Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro Branco da Comissão 'Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas - Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifação das infra-estruturas de transportes na União Europeia'"

(1999/C 116/07)

Em 31 de Julho de 1998, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 198.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o Livro Branco "Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas - Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifação das infra-estruturas de transportes na União Europeia".

Incumbida dos respectivos trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação adoptou parecer em 9 de Fevereiro de 1999, sendo relator D. Kielman.

O Comité Económico e Social adoptou, na 361.a reunião plenária de 24 e 25 de Fevereiro de 1999 (sessão de 24 de Fevereiro), por 117 votos a favor e 2 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O presente Livro Branco está na sequência do Livro Verde de 1993 sobre "O futuro desenvolvimento da política comum de transportes"(1) e do Livro Verde de 1995 "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes"(2). A Comissão Europeia propõe nele uma abordagem comunitária uniforme da tarifação baseada no princípio "utilizador-pagador" que, na sua opinião, contribuirá para aumentar a eficiência e a viabilidade do sistema de transportes.

1.1.1. Essa eficiência é, todavia, posta em causa pela grande diversidade de sistemas de tarifação das infra-estruturas nos diferentes modos de transporte e nos diversos Estados-Membros.

1.1.2. Com efeito, as múltiplas abordagens adoptadas em matéria de tarifação das infra-estruturas dá origem a variadíssimos problemas que não é possível tratar convenientemente de forma isolada.

1.2. Por tal motivo, a Comissão considera necessária uma harmonização progressiva ao nível comunitário dos sistemas de tarifação dos principais modos de transporte, baseados no princípio "utilizador-pagador".

1.3. O sistema de tarifação proposto implica que todos os utilizadores das infra-estruturas de transportes terão de ser tributados pelos custos que geram, inclusive os ambientais e outros custos externos, no local da utilização ou o mais próximo possível do mesmo.

1.3.1. Esse sistema também implica que os Estados-Membros continuem a apoiar, mediante a concessão de subsídios, a prestação de serviços públicos ou de serviços de interesse geral.

1.3.2. Por último, o mesmo não requer uma tarifação centralizada ao nível comunitário. O seu objectivo é justamente criar um quadro dentro do qual os Estados-Membros terão liberdade para indicar/estabelecer os níveis das taxas a cobrar.

1.4. Tal como ficou dito, a Comissão propõe uma abordagem gradual. A primeira fase, que decorrerá até ao ano 2000, consiste na introdução de sistemas de tarifação para os caminhos-de-ferro e os aeroportos que servirá de complemento ao sistema de tarifação dos transportes rodoviários e assegurará aos principais modos de transporte uma estrutura globalmente compatível.

1.4.1. Durante o período mencionado, a Comissão será assistida por um comité consultivo de peritos especializados na matéria, em cujas actividades participarão todas as partes envolvidas.

1.4.2. A segunda fase, de 2000 a 2004, consistirá na harmonização e na adaptação dos sistemas de tarifação da primeira fase, com a introdução de novos sistemas fiscais a par da eventual revisão das práticas de tarifação existentes. Na terceira e última fase, de 2004 em diante, após extrair ensinamentos das experiências adquiridas durante as duas primeiras fases, continuar-se-á a implementar princípios de tarifação harmonizados integrando os custos sociais marginais.

2. Observações na generalidade

2.1. No seu parecer de iniciativa sobre os "Custos de infra-estrutura no sector dos transportes rodoviários de mercadorias - Base de comparação com outros modos de transporte"(3), o Comité chegou à conclusão de que é desejável "uma imputação completa, uniforme e justa dos custos de infra-estrutura e dos custos externos a todas as modalidades de transporte".

2.2. O Livro Branco em apreço indica como é possível chegar a uma tarifação justa das infra-estruturas e das externalidades dos vários modos de transporte que não implique um aumento dos custos totais.

2.3. O Livro Branco não aborda o financiamento da infra-estrutura de transportes propriamente dita, devido à grande diversidade de sistemas de financiamento praticados na UE e tendo presente o princípio da subsidiariedade.

2.4. Sobressai, aliás, o facto de a Comissão discriminar as componentes dos custos num quadro sinóptico (vide ponto 1 do capítulo 2), mas omitir qualquer referência à importância relativa destas componentes consoante o modo de transporte. O Comité considera que, na busca de um projecto comunitário, é imprescindível conhecer a importância relativa dessas componentes para cada um dos modos de transporte, sobretudo no momento de definir a estratégia de implementação em que são maiores as hipóteses de distorção da concorrência.

