Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao Programa de Convergência da Hungria para 2004-2008

(apresentado pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

O Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [1] estabelece que os Estados-Membros não participantes, isto é, os que não adoptaram a moeda única, têm de apresentar periodicamente ao Conselho e à Comissão programas de convergência para efeitos da supervisão multilateral nos termos do disposto no artigo 103º do Tratado.

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Todos os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Em conformidade com o disposto no artigo 9.º deste regulamento, o Conselho deve examinar cada programa de convergência com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114.º do Tratado (o Comité Económico e Financeiro). Com base numa recomendação da Comissão e após consulta do Comité Económico e Financeiro o Conselho deve emitir um parecer sobre o programa após proceder ao seu exame. Em conformidade com o regulamento, os Estados-Membros têm de apresentar actualizações anuais dos seus programas de convergência, que podem igualmente ser examinados pelo Conselho de acordo com os mesmos procedimentos.

Os dez países que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 beneficiam de uma derrogação, pelo que não participam na moeda única. Comprometeram-se a apresentar os seus programas de convergência até 15 de Maio de 2004 e uma primeira actualização no final de 2002.

O Programa de Convergência da Hungria, que abrange o período 2004-2008, foi apresentado em 14 de Maio de 2004. Os serviços da Comissão procederam a uma avaliação técnica deste programa, tomando em consideração os resultados das Previsões da Primavera de 2004 e tendo em conta o Código de Conduta [2], bem como os princípios estabelecidos na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 27 de Novembro de 2002 relativa ao reforço da coordenação das políticas orçamentais [3]. Os resultados desta avaliação são os seguintes:

[2] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, adoptado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

Em 14 de Maio de 2004, a Hungria apresentou o seu primeiro Programa de Convergência, que foi adoptado pelo Governo em 13 de Maio e abrange o período de 2004 a 2008. O Programa respeita, em termos gerais, o Código de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. O programa faz referência à projectada adopção do euro em 2010 (eventualmente em 2009, se as condições económicas forem mais favoráveis do que o previsto). Por conseguinte, o cumprimento dos critérios de convergência está previsto para 2008.

O défice do sector público administrativo diminuiu de 9,3% do PIB em 2002 para 5,9% do PIB em 2003, mas situa-se ainda bastante acima dos 3% do PIB, valor de referência do Tratado. Em 12 de Maio de 2004, a Comissão deu início a um procedimento relativo ao défice excessivo em relação à Hungria, com a adopção de um relatório nos termos do disposto no nº 3 do artigo 104º do Tratado. O Comité Económico e Financeiro emitiu o seu parecer sobre este relatório em 25 de Maio. Em 5 de Julho de 2004, prevê-se que o Conselho, com base em duas recomendações da Comissão, decida pela existência de uma situação de défice excessivo na Hungria e recomende que o país ponha termo a esta situação.

O Programa de Convergência inclui dois cenários diferentes para as projecções macroeconómicas e orçamentais: um cenário "de base" e um "mais optimista". As projecções orçamentais baseiam-se no cenário de base, o qual prevê um crescimento real do PIB de cerca de 3½-4% em 2004 e 2005, seguido de um aumento da taxa de crescimento de cerca de ½ ponto percentual por ano até 2008. Prevê-se que a recuperação da actividade económica seja impulsionada por um crescimento acentuado das exportações e da formação de capital fixo, compensando o menor crescimento do consumo privado, devido à desaceleração significativa do crescimento dos salários reais anteriormente elevado. Tal reflectir-se-ia numa diminuição gradual, embora moderada do défice da balança de transacções correntes. O cenário "mais optimista", referido apenas de forma resumida, aponta para taxas de crescimento mais elevadas com base num maior volume de exportações. Tomando como referência as Previsões da Primavera de 2004 da Comissão, confirma-se que o cenário "de base" deve ser considerado como o cenário de referência, que reflecte pressupostos de crescimento mais realistas. Contudo, embora com base nas informações actualmente disponíveis tal se afigura razoável numa perspectiva de curto prazo, mesmo este cenário parece ser de certo modo optimista no que diz respeito às projecções a médio prazo. Em conformidade com o crescimento robusto e as medidas tomadas para aumentar o emprego, prevê-se que o desemprego continue a diminuir para cerca de 5½% até 2008 e que a taxa de participação aumente para 64% em 2008 ( a partir de um pouco menos de 6% e 60%, respectivamente, em 2003).

