Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa a um regime fiscal comum aplicável aos pagamentos de juros e de royalties entre sociedades associadas de Estados-Membros diferentes» () (98/C 284/09)

Em 30 de Março de 1998, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 100º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários de preparar os trabalhos correspondentes, emitiu parecer em 9 de Junho de 1998 (relator: P. Pelletier).

Na 356ª reunião plenária de 1 e 2 de Julho de 1998 (sessão de 1 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou o parecer seguinte, com 136 votos a favor, 7 contra e 4 abstenções.

1. Introdução

1.1. O CES aprecia a iniciativa da Comissão tendente a corrigir uma anomalia fiscal que obsta à realização de um mercado interno integrado.

1.2. Abolir os impostos cobrados por retenção na fonte que incidem sobre os pagamentos de juros e de royalties foi reconhecido há muito como uma das prioridades para a realização do mercado único.

1.3. A primeira iniciativa da Comissão nesse sentido data de 20 de Abril de 1990. Em 1992, o relatório Ruding () - aprovado em linhas gerais pelo CES () - atribuía carácter prioritário a essa reforma. No entanto, a Comissão decidiu em 1994 retirar a proposta já que não fora possível chegar a consenso no Conselho. Finalmente, só em Dezembro de 1997, o Conselho deu luz verde à Comissão para elaborar a proposta sub judice.

1.4. Importa aplaudir a perseverança, se não mesmo obstinação, da Comissão. Considera-se desejável que a mesma seja aplicada à proposta - aprovada pelo Conselho e evocada na exposição de motivos - de uma directiva destinada a assegurar uma tributação efectiva mínima do rendimento da poupança e a ter em conta a necessidade de preservar a competitividade dos mercados financeiros europeus à escala mundial, o que pressupõe a extensão aos países terceiros e aos territórios dependentes ou associados dos Estados-Membros ().

1.5. O objecto da proposta de directiva consiste em evitar que os juros e royalties pagos por uma sociedade de um Estado-Membro a uma associada (na qual tenha uma participação directa ou indirecta, no mínimo, de 25 % no capital) em outro Estado-Membro sejam sujeitos a impostos com retenção na fonte (no país de origem dos pagamentos), atribuindo unicamente ao país do titular beneficiário a tributação do rendimento correspondente a esses pagamentos.

2. Justificação económica da proposta de directiva

2.1. Numa perspectiva económica, trata-se de evitar a dupla tributação - criticável por natureza - ou, na melhor das hipóteses, problemas de tesouraria causados pelos inevitáveis atrasos sofridos pelo beneficiário final para reaver as quantias retidas na fonte.

2.2. A proposta de directiva perfilha as preocupações dos organismos profissionais internacionais representativos das empresas em causa: UNICE, Federação Bancária da União Europeia, Associação das Câmaras de Comércio, etc.

2.3. Os quadros apensos à proposta de directiva dão uma ideia assaz precisa da natureza do problema, em termos fiscais. Observa-se que quando não existe um acordo fiscal bilateral - hipótese sem cabimento na União Europeia - as taxas dos impostos aplicáveis ao pagamento de juros e royalties atingem valores muito elevados na maioria dos Estados-Membros, pese embora uma forte dispersão de 45 % a 0 % sobre os juros e de 33 % a 0 % sobre os royalties.

2.4. Na União Europeia, os acordos bilaterais reduzem a tributação a níveis claramente menos elevados, mas nem sempre permitem evitar totalmente a dupla tributação e prevêem mecanismos complexos de imputação da retenção na fonte aos países das empresas beneficiárias dos pagamentos.

3. Justificação do atraso na adopção da directiva

3.1. Existe há muito consenso para resolver o problema aparentemente simples.

3.2. Os obstáculos advêm da complexidade dos regimes fiscais aplicáveis na União Europeia, que - ressalvado o IVA - não têm um grau de harmonização suficiente.

3.3. Ademais, a fiscalidade é da competência dos Estados-Membros, em virtude da sua importância na constituição dos recursos financeiros dos Estados, o que explica, aliás, que o Tratado de Roma haja previsto que as decisões na matéria fossem tomadas por unanimidade.

3.4. As rigorosas restrições orçamentais impostas pelo Tratado de Maastricht ou pelo pacto de estabilidade intensificam a prevenção dos Estados contra a perda de receitas fiscais, como é o caso.

3.5. Os interesses dos Estados-Membros da União Europeia são divergentes porquanto alguns deles são importadores líquidos de capital e tecnologia, ou seja, pagam ao exterior mais do que recebem, ao passo que outros são exportadores líquidos estruturais.

3.6. As dificuldades expostas explicarão a atitude prudente, expectante e pragmática da Comissão, ainda que arriscando-se a que lhe seja imputada uma certa timidez.

4. Atitude prudente

4.1. A proposta de directiva prevê precauções, se não mesmo «cautelas», para a sua aplicação.

4.2. O pagamento de juros e royalties pode dar origem a fraudes e abusos sob a forma de pagamentos excessivos, por exemplo, entre a filial e a sociedade-mãe (), a título de juros e de royalties. Essa prática - que corresponde a uma distribuição de lucros - ocorre geralmente dentro de um grupo com o fim de transferir a tributação dos lucros para um país em que o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas tenha taxa mais reduzida.

4.3. À luz dessa possibilidade de fraude, a proposta de directiva tira consequências da faculdade conferida aos Estados de ajustarem os preços de transferência quando o montante dos juros e royalties exceder o que teria sido acordado na ausência de uma relação de dependência.

4.4. Sendo oneroso o custo da isenção de retenção na fonte para a Grécia e Portugal, a proposta prevê um período transitório de 5 anos com um sistema de dedução gradual em favor desses dois países.

5. Alguma timidez

5.1. A proposta de directiva parece ter alcance assaz limitado.

5.2. De facto, só prevê a isenção da retenção na fonte para os pagamentos entre sociedades associadas, quando a medida se justifica plenamente se as sociedades em causa não tiverem uma relação de dependência.

5.3. Só reconhece a qualidade de sociedade associada às que tenham uma participação de, no mínimo, 25 % no capital da outra sociedade, quando, nos acordos fiscais bilaterais, o regime mais favorável das sociedades associadas corresponde, o mais das vezes, a uma percentagem de participação de 10 %.

6. Observações na generalidade

6.1. A Comissão reserva-se o direito de propor posteriormente, em função da evolução do mercado único, a extensão da medida de isenção aos impostos cobrados sobre os juros e royalties entre sociedades não associadas.

6.2. Não enxerga o CES a lógica de tal formulação, motivada pela preocupação de atenuar o impacte financeiro da proposta nos Estados-Membros importadores líquidos de capital e tecnologia, quando, para os Estados em causa (Grécia e Portugal), é fixado um período transitório de cinco anos, durante o qual a taxa do imposto aplicável será gradualmente reduzida: com efeito, o princípio é o de que os pagamentos de juros e royalties elegíveis para a isenção da retenção na fonte são pagamentos efectuados entre sociedades independentes a preços normais de mercado (arm's length); quando são efectuados entre sociedades associadas, a aplicação do princípio da transacção em condições de igualdade implica o tratamento da parte excedentária desses pagamentos como uma distribuição de lucros susceptível de beneficiar da Directiva 90/435/CEE ().

6.3. O princípio é, pois, que os pagamentos de juros e royalties sejam efectuados entre sociedades independentes; sendo assim, não há motivo, à semelhança dos lucros distribuídos aos accionistas do grupo (no intuito de assegurar a neutralidade fiscal não penalizando as implantações na União, sob a forma de filiais ou de sociedades controladas, em vez de estabelecimentos permanentes), para limitar o âmbito de aplicação da isenção da retenção na fonte aos pagamentos de juros e royalties efectuados entre sociedades associadas; pelo contrário, é imperativo generalizar a isenção à totalidade dos pagamentos entre sociedades independentes para não introduzir um elemento de distorção de concorrência susceptível de favorecer o recurso a prestadores de serviços nacionais.

6.4. As considerações tecidas em 6.2 e 6.3 justificam que a extensão de uma medida de isenção aos pagamentos de juros e royalties entre sociedades não associadas revista carácter automático no termo do período transitório de cinco anos, eventualmente prorrogado. Convém, pois, dar nova redacção ao artigo 10º:

«Três anos após a data referida no nº 1 do artigo 9º, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório sobre a aplicação da mesma, tendo em vista nomeadamente o reexame da aplicação do artigo 7º. O alargamento do âmbito de aplicação da directiva a outras sociedades ou empresas não abrangidas pela presente directiva não poderá ser diferido para além do período transitório, eventualmente prorrogado, previsto no artigo 8º, nº 1.»

6.5. O artigo 7º da proposta de directiva autoriza os Estados-Membros a não aplicarem a isenção da retenção na fonte quando os juros e royalties pagos beneficiem de uma redução da matéria colectável do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas no Estado de residência dos beneficiários. Por isso, o artigo 10º prevê que o relatório a apresentar ao Conselho volvidos três anos sobre a data de aplicação da directiva deve, nomeadamente, «reexaminar a aplicação do artigo 7º». A Comissão precisa que seria mais claro, nessa circunstância, «nomeadamente à luz dos progressos registados a nível do código de conduta em matéria de tributação de empresas», apreciar a necessidade de continuar a conferir aos Estados-Membros a faculdade prevista no artigo 7º.

6.6. Como reza a Comissão na exposição de motivos da proposta de directiva, o Conselho ECOFIN de 1 de Dezembro de 1997 «acordou adoptar uma resolução relativa a um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas (2)

(2) NT: Resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho de 1 de Dezembro de 1997 relativa a um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas - JO C 2 de 6.1.1998, p. 2.» prevendo o congelamento e desmantelamento das medidas fiscais prejudiciais tomadas pelos Estados-Membros. Consideram-se «como potencialmente prejudiciais [...] as medidas fiscais que prevejam um nível de tributação efectivo, incluindo a taxa zero, significativamente inferior ao normalmente aplicado no Estado-Membro em causa» ().

6.7. Chama-se a atenção para a importância dada à coerência entre a acção comum prevista no código e a faculdade conferida pelo artigo 7º de não aplicar a isenção da retenção na fonte quando a tributação sobre os pagamentos de juros e royalties no estado de residência da sociedade beneficiária não esteja assegurada, sendo, pois, abrangida pelo código: os Estados-Membros não poderiam introduzir unilateralmente novas disposições de retorsão, tais como a instituição de uma retenção na fonte sobre os juros e royalties, contrárias a medidas fiscais prejudiciais submetidas ao código de conduta, sem prejudicar o consenso que presidiu à elaboração do mesmo, cujo alcance seria, do mesmo passo, significativamente debilitado.

6.8. É, pois, imprescindível dar a seguinte redacção à primeira parte do nº 1 do artigo 7º:

«1. Para além das situações previstas no artigo 6º, os Estados-Membros serão autorizados a não abolir os impostos em vigor, referidos no artigo 1º, aplicáveis a todos os pagamentos de juros e royalties [...]»;

e ao nº 2 do mesmo artigo:

«2. Caso as circunstâncias referidas nas alíneas a) ou b) do nº 1 se apliquem apenas a uma parte dos juros e royalties referidos no nº 1, a autorização prevista nesse mesmo número aplicar-se-á a essa parte dos juros royalties.»

7. Observações na especialidade

7.1. Percentagem de participação necessária para a associação de sociedades

Sendo o objectivo abolir a prazo a retenção na fonte sobre os pagamentos intra-europeus de juros e royalties entre sociedades, solicita-se que a percentagem da participação de 25 % passe a 10 %, porquanto coincide com o limite fixado numa maioria de acordos bilaterais para benefício da taxa reduzida de retenção na fonte aplicável aos lucros distribuídos entre sociedades associadas.

Por conseguinte, convém, no artigo 3º, nº 1, alínea b), substituir «25 %» por «10 %».

7.2. Período da participação

No intuito de acentuar que os Estados-Membros não podem diferir a aplicação da directiva enquanto não findar o período de dois anos de detenção da participação, convém, no artigo 3º, nº 2, aditar a expressão a posteriori a seguir a «não aplicar».

7.3. Definição de royalties

Devem poder beneficiar expressamente do regime de isenção da retenção na fonte, os pagamentos efectuados a título de contribuição para as despesas gerais de investigação dentro de um grupo. Com efeito, o Comité dos Assuntos Fiscais da OCDE pronunciou-se claramente contra a cobrança de qualquer retenção na fonte sobre os pagamentos não representativos de royalties que resultem de acordos de contribuição para despesas gerais de um grupo. Convém, pois, no artigo 2º, nº 1, depois de «ou em contrapartida de informação relativas à experiência adquirida» intercalar «ou em curso de aquisição».

7.4. Juros e royalties na acepção do artigo 5º

Adite-se o seguinte parágrafo ao artigo 5º:

«Os pagamentos de juros e royalties requalificados em distribuição de lucros ficarão submetidos ao disposto na Directiva 90/435/CE do Conselho quando ocorrerem entre sociedades a que se aplique a presente directiva.»

Tal precisão inscreve-se na linha da preconizada no artigo 4º.

Bruxelas, 1 de Julho de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 123 de 22.4.1998, p. 9.

() NT: Relatório do Comité de Peritos Independentes sobre a fiscalidade das empresas, Comissão das Comunidades Europeias, 1992.

() Parecer do Comité de 24 de Novembro de 1992 (JO C 19 de 25.1.1993, p. 65).

() Conclusão do Conselho Ecofin de 1 de Dezembro de 1997 em matéria de política fiscal (JO C 2 de 6.1.1998).

() NT: Proposta de directiva do Conselho relativa ao regime fiscal aplicável aos pagamentos de juros e de royalties efectuados entre sociedades-mães e filiais de Estados-Membros diferentes (COM(90) 571 final) - JO C 53 de 28.2.1991, p. 26; parecer do CES - JO C 120 de 6.5.1991, p. 15.

() NT: Directiva 90/435/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mães e sociedades afiliadas de Estados-Membros diferentes (COM(69) 0006 final) - JO L 225 de 20.8.1990, p. 6; parecer do CES - JO C 100 de 1.8.1969, p. 7.

() NT: Ponto B, ibidem.