Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre "Política da Comunidade Europeia no domínio das águas"»

(97/C 34/07)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Considerando a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre «Política da Comunidade Europeia no domínio das águas» (COM(96) 59 final);

Considerando a sua decisão de 12 de Junho de 1996 de remeter os trabalhos preparatórios à Comissão 5 «Energia, Ordenamento do Território e Ambiente» ao abrigo do artigo 198º-C, quarto parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Considerando o projecto de parecer da Comissão 5, emitido em 27 de Junho de 1996, de que foi relator Henning Tellerup (CdR 186/96 rev.),

adoptou na 14ª reunião plenária de 18 e 19 de Setembro de 1996 (sessão de 19 de Setembro), o seguinte parecer, por unanimidade.

Água e política da água

1. Da comunicação constam os objectivos, desafios e princípios para uma política comportável da água.

O Comité das Regiões acolhe com apreço a iniciativa para uma posição conjunta por um desenvolvimento comportável no domínio hídrico. O Comité das Regiões entende que as autarquias locais e regionais estão particularmente dependentes da consistência interna da regulamentação neste domínio. Problemas relacionados com a água estão muitas vezes na origem de problemas de desenvolvimento regional e local.

Isto passa igualmente por harmonizar as disposições relativas à política da água com a legislação transversal em matéria de ambiente, nos termos proporcionados pela nova directiva de prevenção e redução integradas da poluição.

Desenvolvimento comportável - quatro objectivos parciais

2. A Comissão assesta o seu documento num desenvolvimento comportável, definindo quatro objectivos parciais:

1. Assegurar o abastecimento de água potável;

2. Assegurar recursos hídricos para outras necessidades económicas (por exemplo, indústria, agricultura, pescas, transportes, produção de energia e recreio);

3. Assegurar que a qualidade e quantidade dos recursos hídricos sejam, em regra, suficientes para a protecção e preservação do bom estado ecológico do meio aquático;

4. Gerir a água de maneira a prevenir ou limitar os efeitos adversos das cheias e minimizar o impacte das secas.

A Comissão considera o terceiro objectivo, o de protecção do ambiente, particularmente delicado e merecedor de atenção especial.

3. O Comité das Regiões está de acordo com a necessidade de assegurar o abastecimento de água no quadro destes objectivos. O Comité das Regiões perfilha, ainda, a apreciação da Comissão de que, numa perspectiva de desenvolvimento comportável, o terceiro dos quatro objectivos é especialmente delicado, exigindo a devida atenção.

O CR não pode deixar de chamar a atenção para os desafios que, a longo prazo, se põem a uma política comportável e para a necessidade de uma visão estratégica integrada das relações entre crescimento, água e ambiente.

4. Neste sentido, o Comité das Regiões dá de barato que a numeração dada aos objectivos parciais não reflecte uma escala de prioridades relativas. Como a própria Comissão o indica, os quatro objectivos nem sempre são, todos eles, compatíveis entre si. Em tais situações, importa, para o Comité das Regiões, convocar o princípio de subsidiariedade, fazendo depender a definição específica das prioridades das problemáticas locais e regionais.

5. O Comité das Regiões solicita à Comissão que impulsione, para a qualidade da água, um conceito holístico entre os aspectos ambientais dessa qualidade, o ordenamento do território, o uso dado aos financiamentos comunitários existentes e as consequências sociais que podem resultar de situações de seca e de cheias.

6. O Comité das Regiões apela a uma avaliação e a uma actualização permanentes da política da água e da sua realização, no âmbito, designadamente, da globalidade das iniciativas da Comissão.

7. Atendendo ao impacto das situações criadas no domínio da água nas regiões e no ambiente local, o Comité das Regiões apela a que se continue a intensificar a cooperação com os representantes locais das regiões.

Desafios

8. No seu documento, a Comissão arrola os desafios essenciais que haverá que vencer para cumprir os quatro objectivos parciais, a saber: a poluição, designadamente de fonte pontual, difusa e acidental, a acidificação, a eutrofização, a escassez de água e outros efeitos antropogénicos adversos.

9. O Comité das Regiões chama a atenção para o facto de os desafios enumerados informarem, no essencial, factores que agem directamente sobre o ciclo da água. O Comité das Regiões chama, neste contexto, a atenção da Comissão para a necessidade de, ao defender o ambiente aquático, se contemplarem também condições com acção indirecta sobre a água, caso em que estão, por exemplo, os regimes de ajudas, que têm influência nos métodos de produção e, em particular, nos métodos de cultivo, os quais, por sua vez, influenciam o ambiente aquático.

Princípios para a política da água da Comunidade Europeia

10. No seu documento, a Comissão enuncia os princípios que condicionam a concretização do desenvolvimento comportável, tal como se encontram definidos no artigo 130º-R, aventando, indicativamente, de que forma podem encontrar aplicação na política da água.

Tais princípios são: nível de protecção elevado, princípio de precaução, acção preventiva, correcção dos danos ambientais na fonte, princípio do poluidor/pagador, integração das políticas da água em diferentes políticas sectoriais, utilização óptima dos dados científicos e técnicos disponíveis, respeito da diversidade das condições ambientais nas regiões da Comunidade, relação custos/benefícios, proporcionalidade da relação entre as acções propostas e o seu impacto ambiental, desenvolvimento económico e social na Comunidade como um todo e desenvolvimento equilibrado das suas regiões, cooperação internacional e princípio de subsidiariedade.

11. O Comité das Regiões toma conhecimento da interpretação que a Comissão faz do artigo 130º-R do Tratado e destaca a necessidade de, no contexto da transposição da política da água, se atribuir prioridade elevada ao princípio de subsidiariedade.

O CR é do parecer de que o quadro processual a considerar para a directiva-quadro sobre a água deva ser a dos nºs 1 ou 2 do artigo 130º-S e de que este nº 2 deva ser aplicado no âmbito da gestão dos recursos hídricos.

Problemas específicos

12. Ao percorrer os princípios supra, o documento da Comissão incide nas seguintes temáticas gerais: valores-limite de emissão e objectivos de qualidade ambiental, designação de «zonas», aspectos quantitativos, exigências em matéria de controlo, obrigações em matéria de informação, transparência, participação do público e responsabilidade, gestão integrada dos recursos hídricos e gestão por bacias hidrográficas.

13. O Comité das Regiões tem por positivo que, ao meter-se à elaboração de uma política da água, a Comissão tenha procurado operar com os princípios do Tratado.

Valores-limite de emissão e objectivos de qualidade ambiental

14. No que diz respeito à abordagem pelos valores-limite de emissão e à abordagem pelos objectivos de qualidade ambiental, o Comité das Regiões concorda com a ideia da Comissão Eropeia de que é necessário utilizar estes dois métodos em paralelo. No que diz respeito à abordagem pelos valores-limite de emissão e à abordagem pelos objectivos de qualidade ambiental, o Comité das Regiões concorda com a Comissão Europeia que estes dois métodos devem ser combinados.

O estabelecimento de normas relativas às emissões deve assentar nas melhores técnicas disponíveis, o que permitirá, antes de mais, a aplicação, a nível comunitário, de exigências harmonizadas quanto à utilização da água com base no estado de evolução da técnica, independentemente da qualidade da água. Como medida complementar, poderá ser necessário fixar objectivos qualitativos de nível elevado, tendo em conta as necessidades neste domínio. Quanto à autorização de descargas, o Comité considera dever-se aplicar, em cada caso específico, o critério mais rígido. A relação custos-benefícios não deverá ser utilizada para fazer baixar o nível das normas relativas às emissões nem para permitir que água relativamente boa seja poluída com substâncias perigosas.

15. O Comité das Regiões pode subscrever um modus operandi que implique a definição, na futura directiva-quadro, de critérios para a escolha de valores paramétricos, em vez da quantificação directa dos parâmetros no próprio corpo da directiva. Todavia, é importante que as nações e regiões sejam apoiadas no processo de fixação dos parâmetros.

O Comité das Regiões solicita que a Comissão, por ocasião da preparação da directiva-quadro, insista no sentido de que seja tratado o problema da penetração de substâncias provenientes de fontes difusas. Neste contexto, é particularmente importante a introdução de boas práticas profissionais na agricultura a nível comunitário e o estabelecimento de disposições rigorosas em matéria de autorização de substâncias potencialmente poluentes das águas.

O Comité das Regiões solicita ainda que a Comissão, aquando da preparação da directiva-quadro, tenha em conta a necessidade de nela se incluírem disposições que lidem com as substâncias potencialmente poluentes das águas. Tais disposições devem ter como objectivo impedir que das instalações derive qualquer poluição ou alteração prejudicial das águas.

Designação de «zonas»

16. O Comité das Regiões considera que a designação eventual de zonas pode contribuir para a aplicação do princípio de subsidiariedade. O Comité das Regiões apela a que, na medida do possível, as designações de zonas sejam coordenadas entre si, uma vez que já hoje, pelo seu número, tais designações se tornam opacas. O risco que existe é o de surgirem níveis de protecção diferentes, individualizados por zonas, dando ensejo à formulação de objectivos locais e regionais em baixa e, consequentemente, a um risco de dumping. Por este motivo, o CR apoia o estabelecimento de normas comuns mínimas.

Tais disposições não devem, porém, dar azo a que as autoridades locais e regionais cheguem ao ponto de pedir compensações quando as autorizações já tenham sido concedidas.

Aspectos quantitativos

17. O Comité das Regiões concorda com a caracterização de que, em muitos casos, a gestão quantitativa dos recursos hídricos tem consequências ambientais transfronteiras.

18. O Comité das Regiões salienta, entretanto, que entre tais efeitos se podem incluir secas ou cheias, que podem ter consequências danosas ainda maiores no ponto de vista humano e económico. Assim, o Comité das Regiões solicita que a noção de impacto ambiental seja interpretada num sentido mais lato, abrangendo igualmente os efeitos acima referidos e não só a qualidade ambiental da água.

Exigências em matéria de controlo

19. O Comité das Regiões aprova o propósito de racionalizar as exigências em matéria de fiscalização, evitando contradições e sobreposições, e de procurar codificá-las na nova directiva-quadro. O Comité das Regiões concorda, ainda, com a necessidade de avaliação e coordenação relativamente a cada bacia hidrográfica.

20. O Comité das Regiões não subscreve a afirmação da Comissão de que «são necessários controlos comunitários mais eficazes em determinados domínios». Na acepção do princípio da subsidiariedade, as pessoas colectivas territoriais regionais e locais são chamadas e estão em condições de, elas próprias, assegurarem um controlo eficaz da execução do acordo com as respectivas estruturas administrativas. Para além da elaboração dos relatórios, não são necessárias outras medidas de controlo directo da União Europeia. No entanto, perante a diversidade de estruturas administrativas existente na UE, reconhece-se a necessidade de coordenar o controlo a nível europeu, como a nível nacional e regional.

Obrigações em matéria de informação

21. A pretendida racionalização dos requisitos em matéria de controlo deverá ser acompanhada de uma avaliação das actuais obrigações de informação, com vista a reduzir o volume e a frequência da prestação dessa informação. Na adopção das futuras disposições jurídicas, cumpre que as obrigações de informação só sejam previstas no seu mínimo estritamente indispensável.

Transparência, participação do público e responsabilidade

22. O Comité das Regiões está de acordo em que o público em geral tem o direito de conhecer os resultados da fiscalização do ambiente e a que estes lhe sejam apresentados de maneira compreensível.

23. O Comité das Regiões considera que, ao publicar o documento de política da água sub judice, a Comissão está a dar um bom exemplo de transparência relativamente à política a adoptar em prol do ambiente, convidando-a a dar mostras da mesma transparência nas suas demais actividades.

Gestão integrada dos recursos hídricos

24. O Comité das Regiões apoia o desiderato de definir, ao nível de Estado-Membro, programas integrados de que constem todas as acções, comunitárias e com origem em disposições legais dos Estados-Membros, relacionadas com a água. Tanto poderia contribuir para imprimir transparência, participação do público e responsabilidade à realização das acções e para responder à eventual necessidade de outras iniciativas, ao nível comunitário ou em outra sede.

25. Neste sentido reputa-se necessária uma gestão integral dos recursos hídricos baseada na unidade de bacia hidrográfica e no ciclo da água.

Gestão por bacias hidrográficas

26. A apreciação do Comité das Regiões das possibilidades de estabelecimento de uma gestão integrada irá igualmente depender da respectiva definição e modalidades concretas e da influência que as regiões tiverem no processo.

27. O Comité das Regiões considera interessantes as considerações tecidas pela Comissão a respeito da gestão da água feita a partir da região definida por uma dada bacia hidrográfica. O Comité das Regiões apoia uma série de projectos de coordenação inscritos nesse tipo de contexto.

Interessa igualmente chamar a atenção para o facto de tal coordenação ser necessária não apenas no interior de uma mesma bacia hidrográfica, mas também entre bacias próximas (por exemplo, interligação de bacias deficitárias e bacias excedentárias).

Entende o Comité não se poder exigir que tal gestão tenha carácter vinculativo. Poderia, na verdade, acarretar, em tal caso, um processo pesadíssimo, que eventualmente lhe enfraqueceria o impacto. O Comité manifesta-se contra uma gestão dos recursos hídricos a nível europeu.

28. O Comité das Regiões faz notar, neste contexto, que as estruturas de poder local e administrações descentralizadas dos Estados-Membros não estão, ou não deviam estar, concebidas para prestarem um único serviço ou exercerem uma única missão de soberania. Os órgãos de poder hão-de assegurar o desenvolvimento social, globalmente e transversalmente a todas as esferas de competências, de modo que seja possível, por exemplo, incluir a relação com o desenvolvimento económico e social na formulação de uma política para um dado domínio administrativo.

29. O Comité das Regiões chama a atenção da Comissão para o facto de não ser possível regulamentar a estrutura administrativa dos vários países por meio de directivas.

Planos integrados de gestão dos recursos hídricos

30. O Comité das Regiões é favorável ao objectivo de ordem superior de estabelecer um planeamento global da água nos Estados-Membros.

31. O Comité das Regiões entende, no entanto, que um tal sistema de planeamento não elimina a necessidade de definição de normas comunitárias, que podem concorrer para a preservação do ciclo da água, passando, designadamente, pela regulamentação da produção, dos produtos, do consumo e da poluição da água. O Comité das Regiões apontaria, em particular, nesse domínio, a necessidade de se estabelecerem normas comunitárias mínimas a fim de proteger a água.

32. O Comité das Regiões vê com bons olhos a ideia de incluir no planeamento integrado as quantidades das massas de água. O Comité das Regiões espera que tal passo possa ser propício a uma gestão mais globalizada dos recursos hídricos.

33. O Comité das Regiões aprova a ideia de integrar:

- gestão dos recursos hídricos e protecção do estado ecológico e da função naturais do meio aquático;

- gestão dos recursos hídricos e gestão das quantidades de água, incluindo disposições que fixem regimes de autorização da captação de águas);

- gestão das águas superficiais (incluindo as águas costeiras);

- medidas como fiscalização de emissões e objectivos ambientais,

podendo, no mesmo passo, imprimir-se transparência à política da água.

34. Na medida em que a Comissão venha a definir requisitos processuais no âmbito de uma directiva-quadro, o Comité das Regiões convida-a a acautelar a participação das regiões nos planos integrados de gestão dos recursos hídricos que lhes digam respeito. Há regiões que poderão ter de arcar com as consequências da política da água e dos planos integrados de gestão dos recursos hídricos.

Simplificação regulamentar

35. O Comité das Regiões concorda com a necessidade de coligir e coordenar a regulamentação actualmente existente no domínio da água, acolhendo favoravelmente esta iniciativa, assim como o propósito de enquadrar o apresentado projecto de directiva relativa à qualidade ecológica da água na directiva global sobre a água. O CR considera importante que se utilize um conceito comum no domínio da água.

36. O Comité das Regiões verifica que se prevê codificar as directivas relativas às águas superficiais, às águas piscículas, às águas conquícolas, às águas subterrâneas e a proposta directiva relativa à qualidade ecológica das zonas aquáticas.

37. A Comissão fez, ao mesmo tempo, saber que as demais directivas no domínio da água não serão, no essencial, afectadas por esta proposta, já que a Comissão tenciona estudar a possibilidade de transpor para a directiva-quadro algumas das definições, exigências em matéria de fiscalização e outros elementos relevantes delas constantes.

38. O Comité das Regiões aprova o propósito da Comissão de procurar coordenar definições, exigências em matéria de fiscalização, etc. O Comité das Regiões apela, aliás, para que a Comissão passe a simplificar e coordenar o mais alargadamente possível - porque não, ainda além do nível gizado - a legislação comunitária em matéria de água.

Bruxelas, 19 de Setembro de 1996.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA