COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Desenvolver a rede transeuropeia de transportes: Financiamentos inovadores Interoperabilidade da teleportagem

ÍNDICE

PARTE I: INSTRUMENTOS FINANCEIROS E DE GESTÃO MAIS EFICAZES AO SERVIÇO DO DESENVOLVIMENTO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES

1. O financiamento da rede transeuropeia de transportes: diagnóstico da actual situação.

1.1. Uma rede com défice de financiamento

1.2. Fundos públicos cuja coordenação deve ser melhorada

1.3. Investimentos publicos muito selectivos

1.4. O financiamento inteiramente privado

1.5. A participação conjunta do financiamento público e privado

1.6. Financiamentos que exigem um quadro mais adaptado

2. Elementos da solução

3. Rumo a uma melhor coordenação e a sinergias baseadas em novas estruturas

3.1. Os fundos

3.2. As estruturas

3.3. A coordenação ao nível de cada projecto: constituição de entidades jurídicas de natureza transnacional

3.4. O desenvolvimento de novos instrumentos financeiros comunitários

3.5. Garantias da União relativas aos riscos políticos da rede transeuropeia de transportes 22

PARTE II - RUMO A UM SERVIÇO EUROPEU DE TELEPORTAGEM

1. Introdução

2. Ponto da situação das iniciativas de normalização

3. O acesso às portagens de novos Estados-Membros e a situação dos veículos pesados

4. Objectivo da directiva

5. Realização do objectivo

6. Associação da localização por satélite e das comunicações móveis às tecnologias microondas a curto e médio prazo, tendo em conta a escolha exclusiva da tecnologia mais moderna a longo prazo

7. Solução técnica a longo prazo para a implantação do serviço europeu: a solução satélite impõe-se a partir de 2008 para os novos sistemas e de 2012 de forma generalizada

8. Calendário de implantação do serviço europeu

9. A implantação do serviço europeu: um comité de regulamentação

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Desenvolver a rede transeuropeia de transportes: Financiamentos inovadores Interoperabilidade da teleportagem

Não existem economias competitivas sem redes de transportes eficazes. A criação e o bom funcionamento da rede transeuropeia de transportes, há dez anos reconhecida como política comunitária, constituem uma condição essencial para a realização do mercado interno e para garantir uma mobilidade sustentável numa União alargada. Não obstante, a rede continua confrontada com um crescimento rápido mas desequilibrado do tráfego, ao mesmo tempo que se reforça a exigência do desenvolvimento sustentável e se aproxima a necessidade de integrar as redes dos futuros Estados-Membros. Além disso, as infra-estruturas de transportes continuam a ter dificuldades de financiamento, por falta de meios financeiros adequados e de um quadro propício aos investimentos.

Por este motivo, a Comissão já evidenciou, no Livro Branco "A política Europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções" [1], a patente incongruência entre os objectivos definidos e os meios financeiros de que dispõe a União. Com efeito, o orçamento atribuído pelos Estados-Membros para desenvolver estas infra-estruturas de transportes, assim como os fundos disponibilizados pela União, revelam-se insuficientes. É paradoxal constatar que o Tratado atribuiu à Comunidade a responsabilidade de definir orientações para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, sem que lhe sejam concedidos os recursos financeiros suficientes para o bom desempenho desta missão.

[1] COM (2001) 370 de 12/09/2001.

Parece hoje improvável um aumento significativo a curto prazo dos fundos públicos destinados a estes projectos de infra-estruturas, considerando os efeitos conjuntos do actual abrandamento económico e das limitações orçamentais. Os Estados-Membros optam por outras prioridades na utilização dos fundos públicos, apesar de os cidadãos e as empresas da União sofrerem, de forma concreta e quotidiana, as consequências de desequilíbrios modais cada vez mais acentuados e da inadequação da rede ao aumento da mobilidade. Para determinadas categorias de projectos, pode ser considerado o recurso à Parceria Público-Privado (PPP). Presentemente, no entanto, ainda subsistem demasiadas indefinições sobre os projectos a realizar - nomeadamente no tocante aos ferroviários e transfronteiriços - e sobre as opções de política de transportes. O sector privado não tem confiança suficiente para se envolver no seu financiamento. Por outro lado, as PPP têm quase sempre necessidade de um considerável suporte financeiro público, constituído por subvenções ou garantias.

É inegável, no entanto, que uma das condições do sucesso do alargamento passa pela realização de uma adequada rede de infra-estruturas de transportes, que permitam completar os elos em falta nos Quinze e nos novos países membros e obter pleno benefício do espaço único europeu. Isto exige, não só a modernização e a construção de novas infra-estruturas nestes últimos países, mas também nos actuais Estados-Membros da União, tendo em conta os projectos ainda não realizados, os novos fluxos de tráfego que se irão desenvolver e as ligações (cuja inexistência se faz sentir agudamente) entre estas duas zonas.

A questão do financiamento destas novas infra-estruturas emerge como um dos principais desafios no contexto do alargamento.

Até que tudo isto se concretize, é necessário assegurar que a cobrança de receitas, através da aplicação de uma tarifação das infra-estruturas, não se faça em detrimento da fluidez do tráfego. Para começar, é preciso garantir que os sistemas de portagem sejam interoperáveis.

A presente Comunicação contém clarificações relativas à situação das infra-estruturas da rede transeuropeia e ao seu financiamento e mostra a necessidade de aplicar sem demora um conjunto de medidas complementares centradas numa maior eficácia da utilização dos fundos destinados às infra-estruturas transeuropeias. Estas medidas deverão assentar em dois grandes pilares:

* uma melhor coordenação dos financiamentos públicos e privados das redes transeuropeias de transportes

* acompanhada por um serviço europeu de teleportagem eficaz.

Estas medidas deverão contribuir para tornar mais estável, a longo prazo, o quadro político, bem como as condições de financiamento dos grandes projectos da rede transeuropeia. A apresentação de um instrumento legislativo, por meio da alteração da Directiva 1999/62/CE relativa à tributação dos veículos pesados, antes de Junho de 2003 e após o Conselho Europeu de Bruxelas, em 20 e 21 de Março de 2003, permitirá uma abordagem comunitária à questão da tarifação das infra-estruturas e definirá as condições de aplicação dos financiamentos cruzados previstos do Livro Branco sobre os transportes. O "Serviço Europeu de Teleportagem" oferecerá a todos os que circulam nas redes rodoviárias transeuropeias um contrato de adesão único, capaz de assegurar a prestação de novos serviços.

PARTE I: INSTRUMENTOS FINANCEIROS E DE GESTÃO MAIS EFICAZES AO SERVIÇO DO DESENVOLVIMENTO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES

Introdução

A política das redes foi elevada ao estatuto das competências comunitárias pelo Tratado de Maastricht, que entrou em vigor em 1993, para promover a interligação e a interoperabilidade das redes, a fim de que a Europa pudesse beneficiar plenamente das vantagens de um espaço sem fronteiras. Neste contexto, a Comunidade foi incumbida de definir um conjunto de orientações sobre os objectivos, as prioridades e as linhas gerais das acções previstas no domínio das redes transeuropeias [2]. Esta tarefa concretizou-se, nomeadamente, na adopção, em 1996, da Decisão nº 1692/96 [3], que estabelece orientações no domínio dos transportes. O objectivo principal desta política era - e continua a ser - suprir as faltas de interligação nas grandes redes de infra-estruturas, que entravam a livre circulação de pessoas e bens (transportes), da electricidade e do gás (energia) e das ideias (telecomunicações). A presente Comunicação, no entanto, apenas se refere à rede transeuropeia de transportes (RTE-T), tendo em conta as diferenças significativas existentes entre esta e as de energia e de telecomunicações.

[2] Artigo 155º.

[3] Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996 - JO L 228 de 9 de Setembro de 1996.

As lacunas que caracterizam as redes devem-se, essencialmente, ao facto de a planificação ser, até há pouco tempo, de carácter nacional. Nem sempre teve na devida conta os aspectos transeuropeus. Esta falta de visão transeuropeia traduz-se hoje pela persistência de entraves ao bom funcionamento do mercado interno [4]. Neste contexto, o Livro Branco [5] aponta os atrasos na realização dos projectos planeados para a rede transeuropeia de transportes como um dos principais factores de ineficácia e de congestionamento dos grandes eixos que a compõem. A perspectiva do próximo alargamento, que gerará inevitavelmente um aumento significativo do volume de tráfego [6], em infra-estruturas rodoviárias ou ferroviárias por vezes obsoletas e cuja capacidade está muito aquém das necessidades, apenas reforça a necessidade de completar os elos que faltam nesta rede. Dez anos após a entrada em vigor do Tratado de Maastricht e quase tanto tempo após a cimeira de Essen, o desenvolvimento da rede transeuropeia de transporte mantém-se estagnado. As razões são múltiplas e correspondem sobretudo:

[4] O encerramento do túnel do Monte Branco a seguir ao acidente ocorrido em 24 de Março de 1999 e a inadequação das ofertas alternativas, em especial a oferta ferroviária, são reveladores desta situação, que teve um impacto negativo na economia do Vale da Aosta, e na Itália no seu conjunto, em termos de rendimento interno bruto. Calcula-se que, entre 1999 e o início de 2002, este impacto tenha representado 3 000 a 3 200 milhões de euros no total, um terço dos quais imputável ao aumento dos custos do transporte e o restante a uma diminuição das exportações para outros países da União. (Fonte: Dipartimento per lo Svilupo delle Economie Territoriali della Presidenza del Consiglio, 2003)

[5] COM (2001) 370.

[6] O Livro Branco prevê um aumento tendencial de 24% do tráfego de passageiros e de 38% do tráfego de mercadorias no período 1998-2010 nos 15 actuais países da União. O aumento do tráfego de pesados de mercadorias - se nada for feito para repartir melhor a procura - deverá aproximar-se dos 50%. O tráfego poderá facilmente duplicar nos futuros países membros e entre estes e a União actual, devido, nomeadamente, à deslocalização de empresas industriais de elevada intensidade de mão-de-obra para aqueles países.

- à falta de vontade política por parte dos decisores nos Estados-Membros, que não tiveram suficientemente em conta a dimensão transeuropeia nestes projectos;

- à insuficiência dos recursos financeiros consagrados à rede transeuropeia, tanto de origem pública (nacionais e comunitários) como privada, não sendo plenamente exploradas as fórmulas de parceria público-privado;

- à fragmentação das entidades responsáveis por estes projectos, causando sérias dificuldades na coordenação dos recursos e gestão dos projectos.

O presente documento tem por finalidade fazer o ponto da situação dos financiamentos das infra-estruturas de transportes, explorar determinadas pistas com vista a reforçar a eficácia destes financiamentos e relançar o debate, entre todos os intervenientes, quanto aos meios a utilizar de futuro para assegurar a eficácia da rede de transportes, de que a União alargada dependerá em muito nos próximos decénios para a sua competitividade.

1. O FINANCIAMENTO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES: DIAGNÓSTICO DA ACTUAL SITUAÇÃO.

Embora a Comunidade se tenha dotado de novas competências em matéria de planeamento das redes transeuropeias, essa medida não foi acompanhada de uma componente financeira adequada para as completar. Paralelamente, e apesar das suas intenções declaradas, os Estados-Membros encontram problemas, decorrentes das limitações orçamentais, para financiar as infra-estruturas identificadas na Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre as orientações em matéria de desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, nomeadamente dos troços transfronteiriços. É necessário um quadro mais adaptado a estes problemas de financiamento para dar resposta às questões ligadas à realização destas infra-estruturas. Os fundos disponíveis - especialmente os públicos (incluindo comunitários) - são frequentemente mal coordenados, o que compromete a sua eficácia, e os investimentos privados - muito selectivos - continuam a ser muito insuficientes para fazer face às necessidades financeiras da realização da rede.

1.1. Uma rede com défice de financiamento

A execução dos projectos da rede transeuropeia de transportes debate-se com o problema do seu financiamento. O custo estimado, somente da rede transeuropeia de transportes, eleva-se a quase 350 mil milhões de euros, para todos os projectos a realizar até 2010, soma a que há a acrescentar mais de 100 mil milhões de euros para os projectos relativos aos futuros Estados-Membros. Embora os objectivos fixados pela União para o desenvolvimento das redes sejam, justificadamente, ambiciosos, os resultados estão aquém das expectativas, com uma taxa de realização dos projectos prioritários, no domínio dos transportes, que não ultrapassa, no final de 2001, 25% do custo total previsto para estes projectos. Apenas 3 dos 14 projectos aprovados pelos Chefes de Estado e de Governo em Essen, em Dezembro de 1994, foram concluídos [7] e, entre os onze restantes, alguns ainda se encontram em fase de estudos preliminares. Os principais atrasos concentram-se nas secções transfronteiriças destes projectos - menos rentáveis e menos prioritárias do que as secções nacionais. Esta situação afecta especialmente os projectos relativos aos Alpes e aos Pirenéus [8].

[7] A ligação fixa do Öresund, entre a Suécia e a Dinamarca, o aeroporto de Milão-Malpensa e a beneficiação da linha ferroviária Cork-Dublin.

[8] Cf. relatório da Comissão dos Orçamentos do Parlamento Europeu sobre a proposta da Comissão que altera o regulamento RTE - relatório Franz Turchi.

Os Estados-Membros que, na década de 1980, investiam em média 1,5% do PIB na construção de infra-estruturas de transportes, investem agora menos de 1% [9]. Deste modo, a contribuição dos Estados-Membros para os diferentes projectos da rede transeuropeia de transportes eleva-se a cerca de 15-20 mil milhões de euros por ano. Este financiamento afigura-se notoriamente insuficiente para realizar, daqui até 2010, todos os projectos previstos e não tem verdadeiramente em conta as novas necessidades que vão surgir com o alargamento. O decréscimo do financiamento das infra-estruturas de transportes parece surpreendente, tendo em conta o grande aumento da necessidade de mobilidade entretanto verificado e a importância dos transportes para o funcionamento da economia.

[9] No conjunto de todas as infra-estruturas de transportes.

Para além dos financiamentos dos Estados-Membros, a Comunidade participa igualmente no financiamento da rede transeuropeia de transportes. Com efeito, em complemento do papel que lhe foi atribuído na identificação das diferentes componentes da rede transeuropeia, o mandato da Comunidade estende-se igualmente aos aspectos financeiros. Assim, está previsto um orçamento dedicado às redes transeuropeias, acompanhado, para a sua execução, do Regulamento nº 2236/95 do Conselho, alterado pelo Regulamento nº 1655/1999, do Parlamento Europeu e do Conselho, que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias, a seguir denominado, para fins de simplificação, "Regulamento Financeiro RTE", destinado a apoiar projectos de interesse comum, estudos ou a realização de trabalhos. Estes co-financiamentos efectuam-se essencialmente através de subvenções directas, embora o Regulamento Financeiro RTE também permita as garantias de empréstimos ou a bonificação de juros. A Comunidade participa ainda, em paralelo, no financiamento destas redes através dos Fundos estruturais (Fundo de Coesão e FEDER). No que se refere às ligações no interior dos futuros Estados-Membros, é o Instrumento Estrutural de Pré-Adesão que contribui para o desenvolvimento das redes nestes países. No total, a participação comunitária na União Europeia (todos os instrumentos juntos, à excepção dos empréstimos do Banco Europeu de Investimento) eleva-se a cerca de 20 mil milhões de euros no período 2000-2006 [10]. É, pois, evidente que a contribuição comunitária cobre apenas uma parte (muito) limitada das necessidades financeiras e se revela claramente insuficiente para contribuir para o desenvolvimento das redes.

[10] O orçamento RTE-T está dotado com um montante de apenas 4,17 mil milhões de euros para o período 2000-2006, muito longe das reais necessidades destas redes.

À luz destes dados, parece evidente que os orçamentos atribuídos pelos Estados-Membros aos investimentos na rede transeuropeia, assim como os fundos disponibilizados pela União, se revelam insuficientes. Ao ritmo de investimento actual, seriam necessários quase 20 anos para concluir o que está previsto até 2010. Entre as novas prioridades, surgidas depois de definida a política das redes, contam-se as ligadas ao alargamento, o qual exigirá, não só a (re)construção ou a beneficiação das redes dos novos Estados-Membros da União, mas também as dos actuais, bem como as ligações entre umas e outras. Além disso, importa referir como elemento novo a necessidade de contribuir para a realização de uma efectiva transferência modal para os modos de transporte mais respeitadores do ambiente, como já fora pedido pelo Conselho Europeu de Gotemburgo, orientando os investimentos para estes modos. Acresce a necessidade de contribuir para a realização da sociedade do conhecimento e adaptar as redes de transportes à utilização das novas tecnologias, seguindo o exemplo do projecto "Galileu".

De facto, enquanto aumenta a procura de mobilidade, a realização de novas infra-estruturas de transportes, nomeadamente transfronteiriças, parece marcar passo. Esta política de transportes, ambiciosa nos objectivos em termos de construção de novas infra-estruturas, continua inadequada no que se refere aos meios financeiros para concretizar essas ambições. Como já fora claramente evidenciado no Livro Branco sobre os transportes, se tal situação se mantivesse, as suas consequências poderiam revelar-se graves, em termos de segurança, de ambiente e de qualidade de vida para as populações envolventes, assim como em termos de competitividade do conjunto do sistema produtivo da futura Europa alargada.

1.2. Fundos públicos cuja coordenação deve ser melhorada

Para além da procura de novas fontes de financiamento, um dos aspectos mais marcantes no que se refere à concretização destes grandes projectos é, sem dúvida alguma, a falta de coordenação entre os diferentes recursos financeiros públicos. Esta coordenação é problemática, na medida em que é necessário estabelecer um equilíbrio delicado entre diferentes prioridades, a nível regional, nacional e comunitário, que não são necessariamente convergentes.

Em primeiro lugar, no que respeita à contribuição comunitária, os Fundos Estruturais (FEDER), o Fundo de Coesão e o ISPA têm a vantagem de permitir uma participação significativa nos projectos, - com taxas frequentemente superiores a 50% do custo total do projecto - o que confere às instâncias comunitárias um peso decisivo, no seu programa de aplicação, embora respeitando ao mesmo tempo o princípio de subsidiariedade. Esta situação, favorável ao desenvolvimento da RTE está, contudo, essencialmente limitada aos chamados países da coesão e às regiões menos desenvolvidas.

Quanto à ajuda fornecida a título do orçamento da rede transeuropeia de transportes, esta destina-se, em teoria, a servir de "catalisador" no momento do arranque dos projectos, a fim de demonstrar a sua validade e viabilidade económica e financeira. Pode igualmente servir de "alavanca" para mobilizar outras fontes de financiamento, tanto públicas como privadas, e facilitar o recurso ao crédito. No entanto, esta possibilidade raramente é utilizada. Tendo em conta a complexidade dos projectos em questão e o seu custo cada vez mais elevado, o Regulamento Financeiro RTE actualmente em vigor, que limita o apoio a 10% do custo total, não é suficientemente mobilizador para ajudar ao arranque de alguns destes projectos. Nestas condições, o orçamento da rede transeuropeia de transportes tem cada vez mais dificuldade em exercer as funções de catalisador e de alavanca.

Em segundo lugar, a experiência mostra que os Estados privilegiam - nos seus pedidos de apoio financeiro - a dispersão dos recursos comunitários por uma multiplicidade de projectos, em vez da sua concentração num número mais restrito, o que permitiria aos financiamentos comunitários desempenharem o papel de catalisador. Assim, a inexistência de prioridades prejudica fortemente a eficácia global destes fundos. É por este motivo que, na gestão da rede transeuropeia, a Comissão não aceita a dispersão por um grande número de projectos de pequena dimensão, optando por concentrar os financiamentos nas prioridades do Livro Branco (pontos de estrangulamento, transportes marítimos de curta distância, acessibilidade das regiões periféricas).

Além disso, e ao contrário da ajuda comunitária através do orçamento das redes transnacionais ou do Fundo de Coesão, que assume a forma de subvenções directas (doação, poderia dizer-se), a contribuição do Banco Europeu de Investimento faz-se através de empréstimos com taxas vantajosas [11], frequentemente garantidos pelos Estados-Membros. O Banco Europeu de Investimento é, pois, um dos principais mutuantes de fundos dos grandes projectos de infra-estruturas transeuropeias, e a sua política de concessão de empréstimos caracteriza-se pela aplicação dos seus próprios critérios de avaliação e por um sistema de gestão independente. Assim, a parte dos empréstimos concedida ao caminho-de-ferro (24% do total dos empréstimos concedidos no domínio dos transportes entre 1997 e 2001 [12]) é nitidamente inferior à parte das subvenções directas do orçamento da rede transeuropeia de transportes atribuída às infra-estruturas ferroviárias (aproximadamente dois terços em 2000). Os empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento à rede rodoviária continuam, pois, a ser preponderantes (35% entre 1997 e 2001).

[11] O Banco Europeu de Investimento pode conceder empréstimos a um prazo de 20 anos ou mais, a taxas favoráveis decorrentes do seu "rating" AAA.

[12] Destes 24%, uma parte é destinada à aquisição de material de transportes e cobre igualmente infra-estruturas que não fazem parte da RTE. O que significa que a parte das infra-estruturas ferroviárias é ainda menor. Em contrapartida, o Banco Europeu de Investimento contabiliza os empréstimos concedidos às grandes infra-estruturas (6% do total) noutra rubrica, que inclui todos os modos, mas na qual o caminho-de-ferro tem uma parte significativa.

A nível nacional, por último, o planeamento das infra-estruturas de transportes transeuropeias caracteriza-se, frequentemente, mais por uma inflação de projectos não coordenados [13] do que por uma escolha de prioridades coerentes, que dêem resposta ao aumento dos fluxos de tráfego no interior da União Europeia e entre a União e os seus principais parceiros (e futuros membros) externos.

[13] Para os quais nem sempre estão assegurados financiamentos.

O grau de empenhamento dos Estados-Membros a favor do desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes depende também de alguns factores como a sua situação geográfica e, em especial, o grau de isolamento em relação ao centro da União. Depende igualmente da sua adesão a uma abordagem tradicional na planificação das infra-estruturas, que tende para dissuadir da utilização de fórmulas inovadoras, apoiando-se quase exclusivamente no financiamento público.

1.3. Investimentos publicos muito selectivos

Tendo em conta os fortes condicionalismos orçamentais que pesam sobre os Estados-Membros e as não menos fortes necessidades em novas infra-estruturas - nomeadamente na perspectiva do alargamento - parece ser cada vez mais utópico, a médio prazo, um financiamento inteiramente público destas infra-estruturas. Contar unicamente com este tipo de financiamento poderia ocasionar atrasos - de consequências inaceitáveis - na realização das redes. É o que constata, aliás, o Livro Branco.

1.4. O financiamento inteiramente privado

A experiência mostra que um modo de financiamento inteiramente privado das infra-estruturas de transportes não constitui a melhor opção para a realização de projectos de grande dimensão. Um dos raros exemplos significativos recentes é o do túnel sob a Mancha, que - para além de ser um indiscutível êxito técnico - não constitui, no plano financeiro, um modelo para os investidores que queiram lançar-se na aventura da realização deste tipo de infra-estruturas. Os investimentos nas grandes infra-estruturas de transportes, pela natureza dos problemas que originam, revelam-se pouco adequados ao financiamento unicamente pelo sector privado. Além dos vultosos montantes em jogo, os riscos de exploração, os riscos inerentes à fase de construção, o longo período de amortização da infra-estrutura e a rendibilidade aleatória [14] e a longo prazo são outros tantos factores que desaconselham um financiamento inteiramente privado destas infra-estruturas. As administrações públicas não têm, assim, o reflexo de procurar soluções de financiamento misto (público-privado). Esta visão tradicional desencoraja, pois, os investidores privados.

[14] Tendo em conta, nomeadamente, os custos de manutenção que acrescem aos de construção.

1.5. A participação conjunta do financiamento público e privado

Se é certo que os condicionalismos orçamentais pesam fortemente nas possibilidades de financiamento público, existem, no entanto, meios para aumentar o efeito de alavanca do dinheiro público para atrair capitais privados, como o sistema de concessão [15], que já deu e continua a dar boas provas. A concessão das redes ferroviárias, que caracterizou o desenvolvimento do transporte ferroviário ao longo de todo o século XIX, prova que o financiamento destas infra-estruturas em grande parte por investidores privados se afigurava - à época - suficientemente atractivo e remunerador. Todavia, na grande maioria dos casos, o financiamento das infra-estruturas continuou a ser uma prerrogativa do Estado, cabendo aos investidores privados apenas a colocação dos carris e a gestão da infra-estrutura. Em época mais recente, a concessão de auto-estradas e de aeroportos tornou-se uma prática corrente num número significativo de países, onde demonstrou a sua validade [16]. As redes de auto-estradas francesas, italianas e espanholas foram em grande parte realizadas, a partir da década de 1950, através de concessões, o que permitiu um desenvolvimento rápido destas infra-estruturas sem um grande endividamento dos Estados.

[15] Ou outras formas de parceria público-privado baseadas num princípio de partilha de riscos e de benefícios entre o sector público e o sector privado.

[16] Seja através da introdução de portagens reais ou fictícias ("shadow tolls").

A Parceria Público-Privado (PPP) representa ainda hoje uma opção válida para o financiamento das infra-estruturas de transportes na Europa, mas tem de enfrentar consideráveis obstáculos de natureza económica, jurídica e, por vezes, política. A Comissão considera que é conveniente divulgar as boas práticas e, a médio prazo, actualizar o quadro regulamentar existente, a fim de tornar as modalidades de PPP ainda mais atraentes, nomeadamente para os investidores privados. Esta revisão do direito administrativo clássico de concessão já foi iniciada em alguns Estados-Membros.

É neste contexto que a Comissão vai preparar um Livro Verde sobre a parceria público-privado e o direito europeu dos contratos públicos. O objectivo deste Livro Verde é lançar uma vasta consulta pública sobre o rápido desenvolvimento das diferentes formas de PPP e o enquadramento jurídico em direito comunitário dos contratos públicos. Para suscitar um debate esclarecido, este documento apresentará uma análise da situação actual, identificará os pontos de insegurança jurídica e apresentará as opções possíveis para o futuro. Esta consulta deverá permitir à Comissão avaliar se o quadro jurídico deve ser melhorado e/ou completado para permitir um melhor acesso dos operadores económicos às diferentes operações de PPP realizadas na União Europeia. No contexto das redes transeuropeias de transportes, as PPP devem respeitar uma série de condições essenciais:

(1) A definição do projecto em questão deve ser clara;

(2) Deve apresentar uma vontade política clara e duradoura, a fim de evitar que venham a ser colocadas em questão as decisões iniciais;

(3) As partes devem trabalhar para assegurar uma parceria de qualidade;

(4) Deve haver uma perfeita transparência dos custos, das condições de concessão e de exploração e, de uma maneira geral, do projecto. Importa garantir, em especial, que a parte privada não seja confrontada com uma série de custos adicionais em relação às previsões feitas no momento em que foi escolhida como candidata;

(5) Devem ser claramente definidas garantias financeiras e deve existir um ambiente jurídico elaborado e estável;

(6) O projecto deve ser bem dimensionado do ponto de vista económico;

(7) O projecto deve ter capacidade para gerar receitas em prazos razoáveis, nomeadamente através de actividades conexas;

(8) O projecto deve prever uma partilha das receitas que ultrapassem um montante decidido em conjunto - montante mínimo de receitas garantido pelo Estado (não permitindo, porém, que o sistema funcione como veículo de auxílios disfarçados);

(9) O projecto deve prever uma repartição clara e detalhada dos riscos, de modo a que cada parceiro tenha controlo do risco que está em condições de assumir.

Ora, nem sempre estas condições se encontram reunidas na prática. O que estes projectos oferecem é uma rentabilidade financeira (fraca) a longo prazo e um risco de construção e de exploração (tráfego) por vezes elevado. A complexidade das PPP leva também a uma situação na qual os critérios acima referidos, necessários para atingir o sucesso, raramente estão preenchidos de forma correcta no conjunto de um grande projecto da rede transeuropeia de transportes. No entanto, no caso das partes transfronteiriças de um projecto específico e de secções bem definidas de uma rede transeuropeia de transportes, o respeito destas condições é viável e suscitará, sem dúvida, o interesse do capital privado.

Paralelamente, não deverão subestimar-se outras limitações que surgem neste processo:

(1) as reticências de alguns Estados-Membros em incentivar as PPP;

(2) a duração cada vez mais longa das negociações, que constitui um elemento dissuasivo;

(3) o montante necessário para a participação num concurso, que está relacionado com a dimensão e a complexidade do projecto;

(4) a procura de rentabilidade a curto prazo, quando esta, na maior parte dos projectos, só pode surgir a longo, ou mesmo muito longo prazo;

(5) o contexto político, por vezes hesitante, criando incertezas com efeitos sobre a rentabilidade do projecto e podendo dissuadir os investidores privados.

As PPP constituem um instrumento atractivo, em pleno desenvolvimento em muitos sectores, mas cujo sucesso depende da presença de determinados factores ou condições: projectos de dimensão reduzida, projectos cuja remuneração e riscos são fáceis de calcular, auto-estradas, pontes e aeroportos. Podem igualmente ser úteis quando a contribuição da entidade privada permita maximizar os resultados e ter um maior controlo dos custos em comparação com um projecto similar gerido pela entidade pública. Em contrapartida, esta solução raramente é neutra em termos de custo, e este revela-se, em muitos casos, bastante superior ao de um financiamento inteiramente público, por haver custos de transacção [17] e de capital mais elevados para os investimentos privados. É, portanto, evidente que o recurso à PPP não poderá ser apresentado como uma solução "milagrosa" para o sector público que se debate com limitações orçamentais. A experiência demonstra, pelo contrário, que uma PPP mal preparada pode ocasionar custos bastante elevados para o sector público. As características técnicas, as complexidades estruturais e as incertezas políticas que afectam as condições de exploração dos projectos da rede transeuropeia de transportes ferroviários tornam este tipo de projectos um caso difícil, que ultrapassa largamente os actuais exemplos de PPP. No entanto, será necessário acompanhar de perto a experiência iniciada pelos Governos francês e espanhol, que concessionaram a um consórcio privado a exploração e a construção da secção internacional Perpignan-Figueras do projecto prioritário nº 3 TGV Sul. No plano geral, o processo de abertura do mercado ferroviário à concorrência - já iniciado a nível da UE - implicará uma melhoria dos serviços comerciais das companhias ferroviárias e tornará ainda mais atraente o investimento neste tipo de projectos.

[17] Ligados, nomeadamente, à identificação, partilha e cobertura de riscos.

1.6. Financiamentos que exigem um quadro mais adaptado

Especificamente, a experiência de financiamento de projectos através de PPP é essencialmente limitada a infra-estruturas de custo claramente inferior ao custo previsto dos grandes projectos de infra-estruturas transeuropeias actualmente em estudo [18]. Quanto mais aumentar a participação do sector privado nestes projectos, maior será a necessidade de introduzir mecanismos de garantia, em especial no caso de PPP recentes que comportem sistemas de compensação financeira da exploração se o tráfego real for inferior às previsões, o que, em certos casos, se pode revelar especialmente oneroso para o Estado. Neste contexto, parece difícil considerar um modelo único de PPP, tendo em conta a diversidade de projectos, pelo que deverá ser mais adequada uma abordagem casuística. No entanto, a promoção de PPP a nível transeuropeu, centradas em projectos ou partes de projectos [19] bem específicos, cujas características permitem adaptar-se a estes condicionalismos (estradas, aeroportos [20], terminais, portos) merece ser desenvolvida. Para incentivar esta tendência a nível comunitário são necessárias ideias novas, cláusulas inovadoras e a superação de uma concepção tradicionalmente "pública". A coordenação entre os vários intervenientes de um projecto (quer se trate de entidades públicas ou privadas) mostra ser um dos aspectos de maior influência no êxito de um projecto, sobretudo quando se trate de uma infra-estrutura transfronteiras. O estabelecimento de uma estrutura destinada a gerar o projecto e com responsabilidade pelo seu financiamento revela-se assim particularmente complexa.

[18] A título de exemplo, somente a secção internacional do projecto Lyon-Turim ultrapassa os 6,5 mil milhões de euros e a do Brenner está próxima dos 5 mil milhões.

[19] O caso do HSL Zuid é emblemático. A parte privada financia 20% do projecto correspondentes à superestrutura enquanto que os fundos públicos se destinam à realização da infra-estrutura e cobrem todos os riscos associados.

[20] Na Grécia, o novo aeroporto Atenas Spata foi construído e co-financiado por um consórcio de empresas privadas e bancos, assim como pelos Fundos estruturais. Para garantir receitas suficientes, foi estipulado no contrato de concessão que o aeroporto existente seria encerrado quando da abertura do novo.

A rede de transportes caracteriza-se pela grande diversidade de projectos a realizar, pela duração da sua vida útil - estendendo-se, por vezes, por vários séculos - pelos riscos (financeiros, técnicos, ambientais, políticos, etc.) consideráveis que lhe estão associados e, consequentemente, por uma taxa de rentabilidade sujeita a grande incerteza. Assim, não é possível dar uma resposta única à questão do financiamento das infra-estruturas. É através de uma multiplicidade de instrumentos - que devem poder combinar-se entre si - adaptados a cada categoria de projectos que se devem encontrar as soluções para resolver este problema de financiamento. Neste contexto, é prioritária a criação de estruturas - únicas - de gestão dos projectos, capazes de fazer face às limitações tanto financeiras como administrativas.

Num contexto caracterizado pela penúria de recursos, o objectivo a atingir é oferecer um quadro mais adequado ao financiamento de grandes infra-estruturas de transportes, recorrendo, principalmente, a instrumentos existentes mas que precisam de ser reforçados.

No que se refere ao quadro das PPP, por exemplo, a Comissão já respondeu, em grande parte, a esta necessidade, há mais de quatro anos, através da publicação de uma Comunicação relativa ao financiamento dos projectos da rede transeuropeia de transportes no contexto das parcerias sector público/privado [21], que define claramente as condições de constituição de PPP para projectos de infra-estruturas. De igual modo, o Regulamento Financeiro RTE nº 1655/99 prevê a concessão de uma ajuda à constituição de capital de risco (máximo de 1% do orçamento da rede transeuropeia de transportes) - sob a égide do Banco Europeu de Investimento - para contribuir para a criação de parcerias entre os sectores público e privado no contexto de projectos de redes transeuropeias.

[21] COM (97) 453 Comunicação da Comissão relativa às parcerias sector público/sector privado no contexto dos projectos da rede transeuropeia de transportes.

A Comunidade dispõe, com efeito, de quatro instrumentos orçamentais activos no financiamento de grandes infra-estruturas de transportes transeuropeias: o FEDER, o Fundo de Coesão, o Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA) [22] e a rubrica orçamental dedicada às redes transeuropeias, que concedem financiamentos sob a forma de subvenções. Actualmente, o regulamento do Fundo de Coesão estipula que " a Comissão apoia os esforços dos Estados-Membros beneficiários para maximizar o efeito de alavanca dos recursos do Fundo promovendo um maior recurso a fontes privadas de financiamento". De facto, os co-financiamentos comunitários através do FEDER ou do Fundo de Coesão podem ser utilizados para apoiar projectos de modelo PPP [23]. Isto torna-se possível pela elevada taxa de apoio concedido por estes fundos. Na sequência de um diálogo produtivo com a Comissão, a Grécia tomou a decisão de desenvolver PPP no contexto de determinados projectos rodoviários, a fim de poder utilizar em projectos ferroviários os fundos desse modo "economizados".

[22] Os serviços da Comissão estão actualmente a estudar as fórmulas de PPP que possam beneficiar de fundos do ISPA. DG REGIO "Guidelines for successful public-private partnerships" (Março de 2003).

[23] Este deverá ser igualmente o caso no quadro do ISPA.

Além disso, é importante referir que, nos últimos anos, o quadro económico e regulamentar, bem como os instrumentos de financiamento, registaram progressos consideráveis, tornando mais fácil - em teoria - a constituição de PPP. Neste contexto, afigura-se necessário fazer referência às iniciativas já tomadas pela Comissão:

- Numa Comunicação interpretativa de 29 de Abril de 2000, a Comissão clarificou o estado do direito comunitário em matéria de concessões. Presentemente, as concessões não são abrangidas pelas directivas relativas aos contratos públicos (à excepção das concessões de trabalhos cuja adjudicação está sujeita a determinadas disposições da Directiva 93/37). Nesta Comunicação, a Comissão clarificou os princípios decorrentes das disposições do Tratado CE em matéria de liberdades fundamentais, nomeadamente a obrigação de abertura à concorrência e a igualdade de tratamento. O Tribunal de Justiça confirmou esta interpretação, nomeadamente no seu acórdão "Telaustria" [24].

[24] Processo 324/98, acórdão de 7 de Dezembro de 2000.

- A Comissão aproveitou o ensejo da reformulação das directivas em matéria de contratos públicos [25] para introduzir um novo processo de adjudicação de contratos, denominado "diálogo competitivo". Este processo aplica-se aos contratos complexos, nomeadamente quando a entidade adjudicante não está em condições de definir os meios técnicos que possam corresponder às suas necessidades ou a montagem jurídica e/ou financeira de um projecto. O processo de diálogo competitivo permite conversações paralelas, numa fase inicial, com diversos candidatos. Quando a entidade adjudicante está em condições de identificar a solução ou soluções susceptíveis de dar resposta às suas necessidades, o diálogo é encerrado. Segue-se então uma fase de apresentação e avaliação de propostas.

[25] COM (2000) 275 final.

- A Comissão adoptou igualmente, em Julho de 2000, uma proposta de regulamento que altera o antigo regulamento relativo aos auxílios de Estado (Regulamento nº 1107/70) que autoriza determinados auxílios de Estado à constituição de PPP.

- A moeda única apresenta vantagens significativas no quadro do financiamento de projectos transfronteiriços, anulando, nomeadamente, o risco cambial.

2. ELEMENTOS DA SOLUÇÃO

Para promover uma nova cultura de financiamento das infra-estruturas de transportes na Europa que respeite o artigo 155º do Tratado que institui a Comunidade Europeia ( A Comunidade pode apoiar projectos de interesse comum que beneficiem do apoio dos Estados-Membros e [...] A Comissão, em estreita colaboração com os Estados-Membros, pode tomar quaisquer iniciativas necessárias para promover essa coordenação (financeira)), facilitando as sinergias entre o público e o privado, é necessária uma nova abordagem.

Importa lembrar que o papel das infra-estruturas de transportes é essencial ao bom funcionamento da economia, permitindo aumentar o potencial de crescimento desta mediante a obtenção de economias de escala e de rede [26]. Existem pistas que interessa explorar para tornar mais eficaz a gestão destes recursos limitados e para encontrar eventuais novas fontes de financiamento. Isto pressupõe, nomeadamente, que se criem instrumentos de gestão únicos para cada projecto. Assim, a nova abordagem proposta assenta nas seguintes opções:

[26] O que ganha uma rede quando se lhe acrescenta um novo nó em termos de tráfego induzido e de possibilidades de novas relações. Os elos em falta criam extraordinários efeitos de rede (um exemplo é a linha de alta velocidade que contorna Paris pelo sul). Uma rede deve atingir uma massa crítica para sobreviver à concorrência dos seus rivais, pelo que é necessário um financiamento forte e coordenado.

1. Uma melhor sinergia dos investimentos públicos. Seja qual for o modo de financiamento maioritário, público ou privado, a dimensão, a complexidade e o carácter transfronteiriço dos principais projectos da rede transeuropeia de transportes reforçam a necessidade de definir melhor as prioridades e de coordenar estes financiamentos.

2. A criação de estruturas de gestão jurídica e financeira segundo o modelo da sociedade de direito europeu. A criação destas estruturas especificamente para cada grande projecto, favorecida pela regulamentação relativa à Sociedade Europeia, poderia contribuir para a transparência e a coordenação - jurídica e financeira - que faltam em muitas montagens financeiras relativas a estes projectos de infra-estruturas.

3. A promoção activa do envolvimento de capitais privados requer cláusulas inovadoras e acções politicamente corajosas, capazes de suprimir os condicionalismos e limitações referidos em 1.5. Entre estas opções, já testadas na prática, importa destacar:

(a) sistemas de concessão que atribuam a maior parte dos riscos ao investidor privado, com base numa gestão activa da procura

(b) diferentes sistemas que permitam aos parceiros privados intervir logo na fase de concepção de um projecto, como, por exemplo, o sistema da iniciativa privada ou a organização da abertura à concorrência com base em exigências funcionais gerais ("output specifications")

(c) a introdução de indicadores de qualidade e de "cláusulas do progresso" que permitem ao investidor privado rentabilizar o investimento inicial ao longo de toda a "vida" de um projecto

(d) a possibilidade de alargar estes métodos a vários projectos interligados (eventualmente para lá das fronteiras nacionais).

Será necessário assegurar que estas soluções sejam compatíveis com as exigências de transparência e de igualdade de tratamento. Assim, por exemplo, a experiência demonstra que os Estados-Membros têm, frequentemente, dificuldade em conciliar a iniciativa privada com as obrigações de transparência e de igualdade de tratamento de todos os potenciais candidatos. Alguns Estados-Membros defendem mesmo que, quando a iniciativa parte do sector privado, não deve ser assegurada a abertura à concorrência, o que, obviamente, é contrário ao Tratado.

4. A definição de um quadro comunitário estável e previsível em matéria de tarifação das infra-estruturas. Esta metodologia tornará mais eficaz a utilização das infra-estruturas, melhorando assim a sua rentabilidade e atracção para os investidores. Contribuirá para melhorar a qualidade do serviço, financiando as despesas de manutenção. O facto de se reflectirem com mais precisão os custos de transporte gerados poderá, em certos casos bem definidos, permitir reembolsar os investimentos. A apresentação de um instrumento legislativo, mediante alteração da Directiva 1999/62/CE, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias («Eurovinheta»), antes de Junho de 2003, na sequência do Conselho Europeu de Bruxelas de 20 e 21 de Março de 2003, permitirá uma abordagem comunitária da questão da tarifação das infra-estruturas e definirá as condições de aplicação dos financiamentos cruzados previstos do Livro Branco sobre os transportes.

5. Por último, poderá ser igualmente considerado o aumento dos fundos específicos e a realização de empréstimos ou de garantias comunitárias para outros empréstimos especificamente destinados a determinados projectos de redes transeuropeias de transportes.

3. RUMO A UMA MELHOR COORDENAÇÃO E A SINERGIAS BASEADAS EM NOVAS ESTRUTURAS

3.1. Os fundos

O Parlamento Europeu [27] na sua Resolução sobre o Livro Branco sobre a política comum de transportes defende uma abordagem coordenada pela « criação no quadro das perspectivas financeiras de um Fundo europeu dos transportes, instrumento financeiro de dotação orçamental adequada, aplicável a todos os Estados-Membros da União, a todos os modos de transporte e a todas as problemáticas do sector ». Para além deste proposta, cujo alcance e conteúdo exacto estão ainda por determinar, a necessidade de uma gestão coordenada de todos os fundos públicos e privados consagrados à rede transeuropeia de transporte continua a ser uma prioridade. Com efeito, os fundos públicos - sejam nacionais ou comunitários - não parecem estar a ser utilizados de forma optimizada. Estes fundos, no quadro da rede transeuropeia de transportes, são frequentemente dispersos por um número considerável de projectos, sem que seja respeitada uma verdadeira ordem de prioridades. Esta dispersão de recursos tem, por vezes, efeitos negativos no desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, como o demonstram os atrasos verificados na realização destes projectos.

[27] Resolução de 12 de Fevereiro de 2003. Relator Juan de Dios Izquierdo Collado. Ponto 82.

A proposta da Comissão de aumentar a sua quota máxima de financiamento nos projectos da rede transeuropeia de transportes de 10% para 20% corresponde à sua vontade de se concentrar num número restrito de projectos comunitários de grande valor acrescentado transeuropeu. A tónica assim colocada em determinadas infra-estruturas e a sua tradução financeira em termos de financiamento público comunitário constituirão igualmente um sinal forte para os mercados do empenhamento público nestes projectos e deverão permitir atrair para estes outros recursos.

3.2. As estruturas

No que respeita à promoção e coordenação activa dos projectos transfronteiras da rede transeuropeia, merece ser desenvolvida a ideia de criar uma estrutura europeia que possa desempenhar as funções de promotora e catalisadora destes projectos.

3.3. A coordenação ao nível de cada projecto: constituição de entidades jurídicas de natureza transnacional

Embora os AEIE (Agrupamentos Europeus de Interesse Económico) pareçam ser adequados às fases iniciais do projecto (estudos), revelam-se muito menos flexíveis na fase de realização dos trabalhos, tendo em conta que os parceiros do AEIE têm uma responsabilidade ilimitada e não apenas a nível da sua participação. Com efeito, tendo em conta o número de agentes que deverão intervir no processo de realização de um projecto europeu, assim como os meios financeiros e de assistência técnica necessários, é preciso assegurar uma gestão coordenada dos fundos afectados ao projecto durante a sua fase de desenvolvimento, e não somente na fase inicial. É imperativo, portanto, encontrar um instrumento jurídico que permita uma coordenação mais eficaz a um nível transnacional.

A aprovação pelo Conselho, em 8 de Outubro de 2001, do estatuto da Sociedade Europeia fornece já alguns elementos de resposta. Com efeito, este documento deve permitir, a partir da sua entrada em vigor, em 2004, uma simplificação e economias de escala substanciais na constituição de sociedades com a finalidade de gerir projectos transfronteiriços. É neste quadro das Sociedades Europeias, e no respeito do direito comunitário dos contratos públicos, que se poderá considerar a criação de empresas de projecto para cada grande projecto transfronteiriço da rede transeuropeia de transportes, utilizando para isso, senão a estrutura, pelo menos o espírito da empresa comum Galileo.

A criação de uma estrutura jurídica coerente constitui uma etapa essencial para assegurar uma maior probabilidade de sucesso dos projectos transfronteiriços, nomeadamente para encontrar os necessários financiamentos. Neste aspecto, a Sociedade Europeia poderá dispor de uma vantagem decisiva, com uma personalidade jurídica única que lhe permita operar em vários Estados da União. Esta questão já tinha, aliás, sido referida pela Eurotunnel SA como uma vantagem que lhe permitiria evitar, a prazo, ter de respeitar de forma cumulativa as obrigações dos direitos britânico e francês. A este respeito, a Sociedade Europeia beneficiará ainda de uma vantagem psicológica: por exemplo, em caso de absorção de uma sociedade francesa por uma sociedade italiana, a sociedade não será italiana, mas sim europeia.

A Sociedade Europeia reger-se-á por uma legislação comunitária directamente aplicável em todos os Estados-Membros e, por omissão, pela legislação do seu país de registo.

- Neste contexto, a criação das referidas empresas europeias para gerir cada grande projecto da rede transeuropeia de transportes poderá revelar-se uma vantagem significativa. Especificamente, com a adopção de uma sociedade para a gestão de um projecto da rede transeuropeia de transportes, sociedades estabelecidas em mais do que um Estado-Membro poderão fundir-se e operar em toda a UE e, em especial, nos dois países envolvidos no projecto.

- Do ponto de vista financeiro, o facto de se constituir uma sociedade pode permitir aos vários intervenientes terem uma visão clara da situação económica e financeira do projecto, o que se torna menos fácil com a utilização de várias sociedades sujeitas a legislações diferentes.

- A existência de uma única sociedade permitirá igualmente reduzir os custos administrativos e jurídicos. Geralmente, no quadro de um grupo multinacional, estas economias são significativas.

- No que se refere à escolha da fiscalidade, provavelmente um dos aspectos mais importantes e que ainda não foi abordado de forma satisfatória - nomeadamente tendo em conta que se trata de uma questão que requer a unanimidade no Conselho - estas empresas deverão ser livres de escolher o direito aplicável, desde que disponham de uma filial no país em questão: a Sociedade Europeia poderá assim tornar mais atractiva a participação do sector privado em tais projectos [28]. Especificamente, a criação de uma Sociedade Europeia por fusão não implicará a tributação imediata de mais-valias ainda latentes, o que constituirá uma vantagem em relação ao direito comum.

[28] Com a excepção de adaptações muito específicas à legislação fiscal existente, o problema do regime fiscal mantém-se em aberto para a Sociedade Europeia, tal como para qualquer empresa com estabelecimentos em vários países. Numa primeira fase, prevê-se permitir que as empresas escolham a sua base fiscal desde que disponham, pelo menos, de uma filial no país em que se desejam impor. O objectivo a longo prazo é chegar a uma única base fiscal consolidada a nível da União para o imposto sobre as empresas.

- A melhor coordenação deve permitir economias de escala e, provavelmente, ganhar um peso maior nos mercados financeiros para a contracção de empréstimos de capitais. Com efeito, a existência de uma única sociedade poderá facilitar, por exemplo, através de concurso, a assinatura de um acordo global de financiamento do projecto.

- A existência de uma entidade única poderá facilitar a identificação dos papéis, responsabilidades e riscos a repartir entre os diversos intervenientes, nomeadamente os que cabem ao sector público e ao sector privado. Em primeiro lugar, trata-se de assegurar que a definição das tarefas deste tipo de sociedade esteja claramente estabelecida. Esta sociedade deverá ter por principal tarefa assegurar o bom desenvolvimento do projecto transfronteiriço pela associação de fundos públicos [29] e, eventualmente, privados. Para garantir um funcionamento transparente das SE, será necessário criar um mecanismo de controlo, que assegure que as decisões tomadas reflectem correctamente as orientações das autoridades públicas, nacionais ou comunitárias. A Sociedade Europeia, dado o seu regime flexível, permitirá utilizar tanto o sistema monista (presidente e conselho de administração) como o sistema dualista (órgão de gestão e conselho de fiscalização).

[29] Cf Øresundkonsortiet.

Importa igualmente lembrar que a Sociedade Europeia prevê a possibilidade de uma ampla associação dos trabalhadores ao seu funcionamento e controlo, quer através da negociação colectiva, quer pela existência de prescrições mínimas já fixadas no regulamento. Estes aspectos são especialmente importantes no quadro das infra-estruturas de transporte ferroviário, domínio em que os parceiros sociais, na maior parte dos Estados-Membros, continuam ligados à dimensão pública da empresa.

3.4. O desenvolvimento de novos instrumentos financeiros comunitários

Quase dez anos após a publicação do Livro Branco da Comissão sobre o crescimento, a competitividade e o emprego, que propunha a emissão de empréstimos comunitários para financiar as redes transeuropeia de transportes, a insuficiência dos instrumentos financeiros e orçamentais existentes ficou demonstrada pelo crescente atraso na realização do programa da rede transeuropeia de transportes e, nomeadamente, dos projectos prioritários (ver caixa). Importa recordar, a este respeito, que o Conselho Europeu (reunido em Bruxelas em Dezembro de 1993) considerou que "Quando necessário, será concedido um financiamento complementar para assegurar que a realização dos projectos prioritários não seja posta em causa por obstáculos financeiros. Nesta perspectiva, o Conselho Europeu convidou o Conselho ECOFIN a estudar, em colaboração com a Comissão e com o Banco Europeu de Investimento, as modalidades que permitam mobilizar até 8 mil milhões de ecus suplementares de empréstimos por ano em benefício dos operadores envolvidos na realização das redes. A possibilidade assim aberta não deve prejudicar o esforço dos Estados-Membros de redução da dívida pública nem a estabilidade dos mercados financeiros".

A reorientação e reprogramação dos recursos financeiros decididas pelo Conselho Europeu de Berlim, a segunda revisão - actualmente em curso - dos planos directores da rede transeuropeia de transportes (todos os modos) e a definição de uma rede transeuropeia do transporte ferroviário de mercadorias aberta à concorrência constituem os elementos de uma nova dinâmica da política das redes transeuropeias de transportes na Europa alargada. Esta é uma questão que deverá estar no centro da próxima revisão das Perspectivas Financeiras.

Neste contexto, não parece possível que a União escape ao debate sobre o aumento substancial dos fundos comunitários destinados à realização da rede transeuropeia de transportes. Isto em nada afecta o trabalho actualmente efectuado sobre as novas perspectivas financeiras, mas ilustra a especificidade da rede transeuropeia, cujo horizonte de realização excede largamente o quadro da planificação financeira tradicional. Um futuro aumento dos fundos consagrados à realização das redes transeuropeias permitiria a criação de grandes eixos que servirão de traços de união entre os vários países da Europa alargada.

3.5. Garantias da União relativas aos riscos políticos da rede transeuropeia de transportes

As garantias têm um papel essencial na actividade de crédito, porque fornecem a cobertura do risco que lhe está associado, ainda que não tenham a mesma visibilidade pública dos empréstimos. Importa salientar que as regras de vigilância dos défices públicos não se referem às garantias prestadas pelos Estados e as regiões. Assim, as garantias a nível nacional poderão oferecer a flexibilidade necessária para fazer face às actuais limitações orçamentais.

O Título XV do Tratado [30] refere a possibilidade de uma acção comunitária que assuma a forma de uma garantia de projectos da rede transeuropeia de transportes. Esta possibilidade, formulada de forma muito clara, só raramente foi utilizada, até agora, no regulamento financeiro da rede transeuropeia de transportes para estabelecer como forma de apoio a concessão de contribuições para o custo dos prémios de garantia de empréstimos concedidos por instituições financeiras, desde que:

[30] Existem no Tratado outras referências às garantias. O nº 1 do artigo 103º especifica que "Sem prejuízo das garantias financeiras mútuas para a execução conjunta de projectos específicos, os Estados-Membros não são responsáveis pelos compromissos (...) de outros Estados-Membros, nem assumirão esses compromissos". O Banco Europeu de Investimento pode igualmente conceder garantias, nos termos do artigo 267º, ainda que raramente utilize esta possibilidade.

- o projecto seja considerado rentável;

- o projecto já beneficie de mobilização de financiamentos públicos e privados;

- o projecto beneficie de dotações comunitárias;

- o projecto seja parcialmente financiado pelo produto das receitas da tarifação.

Preenchidas estas três condições, poderá considerar-se o recurso a garantias ou a empréstimos comunitários [31].

[31] A mesma preocupação levou à criação do Fundo Europeu de Investimento (FEI) em 1994. Em 2000, a responsabilidade e a experiência neste domínio passaram para o BEI.

Para as acções externas, existe um fundo de garantia [32] que recebe transferências do orçamento comunitário para cobrir estas operações e que concede igualmente garantias aos empréstimos do Banco Europeu de Investimento a países terceiros. Presentemente, estas garantias cobrem os riscos políticos, como os riscos de não transferência de divisas, de expropriação, de conflitos armados e de distúrbios civis, e os riscos comerciais. No entanto, o Banco Europeu de Investimento foi convidado pelo Conselho a cobrir o risco comercial de 30% dos seus empréstimos por meio de garantias não públicas.

[32] Regulamento 2728/94, artigo 3º: "O montante do fundo deve atingir um nível adequado, adiante designado 'montante-objectivo'. O montante-objectivo é fixado em 10 % do montante total em capital da totalidade das autorizações da Comunidade (...)"; nº 1 do artigo 4º: "As transferências para o fundo, a que se refere o primeiro travessão do artigo 2º, serão iguais a 14% do montante em capital das operações, até que o fundo atinja o montante-objectivo".

Inspirando-nos nestas possibilidades a nível da União, poderemos interpretar a decisão política de não realização de um projecto como um risco político de origem ambiental, orçamental, etc. Esta interpretação poderá estender-se à não realização de projectos vizinhos na rede e cruciais para a economia de um projecto (risco de rede) e ao não cumprimento de compromissos formais da União (abertura dos mercados). A União poderá conceder garantias aos projectos conjuntamente com os Estados-Membros que neles participam e com o Banco Europeu de Investimento. A principal função dessas garantias é afirmar o interesse e a confiança da União num dado projecto. Tratar-se-ia de garantias conjuntas, cujo maior peso ficaria a cargo dos Estados beneficiários do projecto. A participação do BEI daria credibilidade técnica a estas garantias, já que estaria encarregado de avaliar a vulnerabilidade do projecto aos riscos políticos cobertos, nomeadamente no caso em que um Estado-Membro não respeitasse os seus compromissos em matéria de construção de infra-estruturas de transporte ou alterasse as suas prioridades sem consultar previamente os outros Estados ou partes interessadas. A título de exemplo, isto equivaleria a avaliar a incidência económica negativa da realização de uma nova via rodoviária nos Alpes (duplicação do túnel rodoviário de Fréjus, perfuração do Mercantour) sobre o projecto Lyon-Turim. Para cobrir estas garantias, poderá ser criado um fundo de mutualização do risco entre os vários projectos da rede transeuropeia de transportes. Tal como para todos os sistemas de garantia, tratar-se-ia de mutualizar os riscos do maior número possível de projectos.

Poderia ser criado um fundo de reserva, de acordo com modalidades a determinar em conjunto com o BEI, que seria alimentado pelos prémios pagos pelas empresas participantes e entidades públicas interessadas, entre as quais a União.

A dotação dessa reserva corresponderia à probabilidade de materialização dos riscos limitados incorridos. As contribuições do orçamento comunitário para esta reserva seriam fornecidas pela linha orçamental RTE, sem que seja necessário alterar o actual regulamento, ou eventualmente por contribuições dos Fundos Estruturais e de Coesão. As implicações concretas de tal abordagem deveriam ser examinadas no quadro dos trabalhos sobre as novas perspectivas financeiras.

CONCLUSÕES

O financiamento da rede transeuropeia de transportes na União Europeia exigirá futuramente:

- Que se promova a participação de capitais privados através de formas inovadoras, a fim de ultrapassar os condicionalismos actuais que impedem a generalização das Parcerias Público-Privado.

- Que se assegure a coerência e a complementaridade entre as estruturas chamadas a gerir este tipo de projectos, nomeadamente através de métodos e instrumentos de gestão única da constituição de novas entidades transnacionais.

- Que se reveja, no contexto do debate já iniciado sobre as perspectivas financeiras, o nível de recursos financeiros comunitários.

PARTE II - RUMO A UM SERVIÇO EUROPEU DE TELEPORTAGEM