PT Jornal Oficial da União Europeia C 487/57

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao quadro jurídico da União respeitante às infrações à legislação aduaneira e respetivas sanções»

[COM(2013) 884 final — 2013/0432 (COD)]

(2016/C 487/08)

Relator-geral: Antonello PEZZINI

Consulta Parlamento Europeu, 22.6.2016 Base jurídica Artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo Adoção em plenária 21.9.2016 Reunião plenária n.o 519 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 173/0/3

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu sempre defendeu que uma União Aduaneira eficiente constitui um elemento essencial do processo de integração europeia para garantir uma livre circulação de mercadorias transparente e segura, no respeito das regras de concorrência, assegurando a máxima proteção aos consumidores e ao ambiente e lutando eficazmente contra as infrações, a fraude e a contrafação, bem como para facilitar o desenvolvimento do comércio legítimo.

1.2. O Comité apoia com convicção os objetivos da proposta da Comissão, contanto que as medidas propostas se destinem a: — dar um primeiro passo no sentido de criar um verdadeiro regime aduaneiro único europeu, dotado de uma governação unitária e de instâncias administrativas e jurisdicionais aduaneiras comuns, nomeadamente: um tribunal europeu das alfândegas; um regime comum de aplicação das normas do código aduaneiro; um sistema informático único, com procedimentos de conformidade uniformes; uma interpretação normativa unívoca capaz de facilitar o desenvolvimento do comércio dentro e fora da União Europeia; — garantir de maneira uniforme a segurança ao nível da regulamentação e da respetiva aplicação em todo o território da União mediante um regime homogéneo de deteção e imputação de infrações e sanções, civis e não penais, proporcionais aos direitos eludidos e à sua gravidade dentro de limiares mínimos e máximos comuns, incluindo a possibilidade de sanções não pecuniárias; — prever, como parte integrante da regulamentação, sistemas comuns reforçados de prevenção e dissuasão das infrações, recorrendo a ferramentas TIC para a modelização da conformidade e a sistemas de alerta precoce automático; — prever mecanismos comuns de resolução de litígios e de liquidação das sanções aplicadas para racionalizar e acelerar o desenvolvimento do comércio europeu e evitar procedimentos judiciais demorados e dispendiosos; — cumprir cabalmente as obrigações decorrentes dos quadros de referência internacionais da Organização Mundial do Comércio (OMC) e da Organização Mundial das Alfândegas (OMA).

1.3. O CESE pede para se preverem nos objetivos da diretiva, à laia de reforço deste instrumento viabilizador de uma convergência progressiva — mas necessária — para um regime regulamentar unitário e único no plano da aplicação e da interpretação, estruturas de controlo e fiscalização do mercado, com base em mecanismos automáticos de deteção que não entravem o desenvolvimento do comércio europeu legítimo.

1.4. O Comité recomenda que o relatório bienal a apresentar ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao CESE, para além de avaliar o grau de convergência da aplicação da nova regulamentação a nível territorial, apresente uma proposta de indicadores para as próximas etapas do percurso rumo à criação de: — uma verdadeira e autêntica agência aduaneira europeia, — um tribunal europeu dos serviços aduaneiros, — um corpo aduaneiro comum, eficaz e eficiente, a fim de alinhar os sistemas de infrações e sanções aduaneiras de acordo com uma base regulamentar e de aplicação única, passível de interpretação unívoca.

2. Introdução

2.1. A União Aduaneira é o fundamento da União Europeia. A legislação aduaneira da União está plenamente harmonizada do ponto de vista das normas substantivas e processuais desde 1992. O ano de 2013 marca a adoção do novo Código Aduaneiro (Código Aduaneiro da União — CAU), Regulamento (UE) n.o 952/2013, que entrou em vigor em 2016.

2.2. No que diz respeito aos aspetos regulamentares, a matéria aduaneira é um dos domínios da competência exclusiva da União, nos termos do artigo 3.o do TFUE, enquanto as atividades relativas à organização dos controlos, o sistema de sanções e as atividades de aplicação regulamentar no âmbito da cooperação judiciária em matéria penal (título V do TFUE) são da competência dos Estados-Membros.

2.3. As operações aduaneiras da UE representam quase 16 % do comércio mundial, movimentando importações e exportações de valor superior a 3,5 biliões de euros por ano. Os direitos aduaneiros cobrados em 2013 totalizaram 15,3 mil milhões de euros, correspondendo a quase 11 % do orçamento da UE.

2.4. A não harmonização dos sistemas nacionais de infrações e de sanções aduaneiras pode incitar os operadores de comércio ilegal a transferirem a sua atividade para os Estados-Membros onde o risco de deteção é menor e as sanções são inferiores, enquanto as empresas que operam na legalidade têm de enfrentar custos mais elevados quando operam em múltiplas jurisdições, havendo um risco de os diferentes regimes de sanções alterarem os fluxos comerciais e os modelos de atividade económica no mercado único e beneficiarem as empresas que operam em países com controlos aduaneiros menos rigorosos.

2.5. Desde a aplicação do programa Alfândega 2013, examinaram-se os regimes nacionais dos Estados-Membros em matéria de infrações e de sanções aduaneiras, constatando-se um número considerável de diferenças entre os regimes, como salientaram análises aprofundadas recentes (1).

2.6. Com efeito, a luta contra as infrações à legislação aduaneira obedece a 28 (2) regimes jurídicos e tradições administrativas ou jurídicas diferentes, verificando-se grandes variações ao nível das definições e da gravidade das sanções: a falta de uniformidade na aplicação da legislação aduaneira repercute-se nas condições de concorrência, que deveriam ser homogéneas no mercado interno.

2.7. As divergências na aplicação da regulamentação prendem-se, em particular, com os aspetos seguintes: a natureza das sanções administrativas e/ou penais, a tipologia das sanções, os limiares e a extensão da infração, os sistemas de resolução de litígios/liquidação, os níveis e tipos de responsabilidade, os fatores agravantes ou atenuantes, os prazos de caducidade e de prescrição e a responsabilidade das pessoas coletivas.

2.8. É necessário pôr cobro às disparidades de aplicação e criar sistemas aduaneiros europeus harmonizados, de acordo com o princípio da alfândega única, no âmbito dos quais os Estados-Membros permitam mecanismos de resolução de litígios para as liquidações no caso de infrações aduaneiras, consoante a sua natureza e extensão, procurando evitar procedimentos judiciais demorados e dispendiosos para ambas as partes.

2.9. Importa recordar, além disso, que a União Aduaneira é o braço operacional de grande parte das medidas de política comercial da UE e aplica inúmeros acordos internacionais relacionados com os fluxos comerciais da UE, desenvolvendo através das administrações dos Estados-Membros, importantes processos horizontais de gestão informática, gestão dos operadores comerciais e aplicações: as divergências de aplicação no sistema europeu já foram objeto de queixa junto da OMC.

2.10. Tendo em conta os graves problemas de funcionamento que a União Aduaneira está a enfrentar em relação às divergências de aplicação da regulamentação que poderão comprometer a sua eficácia global, o CESE já teve oportunidade de sublinhar a necessidade de prosseguir «uma política aduaneira única, baseada em procedimentos uniformes, atualizados, transparentes, eficazes e simplificados, suscetíveis de contribuir para a competitividade económica da UE, a nível global» (3).

2.11. Como salientou o CESE (4), para a realização de um verdadeiro mercado interno, há que garantir prazos bem definidos de execução das disposições de aplicação; interpretações uniformes da legislação aduaneira da União, a qual deve agir como uma administração única para assegurar: o tratamento uniforme dos operadores em qualquer ponto do território aduaneiro da UE; a simplificação do acesso ao estatuto de operador económico autorizado; informações atualizadas e detalhadas a todos os operadores interessados; procedimentos informatizados; e uma formação de qualidade dos recursos humanos. Temos de estar aptos, em suma, a concretizar uma alfândega europeia única.

2.12. Só dando passos eficazes em frente no sentido de uma alfândega europeia única e prevendo estruturas de governação adequadas se conseguirá corrigir o funcionamento operacional da União Aduaneira, que continua a pecar pela sua complexidade e falta de homogeneidade.

3. Proposta da Comissão

3.1. A proposta de diretiva da Comissão tem por principal objetivo lograr, mediante uma diretiva de harmonização, um quadro jurídico comum de referência destinado a garantir: — a igualdade de tratamento dos operadores económicos; — a proteção eficaz dos interesses financeiros da UE; — a aplicação efetiva da lei em matéria de infrações e sanções aduaneiras; — a segurança jurídica (lex certa) e a condicionalidade e proporcionalidade das penas (nulla poena sine culpa); assegurando o respeito das normas aduaneiras de maneira uniforme em toda a UE mediante a aplicação harmonizada de uma regulamentação em matéria de infrações e sanções aduaneiras capaz de evitar disparidades excessivas entre os sistemas nacionais de infrações e de intervenções sancionatórias, a ponto de alterarem as regras da concorrência e afetarem a livre circulação de mercadorias.

3.2. Atendendo à base jurídica escolhida — o artigo 33.o do TFUE —, o executivo comunitário propôs, em particular: — uma longa lista de infrações sancionáveis dividida em três macrocategorias: infrações sancionáveis em caso de strict liability (conceito assimilável à responsabilidade objetiva), em caso de culpa ou negligência, ou em caso de dolo; — uma escala de sanções «efetivas, proporcionadas e dissuasivas» para cada uma das categorias, em conformidade com os critérios estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça (5); — um conjunto de sanções que podem ser impostas dentro de limites que vão de 1 a 30 % do valor das mercadorias, ou correspondentes a um valor forfetário se a infração disser respeito a determinados estatutos ou autorizações; — a fixação de um prazo-limite de quatro anos a contar do dia em que a infração foi cometida ou, tratando-se de infrações continuadas ou repetidas, em que o comportamento que constitui a infração tiver cessado, a fim de obviar às diferenças de balizas temporais impostas pelo poder sancionatório; — a introdução de mecanismos de suspensão do procedimento administrativo, caso tenha sido iniciado um processo penal em relação aos mesmos atos; — a promoção da cooperação e do intercâmbio de informações entre os Estados-Membros.

3.3. A proposta, apresentada há três anos pela Comissão Europeia, foi alvo do escrutínio do Parlamento Europeu e de objeções da parte de vários Estados-Membros. O Parlamento lituano alegou que «a base jurídica escolhida da proposta (artigo 33.o do TFUE) não autoriza a União a tomar medidas no atinente à instituição de um quadro em matéria de violações da legislação aduaneira da União e das sanções aplicáveis a essas violações» (6), não estando em conformidade com o princípio da subsidiariedade, em particular ao não cumprir as exigências do princípio da atribuição, segundo o qual a União intervém apenas e só quando os Tratados preveem uma base jurídica para a sua intervenção.

3.4. O PE retomou agora o exame da proposta, confiando a elaboração do seu parecer a Kaja Kallas, relatora da Comissão IMCO, que solicitou o alargamento da base jurídica ao artigo 114.o do TFUE (7), que prevê a consulta obrigatória do CESE, como referido na carta da presidente da Comissão IMCO do Parlamento Europeu solicitando a consulta do CESE.

3.5. O CESE concorda plenamente com esta posição e sublinha a importância de um sistema aduaneiro homogéneo, apto a conferir valor e unidade não só ao mercado interno mas também a toda a sociedade europeia, hoje em dia mais do que nunca à procura de sistemas unitários.

4. Observações na generalidade

4.1. O Comité Económico e Social Europeu sempre defendeu que uma união aduaneira eficiente é um elemento essencial do processo de integração europeia para garantir uma livre circulação de mercadorias, no respeito das regras de concorrência, assegurando a máxima proteção aos consumidores e ao ambiente.

4.2. O CESE reputa fundamental adotar uma abordagem comum em matéria de prevenção, dissuasão e identificação unívoca das infrações, bem como de uma gestão uniforme da previsão das sanções, incluindo sistemas de resolução de litígios, a fim de garantir uma aplicação uniforme e não discriminatória da regulamentação europeia em todo o território, como previsto no artigo 3.o do TFUE.

4.3. O CESE apoia firmemente uma aceleração do processo evolutivo no sentido de uma alfândega europeia única dotada de uma governação unitária, com uma agência aduaneira europeia e a instituição de instâncias administrativas e jurisdicionais aduaneiras comuns (8), um tribunal europeu das alfândegas (9), à semelhança do sistema americano para a aplicação de um regime único de infrações e um sistema unitário de sanções de último recurso, complementado pelo acionamento ex ante de sistemas de prevenção e sistemas de resolução de litígios e de liquidação visando conter ou eliminar os litígios dispendiosos e penalizadores do comércio comunitário, sobretudo para as pequenas e médias empresas.

4.4. Segundo o Comité, a uniformidade da aplicação da legislação aduaneira europeia também deve abranger a fase de resolução de litígios para os operadores económicos, do ponto de vista do mercado tanto interno como internacional, bem como a abordagem ex ante de prevenção, com base em soluções telemáticas TIC unívocas e reforçadas, a fim de evitar o ónus burocrático em matéria de identificação.

4.4.1. O Comité reitera a importância de pôr em prática «uma política aduaneira única, baseada em procedimentos uniformes, transparentes, eficazes, eficientes […], que tornem a União Europeia competitiva a nível mundial e que protejam os direitos e a segurança das empresas e dos consumidores europeus, bem como a propriedade intelectual» (10).

4.5. O CESE está convicto de que qualquer sistema europeu de infrações, resolução de litígios e liquidação no contexto de procedimentos sancionatórios deverá ser concomitante com medidas abrangendo todos os outros elementos que fazem parte do sistema de aplicação geral das normas, como a supervisão, o controlo, a investigação e a monitorização.

4.6. O Comité reputa fundamental garantir de maneira uniforme a segurança ao nível da regulamentação e respetiva aplicação em todo o território da União, mediante um regime homogéneo de deteção e imputação de infrações para categorias claras e bem definidas, e de medidas sancionatórias, civis e não penais, proporcionais à sua gravidade, dentro de limiares mínimos e máximos comuns que imponham uma convergência de orientação, prevendo também sanções não pecuniárias.

4.7. Segundo o CESE, nesta primeira etapa de convergência dos regimes de infração e sanção da legislação aduaneira comum, importa: — assegurar a consonância dos prazos de prescrição com as limitações de tempo para a notificação da dívida aduaneira, correspondentes a três anos, como previsto no Código Aduaneiro; — assegurar o sancionamento das infrações em função do grau de culpa; — assegurar a proporcionalidade das multas pecuniárias, em função dos direitos eludidos e não do valor das mercadorias.

4.8. O CESE insiste no sentido de se garantir a plena interoperabilidade das diferentes bases de dados existentes no sistema europeu de fiscalização do mercado, a fim de reforçar o poder de dissuasão da prática de infrações, com base numa estratégia comum e num apoio forte dos programas comunitários, no intuito de assegurar a partilha de informações entre as diferentes autoridades a diferentes níveis em tempo real, em particular no caso de infrações e sanções graves, bem como para reforçar a luta contra o comércio ilícito e racionalizar os procedimentos para o comércio legítimo.

4.9. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Comité considera pertinente a inclusão do artigo 114.o em complemento ao artigo 33.o na base jurídica da proposta, visto que as medidas referidas no artigo 114.o TFUE se destinam a melhorar as condições de funcionamento do mercado interno e contribuem para a eliminação das distorções da concorrência, o que se coaduna com o espírito da proposta legislativa em apreço.

4.10. Na pendência de uma verdadeira União Aduaneira, o CESE solicita o reforço das ações da UE para a formação e o desenvolvimento de recursos humanos qualificados, bem como para o aumento das capacidades de gestão do quadro regulamentar europeu, inclusive mediante intervenções direcionadas para as capacidades administrativas e a criação de uma força de intervenção comum no plano aduaneiro que assegure uma aplicação uniforme dos sistemas de sanções, de resolução de litígios e de liquidação.

4.11. O Comité recomenda que do relatório que incumbe à Comissão apresentar bienalmente ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao CESE não conste apenas uma avaliação do grau de convergência dos Estados-Membros ao nível da execução, mas também, e sobretudo, uma visão sinótica dos indicadores-chave de desempenho das sanções aduaneiras, da divulgação de boas práticas, da eficácia dos serviços afins, da eficácia do quadro regulamentar europeu adotado, a fim de ponderar as próximas etapas do percurso rumo à criação de uma verdadeira agência aduaneira europeia, de um tribunal europeu dos serviços aduaneiros e de um corpo aduaneiro comum eficaz e eficiente.

Bruxelas, 21 de setembro de 2016. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) Ver «Analysis and effects of the different Member States’ customs sanctioning systems» [Análise e efeitos dos diferentes sistemas de sanções aduaneiras dos Estados-Membros]. PE 569.990 — janeiro de 2016.

(2) De momento.

(3) Ver JO C 229 de 31.7.2012, p. 68.

(4) Ver pareceres do CESE JO C 229 de 31.7.2012, p. 68 e JO C 251 de 31.7.2015, p. 25.

(5) Ver os acórdãos do Tribunal de Justiça proferidos nos processos C-382/92 e C-91/02.

(6) Ver Parlamento da República da Lituânia, «Conclusão da Comissão dos Assuntos Europeus», documento n.o ES-14-51, 9 de julho de 2014 n.o 100-P-71.

(7) O artigo 33.o do TFUE constitui, portanto, a base jurídica adequada para um quadro de cooperação entre as autoridades aduaneiras. O artigo 114.o do TFUE é a base jurídica utilizada para a adoção das medidas de harmonização relativas ao mercado interno. As medidas de harmonização previstas no referido artigo exigem como condição prévia a existência de divergências na legislação dos Estados-Membros relativamente a este assunto passíveis de perturbar os intercâmbios comerciais no mercado interno.

(8) É uma hipótese juridicamente viável, com base nas disposições previstas no artigo 257.o do TFUE, já aplicadas ao Tribunal da Função Pública da União Europeia (ou seja, o tribunal do trabalho dos trabalhadores europeus) e passíveis de também servirem de base para a criação de um tribunal europeu de marcas e patentes.

(9) O modelo de referência poderia ser o do Tribunal de Comércio Internacional dos EUA (U.S. Court of International Trade). «A Lei relativa aos tribunais aduaneiros de 1980 cria um sistema global para o controlo jurisdicional das ações cíveis decorrentes de operações de importação e operações federais que afetem o comércio internacional.»

(10) Ver parecer do CESE (JO C 271 de 19.9.2013, p. 66).