ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS

CE : Comissão Europeia

DG Relações Externas : Direcção-Geral das Relações Externas

EFP : Ensino e Formação Profissionais

EuropeAid : Serviço de Cooperação Externa

GAP : Gabinete de Administração de Programas

GFP : Gestão das Finanças Públicas

IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria

MEDA : Assistência ao Desenvolvimento no Mediterrâneo (Medidas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais nos países terceiros mediterrânicos)

MEFG : Manual de Estatísticas Financeiras do Governo

PA : Programa anual

PEV : Política Europeia de Vizinhança

TACIS : Programa de assistência técnica aos países da Comunidade de Estados Independentes

UE : União Europeia

SÍNTESE

I. O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria foi lançado em 2007 como um novo enquadramento para regulamentar o planeamento e a execução das actividades de assistência a 17 países e territórios parceiros. Tornou-se o principal instrumento do apoio financeiro da UE aos três países do Cáucaso Meridional (Arménia, Azerbaijão e Geórgia), que se revestem de grande interesse económico e estratégico para a UE (ver pontos 1-6).

II. A auditoria teve como objectivo avaliar se o novo IEVP foi lançado com êxito e estava a alcançar resultados no Cáucaso Meridional. Três subquestões permitem dar resposta à questão global:

a) Os primeiros programas de acção anuais foram bem concebidos?

b) A execução dos primeiros programas de acção anuais obteve resultados positivos em tempo útil?

c) A Comissão explorou adequadamente os instrumentos de execução disponíveis no âmbito do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria?

III. A auditoria do Tribunal analisou o sistema de planeamento para definir as prioridades de assistência da UE, as realizações dos primeiros programas de acção anuais e a mobilização dos vários instrumentos de execução.

IV. No que toca à programação e à concepção, a Comissão, em conformidade com o Regulamento relativo ao IEVP, aplicou um sistema de planeamento plurianual para definir as prioridades de assistência da UE. No entanto, a clareza e a definição de prioridades insuficientes reduzem a utilidade do trabalho de programação. O moroso processo de programação e de concepção revelou-se inadequado face às rápidas mudanças e ao ambiente de conflito que afectam o Cáucaso Meridional, o que pôs em causa a pertinência da assistência. A programação e a concepção da assistência não foram suficientemente norteadas por um diálogo estruturado com os países beneficiários (ver pontos 10-34).

V. Em termos globais, os resultados foram mistos. Enquanto na Arménia o programa de ensino e formação profissionais influenciou e reforçou positivamente o processo de reforma, no Azerbaijão foram tomadas poucas medidas concretas no sentido de realizar progressos na reforma do sector energético. Na Geórgia, o programa de reforma da gestão das finanças públicas progrediu muito pouco durante os primeiros 12 meses de execução, mas no segundo ano houve um estímulo à mudança. Na região de conflito da Abcásia, o IEVP não provou ainda ser um instrumento adequado de recuperação económica e de reforço da confiança. O instrumento da geminação encontrava-se ainda na fase de arranque (ver pontos 35-56).

VI. No que toca aos instrumentos de execução, a Comissão conseguiu variar as modalidades de concessão da ajuda financeira com a introdução do apoio orçamental sectorial e da geminação. No entanto, o instrumento predominante, o apoio orçamental sectorial, não estava suficientemente preparado, comprometendo o desempenho. A utilização dos instrumentos de execução não foi suficientemente selectiva (ver pontos 57-66).

VII. Com base nestas observações, o Tribunal elabora recomendações que podem ajudar a Comissão a aumentar a eficácia da assistência prestada à Arménia, ao Azerbaijão e à Geórgia (ver pontos 67-75). As principais recomendações consistem na racionalização do processo de programação e de concepção e numa utilização mais selectiva do instrumento de apoio orçamental sectorial.

INTRODUÇÃO

1. Na sequência do alargamento de 2004, a União Europeia (UE) procurou evitar o aparecimento de novas linhas divisórias na Europa e promover a estabilidade e a prosperidade dentro e fora das suas novas fronteiras. Foi concebida uma nova Política Europeia de Vizinhança (PEV), assente em planos de acção acordados entre a UE e cada um dos países parceiros.

2. A PEV pretende ir além dos actuais acordos de parceria e cooperação, de modo a oferecer aos países vizinhos a perspectiva de uma relação cada vez mais estreita com a UE. O objectivo geral é impulsionar os processos de reformas políticas e económicas, promovendo uma maior integração económica, a aproximação aos padrões da UE e o desenvolvimento sustentável.

3. O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) [1] foi lançado em 2007 como um novo enquadramento para regulamentar o planeamento e a execução das actividades de assistência. Com uma dotação de 5,6 mil milhões de euros para o período 2007-2010, o IEVP presta assistência a 17 países e territórios parceiros: dez na região do Mediterrâneo [2], quatro na Europa Oriental [3] e três no Cáucaso Meridional (Arménia, Azerbaijão e Geórgia) (ver Mapa — Cáucaso Meridional). Ao substituir os programas TACIS [4] e MEDA [5], o IEVP tornou-se o principal instrumento de apoio financeiro da UE a estes países.

MAPA

CÁUCASO MERIDIONAL

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Fonte: Eurostat.

4. Os componentes mais importantes do IEVP são os programas de acção anuais, que afectam 311 milhões de euros aos três países do Cáucaso Meridional para o período de 2007-2010 [6]. Além destas dotações nacionais, os países beneficiam dos programas plurinacionais, transfronteiriços e regionais do IEVP, bem como de programas financiados por rubricas orçamentais específicas.

5. O IEVP disponibiliza um conjunto de instrumentos de assistência (ver anexo I) mais alargado do que o anterior programa TACIS, entre os quais a geminação [7] e o apoio orçamental sectorial. A Comissão define o apoio orçamental sectorial como a transferência de recursos financeiros de uma agência de financiamento externa para o Tesouro Nacional de um país parceiro para apoiar um programa sectorial, sob condição de esse país respeitar as condições de pagamento acordadas. Os recursos financeiros recebidos por esta via fazem parte dos recursos globais do país parceiro, sendo por isso utilizados em conformidade com o respectivo sistema de gestão das finanças públicas.

6. Embora o Cáucaso Meridional se situe na orla da região oriental da PEV (apenas a Geórgia, através do Mar Negro, partilha uma fronteira marítima com a UE), estes países revestem-se de grande interesse económico e estratégico para a UE. O Tribunal nunca antes tinha realizado uma auditoria de resultados centrada na região do Cáucaso Meridional, mas já levou a cabo duas auditorias abrangendo os Estados adjacentes da Europa Oriental: primeiro a Federação Russa (2006) [8] e seguidamente a Bielorrússia, a Moldávia e a Ucrânia (2008) [9]. A outra região incluída na PEV, a dos países mediterrânicos, foi objecto de um relatório especial publicado em 2006 [10].

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

7. A auditoria teve como objectivo avaliar se o novo IEVP foi lançado com êxito e estava a alcançar resultados no Cáucaso Meridional, tendo incidido nos primeiros programas de acção anuais do IEPV, aprovados pela Comissão entre Outubro e Dezembro de 2007. Estes programas têm um período de execução plurianual, permitindo a realização de pagamentos até 2013.

8. Três subquestões permitem dar resposta à questão global de auditoria:

a) Os primeiros programas de acção anuais foram bem concebidos?

b) A execução dos primeiros programas de acção anuais obteve resultados atempados e positivos?

c) A Comissão explorou adequadamente os instrumentos de execução disponíveis no âmbito do IEVP?

9. A auditoria começou por examinar, principalmente nos serviços centrais da Comissão (DG Relações Externas e EuropeAid, em Bruxelas), o sistema de planeamento estratégico que determina as prioridades de assistência. Em seguida, realizaram-se missões no local, entre Março e Novembro de 2009, em cada um dos três países, a fim de verificar as primeiras realizações operacionais e os instrumentos de execução aplicados [11]. Estas missões incluíram visitas às delegações da CE e às entidades nacionais de execução, bem como às unidades de acompanhamento [12].

OBSERVAÇÕES

OS PRIMEIROS PROGRAMAS DE ACÇÃO ANUAIS FORAM BEM CONCEBIDOS?

10. O regulamento relativo ao IEVP exige uma programação plurianual e documentos de estratégia. A programação plurianual ajuda a identificar as necessidades do país beneficiário e a traduzi-las em objectivos de desenvolvimento estratégico. A fase de concepção seguinte transforma os objectivos de desenvolvimento em propostas de programas e de projectos (identificação e formulação), culminando com uma decisão sobre uma contribuição financeira.

11. O Tribunal verificou se o sistema de planeamento identifica e define as prioridades das necessidades dos países beneficiários de forma clara e em tempo oportuno, com base num diálogo estruturado com os beneficiários.

FOI DEFINIDO UM ENQUADRAMENTO ESTRATÉGICO

12. A elaboração dos primeiros programas de acção anuais resultou de um processo de planeamento estratégico. O Tribunal analisou as fases deste processo, os respectivos documentos e as relações entre os documentos (ver diagrama I). A responsabilidade cabe a duas Direcções-Gerais da Comissão: a DG Relações Externas assume a programação plurianual, ao passo que o EuropeAid concebe e executa os programas anuais.

13. Após um intenso trabalho preparatório levado a cabo pela Comissão, os planos de acção da PEV foram acordados bilateralmente, em Novembro de 2006, entre a UE e a Arménia, o Azerbaijão e a Geórgia. Juntamente com os acordos de parceria e cooperação de 1999 [13], constituem o principal enquadramento político do IEVP.

DIAGRAMA I

SÍNTESE DOS DOCUMENTOS AUDITADOS RELACIONADOS COM O PROCESSO DE PLANEAMENTO

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1 Na ausência de notificação por escrito de intenção de denúncia, é automaticamente prorrogado ano após ano.

14. Com base neste enquadramento, a DG Relações Externas elaborou dois documentos estratégicos para cada um dos três países:

a) o documento de estratégia por país 2007-2013. Este documento não apresenta qualquer previsão financeira, mas fornece uma síntese de todas as prioridades de assistência futuras [14] da CE, a cobrir nos próximos sete anos;

b) o programa indicativo nacional 2007-2010. Este documento converte as prioridades de assistência do documento de estratégia por país em prioridades de financiamento para os próximos quatro anos no âmbito da dotação nacional do IEVP. Inclui uma estimativa do montante global necessário e apresenta uma repartição indicativa dos recursos a afectar às prioridades seleccionadas.

15. Seguidamente, o EuropeAid concebeu os programas de acção anuais de 2007 (ver diagrama II), tendo sido fixadas diferentes prioridades de assistência para os três países, com base nos domínios prioritários identificados nos programas indicativos nacionais:

a) na Arménia, atribuiu-se a prioridade máxima ao ensino e formação profissionais (EFP). A Comissão considera que os progressos neste domínio deverão contribuir para reduzir a pobreza a médio e longo prazo (ver pontos 36-39);

b) no Azerbaijão, atribuiu-se a prioridade máxima ao sector energético, principalmente às fontes de energia renováveis e à eficiência energética (ver pontos 40-44);

c) na Geórgia, a prioridade máxima foi a gestão das finanças públicas, tendo o apoio da UE visado contribuir para fomentar o crescimento económico e reduzir a pobreza a médio e longo prazo (ver pontos 46-48). Igualmente prioritários foram a recuperação económica e o reforço da confiança nas zonas de conflito (ver pontos 49-52).

DIAGRAMA II

SÍNTESE DOS PROGRAMAS DE ACÇÃO ANUAIS DE 2007

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16. A assistência é prestada principalmente sob a forma de apoio orçamental sectorial, com um elemento de assistência técnica para ajudar a execução. Além disso, os três programas de acção anuais de 2007 incluíram um instrumento de geminação para a cooperação entre as administrações dos países beneficiários e as suas congéneres dos Estados-Membros da UE.

17. A última etapa da fase de concepção consistiu na celebração de convenções de financiamento entre a Comissão e os Estados beneficiários. As convenções de financiamento determinam as condições gerais e específicas, bem como as disposições técnicas e administrativas do apoio concedido.

CLAREZA E DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES INSUFICIENTES REDUZEM OS BENEFÍCIOS DA PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL DA DG RELAÇÕES EXTERNAS

18. As insuficiências nas relações entre o plano de acção da PEV, o documento de estratégia por país e o programa indicativo nacional contribuem para uma clareza insuficiente do planeamento. A eficácia da programação é reduzida pela insuficiente definição de prioridades (ver pontos 19-27).

19. A clareza é comprometida quando o mesmo assunto é abordado de maneiras diferentes nos vários documentos. Por exemplo, no caso da Arménia, o tema do ensino é abordado no documento de estratégia por país em duas rubricas: "Reforma económica e social, redução da pobreza e desenvolvimento sustentável" e "Contactos entre as pessoas". Além disso, as prioridades constantes de um documento aparecem por vezes reformuladas e reestruturadas no documento seguinte. Por exemplo, no caso da Geórgia, a questão da gestão das finanças públicas é tratada em diferentes rubricas de prioridades nos vários documentos estratégicos.

20. A nível estratégico, utilizam-se três períodos de tempo diferentes. O plano de acção da PEV cobre um período de cinco anos, enquanto o documento de estratégia por país abrange por inteiro os sete anos das perspectivas financeiras da UE e o programa indicativo nacional cobre um período de quatro anos.

21. O plano de acção da PEV deve constituir um ponto de referência fundamental para definir as prioridades da assistência, estabelecendo uma série de domínios prioritários, de acções específicas e de objectivos gerais. No entanto, as muitas acções prioritárias e a sua extensa formulação minam o esforço de definição de prioridades (ver caixa 1).

22. O documento de estratégia por país de 2007-2013, que deriva em parte do plano de acção da PEV, apresenta uma boa síntese da situação do país, mas pouco ajuda a restringir as prioridades. O subsequente programa indicativo nacional de 2007-2010, abrangendo um período mais curto de quatro anos, reduz o número de prioridades principais, mas introduz novas subprioridades. Assim, subsiste um vasto leque de domínios elegíveis para ajuda financeira (ver caixa 2), o que contrasta com a prática seguida noutros domínios da ajuda externa [15], nos quais, normalmente, são identificados apenas dois sectores prioritários.

CAIXA 1

DEFINIÇÃO DEMASIADO AMPLA DAS PRIORIDADES NO PLANO DE ACÇÃO DA PEV: EXEMPLO DA ARMÉNIA

O plano de acção da PEV para a Arménia estabelece oito domínios prioritários de cooperação, incluindo 54 acções específicas. Estes domínios prioritários são complementados por mais 248 acções enumeradas sob sete "Objectivos Gerais", divididos em 20 subobjectivos, por sua vez divididos em 62 sub-subobjectivos.

CAIXA 2

VASTO LEQUE DE DOMÍNIOS PARA POSSÍVEL AJUDA FINANCEIRA NO PROGRAMA INDICATIVO NACIONAL: EXEMPLO DO AZERBAIJÃO

O programa indicativo nacional do Azerbaijão tem três domínios prioritários formulados muito genericamente (por exemplo, "Apoio ao desenvolvimento democrático e à boa governação"), 10 subprioridades (por exemplo, "Ambiente") e 19 objectivos específicos (por exemplo, "Facilitar o comércio e melhorar de forma sustentável o clima de investimento, o emprego e a situação social").

23. Além de fornecer o orçamento indicativo das prioridades seleccionadas para o período de 2007-2010, o programa indicativo nacional pouco acrescenta ao documento de estratégia por país e não estabelece um calendário para a execução das prioridades. Além disso, o impacto a longo prazo, os objectivos específicos, os resultados previstos e os indicadores de resultado são descritos apenas de uma forma bastante geral. De igual modo, não fornece orientações específicas sobre os sectores susceptíveis de beneficiar do instrumento da geminação ou do apoio orçamental sectorial. Este último apenas é incentivado e recomendado, de uma forma muito geral, como a primeira escolha sempre que estejam reunidas as condições necessárias [16].

OS DOMÍNIOS SELECCIONADOS PARA ASSISTÊNCIA NÃO DERIVARAM DOS DOCUMENTOS DE PROGRAMAÇÃO DE FORMA SUFICIENTEMENTE CLARA

24. O documento de estratégia por país e o programa indicativo nacional estabeleceram todos os domínios elegíveis para assistência no próximo período de sete anos (2007-2013), incluindo as dotações indicativas para o próximo período de quatro anos (2007-2010). Na Comissão, coube ao EuropeAid a responsabilidade de determinar os domínios onde incidir no primeiro ano (2007) (ver ponto 12).

25. Para decidir os domínios onde incidir, o EuropeAid orientou-se fortemente pelo compromisso de canalizar pelo menos 50% da ajuda comunitária através dos sistemas nacionais (ver ponto 58). Deste modo, a elegibilidade de um domínio para apoio orçamental sectorial passou a ser um factor importante para definir a assistência nos programas de acção anuais de 2007.

26. Por exemplo, na Arménia, o EFP foi seleccionado como o principal domínio a cobrir no âmbito do primeiro programa de acção anual. Porém, nenhum dos documentos estratégicos destaca o EFP, que é apenas um dos 25 objectivos específicos das sete subprioridades do programa indicativo nacional de 2007-2010 (ver diagrama III). Na Geórgia, a gestão das finanças públicas, o domínio prioritário do programa de acção anual, tinha apenas uma importância marginal tanto nas prioridades do documento de estratégia por país (onde surge apenas como o último travessão da quinta prioridade), como no programa indicativo nacional, onde é mencionado na terceira subprioridade do primeiro domínio prioritário.

DIAGRAMA III

LIGAÇÕES DA DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES DO PROGRAMA DE ACÇÃO ANUAL DE 2007 AOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS (EXEMPLO DA ARMÉNIA)

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Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu baseada nos documentos estratégicos da Comissão.

27. Ao utilizar o apoio orçamental sectorial como instrumento principal, a UE só poderá intervir de forma significativa em cerca de metade das subprioridades definidas pelos programas indicativos nacionais de 2007-2010, visto que esse apoio envolve uma proporção relativamente elevada do financiamento anual disponível. Por exemplo, no Azerbaijão, durante o período de quatro anos, os programas de apoio orçamental sectorial cobrirão apenas quatro das dez subprioridades.

