LIVRO BRANCO - A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções

ÍNDICE

AS ORIENTAÇÕES DO LIVRO BRANCO

1ª PARTE: REEQUILIBRAR OS MODOS DE TRANSPORTE

I. UMA CONCORRÊNCIA REGULADA

A. Reforçar a qualidade do sector rodoviário

1. Uma reestruturação a organizar

1. Uma regulamentação a desenvolver

3. Controlos e sanções a reforçar

B. Revitalizar o caminho-de-ferro

1. Integrar o transporte ferroviário no mercado interno

2. Optimizar a utilização das infra-estruturas

3. Modernizar os serviços

C. Controlar o crescimento do transporte aéreo

1. Combater a saturação do espaço aéreo

2. Repensar as capacidades aeroportuárias e a sua utilização

3. Conciliar o crescimento do transporte aéreo com a protecção do ambiente

4. Preservar o nível de segurança

II. LIGAR O DESTINO DOS MODOS DE TRANSPORTE

A. Assegurar a ligação mar - vias navegáveis interiores - caminho-de-ferro

1. Desenvolver as auto-estradas do mar

2. Oferecer serviços inovadores

B. Ajudar à "descolagem" das operações intermodais: o novo programa Marco Polo

C. Criar condições técnicas favoráveis

1. Favorecer a emergência de integradores de fretes

2. Normalizar os contentores e as caixas móveis

2ª PARTE: SUPRIMIR OS ESTRANGULAMENTOS

I DESCONGESTIONAR OS GRANDES EIXOS

A. Rumo a corredores multimodais com prioridade às mercadorias

B. Uma rede rápida para os passageiros

C. Melhorar as condições de circulação

D. Os projectos de grandes infra-estruturas

1. Concluir as travessias alpinas

2. Assegurar a permeabilidade dos Pirinéus

3. Lançar novos projectos prioritários

4. Reforçar a segurança nos túneis

II. O QUEBRA-CABEÇAS DO FINANCIAMENTO

A. Orçamentos públicos limitados

B. Necessidade de tranquilizar os investidores privados

C. Uma via inovadora: " mutualizar" os financiamentos

3ª PARTE: COLOCAR OS UTENTES NO CENTRO DA POLÍTICA DE TRANSPORTES

I. A INSEGURANÇA RODOVIÁRIA

A. A morte no quotidiano: 40 000 óbitos por ano

B. Reduzir para metade o número de mortos

1. A harmonização das sanções

2. As novas tecnologias ao serviço da segurança rodoviária

II. A VERDADE DOS CUSTOS PARA O UTENTE

A. Para uma tarifação progressiva da utilização das infra-estruturas

1. Uma estrutura de preços que reflicta os custos impostos à colectividade

2. Um mosaico regulamentar

3. Da necessidade de um enquadramento comunitário

B. A necessária harmonização da fiscalidade sobre os combustíveis

III. TRANSPORTES DE ROSTO HUMANO

A. A intermodalidade para as pessoas

1. Desenvolver uma bilhética integrada

2. Pensar nas bagagens

3. Assegurar a continuidade das deslocações

B. Os direitos e deveres dos utentes

1. Os direitos dos utentes

2. Os deveres dos utentes

3. Um serviço público de qualidade

IV. A RACIONALIZAÇÃO DO TRANSPORTE URBANO

A. Uma energia diversificada para os transportes

1. Criar um novo quadro regulamentar para os combustíveis de substituição

2. Estimular a procura através da experimentação

B. Promover as boas práticas

4ª PARTE: CONTROLAR A GLOBALIZAÇÃO DOS TRANSPORTES

I. O ALARGAMENTO ALTERA OS DADOS

A. O desafio das infra-estruturas

B. A oportunidade de uma rede ferroviária desenvolvida

C. Uma nova dimensão para a segurança marítima

II. A EUROPA ALARGADA DEVE AFIRMAR-SE NA CENA MUNDIAL

A. Uma só voz da União Europeia nas instâncias internacionais

B. A urgência de uma dimensão externa para o transporte aéreo

C. O imperativo de realizar um programa de envergadura mundial: Galileu

CONCLUSÕES: A HORA DAS OPÇÕES

ANEXOS

I. ANEXO I : PROGRAMA DE ACÇÃO

II. ANEXO II : INDICADORES E ILUSTRAÇÕES QUANTITATIVAS

III. ANEXO III : PROJECTOS APRESENTADOS PELO PARLAMENTO EUROPEU E PELOS ESTADOS-MEMBROS E CUJA INCLUSÃO NA LISTA DE PROJECTOS "ESPECÍFICOS" (Lista de Essen) ESTÁ A SER ESTUDADA PELA COMISSÃO

IV. ANEXO IV: DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E SISTEMAS DE TRANSPORTES INTELIGENTES

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

AS ORIENTAÇÕES DO LIVRO BRANCO

Elemento capital no funcionamento das economias modernas, o transporte confronta-se com uma contradição permanente entre uma sociedade que exige cada vez mais mobilidade e uma opinião pública que suporta cada vez menos os atrasos crónicos e a medíocre qualidade das prestações oferecidas por determinados serviços. Perante uma procura de transporte sempre crescente, a Comunidade não pode responder apenas com a construção de novas infra-estruturas e com a abertura dos mercados. O duplo imperativo que representam o alargamento e o desenvolvimento sustentável, consagrado nas conclusões do Conselho Europeu de Gotemburgo, impõe uma optimização do sector dos transportes. Um sistema de transportes moderno deve ser um sistema sustentável, tanto do ponto de vista económico como do social e do ambiental.

Ao conceber o futuro deste sector, importa estar consciente da sua importância económica. Somados todos os custos, ele representa cerca de 1 bilião de euros, ou seja, mais de 10% do produto interno bruto e emprega mais de 10 milhões de pessoas. Determina a existência de infra-estruturas e tecnologias cujo custo para a sociedade não tolera erros. Foi, nomeadamente, devido à importância dos investimentos nos transportes e ao seu papel determinante no crescimento económico que os autores do Tratado de Roma previram a definição de uma política comum, obedecendo a regras específicas.

I. Balanço contrastado da política comum de transportes

Durante muito tempo, a Comunidade Europeia não soube, ou não quis, pôr em prática a política comum de transportes prevista no Tratado de Roma. Durante quase trinta anos, o Conselho de Ministros foi incapaz de traduzir em acções concretas as propostas da Comissão. Só em 1985, depois de o Tribunal de Justiça ter constatado a omissão por parte do Conselho, os Estados-Membros foram levados a aceitar a acção legislativa da Comunidade.

Mais tarde, o Tratado de Maastricht reforçou as bases políticas, institucionais e orçamentais da política de transportes. Por um lado, a maioria qualificada substituiu, em princípio, a unanimidade, ainda que, na prática, esta seja ainda dominante nos trabalhos das instâncias do Conselho de Ministros. O Parlamento Europeu, graças aos seus poderes no processo de co-decisão, constitui, por sua vez, um elemento de pressão indispensável à tomada de decisões, como ficou demonstrado, em Dezembro de 2000, com a decisão histórica de abertura completa, em 2008, do mercado do transporte ferroviário de mercadorias. Por outro lado, o Tratado de Maastricht introduziu o conceito de rede transeuropeia, que permitiu desenvolver um esquema director das infra-estruturas de transporte ao nível europeu, beneficiando de um apoio financeiro comunitário.

Foi com estes fundamentos que, em Dezembro de 1992, foi publicado o primeiro Livro Branco da Comissão sobre "o futuro desenvolvimento da política comum de transportes". A palavra de ordem deste documento era a abertura do mercado dos transportes. Em praticamente dez anos, com excepção do sector ferroviário, este objectivo foi globalmente atingido. Hoje, um camião já não é obrigado a regressar vazio de um transporte internacional. Pode mesmo carregar e transportar mercadorias no interior de um Estado que não seja o seu país de origem. A cabotagem rodoviária tornou-se uma realidade. O tráfego aéreo foi aberto a uma concorrência que já ninguém põe em causa, tanto mais que é acompanhada pelo nível de segurança mais elevado do mundo. Esta abertura foi feita em benefício, principalmente, da indústria e explica que o crescimento do tráfego tenha sido, na Europa, mais forte do que o da economia.

A primeira conquista decisiva da política comum de transportes concretizou-se numa redução significativa dos preços no consumidor, conjugada com uma melhoria da qualidade de serviço e uma multiplicação das possibilidades de escolha, que mudaram, inclusivamente, o modo de vida e de consumo dos cidadãos europeus. A mobilidade das pessoas, que passou de 17 quilómetros por dia em 1970 para 35 quilómetros em 1998, é hoje considerada um dado adquirido, e mesmo um direito.

A segunda conquista desta política, a partir dos resultados dos programas-quadro de investigação, foi o desenvolvimento de técnicas mais modernas num quadro europeu de interoperabilidade. Os projectos, lançados no final da década de 80, estão agora a dar os seus frutos, simbolizados pela realização de uma rede transeuropeia de comboios de alta velocidade e pelo lançamento do programa Galileu, de navegação por satélite. Contudo, pode lamentar-se que a modernidade da técnica e das infra-estruturas nem sempre tenha sido acompanhada por uma modernização da gestão das empresas, especialmente as ferroviárias.

O sucesso da abertura dos mercados dos transportes, nestes últimos dez anos, não pode fazer esquecer que a realização do mercado interno torna dificilmente aceitável as distorções da concorrência ocasionadas pela ausência de harmonização fiscal e social. A ausência de um desenvolvimento harmonioso da política comum de transportes explica que, actualmente, o sistema europeu de transportes esteja confrontado com um certo número de dificuldades, sendo as principais:

- crescimento desigual dos vários modos de transporte. Se bem que isto demonstre uma melhor adaptação de alguns deles às necessidades da economia moderna, reflecte igualmente o facto de não serem considerados no preço do transporte todos os custos externos e o desrespeito por determinadas regulamentações sociais e de segurança - nomeadamente no caso do transporte rodoviário. Em consequência disso, a estrada representa hoje 44% do transporte de mercadorias, contra 41% para a navegação de curta distância, 8% para o caminho-de-ferro e 4% para as vias navegáveis interiores. A predominância da estrada é ainda mais acentuada no caso do transporte de passageiros, em que o rodoviário representa 79% da quota de mercado, enquanto que a via aérea, com 5%, se prepara para ultrapassar o caminho-de-ferro, que não sai dos 6%;

- congestionamento em determinados eixos rodoviários e ferroviários, no interior das cidades e nos aeroportos;

- Os efeitos nocivos para o ambiente e para a saúde dos cidadãos, sem esquecer o pesado tributo da insegurança nas estradas.

II. O congestionamento: consequência do desequilíbrio entre modos

Os anos 90 viram aparecer na Europa fenómenos de congestionamento de determinadas regiões e eixos, cuja persistência põe agora em risco a competitividade económica. Paradoxalmente, esta congestão do centro é acompanhada por um excessivo isolamento das regiões periféricas, para as quais a necessidade de melhoria das ligações com os mercados centrais, para assegurar a coesão territorial da União, continua a ser uma realidade. Parafraseando uma célebre fórmula sobre a centralização, pode dizer-se que a União Europeia corre o risco de "apoplexia no centro e paralisia nas extremidades".

Era esta a constatação preocupante e premonitória que, já em 1993, enunciava o Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego: "É evidente que os engarrafamentos não são apenas desgastantes para os nervos, eles custam igualmente caro à produtividade europeia. Existem pontos de estrangulamento, faltam elos na cadeia das infra-estruturas, falta interoperabilidade entre os modos e os sistemas. As redes são o sistema circulatório do grande mercado. As suas falhas sufocam a competitividade e fazem desperdiçar oportunidades de criar novos mercados, o que tem como consequência a Europa criar menos empregos do que poderia criar".

