1. INTRODUÇÃO

O Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV) foi criado em 2007, quando a Bulgária aderiu à União Europeia, a fim de solucionar certos problemas relacionados com a reforma judicial e a luta contra a corrupção e o crime organizado. Desde então, os relatórios do MCV têm procurado ajudar a centrar os esforços envidados pelas autoridades búlgaras mediante a formulação de recomendações específicas e o registo dos progressos efetuados pela Bulgária. Encontrando-se em funcionamento desde há dez anos, a Comissão decidiu proceder a um balanço dos resultados, dos problemas por resolver e das medidas que ainda se mostram necessárias para atingir os objetivos do mecanismo.

Tal como foi repetidamente afirmado pelo Conselho, o MCV terminará quando tiverem sido satisfeitos os seis critérios de referência aplicáveis à Bulgária. Esses critérios foram definidos na altura da adesão e incidem sobre aspetos fundamentais ao bom funcionamento dos Estados-Membros: independência e eficácia do poder judicial, integridade e luta contra a corrupção e o crime organizado. Para poderem ser satisfeitos é necessária uma combinação de medidas legislativas e institucionais. Além disso, tais medidas só poderão ser plenamente avaliadas analisando se os efeitos pretendidos se fizeram sentir na prática e se se pode considerar que foram integradas de forma irreversível no quadro jurídico e institucional nacional. Tal permite aos cidadãos confiar em que as decisões e as práticas adotadas pela Bulgária respeitam plenamente o primado do direito, proporcionando uma base para assegurar a confiança mútua necessária a uma aplicação eficaz do direito da UE.

Nos últimos dez anos, a reforma do sistema judicial e a luta contra a corrupção têm assumido grande importância junto da sociedade búlgara. O MCV desempenha um papel importante enquanto catalisador das reformas e instrumento para avaliar os resultados alcançados. As conclusões da Comissão e a metodologia do MCV beneficiaram sempre do apoio do Conselho, bem como da cooperação e do contributo de muitos Estados-Membros. A cooperação foi igualmente reforçada mediante a prestação de apoio à Bulgária a título dos fundos da UE e, mais recentemente, da assistência específica coordenada pela Comissão Europeia através do Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE).

Ao avaliar os progressos realizados ao longo dos últimos dez anos, os relatórios do MCV assinalaram igualmente que o ritmo das reformas tinha variado, devido, nomeadamente, aos períodos de instabilidade política. Foi progressivamente instituído um enquadramento que prevê duas estratégias nacionais importantes em matéria de reforma judicial e de luta contra a corrupção. A sua aplicação na luta contra a corrupção de alto nível e o crime organizado continuou, contudo, a deparar com dificuldades: Para que a reforma possa criar efetivamente raízes é necessário que apresente resultados concretos quanto ao número de processos de alto nível concluídos com êxito em tribunal.

O presente relatório apresenta a evolução verificada na Bulgária desde 2007. Tal como em anos anteriores, resulta de uma análise cuidadosa efetuada pela Comissão Europeia, em estreita cooperação com as autoridades búlgaras, bem como nos contributos da sociedade civil e de outros interessados, incluindo outros Estados-Membros.

A este respeito, é importante definir claramente o âmbito do MCV. As decisões que estabelecem o MCV definem os parâmetros do âmbito de aplicação do mecanismo no domínio da reforma judicial e da luta contra a corrupção e o crime organizado. Estes parâmetros permitem determinar quando se encontram satisfeitos os critérios de referência. No entanto, o ritmo e a profundidade das reformas são necessariamente condicionados pelo ambiente em que as questões específicas abrangidas pelo MCV se enquadram, pelas características da sociedade búlgara e pela governação do país. Por exemplo, os esforços envidados nos últimos anos para criar capacidades administrativas ainda se encontram em curso tendo repercussões no processo de reformas. O processo legislativo não proporcionou um quadro normativo previsível. O ambiente na comunicação social búlgara é frequentemente caracterizado pela falta de independência e pelo desrespeito das normas jornalísticas, com repercussões negativas no debate público sobre as reformas. Embora estas questões não se insiram no âmbito do MCV, têm um impacto direto na capacidade de levar a cabo as reformas, dificultando a realização de progressos.

No âmbito da atividade do MCV, o presente relatório formula igualmente uma série de recomendações para intensificar a comunicação dos resultados e a transparência. A curto prazo, isto poderá ajudar a Comissão a chegar a conclusões finais; Uma vez encerrado o MCV, proporcionaria igualmente apoio à sustentabilidade das reformas, contribuindo para uma maior responsabilização.

Por último, importa sublinhar que o caráter distinto do âmbito de aplicação do MCV não aconselha a criação de ligações diretas com outras áreas políticas. Por conseguinte, a Comissão não considera adequado associar o MCV a decisões noutros domínios, como a elegibilidade para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ou o acesso ao Espaço Schengen.

O presente relatório adota uma perspetiva a mais longo prazo para identificar as principais medidas que ainda falta adotar para atingir os objetivos do MCV. A dinâmica criada até à data permite centrar as atenções nas medidas que ainda falta tomar. Quando as medidas previstas pelos critérios de referência do presente relatório tiverem sido adotadas, o critério correspondente será considerado encerrado a título provisório. Quando tal for aplicável a todos os critérios de referência, o MCV será encerrado. As recomendações formuladas podem, por conseguinte, ser consideradas suficientes para alcançar este objetivo, salvo se algum desenvolvimento posterior vier reverter claramente os progressos realizados. A Comissão considera que tal deve implicar igualmente uma aceleração do processo por parte das autoridades búlgaras e da UE no seu conjunto. No que respeita aos critérios de referência em relação aos quais se constate a realização de progressos significativos, a Comissão considera que uma execução rigorosa, mantendo simultaneamente o ritmo e a orientação geral do processo de reformas, permitiria que esses critérios fossem rapidamente encerrados. Em relação a outros critérios de referência, tal seria mais difícil. A Comissão tenciona, por conseguinte, antecipar o próximo relatório para o final de 2017 e está disponível para ajudar a consolidar o caráter irreversível dos progressos realizados e assim facilitar o encerramento do mecanismo.

2. AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS REALIZADOS NO CUMPRIMENTO DOS CRITÉRIOS DE REFERÊNCIA DESDE O INÍCIO DO MCV

Para além de analisar os progressos realizados quanto às recomendações formuladas no relatório do MCV de 2016, a presente secção faz uma avaliação global destes dez anos de reformas. Os desenvolvimentos e resultados mais importantes são apresentados mais pormenorizadamente no relatório técnico de acompanhamento. Os seis critérios de referência podem ser avaliados individualmente, embora existam algumas interligações entre os mesmos. A avaliação dos progressos implicou uma análise das condições estruturais (nomeadamente a legislação, as instituições e os recursos existentes), dos resultados alcançados e em que medida os progressos podem ser considerados irreversíveis. Importa igualmente referir que, desde que os critérios de referência foram definidos, se registou uma evolução importante na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, nas normas internacionais e melhores práticas, assim como na informação comparativa sobre os sistemas de justiça nacionais da UE, que orientaram as autoridades búlgaras nas reformas realizadas e proporcionaram padrões de referência objetivos e comparáveis para se aferir o desenvolvimento do sistema judicial da Bulgária e da luta contra a corrupção e o crime organizado no âmbito dos seis critérios de referência.

2.1 Reforma do poder judicial

Independência e responsabilização do poder judicial

O primeiro critério de referência diz respeito à reforma do poder judicial, sendo dedicada especial atenção à criação de um sistema judicial independente e responsabilizável. Nos últimos dez anos, a Bulgária alterou a sua constituição por duas vezes, melhorou o funcionamento do Conselho Superior da Magistratura (CSM) e criou o Serviço de Inspeção Judicial (SIJ), a fim de promover a boa administração das instâncias judiciais e cumprir as normas de integridade da magistratura. As primeiras alterações tiveram lugar logo após a adesão do país à UE. As alterações constitucionais adotadas pela Assembleia Nacional em dezembro de 2015 introduziram reformas importantes. Mais concretamente, foram criadas no Conselho Superior da Magistratura câmaras distintas para os procuradores e para os juízes e, simultaneamente, melhorada a transparência do processo de tomada de decisões sobre questões relacionadas com o pessoal e a eleição dos membros do CSM, o que veio reforçar o papel do SIJ quanto à integridade dos magistrados. Algumas destas alterações, nomeadamente a introdução do princípio «um juiz, um voto» nas eleições para o Conselho Superior de Magistratura, foram adotadas na sequência de relatórios anteriores do MCV. A transposição destas últimas alterações para a legislação foi finalizada no decurso de 2016, pelo que a sua execução tem de ser concluída antes de se poder avaliar integralmente o respetivo impacto. Até à data, é manifesto que a reforma do Conselho Superior da Magistratura gerou uma maior transparência do processo de tomada de decisões e que o reforço da democratização contribuirá igualmente para as eleições para este órgão em 2017. Contudo, a persistência de tensões entre os membros do CSM e as alegações de falta de objetividade em decisões cruciais continuam a ser motivo de preocupação. O acompanhamento tardio e incompleto da situação detetada no Tribunal da Comarca de Sófia no final de 2014 foi sublinhado nos dois últimos relatórios do MCV, tendo posteriormente motivado acusações de influência indevida sobre o CSM. Globalmente, a Bulgária registou progressos importantes quanto ao primeiro critério de referência, mas ainda tem de apresentar resultados concretos quanto à aplicação das mais recentes alterações constitucionais.

Quadro normativo

O segundo critério de referência diz respeito ao quadro normativo em termos de legislação fundamental que afeta o sistema judicial e os processos judiciais. Registaram-se desenvolvimentos significativos nos últimos dez anos, nomeadamente no que se refere à Lei do Sistema Judicial e à melhoria dos processos civis. Em 2016, foram adotadas alterações substanciais à Lei do Sistema Judicial, na sequência da definição pelo Governo da estratégia de reforma judicial global que já fora aprovada pela Assembleia Nacional em 2015. As referidas alterações, introduzidas em estreita consulta com as partes interessadas e as diferentes profissões em causa, visam melhorar a legislação numa série de domínios, desde a progressão na magistratura à administração interna dos tribunais. Juntamente com certas reformas anteriores, estas alterações representam um passo importante para a reforma do sistema judicial.

No domínio do processo penal, os progressos são menos assinaláveis, subsistindo alguns problemas importantes por resolver. Apesar das importantes melhorias registadas nos anos que se seguiram à adesão à UE, os processos penais continuam a deparar com graves dificuldades para reprimir eficazmente os casos mais complexos, nomeadamente os relacionados com a corrupção de alto nível e o crime organizado grave. Ao longo dos anos, foram identificadas algumas questões concretas, algumas das quais já resolvidas através de medidas legislativas. No entanto, o formalismo do processo penal subsiste como um dos grandes problemas do sistema judicial búlgaro. Foram recentemente elaboradas novas propostas legislativas, algumas das quais, se forem acompanhadas de medidas organizacionais adequadas, poderão ter um forte impacto.