Relatório Especial  Ensinamentos obtidos 
com o desenvolvimento 
do Sistema de Informação 
de Schengen de segunda 
geração (SIS II) pela 
Comissão EuropeiaPT 2014  N.º 03
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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LUXEMBURGO
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014
ISBN 978-92-9241-947-9
doi: 10.2865/83074
© União Europeia , 2014
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte  
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Printed in Luxembourg
PT 2014  N.º 03
Relatório Especial Ensinamentos obtidos com 
o desenvolvimento do Sistema 
de Informação de Schengen de 
segunda geração (SIS II) pela 
Comissão Europeia
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE )
02
 Índice
Pontos
 Glossário
I-VII  Síntese
1-3 Introdução
4-7 Âmbito e método da auditoria
4-6 Âmbito da auditoria
7 Método da auditoria
8-69  Observações
8-32  Secção 1 — A Comissão executou o SIS II ainda que com um atraso superior a seis anos
8 Critérios de auditoria
9-12  O calendário inicial do projeto era irrealista
13-20  Até 2007 a Comissão não afetou o pessoal com as competências especializadas necessárias para gerir 
o trabalho de desenvolvimento externalizado de forma eficaz
21-25  As relações de trabalho entre alguns Estados membros e a Comissão foram inicialmente insuficientes e, até 
criar o Conselho de Administração do Programa Global, a Comissão não conseguiu ter suficientemente em 
conta a experiência de todos os utilizadores finais
26-28  Não era claro para todas as partes interessadas quem tomava as decisões fundamentais
29-32  Os requisitos do sistema não foram suficientemente estáveis até à fase final do projeto 
33-49  Secção 2 — O custo de desenvolvimento do sistema central e da rede aumentou  
de 23 milhões de euros para 189 milhões de euros
33 Critérios de auditoria
34-37  A Comissão não atualizou o seu orçamento global do projeto de 2003 até 2010 
38 Os atrasos na execução do SIS II resultaram em custos adicionais
39-41  O principal contratante encarregado do desenvolvimento executou um sistema insatisfatório na primeira 
parte do projeto
42-43  As alterações aos requisitos do sistema resultaram num aumento dos custos 
03 Índice
44-49  A Comissão aumentou o valor do principal contrato de desenvolvimento de 20 milhões de euros para 
82 milhões de euros, através de alterações negociadas
50-63  Secção 3 — A Comissão não garantiu que a justificação económica do SIS II incluísse  
uma avaliação exaustiva dos custos e dos benefícios esperados e fosse atualizada  
para ter em conta as principais alterações
50 Critérios de auditoria
51-54  Depois de ter ficado responsável pelo projeto, a Comissão não incluiu, na atualização da justificação 
económica para o SIS II, uma reavaliação exaustiva de todos os custos, benefícios esperados e alternativas
55-63  A Comissão não reavaliou exaustivamente a justificação económica durante o projeto,  
apesar das significativas alterações verificadas em relação aos custos e aos benefícios esperados
64-69  Secção 4 — A Comissão retirou ensinamentos da sua experiência durante a primeira parte  
do projeto para concluir o SIS II e preparar futuros projetos
64 Critérios de auditoria
65 A Comissão aplicou os ensinamentos da primeira parte do projeto na fase final
66-69  A Comissão já aplicou os ensinamentos obtidos com o SIS II em outros projetos
70-72  Conclusões e recomendações
 Anexo  — Cronologia do SIS II
 Respostas da Comissão
04
 Glossário
Administrador responsável : age em nome do proprietário do sistema na definição de objetivos e prioridades.
Comité de orientação : define as principais orientações e coordena as principais tarefas relativas ao projeto. Aprova 
os recursos atribuídos ao projeto e os seus principais produtos.
Comité SISVIS : comité que assiste a Comissão no desenvolvimento do SIS II e do Sistema de Informação sobre 
Vistos, composto por todos os Estados membros e presidido pela Comissão.
DG Informática : direção-geral da Comissão responsável pelos sistemas informáticos.
Documento de controlo da interface : documento que descreve a interface entre o Sistema Central de Informação 
de Schengen e os sistemas nacionais.
Espaço Schengen : espaço que abrange 26 países europeus que suprimiram os controlos de passaporte 
e de imigração nas suas fronteiras comuns. É composto por 22 Estados-Membros da União Europeia e pelos 
quatro países membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA).
Estados membros : os 26 países do Espaço Schengen. Apesar de não fazerem parte do Espaço Schengen, o Reino 
Unido e a Irlanda participam no Sistema de Informação de Schengen, com exceção das indicações relativas 
a cidadãos não nacionais do Espaço Schengen.
Eu-LISA : Agência Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no domínio da 
liberdade, da segurança e da justiça.
Fase de execução : fase de um projeto durante a qual são realizadas as atividades definidas nos planos e elaborados 
os produtos do projeto.
Fase de planeamento : segunda fase de um projeto, durante a qual são definidos os diversos planos do mesmo.
Fase final do projeto : alteração ao contrato relativo ao SIS II aprovada em dezembro de 2010 com o principal 
contratante encarregado do desenvolvimento, para finalizar o sistema até março de 2013 incorporando 
funcionalidades, desempenho e requisitos de teste novos.
Fase inicial : a primeira fase de um projeto para definição do seu objetivo e elaboração da justificação económica.
Fornecedor do sistema : fornece o sistema informático, em conformidade com os requisitos, o calendário e o 
orçamento acordados.
Governação : forma como as decisões são tomadas.
HPS : o principal contratante encarregado do desenvolvimento: um consórcio entre a Hewlett-Packard e a Steria.
Indicação : informação sobre pessoas ou objetos introduzida no Sistema de Informação de Schengen pelas 
autoridades nacionais competentes.
ISPMB : Conselho para a Gestão de Projetos de Sistemas de Informação. É presidido pela DG Informática e examina 
novas propostas relativas a projetos de sistemas informáticos.
05 Glossário
Justificação económica : explica a motivação do projeto e examina os custos, os riscos, os benefícios  
e as alternativas. É elaborada na fase inicial e atualizada durante o projeto, em função das alterações verificadas  
nos custos, nos riscos, nos benefícios e nas alternativas.
Partes interessadas : as partes que podem afetar ou ser afetadas pelo projeto. A parte operacional  
inclui o proprietário do sistema, o administrador e os utilizadores. A parte relativa aos sistemas informáticos  
inclui o fornecedor do sistema, o gestor do projeto e a equipa do projeto.
Produto : documento, hardware , software ou outro produto entregue nos termos acordados.
Proprietário do sistema : é responsável pela definição dos objetivos e das prioridades operacionais e normalmente 
preside ao comité de orientação.
Registo de decisões : contém um resumo das decisões adotadas. Confere visibilidade e responsabilidade de 
prestação de contas a quem toma as decisões e à forma como são tomadas.
Requisitos do sistema : descrição do comportamento pretendido do sistema a desenvolver.
Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) : sistema informático de grande escala, desenvolvido pela DG Assuntos 
Internos em simultâneo com o SIS II e através do mesmo contrato principal de desenvolvimento.
Testes das etapas : testes do sistema introduzidos na sequência do pedido do Conselho de junho de 2009,  
que o SIS II teria de passar com sucesso para se dar continuidade ao projeto.
Unisys : o contratante responsável pela garantia de qualidade.
06
 Síntese
I
O Sistema de Informação de Schengen (SIS) é utilizado 
por agentes fronteiriços e policiais, bem como por 
autoridades aduaneiras, emissoras de vistos e judiciais 
em todo o Espaço Schengen. Contém informações 
(indicações) sobre pessoas que possam ter estado 
envolvidas num crime grave ou que não tenham 
o direito de entrada ou de permanência na União 
Europeia. Contém igualmente indicações sobre pes -
soas desaparecidas ou objetos perdidos ou roubados, 
tais como notas, veículos, armas de fogo e documen -
tos de identidade. As indicações são introduzidas no 
sistema pelas autoridades nacionais (ver ponto 1).
II
Desenvolvido e gerido num quadro intergovernamen -
tal, o Sistema de Informação de Schengen inicial (SIS 1) 
funcionou entre 1995 e o lançamento do SIS II, em 2013. 
Em 2001, o Conselho decidiu substitui -lo pela versão de 
segunda geração (SIS II). Encarregou a Comissão do seu 
desenvolvimento e a DG Assuntos Internos1 geriu o pro -
jeto tendo como data de lançamento prevista o final de 
2006. A principal razão inicial para o desenvolvimento 
do SIS II foi a integração de mais Estados membros. 
Por outro lado, o SIS II deveria tirar partido dos últi -
mos desenvolvimentos tecnológicos e da introdução 
de novas funcionalidades, tais como novas categorias 
de indicações, um mecanismo para ligar indicações 
e a capacidade de armazenar documentos associados 
a uma indicação (ver pontos 2 e 3).
III
O Tribunal de Contas Europeu examinou se a Comissão 
executou o SIS II no prazo e em conformidade com 
as estimativas de custos iniciais. Examinou também 
se existiu uma justificação económica sólida para 
o SIS II ao longo do projeto, que tenha tido em conta 
as principais alterações verificadas relativamente aos 
custos e aos benefícios esperados. O Tribunal avaliou 
igualmente se a Comissão retirou ensinamentos da sua 
gestão do projeto e se os aplicou (ver pontos 4 a 7).
1 Então designada DG Justiça, Liberdade e Segurança.IV
A auditoria constatou que a Comissão executou o sis-  
tema central, mas com um atraso superior a seis anos 
em relação à data inicialmente planeada e com um 
custo oito vezes superior à estimativa orçamental ini-  
cial. O atraso e os custos adicionais resultaram, em 
parte, do contexto de governação complexo que limi-  
tou a capacidade da Comissão para dar resposta a  
questões operacionais e, em parte, de insuficiências na 
gestão da Comissão. Esta situação verificou -se sobre -
tudo durante a primeira parte do projeto, até 2009:
a) o calendário inicial do projeto era irrealista  
(ver pontos 9 a 12);
b) a Comissão não atualizou o orçamento global do 
projeto de 2003 até 2010 (ver pontos 34 a 37);
c) os requisitos do sistema evoluíram durante o pro-  
jeto para dar resposta às necessidades dos utili -
zadores e não foram suficientemente estáveis até 
à fase final do projeto, que teve início em 2010. 
O sistema atualmente em funcionamento tem uma 
capacidade muito superior à prevista em 2001  
(ver pontos 29 a 32 e 42 a 43);
d) até 2007, a Comissão não afetou pessoal suficiente 
com competências especializadas necessárias para 
gerir de forma eficaz os trabalhos de desenvolvi -
mento externalizados (ver pontos 13 a 20);
e) o principal contratante encarregado do desenvol -
vimento executou um sistema insatisfatório na 
primeira parte do projeto (ver pontos 39 a 41);
f) as relações de trabalho entre alguns Estados 
membros e a Comissão foram inicialmente insufi -
cientes. Até criar o Conselho de Administração do 
Programa Global, a Comissão não conseguiu ter 
suficientemente em conta a experiência de todos 
os utilizadores finais (ver pontos 21 a 25);
Síntese 07
g) não era claro para todas as partes interessadas 
quem tomava as decisões fundamentais  
(ver pontos 26 a 28);
h) a Comissão aumentou o valor do principal con -
trato de desenvolvimento de 20 milhões de euros 
para 82 milhões de euros através de alterações 
negociadas. Apesar de este procedimento estar 
previsto no Regulamento Financeiro, existe um ris -
co inerente em qualquer procedimento negociado 
de que os preços pagos não sejam competitivos 
(ver pontos 44 a 49).
V
Durante o projeto verificaram -se alterações considerá -
veis relativamente aos custos e aos benefícios espera -
dos. As estimativas indicativas iniciais dos custos para 
o orçamento da União Europeia relativos ao sistema 
central subestimaram, de forma significativa, a ver -
dadeira escala do investimento necessário. O custo 
total do SIS II foi de cerca de 500 milhões de euros no 
final do projeto: 189 milhões de euros para o sistema 
central e uma estimativa de mais de 330 milhões de 
euros para os sistemas nacionais. Simultaneamente, 
o principal benefício inicialmente esperado com 
o SIS II perdeu relevância na medida em que o SIS 1 foi 
alargado, com sucesso, a novos Estados membros, em 
2007, através do SISone4all. No entanto, apesar destas 
alterações em matéria de custos e de benefícios, 
a Comissão não reavaliou exaustivamente a justifi -
cação económica do projeto, para demonstrar que 
o SIS II continuava a ser uma prioridade organizacional 
que permitia um retorno do investimento superior 
a outras oportunidades (ver pontos 50 a 63).
VI
A Comissão retirou ensinamentos da sua experiência 
durante a primeira parte do projeto, o que lhe per -
mitiu alterar a sua estratégia durante a fase final do 
mesmo, a partir de 2010, e executar o SIS II em abril 
de 2013. Além disso, apesar de não ter realizado uma 
avaliação formal, já aplicou alguns dos ensinamentos 
obtidos com o SIS II na preparação de outros projetos 
informáticos de grande escala (ver pontos 64 a 69).VII
Com base nestas observações, o Tribunal formula 
como principais recomendações que, ao gerir o desen -
volvimento de sistemas informáticos de grande escala, 
a Comissão (ver pontos 70 a 72):
a) baseie o calendário numa análise técnica  
das tarefas a realizar;
b) garanta que todos os projetos estão integrados em 
disposições de governação institucionais no domí -
nio da informática e utilize todas as competências 
especializadas existentes a nível interno para gerir 
eficazmente o trabalho dos contratantes;
c) garanta que as necessidades operacionais e as opi -
niões dos utilizadores finais são suficientemente 
tidas em conta durante a tomada de decisões;
d) garanta a aprovação da justificação económica an -
tes de passar da fase inicial do projeto para a fase 
de planeamento, bem como a sua reaprovação em 
caso de alterações significativas nos custos do pro -
jeto, benefícios esperados, riscos ou alternativas;
e) garanta que as principais decisões relativas ao pro -
jeto estão documentadas num registo de decisões, 
para que possam ser facilmente localizadas;
f) garanta uma coordenação global eficaz, quando 
um projeto exigir o desenvolvimento de sistemas 
diferentes mas dependentes, por diversas  
partes interessadas;
g) desenvolva sistemas informáticos de grande escala 
utilizando módulos interoperáveis que possam ser 
facilmente reutilizados, para evitar a dependência 
de um único contratante;
h) transmita os ensinamentos obtidos com a audito -
ria do Tribunal às DG, instituições, agências e ou -
tros organismos da União Europeia. A Comissão 
deve avaliar se os benefícios esperados relativa -
mente ao SIS II foram alcançados. 
08
 Introdução
01 
O Sistema de Informação de Schengen 
é utilizado por agentes fronteiriços e  
policiais, bem como por autoridades 
aduaneiras, emissoras de vistos e ju -
diciais em todo o Espaço Schengen2. 
Contém informações (indicações) so-  
bre pessoas que possam ter estado en-  
volvidas num crime grave ou que não 
tenham o direito de entrada ou de per -
manência na UE. Contém igualmente 
indicações sobre pessoas desapareci -
das ou objetos perdidos ou roubados, 
tais como notas, veículos, armas de 
fogo e documentos de identidade. As 
indicações são introduzidas no sistema 
pelas autoridades nacionais. O Sistema 
de Informação de Schengen inicial 
(SIS 1) foi desenvolvido como um pro-  
jeto intergovernamental liderado pela 
França e ficou operacional em 1995. 
Permaneceu em funcionamento, sob 
a gestão da França, até maio de 2013, 
quando foi substituído pelo SIS II. Tan -
to o SIS 1 como o SIS II consistem em 
sistemas nacionais, desenvolvidos pe -
los Estados membros, ligados em rede 
a um sistema central (ver gráfico 1 ).
02 
Em dezembro de 1996, os países de 
Schengen tomaram a decisão inicial de 
criar uma segunda geração do Sistema 
de Informação de Schengen (SIS II). Em 
dezembro de 2001, o Conselho confe -
riu à Comissão a responsabilidade do 
desenvolvimento deste sistema, tendo 
como data prevista de conclusão o fi -
nal de 2006. A DG Assuntos Internos 
da Comissão geriu o projeto e externa -
lizou os trabalhos de desenvolvimento 
do sistema central.03 
A principal razão para o desenvolvi -
mento do SIS II foi a integração de 
mais Estados membros, na sequência 
do alargamento da União Europeia de 
2004. Além disso, o SIS II deveria tirar 
partido dos últimos desenvolvimentos 
tecnológicos e da introdução  
de novas funcionalidades.2 Os 26 países do Espaço 
Schengen são: Alemanha, 
Áustria, Bélgica, Dinamarca, 
Eslováquia, Eslovénia, 
Espanha, Estónia, Finlândia, 
França, Grécia, Hungria, 
Islândia, Itália, Letónia, 
Listenstaine, Lituânia, 
Luxemburgo, Malta, Noruega, 
Países Baixos, Polónia, 
Portugal, República Checa, 
Suécia e Suíça.
09 Introdução Gráfico 1Síntese do Sistema de Informação de Schengen
Fonte:  DG Assuntos Internos.Utilizadores Utilizadores
Utilizadores Utilizadoressistema 
centralsistema 
nacionalsistema 
nacional
sistema 
nacionalsistema 
nacionalDomínio centralinterface 
nacionalinterface 
nacionalinterface 
nacional
interface 
nacional
10
 Âmbito e método  
da auditoria
Âmbito da auditoria
04 
A auditoria examinou se a Comissão 
geriu bem o desenvolvimento do SIS II 
e procurou dar resposta às seguintes 
quatro questões:
a) a Comissão executou o SIS II  
dentro do prazo?
b) a Comissão executou o SIS II em 
conformidade com as estimativas 
de custos iniciais?
c) foi elaborada uma justificação 
económica sólida para o SIS II ao 
longo do projeto, que tenha tido 
em conta as principais alterações 
verificadas relativamente aos cus -
tos e aos benefícios esperados?
d) a Comissão retirou ensinamentos 
da sua gestão do projeto de desen -
volvimento do SIS II e aplicou -os?05 
No seu conjunto, a Comissão dis-  
põe de experiência considerável no 
desenvolvimento de projetos de siste -
mas informáticos e na orientação das 
direções -gerais sobre a forma de gerir  
este tipo de projetos com sucesso3.  
A Comissão também reconhece a  
a necessidade de retirar ensinamen -
tos do desenvolvimento de projetos 
específicos de sistemas informáticos 
e de partilhar esses ensinamentos na 
organização4. Em 2011, por exemplo, 
o Serviço de Auditoria Interna da Co -
missão retirou ensinamentos de uma 
revisão da criação de projetos relativos 
a sistemas informáticos em diversas di -
reções- gerais5. A auditoria do Tribunal 
ao SIS II constituiu uma oportunidade 
para identificar, num único projeto, as 
causas dos atrasos e dos custos adi -
cionais, bem como as alterações que 
permitiram que a Comissão concluísse, 
finalmente, o sistema.
06 
A presente auditoria não incidiu sobre 
os sistemas informáticos para fornecer 
uma garantia de qualidade em relação 
ao SIS II, nem examinou a forma como 
as autoridades nacionais geriram o de -
senvolvimento dos seus sistemas no 
âmbito do SIS II.3 O Rational Unified Process  
(RUP@EC) consistia na 
metodologia -padrão de 
desenvolvimento de software  
da Comissão, definida na 
comunicação de 2004 sobre 
a melhoria da governação das 
tecnologias de informação na 
Comissão, SEC(2004) 1267. Em 
2011, foi complementada pela 
Metodologia de Gestão de 
Projetos PM2.
4 Getting the best from 
IT in the Commission , 
SEC(2010) 1182 final, 
de 7 de outubro de 2010.
5 Carta de recomendações 
do Serviço de Auditoria 
Interna, 1.2.2011, Execução de 
projetos relativos a sistemas 
informáticos na Comissão.
11 Âmbito e método da auditoria 
Método da auditoria
07 
A auditoria baseou -se em:
a) entrevistas estruturadas  
com as partes interessadas  
do SIS II, nomeadamente:
i) funcionários da DG Assuntos 
Internos da Comissão respon -
sáveis pelo desenvolvimento 
do SIS II;
ii) funcionários da DG Orça -
mento, DG Informática, 
Secretariado -Geral e DG Fis -
calidade e União Aduaneira 
sobre questões relacionadas 
com a governação de sistemas 
informáticos na Comissão e o 
desenvolvimento de outros  
sistemas informáticos  
de grande escala;
iii) o principal contratante para 
o desenvolvimento  
do SIS II (um consórcio  
entre a Hewlett -Packard  
e a Steria) e o contrata nte res -
ponsável pela garantia  
de qualidade (Unisys);
iv) funcionários do Secretariado 
do Conselho da UE e do Parla -
mento Europeu que acompa -
nharam o desenvolvimento  
do SIS II;v) representantes das partes 
interessadas de seis Estados 
membros (Alemanha, Espanha, 
França, Luxemburgo, Hungria 
e Portugal). Os seis Estados 
membros foram seleciona -
dos de forma a abranger uma 
gama alargada de perspetivas;
b) um inquérito às partes interessa -
das envolvidas no desenvolvimen -
to do SIS II em todos os Estados 
membros, ao Secretariado do 
Conselho da UE, à Comissão e aos 
contratantes que trabalhavam para 
a Comissão. O inquérito visava os 
pontos de vista das partes inte -
ressadas relativamente a diversos 
aspetos do desenvolvimento do 
SIS II. Das 144 partes interessadas 
que foram selecionadas, 91 res -
ponderam ao inquérito, o que 
equivale a uma taxa de resposta de 
63%. Das respostas, 81 vieram dos 
Estados membros e do Conselho, 
enquanto 10 vieram da Comissão 
e dos seus contratantes. Três quar -
tos dos inquiridos que responde -
ram tinham estado envolvidos no 
projeto pelo menos desde 2009;
c) uma revisão da documentação 
e dos procedimentos relativos  
ao SIS II.
12
 Observações
Secção 1 — A Comissão 
executou o SIS II ainda 
que com um atraso  
superior a seis anos
Critérios de auditoria
08 
A auditoria examinou se:
a) foi elaborado um calendário realis -
ta do projeto;
b) a Comissão afetou competências 
especializadas suficientes para 
acompanhar a sua execução  
e supervisionar os contratos  
de forma eficaz;
c) a Comissão manteve boas relações 
de trabalho com as partes interes -
sadas e teve em conta as opiniões 
dos utilizadores finais;
d) foram definidas disposições  
claras em matéria de tomada  
de decisões;
e) os requisitos do sistema foram sufi -
cientemente estáveis para permitir 
um desenvolvimento eficiente  
do mesmo. O calendário inicial  
do projeto era irrealista
09 
Em dezembro de 2001, um Regula -
mento do Conselho6 estabeleceu que 
o prazo inicial de conclusão do projeto 
seria o final de dezembro de 2006. 
Este prazo deveria permitir que os 
países que estavam em vias de aderir 
à União Europeia em 2004 pudessem 
ser integrados no Espaço Schengen 
em finais de 2006. Apesar de ter sido 
considerado possível pelo estudo de 
viabilidade da Comissão, em 2003, este 
prazo pressupunha que os requisitos 
fossem estáveis e as especificações 
rapidamente desenvolvidas7. No final 
de 2003, a Comissão reconheceu que 
o prazo inicialmente definido dificil -
mente seria cumprido8. No entanto, 
este não foi revisto até ao final de 
2006. No inquérito de auditoria do 
Tribunal às principais partes interessa -
das do SIS II, a maioria dos inquiridos 
que responderam (69%) considerou 
que o calendário inicial era irrealista. 
O anexo  apresenta uma cronologia do 
desenvolvimento do SIS II.
10 
No inquérito de auditoria, pediu -se aos 
inquiridos que ponderassem as causas 
dos 75 meses de atraso. Estes conside -
raram que uma parte do atraso se de -
veu ao facto de o calendário inicial não 
se ter baseado numa análise técnica 
realista. Atribuíram a esta causa uma 
ponderação de 16% (ver gráfico 2 ). 6 Regulamento (CE) 
n.º 2424/2001 do Conselho, 
de 6 de dezembro de 2001, 
relativo ao desenvolvimento 
da segunda geração do 
Sistema de Informação de 
Schengen (SIS II) (JO L 328 de 
13.12.2001, p. 4) e Decisão 
n.º 2001/886/JAI do Conselho, 
de 6 de dezembro de 2001, 
relativa ao desenvolvimento 
da segunda geração do 
Sistema de Informação de 
Schengen (SIS II) (JO L 328 de 
13.12.2001, p. 1).
7 Estudo de Viabilidade SIS II, 
Deloitte, 7 de abril de 2003.
8 COM(2003) 771 final, 
de 11 de dezembro de 2003.
13 Observações
11 
Uma vez que a Comissão não concluiu 
o SIS II a tempo, o SIS 1 foi adaptado 
em dezembro de 2007 para integrar os 
novos Estados membros. Esta altera -
ção consistiu numa cópia do sistema 
nacional português e foi designada 
SISone4all. Permitiu uma solução para 
nove dos novos dez países que aderi -
ram9, que era o principal objetivo do 
SIS II. Em seguida foram acordadas 
prorrogações ao calendário inicial 
do projeto, mas também não foram 
cumpridas, aumentando o risco de os 
requisitos do sistema poderem mudar:
a) em dezembro de 2006, o prazo foi 
prorrogado para dezembro  
de 200810;
b) em outubro de 2008, o prazo foi 
prorrogado para junho de 201011.9 Chipre não conseguiu 
executar a regulamentação 
relativa a Schengen e, por 
conseguinte, não integrou 
o Espaço Schengen.
10 Decisão 2006/1007/  
/JAI do Conselho, de 
21 de dezembro de 2006, que 
altera a Decisão 2001/886/JAI 
relativa ao desenvolvimento da 
segunda geração do Sistema 
de Informação de Schengen 
(SIS II) (JO L 411 de 30.12.2006, 
p. 78) e Regulamento (CE) 
n.º 1988/2006 do Conselho, 
de 21 de dezembro de 2006, 
que altera o Regulamento 
(CE) n.º 2424/2001 relativo ao 
desenvolvimento da segunda 
geração do Sistema de 
Informação de Schengen (SIS II) 
(JO L 411 de 30.12.2006, p. 1).
11 Regulamento (CE) 
n.º 1104/2008 do Conselho, 
de 24 de outubro de 2008, 
relativo à migração do Sistema 
de Informação de Schengen 
(SIS 1+) para o Sistema de 
Informação de Schengen 
de segunda geração (SIS II) 
(JO L 299 de 8.11.2008, p. 1) 
e Decisão 2008/839/JAI do 
Conselho, de 24 de outubro 
de 2008, relativa à migração 
do Sistema de Informação 
de Schengen (SIS 1+) para 
o Sistema de Informação 
de Schengen de segunda 
geração (SIS II) (JO L 299 de 
8.11.2008, p. 43).Gráfico 2Causas dos atrasos registados no SIS II
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.Outra 4%Instabilidade dos requisitos 
do sistema 22%Disposições insatisfatórias em 
matéria de tomada de decisões 11%Falta de empenho de alguns países 
e fracas relações de trabalho 17%Falta de competências especializadas 
para supervisionar os contratos de forma eﬁcaz 30%
Prazo inicial não baseado numa 
análise técnica realista 16%
14 Observações
12 
Em junho de 2010, a Comissão elabo -
rou um calendário final para conclusão 
do SIS II, que foi aprovado pelo Con -
selho12. O prazo de março de 201313 foi 
cumprido e o SIS II foi lançado em 
abril de 201 3, mais de seis anos após 
a data originalmente planeada. Em 
maio de 2013, depois de um período 
de um mês de acompanhamento in -
tensivo, ficou totalmente operacional 
e substituiu o SIS 1.
Até 2007 a Comissão não afe -
tou o pessoal com as compe -
tências especializadas neces -
sárias para gerir o trabalho 
de desenvolvimento externa -
lizado de forma eficaz
13 
Os inquiridos que responderam no 
inquérito consideraram que parte do 
atraso se ficou a dever ao facto de 
a Comissão não ter pessoal suficiente 
com as competências especializadas 
necessárias para supervisionar os 
contratos de forma eficaz. Atribuíram 
a esta causa uma ponderação de 30%14 
(ver gráfico 2 ).
14 
Em 2002, a equipa do projeto SIS II na 
Comissão era composta por quatro 
pessoas, supervisionadas por um chefe 
de Unidade15. Em 2003 foram integra -
das mais quatro pessoas16. No início 
do projeto, um representante da DG 
Informática participou em algumas 
reuniões. Apenas em 10% das respos -
tas os inquiridos consideraram que, no início do projeto, a Comissão afetou 
pessoal suficiente com as competên -
cias e a experiência necessárias para 
executar o SIS II com sucesso.
15 
Um pedido de afetação de mais 
recursos efetuado em 2005 junto da 
direção17 descrevia uma situação de 
gestão em crise permanente e a inca -
pacidade de dar resposta a questões 
colocadas pelos Estados membros. Os 
efetivos com contratos a curto prazo 
não tinham competências especiali -
zadas nem técnicas relevantes. A falta 
de competência especializada da 
Comissão foi confirmada pelo con -
tratante responsável pela garantia de 
qualidade18. Quase metade do pessoal 
envolvido no projeto trabalhava com 
contratos que chegariam ao seu termo 
no ano seguinte. Apesar de nenhum 
dos efetivos da Comissão que respon -
deram ao inquérito ter considerado 
que a elevada rotatividade do pes -
soal constituía um obstáculo às boas 
relações com as partes interessadas, 
49% dos inquiridos que responderam 
dos Estados membros consideraram 
que sim. A auditoria de 2006 realizada 
pelo Serviço de Auditoria Interna da 
Comissão (SAI)19 constatou que o pes -
soal envolvido no projeto SIS II era 
empenhado e competente, ainda que 
constantemente sobrecarregado. Na 
sequência desta auditoria, a DG Assun -
tos Internos afetou mais pessoas ao 
projeto. No final de 2007, o setor SIS II 
da DG Assuntos Internos era compos -
to por 12 funcionários permanentes, 
tendo este número aumentado para 
17 até 201220.12 O Regulamento (UE) 
n.º 541/2010 do Conselho, 
de 3 de junho de 2010, que 
altera o Regulamento (CE) 
n.º 1104/2008 do Conselho 
relativo à migração do Sistema 
de Informação Schengen 
(SIS 1+) para o Sistema de 
Informação Schengen de 
segunda geração (SIS II) 
(JO L 155 de 22.6.2010, p. 19) 
e o Regulamento (UE) 
n.º 542/2010 do Conselho, de 
3 de junho de 2010, que altera 
a Decisão 2008/839/JAI do 
Conselho relativa à migração 
do Sistema de Informação 
de Schengen (SIS 1+) para 
o Sistema de Informação de 
Schengen de segunda geração 
(SIS II) (JO L 155 de 22.6.2010, 
p. 23) prorrogaram o prazo do 
projeto para março de 2013.
13 SEC(2010) 1138 final, 
de 21 de setembro de 2010.
14 Composta pelos seguintes 
elementos:
a) muito pouco pessoal da 
Comissão com experiência 
em projetos de sistemas 
informáticos de grande 
escala e em questões 
relativas a Schengen (9%);
b) desempenho insuficiente 
por parte do principal 
contratante encarregado 
do desenvolvimento (9%);
c) litígios contratuais (5%);
d) a Comissão não 
supervisionou de forma 
eficaz os resultados do 
principal contratante 
encarregado do 
desenvolvimento (4%);
e) a Comissão não 
comunicou claramente as 
necessidades ao principal 
contratante encarregado 
do desenvolvimento (3%).
15 SEC(2003) 206 final, 
de 18 de fevereiro de 2003.
16 COM(2003) 771 final.
17 Nota do gestor do pograma 
ao diretor responsável 
da DG Justiça, Liberdade 
e Segurança, de 16 de setembro 
de 2005.
18 Relatório de acompanhamento 
pelo contratante responsável 
pela garantia de qualidade, 
agosto de 2005.
19 Relatório do Serviço de 
Auditoria Interna sobre 
a gestão dos sistemas 
informáticos na DG Justiça, 
Liberdade e Segurança 
(8 de junho de 2006).
15 Observações
16 
A falta de pessoal com as competêci-  
as especializadas na Comissão antes  
de 2009 foi realçada pelos seis Estados 
membros entrevistados durante a au-  
ditoria. Dois deles, assim como o prin -
cipal contratante responsável pelo de-  
senvolvimento, sugeriram que o proje-  
to teria beneficiado se tivessem sido 
disponibilizadas mais competências 
especializadas informáticas por outros 
serviços da Comissão, como, por exem -
plo, a DG Informática. A Comissão não 
dispôs das competências especializa -
das necessárias para gerir o contrato 
de forma eficaz e garantir a qualidade 
dos produtos desenvolvidos  
pelo projeto21.
17 
Em 22 de outubro de 2004, o contrato 
de desenvolvimento do SIS II e do Sis -
tema de Informação sobre Vistos (VIS) 
foi adjudicado à HPS. No entanto, os 
trabalhos relativos ao contrato tiveram 
de ser suspensos entre 18 de novem -
bro de 2004 e 31 de janeiro de 2005, 
período durante o qual se aguardou 
a decisão sobre o recurso apresenta -
do por um proponente excluído. Este 
atraso inicial foi uma consequência do 
método utilizado pela Comissão para 
avaliar as propostas, que não demons -
trava, de forma convincente, que tinha 
sido aceite a melhor proposta (ver 
caixa 1 ). No âmbito de uma ação inibi -
tória, o Tribunal de Justiça considerou 
que a Comissão cometera erros na 
avaliação das propostas mas indeferiu 
o pedido de medidas provisórias apre -
sentado pelo proponente excluído por 
não existirem provas suficientes que 
demonstrassem que este iria sofrer um 
prejuízo grave e irreparável22.20 No final de 2008, o setor SIS II 
era composto por 12 pessoas, 
número que aumentou para 
14 no final de 2009. No final de 
2010 era composto por 13 pes -
soas, número que aumentou 
para 16 no final de 2011. Além 
disso, a equipa incluía agentes 
contratuais e peritos nacionais 
destacados. Por exemplo, 
o plano anual de gestão de 
2008 da DG Justiça, Liberdade 
e Segurança indicava que 
existiam nove agentes contra -
tuais e seis peritos nacionais 
destacados.
21 O relatório do Serviço de 
Auditoria Interna de junho 
de 2006 sobre a gestão 
dos sistemas informáticos 
na DG Justiça, Liberdade 
e Segurança constatou que 
não existia pessoal suficiente 
para gerir o nível crescente  
de externalização.
22 Despacho do presidente do 
Tribunal de Primeira Instância, 
31 de janeiro de 2005, 
processo T-447/04R.
16 Observações
18 
A Comissão não dispunha de pessoal 
suficiente para supervisionar o contra -
to de forma adequada e evitar o de -
sempenho insuficiente por parte do 
principal contratante encarregado do 
desenvolvimento23. A auditoria realiza -
da em 2006 pelo Serviço de Auditoria 
Interna da Comissão (SAI) teceu críticas 
sobre a gestão do projeto SIS II por 
não conseguir garantir que o principal 
contratante encarregado do desen -
volvimento executasse as tarefas no 
prazo e em conformidade com as 
especificações. Cinco dos seis Esta -
dos membros entrevistados durante a auditoria consideraram que a Co -
missão não dispunha de experiência 
suficiente para avaliar a qualidade dos 
produtos e supervisionar o desempe -
nho do contratante. Apenas em 20% 
das respostas ao inquérito de auditoria 
se considerou que, até 2009, a Comis -
são supervisionou de forma eficaz os 
resultados do principal contratante 
encarregado do desenvolvimento do 
SIS II. Este número aumentou para 
72% a partir de 2009, realçando uma 
melhoria na capacidade da Comissão 
de supervisionar a qualidade durante 
a fase final do projeto.23 Câmara dos Lordes do 
Reino Unido, Comissão para 
a União Europeia, 9.º Relatório 
de sessão, 2006-2007, 
Sistema de Informação de 
Schengen II (SIS II), Relatório 
com Prova, 2 de março de 
2007. A Comissão lamentou 
não ter conseguido exercer 
uma melhor supervisão nas 
suas relações com o principal 
contratante responsável pelo 
desenvolvimento. Afirmou 
que, face ao nível de pessoal 
de que dispunha nesse 
momento, não lhe era possível 
supervisionar o contrato 
adequadamente, de forma 
a evitar um desempenho 
insuficiente por parte  
desse contratante.A Comissão avaliou a proposta vencedora como mais económica, embora  
na realidade fosse mais onerosa
As propostas foram, em primeiro lugar, avaliadas com base na qualidade (avaliação técnica) e, em seguida,  
no preço (avaliação financeira).
Das sete propostas recebidas, a HPS e o proponente excluído que recorreu obtiveram os melhores resultados 
na avaliação técnica. As suas classificações foram praticamente idênticas. A classificação da HPS foi 0,4% supe -
rior à do proponente excluído.
Estas duas empresas continuaram até à fase de avaliação financeira, e os respetivos resultados foram combi -
nados com a classificação técnica, para apuramento da classificação global.
Na avaliação financeira, a proposta da HPS foi considerada 43% mais económica. Em consequência, obteve 
a classificação global mais elevada, tendo -lhe sido adjudicado o contrato.
No entanto, o montante da HPS era, na realidade, 3,5% mais elevado do que o do proponente excluído 
(38,1 milhões de euros, em comparação com 36,8 milhões de euros).
A Comissão avaliou a proposta da HPS como mais económica, embora na realidade fosse mais onerosa, por -
que dividiu a proposta em 15 vertentes. A Comissão calculou uma classificação individual para cada vertente, 
com base na relação existente entre as propostas dos dois contratantes. Em seguida somou estas duas classi -
ficações (sem ponderação nem qualquer distinção entre os preços fixos e os bens que seriam encomendados 
separadamente quando necessário) para atribuir uma classificação financeira que pouca relação tinha com 
a proposta no seu conjunto.Caixa 1
17 Observações
19 
A Comissão aprovou os resultados 
dos testes com base nas informações 
prestadas pelo principal contratante 
responsável pelo desenvolvimento 
e pelo contratante responsável pela 
garantia de qualidade. A falha nos 
testes operacionais no final de 2008 
(estes foram os primeiros testes dos 
sistemas nacionais e do sistema central 
a envolver os Estados membros) reve -
lou problemas no sistema. Na fase final 
do projeto, a capacidade da Comissão 
para avaliar a qualidade dos produtos 
desenvolvidos pelo projeto através de 
testes de aceitação do sistema melho -
rou24 (ver gráfico 3 ).20 
Os seis Estados membros entrevista -
dos consideraram que a gestão e a co -
municação da Comissão melhoraram 
a partir de 2009. A equipa que geriu 
a fase final do projeto incluía mais 
pessoal com experiência no desenvol -
vimento de sistemas informáticos de 
grande escala e com conhecimento 
do Sistema de Informação de Schen -
gen (por exemplo, da DG Fiscalidade 
e União Aduaneira, dos países partici -
pantes ou da fase anterior do próprio 
projeto SIS II). Um terço dos inquiridos 
que responderam ao inquérito de 
auditoria considerou que, ao longo da 
vida do projeto como um todo, a Co -
missão afetou pessoal com as com -
petências e a experiência necessárias 
para executar o SIS II com sucesso. Esta 
é uma melhoria significativa, quando 
comparada com os meros 10% relati -
vos ao início do projeto (ver ponto 14).24 Nas suas conclusões, 
o Conselho Justiça 
e Assuntos Internos, de 
26 e 27 de fevereiro de 2009, 
congratulou -se com a revisão 
da abordagem relativa aos 
testes do SIS II, que garantiu 
um maior envolvimento  
dos Estados membros  
na conceção e na gestão  
dos testes.Gráfico 3Melhoria dos procedimentos de teste a partir de 2009
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.0% 20% 40% 60% 80%
Respostas aﬁrmativas
A partir de 2009 Até 2009As especiﬁcações de teste foram clara-
mente deﬁnidasA divisão das tarefas a executar 
pela Comissão e pelos Estados membros foi 
claramente deﬁnidaOs critérios de avaliação dos resultados dos 
testes foram claramente deﬁnidos
18 Observações
As relações de trabalho entre 
alguns Estados membros 
e a Comissão foram inicial -
mente insuficientes e, até 
criar o Conselho de Adminis -
tração do Programa Global, 
a Comissão não conseguiu 
ter suficientemente em conta 
a experiência de todos os 
utilizadores finais
21 
Os inquiridos que responderam ao 
inquérito consideraram que as insu -
ficientes relações de trabalho com as 
partes interessadas e a falta de em -
penho de certos Estados membros 
contribuíram para alguns dos atrasos. 
