PT Jornal Oficial da União Europeia C 124/1

PARECER N.o 3/2005

sobre a proposta de regulamento da Comissão que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(apresentado em conformidade com o artigo 279.o do Tratado CE)

(2005/C 124/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 248.o e o artigo 279.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 160.oC e o artigo 183.o,

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (1),

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (2),

Tendo em conta a proposta de regulamento da Comissão que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão (3),

Tendo em conta o pedido da Comissão solicitando um parecer sobre a referida proposta de regulamento dirigido ao Tribunal em 6 de Janeiro de 2005,

Considerando que a Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (4), alterou e consolidou as disposições das directivas até então vigentes,

Considerando que o objectivo a que a Comissão se propõe consiste em transpor as disposições da nova directiva e simplificar a gestão dos contratos e subvenções, especialmente quando os valores ou montantes em causa são reduzidos,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

INTRODUÇÃO

1. Na sequência da adopção, em Março de 2004, da nova Directiva consolidada 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços e tendo em conta o considerando 24 do Regulamento Financeiro, a proposta de regulamento apresentada procura adaptar as normas de execução do Regulamento Financeiro às novas disposições.

2. Além disso, o considerando 25 das normas de execução especifica: «Em matéria de contratos públicos, optou-se por inserir no presente regulamento as disposições das directivas do Conselho (…) relativas aos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços, de fornecimentos e de obras». Consequentemente, é necessário alterar as normas de execução actuais para ter em conta as alterações introduzidas pela directiva supracitada.

3. A revisão proposta das normas de execução tem igualmente o objectivo de simplificar a gestão dos contratos e subvenções, especialmente quando os valores em causa são reduzidos.

4. O Tribunal examinou a proposta de regulamento da Comissão na perspectiva do Regulamento Financeiro e da nova directiva, tendo em conta os objectivos de simplificação pretendidos. O Tribunal baseou a sua análise nos princípios seguintes:

a) A revisão proposta está em conformidade com os princípios da boa gestão financeira;

b) A simplificação desejada não se afasta dos princípios fundamentais, é justificada e eficaz, e as alterações propostas são de fácil aplicação;

c) A revisão proposta deverá garantir uma transposição adequada das disposições da nova directiva em matéria de contratos públicos, tendo em consideração as especificidades do contexto comunitário; neste respeito, a revisão proposta não deverá prever qualquer excepção aos princípios estabelecidos na referida directiva;

d) A revisão proposta das normas de execução não deverá prever qualquer excepção aos princípios e normas estabelecidos pelo Regulamento Financeiro, excepto nos casos em que o próprio Regulamento Financeiro preveja essas excepções.

5. O Tribunal considera que determinados aspectos da proposta de regulamento necessitam de ser alterados para cumprir os critérios referidos no ponto 4. Nos pontos seguintes são apresentadas explicações suplementares. No quadro anexo ao presente parecer figuram observações específicas bem como, quando aplicável, propostas de alteração do texto.

CONFORMIDADE COM OS PRINCÍPIOS DA BOA GESTÃO FINANCEIRA

6. O Tribunal congratula-se com a modernização e simplificação dos procedimentos na proposta de regulamento da Comissão e considera que, na generalidade, as novas regras propostas são coerentes com a directiva e os princípios de boa gestão financeira estabelecidos pelo Regulamento Financeiro.

SIMPLIFICAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS E FACILIDADE DE APLICAÇÃO

7. Um dos objectivos das propostas apresentadas pela Comissão consiste na simplificação dos procedimentos e obrigações constantes das actuais normas de execução, designadamente no que respeita aos contratos de reduzido valor e aos contratos para a prestação de serviços jurídicos, bem como à obrigação de realizar uma auditoria externa no caso das subvenções (artigo 180.o) e dos sistemas de financiamento que permitem o reembolso dos custos (ou despesas) elegíveis com base em montantes globais, tabelas de custos unitários e montantes fixos (artigo 181.o).

8. Contudo, a simplificação pretendida deverá ser sempre efectuada em plena observância dos princípios estabelecidos pelo Regulamento Financeiro e tendo a directiva em devida consideração. Além disso, essa simplificação não deverá permitir o exercício de poderes discricionários injustificados, devendo ainda ser garantido o respeito pelos princípios de clareza e de segurança jurídica.

9. Uma simplificação das normas de execução deverá igualmente facilitar a sua aplicação, nomeadamente no que se refere aos novos procedimentos propostos e às novas possibilidades introduzidas pela directiva.

10. Os termos empregues em determinadas propostas de alteração não são coerentes com a directiva ou diferem dos termos desta, sendo portanto contrários às exigências de clareza jurídica.

11. Por outro lado, as propostas da Comissão não têm em conta a necessidade de facilitar a aplicação dos procedimentos relativos à apresentação dos elementos de prova (artigo 134.o, casos de exclusão). Seria especialmente necessário estabelecer uma lista completa de documentos e certificados emitidos pelas autoridades nacionais que poderiam ser aceites no âmbito dos procedimentos de adjudicação dos contratos públicos. Essas listas poderão ser elaboradas em colaboração com as autoridades nacionais de cada Estado-Membro (ver n.o 4 do artigo 45.o da directiva). Além disso, para facilitar a aplicação dos procedimentos, deverão ser especificados determinados aspectos referentes à abertura das propostas enviadas por via electrónica.

12. As normas de execução deverão ainda ter em devida consideração a jurisprudência do Tribunal de Justiça no acórdão «Alcatel» (5) e prever um prazo suficiente entre a comunicação da adjudicação de um contrato e a respectiva assinatura, de modo a que os proponentes não seleccionados possam impugnar a decisão de adjudicação.

