PT Jornal Oficial da União Europeia C 68/70

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 1999/32/CE no que respeita ao teor de enxofre dos combustíveis navais»

COM(2011) 439 final — 2011/0190 (COD)

2012/C 68/13

Relator: Jan SIMONS

Em 1 de setembro e em 13 de setembro de 2011, o Conselho e o Parlamento Europeu decidiram, respetivamente, nos termos do artigo 192.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 1999/32/CE no que respeita ao teor de enxofre dos combustíveis navais

COM(2011) 439 final — 2011/0190 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 21 de dezembro de 2011.

Na 477.a reunião plenária de 18 e 19 de janeiro de 2012 (sessão de 18 de janeiro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 110 votos a favor, 46 votos contra e 31 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 Tendo em vista o objetivo último de um combustível praticamente sem enxofre nos transportes marítimos, o CESE reitera o seu acordo com a decisão da Organização Marítima Internacional das Nações Unidas (OMI), em 2008, de reduzir drasticamente o teor de enxofre dos combustíveis navais até 2020. Insta todos os Estados membros da OMI a ratificarem quanto antes a Convenção da OMI em questão para permitir uma aplicação a nível mundial.

1.2 Apoia, portanto, a proposta da Comissão de adaptar a Diretiva 1999/32/CE em conformidade com o anexo VI relativo à prevenção da poluição do ar causada por navios da MARPOL 73/78, isto é, da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, da OMI. Algumas propostas e consequências devem, contudo, ser analisadas mais a fundo.

1.3 O CESE defende que a diretiva deve incluir, de alguma forma, disposições perfeitamente coerentes com a Regra 18 da OMI relativa à qualidade do fuelóleo, com a sua cláusula de disponibilidade (a solicitação de colocação no mercado), com as obrigações de elaboração de relatórios caso um navio recorra à Regra 18 e com a sua cláusula de indisponibilidade.

1.4 O CESE coloca reservas à proposta de aplicar, a partir de 2020, um limite de 0,1 % de enxofre para navios de passageiros em serviço fora das zonas de controlo das emissões de SOx. Esta proposta não foi suficientemente analisada. Não obstante, o Comité está inclinado a apoiar a proposta, a bem da saúde dos passageiros e tripulações dos navios de passageiros. O grau de proteção da saúde pública terá de ser igual em todo o território da UE.

1.5 O CESE é de opinião que a proibição da comercialização de combustíveis navais com um teor de enxofre superior a 3,5 % em massa limita a atratividade e a utilização dos métodos de redução de emissões a bordo dos navios (lavadores de gases ou scrubbers). Esta questão deve ser esclarecida.

1.6 O CESE está preocupado com os problemas que podem surgir caso se passe a aplicar, a partir de 2015, um limite do teor de enxofre de 0,1 % nas zonas de controlo das emissões de SOx. A OMI não elaborou um relatório bem documentado sobre a matéria. O Comité recomenda que a OMI passe a realizar, no futuro, avaliações de impacto deste tipo, também a montante.

1.7 O CESE considera que os métodos alternativos de redução das emissões ou a possibilidade de utilizar combustíveis alternativos devem ser estudados mais a fundo e aperfeiçoados. Tendo em conta as várias incertezas a respeito, por exemplo, da disponibilidade de combustíveis pobres em enxofre em 2015 ou do risco de uma transferência modal «inversa», a Comissão indica, na sua comunicação de acompanhamento, que, se estas incertezas ameaçarem converter-se em factos, deverá alterar-se a data de entrada em vigor. O CESE recomenda que, se necessário, tal seja feito atempadamente, a fim de continuar a promover os investimentos necessários. Em especial, dado o curto espaço de tempo até 2015, o prazo para a aplicação do limite de 0,1 % deve ser adiado para 2020.

2. Introdução

2.1 Os combustíveis navais são os combustíveis mais baratos e os menos refinados. Geralmente, são subprodutos de um processo mais elevado de refinação do petróleo. Atualmente, são uma fonte importante de poluição atmosférica, especialmente de dióxido de carbono (representando 4 % do total mundial de fontes artificiais) e de óxido de enxofre (9 %).

2.2 Antes da entrada em vigor das convenções e dos protocolos da Organização Marítima Internacional das Nações Unidas e, em especial, da Convenção para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL) de 1973 e 1978 e, posteriormente, do protocolo de 2008, eram permitidos combustíveis com um teor de enxofre de 4,5 %.

2.3 O anexo VI ao Protocolo MARPOL de 2008 prevê uma redução gradual drástica generalizada para 0,5 % até 2020 e, em caso de eventuais dificuldades, o mais tardar até 2025.

2.4 As partículas de enxofre, que foram praticamente eliminadas das fontes terrestres (emissões da produção de energia e do transporte rodoviário), causam problemas respiratórios e cardíacos. Existe um vasto consenso quanto à necessidade de reduzir o teor de enxofre dos combustíveis navais.

3. Proposta da Comissão Europeia

3.1 A Diretiva 1999/32/CE (com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2005/33/CE) regula o teor de enxofre dos combustíveis utilizados no transporte marítimo e incorpora na legislação da UE determinadas disposições internacionais acordadas na OMI.

3.2 Na sua atual redação, a diretiva contém, fundamentalmente, normas mais rigorosas para o teor de enxofre dos combustíveis navais destinados a serem utilizados em zonas que careçam de especial proteção ambiental, as chamadas «zonas de controlo das emissões de SOx».

3.3 Já em 14 de maio de 2003, o CESE emitiu um parecer sobre a proposta de diretiva 1999/32/CE (1).

3.4 Com o apoio dos Estados-Membros da UE, as regras internacionais da OMI foram revistas e reforçadas em outubro de 2008 através de uma revisão ao anexo VI da MARPOL (2).

3.5 As principais alterações ao anexo VI da MARPOL no que diz respeito à poluição por SO2 podem ser resumidas como segue:

— Uma redução de 1,5 % em massa do teor de enxofre de todos os combustíveis utilizados nas zonas de controlo das emissões de SOx, nomeadamente para 1 % a partir de 2010 e para 0,1 % em janeiro de 2015.

— Uma redução de 4,5 % em massa do teor de enxofre de todos os combustíveis utilizados a nível geral (fora das zonas de controlo das emissões de SOx), ou seja, para 3,5 % em janeiro de 1212 e para 0,5 % em janeiro de 2020, salvo possível prorrogação até 2025, após a revisão de 2018.

— Permissão de utilizar um vasto leque de métodos de redução de emissões (equivalentes), como o recurso a equipamentos, métodos, procedimentos ou combustíveis alternativos.

3.6 Por uma questão de coerência com o direito internacional e para assegurar o cumprimento na UE das novas normas de teor de enxofre estabelecidas a nível mundial, a Comissão propõe que as disposições da Diretiva 1999/32/CE sejam alinhadas com o anexo VI revisto da MARPOL (3). Mais especificamente:

— que a diretiva inclua as alterações de 2008 ao anexo VI da Convenção MARPOL relativamente ao teor de enxofre dos combustíveis navais;

— que a diretiva passe a estar em conformidade com as disposições da OMI, que permitem um leque mais alargado de métodos equivalentes de redução das emissões; que complemente essas disposições através de medidas de salvaguarda adicionais, a fim de evitar que os métodos equivalentes de redução tenham efeitos nocivos inadmissíveis para o ambiente;

— que a diretiva registe o procedimento de controlo da OMI para combustíveis.

3.7 A Comissão propõe igualmente as seguintes medidas complementares:

— a introdução, a partir de 2020, de um novo limite de 0,1 % para navios de passageiros em serviço fora das zonas de controlo das emissões de SOx;

— a elaboração de orientações não vinculativas para a amostragem e a elaboração de relatórios; se não surtirem efeito, há que ponderar regras vinculativas.

4. Observações na generalidade

4.1 O CESE considera, como aliás a Comissão Europeia e muitas outras partes interessadas, que o objetivo último, também por motivos de saúde, é que os transportes marítimos sejam efetuados com combustíveis praticamente isentos de enxofre. Além disso, tanto a população como este setor dos transportes, que opera em todo o mundo, só têm a lucrar com a existência de regulamentação a nível mundial.

4.2 O CESE acolhe, pois, favoravelmente a decisão da OMI de reduzir drasticamente as emissões de enxofre nos transportes marítimos. É de opinião que não deve haver qualquer diferença entre a regulamentação a nível mundial e da União Europeia.

4.3 O CESE insta todos os Estados membros da OMI a ratificarem o anexo VI da MARPOL 73/78, a fim de assegurar uma aplicação a nível mundial.

4.4 A Regra 18 do anexo VI estabelece que todas as partes devem promover a disponibilidade dos combustíveis em questão e notificar a OMI sobre essa disponibilidade nos portos e nos terminais. Não obstante, e numa perspetiva realista, a OMI introduziu uma cláusula de indisponibilidade.

4.5 O CESE constata que essa cláusula de indisponibilidade do combustível em questão, mencionada no anexo VI da MARPOL, não foi incluída na proposta de alteração da diretiva. Defende que a diretiva inclua, de alguma forma, disposições perfeitamente coerentes com a Regra 18 da OMI relativa à qualidade do fuelóleo, com a sua cláusula de disponibilidade (a solicitação de colocação no mercado), com as obrigações de elaboração de relatórios caso um navio recorra à Regra 18 e com a sua cláusula de indisponibilidade.

4.6 O CESE tem dúvidas em relação à nova proposta da Comissão de introduzir em 2020 um limite de 0,1 % do teor de enxofre dos combustíveis para navios de passageiros em serviço fora das zonas de controlo das emissões de SOx. Esta proposta não foi suficientemente analisada. Não obstante, o Comité está inclinado a apoiar a proposta, a bem da saúde dos passageiros e tripulações dos navios de passageiros. O grau de proteção da saúde pública terá de ser igual em todo o território da UE.

4.7 De acordo com o procedimento da OMI, a designação de novas zonas de controlo das emissões de SOx deve ser efetuada tendo em conta normas científicas, ambientais e económicas. O novo artigo 4.o, até ao n.o 2, não é claro a este respeito. Falta saber se as novas zonas de controlo das emissões de SOx autorizadas pela OMI serão automaticamente registadas na diretiva ou se um procedimento rigoroso da UE permitirá à Comissão designar novas zonas de controlo das emissões de SOx, sendo estas depois propostas diretamente à OMI. Esta questão deve ser esclarecida.

4.8 No artigo 1.o, n.o 4 (o novo artigo 3.o-A), a Comissão estabelece que os Estados-Membros devem garantir que não são utilizados nos respetivos territórios nem colocados no mercado combustíveis navais cujo teor de enxofre exceda 3,5 % em massa, a fim de evitar o risco dessa utilização, que poderia gerar, nomeadamente, uma elevada concentração nas águas residuais. No entanto, devem ser tidos em conta métodos de redução de emissões (lavagem de gases ou scrubbing) que permitem a utilização de combustíveis com um teor de enxofre mais elevado, mas que não exceda as normas da OMI.

4.9 Embora não conste das regras da OMI, a Comissão propõe que, na utilização de métodos de redução de emissões, seja efetuada uma redução permanente em grau pelo menos equivalente ao que seria efetuado se fossem utilizados combustíveis navais conformes com as disposições dos artigos 4.o-A e 4.o-B. Isto é difícil de concretizar, visto que a redução de emissões pode ser temporariamente interrompida e/ou o rendimento desses equipamentos pode diminuir devido à grande pressão nos motores, resultando potencialmente num elevado nível temporário de emissões de enxofre. Por conseguinte, este requisito deve ser eliminado.

4.10 Em conformidade com a observação do ponto 4.8, o CESE assinala que um navio não pode, na prática, cumprir as disposições do anexo 2 da proposta relativa ao artigo 4.o-C, n.o 3: «documentar claramente que nenhuma descarga no mar, incluindo em portos fechados, portos de abrigo e estuários, tem incidências negativas apreciáveis na saúde pública ou no ambiente nem coloca estes em risco». Também aqui importa remeter para os requisitos da resolução da OMI MEPC184(59), que proíbem precisamente as descargas em portos marítimos, portos de abrigo marítimos e estuários.

4.11 Se a redução do teor de enxofre dos combustíveis navais, regulamentada pelo anexo VI da Convenção MARPOL da OMI, de 2008, foi geralmente bem recebida e deverá ser incluída na diretiva 1999/32/CE, a decisão de aplicar, a partir de 2015, um limite de 0,1 % nas zonas de controlo das emissões de SOx (4) suscitou inquietação.

4.12 Em reação à decisão da OMI relativamente a este ponto específico e por ocasião da consulta pública da Comissão sobre a adaptação da Diretiva 1999/32/CE, várias partes interessadas advertiram que os custos aumentariam consideravelmente se o limite máximo do teor de enxofre dos combustíveis navais fosse de 0,1 %. Consoante os parâmetros, alguns estudos estimam que a utilização destes combustíveis (destilados) levará a um aumento muito substancial dos custos e à perda de competitividade. No entanto, outros estudos não confirmam que o risco seja tão elevado.

4.13 Seja como for, o facto é que a OMI não realizou uma avaliação de impacto adequada antes de tomar essa decisão. O CESE recomenda que os Estados membros da OMI e a Comissão Europeia instem aquela organização a realizar previamente avaliações de impacto pertinentes.

4.14 Ora, uma transferência modal para o transporte rodoviário está em contradição com a estratégia apresentada no Livro Branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» (Estratégia Transportes 2050) de março de 2011. (5) Essa transferência conduzirá também a um forte aumento dos custos externos, nomeadamente no que diz respeito ao ambiente e, em especial, a um aumento do CO2, congestionamento do trânsito, poluição sonora, acidentes, etc. Assim, o CESE recomenda que não se corra o risco de uma transferência modal «inversa».

4.15 As partes interessadas estabelecidas nas três zonas de controlo das emissões de SOx receiam que o aumento dos custos dos transportes limite drasticamente a sua competitividade, com a ameaça de uma deslocação da produção e dos empregos que lhe estão associados para outras zonas de controlo das emissões de SOx, tanto na Europa como no resto do mundo.

5. Observações na especialidade

5.1 Está a ser preparada de modo proativo uma «caixa de ferramentas» para executar a decisão da OMI de limitar, a partir de 2015, o teor de enxofre dos combustíveis navais nas zonas de controlo das emissões de SOx a um máximo de 0,1 %. Neste contexto, diversos especialistas realizaram uma análise profunda sobre a disponibilidade dos combustíveis navais com um teor de enxofre de 0,1 %, a utilização dos métodos de redução de emissões (lavadores de gases ou scrubbers) e a utilização de gás natural liquefeito (GNL) como combustível naval. Não foram obtidos resultados conclusivos relativamente à disponibilidade.

5.2 A utilização de métodos de redução de emissões (lavadores de gases ou scrubbers) está a ser testada em vários projetos-piloto. Registaram-se progressos significativos em scrubbers a bordo que já estão operacionais. Ao remover NO2 e CO2 simultaneamente, este equipamento pode dar provas da sua rentabilidade num futuro próximo e deve ser objeto de consideração. Em especial, dado o curto espaço de tempo até 2015, o prazo para a aplicação do limite de 0,1 % deve ser adiado para 2020.

5.3 A utilização de GNL enquanto combustível naval alternativo – como combustível único ou em combinação com petróleo (sistema duplo) – é encarada de forma positiva pelo setor dos transportes marítimos, principalmente no que diz respeito à sua utilização em trajetos de curta distância. Foram lançados vários projetos-piloto, sobretudo no norte da Europa. Entretanto, estão a ser debatidos com as partes interessadas os problemas pendentes, como a libertação de gás metano que aumenta as emissões de gases com efeito de estufa, a possibilidade de se abastecer de combustível nos vários portos europeus ou as regras de segurança durante o abastecimento. A associação de armadores europeus ECSA tem colaborado com a Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA). Também aqui é evidente que a solução de problemas pendentes ainda vai demorar algum tempo.

5.4 O setor dos transportes marítimos continua empenhado nos três elementos da «caixa de ferramentas». Uma vez que estes não poderão estar prontos em 2015, são muitas as vozes a favor de adiar a introdução através de uma derrogação estabelecida pela OMI.

5.5 A Comissão indicou na sua comunicação de acompanhamento que, se as incertezas referidas ameaçarem converter-se em factos, deverá alterar-se a data de entrada em vigor. O CESE recomenda que, se necessário, tal seja feito atempadamente, a fim de continuar a promover os investimentos necessários.

5.6 A Comissão está ciente de que a execução da decisão da OMI constante do anexo VI da Convenção MARPOL de aplicar, a partir de 2015, um limite de 0,1 % nas zonas de controlo das emissões de SOx levará a um considerável aumento dos custos. A comunicação da Comissão relativa à revisão da aplicação da Diretiva 1999/32/CE contém uma exposição detalhada sobre este assunto (6).

5.7 A Comissão constata que a possibilidade adicional de cumprimento por vias tecnológicas – como os métodos de redução de emissões (lavadores de gases ou scrubbers), combustíveis alternativos (GNL) e o abastecimento de eletricidade em terra –, prevista no anexo VI da Convenção MARPOL e, posteriormente, na proposta de revisão da diretiva 1999/32/CE, exige um nível considerável de investimento de capital, tanto do setor privado como do setor público.

5.7.1 A Comissão estabeleceu a este respeito uma série de medidas de acompanhamento a curto prazo para apoiar o setor através de instrumentos financeiros da UE existentes, como o programa das redes transeuropeias de transportes (RTE-T), o Marco Polo II, o Mecanismo Europeu para Transportes Não Poluentes (ECTF), o Banco Europeu de Investimento (BEI), bem como a possibilidade de recorrer a fundos dos Estados-Membros para apoiar medidas a bordo dos navios e desenvolver infraestruturas em terra.

5.7.2 A médio prazo, a Comissão está a desenvolver uma abordagem global, como um «conjunto de instrumentos para o transporte marítimo sustentável».

5.7.3 O CESE congratula-se com todas estas intenções da Comissão, referindo, contudo, que os custos da aplicação de métodos alternativos serão muito elevados. As tecnologias de redução de emissões, particularmente quando aplicadas para controlar as emissões de NO2 e CO2, podem ser mais rentáveis. Os programas de apoio a que a Comissão faz referência são, em si, positivos, mas o Comité questiona-se se, com os recursos e prazos atuais, se conseguirá uma redução dos custos de aplicação até 2015.

5.8 No atinente ao registo do procedimento de controlo da OMI para combustíveis, o CESE observa que existe uma diferença entre esse procedimento e a norma da Organização Internacional de Normalização. Esta questão deve ser esclarecida.

Bruxelas, 18 de janeiro de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) CESE 580/2003, JO C 208 de 3.9.2003, pp. 27-29.

(2) Resolução MEPC.176(58) adotada em 10 de outubro de 2008 (anexo VI revisto da MARPOL).

(3) COM(2011) 439 final.

(4) Na União Europeia, estas zonas abrangem o Mar Báltico, o Mar do Norte e o Canal da Mancha.

(5) COM(2011) 144 final.

(6) COM(2011) 441 final de 17.7.2011.