Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão intitulada "Agenda 2000"»

(98/C 19/29)

Por carta de 17 de Julho de 1997, a Comissão Europeia solicitou o parecer do Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Na reunião de 10 de Julho de 1997, a assembleia plenária decidiu (artigo 19º, nº 1 do Regimento) constituir um subcomité para preparar os correspondentes trabalhos.

O subcomité elaborou o projecto de parecer em 24 de Outubro de 1997 (co-relatores: V. Cal e R. Moreland).

Na 349ª reunião plenária (sessão de 30 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 126 votos a favor, 18 contra e 6 abstenções o parecer seguinte.

1. As propostas da Comissão

1.1. O conjunto de documentos apresentado pela Comissão sob o título de «Agenda 2000» responde às solicitações do Conselho Europeu e inclui as perspectivas financeiras para o próximo período de 2000 a 2006, os Pareceres sobre os pedidos de adesão apresentados pelos países de centro e leste europeu, bem como as linhas gerais das propostas que serão posteriormente desenvolvidas sobre a política agrícola comum, a coesão económica e social e as diversas políticas internas. A abordagem global destes aspectos essenciais para o futuro da construção comunitária permite assim que todas as instâncias comunitárias possam analisar os desafios que se colocam à União Europeia e tomar as decisões que se impõem para assegurar as condições necessárias para lhes fazer face.

1.2. Na sua abordagem, a Comissão encontrou-se condicionada pelo mandato que lhe foi conferido, pelas restrições orçamentais em vigor na UE, bem como pela revisão do Tratado assinada em Amsterdão. Esta revisão ficou aquém do necessário no que respeita às reformas institucionais internas necessárias para adaptar o processo de decisão comunitário a uma União muito mais larga que a actual. Por isso, a Comissão propõe a realização de mais uma Conferência Inter-governamental no ano 2000 com esse objectivo concreto - adaptar o funcionamento institucional ao futuro alargamento.

1.3. No que se refere à estratégia de pré-adesão, a Comissão propõe reforçá-la desde já e criar um novo instrumento (o partenariado para a adesão) que permita uma abordagem bilateral dos diversos aspectos que comporta a preparação dos países que iniciarem as negociações de adesão e que permita também uma gestão integrada, programada plurianualmente e coerente das verbas disponibilizadas para os países candidatos através das novas perspectivas financeiras.

1.4. Para fazer face às necessidades estimadas de ajuda pré-adesão, a Comissão propõe adicionar às verbas actualmente concedidas principalmente através do programa Phare, contribuições dos fundos comunitários (agrícola e estruturais) de forma a atingir o montante anual de 3 mil milhões de ECU ao longo do período.

1.5. No que respeita ao período pós-adesão, a Comissão parte da hipótese que uma primeira vaga de países será admitida em 2002-2003 e inclui nas perspectivas financeiras os montantes a que os novos Estados-Membros terão acesso, num montante crescente que atingirá cerca de 15,7 mil milhões de ECU em 2006.

1.6. No que respeita à política agrícola comum e à coesão económica e social, a Comissão inclui nas perspectivas financeiras os respectivos montantes, partindo dos pressupostos que a reforma da PAC será aprofundada e que a UE antecipará os efeitos da próxima ronda de negociações da Organização Mundial de Comércio e que os fundos estruturais irão ser aplicados com uma maior concentração do que no passado, o que levará à transferência de mais 38 mil milhões de ECU dos Fundos Estruturais ao longo do período para os novos Estados-Membros, que se virão acrescentar aos 7 mil milhões de ECU concedidos a título de pré-adesão.

2. Observações gerais

2.1. O objectivo deste parecer do CES não é analisar em pormenor as políticas e as medidas concretas que a Comissão propõe no que se refere à PAC, à coesão económica e social, às políticas internas e ao alargamento. Estes aspectos serão objecto de um parecer complementar mais pormenorizado, que o subcomité ira preparar e que tomará em consideração os pareceres e relatórios de informação das diversas secções envolvidas. O presente parecer destina-se à Cimeira do Luxemburgo, onde será tomada a decisão de abrir as negociações com os países candidatos que o Conselho Europeu considerar terem já preenchido as condições necessárias. Tecem-se também considerações sobre o quadro financeiro proposto para o período 2000-2006 e o Comité abordará posteriormente a proposta de acordo financeiro interinstitucional, quando a Comissão o apresentar.

2.2. Tendo em conta os condicionalismos existentes e a amplitude dos desafios que se põem à política comunitária, o conjunto de propostas apresentadas pela Comissão constitui uma base concreta e pormenorizada para que o debate sobre o futuro da União possa desenvolver-se e criar as condições para as decisões que se impõem. O Comité congratula-se com as referências ao desenvolvimento sustentado na Agenda 2000 e espera que o conjunto de políticas comunitárias as venha a tomar em consideração de uma forma mais firme e voluntarista.

2.3. Na aprovação do primeiro quadro das perspectivas financeiras, pesaram o projecto de criação do mercado interno e o Acto Único, que deu à coesão económica e social uma nova dimensão. Na aprovação do segundo quadro financeiro, pesaram o projecto de União Económica e Monetária e a revisão do tratado assinada em Maastricht. Neste terceiro quadro financeiro, os factores a considerar são o projecto de ampliação da União Europeia através do alargamento progressivo aos países candidatos e a revisão do Tratado aprovada em Amsterdão.

2.4. Todavia, o Comité considera que a Comissão, nas suas perspectivas financeiras deveria ter tomado em consideração, de forma mais profunda e integrada, a entrada em vigor da terceira fase da UEM bem como os efeitos sobre o emprego decorrentes destes novos desafios. Se a situação evoluir de acordo com as perspectivas apresentadas pela Comissão, nos primeiros anos do próximo século coexistirão na Europa países participantes na moeda única, Estados-Membros não participantes, novos Estados-Membros, com períodos de transição diversos, países candidatos em negociação para a adesão, países candidatos participantes na «parceria para a adesão» e na Conferência europeia, a criar.

3. Contexto e desafios do processo de integração comunitária

3.1. A União Europeia, para se reforçar neste novo quadro, tendo em conta a necessidade de uma maior identificação do cidadão europeu com os desafios do aprofundamento e do alargamento, deve manter a coerência com os seus princípios e deve continuar a aprofundar o seu processo de integração económica e social. A nova fase do desenvolvimento da União Europeia não pode ser bem sucedida se se traduzir em medidas que venham pôr em causa o que já foi alcançado nas diversas políticas comunitárias.

3.2. No que se refere à política agrícola comum, a proposta da Comissão visa aprofundar a reforma iniciada em 1992 e pretende antecipar as próximas negociações no âmbito da OMC. A diminuição dos preços será parcialmente compensada pelo aumento das ajudas ao rendimento e pela criação de um instrumento de desenvolvimento rural horizontal, distinto do que é praticado pelos fundos estruturais actuais. Esta proposta será analisada mais em pormenor no parecer do Comité dedicado a esta matéria.

3.3. No que se refere à coesão económica e social, as propostas da Comissão despertaram receios da parte dos actuais beneficiários que a diminuição do volume de transferências e da solidariedade entre os actuais membros poderão por em causa os resultados já alcançados na recuperação do seu atraso económico face aos países e regiões mais desenvolvidos da UE. Por isso, o Comité, antes de aceitar as orientações propostas pela Comissão, pretende garantias de que estas propostas não obstam ao progresso da coesão económica e social na União Europeia. O Comité examinará estas propostas mais detidamente em parecer separado.

3.4. A questão do emprego assume, no actual contexto, uma importância decisiva. O CES pronunciou-se por diversas ocasiões sobre a necessidade de dar aos problemas do emprego e do reforço da competitividade a prioridade que os cidadãos da União reclamam. Reforçar a competitividade da União Europeia, quer com a sua composição actual, quer com a sua composição futura, é uma condição para assegurar uma evolução positiva do emprego assim como para conseguir um desenvolvimento sustentável. Estes aspectos foram objecto do recente Parecer do CES destinado à Cimeira Europeia sobre o emprego.

3.5. Um alargamento da União com a dimensão do que agora se prevê é um desafio enorme pois é dirigido a países com níveis de desenvolvimento económico muito inferiores aos dos actuais membros. Apesar de a Comissão se referir mais frequentemente o facto de que o produto interno bruto por habitante do conjunto dos países candidatos corresponder a cerca de 32 % da média comunitária, a verdade é que este indicador é calculado em termos de «paridades do poder de compra» e serve apenas para comparar os níveis de vida. Para avaliar mais correctamente os problemas económicos e sociais do alargamento, o indicador deve ser calculado em termos de «taxas de câmbio». Assim, segundo dados do Eurostat, o PIB do conjunto dos países candidatos representa menos de 4 % do PIB comunitário e a média do PIB por habitante corresponde a cerca de 13 % da média comunitária, o que mostra bem a dimensão dos progressos que ainda são necessários para reforçar a sua competitividade e a sua inserção no mercado interno.

3.6. O alargamento do mercado interno sem controlos nas fronteiras internas, constitui uma questão chave no processo negocial. As disparidades de níveis de desenvolvimento e de protecção social entre os países candidatos e os actuais membros é tal que se justificará sempre uma fase intermédia no seu processo de integração económica - aplicando-se a União Aduaneira, reforçando-se os mecanismos de solidariedade e definindo-se as limitações à liberdade de circulação de pessoas, de produtos agrícolas e de aplicação das normas ambientais e sociais. A utilização das ajudas financeiras da UE deveria ser intensificada nos países candidatos na fase de pré-adesão para ajudar a criar e a estabilizar o emprego. A Comissão deveria preparar um Livro Branco sobre a situação e as políticas sociais dos países candidatos, de forma a tomar em consideração de forma adequada a questão da dimensão social, desde a fase de pré-adesão.

3.7. A Comissão reconhece as dificuldades que as economias dos países candidatos terão de atravessar para poderem competir e desenvolver-se no contexto do mercado interno. Porém, os pareceres sobre cada um dos países verificam as condições para a aplicação do acervo comunitário e não desenvolvem suficientemente as questões postas pelo processo de transição económica em que estes países se encontram e que têm exigências diferentes das que são postas pelo processo de recuperação económica das regiões mais atrasadas da UE actual. Por isso, faria mais sentido definir a capacidade de absorção das economias destes países não só em função dos respectivos Produtos Nacionais Brutos mas também da respectiva formação bruta de capital fixo, de forma a estimular o investimento, tendo também em consideração as necessidades em capital humano.

3.8. No que se refere aos recursos, a proposta da Comissão de manter o «plafond» actual, definido em Edimburgo para os doze EM, de 1,27 % do PIB como tecto para os pagamentos permitirá recolher ao longo do período cerca de 67 mil milhões de ECU adicionais, se se verificar a taxa de crescimento económico prevista. O orçamento comunitário passaria assim de 98 mil milhões de ECU em 1999 para 115 mil milhões de ECU em 2006 (dotações para autorizações). Embora este aumento possa ser considerado insuficiente face à dimensão dos desafios que se apresentam à União Europeia no início do próximo século, o Comité subscreve a proposta da Comissão de manter o «plafond» actual.

4. Alargamento e perspectivas financeiras

4.1. O Comité no seu parecer sobre o alargamento () recomenda que as negociações com todos os países candidatos sejam abertas ao mesmo tempo pois isso daria um forte sinal de encorajamento ao processo de alargamento e permitiria um acompanhamento mais eficaz dos progressos de cada candidato na implementação do acervo comunitário, no aumento da sua capacidade de concorrência no mercado interno e na consolidação da democracia.

4.2. Os países candidatos poderão tornar-se membros à medida que as negociações se concluam, sem terem de esperar pela conclusão das negociações dos outros. Os critérios para a admissão devem ser o mais objectivos possíveis. Devem basear-se não apenas na capacidade da UE em absorver os novos EM, mas também a capacidade destes em respeitar os princípios básicos do estádio de integração em que a UE se encontra e que é diferente dos estádios verificados nos alargamentos anteriores.

4.3. A conferência europeia proposta pela Comissão para estabelecer acções comuns nos domínios de política externa e luta contra a droga e a criminalidade deve ser criada desde o início das negociações e deve abranger todos os países que pediram a adesão. A conferência deveria também permitir um diálogo aprofundado sobre as orientações gerais do Programa Phare, bem como dos outros recursos postos à disponibilidade dos países candidatos, de forma a melhor coordenar estas intervenções e melhor as adequar às necessidades dos países candidatos.

4.3.1. As parcerias para a adesão, que constituirão o instrumento para o aprofundamento das relações entre a UE e cada país candidato, devem ser reforçadas e aprofundadas para cobrir melhor todas as áreas chave da aplicação dos critérios para a abertura das negociações e não apenas as questões ligadas ao acervo comunitário.

4.4. Tendo em conta as incertezas sobre as datas prováveis de adesão dos diversos países, bem como da respectiva evolução no cumprimento e respeito do acervo comunitário, a Comissão deveria preparar agora um pequeno leque de perspectivas financeiras com base em diferentes pressupostos quanto ao momento de adesão. Prever agora mais do que um pressuposto para a variável mais crítica do período de vigência do próximo quadro financeiro evitará a incerteza e futuros debates.

4.4.1. Seria, assim, possível concentrar o esforço de ajuda pré-adesão na restruturação económica dos países candidatos, no quadro do partenariado proposto, permitiria realizar entretanto a conferência inter-governamental para adaptar o Tratado e, ainda, permitiria tomar em consideração os problemas existentes nas contribuições dos actuais Estados-Membros que beneficiam relativamente menos das transferências comunitárias.

4.4.2. No que respeita a esta última questão, sobre os custos e benefícios para os diversos Estados-Membros, o CES, apesar de concordar com a Comissão de que os benefícios e vantagens que cada país retira da sua participação no processo de integração não se podem limitar à análise dos respectivos fluxos financeiros de e para o orçamento comunitário, considera necessário que se abra um amplo debate sobre estas questões, dada a importância que os critérios de convergência vieram a dar aos aspectos orçamentais. Nesta revisão das perspectivas financeiras a Comissão não propõe a alteração do sistema de recursos próprios, alteração que implicaria a unanimidade e a eventual ratificação parlamentar em alguns Estados-Membros, mas nem por isso é menos importante criar as condições para um largo consenso na aprovação das suas linhas gerais.

4.4.3. No que respeita aos custos, as decisões de Edimburgo levaram a uma maior equidade, na medida em que as contribuições para o orçamento comunitário se tornaram cada vez mais proporcionais à respectiva riqueza nacional. Porém, no que respeita aos benefícios, a situação é mais complexa: as despesas com a coesão económica e social beneficiam os países e regiões com maiores necessidades, mas as despesas com as políticas internas não têm a mesma distribuição e têm um impacto regressivo do ponto de vista da coesão. E, principalmente, as despesas com a Política Agrícola Comum beneficiam relativamente mais os países que a aplicam há mais tempo e que têm uma capitação da ajuda mais elevada, apesar da reforma de 1992 ter vindo a reequilibrar e corrigir esta situação.

4.4.4. As distorções que depois aparecem quando se apresentam cálculos sobre o saldo líquido das contribuições de e para o orçamento comunitário não decorrem pois essencialmente da parte dos recursos (contribuições dos Estados-Membros) mas sim do peso relativo das diversas rubricas das despesas comunitárias, em que o peso das despesas agrícolas é ainda maioritário (cerca de 50 % do total) e em que as despesas com as políticas estruturais são cerca de um terço do total.

4.4.5. Além destes aspectos «contabilísticos», é necessário não esquecer que os países mais desenvolvidos da UE são também os que mais beneficiam no plano económico e comercial do processo de integração económica, da instauração do mercado interno e das outras políticas internas. Por isso, as acções estruturais foram reforçadas no passado, o que permitiu que os países menos desenvolvidos da UE tivessem uma taxa de crescimento económico superior à média comunitária. Também no que se refere ao alargamento, os estudos disponíveis mostram que serão os países mais próximos e os mais desenvolvidos que mais benefícios terão a nível económico e comercial. Estas considerações não nos devem fazer esquecer que as principais motivações para o alargamento são políticas e não económicas.

4.4.6. A solidariedade é um princípio da coesão económica e social e as perspectivas financeiras para os quinze deveriam manter o esforço de solidariedade para com os países e as regiões mais necessitadas, de forma a permitir-lhes consolidar os progressos já verificados e enfrentar em melhores condições os esforços adicionais que a terceira fase da UEM vai exigir, pois o novo quadro de concorrência será mais exigente. Porém, na proposta da Comissão incluída na Agenda 2000, a única rubrica que diminuiria para os actuais Estados-Membros ao longo do período seria a referente à coesão económica e social (menos 10,1 mil milhões de ECU no total acumulado no período, em relação à situação de 1999). Além disso, é incoerente a Comissão propor que a despesa se mantenha nos 2,9 mil milhões de ECU (a preços de 1997) especialmente quando não se pode ainda dizer quais vão ser os países que cumprirão o critério do PNB no início e a meio do sexénio.

4.4.7. Devia ser efectuada a análise pela Comissão das perspectivas financeiras dos actuais Estados-Membros, tomando em consideração os efeitos, sobre cada Estado-Membro, destas questões e das transferências dos fundos estruturais. O que daria uma base segura para discussão sobre o futuro do orçamento comunitário. É essencial que o orçamento comunitário considere plenamente o apoio exigido pelos países e regiões necessitados para se cumprir a terceira fase da UEM e os objectivos de coesão económica e social, de modo a que possam ser reduzidas e eliminadas as disparidades económicas.

4.5. É mister encontrar um equilíbrio, nem sempre fácil, entre o princípio da solidariedade comunitária, as perspectivas de disciplina e restrições orçamentais e os custos e benefícios sociais e políticos suscitados pela ampliação da União Europeia. Trata-se de uma decisão política que corresponde, por natureza, ao Conselho Europeu. O Comité reclama que o Conselho, com base nas propostas da Comissão efectue um exercício de ambição política condizente com a construção de uma União Europeia mais sólida, mais integrada e mais solidária nos últimos quinze anos, vista por grande parte dos seus cidadãos como um projecto comum de futuro e não como uma defesa acirrada e a curto prazo de interesses nacionais.

Bruxelas, 30 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Parecer «O alargamento da União Europeia.» Adoptado em 29. 10. 1997.

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

A proposta de alteração seguinte, que recolheu pelo menos um quarto dos sufrágios expressos, foi rejeitada:

Ponto 4.4.1

Reformular o início deste ponto como segue:

«No que respeita a esta última questão, sobre os custos e benefícios para os diversos Estados-Membros, o CES admite que é plausível ter um nível de pagamentos de e contribuições para o orçamento comunitário globalmente proporcional à prosperidade relativa do respectivo Estado-Membro e considera necessário que se abra um amplo debate sobre estas questões, dada a importância que os critérios de convergência vieram a dar aos aspectos orçamentais.»

Justificação

Esta proposta de alteração pretende que o Comité reabra o chamado debate dos «pagadores líquidos», dentro do princípio de sustentabilidade aceite universalmente. Este debate não se deve concentrar nas posições líquidas absolutas por Estado-Membro, mas no saldo do balanço de pagamentos e contribuições de e para o orçamento da UE, globalmente proporcionais à prosperidade relativa do respectivo Estado-Membro dentro da UE.

Resultado da votação

Votos a favor: 41, votos contra: 105, abstenções: 18.