EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Justificação e objetivos da proposta

A Comissão realiza, desde há várias décadas, que a Comissão tem vindo a realizar operações de contração e concessão de empréstimos para prestar assistência financeira sob a forma de empréstimos a um país beneficiário. Estas operações são garantidas pelo orçamento da União e enquadram-se no âmbito mais vasto da execução orçamental. As regras gerais aplicáveis a essas operações estão estabelecidas no artigo 220.º do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 («Regulamento Financeiro»), que prevê que a Comissão pode ser habilitada, através de um ato de base, a contrair empréstimos em nome da União ou da Euratom para emprestar os montantes correspondentes aos Estados-Membros ou países terceiros beneficiários, nas condições aplicáveis aos empréstimos contraídos. Os fluxos de caixa dos fundos contraídos devem corresponder aos dos empréstimos concedidos. Significa isto que as operações de mercado se baseiam nas necessidades de desembolso, o que limita a possibilidade de planear várias operações de empréstimo de forma coerente com as melhores condições de mercado e de estruturar os prazos de vencimento para se obter os custos mais favoráveis.

As necessidades de financiamento para a Ucrânia exigem uma mobilização e um desembolso em condições vantajosas em termos de custos, flexíveis e financeiramente sólidas, que tenham em conta todas as necessidades de financiamento, incluindo para o NextGenerationEU. É da maior importância que este financiamento seja organizado segundo um método de financiamento único, a fim de permitir satisfazer simultaneamente as diferentes necessidades decorrentes das políticas. Para o efeito, é necessário alterar o Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 a fim de estabelecer a estratégia de financiamento diversificada, atualmente aplicada aos empréstimos contraídos ao abrigo da Decisão (UE, Euratom) 2020/2053, enquanto método de base para a realização das operações de contração de empréstimos. Esta estratégia permitiu mobilizar com êxito fundos para apoio não reembolsável e empréstimos ao abrigo do Regulamento (UE) 2021/241 e de uma série de outras políticas da UE em 2022.

Deste modo, a Comissão poderá financiar a assistência à Ucrânia a título da proposta de regulamento que cria o Instrumento de prestação de apoio à Ucrânia em condições vantajosas em termos de custos, flexíveis e financeiramente sólidas, para assegurar um financiamento paralelo de todos os programas da União que dependem da contração de empréstimos. O alargamento do âmbito de aplicação da estratégia de financiamento diversificada vai além das necessidades de financiamento para a Ucrânia e estará disponível para quaisquer programas futuros. A Comissão terá assim possibilidade de utilizar a infraestrutura, o que permite um planeamento integrado do financiamento e a comunicação com os mercados.

Sem este método de financiamento único, a Comissão seria obrigada a continuar a financiar separadamente diferentes programas de assistência financeira, o que implicaria custos e seria complexo, uma vez que os diferentes programas de assistência financeira competiriam por um número limitado de oportunidades de financiamento. Daí resultaria uma fragmentação da oferta da dívida da União e a diminuição da liquidez e do interesse dos investidores nos diferentes programas. O financiamento de toda a assistência financeira de acordo com um método de financiamento único reforçaria, por conseguinte, a liquidez das obrigações da União, bem como a sua atratividade e relação custo-eficácia.

A estratégia de financiamento diversificada é um método de financiamento que permite organizar as operações de financiamento de forma coerente com os limites do endividamento autorizado nos atos de base para alcançar os objetivos políticos. A aplicação de uma estratégia de financiamento diversificada não altera os passivos financeiros decorrentes da contração de empréstimos. Proporciona à Comissão maior flexibilidade na forma de a União mobilizar recursos através da emissão de obrigações.

O recurso a uma estratégia de financiamento diversificada como método de financiamento único permitirá à Comissão dissociar o calendário e o vencimento das operações de financiamento único dos desembolsos aos beneficiários. Uma reserva de liquidez comum financiada mediante a emissão de instrumentos financeiros de curto prazo (EU-bills) permite à Comissão organizar os pagamentos de acordo com um calendário regular e acordado, independentemente do momento exato da emissão de obrigações de longo prazo. Tal permite efetuar pagamentos aos beneficiários independentemente das condições de mercado no momento do desembolso e evitar ter de angariar montantes fixos em condições voláteis ou desfavoráveis. Ao longo do período de vigência do programa de assistência financeira, os passivos líquidos gerados correspondem integralmente a ativos compensatórios (montantes em dívida, a reembolsar ao abrigo de empréstimos à medida que vençam). Nesta base, são respeitados os princípios de neutralidade e equilíbrio orçamentais estabelecidos no artigo 310.º, n.º 1, do TFUE. Os custos são integralmente suportados pelos beneficiários com base numa metodologia única de repartição de custos que garante a repartição transparente e proporcional destes. As obrigações de reembolso devem recair nos beneficiários da assistência financeira, em conformidade com o artigo 220.º, n.º 5, alínea e), do Regulamento Financeiro.

A reserva de liquidez comum deve ser mantida em níveis que permitam à Comissão satisfazer todas as saídas previstas de curto prazo, com base numa capacidade robusta de previsão da liquidez. A existência de uma considerável reserva de liquidez, capaz de assegurar a gestão dos desembolsos durante períodos longos, permite que a estratégia de financiamento diversificada funcione sem necessidade de outras soluções para fazer face a défices de tesouraria temporários.

Para favorecer o êxito da execução da estratégia de financiamento diversificada, a Comissão deverá, na medida do possível, manter uma presença contínua no mercado e, para o efeito, realizar todas as operações necessárias para obter os melhores custos de financiamento possíveis e facilitar as operações com títulos de dívida da União e da Euratom. Este último aspeto é crucial para apoiar a participação ativa do mais vasto leque de investidores nos mercados de instrumentos de dívida da União.

A execução da estratégia de financiamento diversificada requer a aplicação de um único conjunto de regras para todos os programas de contração e concessão de empréstimos que dela dependem. O Regulamento Financeiro, conjunto único de regras para a execução do orçamento da UE, deverá constituir a base dessas regras.

Na sequência da entrada em vigor da presente alteração do Regulamento Financeiro, a Comissão adotará e aplicará um quadro de governação mais vasto, procedimentos de controlo do risco e uma metodologia de repartição de custos.

Estas novas disposições do Regulamento Financeiro devem aplicar-se apenas à nova assistência financeira a países terceiros para a qual os atos de base entrem em vigor na data de entrada em vigor destas alterações do Regulamento Financeiro e da alteração paralela do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 ou posteriormente.

A Comissão propôs uma reformulação do Regulamento Financeiro que está a ser analisada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. A presente proposta autónoma deve ser adotada com urgência e as alterações devem ser incorporadas na reformulação em análise durante o processo legislativo.