REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

A presente proposta visa alargar os benefícios do Regulamento n.º 924/2009 às pessoas e empresas dos Estados-Membros não pertencentes à área do euro e pôr termo aos elevados custos de pagamentos transfronteiriços intra-UE em euros. Estes custos elevados constituem um obstáculo às trocas entre os Estados-Membros da área do euro e os demais Estados-Membros, sendo prejudicial a ambos os grupos de países. Nos Estados-Membros que não pertencem à área do euro, o acesso das pessoas e das empresas aos mercados e a sua interação com os cidadãos da área do euro está sujeito a custos elevados, o que as impede de comercializar e concorrer com as suas congéneres da área do euro em condições equitativas. A título de exemplo, se uma empresa não pertencente à área do euro recorrer a fornecedores implantados nesta área, o custo dos seus materiais será mais elevado do que os de uma empresa concorrente que esteja implantada na área do euro. Para as empresas da área do euro, este entrave adicional à livre circulação e às trocas comerciais também limita o número de clientes potenciais. Os quadros que se seguem ilustram a situação atual, bem como a situação que advirá após a aplicação das alterações ao regulamento.

Foi dada aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação do Regulamento n.º 2560/2001 e do Regulamento n.º 924/2009 que o substituiu às suas moedas nacionais. No entanto, só a Suécia optou por esta possibilidade, tendo alinhado os encargos dos pagamentos transfronteiriços efetuados em coroas suecas com os encargos dos pagamentos nacionais efetuados em coroas suecas.

O Regulamento n.º 924/2009 relativo aos pagamentos transfronteiriços alinhou, em toda a UE, os encargos dos pagamentos transfronteiriços efetuados em euros na União com os encargos dos pagamentos nacionais efetuados em euros (ou seja, os pagamentos efetuados em euros dentro do mesmo Estado-Membro). Embora estivessem abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento, os Estados-Membros não pertencentes à área do euro não beneficiaram dos seus efeitos. Nestes Estados-Membros, os pagamentos nacionais efetuados em euros são muito onerosos ou, pura e simplesmente, não existem. Assim, as pessoas e as empresas pagam encargos elevados quando os seus pagamentos atravessam as fronteiras dos seus países ou cada vez que as pessoas se deslocam e efetuam pagamentos noutros países. Estes custos elevados constituem um obstáculo à conclusão do mercado único e fomentam a existência de duas categorias de utilizadores de serviços de pagamento na UE.

Os pagamentos transfronteiriços são essenciais para a integração dos serviços financeiros prestados a consumidores e da economia da UE e contribuem para reforçar os laços entre os cidadãos e as empresas dos Estados-Membros da UE. As restrições existentes e os custos excessivos dos pagamentos transfronteiriços impossibilitam a conclusão do mercado único.

A criação de um mercado único mais aprofundado e mais equitativo é uma das principais prioridades da Comissão Juncker. Em dezembro de 2015, a Comissão apresentou um Livro Verde a fim de proceder a uma consulta sobre o potencial existente em termos de um mercado mais integrado para os serviços financeiros de retalho e sobre as medidas necessárias para alcançar esse objetivo. Partindo das respostas recebidas das partes interessadas e do relatório do Parlamento Europeu sobre o Livro Verde, a Comissão publicou em março de 2017 um Plano de Ação que estabelece uma estratégia de reforço do mercado único para os serviços financeiros prestados a consumidores.

Nos termos do artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a intervenção da UE para completar o mercado interno deve ser apreciada à luz do princípio da subsidiariedade consignado no artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia. Convém apreciar se os objetivos da proposta não poderiam a) ser alcançados pelos Estados-Membros através dos seus sistemas jurídicos nacionais e b), em virtude da sua dimensão e dos seus efeitos, ser mais bem atingidos à escala da UE.

O mercado único implica a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais, sendo os pagamentos um elemento essencial para a sua conclusão. Ora, os elevados custos dos pagamentos transfronteiriços entravam esta conclusão e dificultam as operações comerciais transfronteiriças das famílias e das empresas. Os custos elevados dos pagamentos transfronteiriços resultam ainda na criação de duas categorias de utilizadores de serviços de pagamento. A primeira categoria engloba os utilizadores da área do euro, cujos pagamentos podem chegar à maioria das pessoas e empresas da UE a um custo muito baixo, A segunda categoria compreende os utilizadores de países não pertencentes à área do euro, que só têm acesso a pagamentos a baixo custo para um número limitado de pessoas e empresas.

O artigo 114.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia confere às instituições europeias competência para estabelecer as disposições adequadas que tenham por objetivo o estabelecimento e funcionamento do mercado interno.

A presente iniciativa contribui para um melhor funcionamento do mercado único e permite às pessoas e empresas de Estados-Membros não pertencentes à área do euro beneficiar de certas vantagens essenciais da União Económica e Monetária, tais como operações transfronteiriças eficazes a baixo custo. A iniciativa está em consonância com o Plano de Ação para as tecnologias financeiras, que visa impulsionar a concorrência e a inovação no setor financeiro europeu. Está também estreitamente associada à União dos Mercados de Capitais, que visa, entre outros objetivos, criar um verdadeiro mercado único de capitais na UE no qual os investidores possam investir livremente os seus fundos além fronteiras e as empresas possam angariar fundos junto de diversas fontes, independentemente da sua localização. A iniciativa, que se aplicará tanto às operações em linha como nos estabelecimentos tradicionais, contribuirá ainda para concretizar o objetivo do mercado único digital que consiste em eliminar os obstáculos ao comércio eletrónico. Com efeito, ao suprimir os encargos das operações transfronteiriças, a iniciativa permitirá eliminar um dos obstáculos às vendas transfronteiriças em linha.

Todas estas iniciativas contribuíram para uma maior integração do mercado único e para a criação de um mercado de pagamentos mais integrado na área do euro.

- A Diretiva Serviços de Pagamento (Diretiva 2007/64/CE, substituída pela Diretiva (UE) 2015/2366), que aumentou a transparência dos encargos e facilitou a entrada de novos operadores no mercado. Assim, contribuiu para o aumento da concorrência em matéria de pagamentos, incluindo pagamentos transfronteiriços, e uma maior transparência dos encargos e melhorou as infraestruturas de pagamentos, permitindo que estas gerissem volumes mais elevados de pagamentos em euros a custos mais baixos.

Desde a introdução do euro, a União Europeia lançou várias iniciativas para reduzir os custos das operações transfronteiriças. Entre elas, destacam-se as três seguintes:

• Coerência com as disposições em vigor no mesmo domínio de intervenção

A presente proposta exigirá que o preço total de cada operação transfronteiriça seja comunicado antes do início de uma operação de pagamento que implique uma conversão cambial, reforçando assim a transparência para os consumidores e ajudando-os a comparar os diferentes serviços de conversão cambial. Tendo em conta a dimensão extremamente técnica da conversão cambial num contexto em rápida evolução, a Autoridade Bancária Europeia será encarregada de elaborar normas técnicas de regulamentação para permitir um melhor enquadramento das práticas de conversão cambial. A proposta também estabelecerá um limite máximo temporário para o custo das conversões cambiais até que as medidas de transparência elaboradas pela Autoridade Bancária Europeia produzam efeitos, ou seja, o mais tardar 36 meses após a entrada em vigor do presente regulamento.

As alterações ao Regulamento n.º 924/2009 constantes da presente proposta também estabelecem obrigações adicionais de transparência relativamente às práticas de conversão cambial, em conformidade com os artigos 45.º e 59.º da Diretiva 2015/2366 relativa aos serviços de pagamento no mercado interno. Estas novas obrigações são necessárias tendo em conta a falta de transparência que os consumidores da UE enfrentam ao efetuar um pagamento que implique uma conversão cambial. Muitas vezes, quando um consumidor efetua um pagamento com cartão no estrangeiro (quer seja um levantamento em numerário num caixa automático ou um pagamento com cartão num ponto de venda) numa moeda diferente da sua moeda nacional, são-lhes propostas duas opções. A primeira consiste em pagar na sua moeda nacional, um serviço chamado conversão dinâmica de divisas oferecido pelos prestadores deste serviço e pelo banco do comerciante. A segunda opção consiste em pagar na moeda local, recorrendo aos serviços do seu sistema de pagamento por cartão e do seu próprio banco (conversão não dinâmica de divisas ou conversões «em rede»). O serviço de conversão dinâmica de divisas tem sido particularmente objeto de queixas por parte dos consumidores, que consideram não dispor das informações necessárias para fazer uma escolha informada, acabando, muitas vezes, por escolher involuntariamente a opção mais onerosa.

·o grupo de utilizadores de serviços financeiros ofereceu o seu contributo e as suas observações no âmbito da sua reunião de 5 de dezembro de 2017.

·os representantes dos Estados-Membros foram consultados no âmbito de uma reunião do grupo de peritos no domínio bancário, dos pagamentos e dos seguros da Comissão que teve lugar em 17 de novembro de 2017;

·as partes interessadas do setor, incluindo representantes de diversos prestadores de serviços de pagamento, foram consultadas no âmbito de uma reunião do grupo de peritos do mercado dos sistemas de pagamento que teve lugar em 24 de outubro de 2017;

A extensão do âmbito de aplicação do presente regulamento a outras moedas que não o euro deverá trazer benefícios claros, especialmente em termos do número de pagamentos abrangidos. No entanto, poderá também incentivar os prestadores de serviços de pagamento a aumentar os preços de outros serviços, nomeadamente dos pagamentos nacionais, de forma a subvencionar de forma cruzada os custos das operações transfronteiriças noutras moedas que não o euro. Assim, os Estados-Membros cuja moeda não é o euro deverão continuar a poder optar por alargar o âmbito de aplicação do presente regulamento aos pagamentos transfronteiriços expressos nas suas moedas nacionais.

Além disso, o alinhamento dos encargos de operações transfronteiriças efetuadas em euros com os encargos de operações nacionais efetuadas na moeda nacional do Estado-Membro tem em conta os níveis de desenvolvimento e de eficiência dos sistemas de pagamento e dos bancos locais (infraestruturas e processos). Com efeito, visto que os custos de produção variam consoante o país, o custo das operações, mesmo nacionais, pode atingir até um euro em certos Estados-Membros não pertencentes à área do euro. Utilizar como parâmetro de referência os encargos das operações nacionais permite ter em conta as especificidades de cada Estado-Membro e dos seus prestadores de serviços de pagamento. A questão da proporcionalidade é examinada com mais pormenor nos capítulos 7 e 8 da avaliação de impacto que acompanha a presente proposta.

A concretização do objetivo tem um custo baixo, visto que os prestadores de serviços de pagamento da UE têm acesso a infraestruturas eficientes de compensação e liquidação em euros. A proposta exige essencialmente que os prestadores de serviços de pagamento nos Estados-Membros não pertencentes à área do euro alinhem os encargos de operações transfronteiriças efetuadas em euros com os encargos, geralmente mais baixos, de operações nacionais efetuadas na moeda nacional do Estado-Membro dos utilizadores do serviço. Os Estados-Membros da área do euro já beneficiam de encargos reduzidos na maioria das suas operações transfronteiriças. A restrição da proposta às operações transfronteiriças em euros não tem impacto sobre os prestadores de serviços de pagamento nos Estados-Membros da área do euro, mas permite abranger uma grande parte (cerca de 60 %) das operações transfronteiriças nos Estados-Membros não pertencentes a esta área.

Preservar o status quo equivaleria a manter a distinção entre as duas categorias de utilizadores, a abrandar a integração económica e a impedir o aprofundamento do mercado único.

É certo que outros Estados-Membros não pertencentes à área do euro podem, à semelhança da Suécia, tomar medidas a nível individual para reduzir os custos dos pagamentos transfronteiriços. No entanto, enquanto estas medidas não forem tomadas por todos os Estados-Membros, as barreiras atuais subsistirão. Por conseguinte, é preferível agir a nível da UE para resolver este problema, em vez de o deixar ao critério de cada Estado-Membro ou do mercado, que não podem garantir a obtenção de progressos rápidos nem de uma solução que abranja toda a UE.

Os Estados-Membros beneficiavam anteriormente da possibilidade de alargar o âmbito de aplicação do Regulamento n.º 2560/2001 e do Regulamento n.º 924/2009 que o substituiu às suas moedas nacionais. Até à data, só a Suécia optou por tomar esta medida. Consequentemente, os preços dos pagamentos transfronteiriços intra-UE efetuados em coroas suecas a partir da Suécia são equivalentes aos dos pagamentos nacionais efetuados no território sueco. A escolha da Suécia teve também um impacto positivo nos pagamentos transfronteiriços efetuados em euros, que são propostos a um preço equivalente ao dos pagamentos efetuados em coroas suecas no território sueco.

•Recolha e utilização de pareceres de peritos

A Comissão encarregou a consultora Deloitte de efetuar um estudo com vista à recolha de dados sobre os encargos de operações de pagamento transfronteiriças abrangidas pela proposta (transferências de crédito, pagamentos com cartão e levantamentos em numerário) cobrados pelos três a sete maiores bancos de cada Estado-Membro não pertencente à área do euro e em três Estados-Membros da área do euro. A Deloitte foi igualmente convidada a fornecer estimativas dos custos internos destas operações. O estudo concluiu que as operações efetuadas em euros beneficiam de infraestruturas, normas e procedimentos transfronteiriços eficientes, suscetíveis de permitir um alinhamento destes preços com os das operações efetuadas em moeda nacional, a níveis muito mais baixos do que os imputados atualmente. O estudo concluiu também que as operações transfronteiriças efetuadas em moedas que não o euro continuam a reger-se por procedimentos obsoletos, sem infraestruturas centralizadas. Esses procedimentos continuam a ser onerosos, impedindo os prestadores de serviços de pagamento de propor preços competitivos para estas operações.

•Avaliação de impacto

Em 14 de fevereiro de 2018, o Comité de Controlo da Regulamentação emitiu um parecer positivo sobre a avaliação de impacto, na qual são equacionadas quatro opções estratégicas. Todas as opções assentam no princípio de igualdade entre os custos das operações nacionais efetuadas na moeda nacional do Estado-Membro do utilizador do serviço de pagamento e os custos das operações transfronteiriças intra-UE efetuadas, respetivamente:

1) na mesma moeda nacional;

2) na mesma moeda nacional e em euros;

3) apenas em euros;

4) em qualquer moeda dos Estados-Membros da UE, independentemente do local onde sejam efetuadas.

A presente proposta incide sobre a terceira opção, que consiste em alinhar os encargos de pagamentos transfronteiriços intra-UE efetuados em euros com os encargos das operações nacionais efetuadas na moeda nacional de um Estado-Membro. Esta opção, que não tem qualquer impacto nos Estados-Membros da área do euro, foi considerada a mais eficiente para os Estados-Membros que não pertencem à área do euro, visto que os prestadores de serviços de pagamento neles situados também têm acesso a infraestruturas modernas para pagamentos transfronteiriços em euros. A terceira opção foi também considerada altamente eficaz, dado que a maioria das operações transfronteiriças nos Estados-Membros não pertencentes à área do euro são efetuadas em euros. Além disso, tendo em conta o baixo custo das operações efetuadas em euros, corre-se um menor risco de os prestadores de serviços de pagamento aumentarem os encargos das operações nacionais ou de conversão cambial para subvencionar de forma cruzada o custo das operações transfronteiriças. Qualquer medida deste tipo tomada pelos prestadores de serviços de pagamento sujeitar-se-ia às regras da concorrência. Esta terceira opção também se coaduna com o objetivo a mais longo prazo de tornar o euro a moeda comum de todos os Estados-Membros. De acordo com os resultados da consulta, esta opção seria igualmente mais bem aceite pelos prestadores de serviços de pagamento.

A ser escolhida, esta opção obrigará os prestadores de serviços de pagamento dos Estados-Membros não pertencentes à área do euro a alinhar os encargos de pagamentos transfronteiriços efetuados em euros com os encargos de pagamentos nacionais efetuados na moeda desses Estados-Membros. Em termos práticos, esta opção implica uma simples alteração das tabelas de encargos cobrados pelos prestadores de serviços de pagamento aos seus clientes. Estima-se que a redução dos encargos de operações transfronteiriças em euros irá representar uma poupança anual de 900 milhões de EUR para os utilizadores de serviços de pagamento (na sua maioria consumidores e pequenas e médias empresas, visto que as empresas de maior dimensão tendem a beneficiar de encargos reduzidos), sendo de notar uma diminuição correspondente das receitas para os prestadores de serviços de pagamento. Os utilizadores de serviços de pagamento beneficiarão igualmente de uma maior transparência dos encargos faturados pelas operações transfronteiriças. A contratação de supervisores encarregados de verificar se os prestadores de serviços de pagamento cumprem o regulamento representará um custo irrisório.

A longo prazo, aguardam-se dois efeitos principais: uma maior integração entre os Estados-Membros pertencentes e não pertencentes à área do euro através da criação de condições equitativas de concorrência para as pequenas e médias empresas e uma maior igualdade entre cidadãos da UE no acesso a pagamentos transfronteiriços a baixo custo.

A avaliação de impacto conclui que, com a entrada em vigor da proposta, os prestadores de serviços de pagamento assistirão a uma diminuição das suas receitas. Assim, é possível que tentem compensar uma parte destas perdas através de um aumento dos encargos cobrados por outros produtos e serviços (por exemplo, encargos de operações nacionais ou custos de gestão de contas). Qualquer tentativa neste sentido estaria naturalmente sujeita às regras de concorrência, tanto a nível nacional como da UE. É de assinalar que, quando foram impostas exigências idênticas aos bancos dos Estados-Membros da área do euro após a entrada em vigor do primeiro regulamento de 2001, não se verificou qualquer aumento dos encargos. Pelo contrário, os encargos aplicáveis a todos os tipos de pagamento continuaram a diminuir nos Estados-Membros da área do euro. No que diz respeito aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro, importa referir que a Suécia recorreu à opção prevista no Regulamento n.º 924/2009 no sentido de alargar o respetivo âmbito de aplicação à coroa sueca. Esta medida beneficiou as empresas e os consumidores suecos sem prejudicar o mercado nacional de pagamentos.

Por outro lado, existe um risco dos prestadores de serviços de pagamento utilizarem os custos de conversão cambial para compensar as perdas de receitas decorrentes do alinhamento dos encargos de operações efetuadas em euro com os encargos de operações efetuadas em outras moedas. Os utilizadores de serviços de pagamento estão menos familiarizados com estes custos de conversão cambial que, devido à falta de transparência, são difíceis de aferir. Para colmatar este risco, a proposta estabelece uma obrigação de maior transparência relativamente às conversões cambiais.

No seguimento do parecer positivo emitido pelo Comité de Controlo de Regulamentação e das melhorias por ele sugeridas, o relatório de avaliação de impacto foi alterado a fim de descrever de forma mais pormenorizada o papel que a tecnologia financeira poderá desempenhar, a longo prazo, na redução dos encargos de pagamentos transfronteiriços. Foi também revista a secção do relatório de avaliação de impacto relativa ao acompanhamento e à avaliação das alterações constantes da presente proposta. Por último, os serviços da Comissão desenvolveram os seus trabalhos quanto à questão da transparência das conversões cambiais. Esta questão já é abrangida pela Diretiva Serviços de Pagamento, que estabelece requisitos de transparência. Contudo, para ganhar em eficácia e evitar contramedidas que anulem os benefícios da redução de custos obtidos com a alteração do Regulamento n.º 924/2009, estes requisitos devem ser especificados de forma mais concreta. A solução constante da presente proposta consiste em encarregar a Autoridade Bancária Europeia de elaborar normas técnicas de regulamentação para assegurar a transparência e a comparabilidade das diferentes opções de conversão cambial, com base na avaliação de impacto específica a realizar por essa mesma Autoridade.

•Adequação e simplificação da regulamentação

No programa de trabalho da Comissão para 2017, a revisão do Regulamento n.º 924/2009 figura como uma das iniciativas do programa REFIT. Uma primeira simplificação deste regulamento interveio em 2012 através do Regulamento Data-Limite de Migração para o SEPA (Regulamento (UE) n.º 260/2012), que suprimiu o limite máximo de 50 000 EUR para a aplicação do Regulamento n.º 924/2009 bem como certas obrigações em matéria de informação. A presente proposta irá reforçar a eficácia do Regulamento n.º 924/2009. Sendo certo que este regulamento se aplicava a todas as transações efetuadas em euros em todos os Estados-Membros, os cidadãos e as empresas da UE fora da área do euro não beneficiaram dos seus efeitos, apesar de usarem frequentemente o euro nas suas operações transfronteiriças. A proposta colmatará esta lacuna e permitirá que todos os cidadãos e empresas da UE usufruam enfim dos efeitos deste regulamento, o qual visava beneficiar toda a UE e não só a área do euro. A proposta trará vantagens para as microempresas bem como para as pequenas e médias empresas (PME). Com efeito, a maioria das PME, e sobretudo as mais pequenas, não têm capacidade para negociar os encargos que lhes são cobrados por pagamentos transfronteiriços. Regra geral, tal negociação é apanágio dos clientes empresariais de maior envergadura, que desfrutam dos serviços de gestão de tesouraria oferecidos pelos grandes bancos. Assim, o alargamento do âmbito de aplicação do referido regulamento trará mais vantagens para as pequenas e médias empresas do que para as de maior dimensão. As empresas da UE terão acesso a um leque mais alargado de fornecedores e clientes a um custo inferior, tornando-se assim mais competitivas. É de esperar que a economia da UE no seu conjunto se torne mais competitiva, graças à maior integração económica resultante da eliminação dos obstáculos ligados aos custos dos pagamentos.

4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL