I. INTRODUÇÃO

A Directiva do Conselho 2004/114/CE relativa às condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado (a seguir designada «directiva»)[1] foi o terceiro instrumento legislativo no domínio da migração legal, a ser adoptado na sequência do Tratado de Amesterdão e das conclusões do Conselho Europeu de Tampere.

O objectivo global consiste em promover a Europa como centro mundial de excelência para os estudos. Como parte deste esforço, a directiva destina-se a criar um quadro jurídico comum, tornando mais fácil às pessoas de fora da União Europeia («nacionais de países terceiros») entrar e residir na UE para efeitos de estudos. A existência de um quadro normativo coordenado e transparente torna a UE mais visível, acessível e atraente como destino para o ensino superior dos estudantes de países terceiros. Além disso, a mobilidade dos estudantes favorece o desenvolvimento económico global ao promover a circulação de conhecimentos e ideias.

A directiva estabelece igualmente um conjunto de regras de base relativas às condições em que os estudantes, os estagiários não remunerados e os voluntários podem entrar e permanecer na UE. Estas formas de «migração temporária» não dependem da situação do mercado de trabalho no Estado-Membro de acolhimento. Ao promovê-las, a directiva tem por objectivo incentivar a «enriquecimento mútuo» entre os diferentes intervenientes e um «melhor conhecimento das culturas». Os primeiros anos do ensino têm uma grande influência sobre os valores, os comportamentos, as aspirações e os conhecimentos dos jovens. Os estágios e a formação profissional permitem-lhes adquirir competências importantes que os podem ajudar e aos seus empregadores em futuras situações profissionais. O Ano Europeu do Voluntariado 2011 salientou que a participação em actividades de voluntariado pode ser uma fonte preciosa de experiências de aprendizagem e de intercâmbios culturais. Tal participação ajuda os voluntários a adquirirem novas competências e promove a solidariedade e os valores democráticos.

O presente relatório respeita a obrigação da Comissão visada no artigo 21.º da directiva. Apresenta uma panorâmica do modo como a directiva foi transposta e aplicada pelos Estados-Membros e identifica os eventuais problemas. Este relatório baseia-se num estudo realizado para a Comissão[2] e noutras fontes, incluindo inquéritos ad hoc realizados através da Rede Europeia das Migrações[3], denúncias, perguntas e petições enviadas por particulares e nas discussões com os Estados-Membros relativas a problemas práticos decorrentes da aplicação da directiva.

A directiva foi adoptada em 13 de Dezembro de 2004. A Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido não se encontram por ela vinculados.

Foi dada a oportunidade aos Estados-Membros de reverem e actualizarem as informações factuais fornecidas.

II. CONTROLO E TRANSPOSIÇÃO

Nos termos do artigo 22.° da directiva, os Estados-Membros deviam transpor a directiva para o seu direito nacional até 12 de Janeiro de 2007 e comunicar esta informação à Comissão.

Entre 2006 e 2010, a Comissão organizou reuniões com os Estados-Membros para debater questões relativas à aplicação e interpretação da directiva.

Em 2007, a Comissão deu início a processos por infracção ao abrigo do artigo 258.º (ex-226.º) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia contra 14 Estados-Membros[4] por não terem transposto a directiva nos prazos previstos ou por não terem informado correctamente a Comissão. Desde então, todos os Estados-Membros adoptaram medidas de transposição e os processos por infracção por não comunicação foram arquivados.

III. CONFORMIDADE DAS MEDIDAS DE TRANSPOSIÇÃO

3.1. Âmbito de aplicação pessoal (artigo 3.º)

O artigo 3.º da directiva estipula as categorias de nacionais de países terceiros que devem e podem ser abrangidos pelas disposições de transposição da directiva para a legislação dos Estados-Membros. Essas categorias devem incluir os nacionais de países terceiros que requeiram a admissão no território de um Estado-Membro para efeitos de estudos. As disposições de transposição podem abranger igualmente os nacionais de países terceiros que requeiram a admissão para efeitos de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado.

No total dez Estados-Membros[5] decidiram aplicar a directiva a essas três categorias facultativas, (estudantes do ensino secundário, estagiários não remunerados e voluntários) e outros cinco Estados-Membros[6] decidiram aplicá-la a uma ou duas dessas categorias. Nove Estados-Membros (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL e SE) transpuseram apenas as disposições relativas aos estudantes do ensino superior.

Os Estados-Membros que optaram por aplicar a directiva a qualquer uma destas três categorias (excepto estudantes do ensino superior), devem transpor as disposições pertinentes da directiva, a menos que as disposições sejam deixadas à apreciação dos Estados-Membros. Parece, no entanto, que os Estados-Membros têm, por vezes, ignorado esta regra geral.

3.2. Disposições mais favoráveis (artigo 4.º)

Um pequeno número de Estados-Membros concluiu acordos bilaterais com países terceiros que incluem disposições mais favoráveis do que as previstas na directiva, tal como prevê o artigo 4.º, n.º 1, alínea b).

Além disso, fora do contexto de acordos bilaterais ou multilaterais, o artigo 4.º, n.º 2, permite aos Estados-Membros adoptarem ou manterem disposições mais favoráveis do que as previstas na directiva. Contudo os Estados-Membros parecem, por vezes, ter interpretado mal esta disposição e ignorado as disposições vinculativas da directiva, como, por exemplo, a obrigação de concluírem de uma convenção de formação para os estagiários não remunerados. São permitidas disposições mais favoráveis desde que estas não desvirtuem o nível dos direitos já concedidos pela directiva aos nacionais de países terceiros. Estas disposições não podem prejudicar o objectivo da directiva, que consiste em proporcionar um certo nível de harmonização das condições de admissão e de residência para os estudantes do ensino superior de países terceiros, com vista à criação de um regime comum transparente a nível da UE.

3.3. Condições de admissão (artigos 5.º, 6.º, 7.º, 9.º, 10.º e 11.º)

- Condições gerais de admissão (artigo 6.º)

A obrigação de apresentar um documento de viagem válido previsto no artigo 6.º, n.º 1, alínea a), foi incorporada na legislação de todos os Estados-Membros, frequentemente (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE e SI) acompanhada do requisito adicional – conforme permitido pela directiva — de que o período de validade desse documento cubra, pelo menos, a duração prevista da estadia do titular no Estado-Membro de acolhimento.

O artigo 6.º, n.º 1, alínea b), exige a autorização parental para a estadia prevista de um menor. Não é claro se esta obrigação foi transposta na BG, IT e NL. Além disso, IT e LV exigem documentos justificativos de que o menor está sob a tutela adequada. Em AT, BE e SE este requisito não foi especificamente transposto[7].

O artigo 6.º, n.º 1, alínea c), exige que os nacionais de um país terceiro disponham de um seguro de doença para todos os riscos habitualmente cobertos em relação aos nacionais do Estado-Membro em questão. A este respeito, existem diferentes tipos de práticas nos Estados-Membros em causa. Em vez do seguro de doença, BE exige uma prova de que os nacionais de países terceiros dispõem de meios próprios suficientes para cobrir os custos de tratamentos médicos. Não é absolutamente claro se esse seguro é exigido em IT. Além disso, BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI e SK não mencionam especificamente para os riscos contra os quais os nacionais de um Estado-Membro estão normalmente cobertos.

Quase todos os Estados-Membros introduziram a obrigação prevista no artigo 6.º, n.º 1, alínea d), de os nacionais de países terceiros não deverem ser considerados uma ameaça para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública . Não está claro se, e de que forma, foi transposto este requisito em IT.

BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI e SK exigem a prova do pagamento da taxa fixada para o tratamento do pedido de admissão, tal como prevê o artigo 6.º, n.º 1, alínea e).

Nem todos os Estados-Membros transpuseram as disposições do artigo 6.º, n.º 2, que lhes exige que facilitem a admissão de nacionais de países terceiros que participem em programas da UE de promoção da mobilidade com destino à União Europeia ou no seu interesse. BE, BG, EE, DE, IT e RO não transpuseram aparentemente esta disposição, e os restantes Estados-Membros parecem contentar-se em recomendar essa simplificação em vez de aplicarem regras específicas relativas (por exemplo) a taxas mais baixas ou a procedimentos mais rápidos. Assim, a transposição desta importante disposição não é ainda satisfatória.

- Condições específicas aplicáveis aos estudantes do ensino superior (artigo 7.º)

Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), os Estados-Membros são obrigados a tornar público o montante mínimo dos recursos mensais de que deverá dispor um estudante do ensino superior de países terceiros para cobrir as suas despesas de subsistência, de estudos e de regresso. Esta exigência enquadra-se na obrigação mais geral de informar os nacionais de países terceiros sobre as regras aplicáveis à admissão de estudantes, de modo a garantir a transparência e a segurança jurídica aos estudantes potenciais e, por conseguinte, a incentivá-los a estudar na UE. A este respeito surgem questões de transposição num certo número de Estados-Membros. Na Hungria, os recursos necessários são avaliados caso a caso. No caso de muitos outros Estados-Membros (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO e SK), há que esclarecer se os meios de publicação são suficientes - por exemplo, quando as informações são dadas apenas nos textos oficiais que os nacionais de países terceiros não podem facilmente consultar ou compreender.

O montante mínimo previsto no artigo 7.º, n.º 1, alínea b), varia muito entre os Estados-Membros — desde cerca de 120 EUR por mês em BG até 795 EUR em NL em 2009. É normalmente calculado com base no nível de subsistência mínimo ou do salário mínimo no país em causa, ou no nível das bolsas de estudo concedidas aos estudantes nacionais. Os tipos de provas de recursos suficientes também variam consideravelmente de um país para outro e podem incluir, por exemplo, as bolsas (ver considerando 13) ou a prova de rendimentos dos pais. Quando fixam um limiar de recursos ou estabelecem tipos de provas, os Estados-Membros devem fazê-lo tendo na devida conta o princípio da proporcionalidade e a eficácia da directiva.

O Artigo 7.º, n.º 1), alínea c), autoriza os Estados-Membros a exigirem a prova de que o requerente dispõe de conhecimentos suficientes da língua do seu programa de estudos. EE, DE, IT e MT utilizaram esta possibilidade. Em muitos Estados-Membros, as competências linguísticas são consideradas provadas pelo facto de o requerente ter sido aceite por um estabelecimento de ensino superior.

AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT e RO transpuseram o artigo 7.º, n.º 1, alínea d), nos termos do qual o requerente tem de apresentar prova do pagamento das propinas exigidas pelo estabelecimento. Contudo, esta obrigação pode também ser implicitamente aplicada noutros Estados-Membros ao exigirem a confirmação de que o requerente está inscrito num estabelecimento de ensino.

Apenas 11 Estados-Membros (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SI e SK) optaram, ao abrigo do termos do artigo 7.º, n.º 2, por não exigir um seguro de doença aos estudantes de países terceiros se estes beneficiarem automaticamente deste tipo de seguro pelo facto de estarem inscritos num estabelecimento de ensino.

- Condições específicas aplicáveis aos estudantes do ensino secundário (artigo 9.º)

Segundo informações disponíveis, 12 Estados-Membros[9] incluíram os estudantes do ensino secundário na sua legislação. Estes 12 países, com excepção da BG, transpuseram aparentemente a obrigação de apresentar prova da sua aceitação num estabelecimento de ensino secundário [artigo 9.º, n.º 1, alínea b)]. Contudo, apenas CY, ES, IT, LU, PT, RO e SI transpuseram expressamente o requisito de apresentar provas da participação num programa reconhecido de intercâmbio de estudantes do ensino superior [artigo 9.º, n.º 1, alínea c)].

O artigo 9.º, n.º 1, alínea d), exige a prova de que a organização de intercâmbio se responsabiliza inteiramente pelo estudante do ensino secundário e artigo 9.º, n.º 1, alínea e), exige que os estudantes sejam acolhidos por famílias que correspondam a certas condições. Nem BG, nem SI provaram terem transposto qualquer destes requisitos. ES e PT aceitam que um estudante possa ser igualmente alojado num ambiente institucional.

BG, CZ, ES e SI não transpuseram explicitamente o disposto no artigo 9.º, n.º 1, alínea a), relativo à idade mínima e máxima dos estudantes, mas tal é tolerado com base em disposições mais favoráveis.

Tal como previsto pelo artigo 9.º, n.º 2, CY aplica a reciprocidade e admite nacionais de países terceiros nos seus regimes de intercâmbio de estudantes do ensino secundário se estes forem oriundos de países terceiros que ofereçam a mesma possibilidade aos estudantes CY.

- Condições específicas aplicáveis aos estagiários não remunerados (artigo 10.º)

Um total de doze Estados-Membros[10] incluíram os estagiários não remunerados no âmbito de aplicação da sua legislação de transposição da directiva.

IT não transpôs o requisito relativo a uma convenção de formação [artigo 10.º, alínea a)], nem a exigência de prova de recursos suficientes [artigo 10.º, alínea b)]. Surgiram problemas de transposição semelhantes no que respeita à obrigação de dar publicidade ao montante mínimo de recursos mensais a que se refere o artigo 7.º, alínea b).

FR e LV parecem ser os únicos Estados-Membros a ter fixado um «montante mínimo específico de recursos mensais» exigido para os estagiários não remunerados: os outros Estados-Membros fixaram o mesmo montante que para os estudantes do ensino superior.

Apenas EE e RO exigem aos estudantes do ensino superior de países terceiros seguir uma formação linguística de base, tal como prevê o artigo 10.º, alínea c).

A legislação do LU exige que o estágio seja uma parte obrigatória de um curso universitário. CY estipulou que os sectores de emprego para os estagiários não remunerados devem ser determinados e publicados pelo Ministério do Trabalho e da Segurança Social.

- Condições específicas aplicáveis aos voluntários (artigo 11.º)

Dos 12 Estados-Membros[11] que incluíram os voluntários no âmbito de aplicação da sua legislação, CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO e SK decidiram estabelecer condições relativas à idade, tal como previsto no artigo 11.º, alínea a).

Estes 12 Estados-Membros transpuseram a exigência de apresentar uma convenção entre o voluntário e a organização responsável, tal como previsto no artigo 11.º, alínea b). No entanto, as legislações nem sempre incluem todos os elementos dessa convenção tal como definidos na directiva (descrição das tarefas, horário, recursos, etc.). Nomeadamente, a legislação PT não inclui quaisquer pormenores, e as legislações EL e LU apenas referem um número reduzido de pormenores.

O artigo 11.º, alínea c), obriga o requerente a apresentar prova de que a organização responsável pelo programa de voluntariado subscreveu um seguro de responsabilidade civil e se responsabiliza inteiramente pelos nacionais de países terceiros durante todo o período, em especial no que diz respeito às despesas de estadia, de saúde e de regresso. Contudo, PT não transpôs esta obrigação. Nalguns Estados-Membros, não é claro até que ponto a organização assume a responsabilidade relativamente aos três elementos mencionados na directiva.

CY, RO e SK aproveitaram a oportunidade prevista pelo artigo 11.º, alínea d), para proporcionar ao voluntário de países terceiros uma introdução básica à sua língua, história e estruturas políticas e sociais.

3.4. Mobilidade dos estudantes do ensino superior (artigo 8.º)

O artigo 8.º regula a questão crucial da mobilidade dos nacionais de países terceiros que já tenham sido admitidos como estudantes do ensino superior num primeiro Estado-Membro e que se candidatem a prosseguir os seus estudos num segundo Estado-Membro.

Na sua maioria, os Estados-Membros indicaram ter tomado em consideração o início do curso aquando do tratamento do pedido, por exemplo, através de procedimentos acelerados (NL) ou da emissão de uma autorização temporária de permanência no seu território enquanto se aguarda uma decisão final sobre o pedido (BG, DE). Contudo, dos pedidos de informação apresentados à Comissão conclui-se que regras suplementares em matéria de vistos impedem frequentemente os estudantes do ensino superior de países terceiros de poderem exercer efectivamente o seu direito de mobilidade.

Além disso, com base em disposições mais favoráveis, os Estados-Membros aplicam as mesmas condições e procedimentos gerais estabelecidos nos artigos 6.º e 7.º da directiva sem aplicar as outras disposições complementares previstas no artigo 8.º, n.º 1, alíneas b) e c)[12].

Embora a derrogação prevista no artigo 8.º, n.º 2, seja obrigatória para os Estados-Membros que transpuseram o artigo 8.º, n.º 1, alínea c), não lhe é feita referência por PT nem SK.

O primeiro Estado-Membro deve prestar ao segundo Estado-Membro todas as informações adequadas em relação à estadia do estudante no seu território (artigo 8.º, n.º 3), mas esta obrigação só foi transposta por AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE e SK. Das informações recolhidas, conclui-se que os Estados-Membros raramente têm a possibilidade de pedir essas informações.

3.5. Autorizações de residência (artigos 12.º, 13.º, 14.º e 15.º)

- Autorização de residência emitida para estudantes do ensino superior (artigo 12.º)

Ao abrigo do artigo 12.º, n.º 1, os estudantes do ensino superior de países terceiros que cumpram as condições estabelecidas nos artigos 6.º e 7.º têm direito a uma autorização de residência e à sua renovação se continuarem a preencher essas condições. A legislação da maioria dos Estados-Membros não menciona explicitamente a obrigação de conceder a autorização e a sua renovação nos termos dessas condições. Das queixas e pedidos de informação apresentados à Comissão, resulta claramente que, ainda que os nacionais de países terceiros cumpram todos os requisitos pertinentes da directiva, o exercício efectivo do seu direito à emissão de uma autorização de residência é muitas vezes dificultado, ou mesmo invalidado, devido às condições adicionais em matéria de vistos. São poucos os Estados-Membros que não exigem um visto e se baseiam apenas numa autorização de residência.

O artigo 12.º, n.º 1, define igualmente o período de validade da autorização de residência emitida para estudantes do ensino superior. A maioria dos Estados-Membros prevê um período máximo de um ano (e renovável); noutros, todavia, a autorização pode ser válida durante 3, ou mesmo 5 anos (por exemplo, DE, HU e SK).

O artigo 12.º, n.º 2, estabelece motivos facultativos específicos para recusar e retirar a autorização, estando os motivos gerais previstos no artigo 16.º. O artigo 12.º, n.º 2, alínea a), permite aos Estados-Membros recusarem renovar ou retirar a autorização de residência se o estudante não respeitar as condições relativas ao acesso a actividades económicas, tal como previsto no artigo 17.º. Esta disposição foi transposta por treze Estados-Membros[13]. A fim de controlar este tipo de abusos, outros Estados-Membros utilizam as condições gerais de recusa previstas no artigo 16.º.

O artigo 12.º, n.º 2, alínea b), autoriza os Estados-Membros a recusarem a renovação ou a retirarem a autorização de residência se o estudante não progredir de forma aceitável nos seus estudos. Esta disposição foi explicitamente transposta por doze Estados-Membros[14]. Noutros Estados-Membros, o mesmo resultado é obtido, na prática, através da anulação da inscrição pelos estabelecimentos de ensino dos estudantes com resultados insuficientes. Por conseguinte, os Estados-Membros poderão recusar a renovação da autorização de residência com base no artigo 16.º, se o estudante do ensino superior deixar de preencher as condições de admissão.

- Autorização de residência emitida para estudantes do ensino secundário (artigo 13.º)

Um total de 12 Estados-Membros incluíram os estudantes do ensino secundário no âmbito de aplicação da sua legislação de transposição da directiva, e 8 destes países (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI e SK) limitaram a duração da autorização de residência a um ano, tal como explicitamente previsto no artigo 13.º.

A directiva não aborda especificamente a duração global da estadia de um estudante do ensino secundário, mas alguns Estados-Membros (ES, HU, SI, PT e RO) indicaram que autorizam os alunos a permanecer mais de um ano.

- Autorização de residência emitida para estagiários não remunerados (artigo 14.º)

Há 12 Estados-Membros que incluíram os estagiários não remunerados no âmbito de aplicação da sua legislação, e 6 desses países (CY, CZ, LU, PT, RO e SI) limitaram a duração da autorização de residência a um ano, renovável em casos excepcionais, tal como previsto pela directiva. Existem limites para os prazos de validade das autorizações de residência em FR onde os estagiários em formação profissional podem permanecer durante um período máximo de seis meses e em RO onde a prorrogação da autorização de residência não pode exceder seis meses. As disposições sobre este ponto não são claras em BG e IT.

Em contrapartida, EE, ES e SK têm uma abordagem mais flexível do que a prevista na directiva: autorizam aos estagiários uma permanência mais longa no seu território (até três anos na SK), em função da duração do programa, sem fazer referência a casos excepcionais.

- Autorização de residência emitida para voluntários (artigo 15.º)

Um total de 12 Estados-Membros incluíram os voluntários no âmbito de aplicação da sua legislação. A legislação em 8 desses países (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI e SK) estipula que uma autorização de residência emitida para um voluntário não poderá exceder o período de um ano, excepto se, em casos excepcionais, o programa de voluntariado tiver uma duração superior, caso esse em que a autorização será emitida para o período de duração do programa, o que se coaduna com o artigo 15.º da directiva.

HU não prevê qualquer derrogação à regra de um ano.

Em contrapartida, EE, ES e CZ aplicam regras mais flexíveis, por força das quais a duração da validade da autorização de residência deve corresponder à duração do programa de voluntariado.

3.6. Retirada ou não renovação das autorizações de residência (artigo 16.º)

Contrariamente ao artigo 12.°, que prevê motivos de recusa e de retirada no que respeita exclusivamente aos estudantes do ensino superior, o artigo 16º aplica-se a todas as categorias de nacionais de países terceiros abrangidos pela directiva. Determina três possíveis fundamentos para a recusa ou a retirada de uma autorização de residência emitida com base na directiva: em caso de fraude; quando o titular não preenche ou deixa de preencher as condições de entrada e de residência; por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Não surgiram problemas de transposição neste domínio.

3.7. Actividades económicas por parte de estudantes do ensino superior (artigo 17.º)

Todos os Estados-Membros concederam aos estudantes do ensino superior o direito ao emprego, em conformidade com o disposto no artigo 17.º, que prevê que «fora do período consagrado ao programa de estudos (…) os estudantes do ensino superior terão o direito de exercer uma actividade económica por conta de outrem ». Contudo, apenas 12 Estados-Membros decidiram conceder a estes estudantes o direito a exercerem uma actividade por conta própria (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL e SE).

Nos termos do artigo 17.º, n.º 1, os Estados-Membros podem ter em conta a situação dos respectivos mercados de trabalho, como fizeram CY, MT e RO. Além disso, NL, DE e AT procedem a um exame do mercado de trabalho quando o horário de trabalho exceder um determinado limiar[15]. No entanto, conviria examinar com maior rigor a conformidade das legislações dos Estados-Membros com a Directiva 2004/114 sobre este ponto. Os estudantes do ensino superior nacionais de países terceiros não devem ser considerados como trabalhadores normais. O seu acesso ao exercício de uma actividade económica já está limitado em termos de horas de trabalho, e se a situação do mercado de trabalho for invocada de forma sistemática pode, na prática, excluir os estudantes do mercado de trabalho, o que prejudicaria o objectivo da directiva (ver considerando 18)[16].

Em AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO e SI, deve ser solicitada, separadamente, uma autorização prévia, normalmente uma autorização de trabalho, como previsto no artigo 17.º, n.º 1.

Nos termos do artigo 17.º, n.º 2, muitos Estados-Membros fixaram um número máximo de horas de trabalho por semana ou de dias por mês/ano em que os estudantes podem trabalhar entre 10 horas (que é o mínimo de tempo estipulado pela directiva) e 30 horas por semana. CZ, EE, PL, PT, SK não limitam o número de horas de trabalho, mas prevêem restrições mais genéricas, geralmente relativas ao princípio de que a actividade económica não deve interferir com o principal objectivo de permanência dos nacionais de países terceiros, ou seja os estudos.

Quatro Estados-Membros limitam o acesso à actividade económica, durante o primeiro ano de residência. As restrições variam entre seis meses (CY) e um ano (DE[17], LT, LU[18] e MT), como previsto no artigo 17.º, n.º 3.

Em conformidade com o artigo 17.º, n.º 4, BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT e RO estabeleceram obrigações de declaração. Em virtude da legislação geral dos Estados-Membros em matéria de imigração ou de emprego, estas obrigações são normalmente aplicáveis aos empregadores.

3.8. Procedimento (artigos 18.º e 19.º)

- Garantias processuais e transparência (artigo 18.º)

O artigo 18.º refere-se aos princípios das garantias processuais e de transparência aplicáveis às decisões sobre um pedido. Trata-se do prazo de tratamento do pedido, do direito do requerente a ser informado e do direito de intentar recurso contra a decisão. A directiva abrange todo o processo de admissão de estudantes nacionais de países terceiros. As suas disposições em matéria de garantias processuais e de transparência são, por conseguinte, igualmente aplicáveis aos vistos nacionais de longa duração (se estes forem exigidos), uma vez que um visto autoriza uma pessoa a entrar no Estado-Membro em causa e o estudante potencial deve, por conseguinte, solicitá-lo quando pretende obter uma autorização de residência.

Na maior parte dos Estados-Membros, a legislação geral sobre a imigração ou os procedimentos administrativos já prevêem as garantias processuais necessárias. Além disso, alguns Estados-Membros adoptaram medidas destinadas a assegurar que o requerente possa iniciar os seus estudos, formação ou programa em tempo útil, e que os prazos de tratamento dos pedidos sejam publicados. Contudo, das várias queixas recebidas pela Comissão, resulta que, na prática, os procedimentos são muitas vezes longos e o prazo incerto. O prazo para o tratamento dos pedidos varia entre 7 dias úteis e 6 meses[19]. Não foram fixados prazos precisos por BE, CY, DE, FI e SE.

Além disso, das numerosas queixas e pedidos de informação apresentados à Comissão, conclui-se que as regras dos Estados-Membros em matéria de vistos anulam, frequentemente, as garantias de transparência exigidas pela directiva.

As legislações em BG e IT não fazem qualquer referência ao artigo 18.º, n.º 3, relativo aos procedimentos de notificação nem ao artigo 18.º, n.º 4, que concede ao requerente o direito de interpor recurso contra uma rejeição .

- Procedimento acelerado de emissão de autorizações de residência ou vistos para estudantes do ensino superior e do ensino secundário (artigo 19.º)

O artigo 19.º da directiva prevê a instauração de um procedimento de admissão acelerado, acordado entre as autoridades dos Estados-Membros e os seus estabelecimentos de ensino superior. Esta disposição foi transposta por FR, EL, NL e PL.

3.9. Taxas (artigo 20.º)

As legislações de 19 Estados-Membros[20] prevêem o pagamento de taxas, que são compreendidas entre 23 EUR em MT e 433 EUR em NL. Embora a directiva permita explicitamente aos Estados-Membros fixar taxas, tal possibilidade não é absoluta. As taxas podem ser utilizadas apenas para o financiamento do tratamento dos pedidos, tal como previsto no artigo 19.º, e não devem ser fixadas a um nível que prejudique a eficácia da directiva. A este respeito, a imposição de tarifas elevadas, como as aplicadas em NL, suscita questões de transposição.

3.10. Outros direitos (artigo 24.º)

O artigo 24.º estabelece que os Estados-Membros são livres de conceder outros direitos aos estudantes nacionais de países terceiros, para além dos previstos na directiva, qualquer que seja a duração da sua estadia no Estado-Membro de acolhimento. Neste sentido, a legislação em LT estipula que a aquisição de outros direitos é independente da duração do período de residência do estudante no país; PT indica conceder aos estudantes nacionais de países terceiros os mesmos direitos económicos, sociais e civis que aos estudantes nacionais; ES informa que lhes confere direitos em matéria de segurança social nas mesmas condições que aos nacionais espanhóis

IV. CONCLUSÕES

Atrair estudantes nacionais de países terceiros para a UE é um objectivo fundamental da política de imigração da UE, o qual foi sublinhado uma vez mais, no âmbito do Programa de Estocolmo. Em 2009, entraram na EU mais de 200 000 nacionais de países terceiros[21] para efeitos da presente directiva. A directiva contribui de forma decisiva para o enriquecimento mútuo dos migrantes em causa, do seu país de origem e do Estado-Membro de acolhimento.

Os Estados-Membros concedem uma importância crescente à internacionalização dos seus sistemas nacionais de educação e de formação, como se reflecte nas suas estratégias e nos seus investimentos em novos instrumentos, tais como novos programas de mobilidade, diálogo político com os países terceiros e novas formas de cooperação académica. Por outro lado, os Estados-Membros têm reforçado os seus esforços em matéria de promoção e de marketing , o que reflecte a crescente consciencialização da existência de um mercado internacional concorrencial da educação.

Paralelamente, a União Europeia também leva a cabo acções externas orientadas para a política de promoção, apoio financeiro ou diálogos políticos sobre a mobilidade dos nacionais de países terceiros e, em especial, dos estudantes. Para além da criação de oportunidades para os próprios migrantes, a inclusão de uma dimensão internacional em diferentes aspectos e fases da educação e/ou formação proporciona benefícios substanciais para a UE, para os seus cidadãos e para os mercados de trabalho. A migração desempenha um papel no contexto da globalização e a UE deve tornar-se um destino atraente para os nacionais de países terceiros que tencionem estudar, seguir uma formação ou participar num programa de voluntariado no estrangeiro.

No entanto, o relatório sugere que o potencial deste instrumento da UE não está a ser totalmente explorado. Em especial, o nível de harmonização alcançado pela directiva, adoptada por unanimidade, é bastante reduzido, uma vez que apenas algumas disposições da directiva são juridicamente vinculativas e muitas disposições não impõem obrigações específicas aos Estados-Membros.

V. MEDIDAS A TOMAR

Para assegurar a correcta transposição e aplicação da directiva em toda a UE, a Comissão utilizará plenamente os poderes que lhe são conferidos pelo Tratado e dará início a processos por infracção sempre que necessário.

A Comissão prosseguirá igualmente os trabalhos a nível técnico com os Estados-Membros. O Comité de contacto competente continuará a identificar as dificuldades e a facilitará as trocas de pontos de vista sobre a interpretação da directiva. Algumas questões de ordem jurídica e técnica poderão voltar a ser discutidas e clarificadas, tais como as disposições mais favoráveis; o seguro de doença; a publicação de informações relativas aos estudantes, e a mobilidade dos estudantes.

A Comissão tem a intenção de disponibilizar informações e assistência, tanto aos Estados-Membros como aos nacionais de países terceiros, utilizando a Internet da melhor forma, principalmente através do futuro portal europeu da imigração.

Embora a prioridade seja assegurar a correcta aplicação da directiva pelos Estados-Membros, o relatório revela igualmente uma necessidade crucial de alterar a directiva, em especial no que se refere aos seguintes elementos: reforço das garantias processuais (prazos específicos para o tratamento de pedidos, obrigação de os Estados-Membros justificarem uma recusa); reforço das cláusulas de mobilidade; incentivo das sinergias com programas da EU que facilitem a mobilidade de nacionais de países terceiros para a UE; melhoria do nível de harmonização no que diz respeito aos voluntários, aos estagiários não remunerados e aos estudantes do ensino secundário, com vista a promover o desenvolvimento de um quadro jurídico global da UE no domínio da educação, da formação e do intercâmbio cultural com países terceiros.

Por último, o facto de permitir aos nacionais de países terceiros a aquisição de competências e conhecimentos através de um período de formação na Europa incentiva a «circulação de cérebros» e a cooperação com países terceiros em matéria de capital humano e de emprego, o que beneficia tanto os países de origem como os de acolhimento. Por conseguinte, sem interferir na competência dos Estados-Membros de determinarem os volumes de migrantes, a questão do acesso ao mercado de trabalho para os estudantes nacionais de países terceiros no final dos estudos poderia ser especificamente examinada, uma vez que parece constituir um factor decisivo na sua escolha de um país de destino e de uma questão de interesse comum, no contexto do declínio da população activa e de uma necessidade global de trabalhadores altamente qualificados.

[1] JO L 375 de 23.12.2004, p.12.

[2] Estudo financiado pela Comissão e realizado pelo GHK.

[3] Ver, em especial, questões ad hoc nº 54, 73, 101, 273, 289 e 313.

[4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO e SK.

[5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI e SK.

[6] BG: estagiários não remunerados e intercâmbio de estudantes do ensino superior (projecto de legislação); EL: voluntariado; FR: estagiários não remunerados; HU: intercâmbio de estudantes do ensino superior e voluntariado; LV: intercâmbio de estudantes do ensino superior.

[7] Estes Estados-Membros implementaram apenas as partes da directiva relativas aos estudantes do ensino superior, os quais são, muitas vezes, maiores.

[8] Na República Checa, tal refere-se apenas à duração inicial da estadia, antes da renovação da autorização.

[9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI e SK.

[10] BG (projecto de legislação), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI e SK.

[11] CY, CZ, EE, EL, ES, HU, IT, LU, PT, RO, SI e SK.

[12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LT, LV, NL, PT, RO, SI e SE não aplicam o artigo 8.º, n.º 1, alínea b) e AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI e SE não aplicam o artigo 8.º, n.º 1, alínea c).

[13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI e SK.

[14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE e SK.

[15] 10 horas por semana em NL; entre 10 e 20 em AT, dependendo do nível de estudos; 90 dias completos por ano em DE.

[16] A Comissão remeteu a questão da legislação da AT sobre este ponto ao Tribunal de Justiça; cfr. comunicado de imprensa da Comissão IP/10/1230 de 30 de Setembro de 2010. Entretanto, AT alinhou a sua legislação em conformidade com a directiva.

[17] A restrição apenas se aplica aos estudantes do ensino superior que frequentam um curso de preparação.

[18] A restrição só se aplica aos estudantes de primeiro ciclo.

[19] Os períodos são de 7 dias em ES, 15 dias úteis em HU, 30 dias em LV, 2,5 meses em PL, RO, SI e SK; 2 meses em CZ, EL, PT, EE; 3 meses em LU; 4 meses em FR.

[20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI e SK

[21] Os dados abrangem apenas os 24 Estados-Membros que estão vinculados pela directiva. Em valor nominal, os países que acolhem o maior número de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos ou de ensino em 2009 são a França (53 563), Itália (32 634), Alemanha (31 345), Espanha (22 068) e a Suécia (13 968). Em média, a grande maioria das autorizações de residência emitidas nos Estados-Membros para efeitos da directiva diz respeito aos estudantes do ensino superior. Fonte: Eurostat.