Se bem que a maior parte dos problemas de congestionamento afecte principalmente as zonas urbanas, a rede transeuropeia de transportes também se encontra cada vez mais em situação de congestão crónica: 7 500 km de estradas, ou seja, 10% da rede, estão quotidianamente afectados por congestionamentos. 16 000 km de vias férreas, ou seja, 20% da rede, podem ser considerados zonas de estrangulamento. Dezasseis dos principais aeroportos da união registaram atrasos superiores a um quarto de hora em mais de 30% dos seus voos. Estes atrasos no transporte aéreo, globalmente considerados, ocasionam um consumo suplementar de 1 900 milhões de litros de combustível para aviação, ou seja, cerca de 6% do consumo anual total deste tipo de carburante.

O congestionamento faz correr sérios riscos de uma perda de competitividade da economia europeia. De acordo com o estudo mais recente sobre o assunto, os custos externos do congestionamento devidos apenas ao tráfego rodoviário representam 0,5% do Produto Interno Bruto comunitário. As previsões de crescimento do tráfego até 2010 indicam que, se nada for feito em contrário, haverá um aumento significativo do congestionamento nas estradas. Os custos daí decorrentes poderão, assim, crescer 142%, atingindo 80 mil milhões de euros por ano, o que representaria, aproximadamente, 1% do PIB comunitário.

Esta situação de congestionamento crónico explica-se, em parte, pelo facto de os utentes dos transportes não pagarem sempre e em toda a parte os custos gerados. Com efeito, a estrutura de preços, de uma maneira geral, não reflecte integralmente os custos das infra-estruturas, do congestionamento, dos efeitos negativos sobre o ambiente e dos acidentes. Por outro lado, esta situação decorre de uma má organização do sistema de mobilidade europeu, conjugada com uma utilização não optimizada dos meios de transporte e das novas tecnologias.

A saturação de determinados grandes eixos está, em parte, ligada aos atrasos na realização de infra-estruturas da rede transeuropeia. Em contrapartida, nas zonas onde os fluxos são demasiado fracos para rentabilizar as infra-estruturas, estes mesmos atrasos impedem uma ligação correcta às regiões periféricas e isoladas. O Conselho Europeu de Essen identificou, em 1994, uma série de grandes projectos prioritários, que foram, posteriormente, completados por planos directores aprovados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, e que serviram de base ao co-financiamento pela União Europeia da rede transeuropeia de transportes. Na altura, o seu custo total foi calculado em cerca de 400 mil milhões de EUR. É nesta base que a União Europeia co-financia as infra-estruturas de transporte. O método do desenvolvimento de uma rede transeuropeia, introduzido pelo Tratado de Maastricht, ainda não deu os seus frutos. Apenas um quinto das infra-estruturas previstas nas orientações comunitárias aprovadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu foi concretizado. Foram levados a cabo alguns projectos importantes, como o aeroporto de Spata, o comboio de alta velocidade Bruxelas-Marselha ou a ponte-túnel do Öresund, que liga a Dinamarca à Suécia. Porém, com demasiada frequência, as partes nacionais das redes foram construídas por simples justaposição, de modo que a sua dimensão transeuropeia só poderá concretizar-se a médio prazo. Com o alargamento, coloca-se a questão da conexão com as infra-estruturas prioritárias identificadas nos países candidatos (os "corredores"), cujo custo foi calculado, na "Agenda 2000", em quase 100 mil milhões de euros.

Estas consideráveis necessidades em termos de investimento não puderam ser satisfeitas por meio de empréstimos a nível da Comunidade, como a Comissão tinha proposto em 1993. A falta de capitais públicos e privados deverá ser ultrapassada por políticas inovadoras de tarifação e de financiamento das infra-estruturas. Os financiamentos públicos devem ser mais selectivos. Devem ser concentrados nos grandes projectos necessários para reforçar a coesão territorial da União, bem como nos investimentos que optimizem a capacidade das infra-estruturas e contribuam para a supressão dos nós de estrangulamento.

Ora, a este respeito, se exceptuarmos o orçamento consagrado à rede transeuropeia, limitado a cerca de 500 milhões de euros por ano e que sempre deu uma clara prioridade ao caminho-de-ferro, convém lembrar que mais de metade das despesas estruturais consagradas às infra-estruturas de transporte, incluindo o Fundo de Coesão e os empréstimos do Banco Europeu de Investimento, favoreceram, a pedido dos Estados-Membros, a estrada em relação ao caminho-de-ferro. Importa, todavia, referir que a densidade da rede de auto-estradas em países como a Grécia ou a Irlanda se situava, ainda em 1998, a níveis muito inferiores à média comunitária. No novo contexto do desenvolvimento sustentável, estes cofinanciamentos comunitários deverão ser reorientados para dar prioridade ao caminho-de-ferro e ao transporte marítimo e fluvial.

III. O crescimento da procura de transporte numa União Europeia alargada

É difícil conceber um crescimento económico forte, criador de empregos e de riqueza, sem um sistema de transportes eficaz, que permita tirar pleno proveito do mercado interno e do efeito de globalização do comércio. Se é certo que, no limiar do século XXI, estamos a entrar na era da sociedade da informação e das trocas virtuais, tal não diminui, bem pelo contrário, a necessidade de deslocações. Graças à Internet, qualquer pessoa pode comunicar com outra e encomendar um produto à distância, mas não deixará por isso de se deslocar in loco para ver, escolher ou encontrar-se pessoalmente. Mas as tecnologias da informação constituem também a prova de que podem proporcionar, em determinados casos, uma oportunidade para reduzir a procura de transporte físico, promovendo o teletrabalho e os tele-serviços.

Há dois factores que explicam a continuação do crescimento da procura de transporte. No caso dos passageiros, é o do espectacular desenvolvimento da motorização. O parque automóvel triplicou em trinta anos. Em cada ano, aumenta em mais 3 milhões de unidades. Se, na maior parte dos países da União, o grau de motorização das famílias tende a estabilizar, o mesmo não se passa nos países candidatos, onde a posse de um automóvel é considerada um símbolo de liberdade. A União alargada irá registar, até 2010, um aumento significativo do seu parque automóvel.

No que se refere às mercadorias, o crescimento deve-se, em grande parte, às mutações da economia europeia e do seu sistema de produção. Passou-se, ao longo destes últimos 20 anos, de uma economia de "existências" para uma economia de "fluxo". Este fenómeno foi acentuado por um movimento de deslocalização de certas indústrias - nomeadamente no caso dos produtos de mão-de-obra intensiva - que procuram reduzir os custos de produção, ainda que transferindo esta para lugares a centenas ou mesmo milhares de quilómetros do local de montagem final ou dos locais de consumo. A supressão das fronteiras na Comunidade contribuiu para a criação de um sistema de produção "just-in-time" e de rotação permanente de existências.

Assim, se não for tomada, até 2010, qualquer medida de envergadura, na União dos quinze, para utilizar mais racionalmente as vantagens de cada modo de transporte, o aumento do tráfego de veículos pesados de mercadorias, por si só, atingirá quase 50% em relação ao nível de 1998. Isto significa que as regiões e os grandes eixos de trânsito que já estão gravemente congestionados deverão sofrer uma pressão de tráfego ainda maior. O grande crescimento económico esperado nos países candidatos e as melhores ligações às regiões periféricas implicarão um aumento dos fluxos de transporte, especialmente em favor do tráfego rodoviário. Em 1998, os países candidatos já exportaram mais do dobro e importaram mais do quíntuplo dos volumes transaccionados em 1990.

Se é certo que os países candidatos herdaram do período da economia planificada uma organização dos transportes favorável ao caminho-de-ferro, é forçoso constatar que a repartição modal, desde os anos 90, se tem vindo a degradar em favor da estrada. Entre 1990 e 1998, o transporte rodoviário de mercadorias aumentou, assim, em 19,4%, enquanto que, no mesmo período, o tráfego ferroviário registou uma diminuição de 43,5%, ainda que, em média - o que é positivo para a União alargada - este se mantenha a um nível muito superior ao da Comunidade.

Uma intervenção intempestiva na repartição dos modos, supondo que tal fosse possível, criaria o risco de desestabilizar o conjunto do sistema de transportes e poderia ter repercussões negativas nas economias dos países candidatos. A integração dos sistemas de transportes destes países representa, a este nível, um formidável desafio a que as medidas propostas terão de dar resposta.

IV. A necessária integração dos transportes no desenvolvimento sustentável

Com o alargamento, um novo imperativo, o desenvolvimento sustentável, deverá constituir a oportunidade (para não dizer a alavanca) para adaptar a política comum de transportes. Este objectivo, introduzido pelo Tratado de Amesterdão, deve nomeadamente ser atingido por meio da integração [1] das preocupações de ordem ambiental nas políticas comunitárias.

[1] O Conselho Europeu de Cardiff, em Junho de 1998, lançou o processo, solicitando a um certo número de Conselhos sectoriais que desenvolvessem estratégias concretas de integração. O Conselho de Ministros dos Transportes definiu a sua estratégia em Outubro de 1999, destacando cinco sectores nos quais deverão ser desenvolvidas acções, a saber (i) o aumento das emissões de CO2 dos transportes, (ii) as emissões poluentes e os seus efeitos na saúde, (iii) o crescimento esperado dos transportes, nomeadamente devido ao alargamento, (iv) a repartição modal e a sua evolução e (v) o ruído gerado pelos transportes.

O Conselho Europeu de Gotemburgo colocou o reequilíbrio entre modos de transporte no centro da estratégia de desenvolvimento sustentável. É evidente que este ambicioso objectivo não poderá ser plenamente alcançado nos próximos dez anos. As medidas apresentadas no Livro Branco constituem, no entanto, uma primeira etapa essencial para se chegar a um sistema de transportes sustentável, que podemos esperar atingir dentro de 30 anos.

Como a Comissão sublinhou em Novembro de 2000, no seu Livro Verde sobre a segurança do aprovisionamento energético, o consumo energético dos transportes representava, em 1998, 28% das emissões de CO2, o principal gás com efeito de estufa. Segundo as últimas estimativas, se nada for feito para inverter a tendência de crescimento do tráfego, as emissões de CO2 produzidas pelos transportes deverão aumentar cerca de 50% entre 1990 e 2010, atingindo 1 113 milhões de toneladas de emissões, contra os 739 milhões registados em 1990. Mais uma vez, o transporte rodoviário será o principal responsável por esta situação, uma vez que, por si só, representa 84% das emissões de CO2 imputáveis aos transportes. Ora, é notório que o motor de explosão é dos de mais baixa eficiência energética, nomeadamente porque apenas uma parte da combustão é utilizada para mover o veículo.

Reduzir a dependência do petróleo, que actualmente é de 98%, através da utilização de combustíveis de substituição, e melhorar a eficiência energética dos modos de transporte constitui uma necessidade ecológica e um desafio tecnológico.

Neste contexto, deve ser dada continuidade aos esforços já desenvolvidos, em especial no sector rodoviário, no sentido da preservação da qualidade do ar e da luta contra o ruído, a fim de dar resposta aos imperativos ambientais e às preocupações dos cidadãos, sem pôr em causa a competitividade do sistema de transportes e da economia. O alargamento vai ter um impacto considerável na procura de mobilidade. Implicará um maior esforço para concretizar a progressiva dissociação entre crescimento dos transportes e crescimento económico e o reequilíbrio modal preconizados pelo Conselho Europeu de Gotemburgo. Com efeito, tal reequilíbrio não pode ser decretado de um dia para o outro, tanto mais que a deterioração em benefício da estrada tem sido constante há mais de meio século, a ponto de, hoje, o transporte de mercadorias por caminho-de-ferro (8%) estar em vias de marginalização, proporcionando com dificuldade, a um comboio internacional na Europa, uma velocidade média de 18 km/h. No entanto, esta não é uma fatalidade das economias modernas já que, nos Estados Unidos, 40% das mercadorias são transportadas por caminho-de-ferro.

