Parecer do Comité Económico e Social sobre "Estudos comparativos dos resultados macroeconómicos"

(2001/C 139/12)

Em 2 de Março de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do número 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "Aprofundamento dos estudos económicos por país mediante análise comparativa dos resultados macroeconómicos em matéria de economia e emprego".

A Secção de União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, encarregada de preparar os trabalhos correspondentes, adoptou parecer em 8 de Fevereiro de 2001 (relatora: Ursula Konitzer).

Na 379.a reunião plenária de 28 de Fevereiro e 1 de Março de 2001 (sessão de 1 de Março de 2001), o Comité Económico e Social aprovou, por 91 votos a favor, 3 contra e 1 abstenção, o presente parecer.

1. O ponto de partida

1.1. As condições económicas para que haja mais crescimento e emprego na Europa melhoraram significativamente nos últimos anos. Essa evolução deve-se, por um lado, a um esforço contínuo de política estrutural para melhorar o funcionamento dos mercados de bens e serviços, assim como dos mercados de trabalho e de capitais; por outro lado, ao decisivo reforço das condições, sobretudo, macroeconómicas necessárias ao crescimento e ao emprego. A redução dos défices públicos e das taxas de inflação, uma evolução salarial macroeconómica que facilitou a redução da inflação e uma melhoria significativa da rendibilidade dos investimentos geradores de emprego contribuíram para criar condições monetárias propícias ao crescimento e ao emprego. Importa agora consolidar os progressos assim conseguidos durante os anos noventa. Terá, pois, de evitar-se que o ligeiro - e, em princípio, transitório - aumento da taxa de inflação condicionado pela evolução dos preços do petróleo e das taxas de câmbio produza efeitos secundários na evolução dos custos internos.

1.2. A realização da UEM contribuiu sobremaneira para estes progressos. Isto, mesmo no caso de países da CE que ainda não tomam parte na UEM, por também eles terem participado do esforço de convergência. A existência da UEM evitará no futuro que tensões internacionais originem as turbulências monetárias internas que, nos últimos trinta anos, tão amiúde perturbaram ou interromperam o processo de crescimento. É um importante obstáculo macroeconómico ao crescimento que, assim, se elimina. A UEM contribui, além disso, para reduzir o risco de conflito entre as políticas orçamental, salarial e monetária e cria o quadro de estabilidade para políticas e desenvolvimentos macroeconómicos sólidos. Desta sorte será mais fácil evitar cometer, no futuro, no domínio macroeconómico, os erros que, no passado, tantas vezes prejudicaram significativamente o crescimento e o emprego. A UEM proporciona, assim, uma nova oportunidade para formular uma política macroeconómica sólida.

1.3. No entanto, para explorar plenamente esta oportunidade, é necessário fortalecer a compreensão que todos os grupos económicos e sociais têm das interrelações e ordens de grandeza macroeconómicas, para facilitar um diálogo objectivo entre os diferentes grupos e melhorar, de tal sorte, o consenso sobre os comportamentos e políticas macroeconomicamente adequados. O processo de aprendizagem para o efeito necessário pede um molde de política macroeconómica consensual e uma narrativa empírica e, sempre que possível, quantificada.

Numerosos documentos da Comissão, em especial desde a publicação do livro branco "Crescimento, Competitividade e Emprego" (e, sobretudo, do respectivo capítulo macroeconómico), mas também documentos aprovados pelo Conselho, como o relatório anual sobre as "Orientações Gerais de Política Económica", constituem manancial fecundo para uma matriz de política económica susceptível de amplo consenso(1).

A explanação empírica, e tanto quanto possível quantificada, das grandezas macroeconómicas está, porém, menos desenvolvida. O método mais eficaz para praticá-la é o da comparação cronológica e entre países. Com efeito, a análise de séries longas e a comparação entre a UE e os EUA, bem como entre os diferentes Estados-Membros da UE, revelam diferenças significativas não só em matéria de desemprego e emprego, mas também quanto a importantes parâmetros macroeconómicos que determinam o crescimento e o emprego. Nesse contexto, é patente como circunstâncias institucionais influenciam a política e a evolução macroeconómica em alguns países. A comparação e análise destes parâmetros facilitam a compreensão dos problemas, dão objectividade ao diálogo e permitem também, em determinadas circunstâncias, deduzir valores de referência ou valores-objectivo ("benchmarking").

1.4. Assim, o esforço desenvolvido no sentido de compreender melhor a evolução macroeconómica e de lograr um consenso mais amplo no domínio das políticas macroeconómicas é muito importante para explorar plenamente as melhoradas condições de fundo para o crescimento e o emprego. Só será possível solucionar o problema do emprego na UE numa perspectiva razoável de médio a longo prazo se se lograr prolongar o actual ciclo ascendente - apesar da subida do preço do petróleo - num trilho durável de crescimento mais intenso. Tal evolução é, além disso, necessária, se se quiserem concretizar os ambiciosos objectivos do Conselho Europeu de Lisboa(2).

1.5. O presente parecer não pode, naturalmente, transformar-se num estudo geral que apresente e analise ele próprio estudos comparativos de pormenor dos parâmetros macroeconómicos. Não obstante, pode e deve colher ordens de grandeza e relações macroeconómicas importantes (capítulo 2) e as principais contribuições dos agentes económicos (capítulo 3), para que tais elementos possam ser reatados e aprofundados em estudos posteriores da Comissão e em futuros pareceres do Comité. O CES tomou a iniciativa de elaborar o presente parecer para, sobre tais questões do foro macroeconómico, impulsionar um diálogo objectivo entre todos os grupos da vida económica e social, que transcenda o quadro do "diálogo macroeconómico institucionalizado" (processo de Colónia), e para fazer ouvir a sua voz em tão fundamentais matérias junto da Comissão e do Conselho.

