PT    PT PT 
 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 20.10.2009 
SEC(2009) 1390 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha o documento 
 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
 
sobre um enquadramento da UE para a ge stão de crises transfronteiras no sector 
bancário 
 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
 
{COM(2009) 561 final} 
{SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 
 
PT 2   PT 1. QUAL É O PROBLEMA , QUEM É MAIS AFECTADO , PORQUE SE REVELA NECESSÁRIA 
UMA INTERVENÇÃO PÚBLICA ? 
A presente crise financeira fez com que a capaci dade das autoridades em gerir crises tanto a 
nível interno como em situações transfronteira s fosse severamente testada. A integração dos 
mercados financeiros da UE tem sido tal que  os efeitos de problemas que ocorrem num 
Estado-Membro noutras instituições de crédito nem sempre podem ser controlados e isolados 
e que problemas puramente nacionais se p odem repercutir rapidamente a empresas e 
mercados noutros Estados-Membros. 
Embora as actividades dos banc os transfronteiras se tenham tornado altamente integradas 
(donde resulta que as linhas de  negócio e os serv iços nacionais se encontram também 
altamente interligados e não podem ser eficazmente separados  em função das fronteiras 
geográficas dos Estados-Membros), a gestão da s crises que afectam um determinado banco 
continua a ter lugar a nível n acional. Consequentemente, em caso de falência de um banco 
com actividades transfronteiras, as autoridade s nacionais de supervis ão financeira e outras 
autoridades (de resolução de crises) concentram-se apenas nas operações localizadas nos respectivos territórios, o que pode dificultar a cooperação tr ansfronteiras e conduzir a 
abordagens de resolução das crises ineficazes e possivelmente contraditórias, para além de 
resultados menos bons a nível da UE. 
Uma das mais importantes questões no que resp eita às medidas destinadas a manter a 
estabilidade financeira é a capacidade das autoridades para evitar ( intervenção rápida
1) e 
gerir situações de crise ( resolução2) dos bancos. A implicação das autoridades poderá ser 
crucial para conservar a estabilidade do sistema financeiro no seu todo, proteger os depósitos 
dos indivíduos e empresas e manter a contin uidade dos sistemas de  pagamento e outros 
serviços financeiros básicos. 
Embora algumas autoridades de supervisão eu ropeias disponham de instrumentos que lhes 
permitem intervir numa crise bancária, esses instrumentos podem ser diferentes de um 
Estado-Membro para o outro ou, em determin ados casos, podem nem sequer existir. Estas 
diferenças e lacunas, incluindo diferenças legais entre Esta dos-Membros e/ou ausência de 
base legal/institucional nalguns países, podem co mplicar potencialmente e até mesmo impedir 
o tratamento transfronteiras ef icaz de uma crise bancária. Se várias autoridades intervierem 
em momentos diferentes, pers eguirem objectivos diferentes e utilizarem instrumentos e 
medidas diferentes e com critérios de aplicação  diferentes, de acordo com a sua percepção do 
problema, os resultados não se rão provavelmente os melhores. 
                                                 
1 Intervenção rápida: acções correctivas rápidas (p. ex . angariação de capital priv ado, alterações do tipo 
de actividades, remoção de activos) por parte das au toridades de supervisão bancária, com o objectivo 
de corrigir irregularidades nos bancos e, consequentemente, ajudá-los a retomar o curso normal das suas 
actividades e evitar que os bancos tenham de passar e uma fase de resolução de crises. 
2 Resolução de crises nos bancos: reorganização de ba ncos em dificuldades (através de procedimento 
administrativo ou judicial) com o objectivo de manter a estabilidade financeira e a continuidade dos 
serviços bancários e de garantir a revitalização do banco. Em complemento às técnicas de reorganização 
tradicionais, a resolução de crises nos bancos utiliza instrumentos específicos (p.ex. bancos de 
transição, fusões forçadas, apoio a aquisições, venda parcial de acti vos) para alcançar os supracitados 
objectivos. O procedimento é gerido por uma autori dade de resolução de crises, que pode não ser a 
mesma em todos os Estados-Membros (bancos nacionais, autoridades de supervisão financeira, sistemas 
de garantia dos depósitos, Ministério das Finanças, autoridade especial). 
 
PT 3   PT Não existe a nível da UE qualquer legislação que regulamente a resolução de crises no sector 
bancário. Para além da introdução de um conj unto mínimo de poderes de que as autoridades 
supervisoras irão dispor para restabelecer a situação num banco3, associados a algumas 
alterações recentes à Directiva Requisitos de  Fundos Próprios (regras sobre como alertar 
outras autoridades em situações de emergência, coordenação das actividades de supervisão e 
troca de informações em situações de emergênc ia) e do estabelecimento de instrumentos para 
a liquidação e reorganização de instituições de crédito com sucursais noutros Estados-
Membros, não existe qualquer enquadramen to da UE que estipule como e em que 
circunstâncias as autoridades deveriam actuar no caso de uma crise despoletada num banco 
com actividades transfronteiras. A gestão de crises é quase inteiramente regulamentada por 
legislação nacional.  
As abordagens, instrumentos e interesses divergentes das diferentes autoridades são 
susceptíveis de conduzir a uma prevenção e resolu ção das crises ineficaz e produzir resultados 
menos bons a nível da UE. Por sua vez, esta fa cto pode originar resultados mais onerosos para 
os cidadãos e contribuintes da UE, uma vez que  o salvamento de bancos transfronteiras de 
importância sistémica se pode revelar extremamente oneroso em comparação com os custos de uma resolução eficaz e atempada das crises
4. De acordo com as mais recentes estimativas 
do FMI5, a depreciação de activos re lacionada com a crise atingirá  a nível mundial 4,1 biliões 
de dólares até 2010, prevendo-se que a indústria bancária suporte cerca de dois terços dos 
prejuízos, metade dos quais (ou seja, 1,4 biliões  de dólares, montante equivalente a 9% do 
PNB da UE) são actualmente imputáveis aos bancos europeus. 
A crise num banco internacional importante, devi do ao seu vasto impacto no sector financeiro 
e em toda a economia, irá afectar um amplo leque de intervenientes em toda a União 
Europeia, p.ex.: 
• Instituições financeiras em dificuldades , incluindo os respec tivos accionistas e 
funcionários; 
• Instituições financeiras saudáveis que dependam da estabilidade financeira; 
• Utilizadores de serviços financeiros, incluindo os depositantes, investidores, pensionistas, 
empresas não financeiras e PME; 
• Autoridades públicas, incluindo os  supervisores, os bancos cen trais e os Ministérios das 
Finanças; 
• Contribuintes. 
A Comunicação «Um enquadramento da UE para a gestão de crises transfronteiras no sector 
bancário», que a presente avaliação de imp acto acompanha, apresenta uma visão global dos 
problemas, das áreas em estudo no que respeita às medidas de intervenção rápida e da resolução de crises no sector bancário. Propõe orientações políticas e uma abordagem global, 
                                                
 
3 Artigo 136.º da Directiva Fundos Próprios 2006/48/CE.  
4 A existência de instrumentos transfronteiras efi cazes deverá garantir um resultado óptimo a nível da 
UE, tomando em consideração os interesses das partes interessadas em todos os Estados-Membros e diminuindo assim os custos globais. 
5 FMI, « Responding to the Financial Crisis and Measuri ng Systemic Risk (Global Financial Stability 
Report) », Abril de 2009. 
 
PT 4   PT mas não propõe, nesta fase, soluções específi cas e pormenorizadas. Por conseguinte, a 
presente avaliação de impacto concentra-se primordialmente na definição do problema e na 
necessidade de uma acção da UE nesta área, co m os respectivos objectivos. Tendo em conta a 
natureza consultiva da comunicação, as opções de orientação apenas são consideradas em termos latos. Quaisquer propostas subsequent es que possam emergir desta consulta serão 
oportunamente sujeitas a uma avaliação de impacto mais aprofundada.  
2. J
USTIFICA -SE UMA ACÇÃO DA UE COM BASE NO PRINCÍPIO DA SUBSIDARIEDADE ?  
À luz do elevado grau de integração do mercado bancário na União Europeia, são necessárias 
medidas a nível da UE nesta área. Os sistemas de stinados a dar resposta às crises dos bancos 
continuam a ser do domínio nacional e não estão suficientemente adaptados à resposta a situações transfronteiras. É razoável supor qu e a coordenação em tais circunstâncias será 
complicada e que os objectivos que cada autorida de pretenderá alcançar serão diferentes. Em 
consequência, o enquadramento jurídico não pode garantir que probl emas críticos que 
venham a surgir num grupo bancário transfrontei ras possam ser solucionados de forma justa, 
eficaz e expedita através de instrumentos de cooperação sólidos. 
Criar um novo enquadramento, com a introdução dos incentivos necessários para fomentar a 
cooperação transfronteiras, é uma missão que pod e ser levada a cabo mais eficazmente a nível 
europeu (isso é particularmente verdade quand o se quer dar uma resposta, por um lado, às 
diferenças dos enquadramentos nacionais para  a resolução de crises e das legislações 
nacionais no domínio da insolvên cia e, por outro, aos instrument os de partilha dos encargos). 
3. O
BJECTIVOS  
Do ponto de vista comunitário, os objectivos gera is de uma acção a nível da UE poderiam ser:  
• Manter a estabilidade financei ra e a confiança nos bancos, ev itar a propagação dos crises; 
• Reduzir ao mínimo os prejuízos para a soci edade no seu todo e, em especial, para os 
contribuintes; 
• Reforçar o mercado interno de serviços bancários. 
No contexto da intervenção rápida, os  objectivos específicos poderiam ser: 
• Desenvolver instrumentos e factores de desen cadeamento que permitam detectar crises em 
bancos e intervir numa fase precoce; 
• Garantir, em situações de crise, uma cooper ação eficaz entre as autoridades nacionais de 
supervisão responsáveis por bancos transfronteiras. 
Em matéria de resolução de cr ises nos bancos, os objectivos  específicos poderiam ser: 
• Desenvolver instrumentos e factores de dese ncadeamento que permita m garantir atempada 
e solidamente a reorganização e a resolução de crises nos bancos transfronteiras; 
• Melhorar a cooperação entre autoridades naci onais de resolução de crises, a fim de 
alcançar as melhores soluções a nível da UE; 
 
PT 5   PT • Criar certezas e previsibilidade para todos os in tervenientes no que respeita à resolução de 
crises no sector bancário; 
• Garantir a continuidade dos serv iços bancários básicos durante a fase de resolução da crise. 
4. OPÇÕES POLÍTICAS  
Para efeitos da presente avaliação de impact o, a análise de opções encontra-se restringida a 
uma avaliação geral sobre a introdução de um  novo enquadramento e sobre as alternativas 
existentes. Também são consideradas um certo  número de áreas nas quais poderão ser dadas 
respostas ao abrigo do novo enquadramento, mas sem favorecer ou propor quaisquer medidas 
concretas. A lista de opções de orientação ainda  não está encerrada, e caso venham a surgir 
novas opções na sequência da consulta das partes interessadas, poderão ser avaliadas 
posteriormente, no momento em que a Comi ssão apresentar propostas concretas.  
Considerações de ordem geral sobre a ne cessidade de um novo enquadramento para a 
resolução de crises no sector bancário 
O ponto de partida para a Comunicação é que se  revela necessário, a nível da UE, um novo 
enquadramento para a resolução de crises nos bancos. Esse enquadramento deverá dar resposta às deficiências amplamente identif icadas no quadro da definição do problema e 
deverá ser concebido de tal forma que permita  alcançar um conjunto de  objectivos acordados 
em comum sobre o tratamento a dar aos bancos em dificuldade. A esta opção contrapõem-se 
duas opções alternativas. A primeira é o cenário de partida, que significaria que a cooperação 
transfronteiras para a resolução de crises do s bancos estaria depende nte dos instrumentos 
voluntários fixados no Memorando do Entendi mento de 2008, associados às regras 
recentemente introduzidas na Directiva Requisitos de Fundos Próprios que estabelecem colégios para os grupos bancários transfrontei ras, novas obrigações de alerta e de troca de 
informações e disposições sobre a tomada de decisões conjuntas. A segunda alternativa seria 
reduzir a dimensão dos grupos bancários transfr onteiras, a fim de gerir as crises de forma 
mais eficaz e ao abrigo de regimes nacionais vigentes. As vantagens e inconvenientes desta 
última opção foram avaliadas com particular incidência no facto de que uma opção desta natureza requer uma alteração do Tratado e aume ntará os custos dos serviços bancários. 
Intervenção rápida 
São consideradas opções relacionadas com três grandes áreas de orient ação: opções para dar 
resposta às diferenças entre a forma como são despoletadas as acções  de supervisão, opções 
para dar resposta às diferenças dos instrument os e opções para dar resposta ao desalinhamento 
entre as responsabilidades a nível naciona l e a natureza global do sector bancário. 
No que respeita aos factores desencadeantes das acções de supervisão
, foram consideradas 
duas alternativas ao cenário de partida. Uma implicaria harmonizar um conjunto máximo de 
indicadores de alerta rápido e desenvolver um enquadramento para uma avaliação comum 
como forma de facilitar a cooperação e de permitir que sejam dadas respostas conjuntas, embora mantendo um grau de flexibilidade e de discrição suficientes. A segunda implicaria o 
desenvolvimento de um conjunto de factores desencadeantes automáticos e rápidos que 
determinarão em que altura terá de ocorrer uma acção de supervisão – a fim de proporcionar um enquadramento claro (mas não discricionário) ao abrigo do qual serão levadas a cabo acções de supervisão coordenadas. 
 
PT 6   PT No que se refere às diferenças en tre instrumentos de alerta rápido , são consideradas duas 
possíveis opções para além do cenário de part ida. Uma acrescentaria aos instrumentos citados 
no artigo 136.º da Directiva Requisitos de F undos Próprios instrumentos adicionais que 
actualmente ainda não se encont ram disponíveis para as autoridades em todos os Estados-
Membros – tais como poderes para exigir a aprese ntação de planos de recuperação, planos de 
redução das actividades, como medida de  precaução relativamente a um eventual 
incumprimento por parte de um grupo bancário, ou poderes reforçados para a gestão de um 
banco. A alternativa estudada passaria por ch egar a acordo quanto a um conjunto único de 
instrumentos de alerta rápido totalmente  harmonizados. Esta se gunda opção tem como 
vantagem o facto de uma abordagem desta na tureza eliminar as diferenças entre as 
autoridades, embora tendo como inconveniente o facto de ser de difícil execução, dadas as 
diferenças gerais dos sistemas de supervisão e dos sistemas jurídicos. 
No que se refere ao desalinhamento entre as responsabilidades a níve l nacional e a natureza 
global do sector bancário , o cenário de partida continua ria a apoiar-se no Memorando de 
Entendimento de 2008, embora as planeadas alter ações da arquitectura de supervisão devam 
conferir um papel mais activo à Autoridade Ban cária Europeia que iria ser criada em breve. 
Uma opção alternativa seria construir uma estr utura a partir das recentes alterações, mas 
desenvolver também regras para exigir que as  autoridades de supervisão tomem decisões 
conjuntas com base numa avaliação e num plano de recuperação comuns apresentados pela 
empresa-mãe em nome de todo o grupo.  
Resolução das crises nos bancos 
São consideradas opções para dar resposta ao s problemas identificados nas seguintes cinco 
áreas de orientação: instrumentos de resolução de crises nos bancos e mecanismos de alerta, desalinhamento entre as responsabilidades a ní vel nacional e a natureza global do sector 
bancário, obstáculos numa perspectiva mais alargada (direito das sociedades e legislação no domínio da insolvência) à resolução de crises  nos bancos, financiamento da resolução de 
crises transfronteiras e continui dade dos serviços bancários. 
No que respeita aos instrumentos de resolução dos crises do banco e aos mecanismos de 
alerta , é estudado o desenvolvimento de um conjunto de mínimo de instrumentos (poderes 
para organizar a aquisição por parte de um co mprador do sector privado, para transferir o 
activo e o passivo para um banco de transição  ou para um bom banco/mau banco, apoios à 
venda de parte da empresa a um comprador do sector privado ou nacionalização) concebido 
para permitir uma intervenção rápida e eficaz por parte das autoridades de resolução de crises. Tais instrumentos poderiam vir a adicionar-se aos instrumentos nacionais existentes (o que 
seria uma linha de acção mais fácil mas não elim inaria as diferenças/discrepâncias entre os 
instrumentos nacionais em vigor) ou, alternat ivamente, poderia ser desenvolvido um conjunto 
de instrumentos comuns para todas as auto ridades nacionais que se ria usado nas mesmas 
condições (o que significa que se revelariam n ecessárias profundas alterações às legislações 
nacionais sobre a resolução de crises). 
No tocante ao desalinhamento entre as responsabilidades a nível nacional e a natureza global 
do sector bancário , é analisado o desenvolvimento de  mecanismos de cooperação entre 
autoridades de resolução de crises (com ba se num conjunto de obrigações juridicamente 
vinculativas), bem como entr e autoridades judiciais (tri bunais e administradores de 
insolvência). Estas disposições poderiam comportar um enquadramento de coordenação para a cooperação e a troca de informações (apoiado em novas regras a nível da UE) ou (mais ambiciosamente) uma coordenação mais focalizada dos procedimentos nacionais conduzidos 
 
PT 7   PT por um administrador principal ou um liquida tário em relação a entidades integradas num 
grupo. São ainda estudados a possibilidade e os de safios de conferir a um organismo da UE 
(provavelmente a Autoridade Bancária Europe ia) um papel na resolução de crises numa 
instituição transfronteiras. 
No tocante às opções para dar resposta aos obstáculos mais alargados,  verificou-se se o direito 
das sociedades terá de ser alterado por forma a permitir que as autoridades de resolução de crises se sobreponham a certos direitos dos acc ionistas (mediante mecanismos adequados de 
indemnização e recuperação) e se a legislação no domínio da insolvência terá também de ser 
alterada a fim de permitir a resolução da situação de banco em dificuldades ao abrigo de um procedimento especial ou de um procedimen to aplicável a todo o grupo. Também se tentou 
verificar se um regime de insolvência dist into e independente para  os grupos bancários 
transfronteiras, em substituição dos regimes nacionais, será necessário para permitir uma reorganização integrada ou a recuperação du m grupo transfronteiras. Esta abordagem 
suscitará também desafios consideráveis. 
No que se refere às opções para apoiar o fi nanciamento de uma resolução transfronteiras
, é 
estudado um certo número de opções possíve is, mas que não se excluem mutuamente, 
incluindo o apoio através de soluções de fi nanciamento pelo sector privado, mediante 
ajustamentos do direito das sociedades e da legislação no domínio da insolvência, a 
introdução de um enquadramento para facilitar a transferência de activos no interior de um 
grupo, mesmo após o lançamento de um processo de insolvência, a exploração da viabilidade 
de utilizar SGD para além da  sua função tradicional de caixa e o desenvolvimento de 
mecanismos de financiamento público através de acordos claros sobre a partilha de encargos. 
Por último, no que se refere às políticas de apoio à continuidade dos serviços bancários , são 
estudadas medidas possíveis para apoiar a aplica ção de certos instrumentos de resolução de 
crises. Estas incluem alterações ao direito das sociedades e à legislação no domínio da 
insolvência, para garantir a não interrupção da prestação de serviços de  apoio caso um banco 
venha a ser cindido (como result ado de uma resolução que envol va um banco de transição ou 
uma venda parcial de activos), restrição das possi bilidades de rescisão antecipada durante um 
certo período, a fim de proporcionar  tempo à autoridade de resoluçã o de crises para transferir 
partes da empresa para uma outra entidade (c omo um banco de transição) e a imposição 
coordenada de uma moratória que  abranja todo um grupo bancário. 
A presente avaliação de impacto apoia um a Comunicação da Comissão cuja natureza é 
consultiva e que ainda não está fechada no que se  refere às possíveis opções a pôr em prática. 
Caso a Comissão decida apresentar propostas concretas, será necessário elaborar uma 
avaliação mais substancial e pormenorizada.