Relatório especial n.o 5/2001

sobre os fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afectados a ajudas orçamentais (sétimo e oitavo FED), acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 257/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ABREVIATURAS UTILIZADAS

ACP Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (signatários da Convenção de Lomé)

DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté

FAER Facilidade de ajustamento estrutural reforçada

FCFA Franco da comunidade financeira africana

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento

FMI Fundo Monetário Internacional

FRPC Facilidade para a redução da pobreza e o crescimento

PPAE Países pobres altamente endividados

SCR Serviço Comum RELEX

Stabex Sistema de estabilização das receitas de exportação previsto pela Convenção de Lomé

Sysmin Sistema de ajuda para os produtos mineiros

TOFE Tableau des opérations financières de l'État

UEMAO União económica e monetária da África Ocidental

Referências utilizadas

COM(2000) 58 final: Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 4 de Fevereiro de 2000, relativa aos apoios da Comunidade aos programas de reformas económicas e ao ajustamento estrutural - balanço e perspectivas

RESUMO

I. O Tribunal examinou o acompanhamento efectuado pela Comissão relativamente à utilização dos fundos de contrapartida provenientes dos apoios dos FED ao ajustamento estrutural dos países ACP, mas não examinou os programas de ajustamento estrutural propriamente ditos. A auditoria considerou principalmente 23 acordos de financiamento celebrados entre 1994 e 1999 com oito países ACP. A maior parte destes apoios traduziu-se por ajudas directas ao orçamento dos Estados beneficiários, que foram executadas e controladas seguindo não os procedimentos do FED mas os procedimentos nacionais aplicados às despesas públicas dos países ACP.

II. As observações sobre a gestão da Comissão referem-se ao impacto das despesas orçamentais visadas, às formas como os fundos foram disponibilizados, ao recurso à assistência técnica e às auditorias bem como à organização administrativa dos seus serviços. Algumas deficiências verificadas nestes diferentes domínios confirmam a importância que representa para a Comissão seguir mais de perto a qualidade da gestão das finanças públicas nos países beneficiários, o volume e a regularidade das despesas nos sectores sociais e a recentralização dos programas, em coordenação com todos os intervenientes, com o fim de conseguir uma redução efectiva da pobreza nos países beneficiários.

III. O controlo das despesas visadas pelos apoios dos FED foi afectado pela preocupação da Comissão de apoiar a balança de pagamentos e simultaneamente os sectores prioritários, nomeadamente sociais, através de um refinanciamento de despesas. Este controlo nem sempre foi eficaz porque algumas vezes não existiam os dados sobre a execução real dos orçamentos ou existiam mas não eram exactos. A assistência técnica foi subutilizada. O acompanhamento da qualidade e da regularidade das despesas, elemento-chave para a melhoria dos serviços sociais, foi tardio. A partir de 1998, a Comissão melhorou a organização da auditoria dos programas. As irregularidades descobertas não deram lugar a reembolsos à tesouraria do FED mas, em vários casos, as novas ajudas foram suspensas enquanto se aguardavam medidas correctivas.

IV. Dadas as deficiências dos procedimentos de execução e de controlo nacionais das despesas públicas, é irrealista pensar que, nos sectores prioritários, as despesas dos Estados beneficiários serão sempre efectuadas regularmente e que terão um impacto real no nível e qualidade dos serviços sociais. As reformas empreendidas no domínio da gestão das finanças públicas por estes países são recentes e só poderão ser inteiramente eficazes a longo prazo. Esta realidade foi confirmada pelas auditorias efectuadas pela Comissão a partir de 1998. A autoridade orçamental deve estar consciente dos riscos inerentes à abordagem adoptada, insistir para que estes riscos sejam avaliados através de auditorias das despesas públicas e esforçar-se por reduzir progressivamente a sua dimensão encorajando a execução efectiva das reformas nos países ACP, nomeadamente por uma acção concertada da comunidade de financiadores.

V. Para melhor controlar os procedimentos de execução dos apoios e assegurar que a sua evolução está em conformidade com as novas orientações da autoridade orçamental, a Comissão deverá:

a) Basear os seus programas numa estratégia e num plano de reforma da gestão das finanças públicas e numa coordenação intensiva de todos os intervenientes neste domínio;

b) Elaborar linhas directrizes claras para que os seus serviços possam apreciar melhor os progressos alcançados na gestão das finanças públicas em cada um dos países em causa e efectuar uma verificação qualitativa da despesa, sem a qual há o risco de que os objectivos dos programas possam não ser alcançados;

c) Especificar as modalidades do acompanhamento e do controlo de cada programa antes da conclusão dos acordos de financiamento;

d) Efectuar uma melhor distribuição entre os seus serviços das responsabilidades pelo acompanhamento dos apoios macroeconómicos e institucionais globais, por um lado, e das responsabilidades pela apreciação do funcionamento dos sectores sociais, por outro;

e) Assegurar, em coordenação com o Fundo Monetário Internacional (FMI), uma melhor possibilidade de previsão dos apoios orçamentais anuais, independentemente da fonte de financiamento;

f) Integrar, no âmbito de abordagens multilaterais, os seus apoios sectoriais no orçamento dos países beneficiários, em todos os casos em que for possível.

INTRODUÇÃO

Fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural

1. No início dos anos 80, muitos países ACP apresentavam importantes défices da sua balança de pagamentos e do seu orçamento, que financiavam recorrendo à dívida externa numa escala muitas vezes excessiva em comparação com as suas perspectivas de crescimento e de receitas. Para fazer face a estas dificuldades, estes países empenharam-se, sob a égide das instituições de Bretton Woods(1), em programas de ajustamento estrutural, que consistiam num conjunto de medidas de carácter macroeconómico que visavam restabelecer os seus equilíbrios económicos e reduzir os seus défices financeiros internos (orçamento) e externos (balança de pagamentos). A Comunidade Europeia associou-se a este processo com a quarta Convenção de Lomé(2), cujos artigos 243.o a 250.o introduziam um instrumento de apoio ao ajustamento estrutural. Por consequência, no final de 2000, a Comissão tinha pago 2320 milhões de euros a 42 países ACP a título deste novo instrumento, a fim de apoiar as reformas acordadas entre os países beneficiários e as instituições de Bretton Woods. Estes pagamentos representavam 22 % do total dos pagamentos dos sétimo e oitavo FED (ver anexo I).

2. As contribuições dos FED são pagas em euros numa conta aberta pelo Estado beneficiário, geralmente junto do seu banco central. A contrapartida destas contribuições é o depósito do seu contravalor em moeda nacional e numa conta, com duas assinaturas(3), aberta neste mesmo banco. Estes montantes em moeda nacional melhoram nessa medida a situação de tesouraria do governo face à instituição emissora e podem contribuir para o financiamento das despesas públicas do país beneficiário (ver quadro 1). Assim, os fundos atribuídos pelos FED em apoio ao ajustamento estrutural tomaram a forma:

a) De apoio à balança de pagamentos, contribuindo para o equilíbrio económico e financeiro de cada país no âmbito da coordenação assegurada pelo FMI;

b) De apoio aos orçamentos dos Estados beneficiários com uma dada prioridade aos sectores sociais. Com efeito, os programas de ajustamento estrutural incluem geralmente um redimensionamento da despesa pública, que pode traduzir-se por uma redução dos serviços sociais a favor dos segmentos de população mais pobres.

Quadro 1

Mecanismo de mobilização dos apoios ao ajustamento estrutural do FED

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3. As ajudas dos FED são organizadas segundo um sistema de gestão paritária aplicado pelas Convenções de Lomé. Cada programa de apoio ao ajustamento estrutural dá lugar a um acordo de financiamento entre a Comissão e o gestor principal nacional do Estado ACP em causa. Na maioria dos países beneficiários, os acordos de financiamento são completados por protocolos de acordo que fixam as condições e modalidades de utilização dos fundos de contrapartida.

4. A Comissão não tem uma função de gestor orçamental nem de contabilista relativamente à utilização dos fundos de contrapartida que, aliás, não aparecem reflectidos nas suas contas. Contudo, ao insistir para que estes fundos sejam depositados numa conta com duas assinaturas e para que os acordos de financiamento e protocolos especifiquem as condições da sua utilização, a Comissão tentou assegurar que os fundos de contrapartida contribuiriam para os objectivos de desenvolvimento e boa gestão prosseguidos pela União Europeia.

5. Desde o início do sétimo FED, a Comissão participou activamente em consultas efectuadas ao nível dos financiadores e adaptou os seus apoios em função da forma como evoluíam as limitações dos países ACP. Ao proceder deste modo, passou de uma ajuda às importações a uma ajuda orçamental mais global, colocando a tónica nos resultados das reformas administrativas e na avaliação da situação concreta das populações pobres. Os termos "programa de importação" e "fundos de contrapartida" deveriam ser abandonados porque alimentaram uma certa confusão sobre a realidade das operações de ajuda orçamental. Em 1999, os principais financiadores decidiram que, em contrapartida da ajuda, os países beneficiários deviam elaborar e introduzir documentos de estratégia para a redução da pobreza [Documents de stratégie de réduction de la pauvreté - (DSRP)]. Isto aplica-se aos empréstimos do FMI e do Banco Mundial, à amortização da dívida a título da iniciativa a favor dos países pobres altamente endividados (PPAE) ou às subvenções de ajuda orçamental da Comunidade Europeia. Ao substituir a facilidade de ajustamento estrutural reforçada (FAER) pela facilidade para a redução da pobreza e o crescimento (FRPC), o FMI fez da redução da pobreza um objectivo e um critério de avaliação do êxito dos seus programas. Os principais documentos de orientação apresentados pela Comissão e pelo Conselho durante este período figuram no anexo II.

Auditoria do Tribunal

6. Na sequência da resolução de quitação do Parlamento Europeu para o exercício de 1998(4), a auditoria teve o objectivo de apreciar o acompanhamento exercido pela Comissão, não dos programas de ajustamento estrutural propriamente ditos mas da utilização dos fundos de contrapartida provenientes dos apoios dos FED ao ajustamento estrutural dos países ACP. Esta apreciação baseou-se principalmente no exame de uma amostra de 23 acordos de financiamento celebrados com oito países beneficiários entre 1994 e 1999 por um montante que, no final de 2000, representava 23 % dos apoios ao ajustamento estrutural dos sétimo e oitavo FED (ver anexo III). Para estes programas, as auditorias efectuadas nos serviços centrais da Comissão foram completadas por inspecções no local, quer nas delegações quer junto das autoridades nacionais responsáveis pela utilização dos fundos.

7. O presente relatório mostra que várias das observações relativas aos fundos de contrapartida já publicadas entre 1990 e 1996 em vários relatórios anuais e especiais do Tribunal (ver anexo IV) são ainda válidas, apesar dos progressos registados pela Comissão na organização do seu acompanhamento.

8. Este relatório trata apenas dos fundos de contrapartida gerados pelos apoios ao ajustamento estrutural dos FED. Outros instrumentos financeiros dos FED podem também concorrer para os mesmos objectivos e tomar a forma de ajuda orçamental(5). Os instrumentos Stabex(6) e Sysmin, em particular, deram lugar, a título dos sétimo e oitavo FED, a pagamentos que atingiram o montante de 2043 milhões de euros no final de 2000. A ajuda alimentar(7) e os direitos pagos pelo orçamento comunitário no âmbito dos acordos de pesca são igualmente fontes de financiamento dos orçamentos de alguns Estados ACP.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

Impacto das despesas visadas

9. A atribuição de fundos visava favorecer uma execução satisfatória das despesas públicas dos países ACP consideradas prioritárias, estando em primeiro lugar as despesas dos orçamentos dos sectores sociais(8). As condições de desembolso estabelecidas nos acordos de financiamento podiam assim, em determinados casos, contribuir para a boa execução das despesas públicas. No Benim, para todos os programas examinados, estas condições referiram-se mais ao nível real de execução orçamental do que às afectações orçamentais previsionais. Pelo contrário, em dois dos países examinados (Senegal e Zâmbia), não figurava nos acordos de financiamento qualquer objectivo quantificado de execução orçamental.

