PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
  
Documento que acompanha o 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
sobre a comercialização e utilização  de precursores de explosivos 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
  
Documento que acompanha o 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos 
   
 
PT 3   PT 1. A NTECEDENTES  
Em conformidade com o plano de acção da UE para melhorar a segurança dos explosivos, 
aprovado pelo Conselho da Justiça e Assuntos  Internos em Abril de 2008 e que instava a 
Comissão a “instituir um Comité Permanente  a fim de considerar medidas e preparar 
recomendações em matéria de regulamentação de precursores de explosivos disponíveis no mercado, tendo em conta os efeitos custos-benef ícios”, a Comissão tenciona adoptar medidas 
que regulem a comercialização e u tilização de precursores de explosivos em Setembro de 
2010.  
O objectivo geral das medidas é definir um a abordagem harmonizada para limitar a 
comercialização e utilização de determinadas substâncias que são fre quentemente utilizadas 
para o fabrico ilícito de explos ivos, no intuito de prevenir o se u desvio e a utilização ilícita 
dessas substâncias. As medidas destinam-se a c onstituir um elemento tangível da vertente 
prevenção da estratégia antiterrorista da UE adoptada pelo Conselho JAI a 1 de Dezembro de 
2005. 
As medidas propostas assentam no trabalho e na s recomendações do Comité Permanente dos 
Precursores (SCP), um comité consultivo ad hoc  composto por especialistas das autoridades 
dos Estados-Membros da UE e representantes do sector privado, e numa avaliação exaustiva 
cujo título é “Estudo preparatório para uma av aliação de impacto de eventuais restrições 
legislativas e não legislativas em matéria de precursores químicos de explosivos”, efectuada 
por uma empresa externa. Os re latórios apresentados ao long o dos trabalhos levados a cabo no 
âmbito do estudo foram igualmente debati dos regularmente com o SCP e num grupo 
interserviços da Comissão para ana lisar a questão dos explosivos.  
2. D
EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Nos últimos anos, os países da UE e do EEE fo ram vítimas de um elevado número de ataques 
terroristas e criminosos com explosivos, expl osivos caseiros (EC) e engenhos explosivos 
improvisados (EEI), bem como de um número  ainda mais elevado de ataques evitados ou 
falhados1. Os explosivos caseiros são o meio mais utilizado para a prát ica dos ataques.  
2.1. Avaliação de problemas específicos 
 
Grande disponibilidade de precursores no m ercado e acesso fácil do público em geral a 
esses precursores  
Neste momento, o público em geral dispõe de  acesso fácil a uma gr ande variedade de 
precursores. A internet é também um canal para comprar precursores com facilidade. Podem obter-se quantidades ainda maiores de precu rsores junto de comerciantes ou outros 
utilizadores finais legítimos ou através deles. 
Elevada “potência” dos precursores 
                                                
 
1 Documentados nos relatórios da Europol sobre a situação e as tendências do terrorismo na UE. 
 
PT 4   PT Os níveis de concentração dos precursores em  determinados produtos à disposição do público 
em geral e dos utilizadores finais legítimos são, em muitos casos, suficientes para fabricar um 
explosivo. 
 
  Inexistência de igualdade de condições na UE 
As várias medidas legislativas e não legislativ as em vigor a nível internacional, da UE e 
nacional ou não incidem especificamente sobre os  riscos associados a determinados produtos 
químicos ou não abrangem toda a UE. Deste m odo, pode haver precursores cuja venda seja 
limitada ou controlada num país, mas que podem ser facilmente obtidos noutro país. Além das 
consequências em termos de segurança, esta situação pode conduzir a distorções do mercado 
que comprometam a igualdade de condições a nível da UE neste domínio. 
Os principais grupos de precursores  que exigem atenção urgente são: 
Grupo de precursores Substância química Principal utilização associada 
Nitrato de amónio  
Nitrato de potássio  
Nitrato de sódio  
Nitratos/adubos azotados  
Nitrato de cálcio  O nitrato de amónio [misturado com um 
combustível como o gasóleo (ANFO) ou o 
açúcar (ANIS)] é um dos ingredientes mais 
comuns dos engenhos explosivos 
improvisados mais potentes. Outros nitratos 
podem também ser utilizados como ingredientes oxidantes destes mesmos 
explosivos.
 
Peróxido de hidrogénio  Peróxido de hidrogénio e acetona
 
Acetona (propanona)  Utilizado por vários grupos terroristas para fabricar triperóxido de triacetona (TATP). 
 
Nitrometano  Nitrometano e hexamina  
Hexamina (metenamina)  Nitrometano: utilizado pela ETA e 
possivelmente outros grupos. É explosivo se 
combinado com nitrato de amónio ou ácido 
nítrico.  
Hexamina: utilizada para fabricar explosivos, 
combinada com peróxido de hidrogénio.  
Ácido nítrico  
Ácido clorídrico  
Ácidos fortes  
Ácido sulfúrico  O ácido nítrico é utilizado na síntese de explosivos caseiros como o nitrato de ureia.
 
Clorato de sódio  
Perclorato de sódio  
Clorato de potássio  
Cloratos e percloratos  
Perclorato de potássio  Utilizados como oxidantes / geradores de 
oxigénio para fabricar explosivos caseiros. 
Uma mistura de cloratos pode constituir por si 
só um explosivo caseiro sem ser necessário 
um detonador. Os cloratos também podem 
servir como reforçadores.  

 
PT 5   PT 2.2. Princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade 
O nível de segurança da União Europeia é apen as o do seu elo mais fraco. Por conseguinte, 
são necessárias actividades e uma abordagem c oordenada a nível da UE que beneficiarão 
todos os interessados. Respeita-se, a ssim, o princípio da subsidiariedade , visto que os 
objectivos visados pelas medidas aplicáveis ao s precursores de expl osivos não podem ser 
alcançados por nenhum Estado-Membro isolado da UE e devem, portanto, ser tratados a nível 
da UE.  
O número significativo de ataques ou tentativas de ataque, registados pe la Europol, sublinha a 
extensão e a urgência do problema. 
Além disso, a legislação da UE está também muito direccionada para o mercado interno, o 
que conduz à existência de regimes diversos para a indústria química, distorce o mercado e 
implica custos adicionais de adaptação para  o sector privado. Nestas circunstâncias, a 
legislação da UE em matéria de comercialização e utilização de precursores de explosivos é proporcionada. 
3. O
BJECTIVOS  
Reflectindo os problemas atrás referidos, o quadr o 3 indica as opções estr atégicas analisadas. 
Quadro 3: Objectivos gerais , específicos e operacionais  
Objectivo geral Objectivos específicos Objectivos operacionais 
1.1.1 Limitar o aces so do público em 
geral a determinados precursores no 
mercado da UE  1.1 Limitar o acesso do público em geral 
a determinados precursores  1.1.2 Reduzir determinadas cadeias 
de abastecimento / vias de acesso a 
precursores  
1.2.1 Desenvolver aditivos 
adequados e promover a sua utilização, evitando deste modo a 
utilização de precursores nos 
explosivos
 1.2 Reduzir a eficácia e potência dos explosivos caseiros ou dos componentes fabricados com intenções malévolas ou 
criminosas
 1.2.2 Reduzir as concentrações de 
certos precursores acessíveis ao 
público em geral  
1.3.1 Aumentar o controlo e a 
vigilância das transacções e vendas de certos precursores
 
1.3.2 Aumentar o controlo e a 
vigilância do transporte, distribuição, 
importação/exportação, etc.  Reduzir o número e 
a intensidade dos 
incidentes terroristas ou 
criminosos na UE 
com recurso a explosivos, 
evitando que os 
terroristas e outros criminosos utilizem 
precursores para 
fabricar explosivos e limitando o seu 
acesso aos referidos 
precursores.  
 
