Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão: Serviços de interesse geral na Europa"

(2002/C 19/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão - Serviços de interesse geral na Europa (COM(2000) 580 final);

Tendo em conta a decisão da Mesa do Comité das Regiões de 12 de Dezembro de 2000 de emitir parecer, nos termos do n.o 5 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, e incumbir da sua elaboração a Comissão 6 - Emprego, Política Económica, Mercado Único, Indústria e PME;

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia - Os serviços de interesse geral na Europa (COM(96) 443 final);

Tendo em conta a resolução do Parlamento Europeu de 17 de Dezembro de 1997 (R4-0357/1997) sobre aquela comunicação;

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social de 22 de Setembro de 1997 (CES 605/1997);

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões de 16 de Janeiro de 1997 (CdR 148/96 fin)(1);

Tendo em conta o Conselho Europeu de Lisboa;

Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais;

Tendo em conta o Conselho Europeu de Nice;

Tendo em conta as conclusões da Cimeira de Estocolmo;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 470/2000 rev. 2) adoptado por maioria pela Comissão 6, na reunião de 2 de Julho de 2001 (relator: Jean-Louis Joseph (F-PSE, Presidente da Câmara Municipal da Bastidonne; Vice-Presidente da Região da Provença-Alpes-Côte d'Azur));

Considerando que os serviços de interesse geral têm um papel social de primeiro plano;

Considerando que a sociedade moderna e globalizada não é viável se não se basear num modelo europeu de organização social que permita equilibrar os três pilares em que assenta: político, em torno da democracia, das liberdades fundamentais e dos direitos do Homem; económico, em torno da economia de mercado; social, em torno do conceito de coesão;

Considerando que a noção de interesse geral existe em todos os países, ainda que sob diferentes formas, e se insere nos valores comuns em que se funda a integração europeia;

Considerando que a Europa em construção, na perspectiva da CIG de 2004, se deve tornar uma verdadeira Europa dos cidadãos,

adoptou o seguinte parecer, na 40.a reunião plenária, de 19 e 20 de Setembro de 2001 (sessão de 20 de Setembro).

O Comité das Regiões

congratula-se com a publicação pela Comissão Europeia da comunicação sobre os Serviços de interesse geral na Europa que pretende clarificar o papel de cada um dos níveis do poder público e as normas sobre a concorrência e o mercado interno que se aplicam aos serviços de interesse geral (SIG) e com a sua vontade de definir um quadro europeu para o bom funcionamento dos serviços de interesse geral em que os poderes públicos locais, regionais e nacionais, bem como a Comunidade, têm um papel a desempenhar, nos termos do artigo 16.o do Tratado CE,

congratula-se com o respeito do princípio de subsidiariedade quanto à liberdade dos Estados-Membros para definirem o que constitui um serviço de interesse geral e determinarem a sua aplicação, conforme especificado na comunicação da Comissão Europeia,

considera, contudo, que a contribuição da Comissão Europeia fica aquém das expectativas legítimas dos vários actores interessados, no que respeita quer ao papel e às missões dos SIG quer às perspectivas avançadas pela comunicação da Comissão Europeia,

verifica que, além disso, a comunicação da Comissão Europeia, embora contribua para clarificar o verdadeiro papel dos SIG na União Europeia, não tem valor jurídico, pois não integra o sistema comunitário de normas, sendo apenas um documento de intenções que não vincula a Comissão Europeia,

expressa as seguintes opiniões e recomendações sobre a comunicação da Comissão Europeia.

1. As missões dos serviços de interesse geral na União Europeia

1.1. O Comité das Regiões (CR) regista com satisfação que a Comissão Europeia, ao definir as missões dos serviços de interesse geral, reconhece a especificidade e o papel social e económico dos SIG, nomeadamente ao utilizar um conceito amplo das necessidades dos utilizadores que devem ser abrangidos pelos SIG. A este respeito, o Comité congratula-se com a referência explícita à tomada em consideração das necessidades específicas de determinadas categorias da população (por exemplo, pessoas deficientes ou com baixos rendimentos) e à obrigação, que nem sempre obedece a critérios de rendibilidade, de os serviços essenciais cobrirem todo o território, incluindo as regiões mais afastadas ou de difícil acesso, cujo desenvolvimento económico será intensificado e melhorada a sua coesão social e territorial.

