Parecer sobre a proposta de decisão do Conselho respeitante à celebração, em nome da Comunidade, da Convenção relativa à protecção e utilização dos cursos de água transfronteiras e dos lagos internacionais (1) (94/C 34/01)

Em 12 de Julho de 1993, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 130º S do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida a Secção do Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo da preparação dos correspondentes trabalhos, esta Secção emitiu parecer em 9 de Novembro de 1993 (Relator: C. Giacomelli).

Na 310ª Reunião Plenária, sessão de 24 e 25 de Novembro de 1993, o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A Convenção relativa à protecção e utilização dos cursos de água transfronteiras e dos lagos internacionais - adiante designada por « Convenção » - que a proposta de decisão do Conselho visa fazer aprovar em nome da Comunidade Económica Europeia foi adoptada em Helsínquia, em 18 de Março de 1992. Elaborada por um grupo de trabalho, no qual participou a Comissão em nome da Comunidade, a Convenção foi, até à data, assinada por 24 países, entre os quais 11 Estados-membros da Comunidade. A única assinatura em falta é a da República da Irlanda.

1.2. A Convenção, elaborada sob a égide da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas, tem por objectivo estabelecer um enquadramento para a cooperação bilateral e multilateral a desenvolver com vista a prevenir, controlar e reduzir a poluição dos cursos de água transfronteiras e, num contexto global, assegurar uma utilização racional dos recursos hídricos dos países membros daquela Comissão.

1.3. Os domínios de aplicação da Convenção são, pelo menos em parte, da competência da Comunidade em matéria de legislação no domínio das águas, e a Comissão, com fundamento na jurisprudência de 31 de Março de 1971, pode invocar a competência da Comunidade para celebrar essa Convenção. De resto, os Estados-membros não estão em condições de cumprir, isoladamente, o conjunto das obrigações decorrentes da Convenção, devendo a Comunidade e os Estados-membros, nos termos do artigo 25º, nºs 3 e 4, estabelecer as suas responsabilidades respectivas para efeito do cumprimento das obrigações contraídas.

1.4. Essa delimitação das responsabilidades far-se-á através da celebração da Convenção, mediante o depósito simultâneo dos instrumentos de aprovação e de ratificação da Comissão e dos Estados-membros nos respectivos domínios de competência.

1.5. O Comité aceita que a proposta de decisão sub judice tenha por base jurídica o artigo 130º S do Tratado CEE, na medida em que as disposições da Convenção a celebrar constituem instrumentos da política do ambiente. Reconhece, também, à luz do último considerando da proposta, que a celebração da Convenção pela Comunidade contribuirá para a realização dos objectivos estabelecidos no artigo 130º R do Tratado.

1.6. A Convenção, nos termos do artigo 26º, entra em vigor no nonagésimo dia a contar da data de depósito do décimo-sexto instrumento de ratificação. Sem prejuízo das observações constantes do nº 4 infra, o Comité subscreve o intento da Comissão de que a Comunidade e os Estados-membros signatários, no âmbito dos respectivos domínios de competência, celebrem a referida Convenção, mediante o depósito simultâneo dos instrumentos de aprovação e de ratificação. Tal iniciativa viria acelerar a adopção, a nível internacional, das regras de protecção do ambiente, dos cursos de água e dos lagos transfronteiras.

2. Observações prévias

2.1. A satisfação das necessidades em água potável de alta qualidade depende da existência de recursos hídricos pouco afectados pela poluição, questão que, a nível comunitário, é tributária, em certos casos, de acções desenvolvidas fora do território da Comunidade Europeia.

2.2. O Comité dá, por conseguinte, todo o seu apoio à Comissão no tocante à acção destinada a reforçar as medidas de protecção dos recursos hídricos, designadamente mediante o alargamento dos domínios de aplicação dessas medidas a um espaço mais vasto que o da Comunidade. Essa acção corresponde, aliás, à declaração da Conferência de Dublim, realizada de 26 a 31 de Janeiro de 1992 (International Conference on Water and Environment) para preparação das recomendações a apresentar na Conferência do Rio. Nos termos dessa declaração, « uma das prioridades essenciais é preparar e aplicar sistemas de gestão integrada, adoptados por todos os governos interessados, com base em acordos internacionais ».

