Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito às taxas reduzidas do imposto sobre o valor acrescentado"

(COM(2003) 397 final - 2003/0169 (CNS))

(2004/C 32/24)

Em 1 de Agosto de 2003, o Conselho da União Europeia decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre a proposta supramencionada.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité decidiu, na sua 403.a reunião plenária de 29 e 30 de Outubro de 2003 (sessão de 30 de Outubro), designar A. Bedossa relator-geral, e adoptou o presente parecer por 66 votos a favor, 3 votos contra e 5 abstenções.

1. Introdução

1.1. Para um consultor fiscal, a problemática das taxas de IVA depende mais do marketing político e da política fiscal do que de medidas estruturais que afectam a competitividade das empresas ou a concorrência. Todavia, no plano económico, qualquer alteração da taxa de IVA tem um efeito imediato e a longo prazo sobre o consumo; a diminuição das taxas estimula o consumo e produz assim efeitos directos sobre a produção e o emprego, sobretudo quando diz respeito a actividades locais que não geram distorções da concorrência. Além disso, a criação de postos de trabalho provocada por esta diminuição do IVA produz consideráveis efeitos indirectos sobre as receitas públicas através do aumento do imposto sobre os rendimentos das empresas, dos rendimentos salariais e sociais, bem como uma redução do custo das medidas sociais de combate ao desemprego.

1.2. Contrariamente aos outros impostos, o IVA sobre os consumos finais é visível e serve, por conseguinte, de pretexto para a redução de outras imposições fiscais (impostos indirectos específicos, impostos directos, impostos sociais e fiscalidade local). Ora, como o IVA exige um registo exacto do volume de negócios, a partir do momento em que o IVA é cobrado, é muito mais difícil escapar aos outros tipos de imposições fiscais e parafiscais.

1.3. Não obstante as taxas do IVA serem frequentemente objecto de fortes pressões ou intervenções políticas, não é tão certo que criem dificuldades administrativas significativas para as empresas. O que poderia eventualmente criar dificuldades seria uma multiplicação dos tipos de taxas e a dificuldade de distinguir entre a aplicação de uma ou de outra taxa. De vez em quando surgem problemas.

1.4. É exacto, tal como refere a Comissão, que a racionalidade da situação escapa às empresas e que a aplicação das regras conduz por vezes a situações de incrível complexidade, mas em matéria de IVA, isto não é inerente às taxas. Pode-se mesmo afirmar que, desde a redução do número de taxas em 1993 e da limitação do aumento das taxas, as dificuldades diminuíram consideravelmente. Numerosas empresas funcionam com uma taxa única e as dificuldades, quando se apresentam, podem ser resolvidas ao nível central e de uma vez por todas, para períodos muito longos.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité Económico e Social Europeu acolhe favoravelmente a "proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito às taxas reduzidas do imposto sobre o valor acrescentado", adoptada pela Comissão em 16 de Julho de 2003.

2.2. O Comité recorda que, no seu parecer adoptado em 26 de Maio de 1999, em conformidade com as orientações do Conselho Europeu sobre o emprego, referiu a necessidade de utilizar o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) como meio premente de combate ao desemprego e como instrumento de luta contra o trabalho não declarado, embora possam ser apresentados vários tipos de objecções a esta proposta.

2.3. O Comité encara esta proposta como uma iniciativa que visa dar a todos os Estados-Membros, nomeadamente com a iminência do alargamento, as mesmas possibilidades de aplicar taxas reduzidas em domínios muito particulares, definidos e devidamente classificados.

2.4. O Comité nota que o projecto de directiva em estudo pretende racionalizar as múltiplas derrogações que se desenvolveram em determinados Estados-Membros, mas não em todos, e que estão em vigor em matéria de taxas.

2.5. O Comité assinala que nos considerandos da Directiva 1999/85/CE do Conselho eram estabelecidos os objectivos desta experiência, nomeadamente, o aumento do emprego e a diminuição da economia subterrânea que deveriam ser alvo de uma avaliação global: nove Estados decidiram participar nesta avaliação, tendo sido realizada, em Julho de 2002, uma troca de pontos de vista sobre os métodos de avaliação e as dificuldades encontradas na elaboração desta avaliação.

2.6. O mecanismo económico subjacente era aumentar o emprego e diminuir a economia subterrânea.

2.6.1. Uma diminuição do IVA deve provocar uma diminuição do preço que o consumidor paga pelo serviço correspondente, o que deveria resultar num aumento da procura; por sua vez, o aumento da produção deveria levar à contratação de pessoal e não ao aumento da produtividade. A Directiva 1999/85/CE estabelecia claramente que devia existir uma relação estreita entre a diminuição do preço resultante da redução da taxa e o aumento previsível da procura.

2.6.2. Quanto à economia subterrânea, o aumento do IVA apenas poderá ter consequências para as empresas que existem legalmente, mas que desenvolvem uma parte das suas actividades na economia subterrânea. A dificuldade da avaliação reside na aferição de uma actividade que, por natureza, não é "observada".

2.7. O Comité nota igualmente que o período de observação considerado tem uma grande importância: a situação da evolução do emprego não é a mesma quando o período considerado é um período de forte crescimento ou quando é, pelo contrário, de forte recessão, como acontece actualmente, pois há que ter em conta a conjuntura económica.

3. Observações na especialidade

3.1. A proposta da Comissão comporta quatro vertentes.

3.1.1. A racionalização da lista dos bens e serviços, aos quais os Estados-Membros podem decidir aplicar taxas reduzidas, incide sobre quatro pontos:

- A faculdade de aplicar as taxas reduzidas não se alarga a novas categorias às quais nenhum Estado-Membro aplica actualmente taxas reduzidas;

- A faculdade de aplicar taxas reduzidas é extensiva às categorias de bens e de serviços relativamente aos quais certas medidas derrogatórias específicas já autorizam um determinado número de Estados-Membros a aplicar taxas reduzidas, sem que tal prejudique o bom funcionamento do Mercado Interno: restaurantes, habitações, fornecimento de gás e electricidade;

- A faculdade prevista de aplicar uma taxa reduzida às plantas e aos produtos da floricultura;

- São introduzidas especificações, nomeadamente quanto ao material utilizado pelos deficientes, aos serviços de esgotos e de limpeza das vias públicas e à reciclagem dos resíduos.

3.1.2. A racionalização das outras taxas reduzidas:

- Através da supressão das derrogações que permitiram no passado que alguns Estados-Membros mantivessem taxas reduzidas para bens e serviços não incluídos na lista limitativa;

- Através da limitação das taxas zero e das taxas super-reduzidas unicamente para os bens e os serviços mencionados na lista do Anexo H;

3.1.3. A racionalização das taxas inferiores em determinados territórios, para definir uma base jurídica clara para cada uma destas derrogações e restringir o seu âmbito de aplicação para evitar abusos;

3.1.4. O IVA para certos serviços que exigem uma grande intensidade de mão-de-obra: a Comissão defende que a transmissão nos preços ou o efeito sobre a criação de emprego que resulta da diminuição das taxas de IVA é muito reduzida ou quase inexistente, e assim a Comissão entende que isto poderá contribuir para um desperdício de recursos orçamentais que poderiam ser utilizados mais vantajosamente, dando assim melhores resultados. Todavia, a Comissão não põe em questão o carácter facultativo das taxas reduzidas de IVA.

3.2. Os objectivos e as limitações

3.2.1. O Comité tem consciência de que esta directiva procura realizar os objectivos seguintes:

- Aplicar a nova estratégia de IVA com vista a melhorar o funcionamento do sistema comum de IVA no quadro do Mercado Interno;

- Preservar o acervo comunitário em matéria de taxas e evitar que as disparidades actuais se agravem;

- Reduzir as incoerências do regime actual, designadamente ao nível das várias derrogações específicas presentemente concedidas a determinados Estados-Membros.

