Relatório especial n.o 9/2003

sobre o sistema de fixação de taxas de subvenções às exportações de produtos agrícolas (restituições à exportação), acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 211/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

LISTA DE ABREVIATURAS

DG AGRI Direcção-Geral da Agricultura da Comissão

OCM Organização comum de mercado

OMC Organização Mundial do Comércio

LPG Leite em pó gordo

LPD Leite em pó desnatado

FOB Free On Board (franco a bordo)

SÍNTESE

I. As restituições à exportação são subvenções pagas ao exportadores para que os produtos agrícolas possam ser exportados no mercado mundial.

II. Os custos para o orçamento comunitário são significativos: em 2000 as despesas representaram 5600 milhões de euros e em 2001 elevaram-se a 3400 milhões de euros.

III. O objectivo da auditoria consistia em avaliar o método utilizado pela Comissão para fixar as taxas de restituição à exportação. Para esse efeito, foram seleccionados os quatro grupos de produtos mais importantes em termos de restituições à exportação: carne e produtos à base de carne, leite e produtos lácteos, cereais e açúcar. No conjunto, estes quatro grupos de produtos representam mais de 85 % das despesas das restituições à exportação.

IV. A maximização das exportações não constitui um objectivo. A gestão do mercado efectuada pela Comissão procura essencialmente estabilizar o mercado interno num nível de preços que impeça os produtos de entrarem no sistema de intervenção, que é mais dispendioso. As restituições à exportação constituem um dos instrumentos que permitem alcançar este objectivo.

V. Embora, de uma maneira geral, a Comissão dispusesse de amplas informações sobre o mercado, estas nem sempre era actuais, completas ou objectivas. A utilização dessas informações, bem como o seu impacto sobre as taxas de restituição efectivamente fixadas, muitas vezes não eram claros. A Comissão salienta que as taxas são fixadas na sequência de uma avaliação complexa. No entanto, não define os parâmetros de mercado a utilizar nessa avaliação.

VI. A Comissão não especificou quais os métodos de trabalho utilizados para fixar as taxas nem fornece quaisquer explicações sistemáticas e coerentes das taxas fixadas. Os controlos efectuados pelos responsáveis referidos na resposta da Comissão não foram sistematicamente documentados.

VII. As taxas de restituição à exportação destinam-se a colmatar, tanto quanto for necessário, a diferença existente entre os preços comunitários e os do mercado mundial. No caso dos produtos lácteos, dos cereais e do açúcar, a Comissão calcula esta diferença com base nos preços indicativos ou cotações. O mesmo não acontece com os produtos do sector da carne de bovino, uma vez que a Comissão afirma que não existem preços mundiais. Na sua maioria os cálculos da Comissão indicam que a diferença estimada não é ultrapassada pela restituição. No entanto, para períodos significativos abrangidos pela auditoria, as estimativas da Comissão revelam que o preço comunitário, após dedução da restituição, é inferior ao preço mundial de determinados produtos lácteos.

O QUE SÃO RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO E COMO SÃO FIXADAS AS TAXAS

1. As restituições à exportação são pagas aos exportadores de produtos agrícolas destinados a países terceiros. Têm como principal objectivo permitir que os produtos agrícolas sejam comercializados nesses países, compensando os exportadores pela diferença existente entre os preços do mercado interno comunitário e os preços praticados no mercado mundial, que geralmente são inferiores.

2. As despesas relativas às restituições à exportação diminuíram na sequência dos acordos da OMC e o seu futuro depende de negociações a nível do comércio internacional. Para o orçamento comunitário o seu custo é ainda considerável: em 2000, as despesas elevaram-se a 5600 milhões de euros e, em 2001, as despesas representaram 3400 milhões de euros.

Gráfico 1

Repartição das restituições à exportação por grupos de produtos no exercício FEOGA 2001

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3. Os custos orçamentais são determinados por dois factores: o volume dos produtos exportados e as taxas de restituição à exportação fixadas pela Comissão para os vários produtos. A Comissão controla o volume dos produtos exportados através de licenças de exportação.

4. No caso de determinados produtos, a taxa de restituição é elevada em comparação com os preços do mercado mundial e, em alguns casos, em particular o do açúcar, é consideravelmente superior ao preço mundial. No quadro 1 é efectuada a comparação entre um conjunto de taxas seleccionadas para controlo e os preços mundiais.

Quadro 1

Comparação entre as taxas de restituição e os preços mundiais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

DG AGRI.

5. As divisões de mercado da Direcção-Geral da Agricultura da Comissão (DG AGRI), que estão organizadas por grupos de produtos, têm a responsabilidade de propor uma taxa de restituição à exportação para cada produto elegível. As propostas são apresentadas ao comité de gestão competente (representantes dos Estados-Membros), que deve votar cada proposta. Se o comité recusar uma proposta da Comissão por maioria qualificada, o que raramente sucede, a proposta é apresentada ao Conselho. Caso contrário, a Comissão adopta as taxas propostas.

6. Em determinados sectores de produtos (por exemplo, carne de bovino e produtos lácteos), a taxa é fixada periodicamente pela Comissão, sem qualquer processo de concurso, segundo um ritmo previsto pelo regulamento aplicável à OCM do produto em questão: no mínimo, de quatro em quatro semanas no caso dos produtos lácteos e de três em três meses no caso da carne de bovino. Além disso, a Comissão pode alterar as taxas em qualquer altura, sempre que situações inesperadas tornem necessário tomar medidas imediatas. Em outros sectores de produtos (por exemplo, cereais e açúcar), os exportadores são convidados a participar no processo de concurso relativo à taxa de restituição à exportação bem como à quantidade a exportar pela taxa fixada. A Comissão decide uma taxa "limite"; qualquer proposta com uma taxa de restituição inferior à taxa "limite" é aceite.

QUESTÕES EXAMINADAS NO ÂMBITO DA AUDITORIA

7. O presente relatório analisa a forma como a Comissão gere a fixação das taxas de restituição à exportação. Procura dar resposta à seguinte questão-chave:

- as taxas de restituição à exportação são fixadas pela Comissão de uma forma racional, coerente e correcta?

bem como às seguintes questões subjacentes:

- os factores tidos em conta para fixar as taxas de restituição são relevantes e completos?

- as fontes dos dados subjacentes são relevantes, completas, fiáveis, válidas e actualizadas?

8. As observações apresentadas no presente relatório baseiam-se numa avaliação dos objectivos da Comissão e dos sistemas de fixação das taxas de restituição, numa análise das actas das reuniões do comité de gestão (CG), bem como em entrevistas de funcionários responsáveis pela fixação das taxas de restituição à exportação e na análise da documentação existente nos dossiers da Comissão relativos à fixação das taxas. Foi efectuado um controlo aprofundado de uma amostra de 38 taxas seleccionadas nos grupos de produtos mais importantes (cereais, açúcar, carne de bovino e produtos lácteos). Os produtos abrangidos foram o trigo mole, o açúcar branco, a carne de bovino, a manteiga, o leite em pó desnatado (LPD) e o queijo. O período de referência das operações controladas decorreu entre 1 de Janeiro de 1999 e 31 de Julho de 2001. A auditoria foi efectuada entre Outubro de 2001 e Janeiro de 2002. As constatações pormenorizadas foram comunicadas à Comissão entre Dezembro de 2001 e Janeiro de 2002

9. A última auditoria do Tribunal nesta matéria foi efectuada em 1990(1). As principais conclusões acerca do modo como eram fixadas as taxas das restituições à exportação referiam que não era mantida qualquer documentação acerca dos factos, da sua apreciação pela Comissão, das decisões tomadas e dos respectivos resultados, pelo que era praticamente impossível a realização de uma auditoria independente por parte de terceiros ou um controlo por parte dos responsáveis.

Extractos do relatório da última auditoria do Tribunal sobre esta matéria efectuada em 1990:

- ... [o procedimento de fixação das taxas] é inteiramente deixado à apreciação ou ao critério da Comissão. Tal não seria forçosamente um motivo para preocupação se fosse mantida uma documentação adequada dos factos, da sua apreciação por parte da Comissão, bem como das decisões tomadas e dos respectivos resultados.

- Contudo, tal não sucede e as consequências são graves tanto em termos de um controlo independente por parte de terceiros como por parte da gestão.

- Com base nos registos da Comissão, o Tribunal só conseguiu reunir informações para efectuar uma avaliação muito elementar de inúmeros aspectos das subvenções à exportação.

- ... não se percebe como a gestão pode funcionar adequadamente e como os vários comités de gestão podem exercer um controlo efectivo sobre a Comissão.

- Nas suas respostas, a Comissão considerou que existia documentação suficiente relativamente às decisões importantes e manifestou o seu desacordo acerca da afirmação de que não era perceptível como a gestão podia funcionar adequadamente.

10. A Comissão de Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, no seu relatório acerca do relatório especial do Tribunal, concluiu que "tendo em conta a obrigação de prestação de contas, o processo de decisão da Comissão deve ser documentado por escrito e justificado, de forma a que as autoridades competentes em matéria de controlo possam, a qualquer momento, assegurar-se da pertinência das decisões"(2).

AS TAXAS PODEM COMPENSAR A DIFERENÇA ENTRE OS PREÇOS DO MERCADO MUNDIAL E OS DO MERCADO COMUNITÁRIO NA MEDIDA DO NECESSÁRIO PARA FACILITAR AS EXPORTAÇÕES

11. Os regulamentos que estabelecem as organizações de mercado de vários sectores(3) prevêem que diferentes produtos podem beneficiar de uma subvenção sob a forma de uma restituição à exportação baseada na diferença entre o preço do produto no mercado interno comunitário e o preço no mercado mundial, na medida do necessário para permitir a exportação. Os factores a ter em conta ao fixar o montante da restituição dentro deste limite são a diferença de preço, a estabilidade do mercado interno, os condicionalismos impostos pela OMC, as futuras tendências dos mercados e o aspecto económico das exportações.

A ABORDAGEM DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE GESTÃO DO MERCADO

12. A gestão do mercado praticada pela Comissão procura estabilizar o mercado interno num nível de preços que evite que os produtos entrem no sistema de intervenção, que é mais dispendioso. As restituições à exportação são consideradas como um dos instrumentos que permitem alcançar este objectivo. A maximização das exportações não constitui explicitamente um objectivo da gestão do mercado.

13. Embora as várias divisões de mercado devam ter em conta considerações regulamentares similares ao fixarem as taxas de restituição à exportação, na prática existem diferenças consideráveis, que frequentemente reflectem a natureza dos diferentes mercados e que serão debatidas nos pontos 19 a 38. Algumas divisões fixam a taxa através de um sistema de concurso, enquanto que outras o efectuam directamente. A periodicidade da taxa varia consoante o sector do mercado, oscilando entre uma periodicidade semanal e trimestral. Tanto os cereais como o açúcar são culturas anuais, cujos preços no mercado mundial estão disponíveis diariamente. No entanto, a divisão dos cereais baseia os seus cálculos nas cotações à vista e a divisão do açúcar utiliza as cotações a prazo. Por sua vez, a divisão dos cereais utiliza um preço comunitário baseado em informações provenientes de fontes do mercado e a divisão do açúcar utiliza, para o mesmo efeito, o preço de intervenção. Só a divisão da carne de bovino dispõe de um sistema que lhe permite verificar no local os preços internos praticados no mercado comunitário. As divisões do leite, dos cereais e do açúcar calculam a diferença entre os preços indicativos comunitários e os preços mundiais, contrariamente ao que faz a divisão da carne de bovino. Poderão existir razões válidas para estas diferenças, mas não há quaisquer indícios de que tenha sido efectuada uma análise recente da sua justificação por parte dos responsáveis pela gestão.

INFORMAÇÕES DISPONÍVEIS

14. Ao fixar as taxas das restituições à exportação, a Comissão funciona como um operador em mercados nos quais os operadores procuram constantemente tirar partido das alterações do mercado. A UE tem interesse em garantir uma presença regular nos mercados mundiais e em impedir que um número reduzido de intervenientes importantes lhe retire a sua parte de mercado. Para o fazer, a Comissão necessita de manter contactos estreitos com profissionais dos sectores em questão e de dispor de informações actualizadas.

15. Para alcançar os seus objectivos e respeitar a disposição regulamentar segundo a qual as restituições devem ser fixadas na medida do necessário para facilitar as exportações, sem exceder a diferença entre os preços mundiais e os preços comunitários, a Comissão deverá dispor de informações sobre os preços mundiais e os do mercado comunitário, bem como sobre o fluxo das exportações. Todas as divisões de mercado podem facilmente obter estes últimos dados, uma vez que as informações sobre os pedidos de certificados de exportação devem ser comunicados à Comissão duas vezes por semana (diariamente no caso dos produtos lácteos). Os dados relativos aos preços são mais difíceis de obter, em particular os que dizem respeito aos preços do mercado mundial. Como é descrito nos pontos seguintes, a Comissão tem de basear-se numa diversidade de fontes fornecidas pelos operadores e pela imprensa profissional para obter a maior parte dessas informações. Isto implica, forçosamente, que a Comissão tem dificuldade em verificar se as restituições estão dentro dos limites da diferença entre os preços mundiais e os preços comunitários, em particular nos sectores leiteiro e da carne de bovino.

16. A natureza e as fontes dos dados relativos aos preços mundiais variam segundo o sector de mercado. Os preços dos cereais são comunicados voluntariamente pelos operadores, pelas associações profissionais e pela imprensa; no caso do açúcar, o preço consiste na cotação do produto na bolsa LIFFE (London International Financial Futures and Options Exchange); para os principais produtos lácteos existem organismos, como o Ministério da Agricultura dos EUA (USDA) que dispõem de uma lista das cotações no mercado mundial; quanto à carne de bovino, embora não exista um preço de referência a nível mundial, podem obter-se informações sobre os EUA e a Oceânia (Austrália e Nova Zelândia) mas não acerca dos principais concorrentes da UE (América do Sul e Índia).

17. A natureza e as fontes dos dados relativos aos preços internos praticados no mercado comunitário variam igualmente segundo o sector do mercado. Os preços da carne de bovino e dos produtos lácteos são comunicados semanalmente pelos Estados-Membros. Contudo, embora os preços da carne de bovino sejam verificados periodicamente no local pela Comissão, os preços dos produtos lácteos são apenas objecto de controlos de verosimilhança na Comissão. Uma vez que alguns Estados-Membros não comunicam quaisquer preços e que os outros o fazem tardiamente, as informações disponíveis sobre os produtos lácteos também não são completas nem actualizadas. Os preços comunicados para a carne de bovino e os produtos lácteos variam consideravelmente segundo os Estados-Membros em relação ao mesmo produto, o que dificulta a tarefa de calcular a diferença indicativa e teórica entre os preços comunitários e mundiais (ver quadro 2). Não existem linhas directrizes sobre a forma como os preços internos comunitários utilizados para fixar as taxas de restituição devem ser calculados a partir dos dados de base (ver ponto 23).

18. No sector dos cereais, a Comissão recorre aos operadores, à imprensa profissional e aos dados do mercado para calcular os preços internos comunitários, tal como faz para obter os preços no mercado mundial. O preço interno praticado na UE para o açúcar é o preço de compra à intervenção, que desde há cinco anos não sofre alteração.

Quadro 2

Preços anuais médios comunicados à Comissão pelos Estados-Membros em 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Mercados agrícolas 5/2001 (doc DG AGRI).

TAXAS DE RESTITUIÇÃO FIXADAS PERIODICAMENTE

Carne de bovino

Características do mercado

19. O sector europeu da carne de bovino atravessou várias crises nos últimos anos: a crise monetária ocorrida na Rússia em 1998, o problema da dioxina em 1999, a Encefalopatia Espongiforme Bovina (BSE) em 2000 e a febre aftosa em 2001. Assim, o sector não tem conhecido uma situação de mercado normal. Os países menos prósperos constituem os principais destinos de exportação (a Rússia representa cerca de 80 %). As taxas dos

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principais produtos derivam das taxas aplicadas às carcaças. As exportações de carne de bovino estão sujeitas ao contingente da OMC, mas na situação actual isso não implica limitações comerciais(4).

Fixação das taxas de restituição

20. Embora a transparência dos métodos de fixação das taxas possa ser contraprodutiva, se os operadores dela procurarem tirar partido para antecipar ou manipular as decisões da Comissão, é necessária em termos de gestão da Comissão. Porém, a relação entre as informações disponíveis (quantidades que foram objecto de um pedido de pré-fixação da taxa de restituição e preço interno comunitário da carne de bovino baseado no preço irlandês) e a taxa de restituição finalmente fixada não é clara. Não existiam linhas directrizes respeitantes a alterações na situação do mercado que justificassem uma alteração das taxas de restituição (por exemplo, nível dos preços internos, existências, taxas de câmbio, etc.). Quando as taxas de restituição são ajustadas, nem a escolha dos produtos afectados nem o grau do ajustamento são explicados e justificados de forma clara e sistemática. A Comissão afirma que não pode calcular a diferença entre os preços comunitários e os preços praticados no mercado mundial por não dispor destes últimos e, por conseguinte, é-lhe difícil controlar um nível de restituição apropriado. As despesas relativas às restituições à exportação têm diminuído significativamente, em particular devido ao impacto da Agenda 2000 sobre os preços comunitários, bem como à necessidade de respeitar os compromissos assumidos pela União Europeia no âmbito do Acordo Mundial sobre o Comércio.

21. A eficácia de uma determinada taxa é avaliada a posteriori através de um controlo contínuo do nível dos pedidos de certificados. No entanto, os dossiers não incluem notas explicativas desse controlo, pelo que não se sabe exactamente em que bases é possível realizar um controlo de gestão e efectuar auditorias.

Leite e produtos lácteos

Características do mercado

22. O mercado do leite e dos produtos lácteos abrange um grande número de produtos diferentes, dos quais aproximadamente 400 podem beneficiar de restituições. A manteiga, o LPD e o queijo representam mais de 50 % dos produtos lácteos exportados que beneficiam de restituições. As taxas para a manteiga, o leite em pó gordo (LPG) e o LPD são fixadas separadamente. Para a maioria dos queijos as taxas são baseadas na taxa do Edam. O mercado de exportação dos produtos lácteos tem sido afectado pelas mesmas crises sofridas pelo sector da carne de bovino.

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Fixação das taxas de restituição

23. Contrariamente à divisão da carne de bovino, a divisão dos produtos lácteos calcula a diferença entre os preços internos praticados na UE e as cotações do mercado mundial, comparando-as semanalmente com a taxa de restituição à exportação. O preço interno praticado na UE não é a média ponderada dos preços de mercado comunicados por todos os Estados-Membros mas a média aritmética dos preços comunicados por certos Estados-Membros, seleccionados em função da representatividade e da actualidade dos preços que comunicam em relação a um determinado produto (por exemplo, na Alemanha e nos Países Baixos os preços da manteiga). Excepto no que se refere à manteiga, os Estados-Membros não dispõem de linhas directrizes que definam se alguns elementos, como os custos de transporte, devem ou não ser tidos em conta.

24. A principal fonte de dados utilizada pela Comissão em relação aos preços no mercado mundial(5) indica dois preços por região, um elevado e um baixo. A Comissão utiliza sistematicamente o preço mais baixo, o que aumenta a diferença de preço calculada (ou seja, a restituição teórica).

25. Embora a Comissão acompanhe a diferença de preços da forma descrita, não existe uma relação directa entre estes cálculos e a taxa de restituição fixada. Os dossiers não indicam quais dos outros factores referidos no ponto 11 são tidos em conta para fixar a taxa de restituição ou de que forma isso é efectuado. Não são dadas explicações para as diferenças entre a taxa teórica calculada e a taxa efectivamente proposta.

26. De acordo com as análises efectuadas pela Comissão dos dados dos preços indicativos para o período coberto pela presente auditoria, as taxas de restituição situavam-se, na sua maioria, dentro dos limites da diferença entre os preços comunitários e os preços mundiais estimada pela Comissão. Contudo, para determinados produtos, verificou-se que num número significativo de ocasiões estas estimativas indicavam que o preço comunitário, após dedução das restituições, era inferior ao preço mundial. A Comissão justifica este facto pelas condições existentes nos mercados dos países terceiros em questão. Assim, por exemplo:

a) Durante o período de 14 de Fevereiro a 21 de Maio de 2001, o preço comunitário teórico para o LPD, deduzidas as restituições, foi inferior ao preço mundial entre 17 e 143 euros por tonelada.

Gráfico 2

Comparação entre o preço comunitário teórico e os preços mundiais do LPD

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b) Entre 28 de Março e 12 de Julho de 2001, o preço comunitário teórico do LPG, deduzidas as restituições, foi inferior ao preço mundial entre 22 e 240 euros por tonelada.

Gráfico 3

Comparação entre o preço comunitário teórico e os preços mundiais do LPG

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O método de fixação das taxas de restituição do queijo é complicado, não é aplicado de forma coerente e não tem sido actualizado

27. Não há uma relação coerente entre as taxas fixadas e os preços de mercado. Em 1997, a Comissão calculou as taxas teóricas das restituições à exportação da maior parte dos queijos com base nas quantidades equivalentes de matéria gorda butírica e de LPD utilizadas no seu fabrico e nas taxas em vigor para esses produtos nessa altura. O Edam funcionou como o principal queijo de referência para esses cálculos e as taxas teóricas para a maioria dos outros queijos derivaram dos cálculos relativos ao Edam. Contudo, uma vez que a taxa teórica para o Edam assim determinada foi considerada demasiado elevada comparativamente à taxa existente, esta última foi mantida, mas as proporções dessa taxa que correspondiam ao teor de matéria gorda (manteiga) e de matéria seca (LDP) foram calculadas. Em seguida, as taxas teóricas para todos os outros queijos foram obtidas a partir deste cálculo corrigido para o Edam. Contudo, estas taxas teóricas não foram aplicadas de forma coerente, uma vez que, em certos casos, foi adoptada a taxa calculada, em outros foi aplicada a taxa existente e, para determinados queijos, a taxa foi acrescida de 10, 15 ou 20 %. Estas bonificações foram suprimidas em 1998.

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28. Assim, a utilidade prática de muitos dos cálculos pormenorizados é discutível. Nenhuma das taxas teóricas iniciais e menos de metade das taxas teóricas corrigidas foram utilizadas e as alterações posteriormente efectuadas nas taxas da manteiga e do LPD não tiveram incidência nas taxas do queijo.

TAXAS DE RESTITUIÇÃO FIXADAS POR CONCURSO

Cereais

Características do mercado

29. A maior bolsa de cereais para o trigo mole situa-se em Chicago, nos Estados Unidos. Os preços cotados nesta bolsa são considerados os preços (mundiais) mais representativos. Em geral, as cotações são estabelecidas para futuros contratos (contratos a executar posteriormente). Existem diversas qualidades de trigo mole (e os preços variam em conformidade), desde o trigo panificável de qualidade superior até ao trigo para forragens, de qualidade inferior. Não existe um sistema de classificação do trigo a nível mundial, ou mesmo europeu, e cada país possui o seu próprio sistema, pelo que não é possível comparar directamente o trigo de origens diferentes.

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Fixação das taxas de restituição

30. No caso do trigo, é fixada uma taxa de restituição máxima por concurso. Vários aspectos das modalidades de fixação da taxa são pouco claros:

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a) Existem diversas variedades de trigo mole, cujos preços são supostos reflectirem as diferenças em termos de qualidade e de procura. Em princípio, o cálculo da restituição baseia-se na diferença entre o preço praticado na UE para o trigo francês "tout venant" e o preço do trigo não comunitário que se aproxima mais desta variedade, ou seja o trigo americano Soft Red Winter 2 (SRW2). Em cinco dos seis casos controlados a Comissão afirma, contudo, ter-se baseado em variedades de trigo comunitário superiores ao "tout venant", porque na altura se aproximavam mais da variedade de trigo SRW2;

b) A Comissão afirma que as exportações destinadas aos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) envolvem normalmente trigo de qualidade superior. Para calcular as taxas de restituição, a Comissão compara o preço do trigo comunitário (panificável) de qualidade superior com o do SRW2 americano, em vez de se basear no preço de uma qualidade de trigo panificável equivalente no mercado mundial. Como consequência, a taxa de restituição é mais elevada. Mais de 80 % do trigo exportado para os países ACP é proveniente de França. No caso de duas das cinco taxas ACP examinadas, pelas quais foram aceites propostas para 19000 toneladas, a taxa fixada excedia mesmo a diferença calculada entre os preços mundiais para o SRW2 americano e os preços comunitários para o trigo panificável francês. Tendo em conta a origem destas exportações, é de duvidar que a qualidade do trigo em questão correspondesse efectivamente à qualidade atribuída pela Comissão;

c) Até à colheita de 2001, as restituições à exportação de trigo mole para os países ACP beneficiaram do pagamento de um suplemento forfetário que variava entre 0,02 e 7,63 euros por tonelada nas diferentes campanhas de comercialização abrangidas por esta análise;

d) Os cálculos da Comissão baseiam-se no preço franco a bordo (FOB) à vista (o montante de um contrato a ser realizado no próprio dia em que é fixada a restituição) e não no preço a prazo. Os preços mundiais e comunitários utilizados para cálculo da restituição teórica são as médias, para o dia em questão, dos preços comunicados pelos profissionais do sector, organizações de produtores, etc. Contudo, a relação entre os cálculos efectuados e a taxa final fixada não é clara.

Gráfico 4

Diferença entre a restituição normal e a restituição ACP (euros por tonelada)

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Gráfico 5

Comparação das diferenças de preço entre as variedades de trigo comunitárias e o trigo americano SRW

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31. Em determinados meses do ano, a taxa de restituição adoptada é aumentada, a fim de compensar os custos de armazenagem e de encorajar os operadores a exportarem os cereais não vendidos no final da campanha. Uma vez que a Comissão já determinara os preços FOB tanto para o mercado mundial como para o mercado interno e que, por definição, a restituição à exportação consiste na diferença entre estes dois preços, este suplemento mensal não parece justificar-se.

Açúcar

Características do mercado

32. O mercado do açúcar é gerido através de diversos instrumentos, entre os quais as quotas de produção que, conjuntamente com os regimes preferenciais sujeitos a quotas de importação para o açúcar proveniente dos países ACP, são responsáveis por um excedente considerável da oferta no mercado interno(6). Este excedente (causado pela produção de açúcar branco no âmbito das quotas e pelas importações dos países ACP), é exportado beneficiando de restituições à exportação. Qualquer produção comunitária que exceda as quotas de produção (designada por açúcar C) deve ser exportada sem beneficiar de restituições à exportação. Nesta categoria, o açúcar (refinado) branco constitui o principal produto exportado pela UE.

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Fixação das taxas de restituição

33.

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O mercado do açúcar distingue-se dos três outros mercados de produtos pelo controlo severo exercido pela OCM. Assim, desde o início da campanha de comercialização, a Comissão dispõe de uma previsão das quantidades a exportar, o que lhe permite elaborar um plano das exportações para todo o ano. As taxas de restituição são fixadas de uma forma extremamente transparente. A Comissão baseia-se no preço de intervenção, corrigido por um montante forfetário relativo aos custos FOB, de transporte, de acondicionamento e da margem dos operadores para obter um preço interno e artificial. Os valores utilizados para estes elementos não têm sofrido alteração nos últimos anos, pelo que o preço interno utilizado no cálculo constitui um elemento mais ou menos fixo que é do conhecimento público.

34. O preço do mercado mundial é estabelecido com base na cotação definida por LIFFE. Contrariamente ao que sucede no sector dos cereais, que se baseia na cotação à vista (preço do dia), no sector do açúcar, o preço estabelecido baseia-se nas cotações a prazo. Normalmente, trata-se das cotações para dois meses.

35. No passado, era deduzido um montante fixo de 0,02 euros à diferença entre estes dois preços para obter a restituição máxima aceitável no âmbito dos processos de concurso, a fim de evitar que as diferenças de preços fossem ultrapassadas. Actualmente, o montante da dedução varia mas apenas dentro de um pequeno intervalo.

36. Este método permitia aos exportadores implicados no processo de concurso conhecer antecipadamente e com exactidão a restituição máxima que a Comissão poderia aceitar, uma vez que todos os elementos do cálculo, bem como o método utilizado eram (e são) do conhecimento dos operadores do sector. Apesar da introdução de uma redução variável, os operadores conseguem ainda determinar o nível de restituição que provavelmente será aceite.

37. Uma vez que o método e os elementos do procedimento de fixação da restituição máxima são do conhecimento público e que o mercado do açúcar é controlado por um pequeno número de grandes empresas, o sistema de concurso, destinado a fixar as restituições à exportação da forma mais económica para o orçamento comunitário, não funciona como um verdadeiro sistema de concurso, que pressupõe uma concorrência efectiva entre os operadores. Uma taxa fixada directamente pela Comissão não seria significativamente diferente da que é fixada pelo sistema de concurso, que é mais pesado. Um outro factor que impede este sistema de funcionar correctamente é o preço de intervenção, que constitui um limite inferior para as propostas. A Comissão deveria equacionar a realização de uma análise custo/benefício da opção de fixar as taxas directamente ou por concurso.

38. O nível das taxas de restituição para o açúcar é elevado. No caso das amostras auditadas, as restituições concedidas variavam entre 40 e 50 euros por 100 quilogramas, o que representa aproximadamente o dobro do preço mundial. Dado que as exportações de açúcar "C" não podem beneficiar de restituições, poder-se-ia esperar que a produção deste tipo de açúcar (extra quota) fosse reduzida. Porém, nos últimos anos, a produção de açúcar "C" variou entre 11 % e 21 % das quotas de produção, o que em determinados anos é equivalente às quantidades de açúcar exportadas que beneficiam de restituições à exportação. Esta circunstância levanta questões acerca da atribuição de uma ajuda tão elevada às exportações de açúcar no âmbito das quotas, tendo em conta que as restituições à exportação deveriam apenas ser concedidas na medida do necessário para permitir a exportação(7). No exercício FEOGA de 2000, as restituições às exportações de açúcar elevaram-se a aproximadamente 1400 milhões de euros.

CONCLUSÕES

39. Os regulamentos que estabelecem as organizações de mercado de vários sectores(8) prevêem que diferentes produtos podem beneficiar de uma subvenção sob a forma de uma restituição à exportação baseada na diferença entre o preço do produto no mercado comunitário e no mercado mundial, na medida do necessário para permitir a exportação. Os factores a ter em conta ao fixar a restituição dentro deste limite são a diferença de preço, a estabilidade no mercado interno, os condicionalismos impostos pela OMC, as futuras tendências dos mercados e o aspecto económico das exportações. A Comissão estima a diferença entre os preços comunitários e mundiais dos produtos lácteos, dos cereais e do açúcar com base em preços indicativos ou cotações. Não o faz no caso dos produtos do sector bovino porque afirma que neste sector não existem preços mundiais. Na maioria dos casos os cálculos da Comissão indicam que a restituição não excede a diferença. Verifica-se, contudo, que para períodos significativos abrangidos pela auditoria, as estimativas da Comissão revelam que o preço mínimo comunitário, após dedução da restituição, é inferior ao preço mundial de certos produtos lácteos. Se bem que a Comissão disponha da maior parte das informações necessárias, algumas são incompletas e/ou não estão actualizadas (ver pontos 14 a 18) e não é possível estabelecer sistematicamente uma relação entre essas informações e os cálculos das taxas propostas (ver pontos 1, 18 e 25). Nos sectores da carne de bovino e dos produtos lácteos as explicações para as taxas propostas não estavam suficientemente documentadas. Não foram definidas linhas directrizes sobre o processo de fixação das taxas (ver pontos 20 e 23). Não há coordenação entre as diferentes divisões de mercado competentes nem há indícios de que os responsáveis tenham efectuado recentemente uma análise das razões para as diferenças verificadas nas práticas das diferentes divisões de mercado (ver ponto 13). A Comissão afirma que foram realizados controlos pelos responsáveis. No entanto, não há documentos comprovativos sistemáticos da realização desses controlo. Assim, as conclusões gerais do Tribunal continuam a ser idênticas às do seu último relatório nesta matéria, ou seja que não foi ainda demonstrada a coerência dos procedimentos de fixação das taxas de restituição para os produtos lácteos, a carne de bovino e, em menor grau, para os cereais. A realização de uma auditoria independente por terceiros é muito difícil. No entanto, na sequência desta auditoria, a Comissão reconheceu, no seu relatório anual de actividade relativo à DG AGRI, de 1 de Maio de 2002, a necessidade de reforçar os controlos internos da qualidade dos parâmetros aplicáveis à fixação das taxas de restituição.

40. O Tribunal verifica que, no seguimento da presente auditoria, a Comissão:

a) Está a rever os procedimentos de fixação das taxas(9);

b) Está a elaborar linhas directrizes internas, a fim de tornar mais coerentes os procedimentos e de garantir que as taxas sejam alteradas em tempo oportuno;

c) Examinará a possibilidade de verificar os preços internos praticados na UE para os produtos lácteos que lhe são comunicados periodicamente pelos Estados-Membros, à semelhança do que é efectuado para o sector da carne de bovino (ver ponto 12);

d) Garantirá que as taxas propostas são claramente justificadas e documentadas através de informações pertinentes;

e) Apresentará documentação comprovativa que mostre que os responsáveis controlam as propostas relativas às taxas de restituição;

f) Analisará a necessidade de aumentos mensais relativos aos cereais, tendo em vista a sua supressão;

g) Equacionará a realização de uma análise custo/benefício da opção de fixar as taxas directamente ou por concurso;

h) Examinará determinadas taxas existentes, a fim de garantir que estas se situam num nível adequado (por exemplo, o açúcar e o queijo).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de Junho de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Relatório especial n.o 2/90 sobre a gestão e o controlo das restituições à exportação (JO C 133 de 31.5.1990).

(2) Relatório da Comissão do Controlo Orçamental sobre a gestão e o controlo das restituições à exportação (relatório especial n.o 2/90) (PE 151.096/fin).

(3) Regulamento (CEE) n.o 1766/92, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a OCM no sector dos cereais (JO L 181 de 1.7.1992, p. 21); Regulamento (CE) n.o 2038/1999, de 13 de Setembro de 1999, que estabelece a OCM no sector do açúcar (JO L 252 de 25.9.1999, p. 1); Regulamento (CE) n.o 1254/1999, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a OCM no sector da carne de bovino (JO L 160 de 26.6.1999, p. 21); Regulamento (CE) n.o 1255/1999, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a OCM no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 160 de 26.6.1999, p. 48).

(4) Fotografias publicadas com a autorização do Ministério da Agricultura dos EUA (USDA), do Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europias e de M. Rostam e P. J. Kavanagh.

(5) USA Dairy News.

(6) Ver igualmente o relatório especial n.o 20/2000 relativo à gestão da organização comum de mercado do açúcar (JO C 50 de 15.2.2001).

(7) Artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 2038/1999, de 13 de Setembro de 1999 (JO L 252 de 25.9.1999, p. 1).

(8) Regulamento (CEE) n.o 1766/92, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a OCM no sector dos cereais (JO L 181 de 1.7.1992, p. 21); Regulamento (CE) n.o 2038/1999, de 13 de Setembro de 1999, que estabelece a OCM no sector do açúcar (JO L 252 de 25.9.1999, p. 1); Regulamento (CE) n.o 1254/1999, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a OCM no sector da carne de bovino (JO L 160 de 26.6.1999, p. 21); Regulamento (CE) n.o 1255/1999, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a OCM no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 160 de 26.6.1999, p. 48).

(9) Na sequência da auditoria, a Comissão constituiu um grupo de trabalho sobre as restituições à exportação. Uma das suas principais tarefas consistirá em efectuar uma análise crítica dos sistemas nos diferentes sectores de mercado e, se necessário, recomendar melhorias estruturais.

Respostas da Comissão

SÍNTESE

II. O quadro infra [Evolução das despesas do FEOGA, secção "Garantia", relativas às restituições à exportação por sector (em milhões de euros)] mostra claramente a redução significativa (66 %) das restituições à exportação em percentagem do orçamento global da agricultura de 1993 a 2002.

Quadro

Evolução das despesas do FEOGA, secção "Garantia", relativas às restituições à exportação por sector

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

V. A Comissão sublinha que os mecanismos utilizados para o cálculo das restituições (com ou sem concurso) nos quatro sectores abordados são diferentes: produtos a granel (cereais, açúcar) e produtos transformados com valor acrescentado (carne, produtos lácteos). A especificidade de cada sector está patente, nomeadamente, nos regulamentos do Conselho para os grupos de produtos específicos.

As dificuldades em fixar "um preço mundial" verificam-se sobretudo no sector dos produtos lácteos (ver ponto 28).

No que diz respeito à relação entre os preços, importa referir que não existe uma diferença exacta entre o preço interno e o preço externo. Trata-se sobretudo de intervalos de preço, pelo que a escolha do desnível a ter em conta é co-determinada por critérios como o equilíbrio do mercado interno, as perspectivas de evolução e as limitações (OMC/orçamentais).

Além disso, o prazo de reflexão antes de a Comissão aceitar os pedidos de restituição, permitem-lhe corrigir rapidamente o montante da restituição, sempre que o valor solicitado ultrapassa um perfil normal.

As informações utilizadas na fixação das restituições à exportação são as mais recentes; em alguns sectores, é praticamente impossível obter informações comerciais actualizadas. As informações nunca podem estar completas sem todos os dados do contrato, mas, por outro lado, as informações transmitidas pelos agentes económicos podem ser subjectivas. Além disso, existe uma nítida vantagem na continuação de um certo grau de estabilidade nas taxas de restituição que não são fixadas por concurso.

VI. A fixação das taxas de restituição é feita com base em análises e os controlos de gestão fazem parte do procedimento normalizado. A fixação das taxas é feita numa reunião com o director-geral e o director responsável pelo sector em causa [ver ponto 40, alíneas d) e e)] solicita o parecer do Comité de gestão.

As melhorias dos métodos de trabalho para a fixação das restituições à exportação, formalizadas pelos serviços da Comissão, em 10 de Julho de 2002, estão de acordo com as recomendações formuladas pelo Tribunal.

VII. O nível da restituição não é simplesmente o resultado da diferença entre dois preços ou intervalos de preços; também devem ser tidos em conta outros factores, como o equilíbrio do mercado, os compromissos com a OMC, acontecimentos extraordinários, alterações previstas no mercado da União Europeia (UE) ou a evolução dos mercados mundiais.

O QUE SÃO AS RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO E COMO SÃO FIXADAS AS TAXAS

2. O quadro supra [Evolução das despesas do FEOGA, secção "Garantia", relativas às restituições à exportação por sector (em milhões de euros)] revela que as restituições à exportação, no quadro das despesas totais da secção Garantia do FEOGA, registaram uma diminuição de quase 30 % (10200 milhões de euros), em 1992, para menos de 9 % (3400 milhões de euros) em 2002. Esta redução, que continua a ser um objectivo da política da Comissão, é imputável às reformas que se seguiram a 1992.

4. Alguns preços utilizados pela Comissão são provenientes da gama de preços internos e externos, embora devam ser tidos em conta outros parâmetros. Por conseguinte, a fixação das taxas de restituição não é um exercício matemático exacto.

A última coluna do quadro 1 (taxa de restituição como percentagem do preço mundial) revela simplesmente que, para manter a estabilidade dos preços agrícolas comunitários, a restituição deve ser aumentada quando os preços mundiais descerem e vice-versa. Por conseguinte, um preço mundial baixo conduz necessariamente a uma relação "restituição/preço mundial" elevada.

5. Além disso, existem outros serviços envolvidos na divisão do mercado, incluindo os responsáveis pelas questões orçamentais, as relações internacionais, os serviços jurídicos e os mecanismos de comércio, bem como altos funcionários.

6. Importa sublinhar que, no sector da carne de bovino, o Conselho deu prioridade às taxas de restituição fixadas periodicamente [ver n.o 3 do artigo 33.o do Regulamento (CE) n.o 1254/1999]. O processo de concurso só pode ser aplicado a título suplementar em relação a quantidades limitadas e exclusivamente no caso dos produtos em relação aos quais este procedimento se afigura adequado.

As restituições à carne de bovino serão fixadas, pelo menos, uma vez de três em três meses, o que significa que podem ser introduzidas as alterações durante este período, sempre que as circunstâncias o justifiquem, normalmente após o procedimento do Comité de gestão. Duas vezes por semana será efectuado um controlo. A situação verificada no sector do leite é semelhante. É preferível realizar uma fixação mensal. Pode recorrer-se um concurso para fixar as restituições no sector da manteiga a granel e do LPD a granel. Os pedidos de certificados são controlados diariamente.

QUESTÕES EXAMINADAS NO ÂMBITO DA AUDITORIA

9 e 10. A Comissão assinala que, desde a auditoria do Tribunal em 1990, foram adoptadas medidas para melhorar o procedimento interno de tomada de decisão e de manutenção de registos. Para a maioria dos sectores, as restituições à exportação basearam-se em instruções normalmente escritas e que contêm factos relevantes; os resultados são arquivados. Além disso, desde Janeiro de 2003, este procedimento é aplicado a todos os sectores e inclui um registo para a justificação das taxas fixadas.

10. Os procedimentos administrativos de fixação das taxas foram consideravelmente melhorados desde o último relatório do Tribunal de Contas. Os factos subjacentes às decisões estão melhor documentados, incluindo os intervalos de preços internos e externos para os produtos de base, os dados diários sobre as fixações antecipadas, os objectivos mensais para um determinado número de produtos, os dados mensais da UE sobre as exportações reais e dos principais concorrentes, assim como as importações de determinados países importadores importantes e as taxas de câmbio.

Estes e outros documentos pertinentes foram analisados semanalmente, tendo as pessoas competentes na DG AGRI sido informadas das respectivas conclusões. Sempre que se considerou necessário introduzir alterações, foram estudadas as devidas propostas, por ocasião dessas reuniões, as quais foram transmitidas para acordo aos serviços competentes. Todos estes documentos foram postos à disposição do Tribunal de Contas.

São elaboradas fichas de fundamentação para as alterações dos níveis de restituição à exportação.

A decisão de alterar ou de manter os níveis de restituição foi sempre publicada e os resultados reflectem-se no nível dos pedidos de certificados, exportações efectuadas, equilíbrio do mercado interno e preços.

As propostas pormenorizadas, acompanhadas da fundamentação, foram apresentadas aos representantes dos Estados-Membros nos Comités de gestão.

A ABORDAGEM DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE GESTÃO DO MERCADO

13. Importa sublinhar as diferenças existentes no plano da produção entre os cereais e o açúcar, por um lado, e os produtos lácteos e a carne de bovino por outro. Os primeiros são produzidos a granel, uma vez por ano, sendo depois armazenados para serem posteriormente vendidos no mercado interno ou externo. A quantidade inicialmente produzida não está ligada ao nível da restituição. Os segundos produtos com "valor acrescentado" (assim denominados porque normalmente implicam uma transformação suplementar) são produzidos diariamente, sobretudo para dar resposta a novos contratos celebrados, dadas as restituições disponíveis.

A importância das restituições como instrumento activo da gestão do mercado interno está contemplada nos regulamentos de base do Conselho para os produtos lácteos e a carne de bovino [artigo 33.o do Regulamento (CE) n.o 1254/1999 e artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1255/1999].

Todas as decisões em matéria de restituições são tomadas ao mais alto nível hierárquico da DG AGRI. Uma vez que a natureza dos produtos, bem como o seu sistema de produção e de comercialização não foram alterados, não é necessária uma nova análise do mecanismo de fixação das restituições. Os parâmetros ligados a estes mecanismos são objecto de um acompanhamento permanente.

INFORMAÇÕES DISPONÍVEIS

14. A política da Comissão não é defender uma parte específica do mercado mundial ou num país em particular. No entanto, é importante manter uma presença regular nos mercados dos países terceiros, dadas as dificuldades económicas, logísticas e administrativas para reabrir um mercado que não esteve activo durante um certo tempo.

Neste contexto, no sector dos produtos lácteos, a Comissão considera que é, por vezes, necessário adoptar uma política de exportação mais activa, a fim de evitar ser desalojado de mercados importantes e tradicionais.

As informações relativas aos preços não estão facilmente disponíveis. De facto, as informações sobre preços externos comparáveis são difíceis de obter e quando tal acontece a sua validade é questionável.

15. A Comissão utiliza todas as fontes disponíveis para obter informações sobre preços, tarefa difícil em sectores onde não existem verdadeiros mercados mundiais com preços anunciados. Além disso, devem ser tidas em conta quer as futuras tendências dos preços quer os preços actuais.

16. No caso dos produtos lácteos, apenas estão disponíveis intervalos de preços que são normalmente amplos. Os preços cotados podem aplicar-se a transacções actuais, a curto ou a longo prazo, e a produtos de qualidade e apresentação variáveis.

No sector da carne de bovino, as informações sobre os preços de importação ou de exportação da Argentina, Brasil e Rússia estão disponíveis desde o início de 2002.

17. Os preços nos Estados-Membros são apenas um dos factores tido em conta na fixação das taxas. Apesar do mercado único, continuam a existir diferenças de preços entre os Estados-Membros, resultantes de vários factores como, por exemplo, diferenças nas condições veterinárias, produções extensivas ou intensivas, animais para produção de carne ou de leite, etc. Por último, o preço é o resultado da negociação entre os agentes do mercado e traduz o nível de equilíbrio atingido entre a oferta e a procura.

Por exemplo, para a manteiga, a diferença entre o preço máximo e o preço mínimo no mercado único oscila entre 80,4 % do preço de intervenção em Itália (263,87 [fmxeuro]/100 kg) e 96,4 % na Áustria (316,38 [fmxeuro]/100 kg), isto é, uma diferença de 52,5 [fmxeuro]/100 kg em relação a um preço médio de 298,99 [fmxeuro]/100 kg, o que equivale a 91,1 % do preço de intervenção.

Existem regras específicas para o cálculo dos preços [por exemplo o Regulamento (CE) n.o 2771/1999 para a manteiga e os Regulamentos (CEE) n.o 563/82 e (CE) n.o 295/96 para a carne de bovino].

No sector dos produtos lácteos, a Comissão, com base nos dados obtidos de acordo com as disposições dos Regulamentos (CE) n.o 2771/1999 e (CE) n.o 1498/1999 da Comissão, calcula o preço comunitário representativo através dos preços em vigor nos países exportadores mais importantes. Existem orientações internas, mas que poderiam talvez ser documentadas de forma mais formal.

18. Os serviços da Comissão têm em conta os preços mais recentes comunicados pelos Estados-Membros. São igualmente tomados em consideração outros preços (operadores, transformadores, corretores), por forma a estabelecer uma média que melhor corresponda à realidade do mercado.

Por último, importa referir que os representantes dos Estados-Membros, responsáveis pela comunicação dos preços, participam na fixação das restituições no âmbito do Comité de gestão dos cereais.

TAXAS DE RESTITUIÇÃO FIXADAS PERIODICAMENTE

20. A Comissão considera que a taxa estabelecida para o sector da carne de bovino é suficientemente transparente para que o procedimento interno de tomada de decisão possa desenvolver-se correctamente, incluindo o do Comité de gestão. No final de 2002, foram formalizadas as orientações internas com os parâmetros adequados e os cálculos respectivos e, tal como referido nas observações dos pontos 9 e 10, antes da fixação de uma nova taxa, é apresentada por escrito uma análise exaustiva da situação actual e futura, fornecendo, para cada um dos indicadores de mercado (preços, existências, pedidos de certificado, previsões de preços, produção, etc.), uma apreciação sobre a sua posição comparativamente aos critérios estabelecidos no regulamento do Conselho. Neste contexto, importa referir que os preços irlandeses não são o único preço de referência para fixar as taxas de restituição. Embora a Irlanda seja o único exportador de carne de bovino castrado e muito dependente do mercado das exportações, também se obtêm preços de referência para a carne de vitela (preço médio comunitário) e para a carne de vaca (preço médio comunitário).

A gestão do mercado não deve ser feita de forma "pré-determinada", exige uma abordagem global, sendo as restituições à exportação um dos instrumentos possíveis. Por conseguinte, a Comissão não ajusta as taxas no pressuposto de que "tudo o resto é igual". Por exemplo, não seria uma boa política de gestão ajustar em alta as taxas de restituição, imediatamente após uma depreciação do dólar em relação ao euro (existem flutuações diariamente), se o equilíbrio interno da oferta e da procura já prevê preços de produção sólidos e estáveis para o produtor. De igual modo, uma alteração específica nos preços pagos ao produtor não deveria dar origem a uma alteração das restituições quando a relação dólar/euro pode neutralizar essas alterações.

Os preços do mercado mundial não podem ser determinados no sector da carne de bovino devido à variedade de destinos e de produtos produzidos e comercializados a nível mundial. Por conseguinte, é impossível calcular uma diferença a utilizar para efeitos de controlo. Em contrapartida, um controlo rigoroso dos pedidos de certificados (duas vezes por semana) fornece garantias adequadas contra o excesso de subvenções. A fixação de uma taxa de restituição a um nível demasiado elevado, em relação a todos os outros parâmetros pertinentes em jogo entre o vendedor e o comprador, daria origem a um aumento especulativo dos pedidos e, tal como no passado, a uma reacção da Comissão sob forma de medidas correctivas (suspensão dos pedidos e a redução das restituições). Além disso, a redução das taxas de restituição verificada desde 1995 demonstra a eficácia do procedimento.

Em conclusão, tem existido no sector da carne de bovino um procedimento transparente que deu origem a uma gestão coerente que tem em conta, em termos globais, todos os parâmetros relevantes.

21. A Comissão não concorda com a última parte da observação do Tribunal. Os parâmetros do mercado que determinaram o quadro para a fixação das restituições estão bem definidos: os limites máximos de exportação fixados pela OMC e as previsões relativas aos excedentes de exportação estabelecidas pelos balanços periódicos para cada produto. As informações completas sobre os parâmetros sujeitos a alterações mais frequentes, por exemplo preços, divisas, etc., são divulgadas por escrito antes de proceder à fixação das taxas, permitindo o necessário controlo da gestão. Verifica-se uma situação de transparência que permite igualmente realizar uma auditoria, tendo presente que, numa gestão global do mercado em que o sistema de restituição constitui apenas um dos instrumentos possíveis, as alterações de um dado parâmetro não conduzem necessariamente ao ajustamento das taxas de restituição.

23. O melhor indicador de uma gestão responsável das restituições à exportação no sector do leite e dos produtos lácteos é demonstrado pela redução considerável dos níveis de restituição nos últimos oito anos. Em anexo, figura um quadro sobre esta questão.

24. O n.o 5 do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1255/1999 do Conselho prevê que sejam tidos em conta os preços mais favoráveis dos países terceiros.

25. A fixação das restituições à exportação no sector dos produtos lácteos é um processo interactivo, aliado a um período de reflexão de cinco dias. As restituições são fixadas mensalmente e alteradas em caso de necessidade.

Os factores tomados em consideração são os estabelecidos no regulamento do Conselho, nomeadamente:

a) A actual situação e as perspectivas de evolução dos preços e a disponibilidade de leite e de produtos lácteos no mercado da Comunidade, bem como os preços do leite e dos produtos lácteos no mercado mundial;

b) A procura no mercado comunitário;

c) Os objectivos da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, que consistem em assegurar uma situação equilibrada e um desenvolvimento natural dos preços e trocas comerciais nestes mercados;

d) Limites resultantes de acordos celebrados nos termos do artigo 300.o do Tratado;

e) Interesse em evitar perturbações no mercado comunitário;

f) Aspecto económico das exportações previstas;

g) Admissão de leite e de produtos lácteos no quadro de regimes de aperfeiçoamento activo.

Todos estes factores são tidos em conta na fixação das restituições.

No entanto, a Comissão considera que não existe nenhum preço de mercado fidedigno a nível mundial no sector do leite e dos produtos lácteos, apenas uma vasta gama de cotações de carácter subjectivo.

Por estes motivos, o controlo diário dos pedidos de certificados a comparação das quantidades com as estabelecidas num perfil teórico, são uma prática fundamental para a Comissão no processo de tomada de decisão das taxas de restituição.

Outras considerações, tais como o equilíbrio de mercado e os compromissos no quadro da OMC são igualmente importantes, tal como a estabilidade que contribui para os fluxos comerciais. Por conseguinte, a fixação das taxas de restituição não constitui um exercício matemático exacto - ver Regulamento (CE) n.o 1255/1999 do Conselho.

O preâmbulo e o artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1255/1999 do Conselho permitem à Comissão uma certa margem de manobra na sua avaliação de cada situação antes de estabelecer a sua decisão final sobre uma dada taxa. Nos casos referidos pelo Tribunal, a Comissão explicou ou motivos que determinaram a sua actuação. Embora, nem sempre pudesse ter sido completamente documentado nos processos individuais, a Comissão explicou que, no período em análise, a escolha de uma taxa diferente da taxa teórica calculada foi determinada por circunstâncias extremamente importantes.

Foram introduzidas melhorias nos procedimentos internos e, actualmente, deve ser fornecida uma descrição pormenorizada dos motivos e dos cálculos que justificaram as alterações.

26. Na sua maioria, os preços FOB calculados pela Comissão eram bastante superiores às cotações mínimas para produtos semelhantes no mercado mundial. A Comissão já referiu que, ao fixar as restituições à exportação, tem em conta os factores previstos na legislação do Conselho. Na ausência de dados qualitativos relativos aos preços nos mercados mundiais, a Comissão baseia-se sobretudo em dados quantitativos, nomeadamente nos pedidos de certificados comparativamente à disponibilidade no quadro dos compromissos da OMC e às necessidades de equilíbrio do mercado.

No ponto 25, a Comissão também formulou observações sobre a validade das cotações mínimas e máximas dos preços dos produtos lácteos no mercado mundial, que aparecem em várias publicações. Estas referências são subjectivas e devem ser tratadas como tal.

A Comissão corroborou este aspecto com as informações mais recentes de que dispõe, tal como referido na resposta ao ponto 25.

As exportações de LPD em 2001 foram quase 47 % inferiores à média dos cinco anos anteriores (isto é, 140000 toneladas comparativamente a uma média de 262400 toneladas). As exportações de LPD em 2001 situaram-se 16 % abaixo da média dos cinco anos anteriores (477500 toneladas comparativamente a uma média de 569000 toneladas).

Os pedidos de certificados durante os meses em questão atingiram igualmente um número inferior ou um nível normal durante o período em análise. Por conseguinte, as estimativas da Comissão, que não foram totalmente tidas em conta na avaliação do nível da restituição, não estavam correctas, tal com demonstrado pelo número reduzido de pedidos de certificados de exportação para o LPD e um número normal de pedidos para o LPG.

Durante esse período, o sector sofreu os efeitos dos graves problemas a nível da saúde animal (BSE e febre aftosa). Vários países terceiros proibiram as importações de leite em pó comunitárias ou tencionavam fazê-lo.

Em Março de 2001, os serviços da Comissão apreciaram o eventual impacto da febre aftosa no sector dos produtos lácteos. Se os países terceiros, que aplicaram restrições à importação continuassem nessa via, as compras de manteiga e de LPD em Abril e Maio e Junho de 2001 situar-se-iam, devido à descida das exportações, em 106000 toneladas de LPD e em 52000 toneladas de manteiga. Esses valores seriam substancialmente superiores se todos os países terceiros decidissem proibir as importações de produtos da UE (por exemplo, 394000 toneladas de LPD e 166000 toneladas de manteiga).

Nestas circunstâncias, no período em questão, a Comissão apenas reduziu quatro vezes as restituições para o LPD e três vezes para o LPG.

27 e 28. O sector dos produtos lácteos foi sobretudo afectado pela crise financeira russa de 1998, o problema das dioxinas na Bélgica em 1999, a crise da BSE em 2000 e a febre aftosa em Fevereiro de 2001. As exportações de queijo para a Rússia passaram de 140000 toneladas em 1997 para 71000 toneladas em 1998 e, posteriormente, para 21000 toneladas em 1999. O sector do queijo é um sector complexo, em termos de qualidade, composição, apresentação, acondicionamento e preços, e não está necessariamente ligado à evolução do mercado da manteiga, o LPD ou do leite em pó gordo.

O Tribunal descreve sucintamente os esforços desenvolvidos pela Comissão, apesar da complexidade do sector do queijo, para estabelecer regras mínimas aplicáveis aos queijos que beneficiaram de restituição e estabelecer o novo método de cálculo das restituições à exportação, fixando restituições para o teor de matéria gorda e seca e aplicando subsequentemente estes montantes ao teor mínimo de matéria gorda e seca do queijo em questão.

A Comissão desenvolveu grandes esforços para melhorar o sistema no sector do queijo, nomeadamente mediante a fixação de regras mínimas para os queijos que beneficiam de restituições.

Tal como especificado pelo Tribunal, as taxas teóricas não foram utilizadas sistematicamente, porque a evolução e as necessidades do mercado do queijo não eram as mesmas do mercado da manteiga e do LPD. Foi esse o caso, nomeadamente, quando a evolução do mercado do LPD deu origem a restituições muito baixas ou a nenhuma restituição a partir de Setembro de 2000, e também quando o cálculo teria originado um aumento injustificado das taxas existentes.

Os suplementos foram introduzidos com vista a evitar descidas bruscas nos níveis de restituição no sector do queijo, na sequência da introdução do novo método, em Fevereiro de 1997, para alguns queijos com elevado teor de matéria seca, nomeadamente: a restituição calculada foi aumentada temporariamente, com suplementos de 10 %, 15 % ou de 20 % para os queijos com um teor de matéria seca de 55 %, 60 % ou de 65 % respectivamente. Estes suplementos foram suprimidas em Outubro de 1998.

TAXAS DE RESTITUIÇÃO FIXADAS POR CONCURSO

30. a) Desde há longa data, a principal referência em matéria de preços no mercado mundial é o trigo americano SRW. Quanto ao mercado comunitário, o preço do trigo francês é o mais representativo, tendo em conta o volume da produção francesa, que representa mais de um terço da produção da UE. Obviamente, uma vez que a qualidade do trigo regista variações qualitativas em função das condições climáticas, importa ter em conta, neste processo de comparação, as diferentes variedades de trigo e os seus preços. Daí resulta que a fixação de uma restituição não pode limitar-se a uma simples comparação de preços entre o trigo da UE (trigo francês padrão) e o SRW americano.

Além disso, há que ter em conta outros factores, nomeadamente a concorrência de trigos de outras origens: Argentina, Mar Negro, Paquistão, Índia, China, etc. De facto, estas variedades de trigo entram em concorrência com o trigo europeu e o americano. Estes outros países exportadores são frequentemente concorrentes da produção de trigo comunitária a preços inferiores para dominarem uma parte do comércio mundial.

b) Os países ACP são um mercado tradicional de longa data e estável para a UE.

No âmbito dos acordos UE/ACP, a União Europeia comprometeu-se a garantir o aprovisionamento destes países em condições preferenciais.

Desde a campanha 2001/2002, a Comissão deixou de atribuir restituições diferenciadas, porque as condições de mercado já não o justificavam.

c) O diferencial de restituição pode variar entre as campanhas, sobretudo devido à qualidade do trigo no mercado comunitário e no mercado mundial, bem como às diferenças de preços nos vários mercados. Na sequência da aplicação da Agenda 2000, a partir da colheita de 2001, não foi concedida qualquer restituição específica.

d) Para fixar o montante da restituição, a Comissão tem em conta não só os preços spot, mas também os preços das entregas a prazo, por forma a respeitar o melhor possível a evolução dos mercados ao longo de todo o período de validade do certificado de exportação.

A restituição máxima atribuída não corresponde necessariamente ao simples resultado do cálculo matemático, mas inclui igualmente outros elementos do mercado, os quais são debatidos com os representantes dos Estados-Membros no âmbito do Comité de gestão. Além disso, as restituições fixadas por concurso estão sujeitas ao voto dos representantes dos EM.

Por último, os pareceres do Comité constam de uma nota, com elementos explicativos, à disposição do Tribunal de Contas.

31. No quadro da Agenda 2000, a Comissão tinha proposto suprimir as majorações mensais, porém, na Cimeira de Berlim, de 24 de Março de 1999, os chefes de Estado decidiram mantê-las. A Comissão propôs de novo esta supressão no quadro da "reforma da PAC".

32. A breve descrição do regime aplicável ao açúcar, exige alguns esclarecimentos. O excedente criado pela produção de açúcar branco dentro da quota e pelas importações (incluindo o açúcar ACP) é exportado com uma restituição à exportação, mas só até aos limites a que a Comissão está obrigada no quadro do Acordo OMC no domínio da agricultura. Se, num dado ano, o excedente das exportações for superior aos limites estabelecidos, a Comissão tem de reduzir a quota de produção na mesma proporção.

A restituição à exportação só é concedida ao açúcar sujeito a quota e ao açúcar ACP e da Índia. Por conseguinte, o excedente criado por outras exportações é teoricamente reexportado numa quantidade equivalente de açúcar sujeito a quota ou de açúcar ACP/Índia.

33. Até Julho de 2001, o cálculo dos preços internos incluía o montante da cotização de armazenamento, inserido no mecanismo de apoio aos preços. Por conseguinte, desde essa data, a referência para o preço interno foi reduzida, assim como a taxa de restituição.

35 e 36. A concorrência entre os proponentes ocorre através da variação do desnível entre a restituição teórica e a restituição máxima, em função do programa de exportação, o nível de preços e a evolução do mercado mundial, bem como o grau de concorrência. Em 2001/2002, o referido desnível oscilou entre 0,03 e 0,730 [fmxeuro]/100 kg com uma média de 0,073 [fmxeuro]/100 kg.

36. Embora o cálculo da restituição teórica seja conhecido e o montante absoluto do desvio e a sua variação possa ser pequeno comparado com o montante da restituição, essa diferença é, contudo, um factor determinante para o êxito do proponente no processo de concurso. O desnível depende normalmente das ofertas totais apresentadas, facto que não é previsível. Importa igualmente considerar que a exportação acompanhada de restituição é, em qualquer circunstância, muito menos rentável do que a venda no mercado interno (onde os preços são normalmente superiores aos preços de intervenção e os custos de armazenamento podem ser recuperados) e que tal também é uma consequência do método que se situa abaixo do nível de apoio.

37. O facto de o método utilizado ser conhecido dos agentes económicos não entrava a concorrência. Os exportadores da União operam entre o nível do preço de intervenção (que é garantido ao produtor/vendedor de açúcar) e as cotações do mercado mundial, na medida em que os contratos de exportação se referem normalmente a estes preços. Neste contexto, o sistema de concurso parece funcionar correctamente, nomeadamente se tivermos em conta que a aplicação do programa de exportação decorre sem incidentes.

Nos meses de Outubro e Novembro de 2002, registou-se uma concorrência especialmente intensa, dado que, frequentemente, das quantidades totais oferecidas só foram aceites cerca de metade, com uma diferença em relação à restituição teórica até 0,3 [fmxeuro]/100 kg.

A questão de saber se um sistema de taxas fixadas periodicamente, comparado com um sistema por concurso produziria economias nas despesas totais só poderia ser respondida através de um estudo mais aprofundado, em que todas as consequências administrativas possíveis são analisadas e em que, nomeadamente, o problema do controlo das quantidades e dos resultados financeiros no quadro dos compromissos da OMC seria abordado. A Comissão terá devidamente em conta a recomendação do Tribunal.

38. O açúcar C é produzido para cobrir o risco de não preenchimento da quota, devido às condições climáticas adversas e de forma propositada, nas regiões mais produtivas; em função dos preços do mercado mundial, este açúcar é então exportado ou transferido para a quota de açúcar do ano seguinte.

Tal não significa que o açúcar sujeito a quota possa ser exportado com uma taxa restituição mais baixa (ou mais alta, consoante o caso), na medida em que tem de ser pago um preço mínimo pelo açúcar sujeito a quota que, se não for exportado, será objecto de intervenção.

A Comissão refere igualmente que está a ser realizada uma avaliação aprofundada do regime do açúcar na sua globalidade.

CONCLUSÕES

39. O nível da restituição fixada não pode ser simplesmente o resultado de uma diferença entre dois preços ou intervalos de preços; em conformidade com os regulamentos pertinentes do Conselho, devem ser tidos em conta outros factores: o equilíbrio do mercado, os compromissos com a OMC, acontecimentos extraordinários e alterações previstas no mercado da UE ou no mercado mundial.

Os serviços da Comissão têm em conta os preços mais recentes comunicados pelos Estados-Membros. São igualmente tomados em consideração outros preços (operadores, transformadores, corretores) por forma a calcular uma média que melhor corresponda à realidade do mercado.

No que diz respeito ao sector da carne de bovino, no final de 2002, foram elaboradas orientações internas com parâmetros adequados e os respectivos cálculos e, tal como referido nas observações dos pontos 9 e 10, antes de fixar uma nova taxa procede-se a uma análise global por escrito da situação actual e futura.

No sector dos produtos lácteos, com base nos dados obtidos de acordo com as disposições dos Regulamentos (CE) n.o 2771/1999 e (CE) n.o 1498/1999, a Comissão calcula o preço comunitário representativo em função dos preços dos principais países exportadores. As orientações internas existem, porém poderiam ser documentadas de forma mais formal. O artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 2771/1999 da Comissão estabelece que deve ser acrescido um montante fixo de 2,5 euros ao preço da manteiga à saída da fábrica para ter em conta as despesas de transporte.

Todas as decisões em matéria de restituição são tomadas ao mais alto nível hierárquico da DG AGRI. Uma vez que a natureza dos produtos, bem como o seu sistema de produção e de comercialização não sofreram alterações, não é necessário proceder a uma nova análise do mecanismo ligado à fixação de restituições. Os parâmetros associados a este mecanismo são objecto de um acompanhamento permanente.

Todas as propostas em matéria de taxas de restituição apresentadas ao Comité de gestão são elaboradas numa reunião presidida pelo director-geral (ou o seu substituto) na presença dos representantes dos serviços financeiro e jurídico. Qualquer decisão sobre as taxas de restituição à exportação é rubricada pelo director-geral (que é igualmente o presidente do Comité de gestão) e assinada pelo director-geral.

A especificidade de cada sector está patente nos seguintes Regulamentos: (CEE) n.o 1766/92 para os cereais, (CE) n.o 1255/1999 para o leite, (CE) n.o 295/96 para a carne de bovino e (CE) n.o 1260/2001 para o açúcar.

Desde o início de 2002 que entrou em funções um grupo de coordenação, o qual trabalhou nos seguintes temas: pré-financiamento, restituições diferenciadas, fraude "carrousel" (fraude giratória), e orientações mínimas para a fixação das taxas.

RECOMENDAÇÕES

40. a) Desde Fevereiro de 2002 que existe um grupo de coordenação interserviços em matéria de restituições. Este grupo definiu as regras mínimas a seguir na fixação das restituições. Estas regras estabelecem, nomeadamente, a obrigação de clarificar e precisar os métodos de cálculo das restituições, bem como a documentação necessária no que diz respeito a cada decisão tomada nesta matéria.

b) As orientações estabelecem o método de cálculo da taxa da restituição, assim como a política seguida nesta matéria para o sector em causa.

c) Tendo em conta todos os elementos que intervêm na fixação das restituições à exportação, incluindo as cotações de preços, a Comissão apreciará o papel que um sistema de fiscalização dos preços semelhante ao sistema aplicado no sector da carne de bovino poderia desempenhar no sector dos produtos lácteos.

d) Antes da reunião de preparação do Comité de gestão, deve ser apresentada à hierarquia uma nota explicativa que justifique uma proposta de alteração das taxas de restituição.

e) Deve ser elaborada uma descrição (nota) pormenorizada dos motivos e dos cálculos que justificam uma decisão de alteração ou de manutenção da taxa de restituição, com os elementos essenciais relativos a essa decisão (preços, cálculos, intercâmbio, informações comerciais, considerações tácticas, objectivos, nível da tomada de decisão). Nesta descrição também se indica a que nível se processa a tomada de decisão.

f) No quadro da revisão intercalar, a Comissão propôs de novo ao Conselho a supressão do regime de majorações mensais no sector dos cereais;

g) A Comissão concorda em considerar esta questão.

h) No que diz respeito ao açúcar, a Comissão terá devidamente em conta a recomendação do Tribunal. As taxas no sector do queijo são objecto de um controlo periódico.