Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que respeita às regras relativas ao lugar de entrega do gás e da electricidade"

(COM(2002) 688 final - 2002/0268 (CNS))

(2003/C 133/13)

Em 16 de Dezembro de 2002, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 6 de Março de 2003 (relator: H. Pezzini).

Na 398.a reunião plenária, realizada em 26 e 27 de Março de 2003 (sessão de 26 de Março), o Comité Económico e Social adoptou, por 97 votos a favor, sem votos contra e 4 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Após o estabelecimento do mercado interno da União Europeia, o mercado da electricidade e do gás foi gradualmente liberalizado tendo em vista aumentar a eficiência deste sector. O Conselho Europeu de Lisboa de 23 e 24 de Março de 2000 salientou a necessidade de trabalhar rapidamente para completar o mercado interno e solicitou "à Comissão ... que acelere a liberalização" em áreas tais como o gás e a electricidade. O Conselho "Energia" de 30 de Maio de 2000 convidou a Comissão a "apresentar oportunamente propostas de acções futuras".

1.2. O Conselho "Energia" de 25 de Novembro de 2002 deu um novo impulso ao processo de liberalização da electricidade e do gás, impondo aos Estados-Membros os seguintes requisitos:

- abertura dos mercados da electricidade e do gás para utilizadores não domésticos até 1 de Julho de 2004;

- abertura dos mercados para utilizadores domésticos até 1 de Julho de 2007;

- obrigação de separação jurídica entre operadores das redes e produtores de electricidade;

- obrigações decorrentes do princípio de "serviço público" (nomeadamente o fornecimento de electricidade a preços razoáveis);

- regras relativas aos preços do transporte através das redes;

- regras relativas à atribuição das capacidades de interligação disponíveis para o comércio transfronteiras de electricidade.

1.2.1. O Comité Económico e Social Europeu está perfeitamente consciente de que, apesar de a maioria dos Estados-Membros ser favorável à liberalização nos prazos previstos, a situação actual está muito longe de ser uniforme. Por outro lado, a diversidade do grau de abertura do mercado da electricidade nos Estados-Membros provoca grandes diferenças na realização plena do Mercado Único.

1.2.2. O CESE apoia, pois, todos os esforços no sentido da realização de um mercado que funcione efectivamente. A abertura do mercado, por si só, não garante que, na prática, o mercado funcione.

1.3. A liberalização destes mercados implica uma desregulamentação crescente, bem como uma intensificação do comércio transfronteiras entre Estados-Membros. A adopção de novas medidas comunitárias e nacionais está também a provocar alterações profundas a nível do funcionamento destes mercados.

1.3.1. Nos mercados tradicionais da electricidade, os principais produtores, operadores das redes de transporte e empresas nacionais e locais de distribuição da maioria dos Estados-Membros eram quase exclusivamente controlados pelo Estado. De uma forma geral, o mercado da electricidade era pois, essencialmente, um mercado nacional, estando as trocas comerciais neste sector limitadas às fronteiras de cada país. A situação do mercado do gás era idêntica.

1.4. Na sequência do processo de liberalização, os mercados da energia deixaram de ser exclusivamente nacionais, tendo começado a funcionar à escala europeia. Isto suscitou o aparecimento de novos elementos, tais como as bolsas de energia, os produtores de energia independentes, os intermediários e os comerciantes. A posição dominante das empresas públicas, como é o caso dos grandes produtores de energia, está a mudar graças às privatizações e fusões. Nos países em que a liberalização está a decorrer em pleno assiste-se a mudanças, não só a nível dos métodos de trabalho como dos próprios mercados.

1.5. A liberalização crescente do sector da distribuição do gás e da electricidade está na origem da necessidade urgente de reexaminar as actuais regras em matéria de IVA, de modo a garantir a sua compatibilidade com a aplicação de sistemas de tributação simples e correctos. Os novos mercados levantam, por conseguinte, novos problemas, tais como a tributação das despesas de transporte.

2. Problemas encontrados no quadro das disposições actualmente em vigor

2.1. Lugar de entrega

2.1.1. De acordo com as regras do IVA, é o "lugar de entrega" que determina o Estado-Membro habilitado a tributar uma transacção. Por consequência, é também o lugar de entrega que determina a taxa de IVA aplicável e (geralmente) o Estado-Membro no qual o fornecedor deve registar-se para efeitos de IVA. É definido de acordo com um procedimento minucioso e não coincide, necessariamente, com o lugar que se poderia considerar como sendo aquele em que é efectuada a entrega no sentido físico do termo.

2.1.2. Em conformidade com o n.o 2 do artigo 5.o da Sexta Directiva IVA(1), a energia eléctrica e o gás são considerados bens corpóreos. Por conseguinte, e uma vez que a entrega de energia eléctrica e de gás constitui uma entrega de bens, o lugar de entrega deve ser determinado em conformidade com o artigo 8.o da mesma directiva. Antes da liberalização dos mercados do gás e da electricidade, nunca se levantou a questão de saber se as respectivas entregas eram abrangidas pelo disposto na alínea a) ou b) do n.o 1 do artigo 8.o (entregas com ou sem transporte), uma vez que, na maioria dos Estados-Membros da UE, a produção, distribuição e comercialização eram uma questão nacional. As entregas transfronteiras esporádicas não levantavam problemas, já que o distribuidor se registava, para efeitos de IVA, no país de destino dos bens.

2.1.3. No novo mercado liberalizado, as operações transfronteiras são frequentes. Dadas as características da electricidade e do gás, os seus fluxos são quase impossíveis de acompanhar fisicamente. Por exemplo, quando um produtor na Europa setentrional vende electricidade a um consumidor na Europa meridional, tal não significa que os electrões produzidos pelo gerador sejam efectivamente transportados de norte para sul. Do mesmo modo, não se pode aplicar o conceito de transporte à electricidade e ao gás, e é inútil solicitar a um operador, numa operação transfronteiras que envolva estes dois bens, a apresentação de documentos comprovativos da expedição ou da chegada.

2.1.4. Os fluxos físicos não coincidem com a relação contratual entre o vendedor e o adquirente, particularmente quando o adquirente solicita que a entrega seja efectuada directamente ao cliente.

2.1.5. As regras vigentes exigem, por vezes, que o fornecedor esteja registado, para efeitos de IVA, num Estado-Membro diferente do seu. É um procedimento complicado e dispendioso que pode prejudicar o desenvolvimento do mercado único.

2.1.6. As diferenças existentes entre os Estados-Membros no que respeita às disposições de direito civil que determinam o momento e o lugar de entrega poderiam também criar determinadas dificuldades.

2.2. Despesas de transporte

2.2.1. Em conformidade com o artigo 7.o da Directiva 96/92/CE, os Estados-Membros devem designar um gestor da rede responsável pela exploração, manutenção e eventual desenvolvimento da rede de transporte numa determinada área e suas interligações com outras redes, a fim de garantir a segurança de abastecimento. O gestor da rede ficará encarregado de gerir os fluxos de energia na rede, tendo em conta as trocas com outras redes interligadas. Em caso de importação de electricidade, compete ao operador da rede distribuir as capacidades disponíveis.

2.2.2. O gestor da rede nacional é responsável pelos custos dessa rede. A rede é utilizada para o transporte nacional e internacional de electricidade. A totalidade dos custos incorridos pelo gestor da rede é repartida entre os custos relativos aos serviços de transporte nacionais e às operações transfronteiras. Os operadores que exportam electricidade estão sujeitos ao pagamento de uma taxa que cobre a totalidade dos custos relativos à rede. Em termos de IVA, esta taxa corresponde a uma compensação pelos serviços prestados. Quando o pagamento da taxa é exigido a um operador estabelecido num Estado-Membro diferente do Estado-Membro do gestor da rede, o lugar de entrega dos serviços assume grande importância. Se se considerar que a taxa representa o pagamento pela prestação de um serviço de transporte intracomunitário, o IVA é exigível no Estado-Membro em que o operador está registado para efeitos de IVA. Se, por outro lado, se considerar que a taxa cobre o acesso à rede de distribuição de electricidade, o lugar de tributação deve ser determinado em conformidade com o disposto no n.o 1 do artigo 9.o, ou seja, o país em que o gestor da rede tem a sede da sua actividade económica. As dúvidas quanto ao número do artigo 9.o a aplicar poderiam dar origem a interpretações divergentes e provocar casos de dupla tributação ou não tributação.

3. Solução proposta

3.1. Abordagem geral

3.1.1. A aplicação das disposições do actual regime de IVA ao gás e à electricidade, especialmente as que dizem respeito às entregas entre Estados-Membros, suscita problemas desnecessários. As novas regras relativas ao lugar de entrega deverão ter em conta a natureza específica destes bens e facilitar o funcionamento do mercado interno neste sector. É necessário, no que respeita às entregas de gás e electricidade, abandonar um dos princípios basilares do regime IVA, ou seja, a tributação em função do lugar onde se encontram fisicamente os bens, dado que, na maioria dos casos, é impossível estabelecer uma ligação entre a transacção e o fluxo físico dos bens.

3.2. As novas regras

3.2.1. As "regras" infra procuram definir a situação com palavras simples, mas de uma forma suficientemente precisa.

3.2.2. Regra n.o 1

3.2.2.1. O fornecimento de electricidade ou de gás a uma pessoa estabelecida no mesmo Estado-Membro que o vendedor será tributado nesse Estado-Membro, sendo o imposto devido pelo vendedor. Uma venda efectuada a uma pessoa estabelecida fora da UE não estará sujeita ao pagamento do IVA comunitário. Nestes dois aspectos, trata-se apenas de confirmar a situação actual.

3.2.3. Regra n.o 2

3.2.3.1. O fornecimento de electricidade ou de gás a uma pessoa estabelecida num Estado-Membro diferente do Estado-Membro do vendedor, caso os bens sejam adquiridos tendo em vista a sua revenda, será tributado no Estado-Membro em que o adquirente está estabelecido. O devedor do imposto será o adquirente. O vendedor não será obrigado a registar-se para efeitos de IVA no Estado-Membro do adquirente.

3.2.4. Regra n.o 3

3.2.4.1. O fornecimento de electricidade ou de gás a uma pessoa estabelecida num Estado-Membro diferente do Estado-Membro do vendedor, caso os bens não sejam adquiridos tendo em vista a sua revenda, será tributado no Estado-Membro de consumo da energia. O devedor do imposto será o vendedor, que deverá registar-se para efeitos de IVA nesse Estado-Membro.

3.2.4.2. Todavia, se o adquirente da energia estiver registado para efeitos de IVA no Estado-Membro de consumo da energia, o governo desse Estado-Membro poderá transferir a sujeição ao imposto do vendedor para o adquirente. Nesse caso, o vendedor não será obrigado a registar-se nesse Estado-Membro.

3.2.4.3. Na prática, o lugar de consumo da energia será o lugar onde o contador estiver instalado.

3.2.5. Regra n.o 4

3.2.5.1. As aquisições de electricidade ou de gás por uma pessoa estabelecida fora da UE não estão explicitamente previstas. A regra parece ser a seguinte:

- se o adquirente efectuar a revenda dos bens, a aquisição será tributada no Estado-Membro do adquirente, sendo este o devedor do imposto;

- se o adquirente não efectuar a revenda dos bens, a aquisição será tributada no Estado-Membro de consumo da energia; o devedor do imposto será, em primeiro lugar, o vendedor; porém, se este não estiver registado nesse Estado-Membro para efeitos de IVA, o governo em questão poderá exercer o seu direito de transferir a sujeição ao imposto para o adquirente, caso este esteja registado nesse Estado.

3.2.6. Regra n.o 5

3.2.6.1. A actual incerteza quanto a determinadas taxas aplicáveis ao transporte de electricidade será suprimida se se atender ao seguinte:

- de acordo com a prática actual, se uma pessoa fornecer um serviço e o seu cliente residir no mesmo Estado-Membro, esse serviço é tributável nesse Estado-Membro e o sujeito passivo é o prestador de serviços;

- se duas pessoas estiverem estabelecidas em Estados-Membros diferentes, o cliente está sujeito ao pagamento de IVA no seu Estado-Membro;

- se o fornecedor estiver estabelecido fora da UE, o cliente está sujeito ao pagamento de IVA no seu Estado-Membro.

4. Observações

4.1. Generalidades

4.1.1. A proposta da Comissão de alterar as regras do IVA para ter em conta a liberalização do mercado da energia desempenhará um papel importante no prosseguimento da liberalização desse mercado, suprimindo condicionalismos a que as empresas estão sujeitas que não eram previsíveis numa época em que os sectores da electricidade e do gás constituíam ainda, em grande medida, monopólios de Estado que não operavam fora das fronteiras nacionais. Estas alterações foram solicitadas pelas empresas, que se mostram muito favoráveis às actuais propostas. Presentemente, cerca de 200 empresas fornecem electricidade ou gás num Estado-Membro diferente do seu, mas este número deverá aumentar, ou mesmo ser multiplicado por dez, nos próximos anos.

4.1.2. O Comité congratula-se com a proposta em apreço. Emite, porém, duas reservas e apresenta uma sugestão nos três pontos que se seguem.

4.2. Primeira reserva

4.2.1. As disposições contidas na "Regra n.o 3" supra suscitam alguma incerteza. O fornecedor de um dado Estado-Membro pode ter diversos clientes noutro Estado-Membro que não revendem a energia, sendo sim consumidores. O governo do Estado-Membro desses clientes poderia exercer o seu direito de transferir a sujeição ao imposto em relação a um determinado cliente e não a outro. Além disso, poderia mudar de ideias em relação a qualquer dos clientes e tomar uma decisão contrária relativamente a entregas ulteriores, ou mesmo não cumprir essa decisão. O fornecedor pode ter clientes noutros Estados-Membros e ver-se confrontado com a mesma incerteza.

4.2.2. No seu documento, a Comissão não expõe as razões que a levaram a adoptar estas disposições, que são contrárias ao princípio de que a tributação deve ser fixada com certeza, e, sobretudo, não estar sujeita a um poder discricionário, particularmente no que respeita à questão essencial de saber quem é o sujeito passivo.

4.2.3. A Comissão deu duas respostas às nossas preocupações:

- um fornecedor que tenha diversos clientes noutro Estado-Membro estará provavelmente registado nesse Estado para efeitos de IVA, não se colocando, portanto, qualquer problema;

- um Estado-Membro que pretenda transferir a sujeição ao IVA, deverá fazê-lo em relação a todos os fornecedores e a todos os fornecimentos.

4.2.3.1. Quanto à primeira resposta da Comissão, o CESE afirma que é bem possível que determinados fornecedores tenham mais de um cliente noutro país sem que eles próprios estejam registados nesse Estado.

4.2.3.2. Quanto à segunda resposta da Comissão, e em conformidade com as disposições da directiva, o CESE mantém o ponto de vista de que o Estado-Membro poderia transferir a sujeição ao imposto apenas em relação a determinados fornecimentos. Seria desejável que a Comissão pudesse garantir, por escrito, que todos os Estados-Membros aceitam esta interpretação.

4.2.4. A disposição que parece prevalecer, isto é, que se aplica quando o Estado não exerce o seu direito de transferir a sujeição ao imposto, exige que o fornecedor se registe para efeitos de IVA num Estado-Membro diferente do seu, o que constitui um ónus que a nova directiva deveria, ao invés, procurar atenuar.

4.2.5. O Comité sugere que a "Regra n.o 3" seja reformulada como segue:

4.2.5.1. Regra n.o 3 - nova versão sugerida pelo Comité:

4.2.5.2. O fornecimento de electricidade ou de gás a uma pessoa estabelecida num Estado-Membro diferente do Estado-Membro do vendedor, caso os bens não sejam adquiridos tendo em vista a sua revenda, deverá ser tributado no Estado-Membro de consumo da energia. O devedor do imposto deverá ser o adquirente, caso esteja registado nesse Estado-Membro para efeitos de IVA. Se o adquirente não estiver registado nesse país, o devedor do imposto deverá ser o vendedor, que deverá registar-se nesse Estado para o efeito.

4.3. Segunda reserva

4.3.1. De acordo com as novas regras, é determinante o facto de o adquirente adquirir ou não a electricidade ou o gás tendo em vista a sua revenda. Relativamente ao caso exposto pelo CESE de um município que adquire electricidade, vende parte dela aos munícipes e utiliza a restante nas suas próprias instalações e para a iluminação pública, a Comissão responde que importa conhecer a intenção do adquirente no momento da aquisição. Se a intenção for revender a maior parte da electricidade, a aquisição estará sujeita à Regra n.o 2, segundo a qual a transacção é tributável no Estado-Membro em que o adquirente está estabelecido, sendo o imposto devido pelo adquirente. Caso contrário, aplicar-se-á a Regra n.o 3.

4.3.2. O CESE entende que a "intenção" é um critério difícil de verificar e inadequado no domínio da fiscalidade. Por outro lado, a expressão "maior parte" é demasiado imprecisa. Uma formulação mais precisa desta disposição evitaria dificuldades de aplicação da directiva proposta.

4.4. Sugestão

4.4.1. Supondo que uma empresa italiana adquire gás a um produtor francês e que esse bem é inteiramente utilizado para a produção e venda de electricidade, a aquisição do gás estaria sujeita à Regra n.o 3, de acordo com a directiva proposta pela Comissão. Contudo, o CESE considera que, à luz dos princípios da mesma directiva, seria mais apropriado que a tal transacção se aplicasse a Regra n.o 2.

5. Conclusão

5.1. Apesar de concordar com os objectivos perseguidos pela proposta e com algumas das suas disposições, o Comité faz depender a sua aprovação de uma resposta satisfatória às reservas que emite nos pontos 4.2 e 4.3 supra.

Bruxelas, 26 de Março de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) JO L 145 de 13.6.1977, p. 1.