RELATÓRIO DA COMISSÃO sobre a aplicação da Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens [SEC(2003) 1478]

Índice

1. Introdução

1.1. Contexto do presente relatório

1.2. Processo de informação estabelecido na directiva

1.3. Estrutura do relatório

2. Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais

2.1. Objectivos da directiva

2.2. Principais disposições da directiva

2.2.1. Zonas especiais de conservação e rede Natura 2000

2.2.2. Instituição de um sistema de protecção rigorosa de espécies animais e vegetais

2.2.3. Outras disposições gerais

2.3. Esclarecimentos jurídicos

3. Medidas de aplicação a nível comunitário

3.1. Casos de incumprimento

3.2. Financiamento do instrumento LIFE-Natureza

3.3. Financiamento da rede Natura 2000

3.4. Preparativos para o alargamento

4. Panorâmica da aplicação nos Estados-Membros

4.1. Criação da rede Natura 2000

4.1.1. Sítios de importância comunitária propostos

4.1.2. Medidas de conservação

4.1.3. Co-financiamento ao abrigo da directiva

4.1.4. Vigilância

4.2. Protecção das espécies

4.2.1. Instituição de sistemas de protecção rigorosa

4.2.2. Captura no meio natural e derrogações

4.3. Outras questões gerais

4.3.1. Esforços de investigação

4.3.2. Reintroduções e introduções

4.3.3. Educação e informação

4.3.4. Planos para incentivar a gestão dos elementos paisagísticos

4.3.5. Recursos humanos

5. Conclusões

5.1. Conservação de habitats e espécies

5.1.1. Selecção dos sítios

5.1.2. Protecção dos sítios

5.1.3. Gestão dos sítios

5.1.4. Medidas de conservação dos sítios

5.2. Protecção das espécies

5.3. Recursos (humanos e financeiros)

5.4. Relatórios sobre a aplicação da directiva

RELATÓRIO DA COMISSÃO

sobre a aplicação da Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens Parte I Relatório de síntese sobre os progressos gerais realizados

1. INTRODUÇÃO

1.1. Contexto do presente relatório

Segundo a avaliação da diversidade biológica a nível mundial do PNUA, a diversidade biológica, essencial para a conservação da vida na Terra, está a desaparecer em todo o mundo a um ritmo nunca antes verificado. O mesmo documento declara que, em alguns Estados-Membros, cerca de 24% das espécies de alguns grupos, tais como borboletas, aves e mamíferos; estão neste momento extintas.

Na sua própria avaliação da situação, a Agência Europeia do Ambiente (AEA) afirma que o declínio da biodiversidade na UE é consequência, principalmente, de formas extremamente intensas, parcialmente industriais, de utilização agrícola e silvícola do solo, de uma fragmentação cada vez maior dos habitats naturais restantes em resultado de infra-estruturas e urbanizações e da exposição ao turismo de massas, bem como à poluição da água e do ar. A AEA conclui que, tendo em conta as previsões de crescimento da actividade económica, a taxa de perda da biodiversidade tem mais probabilidades de aumentar do que de estabilizar.

Foi neste contexto que a UE aprovou, em 1998, uma estratégia em matéria de diversidade biológica que reconhecia o papel preponderante da UE na prossecução dos objectivos da Convenção sobre Diversidade Biológica, definindo a forma como as políticas e os instrumentos comunitários contribuiriam para esse fim.

A estratégia estabelece objectivos em alguns domínios de política, sendo o primeiro a conservação dos recursos naturais. Dois objectivos essenciais identificados neste domínio envolvem a plena aplicação da Directiva Habitats e da Directiva Aves (92/43/CEE e 79/409/CEE, respectivamente) e o apoio à criação de redes de áreas denominadas, nomeadamente a rede NATURA 2000 da UE.

Em Junho de 2001, no Conselho Europeu de Gotemburgo, os chefes de Estado da UE aprovaram o objectivo exigente de estancar a perda da biodiversidade até 2010. Os meios a utilizar para esse fim foram estabelecidos no Sexto Plano de Acção para o Ambiente e aprovados pelo Conselho e pelo Parlamento em Julho de 2002. A nível mundial, o plano de implementação da Conferência de Joanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentável insta a uma redução significativa da actual taxa de perda da biodiversidade até 2010. A UE está a cooperar com a AEA no desenvolvimento de um conjunto de indicadores a utilizar na fiscalização dos progressos realizados na consecução do objectivo de 2010.

A aplicação efectiva da Directiva Habitats e da Directiva Aves e a criação da rede Natura 2000 são fundamentais para alcançar os objectivos comunitários e mundiais em 2010. As informações sobre os progressos realizados na aplicação das referidas directivas serão um contributo essencial para acompanhar a evolução relativamente a um conjunto mais amplo de indicadores de execução em matéria de diversidade biológica, presentemente em elaboração.

O presente relatório proporciona uma panorâmica completa dos progressos realizados até à data. Apesar dos atrasos excessivos ao nível da aplicação, a evolução recente justifica um certo optimismo relativamente às exigências da directiva quanto à protecção dos habitats. A situação das acções de protecção das espécies é menos positiva e o relatório indica claramente a necessidade de conferir um elevado grau de prioridade a este domínio.

1.2. Processo de informação estabelecido na directiva

O artigo 17º da Directiva Habitats estabelece o quadro para a apresentação de informação sobre a aplicação da directiva: de seis em seis anos, a contar da data da entrada em vigor da directiva, os Estados-Membros elaborarão um relatório sobre a aplicação, devendo o primeiro relatório abranger o período entre Junho de 1994 e Maio de 2000 [1].

[1] A Directiva Habitats foi adoptada em 21 de Maio de 1992 e transmitida aos Estados-Membros em 5 de Junho de 1992, entrando em vigor dois anos mais tarde, em Junho de 1994.

O referido artigo da directiva estabelece o calendário e conteúdo e a compilação e distribuição de uma versão sintetizada desses relatórios nacionais. Os relatórios nacionais compreenderão, nomeadamente, informações sobre a aplicação das disposições tomadas no âmbito da directiva, bem como uma avaliação da incidência dessas medidas sobre o estado de conservação dos tipos de habitat constantes do anexo I e das espécies constantes do anexo II.

A Comissão Europeia elaborará um relatório de síntese com base nos relatórios nacionais. Esse relatório comportará uma avaliação adequada dos progressos realizados e, em especial, do contributo da rede Natura 2000 para a realização do "estado de conservação favorável" dos habitats e das espécies. A versão definitiva do relatório será publicada pela Comissão, após ter sido submetida ao Comité Habitats [2], o mais tardar dois anos após a recepção dos mesmos, e enviada aos Estados-Membros, às instituições comunitárias e posta à disposição do público [3].

[2] O Comité Habitats é o comité constituído ao abrigo do artigo 20º da Directiva Habitats para assistir a Comissão nas questões relativas à aplicação da directiva.

[3] O nº 2 do artigo 17º especifica as instituições comunitárias como sendo o Parlamento Europeu, o Conselho e o Comité Económico e Social. Desde a aprovação da Directiva Habitats, as instituições da UE passaram a incluir o Comité das Regiões. O presente relatório e os futuros relatórios de síntese serão enviados a todas as instituições comunitárias pertinentes e publicados no sítio web da Comissão Europeia.

Devido aos atrasos na aplicação da directiva, e a fim de harmonizar o período de apresentação de relatórios com o previsto na Directiva Aves, o Comité Habitats concordou em prolongar o período de apresentação dos primeiros relatórios nacionais até final de 2000. Para permitir a sua elaboração, o prazo para a apresentação dos relatórios nacionais foi fixado no fim de Setembro de 2001.

O Comité Habitats aprovou igualmente uma série de orientações para a elaboração dos relatórios nacionais, incluindo uma lista das questões a abordar. No que toca ao primeiro período de relatório (1994-2000), decidiu-se o seguinte:

* os Estados-Membros devem concentrar-se nas experiências, em especial nas positivas, e nos problemas encontrados durante os primeiros anos de aplicação da directiva;

* devido à inexistência de listas comunitárias de sítios, os aspectos dos relatórios referentes à conservação dos habitats e das espécies devem centrar-se nos sítios de importância comunitária propostos, com informações gerais e não individuais por sítio; e

* no tocante à protecção das espécies, só devem ser fornecidas informações gerais sobre legislação, vigilância e investigação.

Vários relatórios nacionais incluíram informações sobre progressos ocorridos após o período de comunicação. Por esse motivo, e porque está em curso o processo de aplicação da directiva, o presente documento, embora ilustre a situação até ao fim de 2000, também inclui informações sobre importantes desenvolvimentos posteriores sempre que existam.

1.3. Estrutura do relatório

O presente relatório está dividido em duas partes principais:

* Parte I - relatório de síntese sobre os progressos gerais realizados;

* Parte II - resumo dos relatórios nacionais.

A parte I contém a principal avaliação dos progressos realizados, em especial no que se refere à rede Natura 2000 no período entre 1994 e 2000. A presente secção apresenta o contexto do relatório. A 2ª secção descreve os objectivos e as disposições da directiva, incluindo a jurisprudência pertinente. A 3ª secção apresenta uma panorâmica das actividades de aplicação a nível comunitário. A principal análise da aplicação nacional é referida na 4ª secção e baseia-se nos relatórios nacionais oficiais apresentados, completados com informações oficiais disponíveis. A 5ª secção inclui as principais conclusões e recomendações destinadas a reforçar o processo de aplicação, quando necessário.

A parte II é composta por secções separadas que analisam a aplicação da directiva em cada um dos quinze Estados-Membros. As secções têm uma estrutura comum, que pretende identificar medidas fundamentais tomadas ao abrigo da directiva e a incidência dessas medidas sobre o estado de conservação dos habitats e das espécies. As secções "nacionais" da parte II foram elaboradas por um ou mais consultores com conhecimentos especializados na área da Directiva Habitats no Estado-Membro em causa. Na preparação de cada secção, os autores basearam-se nos relatórios nacionais oficiais apresentados pelos Estados-Membros. A interpretação dos relatórios nacionais foi efectuada recorrendo a debates com peritos governamentais e não governamentais seleccionados e ainda com funcionários da Comissão. Como estabelecido no artigo 17º da directiva, estas secções foram submetidas a cada Estado-Membro para aferir a exactidão do conteúdo factual e a interpretação correcta das informações fornecidas nos relatórios nacionais.

2. DIRECTIVA 92/43/CEE RELATIVA A PRESERVAÇÃO DOS HABITATS NATURAIS

2.1. Objectivos da directiva

O principal objectivo da Directiva Habitats é "contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado é aplicável". Especificamente, os Estados-Membros devem garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável (artigo 2º).

Uma "rede ecológica europeia coerente" de sítios - Natura 2000 - deve assegurar a manutenção ou o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies em causa num estado de conservação favorável (artigo 3º). A coerência ecológica da rede Natura 2000 pode ser melhorada através da gestão dos elementos paisagísticos de especial importância para a fauna e a flora selvagens (artigo 10º). A protecção das espécies de flora e fauna deve também ser garantida mediante a instituição de um sistema de protecção rigorosa das espécies dentro da sua área de repartição natural (artigos 12º-16º). A directiva contém ainda algumas disposições de apoio em matéria de vigilância e controlo, reintrodução de espécies indígenas, introdução de espécies não indígenas, investigação e educação.

2.2. Principais disposições da directiva

Os amplos objectivos da directiva devem ser alcançados recorrendo a três estratégias principais: a instituição de uma rede ecológica coerente de zonas designadas para proteger os habitats e as espécies de interesse comunitário, a protecção das espécies e as diversas disposições suplementares. O calendário de transposição das disposições da directiva para a ordem interna e os prazos para a designação das zonas especiais de conservação, as medidas de protecção das espécies e a apresentação de relatórios sobre a aplicação figuram no quadro 2.2.

Quadro 2.2 Calendário formal para a aplicação da Directiva Habitats

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2.2.1. Zonas especiais de conservação e rede Natura 2000

Um elemento central da directiva prende-se com a designação, protecção e gestão de zonas especiais de conservação, enquanto parte da rede Natura 2000 [4]. Cada Estado-Membro deve designar sítios como zonas especiais de conservação com base no seguinte processo em duas fases que envolve os Estados-Membros e a Comissão.

[4] A rede Natura 2000 é composta pelas zonas especiais de conservação designadas ao abrigo da Directiva Habitats e pelas zonas de protecção especial classificadas nos termos da Directiva Aves.

* Fase 1 - os Estados-Membros devem enviar um projecto de lista de sítios de importância comunitária, seleccionados de acordo com critérios estabelecidos no anexo III da directiva e com informações científicas pertinentes.

* Fase 2 - com base nos critérios constantes do anexo III, e no âmbito das regiões biogeográficas e do território comunitário em geral, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado-Membro e a partir das listas dos Estados-Membros, uma lista dos sítios de importância comunitária, identificando os sítios com tipos de habitats naturais prioritários ou espécies prioritárias.

Os Estados-Membros designarão, em seguida, esses sítios como zonas especiais de conservação num prazo de seis anos (nº 4 do artigo 4º).

Assim que reconhecido como "sítio de importância comunitária" na lista da Comissão, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas (nº 2 do artigo 6º). Os planos ou projectos susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio (nº 3 do artigo 6º). Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por "outras razões imperativas de reconhecido interesse público", os Estados-Membros tomarão todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000 (nº 4 do artigo 6º). No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural ou uma espécie prioritária, apenas podem ser invocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.

Em relação aos sítios designados formalmente como zonas especiais de conservação, os Estados-Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as suas exigências ecológicas (nº 1 do artigo 6º).

2.2.2. Instituição de um sistema de protecção rigorosa de espécies animais e vegetais

Os Estados-Membros devem igualmente instituir um sistema de protecção rigorosa de espécies animais e vegetais de interesse comunitário (artigos 12º e 13º). Por exemplo, são proibidas todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes das espécies animais designadas [5] capturados no meio natural, ou a sua perturbação intencional, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração. Os locais de reprodução e as áreas de repouso devem ser protegidas contra a deterioração e a destruição. Os Estados-Membros instituirão igualmente um sistema de vigilância permanente das capturas ou abates acidentais das espécies da fauna enumeradas no anexo IV, alínea a). Se necessário, os Estados-Membros analisarão a necessidade de investigações subsequentes ou medidas de conservação com vista a garantir que as capturas ou abates acidentais não tenham um impacte negativo importante nas espécies em questão (nº 4 do artigo 12º).

[5] As espécies protegidas ao abrigo destas disposições constam do anexo IV da directiva. O anexo IV a) enumera os animais e o anexo IV b) enumera as espécies vegetais pertinentes.

É permitida a colheita e captura no meio natural de espécimes de certas espécies da fauna e da flora selvagens de interesse comunitário (referidos no anexo V), bem como a sua exploração, desde que sejam compatíveis com a sua manutenção num estado de conservação favorável (artigo 14º). No que se refere à captura e abate de espécies permitidas, os Estados-Membros proibirão todos os meios não selectivos de abate (artigo 15º).

Desde que não exista outra solução satisfatória, os Estados-Membros poderão, em determinadas circunstâncias, derrogar o disposto nos artigos 12º, 13º, 14º e 15º. As razões especificadas incluem a protecção da fauna e da flora selvagens, para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, etc., no interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário e para fins de investigação e de educação. As derrogações são permitidas, desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável (artigo 16º).

2.2.3. Outras disposições gerais

A fim de fomentar as disposições da directiva, os Estados-Membros e a Comissão incentivarão a investigação e os trabalhos científicos necessários para designar sítios e gerir os elementos paisagísticos (artigo 18º). Os Estados-Membros analisarão a conveniência de reintroduzir espécies no anexo IV que sejam indígenas do seu território. A introdução intencional no meio natural de uma espécie não indígena do seu território será regulamentada e, se necessário, proibida. Os Estados-Membros promoverão a educação e a informação geral sobre a necessidade de proteger as espécies e de conservar os seus habitats (artigo 22º).

2.3. Esclarecimentos jurídicos

Desde a adopção da directiva, algumas disposições foram alvo de exame e clarificação pelo Tribunal de Justiça Europeu. Em particular, o Tribunal teve oportunidade de melhor especificar os critérios para a selecção dos sítios de importância comunitária propostos e para a aplicação do sistema de protecção rigorosa previsto no artigo 12º da directiva.

No que respeita ao primeiro ponto, o Tribunal de Justiça deu esclarecimentos para a aplicação do processo a utilizar para estabelecer zonas especiais de conservação. Assim, em Novembro de 2000 (C-371/98, First Corporate Shipping Ltd), o Tribunal declarou que "um Estado-Membro não pode ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, (...) aquando da escolha e da delimitação dos sítios a propor à Comissão como sítios susceptíveis de serem identificados como sendo de importância comunitária".

Além disso, em Setembro de 2001 (processos C-67/99, C-71/99 e C-220/99, - Comissão contra a Irlanda, Alemanha e França, respectivamente), o Tribunal foi mais longe declarando que a margem de apreciação dos Estados-Membros para seleccionar os sítios a incluir na lista era limitada e submetida ao respeito das condições estabelecidas na directiva. Só critérios de carácter científico deviam presidir à selecção dos sítios a propor, a lista devia ser completa e os sítios propostos deviam assegurar uma cobertura geográfica homogénea e representativa da totalidade do território de cada Estado-Membro, a fim de garantir a coerência e o equilíbrio da rede que daí resultava, Natura 2000.

No que respeita ao segundo ponto, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 30 de Janeiro de 2002 no processo C-103/00, Comissão contra a Grécia, especificou, entre outros aspectos, que os Estados-Membros têm a obrigação de assegurar um sistema eficiente de protecção rigorosa das espécies.

3. MEDIDAS DE APLICAÇÃO A NÍVEL COMUNITÁRIO

A Comissão Europeia tem apoiado a aplicação da directiva de diversas formas, não só recorrendo à ameaça de acção contra os Estados-Membros por incumprimento da directiva, mas também incentivando e apoiando através de projectos LIFE-Natureza e outras actividades. Estas também estão a ser cada vez mais orientadas para os países candidatos, nos seus preparativos para a adesão à UE.

A formulação da directiva levou à clarificação ou reelaboração de várias disposições essenciais. Para facilitar este processo, a Comissão elaborou documentos técnicos de orientação que abrangiam diferentes aspectos da directiva, tais como um manual de interpretação do artigo 6º [6] e um guia metodológico relativo aos n.ºs 3 e 4 do artigo 6º sobre a avaliação de planos e projectos [7]. Embora estes documentos não tenham estatuto jurídico, são um instrumento útil para assegurar uma aplicação coerente pelos Estados-Membros das disposições do artigo 6º.

[6] "Managing Natura 2000 sites, the provisions of Article 6 of the "Habitats" Directive 92/43/EEC".

[7] "Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and 6 (4) of the Habitats Directive 92/43/ EEC".

Desde 2000, foram criados vários grupos de trabalho com o objectivo de clarificar e responder a aspectos específicos da directiva. Em 2002, esses grupos consideraram uma série de tópicos, nomeadamente caça, co-financiamento ao abrigo do artigo 8º, protecção de espécies nos termos do artigo 12º, comunicação e habitats e espécies marinhos.

Em Maio de 2002, a Declaração de El Teide conferiu novo apoio político à implementação da rede Natura 2000 e, em especial, à respectiva gestão. A declaração assume o compromisso de concluir a implementação integral da rede Natura 2000, promover a sensibilização para a Natura 2000 e a sua compreensão, e fomentar o desenvolvimento de parcerias que envolvam uma vasta gama de interessados na conservação e gestão dos sítios. Compromete-se ainda a apoiar a partilha de experiências e boas práticas no domínio da gestão da rede, a utilização e gestão sustentáveis das zonas Natura 2000, nomeadamente para fins educativos e de investigação, e ainda a garantir que as necessidades da Natura 2000 sejam efectivamente implementadas noutras políticas comunitárias.

A declaração foi subscrita pela Comissária responsável pelo Ambiente, Margot Wallström, e pelo Ministro do Ambiente espanhol, Jaume Matas, em nome do Conselho. Os ministros do Ambiente dos treze países candidatos à adesão à UE [8] assinaram a declaração em Julho de 2002.

[8] Bulgária, Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, Roménia, Eslováquia, Eslovénia e Turquia.

3.1. Casos de incumprimento

Desde 1994, a Comissão tem recebido um vasto número de reclamações referentes à Directiva Habitats, representando uma percentagem significativa de todas as reclamações relacionadas com toda a legislação ambiental comunitária. Nos casos de incumprimento persistente na aplicação da directiva, a Comissão intentou acções judiciais contra os Estados-Membros.

Em consequência dessas acções judiciais, o Tribunal de Justiça Europeu pronunciou-se, em três casos, contra os Estados-Membros por incumprimento formal das disposições de transposição da directiva no prazo requerido [9]. O Tribunal proferiu igualmente três acórdãos relativos ao incumprimento do envio de listas completas dos sítios de importância comunitária propostos e das informações associadas exigidas pela directiva [10]. Um primeiro acórdão referente à protecção das espécies ao abrigo do artigo 12º foi pronunciado em 2002 [11]. Estão a decorrer outras acções judiciais contra muitos Estados-Membros por falta de protecção dos sítios propostos.

[9] No tocante à transposição jurídica geral (Grécia, C-329/96), (Alemanha, C-83/97) e à transposição dos nºs 3 e 4 do artigo 6º (França, C-256/98)

[10] Irlanda, C-67/99, Alemanha, C-71/99 e França C-220/99

[11] Processo 103/00 (Grécia) relativo ao n.º 1, alíneas b) e d), do artigo 12º.

3.2. Financiamento do instrumento LIFE-Natureza

Desde 1992, o instrumento comunitário LIFE-Natureza [12] tem cofinanciado de forma significativa a Directiva Habitats. Os projectos têm contribuído para desenvolver inventários científicos, preparar o terreno para acções locais, adquirir ou arrendar terrenos, restaurar ou melhorar os sítios, e para sensibilizar o público. Foi também prestada assistência ao desenvolvimento de projectos que envolviam parceiros em vários Estados-Membros, apoiando o intercâmbio de experiências entre projectos ou projectos orientados para o acompanhamento, a avaliação e a divulgação de resultados.

[12] Regulamento (CEE) n.º 1973/92 do Conselho, de 21 de Maio de 1992, seguido do Regulamento (CE) n.º 1655/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao instrumento financeiro para o ambiente (LIFE) JO L 192, 28.7.2000, p. 1.

Caixa 3.2 Exemplos de projectos LIFE-Natureza

O objectivo do projecto francês "Flora córsica" [13] (1994 -1997) era proporcionar uma base sólida para a preservação futura da flora da ilha. A Córsega possui uma flora muito rica, incluindo doze habitats prioritários e quinze espécies vegetais (das quais cinco são prioritárias) que constam da lista elaborada nos termos da Directiva Habitats. Foi elaborado um plano de gestão da conservação para cada um deles, bem como um plano global para a ilha. O inventário abrangeu toda a ilha e incluiu sítios pouco conhecidos ou mesmo desconhecidos no interior da ilha, incluindo habitats florestais. Foram também realizadas avaliações das terras ocupadas por todos os sítios da rede Natura 2000. O resultado foi um conjunto completo de informações sobre a flora da ilha, que constitui uma base para a gestão a longo prazo da sua conservação. O projecto faz parte de um plano mais vasto de preservação da flora da Córsega, também cofinanciado pelo Estado e pela região.

[13] "Conservation des habitats naturels et des espèces végétales d'intérêt communautaire de la Corse", referência B4-3200/94/752.

O projecto britânico "Acções de preservação do abetouro-comum" [14](1996 - 2000) executou parte do plano de acção britânico para as espécies, destinado a restabelecer a população de um nível baixo crítico. Através da criação, restabelecimento e melhoria dos habitats de canaviais, a capacidade aumentou para vinte e cinco abetouros-comuns, o que equivale a metade do objectivo do plano de acção para as espécies até 2010. Dado o tempo necessário à colonização dos novos habitats, os efeitos do projecto só serão aparentes dentro de dez anos. A maioria dos sítios encontrava-se na parte oriental de Inglaterra e os trabalhos foram realizados em parceria com as agências de gestão das zonas húmidas.

[14] "Urgent actions for Botaurus stellaris (bittern) in the UK", referência B4-3200/96/551.

A experiência do projecto foi partilhada com parceiros europeus, tendo sido criados programas de acompanhamento do abetouro-comum. Está prevista a elaboração de orientações para a gestão dos canaviais europeus.

Devido aos problemas encontrados na aquisição de terrenos, o objectivo da criação de canaviais foi consideravelmente reduzido. O plano de acção foi prosseguido num novo projecto iniciado em 2002. Foram identificados novos sítios e estão previstos sítios alternativos para aquisição de terrenos, caso as aquisições propostas fracassem.

Entre 1994 e 2000, foram apoiados 418 projectos com um orçamento total de cerca de 279 milhões de euros. Entre 2000 e 2004, o terceiro período do instrumento LIFE, foram atribuídos mais 300,8 milhões de euros para co-financiar projectos de preservação da natureza.

As autoridades regionais e as organizações não governamentais (ONG) desempenham um papel importante na aplicação da Directiva Habitats em virtude da sua base local e dos seus conhecimentos. Por conseguinte, receberam uma parte significativa do financiamento do instrumento LIFE-Natureza, ao mesmo tempo que se popularizam as parcerias entre as autoridades locais, as ONG e as partes interessadas.

3.3. Financiamento da rede Natura 2000

O artigo 8º da Directiva Habitats foi elaborado no reconhecimento do "encargo financeiro excepcional" que a rede Natura 2000 pode representar para os Estados-Membros, em especial para aqueles que possuem uma biodiversidade mais rica. O artigo 8º prevê, pois, o co-financiamento comunitário das medidas necessárias à aplicação e à gestão permanente dos elementos prioritários da rede Natura 2000.

Em Dezembro de 2001, a Comissão criou um grupo de trabalho do artigo 8º (co-financiamento), a fim de avaliar mais exaustivamente as implicações jurídicas do artigo 8º e os encargos financeiros da rede Natura 2000. O grupo de trabalho realizou uma avaliação folgada das despesas actuais e futuras nos Estados-Membros relacionadas com a referida rede. O cálculo baseou-se em trabalhos de investigação disponíveis e em estimativas de despesa directa fornecidas pelos Estados-Membros. Os resultados obtidos, para toda a rede terrestre, constituem um resumo do custo médio de gestão da rede Natura 2000 na UE, oscilando entre 3,4 mil milhões de euros e 5,7 mil milhões de euros anuais entre 2003 e 2013. As estimativas e as recomendações para futuras fontes de co-financiamento devem contribuir para a elaboração de uma comunicação da Comissão sobre co-financiamento, prevista para 2003.

3.4. Preparativos para o alargamento

Grande parte do trabalho da Comissão centra-se nos actuais Estados-Membros da UE, mas dá-se cada vez mais atenção aos preparativos para o alargamento em 2004, quando os países da Europa Central, Oriental e Meridional aderirem à União. Estes países contribuirão de forma significativa para a diversidade biológica da UE e para um aumento de 58% da superfície, com muitas paisagens, florestas e parques naturais.

A principal actividade pré-adesão centra-se na alteração dos anexos da directiva, de forma a reflectirem as cerca de 173 espécies adicionais e os vinte tipos de habitats dos dez países. Os países candidatos participam como observadores nas reuniões oficiais, tais como as reuniões do Comité Habitats. Cinco países candidatos (seis a partir de 2002-03) da Europa Central e Oriental participam igualmente no instrumento LIFE ao abrigo de acordos de associação.

4. PANORÂMICA DA APLICAÇÃO NOS ESTADOS-MEMBROS

4.1. Criação da rede Natura 2000

Durante os primeiros dez anos após a adopção da directiva, a tónica do trabalho dos Estados-Membros foi posta na transposição da directiva para a ordem interna e na criação da rede Natura 2000. Foram realizados progressos significativos na selecção dos sítios de importância comunitária propostos ao abrigo da directiva, em especial a partir de 1999. Não obstante, o processo está vários anos atrasado e será ainda necessária muita atenção para completar o processo de selecção e designação dos sítios e para garantir que os sítios são protegidos e geridos adequadamente, de forma a assegurar um estado de conservação favorável.

4.1.1. Sítios de importância comunitária propostos

Nos termos da directiva, os Estados-Membros deviam apresentar projectos de listas de sítios de importância comunitária até Junho de 1995. As listas deviam ser acompanhadas de informações relativas a cada sítio, compreendendo um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III. As informações seriam fornecidas com base num formulário elaborado pela Comissão (ou seja, recorrendo ao formulário de dados normalizado Natura 2000), após aprovação do Comité Habitats.

Até fim de 2000, o período abrangido pelos relatórios previstos no artigo 17º, todos os Estados-Membros tinham enviado à Comissão apenas listas parciais dos sítios de importância comunitária propostos. Utilizando as primeiras listas, a Comissão iniciou um processo de "moderação" em 1996, baseado em discussões numa série de seminários abrangendo as seis regiões biogeográficas (regiões alpina, atlântica, boreal, macaronésica, mediterrânica e continental). Esses seminários permitiram examinar as listas, em consulta com os representantes dos Estados-Membros e cientistas independentes, ONG e, desde 2001, representantes de proprietários rurais.

Os progressos registados no que respeita à região macaronésica levaram à adopção, em Dezembro de 2001, da lista de sítios de importância comunitária para essa região [15]. A lista contém uma reserva científica referente à distribuição dos "recifes". A reserva significa que a lista está aberta a alterações à luz da evolução dos conhecimentos científicos. O processo de aprovação de listas de sítios de importância comunitária para outras regiões está em curso e prevê-se que seja concluído em 2004.

[15] Decisão 2002/11/CE.

Apesar destes atrasos excessivos, mais de 14% do território da UE foi proposto ou incluído na rede Natura 2000. O quadro seguinte (quadro 4.1) ilustra a situação geral em relação às propostas de sítios nos termos da Directiva Habitats no fim de 2000, bem como os progressos realizados até Maio de 2002. Assim, as listas da Bélgica, França e Alemanha são ainda visivelmente insuficientes, embora haja a registar uma grande evolução nesses países, Suécia e Reino Unido em 2002.

Quadro 4.1 Situação geral em relação às propostas de sítios

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Referências científicas ou inventários - experiências e problemas

Os Estados-Membros deviam basear os projectos de listas de sítios de importância comunitária em "informações científicas pertinentes". Vários Estados-Membros (por exemplo, Bélgica, Finlândia, França, Alemanha, Países Baixos, Suécia e Reino Unido) basearam os seus inventários e a subsequente selecção de sítios em informações contidas nas bases de dados disponíveis, tais como livros vermelhos e programas de protecção nacional existentes. Em outros casos (Grécia, Itália, Irlanda, Espanha e Portugal), foram realizados inventários, avaliações e projectos de cartografia com financiamento comunitário especificamente para assistir na identificação e proposta dos sítios.

Na maioria dos Estados-Membros, se não mesmo em todos, a insuficiência dos dados sobre os habitats e as espécies constituiu um obstáculo ao processo de selecção dos sítios, em especial no que se refere aos sítios ainda não designados ao abrigo de outros programas. Muitas listas nacionais reflectiam principalmente a distribuição de actuais zonas designadas (por exemplo, Áustria, Finlândia, Países Baixos e Reino Unido). Não obstante, em vários casos, um número considerável de novos sítios foi posteriormente proposto, assim como zonas-tampão e zonas de transição, de forma a reforçar a coerência e a ligação entre os sítios.

As informações contidas nos inventários ou outras referências científicas foram, em geral, elaboradas recorrendo aos conhecimentos especializados das autoridades pertinentes (conservação da natureza, agricultura, silvicultura e pescas), das instituições dedicadas à ciência e à investigação e das organizações de conservação. Na Finlândia, por exemplo, o Ministério do Ambiente nomeou um grupo de trabalho para elaborar a lista nacional. O grupo era composto por representantes de diferentes unidades administrativas, instituições e organizações de investigação.

Consulta pública e reacções

Em alguns Estados-Membros, a elaboração dos projectos de listas nacionais de sítios de importância comunitária foi seguida de uma consulta pública (designadamente, na Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Portugal, Reino Unido e determinadas regiões de Espanha). Na ausência de um processo completo de consulta pública, foram organizadas reuniões com os interessados para facilitar o debate local (por exemplo, na região da Valónia na Bélgica, Grécia e Suécia).

Os projectos de listas de sítios depararam assiduamente com a oposição pública e administrativa, como sucedeu na Áustria, Dinamarca, Alemanha, Irlanda, Países Baixos e Espanha. Os Países Baixos e várias regiões de Espanha referiram como entrave a falta de clareza sobre as implicações jurídicas e/ou o futuro financiamento dos sítios da rede Natura 2000. Os Estados-Membros responderam a esses problemas de diferentes formas, por exemplo, mediante acções de sensibilização.

A medida em que as preocupações locais se reflectiam nos projectos finais de listas de sítios de importância comunitária revelou-se um tanto controversa, em especial à luz dos sucessivos acórdãos do Tribunal de Justiça Europeu, nomeadamente o processo C-371/98, First Corporate Shipping Ltd, já aqui referido. Na Suécia, fora exigido às autoridades locais que obtivessem a aprovação dos proprietários rurais antes de apresentarem as propostas de sítios. Essa exigência foi posteriormente alterada (1999) de tal modo que, presentemente, as autoridades apenas devem colher as opiniões dos proprietários.

4.1.2. Medidas de conservação

Medidas de gestão (objectivos, planos de gestão, etc.)

Nos termos do nº 1 do artigo 6º da directiva, os Estados-Membros fixarão "as medidas de conservação necessárias" que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais e das espécies presentes no sítio designado, o que poderá eventualmente implicar planos de gestão adequados.

O nº 1 do artigo 6º aplica-se exclusivamente a zonas especiais de conservação e, portanto, apenas depois de concluído o processo de designação. Todavia, todos os Estados-Membros, de uma forma ou de outra, iniciaram a aplicação de medidas de gestão em alguns dos sítios de importância comunitária propostos.

De um modo geral, a elaboração de planos de gestão para os sítios de importância comunitária propostos encontrava-se ainda numa fase inicial em todos os Estados-Membros no fim do período abrangido pelo relatório (Dezembro de 2000). Embora os sítios já protegidos ao abrigo de outros programas de preservação (por exemplo, parques nacionais) beneficiassem frequentemente de planos e/ou medidas formais de gestão, estes existiam apenas em alguns dos sítios de importância comunitária propostos fora das zonas protegidas. Em alguns Estados-Membros e regiões (p. ex. a Espanha), os sítios desta última categoria abrangem extensas superfícies do território.

Verificaram-se progressos significativos no desenvolvimento de planos de gestão em duas áreas. No Reino Unido, foram elaborados planos de gestão para as zonas marinhas, com base num importante projecto LIFE. De facto, o trabalho do Reino Unido no que toca aos planos de gestão em geral está numa fase avançada, com muitos sítios prestes a concluírem os seus planos de gestão. Registaram-se também progressos em França, onde estão a ser desenvolvidos "documentos de objectivos" (documents d'objectifs ou DOCOB) para trezentos sítios. Os DOCOB não são documentos científicos mas são orientações gerais às partes envolvidas no sítio.

A evolução na criação de quadros e orientações nacionais para uma gestão mais sistemática dos sítios de importância comunitária também varia bastante entre os Estados-Membros. Por exemplo, a Espanha aponta muito poucos progressos (a tarefa de selecção de sítios foi muito mais exigente do que previsto), enquanto a França e o Reino Unido estão numa fase bastante avançada. Em França, o Ministério do Ambiente publicou uma circular solicitando aos prefeitos do département que dessem início ao trabalho de preparação dos DOCOB, inscrevendo-se no enquadramento jurídico do Código do Ambiente.

Na ausência de quadros de gestão nacionais e planos de gestão específicos dos sítios, as medidas de preservação existentes consistem frequentemente numa combinação de projectos de recuperação, acordos de utilização do solo, medidas agro-ambientais, sistemas de gestão florestal sustentável e planos de gestão dos recursos hídricos e gestão dos visitantes, entre outros.

Protecção dos sítios da deterioração

Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar a deterioração dos sítios e as perturbações que atinjam as espécies. Apesar do atraso na aprovação das listas de sítios de importância comunitária, muitos dos sítios propostos para designação Natura 2000 nos Estados-Membros encontram-se já abrangidos por alguma forma de protecção nacional ou regional. Na Suécia e no Reino Unido, por exemplo, cerca de 70% dos sítios de importância comunitária propostos coincidem parcial ou totalmente com designações existentes. Nos Países Baixos, 95% dos sítios da rede Natura 2000 estão incluídos na principal estrutura ecológica (EHS). Em França, serão tomadas medidas preventivas nos sítios da rede Natura 2000 abrangidos por outras categorias de áreas protegidas ou por planos de gestão (DOCOB).

Embora tal protecção possa ser menos rigorosa do que a definida no nº 2 do artigo 6º da directiva, proporciona, de qualquer forma, um grau de protecção contra a deterioração a curto prazo. Alguns Estados-Membros e regiões também adoptaram medidas para proteger os sítios propostos não abrangidos pelas actuais zonas protegidas. Por outro lado, algumas regiões defendem que isso só é exigido depois de a lista aprovada de sítios de importância comunitária ter sido publicada formalmente no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Apreciação e autorização de novas actividades

Quase todos os Estados-Membros declaram aplicar disposições que exigem alguma forma de avaliação ambiental e/ou autorização de projectos de desenvolvimento nos sítios da rede Natura 2000 ou perto deles, incluindo uma avaliação do impacto dos projectos nos sítios. França, Alemanha, Grécia, Portugal, Países Baixos, Suécia e Reino Unido, por exemplo, comunicam a realização de avaliações ambientais sempre que justificado pela natureza dos projectos de desenvolvimento. Todavia, não é possível concluir dos relatórios em que medida essas disposições estão a ser aplicadas na prática.

Incidência das medidas sobre o estado de conservação dos habitats e dos habitats das espécies

As informações fornecidas nos relatórios nacionais não permitem uma avaliação da incidência das medidas sobre o estado de conservação dos habitats e dos habitats das espécies.

4.1.3. Co-financiamento ao abrigo da directiva

Estimativa dos custos da rede Natura 2000

No período abrangido pelos relatórios (1994 a 2000), foram poucas as iniciativas nacionais destinadas a calcular os custos da rede Natura 2000. Alguns Estados-Membros consideraram inadequado realizar esse trabalho enquanto não conhecessem a dimensão da rede Natura 2000 e não dispusessem de planos de gestão e/ou objectivos claros de gestão (ou seja, uma definição do estado de conservação favorável). Não obstante, foram realizados alguns estudos ou estimativas eventuais ou preliminares na Bélgica, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Portugal, Países Baixos e Reino Unido.

Fontes nacionais e comunitárias de financiamento

As fontes de financiamento nacionais provêm, em geral, de orçamentos estatais ou federais, com estimativas de financiamento nacional extremamente variadas. Por exemplo, em 2001, a região da Valónia atribuiu cerca de dez milhões de euros à rede Natura 2000. Ao invés, as regiões espanholas de Aragão e Estremadura, muito mais vastas e diversificadas, têm orçamentos de preservação da natureza que totalizam menos de seiscentos mil euros anuais. A Grécia distribuiu cerca de 17,4 milhões de euros por projectos e actividades associados à Directiva Habitats no período de 1994-2000.

Foram reunidas diferentes fontes de financiamento comunitário em apoio da rede Natura 2000. Os relatórios dos Estados-Membros referem geralmente o instrumento LIFE-Natureza, os fundos estruturais - Fundo Europeu de Garantia e Orientação Agrícola (Secção Orientação) e o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, incluindo fundos atribuídos por iniciativas comunitárias (Interreg e Leader). A Secção Garantia do Fundo Europeu de Garantia e Orientação Agrícola é também utilizada como fonte de financiamento.

Importa notar que a recente reforma da Política Agrícola Comum reforçou consideravelmente o papel do FEOGA no financiamento da rede Natura 2000, invocando especificamente o artigo 16º para apoiar a realização da rede, aumentando o valor-limite de co-financiamento e a taxa máxima de co-financiamento para as medidas agro-ambientais e referindo explicitamente o cumprimento das condições ambientais imposto pelas Directivas Habitats e Aves.

4.1.4. Vigilância

O artigo 11º da Directiva Habitats prevê que os Estados-Membros assegurarão a vigilância do estado de conservação das espécies e habitats, tendo especialmente em conta os tipos de habitat natural e as espécies prioritárias. O artigo 12º exige um sistema de vigilância permanente das capturas ou abates acidentais das espécies enumeradas no anexo IV, alínea a). Os Estados-Membros e a Comissão incentivarão a investigação e os trabalhos científicos necessários para alcançar esses objectivos. A Directiva Habitats estabelece especificamente que os resultados dessa vigilância devem constar dos relatórios nacionais elaborados nos termos do artigo 17º.

A maioria dos Estados-Membros refere sistemas de vigilância e, por vezes, resultados dessa vigilância, mas apenas em relação a algumas espécies, e não em relação a todos os habitats e espécies abrangidos pela directiva. A Dinamarca foi o único país a apresentar os resultados gerais da vigilância, com base em dados históricos e recentes colhidos em fontes diferentes. As informações são coligidas em diferentes locais conhecidos onde estão presentes espécies e habitats de interesse comunitário, atribuindo-lhes a categoria do "estado de conservação" do sítio, e são agregadas de forma a permitir uma classificação nacional global. No que se refere aos treze tipos de habitats prioritários existentes na Dinamarca, os resultados indicam que dois estão num estado favorável, três num estado desfavorável, seis num estado incerto e dois num estado desconhecido.

Em outros países ou regiões, por exemplo, na Áustria e Portugal, a vigilância é interpretada como uma actividade específica do sítio, e não como uma vigilância do estado de conservação dos habitats e das espécies no âmbito de objectivos estabelecidos. Em alguns casos, a vigilância está também orientada para zonas protegidas já existentes, não se centrando apenas na rede Natura 2000. Alguns Estados-Membros referem a criação de sistemas de vigilância mais abrangentes (designadamente, Finlândia, Irlanda, Suécia), no seguimento de trabalhos experimentais ou de delimitação de âmbito (por exemplo, Alemanha, Países Baixos). Em muitos casos, não é evidente se esses sistemas de vigilância avaliarão os progressos em relação a objectivos previamente determinados que correspondem a um estado de conservação favorável.

Assim, muito pouca informação fornecida pelos Estados-Membros permite avaliar a evolução para os objectivos gerais da directiva.

De acordo com a Agência Europeia do Ambiente [16], ecossistemas importantes continuam em risco, incluindo florestas, zonas húmidas, habitats agrícolas ricos em espécies, várias zonas secas e áridas e algumas áreas marinhas. As zonas húmidas têm vindo a decrescer todas as décadas, em área e em qualidade, embora a sua quantificação ainda seja difícil. Estabelecer tendências para as formações herbáceas seminaturais é ainda mais difícil do que para as zonas húmidas, embora as tendências na Europa a nível da estrutura agrária, da gestão agrícola e das espécies de animais de criação apontem para uma diminuição considerável nas últimas décadas dos habitats agrícolas ricos em espécies. Segundo a AEA, relativamente às espécies, os estudos denunciam a redução significativa de algumas espécies anteriormente disseminadas para populações muito instáveis e grupos de distribuição reduzidos.

[16] Capítulo sobre diversidade biológica, "Europe's environment: the third assessment", AEA, Copenhaga.

4.2. Protecção das espécies

4.2.1. Instituição de sistemas de protecção rigorosa

Os relatórios dos Estados-Membros citam geralmente a legislação nacional e regional para a protecção rigorosa de espécies de fauna e flora. O sistema legislativo na maioria dos países funda-se na associação de leis sobre a conservação da natureza e de regulamentos nacionais e regionais cinegéticos e haliêuticos.

A Áustria, Alemanha, Finlândia e Suécia introduziram regulamentos separados para espécies cinegéticas e/ou haliêuticas. Em alguns casos, a protecção de grandes mamíferos ou grupos específicos de espécies também faz parte de sistemas reguladores separados. A Finlândia, por exemplo, aprovou legislação que protege todas as baleias no território finlandês.

Todos os relatórios nacionais fazem referência à utilização de planos de acção em matéria de diversidade biológica, planos de acção para as espécies ou outras medidas orientadas para a conservação de espécies. A maioria dos Estados-Membros (isto é, Áustria, Bélgica, Alemanha, Grécia, Itália, Países Baixos, Espanha, Suécia e Reino Unido) comunica a utilização de planos de acção para espécies ou de planos de gestão especiais para garantir sistemas de protecção rigorosa, que por vezes vão além das exigências da directiva. Na Grécia, Países Baixos, Suécia e Reino Unido, as iniciativas são desenvolvidas a nível nacional, enquanto na Áustria, Bélgica e Alemanha os planos são elaborados segundo uma perspectiva regional, reflectindo o facto de a responsabilidade pela preservação da natureza ser confiada às regiões. A Espanha tem planos de acção regionais integrados nas estratégias nacionais para determinadas espécies principais.

Poucos relatórios nacionais especificam o tipo de medidas adoptadas para instituir um sistema global de protecção rigorosa (para além do legislativo), ou para proibir a deterioração dos sítios de reprodução.

Vigilância de capturas ou abates acidentais

O nº 4 do artigo 12º da directiva estabelece que os Estados-Membros "instituirão um sistema de vigilância permanente das capturas ou abates acidentais das espécies da fauna enumeradas no anexo IV, alínea a)". Os Estados-Membros são também obrigados a reagir aos resultados dessa vigilância, de forma a evitar que as capturas ou abates acidentais tenham um "impacte negativo".

Em geral, os relatórios nacionais contêm poucas informações sobre sistemas de vigilância relevantes. A Áustria, a Bélgica, o Luxemburgo, a Alemanha, a Suécia e o Reino Unido citam disposições pertinentes dos respectivos sistemas jurídicos, mas não descrevem em pormenor o tipo de sistema de vigilância implantado nem os resultados obtidos. Nos Estados-Membros em que existem sistemas de vigilância, estes estão muitas vezes limitados a determinadas regiões (por exemplo, Áustria, Portugal e Grécia) ou a inquéritos ocasionais de incidência, por exemplo, de pesca, linhas de tensão e tráfego sobre a fauna selvagem (designadamente, Países Baixos, Alemanha). Na Grécia, apenas algumas espécies marinhas são vigiadas.

Os sistemas de vigilância existentes tendem a não abranger todas as espécies para que foram concebidos. A tónica é geralmente posta na vigilância de capturas ou abates acidentais de espécies nos locais onde a vigilância é considerada viável ou pertinente. Para certas espécies enumeradas no anexo IV, alínea a), da directiva, o risco de captura ou abate acidental é considerado insignificante (por exemplo, Anaecypris hispanica em Portugal), ou a instituição de uma vigilância sistemática das incidências de capturas ou abates é considerada demasiado difícil. A Itália comunica não existir um sistema nacional capaz de vigiar todas as espécies em todo o território.

Em geral, os relatórios não especificam as medidas de gestão adoptadas sempre que a vigilância as considera necessárias. Um caso de medidas introduzidas refere-se às capturas e abates acidentais de botos (Phocoena phocoena) no mar Báltico. À luz de investigação científica, as autoridades dinamarquesas elaboraram um plano de acção para reduzir esses abates, nomeadamente exigindo que as redes de pesca problemáticas fossem equipadas com dispositivos acústicos de dissuasão para afastar os botos das redes de pesca. O relatório neerlandês afirma igualmente estarem em curso investigações sobre as capturas acessórias resultantes das actividades pesqueiras e medidas de controlo do rato almiscarado.

4.2.2. Captura no meio natural e derrogações

Se considerarem necessário, à luz da vigilância prevista no artigo 11º, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para que a colheita e captura no meio natural de espécimes das espécies da fauna e da flora selvagens referidos no anexo V, bem como a sua exploração, sejam compatíveis com a sua manutenção num estado de conservação favorável. Além de prosseguirem a vigilância prevista no artigo 11º, a colheita ou captura pode ainda ser regulada mediante prescrições relativas ao acesso a determinados sectores e aplicação de regras cinegéticas ou haliêuticas, etc.

Vários Estados-Membros limitaram a captura ou outras formas de colheita de espécimes através da emissão de autorizações (como, por exemplo, a Áustria e a Alemanha). Os relatórios não contêm informações sobre os resultados da vigilância associada às espécies constantes do anexo V, ou sobre a incidência das colheitas e capturas autorizadas sobre o estado de conservação favorável. Portugal constitui uma excepção, já que comunica a regressão geral de populações de espécies haliêuticas, resultante de medidas inadequadas de protecção, falta de supervisão e degradação dos habitats.

Nos termos do artigo 15º, os Estados-Membros proibirão todos os meios não selectivos de captura e abate das espécies enumeradas no anexo IV, alínea a), e anexo V, alínea a). Embora a maioria, ou mesmo todos os Estados-Membros, alegue ter adoptado a legislação pertinente, o facto é que a aplicação do artigo 15º podia claramente ser melhorada. A Grécia permite derrogações às restrições relativas aos meios de captura proibidos (como enumerados no anexo IV da directiva), autorizando a utilização de armadilhas Aldrich para a colocação de emissores em redes para ursos e morcegos, para fins de investigação. Da mesma forma, Portugal permite a utilização de armadilhas-de-caixa para reduzir a densidade de predadores em certas zonas de caça, e o relatório português afirma que, apesar da regulamentação em vigor, foram detectados meios não selectivos de captura de recursos haliêuticos em vários sítios de importância comunitária propostos. As acções judiciais contra os indivíduos que utilizam armadilhas e métodos de captura e abate proibidos são consideradas pouco firmes.

Nos termos do artigo 16º, os Estados-Membros "poderão derrogar o disposto nos artigos 12º, 13º e 14º e nas alíneas a) e b) do artigo 15º":

* desde que não exista outra solução satisfatória e

* que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável.

A maioria das derrogações comunicadas foi estabelecida para fins científicos e educativos, embora tenham sido autorizadas derrogações por outras razões, incluindo promoção imobiliária (Alemanha, Países Baixos), para reduzir a densidade de predadores em zonas de caça (Portugal), para evitar danos a animais e/ou culturas (Finlândia, França, Portugal, Países Baixos, Suécia) e por motivos de saúde e segurança (Finlândia). Todavia, os relatórios nacionais apresentam poucas informações sobre o tipo de medidas adoptadas para garantir a compatibilidade. Em geral não é possível determinar, no que se refere às colheitas e capturas, com base nos relatórios apresentados, se as derrogações são compatíveis com um estado de conservação favorável.

4.3. Outras questões gerais

4.3.1. Esforços de investigação

Os projectos de investigação dos Estados-Membros tendem a centrar-se em tipos individualizados de espécies e habitats, com projectos coordenados e executados aos níveis regional e local. Todos os Estados-Membros promoveram actividades de investigação a esses níveis.

Há exemplos de iniciativas nacionais de investigação com uma abordagem mais genérica à conservação das espécies e dos habitats. O Instituto Finlandês do Ambiente, por exemplo, organizou um projecto nacional (SAVA, 1997-2002) em matéria de diversidade biológica e protecção de espécies num ambiente florestal em mutação. No Reino Unido, o programa de acção escocês para as espécies do património natural adopta uma abordagem coordenada à preservação das espécies, analisando a melhor forma de manter e recuperar as populações viáveis da fauna selvagem mais ameaçada na Escócia. Da mesma forma, a Suécia está a elaborar um novo programa de investigação (a ter início em 2001) que conjuga três disciplinas principais: (i) biodiversidade marinha, padrões e processos, (ii) investigação para criar uma "cadeia de conservação", e (iii) espécies não indígenas em meios aquáticos.

4.3.2. Reintroduções e introduções

Uma maioria de Estados-Membros (exceptuando a Bélgica, Luxemburgo, Áustria e Grécia) desenvolveu projectos nacionais que envolviam a reintrodução de espécies constantes do anexo V. As espécies envolvidas eram principalmente mamíferos (Castor fiber (DK, DE, FR, NL), Cervus elaphus corsicanus (FR), Cricetus cricetus (FR, NL), Lutra lutra (FR, SE), Lynx lynx (DE), Mustela lutreola (DE), Ursus arctos (FR)), borboletas (Maculinea arion (UK), Parnassius mnemosyne (FI)) ou plantas (Cypripedium calceolus (UK), Agrimonia pilosa, Puccinellia phryganodes (EL) e Arctophila fulva (SF)). Assistiu-se ainda a tentativas de reintrodução de Podarcis muralis (NL), Bombina bombina (SE), Bombina variegata (NL), Emys orbicularis (DE, FR) e Hyla arborea (DE) no meio natural. A Irlanda reintroduziu Bufo calamita. A França reintroduziu Acipenser sturio. Tanto a Finlândia como o Reino Unido fazem notar a dificuldade e a intensidade de recursos associadas aos programas de reintrodução.

Portugal e a Bélgica comunicam a introdução intencional no meio natural de espécies não indígenas. O relatório belga destaca algumas espécies introduzidas (designadamente, Rana ridibunda, Rana perezi, Rana catesbeiana, e Alopochen aegyptiacus) que aumentaram a pressão a que as populações de espécies indígenas ficam sujeitas. Refere também a reintrodução ilegal do castor (Castor fiber) na região da Valónia. A região da Flandres elaborou um plano de acção especial para espécies exóticas com vista a resolver essa questão. Na Grécia, prevê-se que a introdução de Rana catesbiana em Chania, na ilha de Creta, tenha uma incidência negativa sobre o equilíbrio ecológico da zona. A Helix aspersa também foi introduzida por razões comerciais, contendo possivelmente informação genética diferente da população local. São igualmente de registar introduções significativas de espécies haliêuticas. A França está a desenvolver a sua política neste domínio, que inclui um programa de investigação dotado de 2,3 milhões de euros.

A Itália frisa igualmente o problema das espécies haliêuticas de água doce não indígenas, muitas das quais foram introduzidas no passado. Dado que é extremamente difícil aplicar medidas preventivas ou de recuperação eficazes, está a ser realizado um estudo que contribuirá para a elaboração de orientações para a vigilância e a gestão.

4.3.3. Educação e informação

A sensibilização e a publicidade relacionadas com a Directiva Habitats e a rede Natura 2000 concentraram-se frequentemente nesta última, e em espécies ou sítios específicos. Foram utilizados diferentes meios de comunicação, incluindo a imprensa escrita, a televisão e a radiodifusão, instalações educativas como museus, centros práticos e jardins botânicos e zoológicos, bem como seminários de formação formal e reuniões com os interessados para publicitar a rede Natura 2000. A Dinamarca incluiu informações sobre a importância da rede Natura 2000 e sua aplicação em alguns programas do ensino superior. Muitos Estados-Membros também passaram a utilizar mais a Internet para fornecer informações sobre o processo Natura 2000.

Muitas iniciativas foram orientadas para o grande público, embora a importância das ONG como "guias" seja muitas vezes salientada. A formação e a sensibilização centram-se igualmente no pessoal das autoridades nacionais e regionais pertinentes.

4.3.4. Planos para incentivar a gestão dos elementos paisagísticos

Nos termos do artigo 10º, "no âmbito das respectivas políticas de ordenamento do território e de desenvolvimento, e especialmente a fim de melhorar a coerência ecológica da rede Natura 2000, os Estados-membros envidarão esforços para incentivar a gestão dos elementos paisagísticos", nomeadamente os que pelo seu papel de espaços de ligação ou pela sua estrutura linear podem actuar como corredores da fauna selvagem.

Alguns Estados-Membros fornecem informações sobre a evolução no desenvolvimento de corredores ecológicos entre zonas protegidas. Uma iniciativa que incentiva maior coerência das redes ecológicas foi apresentada pela região de Bruxelas, na Bélgica, que organizou um programa destinado a aproximar as redes "verdes e azuis" da cidade. O projecto salientou a importância de criar uma ligação entre os espaços verdes urbanos e de estabelecer um elo entre as vias navegáveis da cidade, os lagos e os corredores verdes. Em Espanha, vários governos regionais possuem programas para o desenvolvimento de corredores ecológicos entre zonas protegidas, incluindo sítios de importância comunitária propostos. Em alguns casos, esses programas centram-se em elementos particulares, tais como os caminhos de utilização obrigatória para os rebanhos ou superfícies arborizadas ribeirinhas, enquanto ligações entre os sítios Natura 2000. A maior coesão entre sítios dispersos será também assegurada pela principal estrutura ecológica (EHS) neerlandesa, ao abrigo da qual a rede Natura 2000 está a ser estabelecida, embora seja de notar que é necessária maior coerência com os objectivos da Directiva Habitats. A Grécia está prestes a concluir um programa nacional, que previa a elaboração de um inventário de paisagens com potencial para a protecção e a conservação dos seus elementos. Esta lista de sítios promoverá a criação de uma rede paisagística caracterizada por "paisagens protegidas" e obterá a protecção correspondente.

4.3.5. Recursos humanos

Os Estados-Membros adoptaram diversas abordagens à apreciação dos recursos humanos disponíveis nas administrações para a aplicação da directiva. No Reino Unido, cerca de 12.900 pessoas trabalhavam nas organizações que contribuíram para o relatório nacional de aplicação, incluindo trabalhadores de várias autoridades competentes. O relatório finlandês, por outro lado, concentra-se nos dez trabalhadores que lidam mais especificamente com o estabelecimento da rede Natura 2000 e nos trinta peritos em protecção da natureza que trabalham em centros regionais do ambiente. Esse número é complementado por sessenta trabalhadores do Instituto Finlandês de Investigação Florestal e por outros trezentos dos Serviços de Parques e Florestas envolvidos na gestão de sítios.

A existência de agências específicas ou especializadas no apoio à aplicação da directiva varia muito entre os Estados-Membros. O Reino Unido e as suas quatro agências governamentais contrastam com França, que não possui uma única agência desse tipo. Em geral, a rede Natura 2000 e a aplicação da Directiva Habitats são geridas por membros do pessoal existente, designadamente utilizando os recursos actuais para a preservação da natureza em todos os escalões de governo. Em Espanha, nos últimos anos, por necessidade, o tempo dos funcionários (apenas um pequeno grupo de pessoas nos governos central e regional) tem sido em grande parte dedicado ao processo de propostas de sítios, o que deixou muito pouco tempo para desenvolver outros aspectos do estabelecimento da rede Natura 2000. A situação em Espanha é comum a muitos outros Estados-Membros.

5. CONCLUSÕES

A Directiva Habitats, paralelamente à Directiva Aves (79/409/CEE), constitui um instrumento fundamental para apoiar a política comunitária em matéria de conservação da diversidade biológica, e uma ferramenta essencial para ajudar a UE a realizar objectivos mais vastos de conservação da diversidade biológica, incluindo o objectivo de estancar a perda da biodiversidade até 2010.

O presente relatório baseia-se nos relatórios dos Estados-Membros e em informações sobre as iniciativas da Comissão, abrangendo o primeiro período de informação estabelecido na Directiva Habitats, entre 1994 e 2000. Proporciona uma panorâmica completa dos progressos realizados na materialização dos objectivos da Directiva Habitats, e em especial no estabelecimento da rede Natura 2000. Face ao atraso entre o fim do período de informação e a recepção de todos os relatórios nacionais dos Estados-Membros, o presente relatório inclui igualmente informações sobre a evolução desde 2000, reflectindo os importantes esforços adicionais desenvolvidos por alguns Estados-Membros, em especial no que se refere à selecção dos sítios da rede Natura 2000.

É patente que, desde 1994, os Estados-Membros realizaram progressos significativos na aplicação das obrigações da directiva, em especial ao nível da política e da selecção dos sítios - embora a evolução neste domínio não tenha cumprido o calendário estabelecido na directiva. Os progressos em outros domínios, nomeadamente a instituição de um sistema de vigilância e controlo para avaliar o estado de conservação de habitats e espécies de interesse comunitário, a adopção de planos e objectivos de gestão e a aplicação de medidas de conservação das espécies, foram extremamente reduzidos.

5.1. Conservação de habitats e espécies

5.1.1. Selecção dos sítios

No que toca à selecção dos sítios propostos, os progressos gerais têm sido realizados a um ritmo (lento) semelhante na maioria dos Estados-Membros, com uma ou duas excepções. No caso de uma região biogeográfica, por exemplo, passaram três anos entre o primeiro e o segundo seminário. Alguns Estados-Membros e regiões não apresentaram propostas de sítios adicionais durante esse período, apesar das inúmeras carências detectadas.

Desde o fim do primeiro período de informação (Dezembro de 2000), registou-se uma evolução importante nos Estados-Membros mais atrasados, facto que permitiu à Comissão realizar os seminários biogeográficos finais, que deviam possibilitar a adopção das restantes listas em 2003 e 2004. Constata-se, porém, um atraso acentuado, e mantêm-se as carências em relação a todas as listas nacionais de sítios propostos.

Os relatórios nacionais identificam vários problemas específicos que entravaram o processo de selecção dos sítios.

* Atrasos em determinadas regiões e nos Estados-Membros fizeram parar todo o processo. Devem-se frequentemente a debates nacionais sobre a dimensão das designações necessárias e a contestações durante o processo de consulta sobre sítios individuais. Nem sempre é claro se os processos a nível nacional seguiram os critérios científicos da directiva, na medida em que os inventários dos sítios elegíveis não foram publicados em todos os países.

* Falta geral de dados e recursos científicos adequados para assistir no trabalho científico necessário, bem como problemas com os anexos da directiva, por exemplo, a forma como alguns habitats são definidos ou a exclusão de certos tipos de espécies e habitats endémicos, em especial na região do Mediterrâneo.

* Ausência de um processo claro de selecção de sítios. Embora os critérios do anexo III pareçam claros, a sua aplicação prática foi realizada ao mesmo tempo que a selecção dos sítios.

* Os sítios marinhos apresentam problemas particulares, resultantes da falta de dados, de questões jurisdicionais complexas e da sobreposição de responsabilidades administrativas. Esta dificuldade está actualmente a ser estudada por um grupo de trabalho criado pela Comissão com a participação de vários Estados-Membros.

5.1.2. Protecção dos sítios

No que se refere à protecção dos sítios propostos de eventual deterioração ou impactos prejudiciais, identificam-se três grupos de Estados-Membros e regiões:

* os Estados-Membros e regiões que introduziram plena protecção jurídica para todos os sítios (incluindo o Reino Unido, Irlanda e Galiza) assim que foram notificados pela Comissão;

* os Estados-Membros e regiões que adoptaram medidas administrativas para proteger todos os sítios propostos (por exemplo, a maioria das regiões de Espanha); e

* os Estados-Membros e regiões que apenas protegeram os sítios propostos através de zonas de protecção existentes, adiando a designação de novos sítios até as listas da Comissão serem formalmente aprovadas (por exemplo, Abruzos).

A necessidade de proteger os sítios propostos pelos Estados-Membros para integrar a rede Natura 2000 levou, em alguns casos, a atrasos nos projectos de infra-estruturas. O presente relatório não conseguiu avaliar as implicações nem a justificação desses atrasos, chamando-se a atenção para a necessidade de reexaminar a questão em futuros relatórios. Contudo, a experiência mostrou que, sempre que os responsáveis pelos projectos promovem uma avaliação e um diálogo efectivos nas fases iniciais do planeamento do projecto, tais atrasos podem ser consideravelmente reduzidos.

5.1.3. Gestão dos sítios

Da mesma forma, surgem diferentes grupos de Estados-Membros consoante a gestão dos sítios, que se diferenciam da seguinte forma:

* os Estados-Membros que incorporaram os sítios propostos no sistema nacional de zonas protegidas enquanto parte do processo de selecção (por exemplo, o Reino Unido), ou em que foi instituído um sistema de elaboração de planos de gestão (por exemplo, França); e

* os Estados-Membros que aguardam que os sítios propostos se tornem sítios de interesse comunitário definitivos antes de darem esse passo (por exemplo, Portugal, Grécia, algumas regiões de Espanha). Neste caso, os sítios já abrangidos por designações nacionais serão apoiados por planos de gestão em vigor. No que toca aos outros sítios, fora das actuais zonas de protecção, os progressos na gestão têm sido, em geral, limitados, embora haja a notar algumas excepções, designadamente em Espanha e Portugal.

5.1.4. Medidas de conservação dos sítios

No que se refere a todos os Estados-Membros, foi comunicada muita actividade em relação a medidas de conservação dos sítios, embora muitas vezes não se prendesse com a rede Natura 2000, mas estivesse relacionada, isso sim, com actividade de preservação da natureza em zonas protegidas existentes e/ou espécies ameaçadas. Há novamente algumas excepções, mas, em geral, parece que a Directiva Habitats não conduziu directamente a novas medidas de conservação ao nível dos sítios.

5.2. Protecção das espécies

A protecção das espécies, nos termos do artigo 12º, que inclui a protecção rigorosa dos locais de reprodução ou áreas de repouso das espécies animais constantes do anexo IV, tem sido uma exigência da directiva desde 1994.

Todavia, os relatórios de vários Estados-Membros são muito vagos quanto à aplicação prática dessa exigência. Os enquadramentos jurídicos são muitas vezes referidos, mas, em geral, não é patente se constituem um "sistema de protecção rigorosa" ou se todas as espécies constantes do anexo IV beneficiam do sistema de protecção. Dada a forma como as informações são fornecidas e a disponibilidade dessas informações, também não é possível estabelecer a verdadeira eficácia do sistema. Em especial, não há informações dos Estados-Membros que demonstrem se as derrogações ao sistema de protecção rigorosa têm um impacto prejudicial na manutenção das espécies em causa num estado de conservação favorável. Isto é especialmente importante no que se refere às derrogações para os grandes carnívoros da Europa, que se encontram entre as espécies mais ameaçadas e vulneráveis na UE.

Um grupo de trabalho da Comissão sobre o artigo 12º da directiva, criado em 2002, deverá melhorar a interpretação da política e da prática dos Estados-Membros em relação à protecção das espécies animais, o que contribuirá para a melhoria da aplicação e, em última instância, para a eficácia das disposições de protecção das espécies.

5.3. Recursos (humanos e financeiros)

Devido à falta de dados e, quando os dados são fornecidos, à falta de normas metodológicas aplicáveis à informação, os recursos consagrados à aplicação da Directiva Habitats não são muito claros. Todavia, parecem existir grandes diferenças entre os Estados-Membros e as regiões em termos de recursos atribuídos à referida aplicação. Algumas das regiões com maior diversidade biológica procuram implementar a directiva com recursos muito limitados, como comprova o volume das despesas em Aragão/Estremadura indicado na secção 4.

Os futuros relatórios ao abrigo da Directiva Habitats deverão dar mais destaque à avaliação dos recursos humanos e técnicos e das capacidades disponíveis para a aplicação da directiva.

5.4. Relatórios sobre a aplicação da directiva

O objectivo do presente relatório é avaliar os progressos realizados na aplicação da Directiva Habitats e, em particular, o contributo da rede Natura 2000 para o restabelecimento de um estado de conservação favorável dos habitats e das espécies enumerados nos anexos I e II da directiva. Para tal, nos termos do artigo 17º, os relatórios dos Estados-Membros compreenderão nomeadamente "informações relativas às medidas de conservação referidas no nº 1 do artigo 6º, bem como a avaliação da incidência dessas medidas sobre o estado de conservação" desses habitats e espécies. Como referido no ponto 4.1.2, o nº 1 do artigo 6º só é aplicável depois de concluído o processo de designação das zonas especiais de conservação. Os relatórios nacionais incluirão também os principais resultados das actividades de vigilância previstas no artigo 11º da directiva, sendo necessário reunir informações (ou disponibilizá-las para serem reunidas) de forma a proporcionar avaliações do estado de conservação de todos os habitats e espécies de interesse comunitário.

Na prática, é difícil traçar uma imagem dos progressos gerais realizados na aplicação da Directiva Habitats ou identificar as áreas ou questões que requerem mais atenção, pelas seguintes razões principais:

* Apesar das orientações para os relatórios aprovadas pelo Comité Habitats, as informações incluídas em vários relatórios foram fornecidas ao nível dos sítios, em vez de darem uma panorâmica mais geral, mas abrangente, da evolução em todo o Estado-Membro. A cobertura desses relatórios é também bastante variável, sendo alguns bem mais completos do que outros.

* As informações sobre as actividades de vigilância nos termos do artigo 11º são especialmente limitadas, em termos da abrangência das informações fornecidas nos relatórios individuais e da medida em que as informações podem ser comparadas entre relatórios. Trata-se de uma importante debilidade que impede efectivamente uma apreciação global do nível de concretização dos objectivos da directiva. Esta debilidade reflecte a importância atribuída até ao momento pelos Estados-Membros ao processo de selecção dos sítios e continuará presente enquanto não instituírem sistemas de controlo e vigilância adequados.

* Em geral, os relatórios nacionais contêm pouca análise crítica de experiências, seja em relação a êxitos ou a problemas. Por exemplo, nota-se uma tendência para descrever a evolução jurídica e administrativa, em vez de verdadeiras experiências, positivas e negativas, relacionadas com a aplicação no terreno das medidas da directiva.

* A exigência da elaboração de quinze relatórios nacionais separados, independentes entre si, dificulta a comunicação dos progressos na criação de uma rede de sítios ecológica europeia coerente. A isto acresce o facto de os relatórios só abrangerem parte das actividades relacionadas com a rede Natura 2000, ou seja, excluírem as medidas destinadas a proteger e a conservar os habitats das aves. Por motivos de harmonização e melhoria dos requisitos de informação, talvez se justifique fundir futuramente os dois requisitos, procurando ao mesmo tempo as informações necessárias para realizar uma avaliação mais profunda dos progressos.

Em conclusão, será difícil avaliar os progressos realizados no âmbito da Directiva Habitats e no sentido do objectivo mais vasto de estancar a perda da biodiversidade até 2010 sem um processo de informação que vá além do presentemente disponível. O primeiro conjunto de relatórios previstos pelo artigo 17º não conseguiu captar toda a dinâmica da aplicação. Assim, é preciso reflectir sobre formas de aprofundar as avaliações futuras, por exemplo, desenvolvendo orientações mais específicas, reforçando a contribuição da Agência Europeia do Ambiente e introduzindo uma avaliação externa ou entre pares. O desenvolvimento de uma abordagem mais sofisticada à apresentação de informações pertinentes será ainda mais fundamental numa União Europeia alargada a 25 Estados-Membros.

A Comissão irá em breve lançar uma discussão com os actuais e futuros Estados-Membros, à luz da nova Directiva Relatórios Harmonizados, sobre a forma de melhor aproveitar a utilidade dos relatórios nacionais apresentados ao abrigo das Directivas Habitats e Aves. Após a aprovação das listas de sítios de importância comunitária, a Comissão irá também examinar com os Estados-Membros as formas de melhorar a eficácia da directiva, reservando sempre a possibilidade de intentar acções em justiça sempre que necessário.