Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Finlândia para 2003-2007

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

No Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [1], previa-se que os países participantes na moeda única apresentassem ao Conselho e à Comissão os seus programas de estabilidade até 1 de Março de 1999. Em conformidade com o disposto no artigo 5º desse regulamento, o Conselho deveria examinar cada programa de estabilidade com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114.º do Tratado, o Comité Económico e Financeiro. A Comissão adoptou uma recomendação relativamente a cada programa, com base na qual, e após consulta desse Comité, o Conselho emitiu um parecer, após ter procedido ao seu exame. Nos termos do Regulamento, os programas de estabilidade actualizados, que deverão ser apresentados anualmente, podem também ser examinados pelo Conselho, seguindo o mesmo procedimento.

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

O primeiro Programa de Estabilidade da Finlândia, respeitante ao período 1998-2002, foi apresentado em 7 de Setembro de 1998 e examinado pelo Conselho em 12 de Outubro desse ano [2]. A Finlândia apresentou, em 27 de Novembro de 2003, a quinta e mais recente actualização do seu Programa de Estabilidade, respeitante ao período 2003-2007.

[2] JO C 372 de 2.12.1998.

Os serviços da Comissão procederam a uma avaliação técnica desse programa actualizado, tendo em conta as informações fornecidas de acordo com o Código de Conduta [3], as Previsões do Outono bem como as avaliações subsequentes, a metodologia acordada em comum relativamente à estimativa dos saldos corrigidos das variações cíclicas, as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas e os princípios consagrados na Comunicação da Comissão ao Conselho de 27 de Novembro de 2002 - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais [4]. Os resultados desta avaliação são os seguintes:

[3] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 de 27.6.2001, adoptado pelo Conselho Ecofin em 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

A nova actualização do Programa de Estabilidade finlandês contém projecções macroeconómicas e em matéria de finanças públicas relativamente ao período 2003-2007. Esta actualização encontra-se, em termos gerais, de acordo com o Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência.

A actualização de Novembro de 2003 do Programa de Estabilidade finlandês prevê uma aceleração acentuada da taxa de crescimento do PIB para 2,7% em 2004, quase o dobro da taxa de crescimento prevista para 2003. Entre 2005 e 2007, projecta-se que a taxa de crescimento se situe a um nível de cerca de 2½% ao ano, ultrapassando o produto potencial em quase ½ pontos percentuais. Consequentemente, prevê-se que o diferencial negativo do produto seja eliminado no último ano do período abrangido pelo programa, após ter-se registado um diferencial superior a 1,3 pontos percentuais em 2003, devido à desaceleração da actividade económica. Esta quinta actualização do Programa de Estabilidade pressupõe, a partir de 2004, um perfil do produto, em termos gerais, análogo ao do programa anterior. As contribuições para o crescimento das diferentes componentes da procura foram ligeiramente alteradas, dado se afigurar que a contribuição do sector externo será mais forte do que o previsto no Programa actual, enquanto a contribuição da procura interna é ligeiramente mais fraca. Em 2003, a criação de emprego revelou-se relativamente resistente ao abrandamento da actividade económica. Por conseguinte, prevê-se que o desemprego se mantenha inalterado a uma taxa de 9,1% em 2003 e, face à aceleração do crescimento, espera-se que seja reduzido a partir de 2004. Prevê-se que a inflação atinja um nível mínimo de 0,7% em 2004 [5], devido principalmente às reduções de impostos sobre as bebidas alcoólicas e à ausência de choques externos a nível dos preços, devendo subsequentemente retomar a sua trajectória anterior de cerca de 2%, à medida que a economia crescer e que for eliminado o impacto decorrente das reduções de impostos. Para além de se estimar uma taxa de crescimento mais elevada para 2004, as projecções de curto prazo contidas no Programa são em grande medida coerentes com as próprias estimativas da Comissão, designadamente as Previsões do Outono de 2003.

[5] Devido ao final do período transitório para a livre importação de bebidas alcoólicas e de tabaco de outros países da UE e dos países em vias de adesão, o que corresponde a uma perda estimada de receitas fiscais de cerca de 0,4% do PIB.

No Programa actualizado, prevê-se uma redução significativa do excedente do sector público administrativo, passando de 4,2% do PIB em 2002 para 1,7% em 2004. Tal deve-se em parte a factores cíclicos, que afectaram a situação financeira da administração central, e, em parte, ao maior nível de despesas decorrente do programa do novo Governo. Além disso, de acordo com o Programa, uma maior concorrência fiscal externa provocará uma certa erosão da base tributária. Em 2005 e anos subsequentes, prevê-se que o excedente aumente apenas ligeiramente e se estabilize a um nível de cerca de 2% do PIB, apesar do crescimento exceder o seu potencial. No entanto, a trajectória projectada do saldo orçamental demonstra que as finanças públicas da Finlândia dispõem da margem de segurança necessária para evitar uma infracção do valor de referência de 3% do PIB ao longo do período abrangido pelo Programa. A principal contribuição para a descida tendencial do rácio do excedente tem origem na deterioração das finanças da administração central, que devem previsivelmente passar a registar um défice a partir de 2003. Por conseguinte, o Programa actualizado indicia que o objectivo do Governo de assegurar o equilíbrio das finanças da administração central no final da sua vigência em 2007 não será conseguido. Além disso, prevê-se que as finanças das autarquias continuem em situação deficitária ao longo do período abrangido pelo Programa. Com efeito, de acordo com o programa, o excedente financeiro do sector público administrativo em 2003-2007 depende unicamente do excedente dos fundos da segurança social e, além disso, dos fundos de pensões baseados nas remunerações no quadro dos preparativos para as pressões financeiras decorrentes do envelhecimento da população. Projecta-se que o saldo corrigido das variações cíclicas diminua em mais de ½ pontos percentuais do PIB em 2003-2005. Contudo, de acordo com o Programa, o excedente orçamental corrigido das variações cíclicas deve continuar num nível superior a 2% do PIB ao longo do período abrangido pelo Programa. Tal deve permitir ainda uma margem de manobra suficiente para fazer face a quaisquer flutuações normais da actividade económica. Prevê-se que o excedente corrigido das variações cíclicas diminua em 0,2 pontos percentuais do PIB entre 2005 e 2007. Estas previsões encontram-se, em termos gerais, de acordo com os cálculos dos saldos corrigidos das variações cíclicas da Comissão.

Na última actualização do Programa projecta-se que a dívida do sector público administrativo diminua a um ritmo ligeiramente mais rápido (-0,3 pontos percentuais) entre 2003 e 2004 do que no Programa de 2002, embora o rácio da dívida seja menos favorável do que o previsto em 2002. No entanto, ao contrário do Programa anterior, prevê-se um aumento do rácio da dívida em 2004-2006, devido a uma estimativa do PIB nominal e a um défice da administração central ligeiramente inferiores [6]. Além disso, o processo de redução da dívida tem sido dificultado por operações financeiras, isto é, a diversificação em curso dos activos das instituições da segurança social, em detrimento das obrigações da administração central, com vista à acumulação de activos pelos fundos públicos de pensões baseados nas remunerações.

[6] Verificou-se uma alteração técnica na classificação da dívida da administração central, a carteira de acordos de recompra, isto é, a dívida da administração central detida pelo próprio Tesouro foi eliminada do seu balanço, dado deixar de ser necessária para o serviço da dívida pública. Por conseguinte, o rácio dívida/PIB aumentou em 3,2 pontos percentuais em 2003 em comparação com o Programa anterior.

O programa de Governo inclui um plano destinado à redução dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares de, pelo menos, 1,12 mil milhões de euros, ou seja, 0,8% do PIB, ao longo do mandato com vista a impulsionar a criação de emprego. De acordo com a actualização, a maior parte destas reduções de impostos foi concentrada na proposta de orçamento para 2004. Esta medida pode ser justificada face ao contexto de abrandamento cíclico, de uma situação orçamental anteriormente sólida e de uma elevada carga fiscal geral sobre o factor trabalho. Além disso, a redução de impostos vem acompanhada de limites plurianuais rigorosos em matéria de despesas da administração central no período 2004-2007.

Na actualização prevê-se que o nível de despesas do sector público administrativo se mantenha praticamente constante em 48¾% do PIB entre 2003 e 2007. Embora as transferências sociais e o financiamento das autarquias exerçam uma pressão no sentido da alta, os limites plurianuais em matéria de despesas aplicados pelo novo Governo devem manter as despesas sob controlo rigoroso. De acordo com a actualização do Programa, as despesas da administração central previstas na proposta de orçamento para 2004, com excepção dos pagamentos de juros, sobem em 4% em termos reais a partir de 2003. Metade deste aumento tem origem nos aumentos das dotações orçamentais decorrentes da actual legislação e das decisões tomadas pelo anterior Governo. E a outra metade decorre dos aumentos das despesas e das compensações incluídas no programa do novo Governo. A proposta de orçamento para 2004 respeita essa recomendação, dado prever que as despesas da administração central se situem a um nível inferior aos limites máximos de despesas acordados em Maio de 2003.

A legislação recentemente adoptada requer que as autarquias assegurem o equilíbrio das suas finanças ao longo de um período de planeamento de três anos. No entanto, de acordo com o programa, prevê-se que as finanças das autarquias registem défices ao longo da totalidade do período compreendido entre 2003 e 2007. Por conseguinte, o Governo tem de reforçar a aplicação da legislação com base num acompanhamento cuidadoso [7] das finanças das autarquias.

[7] As autarquias têm um grau bastante elevado de independência administrativa na Finlândia.

A actualização do Programa de 2003 contém uma secção pormenorizada sobre a sustentabilidade das finanças públicas, complementada pelas projecções orçamentais nacionais relativas às despesas e às receitas públicas até 2050. Essas projecções demonstram que as despesas relacionadas com o envelhecimento da população devem aumentar em cerca de 6 pontos percentuais do PIB entre 2005 e 2050, enquanto as receitas devem aumentar em cerca de 1 ponto percentual do PIB no mesmo período. No entanto, afigura-se que as finanças públicas da Finlândia se encontram numa posição relativamente favorável para fazer face às consequências orçamentais decorrentes do envelhecimento da população. Tal reflecte em grande medida a obtenção sustentada de excedentes orçamentais, o que permite um ritmo bastante rápido de redução da dívida a longo prazo. Apesar de o excedente do sector público administrativo dever diminuir de certo modo ao longo do período abrangido pelo Programa, a dívida bruta continuará a diminuir ao longo das próximas duas décadas, em consonância com um objectivo explícito de política económica. Além disso, a sustentabilidade das finanças públicas é apoiada por um sistema de pensões que se encontra, em grande medida, financiado antecipadamente [8]. As recentes reformas [9] dos sistemas de pensões e do fundo de desemprego devem contribuir para conter as pressões sobre as despesas a longo prazo [10]. No entanto, afigura-se que uma parte dos benefícios orçamentais só se deverá materializar com um desfasamento considerável.

[8] O valor de mercado dos activos dos fundos de pensões baseados nas remunerações legais correspondia a cerca de 51% do PIB em 2002.

[9] Por exemplo, a cessação de certos regimes de reformas antecipadas, os incentivos para fomentar a permanência dos trabalhadores mais idosos no mercado de trabalho e os mecanismos destinados a ajustar os direitos de pensões de acordo com as alterações da esperança de vida.

[10] Estão ainda programadas novas medidas, nomeadamente no que diz respeito aos sistemas de pensões no sector público.

Um desafio a longo prazo poderá decorrer do facto de a sustentabilidade projectada das finanças públicas se basear no pressuposto de um rácio de impostos de cerca de 44% do PIB nas próximas décadas. No entanto, o rácio dos impostos projectado é elevado em relação com outros países industrializados. Para além das actuais preocupações que se prendem com o desincentivo à criação de emprego decorrente do elevado custo do factor trabalho, a prossecução desses elevados rácios de impostos a um prazo mais dilatado poderá ser posta em causa pela mobilidade crescente dos factores de produção (e, consequentemente, das bases tributárias) no contexto da globalização.

O Programa actualizado respeita em grande medida as recomendações do Conselho no quadro das Orientações Gerais para as Políticas Económicas (OGPE) de 2003-2005, dado o Governo ter introduzido limites plurianuais em matéria de despesas destinados a controlar as despesas públicas e ter tomado medidas destinadas a reduzir o desemprego estrutural e a reforçar a concorrência. Além disso, foram tomadas medidas destinadas a melhorar a eficiência do sector público.

Com base na presente avaliação, a Comissão adoptou a recomendação em anexo de Parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Finlândia, o qual é transmitido ao Conselho.

Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Finlândia para 2003-2007

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [11], nomeadamente o nº 3 do artigo 5º,

[11] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O SEGUINTE PARECER:

Em [20 de Janeiro de 2004], o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado da Finlândia, referente ao período 2003-2007. Este Programa actualizado respeita em geral os requisitos em matéria de dados do código de conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência.

A estratégia orçamental subjacente à actualização baseia-se na manutenção de um rácio de despesas/PIB inalterado ao longo do período abrangido pelo Programa. Enquanto o rácio das receitas, após uma redução temporária em 2004, deve retomar uma trajectória ascendente gradual no final do período abrangido pelo Programa, o objectivo da estratégia orçamental do Governo consiste em atingir o equilíbrio das finanças da administração central em 2007. No entanto, de acordo com o Programa, este objectivo não será realizado ao abrigo das actuais projecções a médio prazo.

No cenário macroeconómico apresentado no Programa de Estabilidade actualizado para 2003 projecta-se um relançamento do crescimento da actividade económica de 1,4% em 2003 para 2,7% em 2004, o que se afigura plausível à luz dos dados mais recentes. Subsequentemente, prevê-se que a taxa de crescimento do PIB alcance a sua taxa tendencial, situando-se a um nível médio de 2,5% entre 2005 e 2007. O emprego deve descer em 0,2% em 2003, prevendo-se que aumente em 0,3% em média em 2004-2007. Prevê-se que a inflação aumente gradualmente a partir de 1,0% em 2003 para atingir 1,8% em 2007. As projecções a curto prazo são largamente coerentes com as Previsões do Outono de 2003 da Comissão. Tendo-se em conta o pressuposto de um contexto externo favorável, a estabilização projectada do crescimento do PIB nos últimos anos do Programa constitui um cenário bastante prudente.

O Programa prevê uma redução substancial do excedente do sector público administrativo, passando de 4,2% do PIB em 2002 para 2,3% em 2003 e para um nível inferior a 2% em 2004 [12]. Relativamente aos últimos anos do Programa, deve retomar-se um excedente igual ou superior a 2%, de acordo com os limites máximos em matéria de despesas recentemente definidos. Tanto a administração central como, numa menor medida, as autarquias são responsáveis pela deterioração tendencial da situação financeira entre 2003-2007, enquanto os fundos da segurança social permitirão que se alcance um excedente a nível do sector público administrativo. A redução projectada do excedente corrigido das variações cíclicas de 0,6 pontos percentuais entre 2003-2005 deve-se em parte às reduções de impostos directos (sobre o rendimento das pessoas singulares) e indirectos (sobre as bebidas alcoólicas) e à quebra das receitas decorrentes dos impostos sobre as sociedades. Prevê-se que o excedente corrigido das variações cíclicas passe de 4,3% do PIB em 2002 para 3,0% em 2003 e 2,4% em 2004. Em 2005 e anos subsequentes, o excedente corrigido das variações cíclicas estabilizar-se-á a um nível superior a 2% do PIB. Essas previsões encontram-se, em grande medida, de acordo com os cálculos relativos aos saldos corrigidos das variações cíclicas da Comissão. Apesar dos resultados superiores aos previstos em 2002, projecta-se que o rácio dívida do sector público administrativo/PIB continue a diminuir lentamente, passando de 45,1% do PIB em 2003 para 44,6% do PIB em 2007.

[12] Com excepção de 2002, os excedentes do sector público administrativo foram revistos no sentido da baixa relativamente à totalidade do período abrangido pelo Programa.

Apesar de se prever a manutenção de pequenos défices a nível das finanças da administração central e das autarquias, a orientação da política orçamental subjacente ao Programa no sentido de se assegurar um excedente confortável do sector público administrativo deve proporcionar uma margem de segurança suficiente para evitar uma infracção do valor de referência de 3% do PIB no que diz respeito ao défice orçamental, caso se verifiquem flutuações cíclicas normais.

A redução do excedente orçamental deve-se principalmente às reduções do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares superiores às planeadas em 2000-2004 e às despesas discricionárias superiores às programadas a nível da administração central em 2001-2003. Os excedentes elevados verificados anteriormente criaram uma certa margem de manobra orçamental adicional de modo que, com base em pressupostos plausíveis a nível macroeconómico e orçamental, o objectivo de médio prazo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária deve ser mantido ao longo do período abrangido pelo Programa. No entanto, uma tendência sistemática para ultrapassar as orientações em matéria de despesas a médio prazo, tal como observado no passado, constitui um risco para a estratégia orçamental do Governo. Por conseguinte, os limites plurianuais em matéria de despesas introduzidos pelo novo Governo devem ser considerados mais vinculativos com o objectivo de manter as despesas sob controlo.

O Programa de Estabilidade presta a devida atenção à sustentabilidade das finanças públicas. Com base nas actuais políticas, afigura-se que as finanças públicas se encontram numa trajectória viável para fazer face aos custos orçamentais decorrentes do envelhecimento da população, beneficiando de excedentes orçamentais sustentados e de um sistema de pensões reformado, que se encontra em grande medida financiado antecipadamente. A sustentabilidade deverá igualmente ser apoiada por reformas, tanto planeadas como em curso, que têm como objectivo aumentar a taxa de emprego, e as autoridades finlandesas devem prosseguir a sua aplicação, de acordo com a calendarização indicada no Programa de Estabilidade.

A carga fiscal global na Finlândia é elevada em comparação com outros países industrializados. As recentes reduções de impostos e certas medidas nacionais programadas destinam-se não só a fomentar o emprego e a criação de postos de trabalho, mas também a conter a erosão das bases tributárias em consequência do aumento da mobilidade internacional dos factores produtivos (capital e trabalho). A fim de salvaguardar os resultados conseguidos na última década que permitiram colocar as finanças públicas numa trajectória sustentável, será absolutamente crucial o respeito estrito dos limites em matéria de despesas definidos recentemente.

As políticas económicas, tal como apresentadas no Programa actualizado, são, em geral, coerentes com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas, que recomendavam relativamente à Finlândia, nomeadamente, a introdução de limites plurianuais em matéria de despesas e a redução do elevado nível de desemprego estrutural.