COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre a realização do céu único europeu

(Apresentada pela Comissão)

1. INTRODUÇÃO

O documento COM(2001) 123 que estabelece um programa de acção para a criação do céu único europeu define os objectivos e os métodos de trabalho para a reforma da gestão do tráfego aéreo na Europa. O referido documento apresenta propostas relativas a domínios específicos do programa de acção.

Tais propostas transpõem para a legislação comunitária as conclusões do Grupo de Alto Nível sobre a criação do céu único europeu, proporcionando, dessa forma, uma abordagem mais integrada e eficiente para a realização do céu único, coerente com a abordagem adoptada para a realização do mercado único e do euro.

O objectivo das referidas propostas consiste em atribuir à gestão do tráfego aéreo um papel claro no contexto do desenvolvimento social e económico da Comunidade Europeia, pondo fim ao seu actual funcionamento fragmentado e hermético. Diversos intervenientes na gestão do tráfego aéreo devem responder pelas suas acções perante os utilizadores do espaço aéreo e os passageiros do transporte aéreo. A clarificação do seu papel e responsabilidade aumentará a segurança e eficiência.

Os acontecimentos trágicos recentemente ocorridos nos Estados Unidos da América podem ter um impacto sério no normal desenvolvimento do transporte aéreo. Uma desaceleração ou mesmo uma redução do tráfego aéreo pode, numa primeira fase, aliviar a situação de congestionamento e atrasos crónicos na Europa. Mas estes factos só vêm reforçar a necessidade de realizar o céu único europeu em vez de a reduzir. A perspectiva de uma crise no sector da aviação traduz-se numa pressão adicional noutros sectores conexos, tais como a gestão do tráfego aéreo, no sentido de reduzirem os seus custos e aumentarem a sua eficiência.

A criação do céu único europeu facilita igualmente a gestão da segurança, em especial durante as operações de voo. O processo de harmonização e integração conduz a uma coordenação mais estreita entre os prestadores de serviços de navegação aérea e os outros operadores, incluindo os militares. As alterações dos fluxos de tráfego ordenados e regulares provocadas por acontecimentos ou medidas de segurança inesperadas podem ser antecipadas e geridas de forma mais eficaz.

À luz das considerações supra, as propostas que a seguir se apresentam prevêem formas credíveis de garantir a segurança, capacidade, eficiência, e mesmo o aumento da segurança, coerentes com o aumento das expectativas da União Europeia.

2. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu

2.1. A Comunidade deve adoptar um quadro regulamentar que satisfaça o melhor possível as necessidades dos utilizadores. O quadro comunitário deve assegurar as mesmas obrigações e oferecer as mesmas possibilidades a todos os prestadores de serviços de navegação aérea. Tal dispositivo deve abranger as relações entre os prestadores de serviços e a entidade reguladora (transparência e supervisão), os diferentes prestadores de serviços (cooperação), esses prestadores e os utilizadores do espaço aéreo (consulta), bem como entre os prestadores de serviços e os outros operadores, incluindo os militares (coordenação). O referido dispositivo consiste na aplicação de três conceitos: um sistema de autorização da prestação de serviços de navegação aérea que permite a aplicação das regras previstas no direito comunitário, um mecanismo de controlo do cumprimento da regulamentação destinado à supervisão e aplicação de tais regras pelas autoridades dos Estados-Membros e disposições e procedimentos de pagamento dos serviços de navegação aérea.

2.2. Embora a actividade reguladora seja desenvolvida a nível comunitário, deve ser instituído um mecanismo eficaz de controlo do cumprimento da regulamentação, em especial com o objectivo de supervisionar as actividades dos prestadores de serviços. As propostas legislativas conferem esta função essencialmente às autoridades nacionais. Para este efeito, os Estados-Membros deverão designar autoridades supervisoras. Todavia, as medidas propostas asseguram igualmente à Comunidade competências para fazer aplicar a regulamentação relativamente a casos com impacto europeu e para supervisionar o controlo do cumprimento e a aplicação da regulamentação a nível nacional. Os Estados-Membros, as entidades reguladoras, os ministérios dos transportes ou as autoridades da aviação civil deverão, por iniciativa própria ou mediante pedido das partes interessadas, avaliar o respeito das normas comunitárias pelos prestadores de serviços de navegação aérea e, se necessário, adoptar as medidas adequadas para as fazer aplicar. A legislação comunitária estabelecerá uma ligação entre o controlo do cumprimento a nível nacional e os processos de aplicação e controlo do cumprimento da regulamentação a nível comunitário.

2.3. O exercício das competências pelos Estados-Membros implica a separação entre a função de supervisão e a função operacional, por forma a garantir a exclusão de conflitos de interesse. Nenhuma organização prestadora de serviços poderá assegurar tal função de supervisão quer relativamente às suas próprias actividades quer às de outra organização prestadora de serviços. O regulamento em apreço propõe, como requisito mínimo, a separação funcional entre a actividade de supervisão e a operacional, ou seja, os organismos responsáveis pela supervisão devem ser separados e distintos, pelo menos a nível funcional, dos organismos responsáveis pela operação. Todavia, no momento da avaliação do impacto do quadro regulamentar proposto, cinco anos após a sua entrada em vigor, a Comissão deverá analisar a questão de saber se esta abordagem da separação continua a ser adequada.

2.4. O controlo do cumprimento da regulamentação requer sistemas adequados de inspecção para garantir que a segurança não seja comprometida, os direitos e obrigações dos prestadores de serviços sejam satisfatoriamente respeitados e os requisitos da prestação de serviço sejam observados. A responsabilidade principal pela realização de tais inspecções incumbe aos Estados-Membros e às respectivas administrações competentes, ou seja, as autoridades supervisoras. Caso os Estados-Membros não disponham de recursos ou competências suficientes para assegurar esta função, podem recorrer a organizações especializadas privadas e públicas com experiência alargada nos domínios da segurança, financeiro e da qualidade. Para este efeito, a legislação propõe a criação de uma rede de organizações reconhecidas com capacidade para inspeccionar e fiscalizar os prestadores de serviços. Devem ser adoptadas as normas adequadas para determinar quais as organizações qualificadas para proceder à realização das inspecções e controlos relevantes em nome dos Estados-Membros. É igualmente importante que as mesmas normas se apliquem em toda a Comunidade e que não haja variações no que se refere ao desempenho das organizações reconhecidas para que as autoridades supervisoras possam reportar-se a qualquer dessas organizações situadas na Comunidade. Dessa forma, os prestadores de serviços serão avaliados em condições de igualdade, o que permite garantir níveis de qualidade igualmente elevados dos serviços prestados, requisito prévio da sua aceitação por todos os Estados-Membros.

2.5. Todas as propostas legislativas estão estreitamente ligadas às questões de segurança. A segurança é um imperativo que deve ser preservado e reforçado na abordagem reguladora aplicada. Todas as medidas a seguir propostas consideram esta exigência absoluta de manter e reforçar as normas de segurança. A questão da segurança é abordada em três níveis distintos: definição de requisitos de segurança, avaliação da aplicação correcta desses requisitos e exercício da função preventiva e correctiva necessária com base nos desempenhos em matéria de segurança dos prestadores de serviços, incluindo a aplicação de redes de segurança.

2.6. No que se refere à definição dos requisitos de segurança, a Comissão deverá, em última análise, considerar formas de envolver a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (EASA) nos aspectos relativos à segurança da gestão do tráfego aéreo. Por enquanto, a Comissão propõe a aplicação de normas de segurança baseadas nas especificações regulamentares Eurocontrol sobre a segurança (ESARR, "Safety Regulatory Requirements") adoptadas pela SRC [1], quando se prestem a servir de base a regulamentação obrigatória.

[1] Actualmente, estas especificações regulamentares podem, em teoria, ser transpostas para o direito comunitário no âmbito da Directiva 93/65/CEE do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativa à definição e à utilização de especificações técnicas compatíveis para a aquisição de equipamentos e de sistemas para a gestão de tráfego aéreo. Contudo, como a referida directiva se destina a impor condições aplicáveis aos concursos para a aquisição de equipamentos, na prática, a possibilidade de transpor as ESARR para o direito comunitário está reduzida às especificações relativas aos equipamentos e sistemas.

2.7. A gestão do tráfego aéreo não dispõe de um sistema de inspecção, certificação e fiscalização das operações como a aviação. O processo continuado de transformação dos prestadores de serviços em sociedades comerciais e a sua crescente autonomia requer uma revisão da abordagem adoptada para permitir aos Estados-Membros o cumprimento das suas responsabilidades em matéria de prestação segura e eficiente de serviços de navegação aérea. A Comissão propõe estabelecer um sistema para a autorização inicial e a fiscalização continuada dos prestadores de serviços, com o objectivo de garantir o respeito das normas operacionais aplicáveis. Tal como no caso da emissão dos certificados de operador aéreo (Aircraft Operator Certificate -AOC), a concessão de autorizações dá à Comunidade e aos Estados-Membros a possibilidade de assegurarem a protecção do interesse público. Além disso, permitirá igualmente o exercício de influência e controlo indirectos no que se refere à prestação de serviços, sem prejudicar a responsabilidade directa dos prestadores de serviços pela sua segurança. Esta abordagem facilitará a aplicação da regulamentação da segurança pela Comunidade e pelos Estados-Membros e proporcionará um enquadramento que garantirá que os cenários concebidos para libertar capacidades suplementares respeitem os requisitos de segurança.

2.8. A adopção de acções preventivas e correctivas implica a posse de informações em matéria de segurança. A Comissão propõe estabelecer um sistema de comunicação de ocorrências obrigatório e harmonizado para os prestadores de serviços [2], baseado num sistema não punitivo de apresentação de relatórios pelos controladores do tráfego aéreo. O referido sistema será integrado no sistema de autorizações descrito no ponto 2.12 e estará subordinado às disposições comunitárias relevantes em matéria de confidencialidade e protecção de dados pessoais.

[2] Os requisitos de tal sistema serão baseados nas disposições da Directiva 94/56/CE do Conselho, de 21 de Novembro de 1994, que estabelece os princípios fundamentais que regem os inquéritos sobre os acidentes e os incidentes no domínio da aviação civil e nas especificações regulamentares Eurocontrol sobre a segurança relativas à comunicação e avaliação das ocorrências no domínio da segurança na gestão do tráfego aéreo (ESARR2).

2.9. Por fim, a Comissão propõe que seja atribuída prioridade à harmonização e, se necessário, à introdução obrigatória de instrumentos de segurança de bordo e de terra [3] no reforço do quadro de normalização relativo aos equipamentos e sistemas utilizados na gestão do tráfego aéreo. Tais dispositivos de alerta permitem a detecção de ocorrências reais ou potenciais, contribuindo, dessa forma, para evitar colisões, impactos no solo sem perda de controlo (CFIT) e outras situações de risco.

[3] Estes instrumentos incluem o indicador de altitude mínima de segurança (MSAW), o alerta de conflito de curto prazo (STCA), a detecção de conflito de médio prazo (MTCD), o aviso de proximidade de zona (APW), os sistemas de controlo e direccionamento em terra (SMGCS) e os sistemas de anticolisão em voo (ACAS).

2.10. Os controladores do tráfego aéreo têm competências insubstituíveis no que respeita ao funcionamento dos sistemas e das técnicas. Actualmente, esta experiência não é inteiramente valorizada. É necessário reforçar a cooperação entre os controladores do tráfego aéreo e os meios humanos envolvidos na navegação aérea, a dois níveis:

- na avaliação dos novos sistemas e das novas técnicas, por exemplo no mecanismo de diagnóstico;

- no debate sobre o quadro regulamentar geral relativo à navegação aérea, alargando ao sector da navegação aérea o diálogo social europeu já em curso noutros sectores do transporte aéreo.

2.11. A falta de controladores de tráfego aéreo deverá acentuar-se nos próximos anos devido à pirâmide de idades nesta profissão. A solução para este problema incumbe aos prestadores de serviços e depende dos requisitos de desempenho estabelecidos na regulamentação comunitária. Todavia, a Comunidade pode contribuir, em associação com o Eurocontrol, para identificar as razões que militam contra o recrutamento de novos controladores. Para além do número de controladores, o relatório do Grupo de Alto Nível salienta outro fenómeno inquietante: as disparidades em matéria de procedimentos, formações e licenças, que não permitem, na prática, a real mobilidade do pessoal na Europa e impedem qualquer flexibilidade. A Comissão irá propor soluções para ultrapassar esta ausência de harmonização a nível comunitário.

2.12. Neste contexto, a Comissão propõe a criação de um sistema de autorizações para os prestadores de serviços de navegação aérea que impõe condições mínimas para o exercício da função a nível europeu, deixando, contudo, a aplicação do sistema a cargo dos Estados-Membros. Desta forma, será possível aplicar os princípios comunitários orientadores e harmonizar os requisitos essenciais aplicáveis aos prestadores de serviços, respeitando-se, simultaneamente, o direito dos Estados-Membros adoptarem os estatutos e a estrutura dos prestadores mais adequados às suas condições específicas nacionais. Isto facilitará igualmente a cooperação entre os prestadores de serviços. Para permitir a prestação transnacional de serviços, o sistema de autorizações baseia-se na emissão de uma autorização harmonizada e na aceitação mútua das autorizações concedidas pelos Estados-Membros. São incluídas outras disposições para conceder aos prestadores de serviços em actividade um período de tempo razoável para satisfazerem os requisitos do sistema de autorizações. Por fim, é reforçada a transparência da prestação de serviços através do desenvolvimento de sistemas contabilísticos adequados que permitem declarar os custos de cada serviço individualmente considerado e a realização de auditorias completas.

2.13. No que se refere aos serviços de tráfego aéreo [4], os Estados-Membros mantêm a faculdade de designar os prestadores de serviços que deverão operar, em condições de monopólio, num espaço aéreo específico sobre o seu território. Todavia, o sistema de autorizações permite aos Estados-Membros designarem prestadores estabelecidos noutros Estados-Membros. A maior cooperação e integração dos prestadores de serviços, especialmente no espaço aéreo superior, são promovidas através da criação de zonas de controlo que atravessam as fronteiras nacionais [5] e da subsequente designação, pelos Estados-Membros, dos prestadores de serviços habilitados a operar nessas zonas. À luz do que precede, os prestadores de serviços regionais actualmente existentes, tal como o Centro de Controlo Regional de Maastricht, do Eurocontrol, deverão ser objecto de um tratamento adequado [6]. Devido à ligação estreita entre esta actividade e os interesses militares, bem como à ausência de mercados de países terceiros, uma cláusula de propriedade impedirá que interesses não comunitários controlem os referidos serviços, excepto quando a reciprocidade for garantida. Define-se igualmente o quadro comunitário aplicável aos serviços auxiliares ("ancillary services") [7], com base nos princípios consagrados no Tratado CE.

[4] Controlo do tráfego aéreo durante todas as fases de voo.

[5] Blocos funcionais de espaço aéreo na proposta de regulamento relativo à organização e utilização do espaço aéreo (ver Anexo II).

[6] Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 1º do acordo relativo à prestação e exploração de serviços e estruturas de tráfego aéreo pelo Eurocontrol no Centro de Controlo Regional de Maastricht, os Estados contratantes do referido acordo mantêm as suas competências e obrigações no que refere à regulamentação, legislação e organização do espaço aéreo.

[7] Fornecimento de infraestruturas de comunicação, navegação e vigilância e prestação de serviços meteorológicos aos utilizadores do espaço aéreo, serviços de busca e salvamento e de informação aeronáutica.

2.14. Paralelamente, a Comissão propõe alterar a estrutura das taxas cobradas pela utilização do espaço aéreo no contexto do sistema comum de taxas de rota do Eurocontrol, prevendo incentivos à eficácia destinados aos prestadores de serviços e incentivos à optimização da capacidade do sistema na sua globalidade destinados aos prestadores e utilizadores.

2.15. A evolução do sector do tráfego aéreo proporcionou maior autonomia de gestão e financeira a alguns prestadores de serviços de navegação aérea. A maioria dos Estados-Membros transferiu a responsabilidade pela prestação de serviços a agências em regime de direitos exclusivos. Estes organismos, dotados de grande autonomia e, em princípio, com fontes próprias de financiamento, continuam sob a jurisdição geral das administrações nacionais no que se refere ao desempenho e às taxas cobradas. Nestes casos, devido às condições de monopólio, geralmente é necessário desenvolver actividade reguladora para adaptar os comportamentos dos prestadores de serviços aos objectivos públicos de maximização do bem-estar económico geral através da fixação do nível de preços adequado, tendo em conta a qualidade e quantidade dos serviços a prestar.

2.16. Ainda não está suficientemente desenvolvida a legislação que regula os aspectos económicos dos prestadores de serviços nos Estados-Membros. Não obstante, estes adoptaram os princípios da ICAO relativos à aplicação de taxas pela prestação de serviços de tráfego aéreo [8]. Por sua vez, estes princípios estão plasmados nos princípios do Eurocontrol [9], aos quais os membros dessa organização se consideram vinculados. Contudo, nem a ICAO nem o Eurocontrol dispõem de mecanismos de controlo do cumprimento ou de competências para fazer aplicar os referidos princípios. Estas organizações não foram reguladas através da introdução de incentivos ou desincentivos para promover a eficiência e eficácia na prestação de serviços de navegação aérea. Além disso, as regras da ICAO e do Eurocontrol não podem aplicar-se directamente aos prestadores de serviços independentes ou aos utilizadores do espaço aéreo.

[8] Artigo 15º da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional de 1944 (Convenção de Chicago) e documento 9092/6.

[9] Princípios de estabelecimento da base de custos das taxas para os serviços de navegação aérea e de rota e de cálculo das taxas unitárias - Doc. nº. 99.60.01/1.

2.17. Por conseguinte, é essencial introduzir incentivos ao investimento e à gestão. No que se refere à promoção da adequação da oferta à procura, os incentivos assumem a forma de prémios e penalizações financeiras que devem ser concebidos de forma a poderem ser equitativamente aplicados aos utilizadores do espaço aéreo e aos prestadores de serviços, tendo em vista o aumento da cooperação entre estes. Por estes motivos, é necessário estabelecer um quadro regulamentar que assegure um sistema de gestão do tráfego aéreo eficiente, definido em função dos custos. Além disso, os incentivos deverão igualmente garantir a coerência entre a política de gestão do tráfego aéreo e as políticas do ambiente e dos transportes em geral.

2.18. O aumento da capacidade do sistema de controlo do tráfego aéreo europeu requer um financiamento que ultrapassa os recursos actualmente disponíveis no âmbito dos programas comunitários. A solidariedade entre os utilizadores deverá permitir a disponibilização dos meios financeiros necessários através da afectação de uma parte das taxas de rota, pagas pelas companhias aéreas ao abrigo do sistema comum de taxas de rota do Eurocontrol, à realização desses projectos, nomeadamente recorrendo a medidas de reestruturação de tal sistema de taxas de modo a introduzir critérios que reflictam a realização de objectivos comuns. Esta afectação não ultrapassará o produto das reduções de custos resultantes de aumentos da eficiência do sistema. A Comissão examinará a viabilidade da afectação de parte das taxas de rota (por conseguinte sem impacto sobre o orçamento comunitário) à adopção de medidas destinadas a aumentar a capacidade do sistema de controlo do tráfego aéreo europeu, tendo em vista a realização de projectos de interesse comum no período compreendido entre 2002 e 2005.

3. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à organização e gestão do espaço aéreo

3.1. O céu único europeu deve igualmente ser concebido como um espaço aéreo único sem fronteiras. Esta harmonização implica, em primeiro lugar, a adopção de uma base para organizar o espaço aéreo superior para todos os Estados-Membros e garantir a coerência entre as organizações nacionais responsáveis pelo espaço aéreo inferior. Isto implica a criação de uma única região de informação de voo [10] através da fusão das 15 regiões numa única porção de espaço aéreo na qual a prestação de todos os serviços de tráfego aéreo obedeça às mesmas regras e procedimentos. Numa primeira fase, a Comissão propõe dar este importante passo no que se refere ao espaço aéreo superior, onde é operada a maioria dos voos internacionais. Para alcançar este objectivo, é necessária uma configuração comum e uma gestão estratégica do espaço aéreo a nível europeu, com o apoio do Eurocontrol.

[10] Uma região de informação de voo (FIR) refere-se a uma porção de espaço aéreo no interior da qual são prestados serviços de tráfego aéreo. Os limites laterais tradicionais coincidem com as fronteiras dos Estados; cada FIR é regulada pelo Estado responsável, através da aplicação de regras específicas.

3.2. A criação de uma única região de informação de voo no espaço aéreo superior permite reconfigurar esse espaço em zonas de controlo concebidas, quando oportuno, através das fronteiras nacionais. A delimitação dessas zonas permite definir blocos funcionais de espaço aéreo. A responsabilidade pelo controlo de tais blocos é conferida, de forma óptima e conforme com os requisitos operacionais, a um prestador de serviços ou a um grupo de prestadores de serviços. Isto favorece uma utilização mais eficiente do espaço aéreo, dos sistemas e dos recursos humanos, reduzindo, consequentemente, os custos para os utilizadores do espaço aéreo. A organização uniforme e coerente do espaço aéreo superior deve ser simultaneamente harmonizada com os desenvolvimentos no espaço aéreo inferior. A Comissão aguarda dos prestadores de serviços, juntamente com os Estados-Membros, a apresentação de propostas tecnicamente coordenadas sobre as dimensões e a localização adequadas dos blocos funcionais do espaço aéreo para garantir a coesão operacional. Tais propostas serão tidas em conta pela Comissão, com a participação do Eurocontrol, tendo em vista a adopção de uma decisão final sobre a configuração adequada do espaço aéreo, ou seja, um número mínimo de blocos de espaço aéreo compatível com a eficiência geral do sistema.

3.3. Juntamente com a proposta de criação de uma única região superior de informação de voo, a Comissão propõe:

- a harmonização das categorias do espaço aéreo, nomeadamente para desenvolver a arquitectura desse espaço e definir rotas e sectores, bem como para assegurar o fornecimento de informações fiáveis e completas às entidades reguladoras e aos utilizadores do espaço aéreo;

- a organização e gestão do espaço aéreo, tendo em vista a autorização da atribuição de sectores aos prestadores de serviços e a organização de transferências de espaço aéreo entre prestadores; a delimitação dos sectores de espaço aéreo atribuídos aos prestadores de serviços que deverá ser conforme com a definição de espaço aéreo adoptada a nível europeu;

- regras para organizar a gestão do fluxo de tráfego, incluindo o reforço da planificação, regras de fixação de prioridades em caso de congestionamento, itinerários alternativos e um mecanismo de crise. O actual organismo central de gestão do fluxo do tráfego aéreo do Eurocontrol ("Central Flow Management Unit") é uma ferramenta útil cujas tarefas e mandato deverão ser desenvolvidos através da adopção das referidas regras na legislação comunitária;

- mecanismos para a utilização mais disciplinada do espaço aéreo, bem como para integrar os aeroportos na gestão do espaço aéreo e melhorar a coordenação entre as faixas horárias aeroportuárias e as faixas horárias do espaço aéreo.

3.4. A organização da utilização do espaço aéreo deve ter em conta a especificidade das utilizações militares desse espaço. Sem sacrificar os imperativos de defesa, a eficiência da utilização do espaço aéreo justifica uma melhor coordenação das duas categorias de utilizadores, ou seja, civis e militares. A aplicação plena e coerente do conceito de utilização flexível do espaço aéreo [11] por todos os Estados-Membros no espaço aéreo superior e, numa segunda fase, no espaço aéreo inferior constitui um primeiro passo para alcançar este objectivo. Para facilitar a aplicação uniforme e óptima de tal conceito, a Comissão propõe definir critérios de aplicação, com base nos princípios da uniformidade, exaustividade, confiança, prioridade, partilha, simplicidade e transparência. A Comissão promove igualmente uma maior cooperação entre civis e militares, o que contribuirá para o reforço da segurança na utilização e gestão do espaço aéreo contra qualquer eventual intruso.

[11] O conceito de utilização flexível do espaço aéreo desenvolvido pelo Eurocontrol é num conceito de gestão do espaço aéreo actualmente aplicado na zona abrangida pela Conferência Europeia da Aviação Civil e baseado no princípio fundamental de que o espaço aéreo deverá deixar de ser designado como puramente civil ou militar, passando a ser considerado um continuum no qual devem ser recebidos todos os utilizadores do espaço aéreo na medida do possível.

3.5. A utilização eficiente do espaço aéreo só pode ser concretizada se, no espaço aéreo nacional e para além dele, for assegurada a gestão do tráfego aéreo de forma contínua e eficiente. A gestão do espaço aéreo é uma das principais funções asseguradas pela gestão do tráfego aéreo. Os prestadores de serviços civis e militares são parceiros complementares no sistema de gestão do tráfego aéreo. A utilização flexível do espaço aéreo e a gestão do espaço aéreo europeu não alcançarão, consequentemente, o nível necessário de eficiência se não for assegurada a interoperabilidade operacional e técnica dos prestadores de serviços civis e militares. A prestação de serviços de tráfego aéreo civil e militar não está uniformemente organizada na Comunidade. A Comissão encoraja os Estados-Membros e o Eurocontrol a adoptar as medidas necessárias para aumentar essa interoperabilidade.

4. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à interoperabilidade da rede europeia de gestão do tráfego aéreo

4.1. A Comunidade possui mecanismos de tomada de decisão que permitem a harmonização e normalização a nível europeu. Para tal, a Comissão propõe, por iniciativa própria (sem prejuízo dos compromissos internacionais já assumidos), um texto que consagra o princípio da normalização no domínio da gestão do tráfego aéreo. O objectivo consiste em criar um instrumento eficaz e completo. Contudo, esse instrumento deve igualmente ser rápido e flexível para permitir a definição e a aplicação da regulamentação técnica necessária, harmonizada a nível europeu. O Comité do Céu Único que deverá, nomeadamente, substituir o actual comité instituído pela Directiva 93/65/CEE [12], é um instrumento indispensável para o êxito desta acção [13].

[12] Directiva 93/65/CEE do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativa à definição e à utilização de especificações técnicas compatíveis para a aquisição de equipamentos e de sistemas para a gestão do tráfego aéreo.

[13] Ver igualmente o relatório da Comissão sobre a aplicação da Directiva 93/65/CEE (COM(1999) 454 final de 1 de Outubro de 1999).

4.2. A abordagem regulamentar prevê três níveis diferentes:

- adopção dos requisitos essenciais como referência obrigatória para todos os interessados empenhados no desenvolvimento, fabrico e operação de sistemas. Tais requisitos deverão, em especial, assegurar a interoperabilidade e a continuidade da prestação de serviços de navegação aérea. Os referidos requisitos devem ser suficientemente explicitados para serem interpretados da mesma forma pelos interessados e pelas autoridades nacionais;

- adopção de regras de aplicação destinadas a fazer aplicar os requisitos acima referidos, se necessário, sob a forma de requisitos específicos que deverão ser obrigatórios para os interessados. O objectivo deste nível consiste em assegurar a conformidade com os progressos operacionais e técnicos quando a sua natureza transnacional o exija, implicando, consequentemente, a integração de operações. Para assegurar uma acção comum, as regras de aplicação podem igualmente impor a todos os operadores em causa uma data-limite uniforme de entrada em vigor de novos conceitos de operação ou progressos técnicos. As normas ICAO e Eurocontrol podem ser associadas a este nível;

- elaboração das normas europeias e/ou especificações técnicas do Eurocontrol representando o nível inferior do processo regulador e implicando o consenso dos interessados sobre normas voluntárias.

4.3. Os procedimentos de definição dos requisitos e das normas acima referidas devem reflectir o seu carácter obrigatório ou voluntário. Por conseguinte, a Comissão propõe que as regras de aplicação sejam estabelecidas com base no trabalho realizado pelo Eurocontrol, nomeadamente recorrendo ao seu futuro processo regulador, ou seja, o aviso de proposta de regulamentação do Eurocontrol (ENPRM). De acordo com a abordagem comunitária da normalização [14], as normas europeias são estabelecidas por consenso, objecto de consultas públicas e submetidas à aprovação de um organismo europeu de normalização reconhecido, em colaboração com a Eurocae [15]. Isto implica a obrigação de as aplicar, sem alterações, a nível nacional com o estatuto de normas nacionais e de revogar as normas nacionais incompatíveis com as europeias [16]. Em certos domínios especializados, o Eurocontrol pode elaborar especificações técnicas, principalmente no que refere a questões operacionais que exigem a coordenação entre prestadores de serviços.

[14] Resolução do Conselho, de 7 de Maio de 1985, relativa a uma nova abordagem em matéria de harmonização e de normalização.

[15] A Organização Europeia para o Equipamento da Aviação Civil (Eurocae) é uma associação europeia com fins não lucrativos, estabelecida em 1963, cujos membros são representantes das autoridades nacionais da aviação, dos fabricantes de equipamentos e das companhias aéreas.

[16] Esta proposta representa uma evolução significativa da situação actual na qual o Eurocontrol ainda elabora especificações funcionais e técnicas voluntárias. Todavia, estas especificações raramente são utilizadas de forma coerente nos Estados-Membros tal como publicadas e a eficácia do processo é prejudicada pela falta de transparência e equilíbrio entre os interessados na definição dos textos técnicos. Além disso, nestes textos são frequentemente misturados elementos obrigatórios com elementos de aplicação voluntária.

4.4. A nível do produto, os fabricantes são obrigados a declarar a conformidade com os requisitos essenciais. Da conformidade com as normas europeias decorre uma presunção de conformidade com os requisitos essenciais. A avaliação de conformidade baseia-se numa abordagem modular, tal como especificado na Decisão 93/465/CEE do Conselho [17]. Estão disponíveis diferentes módulos de avaliação de conformidade para utilização de acordo com os riscos associados aos produtos em causa, desde um módulo que confere ao fornecedor a responsabilidade pela avaliação da conformidade (auto-certificação) até módulos que exigem controlos de qualidade rigorosos para assegurar a conformidade. A abordagem proposta permitirá, uma vez obtida a declaração de conformidade no seu Estado-Membro, a livre circulação de um produto no mercado interno, criando-se, por conseguinte, as condições para a concorrência entre os fabricantes.

[17] Decisão 93/465/CEE do Conselho, de 22 de Julho de 1993, relativa aos módulos referentes às diversas fases dos procedimentos de avaliação da conformidade e às regras de aposição e de utilização da marcação "CE" de conformidade, destinados a ser utilizados nas directivas de harmonização técnica.

4.5. No que se refere à aceitação de sistemas anterior à respectiva aplicação, os prestadores de serviços de navegação aérea devem declarar a conformidade com os requisitos essenciais através da apresentação de uma declaração às autoridades supervisoras nacionais. Para este fim, os prestadores de serviços de navegação aérea podem recorrer a organismos notificados e organizações reconhecidas quando tal for exigido pelas regras de aplicação. A abordagem proposta permitirá igualmente a monitorização do desenvolvimento de equipamentos e sistemas para verificar a sua conformidade com os requisitos essenciais e com as regras de aplicação associadas. A abordagem considera os aspectos transitórios associados à ausência de regras de aplicação e de normas europeias para muitos sistemas.

4.6. A criação de um espaço aéreo comum e integrado implica a possibilidade de conceber, a nível europeu, as melhores soluções técnicas e comerciais, mais adaptadas às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo e dos passageiros em geral. A Comissão pode conceder um apoio decisivo neste domínio, optimizando os seus próprios procedimentos de concessão de assistência financeira através do programa das redes transeuropeias (RTE) e do quinto programa-quadro de investigação e desenvolvimento da UE (1998-2002). Na sua proposta relativa ao próximo programa-quadro de investigação (2003-2006), a Comissão incluiu a investigação aeronáutica entre as prioridades, tendo especialmente em vista o aumento da capacidade e da segurança do sistema de transporte aéreo para apoiar a realização do céu único europeu. Isto confirma as recomendações recentemente apresentadas por um grupo de personalidades no domínio da aeronáutica [18] que identificou a gestão do tráfego aéreo como um dos principais factores que obstruem o crescimento do sector da aeronáutica, bem como os objectivos do plano de acção eEuropa 2002, aprovado pelos Chefes de Estado e de Governo na Feira. A Comissão pretende enquadrar desta forma os projectos de interesse europeu, tais como a navegação por satélite (Galileu), o processamento e comunicação de dados, o fornecimento de dados aeronáuticos e instrumentos de planificação.

[18] Ver o relatório do Grupo de Personalidades: "European Aeronautics: a vision for 2020 Meeting society's needs and winning global leadership", de Janeiro de 2001.

5. CONCLUSÃO

5.1. O quadro comunitário oferece instrumentos para aplicar as orientações defendidas pelo Grupo de Alto Nível sobre o céu único europeu. A criação do céu único europeu requer o mesmo tipo de medidas utilizadas para a criação do mercado único europeu. Contudo, a definição de tais medidas pressupõe a existência de competências técnicas de que os serviços da Comissão não dispõem mas que serão disponibilizadas no âmbito de acordos com o Eurocontrol. A criação do céu único implica igualmente que o Conselho Europeu considere a eventual instituição de um quadro de cooperação militar.

5.2. Consequentemente, a Comissão propõe ao Parlamento Europeu e ao Conselho a adopção das propostas de regulamentos anexadas. Além disso, a Comissão adoptará todas as iniciativas apropriadas para criar o quadro institucional necessário para organizar a cooperação militar.