar a posição concorrencial das indústrias domésticas.

O pedido não prevê uma data de expiração da medida.

2.2. Pedido apresentado pela Lituânia

A Lituânia deseja estabelecer uma derrogação às disposições gerais da directiva relativa à tributação da energia, nomeadamente ao n.º 1 do artigo 2º, e não sujeitar o carvão a imposto. Por outras palavras, a Lituânia gostaria de diferir a introdução da tributação do carvão.

Segundo as autoridades lituanas, o objectivo principal da medida é reconstruir e modernizar as empresas das regiões remotas do país, nomeadamente as que utilizam carvão para desenvolver as suas actividades. As autoridades lituanas consideram que para atingir este objectivo é necessário muito tempo e, por conseguinte, a introdução da tributação do carvão deveria ser diferida. A este respeito, as autoridades lituanas insistem no facto de que a medida visa promover o desenvolvimento económico de regiões afastadas do país. Para além disso, as autoridades deste país salientam a necessidade crescente de fontes de energia de baixo preço, num contexto de subida dos preços da energia, nomeadamente do petróleo e do gás, fazendo igualmente referência às mudanças que estão actualmente a ser introduzidas no sistema nacional de energia em virtude do encerramento da central nuclear de Ignalina.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2009.

3. Antecedentes dos pedidos

A tributação dos óleos minerais, incluindo o GPL, está harmonizada na UE desde 1993[3]. A legislação comunitária estabelece níveis mínimos de tributação aplicáveis a estes produtos quando são utilizados como carburantes e combustíveis de aquecimento. Reflectindo as preocupações suscitadas pela concorrência de países terceiros em alguns sectores comerciais e industriais da UE, o artigo 8º da directiva relativa à tributação da energia estabelece níveis mínimos de tributação significativamente mais baixos aplicáveis aos produtos utilizados como carburante nesses sectores. No mercado interno, esses níveis mínimos visam estabelecer condições de concorrência equitativas entre as empresas.

Neste contexto, a Grécia foi inicialmente autorizada a aplicar taxas reduzidas e a isentar do imposto o GPL utilizado para fins industriais. Em 2001, esta autorização foi, pela última vez, prorrogada pelo Conselho até 31 de Dezembro de 2006, tendo sido mais tarde integrada nas disposições transitórias da directiva relativa à tributação da energia.

A adopção da directiva relativa à tributação da energia alargou o âmbito dos impostos especiais de consumo harmonizados a outros produtos de energia distintos dos óleos minerais mas em concorrência directa com eles, como é o caso do carvão. O objectivo desta medida era eliminar as distorções de concorrência entre os óleos minerais e outros produtos de energia directamente concorrentes e não sujeitos a tributação na União Europeia, bem como entre os consumidores de energia nos diferentes Estados-Membros que tributam os produtos de energia distintos dos óleos minerais ou que os não tributam (cf. segundo considerando da directiva relativa à tributação da energia).

A fim de permitir aos Estados-Membros adaptarem-se à nova situação e evitar nomeadamente as subidas bruscas do preço dos produtos recentemente sujeitos a imposto, a directiva relativa à tributação da energia estabeleceu diversos períodos transitórios (gerais ou específicos por país). Neste contexto e atendendo à sua situação especial, a Lituânia foi autorizada a diferir a tributação do carvão, do coque e das lignites até 1 de Janeiro de 2007[4].

Na sua comunicação de Junho de 2006 intitulada " Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006 " (a seguir designada "Comunicação de 2006")[5], a Comissão apresentou um panorama da grande flexibilidade oferecida pela directiva relativa à tributação da energia, tendo salientado nomeadamente a lógica e motivação que levaram à inclusão de diversas opções relacionadas com determinados produtos ou utilizações específicos. Na comunicação de Junho de 2006, a Comissão chamou a atenção para o facto de que a directiva já tem devidamente em conta eventuais limitações da concorrência que a tributação da energia possa provocar. A Comissão realçou igualmente nessa comunicação a importância fundamental conferida à tributação do carvão na directiva.

4. Avaliação da Comissão

A Comissão considera que a directiva já tem em conta a maioria dos argumentos expostos nos pedidos apresentados pela Grécia e Lituânia. É o caso nomeadamente do âmbito de aplicação do imposto, da fixação de níveis mínimos de tributação e da eventual aplicação de taxas diferenciadas do imposto a certos produtos e certas utilizações. Ao prever diferentes critérios, o legislador comunitário, deliberando em conformidade com o procedimento previsto no artigo 93º do Tratado CE, comparou argumentos análogos com os objectivos e interesses também referidos no n.º 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia, designadamente o bom funcionamento do mercado interno, a necessidade de assegurar uma concorrência leal e as políticas comunitárias em matéria de ambiente e energia.

