PT

Bruxelas, 11.10.2006

COM(2006) 588 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO

sobre o controlo de organizações reconhecidas pela Comissão e o impacto do regime de responsabilidade civil nos termos da Directiva 94/57/CE

DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO

sobre o controlo de organizações reconhecidas pela Comissão e o impacto do regime de responsabilidade civil nos termos da Directiva 94/57/CE

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. Introdução

A reforma, no âmbito do pacote «Erika I» [1], do quadro legislativo comunitário que regula a actividade das organizações reconhecidas envolveu alterações substanciais destinadas a ter em conta a preocupação, partilhada pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, de que o desempenho das organizações reconhecidas nem sempre satisfaz os requisitos necessários.

A Directiva 94/57/CE do Conselho, de 22 de Novembro de 1994, relativa às regras comuns para as organizações de vistoria e inspecção dos navios e para as actividades relevantes das administrações marítimas [2] (a seguir designada por «a directiva») foi, por conseguinte, reforçada para contribuir para um aumento do controlo das actividades destas organizações privadas, que desempenham um papel crucial na segurança marítima e na prevenção da poluição. As novas disposições introduziram nomeadamente os seguintes elementos:

– Sanções rigorosas: suspensão do reconhecimento comunitário por um ano, a qual poderá conduzir a uma revogação definitiva, caso se mantenham as deficiências que levaram à suspensão;

– Exigência de um bom desempenho em matéria de segurança e de controlo da prevenção da poluição antes da concessão do reconhecimento comunitário;

– Maior independência e critérios de qualidade mais rigorosos, bem como reforço da transparência na comunicação de informações sobre navios de uma determinada classe;

– Níveis mínimos específicos de responsabilidade civil para as organizações reconhecidas.

O presente relatório destina-se a:

(1) Apresentar uma análise do controlo das organizações reconhecidas pela Comissão, incluindo os resultados animadores alcançados na abordagem de situações de risco potencial para a segurança marítima e o meio marinho;

(2) Analisar o impacto económico do novo regime de responsabilidade em conformidade com o n.º 5 do artigo 6.º.

Independentemente das questões analisadas no presente documento, a Comissão continua a verificar a aplicação da directiva nos Estados-Membros e apresentará, numa fase posterior, um relatório separado, nos termos do n.º 4 do artigo 16.º.

2. Organizações reconhecidas

Das cerca de sessenta sociedades de classificação reconhecidas pelos membros da Organização Marítima Internacional (IMO), só doze obtiveram reconhecimento comunitário, nos termos da directiva, a saber:

· American Bureau of Shipping

· Bureau Veritas

· China Recognised organisation

· Det Norske Veritas

· Germanischer Lloyd

· Korean Register

· Lloyd’s Register of Shipping

· Nippon Kaiji Kyokai

· Registro Italiano Navale (RINA)

· Russia Maritime Register of Shipping

· Hellenic Register of Shipping

· Registro Internacional Naval (RINAVE)

O reconhecimento do RINAVE, originalmente concedido pela Comissão em 2000 [3], nos termos do n.º 3 do artigo 4.º [actualmente n.º 2 do artigo 4.º], foi prorrogado por um prazo de três anos, em 18 de Abril de 2005, e com efeitos limitados a Portugal [4], atendendo a que a Comissão verificou que a organização continua a satisfazer os critérios da directiva e tendo em conta o nível de desempenho satisfatório do RINAVE.

O reconhecimento do Hellenic Register of Shipping, originalmente concedido pela Comissão em 2001 [5], nos termos do n.º 3 do artigo 4.º [actualmente n.º 2 do artigo 4.º], foi prorrogado por um prazo de três anos, em 2 de Agosto de 2005, com efeitos limitados à Grécia e a Chipre [6], na medida em que a) a Comissão verificou que a organização continua a satisfazer os critérios da directiva e b) o Hellenic Register of Shipping se comprometeu a harmonizar os seus níveis de desempenho com a média das organizações reconhecidas. Os efeitos deste reconhecimento foram ulteriormente alargados a Malta [7], em 22 de Maio de 2006.

Em Março de 2004, as autoridades polacas apresentaram um pedido formal de reconhecimento limitado do Polish Register of Shipping, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º. Malta, Chipre, a Lituânia, a República Checa e a República Eslovaca associaram-se ulteriormente ao pedido da Polónia. Após quase dois anos de trabalhos intensivos de correcção na sequência da avaliação da Comissão, esta organização satisfaz actualmente todos os critérios e requisitos da directiva. À data de redacção do presente relatório, encontra-se em preparação o projecto de decisão pertinente, que concede reconhecimento comunitário limitado ao Polish Register of Shipping.

3. Avaliação das organizações reconhecidas

3.1. Panorâmica geral

O n.º 5 do artigo 4.º prevê que «as organizações que em 22 de Janeiro de 2002 já sejam reconhecidas com base na presente directiva, continuarão a ser reconhecidas. Não obstante, deve exigir-se a estas organizações que cumpram as novas disposições previstas na presente directiva e esse cumprimento será avaliado durante as primeiras avaliações referidas no artigo 11.º».

Nos termos do n.º 3 do artigo 11.º, «todas as organizações reconhecidas serão objecto de avaliação pela Comissão, feita em conjunto com o Estado-Membro que apresentou o pedido relevante de reconhecimento, numa base regular e pelo menos de dois em dois anos, a fim de verificar se satisfazem os critérios estabelecidos no anexo».

Desde a entrada em vigor da directiva alterada [8] que a Comissão procedeu à avaliação, pelo menos uma vez, de todas as organizações reconhecidas e o objectivo de efectuar avaliações de dois em dois anos foi alcançado em 2005.

Foi concedida prioridade à verificação do cumprimento da directiva alterada. A Comissão efectuou avaliações aprofundadas com base na análise tanto dos sistemas como de casos específicos. As avaliações incluíram visitas à sede e a uma ou várias delegações regionais de cada organização. Nalguns casos, a avaliação incluiu igualmente visitas a estaleiros e a navios em construção. Neste contexto, a Comissão efectuou, em Fevereiro de 2005, uma série especial de avaliações que incidiram especificamente nas novas construções, a fim de analisar a resposta das organizações reconhecidas à pressão excepcional a que este mercado é submetido actualmente.

Os Estados-Membros envolvidos participaram regularmente nestas avaliações, o que contribuiu largamente para a utilidade deste exercício. A maioria das avaliações foi preparada conjuntamente em reuniões preparatórias com os peritos designados pelo Estado-Membro participante; durante as avaliações, os Estados-Membros puderam acompanhar questões específicas relacionadas com o Estado de bandeira, tendo contribuído para o exercício com opiniões sobre esta matéria; por último, os avaliadores debateram as suas conclusões com o perito presente do Estado-Membro, antes de as comunicar à Comissão –, que manteve a administração participante informada das suas conclusões e seguimento dado.

Na avaliação das organizações reconhecidas, a Comissão tem sido assistida, desde Fevereiro de 2004, pela Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA).

· As competências oferecidas pela agência permitiram à Comissão aumentar a frequência das avaliações e ampliar o seu âmbito de aplicação, o que se revelou fundamental para satisfazer os objectivos supracitados.

· A EMSA formou uma equipa de inspectores com a combinação adequada de competências nos diversos aspectos abrangidos pela directiva e desenvolveu uma metodologia específica com base no trabalho de campo, facto que permitiu uma preparação mais exaustiva das avaliações e reforçou fortemente a capacidade da Comissão de identificar as fragilidades dos sistemas e os procedimentos das organizações reconhecidas que necessitam de uma intervenção.

3.2. Principais conclusões das avaliações

3.2.1. De ordem geral

As avaliações efectuadas até à data revelam um elevado nível de cumprimento entre as organizações reconhecidas, excluindo as conclusões assinaladas nas subsecções seguintes. A Comissão considera todavia que predomina a tendência para o cumprimento formal, com sistemas e procedimentos bem desenvolvidos, embora demasiadas vezes em detrimento de um controlo pró-activo e de uma gestão eficaz dos riscos.

3.2.2. Observância das regras de classificação e dos requisitos legais

A Comissão analisou um número considerável de dossiês relativos a navios, quer mediante amostragem aleatória e visitas a estaleiros, quer na sequência de acidentes e de imobilizações relacionadas com a inspecção pelo Estado do porto.

Esta análise revelou um panorama por vezes desolador, assinalando casos em que os inspectores cometeram erros graves ou em que determinadas inspecções ou provas foram pura e simplesmente omitidas e em que os controlos internos subsequentes não conseguiram, por vezes, detectar ocorrências óbvias ou conceder um acompanhamento adequado:

· Parece existir um modelo recorrente segundo o qual as ocorrências mais significativas afectariam as organizações que apresentam os piores rácios relativos de recursos disponíveis [9].

