PT Jornal Oficial da União Europeia C 361/1

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios

(2017/C 361/01)

Índice

1. Introdução 2

1.1. Enquadramento 2

1.2. Finalidade 3

2. Âmbito de aplicação 4

2.1. O que se entende por redistribuição de géneros alimentícios? 4

2.2. O que se entende por excedente alimentar? 4

2.3. Quem são os intervenientes? 5

3. Redistribuição de géneros alimentícios: funções e obrigações dos intervenientes 6

3.1. Atividades das organizações de redistribuição e de beneficência 8

3.1.1. Triagem de géneros alimentícios excedentários para redistribuição 9

3.2. Rastreabilidade 9

4. Determinação da principal responsabilidade e da responsabilidade legal quando surgirem questões relativas à segurança alimentar 11

4.1. Contexto jurídico: 11

4.2. Implicações para a redistribuição dos excedentes alimentares 12

5. Regulamentos em matéria de higiene e redistribuição dos excedentes alimentares 12

5.1. Requisitos gerais de higiene aplicáveis a todas as atividades de doação de géneros alimentícios 13

5.2. Requisitos de higiene específicos aplicáveis à redistribuição de géneros alimentícios de origem animal 13

5.3. Requisitos em matéria de higiene aplicáveis à redistribuição dos excedentes alimentares da hotelaria, da restauração e dos serviços alimentares 14

5.4. A congelação de excedentes alimentares para facilitar a redistribuição 15

6. Informações sobre os géneros alimentícios prestadas aos consumidores 15

6.1. Contexto jurídico: 15

6.2. Implicações para a redistribuição dos excedentes alimentares 17

6.2.1. Requisitos em matéria de informação para os géneros alimentícios pré-embalados 17

6.2.2. Exigências linguísticas 17

6.2.3. Requisitos em matéria de informação para os géneros alimentícios não pré-embalados 17

6.3. Indicação da data 18

6.3.1. Contexto jurídico: 18

6.3.2. Implicações para a redistribuição dos excedentes alimentares 18

6.3.3. Ovos: regras de indicação da data e práticas de redistribuição 19

7. Regras fiscais 19

7.1. Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) 19

7.2. Incentivos fiscais 20

8. Outros programas da UE 21

8.1. Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas e donativos alimentares 21

8.2. Organização comum dos mercados dos produtos agrícolas 21

8.3. Organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura 22

Referências 23

Anexo 1: Quadro de síntese das disposições jurídicas com relevância para a doação de géneros alimentícios 25

Anexo 2: Árvore de decisão: como retalhista que fornece géneros alimentícios a organizações de beneficência/bancos alimentares, ou como organização de beneficência/banco alimentar, tenho de cumprir o disposto no Regulamento (CE) n. o 853/2004? 29

1. INTRODUÇÃO

1.1. Enquadramento

Na UE, em 2015, cerca de um quarto da população (119,1 milhões de pessoas) corria o risco de cair na pobreza ou de sofrer exclusão social e 42,5 milhões de pessoas não tinham meios para ter uma refeição de qualidade dois dias seguidos (1). Ao mesmo tempo, estima-se que são produzidas anualmente na UE cerca de 88 milhões de toneladas de desperdícios alimentares, com custos associados estimados em 143 mil milhões de EUR (2).

Para além de ter um impacto económico e social importante, o desperdício alimentar coloca uma pressão indevida nos recursos naturais limitados e no ambiente. De acordo com a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), cerca de um terço de todos os géneros alimentícios produzidos no mundo é perdido ou desperdiçado (3). Os géneros alimentícios que são colhidos mas acabam por ser perdidos ou desperdiçados consomem aproximadamente um quarto de toda a água utilizada na agricultura a cada ano (4) e requerem uma área de cultivo da dimensão da China (5). O desperdício alimentar gera cerca de 8 % das emissões anuais de gases com efeito de estufa a nível mundial (6).

A principal prioridade da prevenção do desperdício alimentar deve ser atuar na fonte, limitando a produção de excedentes alimentares em cada fase da cadeia de abastecimento alimentar (ou seja, produção, transformação, distribuição e consumo). Quando houver excedentes de géneros alimentícios, o melhor destino, que garante o valor mais elevado da utilização dos recursos alimentares comestíveis, é a sua redistribuição para consumo humano.

A doação de géneros alimentícios não só apoia a luta contra a pobreza alimentar, mas pode também ter um impacto positivo importante na redução dos excedentes alimentares utilizados para fins industriais, ou enviados para tratamento de resíduos e tendo como destino final a deposição em aterros. No entanto, embora a redistribuição dos géneros alimentícios excedentes seja um fenómeno crescente e os fabricantes e retalhistas de produtos alimentares estejam dispostos a doar os seus excedentes para os bancos alimentares e organizações de beneficência, a quantidade de produtos alimentares redistribuídos ainda só representa uma pequena fração do total dos excedentes alimentares comestíveis disponíveis na UE. Por exemplo, em 2016, os membros da Federação Europeia de Bancos Alimentares (FEBA) distribuíram 535 000 toneladas de géneros alimentícios a 6,1 milhões de pessoas (7), o que representa apenas uma pequena fração do volume estimado do desperdício de géneros alimentícios criado anualmente na UE.

Os Estados-Membros (EM) e as partes interessadas apontaram a existência de obstáculos jurídicos e operacionais à redistribuição de géneros alimentícios comestíveis e seguros na UE, tanto para os doadores como para os recetores de géneros alimentícios (8). O plano de ação proposto pela Comissão para promover uma economia circular (9) exige, portanto, que a Comissão, entre outras coisas, clarifique a legislação da UE relacionada com os géneros alimentícios, de modo a facilitar a sua doação.

1.2. Finalidade

O presente documento de orientação visa clarificar as disposições relevantes da legislação da UE e contribuir para eliminar os entraves à redistribuição de géneros alimentícios no âmbito do atual quadro regulamentar da UE. Mais especificamente, as presentes orientações visam:

— facilitar o cumprimento dos requisitos pertinentes previstos no quadro regulamentar da UE (por exemplo, segurança alimentar, higiene alimentar, rastreabilidade, responsabilidade, IVA, etc.) por parte dos fornecedores e destinatários de excedentes alimentares;

— promover uma interpretação comum pelas autoridades reguladoras dos Estados-Membros da UE das regras da UE aplicáveis à redistribuição dos excedentes alimentares.

As orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios centram-se, necessariamente, nas questões que precisam de ser abordadas a nível da UE e, por conseguinte, procuram complementar, mas não duplicar, as estabelecidas nos Estados-Membros. As orientações desenvolvidas a nível nacional e/ou setorial, frequentemente elaboradas em conjunto pelos parceiros de redistribuição e as autoridades competentes (a nível nacional e/ou regional), desempenham um papel importante na garantia da segurança dos alimentos, da rastreabilidade e da clarificação dos papéis e responsabilidades dos vários intervenientes envolvidos na recuperação e redistribuição dos excedentes alimentares (10). As orientações setoriais a nível da UE (11) podem também apoiar os esforços de redistribuição de géneros alimentícios e promover a partilha das melhores práticas.

Por conseguinte, a Comissão recomenda vivamente que sejam desenvolvidas a nível nacional regras e/ou orientações pertinentes sobre a doação de géneros alimentícios que definam claramente para todos os intervenientes os procedimentos operacionais e regras em vigor a nível nacional, incluindo as responsabilidades correspondentes dos principais intervenientes, a fim de facilitar o cumprimento e promover as melhores práticas. Neste âmbito, as orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios, adotadas pela Comissão Europeia em consulta com a Plataforma da UE para as Perdas e o Desperdício de Alimentos (12), podem servir de referência para os intervenientes nos Estados-Membros durante a elaboração de orientações e regras nacionais.

As orientações dos Estados-Membros poderão também ajudar a clarificar os papéis e responsabilidades dos operadores de empresas do setor alimentar nos domínios em que são aplicáveis as regras nacionais, por exemplo no que respeita à responsabilidade legal (ver também a secção 4). Para além disso, as autoridades nacionais competentes podem incentivar a elaboração e divulgação de manuais de boas práticas para a recuperação e a redistribuição de excedentes alimentares, em conformidade com o artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 852/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho (13). A fim de incentivar a doação de géneros alimentícios, as autoridades nacionais competentes podem ponderar a possibilidade de conceder incentivos fiscais aos operadores de empresas do setor alimentar (ver secção 7.2.), bem como a realização, por parte dos intervenientes em causa, de atividades de informação, comunicação e formação, para promover as práticas seguras de redistribuição alimentar no terreno.

Para facilitar o intercâmbio de informações sobre as práticas de doação de géneros alimentícios a nível nacional, a Comissão publica as orientações existentes nos Estados-Membros da UE no seu sítio web dedicado à prevenção do desperdício alimentar (14). Quando são desenvolvidos e notificados à Comissão Europeia, no contexto das regras da UE em matéria de higiene alimentar (15), guias setoriais nacionais e europeus sobre boas práticas relacionadas com a doação de géneros alimentícios, estes são também disponibilizados num registo em linha (16).

2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO

O âmbito das orientações da UE em matéria de doação de géneros alimentícios engloba a recuperação e a redistribuição de géneros alimentícios pelos operadores de empresas do setor alimentar, sendo esses géneros alimentícios fornecidos pelo seu detentor a título gratuito.

2.1. O que se entende por redistribuição de géneros alimentícios?

A redistribuição de géneros alimentícios consiste num processo em que os excedentes alimentares que, de outro modo, poderiam ser desperdiçados são recuperados, recolhidos e fornecidos aos cidadãos, em especial aos mais necessitados.

Como parte do seu trabalho no sentido de evitar a perda e o desperdício alimentar e de promover a segurança alimentar, uma equipa multidisciplinar da Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO) propôs uma definição da «recuperação e redistribuição de géneros alimentícios seguros e nutritivos para consumo humano», como se segue (17):

— A «recuperação de géneros alimentícios seguros e nutritivos para consumo humano» consiste em receber, com ou sem pagamento, géneros alimentícios (transformados, semitransformados ou crus) que, de outro modo, teriam sido eliminados ou desperdiçados pelas cadeias de abastecimento agrícola, pecuário e pesqueiro do sistema alimentar. A «redistribuição de géneros alimentícios seguros e nutritivos para consumo humano» consiste em armazenar ou transformar e posteriormente distribuir os géneros alimentícios recebidos de acordo com os quadros de segurança, qualidade e regulamentares adequados, diretamente ou através de intermediários, com ou sem pagamento, às pessoas que a eles acedem para fins de consumo alimentar.

De forma a apoiar os esforços em curso, tanto a nível da União Europeia como a nível nacional, para a promoção de uma alimentação saudável e equilibrada para todos os cidadãos europeus, em particular as crianças, a redistribuição dos produtos alimentares deve ter em conta, sempre que possível, a sua contribuição para uma dieta equilibrada. A este respeito, devem ser utilizadas como documentos de orientação as orientações nutricionais nacionais.

As orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios — embora sejam coerentes com a definição de redistribuição de géneros alimentícios proposta pela FAO — destinam-se a clarificar as disposições relevantes da legislação da UE que se aplicam quando os géneros alimentícios são disponibilizados pelo seu detentor a título gratuito. A redistribuição de géneros alimentícios abrange uma vasta gama de intervenientes, redes e atividades que estão a evoluir rapidamente. Embora os bancos alimentares sejam os parceiros mais comuns e mais importantes no domínio da redistribuição de géneros alimentícios, as orientações que se seguem, relativas à aplicação das regras pertinentes da UE (por exemplo, segurança dos alimentos, higiene alimentar, informação ao consumidor, responsabilidade, etc.), também podem ser aplicadas a outros modelos de redistribuição de géneros alimentícios e/ou partes interessadas. Estas últimas podem incluir entidades que exercem atividades de redistribuição de géneros alimentícios sem fins lucrativos, como supermercados ou restaurantes sociais, em que o beneficiário final pode, em certos casos, efetuar um pagamento simbólico em troca de géneros alimentícios ou de refeições.

