Notificação da Comissão relativa à recomendação da Comissão de 21 de Outubro de 2003 relativa ao controlo do cumprimento das regras de segurança rodoviária

(2004/C 93/04)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

A. INTRODUÇÃO

1. Todos os anos, morrem nas estradas da União Europeia mais de 40000 pessoas. No Livro Branco "A política Europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções"(1), a Comissão estabeleceu como objectivo geral em termos de segurança rodoviária a redução deste número de mortes para metade, até 2010.

2. A Comissão adoptou recentemente um programa de acção europeu em matéria de segurança rodoviária(2) que prevê medidas operacionais com vista à realização deste objectivo e identifica três áreas de intervenção: o comportamento dos utentes da estrada, a segurança dos veículos e a melhoria da infra-estrutura rodoviária. As medidas nestas três áreas complementam-se mutuamente.

3. Enquanto que as medidas de controlo que visam melhorar o comportamento dos utentes da estrada, tal como proposto na presente recomendação, são as mais adequadas para obter uma redução rápida do número de mortos e de feridos, as medidas que contribuem para uma infra-estrutura mais segura (nomeadamente estradas e túneis) e as medidas no domínio da tecnologia dos veículos permitem reforçar a segurança rodoviária a longo prazo. A Comunicação da Comissão intitulada "Tecnologias da informação e das comunicações para veículos seguros e inteligentes"(3) é relevante nesta última área.

4. No que se refere ao comportamento dos utentes da estrada, de acordo com os dados disponíveis(4), as principais causas dos acidentes mortais são o excesso de velocidade, a condução sob influência do álcool e o não-uso do cinto de segurança.

5. O excesso de velocidade está na origem de um terço dos acidentes mortais e graves na União Europeia. A sua limitação traduzir-se-ia em menos 11000 mortos e 180000 feridos por ano(5).

6. Os condutores em estado de embriaguez são responsáveis por cerca de 10000 mortes por ano na UE(6).

7. Embora o uso do cinto de segurança seja obrigatório ao abrigo de uma directiva da UE(7), em 1996(8), morreram 10000 pessoas por não terem posto o cinto de segurança.

8. Apesar dos números de mortes (11000, 10000 e 10000) não puderem ser simplesmente adicionados (na origem de um acidente mortal encontram-se, frequentemente, vários destes factores), ainda assim, a atenuação destas três principais causas de mortalidade rodoviária garantiria mais de 50 % da pretendida redução do número de mortes para metade estabelecida como objectivo geral da política de segurança rodoviária.

B. SITUAÇÃO NOS ESTADOS-MEMBROS

9. Enquanto que a regulamentação relativa ao uso do cinto de segurança foi harmonizada, os esforços de harmonização da regulamentação relativa à condução sob efeito do álcool(9) não foram bem sucedidos. No domínio do transporte rodoviário comercial, existe legislação UE em matéria de aplicação e utilização de dispositivos de limitação da velocidade, que limitam a velocidade máxima de determinadas categorias de autocarros e camiões(10), mas as tentativas de harmonização das regras em matéria de velocidade máxima dos autocarros e camiões em todos os tipos de estradas públicas fracassaram(11).

10. No entanto, quando se analisa o desempenho dos diferentes Estados-Membros em termos de segurança rodoviária e se compara este desempenho com as diferentes regulamentações nacionais, a harmonização da regulamentação não parece ser a solução para reduzir as taxas de mortalidade. As três principais causas de acidentes mortais - o excesso de velocidade, a condução sob influência do álcool e o não-uso do cinto de segurança - implicam, todas, infracções da legislação em vigor. Aparentemente, os países com melhores resultados na redução do número de mortes esforçam-se mais para fazer cumprir a regulamentação relevante, o que conduz a uma melhor prevenção das infracções em causa e, consequentemente, a uma diminuição do número de acidentes mortais(12). Os exemplos a seguir descritos ilustram estas conclusões.

11. As regulamentações nacionais divergem no que se refere ao excesso de velocidade e à condução sob influência do álcool. No que respeita à última, a Suécia e o Reino Unido registam as maiores diferenças em termos de regulamentação (% máxima de álcool no sangue respectivamente 0,02 % e 0,08 %). Mas quando se analisa o desempenho destes dois Estados-Membros em termos de número de mortes por milhão de habitantes em 2000, 60 no Reino Unido e 65 na Suécia, verifica-se que, apesar disso, são os dois países com melhor desempenho, enquanto que os valores correspondentes para a Grécia e Portugal, em que a percentagem máxima de álcool no sangue é 0,05 %, foram, respectivamente, 196 e 187.

12. No que se refere à velocidade máxima, as diferenças na regulamentação também não correspondem às diferenças no desempenho: por exemplo, nas estradas secundárias, o Luxemburgo registou 155 mortes por milhão de habitantes com um limite de velocidade relativamente baixo de 90 km/h, enquanto que na Alemanha esse número foi de 91 mortes com um limite de velocidade de 100 km/h.

13. Por último, no que se refere ao cinto de segurança, domínio em que a regulamentação é igual em todos os Estados-Membros, sendo o seu uso obrigatório ao abrigo da legislação UE, esta harmonização não é, de forma alguma, suficiente para evitar as mortes causadas pelo não-uso do cinto de segurança (ver ponto 7). Além disso, a taxa de uso é significativamente mais elevada em determinados Estados-Membros.

14. As grandes diferenças de desempenho em matéria de segurança rodoviária, ilustradas pelo facto de o risco de morrer nas estradas de alguns Estados-Membros ser superior ao triplo do mesmo risco noutros Estados-Membros, constituem um obstáculo à livre circulação de mercadorias, pessoas e serviços na União Europeia. As medidas de controlo recomendados no presente documento visam uma redução drástica destas diferenças.

15. Dado que se prevê que um controlo reforçado nos três domínios acima referidos irá permitir uma redução máxima da mortalidade rodoviária, a presente recomendação concentrar-se-á nestes três domínios, deixando de lado outras questões como a utilização de telemóveis, o uso do capacete, o não respeito das distâncias mínimas entre veículos e outras formas de comportamento inseguro. Embora seja necessário continuar a garantir o cumprimento das regras nestes outros domínios, a ênfase deve ser colocada nas três principais causas de morte na estrada. Segundo a análise custos/benefícios realizada com base em propostas semelhantes à presente recomendação, estas saldar-se-iam em menos 14071 mortos e 679258 feridos por ano na UE, com um benefício líquido de 37,15 mil milhões de euros, equivalente a 0,44 % do PIB(13). Todavia, convém não esquecer que estes números partem do pressuposto de que não haverá sobreposição das reduções obtidas em cada um dos três domínios em causa, o que não corresponde à realidade. Com efeito, na origem de um acidente poderão estar dois ou três dos tipos de comportamento visados pelas medidas, mas é impossível calcular em que medida estas sobreposições se irão verificar e as suas repercussões na redução do número de mortes(14).

16. No que se refere à condução sob influência de drogas ou medicamentos, sabe-se que esta constitui um problema cada vez mais importante em termos de segurança rodoviária. No entanto, a este propósito, as propostas ainda não podem ser tão concretas e orientadas para um reforço do controlo como nos três domínios visados na presente recomendação, pois subsistem muitas incertezas relativamente à condução sob influência de drogas ou medicamentos, por exemplo problemas de definição e não-existência de valores-limite ou de aparelhos de detecção eficazes. Por conseguinte, no formulário normalizado apresentado em anexo à presente recomendação, são colocadas determinadas perguntas com vista a fornecer à Comissão informações sobre a situação jurídica e de facto em matéria de condução sob influência de drogas e medicamentos nos Estados-Membros. Em função dos resultados desta recolha de informação, poderão ser propostas medidas mais concretas numa fase posterior.

C. UM PACOTE COERENTE DE MEDIDAS DE CONTROLO PARA A UNIÃO EUROPEIA

17. A harmonização do controlo do cumprimento das regras de segurança rodoviária já é uma realidade no domínio do transporte rodoviário comercial, apesar de ser necessário reforçar as medidas actualmente em vigor. A Directiva 88/599/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1988, sobre procedimentos normalizados de controlo para execução do Regulamento (CEE) n.o 3820/85, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, e do Regulamento (CEE) n.o 3821/85, relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários(15), a Directiva 95/50/CE do Conselho, de 6 de Outubro de 1995, relativa a procedimentos uniformes de controlo do transporte rodoviário de mercadorias perigosas(16) e a Directiva 2000/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Junho de 2000, relativa à inspecção técnica na estrada dos veículos comerciais que circulam na Comunidade(17) cobrem diferentes aspectos do controlo do cumprimento das regras no transporte rodoviário comercial. A Directiva 88/599/CEE, em particular, a mais antiga destes três instrumentos, parece não ser suficientemente eficaz na prática. Para melhorar esta situação, paralelamente à apresentação da presente Recomendação, a Comissão também apresentou ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta de directiva com vista a reforçar a eficácia das disposições relativas às inspecções e controlos no domínio do transporte rodoviário comercial.

18. Em conjunto, esta proposta relativa ao transporte rodoviário comercial e a presente Recomendação de medidas de controlo no domínio da segurança rodoviária em geral pretendem formar um pacote coerente em matéria de controlo (designado "pacote de medidas de controlo") com vista a reduzir consideravelmente a taxa de mortalidade nas estradas europeias. As medidas contidas na presente Recomendação aplicam-se aos sectores do transporte particular e comercial. Embora possam existir diferenças quanto à importância destes três factores - excesso de velocidade, condução sob influência do álcool e não-uso do cinto de segurança, entre o sector dos veículos particulares, por um lado, e o dos veículos comerciais, por outro, uma abordagem que abranja todos os veículos permitirá, sem dúvida, obter os melhores resultados. Enquanto que os excessos de velocidade são comuns aos automóveis particulares e aos veículos comerciais - no caso dos últimos, em especial em estradas secundárias e vias urbanas em que o limite de velocidade é inferior à velocidade máxima que pode ser atingida pelos veículos equipados com dispositivos de limitação de velocidade, a condução sob influência do álcool é um problema mais importante no sector dos automóveis particulares do que no sector do transporte rodoviário comercial, verificando-se o oposto no que se refere ao não-uso do cinto de segurança. Além disso, as consequências dos excessos de velocidade e da condução sob influência do álcool são tendencialmente mais graves no caso dos veículos comerciais dada a sua massa superior e o impacto resultante em caso de acidente.

19. O futuro alargamento da União Europeia constitui um desafio adicional em termos de segurança rodoviária. De forma geral, a situação nos países da adesão é pior do que na actual UE. O número de mortes não parece ser demasiado elevado, mas trata-se de um valor ilusório que não tem em conta o número de veículos e a intensidade do trânsito, que são consideravelmente inferiores aos da UE. Por conseguinte, é importante que as medidas propostas no pacote de medidas de controlo também se apliquem aos novos Estados-Membros da UE.

20. As medidas propostas na presente recomendação baseiam-se em resultados de diferentes projectos de investigação, estudos e relatórios(18). Um recente estudo comparativo do desenvolvimento da segurança rodoviária nos três países da UE com melhor desempenho neste domínio, designadamente a Suécia, o Reino Unido e os Países Baixos (os países "SUN": Sweden, UK e Netherlands) que, entre outras, aborda as questões da condução sob influência do álcool e do uso cinto de segurança, chegou à seguinte conclusão "O objectivo da UE de, até 2010, reduzir em 50 % as mortes na estrada em relação aos valores de 2000 implica a redução para metade da taxa de mortalidade, ou seja para 6,8 por mil milhões de quilómetros percorridos por 1 veículo ou 5,5 por 100000 habitantes, valores imediatamente abaixo do nível dos países 'SUN'. Assim, com a aplicação em toda a UE das medidas de segurança rodoviária adoptadas nos países 'SUN' poder-se-á quase atingir o objectivo da UE para 2010.". O quadro a seguir apresentado contém os dados relevantes dos países "SUN", a média europeia e dados relativos a alguns outros países(19):

Quadro 10.1. Taxas de mortalidade nos países "SUN", países da UE 15, EUA, Austrália e Japão

(Fonte: base de dados OCDE-IRTAD e estimativas do CEST para a UE, 2002)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

21. As diferenças de desempenho em matéria de segurança rodoviária entre países da UE podem ser parcialmente explicadas por diferenças geográficas, climáticas e demográficas, bem como em termos de infra-estruturas, cultura e temperamento. Contudo, estas diferenças não obstam à aplicação da melhor prática nos três domínios em causa em todos os Estados-Membros. Os resultados de um estudo de avaliação do impacto realizado neste contexto mostram que as melhores práticas relevantes podem ser efectivamente aplicadas em todos os Estados-Membros de forma a que os benefícios ultrapassem claramente os custos. A relação custos/benefícios da aplicação da melhor prática de controlo existente em toda a EU varia entre 5 e 6,8:1 no que se refere ao excesso de velocidade, 3,8 e 8:1 no que se refere à condução sob influência do álcool e 10 e 13:1 no que se refere ao uso do cinto de segurança. As diferenças nos valores traduzem, entre outros factores, a tomada ou não em consideração dos custos iniciais da introdução das novas medidas e do intervalo de tempo entre a realização do investimento e a obtenção dos benefícios(20).

22. Por conseguinte, a presente recomendação propõe medidas com vista a aplicar a melhor prática em cada um destes domínios em toda a União Europeia com base na experiência de um ou vários Estados-Membros ou em resultados da investigação científica. Para obter as informações necessárias, analisaram-se melhores práticas nos três domínios em causa, não apenas nos países "SUN", mas igualmente noutros países com bons resultados em qualquer um destes domínios, por exemplo, a Finlândia, em que o desempenho no que se refere à condução sob influência do álcool é ainda melhor e em que, por ano, um em cada três condutores é testado(21). A fim de dispor de uma panorâmica geral das práticas de controlo em toda a UE nos três domínios abrangidos pela presente recomendação, a Comissão realizou um estudo para recolher informações factuais relevantes sobre regulamentação, sanções e práticas de controlo nos Estados-Membros. As informações resultam das respostas das autoridades nacionais competentes a um questionário extenso(22).

23. As medidas propostas constituem requisitos mínimos. Os Estados-Membros podem decidir adoptar medidas mais rigorosas. Quanto a eventuais melhoramentos nos países "SUN", o relatório "SUNflower" descreve medidas que poderão resultar numa diminuição da taxa de mortalidade entre 2000 e 2010:

- No que se refere ao controlo da velocidade: Suécia 17 %, Reino Unido 10 %, Países Baixos 10 %;

- No que se refere ao uso do cinto de segurança e dispositivos de retenção para crianças: Suécia 2 %, Reino Unido 4 %, Países Baixos 8 %;

- No que se refere ao controlo da condução sob influência do álcool: Suécia 3 %, Reino Unido 4 %, Países Baixos 5 %(23).

24. Assim, mesmo nos países com melhor desempenho, é possível obter melhorias significativas.

Algumas das principais conclusões gerais do projecto ESCAPE sobre o controlo do cumprimento das regras de trânsito na Europa são:

- As acções de controlo contam com uma base alargada de apoio público.

- O controlo assente em medidas de dissuasão é efectivo do ponto de vista dos custos.

- Os métodos automáticos são eficazes; as soluções actuais estão ultrapassadas. A adopção de métodos automáticos é lenta na maioria dos países europeus e as autoridades mostram-se relutantes quanto à sua utilização.

- O controlo exige empenho e dedicação. Acima de tudo, é necessária inovação para convencer os responsáveis pelas decisões da necessidade de uma aplicação efectiva das estratégias de controlo.

- A prospecção das necessidades aponta para a importância do reforço do apoio tecnológico e da simplificação dos métodos para detectar e lidar com os infractores.

- Existem grandes diferenças em matéria de eficácia do controlo na Europa(24).

25. De uma forma ou outra, todas estas conclusões são importantes para as propostas apresentadas na presente recomendação.