PROCESSO DE PROGRAMAÇÃO E DE CONCEPÇÃO COM DURAÇÃO DE DOIS ANOS COLOCA EM RISCO A PERTINÊNCIA DA ASSISTÊNCIA

28. O programa de acção anual de 2007 resultou de um processo de programação (DG Relações Externas) e de concepção (EuropeAid) que se prolongou por mais de dois anos. Na Geórgia, por exemplo, os primeiros pagamentos no âmbito do programa de acção anual de 2007 foram efectuados em Fevereiro de 2008, quando a primeira avaliação das necessidades estratégicas com vista à elaboração do documento de estratégia por país tinha ocorrido já em Novembro de 2005 (ver quadro).

29. Antes de serem aprovados pela Comissão, o documento de estratégia por país, o programa indicativo nacional e o programa anual foram submetidos a uma série de procedimentos de controlo de qualidade e de consulta. Este processo consistiu, principalmente, nas avaliações realizadas pelos grupos de apoio à qualidade da Comissão, no procedimento de consulta interserviços da Comissão, na análise pelo Comité de Gestão do IEVP dos Estados-Membros e no exame minucioso exercido pelo Parlamento Europeu.

30. Embora cada etapa da programação tivesse a sua própria justificação, globalmente contribuíram para prolongar o calendário de planeamento. O principal motivo para a demorada fase de arranque do IEVP residiu no facto de os procedimentos de controlo de qualidade e de aprovação terem ocorrido em duas etapas sucessivas: a primeira, relativa ao documento de estratégia por país de 2007-2013 e ao programa indicativo nacional de 2007-2010, sob a responsabilidade da DG Relações Externas; a segunda, sob a responsabilidade do EuropeAid, relativa ao programa de acção anual de 2007. No entanto, estes procedimentos sucessivos da DG Relações Externas e do EuropeAid só ocorrem quando o documento de estratégia por país ou o programa indicativo nacional são introduzidos ou revistos [17].

QUADRO

ETAPAS DE PROGRAMAÇÃO E PROCESSO DE CONCEPÇÃO DO IEVP PARA O PROGRAMA DE ACÇÃO ANUAL DE 2007 (EXEMPLO DA GEÓRGIA)

Fases | Principais etapas do processo | Data | Principal DG responsável | Instrumento de planeamento |

Primeira versão | Primeiro documento de reflexão e missão a Tbilissi pela DG Relações Externas | Novembro de 2005 | Relações Externas | Documento de estratégia por país de 2007-2013 + Programa indicativo nacional de 2007-2010 |

Missão de programação a Tbilissi | Junho de 2006 |

Reunião da equipa designada para a Geórgia | Julho de 2006 |

Apresentação dos projectos de documento de estratégia por país / programa indicativo nacional às autoridades da Geórgia | Setembro de 2006 |

Controlo de qualidade + nova versão + controlo democrático | Avaliação pelo grupo interserviços de apoio à qualidade | Setembro de 2006 |

Apresentação de observações pelas autoridades da Geórgia | Outubro e Novembro de 2006 |

Consulta interserviços | Novembro de 2006 |

Reunião do Comité de Gestão do IEVP | Dezembro de 2006 |

Consulta do Parlamento Europeu | Dezembro de 2006 |

Aprovação formal | Acordo da Geórgia sobre o orçamento e as prioridades do programa indicativo nacional | Fevereiro de 2007 |

Aprovação pela Comissão | Março de 2007 |

Primeira versão | Identificação e formulação de medidas a financiar (incluindo missão à Geórgia) | Fim de 2006/ /Início de 2007 | EuropeAid | Programa nacional de 2007 + Convenções de financiamento |

Controlo de qualidade + nova versão + controlo democrático | Avaliação pelo grupo operacional de apoio à qualidade (em duas etapas consecutivas) das 1)fichas de identificação2)fichas de acção | Fevereiro de 2007 Abril de 2007 |

Consulta interserviços | Maio de 2007 |

Reunião do Comité de Gestão do IEVP | Julho de 2007 |

Consulta do Parlamento Europeu | Setembro de 2007 |

Aprovação formal | Aprovação pela Comissão | Out. 2007 |

Assinatura das convenções de financiamento com a Geórgia | Dezembro de 2007/ /Janeiro de 2008 |

Primeiros pagamentos | | Fevereiro de 2008 |

31. Um risco de um calendário tão prolongado reside na perda de pertinência da assistência. Outra questão que se coloca é saber se a estratégia poderia abranger um período mais curto do que os sete anos das perspectivas financeiras. Devido às rápidas mudanças e ao ambiente de conflito que afectam os países do Cáucaso Meridional, a perda de pertinência é inevitável numa estratégia a longo prazo como esta, exigindo revisões intercalares. A guerra de Agosto de 2008 entre a Geórgia e a Rússia deu origem a novas e importantes necessidades (ver anexo V). Na Arménia, a grave crise política do primeiro semestre de 2008 [18] gerou necessidades não cobertas pela estratégia, dando origem à criação de grupos consultivos da UE para aconselhar directamente o Governo (ver ponto 65). Outro exemplo de um novo desenvolvimento é a crescente vontade política de lançar a Parceria Oriental [19]. De um modo geral, a situação dos países mudou consideravelmente devido à crise financeira e económica mundial.

A PROGRAMAÇÃO E A CONCEPÇÃO DA ASSISTÊNCIA NÃO SÃO SUFICIENTEMENTE NORTEADAS POR UM DIÁLOGO ESTRUTURADO COM OS ESTADOS BENEFICIÁRIOS

32. O princípio da parceria exige que as entidades congéneres dos países beneficiários participem o mais possível na programação e na concepção de todas as operações. No caso dos países do Cáucaso Meridional, vários factores dificultaram um diálogo sistemático e equilibrado:

a) a Comissão tinha uma representação local mínima na Arménia e no Azerbaijão. A delegação regional de Yerevan (Arménia) ainda não fora transformada em delegação de pleno direito [20] e a delegação de Baku (Azerbaijão), criada em Fevereiro de 2008, só ficou totalmente operacional em 2009;

b) no decorrer do processo de programação (DG Relações Externas) e de concepção (EuropeAid), a Comissão concentrou-se nos procedimentos internos, o que limitou as oportunidades de diálogo com os países beneficiários: embora a Comissão tenha definido várias regras e orientações para o seu diálogo interno, não havia orientações específicas para um diálogo estruturado com o país beneficiário;

c) as estruturas nacionais de coordenação dos países beneficiários não conseguiram congregar os diferentes interesses e posições dentro de cada país, o que as impediu de desempenhar um papel de interlocutor eficaz entre a Comissão e os governos.

33. Assim, as consultas junto das autoridades nacionais, de outros doadores e das organizações da sociedade civil, sobre a definição das prioridades do documento de estratégia por país, do programa indicativo nacional e do programa de acção anual, foram limitadas. O diálogo foi principalmente conduzido pelos serviços centrais da Comissão (DG Relações Externas e EuropeAid), o que restringiu a troca directa de pontos de vista aos escassos dias das missões realizadas nos países. Nos posteriores relatórios destas visitas elaborados pela Comissão, nem sempre era evidente quais tinham sido os temas discutidos.

34. Devido às insuficiências do diálogo, em certos casos, os três países compreenderam mal os diferentes fins dos vários documentos de planeamento, bem como a natureza dos novos instrumentos de execução. De igual modo, os países nem sempre sabiam quando as suas observações sobre as prioridades ou os programas podiam ainda influenciar as decisões da Comissão.

A EXECUÇÃO DOS PRIMEIROS PROGRAMAS DE ACÇÃO ANUAIS OBTEVE RESULTADOS POSITIVOS EM TEMPO ÚTIL?

35. Três anos após o lançamento do IEVP, em 2007, o Tribunal analisou de que forma as decisões da UE em matéria de prestação de ajuda financeira se tinham traduzido em actividades no terreno e em que medida estas actividades tinham contribuído para a realização dos resultados pretendidos pelos programas.

ARMÉNIA: O PROCESSO DE REFORMA FOI REFORÇADO NO DOMÍNIO DE ASSISTÊNCIA PRIORITÁRIO "ENSINO E FORMAÇÃO PROFISSIONAIS", MAS OS PROGRESSOS SÃO AINDA MUITO FRÁGEIS

36. O primeiro programa de apoio orçamental sectorial ao EFP no âmbito do IEVP foi lançado em Janeiro de 2008 (ver ponto 15, alínea a)), com o objectivo global de apoiar a estratégia de redução da pobreza do Governo. Pretendia-se melhorar a qualidade do sector do EFP e alinhar a estrutura e o contexto do sistema de EFP com as necessidades do mercado de trabalho em termos de competências, promovendo assim a empregabilidade da população activa e a competitividade das empresas.

37. O pagamento do apoio orçamental sectorial dependia do cumprimento das condições gerais [21] e das condições específicas em matéria de EFP. Estas últimas incluíam a selecção e a modernização dos centros regionais de EFP e o reforço das instituições nacionais de EFP. O apoio orçamental seria pago em três prestações de 5 milhões de euros cada, sendo a primeira prestação fixa e a segunda e a terceira variáveis, consoante o nível de cumprimento das condições estabelecidas.

38. A Comissão pagou a primeira prestação fixa de 5 milhões de euros em Junho de 2008. No final desse ano, a fim de determinar o montante a pagar na segunda prestação variável, a Comissão contratou peritos externos para analisar o avanço das reformas. Com base na conclusão dos peritos, segundo a qual, apesar dos razoáveis progressos alcançados, nem todas as condições tinham sido cumpridas, em Janeiro de 2009 a Comissão disponibilizou 3,25 milhões de euros do montante máximo de 5 milhões de euros (ver anexo II). O corte no pagamento levou o Governo a tomar medidas adicionais, tais como o fornecimento de equipamentos aos centros regionais de EFP e a afectação de mais pessoal ao departamento de EFP do Ministério da Educação e da Ciência.

39. Globalmente, o Tribunal concluiu que o primeiro programa de apoio orçamental sectorial no âmbito do IEVP influenciou positivamente e reforçou o processo de reforma do sector EFP na Arménia. Contudo, os progressos eram ainda muito frágeis, pois o programa de apoio não procurou resolver determinados obstáculos estruturais:

a) o programa sectorial ainda não tinha incidido suficientemente sobre a vertente da procura em matéria de EFP, como, por exemplo, a forma de avaliar as necessidades dos empregadores e dos desempregados;

CAIXA 3

FALTA DE FINANCIAMENTO NOS CENTROS REGIONAIS DE EFP

Na escola de Ijevan, a renovação consistiu num telhado novo, na instalação de aquecimento central a gás e na substituição das janelas da entrada e da escadaria central. Embora os fogões a lenha tenham dado lugar a um moderno sistema de aquecimento nas salas de aula, a eficácia deste foi prejudicada pela substituição de apenas cerca de 10% das janelas. As velhas janelas estavam em mau estado de conservação e apresentavam-se frequentemente rachadas.

Ao invés, em Vanadzor, todas as janelas tinham sido substituídas. Contudo, o novo aquecimento central a gás dependia de velhos radiadores que não eram utilizados há cerca de 20 anos. Assim, o âmbito das renovações parecia ser insuficiente. Não havia sequer dinheiro para renovar as rudimentares instalações sanitárias.

O equipamento adquirido para a escola de Ijevan consistiu em artigos de utilidade geral (mobiliário de salas de aula e de escritório, computadores, equipamento desportivo), e em material para cursos básicos e artigos para cursos de especialização (reparação de veículos e transformação de madeira). Embora satisfeito com a chegada dos novos equipamentos, o director da escola não deixou, porém, de mencionar a necessidade de remodelar as salas para poder instalá-los. Ainda não havia dinheiro disponível. O colégio deparava-se com problemas de financiamento em geral, uma vez que o número de estudantes tinha sofrido uma redução de 230 (eram anteriormente 780) nos dois anos anteriores, devido à abertura de um pólo da Universidade Pública de Yerevan em Ijevan.

b) a fragmentação da tutela governamental das instituições de EFP, que provocou dificuldades de coordenação do sector. Das 82 escolas públicas, apenas 51 são tuteladas pelo Ministério da Educação e da Ciência, estando as restantes sob a tutela de outros ministérios;

c) sem aumentos significativos do financiamento regular, nomeadamente por parte do Estado, a reforma do EFP dará poucos frutos. A visita dos auditores a duas escolas abrangidas pelo programa (Ijevan e Vanadzor) permitiu verificar no local até que ponto a falta de financiamento estava a minar o objectivo de as transformar em centros regionais de EFP sustentáveis. O âmbito das renovações pareceu ser incoerente e mínimo (ver caixa 3).

AZERBAIJÃO: PROGRESSOS INSATISFATÓRIOS NO DOMÍNIO DE ASSISTÊNCIA PRIORITÁRIO "ENERGIA"

40. O Azerbaijão tornou-se rapidamente um importante produtor de petróleo e de gás, bem como um país de trânsito emergente para os abastecimentos à UE provenientes da bacia do Cáspio e da Ásia Central. A importância do sector da energia para ambas as partes resultou num "Memorando de Entendimento Específico sobre uma parceria estratégica entre a UE e a República do Azerbaijão no domínio da energia", celebrado em Novembro de 2006.

41. O programa de apoio orçamental sectorial no âmbito do IEVP incide sobre dois domínios não desenvolvidos no Azerbaijão: fontes de energia renováveis e eficiência energética [ver ponto 15, alínea b)]. Prevê-se que o montante total da ajuda, de 13 milhões de euros, seja pago ao longo de um período de três anos, através de uma prestação inicial fixa de 3 milhões de euros e, posteriormente, de duas prestações variáveis de 5 milhões de euros cada.

42. Embora o pagamento da primeira parcela fixa dependa apenas do cumprimento de duas condições gerais, o pagamento total das subsequentes prestações variáveis de 5 milhões de euros obriga também ao cumprimento de cinco condições específicas: a aprovação, pelo Governo, de uma estratégia energética abrangente, três medidas nos domínios das fontes de energia renováveis e da eficiência energética (planos de acção, um novo enquadramento legislativo, a criação de uma agência pública) e a adopção de um plano de acção no domínio da GFP (ver anexo III).

43. Quando o Tribunal visitou o local, em Novembro de 2009, o Azerbaijão ainda não tinha solicitado nenhum pagamento, visto que, à decisão de financiamento da Comissão, tomada em Dezembro de 2007 (ver caixa 4), se seguiram dois anos de estagnação. Foram tomadas poucas medidas concretas no sentido de realizar os objectivos do programa. A estratégia sectorial não foi revista, nem foi estabelecido um diálogo sobre a política sectorial. Por conseguinte, até então, dificilmente o apoio orçamental sectorial disponibilizado pela UE conseguiu criar qualquer estímulo ou pressão que acelerasse o processo de reforma almejado.

44. Não obstante, o Azerbaijão denotou algum interesse no desenvolvimento de fontes de energia renováveis. Por exemplo, à margem do apoio da UE, foram erguidas, em 2008 e 2009, três turbinas eólicas-piloto na planície costeira a norte de Baku e foram tomadas medidas para criar um primeiro parque eólico na mesma zona. No entanto, os estudos realizados por diferentes doadores destacaram a inexistência de um enquadramento nacional para a intervenção de agentes privados no sector das energias renováveis, como, por exemplo, uma garantia de acesso à rede eléctrica. Para garantir avanços no processo, é necessário que os produtores nacionais influentes aceitem as mudanças de orientação da política estatal.

CAIXA 4

AZERBAIJÃO: POUCOS PROGRESSOS NOS DOIS ANOS POSTERIORES À DECISÃO DE FINANCIAMENTO DA COMISSÃO RELATIVA AO PROGRAMA DE APOIO À REFORMA DO SECTOR ENERGÉTICO

O período preparatório para a execução do programa de apoio à reforma do sector energético foi excepcionalmente longo quando comparado com o dos outros dois países. Após a decisão de financiamento da Comissão, de Dezembro de 2007, passaram-se dois anos: um ano para o processo de reflexão no Azerbaijão, antes da assinatura da respectiva convenção de financiamento, em Dezembro de 2008, seguido de mais um ano para definir as modalidades de execução internas do novo instrumento de apoio orçamental sectorial. Uma razão residiu na morosidade dos procedimentos internos de aprovação seguidos no Azerbaijão, acrescida de uma informação insuficiente por parte da Comissão sobre o novo instrumento de assistência.

As modalidades de execução internas introduzidas pelo Azerbaijão centraram-se na celebração de contratos públicos e em despender a ajuda concedida pela UE (13 milhões de euros), quando apenas o cumprimento das condições do programa de apoio garantiria a disponibilização de fundos por parte da Comissão.

GEÓRGIA: POUCOS PROGRESSOS NO DOMÍNIO DE ASSISTÊNCIA PRIORITÁRIO "GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS" E NENHUNS PROGRESSOS NO DOMÍNIO DE ASSISTÊNCIA PRIORITÁRIO "RECUPERAÇÃO ECONÓMICA E REFORÇO DA CONFIANÇA"

45. Como se explica no ponto 15, alínea c), na Geórgia, a assistência foi maioritariamente canalizada para o domínio da "Gestão das Finanças Públicas" (GFP). O domínio "Recuperação económica e reforço da confiança na Abcásia e na Geórgia Ocidental" foi também definido como prioritário.

GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

46. Lançado em Dezembro de 2007, o programa de apoio orçamental sectorial do IEVP para a reforma da GFP (15 milhões de euros) visava realizar o objectivo de "melhorar a eficiência dos serviços públicos e contribuir desse modo para a redução da pobreza". O apoio orçamental seria pago em três prestações iguais de 5 milhões de euros, sendo a primeira fixa e a segunda e a terceira uma combinação de parcelas fixas e variáveis. Sete condições específicas visavam o planeamento e o acompanhamento geral da agenda de reformas no domínio da GFP, bem como avanços em seis domínios do sistema de GFP. O anexo IV apresenta as condições específicas relativas à segunda prestação.

47. O programa no domínio da GFP começou lentamente, com esforços insuficientes por parte da Geórgia no sentido de empreender as reformas. A delegação queixou-se das dificuldades sentidas para manter um diálogo construtivo com os seus congéneres georgianos. No entanto, em Dezembro de 2008, o EuropeAid disponibilizou parte da segunda prestação, pagando 4 de um máximo de 5 milhões de euros. Esta decisão de pagamento baseou-se em dois controlos externos sucessivos dos progressos realizados: um concluiu pela negativa (Novembro de 2008) e um posterior concluiu pela positiva com base em novas provas disponibilizadas nesse momento (Dezembro de 2008). O Tribunal constatou que, tendo em conta a situação muito difícil da Geórgia desde Agosto de 2008, a Comissão considerou suficientes os esforços nas reformas da GFP para permitir o pagamento. Não obstante, o Tribunal observa igualmente que nem todas as condições definidas para o pagamento desta prestação foram cumpridas.

48. Em resumo, o programa no domínio da GFP avançou muito pouco nos seus primeiros 12 meses. Porém, no início de 2009, assistiu-se a uma encorajadora mudança de atitude por parte da Geórgia. Por exemplo, depois de, em 2008, se ter mostrado hostil relativamente ao conceito de auditoria interna, o Governo adoptou uma Estratégia de Auditoria Interna em 2009. A sua maior receptividade para com a reforma da GFP poderá ser explicada pela alteração das condições de base. Após os dois choques sucessivos do conflito com a Rússia em Agosto de 2008 e da recessão mundial, a economia da Geórgia dependia agora da ajuda externa, o que levou o Governo a dar mais atenção ao apoio orçamental da UE.

RECUPERAÇÃO ECONÓMICA E REFORÇO DA CONFIANÇA

49. Após a Geórgia se tornar independente da União Soviética, em 1991, os conflitos com os movimentos separatistas nas regiões da Abcásia e da Ossétia do Sul terminaram com acordos de cessar-fogo e uma situação de "nem guerra, nem paz". Desde então, a UE tem apoiado programas de recuperação económica e social nessas duas zonas. Nas regiões controladas pelo Governo da Geórgia, a UE financiara medidas de apoio aos "deslocados internos". A guerra de Agosto de 2008 entre a Geórgia e a Rússia representou um revés para estes programas, pois aniquilou grande parte do processo de construção da paz entre a Geórgia e os seus territórios separatistas.

50. O primeiro programa no âmbito do IEVP (assistência técnica) previa 4 milhões de euros para medidas de recuperação económica e reforço da confiança. Centrado na recuperação da região separatista da Abcásia, este programa não chegou a concretizar-se, pois, ainda antes da guerra de Agosto de 2008, os fundos foram bloqueados de facto, apesar da anterior assinatura da convenção de financiamento entre a Comissão e as autoridades da Geórgia, em Janeiro de 2008. As preocupações de natureza política adiantadas pela Geórgia e pela Abcásia impediram quaisquer progressos:

a) a grande preocupação das autoridades georgianas era a de que o apoio externo à Abcásia resultasse na estabilização da sua condição de secessão. Por exemplo, temiam que pudessem ser apoiadas escolas da Abcásia onde a língua georgiana não fosse utilizada ou ensinada ou que pudessem ser executados projectos directamente pelas organizações não-governamentais (ONG) locais, favoráveis ao separatismo;

b) as autoridades da Abcásia pareciam ver as acções da UE como estando alinhadas apenas com os interesses da Geórgia, dado que apenas o Governo georgiano aprova e assina o programa.

51. Em conclusão, até ao final de 2009, o IEVP não tinha provado ser um instrumento adequado para a recuperação económica e o reforço da confiança na região de conflito da Abcásia.

52. Ao contrário da Abcásia, onde as portas se mantiveram abertas à discussão, não houve cooperação entre a Geórgia e a Ossétia do Sul desde o conflito, o que levou à suspensão de todos os projectos de reconstrução lançados pela UE. Não há bases (como a vontade política ou o interesse comum) que permitam continuar com os programas de recuperação. Consequentemente, a Comissão reafectou 6 milhões de euros do programa de acção anual de 2008, inicialmente previstos para a zona do conflito Geórgia/Ossétia do Sul, às necessidades dos novos "deslocados internos" das regiões controladas pelo Governo da Geórgia, nomeadamente para intensificar o apoio no domínio da habitação. Convém referir que a execução de medidas similares implicava riscos relativos à optimização dos recursos (ver anexo V).

TODOS OS PAÍSES: A GEMINAÇÃO NO ÂMBITO DO IEVP ESTAVA AINDA NA FASE DE ARRANQUE

53. Os programas de acção anuais de 2007 prevêem um instrumento de geminação, atribuindo um total de 14 milhões de euros aos três países [22]. A Comissão previa o arranque dos primeiros projectos de geminação em 2008. No entanto, o primeiro contrato de geminação no âmbito do IEVP só foi assinado, na Geórgia, em Junho de 2009. Na Arménia e no Azerbaijão, vários contratos estavam em preparação no segundo semestre de 2009, mas ainda por assinar. Deste modo, o arranque do instrumento de geminação no âmbito do IEVP foi adiado [23].

54. Uma das principais razões prendia-se com a relutância dos países em afectar recursos à constituição da estrutura de gestão necessária para a geminação. É possível que o incentivo para a aproximação através da geminação diminua com a ausência de perspectivas de adesão à UE.

55. Para gerir o instrumento de geminação, era necessário um Gabinete de Administração de Programas (GAP) em cada país. A Comissão apoiou a criação destes GAP através de projectos sucessivos no âmbito do programa TACIS. Contudo, depois de concluídos estes projectos, os GAP eram ainda incapazes de dirigir e coordenar autonomamente o instrumento de geminação. Em vez de ajudarem ao reforço das suas capacidades, os peritos externos dos projectos TACIS tendiam a assumir as funções dos GAP.

56. A Comissão celebrou novos contratos de assistência técnica envolvendo consultores privados para elaborar os cadernos de encargos dos projectos de geminação. Assim, as primeiras experiências de geminação contaram com um contributo substancial do sector privado, num domínio em que as informações devem ser reservadas aos organismos públicos.

A COMISSÃO EXPLOROU ADEQUADAMENTE OS INSTRUMENTOS DE EXECUÇÃO DISPONÍVEIS NO ÂMBITO DO INSTRUMENTO EUROPEU DE VIZINHANÇA E PARCERIA?

57. A eficácia da assistência depende em larga medida de uma utilização sensata das diferentes modalidades de execução. O Tribunal examinou se a Comissão aplicou adequadamente o novo instrumento de apoio orçamental sectorial e se empregou devidamente os vários instrumentos disponíveis.

A COMISSÃO VARIOU AS MODALIDADES DE CONCESSÃO DA AJUDA FINANCEIRA

58. O novo instrumento mais privilegiado pela Comissão é o apoio orçamental sectorial. Em consonância com o que actualmente pensam muitos doadores a nível mundial, a Comissão considera que o apoio aos orçamentos nacionais proporciona um maior potencial de desenvolvimento do que a assistência baseada em projectos. Com a introdução do apoio orçamental sectorial e da geminação, a Comissão conseguiu uma mudança face aos projectos de assistência técnica predominantes no âmbito do TACIS [24].

59. A utilização do apoio orçamental sectorial está igualmente em sintonia com o "Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento", de Dezembro de 2005, que pretende encaminhar 50% da assistência bilateral entre governos através dos sistemas existentes nos países. No entanto, embora o principal objectivo da cooperação para o desenvolvimento da UE seja a redução da pobreza, a sua cooperação com os países do Cáucaso Meridional tem como primeiro objectivo aproximá-los da UE. Por exemplo, no documento de estratégia por país da Geórgia, a Comissão sublinhou que a prioridade da assistência deve ser o apoio a uma integração económica e social mais estreita entre a UE e a Geórgia. Assim sendo, segundo o documento de estratégia por país, a UE deve ter um papel distinto dos restantes doadores que se concentravam no desenvolvimento.

A TRANSIÇÃO PARA O APOIO ORÇAMENTAL SECTORIAL NÃO FOI SUFICIENTEMENTE PREPARADA, O QUE AFECTOU O DESEMPENHO

60. Vários factores mostram que a Comissão não preparou suficientemente a transição para o apoio orçamental sectorial, prejudicando assim a sua execução (ver os problemas descritos nos pontos 39, 43 e 47):

a) as conclusões sobre as condições prévias para uma utilização eficaz do apoio orçamental sectorial não foram suficientemente documentadas (ver pontos 61 e 62);

b) partiu-se, erradamente, do princípio de que, devido a experiências anteriores com tipos de medidas semelhantes, os países parceiros compreenderiam correctamente o novo instrumento de apoio orçamental sectorial (ver ponto 63);

c) no local, a Comissão carecia de conhecimentos específicos sobre os mecanismos do apoio orçamental sectorial. As delegações estavam muito dependentes do trabalho dos peritos externos para lidar com os aspectos técnicos das modalidades de execução (por exemplo, conceber as matrizes das condições ou apurar se as condições eram cumpridas de forma satisfatória).

61. De acordo com as suas próprias orientações, antes de enveredar por um programa de apoio sectorial, a Comissão deve examinar a situação em sete "domínios de avaliação principais" (ver caixa 5). A Comissão procedeu a essas avaliações mas não chegou a conclusões bem documentadas. As avaliações tendiam igualmente a dar uma importância substancial ao que os países beneficiários prometiam fazer no futuro. Esta insuficiência foi particularmente notória quando se avaliou a existência de sistemas eficazes de acompanhamento e coordenação sectorial. Por exemplo, na Geórgia, a Comissão reconheceu a debilidade do sistema utilizado para o acompanhamento do desempenho, mas limitou-se a concluir que a plena adopção do Quadro da Despesa a Médio Prazo prevê a introdução de indicadores do desempenho fiáveis e pertinentes.

62. Além disso, o Tribunal não encontrou provas de que a Comissão, antes de optar pelo apoio orçamental sectorial, tenha avaliado as alternativas existentes para a execução de um programa de apoio sectorial, nomeadamente o financiamento conjunto e os procedimentos de projectos da CE [25].

63. Nos seus documentos de planeamento, a Comissão manifestou-se confiante de que o mecanismo de apoio orçamental seria bem compreendido pelos países beneficiários, dado que estes tinham já experiências com medidas semelhantes. No entanto, na prática, verificou-se que os países tinham aprendido pouco com essas experiências anteriores. Embora os programas de segurança alimentar desses países tivessem proporcionado apoio orçamental durante muitos anos, eram demasiado específicos para servirem de guia útil para a introdução do apoio orçamental sectorial previsto no IEVP. Por exemplo, os programas de segurança alimentar não se centravam na reforma de um único sector, não envolviam os mesmos ministérios e tendiam a prestar apoio orçamental sob a forma de parcelas fixas, em vez de parcelas variáveis.

CAIXA 5

SETE DOMÍNIOS DE AVALIAÇÃO PRINCIPAIS PARA OS PROGRAMAS DE APOIO SECTORIAL

1) A estabilidade do quadro macroeconómico; 2) a credibilidade e a pertinência de um programa de melhoria dos sistemas de gestão das finanças públicas; 3) a coerência e a consistência da política sectorial e do enquadramento estratégico global; 4) a credibilidade, a abrangência e a transparência dos orçamentos sectoriais anuais, incluindo uma perspectiva de orçamentação estratégica de médio prazo; 5) a existência e a eficácia de um sistema governamental de coordenação sectorial e dos doadores; 6) a existência e a eficácia de um sistema de acompanhamento do desempenho; 7) a existência e a eficácia de um programa de reforço das capacidades institucionais.

Fonte: Orientações do EuropeAid para aos programas sectoriais (Julho de 2007).

A UTILIZAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE EXECUÇÃO NÃO FOI SUFICIENTEMENTE SELECTIVA

64. No essencial, os programas de acção anuais de 2007 disponibilizam apenas dois instrumentos principais: o apoio orçamental sectorial e a geminação (72% [26] e 22%, respectivamente, da dotação orçamental total dos três países). As modalidades de apoio tradicionais, através de projectos de assistência técnica, só intervieram de forma significativa na recuperação das zonas de conflito da Geórgia (6%). Esta ênfase dos programas de acção anuais no apoio orçamental sectorial e na geminação tem algumas limitações:

a) a ajuda financeira directa à sociedade civil e ao sector privado só é possível em programas específicos, como o instrumento para a promoção da democracia e dos direitos humanos [27], sendo muito difícil no âmbito do programa de acção anual do IEVP. Ao mesmo tempo, a visibilidade da assistência da UE é menos evidente através do recurso dominante ao apoio orçamental sectorial;

b) as soluções rápidas, flexíveis e à medida para problemas específicos dificilmente se encaixam no quadro do apoio orçamental sectorial e da geminação (ver ponto 65).

65. Na Arménia, os objectivos directos da PEV foram financiados fora do âmbito do IEVP. Para auxiliar o processo de reforma em consonância com o plano de acção da PEV, a delegação criou o "Grupo Consultivo da UE" com financiamento do Instrumento de Estabilidade. Este Grupo tinha como função prestar um vasto apoio a uma série de organismos essenciais, tais como ministérios, disponibilizando conselheiros pessoais. Este instrumento de execução acresce ao da geminação, o que exige coordenação.

66. O Tribunal constatou que o apoio orçamental sectorial era a modalidade de ajuda preferida nos três países, embora não resultasse de uma avaliação pormenorizada dos diferentes instrumentos. Relativamente ao Azerbaijão, havia dúvidas sobre se o apoio orçamental sectorial deveria ser concedido a um país que regista um aumento das exportações de petróleo e de gás [28]. Assim, na reunião do Comité de Gestão do IEVP de Setembro de 2007 levantou-se a questão da adequação do apoio orçamental. Não obstante, a Comissão optou pelo apoio orçamental sectorial como principal instrumento de apoio ao Azerbaijão. Durante a auditoria, os representantes do governo frisaram aos auditores que o país preferia a assistência técnica em vez do apoio orçamental.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

67. A Comissão pôs o novo IEVP em marcha nos três países do Cáucaso Meridional, mas com resultados mistos.

INSUFICIÊNCIAS DO PROCESSO DE PLANEAMENTO DOS PRIMEIROS PROGRAMAS DE ACÇÃO ANUAIS

68. Em conformidade com o regulamento IEVP, a Comissão aplicou um sistema de planeamento plurianual para definir as prioridades de assistência da UE. No entanto, as insuficiências nas relações entre o plano de acção da PEV , o documento de estratégia por país e o programa indicativo nacional contribuem para a insuficiente clareza do planeamento. A clareza era ainda mais reduzida por as prioridades constantes de um documento aparecerem reformuladas e reestruturadas noutro. A utilidade da programação é diminuída por uma insuficiente atribuição de prioridades.

69. Estes três documentos sucessivos não restringiram suficientemente as prioridades. Nos primeiros programas de acção anuais, os domínios seleccionados para assistência não derivavam de forma suficientemente clara destes documentos estratégicos. Em vez disso, a elegibilidade de um domínio para a aplicação do apoio orçamental sectorial tornou-se um factor importante para determinar a assistência nos programas de acção anuais de 2007. Além disso, os três documentos abrangem períodos diferentes (cinco, sete e quatro anos, respectivamente).

70. O processo de programação e de concepção prolongou-se por mais de dois anos até à aprovação dos primeiros programas de acção anuais. O principal motivo residiu no facto de os procedimentos de controlo de qualidade e de aprovação terem ocorrido em dois ciclos sucessivos e em duas direcções-gerais diferentes, a DG Relações Externas e o EuropeAid. A duração total do processo não é compatível com as rápidas mudanças e o ambiente de conflito que afectam o Cáucaso Meridional, pondo em risco a pertinência da assistência.

71. A programação e a concepção da assistência não foram suficientemente norteadas por um diálogo estruturado com os países beneficiários, pois o processo baseou-se sobretudo nos procedimentos internos da Comissão. O diálogo foi também prejudicado pela fraca presença local da Comissão na Arménia e no Azerbaijão, bem como pela falta de um interlocutor nacional adequado capaz de congregar os interesses de cada país.

RECOMENDAÇÃO 1

Deverá aproveitar-se a oportunidade proporcionada pela criação do Serviço Europeu para a Acção Externa para racionalizar o processo de programação e de concepção. Neste contexto, deverá considerar-se o seguinte:

a) prever uma estrutura organizacional que reforce as relações entre os documentos estratégicos (programação) e os programas de acção anuais (concepção), evitando ciclos de aprovação sucessivos;

b) racionalizar os documentos estratégicos (procurando possibilidades de integrar documentos e de harmonizar os períodos de tempo abrangidos);

c) definir melhor as prioridades durante a programação, com o objectivo orientador de oferecer aos países vizinhos a perspectiva de uma relação cada vez mais próxima com a UE.

RESULTADOS MISTOS NA EXECUÇÃO DOS PRIMEIROS PROGRAMAS DE ACÇÃO ANUAIS

72. Globalmente, os resultados foram mistos. Enquanto, na Arménia, o programa de apoio orçamental sectorial no domínio do EFP conseguiu reforçar o processo de reforma, no Azerbaijão, o programa que visava a reforma do sector energético não obteve progressos satisfatórios. Na Geórgia, depois da fraca actividade das entidades congéneres georgianas nos primeiros 12 meses, o programa de reformas da GFP começou a estimular a mudança no segundo ano de execução. O IEVP provou não ser ainda um instrumento adequado para a recuperação económica e o reforço da confiança na região de conflito da Abcásia.

73. No conjunto dos três países, a componente da geminação financiada no âmbito do IEVP manteve-se na fase preparatória, em larga medida devido à relutância desses países em afectar recursos à estrutura necessária para gerir este instrumento.

RECOMENDAÇÃO 2

A Comissão deverá:

a) na Arménia: com a finalidade de obter melhorias sustentáveis no domínio do EFP, prestar atenção a questões até agora negligenciadas no processo de reforma: a vertente da procura do EFP (necessidades dos empregadores e dos desempregados), coordenação sectorial pelo Governo e inexistência de financiamento nacional adequado (regular);

b) no Azerbaijão: examinar se, após um período de atrasos consideráveis, o país continua disposto a cumprir as condições definidas para os progressos no domínio da reforma do sector energético;

c) na Geórgia: examinar o cumprimento das condições definidas para o programa de apoio à política sectorial no domínio da gestão das finanças públicas de forma mais rigorosa; relativamente à recuperação económica e ao reforço da confiança nas regiões em conflito, considerar a utilização de outros instrumentos para além do IEVP;

d) no caso da geminação nos três países: garantir que os governos beneficiários se comprometem em desenvolver as suas próprias capacidades para gerir o instrumento.

FORAM INTRODUZIDOS NOVOS INSTRUMENTOS DE EXECUÇÃO, MAS A UTILIZAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL NÃO FOI SUFICIENTEMENTE SELECTIVA

74. Com a introdução do apoio orçamental sectorial e da geminação, a Comissão conseguiu criar alternativas aos projectos de assistência técnica anteriormente predominantes. Porém, a introdução do apoio orçamental sectorial não teve preparação suficiente, o que afectou o desempenho. Embora a Comissão tenha avaliado as condições prévias para a sua aplicação eficaz, não chegou a conclusões bem documentadas e atribuía uma importância substancial ao que os países beneficiários prometiam fazer no futuro. De igual modo, foi demasiado optimista quando partiu do princípio de que as experiências anteriores permitiriam aos países beneficiários uma boa compreensão sobre o funcionamento do novo instrumento. Por último, a Comissão não enviou para o terreno pessoal suficiente e com os conhecimentos adequados.

75. No essencial, os programas de acção anuais de 2007 disponibilizaram aos países dois instrumentos de execução: o apoio orçamental sectorial e a geminação. A ênfase nestes dois instrumentos limitou a possibilidade de assistência directa do IEVP à sociedade civil e ao sector privado e impediu que os programas de acção anuais dessem soluções rápidas e ágeis a problemas específicos. Além disso, o recurso predominante ao apoio orçamental sectorial reduziu a visibilidade da assistência da UE. No caso do Azerbaijão, o apoio orçamental sectorial não respondeu às necessidades do país em termos de assistência técnica. O apoio orçamental sectorial não constitui automaticamente o instrumento certo para todos os países e para todas as situações.

RECOMENDAÇÃO 3

A Comissão deverá:

a) escolher o apoio orçamental sectorial de forma mais selectiva, considerando todas as opções disponíveis no IEVP e desenvolver uma utilização mais equilibrada dos vários instrumentos;

b) melhorar a preparação e documentação das decisões para lançar as operações de apoio orçamental;

c) disponibilizar pessoal qualificado em número suficiente para a sua execução, uma vez que o apoio orçamental sectorial exige capacidades de análise diferentes do financiamento dos projectos;

d) identificar possibilidades de tornar o apoio orçamental sectorial mais visível e garantir o acompanhamento deste novo instrumento;

e) ajudar a reforçar o enquadramento geral da administração pública nos países beneficiários, através da utilização de medidas complementares da geminação (por exemplo, apoio horizontal geral aos serviços públicos).

O presente relatório foi adoptado pela Câmara III, presidida por Jan KINŠT, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de Novembro de 2010.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regulamento (CE) n.o 1638/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 2006, que estabelece disposições gerais relativas à criação do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (JO L 310 de 9.11.2006). O Regulamento aplica-se de 1.1.2007 a 31.12.2013.

[2] Argélia, Egipto, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Marrocos, Territórios Palestinianos, Síria, Tunísia.

[3] Bielorrússia, Moldávia, Federação Russa, Ucrânia.

[4] Programa de assistência técnica aos países da Comunidade de Estados Independentes.

[5] Medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euro-mediterrânica.

[6] A repartição dos fundos é a seguinte: Arménia: 98,4 milhões de euros, Azerbaijão: 92,2 milhões de euros e Geórgia: 120,4 milhões de euros. Na sequência do conflito de 2008 na Geórgia, a Comissão decidiu aumentar a dotação deste país em 61,5 milhões de euros (ver anexo V).

[7] Destacamento de peritos nacionais das administrações públicas dos Estados-Membros da UE para os países beneficiários a tempo inteiro e a longo prazo. Os contratos de geminação constituem os documentos legais que vinculam ambas as partes a alcançar os resultados pretendidos.

[8] Relatório Especial n.o 2/2006 relativo ao desempenho dos projectos financiados por TACIS na Federação Russa (JO C 119 de 19.5.2006).

[9] Relatório Especial n.o 9/2008 relativo à eficácia da ajuda comunitária nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça concedida à Bielorrússia, à Moldávia e à Ucrânia (JO C 71 de 25.3.2009).

[10] Relatório Especial n.o 5/2006 relativo ao programa MEDA (JO C 200 de 24.8.2006).

[11] Os pagamentos correspondentes ocorreram em 2008 e 2009.

[12] A Comissão contrata um consórcio para acompanhar a execução dos programas.

[13] Estes acordos constituem a base jurídica das relações entre a UE e os três países. Foram celebrados por um período inicial de dez anos, sendo depois automaticamente prorrogados ano após ano, desde que nenhuma das partes notifique a outra por escrito da intenção de denunciar o acordo em causa.

[14] Englobando os programas nacionais, plurinacionais e de cooperação transfronteiriça do IEVP, bem como programas temáticos e o Instrumento de Estabilidade.

[15] Instrumento de Desenvolvimento e Cooperação; Fundo Europeu de Desenvolvimento.

[16] Ver o programa indicativo nacional de 2007-2010 da Arménia.

[17] De acordo com o regulamento do IEVP, os documentos de estratégia devem ser objecto de revisão intercalar ou ser reexaminados sempre que necessário, podendo ser revistos.

[18] Após as contestadas eleições presidenciais de Fevereiro de 2008, o país atravessou uma grave crise política durante o primeiro semestre desse ano.

[19] Declaração Conjunta da Cimeira da Parceria Oriental de Praga, realizada em 7 de Maio de 2009.

[20] A alteração teve lugar em Fevereiro de 2008.

[21] Continuar a aplicar uma política sólida de estabilização macroeconómica; continuar a reforçar as finanças públicas; disponibilizar documentos relativos à execução do programa.

[22] O instrumento TAIEX (Gabinete de Assistência Técnica e Intercâmbio de informações), anteriormente reservado aos países candidatos à adesão à UE, passou também a estar disponível para os países vizinhos.

[23] No entanto, em 2008, teve início no Azerbaijão a execução de três contratos de geminação financiados pelo programa TACIS.

[24] Principalmente, transferência de conhecimentos específicos e know-how, incluindo a formação, mas também material e assistência para estimular e apoiar os investimentos.

[25] Orientações do EuropeAid para apoio aos programas sectoriais (Julho de 2007).

[26] Incluindo 3 milhões de euros de assistência técnica para fazer arrancar o apoio orçamental sectorial.

[27] Regulamento (CE) n.o 1889/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 2006, que institui um instrumento financeiro para a promoção da democracia e dos direitos humanos a nível mundial (JO L 386 de 29.12.2006, p. 1).

[28] 2006 foi o primeiro ano com receitas significativas das exportações de petróleo e de gás.

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ANEXO I

CONJUNTO DE INSTRUMENTOS DE EXECUÇÃO DAS ACTIVIDADES DE ASSISTÊNCIA NO ÂMBITO DO IEVP [1]

TIPOS DE MEDIDAS

1. A assistência comunitária é utilizada para financiar programas, projectos e qualquer tipo de medidas que contribuam para a realização dos objectivos do presente regulamento.

2. A assistência comunitária pode igualmente ser utilizada para:

a) o financiamento da assistência técnica e de medidas específicas de cooperação administrativa, incluindo as medidas de cooperação que contem com a participação de peritos do sector público enviados pelos Estados-Membros e pelas suas autoridades regionais e locais que participam no programa;

b) o financiamento de investimentos e de actividades relacionadas com o investimento;

c) as contribuições para o BEI ou outros intermediários financeiros, nos termos do artigo 23.o, tendo em vista os financiamentos de empréstimos, tomadas de participação, fundos de garantia ou fundos de investimento;

d) programas de redução do peso da dívida em casos excepcionais, no âmbito de um programa de redução do peso da dívida acordado internacionalmente;

e) o apoio orçamental sectorial ou geral, nos casos em que o país parceiro assegure uma gestão das despesas públicas suficientemente transparente, fiável e eficaz e tenha adoptado políticas sectoriais ou macroeconómicas correctamente definidas e aprovadas pelas principais entidades financiadoras, incluindo, se for caso disso, as instituições financeiras internacionais;

f) as bonificações de taxas de juro, nomeadamente no que se refere aos empréstimos no domínio do ambiente;

g) a subscrição de seguros contra riscos não comerciais;

h) a realização de contribuições em favor de fundos criados pela Comunidade, pelos Estados-Membros, por organizações internacionais ou regionais, por outras entidades financiadoras ou por países parceiros;

i) a participação no capital de instituições financeiras internacionais ou bancos de desenvolvimento regional;

j) o financiamento das despesas necessárias à administração e à supervisão eficaz dos projectos e programas pelos países beneficiários da assistência comunitária;

k) o financiamento de microprojectos;

l) medidas de segurança alimentar.

[1] Artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1638/2006.

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ANEXO II

ARMÉNIA: CONDIÇÕES ESPECÍFICAS DO PROGRAMA DE APOIO SECTORIAL NO DOMÍNIO DO ENSINO E FORMAÇÃO PROFISSIONAIS, SEGUNDA PRESTAÇÃO VARIÁVEL (5 MILHÕES DE EUROS)

Condições | Peso | Montante disponível (milhões de euros) | Montante realmente pago (milhões de euros) |

1.Estão em curso obras de renovação e o fornecimento de equipamento moderno nos centros de EFP seleccionados:assinatura dos contratos das obras de renovação pelo montante totalconcursos para fornecimento de equipamento prontos a ser lançados | 40% | 2 | 1,5 |

2.Elaboração de uma perspectiva global das intervenções dos doadores no domínio do ensino | 10% | 0,5 | 0,5 |

3.Reforço das capacidades internas de acompanhamento do Ministério e criação do mecanismo de acompanhamento do programa de apoio a políticas sectoriais de 2007 | 10% | 0,5 | 0,25 |

4.Preparação e aprovação da decisão sobre a criação do centro nacional de desenvolvimento do EFP | 10% | 0,5 | 0,5 |

5.Adopção, pelo Governo, do organigrama revisto do departamento de EFP, de acordo com a análise funcional apresentada pelo grupo de trabalho e aprovada pelo Ministério da Educação e da Ciência | 10% | 0,5 | 0,25 |

6. Elaboração das descrições de funções e dos perfis de competências do pessoal do departamento de EFP, adopção pelo grupo de trabalho e aprovação pelo Conselho da função pública | 10% | 0,5 | 0,25 |

7.O grupo de trabalho passa a Conselho Nacional de EFP, organismo tripartido responsável pela formulação das orientações sobre o desenvolvimento do sistema nacional de EFP:definição clara das funções e responsabilidades do Conselho Nacional de EFPaprovação dos actos jurídicos relativos à criação do Conselho | 10% | 0,5 | 0 |

| 100% | 5 | 3,25 |

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ANEXO III

AZERBAIJÃO: CONDIÇÕES ESPECÍFICAS DO PROGRAMA DE APOIO SECTORIAL NO DOMÍNIO DA REFORMA DO SECTOR ENERGÉTICO, SEGUNDA PRESTAÇÃO VARIÁVEL (5 MILHÕES DE EUROS)

Condições específicas | Peso (parcela variável) | Montante disponível (milhões de euros) | Montante realmente pago (milhões de euros) |

1.Enquadramento político

Aprovação pelo Governo da estratégia sectorial global e totalmente integrada. | 25% | 1,25 | 0 |

2.Planos de acção em matéria de fontes de energia renováveis e eficiência energética

Acordo com outras instituições e aprovação, por decreto do Ministério da Indústria e da Energia, de PA com prazos definidos para a execução de estratégias em matéria de fontes de energia renováveis e de eficiência energética no âmbito do programa de apoio à reforma do sector energético para 2010. | 15% | 0,75 | 0 |

3.Enquadramento legislativo em matéria de fontes de energia renováveis e de eficiência energética

Projectos de actos legislativos sobre a utilização de fontes de energia renováveis e sobre a eficiência energética apresentados no Parlamento. | 20% | 1,00 | 0 |

4.Agência pública nos domínios das fontes de energia renováveis e da eficiência energética

Criação da agência pública nos domínios das fontes de energia renováveis e da eficiência energética, sob a tutela do Ministro da Indústria e da Energia, com os respectivos direitos e responsabilidades definidos e funcionamento assegurado. | 20% | 1,00 | 0 |

5.Gestão das finanças públicas

Aprovação de PA no domínio da gestão das finanças públicas. | 20% | 1,00 | 0 |

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ANEXO IV

CONDIÇÕES ESPECÍFICAS DO PROGRAMA DE APOIO SECTORIAL NO DOMÍNIO DA REFORMA DA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS NA GEÓRGIA, SEGUNDA PRESTAÇÃO VARIÁVEL (5 MILHÕES DE EUROS)

| Condições específicas | Indicadores | Peso (parcela variável) | Montante disponível (milhões de euros) | Montante realmente pago (milhões de euros) |

Parcela fixa | 1.Planeamento e acompanhamento da agenda de reformas no domínio da GFP |

O Ministério das Finanças irá actualizar a visão estratégica em matéria de GFP em função dos resultados da avaliação das Despesas Públicas e da Contabilidade Financeira e continuará a desenvolver um plano de acção com os prazos e as etapas necessários para actualizar a agenda alargada de reformas da GFP. | Plano de acção no domínio da GFP com indicadores de resultados limitados no tempo aprovado pelas agências competentes. | N/D | | |

2.Processo orçamental baseado no QDMP | 3 | 3 |

O processo que envolve o planeamento orçamental e o Quadro da Despesa a Médio Prazo (QDMP) é reforçado, melhorando o planeamento sectorial a médio prazo e a determinação dos custos do sector, e integrando estes elementos no processo de elaboração do orçamento anual. O conteúdo das contribuições para o QDMP de 2009-2012 é melhorado em três ministérios competentes seleccionados, sendo a cobertura alargada de modo a incluir as estratégias dos governos regionais. | Os Dados e Orientações de Base de 2009-2012 são alargados de modo a incluir uma descrição em linhas gerais das estratégias e prioridades dos governos regionais. O Ministério da Justiça, o Ministério da Energia e o Ministério do Trabalho e dos Assuntos Sociais apresentaram estratégias com custos definidos que mostram claramente uma articulação entre política, planeamento de despesas e elaboração do orçamento anual. Uma região seleccionada tem uma estratégia com custos definidos que mostra claramente uma articulação entre planeamento de despesas a médio prazo e elaboração do orçamento anual. | N/D | | |

Parcela variável | 3.Sistemas de contabilidade pública |

Conclusão da primeira fase do Manual de Estatísticas Financeiras do Governo (MEFG) de 2001. | Razão do Tesouro incorporando a classificação orçamental do MEFG de 2001 está operacional. | 20% | 0,4 | 0,4 |

4.Auditoria externa |

A Câmara de Controlo elaborou orientações sobre a política e os procedimentos de gestão de auditoria. O projecto de lei relativo à Câmara de Controlo foi adoptado. | Revisão e adopção da nova política de gestão e da estratégia de desenvolvimento organizacional da Câmara de Controlo. | 10% | 0,2 | 0,2 |

Orientações em matéria de auditoria disponíveis e utilizadas como material básico de formação para todo o pessoal. | 10% | 0,2 | 0 |

5.Sistemas de controlo interno e auditoria interna |

Aprovação pelo Governo de um documento de orientação e de um plano de acção para a introdução gradual de um sistema harmonizado de controlo interno das finanças públicas (responsabilidade da gestão e auditoria interna). | Actas governamentais da aprovação do documento de orientação e do plano de acção. | 20% | 0,4 | 0 |

6.Contratos públicos |

Apresentação ao Governo e adopção de um plano de acção baseado nas recomendações do grupo de trabalho com vista à reestruturação do enquadramento jurídico e regulamentar dos contratos públicos. | Recomendações do grupo de trabalho. | 10% | 0,2 | 0 |

Plano de acção aprovado pelo Governo. | 10% | 0,2 | 0 |

7.Serviços fiscais |

Elaboração de um projecto de estratégia organizacional em matéria de colecta de receitas. Elaboração de um projecto de orientações em matéria de procedimentos. Aperfeiçoamento e aprovação pelo Ministério das Finanças dos procedimentos relativos a todos os aspectos do controlo aduaneiro e do sistema de contribuições e impostos com base numa análise dos riscos. | Utilização de uma metodologia, de um sistema e de normas para a elaboração e a manutenção de todos os procedimentos em matéria de serviços fiscais. | 20% | 0,4 | 0,4 |

| | 100% | 5,00 | 4 |

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ANEXO V

GEÓRGIA: RISCOS RELATIVOS À OPTIMIZAÇÃO DOS RECURSOS DA DOTAÇÃO ADICIONAL PÓS-CRISE DA UE

A UE reagiu à crise de Agosto de 2008 alargando o apoio político e financeiro à Geórgia, para o que se comprometeu a disponibilizar um montante de 500 milhões de euros numa conferência de doadores realizada em Outubro de 2008. Estes fundos provêm de vários instrumentos financeiros, entre os quais o IEVP. Embora o programa indicativo nacional do IEVP para 2007-2010 tenha permanecido inalterado, a Comissão decidiu aumentar a dotação nacional da Geórgia do IEVP em 61,5 milhões de euros, afectados através de medidas especiais como parte importante do pacote de ajuda humanitária.

A dotação adicional do IEVP apoiou principalmente a reinstalação, na Geórgia propriamente dita, dos deslocados internos do conflito de 2008. A modalidade de execução utilizada é o apoio orçamental orientado para as necessidades habitacionais dos "deslocados internos", a aplicar pelo Fundo de Desenvolvimento Municipal da Geórgia [1]. Até Julho de 2009, a Comissão tinha efectuado dois pagamentos (9,8 e 12,1 milhões de euros) para o orçamento do Estado, destinados à construção de habitações, com as respectivas redes de água e electricidade.

As despesas subjacentes foram confirmadas por auditores externos como sendo compatíveis com a legislação e as normas aplicáveis. Contudo, continua por realizar uma auditoria da optimização dos recursos, apesar dos elevados riscos envolvidos: não foi lançado nenhum concurso público pelo Fundo de Desenvolvimento Municipal para as empresas contratadas; fracos progressos em termos de controlo interno e externo no domínio da GFP; experiências negativas, no que respeita à qualidade da construção de abrigos, no programa precursor executado na Ossétia do Sul.

[1] O Fundo de Desenvolvimento Municipal da Geórgia é uma entidade jurídica de direito público, criada em 1997 por decreto do presidente da Geórgia, no âmbito do programa estatal de desenvolvimento municipal.

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