COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU ESTRATÉGIA PARA MELHORAR O FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DO IVA NO MERCADO INTERNO

ÍNDICE

1. CONTEXTO

2. NOVA ESTRATÉGIA 2000 : reavaliação do programa apresentado em 1996

2.1. Definição de uma estratégia viável para melhorar o regime actual

2.2. Dar seguimento às propostas já apresentadas ao Conselho: uma necessidade incontornável

2.3. Novas medidas a considerar

3. PROGRAMA DE ACÇÃO

3.1. Primeira etapa : 2000 - Aprovação pelo Conselho das propostas já apresentadas

3.2. Segunda etapa : 2000 - Apresentação de novas propostas pela Comissão

3.3. Terceira etapa : 2001 - Avaliação e definição das prioridades ulteriores

1. PROCESSOS A TRATAR PRIORITARIAMENTE EM 2000

1.1. Regime aplicável aos serviços postais

1.2. Tratamento do comércio electrónico, assim como da radiodifusão e da teledifusão

1.4. Revisão das regras sobre a cooperação administrativa e a assistência mútua

1.5. Determinação da taxa normal mínima do IVA

1.6. Relatório sobre o âmbito de aplicação da taxa reduzida

2. OUTRAS PRIORIDADES ULTERIORES POSSÍVEIS

2.1. Tratamento das subvenções, das autoridades públicas e das actividades de interesse geral

2.2. Tratamento dos serviços financeiros e dos serviços de seguros

2.3. Seguimento dado a certos acórdãos do Tribunal

2.4. Regras respeitantes às entregas de bens

2.5. Reforço da cooperação administrativa

2.6. Coerência aduaneira/fiscalidade

2.7. Revisão do lugar de tributação dos serviços em geral (artigo 9º)

2.8. Racionalização das derrogações concedidas com base no artigo 27º

2.9. Racionalização das diversas opções, faculdades e derrogações

2.10. Racionalização das taxas do IVA

2.11. Regime aplicável às PME

1. CONTEXTO

1. Desde a aprovação da Primeira e da Segunda Directivas relativas ao IVA, em Abril de 1967, a Comunidade comprometeu-se, jurídica e politicamente, no quadro do seu objectivo de criar o mercado comum o mais eficaz possível, a promover um sistema comum de IVA em que a tributação das importações e o desagravamento das exportações nas trocas comerciais entre os Estados-Membros fossem suprimidos. Este compromisso baseava-se no objectivo que consistia em conceber um sistema de IVA bem adaptado ao mercado interno e que funcionasse na União Europeia da mesma forma que no interior de um único e mesmo país.

2. A elaboração de um tal sistema implicava o respeito pelas duas principais características do IVA:

o mecanismo dos pagamentos fraccionados, que garante que o sistema fiscal assegure, em certa medida, o seu autocontrole;

a repartição clara das responsabilidades entre o vendedor (facturação correcta do imposto devido) e o comprador (prova exacta dos impostos que deduziu).

3. Em 1987, a Comissão apresentou propostas visando promover tal sistema no âmbito do programa de trabalho com vista ao estabelecimento do mercado interno em Janeiro de 1993. Os elementos essenciais dessas propostas, que foram concebidos de forma a realizar um verdadeiro mercado interno através da tributação no país de origem, eram os seguintes:

uma estrutura fiscal harmonizada compreendendo duas categorias de taxas;

a aproximação, no interior de um intervalo definido, das taxas aplicadas pelos Estados-Membros; e

um mecanismo de compensação para a redistribuição das receitas fiscais.

4. A partir de 1989 revelou-se evidente que seria impossível aprovar as propostas da Comissão antes de 1 de Janeiro de 1993, tendo o Conselho ECOFIN decidido aprovar um sistema transitório que permitisse a supressão dos controlos nas fronteiras internas da Comunidade, permitindo continuar a cobrar os impostos no Estado-Membro de destino em determinadas circunstâncias bem definidas (nomeadamente, no quadro das transacções entre sujeitos passivos e das "vendas à distância" de um certo valor a particulares).

5. No entanto, ao mesmo tempo, o Conselho reafirmou jurídica e politicamente o compromisso que assumira em Abril de 1967 de promover um sistema "definitivo" baseado na tributação dos bens e serviços no "Estado-Membro de origem", fixando em 31 de Dezembro de 1996 o novo prazo para atingir esse objectivo.

6. Mais uma vez, competia à Comissão apresentar novas propostas. Esta tinha anteriormente procedido a uma avaliação aprofundada do funcionamento do regime transitório [1], assim como da posição dos Estados-Membros, da qual concluiu que seria necessário adoptar uma abordagem diferente da definida em 1987 para promover um sistema de IVA realmente adaptado ao mercado interno. O programa apresentado em 1996 [2] diferia em dois pontos essenciais das propostas de 1987.

