Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao rendimento energético dos edifícios"

(2002/C 36/04)

Em 6 de Junho de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, emitiu parecer em 25 de Setembro de 2001, sendo relator Philippe Levaux.

Na 385.a reunião plenária de 17 e 18 de Outubro de 2001 (sessão de 17 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou, por 133 votos a favor e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Proposta da Comissão

1.1. O objectivo básico subjacente a esta proposta de directiva é criar um quadro comum para promover a melhoria do rendimento energético dos edifícios existentes no território da União Europeia. Precisa as categorias de edifícios em questão, residencial e terciária, e exclui certas categorias, tais como os edifícios industriais.

1.2. A proposta estabelece o imperativo de os Estados-Membros instituírem uma metodologia comum para o cálculo do rendimento energético dos edifícios.

1.3. A proposta vincula os Estados-Membros à aplicação dos requisitos mínimos de rendimento energético dos edifícios novos.

1.4. Relativamente aos novos edifícios com área total superior a 1000 m2, os Estados-Membros devem garantir que seja avaliada a viabilidade de instalar sistemas descentralizados de aprovisionamento energético baseados em energias renováveis, redes urbanas de aquecimento, etc.

1.5. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que, na renovação de edifícios existentes com área total superior a 1000 m2, o rendimento energético seja melhorado, passando a cumprir os requisitos mínimos. Este princípio aplicar-se-á a todos os casos em que o custo total da renovação exceda 25 % do valor declarado do edifício.

1.6. A proposta prevê que seja fornecido ao potencial comprador ou arrendatário um certificado de rendimento energético com um máximo de 5 anos e, relativamente aos edifícios públicos, os Estados-Membros imporão que o certificado de rendimento energético seja renovado de 5 em 5 anos e exposto em local proeminente.

1.7. A proposta prevê, acima de determinada potência, o estabelecimento de requisitos específicos para a inspecção regular das caldeiras de potência nominal útil superior a 10 kW, bem como a dos sistemas centrais de ar condicionado com potência nominal útil de refrigeração superior a 12 kW.

1.8. A certificação dos edifícios e a inspecção dos sistemas de aquecimento e ar condicionado (climatização) serão efectuadas por pessoal qualificado e independente.

2. Principais orientações e recomendações constantes de pareceres anteriores

2.1. O Comité emitiu vários pareceres sobre a matéria. Recordem-se quatro, recentes, para confirmação de uma orientação constante e fundamentada.

2.1.1. Para reduzir os riscos relacionados com o aprovisionamento, a primeira medida a tomar consiste em garantir uma utilização tão diversificada e equilibrada quanto possível das diferentes fontes e formas de energia.

2.1.2. No respeitante à poupança de energia nos edifícios, as normas de construção têm um importante papel de orientação, mas não seria viável estabelecer normas comuns ao nível comunitário, atendendo à diversidade e às condições climáticas, e outras, dos diferentes países(1).

2.1.3. O Comité considera que a imposição de metas praticamente obrigatórias, em matéria de produção de electricidade a partir de fontes renováveis, poderia estar em conflito com a subsidiariedade aplicada às acções para cumprimento dos objectivos de Quioto(2).

2.1.4. As disposições legais relativas aos edifícios devem separar claramente a construção de edifícios novos (distinguindo entre sector público e sector privado) dos já existentes. Quanto a estes últimos, dever-se-ia definir condições específicas para os casos de renovação de edifícios nos centros históricos das cidades(3).

2.1.5. O mesmo se aplica aos edifícios, para os quais há que fornecer informação completa, tanto no que se refere aos edifícios novos como aos existentes e tanto para o caso de compra como de arrendamento. Neste caso, há que reforçar o controlo e o acompanhamento das normas relativas aos materiais, ao isolamento e à construção em vigor em todos os países(4).

2.1.6. Melhorar a manutenção preventiva e a conservação dos equipamentos, tanto na indústria e construção como nos transportes, que mantenha o respectivo rendimento e controle o nível de emissões. Há que promover a introdução de benefícios fiscais para os investidores que apliquem sistemas de menor consumo energético.

3. Observações na generalidade

3.1. Convirá examinar a proposta da Comissão no contexto mais geral da política energética comunitária e, em particular, à luz da necessidade de poupar energia, tendo em conta:

- as limitadas possibilidades de influenciar a oferta de aprovisionamento de energia importada;

- a dependência da UE destas fontes de energia importadas, estimada actualmente em 50 %;

- o alargamento que irá aumentar a dependência da UE, a qual, sem renovação das centrais nucleares, poderia atingir os 70 % em 2030;

- o cumprimento dos compromissos assumidos em Quioto;

- a importância do consumo energético dos edifícios(5).

4. Observações na especialidade

4.1. Requisitos mínimos

4.1.1. Para os edifícios novos, a proposta prevê a obrigação de cumprirem requisitos mínimos em matéria de rendimento energético. Nem a directiva nem os anexos incluem qualquer definição destes requisitos mínimos comuns ou nacionais.

4.1.2. O Comité apoia o princípio de subsidiariedade e entende que convirá deixar a cada país a tarefa de fixar os seus requisitos mínimos em função das respectivas condições geográficas e climáticas. Todavia, entende necessário que a directiva recorde com maior precisão os objectivos e os compromissos de Quioto, para incitar os Estados-Membros a fixarem os requisitos mínimos em níveis e prazos razoáveis e compatíveis.

4.1.3. Considera igualmente que, no âmbito do alargamento, seria desejável determinar para cada país candidato objectivos a atingir em prazos precisos e apoiá-los através da informação e da sensibilização do público em geral, a fim de atingir aqueles objectivos em prazos precisos.

4.1.4. O Comité constata que a proposta de directiva tem exclusivamente em conta os aspectos energéticos para o estabelecimento dos requisitos mínimos para cada país. Recomenda à Comissão que examine, eventualmente, se na construção ou renovação dos edifícios, uma visão mais global que tenha em conta outros aspectos, tais como o isolamento sonoro, não poderia apresentar mais vantagens tanto no plano económico, como do ponto de vista do conforto dos utilizadores(6).

4.2. Exclusões do âmbito de aplicação

4.2.1. A proposta oferece aos Estados-Membros a possibilidade de poderem excluir do âmbito de aplicação edifícios históricos, edifícios temporários, instalações industriais, oficinas e edifícios residenciais que não sejam utilizados para fins de residência normal regular, como as residências secundárias.

4.2.2. O Comité aprova o princípio destas exclusões, às quais se deverão acrescentar os edifícios agrícolas, mas interroga-se sobre a sua pertinência e sobre as definições dadas, na medida em que permitem uma interpretação demasiado alargada que autorizaria, em determinados casos, a não aplicação da directiva de modo idêntico em todos os Estados-Membros.

4.3. Novos edifícios e edifícios existentes

4.3.1. A proposta distingue entre edifícios novos e edifícios existentes que devem cumprir os requisitos mínimos de rendimento energético. O Comité desejaria que estes requisitos mínimos pudessem ser especificados para os edifícios novos ou para os edifícios existentes, com diferenças que tenham em conta tanto o estado do património como a diversidade das técnicas disponíveis para melhorar os rendimentos energéticos.

4.3.2. Encontra-se estabelecida a distinção entre edifícios residenciais e edifícios públicos, mas o Comité entende que conviria distinguir de modo claro entre edifícios de habitação individuais e edifícios de habitação colectivos.

4.4. Natureza dos limites

4.4.1. A proposta de directiva prevê limites expressos em metros quadrados. Em matéria de melhoria do rendimento energético dos edifícios, o Comité entende que nem sempre é adequada a referência à superfície dos locais.

4.4.2. No respeitante ao aquecimento e climatização, determinantes em matéria de balanço energético, o rendimento energético está ligado ao volume em função de dois factores: a altura dos diferentes pisos e as respectivas superfícies.

4.4.3. Nos edifícios de habitação, a altura do piso ao tecto é, geralmente, de cerca de 2,5 m. Tendo em conta esta característica homogénea, podem-se fixar limites expressos em metros quadrados.

4.4.4. Quanto aos edifícios públicos, tais como definidos no artigo 2.o da proposta de directiva, tendo alturas variáveis, seria mais adequado determinar os limites em volumetria.

4.5. Limites de superfície de 1000 m2

4.5.1. A proposta preconiza apenas dois limites de área, ambos de 1000 m2, um para os edifícios novos e outro para os edifícios existentes (artigos 4.o e 5.o).

4.5.2. Relativamente aos novos edifícios com área total superior a 1000 m2, antes de concedida a licença, deve-se avaliar a viabilidade técnica, ambiental e económica da instalação de sistemas descentralizados de aprovisionamento energético baseados em energia renovável, PCCE, redes urbanas de aquecimento ou, em determinadas condições, bombas de calor.

4.5.2.1. O Comité entende que esta obrigação é adequada para os edifícios públicos, tais como definidos no artigo 2.o da proposta de directiva, impondo um limite de 2500 m3, a fim de ter em conta a observação constante do ponto 4.4.4 acima.

4.5.2.2. O Comité aprova que, tendo em conta o limite de 1000 m2, esta obrigação não seja aplicável aos edifícios de habitação individuais.

4.5.2.3. O Comité considera que para os edifícios de habitação colectivos, o limite deveria ser de 2500 m2, de modo a abranger apenas conjuntos de dimensão considerável que possam suportar os custos adicionais.

4.5.2.4. Por outro lado, o Comité entende que, se na altura de realização de projectos de edifícios novos não for possível aplicar os objectivos preconizados na proposta de directiva, se deveria impor a inclusão nos projectos de construção da possibilidade de os concretizar sem dificuldade por ocasião de futuros trabalhos importantes de renovação.

4.5.3. Quanto aos trabalhos de renovação de edifícios existentes, a proposta preconiza um limite de 1000 m2, a partir do qual se devem tomar medidas para cumprir os requisitos mínimos de rendimento energético.

4.5.3.1. Tal como acima se disse, o Comité entende que esta obrigação se deve aplicar:

- nos edifícios públicos, tais como definidos no artigo 2.o, com um limite de 2500 m2;

- nos edifícios de habitação colectivos, com um limite alargado para 2500 m2.

4.5.3.2. O Comité toma nota do facto de que o princípio definido no artigo 5.o da directiva se aplicará a todos os casos em que o custo total da renovação exceda 25 % do valor declarado do edifício. Todavia, no respeitante à noção de "valor declarado", salienta que os Estados-Membros não aplicam os mesmos critérios (na esfera dos edifícios públicos, as abordagens são diferentes, não sendo comparáveis os critérios de avaliação dos valores patrimoniais).

4.6. Certificados de rendimento energético

4.6.1. O Comité entende que o termo "certificado" implica um controlo obrigatório ou o reconhecimento da conformidade com determinadas regras. A fim de melhor reflectir as intenções da Comissão, o Comité preconiza a substituição do termo "Certificado" por "Rótulo", que permite pormenorizar os rendimentos através de uma escala de valores.

4.6.2. A proposta de directiva (n.o 1 do artigo 6.o) prevê que, aquando da construção, da venda ou do arrendamento de um edifício, seja fornecido ao potencial comprador ou arrendatário um certificado (rótulo) de rendimento energético com a antiguidade máxima de 5 anos.

4.6.3. O Comité entende que, no caso de edifícios novos, esta obrigação, que constitui uma garantia para o comprador ou arrendatário, pode facilmente ser cumprida no acto de recepção dos edifícios. O certificado de conformidade e de observância dos requisitos mínimos estabelecido no final dos trabalhos permite, com efeito, a atribuição de um rótulo de rendimento energético sem qualquer outra formalidade.

4.6.4. No caso de edifícios novos, o Comité considera demasiado curto o prazo de 5 anos e sugere o alongamento deste prazo para 10 ou 15 anos. No termo deste prazo, só uma renovação conduziria à actualização do certificado (rótulo).

4.6.5. Relativamente aos edifícios existentes, se o certificado (rótulo) de rendimento energético exprime a conformidade do edifício com os requisitos mínimos, o seu prazo de validade deveria igualmente ser de 10 ou 15 anos. Só uma alteração dos requisitos conduziria a uma actualização dos certificados (rótulos). A proposta de directiva prevê que o fornecimento de um certificado (rótulo) seja obrigatório apenas aquando da venda ou arrendamento. Caso contrário, não existe qualquer obrigação de fornecer tal certificado (rótulo). O Comité sugere, para promover a poupança de energia, que convirá conceder um prazo de transição de cerca de 15 anos para que se estabeleça a obrigatoriedade de fornecer certificados (rótulos) para todos os edifícios existentes abrangidos pela directiva.

4.6.6. Caso os certificados de rendimento energético revelem insuficiências, estas só poderão, em aplicação do artigo 5.o, ser corrigidas por ocasião de trabalhos consideráveis de renovação e, assim, não se justifica o período de validade de 5 anos do certificado.

4.6.7. O Comité entende que os certificados (rótulos) devem conter, além dos valores de referência, tais como os requisitos, uma nota sobre as melhores práticas de utilização em termos de consumo energético ou de desperdícios de calor.

4.6.8. O Comité constata que no n.o 2 do artigo 6.o da proposta de directiva, a Comissão propõe que o certificado (rótulo) seja acompanhado de recomendações relativas à melhoria do rendimento energético. O Comité entende que esta proposta não é suficiente, uma vez que, para se conseguirem uma verdadeira melhoria e reduções duradouras de consumo de energia, é crucial modificar os comportamentos colectivos e individuais dos cidadãos. Assim, o Comité preconiza que a directiva vincule os Estados-Membros ao desenvolvimento e renovação sistemáticos das campanhas de informação e formação junto do público em geral, para que cada cidadão possa ter consciência do impacto do seu comportamento no interior dos edifícios a fim de limitar o consumo de energia.

4.6.9. O Comité constata que o artigo 9.o da proposta de directiva prevê que a certificação (rotulagem) e a inspecção dos sistemas de aquecimento e ar condicionado (climatização) serão efectuadas por pessoal qualificado e independente. O Comité entende que o pessoal incumbido destas operações não deve ser necessariamente independente, mas, sim, detentor de uma licença atribuída por uma estrutura oficial com base na comprovação das suas competências, podendo estas ser adquiridas no âmbito de uma formação específica.

4.7. Inspecção das caldeiras (artigos 7.o e 8.o)

4.7.1. A proposta de directiva prevê uma inspecção regular das caldeiras de potência nominal útil superior a 10 kW e dos sistemas centrais de ar condicionado com potência nominal útil de refrigeração superior a 12 kW.

4.7.2. Estes limites particularmente baixos implicam uma inspecção quase sistemática para todas as categorias de edifícios, inclusive as habitações individuais. O Comité constata que a proposta de directiva não indica qualquer prazo para as primeiras inspecções do parque existente, nem o período de validade das mesmas.

4.7.3. O Comité defende que se dê aos Estados-Membros a possibilidade de organizarem as inspecções escalonadas ao longo de um período de 15 anos. Nos primeiros cinco anos, seriam inspeccionadas as instalações de potência nominal útil ou efectiva, segundo os casos, superior a 70 kW. Nos 10 anos seguintes, seria inspeccionada a totalidade das instalações de potência nominal útil superior a 10 kW e inferior a 70 kW.

4.7.4. O anexo da proposta de directiva prevê a inspecção, de dois em dois anos, das caldeiras com uma potência nominal útil superior a 100 kW.

Prazos de inspecção das caldeiras e dos sistemas de climatização

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.7.5. Relativamente às instalações de aquecimento providas de caldeiras com potência nominal útil superior a 10 kW e idade superior a 15 anos, os Estados-Membros estabelecerão as medidas necessárias para ser efectuada uma inspecção única de toda a instalação, como previsto no anexo da proposta de directiva. O Comité preferia que estas inspecções, que deveriam igualmente medir as emissões de gases com efeito de estufa, fossem organizadas nos prazos previstos no ponto 4.7.3 acima. Estas inspecções poderiam ser efectuadas quando das operações habituais de manutenção preventiva.

4.7.6. Estas inspecções teriam um prazo de validade de 10 anos, a contar da data da constatação da realização das recomendações ou das prescrições feitas.

4.7.7. Relativamente às caldeiras e sistemas de climatização, o Comité entende que, no acto da sua instalação, o certificado de conformidade fornecido no acto de recepção deveria ter um prazo de validade de 10 anos, mesmo se os requisitos evoluírem.

5. Incentivos a prever para promover as poupanças de energia

5.1. O Comité entende que não se devem pôr de parte quaisquer medidas que promovam a procura de poupança de energia, o desenvolvimento da utilização das energias renováveis e a limitação das emissões de gases com efeito de estufa. Ora, constata-se que a proposta de directiva coloca exclusivamente em relevo a possibilidade oferecida aos proprietários de incluírem os custos nas rendas. Mas esta ambição revela-se limitada em virtude do modo de fixação das rendas, as quais, em certos países, obedecem a um quadro legislativo.

5.2. O Comité recorda que assinalou, no seu parecer de 30 de Maio de 2001(7), que "os incentivos fiscais para fomentar a inovação tecnológica e desenvolver processos industriais mais respeitosos do ambiente constituem igualmente acções adequadas, desde que não provoquem distorções de mercado".

5.2.1. No âmbito do presente parecer, o Comité recomenda aos Estados-Membros que privilegiem medidas e incentivos fiscais, tais como:

- a aplicação de uma taxa reduzida de IVA, tal como o autoriza a decisão do Conselho de 28 de Fevereiro de 2000 para "determinados serviços de mão-de-obra intensiva" abrangendo os trabalhos de melhorias das habitações, inclusivamente os relacionados com o rendimento energético;

- para os proprietários senhorios, a possibilidade de deduzirem as despesas incorridas com a aplicação da directiva do montante dos rendimentos provenientes das rendas;

- a possibilidade de deduzirem estas despesas na declaração dos seus rendimentos tributáveis.

6. Conclusões

6.1. O Comité chama a atenção da Comissão para a prática corrente dos Estados-Membros que tributam de modo sistemático todas as energias, designadamente fósseis, actualmente utilizadas. Assim, qualquer política, seja de incentivo às poupanças de energia, seja de transferência para outras formas de energia (com menores emissões de gases com efeito de estufa), assenta em modelos económicos que não têm em conta a redução da base tributável. A título de exemplo, o caso de 160 mil habitações na Dinamarca, em que, sendo a taxa de retorno do investimento de 13 %, ao imposto a pagar é deduzida igual percentagem.

6.2. Salientando o seu apoio à iniciativa da Comissão e à sua vontade de desenvolver uma metodologia comum em matéria de balanço e acompanhamento energético dos edifícios, o Comité recorda que seria conveniente:

- não impor obrigações incomportáveis para os Estados-Membros em relação à concorrência internacional. Assim, a União Europeia deveria adaptar a sua política à vontade de aplicação do protocolo de Quioto pelos países implicados;

- velar por que os países candidatos estabeleçam, designadamente nas construções novas, medidas compatíveis com os objectivos dos Estados-Membros, a fim de reduzirem ao mínimo o aumento da dependência energética e de atingirem rapidamente o nível comunitário;

- não sobrecarregar os proprietários senhorios ou residentes em casa própria com encargos desproporcionados com as suas possibilidades, o que teria por consequência retirar todo o efeito aos objectivos pretendidos pela directiva e incitar os cidadãos à rejeição de uma Europa unida.

6.3. O Comité desejaria que o artigo 3.o da proposta de directiva estabelecesse que a elaboração da metodologia de cálculo do rendimento energético dos edifícios não deveria ser confiada a um comité estabelecido nos termos do artigo 11.o, mas que fosse objecto de uma directiva distinta cuja preparação permitisse um debate aberto, mais mobilizador.

Bruxelas, 17 de Outubro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Parecer do CES sobre o "Livro Verde - Por uma estratégia europeia de segurança de aprovisionamento energético" (COM(2000) 769 final) - JO C 221 de 7.8.2001, p. 6.

(2) Parecer do CES sobre a "Promoção da electricidade a partir de fontes renováveis no mercado interno da electricidade" (COM(2000) 279 final) - JO C 367 de 20.12.2000.

(3) Parecer do CES sobre "A eficácia energética na Comunidade Europeia - Rumo a uma estratégia de utilização racional da energia" (COM(98) 246 final); JO C 407 de 28.12.1998, p. 176.

(4) Parecer de iniciativa do CES sobre as "Políticas de utilização racional da energia (URE)" - JO C 407 de 28.12.1998, p. 160.

(5) Ver o Quadro 1, em anexo I: Procura de energia final na União Europeia, por sector e por fonte de energia.

(6) Parecer do CES sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente" - JO C 116 de 20.4.2001, p. 48.

(7) Parecer do CES sobre a "Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta o Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente 2001-2010" de 30 de Maio de 2001 - JO C 221 de 7.8.2001, p. 12.

ANEXO I

ao parecer do Comité Económico e Social

Quadro 1: Procura final de energia na União Europeia por sector e por fonte de energia, em 1997 (Mtep)((Energy in Europe - European Union Energy Outlook to 2020, edição especial de Novembro de 1999, Comissão Europeia - projecto de análise conjunta.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO II

ao parecer do Comité Económico e Social

Figura 1: Consumo energético no sector residencial(1)

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Figura 2: Consumo energético no sector terciário(2)

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(1) COM(2000) 769 de 29.11.2000.

(2) Ibidem.