COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU A CONTRIBUIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO: MELHORAR A SUA QUALIDADE E SUSTENTABILIDADE

ÍNDICE

Síntese e principais conclusões iii

1. Introdução

2. Como se repercutem as finanças públicas sobre o crescimento e emprego-

2.1 Panorâmica geral das finanças públicas da UE no início do século XXI

2.2 O impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego

3. Manter a solidez das finanças públicas na terceira fase da UEM

3.1. Perspectivam-se novos desafios orçamentais

3.2. O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

4. Em direcção a sistemas fiscais e de segurança social mais favoráveis ao emprego

4.1. A estrutura dos sistemas fiscais/segurança social na UE

4.2 O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

5. As finanças públicas ao serviço da economia baseada no conhecimento

5.1 Análise comparativa da estrutura da despesas públicas

5.2 Capital físico (infra-estrutura)

5.3 Investimento no capital humano

5.4 I&D e inovação

6. A sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo

6.1 Panorâmica geral das implicações orçamentais do envelhecimento da população

6.2 O rumo a seguir e as respostas dos Estados-Membros

Anexo A: Reforma dos sistemas fiscais

Anexo B: reformas dos sistemas de prestações

Anexo C: Reformas dos sistemas de saúde

Anexo D: Reforma dos sistemas públicos de pensões

Síntese e principais conclusões

Antecedentes

O Conselho Europeu de Lisboa, reunido em 23-24 de Março de 2000, convidou o Conselho e a Comissão a apresentarem ao Conselho Europeu, na Primavera de 2001, um relatório em que fosse analisada a contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego e examinado, com base em dados indicadores comparáveis, se estão a ser adoptadas medidas concretas adequadas com vista a:

* atenuar a carga fiscal sobre o factor trabalho e, nomeadamente, sobre os trabalhadores relativamente pouco qualificados e nos níveis mais baixos da escala salarial, bem como melhorar os sistemas fiscais e de segurança social por forma a incentivar o emprego e a formação;

* reorientar as despesas públicas de molde a favorecer a importância relativa da acumulação de capital - tanto físico como humano - e promover a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação;

* assegurar o carácter sustentável a longo prazo das finanças públicas, examinando os diferentes aspectos da questão, incluindo o impacto do envelhecimento da população, à luz do relatório a ser elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social.

O presente relatório da Comissão e do Conselho contribuirá para assegurar que as diversas medidas políticas identificadas pelo Conselho Europeu de Lisboa tenham plenamente em conta as suas implicações a nível das finanças públicas.

O Conselho ECOFIN examinou um relatório intercalar [1] na sua reunião de 7 de Novembro de 2000, tendo considerado que tal constituía uma boa base para o relatório da Comissão e do Conselho a ser submetido à apreciação do Conselho Europeu de Estocolmo.

[1] ECFIN 586-00-EN. rev.1.

Como se repercutem as finanças públicas sobre o crescimento e o emprego

As despesas públicas e os impostos representam 40 a 50% do PIB dos Estados-Membros. A avaliação do impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego não é clara. Os governos prosseguem diversos objectivos de política económica (com vista a melhorar a afectação de recursos, a redistribuição, a estabilização) através de uma variedade de instrumentos (regulamentação, despesas, impostos), o que significa forçosamente que as finanças públicas exercem uma influência múltipla e complexa sobre a economia real. Não obstante, prevalece um vasto consenso sobre as três vias principais através das quais as finanças públicas podem promover o potencial de crescimento e de emprego, a seguir referidas:

* a acumulação de factores produtivos. Os governos contribuem directamente para o crescimento e o emprego ao reforçarem a acumulação de factores. O investimento no capital físico (infra-estruturas), humano (educação e formação) e do conhecimento (I&D e inovação) e, em menor grau, nas despesas sociais, afectam a produção e o potencial de crescimento a longo prazo. No entanto, se um maior investimento público for financiado através de um aumento de impostos que sejam fonte de distorções ou se implicar um aumento do défice e, consequentemente, da dívida pública, pode ter um efeito de evicção sobre o investimento privado;

* assegurar os incentivos adequados através dos sistemas fiscais e de segurança social. Os sistemas fiscais e de segurança social afectam o funcionamento da economia real, dado que influenciam as decisões dos particulares e das empresas em matéria de trabalho, poupança e investimento. Os sistemas de segurança social desempenham um importante papel na correcção das deficiências do mercado e na promoção da coesão social, contribuindo através destes meios para o crescimento e o emprego. Uma protecção social eficiente pode ser considerada um factor "produtivo". No entanto, é necessário velar para que os sistemas fiscais e de segurança social sejam conducentes a taxas de participação e a taxas de emprego mais elevadas;

* garantir uma conjuntura macroeconómica estável. A solidez das finanças públicas contribui para a estabilidade macroeconómica e apoia a política monetária na prossecução dos objectivos da manutenção da estabilidade dos preços e de taxas de juro baixas. Ambos os aspectos incentivam o investimento privado e a poupança. A solidez das finanças públicas, ao reduzir a dívida pública e, consequentemente, o peso dos juros, permite proceder a uma redução dos impostos que induzem distorções e/ou a um aumento das despesas públicas produtivas. Por último, a solidez das finanças públicas reforçará igualmente o crescimento e o emprego a longo prazo, uma vez que ajuda os países a enfrentarem as pressões substanciais no sentido de incrementarem as despesas públicas, em especial no domínio das pensões e da saúde resultantes do envelhecimento da população.

O desafio de preservar a solidez das finanças públicas na UEM

A recente evolução orçamental revela que a UE está no bom caminho. O objectivo preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento de orçamentos "próximos do equilíbrio ou excedentários" está em vias de ser atingido, situando-se a dívida pública numa trajectória de redução regular. Simultaneamente, estão a ser introduzidas reformas com vista a atenuar a carga fiscal que atingiu níveis historicamente elevados. Trata-se de um êxito notável, se for tido em conta que o défice da UE no seu conjunto se cifrava em 6% do PIB há somente sete anos.

No entanto, o panorama não é completamente favorável. Em primeiro lugar, existem crescentes indícios de um afrouxamento pró-cíclico das políticas orçamentais numa fase em que o diferencial do produto tem vindo a atingir valores positivos na maioria dos Estados-Membros. As previsões no sentido de que a UE no seu conjunto deverá ainda denotar um défice estrutural em 2001 sugerem que em alguns Estados-Membros se verificou um afrouxamento dos ajustes orçamentais, em contradição com o esforço de ajustamento "real" necessário, indicado nos respectivos programas de estabilidade e convergência. Poderá ser necessária uma maior consolidação para que os Estados-Membros respeitem o seu compromisso no sentido de atingirem o objectivo preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento antes do prazo previsto para o efeito.

Com o objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento prestes a ser atingido e um quadro económico favorável, têm vindo a surgir em primeiro plano novas prioridades orçamentais. O relatório considera, com base num conjunto de critérios, se as recentes reformas fiscais poderão traduzir-se numa redução sustentável da carga fiscal, mantendo simultaneamente o empenhamento na disciplina orçamental. Muito embora se justifiquem desagravamentos fiscais na maioria dos países da UE, transparece também a necessidade de reduções concomitantes nas despesas públicas, a fim de evitar uma deterioração dos saldos orçamentais estruturais. Além disso, os efeitos de alguns desagravamentos fiscais sobre o crescimento e o emprego poderiam ser reforçados se fossem introduzidos no âmbito de um conjunto global de medidas específicas destinadas a reduzir os efeitos de distorção de alguns impostos e a implementar as reformas adequadas nos sistemas de segurança social. A Comissão convida os Estados-Membros a examinarem a proficuidade dos critérios para apreciar os desagravamentos fiscais e a respectiva dimensão no processo de supervisão orçamental a nível comunitário.

Em direcção a sistemas fiscais e de segurança social mais favoráveis ao emprego

As reformas fiscais dos últimos anos centraram-se na necessidade de reduzir os encargos que recaem sobre o factor trabalho, que aumentaram cerca de um terço nos últimos 30 anos. De modo geral, registaram-se progressos no sentido de tornar os sistemas fiscais mais favoráveis ao emprego, reduzindo a carga fiscal sobre o trabalho, bem como em termos de diminuição das taxas marginais de imposto. No entanto, a tributação global sobre o factor trabalho em muitos Estados-Membros mantém-se ainda a níveis muito elevados em termos internacionais. Além disso, os esforços em matéria de reforma têm sido desiguais, tendo alguns países empreendido uma reforma global do seu sistema fiscal, enquanto outros optaram pela tomada de medidas mais pontuais.

Muitos países tomaram medidas para reduzir a tributação, nomeadamente, a nível das contribuições dos empregadores para a segurança social e, mais recentemente, a nível do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, em especial no segmento inferior da escala salarial. Muito embora a maioria das reformas tivesse previsto uma redução generalizada da tributação, alguns países visaram claramente uma diminuição da carga fiscal que recai sobre as famílias de rendimentos mais baixos e com crianças a cargo,.

As alterações nas taxas líquidas de substituição têm sido relativamente diminutas, tendo apenas alguns Estados-Membros introduzido prestações associadas a uma situação de emprego a fim de incrementar o rendimento dos trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial. A relação entre os incentivos financeiros e a vontade de os desempregados procurarem e aceitarem um emprego depende, em grande medida, das condições inerentes à concessão das prestações, bem como da forma como são administrados os regimes de prestações. Tem vindo a assistir-se a uma tendência no sentido de tornar mais rigorosas as condições de elegibilidade às prestações, favorecendo assim a participação em programas activos de inserção no mercado de trabalho. No entanto, estes esforços no sentido de assegurar a transição de políticas passivas para políticas activas no mercado do trabalho devem ser acelerados, redobrados e intensificados.

Finanças públicas para uma economia baseada no conhecimento

A análise da contribuição das finanças públicas para uma economia baseada no conhecimento é oportuna, atendendo ao debate em curso sobre a "nova economia". No entanto, a realização de comparações das despesas públicas entre os diferentes países levanta dificuldades consideráveis, em virtude da falta de dados, quer sobre a contribuição do sector público (isto é, uma classificação comparável das despesas em função da sua afectação) quer nos respectivos efeitos económicos (a eficiência e as vantagens económicas destas despesas). Para além destas limitações em termos de dados, as comparações devem ter em conta as diferenças na estrutura dos incentivos aplicáveis aos particulares, bem como a nível de concursos, contratos públicos, externalização e, por último, fiscalidade. Infelizmente, devido às limitações nos dados disponíveis, só foi possível dar uma resposta parcial ao mandato do Conselho de Lisboa.

Impõe-se envidar maiores esforços para aumentar o investimento necessário para facilitar o desenvolvimento de uma sociedade da informação. Os governos devem igualmente dar maior ênfase à educação e à formação a fim de dotar os cidadãos europeus das qualificações necessárias para uma sociedade da informação, promovendo simultaneamente a participação do sector privado na inovação e nas actividades de I&D. Tais esforços devem ser desenvolvidos num contexto de políticas orçamentais sólidas, devendo a intensificação do ritmo de acumulação de capital ser financiada através de uma reestruturação das despesas e não mediante um aumento das despesas públicas globais. Além disso, a reestruturação das despesas públicas deve ser complementada por reformas institucionais e estruturais, destinadas a reforçar o papel dos mecanismos de mercado e a introduzir sistemas de incentivo adequados para promover a acumulação de capital físico e humano no sector privado.

A sustentabilidade das finanças públicas

Nas próximas décadas, a população dos Estados-Membros da UE atravessará profundas transformações em termos de volume e perfil etário. As recentes projecções do Eurostat neste domínio indicam que a população comunitária em idade activa (com idade compreendida entre 20 e 64 anos) permanecerá praticamente estável, cifrando-se em cerca de 230 milhões de pessoas até 2015, mas diminuindo subsequentemente para 192 milhões até 2050. Simultaneamente, o número de idosos com idade superior a 65 anos passará de 61 milhões em 2000 para 103 milhões em 2050. Isto significa que o rácio de dependência dos idosos a nível da UE (definido como o número de pessoas de idade superior a 65 anos em percentagem da população em idade activa) aumentará rapidamente, passando de 27% em 2000 para 53% em 2050.

O envelhecimento da população traduzir-se-á em pressões substanciais no sentido de incrementar as despesas públicas com pensões. As projecções a longo prazo apresentadas pelo Grupo de Trabalho sobre o Envelhecimento do Comité de Política Económica revelam que o envelhecimento da população pode conduzir a um aumento das despesas em matéria de pensões de 3 a 5 pontos percentuais do PIB na maioria dos Estados-Membros. As projecções indicam que o aumento previsto nas despesas públicas consagradas às pensões será mais lento do que o incremento do rácio de dependência: tal parece confirmar que as reformas dos anos noventa contribuiram para limitar de certo modo o aumento das despesas públicas com as pensões decorrentes do envelhecimento da população. As estimativas disponíveis apontam para um incremento das despesas de saúde da ordem dos 3 pontos percentuais do PIB devido ao envelhecimento da população. De modo geral, o envelhecimento da população representa um importante desafio à sustentabilidade das finanças públicas, sendo o desafio mais premente enfrentado pelos países caracterizados por um grande nível de endividamento público e com sistemas de pensões financiados em regime de repartição ("pay-as you go" - PAYG).

A dimensão deste fenómeno exige a adopção de uma abordagem de vasto alcance a fim de fazer face às implicações orçamentais do envelhecimento da população. Em primeiro lugar, os Estados-Membros devem prosseguir uma política de consolidação orçamental e reduzir os níveis da dívida pública a um ritmo mais rápido, diminuindo assim os juros com a dívida pública, o que poderia compensar parcialmente o aumento das despesas resultante do envelhecimento da população. Em segundo lugar, a realização de reformas no mercado de trabalho conducentes a um aumento das taxas de emprego contribuiria para compensar o impacto negativo da evolução demográfica em termos de volume da população activa. Como salientado no relatório elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social, deve ser atribuída especial atenção ao aumento das taxas de participação entre as mulheres e os trabalhadores mais idosos. São necessárias reformas para assegurar que os sistemas fiscais e de prestações sociais incentivem a continuação no mercado de trabalho, restrinjam o recurso a programas de reforma antecipada, melhorem o acesso à aprendizagem ao longo da vida e facilitem a conciliação entre a vida profissional e a vida familiar, por exemplo, através de serviços de puericultura a um custo razoável.

Por último, não obstante as medidas introduzidas nos últimos anos, revelam-se necessárias novas reformas dos sistemas públicos de pensões. Estas reformas devem ter por objectivo promover taxas de participação mais elevadas entre os trabalhadores mais idosos e as mulheres, assegurando uma maior capacidade actuarial através de uma relação mais estreita entre as contribuições e os direitos adquiridos, bem como um melhor equilíbrio entre os diferentes pilares no âmbito dos sistemas de pensões. Em muitos Estados-Membros, prevê-se que as pensões financiadas em regime de capitalização terão um maior papel a desempenhar neste contexto. As respostas da política económica em relação ao aumento dos rácios de dependência dos idosos, devem ser decididas com uma antecedência suficiente por forma a que os particulares possam proceder aos ajustamentos necessários no que se refere às suas provisões para a velhice.

A UE pode desempenhar um papel construtivo, auxiliando os Estados-Membros a defrontarem as consequências orçamentais resultantes do envelhecimento da população. A Comissão apoiará esforços para alargar as projecções de despesas a longo prazo que avaliem o impacto do envelhecimento da população em termos de despesas de saúde e assistência a longo prazo para os idosos. A Comissão procurará igualmente assegurar que a questão da sustentabilidade das finanças públicas seja plenamente integrada no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento, devendo os Estados-Membros velar para que esta questão seja devidamente abordada nos seus programas de estabilidade e convergência. Por último, a Comissão examinará a possibilidade de instituir, em cooperação com os Estados-Membros, um Inquérito Longitudinal Europeu sobre o Envelhecimento, com vista a apoiar os países na concepção de políticas destinadas a darem resposta às novas necessidades de uma população a envelhecer.

1. Introdução

O mandato

O Conselho Europeu de Lisboa convidou o Conselho e a Comissão a apresentarem ao Conselho Europeu na Primavera de 2001 um relatório em que fosse analisada a contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego e examinado, com base em dados indicadores comparáveis, se estão a ser tomadas medidas concretas adequadas com vista a:

* atenuar a carga fiscal sobre o factor trabalho e, nomeadamente, sobre os trabalhadores relativamente pouco qualificados e nos níveis mais baixos da escala salarial, bem como melhorar os sistemas fiscais e de segurança social por forma a incentivar o emprego e a formação;

* reorientar as despesas públicas de molde a reforçar a importância relativa da acumulação de capital - tanto físico como humano - e promover a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação;

* assegurar a sustentabilidade das finanças públicas, examinando os diferentes aspectos da questão, incluindo o impacto do envelhecimento da população, à luz do relatório a ser elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social.

Com vista a contribuir para o avanço dos trabalhos associados ao relatório da Comissão/Conselho, o Conselho ECOFIN, reunido em 7 de Novembro de 2000, examinou um relatório intercalar [2] elaborado pelos serviços da Comissão que se baseia no relatório da DG ECFIN intitulado Finanças Públicas na UEM - 2000 [3]. O Conselho ECOFIN concluiu que o relatório intercalar representa uma boa base para o relatório da Comissão/Conselho a ser submetido à apreciação do Conselho Europeu de Estocolmo na Primavera de 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN. rev. 1.

[3] ECFIN/339/00-EN, Maio de 2000, publicado em European Economy, Reports and Studies, nº 3 de 2000.

Objectivo do relatório a elaborar pela Comissão e pelo Conselho para o Conselho Europeu de Estocolmo

Vários instrumentos comunitários contêm já recomendações sobre diversos aspectos relacionados com as finanças públicas. As questões macroeconómicas são abordadas no âmbito das Orientações Gerais para as Políticas Económicas e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os aspectos estruturais associados às políticas fiscais e às despesas são analisados no âmbito das Orientações Gerais e nas Directrizes para o Emprego, tendo vindo a ser examinadas, no quadro do processo de Cardiff, as reformas implementadas nos mercados dos produtos e dos factores de produção. O relatório da Comissão e do Conselho centra-se na contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego, a fim de garantir que desempenhem plenamente o seu papel na prossecução do novo objectivo estratégico da UE.

O relatório da Comissão e do Conselho pode contribuir para garantir que as diversas medidas políticas identificadas pelo Conselho Europeu de Lisboa tenham plenamente em conta as implicações para as finanças públicas das iniciativas adoptadas para a prossecução dos objectivos definidos em Lisboa. Revela-se imperativo, no âmbito do processo de reforma dos sistemas fiscais e de segurança social e aquando da reorientação das despesas públicas para a acumulação de capital físico e humano, assegurar a observância credível e constante do compromisso no sentido de garantir o carácter sustentável das finanças públicas.

Esboço da Comunicação

A Parte 2, após apresentar alguns factos concretos sobre as finanças públicas no início do Século XXI, examina a interacção complexa das finanças públicas com o crescimento económico e o emprego, estabelecendo assim o quadro analítico para o resto do relatório.

A Parte 3 centra-se na necessidade de finanças públicas sólidas enquanto condição sine qua non para o crescimento e o emprego. Examina os desafios defrontados pelos Estados-Membros na manutenção do processo de consolidação orçamental na terceira fase da UEM. Analisa se as recentes medidas adoptadas podem assegurar uma redução sustentável da carga fiscal global, respeitando simultaneamente o empenhamento na disciplina orçamental.

A Parte 4 do relatório examina as recentes medidas tomadas a favor de sistemas fiscais e de prestações sociais mais favoráveis ao emprego, isto é, se melhoram os incentivos ao trabalho, à poupança e ao investimento. Após a análise da estrutura dos sistemas fiscais/prestações sociais na UE, esta parte examina o impacto das recentes reformas introduzidas pelos Estados-Membros, nomeadamente a nível dos trabalhadores não qualificados e nos níveis mais baixos da escala salarial.

A Parte 5 incide sobre o papel das finanças públicas na promoção de uma economia baseada no conhecimento. Contém análises pormenorizadas sobre o investimento público no capital físico (infra-estrutura), humano, I&D e inovação.

A Parte 6 aborda a sustentabilidade das finanças públicas à luz das repercussões do envelhecimento da população sobre os sistemas de pensões e de saúde. Baseia-se nas projecções do Comité de Política Económica (CPE) sobre o envelhecimento da população, examinadas pelo Conselho ECOFIN de 7 de Novembro de 2000 e nos trabalhos do Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social. Analisa se os Estados-Membros estão a tomar as medidas adequadas numa série de domínios a fim de fazerem face às implicações orçamentais do envelhecimento da população.

2. Como se repercutem as finanças públicas sobre o crescimento e emprego-

2.1 Panorâmica geral das finanças públicas da UE no início do século XXI

A importância do desafio de Lisboa

O Conselho Europeu de Lisboa de 23-24 de Março de 2000 definiu um novo objectivo estratégico para a União, designadamente "...tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social". Em especial, o Conselho apelou para que a UE procedesse à "(...) elevação da taxa de emprego da média actual de 61% para a taxa mais próxima possível de 70% em 2010". Em grandes linhas, a UE deve explorar plenamente o seu potencial económico, por forma a atingir níveis de vida mais elevados em benefício dos seus cidadãos.

A importância do desafio pode ser apreendida se for comparada a evolução do PIB per capita na UE e nos EUA. Após um período de igualização que decorreu dos anos 50 até ao início dos anos 80, o PIB per capita da UE (avaliado em termos de paridades de poder de compra) oscilou em torno de 70% dos níveis registados nos EUA até 1990 (ver Gráfico 2.1). No entanto, ao longo da década 90, o diferencial no PIB per capita relativo aprofundou-se e, hoje em dia, o PIB per capita da UE cifra-se em apenas 65% dos níveis atingidos nos EUA, sendo assim inferior em 9 pontos percentuais ao pico atingido no início dos anos 80.

Gráfico 2.1: PIB per capita na UE comparativamente aos EUA 1970-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

Esta evolução dos níveis de vida relativos explica-se pelo crescimento mais baixo e pelos resultados mais pobres da UE em matéria de emprego comparativamente aos EUA. Grosso modo, a dimensão da economia comunitária em 2000 duplicou desde o início dos anos 70, enquanto o PIB dos EUA em 2000 aumentou para um nível superior a duas vezes e meio do registado em 1970. No entanto, deve ser tido em conta que tais disparidades surgiram principalmente nos anos 90, podendo, até certo grau, reflectir diferenças na fase do ciclo económico. Mais notável ainda do que a diferença no crescimento entre as duas economias é a enorme diferença existente no domínio da criação de emprego. A população empregue na UE, enquanto percentagem da população em idade activa, situa-se actualmente em 15 pontos percentuais abaixo dos níveis registados nos EUA ao passo que, em 1970, estes níveis eram comparáveis em ambos os lados do Atlântico.

No intuito de inverter este declínio relativo, a UE deve mobilizar todos os recursos disponíveis. O Conselho Europeu de Lisboa reconheceu que "o cumprimento do novo objectivo estratégico assentará principalmente no sector privado". No entanto, uma vez que as despesas públicas e os impostos representam 40 a 50% do rendimento nacional dos Estados-Membros da UE, as finanças públicas têm um papel fundamental a desempenhar na prossecução deste objectivo. Este papel será analisado em maior pormenor mais à frente nesta parte do relatório, após a apresentação de uma panorâmica da estrutura geral das finanças públicas na UE.

Panorâmica geral das finanças públicas na UE

Os governos intervêm na economia por diversos motivos: para fornecer bens públicos e corrigir as deficiências do mercado, redistribuir o rendimento entre as regiões e os particulares e estabilizar a produção ao longo do ciclo económico. Para o efeito, recorrem a um vasto leque de instrumentos, designadamente, a regulamentação, a tributação e as despesas públicas. As finanças públicas afectam o funcionamento da economia real ao influenciarem as decisões dos particulares no domínio do trabalho, da poupança e do investimento. Para identificar os nexos de causalidade com o crescimento e o emprego, é útil passar em análise algumas das características fundamentais das finanças públicas e dos resultados económicos a nível da UE no início do século XXI.

Nos últimos 30 anos, assistiu-se a um extraordinário crescimento do volume das despesas públicas, que representam actualmente cerca de metade do PIB comunitário (ver Gráfico 2.2). Em 1970, as despesas do sector público administrativo representavam 35% do PIB, mas continuaram a aumentar de forma contínua até terem atingido mais de 50% do PIB em 1993. Desde essa data, verificou-se um ligeiro declínio da totalidade das despesas do sector público administrativo, que se cifraram em torno dos 46% do PIB em 2000. No entanto, a dimensão do sector público na UE continua a ser superior em 13 e 20 pontos percentuais do PIB aos níveis registados nos Estados Unidos e no Japão, respectivamente, países em que aumentou apenas 4 pontos percentuais do PIB ao longo do mesmo período.

Gráfico 2.2. Sector público administrativo: despesas, receitas e contracção de empréstimos na UE, 1970-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

O aumento na dimensão do sector público até ao início dos anos 90 ocorreu paralelamente ao aparecimento de défices importantes e persistentes (ilustrados pela área sombreada do Gráfico 2.2). De um modo generalizado e praticamente sem excepções, o défice do sector público administrativo na UE situou-se, em média, acima dos 3% do PIB a partir de 1975, tendo atingido um pico histórico de 6% do PIB em 1993. Esta evolução contrasta com a registada nos Estados Unidos e no Japão, em que a existência de défices orçamentais elevados e persistentes constituiu um fenómeno muito menos frequente.

Com os orçamentos numa trajectória claramente insustentável e tendo em vista a preparação da UEM, com base na observância dos critérios de convergência de Maastricht, os responsáveis políticos adoptaram uma estratégia rigorosa de saneamento orçamental a partir de 1992-93 (ver Gráfico 2.3). O défice geral do sector público administrativo a nível da UE no seu conjunto foi reduzido em 5 pontos percentuais do PIB no período compreendido entre 1993 e 1999. A nível dos Estados-Membros, assistiram-se a algumas reviravoltas espectaculares em termos de resultados orçamentais, de tal modo que, no final de 1999, nenhum país da UE detinha um défice excessivo, ou seja, os défices situavam-se claramente abaixo do valor de referência de 3% estabelecido no Tratado de Maastricht.

Gráfico 2.3. Desequilíbrios orçamentais na UE 1977-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

A existência de défices elevados e persistentes conduziu a um rápido aumento do endividamento público. O rácio dívida pública/PIB a nível da UE passou de níveis inferiores a 30% no final dos anos 70 para atingir um ponto culminante de 72% em 1996 (ver Gráfico 2.3). Desde essa data, tem vindo a inverter-se a trajectória ascendente. No entanto, a dívida pública mantém-se ainda a níveis demasiado elevados, correspondente a 64% do PIB em 2000, mantendo-se acima de 100% do PIB em três Estados-Membros (B, EL e I).

Uma outra característica neste domínio nos últimos 30 anos consiste na tendência da adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas. Em vez de optarem pela redução dos défices do Estado e do rácio de endividamento numa conjuntura económica favorável, os governos preferiram proceder a um afrouxamento discricionário da política orçamental (ver área sombreada no Gráfico 2.3 que representa os períodos em que a actividade económica ultrapassava o andamento tendencial). Tal impôs a adopção de uma política orçamental restritiva durante os períodos de conjuntura desfavorável a fim de evitar perder o controlo sobre os défices e o endividamento. As políticas orçamentais amplificaram deste modo os efeitos das flutuações cíclicas, em vez de terem o efeito de estabilização desejado.

À excepção do investimento, todas as componentes das despesas públicas registaram um aumento no decurso dos últimos trinta anos. Em especial, o pagamento de juros, em percentagem do PIB, passou de níveis inferiores a 2% do PIB em 1970 para 4% em 2000. Ao invés, no mesmo período, as despesas em matéria de investimento foram reduzidas para metade, passando de 4% do PIB em 1970 para 2% em 2000 [4].

[4] Os dados supramencionados referem-se apenas às despesas do sector público administrativo. No entanto, há um círculo mais lato de empresas de propriedade pública, mista ou privada incumbidas do fornecimento e/ou gestão da infra-estrutura de rede (transporte, energia, telecomunicações e abastecimento de água) e que podem beneficiar, em diferentes graus e sob distintas formas, de apoio financeiro por parte do Estado, quer para efeitos de investimento (p. ex. subvenções para a construção de infra-estruturas), quer para efeitos de exploração (p. ex. compensação pelo serviço público).

Gráfico 2.4. A estrutura das despesas públicas na UE, 1970-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

Paralelamente a esta evolução a nível das despesas totais, a carga fiscal tem vindo a incrementar de forma contínua ao longo dos últimos 30 anos, tendo atingido um pico histórico de cerca de 46% do PIB em 1999. Prevê-se que estes níveis apenas começarão a descer a partir de 2000. Para além deste aumento da carga fiscal, verificou-se uma tendência no sentido de uma imposição mais elevada sobre o factor trabalho (ver Gráfico 2.4). A proporção das contribuições para a segurança social e dos impostos directos nas receitas fiscais globais aumentou 3 pontos percentuais desde 1970. Concomitantemente, a proporção dos impostos directos na totalidade das receitas fiscais diminuiu 6 pontos percentuais. De modo geral, a carga fiscal que recai sobre o factor trabalho representa a maior parte do aumento da carga fiscal total na maioria dos Estados-Membros.

Gráfico 2.5. A estrutura das receitas públicas na UE, 1970-2000

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

2.2 O impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego

Estes factos ilustrativos parecem sugerir que o rápido crescimento da dimensão do sector público e as alterações na composição das receitas fiscais e das despesas, bem como a persistência de grandes défices estruturais conducentes a elevados níveis de endividamento, foram factores que contribuíram para o fraco crescimento e os resultados modestos em matéria de emprego na UE nas últimas décadas. No entanto, a análise do impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego não é linear. O motivo prende-se com o facto de os governos prosseguirem muitos objectivos políticos através de diversos instrumentos, o que significa forçosamente que os efeitos das finanças públicas sobre a economia real são múltiplos e complexos.

Além disso, existe uma grande diversidade de factores, para além das finanças públicas, que afectam o crescimento e a criação de emprego a longo prazo. Em especial, o funcionamento dos mercados dos produtos, capitais e trabalho, bem como a evolução demográfica, também desempenham um papel fundamental neste contexto. Os efeitos das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego dependem da interacção entre as políticas orçamentais e o quadro regulamentar em geral, bem como das reacções do sector privado às intervenções públicas. Além disso, no que diz respeito ao impacto do volume das despesas sobre o crescimento e o emprego, as comparações internacionais podem induzir em erro. As simples correlações a nível de diversos países entre o crescimento e a dimensão do sector público conduzem a conclusões bastante ambíguas, enquanto as actividades realizadas de forma eficiente pelo sector público num país podem pertencer à esfera privada noutros países.

Apesar desta complexidade, a literatura económica concede um peso considerável ao papel desempenhado pelas finanças públicas no domínio do crescimento e do emprego. As finanças públicas podem reforçar o potencial de crescimento e de emprego de três formas: (1) contribuindo para a acumulação de capital físico e humano; (2) assegurando os incentivos adequados através dos sistemas fiscais e de segurança social; e (3) assegurando um quadro macroeconómico estável.

A acumulação de factores produtivos. Os governos reforçam a acumulação de factores produtivos directamente, mediante o investimento no capital físico (infra-estruturas), humano (educação e formação) e no conhecimento (I&D e inovação). As despesas sociais também desempenham um papel, em especial, ao apoiarem o investimento no capital humano. O investimento público pode igualmente ter um efeito indirecto e positivo sobre a acumulação total dos factores, se complementar o investimento privado. Por exemplo, a criação de infra-estruturas eficientes no domínio dos transportes, energia e outros sectores pode incrementar a produtividade do investimento do sector privado e atrair novos investimentos. Este carácter complementar pode ser reforçado através de parcerias entre os sectores privado/público, que melhoram a eficiência do investimento público ao introduzirem uma análise custos/benefícios e ao assegurarem, simultaneamente, que as contrapartidas sociais sejam tomadas em consideração nas decisões de investimento por parte do sector privado.

A priori, as despesas públicas consagradas à acumulação de capital têm repercussões favoráveis sobre o crescimento e o emprego. No entanto, os potenciais efeitos de reforço do crescimento que advêm do investimento público podem ser comprometidos pelas reacções dos agentes do sector privado. No final de contas, o que importa para o crescimento económico não é a acumulação de factores produtivos no sector público em si, mas a acumulação total dos factores (públicos e privados). Um aumento do investimento público terá efeitos limitados ou mesmo negativos sobre o crescimento se conduzir à evicção do investimento privado. Este efeito de evicção pode surgir por diversos motivos:

* o fornecimento, por parte do sector público, de bens e serviços deve restringir-se às áreas em que se justifica claramente a participação do sector público, e não deve inibir as actividades económicas susceptíveis de serem realizadas de forma mais eficiente pelo sector privado. Em instâncias sobejamente conhecidas, a participação pública envolveu a existência de legislação que vedava o acesso aos mercados, bem como a utilização abusiva de direitos exclusivos, que impediram a optimização da participação do sector privado. A liberalização e a privatização registadas nos últimos anos transformaram uma série de sectores em que a participação do sector público tinha sido justificada até essa data com base em argumentos relacionados com a existência de monopólios naturais. Muitos destes sectores de produtos e serviços recentemente liberalizados encontram-se na vanguarda da integração de novas tecnologias e da criação de emprego com um elevado valor acrescentado. No entanto, não desapareceu a necessidade de uma intervenção pública. As autoridades públicas desempenham um papel fundamental, em especial através da regulamentação, ao assegurarem o funcionamento eficiente de tais mercados, evitando o abuso de posições dominantes.

* a contribuição do investimento público para o crescimento e o emprego depende igualmente da forma como é financiado. Anteriormente, parte das despesas públicas foi financiada através de défices, conducentes à acumulação de um grande volume de dívida pública. Tal constitui um activo relativamente isento de risco e, como tal, reduz o carácter atraente do investimento privado, de natureza mais arriscada. Além disso, elevados níveis de endividamento exercem pressões no sentido da subida das taxas de juro que, ao aumentarem o custo do capital, reduzem ainda mais o número de projectos de investimento privados rentáveis. Por conseguinte, o aumento do endividamento pode reduzir a acumulação global de capital e impedir a economia de proceder à integração de novas tecnologias ao ritmo necessário para garantir a competitividade e a criação de emprego com uma elevada produtividade.

* além disso, os benefícios das despesas públicas podem ser comprometidos se forem financiados através de impostos que sejam fonte de distorções, na medida em que desincentivam o investimento e a criação de emprego (ver infra).

Estas considerações sobre o potencial efeito de evicção do investimento privado sublinham a importância de intensificar a acumulação do capital público mediante a reestruturação das despesas públicas, conforme recomendado pelo Conselho Europeu de Lisboa.

Assegurar os incentivos adequados através dos sistemas fiscais e de segurança social. Ao alterarem os incentivos ao trabalho, à poupança e ao investimento, os sistemas fiscais e de prestações sociais afectam a acumulação de factores no sector privado e, consequentemente, o crescimento e o emprego. O sistema de segurança social contribui para corrigir as deficiências do mercado, assegurando um seguro contra o desemprego e a doença, bem como a cobertura da velhice, promovendo assim uma afectação mais eficiente dos recursos. A protecção social desempenha também um papel de redistribuição do rendimento que, ao promover a coesão social, é igualmente favorável ao crescimento e ao emprego. Um sistema de segurança social bem concebido pode incrementar a eficiência económica. Medidas tais como o subsídio de desemprego ou os abonos de família, bem como as políticas que promovem a integração social, podem aumentar a participação no mercado de trabalho e a oferta de mão-de-obra, reforçando simultaneamente a aceitação social das reformas estruturais.

No entanto, estes efeitos positivos poderiam ser comprometidos por um impacto negativo sobre a oferta e a procura de mão-de-obra. Por exemplo, a concessão incondicional de subsídios de desemprego generosos e prolongados, se não for conjugada com um apoio à inserção no mercado de trabalho e de controlos em matéria de disponibilidade para a aceitação de um emprego, pode conduzir a uma situação de dependência em relação às prestações sociais e a "armadilhas" de desemprego no segmento inferior da escala salarial. Os sistemas de reforma antecipada, muito embora assegurem uma rede de segurança para os trabalhadores mais idosos numa conjuntura desfavorável, impedem a sua reintegração no mercado de trabalho aquando de uma conjuntura favorável ou favorecem o abandono prematuro deste mercado. De modo geral, as experiências concretas na Europa e no estrangeiro apoiam o ponto de vista de que a introdução de reformas nos sistemas fiscais e de segurança social, incluindo a nível da forma de concessão das prestações sociais, pode aumentar as taxas de participação e de emprego.

No que diz respeito à fiscalidade, os elevados impostos sobre o trabalho nos níveis mais baixos da escala salarial, juntamente com importantes isenções fiscais e a perda rápida de direitos a prestações dependentes do rendimento, são fonte de pobreza e conduzem a uma menor acumulação de capital humano. Muito embora uma redução da carga fiscal global seja susceptível de ter um impacto positivo sobre o investimento privado, poderia ser alcançado um impacto mais significativo se os desagravamentos fiscais incidissem sobretudo sobre os impostos que sejam fonte de distorções importantes (ver Parte 4). Os desagravamentos fiscais orientados para o segmento inferior da escala de produtividade incentivariam as empresas a reforçar a sua procura de mão-de-obra não qualificada.

O carácter abrangente das reformas do sistema fiscal/de segurança social representa outro elemento decisivo para melhorar as perspectivas de crescimento a longo prazo. Se optarem por uma reforma de vasto alcance, os Estados-Membros podem gerar efeitos positivos a nível do crescimento e explorar os efeitos mutuamente benéficos de estratégias políticas coerentes adoptadas em diferentes domínios. A implementação de reformas de vasto alcance que assegurem incentivos quanto à participação da mão-de-obra e à formação de capital humano podem igualmente reforçar o potencial inovador da economia, promover o espírito empresarial, bem como o investimento e a inovação por parte do sector privado.

Assegurar um quadro macroeconómico estável. Garantir um quadro macroeconómico conducente ao crescimento e ao emprego requer uma forte disciplina orçamental. Isto significa que os orçamentos devem atingir uma situação de equilíbrio geral ao longo do ciclo económico, com baixos níveis de endividamento público ou em declínio constante. No contexto da UE, tal implica um rácio de dívida claramente inferior ao valor de referência de 60% do PIB.

A disciplina orçamental tem um impacto sobre o crescimento e o emprego através de uma série de meios directos e indirectos.

No que se refere aos meios directos, a existência de finanças públicas sólidas, ao promover o objectivo da política monetária quanto à manutenção da estabilidade dos preços, pode traduzir-se em taxas de juro mais baixas. Tal pode reforçar o investimento privado, conduzindo a um maior crescimento do capital existente na sociedade a médio e a longo prazo. Em segundo lugar, a diminuição da dívida pública reduzirá os respectivos juros, conferindo a possibilidade de reduzir os impostos que são fonte de distorção e/ou aumentar as despesas públicas produtivas: conforme acima descrito, ambas as acções podem facilitar a acumulação dos factores. Um outro meio directo consiste na poupança agregada, que constitui a soma da poupança privada e pública. Na medida em que uma maior poupança pública aumenta a poupança nacional agregada, poderão ser disponibilizados recursos adicionais para o investimento produtivo.

A disciplina orçamental também afecta indirectamente o crescimento e o emprego ao contribuir para a estabilidade macroeconómica. Em primeiro lugar, pode promover expectativas quanto à estabilidade dos preços, reduzindo assim o grau de incerteza e tornando mais fiável o planeamento a longo prazo para os aforradores e os investidores. Em segundo lugar, a disciplina orçamental permite que os governos possam deixar funcionar plenamente os estabilizadores automáticos face à desaceleração da actividade económica, tornando menos pronunciado o desenrolar do ciclo económico. Esta capacidade de defrontar os períodos de regressão é especialmente relevante na UEM, uma vez que a política orçamental poderá ter um maior papel a desempenhar em termos de auxiliar os países a atenuar as variações cíclicas, atendendo à perda da autonomia monetária nacional. Por último, alcançar finanças públicas equilibradas na fase actual contribuirá para que os países possam responder ao desafio orçamental a longo prazo suscitado pelo envelhecimento da população. Níveis mais baixos de dívida pública reduzirão os respectivos juros, compensando assim parcialmente o recrudescimento das despesas públicas em matéria de pensões e de saúde. A incapacidade de colocar as finanças públicas numa situação financeiramente sólida com vista a fazer face ao envelhecimento da população poderá conduzir a taxas de imposto insustentavelmente elevadas no futuro, o que comprometerá o crescimento e a criação de emprego.

3. Manter a solidez das finanças públicas na terceira fase da UEM

3.1. Perspectivam-se novos desafios orçamentais

Na secção precedente, foi sublinhada a contribuição directa das finanças públicas a favor do crescimento e do emprego (mediante a libertação de recursos que reforçarão a acumulação dos factores pelos sectores público e privado) e indirecto (ao assegurar a estabilidade conducente à poupança e ao investimento e ao permitir defrontar melhor os choques económicos). Alcançar os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento quanto a situações orçamentais que estejam "próximas do equilíbrio ou excedentárias" representa uma condição sine qua non para atingir os objectivos fixados pelo Conselho Europeu de Lisboa.

Na terceira fase da UEM prosseguiu a consolidação orçamental no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os resultados em 2000 excederam as expectativas, tendo o défice dos sectores públicos administrativos a nível da UE no seu conjunto descido de 0,7% em 1999 para 0,1% do PIB. Muito embora estes resultados sejam positivos, a redução do défice deveu-se largamente a um aumento das receitas em virtude de um relançamento económico, mais do que a uma contracção das despesas propriamente dita. Prevê-se que os défices orçamentais continuem a descer, embora lentamente, nos próximos anos. Os programas de estabilidade e convergência prevêem que o défice efectivo na zona do euro desça para níveis correspondentes praticamente a uma situação de equilíbrio até 2003. Isto significa que o objectivo a médio prazo do Pacto de Estabilidade e Crescimento está em vias de ser atingido por todos os Estados-Membros.

Atingir o objectivo preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, ou seja, alcançar situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias, permitirá reduzir rapidamente o volume da dívida pública. A diminuição dos encargos com os juros libertaria os recursos necessários para atenuar a carga fiscal e serviria, sem dúvida, para compensar parcialmente o aumento das despesas futuras em matéria de pensões e saúde resultante do envelhecimento da população. Além disso, a descida da dívida pública tornaria as finanças públicas menos vulneráveis às oscilações das taxas de juro, o que seria particularmente importante para os Estados-Membros cujos rácios de endividamento excedem 100% do PIB. Em vários Estados-Membros, este rácio mantém-se próximo do valor de referência, ou seja, 60% do PIB, o que é nitidamente superior aos níveis registados no passado.

À medida que as situações orçamentais se aproximam do equilíbrio, deverá ser mais fácil atenuar a carga fiscal, evolução provavelmente importante para incrementar o potencial de produção e emprego. Este processo já se encontra em curso. No entanto, é essencial estabelecer o devido equilíbrio entre o desagravamento fiscal, o investimento nos serviços públicos e a prossecução da consolidação orçamental, de molde a assegurar uma redução duradoura da carga fiscal. Seria contraproducente decidir, na fase actual, proceder à descida do nível de tributação, somente para concluir que tal não é sustentável ao longo do ciclo ou a longo prazo, devendo esta política ser invertida numa futura conjuntura económica recessiva.

Numa perspectiva a mais longo prazo, os Estados-Membros devem preparar-se para fazer face às implicações económicas e orçamentais do envelhecimento da população. Como explicado no Capítulo 6, o aumento das despesas públicas em matéria de pensões e saúde devido a este fenómeno demográfico suscita um considerável risco a longo prazo para a sustentabilidade das finanças públicas num importante número de Estados-Membros. O conceito de finanças públicas sustentáveis não se circunscreve ao financiamento de despesas adicionais relacionadas com o envelhecimento da população, sem o aumento dos défices e da dívida pública. Abrange também a necessidade de sistemas de pensões e de saúde favoráveis a elevadas taxas de emprego, a necessidade de uma carga fiscal mais reduzida, em consonância com os objectivos fixados em Lisboa, sem negligenciar outras despesas públicas essenciais, e atendendo à necessidade de respeitar uma certa equidade tanto no âmbito das próprias gerações como entre as mesmas. As consequências orçamentais do envelhecimento da população requerem uma estratégia global que englobe simultaneamente a redução da dívida pública, as reformas do mercado de trabalho destinadas a fomentar o emprego e uma reestruturação dos sistemas públicos de pensões. Surge actualmente a oportunidade de introduzir estas medidas antes da geração baby-boom passar à reforma após 2010.

3.2. O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

As Orientações Gerais para as Políticas Económicas de 2000 reconhecem os desafios orçamentais a curto e a médio prazo acima identificados e, nomeadamente, a necessidade de proceder a uma reestruturação das despesas e à redução da carga fiscal, reforçando simultaneamente a consolidação orçamental. No resto da presente secção, é analisado se os Estados-Membros se encontram na boa via para respeitar estes compromissos.

Atingir o objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento antes da data prevista para o efeito

Prevê-se que os resultados dos Estados-Membros sejam melhores do que os previstos nas projecções para 2001 constantes dos programas de estabilidade e convergência. As previsões do Outono de 2000 apontavam para uma situação de equilíbrio orçamental para a UE em 2001, em vez do défice de 0,7% do PIB preconizado nestes programas actualizados para 1999/2000. No entanto, não se deve inferir destas previsões que os Estados-Membros excederam os seus objectivos fixados no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Na realidade, se for tido em conta que a situação inicial em 1999 era melhor do que a prevista e que o crescimento será igualmente superior às previsões dos programas, tanto em 2000 como em 2001, é de esperar que os Estados-Membros excedam, em média, os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 0,9% do PIB, sem terem de proceder a quaisquer esforços adicionais de ajustamento.

Nesta base, as previsões do Outono de 2000 parecem apontar para um menor rigor no processo de ajustamento orçamental nalguns Estados-Membros, comparativamente ao esforço de ajustamento "real" inerente aos seus programas de estabilidade e convergência. Isto significa que poderá vir a revelar-se necessário uma maior consolidação, para que os Estados-Membros respeitem as Orientações Gerais para as Políticas Económicas no sentido de prosseguir, quando adequado, uma maior consolidação orçamental para além dos requisitos mínimos definidos pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O desagravamento fiscal tem vindo a processar-se de forma prudente e sustentável-

Nas versões actualizadas dos seus programas de estabilidade e de convergência para 1999-2000, bem como em determinadas declarações feitas no contexto da elaboração dos projectos orçamentais para 2001, os Estados-Membros apresentaram novos programas de redução da carga fiscal global e de reforma dos seus regimes fiscais (ver Capítulo 4).

O relatório dos serviços da Comissão intitulado "As finanças públicas na UEM - 2000" identificou quatro critérios para avaliar se as reformas fiscais são susceptíveis de assegurar uma redução duradoura da carga fiscal, sem comprometer a necessidade de uma disciplina orçamental. Estes são a seguir enumerados: (1) os Estados-Membros devem respeitar o objectivo a médio prazo de "situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias" ou realizar progressos neste sentido; (2) as reformas devem ter em conta a posição do país no ciclo económico, não devendo ser pró-cíclicas; (3) cabe tomar em consideração o nível da dívida pública, bem como a sustentabilidade orçamental a longo prazo; (4) o desagravamento fiscal deve inserir-se num conjunto completo de reformas. A observância destas condições contribuirá para garantir que as reformas fiscais tenham um efeito duradouro e positivo sobre o crescimento e o emprego.

O primeiro critério implica que o desagravamento fiscal não compensado só é possível nos Estados-Membros que alcançaram já o objectivo a médio prazo de uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária". Sempre que tal não for o caso, as reduções fiscais devem ser compensadas, senão mesmo excedidas, por uma contracção das despesas, a fim de manter os progressos em direcção ao objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Apesar de se terem verificado progressos consideráveis na prossecução deste objectivo, alguns países encontram-se ainda longe de atingi-lo. Com efeito, de acordo com as previsões, seis Estados-Membros (D, F, I, A, P, EL) registarão ainda, em 2001, défices (corrigidos de variações cíclicas) superiores ou iguais a 1% do PIB.

O segundo critério sublinha a importância de evitar qualquer deterioração estrutural injustificada das finanças públicas, susceptível de impedir os estabilizadores automáticos de atenuar os efeitos cíclicos. Tal pode ser apreciado mediante a análise das flutuações do saldo primário, corrigido das variações cíclicas. Entre 2000 e 2001, prevê-se que este excedente primário desça de 3,5% para 3,1% a nível da União no seu conjunto. Tal pode reflectir uma política orçamental menos rigorosa, numa fase em que o diferencial do produto começa a ser positivo na maioria dos Estados-Membros.

Para evitar este tipo de flexibilização pró-cíclica, pode revelar-se necessário compensar os eventuais desagravamentos fiscais com reduções equivalentes das despesas. No entanto, as situações económicas e orçamentais variam consoante os países, pelo que o âmbito, o momento e a celeridade de novos ajustamentos devem ser adaptados às circunstâncias específicas nacionais. Os Estados-Membros caracterizados por défices estruturais e elevados rácios de endividamento deverão centrar os seus esforços na consolidação orçamental, enquanto outros países poderão ter sobretudo de colmatar a falta de investimento no sector público. Os países devem determinar qual a dosagem de investimentos nos serviços públicos e de reformas fiscais mais eficaz para aumentar o potencial de produção e emprego. É essencial estabelecer um equilíbrio adequado, tomando devidamente em consideração a posição no ciclo económico e a posição à partida.

O terceiro critério impõe a necessidade de ter em conta o nível da dívida pública e a sustentabilidade orçamental a longo prazo. É evidente que os Estados-Membros cuja dívida pública se situe a níveis próximos ou superiores a 100% do PIB devem atribuir prioridade à sua redução, antes de procederem a um desagravamento fiscal significativo. No entanto, mesmo os Estados-Membros com uma dívida cujo nível se situe próximo do valor de referência de 60%, ou mesmo a níveis inferiores, poderiam ponderar a possibilidade de reduzir mais rapidamente a sua dívida, no âmbito de uma estratégia global para defrontar os custos associados ao envelhecimento da população. Apreciar o desagravamento fiscal à luz das consequências orçamentais decorrentes do envelhecimento da população não é tarefa fácil. As estimativas disponíveis (ver Capítulo 6) revelam que, à excepção de alguns países, este fenómeno de envelhecimento da população suscita o risco de um aumento sensível das despesas públicas. A sustentabilidade das finanças públicas será menos credível se as reformas fiscais já anunciadas não forem acompanhadas por uma vontade paralela de corrigir os desequilíbrios estruturais em matéria de financiamento das pensões e serviços de saúde.

O quarto critério apela para que as reformas fiscais se integrem num pacote global de reformas. Deste modo, o desagravamento fiscal deve incidir sobre os domínios em que terá um efeito positivo do lado da oferta, sendo complementado por reformas nos sistemas de segurança social com vista a melhorar os incentivos a favor do emprego e da actividade empresarial.

Apreciação global

A recente evolução no domínio orçamental revela claramente que a União Europeia está na boa via. O objectivo estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento quanto a situações orçamentais "próximas do equilíbrio ou excedentárias" está prestes a ser atingido, enquanto a dívida pública se encontra numa trajectória decrescente regular. Simultaneamente, têm vindo a ser introduzidas reformas com vista a reduzir a carga fiscal a partir de níveis historicamente elevados. No entanto, são necessários novos progressos nalguns Estados-Membros para respeitar o objectivo de um orçamento "próximo do equilíbrio" fixado no Pacto de Estabilidade e Crescimento, prevalecendo o risco de uma política orçamental pró-cíclica e da manutenção de elevados níveis da dívida pública. De modo geral, com base em quatro critérios objectivos, afigura-se, em relação aos Estados-Membros em que o desagravamento fiscal se revela mais adequado, que este deve ser acompanhado por uma redução das despesas públicas. A experiência no passado demonstrou que, para que os desagravamentos fiscais sejam duradouros (e para que, consequentemente, não sejam invertidos aquando de uma desaceleração da economia), devem ser acompanhados por uma contenção das despesas a fim de solucionar os problemas subjacentes a uma elevada carga fiscal na respectiva fonte. Os Estados-Membros demonstraram a sua capacidade de proceder a uma consolidação orçamental no processo de transição para a UEM, quando a conjuntura económica era menos do que favorável, devendo agora continuar a demonstrar o mesmo empenhamento no sentido de adoptar um comportamento orçamental responsável durante os "bons tempos".

4. Em direcção a sistemas fiscais e de segurança social mais favoráveis ao emprego

4.1. A estrutura dos sistemas fiscais/segurança social na UE

Interacção dos sistemas fiscais e de segurança social com o mercado do trabalho

A procura de medidas destinadas a melhorar o funcionamento do mercado do trabalho e o debate actual sobre a reforma dos sistemas de protecção social na Europa estão interligados. O seu ponto comum consiste na influência exercida pelos sistemas fiscais e de segurança social sobre o comportamento dos operadores económicos. É geralmente considerado primordial tornar os sistemas fiscais e de segurança social menos desincentivadores, a fim de solucionar o problema do elevado desemprego estrutural. Impõe-se encontrar nestes sistemas um melhor equilíbrio entre os objectivos de equidade, por um lado, e de eficiência, por outro. O primeiro implica assegurar, através de uma redistribuição financiada pelas receitas fiscais, um rendimento adequado a fim de evitar o aparecimento de "trabalhadores pobres" e aumentar a igualdade em matéria de rendimentos, enquanto o segundo se prende com a necessidade de reforçar os incentivos para que o trabalho seja "compensador".

O impacto dos sistemas fiscais e de segurança social sobre a oferta de mão-de-obra faz-se sentir através de duas vias. A primeira prende-se com a relação entre as prestações e a remuneração do trabalho, factor que influencia a decisão de participar ou não no mercado do trabalho e pode dar origem à denominada "armadilha do desemprego". A segunda incide sobre o aumento do rendimento disponível (atendendo ao efeito combinado de uma maior tributação e da perda do direito a prestações dependentes dos rendimentos), à medida que os vencimentos aumentam, bem como o seu impacto sobre o esforço do trabalho ou o número de horas trabalhadas (a denominada "armadilha da pobreza").

No que se refere à oferta, é difícil antever de forma exacta a evolução da oferta de mão-de-obra face a alterações no domínio fiscal. No entanto, há elementos que apontam para o facto de as modificações dos regimes fiscais serem relevantes para determinados grupos de pessoas, nomeadamente, os casais em que um dos dois não trabalha (normalmente a mulher casada), as famílias monoparentais e os trabalhadores pouco qualificados.

Do lado da procura, as políticas fiscais que aumentam o custo do factor trabalho para os empregadores tendem a reduzir a rentabilidade e a competitividade, reduzindo assim a procura de mão-de-obra e o emprego. Por outro lado, as disposições fiscais que têm por efeito diminuir os preços dos outros factores de produção, tendem a alterar as intensidades relativas dos diferentes factores em detrimento do trabalho. Tal é nomeadamente o caso no que diz respeito aos trabalhadores com poucas qualificações, em relação aos quais o grau de substituição pelo capital é mais elevado do que em relação aos trabalhadores qualificados. Por este motivo, impõe-se atribuir uma atenção especial ao nível de tributação dos trabalhadores pouco qualificados. Estes constituem, com efeito, o segmento do mercado de trabalho mais exposto à "armadilha da pobreza ou do desemprego", em que não apenas o trabalho "não compensa", mas em que a procura denota igualmente uma maior sensibilidade face aos custos.

Panorâmica geral dos sistemas fiscais e de segurança social

Ao longo dos últimos 30 anos, tem vindo a assistir-se, de forma contínua, a um aumento na UE da pressão fiscal global sobre o factor trabalho, avaliada com base nas taxas implícitas de imposto [5] sobre os trabalhadores assalariados. Em 1970, as contribuições para a segurança social e o imposto sobre o rendimento do trabalho representavam, no seu conjunto, um pouco menos de 30% dos custos totais de trabalho; decorridos 10 anos, em 1980, este valor tinha passado para 35%, culminando em cerca de 42% em 1996-97. Desde essa data, a carga fiscal média que recai sobre o factor trabalho na UE tem vindo a diminuir, devendo cifrar-se em 40% em 2002 (Gráfico 4.1). Aproximadamente três quartos desta carga correspondem às contribuições para a segurança social (CSS) [6]. A título de comparação, a carga fiscal sobre o factor trabalho nos Estados Unidos ronda os 25%, dividindo-se de forma equitativa entre as contribuições para a segurança social e o imposto sobre o rendimento. Na UE, as taxas implícitas de imposto são nitidamente superiores à média em Espanha, na Bélgica, na Dinamarca, na Alemanha e em França, enquanto a Irlanda e o Reino Unido se caracterizam, ao invés, por taxas pouco elevadas.

[5] A taxa implícita de imposto é o rácio entre os impostos que recaem sobre os trabalhadores assalariados (imposto sobre o rendimento do trabalho das pessoas singulares e as contribuições para a segurança social) e os custos totais do trabalho.

[6] Na Europa, as contribuições para a segurança social são basicamente calculadas com base nos princípios de seguro, dado o facto de darem origem a um seguro individual ou suscitarem o direito a determinadas prestações, enquanto noutros países industrializados, tal como os Estados Unidos, a segurança social é parcialmente financiada a título privado.

Gráfico 4.1. Taxas implícitas de imposto sobre os trabalhadores assalariados na União Europeia e nos Estados Unidos, 1980-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

A carga fiscal sobre os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial, um importante factor que determina o desemprego dos trabalhadores pouco qualificados, é também substancialmente mais elevada na UE do que nos EUA (ver Quadro 4.1). Somente IRL, L e UK possuem taxas de imposto médias sobre os salários baixos e médios semelhantes ou inferiores às que prevalecem nos Estados Unidos. Em A, B, DK, D, FIN, F, I e S as contribuições para a segurança social, acrescidas do imposto sobre o rendimento, representam 40% ou mais do custo de um trabalhador solteiro sem filhos que aufere 67% do salário médio. Esta elevada carga fiscal que recai sobre os baixos salários deve-se, em grande parte, às contribuições para a segurança social, enquanto a percentagem do imposto sobre o rendimento é relativamente menor.

Quadro 4.1. A carga fiscal sobre os salários baixos e médios

(Imposto sobre o rendimento, acrescido das contribuições para a segurança social em 1999, em % dos custos do trabalho)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Do ponto de vista dos incentivos no sentido de incrementar a oferta de mão-de-obra e, nomeadamente, para avaliar os riscos de "armadilhas de pobreza", as taxas marginais de imposto [7] são mais relevante do que as taxas médias. Ao longo do período 1997-99, a maioria dos Estados-Membros (à exclusão de D, L e S) pôde proceder à redução das taxas marginais de imposto sobre os salários baixos e médios. Esta redução foi mais acentuada em E, IRL e NL. Não obstante, as taxas marginais mantêm-se a níveis elevados, variando entre 40 a 50%, atingindo mesmo níveis mais elevados em B, D, DK, FIN, NL. No entanto, na maioria dos Estados-Membros, a taxa marginal de imposto é inferior à prevalecente nos Estados Unidos.

[7] A OCDE calcula a taxa marginal de imposto como o montante adicional de imposto sobre o rendimento e das contribuições pagas pelo trabalhador para a segurança social aquando de um aumento do salário bruto. Tal representa uma taxa marginal combinada (expressa e implícita), na medida em que toma em consideração a perda de direitos a prestações familiares e créditos fiscais dependentes do rendimento. Para informações mais pormenorizadas sobre esta e outras questões debatidas no presente capítulo, ver a nota ao CPE intitulada "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives" (Reformas nos sistemas fiscais e de segurança social com vista a criar incentivos a favor do emprego), ECFIN/0590/00-EN.

Os efeitos de distorção dos impostos dependem, em grande medida, da sua interacção com os sistemas de segurança social. Muitos países fazem depender a concessão de abonos de família e outras prestações do nível de rendimento. Deste modo, com o aumento do rendimento, diminui o valor das prestações concedidas, sendo este fenómeno equiparável a um imposto adicional susceptível de aumentar a taxa marginal para níveis muito elevados, desincentivando assim qualquer esforço suplementar no domínio do trabalho.

No que respeita à totalidade das despesas públicas em matéria de protecção social, a sua proporção tem vindo a diminuir enquanto percentagem do PIB na maioria dos Estados-Membros desde 1993, sobretudo no que se refere às prestações concedidas a favor da população em idade activa. Esta descida pode ser atribuída a diversos factores, incluindo a evolução cíclica normal do crescimento económico e a evolução a nível do desemprego e, em menor escala, às reformas introduzidas nos sistemas de segurança social.

Em 1997, a totalidade das transferências cifrou-se em cerca de 19% do PIB na UE no seu conjunto. Foi somente nos países de rendimento mais baixo (EL, E, IRL e P) que a proporção das transferências totais face ao PIB foi consideravelmente inferior à média (Quadro 4.2). De modo geral, um quarto das transferências sociais destina-se à população em idade activa sob a forma de prestações a título de invalidez, desemprego e assistência social. De entre estas, a última assume uma importância relativamente marginal. Os subsídios de desemprego representaram mais de 3% do PIB em B, DK, NL e FIN. As prestações a título de invalidez correspondentes a mais de 3% do PIB são níveis que se verificam apenas em NL e FIN.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Quadro 4.2. Transferências sociais na UE, 1993-1997 (% do PIB)

O nível e a duração dos subsídios de desemprego em relação ao nível dos vencimentos são importantes para determinar a aceitação de emprego, na medida em que os candidatos a emprego dispõem de alguma escolha na matéria. As taxas líquidas de substituição [8] para os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial são relativamente elevadas em vários países (ver Quadro 4.3), o que pode ser conducente a "armadilhas de desemprego" [9]. No caso das famílias com filhos, o rendimento do primeiro mês de desemprego corresponde a 80% ou mais do último salário em oito países (DK, FIN, NL, S, L, P, F e UK). A taxa líquida de substituição, após cinco anos no desemprego, continua a aproximar-se dos níveis registados no primeiro mês. Nalguns países (FIN, NL, S, L, UK e I), cifra-se a níveis mais elevados do que no primeiro mês, sendo apenas nitidamente inferior em EL (e F). No caso dos trabalhadores solteiros, as taxas líquidas de substituição são ligeiramente inferiores às das famílias com filhos, e diminuem mais rapidamente no caso de permanecerem desempregados.

[8] As taxas líquidas de substituição indicam a relação entre o rendimento obtido numa situação sem e com emprego, atendendo ao impacto das prestações dependentes do rendimento e dos impostos pagos em ambas as situações. Este conceito é definido como o rendimento disponível com base nas prestações sociais obtidas numa situação sem emprego e o rendimento disponível auferido com base no trabalho.

[9] É de ter em conta que os custos associados ao trabalho (como, por exemplo, transporte e puericultura) e outros factores, não incluídos nas taxas de substituição, contribuem igualmente para reduzir o salário líquido disponível, diminuindo ainda mais o interesse na aceitação de emprego.

Os incentivos económicos no sentido de aceitar empregos de baixa remuneração ou a tempo parcial são bastante ténues na maioria dos países. Em 1997, a proporção do aumento do rendimento absorvida pelos impostos sempre que um desempregado passava de uma situação de desemprego e de beneficiário de prestações sociais para um emprego a tempo parcial (um esforço de trabalho correspondente a um horário a 40%) era muito acentuada na maioria dos países: mais de 100% em metade dos países (L, P, A, FIN, D, B e EL) e 80-90% nos restantes (à excepção da França: 70%). Além disso, as repercussões que a fiscalidade e as prestações sociais têm sobre o rendimento familiar variam em função das características da família. Na maioria dos países, os incentivos no sentido de um segundo trabalhador na família aceitar um emprego são mais elevados quando o trabalhador principal se encontra numa situação de emprego do que se receber o subsídio de desemprego. No entanto, mesmo na primeira hipótese, cerca de 50% do aumento do rendimento é absorvido pelos impostos em B, DK e D.

Quadro 4.3 Taxas líquidas de substituição dos desempregados a baixos níveis salariais (67% do salário médio) em 997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.2 O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

Recomendações comunitárias

O problema do desemprego tem representado uma importante prioridade da agenda política comunitária desde a adopção pela Comissão do seu Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego em 1993. Desde 1998, as Orientações Gerais para as Políticas Económicas têm vindo a convidar os Estados-Membros a: (i) reexaminar e adaptar os sistemas fiscais e de segurança social a fim de garantir que estes sejam activamente favoráveis à empregabilidade e à criação de emprego; e (ii) reduzir a carga fiscal global e, nomeadamente, a carga fiscal que recai sobre os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial, no âmbito da prossecução da política de consolidação orçamental, ou seja, através da contracção das despesas ou do reforço do peso dos impostos ambientais, energéticos ou de consumo. Estas recomendações foram igualmente incluídas nas Directrizes para o Emprego desde 1998, nomeadamente, nas directrizes 4 e 14. A Comunicação sobre uma estratégia concertada para a modernização da protecção social também apela para a introdução de reformas com vista a tornar o trabalho compensador.

Estas recomendações políticas foram consideradas necessárias, pelos motivos em seguida referidos:

* o financiamento do recrudescimento das despesas públicas, incluindo os sistemas de segurança social, contribuiu para uma carga fiscal excessiva, em especial sobre o factor trabalho e, consequentemente, para um menor crescimento e emprego;

* a carga fiscal e em matéria de contribuições para a segurança social consideravelmente inferior noutros países, tais como os EUA (o que reflecte despesas públicas mais reduzidas em percentagem do PIB e despesas privadas mais elevadas em matéria de segurança social);

* os desagravamentos fiscais semelhantes a decorrerem noutros países, que desencadearam uma concorrência fiscal no interior e no exterior da UE;

* a transferência da procura e da oferta de mão-de-obra para a economia paralela, por exemplo, no intuito de evadir as fortes pressões resultantes dos impostos e de elevadas contribuições para a segurança social;

* a crescente consciencialização de que os sistemas fiscais/de segurança social na UE parecem reduzir os incentivos a favor do emprego, no que diz respeito às pessoas menos qualificadas.

Este último factor, em especial, e o reconhecimento generalizado da necessidade de tornar o trabalho compensador explicam por que motivo uma das características de muitas das reformas tem consistido (devendo continuar a sê-lo no futuro) na redução da tributação sobre o factor trabalho, nomeadamente, a que recai sobre os trabalhadores pouco qualificados. Generaliza-se também a opinião de que, pelo menos no futuro próximo, as reformas fiscais deverão centrar-se mais em reforçar as respostas em termos de oferta de mão-de-obra, atendendo à necessidade de um aumento substancial nas taxas de participação e de emprego em virtude do envelhecimento da população. Com vista a evitar distorções indevidas nos mercados dos produtos e, nomeadamente, a nível do funcionamento do mercado interno, estas reformas devem ser implementadas em consonância com a regulamentação comunitária relativa aos auxílios estatais.

Prevê-se que a diminuição da carga fiscal que recai sobre o capital e o trabalho reforçará a acumulação de capital físico e humano, incrementará a participação e fomentará a procura de mão-de-obra. As reduções gerais dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares podem contribuir para a moderação salarial, ao reduzirem as contribuições fiscais e sociais. Além disso, em vários Estados-Membros, as reformas destinadas a diminuir o grau de progressividade do imposto sobre o rendimento poderão melhorar os incentivos à participação no mercado de trabalho nos níveis mais altos da escala salarial das famílias. Tal poderá ter nomeadamente um impacto sobre os cônjuges altamente qualificados que são, na sua grande maioria, mulheres. Por outro lado, as reduções orientadas para os níveis mais baixos da escala salarial mitigarão os riscos de armadilhas de desemprego e pobreza. Terão um efeito positivo sobre a procura de trabalhadores de baixa produtividade, desde que os desagravamentos fiscais sejam efectivamente repercutidos sobre as empresas. De igual modo, a redução da carga fiscal sobre o trabalho contribuirá para tornar o trabalho compensador, ao aumentar o nível dos salários líquidos disponíveis.

Para ilustrar os efeitos potenciais das diversas reformas dos sistemas fiscais e de segurança social sobre a economia, o relatório intitulado "Finanças públicas na UEM - 2000" apresentou uma série de simulações relativas à UE, recorrendo ao modelo QUEST dos serviços da Comissão. Estes exercícios de simulação são resumidos na Caixa 1. Em geral, os desagravamentos fiscais podem ter um impacto significativo sobre a produção, o investimento e o emprego. No entanto, no intuito de assegurar o seu carácter sustentável, devem ser acompanhados por reformas paralelas que se traduzam numa contracção das despesas. É igualmente importante inserir os desagravamentos fiscais no âmbito de reformas económicas de vasto alcance, a fim de reforçar os efeitos benéficos da transferência da carga fiscal do factor trabalho para outras bases tributárias.

Simulação dos efeitos a longo prazo das reformas fiscais sobre o PIB, o emprego e o investimento.

De acordo com a análise apresentada em Finanças públicas na UEM - 2000, os efeitos dos desagravamentos fiscais dependem do facto de serem ou não acompanhados por uma contenção das despesas (ver Quadro 4.4). Um desagravamento fiscal, plenamente compensado por uma redução no consumo público, é susceptível de ter um impacto económico positivo a mais longo prazo. Em função do tipo de reforma fiscal, uma diminuição de impostos da ordem dos 1% do PIB, poderia conduzir a um aumento de 0,5 a 0,8 % do PIB, decorridos dez anos. O emprego poderia incrementar entre 0,5 e 1%, sendo igualmente fomentado o investimento. A expansão económica poderia também conduzir a uma redução dos défices do Estado, correspondente a aproximadamente 0,5% do PIB após dez anos. Um desagravamento fiscal, sem qualquer compensação a nível da contenção das despesas, poderia conduzir, em contrapartida, a um aumento do défice orçamental, correspondente a cerca de 0,75% do PIB. Isto significa que o grau de autofinanciamento das reformas fiscais se cifra em apenas um quarto.

O impacto sobre o emprego seria mais acentuado se o desagravamento fiscal se centrasse no factor trabalho. Os efeitos a longo prazo sobre o emprego de uma redução equivalente a 1% do PIB da carga fiscal sobre o rendimento do trabalho, compensada por uma redução no consumo público, correspondem a um aumento de 1% (1,5 milhões de postos de trabalho). Tal contrasta com o aumento de 0,5% do emprego no caso de um desagravamento fiscal geral. Os resultados devem, contudo, ser interpretados de forma prudente, uma vez que dependem, em grande medida, das regras em matéria de concessão de prestações sociais. De modo geral, os efeitos sobre o emprego são mais profundos se o salário mínimo aceite for constante em termos reais do que se os subsídios de desemprego forem indexados aos salários líquidos. Na primeira hipótese, o desagravamento fiscal repercute-se parcialmente sobre as empresas, sob a forma de custos salariais mais baixos. Em consequência, aumenta o emprego sem qualquer redução dos salários líquidos.

Outra estratégia para reduzir a fiscalidade sobre o factor trabalho, em consonância com as Directrizes para o Emprego, consiste numa transferência da tributação sobre o rendimento do trabalho para a fiscalidade indirecta, tais como os impostos sobre o consumo, a energia e actividades poluentes [10]. Os impostos sobre o consumo induzem menos distorções do que os impostos sobre o trabalho, uma vez que recaem sobre todos os factores de produção e não apenas sobre o trabalho. No caso de um imposto sobre o consumo de bens nocivos ao ambiente, o imposto contribuirá para reduzir uma distorção existente. Contudo, os efeitos positivos não se fazem sentir directamente, uma vez que o impacto de uma transferência da carga fiscal do factor trabalho para o consumo depende, em larga medida, do sistema de segurança social e, nomeadamente, das políticas adoptadas paralelamente a favor dos beneficiários das transferências sociais e dos subsídios de desemprego. De modo geral, a questão fundamental consiste em saber se a transferência da carga fiscal se repercute sobre as empresas e se se traduz numa redução dos salários brutos. Tal, por seu turno, depende do facto de serem ou não introduzidas alterações nas prestações sociais, por forma a compensar o impacto dos impostos sobre o valor acrescentado nos preços no consumidor. Uma redução da fiscalidade sobre o trabalho correspondente a 1% do PIB, em conjugação com um aumento dos impostos sobre o valor acrescentado, resultaria num aumento do emprego de quase 0,7% a longo prazo, se os beneficiários das transferências não fossem compensados pelas suas perdas de rendimento. No entanto, se os beneficiários de tais transferências forem plenamente compensados do aumento dos impostos sobre o valor acrescentado, o efeito sobre o emprego corresponderia a metade desse valor.

[10] A transferência da carga fiscal do factor trabalho para a energia resulta por vezes num "duplo dividendo" ao reduzir simultaneamente a poluição e o desemprego. A transferência da carga fiscal para o consumo deverá criar efeitos positivos a nível do emprego.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

As características principais das reformas fiscais nos Estados-Membros

Nos programas actualizados de estabilidade e convergência, nos planos de acção nacionais para o emprego, bem como segundo as mais recentes declarações feitas no contexto dos planos orçamentais para 2001, os Estados-Membros manifestaram a sua intenção de reduzir a carga fiscal global e reformar os seus sistemas fiscais. Estas propostas, juntamente com uma série de reformas já introduzidas nos últimos três anos, são sintetizadas no Anexo A. Muito embora o âmbito e a profundidade das reformas sejam diferentes, a maioria dos Estados-Membros tem vindo a reduzir a carga fiscal total sobretudo mediante a redução da fiscalidade directa que recai sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas. Não obstante, vários países reduziram as contribuições para a segurança social nos últimos anos.

O Anexo A sugere que as políticas fiscais na UE prosseguem uma direcção comum no sentido da redução da carga fiscal que recai sobre o factor trabalho. A maioria dos Estados-Membros já adoptou, tendo outros anunciado, iniciativas no sentido da redução do imposto sobre o rendimento (diminuição das taxas marginais, aumento das deduções familiares e do rendimento mínimo isento) e das contribuições para a segurança social desembolsadas pelos empregadores e pelos empregados. Algumas das iniciativas consistem claramente em medidas gerais de desagravamento fiscal (D, ES, F, I e NL). Muitas consistem na redução das taxas marginais de imposto nos escalões superior e inferior de rendimentos (D, IRL) ou, por vezes, ao longo de toda a escala salarial (NL, F, L, ES, FIN, S e I). As reformas prevêem igualmente uma subida das deduções familiares e limiares mais altos para o imposto sobre o rendimento (UK, I e ES), pelo que menos trabalhadores assalariados desembolsarão impostos. Nalguns casos (UK e NL), as deduções familiares foram transformadas em créditos fiscais. Noutros Estados-Membros, as medidas de desagravamento fiscal afiguram-se mais orientadas para a diminuição da carga fiscal que recai sobre o escalão inferior a médio do rendimento (B, DK, EL, A, IRL e UK).

Na maioria dos Estados-Membros (B, EL, ES, F, IRL, I, NL e FIN), as reduções das contribuições para a segurança social centram-se mais nos empregadores do que nos trabalhadores. Alguns Estados-Membros têm vindo a conceder uma redução dos impostos aos empregadores que criam novos postos de trabalho (I, P e EL) ou, mais especificamente, para a contratação de jovens trabalhadores (B), desempregados de longa duração ou trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial (FIN, NL e S). No Reino Unido, são concedidas subvenções aos empregadores que contratam jovens desempregados.

As reformas no domínio do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares têm igualmente vindo a reduzir a carga que recai sobre o rendimento do capital, muito embora em grau inferior do que sobre o rendimento do trabalho, dado que estes impostos incidem igualmente sobre esta fonte de rendimento. Além disso, as medidas implementadas por muitos Estados-Membros incidem igualmente sobre o rendimento das sociedades. Na maioria dos Estados-Membros, a redução dos impostos sobre o capital é levada a cabo através de uma diminuição do imposto sobre as sociedades e dos impostos sobre as mais-valias [11]. Noutros países, as reformas são mais limitadas e têm por objectivo melhorar o funcionamento dos mercados de capitais e criar incentivos para o capital de risco para o investimento em activos incorpóreos.

[11] No entanto, é de referir que FIN aumentou o imposto sobre as sociedades no decurso do presente ano.

Perante as crescentes pressões que advêm da liberalização dos mercados de bens, serviços e capitais, os Estados-Membros defrontam-se com uma concorrência fiscal cada vez maior. Muito embora a melhoria do funcionamento dos mercados de capitais se afigure como um objectivo fundamental das reformas, a concorrência fiscal pode ter igualmente estado na origem do desagravamento fiscal sobre o capital. Na ausência de uma coordenação no domínio fiscal a nível da UE, os condicionalismos que resultam da concorrência fiscal podem constituir um obstáculo a médio prazo para que as reformas fiscais nos Estados-Membros se centrem nas áreas em que seriam mais benéficas para o crescimento e o emprego. A adopção do pacote fiscal proposto para a tributação da poupança e das empresas contribuirá para alargar a matéria colectável e permitiria futuras reduções a nível das taxas de imposto.

No que respeita à fiscalidade indirecta, as medidas anunciadas até à data têm sido bastante dispersas. À excepção da Itália e dos Países Baixos, em que foram anunciados aumentos gerais das taxas do IVA, as alterações na fiscalidade indirecta noutros Estados-Membros afectaram apenas uma pequena proporção da totalidade da matéria colectável (por exemplo, a redução do IVA sobre determinados sectores intensivos em mão-de-obra). Por conseguinte, a transferência da carga fiscal do trabalho para outros bases tributárias, tais como o consumo, tem assumido um âmbito muito limitado.

As principais características das reformas dos sistemas de segurança social dos Estados-Membros

As reformas mais recentes nos sistemas de segurança social são apresentadas no Anexo B. As reformas introduzidas nos sistemas de subsídios de desemprego pressupuseram sobretudo o controlo dos requisitos em matéria de elegibilidade e uma melhoria na administração dos regimes de prestações sociais. Nenhum país procedeu recentemente à redução dos níveis ou da duração das prestações (salvo a Dinamarca, em que o período de concessão das prestações continua a ser um dos mais longos). Assistiu-se a uma certa tendência no sentido de aumentar as prestações relacionadas com uma situação de emprego, tais como as subvenções orientadas para os salários, os créditos fiscais e/ou as transferências das prestações para o empregador que contrata um desempregado. Estas reformas apoiam aparentemente programas activos no mercado do trabalho. No entanto, foram empreendidas sobretudo com base na concessão de prestações adicionais no caso dos desempregados decidirem aceitar um emprego ou uma formação no mercado do trabalho. As medidas incluem a manutenção dos subsídios de desemprego a favor dos trabalhadores durante a formação, regimes de reinserção no mercado do trabalho e a transferência das prestações ou a concessão de outras subvenções salariais ao empregador aquando da contratação de trabalhadores desempregados (B, D, E, NL, P, FIN, S e UK). Alguns países (B, P, A, FIN) envidaram igualmente esforços no sentido de incentivar o trabalho a tempo parcial, em detrimento do desemprego, sobretudo através da flexibilização das condições para a concessão de subsídios de desemprego a título parcial.

Muito embora se verifique uma certa tendência no sentido de aumentar a concessão de prestações relacionadas com uma situação de emprego (B, F, IRL e UK), a passagem de medidas passivas para medidas activas foi limitada. As prestações passivas continuam a ser importantes e, em especial, não se verificou ainda a introdução, em grande escala, de prestações relacionadas com uma situação de emprego. Além disso, muitas reformas, nomeadamente a favor dos desempregados jovens e de longa duração, parecem apenas assegurar um apoio temporário em termos de melhores incentivos ao trabalho. Continua em aberto a questão de saber se tal é suficiente para manter estas pessoas numa situação de emprego permanente ou, pelo menos, durante um período significativo para além daquele em que são pagas bonificações suplementares.

Após um longo período em que a reforma antecipada constituiu a norma geral, a maioria dos Estados-Membros (B, DK, D, F, I, NL, A, FIN, S e UK) revelou a sua determinação em reformar os sistemas por forma a induzir os trabalhadores mais idosos a prolongarem a sua vida activa. Entre os instrumentos utilizados para o efeito, figuram a imposição de regras mais restritivas em matéria de elegibilidade e a concessão de condições menos favoráveis aquando da reforma antecipada (B, DK, F e I).

Na interpretação das transformações descritas no Anexo B, devem tomar-se em consideração as posições dos países à partida e o facto de as reformas menos ligadas ao funcionamento do mercado do trabalho não constarem do quadro. Por conseguinte, não é possível extrair conclusões muito sólidas sobre os esforços envidados em matéria de reforma. Além disso, a implementação de uma estratégia de reforma global requer um período prolongado, só se vislumbrando os resultados após alguns anos. As experiências de alguns Estados-Membros (p. ex. a Dinamarca e os Países Baixos) revelam que é possível reduzir o desemprego de forma significativa mediante a prossecução de estratégias de reforma a longo prazo.

Apreciação global

De modo geral, as reformas fiscais adoptadas nos últimos três anos representam um passo na boa direcção. A maioria dos Estados-Membros registou progressos no sentido de tornar o sistema fiscal mais favorável ao emprego, ao reduzirem a carga fiscal que recai sobre o factor trabalho, bem como as taxas marginais de imposto. No entanto, a fiscalidade global sobre o factor trabalho mantém-se ainda a níveis muito elevados em muitos Estados-Membros comparativamente aos padrões internacionais. Além disso, os esforços envidados em matéria de reforma não foram idênticos nos Estados-Membros, tendo alguns países adoptado uma abordagem mais global, enquanto noutros as reformas do sistema fiscal se processaram através de medidas pontuais.

Como demonstrado no Gráfico 4.2, as reformas fiscais já implementadas ou previstas têm vindo a reduzir a carga fiscal sobre o factor trabalho na maioria dos Estados-Membros. Com base nas previsões do Outono de 2000 elaboradas pela Comissão, as taxas implícitas de imposto sobre os trabalhadores assalariados deverão diminuir em mais de um ponto percentual na UE no seu conjunto, bem como na zona do euro. São projectadas reduções bastante importantes para D, IRL e NL [12]. As reformas introduzidas ou anunciadas até à data incidem principalmente sobre a fiscalidade directa, que é normalmente fonte de importantes distorções.

[12] As alterações indicadas no gráfico devem ser interpretadas de forma prudente, uma vez que podem não apenas reflectir alterações estruturais na carga fiscal sobre o factor trabalho, resultantes das reformas fiscais, mas também a evolução cíclica, independente de tais reformas.

Gráfico 4.2. Alterações nas taxas implícitas de imposto sobre os trabalhadores assalariados, 1998-2002 (PPC)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

No que diz respeito à carga fiscal que recai sobre os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial, os primeiros efeitos das reformas podem ser analisados através da evolução registada na carga fiscal sobre os trabalhadores no período compreendido entre 1997 e 1999 (Gráfico 4.3). À excepção da Bélgica e dos Países Baixos, em que os impostos sobre os salários médios e baixos registaram um ligeiro aumento, assistiu-se a uma redução da carga fiscal em toda a UE. As reduções mais significativas registaram-se em IRL, I e E. Prevêm-se novas reduções orientadas para o segmento inferior da escala salarial em resultado de medidas mais recentes no domínio do desagravamento fiscal, nomeadamente, em França, Alemanha, Itália e Países Baixos. De modo geral, pode afirmar-se que, na maioria dos países, o desagravamento fiscal sobre o factor trabalho assumiu uma natureza mais genérica do que específica.

No que se refere aos sistemas de prestações sociais, os esforços destinados a melhorar os incentivos a favor do trabalho centraram-se mais nos critérios de elegibilidade do que nas taxas líquidas de substituição, em que as alterações foram pouco significativas, não se vislumbrando qualquer alvo específico. Na maior parte dos países, os desempregados defrontam-se ainda com poucos incentivos económicos à aceitação de um emprego de baixo nível salarial. Denotou-se uma certa tendência no sentido de aumentar as prestações concedidas a empregados, fomentando assim programas activos no mercado do trabalho. Como demonstrado no Relatório Conjunto sobre o Emprego, tem sido dada uma ênfase cada vez maior a políticas activas no mercado do trabalho, mas estes esforços no sentido de reforçar as medidas activas em detrimento de medidas passivas devem ser acelerados, redobrados e intensificados.

Gráfico 4.3. Alterações nas taxas médias de imposto aplicáveis aos escalões salariais mais baixos, 1997-1999

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: OCDE, Taxing wages 1998-1999

5. As finanças públicas ao serviço da economia baseada no conhecimento

5.1 Análise comparativa da estrutura da despesas públicas

Divergências consideráveis na estrutura das despesas públicas dos Estados-Membros

As despesas públicas representam 40 a 50% do PIB dos Estados-Membros. O montante total destas despesas, expresso em percentagem do PIB, varia consideravelmente consoante os Estados-Membros. Atinge cerca de 50% do PIB em B, DK, F, A e S, sendo inferior a 40% do PIB em IRL e UK. No entanto, os Estados-Membros ficam muito aquém dos Estados Unidos, em que a dimensão do sector público (31% do PIB) é nitidamente mais reduzida.

Na maioria dos Estados-Membros, o consumo público representa quase metade das despesas públicas totais, enquanto as transferências sociais equivalem aproximadamente a um quarto (ver Gráfico 5.1). Os países registam importante diferenças no que diz respeito à proporção relativa do investimento público e dos juros. A quota do investimento público na totalidade das despesas é mais elevada em EL, E, IRL, P e L. No que diz respeito aos juros com a dívida pública, o seu peso nas despesas públicas é comparativamente mais elevado em B, I e EL.

Gráfico 5.1 A estrutura das despesas públicas, 2000

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

À excepção do investimento, praticamente todas as componentes das despesas públicas, expressas em percentagem do PIB, aumentaram entre 1970 e 2000 (ver Gráfico 5.2). Em muitos países, os juros e as transferências sociais representam quase metade do aumento total das despesas públicas registado entre 1970 e 2000.

Gráfico 5.2. Variações nas componentes das despesas públicas, 1970-2000 (% do PIB)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

As dificuldades inerentes à comparação das despesas públicas entre os Estados-Membros

O Conselho Europeu de Lisboa centrou-se nas despesas públicas que contribuem de forma mais directa para o crescimento e o emprego, nomeadamente, as que promovem o objectivo estratégico de uma transição para uma economia baseada no conhecimento. O Conselho Europeu solicitou uma análise, com base em dados e indicadores comparáveis, a fim de apurar se têm sido tomadas medidas concretas para alterar a estrutura das despesas públicas com vista a reforçar a importância relativa da acumulação de capital - tanto físico como humano - e para promover a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação.

Para o efeito, o resto do presente capítulo examina os esforços envidados pelos Estados-Membros no sentido de reorientar as despesas públicas para a acumulação de capital, tanto físico como humano, e para apoiar a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação. Uma análise deste tipo é oportuna, atendendo ao debate em curso sobre a denominada "nova" economia.

No entanto, a realização de comparações entre os diversos países suscita dificuldades consideráveis e a interpretação dos dados exige uma certa prudência. Contrariamente ao que sucedeu nos outros capítulos da presente Comunicação, depara-se com uma grande falta de dados actualizados sobre a contribuição do sector público (isto é, uma classificação comparável destas despesas em função da respectiva afectação) e suas repercussões (ou seja, a eficiência e os benefícios económicos de tais despesas). Revelou-se igualmente difícil obter informações pormenorizadas sobre as recentes medidas tomadas pelos Estados-Membros. Consequentemente, na fase actual, a Comissão não se encontra em condições de responder plenamente ao pedido formulado pelo Conselho de Lisboa, sendo necessário prosseguir os trabalhos no futuro.

Na comparação das despesas públicas, cabe igualmente ter em conta as diferenças institucionais entre os países, incluindo a repartição da acumulação total dos factores entre os sectores público e privado. No final de contas, o que importa para o crescimento é a acumulação total de capital, mais do que a acumulação pública de capital considerada de forma separada. No que diz respeito à promoção da "nova" economia, a instituição de uma estrutura de incentivos adequados para os operadores privados assume uma importância pelo menos equivalente à de uma intervenção directa do sector público [13]. Neste contexto, as despesas públicas que assumem a forma de auxílios estatais devem ser objecto de um controlo cuidadoso, no intuito de velar para que não atrasem a reestruturação necessária ou protejam as empresas dos efeitos da evolução do mercado. Devem ser igualmente tomadas em consideração as diferenças existentes entre os Estados-Membros a nível de concursos, contratos públicos, externalização e, por último, fiscalidade. Infelizmente, os dados disponíveis não permitem proceder a um exame aprofundado destes factores.

[13] Tal afigura-se particularmente relevante no que diz respeito aos investimentos na infra-estrutura fixa no sector das telecomunicações. Este tipo de infra-estrutura é financiada plenamente por operadores ou por empresas privadas em que o Estado retém uma participação parcial, mas cujo investimento é classificado como privado e não público. Em especial, todos os investimentos na infra-estrutura móvel constituem investimentos privados. Além disso, os operadores candidatos às licenças de telefonia móvel de terceira ger