O legislador comunitário teve devidamente em conta os aspectos de competitividade aquando da adopção da directiva. Esses aspectos influenciaram, em primeiro lugar, a fixação de níveis mínimos de tributação em função do produto e da utilização. Além disso, a directiva prevê uma série de opções de que os Estados-Membros podem fazer uso exclusivamente com base na directiva, que lhes permitem estabelecer ainda outras diferenciações a nível das taxas do imposto por diversas razões, nomeadamente, em certos casos, por razões de competitividade. Na maioria dos casos, os níveis mínimos de tributação devem ser respeitados a fim de garantir condições de concorrência equitativas entre as empresas do mercado interno. Podem ser aplicados níveis inferiores a estes níveis mínimos de tributação no caso de utilizadores industriais, no respeito das condições estritas definidas nos n.ºs 2 a 4 do artigo 17º da directiva. Uma destas condições é que estes níveis mínimos permitam a realização dos objectivos ambientais através de outras medidas.

Os níveis mínimos aplicáveis nos termos do artigo 8º da directiva, inferiores aos níveis fixados no n.º 1 do artigo 7º, devem ser vistos neste contexto. Por conseguinte, a referência da Grécia à posição concorrencial das suas empresas não reflecte um motivo relacionado com uma política específica na acepção do artigo 19º da directiva. Uma derrogação ilimitada por razões de concorrência, tal como solicitada pela Grécia, não pode, por conseguinte, ser aceite.

Também não é adequado, neste contexto, conceder uma derrogação suplementar por um período limitado. A Grécia já teve tempo suficiente para se adaptar aos níveis mínimos de tributação do GPL, uma vez que os níveis mínimos de tributação harmonizados relativos aos carburantes utilizados para fins industriais ou comerciais existem desde 1993 e são aplicáveis a todos os Estados-Membros. A Grécia não apresentou nenhum argumento neste contexto que possa ser tido em conta ao abrigo do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia.

No que se refere aos aspectos ambientais do GPL invocados pela Grécia, a Comissão gostaria de sublinhar que, segundo as informações de que dispõe, a instalação da rede de distribuição de gás natural já está parcialmente concluída, em especial nas zonas mais industrializadas do país. Um tratamento fiscal demasiado favorável do GPL, em especial a eventual isenção prevista por este Estado-Membro, poderia desencorajar os utilizadores de adoptarem o gás natural, que é um produto pelo menos tão ecológico como o GPL. Isto poderia perturbar a relação de concorrência existente entre estes dois combustíveis e estabelecida pelo Conselho no contexto do artigo 8º da directiva relativa à tributação da energia. Esta relação de concorrência, bem como outras relações similares, foi expressamente estabelecida pelo Conselho, deliberando em conformidade com o procedimento previsto no artigo 93º do Tratado CE. Uma avaliação diferente de um Estado-Membro não constitui um motivo relacionado com uma política específica na acepção do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia.

Quanto ao pedido apresentado pela Lituânia, convém recordar, antes de mais, que a directiva relativa à tributação da energia alargou expressamente ao carvão a harmonização dos impostos especiais de consumo (cf. supra). Para além do aspecto da concorrência entre os diferentes combustíveis, esta medida justifica-se pela necessidade de protecção ambiental, um aspecto que a directiva relativa à tributação da energia tem em conta em função da natureza de cada produto energético. A este respeito, a directiva (sexto considerando) faz explicitamente referência ao artigo 6º do Tratado, que estabelece que as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das outras políticas da Comunidade. Faz igualmente referência ao Protocolo de Quioto, ratificado pela Comunidade[6], e recorda que a tributação dos produtos de energia e da electricidade é um dos instrumentos disponíveis para atingir os objectivos do Protocolo (sétimo considerando). Contudo, entre as principais categorias de combustíveis abrangidos pela directiva relativa à tributação da energia, o carvão é a que provoca mais emissões de CO2.

Neste contexto, o pedido da Lituânia não pode ser aceite, na medida em que se baseia em preocupações gerais relacionadas com a concorrência. A directiva relativa à tributação da energia integra deliberadamente o carvão no regime que prevê, precisamente por razões de concorrência, embora, como já foi explicado acima, estabelecendo diferentes modulações. Por conseguinte, considerações desta natureza não podem constituir motivos relacionados com políticas específicas na acepção do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia.

Do acima exposto decorre também que, do ponto de vista ambiental, que deve igualmente ser tido em conta ao abrigo do artigo 19º, tão pouco se justifica a concessão de um tratamento fiscal mais favorável para o carvão.

As conclusões apresentadas são inclusivamente reforçadas pelo argumento da Lituânia segundo o qual o carvão é menos afectado pelo aumento do preço da energia do que os outros combustíveis menos poluentes, como é o caso do gás natural.

Além disso, convém analisar alguns argumentos adicionais avançados pela Lituânia.

O pedido da Lituânia pode igualmente interpretar-se como sendo motivado pelo desejo de prorrogar a isenção do carvão como uma medida de carácter transitório .

A este respeito, saliente-se que a Lituânia obteve uma derrogação que a autorizava a isentar de tributação o carvão, o coque e as lignites até 1 de Janeiro de 2007[7], plenamente em sintonia com o pedido apresentado antes da sua adesão à UE no âmbito da concessão de períodos transitórios aos Estados-Membros aderentes em relação à directiva recentemente adoptada[8]. O objectivo desses períodos transitórios era permitir aos Estados-Membros interessados cumprirem os novos requisitos introduzidos pela directiva. A este respeito, o Conselho considerou que as taxas mínimas fixadas na Directiva 2003/96/CE podiam criar dificuldades económicas e sociais graves, pelo que era necessário fixar períodos transitórios (cf. segundo e terceiro considerandos da Directiva 2004/74/CE).

Os períodos transitórios concedidos à Lituânia ao abrigo da Directiva 2004/74/CE, em conformidade com o pedido deste país, tinham nomeadamente em conta o argumento utilizado hoje por este Estado-Membro, que diz respeito à transição a que será necessariamente sujeito o sector da energia da Lituânia, no seguimento do desmantelamento da central nuclear de Ignalina. A este propósito, a Lituânia solicitou uma derrogação que lhe foi concedida e que lhe permite isentar de tributação o gás natural e a electricidade até 1 de Janeiro de 2010, em conformidade com o programa de desmantelamento da central nuclear de Ignalina.

Atendendo a que todos estes aspectos foram devidamente tidos em conta através da adopção da Directiva 2004/74/CE, a Comissão considera que não existe nenhum motivo relacionado com uma política específica no presente contexto.

Finalmente, a Comissão não pode aceitar o argumento de política regional evocado pela Lituânia.

A este respeito, a Comissão observa que a derrogação concedida para o período de 2004 a 2006 não tinha como objectivo a reconstrução e modernização de empresas nas regiões remotas do país, pelo que não é possível nenhuma "prorrogação" da derrogação com essa finalidade.

Em si, este objectivo não pode ser aceite como um motivo válido relacionado com uma política específica, capaz de justificar a autorização solicitada ao abrigo do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia. Independentemente do facto de o tratamento fiscal favorável previsto não se limitar a determinadas regiões, a isenção de tributação do carvão não parece constituir uma resposta proporcionada a este objectivo político. Contrariamente a um apoio directo adaptado a actividade específicas[9], a isenção de tributação do carvão não responderia às necessidades de situações diferentes, mas cobriria apenas o consumo do carvão indistintamente, comprometendo sem necessidade um dos objectivos fundamentais da tributação, nomeadamente a criação de medidas de incentivo para melhorar o rendimento energético e proteger, por conseguinte, o ambiente. Além disso, a Comissão gostaria de recordar que a directiva relativa à tributação da energia contém disposições que permitem certas concessões relativamente à tributação, embora preservando os efeitos ambientais que pressupostamente deve produzir (cf. em especial, os nºs. 2 e 4 do artigo 17º da directiva).

5. Conclusões

Com base nas considerações acima expostas, a Comissão é de opinião que os motivos relacionados com políticas específicas apresentados não justificam a concessão das autorizações solicitadas, que conduziriam a derrogações de algumas disposições fundamentais da directiva relativa à tributação da energia. Atendendo ao conteúdo da directiva relativa à tributação da energia, incluindo as várias opções que oferece, as preocupações de concorrência que fundamentam os pedidos não constituem motivos relacionados com políticas específicas na acepção do artigo 19º. Alguns aspectos dos pedidos apresentados estão em contradição com os objectivos e interesses contemplados nas disposições da directiva, igualmente mencionados no artigo 19º. A isenção de tributação do carvão não é uma resposta proporcionada aos objectivos de reconstrução e modernização apresentados pela Lituânia.

Do mesmo modo, não existe nenhuma razão que, na acepção do artigo 19º, justifique as autorizações solicitadas como medidas transitórias.

Por conseguinte, a Comissão não propõe a autorização das medidas em questão .

[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p.51; directiva com a última redacção que lhe foi dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/ CE (JO L 157 de 30 de Abril de 2004, p. 87 e p. 100).

[2] Em 13 de Outubro de 2006 (Grécia) e 29 de Setembro de 2006 (Lituânia).

[3] Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316 de 31.10.1992); Directiva revogada juntamente com a Directiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, a partir de 31 de Dezembro de 2003, pela Directiva 2003/96/CE do Conselho.

[4] Cf. Diretiva 2004/74/CE do Conselho de 29.4.2004, JO L 157, p. 87

[5] COM(2006) 342 de 30 de Junho de 2006 - Análise das derrogações dos anexos II and III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006.

[6] Decisão 94/69/CE do Conselho, de 15 de Dezembro de 1993, relativa à celebração da Convenção-Quadro das Nações Unidas relativa às alterações climáticas JO L 33 de 7.2.1994, p. 11.

[7] Directiva 2004/74/CE do Conselho, que altera a Directiva 2003/96/CE no que se refere à possibilidade de determinados Estados-Membros aplicarem, relativamente aos produtos energéticos e à electricidade, isenções ou reduções temporárias dos níveis de tributação (JO L 157, de 30 de Abril de 2004, p. 87).

[8] COM(2004) 42, de 28 de Janeiro de 2004, Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 2003/96/CE no que se refere à possibilidade de determinados Estados-Membros aplicarem, relativamente aos produtos energéticos e à electricidade, isenções ou reduções temporárias dos níveis de tributação.

[9] Cuja concessão está evidentemente sujeita às regras em vigor no domínio dos auxílios de Estado.