RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Proteção dos interesses financeiros da União Europeia – Luta contra a fraude Relatório anual de 2012 /* COM/2013/0548 final */





ÍNDICE RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude — Relatório anual de 2012........................ 5 Resumo........................................................................................................................................ 5 1........... Introdução...................................................................................................................... 7 2........... A fraude e outras irregularidades..................................................................................... 7 2.1........ Total de irregularidades comunicadas.............................................................................. 7 2.2........ Irregularidades comunicadas como fraudulentas lesivas do orçamento da UE................... 7 2.2.1..... Receitas......................................................................................................................... 9 2.2.2..... Despesas...................................................................................................................... 10 2.2.2.1.. Recursos naturais (agricultura e desenvolvimento rural e pescas).................................... 12 2.2.2.2.. Política de coesão (períodos de programação 2007-2013 e 2000-2006)...................... 13 2.2.2.3.. Política de pré-adesão (assistência de pré-adesão e Instrumento de Pré-Adesão (IPA)) 13 2.2.2.4.. Despesas geridas diretamente pela Comissão................................................................ 14 2.2.3..... Resultados do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).................................... 14 2.3........ Irregularidades não comunicadas como fraudulentas...................................................... 14 2.3.1..... Receitas....................................................................................................................... 15 2.3.2..... Despesas...................................................................................................................... 16 3........... Recuperação e outras medidas preventivas e corretivas................................................. 17 3.1........ Despesas: mecanismos preventivos............................................................................... 17 3.1.1..... Interrupções em 2012................................................................................................... 17 3.1.2..... Suspensões.................................................................................................................. 18 3.2........ Despesas: correções financeiras e recuperações em 2012.............................................. 18 3.3........ Recuperação relativa a receitas de recursos próprios..................................................... 19 3.3.1..... Recursos próprios tradicionais...................................................................................... 19 4........... Políticas antifraude a nível da UE................................................................................... 20 4.1........ Iniciativas de política antifraude lançadas pela Comissão em 2012................................. 20 4.1.1..... Proposta de reforma do OLAF (Regulamento n.º 1073/1999)....................................... 20 4.1.2..... Proposta de Diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal............................................................................................................................ 20 4.1.3..... Trabalhos preparatórios para o estabelecimento de uma Procuradoria Europeia............. 21 4.1.4..... Iniciativas em matéria de luta contra a corrupção na UE................................................. 21 4.1.5..... Política antifraude no domínio aduaneiro........................................................................ 21 4.1.5.1.. Assistência administrativa mútua (AAM)....................................................................... 21 4.1.5.2.. Operações aduaneiras conjuntas (OAC)....................................................................... 22 4.1.5.3.. Sistema de Informação Antifraude (AFIS)..................................................................... 22 4.1.6..... Luta contra a fraude em matéria de IVA........................................................................ 22 4.1.7..... Disposições antifraude em acordos internacionais.......................................................... 23 4.1.8..... Luta contra o comércio ilícito de produtos do tabaco..................................................... 23 4.1.8.1.. Plano de ação da Comissão para a luta contra o contrabando de cigarros e bebidas alcoólicas ao longo da fronteira oriental da União............................................................................................. 23 4.1.8.2.. Convenção-Quadro para a Luta Antitabaco (CQLAT): protocolo para eliminar o comércio ilícito de produtos do tabaco.......................................................................................................................... 23 4.1.8.3.. Acordos com fabricantes de cigarros............................................................................ 24 4.1.9..... Regras relativas aos contratos públicos.......................................................................... 24 4.1.10... Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS).................................................................. 25 4.1.11... Programas Hercule e Pericles........................................................................................ 25 4.1.11.1................................................................... Execução dos Programas Hercule II e Pericles 25 4.1.11.2................................................................. Quadro financeiro plurianual (QFP) 2014-2020 25 4.2........ Comité Consultivo para a Coordenação da Luta Contra a Fraude (COCOLAF)........... 26 4.3........ Resolução do Parlamento Europeu, de 10 de maio de 2012, sobre a proteção dos interesses financeiros das Comunidades – Luta contra a fraude – Relatório anual de 2010..................................... 26 5........... Medidas tomadas pelos Estados-Membros para combater a fraude e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE.......................................................................................... 27 5.1........ Medidas destinadas a combater a fraude e outras irregularidades lesivas dos interesses financeiros da UE 27 5.2........ Medidas destinadas a combater a fraude e outras irregularidades lesivas dos interesses financeiros da UE no domínio da agricultura................................................................................................... 28 5.2.1..... Medidas legislativas e administrativas............................................................................ 28 5.2.2..... Novas estratégias de prevenção e deteção.................................................................... 29 5.2.3..... Utilização de indicadores de fraude............................................................................... 29 5.2.4..... Aplicação das disposições em matéria de relatórios....................................................... 29 5.2.5..... Estatísticas insuficientes em matéria de deteção e repressão de fraudes e operações de recuperação conexas 30 5.3........ Operação «Magna Grecia»........................................................................................... 30 5.4........ Aplicação das recomendações de 2011........................................................................ 30 6........... Conclusões e recomendações....................................................................................... 32 6.1........ Duas tendências relativas à evolução política e operacional............................................ 32 6.2........ As diferentes formas de abordar a fraude...................................................................... 32 6.3........ Adoção de regras comuns em matéria de fraude............................................................ 33 6.4........ Os riscos mais significativos são confirmados................................................................. 33 6.5........ Os organismos antifraude e serviços responsáveis pela aplicação da lei continuam a ser a forma mais eficaz para detetar irregularidades fraudulentas................................................................................ 34 6.6........ A proteção da UE contra os pagamentos indevidos — aplicada através dos mecanismos preventivos e corretivos atualmente previstos nos regulamentos da UE — continua a ser adequada..................... 35 6.7........ Conclusões gerais......................................................................................................... 35 ANEXO 1 — Irregularidades comunicadas como fraudulentas.................................................... 36 ANEXO 2 — Irregularidades não comunicadas como fraudulentas.............................................. 37 ANEXO 3 — Correções financeiras de 2012 executadas no âmbito da gestão partilhada (milhões de EUR) 38 RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Proteção dos interesses financeiros da União Europeia – Luta contra a fraude Relatório anual de 2012 Resumo O presente relatório anual de 2012 sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia é apresentado pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, nos termos do artigo 325.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Abrange medidas de luta contra a fraude adotadas pela Comissão e pelos Estados-Membros e os seus resultados. Quando a análise desta informação identificou problemas ou riscos, são emitidas recomendações para tratar estas questões. Medidas recentes para proteger os interesses financeiros da UE No decurso de 2012, a Comissão tomou uma série de medidas destinadas a melhorar o quadro jurídico e administrativo para a proteção dos interesses financeiros da UE, incluindo: – uma proposta respeitante à proposta de diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal; – trabalhos preparatórios para o estabelecimento de uma Procuradoria Europeia; – a adoção de um Protocolo para eliminar o comércio ilícito de produtos do tabaco, anexo à Convenção-Quadro para a Luta Antitabaco (CQLAT) da Organização Mundial de Saúde (OMS); bem como – disposições antifraude em acordos internacionais e mecanismos de cooperação administrativa. Deteção e comunicação de irregularidades (fraudulentas e não fraudulentas) lesivas do orçamento da UE Em 2012 foram comunicadas como fraudulentas 1 231 irregularidades (incluindo os casos de fraudes presumidas ou comprovadas), envolvendo de 392 milhões de EUR, sensivelmente os mesmos números do ano anterior. Continua a haver diferenças significativas no número de irregularidades fraudulentas comunicadas pelos Estados-Membros, o que poderá sugerir a existência de interpretações divergentes na aplicação do quadro jurídico e abordagens diferentes na deteção de fraudes. As irregularidades não comunicadas como fraudulentas aumentaram, especialmente em termos de montante. Este aumento reflete sobretudo o efeito de irregularidades que envolvem grandes montantes, mas também as irregularidades sistémicas comunicadas no encerramento dos programas. Medidas preventivas e corretivas Em 2012, a Comissão tomou várias decisões destinadas a garantir que os recursos da UE são gastos em conformidade com o princípio da boa gestão financeira e que os seus interesses financeiros são devidamente protegidos. No domínio da política de coesão, foram tomadas 187 decisões de interrupção de pagamentos (envolvendo mais de 5 mil milhões de EUR). Destas decisões, 70 ainda se encontravam suspensas no final de 2012 (envolvendo cerca de 1,7 mil milhões de EUR de pagamentos interrompidos). Além disso, tomou quatro decisões de suspensão (ainda em vigor no final do ano). Foram efetuadas correções financeiras no valor de 3,7 mil milhões de EUR (maioritariamente ainda relativas ao encerramento do período de programação 2000-2006) e foram emitidas ordens de cobrança no valor de 615 milhões de EUR. As medidas tomadas em 2012 confirmam que os mecanismos existentes asseguram uma proteção eficaz dos interesses financeiros da UE, mas que o risco final de não cobrança dos montantes indevidamente pagos é transferido para os Estados-Membros responsáveis. Sistemas antifraude no domínio da agricultura O relatório deste ano dedicou especial atenção às medidas e irregularidades no domínio da agricultura. A análise mostra melhorias nos sistemas de controlo financeiro e de gestão dos riscos dos Estados-Membros, nomeadamente em matéria de disposições legais e de orientações, estratégias nacionais ou regionais, utilização de indicadores de risco, procedimentos administrativos e cooperação entre as autoridades nacionais. Contudo, os dados estatísticos sobre os controlos antifraude, os processos penais e os resultados, fornecidos pelos Estados-Membros, são incompletos, o que torna difícil a análise da qualidade da investigação e da ação penal em matéria de fraude nos Estados-Membros e a utilização dessas informações como base para uma política futura. 1. Introdução Nos termos do artigo 325.º, n.º 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, apresenta anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre as medidas tomadas para combater a fraude e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. O Tratado estabelece que a UE e os Estados-Membros partilham a responsabilidade pela proteção dos interesses financeiros da União e o combate à fraude. As autoridades nacionais gerem 80 % das despesas da UE e efetuam a cobrança dos recursos próprios tradicionais (RPT). Nestes dois domínios, a Comissão exerce uma supervisão geral, estabelece normas e verifica o seu respeito. Para esse efeito, é essencial uma cooperação estreita entre a Comissão e os Estados-Membros a fim de proteger eficazmente os interesses financeiros da UE. Por conseguinte, um dos principais objetivos do presente relatório é avaliar a eficácia desta cooperação em 2012 e o modo como pode ser melhorada. O presente relatório descreve as medidas tomadas a nível da UE em 2012 e apresenta um resumo e uma avaliação das medidas tomadas pelos Estados-Membros para combater a fraude. Inclui igualmente uma análise dos principais resultados obtidos pelos organismos nacionais e europeus na deteção e comunicação à Comissão de casos de fraude e outras irregularidades relativas às despesas e receitas da UE. A tónica é colocada na deteção de fraudes, quando os resultados são indicativos da capacidade dos sistemas e das autoridades antifraude para lutar contra a fraude e as atividades ilegais lesivas dos fundos da UE. O relatório é acompanhado por três documentos de trabalho dos serviços da Comissão[1]. O documento intitulado «Avaliação estatística das irregularidades» contém quadros que resumem os principais resultados obtidos por cada Estado-Membro na sua ação antifraude. 2. Fraude e outras irregularidades 2.1. Total de irregularidades comunicadas Em 2012 foram comunicadas à Comissão 13 436 casos de irregularidades (fraudulentas e não fraudulentas) envolvendo um montante global de cerca de 3,4 mil milhões de EUR, dos quais cerca de 2,9 mil milhões de EUR dizem respeito aos setores de despesas do orçamento da UE. As irregularidades detetadas representam 2,3 % dos pagamentos do lado das despesas, e 2,1 % do montante bruto dos RPT cobrados. Em comparação com 2011, as irregularidades aumentaram 6 % em termos de número e 77 % em termos de montante. Este aumento refere-se em especial a irregularidades não comunicadas como fraudulentas devido a circunstâncias específicas (ver ponto 2.3). 2.2. Irregularidades comunicadas como fraudulentas e lesivas do orçamento da UE O número de irregularidades fraudulentas comunicadas e os respetivos montantes fazem parte da definição mais ampla de fraude e não devem ser considerados como um indicador do nível da fraude. Em 2012, os Estados-Membros comunicaram 1 194 irregularidades como fraudulentas, envolvendo um montante global de 390 milhões de EUR. Além disso, 29 irregularidades fraudulentas diziam respeito a fundos geridos no domínio das despesas diretas, num montante de 2 milhões de EUR e, por último, foram comunicadas 8 irregularidades fraudulentas pelos países candidatos, envolvendo cerca de 1 milhão de EUR. O número de irregularidades fraudulentas[2] comunicadas em 2012 e o seu impacto são praticamente idênticos aos níveis do ano anterior. No entanto, notam-se diferenças significativas entre os setores, como demonstram o quadro 1 e o gráfico 1. Quadro 1: Irregularidades comunicadas como fraudulentas em 2012[3] O anexo 1 apresenta uma discriminação de todas as irregularidades fraudulentas comunicadas em 2012, por Estado-Membro e por domínio orçamental (receitas e despesas). Gráfico 1: Irregularidades comunicadas como fraudulentas e respetivos montantes — 2008-2012 2.2.1. Receitas O número de casos de fraude comunicados a nível das receitas em 2012 (682) é 20 % inferior à média do período 2008-2012 (851). O montante total de RPT apurados em 2012 (77,6 milhões de EUR) é 22 % inferior à média do período 2008-2012 (100 milhões de EUR)[4]. A realização de controlos aduaneiros no momento do desalfandegamento das mercadorias resultou num maior número de casos classificados como fraude do que os controlos efetuados após o desalfandegamento. Em 2012, uma parte significativa dos casos de fraude (32 %) foi detetada durante os controlos aduaneiros efetuados no momento do desalfandegamento. 51 % do conjunto dos montantes de RPT relacionados com casos de fraude foi detetado durante controlos dos serviços antifraude. A análise mostra que a tendência para a diminuição do número de casos de fraude no período 2008-2012, como indica o gráfico seguinte. Os números mais elevados de irregularidades fraudulentas foram comunicados pela Espanha, Itália, Alemanha e Grécia (entre 324 e 32), sendo a Espanha a primeira em termos de montantes envolvidos (entre 38 milhões de EUR e 10 milhões de EUR)[5], seguida da Bélgica e da Itália. GRÁFICO 2: RPT — Casos de fraude detetados e montantes apurados envolvidos (2008-2012) 2.2.2. Despesas No que se refere ao orçamento das despesas, o aumento do número de irregularidades comunicadas como fraudulentas é relativamente reduzido. A flutuação dos montantes envolvidos também não é significativa, dado que alguns inquéritos mais alargados podem alterar drasticamente os resultados (por exemplo, no que respeita ao financiamento de pré-adesão — ver ponto 2.2.5). As irregularidades comunicadas dizem por vezes respeito a operações que tiveram lugar num exercício diferente daquele em que foram detetadas ou comunicadas. Decorrendo em média cerca de 3,5 anos entre o momento em que uma fraude é cometida e a sua comunicação à Comissão[6], é difícil explicar esta evolução (por exemplo, como uma eventual consequência da crise económica). Os gráficos 3 e 4 mostram, respetivamente, o número de irregularidades fraudulentas comunicadas e os montantes envolvidos nos setores de despesas. Tal como em anos anteriores, a maioria das irregularidades fraudulentas foi detetada no domínio da política de coesão: 50 % do número total de casos e 63 % dos montantes envolvidos. Gráficos 3 e 4: Irregularidades comunicadas como fraudulentas por domínio orçamental (despesas) — por número e por montante Os modus operandi detetados não variam significativamente em comparação com anos anteriores. Os esquemas mais frequentes envolvem a utilização de documentos ou declarações falsos ou falsificados e o desvio de fundos (para uma utilização diferente daquela a que se destinavam). Muito poucos casos de irregularidades comunicadas como fraudulentas dizem respeito a casos de corrupção (9 no total), mas o seu número está a aumentar. Quatro Estados-Membros comunicaram que tinham detetado este tipo de casos: Itália (6), Chipre, Estónia e Espanha (1). Todos estes casos foram detetados no domínio da política de coesão Metade das irregularidades comunicadas como fraudulentas em 2012 foi detetada pelos organismos antifraude ou durante investigações criminais ou outros controlos externos; a outra metade foi detetada pelos sistemas de controlo administrativo previstos nos regulamentos setoriais. Este facto sublinha a importância dos controlos externos na luta contra a fraude, bem como a necessidade de uma estreita coordenação com as autoridades de gestão e de auditoria. Mostra igualmente que esta coordenação melhorou significativamente, tendo em conta que a deteção costumava ser quase exclusivamente da competência dos serviços de polícia e das autoridades judiciárias. As investigações antifraude ou penais detetam casos potenciais de fraude que envolvem montantes financeiros significativamente mais elevados, o que reflete a capacidade dos organismos em causa para direcionarem as suas atividades, mas também os seus poderes de investigação mais alargados. As irregularidades comunicadas como fraudulentas pelos Estados-Membros podem ser repartidas de acordo com o seu nível de complexidade. Em 2012, 2 % dos casos comunicados podem ser considerados complexos[7], 40 % como simples[8] e 58 % como relativamente complexos[9]. Embora a percentagem de casos complexos se mantenha inalterada em comparação com anos anteriores, as autoridades nacionais detetaram, proporcionalmente, mais casos «simples» e menos casos «relativamente complexos». Esta evolução para fraudes mais simples pode refletir tentativas fraudulentas, no contexto da crise económica, por beneficiários que, em circunstâncias normais, não teriam cometido uma infração. Esta tendência terá de ser acompanhada nos próximos anos, tendo em conta o lapso de tempo que decorre entre a deteção e o momento em que a fraude foi cometida. Gráfico 5: Irregularidades comunicadas como fraudulentas — complexidade A taxa de deteção de fraudes continua a variar entre os Estados-Membros (ver anexo 1). Os Estados-Membros que detetaram e comunicaram o maior número de irregularidades fraudulentas são a Itália, Polónia, Roménia, Dinamarca e Alemanha (entre 109 e 51). Em termos de montantes envolvidos, os números mais elevados foram comunicados pela Itália, Roménia e República Checa (entre 119 e 54 milhões de EUR). Não foram detetadas ou comunicadas quaisquer irregularidades fraudulentas pela Grécia, Luxemburgo, Malta e Finlândia. Um número muito reduzido de casos (inferior a três para todos os setores de despesas) foi comunicado pela Bélgica, França, Chipre, Países Baixos e Áustria. Estas diferenças decorrem de vários fatores e refletem abordagens muito divergentes, não só entre Estados-Membros da UE, como mesmo entre diferentes autoridades do mesmo país. Alguns Estados-Membros mobilizam recursos significativos para lutar contra a fraude; outros preferem aplicar correções financeiras, sem uma investigação mais aprofundada da eventual infração penal. Das irregularidades comunicadas como fraudulentas nos cinco últimos anos, 5 % dos casos foram considerados fraudulentos (rácio de fraude comprovada)[10]. 2.2.2.1. Recursos naturais (Agricultura, Desenvolvimento rural e Pescas) Em 2012 registou-se um aumento de cerca de 50 % do número de irregularidades comunicadas como fraudulentas neste setor em comparação com 2011 (ver quadro 1). Este é o resultado da comunicação, pela Dinamarca, de 56 casos que apresentam o mesmo modus operandi e estão ligados ao mesmo inquérito. Os resultados apresentados pela Dinamarca dizem exclusivamente respeito ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) que, consequentemente, aumentou em termos de número e montantes em relação a 2011, enquanto a tendência relativa ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) se mantém estável. Quase metade das irregularidades comunicadas como fraudulentas dizem respeito à ultrapassagem dos limites, das quotas ou dos limiares, e a casos de sobredeclaração ou de declarações fictícias. A proporção de casos de fraude complexos detetados é inferior à dos outros setores (cerca de 1 %), enquanto a proporção de casos «simples» é superior (44 %). Em contraste com outros setores, a proporção de casos simples diminuiu em 2012 (de 59 % para 44 %). O rácio de fraude comprovada na agricultura é ligeiramente superior à média global: cerca de 6 % do total de casos comunicados no período 2008-2012. 2.2.2.2. Política de coesão (períodos de programação 2007-2013 e 2000-2006) A política de coesão continua a ser o domínio de despesas do orçamento com o número mais elevado de irregularidades comunicadas como fraudulentas, mas este número manteve-se estável nos últimos três anos. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) foi responsável pela maior percentagem de irregularidades fraudulentas em 2012, embora nos últimos cinco anos o Fundo Social Europeu (FSE) tenha sido predominante. Em termos dos montantes envolvidos, o FEDER sempre representou a parte mais importante, dado o valor de financiamento mais elevado dos projetos apoiados. Quanto às autoridades que detetaram as irregularidades fraudulentas, pela primeira vez, a maior percentagem (59 %) é devida ao sistema de controlo previsto na legislação da UE, em vez de resultar dos inquéritos penais ou dos organismos antifraude. Tal representa uma grande diferença em comparação com o anterior período de programação (2000-2006), em que a deteção ocorreu quase exclusivamente na sequência de inquéritos antifraude ou penais. Os esforços de consciencialização para a questão da fraude neste setor envidados pela Comissão nos últimos anos parecem ter dado frutos entre as autoridades nacionais, embora esta tendência ainda deva consolidar-se nos próximos anos[11]. Em termos de montantes financeiros, os resultados mais significativos ainda dizem respeito aos inquéritos antifraude ou penais, que representam cerca de 64 % do total. Outra evolução significativa é a redução do tempo necessário para comunicar os casos fraudulentos após a sua deteção: em média, oito meses e meio. Por outro lado, em média, as práticas irregulares foram detetadas dois anos e sete meses após o seu início. O rácio de fraude comprovada na política de coesão é inferior à média: cerca de 4 % do total de irregularidades comunicadas como fraudulentas no período 2008-2012. 2.2.2.3. Política de pré-adesão (assistência de pré-adesão e Instrumento de Pré-Adesão (IPA) No domínio da assistência de pré-adesão, o número de irregularidades comunicadas como fraudulentas continuou a diminuir em 2012, confirmando a tendência decrescente que se manifesta desde 2009. Os 12 novos Estados-Membros da UE deixaram progressivamente de receber assistência de pré-adesão e esta está praticamente concluída, com exceção de alguns projetos e pagamentos restantes do Programa de Ajuda Comunitária para a Reconstrução, o Desenvolvimento e a Estabilização (CARDS). Esta diminuição do número de irregularidades comunicadas como fraudulentas foi acompanhada por um aumento significativo do montante em causa, devido a dois casos notificados pela Roménia, no valor de 38,5 milhões de EUR. Sem estes dois casos excecionais, a tendência para a diminuição seria igualmente confirmada relativamente aos montantes. A assistência ao desenvolvimento rural continua a ser a área com o maior número de irregularidades comunicadas como fraudulentas. No atual período de programação, as irregularidades fraudulentas comunicadas relativamente ao IPA registaram uma ligeira diminuição em 2012. Esse facto pode resultar de atrasos na execução. 2.2.2.4. Despesas geridas diretamente pela Comissão As despesas geridas diretamente pela Comissão são analisadas com base nos dados sobre as ordens de cobrança emitidas pelos serviços da Comissão em relação às despesas geridas no âmbito da gestão centralizada. Em 2012, de acordo com o sistema de contabilidade de exercício (ABAC), 26 recuperações foram classificadas pelos serviços da Comissão como fraude presumida e subsequentemente comunicadas ao OLAF. Outras 1 648 recuperações foram classificadas como irregularidades. O impacto financeiro destes casos ascende a 2,7 milhões de EUR. 2.2.3. Resultados do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) Em 2012, o OLAF abriu 431 inquéritos e 287 processos de coordenação e encerrou 465 (dos quais 100 acompanhados de recomendações). Foram dirigidas às autoridades nacionais 54 recomendações para ação judicial e foi recomendada a recuperação de 284 milhões de EUR, dos quais 165,8 milhões de EUR relacionados com receitas e 118,2 milhões de EUR com despesas (ver quadro 2). Quadro 2: Montantes cuja recuperação foi recomendada em 2012 na sequência de inquéritos do OLAF 2.3. Irregularidades não comunicadas como fraudulentas Em 2012, 12 137 irregularidades não comunicadas como fraudulentas (não fraudulentas) foram assinaladas à Comissão (cerca de 6 % mais do que em 2011), com um impacto financeiro de cerca de 2,9 mil milhões de EUR (mais do dobro de 2011). Os maiores aumentos foram registados nos domínios da política de coesão e das despesas diretas (ver ponto 2.3.2), como indicado no quadro 3. Quadro 3: Irregularidades não comunicadas como fraudulentas em 2012[12] O anexo 2 apresenta uma repartição por Estado-Membro, tanto para as receitas como para as despesas, de todas as irregularidades não fraudulentas comunicadas em 2012. 2.3.1. Receitas No que diz respeito aos RPT, o número de irregularidades comunicadas em 2012 como não fraudulentas permaneceu estável, mas o montante total apurado é 20 % mais elevado do que a média do período 2008-2012. GRÁFICO 6: RPT- Casos de irregularidades não comunicadas como fraudulentas e montantes envolvidos (2008-2012) Em 2012, os controlos a posteriori foram o método mais importante para a deteção de irregularidades, tanto em termos do número de casos detetados como de montantes de RPT apurados. Nos últimos anos, as inspeções aos RPT realizadas pela Comissão incidiram sobre as estratégias de controlo aduaneiro dos Estados-Membros e o acompanhamento rigoroso das medidas tomadas pelos Estados-Membros em resposta às observações efetuadas durante as inspeções. A Comissão observou uma mudança nas estratégias dos controlos aduaneiros dos Estados-Membros, passando de controlos efetuados no momento do desalfandegamento das mercadorias para controlos após o desalfandegamento. Esta tendência é confirmada pelos dados recebidos dos Estados-Membros. Embora os controlos aduaneiros a posteriori sejam um método eficaz para detetar irregularidades, os controlos aduaneiros no momento do desalfandegamento continuam a ser importantes para a deteção de casos de fraude (ver ponto 2.2.1). 2.3.2. Despesas Nos domínios de despesas do orçamento, o aumento do número de irregularidades não fraudulentas verifica-se sobretudo no setor das despesas diretas, sendo quase inteiramente explicado pela melhor utilização pelas Direções-Gerais do sistema ABAC, que proporciona informações mais exatas. Note-se que, ao contrário de todos os outros setores, todas as irregularidades a nível das despesas diretas são registadas sem que seja aplicado qualquer limiar. Quanto ao aumento dos montantes, dois domínios são relevantes: (i) as despesas diretas, em que uma única irregularidade de cerca de 40 milhões de EUR (entretanto corrigida e objeto de medidas) representa a variação em relação a 2011, e (ii) a política de coesão, cujo montante significativo se explica em parte por uma maior execução no período de programação 2007-2013, mas sobretudo, por algumas irregularidades detetadas pelos serviços de auditoria da Comissão nos últimos anos e que só foram comunicadas pelos serviços nacionais competentes em 2012. Cerca de 1,5 mil milhões de EUR estão relacionados com as irregularidades não fraudulentas comunicadas pela República Checa e a Espanha (também neste caso, foram acordadas e aplicadas as correções financeiras e medidas corretivas adequadas). No que diz respeito à República Checa, quase metade destes montantes resultam de correções financeiras aplicadas na sequência de auditorias dos serviços da Comissão; no que se refere a Espanha, metade dos montantes estão ligados a comunicações de irregularidades relativas ao período de programação 2000-2006, solicitadas pela Comissão no âmbito do processo de encerramento[13]. 3. Recuperação e outras medidas preventivas e corretivas Um aspeto importante da proteção dos interesses financeiros da UE inclui a utilização de mecanismos para prevenir e corrigir as fraudes e outras irregularidades, de modo a garantir a execução do orçamento de acordo com os princípios da boa gestão financeira[14]. No âmbito da gestão partilhada, as seguintes medidas podem ser adotadas pela Comissão: · Medidas preventivas: interrupção de pagamentos (o prazo de pagamento passa a seis meses)[15]; suspensão da totalidade ou parte dos pagamentos intercalares a um Estado-Membro[16]; · Medidas corretivas: se as medidas requeridas não forem aplicadas pelo Estado-Membro em causa, a Comissão pode decidir impor uma correção financeira[17]. As despesas que não estejam de acordo com as regras aplicáveis são objeto de uma ordem de cobrança ou de uma dedução aplicada ao pedido de pagamento subsequente. Os dados sobre as recuperações efetuadas pelos Estados-Membros diretamente junto dos beneficiários estão apenas parcialmente disponíveis[18] e são incluídos no documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Avaliação estatística das irregularidades». Os dados sobre os diferentes regimes de gestão, com exceção da gestão partilhada (em especial as despesas diretas) dizem principalmente respeito às ordens de cobrança emitidas pelos serviços da Comissão ou às deduções aplicadas às declarações de despesas. 3.1. Despesas: mecanismos preventivos 3.1.1. Interrupções em 2012 Em 2012, a Comissão tomou 187 decisões de interrupção de pagamentos no domínio da política de coesão (envolvendo mais de 5 mil milhões de EUR). Entre estas decisões, 70 continuavam abertas no final de 2012 (envolvendo mais de 1,7 mil milhões de EUR). O quadro 4 indica os casos de interrupção tratados em 2012[19] e mostra a atividade significativa de prevenção desenvolvida, em especial relativamente ao FEDER/Fundo de Coesão, que representam mais de 60 % dos casos e cerca de 80 % dos montantes totais envolvidos. Quadro 4: Casos de interrupção tratados pelos serviços da Comissão em 2012 3.1.2. Suspensões Uma decisão de suspensão relativa a dois programas do FEDER/Fundo de Coesão na Alemanha e em Itália continuava em vigor no final de 2012. Duas decisões de suspensão foram adotadas em 2012 relativamente a pagamentos do FSE à República Checa (ainda em vigor no final do ano) e à Eslováquia. 3.2. Despesas: correções financeiras e recuperações efetuadas em 2012 Em 2012, as medidas corretivas adotadas pela Comissão relativamente aos Estados-Membros aumentaram significativamente (+30 % para as medidas «confirmadas/decididas» e +137 % para as medidas «aplicadas»), sobretudo no domínio da política de coesão (ver quadro 5). Quadro 5: Correções financeiras e recuperações por domínio orçamental — 2012-2011 O anexo 3 apresenta uma repartição por Estado-Membro das correções financeiras aplicadas em 2012 no âmbito da gestão partilhada: cerca de 58 % dos 3,7 mil milhões de EUR correspondem a correções aplicadas em relação à Espanha[20]. 3.3. Recuperação relativa a receitas dos recursos próprios No que diz respeito às receitas dos recursos próprios, que são a principal fonte de fundos para o orçamento da UE, as recuperações surgem na sequência de relatórios de inspeção da Comissão, de auditorias do Tribunal de Contas Europeu, de casos de responsabilidade financeira resultantes de erros administrativos dos Estados-Membros ou de falta de diligência na respetiva cobrança, de procedimentos por infração, de decisões do Tribunal de Justiça Europeu e dos montantes pagos espontaneamente pelos Estados-Membros, bem como de pagamentos de juros ou pagamentos em atraso relativos aos recursos próprios. Estes montantes constam do quadro 6. Quadro 6: Recuperações relativas a recursos próprios[21] 3.3.1. Recursos próprios tradicionais Os recursos próprios tradicionais (RPT) consistem essencialmente em direitos aduaneiros cobrados sobre as importações de produtos provenientes de países terceiros e, em menor medida, em quotizações sobre o açúcar. Representam 13 % do total das receitas da UE em 2012. Cerca de 98 % dos montantes de RPT apurados são cobrados sem quaisquer problemas. Os restantes 2 % estão relacionados com casos de fraude e outras irregularidades. Os Estados-Membros são obrigados a recuperar estes montantes e a proceder ao seu registo na base de dados OWNRES. Em 2012, o montante a recuperar[22] é de 444 milhões de EUR, dos quais 208 milhões de EUR já foram recuperados pelos Estados-Membros (taxa anual de recuperação: 47 %). Além disso, os Estados-Membros prosseguiram as suas atividades de recuperação relativas a casos de anos anteriores e recuperaram um total combinado de cerca de 83 milhões de EUR relativos a casos de fraude e de irregularidades já detetados entre 1989 e 2011. A taxa histórica de recuperação (1989-2009) é de 77 %[23]. A recuperação de montantes ligados a casos de fraude é geralmente muito menos bem sucedida do que nos casos de irregularidades. A classificação de um caso como fraude é, por conseguinte, um indicador dos resultados a esperar de recuperações futuras. As atividades dos Estados-Membros em matéria de recuperação de RPT são objeto de acompanhamento através de controlos dos recursos próprios tradicionais e de um procedimento em que devem ser comunicados à Comissão todos os montantes superiores a 50 000 EUR declarados definitivamente irrecuperáveis pelos Estados-Membros. Estes últimos são financeiramente responsabilizados pela não recuperação dos RPT nos casos em que forem observadas deficiências nas suas atividades de recuperação. 4. Políticas antifraude a nível da UE 4.1. Iniciativas de política antifraude lançadas pela Comissão em 2012 4.1.1. Proposta de reforma do OLAF (Regulamento n.º 1073/1999) A proposta alterada da Comissão, que altera o Regulamento (CE) n.º 1073/1999 relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF e que revoga o Regulamento (Euratom) n.º 1074/1999[24], pretende clarificar os direitos processuais das pessoas objeto de inquéritos do OLAF, reforçar a eficácia dos seus inquéritos e melhorar a cooperação com os seus parceiros (outras instituições e organismos da UE, Estados-Membros e organizações internacionais). A proposta visa também clarificar o papel do Comité de Fiscalização do OLAF e estabelecer um debate periódico com as instituições da UE sobre as prioridades políticas do OLAF. Os debates informais entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, realizados entre outubro de 2011 e junho de 2012, estabeleceram as bases para um amplo consenso que está refletido na posição do Conselho em primeira leitura, formalmente adotada em 25 de fevereiro de 2013[25], e na aprovação pelo Parlamento Europeu em 3 de julho[26]. Este novo regulamento deve entrar em vigor a 1 de outubro de 2013. 4.1.2. Proposta de diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal Em 2012, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva relativa à proteção dos interesses financeiros da UE através do direito penal.[27] Esta proposta visa reforçar o quadro normativo, para proteger o orçamento da UE contra desvios ilícitos. O projeto de diretiva visa clarificar, harmonizar e reforçar a legislação penal nos Estados-Membros no que se refere às infrações relativas ao orçamento da UE. Existem diferenças consideráveis entre os Estados-Membros quanto ao nível de proteção (pelo direito penal) do orçamento da UE. Um dos motivos é que a legislação existente[28] não assegura um grau suficiente de harmonização e aplicação nos Estados-Membros. A proposta promove a dissuasão, através de iniciativas a favor de uma maior harmonização dos tipos de infrações e dos níveis de sanções previstos no direito penal substantivo para proteger os interesses financeiros da UE. Estas alterações incluem: - A definição de infrações — fraude, corrupção, branqueamento de capitais — em geral com base na Convenção relativa à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e nos respetivos protocolos; - A harmonização das definições de outras infrações (comportamento desonesto dos proponentes em procedimentos de adjudicação de contratos públicos, desvio de fundos para fins contrários aos previstos); - O estabelecimento de normas sobre as condições mínimas aplicáveis às penas de prisão para as infrações especialmente graves, baseadas em limites máximos e mínimos que asseguram o seu caráter proporcional; - A harmonização dos prazos previstos para a investigação, ação penal, julgamento e decisão judicial de uma infração; - A adoção de medidas de acompanhamento para proteger os interesses financeiros da UE através do direito penal, incluindo regras em matéria de competência e de responsabilidade das pessoas coletivas. A proposta foi enviada ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O Conselho adotou uma posição genérica em junho de 2013. Os pareceres das comissões parlamentares competentes deverão ser adotados no segundo semestre de 2013. 4.1.3. Trabalhos preparatórios para a criação de uma Procuradoria Europeia Em 2012, o OLAF e a Direção-Geral da Justiça da Comissão procederam a uma ampla consulta junto dos Estados-Membros, peritos e partes interessadas sobre a eventual criação de uma Procuradoria Europeia para proteger os interesses financeiros da UE[29]. A proposta legislativa foi apresentada em 17 de julho de 2013[30] e é acompanhada de uma proposta de reforma da EUROJUST[31]. A experiência prática do OLAF demonstra a necessidade de um Procurador Europeu para facilitar os inquéritos nos casos de fraude na UE e acelerar a ação penal. Um organismo que ocupe uma posição central pode assegurar uma melhor continuidade e eficácia no processo de investigação e ação penal. A Procuradoria Europeia será um verdadeiro organismo de investigação e ação penal que reforçará, a nível da UE, a eficácia da luta contra os crimes lesivos do orçamento da UE. Pretende-se corrigir os baixos níveis de investigação e ação penal que atualmente dificultam a proteção efetiva dos interesses financeiros da União. 4.1.4. Iniciativas em matéria de luta contra a corrupção na UE Em 2011, a Comissão apresentou uma política global da UE em matéria de luta contra a corrupção[32], e apelou a uma maior atenção à corrupção num conjunto de domínios políticos que possibilitem uma cooperação mais estreita, regras atualizadas em matéria de confisco de bens de origem criminosa, a revisão da legislação relativa aos contratos públicos, a melhoria das estatísticas sobre a criminalidade e uma aplicação mais rigorosa da regra da condicionalidade nas políticas de cooperação e desenvolvimento. A Comissão comprometeu-se a publicar um relatório da UE sobre a luta contra a corrupção de dois em dois anos. O relatório procurará intensificar as medidas de luta contra a corrupção na UE e reforçar a confiança mútua entre os Estados-Membros. Visará igualmente identificar as tendências à escala europeia, facilitar o intercâmbio das melhores práticas e preparar o terreno para futuras medidas políticas da UE. A corrupção nos contratos públicos será o tema transversal do primeiro relatório, previsto para o segundo semestre de 2013. 4.1.5. Política antifraude no domínio aduaneiro 4.1.5.1. Assistência administrativa mútua (AAM) A assistência administrativa mútua para lutar contra a fraude aduaneira tem por base o Regulamento (CE) n.º 515/97 do Conselho[33]. Em 2012, a Comissão procedeu a uma avaliação de impacto com vista a atualizar este quadro jurídico e melhorar a deteção e a luta contra a fraude aduaneira na UE. A Comissão deverá adotar uma proposta no decurso de 2013. 4.1.5.2. Operações aduaneiras conjuntas (OAC) As operações aduaneiras conjuntas são medidas operacionais coordenadas e específicas, aplicadas pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros e de países terceiros, por um período de tempo limitado, a fim de combater o tráfico transnacional de mercadorias. No contexto da assistência mútua entre as administrações aduaneiras da UE e a Comissão, o OLAF fornece uma plataforma e aplicações informáticas e disponibiliza um centro operacional para os Estados-Membros efetuarem as OAC. Em 2012, o OLAF prestou apoio a quatro[34] operações aduaneiras conjuntas realizadas pelos Estados-Membros. 4.1.5.3. Sistema de Informação Antifraude (AFIS) O principal objetivo do sistema AFIS, que é gerido pelo OLAF, consiste em melhorar a cooperação com os parceiros, incluindo outras instituições, Estados-Membros, organizações internacionais e países terceiros, para fomentar a aplicação correta da legislação aduaneira da UE. Os Estados-Membros utilizam o AFIS para comunicar casos de fraude e irregularidades, tendo exprimido a sua satisfação com o sistema na conferência sobre o AFIS realizada em Lisboa em maio de 2012, onde foi debatido o seu aperfeiçoamento. Foram realizados projetos informáticos para melhorar a comunicação e facilitar a extração dos dados do AFIS. No final de 2012, o AFIS tinha 10 180 utilizadores finais registados, com origem em 1 750 serviços dos Estados-Membros, países terceiros, organizações internacionais, Comissão e outras instituições da UE, tendo os utilizadores trocado 10 120 mensagens eletrónicas MAB (o serviço de mensagens seguras do AFIS). Um total de 8 370 casos tinha sido registado nas bases de dados e módulos de assistência mútua do AFIS.[35] A base de dados do sistema informatizado sobre o trânsito (ATIS) tinha recebido informações sobre sete milhões de novas remessas em trânsito, representando um total de 35 milhões de movimentos de mercadorias. Em 2012, o sistema de gestão de irregularidades (IMS) tinha recebido 19 800 novos relatórios sobre irregularidades provenientes dos Estados-Membros e países candidatos, dele constando um total histórico de 152 000 relatórios. 4.1.6. Luta contra a fraude em matéria de IVA Em resposta ao pedido formulado pelo Conselho Europeu de 2 de março de 2012 e à Resolução de 19 de abril de 2012 do Parlamento Europeu, em 6 de dezembro de 2012 a Comissão adotou uma comunicação sobre a fraude e a evasão fiscais[36]. A comunicação apresenta um plano de ação para combater a fraude e a evasão fiscais, incluindo em relação a países terceiros. No âmbito deste plano de ação, o Conselho e os Estados-Membros são incentivados a continuar os progressos obtidos a nível das iniciativas existentes, incluindo o mecanismo de reação rápida e a aplicação de um mecanismo de autoliquidação a certas categorias de bens e serviços. O Conselho chegou recentemente a um acordo político sobre estas iniciativas. Além disso, o plano de ação conduziu à criação de um «Fórum da UE sobre o IVA» que visa estimular o cumprimento voluntário pelos contribuintes, a continuação da assistência técnica e o reforço das capacidades dos Estados-Membros, bem como a introdução de um sistema comum de análise dos riscos no Eurofisc (a rede de intercâmbio rápido de informações específicas para lutar contra a fraude ao IVA) e a negociação de acordos bilaterais de cooperação administrativa em matéria de IVA com países terceiros. 4.1.7. Disposições antifraude em acordos internacionais Para proteger os interesses financeiros da UE, lutar contra as infrações e assegurar a aplicação correta da legislação aduaneira, os acordos internacionais da UE — tais como os acordos comerciais preferenciais, acordos de cooperação, acordos não preferenciais e acordos isolados em matéria aduaneira — incluem disposições sobre a assistência administrativa mútua (AAM) em matéria aduaneira e medidas relativas à aplicação do tratamento preferencial. No final de 2012 estavam em vigor 44 acordos que incluíam disposições sobre AAM com 62 países terceiros e encontravam-se em curso negociações bilaterais ou regionais com outros 88 países (incluindo alguns dos maiores parceiros comerciais da UE)[37]. Em 2012, a UE celebrou acordos de comércio livre (ACL) com a região da América Central[38] e os países andinos.[39] As negociações de um ACL com Singapura foram concluídas em dezembro de 2012. Os acordos de parceria económica passaram a ser aplicáveis a mais quatro países ACP[40]. Estes acordos contêm disposições e medidas de AAM aduaneira relativas à aplicação do tratamento preferencial. 4.1.8. Luta contra o comércio ilícito de produtos do tabaco 4.1.8.1. Plano de ação da Comissão para a luta contra o contrabando de cigarros e bebidas alcoólicas ao longo da fronteira oriental da União O contrabando de cigarros causa perdas significativas de receitas para a UE e os seus Estados-Membros, estimadas em mais de 10 mil milhões de EUR de receitas fiscais e aduaneiras por ano. O contrabando de mercadorias fortemente tributadas, ou seja os cigarros e as bebidas alcoólicas, é um dos fenómenos criminosos predominantes na fronteira oriental. Em junho de 2011, a Comissão apresentou um plano de ação para lutar contra o contrabando de cigarros e bebidas alcoólicas nesta região[41]. A Comissão abordou esta questão com os países vizinhos da fronteira oriental, coordenou ações dos Estados-Membros na região e forneceu assistência técnica através do programa Hercule III[42]. A análise revela, no entanto, que o contrabando de cigarros é um problema que atinge toda a União. Por conseguinte, em 6 de junho de 2013, a Comissão apresentou uma estratégia global da UE numa comunicação intitulada «Intensificar a luta contra o contrabando de cigarros e outras formas de comércio ilícito de produtos do tabaco»[43]. A comunicação é acompanhada por um plano de ação que cobre as medidas em curso no âmbito do plano de ação para a fronteira oriental. 4.1.8.2. Convenção-Quadro para a Luta Antitabaco (CQLAT): Protocolo para eliminar o comércio ilícito de produtos do tabaco A Comissão apoia fortemente o Protocolo para eliminar o comércio ilícito de produtos do tabaco da Convenção-Quadro para a Luta Antitabaco (CQLAT) da Organização Mundial da Saúde (OMS), em conformidade com as suas responsabilidades de proteção dos interesses financeiros da UE, incluindo a luta contra o contrabando e a contrafação de cigarros. A Comissão coordenou a posição da UE e, juntamente com a Presidência do Conselho, representou a UE nas negociações do Protocolo, que foi adotado em novembro de 2012, encontrando-se aberto para assinatura pelas Partes Contratantes da CQLAT até janeiro de 2014. Uma vez em vigor, espera-se que venha a contribuir substancialmente para a luta contra o comércio ilícito de tabaco. A UE, juntamente com os Estados-Membros, deve assinar e ratificar o Protocolo o mais rapidamente possível. 4.1.8.3. Acordos com fabricantes de cigarros Em 2012, a Comissão e representantes dos Estados-Membros realizaram reuniões separadas com quatro fabricantes de cigarros[44], a fim de discutir a aplicação de acordos de cooperação. Foi alcançado um acordo com a Philip Morris International, mediante o qual o fabricante faria pagamentos suplementares (decorrentes da apreensão) a favor de todos os Estados-Membros assim que os representantes destes últimos, da UE e da empresa assinarem a alteração do acordo sobre esta questão. Nem todos os Estados-Membros assinaram a referida alteração. 4.1.9. Regras relativas aos contratos públicos A fraude está frequentemente associada aos contratos públicos. Consequentemente, a Comissão incluiu novas disposições nas suas propostas de diretivas relativas aos contratos públicos[45], adotadas em 20 de dezembro de 2011: – Introdução da noção de conflito de interesses; – Exclusão de proponentes cujos gestores foram condenados por corrupção ou outras fraudes graves; bem como – Um quadro de governação global, incluindo obrigações de acompanhamento e de comunicação de informações, por forma a reduzir a fraude na adjudicação de contratos públicos, em especial quando envolve fundos da UE. As propostas da Comissão foram exaustivamente debatidas no Parlamento Europeu e no Conselho. Uma proposta anterior[46] de criação de um organismo nacional de fiscalização consagrado aos contratos públicos não obteve o acordo do Conselho, mas foi substituído por certas obrigações de controlo e comunicação à Comissão, nomeadamente dos casos de corrupção. Se estas propostas forem adotadas, permitirão melhorar de forma significativa a governação e a prevenção e acompanhamento das infrações às regras em matéria de contratos públicos, em especial quando relacionadas com situações de conflito de interesses. 4.1.10. Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS) A Estratégia Antifraude da Comissão (CAFS)[47], adotada em junho de 2011, destina-se principalmente aos serviços da Comissão. O seu objetivo é obter o equilíbrio entre a relação custo/eficácia e a simplificação, com possibilidade de adaptar as medidas antifraude existentes para lutar contra as novas formas de fraude. A Comissão aproveita a experiência acumulada pelo OLAF na investigação de alegadas fraudes. A aplicação da CAFS está a avançar, especialmente quanto às três prioridades que devem ser realizadas até ao final de 2013: – Inclusão de disposições antifraude adequadas nas propostas da Comissão relativas aos programas de despesas do novo quadro financeiro plurianual (QFP); – Elaboração de estratégias antifraude a nível dos serviços da Comissão; – Revisão das diretivas relativas aos contratos públicos[48]. O OLAF complementa a aplicação destas ações prioritárias propondo aos outros serviços um sítio Web antifraude interno, orientações, ações de formação e de coordenação. 4.1.11. Programas Hercule e Pericles 4.1.11.1. Execução dos Programas Hercule II e Pericles Em 2012, o programa Hercule II apoiou ações de reforço da capacidade técnica e operacional dos serviços de aplicação da lei no domínio da luta contra a fraude lesiva da UE. Este apoio assumiu a forma de assistência técnica (7,35 milhões de EUR), atividades de formação, incluindo formação em informática forense (3,25 milhões de EUR), formação e estudos jurídicos (0,7 milhões de EUR) e apoio informático à aquisição de dados e de informações disponibilizados às autoridades dos Estados-Membros (2,95 milhões de EUR). Os montantes indicados refletem o orçamento disponível para 2012. Em 2012, no âmbito do programa Pericles para a proteção das notas e moedas em euros contra a fraude e a contrafação, a Comissão (OLAF) participou em 16 atividades, incluindo conferências, seminários e intercâmbios de pessoal, organizadas pelos Estados-Membros e/ou pela Comissão (OLAF). Estes eventos centraram-se especialmente no reforço da cooperação com as autoridades competentes, e incluiu debates sobre os programas com interessados e peritos dos Estados-Membros, do Banco Central Europeu e da Europol. Em 2012, 94,75 % da dotação de 1 milhão de EUR do Programa Pericles estavam afetados. 4.1.11.2. Quadro financeiro plurianual (QFP) 2014-2020 Em dezembro de 2011, no contexto do quadro financeiro plurianual, a Comissão adotou propostas para dar continuidade a dois programas destinados a reforçar a prevenção e a luta contra a fraude: Hercule III[49] e Pericles 2020.[50] Em 2012, a Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu e o Grupo da Luta Antifraude do Conselho (GAF) debateram ambas as propostas. No âmbito da Presidência dinamarquesa, o GAF conseguiu preparar um acordo sobre as propostas da Comissão, exceto quanto às percentagens de cofinanciamento e ao orçamento global do programa. A Comissão do Controlo Orçamental adotou os seus relatórios sobre as propostas em novembro de 2012. O Parlamento Europeu e o Conselho iniciaram negociações sob a égide da Presidência irlandesa em 2013, com vista a alcançar um acordo. 4.2. Comité Consultivo para a Coordenação da Luta Contra a Fraude (COCOLAF) Ao abrigo do artigo 325.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os Estados-Membros organizam, em conjunto com a Comissão, uma colaboração estreita e regular entre as autoridades competentes. Uma das principais instâncias de coordenação das atividades é o Comité Consultivo para a Coordenação da Luta Contra a Fraude (COCOLAF).[51] Em 2012, o COCOLAF foi consultado por duas vezes sobre os principais desenvolvimentos das iniciativas legislativas e políticas em matéria de luta contra a fraude. O COCOLAF partilhou os seus pontos de vista sobre os esforços da UE para reforçar a proteção dos interesses financeiros da UE e, em geral, concordou com as iniciativas em curso, nomeadamente no que se refere à harmonização da base jurídica relativa luta contra a fraude lesiva da UE. Está prevista para 2013 uma revisão da estrutura do COCOLAF e de vários grupos de peritos existentes, a fim de melhorar o seu funcionamento global e fornecer uma visão mais clara das atividades que envolvem a Comissão (OLAF) e os Estados-Membros. 4.3. Resolução do Parlamento Europeu, de 10 de maio de 2012, sobre o relatório «Proteção dos interesses financeiros das Comunidades – Luta contra a fraude – Relatório anual de 2010» Em 10 de maio de 2012, o Parlamento Europeu adotou a sua resolução sobre o relatório de 2010 da Comissão.[52] A resolução contém pedidos específicos, observações e propostas, abrangendo todos os setores do orçamento. Tem por destinatários a Comissão e os Estados-Membros e abrange uma vasta gama de temas, designadamente as perdas de direitos aduaneiros e de IVA, a comunicação de irregularidades em todos os setores pelos Estados-Membros e os contratos públicos. Lamenta que o relatório da Comissão não analise a fraude em pormenor e trate as irregularidades de forma muito ampla, e critica o reduzido número de irregularidades comunicadas por alguns Estados-Membros em determinados setores. O Parlamento Europeu elogiou a melhoria da taxa de recuperação dos fundos da política de coesão e dos grandes progressos realizados pela Bulgária no reforço dos seus sistemas nacionais de controlo dos fundos de pré-adesão. Além disso, congratulou-se com o êxito da operação aduaneira conjunta «Sirocco» e a eficácia do programa Hercules II coordenado pelo OLAF. A Comissão apresentou um relatório de acompanhamento que apresentava as medidas a tomar para dar resposta às observações do Parlamento. Em especial, a Comissão observou que, em relação ao relatório do artigo 325.º, se centrará mais na análise aprofundada das irregularidades fraudulentas, mas sublinha que é necessária a comunicação de todas as irregularidades (incluindo não fraudulentas) para que o relatório atinja a sua finalidade e para compreender melhor as irregularidades fraudulentas. Em conformidade com a recomendação do Parlamento Europeu, a Comissão já dedicou mais atenção à análise das irregularidades fraudulentas no relatório de 2011 e prosseguir essa iniciativa no presente relatório. Quanto às preocupações do Parlamento com o facto de alguns Estados-Membros comunicarem poucos ou nenhuns casos fraudulentos relativamente a certos fundos, a Comissão contactou de novo os Estados-Membros em causa para resolver o problema da comunicação de informações incompletas. Parte do problema, contudo, reside no facto de a deteção de fraudes dever ainda ser melhorada em alguns Estados-Membros. Foi tomado um conjunto de medidas para orientar e apoiar os Estados-Membros na melhoria do seu desempenho em matéria de deteção de fraudes e da sua comunicação eficaz. A Comissão realiza auditorias aos processos de recuperação dos Estados-Membros e suspende os pagamentos quando são detetadas deficiências significativas. As recuperações melhoraram no domínio da agricultura, em parte porque os Estados-Membros são agora responsáveis por metade dos montantes que não consigam recuperar no prazo devido ou por a totalidade dos custos se realizarem pagamentos de forma negligente (regra dos 50 %). Para o QFP 2014-2020, a Comissão propôs igualmente um novo reforço do quadro jurídico. Além disso, a Comissão definiu as medidas que tomaria no âmbito da sua estratégia conjunta de prevenção da fraude relativa aos fundos da política de coesão. A estratégia implica a avaliação do risco de fraude, a deteção de fraudes e ações internas e externas de sensibilização para a fraude (a nível dos serviços da Comissão encarregados da execução da política de coesão e dos Estados-Membros). 5. Medidas tomadas pelos Estados-Membros para combater a fraude e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE Os Estados-Membros apresentam anualmente à Comissão um relatório sobre as principais medidas adotadas com base do artigo 325.º do TFUE para lutar contra a fraude e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE. Em 2012, os Estados-Membros puseram em prática várias medidas, de caráter geral e específico, que reforçam a prevenção e repressão da fraude lesiva dos interesses financeiros da UE. No entanto, as informações fornecidas por quase metade dos Estados-Membros mostram que a sua capacidade de detetar e reprimir a fraude e proceder às recuperações é limitada. Além disso, as práticas de comunicação de fraudes e irregularidades diferem entre Estados-Membros e no interior dos mesmos. 5.1. Medidas destinadas a combater a fraude e outras irregularidades lesivas dos interesses financeiros da UE As medidas administrativas comunicadas pelos Estados-Membros referem-se principalmente a um maior controlo por parte das autoridades, agências ou organismos de gestão, a auditorias financeiras mais rigorosas e à atualização de orientações ou manuais de metodologia.[53] Outras medidas destinam-se a melhorar a cooperação entre as autoridades competentes, reforçar os controlos[54], promover a cooperação estratégica com a Comissão na prevenção da fraude e da corrupção[55], disponibilizar formação[56] e melhorar a segurança dos contratos[57]. Medidas mais gerais respeitam a melhorias introduzidas nos atos de adjudicação de contratos públicos[58] e na recuperação de pagamentos indevidos[59]. 5.2. Medidas destinadas a combater a fraude e outras irregularidades lesivas dos interesses financeiros da UE no domínio da agricultura Em 2012, foi dada especial atenção à agricultura. A comunicação cobriu informações sobre os inquéritos antifraude, as medidas legislativas e administrativas adotadas e as estratégias aplicadas, a utilização de indicadores de fraude, os montantes recuperados na sequência de inquéritos antifraude e os dados sobre o pessoal encarregado dos inquéritos antifraude ou neles implicados. 5.2.1. Medidas legislativas e administrativas Muitos Estados-Membros[60] comunicaram em 2011-2012 novas medidas legislativas e administrativas que melhoraram substancialmente a prevenção da fraude e a gestão de riscos no domínio dos fundos agrícolas. Alguns Estados-Membros comunicaram medidas referentes ao conjunto da gestão das ajudas agrícolas[61]. Estas medidas referem-se principalmente à elegibilidade das despesas, aos controlos e auditorias no local ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), a melhores controlos específicos na sequência de avaliações de risco relativas aos regimes a favor dos jovens agricultores e das zonas desfavorecidas, bem como a melhorias no âmbito do procedimento de certificação através de controlos mais rigorosos. Vários Estados-Membros[62] comunicaram medidas destinadas a melhorar o seu controlo financeiro na sequência da revisão da legislação nacional e outras atualizações dos regimes de apoio (política de desenvolvimento rural, regimes de apoio direto). Alguns Estados-Membros[63] comunicaram melhorias na legislação nacional ou a harmonização com a legislação da UE no que respeita aos procedimentos para tratar as irregularidades, incluindo a definição de irregularidade, o processo de comunicação de informações, as correções financeiras ou a recuperação de fundos, e uma definição mais clara dos delitos de fraude e dos procedimentos de inquérito. Quatro Estados-Membros[64] comunicaram a introdução de melhorias nos seus registos nacionais e na gestão dos dados, a fim de permitir controlos cruzados. Outros[65] comunicaram melhorias nos seus sistemas de gestão do risco, através de melhores estruturas organizativas, sistemas de controlo interno e orientações sobre os controlos, ou da introdução de novos métodos de análise do risco para a prevenção da fraude fiscal grave e organizada. Em termos de eficácia e eficiência, a maioria dos Estados-Membros[66] comunicou que as novas medidas legislativas ou administrativas produziram melhores resultados, incluindo a deteção mais precoce, menos pagamentos indevidos, mais irregularidades detetadas antes do pagamento e uma maior percentagem de despesas elegíveis aceites. Outros salientaram a realização de menos controlos no local, incluindo uma melhor utilização dos recursos, fruto dos novos métodos de análise do risco. A maioria dos Estados-Membros comunicou a adoção de medidas para melhorar a fiabilidade e coerência da informação financeira. 5.2.2. Novas estratégias de prevenção e deteção A maioria dos Estados-Membros[67] referiu que estavam agora a utilizar uma ou várias estratégias seguintes: estratégias nacionais, regionais ou estratégias de redução do risco baseadas num tipo específico de operação e numa melhor prevenção e deteção de fraudes na execução dos fundos agrícolas. 5.2.3. Utilização de indicadores de fraude Quase todos os Estados-Membros[68] mencionaram a utilização de indicadores de fraude tais como categorias de irregularidades, operações, modus operandi, setores económicos ou zonas geográficas em causa. Além disso, a maioria dos Estados-Membros[69] declarou que também utiliza os seus próprios indicadores específicos, tais como a identidade dos beneficiários, a transparência dos procedimentos, as alterações do montante do auxílio em relação à campanha anterior, a apresentação de dados falsos ou suspeitos ou as tentativas de ocultar informação. 5.2.4. Aplicação das disposições em matéria de comunicação Muitos Estados-Membros[70] referiram que tinham adotado orientações para estabelecer a distinção entre fraude e outras irregularidades, tendo organizado formações para esclarecer essa questão. Três[71] declararam que não tinham adotado esse tipo de orientações uma vez que a regulamentação em vigor e os procedimentos são suficientes. As respostas recebidas sobre as práticas de comunicação no quadro do Regulamento (CE) n.º 1848/2006 da Comissão mostram que estas variam não só de um Estado-Membro para outro, mas também entre organismos do mesmo Estado-Membro. Esse fenómeno verifica-se não apenas nos Estados federais, nem só em diferentes domínios como a agricultura, as pescas ou a coesão[72]. 5.2.5. Estatísticas insuficientes em matéria de deteção e repressão de fraudes e de operações de recuperação conexas Quase metade dos Estados-Membros[73] ainda fornece poucas informações sobre o número de controlos e procedimentos administrativos antifraude iniciados para investigar casos de fraude. A Bulgária, a Dinamarca, a Itália, a Polónia e a Roménia lançaram o maior número de inquéritos antifraude. Do mesmo modo, a maioria dos Estados-Membros não facultou dados suficientes sobre o número de processos penais concluídos com a decisão de um tribunal. Além disso, quase metade[74] forneceu dados incompletos sobre os montantes recuperados relacionados com fraudes na sequência de controlos administrativos antifraude. A situação é ainda menos satisfatória no que se refere aos dados sobre montantes recuperados[75] e às sanções financeiras no âmbito de investigações criminais. Tal facto leva a concluir que a recomendação do último ano sobre o acompanhamento dos resultados das investigações penais no domínio da política de coesão só obteve uma resposta parcial. 5.3. Operação «Magna Grecia» Em 2011 e 2012, a polícia financeira italiana, a Guardia di Finanza (GDF), realizou 23 inquéritos sobre beneficiários cujos projetos foram financiados através dos fundos estruturais 2000-2006 na região da Calábria, sul de Itália. Cada inquérito abrangia mais do que um projeto. Foram detetadas irregularidades em 18 casos. Durante as investigações, foram inspecionados projetos de valor superior a 23,5 milhões de EUR, tendo sido detetadas irregularidades em cerca de 16 milhões de EUR. Trinta pessoas, incluindo quatro funcionários públicos, foram acusadas de fraude, falsificação de documentos públicos e privados, apropriação indevida de fundos públicos, utilização de faturas falsas, a dissimulação ou destruição de documentos contabilísticos e branqueamento de capitais. A GDF solicitou a apreensão de bens num valor total de cerca de 4,5 milhões de EUR. Os inquéritos foram o resultado de uma análise aprofundada iniciada pelo OLAF em 2010 e realizada em conjuntamente ao longo de 2011, destinada a aperfeiçoar os indicadores de risco e a integrar novos dados e os conhecimentos locais da GDF. Esta operação demonstrou a eficácia desta abordagem inovadora, que tornou possível visar beneficiários específicos que correspondiam aos indicadores de risco identificados. 5.4. Aplicação das recomendações de 2011 No relatório de 2011 sobre a proteção dos interesses financeiros da União, a Comissão emitiu uma série de recomendações dirigidas aos Estados-Membros, nomeadamente sobre as irregularidades fraudulentas e não fraudulentas comunicadas, a recuperação de montantes irregulares, o acompanhamento dos resultados dos inquéritos penais e a melhoria das suas estatísticas sobre a fraude. A aplicação dessas recomendações, apresentada como parte do exercício de comunicação de informações de 2012, foi globalmente adequada, embora alguns aspetos não tenham sido plenamente tidos em conta. Na área de gestão partilhada, a maioria dos Estados-Membros referiu que os seus esforços de prevenção e deteção da fraude são direcionados com base numa análise dos riscos. Os Estados-Membros que foram convidados a explicar os baixos níveis de fraudes detetadas na agricultura[76] ou na política de coesão[77] continuam a justificar este facto com a qualidade dos seus sistemas de prevenção da fraude e a existência de baixos níveis de fraude. Vários Estados-Membros melhoraram os seus sistemas de controlo, através da seleção de zonas de alto risco, conforme foi recomendado. Relativamente à política de coesão nomeadamente, a Bulgária alterou a sua legislação para permitir novas inspeções financeiras que visam contratos públicos de alto risco. A Roménia está atualmente a aplicar um sistema de controlos ex post para detetar fraudes e conflitos de interesses. A Eslováquia pretende incorporar as denúncias públicas e as notícias dos meios de comunicação social na sua análise de risco. A França concluiu a aplicação do sistema de gestão de irregularidades (IMS) para a política de coesão. Como a Croácia também o aplicou plenamente desde outubro de 2012 no âmbito da preparação para a adesão, o sistema IMS está agora plenamente operacional em todos os Estados-Membros. Relativamente às receitas, muitos Estados-Membros[78] responderam positivamente à recomendação da Comissão de orientar as inspeções aduaneiras para as importações de alto risco, tendo frequentemente desenvolvido novas ferramentas informáticas para apoiar este processo.[79] No que respeita à política de coesão, 74 % dos Estados-Membros comunicou a adoção de medidas para melhorar os seus sistemas de gestão e de controlo de acordo com as recomendações.[80] Em geral, os Estados-Membros têm prestado especial atenção às áreas da adjudicação de contratos públicos e da elegibilidade, em linha com as observações da Comissão de que estas áreas são particularmente sujeitas a erros.[81] A Letónia e a Lituânia alteraram a legislação aplicável em matéria de contratos públicos e sobre identificação e classificação de irregularidades e recuperações, respetivamente. A Finlândia tomou medidas para simplificar os controlos da elegibilidade. Na última recomendação os Estados-Membros são convidados a acompanhar os resultados dos inquéritos penais e a melhorar as suas estatísticas sobre a fraude. Algumas das medidas de acompanhamento comunicadas (ou não) este ano contribuem para justificar a preocupação da Comissão de que o problema ainda tem de ser resolvido de forma satisfatória. A Grécia, a Hungria, a Itália, a Letónia, a Lituânia, a Eslováquia e o Reino Unido criaram sistemas informáticos e outros para melhorar as suas estatísticas em matéria de fraude, ou estão em vias de o fazer. Outros Estados-Membros parecem satisfeitos com os sistemas existentes. 6. Conclusões e recomendações 6.1. Duas tendências relativas à evolução política e operacional No que diz respeito à luta contra a fraude desenvolvida pelos Estados-Membros e a Comissão, o presente relatório destaca duas tendências principais, uma relativa à adoção de novas medidas antifraude e outra relativa aos resultados operacionais obtidos. No plano político, a Comissão e os Estados-Membros lançaram uma série de iniciativas importantes em 2012, tanto a nível legislativo como administrativo. Esta dinâmica positiva sublinha a crescente atenção prestada pelas autoridades competentes à fraude e a outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE (e, em caso de cofinanciamento, nacionais). Embora as ações adotadas a nível nacional já estejam em vigor, as iniciativas promovidas a nível da UE, nomeadamente a proposta de diretiva relativa à proteção dos interesses financeiros da UE e o pacote com novas regras de adjudicação de contratos públicos, continuam a aguardar a aprovação do legislador, enquanto outras, como o novo pacote para o quadro financeiro 2014-2020, estão numa fase avançada de negociação. Do ponto de vista operacional, a situação das irregularidades comunicadas como fraudulentas em 2012 parece em geral estável em relação a 2011, registando-se um aumento significativo apenas no número de casos no domínio da agricultura. Este aumento, que se deveu exclusivamente aos esforços desenvolvidos por um único Estado-Membro (Dinamarca), foi compensado com uma diminuição semelhante na área da pré-adesão. Os benefícios das medidas adotadas em 2012 far-se-ão sentir nos próximos anos. 6.2. As diferentes formas de abordar a fraude As abordagens dos Estados-Membros continuam a ser muito diferentes, com um grupo de seis países (República Checa, Dinamarca, Alemanha, Itália, Polónia e Roménia[82]) na vanguarda em termos de capacidade de deteção das fraudes no domínio das despesas e cinco países (Bélgica, Alemanha, Grécia, Itália e Espanha[83]) a liderar em relação às receitas (recursos próprios tradicionais). Os resultados dos restantes Estados-Membros são mais homogéneos em matéria de receitas do que das despesas, em que os países principais beneficiários dos recursos da UE, como a Grécia, a França e a Espanha, mostram uma capacidade muito limitada para detetar a fraude. Os Estados-Membros abordam e tratam a deteção de fraudes de formas diferentes. A explicação destas diferentes atitudes reside sobretudo nas diferenças jurídicas e de organização, que variam não só entre Estados-Membros como também entre administrações no mesmo país. Recomendação 1 A identificação dos serviços nacionais de coordenação da luta contra a fraude aumentaria a coerência de abordagem entre os Estados-Membros e no seu interior. Os Estados-Membros são convidados, caso não o tenham feito, a designar ou a criar rapidamente o seu serviço de coordenação antifraude (AFCO). 6.3. Adoção de regras comuns em matéria de fraude Atualmente, em alguns Estados-Membros os níveis de sanção da fraude são tão baixos que não têm qualquer efeito dissuasivo. Muitos casos de fraude lesiva dos interesses financeiros da União ficam impunes porque o prazo previsto na lei para a investigação e ação penal os faz prescrever. A proposta de diretiva relativa à proteção dos interesses financeiros da UE através do direito penal aborda estes problemas, prevendo um prazo mínimo para a prescrição. Os casos de fraude grave devem ser punidos com uma pena mínima de, pelo menos, seis meses e uma pena máxima de, pelo menos, cinco anos. Recomendação: 2 Os Estados-Membros devem assegurar que as sanções previstas para a fraude têm um efeito dissuasor e que a investigação e a ação penal possam continuar durante um período de tempo suficiente. Os Estados-Membros devem adotar e aplicar rapidamente a diretiva sobre a proteção dos interesses financeiros da UE através do direito penal. 6.4. Os riscos mais significativos são confirmados Tal como nos anos anteriores, um dos principais problemas identificados pelas autoridades em relação às irregularidades fraudulentas detetadas reside na violação das regras relativas aos contratos públicos. A corrupção foi igualmente identificada num número limitado de casos associados a este tipo de violação. Recomendação 3 O pacote de reforma das diretivas relativas aos contratos públicos deve ser aprovado pelo legislador e transposto rapidamente pelos Estados-Membros, para reagir ao grau de risco elevado identificado nesta matéria. Em conformidade com a análise dos anos anteriores, a política de coesão (em especial os programas operacionais ligados ao objetivo «convergência») continua a ser o domínio em que foi detetado o maior número de irregularidades fraudulentas. Recomendação 4 Tendo em conta o fraco nível de comunicação de irregularidades fraudulentas no domínio da política de coesão em alguns Estados-Membros, a Comissão recomenda, em especial à Grécia, à França e à Espanha, que intensifiquem os seus esforços de deteção de fraudes. Ainda sobre a política de coesão, relativamente ao período 2008-2012, o número de irregularidades fraudulentas detetadas foi até 2010 mais elevado em relação ao FSE do que ao FEDER. Desde 2011, a tendência inverteu-se. Analisando o impacto financeiro destes casos, os domínios prioritários mais afetados são os que implicam maiores investimentos, como os transportes, o ambiente e os investimentos em infraestruturas sociais. Recomendação 5 As autoridades competentes devem ter em conta os resultados da análise incluída no presente relatório e nos documentos de trabalho que o acompanham, aquando da planificação das respetivas verificações e controlos. A taxa de deteção da fraude, em relação ao desenvolvimento rural, permanece relativamente estável em comparação com 2011, mas inferior à dos instrumentos similares executados no período de programação anterior (no âmbito dos fundos estruturais e assistência de pré-adesão). A atenção das autoridades parece continuar focada no Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). Recomendação 6 Os Estados-Membros devem intensificar os seus esforços relativos aos projetos de investimento do desenvolvimento rural relativamente aos elementos de risco destacados em conclusões similares no período de programação precedente. 6.5. Os organismos antifraude e os serviços responsáveis pela aplicação da lei continuam a ser a forma mais eficaz para detetar irregularidades fraudulentas... Do lado das receitas, os controlos aduaneiros no momento do desalfandegamento das mercadorias revelaram-se importantes para a deteção de casos de fraude. Recomendação 7 Ao desenvolver estratégias de controlo aduaneiro, em paralelo com as suas atividades de controlo aduaneiro a posteriori, os Estados-Membros devem garantir que dispõem de sistemas eficazes de avaliação dos riscos, que permitam igualmente às autoridades efetuar controlos orientados para as importações de alto risco no momento do desalfandegamento. Do lado da despesa, o êxito da deteção de fraudes (em especial, quando a sua incidência financeira é elevada) continua a ser, em grande medida, o resultado dos inquéritos antifraude lançados por organismos ou serviços responsáveis pela aplicação da lei; o seu impacto positivo é especialmente evidente nos Estados-Membros que procuraram estruturar a cooperação entre os principais serviços responsáveis pela gestão e o controlo dos fundos da UE e os serviços responsáveis pela aplicação da lei. ...mas o papel das autoridades de gestão e de auditoria está a aumentar... A deteção de fraudes por organismos administrativos dos Estados-Membros está a melhorar, especialmente no que se refere aos casos menos complexos. Alguns Estados-Membros comunicaram a introdução de verificações e controlos baseados na análise dos riscos e de ferramentas informáticas para melhorar a deteção de fraudes. É especialmente importante concentrar as verificações e controlos na fraude, tendo em conta os custos relacionados com este tipo de controlo, a fim de maximizar a sua eficácia. Recomendação 8 A Comissão recomenda que todos os Estados-Membros adotem e efetuem verificações e controlos, em especial estruturando e melhorando a cooperação entre as autoridades de gestão e os organismos antifraude, e que melhorem as análises de risco e os recursos informáticos. ...em especial no que se refere à prevenção da fraude. Neste período de restrições orçamentais, a importância das medidas de prevenção da fraude não deve ser subestimada e o papel das autoridades de gestão, agências e organismos da UE deve ser reforçado através de disposições específicas nas propostas de regulamentação do quadro financeiro plurianual 2014-2020. Recomendação 9 A Comissão recomenda que o legislador adote as disposições relativas à prevenção de fraudes do QFP na sua atual formulação e que estas sejam rápida e corretamente aplicadas a nível nacional. 6.6. A proteção da UE contra os pagamentos indevidos — assegurada através dos mecanismos preventivos e corretivos atualmente previstos na regulamentação da UE — continua a ser adequada A análise dos dados sobre as recuperações e correções financeiras confirma que todos as medidas preventivas e corretivas aplicadas garantem uma proteção efetiva dos interesses financeiros da UE. Estes mecanismos garantem que os recursos da UE são gastos em projetos autorizados, em especial em setores onde as operações são cofinanciados e o risco de não cobrança é transferido para o orçamento do Estado-Membro. 6.7. Conclusões gerais O problema mais evidente e significativo continua a residir nas diferenças de abordagem entre os Estados-Membros relativamente à fraude, como também salientaram as estatísticas recolhidas na resposta ao questionário específico. No que respeita ao acompanhamento dos resultados dos processos judiciais, a situação continua insatisfatória, apesar de globalmente se registar uma melhoria notória. Este facto leva a Comissão a concluir que a recomendação do ano precedente sobre o acompanhamento dos resultados das investigações penais no domínio da política de coesão só foi parcialmente seguida. A criação de uma Procuradoria Europeia vai melhorar significativamente a luta contra a fraude. A Procuradoria Europeia permitirá ultrapassar o problema da capacidade limitada das autoridades nacionais para lutar contra a fraude, quando seja detetada, e assegurar a consistência e coerência necessárias. A Procuradoria Europeia vai acompanhar os casos de forma sistemática no âmbito da sua competência, até à sua apresentação aos tribunais. Consequentemente, o número de condenações e os montantes recuperados irão aumentar. Devido à possibilidade acrescida de condenação, os potenciais infratores serão dissuadidos de agir e o número de casos e os montantes envolvidos na fraude diminuirão ao longo dos anos. ANEXO 1 — Irregularidades comunicadas como fraudulentas (O número de irregularidades comunicadas como fraudulentas espelha os resultados obtidos pelos Estados-Membros no combate à fraude e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE, não devendo ser interpretado como o nível de fraude nos respetivos territórios).[84] ANEXO 2 — Irregularidades não comunicadas como fraudulentas ANEXO 3 — Correções financeiras de 2012 executadas no âmbito da gestão partilhada (milhões de EUR)[85] [1] i) Aplicação do artigo 325.º pelos Estados-Membros em 2012; ii) Avaliação estatística das irregularidades comunicadas, relativamente a 2012, no domínio dos recursos próprios, recursos naturais, política de coesão e assistência de pré-adesão; iii) Recomendações para acompanhamento do Relatório da Comissão sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia – Luta contra a fraude, de 2011; iv) Metodologia de avaliação estatística das irregularidades comunicadas em 2012; v) Panorâmica anual, com informação sobre os resultados do programa Hercule II em 2012. [2] As definições encontram-se no anexo IV (Metodologia). [3] A elevada percentagem dos montantes envolvidos nas irregularidades comunicadas como fraudulentas em relação ao total dos pagamentos de assistência de pré-adesão (última coluna do quadro 1) deve-se inteiramente ao facto de, em 2012, os pagamentos neste setor terem sido muito limitados (0,5 milhões de EUR), dado que os programas de assistência estão quase concluídos. As irregularidades fraudulentas detetadas e comunicadas em 2012 são operações financiadas no âmbito de exercícios anteriores. [4] Por razões de comparabilidade, os números de 2008-2011 têm por base os dados utilizados nos relatórios desses anos. [5] Ver anexo 1. [6] Em média, decorrem dois anos e sete meses entre o momento da prática fraudulenta e o momento em que é detetada. Sete ou oito meses, em média, decorrem em seguida antes de a irregularidade ser comunicada à Comissão. [7] Infração com maior duração e cometida, pelo menos, por três suspeitos. [8] Infração única, cometida por apenas uma pessoa. [9] Infração única cometida por mais de uma pessoa ou que se prolonga no tempo, mas cometida por uma única entidade. [10] O rácio de fraude comprovada é a relação entre o número total de casos de fraude comprovada e o número total de irregularidades comunicadas como fraudulentas (casos de fraude presumida ou comprovada) ao longo do período de cinco anos. [11] Os serviços da Comissão responsáveis pela política de coesão, em articulação com o OLAF, aplicam uma estratégia antifraude conjunta desde 2008. O seu principal objetivo é reforçar a capacidade dos Estados-Membros para prevenir e detetar a fraude. [12] Ver nota 3. [13] Trata-se principalmente de montantes irregulares não incluídos na declaração de certificação e que, por conseguinte, não representam perdas potenciais para o orçamento da UE. [14] Os dados apresentados neste ponto refletem os que foram publicados nas contas anuais da Comissão, ou seja, na nota explicativa n.º 6 das contas da União, na pendência da auditoria pelo Tribunal de Contas Europeu. [15] Casos de deficiências significativas dos sistemas de gestão e de controlo do Estado-Membro no período de programação de 2007-2013, ou de despesas certificadas ligadas a irregularidades graves. [16] Aplicada em três casos: a) deficiências graves comprovadas no sistema de gestão e de controlo e não adoção de medidas corretivas; b) despesas certificadas ligadas a irregularidades graves; ou c) violação grave por um Estado-Membro das suas obrigações em matéria de gestão e de controlo. [17] As três principais etapas das correções financeiras são as seguintes: a) em curso: sujeita a alterações, não formalmente aceite pelo Estado-Membro; b) confirmada/decidida: com o acordo do Estado-Membro ou decidida por decisão da Comissão; c) aplicadas: a correção financeira é efetuada e as despesas indevidas são corrigidas. [18] As alterações subsequentes ao quadro jurídico modificaram significativamente as regras de comunicação para o período de programação em curso. [19] Relativamente ao FEDER, de 116 casos tratados em 2012, 69 incluem novas interrupções decididas no decurso do ano. [20] Dos 2,172 mil milhões de EUR de correções financeiras aplicadas em relação à Espanha, 90 % está associado a programas financiados pelo FEDER. [21] O montante principal dos recursos próprios é um montante líquido. [22] Apenas os casos que envolvem montantes de RPT superiores a 10 000 EUR. [23] O cálculo só tem em conta os processos encerrados, nos quais os Estados-Membros concluíram os seus esforços de recuperação. [24] COM(2011) 135 final. [25] 2013/C 89 E/01, ISSN 1977-091X. [26] P7_TA(2013)0308. [27] COM(2012) 363 final. [28] A Convenção sobre a proteção dos interesses financeiros de 1995 e os respetivos protocolos de 1996 e 1997. [29] Com base no artigo 86.º do Tratado de Lisboa. [30] COM(2013) 532. [31] A Agência da UE para a Cooperação Judiciária Penal transnacional. [32] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu sobre a luta contra a corrupção na UE, de 6 de junho de 2011, COM(2011) 308 final. [33] http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/eu-revenue/consolidated_r515_97_en.pdf. [34] Três visaram a luta contra a droga e uma o controlo de movimentos de capital. [35] CIS, FIDE, CIGINFO, MARINFO e YACHTINFO. [36] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Plano de ação para reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais, COM(2012) 722 final, de 6 de dezembro de 2012. [37] Por exemplo, Canadá, Índia, Malásia e a região do Mercosul. [38] Costa Rica, Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua e Panamá [39] Peru e Colômbia. [40] Madagáscar, Maurícia, Seicheles e Zimbabué. [41] SEC(2011) 791. [42] Ver ponto 4.1.11. [43] COM(2013) 324 final. [44] Philip Morris International, Inc. (PMI), Japan Tobacco (JTI), British American Tobacco (BAT) e Imperial Tobacco Limited (ITL). [45] Proposta de diretiva relativa aos contratos públicos, COM(2011) 896 final - 2011/438 (COD) e Proposta de diretiva relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, COM(2011) 895 final - 2011/439 (COD). http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/reform_proposals_en.htm. . [46] Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à adjudicação de contratos de concessão, COM(2011) 897 final - 2011/0437 (COD). [47] COM(2011) 376 final. [48] Ver ponto 4.1.9. [49] COM(2011) 914 final. [50] COM(2011) 913 final. [51] Este Comité foi instituído pela Decisão 94/140/CE da Comissão, de 23 de fevereiro de 1994, alterada em 25 de fevereiro de 2005. [52] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0196+0+DOC+XML+V0//PT. [53] Bulgária, República Checa, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, Lituânia, Luxemburgo, Roménia, Eslováquia e Suécia. [54] Alemanha, Irlanda, Reino Unido (Inglaterra e Escócia). [55] Itália. [56] Bulgária. [57] Na Dinamarca, todos os cidadãos e empresas utilizam a assinatura digital segura nos contactos com as autoridades públicas. [58] Bulgária, República Checa, Letónia e Polónia. [59] Bélgica, República Checa, Eslovénia e Suécia. [60] Bélgica, Bulgária, República Checa, Dinamarca, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Itália, Chipre, Letónia, Lituânia, Hungria, Polónia, Roménia, Eslováquia e Eslovénia. [61] Bélgica (Valónia), República Checa e Eslováquia. [62] Irlanda, Grécia, Espanha, Itália e Letónia. [63] Irlanda, Grécia, Espanha, Itália e Letónia. [64] Alemanha, Letónia, Hungria e Polónia. [65] Bélgica (Valónia), Irlanda, Espanha e Lituânia. [66] Bélgica, Bulgária, República Checa, Grécia, Espanha, Itália, Chipre, Letónia, Lituânia, Hungria, Áustria, Polónia, Roménia, Eslováquia, Eslovénia e Reino Unido. [67] Bélgica, Bulgária, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Itália, Chipre, Hungria, Países Baixos, Áustria, Portugal, Roménia e Eslováquia. [68] Todos com exceção do Luxemburgo. [69] Exceto cinco (Bélgica, Dinamarca, Países Baixos, Eslovénia e Suécia). [70] Bulgária, Estónia, Grécia, Espanha, França, Itália, Chipre, Letónia, Hungria, Países Baixos, Portugal, Roménia, Eslovénia, Eslováquia, Suécia e Reino Unido. [71] Bélgica (ALV), Áustria e Polónia. [72] Ver ponto 2.2.9 do documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a aplicação do artigo 325.º pelos Estados-Membros em 2012, que acompanha o presente relatório, páginas 11 e 12, que resume as informações comunicadas pelos Estados-Membros. [73] Bélgica, Irlanda, Grécia, França, Chipre, Letónia, Luxemburgo, Malta, Portugal, Finlândia e Reino Unido [74] Alemanha, Grécia, Itália, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia e Eslováquia. [75] Só oito Estados-Membros forneceram dados (Bulgária, Dinamarca, Alemanha, Itália, Polónia, Portugal, Roménia, Eslováquia e Reino Unido). [76] Alemanha, França, Espanha e Reino Unido. [77] França, Chipre, Malta e Países Baixos. [78] Bulgária, República Checa, Alemanha, Irlanda, França, Hungria, Itália, Chipre, Letónia, Países Baixos, Polónia, Roménia, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia, Suécia e Reino Unido. [79] Bélgica, Bulgária, República Checa, França, Hungria, Irlanda, Itália, Chipre, Letónia, Malta, Países Baixos e Suécia. [80] Bélgica, Bulgária, República Checa, Alemanha, Estónia, Grécia, Hungria, Chipre, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, Eslováquia, Finlândia e Suécia. [81] Bulgária, Estónia, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Países Baixos, Portugal, Polónia, Roménia, Eslováquia e Finlândia. [82] Os seus resultados representam 75 % do número total de irregularidades comunicadas como fraudulentas. [83] Os seus resultados representam 79 % do número total de irregularidades comunicadas como fraudulentas. [84] Quanto aos montantes relativos à agricultura nos Países Baixos, ver ponto 3.4.1 do documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre «Avaliação estatística das irregularidades». [85] Os totais das linhas e colunas podem não corresponder à soma dos valores inscritos devido a arredondamentos.