[1] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o funcionamento do regime transitório do IVA aplicável ao comércio intracomunitário (COM (94) 515 final de 23.11.1994 não publicado).

[2] Um sistema comum do IVA - um programa de trabalho para o mercado único (COM (96) 328 final de 22 Julho de 1996, não publicado)

7. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao fundo, as propostas de 1987 baseavam-se no princípio segundo o qual a tributação devia ser efectuada com base no lugar de origem da entrega (o lugar onde os bens se encontram quando são vendidos, o lugar onde se encontra o bem imóvel...) e o mecanismo de compensação devia basear-se nas declarações apresentadas pelos sujeitos passivos. No programa de 1996, a ideia apresentada foi a seguinte: a tributação devia ser efectuada com base no "domicílio fiscal" do operador a fim de que só houvesse um lugar de registo e deveria existir um mecanismo de reatribuição baseado nas estatísticas oficiais (uma "nova abordagem macro-económica") a fim de garantir que as receitas do IVA beneficiassem o Estado-Membro onde teve lugar o consumo.

8. Em segundo lugar, as propostas de 1987 foram elaboradas com base na abordagem do "big bang", isto é, da passagem para o sistema definitivo de um dia para o outro, enquanto o programa de 1996 previa uma passagem progressiva para o sistema definitivo. A primeira etapa deste processo progressivo devia ser a modernização e uma aplicação mais uniforme do sistema existente, acompanhadas de modificações que deviam conduzir ao sistema definitivo.

9. Esta abordagem progressiva revelou-se tão difícil de pôr em prática como a abordagem de 1987, denominada "big bang". Com efeito, a partir do momento em que o conjunto da actividade económica realizada por um operador na Comunidade está sujeito ao imposto num único Estado-Membro, é indispensável um grau elevado de harmonização dos mecanismos de tributação para assegurar a uniformidade de aplicação que os operadores reclamam. Além disso, a fim de garantir a neutralidade do imposto relativamente às condições de concorrência entre as empresas, é igualmente necessário um determinado grau de harmonização dos impostos. Apesar disso, e tal como em 1987, muito rapidamente se tornou evidente que um tal grau de harmonização não era realizável, tendo em conta a situação interna nos diferentes Estados-Membros. Por conseguinte, os progressos realizados no Conselho com vista à aprovação das propostas apresentadas pela Comissão com a finalidade de realizar o programa de 1996 foram muito limitados.

10. Todavia, ninguém contesta que o regime actual comporta um determinado número de defeitos, principalmente porque é complexo, porque pode originar fraudes (em especial, o problema designado "fraude carrossel" torna-se cada vez mais preocupante) e, ainda, porque está desactualizado. É, portanto, evidente que é necessário modernizar, simplificar, reforçar e aplicar de forma mais uniforme o sistema do IVA, a fim de o actualizar e de o tornar mais motivador para a realização de operações comerciais legais no mercado interno, permitindo simultaneamente evitar um novo aumento da fraude.

2. NOVA ESTRATÉGIA 2000 : reavaliação do programa apresentado em 1996

2.1. Definição de uma estratégia viável para melhorar o regime actual

11. Em primeiro lugar, convém salientar que o mercado interno pode funcionar e funcionaria melhor com um sistema do IVA baseado na tributação no Estado-Membro de origem, tanto em termos de simplicidade administrativa (e, por conseguinte, de redução dos custos para as empresas) como de menor sensibilidade à fraude (o que daria, por conseguinte, uma melhor garantia de estabilidade das receitas fiscais). Todavia, convém igualmente reconhecer que tendo em conta o contexto e as condições actuais (em especial, o facto de não estarem reunidas as condições para avançar rapidamente na via da aproximação intensiva das taxas de tributação e das legislações, assim como a dificuldade de promover um mecanismo de re-atribução das receitas reconhecido como sendo perfeitamente fiável), é pouco provável que sejam realizados progressos significativos num futuro próximo nesse sentido.

12. Neste contexto, a Comissão não tem de modo algum a intenção de pôr em questão a ideia de um regime definitivo de tributação no Estado-Membro de origem das operações que dão lugar a um consumo na Comunidade como objectivo a longo prazo da Comunidade. Todavia, com a preocupação de melhorar o funcionamento do mercado interno a curto prazo, é aconselhável reavaliar o programa que a Comissão apresentou em 1996 e definir uma estratégia viável, centrada em quatro objectivos principais, a saber: a simplificação e a modernização das regras existentes, uma aplicação mais uniforme das disposições actuais e uma nova execução da cooperação administrativa.

13. O objectivo de uma tal reavaliação é dar um novo impulso aos trabalhos do Conselho, a fim de realizar a curto prazo melhorias concretas e indispensáveis ao sistema actual. Todavia, isto apenas será possível se todos os Estados-Membros estiverem dispostos a introduzir modificações no seu sistema nacional do IVA (e, se for caso disso, aceitar a redução do elevado número de regimes especiais, de opções, de derrogações, etc. que existem actualmente), desde que essas modificações sejam de natureza a contribuir para uma melhoria global do funcionamento do sistema comum do IVA. Além disso, a manutenção em vigor do regime transitório do IVA implicará que os Estados-Membros deverão igualmente reconhecer a necessidade de darem maior ênfase ao controlo e à cooperação administrativa reforçados e de natureza a combater os problemas ligados à fraude, tais como foram evidenciados no relatório apresentado pela Comissão sobre a cooperação administrativa e o controlo do IVA [3]. Com efeito, o facto de o regime transitório do IVA implicar a circulação de bens sem pagamento de impostos entre Estados-Membros [4] cria inevitavelmente riscos, em especial, de "fraude carrossel", sendo necessárias medidas enérgicas para fazer face a tal situação. Assim, é evidente que o aspecto "modernização e simplificação" é indissociável do aspecto "cooperação administrativa e luta contra a fraude" e que é necessária uma acção em paralelo.

[3] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Terceiro relatório nos termos do artigo 14º do Regulamento (CEE) n.º 218/92 do Conselho, de 27 de Janeiro de 1992, sobre a sua aplicação, relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA) e Quarto relatório nos termos do artigo 12º do Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e fiscalização do IVA (COM(2000) 28 final de 28.01.2000)

[4] O comércio intracomunitário ascende todos os anos aproximadamente a 930 000 milhões de euros : o IVA representa entre 15% e 25%, segundo os Estados-Membros, ou seja cerca 162 750 milhões de euros. A fraude representa, segundo as estimativas da Comissão, 5% deste último montante, ou seja uma perda à volta de 8 000 milhões de euros por ano em relação às receitas fiscais.

2.2. Dar seguimento às propostas já apresentadas ao Conselho: uma necessidade incontornável

14. Isto não significa que já não é necessário que o Conselho aprove as propostas que a Comissão já apresentou a título do programa de 1996 e no quadro do exercício SLIM (Simplificar a legislação relativa ao mercado interno). Pelo contrário, essas propostas tinham sido concebidas precisamente para simplificar, modernizar, reforçar e assegurar uma aplicação mais uniforme do regime actual do IVA e referem-se a domínios em que é, em todo o caso, indispensável introduzir melhorias relativamente à situação actual.

15. Assim, em especial as propostas que dizem respeito ao direito de dedução e à supressão do procedimento previsto na Oitava Directiva (COM(98)377 [5]) e à determinação do devedor do imposto sobre o valor acrescentado (COM(98)660 [6]) são propostas fundamentais para a simplificação dos procedimentos existentes. Estas propostas dizem respeito a domínios, como as dificuldades em obter o reembolso dos impostos de outros Estados-Membros, ou o custo e a complexidade da utilização de representantes fiscais, que foram considerados como a principal fonte de problemas para os operadores activos nos outros Estados-Membros, especialmente para as PME directamente atingidas pela complexidade destes procedimentos. No contexto do seu exame pelo Conselho, estas propostas serão, entretanto, reexaminadas a fim de assegurar que sejam devidamente centradas sobre a alteração das disposições existentes.

[5] Proposta de directiva do Conselho que altera a directiva 77/388/CEE no que diz respeito ao regime do direito à dedução do imposto sobre o valor acrescentado - e proposta de regulamento (CE) do Conselho respeitante às medidas de controlo, às medidas relativas ao sistema de restituição e às medidas de cooperação administrativa necessárias para a aplicação da Directiva 98/xxx/CE - apresentada pela Comissão em 17 de Junho de 1998 (98/C 219/11 e 98/C 219/12) COM(1998) 377 final (JO C 219 de 15.07.1998 p. 16 e p. 20)

[6] Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito à determinação do devedor do imposto sobre o valor acrescentado - apresentada pela Comissão em 27 de Novembro de 1998 (98/C 409/08) COM(1998) 660 final (JO C 409 de 30.12.1998 p. 10)

16. Existem duas outras propostas que a Comissão continua a considerar essenciais: a que respeita à alteração do estatuto do comité do IVA (COM(97)325 [7]) e a relativa à melhoria do funcionamento da assistência mútua em matéria de cobrança de créditos (COM(98)364 [8]). No que diz respeito ao comité do IVA, é certo que é um instrumento importante para assegurar uma aplicação mais uniforme das disposições existentes mas, para que seja eficaz, é necessário encontrar um meio que lhe permita participar num processo de adopção, pela Comissão, de decisões vinculativas de execução. No que se refere à proposta relativa à cobrança de créditos, esta constitui um elemento essencial para o reforço da cooperação administrativa e seria conveniente aprová-la o mais rapidamente possível. Aliás, esta proposta constituiria um complemento perfeito da supressão da representação fiscal obrigatória (Proposta COM(98) 660 já citada).

[7] Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (Comité do Imposto sobre o Valor Acrescentado) - apresentada pela Comissão em 26 de Junho de 1997 COM(97) 325 final (JO C 278 de 13.9.1997 p. 6 ).

[8] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 76/308/CEE, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos resultantes de operações que fazem parte do sistema de financiamento do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, bem como de direitos niveladores agrícolas e de direitos aduaneiros, e créditos relativos ao imposto sobre o valor acrescentado e a certos impostos especiais de consumo - apresentada pela Comissão em 26 de Junho de 1998 (98/C 269/06) COM(98) 364 final (JO C 269 de 28.8.1998 p. 16) e COM (1999) 183 final (JO C 179 de 24.6.1999, p. 6).

2.3. Novas medidas a considerar

17. Além destas propostas já apresentadas ao Conselho, serão consideradas medidas, no âmbito de uma nova estratégia, num determinado número de domínios para os quais a legislação comunitária em vigor já não está adaptada (como, por exemplo, os serviços postais, o comércio electrónico, etc).

O anexO enumera pormenorizadamente os domínios de acção possível. Esta lista não é de forma alguma restritiva e não exclui a tomada em consideração de novas necessidade que surjam posteriormente. Assim, a Comissão assegurará em permanência que sejam respeitadas as obrigações internacionais da União e as suas eventuais consequências em matéria de IVA.

3. PROGRAMA DE ACÇÃO

18. A fim de conhecer a opinião dos Estados-Membros sobre uma tal abordagem, realizou-se em 2 de Março de 2000 uma reunião do "Grupo de Política Fiscal" (TPG), consagrada à discussão de uma nova abordagem em matéria de IVA com o objectivo de explorar as possibilidades de se realizarem novos progressos nesta matéria. Os representantes dos Estados-Membros receberam muito favoravelmente esta abordagem, caracterizada pelo pragmatismo e pela vontade de combater sem demora as dificuldades encontradas pelos operadores para lhes dar, na medida do possível, uma resposta adequada que permita tirar o melhor benefício do mercado interno.

19. Na introdução desta nova estratégia em matéria de IVA, a Comissão pretende definir na presente comunicação um programa de acção baseado nos quatro objectivos seguintes: a simplificação e a modernização das regras existentes, uma aplicação mais uniforme das disposições actuais e uma nova execução da cooperação administrativa.

3.1. Primeira etapa : 2000 - Aprovação pelo Conselho das propostas já apresentadas

20. A primeira etapa deverá consistir na aprovação, o mais breve possível, das seguintes propostas :

alteração do estatuto do Comité do IVA (COM (1997) 325) ;

melhoria da assistência mútua em matéria de cobrança (COM (1998) 364) ;

proposta relativa ao direito à dedução e à Oitava Directiva (COM (1998) 377) ;

proposta relativa ao devedor do imposto (COM (1998) 660).

3.2. Segunda etapa : 2000 - Apresentação de novas propostas pela Comissão

21. A Comissão tenciona apresentar, durante o ano 2000, propostas de directivas nos seguintes domínios :

a tributação dos serviços postais (Junho/Julho de 2000);

o comércio electrónico (Junho/Julho de 2000) ;

a facturação, incluindo a facturação electrónica (Outono de 2000) ;

a revisão das regras relativas à cooperação administrativa e à assistência mútua (Dezembro de 2000) ;

a fixação da taxa normal mínima do IVA (Julho de 2000).

A Comissão apresentará igualmente um relatório sobre a aplicação da taxa reduzida (Dezembro de 2000).

3.3. Terceira etapa : 2001 - Avaliação e definição das prioridades ulteriores

22. As prioridade ulteriores estarão muito dependentes do avanço dos trabalhos do Conselho com vista à aprovação das propostas (as quatro propostas já apresentadas, assim como as cinco novas propostas a apresentar durante o ano 2000). Com esse objectivo, a Comissão apresentará um relatório intercalar a partir do início de 2001 e, após a discussão desse relatório no Conselho, definirá o seu programa de trabalho, fixando as suas prioridades para as etapas ulteriores, devendo a primeira dizer respeito ao período 2001/2002. Essas prioridades serão determinadas com base nos resultados da reavaliação das questões constantes do anexo, tendo em conta as novas necessidades que surjam posteriormente. A determinação de cada uma das etapas ulteriores está largamente dependente da aprovação pelo Conselho das propostas já em curso, a fim de evitar que fique em fase de espera no Conselho um pacote de propostas.

ANEXO domínios de acção com vista a simplificar, a modernizar e a reforçar o sistema comum do IVA

1. PROCESSOS A TRATAR PRIORITARIAMENTE EM 2000

1.1. Regime aplicável aos serviços postais

Como as autoridades postais públicas operam cada vez mais em mercados concorrenciais, o facto de limitar a isenção do IVA unicamente ao sector público distorce inevitavelmente a concorrência. Esta situação é difícil de justificar e os operadores têm manifestado periodicamente o seu descontentamento. Na realidade, determinados Estados-Membros optaram por tributar os seus serviços postais já privatisados, o que cria problemas nas suas relações com os outros países onde os serviços postais públicos continuam a beneficiar da isenção do IVA.

Esta situação mostra que o princípio de neutralidade, que é um princípio central do sistema comum do IVA, já não é respeitado neste sector. Se se altera a Sexta Directiva de forma a submeter os serviços postais ao pagamento do IVA, isso contribuirá, por conseguinte, para modernizar o sistema de tributação.

A Comissão tenciona apresentar uma proposta de directiva relativa aos serviços postais durante o primeiro semestre de 2000.

1.2. Tratamento do comércio electrónico, assim como da radiodifusão e da teledifusão

Os princípios gerais da tributação dos fornecimentos electrónicos foram inicialmente estabelecidos numa comunicação da Comissão em Junho de 1998 [9]. O mais significativo de tudo isto era que, para fins do IVA, as transacções electrónicas deveriam ser tributadas como serviços e que a tributação deveria efectuar-se na jurisdição onde tem lugar o consumo. As conclusões do Conselho ECOFIN de Julho de 1998 confirmaram a correcção desta abordagem, o que se reflectiu igualmente a nível internacional na conferência da OCDE, realizada em Otava em Outubro do mesmo ano. Por conseguinte, existem problemas especiais com a base legislativa actual com vista a aplicar correctamente estes princípios às transacções que implicam o fornecimento de produtos em formato digital através de redes electrónicas (incluindo os serviços de radiodifusão e teledifusão).

[9] COM(1998) 374 final "Comércio Electrónico e Fiscalidade Indirecta. Comunicação da Comissão ao Conselho de Ministros, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social". http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

Por essa razão, a Comissão tenciona alterar as disposições da Sexta Directiva relativa ao IVA no que se refere ao lugar das prestações de serviços, de forma a que os serviços prestados electronicamente sejam sujeitos ao IVA da UE quando são fornecidos para consumo na UE e sejam isentos de IVA quando são fornecidos para consumo fora da UE. Esta proposta deverá conter igualmente um determinado número de medidas de facilitação e simplificação com o objectivo de assegurar que a administração e a cobrança do IVA aproveitam plenamente as vantagens potenciais proporcionadas pela tecnologia electrónica. Esses objectivos especiais incluirão a facilitação do cumprimento das obrigações fiscais para os operadores não europeus e a eliminação das barreiras ao desenvolvimento do comércio electrónico existentes no regime fiscal actual.

1.3. Regras relativas à facturação

Na sequência do exercício SLIM, foi realizado um estudo relativo à facturação electrónica com o objectivo essencial de analisar as práticas actualmente seguidas nos Estados-Membros (referências que deveriam constar na factura e em que casos são autorizadas a facturação e a autofacturação electrónicas) e de recomendar a melhor maneira de harmonizar as práticas e de introduzir regras comunitárias apropriadas. Neste momento, os resultados estão a ser examinados com as administrações e com as empresas. Novas medidas no domínio da facturação permitiriam simplificar e modernizar as regras actuais do IVA, alinhando-as relativamente à forma como as novas tecnologias são já utilizadas pelas empresas. Na sequência dos resultados muito encorajadores dos trabalhos já realizados, julga-se que poderá ser apresentada uma proposta formal a partir do Outono de 2000.

1.4. Revisão das regras sobre a cooperação administrativa e a assistência mútua

O relatório apresentado pela Comissão por força do artigo 14º do Regulamento n°218/92 e do artigo 12º do Regulamento n° 1553/89, assim como os trabalhos realizados no interior do grupo ad hoc "fraude fiscal" do Conselho, indicam claramente que a manutenção do regime existente deve ser acompanhada de um compromisso de reforçar eficazmente os meios e as modalidades de fiscalização e de cooperação administrativa. Com esta finalidade, a Comissão concluiu que os instrumentos jurídicos comunitários existentes nos domínios de cooperação administrativa e de assistência mútua deveriam ser reforçados. Numa primeira fase, tenciona propor prioritariamente uma proposta apropriada de revisão do Regulamento n°218/92 e da Directiva 77/799/CEE.

1.5. Determinação da taxa normal mínima do IVA

O n.º 3 do artigo 12º da Sexta Directiva relativa ao IVA [10] fixa a taxa normal mínima aplicável nos Estados-Membros em 15% até 31/12/2000. Não determina nenhuma taxa máxima, apesar da Comissão ter proposto, por duas vezes, a introdução de um intervalo de variação com o objectivo de proceder a uma maior aproximação da taxa normal entre os Estados-Membros. A fim de ter em conta esta situação, a Comissão proporá a prorrogação da disposição actual por um período de 5 anos.

[10] Com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 1999/49/CE do Conselho de 25 de Maio de 1999 que altera, quanto à taxa normal, a Directiva 77/388/CEE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 139 de 2.6.1999 p. 27 - 28).

1.6. Relatório sobre o âmbito de aplicação da taxa reduzida

Tal como prevê o n.º 4 do artigo 12º, a Comissão apresentará um relatório no qual reexaminará o âmbito de aplicação das taxas reduzidas do IVA. Tal como nos relatórios precedentes, terá em conta a situação em matéria de harmonização das taxas e avaliará os efeitos da estrutura das taxas no funcionamento do mercado único. Finalmente, definirá a acção a seguir relativamente à harmonização ulterior do âmbito de aplicação das taxas reduzidas. Esta análise traçará as grandes linhas a seguir sem, no entanto, ser acompanhada, de imediato, de propostas legislativas formais, que serão feitas após a avaliação dos resultados da experiência actualmente em curso sobre os serviços que implicam a utilização de mão-de-obra intensiva, aos quais os Estados-Membros podem aplicar, até 31/12/2002, uma taxa reduzida com vista a promover o emprego e a reduzir a economia subterrânea.

2. OUTRAS PRIORIDADES ULTERIORES POSSÍVEIS

Observação prévia : Os processos evocados a seguir devem ser considerados como assuntos que, segundo o parecer da Comissão e do Grupo de Política Fiscal (TPG), merecem uma reavaliação aprofundada. Após o relatório intercalar sobre o estado de adiantamento dos trabalhos do Conselho relativamente às propostas já apresentadas, a Comissão apresentará, se necessário, propostas apropriadas em conformidade com um novo programa de acção a definir neste momento. A ordem segundo a qual os processos são evocados não prejudica em nada a ordem de prioridade que lhe será concedida.

2.1. Tratamento das subvenções, das autoridades públicas e das actividades de interesse geral

A privatização crescente das actividades que constituíam tradicionalmente o domínio exclusivo do sector público conduziu a uma distorção acrescida da concorrência entre os serviços isentos, não tributáveis e tributáveis. Parece necessária uma modernização do regime do IVA aplicável a essas prestações de serviços mediante a tomada em consideração dos diferentes interesses em causa, em especial os dos cidadãos utilizadores desses serviços . Além disso, o regime do IVA aplicável às subvenções deve ser reexaminado a fim de garantir um tratamento mais simples e mais harmonizado na UE. Finalmente, as isenções sem direito à dedução para as actividades de carácter social, educativo, cultural, etc. deveriam ser reexaminadas com a finalidade de se verificar se ainda respondem às necessidades actuais.

2.2. Tratamento dos serviços financeiros e dos serviços de seguros

Tendo em conta o aumento da estrutura e a complexidade do sector dos serviços financeiros, assim como a alteração das suas estruturas e dos seus métodos de funcionamento, as regras actuais do IVA suscitam problemas crescentes. Por iniciativa da Comissão, um estudo de grande envergadura procedeu à investigação e à definição de um método de tributação do IVA aplicável aos serviços financeiros em sentido lato. No entanto, mesmo que se constate que esse método não é desejável ou realizável, será necessário, todavia, tomar medidas suplementares a fim de tornar o sistema comum do IVA mais compatível com a evolução verificada neste sector, nomeadamente, as possibilidades acrescidas que os consumidores têm de efectuar compras transfronteiriças.

2.3. Seguimento dado a certos acórdãos do Tribunal

A título de exemplo, vários acórdãos do Tribunal respeitantes à aplicação do IVA a determinadas operações efectuadas pelas sociedades holding, a sistemas de promoção de venda de produtos que consistem na emissão de vales de desconto e a certas actividades exercidas pelas entidades públicas, evidenciaram que determinadas disposições da Sexta Directiva são ambíguas ou incompletas ou, ainda, não adaptadas à realidade económica actual. Nestas condições, a Comissão poderia examinar a oportunidade, tanto de propor ao Conselho uma alteração destas disposições da Sexta Directiva como de aprovar as decisões de execução apropriadas a partir do momento em que o Conselho tenha aprovado a proposta acima mencionada de alteração do estatuto do Comité IVA (COM(97) 325).

2.4. Regras respeitantes às entregas de bens

No âmbito do regime actual, o lugar da entrega de um bem é determinado por referência ao lugar onde se encontra o bem no momento da sua entrega. Este princípio permanecerá inalterado, mas convém reexaminar determinadas regras que se revelaram pouco adaptadas às necessidades do comércio intracomunitário. Entre estas, podemos citar:

Entregas relativamente às quais o fornecedor se encarrega da montagem e da instalação no domicílio do cliente: os operadores tiveram dificuldades inúteis devido à coexistência de regras relativas à entrega/aquisição intracomunitária e de regras respeitantes à tributação no destino das entregas de bens que deviam ser instalados e montados pelo fornecedor nas instalações do cliente. As disposições em vigor poderiam muito bem ser alteradas a fim de prever um regime único.

Vendas de bens através de redes de distribuição: a liberalização crescente dos sectores de distribuição de água, de gás e de electricidade poderia conduzir a reexaminar as regras actualmente em vigor a fim de verificar se respondem plenamente às necessidades de assegurar uma tributação correcta e simples destas vendas que, cada vez mais, estão sujeitas à livre concorrência entre produtores de diferentes Estados-Membros, para maior benefício dos consumidores que poderão dirigir-se aos operadores mais competitivos. Neste contexto, deverá ser garantido o respeito de uma concorrência leal.

Vendas à distância : todas as informações que a Comissão recebeu relativas ao controlo e à aplicação pelos Estados-Membros deste regime especial previsto pelo regime transitório mostram que este sistema é incapaz de assegurar a tributação no destino, se o operador não satisfizer, por sua própria iniciativa, as suas obrigações de declaração e de pagamento no Estado-Membro de destino no qual o imposto é exigível. Nestas condições, poderiam ser tomadas medidas para que os limites de tributação fossem alterados a fim de garantir que o sistema se aplique apenas na condição de existir uma actividade realmente importante no Estado-Membro de destino. Esta alteração dos limites poderia ser acompanhada pela instauração de intercâmbios automáticos de informações entre os Estados-Membros em questão, em caso de aplicação efectiva do regime especial. Determinados Estados-Membros já reconheceram a necessidade de proceder a intercâmbios de informações com mais frequência e concluíram acordos bilaterais com essa finalidade. Esta boas práticas administrativas poderiam ser alargadas ao conjunto da Comunidade.

2.5. Reforço da cooperação administrativa

Tanto a Comissão (através das suas actividades no interior do Comité Permanente de Cooperação Administrativa - SCAC) como o Conselho (por intermédio do grupo de trabalho ad hoc "Fraude Fiscal") combatem o problema cada vez mais preocupante da fraude, e nomeadamente da fraude transfronteiriça. Uma das razões principais que explicam o aumento da fraude no quadro do regime actual do IVA tem a ver com o facto de que os produtos circulam, na realidade, com isenção de impostos. Os relatórios apresentados pela Comissão por força do artigo 14º do Regulamento n° 218/92 e do artigo 12º do Regulamento n° 1553/89 revelam claramente que as modalidades de fiscalização e de cooperação administrativa aplicadas pelos Estados-Membros estão longe de ser suficientes para resolver este problema. A manutenção do regime existente deve, por conseguinte, ser acompanhada de um compromisso de reforçar eficazmente os meios nestes domínios. Com este objectivo, a Comissão concluiu que os instrumentos jurídicos existentes de cooperação administrativa e de assistência mútua deveriam ser reforçados. Independentemente das alterações previstas para 2000, a Comissão continuará a estudar as soluções apropriadas.

2.6. Coerência aduaneira/fiscalidade

Aquando da reunião conjunta dos directores-gerais das Alfândegas e dos Impostos Indirectos realizada em 16 de Dezembro de 1998, foi decidido aprofundar a reflexão comum com vista a um reforço da coerência entre as políticas aduaneira e fiscal.

Com esta finalidade, foi criado um grupo ad hoc conjunto alfândega-impostos indirectos encarregado, por um lado, de examinar a coerência entre a política e a legislação em matéria aduaneira e de fiscalidade indirecta, com vista a identificar disfunções que possam criar dificuldades aos operadores, assim como riscos de fraude e, por outro lado, de propor soluções possíveis para as disfunções e as fraudes constatadas.

Prevê-se que o grupo ad hoc apresente o relatório final aos directores-gerais das Alfândega e Impostos Indirectos até ao fim de Junho de 2000. Esse relatório permitirá, nomeadamente, avaliar a necessidade e a natureza de uma iniciativa ao nível comunitário. Em função das suas conclusões, serão tidas em consideração as propostas adequadas.

2.7. Revisão do lugar de tributação dos serviços em geral (artigo 9º)

Está prevista para 2000 uma proposta de directiva que altera as regras aplicáveis ao comércio electrónico, assim como à radiodifusão e à teledifusão. Esta proposta constituirá a última alteração pontual do artigo 9º, antes de uma revisão mais profunda das regras relativas à localização dos serviços, tal como estão previstas nesta disposição. No entanto, este exercício poderá não ser realizado imediatamente, mas seguir-se às alterações introduzidas nos dois domínios específicos, onde se impõe uma acção rápida.

Uma determinada tendência recomenda que se alargue o âmbito de aplicação da tributação ao lugar onde se situa o cliente (mecanismo da "reverse charge"), ou mesmo que essa se torne a regra de princípio de tributação dos serviços; todavia, a Comissão considera necessária uma grande prudência, antes de se empenhar nessa via, que põe em causa um dos princípios fundamentais do IVA, a saber, o princípio do pagamento fraccionado. Antes de optar por uma solução, seria preferível aprovar rapidamente a Proposta COM (98) 377 relativa ao regime do direito à dedução e à substituição do procedimento de reembolso introduzido pela Oitava Directiva por um verdadeiro direito à dedução transfronteiriço e examinar o efeito benéfico que teria na solução de determinadas dificuldades actuais (nomeadamente as disfunções constatadas no domínio do leasing de meios de transporte).

2.8. Racionalização das derrogações concedidas com base no artigo 27º

A necessidade de tomar medidas com vista a simplificar a cobrança do imposto ou a evitar determinados tipos de fraudes ou evasões fiscais levou os Estados-Membros a solicitar e a obter do Conselho, a autorização para introduzir medidas especiais de derrogação à Sexta Directiva relativa ao IVA: a multiplicidade e a diversidade destas derrogações criam, no entanto, um certo caos e poderia revelar-se útil, mesmo necessário, proceder a uma determinada racionalização, que poderia, aliás, consistir em alargar a todos os Estados-Membros certas derrogações que se revelassem especialmente eficazes.

2.9. Racionalização das diversas opções, faculdades e derrogações

Os operadores salientam com frequência as dificuldades que encontram na sequência das diferenças de tratamento que verificam entre os diversos Estados-Membros.

É um facto que a Sexta Directiva relativa ao IVA se caracteriza pela manutenção de numerosas opções, faculdades e derrogações que, muitas vezes, foram o preço a pagar para obter a aprovação por unanimidade das directivas em matéria de IVA. Mesmo as derrogações transitórias, previstas inicialmente por um período muito curto, revelaram-se impossíveis de eliminar em consequência da incapacidade de obter um acordo unânime no Conselho com vista à sua supressão. Todavia, algumas são de natureza a criar, eventualmente, verdadeiros obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno e a sua supressão deveria poder ser prevista a fim de assegurar uma aplicação mais uniforme do IVA. Outras criam dificuldades com os países terceiros: assim, por exemplo, poderia ser previsto um novo exame da Décima Terceira Directiva, a fim de melhorar a situação dos operadores de países terceiros sujeitos ao IVA na Comunidade sem aí exercerem qualquer actividade económica.

2.10. Racionalização das taxas do IVA

Deveria ser considerada a médio prazo uma revisão e uma racionalização das regras e derrogações aplicáveis na definição de taxas reduzidas do IVA. É evidente que, no final da experiência realizada pela Directiva 1999/85/CE (serviços que implicam a utilização de mão-de-obra intensiva), poderá revelar-se necessária uma revisão aprofundada das disposições actuais. Também aqui a supressão das diversas derrogações específicas e temporárias deveria poder ser prevista. Uma atenção muito especial será dada, nomeadamente, à questão das taxas aplicáveis aos produtos virtuais em relação aos produtos tradicionais, assim como à questão da utilização das taxas reduzidas do IVA na prossecução de diversas políticas comunitárias (por exemplo, com vista a favorecer a protecção do ambiente, a promoção do emprego, etc.).

2.11. Regime aplicável às PME

Os regimes especiais aplicáveis às PME, nomeadamente os regimes de franquias muito diferentes entre os Estados-Membros, são igualmente evocados muitas vezes como merecendo um profundo reexame. Aliás, um seminário FISCALIS será em breve consagrado à questão da definição, dos objectivos e da fiscalização destes regimes (Faro, PORTUGAL, 9 e 10 de Outubro de 2000). Este seminário deverá permitir ter uma visão mais clara da situação actual nos diferentes Estados-Membros e encontrar meios para melhorar, relativamente ao IVA, a situação das PME na União Europeia. Em função dos resultados obtidos, poderão ser consideradas propostas adequadas.