COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n° 2, segundo parágrafo, do artigo 251° do Tratado CE respeitante à Posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de uma Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às operações de iniciados e à manipulação de mercado (abusos de mercado)

2001/0118 (COD)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n° 2, segundo parágrafo, do artigo 251° do Tratado CE respeitante à Posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de uma Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às operações de iniciados e à manipulação de mercado (abusos de mercado)

1- ANTECEDENTES

Data da transmissão da proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho (documento COM(2001) 281 final - C5/2001/262 - 2001/0118(COD)) [1]: // 1 de Junho de 2001

[1] JO C 240 E de 28.8.2001, p.265.

Data do parecer do Comité Económico e Social [2]: // 17 de Janeiro de 2002

[2] JO C 80 de 3.4.2002, p. 61.

Data do parecer do Parlamento Europeu em primeira leitura [3]: // 14 de Março de 2002

[3] JO C ... de ..., p. ...

Data da adopção da Posição Comum [4]: // 19 de Julho de 2002

[4] JO C ... de ..., p. ...

2- OBJECTIVO DA PROPOSTA DA COMISSÃO

O objectivo da directiva proposta consiste em garantir a integridade dos mercados financeiros europeus, definir e aplicar regras comuns face às situações de abuso de mercado em toda a Europa e incentivar a confiança dos investidores nestes mercados.

Os mercados dos valores mobiliários desempenham um papel cada vez mais importante na UE a nível do financiamento das empresas e do conjunto da economia. A valorização dos valores mobiliários é fundamental na determinação do custo e do volume do mercado de crédito e das garantias associadas aos empréstimos bancários. As empresas de elevado crescimento dependem da eficiência e transparência dos mercados financeiros para mobilizarem capitais. De facto, o bom funcionamento dos mercados financeiros e a confiança do público nos mesmos são indispensáveis para uma riqueza e um crescimento económico duradouros. Os abusos de mercado não só aumentam os custos do financiamento das empresas, como prejudicam a integridade dos mercados financeiros e a confiança do público nas operações sobre valores mobiliários e instrumentos derivados. Tais práticas dissuadem os novos investidores e podem ter graves consequências. Por conseguinte, prejudicam o crescimento económico assim como as políticas económicas europeias. Os recentes acontecimentos nos Estados Unidos demonstraram a importância destes parâmetros.

O actual quadro jurídico europeu no domínio da protecção da integridade do mercado está incompleto:

- A nível europeu, não existem disposições comuns contra a manipulação do mercado. A Directiva relativa às operações de iniciados (89/592/CEE) [5] limita-se à prevenção da utilização ilícita de informações privilegiadas.

[5] JO L 334 de 18.11.1989, pp. 30 - 32.

- A nível dos Estados-Membros, existe uma grande variedade de regras em matéria de manipulação do mercado e os requisitos legais variam consoante as jurisdições.

A fim de garantir uma protecção eficaz dos mercados financeiros europeus integrados, importa estabelecer um quadro jurídico comum para a prevenção, detecção, investigação e sanção das situações de abuso de mercado. Esse quadro deverá conferir aos participantes segurança quanto aos conceitos e à aplicação da lei, criando assim a igualdade das condições de concorrência iguais para todos os agentes económicos na globalidade dos Estados-Membros.

Consequentemente, os principais objectivos desta Directiva são os seguintes:

- estabelecer um regime a nível europeu contra as situações de abuso de mercado, baseado nos efeitos das operações;

- empenhar fortemente os profissionais no cumprimento dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento;

- estabelecer uma autoridade administrativa única em cada Estado-Membro;

- instituir um conjunto mínimo de poderes para as autoridades administrativas;

- instituir sanções administrativas em cada Estado-Membro;

- estabelecer um quadro global no âmbito da cooperação entre as autoridades competentes.

