Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva 2014/65/UE para tornar os mercados de capitais na União mais atrativos para as empresas e facilitar o acesso das pequenas e médias empresas ao capital e que revoga a Diretiva 2001/34/CE Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera os Regulamentos (UE) 2017/1129, (UE) n.º 596/2014 e (UE) n.º 600/2014 para tornar os mercados de capitais na União mais atrativos para as empresas e facilitar o acesso das pequenas e médias empresas ao capital

Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa às estruturas de ações com voto plural em empresas que procuram admitir à negociação as suas ações num mercado de PME em crescimento

Um objetivo central da União dos Mercados de Capitais (UMC) é melhorar o acesso das pequenas e grandes empresas a fontes de financiamento baseadas no mercado. Tal ajudá-las-ia a crescer e a diversificar o seu financiamento, o que é particularmente importante para as pequenas e médias empresas (PME) que dependem do financiamento bancário de modo excessivo. Na medida em que tal facto limita as oportunidades de financiamento das empresas, a falta de financiamento baseado no mercado afeta a economia real, uma vez que conduz à perda de investimento e a níveis mais baixos de crescimento económico, criação de emprego e inovação. Os mercados de capitais da UE continuam também a estar pouco desenvolvidos em comparação com outras jurisdições importantes, com as bolsas de valores da UE a enfrentar, por vezes, dificuldades em atrair novas admissões à cotação, conforme demonstrado por várias empresas da UE que preferiram ser admitidas à cotação num país terceiro.

Desde o primeiro Plano de Ação da UMC de 2015, passou a ser mais fácil e mais barato o acesso das empresas e, em especial, das PME aos mercados acionistas. No entanto, as partes interessadas continuam a defender que é necessário ponderar novas medidas regulamentares, nomeadamente para simplificar o processo de admissão à cotação e alcançar um tratamento regulamentar mais proporcional, em especial para as empresas de menor dimensão.

A presente iniciativa dá seguimento ao compromisso da Comissão de simplificar as regras de cotação, conforme descrito na ação n.º 2 do Plano de Ação da UMC de 2020. Tem por objetivo simplificar e tornar mais proporcionais os requisitos aplicáveis às empresas de diferentes dimensões, tanto no momento da admissão à cotação como quando já estão cotadas. As simplificações propostas visam, em paralelo, conservar um nível suficiente de transparência, proteção dos investidores e integridade do mercado. Além disso, a iniciativa procura dar resposta à questão da fragmentação das legislações nacionais, que restringe a flexibilidade das empresas para emitirem ações de dupla categoria.

No âmbito da presente avaliação de impacto, são identificados e avaliados dois problemas: 1) Os fundadores de algumas empresas da UE não conseguem manter o nível de controlo pretendido aquando da admissão à cotação, devido a restrições aos direitos de voto (ações com voto plural) nalguns Estados-Membros; 2) Atualmente, existe um certo nível de encargos regulamentares desnecessários para as empresas que procuram ser admitidas à cotação ou que já estão cotadas.

A avaliação de impacto centra-se na identificação e resolução de obstáculos regulamentares específicos em cada fase do processo de admissão à cotação. Debate os obstáculos na fase anterior à oferta pública inicial decorrentes do direito das sociedades, nomeadamente do facto de não ser possível a admissão à cotação baseada numa estrutura de ações com voto plural nalguns Estados-Membros. Em seguida, centra-se nos obstáculos na fase da oferta pública inicial decorrentes do Regulamento Prospeto, nomeadamente os elevados custos da elaboração de um prospeto. Por último, aborda os obstáculos encontrados na fase posterior à oferta pública inicial decorrentes do Regulamento Abuso de Mercado (MAR), em especial os custos resultantes da insegurança jurídica relativamente à obrigação de os emitentes divulgarem informação privilegiada ao público.

A avaliação de impacto identifica a necessidade de agir a nível da UE. Os Estados-Membros têm apenas possibilidades limitadas para resolver os problemas identificados através de alterações a nível nacional, quer porque a legislação financeira aplicável aos emitentes e às plataformas de negociação está, em grande medida, harmonizada a nível da UE, quer porque é pouco provável que os Estados-Membros introduzam reformas por si só (ou seja, em matéria de direito das sociedades). Espera-se que as alterações regulamentares da legislação da UE previstas na avaliação de impacto tornem mais atrativa para as empresas a admissão à cotação e a manutenção da cotação nos mercados acionistas da UE, atenuando os obstáculos e reduzindo os custos identificados. No entanto, por si só, as ações propostas não conseguirão dar resposta a todos os desafios com que os mercados acionistas da UE se deparam atualmente. No entanto, devem contribuir para melhorar o acesso das empresas aos mercados acionistas e para um maior desenvolvimento dos mercados de capitais da UE em geral.

Soluções possíveis

Para cada fase do processo de admissão à cotação, a avaliação de impacto estabelece duas opções estratégicas alternativas, após analisar os dados empíricos disponíveis e ter em conta os pontos de vista das partes interessadas. Esta base factual, que foi utilizada para avaliar e comparar as opções estratégicas, inclui os contributos recebidos da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA), de dois grupos de peritos, de um estudo encomendado sobre o funcionamento dos mercados de capitais primários e secundários da UE, de documentos de investigação e das consultas das partes interessadas, nomeadamente através de seminários específicos.

Para a fase anterior à oferta pública inicial, a opção estratégica n.º 1 defende uma harmonização mínima das estruturas de ações com voto plural em toda a UE através de princípios gerais, ao passo que a opção estratégica n.º 2 complementa esses princípios gerais com um conjunto pormenorizado de garantias para os investidores minoritários. Para a fase da oferta pública inicial, a opção estratégica n.º 1 propõe: 1) a transferência da verificação dos documentos de admissão à cotação (incluindo o prospeto) para as bolsas, permitindo a simplificação do conteúdo apenas em casos específicos (ou seja, no caso das admissões à cotação nos mercados de PME em crescimento e para as emissões secundárias). A opção estratégica n.º 2 propõe um prospeto (ou um documento de admissão) mais curto em todas as circunstâncias e um processo de verificação mais simplificado pelas autoridades nacionais competentes. Para a fase posterior à oferta pública inicial, a opção estratégica n.º 1 procura clarificar a obrigação de divulgação nos termos do MAR, também através da análise das condições para o diferimento dessa divulgação, e tornar o regime de sanções mais proporcional para as PME, ao passo que a opção estratégica n.º 2 propõe limitar a divulgação de informação privilegiada nos termos do MAR a uma lista fechada de acontecimentos previamente identificados.

Comparação das opções e impactos das opções preferidas

A avaliação de impacto analisa as opções em relação a três objetivos, ou seja, se estas: i) reduzem os custos regulamentares e de conformidade para as empresas que procuram ser admitidas à cotação ou para as que já estão cotadas, ii) asseguram um nível suficiente de proteção dos investidores e de integridade do mercado, e iii) proporcionam aos emitentes mais incentivos à admissão à cotação. Por conseguinte, é necessário que a opção preferida (para cada fase do processo de admissão à cotação) seja eficiente em termos de custos e eficaz na resolução do obstáculo identificado, salvaguardando ao mesmo tempo um nível suficientemente elevado de proteção dos investidores e de integridade do mercado. Aquando da identificação e da avaliação das opções, teve-se em conta a proporcionalidade das medidas para as empresas de menor dimensão.

Para a fase anterior à oferta pública inicial, no âmbito da opção preferida, propõe-se prosseguir uma harmonização mínima do regime de ações com voto plural. Para a fase da oferta pública inicial, a análise revelou que a introdução de prospetos mais curtos, em combinação com uma verificação simplificada pelas ANC, conforme proposto na opção n.º 2, seria a forma mais adequada para dar resposta aos obstáculos regulamentares identificados. Por último, para a fase posterior à oferta pública inicial, a clarificação da obrigação de divulgação nos termos do MAR e um regime de sanções mais proporcional para as PME, conforme estabelecido na opção n.º 1, foram identificados como a opção estratégica preferida.

No seu conjunto, as medidas propostas tornariam mais atrativa para uma empresa a admissão à cotação e permanecer cotada. Os fundadores de empresas e as empresas propriedade de uma única família poderiam solicitar a admissão à cotação em qualquer Estado-Membro, conservando simultaneamente um maior controlo sobre a sua empresa através da utilização de ações com voto plural. Além disso, a possibilidade de elaborar prospetos mais curtos e menos onerosos tornaria menos complexo e mais barato o cumprimento dos requisitos de admissão à cotação durante o processo da oferta pública inicial, ao passo que um processo de verificação e aprovação mais eficiente resultará num processo de admissão à cotação mais rápido. A clarificação relativa à divulgação (e ao diferimento da divulgação) de informação privilegiada tornará mais fácil (e menos dispendiosa) a divulgação de informações no momento certo. Além disso, os emitentes de menor dimensão também beneficiam da introdução de um regime de sanções mais proporcional.

A avaliação qualitativa e quantitativa sugere que é possível tomar as medidas identificadas nas opções preferidas, mantendo ao mesmo tempo um nível suficientemente elevado de integridade do mercado, proteção dos investidores e proporcionalidade para as empresas de menor dimensão cotadas.

Espera-se que a iniciativa conduza a uma poupança anual de custos de cerca de 167 milhões de EUR para os emitentes, incluindo as PME. Prevê-se que as ANC consigam reduzir os seus custos em virtude de requisitos mais simples e mais claros que lhes permitirão realizar as suas atividades de supervisão de modo mais eficiente. Os investidores também beneficiarão das alterações regulamentares previstas, uma vez que as informações das empresas (no momento da admissão à cotação e posteriormente) se tornarão mais breves, mais oportunas e mais fáceis de consultar. Em termos de consequências mais alargadas, a iniciativa pode também afetar positivamente, embora de modo marginal, o mercado de trabalho da UE e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e conduzir, ao mesmo tempo, a mercados de capitais da UE mais bem integrados, mais aprofundados e mais líquidos.