3. Observações na generalidade

3.1. Princípios defendidos pela Convenção (Parte I)

A Convenção propõe-se estabelecer o enquadramento para uma política de prevenção, controlo e redução da poluição das águas. Os princípios por que se guia identificam-se com os da política comunitária - princípio da prevenção, ou seja, dar preferência às acções cautelares; princípio do poluidor-pagador, etc. Acresce que a Convenção não modifica, antes completa utilmente, a política presentemente seguida nesse domínio pela Comunidade a nível interno. Além disso, a extensão da aplicação desses princípios aos países terceiros contribuirá, certamente, para melhorar a situação, uma vez que as normas de protecção e utilização dos cursos de água transfronteiras e dos lagos internacionais apenas poderão dar resultados em função da universalidade da sua aplicação.

3.2. Aplicação da política preconizada (Parte II)

3.2.1. A parte II visa promover acções de cooperação, aos níveis bilateral e multilateral, e definir modalidades de aplicação dos princípios enunciados na parte I.

3.2.2. A aplicação, no plano comunitário, de uma política de luta contra a poluição com base em princípios comuns permitiu obter resultados positivos em vários domínios, embora tenha, também, revelado limitações. Importa, pois, atender à experiência obtida a nível comunitário para evitar a repetição dessas dificuldades ao alargar a política ao plano internacional.

3.2.3. Reflexões sobre a aplicação dos princípios

3.2.3.1. É universalmente reconhecido que a protecção do ambiente e, nomeadamente, a protecção dos recursos hídricos deve ser consolidada. Por esse motivo, a Comissão elaborou uma multiplicidade de directivas consagradas a aspectos específicos numa perspectiva dupla: normas de emissão e objectivos de qualidade. Não obstante, foi recentemente reconhecida a necessidade de alargar o passo e de instituir uma gestão integrada a nível da bacia hidrográfica capaz de definir acções prioritárias e de estabelecer um calendário exequível em função dos financiamentos disponíveis. Esse aspecto foi precisado na Declaração da Conferência Internacional de Dublim, realizada em Janeiro de 1992, nos seguintes termos: « a entidade geográfica mais adequada para o planeamento e a gestão dos recursos hídricos situa-se ao nível da bacia hidrográfica incluindo as águas superficiais e as águas subterrâneas ». A Carta Europeia da Água prevê igualmente, no artigo 11º, que « a gestão dos recursos hídricos deverá inscrever-se no quadro da bacia natural em lugar das fronteiras administrativas e políticas ».

3.2.3.2. A fim de resolver mais adequadamente as dificuldades suscitadas pela consideração de situações naturais ou económicas extremamente variadas, a Comunidade fez aplicar no seu território o princípio de subsidiariedade. É desejável, todavia, que esse princípio não se aplique exclusivamente às acções internas da Comunidade, mas que também seja consagrado no contexto das acções de cooperação levadas a cabo a nível transfronteiriço com países terceiros.

O trabalho efectuado pela Comissão Internacional para a Protecção do Reno contra a Poluição deveria servir de exemplo a outras acções a executar nas bacias do Mosa, do Danúbio e do Elba, bem como às que se torna necessário levar a cabo no delta do Evros (Grécia). Além disso, a experiência decorrente desses trabalhos deve ser explorada para assegurar eficácia às acções de cooperação com Estados não comunitários. Importa, por último, que a noção de « Partes ribeirinhas », definida no artigo 1º, nº 4, da Convenção como « as Partes limítrofes das mesmas águas transfronteiras », seja aplicada stricto sensu - como, aliás, não poderia deixar de ser - para efeitos de designação de representantes com assento nas comissões.