Atribuíram a esta causa uma pondera -
ção de 17%25 (ver gráfico 2 ).22 
As entrevistas com os Estados mem -
bros realçaram as difíceis relações com 
a Comissão. Descreveram, por exem -
plo, a forma como o Comité SISVIS 
(ver ponto 27) se transformou numa 
arena para uma série de discussões. No 
inquérito, apenas 15% das respostas, 
nenhuma das quais da Comissão, ex -
pressavam a opinião de que, até 2009, 
as reuniões relativas ao projeto SIS II 
decorreram numa atmosfera construti -
va (ver gráfico 4 ). 
23 
O ambiente no qual o SIS II foi desen -
volvido até 2009 contrasta com o que 
caracterizou o desenvolvimento, pela 
DG Fiscalidade e União Aduaneira, de 
outro sistema informático de grande 
escala durante o mesmo período  
(ver caixa 2 ).25 Composta pelos seguintes 
elementos:
a) oposição ou falta de 
empenho relativamente 
ao projeto por parte  
de alguns Estados 
membros (8%) ;
b) relações de trabalho 
insuficientes entre as 
partes interessadas (5%);
c) o SIS II não era 
estrategicamente 
importante, sobretudo 
após a execução do 
SISone4all (4%).Gráfico 4Relações insuficientes entre alguns Estados membros e a Comissão até 2009
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.0% 20% 40% 60% 80%
Repostas aﬁrmativas
A partir de 2009 Até 2009As partes interessadas estiveram suﬁcientemente 
envolvidas nas tomadas de decisãoAtmosfera construtiva nas reuniõesA Comissão cooperou de forma eﬁcaz com os Estados 
membros numa base de conﬁança recíprocaA Comissão utilizou as sugestões das partes interessa-
das para introduzir melhoriasA Comissão trabalhou bem com os Estados membros 
no desenvolvimento dos sistemas nacionais
19 Observações
24 
Determinados fatores contribuíram 
para a falta de empenho de alguns Es -
tados membros e para as insuficientes 
relações de trabalho:
a) a Comissão não era utilizadora do 
sistema e, apesar de ter recrutado 
alguns peritos dos Estados mem -
bros, não tinha um conhecimento 
aprofundado das práticas dos uti -
lizadores finais que lhe permitisse 
compreender as suas necessidades 
e os seus requisitos;b) a Comissão não teve suficiente -
mente em conta a experiência de 
todos os Estados membros, que 
eram utilizadores finais e conhe -
ciam o sistema existente. Apesar 
de se terem realizado diversas 
reuniões, durante as quais os 
Estados membros podiam comuni -
car as perspetivas dos utilizadores 
finais à Comissão (por exemplo, as 
reuniões dos Gestores Nacionais 
de Projeto, do Comité SIS II, dos 
Amigos do SIS II e do Grupo de 
Missão SIS II), até 2009 a Comissão 
não cooperou de forma eficaz 
com os Estados membros, que se 
sentiram excluídos da tomada de 
decisões (ver gráfico 4 ). Os seis 
Estados membros entrevistados 
consideraram que os pontos de 
vista dos utilizadores finais não 
foram suficientemente tidos  
em conta; Fatores de sucesso fundamentais para o desenvolvimento de sistemas informáticos 
na DG Fiscalidade e União Aduaneira
A DG Fiscalidade e União Aduaneira desenvolveu com sucesso um conjunto de sistemas informáticos de gran-  
de escala para os países participantes utilizando a sua metodologia TEMPO26. O relatório realizado em 
2006 pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão sobre os sistemas informáticos de grande escala na 
DG Fiscalidade e União Aduaneira considerou o desenvolvimento do Novo Sistema de Trânsito Informatizado 
(NSTI) como um exemplo de boas práticas na gestão de projetos. Este sistema faz o intercâmbio de mensa -
gens eletrónicas entre estâncias aduaneiras dos países participantes relativas a bens importados, para garantir 
que os direitos aduaneiros são pagos no destino final. A Comissão considerou que o NSTI era comparável, em 
escala, ao projeto SIS II27.
A DG Fiscalidade e União Aduaneira considerou que o fator de sucesso mais importante no desenvolvimento 
de projetos informáticos de grande escala, tais como o NSTI, era a comunicação e o estabelecimento de rela -
ções, tanto formais como informais, com os Estados membros, tendo em vista a criação de um ambiente de 
confiança, cooperação e determinação partilhada na concretização dos resultados.
26 TEMPO ( TAXUD Electronic Management for Projects Online ) é uma metodologia de gestão de projetos desenvolvida pela DG Fiscalidade e União 
Aduaneira (TAXUD).
27 COM(2001) 720 final, de 18 de dezembro de 2001, anexo 1, secção 5.1.2 e COM(2003) 771, anexo 3, secção 5.1.2.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu com base em entrevistas com a DG Fiscalidade e União Aduaneira.Caixa 2
20 Observações
c) a Comissão disponibilizou uma 
estrutura de comunicação entre 
os Estados membros e o principal 
contratante responsável pelo de -
senvolvimento. No entanto, cinco 
dos seis Estados membros entre -
vistados consideraram que esta 
estrutura não foi eficaz. Apesar dos 
numerosos pedidos dos Estados 
membros, a Comissão não lhes 
forneceu uma cópia do principal 
contrato de desenvolvimento, até 
ser aconselhada a fazê -lo, pelo seu 
Serviço Jurídico, em 2009;
d) alguns Estados membros não esta -
vam convencidos da necessidade 
do SIS II;
e) a fraca qualidade dos produtos 
desenvolvidos pelo projeto afetou 
a confiança dos Estados membros 
na capacidade da Comissão em 
concluir o SIS II (ver ponto 16).
25 
O inquérito demonstrou que as rela -
ções com os Estados membros melho -
raram a partir de 2009 (ver gráfico 4 ). 
Esta alteração decorreu de uma série 
de razões:
a) a Comissão criou o Conselho de 
Administração do Programa Glo -
bal, em 2009, o que permitiu que 
os utilizadores finais dos Estados 
membros contribuíssem com os 
seus pontos de vista e  a sua  expe -
riência para a fase final do projeto. 
As reuniões semanais deste Con -
selho incluíam a Comissão, peritos 
de um número máximo de oito 
Estados membros (representando 
os utilizadores finais, mais do que 
o seu próprio país) e os contratan -
tes. Estas reuniões permitiram uma 
interação mais frequente entre 
os Estados membros e o principal 
contratante responsável  
pelo desenvolvimento; b) a gestão e a comunicação da Co -
missão melhoraram (ver ponto 20);
c) a comparação feita em 2009 com 
um cenário alternativo resultou 
num argumento adicional para 
a continuidade do projeto SIS II 
(ver ponto 63);
d) o principal contratante responsá -
vel pelo desenvolvimento apresen -
tou melhores resultados durante 
a fase final do projeto, a partir de 
2010 (ver ponto 41).
Não era claro para todas  
as partes interessadas  
quem tomava  
as decisões fundamentais
26 
Na sua revisão de 2011 relativa ao 
desenvolvimento do SIS II28, o Centro 
de Estudos de Política Europeia (CEPE) 
descreveu o quadro de governação 
para o projeto (ver gráfico 5 ).
27 
Nos termos da legislação de 2001, 
a Comissão ficou responsável pelo 
desenvolvimento do SIS II, assistida 
pelo Comité SISVIS. Se o Comité não 
concordasse com alguma medida pro -
posta pela Comissão, o Conselho po-  
deria deliberar que a Comissão a ree -
xaminasse29. A auditoria realizada em 
2006 pelo Serviço de Auditoria Interna 
da Comissão constatou que a capaci -
dade desta em dar resposta a questões 
operacionais era limitada pelos meca -
nismos de direção do projeto.  28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II , Joanna Parkin, 
Centro de Estudos de Política 
Europeia, abril de 2011.
29 O Comité SISVIS 
assistiu a Comissão no 
desenvolvimento do 
Sistema de Informação 
de Schengen de segunda 
geração (SIS II) e do Sistema 
de Informação sobre Vistos 
(VIS). A Decisão 2001/886/JAI 
do Conselho estabeleceu dois 
procedimentos para tomada 
de decisões:
i) um procedimento de 
regulamentação para 
as principais decisões 
relativas à arquitetura 
do SIS II, à proteção de 
dados, a aspetos com 
importantes implicações 
financeiras ou técnicas 
para os orçamentos 
dos Estados membros 
e a questões de 
segurança. Se o Comité 
não concordasse com 
medidas propostas pela 
Comissão, o Conselho 
poderia deliberar que 
a Comissão reexaminasse 
a sua proposta;
ii) um procedimento de 
gestão para todas as 
outras questões. Se 
o Comité não concordasse 
com as medidas 
propostas pela Comissão, 
o Conselho poderia tomar 
uma decisão diferente.
21 Observações Gráfico 5Quadro de governação do SIS II a partir de 2010
Notas:
As setas indicam os canais de comunicação
EM Estados membros de Schengen
FoSIS  Amigos do SIS II
GM SIS II  Grupo de Missão SIS II
SIS TECH  Grupo para as questões de Schengen (formação SIS TECH)
SIS Sirene  Grupo para as questões de Schengen (formação SIS Sirene)
CATS  Comité Artigo 36.º
GNP  Reunião dos Gestores Nacionais de Projeto
CAPG  Conselho de Administração do Programa Global
PCD  Principal contratante responsável pelo desenvolvimento
CGQ  Contratante responsável pela garantia de qualidade
GCT  Grupo Consultivo dos Testes (grupo de trabalho consultivo do Comité SISVIS)
CGA   Comité de Gestão das Alterações (grupo de trabalho consultivo do Comité SISVIS)
Comité SISVIS   Comité que assistiu a Comissão no desenvolvimento do SIS II e do Sistema de Informação sobre 
Vistos (VIS)
SIS II TECH  Formação SIS II TECH do Comité SISVIS
Sirene  Formação Sirene do Comité SISVIS
Fonte:  Centro de Estudos de Política Europeia e DG Assuntos Internos.SIS 
TECHGM 
SIS IIFoSISPARLAMENTO 
EUROPEU
SIS 
SIRENECATSCONSELHO 
(COREPER)
EMEMEM
EMGCT CGA GNPSIRENESIS II 
TECHCAPGCOMISSÃO
DG Assuntos 
InternosCGQPCD
Comité SISVIS 
Europol
Eurojust
22 Observações
28 
Não era claro, para todas as partes 
interessadas do SIS II, quem tomava, 
na prática, as decisões fundamentais. 
Apesar de serem elaboradas atas das 
reuniões do Comité SISVIS, não existia 
um registo de decisões que permitisse 
que todas as decisões importantes 
fossem facilmente localizadas e com -
preendidas. Metade dos inquiridos que 
responderam ao inquérito de auditoria 
considerou que era a Comissão quem 
tomava as decisões fundamentais até 
2009 (ver gráfico 6 ). Após a criação do 
Conselho de Administração do Pro -
grama Global, em 2009, este número 
diminuiu para 24%. Apesar de se tratar 
mais de um órgão consultivo do que 
de um órgão decisor, 34% pensavam 
que era este Conselho que tomava as 
decisões fundamentais. Esses inquiri -
dos consideraram que a complexidade 
e a falta de clareza das tomadas de 
decisão contribuíram para alguns dos 
atrasos. Atribuíram a esta causa uma 
ponderação de 11% (ver gráfico 2 ).Os requisitos do sistema  
não foram suficientemente 
estáveis até à fase final  
do projeto
29 
Os inquiridos que responderam ao 
inquérito consideraram que a instabili -
dade dos requisitos do sistema contri -
buiu para alguns atrasos no projeto, 
tendo atribuído a esta causa uma 
ponderação de 22% (ver gráfico 2 ).  Gráfico 6Perceção das partes interessadas sobre quem tomava as decisões fundamentais  
na prática
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.0%10%20%30%40%50%60%
Após 2009 Até 2009Respostas sobre quem tomava as decisões 
fundamentais
Outro Não é claro CAPG Contratante resp. 
desenvolvimentoComité 
SISVISComissão 
e Conselho juntosConselho Comissão
23 Observações
30 
 O caderno de encargos, publicado em 
junho de 2003, apresentava um esboço 
inicial da arquitetura do sistema, bem 
como requisitos funcionais, técnicos, de 
desempenho e de migração. Em outu -
bro de 2004 e com base nestas especifi -
cações, o contrato de desenvolvimento 
do sistema central foi adjudicado à HPS, 
que deu então início aos trabalhos da 
fase I30, que consistiam na conceção das 
especificações detalhadas. No entanto, 
as posteriores alterações aos requisitos 
do sistema implicaram alterações ao 
contrato de desenvolvimento, o que 
contribuiu para os atrasos.
31 
Por exemplo, em dezembro de 2006, 
a legislação sobre o estabelecimento,  
o funcionamento e a utilização do 
SIS II incluiu uma nova funcionalidade, 
a “amnistia de dados”, para dar resposta 
às necessidades dos utilizadores. Os 
Estados membros dispuseram assim de 
um período de três anos para garan -
tir que as indicações transferidas do 
SIS 1 estavam em conformidade com 
as disposições legais31. A amnistia de 
dados não fazia parte do caderno de en -
cargos e foi incorporada numa alteração 
ao contrato32.32 
Algumas alterações, designadamente 
o aumento da capacidade, resulta -
ram em parte da duração do projeto 
superior à esperada. O contrato inicial 
de 2004 previa um sistema a lançar 
em 2006 com capacidade para gerir 
15 milhões de indicações, que poderia 
aumentar para 22 milhões de indica -
ções sem alterações técnicas. A partir 
de 2007 verificou -se um aumento 
acentuado da taxa de crescimento do 
número de indicações, o que levou 
à necessidade de alterar os requisitos 
em matéria de capacidade do sistema. 
A alteração relativa à fase final do pro -
jeto previa um sistema com capacida -
de para gerir 70 milhões de indicações, 
que poderia ser aumentada para 
100 milhões, com base nas projeções 
de um estudo volumétrico realizado 
pela Comissão em 2009. No momento 
da migração, em abril de 2013, exis -
tiam 46 milhões de indicações. O  grá -
fico 7  apresenta a evolução do número 
de registos na base de dados SIS.30 O contrato foi dividido em 
duas fases: a fase I dedicada 
à conceção técnica; a fase II 
dedicada ao desenvolvimento 
e à execução do sistema.
31 N.º 1 do artigo 54.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1987/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 20 de dezembro de 2006, 
relativo ao estabelecimento, 
ao funcionamento e à 
utilização do Sistema de 
Informação de Schengen 
de segunda geração 
(SIS II) (JO L 381 de 
28.12.2006, p. 4) e n.º 1 do 
artigo 70.º da Decisão 
2007/533/JAI do Conselho, 
de 12 de junho de 2007, 
relativa ao estabelecimento, 
ao funcionamento e à 
utilização do Sistema de 
Informação Schengen de 
segunda geração (SIS II) 
(JO L 205 de 7.8.2007, p. 63).
32 Alteração n.º 4, 
de 30 de abril de 2008, ao 
contrato JAI -C3-2003-01.Gráfico 7Evolução do número de registos na base de dados SIS
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu com base em estatísticas do Conselho, em documentação do SIS II e estudo volumétrico da 
Comissão de 2009. 020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Projeções do estudo volumétrico de 2009Capacidade planeada para o SIS II Dados SIS 1Milhões de registos
24 Observações
Secção 2 — O custo  
de desenvolvimento  
do sistema central  
e da rede aumentou 
de 23 milhões de eu ros 
para 189 milhões de euros
Critérios de auditoria
33 
A auditoria examinou se:
a) a Comissão elaborou um orçamen -
to inicial realista;
b) a Comissão evitou atrasos que 
resultassem em custos adicionais;
c) a Comissão garantiu que o con -
tratante executava os produtos 
dentro do prazo e com  
a qualidade exigida;d) os requisitos foram estáveis;
e) os trabalhos adicionais tiveram 
uma boa relação custo -benefício.
A Comissão não atualizou 
o seu orçamento global do 
projeto de 2003 até 2010
34 
Em junho de 2001, o Conselho estimou 
que o custo de desenvolvimento do 
SIS II seria de 14,6 milhões de euros. 
A comunicação da Comissão de de -
zembro de 200133 aumentou esse mon -
tante para 23 milhões de euros. Dois 
anos mais tarde, a Comissão estimava 
o custo em 35,3 milhões de euros34. No 
final do projeto, em 2013, o custo esti -
mado para o desenvolvimento do sis -
tema totalizava 188,6 milhões de euros 
(ver gráfico 8 ). 33 COM(2001) 720 final.
34 COM(2003) 771 final.Gráfico 8Evolução do orçamento do SIS II
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu com base em documentação do SIS II.(milhões de euros)
2001 Regulamen -
to e decisão do 
Conselho 2001 Comunicação 
da Comissão2003 Comunicação 
da Comissão2010 Documento 
de trabalho da 
ComissãoAutorizações no 
final do projeto 
abril de 2013
Conceção, desenvolvimen -
to e migração 14,617, 2 31,3124,5122,8
Rede 1,0 45,3
Total de contratos 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Despesas da Comissão com 
pessoal e administrativasnão disponível 4,8 4,0 20,520,5
(com base na 
estimativa de 2010)
Total 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Observações
35 
A Comissão sublinhou que a sua 
estimativa inicial de custos de 2001, 
baseada na informação disponí -
vel nesse momento, era provisória, 
e descreveu -a como uma hipótese de 
trabalho. Foi atualizada em dezem -
bro de 2003 de forma a ter em conta 
informações mais recentes, incluindo 
o estudo de viabilidade. No entanto, 
foi mantida como hipótese de trabalho 
que poderia aumentar na sequência 
de decisões sobre os requisitos dos uti -
lizadores ou da necessidade de apoio 
externo para dar cumprimento a um 
calendário exigente.
36 
A Comissão não apresentou uma esti -
mativa revista mais realista quando já 
dispunha de informações mais com -
pletas sobre a conceção do sistema 
e da rede, e quando se apercebeu da 
dificuldade, da complexidade e do 
ambiente que envolviam o projeto. 
Por exemplo, o custo estimado da rede 
em 2001 foi de 1 milhão de euros, que 
não foi incluído nas estimativas de 
2003 com base no argumento de que 
o custo estava coberto numa outra 
rubrica orçamental da Comunidade. 
Em maio de 2005, a Comissão apre -
sentou um orçamento de 132 milhões 
de euros para os  custos de funciona -
mento  do SIS II durante o período de 
2007-2013, tendo como data prevista 
de lançamento o início de 200735. Este 
orçamento continha a informação 
de que os custos da rede para uma 
linha dedicada aos pontos de acesso 
nacionais do SIS II corresponderiam 
a 6 milhões de euros por ano. No 
entanto, não foi apresentado mais 
nenhum orçamento global do projeto 
para o  desenvolvimento  do SIS II até 
2010, quando a Comissão definiu as 
autorizações concedidas até à data 
e os custos prováveis a incorrer  
para o concluir36.37 
No inquérito, apesar de a maioria 
dos inquiridos que responderam 
não estarem envolvidos no projeto 
SIS II em 2001, 57% consideraram 
que o orçamento inicial do projeto, 
de 23 milhões de euros, era irrealista, 
com base na informação disponível 
no momento. Baseou -se, por exemplo, 
num calendário irrealista (ver pon -
tos 9 e 10), o mesmo tendo sucedido 
com a estimativa revista de 2003. So -
licitou -se que ponderassem as causas 
do aumento dos custos de desenvolvi -
mento do sistema central, tendo estes 
sido de opinião que parte do aumento 
se deveu ao facto de o orçamento  
inicial não ter sido baseado numa  
análise técnica realista e atribuído 
a esta causa uma ponderação  
de 24% (ver gráfico 9 ).35 COM(2005) 236 final, 
de 31 de maio de 2005, 
e COM(2005) 236 final/2, 
de 23 de agosto de 2005. 
A dotação orçamental de 
132 milhões de euros na 
demonstração financeira 
cobria os custos de 
funcionamento do sistema 
central do SIS II e da 
rede, e incluía também 
40 milhões de euros 
para o desenvolvimento 
e o funcionamento de um 
motor de busca baseado num 
identificador biométrico.
36 SEC(2010) 436 final, 
de 12 de abril de 2010.
26 Observações
Os atrasos na execução  
do SIS II resultaram  
em custos adicionais
38 
A conclusão do SIS II foi inicialmente 
prevista para dezembro de 2006, para 
dar resposta às necessidades dos no -
vos Estados membros, mas foi concluí -
do com um atraso superior a seis anos, 
em abril de 2013 (ver pontos 9 a 32). 
Os inquiridos que responderam ao 
inquérito consideraram que as longas 
prorrogações do prazo de conclusão 
do projeto contribuíram para uma par -
te do aumento dos custos. Atribuíram a esta causa uma ponderação de 31% 
(ver gráfico 9 ). Uma duração superior 
do projeto resultou num aumento de 
determinados custos, tais como a ga -
rantia de qualidade e a utilização da 
rede. Apesar de o principal contrato de 
desenvolvimento prever um preço fixo 
para o SIS II, os atrasos resultaram, por 
exemplo, na necessidade de proceder 
a atualizações (ver ponto 43) e de re -
forçar a capacidade, para dar resposta 
ao acentuado aumento do número de 
indicações verificado a partir de 2007 
(ver ponto 32). Nesse sentido, os fato -
res que contribuíram para os atrasos 
do SIS II também contribuíram para 
o incremento dos custos.Gráfico 9Causas do aumento dos custos do SIS II central
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.A duração do projeto foi 
superior à prevista 31%Orçamento inicial não se baseou 
numa análise técnica realista 24%
Forte posição negocial do contratante  5%Alterações aos requisitos  27%Outra 3%
Desempenho insuﬁciente por 
parte do contratante  10%
27 Observações
O principal contratante 
encarregado do desenvolvi -
mento executou um sistema 
insatisfatório na primeira 
parte do projeto
39 
A Comissão não dispunha de recur -
sos suficientes para supervisionar, de 
forma eficaz, o principal contratante 
encarregado do desenvolvimento (ver 
ponto 18). Em 2005, os Estados mem -
bros realçaram a fraca qualidade dos 
primeiros documentos entregues pela 
HPS37. Cinco dos seis países entrevista -
dos, assim como o contratante res -
ponsável pela garantia de qualidade, 
consideraram que as especificações 
iniciais fornecidas pela HPS eram de 
fraca qualidade. O fracasso dos testes 
operacionais do sistema, em dezembro 
de 2008, demonstrou que a HPS tinha 
executado um sistema insatisfatório 
(ver ponto 19). O incumprimento do 
prazo com a qualidade exigida con -
tribuiu para atrasos, que resultaram 
em custos adicionais (ver ponto 38). 
Os inquiridos que responderam ao 
inquérito consideraram que parte do 
aumento do custo se devia ao fraco 
desempenho do principal contratante 
encarregado do desenvolvimento, ten -
do atribuído a esta causa uma ponde -
ração de 10% (ver gráfico 9 ).
40 
A Comissão apenas podia impor à HPS 
o pagamento de uma indemnização de 
390 000 euros (que representava  
me-  
nos de 0,5% do valor final do contrato 
de 82,4 milh ões de euros38, ver pon -
to 44) pela falha específica na execu -
ção atempada do relatório sobre o tes -
te operacional do sistema. Os outros 
problemas de desempenho não foram 
sujeitos a indemnizações financeiras39.41 
O principal contratante encarregado 
do desenvolvimento passou o teste  
da primeira etapa em março de 2010 e  
executou com sucesso a fase final do 
projeto, incluindo o teste da segunda 
etapa em maio de 2012 (ver ponto 63). 
Apesar de apenas 11% dos inquiridos 
que responderam ao inquérito con -
siderarem que, até 2009, a Comissão 
interagiu de forma eficaz com este 
contratante, a percentagem aumentou 
para 64% em relação ao período pos -
terior a 2009. Quatro dos seis Estados 
membros entrevistados durante a au -
ditoria comentaram o impacto positivo 
que a alteração da equipa de gestão 
do contratante teve na execução da 
fase final do projeto, a partir de 2010.
As alterações aos requisitos 
do sistema resultaram num 
aumento dos custos
42 
Nas suas respostas, os inquiridos con -
sideraram que uma parte do aumento 
dos custos se deveu a requisitos adi -
cionais ou alterados, tais como a intro -
dução da amnistia de dados ou o refor -
ço da capacidade (ver pontos 31 e 32), 
tendo atribuído uma ponderação de 
27% a esta causa (ver gráfico 9 ). 37 Comentários sobre o relatório 
de acompanhamento 
da Comissão relativo ao 
SIS II, Nota do Conselho da 
União Europeia do Grupo 
de Trabalho do SIS -TECH 
para o grupo de trabalho 
do SIS -Sirene, 8861/05, 
de 13 de maio de 2005.
38 Para o contrato VIS com a HPS, 
que foi combinado com 
o contrato SIS II, a Comissão 
impôs o pagamento de 
uma indemnização de cerca 
de 9 milhões de euros, 
o equivalente a mais de 20% 
do valor do contrato VIS.
39 O relatório do Serviço de 
Auditoria Interna, de junho 
de 2006, sobre gestão 
de sistemas informáticos 
na DG Justiça, Liberdade 
e Segurança referiu que 
esta considerou insuficiente 
a qualidade dos produtos 
desenvolvidos pelo projeto. 
Recomendou que os 
pagamentos feitos por estes 
produtos refletissem melhor 
o trabalho realizado e que os 
futuros contratos tivessem um 
mecanismo de sanções eficaz 
que garantisse a execução 
atempada destes produtos 
e o cumprimento das normas 
de qualidade básicas.
28 Observações
43 
As alterações dos requisitos implica -
ram alterações ao principal contrato 
de desenvolvimento e tiveram con -
sequências nos custos. A amnistia de 
dados custou 505 000 euros. A altera -
ção mais significativa foi a n.º 15, de 
dezembro de 2010, que correspondeu 
a 35 milhões de euros para a fase 
final do projeto. Esta alteração incluiu 
reconversões significativas40 e incorpo -
rou novos requisitos relativos à capa -
cidade e ao desempenho do sistema, 
à estratégia de testes, ao documento 
de controlo de interface, às atualiza -
ções de software  e à migração  
do sistema41.A Comissão aumentou 
o valor do principal con -
trato de desenvolvimento 
de 20 milhões de euros para 
82 milhões de euros, através 
de alterações negociadas
44 
O valor do contrato inicial com a HPS 
para o desenvolvimento do SIS II as -
cendia, em outubro de 2004, a 20,3 mi -
lhões de euros42. Tratava -se de um 
contrato de preço fixo e não continha 
preços para módulos mais peque -
nos, cuidadosamente definidos, que 
poderiam ser utilizados como base 
para o ajustamento do projeto, sem 
necessidade de novas negociações. As 
alterações ao contrato quadruplicaram 
o seu valor para 82,4 milhões de euros, 
até 201343. O  gráfico 10  apresenta 
a evolução do valor do principal con -
trato de desenvolvimento do SIS II. 40 Conclusões da primeira 
reunião do comité 
de avaliação sobre 
o procedimento por 
negociação C2-2009-01 SIS II, 
17 de setembro de 2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 3,3 milhões de euros 
para a Fase I (conceção 
técnica pormenorizada) 
e 17,0 milhões de euros para 
a fase II (desenvolvimento 
e execução do sistema).
43 No total foram efetuadas 
27 alterações ao principal 
contrato de desenvolvimento 
para o SIS II e o VIS (os 
contratos relativos aos dois 
sistemas foram combinados 
num único acordo).Gráfico 10Valor do principal contrato de desenvolvimento do SIS II
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu com base nas alterações ao contrato do SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013milhões de euros acumuladosN.ºs 24, 25, 27
N.ºs  12, 13, 15
(Fase ﬁnal do projeto)
N.ºs 9, 11N.º 5N.º 4Alteração n.º 2
29 Observações
45 
As alterações acordadas entre 2006 e  
 2008 aumentaram o valor do contrato 
com o principal contratante encarrega-  
do do desenvolvimento em 14,1 mi -
lhões de euros (69%), para 34,4 mi -
lhões de euros (ver gráfico 10 ). Antes 
do primeiro aumento de 4 milhões de 
euros, em dezembro de 2006 (altera-  
ção n.º 2), a DG Assuntos Internos soli-  
citou o parecer da DG Orçamento so-  
bre a possibilidade de negociar um au -
mento do valor do contrato com o con -
tratante. A DG Orçamento considerou 
que, nos termos do n.º 1, alínea e), do 
artigo 126.º das Normas de Execução 
do Regulamento Financeiro, a DG As -
suntos Internos poderia negociar alte-  
rações para serviços adicionais que 
não estivessem previstos no contrato 
inicial, mas que entretanto se tivessem 
tornado necessários. Ao abrigo deste 
artigo, o valor total das alterações não  
poderia exceder 50% do valor do con-  
trato inicial44. O valor inicial do contra -
to SIS II era de  
20,3 milhões de euros, o que signi -
fica que o valor total das alterações 
acordadas ao abrigo do n.º 1, alínea e), 
do artigo 126.º não poderia exceder 
10,2 milhões de euros.
46 
Em 2008, o valor total das alterações 
atingiu o limite de 50%. A DG Assuntos 
Internos negociou as alterações poste -
riores ao abrigo do n.º 1, alínea b), do 
artigo 126.º das Normas de Execução 
do Regulamento Financeiro45. Este ar -
tigo não estipula qualquer limite para 
o valor total das alterações. No entan -
to, só pode ser aplicado na condição 
de que o contrato apenas possa ser ad -
judicado a uma determinada empresa 
(a designada dependência técnica). 47 
O caderno de encargos do SIS II não 
previu o sistema como uma série de 
módulos de construção facilmente 
reutilizáveis por outro contratante46. 
A DG Assuntos Internos decidiu que, 
por motivos técnicos, o contrato relati -
vo aos 35 milhões de euros da altera -
ção de 2010 para a fase final do projeto 
só poderia ser adjudicado ao principal 
contratante responsável pelo desen -
volvimento, a HPS. Considerou que 
nenhum outro contratante teria estado 
apto a executar o SIS II com a quali -
dade exigida e dentro do calendário 
definido, pelo mesmo preço. Por outro 
lado, um novo concurso exigiria mais 
tempo. Além disso, a Comissão era de 
opinião que, uma vez que o contra -
to relativo ao SIS II estava agrupado 
com o contrato relativo ao Sistema de 
Informação sobre Vistos, a cessação do 
contrato do SIS II poderia ter um efeito 
prejudicial no desenvolvimento  
do segundo.
48 
A Comissão considerou que, numa 
perspetiva de boa gestão financeira, 
não se justificava um novo concurso. 
Consequentemente, aumentou o valor 
de um contrato com um contratante 
que executara um sistema insatisfató -
rio em 2008, de 20,3 milhões de euros 
para 82,4 milhões de euros47 e recorreu 
a uma série de alterações negociadas. 
Apesar de este procedimento estar 
previsto no Regulamento Financeiro, 
existe um risco inerente em qualquer 
procedimento negociado de que os 
preços pagos não sejam competitivos.  44 O n.º 1, alínea e), do artigo 126.º 
das Normas de Execução 
do Regulamento Financeiro 
estipula que as entidades 
adjudicantes podem recorrer 
a um procedimento por 
negociação (ou seja, sem 
concurso) relativamente 
a serviços complementares, 
que não constem do contrato 
inicial, mas que se tenham 
tornado necessários para 
a execução dos serviços e que 
não podem ser separados 
do contrato principal sem 
importantes inconvenientes. 
O valor total dos contratos 
complementares não deve 
exceder 50% do montante do 
contrato inicial.
45 O n.º 1, alínea b), do 
artigo 126.º das Normas de 
Execução do Regulamento 
Financeiro estipula que as 
entidades adjudicantes 
podem recorrer a um 
procedimento por negociação 
(ou seja, sem concurso) 
quando, por motivos técnicos, 
artísticos ou atinentes 
à proteção de direitos de 
exclusividade, o contrato 
apenas possa ser executado 
por um determinado  
agente económico.
46 Esta abordagem baseada nos 
componentes encontra -se 
descrita na metodologia 
de desenvolvimento de 
software  utilizada na Comissão 
Europeia (RUP@EC).
47 As alterações de 2012, no 
valor de 4,7 milhões de euros, 
aumentaram o valor total para 
82,4 milhões de euros.
30 Observações
49 
Consciente deste risco, durante a ne -
gociação da alteração n.º 15 relativa 
à fase final do projeto, a Comissão 
tomou medidas para ter algumas 
garantias de que o preço seria razoá -
vel. A proposta inicial apresentada 
pela HPS foi de 49,9 milhões de euros. 
Após a obtenção do consenso sobre 
o conteúdo da proposta, a Comissão 
elaborou a sua própria estimativa de 
25,8 milhões de euros. Em seguida, 
comparou os preços de uma amostra 
de 10% de elementos de hardware  
com os de um contrato -quadro gerido 
pela DG Informática48. Constatou 
que os preços propostos eram duas 
vezes superiores e pôde beneficiar da 
cláusula de melhor cliente que garan -
te o melhor preço para a Comissão. 
Na sequência destas medidas, baixou 
a proposta inicial da HPS em 30%, de 
49,9 milhões de euros para 35 milhões 
de euros. Um concurso público pode -
ria ter permitido uma poupança  
ainda maior.Secção 3 — A Comissão 
não garantiu que a justifi -
cação económica do SIS II 
incluísse uma avaliação 
exaustiva dos custos  
e dos benefícios espera -
dos e fosse atualizada 
para ter em conta  
as principais alterações
Critérios de auditoria
50 
A auditoria examinou se a Comissão 
reavaliou a justificação económica 
relativa ao SIS II quando se verificaram 
alterações significativas nos custos 
e nos benefícios esperados.
Depois de ter ficado res -
ponsável pelo projeto, 
a Comissão não incluiu, na 
atualização da justificação 
económica para o SIS II, uma 
avaliação exaustiva de todos 
os custos, benefícios espera -
dos e alternativas
51 
Os Estados Schengen decidiram 
desenvolver o SIS II em dezembro de 
1996, com base numa comparação 
entre as vantagens e desvantagens de 
ampliar o SIS 1. A estimativa de custos 
para o SIS II incluía uma estimativa 
dos custos de desenvolvimento dos 
sistemas nacionais e reconhecia que os 
mesmos iriam ultrapassar, em muito, 
os custos de desenvolvimento do siste -
ma central49.48 Correspondência da 
DG Assuntos Internos 
com o principal 
contratante responsável 
pelo desenvolvimento, 
7 de setembro de 2010.
49 SCH/OR.SIS(96) 165, 
de 15 de dezembro 
de 1996; na Nota da 
presidência do Comité de 
Orientação SIS estima -se 
o custo do novo sistema 
central em 50-60 milhões 
de francos franceses 
(8-9 milhões de euros) 
e o custo de cada novo sistema 
nacional em 20-25 milhões 
de francos franceses 
(3-4 milhões de euros).
31 Observações
52 
Em 2001, o Conselho descreveu os 
custos e os benefícios do SIS II nos 
seguintes termos50:
a) o desenvolvimento do sistema 
central custaria 14,6 milhões  
de euros;
b) a principal razão para o desenvol -
vimento do SIS II era a integração 
de um maior número de Estados 
membros, após o alargamento. 
O SIS II também deveria tirar parti -
do dos últimos desenvolvimentos 
tecnológicos e da introdução de 
novas funcionalidades.
53 
A maioria dos inquiridos que respon -
deram ao inquérito (76%) considerou 
que este argumento inicial para o SIS II 
era convincente e que os benefícios 
justificavam os custos. Em 2001, não 
foi exigida a sujeição da proposta de  
projeto SIS II à aprovação da DG Infor -
mática. A Comissão reforçou a gover -
nação e os controlos institucionais no  
domínio da informática em 2004, atra-  
vés de uma comunicação sobre gover-  
nação nesse domínio51, que recomen -
dava que a DG Informática deveria 
emitir um parecer sobre o desenvolvi-  
mento de qualquer novo sistema de 
informação planeado por direções- ge-
rais, independentemente da rubrica or-  
çamental (administrativa ou operacio -
nal). Na prática, a partir de 2004, este 
procedimento apenas foi seguido por 
projetos financiados pelo orçamento 
administrativo, o que não se verifi -
cou, de um modo geral, relativamen -
te a projetos financiados, tal como 
o SIS II, por orçamentos operacionais52.54 
Depois de ter ficado responsável pelo 
desenvolvimento do SIS II, a Comissão 
publicou comunicações em dezembro 
de 2001 e dezembro de 2003 baseadas 
na justificação apresentada na regula -
mentação de 2001 e reviu a estimativa 
de custos (ver gráfico 8 ). No entanto, 
a justificação económica atualizada da 
Comissão para o SIS II não incluiu um 
exame rigoroso dos custos, dos benefí -
cios e das alternativas:
a) a estimativa de custos indicativa 
inicial, que não foi revista até 2010, 
subestimou significativamente 
a verdadeira escala do investimen -
to necessário — cerca de 500 mi -
lhões de euros no final do projeto: 
189 milhões de euros para o de -
senvolvimento do sistema central 
(ver ponto 34) e uma estimativa de 
mais de 330 milhões de euros para 
o desenvolvimento dos sistemas 
nacionais53. O custo do desenvol -
vimento dos sistemas nacionais 
foi suportado pelos orçamentos 
nacionais, mas incluiu uma ajuda 
de 95 milhões de euros do Fundo 
para as Fronteiras Externas da UE. 
Os sistemas nacionais constituem 
uma parte integrante do Sistema 
de Informação de Schengen e, 
enquanto principais utilizadores 
finais do SIS II, terão acesso ao 
sistema central através do seu 
sistema nacional (ver gráfico 1 ). 
Apesar de a Comissão não ser res -
ponsável pela execução dos pro -
jetos nacionais relativos ao SIS II, 
a sua coordenação era essencial 
para o projeto ser bem -sucedido54. 
Esse facto foi reconhecido pelos 
Estados membros na sua propos -
ta inicial de 1996 relativa ao SIS II 
(ver ponto 51). No entanto, nem 
a estimativa inicial nem qualquer 
estimativa posteriormente apre -
sentada pela Comissão incluiu 
o custo do seu desenvolvimento;  50 Regulamento (CE) 
n.º 2424/2001 do Conselho, 
Decisão 2001/886/JAI do 
Conselho e Iniciativa do Reino 
da Bélgica e do Reino da Suécia 
tendo em vista a aprovação 
de uma decisão do Conselho 
relativa ao desenvolvimento da 
segunda geração do Sistema de 
Informação de Schengen (SIS II) 
(9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. A governação 
e os controlos institucionais 
no domínio da informática 
foram reforçados através 
de novas comunicações em 
2010 e em 2011, em parte como 
resposta à consciência dos 
riscos reputacionais colocados 
pela execução de projetos 
informáticos de grande escala: 
SEC(2010) 1182 e SEC(2011) 1500, 
de 30 de novembro de 2011.
52 O grupo de tabalho sobre 
Metodologia, Arquitetura 
e Gestão de Carteira 
(Methodology, Architecture, 
Portfolio Management Working 
Group  — MAP), presidido pela 
DG Informática, deveria rever 
os documentos de definição 
dos projetos produzidos pelas 
direções -gerais, antes da 
disponibilização do orçamento 
administrativo.