2. Ordens de grandeza e relações importantes

2.1. Quadro e instrumentos

As ordens de grandeza e relações constantes deste capítulo servem para facilitar um diálogo objectivo entre os diferentes grupos económicos e sociais sobre questões macroeconómicas; baseiam-se, essencialmente, em análises anteriores da Comissão, devendo ser reconsideradas, desenvolvidas e aprofundadas em futuros estudos comparativos da Comissão - mas também em futuros pareceres do CES. (Cite-se a título de exemplo o anexo sobre a Irlanda que figura no parecer do CES sobre "A Economia da UE: Balanço para 1999")(3).

2.2. Reserva de mão-de-obra

2.2.1. Observações sobre os índices de desemprego e de emprego

A taxa de desemprego é o índice mais simples e mais comum para caracterizar a situação do emprego num país. No entanto, mesmo utilizando a definição harmonizada do Eurostat, o valor deste parâmetro é limitado, tanto para a comparação cronológica como entre países - o que se prende, em certa medida, com diferenças na expressão do trabalho clandestino, do trabalho a tempo parcial e de certas formas de trabalho subsidiado. Por isso, não basta observar a composição do desemprego, por exemplo segundo a idade, o sexo, a formação, a duração do desemprego, etc.; deve também incluir-se na análise a evolução da taxa de actividade, da taxa de emprego, do tempo de trabalho e, em especial, do trabalho a tempo parcial, bem como os fluxos migratórios. A evolução da taxa de emprego medida em equivalente de emprego a tempo inteiro proporciona informação especialmente importante e sintética. Quando uma diminuição do desemprego é acompanhada, por exemplo, de um aumento significativo desta taxa, pode deduzir-se que a situação do emprego no país em causa melhorou solidamente e que esse melhoramento não se ficou a dever a uma diminuição da taxa de actividade obtida por desencorajamento da mão-de-obra potencial nem a uma redistribuição do trabalho. Nos anos noventa, verificou-se este tipo de evolução positiva, sobretudo, na Irlanda e, em menor medida noutros países, nomeadamente na Dinamarca. Análises mais circunstanciadas das relações entre estes factores podem ser consultadas nos relatórios da Comissão sobre o emprego.

2.2.2. Volume da reserva de mão-de-obra

Uma análise mais atenta da evolução dos índices de emprego e desemprego patenteia que a reserva de mão-de-obra da Comunidade supera largamente o desemprego registado nas estatísticas. Sempre que o crescimento gera novos empregos, aparecem também no mercado de trabalho numerosas pessoas que não figuravam anteriormente nas estatísticas de desemprego. Significa isto que o crescimento da taxa de emprego (percentagem de pessoas que exercem uma actividade laboral em relação à população em idade de trabalhar) é acompanhado de aumento da taxa de actividade (percentagem da população activa(4) em relação à população em idade de trabalhar), aumentando, ainda, o incentivo à imigração.

Baseando-se nestas observações e equacionando taxas de emprego plausíveis por faixa etária e sexo, a Comissão calcula que, nos actuais quinze Estados-Membros da Comunidade, a reserva de mão-de-obra oscile entre 30 e 35 milhões de pessoas, valor que corresponde, aproximadamente, ao dobro do número de desempregados e é quase equivalente à actual população activa total da Alemanha. A integração desta reserva de mão-de-obra no mundo do trabalho num prazo de dez anos exigiria uma taxa de crescimento anual do emprego entre 1,8 e 2 %; mesmo num prazo de quinze anos, ainda requereria taxas de crescimento anuais entre 1,2 e 1,4 %. Trata-se de ordens de grandeza consideráveis, mas perfeitamente exequíveis! A perspectiva do alargamento da Comunidade e a eventualidade de aumento dos fluxos migratórios através das suas fronteiras internas e externas salientam ainda mais a necessidade de integrar o mais rápida e amplamente possível no mundo do trabalho a vasta reserva de mão-de-obra da Comunidade.

2.2.3. A reserva de mão-de-obra está disponível?

Argumenta-se por vezes que a ampla reserva de mão-de-obra não pode ser integralmente incorporada no mundo do trabalho devido à insuficiente formação das pessoas consideradas. A qualificação da força de trabalho, a aprendizagem ao longo da vida, mas também a mobilidade e disposição desses próprios trabalhadores em aceitarem efectivamente postos oferecidos, constituem temas importantes da política de mercado de trabalho. Podem igualmente ter influência, positiva ou negativa, na disponibilidade da mão-de-obra os sistemas fiscais e contributivos. O CES tem repetidamente emitido parecer sobre todas estas matérias(5). No contexto em análise, importa, contudo, antes de mais nada, verificar onde se situam os estrangulamentos mais importantes do processo de crescimento. À luz de um estudo publicado pela Comissão já em 1995 (Economia Europeia, n.o 59, estudo n.o 3 - cfr., especialmente, o quadro n.o 3), é possível fazer as seguintes reflexões:

A nova mão-de-obra que ingressa no mercado de trabalho (os jovens e a reserva "latente") dispõe quase sempre de formação de base suficiente, que carece, isso sim, de desenvolvimento na vida activa. O problema mais importante não reside nas qualificações, mas no número demasiado reduzido de novos empregos, não podendo, assim, muitas pessoas aprofundar a sua formação de base ao longo da vida activa em função das exigências da evolução económica e técnica.

A maioria dos desempregados continua perfeitamente presente no mercado de trabalho. Também aqui o problema principal não reside na "empregabilidade", mas sim na insuficiência quantitativa da oferta de emprego. Assim é não apenas no caso do desemprego conjuntural, relativamente diminuto e susceptível de absorção na fase de expansão - neste caso, a mão-de-obra está disponível e os postos de trabalho existem fisicamente. É-o, também, no caso de uma parcela considerável do desemprego "não conjuntural": muitos dos desempregados desta categoria trabalhavam até poucos meses antes; a sua reinserção permanente no emprego seria possível (porventura mediante módica reciclagem), se se gerasse número suficiente de postos de trabalho efectivos.