3.2.3.3. A consideração das especificidades locais é tanto mais necessária quanto a grande maioria dos Estados vizinhos pertencia, ainda há poucos anos, ao Bloco de Leste e, actualmente, está em situação económica difícil. Segundo a Convenção, a protecção dos recursos hídricos não contaminados próprios para consumo humano deve ser assegurada em toda a Europa, comunitária ou não comunitária. No intuito de evitar os custos exorbitantes que podem resultar de eventuais deficiências ou negligências, nomeadamente nos países da Europa Central e Oriental, é necessário prosseguir por enquanto o apoio financeiro a esses países e incentivá-los a redobrar de esforços para proteger os respectivos recursos, no que respeita à água potável utilizada no consumo humano, à semelhança do resto da Europa e, concretamente, dos outros países signatários da Convenção.

3.2.3.4. Quanto ao papel da Comissão no âmbito da presente Convenção, deveria incidir na formalização de um enquadramento flexível que permitisse o desenvolvimento e o bom êxito de comissões de cooperação multinacional a nível da bacia hidrográfica incumbidas de preparar detalhadamente medidas e acções ao nível mais adequado para garantir a eficácia.

3.3. Modalidades de utilização dos recursos hídricos

3.3.1. As condições de utilização dos recursos hídricos devem reflectir as características naturais que os distinguem das riquezas minerais.

O facto de os recursos hídricos serem renováveis anualmente, pelo menos em parte, deve servir de base à definição do que se entende por razoável ao nível das modalidades de utilização. É necessário utilizar racionalmente os recursos hídricos para evitar que uma quantidade preciosa se escoe inutilmente para o mar.

O objectivo a atingir poderia ser uma gestão de tipo patrimonial, velando por manter as possibilidades de um desenvolvimento sustentável em função das necessidades e evitando todos os desperdícios.

Em matéria de recursos hídricos, o objectivo da conservação é, portanto, diferente do preconizado para os recursos fósseis, cabendo, preferentemente, ter em vista uma utilização racional e equilibrada dos recursos hídricos.

3.3.2. Natureza específica do consumo de água

Outro aspecto importante a considerar é o facto de, as mais das vezes, a água não ser efectivamente consumida. Após depuração, é possível reutilizá-la para diversos fins. Daí a expressão « não é a água que se consome mas a sua pureza », motivo por que os aspectos de qualidade e quantidade estão tão estreitamente associados.

3.3.3. Reserva de prioridade para o consumo de água potável

Entre as diversas utilizações da água, a satisfação das necessidades em água potável destinada ao consumo humano ocupa uma posição particularmente importante, atendendo às repercussões que pode ter na higiene e na saúde do homem.

Por esse motivo, os recursos de melhor qualidade devem ser prioritariamente afectados à produção da água utilizada no consumo humano, assegurando que não haverá redução dos requisitos actualmente aplicáveis à água da rede pública de distribuição e à água engarrafada. As outras necessidades podem, amiúde, ser satisfeitas por águas de menor qualidade.

A precedência das necessidades em água potável deverá guiar a definição de compromissos aceitáveis nos órgãos de cooperação.

4. Reflexões sobre diferentes disposições da Convenção

Cabe notar que as reflexões seguintes a respeito de certas disposições da Convenção não têm por objectivo introduzir alterações na fase actual, já que a Convenção foi adoptada em 18 de Março de 1992 e assinada, até à data, por 24 países, entre os quais 11 Estados-membros da Comunidade. As presentes reflexões têm em vista uma eventual revisão ou alteração posterior e a possibilidade de virem a ser consideradas no quadro da elaboração de convenções específicas.

4.1. Artigo 1º, nº 1

Não parece judicioso dissociar as águas superficiais das águas subterrâneas quando se cura de impor medidas de protecção para o conjunto dos recursos, motivo por que se considera necessário que o artigo 1º, nº 1, precise que a noção de cursos de água transfronteiras - visados na proposta em apreço - inclua igualmente as águas subterrâneas.

4.2. Artigo 1º, nº 6

A Convenção, no artigo 1º, nº 6, contempla as substâncias perigosas em sentido lato, isto é, as substâncias que são tóxicas, cancerígenas, mutagénicas, teratogénicas ou bioacumulativas, sobretudo quando são persistentes.

Os recursos hídricos estão, no entanto, em interacção com o meio ambiente e constituem o habitat natural de um certo número de espécies vegetais ou animais. As características podem, portanto, evoluir com o tempo e importa que as medidas de protecção considerem esses fenómenos naturais.

Assim, a eutrofização de certos cursos de água ou lagos, nomeadamente por força do aumento das concentrações de fósforo, provoca o crescimento explosivo de algas. Esse crescimento pode gerar compostos prejudiciais à produção de água potável (compostos indutores de uma deterioração acentuada das propriedades organolépticas da água potável, inclusive depois de tratada, metabolitos considerados indesejáveis no plano sanitário). Numa dosagem mais forte, a água natural pode mesmo tornar-se inutilizável para a produção de água potável para consumo humano.

Se as medidas de protecção dos recursos hídricos previstas pela Convenção não cobrirem esse aspecto, conviria que fossem consideradas numa das ocasiões evocadas na introdução ao ponto 4. É, entretanto, lícito crer que tal aspecto foi implicitamente tido em consideração no anexo III da Convenção, já que as alíneas e) e f) especificam que os objectivos e critérios da qualidade das águas devem:

« e) basear-se na utilização de métodos de classificação ecológica e índices químicos que permitem examinar a preservação e o melhoramento da qualidade das águas a médio e a longo prazo;

« f) tomar em consideração o grau de atingimento dos objectivos e as medidas de protecção suplementares, com base nos limites de emissão, que se possam revelar necessárias em casos particulares. »

4.3. Artigo 13º - Intercâmbio de informações entre as Partes ribeirinhas

Prevê-se o intercâmbio de informações sobre a qualidade dos cursos de água. A experiência adquirida no plano comunitário mostra que, para explorar adequadamente essas informações, impõe-se velar pela harmonização dos processos de amostragem e análise e dos métodos de avaliação. Importa, pois, que o intercâmbio de informações se faça num enquadamento preciso, definido localmente em função dos objectivos a realizar. Trata-se de uma das missões das comissões de cooperação.

Os distribuidores de água podem desempenhar um papel significativo na realização dessa acção no terreno. Com efeito, a sua responsabilidade no âmbito da qualidade da água produzida impõe um profundo conhecimento da qualidade da água potável e, nomeadamente, das variações de curta duração. Verifica-se, cada vez mais, em muitos Estados europeus um alargamento da missão dos distribuidores de água à monitorização de certos elementos característicos do meio ambiente.

Seria, portanto, desejável reconhecer, de algum modo, eventualmente na elaboração de convenções específicas, o papel relevante que compete aos distribuidores de água no intercâmbio de informações entre as Partes ribeirinhas sobre a qualidade dos cursos de água transfronteiras.

4.4. Artigo 14º - Sistemas de alerta e de alarme

O Comité felicita-se pela importância que a Convenção confere ao estabelecimento de sistemas de alerta e de alarme indispensáveis ao controlo, aos níveis bilateral e multilateral, dos recursos hídricos.

Para os distribuidores de água, na qualidade de veículos essenciais do abastecimento, as poluições acidentais constituem um risco importante. As suas consequências podem, com efeito, ser particularmente pesadas e traduzir-se pela paralisação total da distribuição. Por esse motivo, muitos distribuidores conceberam planos de acção para reduzir o impacte de tais incidentes, cuja eficácia depende da criação e do bom funcionamento dos sistemas de alerta e de alarme. Esses sistemas deverão considerar as dificuldades inerentes à distribuição da água na região em causa. É, portanto, necessário definir e gerir esses sistemas de forma adequada e próxima da escala local.

Feito em Bruxelas, em 24 de Novembro de 1993.

O Presidente

do Comité Económicoe Social

Susanne TIEMANN

(1) JO nº C 212 de 5. 8. 1993, p. 60.