Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina"

(COM(2001) 672 final)

(2002/C 149/17)

O Conselho decidiu, em 21 de Janeiro de 2002, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 10 de Abril de 2002, sendo relator L. M. Pariza Castaños.

Na 390.a reunião plenária de 24 e 25 de Abril de 2002 (sessão de 25 de Abril), o Comité Económico e Social adoptou, por 97 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções, o presente parecer.

1. Síntese da comunicação

1.1. A presente comunicação contempla a prevenção e a luta contra a imigração clandestina nas suas diferentes vertentes, com vista a propor acções em determinadas áreas, como sejam a política em matéria de vistos, o intercâmbio e a análise das informações, a gestão das fronteiras, a cooperação policial, a legislação penal e a política de repatriação.

1.2. Contém um capítulo sobre orientações, objectivos e requisitos, que define os aspectos essenciais da política a seguir, e outro capítulo sobre o plano de acção, que define as acções a desenvolver.

1.3. O capítulo sobre orientações, objectivos e requisitos começa por assinalar que a imigração clandestina apresenta facetas múltiplas e complexas e requer um conhecimento profundo das suas causas, métodos, modelos e canais por forma a viabilizar soluções ajustadas à realidade.

1.3.1. Nos termos da comunicação, a luta contra a imigração clandestina deve realizar-se sem prejudicar a possibilidade de acesso aos Estados-Membros das pessoas que necessitam de protecção internacional. Para manter este equilíbrio os Estados-Membros deverão explorar a possibilidade de oferecer um acesso rápido à protecção, por forma a que os refugiados não necessitem de recorrer à imigração clandestina. Por exemplo, convém promover uma maior utilização do tratamento de pedidos de protecção na região de origem, facilitando a chegada de refugiados ao território dos Estados-Membros no âmbito de um programa de reinstalação.

1.3.2. A vertente da prevenção no domínio da imigração clandestina deve incluir a procura das causas, a promoção de novas parcerias com os países de origem, o lançamento de campanhas de informação, etc. Há que aplicar medidas através da promoção da paz, da estabilidade política, dos direitos do Homem e do desenvolvimento económico sustentável nos países de origem.

1.3.3. As actividades criminosas relacionadas com os fluxos migratórios ilegais, tanto no que se refere ao tráfico como à introdução clandestina de seres humanos, devem ser reprimidas, aplicando-se-lhes sanções severas, o que requer a harmonização da legislação sobre estrangeiros e do direito penal dos Estados-Membros. É importante dispor de normas comuns para solucionar o problema do emprego ilegal, da responsabilidade das transportadoras e da entrada e residência ilegais.

1.4. O capítulo sobre o plano de acção aborda a política a desenvolver em matéria de vistos, o intercâmbio e a análise das informações, a passagem das fronteiras, a coordenação a nível operacional e policial, a aplicação de sanções penais a actividades ilegais e a política em matéria de regresso.

1.4.1. A política em matéria de vistos pode contribuir para a prevenção da imigração clandestina na medida em que uma parte dela se faz através dos postos fronteiriços adequados mas sem a documentação adequada ou com documentação falsa. O actual visto Schengen é um documento de qualidade, eficaz contra a falsificação ou as tentativas de falsificação, mas é necessário avançar no aperfeiçoamento das formas de identificação da pessoa a quem o visto foi concedido e na colaboração dos consulados da UE. Deve considerar-se a ideia da criação de postos conjuntos para a emissão de vistos, que permitiria, com menor custo financeiro, melhorar os serviços e equipamentos técnicos. Impõe-se igualmente desenvolver um sistema informático europeu de informação sobre vistos, para que, para além da identificação pelo próprio documento, esta possa ser confirmada através da base de dados correspondente.

1.4.2. O intercâmbio e a análise das informações assumem grande importância para conhecer e tratar adequadamente o fenómeno da imigração clandestina. É indispensável dispor de uma análise mais aprofundada das suas causas, dos métodos de entrada, etc. Para tanto, é preciso modernizar os sistemas de intercâmbio de informações e concretizar a proposta de criação do Observatório Europeu da Migração. Propõe-se ainda a criação de um sistema de alerta - um quadro de comunicação permanente - que permita a cada Estado-Membro denunciar directamente um fenómeno de migração clandestina.

1.4.3. Entre as medidas a desenvolver nos países de origem e de trânsito da migração clandestina perfila-se a criação de uma rede de agentes de ligação no domínio da emigração e dos transportes aéreos que coordenem os seus esforços nos países de origem. É essencial desenvolver um conjunto amplo de medidas que comportem ajuda financeira aos países terceiros, tais como apoio às infra-estruturas de acolhimento para os requerentes de asilo, campanhas de informação, formação de funcionários, reuniões com peritos, melhoramento da gestão e do equipamento de controlo das fronteiras, etc. As campanhas de informação e sensibilização visam dar conhecimento ao público em geral dos problemas e riscos relacionados com a imigração clandestina.

1.4.4. O melhoramento dos controlos nas fronteiras externas da UE dita medidas tais como a criação de uma Guarda das Fronteiras Europeia, a elaboração de programas de estudos para guardas da fronteira ou o estabelecimento de equipas conjuntas. A criação de uma Escola da Guarda das Fronteiras Europeia perfila-se como proposta de futuro.

1.4.5. As propostas acima mencionadas poderiam culminar na criação de uma única agência europeia de apoio técnico, que incluiria o Observatório Europeu da Migração, o sistema de alerta, a Escola da Guarda das Fronteiras Europeia e o sistema de gestão (SIS, Eurodac, Sistema Europeu de Identificação de Vistos).

1.4.6. Será necessário que a Europol alargue as suas funções à detecção e ao desmantelamento de redes criminosas, conferindo-lhe novos poderes operacionais, sobretudo no que se refere ao tráfico de seres humanos e sua introdução clandestina.

1.4.7. Deve adequar-se, em cada Estado-Membro, a legislação relativa aos estrangeiros e o direito penal de forma a aumentar a eficácia na luta contra passadores e traficantes de seres humanos. Define-se como tráfico a acção relacionada com o apoio à transposição clandestina das fronteiras e à entrada ilegal, enquanto o tráfico implica a intenção de explorar uma pessoa. As medidas contra o tráfico constam de uma recente directiva, existindo igualmente uma decisão-quadro relativa à luta contra o tráfico. São porém necessárias novas propostas legislativas relativas à situação das vítimas do tráfico. A Comissão apresentará uma proposta relativa à concessão de autorizações de residência às vítimas de tráfico que estejam dispostas a colaborar nas investigações e nas acções penais contra os exploradores.

1.4.8. O emprego ilegal de imigrantes clandestinos favorece os fluxos migratórios ilegais e deve ser combatido com sanções adequadas, incluindo a assunção pelos empregadores de todos os custos relacionados com o regresso. Os Estados-Membros deveriam velar por que esta actividade não seja um negócio lucrativo.

1.4.9. As transportadoras também têm responsabilidades concretas. São obrigadas a tomar todas as medidas necessárias para assegurar que os estrangeiros transportados se encontram na posse de documentos de viagem válidos. O Conselho adoptou uma directiva sobre o assunto mas conviria elaborar novos regulamentos mais harmonizados.

1.4.10. A política em matéria de regresso complementa as medidas anteriormente evocadas. Deve dar-se a primazia ao regresso voluntário. As questões do trânsito e da readmissão exigem uma cooperação mais estreita e a promoção de acções comuns pelos Estados-Membros; há que desenvolver o conceito dos acordos de readmissão, tomando sempre em consideração a situação dos direitos humanos no país de origem. A Comissão está a preparar um livro verde sobre a política comunitária em matéria de regresso.

2. Considerações na generalidade

2.1. Em primeiro lugar, o Comité entende dever fazer um comentário de carácter terminológico. O termo "clandestino" deveria ser utilizado, em especial, quando em referência a actividades de tráfico, comércio ou exploração de pessoas, entendendo-se que "clandestinos" são os que realizam e beneficiam de tais actividades. Em contrapartida, importaria precisar a expressão "imigração clandestina", quando utilizada para designar as pessoas que emigram. Embora não seja legal entrar em um Estado sem a documentação e as autorizações estabelecidas, estas pessoas não são delinquentes. A equiparação entre imigração irregular e delinquência, realizada por muitos meios de comunicação, não corresponde à realidade e incentiva na população atitudes receosas e xenófobas. O imigrante irregular não é um delinquente, apesar de a sua situação não ser legal.

2.2. Como primeira consideração na generalidade sobre a comunicação, o Comité manifesta o seu firme apoio à luta contra a imigração clandestina, particularmente no que se prende com a introdução clandestina e o tráfico de seres humanos. Estas actividades criminosas deram origem a uma nova forma de escravatura, um negócio ilegal de grande envergadura, que vive do sofrimento de milhões de pessoas. É um dos grandes flagelos da nossa época, contra o qual o Estado de direito deve deitar mão de todos os instrumentos ao seu dispor.

2.3. O Comité acolhe com satisfação a afirmação ínsita na comunicação sobre a obrigação de proteger as pessoas que necessitam verdadeiramente de protecção internacional, lutando, assim, contra a imigração clandestina sem prejudicar o direito de asilo. O Comité crê, porém, que este princípio não está suficientemente assegurado nos termos da comunicação, sobretudo no que se refere à responsabilidade das transportadoras, aspecto a que se referirá no capítulo consagrado às considerações na especialidade.

2.4. O Comité concorda com a proposta da Comissão de criar novos instrumentos jurídicos que permitam aumentar as sanções contra traficantes e passadores de seres humanos e de harmonizar a legislação sobre os estrangeiros e o direito penal para que todos os Estados-Membros actuem com a mesma firmeza neste terreno.

2.5. Segundo o parecer(1) do Comité sobre a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração, é necessário que as instituições comunitárias e os Estados-Membros promovam novas medidas legislativas e melhorem a sua actividade política e administrativa para impedir o emprego ilegal de imigrantes em situação irregular; esta necessidade nasce da mesma reflexão feita na comunicação sobre o "efeito de chamada" de novos imigrantes que comporta o emprego ilegal.

2.6. A presente comunicação não analisa praticamente as causas da imigração irregular, o que a Comissão fazia na sua comunicação sobre a política comunitária de imigração datada de Novembro de 2000(2) A Comissão assinalava então que uma das razões por que a imigração irregular tinha aumentado residia na falta de canais legais para a imigração laboral, tendo em conta que a economia europeia tem falta de mão-de-obra em certos sectores e as actuais políticas de imigração tornam muito difícil a entrada legal. É este um dos factores que têm favorecido a canalização dos fluxos migratórios por vias irregulares; há, agora, que tomar medidas para solucionar a situação das pessoas afectadas.

2.7. Dado que as políticas restritivas de imigração actualmente praticadas são em grande medida responsáveis pelo facto de muitas pessoas se encontrarem "sem papéis", convém que a Comissão e os Estados-Membros ponderem a regularização destas pessoas para que elas possam obter um contrato de trabalho de forma legal.

2.8. O Comité considera que é necessária uma política comum quanto à imigração clandestina como complemento imperioso da política comum de imigração. O Conselho deve acelerar os trabalhos com vista à aprovação das directivas sobre o reagrupamento familiar, sobre o estatuto de longa duração e sobre as condições de entrada e residência de novos imigrantes. Desta sorte, o problema da imigração clandestina será significativamente reduzido.

3. Considerações na especialidade

3.1. Na análise das causas e na definição dos objectivos para uma política comum de imigração clandestina, a tónica deveria ser posta em dois grandes aspectos:

- A luta contra o tráfico, o comércio e o emprego ilegal de seres humanos.

- A abertura de vias legais para a canalização dos fluxos migratórios.

Estes dois aspectos são complementares, embora o segundo não seja desenvolvido na comunicação em análise, porque está a ser abordado no âmbito de outras propostas da Comissão Europeia. O problema da imigração clandestina não se cinge à temática policial e judicial.

3.2. Emprego ilegal

3.2.1. A luta contra o emprego ilegal deverá merecer maior atenção. O emprego ilegal de imigrantes clandestinos, quando viola as condições laborais legalmente existentes, deve ser definido como exploração. Na comunicação em apreço o termo exploração é utilizado apenas quando se fala de tráfico, quando, no entender do Comité, deveria abranger o emprego ilegal em algumas circunstâncias.

3.2.2. Como ainda não existem vias adequadas para a imigração legal, alguns empregadores, no desenvolvimento da sua actividade empresarial, oferecem emprego a imigrantes em situação irregular porque não encontram imigrantes em situação legal.

3.2.3. Uma minoria de empregadores, aproveitando a situação irregular destas pessoas, converte-se em exploradora, sujeitando os imigrantes irregulares a condições de trabalho e remuneração que violam todas as normas laborais e convenções colectivas. Alguns, poucos, empregadores agem também como cúmplices das redes que traficam ilegalmente com seres humanos.

3.2.4. Por consequência, a exploração de trabalhadores não deve estar unicamente sujeita a sanções económicas; deve ser igualmente objecto de sanções penais nos termos do direito dos Estados-Membros.

3.2.5. A proposta de apreensão dos instrumentos e dos produtos de actividades criminosas derivadas da imigração clandestina merece o apoio do Comité.

3.2.6. É necessário associar os parceiros sociais à luta contra a exploração dos imigrantes irregulares através do trabalho ilegal. Os sindicatos e as associações de empresários devem colaborar com as autoridades para pôr termo à exploração dos imigrantes. O Comité concorda com a proposta da Comissão de eliminar todas as vantagens concorrenciais que os empregadores obtêm através do trabalho ilegal. A directiva anunciada pela Comissão poderá ser um instrumento legislativo capaz de contribuir para a eliminação deste problema.

3.3. Compensação das vítimas que colaborem com a justiça

3.3.1. As vítimas de exploração no trabalho ilegal devem merecer tratamento favorável. Quando tenham sido sujeitos a situações extremas, os trabalhadores imigrantes afectados pelo trabalho ilegal têm de ser considerados como vítimas de exploração. Por conseguinte, deverá estabelecer-se que a cooperação das vítimas com a justiça, nas investigações contra o trabalho ilegal em condições de exploração, permitirá a obtenção da residência legal, à semelhança do que acontece relativamente às vítimas de tráfico de seres humanos (ponto 4.7.2 da Comunicação).

3.3.2. O Comité felicita a Comissão pela rápida elaboração de uma proposta legislativa sobre a concessão de autorizações de residência às vítimas que estejam dispostas a cooperar nas investigações e nas acções criminais contra os seus exploradores.

3.4. Sanções aos transportadores

3.4.1. O Comité reitera no presente parecer a sua opinião contrária à aplicação de sanções aos transportadores de passageiros. O Comité já acentuou noutros textos(3) que os transportadores de passageiros e os seus trabalhadores não devem ser os responsáveis pela verificação dos documentos de viagem dos passageiros, já que isso poderá impedir o exercício do direito de asilo, protegido pelas convenções internacionais, por parte das pessoas requerentes de asilo que queiram aceder ao território de um Estado-Membro. A verificação dos documentos de viagem deve recair em funcionários especializados e poderá ser assumida pela rede de funcionários de ligação que a comunicação propõe criar nos países de origem, mas não pelo pessoal das companhias de transporte.

3.4.2. Em complemento do ponto anterior, deve entender-se por transportador a empresa de transporte de passageiros que opera em plena legalidade ao transportar uma pessoa que pagou o bilhete correspondente. O conceito não se aplica, pois, aos transportadores de mercadorias que voluntariamente transportam pessoas de forma ilegal, actividade que deve ser considerada tráfico ilegal.

3.5. Regularização das pessoas que se encontram em situação irregular

3.5.1. O tratamento a dar às pessoas imigradas que se encontram na UE em situação irregular constitui outra das principais objecções apresentadas pelo Comité ao conteúdo da comunicação. Nela fala-se apenas da política em matéria de regresso, que, sendo necessária, não pode ser a única resposta a dar às situações de irregularidade.

3.5.2. A Comissão deve propor aos Estados-Membros, no âmbito da coordenação de políticas, a conveniência de definir medidas de regularização, evitando o risco de considerar a imigração irregular como a porta traseira para a imigração legal. Para regularizar a situação das pessoas afectadas, importa considerar as situações de enraizamento social e laboral.

3.6. Cooperação na política de vistos e controlo das fronteiras

3.6.1. A cooperação com os países de origem é um instrumento fundamental para canalizar os fluxos migratórios de modo legal e prevenir a imigração clandestina.

3.6.2. Na emissão de vistos e no controlo das fronteiras externas é necessário que os Estados-Membros colaborem e cumpram as obrigações acordadas. Convém ter em conta que, nos próximos anos, as fronteiras externas da UE irão sofrer uma grande pressão migratória.

3.6.3. A coordenação e o intercâmbio de informações entre os funcionários de ligação são necessários para desenvolver esta política comum.

3.6.4. O Comité subscreve a proposta da Comissão de instituir uma guarda europeia de fronteiras, com uma norma comum e um plano de estudos harmonizado. Há que avançar a médio prazo na criação de uma escola da guarda de fronteiras. Os controlos nas fronteiras devem ser efectuados por funcionários especializados no tratamento das pessoas e com vastos conhecimentos técnicos.

3.6.5. É assaz importante ajudar financeiramente os países terceiros na luta contra o tráfico de seres humanos e na gestão legal dos fluxos migratórios, o que exige a realização de campanhas informativas para prevenção da imigração irregular. Os interlocutores sociais e outras organizações da sociedade civil podem colaborar nestas campanhas.

3.6.6. Há que conceder ajuda financeira, prioritariamente, aos países candidatos, que vão ter que observar períodos transitórios prévios à livre circulação dos seus trabalhadores. Por outro lado, estes países vão ser obrigados a desenvolver novos esforços para assegurar o controlo das fronteiras e dos seus próprios fluxos migratórios.

3.7. Combate ao crime organizado

3.7.1. O papel da Europol deve ser reforçado no domínio da detecção e desmantelamento das redes criminosas que traficam com imigrantes irregulares. A Europol deve contar com maiores poderes operativos, utilizando o artigo 30.o do Tratado da União Europeia. É necessário dedicar o máximo esforço à perseguição das redes financeiras relacionadas com o tráfico e a introdução clandestina de seres humanos.

3.7.2. Na luta contra a criminalidade organizada, o branqueamento de capitais e as redes que traficam com seres humanos, há que reforçar a unidade Eurojust e a rede judiciária europeia. A convenção sobre assistência judiciária em matéria penal merece o apoio do Comité.

3.7.3. O Comité apoia o Conselho e a Comissão na luta contra o tráfico e o comércio de seres humanos. São necessárias novas disposições penais que tornem os castigos mais severos e integrem estes delitos no espaço comum policial e judiciário que a UE está a desenvolver para lutar contra o terrorismo e a criminalidade organizada.

3.8. Observatório Europeu da Imigração

3.8.1. O plano de acção proposto pela Comissão contém, no entender do Comité, elementos positivos, mormente a criação de um observatório europeu da imigração, incumbido de acompanhar quer os fluxos migratórios legais, quer os irregulares, e de realizar análises comparativas, e o desenvolvimento de um sistema de alerta para a imigração clandestina.

3.9. Política de regresso

3.9.1. Em relação com a política de readmissão e regresso, o Comité frisa a conveniência de fomentar o carácter voluntário e respeitar os valores humanitários. Os Estados-Membros da UE não devem assinar acordos de readmissão com países terceiros que vivam momentos de grande instabilidade política e não respeitem os direitos do Homem. O Comité analisará circunstanciadamente o livro verde sobre a política comunitária em matéria de regresso.

4. Considerações finais

4.1. O Comité acolhe com satisfação a proposta da Comissão de que a sociedade civil participe nos esforços para prevenir e lutar contra a imigração clandestina. Também o Comité Económico e Social Europeu pode contribuir para a elaboração do plano de acção proposto.

4.2. A política comum para prevenir a imigração clandestina deve ter em conta todos os factores que a originam, evitando cair em meras políticas de natureza policial e judiciária, que são indubitavelmente necessárias, mas insuficientes para reduzir a imigração clandestina.

4.3. O Comité solicita ao Conselho maior celeridade e responsabilidade nos seus trabalhos legislativos em matéria de imigração e asilo. O atraso actual na elaboração das directivas e regulamentos propostos pela Comissão dificulta a gestão dos fluxos migratórios através de canais legais.

Bruxelas, 25 de Abril de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO C 260 de 17.9.2001, p. 104 (relator: L. M. Pariza Castaños).

(2) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração (COM(2000) 757 final).

(3) Parecer sobre a Comunicação da Comissão relativa ao asilo, JO C 260 de 17.9.2001 (relator: Mengozzi).