1.3 Reforçar a segurança e a 
sensibilização de toda a cadeia de abastecimento de precursores para a 
questão da segurança
 
1.3.3 Aumentar a sensibilização dos operadores da cadeia de 
abastecimento para os riscos em geral 
 
PT 6   PT e para as transacções suspeitas  
1.4 Evitar que os terroristas e outros 
criminosos aproveitem os reduzidos 
níveis de controlo e o menor número de 
restrições aplicáv eis aos produtos 
químicos existentes em alguns países  1.4.1 Adoptar medidas comuns a nível da UE / internacional
 
 
Os objectivos estratégicos coadunam-se plenamente  com a estratégia da UE de luta contra o 
terrorismo, com o plano da UE para melhorar a segurança dos explosivos e com o Programa 
de Estocolmo2, segundo o qual “deverá ser elaborado um quadro legislativo para fazer face 
às ameaças relacionadas com os precursores” .  
4. O PÇÕES ESTRATÉGICAS  
As opções analisadas são indicadas no quadro 4. As opções 0 a 4 respeitam apenas à venda ao 
público em geral , pelo que não afectam directamente qua lquer utilização pr ofissional. Aqueles 
que utilizam profissionalmente os precursor es podem ser indirectam ente atingidos, por 
recorrerem ocasionalmente a canais genéricos da venda a retalho que , em algumas opções, 
podem ser submetidas a determinadas restrições . Apenas a opção 5 abrange uma faixa mais 
larga de intervenientes na cadeia de abastecimento.  
Quadro 4: Síntese das opções estratégicas  
Opção 0 - Statu quo  Não agir. Esta opção não altera a situação actual. Tem como 
base uma combinação das medidas já em vigor, do acervo legislativo, de medidas volunt árias e outras actividades 
relevantes. 
Opção 1  Proibição total de venda das substâncias ao público em 
geral, independentemente dos  níveis de concentração. 
Opção 2  Proibição da venda das s ubstâncias, em todas as 
concentrações e quantidades, na Internet. 
Opção 3  Proibição de venda ao público em geral das substâncias 
acima de determinado nível de concentração.  
Opção 4  Opção 3 acrescida de medidas adicionais: 
Opção 4-A  Proibição de venda a menores. 
Opção 4-B  Venda das substâncias em níveis de concentração mais 
elevados do que os permitidos pela opção 3 sujeita a um sistema de concessão de licenças a comerciantes ou 
                                                 
2 17024/09. 
 
PT 7   PT consumidores. 
Opção 4-C  Introdução de um sistema de  comunicação das transacções 
suspeitas. 
Opção 4-D  Regime de rotulagem dos pr ecursores com um código que 
especifique que a compra pode ser sujeita a registo, com 
sistema de registo da identid ade do comprador (incluindo 
vendas na Internet). Os regist os devem ser disponibilizados 
às autoridades policiais competentes. 
Opção 5  Medidas destinadas a reforçar a vigilância da utilização 
legítima e profissional, incl uindo as seguintes subopções: 
Distribuição de códigos de conduta Educação e formação Acções de sensibilização do pessoal  Atenção especial aos utili zadores médios / pequenos 
 