3.2.2. O Comité salienta que o projecto de directiva teve o cuidado de insistir nos pontos seguintes:

- No respeito pelo princípio da subsidiariedade, a competência fiscal dos Estados-Membros não é afectada mais do que é necessário para o bom funcionamento do Mercado Interno;

- Circunscrever bem o âmbito de aplicação das taxas reduzidas de IVA, para não perturbar o referido bom funcionamento do Mercado Interno;

- A manutenção de medidas derrogatórias deveria ter uma duração muito limitada no tempo;

- Convém não perder de vista a Estratégia de Lisboa, alargada em Göteborg à promoção do desenvolvimento sustentável, ao reforço do emprego, à reforma económica e à coesão social no quadro de uma economia baseada no conhecimento;

3.2.3. O Comité inteirou-se dos resultados do conselho informal de Stesa, de 13 de Setembro de 2003, que confirmou as numerosas divergências quanto à lista dos serviços que vão beneficiar da redução do IVA.

3.2.3.1. Destas numerosas divergências, o Comité partilha o parecer da Comissão, nomeadamente em relação à repercussão da taxa do IVA no poder de compra dos consumidores que é frequentemente muito baixa e sobretudo temporária, e isto constitui sem dúvida um retrocesso para o Mercado Interno, tendo em conta o elevado custo orçamental desta medida.

3.2.3.2. Se por um lado, é necessário simplificar e tornar mais coerente o sistema do IVA, por outro a manutenção destas derrogações muito numerosas pode provocar distorções da concorrência.

3.2.4. O Comité nota que a jurisprudência do Tribunal de Justiça, constante, nomeadamente, nos acórdãos de 18 de Janeiro de 2001, 8 de Março de 2001, 3 de Maio de 2001 e 8 de Maio de 2001, é muito importante para a análise das diferentes medidas adoptadas pelos Estados-Membros quanto à definição do âmbito de aplicação das taxas reduzidas, e passa a servir de orientação para a revisão e a racionalização do Anexo H.

3.3. As actividades que beneficiam da redução do IVA e que são enumeradas no anexo K têm características próprias diferentes dos outros bens ou serviços industriais : na maior parte dos casos, estas actividades são exercidas, por um lado, por pequenas e micro empresas e, por outro lado, ao nível local. Estas pequenas e micro empresas são vitais para a economia, nomeadamente local, e qualquer aumento das suas actividades traduz-se imediatamente por um aumento do emprego local e não por uma deslocalização das actividades.

3.3.1. Nas suas conclusões sobre as experiências realizadas em matéria de diminuição do IVA, a Comissão sublinha que os Estados-Membros participantes não apresentaram a prova da eficácia desta medida em matéria de emprego e de redução do trabalho não declarado. Embora as informações fornecidas por certos Estados-Membros beneficiários sejam insuficientes, o relatório apresentado pela França demonstra que se criou uma grande quantidade de novos postos de trabalho no sector da construção, e os relatórios do Luxemburgo e dos Países Baixos no sector dos cabeleireiros. Os relatórios apresentados pelas organizações representativas das empresas beneficiárias tendem geralmente a demonstrar o efeito positivo desta medida. Por outro lado, os efeitos positivos demonstrados variam em função dos sectores e dos Estados-Membros. Além disso, para serem mais completas, as conclusões deveriam ter analisado os efeitos induzidos pela criação dos novos empregos nas receitas públicas (fiscais e sociais).

3.3.1.1. A Comissão considera que a diminuição do IVA não beneficiou suficientemente os consumidores sob a forma de redução dos preços. Os argumentos apresentados pela Comissão não são concludentes : segundo o relatório do Governo Francês, a diminuição do IVA repercutiu-se, na ordem de 75 %, no preço final no sector da construção, o que deu azo a que os consumidores encomendassem mais obras, tendo gerado assim actividades suplementares para as empresas e a criação de postos de trabalho.

3.3.1.2. O impacto sobre o trabalho não declarado é, por natureza, muito difícil de demonstrar, na medida em que a própria importância deste tipo de trabalho não é claramente conhecida: de momento, é preciso contentar-se com abordagens aleatórias não quantificáveis e vários relatórios apresentam as impressões dos empresários no terreno, nomeadamente do sector da construção, que sublinham a redução do trabalho não declarado, tanto no interior como no exterior das empresas.

