Relatório Especial A prioridade da União 
Europeia de promover 
uma  economia rural 
baseada no conhecimento 
foi afetada por uma gestão 
deficiente das medidas 
de aconselhamento 
e de transferência 
de conhecimentos  PT 2015  n.º 12
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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PDF ISBN 978-92-872-3011-9 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/82047 QJ-AB-15-013-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3014-0 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/551898 QJ-AB-15-013-PT-E
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Printed in Luxembourg
A prioridade da União 
Europeia de promover 
uma economia rural 
baseada no  conhecimento 
foi afetada por uma gestão 
deficiente das medidas 
de aconselhamento  
e de transferência 
de conhecimentos
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 12
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas 
tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados 
ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político 
e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo membro do TCE Augus ‑
tyn Kubik — especializada no domínio de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi 
efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Jan Kinšt, com a colaboração de Alejandro Ballester Gallardo, 
chefe de gabinete; Michael Bain, chefe de unidade; Klaus Stern, chefe de equipa e Els Brems, chefe de equipa adjun ‑
ta. A equipa de auditoria era composta por Stuart Ballantine; Malgorzata Frydel; Athanasios Koustoulidis; Lorenzo 
Pirelli; Maria Eulàlia Reverté i Casas; Michael Spang e Diana Voinea. Terje Teppan‑Niesen prestou apoio adminis ‑
trativo e Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko e Charlotta Törneling prestaram 
assistência linguística.
03
 Índice
Pontos
 Glossário
I-XI Síntese
1-15 Introdução
1-3 Investimento no conhecimento e nas competências na União Europeia
4-12  Apoio no âmbito do desenvolvimento rural aos serviços de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos
13-15  Coordenação com outros apoios da União Europeia aos serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos
16-21  Âmbito e método da auditoria
22-88  Observações
22-51  Parte I  — Procedimentos destinados a identificar e selecionar os serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos mais relevantes
23-29  Os Estados‑Membros assinalaram as necessidades de competências dos operadores rurais em termos 
tão genéricos que quase todos os tipos de atividade podiam ser financiados
30-34  Os Estados‑Membros nem sempre verificam as qualificações e a experiência dos prestadores
35-46  A seleção de atividades e de prestadores padece de uma falta de concorrência leal e transparente
47-51  As orientações da Comissão para os Estados‑Membros sobre as medidas de aconselhamento 
e de  transferência de conhecimentos eram limitadas
52-65  Parte II — Procedimentos destinados a assegurar a boa relação custo‑eficácia e a coordenação 
da prestação de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos
52-53  Os Estados‑Membros aprovaram atividades de formação sem efetuar controlos eficazes de que os seus 
custos eram razoáveis…
54-55  … e há indícios de que por vezes pagaram montantes excessivos por serviços de formação 
ou aconselhamento que não eram devidamente justificados
56-57  A cobertura de auditoria da Comissão não permitiu obter informações suficientes sobre as lacunas 
detetadas pelo Tribunal
58-65  Os fundos da União Europeia não estão coordenados com outros fundos para assegurar uma prestação 
eficiente dos  serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos
04 Índice
66-88 Parte III — Procedimentos destinados a acompanhar e avaliar os resultados das atividades 
de aconselhamento e de transferência de conhecimentos
69-73  As reações diretas dos participantes nas formações são frequentemente recolhidas pelos prestadores 
de formação, mas raramente utilizadas pelas autoridades dos Estados‑Membros para melhorar 
as ações  subsequentes
74-78  Há alguns exemplos de boas práticas, em que os Estados‑Membros envidam esforços para recolher 
informações úteis sobre o impacto das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos
79-88  Os dados recolhidos para demonstrar os resultados agregados dos serviços de aconselhamento 
e de  transferência de conhecimentos ao nível da União Europeia não são fiáveis
89-102  Conclusões e recomendações
 Anexo  I —  Aplicação das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos 
nos Estados‑Membros auditados
 Anexo  II — Os quatro níveis de Kirkpatrick
 Resposta da Comissão
05
 Glossário
Acordo‑quadro : acordo entre uma ou mais entidades adjudicantes e um ou mais operadores económicos, que tem 
por objeto fixar os termos dos contratos a celebrar durante um determinado período, nomeadamente em matéria 
de preços e, se necessário, de quantidades previstas1.
Autoridade de gestão : organismo nacional ou regional designado pelo Estado‑Membro para gerir um programa 
de desenvolvimento rural (PDR).
Contratação pública : processo de concurso a seguir pelos organismos públicos para a aquisição de bens, de 
obras ou de serviços superiores a um determinado limiar. O objetivo consiste em obter a proposta de melhor valor 
criando uma concorrência suficiente entre os fornecedores e garantir que os contratos são adjudicados no respeito 
dos princípios da igualdade de tratamento, da transparência e da não discriminação. As Diretivas 2004/18/CE 
e 2004/17/CE definem o quadro jurídico da contratação pública que deve ser aplicado pelas autoridades nacionais.
Efeito de inércia : situação em que uma atividade ou um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente 
realizado sem a ajuda concedida.
Fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) : nova designação de cinco fundos da União Europeia que 
prestam apoio no âmbito da política de Coesão no período de programação de 2014‑2020.
Os cinco fundos são : o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER); o Fundo Social Europeu (FSE); 
o Fundo de Coesão (FC); o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER); e o Fundo Europeu dos 
Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).
Gestão partilhada : método de execução do orçamento da União Europeia, no âmbito do qual as tarefas de 
execução são delegadas nos Estados‑Membros2. Para o efeito, as autoridades dos Estados‑Membros designam 
organismos responsáveis pela gestão e controlo dos fundos da União Europeia.
Medida : regime de ajuda para a execução de uma política. Cada medida estabelece regras específicas 
que  devem ser cumpridas pelos projetos ou ações a financiar. Existem dois tipos principais de medida : 
as medidas de investimento e as ajudas «superfície».
Operadores rurais : para efeitos do presente relatório, os agricultores, proprietários florestais e outros agentes 
e empresas rurais são designados por «operadores rurais», salvo indicação em contrário.
PAC : política agrícola comum : conjunto de legislação e práticas adotadas pela União Europeia para apresentar 
uma política comum e unificada no domínio da agricultura.
Período de programação : quadro plurianual de planeamento e execução das políticas da União Europeia, como 
a política de desenvolvimento rural.
Programa de desenvolvimento rural (PDR) : documento elaborado por um Estado‑Membro ou uma região 
e aprovado pela Comissão para planear e acompanhar a execução da política de desenvolvimento rural.
QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação do desenvolvimento rural no período de programação 
de 2007‑2013, aplicável em toda a União Europeia.
SCAA : Sistema comum de acompanhamento e avaliação do desenvolvimento rural no período de programação 
de 2014‑2020, aplicável em toda a União Europeia.
1 N.º 5 do artigo 1.º da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de 
adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134 de 
30.4.2004, p. 114).
2 Artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
06
 Síntese
I
As atividades de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos foram convertidas em prioridades 
de alto nível quer da União Europeia (UE), no seu todo, 
quer do desenvolvimento rural, em particular. A impor ‑
tância do ensino e formação profissionais, do desenvol ‑
vimento de competências, da aprendizagem ao longo 
da vida e da transferência de conhecimentos tem sido 
realçada pelo Parlamento Europeu e pelos sucessivos 
comissários da União responsáveis pela agricultura, 
estando refletida no quadro jurídico da União Europeia.
II
A presente auditoria examinou a disponibilização de ati ‑
vidades de aconselhamento e de transferência de conhe ‑
cimentos cofinanciadas pelo orçamento da UE atribuído 
ao desenvolvimento rural (Feader) e pelos orçamentos 
dos próprios Estados‑Membros no período de 2007‑2013. 
O financiamento total da União afetado a estas ativida ‑
des nesse período ascende a 1,3 mil milhões de euros; 
com o cofinanciamento, a ajuda pública totalizará 2,2 mil 
milhões de euros.
III
Para serem eficazes e terem o impacto desejado, 
os fundos afetados às atividades de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos devem ser 
aplicados como resposta a necessidades identificadas, 
a um custo razoável e por prestadores devidamente 
qualificados e experientes. Os resultados devem ser 
mensuráveis e avaliados para obter informações sobre 
o que foi efetivamente realizado. Todavia, a audito ‑
ria do Tribunal revelou que tal não sucedeu, devido 
a insuficiências na gestão das atividades por parte 
dos Estados‑Membros e da Comissão.
IV
A auditoria constatou que as atividades realizadas 
em matéria de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos não eram suficientes tendo em 
conta a importância das medidas e os resultados 
esperados dessas atividades. Muito frequentemente, 
os Estados‑Membros baseavam‑se nas propostas dos 
prestadores e qualquer tipo de formação era conside ‑
rado «positivo» e elegível para ajuda pública; só em 
casos pontuais foi efetuada uma análise adequada 
da medida em que essas formações poderiam produzir 
um verdadeiro impacto.
Síntese 07
V
Os procedimentos aplicáveis nem sempre garantiam 
uma concorrência leal e transparente que promo ‑
vesse a seleção de prestadores de elevada qualidade 
e de atividades de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos ao melhor preço.
VI
A boa relação custo‑eficácia da prestação de serviços 
de aconselhamento e de transferência de conhecimen ‑
tos é essencial para proteger o erário público tanto 
nos orçamentos nacionais como da União Europeia. 
O Tribunal encontrou insuficiências nos controlos que 
os Estados‑Membros devem realizar, quer na fase de 
candidatura quer na fase de pagamento. Há indícios 
de que os Estados‑Membros pagaram montantes 
excessivos por determinados serviços e que os custos 
associados não eram devidamente justificados.
VII
A auditoria revelou ainda que um número considerável 
de serviços semelhantes é financiado por diferentes 
fundos da União Europeia (por exemplo, o FSE e o 
Feader), o que implica um risco de duplo financiamento 
e exige a duplicação de estruturas de gestão dispendio ‑
sas, que o Tribunal considera economicamente inviá ‑
veis. No período de programação de 2014‑2020, a tónica 
assenta mais na complementaridade entre os fundos 
da União do que na anterior política de delimitação, 
gerando uma maior necessidade de coordenação no 
sentido de evitar os riscos anteriormente referidos.
VIII
Não se procedeu a uma avaliação pormenorizada do 
que foi efetivamente realizado com os fundos públi ‑
cos e apenas foram recolhidos indicadores bastante 
simplistas, tais como o número de formandos ou 
o número de dias de formação financiados. O Tribunal 
detetou, por outro lado, problemas na fiabilidade dos 
dados que são recolhidos.IX
As insuficiências referidas no presente relatório dizem 
respeito principalmente à gestão das medidas pelos 
Estados‑Membros. Contudo, dada a importância atri ‑
buída às medidas de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos, constatou‑se igualmente que o papel 
da Comissão na orientação e supervisão dos Esta ‑
dos‑Membros é inadequado, devendo ser melhorado.
X
Com base nestas constatações, o Tribunal formula uma 
série de recomendações tendentes a melhorar a situa ‑
ção do atual período de programação do desenvolvi ‑
mento rural (2014‑2020) e a garantir que os objetivos 
ambiciosos definidos para as atividades tenham 
maiores hipóteses de ser concretizados.
XI
Designadamente, o Tribunal recomenda o seguinte:
 ο os Estados‑Membros devem dispor de procedi ‑
mentos de análise das necessidades em matéria de 
conhecimentos e de competências dos operadores 
rurais que não se limitem à definição de temas 
gerais, nomeadamente nos convites à apresentação 
de propostas ou nos períodos de concurso. Os Esta ‑
dos‑Membros devem assegurar, no âmbito dos pro ‑
cedimentos recorrentes, que os serviços de acon ‑
selhamento e de transferência de conhecimentos 
relevantes sejam especificados e selecionados com 
base na referida análise e evitar o risco de o proces ‑
so passar a ser orientado pelos prestadores;
 ο a Comissão deve fornecer orientações suplemen ‑
tares sobre a forma de os Estados‑Membros rea ‑
lizarem essas análises recorrentes e incentivá‑los 
a formulá‑las em termos específicos e não gerais;
 ο os Estados‑Membros devem assegurar que o apoio 
à criação de novos serviços de aconselhamento 
seja concedido apenas nos casos em que haja um 
défice demonstrado de serviços pertinentes no 
domínio em causa e em que exista a necessidade 
de financiar a contratação de pessoal, instalações 
e/ou equipamentos;
08 Síntese
 ο os Estados‑Membros devem selecionar os prestado ‑
res de serviços para receber financiamento público 
através de concorrência leal e transparente, inde ‑
pendentemente de recorrerem a convites à apre ‑
sentação de propostas ou a procedimentos formais 
de contratação pública. Mais concretamente, os 
Estados‑Membros devem assegurar que os seus 
critérios de seleção ou adjudicação não favorecem 
determinados prestadores ou tipos de prestador;
 ο a Comissão deve fornecer orientações específicas 
adicionais sobre o fornecimento interno, a sub ‑
contratação e a avaliação da prestação de serviços 
por consórcios. Além disso, deve acompanhar 
devidamente os procedimentos dos Estados‑Mem ‑
bros para garantir que a seleção das atividades de 
aconselhamento e de transferência de conheci ‑
mentos seja concorrencial, leal e transparente;
 ο quanto à realização de controlos eficazes da razoa ‑
bilidade dos custos, a Comissão e os Estados‑Mem ‑
bros devem aplicar as recomendações constantes 
do relatório especial do Tribunal sobre a matéria3. 
Em especial no caso das atividades de aconselha ‑
mento e de transferência de conhecimentos, os 
Estados‑Membros devem aferir a necessidade de 
apoiar atividades disponíveis no mercado a preços 
razoáveis. Sempre que se justificar essa necessidade, 
os Estados‑Membros devem assegurar que os custos 
das atividades apoiadas não excedem os custos de 
atividades semelhantes disponíveis no mercado;
 ο a Comissão deve tomar como ponto de partida as 
primeiras medidas destinadas a garantir a com ‑
plementaridade entre os fundos da União Euro ‑
peia, por exemplo, através de grupos de trabalho 
interserviços específicos, com vista a efetuar uma 
análise exaustiva da complementaridade entre 
os diferentes fundos da União propostos pelos 
Estados‑Membros para o período de programação 
de 2014‑2020. Esta análise deve dar origem a uma 
abordagem coordenada para apoiar as atividades 
de transferência de conhecimentos, no sentido de 
atenuar o risco de duplo financiamento e de dupli ‑
cação da administração; ο os Estados‑Membros devem instituir sistemas de 
retorno de informações que utilizem os dados do 
acompanhamento e da avaliação para melhorar os 
próximos convites à apresentação de propostas ou 
procedimentos de concurso. Estes sistemas devem 
exigir aos prestadores que forneçam informações 
sobre os níveis de satisfação dos participantes com 
os serviços e avaliar se esses participantes apren ‑
deram o que se pretendia;
 ο a Comissão deve fornecer orientações sobre 
a forma como os Estados‑Membros podem exe ‑
cutar os procedimentos recorrentes de retorno 
de informações e verificar se dispõem desses 
procedimentos. Os resultados obtidos com essas 
informações poderão igualmente ser utilizados 
por avaliadores, para centrarem o seu trabalho de 
avaliação nas análises dos resultados e do impacto 
das atividades;
 ο por último, a Comissão deve, sem demora, aumen ‑
tar o perfil de risco das medidas de aconselhamen ‑
to e de transferência de conhecimentos e, neste 
sentido, reforçar a sua supervisão e gestão, a fim 
de dar mais garantias de que os Estados‑Membros 
prestam os respetivos serviços eficazmente.
3 Ver o Relatório Especial n.º 22/2014, «Aplicar o princípio da economia: 
manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela União 
Europeia a projetos de desenvolvimento rural» ( http://eca.europa.eu ).
09
 Introdução
Investimento 
no  conhecimento 
e nas  competências 
na  União Europeia
01 
A importância do ensino e formação 
profissionais, do desenvolvimento de 
competências, da aprendizagem ao 
longo da vida e da transferência de 
conhecimentos tem sido destacada por 
um grande número de políticos e sa ‑
lientada em diversos documentos de 
alto nível, nomeadamente na estratégia 
«Europa 2020» para um crescimento 
inteligente, sustentável e inclusivo4.
«A promoção da base de conhe ‑
cimento do nosso setor agrícola 
é um aspeto importante dos PDR»5
Phil Hogan (comissário europeu responsável 
pela Agricultura e Desenvolvimento Rural)
«A agricultura do futuro terá 
de se basear no conhecimento»6
Dacian Cioloș (antigo comissário europeu 
responsável pela Agricultura e Desenvolvi -
mento Rural)
02 
O Tratado sobre o Funcionamento da 
União Europeia (TFUE) refere explici ‑
tamente uma «coordenação eficaz dos 
esforços empreendidos nos domínios 
da formação profissional, da investi ‑
gação e da divulgação da agronomia», 
tendo em vista alcançar os objetivos 
da política agrícola comum (PAC)7.03 
A legislação da União Europeia re ‑
lativa ao período de programação 
de 2014‑20208 confere especial desta ‑
que aos serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos, 
enquanto atividades fundamentais para 
alcançar um desenvolvimento sustentá ‑
vel nas zonas rurais. «Fomentar a trans ‑
ferência de conhecimentos e a inova ‑
ção nos setores agrícola e florestal e nas 
zonas rurais» é uma prioridade trans ‑
versal no domínio do desenvolvimento 
rural, considerando‑se que constitui um 
instrumento importante para melhorar 
a execução de outras prioridades e me ‑
didas nesse domínio.
Apoio no âmbito 
do  desenvolvimento rural 
aos serviços 
de  aconselhamento 
e de  transferência 
de  conhecimentos
04 
A ajuda financeira aos serviços de 
aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos nas zonas rurais é con ‑
cedida ao abrigo do Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento Rural 
(Feader). No período de programação 
de 2007‑2013, esta ajuda foi concedida 
através das seguintes quatro medidas9:
 ο medida 111 — Formação profissio ‑
nal e ações de informação;
 ο medida 114 — Utilização de servi ‑
ços de aconselhamento;
 ο medida 115 — Criação de serviços 
de gestão, de substituição e de 
aconselhamento;
 ο medida 331 — Formação 
e informação.4 COM(2010) 2020 final, 
de 3 de março de 2010, 
«‘Europa 2020’ — Estratégia para 
um crescimento inteligente, 
sustentável e inclusivo»
5 Comissão Europeia — 
Comunicado de imprensa: «Luz 
verde para mais 18 programas 
de desenvolvimento rural», 
Bruxelas, 13 de fevereiro de 2015 
(http://europa.eu/rapid/
press‑release_IP ‑15‑4424_
pt.htm ).
6 Declaração sobre a agricultura 
baseada no conhecimento, de 
12 de outubro de 2011 
(https://www.youtube.com/
watch?v=QqOqVed_atA ).
7 Artigo 41.º do TFUE.
8 Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro de 2013, 
relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) e que revoga 
o Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, 
p. 487).
9 A medida 341 (Aquisição de 
competências e animação, 
com vista à preparação 
e execução de uma estratégia 
local de desenvolvimento) e a 
medida 431 (Funcionamento 
do grupo de ação local, 
aquisição de competências, 
animação) também incluem 
a formação, mas são 
pertinentes apenas para 
o Leader e para grupos 
semelhantes no âmbito do 
eixo 3, destinando‑se a ajudar 
esses grupos a executar as 
respetivas estratégias locais. 
Por conseguinte, não são 
tomadas em consideração 
no contexto da presente 
auditoria.
10 Introdução
05 
O objetivo das três primeiras medidas 
era reforçar a competitividade dos 
agricultores e proprietários florestais. 
A medida 331 destinava‑se a outros 
agentes e empresas rurais, com o ob ‑
jetivo de reforçar a sua capacidade 
de contribuir para a diversificação da 
economia rural e para a melhoria da 
qualidade de vida nas zonas rurais. As 
medidas 111 e 331 abrangiam cur ‑
sos de formação, workshops , visitas 
a explorações agrícolas, serviços de 
acompanhamento, etc., constituindo 
medidas de transferência de conhe ‑
cimentos. As medidas 114 e 115 eram 
medidas de aconselhamento destina ‑
das a fornecer orientações a agriculto ‑
res ou agrupamentos de agricultores 
e proprietários florestais. As várias 
atividades de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos foram 
oferecidas aos participantes a título 
gratuito ou a preços reduzidos.Os agricultores, proprietários florestais 
e outros agentes e empresas rurais são 
em seguida designados por «operado ‑
res rurais».
