Parecer do Comité Económico e Social sobre "O reconhecimento mútuo no Mercado Único"

(2001/C 116/03)

Em 2 de Março de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "O reconhecimento mútuo no Mercado Único" (Observatório do Mercado Único).

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo adoptou o presente parecer em 8 de Novembro de 2000, sendo relator G. Lagerholm e o co-relator A. Bedossa.

Na 377.a reunião plenária de 29 e 30 de Novembro de 2000 (sessão de 29 de Novembro), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. No Conselho "Mercado Interno" de Março de 1998, os Estados-Membros reconheceram que o princípio de reconhecimento mútuo deveria inscrever-se num debate alargado sobre a acção futura para o Mercado Único e que as futuras prioridades da UE deveriam incluir um princípio de reconhecimento mútuo operante.

1.2. Assim, e como parte da estratégia para o Plano de Acção para o Mercado Único, a Comissão apresentou uma comunicação sobre o reconhecimento mútuo(1) e um primeiro relatório bianual sobre a aplicação do reconhecimento mútuo nos mercados de produtos e de serviços(2). O Conselho apoiou a Comissão, adoptando por seu turno uma resolução sobre reconhecimento mútuo em 28 de Outubro de 1999(3).

1.3. O CES tem as seguintes observações a fazer sobre a comunicação: a comunicação da Comissão aborda o reconhecimento mútuo tanto de produtos como de serviços. Este parecer versa principalmente o reconhecimento mútuo dos produtos. No domínio dos serviços, o parecer apenas faz observações no referente ao reconhecimento mútuo dos diplomas.

2. Antecedentes

2.1. O reconhecimento mútuo é considerado um dos mais importantes instrumentos para garantir a livre circulação de mercadorias no Mercado Único. Como princípio de há muito adquirido, faz parte do acervo comunitário. Durante grande parte da década de 1990, o Conselho e a Comissão socorreram-se grandemente do reconhecimento mútuo para resolver os problemas subsistentes em matéria de livre circulação de mercadorias entre os Estados-Membros(4). Contudo, em muitos casos veio a evidenciar-se quão difícil era aplicar o princípio de reconhecimento mútuo eficientemente, o que o constituiu num problema para o funcionamento correcto do Mercado Único.

2.2. Definição do reconhecimento mútuo

2.2.1. Segundo o princípio de reconhecimento mútuo, um agente económico tem o direito de colocar livremente os seus produtos e serviços no mercado de um certo Estado-Membro se aqueles produtos e serviços tiverem sido produzidos/comercializados ou fornecidos legalmente em outro Estado-Membro. Um Estado-Membro não pode proibir a venda de tais produtos ou serviços legais no seu território. Este princípio só pode ser derrogado em condições extremamente restritivas, por exemplo por razões de protecção da saúde dos consumidores ou quando o ambiente se encontre ameaçado ou, ainda, quando se lhe sobreponha um requisito de importância pública geral. Os motivos para tais excepções encontram-se dispostos principalmente no artigo 30.o (ex-artigo 36.o) do Tratado CE.

2.2.2. As condições necessárias para o reconhecimento mútuo poder funcionar diferem grandemente entre produtos e serviços, e entre sectores específicos - por exemplo produtos alimentares, electrotecnia, veículos a motor - e profissões - médicos, advogados, dentistas, etc.

2.2.3. No respeitante aos produtos, distinguem-se os seguintes níveis de reconhecimento mútuo:

a) reconhecimento de regras técnicas, incluindo normas e especificações;

b) reconhecimento de procedimentos de avaliação de conformidade, com aceitação mútua da equivalência de procedimentos de ensaio, de formulários de relatórios de ensaio e de sistemas de acreditação;

c) reconhecimento dos resultados dos procedimentos de avaliação de conformidade, que envolve o reconhecimento de resultados de ensaios, de certificados de conformidade, marcas de conformidade ou inspecções.

2.2.4. Com os artigos 28.o (ex-30.o) e 30.o (ex-36.o) e o acórdão do cassis de Dijon por base, o reconhecimento mútuo tem sido mediado, sobretudo, pela via regulamentar, ou seja, pelo reconhecimento de regras técnicas. Para garantir o pleno funcionamento do mercado interno, é, todavia, importante que o reconhecimento mútuo se aplique a todos os níveis supracitados. O reconhecimento mútuo no plano da avaliação de conformidade constitui, na realidade, uma condição prévia importante para a liberdade de circulação na área harmonizada.

2.2.5. É importante estar ciente de que a aplicação do princípio é, em primeira instância, da alçada de cada Estado-Membro individualmente. Assim sendo, o funcionamento eficiente do princípio depende da confiança mútua entre Estados-Membros, agências reguladoras e organismos de avaliação de conformidade.

2.2.6. Entre os instrumentos destinados a acompanhar e salvaguardar o funcionamento do princípio de reconhecimento mútuo encontram-se os processos por infracção a que a Comissão pode recorrer contra um Estado-Membro (artigo 226.o) e os sistemas de notificação. Há dois sistemas de notificação, consignados na Directiva 98/34/CE (antiga 83/189) e na Decisão (CE) n.o 3052/95. A primeira diz respeito à notificação de nova legislação nacional, a segunda à notificação ex-post, quando um Estado-Membro retira um produto do mercado ou pára com a importação ou circulação de um produto no seu território. O sistema está, pois, construído de maneira a despistar acções legislativas ou executivas nacionais, em Estados-Membros específicos, que possam ferir o mercado interno.

2.3. Problemas na aplicação do reconhecimento mútuo

2.3.1. Como a comunicação admite, segundo os resultados de um inquérito à indústria no âmbito do Painel de Avaliação do Mercado Único publicado em Outubro de 1998, 80 % das empresas inquiridas ainda encontravam obstáculos à livre circulação na UE que lhes tolhiam a capacidade de trabalhar em outros Estados-Membros. No caso dos produtos, 41 % das empresas referiam-se a normas e regulamentações técnicas nacionais diferentes e 34 % a procedimentos de ensaio, certificação ou autorização pouco usuais. É de supor que grande parte destes obstáculos surgem em domínios sem directivas harmonizadas e em que o reconhecimento mútuo constitui o princípio orientador para garantir o acesso ao mercado.

2.3.2. O CES constata igualmente, da comunicação bem como de outros estudos, que os maiores problemas relacionados com o reconhecimento mútuo se verificam em sectores em que a segurança e a saúde são grandes preocupações e em que há diferenças entre os objectivos regulamentares dos Estados-Membros. Os obstáculos à aplicação do princípio registam-se, muitas vezes, ao nível da avaliação de conformidade.

2.4. Podem assinalar-se os seguintes pontos em matéria de problemas/falhas que afectam o reconhecimento mútuo dos produtos(5):

- falta de confiança recíproca dos Estados-Membros nas respectivas avaliações de conformidade - ou seja, aceitarem-se apenas os organismos nacionais de ensaio e certificação;

- ausência de cooperação regulamentar entre serviços estatais dos Estados-Membros na aplicação do princípio;

- dificuldade de aplicação do princípio quando existem preocupações nacionais diferentes na área da saúde e da segurança ou objectivos regulamentares diferentes - por exemplo, no respeitante aos alimentos ou aos complementos dietéticos;

- dificuldade de aplicação do princípio no domínio do ambiente quando as preocupações ambientais ou os objectivos regulamentares diferem;

- falta de conhecimento do princípio ao nível regulamentar e ao nível em que deve ser aplicado;

- dificuldade dos serviços estatais em fazerem as avaliações de proporcionalidade necessárias e em tomar em consideração regras vigentes noutros Estados-Membros - o que exige um bom conhecimento da regulamentação dos outros Estados-Membros;

- dificuldade em aplicar o princípio e em avaliar correctamente os riscos em sectores complexos que exijam análise técnica profunda;

- as ambições dos Estados-Membros que se adiantam para dar o exemplo em áreas que afectam o consumidor e o ambiente revertem em requisitos diferentes, que se sobrepõem ao princípio de reconhecimento mútuo;

- duplicações e ineficiências nos processos de notificação/informação - alguns não são usados ou não capturam as barreiras ao comércio que deviam servir para detectar;

- entre as ineficiências na aplicação do princípio contam-se demoras administrativas e custos ou burocracias impostos aos operadores; e

- quando, por diferentes razões, directivas harmonizadas não resultam, por exemplo no sector do equipamento de construção, o princípio de reconhecimento mútuo devia poder servir de base ao acesso dos produtos ao mercado. Actualmente, não é assim.

2.5. No sector de serviços, os estudos referidos na comunicação da Comissão revelam poucas melhorias no respeitante à eliminação de obstáculos ao comércio entre Estados-Membros. As dificuldades que se verificam na aplicação do princípio de reconhecimento mútuo relacionam-se, muitas vezes, com diferenças nas regras de protecção do consumidor dos Estados-Membros.

3. Observações sobre a comunicação da Comissão

3.1. O CES apoia vigorosamente a abordagem e as medidas propostas pela Comissão na comunicação sobre reconhecimento mútuo. No âmbito daquela abordagem, apraz ao CES registar as seguintes propostas importantes:

1) Melhorar a monitorização da aplicação do princípio, a fim de torná-lo mais credível - por exemplo, através de um relatório bienal; vincar as obrigações dos Estados-Membros e acelerar os processos por infracção; usar melhor os procedimentos de notificação.

2) Medidas destinadas aos cidadãos e operadores económicos - por exemplo, melhorar a informação, a análise económica e a formação (mesas-redondas sectoriais), activar mecanismos que facilitem a aplicação do princípio.

3) Acções a desenvolver pelos Estados-Membros - incluir artigos de reconhecimento mútuo na legislação nacional; maior cooperação administrativa.

3.2. Com referência aos problemas da aplicação do reconhecimento mútuo de produtos, a Comissão deverá, no futuro, fazer maior distinção entre problemas com implicações aos diferentes níveis de reconhecimento - regras técnicas, avaliação de conformidade, procedimentos e resultados -, como definido acima. Isto reveste-se de importância, pois os problemas e as soluções são diferentes para os diferentes níveis.

3.3. A eliminação dos obstáculos que as empresas actualmente encontram na avaliação de conformidade dos produtos poderá mostrar-se resistente ao reconhecimento mútuo. Estes obstáculos, que a Comissão tende a classificar de requisitos "de mercado""área cinzenta", prendem-se em muito com as normas e regulamentações nacionais. Se é certo que a harmonização poderia agir como catalisador para alterar a cultura regulamentar nacional e, assim, eliminar alguns dos obstáculos desta "área cinzenta", já o reconhecimento mútuo pode até reforçá-los.

3.4. Sendo hoje, na UE, o grosso da avaliação de conformidade efectuado por entidades privadas, é difícil à Comissão fazer seja o que for para resolver os problemas de não funcionamento do princípio neste domínio. Contudo, em muitos casos, legislação harmonizada dá uma base mais sólida para o funcionamento do reconhecimento mútuo na área da conformidade.

3.5. Quanto a o reconhecimento mútuo parecer pouco eficiente em domínios em que há grandes preocupações de segurança e saúde, poder-se-á concluir que, muito provavelmente, o reconhecimento mútuo só poderá funcionar de modo adequado, havendo uma aceitação/reconhecimento gerais, entre os Estados-Membros, da equivalência funcional de objectivos e da abordagem regulamentar. Existindo grandes diferenças de objectivos e de abordagem regulamentar, será preciso estabelecer mecanismos de harmonização fortes, que superem este desnivelamento e deixem funcionar o reconhecimento mútuo. A resolução deste problema carece de reforço mais sistemático das trocas de informação e da cooperação administrativa.

3.6. Na comunicação, a Comissão aduz argumentos a favor do reconhecimento mútuo, dando a impressão de favorecer este instrumento em detrimento da harmonização. Em alguns casos, o CES considera que se exagera na defesa das vantagens do reconhecimento mútuo.

3.6.1. Um dos principais argumentos subjacentes à preferência da Comissão pelo reconhecimento mútuo em detrimento da harmonização é o respeito da subsidiariedade. Reconhecendo embora o CES a importância da subsidiariedade, este princípio poderá ser menos relevante nos aspectos que têm que ver com a harmonização dos requisitos dos produtos, em que uma directiva harmonizada que estabeleça uma só norma e um só conjunto de requisitos é melhor, não só para as empresas, inclusive para as PME, mas também para os consumidores.

3.6.2. O CES frisaria igualmente que harmonizar legislação poderá, muitas vezes, estar em consonância com o objectivo da UE de manter ao mínimo a legislação comunitária e nacional, ao tornar a legislação comunitária mais eficaz. Neste contexto, harmonizar significa reduzir a quantidade de legislação, ao substituir regras nacionais diferentes e variadas por regras harmonizadas. Isto reveste-se de particular importância em vista do processo de alargamento, em que "um conjunto de regras é melhor do que quinze ou mais". Em casos de produtos para os quais há harmonização, a UE tem, na verdade, conseguido avançar, havendo celebrado acordos de pré-adesão com incidência na avaliação de conformidade e na aceitação de produtos industriais (os chamados acordos PECA - protocolo ao acordo europeu entre a Comunidade Europeia e países candidatos em matéria de avaliação de conformidade e aceitação de produtos industriais) com alguns países candidatos. Estes acordos alinham a legislação dos países candidatos com a legislação da União Europeia, tornando extensivos àqueles países, sector a sector, os benefícios do mercado único.

3.6.3. Conforme a Comissão assinala na comunicação, em funcionando eficientemente, o reconhecimento mútuo pode fomentar a diversidade dos produtos. Em contrapartida, se o princípio não funcionar bem, pode ter o efeito oposto - ou seja, a falta de harmonização é passível de impacto negativo sobre a diversidade, ao proteger mercados locais e excluir produtos de outros Estados-Membros. Requisitos harmonizados, na forma de uma directiva e/ou uma norma, não são, na generalidade, prescritivos, visando, sim, a eficácia e a funcionalidade, pelo que não devem ter qualquer impacto na diversidade dos produtos.

3.6.4. Em muitos casos, a harmonização é uma condição prévia para a eliminação multilateral de barreiras técnicas ao comércio e para o alinhamento regulamentar. A comunicação faz referência ao Acordo da OMC sobre Barreiras Técnicas ao Comércio. O CES gostaria de assinalar que esta referência tem principalmente relevância no domínio da avaliação de conformidade. E, mesmo aí, se examinarmos os acordos sobre reconhecimento mútuo celebrados entre a UE e os EUA, foi condição prévia para esses acordos que a UE já tivesse legislação harmonizada.

4. Recomendações

4.1. O CES é de opinião que um princípio de reconhecimento mútuo operante deveria ser uma das principais prioridades da Comissão e do Parlamento Europeu, particularmente vista a aparente preferência da Comissão pelo reconhecimento mútuo como instrumento para completar o Mercado Único. O CES apoia vigorosamente as propostas apresentadas na comunicação da Comissão e, especialmente, no primeiro relatório bienal.

4.2. A Comissão declara que encontrar um equilíbrio entre harmonizar legislação entre os Estados-Membros e aplicar o princípio de reconhecimento mútuo é uma tarefa delicada mas fundamental. O CES permite-se salientar que o custo da não harmonização e da aposta no reconhecimento mútuo pode ser muito mais elevado do que o que a Comissão dá a entender na comunicação. Um mercado europeu harmonizado é, em muitos casos, a única forma de eliminar os obstáculos que persistem. A Comissão deveria, ainda, no futuro, tentar encontrar um equilíbrio melhor na opção entre harmonização e reconhecimento mútuo.

4.3. Em muitos casos, um mercado europeu harmonizado constitui uma condição prévia para o desmantelamento multilateral de barreiras técnicas ao comércio e para o alinhamento global dos requisitos dos produtos. O desenvolvimento do Mercado Único afecta grandemente a competitividade global da indústria europeia, cujos produtos são cada vez mais complexos, com prazos de desenvolvimento e comercialização cada vez mais curtos. Tanto para a indústria como para os consumidores, é importante que, ao escolher, entre harmonização e reconhecimento mútuo, o instrumento a usar, a Comissão leve em conta este aspecto global.

4.4. Em vista dos obstáculos à livre circulação que persistem no domínio da avaliação de conformidade, o CES alvitra que a Comissão deva dar mais ênfase ao reconhecimento mútuo ao nível da avaliação de conformidade e ao papel desempenhado por ensaiadores, organismos de certificação e normalização. O CES propõe, especificamente, que a Comissão estude o seguinte: 1) como criar uma infra-estrutura europeia mais forte, vinculando os organismos de avaliação de conformidade ao princípio de reconhecimento mútuo; 2) alargar o procedimento actual de notificação, obrigando os organismos de avaliação de conformidade a notificar, quando for requerida duplicação de ensaios; 3) examinar de perto o papel da marcação dos produtos nesta matéria.

4.5. O CES gostaria que a Comissão desse mais relevo ao reforço da rede de centros de coordenação do mercado único dos vários Estados-Membros e ao respectivo papel no fomento do reconhecimento mútuo.

4.6. Uma vez que a cooperação administrativa é fulcral para a aplicação do reconhecimento mútuo, o CES apela para que a Comissão produza um relatório com o ponto da situação em matéria de cooperação administrativa, dando sequência à resolução do Conselho de 1994, que reforçava as trocas de informação e a cooperação administrativa entre os Estados-Membros.

4.7. Segundo a estratégia da Comissão para o mercado interno e as acções orientadas para eliminar os últimos obstáculos(6), os Estados-Membros e a Comissão deverão ter as medidas definidas na comunicação da Comissão e na resolução do Conselho aplicadas até Junho de 2001. O CES manifesta o seu interesse em acompanhar a aplicação das seguintes medidas:

- afinação do sistema de notificação;

- promoção do reconhecimento de certificados e ensaios; e

- reforço dos intercâmbios de informação e da cooperação administrativa.

4.8. O CES desejaria igualmente dar o seu apoio à cooperação do seu Observatório do Mercado Único com a Comissão nesta matéria e à intervenção daquele para melhorar a eficiência das medidas de promoção do reconhecimento mútuo que se adoptarem.

4.9. É entendimento geral do CES ser necessário dar um andamento mais estruturado e transparente às queixas das empresas sobre falhas de funcionamento do reconhecimento mútuo. O CES apoia as propostas apresentadas na comunicação nesta matéria.

5. Observações e recomendações no referente ao reconhecimento mútuo de diplomas

5.1. A comunicação da Comissão faz constar de modo claro os problemas que afectam várias profissões, em particular aquelas para as quais não existe directiva específica relativa à introdução do princípio de reconhecimento mútuo e à aplicação do princípio de livre circulação dos diplomados.

5.1.1. Assim, torna-se necessário melhorar a aplicação do princípio de reconhecimento mútuo, que, para as profissões em questão, constitui um instrumento prático e poderoso de integração económica.

5.1.2. Os problemas que aqui se levantam afectam particularmente os indivíduos, porque têm origem na avaliação caso a caso da equivalência de qualificações.

5.1.3. É importante melhorar e aumentar a sensibilidade das autoridades relevantes dos Estados-Membros para com o princípio de reconhecimento mútuo, como salientado na comunicação da Comissão.

5.1.4. O CES aprova as orientações propostas pela Comissão no referente ao reconhecimento de diplomas:

5.1.4.1. Mesas-redondas sectoriais, ao nível europeu, com representantes das autoridades responsáveis pela supervisão e representantes das profissões consideradas; seminários nacionais sobre matérias específicas.

5.1.4.2. Realização de projectos específicos apresentados à Comissão pelos Estados-Membros, para ajudar a concretizar uma política de informação.

5.1.4.3. Gestão de queixas individuais em sectores problemáticos e acompanhamento sistemático das soluções propostas pelos Estados-Membros. Se são os Estados-Membros os responsáveis pela aplicação deste princípio, terá de haver parceria e boa cooperação entre eles para conferir mais relevância ao processo.

5.1.4.4. O CES considera particularmente importante que se estabeleça uma rede de contactos telemática e que se recorra mais aos "pontos de contacto" - ou, mais especificamente, aos coordenadores - instituídos para as profissões regulamentarmente enquadradas, em todos os sectores do mercado interno.

5.2. O CES aprova, em particular, as medidas propostas para garantir a monitorização credível da aplicação do princípio de reconhecimento mútuo:

- relatórios de avaliação já transmitidos ao Conselho e ao Parlamento Europeu, nomeadamente os relatórios 89/48 e 92/51 sobre o regime geral, e consciencialização dos Estados-Membros confrontados com problemas semelhantes;

- cumprimento das obrigações decorrentes da aplicação adequada da legislação comunitária e, sempre que for o caso, aplicação (em alguns casos, automática) dos procedimentos por infracção previstos ao abrigo do Tratado;

- procedimento de notificação, em particular em áreas não harmonizadas, com o objectivo da incorporação do princípio de reconhecimento mútuo na legislação nacional; e

- melhoramento da informação e da análise económica.

5.3. As agremiações e associações profissionais, quer ao nível nacional quer ao nível comunitário, têm, por vezes, tentado propor vias para colmatar a lacuna entre a generalidade da Directiva 89/48/CEE e a especificidade de cada profissão, ao verem as claras vantagens obtidas com a aplicação das directivas sectoriais.

5.3.1. A via legislativa, que engloba a revisão em curso da Directiva 89/48/CEE, actualmente em segunda leitura no Parlamento Europeu, propõe uma nova directiva que compile as directivas sectoriais actuais, abrangendo também aquelas profissões actualmente regulamentadas pela 89/48/CEE que exigem nível de educação superior - cinco anos ou mais. O objectivo é armar a Comunidade para poder enfrentar em comum a inovação tecnológica e as exigências postas pela complexidade do mercado, dando ao consumidor uma garantia de qualidade dos serviços.

5.3.2. Como a via legislativa exige tempo e recursos, tem-se seguido uma segunda via, dirigida ao estabelecimento de um quadro de referência europeu sem força de lei, possivelmente com força de recomendação.

5.3.2.1. As profissões não reguladas podem aderir a um conjunto de regras comuns em matéria de educação, normas profissionais e códigos éticos, emprestando, assim, à sua habilitação uma distinção, voluntária, mas reconhecível.

5.3.2.2. Exemplo actual deste processo é o título de euroengenheiro, atribuído a engenheiros europeus que satisfaçam certos critérios educacionais e profissionais estabelecidos em comum, ao nível da Europa, pela comunidade dos engenheiros europeus.

5.3.3. Há outras profissões dispostas a seguir este exemplo, contanto que:

- tenham alguma forma de organização profissional europeia;

- tenham normas definidas em matéria de habilitações literárias e se rejam, eventualmente, por regras de reconhecimento mútuo;

- estejam dispostos a afirmar o seu profissionalismo no mercado a benefício da protecção dos consumidores.

5.3.3.1. Estão em causa profissões como os agrónomos, geólogos, agrimensores e fiscais de obras, técnicos agro-industriais e técnicos de laboratório. É interessante reparar que todas estas profissões têm algo que ver com saúde e segurança, em consonância com o disposto no artigo 152.o do Tratado.

5.3.3.2. Esta lista tem, obviamente, de considerar-se provisória, exigindo actualização progressiva, dado o carácter aleatório dos dados coligidos pelo grupo de coordenadores instituído ao abrigo das Directivas 89/48/CEE e 92/51/CEE.

5.3.3.3. Esta segunda via não se aplica, entenda-se, senão às profissões não reguladas, ou seja, às que não se hajam constituído em ordem ou sociedade.

5.4. Não obstante, dada a urgência da situação e a importância do reconhecimento dos diplomas, especialmente no caso das profissões não regulamentadas, o CES apoia o estabelecimento de um sistema europeu de atribuição de um estatuto de profissional reconhecido, registado num cadastro europeu, a todos os profissionais por ele abrangidos, em toda a União Europeia.

Bruxelas, 29 de Novembro de 2000.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(1999) 299 final, de 16 de Junho de 1999.

(2) SEC(1999) 1106 final, de 13 de Julho de 1999.

(3) 12122/99.

(4) Mais três Estados membros da EFTA, constituindo o EEE.

(5) "Position Paper" da UNICE "Mutual Recognition", de Junho de 1999.

(6) COM(2000) 257 final.