[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 8.2.2006

COM(2006) 43 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a utilização das disposições relativas à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a certas quotizações, direitos, impostos e outras medidas

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. Contexto 3

3. Observações introdutórias sobre a transposição e a aplicação das directivas 4

3.1. Incumprimento do prazo de transposição das directivas na matéria 4

3.2. Aplicação das directivas nas relações como novos Estados-Membros 4

4. Análise da utilização das medidas de assistência mútua durante o período de 2003-2004 4

4.1. Observações introdutórias 4

4.2. Dados estatísticos 5

4.3. Avaliação dos dados estatísticos 6

5. Iniciativas comunitárias com vista a reforçar a assistência mútua em matéria de cobrança 9

5.1. Acções permanentes de apoio aos Estados-Membros na aplicação da assistência mútua 9

5.2. Novas iniciativas destinadas a melhorar a assistência mútua 9

6. Conclusões e recomendações 10

6.1. Conclusões 10

6.2. Recomendações 10

1. Introdução

Para as autoridades fiscais nacionais, cujo poder de execução se limita ao território do seu próprio Estado-Membro, a maior mobilidade de pessoas, bens, serviços e capitais em todo o território da União Europeia pode gerar problemas de cobrança, especialmente em casos de fraude fiscal.

Nestas circunstâncias, a assistência mútua das autoridades nacionais em matéria de cobrança de créditos fiscais, nos termos em que é regida pela Directiva 76/308/CEE do Conselho de 15 de Março de 1976[1] e pela Directiva 2002/94/CE da Comissão de 9 de Dezembro de 2002[2], afigura-se um instrumento útil, se não mesmo indispensável. De facto, não basta detectar casos de fraude, é necessário também recuperar os impostos e contribuições devidos por quem se instala ou transfere o seu património para outro Estado-membro, sem que tais circunstâncias constituam um obstáculo intransponível para a cobrança das respectivas créditos fiscais.

O presente relatório resume os resultados da assistência mútua em matéria de cobrança, prestada durante os exercícios de 2003 e 2004 com base na nova legislação.

2. CONTEXTO

Nos termos do nº 2 do artigo 25º da Directiva 76/308/CEE, tal como alterado pelo nº 13 do artigo 1º da Directiva 2001/44/CE do Conselho de 15 de Junho de 2001[3], a Comissão deve elaborar periodicamente um relatório sobre a utilização das disposições relativas à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a certas quotizações, direitos, impostos e outras medidas adoptadas pelos Estados-Membros por força da transposição da Directiva 76/308/CEE, bem como sobre os resultados alcançados através da referida assistência mútua. Para que a Comissão possa elaborar esses relatórios, os Estados-Membros devem informar anualmente a Comissão do número de pedidos de informação, de notificação e de cobrança enviados e recebidos em cada ano, do montante dos créditos envolvidos e dos montantes cobrados. Tendo em conta que os Estados-Membros deviam transpor a Directiva 2001/44/CE, o mais tardar, em 30 de Junho de 2002 e a Directiva 2002/94/CE da Comissão, de 9 de Dezembro de 2002, que fixa as normas de execução de certas disposições da Directiva 76/308/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2001/44/CE, o mais tardar, em 30 de Abril de 2003, o presente relatório constitui o primeiro do género, baseado nas informações comunicadas pelos Estados-Membros relativas ao número de pedidos de informação, de notificação e de cobrança enviados e recebidos em 2003 e 2004.

3. Observações introdutórias sobre a transposição e a aplicação das directivas

3.1. Incumprimento do prazo de transposição das directivas na matéria

Tal como acima referido, a Directiva 76/308/CEE (directiva de base) foi alterada pela Directiva 2001/44/CE do Conselho de 15 de Junho de 2001, que devia ser transposta para o direito interno, o mais tardar, em 30 de Junho de 2002. Por sua vez, as normas de execução fixadas pela Directiva 2002/94/CE da Comissão, de 9 de Dezembro de 2002, deviam ser transpostas para o direito interno, o mais tardar, em 30 de Abril de 2003.

A Comissão verifica que vários Estados-Membros não cumpriram os prazos fixados nas directivas acima referidas. Num dos casos, a Comissão viu-se obrigada a recorrer ao Tribunal de Justiça. Trata-se de um processo contra a República Italiana por não comunicação das medidas nacionais de transposição da Directiva 2002/94/CE (comunicado de imprensa IP/04/1506, de 20 de Dezembro de 2004).