A equação a resolver para travar a procura de transportes é complexa:

- O crescimento económico traduzir-se-á, quase automaticamente, num aumento das necessidades de mobilidade, estimado em 38% para as mercadorias e em 24% para os passageiros;

- O alargamento implicará uma explosão dos fluxos de transporte nos novos países membros, em especial a nível das zonas fronteiriças;

- A saturação dos grandes eixos, a acessibilidade das regiões periféricas e ultraperiféricas e a melhoria das infra-estruturas dos países candidatos obrigarão a investimentos maciços.

É neste contexto que tem de ser considerada a estratégia de dissociação progressiva entre crescimento da economia e crescimento dos transportes, na qual assenta o Livro Branco.

- A solução simplista seria a de decretar uma redução da mobilidade das pessoas e bens, impondo uma nova repartição entre os meios de transporte. Mas tal solução não é realista, porque a Comunidade não dispõe de competências nem de meios para estabelecer limitações à circulação nas cidades ou nas estradas nem para impor o transporte combinado rodo-ferroviário para o tráfego de mercadorias. Para citar apenas um exemplo das dificuldades em termos de subsidiariedade, recordemos que vários Estados-Membros contestam o próprio princípio de uma generalização a nível comunitário da proibição de circulação de veículos pesados de mercadorias aos fins-de-semana. Por outro lado, as medidas "dirigistas" implicariam a urgente harmonização, por unanimidade, da fiscalidade sobre os combustíveis, quando ainda há poucos meses os Estados-Membros reagiram de maneira divergente, no plano fiscal, à escalada do preço do petróleo.

No plano da análise económica, e tendo em conta as competências da União Europeia, podem ser consideradas três opções:

- A primeira opção (A) [2] consistiria em centrar a acção no transporte rodoviário, exclusivamente através da tarifação. Esta opção não seria acompanhada por medidas complementares nos outros modos de transporte. A curto prazo, poderia permitir abrandar o crescimento do tráfego rodoviário, nomeadamente graças ao previsto aumento das taxas de carregamento dos camiões e de ocupação dos automóveis, decorrente do aumento do preço dos transportes. Porém, a ausência de medidas de revitalização nos outros modos de transporte, especialmente a exiguidade dos ganhos de produtividade no sector ferroviário e a insuficiência de capacidade em infra-estruturas, tornaria impossível a sua substituição pelos modos de transporte mais respeitadores do ambiente.

[2] Ver quadros explicativos no Anexo II

- A segunda opção (B) centra-se igualmente na tarifação do transporte rodoviário, mas é acompanhada por medidas tendentes aumentar a eficácia dos outros modos de transporte (melhoria da qualidade dos serviços e da logística, aplicação de medidas tecnológicas). No entanto, esta opção não inclui investimentos em novas infra-estruturas nem comporta acções específicas para promover um reequilíbrio entre modos, tal como não permite assegurar uma melhor coesão territorial. Esta orientação poderia permitir obter uma dissociação mais significativa do que a obtida com a primeira opção, mas o transporte rodoviário manteria uma quota de mercado hegemónica, continuando a concentrar-se em corredores saturados e em determinadas zonas sensíveis e a ser o modo mais poluente. Assim, a opção B também seria insuficiente para garantir o reequilíbrio necessário e não constituiria uma verdadeira contribuição para o desenvolvimento sustentável preconizado pelo Conselho Europeu de Gotemburgo.

- A terceira opção (C), aquela em que se baseia o Livro Branco, engloba uma série de medidas, que conjugam tarifação com revitalização dos modos de transporte alternativos à estrada e investimentos centrados na rede transeuropeia. Esta opção integrada permite o regresso das quotas modais aos níveis de 1998, a fim de assegurar um reequilíbrio no horizonte 2010. Trata-se de uma opção muito mais ambiciosa do que parece, tendo em conta o desequilíbrio histórico a favor da estrada nos últimos 50 anos. Por outro lado, esta opção é a que foi acolhida no documento da Comissão apresentado ao Conselho Europeu de Gotemburgo, que preconiza um reequilíbrio modal através, nomeadamente, de uma política de investimentos nas infra-estruturas destinadas aos caminhos-de-ferro, às vias navegáveis interiores, ao transporte marítimo de curta distância e às operações intermodais (COM (2001) 264 final). De facto, graças à aplicação das 60 medidas do Livro Branco, assistir-se-ia, antes de 2010, a uma dissociação significativa entre o crescimento da mobilidade e o da economia, sem que para tal fosse necessário restringir a mobilidade das pessoas e mercadorias. O crescimento do transporte rodoviário de mercadorias, graças a uma melhor utilização dos outros modos de transporte, seria sensivelmente reduzido (38% de aumento, em vez de 50%, entre 1998 e 2010). Do mesmo modo, esta dissociação seria ainda mais significativa no transporte de passageiros em automóvel (21% de aumento do tráfego, para um crescimento do PIB de 43%).

V. A necessidade de uma estratégia de conjunto que vá para além da política europeia de transportes

O objectivo de reequilíbrio entre os modos de transporte, que nunca pôde ser atingido, pressupõe, não só a execução, a nível da política comum de transportes, do ambicioso programa previsto pelo Livro Branco até 2010, mas também que sejam tomadas medidas coerentes no âmbito de outras políticas, a nível nacional ou local.

- A definição da política económica, pela integração de determinados factores que contribuem para o aumento da procura de transporte, em especial os que estão ligados ao modelo de produção "just-in-time" e de rotação permanente de existências.

- A política de urbanismo e de ordenamento do território, que deverá evitar o crescimento inútil da necessidade de mobilidade decorrente de uma planificação desequilibrada das distâncias entre as zonas habitacionais e os locais de trabalho.

- As políticas social e de educação, pela melhor organização dos ritmos de trabalho e dos horários escolares, a fim de evitar o congestionamento das estradas, nomeadamente nas partidas e regressos de fins-de-semana, durante os quais ocorre o maior número de acidentes de viação.

- A política de transportes urbanos nas grandes aglomerações, a fim de conciliar a modernização do serviço público e a racionalização da utilização do automóvel particular. O respeito pelos compromissos internacionais de redução das emissões de CO2 está em jogo tanto nas cidades como nas estradas.

- A política orçamental e fiscal, para promover, ao mesmo tempo, uma verdadeira internalização dos custos externos, nomeadamente ambientais, e a conclusão de uma rede transeuropeia digna desse nome.

- A política de concorrência, que deverá garantir, em especial no sector ferroviário, que a abertura do mercado não seja entravada pelas empresas dominantes já presentes no mercado e não se traduza numa degradação da qualidade dos serviços públicos.

- A política de investigação relativa aos transportes na Europa, a fim de assegurar uma maior coerência dos vários esforços desenvolvidos a nível comunitário, nacional e privado, na linha do conceito de espaço europeu da investigação.

É preciso deixar claro que um certo número de medidas identificadas no Livro Branco, como o lugar do automóvel particular, a melhoria da qualidade do serviço público ou a obrigação de transportar mercadorias por caminho-de-ferro, e não por estrada, passa por opções nacionais ou regionais, mais do que por medidas tomadas a nível comunitário.

VI. Principais medidas previstas no Livro Branco

O Livro Branco contém cerca de sessenta propostas precisas, a aplicar a nível comunitário, no quadro da política de transportes. Inclui um programa de acção composto por medidas escalonadas até 2010, com cláusulas de verificação, em especial o mecanismo de acompanhamento e o balanço intercalar em 2005, para verificar se foram atingidos os objectivos quantificados (por exemplo, em matéria de repartição modal ou de segurança rodoviária) e se são necessárias adaptações.

As propostas detalhadas, que deverão ser aprovadas pela Comissão, serão baseadas nas orientações que se seguem.

Revitalizar o caminho-de-ferro

O transporte ferroviário é o sector estratégico - no verdadeiro sentido do termo - que condiciona, em especial no caso das mercadorias, o sucesso do reequilíbrio. A revitalização deste sector passa pela concorrência entre as próprias empresas ferroviárias. A chegada de novas empresas ferroviárias poderá contribuir para reforçar a competitividade do sector e deverá ser acompanhada por medidas que incentivem a reestruturação das empresas, tendo em consideração os aspectos sociais e as condições de trabalho. A prioridade é conseguir a abertura dos mercados, não apenas dos transportes internacionais de mercadorias, como foi decidido em Dezembro de 2000, mas também da cabotagem nos mercados nacionais (para que um comboio não circule vazio) e, progressivamente, do transporte internacional de passageiros. Esta abertura dos mercados deve ser acompanhada pelo desenvolvimento da harmonização em termos de interoperabilidade e de segurança.

A partir do próximo ano, a Comissão irá propor um pacote de medidas neste sentido, que deverá permitir a este modo de transporte recuperar, em especial no caso das mercadorias, a sua credibilidade junto dos operadores, nomeadamente em termos de regularidade e de pontualidade. Será conveniente que, de forma progressiva, seja dedicada uma rede de linhas ferroviárias exclusivamente ao transporte de mercadorias, para que as companhias atribuam, em termos comerciais, tanta importância às mercadorias como aos passageiros.

Reforçar a qualidade do transporte rodoviário

A principal vantagem competitiva do transporte rodoviário é a sua capacidade de transportar mercadorias em toda a Europa, com uma flexibilidade inigualável e a menor custo. Este sector tem um papel insubstituível, mas é economicamente mais frágil do que parece. O sector rodoviário gera apenas pequenas margens, devido à sua grande atomização e à pressão dos carregadores e da indústria sobre os preços. Algumas empresas de transporte rodoviário são, por isso, tentadas a praticar dumping sobre os preços, ignorando a legislação no domínio social e da segurança, para compensar este handicap.

A Comissão irá propor regulamentação que permita harmonizar determinadas cláusulas contratuais, a fim de proteger os transportadores em relação aos carregadores, para que aqueles possam rever os seus tarifários em caso de aumento brutal dos preços dos combustíveis.

A mudança passa igualmente por medidas que visem a modernização do funcionamento do transporte rodoviário, no respeito pela legislação social e pelos direitos dos trabalhadores. Paralelamente, é necessário harmonizar e reforçar os procedimentos de controlo, a fim de fazer desaparecer as práticas que impedem uma concorrência sã e leal no sector.

Promover o transporte marítimo e fluvial

O transporte marítimo de curta distância e o transporte fluvial são os dois modos capazes de fazer face ao congestionamento de determinadas infra-estruturas rodoviárias e à falta de infra-estruturas ferroviárias. Estes dois modos de transporte permanecem subexplorados.

O relançamento do transporte marítimo de curta distância passa pela criação de verdadeiras "auto-estradas do mar", no quadro do esquema director da rede transeuropeia. Tal pressupõe uma melhor conexão dos portos com a rede ferroviária e fluvial e uma melhoria da qualidade dos serviços portuários. Algumas ligações marítimas (nomeadamente aquelas que permitam contornar as zonas de estrangulamento que são hoje os Alpes, os Pirinéus e o Benelux, e amanhã será a fronteira germano-polaca) fariam então parte da rede transeuropeia, tal como as estradas ou as vias férreas.

A União Europeia deverá dotar-se de regras reforçadas de segurança marítima, que vão mais longe do que as que foram propostas depois da catástrofe do "Erika". A Comissão, em cooperação com a Organização Marítima Internacional e a Organização Internacional do Trabalho, para melhor combater os portos e bandeiras de conveniência, irá propor a introdução de regras sociais mínimas que deverão ser verificadas nas inspecções aos navios e desenvolver um verdadeiro sistema europeu de gestão do tráfego marítimo. Paralelamente, para promover o regresso do maior número possível de navios ao pavilhão comunitário, a Comissão irá propor uma directiva relativa à "tributação em função da tonelagem", a exemplo das legislações desenvolvidas em alguns Estados-Membros.

No caso do transporte fluvial, por natureza um modo de transporte intermodal, importa reforçar a sua posição, através da criação de ramais fluviais e da instalação de equipamentos de transbordo para permitir a passagem contínua das embarcações durante todo o ano. A harmonização mais completa das prescrições técnicas das embarcações, dos certificados de condução e das condições sociais das tripulações permitirá igualmente dinamizar este sector.

Conciliar o crescimento do transporte aéreo com o ambiente

Na época do mercado único e da moeda única, ainda não existe o "céu único" europeu. A União Europeia sofre de uma excessiva fragmentação dos seus sistemas de gestão do tráfego, que amplifica os atrasos verificados nos voos, leva ao desperdício de combustível e debilita a competitividade das companhias europeias. Assim, é imperativo pôr em prática, até 2004, um conjunto de propostas concretas com vista ao estabelecimento de uma regulamentação comunitária do tráfego aéreo e à instauração de uma cooperação eficaz, quer com as autoridades militares, quer com o Eurocontrol.

Esta organização do céu europeu deve ser acompanhada por uma política que tenha por objectivo assegurar que a inevitável extensão das capacidades aeroportuárias, ligada, em especial, ao alargamento, fique estritamente subordinada a uma nova regulamentação relativa à diminuição das perturbações decorrentes do ruído e da poluição causados pelos aviões.

Fazer da intermodalidade uma realidade

O recurso à intermodalidade reveste-se de uma importância fundamental para o desenvolvimento de alternativas competitivas ao transporte rodoviário. Ainda são poucas as realizações concretas, à excepção de alguns grandes portos bem ligados ao caminho-de-ferro ou de canais. Isto implica que sejam lançadas acções com vista a uma melhor integração dos modos, que beneficiem de significativas capacidades potenciais de transporte, numa cadeia gerida com eficácia e em que sejam integradas todas as prestações. São prioritárias medidas de harmonização técnica e de interoperabilidade entre sistemas, em especial para os contentores. Por outro lado, um novo programa comunitário de apoio, "Marco Polo", vocacionado para iniciativas inovadoras, em especial a promoção das auto-estradas do mar, terá por objectivo fazer da intermodalidade, mais do que uma palavra de ordem, uma realidade competitiva e economicamente viável.

Realizar a rede transeuropeia de transportes

Face à saturação de alguns grandes eixos e às suas consequências em termos de poluição, é essencial que a União Europeia realize os projectos transeuropeus que já foram decididos. É por esse motivo que a Comissão considera dever propor uma revisão das orientações traçadas pelo Conselho e pelo Parlamento, que permanecem limitadas enquanto não estiver assegurado o financiamento dos projectos actuais. Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Gotemburgo, a Comissão propõe centrar a actualização das orientações comunitárias na supressão dos estrangulamentos no sector ferroviário e na organização de itinerários prioritários para absorver os fluxos ligados ao alargamento, em especial nas regiões fronteiriças, e melhorar a acessibilidade das regiões periféricas. A fim de melhorar o acesso à rede transeuropeia, o desenvolvimento da rede secundária continuará a ser uma prioridade dos fundos estruturais.

Neste contexto, deve ser alterada a lista dos catorze grandes projectos prioritários seleccionados pelo Conselho Europeu de Essen que figura na decisão de 1996 sobre as orientações do Parlamento Europeu e do Conselho em matéria de redes transeuropeias de transportes. Por um lado, vários grandes projectos já foram executados. Por outro, serão acrescentados seis novos projectos (por exemplo, Galileu e a travessia ferroviária de alta capacidade dos Pirinéus).

A fim de assegurar bons resultados no desenvolvimento da rede transeuropeia, será proposta, em paralelo, a alteração das regras de concessão de apoio financeiro de forma a permitir o nível máximo de participação da Comunidade - até 20% do custo total - em projectos ferroviários transfronteiriços que transponham barreiras naturais, como é o caso do Lyon-Turim, já aprovado pelo Conselho Europeu de Essen como projecto prioritário, que, sendo pouco rentáveis, tenham um real valor acrescentado transeuropeu. Estes 20% poderão, assim, ser aplicados em projectos de eliminação de estrangulamentos que subsistam nas fronteiras com os países candidatos à adesão.

A Comissão apresentará, em 2004, uma revisão de maior envergadura da rede transeuropeia, nomeadamente com a finalidade de introduzir o conceito de auto-estradas do mar, desenvolver as capacidades aeroportuárias, melhorar as ligações às regiões periféricas à escala do continente e interligar as redes dos países candidatos com as dos países da União [3].

[3] Sem prejuízo dos resultados das negociações de adesão, as redes dos países candidatos serão integradas na rede da União através dos tratados de adesão.

Tendo em conta a fraca mobilização dos orçamentos nacionais e os limites da parceria público-privado, impõem-se soluções inovadoras que assentem na mutualização das receitas das taxas de utilização das infra-estruturas. Para que uma nova infra-estrutura possa beneficiar de financiamentos antes de começar a gerar as suas próprias receitas de exploração, as portagens ou os direitos de utilização devem poder ser cobrados em toda uma zona ou em itinerários concorrentes, indo alimentar fundos nacionais ou regionais. A regulamentação comunitária será adaptada para permitir a afectação de uma parte das taxas de utilização à construção de infra-estruturas mais respeitadoras do ambiente. O financiamento das infra-estruturas ferroviárias nos Alpes pela cobrança de taxas aos veículos pesados de mercadorias enquadra-se de forma privilegiada neste conceito, a exemplo das taxas cobradas pela Suíça, em especial aos camiões da Comunidade, para financiar as suas grandes obras ferroviárias.

Reforçar a segurança rodoviária

Ainda que seja considerado um instrumento indissociável do bem-estar colectivo e individual, o transporte é visto, cada vez mais, como um perigo potencial. O final do século XX foi marcado por vários acidentes ferroviários dramáticos, pelo acidente do Concorde e pelo naufrágio do "Erika", que impressionaram os espíritos. No entanto, o grau de aceitação da insegurança nem sempre é coerente. De outra forma, como explicar a relativa tolerância com que são encarados os acidentes rodoviários, quando todos os anos morrem 40 000 pessoas nas estradas, ou seja, quando o equivalente à população de uma cidade como Baiona é riscado do mapa- Em cada dia, o número total de mortos nas estradas europeias corresponde praticamente ao da queda de um avião de médio porte, com a lotação completa. As vítimas da estrada, entre mortos e feridos, representam um custo para a sociedade que ascende a dezenas de milhares de milhões de euros e um custo humano incalculável. É por essa razão que o objectivo da União em termos de segurança rodoviária deverá ser o de uma redução em 50% do número de vítimas até 2010. Garantir a segurança rodoviária nas cidades, por exemplo, é condição prévia ao desenvolvimento da bicicleta como meio de transporte.

Importa constatar que existem grandes reticências por parte dos Estados-Membros em relação a qualquer medida a nível comunitário, quer se trate do uso do cinto de segurança pelas crianças ou nos autocarros, quer da harmonização do teor autorizado de alcoolemia, em discussão há doze anos. A Comissão entende que deve privilegiar, até 2005, o intercâmbio de boas práticas, mas reserva a possibilidade de tomar iniciativas de carácter regulamentar se o número de acidentes não diminuir, tanto mais que ele é ainda mais elevado nos países candidatos.

No imediato, a Comissão tomará duas iniciativas limitadas à rede transeuropeia. A primeira será harmonizar a sinalização dos locais especialmente perigosos. A segunda será uniformizar, para o transporte comercial internacional, as regras relativas aos controlos e sanções do excesso de velocidade e de álcool ao volante.

Decidir uma política de tarifação eficaz dos transportes

É geralmente reconhecido que os modos de transporte não pagam sempre nem em todo o lado, os custos que geram. A situação difere enormemente entre Estados e modos de transporte. Isto implica uma distorção do mercado interno e falseia a concorrência no seio dos sistemas de transporte. É devido a esta circunstância que não existe um verdadeiro incentivo para utilizar os modos menos poluentes ou as redes menos congestionadas.

O Livro Branco desenvolverá as seguintes orientações:

- A harmonização da fiscalidade sobre os combustíveis de uso profissional, em especial no sector do transporte rodoviário.

- A aproximação dos princípios tarifários de utilização das infra-estruturas. A incorporação dos custos externos deve também encorajar a utilização de modos de transporte que tenham menor impacto ambiental e permitir investimentos, com as receitas assim obtidas, em novas infra-estruturas, tal como propõe o Parlamento Europeu no relatório Costa [4]. As actuais regras comunitárias, como, por exemplo, a Directiva 1999/62 relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias ("Eurovinheta"), devem, portanto, ser substituídas por um enquadramento moderno dos sistemas de tarifação da utilização de infra-estruturas para incentivar esta evolução, sem deixar de garantir uma concorrência equitativa entre os modos de transporte, e uma tarifação mais eficaz, permitindo assegurar a manutenção da qualidade do serviço.

[4] A5-034/2000.

Uma tal reforma exige a igualdade de tratamento entre operadores e entre modos de transporte. Quer se trate de aeroportos, portos, estradas, vias férreas ou vias navegáveis interiores, o preço da utilização dessas infra-estruturas deverá variar, de acordo com o mesmo princípio, em função da categoria das infra-estruturas utilizadas, do período do dia, da distância e da degradação das infra-estruturas ou do ambiente.

Em muitos casos, a incorporação dos custos externos permitirá libertar receitas adicionais para cobrir os custos das infra-estruturas utilizadas. Para tirar o máximo de benefícios para o sector dos transportes, será crucial afectar as receitas disponíveis a fundos específicos, nacionais ou regionais, a fim de financiar medidas destinadas a atenuar ou compensar os custos externos (duplo dividendo). Será dada prioridade à construção de infra-estruturas que incentivem a intermodalidade, em especial de vias férreas, e facultem assim uma alternativa mais benigna em termos de ambiente.

Em determinadas zonas sensíveis, as receitas adicionais podem não ser suficientes quando, por exemplo, for necessário construir as infra-estruturas necessárias para a transposição de barreiras naturais. Importa, portanto, permitir que a construção de uma nova infra-estrutura possa beneficiar de um "rendimento" ainda antes de serem geradas as primeiras receitas de exploração. Por outras palavras, a portagem ou a taxa é aplicada em toda uma zona, para financiar uma futura infra-estrutura.

Por último, importa reflectir na desigualdade de tratamento que existe entre o nível de tributação da energia utilizada pelos vários modos, por exemplo, entre o comboio e o avião, o que pode implicar uma distorção da concorrência em determinados trajectos servidos pelos dois modos de transporte.

Reconhecer os direitos e deveres dos utentes

O direito do cidadão europeu a ter acesso a serviços de transporte de qualidade, incluindo prestações integradas a preços acessíveis, deverá ser desenvolvido. A redução dos preços dos transportes - verificada nos últimos anos - não deve significar a renúncia aos direitos mais elementares. Assim, com a carta dos direitos do passageiro aéreo, a Comissão abriu uma via que irá prosseguir para os outros modos de transporte. Com efeito, os direitos do passageiro aéreo, que incluem a informação, a compensação em caso de recusa de embarque por excesso de reservas e a indemnização em caso de acidente, poderão ser alargados a outros modos de transporte. Tal como no caso da carta do passageiro aéreo, a legislação comunitária deve fornecer a base para ajudar os passageiros do sistema de transportes a conhecerem e fazerem valer os seus direitos. Em contrapartida, devem ser especificados determinados deveres em matéria de segurança.

Desenvolver transportes urbanos de qualidade

Face à degradação generalizada da qualidade de vida dos cidadãos europeus, afectados pelo crescente congestionamento das cidades, a Comissão propõe-se - no respeito pelo princípio da subsidiariedade - favorecer o intercâmbio de "boas práticas", com vista a uma melhor utilização dos transportes colectivos e das infra-estruturas existentes. É necessária uma maior atenção dos poderes públicos locais para conciliar a modernização do serviço público com a racionalização do uso do automóvel particular. Estas medidas, que são fundamentais para alcançar um desenvolvimento sustentável, são certamente as mais difíceis de aplicar. Mas é este o preço a pagar para que possam ser respeitados os compromissos internacionais assumidos em Quioto no sentido da redução das emissões poluentes de CO2.

Colocar a investigação e a tecnologia ao serviço de transportes não-poluentes e eficientes

A Comunidade já investiu muito em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico, ao longo dos últimos anos (mais de mil milhões de euros entre 1997 e 2000), em domínios tão variados como a intermodalidade, os veículos não-poluentes ou as aplicações telemáticas aos transportes. Trata-se agora de fornecer aos transportes menos betão e mais inteligência. No futuro, há que prosseguir este esforço, centrando as acções nos objectivos deste Livro Branco. O Espaço Europeu da Investigação e um dos seus principais instrumentos, o novo Programa-Quadro de Investigação 2002-2006, proporcionam a possibilidade de pôr em prática estes princípios e de facilitar a coordenação e aumentar a eficácia do sistema de investigação relativo aos transportes.

Tratar-se-á de desenvolver acções concretas em favor de transportes rodoviários e marítimos mais limpos e mais seguros, bem como da integração em todos os modos de sistemas inteligentes que permitam uma gestão eficaz das infra-estruturas. Nesta matéria, o plano de acção eEurope propõe um certo número de medidas a desenvolver pelos Estados-Membros e pela Comissão, como a criação de serviços inovadores de informação e controlo para a rede transeuropeia e nas cidades ou a introdução de sistemas de segurança activa nos veículos.

Com base em resultados recentes, a Comissão irá propor uma directiva de harmonização dos meios de pagamento de determinadas infra-estruturas, em especial as portagens nas auto-estradas, e uma directiva relativa às normas de segurança nos túneis.

No domínio da aeronáutica, a prioridade incidirá sobre a melhoria do impacto ambiental dos motores, em matéria de emissões gasosas e de ruído - condição sine qua non para a adopção de normas mais estritas - e sobre a melhoria da segurança e do consumo de combustível dos aviões.

Controlar a globalização

Há muito que a regulamentação dos transportes tem origem internacional. Esta é uma das razões das dificuldades que enfrenta a política comum de transportes para encontrar o seu lugar entre, por um lado, a produção de regras internacionais no seio de organizações bem estabelecidas e, por outro, as regras nacionais, muitas vezes protectoras dos mercados internos.

Estas regras mundiais têm por objectivo essencial facilitar as trocas e o comércio, e não têm suficientemente em conta os imperativos de protecção do ambiente e de segurança dos aprovisionamentos. Isto tem conduzido, desde há vários anos, alguns países, como os Estados Unidos, a introduzir regulamentações regionalizadas de transportes, em especial nos domínios marítimo e aéreo, com vista a promover a defesa de interesses específicos. A União Europeia seguiu-lhes o exemplo, para se proteger das catástrofes marítimas ou pôr de lado regras inadequadas, por exemplo, em matéria de luta contra o ruído dos aviões ou de indemnização dos passageiros em caso de acidente.

Hoje, com a perspectiva do alargamento, ou seja, da extensão da política de transportes e da rede transeuropeia à escala de um continente, a Europa deve repensar o seu papel na cena internacional, se quiser controlar o seu desenvolvimento de forma sustentável e fazer face aos problemas de congestionamento e de poluição. No âmbito das negociações em curso na Organização Mundial do Comércio, a União Europeia continuará a desempenhar um papel de catalisador da abertura dos mercados dos principais modos de transporte, sem deixar de preservar a qualidade dos serviços de transporte e a segurança dos utentes. A Comissão entende que o lugar da Comunidade no seio das organizações internacionais, como a Organização Marítima Internacional, a Organização da Aviação Civil Internacional ou a Comissão do Danúbio, deverá ser reforçado para garantir - a nível mundial - os interesses da Europa. Uma União alargada deverá poder controlar os efeitos da globalização e contribuir para soluções internacionais para lutar, por exemplo, contra o abuso das bandeiras de conveniência ou o dumping social no transporte rodoviário.

É paradoxal que a União Europeia, primeira potência comercial do mundo e cujas trocas comerciais são, em grande parte, efectuadas com o exterior, tenha tão pouco peso na adopção das regras internacionais que no essencial regulam os transportes. Isto deve-se à sua não-participação, enquanto União Europeia, na maior parte das organizações intergovernamentais, onde dispõe apenas do estatuto de observador. Importa alterar rapidamente esta situação, através da adesão da Comunidade às organizações intergovernamentais que regem os transportes, não só para que os cerca de trinta membros da União alargada falem a uma só voz, mas também, principalmente, para que seja possível inflectir as actividades destas organizações, promovendo um sistema de transportes internacionais que tenha em conta os imperativos do desenvolvimento sustentável.

Desenvolver os objectivos ambientais a médio e longo prazo para um sistema de transportes sustentável

São necessárias muitas medidas e instrumentos políticos para lançar o processo conducente a um sistema de transportes sustentável. Será necessário tempo para alcançar este objectivo final, e as medidas preconizadas neste documento são apenas as primeiras etapas na via de uma estratégia a mais longo prazo.

É necessário encontrar uma definição operacional do que é um sistema de transportes sustentável, a fim de facultar indicações úteis aos decisores políticos. É necessário procurar, na medida do possível, a quantificação dos objectivos anunciados. Para este efeito, a Comissão tenciona produzir uma comunicação, em 2002, que especificará estes objectivos. Já foi criado um instrumento de controlo, através do mecanismo de acompanhamento TERM (Transport and Environnement Reporting Mechanism).

*

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Para fundamentar o conjunto de propostas a aplicar até 2010, que são condição necessária, mas não suficiente, para a reorientação da política comum de transportes face à exigência de desenvolvimento sustentável, a análise do Livro Branco sublinha:

- o risco de congestionamento dos grandes eixos e de desequilíbrio territorial,

- as condições para o reequilíbrio entre os modos de transporte,

- a prioridade à supressão dos estrangulamentos,

- o novo lugar dos utentes, no centro da política de transportes,

- o necessário controlo da globalização dos transportes.

A opção é, portanto, entre o status quo e a tomada de consciência de que é necessária uma viragem. A primeira opção - uma opção de facilidade - veria os congestionamentos e a poluição aumentarem de forma significativa, acabando por pôr em risco a competitividade do sistema económico europeu. A segunda opção - que obriga à aplicação de medidas voluntaristas, por vezes difíceis de fazer respeitar - passa pelo estabelecimento de novas formas de regulação que permitam canalizar a procura futura de mobilidade e garantir um desenvolvimento sustentável ao conjunto da economia europeia.

"Um grande sacrifício é fácil, difíceis são os pequenos sacrifícios contínuos..."

Johann Wolfgang GOETHE (Ministro das vias de comunicação de Weimar e... escritor), adaptado de "As afinidades electivas"

1ª PARTE: REEQUILIBRAR OS MODOS DE TRANSPORTE

A União Europeia tem de enfrentar um crescente desequilíbrio dos modos de transporte. O sucesso cada vez maior da estrada e do avião tem como consequência um agravamento do congestionamento das respectivas redes. Paradoxalmente, a deficiente exploração das potencialidades do caminho-de-ferro e do transporte marítimo de curta distância trava o desenvolvimento de verdadeiras alternativas ao transporte rodoviário de mercadorias. O congestionamento em certas partes da União Europeia não deve, todavia, fazer esquecer a insuficiência do acesso das regiões periféricas aos mercados centrais.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

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A persistência desta situação tem como consequência um desequilíbrio na repartição do tráfego que gera um aumento dos congestionamentos, nomeadamente nos principais eixos transeuropeus e nas cidades. A solução para este problema passa por serem alcançados, até 2010, dois objectivos prioritários:

- assegurar uma concorrência regulada entre modos de transporte;

- associar o destino destes modos, a fim de conseguir a intermodalidade.

I. UMA CONCORRÊNCIA REGULADA

Sem uma concorrência mais bem regulada entre os modos, é utópico pensar que se poderá evitar uma nova ampliação dos desequilíbrios, com o risco de se estabelecer um quase-monopólio do transporte de mercadorias por estrada na União Europeia alargada. Importa, portanto, controlar o crescimento do tráfego rodoviário e aéreo e travar uma batalha em defesa do caminho-de-ferro e dos outros modos de transporte menos prejudiciais ao ambiente, a fim de lhes dar os meios para se tornarem alternativas competitivas.

A. Reforçar a qualidade do sector rodoviário

Para o transporte de mercadorias e passageiros, a estrada é o modo de transporte privilegiado. Em 1998, o tráfego rodoviário responde por quase metade do transporte de mercadorias [5] (44%) e mais de dois terços do de passageiros. A flexibilidade do automóvel - que abriu, verdadeiramente, o caminho à mobilidade de massas - continua a ser um símbolo da liberdade individual da sociedade contemporânea. Actualmente, quase dois terços das famílias possuem um automóvel.

[5] A quota de mercado da estrada no transporte de mercadorias tem tido um crescimento constante. Representava 41 % em 1990 e 44 % em 1998 e deverá atingir, se não for tomada qualquer medida, os 47 % em 2010.

Entre 1970 e 2000, o parque automóvel da Comunidade triplicou, passando de 62,5 milhões de unidades para quase 175 milhões. Ainda que a tendência pareça estar a desacelerar, o parque de automóveis particulares na Comunidade cresce mais de 3 milhões por ano, valor este que aumentará com o alargamento.

A cada dia que passa, 10 hectares de terreno são cobertos por infra-estruturas rodoviárias. Esta política de equipamento foi particularmente intensa nas regiões e países periféricos, a fim de facilitar o seu desenvolvimento económico, em especial nos países da coesão, cuja densidade de auto-estradas aumentou 43% em dez anos (1988-1998), embora permaneça ainda inferior à média comunitária. No conjunto do território da União, o número de quilómetros de auto-estrada triplicou entre 1970 e 2000.

Apesar da construção destas novas infra-estruturas, o fenómeno de saturação é especialmente sensível nas regiões urbanas industrializadas, como o Ruhr, Randstad, o Norte de Itália ou o Sul de Inglaterra. Nestes países, há mais de vinte anos que não se constróem novas auto-estradas. A falta de controlo do tráfego automóvel tem agravado a situação nas cidades de maiores dimensões. A circulação em "pára-arranca", característica dos engarrafamentos, gera mais emissões de poluentes e maior consumo de energia.

Os estudos sobre as alterações climáticas acusam os combustíveis fósseis. Mais de metade do petróleo consumido nos transportes é destinado a automóveis particulares e, em 1998, os transportes eram responsáveis por mais de um quarto (28%) das emissões de CO2 na Europa. Mercado cativo do petróleo (67% da sua procura final), o transporte rodoviário representa, por si só, 84% das emissões de CO2 imputáveis aos transportes.

Porém, o risco de congestionamento já se estende aos grandes eixos e às regiões sensíveis.

O crescimento deste fenómeno é, em grande parte, atribuído ao transporte internacional de mercadorias. As previsões para 2010, se nada for feito para contrariar a tendência, apontam para um aumento de 50% só no transporte de mercadorias. A utilização do camião é inevitável para transportes a distâncias muito curtas, porque não existe modo alternativo suficientemente adaptado às necessidades da economia. Em contrapartida, podemos interrogar-nos sobre as condições que mantêm, ou até incentivam, a sua expansão em trajectos de médio e longo curso quando existem soluções alternativas. Isto decorre, em parte, da persistência de práticas que falseiam as regras da concorrência e cujo desaparecimento depende menos de novas regulamentações do que de uma aplicação efectiva das regulamentações existentes, graças ao reforço e à harmonização das sanções.

1. Uma reestruturação a organizar

A principal vantagem competitiva do transporte rodoviário é a sua capacidade de transportar mercadorias, em qualquer lugar da União Europeia e de todo o continente, com uma flexibilidade inigualável e a mais baixo preço. Porém, o desenvolvimento desta capacidade ocorreu num contexto muito paradoxal. As empresas do sector concorrem aguerridamente entre si e com os restantes modos de transporte. Esta concorrência atingiu um grau tal que algumas empresas de transporte rodoviário, para sobreviverem num ambiente extremamente competitivo, e tendo em conta o aumento dos custos de exploração (preço dos combustíveis, novos equipamentos), resolveram contornar as regras em matéria de tempo de trabalho e de autorização de circulação, bem como os princípios elementares de segurança rodoviária. Estas entorses da legislação tornaram-se demasiado frequentes. Considerando os custos de exploração inferiores nos países candidatos, a concorrência entre empresas a nível dos preços corre o risco de se exacerbar ainda mais com o alargamento.

O argumento segundo o qual o transporte rodoviário estaria a ser desfavorecido, em termos de concorrência, em consequência das vantagens inerentes à concessão estatal e das vantagens financeiras concedidas às companhias de caminho-de-ferro pelos poderes públicos é cada vez menos pertinente. Na realidade, este argumento escamoteia o facto de que, em termos de infra-estruturas, o transporte rodoviário é favorecido por benefícios proporcionados pela administração pública. Assim, por exemplo, a manutenção de uma auto-estrada seria seis vezes mais barata se fosse utilizada apenas por automóveis. Este benefício não é compensado por um rácio da mesma ordem entre as portagens aplicadas aos veículos pesados e aos automóveis particulares.

Entretanto, as quotas de mercado que a estrada tem ganho não podem esconder a grande precariedade financeira em que hoje se encontram muitas empresas de transportes, especialmente as mais pequenas. Estas últimas têm cada vez mais dificuldade em manter uma rentabilidade, que é frequentemente artificial, em resultado das pressões sobre os preços exercidas pelos carregadores e pela indústria, especialmente em caso de choque conjuntural, como o do aumento do preço do gasóleo.

As medidas de desagravamento fiscal adoptadas apressadamente e de forma unilateral por alguns Estados-Membros para apaziguar o movimento de descontentamento dos transportadores na sequência da brutal subida de preços do gasóleo, em Setembro de 2000, não são soluções válidas a longo prazo. Trata-se mais de medidas paliativas do que curativas. Correm o risco, não apenas de ter um impacto limitado na saúde financeira do sector, mas também, e sobretudo, de prejudicar os outros modos de transporte, reforçando ainda mais a vantagem competitiva do transporte rodoviário. Estas medidas poderiam, eventualmente, ser entendidas como subvenções disfarçadas e desestabilizar ainda mais a actividade, dado o facto de o preço do transporte rodoviário não reflectir os custos reais.

Apesar destas constatações, até ao presente não foi empreendido na Europa um verdadeiro plano de reestruturação do sector. O receio de movimentações sociais e de uma paralisação dos principais eixos de trânsito não é, certamente, alheio a esta inércia. Ora, no contexto actual, parece desejável sanar as práticas em vigor e reforçar a estrutura das empresas, encorajando associações e a diversificação das actividades. Com efeito, as empresas que tenham uma dimensão e uma capacidade financeira suficientes, que lhes permita tirar proveito dos avanços tecnológicos, poderão fazer face - nas melhores condições - à chegada ao mercado dos transportes rodoviários de concorrentes do Leste europeu, cujos custos de mão-de-obra são actualmente inferiores aos dos países da Europa Ocidental. Devem ser previstas medidas de acompanhamento para encorajar as micro-empresas ou os operadores rodoviários independentes a associarem-se em estruturas mais aptas para oferecer serviços de qualidade, integrando, por exemplo, serviços ligados à logística e sistemas avançados de informação e gestão, no respeito da política de concorrência.

Neste contexto, a harmonização das cláusulas mínimas relativas à repercussão dos custos nos contratos que regem a actividade de transporte deveria ajudar a proteger os transportadores da pressão dos carregadores. Por outras palavras, há que assegurar, nomeadamente, que os contratos de transporte incluam cláusulas como a da revisão das tarifas em caso de aumento brutal dos preços dos combustíveis. Não se pode esquecer que é o transporte rodoviário - o modo dominante - que fixa o preço dos transportes, pelo que tende a esforçar-se por reduzir esse preço em detrimento dos outros modos de transporte, que não beneficiam das mesmas capacidades de ajustamento.

1. Uma regulamentação a desenvolver

A nível da União Europeia, foram tomadas muito poucas medidas para assegurar um mínimo de regulamentação das condições sociais no transporte rodoviário. Este é um factor que explica, em parte, a sua grande competitividade. Foi preciso esperar por Dezembro de 2000 para que o Conselho de Ministros decidisse, finalmente, harmonizar o tempo de condução, com um máximo de 48 horas por semana, mas contemplando excepções, como a que é concedida aos motoristas independentes. Importa recordar que, nos outros modos de transporte, o tempo de trabalho está há muito estritamente regulamentado, a começar pelo dos maquinistas de comboio, cujo tempo de condução, em média, varia entre 22 e 30 horas, nas principais companhias de caminho-de-ferro.

Há numerosas propostas da Comissão com vista a dotar a União Europeia de uma verdadeira regulamentação que melhore as condições de trabalho e a segurança rodoviária e garanta o respeito pelas regras de funcionamento do mercado interno. Pretende-se, nomeadamente:

- organizar o tempo de trabalho: a proposta, que ainda exclui os trabalhadores independentes, permite regular o tempo de trabalho a nível europeu, fixando uma duração semanal média de 48 horas e uma duração máxima de 60 horas;

- harmonizar as proibições de circulação de camiões nos fins-de-semana: esta proposta visa aproximar as disposições nacionais na matéria e instaurar uma obrigação de informação prévia antes da introdução de tais proibições de circulação;

- introduzir um "certificado de motorista": este certificado permitirá aos controladores nacionais verificarem eficazmente a regularidade e, se for caso disso, detectarem (e sancionarem) a irregularidade da situação de emprego do motorista;

- desenvolver a formação profissional: a proposta prevê regras comuns para a formação inicial obrigatória de todos os novos motoristas que transportem mercadorias ou passageiros, bem como formação contínua, a intervalos regulares, para todos os motoristas.

A adopção destas medidas é essencial para assegurar o desenvolvimento de um transporte rodoviário de qualidade numa União Europeia alargada. Este pacote poderá ser completado por acções a desenvolver pelas organizações sociais representadas no comité do diálogo sectorial, nomeadamente acções que incidam sobre a empregabilidade dos trabalhadores e a adaptação da organização do trabalho das empresas rodoviárias. Quando necessário, poderão ser desenvolvidas medidas concretas para fazer face à prática de subcontratação de "falsos independentes".

3. Controlos e sanções a reforçar

A regulamentação relativa ao transporte rodoviário a nível europeu não é apenas insuficiente, especialmente no que se refere às condições de trabalho, mas é, sobretudo, muito mal aplicada. A tolerância na aplicação desta regulamentação é problemática. Assim, não é raro que um condutor cuja carta de condução esteja apreendida num Estado-Membro possa obter outra num Estado vizinho.

Extracto de um relatório de missão (Direcção-Geral Transportes e Energia)

As inspecções na estrada arrancaram sob a égide do "Euro Contrôle Route" - o sistema transfronteiriço de inspecções instaurado pela Bélgica, os Países Baixos, o Luxemburgo e a França, em 1999. As inspecções são efectuadas pelos fiscais, a polícia e funcionários aduaneiros de cada um dos quatro países.

Durante o dia 7 de Julho de 2000 foram controlados 800 camiões e autocarros, 100 dos quais se encontravam em infracção (esta proporção de 1 em 8 foi considerada uma média habitual neste tipo de controlos). Das infracções detectadas, metade eram do foro nacional (irregularidades com as cartas de condução, os seguros, o imposto de circulação, etc.), enquanto as restantes diziam respeito à legislação europeia, sendo as irregularidades relacionadas com o tempo de condução as mais numerosas.

A eficácia da legislação comunitária e nacional passa, pois, pela sua aplicação correcta e imparcial em todo o território da Comunidade.

Para este efeito, a Comissão espera apresentar, até ao final de 2001, uma proposta de harmonização dos controlos e das sanções com vista a:

- promover a eficácia e a uniformidade da interpretação, da aplicação e do controlo da legislação comunitária no domínio dos transportes rodoviários. Esta alteração da legislação em vigor incluirá igualmente disposições com vista a determinar a responsabilidade do empregador em determinadas infracções cometidas pelo seu motorista;

- harmonizar as sanções e as condições de imobilização dos veículos;

- aumentar o número de controlos que os Estados-Membros devem efectuar (presentemente, 1% dos dias de trabalho realizados) para verificar o respeito pelos tempos de condução e de repouso dos motoristas;

- encorajar o intercâmbio sistemático de informação, a exemplo da iniciativa dos países do Benelux, bem como a coordenação das actividades de controlo, a concertação periódica entre as administrações nacionais e a formação de controladores, para melhor fazer respeitar as várias legislações.

Neste contexto, as novas tecnologias deverão desempenhar um papel importante. A introdução, até fins de 2003, do tacógrafo digital, um aparelho que serve para registar dados como a velocidade e o tempo de condução, durante um período mais longo do que actualmente permite o tacógrafo mecânico, representará um progresso substancial na eficácia dos meios de controlo, permitindo uma melhor protecção dos dados registados, em relação ao aparelho actual, e uma maior fiabilidade dos controlos. Será igualmente necessário ter em conta as novas possibilidades oferecidas pela radionavegação por satélite. O programa Galileu permitirá um acompanhamento das mercadorias, da localização do camião e dos vários parâmetros ligados à condução do veículo e outros como, por exemplo, a temperatura dos contentores. Sendo caso disso, a televigilância de outros parâmetros, para além dos relativos à localização do móvel, poderá ser efectuada por outros meios que não o Galileu (por exemplo, GSM, satélite de telecomunicações, etc.).

B. Revitalizar o caminho-de-ferro

Tal como Janus, o transporte ferroviário apresenta uma imagem ambivalente, em que coabitam modernidade e arcaísmo. De um lado, o desempenho da rede de comboios de alta velocidade e o acolhimento de passageiros em estações modernas; do outro, o arcaísmo dos serviços de mercadorias e a vetustez de algumas linhas saturadas, os passageiros suburbanos amontoados em comboios sobrelotados e cronicamente atrasados, que despejam multidões de passageiros em estações por vezes degradadas e inseguras.

Com 241 mil milhões de toneladas/km em 1998, contra 283 em 1970, a quota de mercado do caminho-de-ferro na Europa passou de 21,1% para 8,4%, numa altura em que o volume total de mercadorias transportadas aumentava de forma espectacular. Porém, enquanto o transporte ferroviário de mercadorias claudicava na Europa, florescia nos Estados Unidos, onde, justamente, as companhias ferroviárias tinham sabido responder às expectativas da indústria. Actualmente, o transporte ferroviário representa, nos Estados Unidos, 40% do transporte total de mercadorias, contra 8% na União Europeia. O exemplo americano demonstra que o declínio do caminho-de-ferro não é uma fatalidade.

Contudo, o caminho-de-ferro continua a ser, quase dois séculos depois dos seus primeiros passos, um meio de transporte que oferece potencialidades importantes e da sua renovação depende o sucesso do reequilíbrio dos modos de transporte. Isto pressupõe medidas ambiciosas, que não dependem unicamente das regulamentações europeias, mas dos actores do sector, de quem depende o seu renascimento.