10. Em metade dos países examinados, os acordos de financiamento e os protocolos de acordo celebrados entre o gestor orçamental nacional e o delegado da Comissão especificaram a atribuição dos fundos por meio de uma lista de despesas específicas seleccionadas de entre as despesas dos sectores sociais. Na prática, a especificação precisa de despesas não só permitiu à Comissão assegurar-se do nível de execução das despesas nos sectores prioritários e ter uma ideia sobre a execução das despesas por Estado beneficiário, mas também delimitar o seu exame dos documentos justificativos e da execução das despesas seleccionadas até ao montante do financiamento comunitário.

11. Em todos os países em que o FED contribui com apoios ao ajustamento estrutural, o FMI exerce uma supervisão sobre o conjunto das finanças públicas. Em 1996, o Banco Mundial(9) observava que, devido à fungibilidade do conjunto dos recursos do Estado, era muito importante para si, no contexto dos empréstimos de ajustamento estrutural, olhar para as reservas de câmbio e para a gestão orçamental como um todo, mais do que para uma utilização específica das suas ajudas. Na época do sétimo FED, os financiadores, de um modo geral, interessavam-se ainda muito pouco pelos aspectos qualitativos da despesa pública, tendo apenas progressivamente a Comissão, através das auditorias efectuadas aos fundos de contrapartida a partir de 1995, procurado assegurar-se da regularidade e da relevância das despesas públicas dos países beneficiários nos sectores abrangidos pelos fundos de contrapartida. Contudo, a sua atenção limitou-se muitas vezes a despesas identificadas até ao montante do financiamento comunitário, apesar do carácter fungível dos apoios orçamentais fornecidos. Em 2000, a Comissão reconheceu os limites da eficácia da atribuição dos fundos e dos seus efeitos perversos, em determinados casos, nos procedimentos e prazos de execução orçamental(10), mas deve ainda especificar a sua abordagem em matéria de controlo das despesas, tentando uma acção conjunta com os outros financiadores.

Escolha das despesas visadas

12. A escolha das despesas visadas não foi apenas motivada pela procura de um impacto particular nos sectores sociais, podendo este ser obtido por outros meios como as condições de desembolso dos acordos de financiamento. Em alguns casos, é a preocupação de uma contribuição rápida de recursos para o orçamento que prevaleceu, enquanto que em outros se deu prioridade à comodidade de justificação administrativa e contabilística posterior da utilização dos fundos (ver caixa n.o 1).

Caixa n.o 1 Despesas visadas

1. No Malavi, os programas financiaram 98 % das despesas de funcionamento, excepto os salários do Ministério da Saúde. Sem estes apoios, o nível de execução das despesas continuaria a ser fraco.

2. No Benim, o refinanciamento de despesas já executadas, nomeadamente no sector da saúde, teve como efeito incitar as autoridades a executar as despesas contribuindo ao mesmo tempo rapidamente com recursos complementares para o orçamento do Estado.

3. No Burquina Faso, a facilidade de identificação foi um dos critérios que determinou a selecção das despesas apoiadas, especialmente no caso das despesas administradas centralmente. Contudo, no domínio da saúde, as rubricas orçamentais visadas nem sempre tiveram uma ligação directa com a prioridade concedida às estruturas locais que forneciam os serviços de saúde à população.

4. No Senegal, foram as despesas que apresentavam boas probabilidades de execução regular que foram principalmente seleccionadas no âmbito do objectivo visado no sector da saúde. Por outro lado, os apoios às despesas descentralizadas revelaram-se difíceis de controlar.

13. Em muitos países, o FMI considera que a questão das dívidas internas em atraso é crucial devido às suas repercussões na situação financeira do país, bem como na do sector privado, nomeadamente o sector bancário. O facto de assumir a responsabilidade por estas dívidas em atraso contribui para o equilíbrio desejado da situação financeira. Permite, além disso, disponibilizar fundos rapidamente e pode ser assimilada a um apoio orçamental global. Contudo, ao tomar a cargo os resultados residuais de más gestões no passado ou de despesas não autorizadas, os doadores correm o risco de desresponsabilizar as autoridades e de dar o seu aval às práticas que dão origem a estas mesmas dívidas em atraso. Além disso, financiar o seu apuramento constitui uma medida de equilíbrio das finanças públicas apenas no âmbito de uma reforma eficaz que permita evitar o seu ressurgimento. Se bem que no Benim estivessem a ser adoptadas determinadas medidas, esta condição não foi satisfeita quando a Comissão assumiu a responsabilidade das dívidas em atraso na Tanzânia e na Zâmbia.

14. No Gana, na Zâmbia e na Costa do Marfim as obrigações do Tesouro ou simplesmente os custos financeiros que eles determinam foram resgatados(11). Este tipo de utilização pode, ele próprio, ser assimilado a uma ajuda orçamental global e rápida, mas sem efeito directo sobre as reformas sectoriais e a protecção do funcionamento dos sectores sociais.

15. A Convenção de Lomé prevê que os fundos de contrapartida possam igualmente contribuir para o financiamento de projectos dos FED. Visto ser difícil conciliar estas disposições com a disciplina orçamental quando os projectos são executados a partir dos fundos públicos mas não são inscritos no orçamento nacional, a Comissão deixou progressivamente de atribuir fundos a projectos extra-orçamentais. Até 1998, contudo, tais atribuições foram adoptadas em três dos países examinados (Gana, Malavi e Tanzânia). Na Tanzânia, não houve provisão para estas afectações no acordo de financiamento, sendo no entanto justificadas pelos riscos inerentes à má qualidade da gestão das despesas públicas.

16. A Comunicação da Comissão de Fevereiro de 2000 dá poucas informações quantificadas no que se refere à natureza das despesas apoiadas(12). Não se especifica em particular que a contabilização das dívidas em atraso absorveu, de acordo com as estimativas da Comissão, cerca de 7 % dos apoios do sétimo FED.

CONTROLO DA EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS

Calendário dos apoios

17. A Comissão repartiu as dotações de apoio ao ajustamento estrutural entre os países elegíveis por períodos de dois anos. Como a Comissão não considerou possível obter dados fiáveis sobre os défices orçamentais dos diferentes países(13), a ligação entre estas afectações e as necessidades de financiamento reais é ténue e constitui apenas um dos critérios de repartição dos recursos. No caso do Senegal em 1998, apesar de a Comissão ter justificado ao Comité do FED o apoio comunitário como uma necessidade de financiamento imediato, no final de 2000, continuavam por utilizar 7000 milhões de FCFA (10,7 milhões de euros) na conta do fundo de contrapartida e as autoridades não mostravam qualquer pressa em os mobilizar(14).

18. Deduz-se do quadro 2 que os apoios foram postos à disposição dos Estados beneficiários pela Comissão segundo um calendário sensivelmente diferente das intenções expressas nas propostas de financiamento apresentadas ao Comité do FED. Estas diferenças deveram-se aos atrasos inerentes aos processos de decisão dos FED e ao tempo necessário para os Estados ACP satisfazerem as condições de pagamento impostas pelos acordos de financiamento, implicando o não respeito destas condições a suspensão total dos apoios. No sistema que prevalece, os países beneficiários só podiam certificar-se do apoio financeiro pouco tempo antes do seu pagamento efectivo pelos serviços da Comissão, muitas vezes depois de os países em questão terem elaborado o orçamento relativo ao exercício a título do qual o apoio foi programado e no final do exercício.

Quadro 2

Diferenças entre os pagamentos realizados e previstos a título dos exercícios orçamentais 1995 a 2000 para os 23 programas examinados

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Fonte:

decisões e contas da Comissão.

19. Depois de a Comissão ter efectivamente procedido ao pagamento de divisas, em três dos oito países examinados (Malavi, Moçambique e Zâmbia), houve atrasos na criação dos fundos de contrapartida pelo banco central. Em seguida, a transferência dos fundos para as contas gerais dos Tesouros públicos foi mais ou menos rápida. Devido a estas variações de horários, a relação já de si ténue entre os apoios concedidos e as necessidades de tesouraria de exercícios orçamentais específicos tornou-se ainda mais restrita. Esta situação não ajuda os Estados beneficiários a respeitar os seus prazos de pagamento externos e internos e a evitar a constituição de pagamentos em dívida (ver caixa n.o 2).

Caixa n.o 2 Variações no calendário dos apoios

1. No Malavi, um pagamento de 16 milhões de euros previsto para Julho de 2000 foi executado pela Comissão no final de Dezembro de 2000, após várias insistências da parte da delegação junto dos serviços centrais. Por seu lado, o banco central alimentou com atraso a conta de fundos de contrapartida para o pagamento anterior. O Banco Mundial calculou em 11 milhões de dólares por ano o custo financeiro para o Malavi dos atrasos de pagamento de todos os financiadores(15).

2. Na Zâmbia, os fundos de contrapartida foram pagos na conta com duas assinaturas seis meses após um pagamento de 20,6 milhões de euros no âmbito do quarto programa de ajustamento estrutural.

3. No Gana, não foi possível estabelecer uma correlação entre os volumes anuais de fundos de contrapartida liberados da conta com duas assinaturas e os montantes em divisas decididos pela Comissão em apoio dos exercícios orçamentais em causa.

20. Não existe uma prática geralmente acordada entre o FMI e os países beneficiários relativamente às modalidades e ao calendário de incorporação dos apoios financeiros comunitários nas contas do Estado. Conforme os países ou os períodos, o apoio é (ou não) incluído no cálculo da situação líquida do governo junto do seu banco central. Do mesmo modo, pode ser contabilizado para o estabelecimento do défice orçamental previsional ou, pelo contrário, como uma fonte de financiamento deste défice. Estas modalidades de contabilização e os atrasos não favorecem a integração dos apoios nas receitas orçamentais previsionais(16), nem o respeito das normas de contabilidade pública(17), nem a coordenação dos apoios, desejados pela Comissão.

Controlo da constituição dos fundos de contrapartida

21. O controlo das taxas de conversão utilizadas e dos extractos bancários foi insuficiente em várias delegações da Comissão. Nenhum dos 23 acordos de financiamento examinados continha informações pormenorizadas sobre a determinação da taxa de câmbio a adoptar para o cálculo do contravalor em moeda nacional dos pagamentos efectuados em moeda europeia pela Comissão. Os protocolos de acordo abordaram em seguida este ponto mas não aplicaram regras uniformes (ver caixa n.o 3).

Caixa n.o 3 Controlo da constituição dos fundos de contrapartida

1. Em quatro países (Malavi, Moçambique, Tanzânia e Zâmbia), os bancos centrais utilizaram taxas desfavoráveis, o que reduziu o montante transferido para o Tesouro público.

2. Em Moçambique, a taxa de câmbio aplicada pelo banco central para constituir os fundos de contrapartida foi inferior em 3 % à taxa mais favorável. Além disso, foi retirado mais 1 % a título de encargos de gestão. O Tribunal prevê que a margem assim realizada pelo banco central seja de quatro milhões de euros.

3. Em Moçambique e no Senegal, as delegações não dispunham de extractos bancários que permitissem controlar a correcta constituição dos fundos de contrapartida. Em Moçambique, além disso, os fundos de contrapartida não foram constituídos numa conta com duas assinaturas e a criação dos fundos de contrapartida correspondente a oito milhões de euros pagos a título do primeiro programa de importação (1992) não pôde ser confirmada(18).

Utilização da assistência técnica

22. A assistência técnica constitui uma das três formas de apoio ao ajustamento estrutural previstas pelo artigo 247.o da quarta Convenção de Lomé. A alínea e) do artigo 20.o do acordo interno dos sétimo e oitavo FED definiu a sua acção apenas em relação ao acompanhamento dos programas de importação. Isso correspondia em 1990 à principal preocupação da Comissão, mas deveria ter sido adaptada em 1995 para o oitavo FED, tendo em conta a importância dada ao apoio orçamental. O manual operacional dos serviços da Comissão, actualizado em Julho de 1998, indica que a equipa de assistência técnica pode controlar e orientar a execução operacional do programa e acompanhar a sua execução orçamental (programação, execução, controlo), mas não especifica nem o calendário nem a natureza destas actividades. Os acordos de financiamento raramente forneceram mais pormenores, deixando a definição das necessidades e das actividades aos protocolos de acordo celebrados no local e aos mandatos dos assistentes técnicos.

23. O quadro 3 resume, para os programas examinados, os orçamentos atribuídos à assistência técnica bem como à sua execução. Estes orçamentos foram subutilizados, muitas vezes com atraso no que se refere ao calendário de mobilização dos fundos de contrapartida, se bem que, no final de 2000, apenas 31 % das dotações globais previstas tivessem dado lugar a pagamentos. À excepção do Benim, a utilização limitada da assistência técnica não se explicou por condições locais que permitissem objectivamente dispensá-la. A sobrecarga dos procedimentos de recrutamento dos assistentes técnicos aplicados pelos serviços centrais da Comissão e, em certos casos, a relutância das autoridades nacionais, atrasaram a mobilização dos meios reservados a estas funções de acompanhamento essenciais.

Quadro 3

Execução da assistência técnica prevista nos acordos de financiamento examinados

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Fonte:

acordos de financiamento e contas do FED em 31 de Dezembro de 2000, em pormenor no anexo III.

24. Nos oito países examinados, os assistentes técnicos que acompanham a execução das operações nos sectores abrangidos já estavam por vezes a trabalhar no local no âmbito de outros programas relativos aos sectores sociais, ou mesmo nos domínios orçamental e financeiro. Este acompanhamento indirecto não contribuiu para a transparência dos objectivos prosseguidos e dos trabalhos efectuados, que insistiram mais na análise quantitativa dos orçamentos do que na regularidade e no impacto das despesas. Algumas assistências técnicas permitem que a Comissão siga a execução dos programas, mas o seu benefício operacional é apenas indirecto para as administrações beneficiárias (Senegal). A repartição entre assistência expatriada e assistência local não se baseia em qualquer política generalizada. Entre toda esta diversidade, algumas medidas produziram efeitos (Burquina Faso, Tanzânia), mas houve outros casos em que as tarefas foram mal definidas e os recursos mobilizados inadequadamente. Estes problemas nem sempre foram resolvidos e, fazendo um balanço, o modo de utilização da assistência técnica foi muito variado.

25. No Benim, no Gana e no Malavi, o financiamento da assistência técnica, especialmente no que se refere às auditorias e avaliações previstas nos programas, foi retirado dos fundos de contrapartida até 1999(19). Em tais casos, estas actividades não estão registadas nos sistemas de gestão da Comissão que não prevêem um acompanhamento analítico da assistência técnica utilizada. Como no caso dos financiamentos directos do FED, os mandatos e contratos são negociados por iniciativa do país beneficiário. O controlo da Comissão em relação a estas actividades é mais fraco do que no caso dos contratos celebrados ao nível dos serviços centrais, a partir de outros recursos, especialmente do ponto de vista do teor real dos trabalhos, da harmonização dos métodos e dos prazos de instalação.

Recurso às auditorias

26. A possibilidade de efectuar auditorias financeiras, por iniciativa da Comissão ou das autoridades nacionais, está prevista nos acordos de financiamento. O quadro 4 resume, para os programas examinados, as auditorias efectuadas e o respectivo acompanhamento. Em metade dos países em causa, as auditorias cobriram todos os programas. Na Zâmbia, não se efectuou qualquer auditoria, mas as razões desta excepção não são claras. Apenas em dois países (Benim e Burquina Faso) as auditorias foram anuais e cobriram o conjunto dos apoios para um exercício orçamental e não para vários exercícios que receberam apoio de um, ou mesmo vários, programas. As auditorias anuais deram uma melhor contribuição em tempo útil ao acompanhamento dos programas. Integram-se nos dispositivos orçamentais e reforçam os sistemas nacionais de controlo das finanças públicas.

Quadro 4

Situação em 31 de Dezembro de 2000 das auditorias da utilização dos fundos de contrapartida para os programas examinados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

dossiersda Comissão.

27. Mesmo quando estas auditorias incidiram em controlos semelhantes, os seus mandatos e os recursos que lhes foram atribuídos variaram sensivelmente de um país para outro. A disparidade das situações não reflecte uma política pragmática de recurso à auditoria em função de uma avaliação apoiada em condições prevalecentes em cada um dos países em causa. Como no caso da assistência técnica, um quadro geral que definisse os objectivos, os controlos a efectuar e o seu âmbito bem como a estratégia de recurso à auditoria teria facilitado a programação dos recursos servindo de referência a todos os países.

28. Até 1998, as auditorias financiadas pelos programas incidiram principalmente na constituição dos fundos de contrapartida, na elegibilidade das despesas e no nível de execução orçamental. Em alguns casos, contudo, os auditores consagraram a maior parte dos seus esforços a analisar a fundo sistemas de despesas mal definidos, a reconstituir as contas e a produzir sínteses quantitativas, sem poder em seguida examinar a fiabilidade das contas ou a execução e a regularidade das operações, de tal modo que os relatórios foram pouco concludentes.

29. Na sequência das irregularidades verificadas na Costa do Marfim em 1998(20), a Comissão tem uma melhor ideia dos riscos associados à sua abordagem. A partir de 1999, as auditorias financeiras foram reforçadas em vários países por um controlo mais orientado para a qualidade da despesa, a fiabilidade das contas e a estabilidade dos sistemas de gestão e de controlo (ver caixa n.o 4).

Caixa n.o 4 Resultados das auditorias financiadas pelo FED

1. No Benim, a auditoria das despesas de saúde para o exercício de 1998 revelou certificados emitidos antes da prestação do serviço, má gestão das existências e lacunas nos processos de concurso. A auditoria das dívidas em atraso efectuada em 2000 não só verificou a realidade dessas dívidas mas igualmente o plano de acção proposto pelo governo para evitar o ressurgimento da situação.

2. No Burquina Faso, os auditores detectaram algumas irregularidades em 1998 e depois, em 1999, demonstraram que as contas não reflectiam o nível real das despesas. Em Abril de 2000, uma auditoria reforçada confirmou as lacunas relativas aos sistemas contabilísticos e aos procedimentos de compra, evidenciou novas anomalias, pôs em causa a gestão administrativa e financeira de uma instituição pública e avaliou o impacto das diferentes anomalias detectadas nos exercícios de 1997 a 1999.

3. No Gana, foi efectuada uma auditoria financeira exaustiva dos exercícios orçamentais de 1996 a 1999 pelo Serviço Comum das Relações Externas em Fevereiro de 2000. Para além de verificar a inelegibilidade de cerca de 25 % das despesas, o relatório final de Abril de 2000 consagrou muitos pontos às insuficiências do funcionamento das finanças públicas, dos sistemas de controlo e dos processos de concurso.

4. Na Tanzânia, foi efectuada uma auditoria em 2000 pelo Serviço Comum das Relações Externas para controlar os apoios de 1999 ao plano de apuramento da dívida interna. À parte a ausência de documentos justificativos para 4 % dos pagamentos, o relatório salientou a ineficácia dos sistemas de controlo interno e a falta de fiabilidade das contas.

30. Em 1999 e 2000, o Serviço Comum das Relações Externas organizou várias auditorias financeiras em países(21) onde se considerava prioritário um controlo independente da utilização dos fundos de contrapartida. Enquadrada por um serviço especializado na auditoria financeira, baseada em mandatos bem elaborados capazes de produzir resultados coerentes, quantificados e comparáveis de um país para outro, esta iniciativa do SCR ilustra as vantagens de uma abordagem coordenada. O quadro 5 resume os principais resultados destes controlos. Contudo, a iniciativa não cobriu todos os países. No que se refere aos países examinados, em Outubro de 2000, não houve qualquer auditoria deste tipo no Malavi, em Moçambique ou na Zâmbia, países onde os riscos da gestão das finanças públicas são contudo semelhantes aos identificados em outros países.

Quadro 5

Resultados das auditorias organizadas pelo SCR em 1999 e 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

dossiers do SCR.

31. A amplitude dos problemas evidenciados pelas auditorias financeiras a partir de 1998 persuadiu a Comissão a organizar melhor o acompanhamento dos seus resultados. Em 2000, em três dos países examinados (Burquina Faso, Gana e Tanzânia), a execução dos programas foi suspensa até à assinatura de protocolos de acordo sobre o tratamento das irregularidades verificadas. No Malavi e em Moçambique, os resultados das auditorias não enquadradas pelos serviços centrais da Comissão não constituíram uma base sólida para permitir o seu acompanhamento. No Benim, a Comissão apenas tomou nota dos compromissos do governo em aplicar medidas adequadas para corrigir no futuro as deficiências verificadas no momento das auditorias.

32. Os protocolos de acordo que dão seguimento às auditorias prevêem uma reconstituição dos fundos de contrapartida pelo país beneficiário até ao montante das despesas inelegíveis. Em princípio, esta reconstituição traduz-se num direito da Comissão de examinar a execução de novas despesas. Estes protocolos de acordo enunciam as medidas a que o governo se compromete para reforçar a gestão das suas finanças públicas, utilizando para o efeito uma parte dos fundos de contrapartida reconstituídos. Este dispositivo constitui um avanço significativo na atenção dispensada pela Comissão à reforma concreta dos mecanismos de boa gestão da execução dos orçamentos dos países beneficiários.

33. Os protocolos de acordo que decorrem das auditorias não prevêem o reembolso à tesouraria dos FED. A reconstituição dos fundos de contrapartida é uma transferência de fundos entre duas contas do Estado até ao montante das despesas inelegíveis (ver quadro 6). O impacto desta medida é mais importante sempre que a conta com duas assinaturas é excluída da posição nítida do Governo. Os pagamentos já efectuados para apoiar a balança de pagamentos, em particular para fazer face ao serviço da dívida externa, tornam-se deste modo definitivos. No Gana, estabeleceu-se contudo uma relação entre a aplicação de medidas correctivas e a atribuição de novas ajudas em divisas pela Comissão. Além disso, houve vários casos em que as suspensões de pagamento ligadas às auditorias conduziram à anulação das últimas parcelas para programas que tinham excedido o seu prazo limite de execução (Costa do Marfim e Gana), ou a cortes nas novas dotações potenciais de divisas (Camarões, Costa do Marfim, Guiné e Tanzânia).

Quadro 6

Mecanismo de reembolso das despesas inelegíveis

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34. A Comissão corrigiu por vezes a inelegibilidade das despesas incluídas nas contas identificando simplesmente outras operações elegíveis até ao montante do financiamento comunitário (ver caixa n.o 5). Esta tendência manifestou-se já no acompanhamento dos programas de importação e na auditoria prévia das despesas orçamentais em alguns países, que se viraram para uma "caça" às facturas elegíveis para montantes equivalentes ao financiamento comunitário.

Caixa n.o 5 Substituição de despesas elegíveis por despesas não conformes

1. Na Costa do Marfim, foram transferidos, em Janeiro de 2000, 18000 milhões de FCFA (cerca de 27,4 milhões de euros) para a conta de fundos de contrapartida na sequência das auditorias efectuadas em 1998 e 1999, elevando o total dos fundos de contrapartida disponíveis para 28800 milhões de FCFA(22). Tendo as auditorias mostrado que as práticas devem ser melhoradas antes que a Comissão possa de novo conceder apoios orçamentais a favor do Ministério da Saúde(23), estes fundos foram reafectados em Junho de 2000 ao refinanciamento de obrigações do Tesouro já resgatadas (9500 milhões de FCFA), ao pagamento de dívidas em atraso (5000 milhões de FCFA), ao apoio ao processo eleitoral (6000 milhões de FCFA), à implementação de medidas correctivas (4300 milhões de FCFA) e a actividades de saúde pública prioritárias (3000 milhões de FCFA). Com efeito, a Comissão deu preferência ao objectivo de disponibilizar rapidamente os fundos de contrapartida para ajudar o país a fazer face aos seus prazos externos e relegou as medidas no sector social para segundo plano.

2. No Gabão, para permitir a prossecução dos programas apesar das conclusões severas da auditoria financeira para 1996 (irregularidades, documentação insuficiente, má gestão contabilística), a Comissão aceitou o princípio de uma nova auditoria tendo em vista demonstrar que tinham sido também efectuadas outras despesas regulares equivalentes ao montante da contribuição comunitária. Procedendo deste modo, uma nova "caça" às facturas permitiu fazer passar despercebido o financiamento de operações inelegíveis.

Organização administrativa da Comissão

35. De 29 de Julho de 1989 a 18 de Junho de 2000, foram emitidas 40 notas internas sobre os apoios ao ajustamento estrutural, na sua maioria balanços da situação ou previsões. Duas instruções precisas sobre as modalidades de acompanhamento dos fundos de contrapartida remontam a 14 de Março de 1991. Estas instruções não foram actualizadas quando os programas incidiram sobre a ajuda orçamental, e a qualidade da gestão das finanças públicas, de modo que são ainda vagas face ao âmbito das questões a tratar. Se as delegações tivessem podido consultar informações pormenorizadas sobre a acção da assistência técnica, as condições de liberação dos fundos de contrapartida para as contas gerais do Tesouro público, a conduta a seguir face às dívidas em atraso e ao refinanciamento de despesas já efectuadas, o respeito da anualidade orçamental, a natureza e o âmbito dos controlos a efectuar pelos diferentes intervenientes, isso teria ajudado as delegações a exercer um acompanhamento coerente dos diferentes países e gestores. Na maioria dos acordos de financiamento, esta omissão foi compensada pela referência a protocolos de acordo posteriores (ver ponto 10) que em muitos casos eram ainda breves ou irrelevantes.

36. Os serviços centrais da Comissão responsáveis pela concepção e acompanhamento dos apoios aos programas de ajustamento estrutural foram afectados por uma falta de organização na gestão dos seus dossiers. Embora exista um plano de classificação e arquivo desde 1999, a sua aplicação e a estrutura dos dossiers ficam à discrição de cada membro do pessoal, o que não corresponde a uma prática de boa gestão administrativa e é particularmente prejudicial para a continuidade da gestão dos programas. Devido à carga de trabalho importante, ao nível dos riscos, ao fraco número de pessoal e ao seu elevado índice de rotação, estes serviços deviam poder apoiar-se num sistema de informação rigoroso, completo e fiável.

37. As actas das delegações variam quanto à forma e qualidade e o único modelo de referência, elaborado em 1991, é de âmbito limitado. Nestas condições, os serviços centrais não puderam controlar a situação globalmente, especialmente por meio de um conjunto de informações que resumiam a execução dos programas. Para avaliar os resultados dos apoios do sétimo FED, a Comissão teve que se servir de um consultor para recolher as informações básicas que lhe faltavam sobre a execução dos programas.

38. O acompanhamento e a apreciação da utilização dos fundos de contrapartida, as interacções com as ajudas dos outros doadores e o domínio das políticas macroeconómicas e sectoriais são tarefas difíceis e complexas que exigem competências variadas. A qualidade da gestão das finanças públicas e das políticas sectoriais através dos indicadores de resultados alargou e complicou o âmbito do acompanhamento. As tarefas respectivas dos serviços centrais e das delegações variaram de um país para outro e de um período para outro dentro de um mesmo país em função das capacidades e inclinações dos serviços responsáveis. Estes contrastes são devidos à falta de pormenor nas instruções (ver ponto 35) e também à instabilidade da relação entre recursos e necessidades. A partir de 1999, os serviços centrais da Comissão produziram análises dos seus deveres, actividades e atribuição de recursos(24). Contudo, no final de 2000, a Comissão, no âmbito do seu exercício de reforma das ajudas externas, ainda não definira os recursos humanos e as competências necessárias, na sede e nas delegações, para o acompanhamento da utilização das ajudas orçamentais, particularmente no que se refere à apreciação global qualitativa da gestão das finanças públicas.

39. É importante que o serviço especializado nas questões macroeconómicas, que é actualmente responsável pelos programas de apoio ao ajustamento estrutural, examine as ajudas à balança de pagamentos conjuntamente com o FMI, os Estados-Membros e as instâncias de concertação tais como o Clube de Paris, tendo ao mesmo tempo em conta a avaliação das circunstâncias particulares dos apoios dos FED. Contudo, não é adequado que este serviço intervenha na apreciação do funcionamento dos sectores sociais. Com efeito, o acompanhamento e o controlo da utilização dos apoios nestes sectores devem mobilizar outras competências já disponíveis em outros serviços da Comissão (ver pontos 30 e 50). As responsabilidades em matéria de fixação e acompanhamento dos indicadores de resultados nestes sectores devem ser ainda especificadas no âmbito da criação do serviço das ajudas externas (EuropeAid).

DESAFIOS DA AJUDA ORÇAMENTAL

Gestão das finanças públicas

40. Os apoios orçamentais dos FED são mobilizados segundo procedimentos próprios às despesas públicas do país beneficiário. Estão sujeitos ao mesmo controlo interno e aos mesmos riscos que as despesas financiadas a partir das receitas nacionais e distinguem-se assim das ajudas executadas sob a forma de projectos, de acordo com procedimentos específicos impostos por cada financiador. Muitas propostas de financiamento escamotearam a questão da qualidade da gestão das finanças públicas. Apenas foram abordados os aspectos macroeconómicos e as questões relativas à estrutura e elaboração do orçamento. Deu-se mais atenção às dotações orçamentais sectoriais do que à sua execução (ver ponto 9). Se bem que a Comissão tenha praticado, a partir do sétimo FED, a ajuda orçamental em grande escala, só a partir de 1998 começou a efectuar avaliações qualitativas das despesas públicas dos países ACP.

41. Na maioria dos países examinados, a reforma das finanças públicas incidiu inicialmente no quadro da elaboração dos orçamentos e estava a começar a produzir os seus efeitos na qualidade da programação. A situação do sector público nas políticas sociais e a capacidade de o Estado recolher e analisar estatísticas sectoriais ainda não mereceram uma atenção suficiente. Estes aspectos são essenciais para apreciar os efeitos sectoriais dos financiamentos orçamentais especialmente na medida em que as ONG e as organizações religiosas fornecem muitas vezes uma parte substancial dos serviços sociais à população.

42. A reforma da cadeia de execução das despesas e a da apresentação das contas só foram abordadas numa segunda fase. Foi contudo nestes domínios que as várias auditorias revelaram as lacunas que causaram mais preocupação no que se refere à utilização adequada da ajuda orçamental. De um modo geral houve atrasos substanciais no envio das contas que reflectem a execução orçamental e o seu controlo foi insuficiente. A execução das despesas apresenta insuficiências praticamente semelhantes de um país para outro. Os atrasos de execução comprometem o respeito das regras nacionais de anualidade orçamental e o recurso a procedimentos de excepção é frequente, de tal modo que os pagamentos não foram sempre correctamente autorizados ou contabilizados e que as dívidas em atraso começaram a acumular-se. Um domínio imperfeito dos procedimentos de compra conduziu a preços excessivos, porque os contratos não foram submetidos a concurso. As dotações orçamentais foram mal mobilizadas a favor dos níveis mais periféricos e descentralizados. A disciplina administrativa (provas documentais das despesas, arquivos) não foi adequada. A consolidação e a fiabilidade das contas foram afectadas pela falta de harmonização dos procedimentos contabilísticos e por ajustamentos de final de exercício incompletos ou demasiado tardios.

43. Em alguns países examinados, as reformas recentes que devem ser acolhidas como avanços reais estão ainda longe de permitir garantir um risco limitado de anomalias na gestão dos fundos públicos apoiando-se num quadro institucional sólido e foi difícil avaliar quanto tempo seria necessário para que estas reformas produzissem os seus efeitos (ver caixa n.o 6).

Caixa n.o 6 Controlo das finanças públicas nos Estados beneficiários

1. No Benim, a racionalização e informatização da cadeia de despesas foram empreendidas em 2000. O controlo financeiro e a auditoria interna foram introduzidas, mas com recursos insuficientes. O primeiro projecto de lei para aprovação da execução do orçamento de 1998 foi apresentado para ser debatido pela Assembleia Nacional em 2000, mas não pôde ser discutido por razões processuais. A instituição nacional de controlo e o Parlamento ainda não dispõem dos recursos necessários para actuarem em pleno no processo de controlo orçamental.

2. No Senegal, muitas reformas que foram no entanto empreendidas por outros países estavam ainda na fase de projecto (nomeadamente a modernização e a informatização da cadeia de despesas), de tal modo que o compromisso de executar as directivas da UEMAO até 2002 parece pouco realista. Em Outubro de 2000, as leis mediante as quais o Parlamento aprovava as contas dos exercícios 1997 a 1999 ainda não tinham sido adoptadas. O Tribunal de Contas, criado no início de 1999, dispunha apenas de 12 magistrados dos 60 previstos.

3. No Burquina Faso, o fluxo da despesa foi informatizado desde 1996, mas os procedimentos de encerramento de exercício são ainda insatisfatórios. Os projectos de lei para aprovação das despesas para os exercícios 1995 a 1998 foram preparados. Contudo, no final de Outubro de 2000, não tinham sido apresentados nem à instituição superior de controlo nem à Assembleia Nacional. A instituição superior de controlo foi reformada em 2000, mas a nova instituição ainda não estava operacional no final desse ano.

4. No Gana, o grande projecto de reforma das finanças públicas lançado em 1996, no qual participam nomeadamente o Banco Mundial, a Comunidade Europeia e o Reino Unido e o Canadá, pouco progrediu no domínio da execução das despesas e da apresentação de contas, de tal modo que os primeiros resultados só estão previstos para 2002. Entretanto, uma descentralização forte, combinada com uma abordagem sectorial bem coordenada entre doadores, permitiu ao Ministério da Saúde melhorar a qualidade da sua gestão financeira à margem das reformas mais gerais. A reestruturação da instituição superior de controlo (800 auditores) foi empreendida em 2000. As contas consolidadas do Estado foram auditadas para o exercício 1998 e preparadas para o exercício 1999. Em 2000, o Parlamento fez um relatório sobre a execução dos orçamentos 1996 e 1997, criticando severamente a execução das despesas.

5. Em Moçambique, foi elaborada em 1997 uma estratégia de reforma da gestão das despesas públicas. Em 2000, os primeiros relatórios trimestrais sobre a execução orçamental foram preparados pelo governo, bem como as contas anuais (os primeiros desde 1975) relativas ao exercício 1998. A auditoria destas contas foi delegada ao Tribunal Administrativo (que apresentou um relatório ao Parlamento em 2000 sobre as contas de 1998). Este Tribunal é igualmente responsável pelo controlo financeiro ex ante das despesas, que se revelou de uma eficácia limitada.

44. Foi só a partir de 1999 que o Banco Mundial, a título de ajuda para a sua análise dos novos pedidos de empréstimo, começou a avaliar a capacidade do país beneficiário de dar contas da execução dos seus orçamentos públicos(25). O FMI por seu lado, propôs aos países beneficiários um quadro para a avaliação da transparência orçamental. Outros doadores bilaterais começaram recentemente a proceder à auditoria das finanças públicas e os governos dos países ACP estão eles próprios a dar cada vez mais importância à reforma das suas finanças públicas. A Comissão começou a proceder a uma avaliação da gestão global das finanças públicas dos Estados ACP mas, na medida em que deriva do resultado das auditorias da Comissão, não cobre todos os países beneficiários. No início de 2001, como consequência da recente tomada de consciência da importância desta lacuna, reforçada pelos resultados das auditorias efectuadas por iniciativa da Comissão, esta última e o Banco Mundial começaram a considerar necessária a introdução de uma cooperação reforçada, com objectivos e meios financeiros comuns(26), e coordenada com os esforços de todas as partes envolvidas.

Volume das despesas nos sectores sociais

45. Em três dos oito países examinados (Benim, Burquina Faso e Gana), o impacto dos apoios na situação dos orçamentos sociais foi acompanhado cuidadosamente e documentado pelas delegações. É difícil estabelecer uma ligação de causa-efeito entre o aumento das despesas nos sectores sociais e a ajuda dos FED, mas alguns exemplos ilustram a acção positiva das delegações no respeito dos objectivos de execução dos orçamentos no Benim e no Gana. No Burquina Faso, a complexidade do mecanismo de acompanhamento não permitiu garantir que os fundos fossem efectivamente gastos durante o exercício orçamental (ver caixa n.o 7). Nos outros países, as limitações do acompanhamento efectuado impediram que se detectasse qualquer relação entre os apoios fornecidos e as contribuições orçamentais nos sectores sociais.

Caixa n.o 7 Acompanhamento quantitativo das despesas pelas delegações

1. No Benim, a delegação estabeleceu uma comparação para cada exercício orçamental entre a taxa de execução das despesas do sector saúde e os objectivos que figuram nos acordos de financiamento. A correspondência entre a delegação e o Ministério da Saúde mostrou que em 1999 a determinação da Comissão em não liberar os fundos de contrapartida a não ser que os objectivos tivessem sido alcançados foi um factor determinante para garantir que o governo respeitava os seus compromissos.

2. No Gana, a delegação interveio activamente em 1999 para acelerar a disponibilização de dotações orçamentais a favor dos ministérios sociais.

3. No Burquina Faso, apesar de um aumento global dos orçamentos atribuídos aos sectores sociais, o sistema complexo de cláusulas adicionais aos protocolos de acordo encobriu as dificuldades de absorção e os atrasos na execução dos orçamentos. À falta de insistir no respeito do calendário orçamental, este sistema contribuiu para institucionalizar um número excessivo de derrogações na duração dos exercícios orçamentais, nos sectores sociais em particular, contrárias aos princípios de boa gestão das finanças públicas. A fim de reabsorver 2300 milhões de FCFA que permaneciam nas contas a título do apoio ao orçamento de 1998, a delegação propôs em Maio de 1999 um artifício contabilístico que consistia em reafectar os saldos pendentes retrospectivamente a outras rubricas orçamentais do exercício de 1998 que tinham dado lugar a uma execução satisfatória. Os serviços centrais opuseram-se, a justo título, a esta atitude e, em Novembro de 1999, o saldo pendente foi afectado ao orçamento de 1999.

46. De um modo geral, as delegações acompanharam a mobilização das dotações orçamentais a partir das contas centrais do Estado, mas a Comissão prestou pouca atenção à questão da fiabilidade destas contas até que em 1999 as auditorias ex post a põem em causa em dois dos países examinados (Burquina Faso e Moçambique), mostrando que as contas sobrestimavam a execução real das despesas nos sectores abrangidos.

Impacto das despesas nos sectores sociais

47. O acompanhamento da Comissão tomou recentemente em conta os objectivos dos acordos de financiamento que visam a melhoria dos serviços sociais disponíveis à população. Assim, dos 23 acordos de financiamento examinados, apenas dois, assinados em 1999 (Benim e Burquina Faso), incluíam condições que se referiam aos resultados obtidos nos sectores sociais. Atribuíram-se poucos recursos à apreciação, no local, da utilidade, eficácia e impacto das despesas. Nestas circunstâncias, a Comissão não pode avaliar o impacto, na qualidade dos serviços sociais, dos apoios orçamentais atribuídos no âmbito dos sétimo e oitavo FED.

48. Desde 1996(27), a utilização de indicadores de resultados foi recomendada como um meio de integrar a medida dos resultados nos mecanismos de apreciação e de controlo das despesas. A experiência-piloto conduzida no Burquina Faso permitiu reorientar o diálogo político das intenções para os resultados. Salientou igualmente(28) as principais dificuldades a superar para permitir uma utilização credível dos indicadores de resultados: definição muito rigorosa, fixação dos níveis a atingir, existência e fiabilidade dos sistemas de medida dos resultados e, finalmente, acordo entre os parceiros no que se refere à escolha dos indicadores no âmbito dos documentos estratégicos para a redução da pobreza (DSRP).

49. Os problemas de regularidade e de boa governação(29) evidenciados pelas auditorias financeiras têm um impacto directo na qualidade das despesas e na situação das populações vulneráveis e desfavorecidas. As inspecções em matéria de despesas públicas efectuadas em muitos países referem-se ainda pouco à qualidade das despesas e realizam-se geralmente de modo intermitente, de tal forma que não podem colmatar as lacunas dos mecanismos de controlo interno aplicáveis às finanças públicas dos países beneficiários.

50. As reformas sectoriais, se bem que encorajadas pelos apoios ao ajustamento estrutural da Comissão, nem sempre foram empreendidas em ligação directa com estes apoios, mesmo quando a especificação das despesas incidiu no(s) sector(es) em causa. Devido à sua amplitude, fizeram-se acompanhar em vários países de iniciativas multilaterais coordenadas, particularmente no âmbito de uma abordagem global. A integração das ajudas orçamentais nestas iniciativas ainda não foi muito abordada nos programas de apoio ao ajustamento estrutural da Comissão (ver caixa n.o 8).

Caixa n.o 8 Abordagens sectoriais multilaterais

1. Em Moçambique, deu-se início a uma abordagem sectorial multilateral em 1998 no sector da educação. Contudo, foi apenas com a proposta de financiamento do programa 2001 de apoio ao ajustamento estrutural que a Comissão abordou a questão da promoção, no âmbito de abordagens sectoriais, de um melhor acesso das populações aos serviços sociais nos sectores da saúde, da educação e do abastecimento e saneamento de água. Seria conveniente que as tarefas associadas a esta participação fossem claramente definidas para que o número dos sectores apoiados fosse compatível com os recursos humanos da delegação.

2. No Gana, o FED participa com outros doadores, à margem do apoio ao ajustamento estrutural, numa abordagem sectorial global no domínio da saúde. Em parte, trata-se de contribuições, na forma de ajuda orçamental, para um fundo alimentado e acompanhado em comum por vários doadores. As vantagens e principais características desta abordagem são muito relevantes no contexto da reorientação dos apoios orçamentais dos FED, especialmente no que se refere à gestão das finanças públicas, aos indicadores de resultados e às modalidades de controlo. No domínio delicado da qualidade das despesas, teve um certo impacto na relevância dos investimentos.

Reorientação do acompanhamento e do controlo dos apoios orçamentais

51. No primeiro semestre de 2000, o Conselho(30), com base no balanço e nas perspectivas elaboradas pela Comissão(31), preconizou uma afectação menos detalhada dos fundos (ajuda orçamental directa sem especificação precisa) nos países cuja gestão das finanças públicas era satisfatória e recomendou o estabelecimento de uma relação entre os efeitos das reformas e os desembolsos de ajudas em divisas. As propostas de financiamento apresentadas ao Comité do FED durante o segundo semestre de 2000 para cinco dos países examinados (Benim, Burquina Faso, Moçambique, Senegal e Zâmbia) antecipam os progressos realizados na gestão das finanças públicas. No caso do Senegal, na sequência de uma auditoria, os serviços da Comissão previam, no final de 2000, modificar o dispositivo de execução devido às deficiências encontradas na execução dos programas recentes.

52. Estas propostas de financiamento justificam o abandono da especificação das despesas pela ausência de problemas de tesouraria e por uma execução orçamental suficiente (aspectos quantitativos), mais do que pela boa gestão das finanças públicas. Algumas destas propostas incluem elementos de apreciação da qualidade desta gestão, mas as consequências desta apreciação em termos de modalidades do programa e mobilização dos fundos não são explicadas.

53. É difícil avaliar se, no futuro, poderão estar reunidas as condições para uma utilização eficaz dos indicadores de resultados adoptados nas propostas de financiamento (ver ponto 48). No domínio da boa gestão das finanças públicas, os indicadores de resultados continuam a ser em primeiro lugar quantitativos e tomam pouco em conta as lacunas identificadas pelas auditorias efectuadas em 1999 e 2000. No caso do Senegal, a escolha dos indicadores de resultados estava ainda a ser discutida quando o acordo de financiamento foi assinado, em Outubro de 2000.

54. Os novos programas elaborados no segundo semestre de 2000 incluem várias parcelas. Em cada caso o primeiro pagamento deve ser efectuado à luz das avaliações macroeconómicas do FMI. Será sempre desembolsada uma única parcela, que representa metade do montante do programa no caso do Benim, mas apenas um terço no caso do Burquina Faso, do Senegal e da Zâmbia, uma proporção que varia com o nível atingido pelos indicadores de resultados. O pagamento sistemático de um montante mínimo tem o objectivo de assegurar uma melhor planificação da utilização dos recursos pelos beneficiários (ver ponto 18), mas as modalidades de liberação das parcelas regulamentares continuam ainda muitas vezes por definir, de modo a garantir que os maus resultados são efectivamente tomados em consideração.

55. Embora o sistema estabelecido de especificação dos fundos para seleccionar as despesas individuais "elegíveis" deva ser abandonado devido ao seu carácter artificial e à ausência de efeitos duradouros na qualidade da gestão das finanças públicas tendo em vista o custo administrativo elevado, a Comissão não pode renunciar aos controlos necessários para avaliar se os recursos comunitários que lhe são confiados estão a ser devidamente utilizados (ver ponto 43). Para além de um exame global cujos contornos continuam por definir, os novos programas prevêem efectuar auditorias que incidem num volume de operações equivalente aos apoios atribuídos. A ligação estabelecida entre o âmbito dos controlos e o montante dos apoios faz pouco sentido. Ao continuar com os controlos de despesas específicas, corre-se um risco de derrapagem para a identificação das despesas elegíveis até ao montante do financiamento comunitário no sentido de dar confiança à autoridade orçamental (ver caixa n.o 9). Seria mais adequada uma verificação por amostragem para apreciar a regularidade das operações no conjunto de um ou vários sectores de despesas.

Caixa n.o 9 Justificação da elegibilidade das despesas

1. Nos últimos programas a favor do Benim e do Burquina Faso, o papel da auditoria para justificar a ajuda europeia pela verificação de montantes de despesas orçamentais prioritárias equivalentes aos apoios atribuídos e certificar o carácter elegível das despesas financiadas não é claro.

2. A proposta de financiamento para Moçambique é a única que reflecte uma abordagem de auditoria global. Contudo, a coerência entre os trabalhos dos auditores externos e os da instituição nacional de controlo bem como as condições em que a Comissão se apoiará nestes últimos para formular uma apreciação independente, estão longe de ser claras.

56. A Comunicação da Comissão de Fevereiro de 2000 não desenvolveu a questão do controlo das despesas(32). Se bem que, no contexto da ajuda orçamental não especificada, apenas uma apreciação global da despesa pública possa fornecer as garantias necessárias, os acordos de financiamento mais recentes (ano 2000) não dão qualquer indicação sobre uma abordagem geral de auditoria que combine o trabalho das instituições de controlo nacionais, dos auditores externos e da assistência técnica e, quando possível, dos outros financiadores de uma ajuda orçamental. Na falta de uma abordagem solidamente elaborada, os resultados das auditorias de 1999 e 2000 ainda não são devidamente tomados em consideração pelos critérios de resultados relativos à boa gestão das finanças públicas.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Apreciação geral

57. Devido à mobilização dos fundos de contrapartida no âmbito dos procedimentos de execução nacionais das despesas públicas dos países beneficiários e devido aos riscos inerentes a estes procedimentos, não é realista assumir que os objectivos quantitativos prosseguidos nos sectores prioritários podem ser atingidos sem dificuldades (ver pontos 45 e 46), que as despesas serão sempre efectuadas regularmente (ver pontos 26-34 e 40-43) e que terão sempre um impacto positivo na situação dos sectores sociais (ver pontos 47-50).

58. A preocupação de apoiar a balança de pagamentos ao mesmo tempo que os orçamentos dos sectores sociais afectou por vezes os mecanismos de tomada de decisão (ver pontos 11, 33, 39, 52 e 54). Os controlos sobre os fundos de contrapartida reduziram-se, em determinados casos, a uma justificação administrativa formal e verificações ex post das despesas (ver pontos 10, 12, 34 e 55), sem relação directa com o funcionamento dos serviços sociais do Estado a favor das populações vulneráveis e desfavorecidas (ver ponto 47).

59. Os serviços centrais da Comissão não prestaram a devida atenção a determinados aspectos da supervisão como um todo (ver pontos 17 e 37) e aos aspectos técnicos da utilização dos fundos dos programas (ver pontos 21-22, 35-36, 40 e 46). As novas orientações, e sobretudo a importância acrescida ligada ao reforço da gestão e do controlo das finanças públicas (ver ponto 51), deveriam melhorar a eficácia do dispositivo, uma vez que a execução das reformas está mais assegurada, quando necessário por meio dos apoios institucionais, e que a Comissão utiliza meios adequados para garantir uma execução coerente e coordenada com os principais financiadores (ver pontos 22-25, 27, 30 e 35-39).

60. O acompanhamento no local dos programas dos FED baseia-se na acção combinada de diferentes intervenientes: delegações, administração pública dos países beneficiários, instituições de controlo nacionais, assistência técnica, auditores externos. A definição e a articulação do papel destes intervenientes não foram muito bem especificadas. O acompanhamento, efectuado pelas delegações principalmente ao nível das administrações centrais, encontrou um obstáculo na falta de fiabilidade das contas públicas, particularmente no que se refere às despesas descentralizadas (ver pontos 20, 38 e 46). A assistência técnica não foi suficientemente explorada (ver pontos22-25) para apoiar a acção das delegações. As auditorias financiadas no âmbito dos programas raramente permitiram detectar as deficiências de controlo interno que afectaram a utilização dos fundos de contrapartida (ver ponto 28). As auditorias financeiras encomendadas posteriormente pela Comissão revelaram-se bastante mais eficazes (ver ponto 30). É importante manter estas auditorias, o que as reorganizações em curso não garantem. As inelegibilidades verificadas não deram lugar a qualquer reembolso à tesouraria do FED (ver ponto 33), mas em vários casos os novos programas foram suspensos na expectativa de medidas correctivas.

61. Com o apoio dos financiadores, muitos países empreenderam vastas reformas com o objectivo de melhorar gradualmente a gestão das suas finanças públicas. O processo será inevitavelmente lento, porque é muito complexo e põe em causa um grande número de situações e os meios dos Estados beneficiários são limitados. Assim, no final de 2000, não é possível esperar que a ajuda orçamental possa ser imediatamente mobilizada de acordo com os princípios de boa gestão financeira e em condições que são sempre regulares (ver pontos 41-43). A autoridade orçamental deve estar consciente dos riscos inerentes à abordagem adoptada e esforçar-se por reduzir gradualmente o seu âmbito, encorajando a execução efectiva das reformas nos países ACP, especialmente através de uma acção concertada da comunidade dos financiadores.

Recomendações sobre a organização do acompanhamento

62. Recomendação n.o 1 - A fim de acabar com as ambiguidades nos programas e assegurar uma evolução dos apoios em conformidade com as novas orientações de luta contra a pobreza, devem ser adoptadas linhas directrizes claras destinadas aos gestores da Comissão e aos gestores orçamentais nacionais. Deve prestar-se particular atenção à definição dos mandatos dos principais intervenientes no acompanhamento e no controlo. Em particular:

a) Devem adoptar-se critérios de apreciação dos progressos realizados na gestão das finanças públicas (ver ponto 52) que deverão incluir o acompanhamento das soluções aplicadas às deficiências e lacunas evidenciadas pelas auditorias financeiras (ver pontos 42 e 56);

b) Devem precisar-se procedimentos de verificação das despesas num contexto de apoio orçamental sem especificação precisa de fundos que deverão indicar à autoridade orçamental em que medida os fundos estão a ser bem geridos. As auditorias financeiras deverão integrar-se neste dispositivo, podendo tomar a forma de um conjunto de apreciações sectoriais (ver pontos 55 e 56). Deverão de preferência ser executadas anualmente correspondendo aos exercícios orçamentais dos países beneficiários (ver ponto 26);

c) Devem ser definidas as várias possibilidades de recorrer a indicadores de resultados fiáveis nos sectores sociais e a sua relação com as despesas orçamentais (ver pontos 41 e 48);

d) Deve distinguir-se claramente a assistência técnica às administrações beneficiárias da que ajuda os gestores orçamentais dos FED e as delegações da Comissão a cumprir as suas obrigações em matéria de acompanhamento (ver pontos 24 e 25);

e) Devem especificar-se a natureza e o nível da própria supervisão que as delegações devem exercer em relação às despesas. Com efeito, embora não possam ser responsabilizadas pelos erros de gestão das administrações que gerem os orçamentos nacionais (ver pontos 40 e 42), as delegações devem poder efectuar uma avaliação qualitativa das despesas nos sectores prioritários (ver ponto 47), nomeadamente através de uma verdadeira acção concertada entre financiadores.

63. Recomendação n.o 2 - Os princípios e modalidades do acompanhamento e do controlo das ajudas (ver ponto 62), são especificados quando os programas são concebidos e devem ser incluídos nos acordos de financiamento (ver ponto 35).

64. Recomendação n.o 3 - No âmbito da reforma dos seus serviços externos, a Comissão deve estabelecer uma separação mais nítida entre as competências, por um lado, dos serviços responsáveis pela instrução dos programas, pelo acompanhamento do conjunto dos apoios macroeconómicos e pela reforma das finanças públicas dos Estados beneficiários e, por outro, dos serviços responsáveis pela apreciação do funcionamento dos sectores sociais (ver ponto 39).

Recomendações sobre a coordenação

65. Recomendação n.o 4 - A Comissão deve adoptar anualmente, de acordo com um calendário compatível com a elaboração dos orçamentos dos beneficiários e coordenado com o do FMI, os montantes a desembolsar a título do exercício seguinte, comunicá-los aos beneficiários e verificar seguidamente se são integrados nas contas públicas de acordo com um esquema claramente acordado (ver pontos 18 e 20).

66. Recomendação n.o 5 - Uma coordenação reforçada entre todas as partes implicadas na melhoria da gestão das finanças públicas em geral, e no âmbito dos DSRP em particular, permitiria aos financiadores e aos países beneficiários definir as deficiências concretas das finanças públicas (ver ponto 42) e facilitaria a condução e avaliação periódica das soluções aplicadas e dos progressos registados [ver ponto 62, alíneas a) e b)].

67. Recomendação n.o 6 - Na medida do possível, a Comissão deve dedicar-se à integração dos seus apoios sectoriais no orçamento dos países beneficiários em concertação com os outros financiadores. Uma abordagem deste tipo facilitaria a cooperação desejada com as instâncias de controlo das finanças públicas dos países beneficiários(33), uma vez que estas acções concertadas são indispensáveis para atingir os objectivos de melhoria da qualidade das despesas públicas (ver pontos 50 e 56). Além disso, a participação em programas sectoriais multilaterais permitiria concretizar a intenção da Comissão de concentrar os seus esforços num número mais limitado de sectores e actividades(34)

68. Recomendação n.o 7 - Para facilitar a aplicação das recomendações anteriores, os programas devem apoiar-se mais nos seguintes aspectos:

a) Uma estratégia e um plano director de reforma da gestão das finanças públicas para cada país, que saliente os progressos realizados nos sistemas de despesa pública. Esta evolução deve ser avaliada e documentada como parte de um processo contínuo, em coordenação com outros financiadores, de modo a orientar as decisões e as acções novas com profundo conhecimento de causa;

b) Uma abordagem global nos sectores sociais, que inclua os mecanismos de controlo da qualidade das despesas (impacto e gestão), também neste caso em coordenação intensiva com os principais financiadores nos países em causa e em particular com os Estados-Membros.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 e 28 de Junho de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial (BM).

(2) A quarta Convenção de Lomé foi assinada em 15 de Dezembro de 1989 por um período de 10 anos (de Março de 1990 a Março de 2000) e acompanhada de um protocolo financeiro de cinco anos correspondente ao sétimo FED; foi revista em Novembro de 1995 e acompanhada de um segundo protocolo financeiro de cinco anos correspondente ao oitavo FED.

(3) Assinaturas conjuntas do delegado da Comissão e do gestor orçamental nacional.

(4) Resolução que acompanha a decisão do Parlamento Europeu que dá quitação à Comissão pela execução dos sexto, sétimo e oitavo Fundos Europeus de Desenvolvimento no exercício de 1998 (JO L 234 de 16.9.2000). No ponto D da sua resolução, o Parlamento considerava que uma gestão inadequada e insuficiências ao nível da supervisão e avaliação determinavam por vezes uma má utilização dos fundos de contrapartida.

(5) Artigo 226.o, alínea c), da quarta Convenção de Lomé.

(6) Ver COM(2000) 58 final, ponto 2.1.1.

(7) Ver COM(2000) 58 final, ponto 2.1.4.1.

(8) Ver COM(2000) 58 final, ponto 2.1.3.2.

(9) World Bank Operation Memorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans", de 8 de Fevereiro de 1996.

(10) Ver COM(2000) 58, pontos 2.1.3.2 e 2.3.4.3.

(11) Ver caixa n.° 5, ponto 1.

(12) COM(2000) 58 final, ponto 2.1.3.2.

(13) Nota de informação ao Comité do FED de 22 de Junho de 2000.

(14) Do mesmo modo, no final de 2000, continuavam por utilizar em contas bancárias na Europa 29 milhões de euros pagos a título do Stabex, principalmente entre 1996 e 1998.

(15) Relatório "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", quadro "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Nota aos Estados-Membros sobre a convertibilidade e o apoio orçamental directo, de 3 de Fevereiro de 1997.

(17) Por exemplo, a directiva da UEMAO relativa à elaboração do quadro das operações financeiras do Estado.

(18) Ver igualmente o ponto 4.52 do relatório especial n.o 2/94 relativo aos programas de importação executados no âmbito do sexto FED (JO C 97 de 6.4.1994) sobre as dificuldades encontradas com o Banco Central de Moçambique.

(19) Os acordos de financiamento celebrados em 1999 acabaram com esta prática e previram um orçamento de auditoria e de avaliação distinto do da ajuda orçamental.

(20) Despesas inelegíveis num montante de 27,4 milhões de euros.

(21) Incluindo o Gana e a Tanzânia; ver quadro 4e caixa n.o 4.

(22) Não incluindo 7200 milhões de FCFA relativos ao Stabex 1993, igualmente disponíveis para utilização desde final de 1997.

(23) Protocolo de acordo de Junho de 2000.

(24) "Mission statements" 2000 e 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment.

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a reformulação das condições, Dezembro de 1996.

(28) Nota interna dos serviços da Comissão de 22 de Junho de 2000.

(29) Relevância e justificação das despesas, realidade do serviço desempenhado, preço justo, ausência de favoritismo e distorções de concorrência.

(30) Resolução de 18 de Maio de 2000 sobre o ajustamento estrutural.

(31) Comunicação da Comissão de 4 de Fevereiro de 2000 sobre o ajustamento estrutural, COM(2000) 58 final.

(32) COM(2000) 58 final, ponto 2.3.4.3.

(33) Relatório anual relativo ao exercício de 1999, pontos 46 e 47 (JO C 342 de 1.12.2000).

(34) Declaração do Conselho e da Comissão de 10 de Novembro de 2000 sobre a política de desenvolvimento da Comunidade Europeia, ponto 12.

ANEXO I

MONTANTES ATRIBUÍDOS E PAGOS EM 31 DE DEZEMBRO DE 2000 NO ÂMBITO DOS SÉTIMO E OITAVO FED A TÍTULO DOS APOIOS AO AJUSTAMENTO ESTRUTURAL

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Contabilidade dos FED em 31 de Dezembro de 2000.

ANEXO II

PRINCIPAIS DOCUMENTOS DE ORIENTAÇÃO EMITIDOS PELA COMISSÃO E PELO CONSELHO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO III

PROGRAMAS EXAMINADOS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Contabilidade do FED em 31 de Dezembro de 2000.

ANEXO IV

PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES JÁ FORMULADAS PELO TRIBUNAL SOBRE O ACOMPANHAMENTO DOS FUNDOS DE CONTRAPARTIDA

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Respostas da comissão

RESUMO

I. O exame incide sobre uma parte dos apoios dados pela Comissão aos programas de ajustamento estrutural: o acompanhamento dos fundos de contrapartida. As questões relativas ao papel da Comissão nesses programas, à utilização das condicionalidades, ao impacto dos seus apoios sobre os equilíbrios macro-económicos e sobre as reformas estruturais e sectoriais, que constituem um ponto crucial desses programas não são objecto do exame do Tribunal.

Os programas de ajustamento estrutural, nos quais as instituições de Bretton Woods (IBW) desempenham um papel principal, em conformidade com o mandato internacional que lhes foi confiado, são complexos. Esses programas têm por objectivo favorecer a execução, pelos países beneficiários, de reformas consideradas essenciais: reformas macro-económicas e reformas estruturais no sector das finanças públicas, privatizações, reforma da função pública, etc. Os apoios fornecidos pela comunidade internacional têm sido sempre condicionados pelo respeito do programa macro-económico seguido, principalmente, pelo FMI e das reformas estruturais asseguradas pelo Banco Mundial. O respeito das condicionalidades do programa permite aos financiadores apoiar a balança de pagamentos que tem um impacto directo sobre o orçamento dos Estados. A Comissão interveio no âmbito destes programas procurando assegurar-se de que algumas das suas preocupações eram tidas em conta. Entre estas, de acordo com as orientações do Conselho, prestou-se uma atenção especial à protecção dos sectores prioritários, em particular aos sectores sociais e ao apoio de reformas nesses sectores: execução de políticas de medicamentos essenciais, reorientação dos orçamentos a favor de despesas primárias, execução de uma política de vacinação, etc. Esta preocupação concretizou-se nos programas de apoio comunitário através das condicionalidades específicas, e posteriormente, através da orientação dos fundos de contrapartida gerados pelos apoios. Estes programas sofreram evoluções importantes nos dois últimos anos, evoluções resultantes de uma aprendizagem, mas igualmente da vontade realçada na Convenção de Lomé de adoptar uma abordagem progressiva e respeitadora dos países na execução de reformas difíceis que não poderiam ser todas realizadas em simultâneo.

II. A abordagem da Comissão respeita os princípios da Convenção de Lomé: a Comissão teve a preocupação de apoiar programas de reforma definidos pelos Estados ACP [alínea a) do artigo 244.o] e apoiados por todos os financiadores e, em especial, pelas IBW. Além disso, a Comissão seguiu as abordagens adoptadas: respeito pelas prioridades determinadas pelos Estados ACP [alínea e) do artigo 244.o], ritmo de programas de reforma realista [alínea g) do artigo 244.o], execução dos programas adaptada às necessidades [alínea a) do artigo 248.o] e aplicação dos apoios de modo flexível (n.o 4 do artigo 247.o).

Os programas cujos fundos de contrapartida o Tribunal examinou correspondem essencialmente ao que se convencionou denominar a primeira geração de programas de reforma económica que se centraram em reformas prioritárias. A evolução actual dos programas deve muito ao papel desempenhado pela Comissão no debate internacional. A Comissão adoptou, nos últimos dois anos, uma abordagem inovadora que se caracteriza pela introdução de indicadores de desempenho orçamental e de resultados, em especial nos domínios sociais.

III. No âmbito destes programas, os controlos da Comissão centraram-se em primeiro lugar no respeito das condicionalidades associadas ao desembolso dos seus apoios.

Saliente-se que enquanto os restantes financiadores se limitaram a apoiar a tesouraria do Estado, a Comissão procurou, através de uma orientação dos fundos, assegurar-se de que os seus apoios favoreceriam a execução de despesas nos sectores prioritários. A orientação dos fundos de contrapartida constitui, com efeito, um incentivo para que os governos executem as despesas prioritárias e, consequentemente, aumentem o seu montante, visto que a transferência dos fundos comunitários para o Tesouro só se realiza à medida que essas despesas vão sendo executadas. Consequentemente, o Governo é penalizado pelo facto de não executar o orçamento específico. Além disso, as justificações solicitadas para os desembolsos comunitários impõem automaticamente um acompanhamento da execução orçamental.

No que se refere à assistência técnica, esta é posta à disposição dos Estados ACP a pedido dos mesmos, em conformidade com a Convenção de Lomé. Os apoios privilegiam uma abordagem que permita, em caso de necessidade devidamente expressa pelo Governo, dispor rapidamente de assistência técnica. Foram efectuadas alterações no sentido de garantir que os montantes não utilizados sejam reincorporados nos apoios orçamentais.

IV. É fundamental melhorar a gestão das finanças públicas nos países em vias de desenvolvimento. Trata-se certamente de um processo longo e que deverá ser executado por etapas, no âmbito de uma coordenação dos financiadores e de um controlo simultâneo dos progressos realizados na matéria pelos países beneficiários. Os apoios orçamentais permitem abordar esta questão que não pode ser tratada apenas sob a forma de projectos.

Realizaram-se grandes reformas na gestão das finanças públicas no âmbito dos programas de ajustamento estrutural. As auditorias realizadas pela Comissão tornaram patente a necessidade de novos desenvolvimentos. Entre todos os financiadores, apenas a Comissão controlou os orçamentos dos Estados, exigiu medidas rectificativas e reclamou restituições ao banco central para as contas com as duas assinaturas da Comissão e do Estado beneficiário. A fim de favorecer uma abordagem concertada dos financiadores relativamente a esta questão, a Comissão decidiu financiar juntamente com o Banco Mundial um trust fund que permite definir instrumentos de avaliação das finanças públicas e medir os progressos realizados.

V. A Comissão está de acordo com as recomendações do Tribunal que coincidem, frequentemente, com as suas orientações em relação aos programas realizados nestes últimos dois anos: coordenação acrescida no âmbito dos "documentos de estratégia de redução da pobreza", investigação em colaboração com as instituições de Bretton Woods, de instrumentos comuns que permitam avaliar a qualidade da gestão das finanças públicas, uma maior importância dada às questões associadas às finanças públicas, desenvolvimento de indicadores de resultados orçamentais e de indicadores de resultados nos sectores sociais. A Comissão prosseguirá a orientação já seguida em relação aos programas não orientados, em conformidade com a recomendação do Tribunal no ponto 55, favorecerá a previsão das ajudas com programas trienais, no âmbito do Acordo de Cotonu, e, finalmente, desenvolverá, em complemento dos apoios macro-económicos, abordagens sectoriais num quadro orçamental autorizado pelo Acordo de Cotonu. A Comissão continuará à procura de uma abordagem coerente apoiando-se nas delegações e nas competências de que dispõe, tanto no domínio económico como nos domínios sectoriais, em especial nos sectores sociais. A Comissão está em vias de ultimar novas instruções associadas a estas evoluções e à aplicação do Acordo de Cotonu.

A Comissão compromete-se a precisar as modalidades de controlo nos acordos de financiamento, em vez de o fazer nos protocolos de utilização dos fundos de contrapartida. Nestes figurarão as propostas do Tribunal, designadamente uma avaliação da qualidade global das finanças públicas feita, sempre que possível, com os outros doadores, definindo indicadores que permitam medir os progressos realizados. Relativamente às recomendações do Tribunal, a Comissão propõe-se ainda verificar, de forma complementar, que um montante equivalente aos seus apoios permitiu financiar correctamente despesas fundamentais nos sectores prioritários.

INTRODUÇÃO

Fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural

2. Esta apresentação da utilização dos fundos de apoio ao ajustamento estrutural corresponde apenas parcialmente aos objectivos previstos na Convenção de Lomé. Os apoios ao ajustamento estrutural incidiram, em primeiro lugar, sobre um apoio às reformas macro-económicas com um papel predominante do FMI e sobre as reformas estruturais com um apoio preponderante do Banco Mundial, em conformidade com o mandato internacional destas duas instituições. A Comissão apoiou estes programas de reforma desenvolvendo uma abordagem com o objectivo de os fazer evoluir em determinados aspectos. A Comissão chamou a atenção, em especial, desde o início dos seus apoios, para os riscos decorrentes de uma redução das despesas dos Estados sem a garantia de uma protecção dos sectores prioritários, designadamente dos sectores sociais. A Comissão procurou igualmente que as reformas estruturais assentem também sobre uma reorientação desses orçamentos para favorecer as despesas nos sectores primários (cuidados de saúde básicos ou escolas primárias, em especial) ou favorecer a evolução das políticas realizadas (por exemplo, medicamentos essenciais).

Este apoio a reformas, por vezes difíceis, concretiza-se nas condicionalidades associadas ao desembolso das parcelas que, de acordo com os objectivos do relatório, não foram objecto do exame do Tribunal.

O relatório incide apenas, portanto, sobre uma das vertentes dos apoios ao ajustamento estrutural, específica da Comissão, ou seja o acompanhamento dos fundos de contrapartida gerados pelos apoios em divisas. Os outros financiadores que concederam empréstimos bonificados, em especial as instituições de Bretton Woods, limitaram-se a transferir esses apoios para os Tesouros ou para os bancos centrais sem este acompanhamento especial.

4. O objectivo prosseguido pela Comissão consistia, inicialmente, em garantir que os apoios prestados permitiriam efectivamente aos governos proteger as despesas prioritárias.

5. Os programas de ajustamento estrutural sofreram uma evolução segundo uma abordagem progressiva e respeitadora de um ritmo realista das reformas recomendadas pela Convenção de Lomé. A recente evolução em direcção a um apoio aos documentos de estratégia e de redução da pobreza, incentivada pela Comissão, realiza-se no sentido que esta sempre ambicionou: orientação mais centrada nos resultados em benefício das populações, apropriação dos programas pelos Estados, atenção acrescida relativamente à questão da boa gestão das finanças públicas.

Essa evolução, que se convencionou denominar uma segunda geração de reforma, corresponde a uma evolução das prioridades, com as mais graves crises de tesouraria já resolvidas e as reformas fundamentais já concretizadas. Essa nova abordagem levou a Comissão, desde há dois anos, a rever progressivamente os seus esquemas de apoios. A Comissão aceita a proposta do Tribunal no sentido de abandonar o termo "fundos de contrapartida" quando se tratar de ajuda orçamental.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

Impacto das despesas visadas

9. A orientação da ajuda orçamental complementa as condicionalidades associadas aos programas que não foram objecto do exame do Tribunal. A orientação dos fundos constitui em si mesma um incentivo para que os governos executem as despesas visadas, visto que os fundos comunitários só são desembolsados da conta, com duas assinaturas, à medida que essas despesas são realizadas. O governo é, portanto, penalizado pelo facto de não executar o orçamento. Além disso, as justificações solicitadas para esses desembolsos impõem um acompanhamento da execução orçamental.

As condicionalidades relativas à execução orçamental só são, pois, utilizadas quando a orientação por si mesma se revelou insuficiente ou quando a Comissão evoluiu para ajudas não especificadas.

11. A Comissão evoluiu, em especial nestes dois últimos anos, para ajudas não especificadas e tem procurado desenvolver, em colaboração com os outros financiadores, uma abordagem de controlo global das despesas.

Escolha das despesas visadas

12. A escolha das despesas visadas tem, na maioria dos casos, respondido a uma análise da situação das despesas consideradas mais sensíveis, embora tenha em conta simultaneamente uma contribuição rápida de fundos em conformidade com o objectivo do instrumento. A caixa n.o 1 revela, assim, que o refinanciamento das despesas no Benim sanciona uma utilização prévia do orçamento. Esta escolha teve, num grande número de casos, um impacto positivo: aumento do nível de execução dos orçamentos dos sectores sociais no Benim (caixa n.o 7) e aumento da execução do orçamento no Malavi (caixa n.o 1). Poder-se-ia assinalar outros impactos, tais como a execução de políticas de medicamentos essenciais ou a descentralização do material de equipamento das escolas no Burquina Faso. É necessário salientar que o impacto nos sectores sociais se fez também, em grande parte, através de condicionalidades.

13. As despesas incluídas nos programas da Comissão fazem parte do programa de estabilização e de reforma económica, particularmente no que se refere às dívidas em atraso. A especificação das dívidas em atraso não só não corresponde a uma ajuda orçamental global como antes pelo contrário a ajuda está orientada de uma forma específica. Existem numerosos argumentos económicos (apresentados ao Comité do FED e transmitidos ao Tribunal) para especificar estas despesas, que são controladas antes do seu reembolso. Os programas de apoio ao ajustamento visam limitar as dívidas em atraso, sendo a sua execução objecto de um acompanhamento por parte do FMI, trabalho que a Comissão não pretende duplicar. A Comissão considera "efectivos" os programas de reformas controlados pelo FMI nos países mencionados.

14. O pagamento de dívidas em atraso ou de obrigações do Tesouro não impede a Comissão de acompanhar as reformas sectoriais ou de garantir a protecção do funcionamento dos sectores sociais, que se processa, então, indirectamente através da redução da carga financeira que pesa sobre o Estado e através das condicionalidades do programa.

15. A posição da Comissão consiste, por um lado, em favorecer a inscrição no orçamento da totalidade das ajudas externas (incluindo os projectos) e, por outro lado, em abandonar efectivamente a atribuição de fundos para o financiamento de projectos. Assim, no caso do Gana, esses apoios decresceram e outras despesas solicitadas pelo Governo, que não se encontravam inscritas no orçamento, foram recusadas pela Comissão.

16. A comunicação ao Conselho de Fevereiro de 2000 fornece uma apresentação sectorial das despesas visadas, realçando, por exemplo, que 34 %, 27 % e 6 % dos fundos de contrapartida financiaram respectivamente despesas de saúde, de educação e de manutenção rodoviária (excluindo o financiamento de dívidas em atraso).

CONTROLO DA EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS

Calendário dos apoios

17. Não existem normas internacionais em matéria de défice orçamental. Aliás, essas normas só muito recentemente foram estabelecidas ao nível da União Europeia. Os critérios utilizados para a atribuição de ajudas orçamentais basearam-se portanto, essencialmente, nas necessidades de financiamento da balança de pagamentos. A noção de "necessidade de financiamento" é evidentemente subjectiva e estamos muito longe de satisfazer todas as necessidades do país. A noção de excesso de financiamento não existe porque implicaria, no caso do Senegal, que apesar de esse país ser muito pobre disporia de recursos em excesso (facilmente se imagina que este conceito não existe nem mesmo nos países mais desenvolvidos).

19. Diversas razões podem explicar as diferenças entre os calendários previstos e a concretização dos apoios, em especial as dificuldades nas discussões entre o Estado em questão e o FMI (programas off track ou suspensos). Por exemplo, no caso do Gana e da Tanzânia, as suspensões do programa com o FMI duraram aproximadamente dois anos. É sem dúvida possível melhorar a previsão dos apoios orçamentais, mas essa previsão depende essencialmente dos resultados das avaliações do FMI. Noutros casos, o não respeito das condições específicas pode explicar as diferenças constatadas. A orientação para programas trienais no âmbito do Acordo de Cotonu permitirá melhorar a previsão dos apoios para os países com bons resultados.

Caixa n.o 2 Variações no calendário dos apoios

1. No Malavi o pagamento foi efectuado no final de 2000, após a verificação do cumprimento das condicionalidades. A análise do cumprimento das condicionalidades apresentada pelo governo através da delegação foi considerada insuficiente pelos serviços centrais.

2. Na Zâmbia, a Comissão financiou um perito para examinar a questão levantada pelo Tribunal e deu início a uma auditoria nesse país.

3. No Gana, a interrupção do programa macro-económico durante dois anos está na origem da dificuldade de correlação entre os volumes anuais de desembolsos e a utilização dos fundos.

20. A Comissão lamenta que não exista uma norma internacional ao nível do FMI sobre a forma de incorporar as ajudas orçamentais externas.

Controlo da constituição dos fundos de contrapartida

21. Em cada país com moeda convertível existe apenas uma única taxa de câmbio utilizada ao nível das transacções oficiais (a taxa de câmbio interbancária), reconhecida pelas regras financeiras e monetárias do país (a mesma taxa é utilizada igualmente para as contribuições das IBW ao banco central). Todavia, a Comissão terá, futuramente, a preocupação de especificar nas convenções de financiamento as taxas de câmbio a utilizar.

Caixa n.o 3 Controlo da constituição dos fundos de contrapartida

1. A Comissão considera que se justifica não utilizar taxas preferenciais e ajustar-se à regra única seguida pelo banco central no que se refere à conversão dos seus fundos externos (taxa de câmbio interbancária).

2. Em Moçambique, o montante dos fundos de contrapartida resulta da aplicação da regra única seguida pelo banco central. Os encargos de gestão revelados pelo Tribunal já não são aplicados a Moçambique nos casos de ajuda orçamental directa.

Utilização da assistência técnica

22. No âmbito da Convenção de Lomé, a assistência técnica e os seus cadernos de encargos, assim como a selecção das pessoas são da responsabilidade do gestor orçamental nacional. A Comissão está, portanto, dependente do governo para a sua utilização.

23. Os últimos programas decididos pela Comissão tentaram resolver a questão da assistência técnica, dando mais flexibilidade aos países para a utilização dos fundos destinados ao reforço das capacidades do governo. Além disso, esses programas prevêem que, no caso de não utilização desses apoios, os fundo em causa sejam reincorporados nos apoios orçamentais.

24. A Comissão considera lógico assegurar uma coerência entre os diferentes instrumentos da Comissão e utilizar competências de pessoas que já se encontrem a trabalhar no local, se for caso disso. A repartição entre assistência local e expatriada, além de não estar prevista na Convenção de Lomé, depende das competências locais e das escolhas dos governos.

25. No caso da assistência técnica financiada através dos fundos de contrapartida (Benim, Gana e Malavi), a delegação seguiu de perto todos os contratos, consultando a sede sempre que necessário.

Recurso às auditorias

26. No que se refere às auditorias efectuadas pela Comissão, a auditoria realizada na Zâmbia teve início em 14 de Maio de 2001. A sua realização tardia ficou a dever-se unicamente a problemas de recursos do Serviço de Auditoria da Comissão.

29. Convém assinalar que, entre todos os financiadores, a Comissão foi o único que procedeu, no âmbito dos seus programas de apoio orçamental, à realização de auditorias que incidiram sobre partes do orçamento dos Estados. A caixa n.o 4 confirma o impacto e o interesse das auditorias efectuadas pela Comissão.

30. A auditoria global dos apoios orçamentais ao Malavi realizou-se em Novembro de 2000; a auditoria dos apoios à Zâmbia começou recentemente. Falta, portanto, apenas Moçambique. Recorde-se que a realização destas auditorias se encontra limitada pela falta de recursos humanos afectados ao serviço responsável.

Resposta ao quadro n.o 5: Na Mauritânia, a auditoria confirmou a inelegibilidade de determinadas despesas já recusadas pela Comissão e não houve, portanto, necessidade nem de protocolo de acordo nem de reembolso dos fundos.

33. As medidas tomadas pela Comissão na sequência das auditorias que revelam anomalias na gestão do orçamento dos Estados são: (1) o reembolso a favor da conta de fundos de contrapartida com duas assinaturas. Todavia, esse reembolso não corresponde a uma simples "transferência entre duas contas do Estado", pois a conta com duas assinaturas domiciliada, em geral, no banco central não pode ser movimentada pelo governo. Essas contas com duas assinaturas não são geralmente incluídas pelo FMI no cálculo da situação líquida do governo e limitam automaticamente a tesouraria do Estado. Se fossem tidas em conta, permitiriam ao Estado pedir recursos emprestados, tanto ao sector bancário como ao banco central. Quanto aos eventuais reembolsos à "tesouraria dos FED", esse procedimento não se aplica visto que os fundos de contrapartida não constituem recursos do FED (ver ponto 4), mas recursos do país beneficiário; (2) a definição de um plano de acção que permita limitar os riscos de novas anomalias; (3) a identificação dos apoios institucionais a conceder; (4) além disso, essas auditorias implicaram em numerosos casos reduções ou anulações de programas.

34. A aceitação de facturas elegíveis até ao montante do financiamento comunitário não é criticável, desde que sejam acompanhadas de uma acção mais global destinada a melhorar a qualidade orçamental (ver igualmente "Respostas aos pontos 55 e 56").

Caixa n.o 5 Substituição de despesas elegíveis por despesas não conformes

1. Na Costa do Marfim, entre as afectações dos fundos reembolsados, apenas o apoio ao processo eleitoral, o refinanciamento de obrigações do tesouro e certas despesas sanitárias urgentes se puderam efectivamente realizar, nomeadamente devido à suspensão da cooperação com esse país por razões políticas. No que se refere ao objectivo de uma disponibilização rápida dos fundos, este não pode ser explicado sem ser feita referência à situação (financeira e institucional) totalmente excepcional em que se encontrava o país entre Abril e Setembro de 2000.

2. No Gabão, não é criticável a aceitação de facturas elegíveis até ao montante do financiamento europeu: uma vasta operação de auditoria das finanças públicas e das dívidas internas do Estado permitiu, com efeito, efectuar importantes reformas de acordo com o FMI. Os programas de apoio das IBW e da Comissão foram suspensos até à conclusão dessas auditorias e à assinatura de um novo acordo com o FMI (Outubro de 2000).

Organização administrativa da Comissão

35. Uma comunicação da Comissão e uma resolução do Conselho de 1996, bem como a nova Colectânea de Instruções da DG VIII de 1998, permitiram actualizar as instruções em matéria de fundos de contrapartida. No entanto, é evidente que, na sequência do presente relatório do Tribunal e das orientações preconizadas e no momento da aplicação do Acordo de Cotonu, serão elaboradas novas instruções, particularmente no que se refere às questões do abandono do termo "fundos de contrapartida", do abandono da especificação dos fundos e da avaliação da qualidade da gestão orçamental.

36. A