Mesmo o desemprego de longa duração, que afecta cerca de 4 a 5 % da população activa na Comunidade, não tem necessariamente por que ser "dado de barato". É certo que neste caso estão por preencher ambos os critérios: faltam não só os empregos concretos, mas também, em parte, as qualificações necessárias. Não obstante, a experiência revela que, quando o processo de crescimento cria empregos em número suficiente, um grande número de desempregados de longa duração pode ser reintegrado no mercado de trabalho mediante reconversão profissional e outras medidas.

As reflexões supra em nada se opõem à formação profissional e contínua, indispensável para reforçar o capital humano europeu nos próximos anos. Assim se melhorará não só a produtividade e a competitividade da economia no seu todo, mas também as oportunidades profissionais de cada um. Este esforço - em parte dispendioso - só poderá, porém, frutificar realmente se a economia criar, no âmbito de um processo de crescimento prolongado, o número de empregos necessário para esgotar o potencial de emprego. Qualificação da mão-de-obra e criação de emprego têm, pois, de seguir lado a lado num processo de longo prazo.

2.2.4. Onde podem surgir os novos empregos?

Não raro se ouve a objecção de que não é sequer possível esgotar a reserva de mão-de-obra da Comunidade, porque o progresso técnico e a globalização dizimam continuamente o emprego. É argumento demasiado indiscriminado, que orienta a reflexão para uma pista não construtiva.

Certo é que, no processo de crescimento, o progresso técnico e a globalização se traduzem numa mudança estrutural permanente. É grande a pressão ao reforço da competitividade, ao aumento da produtividade e à economia de mão-de-obra. Em sectores com forte progressão da produtividade, a forte concorrência internacional e intracomunitária induz diminuição dos preços relativos (e, nalguns casos, também dos preços absolutos). Estes sectores libertam frequentemente mão-de-obra, só aumentando o emprego em sectores especialmente inovadores, que têm que erguer de raiz o seu nível de emprego (seja a produção e distribuição dos novos produtos electrónicos, como computadores, telefones móveis, etc.), ou quando o crescimento económico global é tão forte, que até os sectores industriais tradicionais (seja a indústria automóvel) conseguem alargar o seu emprego total. Note-se que a diminuição dos preços relativos reforça a competitividade destes sectores, e que uma parte importante dos ganhos de produtividade se transmite ao resto da economia através do mecanismo dos preços. Esta vasta transferência de poder de compra provocada pelas forças de mercado dá ensejo a aumentos dos preços relativos em sectores em que, embora neles os ganhos de produtividade sejam menores e a pressão concorrencial inferior, a procura aumenta como parte do processo de crescimento, assim se tornando eles rentáveis, e podendo criar-se muitos empregos (por exemplo muitos serviços pessoais, restaurantes, etc., mas também serviços relacionados com os novos produtos e meios de comunicação).

Trata-se de um processo macroestrutural, secular, estatisticamente comprovável. O seu pressuposto é que o mecanismo de preços possa funcionar. Com a abertura dos mercados, esta condição fica, em grande medida, cumprida. Para que o processo crie empregos suficientes, outras condições haverão de preencher-se:

- a mutação estrutural sectorial deve poder fazer-se com o mínimo de obstrução possível e ser socialmente aceitável;

- a taxa de crescimento económico global deve ser suficientemente elevada para que o saldo da criação e destruição sectorial de emprego seja positivo e suficiente para fazer diminuir o desemprego.

Estas últimas duas condições são interdependentes. Quanto mais empregos criar o crescimento, tanto menos doloroso o processo de restruturação sectorial e tanto maiores as possibilidades de amortecê-lo socialmente.

No decurso deste processo, os novos empregos criam-se tanto nos sectores que aplicam as novas tecnologias ou as convertem em produtos, como em sectores, sobretudo, de serviços de ponta - remunerados, aliás, em consequência -, que, graças já ao funcionamento do mecanismo dos preços relativos já ao aumento do emprego e do rendimento no conjunto da economia, se tornam rentáveis e encontram mercados (veja-se o parecer do CES sobre "Novos conhecimentos, novos empregos")(6).

Quanto melhor funcionar este mecanismo baseado no crescimento e na variação dos preços relativos, menor será, aliás, a pressão das forças de mercado para alargar o leque salarial para baixo, situação essa em que o emprego surgiria principalmente em sectores de serviços de baixa produtividade e de baixo nível salarial. Foi o que ocorreu em larga escala nos Estados Unidos nos anos setenta e oitenta (mas muito menos nos anos noventa), nisso residindo, incidentalmente, uma das explicações do débil crescimento da produtividade global da economia dos Estados Unidos nos anos setenta e oitenta.

2.2.5. Impacto social e económico eventual da incorporação da reserva de mão-de-obra

É concebível que a reabsorção da reserva de mão-de-obra no mundo do trabalho se concretize, num processo de médio a longo prazo com uma duração de cerca de 10 (a 15) anos(7) - que terá, contudo, de iniciar-se com a actual expansão económica.

Incorporação da reserva de mão-de-obra significa, por definição, regresso ao pleno emprego (Conselho Europeu de Lisboa) ou ao "elevado nível de emprego" referido no artigo 2.o do Tratado CE. Significa, portanto, baixa taxa de desemprego e alta taxa de actividade.

Mesmo na eventualidade de não se conseguirem voltar a atingir em pleno as baixas taxas de desemprego do período 1960-1973 (Europa dos 15: 2,4 %; Alemanha: 0,7 %), devido, talvez, a um maior "desemprego friccional", parece, todavia, legítimo considerar possíveis taxas da ordem de 3 % (Países Baixos em 2000: 2,4 %!). A taxa de emprego poderia, dos actuais 61 % a 62 %, passar para o intervalo de 70 % a 75 % da população em idade de trabalhar, valor comparável aos dos EUA e Japão. Este aumento resultaria essencialmente de um aumento da taxa de actividade das mulheres e, em geral, das faixas etárias acima dos 50/55 anos e abaixo de 30 anos.