O Programa de Convergência prevê uma retoma do processo de desinflação após um pico da taxa média anual da inflação de 6½% em 2004 e projecta uma inflação de cerca de 3% em 2008. Embora a acentuada queda da inflação em 2005 venha a dever-se ao abrandamento progressivo dos aumentos dos preços, devidos à subida dos impostos indirectos, a desinflação deverá ser apoiada durante todo o período por um crescimento moderado dos salários reais (em especial no sector público) e por políticas orçamentais restritivas. Estas projecções estão, em grande medida, em conformidade com os pressupostos da Comissão. O Programa de Convergência não dá quaisquer indicações sobre as alterações projectadas nos regimes monetários ou das taxas de câmbio durante o período em observação (que consiste na fixação de um objectivo para a inflação, em conjugação com uma margem de flutuação de +/-15% em torno da paridade central). Além disso, contrariamente ao programa de pré-adesão de 2003, o Programa de Convergência não refere o objectivo de adoptar imediatamente o MTC II após a adesão à EU. Reconhece, pelo contrário, que a participação no MTC II necessita de ser apoiada por uma trajectória de ajustamento orçamental credível e sustentável.

A estratégia orçamental a médio prazo representa um desvio considerável face ao programa de pré-adesão de 2003. Embora este último fixasse como objectivo um défice inferior a 3% do PIB até 2005, este objectivo foi adiado até 2008 no Programa de Convergência. As medidas de consolidação previstas centram-se no início no programa, devendo o défice diminuir de 5,9% do PIB em 2003 para 4,6% do PIB em 2004, seguindo-se um ajustamento de cerca de ½ ponto percentual ao ano (4,1% do PIB em 2005, 3,6% em 2006, 3,1% em 2007 e 2,7% do PIB em 2008). A estratégia da consolidação está centrada na contenção das despesas, impulsionada por reformas estruturais, em especial na administração pública, educação e saúde. Todavia, nem o impacto destas reformas nem o estado da sua aplicação é conhecido com a exactidão necessária. O declínio projectado do rácio global das despesas em mais de 4 pontos percentuais entre 2003 e 2008 [4] permitiria um aumento do peso do investimento público no PIB, apoiado pelo financiamento da UE. Simultaneamente, prevê-se que a consolidação orçamental seja acompanhada por uma redução do peso do sector público na economia. Esta situação manifestar-se-ia também na redução da carga fiscal global, a qual deverá passar de 39% em 2004 para 37% em 2008.

[4] Esta evolução não tem em conta o impacto sobre as despesas das transferências da EU (que, de acordo com as projecções, aumentarão de 0,5% do PIB em 2004 para 2,5% do PIB em 2008).

Uma taxa de consolidação correspondente a ½ ponto percentual do PIB a partir de 2005 pode parecer relativamente moderada, em especial face ao contexto de previsões de um crescimento robusto durante todo o período, do nível relativamente elevado dos rácios do défice e da dívida e do declínio previsto dos juros da dívida pública. Contudo, esta apreciação deve ser analisada tendo em conta pelo menos três considerações, que apontam num sentido inverso. Em primeiro lugar, é importante para a Hungria restabelecer a credibilidade da política orçamental, definindo objectivos ao seu alcance e realizando-os. Em segundo, as reformas estruturais subjacentes à estratégia, depois de melhor definidas e realizadas, reforçam a sustentabilidade da consolidação orçamental e melhoram a qualidade das finanças públicas. Em terceiro, os custos da reforma do sistema de pensões (que devem aumentar de 0,7% em 2003 para 0,9% em 2008) pesam sobre o orçamento do Estado.

No entanto, o facto de o projectado défice dever diminuir para menos de 3% do PIB apenas em 2008 e, mesmo então, apenas por uma pequena margem, constitui uma fonte de preocupações. Qualquer evolução desfavorável a nível macroeconómico ou orçamental comprometeria a realização desse objectivo, com consequências potencialmente graves para a estratégia global de ajustamento do Governo. Por conseguinte, a orientação orçamental do programa pode não ser suficiente para reduzir o défice para um nível inferior ao do valor de referência de 3% do PIB até ao final do programa e devem ser aproveitadas todas as ocasiões para acelerar o ajustamento orçamental. Neste contexto, tanto a experiência de derrapagens nas despesas nos últimos dois anos como a ausência de indicações específicas sobre as ambiciosas medidas para redução das despesas anunciadas para 2005-2008 constituem indícios preocupantes. Além disso, a estratégia de ajustamento depende crucialmente, no seu conjunto, do êxito da realização do ambicioso ajustamento previsto em 2004. A não realização do objectivo orçamental no corrente ano, colocaria toda a estratégia em risco. Dado que não se pode excluir a ocorrência de despesas inesperadas, tais como as verificadas nos últimos anos, é importante que o Governo não se desvie da trajectória anunciada no Programa de Convergência e adopte atempadamente, se necessário, medidas correctivas suplementares destinadas a assegurar a realização do objectivo fixado para o défice em 2004.

Globalmente, a estratégia de consolidação do Programa de Convergência parece conduzir a uma melhor qualidade das finanças públicas. É reconhecido em geral que a consolidação orçamental é mais sustentável quando se baseia em cortes das despesas, especialmente, se forem apoiados por reformas estruturais. Parece igualmente apropriada uma redução da elevada carga fiscal, especialmente, sobre os rendimentos do trabalho. Contudo, para que possa ter início um ciclo virtuoso, afigura-se essencial que sejam respeitados os objectivos em termos de despesas. Por conseguinte, parece aconselhável uma abordagem prudente no que diz respeito aos desagravamentos fiscais, condicionando-os à aplicação das reformas previstas e à realização dos objectivos em termos de défice. Além disso, se o crescimento económico não vier a atingir o ritmo previsto, é provável que se imponham medidas adicionais a fim de manter o processo de consolidação na sua trajectória.

No que diz respeito ao rácio da dívida, após ter culminado em quase 60% do PIB em 2004, prevê-se no programa que venha a diminuir em paralelo com o ajustamento orçamental projectado, beneficiando igualmente de uma diminuição dos juros e de um ajustamento dívida-fluxos negativo. Desde que a consolidação se realize de acordo com o previsto e partindo do princípio de que não se verificará qualquer depreciação significativa da taxa de câmbio e que a redução dos juros respeite as projecções, esta situação parece plausível. A importância de o processo de consolidação decorrer segundo as previsões é sublinhada pelo facto de as necessidades de financiamento do sector público deverem ser cobertas e de os encargos com o serviço da dívida deverem ser contidos de forma adequada.

Especialmente, tendo em conta o nível da dívida relativamente elevado, a Hungria confronta se com um risco de desequilíbrios orçamentais devido ao envelhecimento da sua população e aos custos que tal acarreta. Embora a reforma do sistema de pensões, que remonta a 1998 e estabelece um dispositivo progressivo de três pilares - incluindo alterações dos parâmetros do sistema de pensões por repartição, por exemplo, a nível do aumento da idade da reforma e da indexação das pensões - tenha atenuado de forma importante os riscos de desequilíbrios orçamentais a longo prazo, não os suprimiu inteiramente. Afigura-se, por conseguinte, essencial, para garantir a viabilidade das finanças públicas, conseguir um excedente primário adequado a médio prazo e aplicar simultaneamente medidas destinadas a conter o aumento das despesas associadas ao envelhecimento da população, nomeadamente no domínio da saúde.

Comparação de projecções macroeconómicas e orçamentais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Com base nesta apreciação, a Comissão adoptou a Recomendação de Parecer do Conselho relativo ao Programa de Convergência da Hungria apresentada em anexo, a qual é transmitida ao Conselho.

Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao Programa de Convergência da Hungria para 2004-2008

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [5], nomeadamente, o nº 3 do artigo 9º,

[5] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

Em [5 de Julho de 2004], o Conselho examinou o Programa de Convergência da Hungria, que abrange o período de 2004 a 2008. O Programa respeita, em termos gerais, os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência.

A estratégia orçamental subjacente ao programa tem por objectivo a redução do défice do sector público administrativo para um nível inferior a 3% do PIB até 2008, embora simultaneamente a redução do peso do sector público na economia. Para o efeito, o programa prevê uma consolidação cujo ajustamento se centra no início do período, projectando-se uma redução do défice de 5,9% do PIB em 2003 para 4,6% do PIB em 2004, seguida de um ajustamento anual de cerca de ½ ponto percentual do PIB (4,1% do PIB em 2005, 3,6% em 2006, 3,1% em 2007 e 2,7% em 2008). A consolidação centra-se na contenção das despesas, impulsionada por reformas estruturais, predominantemente em sectores como a administração pública, a educação e a saúde. No entanto, estas reformas devem ainda ser definidas e aplicadas. O declínio do rácio global das despesas permitirá uma subida do peso do investimento público no PIB, apoiado pelos financiamentos comunitários. Simultaneamente, prevê-se uma redução da carga fiscal global de 39% do PIB para 37% do PIB.

O programa inclui dois cenários diferentes para as projecções macroeconómicas e orçamentais: um cenário "de base" e um canário "mais optimista". O cenário de base deve ser considerado o cenário de referência para a avaliação das projecções orçamentais, uma vez que reflecte pressupostos de aumento mais plausíveis de crescimento real do PIB, de cerca de 3½-4% em 2004 e 2005, seguido de um aumento bastante optimista da taxa de crescimento em cerca de ½ ponto percentual por ano até 2008. A projecção de uma rápida descida da inflação após 2004, quando os efeitos do aumento dos impostos indirectos desaparecerem, parece globalmente realista, desde que o crescimento dos salários reais diminua significativamente, a fim de estar em conformidade com a evolução da produtividade.

O programa prevê que o défice do sector público administrativo diminua para um nível inferior ao do valor de referência de 3% apenas em 2008. A redução do défice prevista no programa parece poder ser alcançada. Os riscos para os resultados a nível orçamental decorrem da possibilidade de o ritmo do crescimento ficar aquém das projecções e da experiência com derrapagens nas despesas verificada no passado e da falta de informação sobre as medidas previstas em termos de contenção das despesas nos últimos anos do programa. Além disso, a realização do ajustamento no primeiro ano do programa é crucial para a credibilidade da estratégia de ajustamento; se não for concretizado, pode colocar em risco toda a trajectória do ajustamento. Por conseguinte, a orientação orçamental do programa pode não ser suficiente para reduzir o défice para um valor inferior ao limiar do défice de 3% do PIB até ao final do programa e devem ser aproveitadas todas as oportunidades para acelerar o ajustamento orçamental. Simultaneamente, será de referir que os saldos projectados reflectem num grau significativo a aplicação de um programa intensivo de investimento público, aumentando o investimento do Estado, em termos de rácio face ao PIB de 4% do PIB em 2004 para 5,5% do PIB em 2008.

No que diz respeito ao rácio da dívida, após ter culminado em cerca de 60% do PIB em 2004, prevê-se no programa que diminua para 54% do PIB em 2008. Esta situação estaria em conformidade com o ajustamento orçamental projectado, beneficiando igualmente de uma descida do peso dos juros da dívida pública e de um ajustamento dívida-fluxos negativo. Embora pareça plausível, esta evolução positiva pode ser ameaçada por uma descida mais lenta do que o previsto das taxas de juro.

A Hungria confronta-se com um risco de desequilíbrios orçamentais devido ao envelhecimento da sua população e dos custos que tal acarreta. Embora a reforma do sistema de pensões, que remonta a 1998 e estabelece um dispositivo progressivo de três pilares - incluindo alterações dos parâmetros do sistema de pensões por repartição, por exemplo, a nível do aumento da idade da reforma e indexação das pensões - tenha atenuado os riscos de desequilíbrios orçamentais a longo prazo, não os suprimiu inteiramente. Afigura-se, por conseguinte, essencial, para garantir a viabilidade das finanças públicas, conseguir um excedente primário adequado a médio prazo e aplicar simultaneamente medidas destinadas a conter o aumento das despesas associadas ao envelhecimento da população, nomeadamente no domínio da saúde.

Em [5 de Julho de 2004], o Conselho, com base em recomendações da Comissão, decidiu pela existência de um défice excessivo na Hungria, de acordo com o nº 6 do artigo 104º do Tratado, e emitiu recomendações dirigidas à Hungria, ao abrigo do nº 7 do artigo 104º, com o objectivo de pôr fim àquela situação, nas quais o Conselho indica a estratégia a seguir para o efeito.

Principais projecções do Programa de Convergência da Hungria

>POSIÇÃO NUMA TABELA>