12. 12. 89 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N?C 311/7 
II 
(Actos preparatórios) 
COMISSÃO 
AQUISIÇÕES PÚBLICAS 
Aspectos regionais e sociais 
COM(89) 400 final 
(Comunicação da Comissão em 22 de Setembro de 1989) 
(89/C 311/07) 
I. INTRODUÇÃO 
O problema 
1. A liberalização das aquisições públicas faz parte do 
programa de estabelecimento progressivo do mercado in­
terno durante o período que termina em 31 de Dezem­
bro de 1992, conforme previsto no artigo 8?A do Tra­
tado CEE. 
2. O artigo 8?C do Tratado CEE prevê que, aquando 
da formulação das suas propostas, a Comissão tenha em 
conta a amplitude do esforço que certas economias que 
apresentam diferenças de desenvolvimento deverão su­
portar durante o período de estabelecimento do mercado 
interno e possa propor as disposições adequadas. 
3. Os artigos 130?A e 130?B do Tratado CEE dis­
põem além disso que o mercado interno deverá ter em 
conta o reforço da coesão económica e social e contri­
buir para a respectiva realização. 
4. O que precede torna clara a obrigação que impende 
sobre a Comissão de conceber medidas, quer para o pe­
ríodo de estabelecimento do mercado interno quer para 
o que se lhe seguirá, que reforcem a coesão económica e 
social da Comunidade. 
5. A realização do mercado interno no domínio das 
aquisições públicas de um modo que tome integralmente 
em consideração as necessidades de coesão económica e 
social tem vindo a constituir uma preocupação constante 
do Parlamento Europeu. Ao analisar as diferentes pro­
postas que integram o programa legislativo no domínio 
das aquisições públicas, o Parlamento adoptou uma série 
de alterações visando este objectivo. Em especial, o Par­
lamento tem-se preocupado com as medidas tendentes a 
reduzir as disparidades regionais e a promover a criação 
de emprego nas regiões menos desenvolvidas e nas re­
giões industriais em declínio. As preocupações do Parla­
mento têm, no entanto, aumentado, tendo passado a 
abranger as acções de auxílio à luta contra o desemprego 
de longa duração, a integração dos jovens no mercado do trabalho, o respeito das disposições relativas à protec­
ção do emprego e às condições de trabalho bem como a 
subcontratação na execução dos contratos de aquisições 
públicas. 
6. O problema das preferências regionais foi igual­
mente discutido no Conselho em diversas ocasiões 
aquando da actualização das directivas relativas às obras 
e fornecimentos. Alguns Estados-membros insistiram na 
necessidade de garantir que as preferências não prejudi­
quem o bom funcionamento do mercado interno. 
7. A presente comunicação constitui a resposta da Co­
missão às exigências do Tratado e às preocupações ex­
pressas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. 
II. Efeitos económicos da liberalização das aquisições 
públicas 
8. A importância económica das aquisições públicas 
deriva desde logo do seu volume. Cerca de 15 % (592 
biliões de ecus, a preços de 1989) do PNB da Comuni­
dade encontra-se afectado às aquisições do sector pú­
blico e seus departamentos, dos quais cerca de 7 a 
10 % (*) (260 a 380 biliões de ecus) sob a forma de con­
tratos sujeitos a processos formais de aquisição (repre­
sentando os restantes encargos com rendas, aqueci­
mento, electricidade, telefone, correio, seguro e encargos 
similares). 
9. É evidente que tornar as aquisições públicas eficien­
tes se reveste da maior importância para a saúde econó­
mica da Comunidade. 
(') Ver European Economy, n? 35, Março de 1988, página 54, 
ponto 3.4 e quadros 3.4.1 e 3.4.2; em relação aos valores 
para 1989, pressupõe-se não ter havido qualquer alteração 
na ratio aquisições públicas/PNB entre 1985 e 1989; os pre­
ços de 1989 foram calculados com base nos deflatores de 
consumo privado previstos referidos no quadro 6: EEC Eco-
nomic Forecasts, Janeiro de 1989. 
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10. Tal exige não só a maior participação possível de 
todos os potenciais fornecedores no mercado mas tam­
bém a adjudicação dos contratos de modo a garantir que 
os bens, serviços e obras solicitados pelos organismos pú­
blicos sejam obtidos nas condições mais favoráveis. 
11. A política respeitante às aquisições públicas ex­
pressa nas directivas relativas às aquisições de forneci­
mentos e obras públicas e na proposta de directiva rela­
tiva aos sectores excluídos visa aumentar a eficiência das 
aquisições públicas mediante a organização dos merca­
dos de forma transparente de modo a garantir que as 
informações respeitantes ao mercado se encontrem à dis­
posição dos potenciais fornecedores e empreiteiros e fa­
cilite a sua participação. 
12. A organização eficiente das aquisições públicas do 
modo referido terá um efeito económico positivo e im­
portante. As previsões constantes do estudo dos custos 
da não-Europa revelam que a realização do mercado in­
terno no domínio das aquisições públicas permitirá uma 
economia que poderá atingir 0,5 % do PNB da Comuni­
dade a médio e longo prazo. 
Estas previsões consideram a existência de: 
(Em biliões de ecus) 
(a preços de 1989) 
a) Poupanças nas aquisições públicas 
devidas à selecção dos fornecedo­
res mais competitivos: 5,5 
b) Poupanças devidas ao aumento da 
concorrência conducente ao ali­
nhamento dos fornecedores inter­
nos e externos: 2,8 
c) Poupanças devidas à racionaliza­
ção das estruturas de produção: 8,9 
Total: 17,2 O 
Caso fossem efectuadas poupanças adicionais no sector 
da defesa, o total ultrapassaria os 22 biliões de ecus, a 
preços de 1989. As consequências macroeconómicas des­
tas poupanças poderiam, por si só, criar uma margem de 
manobra para um aumento substancial da procura global 
com o consequente reforço da actividade económica e 
do emprego. O estudo dos custos da não-Europa calcu­
lou em cerca de 400 000 (2) os ganhos líquidos em ter­
mos de emprego, se a referida margem de manobra for 
correctamente explorada. 
13. Torna-se claro, ao mesmo tempo, que o facto de 
ter à disposição um conjunto de recursos económicos tão 
importante constitui um poderoso instrumento econó-
(*) Op. cit., p. 57: quadro 3.4.4 a preços de 1989 calculados na 
mesma base. 
(2) Op. cit. (ver nota de pé-de-página, página 160). mico. A adjudicação de contratos de aquisições públicas 
pode ter uma influência importante, até mesmo determi­
nante, no poderio económico e no desenvolvimento de 
determinadas empresas, sectores e regiões. 
14. A importância deste instrumento torna-se ainda 
maior dada a distribuição irregular das aquisições públi­
cas pelos diferentes sectores económicos. Conforme ex­
plicado numa anterior comunicação (3), cerca de 85 % 
das aquisições públicas de fornecimentos encontram-se 
concentradas num terço dos sectores industriais, dos 
quais 28,6 % no sector da construção, 13,7 % nos três 
mais importantes sectores energéticos (carvão, produtos 
petrolíferos refinados, energia eléctrica), 8,3 % em equi­
pamento de transporte que não veículos automóveis, 
4,4 % em bens eléctricos e 3,2 % em produtos químicos. 
15. Muitos dos mercados de alta tecnologia, incluindo 
o das telecomunicações e o do equipamento médico, de­
pendem fortemente das aquisições públicas. Na área da 
tecnologia da informação, a percentagem das aquisições 
públicas atinge em geral cerca de 60 % da totalidade do 
mercado. Na construção e engenharia civil tal percenta­
gem aproxima-se dos 30 %. A participação de grandes 
fornecedores de equipamento, sobretudo no forneci­
mento nos sectores das telecomunicações, transportes, 
energia e água, implica que a escolha de um fornecedor 
em detrimento de outro, a racionalização de um sector, 
a existência de alterações radicais a nível tecnológico ou 
de variações no volume global da procura de forneci­
mentos possam ter um grande impacte numa economia 
regional ou local e na sua mão-de-obra. 
16. O programa para o estabelecimento do mercado 
interno no domínio das aquisições públicas dispõe, impli­
citamente, que a eliminação dos entraves internos origi­
nará alterações na distribuição dos contratos e, por con­
seguinte, implicará aquisições públicas mais eficientes. As 
vantagens gerais trazidas por este processo foram descri­
tas supra. Tais alterações implicarão necessariamente uma 
racionalização que será a fonte de grande parte das pou­
panças acima referidas. Apesar de os estudos já efectua­
dos pela Comissão revelarem parcialmente o alcance 
desta racionalização (3), as suas consequências a nível re­
gional, industrial e social não podem ser ainda previstas 
com pormenor, encontrando-se, de qualquer modo, liga­
das a outros importantes desenvolvimentos económicos, 
à interpenetração de outras medidas comunitárias, tais 
como a liberdade de estabelecimento e as normas técni­
cas comuns e à evolução das próprias aquisições públi­
cas, por exemplo, no domínio da subcontratação. 
17. Por outras palavras, se é certo que as consequên­
cias globais a nível da procura e do emprego serão posi­
tivas, a distribuição dos custos e dos benefícios entre em­
presas, grupos e regiões apenas se tornará identificável 
com o tempo. 
(3) COM(88) 376. 
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18. A Comissão comprometeu-se, todavia, a prosse­
guir o estudo dos efeitos regionais da liberalização das 
aquisições públicas nos sectores excluídos (ver ponto 25). 
19. A Comissão deu igualmente início a um estudo de 
carácter mais geral sobre os problemas e as oportunida­
des criadas pelo mercado interno aos Estados-membros 
periféricos. Os resultados obtidos até agora sugerem que 
os efeitos regionais negativos da liberalização das aquisi­
ções públicas só serão provavelmente significativos em 
sectores como o da construção, dos produtos farmacêuti­
cos e dos têxteis. O facto de a concorrência ser mais in­
tensa não implica necessariamente uma ameaça para os 
mercados necionais. Pode, contudo, existir o risco de 
que as oportunidades criadas pela liberalização das aqui­
sições públicas não sejam aproveitadas, devido a tradi­
ções históricas proteccionistas, atrasos tecnológicos, 
baixa produtividade, incapacidade de organização dos 
mercados e reduzida capacidade de exportação. 
20. Em suma, a realização do mercado interno no do­
mínio das aquisições públicas afecta a coesão económica 
e social: 
— ao aumentar a eficiência reduzindo assim os encargos 
para o erário público e favorecendo o crescimento 
macroeconómico, 
— ao promover reestruturações e ajustamentos, 
— ao criar a oportunidade para empresas, sectores e re­
giões de explorarem as suas potencialidades e vanta­
gens específicas de modo a aproveitarem eles pró­
prios as vantagens económicas daí resultantes, 
— ao influenciar a direcção em que muitas empresas, 
sectores e regiões se desenvolverão, o que poderá co­
locar problemas às áreas economicamente menos de­
senvolvidas. 
21. Os efeitos económicos e sociais das aquisições pú­
blicas acima descritos dão origem a três áreas distintas da 
política de desenvolvimento relativas: 
— às políticas destinadas a tornar eficientes as aquisi­
ções públicas. Tais políticas foram objecto das várias 
propostas relativas às aquisições públicas que constam 
do Livro Branco sobre o mercado interno ('), não 
sendo aqui analisadas, 
— às políticas destinadas a facilitar as reestruturações e 
os ajustamentos implicados pela liberalização das 
aquisições públicas e seu subsequente desenvolvi­
mento, que serão brevemente analisadas nos pontos 
22 a 25 infra, 
— às políticas destinadas a garantir o desenvolvimento e 
a exploração integral de recursos específicos, em es­
pecial no que diz respeito às regiões, pequenas em­
presas e grupos especiais de indivíduos, que serão 
analisadas em quatro títulos do capítulo IV, infra. 
(') COM(85) 310. III. Reestruturações e ajustamentos resultantes da 
liberalização das aquisições públicas 
22. A realização do mercado interno no domínio das 
aquisições públicas implica necessariamente o recurso a 
reestruturações e ajustamentos. Com efeito, conforme 
referido na anterior comunicação supramencionada, pa­
recem inevitáveis reestruturações e ajustamentos em al­
guns dos sectores mais importantes, independentemente 
das alterações nas aquisições públicas ligadas à realiza­
ção do mercado interno. A comunicação de 11 de Outu­
bro de 1988 previa ajustamentos estruturais consideráveis 
na indústria de equipamento ferroviário, na indústria 
eléctrica pesada e na das telecomunicações. Desde então, 
têm-se verificado importantes concentrações em cada 
uma destas indústrias. 
23. A anterior comunicação refere igualmente que, 
embora existissem informações disponíveis quanto à ac­
tual distribuição regional do emprego nos sectores em 
causa, era impossível, naquele momento, prever com 
pormenor o impacte da reestruturação. Tal dependeria, 
para além da evolução da situação económica geral, da 
velocidade e do êxito com que as empresas optassem por 
explorar novas oportunidades ou enfrentar novas pres­
sões concorrenciais. Apesar de ser possível identificar al­
gumas das empresas em risco, a distribuição das suas ins­
talações de produção implicava que a incidência regional 
das reestruturações dependeria dos planos de investi­
mento, desenvolvimento e racionalização adoptados nes­
tas empresas. Refira-se, a título de exemplo, que foram 
identificadas onze grandes áreas para a produção de cal­
deiras a combustíveis fósseis, nove para geradores de tur­
bina a vapor e dezassete para transformadores. As conse­
quências regionais da reestruturação das indústrias em 
causa dependerão sem dúvida da expansão ou contrac­
ção do emprego eventualmente verificadas nestas áreas. 
24. Descrever as dificuldades colocadas pela previsão 
de problemas não significa negar a possibilidade do sur­
gimento destes nem tão pouco resolvê-los. Mesmo que a 
liberalização das aquisições públicas produza uma me­
lhoria global da actividade e do emprego e que as medi­
das tomadas no âmbito dos fundos estruturais ou em 
conformidade com o referido na presente comunicação 
assegurem a participação integral das regiões em tais be­
nefícios, será necessária uma vigilância constante que ga­
ranta a resolução, de modo satisfatório, dos verdadeiros 
problemas levantados pelas reestruturações, que são, em 
última análise, sentidos a nível individual. 
25. A Comissão decidiu proceder a um estudo de 
acompanhamento de modo a identificar, tão cedo quanto 
possível, qualquer problema que surja. Se ocorrerem pro­
blemas específicos, poderão ser tomadas as medidas ade­
quadas de política social e regional pela Comunidade, 
através dos fundos estruturais e mediante o recurso ao 
Banco Europeu de Investimento e a outros instrumentos 
financeiros. 
N?C 311/10 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 89 
IV. Desenvolvimento e exploração integral dos recursos 
económicos 
26. As empresas de carácter regional e as pequenas 
empresas podem não ter acesso às oportunidades de es­
pecialização, ao capital e ao saber-fazer, que frequente­
mente reforçam a posição das regiões centrais que apre­
sentam maiores vantagens económicas. Os baixos salários 
das regiões periféricas não são necessariamente suficien­
tes para permitirem a concorrência com regiões com 
maior produtividade, melhores infra-estruturas ao serviço 
da indústria e uma abordagem mais sofisticada das técni­
cas de comercialização e do desenvolvimento dos produ­
tos. Com a realização do mercado interno, as empresas 
regionais deverão além disso fazer face ao desafio colo­
cado pelo imperativo de atingirem o nível médio europeu 
de produtividade numa altura em que os padrões euro­
peus de qualidade e eficiência nas indústrias tradicionais 
de trabalho intensivo estão a evoluir rapidamente. 
27. Ignorar a sua vulnerabilidade não só encerra em si 
o risco de expor as empresas regionais a uma concorrên­
cia para a qual não estão preparadas do ponto de vista 
organizativo, financeiro e técnico como também pode 
bloquear o processo de realização do mercado interno, 
ao encorajar atitudes apreensivas e defensivas. As secções 
seguintes deste capítulo examinam os meios susceptíveis 
de serem utilizados pela Comunidade para dar resposta 
aos desafios específicos colocados nos domínios do em­
prego, das PME e da política regional. 
IV. 1. Regimes de preferência no domínio das aquisições 
públicas 
28. Alguns Estados-membros aplicam regimes de pre­
ferência no domínio das aquisições públicas a favor das 
regiões menos favorecidas, com o objectivo de influen­
ciar a distribuição espacial das actividades económicas. 
Estes regimes vêm juntar-se aos instrumentos clássicos de 
desenvolvimento regional e visam, em geral, compensar 
as desvantagens experimentadas pelas empresas decor­
rentes da sua situação em regiões menos favorecidas e 
periféricas. No caso da República Federal da Alemanha, 
o objectivo é compensar as desvantagens económicas 
causadas pela divisão económica da Alemanha. Conside­
rados como um meio para compensarem estas desvanta­
gens, os regimes de preferência no domínio das aquisi­
ções públicas constituem políticas que operam discrimi­
nações, mediante a reserva de mercados ou a prática de 
certas condições de preços ou outras, a favor dos forne­
cedores ou empreiteiros das regiões menos favorecidas. 
29. Em termos gerais, pode dizer-se que as preferên­
cias no domínio das aquisições públicas de fornecimentos 
têm sido utilizadas a fim de prosseguir objectivos de de­
senvolvimento regional a longo prazo, enquanto, no do­
mínio das aquisições públicas de obras, tem sido atri­
buída mais importância à utilização dos contratos de 
obras para dar resposta imediata a problemas de em­
prego. 
30. A adopção das directivas relativas às aquisições 
públicas de obras (1971) e de fornecimentos (1976) con­
duziu à abolição de alguns destes regimes e práticas. Continuaram a aplicar-se preferências regionais na Re­
pública Federal da Alemanha, Grécia, Itália e Reino 
Unido, cujas características se encontram resumidas no 
anexo. 
31. Estes regimes levantam um certo número de ques­
tões, incluindo a da sua eficácia enquanto instrumentos 
de política regional, a da sua compatibilidade com os ob­
jectivos económicos da política comunitária relativa às 
aquisições públicas e, sobretudo, a questão da sua com­
patibilidade com o direito comunitário e com as obriga­
ções internacionais da Comunidade. 
32. No que diz respeito à sua eficácia enquanto ins­
trumentos de política regional, pode observar-se o se­
guinte relativamente às características económicas dos di­
ferentes regimes. 
33. O regime de preferência a favor das áreas junto à 
fronteira oriental da Alemanha, incluindo Berlim, parece 
ter tido um impacte económico limitado nos últimos 
anos. Em 1986, último ano em relação ao qual existem 
dados disponíveis, as regiões em causa eram habitadas 
por cerca de 15 % da população, sendo as empresas aí 
localizadas responsáveis por cerca de 15,4 % das aquisi­
ções públicas federais. O valor dos contratos em que fo­
ram de facto aplicadas preferências elevou-se a pouco 
mais de 142 milhões de ecus, ou seja, 0,25 % da totali­
dade das aquisições públicas federais. O custo em termos 
de orçamento federal foi de cerca de 2 milhões de ecus, 
ou seja, menos de 1 % da despesa global em auxílios às 
regiões em causa. 
34. Apesar de o regime de preferência aplicado no 
Reino Unido dizer respeito a 18 % do país, em termos 
de população, em 1981, último ano em relação ao qual 
existem dados disponíveis, as empresas localizadas nestas 
regiões foram responsáveis apenas por 3,3 % das aquisi­
ções da administração central. As preferências foram 
efectivamente aplicadas a contratos que representavam 
tão só 0,02 % da totalidade das aquisições públicas, 
tendo o valor de tais contratos atingido 10,8 milhões de 
ecus. O custo para o erário público pode ser calculado 
em cerca de 17 000 ecus. Este valor bastante baixo, diz 
respeito ao custo do regime de preferência de 5 % relati­
vamente ao preço mais baixo na Irlanda do Norte, já que 
o outro regime exige das empresas beneficiárias a com­
petitividade em termos de preço com a oferta mais baixa. 
35. Nem no caso britânico nem no alemão existem 
provas seguras de que os regimes de preferência tenham 
contribuído significativamente para o desenvolvimento 
das regiões em causa. Simultaneamente, não há tão-
-pouco provas de que tais regimes tenham dado origem a 
importantes distorções das trocas comerciais nesses paí­
ses ou entre eles e outros Estados-membros. 
36. O regime grego aplica-se a mais de 90 % do terri­
tório nacional, a regiões onde vive 65 % da população. 
A Comissão não pôde dispor de informações pormenori­
zadas relativas à parte das regiões beneficiárias nas aqui­
sições públicas, à proporção e ao valor dos contratos de 
aquisições públicas aos quais foram efectivamente aplica­
das as preferências e ao custo orçamental do regime. To-
12. 12. 89 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N?C 311/11 
davia, sabe-se que devido à falta de fornecedores compe­
titivos, em qualquer região grega, cerca de 40 % a 45 % 
das aquisições públicas são satisfeitas mediante importa­
ções, percentagem que excede consideravelmente a mé­
dia comunitária. 
37. O objectivo do regime em aplicação na Grécia é 
evitar uma concentração demasiado grande das activida­
des económicas na zona da grande Atenas, já actual­
mente muito congestionada, e favorecer o desenvolvi­
mento de outras regiões. No entanto, embora o actual 
regime e outras medidas de política regional possam ter 
tido alguns efeitos positivos, não foram suficientes para 
inverter a tendência da concentração na Ática dos secto­
res industriais modernos e da localização das actividades 
tradicionais nas demais regiões e ilhas. 
38. Em Itália, os regimes prevêem a reserva de uma 
elevada percentagem de contratos às empresas das re­
giões em causa. Nestas regiões vive cerca de 40 % da 
população italiana. De acordo com o regime nacional, 
existe uma reserva de base de 30 % das aquisições que 
atinge 50 % no caso dos fornecimentos para obras públi­
cas financiadas por fundos especiais de intervenção. 
Além disso, a reserva pode ainda ser maior, uma vez que 
se não for integralmente aplicada a um determinado 
caso, a parte não utilizada pode ser adicionada à futura 
reserva de afectação do organismo adquirente. Não exis­
tem dados públicos disponíveis, mas segundo informa­
ções recentemente prestadas à Comissão foi calculado 
em 16 a 26 biliões de ecus por ano o montante das aqui­
sições públicas relativamente às quais se aplica a reserva 
nas regiões em causa. 
39. Não existem provas decisivas relativamente ao 
facto de saber se o regime de preferência italiano contri­
buiu de maneira significativa para o desenvolvimento 
económico a longo prazo das regiões em causa. Todavia, 
nos últimos anos, o regime deu origem a objecções le­
vantadas por empresas situadas noutras regiões de Itália 
e noutros Estados-membros que argumentam tratar-se de 
uma restrição inaceitável das suas actividades nessas re­
giões. 
40. Historicamente, pode defender-se que as preferên­
cias poderão ter contribuído para um funcionamento 
mais equilibrado da economia, uma vez que concorreram 
para a limitação do aumento das disparidades regionais 
através da garantia de certos mercados. Poderão igual­
mente, noutros casos, ter tido outros efeitos positivos, ao 
proporcionarem a segurança financeira mínima necessá­
ria ao desenvolvimento de novas indústrias tecnicamente 
inovadoras. Não obstante, não existem provas conclu­
dentes de que, em geral, os regimes existentes tenham 
produzido os efeitos desejados a nível de desenvolvi­
mento económico a longo prazo. A falta de provas, num 
sentido ou noutro, relativas ao efeito destes regimes 
deve-se, indubitavelmente, em grande parte, à dificul­
dade de analisar os efeitos de um único instrumento de 
uma política quando estão presentes tantos outros facto­
res que influenciam o desenvolvimento económico a 
longo prazo das regiões em causa. Nos casos dos regi­
mes alemão e britânico, os seus efeitos parecem ter sido, 
em geral, bastante limitados. A falta de dados esclarece­dores relativos ao regime grego torna difícil a avaliação 
do seu impacte. Por outro lado, os regimes italianos são 
consideravelmente diferentes quer quanto aos seus meca­
nismos quer quanto à sua importância. Restam poucas 
dúvidas em relação ao facto de a adjudicação de contra­
tos a empresas das regiões em causa no âmbito de regi­
mes de preferência ter atingido tais proporções que as 
distorções daí resultantes estão a causar problemas não 
só em termos de efeitos restritivos às importações de ou­
tros Estados-membros mas também quanto às vendas e 
ao desenvolvimento das empresas de outras regiões ita­
lianas. 
41. Com efeito, na medida em que privilegiam empre­
sas de regiões específicas em detrimento das demais, os 
regimes regionais de preferência levantam problemas do 
ponto de vista da sua compatibilidade com os objectivos 
fundamentais da política comunitária de aquisições e 
com o próprio Tratado. Tais regimes não funcionam de 
modo que garanta o tratamento igual de empresas em 
situação semelhante podendo ter como consequência di­
recta a recusa da adjudicação de um contrato a fornece­
dores específicos, situados fora de uma determinada re­
gião, incluindo os de regiões que apresentam um nível 
semelhante de desvantagens económicas, em benefício de 
outros situados na região em causa. Mesmo que estes re­
gimes não tenham tido grande êxito quanto a este ponto, 
tal facto parece constituir uma infracção ao Tratado 
CEE, designadamente, aos seus artigos 30? e 59? Pode 
parecer que o artigo 92? do Tratado CEE, nomeada­
mente nos seus n?s 2, alínea c) e 3, alínea a), prevê um 
esquema em que poderiam ser integrados estes regimes 
que funcionariam como auxílios estatais. Todavia, ainda 
que alguns destes regimes pudessem ser considerados au­
xílios estatais na acepção dó Tratado, o qual já por si é 
discutível, tal não resolve a questão essencial da violação 
dos artigos 30? e 59? relativamente à qual falta ainda en­
contrar uma solução. 
42. Diversos tribunais italianos solicitaram já ao Tri­
bunal de Justiça, no âmbito de recursos prejudiciais, que 
este se pronunciasse em relação à compatibilidade com o 
direito comunitário do regime de preferências existente 
em Itália. Na sua intervenção escrita, a Comissão defen­
deu que o regime italiano é incompatível com o artigo 
30? do Tratado CEE. O Tribunal ainda não se pronun­
ciou. A condenação do regime italiano teria obviamente 
implicações para os regimes dos outros Estados-mem­
bros, expondo-os à contestação judicial a nível nacional. 
IV. 2. Condições contratuais não discriminatórias 
43. Um outro eventual meio de favorecer a explora­
ção integral dos recursos económicos disponíveis consis­
tiria no recurso a condições contratuais não discrimina­
tórias. 
44. Num processo recente (31/87, Gebroeders Beent-
jes BV/Países Baixos), foi solicitado ao Tribunal de Jus­
tiça que se pronunciasse sobre a compatibilidade com o 
direito comunitário da atitude de fazer depender a adju­
dicação de um contrato de obras públicas de uma condi-
N?C 311/12 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 89 
ção segundo a qual se exigia que o empreiteiro empre­
gasse um determinado número de desempregados de 
longa duração registados num serviço regional de em­
prego. O Tribunal considerou que tal condição era com­
patível com a Directiva relativa às obras públicas 
(71/305/CEE). O Tratado não deixará, todavia, de ser 
aplicável, especialmente as disposições relativas à liber­
dade de prestação de serviços, à liberdade de estabeleci­
mento e à não discriminação em razão da nacionalidade. 
O Tribunal devolveu o processo ao tribunal nacional a 
fim de que este determinasse se a cláusula em questão 
era ou não, consideradas todas as circunstâncias, compa­
tível com o Tratado. 
45. Este acórdão levanta um certo número de ques­
tões interessantes: 
— poderão tais condições ser legitimamente aplicadas a 
objectivos que não o da redução do desemprego de 
longa duração? E em caso afirmativo, a que objecti­
vos? 
— dentro de que limites podem ser aplicadas tais condi­
ções? 
— constituirá o recurso a estas condições um instru­
mento de acção útil? 
a) Objectivos legítimos das condições contratuais 
46. Apesar de o processo Beentjes dizer respeito ao 
desemprego de longa duração, não há razões para pen­
sar que objectivos que não o da redução do desemprego 
de longa duração não se integrem na margem de liber­
dade deixada aos Estados-membros pela Directiva 
71/305/CEE. Outras categorias de desempregados, por 
exemplo, os jovens, parecem constituir uma preocupação 
tão legítima quanto a anterior. O mesmo será provavel­
mente válido para um vasto conjunto de questões sociais 
incluindo, por exemplo, a formação profissional, saúde e 
segurança, relações laborais e a eliminação de discrimi­
nação em razão da raça, religião ou sexo. Nestas áreas, 
como nas anteriores, as directivas relativas às aquisições 
públicas não proíbem nem autorizam expressamente os 
Estados-membros a regular a matéria. Por conseguinte, 
os Estados-membros e as entidades adjudicantes têm, de 
acordo com o direito comunitário, liberdade para prosse­
guir tais objectivos, desde que respeitem as disposições 
das directivas e as limitações impostas pelo Tratado. De-
duz-se daqui igualmente que, de acordo com o direito 
comunitário, os Estados-membros têm a liberdade de 
restringir a capacidade de as entidades adjudicantes 
prosseguirem objectivos deste tipo. 
b) Limites à aplicação das condições contratuais 
47. O Tribunal estabeleceu a distinção entre, por um 
lado, a condição contratual relativa ao desemprego de 
longa duração e, por outro lado, os critérios para a se­
lecção das empresas e os relativos à adjudicação do con­
trato. A condição não era relevante para a avaliação da 
capacidade económica, financeira e técnica do propo­nente para executar a obra. Tão pouco integrava os cri­
térios aplicados pela entidade adquirente com vista a de­
cidir a quem adjudicar o contrato. Constituía, pois, uma 
simples obrigação a aceitar pela empresa que obtivesse o 
contrato. 
48. Todavia, nalguns casos, as condições contratuais 
dizem respeito a questões igualmente relevantes para os 
critérios de selecção ou para os relativos à adjudicação. 
Por exemplo, considerar a disponibilidade dos proponen­
tes para empregarem desempregados de longa duração 
como um dos critérios para a determinação da proposta 
economicamente mais vantajosa, mesmo que a obrigação 
de empregar o número de desempregados de longa dura­
ção indicado na proposta surja expressa enquanto condi­
ção contratual, implicaria dificuldades em relação ao ar­
tigo 29? da Directiva relativa às obras públicas. Os «di­
versos critérios» exemplificados na directiva relacio­
nam-se todos com matérias que afectam as vantagens 
económicas para a entidade adjudicante da proposta em 
causa no contexto do objecto de um determinado con­
trato de obras. A capacidade de um proponente de em­
pregar desempregados de longa duração não tem nor­
malmente qualquer impacte sobre as vantagens económi­
cas do contrato para a entidade adjudicante. As eventuais 
vantagens económicas, resultantes, por exemplo, da re­
dução das prestações sociais ou do aumento do consumo 
pelos empregados, são indirectas e estranhas ao objecto 
do próprio contrato. Salvo eventual demonstração que, 
em circunstâncias especiais, o emprego de desemprega­
dos de longa duração aumentaria as vantagens económi­
cas do contrato para a entidade adjudicante, este critério 
não será compatível com a directiva. O mesmo se aplica 
aos demais critérios que nada tenham a ver com o ob­
jecto de um determinado contrato. 
49. O Tribunal sublinhou, além disso, que as condi­
ções contratuais devem, em qualquer caso, respeitar as 
disposições relevantes de direito comunitário. O Tribunal 
referiu em especial as restrições resultantes dos princípios 
contidos no Tratado relativos ao direito de estabeleci­
mento e liberdade de prestação de serviços bem como ao 
princípio da não discriminação em razão da nacionali­
dade. Neste contexto, o Tribunal considerou que a con­
dição contratual em causa era susceptível de violar o 
princípio da não discriminação se apenas pudesse ser 
preenchida por empresas nacionais ou se fosse mais difí­
cil de preencher por proponentes de outros Estados-
-membros. 
50. Por conseguinte, tudo depende da específica con­
dição imposta e dos seus efeitos práticos para os propo­
nentes de outros Estados-membros. Eis alguns exemplos 
que poderão ajudar a clarificar o problema. 
51. Uma simples condição que exija que o proponente 
que obtém o contrato empregue um determinado nú­
mero ou percentagem de desempregados ou de desem­
pregados de longa duração ou de jovens desempregados 
12. 12. 89 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N?C 311/13 
para a execução do contrato de obras não parece estabe­
lecer qualquer discriminação em detrimento dos propo­
nentes de outros Estados-membros. Todos os proponen­
tes, nacionais e estrangeiros, terão que empregar pessoas 
nesse momento desempregadas e terão oportunidades 
(e dificuldades) semelhantes em o fazer. 
52. Em contrapartida, a exigência de que o propo­
nente que obtém o contrato empregue uma determinada 
percentagem de pessoas residentes na área em causa 
pode, efectivamente, ser discriminatória. As empresas lo­
cais empregarão à partida, muito provavelmente, residen­
tes na área e, de qualquer modo, conhecerão bem o mer­
cado de trabalho local. As empresas situadas fora da lo­
calidade e afortiori as situadas noutros Estados-membros 
terão menos probabilidades de empregar residentes na 
área e terão que investigar o mercado de trabalho local 
em condições menos favoráveis, correndo claramente o 
risco de se encontrarem numa situação de desvantagem. 
53. Entre estes dois extremos existem casos que reque­
rem uma análise cuidadosa. Por exemplo, a exigência de 
que o proponente que obtém o contrato recrute um de­
terminado número ou percentagem de desempregados de 
longa duração registados no serviço local de emprego, o 
tipo de cláusula que deu origem ao processo Beentjes, 
levanta a questão de saber se tal é mais fácil de conseguir 
para uma empresa local que para uma empresa do exte­
rior. Um compromisso por parte das autoridades locais 
em fornecerem a mão-de-obra necessária, através, por 
exemplo, de uma agência de emprego, poderia contribuir 
para uma garantia de similitude de condições. Nos casos 
em que a decisão é tomada em conformidade com os 
planos referidos nos regulamentos dos fundos estruturais 
ou no contexto de um projecto financiado por um auxí­
lio notificado à Comissão, o facto de o plano ter sido 
aceite ou de o auxílio ter sido examinado a nível comuni­
tário sem dar azo a objecções implicaria que a Comissão 
o consideraria não discriminatório, excepto nos casos em 
que qualquer factor específico que tenha anteriormente 
passado desapercebido demonstre o contrário. 
54. É necessário considerar ainda uma outra dimensão 
do problema. O Tribunal limitou-se, no processo Beent­
jes, a sugerir que a condição poderia ser discriminatória 
em relação a empreiteiros exteriores. Todavia, a discri­
minação pode igualmente afectar outros trabalhadores 
comunitários, pelo que o problema terá também que ser 
anlisado sob este ponto de vista. 
55. Do que precede resulta que a compatibilidade das 
condições contratuais com o direito comunitário implica, 
com base na actual legislação, uma análise casuística. Tal 
é aplicável não apenas às condições relativas ao desem­
prego, mas também a todos os demais domínios relevan­
tes. 56. No domínio da formação, por exemplo, a condi­
ção de que as empresas empreguem um determinado nú­
mero ou proporção de formandos exclusivamente oriun­
dos de programas nacionais de formação parece discri­
minar em detrimento dos formandos integrados em pro­
gramas equivalentes de outros Estados-membros. Por 
outro lado, a obrigação de empregar formandos, sem li­
mitar a sua proveniência em termos de nacionalidade, 
parece não levantar problemas. 
57. Em matéria de igualdade de oportunidades, parece 
que a obrigação de empregar um determinado número 
ou proporção de mulheres ou de pessoas de qualquer ou­
tra categoria não baseada na nacionalidade não levanta 
dificuldades, apesar de, como é óbvio, a decisão defini­
tiva depender necessariamente da apreciação de todos os 
elementos de facto do processo em causa. 
58. O mesmo se aplica às cláusulas que se destinam a 
garantir o respeito pelas empresas das condições habi­
tuais de emprego numa determinada localidade. Todas as 
empresas, sejam elas locais, nacionais ou de um outro 
Estado-membro, são objecto de um tratamento idêntico. 
Nem as empresas estrangeiras nem os trabalhadores es­
trangeiros se encontram em desvantagem em relação aos 
nacionais do Estado-membro em causa. Todavia, a con­
dição de que todas as pessoas empregadas no âmbito da 
execução do contrato beneficiem das condições locais 
coloca problemas se for igualmente aplicável a pessoas 
noutros Estados-membros. Mesmo no contexto das obras 
públicas, alguns dos empregados que trabalham no âm­
bito da execução do contrato podem ser empregados 
fora do território do Estado da entidade adjudicante. Na 
área dos fornecimentos, esta situação é, evidentemente, 
muito mais comum. Não é fácil imaginar que tipo de jus­
tificação poderia ser aqui fornecida para aceitar condi­
ções que permitiriam às entidades adjudicantes nacionais 
exportar condições locais de emprego para outros Esta­
dos-membros. Tais condições poderiam provocar confli­
tos jurídicos e entre políticas diferentes susceptíveis de 
assumirem proporções intoleráveis e eliminar elementos 
importantes das vantagens concorrenciais detidas pelas 
empresas de Estados com baixos custo de mão-de-obra, 
em especial, nas regiões menos desenvolvidas. O Tribu­
nal não analisou esta questão no acórdão Beentjes, de­
vendo usar-se do maior escrúpulo em extrair desta fonte 
quaisquer deduções na matéria. 
59. Em resumo, a jurisprudência do Tribunal no pro­
cesso Beentjes determina um triplo limite à aplicação de 
condições contratuais: 
— a condição contratual deve ser independente da ava­
liação da capacidade dos proponentes em executar a 
obra e dos critérios de adjudicação, 
N?C 311/14 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 89 
— não deve violar outros princípios de direito comuni­
tário, em especial, o do direito de estabelecimento, 
liberdade de prestação de serviços e não discrimina­
ção em razão da nacionalidade; esta prática parece 
exigir, na prática, um exame casuístico, 
— apenas são autorizadas condições que visem a reali­
zação de objectivos no território do Estado da auto­
ridade adjudicante. 
c) Constituirá o recurso a estas condições um instrumento 
de acção útil? 
60. A utilidade das possibilidades abertas pelo acórdão 
no processo Beentjes enquanto instrumento de acção de­
para-se com um triplo limite. 
61. Em primeiro lugar, o âmbito de utilização de con­
dições está muito mais limitado na área dos fornecimen­
tos que na das obras públicas. Uma vez que os contratos 
de fornecimento são, na sua maior parte, executados na 
fábrica, é difícil imaginar como seria possível aplicar 
condições de natureza social na adjudicação de contratos 
de fornecimento sem discriminar entre os fornecedores 
nacionais e outros ou sem procurar atingir objectivos 
fora do território do Estado da entidade adjudicante. É 
no caso dos contratos de -obras, em que estas são, na sua 
maior parte, executadas no território do Estado da enti­
dade adjudicante, que existe a possibilidade de mais fa­
cilmente se satisfazer as exigências do Tribunal. 
62. Em segundo lugar, a utilidade do instrumento é 
limitada na prática pelo objectivo essencial do próprio 
contrato. Uma entidade adjudicante que planeie cons­
truir um edifício ou uma ponte tenderá, na maioria dos 
casos, a privilegiar a construção executada nas condições 
que dêem origem à melhor e mais eficiente construção, 
optimizando a relação preço/qualidade. Os demais ob­
jectivos susceptíveis de serem prosseguidos encontram-se 
assim limitados na medida em que possam afectar a reali­
zação do principal objectivo do contrato. 
63. Em terceiro lugar, a necessidade de um exame ca­
suístico da compatibilidade de condições específicas no 
contexto de cada contrato limita a confiança com a qual 
aquelas podem ser impostas. O risco de que uma deter­
minada condição possa vir a ser contestada por um dos 
participantes no processo de adjudicação, dando origem 
a atrasos e a custos adicionais, com uma possível redução 
da eficiência pretendida, torna a utilização deste instru­
mento incerta quanto aos seus resultados. Se bem que a 
incerteza possa diminuir com a experiência proporcio­
nada pela utilização deste tipo de cláusula, esta exige 
contudo, actualmente, uma abordagem cautelosa. 
64. Todavia, apesar destas limitações, as condições 
contratuais parecem constituir um instrumento de acção 
que, em situações em que exista uma oferta de mão-de--obra disponível, por exemplo, no caso de desemprego 
de longa duração ou desemprego de jovens, pode ser útil 
no auxílio à inserção dos desempregados no mercado do 
trabalho. Dadas as dificuldades inerentes à definição de 
condições não discriminatórias, é possível obter uma se­
gurança adicional quanto à legitimidade de tais regimes 
mediante discussão prévia com a Comissão. Estes regi­
mes podem ser geralmente utilizados para outros fins 
não proibidos pelo direito nacional, tais como a garantia 
de que a obra efectuada num determinado local respeita 
determinadas condições de trabalho, por exemplo, as que 
são em geral aplicáveis na área em questão. 
IV. 3. Promoção da participação das PME nas aquisições 
públicas 
65. A promoção da participação das PME nas aquisi­
ções públicas constitui um importante factor de coesão 
económica e social quer a nível nacional quer a nível co­
munitário. As pequenas e médias empresas encontram-se 
frequentemente menos bem informadas quanto às opor­
tunidades existentes neste domínio ou hesitam em aven­
turar-se na negociação de contratos transnacionais com 
administrações que desconhecem (problemas de língua, 
condições contratuais, deslocações, atrasos nos paga­
mentos, meios jurisdicionais disponíveis em caso de con­
flito). A participação das PME nas aquisições tem sido, 
de qualquer modo, relativamente reduzida na Comuni­
dade, em comparação com os Estados Unidos, Canadá e 
Japão. A Comissão está a proceder a uma análise porme­
norizada de todos os aspectos do problema à luz de um 
estudo recente ('). A Comissão elaborará uma comunica­
ção ao Conselho mais pormenorizada relativa a um ob­
jecto mais vasto sobre a participação das PME nas aqui­
sições públicas bem como um projecto de recomendação 
da Comissão aos Estados-membros sobre certos aspectos 
deste problema (ver pontos 99 e 100, infra). 
66. A nível nacional, apesar de ser talvez menos sensí­
vel, o problema não deixa de existir. Este é o motivo 
pelo qual, durante vários anos, na maioria dos países in­
dustrializados, as entidades adjudicantes têm vindo a 
aplicar medidas destinadas ao aumento da parte das 
PME nas aquisições públicas. 
67. Além disso, a Comunidade aplicou já medidas 
para incentivar a participação das PME nas aquisições 
públicas à escala comunitária cujo âmbito poderá ser de­
senvolvido posteriormente. Estas medidas são analisadas 
em seis aspectos, a seguir referidos. 
a) Melhoria da informação das PME sobre os mercados de 
aquisições públicas 
68. A Comunidade coloca à disposição das entidades 
adjudicantes e das próprias PME meios de obtenção de 
informações sobre aquisições públicas, designadamente, 
através da rede dos Eurogabinetes ligada à base de da-
(*) «SMEs and Public Procurement», preparado por W.S. At-
kins para a Comissão, 1988. 
12. 12. 89 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N?C 311/15 
dos TED que assegura a circulação dos anúncios de con­
curso e assiste as PME na resposta aos que lhes interes­
sam. De acordo com a sua nova redacção, as directivas 
relativas às aquisições públicas prevêem a publicação de 
informações sobre os programas de aquisição de forneci­
mentos (processo de informação prévia) bem como a de 
informações sobre a adjudicação dos contratos. 
69. Estas acções no domínio da informação podem 
sofrer um maior desenvolvimento mediante a comple­
mentação das disposições das directivas por outras medi­
das de carácter facultativo que incluiriam: 
— o desenvolvimento de bancos de dados que permitam 
às entidades adjudicantes interessadas publicar, de 
modo eficiente e a baixos custos, concursos de valor 
inferior ao limiar previsto nas directivas, colo­
cando-os assim à disposição das PME em toda a Co­
munidade, 
— a incorporação nestes bancos de dados de informa­
ções relativas a PME potenciais fornecedoras, indi­
cando a sua área de actividade, a sua experiência an­
terior no fornecimento do sector público e outras in­
formações relativas à garantia de qualidade, 
— a organização de feiras destinadas a aquisições públi­
cas com vista à criação de novas relações entre as 
PME e as entidades adjudicantes de outros Estados-
-membros. Seria possível colocar informações úteis à 
disposição das PME através da base de dados TED, 
b) Formação de gestores de empresas 
70. A formação de gestores de empresas constitui uma 
dimensão essencial na intergração das PME no mercado 
único. Este é o motivo pelo qual a Comissão adoptou 
recentemente um programa «Preparar as PME para a 
Europa de 1992» através do qual prestará apoio a pro­
jectos de formação. Quanto melhor for a formção dos 
gestores das PME, mais aptas estarão tais empresas a de­
senvolver as suas actividades — incluindo no domínio 
das aquisições públicas — à escala comunitária. 
c) Melhoria do acesso aos contratos mais importantes: divi­
são destes em lotes 
71. O fraccionamento dos contratos mais importantes 
pode acarretar o aumento dos custos administrativos e 
fornecer um pretexto para iludir os limiares de aplicação 
das directivas relativas às aquisições públicas. Por conse­
guinte, o recurso a este método não é aconselhável se o 
seu único objectivo for o de incentivar a participação das 
PME. Este raciocínio não se aplica porém à divisão dos 
contratos mais importantes em lotes. Os contratos relati­
vos aos lotes continuariam a estar sujeitos às directivas, 
incluindo às disposições destes respeitantes à sua publica­
ção. Tal permitiria às empresas de menores dimensões, 
incapazes de apresentar propostas relativas à totalidade 
do contrato, de tentar obter parte deste. 72. Pode objectar-se que este tipo de abordagem pode 
ser incompatível com o objectivo da obtenção de econo­
mias de escala. Esta objecção não terá porém funda­
mento, desde que seja possível apresentar propostas para 
todos os lotes. Nestas circunstâncias, uma PME que 
apresente uma proposta relativamente a um lote terá que 
a tornar tão economicamente atractiva quanto a de outra 
empresa que apresente propostas para todo o contrato e 
explore as economias de escala. As hipóteses de a PME 
obter o lote dependerão do facto de ter ou não uma van­
tagem competitiva, que compense, por exemplo, a maior 
flexibilidade ou as menores despesas gerais da outra em­
presa. 
73. O fraccionamento dos contratos mais importantes 
em lotes é compatível com as directivas. Todavia, esta 
possibilidade deveria ser tornada mais clara quer no pró­
prio texto das directivas quer, caso tal deva ser adiado 
para um momento mais oportuno, numa resolução ou 
numa recomendação do Conselho que constituiria, com 
efeito, uma interpretação formal do modo em que as di­
rectivas poderão ser aplicadas nesta área. 
d) Uma política activa de subcontratação 
74. A subcontratação desempenha igualmente um im­
portante papel na melhoria do acesso das PME a contra­
tos mais importantes. A maioria dos Estados-membros 
concebe-a como um meio eficaz de incentivar uma maior 
competitividade e uma maior eficácia e lealdade no do­
mínio das aquisições públicas. A Comunidade pode ten­
tar desenvolver o recurso à subcontratação com vista a 
favorecer as PME, mediante: 
— a clarificação da medida em que as directivas já per­
mitem o recurso à subcontratação para este fim, 
— a facilitação do desenvolvimento de novas relações 
entre contratantes e subcontratantes, através da colo­
cação à disposição de mais informações, sobretudo 
no que diz respeito à indicação pelo proponente, 
aquando da apresentação da sua proposta, da sua in­
tenção de recorrer à subcontratação e através da pu­
blicação de tais informações aquando do anúncio da 
adjudicação do contrato, 
— o tratamento das PME em condições de igualdade 
em relação aos contratantes, especialmente do ponto 
de vista jurídico, técnico e financeiro, 
— a clarificação do estatuto jurídico dos subcontratan­
tes quanto aos seus direitos e obrigações. 
75. Não deverá contudo fazer-se nada que permita o 
abuso da subcontratação em detrimento do respeito das 
obrigações dos contratantes e dos subcontratantes. Deve 
ser prestada especial atenção aos abusos no domínio fis­
cal e da segurança social a fim de assegurar que os con­
tratantes estejam em condições de pagar atempadamente 
aos subcontratantes. Em certos casos, as entidades adju­
dicantes deverão, talvez, estar preparadas, para elas pró­
prias efectuarem directamente os pagamentos. 
N?C 311/16 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 89 
76. Deverão igualmente ser dados passos de modo a 
garantir que os contratantes assumam as suas responsabi­
lidades no sentido de concederem aos subcontratantes 
condições tão favoráveis quanto as obtidas junto das en­
tidades adjudicantes e de eventualmente os auxiliarem a 
preencher os requisitos de qualidade. 
77. A existência de meios à disposição dos subcontra­
tantes em caso de não pagamento injustificado ou de in­
cumprimento do contratante ou de outras eventuais prá­
ticas desleais tais como requisitos de certificação injusti­
ficados poderá igualmente contribuir para aumentar a se­
gurança das PME. 
78. Por último, poderão ser elaboradas disposições 
contratuais tipo relativas à subcontratação, a fim de pro­
duzirem idênticos resultados jurídicos globais em todos 
os Estados-membros. Tal permitiria às PME tentar obter 
subcontratos noutros países com maior confiança. Os 
contratantes disporiam igualmente da vantagem de pode­
rem, com maior confiança, esperar que os subcontratan­
tes dos outros Estados-membros estejam a par das dispo­
sições legais que definem os seus direitos e obrigações. 
e) Garantias mútuas de lealdade e eficácia 
79. Uma das limitações importantes à participação das 
PME nos contratos de aquisições públicas consiste na 
falta de confiança de ambos os lados em que a relação 
conduza a um resultado eficaz e equitativo. Foram toma­
das medidas, em certos contextos a nível nacional, para 
resolver este problema, mediante a redução das dificul­
dades relativas: 
— ao acesso a garantias financeiras de modo a garantir 
que as PME não retirem as propostas anteriormente 
apresentadas e executem o contrato no prazo e con­
dições previstas, 
— à melhoria das condições de concessão de tais garan­
tias, 
— à criação de sistemas de segurança mútua a fim de 
garantir a solvabilidade das empresas bem como a 
boa execução dos contratos, 
— à garantia de sistemas de pagamento justos e eficazes. 
f) Associação de empresas 
80. A cooperação entre PME pode contribuir para 
compensar as suas fraquezas. Por exemplo, as entidades 
adjudicantes poderiam avaliar a capacidade de uma em­presa comum executar um contrato com base nas capaci­
dades financeira e técnica conjuntas da associação en­
quanto tal. Tal cooperação entre PME de vários Esta­
dos-membros poderia ter lugar, a partir de Julho de 
1989, no âmbito do regime jurídico do Agrupamento 
Europeu de Interesse Económico (AEIE). 
IV.4. Promoção da participação regional nas aquisições 
públicas comunitárias 
81. A liberalização do mercado das aquisições públi­
cas coloca desafios específicos às empresas das regiões 
menos favorecidas. Entre estes, refira-se o da dependên­
cia histórica de preferências regionais ou de outras for­
mas de protecção, a relativa ausência de economias de 
escala devido à pequena dimensão das empresas regio­
nais e a necessidade de maior adaptabilidade e mobili­
dade da mão-de-obra, do capital e do saber-fazer. Em 
especial, as empresas regionais têm que se tornar capazes 
de se adaptarem aos elevados padrões técnicos de um 
mercado mais amplo em vez de dependerem das relações 
tradicionais com os adquirentes habituais, frequente­
mente de carácter local, tendo de desenvolver uma capa­
cidade de comercialização adequada às necessidades de 
um mercado maior e mais competitivo. 
82. As medidas discutidas quanto à utilização de con­
dições contratuais não discriminatórias e à promoção da 
participação das PME nas aquisições públicas podem ser 
aplicadas em toda a Comunidade. Apesar de poderem ser 
mais difíceis de aplicar nas regiões menos desenvolvidas, 
tais medidas assumem porém particular relevância para a 
resolução dos problemas destas regiões. Este facto 
emerge com clareza de um exame minucioso. Condições 
contratuais não discriminatórias destinadas a mitigar o 
problema do desemprego ou do subemprego apresentam 
um interesse especial para as áreas em que estes proble­
mas se colocam com maior acuidade. Estas áreas in­
cluem, nomeadamente, as regiões industriais em declínio 
mas também as regiões menos desenvolvidas da Comuni­
dade. Do mesmo modo, as medidas de auxílio à partici­
pação das PME nos contratos de aquisições públicas as­
sumem particular relevo para as áreas menos desenvolvi­
das, devido à predominância das PME na economia lo­
cal. Além disso, em ambas as categorias de regiões me­
nos favorecidas, são as PME que frequentemente dis­
põem das melhores perspectivas de crescimento, exis­
tindo até possibilidades nas áreas elegíveis de que os fun­
dos estruturais apoiem igualmente as medidas referidas 
destinadas às PME. 
83. As medidas poderão ser dirigidas a empresas em 
regiões específicas com vista a melhorar a sua participa­
ção nos contratos de aquisições públicas, concen-
12. 12. 89 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N?C 311/17 
trando-se em áreas de vulnerabilidade determinadas: pla­
neamento e organização, técnicas de comercialização, 
acesso a informações sobre o mais amplo mercado das 
aquisições públicas, acesso a apoio financeiro e técnico e 
melhoria da capacidade da mão-de-obra e de gestão. 
84. As medidas poderão incluir a introdução ou a ex­
pansão dos mecanismos de assistência e dos serviços des­
tinados a auxiliar as empresas regionais a tirar as maiores 
vantagens possíveis das aquisições públicas, podendo 
abranger: 
— a prospecção do mercado e a prestação de serviços, 
incluindo serviços de investigação e avaliação com 
vista a diagnosticar as capacidades e o potencial de 
resposta das empresas às necessidades das entidades 
adjudicantes, 
— a efectuação de seminários e conferências relativas à 
procura potencial específica do sector público, permi­
tindo o diálogo entre responsáveis do sector público e 
do sector privado e encorajando a participação activa 
deste último, 
— a assistência ao desenvolvimento dos produtos e dos 
processos, incluindo auxílio financeiro mediante, por 
exemplo, garantias relativas ao desenvolvimento de 
novos produtos destinados a dar resposta às necessi­
dades do sector público, 
— uma melhor divulgação dos resultados dos programas 
de investigação comunitários junto das empresas e 
das administrações regionais, 
— o apoio à adaptação da produção às normas e especi­
ficações técnicas europeias que estão actualmente a 
tornar-se obrigatórias para as entidades adjudicantes; 
a criação de laboratórios técnicos para testar e certi­
ficar a conformidade dos produtos e processos com 
tais normas, 
— a assistência técnica relacionada com a preparação da 
proposta para contratos não locais, incluindo a assis­
tência relativa a questões linguísticas, 
— a facilitação do acesso, eventualmente através do 
Banco Europeu de Investimento, ao capital necessá­
rio à participação nos contratos de aquisições públi­
cas, 
— o reforço da Europarceria e outras medidas de incen­
tivo às empresas comuns, incluindo a participação de 
bancos e de outras instituições financeiras nos casos 
em que forem aplicáveis garantias do Feder, — a formação no domínio das técnicas de comercializa­
ção, incluindo programas de intercâmbio de gestores 
do tipo Erasmus de modo a prepará-los para a esco­
lha da especialização que a liberalização das aquisi­
ções públicas poderá vir a impor a algumas empresas 
regionais, 
— a formação vocacional seleccionada com as novas 
exigências em termos de produção. 
85. A tomada de medidas em regiões específicas de 
acordo com estes tópicos não impedirá a assistência co­
munitária destinada a maximizar o impacte, onde tal for 
mais necessário, de algumas das propostas avançadas em 
relação às PME na secção 3 do capítulo IV. 
86. Tais medidas poderão assumir a forma de auxílios 
estatais. Tais auxílios terão que ser notificados em con­
formidade com o disposto no artigo 93? do Tratado 
CEE a fim de obterem a sua aprovação pela Comissão. 
87. É evidente que as medidas deste tipo deverão ser 
preparadas e executadas de um modo compatível com o 
objectivo último de colocar as empresas regionais em si­
tuação de apresentarem propostas interessantes para ob­
terem contratos não apenas nas suas próprias regiões mas 
também no mais vasto mercado comunitário das aquisi­
ções públicas. O objectivo não é o de proteger os merca­
dos regionais. Pode, por conseguinte, tornar-se necessá­
ria a imposição de condições específicas pela Comissão 
para garantir que os contactos estabelecidos entre as en­
tidades adjudicantes e os fornecedores não seja de molde 
a falsear os mercados. Poderá ser necessário, por exem­
plo, garantir que a função de proceder às aquisições pú­
blicas seja mantida estritamente separada em relação à 
função de prestação de assistência técnica ou financeira, 
que seriam, eventualmente, desempenhadas por organis­
mos diferentes. 
V. Política relativa aos aspectos sociais e regionais das 
aquisições 
88. Conforme foi tornado claro, no capítulo II, o fun­
cionamento do mercado interno é susceptível de criar 
oportunidades a serem exploradas pelas empresas. 
89. As preocupações da Comissão, ao desenvolver a 
sua política de promoção da coesão económica e social 
no âmbito das aquisições públicas, são a de garantir que 
as oportunidades de participação estejam amplamente re­
partidas entre todos os grupos e regiões e a de assistir os 
menos favorecidos na sua participação no mercado e na 
exploração integral das suas oportunidades. 
90. Por conseguinte, tendo em conta o facto de a 
criação de um regime de aquisições públicas transparente 
com um sistema de informações rapidamente disponíveis 
facilitar a participação, poderiam desenvolver-se acções a 
favor de grupos ou regiões específicas de modo a incen­
tivá-los a explorar as suas potencialidades no mercado 
único das aquisições públicas. 
N?C 311/18 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 89 
91. Esta abordagem da questão não se compadece 
com uma simples decisão de acção que produza efeitos 
por si própria, no sentido em que o mercado único, uma 
vez criado, tenderá a produzir. Bem pelo contrário, exige 
a identificação de uma série de medidas, utilizáveis em 
diferentes combinações em diferentes circunstâncias e 
susceptíveis de serem aplicadas a nível nacional, regional 
ou local, juntamente com, caso tal seja apropriado, me­
didas comunitárias. 
92. As secções seguintes passam em revista cada uma 
das áreas de acção referidas no capítulo IV com vista a 
expor a política de orientações da Comissão. 
V. 1. Abordagem do problema das preferências regionais 
93. A Comissão tenciona proceder a discussões urgen­
tes com os Estados-membros interessados a fim de pôr 
termo a todas as infracções até, o mais tardar, 31 de De­
zembro de 1992. A Comissão dará prioridade à elimina­
ção das infracções resultantes da aplicação de preferên­
cias acima dos limiares previstos nas actuais directivas (*). 
Serão tomadas, ademais, medidas destinadas a auxiliar as 
empresas regionais a explorarem integralmente as opor­
tunidades proporcionadas pelo mercado único. Estas me­
didas poderão incluir as referidas no capítulo anterior 
relativas à promoção da participação das PME e das 
regiões nas aquisições públicas (pontos 65 a 87). 
94. Deve recordar-se que os limiares previstos nas di­
rectivas foram fixados de modo a identificar o nível em 
que existe uma perspectiva efectiva de comércio trans­
fronteiriço. Nesta linha de pensamento, será possível de­
monstrar, em certos casos, que as preferências aplicadas 
nestas circunstâncias não são economicamente significati­
vas. Tal apenas será possível se o regime for, ele próprio, 
transparente. Os regimes de aquisições públicas que pura 
e simplesmente reservam as aquisições públicas a empre­
sas nacionais dificilmente poderão ser considerados 
como integrando esta categoria. Em contrapartida, a de­
monstração já será possível, nos casos em que o regime 
de preferência funcione através de um mecanismo trans­
parente do tipo de uma segunda apresentação de propos­
tas ou de uma preferência aceitável em termos de preço, 
de cerca de 5 % a 10 %. A Comissão procederá ao 
exame dos regimes que operem abaixo do limiar em ter­
mos de transparência do mecanismo de aquisições públi­
cas e do impacte sobre as trocas comerciais, tomando a 
decisão que se revelar adequada. 
95. Em 1995, a Comissão apresentará um relatório so­
bre o funcionamento dos regimes alterados e sobre os 
seus efeitos no mercado interno. 
(') No caso dos contratos de fornecimento, o limiar é de 
137 000 ecus para as entidades da administração central 
abrangidas pelo código GATT e de 200 000 ecus para as 
demais entidades. O limiar para os contratos de obras públi­
cas foi aumentado para 5 milhões de ecus. 96. Na sua abordagem geral dos regimes de preferên­
cia, a Comissão terá que tomar igualmente em conside­
ração as obrigações internacionais da Comunidade de­
correntes do acordo GATT relativo às aquisições públi­
cas, adoptado em 1980 e alterado em 1987. O acordo é 
aplicável às aquisições de fornecimentos de valor supe­
rior a um determinado limiar, actualmente de 137 000 
ecus, efectuadas por entidades constantes de uma lista 
que constituem, na prática, departamentos da adminis­
tração central. A Comissão deve, especialmente, ter em 
conta o disposto no artigo 11? relativamente ao trata­
mento nacional e à não discriminação. Em relação às 
preferências aplicadas pelas entidades da administração 
central, podem levantar-se questões quanto à sua compa­
tibilidade com as obrigações da Comunidade decorrentes 
do código, quando estas não tiverem sido notificadas e 
aceites pelas outras partes contratantes. A Comissão con­
tinuará a velar pelo respeito das obrigações da Comuni­
dade nesta matéria. 
V.2. Medidas relativas à exploração do mercado único 
das aquisições públicas 
a) Condições contratuais não discriminatórias 
97. As oportunidades de exploração de condições 
contratuais não discriminatórias proporcionadas pelas ac­
tuais directivas são amplas, conforme demonstrado na 
secção 2 do capítulo IV, embora sujeitas a limitações só 
avaliáveis de modo casuístico. 
98. Conforme referido pelo Tribunal, é sempre indis­
pensável a publicação de tais condições no anúncio do 
concurso. A Comissão controlará assim estritamente a 
utilização de tais condições a fim de assegurar que não 
violem o direito comunitário. 
b) Medidas a favor da participação das PME 
99. Conforme explicado na secção 3 do capítulo IV 
supra, foi já tomada uma série de medidas com vista a 
assistir as PME na exploração integral das suas vanta­
gens competitivas no mercado das aquisições públicas. A 
Comissão continuará a tentar descobrir formas de desen­
volver ainda mais tais acções, incluindo a comunicação 
referida no ponto 65. 
100. Algumas destas medidas serão incluídas num pro­
jecto de recomendação da Comissão aos Estados-mem­
bros que será objecto de consulta junto do Comité Con­
sultivo sobre aquisições públicas e das partes interessa­
das. 