3. COMENTÁRIOS SOBRE A POSIÇÃO COMUM

3.1 Comentários de carácter geral sobre a Posição Comum

As Presidências belga e espanhola atribuíram uma elevada prioridade à proposta de directiva da Comissão relativa às operações de iniciados e à manipulação de mercado. Na sequência do parecer do Parlamento Europeu (primeira leitura), de 14 de Março de 2002, o Conselho ECOFIN adoptou uma Posição Comum em 19 de Julho de 2002. A Comissão Europeia pode aceitar a Posição Comum. No Conselho Europeu de Barcelona, os Chefes de Estado e de Governo recomendaram a adopção desta directiva até ao final deste ano.

3.2 Comentários específicos às disposições individuais

- Preâmbulo

Os considerandos 6, 9, 40 e 41 incorporam as alterações do PE (alterações 1, 2 (parcialmente), 16, 17 e 69) em matéria de procedimento de comitologia. Os considerandos 34 e 35 estão em conformidade com as alterações do PE a propósito de uma autoridade competente única (alterações 11 e 12). Os considerandos 36 e 37 incluem as alterações do PE em matéria de sanções (alterações 13 e 14). O considerando 38 incorpora a alteração do PE em matéria de cooperação (alteração 15). O considerando 42 incorpora a alteração do PE relativa aos Direitos do Homem (alteração 18). O considerando 14 incorpora a referência do PE sobre atentados terroristas (alteração 3). Os considerandos 22, 23, 24 e 25 incorporam as alterações do PE em matéria de transparência, igualdade de tratamento e de medidas preventivas (alterações 5, 6 e 78). Os considerandos 17, 19 e 29 estão em conformidade com as alterações do PE em matéria de "operações de iniciados" (alterações 8, 9 e 77). O considerando 27 está em conformidade com as alterações do PE em matéria de ofertas pública de aquisição (alterações 7 e 30 ). O considerando 33 inclui os elementos da alteração do PE em matéria do âmbito de aplicação territorial da directiva (alteração 10). Por último, o considerando 18 toma em consideração a vontade do PE em abranger a prática de "frontrunning" pelo âmbito de aplicação desta directiva (alteração 19, última frase).

- Nº 1 do artigo 1º

No que se refere à definição geral de "informação privilegiada" aplicável a todos os instrumentos financeiros, o Parlamento Europeu em primeira leitura propôs a introdução de uma definição específica em relação aos instrumentos derivados sobre mercadorias (alteração 19).

- Nº 2 do artigo 1º

No que diz respeito à definição de "manipulação de mercado", a Posição Comum tem em conta a opinião do Parlamento Europeu (alteração 79/rev.) no sentido de reduzir o âmbito lato de aplicação de uma definição baseada nos efeitos através da introdução de duas claúsulas de defesa cumulativas (fins legítimos e práticas normais no mercado).

Em relação à sub-definição de "divulgação de informações falsas ou enganosas", o Parlamento Europeu (alteração 79/rev) propôs a introdução de testes do conhecimento e da obtenção de vantagens relativamente a todas as pessoas em causa. O Conselho introduziu um teste do conhecimento na definição aplicável a todas as pessoas e um teste da obtenção de vantagens aplicável apenas aos jornalistas. Consequentemente, qualquer possibilidade de isenção a favor dos jornalistas aplicada pelos Estados-Membros, tal como proposto inicialmente no artigo 5º, foi suprimida. A Comissão crê que este compromisso respeita plenamente o objectivo da alteração do Parlamento Europeu.

A Posição Comum tem igualmente em conta as alterações do Parlamento Europeu (alterações 79/rev. e 74) por incorporação, no próprio artigo, da lista não exaustiva de exemplos de manipulação dos mercados, inicialmente incluída em anexo.

- Nº 3 do artigo 1º

Quanto à definição de 'Instrumentos financeiros", a Posição Comum tem em conta a opinião do Parlamento Europeu (alterações 23 e 73) no sentido de incorporar, no próprio artigo, a lista de instrumentos financeiros inicialmente incluída em anexo e de alargá-la a qualquer futuro instrumento admitido à negociação num mercado regulamentado .

- Nº 5 do artigo 1º

A Posição Comum tem em conta em grande medida a opinião do Parlamento Europeu em relação às "práticas de mercado" (alteração 81).

- Nºs 6 e 7 do artigo 1º

A Posição Comum integra a introdução de uma definição de "pessoa" e de "autoridade competente" do Parlamento Europeu (alterações 24 e 25).

- Último período do artigo 1º

A Posição Comum respeita plenamente os desejos do Parlamento Europeu em relação à comitologia (alteração 86).

- Artigo 2º

Na sequência dos acontecimentos de 11 de Setembro, a Posição Comum inclui as pessoas que exerçam actividades criminosas no círculo dos "iniciados primários", tal como recomendado pelo Parlamento Europeu em primeira leitura (alteração 28).

A Posição Comum está em consonância com as alterações do Parlamento Europeu (alterações 27 e 29) e inclui as tentativas e prevê a isenção de transacções efectuadas para efeitos de execução de uma obrigação resultante de um convénio concluído antes de a pessoa em causa deter a informação privilegiada. A Comissão acredita que esta adenda contribuirá para distinguir claramente as operações legítimas das operações de iniciados.

- Artigos 3º, 4º e 5º

Os artigos 3º, 4º e 5º incorporam as alterações do Parlamento Europeu (alterações 31, 32,33 e 34).

- Nº 1 do artigo 6º

A fim de reduzir a ampla gama de informações privilegiadas que devem tornadas públicas pelos emitentes de instrumentos financeiros, a Posição Comum limita a obrigação às informações que digam directamente respeito aos referidos emitentes (alteração 35).

A Posição Comum introduz igualmente a alteração do Parlamento Europeu (alteração 36) relativa à colocação pelos emitentes das informações privilegiadas no seu sítio na Internet.

- Nº 2 do artigo 6º

No que se refere a diferir a divulgação pública de informação privilegiada, o Conselho decidiu seguir parcialmente a alteração do Parlamento Europeu (alteração 41) relativamente ao facto de o emitente informar previamente a autoridade competente da decisão de diferir a publicação. O Parlamento Europeu tinha solicitado a obrigação de informar a autoridade competente da decisão de diferir a publicação. Em vez disso, a Posição Comum deixa à discrição dos Estados-Membros a obrigação de comunicação prévia. A Comissão pensa que esta solução constitui um compromisso razoável entre a vontade do Parlamento Europeu e a proposta inicial da Comissão (nenhuma disposição a este respeito).

- Nº 3 do artigo 6º

A Posição Comum está em consonância com as alterações do Parlamento Europeu (alterações 37 e 38) e clarifica a não aplicação da regra da comunicação selectiva e suprime a isenção proposta inicialmente para as agências de notação do risco de crédito. A Comissão considera que estas alterações constituem uma melhoria em relação à proposta inicial.

- Nº 4 do artigo 6º

A Posição Comum incorpora em larga medida a alteração do Parlamento Europeu sobre a obrigação de comunicação das transacções efectuadas por detentores de informação privilegiada ligados à sociedade (alteração 40).

- Nº 5 do artigo 6º

Em consonância com o Parlamento Europeu (alteração 85), a Posição Comum introduziu a possibilidade de os Estados-Membros terem em conta regulamentação específica (incluindo auto-regulamentação) para garantir que as pessoas que realizem trabalhos de investigação os apresentem de forma objectiva e mencionem os seus interesses ou a existência de conflitos de interesses.

- Nº 6 do artigo 6º

A Posição Comum subscreve o princípio da alteração 80 do Parlamento Europeu em matéria de medidas estruturais a serem tomadas pelos operadores de mercado contra os abusos de mercado. Todavia, deixou de haver a obrigação de resultados (existindo apenas a obrigação de meios). Inicialmente, a Comissão não propôs uma disposição deste tipo. No entanto, considera que esta solução constitui um compromisso razoável, na medida em que os operadores de mercado não podem garantir ex ante que não se venham a verificar abusos de mercado.

- Nº 7 do artigo 6º

A Posição Comum incorpora a alteração do Parlamento Europeu (alteração 43) sobre a introdução de uma cláusula que estabelece que as autoridades competentes podem tomar todas as medidas necessárias para garantir a informação adequada do público. A Comissão considera que a introdução desta disposição aumentará o nível de transparência para os participantes no mercado.

- Nº 8 do artigo 6º

A Posição Comum segue em parte a alteração 82 do Parlamento Europeu, introduzindo uma obrigação de divulgação de estatísticas de instituições públicas de forma equitativa e transparente. Contudo, a proposta do Parlamento Europeu de acesso a tais estatísticas em igualdade de condições não foi expressamente incluída na Posição Comum. A Comissão considera que, embora a Posição Comum não siga à letra a proposta do Parlamento Europeu neste aspecto específico, respeita a alteração no essencial.

- Nº 9 do artigo 6º

A Posição Comum elimina a proposta da Comissão de proibir que intermediários financeiros participem em operações suspeitas. Em vez disso, a Posição Comum tem em conta a alteração do Parlamento Europeu (alteração 45) introduzindo a obrigação da notificação por parte dos intermediários financeiros de operações suspeitas. Contudo, a Comissão considera que o objectivo de envolver os operadores de mercado na luta contra os abusos de mercado foi mantido.

- Nº10 do artigo 6º

A Posição Comum tem em conta a alteração do PE em matéria de comitologia (alteração 46).

- Artigo 7º

A Posição Comum incorpora a alteração do Parlamento Europeu no sentido de alargar a isenção da aplicação da directiva às autoridades locais, no que respeita à gestão da respectiva dívida (alteração 47).

- Artigo 8º

A Posição Comum tem em conta a alteração do Parlamento Europeu em matéria de comitologia, a fim de definir a aplicação das derrogações ("safe harbours") (alteração 48).

- Artigo 9º

Em consonância com o Parlamento Europeu (alteração 49), a Posição Comum introduziu uma isenção de divulgação pública relativamente à informação privilegiada em relação aos emitentes que não tenham solicitado ou não tenham visto aprovada a admissão dos seus instrumentos financeiros à negociação num mercado regulamentado de um Estado-Membro. A Comissão reconhece que é difícil exigir que os emitentes não admitidos à negociação numa base voluntária respeitem as regras rigorosas em matéria de divulgação da informação.

- Artigo 10º

Em consonância com o Parlamento Europeu (alteração 50), a Posição Comum clarifica o âmbito territorial dos poderes das autoridades competentes.

- Artigo 11º

A Posição Comum tem em conta alteração do Parlamento Europeu (alteração 51) em matéria de consulta aos participantes no mercado pelas autoridades competentes.

Além disso, a Posição Comum estabelece claramente, em consonância com a alteração do Parlamento Europeu (alteração 51), que as competências das autoridades judiciais não são abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva.

A Comissão considera que estas clarificações não alteram a proposta inicial.

A Posição Comum não segue exactamente a redacção da alteração do Parlamento Europeu (alteração 51) no que se refere ao financiamento adequado das autoridades competentes. Contudo, a Comissão considera que a substância desta alteração é mantida através de uma declaração em acta do Conselho [6].

[6] O Conselho declarou que a criação de um sistema eficaz de supervisão dos mercados de valores mobiliários pressupõe a atribuição de recursos adequados às autoridades competentes, de molde a permitir que estas desempenhem a missão que lhes foi conferida por lei.

- Artigo 12º

A Posição Comum estabelece que as competências de supervisão e de investigação da autoridade competente podem ser delegados a outras entidades ou autoridades, em consonância com a alteração do Parlamento Europeu (alteração 52).

Em conformidade com a alteração 53 do Parlamento Europeu, a Posição Comum acrescenta à proposta inicial da Comissão o poder de injunção e o de suspensão da negociação, conformando-se igualmente às alterações 54, 55, 56 e 57 do Parlamento Europeu.

A Comissão considera que estes aditamentos reforçam a sua proposta inicial.

- Artigo 13º

A Posição Comum mantém-se fiel ao espírito da alteração 59 do Parlamento Europeu.

- Artigo 14º

Em consonância com o Parlamento Europeu (alteração 60), a Posição Comum precisa que os Estados-Membros conservam o poder aplicar sanções penais, muito embora estas não estejam abrangidas pela directiva (princípio da subsidiaridade).

Em consonância com a alteração 61 do Parlamento Europeu, a Posição Comum determina que a Comissão elaborará uma lista indicativa de medidas e sanções administrativas. A Comissão considera que esta lista pode contribuir para uma maior homogeneidade dos padrões a nível europeu.

De acordo com a alteração 62 do Parlamento Europeu, a Posição Comum estabelece uma derrogação da divulgação ao público de qualquer sanção ou medida administrativa, se essa divulgação afectar gravemente os mercados. A Comissão considera que esta alteração mantém a substância da sua proposta inicial.

- Artigo 16º

No caso de recusa de uma autoridade competente de cooperar com a autoridade competente de outro Estado-Membro, a Posição Comum prevê que o caso seja debatido no Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (CARMEVM). Embora as alterações 83 e 84 do Parlamento Europeu, no sentido de estabelecer um sistema de arbitragem não tenham sido contempladas, a Comissão considera que a Posição Comum estabeleceu um compromisso razoável, aumentando a pressão sobre as autoridades competentes para acederem aos pedidos de cooperação.

Em consonância com o Parlamento Europeu (alteração 66), a Posição Comum clarifica a relação entre as autoridades competentes nos casos transfronteiras. A Comissão considera que esta clarificação pode melhorar a eficácia da cooperação transfronteiras entre diversas autoridades competentes.

- Artigo 17º

No que se refere ao recurso à comitologia, a Posição Comum incorporou a alteração do Parlamento Europeu (alteração 69) relativamente à não alteração das disposições fundamentais da directiva através do procedimento de comitologia e prevê a revisão das medidas adoptadas por este procedimento, designada "sunset provision", na sequência de discussões entre as três instituições (alteração 70 do Parlamento Europeu).

- Artigo 19º

A Posição Comum está em consonância com a alteração 71 do Parlamento Europeu em matéria de disposições específicas para os territórios europeus ultramarinos.

- Artigo 20º

A Posição Comum incorpora a alteração do Parlamento Europeu no sentido da revogação de certas disposições de directivas vigentes (alteração 72).

3.3 Novas disposições introduzidas pelo Concelho

- Artigo 18º

A Posição Comum alargou o período de transposição dos Estados-Membros de doze para dezoito meses. A Comissão reconhece que alguns Estados-Membros necessitam de um alargamento do período de transposição em virtude da sua Constituição.

4- CONCLUSÃO

A Comissão considera que a Posição Comum adoptada pelo Conselho em 19 de Julho de 2002 segue fielmente os objectivos e o espírito da proposta da Comissão de 30 de Maio de 2001. A Comissão considera igualmente que a Posição Comum vai ao encontro das principais preocupações manifestadas pelo Parlamento Europeu e está em consonância com os principais elementos das alterações do Parlamento. Em resumo, a Comissão entende que a Posição Comum permitiu alcançar um bom equilíbrio e espera que a directiva possa ser aprovada até ao final do ano, respeitando o prazo imposto pelo Chefes de Estado e de Governo no Conselho Europeu de Barcelona. Se este objectivo for atingido, e é imperativo que assim seja, será preenchida uma importante lacuna da regulamentação europeia dos mercados financeiros, aumentando a confiança dos investidores nestes mercados. Nunca foi tão importante como agora que tal aconteça.

A Comissão recomenda por conseguinte a presente Posição Comum ao Parlamento Europeu.