Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o "Segundo relatório intercalar sobre a coesão económica e social"

(COM(2003) 34 final)

(2003/C 234/12)

Em 30 de Janeiro de 2003, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o "Segundo Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social".

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer com base no relatório introdutório do relator P. Barros Vale, em 23 de Junho de 2003.

Na 401.a reunião plenária de 16 e 17 de Julho de 2003 (sessão de 16 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 114 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Considerações gerais

1.1.1. A Comissão acaba de publicar, em 30 de Janeiro de 2003 último, o seu Segundo Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social, no qual inclui um vasto e interessante conjunto de estatísticas que permitem uma visão geral da realidade europeia, especialmente no que diz respeito a indicadores relevantes para a análise desta importante matéria.

1.1.2. O Segundo Relatório de Progresso sobre a coesão económica e social inscreve-se no quadro da preparação das propostas da Comissão para o futuro da política de coesão pós-2006. Este relatório actualiza, na primeira parte, a análise sobre a coesão apresentada no Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social e no Primeiro Relatório de Progresso e sintetiza, na segunda parte, o estado do debate no âmbito da EU sobre o futuro da política da coesão.

1.1.3. Para além dos dados factuais recolhidos e tratados que aparecem em anexo a este segundo relatório, a Comissão faz uma abordagem acerca do estado actual do debate que tem vindo a desenvolver-se sobre a realidade actual e perspectivas futuras, que é especialmente importante no momento actual, no quadro da reforma da Política Regional a partir de 2007.

1.1.4. Os tempos recentes foram ricos em contribuições dos diversos intervenientes para a construção dessa Política Regional do futuro e envolveram desde os contributos do Conselho, do Parlamento, do Comité Económico e Social Europeu, e do Comité das Regiões, também a realização de seminários temáticos sobre "As prioridades para a União e para as Regiões", "Prioridades em termos de emprego e coesão social", "Zonas de montanha" e "Zonas urbanas".

1.2. Coesão Económica e Social: situação actual e tendências numa Europa alargada

1.2.1. Apesar dos progressos alcançados nos últimos anos em matéria de coesão, o Relatório dá conta de que as disparidades entre os Estados-Membros e, fundamentalmente, entre as regiões, continuam a ser consideráveis e serão acentuadamente agravadas numa Europa alargada a 25 Estados-Membros.

1.2.2. Os dados fornecidos pelo Relatório apontam para uma duplicação dos desníveis de rendimento entre as regiões mais ricas e as mais pobres. Com efeito, o rácio entre o rendimento por habitante entre as 10 % regiões mais ricas (definidas como aquelas que apresentam um rendimento mais elevado, reagrupando 10 % da população) e as 10 % regiões mais pobres (definidas como aquelas que apresentam um rendimento mais baixo, reagrupando 10 % da população) é de 2,6 numa UE15, será de 4,4 para uma UE25 e numa UE27 o valor deste rácio elevar-se-á para 6.

1.2.3. Segundo o Relatório, 48 regiões dos actuais Estados-Membros (reunindo 18 % da população da EU) apresentam um rendimento por habitante em PPC abaixo do limiar de 75 % da média da UE15 (dados referentes a 2000). Numa Europa alargada a 25, um total de 67 regiões (reunindo 26 % da população) terão um nível de rendimento por habitante abaixo dos 75 % e entre os actuais Estados-Membros apenas 30 regiões (12 % da população da actual UE15) serão elegíveis no âmbito do Objectivo 1.

1.2.4. Numa Europa alargada as disparidades regionais em matéria de emprego também se vão agravar. A taxa de desemprego será em média de 2,4 % para 10 % da população que vive nas regiões mais prósperas e será de 22,6 %, em média, para 10 % da população que vive nas regiões menos favorecidas.

1.2.5. O próprio envelhecimento da população nalguns países europeus, será ainda promotor de mais transformações dentro da nova realidade que será a Europa Alargada.

1.2.6. A inclusão dos países candidatos terá como efeito uma redução da taxa de emprego no seio da União e terá uma incidência significativa sobre a composição sectorial do emprego. O peso relativo do emprego agrícola passará de 4,4 % na UE15 para 5,5 % na UE25 (7,6 % na UE27), enquanto a parte relativa ao sector dos serviços diminuirá e a relativa à indústria manter-se-á.

1.2.7. O relatório dá ainda conta de consideráveis divergências que continuam a existir entre países e regiões ao nível de diversos factores determinantes da convergência real e evidencia a situação francamente desfavorável dos actuais países de coesão.

1.2.8. Assim, um rendimento per capita mais baixo está associado a níveis inferiores de educação e formação e a uma menor actividade de investigação, desenvolvimento e inovação. Os dados relativos ao número de patentes, à procura de patentes nos sectores de alta tecnologia e ao nível de despesas de I& D revelam uma enorme disparidade entre os diversos Estados-Membros, com uma situação francamente desfavorável dos países do Sul da Europa, que apresentam valores mais baixos em diversos indicadores, sendo as disparidades ainda mais acentuadas ao nível regional.

1.2.9. Por outro lado, o Relatório valoriza o potencial económico duma Europa alargada, em virtude dos países candidatos apresentarem, em geral, uma taxa de crescimento económico mais elevada do que os actuais Estados-Membros e de globalmente contribuírem para elevar o nível médio de educação na União.

1.3. O debate sobre o futuro da Política de Coesão

1.3.1. O sumário das discussões fornecido na segunda parte do Relatório evidencia a importância do debate sobre o futuro da política de coesão.

1.3.2. Os principais temas discutidos têm-se situado ao nível dos objectivos da política de coesão e da contribuição das outras políticas comunitárias para o objectivo da coesão.

1.3.3. Parece ser consensual, no estado actual do debate, que a prioridade deve ir para as regiões menos desenvolvidas, concentrando aí o principal esforço dos recursos financeiros ao serviço desta política da União. Esta prioridade é tão mais relevante quanto a nova realidade que se avizinha com o alargamento vai colocar a enorme maioria das novas regiões dentro do conceito de "regiões com atraso de desenvolvimento", que pelos critérios actuais (desde 1989), e que parece ser consensual manter, são as que cumprem o requisito de possuírem até 75 % da média do PIB por habitante, em paridade de poder de compra. Surgem entretanto propostas e ideias várias que apontam para completar aquele critério estatístico com outros, como a situação do emprego, a taxa de perda de população, a produtividade, o nível da execução financeira demonstrado, bem como a própria perificidade das regiões em questão.

1.3.4. Esta prioridade não implica, no entanto, em relação ao que se tem como opinião, que se devem abandonar as acções que a União tem vindo a promover fora das regiões com atraso de desenvolvimento. Nestas regiões, constata-se que muito se tem falado no esforço que é necessário desenvolver focalizado em realidades como as zonas urbanas em crise, certas áreas rurais mais debilitadas, e outras que apontam para necessidades provenientes da sua fragilidade em termos de emprego, inovação, educação, formação e investigação, etc.

1.3.5. Na opinião do CESE, a continuidade do apoio às regiões beneficiárias dos fundos fora do objectivo 1, para além de corresponder à própria "justiça de coesão", possui um importante objectivo político de disseminação de recursos pelos vários países, sejam ou não beneficiários líquidos do orçamento comunitário.

1.3.6. O Relatório dá conta de que apenas duas(1) das quatro opções mencionadas no Segundo Relatório sobre Coesão, que representam soluções diferentes para as dificuldades que vão surgir após o alargamento, receberam um substancial apoio e que ao longo do debate em 2002 a maior parte das posições sustentou a primeira opção.

1.3.7. Segundo a Comissão, os representantes das regiões ultraperiféricas, de montanha e insulares da UE consideram que estas devem continuar incluídas na categoria de regiões menos desenvolvidas ainda que o seu nível de rendimento ultrapasse o nível de elegibilidade. Deve, no entanto, ter-se em consideração, que nalgumas situações (nomeadamente quando naquelas regiões se sediam off-shores) o grau da riqueza gerada é aparente e não real.

1.3.8. Algumas opiniões sustentaram ainda a necessidade de se manter um apoio às regiões não atrasadas, quer pelo facto de persistirem os problemas de reconversão e desenvolvimento económico em muitos territórios quer pelo facto dos Fundos Estruturais constituírem um instrumento indispensável ao apoio ao potencial de desenvolvimento regional em toda a UE. Algumas propostas vão no sentido de uma maior descentralização ao nível dos actuais instrumentos de política de coesão.

1.3.9. O conhecimento através da cooperação e da troca de experiências vem sendo referido também como elemento indispensável nas melhorias realizadas aos diversos níveis da implementação da Política de Coesão, mas sobretudo como forma de garantir a disseminação de boas práticas e soluções que são, pela sua diversidade, desenvolvidas um pouco por todo o território europeu.

1.3.10. A questão dos recursos financeiros disponíveis é fundamental, em particular no contexto do alargamento e parece ser já consensual o objectivo de considerar o ratio 0,45 % do PIB comunitário para o orçamento da política regional como base para as novas exigências, ou seja, como patamar mínimo.

1.3.11. Como objectivo político geral da União parece também merecer amplo apoio a ideia de que a própria política de coesão deve ser articulada com todos os elementos da "estratégia de Lisboa", como ambição colectiva para o desenvolvimento da sociedade europeia.

1.3.12. Por último, o Relatório sublinha a necessidade de simplificar a gestão dos programas europeus, no respeito dos princípios da responsabilidade, da eficiência e da boa gestão financeira, de perseguir acções que visem a cooperação transfronteira e inter-regional no sentido de um desenvolvimento mais equilibrado do território europeu e ainda a necessidade de reforçar a contribuição das outras políticas comunitárias para o objectivo de coesão económica e social.

1.3.13. Fugir da incoerência com outras políticas comunitárias, tentando fazer com que exista uma efectiva convergência de acções e instrumentos, para atingir um mesmo objectivo, parece ser a meta a atingir. Ainda estamos longe, no entanto, de poder dizer que, por exemplo, as políticas agrícola, de pescas, de concorrência e de investigação, são exemplos perfeitos da tal articulação que há muito vem sendo reivindicada.

2. Observações do CESE

2.1. O CESE congratula-se pelo modo como está redigido e estruturado o Relatório, que permite uma fácil leitura e análise do mesmo pela sua objectividade, síntese e clareza. Reconhece ainda o esforço da Comissão na obtenção de um documento de grande qualidade técnica e estatística.

2.2. O CESE avalia de forma positiva os resultados alcançados nos últimos anos em matéria de coesão económica e social na UE.

2.3. De facto, as estatísticas apresentadas no Relatório deixam claro que a política comunitária de coesão tem desempenhado um papel fundamental, destacando-se os substanciais benefícios económicos ao nível dos três Estados-Membros menos prósperos (Portugal, Grécia e Espanha) onde o rendimento médio per capita passou de 67,8 % da média comunitária em 1988 para 78,1 % em 2001.

2.4. De referir ainda o caso de sucesso que a Irlanda representa, em termos de política comunitária de coesão, com uma evolução a todos os títulos notável, e em particular no que diz respeito à evolução do seu PIB em relação à média comunitária.

2.5. Não obstante os progressos alcançados, o CESE olha com bastante preocupação para a persistência de significativas disparidades regionais no interior da UE e, sobretudo, para o agravamento dessas disparidades no quadro do alargamento da UE.

2.6. Parece também justificar-se que no futuro, dentro de cada um dos objectivos da coesão, seja dada preferência, na atribuição de recursos, às regiões onde a taxa de desemprego se mostre mais elevada.

2.7. Considera ainda o CESE ser importante que sejam canalizadas verbas expressivas para áreas produtivas e reprodutivas, de modo a potenciar o crescimento sustentado das economias dos países, por via do apoio a actividades importantes para este fim.

2.8. Por último, o CESE manifesta a sua concordância com a necessidade de reforçar a cooperação transfronteira, transnacional e inter-regional, a fim de promover um desenvolvimento mais equilibrado do território europeu no seu conjunto, e de reforçar as sinergias e complementaridades das políticas comunitárias com a política de coesão, no sentido de que também todas as políticas devam contribuir para o objectivo de coesão económica e social, sem naturalmente deixarem de prosseguir os objectivos principais para os quais foram concebidas.

2.9. É opinião do CESE que os dados apresentados no relatório relativos aos desníveis nacionais e regionais tornam clara a necessidade de prosseguir com maior esforço o objectivo de coesão numa União alargada, pelo que o CESE está de acordo com a proposta da Comissão de que a política de coesão continue a dar prioridade às regiões com atraso de desenvolvimento.

2.10. O CESE defende uma política de coesão que vá ao encontro das necessidades específicas das regiões mais desfavorecidas dos países candidatos e que simultaneamente tenha em conta as necessidades que continuarão a existir ao nível de desenvolvimento económico das regiões menos favorecidas da actual UE 15, ainda que estas últimas possam parecer menos graves em termos relativos. O CESE considera também desejável que, no quadro da futura política de coesão, devem ser tidas em conta as especificidades das regiões com desvantagens geográficas permanentes.

2.11. Assim, o CESE congratula-se que as opções avançadas ao longo do debate de 2002 no que respeita aos critérios de elegibilidade para admissão ao estatuto de região Objectivo 1 tenham sido no sentido da manutenção do critério de elegibilidade acompanhado de um regime especial para as regiões que, decorrentes do efeito estatístico do alargamento (por via da entrada de países cujo PIB é inferior ao PIB médio comunitário actual), deixem de ser elegíveis ao abrigo deste objectivo, ainda que continuem a sofrer de significativas desvantagens de desenvolvimento económico.

2.12. Considera o CESE que o debate em torno da proposta da necessidade de introdução de outros critérios complementares aos actuais critérios de elegibilidade que tenham em conta situações particulares merece alguma reflexão, sobretudo se tivermos em conta os objectivos definidos na Cimeira de Lisboa e as actuais perspectivas do mercado do trabalho, designadamente o modo como a taxa de desemprego tem vindo a evoluir e evoluirá no decorrer dos próximos anos em algumas das actuais regiões Objectivo 1.

2.13. Independentemente da questão do limiar de elegibilidade para o Objectivo 1, o CESE olha para o limiar de 0,45 % do PIB comunitário reservado à política de coesão como um nível eventualmente insuficiente de dotação financeira para suportar os novos países de adesão e os actuais Estados-Membros que ainda não atingiram elevados níveis de desenvolvimento.

2.14. Com efeito, podemos estar a falar de apenas 80000 milhões de EUR adicionais, que deverão responder às necessidades de 10 novos países. Pese embora o facto de algumas regiões deixarem de ser elegíveis, considera o CESE que o montante de 340000 milhões de EUR (contra 260000 milhões de EUR para o período 2000-2006) não será, provavelmente, suficiente, para o objectivo de uma melhoria da política de coesão económica e social do conjunto, quer das actuais regiões, quer das futuras.

2.15. Defende o CESE, pois, um aumento do volume financeiro para um nível igual ou superior aos actuais 0,45 % do PIB comunitário como forma de evitar o risco de uma forte redução dos apoios comunitários às regiões mais desfavorecidas a partir de 2007.

2.16. De facto, a manutenção do limite mínimo de 0,45 % do PIB comunitário, num contexto de maiores necessidades financeiras para enfrentar o aumento das disparidades regionais resultantes do alargamento, significa que poderão ser as regiões mais desfavorecidas dos Quinze a suportar integralmente os custos do alargamento no que respeita à política de coesão, através da diminuição dos apoios comunitários que lhes virão a caber.

2.17. Tal é tanto mais verdade quanto existe uma recanalização de uma parte expressiva das verbas de apoio às regiões mais débeis para as regiões mais ricas, porquanto a aquisição de bens e serviços para a execução dos projectos é, muitas vezes, efectuada no exterior, nos países/regiões mais ricas (que correspondem aos contribuintes líquidos dos fundos estruturais). Se por um lado os países ricos canalizam verbas para os fundos estruturais, por outro, aquando da execução dos projectos por parte dos beneficiários, recebem parte desses montantes por via do fornecimento de bens e serviços neste âmbito.

2.18. É opinião do CESE de que esta situação é insustentável dos pontos de vista político e económico, por ser absolutamente contrária a qualquer princípio de equidade na repartição dos custos do alargamento.

2.19. Com efeito, quer no I, quer no II Pacotes Dellors, os fundos duplicaram, sem que tivesse havido alargamento. Com o alargamento, a posição da Comissão revela-se pouco audaciosa.

2.20. No entanto, não devemos esquecer a necessidade de crescimento económico, pois só assim será possível atingir o objectivo mínimo dos 0,45 % PIB. Deve ser, no entender do CESE, dada especial atenção a esta problemática, nomeadamente, com a criação de condições que permitam que o crescimento das economias seja uma realidade a breve trecho.

2.21. Em suma, a ambição de prosseguir uma política de coesão económica, social e territorial que vá ao encontro, quer das necessidades específicas das regiões mais desfavorecidas dos países candidatos, quer das necessidades que as regiões menos favorecidas da actual EU a 15 continuarão a manifestar em termos de desenvolvimento económico, ainda que vejam aumentada a sua prosperidade estatística numa Europa alargada, representa seguramente, no entender do CESE, um dos maiores desafios a que EU vai ter de responder num futuro muito próximo.

2.22. É opinião do CESE que, apesar do Relatório destacar aspectos que consideramos essenciais, o debate em curso sobre o futuro da política de coesão está ainda longe do seu termo. Constituindo a política de coesão um pilar essencial da integração entre os povos e os territórios da União Europeia, torna-se evidente a necessidade de que a mesma venha a dispor dos meios financeiros adequados de modo a fazer frente às necessidades decorrentes do novo contexto e a assegurar, assim, a sua credibilidade.

2.23. Considera o CESE ser de primordial importância, no âmbito da problemática da Coesão, que seja dada especial atenção à participação dos parceiros económico-sociais na aplicação desta importante política. Com efeito, esta é uma temática onde pouco se avançou e onde muito há ainda a fazer, tanto mais quanto são as organizações representativas da sociedade civil que maior capacidade têm para adaptar a tomada de decisão política à realidade efectiva que pretendem servir.

2.24. A importância da Parceria é, aliás, reconhecida pela própria Comissão que solicitou já ao CESE a elaboração de um Parecer Exploratório sobre o funcionamento concreto do partenariado para a execução dos fundos estruturais.

2.25. As questões da operacionalidade, simplificação e transparência de processos representam também uma área para a preocupação do CESE no âmbito deste trabalho, a que se devem juntar a análise previsível sem precedentes que o alargamento implicará como desafio, bem como as tendências de evolução dos factores determinantes para a convergência real, nomeadamente os chamados "factores dinâmicos de competitividade", e como podem ser estimulados.

2.26. Por último, considera o CESE de primordial importância que a Comissão considere seriamente a hipótese de que um cenário de insuficiência de meios para a prossecução da política comunitária de coesão ao nível actual, poderá traduzir-se na necessidade de um esforço para a política de coesão durante muito mais tempo, com custos acrescidos e com resultados muito menos compreensíveis pelas opiniões públicas.

Bruxelas, 16 de Julho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Uma das opções é a que prevê a manutenção do actual limite de 75 % da média do PIB per capita para a EU alargada, acompanhada por um regime transitório diferenciado para as regiões que em resultado da sua convergência não poderão ainda ser consideradas como menos desenvolvidas numa EU a 25 e outro mais generoso para a generalidade das regiões vítimas do efeito estatístico. A outra opção é a que prevê a fixação de um nível de elegibilidade superior a 75 % de forma a reduzir ou eliminar as consequências do efeito estatístico.