Relatório Especial Assistência  
da UE à TunísiaPT 2017  n.º 03
1977 - 2 017
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017
Print ISBN 978-92-872-7001-6 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/136123 QJ-AB-17-002-PT-C
PDF  ISBN 978-92-872-6992-8  ISSN 1977-5822  doi:10.2865/110111  QJ-AB-17-002-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6980-5 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/586845 QJ-AB-17-002-PT-E
© União Europeia, 2017
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Assistência  
da UE à Tunísia
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, 
segundo parágr afo, do TFUE)Relatório EspecialPT 2017  n.º 03
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformi -
dade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III do TCE, responsável pela auditoria dos 
domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça. Karel Pinxten, o decano desta Câmara, foi o membro 
relator. Na elaboração do relatório contou com a colaboração de Gerard Madden, chefe de gabinete; Alejandro Ballester 
Gallardo, responsável principal; Nikolaos Zompolas, responsável de tarefa; Thomas Haellstrom, Erika Soveges e Nicola 
Berloco, auditores.
Da esquerda para a direita:  Karel Pinxten, Alejandro Ballester Gallardo, Nikolaos Zompolas, Gerard Madden, 
Erika Soveges, Nicola Berloco e Thomas Haellstrom.

03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas, siglas e acrónimos
I - VIII Síntese
1 - 11 Introdução
1 - 6 Contexto nacional
7 - 8 Quadro de cooperação da UE
9 - 11 Financiamento do desenvolvimento
12 - 15 Âmbito e método da auditoria
16 - 61 Observações
16 - 28 O SEAE e a Comissão deram resposta à maior parte dos principais desafios com importantes 
fundos adicionais em coordenação com os grandes doadores, mas a ajuda não foi suficientemente 
orientada
17 - 22 Os fundos aumentaram significativamente para dar resposta a requisitos urgentes
23 - 25 Os fundos foram repartidos por um número excessivo de domínios
26 - 28 As ações da UE foram bem coordenadas com os principais doadores, mas a programação conjunta com os 
Estados-Membros não foi concretizada
29 - 61 As ações da UE ajudaram consideravelmente a Tunísia, mas verificaram-se insuficiências na 
execução dos programas por parte da Comissão
30 - 44 O apoio orçamental geral foi desembolsado rapidamente, mas a condicionalidade aplicável era demasiado 
flexível
45 - 47 O empréstimo de AMF forneceu um acesso valioso ao financiamento, apesar de atrasos e de uma fraca taxa 
de desembolso
48 - 54 Os programas de apoio orçamental setorial eram relevantes, mas careciam de uma estratégia credível
55- 61 Os projetos deram resposta a questões relevantes, mas registaram-se atrasos e insuficiências de conceção
04 Índice 
62- 73 Conclusões e recomendações
 Anexo I  — Lista de Programas de Apoio Orçamental e Assistência Macrofinanceira
 Anexo II — Lista de projetos
 Respostas da Comissão e do SEAE
05
 Abreviaturas, siglas 
e Acrónimos
AFD : Agence Française de Développement  (Agência Francesa de Desenvolvimento)
AMF : Assistência macrofinanceira
BAD : Banco Africano de Desenvolvimento
BEI: Banco Europeu de Investimento
BERD : Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento
CAD : Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos)
CRIS : Sistema de Informação Comum Relex
FIPV : Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança
FMI : Fundo Monetário Internacional
IEV: Instrumento Europeu de Vizinhança
IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria
PAO : Programas de Apoio Orçamental
PAR : Programme d’Appui à la Relance (Programa de Apoio à Recuperação)
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability  (Despesa Pública e Responsabilidade Financeira)
PIN : Programa Indicativo Nacional
QUA : Quadro Único de Apoio
SEAE : Serviço Europeu para a Ação Externa
SPRING : Support for Partnership, Reforms and Inclusive Growth  (Apoio à Parceria, às Reformas e ao Crescimento 
Inclusivo)
06
 Síntese
I
A «revolução de Jasmim» na Tunísia, ocorrida em janeiro de 2011, é considerada a primeira de uma série de sub -
levações da «Primavera Árabe». Desde então, a Tunísia progrediu de forma considerável na sua transição política 
para a democracia, durante um período incerto caracterizado por instabilidade política, agitação social e ataques 
terroristas. A UE prestou um apoio político considerável e um apoio financeiro substancial para ajudar a Tunísia 
a dar resposta aos novos desafios. Durante o período de 2011-2015, a UE atribuiu um montante de 1,3 mil milhões de 
euros para assistência bilateral à Tunísia.
II
O Tribunal avaliou se a assistência concedida pela UE à Tunísia após a revolução de 2011 da Primavera Árabe foi bem 
aplicada. O Tribunal concluiu que, de um modo geral, os fundos foram bem utilizados, uma vez que contribuíram 
de forma significativa para a transição democrática e a estabilidade económica da Tunísia após a revolução. No 
entanto, verificaram-se algumas insuficiências na gestão da assistência pela Comissão.
III
O Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e a Comissão responderam rapidamente prestando apoio financeiro 
para resolver dois dos principais desafios: a crise económica e a transição para a democracia. O Tribunal constatou 
que a Comissão tentou abordar demasiados domínios, o que ocasionou que o potencial impacto da sua ajuda fosse 
reduzido e que as suas diversas ações fossem difíceis de gerir. As ações da UE foram bem coordenadas com os prin -
cipais doadores bem como nas instituições e serviços da UE, mas não foi realizada uma programação conjunta com 
os Estados-Membros.
IV
O financiamento da UE foi concedido sob diversas formas: apoio orçamental geral e setorial, um empréstimo de 
assistência macrofinanceira (AMF) e projetos autónomos.
07 Síntese 
V
Quatro grandes programas de apoio orçamental permitiram transferir fundos substanciais rapidamente, tendo 
auxiliado os homólogos tunisinos a definir uma agenda de reformas. No entanto, as condições de pagamento eram 
demasiado flexíveis e reduziram os incentivos para os parceiros tomarem as medidas previstas nos acordos de 
financiamento. A avaliação da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA), que pode constituir um teste 
indiscutível dos progressos reais registados nas reformas no setor das finanças públicas, não é feita desde 2010. 
Prevê-se que a nova avaliação PEFA fique concluída em março de 2017.
VI
Uma execução lenta foi uma importante insuficiência comum aos empréstimos de AMF, à maior parte do apoio 
orçamental setorial e aos projetos. O empréstimo de AMF ajudou a Tunísia a ter acesso a financiamento em con -
dições favoráveis. Foi prestado apoio orçamental setorial a três setores, mas dois deles não dispunham de estraté -
gias setoriais credíveis. Tanto em relação ao apoio orçamental setorial como aos projetos, o Tribunal detetou casos 
em que os objetivos das ações não eram específicos nem mensuráveis.
VII
As autoridades tunisinas aplicaram algumas reformas significativas, mas a um ritmo muito lento. A demora na 
aplicação deveu-se principalmente às numerosas mudanças de governo, bem como ao caráter significativo e ao 
número dos desafios a enfrentar. A Comissão comprometeu-se a continuar a apoiar a Tunísia, tanto do ponto de 
vista político como financeiro, na resposta a estes desafios.
VIII
O relatório formula um conjunto de recomendações destinadas a melhorar o planeamento da assistência e a gestão 
das ações da UE.
08
 Introdução
Contexto nacional
01 
A Tunísia é um país de rendimento médio-baixo situado no Norte de África. 
Em 2015, tinha uma população de cerca de 11 milhões de habitantes e um 
Rendimento Nacional Bruto per capita  de 3 970 dólares dos Estados Unidos1. Após 
23 anos no poder, o Presidente Zine El Abidine Ben Ali foi deposto em janeiro 
de 2011, na sequência da revolução tunisina, também conhecida como «Rev -
olução de Jasmim». Esta é considerada a primeira das sublevações coletivamente 
conhecidas como «Primavera Árabe».
02 
Entre os países que sofreram uma revolução durante a Primavera Árabe, a Tuní -
sia foi o que registou mais progressos na transição política. Nos últimos quatro 
anos, adotou uma nova constituição e realizou eleições livres e justas. O Prémio 
Nobel da Paz de 2015 foi atribuído ao Quarteto para o Diálogo Nacional2 pela sua 
contribuição decisiva para a construção de uma democracia pluralista na Tunísia 
na sequência da «Revolução de Jasmim» de 2011.
03 
Após 2011, o país registou situações de grande incerteza, agitação social 
e ataques a alvos civis por militantes armados. Durante este período, a Tunísia 
tem envidado esforços para preservar a estabilidade macroeconómica a curto 
prazo no contexto de um difícil ambiente económico internacional e de maior 
agitação regional.
04 
Reforçar a atividade económica é um dos principais desafios da Tunísia, uma vez 
que constitui um pré-requisito para, de forma sustentável, abordar as principais 
preocupações socioeconómicas do país, nomeadamente a elevada taxa de de -
semprego e as disparidades regionais. Durante a década de 2000 a 2010, a Tuní -
sia alcançou um crescimento económico médio de 4,4%, mas a taxa diminuiu 
para 1,9% em 2011, o ano da revolução. A taxa geral de desemprego é elevada. 
Após ter subido para 19% em 2011, baixou para 15% em 2015. No entanto, a taxa 
de desemprego é particularmente elevada entre as mulheres (23%), os jovens 
licenciados (67%), e os jovens em geral (35%)3.
05 
A Tunísia enfrenta desafios relacionados com a fraca capacidade institucional, 
a centralização excessiva da tomada de decisões e a corrupção. Em 2015, a Tuní -
sia situava-se a meio da classificação, em 76.º lugar num total de 174 países, no 
Índice de Perceção da Corrupção da Transparência Internacional4. O  Rule of Law 
Index  para 2015 do World Justice Project  coloca a Tunísia na 43ª posição global 
e entre os melhores países da região.1 Banco Mundial, dados do 
Banco Mundial, Indicadores de 
desenvolvimento.
2 O Quarteto para o Diálogo 
Nacional foi formado em 2013 
e é composto por quatro 
organizações da sociedade 
civil tunisina: a União geral 
tunisina do trabalho, 
a Confederação tunisina da 
Indústria, Comércio 
e Artesanato, a Liga Tunisina 
dos Direitos Humanos e a 
Ordem dos Advogados da 
Tunísia.
3 Fundo Monetário 
Internacional, « Request for an 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility » 
(Pedido de um acordo 
alargado ao abrigo do 
Mecanismo de Financiamento 
Alargado), maio de 2016.
4 O índice de transparência da 
Tunísia diminuiu de 41 
em 2012 e 2013 para 40 
em 2014 e para 38 em 2015.
09 Introdução 
06 
A segurança é, cada vez mais, um desafio importante. Na sequência dos confron -
tos com grupos salafistas (2012) e dos assassinatos políticos (2013), os atentados 
terroristas de 2015 no Museu Bardo, em Sousse, e contra a guarda presidencial 
constituíram um duro golpe tanto para a economia do país5 como para a socie -
dade em geral.
Quadro de cooperação da UE
07 
O Acordo de Associação UE-Tunísia de julho de 1995 constitui a base das relações 
bilaterais. Em novembro de 2006, a Comissão elaborou um documento de es -
tratégia por país, que define o quadro da cooperação da UE com a Tunísia para 
o período 2007-2013. Em novembro de 2010, a Comissão apresentou uma revisão 
intercalar da estratégia e do Programa Indicativo Nacional (PIN) para o período 
de 2011-20136, que põe em prática esta estratégia.
08 
A cooperação da UE mudou significativamente na sequência da revolução da 
Primavera Árabe, em 2011. Em março de 2011, a UE comprometeu-se a apoiar 
todos os seus vizinhos do sul que «estejam em condições e desejem lançar-se 
neste processo de reformas através de uma Parceria para a democracia e a pros -
peridade partilhada»7. Em maio de 2011, o Serviço Europeu para a Ação Externa 
(SEAE) e a Comissão adotaram uma nova abordagem para os dezasseis países da 
Vizinhança Europeia8. Esta nova abordagem visava reforçar a parceria entre a UE 
e os países vizinhos e respetivas sociedades, construir e consolidar democracias 
sãs, alcançar um crescimento económico sustentável, bem como criar laços entre 
as pessoas e a sociedade civil dos países da região. Com base na nova abord -
agem estratégica, em 2012 a UE celebrou um acordo político com a Tunísia sobre 
o plano de ação para o período de 2013-2017, que estabelecia uma parceria privi -
legiada9. Os principais elementos dessa parceria são os seguintes:
a) uma cooperação política aprofundada, incluindo o diálogo político de alto 
nível, a cooperação parlamentar, a cooperação nos domínios da segurança, 
da democracia e da justiça;
b) uma maior integração económica e social com a União Europeia a fim de 
construir um espaço económico comum, bem como o desenvolvimento do 
Acordo de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado entre a UE e a Tunísia ;
c) uma parceria mais estreita entre as populações através do reforço dos víncu -
los organizacionais e individuais nos domínios da educação, emprego, saúde, 
cultura, imigração e mobilidade.5 Em 2015, as atividades 
turísticas (receitas em divisas) 
diminuíram 54%.
6 SEAE/Comissão Europeia, 
Programa Indicativo Nacional 
para a Tunísia 2011-2013.
7 COM(2011) 200 final, de 8 de 
março de 2011, «Uma parceria 
para a democracia e a 
prosperidade partilhada com 
o sul do Mediterrâneo».
8 COM(2011) 303 final, de 25 de 
maio de 2011, «Uma nova 
estratégia para uma 
vizinhança em mutação».
9 SEAE, « Relations Tunisie-Union 
Européenne: Un partenariat 
privilégié. Plan d’Action 
2013-2017 » (Relações 
Tunísia-União Europeia: uma 
parceria privilegiada. Plano de 
ação para 2013-2017), https://
eeas.europa.eu/delegations/
tunisia/documents/
press_corner/
plan_action_tunisie_
ue_2013_2017_fr.pdf
10 Introdução 
Financiamento do desenvolvimento
09 
O montante da assistência de cooperação bilateral afetado à Tunísia para o pe -
ríodo de 2011-2015 foi de 1,3 mil milhões de euros. Este financiamento incluiu 
programas do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) e do Instru -
mento Europeu de Vizinhança (IEV), instrumentos e programas temáticos10, ajuda 
humanitária, a Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança (FIPV) e um 
acordo de AMF assinado em 2014 (ver gráfico 1 ).10 Os instrumentos temáticos são 
o Instrumento Europeu para 
a Democracia e os Direitos 
Humanos, o Instrumento para 
a Estabilidade e a Paz, 
o programa de cooperação 
transfronteiriça (Itália-Tunísia), 
bem como o programa para 
intervenientes não estatais 
e autoridades locais.Gráfico 1
Fonte:  Delegação da União Europeia na Tunísia, relatório de 2015, Coopération de l’Union européenne en Tunisie  (Cooperação da União Europeia na 
Tunísia), maio de 2016 e base de dados do Sistema de Informação Comum Relex (CRIS).Autorizações para a Tunísia por instrumento financeiro para o período de 2011-2015
FIPV (51,3 milhões de euros)
Instrumentos temáticos (64,2 milhões de euros)Ajuda humanitária (80,5 milhões de euros)
AMF (300,0 milhões de euros) IEVP e IEV (800,8 milhões de euros)
11 Introdução 
10 
No período de 2011-2015, a Comissão planeou e aplicou programas de apoio 
orçamental (ver caixa 1 ), tanto geral como setorial, um empréstimo de AMF 
e projetos autónomos. Os programas de apoio orçamental geral consistiram num 
conjunto de cinco programas consecutivos11 que visavam relançar a economia 
e incluíam medidas de reformas estruturais em diversos domínios. Os programas 
de apoio orçamental setorial tinham geralmente sido criados antes de 2011, mas 
os pagamentos foram, na sua maioria, efetuados após a revolução. Abrangiam 
vários domínios como a educação, água, ambiente e reforma do orçamento do 
Estado. Além disso, a Comissão financiou projetos que abrangiam serviços, obras, 
aquisição de equipamento e programas de geminação. A Comissão celebrou con -
tratos com diferentes tipos de órgãos de execução, como agências das Nações 
Unidas, agências nacionais e organizações da sociedade civil.11 O PAR 1 é uma operação 
orçamental multissetorial e os 
PAR 2 a PAR 5 são operações 
ao abrigo de contratos de 
consolidação do Estado. Estes 
contratos fornecem apoio 
orçamental em situações de 
fragilidade ou de transição. 
Foram criados pela Comissão 
em 2012 e, para efeitos de 
codificação do CAD, são 
considerados apoio 
orçamental geral.
Modalidade de apoio orçamental
O apoio orçamental envolve a transferência de recursos financeiros para o Tesouro nacional de um país 
parceiro, depois de este ter cumprido as condições de desembolso acordadas, e não é concedido a todos os 
países. É necessário preencher os critérios de elegibilidade, antes e durante o programa, e satisfazer as con -
dições antes de serem efetuados os desembolsos.
O apoio orçamental implica diálogo, transferências financeiras para a conta do Tesouro nacional do país 
parceiro, avaliação do desempenho e desenvolvimento das capacidades, com base na parceria e na responsa -
bilização mútua.
O apoio orçamental é pago em parcelas fixas ou variáveis. As parcelas fixas têm um valor fixo, previamente 
especificado na convenção de financiamento. São pagas na totalidade (caso sejam cumpridas todas as con -
dições) ou não são pagas (caso uma ou mais condições não sejam cumpridas). As parcelas variáveis têm um 
valor máximo, previamente especificado na convenção de financiamento. São pagas na totalidade ou em 
parte, baseando-se o montante pago no desempenho relativamente a metas ou indicadores de desempenho 
predeterminados (desde que sejam também cumpridas todas as condições gerais).
Excertos do Guia do apoio orçamental da Comissão Europeia, setembro de 2012.Caixa 1
12 Introdução 
11 
A França e a Alemanha são os outros grandes doadores bilaterais12 europeus. 
O Banco Europeu de Investimento (BEI)13 e o Banco Europeu de Reconstrução 
e Desenvolvimento (BERD)14 são importantes financiadores na Tunísia. As institu -
ições financeiras internacionais também concedem financiamentos substanciais. 
Desde 2012, o Banco Mundial afetou um total de 2,1 mil milhões de dólares dos 
Estados Unidos. O Fundo Monetário Internacional (FMI) tem igualmente uma par -
ticipação considerável na Tunísia. Em maio de 2016, o FMI aprovou um segundo 
programa nacional, um mecanismo alargado para 48 meses, no montante de 
2,9 mil milhões de dólares dos Estados Unidos15.12 Desde 2011, estes países 
afetaram à Tunísia 776 milhões 
de euros e 950 milhões de 
euros, respetivamente, sob 
a forma de empréstimos e de 
subvenções.
13 Desde 2011, o financiamento 
global para a Tunísia é de 
1,5 mil milhões de euros (em 
setores como a indústria, 
água, transportes, energia 
e serviços).
14 Desde 2013, o BERD financiou 
25 projetos, tendo pago um 
total de 300 milhões de euros.
15 Trata-se do segundo 
programa do FMI na Tunísia. 
No período de 2013-2015, 
foram desembolsados 1,6 mil 
milhões de dólares dos 
Estados Unidos no âmbito de 
um acordo stand-by  para 
a Tunísia.
13
 Âmbito e método da 
auditoria
12 
A auditoria examinou se a assistência concedida pela UE à Tunísia após a rev -
olução da Primavera Árabe de 2011 foi bem aplicada. Para realizar essa aval -
iação, a auditoria da eficácia e da eficiência da ajuda respondeu às seguintes 
subquestões:
i) O SEAE e a Comissão deram resposta aos principais desafios com que a Tuní -
sia se confrontava?
ii) A Comissão executou bem os seus programas?
13 
A auditoria incidiu sobre as despesas efetuadas através do IEVP e do IEV. Centrou-
se nos programas de resposta à crise económica e nas ações da UE nos domínios 
da transição democrática, da governação, da justiça e do crescimento económico. 
A auditoria incluiu igualmente a assistência macrofinanceira.
14 
A amostra de auditoria abrangeu 70% da assistência de cooperação bilateral 
atribuída à Tunísia entre 2011 e 201516. Além do empréstimo de AMF, o Tribunal 
auditou sete programas de apoio orçamental e 14 projetos. Nos anexos I  e II são 
apresentadas informações mais pormenorizadas sobre as ações da UE abrangidas 
pela auditoria.
15 
Os trabalhos de auditoria foram realizados entre março e julho de 2016. O Tri -
bunal reuniu provas para a sua avaliação através da análise documental e de 
entrevistas com o SEAE, a Comissão e a Delegação da UE em Tunes, as autori -
dades tunisinas, organizações da sociedade civil, bem como instituições financei -
ras internacionais e outros doadores17. Foi também realizada uma visita de duas 
semanas à Tunísia em maio de 2016.16 A totalidade da assistência de 
cooperação bilateral para 
o período de 2011-2015 
elevou-se a 1,3 mil milhões de 
euros. Este montante inclui 
programas financiados através 
do IEVP, do IEV, dos 
instrumentos temáticos, da 
FIPV e do empréstimo de AMF.
17 O FMI, o Banco Africano de 
Desenvolvimento, o Banco 
Mundial e a Agência Francesa 
de Desenvolvimento.
14
 Observações
O SEAE e a Comissão deram resposta à maior parte dos 
principais desafios com importantes fundos adicionais 
em coordenação com os grandes doadores, mas 
a ajuda não foi suficientemente orientada
16 
Nesta secção, o Tribunal examina se as prioridades e as dotações financeiras 
foram devidamente adaptadas após 2011, a fim de dar resposta aos principais 
desafios que se colocam à Tunísia. Avaliou também se os desafios foram pronta -
mente abordados através de medidas bem coordenadas.
Os fundos aumentaram significativamente para dar resposta 
a requisitos urgentes
17 
Em 2010, antes da revolução, a Comissão tinha um programa de ajuda ao desen -
volvimento18 no valor de 240 milhões de euros para o período de 2011-2013. Este 
programa fixava os seguintes domínios prioritários para a assistência ao desen -
volvimento: emprego, reformas económicas e apoio ao setor privado e à justiça. 
Um objetivo transversal consistia em alargar o alcance da boa governação.
18 
Na sequência da revolução, os fundos atribuídos aumentaram substancialmente 
e a incidência da cooperação bilateral da UE foi alterada. As dotações para 
o período de 2011-2013 quase duplicaram, ascendendo a 445 milhões de euros. 
O valor médio anual das dotações provenientes do IEVP e do IEV19 aumentou de 
80 milhões de euros, no período antes da revolução, para 170 milhões de euros, 
no período de 2011-2015 (ver gráfico 2 ). Este financiamento consideravelmente 
aumentado foi concedido sobretudo através do mecanismo baseado em incen -
tivos «mais por mais», que prestava apoio adicional aos países parceiros que 
demonstrassem um empenho contínuo e progressos realizados no processo de 
reforma20.18 A estratégia plurianual de 
assistência ao 
desenvolvimento para 
o período de 2007-2013 foi 
definida no documento de 
estratégia por país. O PIN 
para 2011-2013 definiu mais 
pormenorizadamente os 
fundos afetados e as 
prioridades. O PIN incidia 
sobre os fundos afetados no 
âmbito do IEVP.
19 A partir de 2014, o IEV 
substituiu o IEVP como 
principal instrumento de 
cooperação para 
o desenvolvimento com os 
países vizinhos.
20 O mecanismo de incentivo 
«mais por mais» (designado 
por SPRING no âmbito do IEVP, 
até 2013) e o programa geral 
no âmbito do IEV (ver também 
quadro 1 sobre as 
contribuições adicionais).
15 Observações 
19 
Desde 2011, o apoio à democracia foi um dos domínios específicos de assistência 
(ver gráfico 3 ). As missões de observação eleitoral da UE foram realizadas para 
garantir que as eleições decorriam de forma adequada. Foi dado mais apoio 
à transição democrática através de programas de apoio à sociedade civil, à justiça 
e às atividades do novo parlamento. Após 2011, a Comissão elaborou programas 
para resolver as disparidades regionais, que eram uma das causas de tensões 
sociais e em matéria de segurança. Estes programas apoiaram zonas marginaliza -
das, a reabilitação de bairros de baixos rendimentos e o setor da saúde. Gráfico 2
Fonte:  Base de dados CRIS.Autorizações anuais do IEVP e do IEV para a Tunísia no período de 2007-2015
050100150200250milhões de euros170 milhões
80 milhões
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
16 Observações Gráfico 3
Fonte:  PIN da Comissão Europeia e  State of the Play , outubro de 2015.Autorizações do IEVP e do IEV para a Tunísia antes e depois de 2011 por domínio 
prioritário (tamanho proporcional às dotações por ano)
356 milhões €445 milhões €240 
milhões 
€300 
milhões 
€AUTORIZAÇÕES DA UE
DEPOIS DA REVOLUÇÃOAUTORIZAÇÕES DA UE
ANTES DA REVOLUÇÃO
Reforma 
socioeconó-mica parao crescimento inclusivo62%Desenvolvimento 
regional e local20%Elementos fundamentais 
da democracia
18%2014-20152011-2013
Setor social
e ambiente
20%
Boa governação 
e democracia
7%Reforma
e recuperação económica73%2011-2013
Apoio ao setor privado34%Justiça
7%
Reformas económicas 
e governação
36%Emprego
23%Governação económica
e competitividade
60%Melhoria da empregabili-dade dos licenciados22%Desenvolvimento sustentável
18%2007-2010
17 Observações 
20 
Os fundos adicionais disponibilizados após a revolução permitiram ao SEAE 
e à Comissão prestar um apoio substancial ao programa nacional para a recu -
peração económica. Numa situação macroeconómica frágil e em deterioração, 
o Programme d’Appui à la Relance  (PAR) foi um grande programa de recuperação, 
que reuniu fundos importantes provenientes de vários doadores e instituições fi -
nanceiras para fornecer os fundos indispensáveis para fazer face às necessidades 
económicas mais prementes. A contribuição da Comissão para o PAR constituiu 
o seu principal desembolso em termos de fundos afetados à Tunísia. Este fi -
nanciamento incluiu cinco programas de apoio orçamental geral que afetaram 
448 milhões de euros em cinco anos, ou seja, mais de metade dos fundos atribuí -
dos ao abrigo do IEVP e do IEV para o período de 2011-2015. Este montante foi 
reforçado por fundos «mais por mais», que forneceram um montante suplemen -
tar de 155 milhões de euros no período de 2011-2015 (ver ponto 18 e  quadro 1 ). 
O apoio orçamental geral tinha especial interesse para as autoridades tunisinas 
na medida em que a maior parte dos outros financiamentos dos doadores consis -
tia em empréstimos, que tinham custos e obrigações de amortização. Quadro 1Contribuição das dotações «mais por mais» para os programas PAR
(milhões de euros)
Programa PAR Ano Montante global afetado Fundos «mais por mais» 
afetados a programas 
PARTotal dos fundos «mais 
por mais» afetados 
anualmente
PAR1 2011 100 10 20
PAR2 2012 68 0 80
PAR3 2013 110 45 55
PAR4 2014 100 47 50
PAR5 2015 70 53 71.8
Total 448 155 276,81
1  O saldo dos fundos "mais por mais", no montante de 121,8 milhões de euros, foi utilizado para projetos em domínios muito diversos, por 
exemplo no domínio da justiça ou para renovação de infraestruturas em bairros pobres, etc.
Fonte:  SEAE e base de dados CRIS.
21 
A Comissão respondeu às necessidades económicas do país, principalmente 
através dos programas PAR, mas foi prestado apoio adicional através de um 
empréstimo de AMF e de projetos específicos. Na sequência de um pedido das 
autoridades tunisinas, foi concedido, em 2014, um empréstimo de 300 milhões de 
euros para complementar o empréstimo do FMI destinado a apoiar o programa 
do Governo de estabilização e de reforma económica.
18 Observações 
22 
Embora tenha sido possível responder rapidamente aos desafios colocados 
a nível macroeconómico e em matéria de reforma democrática, o mesmo não 
acontece com a reforma do setor da segurança. O governo tunisino solicitou 
o apoio da UE para essa reforma logo em outubro de 2011. A Comissão respon -
deu rapidamente a este pedido, mas decorreram dois anos até as autoridades 
tunisinas chegarem a acordo sobre as condições de uma análise pelos pares 
do setor da segurança na Tunísia. Em dezembro de 2013, doze peritos de segu -
rança dos Estados-Membros da UE elaboraram um relatório de análise pelos 
pares. Após a aprovação das autoridades tunisinas, foi realizada uma missão de 
identificação e formulação em janeiro de 2015. Os atentados terroristas perpe -
trados em março e junho de 2015 aceleraram o processo de diálogo político e, 
em novembro de 2015, o Governo tunisino subscreveu a proposta da Comissão 
relativa a um programa de reforma do setor da segurança, com um orçamento 
de 23 milhões de euros. Esta decisão ocorreu quatro anos após o pedido inicial. 
Após a aprovação do programa, foi assinado um contrato para a reabilitação de 
infraestruturas de segurança e fornecimento de equipamento, em junho de 2016.
Os fundos foram repartidos por um número excessivo de 
domínios
23 
As autoridades tunisinas não conseguiram desenvolver um plano de desenvolvi -
mento nacional abrangente e fiável. A falta deste plano impediu os doadores de 
terem uma visão global das prioridades do país, dos fundos necessários e dos 
progressos realizados a nível dos indicadores-chave. Assim, as ações da UE foram 
concebidas com base no diálogo político contínuo e intensivo com as autori -
dades tunisinas e nos relatórios elaborados na sequência de várias avaliações das 
necessidades e missões de identificação organizadas pelo SEAE e pela Comissão.
24 
As ações da UE abrangeram uma grande variedade de atividades. Na sequên -
cia da revolução de 2011, existia uma forte procura de apoio em vários setores. 
O plano de ação para 2013-2017 da parceria privilegiada (ver ponto 8) definia 
treze prioridades, cada uma delas com múltiplas ações. Tendo em conta o au -
mento dos fundos disponíveis, a Comissão alargou o âmbito da cooperação 
para tentar responder a esta procura. Os documentos estratégicos, como os PIN 
para 2011-2013 e o Quadro Único de Apoio (QUA) para 2014-2015, definiram áreas 
prioritárias muito gerais, o que levou à adoção de decisões e ao planeamento de 
projetos que abrangiam demasiados domínios. No QUA para 2014-2015, um dos 
setores prioritários (elementos fundamentais da democracia) incluía seis compo -
nentes distintas que abrangiam uma vasta gama de domínios: justiça, igualdade 
de oportunidades, migração e gestão das fronteiras, reforma dos meios de comu -
nicação, reforma do setor da segurança e apoio ao setor da cultura21. O relatório 
anual da delegação da UE22 refere-se a ações dispersas por mais de vinte rubricas 
(como a educação, a saúde, a agricultura, o ambiente, as alterações climáticas, 
os transportes, a investigação e ainda domínios temáticos, como a cooperação 
transfronteiriça).21 Direção-Geral da Política de 
Vizinhança e das Negociações 
de Alargamento, ficha de 
assistência financeira à Tunísia, 
ponto da situação: outubro 
de 2015.
22 Delegação da UE, Relatório 
de 2015, Coopération de l’Union 
européenne en Tunisie 
(Cooperação da União 
Europeia na Tunísia).
19 Observações 
25 
A enorme variedade de domínios de atividade era contrária ao objetivo especí -
fico da Comissão de concentrar a ajuda num pequeno número de domínios. As 
boas práticas reconhecidas referentes à distribuição da ajuda ao desenvolvimen -
to, definidas no Consenso Europeu sobre o desenvolvimento23 e na Declaração de 
Paris sobre a eficácia da ajuda24, estipulam que os doadores da UE devem con -
centrar o seu envolvimento ativo num máximo de três setores por país. Pelo facto 
de não ter concentrado suficientemente os seus esforços, a Comissão reduziu 
o impacto potencial do financiamento e tornou a sua gestão mais difícil.
As ações da UE foram bem coordenadas com os principais 
doadores, mas a programação conjunta com os Estados-
Membros não foi concretizada
26 
As ações da UE foram bem coordenadas com as principais partes interessadas 
no domínio do desenvolvimento internacional na Tunísia, como o FMI, o Banco 
Mundial, o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) e a Agência Francesa de 
Desenvolvimento (AFD). A UE planeou e executou importantes programas em 
conjunto com outros doadores, designadamente ao nível do apoio orçamental 
e da assistência macrofinanceira. Alguns projetos da UE foram executados por 
agências da ONU, agências de desenvolvimento nacionais e bancos de desen -
volvimento. A partir de 2016, estavam igualmente em curso nove projetos de 
geminação com um orçamento total de 12 milhões de euros, que foram financia -
dos pela UE e executados pelos Estados-Membros25.
27 
A UE é o doador que concede o montante mais elevado de subvenções à Tunísia 
e está presente em vários domínios distintos. Por conseguinte, a delegação da UE 
tem um papel significativo ao nível da comunidade de doadores. Facilita ativa -
mente a coordenação dos doadores, que se reúnem pelo menos mensalmente 
e discutem em pormenor o planeamento dos programas, bem como eventuais 
problemas surgidos durante a sua execução.
28 
O SEAE e a Comissão trabalharam em estreita colaboração com os Estados-Mem -
bros, através de consultas regulares e do intercâmbio frequente de informações 
relevantes em cada fase do ciclo do programa, em especial, no contexto do Comi -
té do IEV. No entanto, esta colaboração não abrangia a programação conjunta 
com os Estados-Membros, recomendada pelo Regulamento IEV26. O SEAE e a 
Comissão têm mantido discussões com os Estados-Membros da UE ao longo dos 
últimos quatro anos, com vista à realização progressiva da programação conjunta 
na Tunísia.23 Conselho, Parlamento 
Europeu e Comissão, 
(2006/C 46/01), Declaração 
conjunta do Conselho e dos 
Representantes dos Governos 
dos Estados-Membros 
reunidos no Conselho, do 
Parlamento Europeu e da 
Comissão sobre a política de 
desenvolvimento da União 
Europeia: «O Consenso 
Europeu».
24 OCDE, Declaração de Paris 
sobre a Eficácia da Ajuda ao 
Desenvolvimento, 2005 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34428351.pdf ).
25 Alemanha, Espanha, França, 
Itália, Países Baixos e Áustria.
26 Artigo 5.º do Regulamento 
(UE) n.º 232/2014 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 11 de março 
de 2014, que cria um 
instrumento europeu de 
vizinhança (JO L 77 
de 15.3.2014, p. 27).
20 Observações 
As ações da UE ajudaram consideravelmente a Tunísia, 
mas verificaram-se insuficiências na execução dos 
programas por parte da Comissão
29 
Na presente secção, o Tribunal examina até que ponto a Comissão executou bem 
os seus programas de ajuda bilateral ao desenvolvimento. São analisados qua -
tro tipos de programas: a) quatro programas de apoio orçamental geral, b) três 
programas de apoio orçamental setorial, c) o empréstimo de AMF e d) 14 pro -
jetos. O Tribunal avaliou a sua conceção e execução, bem como as realizações 
produzidas.
O apoio orçamental geral foi desembolsado rapidamente, 
mas a condicionalidade aplicável era demasiado flexível
30 
Os programas PAR (ver ponto 20) representaram aproximadamente 56% das au -
torizações no âmbito do IEVP e do IEV. Estes programas permitiram canalizar fun -
dos substanciais para a Tunísia de forma relativamente rápida. Em geral, decorreu 
entre um a dois anos desde a sua conceção até ao desembolso da maior parte 
dos montantes contratados. Assim, no final de 2015, os programas PAR tinham 
pago 78% dos montantes autorizados para o período de 2011-2015, enquanto 
os valores relativos ao empréstimo de AMF e aos projetos foram de 67% e 22%, 
respetivamente. No final de 2015, apenas 60% das dotações disponíveis para os 
projetos tinham sido objeto de contratos, enquanto a taxa correspondente das 
dotações para o apoio orçamental e a assistência macrofinanceira era de 85% 
e 100%, respetivamente (ver gráfico 4 ).Gráfico 4
Fonte:  Base de dados CRIS.Montantes atribuídos, contratados e pagos por tipo de assistência (em 31.12.2015, 
período de 2011-2015)
0100200300400500milhões de euros PagoContratado  Atribuído  
Projetos AMF Apoio orçamental
21 Observações 
31 
Esta assistência da UE foi concebida para canalizar montantes substanciais a fim 
de apoiar a frágil economia, promover a coesão social e incentivar a Tunísia 
a «lançar-se [num] processo de reformas através de uma Parceria para a democ -
racia e a prosperidade partilhada»27. Os pagamentos correspondentes durante 
o período de 2011-2015 foram de aproximadamente 350 milhões de euros.
32 
O primeiro programa PAR foi planeado e executado conjuntamente com o Banco 
Mundial, o BAD e a AFD28 e o segundo com o Banco Mundial e o BAD. O orçamen -
to global do PAR 1 elevou-se a mil milhões de euros em empréstimos e subven -
ções (dos quais 100 milhões de euros de contribuição da UE). O orçamento global 
do PAR 2 foi de 720 milhões de euros sob a forma de empréstimos e subvenções, 
para os quais a UE contribuiu com 68 milhões de euros. O planeamento e a ex -
ecução em conjunto destes programas aumentaram a capacidade dos doadores 
no país parceiro para aplicar reformas. Assegurou também que não havia uma 
duplicação de esforços entre os doadores. Os posteriores PAR 3 e 4 foram finan -
ciados apenas pela UE.
A condicionalidade aplicável ao desembolso era demasiado 
flexível
33 
A contribuição da UE para os programas PAR assumiu a forma de apoio orça -
mental geral. A partir de 2013 passou a ser incluída na categoria de «contratos 
de consolidação do Estado». Trata-se da forma mais flexível de apoio orçamental 
e destina-se a países em situações de fragilidade ou em transição. As condições 
de desembolso ao abrigo desta forma de apoio orçamental são mais flexíveis, 
dado que, por exemplo, não é necessária a condição de elegibilidade de os países 
parceiros terem um plano de desenvolvimento nacional fiável e credível, desde 
que os respetivos governos se comprometam a elaborá-lo. De acordo com o Guia 
do apoio orçamental da Comissão, os contratos de consolidação do Estado não 
deverão durar mais de um ou dois anos. No que se refere à Tunísia, esta forma 
de apoio orçamental já foi concedida por três anos (PAR 3 e 4), mas será utilizada 
novamente no PAR mais recente (PAR 5) por um período de mais três anos.27 COM(2011) 200 final.
28 A contribuição dos três 
codoadores assumiu a forma 
de empréstimos.
22 Observações 
Execução dos programas PAR
Programas PAR Velocidade de execução
ProgramaAno da 
decisão Afetados  Pagos Data da 
assinatura da 
Convenção 
de Financia -
mentoData de 
pagamento
(1ª parcela)Data de 
pagamento
(2ª parcela)Intervalo de 
tempo entre 
a Convenção 
de Financia -
mento e o 1.º 
pagamentoIntervalo de 
tempo entre 
a Convenção 
de Financia -
mento e o 2.º 
pagamento
PAR 1 2011 100 000 000 99 424 813 28.9.11 2.12.11 17.12.12 64 439
PAR 2 2012 68 000 000 65 415 314 4.12.12 17.12.12 NA 13 NA
PAR 3 2013 110 000 000 110 000 000 6.12.13 20.12.13 4.12.14 14 358
PAR 4 2014 100 000 000 75 000 000 8.7.15 8.12.15 Pendente 150 Pendente
Fonte:  Base de dados CRIS (outubro de 2016).34 
Os programas PAR funcionam através do pagamento de uma ou duas parcelas 
durante um período máximo de dois anos. Em conformidade com as melhores 
práticas aplicáveis aos programas de apoio orçamental, a Comissão começa por 
estabelecer um programa de reformas com o país parceiro. Com base nesse pro -
grama, a Comissão decide as condições de pagamento, assina o acordo de finan -
ciamento e concede ao país parceiro um período para executar estas reformas 
e, por conseguinte, satisfazer as condições de pagamento. No entanto, no caso 
dos programas PAR, as condições foram substancialmente preenchidas antes do 
acordo de financiamento, logo durante a fase de planeamento. Este modus oper -
andi  foi sistematicamente utilizado pela Comissão para acelerar o pagamento da 
primeira parcela dos programas PAR. Assim, o pagamento da primeira parcela do 
PAR 1 foi efetuado dois meses após a assinatura do acordo de financiamento; no 
caso do PAR 2 e do PAR 3 o período foi de apenas duas semanas (ver quadro 2 ).Quadro 2
35 
Num determinado caso (PAR 1), as medidas relativas à segunda parcela não foram 
definidas aquando da celebração do contrato, mas um ano mais tarde. As medi -
das necessárias para cumprir as condições de desembolso de todas as parcelas 
dos programas devem ser acordadas no momento da assinatura da convenção 
de financiamento, a fim de dar tempo suficiente ao país parceiro para aplicar as 
reformas.
23 Observações 
36 
Dado que os fundos adicionais «mais por mais» constituíam quase um terço do 
orçamento dos programas, o Tribunal examinou se foram utilizados para definir 
novas condições e dar origem a novas medidas por parte das autoridades tu -
nisinas. Apenas no caso do PAR 3, foi adicionada uma parcela variável com três 
condições específicas para os fundos suplementares. Estes fundos foram deter -
minados no final do planeamento de um programa (ver caixa 2 ) e, embora esse 
facto tenha certamente sido um fator de complexidade, não impediu a criação de 
condições e medidas.
Procedimento para atribuir os fundos adicionais «mais por mais»
Etapas do procedimento:
 οEm dezembro do ano N, a delegação da UE elabora o primeiro projeto do relatório intercalar;
 οEm março do ano N +1, o SEAE e a Comissão apresentam uma nota conjunta sobre os progressos realizados 
em todos os países vizinhos;
 οEm junho do ano N +1, é tomada uma decisão (aprovada pelo Comité do IEV). Os fundos têm de ser atribuí -
dos a programas específicos até ao final do ano N+1.Caixa 2
37 
Os desembolsos dos PAR estavam sujeitos à realização de um grande número 
de medidas específicas. Em média, cada um dos quatro programas examinados 
incluía 27 medidas específicas. Estas abrangiam muitos domínios vastos, nome -
adamente: a) transparência, participação democrática, justiça e luta contra a cor -
rupção, b) finanças públicas, c) disparidades regionais, d) desemprego e inclusão 
social, e) microfinanciamento e f) crescimento económico. O grande número de 
domínios abrangidos dificulta um diálogo político bem orientado com o país 
parceiro.
38 
A Comissão tomou decisões de pagamento depois de avaliar o progresso global 
e o compromisso do Governo relativamente a um plano de desenvolvimento 
nacional, em vez da conclusão de cada medida exigida às autoridades tunisinas. 
Na prática, este procedimento significou que a Comissão avaliou os progressos 
globais como sendo satisfatórios, apesar de algumas medidas não terem sido 
adotadas. Esta abordagem reduziu o incentivo para o parceiro tomar as medidas 
previstas na convenção de financiamento e diminuiu a pressão que a Comissão 
poderia exercer sobre as autoridades tunisinas para que estas aplicassem as tão 
necessárias reformas.
24 Observações 
39 
A Comissão concentrou-se em realizações, em vez de resultados a longo prazo, 
devido à instabilidade política no país. A maior parte das medidas dos programas 
PAR foram concebidas para poderem ser realizadas num curto espaço de tempo 
e, muitas vezes, assumiram a forma de um «decreto X que deverá ser adotado 
pelo governo» ou algo similar. No entanto, um decreto pode ser adotado pelo 
Governo, mas não ser rápida e corretamente aplicado pela administração. Com 
efeito, a aplicação de algumas reformas estruturais continua a ser insatisfatória 
ou lenta, mesmo nos domínios em que o Governo da Tunísia tomou algumas 
medidas.
Atraso na avaliação da gestão das finanças públicas
40 
Não foi efetuada qualquer avaliação global dos programas PAR. Tendo em conta 
a dimensão e a complexidade destes programas, uma avaliação global poderia 
ter fornecido informações úteis sobre o progresso das reformas e ter indicado 
insuficiências na abordagem.
41 
A Comissão utilizou várias avaliações de aspetos específicos da governação, que 
foram realizadas por diferentes organizações internacionais. No entanto, essas 
avaliações não se destinavam a substituir a PEFA, que constitui uma avaliação 
global da gestão das finanças públicas muito exaustiva e amplamente respeitada. 
Embora o Guia do apoio orçamental da Comissão recomende uma avaliação PEFA 
de quatro em quatro anos, a última foi realizada em 2010. Foi autorizada uma 
nova avaliação em 2014, a cofinanciar pela UE, pelo Banco Mundial e pelo BAD. 
Contudo, registaram-se grandes atrasos na contratação de um perito e na dis -
cussão do projeto de relatório com as autoridades tunisinas. Prevê-se que a nova 
avaliação PEFA fique concluída em março de 2017.
42 
A avaliação PEFA era necessária não só para dar garantias sobre todos os aspe -
tos relacionados com a gestão das finanças públicas, mas também como um 
indicador de possíveis insuficiências, que poderiam ter de ser colmatadas com 
urgência. Por estas razões, e tendo em conta os montantes muito significativos 
de apoio orçamental pagos ao Tesouro nacional, não é satisfatório que esta aval -
iação não tenha sido disponibilizada no prazo especificado no Guia.
25 Observações 
Ritmo lento da reforma
43 
Em termos globais, foram realizados alguns progressos nos domínios abrangidos 
pelos programas, mas o ritmo das reformas foi lento.
a) no que se refere à transparência e à participação, registaram-se progressos 
em matéria de acesso às informações administrativas, direitos de associação, 
transparência do orçamento e publicação dos relatórios do Tribunal de Con -
tas da Tunísia. Porém, o acesso às informações administrativas relacionadas 
com o governo e as entidades públicas constitui um desafio constante;
b) quanto à participação da sociedade civil, a criação de organizações não 
governamentais (ONG) foi facilitada, mas continua a ser um processo moroso. 
Embora o quadro jurídico determine que uma nova ONG pode ser criada em 
apenas algumas semanas, na prática, decorre um período de seis meses a um 
ano devido a entraves administrativos;
c) no que se refere à gestão das finanças públicas, é necessária a adoção de um 
plano de desenvolvimento nacional e de uma lei orgânica do orçamento para 
melhorar a execução orçamental. A aplicação de reformas sobre as parcerias 
público-privadas e a contratação pública tem sido lenta. Foi adotada uma 
nova lei sobre contratação pública que respeita as normas internacionais 
e está em curso um plano de ação para substituir os complexos procedimen -
tos. O aumento da transparência, da prestação de contas e da eficácia das 
auditorias externa e interna continua a constituir um grande desafio;
d) quanto às disparidades regionais, as medidas tomadas no âmbito dos pro -
gramas PAR melhoraram as receitas dos municípios. No entanto, tendo em 
conta as fragilidades estruturais, ou seja, as reduzidas atividades económicas 
e a falta de impostos locais, a maioria dos municípios enfrenta dificuldades 
financeiras que só podem ser resolvidas através de uma vasta reestruturação 
das suas finanças, eventualmente no âmbito do processo de descentrali -
zação, previsto para o início de 2017;
e) no que se refere à inclusão social, o Governo tem vindo a reforçar a rede de 
segurança social através do aumento do montante das dotações mensais 
e do número de beneficiários. No entanto, não melhorou a orientação dos 
potenciais beneficiários, que devem aguardar o desenvolvimento de um 
registo unificado para os agregados familiares29;29 Comissão Europeia, Nota de 
Informação ao Parlamento 
Europeu e ao Conselho, AMF 
concedida à República da 
Tunísia, pagamento da 
segunda parcela, 26.11.2015.
26 Observações 
f) no que respeita ao microfinanciamento, embora exista um quadro regu -
lamentar em conformidade com as normas internacionais, o acesso a este 
tipo de financiamento é ainda limitado. A melhoria do quadro regula -
mentar e de supervisão, a eliminação dos limites máximos aplicáveis às 
taxas de empréstimo, bem como normas de contabilidade adequadas 
poderão ajudar neste domínio30. É importante notar que a Comissão 
está a executar um projeto tendo em vista apoiar o desenvolvimento do 
microfinanciamento nas zonas menos desenvolvidas do país;
g) para estimular o crescimento económico, foi elaborado um novo código 
de investimento em conformidade com o objetivo de proteger o acesso 
ao mercado, reduzir as restrições ao investimento e racionalizar as isen -
ções, mas ainda não foi aprovado pelo Parlamento.
44 
O FMI registou atrasos na execução das reformas exigidas pelo seu próprio 
programa para 2013-2015. Na sua avaliação31, o FMI refere que apenas cerca 
de 60% dos 46 parâmetros de referência estruturais criados no âmbito do 
programa foram cumpridos. Declarou ainda que o empenho das autoridades 
e de um vasto leque de partes interessadas na agenda das reformas é essen -
cial para evitar retrocessos na execução do programa.
O empréstimo de AMF forneceu um acesso valioso ao 
financiamento, apesar de atrasos e de uma fraca taxa de 
desembolso
45 
Em agosto de 2013 o Governo tunisino solicitou à UE um empréstimo de AMF. 
À data, a Tunísia tinha uma importante e urgente necessidade de finan -
ciamento externo. Esta ajuda, de caráter urgente, demorou 21 meses a ser 
concedida, desde o pedido inicial até ao primeiro pagamento (ver quadro 3 ). 
O Parlamento e o Conselho declararam que a UE deveria ser capaz de acelerar 
a disponibilização de assistência macrofinanceira quando as circunstâncias 
requererem medidas imediatas32. No entanto, uma grande parte do atraso 
pode ser considerada fora do controlo da UE, como o tempo que a Tunísia 
demorou a ratificar o memorando de entendimento da operação de AMF. 
Contudo, no contexto de um pedido de financiamento urgente, a realização 
deste empréstimo a nível da UE demorou ainda um tempo considerável.30 FMI, Tunísia, 2015, artigo IV 
«Consultation », sexta revisão 
no âmbito do acordo stand-by , 
e pedido de reprogramação, 
outubro de 2015.
31 FMI, Request for an Extended 
Arrangement Under the 
Extended Fund Facility (Pedido 
de um acordo alargado ao 
abrigo do Mecanismo de 
Financiamento Alargado), 
Anexo I. 2013-2015, SBA-
Context, Design, and Outcomes  
(Acordo stand-by  – contexto, 
conceção e realizações), junho 
de 2016.
32 Decisão n.º 778/2013/UE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 12 de agosto 
de 2013, que concede 
assistência macrofinanceira 
adicional à Geórgia (JO L 218 
de 14.8.2013, p. 15).
27 Observações 
46 
A UE aprovou um empréstimo de 300 milhões de euros repartidos por três 
parcelas. A Comissão financiou o empréstimo, através de empréstimos concedi -
dos por instituições financeiras. As condições aplicáveis ao reembolso e aos juros 
para a Tunísia eram idênticas às condições que a Comissão obteve das institu -
ições financeiras. Até ao momento, as taxas de juro têm sido baixas, situando-se 
entre 0,498% e 1,125%. O risco de reembolso do empréstimo de AMF foi coberto 
pelo Fundo de Garantia relativo às ações externas, que é financiado pelo orça -
mento da UE.
47 
Para além do acesso ao financiamento a taxas de juro baixas, o empréstimo de 
AMF previa reformas específicas através de condições de desembolso estipu -
ladas no acordo de empréstimo. O empréstimo foi concebido em coordenação 
com o FMI, sendo a principal condição de desembolso a execução satisfatória do 
programa do FMI33. Além disso, incluía nove condições (semelhantes às condições 
do programa de apoio orçamental, PAO): quatro condições para o segundo de -
sembolso e cinco para o terceiro. A Comissão garantiu que o empréstimo foi bem 
coordenado com os programas PAR e com a assistência técnica prestada pela UE 
e pelos outros doadores. O programa de AMF fornecia o tão necessário finan -
ciamento a custos reduzidos. Através da definição de um número limitado de 
condições e do acompanhamento da sua aplicação, o programa tem conseguido 
incentivar a adoção de reformas adicionais. A Comissão prepara-se para conceder 
um empréstimo adicional de 500 milhões de euros, tendo salientado neste con -
texto que: «De um modo geral, a evolução das reformas continua a ser limitada, 
em parte devido à delicada transição política, ainda que a recente dinâmica 
positiva seja encorajadora e o governo se mantenha empenhado em prosseguir 
um processo de reformas positivo»34.33 O acordo stand-by  (2013-2015).
34 COM(2016) 67 final, de 12 de 
fevereiro de 2016, «Proposta 
de decisão do Parlamento 
Europeu e do Conselho que 
concede assistência 
macrofinanceira adicional 
à Tunísia».Calendário da assistência macrofinanceira
Data AçãoMeses decorridos desde
o pedido de programa
Agosto de 2013 Pedido da Tunísia start
Dezembro de 2013 Proposta da Comissão 4
Maio de 2014 Aprovação pelo Conselho e pelo Parlamento 9
Julho de 2014 Comité AMF 11
Agosto de 2014Memorando de entendimento assinado pela 
Tunísia12
Março de 2015 Ratificado pelo Parlamento da Tunísia 19
Maio de 2015 1ª parcela desembolsada 21
Dezembro de 2015 2ª parcela desembolsada 28
Outubro de 2016 3ª parcela pendente 38
Fonte:  Comissão Europeia.Quadro 3
28 Observações 
Os programas de apoio orçamental setorial eram relevantes, 
mas careciam de uma estratégia credível
Falta de estratégias credíveis e de condições sólidas
48 
Os programas de apoio orçamental setorial foram relevantes, na medida em que 
deram resposta a algumas das necessidades do país parceiro. No entanto, dois 
dos três programas auditados referentes ao setor da água e ao apoio aos mu -
nicípios não se baseavam numa estratégia credível para qualquer destes setores. 
Ainda que alguns planos e estudos estivessem disponíveis, não existia um plano 
global pormenorizado que indicasse as prioridades e a forma como estas deve -
riam ser abordadas.
49 
Atualmente, a Tunísia beneficia de contratos de consolidação do Estado, sobr -
etudo porque não dispõe de um plano global de desenvolvimento nacional que 
inclua as estratégias setoriais, e também de fundos oriundos de programas de 
apoio orçamental setorial. Esta prática não segue as boas práticas indicadas no 
Guia da Comissão.
50 
Foram detetados problemas com a conceção das condições. A  caixa 3  ilustra as 
principais insuficiências:
a) os valores de referência das condições não eram conhecidos no momento da 
assinatura do programa;
b) certas condições não eram adequadas;
c) determinados critérios de elegibilidade não estavam cumpridos no momento 
da assinatura da convenção de financiamento.
29 Observações Caixa 3Casos de insuficiências detetadas na conceção de programas de apoio orçamental 
setorial
a) O programa BS 6 (água) definia alguns indicadores e os critérios de desempenho relevantes, sem ter defi -
nido os valores de referência para estes indicadores. Por exemplo, uma condição de pagamento da parce -
la variável no montante de 5 milhões de euros era o aumento do número de contadores volumétricos 
de poços profundos em 300 no primeiro ano, 700 no segundo ano e 1 200 no terceiro ano. No entanto, 
à data do acordo, não era claro para a Comissão o número de poços que estavam ou não equipados com 
contadores volumétricos e, por conseguinte, não se conhecia a dimensão do problema ao qual a referida 
condição dava resposta. Também não foi ainda cumprida uma outra condição de pagamento da parcela 
variável do apoio orçamental, relacionada com a cobrança de taxas pelo Estado referentes à bombagem 
de água subterrânea.
b) No caso do BS 6, o programa definia condições que eram fáceis de cumprir. Por exemplo, uma condição 
de pagamento da parcela variável, para fundos no montante de 2,5 milhões de euros, era o aumento do 
pessoal técnico de um determinado serviço em 5 pessoas no primeiro ano, 10 no segundo ano e 25 no 
terceiro ano. No entanto, o serviço comunicou um aumento do pessoal técnico de 71 pessoas, no primei -
ro ano. Neste caso, a condição de pagamento não se baseou numa análise adequada das necessidades de 
pessoal. Verificou-se igualmente uma situação inversa em que outras condições eram demasiado difíceis 
de cumprir, o que atrasou a execução global dos programas.
c) No caso dos programas BS 5 e BS 6, nem todos os critérios de elegibilidade tinham sido respeitados 
à data da assinatura da convenção de financiamento. A convenção de financiamento do BS 5 estipulava 
que apenas a segunda e terceira parcelas estavam abrangidas pelas condições gerais de pagamento 
(critérios de elegibilidade). Assim, não foram aplicados critérios de elegibilidade à primeira parcela de 
9 milhões de euros, que foi paga apenas com base na assinatura do contrato de apoio orçamental. No que 
se refere ao BS 6, apesar de uma das condições de elegibilidade ter sido apenas parcialmente cumprida, 
mesmo assim a convenção de financiamento foi assinada. Segundo o Guia do apoio orçamental, a even -
tual utilização do apoio orçamental setorial como modalidade depende do resultado da avaliação dos 
critérios de elegibilidade.
51 
A Comissão determinou a elegibilidade para pagamento num programa (BS 7) 
com base na sua avaliação de que, globalmente , foram realizados «progressos 
satisfatórios» na matriz das condições de pagamento. Esta prática reduz o incen -
tivo para o parceiro de aplicar todas as medidas individuais (ver ponto 38). Coloca 
igualmente a questão de saber por que razão se fixaram determinadas condições 
de pagamento se não iam ser aplicadas.
Atrasos na execução do programa
52 
Em dois dos três programas auditados, verificaram-se atrasos importantes na 
respetiva execução. Num caso (BS 5), o período de execução teve um prolonga -
mento de 70% em relação ao calendário inicialmente previsto (passando de 60 
para 102 meses através de quatro alterações consecutivas) e num outro caso 
(BS 6) de 33% (um período adicional de 24 meses). Os atrasos deveram-se quer ao 
ambiente de execução do programa (ou seja, a instabilidade política e a resistên -
cia institucional à mudança) quer a insuficiências na sua conceção (ver ponto 50).
30 Observações 
53 
Foram concebidos projetos de assistência técnica, em paralelo com o principal 
programa de apoio orçamental setorial, a fim de ajudar a administração a apli -
car o programa de reformas acordado. No entanto, em dois casos (BS 5 e BS 6), 
verificaram-se atrasos na adjudicação dos projetos de assistência técnica e num 
outro (BS 7) faltava assistência técnica diretamente relacionada com a execução 
das medidas previstas no programa.
54 
Em vários casos, o impacto dos programas foi substancialmente reduzido devido 
à lentidão das reformas necessárias. Por exemplo, no que se refere ao BS 5 (de -
cisão de 2007), um importante resultado esperado do programa era a reforma do 
orçamento anual. Esperava-se que esta reforma progredisse consideravelmente 
na sequência da elaboração de uma lei. No entanto, a sua adoção pelo Parlamen -
to ainda está pendente e, após a adoção da referida lei, serão necessários mais 
cinco anos para aplicar plenamente esta reforma.
Os projetos deram resposta a questões relevantes, mas 
registaram-se atrasos e insuficiências de conceção
Algumas insuficiências de conceção dificultaram a avaliação do 
desempenho do projeto
55 
Metade dos projetos da amostra do Tribunal35 apresentava uma ou mais das 
seguintes insuficiências relacionadas com a sua conceção (ver exemplos na 
caixa 4 ):
a) falta de objetivos do projeto específicos, pertinentes e mensuráveis;
b) ausência de indicadores, o que impediu medir devidamente o desempenho, 
assegurar o acompanhamento das atividades e aplicar medidas corretivas 
oportunas;
c) falta de indicadores de base, o que limitou a comparação entre a situação 
antes e depois da ação.35 Nomeadamente, os projetos 
PJ 7, 8, 10, 11, 12, 13 e 14.
31 Observações 
56 
Em quatro36 dos catorze projetos examinados alguns elementos fundamentais 
não estavam incluídos nos contratos (ver caixa 5 ) e o nível de pormenor nos 
orçamentos não era suficiente para avaliar adequadamente se os custos eram 
razoáveis e, por conseguinte, facilitar uma avaliação da eficiência.36 Nomeadamente, os projetos 
PJ 6, 7, 8 e 10.Caixa 4 Caixa 5Casos de insuficiências de conceção nos projetos examinados
a) O projeto PJ 12 era um projeto de assistência técnica destinado a reforçar a capacidade institucional da 
Ordem dos Advogados. Tratava-se de uma formulação vaga para um objetivo específico, cuja concre -
tização teria de ser avaliada numa fase posterior. O contrato especificava indicadores como o número de 
violações dos direitos humanos e a duração média dos processos civis e penais. Contudo, estes indica -
dores estavam apenas marginal e indiretamente relacionados com o projeto e não eram os valores de 
referência mais adequados para avaliar a realização do objetivo do projeto.
b) O projeto PJ 14 foi concebido para apoiar a transição democrática na Tunísia. Visava estabelecer boas 
práticas, reforçar a capacidade dos deputados ao Parlamento e melhorar a capacidade administrativa 
deste. Embora o contrato fornecesse uma descrição das principais atividades, não existiam indicadores 
que permitissem medir o desempenho e avaliar o valor acrescentado do projeto.
c) O projeto PJ 13 tinha por objetivo apoiar a sociedade civil na Tunísia. Os objetivos e os indicadores eram 
vagos e traduziam-se em várias atividades, em vez de indicadores específicos. Além disso, a ausência de 
indicadores que apresentassem a situação da sociedade civil antes e após a ação dificultava a avaliação 
do valor acrescentado do projeto.
Exemplo de um projeto com requisitos insuficientes no contrato
No que respeita ao projeto PJ 10, o contrato foi assinado com base numa descrição muito genérica e em esti -
mativas preliminares das obras. As grandes obras no Tribunal de Nabeul foram uma das realizações concretas 
do projeto. Inicialmente, os procedimentos (estudo preliminar, conceção, estudo técnico, dossier de aplicação, 
especificações e processo de concurso) abrangiam a renovação de todo o Tribunal. No entanto, apenas um 
dos três lotes do concurso foi executado pelo beneficiário, uma vez que o orçamento do projeto não era su -
ficiente para financiar a totalidade dos três lotes. Os dois lotes restantes (cerca de 30% do orçamento global) 
deverão ser executados mais tarde pelas autoridades tunisinas. Neste caso, a inexistência de uma descrição 
pormenorizada do âmbito no contrato não permitiu efetuar uma avaliação adequada da eficiência e eficácia 
do projeto.
32 Observações 
57 
No que se refere aos dois projetos que foram contratados com um intermediário37, 
a Comissão comprometeu-se a pagar a esse intermediário aproximadamente 
1,2 milhões de euros por encargos administrativos. Os documentos de planeamento 
não incluíam uma análise do valor acrescentado resultante do recurso a um inter -
mediário em vez de uma contratação direta com o beneficiário final38.
Atrasos substanciais na execução dos projetos
58 
O período de execução dos projetos foi consideravelmente alargado em dez dos 
catorze projetos da amostra (ver quadro 4 ). Em seis casos39, o período de execução 
foi prolongado por mais de 50% do período de execução acordado. Os atrasos na 
execução deveram-se, em grande medida, ao facto de o tempo necessário para 
alcançar determinados resultados ter sido inicialmente subestimado. Na maioria 
dos casos, o prolongamento dos prazos provocou o aumento de determinadas 
categorias de custos, como custos de pessoal, que têm de ser financiadas a partir 
da contribuição fixa da Comissão40. Desse modo, o financiamento disponível para 
as atividades principais do projeto será menor. Uma vez que estes contratos foram 
assinados após 2011, a Comissão estava ciente da difícil situação do país, contudo 
não adaptou os prazos nem a escala dos projetos em conformidade.37 Os projetos PJ 7 e 8, com um 
orçamento cumulativo de 
41 milhões de euros, 
destinados a reduzir as 
desigualdades sociais e as 
disparidades regionais em 
zonas urbanas e suburbanas 
através da construção de 
infraestruturas que 
melhoraram a qualidade de 
vida, a criação de empregos 
e o acesso ao 
microfinanciamento.
38 Como fez o BEI no contexto da 
mesma ação.
39 Nomeadamente, os projetos 
PJ 1, 2, 6, 8, 12 e 14.
40 Tribunal de Contas Europeu, 
Relatório Especial n.º 3/2011, 
«Eficiência e eficácia das 
contribuições da UE 
canalizadas através de 
organizações das Nações 
Unidas em países afetados por 
conflitos» ( http://eca.europa.
eu).
Prolongamento dos períodos de execução dos projetos
(em meses)
ProjetoAno do 
contratoDuração originalDuraçãoProlongamento da duração1ª alteração 2ª alteração
PJ1 2011 23 46 52,5 29,5
PJ2 2011 23 46 23
PJ3 2012 8 0
PJ4 2012 8 0
PJ5 2015 60 Período inicial contratado ainda em curso
PJ6 2012 36 56 20
PJ7 2012 48 0
PJ8 2013 42 69 27
PJ9 2013 36 48 12
PJ10 2013 43 53 10
PJ11 2011 30 34 4
PJ12 2011 18 24,5 34,5 16,5
PJ13 2013 36 42 6
PJ14 2012 32 39 51 19
Fonte:  Base de dados CRIS.Quadro 4
33 Observações 
59 
No caso de três dos projetos examinados41, o Tribunal verificou que o impacto 
e a sustentabilidade dos resultados alcançados até à data não foram salvaguar -
dados por uma estratégia de saída adequada. Nesses casos, os projetos criaram 
principalmente postos de trabalho temporários, mas são necessários mais fundos 
e medidas políticas para garantir a sua continuação. Uma vez que o homólogo 
tunisino não dispunha de fundos suficientes nem da capacidade para manter 
a infraestrutura produzida pelos projetos, a sustentabilidade dependerá da dis -
ponibilidade de novos apoios por parte dos doadores.
60 
O impacto de quatro projetos42 foi substancialmente dificultado pela lentidão 
das reformas necessárias. Por exemplo, em 2012, foram gastos cerca de 2,5 mil -
hões de euros para fornecer às instituições tunisinas equipamento especial para 
testar a conformidade de produtos eletrónicos com as regras da UE. No entanto, 
a utilidade deste equipamento foi limitada, uma vez que a Tunísia não adotou 
ainda as normas relevantes da UE, como previsto pelo Acordo sobre a Avaliação 
da Conformidade e a Aceitação de Produtos Industriais.
61 
Embora dois fatores, a saber, insuficiências de conceção e lentidão na execução 
dos projetos, tenham dificultado a avaliação dos projetos, em geral estes abord -
aram as necessidades reais do país e contribuíram para alguns progressos impor -
tantes em domínios relevantes. Por exemplo, os projetos de apoio às pequenas 
e médias indústrias prestaram apoio útil a 700 empresas. Dois outros projetos 
contribuíram significativamente para a reabilitação de zonas urbanas desfavore -
cidas e o projeto relativo ao Parlamento melhorou a sua infraestrutura e reforçou 
a cooperação com o Parlamento Europeu.41 Nomeadamente, os projetos 
PJ 6, 7 e 8.
42 Nomeadamente, os projetos 
PJ 3, 4, 11 e 12.
34
 Conclusões 
e recomendações
62 
O financiamento da UE deu um importante contributo para a transição 
democrática e a estabilidade económica da Tunísia. O Tribunal conclui que no 
período que se seguiu à revolução de 2011, os fundos da UE foram, de um modo 
geral, bem aplicados. Foram disponibilizados fundos adicionais para enfrentar 
os novos desafios e a Comissão trabalhou em estreita colaboração com os outros 
doadores para organizar a distribuição dos fundos. No entanto, verificaram-se 
algumas insuficiências na gestão da assistência pela UE.
63 
Embora se tenham registado progressos, estes têm sido lentos, devido principal -
mente a um conjunto de fatores que incluiu muitas mudanças de governo e a in -
existência de um plano global de desenvolvimento nacional. A falta desse plano 
das autoridades tunisinas complicou consideravelmente o processo de orientar 
devidamente a assistência da Comissão (ver ponto 23).
64 
Em geral, a abordagem da Comissão foi muito ambiciosa, procurando dar re -
sposta a demasiadas prioridades. O vasto leque de questões abordadas e de ativi -
dades realizadas através do apoio orçamental, de projetos e do empréstimo de 
AMF, é contrário à política da Comissão de concentrar a sua ajuda num pequeno 
número de domínios e de atividades essenciais (ver pontos 24-25).
65 
Registou-se uma boa coordenação com os outros doadores numa vasta gama de 
atividades, embora não se tenha concretizado a programação conjunta com os 
Estados-Membros (ver pontos 26-28).
Recomendação 1 - Reforçar a programação e a orientação da 
assistência da UE
O SEAE e a Comissão devem:
a) utilizar o diálogo político e estratégico para assegurar que as autoridades 
tunisinas adotam um plano de desenvolvimento nacional abrangente;
b) para o próximo período de planeamento, desenvolver um número limitado 
de prioridades específicas e reduzir o número de ações a fim de aumentar 
a orientação e o impacto potencial da assistência da UE;
c) garantir a realização da programação conjunta com os Estados-Membros, 
a fim de melhorar a orientação e a coordenação da ajuda.
35 Conclusões e recomendações 
66 
A assistência foi prestada através de várias modalidades de ajuda, incluindo 
principalmente o apoio orçamental geral (contratos de consolidação do Estado), 
o apoio orçamental setorial (contratos de reforma setorial), um empréstimo de 
AMF e projetos. A Tunísia beneficiou também significativamente da iniciativa 
«mais por mais», que aumentou substancialmente os fundos disponíveis para 
o apoio orçamental geral (ver pontos 30-31).
67 
O apoio orçamental geral foi prestado através dos programas PAR, que também 
foram substancialmente financiados por empréstimos do Banco Mundial e do 
FMI, nos primeiros anos. Este tipo de apoio ajudou o governo a planear o pro -
grama de reformas e, incluído na categoria de contratos de consolidação do 
Estado, permitiu uma maior flexibilidade do que as formas tradicionais de apoio 
orçamental. No entanto, está concebido para ser uma abordagem a curto prazo, 
de um a dois anos, e não uma solução a longo prazo (ver pontos 32-33).
68 
Quando os acordos de financiamento dos programas de apoio orçamental foram 
assinados algumas das suas condições já tinham sido cumpridas, ou foram-no 
pouco tempo depois. Este facto reduziu consideravelmente o incentivo que 
o apoio poderia constituir. A aplicação de numerosas medidas, exigidas pelas 
convenções de financiamento, foi avaliada como um todo, pelo que os pagamen -
tos foram efetuados mesmo quando algumas das medidas pertinentes não foram 
realizadas (ver pontos 34-39).
69 
A atribuição de fundos «mais por mais» foi decidida numa fase muito tardia, 
o que dificultou o planeamento da melhor utilização desta assistência. No que 
diz respeito ao impacto adicional que se pretende obter com as transferências 
substanciais de fundos «mais por mais», este não era claramente visível (ver 
ponto 36).
70 
A PEFA fornece uma avaliação abrangente e internacionalmente reconhecida da 
gestão das finanças públicas de um país. Segundo o Guia do apoio orçamental 
da Comissão, essa avaliação deve ser realizada de quatro em quatro anos. Tendo 
em conta os elevados montantes pagos sob a forma de apoio orçamental, bem 
como a importância da PEFA como ferramenta de acompanhamento e planea -
mento, não é satisfatório que esta avaliação não tenha sido realizada desde 2010. 
Prevê-se que a nova avaliação PEFA fique concluída em março de 2017 (ver 
pontos 40-42).
36 Conclusões e recomendações 
Recomendação 2 - Reforçar a execução de programas de 
apoio orçamental da UE
A Comissão deve:
a) em relação aos futuros programas de apoio orçamental, reduzir o número de 
medidas necessárias para cumprir as condições associadas ao apoio orça -
mental e assegurar que essas medidas são significativas. Para incentivar as 
autoridades tunisinas a realizarem progressos significativos a nível das suas 
reformas, a Comissão deverá condicionar os desembolsos à realização satis -
fatória das medidas individuais e dos indicadores de desempenho, e não aos 
progressos a nível global;
b) procurar garantir que a PEFA, tendo em conta a sua importância como fer -
ramenta de planeamento e controlo, seja realizada no mínimo de quatro em 
quatro anos.
71 
Foram necessários quase dois anos para organizar o empréstimo de AMF, no 
montante de 300 milhões de euros, de que as autoridades tunisinas necessita -
vam urgentemente. Embora parte do atraso não seja atribuível à UE, foram ainda 
necessários mais de 11 meses para tratar o empréstimo a nível institucional da UE 
(ver pontos 45-47).
Recomendação 3 - Apresentar propostas para acelerar 
o processo de aprovação da AMF
A Comissão deve explorar com os colegisladores as opções disponíveis para 
acelerar os procedimentos de aprovação de posteriores programas de AMF, em 
especial, para o financiamento de emergência.
72 
O apoio orçamental setorial foi pago numa escala muito menor do que o apoio 
orçamental geral. Dois dos três programas examinados não apresentavam 
uma estratégia setorial credível. O impacto dos programas foi prejudicado por 
atrasos e por uma lentidão geral na aplicação das reformas necessárias (ver 
pontos 48-54).
37 Conclusões e recomendações 
73 
Foram realizados alguns projetos importantes, mas com muitos atrasos. Na aus -
ência de objetivos e de indicadores claros, era difícil avaliar os progressos regista -
dos em muitos destes. Em muitos casos, os projetos eram demasiado ambiciosos 
e o respetivo calendário demasiado otimista, o que ocasionou um aumento das 
despesas gerais (ver pontos 55-61).
Recomendação 4 - Melhorar o planeamento dos projetos
Ao planear futuros projetos na Tunísia, a Comissão deve estabelecer objetivos cla -
ros e indicadores realistas para as circunstâncias específicas do projeto em causa.
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de 
fevereiro de 2017.
 Pelo Tribunal de Contas
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente
38
 Anexo
Lista de Programas de Apoio Orçamental e Assistência Macrofinanceira
 (euros) 
Número N.º da decisãoAno da 
decisãoModalidade TítuloMontante 
atribuídoMontante 
contratadoMontante 
pago
MFA NA 2013 AMF AMF 300 000 000 300 000 000 200 000 000
BS1 23143 e 23279 2011 PAOProgramme d'Appui à la Relance  e 
Apoio à Parceria, às Reformas e ao 
Crescimento Inclusivo - SPRING (PAR 1)100 000 000 99 424 813 99 424 813
BS2 24074 2012 PAO Programme d’Appui à la Relance  (PAR 2) 68 000 000 67 339 484 65 415 314
BS3 24469 2013 PAOTroisième Programme d'Appui à la 
Relance  (PAR 3)110 000 000 110 000 000 110 000 000 
BS4 37533 2014 PAO Programme d’Appui à la Relance  (PAR 4) 100 000 000 99 546 000 75 000 000 
BS5 19508 2007 PAOProgramme d’Appui à la Gestion Budgé -
taire par Objectifs30 000 000 29 267 989 29 267 989
BS6 21889 2010 PAOProgramme d'appui aux politiques 
publiques de gestion des ressources 
en eau pour le développement rural et 
agricole57 000 000 56 067 853  24 623 541
BS7 18438 (2013) PAOTunisie - PRAL - ex-Programme d'appui 
à la compétivité (PAC I)41 000 000 40 357 374  40 357 374Anexo I
39 Anexo 
Lista de projetos
 (euros) 
Número N.º da decisãoAno do 
contratoProjetoMontante 
contratadoMontante 
pago
PJ1 20216 2011Mobilisation d'expertise court terme au profit des PME industri -
elles et des institutions tunisennes - Coaching technique et non 
technique4 328 400 4 092 200
PJ2 20216 2011Mobilisation d'expertise court terme au profit des PME Industri -
elles et des institutions d'appui - Qualité6 170 540 5 575 780
PJ3 20216 2012Acquisition et installation d'une chambre semi anechoîque pour 
essais de comptabilité electromagnétiques de dix metres avec 
cages annexes1 179 590 1 179 590
PJ4 20216 2012Acquisistion et mise en place d'un laboratoire pour des essais de 
compatbilité Electromagnétiques1 260 000 1 260 000
PJ5 22772 2015Programme on Small Business Support in the services sector of 
Tunisia10 000 000 1 982 210
PJ6 23202 2012Projet de création d’emplois et accompagnement à la réinsertion 
en complétant les dispositifs de l’Etat en Tunisie6 476 777 5 850 000
PJ7 23202 2012 Financement de la mise à niveau de quartiers populaires 8 000 000 7 900 000
PJ8 24409 2013Financement de la mise à niveau de quartiers populaires en 
Tunisie32 900 000 22 000 000
PJ9 23556 2013Soutien à l'amélioration du système de justice des enfants en 
Tunisie1 800 000 1 710 000
PJ10 23557 2013Réhabilitation selon les standards internationaux de Tribunaux 
et établissements pénitentiaires avec une dotation de matériel 
informatique12 848 749 12 206 312
PJ11 19073 2011 Renforcement des capacités institutionnelles en Tunise 1 461 000 1 314 652
PJ12 19073 2011Assistance Technique pour le renforcement des capacités institu -
tionelles de l'Institut Supérieur de la Profession d'Avocats629 965 503 972
PJ13 23558 2013 Programe d'Appui à la Société Civile en Tunise 3 399 228 2 604 875
PJ14 23569 2012 Appui au processus constitutionnel et parlementaire en Tunisie 1 809 778 1 364 907Anexo II
40 Respostas da Comissão  
e do SEAE
Síntese
III
A Comissão e o SEAE concordam com a avaliação da resposta rápida, mas gostariam de salientar que foi necessário 
intervir em vários domínios devido ao elevado número de situações de emergência/necessidades socioeconómicas 
com as quais o governo tunisino se viu confrontado após a revolução. Neste contexto, a UE foi convidada a apoiar 
a Tunísia a dar resposta a estas necessidades, que constituíam tanto uma questão de credibilidade política como 
uma necessidade operacional. Os resultados obtidos no decurso do período em causa são bons, uma vez que 
a assistência da UE contribuiu significativamente para a estabilidade económica e política do país após a revolução, 
nomeadamente através do acompanhamento de importantes reformas socioeconómicas e políticas.
Por conseguinte, a Comissão considera que a assistência não foi diluída, tendo antes dado resposta a um grande 
número de reformas de emergência com as quais a Tunísia se viu, inevitavelmente, confrontada no período após 
a revolução.
Além disso, importa salientar que todos os projetos aprovados desde 2014 estavam relacionados com um dos três 
setores prioritários consagrados no Quadro Único de Apoio (QUA) para 2014-2016 (realização de reformas socioec -
onómicas destinadas a promover um crescimento inclusivo, elementos fundamentais da democracia e desenvolvi -
mento regional e local sustentável).
A Comissão reconhece que as autoridades tunisinas poderão ter-se deparado com dificuldades na gestão da totali -
dade da assistência devido ao contexto pós-revolução e a mudanças frequentes de governos e no seio da adminis -
tração. No entanto, há igualmente que sublinhar que a taxa de absorção dos projetos da UE é superior à de outros 
doadores.
O processo de programação conjunta foi suspenso devido a atrasos por parte do governo na elaboração e adoção 
de um novo plano de desenvolvimento quinquenal. Tal permitirá à UE adaptar melhor o exercício de programação 
às prioridades incluídas no plano, a fim de reforçar a repartição das tarefas entre os doadores, incluindo os 
Estados-Membros.
Paralelamente à missão de programação SEAE/DG NEAR, realizada em outubro de 2016, teve lugar uma missão de 
programação conjunta. Um consultor está atualmente a trabalhar em coordenação com todos os Estados-Membros 
e é provável que o exercício de programação conjunta esteja operacional em 2017.
A assistência macrofinanceira (AMF) da UE fornece apoio à balança de pagamentos para fazer face às necessidades 
prementes de financiamento externo da Tunísia e em apoio do programa de assistência financeira acordado com 
o Fundo Monetário Internacional (FMI). Tal permite à Tunísia tornar o ajustamento económico necessário menos 
duro e abrupto e visa contribuir para restaurar a sua sustentabilidade económica. Por conseguinte, as condições da 
AMF abordam uma série de prioridades em vários domínios interligados da reforma estrutural, como uma abord -
agem global para apoiar um programa de ajustamento económico.
A Comissão considera que a sua assistência à Tunísia, incluindo a sua AMF, se concentrou num número limitado de 
setores. Além disso, em vários domínios objeto de apoio (como o da estatística, da gestão das finanças públicas e da 
boa governação do Tribunal de Contas), uma forte coordenação com outros doadores e entre os diferentes serviços 
da Comissão foi crucial para incluir a alavancagem da AMF a fim de proceder à execução integral de importantes 
reformas.
Respostas da Comissão e do SEAE 41
V
Num contexto caracterizado pela instabilidade política, era essencial encontrar o justo equilíbrio entre as medidas 
de impacto rápido e os processos a mais longo prazo, recorrendo simultaneamente aos instrumentos proporcio -
nados pela política de apoio orçamental da Comissão. O instrumento de um contrato de apoio à consolidação do 
Estado constitui uma modalidade de apoio orçamental mais flexível concebida especificamente para situações pós-
crise/de fragilidade. Embora tenha recorrido a esta modalidade mais flexível na Tunísia, a Comissão avaliou escrupu -
losamente, contudo, as condições de desembolso para cada um dos quatro programas de apoio orçamental (PAO). 
Além disso, a estabilização da situação e o progresso da Tunísia evidenciam o êxito das operações tal como foram 
concebidas e aplicadas. Apresenta-se abaixo, a partir do n.º 30, uma análise mais detalhada sobre este ponto.
A Comissão confirma que a avaliação da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA) em curso foi, de 
facto, iniciada em 2014, por conseguinte quatro anos após a última avaliação PEFA. A avaliação PEFA em curso 
sofreu atrasos que escapam ao controlo da Comissão, principalmente devido a questões de ordem metodológica 
e respetivas consequências. Importa salientar que, em 2015, foi revista uma nova metodologia para o exercício 
PEFA. O novo relatório PEFA para a Tunísia está a ser finalizado.
VI
A Comissão sublinha que nem sempre um programa de reforma pode ser incluído num documento único, abran -
gente e coerente de estratégia ou de política. Nesses casos, a análise baseia-se nas diferentes medidas e no pro -
cesso de reforma seguido pelo governo para reforçar o sistema.
No caso do apoio orçamental setorial mencionado, a Comissão avaliou as políticas setoriais como abrangentes, 
bem como pertinentes e credíveis. Estas operações de apoio orçamental setorial tinham sido adotadas antes da 
revolução; posteriormente, os programas foram adaptados à nova situação para estabilizar os resultados apoiados 
pelas operações.
A Comissão considera que os atrasos nos desembolsos de empréstimos de AMF não foram causados pela execução 
lenta da assistência, mas devido a uma combinação de vários fatores. O Parlamento e o Conselho precisaram de 
mais de cinco meses para aprovar a proposta da Comissão no âmbito do processo legislativo ordinário. Além disso, 
as autoridades tunisinas demoraram mais de seis meses a ratificar o Memorando de Entendimento UE-Tunísia que 
contém as condições da AMF. O desembolso da segunda parcela de assistência foi atrasado devido ao facto de os 
tunisinos não terem preenchido todas as condições em tempo útil.
Introdução
09
A Comissão considera que vale a pena mencionar que, quando a operação de AMF-I, no montante de 300 mil -
hões de EUR, foi aprovada, em abril de 2014, constituiu a maior AMF alguma vez concedida a um país da vizinhança 
meridional até uma nova operação de AMF, também a favor da Tunísia, no montante de 500 milhões de EUR, ter 
sido proposta pela Comissão, em fevereiro de 2016, e aprovada, em julho de 2016. Esta segunda operação de AMF 
visa continuar a apoiar a transição económica, especialmente no rescaldo dos atentados terroristas de 2015 e do 
respetivo impacto negativo na atividade económica.
Respostas da Comissão e do SEAE 42
Observações
20
A Comissão sublinha que o  Programme d’Appui à la Relance  (PAR) 1 consistiu numa operação orçamental multisseto -
rial e que os programas PAR 2 a PAR 5 são operações no âmbito de um contrato de apoio à consolidação do Estado.
22
A Comissão salienta que sempre agiu atempadamente quando lhe foi solicitado que empreendesse ações, mesmo 
num contexto político e de segurança difícil. A Comissão observa igualmente que o documento de ação do pro -
grama de reforma do setor da segurança (RSS) foi concluído, a nível técnico, em 18 de junho de 2015 (reunião do 
grupo de apoio à qualidade), antes do atentado terrorista de junho de 2015. Durante este período, foram igual -
mente desencadeadas várias outras ações no domínio da segurança (projetos regionais, projetos financiados ao 
abrigo do Instrumento de Estabilidade, Instrumento para a Estabilidade e a Paz, etc.) antes da elaboração do pro -
grama de RSS ou paralelamente ao mesmo.
23
A Comissão observa que, nos primeiros anos após a revolução, a coordenação entre os doadores foi realizada com 
base num plano de recuperação económica das autoridades tunisinas e de desenvolvimento governamental. Estes 
documentos deram origem a vários pacotes de apoio financeiro dos doadores ao abrigo dos denominados Pro -
grammes d’Appui à la Relance  (PAR), alguns dos quais utilizando mesmo uma matriz política comum. Posteriormente, 
a coordenação entre doadores, incluindo a UE através do seu apoio orçamental e das operações de AMF, foi facili -
tada pelo acordo celebrado entre o FMI e as autoridades tunisinas relativamente a um programa abrangente de 
ajustamento macroeconómico e reformas estruturais.
24
A Comissão gostaria de sublinhar que os fundos não foram distribuídos por demasiados domínios e que a ajuda foi 
suficientemente orientada.
Embora a ajuda da UE tenha, efetivamente, abrangido um vasto número de setores, fê-lo, inicialmente, em recon -
hecimento dos grandes desafios e necessidades com que a Tunísia se viu confrontada no período pós -revolu -
cionário. Fê-lo igualmente em resposta aos pedidos específicos de assistência por parte das autoridades tunisinas 
numa altura em que o governo necessitava urgentemente de apoio internacional. Com efeito, entre 2011 e 2013 
foram aprovadas «operações de emergência» que visavam serviços essenciais, apoiavam a transição democrática 
e acompanhavam o processo de reformas socioeconómicas.
No entanto, assim que a situação pareceu estabilizar progressivamente (aproximadamente a partir de 2014), a UE 
envidou, efetivamente, todos os esforços para concentrar a sua assistência. Este esforço concretizou-se no Quadro 
Único de Apoio para 2014-2016, que identificou três setores de intervenção (realização de reformas socioeconómi -
cas destinadas a promover um crescimento inclusivo, elementos fundamentais da democracia e desenvolvimento 
regional e local sustentável) num esforço para canalizar a referida assistência. Estes três setores foram sistematica -
mente tidos em conta aquando da conceção de programas de ação anuais a favor da Tunísia.
Respostas da Comissão e do SEAE 43
25
A Comissão e o SEAE salientam que as suas decisões não conduziram à diluição do financiamento nem a dificul -
dades de gestão. Os atrasos e as dificuldades de gestão estavam direta e principalmente ligados a fatores externos 
(isto é, à instabilidade política e à difícil situação económica do país).
A Comissão sublinha que as condições da AMF abordam um número limitado de prioridades em vários domínios 
interligados da reforma estrutural, como uma abordagem global para apoiar um programa de ajustamento 
económico. Tal não deve ser encarado como um abandono da política da Comissão no sentido de concentrar a sua 
assistência num número limitado de setores. Além disso, em vários domínios objeto de apoio (como o da estatística, 
da gestão das finanças públicas e da boa governação do Tribunal de Contas), uma forte coordenação com outros 
doadores e entre os diferentes serviços da Comissão foi crucial para proceder à execução integral de importantes 
reformas.
26
A Comissão observa que as ações da UE foram bem coordenadas com os Estados-Membros e os principais doadores 
internacionais, mas a programação conjunta com os Estados-Membros não foi alcançada devido à adoção tardia do 
plano de desenvolvimento nacional. A coordenação e a comunicação permanente com os Estados-Membros foram 
realizadas regularmente e foram construtivas.
28
O processo de programação conjunta foi suspenso a fim de adaptar o exercício de programação ao plano de 
desenvolvimento quinquenal por forma a reforçar a repartição das tarefas entre os doadores, incluindo os 
Estados-Membros.
Paralelamente à missão de programação SEAE/DG NEAR, realizada em outubro de 2016, teve lugar uma missão de 
programação conjunta. Um consultor está atualmente a trabalhar em coordenação com todos os Estados-Membros 
e é provável que o exercício de programação conjunta esteja operacional em 2017.
29
A Comissão observa que as ações da UE prestaram uma assistência significativa à Tunísia, mas foram detetadas 
pequenas deficiências na execução de programas pela Comissão.
A Comissão gostaria de reiterar que o programa PAR 1 consistiu numa operação orçamental multissetorial e que os 
programas PAR 2 a PAR 5 são operações no âmbito de um contrato de apoio à consolidação do Estado. A diferença 
na modalidade tem consequências para a análise dos programas.
Respostas da Comissão e do SEAE 44
32
A Comissão gostaria de salientar que, embora os programas PAR 3 e PAR 4 tenham sido financiados apenas pela UE, 
tais programas, bem como as medidas neles definidas, foram coordenados com outros doadores.
33
A Comissão gostaria de realçar o facto de o  Programme d’appui à la relance  1 (PAR 1) ter consistido numa operação 
de apoio orçamental multissetorial e de as operações realizadas no âmbito dos programas PAR subsequentes terem 
recorrido à modalidade de um contrato de apoio à consolidação do Estado, que foi concebida especificamente para 
permitir à UE apoiar os países parceiros em situações pós-crise/de fragilidade.
Embora a modalidade de um contrato de apoio à consolidação do Estado utilizada permita uma certa flexibilidade, 
conforme indicado na política adotada em 2011, a sua aplicação pelos serviços da Comissão sempre foi rigorosa. 
Os indicadores de desempenho utilizados foram definidos na sequência de um processo de diálogo político longo 
e abrangente com as autoridades. Estes indicadores permitiram antecipar processos de reforma importantes no 
decurso do período em análise. A urgência da situação a que a UE teve de dar resposta e a natureza de curto prazo 
da modalidade escolhida para a execução dos contratos de apoio à consolidação do Estado não deviam ser associa -
das a uma aparência de «flexibilidade» das condições de desembolso.
A Comissão sublinha que é possível, e tal está previsto nas orientações relativas ao apoio orçamental, renovar os 
contratos de apoio à consolidação do Estado, especialmente quando a transição para outros instrumentos de apoio 
orçamental ainda não é viável.
É importante não esquecer que, no que se refere aos contratos de apoio à consolidação do Estado, as orientações 
relativas ao apoio orçamental eram recentes (2012) e a modalidade não tinha ainda sido testada quando as referidas 
orientações foram aplicadas pela primeira vez num país de rendimento médio a atravessar uma enorme transição 
política, como é o caso da Tunísia. Esta experiência tunisina, confirmada igualmente pela execução de contratos de 
apoio à consolidação do Estado noutros países, levou a Comissão a rever as orientações no que se refere à duração 
dos contratos de apoio à consolidação do Estado e à possibilidade de aprovar contratos de apoio à consolidação do 
Estado paralelamente às operações de apoio orçamental setorial. Uma revisão das orientações relativas ao apoio 
orçamental irá documentar os ensinamentos extraídos.
34
A Comissão afirma que, num número limitado de casos, os indicadores/as medidas foram cumpridos antes da assi -
natura de acordos de financiamento. Mas tal reflete o facto de o processo administrativo moroso da Comissão que 
conduziu à adoção das decisões de financiamento não ser adequado para o tipo de operação de emergência que 
a Comissão e outros doadores (Banco Mundial e Banco Africano de Desenvolvimento) se esforçaram por realizar, na 
altura, na Tunísia, para dar resposta a uma situação política e socioeconómica particularmente instável.
Com efeito, essas medidas tinham sido formalmente aprovadas com as autoridades muitos meses antes da assi -
natura do acordo de financiamento. No entanto, entre o momento em que a medida foi acordada e o momento em 
que a decisão de financiamento foi adotada pela Comissão, a medida tinha sido, efetivamente, adotada/aplicada 
pelo governo. Este êxito foi igualmente o resultado de um intenso diálogo político com as autoridades e, por con -
seguinte, não se teria verificado na mesma medida, ou dentro do mesmo prazo, na ausência das operações de apoio 
orçamental.
35
A decisão de financiamento apresentada aos Estados-Membros e o acordo de financiamento assinado com o gov -
erno tunisino indicaram claramente que os indicadores de desempenho para a segunda parcela seriam identifica -
dos durante o segundo ano do programa. Tal acordo não está em contradição com as orientações supracitadas e é 
útil em situações de instabilidade em que é difícil formular uma verdadeira programação ao longo de vários anos, 
como a vivida na Tunísia em 2011 (isto é, governo de gestão, iminência de eleições).  
Respostas da Comissão e do SEAE 45
36
A Comissão chama a atenção para o facto de, embora a iniciativa «mais por mais» fundos não tenha sido formal -
mente anunciada antes de maio ou junho do ano N+1, a Comissão e o SEAE já tinham procedido a uma avaliação 
da situação nos vários países da região e tido uma noção clara — bastante cedo no início do ano (geralmente em 
janeiro/fevereiro) — do montante «mais por mais» que seria afetado a cada país. Por conseguinte, aquando da 
negociação de programas e da matriz de indicadores, a equipa da Comissão conservou alguma margem de mano -
bra e teve em conta programas adicionais ou, em alguns casos, um montante mais elevado do que o oficialmente 
disponível no início das negociações.
37
A Comissão salienta que a assistência da UE se baseou nos pedidos das autoridades tunisinas e que as necessidades 
foram debatidas, acordadas e avaliadas bilateralmente. O grande número de medidas incluídas nos PAR 1-3 tem 
de ser encarado na perspetiva das operações de apoio orçamental conjuntas, implementadas por três agências de 
apoio orçamental, em relação a compromissos financeiros superiores a mil milhões de dólares por operação.
Assim, tendo em conta a presença de várias agências doadoras (que contribuem com conhecimentos especializados 
atualizados) e o montante significativo destas operações, o número de medidas está realmente próximo do número 
habitual neste tipo de operações.
Os programas PAR beneficiaram de um nível elevado de atenção com as reuniões regulares do Conselho de Minis -
tros consagradas à revisão da sua execução (tal não aconteceria se se tratasse de um programa de menor dimensão) 
e é de notar que a grande maioria destas medidas foi cumprida.
38
A Comissão é de opinião que a avaliação de cada uma das condições das matrizes dos PAR I-IV foi efetuada com 
o mesmo rigor.
A Comissão sublinha que, em aplicação da Comunicação de 2011 e das correspondentes Conclusões do Conselho 
sobre a «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros», de 2012, continuará a aplicar-se uma 
abordagem dinâmica aos critérios de elegibilidade. Esta abordagem foi especificamente adaptada em função da 
situação política instável prevalecente na altura e da utilização, pela primeira vez na Tunísia, de um contrato de 
apoio à consolidação do Estado.
Esta abordagem está em consonância com as disposições das orientações relativas ao apoio orçamental em matéria 
de operações no âmbito de um contrato de apoio à consolidação do Estado. Esta modalidade foi incluída nas ori -
entações relativas ao apoio orçamental de 2012 para ser utilizada durante situações de crise, pós-crise e fragilidade. 
Por conseguinte, trata-se de uma modalidade mais flexível. No entanto, a avaliação dos dossiês de desembolso pela 
Comissão é tão exaustiva como qualquer outra modalidade de apoio orçamental.
Importa acrescentar que quase todos os resultados esperados acabaram por ser alcançados, à exceção de alguns 
(relativamente marginais). Assim, a flexibilidade concedida ao PAR III e ao PAR IV não parece ter conduzido a resulta -
dos/impactos inferiores a médio prazo.
39
A Comissão observa que a execução de algumas reformas económicas estruturais continua a ser lenta ou precisa 
de melhorar muito, enquanto as reformas que acompanharam a transição democrática foram mais satisfatórias. 
A adoção de indicadores ou de medidas orientados para os resultados não teria sido possível no contexto de con -
tratos de apoio à consolidação do Estado de um a dois anos, como se recorda nas orientações relativas ao apoio 
orçamental, que preveem que os indicadores de desempenho […] serão principalmente indicadores de processo  (p. 99).
Respostas da Comissão e do SEAE 46
Foram asseguradas intervenções complementares sob a forma de assistência técnica que, assim, apoiaram as autori -
dades na redação e adoção de legislação/regulamentação (ou de procedimentos administrativos) necessária para 
aplicar, na prática, uma determinada lei ou um determinado decreto. Graças à combinação de políticas, a maioria 
das medidas identificadas pela UE conduziram a resultados concretos.
Tal como noutros processos pós-revolucionários, as profundas alterações políticas e institucionais atualmente em 
curso na Tunísia irão levar algum tempo para produzir os seus resultados completos.
40
A Comissão gostaria de sublinhar que uma situação que evolui rapidamente num contexto político e administrativo 
sobrecarregado e em constante mudança (seis governos entre 2011 e 2015) teria tornado particularmente difícil 
a tarefa de realizar uma avaliação objetiva e de elevada qualidade durante este período. Em termos de metodologia 
de avaliação, teria igualmente sido demasiado cedo para avaliar o respetivo impacto.
A avaliação completa mais recente das operações de apoio orçamental foi realizada em 2010. Geralmente, estas 
avaliações são realizadas ao longo de um período de dez anos. É necessário dar um passo atrás a fim de avaliar obje -
tivamente a situação.
Dito isto, a DG NEAR está a realizar uma avaliação dos programas centrados na governação económica, que inclui 
todos os programas de apoio orçamental executados na Tunísia, exceto o PAO 6.
Além disso, a Comissão acompanhou atentamente as realizações, as consequências e os resultados durante este 
período e utilizou plenamente os instrumentos para avaliar os resultados de medidas específicas de apoio orçamen -
tal, tendo igualmente recorrido a várias avaliações realizadas por diferentes organizações internacionais.
41
A Comissão gostaria de sublinhar que a nova avaliação PEFA foi realizada segundo a nova metodologia adotada 
pelo Secretariado PEFA, que resultou em várias conclusões contraditórias no que diz respeito à avaliação PEFA de 
2010 e em atrasos na sua aprovação, pelas autoridades tunisinas, que escapam ao controlo da Comissão, do Banco 
Mundial ou o Banco Africano de Desenvolvimento.
No entanto, a Comissão confirma que a avaliação PEFA em curso foi, de facto, iniciada em 2014, logo, quatro anos 
após a realização da última avaliação PEFA e, por conseguinte, no que se refere às orientações internas relativas ao 
apoio orçamental.
Para além da avaliação PEFA, enquanto etapa prévia à decisão de conceder AMF, a Comissão realizou, em dezem -
bro de 2013, uma avaliação operacional integral e abrangente dos circuitos financeiros e administrativos do Ministé -
rio das Finanças e do Banco Central da Tunísia.
42
A Comissão gostaria de sublinhar que a PEFA é um instrumento útil, mas não é uma obrigação e, além disso, exige 
o empenho e a plena cooperação do país.
Após 2011, a Tunísia (e os seus parceiros), não obstante a ausência de uma PEFA recente, beneficiou de uma dúzia 
de avaliações de elevada qualidade do sistema de gestão das finanças públicas do país durante o período em 
análise. Estas avaliações foram realizadas no quadro de programas da Comissão e por organizações independentes, 
como o FMI, a OCDE e a International Budget Partnership ,que realizou um inquérito orçamental aberto ( Open Budget 
Survey ).
Respostas da Comissão e do SEAE 47
Estas várias avaliações geraram informações pormenorizadas sobre as diferentes dimensões da gestão das finanças 
públicas (elaboração do orçamento, execução orçamental, contabilidade, adjudicação de contratos, controlos inter -
nos e externos, gestão de ativos, transparência, agenda de reformas, etc.).
Apesar de a PEFA ter sido iniciada com algum atraso em 2014, os seus resultados são esperados no início de 2017 
e serão utilizados para avaliar a evolução da gestão das finanças públicas no país.
43
A Comissão gostaria de salientar que, nas circunstâncias que a Tunísia enfrenta desde 2011, com os importantes 
desafios a que o país teve de dar resposta (políticos, económicos, sociais, relacionados com a segurança), a Tunísia 
continua a ser um modelo na região. O processo de transição é longo e difícil e continuará a exigir esforços consid -
eráveis da parte deste parceiro.
a)
A Comissão é de opinião que, embora subsistam desafios em alguns domínios, a evolução em comparação com 
a situação prevalecente em 2011 foi inequivocamente positiva e sustentada. O sítio Web relativo ao orçamento 
aberto do Ministério das Finanças da Tunísia é um bom exemplo dos enormes esforços envidados nesta matéria 
(http://www.mizaniatouna.gov.tn ).
Atualmente, inquéritos independentes sobre a transparência orçamental ou a divulgação de estatísticas orçamen -
tais (inquérito orçamental internacional de 2011, 2015, sítio Web de divulgação de estatísticas) classificam a Tunísia 
como líder nos seus agrupamentos de rendimento ou regionais de países.
A recente promulgação de uma lei orgânica relativa à liberdade de informação, juntamente com uma sociedade 
civil dinâmica ansiosa por tirar já partido destes novos direitos, apontam para novos progressos nos próximos anos.
b)
O programa de apoio à sociedade civil (PASC) da UE contribuiu para resolver problemas associados à criação de 
180 ONG na província de Tozeur. O programa celebrou um acordo com os serviços do governo tunisino respon -
sáveis pelas organizações para ajudar as organizações da sociedade civil requerentes a elaborarem os seus pedidos 
de registo. Além disso, o programa inclui uma componente de assistência técnica para ajudar as autoridades tunisi -
nas a estabelecerem um sistema informático para o departamento de ONG que poderia acelerar o tratamento de 
processos, incluindo o registo de ONG.
c)
Embora a execução de reformas no domínio das parcerias público-privadas (PPP) e da contratação pública se 
tenha deparado com uma forte resistência por parte de alguns quadrantes da administração, todos os regulamen -
tos de execução conexos foram adotados e a aplicação efetiva das disposições legislativas está verdadeiramente 
a começar. Já se começam a registar resultados preliminares positivos, especialmente no domínio da contratação 
pública, com a digitalização em curso de todos os processos de adjudicação de contratos.
No que diz respeito à auditoria externa, a futura adoção de uma lei orgânica que conceda total independência 
ao Tribunal de Contas (uma medida PAR IV) é antecipada para marcar um ponto de viragem na realização de uma 
auditoria externa na Tunísia. A Comissão continuará a prestar assistência técnica ao Tribunal para assegurar que 
o mesmo aproveita integralmente estas novas oportunidades.
No que se refere à auditoria interna, há ainda trabalho a fazer no sentido de racionalizar o quadro institucional. Tal 
está previsto no programa PAR V.
Respostas da Comissão e do SEAE 48
d)
As medidas incluídas nos programas PAR visavam a estabilização das finanças municipais, que foram confron -
tadas com um encargo financeiro insustentável devido a uma queda acentuada das receitas locais após a rev -
olução. A esta abordagem seguiu-se, no programa Cap vers la Décentralisation et le Développement  des Territoires  
(43 milhões de EUR), uma abordagem mais estrutural no contexto do processo de descentralização. Mas a última 
não poderia ter sido executada sem o êxito da primeira e antes da decisão política de iniciar um processo de 
descentralização.
e)
Os progressos alcançados em termos de orientação dos beneficiários foram, efetivamente, dececionantes, apesar 
de a UE, o FMI e o Banco Mundial terem exortado insistentemente as autoridades a intervir. Este facto reflete dificul -
dades políticas profundas no reforço dos critérios de elegibilidade de tais programas. Não obstante estes revezes, 
é importante continuar a insistir nestas reformas dado o seu contributo crucial para a sustentabilidade das finanças 
públicas. Tal continua a ser efetuado conjuntamente pelo FMI, pelo Banco Mundial e a pela UE (AMF). No entanto, 
espera-se que a nova base de dados de números de identificação social e a avaliação dos programas de assistência 
social em curso, bem como o sistema de classificação proposto, melhorem a orientação destes programas.
f)
A Comissão considera que, graças às condições de desembolso fixadas no programa de apoio orçamental PAR III 
e ao diálogo político coordenado dos doadores com o Ministério das Finanças, a Tunísia dispõe atualmente de um 
quadro regulamentar em prol do desenvolvimento do microfinanciamento. Este último permitiu a criação de sete 
instituições de microfinanciamento que servem regiões menos desenvolvidas ainda não servidas, incluindo duas 
instituições (Microcred e Taysir) apoiadas financeiramente pela UE, pela Agência Francesa de Desenvolvimento 
(AFD), pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) e pelo Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD). 
De acordo com os últimos relatórios anuais da Microcred e da Taysir, 7 684 microempresários receberam serviços 
financeiros e serviços de assistência técnica desde o início das operações, em 2015, dos quais 4 205 mulheres e 3 338 
jovens.
g)
Em setembro de 2016, o Parlamento aprovou uma nova lei em matéria de investimento no contexto da preparação 
para a  Conferência Tunísia 2020 . Esta lei, juntamente com legislação recentemente adotada em matéria de concor -
rência, falências e PPP , deve propiciar um clima de investimento consideravelmente melhorado.
45
A Comissão considera que é importante notar que, antes do primeiro desembolso de fundos de AMF, é necessário 
adotar múltiplas medidas processuais. Antes de propor uma operação de AMF, a Comissão avalia a solidez dos 
circuitos financeiros no país beneficiário através de uma avaliação operacional que demora, pelo menos, um mês. 
Uma vez que, nos termos do artigo 212.º do TFUE, as propostas da Comissão de concessão de AMF não estão sujei -
tas ao processo legislativo ordinário, as mesmas têm de ser aprovadas pelo Parlamento e pelo Conselho. Após essa 
aprovação, um Comité dos Estados-Membros tem de aprovar um memorando de entendimento que contenha as 
condições da AMF e que, por sua vez, tem de ser assinado pelo país beneficiário. Além disso, a Tunísia teve de ratifi -
car o memorando de entendimento.
Posteriormente, os fundos reservados para o desembolso têm de ser tomados de empréstimo pela Comissão nos 
mercados, o que normalmente demora cerca de um mês. No que se refere à Tunísia, há que referir que se perdeu 
um mês no âmbito do processo legislativo ordinário devido ao facto de a aprovação pelo Parlamento, em sessão 
plenária, ter sido adiada, no último momento, para a sessão plenária abril II, o que significa que a proposta da 
Comissão demorou cinco meses para ser aprovada pelos colegisladores. Além disso, é de notar que a assinatura 
e ratificação do memorando de entendimento pelos tunisinos já demoraram mais de sete meses.
Respostas da Comissão e do SEAE 49
47
A Comissão considera que o programa de AMF tem sido fundamental para impulsionar as reformas de que a Tunísia 
tanto necessita, em estreita coordenação com outros doadores internacionais e com os planos de reforma do próp -
rio governo, sobretudo num ambiente de transição difícil. O novo programa de AMF eleva a 800 milhões de EUR 
a AMF total prestada à Tunísia até à data e assegura a continuidade das reformas, fazendo simultaneamente face 
a um novo conjunto de medidas que visam apoiar os esforços envidados pela Tunísia no sentido de avançar para um 
modelo económico mais sustentável.
48
A Comissão considera que os critérios de elegibilidade, incluindo a execução de uma política credível e pertinente, 
foram cumpridos no momento da aprovação de cada programa, bem como antes de cada pagamento.
Nos casos mencionados do PAO 5 e do PAO 6, a Comissão observa que, tal como indicado nas orientações relativas 
ao apoio orçamental, nem sempre um programa de reforma pode ser incluído num documento único, abrangente 
e coerente de estratégia ou de política. Nesses casos, a análise basear-se-á nas diferentes medidas e no processo de 
reforma seguido pelo governo para reforçar o sistema. Em aplicação das orientações, a Comissão avaliou as políticas 
setoriais como abrangentes, bem como pertinentes e credíveis.
49
A Comissão gostaria de esclarecer que os três programas de apoio orçamental setorial foram adotados antes da rev -
olução, segundo os critérios de elegibilidade em vigor nessa altura, enquanto os contratos de apoio à consolidação 
do Estado foram adotados após a revolução para dar resposta a um contexto totalmente novo que exigiu uma 
nova abordagem e tornou a Tunísia elegível para beneficiar de tal instrumento. Importa igualmente salientar que 
a Comissão está atualmente a proceder à revisão das orientações relativas ao apoio orçamental a fim de permitir 
a adoção de contratos de apoio à consolidação do Estado e, simultaneamente, de apoio orçamental setorial.
50
a)
Ver resposta à caixa 3, alínea a).
b)
Ver resposta à caixa 3, alínea b).
Caixa 3 — Casos de insuficiências detetadas na conceção de programas de apoio 
orçamental setorial
a)
A Comissão concorda parcialmente. No momento da conceção do projeto, revelou-se difícil medir as bases de 
referência para todos os indicadores. Por conseguinte, para corrigir esta situação, os objetivos para determinados 
indicadores foram expressos como unidades absolutas de progresso, e não em relação aos valores de referência.
No que diz respeito ao objetivo relativo aos contadores volumétricos, vale a pena notar que representou um 
aumento de 10 % sobre o valor das perfurações com concessões legais, um valor que foi considerado significativo. 
O resultado superior ao esperado deve-se à inclusão de contadores volumétricos para perfurações para as quais 
não são necessárias concessões legais (água superficial ou subterrânea a pouca profundidade). No que se refere ao 
indicador D, a política de recrutamento do governo sofreu grandes alterações após 2011, o que não se podia prever 
aquando da conceção do programa. Após duas décadas de uma política de recrutamento conservadora no setor da 
água, o aumento dos recursos humanos pode ser considerado uma evolução positiva.
Respostas da Comissão e do SEAE 50
Quando o programa foi assinado, em 2011, era difícil prever que o novo governo em funções a partir de 2012 não 
daria prioridade à cobrança de taxas pela bombagem de água subterrânea, que constituía um objetivo para o gov -
erno anterior. Este fracasso pode ser atribuído mais a uma alteração da vontade política do que à suspensão de 
funções por uma unidade.
b)
No que se refere ao PAO 6, a Comissão salienta que, no que se refere ao indicador D, a política de recrutamento do 
governo sofreu grandes alterações após 2011, o que não se podia prever aquando da conceção do programa. Após 
duas décadas de uma política de recrutamento conservadora no setor da água, o aumento dos recursos humanos 
pode ser considerado uma evolução muito positiva.
c)
No caso do PAO 6, a Comissão sublinha que, tal como indicado nas orientações relativas ao apoio orçamental, nem 
sempre um programa de reforma pode ser incluído num documento único, abrangente e coerente de estratégia ou 
de política. Nesses casos, a análise basear-se-á nas diferentes medidas e no processo de reforma seguido pelo gov -
erno para reforçar o sistema. Foi em aplicação destas orientações que a Comissão avaliou as políticas setoriais como 
abrangentes, pertinentes e credíveis.
No caso do PAO 5, a Comissão gostaria de realçar que este acordo de financiamento foi assinado em 2008, em 
condições e práticas diferentes. No entanto, para os programas e desembolsos posteriores, a Comissão aplicou na 
íntegra as orientações relativas ao apoio orçamental.
51
A Comissão salienta o facto de a matriz mencionada ter sido desenvolvida pelo governo como uma descrição 
sucinta das medidas que pretendia aplicar para restabelecer a solidez financeira dos municípios da Tunísia.
No âmbito da avaliação da estratégia do governo, a matriz proporcionou a melhor descrição disponível do seu 
plano pormenorizado de ações.
Como tal, não havia, a priori , nenhum juízo de valor segundo o qual algumas medidas não iriam ser cumpridas e, 
em todas as estratégias, algumas medidas pudessem ser mais importantes do que outras (pelo menos do ponto 
de vista da Comissão). No entanto, a avaliação da condição de elegibilidade relativa à política pública envolve uma 
avaliação do plano de ação global do governo, não apenas das ações consideradas cruciais para a Comissão.
A Comissão observa ainda que, para além da matriz geral das medidas mencionadas, os três principais objetivos 
do programa — aumentar drasticamente as receitas, congelar o principal motor do aumento da despesa (recruta -
mento) e aumentar a taxa de execução de projetos de investimento em desenvolvimento local — foram visados 
pelos indicadores de desempenho na segunda parcela do programa.
Em retrospetiva, a taxa de conclusão destas medidas foi especialmente elevada, o que sugere que as condições 
eram tanto pertinentes como viáveis.
Respostas da Comissão e do SEAE 51
52
A Comissão concorda, mas salienta que as condições eram numerosas (PAO 5) e particularmente difíceis para ambos 
os programas. No que se refere ao PAO 6, a duração do programa foi alargada de 72 para 96 meses para dar res -
posta às dificuldades enfrentadas pelo novo governo e, nomeadamente, pelo Ministério da Agricultura, após os 
acontecimentos políticos de 2011. O principal objetivo deste alargamento consistia em assegurar que as medidas 
complementares para a boa execução do programa podiam ser adotadas.
O ritmo de execução do programa dependia fortemente de fatores exógenos relacionados com o contexto 
pós-revolução.
53
A Comissão concorda e observa que os atrasos na adjudicação das componentes de assistência técnica dos proje -
tos PAO 5 e PAO 6 foram devidamente justificados pela complexidade dos setores apoiados e pela necessidade de 
iniciar um debate estratégico e político aprofundado a fim de identificar bem as necessidades dos beneficiários com 
base em avaliações adequadas.
A Comissão gostaria de esclarecer que, embora não tenha sido prestada assistência técnica ao abrigo do PAO 7, foi 
prestada assistência técnica no quadro de outros programas em curso. O prazo de adjudicação elegível de acordo 
com os regulamentos financeiros decorreu enquanto decorria também o período de revisão do conteúdo do pro -
grama, o que impediu a adjudicação de assistência técnica complementar.
54
A Comissão concorda e reconhece que o processo legislativo tem sido bastante lento desde a revolução, uma vez 
que prioridades constitucionais e de outro tipo (p. ex., nos domínios da segurança e da corrupção) sobrepuseram-se 
a matérias como a legislação orçamental. A adoção da lei está prevista para o primeiro trimestre de 2017.
Não obstante, importa salientar que se registaram progressos significativos em termos de procedimentos orça -
mentais, mesmo antes da aprovação da lei. Atualmente, 22 dos 26 ministérios adotaram orçamentos de programas 
e incluíram indicadores de desempenho relacionados com os seus objetivos de política pública (para além de dados 
orçamentais) nos seus documentos orçamentais apresentados ao Parlamento.
O aumento na classificação atribuída no âmbito do inquérito orçamental internacional realça os progressos realiza -
dos nestes domínios.
Neste contexto, a promulgação da lei orçamental assinalará a conclusão, e não o lançamento, desta reforma base -
ada no desempenho.
55
A Comissão observa que metade dos projetos não apresentavam insuficiências relacionadas com a sua conceção. 
Por outro lado, a Comissão gostaria de formular as seguintes observações (ver abaixo):
a)
A Comissão gostaria de sublinhar que os objetivos relacionados com os projetos em causa eram suficientemente 
relevantes, específicos e mensuráveis.
No que se refere aos PJ7 e PJ8, a Comissão considera que « l’amélioration des conditions de vie des populations défa -
vorisées ou fragilisées socialement, par la réalisation d’infrastructures de base et d’équipements de proximité dans les 
zones urbaines defavorisées » (a melhoria das condições de vida das populações desfavorecidas ou fragilizadas 
socialmente, mediante a realização de infraestruturas de base e equipamentos de proximidade nas zonas urbanas 
desfavorecidas) constitui um objetivo suficientemente relevante e específico que pode ser medido pelo número de 
equipamentos e infraestruturas de base disponibilizados em zonas urbanas desfavorecidas no âmbito do programa.
Respostas da Comissão e do SEAE 52
No que se refere ao PJ11, a Comissão considera que o objetivo do programa de geminação a favor do Tribunal 
de Contas tunisino, « diagnostic et préparation de la réforme institutionnelle » (diagnóstico e preparação da reforma 
institucional), combinado com os resultados pormenorizados esperados e indicadores objetivamente verificáveis, 
é específico e mensurável.
Além disso, os quatro objetivos do PJ14 são considerados pela Comissão como altamente relevantes e específicos 
a fim de apoiar a criação de um Parlamento moderno, capaz e que funcione corretamente durante o período de 
transição democrática. Tais objetivos, associados aos resultados esperados, são suficientemente mensuráveis.
c)
A observação do Tribunal refere-se a um caso específico (PJ13) relativamente ao qual são fornecidas explicações na 
alínea c) abaixo.
Caixa 4 — Casos de insuficiências de conceção nos projetos auditados
a)
O Tribunal faz referência aos indicadores definidos para medir os objetivos gerais do projeto. Durante a fase de 
implementação do projeto, os indicadores foram ligeiramente revistos por forma a refletirem melhor a obtenção de 
resultados.
b)
A Comissão gostaria de salientar que o modelo de acordo de contribuição não exige um quadro lógico. Um quadro 
de resultados e de recursos, que é o equivalente a um quadro lógico, figura em anexo ao acordo. Por conseguinte, 
a Comissão considera que existiam indicadores de acordo com o formato apropriado para projetos sob gestão 
delegada.
c)
A Comissão salienta que era impossível prestar apoio à sociedade civil na Tunísia antes da revolução. O financia -
mento estrangeiro era proibido e as atividades da sociedade civil eram muito limitadas e estavam sob o controlo 
rigoroso do governo. Por conseguinte, não existiam indicadores que permitissem avaliar este setor antes de 2011.
Os indicadores foram definidos, de acordo com as informações disponíveis nessa altura, a fim de ajudar a medir 
o grau de execução das atividades.
A Comissão observa que, embora os indicadores não sejam muito pormenorizados, o projeto organizou 435 semi -
nários de consulta/diálogo nas 24 províncias, 120 seminários com representantes das organizações da sociedade 
civil e agentes públicos, trabalhou com 3 500 associações e criou 36 redes de associação. Note-se igualmente que 
a Delegação da União Europeia (DUE) realizou um estudo aprofundado sobre a situação da sociedade civil na 
Tunísia.
A avaliação final do programa terá lugar em fevereiro de 2017 e permitirá a realização de uma avaliação exaustiva 
do impacto deste programa ambicioso.
Além disso, a Comissão gostaria de realçar que este projeto é considerado um projeto emblemático e um exemplo 
notável em toda a região sul da vizinhança.
Respostas da Comissão e do SEAE 53
56
A Comissão observa que todos os projetos incluíram documentos, modelos e o nível de pormenor que é exigido em 
tais casos.
A Comissão sublinha que a repartição orçamental para os projetos PJ6, PJ7, PJ8 e PJ10 fornece informações sufi -
cientes para que se possam avaliar os custos. A eficiência do programa foi avaliada através de uma série de 
relatórios intercalares, tal como definido no contrato.
57
A Comissão gostaria de reiterar (no que diz respeito à mais-valia de delegar a gestão de fundos no organismo 
público tunisino em causa para efeitos de uma gestão intermediária em vez de uma gestão indireta) que o inter -
mediário era, no momento da adoção dos dois projetos, o principal doador no domínio da reabilitação de zonas 
marginalizadas e já apoiava a execução do programa de reabilitação nacional tunisino há anos. Os encargos admin -
istrativos cobrados pelo intermediário (2,9 % do total dos fundos envolvidos em ambos os projetos) são muito mais 
baixos do que as despesas relacionadas com o funcionamento das unidades de gestão dos projetos necessárias em 
caso de gestão indireta.
Além disso, a opção de gestão indireta teria sido muito mais morosa, dando origem a atrasos na execução, uma 
vez que teria exigido um período de aprendizagem dos procedimentos e das regras da UE para que o beneficiário 
tunisino se familiarizasse com os mesmos.
58
A Comissão salienta que as prorrogações concedidas não conduziram a eventuais aumentos dos custos totais. Não 
foram concedidas quaisquer prorrogações a custo zero, uma vez que o orçamento global dos programas não pode 
ser aumentado.
Uma prorrogação a custo zero poderá originar uma redistribuição de certos custos em detrimento de outros, mas 
tais aspetos fazem parte dos riscos operacionais associados a estes ambientes. No entanto, durante as negociações 
de pedidos de prorrogações contratuais a custo zero, a Comissão envida todos os esforços para garantir que todos 
os custos de pessoal suplementares, resultantes de tais prorrogações, sejam reduzidos ao mínimo, a fim de não pôr 
em perigo o êxito do projeto. A fase de transição democrática tunisina demorou mais tempo do que o esperado no 
rescaldo imediato da revolução de 2011, quando os projetos incluídos na amostra foram assinados.
59
No que diz respeito ao impacto e à sustentabilidade dos resultados, a Comissão gostaria de salientar que o objetivo 
específico do PJ6, tal como indicado no acordo de financiamento, era a criação de postos de trabalho temporários, 
por um lado, e a melhoria da empregabilidade dos trabalhadores pouco qualificados através da prestação de for -
mação profissional, por outro. A Comissão considera que ambos os objetivos foram cumpridos. Além disso, foi ado -
tada uma segunda fase do projeto, em 2016 (programa de desenvolvimento local integrado), com o mesmo parceiro 
de execução. Este último irá maximizar o impacto e assegurar a sustentabilidade dos resultados.
No que diz respeito ao PJ7 e ao PJ8, as dificuldades financeiras para garantir a manutenção das infraestruturas 
públicas disponibilizadas em zonas urbanas desfavorecidas serão igualmente superadas no âmbito do mesmo 
novo programa que se encontra em fase de preparação, segundo o qual o desenvolvimento de uma estratégia 
nacional adequada no que respeita ao controlo e ao desenvolvimento de zonas urbanas desfavorecidas, incluindo 
a manutenção das infraestruturas públicas, é considerado um dos resultados esperados.
Respostas da Comissão e do SEAE 54
60
A Comissão gostaria de salientar que o equipamento fornecido no âmbito dos projetos PJ3 e PJ4 já beneficiou as 
PME tunisinas orientadas para a exportação, na medida em que lhes permite testar os produtos na Tunísia, em con -
formidade com as normas da UE, a custos muito mais baixos do que no estrangeiro. Tal resultou numa diminuição 
dos custos de produção e num aumento subsequente da competitividade em relação a outros produtores.
O fornecimento deste equipamento está já a ter um impacto positivo no que se refere ao acesso das PME tunisinas 
ao mercado interno da UE, mesmo que ainda não tenha sido celebrado um acordo sobre a avaliação da conformi -
dade e a aceitação de produtos industriais (ACAA).
No que se refere ao PJ11, quase todas as atividades planeadas tinham sido executadas até ao final da geminação. 
Além disso, uma vez que o objetivo da geminação consistia em apoiar o Tribunal de Contas tunisino na elaboração 
de um projeto de lei orgânica e na reorganização da sua estrutura para aplicar as disposições da lei depois de apro -
vada, os atrasos não tiveram um impacto significativo.
No que se refere ao PJ12, devido a mudanças frequentes de governo e à nomeação de diferentes administradores (4 
em 3 anos), toda a legislação redigida no âmbito do projeto não poderia ser aplicada antes do final do projeto.
Conclusões e recomendações
63
Nos primeiros anos após a revolução tunisina, a coordenação entre doadores foi sobretudo realizada com base nos 
denominados Programmes d’appui a la reliance  (PAR), que apoiaram o plano de recuperação económica das autori -
dades e, posteriormente, com base no programa abrangente do FMI.
64
A Comissão observa que foi necessário intervir em vários domínios devido aos desafios socioeconómicos com que 
a Tunísia se viu confrontada após a revolução. Os resultados obtidos até à data são bons, uma vez que a assistência 
da UE contribuiu significativamente para melhorar a estabilidade política e socioeconómica no país após a rev -
olução. A Comissão sublinha que seguiu a sua própria política no sentido de concentrar a sua assistência. Com 
efeito, não obstante o facto de terem sido empreendidas diversas atividades durante o período em análise, as mes -
mas estavam em consonância com os três principais setores identificados no QUA para 2014-2016.
Tal como mencionado no ponto 43, a situação da Tunísia desde 2011 e as exigências importantes no sentido de 
apoiar o processo de transição que se seguiu à revolução em muitos domínios diferentes devem ser reconheci -
das. A UE tinha posto em prática todos os seus instrumentos disponíveis para acompanhar a Tunísia durante este 
processo complexo, o que conduziu à adoção de uma nova Constituição unanimemente elogiada e a eleições livres 
e justas.
A assistência macrofinanceira da UE fornece apoio à balança de pagamentos para ajudar a Tunísia a fazer face às 
necessidades prementes de financiamento externo e em apoio do programa de assistência financeira acordado com 
o FMI. Tal permite à Tunísia tornar o ajustamento económico necessário menos duro e abrupto e visa contribuir para 
restaurar a sua sustentabilidade económica, o que é uma condição prévia para um desenvolvimento social dura -
douro. Por conseguinte, as condições da AMF abordam uma série de prioridades em vários domínios interligados da 
reforma estrutural, como uma abordagem global para apoiar um programa de ajustamento económico. A Comissão 
considera que tal não representa um afastamento em relação à política da Comissão no sentido de concentrar a sua 
assistência num número limitado de setores. Além disso, em vários domínios objeto de apoio (como o da estatística, 
da gestão das finanças públicas e da boa governação do Tribunal de Contas), uma forte coordenação com outros 
doadores e entre os diferentes serviços da Comissão foi crucial para incluir a alavancagem da AMF a fim de proceder 
à execução integral de importantes reformas.
Respostas da Comissão e do SEAE 55
65
A Comissão gostaria de salientar que o processo de programação conjunta tinha sido suspenso em antecipação da 
apresentação, pelo governo, do seu plano de desenvolvimento quinquenal. A intenção da Comissão e dos Estados-
Membros era adaptar o exercício de programação ao plano de desenvolvimento quinquenal, a fim de melhorar 
a repartição das tarefas e a coordenação.
O processo de programação conjunta será retomado em 2017.
Recomendação 1 — Reforçar a programação e a orientação da assistência da UE
A Comissão e o SEAE aceitam a recomendação.
a)
A Comissão e o SEAE continuarão a recorrer ao diálogo político e estratégico para garantir que as autoridades tunisi -
nas adotam um plano de desenvolvimento nacional abrangente e estratégias de reforma específicas. Estas questões 
foram reiteradas durante as visitas à Tunísia do Comissário Hahn e da Alta Representante da União para os Negó -
cios Estrangeiros e a Política de Segurança e Vice-Presidente da Comissão Europeia, Federica Mogherini, e também 
durante a visita do presidente da Tunísia a Bruxelas, em novembro e dezembro de 2016.
b)
A Comissão e o SEAE irão elaborar o quadro estratégico único para 2017-2020 de acordo com as orientações da UE, 
que exigem que a sua assistência se concentre em três setores prioritários a fim de maximizar o impacto da sua 
ajuda.
c)
A programação conjunta será retomada em 2017.
68
A Comissão afirma que, num número limitado de casos, os indicadores/as medidas foram cumpridos antes da assi -
natura de acordos de financiamento. Com efeito, essas medidas tinham sido formalmente aprovadas com as autori -
dades muitos meses antes da assinatura do acordo de financiamento e foram aplicadas pelo governo no momento 
em que a decisão de financiamento foi adotada pela Comissão. Tal deve ser considerado um êxito e o resultado de 
um intenso diálogo político com as autoridades e, por conseguinte, não se teria verificado na mesma medida, ou 
dentro do mesmo prazo, na ausência do apoio orçamental.
69
O SEAE e a Comissão estão de acordo quanto à necessidade de antecipar as decisões «mais por mais».
Respostas da Comissão e do SEAE 56
70
A Comissão gostaria de sublinhar que a PEFA é um instrumento útil, mas não é uma obrigação e, além disso, exige 
o empenho e a plena cooperação do país parceiro. Após 2011, a Tunísia (e os seus parceiros) beneficiou de uma 
dúzia de avaliações de elevada qualidade do sistema de gestão das finanças públicas do país. Essas avaliações foram 
realizadas no quadro de programas da Comissão e por organizações reconhecidas, como o FMI, a OCDE e a Interna -
tional Budget Partnership  (inquérito orçamento aberto). Além disso, antes de conceder AMF, a Comissão realizou, em 
dezembro de 2013, uma avaliação operacional integral e abrangente dos circuitos financeiros e administrativos do 
Ministério das Finanças e do Banco Central da Tunísia.  Por conseguinte, a Comissão considera que estavam dis -
poníveis informações completas e pertinentes que foram utilizadas.
A Comissão confirma que a avaliação PEFA em curso foi iniciada em 2014 e será concluída em 2017. Os atrasos na sua 
conclusão devem-se a problemas de ordem metodológica que escapam ao controlo da Comissão.
Recomendação 2 — Reforçar a aplicação de programas de apoio orçamental da UE
A Comissão aceita a recomendação.
a)
Com o atual contexto político mais estável na Tunísia e tendo em conta a estreita coordenação com outros doad -
ores, a Comissão concorda que, atualmente, os indicadores de desempenho podem concentrar-se mais nas futuras 
operações. No entanto, continuará a aplicar-se uma abordagem dinâmica aos critérios de elegibilidade, em con -
sonância com as disposições das orientações relativas ao apoio orçamental. No contexto tunisino, foram utilizadas 
medidas individuais como valores de referência para avaliar o progresso global do governo na execução do seu 
programa nacional de reformas (um dos quatro critérios de elegibilidade) e esta prática revelou-se particularmente 
eficaz.
No que se refere à última frase, que estipula que «a Comissão deverá condicionar os desembolsos à conclusão 
satisfatória das medidas individuais, e não aos progressos a nível global», a Comissão sublinha que, em aplicação da 
Comunicação de 2011 e das correspondentes Conclusões do Conselho sobre a «Futura abordagem do apoio orça -
mental da UE a países terceiros», de 2012, esta abordagem dinâmica tem de ser aplicada aos critérios de elegibili -
dade. A Comissão associa os desembolsos aos indicadores de desempenho negociados e acordados com o governo 
parceiro apenas depois de todos os critérios de elegibilidade terem sido cumpridos, demonstrando uma evolução 
global satisfatória no que se refere à execução do programa.
b)
A Comissão reconhece a importância da PEFA enquanto instrumento de planeamento e acompanhamento, mas 
sublinha, no entanto, que a avaliação PEFA não pode ser imposta unilateralmente ao governo parceiro. No entanto, 
a Comissão continuará a colaborar com o governo parceiro no sentido de envidar esforços para proceder a uma 
avaliação PEFA de acordo com a periodicidade recomendada.
Respostas da Comissão e do SEAE 57
71
O período de 11 meses decorrido entre a apresentação do pedido de AMF pela Tunísia e a assinatura do memo -
rando de entendimento contendo as condições da AMF pode ser explicado do seguinte modo:
Antes da adoção da proposta de uma operação de AMF da Comissão, a Comissão realizou uma avaliação opera -
cional abrangente da solidez dos circuitos financeiros na Tunísia para cumprir os requisitos do Regulamento Finan -
ceiro da UE. A proposta da Comissão teve então de ser aprovada pelo Parlamento e pelo Conselho no âmbito do 
processo legislativo ordinário, em conformidade com o artigo 212.º do TFUE. Embora os colegisladores tenham 
conseguido adotar a proposta da Comissão no prazo de cinco meses sem a realização de um trílogo, perdeu-se um 
mês devido ao facto de a aprovação pelo Parlamento, em sessão plenária, ter sido adiada, no último momento, para 
a sessão plenária de abril II. Após a aprovação da operação de AMF, as negociações sobre o projeto de memorando 
de entendimento tiveram de ser concluídas antes de o memorando de entendimento poder ser aprovado por um 
Comité do Estado-Membro e assinado pela UE, em julho de 2014 (11 meses após a apresentação do pedido pela 
Tunísia). Em seguida, as autoridades tunisinas demoraram mais de seis meses a ratificar o memorando de entendi -
mento, o que aconteceu em março de 2015. O primeiro desembolso ao abrigo da AMF pôde ser realizado logo após 
a ratificação, em maio de 2015, enquanto o segundo desembolso só pôde ter lugar em dezembro de 2015 devido 
à falta de cumprimento, pelas autoridades tunisinas, das condições da AMF.
Recomendação 3 — Apresentar propostas para acelerar o processo de aprovação da 
AMF
A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão observa que, embora tenham sido realizados progressos significativos no que se refere à velocidade 
da adoção de decisões de AMF pelo Parlamento e pelo Conselho, ainda há margem para melhorias. Podiam ser 
conseguidas adoções mais rápidas, por exemplo, se o número de reuniões da Comissão do Comércio Internacional 
(INTA) do Parlamento Europeu antes de uma votação INTA pudesse ser reduzido, se a aprovação do Parlamento 
pudesse ser realizada, sistematicamente, em sessão plenária (incluindo mini-sessões plenárias) imediatamente após 
a votação da INTA, se pudessem ser realizadas mini-sessões plenárias para a obtenção das assinaturas dos presi -
dentes do Parlamento e do Conselho e se o Conselho também recorresse ao procedimento escrito para adoção, se 
necessário.
A Comissão observa igualmente que, na sequência de recomendações anteriores do Tribunal de Contas e de uma 
resolução sobre a AMF do Parlamento, em 2003, tinha proposto, em 2011, um regulamento-quadro para a AMF des -
tinado, nomeadamente, a acelerar a tomada de decisões através da substituição das decisões legislativas por atos 
de execução. No entanto, uma vez que os colegisladores decidiram manter os atos legislativos e o processo legisla -
tivo ordinário, a Comissão retirou esta proposta em 2013.
73
A Comissão salienta que as prorrogações concedidas não conduziram a eventuais aumentos dos custos totais. Não 
foram concedidas quaisquer prorrogações a custo zero, uma vez que o orçamento global dos programas não pode 
ser aumentado.
Respostas da Comissão e do SEAE 58
Uma prorrogação a custo zero poderá originar uma redistribuição de certos custos em detrimento de outros, mas 
tais aspetos fazem parte dos riscos operacionais associados a estes ambientes. No entanto, durante as negociações 
de pedidos de prorrogações contratuais a custo zero, a Comissão envida todos os esforços para garantir que todos 
os custos de pessoal suplementares, resultantes de tais prorrogações, sejam reduzidos ao mínimo, a fim de não pôr 
em perigo o êxito do projeto. A fase de transição democrática tunisina demorou mais tempo do que o esperado no 
rescaldo imediato da revolução de 2011, quando os projetos incluídos na amostra foram assinados.
Recomendação 4 — Melhorar o planeamento dos projetos
A Comissão aceita a recomendação.
Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 1.3.2016
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 1.12.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 14.2.2017
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as 
línguas2.3.2017COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
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O Tribunal avaliou se a assistência concedida pela UE 
à Tunísia após a revolução de 2011 da Primavera Árabe foi 
bem aplicada. O Tribunal concluiu que, de um modo geral, 
os fundos foram bem utilizados, uma vez que contribuíram 
de forma significativa para a transição democrática e a 
estabilidade económica da Tunísia após a revolução.
No entanto, verificaram-se algumas insuficiências na 
gestão da assistência pela UE. Para dar resposta a essas 
insuficiências, o Tribunal formula recomendações dirigidas 
ao Serviço Europeu para a Ação Externa e à Comissão no 
sentido de se concentrar a assistência num pequeno 
número de setores, de reforçar a aplicação dos programas 
de apoio orçamental e, por fim, de melhorar 
o planeamento dos programas e acelerar a sua execução.
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