Tal aumento da actividade e da oportunidade de encontrar emprego reduziria decisivamente o risco de exclusão social de grupos significativos da população. Mais, melhoraria significativamente a situação dos regimes de segurança social(8):

- no caso do seguro de desemprego: maior número de contribuintes e forte redução do número de beneficiários;

- no caso do seguro de doença: número crescente de contribuintes, provavelmente sem modificação de tendência no número de beneficiários;

- no caso do seguro de reforma: número crescente de contribuintes, abrandando provavelmente (por baixar o número de reformas antecipadas) o ritmo do crescimento do número de beneficiários.

Afigura-se de grande interesse realizarem-se estudos comparativos, sobretudo no que se refere aos efeitos produzidos por um aumento forte da taxa de actividade nos sistemas de seguro de reforma.

A incorporação da reserva de mão-de-obra na vida activa exercerá igualmente, é claro, influência decisiva no crescimento e na prosperidade da Comunidade. Se, a manter-se a população relativamente estável, o emprego sofrer um aumento de 30 a 35 milhões de pessoas, ou, por outra, de mais de 20 % do nível de emprego actual ou de quase 10 pontos percentuais como proporção da população no seu conjunto, daí não só resultará um aumento considerável do PIB, que, com toda a probabilidade, ultrapassará nitidamente o dos EUA, como também o bem-estar, medido em termos de PIB por habitante, se aproximará consideravelmente do dos Estados Unidos(9).

2.3. Condições macroeconómicas para um crescimento sustentável do PIB e do emprego

2.3.1. Algumas relações simples entre crescimento, produtividade e emprego

A reserva de mão-de-obra da Comunidade representa, pois, um potencial de crescimento e prosperidade considerável. Para explorar esse potencial, o PIB terá de entrar num ciclo prolongado de crescimento mais rápido do que o da produtividade por trabalhador. O crescimento do emprego corresponde à parte do crescimento do PIB que excede a tendência do crescimento da produtividade. Dando-se o crescimento do emprego concomitantemente com uma diminuição do desemprego e com um aumento da taxa de emprego (medida em equivalente de empregos a tempo inteiro), o PIB per capita cresce mais rapidamente do que a produtividade por trabalhador activo. Assim, o regresso ao pleno emprego permitiria explorar uma grande reserva de bem-estar na Comunidade, reserva essa que os Estados Unidos, por exemplo, praticamente já esgotaram. Também interiormente à Comunidade há diferenças significativas, que conviria analisar (veja-se, por exemplo, a situação, do Luxemburgo, da Irlanda e de Espanha). As diferenças são ainda mais acentuadas quando se faz a comparação com os países candidatos à adesão.

O crescimento da produtividade continua a ser fonte de competitividade e prosperidade. Ele assenta, em última análise, na aplicação económica do progresso técnico (e na correspondente formação da mão-de-obra), bem como na substituição de trabalho por capital. Contudo, o conceito de produtividade é extremamente complexo e não raro utilizado sem rigor. Há que distinguir, por exemplo, entre nível de produtividade, evolução da produtividade por trabalhador, por hora de trabalho, etc. Há, neste ponto, diferenças importantes entre os EUA e a CE, bem como entre os Estados-Membros da CE. Seria interessante investigar os factores que determinam as diferenças de nível de produtividade e a aceleração no crescimento da produtividade nos últimos anos observada nos EUA - assim como o seu abrandamento na CE.

Ainda que uma aceleração do crescimento da produtividade seja bem-vinda, ela só contribuirá para a solução do problema do emprego se a concomitante aceleração do crescimento do PIB ainda for mais forte! Há necessidade de crescimento vigoroso do emprego quando 1) o crescimento da população activa é intenso (EUA) e/ou 2) quando é necessário incorporar no processo económico uma reserva de mão-de-obra avultada (CE). Os factores económicos que determinam o crescimento da produtividade e o do emprego são diferentes. É um domínio que carece de trabalho adicional de análise e esclarecimento!

Particularmente importante para o crescimento do emprego é o desenvolvimento do investimento de ampliação, gerador de emprego. Para que este ocorra em volume suficiente, requer-se um nível de rendibilidade suficientemente alto e uma evolução favorável da procura (sem tensões inflacionistas). Neste contexto, haverá que ter em conta que os investimentos de ampliação veiculam também eles próprios progresso técnico; tem-se observado (CE: 1986-90; IRL: 1994-2000) que esses investimentos aceleram a produtividade total dos factores, refreando, ao mesmo tempo, a substituição de trabalho por capital.

2.3.2. Um cenário de referência ilustrativo para o próximo quinquénio (2001-2005)

O crescimento e o emprego não se impõem por decreto. Não obstante, a política pode criar-lhes condições propícias; e supõe-se que o faça. Seria útil, neste contexto, ter uma noção de como o crescimento pudesse evoluir, e de como tivesse que evoluir, para a reserva de emprego se poder explorar gradualmente, sem produzir tensões inflacionistas.

A oferta: actualmente, na zona do euro e em toda a UE, o PIB cresce a um ritmo anual de aproximadamente 3,5 %. O potencial de produção aumenta à taxa anual de cerca de 2,5 %, reduzindo-se a capacidade de produção excedentária em aproximadamente 1 ponto percentual do PIB(10). Apesar disso, um crescimento anual do PIB compreendido entre 3 e 3,5 % afigura-se possível de forma comportável, desde que o investimento em bens de equipamento aumente anualmente entre 7 e 8 % (8,1 % em 2000 para a Europa dos 11). A prosseguir tal evolução, o crescimento do potencial de produção acelerar-se-á anualmente entre 0,2 e 0,3 pontos percentuais; o que significa que, no prazo de cinco anos, o potencial de produção estará a crescer à taxa de 3,5 % por ano. Nessas condições, será possível uma tendência de crescimento sustentável de 3,5 %, sem tensões inflacionistas. Até essa data, um crescimento anual compreendido entre 3 e 3,5 % é possível, explorando folgas de capacidade e desde que, pelo lado da política orçamental e salarial, não haja um disparo da inflação via custos. Mantendo-se a tendência da produtividade à taxa de aproximadamente 2 % ao ano, o emprego experimentaria, neste cenário, um crescimento anual de cerca de 1,3 % (1 a 1,5 %) (atingindo mais tarde, talvez, 1,5 % ou mais). Seria um bom ponto de partida para a reincorporação da reserva de mão-de-obra num prazo de 10 a 15 anos.

Do lado da procura: tal crescimento só é, obviamente, possível se assentar numa evolução proporcional da procura, sem que se produzam tensões inflacionistas. Isso parece perfeitamente possível e plausível. Após a crise internacional de 1998 e 1999, no ano 2000 a procura externa (taxa de câmbio do euro, crescimento no resto do mundo) produziu um certo estímulo, entretanto parcialmente amortecido pela perda de poder de compra determinada pelo preço do petróleo. É, todavia, perfeitamente possível que, nos próximos anos, o efeito das exportações líquidas na procura se torne neutro; o crescimento seria, nesse caso, induzido pela procura para consumo (salários reais mais crescimento do emprego) e pelo investimento, que constitui ele próprio uma componente importante da procura.

Poderia assim estabelecer-se um equilíbrio dinâmico, em que um crescimento anual do PIB de entre 3 e 3,5 % fosse de par com taxas de crescimento anual de 2,7 a 3 % para o consumo privado e de 7 a 8 % para o investimento em bens de equipamento.

Em tal cenário, o défice público transformar-se-ia, ceteris paribus, num excedente moderado, a taxa de investimento aumentaria claramente e o equilíbrio externo manter-se-ia (cf. a evolução da Irlanda nos últimos dez a quinze anos). Enquanto a taxa de inflação não sofrer uma aceleração devido a um sobreaquecimento da procura ou a uma evolução excessivamente rápida dos custos, não haverá motivo para interromper este processo de crescimento com uma política monetária restritiva.

2.3.3. Superar os obstáculos ao emprego ou, se possível, evitá-los

Embora se situe no limite inferior do necessário para resolver o problema do emprego na Comunidade, o cenário de referência acima esquissado afigura-se de tendência optimista, em vista dos resultados obtidos na Comunidade nos anos noventa. Existe, contudo, uma série de motivos que permitem considerá-lo realizável, desde que a política económica seja a adequada e os agentes mais relevantes, nomeadamente os parceiros sociais, adoptem comportamentos consentâneos. No início do presente parecer, chamou-se a atenção para a grande melhoria verificada nas condições económicas necessárias ao aumento do crescimento e do emprego na Europa. Mas também a análise dos valores passados abona a tese de que a economia europeia poderia espontaneamente crescer a taxas anuais superiores a 3 %, se determinados obstáculos se superassem.

No período que mediou entre 1986 e 1990, registou-se já um crescimento do PIB (3,3 % por ano), do emprego (1,3 % por ano) e do investimento em bens de equipamento (7,3 %/ano) próximos das ordens de grandeza apontadas para o cenário de referência. Também nos períodos de expansão económica de 1994/1995, 1997/1998 e 1999/2000 os investimentos em bens de equipamento aumentaram a taxas de 7 %, 8 % ou 9 % ao ano, reagindo a uma aceleração do crescimento anual do PIB para valores da ordem de 3 % ou mais.

Os factores que interromperam os períodos de crescimento ou expansão foram essencialmente de ordem macroeconómica:

- O crescimento insuficiente do potencial de produção em comparação com a tendência da produtividade, aliado a erros de política macroeconómica, provocou estrangulamentos de capacidade e uma aceleração da inflação (1989-1991);

- Um conflito de estabilidade (1988-1992) entre as políticas monetária e orçamental (1989 a 1991 modo de financiamento da unificação alemã) e a evolução salarial entre 1990 e 1992 conduziu à recessão de 1992-1993;

- A falta de credibilidade da consolidação fiscal em alguns países acentuou ou provocou turbulências monetárias internas na Comunidade (em 1995, mas também nos anos setenta e oitenta).

Cabe ainda referir circunstâncias extracomunitárias, como, por exemplo, a crise asiática de 1999 e (possivelmente) a subida dos preços do petróleo em 2000, que desaceleraram o crescimento e o emprego na Comunidade nos tempos mais recentes.

A realização da UEM (vejam-se os pontos 1.1 e 1.2) aumentou significativamente as possibilidades de evitar ou superar os obstáculos macroeconómicos ao crescimento.

Para o futuro importa:

- Evitar estrangulamentos da capacidade do aparelho produtivo e as consequentes tensões inflacionistas (investimentos das empresas, rendibilidade, investimentos públicos);

- Evitar estrangulamentos em matéria de qualificações da força de trabalho (fomento da formação de capital humano, em contacto tão próximo quanto possível com o mercado e sem investimento malgasto);

- Vigiar a forma como se estabelece o equilíbrio entre poupança e investimento (taxas de investimento mais elevadas - taxas de poupança mais elevadas, já que a estabilidade do aforro privado exige poupança pública e formação de capital público), acatar o pacto de estabilidade, evitar pressão sobre a balança de transacções correntes e os juros a longo prazo;

- Tentar compatibilizar emprego, crescimento e protecção do ambiente;

- Evitar novos conflitos de estabilidade que voltem a dar azo a políticas monetárias restritivas (a curto prazo: inexistência de efeitos secundários da evolução do preço do petróleo; missão permanente: evolução salarial apropriada na UEM, pacto de estabilidade e de emprego, diálogo macroeconómico).

São difíceis os problemas a resolver em todos estes domínios, mas há que assinalar que as condições para a sua resolução melhoraram significativamente.

3. Contribuições dos agentes económicos

3.1. As condições macroeconómicas necessárias ao crescimento e ao emprego e os agentes da política macroeconómica

Que o doseamento das políticas macroeconómicas (policy-mix) em toda a união monetária favoreça ou não o crescimento e o emprego depende, essencialmente, da interacção entre a política monetária comum e a evolução orçamental e salarial média nos países participantes. Em função da responsabilidade que têm para com estas três grandes variáveis políticas, distinguem-se geralmente três grupos de agentes:

1. O Banco Central e o Sistema Europeu de Bancos Centrais, para a política monetária,

2. Os governos dos Estados participantes, para a política orçamental, e

3. Os parceiros sociais, para a política de salários e rendimentos.

O diálogo organizado a nível comunitário, no âmbito do "Processo de Colónia", entre estes três grupos de agentes (incluindo a Comissão, como representante do interesse comunitário) assenta nos bem sucedidos esforços desenvolvidos em alguns Estados-Membros para obter um consenso entre os parceiros sociais e o governo sobre questões económicas importantes (por exemplo, o milagre económico irlandês desde meados dos anos oitenta não teria sido possível sem tal consenso).

Deste diálogo macroeconómico europeu espera-se, principalmente, que contribua para melhorar a interacção entre estas três grandes variáveis de política macroeconómica.

Por regra, quanto melhor o objectivo de estabilidade da política monetária se sustentar numa política orçamental e salarial adequada, tanto mais o sentido da evolução das condições monetárias, incluindo as taxas de câmbio e as taxas de juro a longo prazo, poderá favorecer o crescimento e o emprego.

Esta proposição contém, evidentemente, uma série de simplificações: as taxas de inflação não têm por que ser idênticas em todos os países e regiões da união monetária; pelo contrário, as forças de mercado necessitam, dentro de certos limites, de inflações divergentes; a avaliação das consequências - ou da necessidade - de evoluções divergentes entre países (e regiões) da união monetária constitui um terreno fértil para a realização de estudos comparativos.

A própria arrumação dos agentes macroeconómicos em três grupos (aliás, não homogéneos) representa uma certa simplificação; ainda que os três grupos mencionados sejam efectivamente responsáveis pela evolução das três grandes variáveis de política macroeconómica, as condições do crescimento e do emprego também dependem do clima económico e social geral, que é marcado por todos os grupos económicos e sociais relevantes. Isto é especialmente importante para superar o pessimismo em relação ao crescimento, profundamente (e já há 25 anos) arreigado na Europa, pessimismo que pode praticamente qualificar-se de obstáculo independente ao crescimento e ao emprego. Nesta matéria, o CES, na sua qualidade de representação global de todos estes grupos, poderia desempenhar um papel específico.

Atentas as considerações precedentes, no restante do presente capítulo apresentam-se sugestões para a elaboração de estudos de pormenor e comparativos, incidentes nas três grandes variáveis macroeconómicas e no problema do pessimismo em relação ao crescimento.

3.2. Os domínios clássicos da política macroeconómica

Os três subpontos que se seguem dão algumas sugestões sobre os aspectos a que os estudos comparativos e o debate público objectivo poderiam fazer referência.

3.2.1. Política monetária e evolução monetária

Os estudos neste domínio deverão evidentemente respeitar a independência do Banco Central Europeu, o que não é incompatível com um debate objectivo e técnico da questão de saber como há-de o Banco Central melhor garantir o objectivo da estabilidade dos preços e apoiar, sem prejuízo deste último objectivo, os objectivos gerais da política económica da Comunidade (n.o 1 do art. 105.o do Tratado CE).

Exemplos dos temas que poderiam ser objecto de estudo e debate:

a) Comparação da política monetária na Europa e nos Estados Unidos ao longo do ciclo económico, antes e depois da introdução da UEM.

b) É correcto o valor de referência para a evolução da massa monetária do euro, tendo em conta a evolução do potencial de produção e das capacidades de produção não utilizadas?

c) Qual a tendência geral das condições monetárias e que divergências de tendência aparecem nos países participantes; como avaliar estas últimas?

d) Como há-de o Banco Central reagir à evolução salarial ou orçamental na UEM e em cada país? Deverá e poderá ele procurar influenciar a repercussão do aumento do preço do petróleo na evolução salarial ou na evolução orçamental?

e) Que divergências de inflação emergem entre os países participantes na UEM? De acordo com que critérios se pode ajuizar se tais divergências resultam de evoluções necessárias, determinadas pelo funcionamento da economia de mercado (vejam-se, por exemplo, os casos da Irlanda e dos Países Baixos)?

3.2.2. Política orçamental e evolução das finanças públicas

Neste âmbito existe um terreno fértil para a realização de estudos macroeconómicos comparativos; tanto estudos que constem de simples informações factuais sobre tendências e ordens de grandeza como descrições de opções políticas e das respectivas implicações quantitativas contribuiriam significativamente para conferir objectividade ao diálogo de política económica.

Exemplos dos temas que poderiam ser objecto de estudo e debate:

a) Como conseguiram os diferentes países reduzir os défices orçamentais desde o início dos anos noventa: reduções de despesas, aumentos de impostos e taxas, efeitos mecânicos, como, por exemplo, redução da incidência dos juros graças à própria UEM, receitas fiscais adicionais por motivos conjunturais; como avaliar estes desenvolvimentos?

b) A percentagem do PIB correspondente aos investimentos públicos diminuiu significativamente no decurso do processo de consolidação: como haveriam de evoluir os investimentos públicos, enveredando a Comunidade por um trilho de crescimento comportável que bastasse para resolver a médio e a longo prazo o problema do emprego?

c) O pacto de estabilidade e crescimento prevê para os Estados-Membros, nos próximos anos, défices orçamentais quase nulos ou ligeiros excedentes. A médio e longo prazo é este objectivo suficiente, entrando a Comunidade numa curva de crescimento bastante mais acentuada, sustentada no investimento, que suponha um aumento considerável da taxa de investimento (o aumento da taxa de investimento nos anos noventa foi, nos EUA, de + 4 pontos percentuais do que o do PIB e, na Irlanda, de + 10 pontos)?

Cabe considerar, neste caso, que a percentagem correspondente à poupança privada (privados e empresas) no PIB da Comunidade é tradicionalmente muito estável (cerca de 21 % do PIB), devendo a Comunidade evitar um défice da balança das transacções correntes elevado e persistente (balança das transacções correntes em 2000 nos EUA: - 4,1 % do PIB, na Europa dos quinze: +0,1 % do PIB).

d) Quais foram, na Comunidade e nos Estados-Membros, os motivos que determinaram o forte incremento das contribuições e prestações de segurança social (em percentagem do PIB) desde o início dos anos setenta: prestações mais generosas do sistema de segurança social ou redução do número de contribuintes e aumento do número de beneficiários em comparação com a população em idade de trabalhar? Qual seria, ceteris paribus, a evolução dos descontos e prestações do sistema de segurança social (em percentagem do PIB) se a Comunidade atingisse a médio ou mais longo prazo as taxas de emprego estabelecidas como valor de referência pelo Conselho Europeu de Lisboa?

e) Quase todos os países da Comunidade têm em andamento reformas, por vezes vastas, no âmbito das finanças públicas, que dizem respeito tanto à estrutura das receitas como à das despesas e à importância da participação do sector público no PIB. Como descrever sinteticamente estas reformas? São elas compatíveis com as "orientações gerais da política económica"? Que argumentos militam a favor ou contra um reforço da coordenação destas reformas ao nível comunitário?

3.2.3. Política salarial, evolução dos salários e dos custos salariais

Como variável macroeconómica, os custos salariais totais, na acepção da contabilidade nacional (isto é, incluindo todas as contribuições para a segurança social), representam, na Comunidade, cerca de 50 % do PIB, ou seja, peso equivalente ao dos orçamentos públicos. Ora, a evolução salarial é, simultaneamente, um dos factores importantes que determinam a evolução da procura ao nível macroeconómico, especialmente a evolução do consumo privado. Esta evolução é essencialmente determinada - embora com diferenças consoante os países - por parceiros sociais que são autónomos. A observação e avaliação da evolução destas variáveis macroeconómicas é de interesse geral, devido ao seu peso macroeconómico e às interdependências com a política monetária e orçamental, a inflação, o crescimento e o emprego. Ainda que os parceiros sociais europeus, nas posições comuns que têm adoptado nos últimos dez ou quinze anos, tenham chegado a apreciável consenso sobre a evolução salarial adequada ao contexto macroeconómico e ainda que nas orientações gerais da política económica da Comunidade figurem recomendações, de carácter genérico, sobre a evolução macroeconómica dos salários, no debate sobre política económica nota-se amiúde um desconhecimento dos factos e das ordens de grandeza, das relações e dos problemas existentes.

Exemplos de problemas que poderiam ser objecto de estudo e análise específica:

a) Descrição sintética e factual do modo de reajustamento macroeconómico dos salários, desde os anos sessenta até ao início dos anos oitenta, para a Comunidade e para os Estados-Membros (reacção aos choques petrolíferos, ao achatamento da curva da produtividade, às turbulências monetárias). O mesmo quanto à adaptação a taxas de inflação mais baixas, à repercussão do aumento dos custos laborais não salariais nos salários líquidos, ao aumento das margens de lucro e à subida vigorosa da rendibilidade nos anos oitenta e noventa. Em percentagem do PIB, a expressão do reajustamento macroeconómico dos salários supera, aliás, a da consolidação orçamental dos anos noventa (EU-15: 5 a 10 pontos percentuais do PIB, IRL: 15 a 20 pontos percentuais do PIB).

b) Estudos comparativos da evolução da rendibilidade na CE, nos Estados-Membros e, ainda, nos Estados Unidos e no Japão, entre 1960 e 2000; análise dos factores determinantes (custos unitários reais do trabalho, produtividade do capital), da convergência ao nível comunitário (à excepção da Irlanda e do Luxemburgo) e relativamente aos Estados Unidos, debate dos argumentos pró e contra um novo aumento significativo da rendibilidade na Comunidade.

c) Descrição e quantificação de um modelo simples de avaliação da evolução macroeconómica dos salários na UEM (salários per capita e custos unitários nominais do trabalho para a evolução dos preços, evolução dos salários reais (mais emprego e taxa de poupança) para a procura dos consumidores, custos unitários nominais relativos do trabalho para a competitividade, custos unitários reais do trabalho para a rendibilidade).

d) Que diferenças na evolução macroeconómica dos salários são possíveis e economicamente justificáveis entre os países participantes na união monetária? [Exemplos: diferenças na evolução da produtividade, reajustamentos de níveis de preços e custos que a UEM torna necessários em alguns países, processos de recuperação em termos reais e preços relativos dos serviços (Irlanda)]. Quais são as consequências possíveis de divergências não justificadas na evolução salarial?

e) Estudos sobre os efeitos dos sistemas de negociação salarial e da organização dos parceiros sociais (parceria social) na evolução dos salários ao nível macroeconómico e ponto do debate sobre a necessidade de maior diferenciação salarial por regiões, por qualificações e, eventualmente, por sectores. Exemplos de casos, da UE e dos EUA.

3.3. Superar o pessimismo geral em relação ao crescimento e ao emprego

Enquanto representação de todos os grupos económicos e sociais importantes, o CES poderia dar um contributo importante e independente nesta matéria. A questão das origens do pessimismo quanto ao crescimento:

- Pessimismo justificado: enquanto este ou aquele problema fundamental não se resolver, não é possível haver crescimento suficiente. (Ainda terá razão de ser? Nem por isso!);

- Pessimismo ingénuo: porque haverá de ser possível nos próximos dez anos o que não o foi nos últimos vinte e cinco? (Será uma atitude racional?);

- Cepticismo ecológico.

Como superá-lo:

- pela percepção de que os principais obstáculos foram ultrapassados;

- pela percepção das oportunidades emergentes, para toda a sociedade e para os diferentes grupos económicos e sociais (missões dos diferentes grupos: PME, desenvolvimento dos serviços, etc.);

- para superar o cepticismo de base ecológica quanto ao crescimento, assume especial importância a aplicação decidida e credível da Agenda 21 (Rio); além disso, o futuro crescimento sustentado nos serviços e na aplicação de novas tecnologias é menos prejudicial ao ambiente do que o crescimento industrial tradicional.

4. Recomendações do CES

No âmbito da construção comunitária, o Comité Económico e Social é a instância onde se articulam os interesses dos diferentes grupos económicos e sociais e onde se procura, na medida do possível, fazê-los confluir num consenso. Ao contar, no seu Grupo III, com a representação de um vasto leque da sociedade civil, a acrescer aos representantes dos empregadores e dos trabalhadores, o CES tem a possibilidade de desempenhar um papel globalmente integrador.

A actividade do CES desenvolve-se em ambos os sentidos: 1) representação de interesses perante as instituições comunitárias, nomeadamente a Comissão, o Conselho e o Parlamento, mas também 2) transposição para as próprias organizações e associações das problemáticas, da discussão e das ideias comuns ao nível comunitário.

O presente parecer contém várias propostas para elaboração de estudos comparativos sobre resultados macroeconómicos, enquadradas na matriz de política económica geral. A realização de tais estudos permitiria reforçar a compreensão das relações e ordens de grandeza macroeconómicas, emprestar objectividade ao diálogo entre os diferentes grupos e no interior de cada um deles e aperfeiçoar o consenso sobre os comportamentos e políticas adequados numa perspectiva macroeconómica (veja-se o ponto 1.3).

Os progressos feitos neste sentido exerceriam influência favorável não só sobre a qualidade e peso específico dos pareceres do Comité Económico e Social, mas também sobre o clima geral para a aplicação de uma política macroeconómica sólida na Comunidade.

O Comité Económico e Social esforçar-se-á, futuramente, por tomar mais em consideração estes aspectos nos seus pareceres sobre política económica geral e sobre a política macroeconómica. Convida a Comissão a solicitar periodicamente parecer do Comité sobre todos os documentos importantes de política económica, com antecedência suficiente para que o parecer possa ser efectivamente transmitido ao Conselho.

O CES tenciona discutir regularmente com a Comissão quais sejam os "estudos comparativos sobre resultados macroeconómicos" que mereçam especial prioridade no programa de trabalho dos respectivos serviços.

Além disso, o CES propõe-se organizar audições de peritos e seminários sobre estas matérias, nos quais, juntamente com representantes da Comissão, do Parlamento e do Conselho, participem peritos de alto nível dos parceiros sociais e do mundo académico.

O CES considera que o debate público e profissional de matérias macroeconómicas aumenta as hipóteses de, no quadro de estabilidade da UEM, lograr um crescimento sustentável, maior prosperidade e, em última análise, pleno emprego, facto que teria simultaneamente amplas consequências positivas em matéria de política social e de política geral.

Bruxelas, 1 de Março de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) O CES tem de momento em elaboração um parecer sobre as grandes orientações da política económica para 2000.

(2) Em atenção ao Conselho Europeu de Lisboa, o CES emitiu o parecer "Emprego, reforma económica e coesão social - Rumo a uma Europa da inovação e do conhecimento" (cf. JO C 117 de 26.4.2000, p. 62).

(3) JO C 140 de 18.5.2000, p. 44.

(4) População activa = pessoas que exercem uma actividade profissional + pessoas desempregadas.

(5) O CES emite com frequência parecer em matéria de mercado de trabalho e de estratégia europeia de emprego; mencionem-se, neste contexto, os seguintes documentos: JO C 14 de 16.1.2001, especialmente o ponto 3.1.2.2; JO C 209 de 22.7.1999, p. 60; JO C 368 de 20.12.1999, p. 31; JO C 19 de 21.1.1998, p. 108; JO C 355 de 21.11.1997, p. 64.

(6) JO C 14 de 16.1.2001.

(7) Para simplificar, esta reflexão incide sobre a actual Comunidade dos quinze. É, porém, extensiva, mutatis mutandis, a uma Comunidade alargada.

(8) O CES emitiu recentemente parecer sobre o desenvolvimento demográfico e sobre a problemática dos trabalhadores idosos - JO C 14 de 16.1.2001.

(9) O exemplo da Irlanda demonstra a escala a que as posições relativas na tabela do bem-estar podem variar quando se assiste a um forte crescimento do PIB e do emprego; PIB per capita em PPC:1986: 65,3; 2000: 114,3; EUR 15 = 100.

(10) Neste contexto convirá assinalar que o crescimento do potencial de produção é dificilmente susceptível de apuramento estatístico. Diferentes observações (por exemplo nos EUA nos anos noventa) e considerações de plausibilidade (new economy, desenvolvimento do sector dos serviços, maior adaptabilidade da economia, produtividade crescente do capital, etc.) apontam para a hipótese de o crescimento do potencial de produção ser maior do que habitualmente se pressupõe. Tal permitiria um crescimento mais vigoroso do PIB sem tensões inflacionistas. O CES atribui interesse especial a estudos comparativos relativos a esta constelação de problemas.