5. O PÇÃO PREFERIDA  
A opção preferida pode ser formulada da seguinte forma: 
Fixação de limites de concentração para a vend a de certos precursores ao público em geral, 
com um sistema de comunicação de transacções suspeitas de certos precursores. Criação de 
um sistema de concessão de licenças para a venda de concentrações mais elevadas. Acrescida de medidas voluntárias para promover a com unicação de transacções suspeitas e a aplicação 
do sistema de concessão de licenças, bem como  outras medidas suscep tíveis de aumentar a 
sensibilização da cadeia de  abastecimento para a questão da segurança.  
5.1. Principais efeitos da opção preferida 
5.1.1. Efeitos financei ros e económicos 
O valor das substâncias actualm ente vendidas por ano ao público em geral acima dos limites 
de concentração propostos situa-se entre 450 e 1150 milhões de EUR. No entanto, cerca de 
metade destas mercadorias continuarão a ser ve ndidas depois de obtidas  as licenças pessoais 
necessárias. Os consumidores poderão também optar pelos produtos de substituição disponíveis no mercado. A quebra das vendas aos consumidores nã o deverá ultrapassar 115 – 
280 milhões de EUR.  
Dado que não se prevê uma proibição total e qu e o consumo não profissional dos precursores 
em questão representa apenas 1 a 5 % do cons umo total destes produtos químicos na UE, os 
efeitos para os fabricantes de produtos químicos de base serão muito reduzidos.  
 
PT 8   PT Em termos de custos da aplicação da opção preferida pelas empresas e autoridades públicas, o 
seu total máximo poderá elevar-se a cerca de 100 – 140 milhões de EUR por ano (cerca de 65 
milhões a cargo das autoridades públicas),  acrescidos de 80 – 126 milhões de EUR 
correspondentes a um custo único. Os utilizadores  legítimos terão de suportar alguns custos 
administrativos quando lhes for exigida a id entificação e a aprese ntação de provas da 
utilização legítima: pode ser ne cessário obter uma licença, proced er ao registo ou apresentar 
documentos da empresa. Porém, os consumidor es poderão ter acesso a versões diluídas ou – 
se esta possibilidade não for viável – a alte rnativas adequadas (excepto de alguns produtos, 
como as pastilhas combustíveis de hexamina), mesmo que optem por não requerer uma licença.  
Todas as estimativas de custos partiram do pr incípio de que os resultados se situam na 
extremidade mais elevada da escala, podendo na realidade ser consideravelmente inferiores.  
5.1.2. Efeitos sociais 
As medidas previstas na opção preferida não deverão ter efeitos sociais consideráveis. 
Todavia, o efeito social positivo geral da pr evenção eficaz das ameaças de ataques com 
explosivos caseiros trad uz-se no reforço da segurança, em te rmos da redução de vítimas e de 
problemas de saúde a longo prazo, níveis reduzidos de medo e maior sensação de segurança. 
Por outro lado, as restrições podem causar algun s inconvenientes aos consumidores, que para 
continuarem a poder ter acesso a precursores em c oncentrações elevadas terão de se munir de 
uma licença. Existe igualmente um risco limita do de os vendedores se recusarem a vender por 
considerarem apressadamente que a transacção é suspeita. No entanto, este efeito pode ser 
contrariado mediante orientações claras, educaç ão e formação. Existe também o risco de as 
autoridades competentes poderem decidir não aceita r as licenças de pessoas que não residem 
habitualmente no país em que pretendem efectua r a compra, por não terem acesso a eventuais 
informações relevantes sobre essas pessoas . Além disso, o sistema de comunicação de 
transacções suspeitas não deve conduzir a reacções discriminatóri as de «excesso de zelo» das 
empresas, com base por exemplo em caracter ísticas físicas ou sotaques estrangeiros. 
5.1.3. Efeitos sobre os direitos fundamentais 
A opção preferida implica o tratamento de dado s pessoais e a sua divulg ação a terceiros (por 
exemplo, autoridades policiais) em caso de tr ansacções suspeitas. Deste modo, há uma 
potencial interferência profunda na vida priv ada e no direito à protecção de dados pessoais, 
que exige que se respeitem as normas de pr otecção de dados internacionais e da UE e a 
legislação nacional que transpõe a le gislação da UE nesta matéria.  
A liberdade de empresa não se rá afectada, visto que as empresas continuarão a poder 
comercializar todos os precursores (com algumas  excepções, como os produtores de pastilhas 
combustíveis de hexamina), ainda que possam su rgir algumas limitações, na medida em que 
as empresas terão de seguir um novo sistema de comunicação de transacções suspeitas e 
efectuar verificações adicionais da validade das licenças. O direito de propriedade não será 
afectado, dado que, em regra, co ntinuará a ser possível come rcializar, vender e possuir 
precursores.  
 
PT 9   PT 5.2. Vantagens da opção preferida 
5.2.1. Limitar o acesso do público em ge ral a determinados precursores 
Os consumidores terão acesso livre às substâ ncias químicas abaixo de certos níveis de 
concentração. O acesso a concentrações mais elev adas não será proibido , mas sim restringido 
e controlado.  
5.2.2. Reduzir a eficácia e potência dos explosiv os caseiros ou dos componentes fabricados 
com intenções malévolas ou criminosas 
A fixação de limites de concentração tornará, pelo  menos, mais difícil o fabrico de explosivos 
caseiros eficazes e potentes. Tanto a comunicação de transacções suspeitas como o sistema de 
licenças terão um efeito dissuasor e contribuirão para aumentar as possibilidades de apanhar os terroristas e outros criminosos ante s do fabrico de explosivos caseiros.  
5.2.3. Reforçar a segurança e a sensibilização de toda a cadeia de abastecimento de 
precursores para a questão da segurança 
Os efeitos cumulativos dos vários elementos desta opção terão um impacto positivo muito 
forte para a segurança e a sensibilização de toda a cadeia de abastecimento dos precursores para esta questão. Em comparação com as medidas da UE e nacionais em vigor, dar-se-á maior ênfase à protecção (e não apenas à segurança). 
5.2.4. Evitar que os terroristas e outros criminosos aproveite m os reduzidos níveis de 
controlo e o menor número de restrições ap licáveis aos produtos químicos existentes 
em alguns países   
Os efeitos cumulativos da redução dos níveis de concentração autorizada nos canais de venda 
livre, combinados com um sistema de comunicação de transacções suspeitas e o controlo da venda de concentrações mais elevadas, conduzir ão à igualdade de condições na UE, evitando 
distorções no mercado interno e impedindo que as pessoas mal intencionadas aproveitem os 
regimes menos rigorosos de  alguns Estados-Membros. 
5.3. Valor acrescentado da UE 
As medidas propostas destinam-se a definir um a abordagem global a nível da UE, reduzindo 
ao mínimo as actuais diferenças nacionais. De ste modo, o mercado intern o funcionará melhor 
e os terroristas e outros criminosos deixam de poder aproveitar os regimes menos rigorosos de 
alguns Estados-Membros. Além disso, as medidas reforçarão a ênfase da UE na protecção (e não apenas na segurança, como até agora) e fo mentarão uma maior sens ibilização da cadeia 
de abastecimento e dos consumidores para a ques tão da segurança. As a cções educativas e de 
formação contribuirão para a aplicação das medida s previstas na opção preferida. Os trabalhos 
de investigação contribuirão para tornar os precursores menos nocivos. Por último, uma 
abordagem comum da UE para a definição e aplicação das referidas medidas fomentará o 
intercâmbio de experiências e in formações entre Estados-Membros. 
5.3.1. Adesão esperada dos interessados 
Os peritos dos Estados-Membros, embora sem assumir uma posição formal, concordaram em 
termos gerais com a combinação de medidas prev ista na opção preferida. Consideraram, além 
disso, que essa opção se coaduna amplamen te com as medidas já aplicadas com bons 
resultados em vários Estados-Membros ou recen temente adoptadas em resposta à necessidade 
 
PT 10   PT de aumentar a segurança dos precursores. Todos concordaram que uma abordagem comum 
favorecerá a igualdade de condições na UE.  
Os representantes do sector i ndustrial, apesar de manifestarem uma preferência geral por 
medidas voluntárias, apoiaram a combinação de  medidas prevista na opção preferida.