2.2. O que se entende por excedente alimentar?

O excedente alimentar, constituído por produtos alimentares acabados (incluindo carne fresca, frutos e legumes), produtos parcialmente formulados ou ingredientes alimentares, pode surgir em qualquer fase da cadeia de produção e distribuição, por uma variedade de razões. Os géneros alimentícios que não cumprem as especificações do fabricante e/ou do cliente (por exemplo, variações na cor, dimensão, forma, etc.), bem como os erros de produção e de rotulagem, podem gerar excedentes nos setores agrícola e da produção, por exemplo. Dificuldades na gestão da oferta e da procura podem conduzir a encomendas em excesso e/ou anuladas. Questões relacionadas com a indicação da data, tais como a insuficiente validade restante do produto aquando da entrega ou as normas nacionais que impedem a redistribuição de géneros alimentícios depois da data de durabilidade mínima, podem, além disso, impedir que os géneros alimentícios sejam vendidos e distribuídos através dos canais retalhistas habituais.

Os excedentes alimentares podem ser redistribuídos desde que sejam próprios para consumo humano e cumpram todos os requisitos de segurança dos alimentos (18), tal como previstos nas regras da UE em matéria de segurança dos alimentos e de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, bem como nas regras nacionais pertinentes. Os géneros alimentícios adequados para doação podem incluir, por exemplo, os produtos que: não satisfaçam as especificações do fabricante ou do cliente; tenham embalagens e/ou rotulagem alteradas, mas sem comprometer a sua segurança ou a informação do consumidor; tenham indicações sazonais (tais como produtos destinados a uma determinada época de férias ou atividade promocional); sejam colhidos nos campos com o consentimento do produtor; tenham ultrapassado a data de durabilidade mínima, mas que ainda possam ser consumidos com segurança; tenham sido recolhidos e/ou confiscados pelas autoridades reguladoras por razões que não estejam relacionadas com a segurança dos alimentos, etc.

A redistribuição dos excedentes alimentares e a participação em atividades de doação de géneros alimentícios podem, por conseguinte, ser realizadas pelos operadores de empresas do setor alimentar em todas as fases da cadeia de abastecimento alimentar. Os operadores de empresas do setor alimentar (por exemplo, agricultores, produtores e retalhistas de produtos alimentares) podem doar os seus excedentes alimentares através de organizações de redistribuição (tais como bancos alimentares), redes de recolha e outras organizações de beneficência ou diretamente aos consumidores (por exemplo, aos trabalhadores).

2.3. Quem são os intervenientes?

As orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios abrangem os intervenientes em cada fase da cadeia de abastecimento alimentar, quer se trate de doadores quer de recetores. Estas orientações abordam e têm por objetivo clarificar as responsabilidades e obrigações específicas dos operadores de empresas do setor alimentar no que respeita à redistribuição dos excedentes alimentares, tal como previsto na legislação alimentar da UE e, nomeadamente, no Regulamento (CE) n.o 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, a chamada Legislação Alimentar Geral (19).

A rede de redistribuição dos excedentes alimentares na UE é complexa e envolve diferentes tipos de intervenientes e processos operacionais.

Organizações «doadoras»

São os operadores de empresas do setor alimentar que podem fornecer excedentes alimentares em cada fase da cadeia de abastecimento alimentar, a saber: produção primária, transformação e fabrico de géneros alimentícios, venda a retalho e outra distribuição, bem como os setores da restauração e da hotelaria.

Organizações «recetoras»

São as organizações implicadas na redistribuição dos excedentes alimentares e que podem ser classificadas como organizações da «linha da frente» ou da «linha de apoio», embora algumas desempenhem ambas as funções (20):

— As organizações da «linha de apoio» recolhem géneros alimentícios doados pelos intervenientes da cadeia de abastecimento alimentar, que depois transportam, armazenam e redistribuem a uma rede de organizações caritativas afiliadas e elegíveis, incluindo instituições de beneficência, restaurantes sociais, empresas sociais, etc.

— As organizações da «linha da frente» recebem géneros alimentícios doados, provenientes das organizações da «linha de apoio» e/ou diretamente de intervenientes da cadeia de abastecimento alimentar. Estas organizações, por sua vez, fornecem estes géneros alimentícios aos seus beneficiários sob diversas formas (por exemplo, cabazes de alimentos, refeitórios sociais, refeições servidas em restaurantes/cafés sociais, etc.). Algumas destas organizações podem, também, vender produtos alimentares às pessoas necessitadas a preços subsidiados.

Em muitos Estados-Membros, as organizações da «linha de apoio» são chamadas «bancos alimentares»; no entanto, em alguns Estados-Membros (por exemplo, Estónia, Alemanha e Países Baixos) os «bancos alimentares» não só redistribuem géneros alimentícios a outras organizações, mas também fornecem géneros alimentícios diretamente aos beneficiários finais. Além disso, as atividades das organizações da «linha da frente» e da «linha de apoio» podem variar entre os Estados-Membros: algumas organizações limitam-se à armazenagem, transporte e distribuição dos géneros alimentícios, outras transformam e preparam géneros alimentícios e/ou refeições que são fornecidos ao beneficiário final.

O presente documento designa as organizações da «linha de apoio» como «organizações de redistribuição» (OR) e as da «linha da frente» como «organizações de beneficência» (OB).

Doadores privados:

A Legislação Alimentar Geral, que define o quadro legislativo subjacente à legislação alimentar da UE, não se aplica à produção primária destinada ao uso doméstico privado nem à preparação, manipulação ou armazenagem doméstica de géneros alimentícios para consumo doméstico privado. Daqui decorre que os particulares que fornecem géneros alimentícios numa base ad hoc, em eventos da comunidade local ou outros eventos caritativos, incluindo iniciativas de recolha, ficam excluídos das obrigações relativas à Legislação Alimentar Geral, o mesmo acontecendo com as organizações de beneficência que recebem ocasionalmente géneros alimentícios provenientes de particulares. No entanto, os Estados-Membros podem fornecer esclarecimentos adicionais no âmbito da regulamentação nacional ou em orientações para ajudar os responsáveis por iniciativas locais e caritativas de distribuição de alimentos que recebem contribuições de doadores privados a cumprir a obrigação de servir alimentos seguros.

Além disso, as regras da UE em matéria de higiene alimentar e informação sobre os alimentos só se aplicam às empresas, cuja natureza implica uma certa continuidade nas atividades e um certo nível de organização. O âmbito de aplicação das orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios, por conseguinte, exclui operações como a manipulação, preparação, armazenagem e serviço ocasionais de alimentos por particulares no âmbito de eventos tais como festas de igreja, escolares ou de aldeia. São apresentadas orientações adicionais nesta matéria na secção 3.8 do «Documento de orientação sobre a aplicação de determinadas disposições do Regulamento (CE) n.o 852/2004 relativo à higiene dos géneros alimentícios» (21). As autoridades nacionais competentes podem fornecer orientações complementares a fim de esclarecer se o fornecimento de géneros alimentícios em iniciativas locais e caritativas requer o registo ao abrigo das regras de higiene alimentar (22).

Organizações «facilitadoras»:

A fim de facilitar a redistribuição dos géneros alimentícios, podem também ser fornecidos serviços por organizações intermediárias para facilitar o contacto entre doadores e recetores de géneros alimentícios e a correspondência entre a oferta e a eventual procura de excedentes alimentares. Nos casos em que sejam utilizadas redes de tecnologias da informação e comunicação (TIC), o proprietário da plataforma ou outra ferramenta digital é incentivado a chamar a atenção dos doadores e recetores de géneros alimentícios — nos casos em que esses intervenientes sejam operadores de empresas do setor alimentar (ver ponto 3 abaixo) — para as respetivas obrigações ao abrigo da legislação alimentar da UE. A organização responsável pela rede de TIC seria considerada como um prestador de «serviços da sociedade da informação», como definido na Diretiva 2000/31/CE relativa ao comércio eletrónico (23).

Nos casos em que as atividades da organização «facilitadora» incluem a preparação, manipulação, armazenagem e/ou distribuição dos géneros alimentícios — por exemplo, a gestão de instalações frigoríficas públicas em que o excedente alimentar é disponibilizado pelos doadores para subsequente redistribuição — o proprietário é suscetível de ser considerado como um operador de uma empresa do setor alimentar. Em tais casos, as orientações da UE sobre a doação de géneros alimentícios serão relevantes para as suas atividades.

3. REDISTRIBUIÇÃO DE GÉNEROS ALIMENTÍCIOS: FUNÇÕES E OBRIGAÇÕES DOS INTERVENIENTES

A redistribuição dos excedentes alimentares é abrangida pela Legislação Alimentar Geral. As operações relacionadas com o fornecimento de géneros alimentícios, quer tenham fins lucrativos ou não, são claramente consideradas como «colocação no mercado» de géneros alimentícios:

— Entende-se por «colocação no mercado» a detenção de géneros alimentícios ou de alimentos para animais para efeitos de venda, incluindo a oferta para fins de venda ou qualquer outra forma de transferência, isenta de encargos ou não, bem como a venda, a distribuição e outras formas de transferência propriamente ditas (24).

As organizações que recebem excedentes de géneros alimentícios — quer se trate de organizações de redistribuição (OR) ou de beneficência (OB) — devem ser consideradas como operadores de empresas do setor alimentar ao abrigo da Legislação Alimentar Geral:

— Entende-se por «empresa do setor alimentar» qualquer empresa, com ou sem fins lucrativos, pública ou privada, que se dedique a uma atividade relacionada com qualquer das fases da produção, transformação e distribuição de géneros alimentícios (25).

— Entende-se por «operador de uma empresa do setor alimentar» a pessoa singular ou coletiva responsável pelo cumprimento das normas da legislação alimentar na empresa do setor alimentar sob o seu controlo (26).

O artigo 17.o da Legislação Alimentar Geral define o papel de todos os operadores de empresas do setor alimentar em toda a cadeia alimentar (ou seja, agricultores, fabricantes de géneros alimentícios e alimentos para animais, importadores, intermediários, distribuidores, empresas de restauração públicas e privadas, organizações de redistribuição e caritativas, etc.) e o das autoridades competentes dos Estados-Membros da UE do seguinte modo:

«1. Os operadores de empresas do setor alimentar e do setor dos alimentos para animais devem assegurar, em todas as fases da produção, transformação e distribuição nas empresas sob o seu controlo, que os géneros alimentícios ou os alimentos para animais preencham os requisitos da legislação alimentar aplicáveis às suas atividades e verificar o cumprimento desses requisitos.

2. Os Estados-Membros porão em vigor a legislação alimentar e procederão ao controlo e à verificação da observância dos requisitos relevantes dessa legislação pelos operadores de empresas do setor alimentar e do setor dos alimentos para animais em todas as fases da produção, transformação e distribuição. […]» (27).

O artigo 17.o, n.o 1, impõe a obrigação aos operadores de empresas do setor alimentar de participarem ativamente na implementação dos requisitos da legislação alimentar e verificarem o cumprimento desses requisitos. Esta exigência de caráter geral está estreitamente associada a outras exigências obrigatórias estabelecidas na legislação alimentar específica [por exemplo, a implementação dos princípios de análise de perigos e pontos críticos de controlo (HACCP) na área da higiene alimentar]. Por conseguinte, atribui a principal responsabilidade (28) pela conformidade com todos os requisitos da legislação alimentar (da UE e nacional) aos operadores de empresas do setor alimentar, em todas as fases da produção, transformação e distribuição nas empresas (ou atividade na cadeia de abastecimento alimentar) sob o seu controlo.

Dado que é o operador da empresa do setor alimentar que se encontra em melhores condições para conceber um sistema seguro de fornecimento de géneros alimentícios e para garantir que os géneros alimentícios que fornece são seguros, deve recair sobre ele a principal responsabilidade pela garantia do cumprimento da legislação alimentar e, em especial, da segurança dos alimentos (consultar a secção 4 relativamente à interação entre a responsabilidade principal e a responsabilidade legal).

Tal como no que diz respeito a todas as atividades relacionadas com a produção e a distribuição de géneros alimentícios, os operadores de empresas do setor alimentar envolvidos na redistribuição dos excedentes alimentares têm de avaliar, caso a caso, os requisitos que são pertinentes e garantir, nomeadamente, que a segurança dos géneros alimentícios e a informação dos consumidores não sejam comprometidas. Exemplos de obrigações decorrentes do requisito geral de responsabilidade principal para as organizações que tratam e redistribuem excedentes alimentares (OR e OB) são, por exemplo, a necessidade de garantir a armazenagem adequada de alimentos refrigerados para manter a cadeia de frio, tal como exigido pelas regras da UE em matéria de higiene alimentar, e a proibição da redistribuição de géneros alimentícios passada a data-limite de consumo, tal como previsto nas regras da UE em matéria de prestação de informação sobre os géneros alimentícios aos consumidores relativamente aos requisitos de segurança previstos na Legislação Alimentar Geral (29).

Os operadores de empresas do setor alimentar envolvidos na redistribuição de géneros alimentícios devem aplicar boas práticas de higiene e ter um sistema de autocontrolo (HACCP) (30) em vigor. A definição de tais sistemas de autocontrolo, adaptados às atividades de redistribuição, pode ajudar as OR e OB a gerir os riscos operacionais, bem como a verificar se os requisitos são satisfeitos, por exemplo através do registo e verificação das temperaturas de armazenagem frigorífica. Ao estabelecer este tipo de plano, é possível utilizar uma abordagem proporcionada e flexível, tal como detalhado na Comunicação da Comissão relevante (31).

As OR e OB, como operadores de empresas do setor alimentar, devem igualmente verificar o cumprimento dos requisitos da legislação alimentar no que diz respeito às atividades sob o seu controlo e podem, a este respeito, recusar produtos propostos para doação que possam representar um risco para o consumidor final (por exemplo, produtos com embalagens danificadas, aspeto anormal do género alimentício, data-limite de consumo do produto demasiado próxima para permitir a sua redistribuição e utilização segura pelos consumidores antes do termo do prazo de validade, etc.).

As OR e OB devem nomeadamente assegurar, do mesmo modo que todos os intervenientes na cadeia de distribuição alimentar, que os géneros alimentícios colocados no mercado são seguros em conformidade com os requisitos de segurança dos géneros alimentícios previstos no artigo 14.o da Legislação Alimentar Geral, que estabelece o seguinte:

«1. Não serão colocados no mercado quaisquer géneros alimentícios que não sejam seguros.

2. Os géneros alimentícios não serão considerados seguros se se entender que são: a) prejudiciais para a saúde; b) impróprios para consumo humano. […]» (32).

Os conceitos de «prejudiciais para a saúde» e «impróprios para consumo humano» são subsequentemente explicados no artigo 14.o, n.os 3 a 5, da Legislação Alimentar Geral, bem como nas orientações (33) elaboradas pela Comissão e pelos Estados-Membros a fim de apoiar todos os intervenientes no cumprimento das obrigações relacionadas com a Legislação Alimentar Geral.

A Legislação Alimentar Geral também impõe um requisito geral de rastreabilidade de todos os géneros alimentícios colocados no mercado da UE (ver também a secção 3.2, em que este requisito é descrito de forma mais pormenorizada):

«— Será assegurada em todas as fases da produção, transformação e distribuição a rastreabilidade dos géneros alimentícios, dos alimentos para animais, dos animais produtores de géneros alimentícios e de qualquer outra substância destinada a ser incorporada num género alimentício ou num alimento para animais, ou com probabilidades de o ser» (34).

A fim de cumprir o requisito geral de rastreabilidade, as organizações que participam na redistribuição dos excedentes alimentares têm de manter registos das suas fontes de produtos alimentares e, se fornecerem produtos alimentares a outras empresas, devem igualmente registar a quem estes foram distribuídos (ver secção 3.2.).

Todos os operadores de empresas do setor alimentar têm igualmente a obrigação de retirar do mercado, recolher ou notificar géneros alimentícios que não sejam seguros, como previsto no artigo 19.o da Legislação Alimentar Geral:

«1. Se um operador de uma empresa do setor alimentar considerar ou tiver razões para crer que um género alimentício por si importado, produzido, transformado, fabricado ou distribuído não está em conformidade com os requisitos de segurança dos géneros alimentícios, dará imediatamente início a procedimentos destinados a retirar do mercado o género alimentício em causa, se o mesmo tiver deixado de estar sob o controlo imediato desse mesmo operador inicial, e do facto informará as autoridades competentes. Se houver a possibilidade de o produto em questão ter chegado aos consumidores, o referido operador informá-los-á de forma eficaz e precisa do motivo da retirada e, se necessário, procederá à recolha dos produtos já fornecidos, quando não forem suficientes outras medidas para se alcançar um elevado nível de proteção da saúde.

2. Qualquer operador de uma empresa do setor alimentar responsável por atividades de comércio retalhista ou de distribuição que não afetem a embalagem, rotulagem, segurança ou integridade do género alimentício dará início, dentro dos limites das suas atividades, a procedimentos destinados a retirar do mercado os produtos não conformes com os requisitos de segurança dos géneros alimentícios e contribuirá para a sua segurança, transmitindo as informações relevantes necessárias para detetar o percurso do género alimentício e cooperando nas medidas tomadas pelos produtores, transformadores, fabricantes e/ou autoridades competentes.

3. Qualquer operador de uma empresa do setor alimentar informará imediatamente as autoridades competentes, caso considere ou tenha razões para crer que um género alimentício por si colocado no mercado pode ser prejudicial para a saúde humana. Os operadores informarão as autoridades competentes das medidas tomadas a fim de prevenir quaisquer riscos para o consumidor final e não impedirão nem dissuadirão ninguém de cooperar com as autoridades competentes, em conformidade com a legislação e a prática jurídica nacionais, sempre que tal possa impedir, reduzir ou eliminar um risco suscitado por um género alimentício. […]»

3.1. Atividades das organizações de redistribuição e de beneficência

A natureza da atividade exercida pela entidade, bem como o seu modelo operacional, determinarão as normas específicas aplicáveis ao abrigo do quadro regulamentar da UE em matéria de segurança alimentar e informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios. Em especial, o facto de uma organização redistribuir géneros alimentícios a outra organização (ou seja, «de empresa a empresa») ou diretamente a um beneficiário final («empresa ao consumidor»), bem como o tipo de atividade que exerce (por exemplo, a doação de géneros alimentícios de origem animal ou a preparação de refeições), podem conduzir a exigências diferentes em termos de rastreabilidade, de higiene alimentar e de informação sobre os géneros alimentícios.

É, por conseguinte, importante ter em conta caso a caso o tipo de atividade executada por organizações que participam na redistribuição dos géneros alimentícios, porque as regras aplicáveis e as obrigações correspondentes podem ser diferentes.

Como as atividades de organizações de redistribuição e de beneficência estão essencialmente relacionadas com a distribuição de géneros alimentícios, ao abrigo da Legislação Alimentar Geral estas organizações podem ser consideradas como operadores de empresas do setor alimentar que exercem a atividade de «comércio retalhista».

— Entende-se por «comércio retalhista» (35) a manipulação e/ou a transformação de géneros alimentícios e a respetiva armazenagem no ponto de venda ou de entrega ao consumidor final, incluindo terminais de distribuição, operações de restauração, cantinas de empresas, restauração em instituições, restaurantes e outras operações similares de fornecimento de géneros alimentícios, estabelecimentos comerciais, centros de distribuição de supermercados e grossistas.

Ao abrigo das normas de higiene alimentar da UE, as OR e OB são essencialmente consideradas como centros de «comércio retalhista» ou de distribuição, com atividades limitadas à armazenagem e transporte. A aplicação das normas de higiene alimentar da UE, incluindo das medidas específicas relativas aos géneros alimentícios de origem animal, é explicada mais pormenorizadamente na secção 5.

Ao abrigo das regras de rotulagem de géneros alimentícios da UE, as OR e OB que preparam géneros alimentícios prontos para consumo pelo consumidor final podem ser consideradas como «estabelecimentos de restauração coletiva». As implicações deste estatuto relativamente às obrigações relacionadas com a informação sobre os géneros alimentícios prestada aos consumidores são descritas em pormenor no capítulo 6.

— «Estabelecimento de restauração coletiva» (36), qualquer estabelecimento (incluindo um veículo ou uma banca fixa ou móvel), tal como um restaurante, uma cantina, uma escola, um hospital e uma empresa de serviços de restauração, no qual, no âmbito de uma atividade empresarial, são preparados géneros alimentícios prontos para consumo pelo consumidor final.

3.1.1. Triagem de géneros alimentícios excedentários para redistribuição

Os géneros alimentícios não devem ser colocados no mercado caso não sejam seguros. Alguns Estados-Membros e partes interessadas pediram clarificação no que diz respeito à redistribuição de produtos que são constituídos por várias unidades, algumas das quais poderão não ser próprias para consumo humano. Estes podem incluir, por exemplo: um saco de laranjas em que uma das laranjas esteja bolorenta; uma embalagem de vários iogurtes em que um possa ter o selo quebrado; ou uma caixa de ovos em que um possa estar partido. As regras de segurança alimentar da UE não proíbem o operador de uma empresa do setor alimentar de efetuar a triagem desses géneros alimentícios com vista à sua redistribuição. Em especial, o artigo 14.o, n.o 6, da Legislação Alimentar Geral prevê o seguinte:

«— Sempre que um género alimentício que não é seguro faça parte de um lote ou remessa de géneros alimentícios da mesma classe ou descrição, partir-se-á do princípio de que todos os géneros alimentícios desse lote ou remessa também não são seguros, a menos que, na sequência de uma avaliação pormenorizada, não haja provas de que o resto do lote ou da remessa não é seguro.»

Por conseguinte, é possível efetuar operações como a abertura de uma rede de laranjas para separar a fruta estragada da que é adequada para consumo humano — quer a operação seja efetuada pelo doador (por exemplo, o retalhista), quer pelo recetor (por exemplo, OR/OB) — desde que, na sequência de uma avaliação pormenorizada, seja possível garantir que os géneros alimentícios que vão ser redistribuídos são seguros para o consumo.

Ao efetuar tal apreciação pormenorizada, os operadores de empresas do setor alimentar podem orientar-se pelas considerações previstas nas orientações da Comissão sobre a aplicação da Legislação Alimentar Geral para determinar se um género alimentício é impróprio para consumo humano (37). Essa avaliação pode ter em conta uma série de fatores, tais como: o tipo de produto (por exemplo, produtos alimentares perecíveis e não perecíveis); a composição do produto (por exemplo, alto/baixo teor de humidade); o tipo/nível de transformação; considerações visuais e organoléticas; a integridade das embalagens e unidades individuais; o prazo de durabilidade do produto; as condições de manipulação, armazenagem e transporte; as instruções de utilização (se aplicável), etc.

3.2. Rastreabilidade

Assegurar a rastreabilidade dos géneros alimentícios em todas as etapas da produção, transformação e distribuição é uma das principais obrigações impostas aos operadores de empresas do setor alimentar ao abrigo da Legislação Alimentar Geral, a fim de proteger os consumidores de quaisquer riscos associados à cadeia de abastecimento alimentar e garantir a segurança dos alimentos. Quando for identificado um risco que implique a retirada de um género alimentício do mercado, os sistemas de rastreabilidade permitem gerir este processo de uma forma atempada e eficaz.

Os doadores de géneros alimentícios, na sua qualidade de operadores de empresas do setor alimentar, são obrigados a criar um sistema de rastreabilidade, quer estes géneros alimentícios sejam colocados no mercado para efeitos de venda ou fornecidos gratuitamente a organizações de redistribuição e/ou de beneficência. Tal como detalhado na secção 2.2., os particulares que fornecem géneros alimentícios numa base ad hoc em eventos da comunidade local ou outros eventos caritativos e as organizações de beneficência que recebem ocasionalmente géneros alimentícios provenientes de doadores privados estão excluídos das obrigações relacionadas com a rastreabilidade.

Os recetores de excedentes alimentares, ou seja, as organizações de redistribuição e de beneficência, devem também aplicar as medidas de rastreabilidade necessárias para garantir a segurança da cadeia de abastecimento alimentar, tal como todos os outros operadores de empresas do setor alimentar. Foram igualmente estabelecidas regras específicas ao nível da UE para géneros alimentícios de origem animal (38), bem como para rebentos e sementes destinadas à produção de rebentos (39), a fim de assegurar a correta aplicação dos requisitos de rastreabilidade a estes géneros alimentícios, à luz da experiência adquirida na gestão de prévias crises no domínio da segurança alimentar. Informações adicionais sobre a forma de aplicar os requisitos de rastreabilidade na prática são também disponibilizadas num documento de orientação destinado a apoiar todos os intervenientes no cumprimento das obrigações relacionadas com a Legislação Alimentar Geral (40).

Esse documento de orientação especifica, por exemplo, que devem ser conservadas pelo menos as seguintes informações, a fim de cumprir os requisitos previstos no artigo 18.o:

— nome e endereço do fornecedor e identificação dos produtos fornecidos;

— nome e endereço do cliente e identificação dos produtos entregues;

— data e, se necessário, hora da transação/entrega;

— volume, se adequado, ou quantidade.

No que diz respeito ao período mínimo para a manutenção dos registos, o documento de orientação especifica que um período de cinco anos a contar da data de fabrico ou de entrega será, provavelmente, suficiente para cumprir os objetivos do regulamento.

Como a redistribuição dos géneros alimentícios ocorre no final da cadeia de valor alimentar e os géneros alimentícios não são, normalmente, armazenados pelas OR e OB durante um período de tempo significativo, a Comissão considera que um período indicativo para a conservação de registos de dois a cinco anos parece adequado. Os Estados-Membros podem especificar melhor esses períodos de tempo em normas e/ou orientações nacionais, incluindo, por exemplo, a possível adaptação dos prazos necessários para a manutenção de registos em função da natureza da atividade em questão (por exemplo, podem ser previstos prazos mais curtos para os restaurantes sociais).

Em 2004, a Comissão Europeia clarificou as obrigações em matéria de rastreabilidade no âmbito da redistribuição de géneros alimentícios (41). De um modo geral, todos os operadores da cadeia alimentar são obrigados a registar os fornecedores de produtos que recebem (um passo atrás) e os destinatários dos produtos (um passo em frente). Contudo, no caso da distribuição de géneros alimentícios ao consumidor final, não é necessário registar os destinatários.

Garantir a rastreabilidade «um passo em frente» para atividades de redistribuição pode, por conseguinte, ser uma nova obrigação para alguns operadores de empresas do setor alimentar, por exemplo nos setores retalhista e da restauração, que normalmente só fornecem géneros alimentícios ao consumidor final. Quando estes operadores de empresas do setor alimentar redistribuem géneros alimentícios a OR e OB, devem também garantir a rastreabilidade não só dos produtos que recebem, mas também dos que fornecem (ou seja, «um passo em frente»).

As obrigações das organizações de redistribuição e de beneficência diferem no que diz respeito à rastreabilidade. Enquanto as organizações de redistribuição devem manter um registo dos fornecedores de produtos (ou seja, os fornecedores dos produtos que recebem) e das organizações às quais redistribuem os géneros alimentícios, as organizações de beneficência que fornecem géneros alimentícios ao consumidor final só têm de manter um registo dos fornecedores dos géneros alimentícios que recebem.

No caso dos produtos da pesca e da aquicultura, as regras gerais em matéria de rastreabilidade devem ser complementadas pelas regras específicas de rastreabilidade estabelecidas no artigo 58.o do Regulamento (CE) n.o 1224/2009 do Conselho (42), que institui um regime comunitário de controlo a fim de assegurar o cumprimento das regras da Política Comum das Pescas. Para além das obrigações decorrentes dos requisitos de rastreabilidade ao abrigo da Legislação Alimentar Geral, isto significa que os operadores em todas as fases da produção, transformação e distribuição (incluindo organizações de redistribuição e organizações de beneficência) devem estar na posse das informações específicas necessárias para o rastreio dos produtos da pesca e da aquicultura e que deve ser possível rastrear os produtos até à fase da captura ou recolha.

Alguns Estados-Membros também fornecem orientações adicionais para ajudar os intervenientes a cumprir as obrigações de rastreabilidade em matéria de redistribuição de géneros alimentícios.

4. DETERMINAÇÃO DA PRINCIPAL RESPONSABILIDADE E DA RESPONSABILIDADE LEGAL QUANDO SURGIREM QUESTÕES RELATIVAS À SEGURANÇA ALIMENTAR

4.1. Contexto jurídico:

Principal responsabilidade e responsabilidade legal

A principal responsabilidade dos operadores de empresas do setor alimentar de assegurar a conformidade com a legislação alimentar nacional e da UE (não apenas a legislação em matéria de segurança alimentar mas também a restante legislação alimentar), estabelecida no artigo 17.o da Legislação Alimentar Geral, diz respeito a atividades sob o seu controlo e é aplicável em toda a cadeia de abastecimento alimentar. Os Estados-Membros estão, portanto, proibidos de manter ou adotar disposições legais a nível nacional que dispensem qualquer operador de uma empresa do setor alimentar dessa obrigação.

O requisito de principal responsabilidade não tem por efeito introduzir um regime comunitário que regule a repartição da responsabilidade legal entre os diferentes intervenientes da cadeia de abastecimento alimentar. Estabelecer os factos e circunstâncias que podem determinar a responsabilidade de um operador em matéria penal e/ou civil é um assunto complexo que depende muito da estrutura dos diferentes ordenamentos jurídicos, sendo, em princípio, de competência nacional.

Embora o requisito estabelecido no artigo 17.o, n.o 1, seja diretamente aplicável, na prática, a responsabilidade legal dos operadores de empresas do setor alimentar é consequência da violação de uma determinada obrigação imposta pela legislação alimentar, assim como das regras em matéria de responsabilidade civil ou penal consagradas no ordenamento jurídico nacional de cada Estado-Membro. As ações de responsabilidade não se basearão no artigo 17.o, encontrando-se, antes o seu fundamento legal na legislação específica objeto da violação a nível nacional. Não obstante, sempre que se constatar que um produto não cumpre os requisitos legais, a responsabilidade legal de cada interveniente na cadeia de abastecimento de produtos alimentares deve ser avaliada com base no facto de ter ou não cumprido as suas responsabilidades nos termos da Legislação Alimentar Geral.

Responsabilidade legal do produtor decorrente de produtos alimentares defeituosos (Diretiva 85/374/CEE do Conselho (43))

O artigo 21.o da Legislação Alimentar Geral estipula que as suas disposições:

«— …aplicam-se sem prejuízo do disposto na Diretiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de julho de 1985, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos.»

Essa diretiva estabeleceu a nível da UE o princípio de que, no caso de danos causados por defeitos de (qualquer) produto (exceto matérias-primas agrícolas), o produtor é considerado responsável. O produtor é definido como sendo o fabricante, mas também como «qualquer pessoa que, ao apor o seu nome, marca ou outro sinal distintivo no produto, se apresente como produtor».

No que diz respeito aos produtos alimentares defeituosos, a Diretiva 85/374/CEE é aplicável na medida em que as suas disposições não contrariem a Legislação Alimentar Geral, em especial no que diz respeito à principal responsabilidade dos operadores de empresas do setor alimentar em garantir o cumprimento de todos os requisitos da legislação alimentar estabelecidos a nível da UE e nacional para as atividades sob o seu controlo. Tal como acima referido, quando um produto é considerado defeituoso, a avaliação da responsabilidade deve ter em conta se o produtor cumpriu devidamente as suas responsabilidades específicas ao abrigo da Legislação Alimentar Geral.

De que modo é determinada a responsabilidade quando surgirem questões relativas à segurança alimentar?

No caso de um problema de segurança alimentar (por exemplo, intoxicações alimentares), as autoridades de saúde pública irão analisar toda a cadeia de abastecimento alimentar, a fim de identificar a origem e a causa do problema. Pode acontecer que o problema de segurança alimentar tenha sido identificado por uma empresa do setor alimentar, a qual deve tomar medidas para retirar do mercado, recolher ou comunicar a devida informação sobre os géneros alimentícios não seguros (ver, também, a secção 3).

Para determinar a responsabilidade de um ou vários operadores do setor alimentar, é necessário identificar caso a caso a origem do problema e a operação/atividade durante a qual o incidente ocorreu, por exemplo:

— a intoxicação alimentar resultou de uma pasteurização insuficiente (função do fabricante dos produtos alimentares)?

— a cadeia de frio foi interrompida durante o transporte dos géneros alimentícios do fornecedor para o retalhista (função do prestador de serviços de logística)?

— os géneros alimentícios não foram adequadamente armazenados pelo retalhista antes de serem doados (função do retalhista)?

— os géneros alimentícios foram distribuídos por uma organização de beneficência depois da data-limite de consumo (função da organização de beneficência), etc.

Uma vez mais, importa notar que estabelecer os factos e circunstâncias que podem determinar a responsabilidade de um operador em matéria penal e/ou civil é um assunto que depende muito da estrutura dos diferentes ordenamentos jurídicos nacionais. Informações adicionais sobre o significado e o impacto do artigo 17.o, n.o 1, da Legislação Alimentar Geral em relação à atribuição de responsabilidades na cadeia agroalimentar podem ser consultadas nas orientações sobre a implementação da Legislação Alimentar Geral (44).

4.2. Implicações para a redistribuição dos excedentes alimentares

As preocupações com os potenciais riscos de responsabilidade podem criar uma barreira que dificulta o envolvimento dos produtores e retalhistas em atividades de redistribuição de géneros alimentícios. Para além das preocupações de natureza legal, os operadores de empresas do setor alimentar podem igualmente ter preocupações relacionadas com os potenciais danos para a reputação da empresa/marca, no caso de um incidente de segurança alimentar ligado à redistribuição de géneros alimentícios.

Importa salientar que o requisito de principal responsabilidade é aplicável a todos os operadores de empresas do setor alimentar, independentemente de os produtos alimentares serem vendidos ou doados. O artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 178/2002 continua a aplicar-se da mesma forma. A única diferença é que é acrescentado mais um passo na cadeia de distribuição (a organização de redistribuição e/ou de beneficência) que, à semelhança de outros operadores de empresas do setor alimentar, será responsável pelas operações sob a sua respetiva área de controlo.

Embora o conceito de «principal responsabilidade» estabelecido na Legislação Alimentar Geral seja sempre aplicável a cada um dos intervenientes envolvidos na redistribuição de géneros alimentícios no que diz respeito às atividades sob o seu controlo, a determinação de «quem deve ser considerado responsável e em que medida», por exemplo no caso de um incidente de segurança alimentar, é uma questão de competência nacional. Em alguns Estados-Membros (45) são celebrados acordos de parceria formais que documentam a transferência da posse dos bens em causa entre os doadores e os recetores, bem como o papel e as responsabilidades destes intervenientes no sentido de garantir a segurança, a rastreabilidade e a informação dos consumidores ao longo de toda a cadeia de redistribuição de géneros alimentícios.

5. REGULAMENTOS EM MATÉRIA DE HIGIENE E REDISTRIBUIÇÃO DOS EXCEDENTES ALIMENTARES

Todos os consumidores devem ser protegidos de modo igual pelas mesmas normas de segurança alimentar, independentemente de os géneros alimentícios serem vendidos diretamente aos consumidores ou redistribuídos a pessoas necessitadas através de organizações de redistribuição e outras organizações de beneficência. A fim de garantir este princípio, a redistribuição dos excedentes alimentares, incluindo a entrega e a manipulação de géneros alimentícios, bem como uma eventual nova transformação e preparação de géneros alimentícios (por exemplo, em restaurantes sociais), devem respeitar as normas de higiene alimentar da UE aplicáveis a todos os operadores de empresas do setor alimentar. As normas de higiene alimentar que devem ser respeitadas em atividades comerciais também se aplicam às atividades das organizações de redistribuição e de beneficência.

Para proteger os consumidores e garantir a segurança alimentar, só os géneros alimentícios que satisfaçam os requisitos previstos nas normas de higiene alimentar da UE e que sejam próprios para consumo humano podem ser colocados no mercado, incluindo os géneros alimentícios que são doados a organizações sem fins lucrativos para distribuição aos necessitados. As organizações de redistribuição e de beneficência, enquanto operadores de empresas do setor alimentar, devem cumprir a Legislação Alimentar Geral e as normas da UE relacionadas com a higiene dos géneros alimentícios [o chamado pacote «higiene» (46), constituído pelo Regulamento (CE) n.o 852/2004 retificado, que contém requisitos gerais de higiene, e, quando aplicável, o Regulamento (CE) n.o 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho (47), que contém regras adicionais específicas de higiene para os géneros alimentícios de origem animal).

5.1. Requisitos gerais de higiene aplicáveis a todas as atividades de doação de géneros alimentícios

O objetivo das normas de higiene alimentar — evitar a contaminação dos géneros alimentícios (e, por conseguinte, evitar a deterioração devido à proliferação bacteriana) a fim de proteger a saúde humana — também contribui para a redução dos desperdícios alimentares. As normas de higiene alimentar da UE são muito gerais e oferecem um elevado grau de flexibilidade para satisfazer as necessidades específicas dos diferentes tipos de estabelecimentos (por exemplo, restaurantes). Esta flexibilidade encontra-se detalhada na Comunicação da Comissão sobre a implementação de sistemas de gestão da segurança alimentar que abrangem programas de pré-requisitos (PRP) e procedimentos baseados nos princípios HACCP, incluindo a facilitação/flexibilidade de implementação em determinadas empresas do setor alimentar (48).

O Regulamento (CE) n.o 852/2004 relativo à higiene dos géneros alimentícios aplica-se a todos os estabelecimentos alimentares.

Os requisitos mais relevantes relacionados com a redistribuição de géneros alimentícios são:

— a inscrição do estabelecimento junto das autoridades competentes (que pode consistir num simples procedimento de notificação à autoridade nacional competente sobre as atividades ou a alteração significativa das atividades do estabelecimento);

— a aplicação de boas práticas de higiene estabelecidas no anexo II do referido regulamento;

— a aplicação de procedimentos baseados nos princípios HACCP.

O Regulamento (CE) n.o 852/2004 não estabelece regras muito pormenorizadas, mas sim requisitos gerais (por exemplo, para evitar a contaminação de géneros alimentícios) que devem ser respeitados por todos os intervenientes.

Estas normas de higiene alimentar, que permitem uma grande flexibilidade na forma como devem ser aplicadas, são as únicas aplicáveis a:

— retalhistas que apenas armazenam ou transportam géneros alimentícios que não estão sujeitos a condições de temperatura, como a refrigeração e a congelação (exemplos de tais géneros alimentícios são massas alimentícias, conservas, açúcar, farinha, etc.);

— retalhistas que fornecem géneros alimentícios diretamente ao consumidor final (incluindo serviços de restauração, de acordo com a definição do artigo 3.o, n.o 7, da Legislação Alimentar Geral);

— intervenientes envolvidos na transformação de géneros alimentícios unicamente de origem não animal (por exemplo, fruta, legumes, frutos de casca rija), para posterior redistribuição.

5.2. Requisitos de higiene específicos aplicáveis à redistribuição de géneros alimentícios de origem animal

As normas de higiene específicas suplementares previstas no Regulamento (CE) n.o 853/2004 devem ser aplicadas quando os retalhistas e organizações de redistribuição fornecem géneros alimentícios de origem animal a outros estabelecimentos. Os géneros alimentícios de origem animal incluem a carne, os produtos da pesca e da aquicultura, os produtos lácteos (por exemplo, o queijo), os ovos e os ovoprodutos, etc. Em princípio, os retalhistas que pretendam fornecer géneros alimentícios de origem animal a organizações de redistribuição ou de beneficência têm de cumprir todas as disposições do Regulamento (CE) n.o 853/2004, com os requisitos e encargos administrativos adicionais conexos, incluindo a sua aprovação pelas autoridades nacionais antes do início da atividade.

Está prevista uma derrogação ao Regulamento (CE) n.o 853/2004 se, a nível do comércio retalhista, o fornecimento de géneros alimentícios de origem animal:

— for marginal, restrito e local; ou

— se limitar ao transporte e armazenagem [contudo, as condições de temperatura previstas no Regulamento (CE) n.o 853/2004 aplicam-se neste caso].

São também aplicáveis isenções aos denominados produtos compostos (49), ou seja, géneros alimentícios que contêm, simultaneamente, produtos transformados de origem animal e produtos de origem não animal. Os produtos compostos incluem uma grande variedade de produtos muito diferentes (por exemplo, pizzas com fiambre, azeitonas recheadas com queijo, produtos de padaria ou de pastelaria com manteiga, massas alimentícias com ovo, etc.). Estes produtos encontram-se excluídos do âmbito de aplicação das regras de higiene alimentar adicionais aplicáveis à redistribuição de géneros alimentícios de origem animal. Todavia, os produtos transformados de origem animal utilizados como ingredientes na preparação desses géneros alimentícios devem ser obtidos e manipulados de acordo com os requisitos do Regulamento (CE) n.o 853/2004.

Poder-se-ão aplicar normas nacionais adicionais relativamente ao fornecimento, por parte de retalhistas, dos géneros alimentícios de origem animal aos quais tenham sido concedidas tais derrogações.

Pode acontecer que um operador que normalmente só forneça géneros alimentícios aos consumidores finais — por exemplo, um talho ou um supermercado (relativamente aos quais o Regulamento (CE) n.o 853/2004 não é aplicável) — tenha de cumprir todas as disposições do referido regulamento ao doar determinados géneros alimentícios (de origem animal) a outro estabelecimento, quer se trate de uma organização de redistribuição ou um restaurante social. É a natureza «empresa a empresa» da operação que desencadeia a necessidade de o retalhista cumprir todas as disposições do Regulamento (CE) n.o 853/2004.

A fim de resolver este problema, os Estados-Membros estão autorizados a derrogar ao disposto no Regulamento (CE) n.o 853/2004 se estes donativos forem uma atividade «marginal, localizada e restrita». Estes conceitos são explicados na secção 3.6 do Documento de orientação sobre a aplicação de determinadas disposições do Regulamento (CE) n.o 853/2004 relativo à higiene dos géneros alimentícios. Resumidamente, «marginal» deve entender-se como sendo uma pequena parte das atividades, «restrita» refere-se à limitação da atividade a determinados produtos e «localizada» à vizinhança imediata do fornecedor. Os Estados-Membros devem definir mais pormenorizadamente estes conceitos em medidas nacionais sujeitas a notificação (50) à Comissão e aos outros Estados-Membros.

No Anexo 2 é apresentada uma árvore de decisão a fim de ajudar os doadores e recetores de géneros alimentícios a avaliar a necessidade de conformidade com o Regulamento (CE) n.o 853/2004.

5.3. Requisitos em matéria de higiene aplicáveis à redistribuição dos excedentes alimentares da hotelaria, da restauração e dos serviços alimentares

Embora a redistribuição dos excedentes alimentares provenientes dos setores da hotelaria e da restauração seja mais limitada por motivos de higiene, os operadores de empresas do setor alimentar têm a possibilidade de identificar e avaliar eventuais oportunidades para o fazer caso a caso. A capacidade de garantir a redistribuição em segurança do excesso alimentar irá variar em função de diversos fatores, tais como: o tipo de género alimentício/refeição produzidos, a natureza do estabelecimento, a disponibilidade de organizações recetoras, o acesso a um prestador de serviços logísticos que possa garantir o transporte seguro do excedente disponível, etc.

A fim de evitar o desperdício alimentar, é importante que os operadores de restauração evitem, tanto quanto possível, a produção de géneros alimentícios em excesso e que acompanhem atenta e constantemente as quantidades de géneros alimentícios disponibilizadas, por exemplo, num bufete. Embora as regras possam variar entre os Estados-Membros, algumas autoridades nacionais autorizam a redistribuição de determinados géneros alimentícios disponibilizados aos clientes, tais como, por exemplo, os géneros alimentícios pré-embalados de longa duração (condimentos, bolachas, biscoitos, etc.) desde que os produtos não estejam abertos e a embalagem não se encontre danificada.

O Regulamento (CE) n.o 852/2004 relativo à higiene dos géneros alimentícios não proíbe, especificamente, o arrefecimento das refeições no fim do serviço para facilitar a doação de géneros alimentícios por parte dos setores da hotelaria/restauração.

A fim de facilitar a redistribuição em segurança de excedentes alimentares, alguns Estados-Membros e organizações setoriais criaram, ou estão atualmente a desenvolver, orientações específicas relacionadas com a doação de géneros alimentícios no setor da restauração/hotelaria (51).

5.4. A congelação de excedentes alimentares para facilitar a redistribuição

Em recentes debates com os Estados-Membros sobre as orientações necessárias a nível da UE para facilitar a doação de géneros alimentícios, os peritos indicaram que a prática de congelar os géneros alimentícios antes da sua data de expiração, a fim de prolongar o prazo de durabilidade e facilitar a sua redistribuição segura, merece ser objeto de uma análise mais aprofundada a nível da UE, uma vez que os géneros alimentícios recebidos pelas organizações de redistribuição e instituições de beneficência nem sempre podem ser doados ao destinatário antes da data-limite de consumo. No entanto, por razões de higiene, o Regulamento (CE) n.o 853/2004 determina que os géneros alimentícios de origem animal destinados a congelação devem ser congelados sem demora após a produção (52). Este requisito não se aplica aos retalhistas que fornecem produtos a outros operadores de empresas do setor alimentar, tais como bancos alimentares, desde que a atividade de tais retalhistas permaneça marginal, localizada e restrita, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 5, alínea b), subalínea ii), desse regulamento. Os Estados-Membros que permitirem a congelação de géneros alimentícios de origem animal para efeitos de redistribuição deverão adotar medidas nacionais em conformidade e notificá-las à Comissão e aos outros Estados-Membros.

6. INFORMAÇÕES SOBRE OS GÉNEROS ALIMENTÍCIOS PRESTADAS AOS CONSUMIDORES

6.1. Contexto jurídico:

O Regulamento (UE) n.o 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (53) relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios estabelece os princípios, requisitos e responsabilidades gerais que regem a informação sobre os géneros alimentícios e, em particular, a rotulagem dos géneros alimentícios. Tem por objetivo assegurar um elevado nível de proteção da saúde e dos interesses do consumidor, proporcionando uma base para que os consumidores possam fazer escolhas informadas e utilizar os géneros alimentícios com segurança. No contexto da redistribuição de excedentes alimentares, é fundamental garantir que os beneficiários finais tenham acesso à mesma informação que é exigida e disponibilizada quando compram géneros alimentícios em estabelecimentos.

A lista das menções obrigatórias que devem figurar na rotulagem dos géneros alimentícios é definida no artigo 9.o, n.o 1, do regulamento, e inclui, inter alia: a denominação do género alimentício, a lista de ingredientes, a data de durabilidade mínima («consumir de preferência antes de») ou, se for o caso, a data-limite de consumo («consumir até»), as eventuais condições especiais de conservação e/ou as condições de utilização e uma declaração nutricional. Outras informações obrigatórias podem também ser exigidas em disposições relativas à rotulagem estabelecidas noutra legislação da União, incluindo legislação setorial (por exemplo, o Regulamento (CE) n.o 853/2004, que estabelece regras específicas de higiene aplicáveis aos géneros alimentícios de origem animal; as regras da organização comum dos mercados, como o Regulamento (UE) n.o 1379/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (54), que estabelece a organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura; as normas de comercialização) ou na legislação nacional.

Responsabilidades dos operadores do setor alimentar:

O artigo 8.o do Regulamento (UE) n.o 1169/2011 define as responsabilidades dos operadores de empresas do setor alimentar no que se refere à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios. Dispõe, nomeadamente, que:

— o operador da empresa do setor alimentar responsável pela informação sobre os géneros alimentícios deve ser o operador sob cujo nome ou firma o género alimentício é comercializado, ou o importador;

— o operador da empresa do setor alimentar deve assegurar a presença e a exatidão da informação de acordo com as regras da UE e com quaisquer medidas relevantes dispostas na legislação nacional;

— os operadores de empresas do setor alimentar que não tenham influência na informação sobre os géneros alimentícios não devem fornecer géneros alimentícios que saibam ou suspeitem, com base nas informações de que dispõem como profissionais, não serem conformes com as regras de informação alimentar aplicáveis;

— os operadores de empresas do setor alimentar não podem alterar, nas empresas sob o seu controlo, as informações que acompanham um género alimentício se tal alteração for suscetível de induzir em erro o consumidor ou de reduzir, de qualquer outro modo, o nível de proteção do consumidor final e a possibilidade de este efetuar escolhas informadas. As empresas do setor alimentar são responsáveis por todas as alterações que introduzam nas informações que acompanham um género alimentício;

— os operadores de empresas do setor alimentar devem assegurar, nas empresas sob o seu controlo, o cumprimento dos requisitos previstos na legislação em matéria de informação sobre os géneros alimentícios e nas disposições nacionais relevantes para as suas atividades e verificar que esses requisitos são preenchidos.

Como devem ser apresentadas as informações obrigatórias?

No caso dos géneros alimentícios pré-embalados, o artigo 12.o, n.o 2, especifica que a informação obrigatória sobre os géneros alimentícios deve figurar diretamente na embalagem ou num rótulo fixado à mesma. Em certos casos, essas informações podem também ser apresentadas em documentos comerciais referentes a esses géneros alimentícios, se se puder garantir que tais documentos acompanham os géneros alimentícios a que dizem respeito ou que foram enviados antes da entrega ou ao mesmo tempo que a entrega. O artigo 8.o, n.o 7, especifica que a prestação de informações através de documentos comerciais é possível nos seguintes casos: se os géneros alimentícios pré-embalados se destinarem ao consumidor final mas forem comercializados numa fase anterior à da venda ao consumidor final ou se os géneros alimentícios se destinarem a ser fornecidos a estabelecimentos de restauração coletiva (para neles serem preparados ou transformados, fracionados ou cortados).

Para além da informação transmitida em documentos comerciais, a indicação das seguintes menções deve constar igualmente da embalagem exterior em que os géneros alimentícios pré-embalados são apresentados para comercialização: a denominação do alimento, a data de durabilidade mínima ou a data-limite de consumo, quaisquer condições especiais de conservação e/ou condições de utilização, o nome ou a firma e o endereço do operador da empresa do setor alimentar responsável pela informação sobre os géneros alimentícios (como especificado no artigo 8.o, n.o 1).

No caso dos géneros alimentícios não pré-embalados, o artigo 44.o esclarece melhor a informação que deve ser prestada, bem como os meios através dos quais deve ser prestada. Estabelece que, no caso de géneros alimentícios apresentados para venda ao consumidor final ou aos estabelecimentos de restauração coletiva sem pré-embalagem, ou dos géneros alimentícios embalados nos pontos de venda a pedido do comprador ou pré-embalados para venda direta, é obrigatório indicar as menções especificadas no artigo 9.o, n.o 1, alínea c). Isto significa que o consumidor deve ser informado da presença nos géneros alimentícios de todos os ingredientes ou auxiliares tecnológicos enumerados no anexo II do regulamento, ou derivados de uma substância ou produto enumerados no anexo II que provoquem alergias ou intolerâncias, utilizados no fabrico ou na preparação de um género alimentício e ainda presentes no produto acabado, mesmo se numa forma alterada.

O artigo 44.o prevê igualmente que os Estados-Membros podem adotar medidas nacionais relativas ao modo como as informações sobre alergénios (e quaisquer outras menções obrigatórias estabelecidas na legislação comunitária que sejam exigidas pela legislação nacional para géneros alimentícios não pré-embalados) devem ser comunicadas e, se for caso disso, à respetiva forma de expressão e apresentação. Por exemplo, alguns Estados-Membros adotaram legislação específica que permite a colocação de letreiros nas lojas a explicar que os funcionários podem ser contactados para mais informações sobre alergénios.

No caso específico dos produtos da pesca e da aquicultura, as informações obrigatórias sobre géneros alimentícios não pré-embalados podem ser fornecidas para efeitos de venda a retalho através de informações comerciais como painéis ou cartazes.

«Empresa a empresa» e «empresa ao consumidor»

Os operadores de empresas do setor alimentar que fornecem géneros alimentícios não destinados ao consumidor final a outros operadores de empresas do setor alimentar ou a estabelecimentos de restauração coletiva devem assegurar que esses outros operadores de empresas do setor alimentar recebem informação suficiente para lhes permitir cumprir as suas obrigações no que respeita à presença e à exatidão das informações relativas aos géneros alimentícios (tal como especificado no artigo 8.o, n.o 2), por exemplo através da inclusão dessa informação em documentos comerciais, se a informação não constar do próprio alimento.

No caso da informação específica ao consumidor sobre os produtos da pesca e da aquicultura, a sua transmissão é assegurada através de regras de rastreabilidade setoriais específicas, se for caso disso. A regra geral prevista no artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 1169/2011 aplica-se aos produtos da pesca e da aquicultura transformados ou preparados (classificados nos códigos 1604 e 1605 da Nomenclatura Combinada (55)).

6.2. Implicações para a redistribuição dos excedentes alimentares

6.2.1. Requisitos em matéria de informação para os géneros alimentícios pré-embalados

Quer os géneros alimentícios sejam adquiridos pelos consumidores quer sejam disponibilizados gratuitamente aos beneficiários finais, através de ajuda alimentar ou outros mecanismos de redistribuição de géneros alimentícios, a informação sobre os géneros alimentícios deve estar presente e deve ser fornecida ao beneficiário final em conformidade com as regras da UE e as regras nacionais pertinentes relacionadas com a prestação de informações sobre os géneros alimentícios ao consumidor. Quando os géneros alimentícios doados têm rotulagem em conformidade com todos os requisitos legais, as obrigações relativas à prestação de informação sobre os géneros alimentícios podem ser facilmente cumpridas. No entanto, quando é gerado um excedente alimentar, por exemplo a nível da produção, devido à rotulagem inadequada dos produtos e/ou a erros de rotulagem que impedem o acesso do género alimentício aos canais de retalho habituais, deverão ser prestados esclarecimentos adicionais e/ou adotadas medidas a fim de garantir que o beneficiário final recebe todas as informações obrigatórias exigidas.

No que diz respeito aos géneros alimentícios pré-embalados postos à disposição do consumidor final, as regras da UE exigem que todas as menções obrigatórias sejam fornecidas na embalagem ou num rótulo fixado à mesma. Nos casos em que as deficiências de rotulagem dos géneros alimentícios não puderem ser corrigidas antes da sua redistribuição, o operador da empresa do setor alimentar responsável pela informação sobre os géneros alimentícios (ver artigo 8.o, n.o 1) deve fornecer todas as informações necessárias à organização de redistribuição e/ou organização de beneficência, a fim de assegurar que esta última pode cumprir as suas obrigações no que se refere à prestação de informações sobre os géneros alimentícios ao beneficiário final. Alguns Estados-Membros estabeleceram orientações a fim de garantir que os géneros alimentícios comestíveis e seguros, que de outro modo seriam desperdiçados, podem ser redistribuídos, assegurando ao mesmo tempo que o beneficiário final tenha acesso a todas as informações necessárias (ver artigo 9.o, n.o 1), mesmo que essas informações não sejam diretamente fornecidas no rótulo. No entanto, nos casos em que o erro de rotulagem possa ter implicações para a saúde pública (por exemplo, no que respeita à informação sobre a presença de alergénios), os Estados-Membros podem exigir que o erro seja corrigido na rotulagem do produto em causa antes que possa ser doado.

6.2.2. Exigências linguísticas

O Regulamento (UE) n.o 1169/2011 dispõe que a informação obrigatória sobre os géneros alimentícios deve figurar numa língua facilmente compreensível para os consumidores dos Estados-Membros em que o género alimentício é comercializado (56). Além disso, os Estados-Membros em que o produto é comercializado podem exigir o uso de uma língua específica (57).

Na prática, essa(s) língua(s) seria(m) a(s) língua(s) oficial(is) do país em que o género alimentício é colocado no mercado. No entanto, é permitida a prestação de informações obrigatórias numa língua estrangeira que seja facilmente compreendida pelo consumidor. Existem muitos exemplos de termos ou expressões que podem ser facilmente compreendidas pelo consumidor, embora não estejam na sua língua. Em tais casos, a exigência de alterar a rotulagem parece desproporcionada.

Como a rotulagem dos géneros alimentícios numa língua estrangeira pode criar um obstáculo à redistribuição dos géneros alimentícios, alguns Estados-Membros desenvolveram orientações a este respeito.

6.2.3. Requisitos em matéria de informação para os géneros alimentícios não pré-embalados

É importante que os consumidores disponham das informações necessárias sobre os géneros alimentícios que consomem, inclusive quando os géneros alimentícios não estejam pré-embalados ou quando forem transformados, preparados e cozinhados para posterior consumo por um serviço de restauração coletiva ou restaurante (social). Tal como descrito na secção 6.1., em tais casos, as informações sobre os géneros alimentícios exigidas limitam-se às informações relacionadas com a presença de alergénios e quaisquer outras informações adicionais exigidas pelas normas nacionais.

O artigo 44.o do Regulamento n.o 1169/2011 prevê igualmente que os Estados-Membros podem adotar medidas nacionais relativas ao modo como as informações sobre alergénios (e outras eventuais menções obrigatórias) devem ser comunicadas e, se for caso disso, à respetiva forma de expressão e apresentação.

Por conseguinte, os Estados-Membros têm plena competência para definir todas as regras necessárias para garantir que a informação sobre alergénios nos géneros alimentícios é disponibilizada a organizações de redistribuição e de beneficência e, em última análise, aos consumidores de forma conveniente e eficaz. A maioria dos Estados-Membros já adotou tais medidas.

6.3. Indicação da data

6.3.1. Contexto jurídico:

O objetivo da indicação da data na rotulagem dos géneros alimentícios é ajudar os consumidores a fazer uma utilização segura e ideal dos géneros alimentícios. A menção da data constitui uma indicação de quanto tempo um alimento pode ser armazenado nas condições de armazenagem especificadas. O principal instrumento legislativo da UE para a indicação da data é o Regulamento (UE) n.o 1169/2011 relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios.

Existem dois tipos diferentes de datas:

— a data de durabilidade mínima («consumir de preferência antes de»), que se adequa à maioria dos géneros alimentícios e indica a data até à qual se pode razoavelmente esperar que o género alimentício mantenha o seu estado ótimo, se for adequadamente armazenado. Esta data diz respeito à qualidade dos géneros alimentícios. Alguns géneros alimentícios estão isentos do requisito de indicação da data «consumir de preferência antes de», por exemplo, as frutas frescas, os legumes, os vinhos, o vinagre, o sal, o açúcar e as pastilhas elásticas;

— a data-limite de consumo («consumir até»), que é obrigatória para os géneros alimentícios que, do ponto de vista microbiológico, são muito perecíveis e são, por conseguinte, suscetíveis de apresentar um perigo imediato para a saúde humana após um curto período de tempo. A data-limite de consumo diz respeito à segurança. Após a expiração da data-limite de consumo, um género alimentício não pode ser colocado no mercado, uma vez que não é considerado seguro.

O formato a utilizar na indicação das datas acima referidas é regulado no anexo X do Regulamento (UE) n.o 1169/2011.

Em cooperação com os Estados-Membros da UE, a Comissão Europeia elaborou um folheto (58) que fornece mais informações sobre o significado destas duas datas, bem como a tradução dos termos em cada uma das línguas nacionais. A Comissão publicou igualmente uma infografia para ajudar a esclarecer o significado destes conceitos, bem como dados recentes sobre a compreensão destes termos (59) por parte dos consumidores. Além disso, os Estados-Membros e as organizações de partes interessadas também promovem campanhas de informação e desenvolvem ferramentas relacionadas com a indicação da data, a fim de fornecer orientações aos operadores de empresas do setor alimentar e aconselhamento aos consumidores no âmbito da manipulação dos géneros alimentícios (60).

6.3.2. Implicações para a redistribuição dos excedentes alimentares

A data-limite de consumo e a data de durabilidade mínima devem ser estabelecidas pelos fabricantes de géneros alimentícios. Com a exceção dos ovos de mesa, a legislação da UE não especifica o modo como deve ser estabelecida a indicação a data (ou seja, a escolha da data-limite de consumo ou de durabilidade mínima, ou o período de durabilidade). Enquanto a ingestão de um género alimentício após a data-limite de consumo pode colocar problemas de segurança, os géneros alimentícios que ultrapassaram a data «consumir de preferência antes de» continuam a poder ser consumidos em segurança, desde que as condições de armazenagem sejam respeitadas e as embalagens não se encontrem danificadas. No que se refere às datas «consumir de preferência antes de», os fabricantes garantem a qualidade dos géneros alimentícios (por exemplo, a textura estaladiça, a cor, o sabor, etc.), bem como a observância de quaisquer declarações feitas na rotulagem (por exemplo, as alegações nutricionais sobre o teor de vitamina C de um género alimentício), apenas até ao final da data «consumir de preferência antes de».

No que diz respeito à doação de géneros alimentícios rotulados com uma data-limite de consumo, os doadores devem assegurar que, quando os referidos produtos forem entregues a bancos alimentares e outras organizações de beneficência, tenham um prazo de durabilidade suficientemente longo a fim de permitir a sua distribuição e utilização em segurança pelo consumidor final antes da data-limite de consumo indicada. Alguns Estados-Membros estabeleceram regras específicas sobre o período de durabilidade mínimo remanescente dos géneros alimentícios doados (61).

A comercialização de géneros alimentícios após a sua data de durabilidade mínima (ou seja, «consumir de preferência antes de») é permitida ao abrigo das regras da UE, desde que os géneros alimentícios em causa continuem a ser seguros e a sua apresentação não seja enganosa. Em cada fase da cadeia de abastecimento alimentar é permitido colocar géneros alimentícios no mercado que tenham ultrapassado a data de durabilidade mínima. É da responsabilidade do operador da empresa do setor alimentar (por exemplo, o retalhista) assegurar que os géneros alimentícios continuam a ser seguros para consumo humano e que os consumidores são devidamente informados de que o produto em causa ultrapassou a data «consumir de preferência antes de» (por exemplo, esses produtos podem ser comercializados separadamente com avisos que indiquem que a data de durabilidade mínima foi ultrapassada).

Alguns Estados-Membros limitam, ou inclusivamente proíbem, a comercialização de géneros alimentícios após a data «consumir de preferência antes de», o que resulta num desperdício alimentar evitável (62). Tais práticas, que limitam a recuperação e a redistribuição de géneros alimentícios, podem dever-se à falta de clareza relativamente a quanto tempo depois da data «consumir de preferência antes de» um determinado produto alimentar pode ser disponibilizado aos consumidores e à necessidade de respeitar o papel dos operadores de empresas do setor alimentar que assumem a responsabilidade por estabelecer a indicação da data. Alguns operadores podem também ter as suas próprias normas internas em relação a quanto tempo depois da data «consumir de preferência antes de» um produto pode ser redistribuído para consumo humano, tendo em conta, por exemplo, as suas especificações de qualidade.

A fim de facilitar a redistribuição dos géneros alimentícios passada a data «consumir de preferência antes de», algumas autoridades nacionais dos Estados-Membros facultaram orientações adicionais aos intervenientes sobre os géneros alimentícios que podem ser utilizados/distribuídos por bancos alimentares e outras organizações de beneficência depois da data «consumir de preferência antes de», bem como calendários indicativos para cada categoria alimentar em causa (63). Contudo, as autoridades públicas sublinham que essas orientações são apenas indicativas e que a eventual distribuição de géneros alimentícios depois da data «consumir de preferência antes de» deve ser apreciada caso a caso. Se houver razões para crer que um género alimentício já não está apto para consumo, não deve ser distribuído. Deve-se sempre garantir as condições de armazenagem adequadas e a integridade da embalagem.

6.3.3. Ovos: regras de indicação da data e práticas de redistribuição

Em conformidade com as normas de comercialização da UE, os ovos da categoria «A» (ou seja, os ovos de mesa) devem ser rotulados com uma data «consumir de preferência antes de», que é fixada em 28 dias após a postura (64). As normas de higiene alimentar da UE (65) especificam ainda que os ovos devem ser entregues ao consumidor num prazo máximo de 21 dias após a postura. Assim sendo, isso significa que embora os ovos já não possam ser vendidos nos retalhistas após 21 dias, os consumidores que comprarem ovos até essa data disporão de mais uma semana em que podem ter a certeza sobre a qualidade e frescura dos ovos adquiridos.

A fim de evitar o desperdício alimentar, os retalhistas podem vender os ovos para além do limite de 21 dias à indústria de transformação de ovos (66) para a produção de ovoprodutos e/ou submeter os ovos a transformação (com tratamento térmico suficiente) para permitir a sua utilização subsequente. Com a mesma lógica, os ovos podem ser igualmente disponibilizados para a redistribuição alimentar para além do limite de 21 dias, desde que o operador da empresa do setor alimentar destinatário (por exemplo, uma organização de beneficência) transforme os ovos (com tratamento térmico suficiente para garantir a sua segurança) antes de os colocar à disposição dos consumidores.

7. REGRAS FISCAIS

O imposto sobre o valor acrescentado pode ter implicações para a transferência de excedentes alimentares dos doadores para bancos alimentares e outras organizações de beneficência.

Outros instrumentos fiscais (tais como deduções fiscais e isenções fiscais a favor das sociedades) podem proporcionar incentivos económicos para a doação de géneros alimentícios e, desse modo, apoiar a redistribuição dos excedentes alimentares ainda comestíveis e a prevenção do desperdício alimentar.

7.1. Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

O imposto sobre o valor acrescentado (IVA) é regido a nível da UE pela Diretiva IVA (67), que deve ser transposta para o direito nacional. A legislação em matéria de IVA, tal como aplicada nos Estados-Membros da União Europeia, pode, por vezes, afetar a doação de géneros alimentícios, na medida em que é considerada um obstáculo à transferência de excedentes alimentares entre os doadores, os bancos alimentares e outras organizações de beneficência (68). Ao adaptarem as regras aplicáveis às mercadorias cedidas gratuitamente (nos termos dos artigos 16.o e 74.o da Diretiva IVA), os Estados-Membros podem facilitar a doação de géneros alimentícios excedentários para fins caritativos.

O Comité do IVA da UE chegou a acordo, em 7 de dezembro de 2012, sobre as orientações (69) para garantir a aplicação uniforme da Diretiva IVA em todos os Estados-Membros da UE. As orientações dão indicações específicas sobre a aplicação dos artigos 16.o e 74.o no que diz respeito à doação de géneros alimentícios:

«O Comité do IVA concorda unanimemente que a doação de géneros alimentícios aos mais desfavorecidos, efetuada por um sujeito passivo a título gratuito, deve ser equiparada a uma entrega de bens a título oneroso, em conformidade com o primeiro parágrafo do artigo 16.o da Diretiva IVA, a menos que este donativo preencha as condições estabelecidas pelo Estado-Membro para ser considerado como uma oferta de pequeno valor, na aceção do artigo 16.o, segundo parágrafo, da Diretiva IVA. O Comité do IVA também concorda por unanimidade que, nos casos em que a doação deva ser equiparada a uma entrega de bens a título oneroso, o valor tributável é constituído pelo preço de compra dos bens (ou de bens similares ou, na falta do preço de compra, pelo preço de custo dos bens) doados, ajustado ao estado desses bens no momento da doação, tal como previsto no artigo 74.o da Diretiva IVA».

Aplicação das regras do IVA à redistribuição alimentar nos Estados-Membros da UE

Em certos Estados-Membros, pouco ou nenhum IVA é pago quando os géneros alimentícios são doados a bancos alimentares porque as autoridades nacionais consideram, de acordo com o artigo 74.o da Diretiva IVA, conforme transposta para o direito nacional, que o valor dos alimentos doados perto da data de durabilidade mínima ou da data-limite de utilização é reduzido ou nulo. Em contrapartida, outros Estados-Membros da UE consideram que o preço de um produto pronto a ser doado está ao mesmo nível que o seu preço de compra através de transações comerciais habituais. Por isso, o IVA é calculado com base no preço comercial, com consequências negativas para a doação alimentar (70).

As constatações do estudo comparativo do Comité Económico e Social Europeu (CESE) sobre a legislação e práticas em matéria de doação de géneros alimentícios indicam que a maioria dos Estados-Membros considerados (71) não impõe IVA quando os géneros alimentícios são doados aos bancos alimentares, desde que sejam cumpridas determinadas condições. De acordo com o estudo do CESE, bem como com os contributos prestados à Comissão por peritos dos Estados-Membros, a Bélgica, a Croácia, a Dinamarca, a Itália, a Alemanha, a Grécia, os Países Baixos, a Polónia e Portugal introduziram disposições específicas na sua própria legislação fiscal nacional para abordar a questão do IVA no que respeita à doação alimentar. No Reino Unido, a maioria dos géneros alimentícios estão sujeitos à taxa zero, mas existem exceções, tributadas à taxa normal do IVA (isto é, 20 %), tais como produtos de confeitaria, bolachas de chocolate, batatas fritas, etc. Na prática, a maior parte dos géneros alimentícios doados a instituições de beneficência no Reino Unido estarão sujeitos à taxa zero, o que significa que uma empresa pode efetuar doações sem ter de cumprir a obrigação de liquidação. A Espanha e a Suécia não têm disposições especiais em matéria de IVA no que diz respeito à doação de géneros alimentícios.

Clarificação adicional da legislação da UE

Em resposta a uma pergunta do Parlamento Europeu (72), a Comissão manifestou o ponto de vista de que as barreiras fiscais não devem impedir a doação de géneros alimentícios aos bancos alimentares e a outras organizações de beneficência. A Comissão, em conformidade com as orientações acordadas pelo Comité do IVA da UE, recomenda que, ao determinar o IVA aplicável às doações de géneros alimentícios, o valor desses bens deve ser ajustado em função das circunstâncias e do estado em que se encontram no momento em que são doados. Quando a doação de géneros alimentícios for efetuada perto da data «consumir de preferência antes de» ou da data-limite de consumo, ou se os bens não estiverem aptos para venda mas puderem ser consumidos de modo seguro, estas circunstâncias devem ser tidas em consideração pelos Estados-Membros aquando da determinação do IVA devido, que poderá mesmo ser igual a zero no caso de o género alimentício não ter qualquer valor real (73).

7.2. Incentivos fiscais

Alguns Estados-Membros procuram incentivar a doação de géneros alimentícios através de deduções fiscais. Outros Estados-Membros concedem créditos fiscais para apoiar regimes de redistribuição.

Os incentivos em matéria de imposto sobre as sociedades em vigor em alguns Estados-Membros (por exemplo, na França, Espanha e Portugal) demonstraram a sua eficácia no incentivo à doação de excedentes alimentares por parte da indústria. Em França e em Espanha é possível declarar a título de crédito de imposto sobre as sociedades, respetivamente, 60 % (74) e 35 % do valor contabilístico líquido dos géneros alimentícios doados, o que significa que os doadores de géneros alimentícios podem deduzir essa percentagem do valor dos alimentos doados do imposto sobre o rendimento das sociedades. O estudo comparativo realizado pelo CESE mostra também que, na maior parte dos outros Estados-Membros analisados, a doação de géneros alimentícios pode ser considerada uma despesa dedutível de imposto e pode reduzir o rendimento coletável (dentro de certos limites e limiares, consoante os Estados-Membros). O CESE especifica que Portugal tem em vigor um reforço da dedução fiscal, o que significa que os doadores podem deduzir até 140 % do valor dos géneros alimentícios no momento da doação, desde que os géneros alimentícios sejam utilizados para uma finalidade social (tal como o fornecimento de bancos alimentares) e limitados a 8/1 000 do volume de negócios do doador.

8. OUTROS PROGRAMAS DA UE

8.1. Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas e donativos alimentares

O Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD) tem o objetivo específico de contribuir para atenuar as formas mais sérias de pobreza na União, através da prestação de assistência não financeira às pessoas mais desfavorecidas na UE. A assistência do FEAD pode assumir a forma de ajuda alimentar, assistência material de base (vestuário, calçado, artigos de higiene, etc.) ou de ações para promover a inclusão social das pessoas mais carenciadas.

Em todos os Estados-Membros, o Fundo é implementado com o apoio de organizações parceiras — organismos públicos ou organizações sem fins lucrativos — responsáveis por distribuir a assistência ou pela realização das atividades de inclusão social.

Os géneros alimentícios distribuídos pelas organizações parceiras podem ser adquiridos com recursos do FEAD, mas podem também ser doados. Os programas operacionais do FEAD podem incluir o financiamento da doação de géneros alimentícios, em que os géneros alimentícios são doados a uma organização parceira e distribuídos às pessoas mais carenciadas gratuitamente. As despesas das organizações parceiras com a recolha dos géneros alimentícios doados, o seu transporte, armazenagem e distribuição às pessoas mais necessitadas podem ser financiadas com fundos do FEAD. Desta forma, o FEAD pode contribuir para reduzir o desperdício alimentar. As atividades de sensibilização desenvolvidas pelas organizações parceiras junto de potenciais doadores podem também ser apoiadas pelo FEAD.

A possibilidade de financiamento dos donativos alimentares tem de ser prevista no respetivo programa operacional do FEAD. O Regulamento (UE) n.o 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (75) estabelece que as organizações parceiras são reembolsadas com base nas despesas efetivamente incorridas e pagas (76). No entanto, a Comissão propôs várias alterações ao Regulamento (UE) n.o 223/2014 no âmbito da proposta de revisão do Regulamento Financeiro, adotada em 14 de setembro de 2016 [COM(2016) 605 final]. Uma das alterações, se for adotada, irá oferecer aos Estados-Membros a possibilidade de também utilizar opções simplificadas em matérias de custos aquando do financiamento das doações de géneros alimentícios. Como resultado, os Estados-Membros poderão definir taxas fixas, montantes fixos ou custos unitários e utilizá-los como base para os pagamentos às organizações parceiras que recolhem e distribuem géneros alimentícios doados.

A Comissão criou a Rede FEAD para permitir o intercâmbio de experiências e boas práticas entre as partes interessadas do FEAD. Trata-se de um fórum em que as organizações parceiras podem partilhar as suas experiências com a doação de géneros alimentícios: http://ec.europa.eu/feadnetwork.

8.2. Organização comum dos mercados dos produtos agrícolas

O regime de gestão de mercados da UE (elemento da «organização comum dos mercados agrícolas») apoia ativamente o setor das frutas e dos produtos hortícolas através de quatro objetivos gerais: tornar o setor mais competitivo e mais orientado para o mercado; reduzir as flutuações dos rendimentos dos agricultores ligadas a crises; aumentar o consumo de fruta e produtos hortícolas na União Europeia e aumentar o recurso a técnicas de cultivo e de produção respeitadoras do ambiente.

A fim de beneficiar do regime aplicável às frutas e produtos hortícolas, os produtores são incentivados a aderir a organizações de produtores (OP) que recebem apoio para a execução de programas operacionais com base numa estratégia nacional.

As medidas de prevenção e gestão de crises no âmbito da organização comum dos mercados dos produtos agrícolas (OCM) proporcionam às OP a possibilidade de retirar quantidades de frutas e produtos hortícolas do mercado. Uma vez que a produção de frutas e produtos hortícolas está sujeita a flutuações importantes e que os produtos são altamente perecíveis e sazonais, o regime de retirada do mercado facilita a gestão de excedentes que possam surgir no mercado. O apoio financeiro é prestado integralmente a partir do orçamento da União se o destino das frutas e produtos hortícolas retirados do mercado for a distribuição gratuita de produtos através de instituições de beneficência (dentro do limite de 5 % do volume da produção comercializada por cada OP). No entanto, mediante pedido, os Estados-Membros podem autorizar a organização de beneficência e as instituições que recebem estes produtos a solicitar uma contribuição aos destinatários finais.

A legislação da UE dá prioridade à distribuição gratuita (retiradas para fins caritativos) relativamente a outros destinos, através da concessão de um nível mais elevado de apoio financeiro. Quando os frutos e produtos hortícolas forem retirados para outros destinos (ou seja, utilização não alimentar como a compostagem, fertilizantes, conversão em energia, etc.), a assistência financeira da União é limitada a 50 % (ou 60 % mediante determinadas condições) do montante real das despesas. Estas retiradas de frutos e produtos hortícolas são, por conseguinte, uma forma de doação organizada aos destinatários finais.

A distribuição gratuita de frutas e produtos hortícolas retirados do mercado diz respeito aos seguintes beneficiários: fundações e organizações de beneficência aprovadas pelos Estados-Membros, instituições penitenciárias, estabelecimentos de ensino, campos de férias infantis e hospitais e lares de idosos designados pelos Estados-Membros.

Estes beneficiários tomam todas as medidas necessárias para assegurar que as quantidades distribuídas a este título acrescem às normalmente adquiridas pelos estabelecimentos em causa e que estes têm capacidade suficiente para armazenar os produtos.

As regras da OCM permitem também a transformação de frutas e produtos hortícolas retirados do mercado para distribuição gratuita. Em tais casos, o pagamento em espécie pelos beneficiários da distribuição gratuita aos transformadores de frutas e produtos hortícolas pode ser autorizado, desde que estejam em vigor regras adequadas a nível dos Estados-Membros para garantir que os produtos transformados se destinam aos beneficiários finais.

Está também prevista uma rotulagem específica para promover a fonte e a utilização do financiamento da UE. Mediante a concessão de uma taxa de contribuição mais elevada, a prioridade da União na atribuição dos produtos retirados do mercado é, claramente, a redistribuição aos mais carenciados através de instituições de beneficência e outras instituições aprovadas pelos Estados-Membros.

8.3. Organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura

Um dos principais objetivos da organização comum dos mercados (OCM) dos produtos da pesca e da aquicultura é contribuir para a exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos vivos. As organizações de produtores (OP) são os principais intervenientes encarregados de pôr em prática este objetivo.

Dois objetivos complementares neste contexto são evitar e reduzir, tanto quanto possível, as capturas indesejadas e, na medida em que não possam ser evitadas, utilizá-las da melhor maneira. A fim de alcançar os objetivos de conservação da política comum das pescas da UE e com vista ao fomento de práticas de pesca seletivas, são aplicáveis a certas espécies tamanhos mínimos de referência de conservação. Em consequência, para estas espécies, as capturas que estejam abaixo dos tamanhos mínimos de referência de conservação não podem ser utilizadas para consumo humano direto. No entanto, essas capturas podem ser utilizadas para outros fins, desde que tal não resulte na criação de um mercado para peixes de tamanho inferior ao regulamentar.

Uma outra atividade importante das OP é a adaptação da produção às exigências do mercado. Ao planear as atividades de captura de acordo com a procura do mercado para que haja sempre um mercado para o peixe desembarcado, as OP podem assegurar as melhores receitas possíveis para os pescadores, ao mesmo tempo que limitam a produção de resíduos alimentares.

Desde a sua reforma em 2014, a OCM tem suprimido a maior parte das medidas de compensação para as retiradas do mercado. No entanto, a fim de assegurar uma mudança progressiva eficaz para o n