· Consequentemente, o incumprimento de requisitos legais e de classificação por uma organização pode ser atribuído à margem de manobra que as regras e os procedimentos da organização concedem aos inspectores [10], num contexto de forte pressão exercida sobre os recursos desta [11]. Um ulterior trabalho de investigação, efectuado pela organização a pedido da Comissão, identificou diversos outros casos em que os requisitos legais e de classificação não eram correctamente aplicados.

· Num outro caso, após análise do dossiê relativo a um navio envolvido num acidente, verificou-se que erros graves cometidos pelo inspector na aplicação das regras da organização, não obstante serem claramente visíveis no referido dossiê, passaram despercebidos quando o trabalho deste foi ulteriormente analisado antes de ser apresentado à sede.

· Esta organização controlou devidamente os seus inspectores e adoptou medidas em caso de baixo nível de desempenho, incluindo a retirada da certificação. Porém, não procedeu a uma vistoria dos navios que estes inspectores haviam inspeccionado para identificar e fazer face aos potenciais riscos. Infelizmente, um navio que havia sido inspeccionado por um inspector ao qual foi retirada a certificação sofreu avaria grave pouco tempo depois e a análise do dossiê do navio levanta sérias dúvidas relativamente ao carácter suficiente do trabalho de vistoria nas áreas danificadas.

· Foram identificados casos em que inspecções específicas exigidas pelas convenções internacionais (nomeadamente prova do aparelho de governo num navio com a carga máxima) parecem ser ignoradas por diversas organizações reconhecidas.

3.2.3. Cláusulas de flexibilidade

A avaliação dos sistemas de qualidade dos estaleiros pelas organizações reconhecidas parece desempenhar um papel cada vez mais importante no processo de certificação.

Embora não isenta de riscos, a Comissão apoia plenamente tal avaliação, enquanto instrumento fundamental de complemento adequado ao trabalho de inspecção:

· Conforme mencionado anteriormente, verificou-se que as regras de uma organização reconhecida permitiam aos inspectores omitir inspecções baseadas na sua avaliação do sistema de qualidade do estaleiro (a «cláusula de flexibilidade»), sem controlo por parte da gestão.

· Para além da necessidade de um controlo adequado por parte da gestão, as inspecções legais deverão ser realizadas sem excepção. No caso mencionado, os procedimentos e as listas de verificação da organização não estabeleciam uma distinção clara entre inspecções legais e inspecções de classificação, o que conduziu a que ambas fossem omitidas.

· Mesmo no tocante às inspecções de classificação, é conveniente interrogarmo-nos seriamente sobre os limites das cláusulas de flexibilidade: as organizações reconhecidas devem certificar navios, e não estaleiros, e devem sempre manter um conhecimento directo suficiente para o poderem fazer.

· Por outro lado, a Comissão mantém uma certa prudência em relação à possibilidade, expressa pela imprensa, de as organizações reconhecidas poderem estar a assistir os estaleiros a criar os seus próprios sistemas de qualidade – quer directamente quer através de filiais e empresas comuns. Esta situação, conjugada ou não com as cláusulas de flexibilidade, pode conduzir a conflitos de interesses.

Para além das medidas adoptadas nos casos individuais, a Comissão tenciona proceder a uma avaliação aprofundada da situação global e agir em conformidade.

3.2.4. Recursos

Numa série de casos, a Comissão identificou uma ausência de recursos suficientes para fazer face à carga de trabalho efectiva da organização, designadamente no que respeita ao forte pico actual de novas construções.

· Basicamente, a Comissão recorreu a dois indicadores para apreciar a adequação global dos recursos, nomeadamente: o rácio de navios por inspector [12], que permite avaliar, globalmente, os recursos da organização; e o rácio de novas construções por inspector [13], destinado a medir a pressão adicional nos recursos da organização resultante da actividade de inspecção e certificação mais exigente relacionada com a construção de navios. Estes rácios proporcionam indicações extremamente significativas, que devem todavia ser analisadas à luz de outros factores, designadamente a composição e idade das frotas. A Comissão examinou igualmente se os recursos em locais de trabalho específicos são suficientes. Os resultados obtidos foram então utilizados como instrumento de aferição das conclusões materiais das avaliações.

· Ao avaliar o trabalho efectuado por uma organização reconhecida num grande estaleiro, a Comissão pôde identificar directamente um manifesto desequilíbrio entre os efectivos disponíveis (um único inspector próprio, ocasionalmente assistido por um segundo inspector) e o número de novas construções que devem ser controladas (quatro, em qualquer momento, durante diversos meses). Esta situação traduziu-se em diversas infracções aos requisitos legais e de classificação.

· Num outro caso, a Comissão detectou um recurso abusivo a pessoal externo para assistir os inspectores de uma organização reconhecida em grandes áreas de construção novas. Verificou-se que esse pessoal externo efectuava inspecções que podem considerar-se uma actividade fundamental durante uma nova construção e que devem normalmente ser realizadas pelos inspectores próprios da organização.

· Conforme mencionado no ponto 3.2.2, parece emergir uma correlação entre as conclusões materiais mais significativas e os valores mais elevados dos indicadores supracitados.

As causas deste problema não são inteiramente claras, mas podem derivar pura e simplesmente da concorrência, ausência de pessoal qualificado e/ou fragilidade das organizações reconhecidas face aos estaleiros – num contexto de procura crescente e, consequentemente, de condições de produção sob pressão. Em todo o caso, a Comissão está especialmente preocupada com o potencial impacto deste problema na segurança dos navios a médio e longo prazo, tendo adoptado as medidas necessárias com a cooperação activa das organizações interessadas.

3.2.5. Política e sistema de qualidade

As organizações reconhecidas criaram, em geral, sistemas de qualidade bastante sofisticados, acompanhados de procedimentos pormenorizados e documentados de forma exaustiva. As avaliações da Comissão revelaram, no entanto, uma ausência quase sistemática de indicadores de desempenho fundamentais ou, mais frequentemente, de compilação destes num sistema significativo –, capaz de auxiliar a gestão a avaliar o desempenho da organização e a assumir uma posição pró-activa e orientada para a prevenção.

· Regra geral, a impressão da Comissão é de que se trata de uma questão que necessitará, inevitavelmente, de algum tempo de reflexão e da aplicação de um processo de tentativa e erro por parte das organizações reconhecidas, mas que, normalmente, todas elas deverão, a médio prazo, abordar de forma correcta.

3.2.6. Independência

Este é, sem dúvida, o critério mais difícil de avaliar, o que se deve, em larga medida, ao estatuto muito diversificado das organizações reconhecidas: algumas são fundações ou entidades afins e uma delas é mesmo propriedade a 100% de uma fundação, ao passo que outras são sociedades sem fins lucrativos ou entidades afins e o resto são sociedades anónimas.

A Comissão procurou identificar os órgãos e o pessoal que controlam efectivamente as actividades da organização e estabelecer uma situação clara em que as categorias de interesses enumeradas no anexo (as «categorias restritas») [14] não possam exercer uma influência determinante nessas actividades. No que respeita às sociedades anónimas, a propriedade das acções foi igualmente tida em conta, independentemente da estrutura da sociedade.

· A análise exigiu assim, por vezes, o exame dos organismos que, embora não envolvidos na administração da empresa, tinham uma palavra a dizer nas decisões relativas a regras, aceitação/suspensão/retirada da classe e emissão de certificados oficiais – designadamente comités de classificação e técnicos.

· Regra geral, as organizações reconhecidas envidaram esforços significativos para darem cumprimento aos requisitos da directiva.

· No entanto, num caso, uma organização reconhecida foi instada a mudar a composição do seu conselho de administração para garantir o pleno cumprimento dos requisitos da directiva.

No tocante à independência dos inspectores, a situação é, em geral, satisfatória e todas as organizações avaliadas introduziram cláusulas de protecção adequadas nos seus códigos deontológicos, condições de trabalho, etc.

· Porém, a maioria destas cláusulas exigiu ajustamentos destinados a reflectir os termos exactos da directiva relativamente à identificação e vínculos pessoais, empresariais ou familiares com as categorias restritas.

· Regra geral, a Comissão recomendou às organizações reconhecidas a aplicação de um sistema em que a situação dos seus inspectores pudesse ser verificada antes da atribuição de funções.

3.2.7. Outros requisitos da directiva

(1) Em geral, a exclusão de inspectores que não sejam os próprios da organização das tarefas regulamentares parece bem implantada, à excepção de certos casos isolados. Se determinadas organizações reconhecidas deixaram de empregar inspectores que não os próprios, outras ainda mantêm percentagens bastante elevadas de inspectores nessas condições. A Comissão presta especial atenção à verificação de que os inspectores que não sejam os próprios das organizações são objecto de formação e controlo adequados; mas, de qualquer modo, convém interrogarmo-nos seriamente sobre se esta situação anómala, que consiste em permitir que inspectores excluídos de tarefas regulamentares sejam não obstante autorizados a efectuar inspecções de classificação, deverá continuar a ser permitida.

(2) As organizações reconhecidas manifestam uma tendência generalizada para adoptarem uma estrutura mais descentralizada. Certas deficiências sugerem, porém, que as organizações reconhecidas que adoptam esta abordagem devem introduzir novos mecanismos de controlo e equilíbrio para fazer face aos novos riscos decorrentes da descentralização (designadamente maior exposição à pressão das necessidades operacionais e dos requisitos dos clientes).

(3) Consequentemente, no caso mais representativo, a descentralização de uma organização traduziu-se na aquisição, por parte dos gestores regionais, de um amplo controlo de facto sobre a atribuição de funções, formação e supervisão dos inspectores. Este processo foi acompanhado da criação de uma base de dados global que prestava aos gestores regionais todas as informações pertinentes sobre o estatuto e as qualificações do inspector, ao passo que a sede exercia o seu controlo basicamente através de auditorias realizadas de dois em dois anos. Registaram-se, porém, inúmeros outros casos de atribuição de funções a inspectores que não dispunham do estatuto ou das qualificações necessárias para o efeito. Esta situação é actualmente objecto de análise.

(4) As organizações reconhecidas, no seu conjunto, parecem lidar actualmente de forma adequada com as qualificações e a formação. A Comissão mantém-se porém atenta aos casos ainda bastante frequentes de cursos de reciclagem em atraso.

3.3. Desempenho das organizações reconhecidas

O desempenho das doze organizações reconhecidas da Comunidade, quando avaliado em termos de taxa anual de imobilizações, relacionadas com a classe, no âmbito do MoU de Paris, do MoU de Tóquio e da Guarda Costeira dos EUA (USCG), melhorou de forma espectacular nos últimos anos –, conforme ilustrado nos quadros a seguir:

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A Comissão regozija-se vivamente com esta melhoria, que atenua, em larga medida, a impressão algo inquietante dada pelas avaliações efectuadas até à data.

Encontra-se actualmente em preparação um sistema mais sofisticado de avaliação do desempenho das organizações reconhecidas. O novo sistema incluirá as taxas de imobilização anuais e plurianuais (medidas em termos de representatividade estatística) e terá em conta outros factores, designadamente acidentes e composição, por bandeiras, das frotas respectivas.

3.4. Medidas adoptadas pela Comissão

Na sua abordagem das deficiências detectadas, a Comissão concedeu prioridade absoluta à identificação e supressão de potenciais riscos de segurança.

Regra geral, as organizações reconhecidas têm cooperado facilmente e adoptado medidas para alterar as suas regras e procedimentos, bem como os seus sistemas de qualidade, sempre que se considerou que não davam cumprimento aos requisitos da directiva e/ou não os aplicavam correctamente.

Porém, numa série de casos graves, a Comissão solicitou às organizações em causa que fossem mais além e garantissem que:

(1) As potenciais consequências de eventuais deficiências sejam divulgadas da forma mais rigorosa possível:

· Foram por conseguinte exigidas avaliações de riscos globais relacionadas com as deficiências sistemáticas detectadas. Num caso, esta avaliação de riscos envolveu toda a organização e até 1 500 navios, cuja construção havia sido objecto de controlo nos últimos anos.

(2) Os navios identificados como representando um risco potencial sejam objecto de tratamento adequado:

· Consequentemente, foram exigidos planos de reinspecção de navios para verificar se as deficiências detectadas nas avaliações se traduziram em verdadeiros erros de vistoria. À data de redacção do presente relatório, sete navios foram reinspeccionados e dois outros estão prestes a sê-lo, devendo seguir-se-lhes outros na sequência das avaliações de riscos em curso.

(3) As regras e os requisitos legais, vigentes ou recentemente adoptados, sejam correctamente aplicados no futuro:

· Foram exigidos planos de formação globais, alguns dos quais abrangendo toda a organização.

(4) A organização disponha de recursos suficientes para desempenhar as suas tarefas:

· Foram assim exigidos planos de recrutamento pontuais e plurianuais. Num caso, isto corresponde a um aumento superior a 10% do número de inspectores da organização.

(5) A independência da organização seja plenamente assegurada:

· Conforme mencionado anteriormente, uma organização foi instada a alterar a composição do seu conselho de administração para alcançar uma maioria segura de categorias não-restritas.

Embora algumas destas acções estejam ainda em curso, a Comissão está convicta de que elas introduzem uma forma inteiramente nova e pró-activa de lidar com as fragilidades das organizações reconhecidas. Algumas envolvem um custo extremamente elevado para as organizações em causa, o que demonstra o empenho destas na segurança e o valor acrescentado da acção comunitária neste domínio – cujos benefícios transcendem largamente a frota europeia.

3.5. Conclusão

A Comissão Europeia considera que uma das prioridades das organizações reconhecidas pela Comunidade é garantir, permanentemente, o mais alto nível de qualidade do seu trabalho. É necessário ter sempre presente que o mais pequeno erro conta e poderá, um dia, ter consequências desastrosas.

Nesta perspectiva, as conclusões da Comissão revelam que muito resta ainda fazer para alcançar um nível aceitável de risco. A Comissão considera que o problema não reside nos sistemas em si mesmos ou nas normas profissionais vigentes das organizações reconhecidas: o que deve melhorar, fundamentalmente, é o ambiente de controlo destas organizações no seu conjunto – que ainda não está à altura dos riscos reais que as suas actividades envolvem.

Nos últimos anos, níveis sem precedentes de novas construções exerceram uma enorme pressão no sector, que atinge os limites da sua capacidade. É importante garantir que as organizações reconhecidas possam dar uma resposta adequada, de modo a não hipotecar a segurança a longo prazo.

A Comissão não hesitará em retirar o seu reconhecimento a uma ou mais organizações reconhecidas, se necessário, não sem tentar garantir por todos os meios ao seu alcance que os navios que estas certificam são e continuam a ser seguros. Esta tem sido a sua opção, com resultados encorajadores – graças igualmente à pronta cooperação dos Estados-Membros e das organizações em causa. A Comissão continuará a seguir esta linha de acção firme e pró-activa, com a assistência técnica constante da EMSA, convicta de que as medidas adoptadas contribuirão efectivamente para o reforço da segurança dos mares europeus.

As conclusões supracitadas foram plenamente tidas em conta na proposta da Comissão de reformulação da Directiva 94/57/CE no âmbito do 3.º pacote «segurança marítima». Assim:

· Um sistema reforçado de certificação do sistema de qualidade, mais transparente e independente, é indispensável para uma política de prevenção, que conceda maior ênfase à gestão adequada dos riscos pelas organizações reconhecidas.

· A introdução de sanções pecuniárias pelo incumprimento dos critérios da directiva (incluindo multas de quantia fixa e sanções pecuniárias compulsórias) não só contribui para a proporcionalidade do sistema, como reforçará fortemente a eficácia da acção da Comunidade neste domínio e contribuirá para o objectivo de correcção das deficiências na fonte.

· Os ensinamentos retirados das avaliações efectuadas até à data permitiram à Comissão propor uma série de ajustamentos aos critérios da directiva destinados a reforçar a sua utilidade e legibilidade – designadamente no que respeita ao carácter suficiente dos recursos.

4. Responsabilidade Civil

A Comissão, assistida pela EMSA, analisou o impacto económico da aplicação do regime de responsabilidade civil previsto no n.º 2, alínea b), do artigo 6.º da directiva. Os resultados do estudo são resumidos no anexo.

Ao analisar este tema, é importante ter presente que a directiva regula apenas a reparação que a administração de um Estado-Membro pode exigir a uma organização reconhecida, caso a primeira seja considerada responsável, por via judicial ou através de um procedimento de arbitragem, pelos erros da última.

4.1. Aplicação pelos Estados-Membros

O estudo supracitado demonstrou que:

(1) O caso de responsabilidade ilimitada por negligência grave, previsto no n.º 2, subalínea i) da alínea b), do artigo 6.º, é incontestavelmente aceite.

(2) No que respeita aos casos de negligência previstos no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º, aqueles que se destinavam a ser níveis mínimos de responsabilidade (valores mínimos) tornaram-se, em geral, níveis máximos de responsabilidade (valores máximos), já que a maioria dos Estados-Membros estabeleceu limites correspondentes aos montantes mencionados no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º ou montantes ligeiramente superiores a estes. Estes valores ficam no entanto sujeitos a uma importante excepção: cinco Estados-Membros utilizaram esta possibilidade para negociar um regime de responsabilidade ilimitada igualmente nestes casos.

(3) Nenhum caso que se conheça despoletou, até agora, a aplicação do mecanismo previsto no n.º 2, alínea b), do artigo 6.º, pelo que não existe jurisprudência passível de fornecer orientações nesta matéria.

4.2. Organizações reconhecidas

Nada indica que a estabilidade financeira das organizações reconhecidas tenha sido afectada pela introdução do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º.

Quando consultadas, as organizações reconhecidas, em geral:

(1) Insistiram na impossibilidade de «garantir a responsabilidade ilimitada». Isto é evidente - a cobertura por seguro terá sempre um limite; no entanto, é de esperar que essa cobertura seja proporcional aos riscos reais. É importante salientar que o estudo demonstrou que as organizações reconhecidas não aumentaram a sua cobertura por seguro na sequência da entrada em vigor do regime de responsabilidade civil vigente nos termos da directiva – embora tal seguro seja, em geral, considerado suficiente em termos dos limiares da directiva. Nos seus acordos com os Estados-Membros que as autorizaram, algumas organizações reconhecidas aceitaram a responsabilidade ilimitada, mesmo em caso de negligência, argumentando-se todavia que isto constituiria um obstáculo ao mercado, na medida em que as organizações que não estão dispostas a aceitar estas condições não poderiam operar no mercado dos Estados-Membros que as exigem. Porém,

– Cabe a cada parte numa negociação aceitar as condições do acordo no âmbito do qual pretendem cooperar, incluindo a responsabilidade ilimitada. Por outro lado, cada parte numa negociação deste tipo teria, aparentemente, um peso equiparável.

– O argumento de que esta situação poderia ser utilizada de forma discriminatória não é corroborado pelo trabalho de investigação efectuado, na medida em que todos os Estados-Membros têm acordos com diversas organizações reconhecidas, em função da dimensão e da natureza da frota que arvora a sua bandeira.

(2) As organizações reconhecidas exprimiram igualmente o seu receio de que a directiva possa gerar novos direitos de regresso. Teme-se que a redacção do artigo 6.º e, designadamente, a afirmação «…se a responsabilidade de qualquer incidente for imputada à administração por sentença transitada em julgado proferida por um tribunal …a administração terá direito a indemnização financeira por parte da organização reconhecida…» crie expectativas de que terceiros beneficiem doravante de um novo direito legal de obterem compensação financeira, por prejuízos financeiros, da administração marítima nacional competente e, indirectamente, da organização reconhecida pertinente através das disposições em matéria de indemnizações previstas no n.º 2, alínea b), do artigo 6.º.

– No entanto, não é claramente esse o caso: nenhum elemento da directiva altera o regime de responsabilidade das administrações nacionais.

– As organizações reconhecidas assinalaram todavia um aumento significativo dos custos dos seguros e de contencioso após a introdução destas disposições. Esse aumento não parece ter tido uma influência perceptível nas taxas cobradas.

– Para clarificar a situação, as organizações reconhecidas sugerem que, a fim de atenuar o eventual aumento dos litígios, seja introduzida uma disposição no sentido de impedir que o n.º 2, alínea b), do artigo 6.º gere novos direitos de regresso. Alguns Estados-Membros (nomeadamente Dinamarca, Letónia, Países Baixos) teriam, aparentemente, aceite tais cláusulas nos seus acordos com as organizações reconhecidas. Essas cláusulas serão verificadas para garantir que não tenham o efeito oposto, ou seja, impedir que as administrações possam obter reparação nos termos da directiva.

(3) As organizações reconhecidas sugeriram que os limites previstos no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º sejam alterados, para se tornarem limites máximos de responsabilidade. Neste contexto, as organizações reconhecidas indicaram que estariam dispostas a aceitar limites de responsabilidade mais elevados.

4.3. Conclusão

A Comissão salienta que, embora todos os Estados-Membros tenham comunicado as medidas de aplicação pertinentes, a investigação efectuada pela Universidade de Southampton [15] sugere que alguns elementos da directiva podem não ter sido correctamente transpostos para todas as ordens jurídicas nacionais. Serão efectuadas as verificações necessárias, enquanto parte do programa da Comissão de avaliação da conformidade nesta matéria [16].

A Comissão não encontra motivos para alterar o status quo, atendendo à ausência de qualquer prova de ruptura ou impacto na estabilidade financeira (equilíbrio) das organizações reconhecidas. A Comissão não considera necessário, designadamente, inserir na directiva uma nova disposição no sentido de impedir que o n.º 2, alínea b), do artigo 6.º gere novos direitos de regresso, conforme solicitado pelas organizações reconhecidas [17].

Por outro lado, as claúsulas de responsabilidade em vigor só são aplicáveis desde 22 de Julho de 2003, sendo talvez demasiado cedo para retirar conclusões definitivas sobre a necessidade da sua revisão – nomeadamente na ausência de jurisprudência pertinente. A Comissão continuará a proceder ao controlo da aplicação do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º e, se necessário, informará dos resultados o legislador.

ANEXO : ESTUDO PREPARATÓRIO SOBRE O REGIME DE RESPONSABILIDADE PREVISTO NO N.º 2, ALÍNEA B), DO ARTIGO 6.º DA DIRECTIVA 94/57/CE, COM A NOVA REDACÇÃO QUE LHE FOI DADA

1. Historial

A Directiva 94/57/CE, com a nova redacção que lhe foi dada, prevê no n.º 5 do artigo 6.º que «a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o mais tardar até 22 de Julho de 2006, um relatório de avaliação do impacto económico do regime de responsabilidade previsto no [n.º 2, alínea b), do artigo 6.º] sobre as partes envolvidas e, mais particularmente, das suas consequências em relação ao equilíbrio financeiro das organizações reconhecidas.

Esse relatório será elaborado em cooperação com as autoridades competentes dos Estados-Membros e com as partes interessadas, nomeadamente as organizações reconhecidas. A Comissão apresentará, se necessário à luz dessa avaliação, uma proposta de alteração da presente directiva mais particularmente no que respeita ao princípio da responsabilidade mínima e das responsabilidades máximas.»

A Comissão solicitou à EMSA, em Setembro de 2005, a realização de um estudo preparatório sobre este assunto, como contributo para o relatório da Comissão. Na sequência de um concurso, a EMSA adjudicou ao Institute of Maritime Law da Universidade de Southampton um contrato para realização de um trabalho de investigação. Deste resultou um relatório, elaborado por um grupo independente de investigadores daquele instituto, subordinado ao tema «Study on evaluating the economic impact of the liability regime on parties concerned and consequences for the financial equilibrium of Recognised organisations – Directive 94/57 article 6.5», de 15 de Fevereiro de 2006.

O objectivo global do estudo é ilustrar os efeitos da aplicação das cláusulas de responsabilidade previstas no n.º 2, alínea b), do artigo 6.º da Directiva 94/57/CE (com a redacção que lhes foi dada pela Directiva 2001/105/CE).

A investigação incide especificamente nas organizações reconhecidas autorizadas nos 25 Estados-Membros da União Europeia, Noruega e Islândia, embora tivesse sido solicitada alguma pesquisa sobre outros países extra-europeus com actividades de transporte marítimo, a fim de proporcionar uma base de avaliação das vantagens ou desvantagens comerciais da aplicação da directiva.

O estudo traça uma panorâmica dos limites monetários de responsabilidade que foram aprovados entre, por um lado, os 25 Estados-Membros da UE, a Noruega e a Islândia e, por outro, as organizações reconhecidas, nos termos do n.º 2, subalíneas i), ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º. Sempre que a legislação de um país prevê a responsabilidade ilimitada, foi examinada a possibilidade de essa legislação oferecer formas alternativas de protecção.

A investigação e os dados constantes do estudo da Universidade de Southampton foram utilizados como base e contributo para o presente relatório.

2. Historial das cláusulas de responsabilidade previstas no n.º 2, alínea b), do artigo 6.º

A proposta de alteração da Directiva 94/57/CE, que se traduziu na sua alteração pela Directiva 2001/105/CE [18], foi uma das principais propostas subsequentes ao acidente do Erika, em Dezembro de 1999, fazendo parte do chamado pacote ERIKA I. Um dos principais temas de debate na proposta da Comissão foi a introdução das cláusulas de responsabilidade no artigo 6.º. A proposta da Comissão baseou-se nos trabalhos do chamado grupo de Gotemburgo, que incluiu algumas das administrações dos Estados de bandeira da UE e algumas das organizações reconhecidas à escala internacional, as quais debateram e redigiram cláusulas-tipo de responsabilidade e tentaram aprovar uma limitação da responsabilidade em caso de negligência.

A proposta da Comissão (COM2000)142 final) previa a responsabilidade ilimitada em caso de negligência grave ou de actos voluntários e limitações da responsabilidade por negligência ou actos imprudentes. Os limites propostos foram de 5 milhões de euros em caso de danos pessoais ou morte e de 2,5 milhões de euros por perdas ou danos materiais.

No decurso do processo de co-decisão, que conduziu à conciliação entre o Conselho e o Parlamento Europeu, a proposta foi alterada e os limites máximos (valores máximos) foram transformados em limites mínimos (valores mínimos). Os montantes foram alterados para 4 e 2 milhões de euros respectivamente.

O n.º 2, alínea b), do artigo 6.º da Directiva 94/57/CE prevê a inclusão das disposições seguintes no instrumento que regula a relação de trabalho entre as administrações nacionais e as organizações reconhecidas:

– Se a responsabilidade de qualquer incidente for imputada à administração por sentença transitada em julgado proferida por um tribunal ou como solução de um conflito através de um procedimento de arbitragem, por perdas ou danos materiais, danos pessoais ou morte, juntamente com um requerimento de indemnização das partes prejudicadas, e se tiver sido provado nesse tribunal que tais danos foram causados por acto voluntário ou por omissão ou negligência grave da organização reconhecida, dos seus organismos, empregados, agentes ou outras pessoas que actuem em nome da organização reconhecida, a administração terá direito a indemnização financeira por parte da organização reconhecida, na medida em que as referidas perdas, danos materiais, danos pessoais ou morte tenham sido causados pela organização reconhecida, de acordo com a decisão desse tribunal;

– Se a responsabilidade de qualquer incidente for imputada à administração por sentença transitada em julgado proferida por um tribunal ou como solução de um conflito através de um procedimento de arbitragem, por danos pessoais ou morte, juntamente com um requerimento de indemnização das partes prejudicadas, e se tiver sido provado nesse tribunal que tais danos foram causados por negligência, acto imprudente ou por omissão da organização reconhecida, dos seus organismos, empregados, agentes ou outras pessoas que actuem em nome da organização reconhecida, a administração terá direito a compensação financeira por parte da organização reconhecida, na medida em que os referidos danos pessoais ou morte tenham sido causados pela organização reconhecida, de acordo com a decisão desse tribunal; os Estados-Membros poderão limitar o montante máximo a pagar pela organização reconhecida, o qual, contudo, não deve ser inferior a 4 milhões de euros;

– Se a responsabilidade por qualquer incidente for imputada à administração por sentença transitada em julgado proferida por um tribunal ou como solução de um conflito através de um procedimento de arbitragem, por danos materiais, juntamente com um requerimento de indemnização das partes prejudicadas, e se tiver sido provado nesse tribunal que tais danos foram causados por negligência, acto imprudente ou por omissão da organização reconhecida, dos seus organismos, empregados, agentes ou outras pessoas que actuem em nome da organização reconhecida, a administração terá direito a compensação financeira por parte da organização reconhecida, na medida em que as referidas perdas ou danos tenham sido causados pela organização reconhecida, de acordo com a decisão desse tribunal; os Estados-Membros poderão limitar o montante máximo a pagar pela organização reconhecida, o qual, contudo, não deve ser inferior a 2 milhões de euros.

É importante distinguir os seguintes aspectos:

(1) As tarefas regulamentares (vistorias) são efectuadas por organizações reconhecidas relativamente à frota que arvora uma determinada bandeira, a fim de determinar a conformidade dos navios registados com os requisitos aplicáveis das convenções (IMO) e códigos internacionais, directivas comunitárias e legislação nacional. A relação existente entre a administração do Estado de bandeira e a organização reconhecida deverá ser estabelecida num acordo entre ambas as partes.

(2) Nada obriga um Estado de bandeira a autorizar que as tarefas regulamentares sejam executadas por uma organização reconhecida. É absolutamente legítimo que essas tarefas sejam realizadas pelos próprios Estados de bandeira, como é absolutamente legítimo autorizar as organizações reconhecidas a efectuá-las. Na prática, a maioria dos Estados-Membros tende a autorizar, em maior ou menor grau, as organizações reconhecidas a executar as tarefas regulamentares.

(3) A situação regulada pelas cláusulas de responsabilidade é a vigente entre a administração do Estado de bandeira e a organização reconhecida, caso aquela tenha autorizado esta a realizar tarefas regulamentares em seu nome. Se, nessa situação, a responsabilidade por qualquer incidente for imputada à administração por sentença transitada em julgado proferida por um tribunal, essa administração pode obter, da organização reconhecida que executa a tarefa em seu nome, o valor do montante que foi condenada a pagar.

(4) No caso de negligência grave (n.º 2, subalínea i) da alínea b), do artigo 6.º), há responsabilidade ilimitada, ou seja, independentemente da quantia que o tribunal decida que a administração tem de pagar, esta pode obter integralmente essa quantia da organização reconhecida.

(5) Nos casos de negligência (n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º), é possível obter uma quantia máxima acordada entre a administração do Estado de bandeira e a organização reconhecida, que não pode todavia ser inferior a 4 e 2 milhões de euros respectivamente. Consequentemente, caso exista uma limitação dos referidos montantes acordada entre as partes mas o tribunal decida que estes sejam mais elevados, a administração do Estado de bandeira em causa deverá cobrir a diferença para os 2 e 4 milhões de euros (se for caso disso, mediante seguro).

(6) A directiva permite porém a ambas as partes - a administração do Estado de bandeira e a organização reconhecida que aquela pretende autorizar a executar as tarefas regulamentares em seu próprio nome - negociarem e aprovarem montantes superiores a 2 e 4 milhões, incluindo a responsabilidade ilimitada. A directiva não impõe, todavia, a responsabilidade ilimitada em caso de negligência (n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º).

(7) Caso as partes não consigam chegar a acordo, a administração não pode recorrer à organização reconhecida nem delegar nesta as tarefas regulamentares e deverá executar essas tarefas na qualidade de Estado de bandeira, estando no seu pleno direito para o fazer.

As cláusulas de responsabilidade contidas no n.º 2, alínea b), do artigo 6.º entraram em vigor em 22 de Julho de 2003 e o relatório previsto no n.º 5 do artigo 6.º destina-se a avaliar os efeitos da sua aplicação. É interessante apreciar o nível de responsabilidade que os Estados-Membros acordaram com as organizações reconhecidas, em especial se existirem casos em que os Estados-Membros negociaram e aprovaram um regime de responsabilidade ilimitada, mesmo em caso de negligência. Se foi essa a situação, a questão da existência de outra eventual forma de protecção para as organizações reconhecidas em causa foi analisada.

3. NÍVEIS DE RESPONSABILIDADE – PANORÂMICA GERAL

3.1. Situação actual dos níveis de responsabilidade dos Estados de bandeira da UE/EEE

A directiva prevê um regime de responsabilidade ilimitada em caso de negligência grave (n.º 2, subalínea i) da alínea b), do artigo 6.º), princípio que não é contestado e parece ser a regra em todos os Estados-Membros da UE que procederam à transposição da directiva.

Os limites de responsabilidade adoptados nos países da UE/EEE variam em função dos casos de negligência (n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º).

· Oito Estados-Membros (Chipre, Eslovénia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Reino Unido, Suécia) têm limites de responsabilidade de 4/2 milhões de euros nos casos previstos, respectivamente, no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º;

· Cinco Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, Grécia, Malta, Noruega, Portugal,) têm limites de 5/2,5 milhões de euros, ligeiramente superiores aos valores da directiva, aplicáveis, respectivamente, às situações previstas no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º;

· Três Estados-Membros (Finlândia, Irlanda e Países Baixos) têm limites de responsabilidade de 5/2,5 milhões de dólares dos EU [19].

· Cinco Estados-Membros da UE, nomeadamente Alemanha, Espanha, França, Itália e Luxemburgo, adoptaram um regime de responsabilidade ilimitada nos termos do n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º. (É possível que o acordo-modelo da Polónia estabeleça igualmente um regime de responsabilidade ilimitada.)

· No caso dos quatro restantes Estados-Membros [20], a informação disponível é escassa ou inexistente.

Em conclusão, 17 Estados-Membros e a Noruega introduziram um regime de responsabilidade limitada em caso de negligência. Os montantes correspondem, em geral, aos previstos na directiva, transformando os «valores mínimos» em «valores máximos». Cinco Estados-Membros recorreram à possibilidade prevista no artigo 6.º para aprovar um regime de responsabilidade ilimitada, mesmo em caso de negligência, com as organizações reconhecidas por eles autorizadas. A situação de 3 Estados-Membros e da Islândia é pouco clara devido a ausência de informação.

O quadro 1 apresenta uma panorâmica geral da situação em Fevereiro de 2006, com base numa análise das respostas a questionários [21] realizada, país por país, pela Universidade de Southampton.

Quadro 1 Estado da aplicação do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º

Estado-Membro da UE | Método de aplicação | Novos acordos | Problemas de aplicação | (i) Responsabilidade por negligência grave | (ii)NegligênciaImprudênciaMorteDanos pessoais(milhões €) | (iii)Negligência Imprudência Danos materiais(milhões €) | Unidade monetária | Organizações reconhecidas autorizadas pelo Estado-Membro, independentemente do nível de autorização |

Áustria | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido |

Bélgica | Legislação nacional + Acordo | Em negociação | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | Euro | ABS, BV, GL, LR, NKK, DNV |

Chipre | Legislação nacional + Acordo | Sim | Numeração | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, DNV, HRS, GL, KR, LR, NKK, RINA, RS |

República Checa | Desconhecido | Não | Não aplicado | TCG | TCG | TCG | Desconhecido | |

Dinamarca | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | Euro | ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA |

Estónia | Legislação nacional + Acordo | Desconhecido | Não aplicado | Condições gerais | Condições gerais | Condições gerais | | |

Finlândia | Legislação nacional + Acordo | Em negociação | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | US$ | ABS, BV, GL, LR, RINA, DNV, RS |

França | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | Ilimitada | Ilimitada | | ABS, BV, GL |

Alemanha | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | Ilimitada | Ilimitada | | ABS, BV, Gl, LR, DNV |

Grécia | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | Euro | ABS, BV, DNV, GL, KR, LR, NKk, RINA, RS |

Hungria | Legislação nacional + Acordo | Desconhecido | Redacção | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | RINA |

Irlanda | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | US$ | BV, GL, LR, DNV |

Itália | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | Ilimitada | Ilimitada | | RINA, ABS, BV, GL |

Letónia | Legislação nacional + Acordo | Sim | Redacção | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, GL, LR, DNV, RS |

Lituânia | Legislação nacional + Acordo | Em negociação | Não | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | BV, LR, DNV, RS |

Luxemburgo | Legislação nacional | Sim | Não | Ilimitada | Ilimitada | Ilimitada | | ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA |

Malta | Legislação nacional + Acordo | Em negociação | Numeração | Ilimitada | 5 | 2,5 | Euro/Moeda local | ABS, BV, DNV, GL, RINA e RS |

Países Baixos | Legislação nacional + Acordo | Em negociação | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | US$ | ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA |

Polónia | Legislação nacional + Acordo | Em negociação | Redacção | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | Informação inexistente |

Portugal | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 5 | 2,5 | Euro | LR, BV, DNV, RINA, ABS, GL, RINAVE, NKK |

Eslováquia | Legislação nacional + Acordo | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | | ABS, GL?? |

Eslovénia | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | BV, GL, RINA |

Espanha | Legislação nacional | Sim | Não | Ilimitada | Ilimitada | Ilimitada | | BV, GL, RINA |

Suécia | Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | ABS,BV, GL, LR, DNV |

Reino Unido | Legislação nacional + Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, DNV, GL, LR, RINA, NKK |

Países EEE | | | | | | | | |

Islândia | Legislação nacional + Acordo | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | Desconhecido | TCG/DSE 200 000 | Informação inexistente |

Noruega | Acordo | Sim | Não | Ilimitada | 5 | 2.5 | Euro | DNV, LR, BV, GL, ABS |

3.2. Responsabilidade ilimitada por negligência

A Directiva 94/57/CE permite que os países europeus e as organizações reconhecidas acordem limites de responsabilidade por negligência mais elevados, sem estabelecer um valor máximo para esses limites. O resultado desta opção foi duplo: por um lado, certos países decidiram negociar limites máximos mais elevados (essencialmente 2,5 e 5 milhões de euros respectivamente) e, por outro, certos outros países insistiram em negociar um direito ilimitado de recurso contra as organizações reconhecidas autorizadas no seu território. Esses países são a Alemanha, Espanha, França, Itália e Luxemburgo. Conforme ilustrado no quadro 2, estes Estados-Membros assinaram acordos com organizações reconhecidas da UE.

Quadro 2

Estado-Membro da UE | N.º 2, subalínea i) da alínea b), do art. 6.º | N.º 2, subalínea ii) da alínea b), do art. 6.º | N.º 2, subalínea iii) da alínea b), do art. 6.º | Organizações reconhecidas |

França | Ilimitado | Ilimitado | Ilimitado | ABS, BV, GL |

Alemanha | Ilimitado | Ilimitado | Ilimitado | ABS, BV, GL, LR, DNV |

Itália | Ilimitado | Ilimitado | Ilimitado | ABS, BV, GL, RINA |

Luxemburgo | Ilimitado | Ilimitado | Ilimitado | ABS, BV, GL, DNV, LR, NKK, RINA |

Espanha | Ilimitado | Ilimitado | Ilimitado | BV, GL, RINA |

Foram contactados pelo contratante peritos independentes em questões jurídicas nestes países, que analisaram a questão da responsabilidade ilimitada– e da potencial protecção contra esta. Os resultados globais das referidas análises podem resumir-se do seguinte modo:

É princípio assente na maioria dos sistemas jurídicos que os Estados soberanos devem executar as suas obrigações legais com a diligência necessária e que, em caso de negligência, poderão ter de indemnizar todas as partes lesadas. As ordens jurídicas alemã, espanhola, francesa, italiana e luxemburguesa têm fortes parecenças e, regra geral, não concedem à administração protecção contra acções intentadas pelos seus cidadãos. Pelo contrário, as disposições constitucionais garantem aos cidadãos a possibilidade de julgamento equitativo para obterem tais indemnizações [22]. Em certos países, existe um tribunal especial, expressamente criado para tratar de tais acções [23], ao passo que noutros o órgão jurisdicional é o tribunal cível [24].

Neste contexto, se a responsabilidade pela emissão dos certificados oficiais for da administração [25] e esta não puder abdicar de tal responsabilidade por simples delegação [26], coloca-se a questão de determinar se eventuais limitações ou requisitos legais impedem a administração de ser totalmente indemnizada por uma organização reconhecida faltosa.

Com base na informação recolhida, a resposta a esta pergunta parece ser negativa [27]. O único país europeu relativamente ao qual não é possível apresentar uma análise concludente é a Alemanha, onde se alega que uma disposição constitucional que permita uma acção de recurso da administração contra os seus empregados apenas em caso de negligência grave impediria a indemnização em todos os casos de negligência simples. A administração alemã parece, no entanto, ter tido o cuidado de não considerar as organizações reconhecidas como função pública, o que pode invalidar toda esta argumentação.

Em conclusão, o estudo não identificou nenhuma legislação nacional que permita às organizações reconhecidas, autorizadas em países com um regime de responsabilidade ilimitada por negligência, evitar ou limitar essa responsabilidade ilimitada. O único país em que tal é possível é a Alemanha, mas não parece existir jurisprudência sobre esta matéria.

O facto de certos Estados de bandeira da UE exigirem a responsabilidade ilimitada mesmo em caso de negligência, pode ter levado diversas organizações reconhecidas a optarem por não obter autorização junto desses Estados (ver mais abaixo o ponto 3.3), o que pode suscitar a seguinte pergunta: a possibilidade de estabelecer um regime de responsabilidade ilimitada mesmo em caso de negligência poderá funcionar como forma de reduzir o acesso a esse mercado?

3.3. Directiva 94/57/CE e concorrência

Certas organizações reconhecidas exprimiram o ponto de vista de que a exigência de responsabilidade ilimitada em caso de negligência, por parte de alguns Estados-Membros da UE, e os riscos associados a essa exigência não susceptíveis de ser cobertos por seguro funcionaram como medida proteccionista, distorcendo o mercado e impedindo-as de trabalhar nesses países. Na sua opinião, a verdadeira consequência deste facto foi a limitação das alternativas em termos de prestadores disponíveis àqueles que estão dispostos a expor-se ao risco da responsabilidade ilimitada por negligência simples. Certas organizações reconhecidas sugerem que o texto final da directiva apoia uma continuidade indirectamente a continuação do proteccionismo das entidades nacionais.

Este ponto de vista parece todavia não ter plenamente em conta a situação de determinadas organizações reconhecidas, ilustrada no quadro 2, que assinaram acordos de responsabilidade ilimitada mesmo em caso de negligência. A insinuação de que este aspecto possa ser utilizado por um Estado-Membro para «proteger» a sua «própria» organização reconhecida não é corroborada pela investigação efectuada, na medida em que todos os Estados-Membros têm acordos com diversas organizações reconhecidas (em função da dimensão, procura por parte dos armadores e natureza da frota que arvora a sua bandeira).

A directiva prevê a possibilidade de se estabelecer essa responsabilidade ilimitada, subordinando-a no entanto à negociação e acordo das partes, do Estado-Membro da UE e da organização reconhecida. O regime de responsabilidade ilimitada não é imposto pela directiva nem o seu estabelecimento fica ao critério de apenas uma parte.

Conforme mencionado anteriormente, é conveniente salientar que, se um Estado-Membro da UE exigir responsabilidade ilimitada em todos os casos de negligência, mas não existir uma organização reconhecida disposta a assinar um acordo nessas condições, esse Estado-Membro deverá executar ele próprio as tarefas regulamentares relativamente à frota que arvora a sua bandeira.

3.4. Níveis de responsabilidade aplicáveis em determinados Estados de bandeira terceiros

Fora da UE, os limites de responsabilidade variam, de forma significativa, dentro dos limites actualmente existentes na UE. A investigação efectuada debruçou-se sobre alguns dos principais Estados de bandeira do mundo (Baamas, Panamá, Canadá, China, Japão, Nova Zelândia e EUA), a fim de proporcionar uma base de avaliação das vantagens ou desvantagens comerciais da aplicação da directiva.

Em certos Estados, os limites de responsabilidade aplicáveis baseiam-se nos termos e condições gerais de cada organização reconhecida. Outros Estados cumprem o acordo-modelo da IMO, ou seja, prevêem um regime de responsabilidade ilimitada em caso de negligência grave e limites de responsabilidade para a conduta descrita no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º. Nos EUA, a responsabilidade das organizações reconhecidas parece não ser contratualmente limitada.

Porém, nos EUA (e na Alemanha), a consultadoria jurídica ao dispor das organizações reconhecidas sugere que os pedidos de indemnização por negligência, contra a autoridade marítima competente, são limitados. Por conseguinte, a responsabilidade ilimitada entre a autoridade marítima e a organização reconhecida não funciona na prática.

Em conclusão, o estudo da Universidade de Southampton não parece sugerir que as cláusulas de responsabilidade previstas na directiva tenham influenciado os Estados de bandeira terceiros a introduzir o regime de responsabilidade ilimitada em caso de negligência.

3.5. Jurisprudência pertinente

A investigação efectuada pela Universidade de Southampton revelou que, até à data [28], não existem processos encerrados ou em curso com base nos quais tenha sido ou possa vir a ser accionado o direito de regresso do Estado de bandeira contra uma organização reconhecida nos termos do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º.

3.6. Implicações em matéria de seguros

As organizações reconhecidas beneficiam de cobertura por um seguro de responsabilidade profissional num valor compreendido entre 10 e 100 milhões de dólares para os serviços legais e de carácter geral. No entanto, afirmam que os contratos de seguro são celebrados de forma agregada, com um limite de responsabilidade total e não «por incidente».

Com base nas informações prestadas pelas organizações reconhecidas, as implicações em termos de seguros da aplicação da Directiva 94/57/CE podem resumir-se da seguinte forma:

· A aplicação do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º não levou as organizações reconhecidas a prever um reforço dos seguros ou seguros adicionais;

· Porém, os prémios de seguro triplicaram, na medida em que as seguradoras e resseguradoras reavaliaram os riscos envolvidos;

· A responsabilidade ilimitada não é passível de seguro. Consequentemente, as organizações reconhecidas que operam em países em que existe o regime de responsabilidade ilimitada correm o risco de não poderem assumir as responsabilidades em causa em caso de catástrofe, independentemente do valor do seguro que adquiriram;

· As resseguradoras manifestaram a sua preocupação face ao potencial de responsabilidade ilimitada subjacente à directiva;

· Foram introduzidas condições contratuais desfavoráveis nos contratos de seguro;

· Em contrapartida, as taxas de vistoria não parecem ter aumentado de forma significativa.

Em conclusão, a aplicação do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º não parece ter levado as organizações reconhecidas a prever um reforço dos seguros ou seguros adicionais, não obstante o facto de os prémios de seguro poderem ter aumentado. Não há nenhuma diferença significativa entre as taxas cobradas pelas organizações reconhecidas que operam de acordo com sistemas de responsabilidade ilimitada ou limitada por negligência ou omissão.

3.7. Estabilidade financeira (equilíbrio) das organizações reconhecidas

Com base nas informações disponibilizadas [29], não parecem existir provas convincentes de que a estabilidade financeira das organizações reconhecidas tenha alguma vez sido afectada pela introdução do n.º 2 , alínea b), do artigo 6.º.

Uma questão interessante é determinar se a UE/EEE oferece um ambiente de trabalho concorrencial, quando comparado com os outros principais países com actividades de transporte marítimo do mundo.

Com base na investigação efectuada, dir-se-ia que a principal distinção a estabelecer não é entre países da UE e países terceiros mas entre países com regimes de responsabilidade limitada ou ilimitada relativamente a pedidos de indemnização por actos imprudentes ou negligência.

A limitação da responsabilidade proporciona um ambiente financeiro mais seguro e estável para o funcionamento das organizações reconhecidas. A responsabilidade ilimitada por negligência grave é aceite pelas organizações reconhecidas como prática corrente e, em certa medida, como um compromisso razoável. Porém, a aceitação da responsabilidade ilimitada por negligência simples é geralmente considerada um risco de suicídio comercial e financeiro, pelo que certas organizações reconhecidas não estão dispostas a oferecer os seus serviços nessas condições.

Em conclusão, a investigação efectuada demonstrou que, no que respeita às vantagens/desvantagens comerciais da opção da responsabilidade ilimitada, não existem provas convincentes de que à aplicação da directiva se tenha seguido qualquer alteração significativa do mercado. De acordo com as respostas recebidas das organizações reconhecidas, as taxas cobradas pelas vistorias aumentaram de forma coerente, em função dos mercados locais, e não parecem ter sido influenciadas pelo diferente grau de exposição ao risco.

4. Consultas

A investigação levada a cabo pela Universidade de Southampton recorreu a questionários sobre as questões identificadas. Atendendo a que a informação requerida provinha de uma série de fontes distintas, com interesses e antecedentes diversos, foram utilizados cinco questionários diferentes, que foram enviados a Governos dos Estados-Membros da União Europeia, Governos de Estados terceiros, organizações reconhecidas, peritos em questões jurídicas da União Europeia e peritos em questões jurídicas exteriores à União Europeia. Na maioria dos casos, os questionários foram seguidos de entrevistas telefónicas.

Com algumas excepções significativas, as respostas escritas recebidas dos Governos foram breves e sucintas e exigiram investigação ulterior. As chamadas complementares permitiram recolher um volume muito mais significativo de informações, ainda que frequentemente acompanhadas de pedidos explícitos de confidencialidade. As respostas recebidas dos peritos em questões jurídicas foram extremamente úteis, mesmo nos casos em que não eram completas. No que respeita às organizações reconhecidas, todos os membros da Associação Internacional das Sociedades de Classificação (IACS) foram instados a participar no estudo e sete deles responderam. Foram igualmente contactadas duas outras organizações reconhecidas com reconhecimento comunitário limitado (Hellenic Register of Shipping e RINAVE).

A abordagem da Universidade de Southampton foi apoiada por uma carta da EMSA, explicando o trabalho efectuado a pedido da EMSA.

O n.º 5 do artigo 6.º prevê que «esse relatório será elaborado em cooperação com as autoridades competentes dos Estados-Membros e com as partes interessadas, nomeadamente as organizações reconhecidas». A abordagem adoptada cumpre em larga medida esta exigência.

A maioria dos membros da IACS tem contribuído de forma inestimável para o trabalho dos contratantes e os seus pontos de vista foram inseridos no relatório (ver ponto 4.1 mais abaixo). Nem todos os Estados-Membros têm participado ou contribuído com respostas para o estudo.

4.1. Posição das organizações reconhecidas

A posição de um grupo de organizações reconhecidas sobre a directiva é publicamente conhecida através das actividades da Associação Internacional das Sociedades de Classificação (IACS) [30]. No seu documento intitulado Towards a Future Maritime Policy for the Union: A European vision for the ocean and the seas, Contribution by International Association of Classification Societies (IACS) [31], a IACS exprimiu o seu apoio às iniciativas da UE sobre questões relacionadas com a segurança marítima. Porém, no tocante ao tema da responsabilidade das organizações reconhecidas, a IACS suscitou uma série de questões que, na sua opinião, constituem fragilidades e deficiências do sistema instituído pela Directiva 94/57/CE. A sua posição pode resumir-se do seguinte modo:

... A classificação e os serviços legais conexos prestados pelos membros da IACS na sua qualidade de sociedade de classificação ou de organização reconhecida são um componente essencial dos regimes de segurança marítima e de prevenção da poluição. Estes serviços contribuem de forma significativa para a salvaguarda da vida humana e da propriedade e para a protecção do meio marinho.

A continuidade da prestação destes serviços essenciais é ameaçada pelo facto de as sociedades de classificação estarem actualmente expostas a uma potencial responsabilidade ilimitada por erros ou omissões seus que não constituem negligência grave.

Os membros da IACS solicitam respeitosamente à Task Force para a Política Marítima que tome devidamente em consideração a possibilidade de uma protecção jurídica adequada das sociedades de classificação que operam nos Estados-Membros da UE e são reconhecidas nos termos da Directiva 94/57/CE do Conselho relativa às regras comuns para as organizações de vistoria e inspecção dos navios e para as actividades relevantes das administrações marítimas, com a nova redacção que lhe foi dada. Essa protecção não seria extensiva a casos de negligência grave. Por outro lado, constituiria uma forma de reconhecimento da contribuição essencial das sociedades de classificação para o crescimento económico global, as oportunidades de emprego local, a segurança marítima e a protecção do ambiente. Tal protecção deveria ser objectiva, transparente e permitir a possibilidade de recurso.

[…]

Na sua qualidade de organizações internacionais que lidam com o mais internacional dos sectores de actividade, as sociedades de classificação de navios apoiam-se nos princípios da livre concorrência e da liberdade de comércio para prestarem serviços eficientes aos sectores marítimo e offshore. Tais princípios baseiam-se no conceito de reciprocidade entre nações soberanas. A IACS solicita respeitosamente à Task Force para a Política Marítima que consagre estes princípios e conceitos na política marítima da UE de modo a promover a competitividade num mercado livre e equitativo [32].

Da posição supracitada emergem os seguintes pontos:

· A IACS não exige a alteração do n.º 2, subalínea i) da alínea b), do artigo 6.º, que é aplicável em caso de negligência grave.

· Os membros da IACS estão apreensivos pelo facto de a prestação dos seus serviços estar ameaçada pela possibilidade conferida aos Estados-Membros da UE, no âmbito da Directiva 94/57/CE, de estabelecer um regime de responsabilidade ilimitada por danos resultantes de negligência.

· Por outro lado, exigem protecção mediante a alteração das cláusulas de responsabilidade previstas no n.º 2, subalíneas ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º da directiva. Estas organizações sugerem que os limites constantes daquela cláusula sejam alterados para se tornarem limites máximos de responsabilidade e que seja aditada uma disposição no sentido de impedir que o n.º 2, alínea b), do artigo 6.º gere novos direitos de regresso, de modo a atenuar o aumento dos litígios. As organizações indicaram estar dispostas, nessas circunstâncias, a aceitar limites de responsabilidade mais elevados, desde que estes não excedam um nível máximo.

Por outro lado, manifestaram preocupação [33] relativamente ao efeito da ameaça crescente de responsabilidade penal do seu pessoal e dos marítimos sobre o recrutamento de inspectores competentes.

Das respostas recebidas, parece ser possível concluir que a aplicação do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º da Directiva 94/57/CE influenciou a questão da responsabilidade, nomeadamente:

(1) Parece ter afectado o processo de negociação com os diversos países; e

(2) Concedeu aos clientes das organizações reconhecidas um incentivo para debaterem montantes de responsabilidade mais elevados.

As organizações reconhecidas esperam alterações significativas nos níveis de litigância na sequência da aplicação das cláusulas de responsabilidade previstas no n.º 2 do artigo 6.º da Directiva 94/57/CE, designadamente:

· A redacção do artigo 6.º «…se a responsabilidade de qualquer incidente for imputada à administração por sentença transitada em julgado proferida por um tribunal … a administração terá direito a indemnização financeira por parte da organização reconhecida…» parece susceptível de gerar expectativas de que terceiros possam doravante beneficiar de um direito legal de obterem compensação financeira, por prejuízos financeiros, da administração marítima nacional competente e, indirectamente, da organização reconhecida pertinente através das disposições em matéria de indemnizações previstas no n.º 2, subalíneas i), ii) e iii) da alínea b), do artigo 6.º.

· As organizações reconhecidas sugerem que é possível que requerentes em litígio com uma organização reconhecida possam doravante apresentar pedidos de indemnização contra a administração nacional, na expectativa de suscitar pedidos de indemnização dessa administração contra a organização reconhecida, favorecendo assim os seus interesses privados.

· As organizações reconhecidas mencionaram um aumento do número de créditos relacionados com as suas vistorias. Por outro lado, assinalaram um aumento considerável dos montantes exigidos [34], atribuindo esse facto ao incentivo que a redacção do n.º 2, alínea b), do artigo 6.º concede aos requerentes.

· As organizações reconhecidas temem que a distinção entre negligência e negligência grave possa não ser clara em caso de morte ou danos resultantes de acidentes com navios e que, consequentemente, danos «graves» e grande publicidade possam conduzir facilmente a provar a existência de negligência grave.

· Certas organizações reconhecidas assinalaram que o aumento dos litígios poderá afectar a forma como as obrigações dos inspectores marítimos são cumpridas, devido ao impacto que a possibilidade de litígios importantes poderá exercer na motivação e atitude dos inspectores das organizações reconhecidas e dos funcionários públicos das administrações nacionais competentes. Por outro lado, sugeriram que a eficiência profissional pode ser afectada pelo risco de pedidos de indemnização dos armadores cujos navios tenham sido foram ou devam ser imobilizados na sequência de uma vistoria. Foi invocado um aumento do número desses riscos e pedidos de indemnização nos últimos anos.

Além disso, as organizações reconhecidas sugeriram que, devido ao potencial aumento dos litígios, se tornou muito mais difícil obter uma cobertura adequada no mercado dos seguros e que, quando esta é disponibilizada, está associada a taxas de prémio e franquias mais elevadas.

[1] COM(2000) 142 final

[2] JO L 319 de 12.12.1994, p. 20. Directiva com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/84/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 324 de 29/11/2002, p. 53)

[3] Decisão 2000/481/CE da Comissão, JO L 193 de 29.7.2000, p.91

[4] Decisão 2005/311/CE da Comissão, JO L 99 de 19.4.2005, p. 15

[5] Decisão 2001/890/CE da Comissão, JO L 329 de 14.12.2001, p.72

[6] Decisão 2005/623/CE da Comissão, JO L 219 de 24.8.2005, p. 43

[7] Decisão 2006/382/CE da Comissão, JO L 151 de 6.6.2006, p. 31

[8] 22 de Janeiro de 2002

[9] Cf. ponto 3.2.4

[10] Cf. ponto 3.2.3

[11] Cf. ponto 3.2.4

[12] Número de navios abrangidos pela directiva classificados por uma organização reconhecida dividido pelo número de inspectores próprios da organização.

[13] Número de navios em construção abrangidos pela directiva classificados por uma organização reconhecida dividido pelo número de inspectores próprios da organização.

[14] Armadores ou construtores navais, ou quaisquer outras entidades comercialmente implicadas na construção, equipamento, reparação ou exploração de navios.

[15] Cf. quadro 1 do anexo

[16] À data de redacção do presente relatório, está em curso um processo de infracção contra a República Eslovaca, embora não diga respeito às claúsulas de responsabilidade da directiva (violação de obrigações previstas no artigo 3.º).

[17] Na sua avaliação das organizações reconhecidas, a Comissão verifica no entanto, sistematicamente, que a sua cobertura por seguro é suficiente.

[18] JO L 324 de 29.11.2002, p. 53

[19] Com base na taxa de conversão de Fevereiro, estes valores correspondem a 4,2/2,1 milhões de euros, respectivamente.

[20] Áustria, Eslovénia, Estónia e República Checa

[21] Não obstante terem sido envidados os melhores esforços para recolher todos os dados disponíveis junto de fontes governamentais e outras fontes oficiais, o rigor e a exaustividade das informações prestadas não podem ser garantidos.

[22] Por exemplo, na Alemanha o n.º 34 da GG e em Itália o artigo 28.º da Cost

[23] Como o Tribunal Administratif francês

[24] Como acontece em Itália

[25] A obrigação de emitir os certificados oficiais é geralmente imposta aos Estados de bandeira pelas convenções internacionais. Parece ser essa a situação, mesmo no que respeita à legislação europeia, pelo menos tanto quanto é possível deduzir de dois dos considerandos da directiva, que fazem referência à responsabilidade dos Estados-Membros pela emissão de certificados internacionais de segurança e de prevenção da poluição e à necessidade de uma maior participação das administrações nacionais na emissão de tais certificados.

[26] Quer devido a uma disposição legal nesse sentido quer pelo facto de as organizações reconhecidas serem consideradas agentes da administração

[27] Em Espanha, o Decreto 90/2003 impõe claramente essa responsabilidade, não contendo exclusões, excepções nem limitações.

[28] Fevereiro de 2006

[29] As organizações reconhecidas que responderam ao questionário não tinham incorrido em responsabilidade perante uma administração nacional na sequência de tarefas legais por elas desempenhadas para essa administração nacional no sector marítimo.

[30] American Bureau of Shipping, Bureau Veritas, China Classification Society, Det Norske Veritas, Germanischer Lloyd, Korean Register of Shipping, Lloyd's Register, Nippon Kaiji Kyokai, Registro Italiano Navale, Russian Maritime Register of Shipping, Indian Register of Shipping (Associate)

[31] 13 de Outubro de 2005

[32] Ibidem, pontos 6.1-6.7

[33] …A IACS solicita que a Task Force para a Política Marítima tenha em conta os efeitos altamente negativos para a promoção e recrutamento do pessoal qualificado necessário que adviriam de um alargamento da legislação que pune acções susceptíveis de contribuir para a poluição acidental, mas que não são consideradas negligência grave ou incumprimento de obrigações por parte de um indivíduo. Este ponto não é directamente pertinente para o estabelecimento e a limitação da responsabilidade civil, mas está ligado à expectativa de indemnização civil em casos específicos em que seja estabelecida a responsabilidade penal.

[34] Não foram fornecidas estatísticas nem pormenores

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