3.2. Aplicação das directivas nas relações como novos Estados-Membros

Nos processos apensos C-361/02 e C-362/02 (Tsapalos e Diamantakis), solicitava-se ao Tribunal que se pronunciasse sobre a questão de saber se a Directiva 76/308/CEE devia ser interpretada no sentido de ser aplicável aos créditos aduaneiros constituídos num Estado-membro (neste caso, a Itália) e que tinham sido objecto de um título emitido por esse Estado antes da entrada em vigor da referida directiva noutro Estado-Membro (neste caso, a Grécia), onde a autoridade requerida tinha a sua sede.

Num acórdão de 1 de Julho de 2004, o Tribunal de Justiça respondeu a este pedido de decisão prejudicial ao decidir que a Directiva 76/308/CEE (alterada) deve, de facto, ser interpretada no sentido de ser aplicável aos créditos aduaneiros constituídos num Estado-membro e que sejam objecto de um título emitido por esse Estado antes da entrada em vigor da referida directiva noutro Estado-Membro, onde a autoridade requerida tem a sua sede. O Tribunal considera as disposições da directiva como regras processuais cuja aplicação não se limita apenas aos créditos constituídos após a entrada em vigor da referida directiva no Estado-Membro onde a autoridade requerida tem a sua sede. Esta decisão assume grande importância, nomeadamente no contexto da adesão de novos Estados-Membros à União.

4. Análise da utilização das medidas de assistência mútua durante o período de 2003-2004

4.1. Observações introdutórias

4.1.1. Apresentação tardia das estatísticas

Vários Estados-Membros comunicaram tardiamente as suas estatísticas, ignorando o disposto no artigo 29º da Directiva 2002/94/CE, nos termos do qual os Estados-Membros devem comunicar anualmente essas informações à Comissão, até 15 de Março de cada ano.

4.1.2. Divergências nas estatísticas

Além disso, as estatísticas dos diferentes Estados-Membros contêm certas incoerências. Inicialmente, aquando da primeira comunicação das estatísticas relativas ao ano de 2003, a Comissão teve de concluir que o grau de divergência verificado entre os valores transmitidos por cada Estado-Membro era muito elevado. De acordo com essas primeiras declarações, o número total de pedidos de cobrança recebidos por todos os Estados-Membros em 2003 representava apenas 70% dos pedidos de cobrança declarados como tendo sido enviados. Na reunião do Comité de Cobrança[4] realizada em 2004, os Estados-Membros foram convidados a examinar novamente as respectivas estatísticas. Nas declarações rectificadas e posteriormente recebidas pela Comissão, o grau de divergência entre os dados fornecidos pelos Estados-Membros era bastante inferior. Assim, de acordo com este segundo cálculo, o número total de pedidos de cobrança recebidos por todos os Estados-Membros em 2003 representava 99% do número de pedidos declarados como tendo sido enviados. No entanto, relativamente ao ano de 2004, o grau de divergência aumentou novamente: os pedidos de cobrança declarados como tendo sido recebidos representa 91% do número total de pedidos declarados como tendo sido enviados.

Os Estados-Membros deveriam prestar mais atenção à elaboração das suas estatísticas.

4.2. Dados estatísticos

De qualquer modo, as estatísticas fornecidas pelos Estados-Membros demonstram uma ampla utilização das possibilidades de assistência mútua durante os anos de 2003 e 2004.

4.2.1. Pedidos de informação

De acordo com as estatísticas comunicadas pelos Estados-Membros requeridos, o número total de pedidos de informação recebidos por esses Estados-Membros elevava-se a:

- em 2003: 435.

- em 2004: 727 (81 dos quais recebidos por Estados-Membros que aderiram à União em 2004).

4.2.2. Pedidos de notificação

De acordo com as estatísticas comunicadas pelos Estados-Membros requeridos, o número total de pedidos de notificação enviados a esses Estados-Membros elevava-se a:

- em 2003: 123.

- em 2004: 182 (38 dos quais recebidos por Estados-Membros que aderiram à União em 2004).

4.2.3. Pedidos de cobrança

De acordo com as estatísticas comunicadas pelos Estados-Membros requeridos, o número total de pedidos de cobrança recebidos por todos os Estados-Membros elevava-se a:

- em 2003: 2797.

- em 2004: 3735 (326 dos quais recebidos por Estados-Membros que aderiram à União em 2004).

4.2.4. Montante total das importâncias cobradas

De acordo com as estatísticas comunicadas pelos Estados-Membros requeridos, o montante total das importâncias cobradas por estes últimos no que respeita aos créditos relativamente aos quais foi solicitada a sua assistência em matéria de cobrança eleva-se a:

- em 2003: 5 050 090,55 euros.

- em 2004: 13 857 040,55 euros (375 109,07 dos quais recebidos por Estados-Membros que aderiram à União em 2004).

4.2.5. Percentagem de pedidos de cobrança satisfeitos

De acordo com as estatísticas comunicadas pelos Estados-Membros requeridos, o montante total das importâncias cobradas por estes últimos no que respeita ao montante total dos créditos relativamente aos quais foi solicitada a sua assistência em matéria de cobrança elevava-se a:

- em 2003: 1,13%

- em 2004: 1,82%

4.3. Avaliação dos dados estatísticos

4.3.1. Observações de carácter geral:

A participação dos Estados-Membros (tanto enquanto Estado requerente como enquanto Estado requerido) varia consideravelmente de país para país. Essas diferenças podem ser constatadas tanto entre os antigos Estados-Membros, como entre os Estados-Membros que aderiram à União em 1 de Maio de 2004.

Esse grau de divergência não é surpreendente, uma vez que a mobilidade das pessoas também difere de país para país. A grande mobilidade de pessoas entre determinados Estados-Membros é de molde a influenciar o número de pedidos de assistência mútua entre esses países (por exemplo, entre o Reino Unido e a Irlanda).

A Alemanha é o país que regista o maior número de pedidos de cobrança enviados. De acordo com as declarações dos montantes relativamente aos quais foram enviados pedidos de cobrança em 2004, só os pedidos de assistência mútua enviados pela Alemanha representam 36,14% do total dos montantes que foram objecto de pedidos de cobrança em 2004. Simultaneamente, segundo as estatísticas comunicadas pelos Estados requeridos, as autoridades alemãs cobraram 38,59% do total dos montantes cobrados em 2004 pelos Estados-Membros a pedido de outros Estados-Membros.

Por outro lado, importa referir que as estatísticas não reflectem necessariamente o impacto total da assistência mútua prestada entre Estados-Membros em matéria de cobrança. De facto, esses dados não incluem os resultados da assistência mútua eventualmente prestada com base noutras convenções não comunitárias, tais como a Convenção Nórdica de 7 Dezembro de 1989 utilizada para o efeito pelos países escandinavos, a convenção multilateral da OCDE e do Conselho da Europa de 25 Janeiro de 1988 ou convenções bilaterais aplicáveis em determinados Estados-Membros, em conformidade com o artigo 23º da Directiva 76/308/CEE.

A Comissão verifica que a actual comunicação das estatísticas por parte dos Estados-Membros não permite avaliar o impacto da assistência mútua na cobrança de cada tipo de imposto. Para poder proceder a essa análise, que seria útil, a Comissão tenciona propor que os Estados-Membros indiquem nas suas futuras estatísticas a natureza dos impostos e contribuições por eles cobrados a pedido de outro Estado-Membro.

4.3.2. Causas do aumento do número de pedidos de 2003 a 2004

As causas do número cada vez maior de pedidos de assistência mútua são múltiplas e de natureza diversa.

Por um lado, esta evolução está directamente relacionada com o comportamento dos devedores dos créditos em causa:

- em geral, verifica-se um aumento da mobilidade das pessoas, dos bens e dos capitais no âmbito do mercado interno, o que dá origem à constituição de dívidas fiscais em Estados-Membros onde os devedores em questão não estão – ou já não estão – estabelecidos;

- mais especificamente, as administrações nacionais confrontam-se também com o aumento de situações de insolvência fraudulenta em que os devedores organizam as respectivas actividades e os respectivos patrimónios de forma a dificultar a cobrança coerciva dos créditos fiscais das referidas administrações (por exemplo, através da criação de sociedades ecrã).

Por outro lado, importa referir que o âmbito de aplicação da assistência mútua foi consideravelmente alargado:

- em primeiro lugar, através da Directiva 2001/44/CE, que alargou o âmbito de aplicação material da assistência mútua a todos os créditos relativos aos impostos sobre o rendimento e sobre o património e às taxas sobre os prémios de seguro. É evidente que esse alargamento das possibilidades de assistência mútua influencia as estatísticas relativas ao número de pedidos enviados pelos diversos Estados-Membros. O referido alargamento produziu efeitos sobretudo a partir de 2004 (uma vez que a Directiva 2002/94/CE da Comissão de 9 de Dezembro de 2002, que fixa as normas de execução de certas disposições da Directiva 76/308/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2001/44/CE, só foi transposta para os Estados-Membros no decurso de 2003). Nestas circunstâncias, não é de excluir que o aumento dos pedidos e dos montantes cobrados com base na legislação comunitária seja (pelo menos parcialmente) compensada por uma diminuição dos pedidos e dos resultados da assistência mútua anteriormente concedida com base em acordos ou convénios não comunitários.

- em segundo lugar, através do alargamento do âmbito de aplicação territorial na sequência da adesão de 10 novos Estados-Membros em 2004.

Além disso, é provável que a adopção da Directiva 2000/65/CE do Conselho de 17 de Outubro de 2000[5], que retirou aos Estados-Membros qualquer possibilidade de tornar obrigatória a designação de um representante fiscal dentro da Comunidade no que respeita às dividas em matéria de IVA, também tenha contribuído para o referido aumento de pedidos. O facto de a assistência mútua ter passado a assumir um papel mais importante em matéria de cobrança do IVA é, provavelmente, uma consequência da adopção desta directiva.

4.3.3. Disparidade entre os pedidos de cobrança e os resultados

Apesar do acentuado aumento registado nos montantes cobrados por intermédio da assistência mútua (uma multiplicação por 2,58 de 2003 a 2004), existe ainda uma disparidade considerável entre, por um lado, os montantes que foram objecto de uma troca de pedidos de assistência em matéria de cobrança e, por outro, os montantes efectivamente cobrados.

Esta situação não é totalmente surpreendente. De um modo geral, a experiência demonstra que a possibilidade de proceder à cobrança efectiva de um crédito diminui à medida que aumenta a antiguidade desta última. Ora, tendo em conta o carácter subsidiário da assistência em matéria de cobrança no estrangeiro em relação às medidas de execução nacionais, a eficácia desta «acção de último recurso» é, por natureza, relativa. Esta constatação é corroborada pelo facto de os créditos que são objecto de pedidos de assistência serem, de qualquer modo, créditos cuja cobrança se afigura difícil.

Quando os Estados-Membros foram questionados sobre as causas desta disparidade (ver ponto 5.2.), foram igualmente evocadas outras razões:

- problemas quanto aos recursos disponíveis para dar seguimento a pedidos apresentados pelas administrações de outros Estados-Membros;

- problemas de comunicação tanto entre as autoridades competentes dos diferentes Estados-Membros (informações pouco precisas e/ou desactualizadas; falta de retorno de informação), como entre as autoridades competentes de um Estado-Membro e os serviços locais desse mesmo Estado-Membro;

- problemas relacionados com a apresentação tardia de pedidos de assistência mútua, o que torna impossível para as autoridades requeridas proceder à cobrança antes da data de prescrição das dívidas em causa.

Simultaneamente, convém não esquecer que as estatísticas relativas aos montantes cobrados pelas autoridades requeridas noutros Estados-Membros não permitem avaliar o impacto total dos procedimentos de assistência mútua:

- de facto, essas estatísticas não têm em conta montantes que os devedores pagam directamente às autoridades requerentes na sequência da notificação de uma dívida ou do início de um processo de cobrança por parte das autoridades requeridas;

- além disso, as estatísticas não fazem referência a reduções dos montantes exigidos que seriam eventualmente concedidas após o envio dos pedidos de assistência mútua, na sequência de contestações posteriores das dívidas fiscais;

- por último, as estatísticas disponíveis só contemplam os montantes já recebidos pelas autoridades requeridas e não têm em conta planos de liquidação de dívidas eventualmente acordados, nem os resultados a que poderão conduzir processos de cobrança frequentemente lentos e ainda em curso.

5. INICIATIVAS COMUNITÁRIAS COM VISTA A REFORÇAR A ASSISTÊNCIA MÚTUA EM MATÉRIA DE COBRANÇA

5.1. Acções permanentes de apoio aos Estados-Membros na aplicação da assistência mútua

Uma vez que a nova legislação comunitária, adoptada em 2001 e em 2002, era indispensável para melhorar a assistência mútua entre Estados-Membros em matéria de cobrança, importava que essa iniciativa legislativa fosse acompanhada de medidas concretas destinadas a reforçar a cooperação entre as administrações fiscais. A fim de resolver eventuais problemas de interpretação ou de aplicação das directivas e de examinar novas necessidades e outras questões, a Comissão fornece um apoio permanente aos Estados-Membros por intermédio das seguintes acções:

5.1.1. Assistência por parte do Comité de Cobrança

Tal como previsto no artigo 20º da Directiva 76/308/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2001/44/CE, a Comissão é assistida por um Comité de Cobrança, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão. Este Comité reúne-se regularmente para discutir as questões e sugestões apresentadas pela Comissão e pelos Estados-Membros.

5.1.2. Programa Fiscalis 2003-2007

O programa Fiscalis 2003-2007, adoptado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu com o objectivo de intensificar a cooperação no dia-a-dia entre as administrações e os agentes fiscais, permitiu financiar a organização de vários seminários subordinados ao tema da assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, que tiveram lugar, nomeadamente, em Alicante (Espanha), em 2003; em Bruges (Bélgica), em 2004; e em Bratislava (Eslováquia), em 2005. Durante esses seminários, agentes fiscais de diferentes países examinaram em conjunto temas e problemas específicos relacionados com a assistência mútua.

5.2. Novas iniciativas destinadas a melhorar a assistência mútua

Em Maio de 2005, a Comissão enviou aos Estados-Membros um documento convidando-os a reflectir sobre os procedimentos susceptíveis de melhorar a assistência mútua em matéria de cobrança e a exprimir as suas opiniões sobre o assunto. Esse trabalho de reflexão foi prosseguido no âmbito do último seminário Fiscalis e será de novo discutido durante a próxima reunião do Comité de Cobrança.

Com base nessas reflexões, a Comissão tenciona apresentar propostas concretas em 2007, que contemplarão especialmente a necessidade de facilitar a utilização prática dos procedimentos de assistência mútua, bem como a necessidade de reforçar e simplificar, tanto quanto possível, a legislação aplicável.

6. Conclusões e recomendações

6.1. Conclusões

A assistência mútua das autoridades nacionais em matéria de cobrança de créditos fiscais é um elemento indispensável na luta contra a fraude fiscal.

As estatísticas relativas à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, tal como foi prestada em 2003 e 2004, demonstram um aumento acentuado deste tipo de cooperação administrativa internacional.

No entanto, continua a existir uma discrepância considerável entre os montantes cuja cobrança é objecto de pedidos de assistência e os montantes efectivamente cobrados graças à assistência mútua entre Estados-Membros.

Em 2007, a Comissão tenciona apresentar propostas concretas com vista a melhorar a assistência mútua em matéria de cobrança. Essas propostas resultam da necessidade de facilitar a utilização prática dos procedimentos de assistência mútua, bem como da necessidade de reforçar e simplificar tanto quanto possível a legislação aplicável.

6.2. Recomendações

- Os Estados-Membros devem continuar a recorrer o mais possível aos mecanismos de assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais.

- Devem também disponibilizar os recursos humanos necessários para poderem dar um tratamento célere aos pedidos de assistência mútua, tendo em conta que as possibilidades de cobrança diminuem em função do tempo decorrido após a constituição dos créditos em causa.

- Os Estados-Membros devem igualmente assegurar uma melhor comunicação entre as autoridades requerentes e as autoridades requeridas. Por um lado, as autoridades requerentes devem ser devida e permanentemente informadas das acções empreendidas pelas autoridades requeridas para dar seguimento aos pedidos de assistência mútua; por outro, as autoridades requerentes devem assegurar às autoridades requeridas a prestação de informações pertinente e actuais, ou actualizadas, relativamente aos créditos e aos devedores em questão.

- Os Estados-Membros devem garantir que as estatísticas a apresentar por força do artigo 25º da Directiva 76/308/CEE e do artigo 29º da Directiva 2002/94/CE são fiáveis e que são comunicadas no prazo estabelecido pela legislação comunitária.

[1] JO L 73 de 19.03.1976, p. 18.

[2] JO L 337 de 13.12.2002, p. 41.

[3] JO L 175 de 28.6.2001, p. 17.

[4] Directiva 76/308/CEE, art. 20.

[5] JO L 269 de 21.10.2000, p. 44.