PT Jornal Oficial da União Europeia C 67/83

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados-Membros e da União Europeia

[COM(2013) 404 final — 2013/0185 (COD)]

e a comunicação da Comissão sobre a quantificação dos danos nas ações de indemnização que tenham por fundamento as infrações aos artigos 101.o e 102.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [C(2013) 3440]

2014/C 67/16

Relatora: Reine-Claude MADER

Em 1 de julho e em 8 de julho de 2013, respetivamente, o Parlamento Europeu e o Conselho decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados-Membros e da União Europeia

COM(2013) 404 final — 2013/0185 (COD).

Em 8 de maio de 2013, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão sobre a quantificação dos danos nas ações de indemnização que tenham por fundamento as infrações aos artigos 101o e 102.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

C(2013) 3440.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 2 de outubro de 2013.

Na 493.a reunião plenária de 16 e 17 de outubro de 2013 (sessão de 16 de outubro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 133 votos a favor, 1 voto contra e 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 Conclusões gerais

1.1.1 A ausência de regras nacionais que rejam de forma adequada as ações de indemnização, ou, ao inverso, as disparidades existentes entre as legislações nacionais, colocam as vítimas de uma infração e também os infratores ao direito da concorrência numa situação de desigualdade.

1.1.2 Este facto pode ainda dar azo a uma vantagem competitiva para as empresas que violem os artigos 101.o ou 102.o do Tratado, mas que não têm a sua sede ou não exercem a sua atividade num Estado-Membro cuja legislação é favorável.

1.1.3 Estas diferenças entre os regimes de responsabilidade prejudicam a concorrência e dificultam o bom funcionamento do mercado interno.

1.1.4 Por conseguinte, o Comité congratula-se com o facto de a Comissão propor que se facilite o acesso à justiça e se permita às vítimas de uma infração obter reparação.

1.1.5 No entanto, o CESE considera que o texto é demasiado zeloso dos interesses das empresas que beneficiam de programas de clemência em detrimento das vítimas de uma infração. Algumas disposições da proposta de diretiva entravam a ação das vítimas na medida em que se baseiam na ideia de que quem solicita os programas de clemência deve ser fortemente protegido contra ações de indemnização.

1.1.6 Por último, impõe-se uma aproximação entre a proposta de diretiva e a Recomendação sobre os princípios comuns que devem reger os mecanismos de tutela coletiva inibitórios e indemnizatórios dos Estados-Membros aplicáveis às violações de direitos garantidos pelo direito da União (1) dado que ambos os textos estabelecem que todos os Estados-Membros devem dispor de mecanismos de ação coletiva nacionais, nomeadamente no que diz respeito às ações de reparação.

1.2 Recomendações relativas à proposta de diretiva

1.2.1 O CESE acolhe favoravelmente a proposta de diretiva sobre as ações de indemnização em matéria de concorrência.

1.2.2 O Comité considera que a obtenção dos elementos de prova é uma questão essencial para o exercício das vias de recurso e concorda com as disposições propostas pela Comissão com vista a permitir um acesso proporcionado às informações pertinentes e necessárias para a ação, sob controlo jurisdicional.

1.2.3 Apoia, tal como a Comissão, os programas de clemência, que permitem detetar inúmeras infrações, e entende que não se deve dissuadir as empresas de cooperar, mas, ao mesmo tempo, estes programas não devem proteger as empresas além do que é estritamente necessário. Estes não devem nomeadamente isentá-las do pagamento de indemnizações às vítimas de uma infração.

1.2.4 O CESE subscreve a disposição segundo a qual uma decisão proferida por uma autoridade nacional de concorrência ou uma instância de recurso tornada definitiva não pode ser posta em causa pelos tribunais aos quais foi apresentada a ação de reparação.

1.2.5 Concorda também com as propostas da Comissão relativas ao início do prazo de prescrição que têm em consideração as propostas formuladas no seu parecer sobre o Livro Branco e apoia as disposições relativas à suspensão dos prazos, em caso de recurso a uma autoridade nacional da concorrência.

1.2.6 O CESE tomou nota do princípio da responsabilidade solidária e das modalidades previstas caso exista um programa de clemência. Questiona-se, no entanto, sobre a sua aplicação prática, atendendo nomeadamente às dificuldades em determinar o grau de responsabilidade de cada empresa.

1.2.7 O CESE considera que é indispensável evitar situações que possam levar a um enriquecimento sem causa. Por conseguinte, regozija-se com as disposições relativas à repercussão dos sobrecustos, que permitem garantir que a compensação seja paga à pessoa que sofreu efetivamente os danos e aumenta significativamente as possibilidades de os consumidores e as pequenas empresas obterem compensação pelos danos sofridos.

1.2.8 O CESE perfilha da análise da Comissão sobre o interesse que poderão apresentar as resoluções extrajudiciais de litígios, sempre e quando sejam de qualidade, independentes e mantenham o seu caráter facultativo. Além disso, entende que a resolução alternativa de litígios só pode constituir uma solução credível para as vítimas de uma infração caso existam dispositivos de recurso judicial eficazes, nomeadamente a ação coletiva.

1.2.9 Impõe-se uma aproximação entra a proposta de diretiva e a recomendação sobre as ações coletivas, dado que ambos os textos estabelecem que os Estados-Membros devem dispor de mecanismos de ação coletiva nacionais, nomeadamente no que diz respeito às ações de reparação. No que diz respeito a este ponto, o Comité lamenta que a instauração de uma ação coletiva em matéria de concorrência, que deveria ser o dispositivo eficaz para os consumidores, tenha sido dissociada e remetida para uma recomendação incentivando os Estados-Membros a dotar-se de mecanismos de ação coletiva sem caráter vinculativo.

1.3 Recomendações relativas à comunicação

1.3.1 O CESE acolhe favoravelmente a comunicação sobre a quantificação dos danos causados às vítimas de infrações ao direito da concorrência.

1.3.2 Entende que o direito à reparação de todos os danos no domínio antitrust é um direito fundamental e que a ação de indemnização é útil para completar a ação dos poderes públicos e das autoridades nacionais da concorrência.

1.3.3 Por último, o Comité concorda com a perspetiva da Comissão quanto à dificuldade de avaliar os danos. Considera que as orientações constantes do Guia Prático apenso à comunicação deverão constituir um apoio útil aos tribunais e às partes, salvaguardando, no entanto, a independência do tribunal nacional à luz das normas jurídicas nacionais em vigor.

2. Propostas da Comissão

2.1 Proposta de diretiva

2.1.1 Na sequência de um processo de consulta extremamente longo (2), a Comissão Europeia apresentou, em 11 de junho de 2013, uma Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados-Membros e da União Europeia.

2.1.2 O objetivo da Comissão é garantir a eficácia plena dos artigos 101.o e 102.o e das legislações nacionais em matéria de concorrência, permitindo que todos – consumidores, empresas ou autoridades públicas – possam pedir reparação dos danos causados no domínio antitrust, independentemente da sua natureza.

2.1.3 Salienta que é necessário combinar de forma complementar a aplicação pública e privada para garantir a aplicação das regras de concorrência.

2.1.4 Sublinha existirem atualmente inúmeros obstáculos e incerteza jurídica, nomeadamente devido às discrepâncias entre as normas nacionais, que prejudicam a eficácia do direito e o bom funcionamento do mercado.

2.1.5 A fim de pôr cobro às desigualdades entre Estados-Membros no tocante ao nível de proteção judicial dos direitos garantidos pelo Tratado e à ausência, em alguns países, de um quadro efetivo para a reparação das vítimas de infrações aos artigos 101.o e 102.o, a Comissão propõe o estabelecimento de normas comuns com vista a: — melhorar o acesso aos elementos de prova respeitando o princípio da proporcionalidade e tendo em conta as especificidades associadas aos procedimentos de clemência e às transações, cuja importância destaca; — prever que as decisões de infração das autoridades nacionais da concorrência constituam automaticamente prova da existência da infração nos tribunais nacionais; — legislar sobre a prescrição, a fim de evitar que os prazos terminem antes das vítimas de infração terem tido a possibilidade de fazer valer os seus direitos; — prever um princípio de solidariedade das empresas, mantendo as regras mais favoráveis em caso de clemência de modo a salvaguardar os efeitos positivos da cooperação; — definir regras sobre a tomada em consideração da repercussão dos custos; — prever uma presunção simples de dano em caso de cartel; — estimular o recurso à resolução amigável de litígios, prevendo a suspensão dos prazos de prescrição durante esta fase.

2.2 Comunicação

2.2.1 O texto constata que os artigos 101.o e 102. do TFUE são disposições de ordem pública que visam garantir que a concorrência não é falseada no mercado interno e que criam também direitos e obrigações para as empresas e os consumidores, que estão protegidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

2.2.2 A comunicação focaliza-se, em seguida, na dificuldade de quantificação dos danos nos processos de concorrência e no facto de esta ser uma competência dos tribunais nacionais que podem, no entanto, consultar um guia prático elaborado pelos serviços da Comissão.

2.2.3 Para completar a proposta de diretiva, a Comissão anexou à comunicação um guia prático sobre a quantificação dos danos.

2.2.4 Este guia tem um caráter puramente informativo e não vincula os órgãos jurisdicionais nacionais ou as partes. Tem por objetivo pôr à disposição dos órgãos jurisdicionais nacionais e das partes informações sobre os métodos e as técnicas disponíveis para quantificar os danos.

3. Observações na generalidade sobre a proposta de diretiva

3.1 No seu parecer sobre o «Livro Branco – Ações de indemnização por incumprimento das regras comunitárias no domínio antitrust», o CESE havia sublinhado a necessidade de medidas para melhorar as condições jurídicas em que as vítimas de uma prática anticoncorrencial podem exercer o seu direito de solicitar reparação pelos danos sofridos. Por conseguinte, acolhe favoravelmente a proposta que contribuirá para ultrapassar os obstáculos observados.

3.2 Considera que a ação de reparação deve completar a ação dos poderes públicos e das autoridades nacionais da concorrência e que será benéfica devido ao seu efeito dissuasor.

3.3 Entende que a ação de indemnização é um direito fundamental das vítimas de infração, que podem ser consumidores e/ou empresas, e que ela deve conduzir à indemnização de todos os danos causados pelas práticas anticoncorrenciais.

3.4 Com efeito, o direito de solicitar reparação por danos causados foi afirmado várias vezes após 2001: o TJUE considerou que toda a pessoa deve poder solicitar reparação por tais danos (3). O artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais reconhece também o direito à ação em caso de violação dos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União.

3.5 O Comité considera, tal como a Comissão, que os programas de clemência contribuem para detetar inúmeras infrações e entende que não se deve dissuadir as empresas de cooperar. No entanto, é de opinião que os programas de clemência não devem proteger as empresas de forma absoluta e não devem pôr entraves ao direito à reparação das vítimas de uma infração.

3.6 Registou que a proposta de diretiva é completada por uma recomendação que incita os Estados-Membros a dotarem-se de mecanismos de ação coletiva a fim de garantir aos particulares um acesso efetivo à justiça. O CESE lamenta que a proposta não aborde a instauração de um procedimento de ação coletiva - o único mecanismo que permite assegurar a plena eficácia dos recursos - e que o acesso a um recurso coletivo seja remetido para uma recomendação que não é vinculativa. O CESE solicita que a Comissão legisle esta matéria.

3.7 Por último, o Comité concorda com a perspetiva da Comissão quanto à dificuldade de avaliar os danos. Considera que as orientações constantes do Guia Prático constituirão um apoio útil aos tribunais e às partes, permitindo, no entanto, uma certa liberdade de apreciação à luz das normas jurídicas nacionais em vigor.

4. Observações na especialidade sobre a proposta de diretiva

4.1 Acesso aos elementos de prova

4.1.1 O CESE considera que a questão do acesso aos elementos de prova é fundamental para a instrução dos processos.

4.1.2 Entende também que há que prever um acesso aos elementos de prova que permita às vítimas de uma infração obter as informações pertinentes de que necessitam para a sua ação de indemnização.

4.1.3 Considera, no entanto, que esse acesso deve permanecer sob o controlo dos tribunais e que a divulgação deve ser proporcionada, de modo a salvaguardar os direitos das partes.

4.1.4 Tal como a Diretiva 2004/48/CE relativa ao respeito dos direitos de propriedade intelectual (4), a proposta de diretiva enquadra a divulgação de provas assegurando que todos os Estados-Membros facultam um nível mínimo de acesso efetivo aos elementos de prova necessários para os demandantes e/ou demandados instruírem a prova das suas ações de indemnização e/ou para uma defesa.

4.1.5 Este enquadramento diminui a incerteza jurídica gerada pelo acórdão Pfeiderer (5), que havia considerado que na ausência de legislação da UE relativa ao acesso a informações obtidas por uma autoridade nacional no quadro de um programa de clemência, cabe ao juiz nacional determinar, caso a caso e com base no direito nacional, as condições em que o acesso aos documentos associados ao procedimento de clemência às vítimas de uma infração ao direito da concorrência deve ser autorizado ou recusado.

4.1.6 Por último, o artigo 6.o da proposta prevê uma proteção total às declarações feitas pelas empresas com vista a um pedido de clemência, bem como às propostas de transação.

4.1.7 Prevê ainda uma proteção temporária, até o processo ser encerrado, para os documentos que as partes tenham preparado especificamente para efeitos de aplicação pública (respostas aos pedidos de informação da autoridade da concorrência, comunicação de objeções).

4.1.8 O CESE concorda que o incumprimento, a recusa ou a destruição de provas sejam sancionados de forma eficaz, proporcional e dissuasiva.

4.1.9 Estão nomeadamente aqui em causa as empresas que estiveram envolvidas num processo acionado pela autoridade da concorrência sobre os factos que deram origem à ação de indemnização (elemento objetivo) e/ou que tinham ou deveriam ter razoavelmente conhecimento de que o tribunal nacional era ou ia ser competente.

4.2 Efeito das decisões nacionais: o CESE subscreve a disposição segundo a qual uma decisão proferida por uma autoridade nacional da concorrência ou um tribunal de recurso tornada definitiva não pode ser posta em causa pelos tribunais aos quais foi apresentada a ação de reparação.

4.3 Prazos de prescrição

4.3.1 O CESE considera que é imperativo fixar regras relativamente ao cálculo dos prazos de prescrição, a fim de salvaguardar os direitos das vítimas de infração.

4.3.2 Apoia as propostas da Comissão relativas ao início do prazo de prescrição que têm em consideração as propostas formuladas no seu parecer sobre o Livro Branco, bem como as disposições relativas à suspensão dos prazos, em caso de abertura de processo junto da autoridade da concorrência. Com efeito, estas disposições garantem às vítimas um direito de recurso efetivo. Entende, no entanto, que o termo da suspensão poderia ser fixado em 2 anos após a data em que uma decisão de infração proferida se tiver tornado definitiva.

4.4 Responsabilidade

4.4.1 O CESE tomou nota do princípio da solidariedade, que é incontestável.

4.4.2 Questiona-se sobre o que está previsto no caso de uma das empresas ter participado num programa de clemência, nomeadamente no que toca à dificuldade de provar, de determinar a responsabilidade de cada uma delas e de avaliar a sua contribuição em função da sua capacidade financeira.

4.5 Repercussão dos custos adicionais

4.5.1 O CESE congratula-se com o facto de estarem previstas na proposta de diretiva disposições relativas à repercussão dos custos adicionais decorrentes das práticas fraudulentas. Considera, com efeito, que é indispensável evitar situações que possam levar a um enriquecimento sem causa.

4.5.2 Entende que a presunção do artigo 13.o relativo aos adquirentes indiretos é uma forma importante de garantir que a compensação seja paga à pessoa que sofreu efetivamente os danos e aumenta significativamente as possibilidades de os consumidores e as pequenas empresas obterem compensação pelos danos sofridos.

4.5.3 O Comité apoia o princípio da integralidade da reparação dos danos, como definido no artigo 2.o e recordado no artigo 14.o.

4.6 Quantificação dos danos

4.6.1 O CESE apoia o princípio de uma presunção de dano em caso de cartel, na medida em que esta presunção elimina um obstáculo às ações de reparação, salvaguardando os direitos da empresa infratora.

4.6.2 Considera que a simplificação dos elementos de prova deve permitir que estes não constituam um entrave às ações de indemnização, sendo que, em matéria de concorrência, é sempre difícil estabelecer a prova.

4.6.3 O CESE concorda com a disponibilização de um guia prático como o que está apenso à comunicação, na medida em que este proporciona às partes uma certa segurança quanto à determinação do montante da indemnização.

4.7 Resolução amigável de litígios

4.7.1 O CESE toma nota da análise da Comissão sobre o interesse que a resolução amigável pode apresentar, permitindo chegar a uma solução justa a menor custo, e aprova as disposições propostas para a suspensão dos prazos de prescrição e os efeitos das resoluções amigáveis nos atos judiciais, que incentivarão o recurso a estes sistemas.

4.7.2 Recorda, no entanto, que o apoio dado a estes mecanismos pressupõe que estes sejam de qualidade, independentes e permaneçam facultativos, de forma a não limitar, em caso algum, o recurso judicial.

4.7.3 Além disso, como sublinhado no seu parecer sobre o Livro Branco, entende que a resolução alternativa de litígios só pode constituir uma solução credível para as vítimas de uma infração caso existam dispositivos de recurso judicial eficazes, nomeadamente a ação coletiva.

4.8 Avaliação: o Comité apoia a política de avaliação da Comissão para que se retirem daí lições e, quando necessário, sejam tomadas as medidas adequadas.

5. Observações sobre a comunicação

5.1 A vítima de uma infração ao direito da concorrência que solicite reparação dos danos sofridos pode ser confrontada com inúmeros obstáculos que resultam da disparidade de regras e de procedimentos nacionais para a quantificação dos danos.

5.2 O direito a um recurso efetivo não deve ser entravado por obstáculos desproporcionados a acrescentar à dificuldade inerente à quantificação dos danos em processos de concorrência. É, com efeito, impossível determinar com precisão de que forma as condições e o comportamento dos agentes do mercado teriam evoluído caso a infração não tivesse sido cometida. Só podemos presumir um cenário provável.

5.3 Por conseguinte, o CESE considera que o guia prático pode ser uma ferramenta útil para os tribunais nacionais, cuja independência é respeitada pelo caráter puramente informativo do guia e por este não ter qualquer caráter vinculativo.

5.4 É, em todo o caso, a legislação aplicável que determinará o método de quantificação dos danos à luz das circunstâncias particulares de cada processo.

5.5 Além disso, o juiz demandado deverá ter em consideração os dados disponíveis e os recursos financeiros e o tempo de que dispõe, e avaliar a sua proporcionalidade relativamente ao valor do pedido de reparação apresentado pela vítima de uma infração.

Bruxelas, 16 de outubro de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) JO L 201 de 26.7.2013, p. 60.

(2) Consultas sobre o Livro Verde de 2005 e o Livro Branco de 2008.

(3) Processo C-453/99 (Courage e Créhan) e processos apensos C-295 a 298/04 (Manfredi, Cannito, Tricarico e Murgolo).

(4) JO L 195 de 2.6.2004, p. 16.

(5) Processo C-360/09.