26. Estas medidas de controlo poderão ainda beneficiar do apoio de actividades de investigação futuras, nomeadamente no contexto do 6.o Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento (por exemplo, "Transportes terrestres sustentáveis" - Controlo do cumprimento das regras de trânsito e da aptidão para conduzir dos condutores).

(1) COM(2001) 370 de 12.9.2001.

(2) COM(2003) 311 de 2.6.2003.

(3) COM(2003) 542 final de 15.9.2003.

(4) Por exemplo, projectos de investigação GADGET (2000) e ESCAPE (2003); relatório "Police enforcement strategies to reduce traffic casualties in Europe" (Maio de 1999), Conselho Europeu da Segurança dos Transportes (a seguir designado CEST); "SUNflower: a comparative research of the development of road safety in Sweden, United Kingdom and the Netherlands" (2002).

(5) De acordo com o relatório CEST "Reducing traffic injuries resulting from excess and inappropriate speed" (Janeiro de 1995) uma diminuição da velocidade média em 5 km/h reduziria em mais de 11000 o número anual de vítimas mortais na UE (com base na IRTAD, 1994).

(6) Recomendação da Comissão de 17.1.2001, ponto 1.2.2 (JO C 48 de 14.2.2001, p. 2)

(7) Directiva 91/671/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1991, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao uso obrigatório de cintos de segurança nos veículos de menos de 3,5 toneladas (JO L 373 de 31.12.1991, p. 26).

(8) Relatório do CEST "Police enforcement strategies to reduce traffic casualties in Europe", Maio de 1999.

(9) COM(88) 707 final.

(10) Directiva 92/6/CEE do Conselho relativa à instalação e utilização de dispositivos de limitação de velocidade para certas categorias de veículos a motor na Comunidade (JO L 244 de 30.9.1993, p. 34), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/85/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 327 de 4.12.2002, p. 8).

(11) COM(88) 706 final.

(12) Isto é confirmado por um relatório do CEST, de Setembro de 1999, intitulado "Police enforcement strategies to reduce road casualties in Europe: case study contributions". Com base na análise de um grande volume de informação, o relatório conclui que um controlo policial efectivo pode reduzir em 50 % o número de acidentes rodoviários com vítimas. O excesso de velocidade, a condução sob influência do álcool e o não-uso do cinto de segurança são os pontos centrais deste relatório.

(13) "Cost-benefit analysis of road safety improvements" ICF Consulting with Imperial College Centre for Transport Studies, Londres, 12 de Junho de 2003 (a seguir designado "estudo ICF"): designadamente uma redução de 5840 mortes para o excesso de velocidade, 4343 para o cinto de segurança (com base no pressuposto de uma taxa de uso de 100 %) e 3888 para a condução sob influência do álcool, p. v.

(14) De acordo com o mesmo estudo e partindo de pressupostos muito gerais, no pior dos casos, a economia seria de apenas 0,40 % do PIB (p. vi).

(15) JO L 325 de 29.11.1988, p. 55.

(16) JO L 249 de 17.10.1995, p. 35.

(17) JO L 203 de 10.8.2000, p. 1.

(18) Por exemplo, projecto de investigação GADGET, nomeadamente capítulo 4.5 sobre medidas jurídicas e controlo (relatório final 2000); projecto de investigação ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement - Reforço da segurança resultante de um controlo policial adequado) (2003), projecto de investigação VERA (Video Enforcement for Road Authorities - Controlo vídeo ao serviço das autoridades rodoviárias), concluído em Janeiro de 2000; projecto SUNflower (2002), vários estudos e relatórios do CEST.

(19) Relatório SUNflower, p. 117.

(20) Estudo ICF, p. 22-23, 28-29 e 34-35, respectivamente.

(21) Relatório do CEST "Police enforcement strategies to reduce traffic casualties in Europe", Maio de 1999, p. 9.

(22) Estudo realizado pela Clifford Chance (Maio de 2003).

(23) Relatório "SUNflower", p. 137/138.

(24) ESCAPE, relatório final, p. 19/20.