Parecer sobre o XXIV Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência (1994)

(96/C 39/14)

Em 23 de Maio de 1995, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o XXIV Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência (1994).

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços emitiu parecer em 18 de Outubro de 1995 (relator : M. Sepi).

Na 330ª Reunião Plenária, sessão de 22 de Novembro de 1995, o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. Apraz ao Comité que a Comissão produza este ano um relatório sobre a concorrência mais bem organizado e muito mais racional sob o ponto de vista da edição, o que torna a sua leitura e a sua compreensão mais fáceis.

1.2. O Comité, em pareceres precedentes, por várias vezes frisou a necessidade de uma maior legibilidade deste documento, que continua a ser um dos pontos de referência essenciais para avaliar não só a política de concorrência, mas também, mais geralmente, toda a política económica da UE.

1.3. Assume também grande relevo para uma política de transparência a publicação recente de uma síntese do relatório intitulada « A política da concorrência na Comunidade Europeia », que visa um público mais vasto que o destinatário dos relatórios oficiais.

1.4. Apesar disso, e não esquecendo os importantes progressos feitos, o Comité lamenta constatar que o volume em apreço continua a padecer de um estilo pesado e redundante e que a síntese inicial carece ainda de ser aperfeiçoada a bem da facilidade de leitura das orientações de fundo da UE.

1.5. A transparência é um objectivo demasiadamente importante para que não se procure avançar nessa via, dividindo, eventualmente, o relatório em volumes temáticos (), com abandono da sua forma actual.

2. Contexto

2.1. O « XXIV Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência » inscreve-se num contexto de mutação rápida.

2.2. Antes de mais, após muitos anos de recessão, a situação económica começou a dar mostras dos primeiros sinais de recuperação.

Abre-se, portanto, a via a novos fenómenos que exigirão parâmetros de avaliação e a particular atenção da D-G IV.

Ao novo dinamismo de expansão deve corresponder uma renovação operacional condigna no intuito de se exercer uma vigilância adequada nesta fase.

2.3. A Comissão e a UE empenham-se em realizar os objectivos económicos e sociais contidos no Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego : Desafios e Pistas para entrar no Século XXI »; o Comité considera necessário que a política de concorrência também seja reorientada nessa direcção.

2.4. A abertura progressiva dos mercados que culminou, na conclusão do Uruguai Round, com a constituição da OMC, cujo impacto é reforçado pelos acordos de associação e a criação do EEE, pela entrada de novos Estados-Membros de pleno direito e os acordos de associação com os PECO (), modifica radicalmente o quadro de referência.

Modifica igualmente a função da concorrência, não só quantitativamente mas também qualitativamente.

3. Actividades da Comissão

3.1. O ano de 1994 caracterizou-se por uma forte actividade normativa que se traduziu em vários documentos de natureza geral, além de um aumento das medidas administrativas. O Comité exorta a Comissão a prosseguir as actividades tendentes a fixar as regras de comportamento e os princípios que os agentes económicos e sociais devem respeitar, quer por razões de orientação institucional, quer para facilitar o trabalho de controlo administrativo efectuado caso a caso pela D-G IV.

3.2. Cabe saudar o empenhamento da Comissão em que a política de concorrência se insira nas orientações económicas gerais da UE, como sugerira, aliás, o CES no parecer () sobre o XXIII Relatório.

Como é visível em vários passos no relatório, a Comissão está consciente de que esta abordagem acarretará alterações profundas do papel que desempenha e das suas competências.

3.3. O Comité crê, todavia, necessária uma maior coerência entre a política de concorrência e as outras políticas da UE, especialmente no atinente à política industrial, comercial, laboral, de coesão social e de competitividade, de luta contra a inflação e de defesa dos consumidores.

3.4. O Comité considera que as políticas comerciais e as iniciativas de cooperação com os PECO previstas pelos acordos de cooperação industrial devem respeitar certos parâmetros sociais de modo a não perturbar o jogo da concorrência nem favorecer fenómenos de relocalização industrial que poderiam ter um impacte económico e social negativo na União Europeia.

3.5. A nível da política de concorrência, em sentido estrito, a Comissão, nomeadamente à luz do Livro Branco, deve dar uma interpretação consentânea com a nova situação e ter mais em conta o impacto económico ou social das decisões.

3.6. Considera o Comité que se deve prever regulamentação específica em matéria de concorrência quer para as cooperativas que operam no mercado quer para o sector do mercado que persegue fins não lucrativos, ou seja, a economia social interveniente em sectores afastados dos interesses das empresas. Refiram-se, em particular, as iniciativas de solidariedade social e de voluntariado a favor dos desfavorecidos, que poderão beneficiar de auxílios estatais e de facilidades legislativas específicas sem incorrerem em infracção.

3.7. A Comissão publicou uma comunicação relativa à aplicação das regras da concorrência aos sistemas de pagamento ().

Esta comunicação precisa a orientação que a Comissão se propõe adoptar para apreciar a compatibilidade dos sistemas de pagamento com as regras da concorrência definidas no Tratado.

Esta comunicação deveria ser estudada de maneira aprofundada e ser objecto de um parecer do Comité essencialmente consagrado a este assunto, para dar sequência ao parecer emitido pelo CES na reunião plenária de 31 de Maio e 1 de Junho de 1995 sobre « Transferências de fundos na União Europeia : transparência, qualidade de execução e estabilidade ».

3.8. O Comité está consciente das dificuldades de manter o rigor na aplicação das regras e favorecer, ao mesmo tempo, o crescimento estrutural e produtivo da UE. Sustenta, no entanto, que a orientação de fundo expressa em sede de enunciação dos princípios deve igualmente prevalecer nos casos concretos.

4. Acordos

4.1. Na avaliação dos acordos, sobretudo em relação com o Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego », a Comissão faz uma distinção nítida entre acordos « defensivos » destinados a defender os mercados mediante a restrição da concorrência e os acordos que têm por objecto incrementar a competitividade das empresas graças a uma cooperação acrescida. Os primeiros têm sido objecto de sanções, os segundos autorizados.

4.2. A distinção é clara, mas a aplicação a casos concretos revela-se mais difícil. Recentemente, a proposta de regulamento sobre as transferências de tecnologia comportava, como o fez notar o parecer do CES, alguns aspectos discutíveis.

4.3. Ainda em relação à aplicação prática destas normas há que aduzir duas considerações :

a)

as sanções contra os cartéis devem ser proporcionais ao nível de intervenção de cada participante;

b)

no que toca às associações de empresas, é indispensável definir claramente quando é que as sanções lhes são aplicáveis enquanto associações e quando é que se aplicam aos seus membros, de modo a evitar a dupla imputação do mesmo facto.

No caso de trocas de informações sobre preços é, por vezes, muito difícil avaliar a intenção efectiva de restringir a concorrência. Seja como for, as empresas e as associações devem ser extremamente precisas ao indicarem os meios, os métodos e os objectivos que se fixem em práticas deste tipo.

4.4. O Livro Branco insiste na necessidade de acordos entre as PME para dinamizar o mercado e aumentar a competitividade e o emprego.

Neste sector, parece necessário formular indicações mais rigorosas, a nível da política de concorrência inclusive, com isenções especiais para este tipo de empresas e uma verificação dos mecanismos de incentivo à cooperação entre elas. Nesta óptica, além dos diferentes capítulos indicados no relatório, relativos à cooperação no domínio da formação e da investigação, seria oportuno fomentar a criação de instrumentos financeiros específicos, de infra-estruturas comerciais e de centrais de compras, sempre nos limites de quotas de mercado razoáveis.

5. Concentrações

5.1. O ano de 1994 foi um ano de grande actividade neste sector para os serviços da Comissão quer em função dos processos de reestruturação quer em função da globalização do mercado.

5.2. As decisões sobre casos individuais tiveram por objectivo a eliminação de eventuais posições dominantes e também a concessão de autorizações, quando estas se mostravam úteis ao crescimento da competitividade do sector e do sistema de empresas, bem como à abertura dos mercados, sem serem prejudiciais à concorrência, não poucas vezes considerada em termos globais (BT/MCI - Olivetti : Digital).

5.3. É necessário, todavia, acelerar a definição de novos critérios que tenham em conta a nova dimensão da concorrência, que requer níveis mais elevados de competitividade para a indústria europeia na perspectiva da mundialização dos mercados.

5.4. Para esse efeito, o Comité, reconhecendo os esforços feitos e as experiências já promovidas com a task force, exorta a Comissão a assumir, na avaliação dos mercados, uma óptica cada vez mais mundial, exercendo vigilância sobre as práticas desleais das empresas extracomunitárias em alguns sectores estratégicos.

5.5. É, além disso, motivo de preocupação para o Comité que as concentrações não sejam avaliadas de maneira uniforme devido às competências das autoridades nacionais; vai neste sentido o parecer () recentemente aprovado que preconiza uma redução dos limiares e, portanto, uma extensão das competências dos órgãos da Comissão.

6. Auxílios estatais

6.1. O controlo dos auxílios públicos é um elemento fundamental para uma correcta política de concorrência e uma consolidação da convergência das economias dos Estados-Membros. Os auxílios autorizados foram-no com base em considerações de ordem social ou regional. No atinente às empresas em dificuldade, a tónica foi posta, sobretudo, na credibilidade dos planos de reestruturação, evitando, pois, auxílios que determinem excessos de capacidade produtiva.

6.2. Emerge, assim, uma clara contradição entre uma hipótese de concorrência pura e a intervenção financeira dos diversos Estados por motivos políticos e sociais, entre culturas diferentes em matéria de gestão económica e entre situações sociais e económicas estruturais diferentes, consoante as regiões comunitárias. É evidente que uma simples política de liberalização dos mercados não resolve os cada vez mais difíceis problemas de coesão social nos Estados-Membros da UE e entre estes. Torna-se necessário um aprofundamento em relação ao conteúdo do Livro Branco, aprofundamento que a Comissão iniciou este ano com os auxílios ao emprego e à investigação e desenvolvimento.

6.3. Os Estados dispõem de estruturas administrativas e de mecanismos de financiamento muito diversos uns dos outros, o que impõe um esforço aprofundado de transparência e um inventário de todos os auxílios e do seu impacto económico.

6.4. O quarto relatório sobre os auxílios públicos, recentemente publicado pela Comissão, contém análises e dados muito úteis. O Comité toma nota, com satisfação, do facto de o total anual de auxílios públicos ter diminuído 8,5 % em relação ao período precedente; no entanto, o montante de 93,8 milhões de ECU continua a ser muito elevado, tanto mais que uma parte importante do auxílio público à indústria (84 %) é concedida pelos quatro maiores Estados-Membros da UE e, segundo o Comité, seria desejável que, no próximo período de referência, se conseguisse reduzi-lo ainda mais. O Comité expressa a sua contínua preocupação com as eventuais distorções de concorrência devidas às divergências verificadas nos auxílios públicos entre os diversos Estados--Membros e entre as regiões destes. O Comité solicita novamente à Comissão que se empenhe em assegurar a aplicação rigorosa das regras de concessão de auxílios públicos.

O Comité considera que a tendência deve ser para reduzir progressivamente os auxílios públicos directos e indirectos em cada Estado, para, em vez disso, aumentar os recursos comunitários destinados à redução dos desequilíbrios territoriais e sociais.

6.5. Em particular, seriam postos em relevo os novos sistemas processuais no caso dos auxílios indirectos e traçadas novas orientações no caso dos auxílios de emergência e para reestruturação a empresas em dificuldade, sempre que haja risco de serem usados como auxílios indirectos para restringir o âmbito de uma política de concorrência correcta.

6.6. O volume dos auxílios concedidos directamente pela UE cresceu nos últimos anos. O Comité considera útil que, no próximo relatório, estes sejam inscritos de par com os demais auxílios públicos.

6.7. Os inquéritos oficiais lançados deveriam ser objecto de uma informação tempestiva aos parceiros sociais e ao CES, mesmo sem dar origem a um processo formal de consulta.

7. Liberalização no sector público

7.1. O Livro Branco preconiza a abertura de todos os sectores à concorrência. Por detrás disso, encontra-se a observação de que, apesar de algumas privatizações com maior impacte sobre a opinião pública, o sector público tem continuado a crescer nos últimos decénios em muitos países industrializados. O enraizamento em certos Estados de disposições e regulamentações que consagram situações de monopólio para certos serviços tradicionalmente confiados ao sector público dificulta a abertura à concorrência, já que estas normas assentam em valores, hábitos e culturas jurídicas e sociais diferentes ou porque nem sempre o monopólio público se revela ineficaz.

7.2. O Comité está ciente de que uma liberalização destes sectores poderia traduzir-se em vantagens para os consumidores, mediante uma redução dos preços e a prestação de um melhor serviço. Todavia, convém não dogmatizar esta consideração. É necessário definir, com muita cautela e caso a caso, onde e como estes efeitos positivos se podem produzir, para evitar que a liberalização surta efeitos contrários aos esperados. O Comité solicita à Comissão que examine os efeitos destes regimes onde já vigoram.

7.3. O Comité considera ainda que deve ser preservada a universalidade do serviço hoje garantido devido à sua pertença ao sector público, evitando que a liberalização e a introdução da concorrência se traduzam numa limitação da sua utilização que exclua determinadas categorias e regiões geográficas, porventura não compensadoras em termos económicos. Apesar de todas as suas desvantagens de eficiência e custo, o serviço público estabelecia uma certa solidariedade entre as várias situações. O Comité considera que deve ser garantido, em qualquer circunstância, o acesso de todos os cidadãos a estes serviços, mesmo depois da instituição de regimes de concorrência.

7.4. Alguns destes monopólios públicos foram criados para apoiar investimentos cujas incidências em termos de lucros eram muito longínquas e, portanto, interessavam menos as empresas privadas. Na opção pela liberalização, há que ter em conta também esta exigência.

7.5. Se bem que não seja certo que os processos de liberalização devam necessariamente criar uma redução estrutural de mão-de-obra, podem todavia gerar, a curto prazo, problemas sociais, a que convém dar a máxima consideração, accionando todos os instrumentos comunitários possíveis.

8. Princípio de subsidiariedade

8.1. O Comité sublinha a vontade da Comissão de confiar às autoridades dos Estados uma parte da aplicação do direito da concorrência. Já no parecer sobre o XXIII Relatório, o Comité referiu o problema da « eficácia da acção dos Estados-Membros ». Não obstante, a Comissão parece encaminhar-se para uma proposta de repartição precisa, que, no entanto, não elimina o problema de uma « aplicação diversificada », a manter-se um único nível de intervenção, nem o do conflito de interesses com as autoridades nacionais, matéria abordada pelo Comité no parecer sobre o XXIII Relatório.

8.2. Isto exige uma crescente actividade normativa da parte dos órgãos comunitários e, especialmente, da parte da Comissão, em colaboração estreita com as autoridades dos Estados-Membros que se ocupem da matéria, quando existam.

8.3. O Comité pronunciar-se-á mais circunstanciadamente sobre o assunto logo que seja publicada a comunicação anunciada pela Comissão.

9. Globalização e política de concorrência

9.1. Uma série de acontecimentos (indicados no ponto 2.4) vai, nos próximos anos, acelerar a abertura dos mercados a nível continental e intercontinental. Donde a necessidade, salientada no XXIV Relatório, de um « verdadeiro corpo de regras sobre a concorrência » a nível mundial, a acompanhar de instrumentos de aplicação efectiva.

9.2. O Comité exorta a Comissão a prosseguir nesta via; considera, todavia, que, na pendência da definição de regras precisas, certamente morosa, se impõe chegar a um consenso fundamentado em alguns princípios da concorrência.

9.3. Estas regras, nomeadamente no âmbito da OMC, deverão incluir um mínimo de regras relativas aos direitos dos trabalhadores e dos sindicatos, tal como previsto pela convenção da OIT, não com intuitos proteccionistas, mas com o objectivo do progresso civil a nível mundial, como prenuncia o documento final da conferência da ONU em Copenhaga, e da necessária defesa do modelo social vigente na UE. Com efeito, com base nestes documentos internacionais, torna-se evidente que o recurso a práticas de violação dos níveis mínimos dos direitos dos trabalhadores representa uma verdadeira distorção das regras de concorrência entre as empresas.

9.4. Neste domínio, haverá que prestar atenção particular aos acordos de associação e à política comercial da UE com os PECO para evitar perturbações decorrentes da existência nestes países de arquitecturas institucionais, instrumentos de política industrial e regulamentação da oferta de trabalho incompatíveis com uma verdadeira política de concorrência.

9.5. Entretanto, devem prosseguir os esforços para celebrar acordos bilaterais com as autoridades antitrust dos países que têm mais intensas relações económicas com a UE. Em particular, o Comité exorta a Comissão a prosseguir a colaboração com as autoridades antitrust dos EUA, do Canadá e da Austrália, ao mesmo tempo que considera ser necessário exercer forte pressão sobre o governo japonês, com quem o diálogo parece, hoje, muito difícil.

9.6. Em qualquer caso, haverá que continuar a exercer uma vigilância estreita sobre a conduta dos principais parceiros comerciais da UE, inscrevendo nos acordos bilaterais a possibilidade de controlo de comportamentos concretos.

10. Procedimentos de consulta

10.1. O Comité não pode deixar de apreciar o empenhamento da Comissão em tornar os seus processos decisórios mais transparentes e em abri-los a uma maior participação, o que evidencia a clara influência de muitos pareceres do CES nestes processos.

10.2. Impõem-se, todavia, duas observações : em primeiro lugar, no que diz respeito às consultas sobre a política de concorrência, a Comissão deveria procurar o diálogo não só com o BEUC e a UNICE, que o solicitaram, mas também com as organizações sindicais europeias e com as outras organizações económicas e sociais da UE interessadas.

10.3. A segunda observação é que o diálogo em curso entre a Comissão e o CES poderia ser melhorado, em especial recorrendo mais frequentemente à possibilidade de informar o CES das linhas em que a D-G IV se pretende inspirar, mesmo antes das decisões e da sua publicação.

10.4. No que diz respeito aos auxílios aos processos de reestruturação de empresas, seria útil sistematizar a consulta das organizações representativas dos trabalhadores e das empresas de subempreitada, e não só na qualidade de « terceiros » interessados. Com efeito, a Comissão poderia recolher assim não só o ponto de vista de uma das partes que intervêm de forma decisiva nos projectos de reestruturação, mas também elementos de informação úteis para formar o seu próprio juízo.

10.5. O Comité lamenta que, por ocasião do recente acordo entre a Comissão e as autoridades antitrust dos EUA, não tenha havido suficiente consulta nem ao CES, nem aos meios sociais.

11. Eficiência operacional

11.1. A acção da Comissão revela-se amiúde muito lenta em relação às necessidades dos meios económicos e sociais interessados. O Comité exorta a Comissão a melhorar a transparência e a celeridade da sua acção. A Comissão solicita, para o efeito, recursos acrescidos para acelerar e ampliar as suas actividades.

11.2. O Comité não pode deixar de registar o incremento quantitativo e qualitativo da acção da Comissão neste sector. A adesão de novos membros, as novas regulamentações e a globalização dos mercados justificam estes esforços suplementares.

Considera-se, todavia, que uma simplificação das regras e a aplicação do princípio de subsidiariedade, mercê de soluções adequadas no que toca aos limiares, podem satisfazer, pelo menos em parte, estas exigências.

11.3. Isto requer uma extensão em todos os Estados--Membros de autoridades eficientes para a concorrência, com competência para aplicarem as directivas da D-G IV.

12. Independência da aplicação do direito da concorrência

12.1. A D-G IV assume não só uma função de controlo e de instrução, mas também de decisão, embora apenas no âmbito administrativo. Nalguns países europeus, em contrapartida, a autoridade antitrust goza de independência perante o poder executivo.

12.2. O Comité regista o debate em curso nos órgãos da UE e as propostas avançadas por um Estado-Membro tendentes a modificar neste sentido o acervo institucional comunitário.

12.3. O Comité opina, todavia, com base num ponto de vista expresso todos os anos e reiterado veementemente no presente parecer, que a política de concorrência deve ser coerente com as outras políticas da UE e homogénea em relação aos novos objectivos estratégicos.

Considera, por isso, que as propostas tendentes a autonomizar a função de decisão administrativa se opõem à sua posição de fundo sobre a matéria.

13. Outros elementos que entravam a concorrência

13.1. A eficácia da concorrência é hoje ameaçada por novos entraves sobre os quais o Comité convida a Comissão a reflectir no sentido de definir os instrumentos necessários para atenuar ou eliminar o seu alcance.

13.2. O Comité considera que convém que a Comissão esteja particularmente vigilante em relação a, pelo menos, dois destes fenómenos :

a)

flutuações das taxas de juro e das moedas por força de especulações nos mercados financeiros;

b)

uma política de concorrência não pode excluir do seu campo de intervenção fenómenos de dumping social que possam verificar-se entre zonas frágeis e zonas fortes na ausência de regras mínimas sobre a oferta de trabalho, sobretudo se prosseguir o alargamento da UE, para o que é necessário realizar uma articulação coerente, aplicável a todos os Estados-Membros, entre os capítulos relativos à política social do Tratado, como se defende nos pareceres do Comité relativos à política social depois do Tratado de Maastricht.

Bruxelas, 22 de Novembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() Poderia, a título de exemplo, ser dividido em quatro volumes : 1. Síntese, 2. Acordos e concentrações, 3. Auxílios estatais, 4. Anexos.

() PECO - Países da Europa Central e Oriental.

() JO nº C 397 de 31. 12. 1994.

() JO nº C 251 de 27. 9. 1995.

() JO nº C 388 de 31. 12. 1994.