COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Criação de um Fundo da Água da UE Fund

1. CONTEXTO

A água desempenha um papel fundamental na sustentação da vida e do desenvolvimento humano no nosso planeta. Todos os anos, a água não potável constitui um tributo mais pesado do que a guerra em termos de vidas humanas. Em África, cerca de 40% da população não tem acesso à água potável e uma percentagem ainda maior encontra-se desprovida de saneamento adequado.

A água é essencial para a saúde humana, o desenvolvimento rural sustentável e a segurança alimentar (a produção agrícola representa 70% do consumo de água), a protecção do ambiente (a poluição da água e a má gestão dos recursos comprometem as perspectivas de desenvolvimento económico), as questões da igualdade entre os géneros e a gestão dos recursos da terra. Constitui, portanto, uma questão central no que respeita à redução da pobreza, ao desenvolvimento sustentável e à concretização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM).

Graças à recente reforma da política da água da UE e à nova Directiva-quadro sobre a água, a UE dispõe de uma das políticas hídricas mais avançadas do mundo e pode, portanto, partilhar a experiência e capacidade significativas de que dispõe.

Em Maio de 2002, foi adoptada uma Resolução do Conselho que aprova a "Comunicação sobre a gestão dos recursos hídricos nos países em desenvolvimento" e sublinha a necessidade de integrar a gestão sustentável da água nas estratégias de desenvolvimento nacional e regional, bem como de apoiar os países parceiros na elaboração de soluções sustentáveis.

A "Iniciativa Água" da UE, que foi lançada na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (CMDS), constitui um catalisador e uma base para o desenvolvimento de novas acções com vista à concretização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio em termos de água e saneamento, o que poderá ser alcançado graças à promoção da boa governação, da gestão sustentável dos recursos hídricos (que envolve uma gestão adequada da água destinada à produção agrícola), da investigação e da transferência de tecnologias e do reforço da coordenação e das parcerias. O Presidente Prodi, o Primeiro-Ministro Rasmussen e os Chefes de Estado africanos assinaram em Joanesburgo uma nova parceria estratégica entre a UE e a África no domínio das questões hídricas e de saneamento.

Para satisfazer os objectivos dos ODM e da CMDS, é necessário mobilizar fundos substanciais provenientes de fontes públicas e privadas, locais e internacionais, bem como instituir novos mecanismos de financiamento inovadores. Foi essa a conclusão da análise financeira da Iniciativa Água da UE, bem como do Painel Mundial sobre o Financiamento de Infra-Estruturas Hídricas (Relatório Camdessus). Este relatório sublinha, designadamente, a importância da questão e a necessidade de medidas urgentes para a sua abordagem. Nele se refere que "... o fluxo de fundos tem de quase duplicar, devendo todas as fontes contribuir para um tal acréscimo".

O 3º Fórum Mundial da Água de Quioto (16-23 de Março de 2003) demonstrou mais uma vez a necessidade de enfrentar este desafio fundamental. As suas conclusões foram, no entanto, decepcionantes, dada a falta de confiança entre os vários intervenientes (públicos, privados e ONG) e a ausência de clareza sobre os respectivos papéis. Além disso, este fórum não adoptou nenhuma decisão importante sobre a disponibilização de meios financeiros para o investimento no sector hídrico.

2. PORQUÊ UM FUNDO?

Como foi referido no relatório Camdessus, é essencial mobilizar recursos significativos para concretizar os objectivos dos ODM em matéria de água e saneamento. O nível de financiamento actual revelou ser inadequado para a satisfação das necessidades de investimento por forma a que estes objectivos possam ser alcançados e são urgentemente necessários novos mecanismos de financiamento inovadores para atrair mais investimento privado.

A instituição de um Fundo da Água específico poderia constituir um contributo essencial para a resolução destes problemas, dado que facilitaria a mobilização de fundos provenientes de uma vasta gama de fontes. O fundo deveria estar prioritariamente orientado para a concretização dos objectivos em termos de aprovisionamento da água e de saneamento no âmbito de uma gestão integrada dos recursos hídricos e poderia envolver o co-financiamento através de outras fontes comunitárias de financiamento.

Esta mobilização de um nível adequado de recursos deve igualmente abranger:

- a optimização do co-financiamento, graças a várias fontes de financiamento (local/internacional e privado/público) e à tomada em consideração das respectivas vantagens e limitações;

- o recurso a técnicas de engenharia financeira, incluindo a introdução de novos instrumentos que garantam e facilitem a mobilização de fundos provenientes de um vasto leque de fontes, que atendam aos princípios da transparência, da responsabilidade e da adequação a contextos socioeconómicos específicos.

Para mobilizar os recursos necessários, poderia ponderar-se o eventual recurso à reserva condicional de mil milhões de euros prevista no Acordo de Cotonou, observando-se o disposto nas bases jurídicas aplicáveis ao FED. Dever-se-ia atender devidamente às etapas processuais necessárias e às disposições jurídicas que poderiam ter de ser alteradas para que tal reserva pudesse ser utilizada para este efeito.

Propor-se-ia o co-financiamento às autoridades dos países ACP, agindo em concertação com o BEI e outras instituições públicas financeiras da UE, envolvendo, se necessário, operadores privados/públicos desses países ou da UE. Neste contexto, e em especial no que respeita aos projectos no terreno, as organizações da sociedade civil da UE podem desempenhar um papel importante. O acesso ao co-financiamento do Fundo poderia ser alargado a outras instituições financeiras internacionais (IFI), nomeadamente ao Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) e ao Grupo do Banco Mundial (incluindo a Agência de Cooperação Financeira Internacional e a Agência Multilateral de Garantia do Investimento).

3. PAPEL DO FUNDO

Há várias iniciativas para financiar pareceres e actividades afins à escala nacional e multinacional com vista à criação de parcerias dos sectores público e privado. O Fundo da Água da UE agora proposto não deveria concorrer com estas iniciativas, nem ser orientado para o financiamento de actividades do sector privado que conduzam a um rendimento aceitável do investimento. O seu principal objectivo deveria ser a oferta de financiamento em condições favoráveis, cujo efeito de alavanca é, dada a sua própria natureza, superior ao dos empréstimos, para complementar outros instrumentos financeiros comunitários e internacionais.

O principal papel do fundo consiste em constituir, por um lado, um catalisador (ao promover iniciativas, prestar informação, centralizar os dados e reforçar a capacidade de investigação e de gestão dos países ACP), e, por outro, um instrumento que crie um elo ainda inexistente para o financiamento de projectos e actividades centrados no desenvolvimento sustentável. Existem numerosos planos e projectos no domínio da água potável e do saneamento, embora, tal como referido no relatório Camdessus, a maior parte deles não possa ser concretizada devido à falta de flexibilidade dos instrumentos existentes. O fundo da UE agora proposto deveria permitir reagir de forma flexível a toda uma variedade de situações.

O fundo deveria ser orientado para a concretização dos objectivos dos ODM e da CMDS e centrar as suas actividades em países que dispõem de uma sólida política hídrica nacional, ou que estejam fortemente empenhados na sua elaboração, com base nos princípios da boa governação e dando prioridade às despesas nos sectores sociais e à definição de indicadores pertinentes no contexto do Processo da Estratégia de Redução da Pobreza (PERP). Os países que não satisfazem estes critérios devem ser apoiados na elaboração de uma política nacional e dos respectivos indicadores, no âmbito de projectos de reforço das capacidades.

Neste contexto, as actividades do fundo devem aproveitar o conhecimento gerado pela investigação e cooperação científica europeia e internacional no domínio da água. A investigação desempenha um papel fundamental, visto permitir definir abordagens assentes no conhecimento em relação à elaboração de políticas e à aplicação de instrumentos inovadores que abranjam vários aspectos, como a reforma institucional, a análise socioeconómica, o planeamento e gestão integrada dos recursos hídricos e a transferência de tecnologias adequadas.

Embora deva abranger uma grande variedade de acções, o fundo deverá centrar-se sobretudo em:

* Co-financiamento do investimento junto com as autoridades locais e as instituições financeiras

Muitos projectos hídricos de grande envergadura apresentam períodos de retorno longos e envolvem um risco elevado, o que os torna pouco atractivos em termos de financiamento comercial e até mesmo para as instituições financeiras internacionais. O fundo concederá subvenções que complementarão o financiamento local e internacional, a fim de assegurar o financiamento do investimento inicial. As duas fontes básicas de financiamento interno são as seguintes:

- Consumidores: as tarifas aplicadas aos utilizadores (fixadas tendo em conta a capacidade de pagamento da população e adaptadas às necessidades das pessoas desfavorecidas) deveriam cobrir no mínimo os custos de funcionamento e as principais despesas de manutenção. A instituição de um sistema de financiamento cruzado das tarifas poderia constituir uma solução parcial desta questão;

- Contribuintes: a sua contribuição deve ser função da situação em termos de finanças públicas e da dívida das autoridades beneficiárias (soberanas e sub-soberanas).

A gestão eficaz do fundo requererá uma "engenharia financeira" adequada que assegure a maximização do efeito de alavanca das subvenções e a optimização da satisfação das necessidades dos consumidores (desfavorecidos).

O fundo co-financiará sobretudo investimentos em matéria de aprovisionamento da água e de saneamento. Tais projectos devem ser executados no contexto de um gestão integrada dos recursos hídricos a nível das bacias hidrográficas. O fundo poderia igualmente financiar projectos que previssem a criação de bacias hidrográficas transfronteiras.

* Reforço da "Facilidade de Investimento" do 9º FED gerida pelo BEI

A "Facilidade de Investimento" (FI) constitui o veículo apropriado para o apoio a projectos que envolvam operadores comerciais privados (públicos/privados) ou outras formas de intervenção privada. Devem ser disponibilizados instrumentos financeiros que facilitem a intervenção dos operadores da UE, como garantias, seguros de risco e empréstimos em condições favoráveis. Encontrando-se acessível ao BEI e a outras instituições públicas de financiamento da UE, a FI deverá promover o co-financiamento e a complementaridade entre todas estas fontes de financiamento e o fundo.

* Co-financiamento e reforço das capacidades em relação a projectos de proximidade

Devem estar previstos recursos não só para projectos sectoriais e de grande envergadura, como também para acções de proximidade aplicadas pelas autoridades locais e/ou pelas organizações no terreno, por exemplo em cooperação com ONG da UE. Nas comunidades desfavorecidas, a abordagem em parceria requer um forte apoio da sociedade civil, pelo que é necessário o reforço de capacidades também a este nível.

* Todas as formas de assistência técnica e os mecanismos que contribuam para o reforço das capacidades a longo prazo, o apoio ao desenvolvimento de actividades que promovam a sustentabilidade institucional, ambiental, social e financeira do sector e a melhoria dos sistemas de informação, tais como:

(1) A elaboração de uma política hídrica com vista à reforma deste sector

Poderia ser prestada assistência técnica às iniciativas governamentais tendentes à adopção de políticas de gestão dos recursos hídricos e à implementação de estratégias hídricas que, protegendo e conservando a integridade ecológica dos respectivos recursos hídricos, sejam igualmente compatíveis com as suas estratégias de redução da pobreza.

(2) Reforço e reforma da gestão da água

Poderia ser igualmente prestada assistência técnica com vista à melhoria da capacidade de gestão da água por parte das instituições competentes a nível governamental e municipal, o que inclui a formação em termos de gestão e o reforço institucional das autoridades regulamentares.

(3) Gestão dos cursos de água transfronteiras

Poderia ser prestada assistência técnica em relação à elaboração de planos de gestão das bacias hidrográficas de grandes cursos de água transfronteiras e aos necessários acordos internacionais, bem como ao reforço da capacidade local/regional das instituições ACP, através do investimento na investigação nos domínios da água e da capacidade de gestão.

4. GESTÃO DO FUNDO

O funcionamento de um fundo como este deveria assentar no princípio de que as decisões de financiamento devem ser tomadas com base no mérito das propostas de projectos e não com base em dotações financeiras nacionais pré-determinadas. Dada a origem dos recursos financeiros (FED), é necessário sublinhar à partida que eles apenas podem ser despendidos em países ACP.

A elaboração e a aplicação técnica dos projectos de investimento incumbe às autoridades internacionais, nacionais e locais, bem como às instituições de co-financiamento (da UE). A "estrutura de gestão" do fundo deve reflectir este princípio e ser, portanto, pouco pesada e flexível. Deve igualmente obedecer a princípios sólidos de transparência e responsabilidade e centrar-se nas opções estratégicas dos projectos que devem ser financiados, bem como no controlo geral da utilização das verbas. O fundo deve ser gerido em estreita colaboração com as instituições financeiras, sem esquecer o modo como a subvenção pode ser utilizada para maximizar o efeito de alavanca em relação ao montante dos outros tipos de financiamento que podem ser mobilizados.

Para que esteja centrado nos problemas de África e para assegurar uma relação privilegiada com as instituições africanas, deverá ser criada uma relação estreita entre a gestão do Fundo da Água da UE e, entre outros, o Banco Africano de Desenvolvimento, a OUA, o NEPAD, o Conselho Ministerial Africano da Água, a Facilidade Africana da Água e, de um modo geral, os peritos africanos. Serão estabelecidas relações análogas com instituições das regiões das Caraíbas e do Pacífico.

Uma vez tomada a decisão de princípio e clarificada e assegurada a fonte de financiamento no âmbito do FED, deverá definir-se um método de aplicação adequado que observe as regras financeiras aplicáveis e permita alcançar os objectivos acima definidos. Há várias opções, tal como previsto, nomeadamente, nos artigos 14º e 15º do Regulamento Financeiro do FED e nas disposições pertinentes das suas bases jurídicas.

Uma forma adequada de gestão do novo fundo poderia envolver a criação de uma agência de execução, tal como referido nos artigos supracitados do Regulamento Financeiro do FED. No entanto, a sua utilização no âmbito do FED teria de ser cuidadosamente analisada, em conformidade com o disposto no artigo 15º do Regulamento Financeiro do FED e no Regulamento (CE) nº 58/2003, de 19 de Dezembro de 2002, que define o estatuto das agências de execução encarregadas de determinadas funções de gestão de programas comunitários.

5. ENQUADRAMENTO REGULAMENTAR

Para financiar o Fundo da Água da UE, prevê-se o recurso aos mil milhões de euros "condicionais" referidos no nº 2 do artigo 2º do Acordo Interno relativo ao Financiamento e Gestão das Ajudas da Comunidade no âmbito do Protocolo Financeiro ao Acordo de Cotonou de Dezembro de 2000.

Para que esta proposta possa vingar, será necessário empenho e apoio ao mais alto nível político por parte quer da UE quer dos países ACP, designadamente para a abordagem dos pontos que se seguem:

Actualmente, o recurso à reserva está dependente de uma análise intercalar quer dos resultados globais quer da aplicação. O desbloqueamento do montante em questão será decidido pelo Conselho após uma avaliação do grau de observância dos compromissos e dos desembolsos efectuados em 2004, em conformidade com o disposto no Protocolo Financeiro do Acordo de Cotonou.

O Acordo Interno em relação ao 9º FED (nº 2 do artigo 2º) especifica que ele ocorrerá sob proposta da Comissão. A Comissão pretende apresentar atempadamente uma tal proposta, a fim de que o desbloqueamento dos fundos possa ocorrer no início de 2004.

Em observância dos princípios da apropriação e da parceria do Acordo de Cotonou, a possível utilização dos mil milhões de euros condicionais deveria estar dependente de uma troca de opiniões com o Grupo ACP. A reunião do Conselho Conjunto de Maio de 2003 constitui uma excelente oportunidade para uma tal troca de opiniões, visto que o seguimento de Joanesburgo e Monterrey constituirá um dos pontos da ordem do dia. Após esta troca de opiniões, será necessária uma decisão conjunta ACP-CE do Conselho de Ministros sobre a utilização dos mil milhões de euros condicionais.

Em conformidade com o disposto no Protocolo Financeiro, se for desbloqueado, este montante será repartido proporcionalmente pelas três dotações financeiras (desenvolvimento a longo prazo, cooperação regional e Facilidade de Investimento). A situação é simples no que respeita à dotação financeira para a cooperação regional, visto que a Comunidade está autorizada a informar cada região ACP sobre o montante disponível para a cooperação entre os países ACP. No que respeita à Facilidade de Investimento, não há limitações importantes, desde que as propostas observem as condições que regem a concessão dos empréstimos a título desta facilidade. No entanto, os recursos da dotação financeira para o desenvolvimento a longo prazo devem ser utilizados para complementar os programas indicativos nacionais.

Para utilizar estes fundos com base no mérito das actividades propostas e na apropriação e compromissos dos intervenientes interessados, e não numa repartição pré-determinada, deveria chegar-se a acordo com os parceiros ACP sobre a necessidade de uma abordagem mais flexível, que deveria ser apoiada pelo Conselho Conjunto UE/ACP.

6. CONCLUSÕES

A mobilização de recursos significativos é um factor fundamental para a concretização dos objectivos dos ODM e da CMDS, sendo necessária flexibilidade para enfrentar este desafio de modo eficaz, a fim de assegurar que o fundo agora proposto constitua um mecanismo para a utilização eficiente e inovadora dos mil milhões de euros condicionais num objectivo prioritário.

A instituição do Fundo da Água da UE contribuirá para alcançar o objectivo de desenvolvimento do milénio que consiste em diminuir para metade, até 2015, o número de pessoas sem acesso à agua potável e ao saneamento.

A Comissão propõe, portanto:

* A aprovação das recomendações apresentadas na presente comunicação;

* O estudo do desbloqueamento dos mil milhões de euros condicionais, a fim de que possa ser tomada uma decisão no início de 2004;

* A preparação, numa colaboração entre os parceiros UE e ACP, da decisão do Conselho Conjunto ACP sobre a utilização dos mil milhões de euros condicionais provenientes do FED para o financiamento do Fundo da Água da UE, com base na abordagem apresentada na presente comunicação;

* exame do método mais adequado de implementação de um eventual Fundo da Água financiado pelo FED, incluindo o recurso a uma agência de execução, baseado numa análise custo/benefício das várias opções.

ANEXO

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA

Domínio(s) político(s): Desenvolvimento e relações com os Estados ACP

Actividade(s): Política de cooperação para o desenvolvimento e estratégias sectoriais

Designação da acção:

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu

sobre a criação de um Fundo da Água da UE

1. RUBRICA(S) ORÇAMENTAL(IS) E DESIGNAÇÃO(ÕES)

Não aplicável, uma vez que se propõe que seja financiado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento.

Na actual fase, a presente comunicação não tem consequências em termos de recursos humanos ou administrativos.

2. DADOS GLOBAIS

Não aplicável. Ver supra.

4. BASE JURÍDICA

Artigos 14º e 15º do Regulamento Financeiro do 9º FED.

5. DESCRIÇÃO E JUSTIFICAÇÃO

5.1.1. Objectivos visados

Criação de um Fundo da Água para os países ACP, através do recurso aos mil milhões de euros condicionais previstos no Acordo de Cotonou, utilizados para o co-financiamento prioritário junto com outras fontes de financiamento da UE.

Este fundo contribuirá para a concretização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio em termos de água e saneamento.

5.3. Regras de execução

Serão estudadas opções de implementação, incluindo a criação de uma agência de execução.