Índice

I............ Contexto. 2

II........... Necessidade de medidas. 2

1........... Qual é o problema em causa?. 2

2........... O que se espera desta iniciativa?. 3

3........... Qual o valor acrescentado da ação a nível da UE?. 3

III......... Soluções. 4

1........... Que opções legislativas e não legislativas foram ponderadas? É dada preferência a alguma das opções? Porquê?. 4

2........... Quem apoia cada uma das opções?. 4

IV.......... Impacto das diversas opções. 5

1........... Quais as vantagens das principais opções?. 5

2........... Quais os custos das principais opções?. 5

3........... Como serão afetadas as empresas, inclusive as PME e as microempresas ?. 5

4........... O impacto nos orçamentos e nas e administrações públicas nacionais será significativo? 6

5........... Haverá outros impactos significativos?. 6

V........... Comparação das Opções. 7

VI.......... Seguimento. 8

I. Contexto

Na última década, registou-se, nos EUA, um desenvolvimento muito rápido da exploração de fontes não tradicionais de gás e petróleo. O termo «não tradicionais» refere-se essencialmente às características das jazidas geológicas ou das formações rochosas que contêm hidrocarbonetos, que são diferentes das das jazidas tradicionais. Tais formações não tradicionais estendem-se, muitas vezes, por zonas muito vastas e caracterizam-se pelo baixo teor energético de cada volume rochoso e por uma permeabilidade baixa ou muito baixa. Os principais tipos de combustíveis fósseis não tradicionais são os seguintes: gás em jazidas pouco permeáveis, gás de xisto, metano em jazidas de carvão, hidratos de metano, petróleo em jazidas pouco permeáveis, óleo de xisto, xisto betuminoso e areias betuminosas. O gás de xisto parece ser o hidrocarboneto não tradicional com o maior potencial de desenvolvimento na Europa, estando já em curso atividades de exploração em alguns Estados-Membros.

O crescimento da produção de gás de xisto nos EUA conduziu a uma descida dos preços do gás no mercado interno dos EUA e teve um impacto económico positivo na economia deste país. Estas mudanças na economia dos EUA tiveram também implicações nos mercados internacionais da energia. Por exemplo, a oferta de gás natural liquefeito (GNL) aumentou a nível mundial, influenciando indiretamente o preço do gás na UE[1] e originando o aumento das exportações de carvão para a UE.

Na UE, alguns Estados-Membros estão em vias de atribuir ou atribuíram já, nos últimos três anos, concessões e/ou licenças de prospeção/exploração: Alemanha, Dinamarca, Espanha, Hungria, Países Baixos, Polónia, Portugal, Reino Unido, Roménia e Suécia[2]. No entanto, nem todos os titulares de licenças iniciaram atividades concretas de prospeção ou exploração. Tais atividades (nas fases de prospeção ou exploração) tiveram lugar ou estão em curso na Alemanha, Dinamarca, Polónia, Reino Unido, Roménia e Suécia. Não houve, até agora, qualquer produção comercial de gás de xisto na Europa, embora tenham já sido realizados alguns ensaios-piloto de produção, designadamente na Polónia. A produção comercial poderá ter início em 2015-17 em alguns Estados-Membros (por exemplo, na Polónia e no Reino Unido).

II. Necessidade de medidas

1. Qual é o problema em causa?

No contexto da exploração de gás de xisto, as técnicas utilizadas de fraturação hidráulica de alto volume em combinação com a perfuração direcional através de formações rochosas originam impactos e riscos ambientais. A experiência destas técnicas na UE é ainda muito reduzida. A legislação em vigor na Europa não está plenamente preparada para fazer face aos consequentes impactos e riscos ambientais (por exemplo, a contaminação das águas superficiais e subterrâneas e as emissões para a atmosfera, incluindo as emissões de gases com efeito de estufa). A clareza e a previsibilidade jurídicas do quadro regulamentar são essenciais para viabilizar os investimentos neste domínio e oferecer aos cidadãos a garantia de que os impactos e riscos daquelas atividades serão prevenidos ou, caso tal não seja possível, ao menos atenuados ou adequadamente geridos. Prevê-se que, se não forem adotadas medidas destinadas a resolvê-los, estes problemas se venham a manter. Os interessados mais afetados são: as empresas que pretendem investir na exploração e extração de gás de xisto, os setores relacionados com a água que pretendem garantir a proteção da qualidade da água, as autoridades competentes dos Estados-Membros e os cidadãos da UE.

Na sua maioria, os peritos consideram que os principais impactos e riscos ambientais associados aos projetos de gás de xisto dizem essencialmente respeito à utilização e à poluição da água, às emissões para a atmosfera (incluindo as de compostos orgânicos voláteis e de metano, um gás com forte efeito de estufa) e ao impacto nas comunidades locais (por exemplo, utilização dos solos, biodiversidade, ruído, tráfego).

As principais causas desses impactos e riscos foram já identificadas:

- Atividades em zonas muito extensas

- Condições geológicas (por exemplo, aquíferos profundos, poços abandonados, eventuais falhas geológicas que podem constituir vias de poluição ou conduzir a uma sismicidade induzida)

- Efeitos cumulativos da multiplicidade de poços

- Utilização de produtos químicos geralmente perigosos,

- Utilização de grande quantidade de água, parte da qual não é recuperada

- Quantidade e características dos resíduos

- Libertação e queima de gases residuais durante a fase de finalização dos poços.

2. O que se espera desta iniciativa?

O objetivo geral é garantir que a exploração de combustíveis fósseis não tradicionais, em especial do gás de xisto, é realizada em condições adequadas de proteção do clima e do ambiente e com o máximo de clareza e previsibilidade jurídicas para as autoridades competentes, os cidadãos e os operadores, de modo a permitir o desenvolvimento do setor. O primeiro objetivo específico consiste em assegurar que os impactos e riscos ambientais decorrentes das técnicas utilizadas nas atividades de prospeção e exploração, tanto em cada projeto como no conjunto destas atividades, são adequadamente identificados e geridos. O segundo objetivo específico consiste em clarificar o quadro jurídico da UE, para que os investimentos na exploração de gás de xisto na UE possam ter lugar num contexto previsível.

3. Qual o valor acrescentado da ação a nível da UE?

As estimativas geológicas mostram que várias zonas de jazidas de gás de xisto extravasam as fronteiras dos Estados-Membros. Além disso, os impactos e riscos ambientais não ficam confinados às fronteiras nacionais: o impacto num país pode provocar ou agravar problemas de poluição noutros países. Este problema ocorre, em especial, com as águas superficiais e subterrâneas, a qualidade do ar e as emissões de gases com efeito de estufa. Por conseguinte, justifica-se uma ação a nível da UE. Além disso, o Parlamento Europeu, o Comité das Regiões, a maioria dos inquiridos na consulta pública e vários Estados-Membros manifestaram-se a favor de uma intervenção a nível da UE.

III. Soluções

1. Que opções legislativas e não legislativas foram ponderadas? É dada preferência a alguma das opções? Porquê?

Excluindo o cenário de base, foram analisadas em pormenor quatro opções.

A opção A consiste numa recomendação aos Estados-Membros sobre o modo de dar resposta às questões ambientais da exploração e produção de gás de xisto. Inclui igualmente orientações para a interpretação da legislação ambiental (como a relativa à água e aos resíduos). Além disso, incentiva a assunção voluntária de compromissos pelos operadores do setor.

A opção B propõe algumas alterações à legislação ambiental da UE para clarificar as regras aplicáveis ao setor (em combinação com elementos da opção A).

A opção C consiste numa diretiva-quadro que estabelece um conjunto de objetivos globais, incluindo a divulgação dos produtos químicos utilizados e as soluções para os impactos cumulativos, e altera a legislação ambiental em vigor, tal como a opção B;

A opção D consiste numa diretiva que estabelece requisitos específicos que abrangem todas as questões identificadas.

Não há uma opção preferida, já que o impacto de cada uma delas apresenta vantagens e desvantagens em relação ao das outras: o objetivo da avaliação de impacto é apresentar elementos concretos que sirvam de base a uma decisão política.

2. Quem apoia cada uma das opções?

A maioria dos cidadãos da UE é a favor de medidas coerentes e harmonizadas a nível da UE, segundo revelam os inquéritos Eurobarómetro. Os pontos de vista dos participantes na consulta pública divergem quando as respostas são vistas sem ponderação. No entanto, quando essas respostas são ponderadas em função da população de cada país (cinco países representam mais de 90 % das respostas), verifica-se que a grande maioria é favorável à adoção de um quadro abrangente a nível da UE. As ONG ambientalistas defendem uma estratégia de regulamentação para reforçar a proteção do ambiente. A indústria do petróleo e do gás prefere, em geral, medidas não vinculativas, embora possa aceitar alterações à legislação da UE. Alguns operadores que não se dedicam à exploração de petróleo e gás e empresas de serviços manifestaram-se interessados na adoção de legislação da UE exaustiva e específica. Com base em indicações informais, um Estado-Membro prefere que haja apenas disposições nacionais, ao passo que vários Estados-Membros consideram necessária uma intervenção da UE, que se poderá traduzir em orientações, em alterações à legislação da UE ou mesmo em regulamentação autónoma. O Parlamento Europeu manifestou-se a favor de «disposições harmonizadas para a proteção da saúde humana e do ambiente» e sublinhou a necessidade de se aplicarem «as mais elevadas normas ambientais e de segurança». O Comité das Regiões defende a criação de «um quadro regulamentar da UE claro e vinculativo, de preferência sob a forma de uma diretiva».

IV. Impacto das diversas opções

1. Quais as vantagens das principais opções?

Todas as opções (A a D) visam fazer face aos riscos e impactos ambientais da exploração de gás de xisto (embora em graus diferentes), proporcionando clareza e segurança jurídicas acrescidas e dando resposta às preocupações dos cidadãos, o que constitui a principal vantagem desta iniciativa. Os impactos na saúde visados pela iniciativa são o impacto direto das emissões para a atmosfera e o impacto indireto da eventual poluição da água pelos produtos químicos, alguns dos quais são considerados cancerígenos. O cenário de base não é eficaz a dar resposta aos riscos e impactos ambientais, nem a proporcionar uma clarificação ou segurança jurídica, nem a fazer desaparecer as preocupações dos cidadãos. As opções B, C e D são, por esta ordem, crescentemente eficazes na resposta aos impactos e riscos identificados, proporcionando simultaneamente aos investidores um quadro regulamentar mais claro e previsível e tranquilizando os cidadãos. A opção A, dado não ser vinculativa, é a menos eficaz das opções analisadas. A clarificação dos requisitos legais aplicáveis à exploração de gás de xisto proporcionaria um ambiente mais seguro para os investimentos e, por conseguinte, viabilizaria essa exploração. As opções que preveem regulamentação (B, C e D), ao viabilizarem a produção de gás de xisto na UE, poderão originar uma pequena diminuição do preço do gás (ou impedir o seu aumento), beneficiando assim a economia da UE no curto a médio prazo. No entanto, atendendo à incerteza da estimativa do nível dos recursos de gás de xisto existentes na Europa e às muitas variáveis em jogo na determinação do preço do gás, os efeitos daquelas opções são incertos. Além disso, a vantagem competitiva dos Estados Unidos decorrente dos preços mais baixos do gás manter-se-ia. Na melhor das hipóteses, a exploração de gás de xisto na UE compensaria o declínio da produção de gás tradicional. Não alteraria a atual situação de dependência da UE em relação à importação de gás, mas poderia, eventualmente, melhorar a posição negocial da UE face aos fornecedores externos de energia.

2. Quais os custos das principais opções?

Para os operadores de gás de xisto, os custos anualizados do cumprimento das normas decorrentes das opções B, C e D ascendem a 1,4-1,6 % das receitas anuais previstas, mas a opção D (a mais onerosa) faz aumentar cerca de 8 % os custos absolutos das operações. Os custos da opção A para os operadores variam, consoante estes apliquem ou não as medidas de caráter voluntário.

3. Como serão afetadas as empresas, inclusive as PME e as microempresas ?

Dado o nível de investimento necessário para realizar a prospeção e exploração de gás de xisto, os operadores são, em geral, grandes empresas. Prevê-se que as PME e as microempresas sejam afetadas apenas indiretamente, devido ao aumento de atividades conexas (por exemplo, venda de equipamento, serviços de restauração, transporte) e ao eventual impacto da exploração de gás de xisto na UE no preço da energia. No entanto, atendendo à incerteza da estimativa do nível dos recursos de gás de xisto existentes na Europa e às muitas variáveis em jogo na determinação do preço do gás, os efeitos são incertos.

4. O impacto nos orçamentos e nas e administrações públicas nacionais será significativo?

As opções B, C e D alteram em grau variável a legislação ambiental em vigor; a opção A não introduz alterações. Espera-se que as administrações públicas nacionais se adaptem a essas alterações. Alguns elementos das alterações - nomeadamente a criação de um quadro integrado ou de requisitos integrados, como previsto nas opções C e D - poderão fazer diminuir a carga administrativa em comparação com a situação atual. Não se prevê que esta iniciativa produza outros impactos significativos nas autoridades públicas.

5. Haverá outros impactos significativos?

Poderão registar-se impactos na competitividade, em especial das empresas dos setores mais energívoros que utilizam o gás ou subprodutos deste como matéria-prima, caso a opção escolhida origine uma produção significativa de gás de xisto na UE. Tal situação poderá ter influência no preço do gás na UE e eventualmente reduzir a sua diferença em relação aos EUA. No entanto, essa redução é incerta, dado que o preço do gás depende de um vasto leque de variáveis. Prevê-se que, em 2035, o preço do gás na UE, mesmo na melhor das hipóteses, continue a ser duas vezes maior do que nos EUA.

O impacto económico nos Estados-Membros e nas regiões depende de vários fatores, nomeadamente das perspetivas de desenvolvimento da exploração do gás de xisto, dos seus atuais cabazes energéticos e da sua dependência em relação às importações, da fase de desenvolvimento das suas infraestruturas de gás, do nível de eficiência energética das suas economias e da situação das suas administrações públicas.

V. Comparação das Opções

Opções || Eficácia na || Custos económicos em euros (estimativa em termos gerais) || Benefícios económicos || Eficiência (eficácia/custos) || Impacto social || Execução em tempo útil || Facilidade de controlo da aplicação || Coerência com os objetivos da UE neste domínio || Pontuação global

redução dos impactos e riscos ambientais || oferta de clareza / segurança jurídica || resposta às preocupações dos cidadãos

Cenário de base || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

A || + || + || + || 0 a 595 000 || + || + || 0 || ++++ || n.a. || + || +

B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++

C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 a 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++

DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++

VI. Seguimento

Num prazo adequado a contar do início da aplicação da opção preferida, a Comissão apresentará um relatório sobre a aplicação e a eficácia da iniciativa. O referido prazo varia em função da opção preferida: será maior no caso das opções legislativas (tendo em conta o tempo necessário para a transposição) e menor no das não legislativas. Sugere-se que sejam recolhidos dados sobre uma série de indicadores, a fim de assegurar a monitorização da aplicação da iniciativa.

[1] Relatório do IET do CCI «Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU», setembro de 2012.

[2] As licenças concedidas pela Bulgária e pela França foram subsequentemente anuladas por legislação que proíbe a fraturação hidráulica.