1.2. O Comité considera que os SIG fazem parte do modelo social europeu e contribuem para a realização dos valores essenciais de solidariedade e coesão, desempenhando a este título também um papel importante na realização dos objectivos essenciais da União Europeia.

1.3. O Comité nota que a Comissão Europeia se baseia numa definição pouco clara de SIG que mantém a confusão sobre a natureza da sua missão de interesse geral e o alcance jurídico da sua missão no direito comunitário.

1.4. O Comité chama também a atenção para a definição de SIEG do artigo 16.o do Tratado, que é também demasiado genérica: "os Estados-Membros [...] zelarão por que esses serviços [os SIEG] funcionem com base em princípios e em condições que lhes permitam cumprir as suas missões". O Comité das Regiões considera, porém, que, no contexto da elaboração, pela Comissão, de regulamentação para os diferentes domínios de prestação de serviços, é preciso conferir particular significado ao conteúdo do artigo 16.o

1.5. O Comité preconiza uma definição dos valores e princípios comuns no Tratado para guiar a aplicação dos SIG na União Europeia, de modo a que haja, a nível comunitário, um quadro de referência comum na matéria.

2. O papel dos SIG para a coesão económica, social e territorial da União Europeia

2.1. O Comité apoia a referência explícita da Comissão ao papel essencial dos SIG no reforço da coesão económica, social e territorial e considera que deve ser dada prioridade aos imperativos de coesão económica, social e territorial nas escolhas de serviços de interesse geral e na sua regulamentação. Por outro lado, o Comité insiste no papel fundamental das autoridades locais e regionais na definição e organização dos SIG.

2.2. O Comité lembra que, nesta perspectiva, a coesão económica e social é um princípio que, nos termos do artigo 2.o do Tratado, prevalece sobre a política da concorrência já que a introdução dos sistemas de gestão indirecta nos SIG deve estar orientada para alcançar maiores quotas de bem-estar para o cidadão. A realização da missão dos SIG deve integrar-se, por isso, numa política comunitária de pleno direito. A sua missão deverá ser claramente definida no artigo 3.o do Tratado e os objectivos do interesse geral e da concorrência devem subordinar-se à mesma finalidade que é a satisfação do cidadão e o direito ao serviço universal.

2.3. O Comité defende o direito a um serviço universal duradouro, pelo que tem dúvidas sobre a consideração, na comunicação da Comissão Europeia, do serviço universal como um regime transitório "durante o processo de transição do fornecimento em monopólio para mercado aberto à concorrência".

2.4. Assim, o Comité entende que deve sublinhar, na comunicação da Comissão Europeia, a referência aos seguintes princípios orientadores para a criação dos SIG:

- o direito de os poderes públicos criarem SIG sempre que considerem que os mecanismos de mercado não os podem prestar de forma satisfatória, e isso na modalidade de obrigações de serviços de interesse geral,

- a garantia de acesso universal, ou seja, a obrigação de prestar um determinado serviço em todo o território com tarifas acessíveis e condições de qualidade semelhantes,

- a obrigação de os serviços essenciais abrangerem todo o território, incluindo as regiões mais afastadas ou de difícil acesso e os bairros urbanos degradados,

- a necessária tomada em consideração dos elementos naturais fundamentais e dos recursos raros (como o ar e a água) enquanto "bens comuns" que podem, nomeadamente, ser geridos por colectividades, estabelecimentos ou sociedades de direito público.

2.5. O Comité lembra também a importância da aplicação do princípio de equidade no financiamento dos SIG para as regiões periféricas, as zonas de montanha e as regiões com fraca densidade populacional para promover, não apenas a coesão económica e social, mas também o desenvolvimento sustentável (regional e local) e a criação de emprego. Tal implica a revisão das condições de financiamento dos SIG, permitindo nomeadamente compensações financeiras de solidariedade desde que conformes com a realização de missões de interesse geral. A este respeito, o Comité não partilha do parecer da Comissão Europeia sobre a questão central das ajudas de Estado, nomeadamente as ajudas "de minimis" que poderiam ser aplicadas aos SIG. A Comissão Europeia reconhece, é verdade, a necessidade de assumir os custos adicionais das missões dos SIG mas limita a atribuição de ajudas de Estado a este custo. Segundo a comunicação, eliminaria, assim, o recurso a fórmulas de financiamento baseadas na compensação financeira. Importa que a Comissão torne bem claro que a limitação aos custos adicionais não impedirá os Estados-Membros de adoptarem, em função da sua situação e das suas necessidades, vários sistemas de compensação destinados a criar nas diversas partes do país condições análogas para a prestação dos SIG.

2.6. O Comité sublinha que no Tratado a coesão territorial, embora essencial tanto para a coesão económica e social quanto para o desempenho das missões de interesse geral, é reconhecida no artigo 16.o sobre os SIEG mas não o é nos princípios de base. O Comité entende que esta referência deve figurar nos artigos do Tratado sobre a coesão económica e social.

2.7. O Comité considera que, no que toca ao alargamento da União Europeia, os SIG devem ter um papel essencial para a coesão territorial e a aplicação do acervo comunitário nestes países, cujo nível de desenvolvimento está bastante abaixo da actual média comunitária.

3. A aplicação do princípio de subsidiariedade na criação e funcionamento dos SIG

3.1. O Comité concorda com a referência da Comissão Europeia ao princípio de subsidiariedade que deve orientar a escolha e o funcionamento dos SIG e especialmente o facto de que "deverão ser desenvolvidas acções ao nível adequado, ou seja, comunitário, nacional, regional ou local, por forma a estabelecer critérios para os serviços de interesse geral."

3.2. O Comité concorda com a Comissão Europeia quando esta afirma que a decisão sobre os serviços que devem ser considerados de interesse geral e a forma como devem funcionar cabe, em primeiro lugar, ao poder público local ou regional, no respeito das Constituições dos Estados-Membros.

3.3. O Comité considera que o poder público local ou regional, porque mais próximo dos cidadãos interessados, é o mais apto para julgar sobre a natureza, modo de gestão e qualidade de serviços de interesse geral a realizar, tendo em conta as características das populações abrangidas.

4. Aplicação dos princípios da concorrência às missões dos SIG

4.1. O Comité é do parecer de que as clarificações feitas pela Comissão Europeia sobre as relações entre os serviços de interesse geral e o mercado único não são totalmente satisfatórias, sobretudo por que não colocam em pé de igualdade a política da concorrência da UE e os serviços de interesse geral.

4.2. O Comité regista, a este respeito, três princípios que estão na base da aplicação do artigo 86.o do Tratado em matéria de concorrência e entende trazer à colação os seguintes elementos aplicáveis aos SIEG:

- A neutralidade quanto à propriedade pública ou privada das empresas significa que não há necessária correlação entre a privatização de empresas públicas em nome da política de concorrência e a realização de missões dos serviços de interesse geral, já que estas tanto podem ser desempenhadas por empresas privadas como públicas; além disso, a gestão indirecta dos SIG deve reger-se pelos princípios da eficácia, eficiência e proximidade em relação aos cidadãos.

- "A liberdade dos Estados-Membros na definição de serviços de interesse geral significa que estes são, em primeira instância, os responsáveis pela definição do que considerem como serviços de interesse geral com base nas características específicas das actividades, sujeitas ao controlo das situações de abuso." A aplicação deste princípio deve caber ao nível local ou regional por força do princípio de subsidiariedade, tendo em conta as especificidades socioeconómicas dos respectivos territórios.

- A proporcionalidade nos termos do n.o 2 do artigo 86.o implica que sejam levados em conta os meios necessários para realizar a missão de interesse geral e que estes possam em certos casos, contrariamente à posição da Comissão Europeia, criar distorções no mercado devidas a factores como a posição periférica ou o afastamento do território, a exclusão social ou o desenvolvimento sustentável, tendo em vista facultar a todos acesso efectivo aos serviços essenciais.

4.3. Na opinião do Comité, para garantir aos municípios e às regiões maior segurança jurídica na prestação de serviços de interesse geral, é imperioso definir, através do chamado direito derivado (directrizes, regulamentos, comunicações), as orientações seguidas pela Comissão sobre o alcance e a aplicação do direito comunitário da concorrência. Nesta óptica, o Comité saúda os esforços da Comissão em ilustrar a sua prática neste domínio com listas de exemplos e bancos de dados. Entende, todavia, que seria conveniente elaborar disposições gerais com um conteúdo normativo que seja mais do que uma mera compilação de decisões pontuais.

5. Aplicação do princípio de eficiência no funcionamento e gestão dos SIG

5.1. O Comité considera imprescindível que as missões dos serviços de interesse geral respondam adequadamente às necessidades dos utilizadores e respeitem as exigências de eficiência e qualidade dos serviços prestados aos utilizadores.

5.2. O Comité é favorável a que todos os poderes públicos implicados da UE foquem a sua acção nos serviços de interesse geral, a fim de se lograr assegurar maior qualidade dos serviços prestados, maior eficácia na gestão e maior garantia de protecção dos utilizadores. Preconiza, além disso, a elaboração de orientações comuns para:

- a qualidade dos serviços prestados,

- o financiamento das actividades do serviço,

- a transparência da gestão e do financiamento, e

- a avaliação dos serviços e o controlo dos utilizadores.

Tendo em conta a insegurança jurídica característica dos SIG e na medida em que geralmente grandes organismos públicos ou privados assumem este tipo de SIG (ou SIEG), o Comité considera importante assegurar a efectiva protecção da segurança dos utilizadores, que não dispõem de qualquer recurso quando os organismos oficiais relevantes não cumprem as suas obrigações em matéria de qualidade e ou preço, etc., devido à posição dominante que ocupam.

5.3. O Comité concorda com os princípios de base, enunciados na comunicação da Comissão, que devem orientar o funcionamento dos SIG, a saber:

- definição clara das obrigações fundamentais destinadas a garantir uma prestação de serviços de qualidade aos utilizadores,

- transparência total do financiamento dos serviços (tarifas, cláusulas contratuais, selecção e financiamento dos prestadores),

- garantia de acesso universal dos utilizadores,

- escolha do serviço e, quando adequado, escolha do prestador, bem como concorrência efectiva entre prestadores,

- processos de avaliação de serviços prestados e controlos independentes dos operadores.

6. Reforço da noção de obrigação de prestação de serviços de interesse geral

6.1. O Comité regista que:

- o artigo 16.o do Tratado apenas se aplica aos serviços de interesse económico geral e não a todos os SIG e a comunicação da Comissão Europeia confirma implicitamente este facto ao mencionar apenas os SIEG quando trata da política da concorrência, contribuindo assim para manter a dúvida sobre o alcance jurídico no direito comunitário das missões dos SIG;

- os SIG só têm lugar no sistema jurídico comunitário por via das noções de serviço universal, SIEG e serviços públicos, designadamente por força dos acórdãos do Tribunal de Justiça;

- a jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora reconheça as missões de interesse geral dos SIG, é evolutiva por natureza e apenas se aplica caso a caso. Por isso, só por si, não pode garantir segurança jurídica aos operadores de SIG.

6.2. O Comité verifica existir no Tratado incerteza jurídica quanto às missões dos serviços de interesse geral e considera que a comunicação da Comissão Europeia aborda os serviços de interesse geral como uma derrogação a um sistema de direito comum (a livre concorrência), o que é contrário não apenas ao espírito mas também à letra do artigo 16.o, inserido na Parte I - Princípios, em vez de adoptar uma atitude positiva de defesa, nomeadamente, do seu papel de promoção da coesão social e territorial.

6.3. O Comité considera que a missão dos serviços de interesse geral deve figurar entre os objectivos fundamentais da União Europeia a par da realização do mercado único, no respeito do princípio da subsidiariedade. Assim, a realização do mercado único e do interesse geral são dois objectivos complementares do projecto europeu, reforçando a coesão económica, social e territorial da União Europeia. Incumbe, em primeiro lugar, às regiões e aos municípios determinar as missões inerentes aos SIG e definir as suas características e organização. O Comité considera que é, pois, urgente assegurar ao nível europeu, mais claramente do que até agora, que, em paralelo com a procura da competitividade, sejam respeitados os imperativos do bem-estar colectivo. A garantia de igualdade de acesso, a segurança no fornecimento do serviço e a sua continuidade, a qualidade das prestações, assim como o controlo democrático e a responsabilidade pública, são critérios fundamentais da prestação de serviços de interesse geral.

6.4. O Comité preconiza a consagração jurídica dos SIG no Tratado e propõe a inserção, sob forma adequada, da missão de interesse geral no artigo 3.o do Tratado, a fim de apoiar o exercício das competências dos Estados-Membros em matéria de serviços de interesse geral.

7. Um quadro europeu comum de referência para as missões e o funcionamento dos SIG

7.1. O Comité acolhe favoravelmente as orientações propostas pela Comissão Europeia para a abordagem europeia e o papel dos SIG na política comunitária, a saber:

- o papel essencial dos SIG para a competitividade da economia europeia e para a prestação de serviços que garantam a sua qualidade e a protecção dos consumidores;

- o papel essencial dos SIG no reforço da coesão económica, social e territorial: existência de redes de SIG como elemento essencial de coesão, sobretudo nas zonas rurais e nas zonas urbanas degradadas;

- o respeito do princípio de subsidiariedade na liberdade dos Estados-Membros de definir os serviços de interesse geral;

- a referência à promoção da coesão social e territorial prevista no artigo 16.o do Tratado;

- a necessidade de adoptar uma abordagem positiva dos SIG e encorajar, em parceria com os poderes públicos nacionais, regionais e locais uma visão europeia dos SIG.

7.2. O Comité considera que estes princípios respondem a certas preocupações em matéria de serviços de interesse geral mas são ainda muito gerais e ficam aquém dos seus objectivos. A posição da Comissão Europeia é, além disso, contraditória na medida em que a comunicação atribui prioridade à aceleração da liberalização dos sectores públicos como resposta imediata a estas orientações.

7.3. O Comité preconiza, para além da consagração jurídica no Tratado da missão de interesse geral, a elaboração de um quadro de referências comuns que oriente a acção dos SIG na União Europeia.

7.4. O Comité acolhe favoravelmente a referência na comunicação da Comissão Europeia a outras acções comunitárias que partilham os mesmos objectivos de protecção do consumidor, coesão económica, social e territorial que os SIG e que podem ajudar estes a cumprir a sua missão, nomeadamente, duas iniciativas directamente ligadas à política de desenvolvimento territorial europeu:

- a adopção do PDEC, que define as opções políticas para o ordenamento do território europeu;

- a criação de um espaço europeu de investigação, que compreende aspectos relativos à territorialização das redes de investigação e das redes electrónicas.

7.5. O Comité considera que estas iniciativas comunitárias são importantes para a futura abordagem da política regional e dos fundos estruturais, nomeadamente através do desenvolvimento de um processo de cooperação internacional e inter-regional baseado no policentrismo e a constituição de redes transeuropeias e inter-regionais de SIG.

7.6. Para completar a sua reflexão e na óptica da redacção de um novo parecer com vista à CIG de 2004, o Comité tenciona realizar um estudo sobre a definição e a organização dos SIG nos vários Estados-Membros.

Bruxelas, 20 de Setembro de 2001.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert

(1) JO C 116 de 14.4.1997, p. 52.