101. A Comissão continuará a trabalhar juntamente 
com as entidades interessadas com vista a desenvolver 
uma melhor base de informações relativa às PME e aos 
contactos que lhes possam eventualmente interessar, to­
mando, se necessário, as medidas apropriadas. A Comis-
12. 12. 89 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N?C 311/19 
são considera que a adopção da sua proposta de altera­
ção da directiva (') relativa às obras públicas, que prevê, 
quando apropriado, a publicação da parte do contrato 
que a proposta vencedora pretenda tornar objecto de 
subcontratação constituirá um passo útil neste sentido. 
c) Promoção da participação regional 
102. Os Estados-membros poderão incluir nos planos 
plurianuais a apresentar nos termos do regulamento rela­
tivo aos fundos estruturais (2052/88) medidas do tipo in­
dicado nas secções 3 e 4 do capítulo IV supra. Estes pla­
nos passariam então a constituir a base dos quadros co­
munitários de apoio a serem negociados entre a Comis­
são e os Estados-membros. A natureza das medidas 
avançadas parece integrar-se melhor no âmbito do 
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, Fundo 
Social Europeu e, em certos casos, do Banco Europeu de 
Investimento. 
103. A Comissão examinará, à luz de estudos sobre o 
impacte das aquisições públicas e de outros estudos rela­
tivos ao mercado interno e às medidas propostas pelos 
Estados-membros nos planos de desenvolvimento e às 
prioridades inscritas no quadro comunitário de apoio, se 
se torna necessário tomar medidas complementares a fa­
vor de regiões elegíveis para os fundos estruturais que 
enfrentem problemas ligados ao impacte da liberalização 
das aquisições públicas e às realização do mercado in­
terno. 
104. As medidas que contenham auxílios estatais deve­
rão ser notificadas às Comissão nos termos do n? 3 do 
artigo 93? do Tratado CEE. O método de aplicação do 
artigo 92? aos auxílios regionais encontra-se exposto na 
comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunida­
des Europeias n? C 212 de 12 de Agosto de 1988. 
d) Conclusão: trabalho a desenvolver 
105. É necessário trabalhar no sentido de desenvolver 
acções quer no contexto da promoção das pequenas e 
médias empresas (ver pontos 99 a 101) quer no das me­
didas de assistência às regiões em dificuldades (ver pon­
tos 102 a 104) quer noutras áreas, em que poderão vir a 
revelar-se necessários novos estudos e discussões. O pro­
grama de trabalho coordenado abrangerá as seguintes 
acções: 
— novas orientações destinadas aos Estados-membros 
relativas à utilização de condições contratuais não 
discriminatórias para a prossecução de objectivos so­
ciais, à luz da evolução, na prática, do comporta­
mento das entidades adjudicantes, 
— preparação de uma comunicação pormenorizada com 
um amplo objecto sobre as PME e as aquisições pú­
blicas a fim de apresentar propostas, quando apro­
priado, relativas, nomeadamente: 
(l) COM(89) 141 de 4 de Abril de 1989. — à melhoria da qualidade das informações relativas 
aos contratos colocadas à disposição dos poten­
ciais proponentes, 
— a uma maior clarificação da questão de saber em 
que medida as directivas permitem o fracciona­
mento em lotes e a subcontratação, 
— à clarificação do estatuto jurídico dos subcontra-
tantes, 
— ao desenvolvimento das disposições-tipo aplicá­
veis à subcontratação, 
— à exploração, à luz de um estudo recentemente 
efectuado para a Comissão, de condições mais fa­
voráveis aplicáveis às garantias financeiras, in­
cluindo o incentivo a sistemas de seguro colectivo 
a fim de garantir a solvabilidade das empresas, 
— ao desenvolvimento de uma cooperação mais efi­
caz entre PME e entre PME e não PME, em es­
pecial, no âmbito do Agrupamento Europeu de 
Interesse Económico (AEIE), 
— conclusão da proposta de recomendação da Comis­
são sobre as medidas de promoção da participação 
das pequenas e médias empresas nas aquisições públi­
cas, à luz da presente comunicação, 
— conclusão do estudo sobre a necessidade de medidas 
de acompanhamento em sectores previamente excluí­
dos do âmbito de aplicação das directivas relativas às 
aquisições públicas, 
— exame, à luz dos estudos sobre o impacte das aquisi­
ções públicas e de outros estudos relativos ao mer­
cado interno e às medidas propostas pelos Estados-
-membros nos planos de desenvolvimento e às priori­
dades inscritas no quadro comunitário de apoio, se se 
tornar necessário tomar medidas complementares a 
favor de regiões elegíveis para os fundos estruturais 
que enfrentem problemas ligados ao impacte da libe­
ralização das aquisições públicas e à realização do 
mercado interno, 
— estudo mais aprofundado do funcionamento das ou­
tras medidas enumeradas no ponto 84, em especial, 
das que visam a melhoria da qualidade e do fluxo de 
informações entre os potenciais contratantes e sub-
contratantes e as entidades adjudicantes, incluindo o 
desenvolvimento de serviços electrónicos de informa­
ção sobre propostas, 
— intensificação da divulgação regional dos resultados 
dos programas de investigação relevantes em termos 
de aquisições públicas, 
— estudo mais aprofundado, mediante consulta ao 
Banco Europeu de Investimento, dos problemas de 
acesso ao capital necessário para participar em aquisi­
ções públicas. 
N? C 311/20 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 12. 12. 89 
ANEXO 
Regimes de preferência no domínio das aquisições públicas em vigor nos Estados-membros 
Estado-membro 
REPÚBLICA 
FEDERAL DA 
ALEMANHA 
GRÉCIA 
ITÁLIA 
REINO UNIDO Base jurídica 
Lei federal 
Legislação nacional 
Legislação nacional 
Regional 
Prática administrati­
va (não obrigatória) 
Prática administra­
tiva (não obrigatória 
mas generalizada, na 
prática) Âmbito de aplicação 
a) Na área da procura 
b) Na área da oferta 
a) Contratos de direito público (forne­
cimento/obras) 
b) Empresas a funcionar em Berlim 
Oeste ou numa faixa de 50 Km ao 
longo da fronteira com a RDA e 
pessoas estabelecidas nas mesmas 
zonas 
a) Contratos de direito público (forne­
cedores) 
b) i) Empresas estabelecidas a uma 
distância superior a 50 Km de 
Atenas 
ii) Empresas estabelecidas nas ilhas 
gregas 
a) Contratos de direito público de for­
necimento (administração nacional 
e regional, empresas públicas) 
b) Empresas estabelecidas no Mezzo-
giorno, no Lácio e em Trieste 
a) Contratos de direito público de 
obras da administração regional, 
local ou de empresas públicas 
b) Empresas estabelecidas na Sicília 
desde há, pelo menos, 3 anos 
A. Regime geral de preferência 
a) Aquisições de fornecimentos, pela 
administração central, indústrias na­
cionalizadas, outras entidades pú­
blicas 
b) Empresas estabelecidas em áreas de 
desenvolvimento constantes de listas 
B. Regime especial de preferência 
a) Empresas em áreas de desenvolvi­
mento constantes de listas 
b) Empresas em áreas de desenvolvi­
mento constantes de listas 
a) Aquisições de fornecimentos por 
serviços da administração da Ir­
landa do Norte 
b) Pessoas e empresas que negoceiem 
com produtos da Irlanda do Norte Método de aplicação 
— obrigações de incluir b) 
— em listas para concursos limitados 
— obrigação de concessão de prefe­
rência a b) em caso de igualdade 
com a proposta mais baixa ou 
até 0,5 % acima da proposta mais 
baixa para contratos iguais ou su­
perior a 1 000 000 de marcos ale­
mães 
(Nota: no caso de Berlim, o regime de 
preferência regional acresce aos benefí­
cios em termos de imposto sobre o vo­
lume de negócios que têm um impacte 
directo sobre o valor das propostas) 
b) i) Preferência até 7 % acima do 
preço da proposta mais baixa 
ii) Preferência até 10 % acima do 
preço da proposta mais baixa 
Quota de 30 % atribuída às regiões indi­
cadas na alínea b), mas com concurso no 
âmbito da quota. 
Quota de 50 % para fornecimentos des­
tinadas a obras públicas com o apoio de 
fundos especiais de intervenção 
— em caso de igualdade de condições 
de preços, será atribuída uma partici­
pação mínima de 40 % a empresas 
sicilianas 
— residências, edifícios escolares: 25 % 
do material de construção pré-fabri-
cado a ser fornecido por empresas 
sicilianas 
— preferências a nível de subcontrata­
ção 
Em caso de igualdade de condições de 
preços e outras, os contratos de aquisi­
ções públicas serão adjudicados a b) 
Não existem preferências em termos de 
preços, mas às empresas b) concorrentes 
pode ser dada a possibilidade de forne­
cer 25 % da encomenda a um preço que 
não implique custos adicionais para o 
adquirente. 
— preferência geral para os produtos da 
Irlanda do Norte fornecidos em con­
formidade com condições especifica­
das 
— preferência de 5 % acima do preço a 
favor dos proponentes cujas propos­
tas favoreçam o emprego na Irlanda 
do Norte