relativa ao aditamento da violação de medidas restritivas da União aos domínios de criminalidade previstos no artigo 83.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Neste contexto, a Comissão propõe aditar a violação de medidas restritivas da União aos domínios da criminalidade previstos no artigo 83.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»). Logo que o Conselho chegue a acordo e o Parlamento Europeu dê a sua aprovação para aditar a violação de medidas restritivas da União aos domínios de criminalidade estabelecidos no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, a Comissão estará em condições de propor uma diretiva no âmbito do processo legislativo ordinário, que poderá aproximar a definição de infrações penais e sanções.

Tal como será discutido mais pormenorizadamente nas secções seguintes, na ausência de harmonização a nível da União, os sistemas nacionais diferem significativamente no que diz respeito à criminalização da violação dos regulamentos do Conselho relativos a medidas restritivas da União («violação das medidas restritivas da União»). Do mesmo modo, os sistemas de sanções penais diferem substancialmente.

O artigo 215.º do TFUE constitui uma base jurídica para que o Conselho adote as «medidas necessárias» em caso de adoção de medidas restritivas da União. No entanto, a base jurídica para a adoção de medidas restritivas não permite a aproximação das definições de direito penal e dos tipos e níveis das sanções penais.

·outras obrigações, em especial a de informar sobre as medidas tomadas para aplicar as medidas restritivas (por exemplo, comunicar às autoridades o montante dos ativos que foram congelados).

Atualmente, a União tem mais de quarenta regimes de medidas restritivas em vigor. Alguns deles aplicam medidas restritivas por parte das Nações Unidas; outros são adotados autonomamente pela União. Para além dos regimes que abordam situações específicas de cada país, a União adotou igualmente regimes horizontais que visam a proliferação e a utilização de armas químicas, os ciberataques, as violações dos direitos humanos e o terrorismo. As medidas restritivas são vinculativas para os Estados-Membros da União e para qualquer pessoa ou entidade sob a jurisdição dos Estados-Membros (operadores da UE). A aplicação incoerente das medidas restritivas compromete a sua eficácia e a capacidade da União para falar a uma só voz. A aplicação e o controlo do cumprimento das medidas restritivas da União são, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados-Membros. As autoridades competentes dos Estados-Membros têm de avaliar se houve uma violação do regulamento pertinente do Conselho adotado nos termos do artigo 215.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») e tomar as medidas adequadas.

A fim de preservar estes valores, a União pode impor medidas restritivas contra países terceiros, entidades ou pessoas singulares. Estas medidas incluem medidas individuais específicas, ou seja, sanções financeiras específicas (congelamento de bens) e restrições à admissão (proibições de viagem), bem como medidas setoriais, ou seja, embargos ao armamento ou medidas económicas e financeiras (por exemplo, restrições à importação e à exportação, restrições à prestação de determinados serviços, como serviços bancários). A preservação da paz e da segurança internacionais é particularmente pertinente no atual contexto da invasão da Ucrânia pela Rússia. A União instituiu uma série de medidas restritivas contra indivíduos e empresas russos e bielorrussos, algumas das quais datam de 2014. Neste contexto, a fim de reforçar a coordenação a nível da União na aplicação destas medidas restritivas, a Comissão criou um grupo de trabalho «Congelar e Apreender». Além de assegurar a coordenação entre os Estados-Membros e as agências da União, como a Europol e a Eurojust, este procura explorar a interação entre as medidas restritivas e as medidas de direito penal.

As medidas restritivas são um instrumento essencial para a promoção do objetivo da Política Externa e de Segurança Comum («PESC»), tal como enunciado no artigo 21.º do Tratado da União Europeia (a seguir «TUE»). Estes objetivos incluem a salvaguarda dos valores da União, a manutenção da paz e da segurança internacionais, bem como a consolidação e o apoio à democracia, ao Estado de direito e aos direitos humanos.

Tendo em conta a necessidade urgente de responsabilizar as pessoas e entidades elencadas envolvidas na violação das medidas restritivas da União, a Comissão adotou hoje também uma comunicação, que contém um anexo que estabelece os principais elementos que uma futura diretiva relativa às sanções penais pela violação das regras da União em matéria de medidas restritivas poderá conter.

As secções que se seguem analisam os problemas que a presente proposta procura resolver, juntamente com as suas causas subjacentes e as consequências negativas causadas pela situação atual. Seguir-se-á uma apresentação dos objetivos da proposta e do seu valor acrescentado, incluindo as razões pelas quais cumpre os critérios para aditar um domínio de criminalidade ao artigo 83.º, n.º 1, do TFUE.

(2)Problemas que a proposta aborda

Uma vez que a adoção de medidas restritivas da União se intensificou ao longo das últimas décadas, o mesmo acontece com os mecanismos de evasão, incluindo os que constam de uma lista de medidas restritivas que dispõem de recursos suficientes e que podem recorrer a «facilitadores» (advogados, notários, etc.) e a «instrumentos» (estruturas jurídicas complexas para ocultar a propriedade efetiva dos ativos, por exemplo) para escapar à sua aplicação.

A este respeito, é particularmente importante um relatório de 2021 da Rede Europeia de pontos de contacto sobre pessoas responsáveis por genocídios, crimes contra a humanidade e crimes de guerra («Rede Genocídio»). Com base numa avaliação comparativa da situação nos Estados-Membros, o relatório da Rede Genocídio salienta que, na prática, muito poucas pessoas singulares ou coletivas responsáveis pela violação das medidas restritivas da União são efetivamente responsabilizadas. No entanto, observa igualmente que «recentemente, é possível observar uma tendência positiva no número de ações coercivas lançadas e no aumento das sanções impostas por certas autoridades nacionais».

Apesar das tendências positivas em alguns Estados-Membros, parece haver apenas alguns processos judiciais em curso relacionados com a violação das medidas restritivas da União. Tal pode constituir uma indicação de que não é dada prioridade suficiente à investigação e à ação penal contra a violação das medidas restritivas da União em muitos Estados-Membros. Além disso, as autoridades responsáveis pela aplicação da lei enfrentam obstáculos significativos devido à categoria específica dos infratores e das vítimas e à natureza complexa das (combinações de) infrações em causa.

As violações das medidas restritivas da União têm frequentemente um caráter transfronteiriço. Por exemplo, uma empresa pode comprar equipamento através de um intermediário estrangeiro, sabendo que os verdadeiros vendedores são países, entidades e pessoas sujeitas a medidas restritivas. Em matéria de congelamento de ativos, por exemplo, um banco internacional pode facilitar a transferência de um iate «congelado» propriedade de uma pessoa elencada. Tal transferência proibida poderia envolver um escritório de advogados, que contribua para a prática do crime através da redação dos documentos para a venda do iate e, em alguns casos, um funcionário governamental corrupto que permita a sua mudança de propriedade. As empresas de branqueamento de capitais e/ou de fachada também podem ser meios acessórios para ocultar as origens do pagamento do iate.

Uma vez que, frequentemente, não existem vítimas diretas da violação de medidas restritivas, a sua investigação e ação penal dependem da deteção pelas autoridades nacionais competentes. Além disso, as denúncias feitas por denunciantes ou as queixas apresentadas por organizações da sociedade civil desempenham um papel importante na denúncia de violações de medidas restritivas.

No que diz respeito à interação da abordagem dos Estados-Membros com vista à criminalização das violações das medidas restritivas da União com medidas de confisco, importa salientar que, na maioria dos Estados-Membros, o confisco só é possível com base numa condenação penal ou, pelo menos, em caso de ligação estabelecida com atividades criminosas. No entanto, mesmo que em vários Estados-Membros a violação das medidas restritivas tenha sido criminalizada, as diferenças entre os Estados-Membros podem conduzir a uma abordagem fragmentada em casos transfronteiriços.

(3)Causas subjacentes dos problemas

As pessoas envolvidas em práticas ilícitas relativas a medidas restritivas da União podem beneficiar do facto de os Estados-Membros terem definições e sanções muito diferentes para a violação das medidas restritivas da União ao abrigo do seu direito administrativo e/ou penal. Alguns Estados-Membros utilizam definições amplas, tais como «violação das sanções da ONU e da UE» ou «violação dos regulamentos da UE». Outros Estados-Membros dispõem de disposições mais pormenorizadas, por exemplo, fornecendo uma lista de condutas proibidas.

Com base nas respostas recebidas a um questionário distribuído pela Rede Genocídio, nas suas novas consultas e na investigação adicional realizada pela Comissão tendo em vista a presente proposta, pode concluir-se que, em 13 Estados-Membros, a violação das medidas restritivas da União pode constituir uma infração administrativa ou penal. Os critérios segundo os quais o comportamento se insere num ou noutro regime são diferentes em cada Estado-Membro, mas estão geralmente relacionados com a sua gravidade (natureza grave), ou são determinados em termos qualitativos (dolo, negligência grave) ou quantitativos (danos). Em 12 Estados-Membros, a violação das medidas restritivas da União é apenas uma infração penal. No entanto, em dois Estados-Membros, a infração específica de violação das medidas restritivas da União só pode resultar em sanções administrativas.

Quadro: Categorização da violação das medidas restritivas da União

Categorização da violação das medidas restritivas da União Estados-Membros A violação de medidas restritivas constitui uma infração penal ou administrativa BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI A violação de medidas restritivas constitui uma infração penal DK, FR, HR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, PT, FI, SE A violação de medidas restritivas constitui uma infração administrativa ES, SK

No que diz respeito às penas de prisão, em 14 Estados-Membros a duração máxima da prisão situa-se entre 2 e 5 anos, ao passo que em oito Estados-Membros são possíveis penas máximas entre 8 e 12 anos. A coima máxima que pode ser imposta pela violação das medidas restritivas da União — quer como infração penal quer como infração administrativa — varia consideravelmente entre os Estados-Membros, situando-se entre 1 200 EUR e 500,000 EUR. Catorze Estados-Membros preveem a responsabilidade das pessoas coletivas pela violação das medidas restritivas da União. Doze Estados-Membros preveem sanções administrativas, nomeadamente coimas, que podem ser impostas a pessoas coletivas quando os seus funcionários (ou, pelo menos, a direção) violarem sanções. As coimas máximas para pessoas coletivas variam entre 133,000 e 37,5 milhões de EUR.

(4)Consequências negativas do status quo