13. Por fim, as propostas da Comissão possibilitam o exercício de poderes discricionários indevidos em matéria de subvenções e de recurso a sistemas de financiamento simplificados para o reembolso dos custos (ou despesas) elegíveis. Poderão ser efectuados aos beneficiários pagamentos de montantes globais múltiplos, bem como de custos unitários e montantes fixos, com base numa simples decisão da Comissão, tem ter de se proceder a uma análise preliminar dos elementos que permitem justificar o financiamento e sem aprovação prévia por meio de um acto de base. Embora não se oponha, por princípio, ao aumento dos limites aplicáveis aos pagamentos globais, tal como implicitamente proposto no projecto de revisão apresentado pela Comissão, o Tribunal considera que as normas de execução deverão especificar claramente um limite máximo global.

14. Por outro lado, a proposta de alteração relativa à obrigação de realizar uma auditoria independente das subvenções que excedem determinados valores exigiria uma auditoria separada da totalidade desses pagamentos de subvenções, à excepção dos pagamentos de pré-financiamento, independentemente do valor e calendário desses pagamentos, o que resultaria numa carga excessiva para os beneficiários.

CORRECTA TRANSPOSIÇÃO DA DIRECTIVA RELATIVA AOS CONTRATOS PÚBLICOS

15. Um dos objectivos das alterações propostas pela Comissão consiste em adaptar as normas de execução do Regulamento Financeiro às novas disposições da Directiva 2004/18/CE, quando sejam pertinentes (6).

16. Para garantir a clareza e a segurança jurídicas, essa adaptação deverá basear-se numa correcta transposição das normas definidas pela directiva e ter em conta o contexto comunitário a que se aplicam.

17. Embora este objectivo tenha sido alcançado relativamente à maioria das alterações propostas, o Tribunal observa, em vários pontos, uma falta de coerência na transposição da directiva, designadamente devido: — ao emprego de termos ou definições diferentes dos da directiva, sem qualquer justificação (artigos 116.o, 125.oA, 126.o, 130.o, 139.o e 156.o), — a uma transposição incompleta de determinadas disposições (artigos 136.o, 137.o e 143.o), — a uma transposição errada da directiva, — à introdução de termos ou elementos não previstos na directiva (n.os 2 dos artigos 118.o e 131.o), — a uma transposição que não tem em consideração o contexto comunitário (artigo 117.o), — a contradições na própria directiva (n.o 3 do artigo 125.o).

18. Na medida do possível, o texto literal da directiva deveria ser incorporado directamente nas normas de execução. As excepções a esta regra deveriam ser sempre justificadas de modo a garantir uma correcta aplicação das normas no contexto comunitário. Tais excepções poderiam justificar-se, por exemplo, no caso dos termos relativos aos contratos-quadro (artigo 117.o) e à definição de disposições administrativas no contexto comunitário (artigo 126.o).

CONFORMIDADE DAS ALTERAÇÕES PROPOSTAS COM OS PRINCÍPIOS E NORMAS ESTABELECIDOS PELO REGULAMENTO FINANCEIRO

19. A proposta de revisão apresentada pela Comissão visa alterar as normas de execução do Regulamento Financeiro com base no artigo 183.o desse regulamento: «A Comissão aprovará as normas de execução do presente regulamento». Por conseguinte, as propostas não podem afastar-se dos princípios e normas que figuram no Regulamento Financeiro ou ultrapassá-los, excepto nos casos previstos por este. Caso contrário, as alterações das normas de execução não terão um fundamento jurídico válido.

Procedimentos de adjudicação dos contratos

20. O Tribunal considera que o «diálogo concorrencial» constitui um passo em frente no processo de modernização permitido pela directiva. Como o Regulamento Financeiro não prevê este tipo de procedimento (7), a Comissão deverá examinar a questão da sua introdução no âmbito da revisão do regulamento actualmente em curso.

Critérios de selecção dos candidatos ou proponentes

21. O artigo 89.o do Regulamento Financeiro prevê que todos os contratos públicos financiados, total ou parcialmente, pelo orçamento devem observar os princípios da transparência, da proporcionalidade, da igualdade de tratamento e da não discriminação. O artigo 97.o desse regulamento estabelece que os critérios de selecção que permitem avaliar as capacidades dos candidatos ou proponentes serão previamente definidos e especificados nos documentos do contrato.

22. O Tribunal considera que o n.o 6 do artigo 135.o proposto deverá ser alterado por forma a permitir que seja apresentado um mínimo de documentos no processo de selecção para a adjudicação de contratos inferiores a 50 000 euros, mas que a entidade adjudicante deverá sempre poder justificar a selecção das propostas.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 17 de Março de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) JO L 248 de 16.9.2002; rectificação no JO L 25 de 30.1.2003, p. 43.

(2) JO L 357 de 31.12.2002, p. 1.

(3) Documento da Comissão SEC(2004) 1310.

(4) JO L 134 de 30.4.2004, p. 114.

(5) Processo C-81/98, Alcatel Austria AG/Bundesministerium für Wissenschaft und Verkehr, Colectânea da Jurisprudência 1999, p. I-7671.

(6) Considerando 1 da proposta de regulamento.

(7) Nos termos do artigo 91.o do Regulamento Financeiro, os procedimentos de adjudicação de contratos assumirão uma das seguintes formas: a) concurso público; b) concurso limitado; c) concurso para trabalhos de concepção; d) procedimento por negociação.