É motivo de congratulação a tomada de consciência dos actores que se empenharam, em conjunto, na definição de uma estratégia comum para uma investigação ferroviária europeia, com vista à criação de um sistema ferroviário único até ao horizonte 2020. Neste documento, subscrito pela União Internacional dos Caminhos-de-Ferro (UIC), a Comunidade dos Caminhos-de-Ferro Europeus (CCFE), a União Internacional dos Transportes Públicos (UITP) e a União das Indústrias Ferroviárias Europeias (UNIFE), estas organizações propõem-se atingir, em 2020:

- um aumento da quota de mercado de 6 para 10% do tráfego de passageiros e de 8 para 15% do tráfego de mercadorias;

- a triplicação da produtividade do pessoal dos caminhos-de-ferro;

- uma melhoria de 50% da eficiência energética;

- uma redução de 50% da emissão de poluentes;

- um aumento da capacidade da infra-estrutura correspondente aos objectivos de tráfego fixados.

Assim, é necessária uma verdadeira revolução cultural do transporte ferroviário, para que este modo recupere um nível de competitividade satisfatório, que lhe permita continuar a ser um dos actores principais do sistema de transportes numa Europa alargada. Tal deve passar, prioritariamente, pela resolução dos problemas que entravam o seu desenvolvimento, a falta de infra-estruturas adequadas ao transporte moderno, a ausência de interoperabilidade entre as redes e os sistemas, a procura constante de tecnologias de fabrico inovadoras, a não transparência dos custos, a desigualdade da produtividade e a incerta fiabilidade de um serviço que não corresponde de forma suficiente às legítimas expectativas dos clientes.

1. Integrar o transporte ferroviário no mercado interno

A Comunidade só tardiamente interveio neste sector, no início dos anos 90, para tentar, por meio da aplicação de uma política de abertura regulada dos mercados, dar ao caminho-de-ferro um segundo fôlego [6] e suprimir as deficiências de funcionamento resultantes da fragmentação territorial das redes.

[6] Se não for tomada qualquer medida, no sector das mercadorias, a quota modal do caminho-de-ferro, que passou de 11 % em 1990 para 8 % em 1998, deverá representar 7 % em 2010. No sector dos passageiros, a quota modal era de 6 % em 1998 e deverá manter-se estável até 2010.

A primeira pedra foi colocada em 1991, com a directiva relativa à separação contabilística entre a infra-estrutura e a exploração do serviço ferroviário. Entre outras coisas, esta directiva abriu caminho à independência e transparência da gestão e a uma futura abertura das companhias ferroviárias à concorrência. Nesta base, vários Estados-Membros confiaram a empresas distintas, por um lado, a exploração das linhas de caminho-de-ferro e, por outro, a construção e a gestão da rede. Em 15 de Março de 2001 [7], após um acordo "histórico" entre o Parlamento e o Conselho, em Novembro de 2000, entrou em vigor uma série de medidas destinadas a facilitar essa abertura.

[7] Directivas 2001/12, 2001/13 e 2001/14, JO L 75 de 15.3.01

a) Criar um verdadeiro mercado interno do caminho-de-ferro

A abertura do transporte ferroviário a uma concorrência regulada - que arrancará, efectivamente, em Março de 2003, com a abertura dos serviços internacionais de mercadorias em 50 000 km de linhas pertencentes à rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercadorias - representa a condição essencial da renovação do transporte ferroviário. Em 2008, esta abertura será total em toda a rede europeia, no caso do transporte internacional de mercadorias, graças, especialmente à determinação do Parlamento Europeu [8]. A chegada de novas empresas ferroviárias, vindas de outros horizontes e trazendo na bagagem uma sólida experiência logística e de integração modal, deverá reforçar a competitividade do sector e obrigar as companhias nacionais a restruturar-se, tendo em consideração os aspectos sociais e as condições de trabalho. Tal restruturação deverá compreender medidas de acompanhamento, a fim de reduzir ao mínimo o seu impacto social.

[8] Relatório Jarzembowsky A5-0031/2001 e relatório Swoboda A5-0014/2001.

Novos operadores

A BASF, o gigante da química alemã, está em vias de se tornar o primeiro grande operador de transporte ferroviário de mercadorias fora do grupo das companhias tradicionais, graças à joint-venture "Rail4Chem" que criou com as empresas Bertschi AG, Hoyer GmbH e VTG-Lehnkering AG.

O grupo sueco IKEA acaba de criar uma empresa específica para gerir o transporte das suas próprias mercadorias. Presentemente, o caminho-de-ferro representa 18% do total dos volumes transportados. Os dirigentes do IKEA querem aumentar esta quota para 40% até 2006 (o que representará cerca de 500 comboios por semana). Neste contexto, o IKEA prepara-se para lançar um concurso entre as companhias ferroviárias para efectuar - ao melhor custo e com as melhores garantias - os transportes entre as suas muitas filiais. A prazo, o IKEA, tirando proveito da abertura do mercado europeu, poderá tornar-se uma importante companhia ferroviária.

O sector ferroviário tornar-se-á mais competitivo face aos outros modos de transporte se for possibilitada uma maior concorrência entre os operadores. A abertura do mercado com a chegada dos novos operadores poderá reforçar a competitividade do sector, encorajando uma concorrência sã entre os operadores actuais e os novos concorrentes. Os obstáculos técnicos e regulamentares existentes favorecem as empresas já estabelecidas e continuam a dificultar a entrada de novos operadores no mercado. A correcta aplicação das regras de concorrência comunitárias terá por isso um papel importante para prevenir práticas anti-concorrência e garantir a abertura efectiva do mercado dos transportes ferroviários na Comunidade.

Ora, é forçoso constatar que há ainda muitos casos em que não existe verdadeiramente separação entre a entidade proprietária e a entidade gestora da infra-estrutura. Por outro lado, as companhias não se dotaram de objectivos comerciais claros, que permitam distinguir entre o sector mercadorias e o sector passageiros. Em alguns países, verifica-se mesmo que a mesma entidade é proprietária da infra-estrutura, explora os comboios, distribui os direitos de passagem na rede e assegura o controlo da segurança.

Exemplos de disfuncionamento

- Companhias que não gerem bem os seus recursos: algumas companhias ferroviárias reconhecem não estar em condições de indicar o número de locomotivas ou de vagões disponíveis nem a posição exacta dos comboios. Nestas condições, não é raro acontecer que comboios programados (de mercadorias, na maior parte dos casos, mas também de passageiros) sejam muito simplesmente suprimidos, porque a locomotiva titular está ausente, porque não há maquinista disponível ou, ainda, porque este não foi informado.

- Comboios que circulam mal: São necessários trinta a quarenta minutos para substituir a locomotiva de um comboio de mercadorias e verificar o estado de funcionamento de uma composição (mudança de locomotiva, redacção do boletim de composição (freios), rendição das equipas de condução e de acompanhamento, vistoria do comboio, verificações relativas às matérias perigosas, verificação dos documentos de transporte, formação do comboio, etiquetagem dos vagões, registo da composição do comboio, verificação do sinal de cauda). É claro que este tempo só é válido se a locomotiva e o pessoal estiverem a postos na hora certa. Entre os 20 000 comboios completos internacionais de transporte combinado observados, só metade foram pontuais, como constata o Presidente da União Internacional dos Transportes Combinados Rodoferroviários (UIRR) [9], Werner Kulper.

[9] Prefácio ao Relatório de 2000 da União Internacional dos Transportes Combinados Rodoferroviários (UIRR).

- Informações que circulam mal: na fronteira, uma das redes passa o controlo à outra. Trocam informações sobre a carga, os destinos, a composição dos vagões. Existem já ligações entre sistemas informáticos, mas não são sistematicamente utilizadas por serem pouco fiáveis, de modo que as informações ainda são, por vezes, fornecidas em papel. Os dados assim passados podem chegar demasiado tarde ou não ser fiáveis, pelo que ainda necessitam de uma verificação.

- "Comboios-fantasma": os comboios de mercadorias param para mudar de locomotiva mas, por vezes, sofrem um atraso suplementar enquanto esperam pelo canal horário correspondente da rede adjacente. Uma locomotiva pode esperar a chegada de um comboio, um comboio pode ser atrasado pela espera de uma locomotiva. A escassez de informações relativas às horas de chegada acentua as dificuldades.

- Um comboio, vários maquinistas. A rendição das equipas de condução prejudica igualmente a produtividade dos serviços ferroviários internacionais. "Creio que são necessários cinco maquinistas para o trajecto Charleroi-Paris, dois na Bélgica e três em França", afirmou o Presidente da SNCF, Louis Gallois [10].

[10] Intervenção num colóquio na Assembleia Nacional Francesa, em 8 de Junho de 2000.

- Com todas estas imobilizações acumuladas, chega-se a uma velocidade média, no transporte internacional de mercadorias, de apenas 18 km/h: mais lento do que um quebra-gelos a abrir caminho à navegação no Báltico!

Para assegurar a competitividade dos serviços internacionais de transporte de mercadorias e limitar a circulação de vagões vazios, é importante permitir às empresas ferroviárias que recebam carga a meio caminho, quando for caso disso entre dois pontos situados no território de um mesmo Estado-Membro. É para esse efeito que a Comissão irá propor, em fins de 2001, no âmbito do segundo pacote ferroviário, uma extensão dos direitos de acesso a todos os serviços de mercadorias, incluindo a possibilidade de cabotagem.

No que se refere à possibilidade de alargar o acesso aos serviços internacionais de passageiros, que representam cerca de 6% dos passageiros/km, esta deverá ocorrer gradualmente. A Comissão dará uma prioridade especial à abertura da concorrência nas linhas onde existe monopólio e procurará evitar que a ausência de concorrência - que, a prazo, poderá verificar-se em determinadas relações intra-comunitárias - conduza a um abuso de posição dominante e a tarifas demasiado elevadas.

Neste contexto, a Comissão apresentará, em 2001, um novo pacote de medidas com vista a realizar um verdadeiro mercado interno ferroviário, o qual deverá ter em conta as missões de interesse geral e a coesão económica e territorial e que se articulará em torno dos seguintes eixos.

- abertura dos mercados nacionais de mercadorias à cabotagem.

- fixação de um elevado nível de segurança da rede ferroviária, através de uma regulamentação estabelecida de forma independente e de uma definição clara das responsabilidades de cada um dos actores, a fim de assegurar o bom funcionamento deste mercado, em que vários operadores irão partilhar as mesmas secções de rede (ver infra).

- actualização das directivas relativas à interoperabilidade, com vista a assegurar a harmonização das disposições técnicas e de utilização de todos os elementos da rede ferroviária de alta velocidade e convencional.

- abertura progressiva dos transportes internacionais de passageiros.

- promoção de medidas que garantam a qualidade dos serviços ferroviários e os direitos dos utentes. Para este efeito específico, uma proposta de directiva fixará as condições de indemnização em caso de atraso e de falta às obrigações do serviço. Serão ainda consideradas outras medidas relativas ao desenvolvimento de indicadores de qualidade dos serviços, às condições contratuais, à transparência da informação aos passageiros e aos mecanismos de regulação extra-judicial de conflitos.

- criação de uma estrutura comunitária para a segurança e a interoperabilidade.

Por outro lado, em relação à poluição atmosférica e sonora, a Comissão efectuará uma série de consultas às indústrias ferroviárias, para estudar a forma de reduzir estes inconvenientes, tal como fez com os construtores de automóveis, no que foi designado por programa "Auto-Oil". Importa referir que, na União, 13% do tráfego é actualmente assegurado por "tracção térmica".

Um sistema de transporte ferroviário só poderá ser plenamente competitivo se estiverem previamente resolvidas todas as questões ligadas à eliminação das barreiras técnicas às trocas e à interoperabilidade dos comboios - isto é, a sua capacidade de circular indistintamente em qualquer secção da rede. Com efeito, se é certo que os vagões de mercadorias e uma boa parte das carruagens de passageiros estão tecnicamente aptos, desde há décadas, a circular desde a Sicília até à Escandinávia, o mesmo não se passa com a circulação das locomotivas, que se depara com um elevado número de limitações em matéria de electrificação e de sinalização [11]. Com efeito, continuam a existir diferenças significativas de características entre as redes europeias, construídas, na sua maior parte, numa perspectiva nacional e que, durante muito tempo, serviram para proteger interesses nacionais ou das respectivas indústrias ferroviárias.

[11] Calcula-se em 30 % o benefício da interoperabilidade em relação ao custo dos equipamentos ferroviários.

Esta circunstância dificultou o desenvolvimento do transporte ferroviário, ao mesmo tempo que o transporte rodoviário tirava proveito da ausência de barreiras técnicas para promover o seu próprio desenvolvimento. A soma destas diferenças tem como consequência a persistência de vários mercados compartimentados, em vez de uma única rede. A generalização da utilização de locomotivas policorrente (podendo funcionar com diferentes tensões de energia), já está a tornar mais flexível o serviço ferroviário, mas nem todos estes problemas estão resolvidos. O custo desta harmonização técnica representa várias dezenas de milhares de milhões de euros.

Com vista a favorecer a evolução das tradições nacionais no domínio social, que poderiam constituir um obstáculo à interoperabilidade, será desejável assegurar um acompanhamento social dos agentes a fim de melhorar os níveis de qualificação gerais. Assim, as soluções adoptadas a nível europeu relativamente às condições de trabalho e, nomeadamente, aos tempos de condução e de repouso, constituiriam um valor acrescentado seguro em relação às regras nacionais. As organizações sociais seriam, deste modo, implicadas no processo de estabelecimento das especificações técnicas de interoperabilidade, na medida em que elas se refiram a aspectos sociais.

Desde o fim do ano passado - ainda a título experimental - estão a ser utilizadas na linha Lyon-Turim locomotivas interoperáveis do tipo BB 36000, dos caminhos-de-ferro franceses, e E402 B, dos caminhos-de-ferro italianos, que podem circular indiferentemente nas redes francesas e italianas. Este novo material permitiu reduzir a 15 minutos o tempo de paragem de certos comboios na fronteira - contra uma hora e trinta minutos, em média, para os restantes. Estes novos equipamentos estão, no entanto, limitados nas suas potencialidades pelas seguintes razões:

- são necessários dois maquinistas do lado italiano, contra um do lado francês, o que torna obrigatória a paragem do comboio em Modana, apesar de os documentos de transporte serem já tratados electronicamente;

- os maquinistas franceses não são autorizados na rede italiana e vice-versa;

- a extensão dos ramais de desvio é diferente, o que, por vezes, obriga a dividir os comboios em dois, dando origem a uma perda de tempo considerável, e o regime de circulação não é o mesmo - dado que os caminhos-de-ferro italianos autorizam 1150 toneladas na linha, contra 1000 do lado francês - o que obriga à adopção da mesma medida;

- o número de locomotivas interoperáveis é, por enquanto, reduzido. As máquinas italianas, pela sua concepção, só podem circular a meia potência com os 1500 volts do lado francês.

Mapa dos principais sistemas de electrificação ferroviária na Europa

Neste contexto, a implantação do sistema europeu de gestão de tráfego, ERTMS [12], desenvolvido desde o início da década de 90 graças aos programas-quadro comunitários de investigação, representa um avanço considerável no âmbito do desenvolvimento da interoperabilidade das redes e dos sistemas. Por outro lado, o recurso ao ERTMS constitui uma condição do co-financiamento comunitário das infra-estruturas e dos equipamentos ferroviários. As aplicações telemáticas como a interligação dos sistemas de reserva de lugares, os sistemas de informação em tempo real ou ainda a possibilidade de comunicações telefónicas a bordo dos comboios, constituem igualmente outras tantas oportunidades que devem ser desenvolvidas na maior escala possível, para aumentar a competitividade do sector ferroviário.

[12] European Rail Traffic Management System

Devem ser igualmente desenvolvidas actividades de investigação tecnológica, para apoio à interoperabilidade do caminho-de-ferro. Esta investigação deve centrar-se, por um lado, na integração das características de concepção e de construção das vias e, por outro lado, nas especificações do material circulante que garantam operações seguras, não poluentes e economicamente viáveis.

b) Garantir a segurança ferroviária

O comboio sempre foi muito mais seguro do que a estrada. As estatísticas de segurança reflectem esta situação, indicando uma melhoria muito nítida da segurança dos passageiros, com um decréscimo do número de mortes, que passou de 381 em 1970 para 93 em 1996. A título de comparação, o número de mortes nas estradas foi, no mesmo ano, da ordem dos 43 500. Apesar destes números encorajadores, ocorreram, nestes últimos anos, vários acidentes ferroviários dramáticos, que despertaram a atenção da opinião pública e das autoridades para os problemas de segurança neste modo de transporte. A intensificação da procura de transporte internacional, num contexto de interoperabilidade das redes e dos sistemas, bem como a abertura do mercado, obrigam também a uma revisão do conceito de segurança ferroviária. A interoperabilidade deve garantir um nível de segurança pelo menos igual, ou superior, ao que até agora existe num contexto nacional. É por essa razão que na directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário de alta velocidade [13], bem como na recente directiva relativa ao sistema ferroviário convencional [14], a segurança figura como um requisito essencial de funcionamento do sistema ferroviário transeuropeu.

[13] Directiva 96/48/CE, do Conselho de 23 de Julho de 1996, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade.

[14] Directiva 2001/16/CE relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional,. JO L 110 de 20.4.2001.

Essa exigência consiste em agir simultaneamente a dois níveis:

- A nível técnico, fixando padrões a respeitar por cada uma das componente do sistema ferroviário (via, material circulante, sinalização, processos de exploração, etc.). É este o papel das directivas "interoperabilidade";

- A nível administrativo, definindo os deveres e responsabilidades de todos os actores em presença, desde os gestores das infra-estruturas até às autoridades comunitárias, passando pelas empresas ferroviárias e as autoridades nacionais É o papel da directiva "segurança", que será proposta brevemente. Neste quadro, será considerada a criação de uma estrutura comunitária de segurança ferroviária, para coordenar, no plano técnico, o conjunto destas medidas.

SAFETRAIN: tecnologias para melhorar a segurança passiva dos veículos em carris

O projecto SAFETRAIN constitui um bom exemplo de investigação tecnológica de apoio à política de transportes. Os seus resultados foram tidos em conta, após um teste de validação dinâmica, pela Associação Europeia para a Interoperabilidade Ferroviária (AEIF), responsável pela implementação da Directiva "Interoperabilidade" 96/48/CE, de 23 de Julho de 1996. O SAFETRAIN trouxe a competência científica necessária às especificações técnicas obrigatórias das características mecânicas do material circulante. O projecto permitiu aumentar sensivelmente a resistência dos compartimentos de passageiros e o espaço de protecção do condutor, na frente dos comboios, sem efeitos negativos no peso e no consumo de energia.

2. Optimizar a utilização das infra-estruturas

Reflexo do declínio do caminho-de-ferro, 600 km de vias férreas têm sido fechados todos os anos, em média, na Europa nos últimos trinta anos, enquanto que, paralelamente, a rede de auto-estradas aumentou 1 200 km. Entre estes milhares de quilómetros fechados ao tráfego - ou mesmo desmantelados - há ramais e linhas que poderiam revelar-se hoje muito úteis para fazer face à saturação de certos troços da rede ferroviária.

A realização progressiva de uma rede transeuropeia interoperável e o desenvolvimento previsto dos tráfegos obrigam a rever a organização das redes numa verdadeira perspectiva transeuropeia, para melhor garantir a sua integração. Com efeito, é nas grandes distâncias que o mercado ferroviário tem um potencial de crescimento mais promissor. O sucesso desta nova organização passa por uma optimização da utilização das capacidades existentes.

Muitas das infra-estruturas ferroviárias existentes foram concebidas e realizadas na segunda metade do século XIX, numa perspectiva nacional ou mesmo regional. Assim, estas infra-estruturas já não estão à altura do aumento do tráfego e, nos últimos anos, têm sido caracterizadas pela multiplicação de pontos de estrangulamento ferroviário, nas proximidades das principais aglomerações, onde tráfegos de diferente natureza, comboios de mercadorias, regionais e de longo curso, partilham as mesmas infra-estruturas. A prioridade que, consequentemente, é dada aos comboios de passageiros leva a que os carregadores percam a confiança neste modo de transporte.

A recuperação do transporte europeu de mercadorias passa pela atribuição de canais horários internacionais eficientes ao transporte de mercadorias, seja em termos de infra-estruturas, seja dedicando-lhes um período do dia. A curto prazo, uma tal medida dificilmente poderá ser decretada a nível comunitário, mas todas as medidas a nível nacional devem tender para este objectivo. A realização da rede de linhas de alta velocidade contribui, assim, para este objectivo. Com efeito, a entrada ao serviço das novas linhas irá permitir a transferência de uma parte da circulação da linha clássica para a nova linha, criando assim uma capacidade suplementar na linha anteriormente utilizada para todo o tráfego.

Da abertura do mercado à construção de uma rede europeia dedicada às mercadorias

A Directiva 2001/12/CE define uma "rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercadorias" (RTTFM), composta por cerca de 50 000 km de linhas abertas aos serviços europeus de mercadorias em 2003. Qualquer companhia europeia titular de uma licença poderá utilizar estas linhas e concorrer com as outras companhias, oferecendo novos serviços. Convém salientar que, a partir de 2008, a abertura do mercado aos serviços europeus de mercadorias abrangerá 150 000 km de linhas de caminho-de-ferro. A RTTFM é, portanto, um conceito provisório.

Por outro lado, está identificada uma rede ferroviária transeuropeia nas orientações traçadas em 1996 pelo Parlamento e pelo Conselho, na sua Decisão n.º 1692/96, cuja revisão é proposta pela Comissão, a fim de suprimir os pontos de estrangulamento. É esta rede que serve de quadro de referência aos financiamentos de infra-estruturas, tanto comunitários como nacionais.

Esta rede de infra-estruturas deve ser claramente distinguida daquela a que se refere a directiva relativa à abertura do mercado. As duas redes não são rigorosamente idênticas. Como se pode ver no mapa seguinte, algumas das linhas que vão ser, brevemente, abertas à concorrência não fazem parte da rede transeuropeia de infra-estruturas (linhas azuis n mapa). Inversamente, algumas partes da rede de infra-estruturas potencialmente importantes para o transporte de mercadorias e a ligação a portos, como a linha Brest-Rennes (França), não serão necessariamente abertas à concorrência em 2003 (linhas verdes no mapa). Daqui resulta uma incontestável falta de coerência.

No âmbito da revisão acima referida, propõe-se inserir no esquema da rede ferroviária algumas linhas da RTTFM, a fim de as tornar elegíveis para as ajudas europeias. Assim, é proposta a inclusão de cerca de 2000 km de vias férreas, a pedido dos países interessados, como é o caso da linha entre Bolonha e Reims, em França, ou, em Itália, a linha entre Rimini e Parma, que contorna o nó de Bolonha.

É do interesse de algumas regiões ligadas à rede europeia de infra-estruturas, nomeadamente de regiões marítimas, poderem beneficiar o mais rapidamente possível da abertura do mercado, para o desenvolvimento das suas zonas interiores. Alguns países estariam bastante inclinados a alargar a abertura à concorrência, para além da RTTFM, às linhas destas regiões, nomeadamente a de acesso aos portos, para que estes fiquem mais facilmente acessíveis aos operadores europeus. Nesta matéria, a Comissão terá em conta o grau de abertura à concorrência na selecção dos projectos de infra-estruturas beneficiários de apoio financeiro comunitário.

Mapa da rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercador