[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 12.10.2005

COM (2005) 489 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

Estratégia da UE para a África: rumo a um Pacto Euro -Africano a fim de acelerar o desenvolvimento de África SEC (2005) 1255

Introdução

A África está em plena mutação. Ao longo dos últimos anos, a comunidade internacional tomou, cada vez mais, consciência da situação em África e o continente está agora a dar indícios consistentes de um verdadeiro potencial de mudança. A criação da União Africana (UA) e da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NEPAD), o reforço do papel das Comunidades Económicas Regionais Africanas (CERA) e a emergência de uma nova geração de dirigentes nacionais transformaram o continente africano, estando igualmente a alterar a sua relação com a Europa.

A relação da Europa com a África data de há muito. Os laços que unem os dois continentes estão profundamente enraizados na história, tendo evoluído gradualmente de uma relação, por vezes penosa, pautada pelo regime colonial, para uma parceria sólida e igualitária assente em interesses comuns, no reconhecimento mútuo e na responsabilização de ambas as partes. A Europa e a África estão unidas por fortes laços comerciais, que fazem da UE o maior mercado de exportação para os produtos africanos. Refira-se, a título de exemplo, que a UE importa cerca de 85% do algodão, fruta e legumes exportados pela África. Os dois continentes estão igualmente ligados por fluxos de ajuda consideráveis e previsíveis. Em 2003, o montante concedido pela UE a África a título da ajuda ao desenvolvimento totalizou 15 mil milhões de euros, comparativamente aos 5 mil milhões de 1985. Atendendo ao volume da sua contribuição, que representa 60% do total da APD de África, a UE é, de longe, o maior dador de ajuda a este continente. Além disso, alguns Estados-Membros da UE mantêm, desde há muito, laços políticos, económicos e culturais com diversos países e regiões de África, enquanto para outros, o envolvimento nos processos políticos e de desenvolvimento de África é relativamente recente. A nível comunitário, ao longo das últimas décadas a Comissão Europeia adquiriu uma vasta experiência e concluiu uma série de acordos contratuais com diferentes partes de África graças aos quais os seus parceiros africanos dispõem de bases sólidas em termos de previsibilidade e segurança.

Durante demasiado tempo, as relações entre a UE e a África foram, contudo, extremamente fragmentadas, tanto a nível da formulação de políticas como da sua aplicação, existindo enormes disparidades: entre as diferentes políticas e intervenções dos Estados-Membros e as políticas e intervenções da Comissão Europeia; entre a cooperação comercial e a cooperação para o desenvolvimento económico; entre iniciativas de desenvolvimento socio-económico mais tradicionais e medidas de política estratégica. Esta situação tornou-se insustentável, tanto para a Europa como para a África. A finalidade desta Estratégia para África é, pois, proporcionar à UE um enquadramento global, integrado e a longo prazo para as suas relações com o continente africano.

Uma África . Muito embora a África possua muitos rostos, histórias distintas e diferentes necessidades, os países africanos enveredaram agora, colectivamente, por um processo de integração política, económica e cultural de todo o continente, concretizado nos esforços de integração regional promovidos pelas CERA e na criação da UA e do NEPAD. Pela primeira vez, a estratégia da UE para África abordará todo o continente como uma só entidade. No quadro desta estratégia, a UE consolidará o seu diálogo com as instituições pan-africanas, e tirará o máximo partido do potencial oferecido pelo recentemente revisto Acordo de Cotonu, pelo Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação (ACDC) e pela Parceria Euro-Mediterrânica, juntamente com a Política Europeia de Vizinhança. Estes acordos abrangem, respectivamente, as relações da UE com os países da África subsariana, a África do Sul e os países do norte de África.

Uma Europa . A Europa, por seu lado, também mudou. O alargamento da UE a 10 novos membros aumentou para 26 o número de potenciais parceiros individuais: os 25 Estados-Membros mais a Comunidade Europeia. No entanto, se bem que tenha aumentado o potencial impacto da UE a nível político e económico, o alargamento não deixa de colocar problemas em termos de coordenação e de complementaridade da ajuda. Ao longo dos próximos anos, a Estratégia da UE para África dará a máxima prioridade à eficácia da ajuda e à coordenação das intervenções dos diferentes dadores.

Objectivos comuns. Através das suas acções neste domínio, a UE pretende trabalhar, em colaboração com as nações africanas, a fim de promover a paz e a prosperidade para todos os seus cidadãos. Nesta óptica, o principal objectivo da actual Estratégia da UE para África é, pois, promover a realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) em África. Esse objectivo é reforçado e complementado pelos objectivos específicos prosseguidos no âmbito do Acordo de Cotonu, do ACDC, da Parceria Euro-Mediterrânica e da Política Europeia de Vizinhança, incluindo o apoio às reformas políticas e à modernização económica.

A Estratégia da UE para África deverá consolidar, ainda mais, a sólida parceria estratégica entre uma Europa alargada e uma África que renasce. Espera-se que esta parceria seja formalizada mediante a celebração de um pacto euro-africano, por ocasião de uma segunda Cimeira UE-África em Lisboa. A Estratégia reforçará os princípios que estão na base desta relação, em especial a igualdade, a parceria e a apropriação . Se bem que não sejam novos, estes princípios adquiriram um novo significado e têm novas implicações que reflectem os desenvolvimentos ocorridos no contexto político e económico externo. Tendo em conta o papel cada vez mais importante que desempenham as comunidades económicas regionais (CER) e a União Africana, e dada a complexidade crescente das relações da UE com a África, a subsidiariedade e a solidariedade passarão também a constituir princípios fundamentais da estratégia da UE para a África. Por último, é essencial que as relações da UE com a África se caracterizem, cada vez mais, por uma cultura de diálogo , que constitui um dos principais elementos dos nossos acordos contratuais.

O êxito da parceria dependerá da sua capacidade para cimentar os laços entre os dois continentes para lá da interacção política e económica formal. Uma das principais vertentes deste diálogo prende-se com o estabelecimento de geminações entre universidades e escolas, parlamentos, cidades, municípios, empresas e indústrias, sindicatos, redes da sociedade civil ou museus de África e da Europa. Uma outra proposta inovadora é a criação de um programa europeu destinado a todos os que pretendam partilhar as suas competências e, desta forma, aprofundar os seus conhecimentos sobre a África e participar activamente no seu desenvolvimento

A nova Estratégia para a África terá de reflectir as diferentes realidades económicas e sociais entre os países africanos e dentro de cada um deles, bem como as diversas relações contratuais que a UE mantém com eles. No que respeita aos países ainda longe de atingirem os ODM, a UE deveria concentrar o seu apoio nos domínios considerados essenciais para a concretização desses objectivos ( a paz e a segurança, a boa governação), nos domínios que favorecem o contexto económico necessário à realização dos referidos objectivos ( crescimento económico, comércio e interconexão) e nos domínios directamente ligados aos próprios objectivos (a coesão social, trabalho decente, igualdade de géneros e ambiente). Sobretudo no caso dos países mais próximos da UE, estes objectivos devem ser complementados com um apoio à integração económica e à cooperação política com a UE. No seu todo, estas medidas representam a resposta comum, global e coerente da UE aos desafios do desenvolvimento de África.

Requisitos prévios para a realização dos ODM

No decurso das últimas décadas, as guerras e conflitos violentos que assolaram o continente africano destruíram milhões de vidas e dezenas de anos de desenvolvimento económico. É hoje universalmente reconhecido que existe um elo indissociável entre o desenvolvimento sustentável e a paz e a segurança. A paz e a segurança são, pois, condições sine qua non do desenvolvimento sustentável. A UE deveria intensificar os seus esforços no sentido de promover a paz e a segurança em todas as fases do ciclo de um conflito, da prevenção (através da gestão de conflitos) até à resolução e à reconstrução pós-conflito. Ao longo dos últimos anos, a África deu mostras da sua vontade e capacidade para organizar, dirigir e conduzir as suas próprias operações de apoio à paz. A fim de apoiar estes esforços, seria pois conveniente manter e reforçar o Mecanismo de Apoio à Paz em África que se tornou, muito rapidamente, o pilar financeiro de toda a nova arquitectura africana de manutenção da paz e da segurança. A UE deveria igualmente continuar a promover uma gestão judiciosa dos recursos naturais em África, a fim de sanar as causas ambientais profundas de inúmeros conflitos.

Desde 11 de Setembro de 2001, a segurança passou a ser uma das principais prioridades a nível mundial. Os Estados-Membros da UE, bem como os seus parceiros do Norte de África, foram vítimas de graves atentados terroristas. A segurança dos cidadãos constitui, actualmente, uma das principais prioridades da África e da Europa. Garantir a segurança e o Estado de Direito com equidade, justiça e no pleno respeito pelos direitos humanos é, actualmente, uma prioridade fundamental plenamente aceite e partilhada por todos.

Uma governação judiciosa e eficaz constitui um segundo requisito essencial para um desenvolvimento sustentável. Também neste domínio, existem sinais positivos de mudança em África. Os países africanos subscreveram, colectivamente, um conjunto de valores e de princípios progressistas em matéria de boa governação. Alguns deles comprometeram-se mesmo a ser objecto de controlos periódicos no âmbito do Mecanismo Africano de Avaliação pelos Pares (MAAP), ferramenta única de exame e de aprendizagem entre pares. A UE teria todo o interesse em lançar uma iniciativa em matéria de governança, encorajando os países africanos a participarem neste mecanismo e ajudando-os a realizar as reformas que tal implica. Um outro elemento central da reforma em matéria de governança é a criação e o reforço de instituições nacionais credíveis, quer a nível central (o Parlamento, a polícia, o sistema judiciário ou os sistemas de gestão das finanças públicas) quer local ou regional. Contudo, a governança não diz apenas respeito às instituições, mas passa também pela adopção de políticas pertinentes e pela criação de enquadramentos jurídicos e regulamentares adequados. A UE deveria, pois, continuar a promover a transparência e a eficácia a nível do intercâmbio de informações entre as autoridades, a fim de combater a corrupção, o branqueamento de capitais e o terrorismo. Deveria igualmente continuar a promover os direitos humanos e a igualdade de oportunidades de modo a proteger os grupos mais vulneráveis, designadamente as mulheres. Mais concretamente, a UE deveria apoiar a criação de um fórum euro-africano sobre os direitos humanos, a fim de fomentar uma partilha de conhecimentos e de recursos. Nos países abrangidos pela Parceria Euro-Mediterrânica ou pela Política Europeia de Vizinhança, os progressos em matéria de boa governação serão intensificados graças à criação de um mecanismo importante em favor da governança.

Criação de um contexto económico favorável à realização dos ODM

Não obstante a melhoria alcançada a nível do desempenho económico, muitas partes de África continuam a ser marginalizadas. No contexto de uma economia mundial cada vez mais globalizada, a África representa apenas cerca de 2% das trocas comerciais e a sua parte nas exportações de produtos transformados é praticamente negligenciável. Estima-se que, para reduzir a pobreza para metade até 2015, a África tenha de alcançar um crescimento médio anual de, pelo menos, 8%. A UE deveria, pois, fomentar um crescimento económico sustentável, suficientemente rápido e abrangente, a fim de contribuir para uma redução efectiva da pobreza. Deveria também continuar a ajudar os países africanos a aplicarem políticas macro-económicas e estruturais susceptíveis de incentivarem o investimento privado e estimularem um crescimento favorável aos mais pobres. Um outro factor essencial para o crescimento económico e a integração regional é o desenvolvimento do comércio Sul-Sul, Norte-Sul e multilateral. Uma maior integração económica das regiões serve de estímulo ao crescimento económico, graças à criação de um mercado mais vasto e à realização de economias de escala. A criação de mercados integrados e a promoção do comércio e do desenvolvimento constitui um dos objectivos centrais dos acordos de parceria económica (APE) que a UE está actualmente a negociar com as quatro regiões da África sub-sariana. É fundamental assegurar uma coordenação estreita entre as políticas de comércio e desenvolvimento. A Agenda de Desenvolvimento de Doha e os APE pretendem garantir a integração progressiva de África nos mercados mundiais. A UE deveria igualmente ajudar os países africanos a criarem um enquadramento jurídico estável, eficiente e harmonizado, favorável às iniciativas das empresas privadas, nomeadamente no domínio das comunicações e dos serviços electrónicos. Ainda neste contexto, a UE deveria promover a criação de um fórum comercial euro-africano, que reunisse empresários e investidores públicos e privados europeus e africanos.

A estabilidade macroeconómica, a criação de mercados regionais e um clima favorável ao investimento privado são requisitos prévios essenciais para um crescimento económico sustentado. Este contexto favorável ao crescimento deve, no entanto, ser acompanhado das medidas adequadas que permitam aumentar e diversificar a produção e criar a infra-estrutura e as redes necessárias. A UE deveria centrar a sua ajuda, em concreto, no reforço da competitividade e da produtividade da agricultura africana. No âmbito da Parceria Euro-Mediterrânica e da Política Europeia de Vizinhança, os países parceiros do Norte de África irão cumprir um roteiro que prevê a prossecução da liberalização do comércio dos produtos agrícolas, dos produtos agrícolas transformados e dos produtos da pesca, assim como a liberalização do comércio de serviços e do direito de estabelecimento, tendo em vista a conclusão das negociações antes do final de 2006.

O acesso limitado aos serviços de transporte e de comunicações, à energia, à água e ao saneamento são igualmente um entrave ao desenvolvimento económico. Seria, por conseguinte, conveniente que a UE estabelecesse uma parceria para as infra-estruturas a fim de financiar e lançar programas destinados a facilitar as interconexões ao nível continental, tendo em vista a integração regional. Esta parceria permitiria à UE ajudar África a definir e a estabelecer as ligações em falta, harmonizar as suas políticas de transporte, desenvolver uma gestão integrada da água, desenvolver infra-estruturas energéticas transfronteiriças e regionais e reduzir as disparidades existentes em termos informáticos a todos os níveis, nomeadamente através de iniciativas que permitam reduzir de forma sustentada os custos das comunicações electrónicas.

Atingir os ODM

Actualmente, 40% dos africanos sobrevivem com menos de um dólar por dia. Apenas seis em cada dez crianças frequentam a escola primária. África detém a taxa mais elevada de doenças transmissíveis, em especial o HIV/sida, a malária e a tuberculose. Só em 2004, a sida matou mais de dois milhões de pessoas na África subsariana e mais de três milhões de pessoas estão infectadas. A UE deveria, pois, ajudar a criar serviços sociais de base (ODM 1-6) para as populações mais pobres de África, contribuindo, desse modo, para o estabelecimento de uma rede de protecção social para as pessoas mais vulneráveis. Para além do ensino básico, a UE deveria apoiar a educação, a investigação, o acesso ao conhecimento e a transferência de competências como um processo ao longo de toda a vida: do ensino básico ao ensino superior e ao ensino profissional. Com base no êxito e na experiência conseguidos com o programa Erasmus, a UE deveria financiar a criação de um programa Nyerere de intercâmbio de estudantes em toda a África. Deveria também intensificar a sua acção a fim de assegurar cuidados de saúde decentes através do reforço dos sistemas nacionais de saúde, do desenvolvimento das capacidades, da investigação no domínio da saúde e do refinanciamento do Fundo Mundial de Luta contra a Sida, a Tuberculose e a Malária. Melhorias ao nível do acesso à água potável, ao saneamento, à energia sustentável e às tecnologias da informação e da comunicação deverão complementar estes serviços. Em todas estas áreas, deve ser assegurada a plena participação dos intervenientes não estatais por forma a reforçar a apropriação e a melhorar os serviços prestados aos mais pobres. A prevenção e a erradicação da pobreza requerem que sejam criados empregos produtivos e trabalho decente para todos. Em África, os empregos propostos aos jovens que entram no mercado de trabalho são maioritariamente na economia paralela, o que significa baixos rendimentos e produtividade, más condições de vida e de trabalho e uma protecção social reduzida ou mesmo inexistente.

Contudo, estas medidas, por muito importantes que sejam, não serão, por si só, suficientes para colmatar as desigualdades existentes e a falta de coesão social. A expansão demográfica de África, a sua rápida urbanização e a migração em larga escala colocam novos desafios ao continente. É preciso, em primeiro lugar, encontrar uma fórmula mais integrada de desenvolvimento urbano sustentável, alicerçado nos pilares gémeos da boa governação e da boa gestão urbana, e melhorar o desenvolvimento e o ordenamento do território. Em segundo lugar, devem ser tentadas acções de maior amplitude tendo em vista a transformação da migração numa força positiva para o processo de desenvolvimento, invertendo, por exemplo, a fuga de cérebros, ou apoiando a gestão dos fluxos migratórios.

O ambiente em África é frágil, sujeito a secas, a mudanças climáticas e ao fenómeno da desertificação. A actual expansão demográfica e agrícola provocou a penúria de terras, cuja degradação se acentuou com a intensificação da agricultura. Os efeitos benéficos de um ambiente saudável fazem-se sentir para além das fronteiras africanas e, dado que é uma das mais-valias mais preciosas do desenvolvimento sustentável de África, é necessário que a UE coopere no sentido da sua protecção. Fazer com que o desenvolvimento de África se torne sustentável é a única maneira de proteger a subsistência das populações mais pobres, a médio e a longo prazo. As medidas específicas devem incluir a conservação da biodiversidade, apoiando, por exemplo, a instauração de um enquadramento jurídico apropriado tendo em vista a defesa de uma utilização racional dos recursos naturais, a boa gestão da diversidade ambiental e uma luta eficaz contra a desertificação e contra os efeitos das mudanças climáticas. No centro destes esforços, estará o desenvolvimento das capacidades locais encarregues de fornecer informação fiável sobre a localização, estado e evolução dos recursos ambientais, bem como sobre as disponibilidades alimentares e sobre as situações de crise.

Aumentar a eficácia e a dimensão da ajuda

Apesar de os fluxos de ajuda serem substanciais e de não terem deixado de aumentar nos últimos anos, tornam-se necessários compromissos políticos e financeiros suplementares para dar a África o empurrão decisivo para que consiga atingir os ODM. Em Junho de 2005, o Conselho Europeu assumiu a este respeito um compromisso ambicioso. Tendo por base uma proposta da Comissão, concordou em duplicar a ajuda ao desenvolvimento entre 2004 e 2010 e em destinar a África metade dessa ajuda. Graças a esse compromisso, a UE mantém-se na corrida para alcançar os objectivos fixados pelas Nações Unidas, segundo os quais, até 2015, 0,7% do RNB deve ser consagrado à ajuda ao desenvolvimento. Comparado ao volume da ajuda que está previsto para 2006, este compromisso deve traduzir-se num aumento da ajuda pública ao desenvolvimento de 20 mil milhões de euros por ano, até 2010, e de uma verba adicional anual de 46 mil milhões de euros até 2015. A UE concordou igualmente em destinar a África, pelo menos, 50% deste aumento.

A ajuda da UE não deve apenas ser aumentada. A sua eficácia deve também ser melhorada no decurso dos próximos anos. No passado, a ausência de coordenação e de complementaridade das acções dos doadores impediu, frequentemente, que políticas válidas de desenvolvimento tivessem resultados tangíveis. A UE fez muito para melhorar a situação, em particular, mais recentemente, no Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, que se realizou em Paris em Março de 2005. A fim de ir ainda mais longe, a UE deverá implementar um plano de acção sobre a eficácia da ajuda e aplicá-lo prioritariamente na África subsariana. Este plano de acção abrirá caminho a propostas concretas de criação de um atlas operacional e interactivo dos dadores da UE, a um acordo sobre a harmonização dos roteiros individuais por país, à adopção de documentos de programação comuns e à elaboração de procedimentos comuns. A UE deverá ainda impulsionar um apoio orçamental mais geral e sectorial. Assim, a ajuda proporcionada será não só mais transparente, previsível e orientada para a obtenção de resultados, mas poderá aumentar o peso político colectivo da UE. De um modo geral, será importante para demonstrar que os aumentos consideráveis dos fluxos de ajuda atingiram plenamente o seu objectivo de ajudar os países beneficiários a atingirem os OMD.

Conclusões

Nos últimos anos, reemergiu na cena internacional uma África virada para o futuro, mais confiante, mais dinâmica e mais optimista do que nunca. A governança melhorou consideravelmente, pela primeira vez em décadas assistiu-se a um crescimento económico sustentado e a UA/NEPAD, bem como as organizações regionais, dotaram África de um roteiro político e económico e de uma visão para o futuro. O desenvolvimento africano está hoje no topo da agenda política internacional, existindo um amplo consenso quanto às principais medidas a tomar. Há que aproveitar esta oportunidade única para ajudar África a dar o salto decisivo para o desenvolvimento sustentável. No caso do Norte de África, a Parceria Euro-Mediterrânica e a Política Europeia de Vizinhança abriram também uma perspectiva concreta de uma nova parceria reforçada para toda a bacia mediterrânica, a qual deverá ser, em breve, reconfirmada aquando do décimo aniversário da Declaração de Barcelona.

Parceiro de longa data e vizinho próximo de África, a UE está bem colocada para desempenhar um papel essencial neste processo. A Europa e a África estão ligadas por uma história comum, culturas que se cruzam e objectivos partilhados. O desenvolvimento social, económico e político sustentável de África constitui, por conseguinte, a nossa preocupação comum. Num momento em que a África está a adoptar uma nova visão para o futuro do continente, a UE deve responder a esse apelo com o mesmo sentido de responsabilidade e de urgência. A próxima década (2005-2015) marcará uma viragem nas relações entre a Europa e a África. A estratégia da UE para África, apresentada nesta comunicação, que deverá ser adoptada pelo Conselho Europeu de 2005, constitui a resposta da UE ao desafio de voltar a colocar África na via do desenvolvimento sustentável e de atingir os ODM em 2015, tal como previsto. Eis a nossa missão comum e o nosso dever comum.

ANEXO

ÍNDICE

1. Um continente multifacetado 10

1.1. Dinâmica geopolítica: zonas de insegurança e pólos de estabilidade 10

1.2. Dinâmica geoeconómica: várias vias para o crescimento 12

1.3. Dinâmica geo-social: padrões de progresso e bolsas de desigualdade 14

1.4. Dinâmica geoambiental: gestão dos recursos naturais para lutar contra a pobreza 16

2. Princípios das relações da UE com África 18

2.1. Relação duradoura da UE com África 18

2.1.1. Uma rede de acordos 18

2.1.2. Um novo quadro para a política de desenvolvimento 19

2.2. Um salto qualitativo nas relações UE-África 19

2.2.1. Relações com uma África em mutação: igualdade, parceria, apropriação 19

2.2.2. Relações com uma África multifacetada: subsidiariedade e solidariedade 20

2.2.3. Relações com África numa base de continuidade: diálogo político 21

3. A tripla estratégia de resposta da UE 22

3.1. Reforço do apoio da UE em domínios prioritários 22

3.1.1. Pré-requisitos para a concretização dos ODM e da boa governação 22

3.1.1.1. Reforçar a paz e a segurança 22

3.1.1.2. Apoio à governação legítima e eficaz 25

3.1.2. Criação de um ambiente económico favorável 27

3.1.2.1. Impulsionar o crescimento económico 27

3.1.2. 2. Interconectar África 31

3.1. 3. Abordar directamente os ODM 33

3.1.3. 1. Colocar as pessoas no centro do desenvolvimento 33

3.1.3. 2. Construir um futuro ecologicamente sustentável 37

3. 2. Aumentar o financiamento da UE a África 38

3. 3. Uma abordagem da UE mais eficaz 40

4. Conclusões 42

Introdução

África está em mutação. Nos últimos anos, a comunidade internacional tomou, cada vez mais, consciência da situação em África e o continente dá agora sinais visíveis de um verdadeiro potencial de mudança. Com a criação da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NEPAD) em 2001 e da União Africana (UA) em 2002, África dotou-se de uma estratégia e de instituições susceptíveis de a guiar na via da integração política e económica. O Acordo de Cotonu, o Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação (TCDA), a Parceria Euro-Mediterrânica e a Política Europeia de Vizinhança constituem o quadro para o apoio comunitário a estes processos. As comunidades económicas regionais (CER) são importantes pilares deste processo de integração continental a nível da promoção do crescimento económico e da estabilidade política. Também a nível nacional, muitos países estão a realizar progressos notáveis no domínio da governação. Nos últimos cinco anos, por exemplo, realizaram-se eleições multipartidárias em mais de dois terços dos países da África Subsariana. Por outro lado, no final dos anos noventa, a África Subsariana registou os primeiros sinais de uma inversão da tendência de estagnação observada nas duas últimas décadas e em 2004, a região apresentou um crescimento real do PIB de 5,1% contra 4,2% em 2003 e um crescimento anual médio de 2,3% entre 1980 e 2000.

Contudo, apesar dos progressos significativos realizados, África tem ainda um longo caminho pela frente para atingir um desenvolvimento sustentável. Actualmente, 40% dos africanos vivem ainda com menos de um dólar por dia, três em cada quatro das vítimas mortais da SIDA são africanos e um em cada cinco africanos vive num país afectado pela guerra ou por conflitos violentos. Quanto ao rendimento per capita , dezoito dos vinte países mais pobres do mundo são africanos e os países do continente africano são os únicos países em desenvolvimento em que a esperança de vida tem vindo a decair nos últimos 30 anos. É evidente que sem uma vontade política mais forte e recursos financeiros suplementares significativos, África não conseguirá atingir a maioria dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio fixados pelas Nações Unidas (ODM) para 2015 antes de 2050.

A Europa é um parceiro de longa data de África e o seu vizinho mais próximo. Tanto do ponto de vista económico como político e estratégico, a Europa tem todo o interesse no desenvolvimento de África. A realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio é assim um objectivo comum. A UE, ou seja, os 25 Estados-Membros e a Comissão Europeia, devem aproveitar agora a oportunidade única criada pela nova dinâmica em África e apresentar uma estratégia comum, coerente e global para fazer de África a prioridade absoluta a nível da aplicação do “pacote ODM”[i] da Comissão e do “Consenso Europeu”, a nova política de desenvolvimento da UE[ii]. O objectivo da presente comunicação consiste em apresentar uma estratégia da UE a longo prazo para promover a realização dos ODM em África, a adoptar pelo Conselho Europeu em Dezembro de 2005. Esta estratégia deverá, por seu lado, servir de base para um novo Pacto Euro-Africano cuja adopção a UE deve defender aquando de uma Cimeira UE-África a realizar em Lisboa. A estratégia da UE para África assenta em amplas consultas realizadas no quadro da União Africana (UA) e das comunidades económicas regionais e deverá aproveitar plenamente o potencial do Acordo de Cotonu, recentemente revisto, da Parceria Euro-Mediterrânica e da Política Europeia de Vizinhança.

Para atingir estes objectivos, a UE deve ter em conta as diferentes tendências políticas, económicas, sociais e ambientais registadas em África (Capítulo 1) e os princípios fundamentais por que se devem reger as suas relações com África (Capítulo 2). Por conseguinte, a UE deverá seguir uma tripla estratégia: (i) reforçar o apoio comunitário nos domínios prioritários, (ii) aumentar o financiamento comunitário a favor de África e (iii) desenvolver e aplicar uma abordagem comunitária mais eficaz. (Capítulo 3).

1. Um continente multifacetado

África tem múltiplas facetas. A diversidade dos regimes políticos, das vivências históricas, dos contextos culturais e religiosos, das dinâmicas económicas e das características geográficas traduz-se em diferenças muitas vezes significativas entre as comunidades locais, os países e as regiões. O presente capítulo não pretende analisar exaustivamente todas estas diferenças (já existe uma literatura especializada abundante sobre este tema), mas evidenciar algumas das recentes tendências e desenvolvimentos, dado que são o ponto de partida para a estratégia da UE para África.

1.1. Dinâmica geopolítica: zonas de insegurança e pólos de estabilidade

Nos últimos anos, surgiram em África novos actores externos atraídos pelo potencial económico do continente africano e pela sua importância política e estratégica. Esta evolução do contexto geopolítico suscita novos desafios, mas também novas oportunidades para a formulação e a aplicação da política da UE para África. As economias emergentes, como o Brasil, a Índia ou a China, tornaram-se fontes importantes de investimento estrangeiro e oferecem novos mercados de exportação para os produtos africanos. A China merece especial atenção, tendo em conta a sua importância económica e política. O comércio sino-africano passou de 10 mil milhões de dólares em 2000 para 28,5 mil milhões em 2004 e, desde 2000, mais de 25% do petróleo bruto da China é importado de África. Apesar de ter sofrido mudanças internas radicais, a China conservou os laços com diferentes países africanos que são agora atraídos pelo seu potencial comercial. A China representa, especialmente para os países dependentes das exportações de petróleo e de matérias-primas, uma fonte substancial e contínua de receitas financeiras, muitas vezes à margem dos quadros tradicionais de desenvolvimento e governação.

Por outro lado, alguns parceiros de longa data têm vindo a manifestar um interesse renovado por África. Assim, os Estados Unidos voltaram recentemente a investir em África por várias razões, entre as quais o interesse tradicional pelo desenvolvimento, a boa governação e a estabilidade política, bem como devido a novos motivos como o acesso ao petróleo, a luta contra o terrorismo e a concorrência estratégica global. Quanto ao Japão , a realização regular de reuniões de alto nível com África desde os anos noventa, como a Conferência Internacional de Tóquio para o Desenvolvimento Africano (TICAD), reflecte a crescente importância de África nas políticas económica e externa japonesas. Por fim, a Rússia, principalmente desde 2001, tem vindo igualmente a estreitar os seus laços com vários países africanos, concentrando-se nomeadamente no seu potencial energético e mineiro.

Mais importante ainda do que estas influências externas é, contudo, a dinâmica política interna de África. Enquanto alguns países e regiões africanos são afectados por conflitos violentos ou pela fragilidade do aparelho de Estado ou estão ainda em plena reconstrução pós-conflito, noutros reina há já algum tempo a paz e a segurança, a estabilidade económica e política e a participação democrática. Estes países estáveis desempenham um papel essencial na estabilização das respectivas regiões e dão o exemplo do que pode ser conseguido se existir um clima político favorável. Nas últimas décadas, a maioria dos países da África do Norte, por exemplo, tem vindo a registar uma estabilidade duradoura. Na África Ocidental, o Gana é o exemplo por excelência de um país bem governado e estável que soube converter o crescimento económico em progressos concretos no domínio do desenvolvimento. Na Comunidade da África Oriental (Quénia, Tanzânia e Uganda), a estabilidade política e a integração económica regional conduziram a uma comunidade de estabilidade que está em contraste flagrante com a instabilidade estrutural dos Grandes Lagos e do Corno de África. Nos últimos anos, países como o Ruanda e o Burundi, ambos ainda em fase de reconstrução pós-conflito, empenharam-se de forma crescente em estabelecer laços políticos e económicos mais estreitos com este grupo de países da África Oriental. Na África Austral, se bem que a situação precária no Zimbabué continue a ser preocupante, existe um grupo semelhante de países estáveis, nomeadamente a África do Sul, a Namíbia, o Botsuana e Moçambique. É de assinalar, contudo, que nem todos os países estáveis são exemplo de uma governação boa e eficaz.

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Mapa 1: Conflitos e Estados fragilizados em África (2000-2005). Fontes: Relatório Anual de 2004 do Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung e.V. e Iniciativa LICUS (Low Income Countries Under Stress ) do Banco Mundial (2004).

De igual modo, alguns dos mais vastos países africanos têm muitas vezes um papel de países de referência , sendo pólos de atracção e forças motrizes económicas e políticas para os seus vizinhos. A par de alguns países do Norte de África, os exemplos por excelência de países de referência são a Nigéria e a África do Sul, na África Ocidental e Austral, respectivamente. Devido à dimensão das suas economias e ao seu empenhamento na integração regional e continental, desempenham um papel central no desenvolvimento económico e na estabilidade política em todo o continente africano. Politicamente, os dirigentes destes dois países, os Presidentes Obasanjo e Mbeki, desempenharam o papel de intermediários em processos de paz, muitas vezes bem longe das fronteiras das suas próprias sub-regiões. Em termos económicos, tendo em conta os seus investimentos privados significativos na região dos Grandes Lagos, a África do Sul tem também um grande interesse em que exista estabilidade e prosperidade nessa região.

Apesar desta evolução positiva, perduram duas áreas de conflito e de instabilidade: a região do rio Mano, na África Ocidental, e uma linha que se estende do Sudão e do Corno de África até ao Congo Oriental, na África Oriental e Central. Estas duas áreas são dominadas por um grande número de países em conflito e por uma percentagem elevada de Estados fragilizados , ou seja, Estados que, tendo sido muitas vezes debilitados por crises endémicas e por conflitos ou desastres naturais, não têm credibilidade, legitimidade e/ou uma governação efectiva. A sub-região do Mano inclui a Guiné, a Libéria e a Serra Leoa. O conflito existente nesta região há mais de dez anos e que é alimentado pela existência de recursos naturais consideráveis, nomeadamente os diamantes e a madeira, expandiu-se além-fronteiras, tendo mergulhado toda a região numa profunda crise de refugiados, o que veio agudizar ainda mais a instabilidade regional. Na sequência destes conflitos, a Guiné teve de acolher aproximadamente um milhão de refugiados. Esta instabilidade teve igualmente impacte além desta região, afectando a região de Casamansa no Senegal, a noroeste e, desde 2002, a Costa do Marfim, a Leste.

Uma segunda linha de insegurança pode ser traçada do Sudão e do Corno de África até ao Leste do Congo, passando pela República Centro-Africana e o Norte do Uganda. Estes conflitos são alimentados por um sistema complexo de causas estruturais como uma má gestão dos limitados recursos naturais, uma má governação política, fluxos incontrolados de refugiados, o comércio inter-regional de armas e o tráfico de seres humanos. A conclusão de um Acordo de Paz Global no Sudão, em Janeiro de 2005, foi uma conquista importante e poderá constituir um ponto de viragem para toda a região. O mesmo aplica-se a nível da dinâmica política positiva na Somália, considerada até há bem pouco um país em que o Estado se tinha desmoronado . Contudo, o conflito do Darfur, no Sudão, a “guerra esquecida” no Norte do Uganda, a insegurança persistente no Leste e no Norte da República Centro-Africana e a instabilidade no Leste do Congo continuam a suscitar sérias preocupações.

Esta instabilidade e insegurança são reforçadas por um aumento da criminalidade organizada transnacional. O continente africano tornou-se numa zona de trânsito importante para os traficantes de droga a nível internacional. 89% dos países africanos estão envolvidos no tráfico de seres humanos como países de origem, de trânsito ou de destino, enquanto que o roubo e o contrabando de recursos naturais ou o tráfico de armas registam um aumento. Paralelamente, o tráfico e o consumo de drogas constituem uma ameaça particularmente grave para o continente. A importância das redes de tráfico africanas e sobretudo da África Ocidental tem vindo a aumentar, sendo o continente africano presentemente responsável por um quarto dos casos de apreensão de cannabis no mundo. O tráfico e o consumo de cocaína, de heroína e de estimulantes de tipo amfetamínico registam igualmente um aumento.

1.2. Dinâmica geoeconómica: várias vias para o crescimento

Existem várias vias para atingir o crescimento. Sinais recentes indicam que a exploração sustentável dos recursos naturais, o desenvolvimento agrícola e o investimento em recursos humanos, combinado com a criação de um clima favorável aos investimentos, são motores essenciais para o crescimento.

África engloba vários países ricos em recursos que estão principalmente localizados no Norte de África e na África Austral, no Sul da região dos Grandes Lagos e nas imediações do Golfo da Guiné. Contudo, o crescimento destes países tem sido bastante desigual. Vários países da faixa austral conseguiram transformar estes recursos numa fonte sustentável de rendimento e de crescimento. A experiência do Botsuana e da África do Sul, por exemplo, demonstram que se existir um enquadramento político adequado, a extracção mineira pode levar a um crescimento sustentável. O aumento recente e rápido dos preços do petróleo conduziu igualmente a resultados excepcionais noutras partes de África, nomeadamente nas economias do Golfo da Guiné. Em 2004, por exemplo, o crescimento real do PIB per capita na Guiné Equatorial atingiu 31,5%. O afluxo de capitais estrangeiros daí resultante trouxe não só novas oportunidades, mas também a responsabilidade a nível político e económico de transformar esta nova riqueza em desenvolvimento sustentável. Os resultados da exploração de outros recursos, que não o petróleo e o gás, são diferentes. A República Democrática do Congo é o terceiro produtor mundial potencial de energia hidroeléctrica após a China e a Rússia, mas actualmente só 2% da sua capacidade é aproveitada. Em contrapartida, Moçambique tornou-se entretanto num importante exportador de electricidade.

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Mapa 2: PIB/ per capita e recursos naturais em África. Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2004 (Banco Mundial)

As economias africanas dependentes dos produtos agrícolas de base estão muitas vezes dependentes de uma gama de exportações muito limitada, sendo assim altamente vulneráveis à diminuição dos preços a longo prazo e às flutuações dos preços mundiais destes produtos de base. De 1980 a 2000, os preços reais do açúcar caíram 77%, do cacau 71%, do café 64% e do algodão 47%. O relançamento do crescimento agrícola exige tanto um aumento da produção como uma redução da vulnerabilidade e da volatilidade globais do sector. O aumento do rendimento na produção de mandioca e arroz na África Ocidental é um bom exemplo da primeira opção. Em países da África Oriental como o Quénia, o Uganda e a Etiópia, o processo de diversificação das exportações no sentido de produtos agrícolas não-tradicionais tem vindo a ser executado com um certo êxito e, no Quénia, a horticultura tornou-se no subsector agrícola com maior crescimento. A rápida expansão das exportações de peixe e de produtos da pesca no Senegal, na Tanzânia, no Quénia e no Uganda, quando inserida num projecto de desenvolvimento sustentável, contribuiu para o êxito da diversificação da produção. A intensificação do comércio regional tem igualmente perspectivas de êxito. Mesmo um país sem acesso ao litoral como o Mali poderá tornar-se num grande exportador de arroz na região da África Ocidental graças ao desenvolvimento do comércio e da integração regional.

A existência de um clima de investimento fiável e atractivo constitui também um factor de crescimento importante. Actualmente, o grosso dos investimentos em África tem origem interna: cerca de 80% contra 20% de investimento estrangeiro. Não é surpreendente a existência de uma ligação entre a estabilidade e o desempenho da governação de um país e o seu clima de investimento. Os investidores dão muitas vezes grande importância aos aspectos associados à transparência e à responsabilidade. Assim, o Uganda, após uma reforma económica profunda, conseguiu um aumento anual do PIB de cerca de 7% entre 1993 e 2002, reduzindo de 56% para 35%, entre 1992 e 2005, a percentagem da população que vive abaixo do limiar da pobreza. Na Tanzânia, o crescimento mais rápido registado desde há quinze anos, deve-se em grande parte à melhoria do clima de investimento. Nestes países, a cooperação e o diálogo com os meios de negócios nacionais e internacionais revelaram-se factores cruciais para a criação de um clima de investimento positivo.

Outro factor essencial para a criação de um clima propício ao investimento é a integração regional, ou seja, a criação de mercados harmonizados mais alargados que atraiam mais investimentos para os sectores produtivos. A criação de redes regionais, o desenvolvimento de políticas harmonizadas e a facilitação das trocas comerciais são questões cruciais neste contexto. A expansão significativa do comércio intra-regional verificada nos últimos anos deve-se principalmente à evolução dos processos de integração regional. O comércio intra-regional no âmbito do Mercado Comum da África Austral e Oriental (COMESA), que criou uma zona de comércio livre em 2000, aumentou 25% em 2003, atingindo cerca de cinco mil milhões de euros. Na África do Norte, a UE apoiou o desenvolvimento do comércio Sul-Sul e a integração regional graças a iniciativas como o Acordo de Comércio Livre de Agadir, assinado em Fevereiro de 2004.

Nestas regiões, o estabelecimento das interconexões adequadas contribui de modo decisivo para o desenvolvimento do comércio e da integração, dado que reduzem os custos da actividade comercial e facilitam o acesso das populações aos mercados. Estes desafios são especialmente importantes para os países insulares que requerem uma atenção e um apoio específicos. O desenvolvimento de processos dinâmicos de integração regional, que contribuirão para reforçar a competitividade de África na economia mundial, é tanto mais necessário tendo em conta os progressos limitados de muitos países africanos em matéria de expansão e diversificação das suas exportações. Alguns países subsarianos não alteraram significativamente a gama de produtos exportados nos últimos 20 anos, que hoje em dia consiste ainda, demasiadas vezes, num reduzido número de produtos de base não transformados. Por este motivo, a quota da África Subsariana no comércio mundial passou de 3% em 1950 para menos de 2% actualmente. Para incentivar significativamente o crescimento e o desenvolvimento, é necessário garantir uma abertura controlada e progressiva, primeiro à escala regional e depois a nível mundial. A Europa, que continua a ser o parceiro comercial mais importante de África (cerca de 85% das exportações africanas de algodão, de frutos e de produtos hortícolas são importados pela UE), desempenha um papel central no apoio a este processo.

1.3. Dinâmica geo-social: padrões de progresso e bolsas de desigualdade

A exemplo do que acontece relativamente à paz e à estabilidade e ao comércio e ao crescimento, a imagem de África é também extremamente multifacetada no que toca ao desenvolvimento humano. Uma linha de pobreza atravessa todo o continente. Contudo, a diferença dos contextos sociopolíticos e das políticas governamentais leva a que os níveis de desenvolvimento variem ainda significativamente entre os países e as regiões. Tal reflecte-se nomeadamente nos indicadores relativos às desigualdades, ao ensino e à saúde, sendo que se registam padrões semelhantes de diversidade regional igualmente nos domínios da (des)igualdade de género, do acesso aos serviços de base e da sustentabilidade ambiental.

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Mapa 3: Taxa de prevalência do VIH/SIDA e taxa de alfabetização em África. Fontes: Relatório Anual de 2004 da ONUSIDA e base de dados dos indicadores do milénio da ONU (2004)

É certo que vários países africanos conseguiram alcançar um crescimento económico impressionante. Contudo, este crescimento não tem muitas vezes um impacte positivo nos índices de pobreza, dado que a repartição dos rendimentos é muito desigual. Assim, não existe necessariamente uma ligação entre a prosperidade global de um país e o seu desempenho a nível do desenvolvimento sustentável, das condições de trabalho e da redução da pobreza. Inserem-se na categoria das sociedades extremamente desiguais muitos países pobres como a Serra Leoa e a República Centro-Africana, mas também países mais ricos como o Lesoto, o Botsuana e a África do Sul. O caso mais extremo é a Namíbia, cujo nível de desigualdade é dos mais elevados do mundo. Em países como o Gana e o Uganda, onde o crescimento está mais estreitamente ligado a uma diminuição duradoura da pobreza, regista-se uma repartição relativamente equilibrada do rendimento.

No contexto de um crescimento demográfico forte e contínuo, a criação de emprego continua a ser um dos principais desafios no quadro do desenvolvimento social e da redução da pobreza. Contudo, a situação em matéria de emprego continua a ser preocupante na maioria dos países africanos. Em África, a grande maioria dos novos postos de trabalho para jovens à procura do primeiro emprego situa-se a nível da economia paralela, sinónimo de baixa produtividade, reduzido rendimento, más condições de trabalho, falta de perspectivas de carreira e pouca ou nenhuma protecção social. São sobretudo as mulheres e as minorias étnicas que continuam a enfrentar grandes dificuldades no mercado de trabalho. Paralelamente, o trabalho infantil continua a ser um fenómeno frequente em numerosos países, sendo para muitas famílias uma fonte de rendimento importante. Só na África Subsariana, estima-se que o número de jovens à procura do primeiro emprego irá aumentar 28% nos próximos quinze anos, o que equivale a 30 milhões de pessoas[iii].

Gradualmente, as taxas de alfabetização têm vindo a melhorar. Registaram-se progressos no ensino primário nalguns dos países mais pobres como o Burkina Faso, o Benim e a Eritreia. O número de crianças que frequentam a escola primária na África Subsariana aumentou 48% entre 1990 e 2001. Globalmente, a taxa de inscrição no ensino primário na África Austral e Oriental é ligeiramente inferior à registada nos outros países africanos. Contudo, no que respeita ao ensino secundário, o Níger e o Chade, países do Sahel, apresentam uma taxa especialmente baixa, nitidamente inferior a 10%. Nestes países, as zonas rurais são desfavorecidas e determinados grupos como as raparigas, as crianças deficientes e os órfãos são especialmente marginalizados.

As doenças transmissíveis são um enorme problema em muitos países e regiões africanos. A África Austral e Oriental é a zona mais duramente atingida pela pandemia do VIH/SIDA; uma epidemia mais limitada mas crescente afecta a África Ocidental; só os países da África do Norte foram até à data relativamente poupados. A taxa de prevalência nos adultos varia entre menos de 1% (Senegal e Mauritânia) e mais de 25% na Suazilândia, no Botsuana e no Lesoto, onde a pandemia anulou décadas de esforços de desenvolvimento e reduziu consideravelmente a esperança de vida média. Contudo, apesar destas doenças devastadoras, África continua a registar um rápido crescimento demográfico de 2,2% a 2,8% por ano. Se esta taxa se mantiver, África terá, dentro de quarenta anos, pelo menos dois mil milhões de habitantes.

1.4. Dinâmica geoambiental: gestão dos recursos naturais para lutar contra a pobreza

Nalguns círculos persiste a percepção de que a protecção do ambiente em África é um luxo. Contudo, tudo indica que a degradação ambiental contribui muitas vezes para a existência de pobreza. Quando as florestas desaparecem e as reservas de água estão esgotadas ou poluídas, as vítimas mais atingidas são muitas vezes os pobres em África, nomeadamente as crianças e as mulheres. A promoção de uma gestão sustentável dos recursos naturais constitui pois uma sólida estratégia de desenvolvimento para a África a nível político, social e económico.

O continente africano é extremamente multifacetado em termos ambientais. As condições climáticas vão de um clima tropical húmido na África Ocidental e Central e nas ilhas ocidentais do Oceano Índico a um clima árido e semi-árido na maioria dos países da África Austral, enquanto que o clima semi-desértico e desértico prevalece na África do Norte. As alterações climáticas irão aumentar ainda mais a pressão sobre os recursos hídricos, afectar a biodiversidade e a saúde humana, degradar a segurança alimentar e agravar a desertificação. Os fenómenos hidrometeorológicos extremos como as inundações e a seca são frequentes em toda a África e irão intensificar-se na sequência das alterações climáticas. Em contrapartida, os sistemas de alerta rápido são inadequados e a gestão das catástrofes deficiente. A adaptação às alterações climáticas é assim um imperativo urgente para assegurar o desenvolvimento de África.

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Mapa 4: Vulnerabilidade ambiental em África (fonte: UNEP)

Dois terços da superfície total de África são regiões áridas ou semi-áridas e 34% da população africana vive em zonas áridas contra quase 2% na Europa. A terra assume uma importância crucial a nível do desenvolvimento de África, dado que cerca de 60% da população vive da agricultura. A expansão da agricultura nos últimos 30 anos envolveu o cultivo de zonas marginais e a destruição de habitats naturais importantes como florestas e zonas húmidas. Medidas de conversão deste tipo são a causa principal para a degradação dos solos. Nas ilhas ocidentais do Oceano Índico por exemplo, a escassez de terra é tão grande que as zonas costeiras húmidas foram destruídas e os pântanos interiores drenados e utilizados como terrenos de construção. A drenagem de zonas húmidas para fins agrícolas ameaça não só os habitats e a biodiversidade mas também os meios de subsistência dos pastores.

A erosão dos solos reduz a produtividade das terras e obriga os agricultores a utilizar cada vez mais adubos e outros produtos químicos para limitar a diminuição da produtividade. A degradação das terras está intrinsecamente ligada à pobreza e este problema só pode ser resolvido com a participação dos utilizadores dos recursos naturais e, eventualmente, a oferta de meios de subsistência alternativos. Segundo um estudo recente, estima-se que o processo de desertificação afecta 46% do continente africano e quase 500 milhões de pessoas no total; as zonas mais afectadas situam-se ao longo das margens dos desertos (ver mapa).

Os recursos de água renováveis de África correspondem em média a 4 050 km3/ano, ou seja, muito menos que a média mundial de 7 000 m3 por habitante e por ano. A repartição geográfica tanto das águas de superfície como das águas subterrâneas é desigual. Pelo menos 13 países registaram um abastecimento deficiente ou uma situação de penúria em 1990, prevendo-se que este número duplique até 2025. Os lençóis freáticos constituem uma fonte de água importante na região, dado que representam 15% dos recursos hídricos totais de África. As águas subterrâneas são utilizadas para o consumo doméstico e agrícola em numerosas regiões, nomeadamente nas sub-regiões áridas em que os recursos de água de superfície são limitados. Contudo, nas zonas fortemente dependentes das reservas de águas subterrâneas existe igualmente o risco de penúria, dado que o ritmo de extracção da água é superior ao da sua renovação.

O coberto florestal de África está estimado em 650 milhões de hectares, o que representa 17% do coberto florestal a nível mundial. As florestas africanas proporcionam muitos bens e serviços. Segundo um estudo realizado em Madagáscar, estima-se que o valor dos produtos florestais para as aldeias locais representa 200 000 USD num horizonte de dez anos. No Gana, estima-se que 16% a 20% do abastecimento alimentar das populações locais provém de produtos florestais. A desflorestação tanto para a comercialização da madeira como para fins agrícolas é assim muito preocupante, representando uma perda enorme de riqueza económica natural para o continente. A eliminação selectiva da vegetação e a sobreexploração dos recursos florestais não lenhosos, incluindo as plantas medicinais, agudizam o problema. A construção de novas estradas de acesso constitui mais uma ameaça para as florestas e matas, dado que as zonas florestais até agora virgens são devassadas para tornar os recursos mais acessíveis e o seu comércio mais rentável.

2. Princípios das relações da UE com África

2.1. Relação duradoura da UE com África

2.1.1. Uma rede de acordos

A relação UE-África está profundamente enraizada na História. Ao longo das últimas décadas, a CE e os Estados-Membros estabeleceram diversos tipos de relações contratuais com diferentes regiões de África, reflectindo a diversidade do continente em termos de História, políticas e necessidades[iv].

A Convenção de Lomé I, assinada em 1975, foi o primeiro acordo-quadro com os países da África Subsariana , enquanto membros do grupo de Estados ACP. Este acordo precursor já incluía princípios como a parceria, a natureza contratual das relações e a previsibilidade a longo prazo dos financiamentos. Na sequência de diversas convenções de Lomé sucessivas, em 2000 a CE e os Estados-Membros concluíram o Acordo de Cotonu com 48 países da África Subsariana, por um período de vinte anos. O Acordo de Cotonu, revisto em 2005, combina uma dimensão política com questões de comércio e desenvolvimento, num quadro global único. A África do Sul , apesar de signatária do Acordo de Cotonu, concluiu separadamente um ambicioso Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação (ADCC)[v].

As relações da UE com os países do Norte de África baseiam-se nos Acordos Euro-Mediterrânicos de Associação e na Parceria Euro-Mediterrânica, bem como na Política Europeia de Vizinhança (PEV)[vi] e nos planos de acção da mesma. A Parceria Euro-Mediterrânica foi lançada em 1995, quando a Declaração de Barcelona identificou os seus três objectivos principais: a) criação de uma área comum de paz e estabilidade através do reforço do diálogo político e em matéria de segurança; b) criação de uma área de prosperidade partilhada através de uma parceria económica e da instauração gradual de uma zona de comércio livre; c) aproximação dos povos através de parcerias sociais, culturais e humanas criadas para promover a compreensão entre culturas e intercâmbios entre as sociedades civis. A Parceria é concretizada por meio de acordos de associação bilaterais entre a UE e cada um dos países associados[vii]. Partindo desta plataforma, a PEV proporciona a estes países uma relação cada vez mais estreita com a UE, implicando um grau significativo de integração económica e o aprofundamento da cooperação política no âmbito de uma abordagem fundada na parceria, na apropriação comum e na diferenciação e tendo em vista a promoção da prosperidade, estabilidade e segurança dos vizinhos imediatos da Europa[viii]. Esta política, de que beneficiam os cinco países norte africanos, teve início em 2005, com a adopção de um primeiro conjunto de planos de acção PEV, incluindo os da Tunísia e Marrocos, que representam o fruto de um debate com os países parceiros e de um acordo recíproco sobre prioridades em matéria de reformas e de intervenções.

2.1.2. Um novo quadro para a política de desenvolvimento

Embora estes acordos providenciem um quadro duradouro para o diálogo, o comércio e a cooperação, é necessário que a UE adapte a sua intervenção ao contexto político e económico em permanente mutação. O forte consenso quanto aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), o contexto instável em matéria de segurança após os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 e os acontecimentos que se lhe seguiram, bem como o impacto acrescido da globalização são apenas alguns dos elementos que impuseram uma nova reflexão sobre a política da UE face aos países em desenvolvimento.

Em Abril de 2005, a Comissão publicou o “pacote ODM” , que constitui a base para os compromissos ambiciosos assumidos pelo Conselho Europeu em Junho de 2005[ix]. Com base nesse pacote, em Julho de 2005 a Comissão propôs ao Conselho e ao Parlamento um novo passo em frente com a adopção de uma Declaração Conjunta sobre a nova Política de Desenvolvimento da UE intitulada “O Consenso Europeu” [x] . A sua adopção virá proporcionar, pela primeira vez, um quadro comum de objectivos, valores e princípios que a União (os vinte e cinco Estados-Membros, a Comissão e o Parlamento Europeu) apoia e promove na sua qualidade de interveniente mundial e de parceiro internacional.

A Estratégia UE-África, que pretende proporcionar uma resposta europeia comum, coordenada e coerente, aos desafios do continente, constitui o primeiro exemplo prático de implementação do já referido “Consenso Europeu”.

2.2. Um salto qualitativo nas relações UE-África

2.2.1. Relações com uma África em mutação: igualdade, parceria, apropriação

Com a entrada numa nova era de relações UE-África, chegou a altura de reforçar os princípios básicos que governam essas relações, em especial a igualdade, a parceria e a apropriação . Embora estes princípios não sejam novos, o seu sentido, significado e implicações mudaram com a evolução do contexto político e económico externo. O nascimento da União Africana e da NEPAD (Nova Parceria para o Desenvolvimento de África), o papel reforçado das Comunidades Económicas Regionais Africanas (CER) e o aparecimento de uma nova geração de dirigentes a nível nacional não só mudaram África como afectaram as relações com a Europa. Repensar estes princípios básicos pode melhorar significativamente a natureza e o potencial das relações UE-África.

Igualdade. O aparecimento da UA e das CER, por um lado, e a consolidação da integração europeia, por outro, criaram um novo quadro institucional mais simétrico para as relações entre a Europa e África, entre a UE e as instituições regionais e continentais. A igualdade implica reconhecimento mútuo, respeito mútuo e a definição de interesses colectivos mútuos.

Parceria. Este tipo de relações mais equilibradas tem implicações para a noção de parceria. Antes de mais, entre a UE e África. A UE não é apenas um doador de ajuda ao desenvolvimento, mas também um parceiro político e comercial. Por conseguinte, as suas relações com África não se limitam a abranger questões de desenvolvimento – passam por um diálogo político vasto, concreto e construtivo. A UE pode contribuir com o conhecimento que adquiriu na sua experiência em matéria de integração continental, coesão regional e social, concepção de instituições e desenvolvimento de políticas. Esta parceria deve assentar igualmente na responsabilidade e responsabilização recíprocas, que passam pelo respeito mútuo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Em segundo lugar, com o resto do mundo. A UE e África, que partilham valores e objectivos básicos, como por exemplo uma ordem mundial mais multilateral, um desenvolvimento global mais justo e a promoção da diversidade, devem ser parceiros estratégicos na comunidade internacional.

Apropriação. As políticas e estratégias de desenvolvimento não podem ser impostas do exterior. A percepção que a UA e a NEPAD possuem de boa governação, respeito dos direitos humanos e democracia merece todo o apoio da UE e vem contribuir com uma nova dimensão para o conceito de apropriação como base de diálogo e cooperação com todos os países. Estes princípios estão no âmago do Acordo de Cotonu, do ACDC, da Parceria Euro-Mediterrânica e da Política Europeia de Vizinhança. A UE deve apoiar África e as estratégias e políticas dos seus países de forma coerente e colectiva. Para que o princípio de apropriação se traduza em políticas, é necessário que o apoio orçamental (ajuda directa ao orçamento de governos parceiros para políticas sectoriais e programas de carácter geral) passe a ser cada vez mais o principal mecanismo de ajuda. Esta abordagem não só melhora a apropriação, eficácia e previsibilidade da ajuda, como intensifica um diálogo em matéria de políticas mais maduro que conduza os países parceiros a assumirem as suas responsabilidades em termos de objectivos, meios e mecanismos de governação.

2.2.2. Relações com uma África multifacetada: subsidiariedade e solidariedade

Considerando a diversidade de acordos de cooperação, o papel crescente das CER e da UA e a complexidade crescente das relações da UE com África, justifica-se que a subsidiariedade e a solidariedade se tornem também princípios fundamentais da Estratégia da UE para África.

Subsidiariedade. Com estes acordos, a UE deverá intervir a três níveis de governação (nacional, regional e continental), com base no princípio da subsidiariedade: apenas as questões passíveis de um tratamento menos eficaz o nível inferior deverão ser reservadas para um nível superior de governação. Questões como a paz e a segurança, as migrações, a interconexão ou a gestão de catástrofes requerem prioritariamente uma resposta regional ou continental, enquanto outras questões, como serviços sociais de base, incluindo cuidados de saúde ou ensino primário, se adaptam mais ao nível nacional ou sub-nacional.

As políticas e acções da UE deverão, pois, ser adaptadas ao potencial de cada nível. Ao nível nacional e no que respeita ao Norte de África, a UE deverá apoiar estratégias de reforma e a implementação de planos de acção no âmbito da Política Europeia de Vizinhança. Quanto à África Subsariana, a UE deverá continuar a concentrar o seu apoio na concretização de políticas nacionais de desenvolvimento e nas estratégias de redução da pobreza (DERP). Ao nível regional , a UE deverá apoiar estratégias e programas (sub-)regionais de integração e desenvolvimento de diferentes Comunidades Económicas Regionais (CER). No caso da África Subsariana, tal implica a criação de mercados regionais integrados na sequência da conclusão das negociações dos APE. Este objectivo deveria contemplar o apoio tangível a reformas, como à do sector da oferta e outras a nível nacional, fundindo assim as políticas de desenvolvimento nacional com os objectivos de integração regional. A UE deverá apoiar os esforços africanos de racionalização dos actuais sistemas e instituições de integração regional, de acordo com os quadros regionais que pautam os APE. Por último, ao nível continental , a UE deverá apoiar as instituições e estratégias continentais da UA e da NEPAD, apresentando respostas aos actuais desafios de toda a África. Para tal, há que incrementar a capacidade destas instituições supranacionais, de modo a torná-las mais fortes, mais eficazes e mais credíveis aos olhos dos países e cidadãos africanos. Neste sentido, impõe-se que a UE aumento o apoio à Comissão da UA, ao Parlamento Pan-Africano e a outras instituições pan-africanas. Simultaneamente, é necessário que a UE crie sinergias e dispositivos complementares entre os diferentes acordos para que o apoio às estratégias de África seja mais eficaz.

Solidariedade. A UE deverá apoiar os esforços de África no sentido do reforço da solidariedade intra-africana entre estes três níveis de governação. A solidariedade em questão consiste, designadamente, no reconhecimento de que a paz, a segurança e a governação são responsabilidade comum de todo o continente africano. O princípio de “não indiferença” preconizado pela UA constitui o cerne desta nova doutrina. A reacção pronta da UA a golpes de Estado, quebras da ordem constitucional ou violações dos direitos humanos ilustra vivamente esta atitude. A criação do Mecanismo de Apoio à Paz, para o qual contribuíram todos os países subsarianos através das respectivas dotações do FED, é um bom exemplo de como a Europa pode apoiar este compromisso africano[xi]. Um outro exemplo poderá ser a criação de um mecanismo de apoio aos países vulneráveis e expostos a desastres e catástrofes.

2.2.3. Relações com África numa base de continuidade: diálogo político

Por último, é fundamental que as relações da UE com África sejam cada vez mais imbuídas de uma cultura de diálogo. A importância de um diálogo político permanente, franco e construtivo não pode ser subestimada. Tal diálogo exige igualmente que a UE no seu todo adopte uma abordagem comum e coerente e assuma as suas responsabilidades de liderança na parceria com outros intervenientes internacionais e com a ONU.

A experiência adquirida até ao momento inspirou algumas das alterações recentes do Acordo de Cotonu, que prevê um diálogo político regular e de vasto alcance com os países e regiões da África Subsariana . Na sequência da revisão dos artigos 8º e 96º do Acordo de Cotonu, o diálogo político passou a ser mais estruturado, mais permanente e potencialmente mais efectivo. O novo artigo 8º vem permitir à CE e aos parceiros africanos recorrerem rápida e eficazmente ao diálogo político em praticamente quaisquer circunstâncias. O Artigo 96º ganhará mais força, pois passará a ser um instrumento de segundo nível para situações mais difíceis, não resolvidas anteriormente pelo diálogo político. As sanções, cuja eficácia será cuidadosamente avaliada, serão adoptadas apenas em última instância. Deste modo, pode recorrer-se ao diálogo político para evitar a violação de “elementos essenciais” do Acordo de Cotonu[xii], em vez de (como aconteceu de forma demasiado frequente no passado) ser encarado como um simples mecanismo de reacção ao qual se recorria apenas em caso de problema. Quanto aos países do Norte de África, o Processo de Barcelona e a PEV proporcionam um quadro sólido para o diálogo político. O Processo de Barcelona recebeu um novo impulso na sequência da conferência ministerial de Nápoles, de Dezembro de 2003, e a Cimeira de Barcelona, de Novembro de 2005, constituirá um novo marco nas relações euro-mediterrânicas. É necessário que a UE aprofunde o diálogo com o continente africano no seu conjunto, para além das reuniões ministeriais regulares e elevando o diálogo ao mais alto nível político. Cinco anos após a Cimeira do Cairo, chegou a altura de preparar a Cimeira UE-África de Lisboa.

O importante passo em frente nas relações UE-África descrito neste capítulo pode facilmente ser ilustrado pela recente evolução das relações UE-África do Sul. Com dez anos de vida democrática, a África do Sul tornou-se um importante aliado estratégico da UE no continente. É um país de referência na região da África Austral e um interveniente crucial no âmbito do processo de integração regional, da estabilidade regional e dos futuros Acordos de Parceria Económica (APE) com a África Austral. A nível continental, a África do Sul é uma das forças motrizes da UA e da NEPAD, um estandarte de democracia e boa governação e um elemento fundamental para a manutenção da paz. À escala mundial, desempenha um papel cada vez mais importante na representação de África e dos países em desenvolvimento. Por conseguinte, a África do Sul e a UE acordaram no aprofundamento e ampliação das relações existentes, adoptando uma abordagem inovadora e global a partir de 2006, tendo em vista a criação de uma parceria estratégica. O Conselho de Cooperação adoptou conclusões conjuntas que salientam a necessidade de uma abordagem integrada em matéria de diálogo político, de cooperação para o desenvolvimento, de liberalização do comércio e de uma vasta cooperação económica. Deverá assim surgir um novo tipo de cooperação baseada em interesses recíprocos, centrada essencialmente na resolução das questões do desequilíbrio e disparidade existentes na África do Sul entre a “economia principal” e o seu sector “secundário” informal.

3. A tripla estratégia de resposta da UE

3.1. Reforço do apoio da UE em domínios prioritários

O capítulo 1 mostra-nos como a via para o desenvolvimento político, económico, social e ambiental sustentável varia consoante o país ou região africana. Mas o panorama revelou igualmente que há muitos países e regiões que enfrentam problemas semelhantes, todos eles cruciais para que África possa alcançar os ODM, requerendo todos eles uma acção reforçada. No âmbito da nova estratégia para África, impõe-se assim que a UE (a Comunidade Europeia e os Estados-Membros) reforce o seu apoio nos domínios considerados pré-requisitos para a concretização dos ODM (paz, segurança e boa governação), naqueles que criam o ambiente económico necessário para os alcançar (crescimento económico, comércio e interconexão) e nos domínios que visam directamente esses objectivos (coesão social e ambiente). No seu conjunto, estas medidas constituem a resposta comum, global e coerente da UE aos desafios de desenvolvimento de África.

3.1.1. Pré-requisitos para a concretização dos ODM e da boa governação

3.1.1.1. Reforçar a paz e a segurança

A paz e a segurança são condições prévias essenciais para o desenvolvimento sustentável. Ao longo das últimas dezenas de anos, a guerra e os conflitos violentos em África destruíram milhões de vidas e décadas de desenvolvimento económico. Efectivamente, o projecto do Consenso de Copenhaga revelou que, em média, os países envolvidos em conflitos registam um crescimento anual negativo do PNB de 2%[xiii]. Além disso, a guerra e os conflitos provocam igualmente movimentos incontroláveis de populações, um aumento da pressão sobre o ambiente, a destabilização das sociedades e das estruturas governativas dos países e regiões limítrofes e criam frequentemente um terreno propício ao terrorismo e ao crime organizado. A guerra e os conflitos influenciam também todas as fases do ciclo de desenvolvimento, pelo que é absolutamente necessário que a UE adopte uma abordagem global relativamente a todas as questões relacionadas com a prevenção, gestão e resolução de conflitos, a reconstrução pós-conflito e a construção da paz.

Consequentemente, a UE vai redobrar esforços para promover a paz e a segurança em todas as fases do ciclo dos conflitos . As acções específicas deverão incluir:

- O desenvolvimento de uma abordagem global em matéria de prevenção de conflitos, que procure integrar as políticas e as acções nos domínios da segurança, do desenvolvimento e da governação democrática. A UE deve recorrer cada vez mais a estratégias e instrumentos de desenvolvimento nacionais e regionais a fim de atacar as causas estruturais dos conflitos. A UE vai continuar a apoiar a resolução das causas profundas dos conflitos violentos, incluindo a pobreza, a degradação, a exploração e a distribuição e acesso desigual à terra e aos recursos naturais, governação deficiente, violação dos direitos humanos e desigualdade de género. Esforçar-se-á igualmente por promover o diálogo, a participação e a reconciliação, na tentativa de impedir o desencadear de violência. O desenvolvimento e reforço de uma cultura de prevenção de conflitos impõe-se sobretudo nos Estados fragilizados. Os sistemas nacionais e regionais de alerta rápido podem contribuir decisivamente, sendo essencial que a UE incremente o apoio aos esforços dos países parceiros e das organizações regionais no sentido de reforçar a governação/capacidades institucionais para lhes permitir uma abordagem eficaz da prevenção. O controlo dos recursos naturais escassos (água e terrenos férteis) e a promoção da gestão inteligente dos recursos valiosos comuns pode igualmente contribuir para a prevenção de conflitos e para uma paz duradoura.

- A cooperação na luta contra ameaças à segurança comum , incluindo a não proliferação de armas de destruição maciça (ADM) e o combate ao terrorismo. No que respeita ao terrorismo, a UE deve cooperar para reforçar o papel das Nações Unidas na luta multilateral contra o terrorismo, incluindo através da plena implementação das resoluções pertinentes do Conselho de Segurança da ONU e da Convenção da ONU para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo, assegurando simultaneamente o respeito dos direitos humanos neste contexto. Relativamente às armas de destruição maciça e à exportação ilegal de armas, que são questões que minam a segurança regional, impõe-se melhorar a coordenação e cooperação globais, para garantir o pleno respeito das obrigações internacionais pertinentes e dos regimes de controlo de exportações.

- O apoio a operações africanas de defesa da paz, continuando a contribuir para operações neste sentido concebidas, lideradas e implementadas por africanos, designadamente através do reforço e do reaprovisionamento do Mecanismo de Apoio à Paz em África. Muitos são os ensinamentos a retirar da experiência com o Mecanismo de Apoio à Paz. Os seus objectivos relacionados com o desenvolvimento foram convertidos com êxito em acções concretas, de tal forma que o Mecanismo constitui hoje a base financeira da arquitectura da paz e segurança em África, em que assenta o papel de liderança da UA e das organizações sub-regionais. Chegou a altura de, partindo desta experiência, conceber uma abordagem mais abrangente da UE que complemente estes instrumentos comunitários através das abordagens PESC/PESD. Assim, impõe-se uma política comum da UE relativamente aos diferentes conflitos em África. A UE deverá igualmente prosseguir uma política comum em resposta ao apelo do Secretário-Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, no sentido da criação de um sistema combinado de capacidades de manutenção da paz, explorando as sinergias entre as diferentes organizações implicadas e desenvolvendo as capacidades organizacionais das instituições africanas, em especial através da proposta de um plano decenal de reforço das capacidades da UA.

- O desarmamento para quebrar o ciclo do conflito. Antes de mais, há que apoiar os esforços de criação de estratégias regionais e nacionais coerentes em matéria de desarmamento, desmobilização, reintegração e reinserção (DDRR) , como forma de contribuir para a reintegração de ex-combatentes (incluindo crianças soldados) e a estabilização de situações pós-conflito[xiv]. É um tipo de trabalho que pode beneficiar da experiência adquirida na África Central, em especial na República Democrática do Congo (RDC), onde decorrem actualmente as intervenções mais diversas, desde a recolha e destruição de armas à criação de um exército nacional (por exemplo, através de centres de brassage) . A UE deverá igualmente fomentar uma abordagem integrada de resposta à proliferação de armas ligeiras e de pequeno calibre (ALPC) , bem como de minas antipessoal (ver Caixa 1). Com este objectivo em mente, a Comissão lançou recentemente dois projectos-piloto de vasto alcance, apoiados pelo Parlamento Europeu. Partindo desta e de outras experiências, a UE deverá definir uma abordagem colectiva, global e transversal de resposta às diversas facetas do problema, recorrendo a instrumentos tanto do primeiro pilar como da PESC e da PESD.

- A manutenção da paz em situações pós-conflito, organizando uma transição mais coerente e flexível entre as estratégias a curto prazo (ajuda humanitária) e a longo prazo (desenvolvimento) em situações pós-conflito. O Instrumento de Estabilidade proposto virá contribuir significativamente para melhorar a capacidade de resposta da UE a situações de crise e à reconstrução pós-crise ao fornecer um instrumento jurídico único, tendo em consideração que a estabilização pós-crise exige um empenhamento contínuo e flexível, bem como um elevado grau de flexibilidade na tomada de decisões e na afectação de recursos. A EU deve promover um diálogo político integrado e abrangente e um conjunto de políticas apoiadas por instrumentos adequados, reforçando simultaneamente os seus esforços de articulação entre a ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento . Estas estratégias de transição deverão igualmente integrar soluções duradouras, ao nível social e ambiental, para refugiados e grupos vulneráveis. Impõe-se ainda o desenvolvimento de uma estratégia e de meios para reforçar a reforma do sector da segurança (RSS) em África, que tenha em consideração os programas conexos de reforço das instituições e das capacidades executados pela CE e pelos Estados-Membros, identificando simultaneamente o âmbito da acção a realizar no quadro da política europeia de segurança e defesa (PESD). Por último, a UE congratula-se com a criação da Comissão de Consolidação da Paz das Nações Unidas.

- A resolução do problema dos recursos que alimentam conflitos. O acesso a recursos naturais raros ou valiosos e a sua exploração podem ser factores relevantes de incitamento ou de manutenção de conflitos. É importante que a UE continue a incentivar a aplicação efectiva do Sistema de Certificação do Processo de Kimberley ( Kimberley Process Certification Scheme )[xv] para os diamantes e que continue a cooperar com os parceiros africanos no sentido de melhorar o controlo e a detecção de outros recursos que sejam fonte potencial de conflitos. É igualmente importante o apoio à Aplicação da Legislação e Governação no Sector Florestal em África (AFLEG), através da implementação do Plano de Acção da UE para a Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Sector Florestal (FLEGT). Este Plano de Acção define um conjunto de medidas para combater o abate ilegal de árvores, abordando a questão da boa governação nos países em desenvolvimento, aumentando simultaneamente as oportunidades do mercado interno da UE.

Caixa 1: Luta contra as minas terrestres como condição prévia para a paz (Angola)

Em 2002, a guerra civil em Angola chegou ao fim. A presença generalizada de minas terrestres e de engenhos explosivos não detonados, no entanto, tem constituído um grave obstáculo à recuperação geral do país e vai permanecer um desafio durante os próximos anos. As estimativas indicam a presença de cerca de quatro a cinco milhões de minas espalhadas pelo país. Foi assim que a Comissão Europeia aprovou um programa de desminagem de emergência tendo em vista viabilizar o regresso e a reinstalação, no valor de 26 milhões de euros. Combinando a desminagem com o reforço da capacidade institucional, o programa ajudou Angola a ultrapassar a herança de perto de trinta anos de guerra civil e preparou o terreno para o desenvolvimento duradouro do país. É hoje um modelo para todos os países em situação pós-conflito.

3.1.1.2. Apoio à governação legítima e eficaz

Os países africanos subscreveram conjuntamente uma série de valores e princípios progressistas em matéria de governação. Trata-se de uma componente essencial da Parceria Euro-Mediterrânica e da Política Europeia de Vizinhança, e os países do Norte de África que aderiram a planos de acção PEV assumiram compromissos específicos neste domínio. É igualmente fulcral no âmbito do Acordo de Cotonu e do Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação (ACDC). Alguns destes países aceitaram mesmo submeter-se a controlo regular no âmbito do Mecanismo Africano de Avaliação Interpares (MAAI), que constitui um instrumento único de avaliação e aprendizagem interpares e base para reformas. A herança histórica, humana e cultural tem de ser ponderada quando se apoiem e controlem tais processos. Embora se trate de avanços tangíveis, não há dúvidas de que a via para uma democracia duradoura em África é difícil, longa e raramente rectilínea. A garantia do respeito pelo conjunto dos direitos humanos e pelo Estado de Direito continua a constituir um enorme desafio. Em muitos países, permanecem em vigor restrições severas ao direito de associação e à liberdade de organização e de expressão. As informações fidedignas continuam a ser limitadas, a corrupção é muitas vezes endémica e a violência contra os opositores políticos é um lugar comum. Efectivamente, muitos são os países africanos que sofrem de duplas crises de legitimidade decorrentes da debilidade, ou mesmo ausência, de um verdadeiro contrato social entre o Estado e o cidadão e da ineficácia , ou seja, uma capacidade limitada para oferecerem serviços sociais de base. O resultado é um desfasamento crescente entre a ‘legalidade’ do aparelho de Estado e a sua ‘legitimidade’ aos olhos do cidadão comum. Embora a realização de eleições verdadeiramente democráticas gere legitimidade e estabilidade, é frequente os actos eleitorais tornarem-se fonte de conflito por irregularidades ou porque os vencidos não aceitam a derrota. A organização e papel do Estado (que reflecte frequentemente a herança do passado) é, pois, uma questão fundamental. A responsabilidade primordial pela construção da democracia é do povo africano e da sua classe dirigente. É necessário que os governos e outras instituições públicas aumentem o diálogo com a sociedade civil sobre questões de política, de modo a aumentar a transparência e a participação em relação às opções cruciais para o desenvolvimento. Têm de cumprir o que prometeram.

A promoção do desenvolvimento e a promoção da democracia estão estreitamente relacionadas. É óbvio que a democracia não pode ser criada nem imposta por elites internas ou por intervenientes externos, mas a promoção do desenvolvimento sócio-económico sustentável pode contribuir para reforçar um forte desejo de democracia. O papel adequado dos intervenientes externos é, pois, apoiar e incentivar os esforços internos de criação, reforço e apoio a normas, processos e instituições democráticas. Para resolver o duplo problema de governação débil e ineficaz, a UE propõe-se apoiar uma governação legítima e eficaz enquanto segunda condição prévia fulcral para o desenvolvimento e, portanto, para a concretização dos ODM. As acções específicas deverão incluir:

- A reforma do Estado (1): Criação de instituições centrais eficazes e credíveis. A construção de instituições centrais mais fortes é um objectivo comum a todos os níveis da governação, incluindo aos estratos regionais e pan-africanos (ver acima, em subsidiariedade). A consolidação das capacidades dos países africanos contribuirá para melhorar o respeito pelos direitos humanos, as liberdades dos cidadãos, a boa governação e a eficácia do Estado, pelo que deve granjear todo o apoio da UE. A sua concretização passa pelo apoio ao sistema policial e judiciário e a outras instituições nas novas democracias, incluindo o provedor nacional, o tribunal de contas e comissões eleitorais inclusivas. Passa igualmente pelo reforço dos sistemas de gestão das finanças públicas (GFP), nomeadamente através da integração do quadro de avaliação do desempenho em matéria de gestão das finanças públicas e da implementação de uma abordagem reforçada de apoio às reformas GFP[xvi]. Passa, por último, pelo reforço da capacidade dos parlamentos nacionais africanos, para que possam desempenhar melhor as suas funções legislativas, de fiscalização (incluindo a luta contra a corrupção) e representativas. Os parlamentos são as instituições legítimas no que respeita à reforma do sector da segurança (RSS), à resolução de conflitos, à integração e à reconciliação nacionais, mas também a uma concepção conjunta de estratégias de desenvolvimento para o país.

- Reforma do Estado (2): Desenvolvimento das capacidades locais. É importante instituir um diálogo sistemático com os governos nacionais e as autoridades locais sobre a melhor forma de apoiar os processos de descentralização. A descentralização dá poderes aos povos e reforça a democracia, a estratégia e as acções de desenvolvimento. Permite que uma parte equitativa do rendimento permaneça nas regiões em vez de ser absorvida pelo centro. Permite igualmente que as cidades e as comunidades rurais participem na prevenção de conflitos, transformando assim as reivindicações militares em reivindicações políticas. No passado, a Comissão apoiou, designadamente, o bem sucedido processo de descentralização no Mali, que contribuiu para a dispersão pacífica da revolta tuaregue. É igualmente de referir o exemplo do Ruanda, que, na sequência do genocídio de 1994, enveredou por um processo ambicioso de descentralização do poder administrativo no âmbito da reconstrução do Estado.

- Lançamento de uma iniciativa em matéria de governação. A UE deve apoiar os esforços africanos para melhorar a governação. Assim, deve incentivar e apoiar sistematicamente os países africanos na elaboração de planos de boa governação das respectivas estratégias nacionais de redução da pobreza. O Mecanismo Africano de Avaliação Interpares (MAAI), com carácter voluntário, constitui neste contexto um instrumento decisivo para impulsionar esses esforços, juntamente com as reformas que irá despoletar. Neste sentido, a Comissão deve lançar uma iniciativa em matéria de governação, que irá incentivar a participação no processo MAAI e renovar o apoio aos países africanos na implementação de outras reformas dele decorrentes. Este apoio deverá ser complementar e totalmente consentâneo com as estratégias de redução da pobreza e respeitar a apropriação pelos africanos quer do processo quer das reformas adoptadas.

- Reforçar o respeito pelos direitos humanos e a democracia. É necessário incentivar o intercâmbio de competências e de recursos, no âmbito de um Fórum UE-África sobre direitos humanos. Este Fórum apoiar-se-á numa rede de especialistas em direitos humanos na África e na Europa, que se debruçará sobre questões cruciais e institucionais em matéria de direitos humanos no contexto de um diálogo duradouro. O Fórum poderá reunir-se várias vezes por ano, contribuir para o diálogo sobre grandes acontecimentos e para a implementação efectiva dos compromissos comuns em matéria de direitos humanos. Noutro plano, a UE envidará todos os esforços para que as questões em matéria de direitos humanos sejam discutidas e tratadas em diversas instâncias de diálogo e cooperação internacional (por exemplo, na ONU) e integradas na cooperação para o desenvolvimento. A UE deverá igualmente realçar a promoção, o respeito e a defesa dos direitos e das necessidades básicas das crianças, bem como a promoção, respeito e defesa dos direitos das mulheres e da igualdade de género. Quanto ao Norte de África, a Comunicação da Comissão intitulada “Décimo aniversário da Parceria Euro-Mediterrânica” propunha a criação da Facilidade para a Democracia, que servirá para incentivar as reformas, apoiando e recompensando os parceiros que revelem um empenhamento inequívoco nos valores democráticos comuns e na reforma política.

- Fomento da igualdade de género. A UE deve assegurar que a questão da igualdade de género seja tida em conta em todas as parcerias e estratégias de desenvolvimento nacional, incluindo nas estratégias de redução da pobreza. Em África, as mulheres constituem a maioria dos pobres quer nas áreas urbanas quer em zonas rurais. É necessário que a UE atribua prioridade à erradicação do analfabetismo, em especial entre as raparigas, e à promoção de idêntico acesso ao ensino, ao investimento na saúde sexual e reprodutiva como forma de combate à epidemia de HIV/SIDA, à redução da mortalidade materna e infantil e à participação da mulher na prevenção de conflitos, na manutenção da paz e na reconstrução .

- Combate à corrupção e ao crime organizado e incentivo à boa governação nos domínios financeiro, fiscal e judiciário . A UE deve apoiar e acelerar o processo de ratificação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, cujo elemento fundamental é a obrigação de confiscar e repatriar bens ilegais, e a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. A UE deve ainda incentivar a implementação integral da Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extractivas (ITIE), encorajar os seus parceiros africanos a aderir à iniciativa e solicitar às empresas europeias e àquelas que operam no mercado da UE que disponibilizem informação. Este regime deve ser alargado a outras indústrias, como por exemplo da silvicultura e da pesca. Além disso, os Estados-Membros da UE têm de respeitar os compromissos assumidos no âmbito da Convenção da OCDE contra a Corrupção. É igualmente importante que a UE fomente a adopção e implementação de normas internacionais relacionadas com a luta contra o branqueamento de capitais, o terrorismo e a fraude e a evasão fiscais. A UE incentiva os países africanos a assinar e implementar os principais instrumentos nacionais de prevenção da criminalidade, de que são exemplo a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e respectivos protocolos e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. A União Europeia deverá ainda abordar a questão da reduzida capacidade institucional e técnica dos países africanos para o combate à droga e à criminalidade organizada de modo efectivo e global, desenvolvendo estratégias internas e incrementando capacidades.

3.1.2. Criação de um ambiente económico favorável

3.1.2.1. Impulsionar o crescimento económico

Apesar da evolução positiva em matéria de desempenho económico, a África continua a ser marginalizada na economia internacional. Numa economia mundial cada vez mais globalizada, África representa apenas cerca de 2% do comércio mundial e a sua parte nas exportações globais de produtos transformados é praticamente insignificante. A maioria dos países africanos não foi capaz de diversificar as exportações e permanece muitas vezes dependente de um reduzido número de produtos de base agrícolas e mineiros, sensíveis a alterações e a quebras dos preços a longo prazo. A actividade industrial está muitas vezes ligada a estes recursos e, especialmente no caso do sector mineiro, caracteriza-se frequentemente por um elevado coeficiente de capital e por gerar pouco emprego. Sem um aumento do crescimento económico e do investimento privado, poucos países africanos disporão de forma regular das receitas significativas de que necessitam para prestarem serviços sociais de base, como ensino e cuidados de saúde. O impulsionamento do crescimento económico constitui, pois, um factor crucial para a concretização dos ODM. Efectivamente, para se aumentar a possibilidade de reduzir para metade os índices de pobreza até 2015, estima-se que África tenha de alcançar um crescimento médio anual de, no mínimo, 8%.

Para garantir que a globalização possa reverter numa força positiva para o desenvolvimento africano, é essencial que a acção comunitária incentive um crescimento económico suficientemente rápido, diversificado e sustentável, de modo a contribuir efectivamente para a redução da pobreza. As acções específicas deverão incluir:

- Apoio à estabilidade macroeconómica. As políticas macroeconómicas e estruturais incentivam o investimento privado e estimulam o crescimento em benefício dos mais pobres. A implementação deste tipo de políticas assumirá especial importância nos países que beneficiam actualmente de elevadas receitas de petróleo e gás. Para garantir que tais medidas se traduzam na melhoria da vida dos mais carenciados, é necessário que a UE apoie as estratégias nacionais de redução da pobreza que reflictam uma ampla apropriação nacional e ofereçam um contexto mais vasto para políticas macroeconómicas prudentes de incentivo ao crescimento em favor dos mais pobres.

- Criação de mercados regionais integrados (comércio Sul-Sul). A criação de mercados regionais integrados constitui o cerne dos acordos de parceria económica (APE) que a Europa está actualmente a negociar com regiões da África Subsariana. Estes acordos inovadores estão a ser concebidos tendo o desenvolvimento como principal objectivo e critério de referência[xvii]. Este processo de integração e de promoção das trocas comerciais continuará a beneficiar de um apoio financeiro crescente e substancial, designadamente tendo em vista a criação de capacidades comerciais e a implementação das reformas necessárias em termos da oferta. A UE, que já é o principal doador nesta área, deverá incrementar a assistência a África no que respeita ao comércio. Esta assistência contribuirá para reforçar a política comercial, bem como a capacidade de negociação a nível regional e nacional, apoiar os países na implementação dos APE e dos acordos da OMC e a resolver as dificuldades do lado da oferta em diversos domínios (questões de regulamentação, a segurança alimentar e normas aplicáveis aos produtos nos mercados de exportação). O apoio à ambiciosa agenda de facilitação do comércio, que é um dos objectivos da ADD, fará igualmente parte dos APE, para melhorar os processos e formalidades aduaneiros, incluindo regimes de trânsito, especialmente importantes para os países africanos sem litoral. A remoção dos actuais entraves ao comércio e ao investimento intra-regionais e a criação de normas mais estáveis, transparentes e previsíveis e de instituições mais fidedignas vai contribuir de forma significativa para o crescimento das economias locais e regionais. Um exemplo importante deste processo é o recente Acordo de Comércio Livre, de Agadir, assinado em Fevereiro de 2004 entre a Jordânia, o Egipto, a Tunísia e Marrocos, com o apoio da Comissão Europeia. Com o olhar no futuro, e de acordo com a visão a longo prazo da UA, os AEP deverão igualmente lançar as bases para a criação progressiva de um espaço económico africano único. Para tirar melhor partido das novas oportunidades comerciais e garantir uma repartição mais equitativa dos benefícios decorrentes da intensificação das trocas comerciais, há que integrar o comércio nas estratégias de desenvolvimento nacional, em especial nas estratégias de redução da pobreza. A UE tem o dever de coadjuvar África neste processo para permitir aos governos africanos a utilização efectiva do comércio como um instrumento político de redução da pobreza.

- Melhoria do acesso aos mercados e incremento do comércio (comércio Norte-Sul). No que respeita ao Norte de África, o processo ambicioso que conduzirá à criação da zona de comércio livre euro-mediterrânica até 2010 concretizar-se-á com a implementação dos acordos de associação em vigor. Quanto à África Subsariana, a UE proporciona um acesso com isenção de direitos aduaneiros e sem imposição de contingentes aos países africanos mais pobres. Nas negociações dos APE, a UE deverá providenciar um melhor acesso ao mercado e simplificar e harmonizar as regras de origem, tornando-as mais consentâneas com o desenvolvimento. Deverá igualmente continuar a incentivar outros grandes países desenvolvidos ou em desenvolvimento para que sigam este exemplo. É importante que apoie os países africanos nos seus esforços de introdução de produtos nos mercados europeu e mundial, de cumprimento de regras e normas, designadamente nos domínios sanitário e fitossanitário, e de negociação de um acesso preferencial aos mercados para os bens e serviços. No que respeita à abertura dos mercados africanos aos produtos da UE, os APE prevêem períodos de transição compatíveis com as necessidades e dificuldades de desenvolvimento desses países, bem como uma protecção adequada dos sectores sensíveis, quando pertinente. A fim de contribuir para uma integração gradual de África no sistema comercial multilateral, a UE continuará a assistir África nas negociações, ajudando os parceiros africanos a tirar partido das novas oportunidades decorrentes da liberalização do comércio multilateral, reforçando simultaneamente a dimensão social da globalização e promovendo o emprego produtivo e oportunidades de trabalho digno. Para reduzir o impacto dos choques dos preços nos países dependentes de produtos de base, a CE deverá introduzir instrumentos de garantia inovadores que complementem o mecanismo FLEX actualmente em vigor.

- Incentivar o desenvolvimento do sector privado. A promoção de um quadro jurídico harmonizado, eficiente e estável para as empresas é outro elemento vital para o crescimento. Esta foi a abordagem adoptada no Norte de África com a Parceria Euro-Mediterrânica e incentivada graças à assistência concedida ao abrigo do programa MEDA. O Banco Europeu de Investimento desempenhou igualmente um papel fundamental com a Facilidade Euro-Mediterrânica de Investimento e de Parceria (FEMIP). Com os planos de acção da PEV, a UE e os países pertinentes do Norte de África concordaram em tentar resolver uma vasta gama de questões regulamentares e outras que dificultam o desenvolvimento do sector privado. Além disso, a Comissão vai realizar em 2006 um fórum empresarial euro-africano, especialmente orientado para a África Subsariana, que reunirá empresários e investidores públicos e privados da Europa e de África. Este fórum servirá de apoio e de complemento aos outros fóruns empresariais regionais emergentes, e criados ou mantidos em conjunto com regiões africanas no contexto das negociações dos APE. Espera-se que dele resulte uma proposta de Plano de Acção para o sector privado com o objectivo de incentivar o investimento, impulsionar a indústria e criar postos de trabalho. O Fórum poderá igualmente discutir a adopção de um código de conduta sobre questões como a corrupção, a transparência e condições laborais justas. Entre os objectivos a alcançar salienta-se um melhor acesso das PME aos serviços financeiros e não financeiros , apoio ao desenvolvimento do micro-financiamento e promoção de parcerias entre os sectores público e privado, encorajando, por exemplo, iniciativas empresariais inovadoras viabilizadas pelas comunicações electrónicas de baixo custo. Na África do Sul, o apoio do programa SWEEEP do Departamento do Comércio e Indústria está a contribuir para a expansão das empresas que surgem no âmbito da “emancipação económica da população negra” (ver Caixa 2). Para assegurar o desenvolvimento do sector privado de uma forma que se traduza por mais e melhor emprego para todos, impõe-se o incentivo à criação de planos de acção ou programas nacionais em matéria de emprego e de trabalho digno, em estreita cooperação com os países e organizações como a UE, a NEPAD e a OIT. Alguns programas-piloto para a promoção do emprego digno, como o que decorre no Gana, demonstraram possuir potencial de êxito. Neste contexto, poderá desempenhar um papel positivo a extensão da rede de emprego jovem (REJ)[xviii].

Caixa n° 2: Relação entre crescimento industrial e emancipação económica da população negra (África do Sul)

Com o fim do apartheid na África do Sul, o governo