COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do nº 2, 2º parágrafo, do artigo 251º do Tratado CE relativa à Posição Comum do Conselho sobre a proposta alterada de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃOAO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do nº 2, 2º parágrafo, do artigo 251º do Tratado CE

relativa à Posição Comum do Conselho sobre a proposta alterada de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente

1. Procedimento

A proposta (COM(1996)511 final - 1996/0304 (SYN) de 4 de Dezembro de 1996, JO C 129, de 25 de Abril de 1997) foi apresentada ao Conselho em 25 de Março de 1997, de acordo com o processo de cooperação previsto no nº 1 do artigo 175º do Tratado CE.

O Comité Económico e Social emitiu o seu parecer em 29 de Maio de 1997 (JO C 287, de 22 de Setembro de 1997).

O Comité das Regiões emitiu o seu parecer em 20 de Novembro de 1997 (JO C 64 de 27 de Fevereiro de 1998) e sobre a proposta alterada da Comissão em 15 de Setembro de 1999 (JO C 374 de 23 de Dezembro de 1999).

O Parlamento Europeu emitiu o seu parecer em primeira leitura em 20 de Outubro de 1998 (JO C 341 de 9 de Novembro de 1998).

Na sequência do parecer do Parlamento Europeu e nos termos do nº 2 do artigo 250º do Tratado CE, a Comissão adoptou uma proposta alterada (COM(1999) 73 final, JO C 83 de 25 de Março de 1999) em 18 de Fevereiro de 1999.

A posição comum do Conselho foi adoptada em 30 de Março de 2000.

2. Objectivo da directiva

O objectivo da directiva é garantir um elevado nível de protecção ambiental e contribuir para a integração das considerações ambientais nos planos definidos, com vista a promover o desenvolvimento sustentável.

A directiva permitirá identificar, descrever e avaliar, durante a preparação e antes da adopção de certos planos e programas, os seus prováveis efeitos no ambiente. Será preparado um relatório ambiental, o público e as autoridades responsáveis pelas questões do ambiente serão chamados a participar e terão a possibilidade de se pronunciar. No caso de efeitos ambientais transfronteiras importantes, serão consultados os Estados-Membros passíveis de ser afectados. Será dada à população e às autoridades ambientais desses Estados a possibilidade de se pronunciarem. Por último, os resultados de todo o processo deverão ser tidos em conta na tomada de decisões. O público e as autoridades responsáveis pelas questões do ambiente e os Estados-Membros consultados terão posteriormente de ser informados da adopção do plano ou programa em causa.

Eis as características centrais da futura directiva:

- A posição comum divide o âmbito de aplicação em duas partes, uma obrigatória e outra não. Será obrigatória a avaliação do impacte ambiental para certos tipos de planos e programas de uma lista restrita de sectores e para os planos e programas que se considerar que afectam significativamente os sítios Natura-2000. Para outros planos e programas não abrangidos pela parte obrigatória compete aos Estados-Membros determinar se afectam significativamente o ambiente e se é necessária uma avaliação do impacte ambiental.

- O princípio da integração é estabelecido como um dos objectivos da futura directiva e incluído nos motivos que justificam uma decisão final (i.e. 'uma declaração em que se resumirá a forma como as considerações ambientais foram integradas nos planos e programas').

- São integradas na futura directiva as principais disposições do segundo pilar da Convenção de Aarhus respeitantes à participação do público na preparação de planos ou programas relativos ao ambiente.

- A directiva inclui disposições que clarificam a relação entre a futura directiva e outros instrumentos comunitários que prevejam avaliações do impacte ambiental (por exemplo, a Directiva Habitats (92/43/CEE) ou a futura directiva-quadro relativa à água).

- A futura directiva contém disposições que tornam claro não ser necessária uma duplicação de avaliações quando estiverem implicados diferentes níveis de planeamento numa hierarquia de planos (por exemplo, as informações pertinentes existentes poderão ser utilizadas para a elaboração do relatório ambiental).

- No caso de efeitos transfronteiras importantes, uma disposição que contempla os Estados-Membros passíveis de serem significativamente afectados e a população interessada e as autoridades ambientais competentes desses Estados executa os principais princípios da Convenção Espoo da UNECE relativa à avaliação do impacte ambiental de projectos transfronteiras.

3. Observações da Comissão

3.1. Observações gerais

A Comissão aceitou na íntegra, no seu princípio ou em parte quinze das vinte e nove alterações propostas pelo Parlamento Europeu em primeira leitura (na votação, 33 alterações originais foram no final condensadas em 29). Tais alterações foram incorporadas na proposta alterada COM(1999) 73 final de 18 de Fevereiro de 1999. Todas as alterações do Parlamento Europeu foram incorporadas na íntegra, no seu princípio ou em parte na posição comum.

O âmbito de aplicação da futura directiva constituiu a questão central das negociações. Na sua proposta alterada, a Comissão, respondendo também a um pedido do Parlamento Europeu, optou por um âmbito bastante alargado em que era obrigatória uma avaliação do impacto ambiental para todos os planos e programas de todas as áreas e sectores de planeamento e programação, sem limites, desde que satisfizessem certas condições. Os Estados-Membros apenas podiam, eles próprios, determinar se era ou não necessária a avaliação ambiental quando se tratasse de pequenas alterações e de certos planos ou programas a nível local. A posição comum é bastante diferente neste ponto. A posição comum divide claramente o âmbito de aplicação em duas partes, uma obrigatória e outra não obrigatória, o que tem como resultado uma limitação dos planos e programas abrangidos, em relação à proposta alterada da Comissão. Além disso, a definição de planos e programas é mais limitada por terem sido acrescentados na posição comum novos requisitos formais e incluídas várias derrogações para certos tipos de planos e programas, o que reduz o âmbito de aplicação (para mais pormenores, ver a parte do ponto 3.2.2 referente ao artigo 3º).

A acumulação de uma definição mais restrita de planos e programas, de isenções adicionais e de um âmbito com um equilíbrio diferente reduz significativamente o campo de aplicação. O âmbito de aplicação assim limitado não respeita os princípios e objectivos em matéria de integração dos aspectos ambientais avançados no Conselho de Cardiff e confirmados por Conselhos posteriores. A Comissão inseriu uma declaração na acta da reunião do Conselho de 13 de Dezembro de 1999, em que disse não poder concordar com a posição comum dadas as limitações ao âmbito de aplicação da directiva por ela introduzidas, bem diferentes da ideia da proposta alterada (ver ponto 5.).

3.2. Observações pormenorizadas

3.2.1. Alterações do Parlamento aceites pela Comissão na sua proposta alterada e incorporadas na íntegra, no seu prinípio ou em parte na posição comum

Todas as alterações do Parlamento Europeu aceites pela Comissão foram incorporadas na íntegra, no seu prinípio ou em parte na posição comum. Devido, no entanto, à reformulação dos considerandos e artigos durante as negociações, foi necessário reformular e adaptar em certa medida as disposições correspondentes da posição comum.

As alterações 2, 3, 4, 7, 9, 11 e 14 referem-se aos considerandos e são incorporadas nos considerandos 1, 2, 4, 7, 14 e 19. Os considerandos em geral correspondem ao conteúdo dos artigos da posição comum.

A alteração 16, que realça a importância de contribuir para o desenvolvimento sustentável, é integrada no artigo 1º como um dos objectivos da posição comum.

As alterações 17 e 19 referem-se ao âmbito de aplicação da posição comum e foram incorporadas nos artigos 2º e 3º da posição comum.

As alterações 22 e 33 dizem respeito ao conteúdo, aos tipos de informações a fornecer e à qualidade do relatório ambiental. Essas alterações foram incluídas nos artigos 5º e 11º e no Anexo I da posição comum.

A alteração 27 diz respeito à consulta do público e foi incorporada no artigo 6º da posição comum.

As alterações 31 e 32 dizem respeito aos prazos para o relatório de avaliação da aplicação e eficácia da directiva e ao intercâmbio de informações e foram inseridas nos artigos 11º e 12º da posição comum.

3.2.2. Alterações introduzidas pelo Conselho na proposta alterada

Considerandos

Foi alterada a ordem de alguns considerandos por forma a reflectir a ordem dos artigos correspondentes, alguns considerandos fundiram-se e foram introduzidos novos considerandos para reflectir as novas exigências do articulado.

Artigo 1º (Objectivos)

Para ter em conta a importância que vem sendo dada ultimamente à integração dos aspectos ambientais nos processos de decisão, o princípio da integração foi acrescentado aos objectivos da futura directiva.

Artigo 2º (Definições)

A principal alteração introduzida no artigo 2º diz respeito à definição de "planos e programas". Na proposta da Comissão, a definição de planos e programas englobava simultaneamente o seu âmbito de aplicação. Na posição comum, estes dois elementos foram divididos em dois artigos (âmbito de aplicação explicado no artigo 3º). Foram acrescentados mais alguns elementos restritivos à definição de planos e programas que têm a ver com requisitos formais (por exemplo, planos e programas deverem ser exigidos por disposições legislativas, regulamentares e administrativas). Outros elementos do artigo relativo às definições que faziam parte da proposta da Comissão foram suprimidos e foi acrescentada uma definição de "público" devido a outras alterações do texto.

Artigo 3º (Âmbito de aplicação)

Na sua proposta alterada, a Comissão, respondendo também ao pedido do Parlamento Europeu, optou por um âmbito bastante alargado que inclui todos os planos e programas de todas as áreas ou sectores de planeamento ou programação, sem limites, desde que satisfaçam certas condições. Os Estados-Membros apenas podiam eles próprios determinar se era ou não necessária a avaliação ambiental quando se tratasse de pequenas alterações e de certos planos ou programas a nível local. O texto acordado na posição comum é bastante diferente. A posição comum divide calarmente o âmbito de aplicação em duas partes, uma obrigatória e outra não obrigatória, o que, em relação à proposta alterada da Comissão, limita os planos e programas abrangidos.

A parte obrigatória abrange certos planos e programas preparados para um número limitado de sectores e áreas, que criam o enquadramento para futuras autorizações de projectos de desenvolvimento enumerados na Directiva 85/337/CEE e certos planos e programas que se considere que possam ter um impacte ambiental importante nos sítios Natura-2000 de acordo com os artigos 6º ou 7º da Directiva "Habitats" (92/43/CEE).

Comparada com esta abordagem, a proposta alterada da Comissão abrangia os planos e programas de todas as áreas de planeamento e programação que criam o enquadramento para futuras autorizações de projectos de desenvolvimento enumerados na Directiva 85/337/CEE.

No que respeita a certos planos e programas a nível local e a pequenas modificações, bem como a outros planos e programas que criam o enquadramento para futuras autorizações de projectos de desenvolvimento, mas que não se inserem na parte obrigatória, cabe aos Estados-Membros determinar se tais planos e programas podem ter incidências importantes no ambiente. Essa decisão deve basear-se nos critérios de selecção incluídos num novo anexo à posição comum e nas consultas às autoridades responsáveis pelo ambiente (o chamado "rastreio"). Foi incluída uma disposição destinada a garantir a transparência das decisões perante o público. A proposta alterada da Comissão não previa a possibilidade de um "rastreio" geral nem incluía critérios de "rastreio" separados num anexo. Concedia alguma flexibilidade no que respeita a pequenas modificações e a certos planos e programas a nível local, mas, para além dessas excepções, a proposta alterada aplicar-se-ia a todos os planos e programas que satisfizessem as suas condições.

Foram ainda aditadas ao artigo várias isenções da futura directiva (como os planos de defesa nacional ou protecção civil, planos financeiros ou orçamentais, planos abrangidos pelo período de programação dos actuais fundos estruturais). Não há qualquer justificação para excluir legalmente do âmbito da presente directiva os fundos estruturais da UE. No entanto, a Comissão declarou na Exposição de Motivos da sua proposta de directiva de 1996 que as suas disposições " significarão que a nova directiva não se aplicará aos planos apresentados à Comissão ao abrigo dos regulamentos dos Fundos Estruturais." Além disso, o artigo 41º do Regulamento 1260/99 já prevê uma avaliação completa ex ante do impacte ambiental. A Comissão tenciona efectuar um estudo exaustivo da matéria no âmbito do relatório previsto no nº 4 do artigo 11º da directiva antes de tomar uma posição definitiva quanto à inclusão, para o próximo período de programação, dos documentos de programação dos fundos estruturais no âmbito da directiva.

Artigo 4º (Obrigações de carácter geral)

Foram introduzidos neste artigo vários elementos relativos a questões processuais no intuito de limitar o peso administrativo para os Estados-Membros.

Artigo 5º (Relatório ambiental)

A principal alteração deste artigo torna explícito que o relatório ambiental incidirá não só no plano ou programa, mas também nas suas alternativas razoáveis. O artigo garante, no entanto, que, na preparação do relatório ambiental, se evite a duplicação de avaliações através de uma centragem nas informações que podem ser razoavelmente exigidas, tendo simultaneamente em conta certos elementos adicionais. Os tipos de informações a incluir no relatório estão previstos no Anexo I da posição comum.

No entanto, a posição comum eliminou uma especificação útil relativa aos elementos do ambiente (por exemplo, seres humanos, fauna, flora, solo, água, etc.) a considerar na avaliação do impacte ambiental.

Artigo 6º (Consultas)

O artigo 6º exige que o público e as autoridades responsáveis pelo ambiente sejam consultados. Estas exigências de consulta correspondem e transpõem as obrigações decorrentes da Convenção de Aarhus relativa ao acesso às informações, à participação do público e ao acesso à justiça.

Artigo 7º (Consultas transfronteiras)

Para além das exigências relativas às consultas transfronteiras entre Estados-Membros já previstas na proposta da Comissão, a posição comum acrescenta o envolvimento do público e das autoridades responsáveis pelo ambiente do Estado-Membro susceptível de ser afectado significativamente pelos efeitos transfronteiras do plano ou programa. Esta disposição aceita alguns princípios básicos da Convenção Espoo relativa à avaliação ambiental de projectos transfronteiras e aplica-os a certos planos e programas.

Artigo 8º (Tomada de decisões)

Este artigo permanece praticamente inalterado, salvo pequenas adaptações que o harmonizam com alterações feitas em artigos anteriores.

Artigo 9º (Informações sobre a decisão)

Este artigo foi harmonizado com as alterações introduzidas em artigos anteriores e inclui algumas informações suplementares importantes a fornecer ao público e a outros interessados consultados ao longo do processo (por exemplo, 'uma declaração em que se resumirá a forma como as considerações ambientais foram integradas', 'as razões que levaram a escolher o plano ou programa tal como adoptado, inclusivamente à luz de outras alternativas razoáveis abordadas').

Artigo 10º (Relação com outra legislação comunitária)

Para clarificar a relação da futura directiva com outras legislações comunitárias referentes a avaliações ambientais e para evitar a duplicação de avaliações, a posição comum introduz uma disposição que prevê a possibilidade de os Estados-Membros preverem procedimentos coordenados que cumpram as exigências da legislação comunitária pertinente. Esta disposição constitui uma melhoria, dado que a sua intenção é limitar o fardo administrativo.

A disposição relativa ao recurso judicial no que respeita aos planos e programas adoptada pelo Parlamento foi suprimida, dado que poderia criar divergências de aplicação da futura directiva.

Artigo 11º (Informações, relatório e revisão)

Foram acrescentados a este artigo mais alguns elementos importantes referentes à qualidade do relatório ambiental, aos pontos a considerar no relatório de avaliação da directiva, especialmente a possibilidade de alargar o seu âmbito de aplicação, e uma disposição que atribui à Comissão o dever de clarificar a relação entre a futura directiva e os regulamentos relativos aos fundos estruturais.

Artigo 12º (Transposição da directiva)

A única alteração significativa introduzida neste artigo foi o prolongamento do prazo para a transposição da futura directiva para a legislação nacional, que passou de dois para três anos, que é a média para directivas deste tipo.

Artigo 13º (Entrada em vigor)

Inalterado.

Artigo 14º (Destinatários)

Inalterado.

ANEXO I

(Informações referidas no nº 1 do artigo 5º)

Em relação à proposta alterada da Comissão, o Anexo I, que está ligado ao artigo 5º (relatório ambiental) da posição comum, manteve-se inalterado em substância, mas melhorou em termos de estrutura e clareza. Outra melhoria é o aditamento da exigência de descrever as medidas de acompanhamento previstas.

ANEXO II

(Critérios para a determinação da probabilidade de efeitos significativos a que se refere o nº 5 do artigo 3º)

O presente anexo não fazia parte da proposta alterada da Comissão, dado que a proposta não previa um sistema segundo o qual os próprios Estados-Membros pudessem identificar quais os planos e programas que deveriam ser sujeitos a uma avaliação do impacte ambiental. Como a posição comum faz uma distinção entre os planos e programas para os quais é obrigatória, à partida, uma avaliação do impacte ambiental e aqueles para os quais apenas é obrigatória a avaliação depois de se determinar que podem ter efeitos significativos no ambiente, foi aditada uma lista de critérios de selecção para que os Estados-Membros possam dispor de elementos para proceder a essa determinação.

4. Conclusão

Em geral, as alterações introduzidas pelo Conselho clarificam e melhoram o texto da directiva proposta. No que respeita ao âmbito de aplicação da futura directiva, porém, a Comissão entende que é demasiado limitado em relação à abordagem seguida na proposta da Comissão.

5. Declaração da Comissão

"A posição comum do Conselho sobre a proposta de directiva relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas sobre o ambiente, ao limitar o seu âmbito de aplicação, contrasta nitidamente com a proposta original da Comissão. O âmbito assim limitado não respeita os princípios e os objectivos relativos à integração ambiental, tal como foram enunciados pelo Conselho de Cardiff e confirmados pelos Conselhos posteriores, nomeadamente o Conselho de Helsínquia, assim como não respeita o âmbito alargado de aplicação solicitado pelo Parlamento Europeu na primeira leitura. Para além disso, deve ser salientado que não existe qualquer justificação para que os Fundos Estruturais da UE sejam legalmente isentos do âmbito da presente directiva. Por conseguinte, a Comissão não pode apoiar a posição comum."