3.3.2. Nestas condições, o Comité considera que é possível pronunciar-se objectivamente sobre os efeitos positivos da redução do IVA em determinados sectores que foram alvo de experiências, à luz dos resultados de alguns relatórios nacionais.

3.3.2.1. Por outro lado, o Comité chama a atenção da Comissão, do Parlamento, do Conselho e dos Estados-Membros para as graves consequências económicas e em termos de destruição de postos de trabalho que o fim da experimentação implicaria. Por conseguinte, o Comité considera que é necessário transformar a experiência em medida definitiva.

3.3.3. Relativamente às actividades mencionadas no novo anexo H, o Comité exprime a sua satisfação com a proposta da Comissão, bem como com a introdução de novos sectores ou de novas actividades, por exemplo, a restauração. No entanto, não se justifica a exclusão do antigo anexo K de dois sectores, o dos cabeleireiros e dos pequenos serviços de reparação:

- Não é razoável excluir definitivamente certas actividades com base em conclusões, aliás não concludentes e contestadas, de estudos a curto prazo;

- É preciso ter em conta que os novos postos de trabalho criados nestes dois sectores correriam o risco de desaparecer;

- O restabelecimento das taxas normais de IVA nestes sectores teria consequências económicas negativas.

3.3.4. Na medida em que o anexo H é uma possibilidade concedida aos Estados-Membros e não uma obrigação, o Comité solicita o seguinte:

- Que se confirmem as 20 categorias de actividades do novo anexo H;

- Que se acrescentem os cabeleireiros e os pequenos serviços de reparação mencionados no antigo anexo K;

- Que se acrescentem à categoria 10 os edifícios históricos e religiosos, bem como o património cultural e arquitectónico privado ou profissional e industrial.

4. Conclusão

4.1. As taxas constituem sem dúvida uma preocupação de política fiscal, na medida em que o seu nível na fase do consumo final influencia as receitas dos Estados.

4.1.1. A problemática das taxas podia ter sido muito importante na perspectiva dos projectos da Comissão Europeia que foram examinados em finais da década de 80 e início da década de 90 e que visavam suprimir as isenções de IVA nas relações intracomunitárias e introduzir um sistema de IVA no país de origem. Nesta perspectiva, era importante harmonizar as taxas.

4.1.2. Ora, este projecto de IVA no país de origem felizmente foi adiado. Nessa altura, foi muitas vezes posto em causa o egoísmo dos Estados, a suposta recusa de abandonar as suas prerrogativas fiscais, o receio de uma Comissão Europeia toda-poderosa, etc.

4.1.3. Os projectos da Comissão não permitiam afectar de modo preciso cada tipo de IVA relativo ao consumo no seu território. Isto não significa que o objectivo do IVA no país de origem, como tinha sido defendido pela Comissão, tivesse sido um erro. Significa simplesmente que os meios disponíveis não correspondiam ao objectivo almejado.

4.1.4. Muito pelo contrário, a eliminação das isenções nas relações intracomunitárias tenderia para reduzir de modo significativo a fraude de tipo "carrossel", à qual se dedicam certas organizações criminosas em detrimento dos tesouros nacionais e sobretudo das empresas. Estamos perante um problema grave de que são vítimas muitas empresas.

4.2. O Comité congratula-se com os esforços desenvolvidos para redigir o novo Anexo H, na mira de o racionalizar e simplificar, tornando-se ipso facto a referência única para definir o âmbito de aplicação das taxas reduzidas, bem como das taxas super-reduzidas e das taxas zero.

4.2.1. O aditamento de novas categorias satisfaz os pedidos urgentes dos Estados que não tinham recebido autorização, em particular a categoria 14 "serviços de restauração". Este aditamento deverá permitir uma aplicação da taxa reduzida aos serviços de restauração em mais Estados-Membros, o que constitui um passo decisivo a favor de uma aplicação mais uniforme das taxas reduzidas.

4.3. O Comité não adere de modo algum ao ponto de vista da Comissão sobre os resultados da avaliação da eficácia da medida, designadamente em termos de criação de emprego e de eficiência.

4.3.1. Embora os estudos realizados apontem no mesmo sentido, pelo menos no sector da categoria 10, relativo à habitação, os resultados para um dos Estados que o aplica são concludentes para as pequenas e médias empresas (PME) do sector em causa. A diminuição das taxas incentivou a procura e levou à contratação dos artesãos do respectivo sector.

4.4. O Comité saúda no entanto a revisão proposta, que constitui um progresso importante na melhoria do sistema comum de IVA, com vista a melhorar o funcionamento do Mercado Interno.

4.4.1. Esta grande simplificação das taxas de IVA em toda a União Europeia preserva ao mesmo tempo a competência fiscal dos Estados-Membros na determinação das taxas de IVA aplicáveis nos seus territórios.

4.5. O Comité concorda que uma revisão esteja prevista para 2004, com vista a garantir uma análise dos impactos económicos, ambientais e sociais desta proposta.

4.6. A proposta da Comissão é útil na medida em que procura reintroduzir mais racionalidade e menos desigualdades na aplicação do regime comum de IVA. Todavia, esta situação não é inerente às taxas de IVA e a adopção da directiva não justificaria o abandono de outras prioridades como, por exemplo, o fim das discriminações e das incoerências graves de que padecem os sectores económicos aos quais são impostas isenções de IVA. Nesta perspectiva, seria oportuno autorizar os Estados a alargarem a aplicação do princípio da taxa zero a todas as operações previstas no artigo 13.o da sexta directiva.

4.6.1. Com base no que precede, propõe-se que o Comité solicite à Comissão a alteração do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), segundo parágrafo, da proposta como segue:

"A derrogação prevista no primeiro parágrafo só se pode aplicar aos fornecimentos de bens ou às prestações de serviços de uma das categorias mencionadas no anexo H ou no artigo 13.o".

4.6.2. No artigo 1.o, n.o 2, alínea c), propõe-se a supressão dos termos seguintes: "... que dêem lugar ao consumo nesses territórios ...".

4.7. O Comité contesta a conclusão da Comissão, segundo a qual a diminuição da taxa de IVA nunca é a medida mais eficaz, que o seu custo orçamental é elevado em relação com os seus efeitos económicos e que é preferível reduzir os encargos sobre o trabalho. A redução dos encargos e a diminuição do IVA são medidas interactivas e, por força do princípio da subsidiariedade, a Comissão deve deixar aos Estados-Membros o cuidado de escolher as medidas que estes julgam ser mais oportunas em função das suas políticas próprias.

4.7.1. O Comité recorda o carácter indicativo e não obrigatório da proposta de directiva da Comissão; na medida em que as categorias do anexo H se aplicam a actividades locais que não são susceptíveis de criar distorções de concorrência ao nível transfronteiriço, é essencial que um Estado-Membro não dê um parecer negativo unicamente porque não pretende que seja aplicado no seu país um ou outro tema previsto na directiva. Para estimular o desenvolvimento de políticas dinâmicas a favor dos sectores em causa e evitar o risco de uma violenta recessão económica e social que provocaria o restabelecimento da taxa normal de IVA, o Comité convida resolutamente os Estados-Membros a adoptarem a proposta de directiva tendo em conta as propostas precedentes.

4.7.1.1. O Comité observa que as pequenas e micro empresas locais são importantes beneficiárias da medida que satisfaz as prioridades da Carta Europeia das Pequenas Empresas, e que, por isso, é necessário o seu reforço. O Comité recorda, tal como o Parlamento, o seu desejo de que a redução do IVA seja extensiva ao conjunto das actividades com uma grande intensidade de mão-de-obra.

4.7.1.2. O Comité foi alertado para as dificuldades com que se deparam as empresas em questão, nomeadamente no sector da construção, para programar as suas actividades em 2004 na falta de uma decisão clara. O Comité convida os governos a adoptarem a proposta de directiva sem demora, para não coibir a actividade das empresas durante os próximos meses.

Bruxelas, 30 de Outubro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch