Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões 'A convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação e as suas implicações na regulamentação: Resultados da consulta pública sobre o Livro Verde'"

(2000/C 57/02)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões "A convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação e as suas implicações na regulamentação: Resultados da consulta pública sobre o Livro Verde (COM(97) 623 final)" (COM(1999) 108 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão de 17 de Março de 1999 de consultar sobre a matéria em conformidade com o primeiro parágrafo do artigo 198.oC do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 2 de Junho de 1998 de atribuir à Comissão 3 "Redes Transeuropeias, Transportes e Sociedade da Informação" a elaboração do respectivo parecer;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 191/99 rev. 1) adoptado pela Comissão 3 em 24 de Setembro de 1999 [relator: D. Schiffmann (D, PSE)],

adoptou por unanimidade, na 31.a reunião plenária de 17 e 18 de Novembro de 1999 (sessão de 17 de Novembro), o seguinte parecer.

1. Introdução

Consulta sobre o Livro Verde relativo à Convergência

1.1. O objecto do presente parecer são as conclusões da consulta pública sobre o Livro Verde "A convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação e as suas implicações na regulamentação" apresentado pela Comissão em 3 de Dezembro de 1997.

1.2. À apresentação do Livro Verde seguiu-se a consulta pública sobre o seu conteúdo cujos resultados foram publicados pela Comissão em 29 de Julho de 1998 num documento de trabalho(1) em que formulou perguntas sobre três problemáticas que considerava importantes e que se tinham revelado de especial importância na primeira fase da consulta (acesso às redes e às portas de interconexão/conversão (gateways); investimento, inovação e produção de conteúdo; regulamentação equilibrada entre as considerações de interesse público e de concorrência).

1.3. Na comunicação de 9 de Março de 1999, a Comissão apresentou os resultados globais da consulta sobre o Livro Verde na sua perspectiva, sintetizados nas principais mensagens, e esboçou, em consequência, as próximas etapas previstas.

1.4. O Livro Verde sobre "A convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação e as suas implicações na regulamentação" chamou a atenção para a grande importância de que esta evolução se reveste para o desenvolvimento económico, a criação de postos de trabalho e a diversidade cultural na Europa e debruçou-se particularmente sobre a questão do quadro legal. O Livro Verde analisou o conceito de convergência, procurou identificar os obstáculos existentes e potenciais susceptíveis de prejudicar a evolução do mercado e o desenvolvimento tecnológico e abordou questões relacionadas com os quadros ou abordagens regulamentares existentes ou possíveis no futuro. Apresentou, por último, reflexões sobre a futura política regulamentar para os sectores afectados pela convergência.

1.5. A comunicação da Comissão sobre os resultados da consulta considera que a conclusão principal é a de que a convergência das plataformas tecnológicas e das infra-estruturas de rede é já uma realidade, devendo-se, portanto, aplicar condições regulamentares semelhantes a todas essas infra-estruturas, independentemente da natureza dos serviços prestados. Esta abordagem "horizontal" da regulamentação das infra-estruturas deve ser complementada pela abordagem vertical existente da regulamentação dos conteúdos determinada pela natureza específica do serviço em causa. Na segunda fase da consulta foram particularmente analisadas as três questões seguintes: acesso às redes e às portas de interconexão/conversão (gateways); investimento, inovação e produção de conteúdo; regulamentação equilibrada entre as considerações de interesse público e de concorrência.

O primeiro parecer do Comité das Regiões

1.6. Em Setembro de 1998, o Comité das Regiões adoptou um parecer sobre o Livro Verde com base no projecto de parecer de que foram relatores R. Koivisto e F. Nash(2). No seu segundo parecer, o Comité das Regiões debruça-se sobre os resultados da segunda fase da consulta pública.

1.7. No parecer sobre o Livro Verde, o Comité das Regiões considerou extremamente importante o lançamento do debate sobre o desenvolvimento da regulamentação à luz da convergência. Associou-se, nomeadamente, à opinião da Comissão de que a regulamentação se deveria limitar ao estritamente necessário. O Comité das Regiões lamentou que a Comissão colocasse a tónica demasiadamente no desenvolvimento dos mercados e insuficientemente nos objectivos sociais gerais. Considerou que a melhor solução seria manter os sistemas de regulamentação existentes e, nessa base, proceder a adaptações prudentes às novas circunstâncias, por exemplo, às novas e inúmeras formas de serviços em linha e interactivos.

2. Observações sobre as afirmações da Comissão acerca dos resultados da consulta

Avaliação da convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação

2.1. A convergência das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação deve entender-se como o desenvolvimento convergente ou a intermutabilidade de diferentes plataformas tecnológicas para a transmissão de categorias semelhantes de serviços da comunicação electrónica ou a junção de equipamentos terminais como o telefone, a televisão e o computador pessoal. Trata-se pois, em primeiro lugar, predominantemente de um fenómeno tecnológico, mas também económico, no desenvolvimento da sociedade da informação. Há poucas indicações no sentido de uma rápida convergência da oferta de conteúdo nos sectores da radiodifusão e dos novos serviços.

2.2. A Comissão continua a atribuir a maior importância ao desenvolvimento da convergência para o crescimento económico futuro e para a criação de novos postos de trabalho na Europa. Em sintonia com o Comité das Regiões, a Comissão salienta porém, na sua nova Comunicação, que o desenvolvimento da convergência pode, em determinadas circunstâncias, comportar também riscos para a preservação das identidades culturais e para a coesão social.

2.3. O CR concorda com o ponto de vista da Comissão de que as novas tecnologias e as possibilidades de uma utilização alargada de novos serviços e aplicações terão impacto sobre a sociedade e os cidadãos relativamente a vários aspectos importantes.

2.4. O Comité das Regiões subscreve a opinião de muitos dos participantes na consulta de que a Comissão sobrevaloriza a rapidez desta evolução e a previsível importância económica da convergência. A convergência oferece muitas oportunidades e possibilidades às regiões europeias, mas encerra também o risco de consequências negativas como a possível acentuação das assimetrias regionais ao nível das redes de infra-estruturas e da utilização dos meios de comunicação social e dos serviços, como foi pormenorizamente exposto no parecer do Comité sobre o Livro Verde.

Abordagem regulamentar

2.5. O Comité das Regiões saúda o facto de a Comissão sublinhar com redobrada ênfase, em resultado da consulta pública sobre o Livro Verde, que a regulamentação deverá não apenas promover os investimentos, especialmente em novos serviços, como também, e sobretudo, garantir a satisfação de um conjunto de requisitos de interesse público. O CR não considera que um quadro regulamentar equilibrado desta natureza, que salvaguarda o interesse público, constitua um obstáculo ao acesso de novos operadores ao mercado, mas sim uma importante condição prévia da segurança jurídica e da segurança dos investimentos.

2.6. As regras devem ser transparentes, claras e proporcionadas. A este propósito, a Comissão, nas suas propostas, faz a distinção entre: a) obrigações positivas e negativas para defesa do interesse público; b) regras específicas do sector que substituam ou complementem o direito da concorrência; c) medidas de promoção de acordo com objectivos políticos específicos.

2.7. A Comissão propõe que os meios de transmissão e o conteúdo sejam regulamentados separadamente. A abordagem regulamentar deverá contemplar o tratamento homogéneo de todas as redes de infra-estruturas e uma regulamentação relativa ao conteúdo em conformidade com as características dos serviços de conteúdo em causa.

2.8. À luz dos objectivos regulamentares que visam a salvaguarda do interesse público, deverá ser adoptada uma abordagem vertical da regulamentação do conteúdo que tome por base as estruturas existentes e tenha em conta o princípio da proporcionalidade na regulamentação dos novos serviços.

2.9. Por último, a Comissão considera que a consulta apontou como objectivos essenciais a necessidade de aplicação efectiva das regras de concorrência e de medidas de promoção de um conteúdo europeu de elevado valor.

Respostas às três perguntas formuladas na segunda fase da consulta

2.10. O Comité das Regiões considera positivo que a segunda fase da consulta tenha abordado pormenorizada e fundamentalmente as questões centrais seguintes: acesso às redes e às portas de interconexão/conversão digitais (gateways) num ambiente de convergência; criação de um quadro propício ao investimento e à inovação; incentivo à produção, distribuição e disponibilidade de conteúdo europeu; garantia de uma abordagem equilibrada da regulamentação.

2.11. O acesso não discriminatório às redes e às portas de interconexão/conversão (gateways) é de importância estratégica para o desenvolvimento da concorrência devido ao modo como liga operadores de rede, fornecedores de serviços e utilizadores finais.

2.12. Há que encontrar uma solução de regulamentação equilibrada para, por um lado, evitar os riscos da sobre-regulamentação e, por outro lado, salvaguardar o interesse público e incentivar uma concorrência sustentável. Neste contexto, o Comité das Regiões sublinha a sua convicção de que o mercado e a concorrência não podem dar um contributo eficaz para a protecção dos menores e da dignidade humana.

2.13. O Comité das Regiões realça, como resultado da consulta no que concerne à realização dos objectivos políticos definidos, a necessidade de uma regulamentação específica do sector em matéria de acesso às infra-estruturas. Contrariamente ao parecer da Comissão, esta regulamentação não deve, em caso algum, ficar subordinada à aplicação do direito da concorrência. Sem ela, com efeito, não é possível realizar os objectivos de interesse público. A questão de saber se se deverá tratar de uma regulamentação duradoura ou apenas de uma regulamentação transitória até que exista um mercado maduro do ponto de vista da concorrência pode, por ora, ficar em aberto, devendo ser reexaminada e resolvida oportunamente à luz dos novos desenvolvimentos.

2.14. Como salientado no primeiro parecer do Comité das Regiões, deverão ser elementos centrais do futuro processo de regulamentação a flexibilidade e a margem de discricionariedade nacional e regional, dadas as diferentes situações em termos de infra-estruturas e de concorrência e tendo em conta o princípio de subsidiariedade.

Promoção da produção audiovisual europeia

2.15. Com vista à preservação da diversidade cultural dos países e regiões da Europa e à criação de postos de trabalho no sector audiovisual, o Comité das Regiões regozija-se com as propostas de novas medidas de promoção da produção audiovisual europeia. O CR reconhece a importância económica de conteúdos e objectivos audiovisuais atractivos.

2.16. O CR considera essencialmente positivos os resultados da consulta no que se refere aos componentes de um enquadramento que promova a produção de conteúdo europeu. Em seu entender, tais componentes deverão ser os seguintes: um quadro regulamentar; requisitos regulamentares relativos à produção de conteúdo audiovisual europeu; uma protecção eficaz dos direitos de autor; incentivos fiscais e financeiros; normas técnicas abertas e interoperáveis.

Observações sobre a radiodifusão pública

2.17. O Comité das Regiões congratula-se com o facto de a consulta ter deixado clara a necessidade de integrar da melhor maneira a radiodifusão pública no novo enquadramento com vista à realização de objectivos de interesse público como o serviço básico e a diversidade de opiniões e, particularmente, com o facto de a mesma sublinhar, em consonância com o Protocolo n.o 9 anexo ao Tratado de Amesterdão e com o primeiro parecer do CR, a competência dos Estados-Membros para definirem a missão e as responsabilidades das organizações com obrigações de serviço público de radiodifusão e incentivar estas organizações a explorarem novas tecnologias e novos modos de chegar ao público.

2.18. O Comité das Regiões atribui particular importância à missão geral dos programas de radiodifusão pública face à crescente diversificação dos programas oferecidos num ambiente de convergência dos meios de comunicação social.

2.19. O Comité das Regiões chama particularmente a atenção para o papel crucial dos radiodifusores públicos na produção de conteúdo europeu e no estabelecimento de um padrão de referência em termos de qualidade, papel esse que é salientado na comunicação.

2.20. O Comité das Regiões nota que da consulta emergiu também a ideia de instar as organizações com obrigações de serviço público de radiodifusão a fazerem uma distinção clara entre as actividades de serviço público de radiodifusão e as que se inserem no âmbito da concorrência. De harmonia com o Protocolo n.o 9 anexo ao Tratado de Amesterdão, o CR chama a atenção para a necessidade de não dar a esta ideia uma configuração excessivamente regulamentar que possa prejudicar a existência e o desenvolvimento da radiodifusão de serviço público. O protocolo adicional subordina, é certo, o financiamento do serviço público de radiodifusão pelos Estados-Membros à condição de que este não afecte as condições das trocas comerciais nem a concorrência na Comunidade de forma que contrarie o interesse comum, mas preceitua que deverá "ser tida em conta a realização da missão desse serviço público".

3. Observações específicas sobre os resultados da consulta na perspectiva das regiões

Importância dos objectivos sociais gerais na regulamentação

3.1. O Comité das Regiões remete para o seu parecer sobre o Livro Verde, no qual criticou o facto de este documento prestar insuficiente atenção aos objectivos sociais gerais. O Comité das Regiões continua a defender a opinião de que a regulamentação que visa a salvaguarda do interesse público não está em contradição, mas sim em consonância, com o objectivo de desenvolvimento de mercados abertos. Só um quadro regulamentar com força obrigatória geral pode permitir a coexistência ordenada e previsível de todos os intervenientes no mercado, estabelecendo-se assim as bases necessárias para o desenvolvimento e o funcionamento de mercados concorrenciais.

3.2. O Comité das Regiões considera que os resultados da consulta vieram reforçar este seu ponto de vista. Preconiza, por consequência, que se tenham mais em conta os objectivos sociais gerais.

3.3. O Comité das Regiões saúda, por conseguinte, a afirmação do Conselho, contida nas suas conclusões sobre os resultados da consulta pública, de que o enquadramento regulamentar deve assentar em objectivos políticos claramente definidos e de que uma regulamentação baseada nestes princípios constitui um meio necessário para atingir objectivos de interesse público como o serviço universal, o pluralismo, a diversidade cultural, a protecção dos menores e a dignidade humana. O objectivo deverá ser sempre o de assegurar a responsabilidade do transmissor da informação e a fiabilidade desta.

3.4. O Comité das Regiões saúda também o facto de o Parlamento Europeu considerar necessária a articulação entre a aplicação do direito da concorrência e o respeito e garantia de objectivos políticos como o pluralismo, a protecção dos menores ou a promoção da diversidade cultural. Sublinha a convicção do Parlamento Europeu de que a eliminação da escassez de frequências não deve prejudicar a prossecução de objectivos políticos.

Necessidade de regulamentação específica do sector

3.5. O Comité das Regiões continua a defender o ponto de vista de que o quadro regulamentar deveria corresponder à conjugação das opções 1 e 2 propostas no Livro Verde, ou seja à manutenção, no essencial, dos actuais sistemas regulamentares, acompanhada de uma adaptação prudente às novas circunstâncias. Tal deverá possibilitar a instauração nos Estados-Membros de um sistema de diferenciação do grau de regulamentação que tenha em conta os diferentes graus de importância e de impacto dos serviços. Apraz ao Comité das Regiões que este ponto de vista tenha concitado claro apoio no processo de consulta.

3.6. O Comité das Regiões saúda vivamente o apoio do Parlamento Europeu ao conceito de um quadro regulamentar único para actividades idênticas de transporte da informação através das diferentes redes e à separação deste quadro regulamentar do quadro aplicável ao conteúdo transmitido.

3.7. O Comité das Regiões é do parecer de que o acesso às redes requer igualmente uma regulamentação específica do sector. É particularmente necessária, e não apenas em casos especiais, uma regulamentação específica da radiodifusão, incluindo disposições "must carry" (transporte obrigatório) aplicáveis à radiodifusão de serviço público. As regiões deveriam participar no processo de decisão sobre o acesso às redes.

Promoção da produção de conteúdo audiovisual

3.8. O Comité das Regiões parte do pressuposto de que a procura de conteúdo de elevado valor, especialmente no sector audiovisual, irá aumentar e considera que importa gizar e aplicar medidas destinadas a fomentar a produção europeia.

3.9. O Comité das Regiões insta com a Comissão para que, nas negociações do GATS que ora se iniciam, vele pela manutenção integral das necessárias margens de manobra, particularmente no que se refere às medidas de apoio cuja orientação e responsabilidade cabem às regiões. Os esforços tendentes à liberalização do comércio mundial, em princípio louváveis, não devem pôr em causa nem os projectos de apoio europeus, nacionais e regionais, nem o financiamento, a existência e o desenvolvimento da radiodifusão de serviço público.

Função especial da televisão

3.10. O Comité das Regiões subscreve a opinião do Parlamento Europeu de que a televisão continuará a ser, no futuro próximo, o medium mais importante em termos de fornecimento e de tratamento da informação primária, pelo que se reveste de importância decisiva para a formação de opiniões e a tomada de decisões no seio das nossas sociedades pluralistas, bem como para o funcionamento da democracia, a preservação da diversidade cultural e a transmissão dos valores sociais. O Comité das Regiões concorda particularmente com o ponto de vista do Parlamento Europeu de que tal se verificará independentemente dos modos de financiamento e de transmissão.

3.11. O Comité das Regiões saúda vivamente as observações do Conselho de 25 de Janeiro de 1999 sobre o papel da radiodifusão de serviço público, o direito dos Estados-Membros de a financiarem, o cumprimento da missão de serviço público e a capacidade dos organismos de radiodifusão de serviço público para oferecerem programas e serviços de elevada qualidade e desenvolverem e diversificarem as suas actividades na era digital.

4. Conclusões do Comité das Regiões sobre as próximas etapas previstas pela Comissão

Interesses das regiões no processo de convergência

4.1. O Comité das Regiões faz notar que o aproveitamento das possibilidades da sociedade da informação comporta riscos mas também, e sobretudo, oportunidades económicas, especialmente para as regiões periféricas. Insta, por isso, a que tais oportunidades sejam aproveitadas. Neste contexto, chama de novo a atenção para as grandes disparidades entre as regiões no que se refere às infra-estruturas e também à cultura da comunicação social e aos hábitos de utilização desta. O Comité insta com a Comissão para que, tendo em vista a coesão na União, concorra para a eliminação das assimetrias regionais nestes domínios. A este respeito, o Comité remete para o seu parecer sobre a comunicação da Comissão "A coesão e a sociedade da informação" (relator: R. Koivisto)(3).

4.2. O Comité das Regiões insta com a Comissão para que, no âmbito das suas competências em matéria de configuração do quadro regulamentar e das medidas de apoio, vele por que, no que respeita às infra-estruturas de redes, bem como à cultura da comunicação social e aos hábitos de utilização desta, sejam salvaguardados em todas as regiões da UE o serviço básico, a diversidade cultural e o pluralismo.

Regulamentação específica do sector e objectivos de interesse público

4.3. O Comité das Regiões defende que o quadro regulamentar deve garantir a salvaguarda do interesse público, particularmente a protecção dos menores, o pluralismo e a diversidade cultural. Estes objectivos e normas de protecção devem pois manter-se, particularmente no quadro da anunciada revisão da directiva referente à "Televisão sem fronteiras".

4.4. O Comité das Regiões insiste na sua recomendação de um quadro regulamentar que conjugue as opções 1 e 2 propostas pela Comissão (manutenção, no essencial, dos actuais sistemas regulamentares e adaptação prudente às novas circunstâncias), o que teria também em conta a incerteza quanto à futura evolução da convergência em termos técnicos, de conteúdo e económicos.

4.5. O Comité das Regiões advoga a regulamentação separada dos serviços e do conteúdo. É sua convicção que da convergência técnica não decorre a necessidade de tratamento jurídico homogéneo da radiodifusão, dos novos serviços e da oferta de telecomunicações. O ordenamento jurídico dos serviços deveria basear-se no tipo e na importância da oferta e dos serviços. O Comité das Regiões entende ainda que o quadro regulamentar não deveria ser encarado essencialmente como um obstáculo ao acesso, mas sim, e sobretudo, como condição prévia da garantia de segurança jurídica. O Comité salienta que, no que refere às regras de acesso às redes, advoga igualmente uma regulamentação específica do sector.

4.6. Relativamente ao conteúdo da comunicação electrónica, o Comité das Regiões preconiza a diferenciação do grau de regulamentação independentemente da infra-estrutura utilizada, tomando por base a regulamentação existente e tendo em conta os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade. Este modelo regulamentar deverá ter em conta os diferentes conteúdos e velar por que os conteúdos destinados ao público continuem a satisfazer requisitos especiais de interesse público e sociais.

4.7. O Comité das Regiões considera que uma regulamentação específica do sector deveria ainda contemplar a fiscalização das práticas abusivas de empresas com posição dominante no mercado e a possibilidade de regulamentação ex-ante para assegurar a realização de determinados objectivos de direito da concorrência, como por exemplo um acesso não discriminatório às redes.

4.8. O Comité das Regiões advoga que, no âmbito das novas medidas regulamentares, se pondere a necessidade de medidas de defesa dos interesses do consumidor. A situação jurídica do consumidor não deve diferir substancialmente consoante a "plataforma de rede" utilizada.

Contributo da auto-regulação

4.9. O Comité das Regiões entende que a auto-regulação e o auto-controlo, especialmente no sector dos serviços destinados ao público em geral, podem contribuir significativamente para a salvaguarda do interesse público, desde que sejam conformes às tradições e práticas culturais e jurídicas nacionais e regionais e fique assegurada uma concorrência efectiva.

Radiodifusão de serviço público

4.10. O Comité das Regiões parte do pressuposto de que a televisão continuará a ter uma função social fundamental, pelo que continuará a ser indispensável, especialmente neste sector, assegurar a realização de objectivos de interesse público como a protecção dos menores, a dignidade humana e a diversidade cultural.

4.11. O Comité das Regiões defende uma solução equilibrada para a integração da radiodifusão de serviço público no novo ambiente da melhor forma possível. Pronuncia-se, em particular, a favor da organização nacional e regional dos mercados de radiodifusão.

4.12. O Comité das Regiões reitera a sua convicção de que continua a ser necessário um quadro regulamentar autónomo para a radiodifusão de serviço público, para que seja possível continuar a assegurar a importância que o Protocolo n.o 9 anexo ao Tratado de Amesterdão atribui à radiodifusão de serviço público.

4.13. O Comité das Regiões crê que a integração da radiodifusão de serviço público deve ser organizada de forma a não pôr em causa a sua existência e o seu desenvolvimento. Neste contexto, defende particularmente a opinião de que a missão de serviço público dos organismos de radiodifusão, que justifica o seu financiamento, não deve acabar na fronteira entre actividades de radiodifusão de serviço público e actividades novas ou que se inserem no âmbito da concorrência. O Comité das Regiões preconiza a garantia da existência e do desenvolvimento de uma radiodifusão de serviço público cuja missão inclua o direito de explorar novas tecnologias e novos serviços.

4.14. O Comité das Regiões considera que as regiões, dada a sua proximidade e envolvimento directo, têm um importante papel a desempenhar na autorização e controlo dos operadores de radiodifusão.

Coordenação das instâncias de regulamentação

4.15. O Comité das Regiões considera assaz conveniente e necessária uma troca de experiências continuada entre as instâncias de regulamentação nacionais e a coordenação destas ao nível europeu.

Bruxelas, 17 de Novembro de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) SEC(1998) 1284 final.

(2) CdR 149/98 fin - JO C 373 de 2.12.1998, p. 26.

(3) CdR 270/97 fin - JO C 64 de 27.2.1998, p. 20.