sobre a aplicação da Diretiva 2004/81/CE, que regula a concessão de um título de residência temporário aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades responsáveis

A identificação precoce das vítimas é crucial para uma aplicação efetiva da diretiva, pois permite-lhes ser prontamente informadas dos respetivos direitos, dar início a um processo de restabelecimento da vida social normal e proporcionar-lhes um período de reflexão antes de decidirem se cooperam ou não com as autoridades.

O artigo 3.º, n.º 3, autoriza os Estados-Membros a incluir os menores no âmbito de aplicação da diretiva. Todos os Estados-Membros, exceto SK, o fizeram. Em LT as crianças são abrangidas sob certas condições.

Os últimos dados disponíveis revelam que a UE concedeu 856 primeiras autorizações de residência em 2013, 1 124 em 2012 e 1 194 em 2011 . Segundo o último documento de trabalho do Eurostat sobre o tráfico de seres humanos, nos 23 EstadosMembros que forneceram dados em 2012, foram vítimas, efetivas ou presumidas, do tráfico de seres humanos 2 171 cidadãos de países terceiros, quando em 2011 esse número fora de 2 002 vítimas. 19 Estados-Membros apresentaram dados para 2011 e 2012 sobre o número de vítimas às quais foi concedido um período de reflexão, nomeadamente 1 110 vítimas em 2012 e 1 011 em 2011.

Um dos problemas identificados no relatório de 2010 foi a pouca disponibilidade de dados comparáveis. Desde então, foram publicados dois novos documentos de trabalho do Eurostat relativos ao tráfico de seres humanos . Por outro lado, a Rede Europeia das Migrações publicou, desde 2010, oito consultas ad hoc sobre o tráfico de seres humanos, assim como um estudo intitulado «Identificação das vítimas do tráfico de seres humanos sob proteção internacional e procedimentos de regresso forçado» .

No primeiro relatório sobre a aplicação da Diretiva 2004/81/CE, apresentado em 2010 , a Comissão mencionou algumas iniciativas de reforço dos direitos das vítimas de tráfico de seres humanos que estavam em curso e que foram entretanto concluídas. Entre estas incluise a adoção, em 2012, de uma diretiva sobre os direitos, o apoio e a proteção das vítimas da criminalidade , assim como a conclusão, em junho de 2013, do Sistema Europeu Comum de Asilo, que estabelece normas comuns e prevê o aprofundamento da cooperação para garantir um tratamento equitativo dos requerentes de asilo .

Em 5 de abril de 2011, foi adotada a Diretiva 2011/36/UE, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas . Embora a Diretiva 2004/81/CE tenha estabelecido regras específicas em matéria de títulos de residência e do tratamento a conceder aos nacionais de países terceiros que cooperem com as autoridades, a Diretiva 2011/36/UE é aplicada enquanto enquadramento horizontal tanto aos cidadãos da UE como aos de países terceiros. Este diploma veio reforçar algumas das disposições da Diretiva 2004/81/CE, criando um quadro reforçado de proteção e assistência aos menores. Os dois textos devem, por conseguinte, ser lidos conjuntamente . Por outro lado, em 2012, a Comissão apresentou a Estratégia da União Europeia para a erradicação do tráfico de seres humanos 2012-2016 , cujo relatório intercalar se apresenta junto com a presente comunicação.

A luta contra o tráfico de seres humanos engloba a prevenção e a luta contra a criminalidade, assim como a proteção e assistência concedida às vítimas. A fim de contribuir para a consecução desses objetivos e reforçar a luta contra a imigração ilegal, o Conselho adotou a Diretiva 2004/81/CE, que regula a concessão de um título de residência temporário aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas de tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades responsáveis pela investigação e repressão dos alegados traficantes .

Nos termos do artigo 5.º, as vítimas devem receber as informações necessárias sobre as possibilidades que lhes são oferecidas pela diretiva «quando as autoridades competentes dos EstadosMembros considerarem que um nacional de um país terceiro pode ser abrangido pelo âmbito da mesma». A obrigação de prestar informações está também prevista no artigo 11.º, n.º 6, da Diretiva 2011/36/UE, que faz referência explícita à Diretiva 2004/81/CE.

A interpretação quanto ao momento a partir do qual as autoridades são obrigadas a fornecer essas informações foi também clarificada pelo artigo 11.º, n.º 2, da Diretiva 2011/36/UE, segundo o qual os Estados-Membros devem proporcionar às vítimas assistência e apoio «logo que as autoridades competentes disponham de indicação de que existem motivos razoáveis para crer que a pessoa em causa pode ter sido vítima».

Dez Estados-Membros especificaram na sua legislação o prazo para prestar essas informações . Na legislação de certos Estados-Membros não é claro se as informações devem ser prestadas igualmente às alegadas vítimas ou apenas às pessoas que tenham sido oficialmente identificadas ou no início de um processo penal . Em alguns EstadosMembros , a legislação prevê outras condições, nomeadamente o facto de a vítima comunicar informações úteis sobre a alegada infração ou a limitação da prestação das informações aos nacionais de países terceiros «que cooperem com as autoridades», o que pode suscitar algumas dúvidas quanto à correta aplicação da diretiva.

Em RO a lei não especifica a autoridade que deve fornecer as informações, nem o teor ou formato destas. Em AT embora, na prática, as informações sejam prestadas, o artigo 5.º não foi explicitamente transposto para a legislação nacional, exceto através das normas gerais de direito administrativo. Em HR e PL a legislação não prevê inequivocamente que a informação deve abranger todas as possibilidades oferecidas pela diretiva.

O número relativamente baixo de títulos de residência emitidos demonstra a necessidade de melhorar a identificação das vítimas de tráfico de seres humanos, como foi reconhecido na Estratégia da UE para a erradicação do tráfico de seres humanos. Até à data, pelo menos 15 Estados-Membros criaram mecanismos de orientação nacionais ou regionais destinados às vítimas . Além disso, o artigo 11.º da Diretiva 2011/36/UE obriga os EstadosMembros a «tomar as medidas necessárias para estabelecer os mecanismos adequados que permitam proceder a uma identificação rápida e prestar assistência e apoio às vítimas» .

Uma minoria de Estados-Membros especificou na sua legislação o formato da informação a prestar . Na prática, a maior parte fornece informações tanto oralmente como por escrito . Alguns Estados-Membros previram na regulamentação que a informação deve ser prestada numa língua que a pessoa possa compreender. As práticas mais comuns incluem brochuras , sítios web e linhas telefónicas específicas .

Por último, em alguns Estados-Membros, a autoridade encarregada da identificação formal é igualmente responsável por prestar as informações , embora não seja excluída a participação de outras autoridades. Em muitos casos as organizações da sociedade civil também prestam informações .

4.Prazo de reflexão

A fim de poderem recuperar e tomar uma decisão informada, as vítimas devem beneficiar de um período de reflexão (enquanto aguardam uma decisão da autoridade competente) durante o qual têm direito a medidas de assistência e estão protegidas da execução de qualquer decisão de expulsão.

Todos os Estados-Membros transpuseram o artigo 6.º para a legislação nacional, com exceção de AT e IT. No caso destes dois Estados-Membros, todavia, este período é aparentemente concedido na prática ou substituído pela possibilidade de beneficiar imediatamente de um título de residência, independentemente de a vítima cooperar ou não com as autoridades . A maior parte das legislações nacionais proíbe expressamente a execução de decisões de expulsão .

Pela sua própria natureza e objetivos, o período de reflexão não pode depender da vontade da vítima em cooperar. Esta disposição é reforçada pelo teor do considerando 18 da Diretiva 2011/36/UE, segundo o qual, a assistência e o apoio devem ser prestados incondicionalmente, pelo menos durante o prazo de reflexão, incluindo às vítimas que não residam legalmente no Estado-Membro em causa. Só após terminado o processo de identificação ou decorrido o prazo de reflexão é que os Estados-Membros deixam de ser obrigados a prestar assistência a uma vítima que se «considere que não tem direito a autorização de residência ou a estabelecer legalmente residência no país, ou se a vítima tiver deixado o território do Estado-Membro».

A diretiva não estipula o momento em que o período de reflexão deve ter início (após a deteção ou identificação oficial das vítimas) ou a sua duração mas impõe aos EstadosMembros que o estipulem na legislação nacional. Na prática, cerca de metade dos Estados-Membros só concede oficialmente o prazo de reflexão após uma identificação formal . Treze EstadosMembros preveem, no mínimo, um prazo de 30 dias , em alguns casos, prorrogável no que se refere às categorias de pessoas mais vulneráveis ou em função das circunstâncias pessoais da vítima, ao passo que outros Estados-Membros optam diretamente por conceder períodos mais longos de 45 , 60 ou 90 dias. Existem grandes diferenças quanto à duração máxima do período de reflexão, podendo variar entre um mês não prorrogável a vários meses , ou ainda ser prorrogável caso a caso , assim como quanto ao tipo de estatuto de residente concedido .

Por último, os Estados-Membros podem decidir pôr termo ao período de reflexão se a pessoa em causa tiver reatado, ativa e voluntariamente, por sua própria iniciativa, uma ligação com os autores da infração, ou por razões ligadas à ordem pública e à proteção da segurança interna (artigo 6.º, n.º 4). A maioria dos Estados-Membros já transpôs esta disposição . Em alguns casos , os motivos para pôr termo ao período de reflexão excedem os critérios enunciados na diretiva e podem ser excessivamente abrangentes.

5.Tratamento concedido antes da emissão do título de residência

O artigo 7.º diz respeito ao tratamento concedido às vítimas durante o período de reflexão e enquanto aguardam uma decisão da autoridade competente. O seu teor pode ser mais bem compreendido através de uma leitura conjunta com a Diretiva 2011/36/UE.

Em primeiro lugar, a Diretiva 2011/36/UE sublinha que o apoio e assistência durante o período de reflexão devem ser prestados incondicionalmente a todas as vítimas, independentemente do seu estatuto de residente. No entanto, após o termo do período ou a conclusão do processo de identificação, a Diretiva 2011/36/UE é aplicável «sem prejuízo da Diretiva 2004/81/CE ou de regras nacionais semelhantes» (artigo 11.º, n.º 3). Por conseguinte, se a vítima não tiver direito a um título de residência ou não tiver residência legal nesse Estado-Membro, ou ainda se tiver abandonado o território desse Estado-Membro, este último não é obrigado a continuar a prestar-lhe assistência e apoio por força da Diretiva 2011/36/UE (considerando 18).