Introdução

Em tempos de mudança fundamental para a UE e de um debate renovado sobre a sua futura orientação, é evidente que os europeus merecem e exigem cada vez mais uma UE que produza resultados concretos. As medidas adotadas ao nível da UE devem traduzir-se em crescimento económico e competitividade, sustentabilidade, solidariedade e segurança. Tal como previsto no Plano de Investimento para a Europa, estimular o investimento é essencial para obter esses resultados, permitindo a criação de mais postos de trabalho e crescimento sustentável no mercado único.

Uma parte substancial do investimento público na nossa economia é despendida através de contratação pública, que representa 14 % do PIB da UE, tornando-a um elemento fundamental do investimento no ecossistema. As autoridades públicas podem utilizar esta alavanca de uma forma mais estratégica, a fim de obterem uma melhor utilização de cada euro do erário público gasto e de contribuírem para uma economia mais inovadora, sustentável, inclusiva e competitiva. Além disso, melhorar a adjudicação de contratos é parte integrante do mercado único mais forte, ao qual apelou o Presidente Juncker no seu discurso de 2017 sobre o estado da União.

A presente comunicação apresenta uma estratégia em matéria de contratação pública que estabelece um quadro político global e define prioridades claras para melhorar a adjudicação de contratos na prática e apoiar o investimento na UE. Paralelamente à referida estratégia, apresentam-se três iniciativas concretas. A Comissão apresenta uma comunicação sobre um mecanismo para grandes projetos de infraestruturas, a fim de esclarecer e fornecer orientações aos poderes públicos em matéria de contratos públicos. Propõe igualmente uma recomendação para profissionalizar os adquirentes públicos, uma vez que uma mão de obra qualificada é essencial para assegurar uma aplicação eficaz. Em paralelo, é lançada uma consulta específica sobre um projeto de orientações sobre contratos públicos em matéria de inovação, com vista a apoiar a emergência de soluções novas e mais sustentáveis para as nossas sociedades.

1.A contratação pública torna-se cada vez mais importante

Os cidadãos europeus esperam um retorno justo dos seus impostos sob a forma de serviços públicos de elevada qualidade. Os pais gostariam de ver alimentos saudáveis para os seus filhos nas escolas, os habitantes das cidades esperam um maior investimento nas cidades inteligentes e sustentáveis para melhor qualidade de vida com ciclovias seguras, praças e parques infantis construídos com materiais seguros e inovadores; os utentes da estrada esperam a construção de infraestruturas de elevada qualidade e seguras, os doentes necessitam de melhorias no acesso a uma melhor qualidade de cuidados de saúde e esperam beneficiar dos equipamentos médicos e das ferramentas de diagnóstico mais recentes, impulsionados pela inovação. Para garantir a prestação de serviços públicos de elevada qualidade, é preciso uma abordagem estratégica do aprovisionamento. Esta depende muito de processos de contratação pública modernos e eficientes.

Para as autoridades públicas, a contratação pública é um instrumento poderoso para a utilização do erário público de forma eficiente, sustentável e estratégica, especialmente em tempos de restrições dos orçamentos nacionais. Representando 2 biliões de euros por ano, uma melhor gestão da contratação pública pode conduzir a economias significativas nos orçamentos públicos e a mais investimento. Por exemplo, um ganho de eficiência de 10 % poderia resultar em poupanças significativas de 200 mil milhões de euros por ano, sem diminuir o nível do serviço oferecido aos cidadãos europeus. A adjudicação de contratos tem igualmente um impacto importante sobre os fundos estruturais e de investimento da UE, visto que quase metade destes fundos são despendidos através de contratos públicos. Uma boa adjudicação de contratos ajuda a obter a melhor eficácia destes fundos da UE.

A contratação tem importância também para as empresas europeias que beneficiam do mercado único aquando da apresentação de propostas para contratos públicos tanto no seu próprio país como noutros Estados-Membros da UE. A aceleração tecnológica e a digitalização, a evolução demográfica e mercados cada vez mais interligados afetam profundamente as nossas sociedades e economias. Num mundo globalizado, a integração económica provocada pelo mercado único continua a ser um motor essencial para a criação de riqueza e competitividade e, por conseguinte, a nossa melhor proteção.

A nova geração de diretivas relativas aos contratos públicos, adotada em 2014, estabelece um quadro para a adjudicação de uma forma mais flexível. As diretivas simplificam os procedimentos de contratação pública, melhorando o acesso das PME aos contratos públicos. O objetivo geral é obter uma melhor relação custo-eficácia na utilização dos fundos públicos, a fim de alcançar melhores resultados societais e outros objetivos de política pública, aumentando, simultaneamente, a eficiência das despesas públicas. Por último, as disposições mais rigorosas das diretivas sobre integridade e transparência têm como alvo a corrupção e a fraude.

Embora a transposição das diretivas para o direito nacional tenha sido lenta, este quadro jurídico modernizado está agora em vigor na grande maioria dos Estados-Membros. No entanto, o processo do Semestre Europeu identificou muitas áreas específicas em que uma melhoria da paisagem nacional da contratação pública contribuiria decisivamente para a competitividade e ganhos de eficiência. Além disso, os Estados-Membros não estão a utilizar plenamente as possibilidades de utilização dos contratos públicos como um instrumento estratégico para apoiar objetivos de política social sustentável e a inovação. Por conseguinte, está na altura própria de colocar a tónica na aplicação inteligente das novas regras na prática.

Com a presente comunicação, a Comissão identifica domínios específicos em que uma mudança pode fazer a diferença para a forma como o erário público é gasto nos Estados-Membros e, assim, contribuir concretamente para o crescimento e o emprego na UE. Apresenta a visão da Comissão do que a contratação pública na Europa pode e deve ser num futuro próximo. Embora reconhecendo plenamente a competência dos Estados-Membros e das suas autoridades públicas, a Comissão compromete-se a apoiar firmemente uma mudança da cultura de adjudicação dos contratos públicos nos Estados-Membros. Tal requer uma forte apropriação política a todos os níveis de governo e uma mudança radical do modo como a contratação pública é levada a cabo. Por conseguinte, a Comissão apela a uma ampla parceria com e entre as autoridades dos Estados-Membros, a todos os níveis de governo e outras partes interessadas, com claros compromissos mútuos.

2.Contratação pública hoje: a mudança está a acontecer, subsistem desafios

Ao nível da UE, várias iniciativas lançadas nos últimos anos começam a dar frutos. O quadro jurídico em vigor tem contribuído para melhorar e integrar em maior medida os mercados de contratos públicos dos Estados-Membros. A criação de um mercado único de contratos públicos da UE é uma realização importante em comparação com outras regiões do mundo. Os dados mostram que o total da contratação pública transfronteiras (diretos e indiretos) tem vindo a aumentar nos últimos anos, para cerca de 23 % do valor total dos contratos públicos na UE, embora haja ainda margem para melhorias. Tal como anunciado na Comunicação «Uma melhor governação para o mercado único», a Comissão prestou um amplo apoio aos Estados-Membros durante o processo de transposição das novas diretivas para a legislação nacional. No âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), os Estados-Membros têm de cumprir as condições prévias em matéria de adjudicação de contratos, o que deve garantir que estão em vigor as condições do quadro básico para a eficiência e a eficácia dos investimentos cofinanciados pelos Fundos. Os processos de reforma devem continuar nos Estados-Membros, com o pleno apoio da Comissão.

Em vários Estados-Membros, foram tomadas medidas encorajadoras nos últimos anos para reformar radicalmente as práticas ou estruturas de contratação. Em França, por exemplo, a direção de aquisições do Estado foi criada em março de 2016 para definir a política de aquisições do Estado e providenciar formação às entidades adjudicantes. Na Irlanda, foi criada, em 2014, uma central de compras, com um claro mandato no sentido de melhorar a gestão das despesas públicas através da utilização extensiva dos dados relativos aos mercados e às adjudicações. Em Itália, foi alcançada uma poupança média de 23 % através da criação de um sistema coordenado de identificação das necessidades e do procedimento para a adjudicação de contratos em regime de cooperação. No projeto HAPPI, soluções inovadoras para o envelhecimento saudável foram adquiridas conjuntamente pelas autoridades adjudicantes em vários Estados-Membros. A Eslováquia criou um registo de contratos que dá acesso ao público a todos os contratos celebrados pelas autoridades públicas do país, melhorando assim a transparência e permitindo o escrutínio público. 40 autoridades públicas de 8 países da UE calcularam que os mais de 100 concursos lançados ao abrigo do projeto GPP 2020 financiado pela UE resultaram numa economia de mais de 900 000 toneladas de equivalente de CO2.

As mudanças também podem acontecer da base para o topo. O «Pacto de Amesterdão», acordado em maio de 2016, uma ampla parceria entre um grande número de partes interessadas e de instituições, incluindo autoridades urbanas, visa uma abordagem integrada, equilibrada e sustentável para lidar com os desafios urbanos. A contratação é um dos principais meios para alcançar este objetivo, inclusive através de contratos públicos inovadores, ecológicos e responsáveis. Estes exemplos podem servir de inspiração para outros seguirem percursos semelhantes, tendo em conta as suas especificidades.

No entanto, estas evoluções positivas ainda continuam a ser frequentemente boas práticas isoladas e necessitam de ser integradas num movimento mais vasto, incentivando também outros a aderir e a aprender com essas experiências. Vários indicadores demonstram que existe uma grande margem para melhorias.

As possibilidades da contratação pública estratégica não são suficientemente utilizadas. 55 % dos procedimentos de contratação ainda utilizam o preço mais baixo como único critério de adjudicação. As diretivas relativas aos contratos públicos deixam os adquirentes públicos inteiramente livres de optar por aquisições baseadas na relação custo/eficácia e critérios com base na qualidade. Assim, continuam a ser pouco utilizadas as propostas economicamente mais vantajosas com base numa abordagem da relação custo/eficácia que podem incluir os aspetos sociais, ambientais, inovadores, de acessibilidade ou outros critérios qualitativos.

Do lado da inovação, análises revelam que os contratos públicos em matéria de inovação são prejudicados por diversos entraves.Uma forma de melhorar a situação poderia consistir numa utilização mais ampla do procedimento das parcerias para a inovação. Este instrumento, que convida os intervenientes no mercado a trazer soluções inovadoras, foi criado pelas diretivas de 2014 para responder às especificidades dos contratos públicos em matéria de inovação, bem como para aumentar a segurança jurídica e reduzir os riscos inerentes à inovação. Até à data, foram iniciados 17 procedimentos de parcerias para a inovação.