PT Jornal Oficial da União Europeia C 18/85

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada de protecção internacional nos Estados Membros»

(reformulação)

[COM(2009) 554 final — 2009/0165 (COD)]

2011/C 18/15

Relator: Antonello PEZZINI

Em 26 de Novembro de 2009, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada de protecção internacional nos Estados-Membros (reformulação)

COM(2009) 554 final – 2009/0165 (COD).

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 23 de Março de 2010.

Na 462.a reunião plenária de 28 e 29 de Abril de 2010 (sessão de 28 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 153 votos a favor, com 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Resumo e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) saúda e aprova o trabalho realizado pela Comissão Europeia para adaptar a directiva «procedimentos» às propostas do Livro Verde (1) e do plano de acção (2).

1.2 A adopção do Tratado de Lisboa, que integra, nomeadamente, a Carta dos Direitos Fundamentais, aumentou significativamente as responsabilidades e as competências da União Europeia em matéria de asilo e de imigração.

1.3 O CESE está convicto de que a Comissão Europeia realizou um louvável trabalho de harmonização das directivas precedentes sobre o tema complexo do asilo.

1.4 O CESE é de opinião que, no âmbito da Europa social, deve ser construída uma Europa do asilo, através de processos culturais, jurídicos, administrativos e de cooperação com os Estados-Membros e os países terceiros.

1.5 Num contexto que parece ser cada vez mais complexo e em rápida evolução, inclusivamente devido aos processos de globalização e às crises económica e ambiental, destaca-se e ganha espaço o papel fundamental das organizações não governamentais, em relação às quais o CESE reivindica um papel cada vez mais incisivo e definido pela sociedade e pelos órgãos de decisão públicos.

1.6 As ONG estão vocacionadas para prestar auxílio e dar apoio aos grupos mais desfavorecidos. O seu papel, segundo o CESE, torna-se indispensável como apoio e mediação cultural, em todas as fases dos procedimentos previstos pelas legislações europeias e nacionais.

1.7 Segundo o CESE, os esforços envidados pela Comissão Europeia para harmonizar os procedimentos e os comportamentos deveriam sempre prestar uma grande atenção e demonstrar uma forte sensibilidade, na medida em que se aplicam a seres humanos que, mais do que outros e por motivos óbvios, se encontram numa situação de inferioridade e de dificuldade.

1.8 Em todo o caso, a UE deve evitar o repatriamento de refugiados para países onde se encontre em perigo a sua integridade física e moral, ou onde não sejam respeitados os seus direitos fundamentais.

1.9 Nos procedimentos de pedido de asilo, é fundamental que os requerentes possam exprimir-se na respectiva língua materna e que lhes seja garantida assistência jurídica gratuita em todas as etapas.

1.10 A rejeição de um pedido de protecção internacional deve ser claramente motivada e ser acompanhada de indicações, nomeadamente em termos de modalidades e prazos, sobre a introdução dos eventuais recursos.

1.11 Em todo o caso, a medida de expulsão deve continuar em suspenso na pendência do resultado do recurso eventual.

1.12 Segundo o CESE, os Estados-Membros devem envidar todos os esforços, designadamente através de intercâmbios de experiências apropriados, que permitam que os requerentes de asilo trabalhem e participem em acções de formação e em actividades culturais, num ambiente social adequado.

1.13 O CESE considera que deve manter-se inalterado o princípio de não repulsão e que se deve prever a possibilidade de um alargamento, consensual, aos grupos de indivíduos que necessitam de protecção internacional: mulheres perseguidas, pessoas vulneráveis e refugiados ambientais.

1.14 Na opinião do CESE, a nível interno dos Estados-Membros convém apelar ao sentido de partilha das responsabilidades, para evitar o fenómeno das migrações económicas ilegais e melhorar as intervenções a favor dos indivíduos verdadeiramente carenciados, numa óptica de repartição dos encargos e das obrigações.

1.15 Segundo o CESE, é evidente que os Estados-Membros devem colocar à disposição da Comissão mais recursos económicos, para que possa ser melhorada a política de inserção dos requerentes de asilo.

1.16 A vontade de harmonização demonstrada pela Comissão Europeia através das recentes propostas de reformulação das directivas, deve ter como contrapartida um empenho análogo dos Estados-Membros, que devem introduzir as alterações oportunas nas respectivas legislações nacionais.

1.17 O CESE está convencido de que a criação de uma Europa do asilo, no quadro da Europa social, depende sobretudo da vontade política e da sensibilidade dos Estados-Membros, cuja missão deve ser facilitada por um procedimento único e bem estruturado, proposto pela Comissão Europeia.

1.18 O CESE chama a atenção para a situação particular das mulheres, que têm dificuldades muito maiores do que os homens em requerer asilo e em obter o estatuto de refugiado. Convida, por conseguinte, a Comissão Europeia a envidar todos os esforços possíveis, em conjunto com os Estados-Membros, para realizar melhor a igualdade de género, em relação à qual a Europa sempre foi muito sensível.

1.19 Na opinião do Comité, os processos educativos, oportunamente orientados, podem reforçar uma consciência social e colectiva que tende para a aceitação das pessoas com necessidades de ajuda e de assistência mais prementes, e que vêem nas tradições históricas e religiosas dos países europeus um sólido ponto de referência.

2. Introdução

2.1 Antecedentes históricos

2.1.1 As origens do direito de asilo remontam à Grécia antiga, que reconhecia a imunidade perante as represálias mutuamente acordada por duas cidades aos respectivos cidadãos ou concedida por uma cidade a personalidades de primeiro plano, nomeadamente embaixadores, etc (3).

2.1.2 Também na Roma antiga, com a afirmação do jus gentium (direito das gentes), era conhecido o direito de asilo associado ao estatuto de cidadania (4).

2.1.3 Posteriormente, as vicissitudes do direito de asilo estiveram estreitamente interligadas com as das várias formas e manifestações de perseguição, que consistiam em medidas repressivas das autoridades por motivos religiosos, filosóficos ou de ideologia política considerados perigosos para a estabilidade do Estado.

2.2 Proibição da discriminação e salvaguarda dos direitos humanos

2.2.1 A evolução da cultura jurídica levou posteriormente ao alargamento do direito de asilo. Em particular, as constituições dos Estados democráticos modernos prevêem geralmente que o governo deve recusar a extradição de um estrangeiro quando esta é solicitada por um delito de natureza política.

2.2.2 Por conseguinte, as leis fundamentais actualmente em vigor nos Estados europeus estabelecem que os estrangeiros a quem seja proibido nos seus países o exercício efectivo das liberdades democráticas, têm o direito de asilo no território dos referidos Estados.

2.2.3 As citadas disposições fazem explicitamente referência ao reconhecimento dos direitos invioláveis do homem e ao princípio da não discriminação. A proibição da discriminação está, aliás, expressamente inscrita no artigo 14o da Convenção sobre a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (5) .

2.2.4 Contudo, por força do artigo 15o da Convenção, não se pode derrogar a esta interdição se a derrogação estiver em contradição com outras obrigações impostas pelo Direito Internacional.

2.2.5 É desta disposição que deriva a eliminação das cláusulas nacionais de exclusão do asilo (chamadas cláusulas de «opt-out»), na perspectiva da plena aplicação e implementação concreta da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 1951, conforme foi alterada pelo Protocolo de Nova Iorque, de 31 de Janeiro de 1967.

2.2.6 O Tratado de Lisboa alargou as competências da UE em matéria de asilo e de imigração, tendo incorporado a Carta dos Direitos Fundamentais, que:

— garante o direito de asilo,

— prevê o desenvolvimento de regras comuns,

— introduz um sistema integrado na gestão das fronteiras externas,

— reconhece a importância da cooperação com os países terceiros,

— alarga as competências do Tribunal de Justiça Europeu em matéria de asilo e de imigração.

3. Síntese da proposta de reformulação da directiva

3.1 A proposta em apreço pretende completar a segunda fase do sistema europeu comum de asilo, que deve ser introduzido, através de um procedimento único, até 2012.

3.2 Entretanto, o objectivo é colmatar as lacunas e as carências das normas mínimas actuais que, sob muitos aspectos, não só são pouco acessíveis e eficientes, mas também não são equitativas nem contextualizadas (6).

3.3 As alterações propostas visam sobretudo melhorar a harmonização dos regimes processuais. Além disso, propõem outras garantias processuais a favor dos requerentes de asilo, em particular no que diz respeito à fase de instrução dos pedidos de protecção e ao respectivo processo de decisão, em conformidade com a evolução da jurisprudência específica do Tribunal de Justiça Europeu e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

4. Observações na generalidade

4.1 Construção de uma Europa do asilo na Europa social

4.1.1 A realização de uma Europa do asilo, no quadro da Europa social, assenta em sólidos processos educativos que se destinam aos jovens já a partir da pré-adolescência, para que se mantenha a sua vitalidade nas percepções colectivas da sociedade e da classe política dos Estados-Membros.

4.1.2 A União Europeia, no respeito dos direitos fundamentais e dos princípios reconhecidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da UE, adoptou a Directiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa às normas mínimas aplicáveis ao acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros.

4.1.3 Nos últimos anos, todavia, o rápido processo de globalização provocou paradoxalmente fortes recomposições identitárias que se traduziram numa incapacidade em reformular um sistema jurídico com o seu cunho de universalismo, contrariamente ao do Direito Romano.

4.1.4 O confronto entre povos diferentes e o clima actual de preocupação com os contactos culturais suscitam, por conseguinte, novos receios e inseguranças, o que incita quase todos os países europeus a adoptarem posições restritivas em matéria de cidadania e portanto de asilo.

4.1.5 No entanto, esta atitude está em contradição com o almejado processo de integração dos povos e com o objectivo de construção de uma Europa que também seja uma Europa social.

4.1.6 Assim, convém não derrogar ao princípio da não repulsão, ou melhor, deve ser proposta a ideia de alargar mais os grupos de indivíduos susceptíveis de serem reconhecidos como necessitados de protecção internacional. De resto, várias directivas europeias já reconhecem o critério de perseguição de tipo específico de que são vítimas algumas mulheres e outras pessoas vulneráveis.

4.1.7 Por conseguinte, no contexto actual, embora convenha obviamente recusar o estatuto de refugiado aos requerentes considerados unicamente como migrantes económicos, para os quais estão previstas regras específicas, actualmente é mais problemática a situação dos refugiados ambientais.

4.1.8 Trata-se, na realidade, de pessoas obrigadas a afrontar os perigos e as incógnitas de uma deslocação forçada devido à degradação ambiental, com o consequente impacto profundo no exercício dos direitos humanos como o direito à vida, à alimentação, à saúde e ao desenvolvimento (7).

4.1.9 Estas questões poderiam eventualmente ser analisadas no quadro da reformulação da Directiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004 (directiva «qualificações»); além disso, estas novas problemáticas merecem uma consideração mais ponderada, nomeadamente no quadro da Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (COM (2009) 66 final).

4.2 Procedimentos específicos

4.2.1 O processo de reconhecimento do estatuto de refugiado deve necessariamente ter em consideração, por um lado, uma série de medidas legislativas em matéria de segurança que visam lutar contra a imigração clandestina e resolver questões de ordem e segurança públicas ligadas ao fenómeno migratório.

4.2.1.1 Mas, por outro lado, de harmonia com os compromissos adoptados no Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo de 2008, é necessário organizar a imigração legal tendo em conta as prioridades, necessidades e capacidades de acolhimento estabelecidas por cada Estado-Membro, e favorecer a integração.

4.2.1.2 Na perspectiva da construção de uma Europa do asilo, seria nomeadamente oportuno criar uma parceria, segundo o princípio da repartição dos encargos, ou seja, do princípio da solidariedade em matéria de acolhimento e distribuição dos requerentes por todo o território da União Europeia.

4.2.1.3 Os procedimentos previstos na proposta de reformulação para a análise dos pedidos de protecção internacional e dos pedidos relativos à retirada dos estatutos reconhecidos, bem como os procedimentos previstos na proposta de reformulação da directiva «procedimentos» para o recurso contra as decisões, respeitam as exigências internacionais e as que decorrem da legislação da UE.

4.2.1.4 O CESE considera que é da máxima importância promover e apoiar as organizações não governamentais, mesmo no quadro da aplicação dos procedimentos de apresentação e de análise dos pedidos de admissão, de retirada dos estatutos e de recurso contra as decisões. Relativamente a este aspecto, propõe-se que seja expressamente prevista uma disposição a este título, quer nos considerandos, quer no corpo da proposta.

4.2.1.5 Na terminologia comunitária, a protecção internacional inclui tanto o reconhecimento do estatuto de refugiado, na acepção da Convenção de Genebra, como a protecção subsidiária prevista para aqueles que, embora não preencham as condições necessárias para serem reconhecidos como refugiados, não podem ser repatriados porque ficariam expostos a graves perigos.

4.2.1.6 As legislações adoptadas pelos diferentes Estados-Membros em aplicação da referida directiva «procedimentos» definem, regra geral, três níveis de competências das autoridades administrativas encarregadas de receber os pedidos, de os analisar e de adoptar as respectivas decisões.

4.2.1.7 O acesso ao procedimento supõe, em todo o caso, o princípio de que o requerente tem o direito de permanecer no território beneficiando de um tratamento respeitador da dignidade do ser humano, durante todo o tempo necessário à análise do pedido, salvo nos casos de excepção (mandato de detenção europeu, etc.). Quanto ao princípio do respeito da dignidade humana, a permanência nos centros de acolhimento deve ser considerada uma excepção, na pendência de um destino melhor, e não a regra.

4.2.1.8 Está igualmente prevista uma série de garantias para a protecção do requerente de asilo: informação adequada do requerente sobre o procedimento a seguir e o resultado do pedido, possibilidade de comunicar com o ACNUR, assistência de intérpretes e entrevista pessoal entre o requerente e a autoridade competente, cujos agentes beneficiam de formação inicial e contínua.

4.2.1.9 O CESE considera que deve ser envidado um esforço particular ao nível da formação do pessoal qualificado de FRONTEX, para:

— coordenar melhor a cooperação operacional entre os Estados-Membros;

— elaborar as normas comuns em matéria de formação;

— fornecer aos Estados o apoio necessário para organizar operações de acolhimento e de repatriação, com o apoio de mediadores culturais;

— preparar funcionários em matéria de direito humanitário de asilo, elaborado pela UE, inclusivamente na perspectiva da criação da futura agência encarregada das questões do asilo.

4.2.1.10 Segundo o CESE, os «centros de acolhimento» devem ser utilizados apenas a título excepcional e temporário, no pleno respeito pela Carta dos Direitos Fundamentais. Os requerentes de protecção internacional deveriam poder ter uma vida satisfatória sob todos os aspectos: do ponto de vista humano, dos serviços de saúde, das relações sociais e das oportunidades de acesso ao mercado de trabalho.

4.2.1.11 A Directiva 2003/09/CE sobre as normas mínimas aplicáveis aos requerentes de asilo nos Estados-Membros, prevê uma grande margem de flexibilidade em matéria de acesso ao emprego. O CESE considera que todas as restrições laborais tendem a humilhar o homem no seu percurso humano e alimentam o trabalho não declarado, que cria injustiça social.

4.2.1.12 Por último, está prevista a possibilidade de recorrer das decisões com assistência jurídica gratuita, não só no plano administrativo, mas também no plano jurisdicional. O CESE considera que deve ser reforçada a assistência administrativa e jurídica gratuita, tornando-a obrigatória, bem como a assistência linguística, em todas as fases dos procedimentos.

5. Observações na especialidade

5.1 As alterações propostas são coerentes com o objectivo de harmonização e de actualização dos procedimentos de reconhecimento do estatuto de refugiado.

5.2 Quanto ao fundo, por outro lado, parece ser útil proceder a uma reflexão crítica sobre os motivos que justificaram que tivesse sido eliminada da proposta qualquer referência explícita à instituição do asilo.

5.3 Por conseguinte, a exigência de uma referência, no novo texto, à instituição do asilo poderia continuar a ser considerada como reconhecimento do direito de aceder ao território do Estado, nomeadamente com vista a recorrer ao procedimento de obtenção do estatuto de refugiado, na pendência de se verificar a existência das condições necessárias ao reconhecimento deste estatuto, estando este direito associado a uma proibição de expulsão durante este período.

5.4 Além disso, a referência ao direito de asilo permitiria legitimar a decisão de um Estado-Membro de aplicar a nova directiva igualmente nos casos não abrangidos pelo seu âmbito de aplicação (ver artigos 3.o, 4.o, 11.o e 12.o da proposta), havendo graves motivos humanitários que impeçam o regresso ao país de origem, independentemente de actos de perseguição específicos (8).

5.5 O CESE apoia as alterações propostas, na medida em que estão em conformidade com os referidos objectivos.

5.5.1 Pretende, todavia, sublinhar os pontos seguintes:

5.5.1.1 considerando 38: seria preferível especificar a oportunidade de a aplicação da directiva ser objecto de avaliações periódicas, indicando no entanto um calendário mais preciso;

5.5.1.2 considerando 41: as alterações substanciais em relação à directiva precedente, de aplicação obrigatória, deveriam ser melhor especificadas;

5.5.1.3 artigo 2.o, alínea f): o órgão de decisão deveria ser definido de maneira mais rigorosa, considerando que o conceito de órgão «parajudicial» não figura em vários ordenamentos jurídicos internos;

5.5.1.4 artigo 3.o, n.o 3: a título exemplificativo, deveriam ser indicadas as eventuais hipóteses de aplicação da directiva no caso de pedido de protecção fora do seu âmbito (recorde-se o que foi referido sobre a nova realidade dos «refugiados ambientais»);

5.5.1.5 artigo 6.o: a disposição que atribui aos Estados-Membros a faculdade de exigir que os pedidos sejam introduzidos num local determinado parece estar em contradição com as disposições do artigo 7.o e é aparentemente limitativa em relação com a desejada e já prevista acessibilidade mais ampla do processo;

5.5.1.6 artigo 10.o : em todos os casos de indeferimento, devem ser comunicados ao interessado, na sua língua, e aos seus representantes legais, não só as motivações da rejeição do pedido, mas também os prazos (razoáveis e aceitáveis), as modalidades e os procedimentos de oposição e de recurso;

5.5.1.7 artigo 12.o, n.o 2, alínea d): a autorização concedida às autoridades competentes de revistar o requerente e os objectos que transportar poderá estar em contradição com as garantias constitucionais previstas em várias legislações dos Estados-Membros;

5.5.1.8 artigo 34.o, n.o 1, alínea c): os motivos graves, invocados pelo requerente para considerar que o país terceiro designado como país de origem seguro, não o é na realidade, deveriam ser melhor especificados, mesmo que o CESE considere que, por vezes, é difícil estabelecer uma definição unanimemente aceite de país terceiro seguro;

5.5.1.9 em relação a este aspecto, há pistas de reflexão que se poderiam, aliás, inspirar-se no acordão de 6 de Maio de 2008 do Tribunal de Justiça Europeu (processo C-133/06), que anulou o artigo 29.o, nos 1 e 2, e o artigo 36.o, no 3, da Directiva 2005/85/CE do Conselho (directiva «procedimentos»).

Bruxelas, 28 de Abril de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) COM (2007) 301 final.

(2) COM (2008) 360 final.

(3) Além disso, a imunidade protegia o fugitivo, que não podia ser capturado em determinados templos considerados invioláveis, donde deriva precisamente a etimologia de «asilo».

(4) O direito de cidadania generalizou-se, por outro lado, com o Édito de Caracalla de 212 d.C., que eliminou todas as diferenças de tratamento entre os cidadãos romanos e os outros cidadãos do Império.

(5) Esta Convenção, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, e os respectivos protocolos adicionais, foram ratificados e transpostos, não só pelos Estados-Membros da UE, mas também por muitos outros países terceiros, para os quais as respectivas disposições se revestem de um valor vinculativo mais amplo no plano do direito internacional e dos ordenamentos internos.

(6) A falta de equidade dos procedimentos de asilo adoptados pelos Estados-Membros parece derivar, em particular, do excesso de discricionariedade deixado aos Estados-Membros pela directiva «procedimentos» de 2005.

(7) Por conseguinte, convém alargar o critério da segurança como valor fundamental do ser humano. Os refugiados ambientais são efectivamente vítimas da destruição do ambiente e dos desequilíbrios sociais conexos, como se verifica, por exemplo, com a desertificação progressiva de vastas regiões subsarianas, devido a novas formas de especulação agressiva.

(8) No caso de refugiados que abandonam o seu país não devido a discriminações individuais a que tenham estado sujeitos, mas pelo facto de se verificarem acontecimentos graves (guerra civil, violências generalizadas, agressões externas, catástrofes naturais, refugiados ambientais, etc.) em geral não está prevista a possibilidade de se requerer o reconhecimento do estatuto de refugiado. Todavia, a legislação sobre a imigração permite fazer face a urgências humanitárias provocadas por acontecimentos excepcionais, prevendo medidas de protecção temporárias necessárias ao acolhimento provisório e apropriado das populações refugiadas.