2.5. A importância relativa, por exemplo, dos custos fixos, dos custos internos variáveis e dos custos externos, tais como a poluição atmosférica, sonora e da água, poderia variar em função dos diversos modos de transporte e das condições locais. Face a essa omissão, o Comité exorta a Comissão a realizar, a curto prazo, um número mais representativo de estudos de casos individuais seleccionados. Nestes estudos dever-se-ia, designadamente, examinar a possibilidade de medir os efeitos externos sobre o ambiente.

2.5.1. Poder-se-ia pensar em 20 ou 30 estudos sobre os vários modos de transporte nos vários Estados-Membros com o objectivo específico de obter informação suplementar a respeito das diferentes componentes dos custos, de preferência em números absolutos e, se não for possível, em números relativos. Uma importante componente digna de análise é o factor tempo. Há que examinar também, naturalmente, as implicações para a dimensão social. Esses estudos poderiam ser completados com dados sobre as taxas e tarifas aplicadas a cada modo de transporte para determinar o actual coeficiente de cobertura dos seus custos.

2.5.2. Há, por exemplo, cinco formas de combater a poluição do ambiente no sector dos transportes:

a) utilização de tecnologias que reduzam as emissões e o ruído;

b) medidas locais de restrição do tráfego;

c) imposição de taxas e tarifas;

d) melhoria da educação e da informação;

e) planeamento e qualidade das infra-estruturas urbanas e rurais.

2.6. As duas primeiras medidas são aplicadas em grande escala. O Livro Branco dá grande realce ao mecanismo dos preços mas não analisa os resultados obtidos até à data, graças às medidas citadas nas alíneas a) e b), nem avalia até que ponto uma tributação adicional poderá conduzir a melhorias suplementares. No entender do Comité, a Comissão deveria levar em conta o seu parecer sobre o "Livro verde relativo aos portos e às infra-estruturas marítimas"(4). São muito pertinentes as observações feitas neste parecer a respeito dos problemas inerentes à estrutura de tarifação portuária. A Comissão alvitra que seja o utilizador das infra-estruturas a pagar os custos a que dá origem. Aflora, aliás, essa questão no ponto 8 do subcapítulo 5b) do Livro Branco quando diz que "os sistemas de tarifação harmonizados dos veículos pesados e dos veículos de transporte comercial de passageiros baseados nos custos marginais deverão substituir os actuais sistemas de tarifação..., incluindo portagens e taxas de utilização." Este mesmo princípio deveria valer para os outros modos de transporte, mas a Comissão não é suficientemente explícita a este respeito. O Comité encara o assunto com certa preocupação visto ser impossível, a seu ver, assegurar a neutralidade fiscal.

2.7. A Comissão menciona no Livro Branco que as infra-estruturas europeias de transportes são muito importantes para o crescimento económico, a mobilidade dos trabalhadores, os consumidores e a competitividade da União Europeia.

2.8. Com efeito, é preciso criar condições para que o tráfego e os transportes, cruciais para as actividades de consumo e de produção, contribuam da melhor forma para a prosperidade geral da União Europeia. Uma possibilidade seria recorrer ao mecanismo do mercado e confrontar os decisores individuais com os custos reais resultantes das suas decisões. Porém, o Livro Branco aposta exclusivamente no instrumento da tarifação das infra-estruturas para a recuperação dos custos sociais.

2.9. Entende-se por custos sociais do tráfego e dos transportes os custos colectivos tais como:

a) custos operacionais (mão-de-obra, energia, manutenção do veículo);

b) custos das infra-estruturas (sinalização, conservação e desgaste);

c) danos causados ao ambiente e à paisagem e poluição sonora;

d) custos directos e indirectos dos acidentes de viação.

2.10. Os custos da alínea a) são os custos internos de terceiros ou empresas, os da alínea b) são custos externos desde que cobertos pelos fundos públicos. Os custos mencionados na alínea c), como são considerados custos externos, têm de ser estabelecidos pelas autoridades de cada Estado-Membro. Os acidentes de viação, etc. referidos na alínea d) ocasionam tanto custos directos como indirectos. Enquanto não forem imputados aos responsáveis, assumem o carácter de custos externos.

2.11. A síntese dos custos sociais do tráfego e dos transportes não inclui os custos de congestionamento, uma vez que estes já foram internalizados parcialmente. Afinal são os responsáveis que mais se ressentem dos inconvenientes causados pelos atrasos.

2.12. O "preço" a pagar pelos custos supramencionados destina-se a assegurar que seja o tráfego a suportar as despesas de que é directamente responsável. A partir do momento em que o "preço" assim estabelecido (ou seja, a tarifação) gerar receitas que excedam os custos médios, a utilização da respectiva infra-estrutura garante ao seu gestor receitas virtualmente máximas e fica evidente que a infra-estrutura está a tornar-se inadequada. Caberá ao gestor da infra-estrutura decidir sobre a sua ampliação ou modernização.

2.13. Na Europa, a política de tráfego e de transportes é praticada a vários níveis. O Livro Branco concentra-se, como é natural, na elaboração da política europeia. De acordo com o princípio da subsidiariedade, muitas das questões relacionadas com esta política competem aos próprios Estados-Membros. Porém, há também aquelas em que é mais vantajosa uma abordagem comunitária, por exemplo:

- a preservação da unidade e da transparência do mercado interno;

- a harmonização dos impostos indirectos, como as taxas sobre combustíveis;

- os problemas ambientais transfronteiriços;

- o bom funcionamento dos sistemas e das redes de tráfego e de transporte transfronteiriços;

- o desenvolvimento regional sustentável.

2.14. Parece, por isso, conveniente que, no atinente às taxas a aplicar se analise de perto a política comunitária e a repartição de competências entre a UE e os Estados-Membros, sobretudo nos casos em que o sistema da estrutura uniforme intersectar as tarifas a determinar nacionalmente. A concorrência será afectada enquanto houver diferenças nos princípios de tarifação e no montante das taxas e tarifas quer entre os vários modos de transporte quer entre os Estados-Membros.

2.15. Urge rever a política de auxílios estatais da UE para imputar correctamente os custos das infra-estruturas aos seus utilizadores.

3. Observações sobre os modos de transporte específicos

3.1. Transportes rodoviários

3.1.1. Na primeira etapa, a Comissão tenciona elaborar um sistema de tarifação para os veículos pesados de mercadorias e de transporte comercial de passageiros. Já foram publicadas e comentadas as propostas de aplicação(5).

3.1.2. Por vários motivos, parece adequado conjugar a sua introdução com a utilização de sistemas electrónicos avançados, embora seja preciso resolver ainda alguns problemas em aberto. O mais razoável seria talvez utilizar, de início, o equipamento existente que já demonstrou a sua eficácia.

3.1.3. A Comissão refere na introdução do Livro Branco que o seu objectivo é chegar a uma maior harmonização dos princípios subjacentes à tarifação em todos os modos de transporte comercial. A tributação de veículos de passageiros ficará a cargo dos Estados-Membros. Embora a circulação de veículos particulares não dê, por si só, origem a distorções na concorrência do mercado interno, pode-se afirmar que este tipo de transporte concorre com os transportes públicos e outras formas de transporte comercial de passageiros e é relevante no fraccionamento modal do transporte de passageiros. Além disso, é grande a quota-parte deste modo de transporte na utilização da infra-estrutura rodoviária e nos custos externos. Se não for repercutida uma percentagem considerável destes custos, pode-se perguntar se será realmente possível atingir os objectivos almejados, por exemplo, ao nível da redução dos danos ambientais. Conquanto a Comissão afirme que a imputação dos custos das infra-estruturas não se fará sentir automaticamente nos preços dos transportes, visto as empresas passarem a utilizar as infra-estruturas doutro modo, tal afigura-se inevitável no decurso da primeira e segunda fases.

3.2. Transportes ferroviários

3.2.1. A Comissão está a elaborar uma proposta de directiva sobre a aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária(6). Esperamos que esta proposta seja adoptada pelo Conselho durante a primeira fase. Na segunda fase, a Comissão já levará em conta os custos externos. Face às dificuldades com que tem deparado a aplicação da Directiva 91/440/CEE sobre medidas de liberalização nos caminhos-de-ferro, pergunta-se quais são as hipóteses de sucesso do projecto da Comissão. A melhoria do funcionamento do mercado dos caminhos-de-ferro de que fala este documento, acompanhada dos necessários investimentos na infra-estrutura ferroviária, constitui a base essencial para um futuro reforço da sua posição concorrencial no transporte de mercadorias europeu.

3.3. Navegação interior

3.3.1. A crer nas palavras da Comissão Europeia, os actuais sistemas de tarifação, designadamente das infra-estruturas da navegação interior, não dão origem a grandes distorções da concorrência pelo facto de, na sua opinião, os custos serem relativamente reduzidos e as tarifas bastante baixas. Por conseguinte, não há urgência em proceder a novas reformas, tanto mais que a Convenção de Mannheim proíbe a imputação de taxas à navegação no Reno. Caso se deseje introduzir uma tarifação das infra-estruturas, ter-se-á de adaptar esta Convenção, o que não é fácil visto um dos países signatários, a Suíça, não pertencer à União Europeia. Deste modo, a Comissão só deverá apresentar propostas na matéria a partir da terceira fase.

3.4. Transportes aéreos

3.4.1. Como se sabe, a Comissão apresentou uma proposta de directiva sobre as taxas aeroportuárias(7), segundo a qual o ponto de partida para a tarifação é a relação com os custos, a transparência e a não discriminação. A aviação usufrui ainda de certos privilégios em relação a outros modos de transporte. Por exemplo, o carburante utilizado pelos aviões está isento do imposto normal sobre combustíveis. Também não é cobrado IVA sobre os bilhetes de transporte internacional por via aérea (mesmo entre os Estados-Membros). Haveria que ponderar a possibilidade de suprimir a isenção do imposto sobre o carburante utilizado na aviação e do IVA sobre os bilhetes de transporte aéreo.

3.4.2. Uma hipótese seria tributar os gases de escape em substituição do imposto sobre o carburante utilizado nos aviões. Esse imposto poderia ser colectado pela mesma via dos custos do controlo da navegação aérea e talvez conduzisse ao aperfeiçoamento tecnológico dos motores.

3.4.3. Na abordagem referida nos pontos 3.4 e 3.4.2, há que levar seriamente em conta as convenções internacionais em vigor, por exemplo, no contexto da ICAO (Organização da Aviação Civil Internacional).

3.5. Transportes marítimos

3.5.1. A infra-estrutura marítima diz sobretudo respeito aos portos marítimos.

3.5.2. No Livro Verde "Portos e Infra-estruturas Marítimas"(8) é descrito o quadro de aplicação de taxas portuárias destinadas a criar condições de concorrência leal entre os portos da UE. Para elaborar um quadro semelhante para a utilização dos portos, é indispensável conhecer os beneficiários e a natureza do seu financiamento público, bem como dos auxílios estatais concedidos. Além disso, as práticas contabilísticas dos portos deviam ser mais transparentes.

3.5.3. É interessante notar que a Comissão Europeia considera actualmente que o custo dos investimentos nas infra-estruturas portuárias se deve repercutir nos utilizadores directos. Para além das instalações portuárias, os transportes marítimos compreendem outros tipos de infra-estruturas, como os sistemas mundiais de navegação.

A aplicação de normas mínimas à qualidade dos carburantes e a instauração de um imposto ecológico sobre os mesmos são igualmente objectivos a seguir pela Comissão na segunda fase. Importa ter em mente que os padrões de qualidade mínimos dos combustíveis das embarcações se encontram regulamentados pelas normas internacionais ISO e que a OMI fixou já, no Anexo VI à Convenção Marpol, os limites do teor de enxofre desses combustíveis a respeitar internacionalmente. Ao estabelecer impostos ecológicos regionais sobre os combustíveis utilizados na navegação marítima, não se pode esquecer que se trata de um imposto sobre o consumo, ou seja, apenas aplicável ao consumo nas águas territoriais dos Estados-Membros. Todavia, grande parte do tráfego marítimo internacional - incluindo o tráfego entre os Estados-Membros - realiza-se em águas internacionais ou extracomunitárias.

3.5.4. É óbvio que todas estas questões devem ser examinadas à luz das convenções internacionais.

3.5.5. O Comité deseja salientar que a recente proposta de directiva relativa às instalações portuárias de recepção de resíduos de carga estabelece a obrigatoriedade da recolha dos resíduos e o pagamento de taxas correspondentes. Uma vez que incumbe aos Estados-Membros a construção daqueles equipamentos, o regime definitivo que estabelecerá estes direitos deverá ter em conta as orientações do Livro Branco sobre a tarifação das infra-estruturas de transportes.

4. Observações finais

4.1. É imperioso que os representantes das organizações de cúpula relevantes participem nas deliberações do Comité que apoiará a Comissão nas acções que tenciona empreender em cada uma das fases.

4.2. Embora a Comissão proponha três fases para a aplicação do sistema de tarifação nos diversos modos de transporte, convém que os princípios de tributação sejam uniformes e aplicados simultaneamente o mais próximo possível da fonte, para garantir um tratamento equitativo. No atinente ao transporte aéreo e ao transporte marítimo, não se deve perder de vista o seu carácter mundial.

4.3. Por outro lado, é necessária certa prudência ao calcular os custos num mercado imperfeito, uma vez que os resultados finais nunca serão totalmente fiáveis. Por exemplo, nos transportes ferroviários a aplicação integral da Directiva 91/440/CEE deveria ter prioridade absoluta.

4.4. Quanto à repartição justa dos custos das infra-estruturas pelos utilizadores, seria oportuna a revisão geral da política europeia dos auxílios estatais no sector dos transportes, tendo em consideração os objectivos das restantes políticas europeias e com vista ao bom funcionamento futuro da sociedade.

4.5. Ao imputar os custos aos utilizadores, é preciso ter muito cuidado para não atentar contra um dos princípios fundamentais da União Europeia: a livre circulação de pessoas e de mercadorias.

5. Conclusões

5.1. O Livro Branco da Comissão em exame merece ser apoiado por assentar no princípio segundo o qual deve ser "o utilizador a pagar todos os custos a que dá origem".

5.2. No entender do Comité, este princípio apenas pode ser aplicado quando se tiver uma ideia bem fundada sobre a importância relativa das várias componentes dos custos e quando todos os modos de transporte forem colocados em pé de igualdade.

5.3. O Comité defende que, antes de passar à introdução do princípio "utilizador-pagador", é preciso haver clareza quanto à neutralidade das receitas e à sua configuração.

5.4. Com respeito aos transportes marítimos e aéreos, o Comité deseja realçar uma vez mais o carácter mundial destes modos de transporte, que exige, ao nível da tarifação, que as decisões sejam tomadas também no âmbito de convenções internacionais.

Bruxelas, 24 de Fevereiro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 352 de 30.12.1993, p. 11.

(2) JO C 56 de 24.2.1997, p. 31.

(3) JO C 18 de 22.1.1996, p. 27.

(4) JO C 407 de 28.12.1998, p. 17.

(5) JO C 206 de 7.7.1997, p. 17.

(6) COM(98) 480 final de 22.7.1998.

(7) JO C 73 de 9.3.1998, p. 38.

(8) JO C 497 de 28.12.1998, p. 17.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

As seguintes propostas de alteração, rejeitadas durante o debate, recolheram mais de um quarto dos sufrágios expressos:

Ponto 3.1.3

Intercale-se novo período, da redacção infra, antes do período que se inicia por:

"Além disso, é grande a quota-parte (...)":"Em vista do objectivo da Comissão de modificar o fraccionamento modal favoravelmente aos modos de transporte mais ecológicos, não se compreende por que se excluem os automóveis ligeiros de passageiros do projecto de repercussão dos custos de infra-estrutura."

Justificação

A modificação serve para salientar e reforçar a mensagem do relator, designando um pouco mais claramente o problema fulcral.

Resultado da votação

Votos a favor: 27, votos contra: 68, abstenções: 10.

Ponto 3.1.3

O texto do actual ponto 3.1.3 deve ser suprimido a partir da segunda frase e substituído pelo seguinte:

"Estudos da Comissão Europeia comprovam que os veículos pesados de mercadorias acarretam apenas com uma pequena parte dos custos por eles originados. É grande a quota-parte deste modo de transporte na utilização da infra-estrutura rodoviária e nos custos externos que lhe são subjacentes. Assim, deve-se ter em conta estes custos, por um lado, para permanecer fiel ao princípio do pagamento justo e, por outro lado, para se poder alcançar a redução prevista da poluição ambiental."

Justificação

O ponto 3.1 aborda as medidas para veículos pesados de mercadorias e de transporte comercial de passageiros, prevendo-se a elaboração de um sistema de tarifação para estes dois tipos de veículos (ponto 3.1.1) e a introdução de sistemas electrónicos avançados de portagens (ponto 3.1.2).

No ponto 3.1.3 descreve-se os danos e os custos dos veículos de passageiros bem como as conclusões que daí se retiram. Contudo, tal não é lícito por dois motivos:

a) O Livro Branco da Comissão sobre o pagamento justo aplica-se aos veículos pesados de mercadorias e de transporte comercial de passageiros, mas não aos veículos particulares de passageiros. O ponto 3.1.3, pelo contrário, aborda exclusivamente a circulação de veículos particulares.

b) O ponto 3.1 trata dos transportes rodoviários, em geral. Contudo, o transporte de veículos pesados de mercadorias e de transporte comercial de passageiros não é de modo nenhum mencionado, sendo estes os transportes para os quais a Comissão propôs medidas.

Resultado da votação

Votos a favor: 27, votos contra: 46, abstenções: 7.