PT Jornal Oficial da União Europeia C 43/13

Parecer do Comité das Regiões sobre o «Projecto de decisão da Comissão sobre a aplicação do disposto no artigo 86.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de compensação de serviço público, bem como sobre um projecto de directiva que altera a Directiva 80/723/CEE da Comissão relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas e um projecto de enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob forma de compensação de serviço público»

(2005/C 43/05)

O COMITÉ DAS REGIÕES

TENDO EM CONTA o «Projecto de decisão da Comissão sobre a aplicação do disposto no artigo 86.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de compensação de serviço público, bem como sobre o projecto de directiva que altera a Directiva 80/723/CEE da Comissão relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas e o projecto de enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob forma de compensação de serviço público»

TENDO EM CONTA a carta, datada de 19 de Março de 2004, do Comissário Europeu para a Concorrência, Mario Monti, na qual lhe é solicitado que emita parecer, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

TENDO EM CONTA a decisão do seu Presidente, de 26 de Maio de 2004, de incumbir a Comissão de Política Económica e Social da elaboração de parecer nesta matéria;

TENDO EM CONTA o artigo 16.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia respeitante aos serviços de interesse económico geral, bem como os artigos 2.o, 5.o, 73.o, 81.o, 86.o, 87.o, 88.o e 295.o do mesmo Tratado;

TENDO EM CONTA o artigo 36.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia respeitante ao acesso aos serviços de interesse económico geral;

TENDO EM CONTA o artigo III-6.o do projecto de Constituição Europeia;

TENDO EM CONTA o Livro Branco sobre serviços de interesse geral (COM(2004) 374 fin);

TENDO EM CONTA o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (a seguir «TJCE»), de 24 de Julho de 2003, Processo C-280/00 («Altmark Trans»);

TENDO EM CONTA o seu parecer sobre o Livro Verde relativo aos serviços de interesse geral (COM(2003) 270 final – CdR 149/2003 fin) (1);

TENDO EM CONTA o seu parecer sobre a Comunicação da Comissão sobre serviços de interesse geral na Europa (COM(2000) 580 final – CdR 470/2000 fin) (2);

TENDO EM CONTA o projecto de parecer (CdR 155/2004 rev. 1) adoptado pela Comissão de Política Económica e Social em 6 de Julho de 2004 (relator: Claudio MARTINI, presidente da região da Toscana (IT-PSE);

CONSIDERANDO que decorre da jurisprudência Altmark Trans que as compensações em contrapartida da prestação de serviços de interesse geral não constituem auxílios estatais e não estão, por conseguinte, sujeitas a notificação prévia e autorização da Comissão desde que estejam reunidos quatro critérios:

— a empresa beneficiária deve ser incumbida de uma missão de serviço público claramente definida;

— os parâmetros de cálculo da compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente;

— a compensação não deve ultrapassar os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, deduzidos das receitas obtidas (a compensação pode contudo incluir um lucro razoável);

— em quarto lugar, quando a escolha da empresa que se incumbirá do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efectuada através de um processo de concurso público que permita seleccionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a colectividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável no cumprimento destas obrigações.

CONSIDERANDO que o TJCE determinou, além do mais, que, independentemente dos outros critérios enunciados no acórdão Altmark Trans, o pagamento de compensações não constitui uma forma de auxílio sujeito a notificação prévia sempre que a empresa beneficiária for escolhida através de um concurso público objectivo e transparente. Caso contrário, será necessário demonstrar que a compensação não constitui uma forma de auxílio estatal, apresentando prova de que a empresa beneficiária da compensação pública recebe apenas o correspondente ao custo líquido adicional, após dedução das receitas, que uma empresa bem gerida e suficientemente dotada de recursos humanos teria suportado para prestar o serviço.

CONSIDERANDO que, segundo o acórdão Altmark Trans, todas as outras formas de compensação constituem auxílios estatais e estão, por conseguinte, sujeitas à regra da notificação prévia.

adoptou, por unanimidade, na 56.a reunião plenária de 29 e 30 de Setembro de 2004 (sessão de 29 de Setembro), o presente parecer.

1. Observações na generalidade

Acórdão Altmark Trans

O COMITÉ DAS REGIÕES

1.1 considera que a intervenção do órgão jurisdicional foi tanto mais necessária e teve tanto mais impacto quanto o legislador comunitário não logrou definir regras susceptíveis de garantir um nível adequado de segurança jurídica no que se refere a serviços de interesse económico geral;

1.2 felicita-se pelo facto de os dois primeiros critérios do acórdão Altmark Trans, nomeadamente a obrigação de definir claramente a missão de serviço público incumbida à empresa beneficiária e de estabelecer previamente, de forma objectiva e transparente, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação, obrigarem a um esforço de definição dos contratos de serviço público por parte das autarquias locais. Esse esforço, é claro, contribuirá para promover a transparência e a responsabilização democrática na gestão dos serviços de interesse económico geral;

1.3 constata que as empresas públicas que prestam serviços de interesse económico geral poderão ter algumas dificuldades em compreender o sentido do quarto critério que afirma: «quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público não for efectuada através de um processo de concurso público, se o nível da compensação necessária foi determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações.»;

1.4 interroga-se sobre a definição económica da noção de «empresa bem gerida e adequadamente equipada para prestar o serviço público». Esta interrogação é tanto mais importante quanto o TJCE, no seu acórdão de 3 de Julho de 2003, processos C-83/01, C-93/01 e C-94/01 («Chronopost SA»), considerou que uma empresa incumbida da gestão de um serviço de interesse económico geral pode «se encontrar numa situação muito diferente da de uma empresa privada operando em condições normais de mercado» (ponto 33);

1.5 considera que, dado o acórdão do TJCE, especialmente os terceiro e quarto critérios nele fixados, impõe-se a necessidade urgente de disposições normativas comunitária, para que as empresas encarregadas de um serviço de interesse geral se conformem às exigências do acórdão Altmark Trans; felicita a Comissão por ter tomado rapidamente a iniciativa de propor tais acções normativas;

1.6 manifesta preocupação pelo facto de o TJCE ter interpretado de modo muito lato o conceito de «afectação potencial do comércio intracomunitário», segundo o qual mesmo as empresas incumbidas de um serviço público a um nível local estritamente circunscrito são susceptíveis de recair no âmbito do disposto no artigo 87.o, n.o 1, CE;

1.7 considera que a isenção da obrigação de notificação das compensações que preenchem os critérios «Altmark Trans» representa a médio prazo – uma vez definidas as obrigações de serviço público – uma redução da carga administrativa que pesa sobre as autarquias, o que, no entanto, não garante uma total segurança jurídica: de facto, pode imaginar-se o caso de figura em que uma autoridade pública considera de boa fé não ter havido necessidade de notificação por se encontrarem reunidos os critérios «Altmark Trans», mas que corre o risco de ver uma empresa concorrente contestar em tribunal a legalidade do auxílio concedido. Afinal quais serão os mecanismos de reembolso?

Metodologia da Comissão

O COMITÉ DAS REGIÕES

1.8 salienta que o Livro Verde faz uma compilação de numerosos contributos avaliados no documento SEC(2004) 326, de 29 de Março de 2004, nos quais se refere que existe uma forte procura de segurança e estabilidade no quadro jurídico em que se movem os serviços de interesse económico geral (a seguir «SIEG»);

1.9 entende que, do ponto de vista da aplicação prática, a Comissão deverá efectuar uma melhor avaliação dos impactos recíprocos da legislação em matéria de concorrência, aquisições e auxílios estatais, por forma que a possível abertura da prestação de serviços a operadores privados se possa concretizar de modo eficaz e sem escolhos;

1.10 reitera o seu compromisso de ter mais em conta o interesse público na organização de serviços de interesse geral (a seguir «SIG»), a sua especificidade e a responsabilidade das autarquias neste domínio. Os SIG são um componente do modelo social europeu, sendo necessário encontrar um equilíbrio entre o direito de cada autarquia poder gerir directamente os serviços e as exigências da jurisprudência do TJCE, designadamente em matéria de transparência e de concorrência;

1.11 congratula-se por a Comissão ter decidido consultá-lo sobre o projecto de decisão que isenta os pequenos financiamentos públicos e o projecto de directiva que altera a Directiva 80/723/CEE da Comissão relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas;

1.12 salienta que esta consulta constitui um precedente, dado que a Comissão o consulta pela primeira vez num domínio a que se refere o capítulo do Tratado CE respeitante às regras de concorrência (artigos 81 a 93.o);

1.13 considera que esta consulta é uma primeira aplicação dos princípios enunciados pela Comissão nos documentos sobre o acompanhamento do Livro Branco sobre a Governação Europeia (3), derivada da necessidade de implicar mais as autoridades locais e regionais no funcionamento do sistema decisório da União e, nomeadamente, nos actos que ANTECEDEM uma decisão;

1.14 considera que o diálogo encetado deverá constituir um complemento do debate sobre o enquadramento da Comissão aplicável a grandes financiamentos de serviço público;

1.15 interroga-se sobre o facto de o debate lançado em Fevereiro de 2004 sobre as propostas da Comissão, apresentadas imediatamente após o acórdão Altmark Trans, ter decorrido em simultâneo com o debate sobre o Livro Branco sobre serviços de interesse geral (4), publicado em 12 de Maio de 2004. De facto, o Livro Branco indica que a Comissão pretende adoptar, até Julho de 2005, uma série de medidas para clarificar e simplificar o quadro jurídico aplicável ao financiamento das obrigações de serviço público, uma vez que a maioria dos elementos do pacote previsto já foi objecto de consulta sob a forma de projectos.

Trabalhos da Conferência Intergovernamental

O COMITÉ DAS REGIÕES

1.16 aplaude o artigo III-6.o (5) do projecto de Tratado Constitucional que prevê que «a lei europeia define esses princípios e condições (relativos ao papel dos serviços de interesse económico geral) sem prejuízo da competência dos Estados-Membros, em conformidade com a Constituição, para prestar, mandar executar e financiar esses serviços» (6). Apraz-se igualmente em verificar que o Tratado cria a possibilidade de adoptar disposições regulamentares comuns no atinente aos serviços de interesse geral, em virtude de uma base jurídica autónoma, sendo o artigo III-6.o uma cláusula de aplicação geral. sem relação com o quadro limitado das regras do mercado interno e da concorrência.

2. Observações sobre o projecto de decisão da Comissão relativa à aplicação das disposições do artigo 86.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de compensação de serviço público

O COMITÉ DAS REGIÕES

2.1 nota que a proposta de decisão tem por objectivo estabelecer um equilíbrio entre as regras de concorrência e o exercício das obrigações de SIEG. A proposta determina as hipóteses de compensação que não preenchem os critérios «Altmark Trans», mas que podem ser isentas das regras de concorrência (artigos 87.o e 88.o do Tratado CE) na medida em que os auxílios estatais preencham as obrigações de serviço público e não provoquem distorções de concorrência;

2.2 constata que, uma vez que o objectivo da decisão consiste na determinação dos auxílios estatais, nos termos do disposto no artigo 88.o do Tratado CE, a escolha do artigo 86.o, n.o 3, como base jurídica, bem como da decisão como acto normativo, é adequada. As empresas em causa são as que beneficiam de auxílios estatais, mas que não devem respeitar as regras de concorrências na medida em que prestam SIEG que não afectem as trocas comerciais;

2.3 aprova a isenção da obrigação de notificação aplicável ao financiamento de serviços públicos prestados por hospitais e organismos de habitação social, pelas razões seguintes: — o elevado custo unitário das prestações devido à natureza dos investimentos em infra-estruturas e imóveis e o facto de o auxílio responder, em última análise, aos objectivos de redistribuição das receitas e de solidariedade sem intervir num contexto concorrencial; — a incapacidade administrativa dos serviços da Comissão para tratar o volume de notificações locais que receberia na ausência de um dispositivo de isenção;

2.4 considera, no entanto, que a exclusão do campo de aplicação das regras de concorrência e, por conseguinte, a isenção de notificação deveria ser alargada aos serviços de interesse geral relacionados com funções essenciais das autoridades públicas, nomeadamente aos organismos de habitação social e aos hospitais públicos, à educação e aos serviços de interesse social geral, na medida em que estes serviços assumem funções de segurança social e de inserção social e que a missão de interesse geral para a população não pode ser cumprida pelo mercado. O controlo da Comissão dever-se-ia limitar aos casos de aparente abuso do poder discricionário no contexto da definição desses serviços;

2.5 convida a Comissão a precisar, para além das propostas apresentadas no âmbito da consulta a que agora se dá início, e nomeadamente com base na jurisprudência do TJCE, não apenas que tipo de serviços não são considerados de carácter económico e deveriam, portanto, ser isentos da obrigação de notificação, mas também o sector das actividades que, embora com carácter económico, em parte, poderiam ser objecto de reconhecimento pela sua especificidade enquanto expressão de interesse geral e deste modo abrangidas pelo n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. A comunicação prevista pela Comissão para o Verão de 2005 poderia desencadear uma reflexão de conjunto sobre estas especificidades de interesse geral em actividades económicas;

2.6 constata que os limites deveriam ser calculados de modo a que, no futuro, a Comissão possa concentrar as suas averiguações nas situações atípicas que representem um peso económico extraordinário. Por isso, as instâncias a que tradicionalmente os Estados-Membros adjudicam a prestação de serviços públicos devem obedecer a esses limites, assim como os custos habituais inerentes à execução dessas tarefas. O âmbito de aplicação da presente decisão poderia, em princípio, ser alargado às empresas com um volume de negócios anual bruto inferior a cinquenta milhões de euros e que recebam um montante anual de compensações inferior a quinze milhões de euros. Tal significa que será necessário adaptar a directiva «Transparência» em conformidade;

2.7 interroga-se sobre a isenção proposta ao ponto iv) do artigo 1.o que abrange as compensações pagas para o transporte marítimo para as ilhas, concedidas em conformidade com os regulamentos sectoriais e quando o tráfego anual não exceda 100 000 passageiros: — dada a especificidade do transporte marítimo no interior dos Estados-Membros (cabotagem marítima) não seria mais adequado adoptar um acto distinto com base no artigo 73.o do Tratado? — se o princípio de isenção proposto ao ponto iv) do artigo 1.o for aceite, o volume de tráfego anual refere-se à ligação ou ao volume operado pela empresa incumbida de uma missão de serviço público?

2.8 considera que no «caso de figura» em que a compensação preenche as condições estabelecidas no artigo 5.o da proposta de decisão, não há aparentemente necessidade de uma notificação prévia;

2.9 constata que a noção de compensação definida no artigo 5.o presta-se a interpretações erróneas na medida em que o termo «compensação» se refere exclusivamente às transferências entre a autoridade pública e a empresa incumbida de uma missão de SIEG, destinadas a cobrir os défices de exploração estruturais ou conjunturais. Todavia, deviam também ser incluídos os custos e as amortizações das tarifas de exploração;

2.10 considera que o artigo 6.o, através da obrigação de contabilidade separada, é susceptível de criar custos adicionais às pequenas e médias empresas abrangidas pelo campo de isenção da presente decisão. Impõe-se, portanto, considerar a hipótese de suprimir esta obrigação;

2.11 constata que o artigo 7.o prevê a prestação de informações à Comissão sobre as modalidades de definição das compensações. O cumprimento desta medida parece ser demasiado difícil, em termos de prazos. Por outro lado, o facto de as autoridades públicas deverem dotar-se de regras para a definição das compensações, ou criar um banco de dados sobre todas as compensações, parece ser uma medida excessivamente burocrática;

3. Observações sobre o projecto de directiva que altera a Directiva 80/723/CEE da Comissão relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas

O COMITÉ DAS REGIÕES

3.1 considera que a jurisprudência Altmark Trans produz, no plano das obrigações de transparência, efeitos que tornam parcialmente ineficaz a directiva actualmente em vigor, uma vez que deixa de ser possível verificar se as compensações são exclusivamente utilizadas para cumprir as obrigações de serviço público e não para cobrir igualmente os custos de actividades rentáveis. A partir do momento em que a jurisprudência do TJCE permite não considerar as compensações como auxílios estatais, é retirada à directiva a possibilidade de verificar a transparência em todas as empresas de SIEG beneficiárias de compensações que não constituam auxílios. Daí a necessidade de reformar a directiva, substituindo a noção de «auxílio estatal» por «compensação de serviço público»;

3.2 desaprova a proposta da Comissão de revogar o n.o 2, alínea c), do artigo 4.o, na medida em que tal conduzirá a um alargamento do campo de aplicação da obrigação de contabilidade separada mesmo às empresas beneficiárias de compensações que preencham os critérios «Altmark Trans» ou os critérios de isenção propostos pela Comissão.

4. Projecto de enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob forma de compensação de serviço público

O COMITÉ DAS REGIÕES

4.1 constata que o projecto de enquadramento estabelece no ponto 5 que «(estas) disposições são aplicáveis sem prejuízo das disposições comunitárias em vigor em matéria de mercados públicos». O projecto de decisão faz uma referência semelhante no seu considerando n.o 22. No respeitante à selecção da empresa incumbida de uma obrigação de serviço público, estas referências devem ser entendidas no sentido de que quando se selecciona a empresa através de concurso público transparente e não discriminatório, há uma presunção de ausência de compensação excessiva e, portanto, de legalidade do auxílio. Todavia, o recurso a um processo de concurso público para selecção da empresa incumbida de serviço público é apenas uma opção, e não uma obrigação, para preencher as condições de legalidade do auxílio;

4.2 questiona a proposta de que os parâmetros de cálculo (n.o 5 do ponto 10) podem «designadamente ter em conta os custos específicos suportados pelas empresas nas regiões visadas pelos artigos (87.o 3 a) e 87.o 3 c) do Tratado CE»; Uma proposta deste tipo pode provocar desnecessariamente confusão, na medida em que o objectivo do projecto de enquadramento deverá sempre ser o de ter em conta os «custos específicos suportados» de uma empresa incumbida de uma obrigação de serviço público, qualquer que seja a sua localização. Por outro lado, a redacção proposta poderia levar a pensar que as compensações por obrigação de serviço público tendem a ser assimiladas a auxílios estatais com finalidade regional.

Bruxelas, 29 de Setembro de 2004. O Presidente do Comité das Regiões Peter STRAUB

(1) JO C 73 de 23/3/2004, p. 7.

(2) JO C 19 de 22/1/2002, p. 8.

(3) Cf. parecer do CR, de 2 de Julho de 2003, sobre o acompanhamento do Livro Branco sobre a Governação Europeia (relator Michel DELEBARRE (PSE/F): COM(2001) 428 final, COM(2002) 704 final, COM(2002) 705 final, COM(2002) 709 final, COM(2002) 713 final, COM(2002) 718 final, COM(2002) 719 final e COM(2002) 725 final2.

(4) COM(2004) 374 final.

(5) Em consequência da nova numeração dada ao projecto de Tratado Constitucional apresentado pela Conferência Intergovernamental no documento CIG 87/104 de 13 de Outubro de 2004, o artigo III-6o passou a ser o III-122o.

(6) Cf. documento da Presidência 76/04, de 13 de Maio de 2004.