Relatório Especial Apoio da União Europeia 
aos países produtores 
de madeira ao abrigo 
do plano de ação FLEGTPT 2015  n.º 13
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
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Print ISBN 978-92-872-2778-2 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/583826 QJ-AB-15-011-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-2803-1 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/381519 QJ-AB-15-011-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-2749-2 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/452688 QJ-AB-15-011-PT-E
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Apoio da União Europeia 
aos países produtores 
de madeira ao abrigo 
do plano de ação FLEGT
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 13
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformi ‑
dade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel 
Pinxten — especializada nos domínios de despesas das ações externas. A auditoria foi efetuada sob a responsabili ‑
dade do membro do TCE Karel Pinxten, com a colaboração de Gerard Madden, chefe de gabinete, e de Mila Strahi ‑
lova, assessora de gabinete; Gérald Locatelli, chefe de unidade; Piotr Zych, chefe de equipa; Ruurd de Jong, auditor 
principal, Laetitia Cadet e Peter Kovacs, auditores.
Da esquerda para a direita:  G. Madden, R. de Jong, K. Pinxten, M. Strahilova, 
P . Zych e G. Locatelli.

03
 Índice
Pontos
 Glossário, siglas e acrónimos
I-VI Síntese
1-9 Introdução
1-3 A exploração madeireira ilegal é um problema mundial
4-9 O FLEGT é a resposta da União Europeia
10-12  Âmbito e método de auditoria
13-56  Observações
13-34  O apoio FLEGT concedido a países produtores de madeira não foi concebido e direcionado 
de forma suficientemente satisfatória
14-18  A Comissão estabeleceu um vasto conjunto de potenciais medidas
19-26  A Comissão não desenvolveu um plano de trabalho adequado
27-34  A Comissão não estabeleceu prioridades claras na sua assistência
35-56  O apoio da UE destinado aos países produtores de madeira não se revelou suficientemente eficaz
36-43  Os principais projetos examinados apresentavam problemas
44-52  Progressos lentos na criação de um regime de licenciamento
53-56  Processos de acompanhamento e comunicação insatisfatórios
04 Índice
57-59  Conclusões e recomendações
 Anexo I  —  Execução de programas do FLEGT relacionados com a governação e o comércio 
no setor florestal do período de 2003-2013
 Anexo II — Lista dos projetos auditados
 Anexo III  — Lista de avaliações de projetos avaliados e AOR examinados
 Anexo IV — Transparency International  — Índice de perceção da corrupção (IPC) 2007-2013
 Resposta da Comissão
05
 Glossário, 
siglas e acrónimos
ACP : grupo dos países de África, das Caraíbas e do Pacífico
AOR : acompanhamento orientado para os resultados
O sistema AOR foi instituído pela DG DEVCO em 2000 para reforçar o acompanhamento, a avaliação 
e a transparência da ajuda ao desenvolvimento. Assenta em avaliações curtas, específicas e no local por parte 
de peritos externos.
APV : Acordo de Parceria Voluntário
DEP : documento de estratégia por país
DG Ambiente : Direção‑Geral do Ambiente
DG DEVCO : Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento
A DG DEVCO executa uma grande parte dos instrumentos de ajuda externa da Comissão financiados pelos FED 
e pelo orçamento geral.
FAO : Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento
Os FED constituem os principais instrumentos utilizados pela União Europeia para prestar ajuda à cooperação 
para o desenvolvimento dos países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) e dos países e territórios ultramarinos 
(PTU). O Acordo de Parceria assinado em Cotonu, em 23 de junho de 2000, por um período de 20 anos («Acordo de 
Cotonu») constitui o atual enquadramento em que se inscrevem as relações da União Europeia com os países ACP 
e os PTU. O seu principal objetivo é a redução da pobreza e, a prazo, a sua erradicação.
06 Glossário, siglas e acrónimos
FLEGT da União Europeia : Plano de Ação para a Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Setor 
Florestal da União Europeia
GIZ : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH  (Agência de Cooperação Internacional alemã)
ICD : Instrumento da Cooperação para o Desenvolvimento
IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria
IFE: Instituto Florestal Europeu
ONG : organizações não‑governamentais
PME : pequenas e médias empresas
REDD+ : Redução de Emissões Resultantes da Desflorestação e da Degradação das Florestas +
O programa das Nações Unidas denominado Redução de Emissões Resultantes da Desflorestação e da Degradação 
das Florestas (REDD) atribui um valor financeiro ao carbono armazenado nas florestas, oferecendo incentivos aos 
países em desenvolvimento, para que estes reduzam as emissões resultantes da desflorestação e invistam em 
soluções de baixo teor de carbono, com vista ao desenvolvimento sustentável. O REDD+ vai além da desflorestação 
e da degradação das florestas, abordando o papel da conservação, da gestão sustentável das florestas e do reforço 
da capacidade de armazenamento do carbono.
SVLK : Sistem Verifikasi Legalitas Kayu  (Sistema de Verificação da Legalidade da Madeira indonésio)
07
I
A exploração madeireira ilegal e o comércio de 
madeira obtida da exploração ilegal são problemas 
que persistem, apesar dos esforços internacionais 
envidados desde finais dos anos 90 do século XX no 
sentido de os combater. Os mesmos causam danos 
ambientais e a perda de biodiversidade, têm um 
impacto negativo nos meios de subsistência de quem 
vive das atividades florestais, distorcem os mercados, 
promovem a corrupção na indústria dos combustíveis 
e prejudicam o Estado de direito e a boa governação.
II
Em 2003, a Comissão apresentou a proposta de 
um plano de ação para a aplicação da legislação, 
governação e comércio no setor florestal da União 
Europeia (UE) (FLEGT), com o objetivo de resol ‑
ver o problema da exploração madeireira ilegal 
e respetivo comércio. A iniciativa FLEGT destina‑se 
a reduzir a exploração madeireira ilegal à escala 
mundial, apoiando a governação no setor florestal 
nos países produtores desta matéria‑prima e redu ‑
zindo o consumo na União de madeira obtida ile ‑
galmente. A pedra angular do plano de ação é um 
acordo bilateral entre a UE e o país exportador de 
madeira  — o Acordo de Parceria Voluntário (APV) no 
âmbito do FLEGT — com o qual o país se compromete 
a comercializar produtos de madeira obtida exclusi ‑
vamente de forma legal. Ao abrigo de tais acordos, 
os países exportadores criam sistemas de verificação 
da legalidade da madeira e são autorizados a atri ‑
buir licenças FLEGT quando as condições requeridas 
estão preenchidas.
III
O Tribunal verificou se a Comissão geriu devidamente 
o apoio concedido ao abrigo do plano de ação FLEGT 
da União Europeia, para que os países produtores de 
madeira resolvam o problema da exploração madei ‑
reira ilegal. O Tribunal conclui que o apoio não foi 
suficientemente bem gerido pela Comissão.IV
Além disso, o apoio FLEGT não foi concebido e dire ‑
cionado de forma satisfatória. A Comissão concebeu 
o plano de ação FLEGT de um modo inovador e definiu 
as eventuais medidas a adotar. Todavia, não desenvol ‑
veu um plano de trabalho adequado, com objetivos 
e metas claros e um orçamento específico. Embora 
difíceis de preparar no começo da iniciativa, estes 
aspetos deveriam ter sido estabelecidos nos primeiros 
anos da mesma. A assistência foi prestada sem obe ‑
decer a critérios claros e o efeito da ajuda foi enfra ‑
quecido pelo grande número de países implicados no 
processo. O regulamento que proíbe as importações 
para a União de madeira obtida ilegalmente, referido 
no plano de ação de 2003 como uma das eventuais 
medidas a adotar, ainda não foi plenamente aplicado.
V
O apoio da União Europeia destinado aos países 
produtores de madeira não se revelou suficiente ‑
mente eficaz. Os principais projetos analisados, que 
visavam o reforço das capacidades das administra ‑
ções públicas, não foram bem‑sucedidos. Apesar 
de muitos dos projetos realizados terem promovido 
a sensibilização relativamente à exploração madeireira 
ilegal e reforçado as organizações da sociedade civil, 
estavam constantemente confrontados com proble ‑
mas. O plano de ação foi apresentado há 12 anos e, 
embora se verifique um grande interesse pelos APV, 
ainda não está em funcionamento nenhum regime 
de licenciamento FLEGT, nem têm sido cumpridos os 
sucessivos prazos definidos para o efeito. O acompa ‑
nhamento dos progressos foi inadequado, particu ‑
larmente devido à falta de um quadro de prestação 
de contas, e a comunicação dos progressos também 
foi insatisfatória.
VI
O relatório indica um conjunto de recomendações 
destinadas a melhorar a futura gestão da iniciativa.Síntese
08
 Introdução
A exploração madeireira 
ilegal é um problema 
mundial
01 
A exploração madeireira ilegal 
e o comércio de madeira obtida da 
exploração ilegal são problemas que 
persistem, apesar dos esforços inter ‑
nacionais envidados desde finais dos 
anos 90 do século XX para os comba ‑
ter. Estes problemas causam danos 
ambientais e a perda de biodiversi ‑
dade, têm um impacto negativo nos 
meios de subsistência de quem vive 
das atividades florestais, distorcem os 
mercados, promovem a corrupção na 
indústria dos combustíveis e prejudi ‑
cam o Estado de direito e a boa gover ‑
nação. Além disso, privam os governos 
de receitas provenientes dos recursos 
naturais, entravando o desenvolvimen ‑
to sustentável em alguns dos países 
mais pobres do mundo.
02 
A exploração e o comércio ilegais de 
madeira ocorrem quando esta matéria ‑
‑prima é obtida, transportada, com ‑
prada ou vendida infringindo as leis 
nacionais. Por conseguinte, o que se 
considera «ilegal» depende da legisla ‑
ção nacional em vigor.
03 
Considerando a natureza ilícita das 
atividades em questão, a escala da ex ‑
ploração madeireira ilegal é difícil de 
medir. Estima‑se que o valor da madei ‑
ra ilegalmente obtida pode ascender 
por ano a 100 mil milhões de dólares 
dos Estados Unidos1, contudo as esti ‑
mativas variam consideravelmente. Em 
geral, reconhece‑se que a exploração 
madeireira ilegal constitui um proble ‑
ma endémico em muitos dos princi ‑
pais países produtores, especialmente 
onde a corrupção predomina e há um 
fácil acesso ao mercado.O FLEGT é a resposta 
da  União Europeia
04 
Em resposta às preocupações globais2 
sobre o impacto negativo da explora ‑
ção madeireira ilegal e do comércio 
de madeira associado, em 2003 a 
Comissão apresentou a proposta de 
um plano de ação para a aplicação 
da legislação, governação e comércio 
no setor florestal da União Europeia 
(FLEGT)3. O FLEGT destina‑se a reduzir 
a exploração madeireira ilegal à escala 
mundial, apoiando a governação no 
setor florestal nos países produtores 
desta matéria‑prima e reduzindo as 
importações da madeira obtida de 
forma ilegal para a UE. Trata‑se de um 
pacote de medidas concebido para 
resolver o problema da exploração 
e do comércio ilegais de madeira, 
tanto do ponto de vista da oferta 
como da procura (ver  caixa 1 ). O Con ‑
selho congratulou‑se com o plano de 
ação, considerando‑o um primeiro 
passo para a resolução do problema 
da exploração madeireira ilegal e do 
comércio associado em colaboração 
e coordenação com os consumidores 
e os países produtores, o setor pri ‑
vado e outras partes interessadas4. 
Em 2005 aprovou o regulamento rela ‑
tivo ao estabelecimento de um regime 
de licenciamento para a importação de 
produtos de madeira exportados de 
um país parceiro que tenha celebrado 
um APV com a União Europeia5.1 PNUA, Interpol, Green Carbon, 
Black Trade: Illegal Logging, Tax 
Fraud and Laundering in the 
World’s Tropical Forests. A Rapid 
Response Assessment (Carbono 
Verde, Mercado Negro: 
Exploração Madeireira Ilegal, 
Fraude Fiscal e Branqueamento 
de Capitais nas Florestas 
Tropicais do Mundo. 
Uma Avaliação de Resposta 
Rápida) , 2012.
2 A ação internacional contra 
a exploração madeireira ilegal 
foi desencadeada pelo 
Programa de Ação para as 
Florestas do G8, lançado em 
maio de 1998. Os debates do 
G8 deram origem a um 
conjunto de conferências 
sobre a aplicação da legislação 
e governação no setor 
florestal (FLEG), coordenadas 
pelo Banco Mundial, na Ásia 
Oriental (Bali, 2001), na África 
(Iaundé, 2003) e na Europa 
(São Petersburgo, 2005). As 
conferências reuniram 
governos, representantes da 
indústria, ONG 
e investigadores, com 
o objetivo de estabelecer 
quadros de cooperação entre 
os países produtores e os 
países consumidores.
3 COM(2003) 251 final, de 21 de 
maio de 2013: aplicação da 
legislação, a governação 
e o comércio no setor florestal 
(FLEGT) — Proposta de um 
plano de ação da UE.
4 Conclusões do 
Conselho 2003/C 268/01 
(JO C 268 de 7.11.2003, p. 1).
5 Regulamento (CE) 
n.º 2173/2005, de 20 de 
dezembro de 2005, relativo 
ao estabelecimento de um 
regime de licenciamento 
para  a importação de madeira 
para a Comunidade 
Europeia  (FLEGT) 
(JO L 347 de 30.12.2005, p. 1).
09 Introdução
05 
A pedra angular do plano de ação 
é um acordo bilateral entre a União 
Europeia e o país exportador de ma ‑
deira — o Acordo de Parceria Voluntá ‑
rio (APV) no âmbito do FLEGT — com 
o qual ambas as partes se compro ‑
metem a comercializar produtos de 
madeira obtidos exclusivamente de 
forma legal. Ao abrigo destes acordos, 
os países exportadores criam sistemas 
para verificar a legalidade da sua ma ‑
deira. Depois de a Comissão verificar 
que os requisitos foram cumpridos, 
os países poderão obter uma licença 
FLEGT. Um exemplo dos procedimen ‑
tos necessários à obtenção de licen ‑
ças e das subsequentes licenças de 
exportação é apresentado no plano de 
ação (ver caixa 2 ). Na prática, a maioria 
dos países parceiros decidiu aplicar os 
respetivos regimes de licenciamento 
futuros não só à madeira exportada 
para a União mas também à madeira 
exportada para outros mercados e à 
que se destina ao consumo interno.A composição do plano de ação FLEGT da União Europeia
As seguintes medidas, constantes do plano de ação FLEGT, destinam‑se a aumentar a procura por parte dos 
consumidores de madeira comprovadamente produzida de forma legal: a) incentivar o setor privado da União 
Europeia a adotar políticas de aquisição que visem assegurar que só entra nas cadeias de abastecimento 
a madeira legalmente obtida; b) encorajar os países da União a adotar políticas de contratação pública que 
exijam que se verifique a legalidade de toda a madeira fornecida; c) evitar a entrada de madeira ilegalmente 
obtida no mercado da UE por meio da aplicação do regulamento da União Europeia relativo à madeira; d) criar 
medidas que impeçam o investimento em atividades que promovam a exploração madeireira ilegal.
O plano de ação contém as seguintes medidas, concebidas para apoiar os países em desenvolvimento a adquirirem 
a capacidade de fornecer madeira produzida de forma legal: a) prestar assistência técnica e financeira proveniente 
da União Europeia, a fim de melhorar a governação e o reforço da capacidade dos governos e dos intervenientes 
não‑governamentais; b) apoiar os esforços envidados pelos países produtores de madeira para combater a explo ‑
ração ilegal desta matéria‑prima, impedindo a entrada de madeira obtida de forma ilegal na União por meio da 
celebração de acordos de comércio bilateral denominados «acordos de parceria voluntários».
Fonte:  http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/118682/Introduction%20to%20FLEGTCaixa 1
10 Introdução
Exemplo de procedimentos necessários à certificação da legalidade da madeira 
ao  abrigo de um APV
«Fase 1 : O país parceiro FLEGT designa um organismo de acreditação, responsável pela nomeação de entidades 
de certificação da legalidade dos produtos de madeira.
Fase 2 : O país parceiro FLEGT designa um auditor independente e define um mecanismo transparente de resolução 
de litígios.
Fase 3 : A Comissão Europeia confirma que o sistema proposto constitui um sistema credível para a verificação 
da obtenção legal da madeira.
Fase 4 : Os certificados são emitidos em relação à madeira legalmente obtida, permitindo o desalfandegamento 
das  ercadorias exportadas pelas autoridades aduaneiras. […]
Fase 5 : A licença de exportação que confirma a legalidade da madeira é emitida pelo porto comunitário em que 
a madeira é declarada para introdução em livre prática na União Europeia e verificada pelas autoridades aduaneiras 
dos Estados‑Membros mediante a descrição da remessa apresentada na notificação de pré‑expedição.
Fase 6 : Os serviços aduaneiros só aceitam declarações para introdução em livre prática na União Europeia quando 
a madeira é acompanhada pela licença de exportação necessária.»
Fonte:  COM(2003) 251 final, p. 13.Caixa 2
06 
A Comissão, juntamente com os Esta ‑
dos‑Membros da União Europeia, apoia 
financeira e tecnicamente os países 
parceiros, com vista a melhorar a go ‑
vernação no setor florestal e a criar ou 
reforçar os sistemas de verificação da 
conformidade com os requisitos jurídi ‑
cos. A componente «Apoio aos países 
produtores de madeira» consiste em:
a) apoiar os processos de reforma de 
políticas, a criação de leis eficazes 
e a simplificação de procedimen ‑
tos, protegendo simultaneamente 
as comunidades que vivem da flo ‑
resta e integrando‑as em sistemas 
de proteção das florestas;b) prestar assistência à criação de 
sistemas de rastreio e de acompa ‑
nhamento fiáveis, para distinguir 
a produção legal da ilegal, acom ‑
panhar o percurso da madeira 
desde o momento do abate até aos 
mercados finais, passando pelas 
instalações de transformação e pe ‑
los portos, e promover uma maior 
transparência das informações no 
setor florestal;
c) apoiar a execução de importantes 
reformas em matéria de gover ‑
nação através de iniciativas de 
reforço de capacidades, nomeada ‑
mente na justiça, na polícia e nos 
órgãos militares, a fim de comba ‑
ter melhor a corrupção, recolher 
provas de crimes contra o ambien ‑
te e instaurar processos contra os 
transgressores.
11 Introdução
07 
Para o efeito, a União Europeia conce ‑
de financiamento através do FED e do 
orçamento geral. No total, foi conce ‑
dido um apoio equivalente a cerca 
de 300 milhões de euros a 35 países 
no  período de 2003‑20136, no âmbito 
do FLEGT (ver anexo I ).
08 
Na Comissão, as atividades relaciona ‑
das com o plano de ação FLEGT estão 
a cargo da Direção‑Geral da Coopera ‑
ção Internacional e do Desenvolvimen ‑
to (DG DEVCO) e da Direção‑Geral do 
Ambiente (DG Ambiente). A DG DEVCO 
é responsável pela gestão do financia ‑
mento a países terceiros produtores no 
âmbito do FLEGT. Executa programas 
de cooperação para o desenvolvimen ‑
to e negoceia os APV com os países 
ACP , bem como com a Guiana e as 
Honduras. A DG Ambiente negoceia os 
APV com os países da Ásia e é respon ‑
sável pelo regulamento que proíbe 
as importações para a União Euro ‑
peia de madeira obtida ilegalmente, 
pelo diálogo político sobre questões 
ambientais com os países produtores 
de madeira e os países consumidores 
(como a China, o Brasil, a Rússia, os Es ‑
tados Unidos e o Japão) e pelo diálogo 
multilateral. Estas duas direções‑gerais 
partilham responsabilidades em rela ‑
ção aos países da América Latina.
09 
A Comissão confiou ao Instituto Flo ‑
restal Europeu (IFE) e à Organização 
das Nações Unidas para a Alimentação 
e a Agricultura (FAO) algumas ativida ‑
des específicas para apoiar os esforços 
desenvolvidos pelos países parceiros 
no âmbito do plano de ação FLEGT. 
O IFE acolhe e gere o mecanismo FLE ‑
GT da União Europeia, que constitui 
um fundo fiduciário de multidoadores 
estabelecido em 2007. Fornece apoio 
aos países (especialmente prestan ‑
do assistência técnica aos governos 
e a outras partes interessadas), realiza estudos e divulga informações sobre 
o FLEGT. A FAO executa o programa 
de apoio aos países ACP no âmbito do 
FLEGT, cujo principal objetivo consistia 
inicialmente em promover o processo 
FLEGT nos países ACP .6 Excluindo as dotações de 
apoio orçamental setorial. 
As dotações de apoio 
orçamental abrangem as 
questões relacionadas com 
a política para o setor 
florestal, mas não estão 
necessariamente relacionadas 
com o FLEGT. Não existe 
um  método reconhecido 
para  afetar a assistência 
a áreas específicas.
12
 Âmbito e método 
de auditoria
10 
O Tribunal verificou se a Comissão 
geriu devidamente o apoio concedido 
aos países produtores de madeira, 
ao abrigo do plano de ação FLEGT da 
União Europeia, para dar resposta ao 
problema da exploração madeireira 
ilegal. A auditoria procurou responder 
a duas questões fundamentais:
a) o apoio FLEGT foi concebido e di ‑
recionado de forma satisfatória?
b) o apoio FLEGT foi eficaz?
11 
A auditoria abrangeu o apoio da 
Comissão, proveniente do FED e do 
orçamento geral, concedido aos países 
produtores de madeira ao longo do 
período de execução do plano de ação 
FLEGT, ou seja, entre 2003 e 2014.
12 
A auditoria foi realizada no período 
decorrido entre agosto e dezembro 
de 2014 e incluiu:
a) uma análise dos documentos de 
estratégia FLEGT e dos relatórios 
pertinentes sobre a estrutura do 
comércio de madeira e a explora ‑
ção madeireira ilegal;
b) um exame da afetação dos fundos 
à consecução de objetivos, aos 
países e aos projetos;
c) entrevistas com funcionários da Co ‑
missão na DG DEVCO e na DG Am ‑
biente e com representantes do IFE, 
dos Estados‑Membros e de organi ‑
zações internacionais e organiza ‑
ções não‑governamentais europeias 
ativas no domínio da proteção do 
ambiente e das florestas;d) visitas a dois países beneficiários, 
signatários de um APV (Indoné ‑
sia e Camarões), incluindo uma 
análise dos progressos obtidos 
no processo relativo ao APV e um 
exame exaustivo de uma amostra 
de 10 projetos (ver anexo II );
e) um exame das constatações 
decorrentes do sistema de acom ‑
panhamento orientado para os 
resultados (AOR) e das avaliações 
de programas relativamente 
a uma amostra de 35 projetos 
(ver  anexo III ).
13
 Observações
O apoio FLEGT concedido 
a países produtores de 
madeira não foi concebido 
e direcionado de forma 
suficientemente satisfatória
13 
O Tribunal analisou se: 
a) o apoio da União Europeia se 
baseou numa avaliação adequada 
das necessidades e se a Comissão 
estabeleceu corretamente as po ‑
tenciais medidas a adotar; 
b) o apoio da União Europeia foi devi ‑
damente planeado; e 
c) as prioridades de financiamento 
foram bem definidas.
A Comissão estabeleceu 
um vasto conjunto 
de  potenciais medidas
14 
O plano de ação FLEGT aborda de uma 
forma inovadora o problema persisten ‑
te da exploração e do comércio ilegais 
de madeira. Conjuga incentivos comer ‑
ciais, facilitando o acesso dos produ ‑
tores dos países parceiros ao mercado 
da madeira da União Europeia, com 
a ajuda ao desenvolvimento, tanto para 
os governos como para a sociedade 
civil. Os países parceiros são obrigados 
a assegurar uma legislação relativa ao 
setor florestal coerente, a aplicar siste ‑
mas de acompanhamento e regimes de 
licenciamento e a estabelecer sistemas 
de controlo em vários níveis. Além 
disso, o plano de ação FLEGT previa 
o desenvolvimento de várias medidas 
relativas à procura, destinadas a refor ‑
çar o impacto das ações empreendidas 
nos países produtores. O diálogo políti ‑
co à escala internacional para promover 
os principais objetivos do FLEGT foi 
igualmente considerado.15 
A avaliação de impacto sobre o plano 
de ação da União Europeia7 analisou 
o eventual impacto da aplicação de um 
regime de licenciamento por meio de 
parcerias com os países produtores de 
madeira8. O estudo apresentava uma 
análise das principais causas da explo ‑
ração madeireira ilegal. Examinou os 
impactos económicos, ambientais e so ‑
ciais em termos gerais e as consequên ‑
cias legais e institucionais das soluções 
propostas tanto na União como em 
eventuais países parceiros. Analisou ain ‑
da os riscos para a eficácia das medidas 
eventualmente a adotar9.
16 
A avaliação de impacto examinou três 
opções fundamentais para combater 
o problema da exploração madeireira 
ilegal. A opção bilateral, que consiste 
em celebrar APV com cada país, foi 
considerada a que oferecia os meios 
mais eficazes para agir com rapidez 
e flexibilidade. Um sistema multilate ‑
ral, que previa um potencial acordo 
internacional — em teoria, o mais 
eficaz — foi considerado irrealista. 
Por fim, a Comissão reputou a terceira 
opção, uma proibição unilateral da co ‑
locação no mercado da União Europeia 
madeira obtida ilegalmente, menos 
aceitável do que os APV com países 
produtores de madeira. A Comissão 
decidiu analisar mais atentamente esta 
opção numa fase posterior.7 Impact Assessment of the EU 
Action Plan for Forest Law 
Enforcement, Governance and 
Trade (FLEGT) (Avaliação de 
impacto do plano de ação da 
UE para a aplicação da 
legislação, governação 
e comércio no setor florestal 
da UE (FLEGT)), Comissão 
Europeia, Direção‑Geral do 
Desenvolvimento (2004)
8 SEC(2004) 977, de 20 de julho 
de 2004: proposta de 
regulamento do Conselho 
relativo ao estabelecimento de 
um regime voluntário de 
concessão de licenças para 
a importação de madeira na 
Comunidade Europeia (FLEGT).
9 O estudo referia os riscos 
relacionados com os eventuais 
desvios de madeira obtida 
ilegalmente para outros 
mercados «menos rigorosos», 
como a China ou o Japão, 
e reconheceu as limitações da 
eventual eficácia do plano de 
ação, sobretudo em países 
cujas exportações de madeira 
para a UE são reduzidas.
14 Observações
10 SEC(2004) 977, de 20 de julho 
de 2004.
11 Um plano de ação é uma 
sequência de medidas 
a realizar ou de atividades 
a desenvolver, tendo em vista 
o sucesso de uma estratégia. 
Um plano de ação apresenta 
três elementos essenciais: 
1) tarefas específicas; 
2) horizonte temporal; 
e 3)  afetação de fundos 
a atividades específicas ( http://
www.businessdictionary.com/
definition/action‑plan.html )
12 FLEGT Action Plan Progress 
Report (Relatório sobre os 
progressos do plano de ação 
FLEGT); IFE (2011); p. 34. Ver: 
http://www.euflegt.efi.int/
documents/10180/23029/
FLEGT+Action+Plan+Progres ‑
s+Report+2003‑2010/
13 Regulamento (CE) 
n.º 1905/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 18 de dezembro de 2006, 
que institui um instrumento de 
financiamento da cooperação 
para o desenvolvimento 
(JO L 378 de 27.12.2006, p. 41).  
Regulamento (UE) 
n.º 233/2014 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 11 de março de 2014, que 
cria um instrumento de 
financiamento da cooperação 
para o desenvolvimento para 
o período 2014‑2020 
(JO L 77 de 15.3.2014, p. 44).
14 Regulamento (CE) 
n.º 1638/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
24 de outubro de 2006, que 
estabelece disposições gerais 
relativas à criação do 
Instrumento Europeu de 
Vizinhança e Parceria 
(JO L 310 de 9.11.2006, p. 1).
15 A exaustividade do relatório 
sobre as atividades do FLEGT 
constituiu igualmente um 
problema durante os 
processos de avaliação 
anteriores do plano de ação 
FLEGT. O relatório do IFE sobre 
os progressos realizados no 
âmbito do Plano de Ação 
FLEGT de 2003‑2010 declara 
que as ações e os montantes 
nele referidos devem ser 
entendidos como uma 
indicação aproximada dos 
empreendimentos e do 
financiamento 
disponibilizados, em lugar de 
uma descrição abrangente 
e plenamente comparável.17 
A Comissão decidiu aplicar a primeira 
opção (bilateral), embora reconhe ‑
cendo os desafios da abordagem, 
nomeadamente em países com uma 
capacidade de governação limitada, 
nos quais a execução do plano de 
ação deveria ser acompanhada por 
um reforço substancial de capacidades 
e das  instituições10.
18 
A Comissão detetou corretamente os 
principais elementos que podem exigir 
o apoio de doadores para a aplicação 
eficaz do APV, incluindo a reforma das 
políticas nos domínios florestal e am ‑
biental, o desenvolvimento de sistemas 
de controlo e acompanhamento, bem 
como de regimes de licenciamento, 
e o reforço de capacidades em   vários 
setores (ver ponto 6).
A Comissão não desenvolveu 
um plano de trabalho adequado
19 
O plano de ação FLEGT da União 
Europeia carece de alguns elementos 
essenciais, próprios de um plano de 
ação adequado11. Não apresenta obje ‑
tivos operacionais específicos com os 
respetivos indicadores, um calendário 
com metas concretas nem um quadro 
de controlo explícito. Por conseguinte, 
os seus progressos e a obtenção de 
resultados são muito difíceis de quan ‑
tificar. No relatório sobre os progressos 
realizados no âmbito do plano de ação 
FLEGT de 2003‑2010 elaborado pelo 
IFE foi declarado que o plano de ação 
era mais do que uma descrição das 
políticas adotadas, porém, na ausência 
de metas e objetivos, não constituía 
exatamente uma estratégia12.20 
À data do seu lançamento, o plano de 
ação foi considerado o início de um 
processo de longo prazo. No entanto, 
as medidas previstas, os objetivos es ‑
pecíficos e o roteiro a seguir deveriam 
ter sido desenvolvidos nos primeiros 
anos. Doze anos depois, o FLEGT ainda 
carece de um conjunto de objetivos 
claramente estabelecido, a alcançar 
mediante a utilização de instrumentos 
financeiros devidamente definidos 
num horizonte temporal específico.
21 
O plano de ação não apresenta um 
orçamento específico claramente 
definido. As atividades de cooperação 
para o desenvolvimento são financia ‑
das por várias fontes, nomeadamente 
o orçamento geral da União Europeia 
e o FED, através de diversos instru ‑
mentos, tais como o Instrumento de 
Cooperação para o Desenvolvimento 
(ICD)13, incluindo programas geográfi ‑
cos bilaterais e regionais e programas 
temáticos, e o Instrumento Europeu de 
Vizinhança e Parceria (IEVP)14.
22 
A Comissão não dispunha de uma 
síntese dos projetos FLEGT facilmente 
acessível. A base de dados de proje ‑
tos no domínio florestal criada pela 
Comissão para a realização de audito ‑
rias não proporcionou uma perspetiva 
coerente e completa de todos os pro ‑
jetos FLEGT. Posteriormente, durante 
a auditoria verificou‑se que esta base 
estava incompleta, visto que a alguns 
projetos tinha sido incorretamente 
atribuída a classificação de FLEGT, ao 
passo que outros projetos FLEGT não 
tinham sido incluídos15. A Comissão 
e os Estados‑Membros não definiram 
claramente o conceito de «projeto 
FLEGT» nem especificaram o modo de 
contabilizar os fundos conexos.
15 Observações
23 
A resolução dos problemas relacionados 
com a exploração e o comércio ilegais 
de madeira depende de um conjunto de 
fatores, nomeadamente de um compro ‑
misso assumido pelos países parceiros, 
do estabelecimento das disposições 
de governação necessárias e de um 
empenho claro e garantido, por parte da 
União Europeia e de outros importantes 
produtores e importadores, em envidar 
esforços conjuntos para a realização 
de um objetivo comum. Afigurou‑se 
igualmente essencial que as atividades 
necessárias para assegurar progressos 
significativos ocorressem paralelamente. 
Além disso, a aplicação dos objetivos 
FLEGT depende muito dos principais 
países responsáveis pela produção, 
pela transformação e/ou pelo comércio, 
como a China, a Rússia, a Índia, a Coreia 
e o Japão, e do seu compromisso de 
combater a exploração madeireira ilegal 
e o comércio de produtos de madeira 
obtida ilegalmente. Estes países não par ‑
ticiparam no regime de licenciamento 
do FLEGT e, ao longo dos anos, a Co ‑
missão realizou com eles um diálogo 
político bilateral. Até à data, os debates 
produziram resultados variados, mas 
em  geral limitados.
24 
Foi só em 2007 — quatro anos após 
a apresentação do plano de ação — 
que um estudo avaliou o impacto da 
eventual adoção de medidas relativas 
à procura16 para impedir a importação 
ou a colocação no mercado da União 
Europeia de madeira obtida ilegalmen ‑
te. O estudo resultou numa proposta de 
regulamento que fixa as obrigações dos 
operadores que colocam no mercado 
madeira e produtos da madeira17.25 
O regulamento relativo à madeira18 foi 
finalmente aprovado em 2010 e entrou 
em vigor em 2013. Uma aprovação an ‑
terior deste regulamento teria transmi ‑
tido a mensagem clara, na fase inicial 
do plano de ação, de que a União 
Europeia liderava o combate às expor ‑
tações de madeira obtida ilegalmente. 
Esta medida teria sido um incentivo 
adicional para os países que preten ‑
dessem participar no processo APV. 
Mais de 10 anos após o início do plano 
de ação, o regulamento da UE relativo 
à madeira ainda não é integralmente 
executado em alguns Estados‑Mem ‑
bros19, o que transmite uma mensagem 
negativa aos países que se esforçam 
por garantir que as suas exportações 
de madeira sejam legais20.
26 
Ao longo dos anos, sobretudo com 
a entrada em vigor de legislação como 
a emenda à Lei de Lacey nos Estados 
Unidos, a Lei da Proibição da Explo ‑
ração Madeireira Ilegal na Austrália 
e o regulamento da União Europeia 
relativo à madeira, alguns sistemas de 
certificação privados têm vindo a rever 
as suas disposições, a fim de responder 
melhor aos requisitos de legalidade. 
Estes sistemas contribuem conside ‑
ravelmente para o cumprimento dos 
requisitos de diligência devida do 
regulamento da União relativo à ma ‑
deira21. Porém, apenas três APV (Cama ‑
rões, República do Congo e República 
Centro‑Africana) preveem o reconhe ‑
cimento de sistemas privados como 
parte do processo de licenciamento, 
sendo concedido apoio no âmbito do 
FLEGT para este propósito. Tendo em 
conta as dificuldades enfrentadas des ‑
de o início do plano de ação FLEGT na 
criação de regimes de licenciamento 
geridos pelos governos em países com 
capacidades limitadas, a Comissão não 
promoveu suficientemente as sinergias 
entre o FLEGT e os sistemas de certifi ‑
cação privados.16 Documento de trabalho dos 
Serviços da Comissão — Docu ‑
mento que acompanha a proposta 
de regulamento do Parlamento 
Europeu e do Conselho que fixa as 
obrigações dos operadores que 
colocam no mercado madeira 
e produtos de madeira: Avaliação 
de Impacto — Relatório sobre as 
opções adicionais para combate 
à exploração madeireira ilegal.
17 Sem tais disposições, os 
produtores dos países que tenham 
celebrado um APV estariam em 
desvantagem em relação aos 
outros países. Os requisitos 
jurídicos e os custos associados 
imputados aos produtores dos 
países signatários de um APV são 
geralmente mais elevados do que 
os imputados aos produtores de 
outros países.
18 Regulamento (UE) n.º 995/2010 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 20 de outubro 
de 2010, que fixa as obrigações 
dos operadores que colocam no 
mercado madeira e produtos da 
madeira (JO L 295 de 12.11.2010, 
p. 23). Este regulamento pretende 
combater o comércio de madeira 
obtida ilegalmente, bem como de 
produtos derivados dessa 
madeira, por meio de três 
iniciativas principais: 1) proibir 
a colocação no mercado da UE de 
madeira obtida ilegalmente e dos 
produtos derivados dessa 
madeira; 2) exigir aos comercian ‑
tes da UE que colocam produtos 
de madeira no mercado da UE que 
exerçam a  diligência devida ; 
e 3) obrigar os referidos 
comerciantes a manterem registos 
dos fornecedores e dos clientes.
19 Quatro Estados‑Membros (Grécia, 
Espanha, Hungria e Roménia) não 
cumpriram as suas obrigações 
relativas à aplicação do regula ‑
mento da UE relativo à madeira. 
http://ec.europa.eu/environment/
forests/pdf/EUTR%20implementa ‑
tion%20scoreboard.pdf .
20 O n.º 2 do artigo 20.º do 
regulamento da UE relativo 
à madeira prevê que, em 2015, 
a Comissão apresente um relatório 
ao Parlamento Europeu e ao 
Conselho sobre a respetiva 
aplicação do Regulamento.
21 Regulamento de Execução (UE) 
n.º 607/2012 da Comissão, de 6 de 
julho de 2012, que estabelece as 
regras de execução relativas ao 
sistema de diligência devida e à 
frequência e à natureza das 
inspeções das organizações de 
vigilância previstas no Regulamen ‑
to (UE) n.º 995/2010 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, que fixa as 
16 Observações
A Comissão não estabeleceu 
prioridades claras 
na sua  assistência
27 
No seguimento da adoção do plano de 
ação, os Estados‑Membros e a Comis ‑
são elaboraram uma lista de países 
com os quais deveriam ser realizadas 
consultas informais a título prioritário 
sobre o seu eventual interesse no regi ‑
me do FLEGT22. A lista incluía os Cama ‑
rões, o Gabão, a República do Congo, 
o Gana, a Rússia, o Brasil, a Papua‑Nova 
Guiné, a Indonésia e a Malásia. Ao mes ‑
mo tempo, os Estados‑Membros e a 
Comissão reconheceram que a União 
Europeia deveria permanecer aberta 
a negociações comerciais com todos 
os países que manifestassem interesse.
28 
Quase todos os países que manifesta ‑
ram interesse no plano de ação FLEGT 
conseguiram participar no processo23, 
incluindo um conjunto de países da 
Ásia e da América Central, em relação 
aos quais a avaliação de impacto da 
Comissão mostrara que, considerando 
os seus volumes de comércio reduzi ‑
dos com a União Europeia, o eventual 
impacto de um APV seria limitado.
29 
A Comissão não afetou os seus recur ‑
sos, tanto humanos como financeiros, 
de acordo com um conjunto de crité ‑
rios que, provavelmente, teria dado 
melhores resultados. Critérios tais 
como o grau de exploração madeireira 
ilegal, a importância do comércio com 
a União Europeia, o compromisso e o 
potencial dos países em questão e as 
suas necessidades de desenvolvimento 
não foram considerados em conjunto 
para estabelecer prioridades quanto 
à utilização de recursos.30 
Em resultado, o apoio financeiro e téc ‑
nico limitado24 foi disperso por um vas ‑
to número de países, alguns dos quais 
não eram prioritários no combate à ex ‑
ploração madeireira ilegal ou tinham 
uma probabilidade muito reduzida de 
desenvolver o nível de governação ne ‑
cessário para aplicarem um regime de 
licenciamento a curto ou médio prazo 
(ver caixa 3 ). Este facto enfraqueceu 
o apoio e o impacto que poderiam ter 
sido alcançados.
31 
A Comissão, juntamente com os gover ‑
nos dos países parceiros, estabeleceu 
os principais requisitos relativos aos 
regimes de licenciamento operacionais 
nos países em causa durante a fase de 
preparação e o processo das negocia ‑
ções dos APV. As avaliações incluíram 
exames da política para o setor flores ‑
tal e dos quadros jurídicos, consultas 
com os ministérios pertinentes e ou ‑
tras partes interessadas e uma análise 
dos aspetos principais dos APV. Os 
requisitos constavam dos anexos dos 
APV. Esses anexos incluíram uma lista 
de domínios, para os quais seria neces ‑
sário apoio25 e ações planeadas26.
32 
Os APV não descreveram o modo como 
as responsabilidades de financiamento 
deveriam ser divididas entre os gover ‑
nos, a Comissão e outros doadores27.obrigações dos operadores que 
colocam no mercado madeira 
e produtos da madeira 
(JO L 177 de 7.7.2012, p. 16).
22 Ata de uma reunião ad hoc  sobre 
a coordenação dos doadores 
de 26 de fevereiro de 2004.
23 Atualmente, 26 países participam 
em várias fases do processo APV.
24 Tal como se concluiu no relatório 
do IFE sobre os progressos 
realizados de 2003‑2010, os 
pedidos de apoio para APV já 
excederam a capacidade de 
resposta a todos eles e alguns 
Estados‑Membros pretendem 
igualmente colaborar com os 
países (Bielorrússia, Rússia 
e Ucrânia) ou regiões (Balcãs 
Ocidentais) vizinhos, que têm uma 
maior participação nas suas trocas 
comerciais do que os países 
tropicais em desenvolvimento. 
Ver FLEGT Action Plan Progress 
Report  2003‑2010  (relatório sobre 
os progressos do plano de ação 
FLEGT 2003‑2010); IFE (2011), p. 36.
25 Por exemplo, o APV entre a UE e a 
República dos Camarões inclui 
o seguinte: a) reforço da 
capacidade; b) comunicação; c) 
promoção dos produtos FLEGT no 
mercado da União; d) acompa ‑
nhamento do mercado interno da 
madeira; e) industrialização; 
f) acompanhamento dos 
impactos do APV; g) acompanha ‑
mento da execução do sistema de 
garantia da legalidade (SVL); h) 
modernização do sistema de 
rastreabilidade; i) reforço do 
sistema nacional de controlo; j) 
sistema de garantia da legalidade; 
k) sistema de emissão das licenças 
FLEGT; l) organização da auditoria 
independente; m) reformas do 
quadro jurídico; n) procura de 
financiamentos suplementares.
26 Por exemplo, organização 
do mercado interno da madeira 
ou criação de um sistema 
de rastreabilidade adequado.
27 Os APV com os países ACP 
referem apenas a necessidade de 
obter recursos do FED e de outros 
mecanismos por definir. O APV 
com a Indonésia menciona 
a possibilidade de procurar 
recursos no contexto dos 
exercícios de programação da UE.
17 Observações
33 
Os projetos executados em colabora ‑
ção com os governos dos países signa ‑
tários de APV abordam as necessida ‑
des indicadas nos APV, nomeadamente 
o desenvolvimento de sistemas de 
rastreio da madeira, regimes de licen ‑
ciamento e a criação de uma função 
de auditor independente. No entanto, 
o objetivo de reforçar a aplicação da 
legislação pelas autoridades nacionais 
não foi abordado de forma clara, já 
que foram muito poucos os projetos 
centrados nesta questão fundamental. 
A aplicação deficiente da legislação 
tem um impacto significativo no 
número de atividades de exploração 
madeireira ilegal, dado que a proba ‑
bilidade de detetar crimes ambientais 
e de instaurar os respetivos proces ‑
sos judiciais é reduzida, enquanto os 
incentivos às atividades ilegais são 
comparativamente elevados. Os países 
signatários de APV apresentam neces ‑
sidades consideráveis neste domínio, 
tal como demonstrado, por exemplo, 
pelas classificações do Índice de Per ‑
ceção da Corrupção da Transparency 
International  (ver anexo IV ). Enquanto 
em determinados países signatários de 
APV se verifica uma tendência positiva, 
a maioria destes países permanece entre os que apresentam um índice de 
perceção de corrupção mais elevado 
do mundo.
34 
O apoio ao processo APV não foi incluí ‑
do de forma coerente nas estratégias 
de cooperação para o desenvolvimento 
com os países parceiros. A governa ‑
ção no setor florestal é considerada 
prioritária nos documentos de estra ‑
tégia por país relativos ao período de 
programação de 2007‑2013 de cinco28 
dos 1229 países signatários de APV. Dado 
que a exploração madeireira ilegal 
implica questões multissetoriais (go ‑
vernação, comércio, agricultura), seria 
possível abordar o FLEGT em vários 
setores prioritários em todos os países 
signatários de APV, contudo as estraté ‑
gias de cooperação para o desenvolvi ‑
mento não exploram esta possibilidade 
nem referem a necessidade de integrar 
as questões relacionadas com o FLEGT 
em setores prioritários pertinentes.28 Camarões, Honduras, 
Indonésia, Malásia e República 
do Congo.
29 Os auditores 
analisaram 12 países que 
assinaram ou que estão em 
negociações para assinar APV 
e que recebem apoio no 
âmbito do FLEGT.
Libéria e República Centro -Africana
A Libéria e a República Centro‑Africana, ambas signatárias de um APV, receberam montantes consideráveis 
de apoio financeiro para a preparação e a aplicação dos seus APV30. Estes países exportam volumes extrema ‑
mente reduzidos de produtos de madeira para a União Europeia e enfrentam muitos problemas de governan ‑
ça, que obstarão ao desenvolvimento de um regime de licenciamento operacional num futuro próximo. Por 
oposição, a Costa do Marfim exportou volumes substancialmente mais elevados de produtos de madeira para 
a União Europeia do que estes países31 e não recebeu nenhum apoio financeiro para preparar um APV.
30 As importações de produtos de madeira para a União Europeia da Libéria e da República Centro‑Africana correspondem a cerca de 5 e 18 milhões de euros 
por ano respetivamente, ao passo que o apoio financeiro total concedido a estes países ascendeu a 11,9 e 6,8 milhões de euros respetivamente.
31 Cerca de 166 milhões de euros em média por ano.Caixa 3
18 Observações
O apoio da UE destinado 
aos países produtores de 
madeira não se revelou 
suficientemente eficaz
35 
O Tribunal examinou se: 
a) os resultados dos projetos foram 
os previstos; 
b) o progresso geral na criação de 
regimes de licenciamento foi satis ‑
fatório; e 
c) a Comissão acompanhou e comu ‑
nicou devidamente a execução do 
plano de ação.
Os principais 
projetos  examinados 
apresentavam problemas
36 
Os projetos destinados a reforçar a ca ‑
pacidade das autoridades públicas não 
se relevaram eficazes. Todavia, o FLEGT 
contribui para o reforço das organiza ‑
ções da sociedade civil, aumentando 
assim a transparência no setor flores ‑
tal. Os projetos mais importantes do 
ponto de vista financeiro nos Cama ‑
rões e na Indonésia não produziram 
os resultados esperados. O insucesso 
nos Camarões estagnou os progres ‑
sos em curso, ao passo que o fracasso 
do projeto na Indonésia levou a que 
a orientação da utilização dos fundos 
da União Europeia fosse alterada.37 
O projeto principal no processo APV 
nos Camarões, destinado a estabelecer 
o sistema de rastreio da madeira32, não 
foi bem‑sucedido, já que o sistema 
desenvolvido não está operacional, ou 
seja, os resultados efetivos do projeto 
não poderão ser utilizados. O projeto 
decorreu entre 2010 e 2013 e cus ‑
tou 2,27 milhões de euros. O insucesso 
teve origem num conjunto de fatores, 
desde uma avaliação das necessidades 
inadequada a lacunas graves na exe ‑
cução do projeto. Uma das caracterís ‑
ticas desta avaliação das necessidades 
inadequada consistiu na coordenação 
ineficaz da Comissão com as partes 
interessadas, designadamente o Minis ‑
tério das Florestas e da Vida Selvagem. 
Além disso, o desempenho do contra ‑
tante foi insatisfatório e a Comissão 
não adotou medidas corretivas em 
tempo útil. O insucesso do sistema de 
rastreio da madeira constitui um dos 
principais fatores que contribuíram 
para o atraso da execução do APV nos 
Camarões. Atualmente, no âmbito de 
um projeto distinto, financiado pela 
Deutsche Gesellschaft für Internationale 
Zusammenarbeit GmbH  (Agência de 
Cooperação Internacional alemã), está 
a ser criado um novo sistema.32 Projeto: Mise en place d’un 
système de traçabilité du bois au 
Cameroun  (Aplicação de um 
sistema de rastreio da madeira 
nos Camarões).
19 Observações
38 
A principal realização do processo FLE ‑
GT nos Camarões é a participação da 
sociedade civil na governação no setor 
florestal. Antes da assinatura do APV, 
as organizações da sociedade civil não 
eram reconhecidas pelo governo como 
parceiros legítimos com o direito de 
manifestar preocupação com questões 
relacionadas com a gestão dos recur ‑
sos florestais. Apesar de as relações 
com os ministérios em causa conti ‑
nuarem em muitos casos tensas33, as 
ONG locais e internacionais passaram 
a ser consideradas partes interessadas, 
e têm a possibilidade de influenciar, 
no país, a política florestal em vários 
níveis. Este facto tem um impacto 
positivo na transparência e na presta ‑
ção de contas em todo o setor. Porém, 
embora os projetos tenham reforçado 
em geral a posição da sociedade civil, 
dois em quatro projetos auditados 
executados por ONG não apresen ‑
taram todos os resultados previstos, 
sobretudo devido a objetivos demasia ‑
do ambiciosos.
39 
Na Indonésia, os projetos relaciona ‑
dos com o FLEGT mais importantes do 
ponto de vista financeiro34 visavam 
melhorar a aplicação da legislação e da 
governação no setor florestal, através 
do reforço da prestação de contas 
e da transparência, bem como reduzir 
o comércio ilegal de madeira, mediante 
a participação dos setores do comércio 
e da indústria, e apoiar a coordenação 
das atividades no âmbito do FLEGT. 
Estes projetos não obtiveram a maioria 
dos resultados esperados devido à sua 
conceção demasiado ambiciosa e ir ‑
realista, a problemas surgidos durante 
a execução e a um acompanhamento 
insuficiente. O projeto não produziu 
resultados concretos, foi encerrado pre ‑
maturamente e uma parte dos respeti ‑
vos fundos teve ser de recuperada. Na 
sequência de um desentendimento com 
a Comissão sobre a gestão do projeto, 
o governo indonésio decidiu aplicar 
o APV sem o apoio direto da Comissão.40 
Apesar de o documento de estratégia 
por país da Comissão relativo à Indoné ‑
sia para o período de 2002‑2006 ter con ‑
siderado a gestão de recursos naturais, 
nomeadamente das florestas, um dos 
setores prioritários do apoio ao desen ‑
volvimento, o mesmo não aconteceu 
no período que se seguiu, 2007‑2013. 
Além do projeto de apoio no âmbito 
do FLEGT para a Indonésia em 2004, 
não foi programado neste período mais 
nenhum apoio da União Europeia ao 
desenvolvimento destinado ao governo 
da Indonésia no setor florestal.
41 
Desde 2004, o apoio da União Europeia 
à Indonésia, que ascendeu a 10 mi ‑
lhões de euros afetados a 11 projetos, 
destinou‑se exclusivamente às ONG. 
Em geral, os projetos visavam apoiar 
a participação local (sociedade civil 
ou outros intervenientes não estatais, 
incluindo o setor privado) em vários 
elementos do APV (nomeadamente 
a reforma de políticas), melhorando 
a governação no setor florestal e apli ‑
cando sistemas de rastreio da madeira 
e de acompanhamento independen ‑
tes. Embora esta abordagem tivesse 
a vantagem de implicar as organiza ‑
ções empenhadas nesta questão, era 
necessária uma abordagem mais coor ‑
denada, tendo em conta os desafios 
a enfrentar. Um destes desafios consis ‑
te em ajudar um vasto número de PME 
a preparar‑se para a total aplicação do 
licenciamento FLEGT, mas esta é uma 
tarefa que excede as capacidades dos 
projetos da Comissão.33 Por exemplo, o Ministério das 
Florestas e da Vida Selvagem 
não dá seguimento aos 
relatórios sobre casos de 
extração ilegal elaborados 
pelas comunidades locais 
(projeto: Acompanhamento 
externo e comunitário das 
florestas na execução do APV 
do FLEGT nos Camarões).
34 Projeto de apoio CE‑Indonésia 
no âmbito do FLEGT.
20 Observações
42 
Os quatro projetos de ONG examinados 
na Indonésia procuravam reforçar o sis ‑
tema de acompanhamento indepen ‑
dente do país, apoiar as PME e melhorar 
a preparação e a execução do APV. Um 
dos projetos atingiu os seus objetivos 
em devido tempo e respeitando o orça ‑
mento35. Dois dos projetos ainda estão 
em execução, um dos quais é suscetí ‑
vel de obter os resultados previstos36. 
O outro projeto37 sofreu grandes atrasos 
e uma redução considerável do seu 
âmbito de aplicação devido a lacunas 
na sua conceção e à retirada de um 
parceiro de cofinanciamento.
43 
Os principais fatores detetados pelo 
Tribunal que afetaram a realização 
dos objetivos dos projetos nestes dois 
países foram igualmente assinalados 
pelos avaliadores da Comissão nos seus 
relatórios e avaliações de AOR sobre 
os projetos relacionados com o FLEGT 
noutros países signatários de APV. Estes 
fatores consistiram em avaliação insufi ‑
ciente dos riscos e condicionalismos dos 
projetos, conceção inadequada, gestão 
e acompanhamento deficientes dos 
projetos e em problemas de coordena ‑
ção entre os parceiros dos projetos.
Progressos lentos na criação de 
um regime de licenciamento
44 
Atualmente, existem 26 países que 
participam no processo APV, nove dos 
quais estão a negociar estes acordos 
e seis já os assinaram, nomeadamente 
a Indonésia, os Camarões, o Gana, a Re ‑
pública do Congo, a Libéria e a Repú ‑
blica Centro‑Africana. Os progressos na 
criação de regimes de licenciamento 
divergem substancialmente entre os 
países signatários devido a uma varie ‑
dade de fatores, tais como as diferenças 
das capacidades institucionais e dos 
níveis de empenho no processo.45 
A Indonésia, onde as negociações do 
APV tiveram início em março de 2007 e 
o acordo entrou em vigor em maio 
de 2014, realizou progressos significa ‑
tivos na abordagem de questões pen ‑
dentes e espera alcançar a consecução 
do licenciamento FLEGT num futuro 
próximo. O país já tem uma garantia de 
legalidade relativa à madeira e um regime 
de licenciamento estatais, que são obri ‑
gatórios para todas as exportações. Na 
sequência da avaliação conjunta realizada 
em 2013 e 2014, está atualmente a dar 
resposta às questões remanescentes. Dois 
dos principais desafios que a Indonésia 
enfrenta são 1) assegurar a governação 
necessária a um país com a sua dimensão 
e a sua diversidade e 2) garantir que as 
suas inúmeras PME cumprem plenamen ‑
te todos requisitos regulamentares.
46 
Os Camarões manifestaram interesse 
em assinar um APV com a UE em 2004. 
Contudo, embora a sua legislação 
relativa ao setor florestal esteja bem 
desenvolvida, esta é igualmente muito 
complexa e a sua aplicação permanece 
um grande desafio. As negociações no 
âmbito do APV duraram mais de quatro 
anos, desde 2006 até 2010. Devido ao 
longo processo de ratificação, o acordo 
entrou finalmente em vigor em 1 de 
dezembro de 2011. Segundo o calendá ‑
rio definido no acordo, o sistema piloto 
de rastreio da madeira deveria ter sido 
testado em 2013 e as licenças FLEGT 
deveriam ter sido emitidas em 2015. No 
entanto, o principal objetivo do APV  — 
o desenvolvimento de um regime de 
licenciamento da madeira — ainda se 
encontra longe de estar realizado, so ‑
bretudo devido ao insucesso do projeto 
destinado à criação de um sistema de 
rastreio da madeira. Por conseguinte, 
existem muitos desafios a superar antes 
da plena aplicação do regime de licen ‑
ciamento FLEGT.35 Projeto: Strengthening civil 
society organisations and small 
and medium timber industries 
in VPA preparation and SVLK 
implementation  (Reforçar as 
organizações da sociedade 
civil e as pequenas e médias 
empresas do setor da madeira 
na preparação do APV e na 
aplicação do SVLK).
36 Projeto: Promoting the 
implementation of timber 
legality assurance (FLEGT 
licence) as a key step to 
sustainable production and 
consumption in Indonesia’s 
wood‑processing industry  
(Promover a aplicação do 
sistema de garantia da 
legalidade (licenciamento 
FLEGT) enquanto medida 
fundamental para a produção 
e o consumo sustentáveis 
na indústria transformadora 
de madeira).
37 Projeto: Strengthening state 
and non‑state actors in the 
preparation, negotiation and/or 
implementation of FLEGT‑VPA  
(Incentivar a participação de 
intervenientes estatais e não 
estatais na preparação, 
negociação e/ou execução 
de APV do FLEGT).
21 Observações
47 
O Gana, o primeiro país a assinar um 
APV, em 2009, previa inicialmente que 
os primeiros produtos com licenças 
FLEGT seriam exportados até ao final 
de 2011. O sistema de rastreio da ma ‑
deira já se encontra operacional, mas 
os procedimentos relativos à emissão 
de licenças ainda precisam de ser 
testados. Atualmente, o país pretende 
que os sistemas estejam prontos até 
ao final de 2015.
48 
Na República do Congo, que ratificou 
o APV em maio de 2010, a estratégia 
e a nova legislação relativas ao setor 
florestal estão a ser definidas. Todavia, 
os progressos têm sido lentos devido 
a um conjunto de fatores, relacionados 
principalmente com a governação.
49 
A Libéria e a União Europeia enceta ‑
ram as negociações no âmbito de um 
APV em março de 2009 e o acordo foi 
assinado em julho de 2011. A explo ‑
ração madeireira ilegal continua a ser 
um grande problema, bem como os 
abusos na utilização de licenças para 
uso privativo38. O principal desafio resi ‑
de na fraca capacidade dos serviços de 
administração florestal.
50 
O APV com a República Centro‑Afri ‑
cana foi celebrado em novembro 
de 2011, mas a guerra civil travou todas 
as ações do governo. Muitas áreas do 
país estão fora do controlo dos servi ‑
ços de administração florestal, obstan ‑
do ao processo de execução do APV.51 
Outros nove países estão atualmente 
a negociar APV. Um deles, a Malásia, 
que é um produtor importante de ma ‑
deira tropical, foi o primeiro país a dar 
início às negociações em 2006. Porém, 
as negociações realizadas intensiva ‑
mente ao longo dos anos não permiti ‑
ram superar as dificuldades inerentes 
à aplicação de um APV em todo o país 
e, particularmente, em Sarawak. Na 
ausência de um APV, a Malásia utiliza 
frequentemente os sistemas de certifi ‑
cação públicos e privados.
52 
Embora a Comissão tenha conseguido 
evidenciar a questão da exploração 
madeireira ilegal e manter um interesse 
considerável neste assunto, os progres ‑
sos realizados têm sido lentos. Existe 
o risco de os países começarem a ficar 
saturados do FLEGT, à medida que se 
sentem frustrados com a falta de pro ‑
gressos e conseguem encontrar outros 
mercados menos rigorosos para os 
seus produtos. Na maioria dos países, 
os principais desafios na execução do 
processo são a ausência de capacidade 
institucional, a corrupção generalizada 
e a aplicação deficiente da lei.38 Ver: http://www.
illegal‑logging.info/regions/
liberia
22 Observações
Processos de 
acompanhamento 
e comunicação insatisfatórios
53 
A Comissão não comunicou de forma 
periódica os progressos do plano de 
ação FLEGT. Embora fosse necessário 
apresentar um relatório ao Conselho 
no prazo de dois anos a contar da data 
de entrada em vigor do primeiro APV, 
em conformidade com o artigo 9.º 
do regulamento relativo ao FLEGT, 
esse relatório nunca foi apresentado. 
Existiam relatórios relativos a cada país 
parceiro, contendo informações sobre 
as atividades realizadas em vários 
domínios dos APV, mas não mediam 
os progressos da execução do APV 
em relação às metas definidas, nem 
descreviam as realizações e as dificul ‑
dades encontradas e o modo como 
foram superadas.
54 
A ausência de um enquadramento, com 
uma base de dados sólida (ver ponto 22), 
que permitisse a prestação de contas, 
foi problemática. Tendo em conta a falta 
de objetivos e metas, a avaliação dos 
progressos revelou‑se difícil. Como foi 
referido no relatório do IFE sobre os 
progressos realizados no âmbito do 
plano de ação FLEGT de 2003‑2010, essa 
avaliação é ainda mais difícil pelo facto 
de o plano de ação constituir mais um 
processo político do que um programa 
de ajuda tradicional39.55 
Só em finais de 2014 a Comissão 
introduziu um quadro normalizado de 
acompanhamento dos progressos para 
medir a realização das principais fases 
de execução dos APV. Até à data, este 
quadro servia para efeitos de gestão 
interna da Comissão. Uma vez que 
o sistema foi introduzido muito recen ‑
temente, é prematuro tecer comentá ‑
rios sobre o seu funcionamento.
56 
No final de 2014, a Comissão lançou 
uma avaliação externa do plano de 
ação FLEGT, cujo relatório está pre ‑
visto para finais de outubro de 2015. 
Esta avaliação, realizada 12 anos após 
a apresentação do plano de ação, há 
muito que deveria ter sido realizada, 
tendo em conta as dificuldades enfren ‑
tadas e as mudanças substanciais que 
ocorreram ao longo deste período. Es ‑
tas deveriam ter sido detetadas e ana ‑
lisadas para avaliar o seu impacto no 
atual plano de ação, nomeadamente:
a) o aumento da importância das 
principais economias asiáticas para 
o comércio da madeira;
b) o crescente impacto da recon ‑
versão ilegal de terras florestais 
para outras utilizações, como 
a agricultura;
c) as possibilidades de obtenção de 
maiores sinergias através da me ‑
dida de atenuação das alterações 
climáticas REDD+;
d) a evolução das tendências nas 
exportações de madeira para 
a União Europeia;
e) a possibilidade de uma maior 
utilização de sistemas de certifi ‑
cação privados.39 FLEGT Action Plan Progress 
Report  2003‑2010  (relatório 
sobre os progressos do plano 
de ação FLEGT 2003‑2010), IFE 
(2011), p. 34.
23
 Conclusões 
e recomendações
57 
O Tribunal conclui que a Comissão não 
geriu devidamente o apoio concedi ‑
do ao abrigo do plano de ação FLEGT 
da União Europeia.
58 
Além disso, o apoio FLEGT não foi conce ‑
bido e direcionado de forma satisfatória:
a) o apoio da União Europeia ao 
processo FLEGT baseou‑se numa 
avaliação sólida do problema da 
exploração madeireira ilegal, das 
suas causas e das eventuais medi ‑
das a adotar, e a Comissão conce ‑
beu o plano de ação FLEGT de um 
modo inovador;
b) todavia, a Comissão não desen ‑
volveu um plano de trabalho 
adequado, com objetivos e metas 
claros e um orçamento específico. 
Embora difíceis de preparar no iní ‑
cio do plano de ação, estes aspetos 
deveriam ter sido definidos nos 
primeiros anos do mesmo;
c) a adoção tardia do Regulamento da 
União Europeia relativo à madeira 
e a sua lenta aplicação foram fato ‑
res de desincentivo para os países 
APV na preparação para o regime 
de licenciamento FLEGT;
d) o vazio originado pela ausência do 
regime de licenciamento FLEGT foi 
preenchido em larga medida por 
organismos de certificação privados, 
que contribuíram de forma signi ‑
ficativa para o cumprimento dos 
requisitos de diligência devida, esta ‑
belecidos no Regulamento da União 
Europeia relativo à madeira. Contudo, 
a Comissão não explorou suficien ‑
temente as possíveis sinergias entre 
o FLEGT e estes sistemas privados;
e) além disso, não definiu prioridades 
de financiamento claras no seu apoio 
aos países produtores de madeira.Recomendação 1  
Plano de trabalho
A Comissão deve estabelecer um plano 
de trabalho para as várias compo ‑
nentes do plano de ação FEGT para 
o período de 2016‑2020, definindo 
objetivos, prioridades, prazos e um 
orçamento para o apoio da União 
Europeia aos países produtores de 
madeira que sejam claros e específi ‑
cos. Os objetivos devem ter em conta 
as capacidades dos países e as suas 
limitações específicas.
Recomendação 2  
Aplicação do Regulamento 
da UE relativo à madeira
Já é tempo de a Comissão insistir na 
aplicação rigorosa do Regulamento 
da União Europeia relativo à madeira 
em todos os Estados‑Membros.
Recomendação 3  
Sistemas de certificação 
privados
A Comissão deve definir até que ponto 
se pode utilizar mais o trabalho reali ‑
zado por organismos de certificação 
privados reconhecidos.
Recomendação 4  
Afetação de recursos
A afetação dos recursos deve ser rea ‑
lizada, de modo a garantir um maior 
impacto no combate à exploração 
madeireira ilegal e ao comércio que 
lhe está associado. Nos casos em que 
a aplicação dos requisitos de um APV 
pareça ser pouco exequível, a Comis ‑
são deve propor medidas de apoio 
à governação no setor florestal sem 
forçosamente assinar um APV.
24 Conclusões e recomendações
59 
O apoio da União Europeia destinado 
aos países produtores de madeira não 
se revelou suficientemente eficaz:
a) fortaleceu a sociedade civil 
e promoveu a sensibilização para 
a exploração madeireira ilegal em 
países parceiro, mas os projetos 
destinados a reforçar a capacidade 
das autoridades públicas não pro ‑
duziram os resultados esperados.
b) o regime de licenciamento do 
FLEGT, que constitui a pedra an ‑
gular do plano de ação, ainda não 
se encontra em funcionamento 
em nenhum dos países parceiros. 
O plano de ação foi apresentado 
há 12 anos e, embora se verifique 
um grande interesse pelos APV, 
ainda não está em funcionamento 
nenhum regime de licenciamento 
FLEGT, nem têm sido cumpridos os 
sucessivos prazos definidos para 
o efeito.
c) a Comissão não acompanhou nem 
comunicou de forma periódica 
os progressos do plano de ação 
FLEGT. A avaliação lançada no final 
de 2014 há muito que deveria ter 
sido realizada.Recomendação 5  
Elaboração de relatórios
De dois em dois anos, a Comissão deve 
elaborar um relatório sobre os pro ‑
gressos do plano de ação FLEGT, que 
deve incluir uma avaliação da execu ‑
ção do APV, os prazos definidos, as 
dificuldades encontradas e as medidas 
adotadas ou previstas.
Recomendação 6  
Avaliações
A Comissão deveria aproveitar esta 
avaliação em curso como uma opor ‑
tunidade para analisar a forma como 
a abordagem atual pode ser alterada 
para produzir resultados mais tangíveis.
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 setembro 
de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

25
 Anexos
Execução de programas FLEGT relacionados com a governação e o comércio no setor 
florestal do período de 2003 -2013
(milhões de euros)
Região/PaísAPV Modalidades de gestão
Total Assinado 
(ano)Interesse1 Negociações 
em curso3Execução pelos 
Estados-Mem -
bros Gestão 
conjunta com 
organizações 
internacionais Outras (execu -
ção por países 
parceiros, ONG, 
empresas públi -
cas e privadas) 
África subsariana 74,89
Vários países214,92 14,92
Camarões 2010 13,66 13,66
Libéria 2011 8,00 3,90 11,90
Gana 2009 3,00 3,00
Burquina Faso 7, 8 0 0,20 8,00
República do Congo  2010 7, 5 6 7, 5 6
República 
Centro-Africana2011 6,80 6,80
Rep. Democ. do Congo X 3,00 2,18 5,18
Uganda 2,75 2,75
Madagáscar 0,68 0,68
Gabão X 0,20 0,20
Sudão  0,19 0,19
Maláui 0,05 0,05
América Latina 90,21
Vários países23,93 3,93
Honduras   X 20,40 21,73 42,13
Brasil 10,79 12,74 23,53
Nicarágua  2,00 6,06 8,06
Colômbia X 8,05 8,05
Peru  X 4,03 4,03
Guiana X 0,45 0,45
Chile 0,04 0,04Anexo I
26 Anexos Anexo I(milhões de euros)
Região/PaísAPV Modalidades de gestão
Total Assinado 
(ano)Interesse1 Negociações 
em curso3Execução pelos 
Estados-Mem -
bros Gestão 
conjunta com 
organizações 
internacionais Outras (execu -
ção por países 
parceiros, ONG, 
empresas públi -
cas e privadas) 
Ásia e Pacífico 43,37
Vários países210,60 1,91 12,51
Indonésia 2011 21,95 21,95
China 3,84 3,84
Filipinas  X 1,92 1,92
Afeganistão 1,88 1,88
Tailândia 0,61 0,61
Mianmar/Birmânia X 0,45 0,45
Ilhas Salomão X 0,18 0,18
Malásia X
Vietname X 0,03 0,03
Países vizinhos 25,04
Vários países215,00 15,00
Marrocos 5,63 5,63
Kosovo 2,70 0,41 3,11
Montenegro 0,75 0,75
Líbano 0,33 0,33
Albânia 0,10 0,10
Geórgia 0,09 0,09
Bielorrússia 0,03 0,03
Duas regiões ou mais 63,65
Vários países239,60 24,05 63,65
TOTAL 33,10 86,79 177, 28 297,17
1  Outros seis países manifestaram interesse (Bolívia, Camboja, Equador, Guatemala, Papua ‑Nova Guiné e Serra Leoa), mas ainda não foram 
assumidos compromissos financeiros.
2  Os projetos destinados a vários países incluem:  (na Ásia e no Pacífico ) acordos com o Instituto Florestal Europeu no valor de 10,6 milhões de 
euros (FLEGT Ásia); e ( para a região vizinha ) acordos com o Banco Mundial equivalentes a 15 milhões de euros (FLEGT). No que se refere aos 
projetos destinados a vários países abrangendo mais do que duas regiões , os principais programas incluem acordos de 12 milhões de 
euros com o IFE e acordos de 20 milhões de euros com a FAO (ACP FLEGT: 10 milhões de euros e UE ‑FAO FLEGT: 10 milhões de euros).
3  Estão em curso negociações com outros três países, com os quais ainda não foram assumidos compromissos financeiros: Costa do Marfim, 
Laos e Tailândia.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu, com base nas informações fornecidas pela DG DEVCO.
27 Anexos
Lista de projetos auditados
País Título do projectoContribuição da UE 
(euros)Período de aplicação
CamarõesMise en place d’un Observateur Indépendant au contrôle forestier et au suivi des 
infractions forestières au Cameroun ( Utilização de um observador independente 
para o controlo do setor florestal e o acompanhamento das infrações florestais 
nos Camarões 2 480 070 31.12.2009  - 30.12.2013
Mise en place d’un système de traçabilité du bois au Cameroun  (Aplicação 
de um sistema de rastreio da madeira nos Camarões)2 496 763 15.2.2010  - 14.12.2012
Mise en place d’un Audit Indépendant du Système FLEGT au Cameroun ( Rea-
lização de uma auditoria independente ao regime de licenciamento FLEGT 
nos Camarões)1 164 600 4.5.2012  - 3.5.2014
Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des forêts 
communautaires  (Promoção da produção e da exportação legais de madeira 
proveniente de florestas dos Estados -Membros)987 139 1.2.2011  - 31.1.2012
Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre de 
l’APV‑FLEGT au Cameroun (Observação  externa e comunitária das florestas 
na execução do APV do FLEGT nos Camarões)113 836 19.1.2012  - 18.7.2013
IndonésiaEC ‑Indonesia FLEGT Support Project  (Projeto de apoio CE -Indonésia no âmbito 
do FLEGT)11 276 872 1.3.2006  - 28.11.2011
Collaborative land use planning and sustainable institutional arrangement for 
strengthening land tenure, forest and community rights in Indonesia  (Ordenamen -
to do território conjunto e mecanismo institucional sustentável para o reforço 
dos direitos fundiários, florestais e comunitários na Indonésia)1 796 619 1.3.2010  - 28.2.2014
Strengthening state and non‑state actors in the preparation, negotiation and/or 
implementation of FLEGT‑VPA  (Incentivo à participação de intervenientes estatais 
e não estatais na preparação, negociação e/ou execução de APV do FLEGT)1 189 228 10.1.2011  - 31.12.2015
Strengthening Indonesia’s Independent Forestry Monitoring Network to ensure a credi ‑
ble timber legality verification system and effective VPA implementation  (Reforço da 
Rede de Acompanhamento Florestal da Indonésia para assegurar um sistema de 
verificação da legalidade da madeira fidedigno e a execução eficaz do APV)188 946 1.5.2011  - 30.4.2013
Promoting the implementation of timber legality assurance (FLEGT licence) as a key 
step to sustainable production and consumption in Indonesia’s wood‑processing 
industry  (Promoção da aplicação do sistema de garantia da legalidade (licen -
ciamento FLEGT) enquanto medida determinante para a produção e o consumo 
sustentáveis na indústria transformadora de madeira)1 091 463 30.1.2013  - 28.2.2014Anexo II
28 Anexos
Lista de avaliações de projetos e AOR examinados
Avaliações
Título do projectoContribuição 
da UE (euros)PaísData e tipo 
de avaliaçãoPrincipais conclusões do relatório
1Regional Support Programme for the EU 
FLEGT Action Plan in Asia  (Programa de 
apoio regional ao plano de ação FLEGT 
na Ásia)5 800  000
SedeDezembro de  2010  
Intercalar οConceção do projeto insatisfatória: objetivos, 
atividades dos projetos, resultados previstos 
e metas pouco específicos
 οAusência de um sistema de acompanhamento 
do desempenho claro, o que reduz a eficiência 
e a prestação de contas.
2VERIFOR — Institutional Options for 
Verifying Legality in the Forest Sector  
(Opções Institucionais de verificação da 
legalidade no setor florestal)1 902 171Novembro de  2009  
Final οFalta de flexibilidade do projeto para adaptar ou 
ajustar o seu enquadramento lógico à dinâmica 
de algumas regiões da Ásia e da África, o que 
reduz a sua eficácia.
3Timber Trade Action Plan (TTAP) — a TFT 
(Tropical Forest Trust) project  [Plano 
de Ação para o Comércio de Madeira 
(PACM) — um projeto no âmbito do FFT 
(Fundo para as Florestas Tropicais)]3 389 796Maio de 2012  
Final para a 1.ª fase 
e intercalar para a 2.ª οDesempenho geral do projeto muito positivo.
4Ensuring a seat at the table: supporting 
NGO coalitions to participate in FLEGT VPA 
processes with the aim of improving forest 
governance and strengthening local and 
indigenous peoples’ rights  (Garantir um 
lugar à mesa: apoiar as coligações de 
ONG na participação nos processos APV 
do FLEGT com o objetivo de melhorar 
a governação no setor das florestas 
e reforçar os direitos e populações 
locais indígenas)960 000Junho de  2012  
Final οDesempenho geral do projeto muito positivo.
5Forest Governance Learning Group 
(FGLG) — enabling practical, just and 
sustainable forest use  [Grupo de Aprendi -
zagem de Governação no Setor Florestal 
(GAGSF) — permitir uma utilização 
prática, justa e sustentável]1 866 365Janeiro de 2014  
Final οAusência de uma avaliação sistemática das 
necessidades e enquadramento lógico do projeto 
pouco específico, sem indicadores devidamente 
definidos dos níveis de cada país
 οAções apoiadas pelo projeto insuficientes 
para alcançar o nível pretendido de melhoria 
da governaçãoAnexo III
29 Anexos
Título do projectoContribuição 
da UE (euros)PaísData e tipo 
de avaliaçãoPrincipais conclusões do relatório
6Mise en place d’un système de traça ‑
bilité du bois au Cameroun  (Aplicação 
de um sistema de rastreio da madeira 
nos Camarões)2 496 763
CamarõesMaio de 2013  
Final οConceção do projeto insatisfatória: não foram 
tidos em devida conta os riscos e os condiciona -
lismos do país
 οCoordenação insuficiente entre 
as partes  interessadas
 οAcompanhamento e gestão 
de projetos  ineficazes
 οNão se obtiveram os resultados esperados
7Promotion de la production et de 
l’exportation légales des bois issus des 
forêts communautaires ( Promoção 
da produção e da exportação legais 
de madeira proveniente de florestas 
dos Estados -Membros)987 139Dezembro de  2012  
Intercalar οAvaliação e previsão deficientes 
dos condicionalismos
 οConceção do projeto pouco realista
8Strengthening African Forest Gover ‑
nance — through high‑level national 
‘illegal logging’ meetings and mid‑level 
awareness raising and training  (Reforçar 
a governação no setor das florestas 
africanas — mediante reuniões 
nacionais de alto nível sobre a explora -
ção madeireira ilegal e a sensibilização 
e a formação de nível intermédio)1 890 608Maio de 2013  
Intercalar οAusência de um enquadramento lógico adequa -
do, com indicadores objetivamente verificáveis
 οDeficiências no acompanhamento do projeto: 
não foram realizadas reuniões do comité de 
gestão com a  devida regularidade
 οProblemas de coordenação que resultam na falta 
de ligação entre os vários resultados do projeto
9EC ‑Indonesia FLEGT Support Project  (Pro -
jeto de apoio CE -Indonésia no âmbito 
do FLEGT)11 276 872 IndonésiaSetembro de 2010  
Final οConceção do projeto inadequada e irrealista
 οAcompanhamento e supervisão ineficazes 
do projeto
 οEm geral não se obtiveram os resultados 
esperados
10Observation Indépendante de l’application 
de la Loi Forestière et de la Gouvernance 
(OI‑FLEG) en appui aux APV FLEGT dans le 
Bassin du Congo  (Observação indepen -
dente da aplicação da legislação e  da 
governação no setor florestal (AI -FLEG) 
em apoio ao APV do FLEGT na bacia 
do Congo)1 598 497República 
do CongoMarço 2012  
Intercalar οAlgumas insuficiências no enquadramento lógi -
co, nomeadamente na definição de indicadores 
objetivamente verificáveis
 οDeficiências no acompanhamento do projeto: 
não foram realizadas reuniões do comité de 
gestão com a  devida regularidadeAnexo III
30 Anexos
Relatórios de AOR
Título do projectoContribuição da UE 
para o programa 
(euro)País Data de AOR Principais conclusões do relatório
11Forest Peoples Programme: A Strong Seat 
at the Table: Effective Participation of Fo ‑
rest‑Dependent Communities and Civil Society 
Organisations in FLEGT  (Programa para as Po -
pulações da Floresta: Um Lugar Importante 
à Mesa: Participação Real das Comunidades 
Dependentes das Florestas e das Organiza -
ções da Sociedade Civil no FLEGT)778 271
CamarõesMarço 2013  
Intercalar οElaboração inadequada do enquadramento, 
dificultando a  avaliação dos resultados obtidos
 οInsuficiente participação dos parceiros 
no projeto
 οCoordenação limitada com outros projetos 
FLEGT e intervenientes nacionais
 οEsforços de acompanhamento limitados
12Promotion de la production et de l’expor ‑
tation légales des bois issus des forêts com ‑
munautaires ( Promoção da produção e da 
exportação legais de madeira proveniente 
de florestas dos Estados -Membros)987 139Março 2013  
Intercalar οEnquadramento lógico deficiente, com objetivos 
e indicadores pouco específicos
 οAnálise de riscos insuficiente
 οAcompanhamento insuficiente das atividades
 οAtrasos na execução
 οFalta de flexibilidade/estratégia de saída viável
13Strengthening African Forest Governance  — 
through high‑level national ‘illegal logging’ 
meetings and mid‑level awareness raising 
and training  (Reforçar a governação no 
setor das florestas africanas — mediante 
reuniões nacionais de alto nível sobre 
a exploração madeireira ilegal e a sensibili -
zação e a formação de nível intermédio)1 890 608 Junho de  2013 οEnquadramento lógico deficiente, objetivos, 
resultados e  indicadores mal definidos
 οCoordenação insuficiente entre 
as partes  interessadas
 οQualidade dos resultados baixa e sustentabili -
dade incerta
14Capacity building in the Congo Basin and 
implementation of Independent Monitoring 
of Forest Law Enforcement and Gover ‑
nance (IM‑FLEG) in the Republic of Congo  
(Reforço de capacidades na Bacia do Congo 
e execução de um acompanhamento inde -
pendente da aplicação da legislação e  da 
governação no setor florestal (AI -FLEG) 
na República do Congo)1 636  366
República 
do CongoAbril de 2009 οIndicadores nem sempre quantificáveis
 οProjeto dependente de financiamento externo 
e incapaz de gerar receitas
 οEstrutura institucional necessitando provavel -
mente de intervenção externa
15Observation Indépendante de l’application 
de la Loi Forestière et de la Gouvernance 
(OI‑FLEG) en appui aux APV FLEGT dans le 
Bassin du Congo  (Observação independente 
da aplicação da legislação e  da governação 
no setor florestal (AI -FLEG) em apoio ao 
APV do FLEGT na Bacia do Congo)1 438 647Dezembro 
de 2012 οIndicadores pouco específicos e difíceis de medir
 οApesar de previstas, não foram realizadas 
reuniões do comité de gestão
 οSustentabilidade dependente do contínuo 
financiamento de doadores
16Vulgarisation de l’APV/FLEGT pour une 
appropriation et participation des popula ‑
tions locales dont les populations autoch ‑
tones dans sa mise en œuvre (Divugalção  
do APV do FLEGT com vista à apropriação 
e participação das populações locais, 
incluindo as populações autóctones, 
na sua execução)180 000Dezembro 
de 2012 οEnquadramento lógico deficiente, alguns indica -
dores não são mensuráveis
 οInsuficiente participação das partes interessadas 
no projeto
 οApesar de previstas, não foram realizadas reu -
niões do comité de gestão
 οProblemas de sustentabilidade: processo APV 
ainda em curso, nível de formação técnica de 
parceiros e  outras partes interessadas insuficienteAnexo III
31 Anexos
Título do projectoContribuição da UE 
para o programa 
(euro)País Data de AOR Principais conclusões do relatório
17Governance Initiative for Rights & 
Accountability in Forest Management 
(GIRAF)  (Iniciativa de governação em prol 
dos direitos e da prestação de contas 
na gestão florestal)865 767
GanaJulho de  2011 οEnquadramento lógico deficiente
 οRiscos e  pressupostos vagos
 οCoordenação insuficiente entre os parceiros
 οAusência de uma política ambiental de apoio
 οExecução ineficiente de algumas atividades
 οConceção do projeto não integra 
a sustentabilidade
18Supporting the integration of legal and 
legitimate domestic timber markets into 
Voluntary Partnership Agreements  (Apoio 
à integração dos mercados da madeira 
nacionais legais e legítimos  
em acordos de parceria voluntários)1 999 265 Junho de  2013 οIndicadores nem sempre mensuráveis, difi -
culdades no acompanhamento e na medição 
dos resultados
19Pioneering a new way to conserve rainforest: 
from illegal logging to good governance  
(Encontrar uma nova forma de preservar as 
florestas tropicais: da exploração madeirei -
ra ilegal à boa governação)2 560 516
IndonésiaNovembro 
de 2011 οLacunas no desenvolvimento dos indicadores
 οComplexidade e  número de intervenientes 
subestimados pelos responsáveis da execução 
do projeto
 οIntegração deficiente nas estruturas institucio -
nais locais
20Improving governance of forest resources 
and reducing illegal logging and associated 
trade with full civil society participation 
in SE Asia  (Melhorar a governação dos 
recursos florestais e reduzir a exploração 
madeireira ilegal e o comércio conexo com 
a plena participação da sociedade civil no 
sudeste asiático)1 645 901Setembro 
de 2007 οOs indicadores deveriam ser mais realistas
21Collaborative land use planning and 
sustainable institutional arrangement 
for strengthening land tenure, forest and 
community rights in Indonesia  (Ordena -
mento do território conjunto e mecanismo 
institucional sustentável para o reforço dos 
direitos fundiários, florestais e comunitá -
rios na Indonésia)1 796 619Novembro 
de 2012 οOs indicadores não são pormenorizados
 οInsuficiências na comunicação dos progressos
 οAusência de uma estratégia de saída adequada
22Strengthening state and non‑state actors 
in the preparation, negotiation and/or 
implementation of FLEGT‑VPA  (Incentivo 
à participação de intervenientes estatais 
e não estatais na preparação, negociação 
e/ou execução de APV do FLEGT)1 189 228Dezembro 
de 2013 οIndicadores inadequados
 οCoordenação insuficiente: não foram realizadas 
reuniões do comité de gestão, colaboração 
limitada entre parceiros
 οAtrasos na execuçãoAnexo III
32 Anexos
Título do projectoContribuição da UE 
para o programa 
(euro)País Data de AOR Principais conclusões do relatório
23Strengthening Forest Management in 
Post‑Conflict Liberia  (Reforço da gestão 
florestal na Libéria após o conflito)1 616  448
LibériaJunho de  2012 οEnquadramento lógico carece de clareza 
e realismo
 οFalta de ferramentas de acompanhamento 
e avaliação na conceção
 οNão  participação de muitos beneficiários no  pro -
cesso de conceção
 οProblemas de comunicação entre a  delegação 
da UE e o parceiro responsável pela execução
 οAusência de uma estratégia de sustentabilidade
24Civil Society Independent Monitoring of 
Forest Law Enforcement and Governance 
(CSIMFLEG) in Liberia  (Acompanhamento 
independente por parte da sociedade civil 
da aplicação da legislação e  da governação 
no setor florestal (CSIMFLEG) na Libéria)150 000 Maio de 2013 οInsuficiências no enquadramento lógico: indica -
dores mal definidos e  calendário irrealista
 οNão participação dos beneficiários pobres e do 
setor privado na conceção
 οAcompanhamento insuficiente e ausência 
de um comité de gestão incluindo todas 
as partes  interessadas
 οAusência de uma estratégia de saída gradual 
no plano de trabalho
 οQuadro político deficiente
25Improving forest governance through civil 
society monitoring  (Melhorar a governação 
no setor florestal através do acompanha -
mento por parte da sociedade civil)129 852 Maio de 2013 οEnquadramento lógico carece de clareza e os 
indicadores não são SMART
 οNão participação da população rural pobre e do 
setor privado no processo de conceção
 οAtrasos importantes na obtenção de muitos 
resultados, não tendo alguns sido realizados
 οProblemas de comunicação entre a  delegação da 
UE e o parceiro responsável pela execução
 οAusência de uma estratégia de saídaAnexo III
33 Anexos
Transparency International  — Índice de perceção da corrupção (IPC) 2007 -2013
País2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IPC
Pon -
tuação Classi -
ficaçãoPon -
tuação Classi -
ficaçãoPon -
tuação Classi -
ficaçãoPon -
tuação Classi -
ficaçãoPon -
tuação Classi -
ficaçãoPon -
tuação Classi -
ficaçãoPon -
tuação Classi -
ficação
Camarões 2,4 138 2,3 141 2,2 146 2,2 146 2,5 134 2,6 144 2,5 144
Libéria 2,1 150 2,4 138 3,1 97 3,3 87 3,2 91 4,1 75 3,8 83
Gana 3,7 69 3,9 67 3,9 69 4,1 62 3,9 69 4,5 64 4,6 63
República do Congo 2,1 150 1,9 158 1,9 162 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,2 154
República Centro - 
-Africana2,0 162 2,0 151 2,0 158 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,5 144
República Demo -
crática do Congo1,9 168 1,7 171 1,9 162 2,0 164 2 168 2,1 160 2,2 154
Gabão 3,3 84 3,1 96 2,9 106 2,8 110 3 100 3,5 102 3,4 106
Honduras 2,5 131 2,6 126 2,5 130 2,4 134 2,6 129 2,8 133 2,6 140
Guiana 2,6 123 2,6 126 2,6 126 2,7 116 2,5 134 2,8 133 2,7 136
Indonésia 2,3 143 2,6 126 2,8 111 2,8 110 3 100 3,2 118 3,2 114
Malásia 5,1 43 5,1 47 4,5 56 4,4 56 4,3 60 4,9 54 5,0 50
Vietname 2,6 123 2,7 121 2,7 120 2,7 116 2,9 112 3,1 123 3,1 116
O índice de perceção da corrupção (IPC) mede os níveis de perceção da corrupção do setor público numa escala de 0 (nível elevado de corrup ‑
ção) a 10 (sem corrupção). A classificação de 2013 incluiu a avaliação de 177 países.Anexo IV
34
FLEGT em curso, que tem conseguido analisar uma 
ampla variedade de programas, projetos e medidas. 
A Comissão salienta igualmente que o FLEGT consiste 
numa empresa comum da Comissão, dos Esta ‑
dos‑Membros e de países parceiros. Tal deve ser tido 
em conta, nomeadamente na avaliação da afetação 
de recursos. Não se deve esperar que os recursos da 
Comissão, por si só, resolvam todas as questões em 
matéria de governação florestal e de aplicação da lei.
IV
A Comissão não concorda com parte da observação 
do Tribunal.
O caráter inovador do plano de ação FLEGT, a diversidade 
das medidas políticas, regulamentares e de cooperação 
para o desenvolvimento, bem como a multiplicidade de 
intervenientes e parceiros, são difíceis de enquadrar num 
único plano de trabalho com metas e prazos claros e um 
orçamento específico. No entanto, muitas das medidas 
FLEGT, tais como os APV ou os projetos, têm o seu próprio 
plano de execução pormenorizado.
A assistência foi prestada em conformidade com cri ‑
térios claros, embora utilizar um conjunto de critérios 
único para todas as intervenções se tenha revelado 
impossível na ausência de um instrumento orçamen ‑
tal e de financiamento unificado e específico.
A Comissão não partilha a opinião do Tribunal de que 
a adoção do Regulamento da União Europeia relativo 
à madeira (RUEM) foi tardia. O RUEM não foi mencio ‑
nado no plano de ação, que apenas se refere à explo ‑
ração da «aplicabilidade de legislação para controlar 
as importações, para a UE, de madeira ilegal». O regu ‑
lamento apenas foi proposto após um exercício exaus ‑
tivo, no qual foram analisados os meios de abordar 
a exploração madeireira ilegal recorrendo à legislação 
em vigor. A legislação foi adotada e entrou em vigor 
em 20 de outubro de 2010, tornando‑se aplicável em 
março de 2013. A partir desta última data, a Comissão 
tomou medidas no sentido de garantir a plena aplica ‑
ção da legislação.Síntese
I
A liderança da União Europeia no âmbito dos esforços 
mundiais de combate à exploração madeireira ilegal 
é amplamente reconhecida. A UE e os 28 Estados‑Mem ‑
bros têm vindo a trabalhar com mais de 40 países produ ‑
tores e vários países consumidores em todo o mundo, no 
sentido de aplicar medidas relacionadas com o FLEGT.
II
Deve salientar‑se que a Comunicação FLEGT respon ‑
deu a um forte apelo para uma ação conjunta da 
Comissão, dos Estados‑Membros e dos países produ ‑
tores. O plano de ação FLEGT consiste num quadro 
de políticas que foi bem‑sucedido na mobilização 
da atenção política para o problema da exploração 
madeireira ilegal, de medidas políticas e regulamen ‑
tares e de apoio à governação por parte da União 
Europeia, dos Estados‑Membros e de vários países 
parceiros. É importante ter em conta que o FLEGT não 
se trata de um programa de cooperação financiado 
com um mecanismo de financiamento específico.
O plano de ação FLEGT «define um processo e um 
conjunto de medidas» que abrangem diferentes 
componentes e baseia‑se essencialmente em medi ‑
das políticas e regulamentares, complementadas por 
apoio tradicional à cooperação para o desenvolvi ‑
mento, a fim de alcançar os seus objetivos.
III
A Comissão não concorda com a conclusão do Tribu ‑
nal de que o apoio prestado ao abrigo do plano de 
ação FLEGT da UE aos países produtores de madeira 
não foi suficientemente bem gerido. A Comissão 
esforçou‑se por gerir o melhor possível o apoio FLEGT 
aos países produtores, tendo em conta os desafios de 
abordar a exploração madeireira ilegal a nível mun ‑
dial, a complexidade de promover uma boa gover ‑
nação florestal e a aplicação da lei numa diversidade 
de países em desenvolvimento, bem como o caráter 
inovador do FLEGT. A Comissão prosseguirá os seus 
esforços no sentido de melhorar a eficiência, a eficácia 
e a economia. Irá basear‑se no Relatório Especial do 
Tribunal, bem como na avaliação do plano de ação Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 35
Caixa 1
O plano de ação não incluía o Regulamento da UE 
relativo à madeira, apenas um compromisso de analisar 
as opções e a viabilidade da legislação para controlar as 
importações de madeira ilegal na União Europeia.
Caixa 2
A caixa 2 reflete o pensamento inicial da União Europeia 
e dos Estados‑Membros em relação aos APV; este con ‑
ceito foi objeto de debates aprofundados entre a Comis ‑
são e os Estados‑Membros em 2004 ‑2005 e evoluiu consi ‑
deravelmente, tendo conduzido às diretivas do Conselho 
para a negociação dos APV no final de 2005.
Cada APV evoluiu ainda mais mediante negociações 
com os países parceiros, refletindo o contexto e as 
aspirações individuais do país.
Enquanto o APV com a Indonésia é, de um modo 
geral, semelhante ao descrito no plano de ação, os 
outros países dos APV têm optado por um modelo 
que depende principalmente das administrações 
públicas para a verificação da legalidade, em vez de 
organismos independentes acreditados pelo Estado.
06
Uma vez que o FLEGT é uma empresa comum da 
Comissão e dos Estados‑Membros, o apoio da Comis ‑
são não deve ser avaliado independentemente do 
apoio dos Estados‑Membros da UE. A coordenação 
do apoio da Comissão e dos Estados‑Membros tem 
sido assegurada pelo grupo ad hoc  do FLEGT e, a nível 
nacional, pelos comités de execução mistos e pelas 
delegações da União Europeia.
08
É importante refletir a diversidade dos intervenientes 
envolvidos na execução do FLEGT. As atividades rela ‑
cionadas com o FLEGT são executadas pela Comissão, 
pelos Estados‑Membros e pelos países parceiros.
Os Estados‑Membros desempenham um papel central 
na aplicação do RUEM e Regulamento FLEGT, através 
das respetivas autoridades competentes, nas políticas 
em matéria de contratos públicos, nas políticas em 
matéria de financiamento e investimentos e no apoio 
aos países produtores.V
A Comissão gostaria de destacar os seguintes aspetos. 
Em primeiro lugar, a criação de um sistema FLEGT 
operacional de garantia da legalidade e de licencia ‑
mento exige muito mais do que projetos eficazes. 
Em segundo lugar, embora tenham passado 12 anos 
desde a adoção do plano de ação FLEGT, o tempo 
decorrido desde a celebração dos seis APV objeto de 
aplicação varia entre 1,5 e 4,5 anos — trata‑se de um 
período relativamente curto para aplicar as ambicio ‑
sas reformas da governação e dos regimes que os APV 
implicam, nomeadamente se forem tidos em conside ‑
ração os contextos de governação difíceis de muitos 
dos nossos países parceiros. Tal como reconhecido 
no ponto 45 do relatório do Tribunal, foram aplicados 
sistemas de licenciamento na Indonésia e no Gana 
e alargados a todo o país. Ambos foram submetidos 
a uma avaliação e estão a ser melhorados com base 
nas constatações e recomendações dessas avaliações. 
Os APV estabelecem padrões elevados para os siste ‑
mas de garantia da legalidade, que devem ser cumpri ‑
dos antes da emissão de licenças FLEGT.
Introdução
02
Em muitos casos, o setor florestal é regido por um 
conjunto complexo e diverso de disposições legislati ‑
vas e regulamentares, frequentemente com contradi ‑
ções internas e lacunas, que contribui para a insegu ‑
rança jurídica da indústria florestal e das populações 
dependentes da floresta. A definição do que é legal ou 
ilegal exige uma análise aprofundada da legislação em 
vigor.
04
A conceção e desenvolvimento de dois regulamentos 
(o Regulamento FLEGT e o RUEM) e de acordos comer ‑
ciais (os APV) são feitos importantes que merecem 
ser reconhecidos. Absorveram uma grande parte do 
tempo e recursos da Comissão entre 2004 e 2010.
Respostas da Comissão 36
21
Os planos de ação da Comissão muitas vezes não 
especificam orçamentos (ver vários planos de ação 
da CE: por exemplo, o plano de ação europeu para 
a administração em linha; o plano de ação sobre direi ‑
tos humanos e democracia).
Quanto à cooperação para o desenvolvimento, 
a Comissão aplicou o que estava previsto na secção 4.1 
do plano de ação: não estava previsto um orçamento 
consolidado e a Comissão procurou integrar o FLEGT 
em vários instrumentos geográficos e temáticos. 
A Comissão está a desenvolver um «projeto emble ‑
mático FLEGT» ao abrigo do programa temático «Bens 
públicos e desafios globais» do ICD, no intuito de 
reforçar a coerência, a complementaridade e a  coor ‑
denação dos vários projetos da CE de apoio aos países 
produtores.
22
A identificação de todos os projetos FLEGT ou no 
domínio florestal constituiu um desafio, uma vez que 
as ações FLEGT da União Europeia são financiadas 
através de vários instrumentos e por vezes integradas 
em programas que abrangem setores que não as 
florestas (por exemplo, comércio, consumo e produ ‑
ção sustentáveis, etc.). Isto significa que não existe um 
«marcador» FLEGT único que permita uma pesquisa 
simples no sistema de informação da Comissão. No 
entanto, a Comissão tinha tentado desenvolver uma 
base de dados destinada a compilar os projetos no 
domínio florestal financiados pela União durante 
o período 2000 ‑2012, que foi partilhada com o Tribu ‑
nal com a ressalva de que se tratava de um trabalho 
em curso e sujeito a aperfeiçoamento. A Comissão 
atualizou a base de dados, a fim de integrar os contra ‑
tos assinados após 2012. No âmbito da avaliação em 
curso do plano de ação FLEGT, foi lançado um novo 
exercício para compilar todos os projetos FLEGT finan ‑
ciados pela Comissão e pelos Estados‑Membros.Deve ser igualmente reconhecido que as atividades 
relacionadas com o FLEGT também são executadas 
por países produtores, pelo setor privado e pela socie ‑
dade civil.
Observações
17
A Comissão prosseguiu a opção bilateral, mas também 
a opção de «proibição», o que conduziu à adoção do 
Regulamento da UE relativo à madeira. A Comissão 
também colaborou continuamente com parceiros 
internacionais a fim de promover respostas multilate ‑
rais para o problema da exploração madeireira ilegal.
19
A Comissão reconhece que o plano de ação FLEGT 
constitui um quadro de políticas que define uma 
abordagem geral, objetivos gerais e delineia um con ‑
junto de possíveis medidas políticas e regulamentares 
e de outras ações por parte da União Europeia, dos 
Estados‑Membros e de várias partes interessadas. Foi 
concebido como resposta da União ao «Programa de 
ação» relativo às florestas e à exploração madeireira 
ilegal adotado pelo G8 em 1998.
20
A Comissão reconhece a necessidade de desenvol ‑
ver objetivos mais específicos, metas e um roteiro 
comum, bem como de acompanhar de forma mais 
sistemática a aplicação do plano de ação FLEGT. As 
recomendações da avaliação em curso contribuirão 
certamente para este esforço. No entanto, a ausência 
de um plano mais específico reflete a dificuldade de 
estabelecer objetivos específicos, metas e um calen ‑
dário para uma política que combine um vasto leque 
de medidas políticas, regulamentares e de assistência 
técnica/financeira, por parte de uma ampla variedade 
de países e de intervenientes. A Comissão gostaria 
de destacar o facto de terem sido criados planos de 
execução pormenorizados para vários elementos do 
plano de ação — é o caso, por exemplo, de todos os 
APV e de todos os projetos e instrumentos destinados 
a apoiar os países produtores.
Respostas da Comissão 37
25
A adoção do RUEM transmitiu um sinal claro relativa ‑
mente ao forte compromisso da União Europeia no 
sentido de complementar o arsenal de medidas já 
aplicadas e combater a exploração madeireira ilegal «em 
casa». A Comissão deu início aos preparativos para uma 
proposta legislativa ainda em 2007 e apresentou uma 
proposta legislativa em 2008. Impor novas obrigações 
a vários setores económicos exige uma quantidade con ‑
siderável de trabalhos preparatórios por parte da Comis ‑
são. O número de países envolvidos no processo relativo 
aos APV demonstrou não haver uma falta de incentivo 
nas fases iniciais do FLEGT para celebrar um APV.
No que se refere à situação da aplicação do RUEM, 
deve salientar‑se que o regulamento apenas é aplicá ‑
vel desde março de 2013, pelo que ainda é relativa ‑
mente recente. A grande maioria dos Estados‑Mem ‑
bros (24 de 28) aplicou as medidas de aplicação do 
RUEM e está a realizar o controlo dos operadores 
conforme exigido pelo RUEM. A Comissão preparou 
as medidas adequadas aquando da entrada em vigor 
do RUEM. Foram identificadas eventuais medidas 
e elencadas numa estratégia de garantia da conformi ‑
dade, com um calendário e uma afetação de recursos 
claros. Em consequência das medidas tomadas, alguns 
Estados‑Membros aceleraram o processo de aplicação 
e comunicaram a plena conformidade.
A Comissão reconhece a importância fundamental da 
aplicação efetiva do RUEM por todos os Estados‑Mem ‑
bros e continuará a desempenhar o seu papel para se 
atingir este objetivo.
26
Tal como previsto no plano de ação FLEGT, a Comissão 
explorou meios de criar sinergias com os sistemas de 
certificação públicos ou privados já existentes e con ‑
tinua envolvida com países parceiros no âmbito de 
APV e com sistemas de certificação a este respeito 
(por exemplo, os documentos de orientação da CE 
para as negociações de APV são inspirados no tra ‑
balho destes sistemas e incluíram deliberadamente 
uma opção para sistemas baseados no operador — 
tal como consagrado no APV com a Indonésia; foi 
realizada uma série de estudos; foi criada uma nota 
de orientação específica e foi dedicada uma sessão 
a este tema durante a semana FLEGT de 2015. Vários 
projetos financiados pela União Europeia e pelos Esta ‑
dos‑Membros promoveram a certificação privada em 
países em desenvolvimento. Na Indonésia, o plano de 
ação relativo ao comércio de madeira (TTAP) — uma 23
A Rússia e a China exportam quantidades significativas 
de produtos da madeira para a União e decidiram não 
celebrar um APV com a União Europeia. Por conse ‑
guinte, a CE optou por estabelecer com estes países 
diálogos bilaterais sobre a exploração madeireira ilegal.
A Índia, a Coreia e o Japão são mercados de consumo 
importantes e a Comissão mantém com estes países 
um diálogo bilateral em matéria de ambiente que 
inclui o comércio de madeira.
A Comissão não partilha a opinião de que os debates 
bilaterais com os principais países responsáveis pela 
produção, transformação e/ou comércio produziram 
até à data resultados em geral limitados. É geralmente 
reconhecido que o plano de ação FLEGT da União 
Europeia inspirou outros importantes países a adotar 
medidas do lado da procura (Lei da Proibição da Explo ‑
ração Madeireira Ilegal na Austrália; revisão da Lei de 
Lacey nos Estados Unidos; legislação suíça; Japão).
24
O plano de ação incluía o compromisso de analisar 
«as possibilidades e o impacto de novas medidas, 
incluindo — na falta de progressos a nível multilateral 
— para controlar as importações» de madeira ilegal. 
A Comissão teve de avaliar o valor acrescentado e os 
potenciais impactos dessas opções e de assegurar 
que qualquer regulamento adicional beneficiava de 
apoio suficiente das partes interessadas. No início do 
Plano de Ação, a exigência de mais legislação surgiu 
apenas por parte das ONG. O setor privado centrou‑se 
em medidas voluntárias, tais como a certificação, os 
códigos de conduta, etc. Só quando estas medidas se 
revelaram insuficientes é que o setor privado come ‑
çou a apoiar e acabou por apelar a mais legislação (ver 
a petição de 2006 do setor privado dirigida à Comis ‑
são). Por conseguinte, foi apenas em 2007, tal como 
referido no ponto 24, que a Comissão considerou 
haver apoio suficiente para dar início ao estudo.
Respostas da Comissão 38
15 países APV representam 80% das importações de 
madeiras tropicais por parte da União Europeia (2,45 
mil milhões de euros por ano) e 75% das exportações 
mundiais de madeiras tropicais. A China, que é essen ‑
cialmente um país de transformação, está abrangida 
por um mecanismo específico de cooperação bilate ‑
ral com a União no que se refere ao FLEGT.
29
A Comissão reconhece a necessidade de afetar recur ‑
sos onde estes são suscetíveis de produzir os melhores 
resultados e continuará a envidar esforços para alcan ‑
çar este objetivo.
Foram afetados recursos humanos a medidas‑chave do 
FLEGT, nomeadamente aos APV, ao apoio à coopera ‑
ção para o desenvolvimento e ao RUEM. A maior parte 
dos recursos humanos foi afetada aos países APV, bem 
como à China. A Comissão reconhece a possibilidade 
de os APV terem absorvido uma parte excessiva dos 
recursos humanos afetados ao FLEGT — eventual ‑
mente em detrimento de outras medidas FLEGT.
No que respeita a recursos financeiros, a ausência de 
um fundo FLEGT central — e, por conseguinte, a neces ‑
sidade de procurar oportunidades de financiamento 
em instrumentos geográficos e temáticos existentes 
— impossibilita a utilização de um único conjunto de 
critérios para a afetação de recursos. A afetação de 
fundos geográficos é o resultado de um diálogo entre 
a Comissão e o país parceiro. Por último, a orientação 
do apoio da União Europeia não deve ser analisada de 
forma independente do apoio dos Estados‑Membros.
A maior parte do apoio da União Europeia relacionado 
com o FLEGT foi dirigida a países com 1) uma elevada 
prevalência de exploração madeireira ilegal 2) um 
firme compromisso de combate a este problema, 
sendo atribuída maior prioridade aos países envolvidos 
em processos APV 3) grandes necessidades em matéria 
de desenvolvimento e de capacidade 4) elevada cober ‑
tura florestal e/ou taxas de desflorestação elevadas, 
bem como/ou 5) um setor florestal que contribua signi ‑
ficativamente para o PIB e para as exportações.
No total, a maior parte do apoio da União Europeia foi 
orientada para países APV e para alguns países estra ‑
tégicos que tenham manifestado interesse no FLEGT, 
como a Colômbia, as Filipinas e o Peru. O mesmo 
se aplica aos projetos/instrumentos plurinacionais 
mundiais. Para além dos países APV, países estratégicos 
em matéria de luta contra a exploração madeireira importante ação financiada pela União, juntamente 
com certificações voluntárias (nomeadamente a cer ‑
tificação do Conselho de Gestão Florestal — FSC e do 
Instituto de atribuição do rótulo ecológico da Indoné ‑
sia — LEI), resultou no sistema e na norma SVLK.
Quatro dos seis países que celebraram um APV 
preveem o reconhecimento de sistemas de certifica ‑
ção privados no âmbito dos seus regimes de licen ‑
ciamento (Camarões, República do Congo, Libéria 
e República Centro‑Africana) e a Comissão está 
a apoiar o trabalho de operacionalização desse reco ‑
nhecimento. Além disso, o sistema indonésio consiste 
num «sistema baseado no operador» que deixa uma 
margem considerável para o reconhecimento de uma 
variedade de sistemas existentes utilizados pelos 
operadores. Cabe aos países parceiros, não à Comis ‑
são, decidir sobre a inclusão de sistemas privados no 
acordo. O Gana é o único país com um APV celebrado 
que não fez esta escolha, por diversas razões.
Também seria justo reconhecer as limitações de sis ‑
temas de certificação privados que abrangem ope ‑
radores individuais e pequenas partes do território, 
enquanto os regimes de licenciamento FLEGT abran ‑
gem todo o território nacional.
28
O plano de ação FLEGT identifica quatro principais 
regiões e países reconhecidos como os mais expostos 
a exploração madeireira ilegal e a desflorestação: 
África Central, Rússia, zonas tropicais da América do 
Sul e Sudeste Asiático. Desde o início, a Comissão 
e os Estados‑Membros atribuíram prioridade a países 
destas regiões com uma indústria florestal impor ‑
tante, exportações de madeira e relações comerciais 
significativas com a União Europeia, importantes 
problemas de exploração madeireira ilegal reconhe ‑
cidos pelas autoridades e com um grande interesse 
pelo regime de licenciamento FLEGT. As negociações 
de APV iniciaram‑se apenas depois de aprofundadas 
consultas a fontes de informação e a partes interes ‑
sadas no país confirmarem o interesse do país e após 
um pedido oficial do governo junto da Comissão. 
Atualmente, estão envolvidos 15 países na negocia ‑
ção ou aplicação de APV. Uma série de outros países 
manifestou interesse e beneficiou de algumas ativi ‑
dades limitadas. O relatório de base independente 
do FLEGT de acompanhamento do mercado indica 
que o processo APV atingiu um nível muito elevado 
de cobertura do abastecimento de madeira tropical, 
tanto para o mercado mundial como para a União. Os 
Respostas da Comissão 39
a fazer progressos constantes no desenvolvimento 
do seu regime de licenciamento. O que precede e as 
acentuadas limitações em termos de capacidade que 
o país enfrenta justificam os significativos recursos 
financeiros afetados pela CE para apoiar o processo.
A República Centro‑Africana (RCA) possui igualmente 
no seu território grandes áreas de floresta, que se 
encontram altamente ameaçadas pela exploração 
madeireira ilegal. O setor florestal na RCA constitui 
a segunda fonte de emprego, representando igual ‑
mente o segundo maior contributo para o PIB nacional, 
sendo, por conseguinte, fundamental para o desenvol ‑
vimento do país. O reforço do setor tem‑se revelado 
importante, na sequência da crise política e humanitária 
que atingiu o país no início de 2013. Os sistemas e o pro ‑
cesso APV proporcionam um enquadramento para se 
dar início a reformas e ajudar o setor a adquirir credibi ‑
lidade para exportações. Se o país estabilizar, a criação 
de um sistema de licenciamento operacional pode ser 
relativamente célere, tendo em conta que a indústria de 
exportação se encontra concentrada nalguns grandes 
operadores e que todos possuem sistemas operacio ‑
nais de rastreio da madeira. A Comissão considera que 
as graves limitações que o país enfrenta em termos 
de recursos e de capacidade justificam o apoio de 6,7 
milhões de euros oferecido à RCA.
A Costa do Marfim decidiu iniciar a negociação de um 
APV em dezembro de 2012. Em grande medida, a guerra 
civil que afetou o país em anos anteriores impediu a con ‑
cessão de apoio no âmbito do FLEGT, com a exceção 
notável da assistência técnica e financeira prestada pelo 
programa FLEGT da FAO e o mecanismo FLEGT da União 
Europeia de preparação das negociações. As nego ‑
ciações encontram‑se em curso e recebem um apoio 
financeiro e de recursos humanos adequado através do 
programa FLEGT da FAO, do mecanismo FLEGT da UE, 
da assistência técnica da GIZ ao Ministério das Florestas, 
de um facilitador FLEGT financiado pelo DFID e de um 
apoio mais amplo ao setor florestal concedido pela AFD.
32
O APV é um acordo comercial, não um acordo de 
financiamento. Sendo a ajuda ao desenvolvimento 
regida por diversos instrumentos jurídicos, a Comis ‑
são evitou deliberadamente especificar os montantes 
financeiros e os compromissos no APV, que se refere 
claramente a instrumentos de auxílio existentes — 
e aos procedimentos normais de programação que os 
regem — para conceder ajuda ao desenvolvimento.ilegal, tais como o Brasil, a China e países da vizinhança 
oriental, receberam uma parte significativa dos recur ‑
sos financeiros, acompanhados de um diálogo político 
com estes países. Os elevados montantes atribuídos 
a Marrocos e às Honduras resultaram do facto de estes 
países elegerem as florestas como um setor prioritário.
Entre os países acima referidos, os países de rendi ‑
mento médio que tenham sido progressivamente 
«excluídos» da cooperação para o desenvolvimento 
recebem montantes relativamente inferiores (por 
exemplo o Gabão, a Tailândia, o Vietname).
Sempre que possível, a Comissão mobilizou com êxito 
outros fundos para apoio a outros países estratégicos 
em matéria de luta contra a exploração madeireira 
ilegal, como o instrumento de vizinhança.
30
A Comissão afetou recursos a um número relativa ‑
mente elevado de países. Tal está, em parte, rela ‑
cionado com o elevado número de países nos quais 
prevalece a exploração madeireira ilegal e que mani ‑
festaram interesse no FLEGT/APV e, por conseguinte, 
trata‑se de uma medida de interesse geral no âmbito 
da iniciativa FLEGT. A Comissão está a estudar formas 
de resolver este problema no futuro e de encontrar 
o equilíbrio certo entre os objetivos, por vezes contra ‑
ditórios, de conseguir uma ampla cobertura, respon ‑
der ao interesse dos países e gerir de forma eficaz os 
recursos limitados.
Caixa 3
A Libéria possui no seu território a maior parte das 
florestas primárias remanescentes na África Ociden ‑
tal, que se encontram altamente ameaçadas pela 
exploração madeireira ilegal. A exploração madeireira 
ilegal tem alimentado a guerra civil, motivo pelo 
qual foi atribuída elevada importância à reforma 
da governação florestal na agenda do Governo da 
Libéria. O Governo liberiano demonstrou um forte 
empenhamento na resolução destas questões, apesar 
dos recursos muito limitados. A Libéria é um dos seis 
países nos quais se aplica um APV e decidiu priorizar 
o FLEGT no programa indicativo plurianual do seu 
país. Além disso, a Libéria decidiu incluir todos os mer ‑
cados de exportação no seu regime de licenciamento 
FLEGT. Como tal, o APV pode ter um impacto signifi ‑
cativo, apesar dos limitados volumes exportados para 
a União Europeia. A Libéria instituiu um sistema ope ‑
racional de rastreio da madeira (Liberfor) e tem vindo 
Respostas da Comissão 40
34
A Comissão procurou, sempre que possível, integrar 
o apoio FLEGT nos programas por país. No entanto, 
existem dificuldades inerentes a este esforço:
— a maior parte dos programas por país para o pe ‑
ríodo 2007 ‑2013 foi acordada antes do início da 
negociação dos APV e, a fortiori , da celebração dos 
APV. Não obstante, os programas por país para 
o período 2007 ‑2013 da maior parte dos países em 
que é aplicável um APV incluem apoio FLEGT: é o 
caso da Indonésia, dos Camarões, da Libéria e do 
Congo;
— o setor florestal e o FLEGT tiveram de competir 
com outros setores prioritários e necessidades 
prementes;
— não é fácil avaliar as necessidades futuras aquan ‑
do do início das negociações de um APV. As 
necessidades de apoio durante a fase de negocia ‑
ção são geralmente abrangidas com êxito pelos 
instrumentos mundiais (IFE, FAO).
Em vários países, os Estados‑Membros previram apoio 
FLEGT/florestal, como o Reino Unido através do DFID 
(Gana, Indonésia, Libéria, Guiana) ou a Alemanha atra ‑
vés da GIZ (Camarões, Laos, Costa do Marfim).
A maioria dos programas indicativos plurianuais para 
o período 2014 ‑2020 dos países APV inclui, de facto, 
o FLEGT no âmbito de um dos setores fulcrais.
Contudo, a Comissão reconhece que esse apoio 
FLEGT poderia ser previsto de forma mais sistemá ‑
tica no âmbito do programa indicativo plurianual de 
países APV.33
Os APV e os projetos de apoio apoiam, de facto, a apli ‑
cação da legislação florestal através do esclarecimento 
e da promoção da coerência da legislação florestal, do 
aumento do conhecimento das partes interessadas 
em relação às leis aplicáveis (prevenindo, desta forma, 
infrações), do reforço dos sistemas e das capacidades 
para assegurar o rastreio da madeira e os controlos 
dos operadores ao longo das cadeias de abasteci ‑
mento (e, por conseguinte, para detetar infrações 
à lei), da promoção da participação de partes interes ‑
sadas e da disponibilização de um espaço político no 
qual podem ser discutidas questões de governação 
e de aplicação da lei, da redução das possibilidades 
de corrupção, do estabelecimento de um sistema de 
auditoria independente, da permissão de uma análise 
externa à aplicação da lei, da promoção da divulgação 
pública de informações e de um acompanhamento 
independente das florestas, a fim de detetar infrações 
e alcançar uma melhor transparência no setor, etc.
Em muitos países parceiros, cabe ao ministério das 
florestas ou ao seu equivalente assegurar a aplicação 
da legislação florestal. Muitos projetos de apoio FLEGT 
visam reforçar estas instituições e dotá‑las dos meios 
necessários. Em vários países, como a Indonésia e os 
Camarões, existe um apoio de longa data ao setor 
florestal financiado pelos Estados‑Membros.
Um apoio mais amplo às autoridades de aplicação da 
lei, como as forças policiais, provavelmente ultrapassa 
o que pode ser alcançado através do FLEGT. Em vários 
países, é abrangido pelo apoio mais amplo à gover ‑
nação, prestado no âmbito do programa indicativo 
plurianual, ou pelo apoio dos Estados‑Membros.
Embora se preveja que o apoio FLEGT contribua para 
uma melhor aplicação da lei, não é razoável esperar 
que o apoio FLEGT da CE abranja todas as necessida ‑
des neste domínio e que tenha um impacto no índice 
de perceção da corrupção apenas após alguns anos 
de aplicação.
Respostas da Comissão 41
39
Este projeto foi objeto de procedimentos de acompa ‑
nhamento orientado para os resultados e de avaliação 
intercalar padrão e foi acompanhado muito de perto 
pela delegação da União Europeia, através de visitas 
regulares no terreno aos diversos locais do projeto 
e de reuniões muito frequentes com todos os inter ‑
venientes em causa. A Comissão observa ainda que 
a avaliação final do projeto concluiu que este atingiu 
efetivamente alguns resultados.
40
A Comissão gostaria de esclarecer que o projeto de 
apoio FLEGT foi executado entre 2006 e 2009 e que 
os recursos para o setor florestal foram afetados 
ao Governo da Indonésia em 2012 (projeto «Apoio 
à resposta da Indonésia às alterações climáticas», 
executado pelo Ministério das Florestas). A Indonésia 
também continua a beneficiar, até à data, de apoio 
significativo através do FLEGT da UE e do FLEGT da 
FAO. É igualmente justo reconhecer que o Reino Unido 
continuou a proporcionar investimentos significativos 
relacionados com o FLEGT ao longo deste período.
41
O apoio ao Governo da Indonésia no âmbito do setor 
florestal foi prestado através de vários projetos após 
2004 (por exemplo, Projeto de gestão de incêndios 
florestais no sul da Sumatra, Projeto de apoio FLEGT, 
Apoio à resposta da Indonésia às alterações climá ‑
ticas); e neste caso, mais uma vez, o apoio contínuo 
fornecido pelo IFE e, em menor escala, pelo FLEGT da 
FAO precisa de ser tido em conta.
É importante não esquecer que o apoio concedido ao 
FLEGT na Indonésia é prestado pela Comissão e pelos 
Estados‑Membros. A Comissão considera que este 
apoio conjunto foi coerente com as necessidades 
e visou os diferentes grupos de partes interessadas de 
forma complementar.36
A Comissão não concorda que todos os projetos 
destinados a reforçar a capacidade das autoridades 
públicas se tenham revelado ineficazes. O APV procura 
dar resposta a problemas mais amplos. A sua aplica ‑
ção baseia‑se em ações de muitos intervenientes para 
além do Ministério das Florestas. É igualmente incoe ‑
rente relacionar progressos do APV com um projeto 
específico, quando a maior parte dos recursos doados 
ao APV provieram de um fundo de múltiplos doadores 
que apresentou resultados importantes.
A Comissão reconhece os problemas do projeto 
dos Camarões, mas gostaria de destacar que os 
atrasos na aplicação do APV se devem igualmente 
a outros fatores.
Na Indonésia, a incidência da cooperação da União 
Europeia deslocou‑se progressivamente para a socie ‑
dade civil e para o setor privado, ao passo que, 
inicialmente, o Ministério das Florestas era o principal 
destinatário. Este processo teve início muito antes do 
projeto de apoio FLEGT executado pelo Ministério das 
Florestas, com base nas necessidades de aplicação do 
APV e nos esforços para assegurar a complementari ‑
dade com o apoio do Reino Unido.
37
O projeto foi objeto de duas missões de acompanha ‑
mento orientado para os resultados e de três avalia ‑
ções externas, o que demonstra a especial atenção 
que lhe é dada pela Comissão. Todos os relatórios 
anuais do projeto foram alvo de trocas de ideias 
entre a Comissão e os beneficiários e foram incluídas 
duas adendas ao contrato — que alteram o âmbito 
e o calendário do projeto — o que demonstra os esfor ‑
ços envidados no sentido de resolver as deficiências do 
projeto. Deve igualmente salientar‑se que o projeto foi 
executado no âmbito da modalidade descentralizada, 
o que significa que os beneficiários do contrato foram 
nomeados e supervisionados pelo governo dos Cama ‑
rões, o que coloca ainda mais em causa o pressuposto 
de que a coordenação da Comissão foi ineficaz.
O relatório de avaliação final refere que, apesar das 
suas deficiências, o projeto produziu a base de uma 
aplicação de rastreio da madeira e que dele se retira ‑
ram ensinamentos importantes.
Respostas da Comissão 42
49
Na Libéria, o abuso de licenças para uso privado 
foi travado graças a relatórios de organizações da 
sociedade civil ativas no processo APV. O APV propor ‑
cionou um fórum para debate da questão. A União 
Europeia desempenhou um papel ativo no acompa ‑
nhamento da questão e forneceu apoio ao Governo 
da Libéria para a investigação. Desde então, as 
licenças foram objeto de uma moratória e foi elabo ‑
rado um novo regulamento PUP com o apoio da UE. 
A Libéria está a fazer progressos constantes no esta ‑
belecimento do sistema de garantia da legalidade 
da madeira e está já em funcionamento um sistema 
nacional de rastreio da madeira.
51
A Comissão gostaria de esclarecer que a Malásia é um 
país federal e que as responsabilidades em matéria de 
gestão das florestas se encontram descentralizadas 
ao nível dos estados. Enquanto a Malásia Peninsular 
e Sabah se envolveram no processo APV através do 
desenvolvimento de redes de legalidade e do sistema 
de garantia da legalidade da madeira, Sarawak rejei ‑
tou qualquer participação no APV. Trata‑se de uma 
questão política interna da Malásia.
52
A aplicação destes acordos ambiciosos e complexos em 
alguns dos países parceiros — nomeadamente quando 
as capacidades e a governação são fracas — revelou‑se 
mais exigente e complicada do que previsto.
53
É útil distinguir os relatórios sobre a aplicação do 
Regulamento FLEGT dos relatórios mais abrangentes 
sobre o plano de ação FLEGT.
A Comissão reconhece que é desejável que haja uma 
comunicação de informações mais sistemática sobre 
a evolução do plano de ação FLEGT. No entanto, 
a Comissão comunicou, de facto, regularmente atra ‑
vés de diversos mecanismos, pois os Estados‑Mem ‑
bros apresentaram relatórios periódicos sobre as suas 
ações no Grupo de trabalho do Conselho sobre as 
florestas (pelo menos várias vezes por ano), em reu ‑
niões regulares ad hoc  do FLEGT, no Comité FLEGT e, 
mais recentemente, no Grupo de peritos FLEGT‑RUEM. 
O FLEGT foi igualmente debatido no CODEV, no 
Comité 133 e no grupo de trabalho para as questões 
aduaneiras. Além disso, comissários subsequentes Nos últimos anos, o apoio foi prestado cada vez mais 
ao setor privado e às PME através de parcerias entre 
ONG e associações do setor da madeira, financiadas 
ao abrigo dos programas ACTIVE e SWITCH da União 
Europeia. A UE financiou igualmente o plano de ação 
relativo ao comércio de madeira, uma iniciativa mun ‑
dial com atividades significativas na Indonésia, que 
visava exclusivamente a capacidade do setor privado, 
incluindo alguns pequenos produtores. Foi prestado 
apoio às PME pelos programas MFP2 e MFP3 financia ‑
dos pelo Reino Unido, estando agora a ser encontra ‑
das soluções nacionais para as suas dificuldades, pas ‑
sando o SVLK a incluir a melhoria da regulamentação 
e beneficiando de um substancial apoio orçamental 
dos governos nacionais e locais.
Prevê‑se mais apoio às PME no âmbito de iniciativas em 
curso (a nova fase do programa FLEGT da FAO e a compo ‑
nente regional asiática do FLEGT da União Europeia).
43
Os fatores que afetaram os resultados do projeto 
mencionados pelo Tribunal são muito abrangen ‑
tes e cobrem a maior parte das dificuldades que 
costumam afetar os projetos de cooperação para 
o desenvolvimento.
Os projetos FLEGT encontram‑se particularmente 
expostos a essas dificuldades, devido à complexidade 
de abordar questões sensíveis de governação de recur ‑
sos naturais, ao contexto desafiante em que funcionam 
estes projetos e à complexidade técnica e política do 
processo APV do FLEGT. O processo FLEGT requer uma 
mobilização significativa de recursos humanos por 
parte das delegações da União Europeia.
46
A aplicação do APV nos Camarões revelou‑se mais 
complicada do que o esperado e fica aquém das 
expectativas da União Europeia.
Foi elaborado o caderno de encargos de um novo 
sistema (SIGIF), sendo o seu desenvolvimento agora 
financiado por fundos alemães, ao passo que a União 
Europeia afetou igualmente recursos para apoiar 
a implementação do novo sistema através de ativida ‑
des, tais como formação.
Respostas da Comissão 43
apresentaram relatórios nas reuniões do Conselho 
«Agricultura» durante esse período. Os comissários 
DEV também comunicaram periodicamente os pro ‑
gressos e os desafios ao Parlamento Europeu, tendo 
havido várias reuniões em que se deliberou e comuni ‑
cou em grande pormenor.
Foram realizadas reuniões com as partes interessadas 
e recolhidos contributos para todos os processos de 
negociação APV e os países signatários de APV publi ‑
cam relatórios anuais sobre os progressos realizados.
No que diz respeito à obrigação prevista no artigo 
9.º do Regulamento FLEGT de apresentar um rela ‑
tório sobre a aplicação do regime de licenciamento 
FLEGT, a Comissão decidiu não elaborar um relatório 
até as licenças FLEGT serem emitidas, pois o relató ‑
rio exigido nos termos do Regulamento FLEGT diz 
especificamente respeito a um registo de receção das 
licenças FLEGT e a problemas encontrados no âmbito 
destes regimes.
Foi preparado em 2011 um relatório de progresso 
sobre a execução do plano de ação FLEGT, com base 
em contributos dos Estados‑Membros. Foi partilhado 
e discutido com os Estados‑Membros. A avaliação em 
curso proporcionará a oportunidade de apresentar 
um relatório ao Conselho e ao Parlamento.
54
É importante estabelecer uma distinção entre as 
noções de base de dados de projeto, enquadra ‑
mento de acompanhamento dos APV e enquadra ‑
mento de acompanhamento mais alargado do plano 
de ação FLEGT.
(Consultar também a nossa resposta ao ponto 22).
A Comissão gostaria igualmente de esclarecer que 
o relatório sobre os progressos realizados 2003 ‑2010 
não se trata de um relatório do IFE, mas de um relató ‑
rio sobre os progressos realizados do plano de ação 
FLEGT solicitado pela Comissão.56
Antes de dar início à avaliação do plano de ação 
FLEGT, a Comissão analisou regularmente o pro ‑
gresso das diversas componentes e as dificuldades 
encontradas, designadamente no relatório sobre os 
progressos realizados de 2011. A avaliação do plano de 
ação FLEGT ajudará a abordar novas questões relacio ‑
nadas com a evolução do contexto mundial, tal como 
indicado no ponto 56, e a moldar futuros esforços da 
União Europeia neste domínio. A Comissão esfor ‑
çou‑se proativamente por adaptar a execução do 
plano de ação de modo a enfrentar novos desenvolvi ‑
mentos. Algumas das respostas já implementadas são 
elencadas abaixo. No entanto, a Comissão reconhece 
a necessidade de se criarem respostas mais abrangen ‑
tes, tendo por base a avaliação.
56 a) 
Foram tomadas, até ao momento, as seguintes medi ‑
das destinadas a abordar a crescente importância da 
Ásia no comércio da madeira:
— um memorando de entendimento com a China 
para instituir um mecanismo de cooperação bila ‑
teral no âmbito do FLEGT;
— início das negociações de um APV com os princi ‑
pais países responsáveis pela transformação, tais 
como o Vietname e a Tailândia;
— alargamento das fases de preparação de APV com 
países produtores pertinentes na região (Laos e, 
mais recentemente, Mianmar).
56 b) 
Foram tomadas, até ao momento, as seguintes 
medidas destinadas a abordar o crescente impacto da 
conversão ilegal:
— maior atenção dedicada à conversão ilegal das 
florestas e à forma de resolver esta questão eficaz ‑
mente no contexto dos APV;
— nota preparada para as delegações da União Europeia;
— maior atenção dedicada à governação dos terre ‑
nos florestais em programas da DG DEVCO.
Respostas da Comissão 44
Tribunal, bem como na avaliação do plano de ação 
FLEGT em curso, que tem conseguido analisar uma 
ampla variedade de programas, projetos e medidas.
58
A Comissão não concorda com parte da observação 
do Tribunal:
58 b) 
O caráter inovador do plano de ação FLEGT, a diver ‑
sidade de medidas políticas, regulamentares e de 
cooperação para o desenvolvimento, bem como 
a multiplicidade de intervenientes e de parceiros são 
difíceis de enquadrar num único plano de trabalho 
com metas e prazos claros e com um orçamento 
específico. No entanto, muitas das medidas FLEGT, tais 
como os APV ou os projetos, têm o seu próprio plano 
de execução pormenorizado.
58 c) 
A Comissão não partilha a opinião do Tribunal de que 
a adoção do RUEM foi tardia. O RUEM não foi mencio ‑
nado no plano de ação, que apenas se refere à explo ‑
ração da «aplicabilidade de legislação para controlar 
as importações, para a União Europeia, de madeira 
ilegal». O regulamento apenas foi proposto após um 
exercício exaustivo, no qual foram analisados os meios 
de abordar a exploração madeireira ilegal recor ‑
rendo à legislação em vigor. A legislação foi adotada 
e entrou em vigor em 20 de outubro de 2010, tor ‑
nando‑se aplicável em março de 2013. A partir desta 
última data, a Comissão tomou medidas no sentido de 
garantir a plena aplicação da legislação.
58 d) 
Tal como previsto no plano de ação FLEGT, a Comissão 
explorou meios para criar sinergias com sistemas de 
certificação públicos ou privados existentes e está 
a intensificar os seus esforços neste domínio.
58 e) 
O apoio foi concedido em conformidade com critérios 
claros, embora a utilização de um único conjunto de 
critérios para todas as intervenções fosse impossível, 
tendo em conta a diferente base jurídica dos instru ‑
mentos financeiros. A Comissão priorizou claramente 
países signatários de um APV no que se refere ao seu 
apoio aos países produtores de madeira.56 c) 
Foram tomadas, até ao momento, as seguintes medi ‑
das destinadas a promover sinergias com o REDD+:
— a Comissão está a promover sinergias entre 
o FLEGT e o REDD, nomeadamente através do 
mecanismo REDD da União Europeia e do grupo 
de trabalho FLEGT‑REDD+;
— as agendas do FLEGT e do REDD+ encontram‑se 
estreitamente ligadas e apoiam‑se mutuamente 
em vários países, incluindo na Guiana ou na Libéria.
56 d) 
Foram tomadas, até ao momento, as seguintes medi ‑
das destinadas a abordar a evolução das tendências 
nas exportações de madeira para a União Europeia:
— acompanhamento regular através de estudos do 
comércio de madeira e do sistema independente 
de acompanhamento do mercado;
— regulamento da União Europeia relativo à madeira 
e mecanismo de cooperação bilateral com a China.
56 e) 
Foram tomadas, até ao momento, as seguintes medidas:
Medidas destinadas a promover sinergias com a certi ‑
ficação privada.
(Ver resposta ao ponto 26).
Conclusões e recomendações
57
A Comissão não concorda com a conclusão do Tribu ‑
nal de que o apoio concedido ao abrigo do plano de 
ação FLEGT da União Europeia a países produtores 
de madeira não foi devidamente gerido. A Comissão 
esforçou‑se por gerir o melhor possível o apoio FLEGT 
a países produtores, tendo em conta os desafios de 
enfrentar a exploração madeireira ilegal a nível mun ‑
dial, a complexidade de promover a boa governação 
florestal e a aplicação da legislação em vários países 
em desenvolvimento, bem como o caráter inovador 
do FLEGT. A Comissão prosseguirá os seus esforços no 
sentido de melhorar ainda mais a eficiência, a eficácia 
e a economia. Irá basear‑se no Relatório Especial do 
Respostas da Comissão 45
A Comissão aprovou, em 2014, uma decisão de finan ‑
ciamento de uma nova iniciativa com a FAO, que irá 
oferecer pacotes de ajuda a países a fim de reforçar 
a governação florestal em países selecionados que são 
estratégicos na luta contra a exploração madeireira 
ilegal mas não optaram por um APV.
59 b) 
Os seis APV celebrados entraram em vigor, respetiva ‑
mente, no final de 2009, 2011, 2012, 2013 e 2014. Tendo 
em conta a ambição das reformas que incluem, a com ‑
plexidade das ações previstas e os desafios de gover ‑
nação que se colocam nos países parceiros, é com ‑
preensível que a sua plena aplicação exija tempo e um 
empenho contínuo. A Comissão reconhece que as 
dificuldades da aplicação foram subestimadas.
59 c) 
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 53.
A Comissão apresentou regularmente relatórios aos 
Estados‑Membros e a outras partes interessadas sobre 
os progressos do plano de ação FLEGT. Foram produ ‑
zidos relatórios anuais sobre a aplicação de APV. Foi 
elaborado um primeiro relatório sobre os progressos 
em 2010. A avaliação foi lançada no início de 2014, 
com base em consultas iniciadas em 2013.
Recomendação 5
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 6
A Comissão aceita esta recomendação. A avaliação 
em curso do plano de ação FLEGT demonstra que 
a Comissão tinha conhecimento da necessidade de 
avaliar a abordagem atual e que planeou a avaliação 
ainda em 2013. Com base nos resultados da avaliação, 
a Comissão elaborará um documento de trabalho.Recomendação 1
A Comissão aceita parcialmente a recomendação.
No que se refere ao orçamento, será apenas viável 
para programas temáticos.
Recomendação 2
A Comissão não pode aceitar esta recomendação, da 
forma como se encontra formulada.
Embora a Comissão concorde plenamente com 
a necessidade de uma aplicação rigorosa do RUEM por 
todos os Estados‑Membros, gostaria de salientar que, 
tal como descrito na resposta ao ponto 25, já tomou 
as medidas adequadas para promover a sua aplicação 
efetiva e continuará a fazê‑lo em conformidade com 
a sua estratégia de garantia da conformidade. Em 
consequência das medidas tomadas, alguns Esta ‑
dos‑Membros aceleraram o processo de aplicação 
e comunicaram a plena conformidade. A grande 
maioria dos Estados‑Membros (24 de 28) aplicou as 
medidas de aplicação do RUEM e está a realizar o con ‑
trolo dos operadores conforme exigido pelo RUEM. 
A Comissão instaurou processos por infração contra 
três dos Estados‑Membros em incumprimento e está 
a investigar o quarto.
Além disso, a Comissão recorda que a aplicação do 
RUEM é, em primeiro lugar, uma responsabilidade 
dos Estados‑Membros e que os relatórios destes 
sobre os dois primeiros anos de aplicação do RUEM 
tinham como prazo de entrega 30 de abril de 2015. Em 
conformidade com o artigo 20.º do RUEM, a Comissão 
apresentará ao Conselho e ao Parlamento, até 3 de 
dezembro de 2015, um relatório sobre a análise do 
funcionamento e da eficácia do regulamento.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação.
Tal como explicado na resposta da Comissão ao ponto 26, 
muito se fez no passado para promover essas sinergias.
Recomendação 4
A Comissão aceita esta recomendação.
A afetação dos recursos a determinados países depen ‑
derá igualmente da disponibilidade de financiamento.

COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),  
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contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
A exploração madeireira Ilegal e o comércio de madeira 
obtida da exploração ilegal afetam a maioria dos países que 
possuem florestas, causando danos ambientais e a perda de 
biodiversidade, bem como um impacto económico e social 
negativo. O plano de ação para a aplicação da legislação, 
governação e  comércio no setor florestal da União Europeia 
(FLEGT) visa reduzir a exploração madeireira ilegal à escala 
mundial, apoiando a  governação no setor florestal nos países 
produtores desta matéria -prima e reduzindo o consumo na 
União Europeiade madeira obtida ilegalmente. Neste relatório 
o Tribunal conclui que o apoio concedido pela Comissão aos 
países produtores de madeira no âmbito do plano de ação 
FLEGT não foi suficientemente bem gerido. Embora o plano 
de ação FLEGT tenha sido concebido de um modo inovador, 
a Comissão não desenvolveu um plano de trabalho 
adequado, com objetivos e metas claros e um orçamento 
específico. Além disso, não estabeleceu prioridades claras na 
sua assistência e os processos de acompanhamento 
e comunicação eram insatisfatórios. Os principais projetos 
analisados não foram bem -sucedidos e  os regimes de 
licenciamento FLEGT previstos ainda não estão plenamente 
operacionais em nenhum dos países parceiros.
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU