COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Documento de orientação sobre exportação, reexportação, importação e comércio intra-UE de cornos de rinoceronte

(2019/C 386/04)

1. Informações gerais sobre a conservação dos rinocerontes e as ameaças decorrentes da caça furtiva e do comércio ilegal

Todas as espécies de rinocerontes estão incluídas no anexo I da CITES, com exceção das populações de rinoceronte-branco-do-sul (Ceratotherium simum) da África do Sul e do Essuatíni, que estão incluídas no anexo II.

A caça furtiva de rinocerontes em África registou um aumento durante seis anos consecutivos, de 2009 a 2015, embora a um ritmo mais lento entre 2013 e 2015 (1), tendo atingido um pico de quase 3,7 rinocerontes caçados furtivamente por dia, em 2015. Embora os níveis de caça furtiva tenham diminuído desde 2015, continuam em valores elevados — cerca de 3,1 rinocerontes caçados furtivamente em 2017. O declínio da caça furtiva a partir de 2015 parece ter prosseguido em 2018, tendo vários Estados da área de distribuição natural comunicado um nível baixo ou decrescente de casos durante os primeiros oito a nove meses do ano (2). Os anteriores aumentos das populações de rinoceronte-branco e de rinoceronte-negro (Ceratotherium simum e Diceros bicornais) resultantes de medidas de conservação robustas aplicadas nos Estados da área de distribuição nas últimas décadas, nomeadamente na África do Sul, são assim prejudicados pela persistência da caça furtiva de rinocerontes e do tráfico de cornos de rinoceronte.

Os intervenientes na criminalidade organizada também têm estado ativos em toda a UE, procurando adquirir e comercializar cornos de rinocerontes. Embora seja proibido introduzir rinocerontes e produtos derivados de rinoceronte na UE para fins comerciais, tal pode ser autorizado em determinadas condições, por exemplo, no caso dos troféus de caça (3). Estes são considerados objetos pessoais e de uso doméstico ao abrigo do artigo 57.o do Regulamento (CE) n.o 865/2006 da Comissão (4), pelo que não podem ser vendidos ou utilizados para fins comerciais e devem permanecer propriedade do caçador após a importação. Nos últimos anos, as disposições relativas ao comércio de troféus de caça de espécimes de rinoceronte têm sido deliberadamente aplicadas de forma abusiva por redes que pagam a caçadores para que entrem em safáris de caça ao rinoceronte, por exemplo, na África do Sul. Este modus operandi, assente na contratação de «pseudo-caçadores» ou mesmo de «caçadores de boa-fé», tem sido amplamente seguido por redes criminosas que operam na UE, tal como demonstrado por investigações levadas a cabo em determinados Estados-Membros e países terceiros. Após a importação do troféu, as redes tomam posse dos cornos e contrabandeiam-nos para a Ásia.

Antes da adoção, em fevereiro de 2011, da primeira versão do presente documento de orientação, vários Estados-Membros observaram um aumento do comércio intra-UE e da reexportação de cornos de rinoceronte, apresentados como «antiguidades» ou «espécimes trabalhados». Em muitos casos, as investigações revelaram que a motivação dos compradores pouco tinha que ver com a natureza artística dos objetos. Tal é indiciado pelo facto de os preços desses produtos se basearem muito mais na sua massa do que no seu valor artístico.

Em 2010, dois Estados-Membros adotaram uma leitura estrita da legislação da União relativa à reexportação de produtos derivados de rinoceronte. Outros Estados-Membros receberam, subsequentemente, pedidos de reexportação ou pedidos de informações sobre a forma como tratam tais pedidos de reexportação. Tal sugeriu que alguns comerciantes estavam a tentar contornar os dois regimes referidos e encontrar outras formas de reexportar os artigos para fora da UE.

Ao mesmo tempo, embora o número de furtos de cornos de rinoceronte de museus, casas de leilões, lojas de antiguidades ou taxidermistas tenha recentemente diminuído de forma substancial, pela primeira vez um rinoceronte foi morto para que lhe fossem extraídos os cornos num jardim zoológico europeu, em março de 2017 (5), o que é mais um indício da persistência das ameaças à espécie.

Há fortes evidências de que as reexportações de cornos de rinocerontes da UE podem alimentar a procura desses produtos na Ásia, principalmente para uso medicinal, e manter os preços em patamares elevados ou mesmo aumentá-los. Tudo indica que, em muitos Estados-Membros, alguns comerciantes procuram organizar-se de forma coordenada para adquirirem cornos de rinoceronte na UE antes de os (re)exportarem para a Ásia. Por sua vez, esta grande procura de produtos de elevado valor representa igualmente um mercado lucrativo, muito atraente para caçadores furtivos, o que encoraja o comércio ilegal e as atividades criminosas. Esta situação prejudica ainda mais a conservação das populações de rinoceronte remanescentes.

2. Objetivo e natureza do presente documento

O quadro regulamentar da União relativo ao comércio de espécies selvagens deve ser interpretado à luz dos seus objetivos e do princípio da precaução e tendo em conta a evolução recente. Os Estados-Membros devem continuar a aplicar a legislação da UE em matéria de comércio de espécies selvagens de forma a contribuir para a proteção e a conservação das espécies.

São necessárias orientações para assegurar que todos os Estados-Membros adotam uma abordagem comum no respeitante à exportação e reexportação de produtos derivados de rinoceronte (secção 3.a), ao comércio intra-UE de cornos de rinoceronte (secção 3.b), à importação para a UE de produtos derivados de rinoceronte declarados como «troféus de caça» (secção 4), bem como a outras importações para a UE de espécimes trabalhados e em bruto de corno de rinoceronte para utilização pessoal não comercial (secção 5).

O presente documento de orientação foi elaborado pelos serviços da Comissão e um projeto do mesmo foi aprovado pelo Comité do Comércio da Fauna e da Flora Selvagens, criado nos termos do artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho (6) (adiante designado por «regulamento de base»), e, por conseguinte, pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.

O documento de orientação visa assistir as autoridades nacionais na aplicação do Regulamento (CE) n.o 338/97 e não é juridicamente vinculativo, tendo por único objetivo fornecer informações sobre determinados aspetos do Regulamento (CE) n.o 338/97 e do Regulamento (CE) n.o 865/2006 e sobre as medidas consideradas como melhores práticas. Este documento não substitui, não acrescenta, nem altera o disposto na legislação da UE aplicável. De igual modo, não deve ser encarado de forma isolada, devendo ser utilizado em conjunção com a legislação vigente, incluindo outra legislação aplicável à importação de produtos de origem animal, e não como um referencial per se. Apenas o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para interpretar perentoriamente o direito da União.

O documento será publicado em formato eletrónico pelos serviços da Comissão e pode ser publicado pelos Estados-Membros. O Comité do Comércio da Fauna e da Flora Selvagens da União revê-lo-á oportunamente.

3. Orientações para a interpretação das regras da UE em matéria de exportação, reexportação e comércio intra-UE de cornos de rinoceronte

Os atos jurídicos da União devem ser interpretados em conformidade com os seus objetivos. O artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho estabelece que o regulamento «tem por objeto a proteção das espécies da fauna e da flora selvagens e a garantia da sua conservação pelo controlo do seu comércio». Por conseguinte, as disposições do regulamento devem ser interpretadas de forma coerente com esse objetivo.

Além disso, o artigo 191.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece que a política ambiental deve basear-se no princípio da precaução. Tal implica que, se houver risco de uma ação ou política causar danos graves ou irreversíveis para o público ou o ambiente, a ausência de certezas científicas absolutas não deve ser invocada como uma razão para adiar a tomada de medidas economicamente eficazes para evitar tais danos. O princípio visa assegurar um nível mais elevado de proteção ambiental mediante a tomada preventiva de decisões no caso da ocorrência desses riscos.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, o princípio da precaução é aplicável, nomeadamente, na interpretação e na aplicação do acervo ambiental da União e, por conseguinte, também na interpretação e na aplicação do regulamento de base. Os Estados-Membros da UE devem aplicar o princípio da precaução ao exercerem o seu poder discricionário ao abrigo do regulamento de base. (7)

a) Pedidos de licenças ou de certificados apresentados nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 338/97 (exportação e reexportação)

Nos termos do artigo 5.o, n.o 2, alínea d), do regulamento de base, ao avaliarem pedidos de exportação e de reexportação de cornos de rinoceronte, as autoridades administrativas dos Estados-Membros devem certificar-se, «após consulta da autoridade científica competente, de que não existem outros fatores relacionados com a conservação da espécie que obstem à emissão da licença de exportação» (itálico adicionado no presente documento). Esta disposição aplica-se aos pedidos de licenças de exportação e — nos termos do artigo 5.o, n.o 3 — de certificados de reexportação de espécimes das espécies inscritas nos anexos A e B. A condição referida aplica-se a todos os espécimes de cornos de rinoceronte, independentemente de serem considerados «espécimes trabalhados» ou não (8).

Nas circunstâncias atuais, à luz do princípio da precaução, e a menos que surjam provas científicas em contrário, os Estados-Membros devem considerar que existem efetivamente fatores graves relacionados com a conservação das espécies de rinoceronte que obstam à emissão de licenças de exportação e de certificados de reexportação.

Por conseguinte, afigura-se legítimo que os Estados-Membros assegurem, a título de medida provisória, que não serão emitidas licenças de exportação nem certificados de reexportação de cornos de rinoceronte, exceto nos casos em que a autoridade administrativa se tenha certificado de que a licença ou o certificado será utilizado para fins legítimos, tais como:

i) o artigo faz parte de um genuíno intercâmbio de bens culturais ou artísticos entre instituições idóneas (por exemplo, museus);

ii) o artigo é uma obra de arte reconhecida e a autoridade administrativa está convicta de que o seu valor impede que seja utilizada para outros fins;

iii) o artigo não foi vendido e faz parte de uma herança familiar transportada no âmbito de uma mudança de residência ou no âmbito de um legado;

iv) o artigo faz parte de um projeto de investigação fidedigno.

Devem ser igualmente tidas em conta eventuais medidas mais rigorosas aplicadas por países terceiros, as quais podem incluir a proibição geral de importação de cornos de rinoceronte. Neste contexto, antes de emitir um certificado de reexportação ou uma licença de exportação em conformidade com as condições estabelecidas na presente secção, o Estado-Membro em causa deve informar as autoridades CITES do país de destino acerca da transação e solicitar-lhes que confirmem se aprovam a importação do espécime em questão.

Em qualquer caso, as identidades do exportador e do importador devem ser verificadas e registadas (por exemplo, conservando uma cópia dos respetivos documentos de identificação).

b) Pedidos de certificados apresentados nos termos do artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 338/97 (comércio intra-UE)

O artigo 8.o, n.o 1, do regulamento de base proíbe as trocas comerciais, dentro da UE, de espécimes abrangidos pelo anexo A. O artigo 8.o, n.o 3, do mesmo regulamento estabelece uma exceção, mediante a qual os Estados-Membros estão autorizados a conceder derrogações desta proibição se estiverem preenchidas determinadas condições [enumeradas nas alíneas a) a h) do referido número] (9). A utilização da forma verbal «podem» no artigo 8.o, n.o 3 (10), implica que os Estados-Membros não são obrigados, por norma, a emitir um certificado para o comércio intra-UE sempre que as referidas condições estejam preenchidas, exceto se o direito da União o exigir. Por outras palavras, o artigo 8.o, n.o 3, não pode ser interpretado como concedendo ao requerente o direito a obter um certificado para o comércio intra-UE. Os Estados-Membros podem recusar a emissão de um certificado se tal se afigurar adequado para proteger a espécie em causa ou garantir a sua conservação, e se a recusa não exceder o necessário para alcançar esse objetivo. Os serviços da Comissão e o Comité do Comércio da Fauna e da Flora Selvagens da União são de opinião de que é esse o caso quando a legitimidade e a conformidade de uma transação com os objetivos do regulamento de base não sejam demonstradas de forma concludente pelo requerente.

Dadas as circunstâncias referidas na primeira secção do presente documento, os Estados-Membros não devem, em princípio, a título de medida provisória, conceder nenhum certificado para o comércio intra-UE de cornos de rinoceronte ao abrigo do artigo 8.o, n.o 3.

Se determinadas disposições do direito interno de um Estado-Membro não permitirem às respetivas autoridades nacionais recusar pedidos de certificados para o comércio intra-UE de cornos de rinoceronte com base no artigo 8.o, n.o 3, como acima recomendado, e se os espécimes forem objeto de uma troca sem fins comerciais no interior da UE (mudança de propriedade no âmbito de um processo de herança ou de doação a uma entidade pública ou privada — por exemplo, um museu), a autoridade administrativa CITES do Estado-Membro em causa deve seguir uma abordagem baseada no risco e assegurar um controlo o mais rigoroso possível aquando do tratamento dos pedidos de certificados para o comércio intra-UE.

Caso seja emitido, o certificado para o comércio intra-UE deve descrever o artigo em causa com suficiente pormenor para que apenas possa ser utilizado em relação a esse espécime específico e não a outros espécimes. Além disso, se a legislação o permitir, os Estados-Membros podem ponderar a possibilidade de recolher, verificar e registar dados de identificação do requerente e do comprador (por exemplo, conservando uma cópia dos respetivos documentos de identificação).

Acresce que os certificados para o comércio intra-UE devem ser emitidos para transações específicas — uma única transação por certificado — para assegurar que só são válidos para o titular indicado na casa 1 do certificado. Esta recomendação baseia-se no artigo 11.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 865/2006, que autoriza os Estados-Membros a «emitir certificados para transações específicas nos casos em que se considera que existem outros fatores relacionados com a conservação da espécie que se opõem à emissão de um certificado para espécimes específicos».

4. Orientações para a interpretação das regras da UE em matéria de importações para a UE de produtos derivados de rinoceronte declarados como «troféus de caça» ao abrigo do artigo 57.o do Regulamento (CE) n.o 865/2006

Para resolver o problema da aplicação abusiva deliberada das disposições relativas ao comércio de troféus de caça, o Grupo de Trabalho da CITES para a Aplicação da Legislação relativa aos Rinocerontes recomendou a «aplicação da legislação e de controlos da sua execução para evitar que os cornos que fazem parte de troféus legalmente adquiridos sejam utilizados para outros fins que não sejam troféus de caça, bem como para assegurar que esses troféus permanecem na posse dos seus proprietários para os fins indicados na licença de exportação CITES» (11).

Neste contexto, recomenda-se aos Estados-Membros que, quando analisam pedidos de importação de espécimes de rinoceronte declarados como troféus de caça:

i) verifiquem, como habitualmente, se as autoridades científicas determinaram que a introdução na UE terá um efeito nocivo na conservação da espécie — na impossibilidade de obter uma verificação não prejudicial, não são necessárias medidas adicionais e o pedido tem de ser rejeitado;

ii) prestem especial atenção à experiência de caça do requerente;

iii) informem o requerente de que a importação para a UE apenas pode ser autorizada para uso pessoal e de que não existe a possibilidade de os proprietários de troféus de caça obterem um certificado para fins comerciais na União, nos termos do artigo 8.o, n.o 3, alínea c);

iv) contactem, se necessário, a autoridade administrativa CITES do país de exportação, para se assegurarem de que esta tem conhecimento da caçada e da subsequente exportação prevista e que não dispõe de informações que impeçam a emissão da licença de importação;

v) emitam a licença de importação, depois de terem devidamente verificado que todas as condições estão preenchidas em conformidade com o regulamento de base e com os regulamentos da Comissão conexos, apondo-lhe a seguinte menção: «A importação do presente troféu de caça é autorizada exclusivamente para uso pessoal. O artigo permanece propriedade do titular da presente licença. Deve ser apresentado às autoridades competentes, a pedido»;

vi) efetuem, se a legislação nacional o permitir, controlos às pessoas que tenham importado troféus de caça de rinoceronte a partir de 2009 (12), a fim de verificar se os referidos troféus ainda se encontram na sua posse. Os resultados destes controlos devem ser comunicados aos restantes Estados-Membros da UE, à Comissão Europeia e ao Secretariado da CITES.

Se for detetado um risco muito elevado de um troféu de caça ser posteriormente utilizado para o comércio ilegal, os Estados-Membros podem ponderar a emissão de uma licença de importação do troféu de caça sob condição de este não conter o corno de rinoceronte (por exemplo, substituindo-o por uma réplica artificial).

5. Orientações para a interpretação das regras da UE em matéria de importações para a UE de espécimes trabalhados e em bruto de corno de rinoceronte para utilização pessoal não comercial

Os Estados-Membros devem prestar especial atenção e exercer uma vigilância apertada relativamente a todos os pedidos de importação de espécimes de corno de rinoceronte — espécimes trabalhados e em bruto que não sejam declarados como troféus de caça — para fins pessoais. As Orientações da Autoridade Científica (13) devem ser tidas em conta quando se interpretam as regras aplicáveis às importações de espécimes abrangidos pelo anexo A e se definem que «outros fins» podem ser considerados como não prejudiciais para a conservação da espécie.

(1) Emslie, R., Milliken, T. e Talukdar, B., African and Asian Rhinoceroses — Status, Conservation and Trade, 2016. Disponível em https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf.

(2) Rhinoceroses (Rhinocerotidae spp.) — Report of the Standing Committee and the Secretariat, CoP18 Doc. 83.1, disponível em https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/18/doc/E-CoP18-083-01.pdf.

(3) O termo «troféu de caça» é definido no artigo 1.o, ponto 4-B, do Regulamento (CE) n.o 865/2006 da Comissão.

(4) JO L 166 de 19.6.2006, p. 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844

(6) JO L 61 de 3.3.1997, p. 1.

(7) Para mais considerações sobre a aplicação do princípio da precaução, consultar igualmente a comunicação da Comissão relativa ao princípio da precaução, de 2 de fevereiro de 2000 [COM(2000) 1] — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52000DC0001.

(8) Ver a comunicação da Comissão — Documento de orientação sobre espécimes trabalhados no âmbito dos regulamentos da UE relativos ao comércio de espécies selvagens (JO C 154 de 17.5.2017, p. 15) — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52017XC0517(02).

(9) Ver ponto 34 do acórdão do Tribunal de Justiça da UE no processo C-510/99: «Esta disposição autoriza, mas não impõe, isenções da proibição nela prevista».

(10) O artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho estabelece que: «De acordo com os requisitos da restante legislação comunitária sobre a conservação da fauna e da flora selvagens, podem ser concedidas isenções das proibições referidas no n.o 1 mediante a emissão de um certificado para esse efeito por uma autoridade administrativa do Estado-Membro onde se encontram os espécimes, que agirá caso a caso, quando os espécimes […]».

(11) Ver http://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2014-006A.pdf

(12) No que respeita às importações de troféus de caça de rinoceronte efetuadas antes da data de entrada em vigor da obrigatoriedade de uma licença de importação, deve ser possível obter informações sobre os respetivos requerentes mediante pedido junto dos países de exportação.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, p. 11 e 12.