PT Jornal Oficial da União Europeia C 218/15

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção

COM(2008) 311 final — 2008/0098 (COD)

2009/C 218/03

Em 1 de Julho de 2008, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

«Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção»

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 3 de Fevereiro de 2009, sendo relator Angelo GRASSO.

Na 451. reunião plenária de 25 e 26 de Fevereiro de 2009 (sessão de 25 de Fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 114 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE não tem dúvidas de que é fundamental assegurar a plena aplicação do princípio da livre circulação de mercadorias sancionado pelo Tratado e aperfeiçoado pelo quadro comum aprovado em Julho de 2008 e pela ulterior regulamentação sectorial, pois só assim os produtos comercializados legalmente num Estado-Membro podem sê-lo igualmente, sem qualquer dificuldade, em todo o território da UE, com garantias em termos de segurança, saúde e protecção do ambiente durante todo o seu ciclo de vida, desde a concepção até à demolição.

1.2 O CESE apoia a iniciativa da Comissão de rever as disposições contidas na Directiva 89/106/CEE relativa aos produtos de construção (DPC) para adequá-las às exigências actuais, actualizar os conteúdos e estabelecer um quadro regulamentar europeu seguro e unívoco.

1.3 O CESE está convencido de que é indispensável relacionar, desde a fase de concepção, a qualidade do ecossistema com as características tipológicas e morfológicas das estruturas de habitação e/ou de construção: utilizar com parcimónia os recursos naturais disponíveis, melhorar as condições de conforto dos moradores e imputar maior responsabilidade pelos processos, procedimentos e pelas técnicas utilizadas, com vista a satisfazer os requisitos de qualidade e de segurança, quer para os trabalhadores quer para os consumidores finais.

1.4 Na opinião do CESE, será possível reforçar o sistema europeu de normalização dos produtos de construção se se apoiar os organismos de normalização e tornar as normas extensíveis aos aspectos associados à segurança dos trabalhadores, à utilização do produto manufacturado e à sua eliminação/deposição.

1.5 O CESE considera que os técnicos, as empresas de construção e os utilizadores devem compenetrar-se do extraordinário potencial oferecido por produtos de construção inovadores, visto atenuarem os efeitos negativos das alterações climáticas e garantirem o conforto e o bem-estar dos moradores, dando um contributo concreto e eficaz para o respeito do ambiente e a poupança de energia.

1.6 O Comité sublinha que a livre circulação de mercadorias é o principal motor da competitividade e do desenvolvimento económico e social do mercado único comunitário e que o reforço e a modernização das condições de comercialização de produtos seguros e de qualidade são vitais para os cidadãos europeus e os operadores do sector.

1.7 O CESE reputa necessário garantir um quadro regulamentar europeu harmonizado para a comercialização e o fabrico de produtos de construção no mercado único europeu (EEE).

1.8 Para o CESE, é fundamental que a marcação CE e a qualidade do sistema de acreditação dos organismos notificados voltem a ter credibilidade. Convém, portanto, desenvolver um quadro jurídico que permita a coerência, a comparabilidade e a coordenação dos sistemas descentralizados, a eficiência e a eficácia da fiscalização do mercado, bem como definições e procedimentos claros e simplificados.

1.9 O CESE recomenda a afectação de recursos financeiros adequados para apoiar os programas comunitários de formação e informação, dirigidos a todos os organismos públicos e privados interessados – em especial com campanhas de formação dos formadores – e um programa de acompanhamento e de controlo da sua aplicação.

1.10 O CESE considera essencial uma regulamentação com procedimentos que reflictam um esforço específico de simplificação, a pensar especialmente nas PME e nas microempresas, facilitando-lhes o acesso ao sistema de marcação CE e accionando o mecanismo SOLVIT (1) (Effective Problem Solving in the Internal Market) nos pontos nacionais de contacto para produtos (PCP) que as ajude a resolver rapidamente os seus problemas.

1.11 Na sua opinião, seria oportuno que as novas normas e as especificações técnicas constantes dos anexos fossem acompanhadas de guias técnicos sobre o desenvolvimento dos requisitos básicos (RBC) em matéria de construção, com instruções para o uso de materiais primários e secundários compatíveis com o ambiente e informações sobre produtos inovadores.

1.12 O CESE é a favor da aplicação específica ao sector dos produtos de construção do Sistema Comunitário de Troca Rápida de Informação (RAPEX) e reputa essencial que as infracções e as fraudes identificadas sejam publicadas no Jornal Oficial da UE e na Internet num portal europeu dos produtos de construção.

1.13 O CESE considera que os prazos de aplicação do regulamento são demasiado curtos para que esta seja completa e eficaz. Importa, por isso, analisá-los com atenção também no que diz respeito às exigências de formação e de informação para facilitar a «digestão» das mudanças impostas.

1.14 O CESE solicita, por último, à Comissão que apresente ao Parlamento, ao Conselho e ao CESE um relatório bienal sobre a aplicação do regulamento, com um capítulo dedicado aos requisitos de segurança e de integridade dos produtos utilizados na construção civil, bem como às infracções e fraudes registadas.

2. Introdução

2.1 O mercado europeu da construção civil representa cerca de 10 % do PIB da UE e cerca de 7 % do total da mão-de-obra comunitária, com mais de 65 000 empresas activas no sector da construção, das quais cerca de 92 % são PME e microempresas.

2.2 Um número significativo de produtos de construção é objecto de comércio intracomunitário, no âmbito do Espaço Económico Europeu – entre 15 % e 25 % do total do mercado da construção, consoante o sector.

2.3 Os produtos de construção apenas poderão ser colocados no mercado do EEE (2) se forem adequados aos fins a que se destinam: as características dos materiais de construção devem ser mantidas em níveis adequados durante todo o ciclo de vida do produto em que esses materiais estão incorporados, especialmente no atinente aos requisitos essenciais de resistência mecânica e estabilidade, de segurança contra incêndios, de higiene, saúde e ambiente, de segurança na utilização, de protecção contra o ruído, de economia de energia e de retenção de calor.

2.3.1 Dever-se-ia, por conseguinte, ter em devida conta a compatibilidade e a durabilidade dos produtos de construção, especialmente quando são necessários investimentos avultados para a renovação do património imobiliário, com o objectivo de garantir a sua eficiência energética.

2.4 O CESE está plenamente convicto de que «a livre circulação de bens é o motor principal da competitividade e do desenvolvimento socioeconómico do mercado único europeu e de que o reforço e a modernização das condições de comercialização de produtos seguros e de qualidade são elementos fundamentais para os consumidores, as empresas e os cidadãos europeus, em geral» (3).

2.5 Actualmente há mais de 300 famílias de produtos de construção sujeitos ao sistema de marcação CE e, desde 2000 até hoje, o Comité Europeu de Normalização (CEN) emitiu mais de 380 normas harmonizadas (4), tendo sido realizadas nesse mesmo período mais de 1 100 Avaliações Técnicas Europeias (ATE) para produtos específicos, as quais permitem a obtenção da marcação CE em vez do recurso a normas harmonizadas.

2.6 O CESE considera que, se projectistas e utilizadores reconhecerem e valorizarem o extraordinário potencial dos produtos de construção inovadores na redução dos efeitos negativos decorrentes das alterações climáticas, no aumento da eficiência energética e no aumento do conforto e bem-estar dos moradores, será possível dar um contributo concreto e eficaz para a protecção do ambiente e a poupança de energia (5).

2.7 É fundamental que os fabricantes se preparem atempadamente para adequarem os seus processos de produção aos requisitos estabelecidos. A obrigação de utilizar uma linguagem comum na avaliação do desempenho dos produtos, quer em matéria de redução das emissões de CO2 em fase de produção quer de salubridade dos edifícios, poderá melhorar as relações entre os fabricantes, os seus clientes e as autoridades públicas, bem como a qualidade da construção.

2.8 Um quadro regulamentar simples e de qualidade elevada para as empresas é um factor-chave para a competitividade, o desenvolvimento e o emprego. Com efeito, é imprescindível a simplificação do contexto regulamentar para, por um lado, estimular a inovação e reduzir os encargos administrativos decorrentes dos requisitos regulamentares e, por outro, diminuir o volume total do acervo comunitário e facilitar a transição para modelos regulamentares mais flexíveis.

2.9 Na opinião do CESE, será oportuno aduzir à salvaguarda das propriedades e das características de um produto a capacidade e a necessidade de prever eventuais custos associados não só à concepção e à execução dos projectos, mas sobretudo à sua gestão e manutenção.

2.10 O CESE reitera que «a execução e o cumprimento da legislação estão intimamente ligados: uma boa lei é uma lei exequível e cumprida. O seguimento é, porém, limitado. Isto tem que ver com a diferença de culturas e responsabilidades e com diferenças de grau de participação na execução efectiva na Europa» (6).

2.11 Perante o exposto, o CESE defende veementemente na revisão da directiva em apreço a via regulamentar [Regulamento relativo aos Produtos de Construção (RPC)], para evitar riscos de discrepâncias de aplicação e de interpretação, reduzindo os encargos e simplificando o quadro de execução.

2.12 O CESE reitera a importância de, «por um lado, zelar pela segurança, transparência e eficácia das trocas comerciais, eliminando duplicações de controlos e testes e assegurando níveis elevados de protecção dos consumidores, dos cidadãos e das empresas, e, por outro, assegurar a aplicação activa e uniforme das prescrições comunitárias no âmbito da segurança dos produtos, através da coordenação e do reforço das actividades de fiscalização do mercado.» (7).

3. A proposta da Comissão

3.1 A finalidade do regulamento proposto é garantir informação fiável e exacta sobre o desempenho dos produtos de construção em todo o mercado interno europeu (EEE): — criando uma linguagem técnica comum; — definindo objectivos, conceitos e regras pertinentes para determinar as obrigações de todos os operadores económicos; — prescrevendo a declaração de desempenho para obter a marcação CE, emitida sob a exclusiva responsabilidade do fabricante ou do importador; — melhorando a credibilidade das normas, também no âmbito da designação dos organismos de avaliação técnica (OAT); — simplificando procedimentos e reduzindo encargos administrativos para as empresas; — estabelecendo critérios mais rigorosos para os organismos notificados sob o controlo de uma autoridade notificadora designada pelos Estados-Membros; — reforçando a fiscalização do mercado com a intervenção da autoridade de fiscalização dos Estados-Membros.

4. Observações na generalidade

4.1 O CESE apoia a iniciativa de adaptar a legislação comunitária nesta matéria, actualizar os conteúdos e estabelecer um quadro regulamentar europeu seguro e unívoco, claro, transparente e equilibrado, para todos os operadores públicos e privados do mercado interno europeu, com uma linguagem comum específica, técnicas harmonizadas (normas harmonizadas europeias – NHE e documentos de avaliação europeus – DAE) e os requisitos básicos (RBC) em matéria de construção, integrando plenamente as obrigações de desenvolvimento sustentável, saúde pública e utilização sustentável dos recursos naturais e simplificando os procedimentos para as PME.

4.2 A própria Comissão vê o sector da construção como um mercado europeu de ponta mas com «uma coordenação insuficiente da regulamentação, não só a nível da UE». Esta faceta «associada à estrutura das empresas, de natureza essencialmente local, traduziu-se em encargos administrativos substanciais e numa grande fragmentação do mercado da construção sustentável.» (8).

4.3 Na opinião do CESE, haveria que ter em conta os seguintes parâmetros fundamentais na revisão da Directiva «Produtos de Construção» e na sua transformação em regulamento: — transparência, simplificação, fiabilidade, segurança jurídica e compreensibilidade para o utilizador comunitário, consumidor intermédio e final dos produtos de construção, empresa vendedora e compradora, engenheiro, arquitecto e projectista, contratante público ou privado ou administrações públicas; — uma linguagem comum, baseada em normas harmonizadas e avaliações técnicas europeias (ATE), que seja acessível, clara e convivial, para os responsáveis pela obra e para o cidadão comum, em conformidade com as suas exigências em matéria de habitabilidade e/ou de conforto, de salubridade e eficiência energética e ambiental, de qualidade de vida, de higiene e segurança; — coerência com outras políticas e objectivos da União, especialmente com o princípio geral de precaução sancionado pelo Tratado e adoptado em várias convenções internacionais e no âmbito do Acordo da OMC sobre medidas sanitárias e fitossanitárias (CFI). Este princípio deve ser aplicado sempre que os efeitos potencialmente perigosos de um dado fenómeno, produto ou processo tenham sido identificados mediante uma avaliação científica e objectiva, especialmente no âmbito do quadro regulamentar REACH aplicável às substâncias químicas (9), da segurança geral dos produtos colocados no mercado (10) e da responsabilidade pelos produtos para garantir um nível elevado de protecção do consumidor contra os danos causados à sua saúde e aos seus bens por um produto defeituoso (11); — comunicação, informação e formação sobre os direitos e as obrigações de todos os actores comunitários em jogo, com uma clara identificação dos Pontos de Contacto para Produtos (PCP) que deveriam integrar o mecanismo SOLVIT, para a resolução de diferendos e para dar às empresas, especialmente as PME, a possibilidade de recorrerem a um procedimento extrajudicial; — eliminação da sobrecarga burocrática e dos encargos que lhe estão associados, especialmente para os intervenientes de menor porte e mais frágeis, como os consumidores intermédios e finais, as PME e os cidadãos individuais, com a noção de que as obrigações para os operadores económicos devem ser justificadas, proporcionais, evitando encargos burocráticos e administrativas demasiado elevados; — desenvolvimento e disseminação de uma cultura de construção sustentável, salubre e segura, que inclua a investigação de projectos, a revisão dos métodos de construção, o fabrico, a colocação no mercado e a utilização dos melhores materiais no processo de construção e de novas soluções estruturais, com a responsabilidade de todas as partes envolvidas, desde a escola, passando pela formação de técnicos até à universidade; — apoio dos organismos europeus de normalização para aumentar a sua eficácia na produção de normas técnicas a aplicar aos materiais de construção, através de mandatos claros, transparentes e cujos fins sejam plenamente respeitados, garantindo uma representatividade alargada a todas as categorias pertinentes de referência; — reforço dos sistemas de fiscalização do mercado e divulgação das transgressões e dos transgressores, com a melhoria e a coordenação dos sistemas nacionais, a aplicação específica do RAPEX (12) (sistema de alerta rápido para produtos de consumo não alimentares) ao sector, a publicação das infracções e fraudes no Jornal Oficial da União Europeia e num portal europeu na Internet dos produtos de construção e a inclusão de um capítulo sobre esses casos num relatório bienal sobre a aplicação do novo regulamento que será apresentado ao Parlamento, ao Conselho e ao CESE.

4.4 O CESE reconhece igualmente que é necessário melhorar a qualidade do sistema de acreditação dos organismos notificados e definir critérios mais rigorosos de nomeação, gestão e supervisão desses mesmos organismos, em sintonia com a regulamentação geral na matéria objecto da Decisão n.o 768/2008/CE e do Regulamento (CE) 765/2008 de 9.7.2008.

4.5 O sistema de fiscalização do mercado, sobretudo face à globalização crescente, deve prever um quadro regulamentar uniforme que permita a aplicação eficaz e coerente da legislação em todo o território da UE: os Estados-Membros terão de prever recursos adequados para a realização destes objectivos. Seja como for, terá de ficar bem explícita a obrigação dos Estados-Membros de designarem um organismo acessível ao público a quem possa apresentar eventuais queixas.

4.6 O CESE considera que deve haver uma distribuição clara e identificável das responsabilidades entre os vários intervenientes, assegurando a rastreabilidade dos produtos, em particular no atinente à funcionalidade dos materiais de construção durante todo o ciclo de vida do produto, à segurança e à salubridade – sobretudo a segurança dos trabalhadores e dos utilizadores finais – bem como à garantia de habitabilidade e de conforto, em geral.

4.7 É imperioso restaurar a confiança nas marcas de conformidade, recuperar o valor intrínseco da marcação CE e aumentar, deste modo, as possibilidades de perseguir as infracções e garantir a sua protecção jurídica. O CESE salienta que a transição para o novo sistema de marcação CE comportará inicialmente encargos para as empresas e investimentos avultados para as autoridades públicas em infra-estruturas de normalização e de fiscalização, especialmente para qualificar os organismos notificados até atingirem níveis de excelência.

4.8 Na opinião do CESE, para além de reforçar o sistema europeu de normalização dos produtos de construção, é preciso promover mais consequentemente a elaboração e a aplicação das normas internacionais, facilitando o acesso aos mercados e ao comércio internacional e conferindo, deste modo, uma dimensão global aos mercados de materiais de construção.

4.9 O CESE recomenda o estabelecimento de prazos de aplicação mais adequados do que os propostos, dada a necessidade de facultar não só uma informação disseminada e minuciosa como de prever períodos de adaptação às mudanças de metodologia, de procedimentos e de comportamento, suavizando deste modo a passagem de directiva a regulamento.

4.10 O CESE considera essencial a previsão de meios financeiros adequados para apoiar os programas comunitários de formação, informação, acompanhamento e controlo da sua implementação dirigidos a todas as partes interessadas, públicas e privadas.

4.11 O CESE recomenda que as novas normas e os anexos com especificações técnicas sejam acompanhados por guias técnicos sobre o desenvolvimento dos requisitos básicos (RBC) no âmbito da construção, para — orientar a futura preparação dos mandatos neste domínio, especialmente no atinente ao uso de materiais primários e secundários compatíveis com o ambiente, — garantir maior flexibilidade nos prazos dos procedimentos mediante o Sistema de Avaliação Técnica Europeia (ATE) para os produtos inovadores, bem como as funções e a identificação dos vários organismos e organizações constantes da proposta.

5. Observações na especialidade

5.1 A proposta deveria incluir dois novos capítulos:

— um dedicado à comunicação, informação e formação para a propagação de uma cultura da construção sustentável;

— outro dedicado à poupança de energia, à utilização sustentável dos recursos naturais e à saúde, higiene e segurança, durante todo o ciclo de vida do produto – desde a concepção à eliminação/deposição – cujos requisitos fundamentais figuram já no Anexo I mas que, na opinião do CESE devem ficar explícitos no corpo do regulamento.

5.1.1 A obrigação do cumprimento dos requisitos de higiene e saúde é essencial sobretudo no que diz respeito aos riscos decorrentes da utilização de material reciclado radioactivo (13) e/ou de substâncias tóxicas perigosas que, uma vez incorporadas em edifícios e estruturas, provoquem níveis de insalubridade e de nocividade para os moradores ou para as pessoas que ficam durante muito tempo em contacto com esses materiais susceptíveis de lhes causar lesões permanentes gravíssimas para a sua saúde.

5.2 No atinente às definições (artigo 2.o), o CESE reputa especialmente relevante o quadro de definições proposto no âmbito da comercialização (14) sobre o qual o CESE teve já a oportunidade de se pronunciar (15), evitando incongruências com quadros jurídicos adoptados noutras matérias e completando-os com definições no âmbito dos produtos de construção não fabricados em série – particularmente relevantes para as PME –, dos kits de produtos complexos antes de passarem pelo processo de «engenharização» ou montagem e ainda dos produtos inovadores. Por outro lado, a definição das especificações técnicas harmonizadas deveria remeter para as ATE (16) (aprovações técnicas europeias) e não para os DAE (documentos de avaliação europeus).

5.3 O CESE defende que, a partir do momento em que um produto é colocado no mercado cumprindo os requisitos relativos às suas características essenciais em sintonia com os RBC, a declaração de desempenho deve ser obrigatória e completa e não cingir-se às normas nacionais, mesmo quando se recorre a meios informáticos ou a sítios na Internet que devem ser acessíveis também ao cliente.

5.3.1 O CESE entende que deve ser emitida uma declaração de desempenho quando exista norma harmonizada para o produto em questão ou ele estiver abrangido por um documento de avaliação técnica europeu (ATE) (17).

5.4 Os objectivos das normas harmonizadas estabelecidas pelo CEN, com base em mandatos da Comissão, devem ser definidos explícita e claramente relativamente a um dado produto ou a uma dada família de produtos, com a indicação dos fins a que se destinam. Convém realçar aqui que as normas harmonizadas terão de corresponder ao mandato em todos os seus pontos.

5.5 O CESE reputa fundamental a regulamentação prevista para procedimentos que reflectem um empenho específico de simplificação, especialmente para as PME e as microempresas, as quais deverão ter fácil acesso ao sistema de marcação CE. Esses procedimentos terão, contudo, de garantir aos consumidores níveis equivalentes de protecção, em matéria de saúde, segurança e protecção do ambiente.

5.6 O CESE sublinha a importância das disposições constantes do artigo 46.o no que se refere especialmente aos riscos para a saúde ou a segurança dos trabalhadores. É necessário proceder à avaliação do produto em questão, também do seu ciclo de vida completo, e verificar se preenche todos os requisitos previstos no regulamento proposto, para efeitos de prevenção da sinistralidade no sector em consequência da eventual utilização de materiais impróprios ou da sua utilização inadequada.

5.7 O CESE defende a revisão das disposições transitórias estabelecidas pelo artigo 53.o que fixam 1 de Julho de 2011 como data de transformação da directiva em regulamento, assegurando períodos transitórios mais adequados às grandes exigências em termos de informação, formação e de comportamentos e períodos de adaptação às alterações metodológicas e processuais previstas.

5.8 No que se refere às actualizações técnicas previstas no artigo 51.o da proposta de regulamento, o Comité reitera o que já disse sobre esta matéria (18), ou seja, a importância de os «procedimentos do comité [permanente da construção] serem o mais transparentes possível e mais compreensíveis para as pessoas residentes na UE, em particular para as pessoas directamente interessadas em tais actos.».

Bruxelas, 25 de Fevereiro de 2009. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) http///ec.europa.eu/solvit/

(2) EEE: Espaço Económico Europeu.

(3) JO C 120 de 16.5.2008.

(4) CEN: http://nan.brrc.be/docs_public/other/cpd_standards_20080730.pdf.; e JO C 304 de 13.12.2006.

(5) JO C 162 de 25.6.2008.

(6) JO C 24 de 31.1.2006.

(7) Idem nota 3.

(8) COM(2007) 860 final de 21.12.2007, Comunicação sobre «Uma iniciativa em prol dos mercados-piloto na Europa», p. 5.

(9) Regulamento (CE) n.o 1907/2006 de 18.12.2006.

(10) Directiva 2001/95/CEE de 3.12.2001 sobre a «Segurança geral dos produtos».

(11) Directiva 85/374/CEE do Conselho de 25.7.1985 em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos.

(12) RAPEX: rapid alert system for non-food products.

(13) JO C 241 de 7.10.2002.

(14) Decisão n.o 768/2008/CE de 9.7.2008 – Quadro comum para a comercialização de produtos; Regulamento (CE) n. o 765/2008 de 9.7.2008 – Acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos.

(15) JO C 120 de 16.5.2008.

(16) ETA (European Technical Assessment).

(17) O texto do n.o 1 do artigo 4.o deveria ser, por conseguinte, suprimido desde a alínea b) até ao final do número.

(18) JO C 224 de 30.8.2008.