Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao programa nacional de reformas de 2013 da Hungria e à emissão de um parecer do Conselho sobre o programa de convergência da Hungria para o período 2012-2016

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 9.º, n.º 2,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos[2], nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[3],

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu[4],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta ao Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu deu o seu acordo à proposta da Comissão de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas e centrada nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para impulsionar reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, com base nas propostas da Comissão, o Conselho adotou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados‑Membros e da União (de 2010 a 2014) e, em 21 de outubro de 2010, adotou uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados‑Membros[5], documentos que, em conjunto, constituem as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económicas e de emprego.

(3) Em 29 de junho de 2012, os Chefes de Estado e de Governo decidiram estabelecer um «Pacto para o Crescimento e o Emprego», que proporciona um quadro de ação coerente a nível nacional, da UE e da área do euro, recorrendo a todos os instrumentos, alavancas e políticas possíveis. Decidiram as ações a empreender a nível dos Estados-Membros, em especial manifestando o pleno empenho na realização dos objetivos estabelecidos na Estratégia «Europa 2020» e na implementação das recomendações específicas por país.

(4) Em 6 de julho de 2012, o Conselho adotou uma recomendação sobre o programa nacional de reformas de 2012 da Hungria e emitiu o seu parecer sobre o programa de convergência atualizado da Hungria para o período 2011-2015.

(5) Em 28 de novembro de 2012, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento[6], que marca o início do Semestre Europeu de coordenação da política económica de 2013. Também em 28 de novembro de 2012, a Comissão adotou, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta[7], o qual previa que a Hungria seria um dos Estados-Membros objeto de uma apreciação aprofundada.

(6) Em 14 de março de 2013, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades destinadas a assegurar a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e medidas de estímulo ao crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada e favorável ao crescimento, de restabelecer condições normais de concessão de empréstimos à economia, de promover o crescimento e a competitividade, de combater o desemprego e as consequências sociais da crise, e de modernizar a administração pública.

(7) Em 10 de abril de 2013, a Comissão publicou os resultados da sua apreciação aprofundada[8] relativa à Hungria, nos termos do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011. Com base na sua análise, a Comissão conclui que a Hungria está a registar desequilíbrios macroeconómicos que devem ser objeto de acompanhamento e exigem medidas decisivas. Em especial, o ajustamento em curso da posição líquida altamente negativa do investimento estrangeiro, baseada em grande medida na desalavancagem do setor privado num contexto de elevada dívida das administrações públicas e débil dinamismo económico, continua a dever ser objeto de uma grande atenção a fim de reduzir os importantes riscos de efeitos adversos para o funcionamento da economia.

(8) Em 24 de abril de 2013, a Hungria apresentou o seu programa de convergência de 2013, que abrange o período 2012-2016 e, em 22 de abril de 2013, o seu programa nacional de reformas de 2013. Para ter em conta as suas interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(9) Com base na avaliação do programa de convergência de 2013 (o programa) ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1466/97, o Conselho considera relativamente otimista o cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais constantes do programa. As projeções de crescimento das autoridades húngaras para 2013 e 2014, de 0,7 % e 1,9 %, são mais elevadas em cerca de meio ponto percentual do que as previsões da primavera de 2013 da Comissão. O objetivo da estratégia orçamental apresentada no programa de convergência é assegurar a correção sustentável do défice excessivo até 2012 e manter a consecução do objetivo de médio prazo (OMP). A Hungria empreendeu esforços orçamentais significativos em 2012 e ao atingir um défice orçamental de 1,9 % do PIB ultrapassou o objetivo do défice de 2,5 % do PIB recomendado pelo Conselho, em parte devido às receitas extraordinárias adicionais correspondentes a 0,2 % do PIB, para além das previstas no momento da recomendação do Conselho. No entanto, as medidas de correção para 2012 e anos posteriores, nomeadamente as anunciadas no outono de 2012, concentravam-se essencialmente no lado das receitas, centrando-se principalmente em setores selecionados, suscitando questões de sustentabilidade dos esforços de consolidação. De acordo com as previsões da primavera de 2013 da Comissão, são necessários esforços suplementares para 2013 e 2014, a fim de corrigir o défice excessivo de uma forma sustentável. Na sequência da publicação das previsões da primavera, o governo adotou um novo conjunto de medidas de correção e, com base na avaliação atualizada da Comissão, o défice deverá permanecer abaixo do limiar de 3 % do PIB em 2013 e 2014, com as novas medidas. O programa alterou o OMP de um saldo estrutural de -1,5 % do PIB para -1,7 % do PIB. O novo OMP está em conformidade com as exigências do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A Hungria registou um saldo estrutural de -0,7 % do PIB em 2012, ou seja, bastante acima do seu OMP revisto, e as previsões da primavera de 2013 da Comissão indicam que o saldo estrutural se mantenha em linha com o OMP ao longo do horizonte de previsão, situando-se em ‑1,1 %, em 2013, e em ‑1,8 %, em 2014. Tendo em conta as medidas adotadas após as previsões da primavera de 2013 da Comissão, o saldo estrutural poderá manter-se acima do OMP igualmente em 2014. A taxa de crescimento da despesa pública, em 2013 e 2014, excluídas as medidas discricionárias em matéria de receitas, estará globalmente em consonância com a taxa de referência a médio prazo de crescimento potencial do PIB, mas prevê-se que a exceda significativamente em 2015 e 2016. Por conseguinte, o marco de referência para a despesa não será cumprido nestes dois anos. De acordo com os planos do Governo, o rácio da dívida pública em relação ao PIB diminuirá continuamente ao longo do período do programa, passando de 79,2 % do PIB, em 2012, para 77,2 %, em 2014, e para 73,4 %, em 2016, isto é, manter-se-á acima do valor de referência de 60% do PIB. Em contrapartida, as previsões da primavera de 2013 da Comissão, tendo em conta os riscos para os planos de consolidação, indicam apenas uma diminuição marginal para 78,9 % do PIB, em 2014, que deverá ser cerca de 0,5 pontos percentuais menos com as novas medidas de correção. A Hungria estará em período de transição a partir de 2013 no que respeita à conformidade com o critério da dívida e, de acordo com as previsões da primavera de 2013 da Comissão, está a realizar progressos suficientes no sentido do cumprimento do critério da dívida em 2013 e 2014.

(10) O quadro orçamental a médio prazo continua a ser meramente indicativo, por conseguinte o horizonte do planeamento orçamental incide apenas sobre o exercício orçamental em curso. Além disso, não obstante algumas melhorias recentes, as tarefas obrigatórias e os recursos analíticos do Conselho Orçamental não estão ainda à altura do seu poder de veto sem precedentes e da necessidade de avaliação ex post sistemática da conformidade com as regras orçamentais numéricas. O reforço do quadro orçamental de médio prazo e o alargamento das competências obrigatórias do Conselho Orçamental contribuiriam para melhorar a solidez e credibilidade do novo quadro de governação orçamental recentemente revisto.

(11) O setor financeiro da Hungria está a desalavancar a um ritmo muito elevado, em parte devido a algumas medidas que tiveram um forte impacto negativo na rendibilidade dos bancos e contribuíram para tornar mais rigorosas as condições de crédito. A gestão da deterioração da qualidade da carteira constitui um dos maiores desafios para o setor financeiro, associado a um número crescente de empréstimos de cobrança duvidosa. Nos últimos anos, o Governo adotou várias medidas de apoio aos mutuários que contraem crédito em moeda estrangeira, em vários casos sem consultar as partes interessadas do setor bancário. Contudo, tais medidas nem sempre se destinavam a mutuários em dificuldades. A adoção de uma série de medidas a curto prazo é suscetível de aumentar os riscos morais dos mutuários, em razão da expectativa permanente de novos apoios públicos. A crise financeira mundial mostrou em que medida o atual sistema bancário pode forçar as autoridades nacionais a agir para salvaguardar a estabilidade financeira. O primeiro programa de assistência financeira à Hungria defendia a necessidade de uma supervisão mais avançada, incluindo poderes de emergência efetivos para o supervisor financeiro e a criação de um mecanismo de resolução de litígios. Embora durante os últimos três anos os poderes da autoridade húngara de supervisão financeira tenham aumentado substancialmente, o legislador não a dotou de suficientes poderes de controlo.

(12) A Hungria não seguiu a recomendação de 2012 de criar um quadro estável e não gerador de distorções para a tributação das sociedades e aumentou a carga fiscal em determinados setores empresariais, introduzindo novas sobretaxas setoriais permanentes. Embora o novo imposto sobre as pequenas empresas introduzido como componente da lei de proteção do emprego seja considerada uma medida adequada, a existência de diferentes taxas de imposto consoante os setores empresariais cria obstáculos à afetação eficaz de recursos e afeta o investimento e o crédito. A introdução de taxas reduzidas da contribuição para a segurança social ao abrigo da lei de proteção do emprego é um passo na direção certa para reduzir a carga fiscal sobre o trabalho. No entanto, a carga fiscal sobre os trabalhadores com salários baixos é ainda elevada e seria desejável um aperfeiçoamento do sistema a fim de tributar mais adequadamente este grupo de contribuintes. A Hungria pretende igualmente dar resposta à evasão fiscal através da adoção de várias medidas, tais como a obrigatoriedade da ligação de todas as caixas registadoras com as autoridades fiscais. No que diz respeito à tributação da energia, as medidas tomadas não oferecem incentivos à redução do consumo de energia e produzem efeitos de distorção.

(13) A baixa taxa de emprego está associada a uma taxa muito reduzida de participação no mercado laboral. O desemprego dos jovens aumentou de 11 %, em 2001, para 28,1 %, em 2012. O regime de apoio a obras públicas utiliza a maior parte dos recursos orçamentais para dotar os desempregados de longa duração de um rendimento profissional em vez de conceder prestações sociais, ainda que os benefícios a longo prazo dessa política sobre o emprego estejam ainda por demonstrar. A Hungria reforçou as políticas ativas do mercado do trabalho, mas algumas pessoas desfavorecidas deviam ter mais acesso a essas políticas e a participação dos adultos na aprendizagem ao longo da vida é ainda uma das mais baixas da UE. Nos últimos cinco anos, a taxa de emprego das mulheres manteve-se aproximadamente ao mesmo baixo nível. A fim de encorajar a participação das mulheres no mercado do trabalho, o governo expandiu as estruturas de acolhimento de crianças e promoveu regimes flexíveis de trabalho. A situação social continua a agravar-se: 31 % da população vive em risco de pobreza ou de exclusão social e uma percentagem elevada de pessoas encontra-se exposta a graves privações materiais. A pobreza continua a afetar de forma desproporcionada os territórios e as comunidades desfavorecidas, em especial a dos ciganos.

(14) O ambiente empresarial na Hungria tem vindo a deteriorar-se constantemente nos últimos três anos devido à adoção de uma série de medidas, nomeadamente restrições aos investidores e um quadro regulamentar incerto, em especial no setor dos serviços. As recentes restrições que afetam de forma desproporcionada os investidores estrangeiros centram-se principalmente no setor dos serviços, incluindo o setor de retalho. O programa para a simplificação do Estado incluía 114 medidas destinadas a reduzir a carga administrativa para as empresas em cerca de 500 mil milhões de HUF, mas a sua aplicação tem sido algo adiada. Os baixos níveis de concorrência nos contratos públicos continuam a persistir, embora em 1 de janeiro de 2012 tenha entrado em vigor uma nova lei sobre esta matéria. O programa de luta contra a corrupção é um elemento central do programa magiar. Contudo, o referido programa não aborda a questão da insuficiente aplicação da legislação neste domínio e da necessidade de controlos mais rigorosos sobre o financiamento dos partidos, que constitui uma das principais preocupações. Além disso, a maior parte das medidas anunciadas ainda não foi adotada. A falta de acompanhamento das medidas de execução também continua a ser problemática. A evolução dos acontecimentos na Hungria em 2012 e 2013 aumentou as preocupações quanto à independência do sistema judicial. O painel de avaliação da inovação da União classifica a Hungria como um inovador moderado. Os investimentos das empresas em I&D são realizados essencialmente por empresas estrangeiras.

(15) A Hungria conseguiu reduzir o número de casos de abandono escolar precoce. Uma vez que existem ainda grandes diferenças regionais, os novos elementos do sistema centralizado de educação pública, se não for posto em execução cuidadosamente, pode ter um impacto negativo e aumentar as desigualdades sociais e a segregação. Embora o número de estudantes do ensino superior tenha aumentado de forma significativa nos últimos anos, é necessário envidar mais esforços para alcançar a média da UE e o objetivo nacional da Europa 2020. É duvidoso que a reforma em curso do ensino superior possa melhorar o acesso dos alunos desfavorecidos.

(16) A execução das medidas incluídas no plano Szell Kalman, que visa melhorar a relação custo-eficácia e o desempenho dos transportes públicos, está sujeita a atrasos consideráveis e a falta de uma estratégia global em matéria de transportes prejudica a sustentabilidade financeira do sistema de transportes. Embora a Hungria tenha aumentado adequadamente as interconexões das redes de eletricidade com os seus vizinhos, tal como recomendado em 2012, a falta de independência da autoridade de regulação da energia na fixação de tarifas da energia e a elevada percentagem de preços da energia regulados continuam a suscitar preocupações.

(17) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise global da política económica da Hungria, tendo avaliado o programa de convergência e o programa nacional de reformas e apresentado uma apreciação aprofundada. Tomou em consideração não só a sua importância para políticas sustentáveis no domínio orçamental e socioeconómico na Hungria, mas também a conformidade com as regras e orientações da UE, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia, ao fornecer um contributo a nível da União para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no âmbito do Semestre Europeu refletem-se nas recomendações 1 a 7 infra.

(18) À luz desta avaliação, o Conselho examinou o programa de convergência da Hungria, estando o seu parecer[9] refletido, em especial, na recomendação 1.

(19) À luz da apreciação aprofundada da Comissão e da presente avaliação, o Conselho examinou o programa nacional de reformas e o programa de convergência. As suas recomendações ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 refletem‑se nas recomendações 1, 2, 3, 4, 5 e 7,

RECOMENDA que, no período 2013-2014, a Hungria atue, no sentido de:

1. Aplicar uma estratégia orçamental credível e favorável ao crescimento, definindo as medidas necessárias centradas na redução da despesa e na preservação de uma situação orçamental sólida, em conformidade com o objetivo de médio prazo durante o período abrangido pelo programa. Com base nas medidas acima referidas, colocar o rácio da dívida pública numa trajetória firmemente decrescente, com vista igualmente a atenuar os desequilíbrios macroeconómicos acumulados. Melhorar o quadro orçamental de médio prazo, tornando-o mais vinculativo e ligando-o estreitamente a regras numéricas. Alargar a área de competências do Conselho Orçamental, nomeadamente através de um acompanhamento ex post sistemático da conformidade com regras orçamentais numéricas, bem como da preparação de previsões macro-orçamentais periódicas e de avaliações de impacto orçamental das principais propostas de políticas.

2. Ajudar a restabelecer a concessão normal de crédito à economia, através da melhoria da capacidade de acumulação de capital no setor financeiro, nomeadamente mediante a redução dos encargos suplementares atualmente impostos. Melhorar a qualidade da carteira eliminando os ativos de cobrança duvidosa dos balanços dos bancos; consultar as partes interessadas sobre as novas iniciativas políticas e garantir que as novas medidas políticas não aumentem os riscos morais junto dos mutuários. Reforçar a regulamentação e supervisão financeiras, nomeadamente conferindo poderes de emergência mais eficazes à autoridade húngara de supervisão financeira e estabelecendo um regime de resolução de crises bancárias.

3. Assegurar um sistema de tributação das empresas estável, mais equilibrado e previsível. Racionalizar a tributação das empresas e reduzir ao mínimo as distorções em termos de afetação de recursos criadas por impostos setoriais, a fim de fomentar o crescimento e o emprego. Continuar a tornar a tributação do trabalho mais favorável ao emprego, atenuando a carga fiscal sobre os salários mais baixos, nomeadamente aperfeiçoando os critérios de elegibilidade para a lei de proteção de emprego e transferindo a tributação para os impostos ambientais. Aplicar plenamente e reforçar as medidas já anunciadas para melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e reduzir o custo do cumprimento das obrigações fiscais.

4. Combater o desemprego dos jovens, por exemplo através de um mecanismo de garantia destinado aos jovens. Reforçar as medidas ativas para o mercado do trabalho e melhorar o sistema de definição do perfil do cliente do serviço público de emprego. Reduzir a predominância do regime de obras públicas no âmbito das medidas a favor do emprego e reforçar o seu elemento de «ativação». Reforçar os programas de formação para aumentar a participação na aprendizagem ao longo da vida. Continuar a desenvolver estruturas de acolhimento de crianças para incentivar a participação das mulheres no mercado do trabalho. Assegurar que o objetivo da estratégia nacional de inclusão social seja integrado em todos os domínios políticos, a fim de reduzir a pobreza, sobretudo entre as crianças e ciganos.

5. Criar um contexto empresarial favorável, nomeadamente restabelecendo um ambiente atraente para os investidores diretos estrangeiros, tornando o quadro regulamentar mais estável e facilitando a concorrência no mercado. Assegurar a execução rápida das ações previstas para reduzir a carga administrativa, melhorar a concorrência nos contratos públicos e tomar medidas adequadas para lutar contra a corrupção. Abordar as preocupações quanto à independência do sistema judicial. Eliminar os obstáculos recentemente introduzido no setor dos serviços, incluindo o setor de retalho. Fornecer incentivos específicos para apoiar as empresas inovadoras.

6. Aplicar uma estratégia nacional para fazer face ao abandono escolar precoce e garantir que o sistema educativo proporcione aos jovens formação, competências e qualificações adequadas ao mercado de trabalho. Melhorar o acesso a um sistema de ensino inclusivo e integrado, em especial dos ciganos. Apoiar a transição entre as diferentes fases do ensino e para o mercado de trabalho. Aplicar uma reforma do ensino superior que permita maiores taxa de sucesso a nível do ensino superior, em especial dos estudantes desfavorecidos.

7. Abolir gradualmente os preços regulamentados da energia, assegurando, simultaneamente, uma proteção eficaz dos consumidores economicamente vulneráveis. Tomar novas medidas para assegurar a independência da entidade reguladora nacional. Garantir a sustentabilidade financeira das empresas públicas do setor dos transportes, através da redução dos custos operacionais e do aumento das receitas.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2013) 367 final.

[4] P7_TA(2013)0052 e P7_TA(2013)0053.

[5] Decisão 2013/208/UE do Conselho de 22 de abril de 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 119 final.

[9] Ao abrigo do artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.