53 Num Relatório de 
2009 para o grupo de 
trabalho SIS -TECH (8708/09, 
de 19 de maio de 2009, Nota da 
Presidência sobre o Documen -
to de Avaliação de Cenário Al -
ternativo SIS 1+RE), estimava -se 
que os montantes investidos 
pelos Estados-Membros nos 
sistemas nacionais do SIS II até 
maio de 2009 tinham ascendi -
do a 170 milhões de euros. As 
estimativas elaboradas pelos 
Estados-Membros no contexto 
da avaliação intercalar, realizada 
pela Comissão, do Fundo para 
as Fronteiras Externas identifi -
caram mais investimentos nos 
sistemas nacionais do SIS II de 
cerca de 160 milhões de euros 
entre 2009 e 2012. O investi -
mento total é consideravel -
mente superior, uma vez que 
os dados relativos à Dinamarca, 
à Estónia, à Alemanha, à Grécia, 
ao Luxemburgo, aos Países Bai -
xos, a Portugal, a Espanha e à 
Suíça não estavam disponíveis. 
Deste investimento total nos 
sistemas nacionais, superior 
a 330 milhões de euros, a Co -
missão contribuiu, através do 
Fundo para as Fronteiras Exter -
nas, com 76 milhões no final de 
2012 e com 19 milhões de euros 
em 2013.
32 Observações
b) não definiu os benefícios do SIS II 
no que se refere à sua contribui -
ção na luta contra o crime ou no 
reforço das fronteiras externas. 
Não enunciou os problemas a que 
a conceção do SIS II deveria dar 
resposta nem a forma como o seu 
sucesso seria medido;
c) não considerou cenários alterna -
tivos. Não explicou, por exemplo, 
o motivo pelo qual não foi possí -
vel alargar o SIS 1 a mais Estados 
membros. Cinco dos seis Estados 
membros entrevistados duran -
te a auditoria consideraram que 
o SIS 1 poderia ter sido alargado 
aos novos Estados membros. Uma 
vez que o SIS II não estava dispo -
nível, conforme fora planeado, no 
final de 2006, o SIS 1 foi efetiva -
mente modificado, tendo o SISo -
ne4all sido lançado em dezembro 
de 2007 para integrar os novos 
Estados membros (ver ponto 11).
A Comissão não reavaliou 
exaustivamente a justifi -
cação económica durante 
o projeto, apesar das signifi -
cativas alterações verificadas 
em relação aos custos e aos 
benefícios esperados
55 
Algumas decisões fundamentais, tais 
como a decisão de 2004 de dar início 
ao plano detalhado, a decisão de 2005  
de ativar a fase II do projeto55 e a de-  
cisão de 2009-2010 de dar continuida-  
de ao SIS II após a comparação com o SIS 1+RE (ver pontos 62 e 63) foram 
tomadas no âmbito do quadro de 
tomada de decisões do projeto. O me -
canismo institucional introduzido na 
Comissão a partir de 2010 para efei -
tos de decisão sobre a continuidade 
ou o termo de projetos informáticos 
não era aplicável ao projeto SIS II56. 
As decisões tomadas para dar conti -
nuidade ao desenvolvimento do SIS II 
foram financiadas com o orçamento 
aprovado para os custos de funciona -
mento do SIS II após o seu lançamento 
(ver ponto 36)57 e não envolveram uma 
reavaliação exaustiva dos custos totais 
nem dos benefícios esperados, apesar 
das significativas alterações verificadas 
a esses níveis.
56 
O custo de desenvolvimento do siste -
ma central foi muito superior ao inicial -
mente estimado (ver pontos 34 a 49). 
A maior duração do projeto resultou 
igualmente em custos adicionais para 
atualização do SIS 1 (ver ponto 59). Os 
atrasos e as alterações à conceção do 
SIS II também aumentaram o custo de 
desenvolvimento dos sistemas nacio -
nais. Quatro dos seis Estados membros 
entrevistados descreveram a forma 
como tinham adquirido material para 
os seus sistemas nacionais, que não foi 
utilizado por se ter tornado obsoleto. 
No inquérito de auditoria, 74% das 
respostas provenientes dos Estados 
membros consideraram que a necessi -
dade de obter fundos adicionais para 
financiar sucessivas alterações e exten -
sões do prazo de conclusão do projeto 
colocaram em risco o desenvolvimento 
dos seus sistemas nacionais.  54 O plano do projeto SIS II, 
de 3 de março de 2008, 
descreve a forma como 
o projeto SIS II também 
incluía a coordenação da 
preparação nacional de cada 
país participante no SIS II. 
Estipula que a Comissão não 
é responsável pela execução 
destes projetos mas, uma vez 
que a preparação nacional 
tem impacto no projeto SIS II, 
é considerada essencial.
55 Inicialmente, o contrato de 
desenvolvimento abrangia 
apenas a fase I (conceção). 
A ativação da Fase II 
(desenvolvimento e execução) 
ficou ao critério da Comissão, 
com base nos resultados da 
fase I e na disponibilidade 
orçamental.
56 O Conselho para a Gestão 
de Projetos de Sistemas 
de Informação, presidido 
pelo diretor -geral da 
DG Informática, revê os 
relatórios anuais sobre 
os progressos registados 
relativamente aos grandes 
projetos de sistemas 
informáticos e alerta 
atempadamente para as 
dificuldades encontradas. 
A DG Assuntos Internos 
acordou, com os órgãos de 
governação no domínio 
informático da Comissão, que 
este Conselho não se aplicava 
ao projeto SIS II.
57 COM(2010) 633 final, 
de 5 de novembro de 2010 
e COM(2011) 391 final, 
de 29 de junho de 2011.
33 Observações
57 
Apesar de os custos do SIS II terem au-  
mentado, o principal benefício espera-  
do (ligar o maior número de Estados 
membros, decorrente do alargamento) 
tornou -se menos importante, em virtu -
de da execução do SISone4all em  
2007 (ver ponto 11). No inquérito de 
auditoria, pediu -se aos inquiridos que 
ponderassem os argumentos para o  
 desenvolvimento do SIS II no início e  
 no final do projeto. As respostas indi-  
caram que o argumento mais impor-  
tante no início do projeto era a ligação  
entre um maior número de Estados 
membros. No entanto, no final do pro-  
jeto a importância deste argumento  
diminuiu de 36% para 15% (ver gráfi -
co 11 ). O mesmo sucedeu relativamen -
te a outros argumentos para o desen -
volvimento do SIS II, que apresentaram 
resultados diferentes para o início 
e para o fim do projeto. Por exemplo, 
evitar danos à reputação da UE58 e pro -
teger os investimentos já realizados fo -
ram significativos no final do projeto. 58 O Relatório Anual de 
Atividades da DG Assuntos 
Internos relativo ao exercício 
de 2011 incluiu uma reserva 
sobre os danos reputacionais 
do SIS II para a Comissão.Gráfico 11Argumentos para o desenvolvimento do SIS II
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.0%5%10%15%20%25%30%35%40%
Final do projeto Início do projetoOutro Proteger os investi-
mentos feitosEvitar danos 
à reputação da UETransf. SIS para as 
instituições da UECapacidade 
e desempenhoNovas funcionali-
dadesMais Estados 
membros
34 Observações
58 
O segundo argumento mais impor -
tante para o SIS II no início do proje -
to (permitir novas funcionalidades) 
tornou -se o argumento mais importan -
te no final. O SIS II proporciona novas 
funcionalidades aos utilizadores finais, 
tais como novas categorias de indica -
ções (aeronaves, embarcações, conten -
tores, meios de pagamento roubados), 
o mecanismo de ligação de indicações 
(tais como uma indicação sobre uma 
pessoa e um veículo) e a capacidade 
de armazenar documentos associados 
a uma indicação (por exemplo, man -
dados de captura europeus), incluindo 
informação biométrica. Em 82% das 
respostas ao inquérito, considerava -se 
que o SIS II apresentava funcionali -
dades adicionais significativas, que 
conferiram aos utilizadores finais van -
tagens práticas imediatamente visíveis 
em relação ao SIS 1 (ver gráfico 12 ).59 
No entanto, no final do projeto e além 
das novas funcionalidades, os inqui -
ridos não tinham tanta certeza em 
relação aos benefícios do SIS II, quan -
do comparado com o SIS 1. Nas suas 
respostas ao inquérito, consideraram 
que, no final do projeto, o segundo ar -
gumento mais importante para o SIS II 
foram as vantagens não funcionais, 
incluindo maior capacidade e desem -
penho. No entanto, apenas 52% das 
respostas indicavam que o SIS II teve 
vantagens não funcionais significativas 
em relação ao SIS 1 (ver gráfico 12 ). 
Esta situação deveu -se às diversas 
atualizações que foram realizadas  
no SIS 1 em consequência dos atrasos 
no desenvolvimento do SIS II  
(ver cronologia no anexo ): Gráfico 12Vantagens do SIS II em relação ao SIS 1
Fonte:  Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.0%20%40%60%80%100%
Concorda Neutro Não concordaExistiu um mecanismo 
eﬁcaz para decidir se 
devia pôr-se termo ao 
SIS II, com base na 
justiﬁcação do projetoOs benefícios do 
SIS II justiﬁcam 
os custosO SIS II tem funcionali-
dades adicionais 
signiﬁcativas com 
vantagens práticas 
relativamente ao SIS 1O SIS II tem vantagens 
não funcionais relativa-
mente ao SIS 1 
(capacidade e desem-
penho)Respostas
35 Observações
a) em 2006, a sua designação foi alte -
rada para SIS 1+R, após renovação 
do hardware  e inclusão  
de novas funcionalidades;
b) em 2007, foram integrados novos 
Estados membros através  
do SISone4all;
c) em 2011, na sequência do termo 
dos contratos de manutenção, o  
SIS 1+R foi reconcebido e reprogra -
mado em Java (em vez do anterior 
C++). Dois dos seis Estados mem -
bros entrevistados durante a audi -
toria consideraram que o desem -
penho do novo sistema modular, 
com a designação SIS 1+R2, era 
equivalente ao do SIS II.
60 
Em 2009, o SIS II já estava atrasado 
dois anos em relação ao prazo inicial, 
os custos tinham aumentado e os 
benefícios esperados diminuído, além 
do que o sistema falhara nos testes 
operacionais no final de 2008. Apesar 
das dificuldades, dos atrasos e do au -
mento dos custos, a maioria das partes 
interessadas quis continuar a construir 
o SIS II. Apenas 19% dos inquiridos que 
responderam ao inquérito de auditoria 
eram de opinião que deveria ter sido 
posto termo ao desenvolvimento do 
SIS II. No entanto, o projeto chegara 
a um ponto de decisão fundamental 
e, em fevereiro de 2009, a Presidência 
do Conselho apelou a uma análise cui -
dadosa dos cenários alternativos59. 61 
Não houve, todavia, nenhuma decisão 
relativa à continuidade ou ao termo 
do projeto com base numa análise 
dos custos e dos benefícios. Apenas 
em 30% das respostas ao inquérito 
se considerava que existiu um me -
canismo eficaz para a tomada de tal 
decisão (ver gráfico 12 ). A Comissão 
não reavaliou os custos totais (incluin -
do os custos de desenvolvimento dos 
sistemas nacionais) nem os benefícios 
esperados com o SIS II (incluindo a sua 
contribuição para o reforço da segu -
rança na UE). Não demonstrou que 
o projeto continuava a ser uma prio -
ridade organizacional, que permitia 
um retorno do investimento superior 
a qualquer outra possibilidade. No 
inquérito de auditoria, apenas 38% dos 
inquiridos que responderam indica -
ram que os benefícios esperados com 
o SIS II justificaram os custos finais do 
seu desenvolvimento (ver gráfico 12 ).
62 
Apesar de não ter reavaliado os custos 
totais e os benefícios do SIS II, em 
maio de 2009 a Comissão contribuiu 
para uma comparação com o cenário 
alternativo do SIS 1+RE, que implicava 
alterar o SIS 1+R para incluir as funcio -
nalidades do SIS II60. Aceitou -se, pela 
primeira vez, que existia uma alterna -
tiva ao SIS II61. A Comissão reconheceu 
que as implicações financeiras para os 
projetos nacionais do SIS II nos Esta -
dos membros eram consideráveis mas 
a comparação não incluiu os custos de 
desenvolvimento dos sistemas nacio -
nais62. Cinco dos seis Estados membros 
entrevistados durante a auditoria 
entenderam que esta comparação foi 
ponderada de forma injusta a favor da 
continuidade do SIS II. Consideraram 
que a comparação subestimou o tem -
po e os custos necessários para con -
cluir o SIS II e sublinhou as dificuldades 
na mudança para o SIS 1+RE.  59 Documento 6067/09 do 
Conselho, de 3 de fevereiro 
de 2009, Nota da Presidência 
sobre as medidas de execução 
do SIS II.
60 Conselho 10005/09, de 
20 de maio de 2009, Nota da 
Presidência e dos Serviços 
da Comissão ao Comité do 
Artigo 36.º, relatório sobre 
a nova orientação do SIS II 
e SEC(2010) 436 final.
61 Por exemplo, todas as opções 
exploradas no documento 
de trabalho da Comissão de 
31 de agosto de 2006 sobre 
a recalendarização total do 
SIS II envolviam a continuação 
do desenvolvimento do 
SIS II. Em novembro de 
2006, a Comissão insistiu 
que não era tecnicamente 
possível adicionar novas 
funcionalidades ao SIS 1. 
Ver Câmara dos Lordes, 
Comissão para a União 
Europeia, 9.º Relatório de 
sessão, 2006-2007, Sistema 
de Informação de Schengen 
II (SIS II), Relatório com Prova, 
2 de março de 2007, resposta 
à questão 441.
62 Conclusões do Conselho, 
Justiça e Assuntos Internos, 
26 e 27 de fevereiro de 2009.
36 Observações
63 
Em junho de 2009, o Conselho deci -
diu continuar com o SIS II63. Todavia, 
introduziu dois testes de etapas e um 
mecanismo para pôr termo ao contra -
to de desenvolvimento e mudar para 
o cenário alternativo do SIS 1+RE, se 
o sistema falhasse um desses testes64.Secção 4 — A Comissão 
retirou ensinamentos da 
sua experiência durante 
a primeira parte  
do projeto para concluir 
o SIS II e preparar  
futuros projetos
Critérios de auditoria
64 
A auditoria examinou se a Comissão 
efetuou uma avaliação do projeto 
SIS II. Analisou se os ensinamentos 
obtidos com a experiência de gestão 
do SIS II foram aplicados em fases pos -
teriores do projeto, noutros projetos 
informáticos na Comissão e na nova 
Agência para Sistemas Informáticos de 
Grande Escala (eu -LISA).
A Comissão aplicou os ensi -
namentos da primeira parte 
do projeto na fase final
65 
A Comissão aplicou os conhecimen -
tos, a experiência e o entendimento 
adquiridos durante a primeira parte 
do projeto para executar com sucesso 
a fase final do mesmo. O inquérito de 
auditoria revelou uma clara distinção 
entre a primeira parte do projeto até 
2009 e a fase final do projeto, a par -
tir de 2010. O  gráfico 13  apresenta 
a forma como a Comissão alterou a sua 
abordagem na fase final do projeto 
para resolver as causas dos atrasos 
e dos custos adicionais, e concluir 
o SIS II. Dois dos seis Estados membros 
entrevistados comentaram que a fase 
final do projeto foi gerida de forma 
adequada a um projeto informático  
de grande escala.63 Conselho 10708/09, de 5 de 
junho de 2009, conclusões 
do Conselho sobre a nova 
orientação do SIS II.
64 O sistema passou no teste da 
primeira etapa em março de 
2010 e no teste da segunda 
etapa em maio de 2012.
37 Observações
A Comissão já aplicou os 
ensinamentos obtidos com 
o SIS II em outros projetos
66 
 A Comissão não realizou uma avaliação 
formal com os representantes de todas 
as partes interessadas para identificar 
os ensinamentos obtidos com a sua 
gestão do projeto. No entanto, aplicou 
alguns dos ensinamentos obtidos com 
o SIS II a outros projetos da Comissão, 
através das seguintes formas:a) orientações relativas à gestão  
de projetos;
b) comunicações sobre os ensina -
mentos gerais obtidos com o SIS II 
a aplicar no desenvolvimento de 
futuros sistemas informáticos na 
área da liberdade, da segurança 
e da justiça;
c) adoção de medidas específicas 
durante o planeamento de futuros 
sistemas informáticos  
de grande escala.Gráfico 13Ensinamentos obtidos com o insucesso da primeira parte do projeto
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu com base no inquérito às partes interessadas do SIS II.Causas dos atrasos e dos custos adicionais com 
o SIS II Nova abordagem na fase final do projeto, 
a partir de 2010
Calendário irrealistaO prazo de março de 2013 para concluir o projeto, 
válido a partir de junho de 2010, era realista  
e foi cumprido
Falta de competências especializadas por parte da 
Comissão para gerir de forma eficaz os trabalhos de 
desenvolvimento externalizados A Comissão afetou mais recursos ao projeto e conse -
guiu recrutar pessoal com experiência relevante (por 
exemplo, do próprio SIS II, da DG Fiscalidade e União 
Aduaneira e dos Estados membros)
As relações entre alguns Estados membros e a Co -
missão eram insuficientes e não foi possível garantir 
o seu empenhoA comparação de 2009 com o SIS 1+RE forneceu 
alguns argumentos adicionais para a continuidade 
do investimento
A criação do Conselho de Administração do Progra -
ma Global em 2009 permitiu que a Comissão tivesse 
mais em conta a experiência dos utilizadores finais 
nos Estados membros
Instabilidade dos requisitos do sistemaOs requisitos do sistema foram estáveis durante 
a fase final do projeto
38 Observações
67 
A última metodologia de gestão de 
projetos  (PM2)65 da Comissão realça al -
guns procedimentos que não existiram 
relativamente ao SIS II, tais como:
a) a importância do papel do admi -
nistrador responsável em garantir 
que as necessidades dos utilizado -
res são satisfeitas;
b) a aprovação, pelo comité de orien -
tação do projeto, da transição de 
um projeto através de mecanismos 
de aprovação no final das fases 
inicial, de planeamento  
e de execução.
68 
A Comunicação  (2011) 680 sobre fron -
teiras inteligentes66 insistiu na necessi -
dade de ter em conta os ensinamentos 
obtidos com o desenvolvimento de 
projetos informáticos de grande escala 
no desenvolvimento do sistema de 
entrada/saída (EES) e do programa de 
viajantes registados (RTP). A  comuni -
cação  (2010) 385 relativa a uma síntese 
da gestão de informação no espaço de 
liberdade, segurança e justiça67 des -
creveu a forma como a Comissão 
desenvolveria futuros sistemas infor -
máticos. Utilizou o exemplo do SIS II 
para sublinhar os dois ensinamentos 
fundamentais que se seguem:
a) a necessidade de definir os requi -
sitos na legislação, antes do início 
dos trabalhos de desenvolvimento;
b) a importância de uma estrutura de 
governação eficaz.69 
Ao planear o projeto fronteiras in -
teligentes, a Comissão já adotou as 
seguintes medidas concretas , que 
refletem os ensinamentos obtidos  
com o SIS II:
a) as fichas financeiras legislativas 
para o sistema de entrada/saída 
e para o programa de viajantes 
registados previam que o custo 
de desenvolvimento dos sistemas 
nacionais fosse suportado pelo 
orçamento da União Europeia;
b) a nova Agência para sistemas 
informáticos de grande escala 
(eu-LISA)68, que ficou responsável 
pela gestão e pela manutenção do 
SIS II após o seu lançamento, deve -
rá reunir a experiência necessária 
para o desenvolvimento de futuros 
sistemas e, dessa forma, limitar 
o risco de ocorrência de proble -
mas como os que se verificaram 
durante o desenvolvimento do 
SIS II69. No inquérito de auditoria, 
68% dos inquiridos que responde -
ram consideraram que a criação da 
nova Agência iria facilitar o desen -
volvimento de futuros sistemas 
informáticos de grande escala. 
No entanto, todos os Estados 
membros entrevistados duran -
te a auditoria realçaram que as 
relações com os Estados membros 
constituiriam um desafio funda -
mental para a nova Agência. Uma 
vez que se trata de uma agência de 
regulamentação, os seus projetos 
de desenvolvimento de sistemas 
informáticos de grande escala não 
estão abrangidos pelas disposições 
da Comissão em matéria  
de governação institucional  
no domínio informático70.65 PM2 é a metodologia 
de gestão de projetos 
recomendada às 
direções -gerais pela 
DG Informática, desde 2011.
66 COM(2011) 680 final, 
de 25 de outubro de 2011.
67 COM(2010) 385 final, 
de 20 de julho de 2010.
68 Regulamento (UE) 
n.º 1077/2011 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
25 de outubro de 2011, que 
cria uma Agência europeia 
para a gestão operacional 
de sistemas informáticos de 
grande escala no espaço de 
liberdade, segurança e justiça 
(JO L 286 de 1.11.2011, p. 1).
69 COM(2011) 680 final.
70 O SEC(2012) 492 e -Commission 
2012-2015 estipula que todos 
os sistemas de informação da 
Comissão, incluindo gabinetes 
e agências de execução , 
financiados ao abrigo de 
orçamentos operacionais ou 
administrativos, estão sujeitos 
às disposições da Comissão 
em matéria de governação no 
domínio informático.
39
 Conclusões 
e recomendações
70 
O Conselho encarregou a Comissão 
da gestão do desenvolvimento do 
SIS II e fixou dezembro de 2006 como 
a data prevista de conclusão. Esta data 
deveria permitir que os novos Estados 
membros que iriam aderir à UE em 
2004 integrassem o Espaço Schen -
gen. No entanto, a Comissão concluiu 
o sistema central em abril de 2013, com 
mais de seis anos de atraso em relação 
ao planeado e um custo oito vezes 
superior ao orçamento inicial. O atra -
so e os custos adicionais resultaram 
em parte, do contexto de governação 
complexo que limitou a capacidade da 
Comissão para dar resposta a questões 
operacionais e, em parte, de insufi -
ciências na gestão da Comissão. Esta 
situação verificou -se sobretudo duran -
te a primeira fase do projeto, até 2009:
a) o calendário inicial do projeto era 
irrealista (ver pontos 9 a 12);
b) a Comissão não atualizou o seu 
orçamento global do projeto de 
2003 até 2010 (ver pontos 34 a 37);
c) os requisitos do sistema evoluíram 
durante o projeto para dar respos -
ta às necessidades dos utilizado -
res e não foram suficientemente 
estáveis até à fase final do projeto, 
que teve início em 2010. O sistema 
atualmente em funcionamento 
tem uma capacidade muito supe -
rior à prevista em 2001  
(ver pontos 29 a 32 e 42 a 43);d) no início, a Comissão não afetou 
pessoal suficiente com compe -
tências especializadas para gerir 
de forma eficaz os trabalhos de 
desenvolvimento externalizados 
(ver pontos 13 a 20);
e) o principal contratante encarre -
gado do desenvolvimento execu -
tou um sistema insatisfatório na 
primeira parte do projeto  
(ver pontos 39 a 41);
f) as relações de trabalho en -
tre alguns Estados membros 
e a Comissão foram inicialmente 
insuficientes. Até criar o Conselho 
de Administração do Programa 
Global, a Comissão não conseguiu 
ter suficientemente em conta a ex -
periência de todos os utilizadores 
finais (ver pontos 21 a 25);
g) não era claro para todas as partes 
interessadas quem tomava as deci -
sões fundamentais  
(ver pontos 26 a 28);
h) a Comissão aumentou o valor do 
principal contrato de desenvolvi -
mento de 20 milhões de euros para 
82 milhões de euros através de 
alterações negociadas. Apesar de 
este procedimento estar previsto 
no Regulamento Financeiro, existe 
um risco inerente em qualquer 
procedimento negociado de que 
os preços pagos não sejam compe -
titivos (ver pontos 44 a 49).
40 Conclusões e recomendações
71 
Depois de ter ficado responsável pelo 
projeto, em 2001, a Comissão não 
incluiu, na atualização da justificação 
económica para o SIS II, uma ava -
liação exaustiva de todos os custos 
e benefícios esperados, que sofreram 
grandes alterações durante o projeto. 
As estimativas indicativas iniciais dos 
custos para o orçamento da UE relati -
vos ao sistema central subestimaram, 
de forma significativa, a verdadeira 
escala do investimento necessário (ver 
gráfico 8 ). Tendo em conta os custos 
dos sistemas nacionais, o custo total 
elevou -se a cerca de 500 milhões de 
euros no final do projeto. Apesar de 
o SIS II disponibilizar novas funciona -
lidades e maior capacidade, o princi -
pal benefício inicialmente esperado 
(integrar um maior número de Esta -
dos membros após o alargamento) 
tornou -se menos relevante em virtude 
da execução do SISone4all em 2007. 
No entanto, apesar destas alterações, 
as decisões para dar continuidade 
ao projeto foram tomadas sem uma 
reavaliação exaustiva da justificação 
económica do SIS II, para demonstrar 
que permanecia uma prioridade orga -
nizacional que permitia um retorno do 
investimento superior a outras oportu -
nidades (ver pontos 50 a 63).72 
A Comissão retirou ensinamentos da 
sua experiência durante a primeira 
parte do projeto para alterar a sua 
abordagem durante a fase final e con -
cluir o SIS II. Além disso, apesar de não 
ter realizado uma avaliação formal do 
projeto, já aplicou alguns dos ensina -
mentos obtidos com o SIS II na prepa -
ração de outros projetos informáticos 
de grande escala (ver pontos 64 a 69).
41 Conclusões e recomendações
Recomendação 1
A Comissão deve basear o calendário 
do projeto para o desenvolvimento 
de sistemas informáticos de grande 
escala numa análise técnica das tarefas 
a executar, tendo em conta os riscos 
e a complexidade do projeto.
Recomendação 2
A Comissão deve incluir todos os 
projetos informáticos de grande escala 
que estejam sob a sua responsabilida -
de nas suas disposições de governação 
institucional no domínio da informáti -
ca. Não deve ser feita qualquer distin -
ção entre projetos informáticos finan -
ciados por orçamentos operacionais 
e outros financiados pelo orçamento 
administrativo. A Comissão deve en -
volver peritos informáticos da DG In -
formática ou de outras direções -gerais 
desde o início de projetos informáticos 
de grande escala. Deve incluir um 
representante da DG Informática no 
comité de orientação do projeto. Ao 
externalizar trabalhos de desenvolvi -
mento, a Comissão deve garantir que 
utiliza todas as competências especia -
lizadas internas para gerir o contrato 
e supervisionar o trabalho do contra -
tante responsável pelo desenvolvi -
mento de forma eficaz, tendo  
em vista minimizar os riscos  
de desempenho insuficiente.
Recomendação 3
A Comissão deve garantir que os repre -
sentantes dos utilizadores do sistema 
compreendem e têm em conta as ne -
cessidades operacionais e os requisitos 
dos utilizadores finais. Recomendação 4
O comité de orientação do projeto 
deve aprovar a transição de um projeto 
através de mecanismos de aprovação 
para a fase fundamental seguinte do 
projeto. Antes de passar da fase inicial 
do projeto para a fase de planeamen -
to, o comité de orientação e o órgão 
competente de governação da Comis -
são no domínio informático devem 
aprovar a justificação económica.
A justificação económica deve incluir 
possíveis alternativas, uma análise cus -
to-benefício aprofundada que identi -
fique os custos totais do projeto e um 
plano de recursos que especifique as 
necessidades de pessoal, tanto no que 
se refere à vertente do utilizador como 
à vertente informática.
A justificação económica deve ser 
atualizada e reaprovada em caso de 
alterações significativas nos custos do 
projeto, benefícios esperados, riscos 
ou alternativas.
Recomendação 5
A Comissão deve documentar as de -
cisões fundamentais do projeto num 
registo de decisões, para que possam 
ser facilmente localizadas.
Recomendação 6
Quando um projeto exigir o desen -
volvimento de sistemas diferentes 
mas dependentes, por diversas partes 
interessadas, a Comissão deve garantir 
a existência de uma gestão global do 
projeto eficaz, para coordenar todo 
o projeto.
42 Conclusões e recomendações
Recomendação 7
A Comissão deve garantir que os con -
tratos de desenvolvimento de sistemas 
informáticos de grande escala contêm 
preços para módulos mais peque -
nos, cuidadosamente definidos, que 
possam ser utilizados como base para 
o ajustamento do projeto, sem neces -
sidade de novas negociações. Além 
disso, a Comissão deve desenvolver 
sistemas informáticos de grande escala 
utilizando módulos interoperáveis que 
possam ser facilmente reutilizados, 
por exemplo, para passar um trabalho 
concluído de um contratante para 
outro. Apesar de exigir um investimen -
to em conceção, esta estratégia de 
desenvolvimento de software baseada 
nos componentes minimiza o impacto 
das alterações aos requisitos e é uma 
forma de poder usufruir dos avanços 
tecnológicos e evitar a dependência 
técnica dos contratantes.Recomendação 8
A Comissão deve transmitir os ensi -
namentos obtidos com a auditoria do 
Tribunal às direções- gerais, institui -
ções, agências e outros organismos 
da UE. A Comissão deve avaliar se os 
benefícios esperados relativamente ao 
SIS II foram alcançados.
O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Louis GALEA, membro 
do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de março de 2014.
Pelo Tribunal de Contas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

43
 Anexo 
Cronologia do SIS II
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu .Anexo 
1985
Assinatura do 
Acordo de 
Schengen 
Junho de 
2010
Data de 
conclusão 
revistaDez. 2008
Data de 
conclusão 
revista
SIS II em construçãoSIS II em construçãoSIS 1+R2Junho de 2010
O Conselho 
aprova a fase ﬁnal 
do projetoDez. 2006
Data de 
conclusão 
inicialmente 
planeada
2011
 Reprogramado 
em Java
SIS 1+R22006
Hardware 
renovado SIS 1+R1996 
Os Estados 
Schengen decidem 
desenvolver o SIS II
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Maio de 2012
Segundo teste de 
etapa passadoMarço de 2010
Primeiro teste de 
etapa passadoSIS II em construçãoSIS II em construçãoSIS II em construçãoSIS 1+SIS 1+RHISTORIAL
INÍCIO DO SIS II
Abril 
de 2013
Lançamento 
do SIS IIOut. 2011 
Regulamento (UE) n.º 1077/2011
que cria uma Agência europeia para 
a gestão operacional de sistemas 
informáticos de grande escala2009
A Comissão cria o Conselho de Admin-
istração do Programa Global
Junho de 2009 
Conclusões do Conselho 
SIS 1+RE aceite como 
opção alternativaDezembro de 2007
SISone4all lançado 
para integrar 9 
novos Estados 
membrosMosela
Princesa Marie-Astrid1990
Convenção de Aplicação do 
Acordo de Schengen – prevê 
o Sistema de Informação de 
Schengen (SIS)
2006
Regulamento (CE) n.º 1987/2006 
relativo ao estabelecimento, ao 
funcionamento e à 
utilização do SIS II 2001
O Regulamento (CE) 
n.º 2424/2001 torna 
a Comissão respon-
sável pelo desenvolvi-
mento do SIS II
2001
SIS 1+ inclui países 
nórdicosNov. 2004 a jan. 2005
Projeto suspenso em 
virtude do recurso de 
proponente excluído Outubro de 2004
Assinatura do 
contrato com 
a Hewlett Packard 
SteriaSIS 11995
Criação do Espaço Schengen 
e entrada em 
funcionamento do SIS 1 
Dezembro de 2008
Fracasso dos testes operacionais 
do sistema
44
IV b)
Em 2010, logo que obteve informações completas 
sobre os requisitos do sistema, a Comissão apresen -
tou um projeto de orçamento mais realista.
IV c)
O facto de os requisitos do sistema estarem em 
constante evolução (devido, em grande parte, às 
solicitações dos Estados membros) foi uma das cau -
sas do atraso e do aumento dos custos. Teve tam -
bém um forte impacto na gestão do contrato, pois 
implicou a introdução várias alterações ao mesmo, 
o que, por sua vez, dificultou as relações com o con -
tratante, que se viu constantemente confrontado 
com a alteração dos requisitos.
IV d)
A falta de pessoal fez-se sentir em todo o domínio 
de intervenção, que teve um ritmo de crescimento 
muito rápido.
IV f)
As relações de trabalho entre a Comissão e alguns 
Estados membros foram por vezes difíceis durante 
a fase inicial do projeto SIS II. Porém, a DG Assuntos 
Internos, com base no mesmo contrato e envol -
vendo os mesmos contratantes, forneceu um outro 
sistema informático de grande escala (VIS) numa 
atmosfera de trabalho construtiva e harmoniosa 
com os Estados membros, sem quaisquer ambigui -
dades/riscos para o processo de tomada de deci -
sões. O mesmo se pode dizer do desenvolvimento 
do Eurodac.
A relação com a Comunidade SIS foi mais difícil por 
vários motivos, nomeadamente o sistema antigo, 
a estrutura de governação complexa e as considera -
ções políticas relacionadas com a abordagem geral 
de alguns países membros quanto ao alargamento 
do espaço Schengen.
A estrutura de governação era complexa, refletindo 
tanto os requisitos jurídicos como a evolução das 
necessidades dos interessados.Resumo
II
O desenvolvimento do SIS II iniciou-se no âmbito 
de um quadro jurídico e institucional muito especí -
fico que se encontrava então em vigor. O Conselho 
tomou a decisão de desenvolver o SIS II por sua 
própria iniciativa, sem que a Comissão tenha  
apresentado qualquer proposta.
Muitos requisitos não estavam previstos desde o iní -
cio e foram sendo acrescentados posteriormente. 
Por conseguinte, não foram devidamente tidos  
em conta pelo Conselho quando definiu os prazos 
e o orçamento do projeto.
III
O facto de o SIS II não ter sido entregue dentro do 
prazo e das estimativas de custos iniciais calculadas 
em 2001 é incontestável, sendo do conhecimento 
geral já há algum tempo. No entanto, o sistema 
entregue é muito diferente do que fora previsto. 
A Comissão considera que o SIS II funciona  
adequadamente e satisfaz as necessidades  
dos seus utilizadores.
IV
A Comissão informou devidamente, várias vezes, 
que o sistema seria entregue mais tarde e teria um 
custo superior ao inicialmente previsto e projetado. 
Explicou ainda que o principal motivo residia na 
alteração substancial dos requisitos do sistema.
IV a)
O calendário inicial do projeto foi definido pelo 
Conselho com base na sua própria análise e sem 
qualquer contributo da Comissão.
A Comissão chamou a atenção dos Estados mem -
bros, nas suas comunicações de 2001 e 2003, para 
os riscos de incumprimento desse prazo e para as 
condições que teriam de ser preenchidas (e acaba -
ram por não ser) se se pretendesse cumpri-lo.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 45
VII (h)
A Comissão aceita esta recomendação. Os ensina -
mentos retirados da auditoria do Tribunal serão par -
tilhados com as outras direções-gerais, tanto a nível 
técnico como a nível da gestão, e serão comunica -
dos às agências interessadas, nomeadamente  
a eu-LISA, através das redes adequadas.
O impacto do SIS II será avaliado em 2016 (três anos 
após entrar em funcionamento), tal como exigido 
pela sua base jurídica (artigo 50.º, n.os 4 e 5,  
do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e artigo 66.º,  
n.os 4 e 5, da Decisão 2007/533/JAI).
Introdução
01
O Sistema de Informação de Schengen original 
(SIS 1) foi desenvolvido como um projeto intergo -
vernamental liderado pela França e ficou opera -
cional em 1995 (também bastante mais tarde do 
que inicialmente previsto). Permaneceu em funcio -
namento, sob gestão da França, até maio de 2013, 
quando foi substituído pelo SIS II. A arquitetura 
e as funcionalidades dos dois sistemas são, todavia, 
muito diferentes.
A Comissão considera que a comparação  
entre o prazo inicial e a data de entrega efetiva 
deve ter em conta as grandes diferenças existentes 
entre o sistema inicialmente previsto e o efetiva -
mente desenvolvido.
02
Um ano após o início do funcionamento do S IS 1, 
em dezembro de 1996, os países de Schengen 
decidiram dar início aos trabalhos para definir os 
elementos e requisitos do SIS II. O Conselho tomou 
a decisão de construir o SIS II com base num estudo 
de viabilidade levado a cabo em 1998 e nas consul -
tas efetuadas aos Estados -Membros, que culmina -
ram com uma iniciativa sueco-belga que esteve na 
origem da primeira base jurídica do SIS II.IV g)
Ao longo do projeto SIS II, a Comissão respeitou 
todas as disposições do Regulamento Financeiro, 
tendo sempre defendido nas negociações os inte -
resses do orçamento da União.
V
Os custos e os benefícios esperados inicialmente 
foram analisados pelo Conselho sem qualquer con -
tributo formal da Comissão. Durante o período de 
vida do projeto, este passou a estar sujeito ao pro -
cedimento de codecisão. Os colegisladores confir -
maram que o SIS II continuava a ser uma prioridade 
absoluta apesar dos problemas encontrados.
A Comissão reavaliou sistematicamente as estima -
tivas de custos nas principais etapas do projeto 
sempre que novos elementos o justificaram,  
tendo comunicado sempre de forma transparente 
em matéria orçamental, como explicado  
no ponto 70, alínea b).
Não existe qualquer disposição que obrigue 
a Comissão a efetuar uma estimativa ou a controlar 
as despesas nacionais com o SIS II.
VI
A Comissão confirma que efetivamente retirou 
e aplicou vários ensinamentos importantes do 
desenvolvimento do sistema. No entanto, importa 
reconhecer que o desenvolvimento do SIS II e a sua 
implantação foram uma experiência muito especí -
fica e difícil de replicar noutros sistemas de tecnolo -
gias da informação.
VII
A maior parte das recomendações do Tribunal 
reflete os mecanismos de governação em matéria 
de tecnologias da informação em vigor na Comissão 
desde 2010.
Respostas da Comissão 46
Observações
09
O Conselho tomou a decisão de construir o SIS II 
com base num estudo de viabilidade levado a cabo 
em 1998 e nas consultas efetuadas aos Estados 
membros, que culminaram com a iniciativa sueco -
-belga que esteve na origem da primeira base jurí -
dica do SIS II. A decisão do Conselho fixou a data de 
lançamento no final de 2006. A Comissão não teve 
qualquer papel no âmbito do processo legislativo.
Para além de prestar informações em todos os 
relatórios anuais de atividades desde 2001 sobre 
o estado de avanço e as principais dificuldades 
encontradas pelo projeto, a Comissão chamou 
a atenção dos Estados membros, nas suas comuni -
cações de 2001 e de 2003, para o risco de incumpri -
mento desse prazo e para as condições que teriam 
de ser preenchidas (e acabaram por não ser) se se 
pretendesse cumpri-lo.
Tanto a comunicação de 2001 [COM(2001) 720] 
como, posteriormente, mais em pormenor, o estudo 
de viabilidade realizado por um contratante 
externo, avaliaram circunstanciadamente as neces -
sidades que o novo sistema deveria satisfazer, as 
opções técnicas e o respetivo impacto, o calendário 
e o orçamento do projeto, assim como os riscos 
e restrições ligadas ao seu desenvolvimento.
Com base nesses dados, o Conselho optou por uma 
das opções de implementação propostas (que não 
fora a recomendada pelo estudo de viabilidade), 
a fim de avançar com o projeto em 2003.
O quadro jurídico do SIS II não foi concluído até 
finais de 2006.
10
O prazo inicial fixado pelo Conselho não era, de 
facto, realista, uma vez que foi estabelecido essen -
cialmente em função de considerações políticas 
e não de um conjunto estável de requisitos do sis -
tema e de uma análise técnica rigorosa do volume 
de trabalho.Os Estados -Membros trabalharam num quadro 
intergovernamental, sem a participação  
da Comissão.
Quando a Comissão foi incumbida de desenvolver 
o SIS II decidiu efetuar um estudo de viabilidade 
para avaliar as necessidades que o novo sistema 
deveria satisfazer, as opções técnicas e o respetivo 
impacto, o calendário e o orçamento do projeto, 
assim como os riscos e as restrições ligadas ao seu 
desenvolvimento. Esse estudo de viabilidade foi 
realizado por uma empresa de consultoria em 2003. 
Com base nesses dados, o Conselho optou por uma 
das opções de implementação propostas (que não 
fora a recomendada pelo estudo de viabilidade) 
para avançar com o projeto.
03
Embora seja verdade que as principais razões para 
o desenvolvimento do SIS II foram a necessidade 
de integrar os novos países membros de Schengen 
e tirar partido dos últimos desenvolvimentos tecno -
lógicos, uma série de eventos políticos importantes, 
nomeadamente os atentados de 11 de setembro de 
2001, vieram modificar o âmbito do projeto e fazer 
com que o sistema final fosse muito diferente do 
inicialmente previsto.
Âmbito e método da auditoria
05
Os motivos dos atrasos e das despesas superiores 
ao inicialmente previsto, assim como as dificuldades 
que se depararam ao projeto, foram comunicados 
pela Comissão em todos os relatórios anuais de 
atividade da DG Justiça, Liberdade e Segurança e, 
a partir de 2011, da DG Assuntos Internos.
Respostas da Comissão 47
16
No que respeita às competências especializadas, 
a Comissão recorda que a equipa do SIS II era essen -
cialmente constituída por pessoal de antigos proje -
tos SIS 1 dos Estados membros ou por pessoas que 
haviam trabalhado em empresas de tecnologias da 
informação antes de entrarem para a Comissão. As 
mesmas competências especializadas foram utiliza -
das no projeto VIS. As DG Informática, Sociedade da 
Informação e Empresas e Indústria também presta -
ram apoio à DG Assuntos Internos, em especial nos 
primeiros anos de execução do projeto. Além disso, 
foi assinado um contrato específico com a Unisys 
numa fase muito precoce (em abril de 2002), a fim 
de compensar a falta de recursos internos em maté -
ria de gestão da qualidade.
A Comissão considera que o contrato foi gerido efi -
cazmente. A título de exemplo, a Comissão utilizou 
desde o início a reunião semanal com o contratante 
para expressar o seu desapontamento com a quali -
dade dos resultados e exigir ações corretivas. Já em 
outubro de 2005, a Comissão exigira (e conseguira) 
que fosse nomeado um novo gestor do projeto. No 
entanto, tal como indicado nos elementos de prova 
enviados à Câmara dos Lordes, referidos na nota de 
pé de página 22, o nível de pessoal disponível não 
permitiu antecipar e prevenir o desempenho insu -
ficiente pelo contratante. Como referido na nota pé 
de página n.º 20, o Serviço de Auditoria Interna (SAI) 
constatou que não havia pessoal suficiente para 
gerir o nível crescente de externalização.
17
A suspensão do contrato por alguns meses foi pro -
vocada pela decisão de um proponente de impug -
nar a decisão de adjudicação junto do Tribunal de 
Justiça. A avaliação das propostas foi levada a cabo 
em conformidade com os critérios e os métodos 
publicados, os quais eram conhecidos e aceites por 
todos os proponentes que se candidataram.11
Os sucessivos calendários para o SIS II foram estabe -
lecidos com base nas melhores informações dispo -
níveis na altura e previamente debatidos  
com os Estados -Membros.
Na sequência da adoção da base jurídica, o único 
parâmetro das especificações que sofreu alterações 
foi o relativo à dimensão do sistema, que depende 
da utilização que lhe for dada pelos Estados -Mem -
bros. Este risco, avaliado ao longo de todo o pro -
jeto em função da utilização do SIS 1+ pelos novos 
Estados -Membros, materializou-se efetivamente 
devido a uma utilização mais intensiva do que 
o inicialmente previsto. No entanto, mesmo que 
o SIS II tivesse sido entregue de acordo com o calen -
dário inicial adotado pelo Conselho em 2001, teria 
exigido um redimensionamento da mesma ordem 
de grandeza do que o efetuado no âmbito  
do alargamento do projeto em 2010 (ver figura 7) 
(Delta final).
14
Em 16 de dezembro de 2002, foi criada  
na DG Justiça, Liberdade e Segurança uma nova 
unidade denominada «Sistema de informação de 
grande escala» para explorar sinergias entre os 
grandes projetos de tecnologias da informação  
na área da Justiça e dos Assuntos Internos: SIS II, 
Eurodac e VIS (Sistema de Informação de Vistos).
15
A Comissão concorda que nos primeiros anos o pro -
jeto não dispôs de pessoal suficiente, mas o pessoal 
existente era empenhado e competente, embora 
constantemente sobrecarregado. Vários relatórios 
anuais de atividades da DG JLS referiram a falta de 
pessoal da DG, nomeadamente, no que respeita  
ao SIS II.
A Comissão não concorda, todavia, que o grau de 
rotatividade do pessoal fosse diferente do dos 
outros serviços da Comissão. De facto, os principais 
intervenientes, nomeadamente o responsável do 
programa, mantiveram-se em funções do início até 
ao fim do projeto.
Respostas da Comissão 48
19
Os testes operacionais do sistema (que falharam) 
foram apenas uma etapa do sistema de ensaio do 
SIS II. A estrutura do sistema foi concebida para 
permitir o aumento gradual do seu grau de comple -
xidade. Com uma abordagem desse tipo é possível 
identificar posteriormente alguns problemas que 
não haviam sido detetados (dada a própria natu -
reza dos testes realizados até então). O objetivo 
global é utilizar as diferentes etapas para identificar 
(idealmente todos) os potenciais problemas antes 
de o sistema entrar em funcionamento. Foi o que 
sucedeu em 2008, assim como durante a fase final 
do projeto, após 2009 (a metodologia de teste 
manteve-se inalterada ao longo do projeto).
Os postos suplementares recebidos a partir de 
2007 permitiram à equipa do projeto recrutar mais 
pessoal com a experiência necessária.
22
A Comissão recorda que o Comité SISVIS também 
era responsável pelo VIS, o que reduziu o tempo 
disponível para debater o SIS II e se revelou frus -
trante para os especialistas do SIS II. Com efeito, 
a maior parte das questões que, em princípio, 
deveriam ter sido examinadas pelo Comité SISVIS 
acabaram por ter de ser debatidas no âmbito do 
grupo de trabalho SIS-TECH do Conselho, que era 
responsável pelas questões relativas ao SIS 1. Muitas 
questões técnicas relacionadas com o  SIS II  pode -
riam ter impacto no SIS 1, razão pela qual muitos 
Estados membros insistiram em que fossem tam -
bém debatidas no âmbito do SIS-TECH.As conclusões do presidente do Tribunal de Justiça 
foram proferidas no âmbito de um processo sumá -
rio em que o Tribunal, por definição, não assume 
uma posição definitiva até ao termo do processo 
de contraditório mas deve assumir uma posição 
preliminar que permita emitir uma injunção, tendo 
de fazê-lo sem ter procedido previamente a uma 
audição exaustiva sobre o fundo da causa. Por con -
seguinte, as suas conclusões só são pertinentes para 
o processo sumário, não permitindo deduzir a posi -
ção definitiva do Tribunal nem prejudicando a sua 
decisão final. Dado que o requerente entretanto 
desistiu da ação, o método de avaliação nunca che -
gou a ser submetido à apreciação do Tribunal.
A avaliação das propostas foi levada a cabo  
em conformidade com os critérios  
e os métodos publicados.
Não há qualquer indício de que o cálculo de uma 
média ponderada (ou não) para a pontuação dos 
elementos de preço fixo teria um resultado dife -
rente. Do ponto de vista metodológico, não existe 
uma solução perfeita para tomar uma decisão 
assente em escolhas efetuadas com base  
em diversos critérios.
A Comissão gostaria de sublinhar que recebeu 
duas boas propostas, que eram muito semelhan -
tes. A decisão foi adotada dentro do respeito pelas 
regras em vigor. Se as regras fossem outras, pode -
riam ter conduzido a uma decisão diferente, mas 
a Comissão estava obrigada a respeitar as regras  
em vigor.
Respostas da Comissão 49
24 c)
A Comissão incentivou e organizou os contactos 
diretos entre o principal contratante responsável 
pelo desenvolvimento e os Estados membros mas, 
tal como recomenda a metodologia dos projetos de 
tecnologias da informação e as boas práticas, esse 
contacto/interação tinha de ser enquadrado. Os 
contratantes estiveram presentes nas reuniões do 
comité e dos gestores nacionais do projeto, realiza -
das pelo menos uma vez por mês. Houve também 
uma ronda formal de revisão de documentos, que 
permitiu aos peritos nacionais avaliar as especifica -
ções técnicas depois formalmente transmitidas ao 
Comité SISVIS para aprovação.
No que se refere à divulgação do contrato,  
um dos membros do consórcio HPS opôs-se  
a essa divulgação.
24 d)
Em 2001, o Conselho decidiu que o SIS II era  
necessário, tendo mantido essa posição nas suas 
sucessivas conclusões, em que a implementação  
do SI S II era sistematicamente descrita como «priori -
dade absoluta».
25 a)
Na sequência da suspensão do teste operacional do 
sistema, em 2008, devido a uma série de problemas 
com o sistema central, a Comissão adotou, a par -
tir de janeiro de 2009, uma abordagem de gestão 
global do SIS II, a fim de assegurar a coerência entre 
o desenvolvimento do sistema central e o dos siste -
mas nacionais [COM(2009) 133]. A nova abordagem 
previa um organismo informal composto por um 
número limitado de peritos (8) dos Estados mem -
bros, denominado «Conselho de Administração do 
Programa Global», criado para aprofundar a coope -
ração e prestar apoio direto dos Estados membros 
ao projeto SIS II Central. Essa abordagem global foi 
bem acolhida pelas conclusões do Conselho sobre 
o SIS II, de 26 e 27 de fevereiro de 2009.23
As condições em que o projeto SIS II foi desenvol -
vido eram mais adversas do que aquelas com que 
se deparou a DG Fiscalidade e União Aduaneira. 
Isto deveu-se a uma série de motivos, designada -
mente o facto de o SIS II ter por base um sistema 
anterior e uma estrutura de governação complexa, 
assim como às considerações políticas relacionadas 
com a abordagem geral de alguns países mem -
bros quanto ao alargamento do espaço Schengen 
e à evoluç ão constante dos requisitos do sistema.
Caixa 2 
Os contextos em que foram desenvolvidos o NSTI 
e o SIS II diferem substancialmente quanto às condi -
ções políticas e institucionais. Além disso, o desen -
volvimento do NSTI teve lugar num ambiente 
assente numa longa tradição de cooperação com os 
Estados- Membros (iniciada no início da década de 
90). A confiança entre todos os parceiros envolvidos 
foi reforçada pela existência de redes  
já consolidadas.
24 a)
A Comissão reconhece que, na fase inicial, o projeto 
não dispunha de pessoal suficiente. Essa informa -
ção foi divulgada muito claramente no relatório 
anual de atividades da direção-geral.
A Comissão confirma que não era um utilizador 
final do sistema, nem um utilizador final do VIS ou 
do Eurodac. Por conseguinte, estava dependente 
das sugestões dos Estados membros, apresentadas 
pelos respetivos delegados nas reuniões dos gesto -
res de projeto nacionais e nos grupos de trabalho 
ad hoc , assim como dos peritos nacionais destaca -
dos pelos Estados membros junto da Comissão.
Respostas da Comissão 50
30
A Comissão reconhece que as alterações posterio -
res aos requisitos do sistema implicaram alterações 
ao contrato de desenvolvimento, o que contribuiu 
para os atrasos registados. O tempo necessário para 
se chegar a acordo sobre os requisitos do sistema 
e adotar os instrumentos jurídicos correspondentes 
estava, todavia, fora do controlo da Comissão.
32
O redimensionamento da capacidade do sistema 
não se deveu aos atrasos. Pelo contrário contribuiu 
para eles. A necessidade do redimensionamento 
surgiu principalmente devido ao facto de o número 
de indicações comunicadas pelos Estados -Membros 
ser superior ao inicialmente previsto (demons -
trando, indiretamente, o valor acrescentado do SIS). 
Esta multiplicação por sete da capacidade do sis -
tema (o sistema atual tem capacidade para gerir até 
100 milhões de indicações) teve necessariamente 
repercussões no prazo e nos custos, mais uma vez 
demonstrando que a principal causa dos atrasos 
e do agravamento dos custos foi a instabilidade dos 
requisitos do sistema.
34
A Comissão considera que a evolução dos custos 
deve ser contextualizada. As estimativas tiveram 
por base a alteração do conjunto dos requisitos: os 
requisitos e a dimensão do SIS II sofreram profundas 
alterações ao longo do projeto, na sua maior parte 
devido a solicitações dos Estados -Membros e/ou 
dos utilizadores finais:
• O SIS II, inicialmente concebido para começar 
a funcionar com um máximo de 15 milhões de 
indicações, passou a ter capacidade para gerir 
70 milhões (com possibilidade de extensão até 
aos 100 milhões de indicações, se necessário);
• A abordagem de testes foi reformulada, passando 
a incluir um teste de conformidade do sistema de 
cada Estado-Membro;25 b)
O aumento do pessoal afetado pela Comissão ao 
projeto após 2007 permitiu melhorar a gestão 
e a comunica ção do mesmo.
26.
A Comissão subscreve na íntegra as conclusões do 
Centro de Estudos de Política Europeia (CEPE) sobre 
a complexa estrutura de governação do SIS II. Com 
efeito, o CEPE referiu que «... mesmo depois de se 
dotar a Comissão Europeia das competências necessá ‑
rias para gerir o projeto SIS II e na sequência do alar ‑
gamento do processo de codecisão, que veio reforçar 
ainda mais as funções legislativas da Comissão e do 
Parlamento Europeu, (alguns) Estados‑Membros não 
estavam interessados em ceder o controlo de um ins ‑
trumento tão importante para a segurança e a gestão 
das migrações. Surgiram então várias estratégias para 
manter o controlo do projeto, nomeadamente a pro ‑
liferação de grupos de peritos e a proposta SIS1+RE 
a favor de uma versão «intergovernamental» do SIS II ».
28
A Comissão só pode lamentar que uma grande 
parte dos inquiridos que responderam ao inquérito 
de auditoria ignorasse a estrutura de tomada de 
decisão acordada pelos Estados -Membros.
29
A Comissão considera que o facto de os requisitos 
do sistema estarem em constante evolução (devido, 
em grande parte, às solicitações dos Estados 
membros) foi o principal motivo dos atrasos e do 
aumento dos custos. Teve também um enorme 
impacto na gestão do contrato, pois implicou 
a introdução de várias alterações ao mesmo, o que, 
por sua vez, dificultou as relações com o contra -
tante, que se viu constantemente confrontado com 
a alteração dos requisitos. Além disso, aumentou 
também o volume de trabalho da Comissão para 
gerir o contrato.
Respostas da Comissão 51
41
Até 2009, o programa e a estrutura de gestão do 
projeto do principal contratante encarregado do 
desenvolvimento não permitiu, em certas ocasiões, 
honrar os compromissos contratuais assumidos. 
A Comissão não hesitou em solicitar alterações 
à composição da equipa de gestão do projeto do 
principal contratante.
42
A Comissão reconhece que a alteração dos requisi -
tos do sistema esteve na origem do agravamento 
dos custos e de alguns atrasos.
43
O exemplo do Tribunal ilustra o impacto da instabi -
lidade dos requisitos do sistema.
44
A maior parte do aumento dos custos causado 
por essas alterações (12, 13 e 15) corresponde às 
principais alterações dos requisitos do projeto, 
nomeadamente a dimensão e a capacidade do 
SIS II, o desempenho, a abordagem adotada para 
a migração, a abordagem de testes e os serviços de 
apoio aos Estados membros durante os testes, bem 
como o apoio a conceder à gestão operacional do 
sistema. A Comissão considera que a abordagem 
proposta por lotes de trabalho só pode funcio -
nar bem se todos os requisitos forem conhecidos 
desde o início do projeto. Dada a instabilidade dos 
requisitos do sistema, isso não sucedeu. Uma abor -
dagem por lotes de trabalho não teria impedido 
o aumento dos custos associados a um desenho da 
rede diferente ou aos novos requisitos em matéria 
de capacidade.• O Conselho acrescentou ao plano de testes os 
novos testes da «etapa intermédia 1» e da «eta -
pa intermédia 2», o que prolongou a duração dos 
testes e criou tarefas suplementares, gerando mais 
encargos;
• A nova abordagem da migração adotada em 2010, 
que fora solicitada pelo Conselho, incluía uma 
solução alternativa que implicava um conversor 
capaz não só de converter os dados do SIS 1 para 
o SIS II mas também de fazê-lo no sentido inverso, 
o que também gerou custos suplementares.
36
A Comissão sempre procurou apresentar uma 
imagem clara dos custos com base nas informações 
disponíveis, nomeadamente no âmbito do processo 
orçamental anual e dos relatórios intercalares do 
SIS II. O Tribunal deu o exemplo da rede: passar-se, 
a pedido dos Estados membros, de uma infraestru -
tura de rede dedicada, assente numa rede privada 
virtual (VPN) na s-TESTA, em vez de se utilizar as 
infraestruturas já existentes na s-TESTA (domínio 
euro), como fora inicialmente previsto, teve, de 
facto, um forte impacto no orçamento. A utilização 
do domínio euro, como inicialmente previsto pela 
Comissão e como sucede com o Eurodac teria tido 
custos muito inferiores. Só em 2005, quando se 
ficou a conhecer o desenho final da rede, a Comis -
são pôde reavaliar os custos da mesma, tendo-o 
feito efetivamente na COM(2005) 236. Não obstante, 
os custos da rede foram divulgados anualmente 
no âmbito do projeto de orçamento proposto pela 
autoridade orçamental.
40
O montante da indemnização imposta ao contra -
tante foi calculado com base numa análise aprofun -
dada da situação do contrato pelo Serviço Jurídico 
da Comissão e por uma sociedade de advogados. 
Nessa altura, o referido montante correspondia ao 
máximo legalmente exigível.
Respostas da Comissão 52
49
A Comissão considera que a negociação da altera -
ção n.º 15 foi conduzida em conformidade  
com as melhores práticas dos procedimentos  
por negociação.
O facto de os preços inicialmente propostos pelo 
adjudicatário serem ou não duas vezes superio -
res não é relevante. O que importa é o preço final 
obtido nas negociações e a garantia jurídica do 
melhor preço quando surgem divergências durante 
a execução/entrega. O facto de a Comissão ter efe -
tuado uma comparação dos preços de uma amos -
tra de elementos com os de um contrato-quadro 
gerido pela DG Informática é mais uma garantia de 
que foi obtido o melhor preço possível.
A Comissão reitera a sua convicção de que a solução 
consagrada era de facto financeiramente sólida.
53
Como foi referido pelo Tribunal, dado que o SIS II 
foi um projeto informático desenvolvido para os 
Estados -Membros e não para a Comissão, não se 
inseria no âmbito das competências do sistema de 
governação da Comissão criado após 2004. Não 
obstante, a DG Informática participou sistematica -
mente nas reuniões mensais do Comité de Gestão 
do projeto (PMB) até final de 2008, com uma única 
interrupção entre maio e outubro de 2008. Além 
disso, a DG Informática recebeu todos os anos 
informações sobre o desenvolvimento do SIS II no 
âmbito do plano diretor.
54
Quando assumiu a responsabilidade pelo projeto, 
a Comissão teve de iniciar o desenvolvimento do  
SIS II com base numa justificação económica ( busi ‑
ness case ) elaborada pelo Conselho e que não con -
templava uma avaliação completa de todos os cus -
tos, benefícios esperados e alternativas existentes.Resposta comum aos pontos 45 e 46
Já na altura da primeira alteração do contrato, 
a Comissão identificara razões de ordem técnica 
(nomeadamente a situação de vinculação tecno -
lógica com o vencedor do contrato inicial) como 
motivo para se alterar o contrato através de um 
procedimento por negociação. No entanto, no 
que respeita à primeira alteração, as duas opções 
previstas no Regulamento Financeiro («serviços 
complementares máx. 50%» ou «vinculação tec -
nológica») eram igualmente justificadas e adequa -
das. Neste contexto, a Comissão optou por aplicar 
a primeira opção às primeiras alterações. Só quando 
a segunda opção passou a constituir a única possí -
vel é que a Comissão optou por essa solução.
47
A Comissão considera que, embora seja preferível 
uma abordagem por módulos sempre que esta 
possa ser aplicada, nomeadamente quando os 
requisitos do sistema são estáveis, isso não sucedia 
com o SIS II. Além disso, o SIS II é um sistema muito 
complexo, feito à medida e que inclui a migração de 
um sistema antigo. Uma abordagem por módulos 
teria criado graves problemas para a transferência 
e, em  última análise, um grave problema de res -
ponsabilidades caso o contratante de um módulo 
procurasse furtar-se às suas responsabilidades 
imputando os problemas técnicos a eventuais defi -
ciências dos outros módulos. A Comissão 
escolheu pois deliberadamente (e com total trans -
parência, uma vez que o convite à apresentação de 
propostas foi também analisado pelos peritos dos 
Estados membros) não utilizar uma abordagem por 
módulos. Além disso, importa referir que quando 
o projeto teve início, a metodologia RUP não estava 
em vigor na Comissão.
48
O contratante teve um desempenho insatisfatório 
em certas fases do contrato, tendo-lhe sido impos -
tas multas, como previsto no contrato.
Respostas da Comissão 53
56
No que se refere ao financiamento dos desenvol -
vimentos a nível nacional, a Comissão envidou 
esforços consideráveis em 2011 para reduzir o risco 
de atrasos por falta de recursos financeiros dos 
Estados membros, tendo convidado as autorida -
des nacionais a atribuírem a prioridade ao SIS II 
no âmbito das dotações nacionais do Fundo para 
as Fronteiras Externas (FFE). Organizou ainda um 
convite à apresentação de propostas para ações 
de emergência no âmbito das ações comunitárias 
no quadro do FFE, ao abrigo do qual um montante 
suplementar de 7,5 milhões de euros foi garantido 
aos oito Estados -Membros mais carentes de recur -
sos adicionais (países com um nível muito baixo de 
dotações do FFE e/ou cujos recursos a título do FFE 
foram absorvidos por outras prioridades no domí -
nio das fronteiras externas). Esses projetos tiveram 
início no final de 2011.
57
Os Estados -Membros informaram que o SIS II trou -
xera benefícios consideráveis em termos de desem -
penho e de capacidade.
A Comissão confirma que os riscos para a sua 
reputação suscitados por um eventual fracasso 
do desenvolvimento do projeto tornaram-se mais 
sérios no final do projeto, como indicam as reservas 
suscitadas pela DG Assuntos Internos nos relatórios 
anuais de atividades de 2008 a 2012. Trata-se de 
considerações relativas à boa gestão financeira (não 
desperdiçar o investimento já efetuado).
58
Tal como a grande maioria dos inquiridos, a Comis -
são também considera que o SIS II proporcionou 
várias novas funcionalidades aos utilizadores finais, 
com vantagens práticas imediatamente visíveis em 
relação ao SIS 1.54 a)
Os instrumentos jurídicos do SIS II estipulam que 
os Estados membros são responsáveis pelo desen -
volvimento dos sistemas nacionais. No decurso do 
projeto, o Conselho criou dois grupos para acom -
panhar e elaborar um relatório sobre a evolução da 
situação a nível nacional (incluindo os custos): a  task 
force  SIS II e os Amigos do SIS II. A Comissão parti -
cipou nestes dois grupos e procurou sistematica -
mente, embora sem êxito, obter informações sobre 
os projetos nacionais.
A comunicação de 2003 estabeleceu as bases para 
se repartir os custos de desenvolvimento do SIS II 
entre a União e os Estados membros. Estabeleceu 
igualmente o orçamento para o desenvolvimento 
dos sistemas centrais mas não efetuou qualquer 
estimativa dos custos de desenvolvimento dos sis -
temas nacionais, uma vez que tal não era abrangido 
pelo seu mandato. A Comissão não exercia qualquer 
controlo nem recebeu qualquer informação sobre 
esses custos (salvo quando cofinanciados pelo 
Fundo para as Fronteiras Externas).
54 b)
A Comissão não concorda que deveria ter apresen -
tado uma nova análise dos benefícios do projeto 
após o Conselho ter tomado a decisão. Na altura, 
o Conselho detinha competência exclusiva para 
adotar a base jurídica inicial do SIS II.
54 c)
O próprio Conselho havia excluído a possibi-  
lidade de alargar o SIS 1 por decisão d e 6 de  
dezembro de 200 1, relativa ao desenvolvimento 
da segunda geração do Sistema de Informação de 
Schengen (SIS II) (2001/886/JAI). A Comissão não 
teve qualquer papel formal no processo legislativo.
Respostas da Comissão 54
61
O Conselho reafirmou, em fevereiro de 2009, que 
a rápida entrada em vigor do SIS II continuava a ser 
uma prioridade absoluta (ver nota de pé de página 
n.º 63).
Em junho de 2009, com base num relatório por -
menorizado da Presidência e da Comissão sobre 
a futura orientação a imprimir ao SIS II, que incluía 
uma análise do impacto de dois cenários alternati -
vos quanto às despesas a cargo do orçamento da 
UE, à viabilidade técnica e aos riscos, o Conselho 
decidiu prosseguir o desenvolvimento do SIS II.
62
Tal como explicado no doc. SEC(2010)  436 final, 
o desenvolvimento do SIS II com base na solução 
SIS 1 + RE poderia ter um impacto significativo 
nos projetos nacionais. Esses custos só poderiam 
ser estimados pelos Estados membros para cada 
projeto individual e, por esse motivo, não foram 
integrados no relatório de comparação.
63
A Comissão gostaria de salientar que a introdução 
dos dois testes de etapa requeridos pelo Conselho 
nas suas conclusões de junho de 2009 aumentou 
a duração e os custos do projeto.
66
A Comissão retirou ensinamentos do projeto SIS II 
na sua comunicação de 2010 [COM(2010) 385, p. 27), 
assim como na proposta de criação de uma agência 
consagrada à gestão e ao desenvolvimento de sis -
temas informáticos de grande escala neste domínio 
[COM(2010) 93].59
A Comissão considera que, comparativamente  
com o sistema anterior, o SIS II trouxe grandes 
benefícios, funcionais e não funcionais,  
aos seus utilizadores.
Por exemplo, devido ao seu conteúdo muito mais 
extenso (por exemplo, fotografias ou cópias de 
mandados de detenção europeus...), a dimensão de 
uma indicação SIS II é significativamente maior, em 
média, do que no SIS 1. Essas indicações podem, no 
entanto, ser transmitidas sem qualquer perda de 
eficiência do funcionamento do sistema. O SIS 1   
não foi concebido para operar com indicações 
desse tipo.
Por último, o SIS II prevê a possibilidade de gerir 
um grande volume de pesquisas diretas na base 
de dados central (240 consultas por segundo), 
enquanto o SIS 1 não tinha essa funcionalidade. Há 
cinco Estados membros que se baseiam exclusiva -
mente nesta funcionalidade para efetuar todas as 
suas operações SIS II.
60
A dimensão dos problemas suscitados pelo projeto 
SIS II só se tornou evidente na fase dos testes do 
sistema operativo (final de 2008), quando o sistema 
central começou a interagir com um subconjunto 
de sistemas nacionais. A Comissão formulou uma 
reserva ao SIS II no relatório anual de atividades de 
2008 da DG Assuntos Internos, tendo anunciado um 
plano de ação.
Numa abordagem concertada entre todos os inte -
ressados, a Comissão, juntamente com os Estados 
membros e com o apoio da GPMB, reexaminou as 
especificações relativas à dimensão, introduziu 
alterações técnicas destinadas a melhorar a soli -
dez e fiabilidade do sistema, bem como modificou 
a forma como o SIS II seria testado e se processaria 
a própria migração.
No final desse processo, que, embora tenha levado 
algum tempo, foi feito o mais rapidamente possí -
vel, a Comissão definiu um calendário mais realista 
com o apoio de todas as partes interessadas, tendo 
finalizado o desenvolvimento do projeto SIS II de 
acordo com esse calendário.
Respostas da Comissão 55
— Em abril de 2010, no âmbito do relatório sobre 
o calendário global e o orçamento para a en -
trada em funcionamento do Sistema de Infor -
mação de Schengen de segunda geração (SIS II)  
[SEC(2010) 436].
— Em setembro de 2010, no âmbito do relatório 
sobre o calendário global e o orçamento para 
a entrada em funcionamento do Sistema de In -
formação Schengen de segunda geração (SIS II) 
[SEC(2010) 1138].
Além disso, todos os relatórios intercalares elabo -
rados desde 2003 continham uma secção relativa 
à execução orçamental.
70 c)
O facto de os requisitos do sistema estarem em 
constante evolução (devido, em grande parte, às 
solicitações dos Estados membros) foi uma das cau -
sas do atraso e do aumento dos custos. Teve tam -
bém um forte impacto na gestão do contrato, pois 
implicou a introdução várias alterações ao mesmo, 
o que, por sua vez, dificultou as relações com o con -
tratante, que se viu constantemente confrontado 
com a alteração dos requisitos.
70 d)
A falta de pessoal fez-se sentir em todo o domínio 
de intervenção, que teve um ritmo de crescimento 
muito rápido.
70 f)
A mesma unidade da DG Assuntos Internos que 
trabalhou no projeto SIS II, com base no mesmo 
contrato e envolvendo os mesmos contratantes, 
forneceu um outro sistema informático de grande 
escala (VIS) numa atmosfera de trabalho constru -
tiva e harmoniosa com os Estados membros, sem 
quaisquer ambiguidades/riscos para o processo de 
tomada de decisões. O mesmo se pode dizer do 
desenvolvimento do Eurodac.
Houve vários motivos para as dificuldades de  
relacionamento sentidas na Comunidade SIS 
(nomeadamente o sistema antigo, a estrutura de 
governação complexa, a direção política irrealista 
do projeto, etc.).67
A Comissão gostaria de referir que quando  
o projeto SIS II foi lançado não existia a metodolo -
gia de gestão de projetos PM2 ou outra metodolo -
gia semelhante.
68 a)
A revisão do Tratado significou que qualquer nova 
legislação relativa ao desenvolvimento de projetos 
de tecnologias da informação de grande escala 
passaria a ser decidida entre o Conselho e o Par -
lamento, com base numa proposta da Comissão, 
o que não sucedia em 2001.
69 a)
As propostas apresentadas pela Comissão  
em 2011 para o quadro plurianual 2014-2020 
[COM(2011) 749, p. 8], preveem o financiamento do 
desenvolvimento e do funcionamento do sistema 
central e dos sistemas nacionais.
Conclusões e recomendações
70 a)
Nas suas comunicações de 2001 e de 2003, a Comis -
são chamou a atenção dos Estados membros para 
o risco de incumprimento desse prazo e para as 
condições que teriam de ser preenchidas (e acaba -
ram por não ser) se se pretendesse cumpri-lo.
70 b)
A Comissão reavaliou sistematicamente as estima -
tivas de custos nas principais etapas do projeto 
sempre que novos elementos o justificaram, tendo 
comunicado sempre de forma transparente em 
matéria orçamental:
— Em 2005, quando os custos de rede foram reava -
liados [COM(2005) 236].
— Em maio de 2009, no âmbito do relatório con -
junto Comissão/Presidência sobre a futura orien -
tação a imprimir ao SIS II (Documento 10005/09   
do Conselho).
Respostas da Comissão 56
A Comissão não pode confirmar a verba de 500 
milhões de euros referida pelo Tribunal. Dado que 
as despesas nacionais se situam fora do perímetro 
do desenvolvimento financiado centralmente pelo 
orçamento da UE, não havia motivo para a sua inclu -
são nas demonstrações financeiras anexas à pro -
posta legislativa. Não existe nenhuma disposição 
que obrigue a Comissão a efetuar uma estimativa ou 
a controlar as despesas nacionais com o SIS II.
A Comissão reavaliou sistematicamente as estima -
tivas de custos nas principais etapas do projeto 
sempre que novos elementos o justificaram, tendo 
comunicado sempre de forma transparente em 
matéria orçamental, como explicado no ponto (70), 
alínea b).
72
A Comissão confirma que efetivamente retirou ensi -
namentos importantes do desenvolvimento  
de sistemas informáticos em grande escala, tendo já 
aplicado alguns, nomeadamente na conceção  
do pacote «Fronteiras inteligentes». No entanto, 
este projeto deve ser encarado como um projeto  
sui generis , pelos motivos já expostos nos parágra -
fos anteriores.
Recomendação 1
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria de 
tecnologias da informação (TI) que vigoram desde 
2010. Mais concretamente, no âmbito da análise dos 
projetos de TI efetuada pelo comité de gestão dos 
projetos de sistemas informáticos (ISPMB, criado em 
finais de 2010) este tipo de considerações é atenta -
mente analisado. A DG Informática também é con -
sultada durante a fase de avaliação do impacto 
sempre que uma nova iniciativa da Comissão tem 
uma componente de tecnologias da informação.70 g)
A Comissão lamenta o desconhecimento por muitas 
partes interessadas quanto ao processo de tomada 
de decisões no âmbito do projeto SIS II.
A estrutura de governação complexa criou dificul -
dades à gestão do projeto.
70 h)
Ao longo do projeto SIS II, a Comissão respeitou 
todas as disposições do Regulamento Financeiro, 
tendo sempre defendido nas negociações os inte -
resses do orçamento da União.
71
A Comissão recorda que os Estados membros 
elaboraram a justificação económica ( business case ) 
e procederam às necessárias avaliações preparató -
rias a nível intergovernamental. O Conselho tomou 
a decisão de construir o SIS II com base num estudo 
de viabilidade levado a cabo em 1998 e nas consul -
tas efetuadas aos Estados membros, que culmina -
ram com uma iniciativa sueco-belga que esteve na 
origem da primeira base jurídica do SIS II.
A Comissão não tinha competência para contestar 
juridicamente ou alterar a regulamentação apro -
vada pelo Conselho. A única obrigação da Comis -
são consistia em executar a decisão do Conselho. 
Importa referir ainda que o Conselho reafirmou em 
várias ocasiões que a entrada em funcionamento do 
SIS II era uma prioridade absoluta.
Quando a Comissão foi incumbida de desenvolver 
o SIS II decidiu efetuar um estudo de viabilidade 
para avaliar as necessidades que o novo sistema 
deveria satisfazer, as opções técnicas e o respetivo 
impacto, o calendário e o orçamento do projeto, 
assim como os riscos e as restrições ligadas  
ao seu desenvolvimento.
Respostas da Comissão 57
Recomendação 4
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria de TI 
que vigoram desde 2010. A Comissão segue a meto -
dologia de gestão de projetos PM2 e os artefactos 
do projeto já preveem possíveis alternativas, esti -
mativas de custos, recursos, etc. Todos os proje -
tos com um custo total dos bens (TCO) superior 
a 500 000 euros (ao longo de 5 anos) devem apre -
sentar ao ISPMB uma justificação económica/docu -
mento de estratégia, assim como relatórios anuais.
Recomendação 5
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria de TI 
que vigoram desde 2010. Com efeito, os artefactos 
do projeto PM2 já preveem quatro tipos de regis -
tos a utilizar pelos gestores de projeto, nomeada -
mente o registo dos riscos, o registo dos problemas, 
o registo das decisões e o registo das alterações. 
Além disso, os documentos de cada projeto (justifi -
cação económica, documento de estratégia, relató -
rios intercalares, etc.) estão acessíveis através de um 
sistema central, denominado GOVIS.
Recomendação 6
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria de TI 
que vigoram desde 2010. Essa posição corresponde 
à abordagem por «domínio» adotada no exercício 
de racionalização das TI desde 2010. Os sistemas 
foram agrupados em função do domínio da ativi -
dade (por exemplo, «gestão de subvenções», «ges -
tão financeira», «contratos públicos», etc.). Existem 
atualmente 19 domínios, sendo cada um deles 
dirigido por um «líder de domínio», que é respon -
sável pela convergência e pela racionalização nessa 
área. Os novos sistemas precisam da autorização do 
«líder de domínio» antes de poderem ser desenvol -
vidos, garantindo assim a sua conformidade com 
a estratégia para o domínio e a sua compatibilidade 
com sistemas já existentes.Recomendação 2
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria de TI 
que vigoram desde 2010. O processo de raciona -
lização das TI, lançado pela Comissão em 2010, já 
abrange todos os projetos geridos pela Comissão 
independentemente da sua fonte de financiamento. 
A comunicação SEC(2011) 1500 refere que « para 
além do projeto de consolidação da infraestrutura das 
tecnologias da informação (ITIC), que será alargado 
a todos os serviços, todos os sistemas de informa -
ção  da Comissão, incluindo os gabinetes e as agências 
de execução, financiados tanto pelos orçamentos 
operacionais como pelo orçamento administra -
tivo , serão sujeitos ao processo de racionalização ».
No que respeita aos projetos de TI de grande escala 
da Comissão, os mecanismos de governação em 
vigor desde 2010 garantem o seu escrutínio não 
só pela DG Informática mas também pelo comité 
de gestão dos projetos de sistemas informáticos 
(ISPMB), que conta com a participação das outras 
DG horizontais e de cinco DG que representam 
diferentes tipos de políticas. Mais concretamente, 
o domínio «sistemas transeuropeus» (ver igual -
mente a resposta à recomendação 6) é supervisio -
nado pelo comité de alto nível para as tecnologias 
da informação.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria TI que 
vigoram desde 2010. Antes do início de um pro -
jeto, as direções-gerais são obrigadas, por força 
das regras de governação em matéria de TI que 
entraram em vigor em 2010, a apresentar ao comité 
de gestão dos projetos de sistemas informáticos 
(ISPMB) uma justificação económica ( business case ) 
ou um documento de estratégia ( vision document ), 
que deve estabelecer, entre outros aspetos, a estru -
tura de administração do projeto. O ISPMB atribui 
especial importância à representação adequada de 
todos os utilizadores na administração do projeto. 
Além disso, todos os projetos devem apresentar 
relatórios anuais a este organismo, a fim de asse -
gurar o acompanhamento rigoroso dos trabalhos 
e detetar eventuais desvios em relação aos objeti -
vos, calendário e orçamento iniciais.
Respostas da Comissão 58
Recomendação 7
A Comissão aceita esta recomendação, que reflete 
os mecanismos de governação em matéria de TI 
que vigoram desde 2010. Os seus serviços estão 
atualmente a trabalhar na definição de uma arqui -
tetura empresarial assente num conjunto coerente 
de módulos reutilizáveis. Já foram identificados 
vários desses módulos e, quando estiverem disponí -
veis, a sua utilização será obrigatória para os novos 
sistemas ou para os sistemas que tenham de sofrer 
grandes alterações. Estão atualmente a ser identi -
ficados os módulos necessários que ainda faltam. 
A DG Informática criou recentemente um gabinete 
de arquitetura de sistemas. O programa Soluções de 
Interoperabilidade para as Administrações Públicas 
Europeias (ISA) e, mais recentemente, o Mecanismo 
Interligar a Europa recomendam igualmente uma 
maior utilização de serviços comuns transversais 
para satisfazer as necessidades genéricas (transmis -
sões seguras, assinaturas eletrónicas, ferramentas 
semânticas, etc.).
Recomendação 8
A Comissão aceita esta recomendação. Os ensina -
mentos retirados da auditoria do Tribunal serão 
partilhados com as outras direções-gerais, tanto 
a nível técnico como de gestão. Serão igualmente 
transmitidos aos organismos interessados através 
das respetivas redes.
O impacto do SIS II será avaliado em 2016 (três anos 
após a sua entrada em funcionamento), como é exi -
gido pela sua base jurídica (artigo 50.º, n.os 4 e 5, do 
Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e artigo 66.º,  
n.os 4 e 5, da Decisão 2007/533/JAI).
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QJ-AB-14-003-PT-C ISSN 1831- 0982
O Sistema de Informação de Schengen contém 
informações sobre pessoas e bens, utilizadas por 
agentes fronteiriços e policiais em todo o Espaço 
Schengen. No presente relatório, o Tribunal de 
Contas Europeu examina a gestão, pela 
Comissão, do projeto de desenvolvimento de um 
Sistema de Informação de Schengen novo, de 
segunda geração (SIS II). O relatório enuncia os 
motivos pelos quais o sistema foi executado com 
um atraso de seis anos e um custo oito vezes 
superior à  estimativa orçamental inicial.
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU