Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão "Comunidade Europeia - O abastecimento de gás e suas perspectivas"»

(96/C 204/21)

Em 24 de Novembro de 1995, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 198º, segundo parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Energia, Assuntos Nucleares e Investigação emitiu parecer em 9 de Abril de 1996, sendo relator J. Lyons.

Na 335ª Reunião Plenária, sessão de 24 de Abril de 1996, o Comité Económico e Social adoptou, por 36 votos a favor e 7 abstenções, o presente parecer.

1. Os pontos de vista da Comissão: breve síntese da comunicação da Comissão

1.1. Em quase todos os Estados-Membros da UE está a crescer a parte de mercado do gás natural, sendo provável que a dependência da importação de países terceiros aumente de forma significativa dos actuais cerca de 40 % para cerca de 60 % em 2010 e talvez para 75 % em 2020. O gás será cada vez mais utilizado como combustível para a produção de energia.

1.2. Embora o abastecimento de gás contratado seja mais do que suficiente para responder à procura prevista para o ano 2000, está-se, actualmente, aquém, em cerca de 20 %, dos fornecimentos que é necessário contratar para dar resposta à procura esperada para 2010.

1.3. No entanto, «a oferta de gás de que dispõe potencialmente a CE, tanto a nível interno como externo, é abundante e perfeitamente suficiente para corresponder à procura até ao fim do século», sendo os principais fornecedores externos a Rússia, a Noruega e a Argélia. Existem reservas adicionais de gás no Médio Oriente e na Ásia Central, mas fazer o seu aproveitamento implica custos elevados. A crescente dependência da UE das importações de gás irá provavelmente influenciar cada vez mais as suas relações com os países abastecedores.

1.4. São várias as vantagens económicas e técnicas do gás para a produção de energia eléctrica, podendo este sector responder por 50 % do previsível aumento do consumo de gás até 2010. Se tal suceder, a produção de energia eléctrica no ano de 2010 responderá aproximadamente por um terço do consumo total de gás da UE.

1.5. No que diz respeito à segurança do abastecimento, no pior dos cenários - o que pressupõe a cessação simultânea do abastecimento da Rússia e da Argélia - a UE estaria à altura de fazer frente a essa situação durante um período de aproximadamente cinco meses, embora cada um dos Estados-Membros fosse reagir muito diversamente dos outros. A passagem à «dimensão europeia» - ou seja, a integração do sistema de gás da UE - é essencial para se atingir e manter um nível de segurança adequado.

1.6. Ainda falta bastante, todavia, para a integração do sistema de gás da UE. No caso de uma importante quebra no abastecimento, há um certo número de Estados-Membros que, neste momento, mais ou menos, são vulneráveis. São, em primeiro lugar, a Áustria, a Finlândia e a Espanha e - até à integração total - a França e a Bélgica.

1.7. Neste contexto, a Comissão chama a atenção para a importância dos projectos de gás incluídos no programa relativo às redes transeuropeias de energia (RTE), para a conveniência de desenvolver novas capacidades de armazenagem subterrânea de gás, de examinar aprofundadamente o nível efectivo de interruptibilidade, para fazer face a quebras no abastecimento. Entre outras coisas, afirma a necessidade de desenvolver uma cooperação muito mais intensa, bem como de elaborar directrizes de emergência a nível da UE. Solicita ao Conselho que apoie a sua Comunicação, que promova o estudo das questões nela identificadas e que considere necessária a elaboração de um novo relatório a ele destinado na devida oportunidade.

2. Observações na generalidade

2.1. Nem a síntese atrás feita, nem o próprio resumo da Comissão, patenteiam a verdadeira importância das questões inerentes ao futuro desenvolvimento da UE.

2.2. A UE não está, em condições normais, numa situação de vir a debater-se com uma escassez absoluta do gás de que necessita. O cerne do problema é a possibilidade de a UE se tornar excessivamente dependente de demasiado poucas fontes de abastecimento externas, o que poderá trazer-lhe uma indesejável vulnerabilidade, tanto economica como politicamente, nas primeiras décadas do próximo século. Além disso, tendo em mente que nessa altura o gás será um combustível muito importante para a produção de electricidade, não é inconcebível que essa vulnerabilidade possa provocar danos.

2.3. Mecanismos de emergência

2.3.1. Antes de mais, a Comissão faz observações em relação à capacidade dos fornecedores de gás enfrentarem inesperadas interrupções de abastecimento a curto prazo, nos dois primeiros parágrafos do ponto 5.2 da sua comunicação. Parece estar, na generalidade, razoavelmente satisfeita.

2.3.2. No resto do ponto 5.2, a Comissão analisa como fazer frente a situações de crise. Estas são definidas como situações em que se verifique uma interrupção no abastecimento por parte da Rússia ou da Argélia ou de ambos os países ao mesmo tempo. Não surpreende que a Comissão conclua da sua análise que será mais fácil lidar com esse tipo de interrupções de abastecimento numa Europa integrada e que a UE é mais vulnerável a uma interrupção do abastecimento da parte da Rússia do que da Argélia. Mesmo assim, a UE poderia suportar um corte de 36 % nos abastecimentos da Rússia, durante um máximo de 283 dias de importação.

2.3.3. Os efeitos de tais situações de crise, na eventualidade de ocorrerem, serão sentidos de forma desigual nas várias partes da União. A Suécia não possui gás e não tem planos para a sua introdução no país. Os Países Baixos e o Reino Unido são, na realidade, autosuficientes em gás natural. Não é o caso da Alemanha, que importa gás dos Países Baixos, da Noruega e da Rússia, tendo numerosos pontos de abastecimento e a capacidade de suportar graves interrupções de abastecimento durante um longo período de tempo.

2.3.4. Há, porém, outros Estados-Membros menos afortunados, em particular, a Áustria, a Itália e a Espanha, potencialmente muito expostas. A Grécia e Portugal juntar-se-ão a esta lista quando forem ligados à rede de gás natural, nos próximos anos. Sendo assim, a conclusão da Comissão, referida no ponto 2.3.2, de que a UE poderia fazer frente a um corte nos abastecimentos da Rússia de 36 %, durante um máximo de 283 dias de importação, significa, na realidade, que alguns Estados-Membros estarão à altura de enfrentar interrupções graves até 283 dias de importação, se a União desenvolver um sistema integrado para os apoiar, mas o período será muito mais curto na ausência de tal sistema!

2.3.5. A análise da Comissão tem o seu interesse, mas, infelizmente, não é fiável. Pode ser exacta ou talvez não. Esta situação insatisfatória deriva do facto de faltar à Comissão a qualidade de informação, indispensável para a sua análise.

2.3.6. A própria Comissão chama a atenção para esse problema. Em relação ao seu comentário mencionado no ponto 2.3.2 supra, afirma a Comissão, no ponto 5.2, que, ao analisar a dimensão comunitária, «parte-se do princípio de uma plena cooperação transfronteiras entre as empresas interligadas do sector». Mais adiante, nesse mesmo ponto, referindo-se aos acordos auxiliares transfronteiras entre as empresas de gás comunitárias, comenta que «são poucos os dados disponíveis a este respeito e torna-se impossível determinar se estas empresas tirariam pleno proveito da dimensão comunitária em caso de crise que afecte vários Estados--Membros.».

2.3.7. Esta ressalva é muito importante. Além disso, a Comissão formula-a apesar das consultas prévias à indústria de gás natural. A realidade é que a Comissão não teve acesso a informações detalhadas sobre os verdadeiros acordos de emergência concluídos pelas companhias de gás que compõem este sector. Estes acordos fazem parte, na sua maioria, de contratos confidenciais entre empresas e é possível que nem os governos dos Estados-Membros conheçam o seu teor.

2.3.8. Para realizar um estudo bem documentado dos mecanismos de emergência previstos para o sector do gás da UE, a Comissão precisará de obter resposta para algumas questões concretas, entre as quais: os mecanismos auxiliares, contratuais ou não, de que cada empresa beneficia da parte das outras empresas; circunstâncias em que os mecanismos auxiliares se aplicam realmente, como é que entram em aplicação, o modo como poderiam ser impostos e o limite da sua duração, as condições comerciais exigidas e, consequentemente, os custos que implicariam.

2.3.9. Ao examinar o Quadro 4 da comunicação da Comissão, poderia pensar-se que não há motivo para preocupação. Todos os Estados-Membros são referidos como tendo acordos auxiliares de cooperação com outras companhias o que isso quer dizer, porém, é que os respectivos governos têm conhecimento de que as suas companhias de gás concluíram acordos auxiliares de cooperação com algumas outras. Muitos governos não hão-de estar mais bem informados do que a Comissão sobre o significado de tal declaração na prática.

2.3.10. O Quadro 4 não satisfaz num outro aspecto. À questão «Política expressa de segurança do abastecimento?» a resposta é sempre «sim». No entanto, o significado deste «sim» varia de Estado-Membro para Estado-Membro.

2.3.11. A informação pertinente vem, plena de utilidade, no relatório intitulado «Segurança de abastecimento de gás natural na Europa Ocidental», publicado, em Novembro de 1994, pela Eurogas (o organismo representativo da indústria de gás natural da União Europeia). Nele se dá, em relação a cada um dos Estados-Membros, uma explicação dos acordos relacionados com a segurança de abastecimento. Infelizmente, seja qual for o valor intrínseco desses acordos (e a indústria tem conseguido bons resultados na prática), é impossível saber ao certo, a partir das informações fornecidas, até onde a indústria do gás (em cada Estado-Membro) tem o dever de ir para fazer frente às situações de emergência. (A Comissão não parece ter levado em conta essa grande dificuldade no juízo que exprime no final do primeiro parágrafo do ponto 5.2 da comunicação.) Por consequência, o público está impossibilitado de ajuizar da adequação das medidas.

2.3.12. A França constitui aqui uma excepção. A Eurogas refere que o seu sistema de gás tem que de estar preparado para enfrentar uma interrupção do abastecimento de uma das fontes principais de abastecimento do mercado francês (= 30 % do abastecimento total) durante um ano, com base num Inverno mais frio do que a média. Isto é claro e compreensível para toda a gente e permite medir a eficiência do desempenho.

2.3.13. As dificuldades para a Comissão são, por isso, consideráveis. Não surpreende que na sua comunicação enuncie uma série de estudos que gostaria de ver realizados para ter uma imagem mais fiel da situação relativa à segurança de abastecimento, que, dadas as suas responsabilidades, crê que deveria conhecer bem. Esses estudos incluem:

- uma análise dos custos e benefícios da criação de uma maior capacidade de armazenagem (5.3.3);

- uma avaliação do número real de contratos interrompíveis nos Estados-Membros para determinar o verdadeiro nível de interruptibilidade e suas consequências sobre a segurança do abastecimento em caso de crise grave (5.3.3);

- um exame mais pormenorizado do papel da partilha da energia combinada com a previsão do crescimento da produção eléctrica a partir do gás (5.3.4);

- um estudo da forma de optimizar, do ponto de vista da UE, os acordos de assistência mútua entre algumas das empresas nacionais de transporte (5.5 (2)).

2.3.14. No Livro Branco «Uma política energética para a União Europeia» (doc. COM(95) 682 final), publicado em finais de 1995, a Comissão refere no ponto 77, que trata da situação de abastecimento de gás: «No contexto da revisão dos instrumentos actuais de garante da transparência e de intercâmbio de informações, deve examinar-se a disponibilidade de informações precisas sobre o sector do gás.»

2.3.15. A Comissão poderia ir seguramente mais longe. Poderia debater com os Estados-Membros a planificação de medidas de emergência em caso de interrupção do abastecimento, com vista a elaborar uma norma reconhecida publicamente e satisfatória (por exemplo, do tipo da adoptada em França, sem ser forçosamente idêntica). Essa norma poderia variar, no pormenor, de um Estado-Membro para outro. O importante é que fosse tornada pública. Pedir-se-ia então aos Estados-Membros que se assegurassem, de modo a satisfazerem-se com a resposta obtida, de que as suas companhias de gás estavam em condições de operar em função da norma estabelecida. É motivo de agrado que a sugestão da Comissão (ponto 5.5) a respeito da possibilidade de definir metas de segurança vá ao encontro desta proposta, devendo, portanto, ser apoiada.

2.4. O aumento inexorável da procura de gás

2.4.1. A adequação dos mecanismos de emergência é uma questão. Mas há outras questões cuja importância tem de ser levada em conta. A principal, face à amplitude das suas implicações, é o crescimento aparentemente inexorável da procura de gás. Os principais factos enunciados na comunicação da Comissão são os seguintes.

2.4.2. Até ao ano 2000, dentro de menos de quatro anos, prevê-se que a produção de gás na UE terá aumentado 11 %, enquanto a procura terá progredido para 22-26 %. O crescimento previsto das importações provenientes de países terceiros (principalmente da Rússia, da Noruega e da Argélia) é de 36 %. Calcula-se que a dependência da UE atinja uns 44 % no seu conjunto, mas com grandes diferenças entre os Estados-Membros.

2.4.3. Até ao ano 2010, dentro de menos de catorze anos, a procura terá um aumento médio de 27 %, segundo as estimativas, em relação ao volume previsto para o ano 2000. As importações poderiam ser superiores em 70 % às necessidades do ano 2000. Os fornecimentos de gás ao abrigo de contrato, estimados em cerca de 168 Mtep, poderiam vir da Rússia, da Noruega e da Argélia à razão de 39 %, 34 % e 24 %, respectivamente. Estas tendências acentuar-se-ão substancialmente com a adesão dos PECO à UE. Após 2010, espera-se que a procura continue a subir, podendo as importações da UE atingir uma percentagem de 75 %. Há que reconhecer que os dados acabam por ter um carácter extremamente especulativo a tão grande distância.

2.4.4. Acusou-se a Comissão de ter sobreavaliado as previsões da procura futura. A Eurogas, por exemplo, na sua publicação de 1995 sobre as estatísticas e perspectivas no domínio do gás, situa a procura da UE entre 315 e 330 Mtep no ano 2000 e entre 350 e 385 Mtep no ano 2010. A Comissão calcula que sejam entre 310 e 320 Mtep no ano 2000 e entre 350 e 385 Mtep no ano 2010. As estimativas do «Natural Gas Security Study», publicado em Outubro de 1995 pela Agência Internacional da Energia (AIE) também revelam números inferiores aos previstos pela Comissão para 2010.

2.4.5. Este tipo de divergência entre previsões não tem nada de extraordinário. É de esperar que agências distintas façam avaliações ligeiramente diferentes sobre os imponderáveis que estão na base dos seus cálculos, nem sempre formulando claramente quais são. Por exemplo, uma das avaliações a ser feita é em que medida a produção de energia à base de gás substituirá a energia nuclear nos próximos quinze anos, mas nenhuma das agências se manifestou a esse respeito.

2.4.6. Ainda que quase todas as estimativas acabem por revelar-se erróneas, pelo menos em pormenor, não deixam de ser utensílios muito úteis para ajudar a preparar o futuro. É evidente que se deverá manter a esse respeito uma atitude crítica. Sendo assim, o interesse das estimativas comentadas no ponto 2.4.5 é apontarem todas na mesma direcção. Divergem apenas na questão do tempo (mais uns anos para a frente ou para trás) que se calcula terá decorrido antes de o crescimento da parte de mercado do gás ter alcançado este ou aquele nível. Não há razão para acreditar que as estimativas da Comissão sejam menos válidas do que outras quaisquer, congratulando-se o Comité por poder servir-se delas no presente parecer.

2.5. Questões de ordem estratégica

2.5.1. Ao analisar estas previsões, constata-se que não está meramente em discussão a expansão do gás em termos de volume e de parte de mercado. A comunicação da Comissão demonstra que, por volta do ano 2010, uma parte substancial da electricidade fornecida na UE será produzida a partir do gás. Segundo a Eurogas, em 1994, cerca de 8 % da electricidade era produzida pelo gás, prevendo que a proporção em 2000 se situará entre 15 % e 20 % com tendência a aumentar. Tal é um desenvolvimento crítico nas utilizações previstas para o gás.

2.5.2. Neste momento, o gás é utilizado na sua maioria para o aquecimento doméstico e para fins industriais. Nestes domínios, seria extremamente inoportuna qualquer escassez, a qual se iria revelar, seguramente, muito dispensiosa para os principais interessados. No entanto, deveria ser possível enfrentar a situação sem grandes dificuldades, tanto no plano económico como político. Essa escassez, mesmo grave, não constituiria uma ameaça para a sociedade, nem para a economia, ainda que, em certas circunstâncias (uma vaga de frio prolongada, por exemplo) pudesse ocasionar perturbações de ordem pública e situações políticas controversas ao nível nacional.

2.5.3. O caso muda de figura se o gás proveniente de fontes externas representar uma parte importante do combustível utilizado para produzir electricidade. Desse modo, um problema relacionado com a segurança de abastecimento podia transformar-se numa questão política e/ou económica realmente grave, em função, designadamente, do número e da natureza das fontes. A electricidade é uma das duas forças motrizes de que as sociedades modernas dependem para assegurar a sua existência actual, sendo a outra o petróleo. A existência de forças externas capazes de exercer uma influência excessiva sobre a segurança de abastecimento da electricidade a um país deverá ser motivo de preocupação. Parece ser isto que inquieta a Comissão, face às suas responsabilidades perante a UE, e que justifica, em parte, esta comunicação.

2.5.4. É no ponto 5.2 da sua comunicação que a Comissão desenvolve um raciocínio a esse respeito. Conclui que, pelo menos nos mercados europeus de gás mais amadurecidos, uma quebra importante do abastecimento por parte de uma fonte externa pode ser compensada, desde que exista uma plena interconexão do sistema comunitário de gasodutos que une as várias fontes de abastecimento da UE e haja uma plena cooperação transfronteiras entre as empresas interligadas do sector.

2.5.5. Mas tal não serve de nada aos Estados--Membros mais vulneráveis. A preocupação da Comissão com uma quebra importante do abastecimento por parte de uma fonte externa advém da possibilidade de tal acontecer com abastecimentos provenientes da Rússia e da Argélia. Refere explicitamente que «não foi considerado o risco de quebras de abastecimento por parte da Noruega...».

2.5.6. O Quadro 2B da comunicação da Comissão mostra que, em 2010, a Rússia e a Argélia fornecerão 106 Mtep à UE, ou seja, aproximadamente 25 % do seu consumo previsto, isto no caso de a UE ser vista como uma entidade. Na realidade, estes países fornecerão uma fracção muito mais substancial à Áustria, à Itália e à Espanha, e também, nessa altura, à Grécia e a Portugal (vide ponto 2.3.4 supra).

2.5.7. Mas quais são as probabilidades, na prática, de se verificarem «quebras importantes» do abastecimento por parte das duas fontes a que a Comissão se refere? Esta questão não é discutida na comunicação e é possível que seja uma omissão diplomática. Foi, todavia, abordada num Anexo (Anexo II) ao Relatório da AIE, especificamente sobre a segurança do abastecimento de gás. Aí a AIE reconhece que uma crescente dependência das importações de gás natural aumentará o interesse da segurança europeia no abastecimento. A AIE está particularmente interessada nos problemas de trânsito do transporte de gás a longa distância e na segurança do abastecimento de gás proveniente do Magrebe.

2.5.8. A AIE refere que não se sabe exactamente se existe um risco real de quebras no abastecimento de gás por questões de trânsito. Dado o carácter recente do trânsito de gás a longa distância, ainda não se dispõe de muitos dados históricos, acrescenta. (A AIE encontrou dados de prova histórica no tocante aos oleodutos no Médio Oriente, onde, desde a colocação do primeiro em 1931, tem havido uma série de interrupções em consequência de hostilidades políticas e conflitos entre países vizinhos.)

2.5.9. A AIE procedeu a um estudo especial das relações entre a Rússia e a Ucrânia, desde que o gasoduto existente ligando a Rússia à Europa passa pela Ucrânia. Concluiu que tem havido relações tensas entre os dois países incluindo ameaças de cortes no abastecimento e alguns cortes efectivos pela Gazprom, em virtude das pesadas dívidas da Ucrânia para com essa organização. A Ucrânia compensa as quebras no seu abastecimento reduzindo o escoamento para a Europa. A AIE crê que a situação se encontra agora totalmente controlada. Tanto a Rússia como a Gazprom têm consciência da importância crucial e simbólica da segurança de abastecimento da Europa. A AIE conclui que, não obstante as tensões evidentes entre elas, a Rússia e a Ucrânia estão a construir progressivamente a base para uma cooperação sustentável.

2.5.10. Em relação ao Magrebe e à Argélia em particular, a AIE sublinha como é economicamente importante para os mesmos o sector de hidrocarbonetos e conclui que os abastecimentos à Europa apenas ficariam ameaçados na eventualidade de um governo islâmico tomar o poder na Argélia. Tal, a ocorrer, seria provavelmente mais em resultado de um colapso social e político do que de quaisquer decisões políticas deliberadas.

2.5.11. Se é este o pano de fundo que levou a Comissão a rever a questão da segurança do abastecimento de gás à EU a partir de fontes externas, a Comissão não fez mais do que assumir as suas responsabilidades com uma certa prudência. É claro que a UE se encontra inteiramente empenhada em salvaguardar as boas relações económicas e políticas com os seus vizinhos, muito especialmente com a Rússia, a Ucrânia e a Argélia. A assinatura do Tratado da Carta Europeia de Energia pela Rússia e a Ucrânia e, subsequentemente, de acordos associados pela Argélia e outros países do Norte de África, dará um grande impulso ao progresso e à confiança entre todas as partes envolvidas.

2.5.12. No fim do ponto 5.2 da sua comunicação, a Comissão enumera as medidas possíveis no caso de uma futura interrupção do abastecimento de gás da parte de uma fonte externa. No entanto, conforme foi referido acima, não sabe até que ponto essas medidas podem ou poderiam ser efectivamente aplicadas. Algumas delas são: o recurso a contratos interruptíveis, a flexibilidade da produção, uma maior diversidade das importações e a utilização de capacidade de armazenamento à escala europeia.

2.5.13. Comentando estas medidas, a Comissão acrescenta que, para tirar pleno proveito delas «é crucial a plena interconexão do sistema comunitário de gasodutos que une as várias fontes de abastecimento da CE», um requisito cujo papel-chave a Comissão acentua mais do que nunca.

2.5.14. É, no entanto, oportuno anotar que a maioria das propostas com vista à melhoria das redes de transporte de gás (vide Anexo I da comunicação da Comissão) só terão a sua concretização dentro de alguns anos e que, quanto à questão essencial do armazenamento, a capacidade disponível neste momento apenas satisfaria a elevada procura nos meses de inverno (vide ponto 5.3.3 da comunicação da Comissão). Ainda neste aspecto, mesmo que a indústria de gás preveja o aumento das suas capacidades de armazenamento em proporções superiores ao aumento aguardado da procura de gás, a capacidade alargada prevista para 2010 representará uma quota-parte das importações menor do que a actual.

2.5.15. A Comissão sublinha, com toda a razão, a necessidade de uma certa flexibilidade no sistema de abastecimento de gás. Surpreende, por isso, que falte informação sobre o desenvolvimento de equipamentos de GNL, uma vez que estes constituem a única alternativa à importação de gás por gasodutos. Cinco terminais suplementares de GNL figuram entre os projectos de interesse comum da RTE, sendo a localização proposta (na Irlanda, na França, em Portugal, na Itália e na Grécia) assinalada no mapa no fim da comunicação da Comissão. No entanto, a única referência aos mesmos só aparece no fim do Anexo I. Não parece que qualquer um deles esteja bem situado na lista dos projectos de construção da RTE. Nenhum deles figura na lista destes projectos constante do Anexo I.

2.5.16. Cerca de 15 % das importações de gás natural são efectuadas por meio de navios-cisternas. Se esta percentagem pudesse ser elevada a uns 25 %, não só seria aumentada a flexibilidade do abastecimento da UE, mas também melhorada a segurança do abastecimento destinado aos países do Sul da União. O Comité recomenda à Comissão que atente desde logo nas vantagens potenciais dos equipamentos de GNL para a segurança do abastecimento.

2.6. Produção de electricidade e segurança de abastecimento

2.6.1. No ponto 5.3.4 da sua comunicação, a Comissão analisa o papel a desempenhar pelo sistema de produção de electricidade numa maior segurança do abastecimento de gás natural. Em princípio, o sistema de produção eléctrica poderia dar um valioso contributo, mesmo podendo ser um tanto optimista a avaliação feita pela Comissão das possibilidades nesse sentido.

2.6.2. Foi colocada especial ênfase no interesse de «uma percentagem significativa do mercado da produção eléctrica» ser equipada com instalações convertíveis a longo prazo, de tal forma que «muitos dos consumidores do sector da produção eléctrica» pudessem «desempenhar a sua actividade sem recorrer ao gás durante parte do inverno». (Entende-se, essecialmente mas não exclusivamente, por centrais convertíveis as centrais eléctricas que podem utilizar alternativamente petróleo, óleo pesado ou leve e gás.)

2.6.3. A concepção da Comissão é bastante válida em si e uma tal capacidade convertível será essencial nos próximos anos. Trata-se, porém, de um dispositivo dispendioso. Nos princípios dos anos noventa foi introduzida uma novidade neste domínio com a aparição de turbinas de gás de ciclo combinado (TGCC), capazes de produzir electricidade a partir de gás natural com muito mais eficiência do que qualquer outra tecnologia. As centrais de TGCC podem ser adaptadas de forma a consumir gasóleo para além do gás, mas este dispositivo é pesado e fica mais caro, sendo pouco provável que seja adoptado.

2.6.4. No relatório mencionado no ponto 2.4.4, a Agência Internacional da Energia (AIE) é de parecer que a quota-parte das TGCC na capacidade total de gás dos países europeus da OCDE para consumo público pode passar dos 2 % de 1992 para 25 % no ano 2000 e exceder os 60 % daqui até ao ano 2010. A crer nestes cálculos, será abandonada a maioria das centrais convertíveis da Europa, até à volta do ano 2010, ou pouco depois, no momento em que o gás represente 15 % a 20 % do combustível utilizado nas centrais. Tal significa que estas centrais pouco apoio darão justamente no momento em que mais se precisa delas.

2.6.5. A Comissão considera que a rede de transmissão de electricidade poderia ser utilizada, em certa medida, para abastecer de electricidade uma região registando uma baixa na sua produção em virtude de uma interrupção no abastecimento de gás. Também nesse caso a Comissão tem razão quanto ao princípio, mas uma vez mais, as possibilidades práticas são muitíssimo restritas. Apenas uma análise detalhada de cada caso de per si permitirá uma avaliação real das possibilidades existentes.

2.6.6. Tudo depende da capacidade excedentária existente de cada um dos lados do ponto de transmissão. A Itália, por exemplo, importa quase 20 % da sua electricidade dos países vizinhos, principalmente da França. É reduzida a sua capacidade de importar mais em caso de emergência, mesmo que tal possibilidade seja real.

2.6.7. Do ponto de vista do exportador potencial de electricidade, deverá existir um excedente disponível no momento desejado. Tal depende de numerosos factores dos quais o mais decisivo é a disponibilidade de centrais de produção de reserva nos períodos de procura máxima. Dois factores tendem a reduzir o montante da capacidade de reserva disponível. O primeiro é a progressão da concorrência no domínio da produção sem a adopção de medidas para manter a obrigação de assegurar a disponibilidade de uma capacidade adequada, face a que requerem uma produção máxima. O segundo factor é o desenvolvimento do sistema de transporte de gás da UE que encorajará as centrais geradoras a contar mais, em relação a uma parte da sua capacidade de reserva, com este sistema do que com as suas próprias centrais.

2.6.8. Em suma, não se pode, neste momento, esperar do sistema de transporte de electricidade da UE em desenvolvimento que procure opções fiáveis em matéria de segurança de abastecimento, capazes de compensar as interrupções no abastecimento de gás.

2.6.9. Se as empresas privadas de distribuição de electricidade mais possantes (ou seja, os retalhistas) emergirem de um sector eléctrico mais concorrencial dentro da UE, conforme deseja a Comissão, é possível que logrem contrariar as duas tendências descritas no ponto anterior. Tal dependerá das estruturas e das disposições legislativas que as acompanharão.

2.6.10. No seu relatório, a AIE analisa de forma bastante análoga as implicações que os próximos anos terão sobre a segurança de abastecimento quando o gás natural se transformar no combustível mais importante na geração de energia. Talvez seja um pouco mais optimista ao considerar que os sistemas convertíveis possam ser em certa medida compatíveis com uma utilização mais generalizada das TGCC. (A AIE encara também a possibilidade de utilizar a capacidade das centrais de reservas, mas reconhece que esta possibilidade é muito fraca, face à tendência actual para o seu desmantelamento.)

2.6.11. A AIE prossegue a sua análise observando que os problemas de segurança relacionados com a utilização crescente de gás na produção de electricidade e com uma intensificação da concorrência não são insuperáveis e que as preocupações com a segurança de abastecimento não justificam que se limite o crescimento da utilização de gás na geração de energia. O Comité concorda com estas duas conclusões, embora ache - quanto à primeira - que a situação deveria ser revista dentro de cinco anos.

2.6.12. A AIE remata a sua análise referindo que, no caso de vulnerabilidade do sistema face às rupturas de abastecimento, os governos dispõem de uma margem de manobra alargada para desenvolver instrumentos estratégicos em matéria de segurança. Esta conclusão particular foi utilizada por certos detractores da comunicação da Comisssão, segundo os quais o estudo da AIE demonstra que a Comissão é demasiado pessimista.

2.6.13. Se foi essa a mensagem que a AIE pretendeu transmitir, está em contradição com a sua própria análise. A afirmação «os governos dispõem de uma margem de manobra alargada...» é verdadeira mas pouco esclarecedora. Os governos têm uma «margem». Mas o objectivo da segurança do abastecimento é, acima de tudo, político, não estando todos os governos da UE dispostos a aceitar a obrigação ou a necessidade de tornar seu esse objectivo. Daí o significado da comunicação da Comissão.

2.6.14. Mesmo que admitam a possibilidade de perseguir esse objectivo, os meios para alcançá-lo ainda têm que tomar forma. Para a AIE tal ainda não é necessário neste momento. A Comissão, por outro lado, fá-lo e, no ponto 5.5 no fim da sua comunicação, apresenta algumas sugestões comedidas. Por tal motivo é que a Comissão tem sido criticada com o argumento de que as suas sugestões são tanto inoportunas como supérfluas.

2.6.15. As ideias da AIE sobre o que se poderia fazer, caso se considere necessário agir, são realmente mais inoportunas do que tudo aquilo que a Comissão propõe, incluída, por exemplo, a introdução de uma exigência de geradores para obter fundos para o armazenamento centralizado de apoio de fuelóleo ou a construção e ou manutenção de uma capacidade de reserva suplementar. A Comissão apercebeu-se de que seria contraprodutivo propor medidas tão incisivas.

2.6.16. Partindo do princípio de que existe uma diferença, em relação a estes assuntos específicos, entre a Comissão e a AIE, o Comité considera que, neste momento, no que diz respeito à União Europeia, a abordagem da Comissão é a mais realista em todos os pontos.

2.6.17. No ponto 2.6.1 e abaixo, o Comité analisa a posição da Comissão sobre a capacidade da indústria de abastecimento de electricidade de contribuir para a resolução dos problemas de abastecimento da indústria de gás. Até à data, tem provado que sim. Uma das medidas para favorecer a segurança de abastecimento utilizada pela maioria das companhias de gás, em grande parte dos países, é suspender o abastecimento da produção de electricidade. Nos casos em que há instalações convertíveis, tal justifica-se plenamente e, se o gás não representar mais do que uma pequena percentagem do combustível queimado para produzir electricidade, não é difícil gerir uma tal situação. Mas se o gás representa 15 ou 20 % do combustível utilizado e se restar apenas um número reduzido de instalações convertíveis, essa filosofia será bastante inaceitável. Caberá à indústria de gás adaptar-se às exigências em matéria de segurança de abastecimento derivadas da produção de electricidade.

2.6.18. O recurso crescente ao gás como combustível das centrais eléctricas requer que a indústria de gás repense as medidas com vista à preservação da segurança de abastecimento. A própria Comissão poderia achar também oportuno considerar as implicações dessa necessidade.

2.6.19. O Comité solicita à Comissão que examine com minudência as implicações, a médio e longo prazo, da utilização acrescida do gás natural para produção de electricidade, do ponto de vista da diversificação dos abastecimentos de energia na União Europeia, bem como nos planos tecnológico, económico, social e ambiental, efectuando um estudo comparativo das vantagens do gás natural relativamente a outras fontes de energia: nuclear, carvão, petróleo e energias renováveis.

2.7. A questão dos preços

2.7.1. A Comissão presta menos atenção às repercussões económicas de içar o gás repentinamente ao primeiro plano do que aos aspectos subjacentes à segurança de abastecimento. Não obstante, deveria atentar-se, pelo menos, na questão dos preços que tem igualmente implicações para a segurança de abastecimento, examinada de mais perto. Tal como foi, porém, referido acima, não se deve esquecer que a situação pode diferir completamente de um Estado-Membro para outro, bem como entre os Estados-Membros da UE. Deveria ser dada especial atenção à questão dos preços que também tem implicações para a segurança do abastecimento. Por exemplo, grandes mudanças nos níveis dos preços poderão provocar, como aconteceu nos anos setenta, uma queda no nível de vida e um aumento do desemprego.

2.7.2. Talvez que a questão mais importante seja a seguinte: a dependência crescente da UE em relação ao gás importado da Rússia e da Argélia dará a estes países, dentro dalguns anos, a possibilidade de afectar o desenvolvimento económico da UE de uma forma inoportuna? Quanto mais relevante for o papel do gás como combustível na produção de electricidade, mais actualidade terá essa questão.

2.7.3. O cálculo da Comissão segundo o qual esses dois países fornecerão provavelmente 25 % do consumo da UE em 2010 já foi evidenciado no ponto 2.5.6 supra. Na realidade, poderiam mesmo fornecer uma quota-parte mais substancial. É evidente que se esses dois países (cada um dos quais possui uma companhia com o monopólio do abastecimento de gás) acordassem entre si fixar o preço do seu gás no momento em que negociassem novos contratos, desfrutariam, em princípio, de uma posição de força para negociar.

2.7.4. Assumindo, no entanto, que desejam continuar a vender o seu gás, a menos que preferissem uma série de contratos a preços elevados mas a curto prazo aos contratos a longo prazo e a preços mais baixos, é improvável que esses dois países estivessem em posição de impor pura e simplesmente as suas condições. É evidente que o preço internacional do gás irá ter sempre uma influência crítica. Em geral, a ideia de que esses dois países iriam ou poderiam formar uma aliança comercial para tentar exercer uma pressão comercial conjunta sobre os seus clientes na UE deveria ser considerada como uma probabilidade muito longínqua.

2.7.5. Uma perspectiva totalmente diferente que domina a discussão nos meios académicos é a de que, quando começar a funcionar o segundo gasoduto da Rússia (deverá atravessar a Bielorússia e a Polónia e irá ser completado lá para o fim deste século), a Gazprom terá a possibilidade de expandir a sua parte de mercado na UE ao exportar gás muito mais barato. Estaria à altura de fazê-lo por meio de uma enorme «bolha de gás» de que dispõe face ao colapso na procura interna desde 1990. Tal, a verificar-se (argumenta-se), poderia ter implicações tanto comerciais como estratégicas.

2.7.6. Seja qual for o mérito intrínseco dessas teorias, é claro que a importância cada vez maior da Rússia para a UE como um dos maiores fornecedores de gás está a gerar um debate mais amplo do que seria justificado. A Comunicação da Comissão centrou-se na segurança do abastecimento. O Comité defende que a Comissão proceda igualmente à revisão de questões mais vastas das consequências comerciais e económicas do envolvimento crescente da Rússia.

2.7.7. Merece igualmente reflexão uma questão de amplitude ainda maior: a da relação entre o preço do gás e o preço do petróleo e da possibilidade de ver essa relação, seja ela qual for, ganhar ou perder importância a partir do momento em que o gás se tenha tornado num dos principais combustíveis na produção de energia.

2.7.8. A relação entre o preço do gás e o do petróleo é muito mais de ordem geral do que específica. É comum considerar que o preço do gás se encontra visivelmente ligado ao do petróleo e que o primeiro tende a seguir o segundo tanto na alta como na baixa, após um período de tempo mais ou menos longo, conforme as circunstâncias. No entanto, na medida em que o gás seja utilizado para produzir electricidade, o seu preço (desde que se trate, por exemplo, de tomar a decisão de construir uma nova central de gás) deverá ser determinado, em primeiro lugar, pelo custo da produção da energia a partir de outras fontes, principalmente o carvão e a energia nuclear, tendo em conta as várias tecnologias envolvidas. Nesta hipótese, a relação entre o preço do gás e o do petróleo será mais evidente quanto mais importante for o papel do gás na produção eléctica.

2.7.9. Há, porém, uma outra face da moeda. Se é verdade que o preço do petróleo tem um impacte maior sobre o preço da energia do que qualquer outro combustível, a partir do momento em que a produção de energia for grandemente determinada pelo custo do carvão ou da energia nuclear, são precisos anos e não meses para que as mudanças mais importantes no preço do petróleo se repercutam no preço da electricidade. A partir do momento em que o gás for um combustível essencial na produção de electricidade, no mesmo nível que o carvão e a energia nuclear, as flutuações do preço do petróleo terão tendência a repercutir-se sobre os preços da electricidade mais rapidamente do que antes.

2.7.10. Historicamente, o preço do petróleo tem sido mais volátil do que o dos outros combustíveis. A partir do momento em que 20 % da electricidade esteja a ser produzida graças ao gás, o preço da electricidade reflectirá parcialmente essa volatilidade e tenderá a tornar-se mais variável que anteriormente. Será preciso algum tempo para que estas tendências se afirmem, uma vez que a quota-parte do gás na produção de electricidade deverá ultrapassar largamente a quota-parte representada actualmente pelo gás e o petróleo.

3. Perspectivas alargadas

3.1. Há menos de duas décadas, o mundo da energia encontrava-se dominado por três combustíveis: o petróleo, o carvão e a energia nuclear. Agora as coisas mudaram de figura. Entraram em cena a energia eólica e solar, da biomassa e geotérmica, cuja tecnologia tem registado grandes progressos nos últimos tempos. Mas é indubitável que o gás natural surgiu como o quarto grande actor na cena mundial. É atraente a nível ambiental, possui vantagens económicas e comerciais, há grandes quantidades dele disseminadas por todo o mundo e, combinado com a nova tecnologia de TGCC na produção de energia, conduzirá a uma maior redução do preço da electricidade que, conjuntamente com o petróleo, é um dos motores da civilização moderna. Estas perspectivas são tão atraentes como poderosas e merecem o melhor acolhimento.

3.2. Em conclusão deste parecer, pode-se afirmar, no entanto, que há questões legítimas sobre a segurança de abastecimento da Europa (e particularmente da UE) emanentes do crescimento acelerado da parte de mercado do gás natural, do número restrito de fornecedores externos dos quais parece ser vantajoso importar e do reforço potencial do papel do gás como um dos principais combustíveis na produção de electricidade.

3.3. É interessante observar em que termos a indústria de gás natural define a segurança de abastecimento em função dos seus próprios objectivos: «Regra geral, a segurança de abastecimento relaciona-se com a manutenção de um abastecimento ininterrupto de gás natural dos consumidores, mediante o respeito das obrigações contratuais» (excerto do documento «Security of Supply of Natural Gas in Western Europe», p. 7, publicado pela Eurogas em Novembro de 1994). Embora de alcance limitado, trata-se aí de uma definição razoável e adaptada à indústria de gás. Não está no seu poder definir uma obrigação mais ampla em relação à Comunidade.

3.4. Mas, como ficou demonstrado pelas páginas precedentes, a segurança de abastecimento de gás, no futuro, terá importância tanto para a indústria de distribuição de electricidade como para a indústria de gás. Diz respeito às futuras relações com a Rússia, a Ucrânia e a Argélia (e com outros países) e requer uma reflexão sobre os possíveis compromissos e disposições a tomar futuramente no domínio da energia e que terão consequências a longo prazo para a prosperidade da União. A situação tornou-se, nomeadamente, complexa, conforme foi sublinhado ao longo de todo o parecer, face à grande divergência de interesses entre os vários Estados-Membros.

3.5. No sector do fornecimento de energia é prática comum, por uma questão de bom-senso, procurar um equilíbrio global entre as principais fontes utilizadas para a produção: carvão, energia nuclear, petróleo, gás, energia hidráulica e outras fontes de energia renováveis. Aliada ao reforço necessário dos laços de transmissão tanto do gás como da electricidade através das fronteiras dos Estados-Membros, mediante a realização dos projectos RTE apropriados, essa abordagem equilibrada é o melhor garante para a manutenção da independência de abastecimento energético da UE que se considera ser igualmente imprescindível para a salvaguarda da sua independência política.

3.6. Nada disto se relaciona com o estatuto público ou privado das empresas, nem com o funcionamento regulamentado ou liberalizado do mercado de gás ou de electricidade. Partindo da premissa de que a segurança de abastecimento é importante para a protecção dos interesses de uma comunidade, a mesma talvez possa ser salvaguardada por medidas muito diversas, em função das circunstâncias, as quais não precisam de ter um efeito inibidor sobre o funcionamento normal do mercado.

3.7. A Comissão não tem poderes para adoptar uma política de energia para a UE. Encontra-se, porém, bem situada para iniciar o debate sobre as questões importantes do domínio da energia que julgue poderem influenciar o futuro económico e político da UE. O Comité está convencido de que a comunicação sobre «O Abastecimento de Gás e suas perspectivas» é um contributo valioso para o debate que se impõe.

4. Síntese

4.1. A parte de mercado do gás tem aumentado rapidamente na maioria dos Estados-Membros e esta tendência vai continuar. A dependência das importações de países terceiros, neste momento de 40 %, atingirá provavelmente 60 % em 2010 e uma percentagem ainda mais elevada posteriormente, o que é bastante preocupante. No entanto, a situação varia muito de um Estado-Membro para outro, sendo a Áustria, a Finlândia, a Grécia, o Luxemburgo e Portugal, agora ou mais tarde, os mais vulneráveis.

4.2. Em circunstâncias normais, nenhuma escassez potencial de gás ameaça este mercado em expansão no decurso dos próximos vinte, vinte cinco anos, e provavelmente durante um período muito mais longo. Segundo as estimativas, a Rússia e a Argélia satisfarão, por si só, cerca de 25 % das necessidades da UE no ano 2010.

4.3. Também por volta do ano 2010, prevê-se que a quota-parte de electricidade produzida a partir do gás passe de cerca de 8 % para 15-20 %. Neste nível, o gás ter-se-á tornado um combustível essencial na produção de electricidade. Tal modificará substancialmente a importância estratégica do gás na UE, devendo a indústria de gás assumir uma responsabilidade directa no tocante à segurança de abastecimento de electricidade dos cidadãos da UE.

4.4. Na sua comunicação, a Comissão examinou os cenários de gestão de rupturas imprevistas no abastecimento de gás a partir de fontes externas. Apesar de se abalançar a fazer previsões teóricas, não se encontra devidamente informada sobre os dispositivos de emergência planeados pelas empresas de gás da UE, no caso de crise, e é possível que os governos de um certo número de Estados-Membros também não disponham dessas informações (2.3.3 a 2.3.11).

4.5. O Comité apoia a Comissão na sua recolha de informações suplementares (3.13) e recomenda-lhe (3.15) que prossiga e elabore com os Estados-Membros uma norma em matéria de segurança de abastecimento, aplicável de forma generalizada e pública e em função da qual poderia ser avaliada a adequação dos mecanismos de emergência.

4.6. O Comité não vê motivo para não utilizar as previsões da Comissão (2.4.2 a 2.4.6).

4.7. As medidas de que a UE dispõe para gerir eventuais interrupções no abastecimento de gás encontram-se enumeradas no ponto 5.12, mas constata-se que para a eficácia completa dessas medidas, é crucial «a interconexão completa da rede europeia de gasodutos» (2.5.13).

4.8. O Comité apontou as deficiências nos planos existentes no ponto 5.14, sendo crítico em relação em relação à falta de informação no desenvolvimento da capacidade de GNL, particularmente importante para os Estados-Membros do flanco Sul da União (2.5.15 e 2.5.16).

4.9. O Comité anota as informações fornecidas pelo estudo da AIE sobre os sistemas de trânsito de gás a longa distância e os problemas que poderão surgir no Magrebe, concordando que, perante um tal cenário, é prudente o estudo da Comissão sobre a segurança de abastecimento de gás (2.5.7 a 2.5.11).

4.10. É pouco provável que o abastecimento de electricidade contribua para aumentar a segurança de abastecimento de gás (2.6.1 a 2.6.9). Antes pelo contrário, a partir do momento em que o gás permita produzir entre 15 e 20 % do abastecimento eléctrico, a indústria de gás não poderá por mais tempo encarar os escoamentos da central de energia como adequados para o gás numa base interruptível (2.6.17 e 2.6.18).

4.11. O Comité concorda com a análise da AIE publicada recentemente com o título «Natural Gas Security Study», mas não com as suas conclusões. As implicações para a segurança de abastecimento de electricidade, a partir do momento em que o gás se transforme no combustível principal, deverão ser revistas de novo dentro de cinco anos. A segurança de abastecimento é um objectivo político que nem todos os Estados-Membros subscrevem (2.6.13). O Comité conclui que, no atinente à União Europeia, nestes assuntos «a abordagem da Comissão é a mais realista em todos os pontos.» (2.6.1.6).

4.12. Nos pontos 2.7.1 a 2.7.5 o Comité interroga-se se uma dependência excessiva de alguns fornecedores externos poderá conduzir a uma pressão ao nível dos preços. No ponto 2.7.8 o Comité afirma que quanto mais importante for o papel do gás na produção eléctrica menos o seu preço se ligará com o preço do petróleo.

4.13. O Comité conclui, por fim, que:

- o surgimento do gás como combustível principal é um desenvolvimento benéfico;

- a segurança de abastecimento é, tanto para a UE como para os Estados-Membros, uma questão política;

- são legítimas as preocupações a respeito da segurança futura do abastecimento externo de gás à Europa e das possíveis consequências de um corte na geração de electricidade (3.1 a 3.3);

- no sector de fornecimento de electricidade, a prudência mais elementar aconselha a procurar por todos os meios um equilíbrio global entre os principais combustíveis utilizados na sua produção; a UE deverá prosseguir a realização dos projectos RTE apropriados e consolidar os sistemas de transporte tanto do gás como da electricidade; esta abordagem equilibrada é o melhor garante para a manutenção da independência do fornecimento de energia à UE;

- nada disto se relaciona com o estatuto público ou privado das sociedades; a segurança de abastecimento pode ser salvaguardada por medidas muito diversas que não deverão de forma alguma entravar o funcionamento normal do mercado;

- a comunicação da Comissão em apreço constitui um contributo valioso para o debate que se impõe.

Bruxelas, 24 de Abril de 1996.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER