ÍNDICE

1. Introdução 3

1.1. Estratégia para a evolução da União Aduaneira em 2008-2013 3

1.2. Um contexto em evolução 4

2. Progressos desde 2008 5

2.1. Progresso da união aduaneira em números 5

2.2. Progresso informático da união aduaneira 6

2.3. Progresso da união aduaneira em termos de políticas e sua execução 7

2.3.1. Protecção da UE – execução da alteração relativa à segurança 7

2.3.2. Maior facilitação do comércio – o Código Aduaneiro Modernizado 8

2.3.3. Um novo contexto que afecta as políticas desde Dezembro de 2009 – o Tratado de Lisboa 9

2.3.4. A união aduaneira e a cooperação 9

3. Progressos em projectos específicos 9

3.1. Balcão Único 10

3.2. Abordagem sistémica 10

3.3. Luta contra a contrafacção e a pirataria 11

3.4. Capacidade de reacção rápida às crises 12

3.5. Combate à fraude e a actividades ilícitas com ela relacionadas 12

4. Reflexões sobre o modelo operacional da união aduaneira 13

5. Perspectivas para o futuro: como reforçar o desempenho (uniformidade, eficácia e eficiência) da união aduaneira 15

5.1. Discussões estratégicas sobre caminhos a seguir 15

5.1.1. Trabalhar mais estritamente enquanto união aduaneira 15

5.1.2. Procurar sinergias com outros domínios políticos 15

5.1.3. Melhorar a governação e os métodos de trabalho 15

5.1.4. Medição e melhoria da qualidade de produtos e resultados 16

5.2. Perspectivas 16

Introdução

No início do século XXI, as alfândegas de todo mundo viam-se confrontadas com um ambiente em rápida transformação: evolução dos padrões de produção e consumo, aumento do comércio internacional, ameaças globais tais como o terrorismo, a criminalidade organizada, degradação climática e aumento de perigos decorrentes do comércio de produtos perigosos.

A fim de permitir que as administrações da união aduaneira da União Europeia (UE)[1] continuassem a desempenhar as suas múltiplas responsabilidades nesta conjuntura complexa, lançou-se uma reforma ambiciosa. Primeiramente, adoptou-se o Código Aduaneiro Modernizado[2]. Em segundo lugar, a decisão relativa às alfândegas electrónicas[3] estabeleceu a base para a criação de um ambiente sem papel para as alfândegas e o comércio[4].

Para garantir um desenvolvimento global e coerente a longo prazo, a Comissão, em conjunto com os Estados-Membros, procedeu a uma análise profunda do papel e do trabalho das alfândegas da UE[5]. O relatório, adoptado pelos 27 directores-gerais das administrações aduaneiras em 2007[6], constituiu a base para a Comunicação de 2008 da Comissão sobre uma Estratégia para a Evolução da União Aduaneira[7] («Estratégia»). Assim nasceu a iniciativa relacionada com o futuro das alfândegas («IFA»).

Estratégia para a evolução da União Aduaneira em 2008-2013

A Estratégia contém os objectivos estratégicos da união aduaneira. Proporciona um enquadramento político de orientação de desenvolvimentos e novas iniciativas consistentes e coerentes. A Estratégia visa complementar a reforma dos quadros jurídico e informático acima mencionada, referindo explicitamente a importância dos aspectos humanos do futuro desenvolvimento da união aduaneira, incluindo recursos e qualificações.

A união aduaneira tem como objectivos estratégicos 1) proteger a UE e 2) apoiar a competitividade da UE . Estes objectivos devem ser alcançados de maneira uniforme e eficiente, mediante a aplicação de um controlo eficiente e eficaz e da colaboração estreita entre administrações aduaneiras, com outras autoridades, com empresas e com parceiros internacionais.

[pic] Fonte: Ilustração baseada em objectivos expressos na COM(169/2008).

Em 14 de Maio de 2008, o Conselho ECOFIN subscreveu a Estratégia, os objectivos e a necessidade de investir em qualificações, competências, recursos e tecnologias. Em 19 de Junho de 2008, o Parlamento Europeu (PE) adoptou uma resolução[8], através da qual também apoia a Estratégia e insta os Estados-Membros e a Comissão a proceder à sua execução eficaz. Além disso, solicitou-se um plano de execução , que foi criado após consulta dos Estados-Membros no âmbito do Grupo de Política Aduaneira (GPA)[9]. O Conselho e o PE salientaram, em especial, a necessidade de desenvolver serviços de balcão único e novos métodos de controlo (abordagem sistémica), de reforçar a luta contra a contrafacção e a pirataria , a capacidade de reagir a crises e o combate à fraude . Ambas as instituições salientaram ainda, em geral, a necessidade de aumentar a cooperação com as partes interessadas e outras autoridades. O Conselho solicitou a realização de um relatório sobre os progressos alcançados em 2011, que consta do presente documento.

Um contexto em evolução

Desde que a Estratégia foi adoptada, registaram-se desenvolvimentos significativos, entre os quais são de referir a crise financeira e económica, a globalização das ameaças terroristas ou as várias catástrofes naturais ou de origem humana. Entrou em vigor uma novo Tratado e a UE fixou para si própria uma nova agenda política que visa apoiar o crescimento[10] e aumentar a segurança[11]. Estes desenvolvimentos estão a influenciar o modo como a união aduaneira funciona.

O presente relatório sobre os progressos alcançados em processos específicos é, portanto, complementado com uma explicação mais lata do contexto e desenvolvimentos recentes e dos efeitos deles decorrentes para a execução da Estratégia para a união aduaneira. O relatório refere igualmente a reforma e o trabalho de execução em curso, as pressões externas e os resultados de uma recente «auto-avaliação» das estruturas da união aduaneira e das várias formas de colaboração, cooperação e integração entre as 28 administrações que a executam (27 Estados-Membros + Comissão). Neste contexto, o relatório proporciona também uma breve panorâmica dos principais condicionalismos e perspectivas para o êxito da futura execução da Estratégia.

PROGRESSOS DESDE 2008

Os principais progressos registados na união aduaneira da UE desde 2008 podem resumir-se em: números-chave (2.1), desenvolvimento informático (2.2) e elaboração de políticas e respectiva execução (2.3).

Progresso da união aduaneira em números

A evolução do número total de declarações aduaneiras apresentadas revelava uma tendência para o crescimento a longo prazo entre 2007 e 2011 (apesar da crise).

Gráfico 1: Evolução das declarações aduaneiras (normais + simplificadas) apresentadas em 2007-2010

[pic]

Fonte: MoR data

No entanto, o impacto da crise financeira/económica reflectiu-se no número de declarações aduaneiras apresentadas às alfândegas no âmbito de procedimentos normais, embora, curiosamente, não nos procedimentos simplificados[12]. Noutros números-chave, graças à execução da nova base de dados Registo e Identificação dos Operadores Económicos (EORI)[13], sabe-se, desde 2010, que a união aduaneira está ao serviço de quase 3 milhões de clientes. Acresce que, em 25 de Outubro de 2011, a união aduaneira tinha registado 11 867 pedidos de estatuto de operador de confiança, o de Operador Económico Autorizado (OEA), 8 072 dos quais tinham sido concedidos em 25 de Outubro de 2011.

Embora o volume de trabalho tenha vindo, e continue, a aumentar, os recursos diminuíram significativamente. Entre 2007 e 2010, o pessoal aduaneiro da UE (ou seja, nas administrações dos Estados-Membros) sofreu uma redução de 13 %, e continua a diminuir.

Progresso informático da união aduaneira

Durante o período 2008-2011, aumentou a taxa de dados de entrada[14], principalmente no que se refere à exportação, devido à utilização do Sistema de Controlo de Exportações (SCE) transeuropeu que envolveu a informatização da exportação em todos os Estados-Membros a partir do início de 2008[15].

Gráfico 2: Evolução da taxa de dados electrónicos de entrada – conjunto de procedimentos normais e simplificados (27 Estados-Membros)

[pic] Fonte: MoR data

Durante o mesmo período, a execução da «alteração relativa à segurança» do Código Aduaneiro[16] (CC) exigiu esforços significativos por parte das autoridades aduaneiras nacionais. Obrigou ao desenvolvimento de sistemas informáticos nacionais inteiramente novos, incluindo o Sistema de Controlo de Importações (SCI) para receber e tratar as novas declarações sumárias de entrada exigidas, bem como a melhoria do Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI) e do SC [17] E . Acresce que a alteração exigia o desenvolvimento ou melhoria dos sistemas nacionais de análise de risco a fim de aplicar o Quadro Comum de Gestão dos Riscos Aduaneiros (CRMF), com o apoio do Sistema Comum de Gestão dos Riscos Aduaneiros (CRMS) central. Além disso, a Comissão teve de desenvolver a nova base de dados central da UE para partilhar todos os números do Registo e Identificação dos Operadores Económicos (EORI) , para permitir a validação destas declarações, assim como o novo sistema para tratar os pedidos dos operadores económicos autorizados (OEA) e o processo de autorização.

Independentemente da evolução associada à aplicação da alteração relativa à segurança, foram também melhorados outros sistemas no período 2008-2011: os sistemas TARIC a TARIC3, bem como os sistemas QUOTA e Surveillance 2 [18].

Estes desenvolvimentos informáticos representaram um montante significativo que custou aos Estados-Membros da UE um investimento informático no valor de 320 milhões de euros em 2008, 2009 e 2010.

Progresso da união aduaneira em termos de políticas e sua execução

Os principais desenvolvimentos em termos de políticas no período 2008 -2011 relacionam-se com a execução da alteração relativa à segurança , enquanto contributo para a luta contra o terrorismo, o estabelecimento e a revisão do Código Aduaneiro Modernizado e as novas formas de cooperação entre as autoridades aduaneiras e outras autoridades, parceiros comerciais e internacionais .

Protecção da UE – execução da alteração relativa à segurança

A alteração relativa à segurança constituiu um passo significativo em termos de maior protecção da segurança extrínseca e intrínseca da UE contra os riscos da cadeia de abastecimento global. Introduziu-se o programa do OEA ao abrigo do qual os operadores económicos aumentam facultativamente a segurança das suas cadeias de abastecimento em troca de benefícios suplementares de facilitação do comércio. Foram adoptadas regras de riscos destinadas a reforçar a protecção da UE contra riscos de segurança, que estão a ser executadas. Todavia, o próprio processo de execução proporcionou alguns ensinamentos importantes para o futuro. Um arranque lento e dificuldades de sincronização, devido ao facto de a alteração ter ampliado a zona aduaneira tradicional e incluído novas partes interessadas nos processos aduaneiros, levaram a que a execução total tivesse sido realizada com algum atraso, apenas em 1 de Janeiro de 2011. A realidade da execução revelou, em especial, que, na actual era de uma «união de alfândegas electrónicas interligadas», era absolutamente essencial acordar em objectivos, definir processos e a metodologia e o planeamento de execução com todas as partes interessadas antes de a legislação ser adoptada. Desde então, tem vindo a recorrer-se a uma modelização sistemática dos processos empresariais, a fim de evitar que, de futuro, os textos legais sejam interpretados e executados de forma diferente e que se adoptem processos incompatíveis com os progressos da TI, bem como prazos que só possam ser cumpridos com custos suplementares consideráveis.

Além disso, embora os sistemas informáticos necessários estejam agora operacionais, o incidente de segurança com um frete aéreo ocorrido em finais de 2010 e o acidente de radiação de Fukushima registado em 2011 permitiram testar o sistema de gestão dos riscos e concluir da necessidade de melhorias.

Maior facilitação do comércio – o Código Aduaneiro Modernizado

A adopção do Código Aduaneiro Modernizado em 2008 deu início a outro grande projecto. Tendo em conta os ensinamentos aprendidos com a execução da alteração relativa à segurança e com as dificuldades decorrentes da crise financeira e económica, tanto para os Estados-Membros como para os operadores, em mobilizar investimentos cada vez maiores (muito maiores do que para a alteração relativa à segurança), reconheceu-se a necessidade de descrever e analisar meticulosamente todos os processos empresariais aduaneiros (e propor a sua correcção/alteração sempre que tal se justificar). Além disso, admitiu-se que a nova arquitectura informática tem de ser definida no sentido de permitir a utilização de novas tecnologias disponíveis, susceptíveis de proporcionar poupanças tanto aos Estados-Membros como aos operadores (por exemplo, através de economias de escala a nível da UE).

Estas perspectivas, assim como as consequências do Tratado de Lisboa, explicam a decisão de reformular o Código Aduaneiro Modernizado. A reformulação do regulamento terá em conta o novo quadro institucional da UE e introduzirá as correcções necessárias, bem como algumas alterações que se revelaram necessárias na sequência da análise dos processos empresariais efectuada para a redacção de disposições de execução.

Na pendência da execução do Código Aduaneiro Modernizado, que será atrasada pela reformulação, adoptaram-se medidas como a criação da autorização única aplicável aos procedimentos simplificados (AUPS). De mencionar ainda, sobretudo em relação ao papel fulcral das autoridades aduaneiras em garantir a cobrança correcta e uniforme de recursos próprios tradicionais (RPT), que as preocupações e recomendações constantes do relatório especial do Tribunal de Contas sobre procedimentos simplificados[19] devem igualmente ser tidas em conta[20].

Um novo contexto que afecta as políticas desde Dezembro de 2009 – o Tratado de Lisboa

O Tratado de Lisboa está a influenciar a união aduaneira de duas formas. Em primeiro lugar, o desaparecimento dos pilares elimina a divisão formal entre actividades aduaneiras ao nível da UE, estando em curso uma análise jurídica para se chegar a um entendimento claro das consequências para a união aduaneira. Em segundo lugar, determinadas disposições institucionais respeitantes à execução e delegação de poderes, bem como as novas regras de comitologia adoptadas, diferem significativamente do status quo de 2008.

A união aduaneira e a cooperação

No período compreendido entre 2008 e 2011, os desenvolvimentos registados nos mecanismos e nas modalidades de cooperação da união aduaneira foram afectados pela ênfase crescente nas medidas de segurança extrínseca e intrínseca levadas a cabo pelas alfândegas. Também a pressão política no sentido de racionalizar e integrar medidas relativas às fronteiras proporcionaram um impulso suplementar à agenda de cooperação da união aduaneira.

A execução de medidas de saúde, de segurança e ambientais nas fronteiras e, em simultâneo, o aumento da eficiência de autoridades e empresas exigem uma cooperação, coordenação e colaboração maiores e mais estreitas entre autoridades aduaneiras e outras autoridades competentes (por exemplo, autoridades veterinárias, fitossanitárias ou responsáveis pela fiscalização do mercado, polícia, guardas fronteiriços). Estes motores fomentaram o trabalho sobre um balcão único para o desalfandegamento de mercadorias bem como um conjunto de acções no contexto da Estratégia de Segurança Interna[21], a fim de reforçar a segurança através de uma melhor coordenação da gestão das fronteiras, inclusive a nível nacional.

As relações internacionais estão também a ser cada vez mais utilizadas para melhorar a consecução eficaz de objectivos políticos. Por um lado, estão a ser executados acordos internacionais, por exemplo com parceiros comerciais fundamentais incluindo os vizinhos a Leste, a fim de melhorar as condições comerciais, permitir a assistência administrativa mútua, combater a fraude, as infracções aos direitos de propriedade intelectual ou o comércio de mercadorias perigosas, como precursores de drogas. Desde 2008, por exemplo, a UE executou sete acordos ou disposições suplementares abrangendo 20 países no que respeita a instrumentos destinados a permitir uma assistência administrativa mútua mais forte e eficiente com países terceiros. Por outro lado, procura-se concluir acordos de reconhecimento mútuo para facilitar o comércio de operadores de confiança na UE; Já se alcançou o reconhecimento mútuo com a Noruega e a Suíça[22], assim como com o Japão.

PROGRESSOS EM PROJECTOS ESPECÍFICOS

O Conselho solicitou a apresentação de um relatório sobre os progressos alcançados, tendo salientado especificamente a importância de cinco desenvolvimentos considerados de especial importância para os objectivos estratégicos da união aduaneira: o projecto do balcão único, a abordagem sistémica do controlo aduaneiro, a luta contra a contrafacção e a pirataria, a capacidade de reagir rapidamente a crises e o combate à fraude.

Balcão Único

Após a adopção da Estratégia, os peritos aduaneiros e os representantes comerciais debateram e discutiram longamente sobre a definição e a concepção do conceito de Balcão Único. Em 2010, a Comissão lançou um grupo de projecto constituído por peritos dos Estados-Membros e de países candidatos, por representantes das autoridades de outros domínios políticos (veterinário, agrícola) para definir uma solução praticável e mutuamente aceitável. Considerando que a definição internacional de «balcão único» pode acarretar diversas interpretações e até diferentes aplicações práticas (por vezes, por iniciativa das alfândegas e, por vezes, não) em diferentes países da UE e noutros pontos do mundo, a identificação de uma «norma europeia» e de um conceito para balcão único constituiu um primeiro grande êxito. Este conceito implica uma norma acordada para eventuais mensagens a trocar entre autoridades aduaneiras e outras autoridades. Essa norma permitira informatizar a comunicação entre todas as autoridades com o mínimo custo possível. O Grupo de Política Aduaneira apoiou uma proposta de roteiro pragmático para o balcão único[23], que prevê um meio para integrar as exigências de todas as outras políticas, por a considerar a via correcta a seguir.

Abordagem sistémica

Em 2008, a Comissão lançou o trabalho de desenvolvimento da abordagem sistémica do controlo aduaneiro. A abordagem sistémica implica que, para alguns operadores pré-avaliados e cuja qualidade está assegurada, as alfândegas podem passar da actual abordagem baseada em transacções, com controlo de cada remessa, para um modelo de controlo baseado na qualidade e na solidez dos autocontrolos do operador às suas próprias mercadorias e cadeia de abastecimento. O conceito, as suas implicações e potenciais benefícios para as empresas e as alfândegas foram temas discutidos num grupo de projecto dedicados dos peritos dos Estados-Membros em 2008, e uma fase de trabalho subsequente, em 2009, proporcionou um conhecimento mais aprofundado das condições e dos condicionalismos respeitantes à execução dessa abordagem. Uma terceira fase de trabalho, de 2010 a 2011, ficará concluída em Dezembro de 2011, dando nomeadamente origem a um roteiro para a execução harmonizada da abordagem na UE. O trabalho de desenvolvimento incluiu contactos frequentes e o contributo de peritos do sector privado, em especial no que respeita à conveniência e aos benefícios potenciais que poderiam advir para os operadores de um controlo aduaneiro sistémico da sua conformidade. Embora seja provável que o controlo sistémico não interesse nem seja aplicável para a maioria dos operadores[24], espera-se que proporcione benefícios significativos para alfândegas e comércio, quando aplicado por empresas com os maiores volumes comerciais. Se correctamente executado, o controlo sistémico representará um modelo de controlo completamente moderno e aumentará tanto a eficácia como a eficiência do controlo aduaneiro, facilitando o comércio – tanto para as empresas sujeitas a controlo sistémico como para as empresas sujeitas a um controlo tradicional, baseado em transacções, dos seus fluxos comerciais. Das futuras fases de execução constarão, nomeadamente, acções-piloto orientadas para estabelecer e testar exigências, mecanismos e métodos de trabalho específicos e adequados (como os pormenores que devem figurar nas contas, normas de auditoria, etc.).

Luta contra a contrafacção e a pirataria

As alfândegas ocupam um lugar único visto disporem de um visão completa dos fluxos comerciais nas fronteiras da UE, e a sua actividade de controlo da aplicação dos direitos de propriedade intelectual tem sido impressionante. Desde 2008, tem havido cada vez mais pedidos de actuação e novas iniciativas na luta contra infracções aos direitos de propriedade intelectual (DPI). Em 2009, adoptou-se um plano de acção europeu, com uma duração de quatro anos, destinado a reforçar a resposta das alfândegas ao tráfico de mercadorias que infringem os DPI[25]. Este plano de acção estabelece o quadro para que a Comissão e os Estados-Membros envidem esforços conjuntos no sentido de controlar melhor a aplicação dos DPI nas fronteiras[26]. Durante o período 2008-2010, o número de casos de detenção aumentou de cerca de 49 000 para quase 80 000. Estes dados reflectem tanto o nível de actividade aduaneira como a escala/dimensão do problema a que têm de fazer face.

Em Maio de 2011, integrada na estratégia para um mercado único dos DPI, a Comissão apresentou uma proposta de novo regulamento sobre o controlo aduaneiro do respeito dos DPI, a fim de reforçar a capacidade de controlo do respeito das alfândegas, tendo simultaneamente em conta os interesses dos operadores legítimos[27]. Além disso, a Comissão e as alfândegas nacionais têm levado a cabo actividades no sentido de desenvolver a cooperação com empresas, aumentar a sensibilização de consumidores e empresas, trocar melhores práticas, etc.[28]

A cooperação internacional é igualmente essencial para impedir a presença de mercadorias que infringem os DPI no mercado da UE. A UE está empenhada em cooperar com os principais parceiros comerciais, como os EUA e o Japão. Está a desenvolver-se uma cooperação mais estreita com as alfândegas chinesas, através de um plano de acção dedicado sobre controlo da aplicação dos DPI, a fim de actuar na fonte do problema. As alfândegas desempenham igualmente um papel proeminente noutras iniciativas internacionais, designadamente o Acordo Comercial Anticontrafacção (ACTA) recentemente celebrado. O controlo da aplicação dos DPI nas fronteiras faz também parte de negociações comerciais e modalidades de cooperação bilaterais com uma vasta gama de países terceiros. É demasiado cedo para avaliar o impacto destas actividades nas tendências do tráfico, mas têm o mérito de envolver os países em esforços conjuntos destinados a proteger um trunfo essencial das economias modernas.

Capacidade de reacção rápida às crises

A capacidade da união aduaneira para reagir rapidamente a crises está relacionada com a gestão dos riscos provocados por situações excepcionais de perigo/segurança, como actos de terrorismo, ocorrências sanitárias, veterinárias, fitossanitárias ou ambientais. No final de 2010, criou-se uma rede de gestão de crises aduaneiras na UE. Esta rede é constituída por pontos de contacto centrais em todos os Estados-Membros e utiliza o Sistema de Gestão dos Riscos Aduaneiros (CRMS) como principal plataforma de comunicação. A rede foi utilizada pela primeira vez em Março de 2011 no contexto da crise de Fukushima. Revelou-se um elemento essencial do quadro de gestão dos riscos e um instrumento fundamental para pôr os Estados-Membros em contacto numa situação de crise. Na sequência deste primeiro exercício, fizeram-se alguns ajustamentos ao processo de gestão de crises aduaneiras, a fim de reforçar a comunicação «em directo» durante a crise.

A montante, é necessário melhorar a capacidade dos serviços aduaneiros da UE para reagir rapidamente a crises do mesmo modo. Isto implica melhorar o acesso às informações relacionadas com essas crises que afectam o comércio internacional e às medidas adoptadas pelas autoridades competentes para as resolver. As medidas de controlo devem ser compatíveis com os procedimentos e os métodos de trabalho das alfândegas. É indispensável uma coordenação mais estruturada entre as diferentes autoridades competentes tanto da UE como nacionais.

Combate à fraude e a actividades ilícitas com ela relacionadas

A assistência administrativa mútua entre alfândegas constitui um elemento essencial na defesa das finanças da UE e no combate à fraude e aos fraudadores. Para melhorar este combate à fraude, a UE desenvolveu actividades legislativas, operacionais e estratégicas significativas desde que a Estratégia de 2008 foi adoptada. De citar, a título de exemplo, a alteração do Regulamento (CE) n.º 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997[29], relativo à assistência mútua[30], que estendeu a troca de informações sobre suspeitas de fraude à comunicação sistemática de informações comerciais pré-definidas, alargou o âmbito de aplicação do Sistema de Informação Aduaneira (SIA) para a análise estratégica e operacional e para a notificação de apreensões e estabeleceu a base de dados de identificação dos processos aduaneiros («FIDE»)[31]. Registou-se, desde 2008, uma evolução significativa dos instrumentos e das actividades operacionais, tais como operações conjuntas (nove das quais foram coordenadas pelo OLAF desde 2009). No futuro, reflectir-se-á mais no sentido de desenvolver uma estrutura mais permanente em relações estreitas com Estados-Membros, OLAF e outros organismos interessados, incluindo a Europol e a Interpol.

Em termos de troca de informações entre autoridades competentes, o que desempenha um papel-chave na melhoria da eficiência do combate à fraude, a Comissão elaborou uma política que facilita o acesso das autoridades competentes à informação, tanto a nível da UE como nacional. Desde 1 de Janeiro de 2011, as Unidades de Informação Financeira (UIF) da UE (autoridades responsáveis pela luta contra o branqueamento de capitais) estão ligadas ao Portal AFIS para a troca de informações sobre suspeitas ou confirmações de movimentos de dinheiro ilícitos[32].

A fim de detectar padrões anormais no movimento de trânsito e no desvio de destino, adoptou-se, em Julho de 2011, um Acordo Administrativo sobre o Sistema Antifraude de Informação sobre o Trânsito (ATIS) , a fim de permitir o acesso total da Comissão aos dados sobre o trânsito.

O OLAF também desenvolveu conhecimentos especializados consideráveis para assistir as autoridades nacionais na coordenação de inquéritos aduaneiros relacionados com o contrabando de cigarros genuínos e de contrafacção . Esses conhecimentos demonstraram ser especialmente úteis quando da suspeita de redes de fraude internacionais que perpetram o contrabando e se concentram em produtos contrafeitos específicos, nomeadamente as substâncias perigosas (por exemplo, medicamentos, adubos, peças sobressalentes para automóveis, equipamento eléctrico, etc.).

Em 2011, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre a protecção dos interesses financeiros da União Europeia pelo direito penal e os inquéritos administrativos [33], bem como uma nova Estratégia Antifraude[34] , a fim de actualizar e modernizar as suas políticas de combate à fraude e a outros tipos de criminalidade, incluindo um conjunto de medidas destinadas a assegurar que, a todos os níveis e em todos os sectores, estão disponíveis os melhores instrumentos possíveis para impedir, detectar e combater a fraude e outras actividades ilícitas que afectam o orçamento da UE. A nova Estratégia Antifraude abrange todo o «ciclo antifraude», ou seja, desde a prevenção e detecção da fraude numa fase precoce até à investigação, aplicação de sanções e recuperação dos fundos indevidamente utilizados. Neste contexto, a Estratégia é acompanhada por um Plano de Acção da UE para lutar contra o contrabando de cigarros e álcool[35] ao longo da fronteira oriental da UE, em especial para ser executada pelas alfândegas da UE. Esta iniciativa pode fazer progredir consideravelmente o combate à fraude, uma vez que se estima que a UE e os seus Estados-Membros perdem um montante que pode atingir 10 mil milhões de euros em receitas fiscais e aduaneiras devido ao contrabando de cigarros e álcool.

No conjunto, melhoraram os esforços da união aduaneira no combate à fraude, tendo sido adoptada uma abordagem mais estratégica a nível da UE. No entanto, devem ser feitos progressos na execução do plano de acção.

REFLEXÕES SOBRE O MODELO OPERACIONAL DA UNIÃO ADUANEIRA

O ambiente em mutação, as experiências recentes (positivas e negativas) da aplicação da alteração relativa à segurança e de outros projectos, o trabalho de reflexão e preparatório sobre a futura execução do Código Aduaneiro Modernizado, bem como a necessidade de acompanhar as conclusões do Tribunal de Contas em termos de cobrança correcta de recursos próprios tradicionais contribuíram para um certo número de discussões estratégicas entre os responsáveis pelos serviços aduaneiros da UE no tocante à forma de melhorar o desempenho das alfândegas da UE (em termos de eficácia e uniformidade ), tentando, simultaneamente, economizar recursos, limitar investimentos necessários e reduzir os custos de funcionamento ( eficiência ).

Efectivamente, atendendo às ameaças, os meios de comunicação social chamam cada vez mais a atenção dos cidadãos para os riscos para os interesses económicos da UE e dos seus Estados-Membros, o funcionamento do mercado interno e, em especial, a segurança intrínseca e extrínseca da UE que podem resultar de uma atribuição insuficiente, inadequada ou incorrecta dos recursos para que a união aduaneira leve a cabo as suas tarefas de gerir o comércio e de, ao mesmo tempo, proteger a UE. Esses riscos foram também reconhecidos em diálogos recentes com o Parlamento Europeu[36]. A dura realidade da modernização implica que os sistemas informáticos, bem como a capacidade e as novas qualificações necessários para aplicar novos procedimentos e uma melhor análise dos riscos exigem ainda um investimento considerável em capital humano e físico. Do lado da UE, o principal mecanismo de apoio é mobilizado através do trabalho de desenvolvimento da DG TAXUD e do Programa Alfândega 2013[37]. No futuro, o apoio da UE em termos de instrumentos e de financiamento terá de ser reforçado e desenvolvido ao abrigo do programa FISCUS[38] proposto, a fim de aumentar a eficiência global da união aduaneira.

Terão também de ser tratadas mais questões estruturais. Para se obter uma análise completa e sistemática do actual modelo operacional, a DG TAXUD encomendou a realização de um estudo sobre a Arquitectura Empresarial da União Aduaneira da UE[39] . Para além de uma análise do tipo SWOT (análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças) das estruturas operacionais da união aduaneira, que identificou algumas fragilidades essenciais a resolver, o estudo avaliou ainda uma série de opções para melhorar o funcionamento da união aduaneira. Essas opções e a sua execução e acompanhamento potenciais foram examinados e discutidos, numa primeira fase, pelas partes interessadas a nível interno, ou seja, a Comissão e as administrações aduaneiras dos Estados-Membros.

Em especial e paralelamente ao progresso das estruturas internas, reconheceu-se amplamente em discussões entre as administrações dos Estados-Membros e a Comissão que era necessário consagrar ainda mais esforços, em especial ao maior desenvolvimento dos conceitos e mecanismos de gestão dos riscos e de gestão dos dados da união aduaneira, a fim de melhorar a capacidade e a agilidade da união aduaneira para reagir às crises e para estabelecer no futuro uma melhor cooperação com outras autoridades e parceiros internacionais .

PERSPECTIVAS PARA O FUTURO: COMO REFORÇAR O DESEMPENHO (UNIFORMIDADE, EFICÁCIA E EFICIÊNCIA) DA UNIÃO ADUANEIRA

Discussões estratégicas sobre caminhos a seguir

Tendo em consideração a evolução verificada desde 2008, os riscos futuros e as dificuldades contextuais e estruturais registadas na aplicação prática de várias medidas, as administrações procederam a diversas discussões estratégicas em torno de vários caminhos possíveis para assegurar uma melhor execução futura. Foram discutidos os seguintes temas:

Trabalhar mais estritamente enquanto união aduaneira

Tal como confirmado por diversos estudos e avaliações externos[40] sobre as estruturas de funcionamento da união aduaneira, os intervenientes na união aduaneira[41] devem trabalhar em conjunto, de forma mais estreita, e inovar os mecanismos, sobretudo a nível operacional e em domínios em que os recursos são particularmente escassos (segurança intrínseca e extrínseca e gestão dos riscos). A resolução de algumas das lacunas em termos de recursos nestes domínios, com uma conjugação de maior apoio da UE e partilha de recursos especializados entre Estados-Membros, poderia proporcionar não só uma protecção mais eficaz, mas também a difusão de métodos de trabalho modernos e mais actualizados que contribuem igualmente para aliviar os encargos administrativos e facilitar o comércio das empresas legítimas. São as potencialidades de redução dos custos de funcionamento e de aumento da eficiência a nível da UE (economias de escala, em especial na informática) que levam a que se trabalhe de uma forma cada vez mais estreita. Devia ser privilegiada uma colaboração estreita em matéria de formação, sobretudo em domínios prioritários e onde o «contributo humano» é particularmente importante para se obterem resultados uniformes em toda a UE.

Procurar sinergias com outros domínios políticos

Devido ao número crescente de domínios políticos e de autoridades que interactuam com o trabalho aduaneiro, torna-se necessário adoptar uma abordagem estratégica para garantir que as exigências legais, os métodos de trabalho e os procedimentos empresariais se encaixam e produzem sinergias, ao mesmo tempo que se poupa nos custos das partes interessadas públicas e privadas. Podiam ainda utilizar-se instrumentos e mecanismos de colaboração semelhantes para a cooperação entre alfândegas, a fim de se aumentar a cooperação com outras autoridades, incluindo as autoridades estatísticas (visto que os dados sobre importações e exportações das alfândegas constituem a principal fonte de dados das estatísticas do comércio europeu), as autoridades veterinárias, das pescas e responsáveis pela vigilância do mercado, bem como as diferentes autoridades responsáveis pelos transportes.

Melhorar a governação e os métodos de trabalho

Numa união aduaneira cada vez mais complexa e abrangente, é necessário actualizar e melhorar em geral os mecanismos de governação – o trabalho de revisão devia centrar-se em fragilidades identificadas na complexa estrutura de coordenação e governação actualmente existente, inclusivamente dentro e entre instituições ao nível da UE. Os progressos da governação deviam incluir as actividades operacionais, cuja coordenação padece de dispersão e ineficácia no novo ambiente institucional.

Os progressos na governação podem revestir a forma de novos métodos de trabalho «a montante», como a modelização dos processos empresariais e a metodologia de casos empresariais para melhorar a avaliação do impacto de decisões estratégicas e operacionais. Futuramente, a gestão dos processos e a medição do desempenho dos processos da união aduaneira podia proporcionar uma base mais sólida para o futuro desenvolvimento de iniciativas, métodos de trabalho e afectação de recursos.

Medição e melhoria da qualidade de produtos e resultados

A melhoria da qualidade de produtos e resultados na união aduaneira da UE exige a criação de um sistema para medir, avaliar e identificar fraquezas e lacunas e (numa segunda fase) gerir o desempenho da união aduaneira. A DG TAXUD criou um grupo de projecto de peritos dos Estados-Membros com o objectivo de desenvolver um sistema coerente de gestão do desempenho na união aduaneira.

Perspectivas

À luz da evolução desde 2008, de estudos e discussões recentes, as conclusões relativas à via a seguir são as seguintes:

1) Os objectivos estratégicos da união aduaneira definidos em 2008 permanecem válidos e pertinentes.

2) Para além das linhas de acção já empreendidas na execução da estratégia da união aduaneira, há a absoluta necessidade de que a união aduaneira evolua de acordo com as seguintes orientações:

- Adoptar uma abordagem estratégica mais vasta de cooperação com outras agências e outros parceiros internacionais nos domínios da segurança intrínseca e extrínseca, da saúde e do ambiente.

- Melhorar e actualizar a governação , tanto em termos de estruturas como de métodos de trabalho, designadamente no sentido de uma abordagem dos processos da união aduaneira mais orientada para as empresas. Para além de encontrar soluções para as estruturas de governação e para as questões institucionais e de racionalizar a gestão quotidiana, também estariam incluídas a utilização sistemática de métodos de trabalho normalizados e sólidos com vista a uma melhor definição de casos empresariais e a modelização pormenorizada dos procedimentos empresariais para todas as iniciativas. Conseguir-se-ia, assim, não só um melhor conhecimento prévio da aplicabilidade potencial, dos efeitos e resultados das iniciativas, mas também um melhor estabelecimento de prioridades para as iniciativas e uma utilização mais racional de recursos que escasseiam.

- Partilhar e reunir capacidades e aptidões entre Estados-Membros e entre estes e a Comissão, a fim de melhorar a eficiência, a eficácia e a uniformidade e obter economias de escala. Para tal, poder-se-ia reforçar e acrescentar novos mecanismos ao futuro programa FISCUS.

- Definir uma base para medir e avaliar o desempenho (resultados e produtos) para assegurar que a união aduaneira cumpre os seus objectivos e/ou para identificar atrasos ou lacunas. Trata-se de uma tarefa particularmente difícil, uma vez que exige a identificação ou a criação de indicadores que sejam relevantes a nível da união aduaneira e que possam assentar em dados de base disponíveis e fiáveis. [pic]

[1] No presente relatório, «união aduaneira» significa exclusivamente o território e a união aduaneiros da UE, tal como definidos no capítulo I do TFUE, excluindo as uniões aduaneiras com a Turquia, Andorra e São Marinho.

[2] Regulamento (CE) n.º 450/2008 de 23.4.2008, JO L 145 de 4.6.2008.

[3] Decisão 70/2008/CE de 15.1.2008, JO L 23 de 26.1.2008, p. 21.

[4] Também referida informalmente como «iniciativa "alfândegas electrónicas"», visa construir uma cadeia de comunicação sólida entre todas as estâncias aduaneiras da UE, entre as autoridades aduaneiras e as restantes autoridades públicas envolvidas no comércio de bens, assim como entre as autoridades públicas e os operadores comerciais.

[5] Projecto «Futuro Papel das Alfândegas (FPA)».

[6] TAXUD/1434/2007.

[7] COM (2008) 169 final.

[8] Resolução do Parlamento Europeu, 19 de Junho de 2008, sobre o quadragésimo aniversário da união aduaneira. JO C 286 de 27.11.2009, p.20.

[9] Plano de Execução da IFA, TAXUD / 379996/2009_rev2.

[10] A Estratégia Europa 2020 e o Acto para o Mercado Único.

[11] Programa de Estocolmo.

[12] O impacto reflectiu-se nitidamente no final de 2008 e no início de 2009 no nível de procedimentos normais, mas não no nível de declarações simplificadas [ambos medidos a nível do produto (artigo)]. Não existe qualquer explicação nítida, em termos aduaneiros, para este fenómeno, mas pode ser que os fluxos comerciais de grandes empresas com relações comerciais regulares (as que utilizam procedimentos simplificados) fossem, na realidade, menos afectados pela crise do que o comércio em geral.

[13] Adiante, mais informações sobre a sistema.

[14] Para procedimentos tanto normais como simplificados.

[15] A transição das declarações de exportação do formato papel para o formato electrónico iniciou-se em 2008.

[16] O Regulamento (CEE) n.º 2913/92 foi alterado pelo Regulamento (CE) n.º 648/2005 e o Regulamento (CEE) n. 2454/93 foi alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1875/2006.

[17] Todos estes sistemas transeuropeus de TI, embora baseados e desenvolvidos nos 27 sistemas nacionais, têm a capacidade de trabalhar em conjunto devido a um elevado grau de harmonização e às regras de interconexão integradas nos sistemas.

[18] No ponto 3.5 referem-se outros desenvolvimentos informáticos a nível da UE, especificamente para efeitos antifraude, realizados pelo OLAF.

[19] Relatório Especial n. ° 1/2010 do Tribunal de Contas Europeu intitulado «Os procedimentos aduaneiros simplificados aplicáveis às importações são controlados de forma eficaz?»

[20] Regra geral, a manutenção e, quando necessário, a melhoria do controlo da cobrança de receitas próprias por parte das alfândegas permanece um objectivo essencial a tratar em qualquer futura execução de legislação e de iniciativas, como o desenvolvimento da gestão dos riscos e a execução da abordagem sistémica do controlo aduaneiro.

[21] COM(2010) 673, incluindo no contexto do Objectivo 4 – Acção 4: Melhorar a cooperação entre as agências a nível nacional .

[22] No caso da Noruega e da Suíça, o reconhecimento mútuo de OEA faz parte de um acordo mais vasto respeitante sobretudo a medidas aduaneiras de segurança.

[23] TAXUD/359494/2011.

[24] O esperado interesse dos operadores não se baseia na dimensão nem na geografia, mas antes em características qualitativas (por exemplo, qualidade da gestão da cadeia de abastecimento e dos sistemas de contabilidade) e relacionadas com a necessidade dos serviços (por exemplo, a importância relativa do comércio internacional no volume de negócios da empresa). As PME com um determinado perfil (por exemplo, com níveis relativamente elevados de declarações aduaneiras) podem achar o conceito interessante, bem como algumas grandes multinacionais.

[25] Resolução do Conselho, de 16 de Março de 2009, sobre o Plano de Acção Aduaneira de Luta contra as Infracções aos Direitos de Propriedade Intelectual de 2009 a 2012

[26] Embora o plano de acção da UE seja avaliado no próximo ano, reconhece-se já a sua grande utilidade para orientar os desenvolvimentos conjuntos aos níveis da UE e nacional.

[27] COM(2011) 285.

[28] Por exemplo, acabou de ser criado um grupo de peritos para se debruçar sobre o imenso desafio colocado pelas pequenas remessas de mercadorias que infringem os DPI enviadas pelo correio em resultados de vendas pela internet.

[29] JO L 82 de 22.3.1997, p. 1.

[30] Regulamento (CE) nº 766/2008, JO L 218 de 13.8.2008, p.48.

[31] A FIDE permite que as autoridades nacionais responsáveis pela realização de inquéritos aduaneiros identifiquem as autoridades competentes de outros Estados-Membros que estão a investigar ou investigaram as mesmas pessoas ou empresas, a fim de coordenar o respectivo trabalho.

[32] Artigo 6.º do Regulamento (CE) n.°1889/2005 (JO L 309 de 25.11.2005, p. 9).

[33] COM(2011) 293.

[34] COM(2011) 376.

[35] SEC(2011) 791.

[36] Resolução do Parlamento Europeu, de 1 de Dezembro de 2011, sobre a modernização aduaneira (2011/2083(INI)); P7_TA(2011)0546.

[37] Decisão n.º 624/2007/CE, de 23 de Maio de 2007, que cria um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade (Alfândega 2013).

[38] COM(2011) 706.

[39] A futura arquitectura empresarial para a união aduaneira e o modelo de cooperação no domínio da fiscalidade na Europa (Maio de 2011). TAXUD D(2010) 433216.

[40] Estudo sobre a Arquitectura Empresarial da União Aduaneira (2011); Avaliação intercalar do programa Alfândega 2013 (2011).

[41] Referência às administrações dos Estados-Membros e à Comissão.