Exemplos de serviços de aconselhamento e de transferências de conhecimentos 
financiados pelo FeaderCaixa 1
© ZAMm/ Gerald LechnerFormação ministrada a  agricultoras
© TCEFormação ministrada a  agricultores
© BMLFUW/LFI/weinfranz  
Grupo de trabalho de agricultores  
(visita no terreno) 
11 Introdução
06 
No âmbito da política de desenvol ‑
vimento rural, as medidas de acon ‑
selhamento e de transferência de 
conhecimentos são objeto de gestão 
partilhada entre a Comissão e os Esta ‑
dos‑Membros. Os programas de desen ‑
volvimento rural (PDR) são propostos 
pelos Estados‑Membros e aprovados pela Comissão, seguindo‑se a seleção, 
pelos Estados‑Membros, dos projetos 
a que deve ser afetado financiamento, 
com base nos programas apresentados. 
A figura 1  esquematiza a afetação do 
financiamento aos projetos pertinentes 
de acordo com o quadro regulamentar.Figura 1Quadro regulamentar da afetação de recursos do Feader aos projetos
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
€Proposta da 
Comissão
e aprovação do 
Conselho
Proposta do 
Estado-Membro
e aprovação da 
Comissão
Seleção dos
projetosNormas e procedimentos pormenorizados ao nível 
dos Estados-Membros Programação estratégica ao nível dos Estados-MembrosDeﬁnição da política de desenvolvimento rural ao nível da UE
Afetação de ﬁnanciamento aos projetos de aconselhamento e de transferência de conhecimentos(Legislação nacional ou regional, 
procedimentos, guias)(Plano estratégico nacional, programa de desenvolvimento rural)(Orientações estratégicas comunitárias, regulamento do Conselho)
12 Introdução
07 
No que respeita ao período 
de 2007‑2013, foram reservados cerca 
de 1,3 mil milhões de euros, ou seja 
1,4% do financiamento do Feader, 
para as medidas de aconselhamento 
e de transferência de conhecimen ‑
tos. Em 31 de dezembro de 2013, os 
Estados‑Membros tinham despendido 
cerca de 744 milhões de euros (57% 
do financiamento previsto do Feader). 
Todas as medidas são cofinanciadas 
pelos Estados‑Membros (ver mais 
pormenores no quadro 1 ). Contudo, 
como previamente indicado, a impor ‑
tância global atribuída às medidas de 
aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos excede amplamente 
o seu valor em termos puramente 
monetários.
08 
Os Estados‑Membros não aplicam 
necessariamente as quatro medidas de 
aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos do Feader. Uma análise 
dos dados de 2012 transmitidos pela 
Comissão revelou que, num total de 
88 PDR, as medidas 111, 114, 331 e 115 
não foram utilizadas em 19%, 52%, 
66% e 74% dos PDR, respetivamente.09 
Para uma aplicação no futuro, as 
quatro medidas estão agora reagru ‑
padas em duas medidas no período 
de programação do desenvolvimento 
rural de 2014‑2020:
 ο medida 01  — Transferência 
de conhecimentos e ações de 
informação;
 ο medida 02 — Serviços de acon ‑
selhamento e serviços de gestão 
agrícola e de substituição nas 
explorações agrícolas.
10 
As despesas previstas do Feader ascen ‑
dem a 1,16 mil milhões de euros para 
a medida 01 e a 742 milhões de euros 
para a medida 02, totalizando 1,9 mil 
milhões de euros10. Acrescendo o cofi ‑
nanciamento nacional, o total das des ‑
pesas públicas poderá exceder 4 mil 
milhões de euros, o que representa um 
aumento de aproximadamente 46% 
em relação às despesas previstas no 
anterior período de programação.Quadro 1Total das despesas públicas (Feader e cofinanciamento nacional) e do Feader por medida
Medida Descrição da medidaDespesas previstas para 2007-2013 Despesas incorridas entre 2007 e 2013
Feader (euros)Total das despesas 
públicas (euros)Feader (euros)Total das despesas 
públicas (euros)
111Formação profissional e ações 
de informação947 013 157 1 599 928 390 556 561 212 974 023 090 
114Utilização de serviços 
de aconselhamento197 958 811 338 640 512 98 320 876 169 488 261 
115Criação de serviços de gestão, de 
substituição e de aconselhamento50 307 450 76 068 793 26 540 966 43 419 212 
331 Formação e informação 115 516 980 226 388 227 62 498 154 122 427 257 
Medidas de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos1 310 796 398 2 241 025 922 743 921 208 1 309 357 820 
Fonte : Dados da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural (atualizados em fevereiro de 2014).10 Estes valores têm por base as 
informações facultadas pela 
Comissão Europeia e incluem 
os valores dos 56 PDR 
aprovados (num total de 118) 
e daqueles que ainda estão 
a ser analisados. Por 
conseguinte, são, atualmente, 
indicativos.
13 Introdução
11 
Embora os participantes em ações de 
formação e os destinatários de acon ‑
selhamento, a par dos prestadores de 
serviços, fossem potenciais beneficiá ‑
rios das medidas no período de pro ‑
gramação de 2007‑2013, esta situação 
alterou‑se. No período de 2014‑2020, 
os beneficiários do apoio financeiro 
no âmbito das medidas 01 e 02 serão 
os prestadores de serviços, nomeada ‑
mente as entidades que asseguram 
aconselhamento ou formação aos des ‑
tinatários finais (operadores rurais).
12 
Ainda que não fosse obrigatório, 
alguns Estados‑Membros já recor ‑
riam a procedimentos de contratação 
pública para selecionar os prestadores 
de serviços de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos no 
período de programação de 2007‑2013. 
De acordo com a nova legislação, as 
regras de contratação pública são 
aplicáveis antes da celebração de con ‑
tratos de prestação de serviços com 
os respetivos prestadores no âmbito 
da medida 02. No caso da medida 01, 
não é obrigatório respeitar um proce ‑
dimento de contratação pública para 
a seleção dos prestadores de serviços.Coordenação com outros 
apoios da União Europeia aos 
serviços de aconselhamento 
e de transferência 
de  conhecimentos
13 
O apoio da União Europeia aos servi ‑
ços de aconselhamento e de transfe ‑
rência de conhecimentos não se limita 
ao domínio da política de desenvolvi ‑
mento rural. Num plano muito geral, 
e tendo em conta o mandato de cada 
fundo, os projetos de formação são 
apoiados pelo Fundo Social Europeu 
(FSE) e pelo Fundo Europeu de Desen ‑
volvimento Regional (FEDER), cujo ob ‑
jetivo é contribuir para o crescimento 
e o emprego. Estes fundos, juntamente 
com o Feader e outros dois fundos, 
constituem os fundos europeus estru ‑
turais e de investimento (FEEI). O qua ‑
dro legislativo para 2014‑2020 exige 
uma coordenação melhorada entre os 
FEEI comparativamente ao que sucedia 
tanto ao nível da União como dos 
Estados‑Membros. A  figura 2  ilustra 
o novo quadro.
14 
Os FEEI constituem um modo de 
execução da estratégia «Europa 2020». 
A fim de prestarem um apoio eficaz, os 
FEEI devem concentrar‑se em contri ‑
buir para 11 objetivos temáticos11. Os 
regulamentos específicos dos fundos 
dividem ainda estes objetivos em prio ‑
ridades de investimento.
15 
O objetivo temático pertinente para 
a presente auditoria é o n.º 10, que 
consiste em «Investir na educação, na 
formação e na formação profissional 
para a aquisição de competências e a 
aprendizagem ao longo da vida». As 
prioridades de investimento estão de ‑
finidas de forma mais pormenorizada 
nos regulamentos específicos do FSE, 
do FEDER e do Feader12 (ver  figura  2).11 Conforme estipula o artigo 9.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro de 2013, que 
estabelece disposições 
comuns relativas ao Fundo 
Europeu de Desenvolvimento 
Regional, ao Fundo Social 
Europeu, ao Fundo de Coesão, 
ao Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e ao 
Fundo Europeu dos Assuntos 
Marítimos e das Pescas, que 
estabelece disposições gerais 
relativas ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, ao 
Fundo Social Europeu, ao 
Fundo de Coesão e ao Fundo 
Europeu dos Assuntos 
Marítimos e das Pescas, e que 
revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
12 As prioridades de investimento 
específicas dos fundos estão 
definidas nos seguintes 
documentos:  
— FSE: artigo 3.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013;  
— FEDER: artigo 5.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1301/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 17 de dezembro de 2013, 
relativo ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional 
e que estabelece disposições 
específicas relativas ao 
objetivo de investimento no 
crescimento e no emprego, 
e que revoga o Regulamento 
(CE) n.º 1080/2006 (JO L 347 
de 20.12.2013, p. 289);  
— Feader: artigo 5.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013.
14 Introdução Figura 2Quadro jurídico do período de programação de 2014‑2020
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
Estratégia «Europa 2020»
Iniciativa para um crescimento inteligente,   
sustentável e inclusivo
Acordo de parceria 
Prioridades de investimento especíﬁcas dos fundos que re/f_letem 
objetivos temáticosRe/f_lete a   estratégia «Europa/uni00A02020». através de 
11 objetivos temáticos comuns
(Feader, FSE, FEDER)(10) Investir na educação, na formação e na formação 
pro/f_issional para a aquisição de competênciase a aprendizagem ao longo da vida;
Programas operacionaisProgramas de desenvolvimento ruralDocumento que descreve a utilização 
pretendida dos FEEI
FEEI — Regulamentos especíﬁcos
dos fundos             FEEI — Quadro Estratégico Comum
15
 Âmbito e método da 
auditoria
16 
O Tribunal realizou uma auditoria dos 
procedimentos de gestão e contro ‑
lo das despesas com as medidas de 
aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos no período de progra ‑
mação de 2007‑2013 (ver igualmente 
o ponto 4), a fim de formular reco ‑
mendações pertinentes para o novo 
período de programação. O objetivo 
é que os Estados‑Membros possam 
tomá‑las em consideração ao elabora ‑
rem as normas e os procedimentos de 
execução dos respetivos programas 
e que a Comissão possa utilizá‑las, em 
especial para melhorar o acompanha ‑
mento dos sistemas de gestão e con ‑
trolo dos Estados‑Membros.
17 
A auditoria incidiu na resposta à se ‑
guinte questão:
Os sistemas de gestão e controlo 
existentes permitem a execução 
eficaz das medidas de aconse ‑
lhamento e de transferência 
de conhecimentos no âmbito 
do desenvolvimento rural?
18 
Relativamente a esta questão, o relató ‑
rio do Tribunal responde às seguintes 
subquestões:
 ο Existem procedimentos destinados 
a identificar e selecionar os serviços 
de aconselhamento e de transfe ‑
rência de conhecimentos mais rele ‑
vantes para os operadores rurais?
 ο Existem procedimentos destinados 
a assegurar a boa relação custo‑efi ‑
cácia e a coordenação da prestação 
de serviços de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos?
 ο Existem procedimentos desti ‑
nados a acompanhar e avaliar 
os resultados das atividades de 
aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos?19 
A auditoria abrangeu o período de 
programação de 2007‑2013 e, tanto 
quanto possível, estabeleceu um elo 
com o próximo período de programa ‑
ção, no qual apenas serão beneficiárias 
das medidas as entidades que assegu ‑
ram aconselhamento e formação aos 
destinatários finais (operadores rurais). 
A auditoria incidiu, portanto, nesta ca ‑
tegoria de beneficiários para o período 
de 2007‑2013.
20 
A auditoria foi realizada entre julho 
de 2014 e fevereiro de 2015. As provas 
de auditoria foram recolhidas por meio 
de análises documentais, de visitas 
de auditoria às autoridades de gestão 
e a prestadores de serviços em cinco 
Estados‑Membros13 (Espanha  ‑ Galiza, 
Áustria, Polónia, Suécia, e Reino Uni ‑
do ‑ Inglaterra) e de um inquérito14. 
A situação relativa às várias medidas 
aplicadas nos Estados‑Membros visita ‑
dos é apresentada no anexo I.13 Para efeitos do presente 
relatório, «Estado‑Membro» 
pode designar o país ou uma 
região ou comunidade 
autónoma desse país.
14 O Tribunal realizou 
um inquérito 
a 19 Estados‑Membros, 
abrangendo uma amostra 
de 25 PDR, com vista a apurar 
as razões pelas quais 
os Estados‑Membros não 
utilizaram plenamente todas 
as medidas disponíveis.
16 Âmbito e método da auditoria
21 
As despesas previstas e incorridas 
com as medidas de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
foram elevadas nestes Estados‑Mem ‑
bros (ver  figura 3 ). A escolha dos 
Estados‑Membros pelo Tribunal foi 
determinada pelo seu objetivo de 
abranger as quatro medidas (ver pon ‑
to 4) e de ter uma cobertura geográfi ‑
ca equilibrada. As visitas de auditoria 
e o inquérito abrangeram os Esta ‑
dos‑Membros responsáveis por mais 
de 65% das despesas com medidas 
de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos. Figura 3Período de desenvolvimento rural de 2007‑2013  — Medidas de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos: os 20 PDR com despesas mais elevadas até 
dezembro de 2012
Fonte:  Dados da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural.0 10 20 30 40 50 60 70 80
...................................................................................................................................................... ................ ................ ................ ............ .... ................ ..........................................................................................................................................................................................
........................ ................ ................ ................ ............ .... ................ ........................................................................................................................ .... ................ ........................................ ........ .... ...... ....
.................... ................ .... ................ .................................................... .............. ........ .... ................ .... ................ .................... ................ ........ .... ....
................................................................................................ .................. ..
.... ............................................................................
Medidas de aconselhamento Medidas de transferência de conhecimentosmilhões de euros
Suécia
Reino Unido – Inglaterra
Áustria
Hungria
França – Reunião
Dinamarca
França Continental
Polónia
Finlândia Continental
Eslováquia
Portugal Continental
Espanha – Galiza
Espanha – Andaluzia
Bélgica – Flandres
República Checa
Reino Unido – Gales
Lituânia
Roménia
Itália – Piemonte
França – Guadalupe
17
 Observações
Parte I  — Procedimentos 
destinados a identificar 
e selecionar os serviços 
de  aconselhamento 
e de  transferência 
de  conhecimentos 
mais  relevantes
22 
Com vista a avaliar se foram seleciona ‑
das as atividades de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
mais relevantes, o Tribunal aplicou os 
seguintes critérios:
 ο o FEADER só deve ser utiliza ‑
do para financiar as atividades 
que apoiem a concretização dos 
objetivos específicos dos Esta ‑
dos‑Membros definidos para as 
medidas, para evitar o financia ‑
mento arbitrário de qualquer tipo 
de formação ou aconselhamento 
aos operadores rurais. Uma análise 
das necessidades em matéria de 
conhecimentos e competências 
dos operadores rurais, suficiente ‑
mente específica para permitir aos 
Estados‑Membros orientar a ajuda 
para atividades concretas, constitui 
um pré‑requisito;
 ο o Feader deve financiar apenas 
formação e aconselhamento de 
elevada qualidade. Os prestadores 
de elevada qualidade têm uma 
importância essencial, pelo que as 
autoridades dos Estados‑Membros 
devem dispor de requisitos e pro ‑
cedimentos pertinentes;
 ο a seleção dos prestadores e das 
atividades deve ser efetuada 
através de concursos justos 
e transparentes;
 ο a Comissão deve aprovar apenas 
os PDR que identificam claramente 
as necessidades em matéria de 
conhecimentos e competências 
dos operadores rurais. Se neces ‑
sário, a Comissão deve fornecer orientações aos Estados‑Membros, 
no sentido de os ajudar a instaurar 
melhores procedimentos de avalia ‑
ção das necessidades.
Os Estados‑Membros 
assinalaram as necessidades 
de competências dos 
operadores rurais em termos 
tão genéricos que quase 
todos os tipos de atividade 
podiam ser financiados
23 
A seleção e a realização de atividades 
norteadas pelas necessidades exigem 
que os Estados‑Membros analisem e de ‑
terminem as preferências individuais dos 
operadores rurais, e que identifiquem 
as necessidades objetivas em matéria 
de conhecimentos e competências da 
economia e sociedade rurais, antes de 
iniciar a planificação e/ou seleção das 
atividades de formação. Estas necessi ‑
dades podem variar a curto ou médio 
prazo. Os procedimentos analíticos e de 
planificação deverão, pois, ser suficiente ‑
mente flexíveis para conseguir acompa ‑
nhar estas variações.
24 
Assim, o Tribunal esperaria que os 
Estados‑Membros aferissem, para 
fins estratégicos, as necessidades em 
matéria de conhecimentos e com ‑
petências durante um período mais 
alargado (equivalente ao período de 
programação, por razões de ordem 
prática) e que dispusessem de proce ‑
dimentos recorrentes para determinar 
as necessidades a curto e médio prazo. 
Após estas análises, os Estados‑Mem ‑
bros deveriam dispor de informações 
suficientes para especificar os serviços 
exigidos em convites à apresentação 
de propostas ou concursos, tal como 
ilustrado na figura 4 .
18 Observações
25 
O Tribunal examinou os planos es ‑
tratégicos nacionais, os PDR e outros 
documentos estratégicos, bem como 
estudos disponíveis, normas de exe ‑
cução e as especificações de serviços 
relativas à contratação específica refe ‑
rente a esses tipos de atividade. Assim, 
constatou que os Estados‑Membros 
auditados assinalaram e determinaram 
as necessidades em matéria de conhe ‑
cimentos e competências dos opera ‑
dores rurais em termos meramente 
genéricos, o que serve o objetivo 
estratégico. Todavia, nenhum dos Esta ‑
dos‑Membros auditados identificou de 
forma mais aprofundada as atividades 
mais relevantes (ou seja, os cursos de 
formação concretos) nos domínios 
em causa. Corre‑se, assim, o risco de 
serem financiadas atividades genéricas e orientadas pelos prestadores, tais 
como cursos básicos de informática, 
que podem não se basear em necessi ‑
dades identificadas (ver  caixa 2 ).Figura 4Análise recorrente das necessidades para a seleção das atividades 
de  aconselhamento e de transferência de conhecimentos no âmbito 
do  desenvolvimento rural
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Avaliação /f_inalAnálise das necessidades a longo prazo e programação
Próximo período
Ano 2Ano 7 Ano 3 Ano 1
Avaliação Análise das 
necessidades
a curto prazoSeleção
do projeto
Execução
do projeto
Caderno de 
encargos
19 Observações
Exemplos de definições genéricas das necessidades em matéria 
de  conhecimentos e competências que não foram mais especificadas 
para  fins de contratação pública
Reino Unido (Inglaterra):
O Reino Unido (Inglaterra) utilizou procedimentos em vários níveis de gestão para determinar as necessidades 
em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais. Esta medida não resultou, porém, numa 
especificação pormenorizada dos serviços de transferência de conhecimentos no âmbito da contratação pú ‑
blica. Consequentemente, as autoridades basearam‑se nas propostas pormenorizadas dos prestadores.
Em termos gerais, o PDR alude a défices de competências nos setores agrícola, alimentar e silvícola e men ‑
ciona a formação enquanto prioridade para melhorar a sua competitividade e contribuir para um melhor 
ambiente e para comunidades saudáveis e prósperas. Com o apoio de uma assembleia de partes interessadas, 
foi elaborado um quadro geral de seis grupos de cursos, que constituiu a base de todos os procedimentos de 
concurso realizados pelas autoridades. Foi então lançada uma série de miniconcursos para a adjudicação das 
atividades correspondentes. No entanto, o Tribunal constatou que as especificações de serviços dos minicon ‑
cursos continuavam a ser muito gerais e que as autoridades se baseavam nos planos de realização dos presta ‑
dores, transmitidos juntamente com cada proposta.
Áustria:
De forma semelhante, o PDR na Áustria dizia respeito a prioridades relevantes da União Europeia e ao baixo 
nível de escolaridade no setor primário. Os domínios temáticos relativos às medidas em causa foram estabe ‑
lecidos nas normas de execução aplicáveis15, mas de uma forma muito genérica (por exemplo, a «melhoria da 
eficiência e da competitividade das empresas agrícolas e silvícolas»). As normas de execução estipulavam que 
uma conferência específica, com a inclusão das partes interessadas, sugeriria mais especificações e priorida ‑
des ao Ministério da Agricultura (BMLFUW), que teriam de ser tomadas em consideração pelas autoridades de 
licenciamento no âmbito da seleção dos projetos. Apesar das dez reuniões realizadas, não foram comunicadas 
mais especificações e, por conseguinte, a seleção de projetos teve apenas por base os domínios temáticos 
gerais mencionados nas normas de execução.
15 Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des 
Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 -2013 «Sonstige Maßnahmen» .Caixa 2

20 Observações
26 
Os Estados‑Membros auditados 
incluíram os prestadores e as partes 
interessadas no processo de definição 
das prioridades ou dos domínios temá ‑
ticos dos serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos, 
através de reuniões e de grupos de 
trabalho ou dando‑lhes a oportunida ‑
de de apresentar propostas escritas. 
A participação dos prestadores e das 
partes interessadas deveria propiciar 
serviços que respondam melhor às 
necessidades dos grupos visados. 
Todavia, as partes interessadas podem 
igualmente ter interesse em promover 
serviços populares ou já disponíveis, 
em vez de colmatar as lacunas efetivas 
dos operadores rurais em matéria de 
conhecimentos e competências. Os 
Estados‑Membros devem, portanto, 
tomar em consideração pareceres 
e propostas externos, devendo, porém, 
decidir sempre de forma imparcial se, 
de facto, as atividades propostas pelos 
prestadores de serviços suprem as 
reais necessidades dos operadores ru ‑
rais e se estão facilmente acessíveis no 
mercado a preços razoáveis. O Tribunal 
não encontrou provas de que tal acon ‑
teceu. Consequentemente, as autori ‑
dades basearam‑se num procedimento 
essencialmente ascendente, no qual 
os prestadores propõem os cursos que 
devem ser efetivamente adjudicados, 
em vez de satisfazerem necessidades 
claramente definidas e expressas pelas 
próprias autoridades.27 
Uma análise insuficiente das propostas 
dos prestadores de serviços não só 
implica o risco de financiar atividades 
irrelevantes, mas também o de dupli ‑
car atividades de formação já disponí ‑
veis no mercado e de pagar montantes 
superiores ao preço de mercado (ver 
pontos 54 e 55). Trata‑se de uma des ‑
pesa pública desnecessária e de uma 
possível distorção dos mercados de 
serviços existentes.
21 Observações
28 
Outro exemplo de avaliações insu ‑
ficientes nesta matéria diz respeito 
à medida 115. Através desta medida, 
o FEADER deve financiar as despesas 
decorrentes da criação de serviços 
(designadamente custos de pessoal, 
novas instalações, equipamentos, 
etc.)16. Contudo, o Tribunal detetou 
que a medida 115 foi, em alguns casos, 
utilizada para financiar órgãos con ‑
sultivos há muito implantados para 
a criação de serviços que, na verdade, 
não eram novos e diziam respeito à in ‑
clusão de novos assuntos (decorrentes 
de novos requisitos regulamentares) 
no aconselhamento. No Reino Unido 
(Inglaterra), os potenciais prestadores 
de novos serviços tiveram de demons ‑
trar o défice existente na prestação 
de aconselhamento adequado num 
domínio específico, o que não se verifi ‑
cou em Espanha (Galiza) (ver  caixa 3 ). 
A medida 115 não foi utilizada nos 
restantes Estados‑Membros auditados.
Espanha (Galiza)  — Financiamento da criação de «novos» serviços que, 
na  verdade, não eram novos
A Espanha (Galiza) atribui financiamento a prestadores para a criação de serviços de aconselhamento suposta ‑
mente «novos» que, na verdade, já existiam antes da execução do PDR de 2007‑2013. O financiamento destina‑se 
a tópicos de aconselhamento considerados novos, independentemente de haver ou não uma necessidade ou 
uma procura evidente por parte dos operadores rurais e/ou de as estruturas existentes serem suficientes para 
absorver esse novos tópicos (ou seja, de a prestação de aconselhamento sobre novos tópicos exigir o recruta ‑
mento de mais pessoal, o arrendamento de instalações adicionais e/ou a compra de novos equipamentos).
Atendendo ao facto de ter reduzido o seu pessoal no final do período de apoio de cinco anos, o prestador de servi ‑
ços auditado também parece depender do financiamento do Feader para cobrir os seus custos de  funcionamento.
Além do financiamento de prestadores de serviços existentes, há igualmente um risco de sobrefinanciamento dos 
custos de pessoal dos prestadores. Esses custos são abrangidos pela medida 115, mas são também financiados atra ‑
vés da medida 114, que subsidia os encargos pagos pelos agricultores aos prestadores pelo seu aconselhamento.Caixa 3  
16 Artigo 25.º do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 
do Conselho, de 
20 de setembro de 2005, 
relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) (JO L 277 de 
21.10.2005, p. 1): «O apoio [...] 
é concedido a fim de cobrir 
os custos decorrentes da 
criação de serviços de gestão 
agrícola, de substituição 
agrícola e de 
aconselhamento agrícola, 
bem como de serviços de 
aconselhamento florestal, 
sendo degressivo ao longo 
de um período máximo de 
cinco anos a partir da criação 
desses serviços.»
22 Observações
29 
A auditoria demonstrou que, apesar 
de uma análise das necessidades 
insuficiente, o Feader tem igualmen ‑
te cofinanciado ações relevantes de 
aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos, o que, no entanto, não 
resultou de uma identificação e ade ‑
quação às necessidades específicas 
(ver  caixa 4 ).
Exemplos de financiamento de projetos relevantes e inovadores
Suécia: « Generationsskifte »
O projeto « Generationsskifte » (mudança de geração) diz respeito à transmissão de uma exploração agrícola de 
uma geração para a seguinte. A sua importância é crescente, dada a tendência de envelhecimento da popu ‑
lação ativa no setor agrícola (mais de 50% dos agricultores na Suécia e na União Europeia têm idade igual ou 
superior a 55 anos17). O curso de formação de um dia examinado na Suécia faculta principalmente informações 
sobre questões económicas e financeiras (designadamente a tributação) e do direito civil. Os aspetos psico ‑
lógicos e emocionais, que têm igualmente relevo na transmissão de uma exploração agrícola familiar, são 
abordados, mas são mais aprofundados em sessões de acompanhamento igualmente disponíveis.
Suécia: « Grön Arena »
O projeto « Grön Arena » destina‑se a apoiar explorações agrícolas que prestam serviços relativos à assistência 
social, educação, saúde e lazer, organizando, por exemplo, atividades em explorações agrícolas para pessoas 
idosas ou para crianças depois das aulas, atividades de bem‑estar no campo ou com animais, etc. Este projeto 
responde a necessidades sociais e proporciona aos agricultores uma possível diversificação de rendimentos. 
Depois de ter sido ensaiado numa região, o projeto foi alargado a todo o país.
Áustria: curso de gestão destinado a mulheres em zonas rurais
O objetivo deste curso de gestão passava por incentivar e permitir às mulheres assumir lugares de responsa ‑
bilidade em empresas rurais e grupos da sociedade, servindo, desta forma, de referência para outras mulheres 
e encorajando‑as a estarem mais ativas no desenvolvimento rural. A pertinência deste curso provém nitida ‑
mente das orientações estratégicas comunitárias relativas ao período de programação de 2007‑201318, que 
estabelecem os objetivos explícitos de incentivar a entrada das mulheres no mercado do trabalho e de ter em 
conta as suas necessidades de formação (ver também a  caixa 9  para mais informações sobre este curso).
17 Comissão Europeia (2015): Fichas informativas sobre os Estados‑Membros (Suécia, p. 13, e União Europeia, p. 17): http://ec.europa.eu/agriculture/
statistics/factsheets/index_en.htm .
18 Decisão 2006/144/CE do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, relativa às orientações estratégicas comunitárias de desenvolvimento rural 
(período de programação 2007‑2013) (JO L 55 de 25.2.2006, p. 20).Caixa 4

23 Observações
Os Estados‑Membros 
nem sempre verificam as 
qualificações e a experiência 
dos prestadores
30 
Com vista a garantir a qualidade e a 
eficácia dos serviços de aconselha ‑
mento e de transferência de conheci ‑
mentos propostos, as entidades que 
os prestam devem ter competência no 
que toca quer às qualificações, expe ‑
riência e formação regular do pessoal, 
quer às suas capacidades administrati ‑
vas e técnicas.
31 
Em relação aos serviços de aconselha ‑
mento, o Tribunal constatou que as 
normas previstas19 foram observadas 
por todos os Estados‑Membros, que 
permitiram aos agricultores e proprie ‑
tários florestais escolher a partir de 
uma lista de prestadores autorizados. 
Contudo, na Suécia, os requisitos de 
qualificação e experiência referiam‑se 
apenas ao aconselhamento sobre con ‑
dicionalidade e segurança no trabalho, 
uma vez que eram propostos outros 
tipos de aconselhamento aos agricul ‑
tores no âmbito da medida 111, para 
a qual não tinham sido estabelecidos 
requisitos equivalentes.32 
Na ausência de normas da União Euro ‑
peia pertinentes, a Suécia não definiu 
requisitos em matéria de medidas de 
transferência de conhecimentos. Ou ‑
tros Estados‑Membros auditados esta ‑
beleceram critérios de elegibilidade ou 
de adjudicação pertinentes, ainda que 
a auditoria tenha revelado que os pro ‑
cedimentos de avaliação das qualifi ‑
cações dos prestadores eram bastante 
ineficazes, não obstante a constatação 
de algumas boas práticas.
33 
A Áustria e o Reino Unido (Inglaterra) 
dispõem de requisitos exigentes ao 
nível dos prestadores. Na Áustria, os 
prestadores de serviços de transfe ‑
rência de conhecimentos apenas são 
elegíveis se forem titulares de um cer ‑
tificado de gestão da qualidade válido 
para institutos de formação de adultos. 
No Reino Unido (Inglaterra), os presta ‑
dores de serviços interessados devem 
fornecer provas das suas competências 
financeiras, técnicas ou profissionais 
na primeira fase de um procedimento 
de concurso em três fases. Ainda assim, 
a auditoria revelou que, em ambos os 
casos, as autoridades não verificaram 
sistematicamente as qualificações e a 
experiência das entidades que minis ‑
tram cursos e dos respetivos formado ‑
res (ver igualmente a  caixa 5 ).
Áustria: não verificação dos certificados de gestão da qualidade 
dos  prestadores de formação
A fim de controlar o critério de elegibilidade segundo o qual os prestadores de serviços de transferência de 
conhecimentos devem ser titulares de um certificado de gestão da qualidade, as autoridades austríacas ins ‑
creveram pontos pertinentes nas suas listas de verificação. No entanto, o Tribunal constatou que, em quatro 
dos 30 casos, as autoridades confirmaram o respetivo ponto da sua lista de verificação sem que esse certifica ‑
do existisse.
O total das despesas públicas pagas a estes quatro prestadores ascendeu a 3,6 milhões de euros (Feader: 1,8 mi ‑
lhões de euros), dos quais cerca de 3,1 milhões de euros (Feader:  1,6 milhões de euros) diziam respeito a um único 
prestador. Em outubro de 2014, esse mesmo prestador anunciou que passava a ser titular do certificado de gestão 
da qualidade, apesar de ministrar cursos de formação desde 2007.Caixa 5
19 Ver o n.º 2 do artigo 15.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão, de 
15 de dezembro de 2006, que 
estabelece normas de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do 
Conselho relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) (JO L 368 de 
23.12.2006, p. 15):  
“2. As autoridades 
e organismos escolhidos para 
prestar serviços de 
aconselhamento aos 
agricultores devem dispor dos 
recursos adequados, em 
termos de pessoal qualificado 
e de equipamento 
administrativo e técnico, bem 
como de experiência e de 
fiabilidade no que respeita às 
exigências, requisitos 
e normas referidos no n.º 1, 
alíneas a) e b) do segundo 
parágrafo, do artigo 24.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005.”
24 Observações
34 
Registaram‑se problemas semelhantes 
de controlo insuficiente das qualifi ‑
cações dos prestadores na Polónia 
e em Espanha (Galiza). As autoridades 
basearam‑se nas informações dos 
prestadores, sem as confrontar com 
os documentos comprovativos. Em 
Espanha (Galiza), a partir do momento 
em que as próprias autoridades minis ‑
traram cursos de formação, partiu‑se 
do princípio que as qualificações e a 
experiência do pessoal, bem como as 
capacidades técnicas e administrativas, 
estavam garantidas, não tendo sido 
efetuados controlos.
A seleção de atividades e de 
prestadores padece de uma 
falta de concorrência leal 
e transparente
35 
A concorrência incentiva os prestado ‑
res a melhorar a qualidade dos seus 
serviços, a oferecer bons preços e a 
propor serviços norteados pelas ne ‑
cessidades, pelo que deveria permitir 
rentabilizar melhor o dinheiro dos 
contribuintes europeus. Os princípios 
fundamentais da concorrência são 
a equidade e a transparência. Além 
disso, tal como referido no ponto 24, 
as autoridades competentes devem ter 
uma ideia clara dos serviços neces ‑
sários para poderem especificar os 
serviços exigidos tanto nos convites 
à apresentação de propostas como 
nos concursos, ou estabelecer critérios 
pertinentes para a seleção das ativida ‑
des relevantes.
36 
No que se refere às medidas de trans ‑
ferência de conhecimentos, os Esta ‑
dos‑Membros auditados têm formas 
diferentes de selecionar os prestadores 
e os serviços, que variam desde a au ‑
sência de concorrência até à prestação 
interna por parte das autoridades ou de organismos associados, passando 
por convites únicos à apresentação 
de propostas e a aplicação de pro ‑
cedimentos de contratação pública. 
Contudo, apesar de os procedimentos 
utilizados serem muito variados, o Tri ‑
bunal constatou que, em geral, foram 
recorrentemente selecionadas, e rece ‑
beram a maior parte do financiamento 
do Feader, as propostas dos presta ‑
dores de serviços de transferência de 
conhecimentos há muito constituídos 
e com boa implantação. O Tribunal 
entende que este facto se deveu à falta 
de concorrência e/ou à falta de equida ‑
de e transparência.
37 
Nos pontos que se seguem, o Tribunal 
apresenta os procedimentos verifica ‑
dos nos diferentes Estados‑Membros 
auditados e certos riscos e constatações 
respeitantes a esses procedimentos.
Ausência de seleção 
concorrencial dos prestadores 
e dos serviços: Áustria e Suécia
38 
As propostas de projetos podem ser 
solicitadas ou apresentadas em qual ‑
quer momento durante o período de 
programação, ou seja, sem períodos 
ou prazos estipulados. Daí decorre 
a impossibilidade de efetuar uma apre ‑
ciação e uma seleção concorrencial 
dos projetos e prestadores. Acresce 
que os prestadores não têm incentivos 
para propor serviços bem concebidos 
e particularmente orientados para as 
necessidades, ou seja, há um elevado 
risco de a maior parte da ajuda fi ‑
nanceira ser despendida em serviços 
orientados pelos prestadores.
25 Observações
39 
À data da auditoria, um grupo de 
institutos públicos de formação havia 
recebido, na Áustria, 77,3% do finan ‑
ciamento do Feader disponível para 
a medida 111 e 54,3% no caso da me ‑
dida 331. Esses institutos de formação 
dispõem de uma vantagem concor ‑
rencial em relação a outros presta ‑
dores, pois nenhum outro prestador 
teve a oportunidade de participar em 
reuniões oficiais organizadas pelas au ‑
toridades, nas quais foram debatidos 
novos cursos e normas de execução. 
Um relatório de avaliação encomenda ‑
do pelas autoridades austríacas cons ‑
tatou que as províncias ( Bundesländer ) 
aprovaram, quase exclusivamente, 
cursos de formação já oferecidos por 
esses institutos, com efeitos de inércia 
potencialmente elevados20.
Prestação de serviços interna: 
Espanha (Galiza) e Suécia
40 
O fornecimento interno de serviços foi 
considerável em Espanha (Galiza) (89% 
do orçamento da medida 111) e na Suécia 
(61% do orçamento da medida 111 e 35% 
no caso da medida 331). Não foi dada 
aos prestadores privados a possibilidade 
de executar esses projetos, que, em vez 
disso, foram diretamente aprovados pelas 
autoridades do Estado‑Membro. O Tri ‑
bunal não encontrou procedimentos de 
decisão documentados nos quais tivesse 
sido fixado um limite máximo financeiro 
e/ou justificado o fornecimento interno 
(por exemplo, a presença interna de 
capacidades e conhecimentos especia ‑
lizados, necessidades de competências 
não cobertas pelo mercado).41 
Na Suécia, os projetos internos eram 
tratados da mesma forma que os 
projetos levados a cabo por prestado ‑
res externos de formação. Ou seja, as 
atividades eram aprovadas por uma 
unidade organizacional diferente sob 
a mesma autoridade. Todavia, os proje ‑
tos não foram classificados e o Tribunal 
constatou que diversas verificações fo ‑
ram meras formalidades (ver ponto 53).
42 
Foram igualmente externalizados pro ‑
jetos internos, mas o custo das ativi ‑
dades administrativas associadas (por 
exemplo, a redação de um anúncio de 
concurso, a verificação das propostas 
recebidas), que, na verdade, incluíam 
uma parte das tarefas habituais das 
autoridades, foi imputado ao proje ‑
to. Além disso, a auditoria encontrou 
exemplos de execução interna de 
projetos pelas autoridades que foram 
significativamente mais dispendiosos 
do que os equivalentes já disponíveis 
no mercado sem o apoio do Feader 
(ver ponto 55).20 Mandl, C. e Kuttner, T., 
«Bildungsevaluierung Ländliche 
Entwicklung LE 07-13 – 
Endbericht» , Viena, 2013, p. 107.  
Efeito de inércia: situação em 
que uma atividade ou um 
projeto subsidiado teria sido 
total ou parcialmente 
realizado sem a ajuda 
concedida.
26 Observações
Convites à apresentação de 
propostas: Espanha (Galiza)
43 
Em Espanha (Galiza), apenas 11% do 
orçamento da medida 111 foi executa ‑
do por meio de um processo de sele ‑
ção concorrencial, ou seja, os convites 
anuais à apresentação de propostas. 
As propostas recebidas foram aprecia ‑
das com base num sistema de pontos 
de mérito para diferentes critérios, 
que foram comunicados aos poten ‑
ciais prestadores. Porém, a auditoria 
revelou a inexistência de um método 
objetivo de atribuição dos pontos de 
mérito. Assim, as candidaturas rece ‑
beram 0 pontos (quando faltavam as 
informações exigidas) ou a pontuação 
máxima (quando estavam preenchidos 
os respetivos campos, mesmo que os 
dados não fossem específicos). Por 
conseguinte, o procedimento de sele ‑
ção não foi transparente nem forneceu 
garantias de terem sido selecionados 
os melhores prestadores e serviços.
Contratação pública: Reino 
Unido (Inglaterra) e Polónia
44 
A contratação pública ou concurso 
é um procedimento de seleção con ‑
correncial que observa normas forma ‑
lizadas. Se for corretamente aplicado, 
fornece garantias razoáveis de equida ‑
de e transparência e proporciona bons 
resultados em termos de seleção dos 
prestadores e projetos. No entanto, 
o Tribunal detetou vários problemas 
que suscitam preocupação.45 
Um problema encontrado no Reino 
Unido (Inglaterra) diz respeito à sub ‑
contratação. O procedimento de 
contratação pública em várias fases 
e a dimensão dos lotes favorecem os 
maiores prestadores. Os prestadores 
mais pequenos só podem integrar uma 
estrutura de fornecimento recorren ‑
do à subcontratação. As autoridades 
inglesas exigem aos proponentes que 
facultem informações pertinentes, por 
exemplo, os seus acordos com empre ‑
sas subcontratadas, a gestão dos con ‑
tratos e a comunicação prevista, a fim 
de assegurar a obtenção dos resultados 
pretendidos. Por outro lado, não exer ‑
cem um controlo direto sobre a sub ‑
contratação e dependem do principal 
prestador para a seleção das empresas 
subcontratadas e a faturação dos ser ‑
viços prestados. Esta situação resultou 
no pagamento à principal empresa 
contratante de montantes de lucros 
excessivos por parte das autoridades, 
um aspeto aprofundado na parte II do 
presente relatório (ver  caixa 8 ).
46 
Na Polónia, o procedimento de con ‑
tratação pública foi posto em causa 
por um sistema de adjudicação mal 
concebido, que favorece os consórcios 
bem implantados, em detrimento dos 
novos prestadores. As constatações 
do Tribunal demonstram igualmente 
que não basta às autoridades efetuar 
uma avaliação global dos consórcios 
candidatos, devendo igualmente ser 
avaliadas as capacidades e funções de 
cada membro (ver  caixa 6 ).
27 Observações
As orientações da Comissão 
para os Estados‑Membros 
sobre as medidas 
de aconselhamento 
e de transferência 
de  conhecimentos 
eram  limitadas
47 
A Comissão aprovou os PDR no início 
do período de programação e não 
exigiu aos Estados‑Membros que 
identificassem claramente as necessi ‑
dades em matéria de conhecimentos 
e competências dos operadores rurais 
nos respetivos documentos de pro ‑
gramação ou que descrevessem os 
seus processos de seleção. Além disso, 
não emitiu orientações adequadas no 
período de programação de 2007‑2013 
que pudessem ter ajudado os Esta ‑
dos‑Membros a estabelecer melhores 
procedimentos. Relativamente ao novo 
período de programação, a Comissão 
elaborou orientações mais amplas sobre as medidas, sem entrar em por ‑
menores sobre a forma de identificar 
as necessidades em matéria de conhe ‑
cimentos e competências (por exem ‑
plo, através de procedimentos flexíveis 
de análise e planeamento). Atendendo 
aos documentos de programação 
disponíveis à data da auditoria, o Tri ‑
bunal não encontrou provas de que os 
Estados‑Membros tivessem melhorado 
a sua avaliação das necessidades em 
matéria de conhecimentos e compe ‑
tências (ver pontos 23‑29).O sistema de adjudicação na Polónia está mal concebido e é mal aplicado
Os prestadores recentemente constituídos e com menos de dois anos de experiência nunca 
conseguem atingir o número mínimo de pontos relativos à experiência organizacional, sendo, 
à partida, excluídos da ajuda financeira, independentemente da qualidade das atividades que propõem.
Além disso, o regulamento de execução polaco permite a atribuição de três pontos relativos à «partilha de 
experiências na organização de formações» em casos em que uma organização agrícola é membro de um 
consórcio concorrente. O Tribunal constatou que as autoridades atribuíram três pontos a um consórcio desse 
género, embora as funções de prestação de serviços da organização agrícola fossem pouco significantes, não 
sendo sequer remuneradas. Uma análise de diversos proponentes selecionados revelou que esses três pontos 
podem ser decisivos para o sucesso num concurso.Caixa 6  

28 Observações
48 
A Comissão não transmitiu orientações 
aos Estados‑Membros, além da disposi ‑
ção jurídica existente relativa aos servi ‑
ços de aconselhamento em 2007‑2013, 
sobre a forma de assegurar que os pres ‑
tadores de serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
sejam fiáveis, devidamente qualificados 
e experientes e que disponham das 
necessárias capacidades administrativas 
e técnicas. No que se refere ao período 
de programação de 2014‑2020, poderão 
ser realizadas determinadas melhorias, 
especialmente devido ao facto de as 
disposições da União Europeia relativas 
às capacidades e qualificações dos pres ‑
tadores terem sido alargadas por forma 
a abranger os serviços de transferência 
de conhecimentos21 (ver pontos 30‑34).
49 
No período de programação 
de 2007‑2013, a Comissão nem sempre 
estava ciente dos problemas relativos 
aos procedimentos aplicáveis à sele ‑
ção dos prestadores e dos serviços, 
não podendo, assim, exigir aos Esta ‑
dos‑Membros a aplicação de medidas 
corretivas (ver pontos 35‑46).
50 
Quanto ao período de programação 
de 2014‑2020, a legislação estipula que 
o procedimento de seleção dos presta ‑
dores de serviços de aconselhamento 
é regido pelo direito dos contratos 
públicos22. Há, portanto, um risco de 
o procedimento de contratação públi ‑
ca selecionar um único proponente por 
área geográfica e/ou temática e reduzir 
as opções dos operadores rurais. Este 
risco pode ser atenuado pelo facto de 
os Estados‑Membros poderem cele ‑
brar acordos‑quadro com diversos 
prestadores23, permitindo assim aos 
operadores rurais escolher entre vários 
prestadores de serviços.51 
Relativamente à seleção dos serviços 
e prestadores de transferência de co ‑
nhecimentos, a legislação aplicável não 
inclui disposições explícitas, mas os Es ‑
tados‑Membros podem escolher entre 
vários procedimentos em conformida ‑
de com a legislação nacional, incluindo 
concursos e o procedimento interno24. 
Não existindo mais orientações espe ‑
cíficas por parte da Comissão, poderão 
manter‑se os problemas identificados 
pelo Tribunal relativamente ao pe ‑
ríodo de programação de 2007‑2013, 
tais como o fornecimento interno sem 
procedimentos de decisão transparen ‑
tes ou justificações, a subcontratação 
não sujeita a controlos administrativos 
e aos mesmos padrões que os con ‑
tratos normais, bem como os proce ‑
dimentos de contratação pública não 
transparentes e/ou equitativos.
Parte II — Procedimentos 
destinados a assegurar 
a boa relação custo‑eficácia 
e a coordenação 
da  prestação de serviços 
de  aconselhamento 
e de  transferência 
de  conhecimentos
Os Estados‑Membros 
aprovaram atividades 
de formação sem efetuar 
controlos eficazes de que os 
seus custos eram razoáveis…
52 
Garantir o controlo dos custos das sub ‑
venções de desenvolvimento rural é um 
elemento fundamental da «boa gestão fi ‑
nanceira» exigida pelos regulamentos fi ‑
nanceiros da União, nos termos dos quais 
todos os gestores do orçamento da UE 
devem aplicar o princípio da economia: 
apoiar propostas adequadas ao melhor 
preço. Para o efeito, os custos devem ser 
controlados a título ex ante , ou seja antes 
da aprovação da subvenção, e antes 
do pagamento.21 N.º 3 do artigo 14.º e n.º 3 
do artigo 15.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013.
22 N.º 3 do artigo 15.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013.
23 Em conformidade com 
o artigo 32.º da 
Diretiva 2004/18/CE.
24 Ficha da medida 
«Transferência de 
conhecimentos e ações 
de informação», versão 
de outubro de 2014.
29 Observações
53 
Tal como salientado pelo Tribunal no 
seu Relatório Especial n.º 22/201425, 
as autoridades dos Estados‑Membros 
não garantem suficientemente a ra ‑
zoabilidade dos custos subjacentes às 
subvenções aprovadas para o desen ‑
volvimento rural. No caso das medidas 
de transferência de conhecimentos, 
as candidaturas de projetos carecem 
frequentemente de pormenores su ‑
ficientes para permitir uma avaliação 
pertinente dos custos em relação às 
atividades previstas. Ainda assim, na 
Áustria e na Suécia, as autoridades 
aprovaram esse tipo de candidaturas 
genéricas de projetos e indicaram nas 
suas listas de verificação que a razoabi ‑
lidade dos custos tinha, de facto, sido 
controlada. A  caixa 7  apresenta outros 
exemplos que ilustram as insuficiên ‑
cias nos controlos ex ante  realizados 
nos Estados‑Membros.… e há indícios de que por vezes 
pagaram montantes excessivos 
por serviços de formação ou 
aconselhamento que não eram 
devidamente justificados
54 
Conforme descrito anteriormente, as 
autoridades dos Estados‑Membros 
devem verificar a razoabilidade dos 
custos das subvenções que aprovam. 
Contudo, pode acontecer os custos 
incorridos serem diferentes dos custos 
aprovados na fase de candidatura: 
tanto as especificações como os pre ‑
ços podem mudar. As autoridades dos 
Estados‑Membros necessitam, então, 
de regras e de sistemas para dete ‑
tar desvios significativos nos custos 
aprovados para o projeto e verificar 
se os custos revistos continuam a ser 
razoáveis antes de pagar a subvenção.25 Ver o Relatório Especial 
n.º 22/2014, «Aplicar 
o princípio da economia: 
manter sob controlo os custos 
das subvenções financiadas 
pela UE a projetos de 
desenvolvimento rural» 
(http://eca.europa.eu ).
Exemplos que ilustram as insuficiências nos controlos ex ante  
da  razoabilidade dos custos
Reino Unido (Inglaterra):
As autoridades receberam apenas uma proposta, apresentada por um prestador de formação no âmbito de 
um concurso, que aceitaram sem comparar os preços com os custos históricos ou com outras referências. 
O Tribunal verificou que o preço por formando apresentado às autoridades era entre duas a oito vezes supe ‑
rior ao preço normalizado anunciado no folheto do prestador.
Espanha (Galiza):
Foi aceite um aumento do orçamento de um projeto de formação sem terem sido pedidos documentos com ‑
provativos para justificar o aumento proposto.
Áustria:
O orçamento de um grande projeto foi aumentado duas vezes, resultando numa subvenção global de 2,7 mi ‑
lhões de euros. As autoridades aprovaram esse aumento do orçamento alegando que os cálculos dos custos 
apresentados tinham por base os pagamentos efetivamente realizados a atividades semelhantes em anos 
anteriores. Todavia, o Tribunal não encontrou provas da realização de controlos adequados.Caixa 7

30 Observações
55 
O Tribunal detetou várias insuficiên ‑
cias nos procedimentos durante a fase 
de pagamento, que se traduziram em 
pagamentos incorretos, pagamentos 
excessivos ou incerteza quanto à exa ‑
tidão do montante pago, tal como 
ilustrado a seguir:
 ο a formação obrigatória para 
agricultores, por exemplo, sobre 
o manuseamento de produtos 
fitossanitários e o bem‑estar 
animal, assegurada diretamente 
pelas autoridades regionais por 
2 680 euros e 2 030 euros, respe ‑
tivamente, estava disponível na 
zona por um preço muito inferior 
(150 euros e 200 euros, respetiva ‑
mente) (Espanha  ‑ Galiza);
 ο os pagamentos não foram ajus ‑
tados com base na presença real 
dos participantes na formação, 
ainda que fosse essa a moda ‑
lidade de cobrança do projeto 
(Espanha  ‑ Galiza);
 ο as listas de presença na forma ‑
ção não eram fiáveis: tinham sido 
previamente assinadas, revelavam 
sinais de alteração por terceiros, 
ou não puderam ser interpreta ‑
das devido aos diferentes sinais 
e códigos utilizados (Polónia 
e Espanha ‑ Galiza);
 ο os custos cobrados à autoridade 
do Estado‑Membro pelos cursos 
de formação foram muito superio ‑
res aos montantes efetivamente 
pagos às empresas subcontra ‑
tadas (Reino Unido  ‑ Inglaterra, 
ver  caixa 8 ); ο Ino caso dos projetos executados 
pelas próprias autoridades do 
Estado‑Membro, não foi possível 
estabelecer a ligação entre os cus ‑
tos de uma atividade de formação 
individual e o correspondente pe ‑
dido de pagamento apresentado 
ao organismo pagador dentro de 
um prazo razoável (Suécia);
 ο não era obrigatório manter re ‑
gistos do tempo, ou as regras de 
registo do tempo não eram claras 
ou não permitiam uma correta 
contabilização do tempo efetiva ‑
mente despendido em atividades 
de formação quer pelos prestado ‑
res quer pelas próprias autoridades 
públicas (Suécia, Polónia e Espa ‑
nha). No caso das autoridades 
públicas, corre‑se, assim, o risco de 
as atividades abrangidas pela sua 
esfera normal de competências se ‑
rem imputadas a projetos cofinan ‑
ciados pelo Feader (ver igualmente 
o ponto 42);
 ο alguns serviços de aconselhamen ‑
to foram financiados na íntegra 
(Suécia), contrariando as disposi ‑
ções jurídicas, que limitam a taxa 
de financiamento a 80%;
 ο nem sempre existem acordos cla ‑
ros com formadores ou oradores 
externos e as suas faturas não são 
suficientemente pormenorizadas 
para permitir tanto a exatidão 
como a razoabilidade dos custos 
e o estabelecimento da ligação 
com o projeto (Áustria e Suécia).
31 Observações
Lucros excessivamente elevados no Reino Unido (Inglaterra)
No Reino Unido (Inglaterra), apesar de ser aplicado um procedimento de contratação pública, as autoridades 
do Estado‑Membro pagaram preços excessivamente elevados por vários cursos de formação. Um pedido de 
pagamento apresentado por um prestador em relação a três cursos indicava custos 13,8 vezes superiores 
aos custos de formação diretos pagos pelo mesmo às empresas que subcontratara. A falta de otimização dos 
fundos desse contrato fora igualmente referida por um inspetor do organismo pagador (antes da auditoria 
do Tribunal), mas sem consequências no tocante ao pagamento efetuado. Esta situação levou as autorida ‑
des do Reino Unido a equacionar a criação de um sistema mais rigoroso de acompanhamento dos planos 
de realização.
1 Alguns outros custos dizem respeito aos custos administrativos e de publicidade.
2 Segundo o pedido de pagamento.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Caixa 8
Pagamento total /two.superior
(honorários pagos pelos 
participantes
 e /f_inanciamento público)
13%8%9%
CBA
87%92%91%Curso
9,420 £16,540 £5,536  £
Lucro brutoCustos de formação diretos pagos às empresas subcontratadas1
32 Observações
A cobertura de auditoria da 
Comissão não permitiu obter 
informações suficientes 
sobre as lacunas detetadas 
pelo Tribunal
56 
Através das suas auditorias, a Comis ‑
são deve acompanhar os sistemas de 
gestão e controlo estabelecidos nos 
Estados‑Membros26. Os serviços de 
aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos são considerados 
de elevada importância para a con ‑
tinuação do desenvolvimento da 
sociedade rural e da sua economia. 
Porém, a cobertura de auditoria da 
Comissão para acompanhamento da 
gestão dessas medidas não permitiu 
obter informações pertinentes em 
quantidade suficiente sobre os proce ‑
dimentos de execução e controlo dos 
Estados‑Membros e não detetaram ou 
colmataram qualquer das insuficiên ‑
cias anteriormente salientadas.
57 
A Comissão não realizou auditorias 
específicas das medidas de aconselha ‑
mento e de transferência de conheci ‑
mentos em 2007‑2013, alegando que 
o montante do financiamento em cau ‑
sa era relativamente baixo. Em 2010, 
uma auditoria mais alargada abrangeu 
a medida 111, tendo revelado várias in ‑
suficiências no sistema de gestão e de 
controlo (controlos‑chave) e suscitado 
uma correção financeira27.Os fundos da União Europeia 
não estão coordenados com 
outros fundos para assegurar 
uma prestação eficiente dos 
serviços de aconselhamento 
e de transferência 
de conhecimentos
58 
Como referido no ponto 13, as ativida ‑
des de aconselhamento e de transfe ‑
rência de conhecimentos dos opera ‑
dores rurais podem ser financiadas por 
outras fontes além do Feader. Durante 
as visitas de auditoria, e com base no 
seu inquérito (ver ponto 20), o Tribunal 
constatou a existência desse financia ‑
mento através de outros fundos da 
União Europeia (em especial o FSE), 
bem como de fontes de financiamento 
nacionais e regionais.
59 
A fim de evitar o duplo financiamento 
das mesmas atividades por fundos dife ‑
rentes, os Estados‑Membros devem fixar 
critérios de delimitação entre os vários 
fundos nos respetivos PDR28 e aplicar 
procedimentos de gestão eficazes29.
60 
A delimitação entre os diferentes 
fundos da União Europeia não era, 
porém, uma responsabilidade exclu ‑
siva dos Estados‑Membros. Deveria 
ter sido iniciada ao nível da Comissão, 
com uma coordenação adequada entre 
as direções‑gerais responsáveis pelos 
diversos fundos. A Comissão deveria ter 
avaliado a adequação dos critérios de 
delimitação e tê‑los aprovado no âm ‑
bito dos planos estratégicos nacionais 
de desenvolvimento rural, ter emitido 
orientações e ter verificado a aplicação 
das medidas nos Estados‑Membros.26 N.º 2 do artigo 59.º do 
Regulamento (UE, Euratom) 
n.º 966/2012.
27 As correções financeiras 
podem ser realizadas pela 
Comissão sempre que as 
despesas, operações ou 
práticas sejam irregulares 
e não tenham sido corrigidas 
pelo Estado‑Membro. Podem 
igualmente ser realizadas 
sempre que o sistema de 
gestão e de controlo 
apresente uma deficiência 
grave, que ponha em risco 
a contribuição da UE já paga 
para um programa, ou sempre 
que um Estado‑Membro não 
tenha averiguado as 
irregularidades e introduzido 
as correções necessárias.
28 Artigo 60.º do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005.
29 N.º 5 do artigo 24.º do 
Regulamento (UE) n.º 65/2011 
da Comissão, 
de 27 de janeiro de 2011, que 
estabelece as regras de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do 
Conselho relativas aos 
procedimentos de controlo e à 
condicionalidade no que 
respeita às medidas de apoio 
ao desenvolvimento rural 
(JO L 25 de 28.1.2011, p. 8).
33 Observações
61 
No período de programação 
de 2007‑2013, a Comissão não formu ‑
lou orientações sobre a delimitação 
ou a prevenção do risco de duplo 
financiamento, tendo aprovado os PDR 
dos Estados‑Membros sem exigir mais 
pormenores sobre os mecanismos 
aplicados para evitar o duplo financia ‑
mento. O Tribunal detetou vários casos 
de atividades semelhantes financiadas 
por fundos diferentes e de delimitação 
vaga entre os fundos. A desvanta ‑
gem óbvia desta situação é a possível 
duplicação das estruturas de gestão. 
Quanto maior for a falta de clareza da 
delimitação, combinada com procedi ‑
mentos de gestão que não funcionam 
corretamente, maior será o risco de 
duplo financiamento.
62 
Ainda assim, o Tribunal constatou que 
alguns Estados‑Membros recorreram 
a boas práticas para atenuar o risco de 
duplo financiamento, designadamen ‑
te a aposição de carimbo nas faturas 
(Espanha ‑ Galiza, Áustria e Polónia), 
declarações por parte dos benefi ‑
ciários (Espanha ‑ Galiza), bem como 
consultas entre as autoridades compe ‑
tentes e controlos obrigatórios na fase 
de candidatura (Suécia).63 
No que se refere à delimitação entre 
os diferentes fundos da União Euro ‑
peia, o Tribunal controlou os planos 
estratégicos nacionais e PDR dos 
Estados‑Membros do período de pro ‑
gramação de 2007‑2013, tendo identifi ‑
cado as seguintes insuficiências:
 ο em Espanha (Galiza), as ações de 
formação exteriores ao sistema 
geral de ensino nas zonas rurais 
podiam ser apoiadas pelo Feader, 
pelo FSE ou pelo FEDER. Não fo ‑
ram, contudo, fixados os respetivos 
critérios de delimitação. Encontra ‑
ram‑se exemplos tanto de cursos 
de informática como de cursos de 
empreendedorismo cooperativo 
em zonas rurais financiados pelo 
Feader (medida 111), pelo FEDER 
ou pelo FSE;
 ο no Reino Unido (Inglaterra), os 
cursos financiados pelo FSE sobre 
liderança e gestão, informática 
e competências de secretariado 
estavam abertos a todas as em ‑
presas, incluindo as empresas 
rurais, ainda que, aparentemen ‑
te, os critérios de delimitação 
as excluíssem;
 ο na Polónia, foram financiadas 
atividades de formação semelhan ‑
tes ao abrigo do Programa Ope ‑
racional Capital Humano do FSE 
e da  me dida 111;
 ο na Bélgica (Valónia), podiam ser 
financiadas atividades semelhan ‑
tes ao abrigo da medida 331 e do 
FSE. Esta medida foi iniciada com 
o financiamento do desenvolvi ‑
mento rural, mas foi interrompida. 
As autoridades belgas explicaram 
que os prestadores de formação 
preferiram o financiamento do FSE, 
já que as regras de reembolso dos 
custos do FSE são, na sua opinião, 
menos restritivas do que as regras 
do Feader.
34 Observações
64 
Em Espanha (Galiza), a auditoria 
revelou que o sistema acarretava um 
risco de duplo financiamento, pela 
medida 115 e pelo FSE, dado que os 
custos de pessoal relativos aos agentes 
recém‑contratados eram abrangidos 
por ambos os fundos. Detetou‑se um 
caso em que um prestador de serviços 
tinha sido beneficiário tanto do FSE 
(122 400 euros) relativamente à criação 
de postos de trabalho como da medi ‑
da 115 (124 700 euros).
65 
No novo período de programação 
de 2014‑2020, os regulamentos aplicá ‑
veis salientam a importância de uma 
maior coerência entre os fundos da 
União Europeia. A nova abordagem 
centra‑se menos na delimitação e mais 
na complementaridade. No entanto, 
verificou‑se uma falta de orientação 
operacional por parte da Comissão. 
O Tribunal examinou os acordos de 
parceria e, no caso de vários Esta ‑
dos‑Membros, não é clara a forma 
como as insuficiências de coordenação 
verificadas no período de programa ‑
ção de 2007‑2013 serão colmatadas 
no novo período.Parte III — Procedimentos 
destinados a acompanhar 
e avaliar os resultados 
das  atividades 
de  aconselhamento 
e de  transferência 
de  conhecimentos
66 
O acompanhamento e a avaliação 
constituem elementos essenciais para 
garantir que o orçamento da União 
Europeia é bem aplicado30. Tal como 
ilustrado na figura 4  e no ponto 1, 
o acompanhamento e a avaliação 
podem providenciar dados para 
análises de curto prazo, bem como 
para as especificações do programa no 
período de programação de sete anos 
e ao conceber programas a mais longo 
prazo para o futuro.
67 
Na ausência de um modelo utilizado 
pela Comissão para o efeito, o Tribunal 
faz referência a um modelo reconheci ‑
do para a avaliação dos programas de 
formação: o modelo de quatro níveis de 
Kirkpatrick. Os princípios deste modelo 
aplicam‑se a qualquer programa de 
formação (ver anexo II ). Os quatro níveis 
de Kirkpatrick são concebidos como 
uma sequência de formas de avaliar os 
programas de formação. Ao passar de 
um nível para outro, o processo torna‑se 
mais difícil e moroso, embora cada nível 
subsequente transmita igualmente mais 
informações valiosas31.30 O acompanhamento consiste 
no exame regular das 
despesas, das realizações 
e dos resultados, o que 
permite dispor de informações 
atualizadas para verificar se os 
programas estão a progredir 
como esperado. A avaliação 
assenta numa recolha 
e análise periódicas de provas 
(incluindo das informações 
produzidas no 
acompanhamento) a fim 
de tirar conclusões sobre 
a eficácia e eficiência de um 
programa ou política.
31 Kirkpatrick, Donald L., 
Kirkpatrick, James D., 
Evaluating Training Programs: 
The Four Levels  (Avaliação dos 
programas de formação: os 
quatro níveis), 3.ª edição, 2006, 
p. 21.
35 Observações
68 
As informações recolhidas nos níveis 1 
e 2 (reação e aprendizagem) são essen ‑
cialmente úteis na identificação dos 
problemas relacionados com a qua ‑
lidade do serviço prestado, o âmbito 
da atividade, etc. Podem contribuir 
para aperfeiçoar as especificações das 
ações subsequentes ou para melhorar 
a seleção dos prestadores em con ‑
cursos ou convites à apresentação de 
propostas posteriores. Os níveis 3 e 4 
(comportamento e resultados) podem 
ser utilizados para aferir os impactos 
e as realizações das ações e servir pro ‑
pósitos mais estratégicos, tais como 
a reavaliação das necessidades, a iden ‑
tificação de novas necessidades, etc.
As reações diretas dos 
participantes nas formações 
são frequentemente 
recolhidas pelos prestadores 
de formação, mas raramente 
utilizadas pelas autoridades 
dos Estados‑Membros 
para melhorar as ações 
subsequentes
69 
O Tribunal verificou que, no caso das 
medidas de transferência de conhe ‑
cimentos do Feader, a maioria dos 
Estados‑Membros recolhe reações 
imediatas dos participantes nas for ‑
mações, mas não as utiliza para, tanto 
quanto possível, avaliar a qualidade da 
formação ou modificar os cursos. Al ‑
guns Estados‑Membros acompanham 
as informações sobre a aprendizagem 
efetiva (nível 2).70 
Na maioria dos Estados‑Membros audi ‑
tados, os participantes nas formações 
preenchem formulários de apreciação 
(igualmente designados por «inqué ‑
ritos de satisfação») imediatamente 
após a conclusão de uma formação. 
Trata‑se geralmente de uma iniciativa 
do prestador de serviços, mas as auto ‑
ridades de alguns Estados‑Membros 
desenvolveram diretrizes ou formulá ‑
rios de apreciação normalizados (ver 
igualmente a  caixa 9 ).
71 
São muitos os casos, todavia, em que 
as autoridades dos Estados‑Membros 
não utilizam plenamente as informa ‑
ções recolhidas. Na Polónia, os resul ‑
tados consolidados de apenas uma 
pergunta qualitativa são transmitidos 
às autoridades no relatório final na 
fase de pagamento. Na Áustria, nem 
os formulários de apreciação nem as 
respetivas análises são transmitidos às 
autoridades. Em Espanha (Galiza), no 
caso das ações de formação geridas 
por intervenção direta, os serviços cen ‑
trais das autoridades não recebem os 
formulários preenchidos da parte dos 
coordenadores dos projetos.
36 Observações
72 
A maioria das autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros visitados durante a au ‑
ditoria não controla em que medida os 
participantes adquiriram, de facto, os 
conhecimentos, competências e atitu ‑
des pretendidos graças à sua partici ‑
pação na ação formativa (equivalente 
ao nível 2 do modelo de Kirkpatrick: 
aprendizagem). A título de exem ‑
plo, em Espanha, as autoridades não 
acompanharam a situação com vista 
a contabilizar o número de participan ‑
tes nas formações que, efetivamente, 
realizaram o exame para o qual era 
disponibilizado o curso preparatório. No Reino Unido (Inglaterra), as autori ‑
dades não acompanharam as taxas de 
aprovação nos cursos de certificação, 
tendo o Tribunal detetado exemplos 
em que até o principal contratante 
desconhecia as taxas de aprovação 
nos cursos ministrados pelas empresas 
subcontratadas. Na Polónia, não há 
testes nem entrevistas antes e depois 
da ação de formação para avaliar 
os conhecimentos adquiridos pelo 
formando. O certificado atribuído aos 
participantes no final da ação formati ‑
va constitui uma mera confirmação da 
sua participação, não traduzindo uma 
aprovação num  exame.Exemplos de boas práticas de recolha de informações destinadas 
à avaliação dos projetos
As autoridades polacas  facultam aos prestadores de serviços formulários de apreciação normalizados com 
11 perguntas de teor qualitativo.
As autoridades do Reino Unido (Inglaterra)  permitem que os prestadores utilizem os seus próprios for ‑
mulários de avaliação, mas asseguram, através de diretrizes, que esses formulários preenchem os requisitos 
mínimos. Os formandos têm três ou mais opções (por exemplo, muito satisfeito, satisfeito ou insatisfeito) para 
qualificar seis elementos diferentes: ritmo e conteúdo do curso, material, local e instalações, nível de apoio 
do formador, qualidade global e pertinência das competências. Os participantes devem igualmente confirmar 
a pertinência das competências e a probabilidade de virem a pô‑las em prática. Estão previstos campos para 
observações e sugestões de melhoria.
Ainda no Reino Unido (Inglaterra) , as autoridades realizam um inquérito telefónico a formandos seleciona ‑
dos aleatoriamente. O principal objetivo desse inquérito é confirmar a presença, mas constitui também um 
meio útil de obter reações.
O Tribunal observou um bom exemplo na Áustria , onde a avaliação estava integrada no conceito de um 
curso inovador de gestão, dirigido a mulheres ativas no desenvolvimento rural. O curso incluía uma avaliação 
de elementos qualitativos por módulo, tais como o ambiente de aprendizagem, o conteúdo dos cursos e a 
pertinência prática, bem como a qualidade dos formadores e dos documentos pedagógicos. Aos formadores 
era solicitada uma autoavaliação, que seria confrontada com a avaliação dos participantes, ocorrendo, por 
último, um debate sobre essas reações entre o prestador e as autoridades austríacas. Os participantes deviam 
igualmente apresentar um documento de exame, que haviam elaborado de forma contínua durante o curso, 
e o prestador pretende realizar um inquérito um a dois anos depois, a fim de apurar se os participantes conti ‑
nuam a utilizar os conhecimentos e competências obtidos. As entrevistas aos participantes, que confirmam os 
resultados positivos da avaliação, são igualmente disponibilizadas na Internet.Caixa 9

37 Observações
73 
Na Áustria, pelo contrário, no caso dos 
cursos de certificação, os participantes 
devem passar um exame. Os presta ‑
dores têm de acompanhar e avaliar os 
cursos de acordo com determinados 
critérios e apresentar um resumo dos 
resultados à câmara nacional da agri ‑
cultura. Segundo os dados comunica ‑
dos, são emitidos mais de 850 certifi ‑
cados por ano, o que representa uma 
taxa de sucesso de cerca de 95%.
Há alguns exemplos de 
boas práticas, em que os 
Estados‑Membros envidam 
esforços para recolher 
informações úteis sobre 
o impacto das atividades 
de aconselhamento 
e de transferência 
de  conhecimentos
74 
Tal como indicado na anterior secção, 
os Estados‑Membros não exploram 
plenamente as possibilidades de 
avaliação dos projetos. Alguns Esta ‑
dos‑Membros encomendaram inquéri ‑
tos ou estudos de avaliação respeitan ‑
tes aos programas de formação, com 
o objetivo de obter informações sobre 
as alterações comportamentais (nível 3 
do modelo de Kirkpatrick) e o impac ‑
to (nível 4 do modelo de Kirkpatrick). 
Estes estudos devem partir da recolha 
de dados básicos de avaliação, o que, 
por vezes, sucede muito tempo depois 
do fim dos cursos, tornando ainda 
mais difícil e morosa a elaboração de 
conclusões pertinentes.75 
Na Suécia, o instituto nacional de 
estatísticas realiza inquéritos perió ‑
dicos à escala do país por via postal, 
que recolhem reações sobre os quatro 
níveis de avaliação. O último inquérito 
foi realizado na primavera de 2010 
a 8 000 pessoas que participaram em 
atividades de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos no 
âmbito do desenvolvimento rural. 
Foram realizados estudos semelhantes 
em 1999 e em 2006, estando previsto 
um novo inquérito em 201532.
76 
Na Áustria, as autoridades encomenda ‑
ram uma avaliação específica das me ‑
didas 111 e 331. Os autores do estudo 
utilizam os seguintes quatro métodos: 
análise de estudos, relatórios e outros 
documentos nacionais e internacio ‑
nais; inquérito em linha a operadores 
rurais (tanto participantes como não 
participantes em medidas de forma ‑
ção), prestadores de formação e fun ‑
cionários; «entrevistas sob a forma de 
diálogo» com a duração de uma a duas 
horas; e reuniões informais de ava ‑
liação (« evaluation cafés »). Os autores 
disponibilizam muitas informações 
pormenorizadas, por exemplo, sobre 
os benefícios estimados das medidas 
de formação em geral e dos diferentes 
tipos de ação, ou os obstáculos à par ‑
ticipação. Por outro lado, destacam 
igualmente insuficiências no sistema 
austríaco e sugerem a introdução de 
uma seleção de projetos concorrencial, 
recorrendo a indicadores de sucesso 
específicos por projeto33.
77 
Os dados recolhidos por meio de estu ‑
dos externos no Reino Unido (Inglater ‑
ra) e na Suécia permitem igualmente 
a elaboração de conclusões sobre os 
benefícios da formação e do aconse ‑
lhamento (ver caixa 10 ).32 Jordbruksverket: 
Kompetensutveckling inom 
landsbygdsprogrammet 
— Rapport från en statistisk 
undersökning genomförd. 
Rapport 2010:30.  
Jordbruksverket: Analys av 
kompetensutvecklingen inom 
landsbygdsprogrammet 
— Fördjupning av rapport 
2010:30. Rapport 201 1:39.
33 Mandl, C. and Kuttner, T., 
„Bildungsevaluierung Ländliche 
Entwicklung LE 07-13 — 
Endbericht“ , Viena, 2013.
38 Observações
78 
Na Suécia, uma iniciativa intitulada 
Greppa Näringen  (ênfase nos nutrien ‑
tes)35 presta, desde 2001, aconselha ‑
mento ambiental gratuito a explora ‑
ções agrícolas com mais de 50 hectares 
e/ou mais de 25 animais. É financiada 
por meio do Feader e do reinvesti ‑
mento de impostos ambientais. Entre 
outras atividades, a iniciativa dis ‑
ponibiliza cursos destinados a agri ‑
cultores e conselheiros, fornecendo instrumentos de cálculo de balanços 
de nutrientes. A avaliação do acon ‑
selhamento às explorações agrícolas 
é integrada mediante visitas de acom ‑
panhamento e inquéritos trimestrais. 
O nível de satisfação dos agricultores 
com as visitas de aconselhamento 
é bastante elevado e, sinal de êxito 
ainda mais importante, registou‑se 
uma diminuição dos excedentes de 
azoto e fósforo e das emissões de amo ‑
níaco por exploração.Exemplos de estudos sobre o impacto do aconselhamento e da transferência 
de  conhecimentos financiados no âmbito do desenvolvimento rural
Reino Unido (Inglaterra)
Em 2013, o  Countryside and Community Research Institute  (Instituto de Investigação da Ruralidade 
e da Comunidade, da Universidade de Gloucestershire) finalizou um relatório34 em que procurava avaliar o re ‑
torno social do investimento dos eixos 1 e 3 do PDR de Inglaterra, recorrendo a quatro domínios de estudo de 
caso.
Uma das conclusões do relatório é que, em larga medida, os benefícios observados (por exemplo, a susten ‑
tabilidade melhorada nas explorações agrícolas, o compromisso da indústria pecuária em relação à saúde 
animal e às competências, as melhorias nas práticas de gestão do solo e das terras, o desenvolvimento 
da capacidade local no valor acrescentado no eixo 1) refletem os níveis de investimento em formação 
e aconselhamento.
Suécia
Um estudo de controlo de pesticidas numa pequena bacia hidrográfica agrícola no sul da Suécia 
(rio Vemmenhög), iniciado em 1990, demonstra que a ocorrência de resíduos de pesticidas em 
cursos de água diminuiu 90%, apesar de quase não terem sido feitas alterações nas quantidades de produtos 
químicos utilizadas para proteção das culturas. Uma análise revela que esta diminuição resulta sobretudo de 
uma maior sensibilização entre os agricultores para o manuseamento seguro de pesticidas, na sequência do 
início dos serviços de aconselhamento neste domínio em 1994.
34 An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England, Final Report  (Avaliação do retorno 
social do investimento dos eixos 1 e 3 do Programa de Desenvolvimento Rural de Inglaterra, relatório final), da autoria do Countryside and 
Community Research Institute  encomendado pelo Ministério do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais, 1 de novembro de 2013.Caixa 10
35 http://www.greppa.nu
39 Observações
Os dados recolhidos para 
demonstrar os resultados 
agregados dos serviços 
de aconselhamento 
e de transferência de 
conhecimentos ao nível da 
União Europeia não são fiáveis
79 
As secções anteriores referem‑se ao 
acompanhamento e à avaliação como, 
essencialmente, um instrumento de 
melhoria das especificações e da exe ‑
cução dos serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
ao nível dos Estados‑Membros. À es ‑
cala da União Europeia, o regulamento 
sobre o desenvolvimento rural insti ‑
tuiu um «Quadro Comum de Acompa ‑
nhamento e Avaliação» (QCAA) para 
o período de 2007‑201336. Tratava‑se de 
um novo sistema, instaurado em 2007, 
com indicadores comuns destinados 
a refletir os progressos realizados no 
cumprimento dos objetivos de desen ‑
volvimento rural, permitindo compa ‑
rar cada PDR e agregar os dados. Um 
regulamento da Comissão37 define 
requisitos mais específicos e fornece 
a lista de indicadores comuns rela ‑
cionados com a situação inicial, as 
realizações, os resultados e o impacto. 
Uma vez que os indicadores comuns 
não conseguem refletir plenamente 
a totalidade dos efeitos de cada PDR, 
os Estados‑Membros podiam igual ‑
mente definir um número limitado 
de indicadores adicionais. Contudo, 
nenhum Estado‑Membro auditado 
definiu indicadores adicionais relativos 
às medidas de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos.
80 
A auditoria do Tribunal confirmou as 
insuficiências graves na disponibili ‑
dade e qualidade das informações de 
acompanhamento e avaliação relativas 
às despesas de desenvolvimento rural, 
conforme sublinhadas no Relatório 
Especial n.º 12/201338.81 
Durante a presente auditoria, o Tribunal 
constatou as seguintes insuficiências:
 ο na Polónia, o método de cálculo uti ‑
lizado não respeitava as orientações 
do QCAA, dando origem a enormes 
diferenças no número efetivo de dias 
de formação39;
 ο o Reino Unido (Inglaterra) e Es ‑
panha (Galiza) não conseguiram 
facultar os dados solicitados na 
íntegra e a Áustria afetou projetos 
a tipos de QCAA errados (o que 
gerou um número pouco fiável 
de participantes e de dias de 
formação para os diferentes tipos 
de atividade).
82 
Como referência positiva, na Suécia, os 
prestadores e as autoridades devem 
registar em linha os participantes em 
cada atividade de formação ou aconse ‑
lhamento numa base de dados comum. 
Os dados financeiros e as informações 
sobre os controlos administrativos dos 
projetos são registados noutra base 
de dados. Para efeitos de comunica ‑
ção dos dados de acompanhamento 
à Comissão, ambas as bases de dados 
devem estar ligadas através do número 
do projeto. Todavia, a separação em 
duas bases significa que não podem ser 
facultadas informações financeiras ao 
nível de cada atividade de formação ou 
aconselhamento, por exemplo, os custos 
por participante e/ou dia de formação. 
Além disso, as ligações entre as bases 
de dados são problemáticas e o Tribunal 
observou problemas relativos à fiabilida ‑
de dos dados.36 Artigo 80.º do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005.
37 Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006. A lista completa 
de indicadores comuns figura 
no anexo VIII.
38 Relatório Especial n.º 12/2013, 
«A Comissão e os 
Estados‑Membros conseguem 
demonstrar que o orçamento 
da UE afetado à política de 
desenvolvimento rural é bem 
aplicado?» ( http://www.eca.
europa.eu ).
39 De acordo com as orientações 
do QCAA, o indicador 
«Número de dias de formação 
recebidos» deve ser calculado 
somando o número de horas 
de formação recebidas por 
todos os candidatos, dividido 
por oito [horas]. No entanto, 
nas suas estatísticas de 2013 
do QCAA, as autoridades 
polacas indicaram 
simplesmente o número de 
dias de formação realizados.
40 Observações
83 
Acresce ainda que a análise dos dados 
agregados disponíveis junto da Co ‑
missão é obviamente enganosa para 
vários Estados‑Membros (ver caixa 11 ).
84 
A Comissão coordena o QCAA, caben ‑
do aos seus serviços analisar os relató ‑
rios de execução anuais e agregar os 
dados de acompanhamento. Os fun ‑
cionários da Comissão podem partici ‑
par nos comités de acompanhamento 
dos Estados‑Membros na qualidade de 
observadores e, anualmente, reú ‑
nem‑se com as autoridades de gestão 
para examinar os principais resultados 
do ano precedente relativamente a cada PDR. A Comissão deve igual ‑
mente elaborar vários relatórios sobre 
a execução e as realizações da política 
de desenvolvimento rural.
85 
Todavia, nem sempre está ciente das 
anomalias e dos problemas de reco ‑
lha de dados nos Estados‑Membros, 
tendo publicado dados agregados sem 
assegurar a sua coerência. Na ausência 
de dados fiáveis, a Comissão não está, 
portanto, em condições de avaliar se 
os fundos do Feader relativos às ações 
de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos são bem aplicados 
ou se cumprem as metas definidas 
para essas ações.
Exemplos de dados incorretos sobre indicadores do QCAA
Medida 111
 O Tribunal constatou que o QCAA indicava valores manifestamente excessivos para a  Dinamarca . Os dados 
de realizações indicavam, por exemplo, 7 770 euros de despesas do Feader por participante em formação 
e 123 708 euros por dia de formação no período de 2007‑2011. Os dados relativos ao período de 2007‑2012 
continuam a apresentar valores comparáveis.
 De igual modo, os dados de realizações relativos à  França (Martinica, Guadalupe e Reunião)  no período 
de 2007‑2012 resultaram em valores manifestamente excessivos quanto às despesas do Feader por dia de forma ‑
ção ou por participante (por exemplo, 382 333 euros/dia de formação na Martinica ou 31 498 euros/participante 
em Guadalupe), devido ao facto de os montantes monetários terem sido codificados para a medida no seu todo, 
enquanto os dias de formação ou os participantes foram codificados por submedida.
Medida 115
 Os dados de realizações indicavam que 373 novos serviços de aconselhamento foram apoiados por meio 
da medida 115 em Espanha  (ou seja, mais de 50% de todos os novos serviços de aconselhamento apoiados 
na União Europeia). Contudo, verificou‑se que todos os pagamentos anuais aos mesmos prestadores foram 
contabilizados como «novos serviços», pelo que o valor não corresponde ao número efetivo de novos serviços 
de aconselhamento criados com o apoio da medida, que é significativamente inferior.Caixa 11

41 Observações
86 
A legislação prevê um novo Sistema 
comum de acompanhamento e avalia ‑
ção (SCAA) relativo ao desenvolvimen ‑
to rural para o período de 2014‑202040, 
que incorpora várias alterações em 
relação ao seu antecessor, tais como 
a recolha de menos dados e a avalia ‑
ção intermédia, em função das ne ‑
cessidades dos Estados‑Membros. Os 
novos indicadores de realizações são 
os seguintes:
 ο medida 01: número de ações/ope ‑
rações apoiadas, número de dias 
de formação concedidos e número 
de participantes em formação;
 ο medida 02: número de ações/ope ‑
rações apoiadas, número de bene ‑
ficiários aconselhados e número de 
conselheiros formados41.
87 
Em relação à medida 01, as informa ‑
ções serão comunicadas por tipo de 
operação, o que deverá evitar o pro ‑
blema de as atividades com um pe ‑
queno número de participantes serem 
comunicadas no âmbito do mesmo 
indicador que as ações com um 
grande número de participantes. No 
caso das medidas de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos, 
a questão de avaliação comum é a 
seguinte: «Em que medida apoiaram 
as intervenções do PDR a aprendiza ‑
gem ao longo da vida e a formação 
profissional nos setores agrícola 
e florestal?»42.88 
Naturalmente, o Tribunal não pôde afe ‑
rir, à data da auditoria, em que medida 
o novo SCAA colmatará as insuficiências 
referidas anteriormente. No entanto, 
a avaliação do êxito das medidas com 
base apenas no número de participan ‑
tes ou no número de dias de formação 
concedidos, ou com base numa ques ‑
tão de avaliação genérica, não propor ‑
cionará informações de retorno porme ‑
norizadas sobre o sucesso ou insucesso 
dos fundos afetados às medidas.40 Artigos 14.º a 16.º do 
Regulamento de Execução 
(UE) n.º 808/2014 da Comissão, 
de 17 de julho de 2014, que 
estabelece normas de 
execução do Regulamento 
(UE) n.º 1305/2013 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) (JO L 227 de 31.7.2014, 
p. 18).
41 Indicadores de 
realizações 11‑14; ver anexo IV 
do Regulamento de Execução 
(UE) n.º 808/2014 da Comissão.
42 Anexo V do Regulamento de 
Execução (UE) n.º 808/2014 
da Comissão.
42
 Conclusões 
e recomendações
89 
As atividades de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
foram convertidas em prioridades de 
alto nível do desenvolvimento rural. 
A importância do ensino e da forma ‑
ção profissionais, do desenvolvimento 
de competências, da aprendizagem 
ao longo da vida e da transferência de 
conhecimentos tem sido realçada pelo 
Parlamento Europeu e pelos comissá ‑
rios da UE responsáveis pela agricultu ‑
ra, estando refletida no quadro jurídico 
da União Europeia.
90 
A auditoria do Tribunal colocou a se ‑
guinte questão:
Os sistemas de gestão e controlo 
existentes permitem a execução 
eficaz das medidas de aconse ‑
lhamento e de transferência 
de conhecimentos no âmbito 
do desenvolvimento rural?
91 
Para serem eficazes e terem o impacto 
desejado, os fundos afetados às medi ‑
das de formação e de transferência de 
conhecimentos devem ser aplicados 
como resposta a necessidades identi ‑
ficadas em matéria de conhecimentos 
e competências, que podem sofrer 
alterações durante um período de pro ‑
gramação. As atividades selecionadas 
para dar resposta a essas necessidades 
devem ser realizadas por prestadores 
devidamente qualificados e experien ‑
tes, ter uma boa relação custo‑eficácia 
e apresentar resultados mensuráveis 
que sejam avaliados para obter infor ‑
mações sobre o que foi efetivamente 
realizado. Todavia, a auditoria do 
Tribunal revelou que tal não sucedeu, 
devido a insuficiências nos sistemas de 
gestão e controlo dos Estados‑Mem ‑
bros e na supervisão das medidas por 
parte da Comissão.92 
De modo geral, a gestão e o controlo 
das atividades de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
não eram suficientes tendo em conta 
a importância das medidas e os resul ‑
tados esperados dessas atividades. 
Muito frequentemente, qualquer tipo 
de formação era considerado «positi ‑
vo» e elegível para ajuda pública; só 
em casos pontuais foi efetuada uma 
análise adequada e as atividades de 
formação foram orientadas para do ‑
mínios em que poderiam produzir um 
verdadeiro impacto. As insuficiências 
referidas no presente relatório dizem 
respeito principalmente à gestão das 
medidas pelos Estados‑Membros. Con ‑
tudo, o papel da Comissão na orien ‑
tação e supervisão dos Estados‑Mem ‑
bros não deve ser subestimado.
43 Conclusões e recomendações
93 
O Tribunal constatou que os proce ‑
dimentos dos Estados‑Membros de 
identificação e seleção de prestadores 
de serviços pertinentes apresentavam 
deficiências. Embora tenham aplica ‑
do procedimentos para identificar as 
necessidades em matéria de conhe ‑
cimentos e competências dos ope ‑
radores rurais, as necessidades iden ‑
tificadas foram definidas em termos 
demasiado gerais. Não identificaram 
de forma mais aprofundada as ativida ‑
des mais relevantes (ou seja, os cursos 
de formação concretos) nos domínios 
em causa e basearam‑se sobretudo nas 
propostas dos prestadores. Na pers ‑
petiva do Tribunal, a participação dos 
prestadores e das partes interessadas 
pode propiciar uma melhor realização 
das medidas, mas a principal responsa ‑
bilidade continua a ser das autoridades 
dos Estados‑Membros (pontos 23‑27).
94 
No que se refere especificamente ao 
apoio do Feader à criação de serviços 
de aconselhamento (antiga medi ‑
da 115), o apoio foi, em alguns casos, 
utilizado para financiar órgãos consul ‑
tivos há muito implantados na criação 
de serviços que, na verdade, não eram 
novos (ponto 28 e  caixa 3 ).Recomendação 1  
Análise das necessidades
a) Os Estados‑Membros devem dis ‑
por de procedimentos de análise 
das necessidades em matéria de 
conhecimentos e de competências 
dos operadores rurais que não 
se limitem à definição de temas 
gerais, nomeadamente nos convi ‑
tes à apresentação de propostas 
ou nos períodos de concurso. Os 
Estados‑Membros devem assegu ‑
rar, no âmbito dos procedimentos 
recorrentes (ver ponto 24 e  figu -
ra 4 ), que os serviços de aconse ‑
lhamento e de transferência de 
conhecimentos relevantes sejam 
especificados e selecionados com 
base na referida análise e evitar 
o risco de o processo passar a ser 
orientado pelos prestadores.
b) A Comissão deve fornecer orienta ‑
ções suplementares sobre a forma 
de os Estados‑Membros realizarem 
essas análises recorrentes e incen ‑
tivá‑los a formulá‑las em termos 
específicos e não gerais.
c) No que se refere especificamente 
à criação de serviços de aconse ‑
lhamento (antiga medida 115), os 
Estados‑Membros devem assegurar 
que, no período de programação 
de 2014‑2020, o apoio do Feader 
seja concedido apenas nos casos em 
que haja um défice demonstrado de 
serviços pertinentes no domínio em 
causa e em que exista a necessidade 
de financiar a contratação de pes ‑
soal, instalações e/ou equipamentos.
d) A Comissão deve, sem demora, 
fornecer aos Estados‑Membros 
orientações mais específicas sobre 
a criação de serviços de aconse ‑
lhamento e acompanhar o seu 
cumprimento subsequente pelos 
Estados‑Membros.
44 Conclusões e recomendações
95 
No período de programação 
de 2007‑2013, os Estados‑Membros 
tinham a obrigação jurídica de asse ‑
gurar que apenas eram selecionados 
os prestadores de serviços de acon ‑
selhamento de elevada qualidade43. 
Não existia uma disposição deste tipo 
para os prestadores de formação e, 
nesta matéria, a auditoria revelou 
diversas insuficiências na gestão dos 
Estados‑Membros. A introdução de 
requisitos jurídicos no novo período de 
programação relativos às capacidades 
adequadas dos prestadores de forma ‑
ção poderá ajudar a solucionar estes 
problemas44 (pontos 30‑34).
96 
O Tribunal constatou, no entanto, 
que os Estados‑Membros nem sem ‑
pre garantiam uma concorrência leal 
e transparente quando selecionavam 
as atividades de transferência de 
conhecimentos e os prestadores de 
serviços. A mera referência à contrata ‑
ção pública não assegura uma seleção 
concorrencial, nomeadamente porque 
não são transmitidas orientações claras 
sobre o fornecimento interno, a sub ‑
contratação e a avaliação da prestação 
de serviços por consórcios, apesar 
de estas práticas serem amplamente 
utilizadas. Os Estados‑Membros audi ‑
tados não garantiam, na sua maioria, 
uma concorrência leal ou transparente 
quando selecionavam os prestadores 
de serviços (pontos 35‑46).Recomendação 2  
Seleção dos prestadores
a) No novo período de programação 
de 2014‑2020, os Estados‑Membros 
devem selecionar as atividades de 
transferência de conhecimentos 
e os prestadores de serviços para 
receber financiamento públi ‑
co através de concorrência leal 
e transparente, independentemen ‑
te de recorrerem a convites à apre ‑
sentação de propostas ou a proce ‑
dimentos formais de contratação 
pública. Mais concretamente, os 
Estados‑Membros devem melhorar 
a avaliação que fazem das qualifi ‑
cações e da experiência dos pres ‑
tadores de formação, de acordo 
com a nova legislação, e assegurar 
que os seus critérios de seleção 
ou adjudicação não favorecem 
determinados prestadores ou tipos 
de prestador.
b) A Comissão deve, sem demora, 
fornecer orientações específicas 
adicionais sobre o fornecimento 
interno, a subcontratação e a ava ‑
liação da prestação de serviços por 
consórcios. Além disso, a Comissão 
deve garantir que os procedimen ‑
tos dos Estados‑Membros sejam 
devidamente acompanhados e que 
a seleção das atividades de acon ‑
selhamento e de transferência de 
conhecimentos seja concorrencial, 
leal e transparente.43 N.º 2 do artigo 15.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006.
44 N.º 3 do artigo 14.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013.
45 Conclusões e recomendações
97 
O Tribunal constatou igualmente que 
os Estados‑Membros não assegura ‑
ram a boa relação custo‑eficácia das 
atividades financiadas ou uma coorde ‑
nação adequada entre essas atividades 
e outros fundos da União Europeia. 
A boa relação custo‑eficácia da pres ‑
tação de serviços de aconselhamento 
e de transferência de conhecimentos 
é essencial para proteger o erário pú ‑
blico tanto nos orçamentos nacionais 
como da União. O Tribunal encontrou 
insuficiências nos controlos que os 
Estados‑Membros devem realizar, quer 
na fase de candidatura quer na fase 
de pagamento. Há indícios de que 
os Estados‑Membros pagaram mon ‑
tantes excessivos por determinados 
serviços e de que os custos associados 
não eram devidamente justificados 
(pontos 52‑55).
98 
A auditoria revelou ainda que um 
número considerável de serviços 
semelhantes é financiado por dife ‑
rentes fundos da União Europeia (por 
exemplo, o FSE e o Feader), o que 
implica um risco de duplo financia ‑
mento e exige a duplicação de es ‑
truturas de gestão dispendiosas, que 
o Tribunal considera economicamente 
inviáveis. No período de programação 
de 2014‑2020, a tónica assenta mais na 
complementaridade entre os fundos 
da União Europeia do que na anterior 
política de delimitação, gerando uma 
maior necessidade de coordenação 
no sentido de evitar os riscos anterior ‑
mente referidos (pontos 58‑64).Recomendação 3  
Relação custo‑eficácia
a) Quanto à realização de controlos 
eficazes da razoabilidade dos 
custos, a Comissão e os Esta ‑
dos‑Membros devem aplicar as 
recomendações constantes do 
relatório especial do Tribunal sobre 
a matéria45. Mais concretamente, 
os Estados‑Membros devem aferir 
a necessidade de apoiar ativi ‑
dades disponíveis no mercado 
a preços razoáveis. Sempre que 
se justificar essa necessidade, os 
Estados‑Membros devem assegu ‑
rar que os custos das atividades 
apoiadas não excedem os custos 
de atividades semelhantes dispo ‑
níveis no mercado.
b) A Comissão deve tomar como 
ponto de partida as primeiras me ‑
didas destinadas a garantir a com ‑
plementaridade entre os fundos 
da União Europeia , por exemplo, 
através de grupos de trabalho 
interserviços específicos, com vista 
a efetuar uma análise exaustiva da 
complementaridade entre os dife ‑
rentes fundos da União Europeia  
propostos pelos Estados‑Membros 
para o período de programação 
de 2014‑2020. Esta análise deve dar 
origem a uma abordagem coorde ‑
nada para apoiar as atividades de 
transferência de conhecimentos, 
no sentido de atenuar o risco de 
duplo financiamento e de du ‑
plicação da administração nos 
Estados‑Membros.45 Ver o Relatório Especial 
n.º 22/2014, «Aplicar 
o princípio da economia: 
manter sob controlo os custos 
das subvenções financiadas 
pela UE a projetos de 
desenvolvimento rural» 
(http://eca.europa.eu ).
46 Conclusões e recomendações
99 
No que se refere ao acompanhamen ‑
to e à avaliação dos resultados das 
atividades de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos, 
o Tribunal conclui que a Comissão e os 
Estados‑Membros não dispõem de 
procedimentos eficazes e eficientes. 
O Tribunal não constatou a existência 
de sistemas em que os resultados de 
anteriores convites à apresentação 
de propostas ou concursos sejam 
tidos em conta nas análises de conhe ‑
cimentos e competências e, a par ‑
tir daí, refletidos na conceção dos 
próximos procedimentos de seleção 
(pontos 66‑78).
100  
Além disso, o Tribunal constatou haver 
uma confirmação adicional de que 
os dados do QCAA não são fiáveis46. 
Na opinião do Tribunal, a contabiliza ‑
ção dos beneficiários apenas fornece 
informações sobre a popularidade de 
determinados serviços, mas não sobre 
a sua qualidade e eficácia. Daí decor ‑
re que, apesar dos muitos milhões 
de euros despendidos e dos vários 
milhões de dias de formação organiza ‑
dos, a Comissão e os Estados‑Membros 
desconhecem o impacto das medidas 
aplicadas e quais as atividades que 
melhor contribuem para os objetivos 
fixados (pontos 79‑83 e 86‑88).Recomendação 4  
Acompanhamento, 
avaliação e retorno 
de informações
a) Os Estados‑Membros devem 
instituir sistemas de retorno de 
informações que utilizem os dados 
do acompanhamento e da avaliação 
para melhorar os próximos convites 
à apresentação de propostas ou 
procedimentos de concurso (ver 
ponto 24 e  figura 4 ). Deve exigir‑se 
aos prestadores que facultem infor ‑
mações sobre os níveis de satisfação 
dos participantes com os serviços 
e avaliar se esses participantes 
aprenderam o que se pretendia. 
Esses resultados podem igualmente 
ser utilizados por avaliadores, para 
centrarem o seu trabalho de avalia ‑
ção nas análises dos resultados e do 
impacto das atividades.
b) a Comissão deve fornecer orien ‑
tações sobre a forma como os 
Estados‑Membros podem executar 
os procedimentos recorrentes de 
retorno de informações e verificar 
se dispõem desses procedimentos 
Deve ainda assegurar que os Esta ‑
dos‑Membros transmitem infor ‑
mações pertinentes e fiáveis sobre 
a qualidade e a eficácia dos seus 
serviços de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos.46 Ver igualmente o Relatório 
Especial n.º 12/2013, 
«A Comissão e os 
Estados‑Membros conseguem 
demonstrar que o orçamento 
da UE afetado à política de 
desenvolvimento rural é bem 
aplicado?» ( http://www.eca.
europa.eu ).
47 Conclusões e recomendações
101  
A gestão das medidas pela Comissão 
não corresponde às ambições defini ‑
das para as atividades nem à contri ‑
buição esperada para as prioridades 
da União Europeia. O Tribunal é de 
opinião que a Comissão não exerceu 
suficientemente as suas responsabi ‑
lidades no âmbito dos mecanismos 
de gestão partilhada, em especial no 
que se refere ao acompanhamento 
dos sistemas de gestão e controlo 
instituídos nos Estados‑Membros 
(pontos 47‑51, pontos 56‑57, ponto 65 
e pontos 84‑88).
102  
A dimensão das despesas com as 
medidas de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos, em 
comparação com outras medidas de 
desenvolvimento rural, não é elevada 
em termos relativos. Contudo, o poten ‑
cial efeito multiplicador das atividades 
de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos significa que me ‑
recem uma gestão e um acompanha ‑
mento melhores.Recomendação 5  
Supervisão da Comissão
A Comissão deve, sem demora, au ‑
mentar o perfil de risco das medidas 
de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos e, neste sentido, 
reforçar a sua supervisão e gestão, 
a fim de dar mais garantias de que os 
Estados‑Membros prestam os respeti ‑
vos serviços eficazmente.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Augustyn 
KUBIK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 
22 de julho de 2015.
 For the Court of Auditors
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

48
 Anexos Anexo  IAplicação das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos 
nos  Estados‑Membros auditados
Estado -Membro Medida  111 Medida  114 Medida  115 Medida  331
Áustria Aplicada Não aplicada Não aplicada Aplicada
Espanha (Galiza) Aplicada Aplicada Aplicada Não aplicada
Reino Unido (Inglaterra) Aplicada Aplicada Aplicada Aplicada
Polónia Aplicada Aplicada Não aplicada Não aplicada
Suécia1Aplicada Aplicada Não aplicada Aplicada
1 Na Suécia, os serviços de aconselhamento foram, em geral, financiados ao abrigo das medidas 111 e 331.  
Apenas foi financiado no âmbito da medida 114 o aconselhamento sobre condicionalidade e segurança no trabalho.
49 Anexos Anexo  IIOs quatro níveis de Kirkpatrick1
Não existindo um modelo utilizado pela Comissão ou pelos Estados‑Membros para analisar as necessidades em 
matéria de conhecimentos e competências e para avaliar os serviços de aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos, o Tribunal procurou apoio junto de especialistas. Desta forma, recorreu ao modelo de quatro 
níveis de Kirkpatrick, uma metodologia de avaliação com elevada influência aplicada aos programas de formação 
do mundo empresarial. O modelo pode igualmente ser aplicado em ordem inversa, fornecendo orientações úteis 
para a análise das necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos formandos («O fim é o início»).
a) Avaliação
Nível 1 — Reação : em que medida os participantes reagem favoravelmente à ação formativa? Este nível é geral ‑
mente avaliado através de formulários de apreciação, da reação verbal, de inquéritos realizados após a formação 
ou de questionários.
Nível 2 — Aprendizagem : em que medida os participantes adquirem os conhecimentos, competências e atitu ‑
des pretendidos graças à sua participação na ação formativa? Por norma, este nível é avaliado através de testes 
antes e depois da ação formativa. É igualmente possível recorrer a entrevistas ou à observação.
Nível 3 — Comportamento : em que medida os participantes aplicam o que aprenderam durante a formação 
no regresso ao trabalho? A avaliação deste nível exige a observação e entrevistas ao longo do tempo para aferir 
as mudanças, bem como a pertinência e sustentabilidade dessas mudanças.
Nível 4 — Resultados : em que medida são atingidos os resultados pretendidos como consequência das ações 
formativas e do reforço subsequente? A avaliação deste nível recorre a medidas que, geralmente, já existem por 
meio dos sistemas de gestão habituais e da comunicação de informações — O desafio consiste em associar as 
mudanças ao formando.
b) Análise das necessidades e conceção das ações
Questão 1 : Quais são os problemas e desafios específicos das zonas rurais dos Estados‑Membros ou das regiões 
e as atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos contribuem para a sua resolução, ou 
seja, são pertinentes?
Questão 2 : De que forma os operadores rurais devem exercer as suas atividades («comportar‑se») com vista 
a contribuir para a resolução dos problemas e desafios identificados?
Questão 3 : Quais são, concretamente, os ensinamentos, conhecimentos e competências necessários para que 
os operadores rurais possam exercer atividades na forma desejada, como assinala a questão 2?
Questão 4 : Quais as preferências dos operadores rurais quanto ao ambiente, às condições, aos métodos e às 
ferramentas de aprendizagem?
50 Anexos
Os princípios do modelo de Kirkpatrick merecem ser tidos em consideração na análise das necessidades de 
conhecimentos e competências dos operadores rurais e na avaliação dos serviços de aconselhamento e de 
transferência de conhecimentos. Contudo, o Tribunal faz questão de sublinhar que não incentiva nem recomen ‑
da explicitamente a sua utilização exclusiva. Existem outros modelos de avaliação dos programas de formação, 
tais como a metodologia ROITM de Phillips2 ou o quadro de conceção e análise dos serviços de aconselhamento 
agrícola, publicado pelo Instituto Internacional de Investigação sobre Políticas Alimentares (IFPRI)3.
1 Kirkpatrick, J. e Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years, 1959 -2009  (Os quatro níveis de Kirkpatrick: um novo olhar 
50 anos depois, 1959‑2009), abril de 2009.
2 Ver http://www.roiinstitute.net/
3 Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela 
Horna, Samuel Benin e Marc Cohen (2006): From «Best Practice» to «Best Fit»: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services 
Worldwide  (Das «boas práticas» às «respostas mais adequadas»: um quadro de análise dos serviços pluralistas de aconselhamento agrícola à escala 
mundial). Washington DC (ver http://www.ifpri.org/publication/best‑practice‑best‑fit ‑0).Anexo  II
51 Respostas  
da Comissão
Resumo
III
Os Estados‑Membros e as regiões selecionam as 
medidas e operações a executar através dos PDR 
com base nas necessidades identificadas na área de 
programação. Estas necessidades devem ser mais 
pormenorizadas ao nível de ações de formação 
concretas a executar. A Comissão assegura que os 
PDR são coerentes com os objetivos políticos e os 
requisitos legais. A sua execução efetiva é da res ‑
ponsabilidade dos Estados‑Membros. A Comissão 
é informada no contexto das reuniões do comité de 
acompanhamento e através dos relatórios de execu ‑
ção enviados pelos Estados‑Membros.
IV
A formação e as outras atividades de transferência 
de conhecimentos são necessárias para o reforço 
das competências técnicas e sociais. Deste modo, 
contribuem para melhorar o desempenho dos 
operadores rurais. Os prestadores de serviços res ‑
pondem aos concursos ou convites à apresentação 
de propostas, que são preparados com base nas 
necessidades identificadas na sequência da análise 
das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças 
(análise SWOT) realizada pelos Estados‑Membros. 
No entanto, a Comissão considera que existe mar ‑
gem para melhorar a análise ex ante  realizada pelos 
Estados‑Membros.
V
A Comissão reconhece que, a fim de escolher os 
melhores prestadores de serviços, a seleção deverá 
basear‑se na concorrência aberta e leal, medida em 
função da relação preço/qualidade. Compete aos 
Estados‑Membros assegurar que estes procedimen ‑
tos se encontram em vigor.
VI
Os Estados‑Membros devem garantir que os custos 
decorrentes da aplicação das medidas ao abrigo 
dos PDR são razoáveis. Quando são detetadas defi ‑
ciências durante as auditorias de conformidade são 
aplicadas correções financeiras.VII
A questão da delimitação foi suscitada nos PDR. No 
período 2014 ‑2020, os chamados «documentos de 
posição» dos serviços da Comissão relativos a cada 
Estado‑Membro serviram para fornecer orien ‑
tações e coordenar as intervenções dos FEEI. Os 
Estados‑Membros tinham de assegurar a comple ‑
mentaridade, coerência e conformidade com outros 
instrumentos da União Europeia, a fim de evitar 
o duplo financiamento1.
O quadro regulamentar para o período de progra ‑
mação 2014 ‑2020 visa garantir uma maior com ‑
plementaridade e uma melhor coordenação entre 
os fundos, com vista a evitar a sobreposição de 
atividades através de acordos de parceria em que 
os Estados‑Membros têm de descrever a utilização 
dos FEEI para assegurar a complementaridade e as 
sinergias entre as atividades.
Além disso, na área do desenvolvimento rural, 
a questão da complementaridade foi abordada 
no capítulo 14 dos PDR, «informações sobre 
a complementaridade».
Por outro lado, os comités de acompanhamento nos 
Estados‑Membros são responsáveis por assegurar 
a correta execução dos programas e a complemen ‑
taridade entre todos os fundos da União Europeia.
Finalmente, os serviços da Comissão trabalham 
em conjunto, na fase de aprovação dos respetivos 
programas, para assegurar uma abordagem coorde ‑
nada para a complementaridade dos FEEI.
1 Artigo 5.º do Regulamento n.º 1698/2005.
Respostas da Comissão 52
XI — Terceiro travessão
Os destinatários desta recomendação 
são os Estados‑Membros.
XI — Quarto travessão
Os destinatários desta recomendação 
são os Estados‑Membros.
XI — Quinto travessão
A Comissão aceita esta recomendação e já começou 
a aplicá‑la.
Já foram emitidas orientações relativas ao forneci ‑
mento interno, à subcontratação e à prestação de 
serviços, sob a forma de uma ficha da medida sobre 
os serviços de aconselhamento, serviços de gestão 
agrícola e de substituição nas explorações agríco ‑
las. Esta ficha foi apresentada e discutida em várias 
ocasiões com os Estados‑Membros no Comité do 
Desenvolvimento Rural. Além disso, a Comissão e a 
rede europeia de desenvolvimento rural realizou em 
Bruxelas, em março de 2015, uma formação específica 
para as autoridades nacionais e regionais em matéria 
de «razoabilidade dos custos e contratos públicos».
No que se refere ao acompanhamento dos procedi ‑
mentos dos Estados‑Membros, ao estabelecer o seu 
plano de auditoria a Comissão terá devidamente em 
conta o perfil de risco das medidas de aconselha ‑
mento e de transferência de conhecimentos.
XI — Sexto travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão está a aplicar as recomendações formula ‑
das no relatório especial n.º 22/20142 através da rea ‑
lização de formações específicas para as autoridades 
de gestão e os organismos pagadores, do aprofun ‑
damento da avaliação da verificabilidade e contro ‑
labilidade das medidas e da promoção da utilização 
de opções de custos simplificados. Além disso, os 
sistemas em vigor para garantir que os custos dos 
projetos são razoáveis vão ser avaliados no âmbito 
das auditorias de conformidade. Em caso de incum ‑
primento, serão aplicadas correções financeiras.
2 Ver Relatório Especial n.º 22/2014 «Aplicar o princípio da 
economia: manter sob controlo os custos das subvenções 
financiadas pela União Europeia a projetos de desenvolvimento 
rural» ( http://eca.europa.eu ).VIII
A avaliação dos PDR é da responsabilidade dos Esta ‑
dos‑Membros. A avaliação da eficácia das medidas 
relativamente aos objetivos dos programas é uma 
tarefa complexa, que tem de ser proporcional à uti ‑
lidade da avaliação. Esta tarefa é realizada por ava ‑
liadores profissionais independentes. Estes retiram 
as suas conclusões com base numa série de fatores 
e abordagens metodológicas, incluindo uma avaliação 
exaustiva da lógica de intervenção dos programas, 
estudos de casos e análise no terreno, análise das 
interações e repercussões entre diferentes medidas, 
etc. O conjunto de indicadores do QCAA é apenas um 
instrumento para responder às questões da avaliação. 
Este questionário tem como objetivo a estruturação 
dos relatórios de avaliação de modo uniforme e uma 
abordagem abrangente das prioridades estratégicas 
a nível da União. A Comissão incentiva o intercâmbio 
de boas práticas em matéria de avaliação, que se pode 
processar através da rede europeia de desenvolvi ‑
mento rural (REDR).
IX
A Comissão sempre assumiu as suas obrigações em 
matéria de acompanhamento dos sistemas de ges ‑
tão e controlo estabelecidos nos Estados‑Membros. 
A Comissão supervisiona a execução das medidas 
através do processo de aprovação dos PDR, nos 
comités de acompanhamento com o envolvimento 
das partes interessadas e nas reuniões bilaterais 
anuais com as autoridades de gestão.
XI — Primeiro travessão
Os destinatários desta recomendação são os 
Estados‑Membros.
XI — Segundo travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão concorda que se deve incentivar a aná ‑
lise sistemática das necessidades de atividades de 
formação pelos Estados‑Membros, dado tratar‑se de 
uma boa prática, e vai atualizar a ficha da medida 
relativa à transferência de conhecimentos e realizar 
atividades de informação a este respeito. A Comis ‑
são vai igualmente promover o intercâmbio de boas 
práticas sobre as abordagens metodológicas no 
contexto das atividades de ligação em rede.
Respostas da Comissão 53
Observações
25
As ações de formação e aconselhamento financia ‑
das pelo Feader respondem às necessidades identi ‑
ficadas na área de programação. Estas necessidades 
são avaliadas e descritas no PDR, sendo em seguida 
as ações específicas de formação e aconselhamento 
concretas planeadas no quadro das modalidades de 
execução das medidas.
Tendo em conta o facto de as necessidades de 
formação evoluírem, as autoridades de gestão e os 
prestadores de serviços devem adaptar as suas ofertas 
à evolução das necessidades dos operadores rurais.
26
De acordo com o princípio de parceria, devem rea ‑
lizar‑se consultas sobre a elaboração e execução do 
PDR com os parceiros económicos e sociais e outras 
partes interessadas, nomeadamente os operadores 
rurais. Os operadores rurais têm a oportunidade de 
exprimir as suas necessidades nos comités de acom ‑
panhamento, bem como através de mecanismos 
informais de participação e consulta, devendo estas 
ser tidas em conta pelas autoridades de gestão, 
que têm a responsabilidade final pela definição 
da estratégia e execução do programa, incluindo 
a seleção das atividades relevantes que respeitem 
os objetivos estratégicos do programa.
28
A criação de um serviço de aconselhamento deve 
responder a uma necessidade específica identifi ‑
cada na área de programação.
Um novo serviço pode ser entendido como um 
organismo/entidade criada de raiz para prestar ser ‑
viços em certos domínios ou áreas de especializa ‑
ção necessárias na região. No entanto, a criação de 
um novo organismo/departamento num serviço de 
aconselhamento já existente, que permita alargar 
o alcance dos serviços já prestados, também pode 
ser considerada como um novo serviço. A premissa 
é que o novo serviço deve estar em condições de 
fornecer aconselhamento em domínios em que não 
seria competente sem a criação do novo serviço.XI — Sétimo travessão
A Comissão aceita esta recomendação e já começou 
a aplicá‑la.
A Comissão já estabeleceu os procedimentos de 
trabalho e os grupos interserviços necessários para 
avaliar as questões da complementaridade e risco 
de duplo financiamento entre diferentes fundos da 
União Europeia (por exemplo, a rede de interpreta ‑
ção dos FEIE, outras redes e elementos específicos 
do regulamento como o grupo de trabalho dos 
custos simplificados, as redes temáticas, ou a plata ‑
forma Compass  para os instrumentos financeiros).
A Comissão continuará a ponderar se é necessária 
outra estrutura (por exemplo, um grupo interservi ‑
ços específico).
XI — Oitavo travessão
Os destinatários desta recomendação são os 
Estados‑Membros.
XI — Nono travessão
A Comissão aceita em parte esta recomendação.
A Comissão continuará a fornecer orientações sobre 
a aplicação do SCAA estabelecido nos regulamen ‑
tos relevantes.
Existem metodologias normalizadas para assegu ‑
rar a utilização de procedimentos de retorno de 
informações, acompanhamento e avaliação dos 
resultados, bem como do impacto das atividades de 
formação. A Comissão incentiva o intercâmbio de 
boas práticas em matéria de avaliação, que se pode 
processar no quadro da rede europeia de desenvol ‑
vimento rural.
No entanto, de acordo com o quadro jurídico, 
a Comissão não é responsável pelo acompanha ‑
mento dos procedimentos de retorno de informa ‑
ções em vigor.
XI — Décimo travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
Ao estabelecer o seu plano de auditoria, a Comissão 
terá devidamente em conta o perfil de risco das 
medidas de aconselhamento e de transferência de 
conhecimentos.
Respostas da Comissão 54
A obrigação de efetuarem uma análise das forças, fra ‑
quezas, oportunidades e ameaças da situação e iden ‑
tificarem as necessidades que precisam de resposta na 
zona geográfica coberta pelo programa está incorpo ‑
rada na legislação relativa ao desenvolvimento rural 
de ambos os períodos de programação. A referida 
análise é complementada pela avaliação ex ante  do 
programa e inclui as necessidades de conhecimentos 
e competências dos operadores rurais. A análise das 
forças, fraquezas, oportunidades e ameaças, a iden ‑
tificação das necessidades e a orientação estratégica 
dos programas para essas necessidades são cuidado ‑
samente controladas pela Comissão durante a fase 
de aprovação dos programas.
A Comissão emitiu orientações de base para 
o período de programação 2007 ‑2013, a fim de aju ‑
dar os Estados‑Membros a prepararem os seus PDR.
Quanto ao período de programação de 2014 ‑2020, 
a Comissão preparou orientações reforçadas e mais 
abrangentes e fichas das medidas3 que foram debati ‑
das várias vezes com os Estados‑Membros no Comité 
do Desenvolvimento Rural. A Comissão também res ‑
pondeu a perguntas formuladas pelos Estados‑Mem ‑
bros no respeitante à preparação dos programas.
49
A Comissão está consciente de que os contratos 
públicos são uma das principais causas das taxas 
de erro. Neste contexto, e em conformidade com 
o princípio da subsidiariedade, a Comissão tomou 
medidas para identificar e prevenir ou corrigir os 
riscos correspondentes. Por exemplo, têm de ser 
incluídas no PDR informações sobre os riscos rela ‑
cionados com a execução da medida e as medidas 
de atenuação. Para o período de programação 2014 ‑
2020, tanto as disposições legais como as orienta ‑
ções da Comissão em matéria de contratos públicos 
foram reforçadas, em comparação com o período 
de programação anterior.
3 Documentos de orientação sobre: 1) A análise das forças, 
fraquezas, oportunidades e ameaças; 2) Contratos públicos no 
desenvolvimento rural 2014 ‑2020; 3) Condições de elegibilidade 
e critérios de seleção 2014 ‑2020; 4) Elementos para a programação 
estratégica; 5) Verificabilidade e controlabilidade (artigo 62.º); 6) 
Ficha da medida de transferência de conhecimentos (artigo 14.º); 7) 
Ficha da medida dos serviços de aconselhamento (artigo 15.º).Resposta conjunta aos pontos 35 e 36
Os Estados‑Membros devem garantir um processo 
aberto, justo e transparente de seleção dos pres ‑
tadores de serviços, de acordo com os quadros 
jurídicos da União Europeia e nacionais. A exigên ‑
cia de uma maior transparência foi reforçada no 
período de programação 2014 ‑2020. Em especial, 
o artigo 15.º do Regulamento n.º 1305/2013 impõe 
como requisito para a seleção dos beneficiários 
a realização de convites à apresentação de propos ‑
tas. A seleção dos beneficiários deve ser efetuada 
em conformidade com os critérios definidos. Os 
organismos que prestam serviços de transferência 
de conhecimentos e de informação devem dispor 
das capacidades adequadas em termos de qualifica ‑
ções e realizar regularmente formações.
Ver igualmente a resposta ao ponto 40.
38
Esta questão também foi identificada como uma 
lacuna pela Comissão. As orientações relativas 
à elegibilidade e seleção recomendam explicita ‑
mente que se evite a apresentação de propostas 
a qualquer momento ao longo de todo o período 
de programação.
40
Os Estados‑Membros têm a possibilidade de forne ‑
cer serviços internos, desde que cumpram o critério 
de elegibilidade previsto na medida. As situações 
em que a administração seja o único beneficiário de 
uma medida devem ser devidamente justificadas.
Na sequência da avaliação do PDR 2014 ‑2020, 
a Comissão enviou à Galiza um ofício com observa ‑
ções, pelo qual solicitou informações sobre as ações 
que seriam executadas diretamente pela admi ‑
nistração e como pretendiam assegurar a melhor 
relação custo‑benefício.
Resposta comum aos pontos 47 e 48
Em conformidade com a legislação aplicável 
ao período de programação 2007 ‑2013, os pro ‑
gramas de desenvolvimento rural aprovados pela 
Comissão incluem informações sobre a identifica ‑
ção das necessidades e o procedimento de seleção 
dos beneficiários.
Respostas da Comissão 55
55 — Quinto travessão
A Câmara da Agricultura não dá conta das suas 
despesas ao nível das atividades. No entanto, todas 
as despesas devem estar ligadas à execução do 
projeto para poderem ser consideradas elegíveis 
para apoio. Se a despesa de controlo administrativo 
não for considerada como parte da execução do 
projeto, os custos são deduzidos.
55 — Sexto travessão
No que diz respeito ao reforço do controlo do 
apoio comunitário ao desenvolvimento rural na 
Suécia, em 2013, a Câmara de Agricultura comuni ‑
cou melhorias nos controlos. Estão previstos mais 
desenvolvimentos no que se refere ao novo período 
de programação.
Resposta conjunta aos pontos 56 e 57
Em conformidade com o disposto no artigo 59.º, 
n.º 2, do Regulamento Financeiro, a Comissão 
acompanha os sistemas de gestão e controlo esta ‑
belecidos nos Estados‑Membros, no respeito do 
princípio da proporcionalidade e tendo em conta 
o nível de risco avaliado. O programa de trabalho de 
auditoria é determinado com base numa avaliação 
do risco, sendo o nível de despesas o elemento mais 
importante. Uma vez que o montante de financia ‑
mento previsto é relativamente baixo, só se realizou 
um número limitado de auditorias de conformidade 
no domínio da transferência de conhecimentos 
ou dos serviços de aconselhamento.
58
A transferência de conhecimentos e as atividades 
de aconselhamento podem ser apoiadas por dife ‑
rentes fontes, consoante o grupo‑alvo e os temas 
abrangidos. Por exemplo, o Feader apoia a forma ‑
ção e o aconselhamento das pessoas ativas nos 
setores agrícola e florestal e, desde 2014, também 
visa as PME nas zonas rurais, enquanto os apoios ao 
abrigo do FSE incidem sobre os desempregados.
Os Estados‑Membros e as regiões devem assegurar 
a complementaridade dos instrumentos, evitar as 
sobreposições e o duplo financiamento.A Comissão acompanha a aplicação através da apli ‑
cação das obrigações de comunicação, realizando 
reuniões anuais de avaliação e os comités de acom ‑
panhamento. Sempre que se realizam auditorias de 
conformidade, a seleção dos prestadores é avaliada.
Ver igualmente as respostas aos pontos 38, 40 e 43.
51
Para o período de programação de 2014 ‑2020, 
a ficha da medida específica da transferência de 
conhecimentos é muito mais pormenorizada do 
que a elaborada no período de programação ante ‑
rior e inclui informações sobre os procedimentos de 
seleção dos beneficiários. É complementada por um 
conjunto de documentos de orientação exaustivos 
de natureza horizontal (por exemplo, em matéria 
de programação e de contratos públicos).
Além disso, a Comissão debateu amplamente esta 
questão com os Estados‑Membros, no âmbito do 
Comité do Desenvolvimento Rural e a nível bilateral 
e respondeu às questões colocadas. Além disso, 
a Comissão e a rede europeia de desenvolvimento 
rural realizou em Bruxelas, em março de 2015, uma 
formação específica para as autoridades nacionais 
e regionais em matéria de «razoabilidade dos custos 
e contratos públicos».
Acresce que, mesmo nos casos em que os Esta ‑
dos‑Membros não aplicam os procedimentos de 
adjudicação de contratos públicos, devem certifi ‑
car‑se de que a seleção dos beneficiários é efetuada 
de forma aberta, justa e transparente.
A prestação interna do serviço é uma possibilidade 
prevista na legislação em matéria de contratos 
públicos, nos casos em que a entidade adjudicante 
tiver os recursos adequados para executar a opera ‑
ção internamente.
Ver igualmente as respostas aos pontos 47, 48, 49 
e 50.
55
Ver a resposta ao ponto 40.
Respostas da Comissão 56
Foram elaborados pela Comissão documentos de 
orientação exaustivos para a programação a ambos 
os níveis (AP e programas). A este respeito, foi igual ‑
mente criado um conjunto de disposições legais 
comuns (o Regulamento «Disposições comuns») 
e um quadro estratégico comum para todos os FEIE, 
com vista a reforçar a coordenação, as complemen ‑
taridades e as sinergias entre os fundos.
Ver igualmente as respostas aos pontos 60 e 61.
67
A avaliação dos PDR é realizada por avaliadores 
externos sob responsabilidade dos Estados‑Mem ‑
bros. É da responsabilidade profissional do avalia ‑
dor propor a melhor metodologia para a avaliação.
80
O QCAA relativo a 2007 ‑2013 foi o primeiro quadro 
integrado de acompanhamento e avaliação. Em 
termos de acompanhamento, revelou algumas 
limitações. O SCAA para o período de 2014 ‑2020 foi 
melhorado através, por exemplo, da introdução de 
uma clara separação entre a formação e os eventos 
de comunicação.
Caixa 11 — Primeiro travessão
No que respeita à Dinamarca, a medida 111 inclui 
uma submedida que integra as medidas 111 e 123 
(projetos de demonstração). Consequentemente, 
não se pode efetuar uma simples divisão do apoio 
total pelo número de pessoas formadas para cal ‑
cular o custo de formação por pessoa ou por dia 
de formação.
85
A Comissão, que continua a depender em primeiro 
lugar os dados recolhidos, coligidos e apresentados 
pelos Estados‑Membros, estava consciente das limi ‑
tações decorrentes da qualidade desses dados. Por 
conseguinte, a Comissão melhorou o SCAA para 2014 ‑
2020, através da introdução de uma clara separação 
entre a formação e os eventos de comunicação, o que 
causou problemas a nível da recolha de dados.
Os dados de acompanhamento são um dos elemen ‑
tos utilizados para efeitos de avaliação. A avaliação 
da boa utilização, ou não, do Feader será realizada 
no âmbito da avaliação ex post  dos PDR.Resposta comum aos pontos 60 e 61
Como as atividades relacionadas com a transfe ‑
rência de conhecimentos são elegíveis ao abrigo 
de diferentes fontes, a responsabilidade de gerir 
estas atividades deve manter‑se com a autoridade 
competente. Operações semelhantes podem ser 
apoiadas por mais do que um fundo, de forma com ‑
plementar. O objetivo da delimitação é assegurar 
que a execução das várias políticas crie sinergias, 
evitar sobreposições e prevenir o duplo financia ‑
mento. Durante o processo de aprovação e altera ‑
ção do programa e as reuniões bilaterais regula ‑
res, a Comissão solicitou mais informações sobre 
a demarcação, quando foi caso disso.
A Comissão avaliou a adequação da linha de demar ‑
cação com outros fundos durante o processo de 
aprovação e de avaliação do programa e as altera ‑
ções subsequentes. Todos os PDR também foram 
avaliados em consultas interserviços, sempre que 
as direções‑gerais responsáveis pelos diferentes 
fundos pretendem prevenir eventuais incoerências 
ou sobreposições. Além disso, o comité de acom ‑
panhamento, que inclui representantes de outros 
fundos da União Europeia, desempenha um papel 
importante para garantir a demarcação.
Ver igualmente a resposta ao ponto 58.
64
O ofício com observações enviado pela Comis ‑
são à Galiza na sequência da avaliação do PDR 
de 2014 ‑2020 sublinhou a necessidade de evitar 
o duplo financiamento. Se for caso disso, o risco de 
duplo financiamento deve ser identificado no PDR 
e devem ser propostas medidas de atenuação.
65
A legislação para o período de programação 
2014 ‑2020 estabelece uma série de regras com 
vista a assegurar a coordenação das intervenções 
financiadas pelos fundos da União Europeia e pelos 
recursos nacionais.
A complementaridade é, desde logo, abordada nos 
acordos de parceria (AP) em que os Estados‑Mem ‑
bros definem os mecanismos para coordenar o apoio 
recebido no âmbito dos FEIE. Posteriormente, tal 
é especificado nos PDR, onde foi incluída uma secção 
sobre a complementaridade (capítulo 14 do PDR).
Respostas da Comissão 57
93
A Comissão reconhece que, a fim de escolher os 
melhores prestadores de serviços, a seleção deverá 
basear‑se na concorrência aberta e leal, medida em 
função da relação preço/qualidade. Compete aos 
Estados‑Membros assegurar que estes procedimen ‑
tos se encontram em vigor.
Ver igualmente a resposta ao ponto 92.
94
A criação de um serviço de aconselhamento deve 
responder a uma necessidade específica identifi ‑
cada na área de programação.
Um novo serviço pode ser entendido como um 
organismo/entidade criada de raiz para prestar ser ‑
viços em certos domínios ou áreas de especializa ‑
ção necessárias na região. No entanto, a criação de 
um novo organismo/departamento num serviço de 
aconselhamento já existente, que permita alargar 
o alcance dos serviços já prestados, também pode 
ser considerada como um novo serviço. A premissa 
é que o novo serviço deve estar em condições de 
fornecer aconselhamento em domínios em que não 
seria competente sem a criação do novo serviço.
Recomendação 1 a)
Os destinatários desta recomendação 
são os Estados‑Membros.
Recomendação 1 b)
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão concorda que se deve incentivar a aná ‑
lise sistemática das necessidades de atividades de 
formação pelos Estados‑Membros, dado tratar‑se de 
uma boa prática, e vai atualizar a ficha da medida 
relativa à transferência de conhecimentos e realizar 
atividades de informação a este respeito. A Comis ‑
são vai igualmente promover o intercâmbio de boas 
práticas sobre as abordagens metodológicas no 
contexto das atividades de ligação em rede.
Recomendação 1 c)
Os destinatários desta recomendação 
são os Estados‑Membros.88
A avaliação dos PDR é da responsabilidade dos 
Estados‑Membros. A avaliação da eficácia das 
medidas relativamente aos objetivos dos programas 
é uma tarefa complexa, que tem de ser proporcio ‑
nal à utilidade da avaliação. Esta tarefa é realizada 
por avaliadores profissionais independentes. Estes 
retiram as suas conclusões com base numa série de 
fatores e abordagens metodológicas, incluindo uma 
avaliação exaustiva da lógica de intervenção dos 
programas, estudos de casos e análise no terreno, 
análise das interações e repercussões entre dife ‑
rentes medidas, etc. O conjunto de indicadores do 
QCAA é apenas um instrumento para responder às 
questões da avaliação. Este questionário tem como 
objetivo a estruturação dos relatórios de avaliação 
de modo uniforme e uma abordagem abrangente 
das prioridades estratégicas a nível da União.
Conclusões e recomendações
91
Os Estados‑Membros e as regiões selecionam as 
medidas e operações a executar através dos PDR 
com base nas necessidades identificadas na área de 
programação. Estas necessidades devem ser mais 
pormenorizadas ao nível de ações de formação 
concretas a executar. A Comissão assegura que os 
PDR são coerentes com os objetivos políticos e os 
requisitos legais. A sua execução efetiva é da res ‑
ponsabilidade dos Estados‑Membros. A Comissão 
é informada no contexto das reuniões do comité de 
acompanhamento e através dos relatórios de execu ‑
ção enviados pelos Estados‑Membros.
92
A formação e as outras atividades de transferência 
de conhecimentos são necessárias para o reforço 
das competências técnicas e sociais. Deste modo, 
contribuem para melhorar o desempenho dos 
operadores rurais. Os prestadores de serviços res ‑
pondem aos concursos ou convites à apresentação 
de propostas, que são preparados com base nas 
necessidades identificadas na sequência da análise 
das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças 
(análise SWOT) realizada pelos Estados‑Membros. 
No entanto, a Comissão considera que existe 
margem para melhorar a análise ex ante  realizada 
pelos Estados‑Membros.
Respostas da Comissão 58
No que se refere ao acompanhamento dos procedi ‑
mentos dos Estados‑Membros, ao estabelecer o seu 
plano de auditoria a Comissão terá devidamente em 
conta o perfil de risco das medidas de aconselha ‑
mento e de transferência de conhecimentos.
97
Os Estados‑Membros devem garantir que os custos 
decorrentes da aplicação das medidas ao abrigo 
dos PDR são razoáveis. Quando são detetadas defi ‑
ciências durante as auditorias de conformidade são 
aplicadas correções financeiras.
98
A questão da delimitação foi suscitada nos PDR.
No período 2014 ‑2020, os chamados «documentos 
de posição» dos serviços da Comissão relativos 
a cada Estado‑Membro serviram para fornecer 
orientações e coordenar as intervenções dos FEEI. 
Os Estados‑Membros tinham de assegurar a com ‑
plementaridade, coerência e conformidade com 
outros instrumentos da União Europeia, a fim de 
evitar o duplo financiamento4.
O quadro regulamentar para o período de progra ‑
mação 2014 ‑2020 visa garantir uma maior com ‑
plementaridade e uma melhor coordenação entre 
os fundos, com vista a evitar a sobreposição de 
atividades através de acordos de parceria em que 
os Estados‑Membros têm de descrever a utiliza ‑
ção dos FEEI para assegurar a complementaridade 
e as sinergias entre as atividades.
Além disso, na área do desenvolvimento rural, 
a questão da complementaridade foi abordada 
no capítulo 14 dos PDR, «informações sobre 
a complementaridade».
Por outro lado, os comités de acompanhamento nos 
Estados‑Membros são responsáveis por assegurar 
a correta execução dos programas e a complemen ‑
taridade entre todos os fundos da União Europeia.
4 Artigo 5.º do Regulamento n.º 1698/2005.Recomendação 1 d)
A Comissão aceita esta recomendação e já começou 
a aplicá‑la.
A Comissão emitiu orientações sobre o artigo 15.º 
do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, para ajudar os 
Estados‑Membros e as regiões a aplicar as medi ‑
das. No entanto, as orientações não são juridi ‑
camente vinculativas e a sua aplicação depende 
dos Estados‑Membros. A Comissão respondeu 
também às numerosas questões suscitadas 
pelos Estados‑Membros.
A execução dos PDR, incluindo a criação de servi ‑
ços de aconselhamento, é debatida no âmbito dos 
comités de acompanhamento, das reuniões anuais 
de avaliação e das auditorias de conformidade.
Sempre que necessário, a Comissão continuará 
a atualizar e alargar as orientações em vigor.
96
A Comissão forneceu orientações em matéria de 
contratos públicos no contexto do desenvolvimento 
rural. Em especial, as orientações sobre o artigo 15.º 
do Regulamento n.º 1305/2013 explicam os requisi ‑
tos para a prestação interna do serviço.
Recomendação 2 a)
Os destinatários desta recomendação 
são os Estados‑Membros.
Recomendação 2 b)
A Comissão aceita esta recomendação e já começou 
a aplicá‑la.
Já foram emitidas orientações relativas ao forne ‑
cimento interno, à subcontratação e à prestação 
de serviços, sob a forma de uma ficha da medida 
sobre os serviços de aconselhamento, serviços de 
gestão agrícola e de substituição nas explorações 
agrícolas. Esta ficha foi apresentada e discutida em 
várias ocasiões com os Estados‑Membros no Comité 
do Desenvolvimento Rural. Além disso, a Comissão 
e a rede europeia de desenvolvimento rural reali ‑
zou em Bruxelas, em março de 2015, uma formação 
específica para as autoridades nacionais e regionais 
em matéria de «razoabilidade dos custos e contra ‑
tos públicos».
Respostas da Comissão 59
Resposta comum aos pontos 99 e 100
A avaliação dos PDR é da responsabilidade dos 
Estados‑Membros. A avaliação da eficácia das 
medidas relativamente aos objetivos dos programas 
é uma tarefa complexa, que tem de ser proporcio ‑
nal à utilidade da avaliação. Esta tarefa é realizada 
por avaliadores profissionais independentes. Estes 
retiram as suas conclusões com base numa série de 
fatores e abordagens metodológicas, incluindo uma 
avaliação exaustiva da lógica de intervenção dos 
programas, estudos de casos e análise no terreno, 
análise das interações e repercussões entre dife ‑
rentes medidas, etc. O conjunto de indicadores do 
QCAA é apenas um instrumento para responder às 
questões da avaliação. Este questionário tem como 
objetivo a estruturação dos relatórios de avaliação de 
modo uniforme e uma abordagem abrangente das 
prioridades estratégicas a nível da União. A Comissão 
incentiva o intercâmbio de boas práticas em matéria 
de avaliação, que se pode processar através da rede 
europeia de desenvolvimento rural (REDR).
Recomendação 4 a)
Os destinatários desta recomendação 
são os Estados‑Membros.
Recomendação 4 b)
A Comissão aceita em parte esta recomendação.
A Comissão continuará a fornecer orientações sobre 
a aplicação do SCAA estabelecido nos regulamen ‑
tos relevantes.
Existem metodologias normalizadas para assegu ‑
rar a utilização de procedimentos de retorno de 
informações, acompanhamento e avaliação dos 
resultados, bem como do impacto das atividades de 
formação. A Comissão incentiva o intercâmbio de 
boas práticas em matéria de avaliação, que se pode 
processar no quadro da rede europeia de desenvol ‑
vimento rural.
No entanto, de acordo com o quadro jurídico, 
a Comissão não é responsável pelo acompanha ‑
mento dos procedimentos de retorno de informa ‑
ções em vigor.Finalmente, os serviços da Comissão trabalham 
em conjunto, na fase de aprovação dos respetivos 
programas, para assegurar uma abordagem coorde ‑
nada para a complementaridade dos FEEI.
Recomendação 3 a)
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão está a aplicar as recomendações formu ‑
ladas no relatório especial n.º 22/20145 através da 
realização de formações específicas para as auto ‑
ridades de gestão e os organismos pagadores, do 
aprofundamento da avaliação da verificabilidade 
e controlabilidade das medidas e da promoção da 
utilização de opções de custos simplificados. Além 
disso, os sistemas em vigor para garantir que os custos 
dos projetos são razoáveis vão ser avaliados no âmbito 
das auditorias de conformidade. Em caso de incumpri ‑
mento, serão aplicadas correções financeiras.
Recomendação 3 b)
A Comissão aceita esta recomendação e já começou 
a aplicá‑la.
A Comissão já estabeleceu os procedimentos de 
trabalho e os grupos interserviços necessários para 
avaliar as questões da complementaridade e risco 
de duplo financiamento entre diferentes fundos da 
União Europeia (por exemplo, a rede de interpreta ‑
ção dos FEIE, outras redes e elementos específicos 
do regulamento como o grupo de trabalho dos 
custos simplificados, as redes temáticas, ou a plata ‑
forma Compass  para os instrumentos financeiros).
A Comissão continuará a ponderar se é necessária 
outra estrutura (por exemplo, um grupo interservi ‑
ços específico).
5 Ver Relatório Especial n.º 22/2014 «Aplicar o princípio da 
economia: manter sob controlo os custos das subvenções 
financiadas pela União Europeia a projetos de desenvolvimento 
rural» ( http://eca.europa.eu ).
Respostas da Comissão 60
101
A Comissão sempre assumiu as suas obrigações em 
matéria de acompanhamento dos sistemas de ges ‑
tão e controlo estabelecidos nos Estados‑Membros. 
A Comissão supervisiona a execução das medidas 
através do processo de aprovação dos PDR, nos 
comités de acompanhamento com o envolvimento 
das partes interessadas e nas reuniões bilaterais 
anuais com as autoridades de gestão.
O programa de trabalho de auditoria é determinado 
com base numa avaliação do risco, sendo o nível de 
despesas o elemento mais importante. Uma vez que 
o montante de financiamento previsto é relativa ‑
mente baixo, só se realizou um número limitado de 
auditorias de conformidade às despesas no domínio 
da transferência de conhecimentos ou dos serviços 
de aconselhamento.
Recomendação 5
A Comissão aceita esta recomendação.
Ao estabelecer o seu plano de auditoria, a Comis ‑
são terá devidamente em conta o perfil de risco 
das medidas de aconselhamento e de transferência 
de conhecimentos.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),  
nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm),  
contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
O Tribunal examinou se a  grande prioridade atribuída 
à aprendizagem ao longo da vida e à transferência 
de conhecimentos no âmbito da política de desenvolvimento 
rural da União Europeia foi correspondida pelos esforços 
da Comissão e  dos Estados- Membros no sentido de  desenvolver 
atividades de transferência de conhecimentos 
e de  aconselhamento de elevada qualidade. A auditoria 
permitiu constatar que tal não sucedeu. Muito frequentemente, 
os Estados- Membros baseavam -se nas propostas 
dos  prestadores e qualquer tipo de formação era considerado 
«positivo» e elegível para ajuda pública. Só em casos pontuais 
foi efetuada uma análise adequada da medida em que essas 
formações poderiam produzir um verdadeiro impacto. 
Os Estados- Membros nem sempre garantiram uma 
concorrência leal e  transparente quando selecionavam 
as atividades de formação e pagaram um preço excessivamente 
elevado por determinados serviços. No que se refere ao 
acompanhamento, a auditoria constatou que não se procedeu 
a uma avaliação pormenorizada do que foi efetivamente 
realizado com os fundos públicos. Nas suas recomendações, 
o Tribunal insta em especial os Estados -Membros a adaptarem 
as atividades de transferência de conhecimentos 
e de  aconselhamento por si selecionadas à  evolução 
das necessidades dos operadores rurais, através 
de procedimentos regulares de análise e avalia ção.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU