A4-0049/99

Resolução sobre o processo de decisão no seio do Conselho numa Europa alargada

O Parlamento Europeu,

- Tendo em conta o artigo 148° do seu Regimento,

- Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Institucionais (A4-0049/99),

A. Considerando que cabe ao Parlamento Europeu proceder a uma análise crítica, acompanhada de propostas, do funcionamento das grandes instituições da União, análise e propostas essas que pressupõem a tomada em consideração do conjunto das disposições legais e regulamentares, dos procedimentos decisórios, formais ou informais, e das práticas administrativas ou políticas que, para além das disposições dos Tratados, regem uma instituição e condicionam a respectiva eficácia,

B. Considerando o papel central do Conselho Europeu e do Conselho no sistema de decisão da União e a crescente paralisia desse mesmo sistema,

C. Considerando indispensável, tendo em conta o alargamento dos poderes monetários e políticos da União e na perspectiva do próximo alargamento e antes de qualquer nova adesão, proceder a uma análise global da função Conselho na União Europeia e levar a cabo, quer por intermédio de alterações ao Tratado, quer através de substanciais adaptações de carácter político e administrativo:

- uma profunda reorganização das estruturas e das tarefas confiadas aos diferentes organismos políticos e administrativos que participam na função Conselho - Conselho Europeu, Conselho de Ministros, COREPER e Comités especializados - por forma a garantir a unidade e a coerência da mesma;

- uma racionalização e um reforço dos procedimentos com vista a conferir ao Conselho uma eficácia e uma transparência satisfatórias e a diminuir o peso da burocracia;

D. Considerando que um progresso rumo a uma democratização aprofundada pressupõe a aplicação de princípios reconhecíveis pelos cidadãos europeus, tais como: princípio da maioria, responsabilidade política das autoridades, controlo pelas instituições parlamentares, transparência dos processos de decisão;

E. Considerando desejável o encaminhamento rumo a um modelo geral da União, com base na natureza dupla de união entre Estados-Membros e de união entre os povos, na qual a Comissão evoluirá rumo a um verdadeiro executivo europeu, o Parlamento Europeu representando a população e o Conselho os Estados-Membros, a fim de promover uma União capaz de agir como um conjunto integrado, unido e coerente e, desse modo, com um maior protagonismo na cena internacional;

F. Considerando que, aquando da preparação da revisão dos Tratados, é necessário um diálogo interinstitucional e democrático entre as instituições, nos termos da sua Resolução de 19 de Novembro de 1997 sobre o Tratado de Amesterdão (CONF 4007/97 - C4-0538/97) ((JO C 371 de 8.12.1997, p. 99.)),

I. A FUNÇÃO CONSELHO

1. Apela, numa dupla preocupação de transparência e de racionalização, para a revisão do artigo 202° do Tratado CE (antigo artigo 145°), que define as atribuições do Conselho de Ministros da União Europeia, para que mais facilmente se distingam as três grandes categorias de funções que desempenha, a saber:

- a função legislativa e orçamental, que exerce em conjunto com o Parlamento Europeu e cuja iniciativa cabe à Comissão;

- a função governamental, no âmbito da qual se deve proceder a uma distinção clara entre o poder de decisão que compete ao Conselho e as funções de iniciativa e execução que devem, essencialmente, inscrever-se no âmbito de competências da Comissão e, em certa medida, dos Estados-Membros;

- a função de coordenação dos governos nacionais nos domínios da responsabilidade destes;

2. Mostra-se neste contexto apreensivo face à actual tendência para tornar o Conselho, em certos âmbitos de competência, designadamente nos do segundo pilar, uma instituição assegurando, para além da função decisória, funções de iniciativa e de execução a que não se encontra de modo algum adaptado, tendência essa que perturba a repartição lógica dos papéis entre a Comissão e o Conselho;

II. ESTRUTURAS

O Conselho Europeu:3. Sublinha o papel central e insuprível que o Conselho Europeu dos Chefes de Estado e de Governo desempenha, e deve continuar a desempenhar, em matéria de orientação geral e de impulso político da União Europeia;

4. Entende que o Conselho Europeu, para evitar o risco de deriva e para melhor exercer o seu papel impulsionador e orientador numa União Europeia em contínuo alargamento, deve dotar-se de regras de funcionamento precisas, tendo em vista, nomeadamente:

- evitar reuniões demasiado frequentes, susceptíveis de esvaziar as suas conclusões da raridade e solenidade necessárias à sua autoridade, e limitar o número de reuniões informais não conducentes à adopção de conclusões;

- garantir uma duração mínima de cada Conselho Europeu, a fim de permitir debates aprofundados e favorecer a conclusão de acordos de fundo entre os membros do Conselho Europeu;

- manter, não obstante o crescente número de participantes decorrente dos alargamentos, a dimensão interactiva das trocas de ideias entre os membros do Conselho Europeu, através do recurso corrente a reuniões do Conselho Europeu limitadas aos Chefes de Estado ou de Governo e ao Presidente da Comissão, o que pressuporia uma modificação do artigo 4° do Tratado UE (antigo artigo D), e abolindo as rondas de opinião de carácter geral;

- zelar por que o Conselho Europeu disponha de análises, estudos e propostas de qualidade, oriundos essencialmente da Comissão, o que pressupõe uma adequada preparação dos Conselhos Europeus, assente num elevado nível de cooperação entre a Presidência, o Conselho «Assuntos Gerais» e a Comissão;

- eliminar, nos preparativos para os Conselhos Europeus, qualquer tentativa de contornar os trabalhos do Conselho «Assuntos Gerais» por parte de uma rede de conselheiros particulares («topnet»), cuja criação se limitaria a perturbar o jogo normal das instituições;

- suprimir das conclusões adoptadas pelo Conselho Europeu tudo o que não tenha sido objecto de deliberações efectivas do mesmo e que seja susceptível de alterar, diluindo-o, o alcance da mensagem política dirigida pelo Conselho Europeu aos povos e às instituições da União, contrariando assim a prática vigente;

5. Salienta que os Chefes de Estado ou de Governo, ao exercerem um poder de decisão previsto no Tratado, deveriam reunir-se de forma sistemática, não em Conselho Europeu, mas em Conselho reunido ao nível de Chefes de Estado ou de Governo, o que implica:

- em termos de estrutura, que o presidente da Comissão não faça parte dele e que os Ministros que assistem os Chefes de Estado ou de Governo possuam a formação especializada do Conselho competente para as questões agendadas na ordem do dia;

- em termos de procedimento, que o Conselho reunido a este nível se dote de regras de procedimento semelhantes às que regem o Conselho, designadamente no que diz respeito às ordens do dia, à iniciativa das propostas submetidas a deliberação e à tomada de decisões;

O Conselho:

6. Verifica, a este respeito, o crescente desfasamento do Conselho «Assuntos Gerais» relativamente a outros Conselhos e os efeitos extremamente negativos desse desfasamento, dado ser ele o garante, por excelência, da unidade de acção e da coerência global do Conselho de Ministros;

7. Afirma que o restabelecimento da coerência do Conselho de Ministros passa, concomitantemente, pela reabilitação e pela transformação do Conselho «Assuntos Gerais»:

a) exigindo a reabilitação que as atribuições do Conselho «Assuntos Gerais» sejam claramente reafirmadas e reforçadas, o que pressupõe nomeadamente que seja ele, e não a Presidência, embora sob proposta desta e após consulta da Comissão, o responsável pela tomada de decisões relativamente:

- ao estabelecimento do programa de trabalho do Conselho;

- aos calendários das reuniões dos Conselhos especializados, o que permitiria pôr fim ao quase automatismo das reuniões semestrais destes últimos, como única forma prática de reduzir de facto o número, considerado desnecessariamente elevado, dos órgãos especializados do Conselho;

- à partilha dos dossiers entre ele próprio e as diferentes formações do Conselho, o que equivale a conferir-lhe o controlo da sua própria competência e a permitir-lhe manter a sua influência em relação aos dossiers de carácter transversal;

- à preparação dos Conselhos Europeus;

b) pressupondo a transformação uma modificação na composição do Conselho:

- o Conselho «Assuntos Gerais» deveria ser constituído pelas personalidades governamentais mais envolvidas na coordenação das políticas nacionais, sob a direcção do respectivo Chefe de Governo, e não pelos ministros dos Negócios Estrangeiros, como é hoje a regra;

- o Conselho «Assuntos Gerais» deveria, pois, ser inteiramente distinto, tanto nas suas reuniões como na sua composição, do Conselho «Assuntos Externos»;

- a distinção entre os dois Conselhos deveria facilitar a presença efectiva dos ministros nas reuniões do Conselho «Assuntos Gerais» ao longo de toda a sua duração;

8. Realça que o reforço da eficácia do Conselho «Assuntos Gerais» e, de um modo mais geral, o reforço da coerência do Conselho requerem prioritariamente a necessária melhoria da coordenação interministerial no âmbito dos diferentes governos dos Estados-Membros;

9. Seria favorável à possibilidade de reunir, no quadro da actividade legislativa do Conselho e sempre que necessário, conselhos formais, compostos por ministros responsáveis pelas questões relativas aos Direitos da Mulher;

A Presidência:

10. Observa que as condições em que as Presidências serão exercidas no futuro, designadamente com o prolongamento do ciclo rotativo e com o acesso à Presidência por parte de Estados de fraca densidade populacional ou notoriamente mais heterogéneos, afectarão a natureza das responsabilidades da Presidência;

11. Prevê, por conseguinte, que a Presidência se deverá concentrar nas tarefas de conciliação e abandonar as tarefas de propulsão da União e de condução da política externa, em benefício do Presidente da Comissão e do Alto Representante para a PESC, o que exigiria a nomeação para esses dois cargos de personalidades carismáticas e dotadas de um reputado perfil político;

12. Entende que as modificações habitualmente sugeridas para a Presidência - prolongamento da duração das Presidências, partilha das responsabilidades das mesmas entre vários Estados, supressão da igualdade no sistema rotativo - acarretariam na prática mais inconvenientes do que a manutenção do status quo, mas que não seria prudente confiar a Presidência da União a um Estado que tenha aderido há menos de três anos;

13. Considera todavia que o número de ministros que presidem aos órgãos especializados do Conselho deveria sofrer uma redução sensível, devendo o mesmo ministro presidir a vários Conselhos, a fim de facilitar a coordenação no âmbito da Presidência e reduzir os riscos de incoerência entre os diferentes Conselhos;

O Alto Representante para a PESC

14. Reitera as suas críticas às disposições do Tratado de Amesterdão que criam, no âmbito do Conselho e não da Comissão, uma função de Alto Representante para a PESC, sendo a localização desta função contrária:

- a uma repartição óptima das responsabilidades entre o Conselho e a Comissão;

- à coerência necessária da acção internacional da União que afecta os três pilares em simultâneo;

Os comités:

15. Julga indispensável munir o COREPER dos meios necessários à plena assunção da sua função de coordenação administrativa dos trabalhos do Conselho;

16. Considera que o abrandamento da actividade legislativa do Conselho ao longo dos últimos anos, associado a um controlo acrescido da ordem do dia, deveria permitir ao COREPER assumir, ele próprio, parte das funções administrativas que os Tratados reservam aos grandes comités especializados, sem que para tal fosse necessário criar um COREPER III, susceptível de enfraquecer a coerência interna do organismo;

17. Considera a este propósito que a repartição de tarefas entre o COREPER I e o COREPER II é ligeiramente desequilibrada e que deveriam ser reforçadas de forma considerável as responsabilidades do COREPER II nos domínios da acção internacional e dos assuntos judiciários e policiais, na medida em que estes diferentes aspectos da acção da União decorrem de pilares distintos, permanecendo na sua essência interdependentes,

18. Lamenta que certos comités especializados, designadamente o Comité Político, se tenham habituado a apresentar as suas propostas ao Conselho sem previamente as submeterem ao COREPER, contrariamente ao disposto no artigo 207° (antigo artigo 151°) do Tratado CE, cujo cumprimento é, porém, necessário a um funcionamento coerente da instituição;

19. Reconhece que, dada a especificidade das questões abordadas, o Comité Especial da Agricultura e o Comité Monetário dificilmente poderiam desaparecer, passando as suas funções a ser directamente assumidas pelo COREPER;

20. Defende, contudo, que o mesmo não se aplica ao Comité Político nem ao Comité K.4 que, por não disporem de uma cultura comunitária suficiente para fornecer ao Conselho propostas verdadeiramente comuns, nem da autoridade política necessária para celebrarem verdadeiros acordos intergovernamentais deveriam ver as suas responsabilidades assumidas pelo COREPER II; assinala, além disso, que esta reorganização teria a vantagem, não só de restaurar a autoridade do COREPER II, mas também de favorecer uma maior coerência entre as acções conduzidas ao abrigo do segundo e do terceiro pilares, acções essas cada vez mais conexas;

21. Manifesta-se apreensivo face ao projecto de criação, no âmbito do primeiro pilar, de um órgão simétrico do Comité K.4 e competente para as questões que o Tratado de Amesterdão transferiu do terceiro para o primeiro pilar, decorrendo da constituição desse órgão a comunitarização parcial das políticas transferidas e a introdução no primeiro pilar de métodos de trabalho inadequados.

III. PROCEDIMENTOS

Iniciativa:22. Solicita que, em relação a todas as decisões submetidas ao Conselho ou ao Conselho Europeu, o Tratado preveja explicitamente um poder de iniciativa que não deveria pertencer ao Conselho em si, e ser antes atribuído, salvo nos casos em que é partilhado com os Estados-Membros, à Comissão;

23. Sublinha, em especial, que o exercício dos poderes de nomeação para as mais altas funções da União Europeia - Presidência da Comissão ou do Banco Central Europeu, por exemplo - requer uma clara definição das condições de apresentação, admissibilidade, exame contraditório e arbitragem por maioria qualificada das candidaturas, se se pretender evitar uma repetição dos erros cometidos no passado;

24. Lamenta a fragilidade e o carácter limitado das iniciativas adoptadas no domínio da política externa e de segurança comum desde a entrada em vigor do Tratado de Maastricht;

25. Receia uma redução da célula de programação e de alerta precoce a uma mera justaposição de funcionários nacionais com base no princípio de um agente por Estado-Membro, o que a faria funcionar como um grupo de trabalho suplementar do Conselho;

26. Exprime o desejo de que o Alto Representante para a PESC seja brevemente nomeado e possa contribuir para relançar a acção internacional da União, o que pressupõe:

- que o Alto Representante possua um perfil político, e não administrativo;

- que se imponha como o responsável do que deveria ser uma verdadeira célula de programação e de alerta precoce, conforme com a aspiração do Tratado, ou seja, constituindo uma administração verdadeiramente comum;

- que estabeleça com a Comissão relações frutuosas de cooperação, assentes numa base de confiança, na perspectiva da sua integração no seu seio;

- que, enquanto não estiver integrado na Comissão, preste contas da sua acção ao Parlamento Europeu;

Alargamento da maioria qualificada:

27. Lamenta que o Tratado de Amesterdão tenha criado, ou mantido, inúmeros casos de decisões do Conselho, do Conselho Europeu ou dos Governos dos Estados-Membros que exigem a unanimidade, e sublinha que a unanimidade é fundamentalmente inadequada a uma tomada de decisões eficaz numa União Europeia que em breve contará com mais de vinte membros, concorrendo para entravar o bom funcionamento geral da União quando a respectiva decisão encerra um carácter transversal, por exemplo uma nomeação, e para esvaziar indirectamente de toda a realidade um poder comunitário estabelecido pelo Tratado quando essa decisão encerra um carácter sectorial;

28. Denuncia, além disso, a propensão do Conselho para, no quadro das suas regras internas ou de decisões unilaterais, se desviar das regras de maioria estabelecidas pelo Tratado ou por via de acordos interinstitucionais; condena em particular:

- o facto de, nas regras internas do Conselho, se colocar em causa as disposições do acordo interinstitucional relativas à adaptação das perspectivas financeiras;

- a tendência para não submeter uma proposta da Comissão ao Conselho antes de a mesma ser objecto de um acordo unânime entre os membros do grupo de trabalho do Conselho competente, e sem que seja fixado um limite de tempo;

29. Apoia, em consequência, que o futuro Tratado deverá, sob reserva do que adiante se especifica, consagrar um princípio geral de votação por maioria qualificada, aplicável ao conjunto das decisões adoptadas pelo Conselho, independentemente da natureza das mesmas, com excepção das decisões de revisão ou de adesão previstas nos artigos 48° e 49° (antigos artigos N e O) do Tratado UE, bem como das decisões de natureza constitucional previstas nos artigos 190°, 269° e 308° (antigos artigos 138°, 201° e 235°) do Tratado CE;

30. Considera, por outro lado, que o Conselho Europeu dos Chefes de Estado ou de Governo deve poder continuar a dispor, no exercício das suas funções de orientação e de impulso previstas no artigo 4° do Tratado UE (antigo artigo D), de um modo de funcionamento sui generis, na medida em que se limite a adoptar conclusões sob proposta da Presidência, sem tomar propriamente decisões;

31. Afirma, a contrario, que os Chefes de Estado ou de Governo deveriam, à semelhança do que fizeram no Conselho Europeu de Milão, recorrer à regra da maioria qualificada em vigor no Conselho de Ministros, sempre que a sua reunião assuma a forma de uma reunião do Conselho ao nível dos Chefes de Estado ou de Governo ou que o Conselho Europeu tome uma decisão expressamente prevista no Tratado: poderes de nomeação, decisões relativas à UEM, convocação de Conferências Intergovernamentais e «estratégias» comuns no domínio da PESC;

32. Entende que, representando o chamado procedimento de abstenção positiva uma solução meramente parcial, dado que deixa incólume a possibilidade oferecida a qualquer Estado de se opor à adopção de uma estratégia, de uma acção ou de uma posição comum, seria conveniente, no domínio da PESC, examinar em que medida se poderia substituir a unanimidade pela maioria qualificada, acompanhada de uma cláusula de não implicação eventual dos Estados-Membros minoritários, a fim de garantir que não se possa impor a um Estado-Membro que empenhe as suas forças armadas, sem que as despesas decorrentes da decisão deixem de ser suportadas pelo orçamento comunitário;

33. Propõe, por outro lado, que o tecto dos recursos mobilizáveis seja determinado através de um procedimento simples;

Ponderação de votos:

34. Crê que o Tratado poderá, a prazo, substituir o sistema actual de ponderação por um regime de dupla maioria;

35. Recorda, entretanto, o seu apoio a um sistema de ponderação de votos que combine a importância da diversidade demográfica dos Estados com a sobre-representação relativa dos Estados de fraca ou média densidade populacional;

36. Considera que qualquer alteração do número de votos atribuídos aos Estados deve conduzir, não à subversão, mas à manutenção dos equilíbrios actuais;

37. Lamenta que o Tratado de Amesterdão não contenha qualquer disposição relativa à ponderação de votos e que o Protocolo relativo à reforma das Instituições, anexo ao Tratado, proponha apenas soluções imprecisas ou inadequadas;

38. Estranha, a esse propósito, o interesse que parece existir pela ideia de introduzir, sem alteração do actual regime de ponderação, uma disposição destinada a prevenir a constituição no Conselho de uma maioria composta por Estados que apenas representariam uma minoria da população comunitária, quando a hipótese de uma tal maioria é não só politicamente irrealista, como aritmeticamente impossível, no quadro de uma União Europeia de menos de trinta e dois membros;

39. Pronuncia-se, na perspectiva dos futuros tratados de adesão, a favor de uma revisão limitada do sistema de ponderação, exclusivamente destinada a:

a) evitar um esbatimento excessivo das diferenças de votos entre Estados com uma densidade populacional média, fraca ou muito fraca;

b) estabilizar os equilíbrios actuais;

40. Considera que o essencial é que os Estados-Membros cheguem a um acordo relativamente a um modo de avaliação objectiva dos equilíbrios a preservar, e propõe assim o estabelecimento de um rácio fixo entre duas percentagens evolutivas: a percentagem de votos no Conselho detida pelos Estados mais densamente povoados e a percentagem da população total da União Europeia representada por esses mesmos Estados; a atribuição de pontos suplementares aos Estados deficitários seria determinada pela degradação do rácio e visaria apenas restabelecer o seu nível anterior;

Transparência:

41. Reafirma que a exigência democrática de transparência dos trabalhos do Conselho pressupõe que em todas as suas decisões de fundo, de carácter legislativo, orçamental ou executivo, o processo de votação, assim como os debates e declarações de voto, sejam públicos, com excepção das decisões no domínio da PESC, caso a respectiva publicação possa pôr em causa a eficácia da respectiva execução;

42. Convida portanto o Conselho a rever o seu Regulamento Interno, a fim de eliminar as excepções ao princípio da publicidade constantes do n° 5 do artigo 7°;

Execução:

43. Reafirma que, em seu entender, a execução das decisões legislativas e orçamentais deveria caber, não ao Conselho e respectivos comités, mas antes à Comissão, por um lado, e aos Estados-Membros, por outro; recorda, a esse propósito, os termos da sua Resolução de 16 de Setembro de 1998 sobre a comitologia ((JO C 313 de 12.10.1998, p. 101)) e sublinha, em especial, a necessária simetria dos direitos do Parlamento e do Conselho no controlo das medidas de execução dos actos legislativos;

44. Insta os Estados-Membros a construírem uma frente eficaz de execução das decisões PESC, o que implica:

- a reconstrução e a unificação das responsabilidades em matéria de acção internacional no seio da Comissão;

- um reforço do poder da célula de programação e de alerta precoce na coordenação das medidas de execução das decisões PESC e a sua sinergia com os serviços internacionais da Comissão;

- a afirmação política do Alto Representante, que deveria acabar, oportunamente, por se tornar membro da Comissão;

45. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e aos governos e parlamentos dos Estados-Membros e dos Estados candidatos à adesão.