PT Jornal Oficial da União Europeia C 15/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 5/2004

sobre a ajuda Phare à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248o do Tratado CE)

(2005/C 15/01)

ÍNDICE

I-VII RESUMO

1-14 INTRODUÇÃO

1-10 Assistência Phare à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais

11-14 Auditoria do Tribunal

15-28 UTILIZAÇÃO DO PROGRAMA PHARE PARA PREPARAÇÃO DOS PAÍSES CANDIDATOS PARA A GESTÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS COMO ABORDAGEM GLOBAL

15-17 A escolha do programa Phare dificultou a preparação dos países candidatos para o FEDER e o FSE

18-26 A concepção dos programas de coesão económica e social de Phare era diferente da abordagem própria ao objectivo n. o 1 dos Fundos Estruturais

27-28 Condicionalismos que afectam a utilização de Phare na preparação para o FEDER e o FSE

29-36 PROCEDIMENTOS DO PROGRAMA PHARE

30-33 Atrasos na criação do sistema alargado de execução descentralizada

34-36 A programação plurianual não foi efectuada

37-55 FINANCIAMENTO E EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS PHARE PARA PREPARAÇÃO DOS PAÍSES CANDIDATOS PARA A GESTÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

37-41 O financiamento concedido à maioria dos países foi inferior ao previsto

42-45 Dificuldades sentidas na elaboração de programas semelhantes aos programas do objectivo n. o 1 dos Fundos Estruturais

46-55 Atrasos na execução dos programas

56-62 RESULTADOS DOS PROJECTOS DE REFORÇO DA CAPACIDADE INSTITUCIONAL NA PREPARAÇÃO DOS PAÍSES CANDIDATOS PARA A GESTÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

63-67 CONCLUSÕES

63 Dificuldades da utilização do programa Phare para preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais como abordagem global

64 Os progressos da aproximação de Phare aos Fundos Estruturais foram limitados

65 Variação das dotações dos programas de coesão económica e social e atrasos na sua execução

66 Obtenção parcial de resultados nos projectos de reforço da capacidade institucional destinados a preparar os países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais

67 Conclusão geral

68-71 RECOMENDAÇÕES

Respostas da Comissão

LISTA DE ABREVIATURAS

CES Coesão económica e social DOCUP Documento único de programação EDIS Extended Decentralised Implementation System (Sistema alargado de execução descentralizada) FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEOGA Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola FSE Fundo Social Europeu IPP Instrumento de preparação de projectos ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Instrumento estrutural de pré-adesão) PCT Programa de cooperação transfronteiriça PDN Plano de desenvolvimento nacional PDNP Plano de desenvolvimento nacional preliminar Phare O principal instrumento de pré-adesão PPE Programa preparatório especial QCA Quadro Comunitário de Apoio Sapard O instrumento de pré-adesão relativo a medidas em matéria de agricultura e desenvolvimento rural

RESUMO

I. A auditoria verificou se o programa Phare, o primeiro dos três instrumentos de pré-adesão a ser criado pela Comissão, foi eficaz em termos de ajuda aos países candidatos na preparação para a gestão dos dois principais Fundos Estruturais, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo Social Europeu (FSE). A auditoria cobriu o período decorrido entre 1998, ano em que o programa Phare sofre uma reorientação, passando a focar-se sobre a adesão, e 2002, tendo incidido sobre o programa preparatório especial (PPE) de 1998 e os programas de coesão económica e social (CES), que foram inicialmente lançados em 2000. A Comissão foi aumentando a prioridade atribuída ao objectivo de ajudar os países candidatos a preparem-se para os Fundos Estruturais, uma vez que pretendia garantir que estes países estariam em condições de beneficiar plenamente das grandes dotações a que teriam acesso após a adesão.

Utilização do programa Phare para preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais como abordagem global

II. Os países candidatos tiveram mais dificuldade em familiarizar-se com os procedimentos próprios dos Fundos Estruturais porque não foi criado um novo instrumento para ajudar aqueles países a prepararem-se para o FEDER e o FSE (ver pontos 16-17). Além disso, a abordagem inicial exigida pela Comissão aos países candidatos na criação de programas de coesão económica e social era diferente da abordagem dos Fundos Estruturais (ver pontos 18-24). Nem todas as regiões elegíveis no âmbito dos Fundos Estruturais ganharam experiência de gestão dos programas de coesão económica e social e as estruturas utilizadas na execução de Phare não eram idênticas às dos Fundos Estruturais. A eficácia dos programas de coesão económica e social foi ainda diminuída pelo facto de estes pretenderem igualmente ter um impacto sobre a coesão, o que nem sempre era compatível com o objectivo de preparação para os Fundos Estruturais (ver ponto 27).

Procedimentos do programa Phare

III. A Comissão pretendia que os países candidatos aprendessem a gerir esses programas, de forma a que a Comissão apenas efectuasse controlos ex post, como sucederia no caso da gestão dos Fundos Estruturais. Finalmente, verificou-se que o sistema alargado de execução descentralizada (EDIS Extended Decentralised Implementation System), que deveria permitir fazê-lo, não foi aplicado antes da adesão (ver pontos 30-32). Os atrasos ocorridos na introdução de um sistema de controlo ex post também dificultaram a utilização dos regimes de ajudas, o principal mecanismo de execução dos Fundos Estruturais (ver ponto 33). A introdução de um outro procedimento utilizado nos Fundos Estruturais, a programação plurianual, não causou grandes progressos (ver pontos 34-35).

Dotações para programas destinados à preparação para os Fundos Estruturais e respectiva execução

IV. Embora, a nível geral, cerca de 35 % das dotações do programa Phare tenham sido afectadas a programas de coesão económica e social, os montantes afectados pela maioria dos países foram ligeiramente inferiores a este objectivo, principalmente devido a uma capacidade de absorção insuficiente e a prioridades concorrentes (ver pontos 39-41). Assim, os países registaram dificuldades na concepção dos programas e não atribuíram um financiamento suficiente à preparação de futuros projectos no âmbito da coesão económica e social e dos Fundos Estruturais (ver pontos 43-45). Tiveram igualmente dificuldades consideráveis para conseguir que os fundos fossem objecto de contratos dentro dos prazos previstos (ver pontos 46-52). Estes problemas ao nível da capacidade de absorção reflectem em grande medida a inexperiência e o insuficiente desenvolvimento institucional dos ministérios responsáveis pela gestão dos programas de coesão económica e social (ver pontos 54-55).

Resultados dos projectos de reforço da capacidade institucional na preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais

V. Este desenvolvimento institucional insuficiente, bem como a incerteza acerca dos organismos que seriam designados como futuras autoridades pagadoras e de gestão, reduziram o impacto dos projectos de reforço da capacidade institucional (ver pontos 58-59). O reforço da capacidade institucional ao nível regional foi dificultado pelos atrasos em alguns países na criação dos organismos regionais competentes e por alterações do papel previsto para os organismos regionais na gestão dos Fundos Estruturais (ver pontos 60-62).

Conclusão geral

VI. Embora a Comissão deva ser felicitada por ter começado, logo em 1998, a utilizar o programa Phare como forma de ajuda à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais, à data da adesão, o seu impacto em matéria de preparação destes países para o FEDER e o FSE era mais reduzido que o previsto na documentação aplicável, em particular no documento intitulado «Phare Review 2000» (ver ponto 67). Este facto deveu-se, em parte, à inexperiência e ao insuficiente desenvolvimento institucional das autoridades competentes nos países candidatos. Não foi possível corrigir estas insuficiências no período disponível.

Recomendações

VII. Após a adesão haverá necessidade de um maior apoio ao reforço da capacidade institucional na área da gestão dos Fundos Estruturais (ver ponto 68). Deverão ser consagrados recursos consideráveis ao controlo ex post das operações dos Fundos Estruturais nos novos Estados-Membros (ver ponto 69). Deverá igualmente ser definida uma estratégia clara que identifique as diferentes medidas que deverão ainda ser tomadas para preparar os actuais e os futuros países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais (ver ponto 70). A Comissão deverá aumentar os seus esforços para tornar Phare mais semelhante aos Fundos Estruturais, concedendo às futuras autoridades de gestão um estatuto idêntico ao das agências de execução de Phare, prestando às agências de execução a assistência necessária para que estas possam executar o programa Phare no âmbito de um sistema de controlo ex post e introduzindo um planeamento plurianual com base nos planos de desenvolvimento nacional (ver ponto 71).

INTRODUÇÃO

Assistência Phare à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais

1. Uma das principais questões que se colocam à União Europeia no contexto do alargamento de 2004 é a grande disparidade entre o rendimento médio dos actuais Estados-Membros e o dos novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental (1). Enquanto que na situação actual da União Europeia 22 % da população reside em regiões que dispõem de menos de 75 % do actual produto interno bruto médio per capita, após o alargamento 93 % da população destes novos Estados-Membros residirá em regiões nas quais o produto interno bruto per capita será inferior a 75 % da média da União Europeia alargada. Para as ajudar a superar estas disparidades, quase todas as regiões destes novos Estados-Membros poderão beneficiar de ajudas do objectivo n.o 1 (2) no âmbito dos três Fundos Estruturais principais: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA-Orientação) (3). Além disso, todos estes países serão elegíveis para efeitos do Fundo de Coesão (4).

2. Para o período 2004-2006, no âmbito dos Fundos Estruturais, foram concedidas a estes países ajudas do objectivo n.o 1 num montante de aproximadamente 13 178 milhões de euros, bem como 7 523 milhões de euros adicionais no âmbito do Fundo de Coesão. Contudo, para poderem beneficiar devidamente deste financiamento, os novos Estados-Membros devem poder identificar, elaborar e executar programas e projectos prioritários dentro dos prazos previstos.

3. Em Março de 1997, a Comissão propôs uma reorientação do programa Phare para que este incidisse plenamente na preparação dos países candidatos à adesão à União Europeia (5) (6). A partir dessa altura, o orçamento do programa Phare (aproximadamente 1 500 milhões de euros por ano) deveria, em princípio, ser afectado ao reforço da capacidade institucional (30 %) e ao apoio ao investimento (70 %). No âmbito do reforço da capacidade institucional, o desenvolvimento regional constituía uma das áreas específicas nas quais a Comissão considerava que o financiamento deveria ser prioritário. Assim, a Comissão afirmou que era necessário efectuar, o mais brevemente possível, uma introdução aos objectivos e procedimentos dos Fundos Estruturais. Tratava-se da melhor forma de garantir que esses países seriam capazes, em devido tempo, de aplicar as regras dos Fundos Estruturais e de efectuar os primeiros pagamentos no âmbito dos mesmos (7).

4. Por conseguinte, o programa Phare de 1998 concedeu um financiamento total de 60 milhões de euros a um «programa preparatório especial de preparação dos países candidatos para a política estrutural da UE (PPE)», relativo a cada país candidato. O programa financiava o reforço da capacidade institucional, bem como pequenos projectos-piloto de investimento de tipo idêntico aos que são financiados pelos Fundos Estruturais, para que os países candidatos começassem a ter experiência operacional dos procedimentos inerentes ao objectivo n.o 1.

5. A urgência em preparar os países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais foi salientada no quadro financeiro de Berlim, de Março de 1999, que dava a seis novos países (República Checa, Estónia, Hungria, Polónia, Eslovénia e Chipre) a possibilidade de aderirem à União Europeia logo em 2002 (8).

6. Em 2000, foram criados dois novos instrumentos de pré-adesão. O instrumento ISPA (9) (orçamento anual: 1 000 milhões de euros) tinha objectivos e procedimentos semelhantes aos do Fundo de Coesão. Por sua vez, o Sapard (10) (orçamento anual: 500 milhões de euros) pretendia contribuir para a aplicação do acervo comunitário na área da política agrícola comum e resolver os problemas específicos prioritários para a adaptação sustentável do sector agrícola e das zonas rurais. Em conformidade com o regulamento aplicável ao Sapard, a sua execução foi semelhante à dos Fundos Estruturais e do FEOGA (ver ponto 17). Embora os fundos afectados ao FEDER e ao FSE fossem superiores aos do FEOGA (11) cerca de três e duas vezes respectivamente, não foram criados novos instrumentos para estes dois Fundos Estruturais.

7. Em contrapartida, as novas orientações relativas a Phare para 2000-2006 previam a criação em cada país de programas de investimento de coesão económica e social (CES) financiados pelo programa Phare (12). Estes programas seriam executados mediante medidas semelhantes às que são financiadas pelos dois Fundos Estruturais acima mencionados nas áreas do investimento no sector produtivo, do desenvolvimento dos recursos humanos e das infra-estruturas ligadas às actividades económicas. Estes programas constituiriam uma das duas áreas que seriam financiadas pelos 70 % dos recursos Phare afectados ao investimento (13). As orientações enunciavam igualmente que as actividades de reforço da capacidade institucional do programa Phare (os restantes 30 % dos recursos Phare) reflectiriam em particular a importância destes programas de coesão económica e social, corrigindo as deficiências das administrações centrais, regionais e locais com responsabilidades nesta área (14).

8. Além destas orientações, a Comissão publicou em Outubro de 2000 a sua análise do programa Phare intitulada «Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership» (15). Este documento concluía que, o que designava por «Evolução no sentido dos Fundos Estruturais», constituía um dos dois desafios que se colocavam ao Phare, aos quais a Comissão tinha de dar resposta durante o período 2000-2006. Em «Phare 2000 Review» eram definidos dois objectivos para Phare nesta área: a) Preparar a execução dos Fundos Estruturais nos países candidatos, criando as estruturas administrativas e orçamentais necessárias; b) Permitir que estes países beneficiem de uma primeira geração de programas integrados de desenvolvimento regional do tipo dos do objectivo n.o 1 (Fundos Estruturais), que contribuam para a sua coesão económica e social.

9. Este documento salientou a importância da preparação para os Fundos Estruturais, afirmando que Phare podia não só ajudar os países candidatos a superarem as grandes disparidades ao nível de desenvolvimento que existem entre si e os actuais Estados-Membros, como devia igualmente familiarizá-los com as estruturas e os procedimentos de que necessitarão para utilizar os Fundos Estruturais de uma forma eficiente e eficaz após a adesão. Na realidade, tendo em conta o impacto muito reduzido em termos de coesão que os programas de coesão económica e social de Phare poderiam esperar alcançar em comparação com os Fundos Estruturais, pelo facto de disporem de orçamentos muito mais reduzidos, as directrizes internas de programação, definidas em 2000 pela Direcção-Geral do Alargamento para elaboração daqueles programas para 2001, salientavam ser necessário clarificar que o impacto pretendido ao nível da coesão económica e social consistia no auxílio à preparação das estruturas e estratégias necessárias à execução dos Fundos Estruturais após a adesão. Indicavam igualmente que o impacto esperado em termos de diminuição das disparidades do desenvolvimento geral era reduzido.

10. Os principais progressos focados em «Phare 2000 Review» respeitantes ao objectivo «Evolução no sentido dos Fundos Estruturais» foram: a) Reforçar progressivamente as abordagens e os procedimentos próprios dos Fundos Estruturais na ajuda do Phare em matéria de coesão económica e social; b) Adoptar para os programas nacionais Phare uma programação plurianual diferenciada para todos os tipos de ajudas, incluindo o reforço da capacidade institucional; c) Aumentar a descentralização, a fim de familiarizar os países candidatos com os princípios da responsabilidade conjunta subjacentes à execução dos Fundos Estruturais; d) Paralelamente aos esforços dos próprios países candidatos, reforçar o apoio às autoridades de execução (ou seja, as autoridades de gestão nos termos do artigo 34o do regulamento aplicável aos Fundos Estruturais) que tenham sido aceites pelos países candidatos e pela Comissão em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro. O objectivo pretendido era que aproximadamente 35 % dos programas nacionais dos países candidatos fossem atribuídos a investimentos na área da coesão económica e social.

Auditoria do Tribunal

11. A auditoria do Tribunal tinha como objectivo avaliar até que ponto o programa Phare era eficaz na preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais. Para esse efeito, o Tribunal: a) Examinou em que medida a abordagem global adoptada pela Comissão proporcionou uma base eficaz de preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais (ver pontos 15-28); b) Examinou até que ponto o programa Phare proporcionou uma preparação adequada para as estruturas e procedimentos dos Fundos Estruturais (ver pontos 29-36); c) Verificou se os recursos do programa Phare foram afectados a este objectivo, conforme previsto, e em que medida foram aplicados de forma eficiente (ver pontos 37-55); d) Verificou se os projectos de reforço da capacidade institucional alcançaram de forma eficaz o objectivo de preparar os países beneficiários para a gestão dos Fundos Estruturais (ver pontos 56-62).

12. O Tribunal seleccionou esta auditoria tendo em conta a importância crescente atribuída pela Comissão, desde 1997, à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais, bem como os recursos significativos do programa Phare cuja afectação estava prevista à realização deste objectivo, a partir de 2000, relativamente ao FEDER e ao FSE (16). A auditoria não verificou a legalidade e a regularidade das despesas em questão. Não contemplou igualmente uma apreciação da capacidade dos países candidatos para gerirem os Fundos Estruturais, uma vez que este aspecto é da responsabilidade da própria Comissão, que se ocupa do mesmo no âmbito dos seus relatórios anuais sobre a preparação global dos países candidatos à adesão (17). A auditoria do Tribunal examina antes o programa Phare com o objectivo de avaliar se o financiamento disponibilizado por este programa foi devidamente utilizado para auxiliar os países candidatos a prepararem-se para a gestão dos Fundos Estruturais.

13. A auditoria cobriu a programação e a execução de autorizações durante o período 1998-2002, não incluindo as autorizações concedidas em 2003 que, devido aos prazos necessários para a sua execução, teriam forçosamente um impacto reduzido antes de 1 de Maio de 2004. Incidiu antes sobre os dois principais instrumentos utilizados, o PPE de 1998 e os programas de coesão económica e social que foram lançados em 2000. O quadro 1 (18) apresenta as autorizações respeitantes a cada programa repartidas por país. Em 2002, foram efectuados controlos no local em sete países candidatos (Bulgária, República Checa, Hungria, Letónia, Polónia, Roménia e Eslováquia). Além disso, as instituições superiores de controlo da Lituânia e da Eslovénia efectuaram uma auditoria desta matéria nos seus países, utilizando a metodologia do Tribunal e em cooperação com este. As constatações destas duas auditorias foram tidas em conta na elaboração do relatório especial do Tribunal.

Quadro 1

Autorizações do programa preparatório especial (PPE) e do programa de coesão económica e social (CES)

(milhões de euros) País PPE 1998 CES 2000 CES 2001 CES 2002 Total República Checa 7,0 17,5 13,6 6,3 44,4 Estónia 3,0 10,1 6,0 3,7 22,8 Letónia 3,0 10,5 9,0 4,5 27,0 Lituânia 3,0 14,0 15,6 1,6 34,2 Hungria 7,0 27,0 31,0 41,5 106,5 Polónia 9,0 137,0 170,0 197,6 513,6 Eslovénia 3,0 5,0 3,0 5,8 16,8 Eslováquia 7,0 6,3 18,4 16,5 48,2 Bulgária 7,0 15,0 37,1 14,0 73,1 Roménia 7,0 88,0 109,0 106,6 310,6 Total 56,0 330,4 412,7 398,1 1 197,2 Fonte:Tribunal de Contas Europeu.

14. Uma vez que os programas de coesão económica e social financiados a partir do orçamento de 2000 só foram objecto de contratos no final de 2002, até essa data os projectos de investimento a financiar por estes programas não tiveram praticamente qualquer impacto a nível local. Por conseguinte, a auditoria do Tribunal não incluiu o segundo objectivo dos programas de coesão económica e social, ou seja o impacto em termos de coesão (ver ponto 9).

UTILIZAÇÃO DO PROGRAMA PHARE PARA PREPARAÇÃO DOS PAÍSES CANDIDATOS PARA A GESTÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS COMO ABORDAGEM GLOBAL

A escolha do programa Phare dificultou a preparação dos países candidatos para o FEDER e o FSE

15. O programa Phare contribuiu de duas formas para preparar os países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais: a) Financiando projectos de geminação, através dos quais peritos no domínio dos Fundos Estruturais, provenientes das administrações dos Estados-Membros, trabalham nos ministérios relevantes dos países candidatos. Foi igualmente financiada, em menor grau, a assistência técnica fornecida por empresas de consultoria; b) Permitindo que os países candidatos «aprendessem na prática», familiarizando-se com procedimentos que a Comissão pretendia fossem cada vez mais semelhantes aos dos Fundos Estruturais. O financiamento foi orientado para investimentos em testes-piloto que demonstrassem os instrumentos e estruturas a utilizar após a adesão.

16. O apoio ao reforço da capacidade institucional para gestão dos Fundos Estruturais, efectuado através da geminação e da assistência técnica, reflectiu aquela que tinha sido a principal função do programa Phare desde o seu início: proporcionar recursos humanos especializados para auxiliar os países candidatos a efectuarem a transição para uma economia de mercado e uma integração final na União Europeia. No entanto, a utilização de Phare numa abordagem «aprendizagem pela prática» do reforço da capacidade institucional no âmbito dos Fundos Estruturais foi mais problemática. A Comissão optou por não propor um novo instrumento e regulamentação destinados a preparar os países candidatos para a gestão do FEDER e do FSE. Como consequência, o programa Phare não podia ser utilizado de forma muito eficaz para familiarizar os países candidatos com os procedimentos próprios dos Fundos Estruturais, uma vez que era muito diferente destes últimos em termos de programação, de procedimentos, de sistemas de controlo e de estruturas e mecanismos de execução.

17. A abordagem adoptada pela Comissão para preparar os países candidatos para a gestão do FEDER e do FSE foi muito diferente da que foi adoptada no âmbito do Fundo de Coesão e do FEOGA. Como foi referido no ponto 6, a Comissão criou instrumentos de pré-adesão completamente novos para estes fundos, nomeadamente o ISPA, gerido pela Direcção-Geral da Política Regional, e o Sapard, gerido pela Direcção-Geral da Agricultura. O Sapard tem como principal objectivo contribuir para a aplicação do acervo comunitário na área da política agrícola comum e para a adaptação do sector agrícola e das zonas rurais. O regulamento aplicável ao Sapard prevê uma programação plurianual e os procedimentos de controlo financeiro do FEOGA. A gestão do Sapard baseou-se, em primeiro lugar, numa programação plurianual e, em segundo, numa execução assente na descentralização de funções nos países beneficiários, efectuando a Comissão apenas controlos ex post. O programa Phare complementou estes novos instrumentos, desempenhando a sua função tradicional de reforço da capacidade institucional através do financiamento, no âmbito da geminação, da actividade de peritos dos Estados-Membros com experiência no âmbito do Fundo de Coesão e do FEOGA.

A concepção dos programas de coesão económica e social de Phare era diferente da abordagem própria do objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais

18. Uma vez que Phare foi o instrumento seleccionado para financiar os programas do tipo dos do objectivo n.o 1 nos países candidatos, a Direcção-Geral do Alargamento, responsável pela gestão do programa Phare no seu todo, ficou responsável por estes programas, bem como pelos projectos conexos de reforço da capacidade institucional. Isto embora, as Direcções-Gerais da Política Regional e do Emprego sejam as principais responsáveis pelo FEDER e pelo FSE respectivamente. Assim, para que o programa Phare preparasse eficazmente os países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais, era necessário que a Comissão definisse uma coordenação estreita entre a Direcção-Geral do Alargamento e aquelas duas direcções-gerais. No entanto, embora inicialmente existisse uma boa cooperação entre elas durante a elaboração do PPE, a abordagem adoptada em 1999 para preparação dos programas de coesão económica e social, a financiar em 2000, foi significativamente diferente da abordagem preconizada pela Direcção-Geral da Política Regional.

19. A Direcção-Geral do Alargamento defendeu uma «abordagem regional» para os Fundos Estruturais, insistindo em que todos os países candidatos orientassem o financiamento para um reduzido número de regiões, utilizando os planos de desenvolvimento regional elaborados para essas regiões. Ao concentrar assim o financiamento, esta direcção-geral pretendia aumentar o impacto dos reduzidos recursos disponíveis do programa Phare. Contudo, esta abordagem não tinha em conta dois aspectos fundamentais dos mecanismos de execução dos Fundos Estruturais.

20. Em primeiro lugar, não tinha em conta o quadro específico de planeamento regional dos Fundos Estruturais (19): a) Nos países compostos por mais do que uma região do nível NUTS II, os Fundos Estruturais devem ser executados através de um quadro comunitário de apoio (20), que inclua vários programas sectoriais e regionais, sendo estes últimos geridos por organismos regionais; b) Nos países que correspondem apenas a uma região do nível NUTS II, os Fundos Estruturais devem ser executados através de um documento único de programação (DOCUP) gerido pelos ministérios nacionais. Quatro dos oito países candidatos da Europa Central e Oriental incluem-se nessa categoria (Estónia, Letónia, Lituânia e Eslovénia).

21. A insistência na orientação regional dos programas, mesmo nos países mais pequenos, levou a que as administrações locais fossem envolvidas na gestão dos fundos do programa Phare, embora sem capacidade para tal e mesmo que após a adesão não tivessem de desempenhar essas funções no âmbito dos Fundos Estruturais. Assim, em 2001, a Direcção-Geral da Política Regional declarou ter havido uma grande confusão acerca do papel das regiões no que se referia à programação e à execução dosFundos Estruturais. A abordagem «região-alvo» contribuiu para este mal-entendido de base ao dar início a um processo de programação e de criação de agências de desenvolvimento regional a um nível sub-regional (21). Relativamente aos programas de coesão económica e social de 2000, a Comissão solicitou à Letónia que concentrasse o financiamento em uma ou duas regiões-alvo. Assim, as autoridades letãs decidiram concentrar os recursos em duas das cinco regiões de nível NUTS III da Letónia, Latgale e Zemgale. Isto, apesar da reduzida capacidade de programação e execução destas regiões. Em 2001, a Comissão reconheceu estas deficiências e, consciente da necessidade urgente de melhorar a capacidade da administração central, deu prioridade a programas sectoriais geridos a nível nacional.

22. Em segundo lugar, três dos quatro Estados-Membros (Grécia, Irlanda e Portugal) beneficiários do Fundo de Coesão que utilizavam QCA tinham executado a maioria das suas dotações dos Fundos Estruturais, durante o período de programação 1994-1999, através de programas operacionais sectoriais em vez de programas operacionais regionais (22). Este facto levou a Direcção-Geral da Política Regional a concluir que deveria ter sido adoptada uma abordagem sectorial similar pelo menos para os países candidatos com dimensões semelhantes às destes Estados-Membros (Bulgária, República Checa, Hungria e Eslováquia). Assim, aquando da concepção dos programas de coesão económica e social, estes países deveriam dispor de QCA e ser beneficiários do Fundo de Coesão. Uma abordagem sectorial constituía também a abordagem mais realista a adoptar, tendo em conta que estes países têm uma estrutura administrativa centralizada.

23. Além disso, era evidente que a eventualidade de um alargamento entre 2002 e 2006 implicaria uma redução do período de programação e execução dos Fundos Estruturais para os países candidatos. Por este motivo, era necessário simplificar tanto quanto possível a programação, especialmente tendo em conta as reduzidas capacidades dos países candidatos. Assim, quando em 2001 a Direcção-Geral da Política Regional negociou com os países candidatos o número e o tipo de programas operacionais a elaborar para execução do objectivo n.o 1, adoptou como abordagem que cada novo Estado-Membro teria apenas um programa operacional regional abrangendo a totalidade do país. Esta abordagem era contrária ao pressuposto no qual a Direcção-Geral do Alargamento baseou a sua programação de Phare em matéria de coesão económica e social para 2000, isto é um programa operacional regional para cada zona elegível.

24. Só no segundo semestre de 2000, no âmbito da definição dos programas de coesão económica e social para 2001, a Direcção-Geral do Alargamento ajustou as suas linhas directrizes de programação anual relativas aos investimentos de coesão económica e social, a fim de reflectir melhor as abordagens adoptadas pela Direcção-Geral da Política Regional (23). No entanto, uma parte significativa do financiamento dos programas de coesão económica e social de 2001 continuou a ser afectada a programas que tinham essencialmente um carácter regional e não sectorial.

25. Uma vez que estes programas regionais continuaram a concentrar-se num número limitado de regiões-alvo, embora quase todas as regiões dos países candidatos sejam elegíveis para efeitos das ajudas do objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais, as regiões que não beneficiaram desses programas não estavam tão bem preparadas para gerirem os Fundos Estruturais. Embora durante o período 2004-2006 as autoridades de gestão dos países candidatos sejam os ministérios a nível central, os organismos regionais terão, contudo, pelo menos um pequeno papel a desempenhar como organismos intermédios em matéria de execução dos Fundos Estruturais.

26. No âmbito da sua política de reduzir ao mínimo o número de autoridades de execução, ao nível dos ministérios centrais a Comissão incentivou os países candidatos a instituírem apenas uma agência de execução responsável pela gestão dos programas de coesão económica e social. Assim, em «Phare Review» era afirmado que o alvo teria de ser uma agência de execução para os programas de coesão económica e social. Uma das consequências desta abordagem foi uma redução das possibilidades de alguns ministérios centrais, em especial os que serão responsáveis pelo Fundo Social Europeu, obterem experiência na gestão daqueles programas e, por conseguinte, de se prepararem para os Fundos Estruturais.

Condicionalismos que afectam a utilização de Phare na preparação para o FEDER e o FSE

27. A estratégia de utilizar o programa Phare como forma de preparação para o FEDER e o FSE foi prejudicada pelo facto de a Comissão pretender igualmente que os programas tivessem efeitos em termos de coesão, pensando que os mesmos poderiam ser alcançados mais facilmente através da concentração de recursos num número reduzido de regiões (ver ponto 19). Este objectivo levou a que fosse mais difícil proporcionar às organizações que viriam a participar na gestão do FEDER e do FSE experiência nos programas Phare de coesão económica e social, a fim de se familiarizarem com os Fundos Estruturais.

28. De uma maneira geral, o modo como a Comissão utilizou o programa Phare para preparar os países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais ressentiu-se da ausência de uma estratégia mais abrangente que identificasse tanto as disposições que os países candidatos deveriam respeitar no âmbito da política regional antes da adesão, como a abordagem a adoptar por estes países em termos da gestão dos Fundos Estruturais após a adesão. Essa estratégia deveria ter sido desenvolvida assim que fosse tomada a decisão de iniciar as negociações com os países candidatos. Por outro lado, a definição de um calendário claro para essa estratégia foi dificultada pelo facto de só no final de 2000 ter sido definido um calendário preciso para a adesão (ver ponto 5).

PROCEDIMENTOS DO PROGRAMA PHARE

29. Embora a Comissão tenha decidido não criar um novo instrumento de pré-adesão no que se refere ao FEDER e ao FSE (ver ponto 17), procurou tornar os procedimentos do programa Phare mais semelhantes aos dos Fundos Estruturais, em especial utilizando mais os controlos ex post, introduzindo um maior número de medidas do tipo previsto para o objectivo n.o 1 e adoptando uma programação plurianual (ver ponto 10).

Atrasos na criação do sistema alargado de execução descentralizada

30. A fim de tornar os procedimentos de execução de Phare mais semelhantes aos dos Fundos Estruturais, a única grande medida que a Comissão poderia ter tomado consistia em descentralizar mais a gestão financeira do programa Phare para os países candidatos, conforme fora previsto em «Phare Review 2000». Este documento salientava que, enquanto a execução dos Fundos Estruturais nos Estados-Membros se baseava na realização de um controlo ex post pela Comissão, no âmbito do programa Phare os controlos da Comissão eram ex ante. Referia ainda que os países candidatos teriam grande dificuldade em passar directamente da actual abordagem do programa Phare para uma plena delegação financeira no âmbito dos Fundos Estruturais, enquanto novos Estados-Membros. Por conseguinte, o «Phare Review» preconizava que, antes da adesão, os países candidatos deveriam ter uma experiência de vários anos como únicos responsáveis pela execução. Assim, a Comissão decidiu proporcionar aos países candidatos uma experiência operacional na gestão de medidas do tipo das do objectivo n.o 1, num ambiente de controlo ex post, criando o que foi designado por sistema alargado de execução descentralizada (EDIS). Com este sistema, os controlos ex ante efectuados pelas delegações da Comissão no âmbito dos procedimentos de contrato seriam substituídos por controlos ex post. A base jurídica para esta importante transferência de responsabilidades foi definida num regulamento de coordenação (24) relativo a Phare, ISPA e Sapard, de Junho de 1999, que definia igualmente as condições que os países candidatos deveriam respeitar antes de os novos procedimentos poderem ser introduzidos. Assim, o relatório previa que, a partir de 2002, a responsabilidade pela execução fosse descentralizada para os países candidatos que respeitassem rigorosamente as condições. No entanto, apesar da importância fundamental de EDIS na preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais, de início a Comissão deixou ao critério dos países candidatos decidir se pretendiam ou não tomar as medidas necessárias para a introdução deste sistema (25).

31. Na prática, os países candidatos não iniciaram os preparativos para o sistema EDIS, muitas vezes devido a outras prioridades na preparação para a adesão e também porque lhes agradava disporem da salvaguarda que constituía o sistema de controlos ex ante efectuados pelas delegações da Comissão. Só perto do final de 2001 a Comissão começou a exercer pressão sobre os países candidatos para instalarem este sistema antes da adesão, mais exactamente através da criação, em 2002, do que designou por «grupos de trabalho a alto nível», constituídos por representantes da Comissão e de cada país beneficiário, a fim de supervisionar a introdução do sistema. Os esforços da Comissão para introdução de EDIS incidiram primeiro sobre ISPA e só depois sobre Phare. Por sua vez, o Sapard foi concebido desde o início com base em controlos ex post, proporcionando às instituições beneficiárias uma maior experiência para assumirem as suas responsabilidades após a adesão.

32. Se bem que o plano anual de gestão para 2003 da Direcção-Geral do Alargamento ainda incluísse as decisões da Comissão relativas à acreditação dos países em matéria de introdução de EDIS no segundo semestre de 2003, este sistema não foi aplicado na gestão do financiamento do programa Phare em qualquer dos países candidatos antes da data de adesão, ou seja 1 de Maio de 2004 (26). Isto significa que os países candidatos tornar-se-ão Estados-Membros menos bem preparados para a gestão financeira do FEDER e do FSE do que a Comissão previra em «Phare Review 2000».

33. Os atrasos verificados na introdução de EDIS tornaram também mais difícil a utilização por parte da Comissão de regimes de ajudas para execução dos programas de coesão económica e social de Phare. Embora a criação de regimes de ajuda no âmbito dos programas de coesão económica e social de Phare tenha constituído um passo importante para a adopção de uma abordagem de execução mais semelhante à dos Fundos Estruturais, a sua supervisão por parte da Comissão no âmbito do controlo ex ante era limitada. Sobretudo, porque os regimes de ajudas eram considerados domínios de alto risco que envolviam um grande número de pequenos projectos. Por conseguinte, as delegações da Comissão tinham de realizar controlos muito morosos que incidiam sobre os mecanismos propostos pelas autoridades beneficiárias para execução de cada regime de ajuda e ainda sobre a avaliação das candidaturas dos projectos apresentados para financiamento. Tudo isto implicava bastante mais trabalho para as delegações da Comissão do que os mecanismos de execução mais tradicionais de Phare (essencialmente contratos de obras, serviços e fornecimentos)

A programação plurianual não foi efectuada

34. No início de 1999, a Comissão anunciou que cada país elaboraria um projecto de plano de desenvolvimento nacional preliminar (PNDP) até Setembro de 1999, que serviria de base à introdução de uma programação plurianual semelhante à que era utilizada nos Fundos Estruturais. A maioria destes países não estava familiarizada com este tipo de planeamento e muitas vezes duvidavam do seu interesse, tendo em conta as suas experiências em matéria de economia planificada anteriores a 1989. De qualquer forma, os países geralmente canalizaram os limitados recursos humanos disponíveis nos ministérios para a identificação de projectos de coesão económica e social no âmbito do exercício de financiamento anual, em vez de efectuarem um planeamento a mais longo prazo. Quando a responsabilidade global pela elaboração do plano incumbia a um único ministério, muitas vezes não existia uma coordenação eficaz com os outros ministérios que tinham de ser consultados. A Comissão concedeu um período curto para a apresentação dos PNDP, o que dificultou a elaboração de documentos adequados e impossibilitou a definição de uma abordagem correcta do planeamento em termos de parceria, implicando a consulta das autoridades regionais e locais, bem como das ONG.

35. As deficiências dos PNDP e os ulteriores projectos de planos de desenvolvimento nacional (PDN) constituíram uma das razões pelas quais a Comissão não aplicou a programação plurianual, cuja introdução até 2002 estava prevista por «Phare Review 2000». Assim, a Hungria foi o único país que elaborou um programa abrangendo mais do que um ano (2002-2003). No entanto, estes problemas não explicam completamente a falta de progressos em termos de programação plurianual. Por exemplo, no âmbito do programa Phare de cooperação transfronteiriça (PCT), que tem como modelo a iniciativa comunitária Interreg dos Fundos Estruturais, a Comissão, mesmo na ausência de um plano de desenvolvimento global, introduziu uma abordagem plurianual para o período 1994-1998. Na realidade, a partir de 2000 esses programas assumiram uma forma cada vez mais sofisticada, uma vez que Phare PCT adoptou práticas mais semelhantes às da iniciativa Interreg. No âmbito do instrumento Sapard, os programas foram elaborados para o período de programação 2000-2006 dos Fundos Estruturais à semelhança dos Estados-Membros.

36. «Phare Review 2000» previa que os programas plurianuais a serem definidos deveriam especificar igualmente o co-financiamento nacional e as outras fontes de financiamento. Na ausência destes programas, não era possível abordar correctamente a questão fundamental do co-financiamento complementar ao financiamento da União Europeia, que será ainda mais importante no âmbito dos Fundos Estruturais (27).

FINANCIAMENTO E EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS PHARE PARA PREPARAÇÃO DOS PAÍSES CANDIDATOS PARA A GESTÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

O financiamento concedido à maioria dos países foi inferior ao previsto

37. O programa preparatório especial (PPE) para 1998 foi o primeiro programa financiado através do programa Phare nos países candidatos para os preparar especificamente para a gestão dos Fundos Estruturais. Contudo, a Comissão não financiou quaisquer programas similares em 1999 para dar continuação a estes programas iniciais.

38. Em 2000, a Comissão lançou programas de coesão económica e social em cada país candidato. Em «Phare Review 2000» era declarado que aproximadamente 35 % do financiamento para os programas nacionais Phare deveriam ser dedicados aos programas de coesão económica e social. Em termos globais, a Comissão conseguiu alcançar este objectivo, como demonstra o quadro 2. Assim, para o período 2000-2002, a percentagem média dos programas nacionais afectados a estas actividades foi de 36,8 %.

Quadro 2

Autorizações relativas à coesão económica e social (CES) em percentagem dos programas nacionais Phare no período 2000-2002

(milhões de euros) 2000 2001 2002 Total (2000-2002) País Autorizações CES CES em % dos programas nacionais Autorizações CES CES em % dos programas nacionais Autorizações CES CES em % dos programas nacionais Autorizações CES CES em % dos programas nacionais República Checa 17,5 29,7 % 13,6 20,8 % 6,3 7,4 % 37,4 17,9 % Estónia 10,1 42,6 % 6,0 22,8 % 3,7 12,2 % 19,8 24,6 % Letónia 10,5 42,4 % 9,0 28,7 % 4,5 14,0 % 24,0 27,2 % Lituânia 14,0 36,6 % 15,6 34,3 % 1,6 2,6 % 31,2 21,4 % Hungria 27,0 41,5 % 31,0 34,5 % 41,5 37,2 % 99,5 37,3 % Polónia 137,0 43,8 % 170,0 41,4 % 197,6 50,2 % 504,6 45,1 % Eslovénia 5,0 31,8 % 3,0 14,1 % 5,8 18,5 % 13,8 20,2 % Eslováquia 6,3 22,5 % 18,4 42,3 % 16,5 28,9 % 41,2 32,0 % Bulgária 15,0 22,8 % 37,1 44,8 % 14,0 14,8 % 66,1 27,2 % Roménia 88,0 40,9 % 109,0 39,8 % 106,6 40,2 % 303,6 40,3 % Total 330,4 39,0 % 412,7 37,8 % 398,1 34,2 % 1 141,2 36,8 % Fonte:Tribunal de Contas Europeu.

39. Porém, este valor médio global foi obtido em larga medida devido às percentagens largamente superiores à média dos programas nacionais afectados à coesão económica e social pelos dois maiores países beneficiários do programa Phare, a Polónia (45,1 %) e a Roménia (40,3 %) durante o período 2000-2002 (28). Todos os outros países, com excepção da Hungria, tiveram dificuldade em afectar 35 % do seu programa nacional a este objectivo, conforme era exigido.

40. Embora fosse de esperar que a percentagem de recursos afectados à coesão económica e social aumentasse de ano para ano, uma vez que a capacidade de absorção aumentaria à medida que se aproximasse a data da adesão, tal não sucedeu. Em quatro países (República Checa, Estónia, Letónia e Lituânia), a percentagem do programa Phare atribuída aos programas de coesão económica e social sofreu uma redução progressiva entre 2000 e 2002, o que se deveu essencialmente às dificuldades verificadas em absorver os recursos autorizados em 2000. Na Bulgária, foi concedida uma autorização importante em 2001, apesar das dificuldades significativas em matéria de execução verificadas com a autorização relativamente reduzida concedida no âmbito do programa para 2000. Assim, a autorização relativa a 2002 foi reduzida, tendo sido inferior à de 2000.

41. A redução das autorizações relativas a projectos de investimento verificada em 2002 reflecte, em parte, a ênfase dada pela Comissão nesse ano ao aumento da capacidade administrativa antes da adesão. Até essa data, a Comissão não tinha prosseguido a abordagem sistemática do reforço da capacidade institucional em todos os países para gestão dos Fundos Estruturais, que tivera início em 1998 no âmbito dos PPE. Apesar da importância crescente atribuída ao apoio dos programas de investimento de coesão económica e social e à preparação para os Fundos Estruturais, a Comissão não se certificou de que, em 2000, os países candidatos financiaram sistematicamente projectos de geminação nesta área para reforço das estruturas nacionais. Assim, os principais projectos de geminação foram financiados na Hungria, na Polónia e na Roménia, mas concentraram-se principalmente a nível regional, existindo poucas iniciativas a nível nacional. Mesmo em 2001, só cinco daqueles 10 países tinham projectos de geminação na área da preparação para os Fundos Estruturais.

Dificuldades sentidas na elaboração de programas semelhantes aos programas do objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais

42. Na maioria dos países o financiamento dos programas de coesão económica e social não era objecto de uma programação coerente de ano para ano. Este facto reflecte em larga medida a alteração da abordagem da Comissão, que em 2000 afectava as dotações a diferentes regiões, tendo a partir de 2001 passado a financiar programas elaborados mais numa base sectorial. Finalmente, em 2002, incentivou fortemente os projectos de reforço da capacidade institucional em vez de projectos de investimento.

43. A maioria dos países teve dificuldade em elaborar fichas de projecto de qualidade aceitável para os programas de coesão económica e social, tendo solicitado o auxílio das delegações da Comissão e de empresas de consultoria. Na realidade, uma parte significativa dos projectos que foram aprovados muitas vezes não estava completamente elaborada e/ou apresentava deficiências ao nível da sua concepção, o que atrasava a execução e por conseguinte reduzia o seu impacto sobre a preparação anterior à adesão. Embora a Bulgária só devesse aderir à União Europeia após outros países candidatos, em termos de concepção, os seus programas de coesão económica e social faziam parte dos programas mais complexos neste domínio, o que aumentava as dificuldades de execução nesse país. Nos primeiros anos de aplicação dos programas de coesão económica e social neste país deveria ter-se optado por mecanismos de execução mais simples.

44. Embora os projectos de infra-estruturas financiados no domínio da coesão económica e social fossem supostos dizer respeito ao sector empresarial, verificou-se que, na Polónia, com o objectivo de utilizar os fundos, em 2000 e 2001 cerca de 35 % dos fundos foram afectados a projectos de infra-estruturas rodoviárias muitas vezes só vagamente relacionados com o desenvolvimento económico. Na República Checa e na Roménia foram financiados alguns parques industriais, sem que esses países tivessem uma estratégia global para definir prioridades geográficas e evitar uma oferta excessiva desses parques. No âmbito do programa de coesão económica e social para 2000, 12,7 % da dotação destinada à Polónia foram afectados a uma estrada de acesso ao aeroporto de Katowice, com um custo de 17,5 milhões de euros, embora todos os projectos de transportes e de infra-estruturas ambientais com um custo superior a 5 milhões de euros devessem ser financiados pelo ISPA. Além disso, foram financiados 10 outros projectos rodoviários nas regiões beneficiárias, num montante de 28,4 milhões de euros, que não se destinavam especificamente à promoção do sector empresarial mas, na realidade, faziam parte de projectos mais vastos de construção de circulares rodoviárias urbanas. Foi igualmente o caso de 13 projectos rodoviários financiados no âmbito do programa de coesão económica e social para 2001, num total de 59,3 milhões de euros (34,9 % do orçamento).

45. Se bem que, em 1999, a Comissão tenha financiado um instrumento de preparação de projectos (IPP) num montante de 2 a 3 milhões de euros para cada país candidato, destinado a proporcionar assistência técnica para melhorar a reserva de projectos a serem financiados no âmbito da coesão económica e social em 2000 e 2001, a maioria dos países teve dificuldade em utilizar este instrumento de forma eficaz. Muitas vezes não houve uma coordenação suficiente, tanto ao nível nacional como local, entre os beneficiários e os consultores responsáveis pela elaboração dos projectos, o que em alguns casos reduziu a qualidade destes. Além do IPP de 1999, a Comissão não criou qualquer outro programa horizontal extensivo a todos os países para preparação de futuros programas de coesão económica e social e, mais importante ainda, para a criação de uma reserva de projectos a serem financiados pelos Fundos Estruturais. Além disso, os fundos atribuídos pela maioria dos países candidatos, provenientes dos seus programas nacionais Phare, destinados ao desenvolvimento de reservas de projectos para os Fundos Estruturais foram muito reduzidos ou mesmo nulos.

Atrasos na execução dos programas

46. Todos os países registaram atrasos significativos na execução dos programas de coesão económica e social comparativamente aos prazos inicialmente previstos. Embora as regras do Phare prevejam um período de três anos após a autorização dos fundos para que os programas sejam inteiramente executados e os fundos desembolsados (ciclo de projecto «n+3»), a taxa de desembolso das autorizações de CES efectuadas em 2000 era de apenas 71,7 %, incluindo os adiantamentos pagos, no final de 2003 (ver quadro 3). Esta circunstância provocou um abrandamento dos esforços de melhoria da capacidade administrativa com vista à preparação para a gestão do FEDER e do FSE. Salientou igualmente as deficiências ao nível da capacidade administrativa e a necessidade de mais assistência.

47. A vertente «geminação» do programa preparatório especial de 1998 só foi posta em prática perto do final de 1999 e, por conseguinte, não teve no geral qualquer impacto até ao primeiro semestre de 2001. Em todos os casos em que foi necessário recorrer à colaboração de parceiros de geminação para elaborar os planos de desenvolvimento nacional preliminares, verificou-se que todos eles entraram em funções após Setembro de 1999, que constituía a data-limite para apresentação da primeira proposta. Estes atrasos deveram-se em parte ao facto de a geminação constituir um novo instrumento e, por outro lado, a deficiências das administrações dos países candidatos, No entanto, a maior parte dos contratos de assistência técnica celebrados no âmbito do PPE só foram assinados no segundo semestre de 1999.

Quadro 3

Execução dos programas de coesão económica e social (CES) no período 2000-2002 (31.12.2003)

(milhões de euros) 2000 2001 2002 Total (2000-2002) País Autorizações CES Pagamentos CES Autorizações CES Pagamentos CES Autorizações CES Pagamentos CES Autorizações CES Pagamentos CES República Checa 17,5 13,3 13,6 10,8 6,3 1,7 37,4 25,8 Estónia 10,1 9,7 6,0 2,0 3,7 0,6 19,8 12,3 Letónia 10,5 8,8 9,0 0,6 4,5 — 24,0 9,4 Lituânia 14,0 13,0 15,6 4,4 1,6 — 31,2 17,4 Hungria 27,0 18,5 31,0 7,5 41,5 0,4 99,5 26,4 Polónia 137,0 103,7 170,0 32,4 197,6 — 504,6 136,1 Eslovénia 5,0 4,5 3,0 0,6 5,8 1,0 13,8 6,1 Eslováquia 6,3 6,1 18,4 3,8 16,5 1,3 41,2 11,2 Bulgária 15,0 5,3 37,1 10,0 14,0 — 66,1 15,3 Roménia 88,0 53,9 109,0 26,2 106,6 0,6 303,6 80,7 Total 330,4 236,8 412,7 98,3 398,1 5,6 1 141,2 340,7 Fonte:Comissão Europeia.

48. A execução dos projectos-piloto de investimentos do PPE foi especialmente lenta, uma vez que, só depois de o PPE ter tido início, a Comissão procurou determinar até que ponto os actuais procedimentos de Phare em matéria de execução destes projectos poderiam ser alterados, a fim de os tornar mais semelhantes aos procedimentos dos Fundos Estruturais.

49. A maioria dos países só efectuou contratos no âmbito do instrumento de preparação de projectos de 1999 pouco antes da data-limite prevista, ou seja Dezembro de 2001, embora a maior parte dos contratos a financiar no âmbito deste instrumento dissessem respeito a serviços e estudos relativamente pequenos. Devido aos atrasos, o instrumento de preparação de projectos só foi utilizado no âmbito do programa de coesão económica e social relativo a 2000 num número reduzido de casos, tendo sido principalmente utilizado no âmbito destes programas relativos a 2001 e 2002. Verificou-se que vários países não puderam utilizar na totalidade a sua dotação antes da data-limite para realização de contratos. Na Letónia, a Comissão efectuou uma importante derrogação aos procedimentos de adjudicação de concursos para que os fundos pudessem ser objecto de contrato antes da data-limite. Assim, o período para adjudicação de um contrato num montante de 2,0 milhões de euros, destinado à realização de determinados estudos, foi reduzido de um mínimo de 50 dias para apenas 28 dias. Esta redução teve efeitos negativos sobre o número e a qualidade das propostas recebidas, o que afectou igualmente a sua execução ulterior.

50. Embora os procedimentos de geminação não fossem utilizados pela primeira vez, os projectos de geminação apresentados no âmbito dos programas de coesão económica e social relativos a 2000 e a 2001 sofreram atrasos consideráveis, tanto ao nível da selecção do Estado-Membro que forneceria os parceiros de geminação como ao nível da elaboração do protocolo de geminação.

51. Os programas de investimento do programa de coesão económica e social relativo a 2000 sofreram igualmente atrasos devido às dificuldades sentidas pelos países candidatos na elaboração de directrizes operacionais relativas à execução dos regimes de ajudas. Estas directrizes tinham de ser aprovadas pela Comissão antes de poderem ser publicados os convites à apresentação de propostas de projectos, sendo muitas vezes necessárias várias versões antes de se obter uma qualidade satisfatória. Na maior parte dos países a grande maioria dos fundos só foi objecto de contratos nos dois últimos meses antes da data-limite para a realização dos contratos, ou seja com um atraso de aproximadamente seis a 12 meses em relação ao calendário de execução definido nas fichas dos projectos. Na verdade, na Bulgária e na Estónia foi necessário prorrogar o prazo concedido aos países beneficiários para realização dos contratos relativos ao programa, enquanto que na Hungria e na Polónia foi necessário prorrogar o período de desembolso.

52. Os programas de coesão económica e social de 2001 também sofreram atrasos significativos. A Comissão esforçou-se para que apenas fossem financiados projectos cuja preparação estivesse suficientemente adiantada para poderem ser objecto de um contrato no prazo de seis meses após a decisão de financiamento da Comissão (29). Porém, na prática quase nenhum projecto de coesão económica e social preenchia este critério.

53. Os problemas com que os países candidatos se depararam na programação das dotações dos programas de coesão económica e social levantam dúvidas acerca da sua capacidade de absorção do volume muito superior de dotações previsto no âmbito dos Fundos Estruturais (ver quadro 4), especialmente tendo em conta o novo calendário mais apertado para desembolso dos Fundos Estruturais introduzido para o período 2000-2006 (a chamada regra «n+2») (30). Na verdade, os recursos afectados à coesão económica e social no período 2000-2002 representavam apenas cerca de 6 % das dotações dos Fundos Estruturais do período 2004-2006 para o objectivo n.o 1 (31).

Quadro 4

Comparação entre as autorizações respeitantes à coesão económica e social (CES) em 2000-2002 e as dotações relativas aos Fundos Estruturais 2004-2006

(milhões de euros) País CES 2000-2002 FE 2004-2006: Objectivo n.o 1 CES em % dos FE República Checa 37,4 1 286 2,9 % Estónia 19,8 329 6,0 % Letónia 24,0 554 4,3 % Lituânia 31,2 792 3,9 % Hungria 99,5 1 765 5,6 % Polónia 504,6 7 321 6,9 % Eslovénia 13,8 210 6,6 % Eslováquia 41,2 921 4,5 % Total 771,5 13 178 5,9 % Fonte:Tribunal de Contas Europeu.

54. A principal causa dos atrasos de todos os programas reside nas deficiências administrativas dos países candidatos. Nestes países, a política regional representa um novo domínio de acção e a maioria deles teve dificuldades em criar estruturas estáveis capazes de gerir mesmo os fundos relativamente reduzidos atribuídos à coesão económica e social. Além disso, a falta de experiência e as insuficiências dos ministérios em questão reduziram a sua capacidade de efectuar a coordenação necessária com outros ministérios, para garantir uma programação e uma execução eficazes. Mais ainda, o facto de todo o financiamento ser canalizado através de uma única autoridade de execução criou igualmente situações de estrangulamento que atrasaram a execução global e, por conseguinte, o impacto dos programas (ver ponto 26).

55. Assim, na Polónia foi criado, em Junho de 2000, um Ministério do Desenvolvimento Regional e da Construção que foi extinto em Janeiro de 2002 na sequência de uma mudança de governo. Em meados de 2002, a responsabilidade pela gestão dos projectos de infra-estruturas de coesão económica e social teve de ser transferida da autoridade nacional responsável pela execução destes projectos para uma outra autoridade de execução, devido à sua incapacidade de desempenhar esta função. Da mesma forma, na Lituânia, o Ministério da Reforma da Administração Pública e das Autoridades Locais foi encerrado em Janeiro de 2001, tendo as suas funções sido transferidas para o Ministério do Interior. Na Letónia, o desempenho insuficiente das autoridades nacionais que inicialmente geriam os programas de coesão económica e social levou igualmente a que, em 2002, essas responsabilidades fossem transferidas para o Ministério das Finanças. Na Eslováquia e na Roménia, os ministérios responsáveis pelo desenvolvimento regional só ficaram operacionais em 2000 e não dispunham de pessoal com a experiência necessária. Na Bulgária, o Ministério do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas sofreu várias reestruturações e registou uma rotação do pessoal muito elevada na sequência de alterações das responsabilidades políticas. Em 2000, os Ministérios do Desenvolvimento Regional da República Checa e da Hungria sofreram igualmente a perda de elementos-chave por razões semelhantes.

RESULTADOS DOS PROJECTOS DE REFORÇO DA CAPACIDADE INSTITUCIONAL NA PREPARAÇÃO DOS PAÍSES CANDIDATOS PARA A GESTÃO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

56. Os projectos de geminação incluídos no programa preparatório especial para 1998 permitiram geralmente realizar, em meados de 2001, alguns progressos iniciais na preparação para os Fundos Estruturais. No entanto, os resultados dos projectos não foram, de uma maneira geral, tão importantes como fora previsto no início dos mesmos. No caso mais problemático, verificado na Bulgária, o projecto foi abandonado quando tinham sido despendidos apenas cerca de 30 % dos recursos, devido às difíceis relações entre os parceiros de geminação e os seus homólogos. De uma maneira geral, os projectos incluídos no programa preparatório especial foram os que deram uma contribuição menor para a elaboração dos planos de desenvolvimento nacional e para a criação de sistemas de controlo aplicáveis aos Fundos Estruturais, em particular devido à complexidade destas tarefas e ao calendário relativamente apertado dos acordos de geminação.

57. O programa preparatório especial de cada país incluía igualmente uma vertente de assistência técnica ao reforço da capacidade institucional. No entanto, as funções respectivas dos parceiros de geminação e dos consultores nem sempre estavam claramente definidas, o que provocou certos casos de sobreposição como, por exemplo, em termos da contribuição para os planos de desenvolvimento nacionais.

58. É particularmente preocupante constatar como as alterações da responsabilidade dos ministérios e as suas reestruturações internas (ver ponto 55), bem como a elevada rotação do pessoal, reduziram o impacto a longo prazo do programa preparatório especial. Mesmo no que se refere aos programas de coesão económica e social, em 2000 e em 2001, existia ainda o risco de as verbas serem afectadas a ministérios que, no final, não seriam designados para gerir os Fundos Estruturais. Este problema só foi finalmente resolvido em 2002 quando os países candidatos, no âmbito da negociação do capítulo 21 do Tratado de Adesão, foram obrigados a tomar decisões acerca das suas autoridades pagadoras e de gestão. Para garantir uma preparação mais eficaz, teria sido preferível que a Comissão tivesse exigido numa fase anterior aos países candidatos que designassem estas autoridades.

59. Mesmo após terem sido designadas as autoridades pagadoras e de gestão, a indefinição quanto aos serviços competentes a nível dos ministérios e quanto às suas funções respectivas, bem como o facto de também não serem conhecidos os organismos intermédios e as suas funções, prejudicaram a identificação de projectos de reforço da capacidade institucional eficazes.

60. Foi particularmente difícil concretizar o objectivo do programa Phare em matéria de reforço da capacidade institucional a nível regional. A maioria dos países só começou a criar estruturas administrativas ao nível regional (32) para efeitos de gestão dos Fundos Estruturais. Muitas vezes os limites das regiões criadas de novo não correspondiam a limites naturais, históricos ou geográficos e estas não dispunham de organismos políticos, uma vez que estes eram normalmente estabelecidos ao nível sub-regional (33). Em vários países, por exemplo na Bulgária, na República Checa e na Eslováquia, as estruturas regionais responsáveis pela gestão dos Fundos Estruturais só foram criadas no final de 2001. Por esta razão, não foi possível implementar projectos de geminação a nível regional nestes países antes dessa data. Na República Checa a assistência concedida às regiões em matéria de geminação, prestada no âmbito do programa preparatório especial, foi significativamente inferior ao previsto. Isto deveu-se em parte à criação de novas estruturas regionais no primeiro semestre de 2001. Através do acordo de geminação financiado a partir do programa de coesão económica e social para 2000, pretendeu-se compensar, em 2001 e 2002, as reduzidas contribuições efectuadas a nível regional no âmbito do projecto relativo a 1998. No entanto, a persistência das incertezas, em especial no que se refere ao papel das unidades de execução regionais e dos secretariados regionais (32) , em matéria de execução dos Fundos Estruturais, levaram a que, também neste caso, os parceiros de geminação tenham reduzido a duração do trabalho efectuado a nível regional.

61. Em determinados países, onde as estruturas regionais tinham sido criadas mais cedo, foram executados importantes projectos de geminação no âmbito do programa de coesão económica e social para 2000 na maioria ou na totalidade das regiões do país. Contudo, em metade das regiões da Hungria e da Roménia, bem como em todas as regiões da Polónia que beneficiaram de ajudas, não foram concedidos financiamentos a projectos de investimento de coesão económica e social, o que reduziu o âmbito da formação prática que poderia ser dispensada pelos parceiros de geminação em matéria de gestão dos fundos comunitários. Além disso, na Roménia, nenhuma das oito agências de desenvolvimento regional (32) nas quais estavam integrados os parceiros de geminação, dispunha de um orçamento concedido pelo governo central para cobrir as suas despesas de funcionamento, o que também dificultava o trabalho dos parceiros de geminação. Na realidade, as incertezas acerca dos futuros orçamentos e do estatuto jurídico das agências ameaçavam comprometer o impacto a longo prazo neste país da ajuda do programa Phare ao reforço da capacidade institucional a nível regional.

62. A assistência à elaboração de programas operacionais regionais para cada região (32). Constituía uma das principais tarefas, tanto a nível regional como nacional, definidas pelos acordos de geminação relativos a 2000. A decisão tomada em 2001 pela Direcção-Geral de Política Regional de autorizar apenas um programa operacional regional por país implicou que os acordos tivessem de ser alterados.

CONCLUSÕES

Dificuldades da utilização do programa Phare para preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais como abordagem global

63. A abordagem global adoptada pela Comissão de utilizar o programa Phare na gestão dos Fundos Estruturais deparou-se com várias dificuldades. Foi o instrumento utilizado para preparar a gestão do FEDER e do FSE, embora, logo à partida, se soubesse que os procedimentos próprios aos Fundos Estruturais não podiam ser integralmente reproduzidos no âmbito do programa Phare. Não dispondo de disposições semelhantes às que se aplicam ao Sapard e ao ISPA, era mais difícil obter uma experiência prática na gestão e controlo de despesas do tipo das do FSE e do FEDER (ver pontos 16-17). A abordagem de programação inicialmente adoptada por Phare não reflectia a prática seguida nos Fundos Estruturais (ver pontos 18-24). Esta situação resultou em parte da tensão entre os dois objectivos dos programas de coesão económica e social de Phare: por um lado, a sua utilização na preparação para os Fundos Estruturais e, por outro, a obtenção desde logo de um impacto em termos de coesão através destes programas (ver ponto 27). De um modo mais geral, a utilização do programa Phare não estava ligada a uma estratégia global que definisse as necessidades de pré-adesão e de pós-adesão dos países candidatos em termos da sua preparação para a utilização e gestão dos Fundos Estruturais (ver ponto 28).

Os progressos da aproximação de Phare aos Fundos Estruturais foram limitados

64. Uma parte importante da estratégia adoptada pela Comissão para preparar os países candidatos para a gestão do FEDER e do FSE consistiu em alterar os procedimentos de Phare, de forma a torná-los mais semelhantes aos dos Fundos Estruturais. No entanto, os progressos efectuados neste campo foram reduzidos. Embora a utilização de EDIS no âmbito do programa Phare fosse considerada um passo importante numa aproximação aos Fundos Estruturais, EDIS não foi efectivamente aplicado antes da adesão. Assim, os países candidatos não terão ganho experiência na gestão de programas semelhantes ao FEDER e ao FSE num ambiente de controlo ex post antes da data de adesão, como a Comissão inicialmente previra (ver pontos 30-32). Além disso, os atrasos na aplicação de EDIS tornaram mais difícil canalizar o financiamento através de regimes de ajudas, embora estes constituam os principais instrumentos de execução dos Fundos Estruturais (ver ponto 33). Finalmente, a Comissão não adoptou a programação plurianual, como fora previsto (ver pontos 34-35).

Variação das dotações dos programas de coesão económica e social e atrasos na sua execução

65. No que se refere aos programas nacionais Phare, em geral, a Comissão alcançou o seu objectivo, que consistia em afectar aproximadamente 35 % dos fundos à coesão económica e social. Contudo, na maioria dos países, a percentagem do programa nacional atribuída para esse efeito era um pouco inferior, o que reduziu o impacto do programa Phare em matéria de contribuição para a sua preparação para os Fundos Estruturais (ver pontos 38-44). Além disso, o financiamento afectado à preparação de futuras medidas dos Fundos Estruturais, a partir das dotações totais disponíveis, tem sido insuficiente (ver ponto 45). A execução efectiva dos programas tem sofrido atrasos consideráveis (ver pontos 46-52). As dificuldades verificadas reflectem em larga medida as deficiências a nível administrativo nos ministérios responsáveis pelo desenvolvimento regional nos países candidatos (ver pontos 54-55).

Obtenção parcial de resultados nos projectos de reforço da capacidade institucional destinados a preparar os países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais

66. A alteração das responsabilidades em matéria de desenvolvimento regional ao nível dos ministérios dos países beneficiários causou uma diminuição do impacto dos projectos de reforço da capacidade institucional. Os atrasos na designação das autoridades pagadoras e de gestão e na definição das funções e responsabilidades específicas de cada uma dificultaram ainda mais os esforços em matéria de reforço da capacidade institucional (ver pontos 58-59). Em determinados países, a criação de estruturas regionais foi lenta, o que limitou o âmbito do apoio ao reforço da capacidade institucional a este nível (ver ponto 60).

Conclusão geral

67. Convém felicitar a Comissão por ter começado, logo em 1998, a utilizar o programa Phare como forma de ajuda à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais. No entanto, embora Phare tenha continuado a dar um importante apoio nesta área durante o período 1998-2002 em matéria de preparação dos países candidatos para o FEDER e o FSE, à data da adesão, o seu impacto era mais reduzido que o que a Comissão previra nos seus documentos, em particular em «Phare Review 2000». Esta situação deveu-se, em parte, à inexperiência e ao insuficiente desenvolvimento institucional das autoridades competentes nos países candidatos. Não foi possível corrigir estas insuficiências no período disponível. A utilização eficaz dos Fundos Estruturais constituirá um grande desafio para os novos Estados-Membros, em especial tendo em conta o reduzido período de programação e de execução (2004-2006).

RECOMENDAÇÕES

68. Após a adesão haverá necessidade de um maior apoio ao reforço da capacidade institucional na área da gestão dos Fundos Estruturais.

69. Deverão ser consagrados recursos consideráveis ao controlo ex post das operações dos Fundos Estruturais nos novos Estados-Membros.

70. Deverá ser definida uma estratégia clara, que identifique as diferentes medidas que deverão ainda ser tomadas para preparar os actuais e os futuros países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais.

71. A Comissão deverá aumentar os seus esforços para tornar o programa Phare mais semelhante aos Fundos Estruturais: — concedendo às futuras autoridades de gestão um estatuto idêntico ao das agências de execução de Phare, — prestando às agências de execução a assistência necessária para que estas possam executar o programa Phare no âmbito de um sistema de controlo ex post, — introduzindo um planeamento plurianual com base nos planos de desenvolvimento nacional.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 e 8 de Julho de 2004. Pelo Tribunal de Contas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) A República Checa, a Estónia, a Hungria, a Lituânia, a Letónia, a Polónia, a Eslovénia e a Eslováquia.

(2) O financiamento do objectivo n.o 1 é atribuído às regiões comunitárias definidas como menos desenvolvidas pelo facto de o seu produto interno bruto per capita ser inferior a 75 % da média comunitária. São atribuídos a este objectivo aproximadamente dois terços dos Fundos Estruturais.

(3) O FEDER tem como principal objectivo promover a coesão económica e social ao nível da União Europeia reduzindo as disparidades entre regiões ou grupos sociais. O FSE é o principal instrumento financeiro através do qual a União realiza os objectivos estratégicos da sua política de emprego. O FEOGA tem como objectivo contribuir para a reforma estrutural do sector agrícola e para o desenvolvimento das zonas rurais. No âmbito do período de programação 1994-1999 dos Fundos Estruturais, 52 % dos fundos foram executados através do FEDER, 30 % pelo FSE e 16 % através do FEOGA. Os restantes 2 % foram executados através do quarto Fundo Estrutural, o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP).

(4) O Fundo de Coesão financia projectos de infra-estruturas nos domínios do ambiente e dos transportes em países cujo PNB per capita é inferior a 90 % da média comunitária (os actuais beneficiários são a Grécia, Espanha, Irlanda e Portugal)

(5) A nova orientação aprovada foi definida numa comunicação à Comissão do comissário van den Broek: novas orientações para o programa Phare no contexto da assistência de pré-adesão [COM(97) 112/8, Bruxelas, 18 de Março de 1997].

(6) Além dos países indicados na nota 1, cuja adesão à União Europeia terá lugar em Maio de 2004, o programa Phare proporciona igualmente assistência à Bulgária e à Roménia, que deverão aderir à União Europeia em data posterior.

(7) COM(97) 112/8, Bruxelas, 18 de Março de 1997.

(8) A cimeira do Conselho Europeu de Helsínquia, realizada em Dezembro de 1999, abriu a possibilidade de adesão a mais seis países (Bulgária, Letónia, Lituânia, Malta, Roménia e Eslováquia). Posteriormente, o Conselho Europeu de Nice, de Dezembro de 2000, definiu 2004 como data de adesão. O Conselho Europeu de Laeken, de Dezembro de 2001, declarou que a adesão era irreversível e que estes 10 países deveriam estar preparados em 2004.

(9) Regulamento (CE) n.o 1267/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que cria um instrumento estrutural de pré-adesão (JO L 161 de 26.6.1999, p. 73).

(10) Regulamento (CE) n.o 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão (JO L 161 de 26.6.1999, p. 87).

(11) Com base nas ajudas dos Fundos Estruturais em 1994-1999: FEDER – 75 000 milhões de euros; FSE – 43 400 milhões de euros; FEOGA – 23 500 milhões de euros.

(12) «Orientações para a execução do programa Phare nos países candidatos durante o período 2000-2006, em aplicação do artigo 8o do Regulamento (CEE) n.o 3906/89». Decisão da Comissão: SEC (1999) 1596 final, Bruxelas, 13 de Outubro de 1999.

(13) A segunda área financiada no âmbito do investimento era o «Alinhamento com as regras e normas comunitárias», que implicava essencialmente o fornecimento de equipamento às instituições mais importantes para controlo e aplicação do acervo.

(14) Ver a Secção 3, «Reforço da capacidade institucional», das orientações para 2000-2006.

(15) Direcção-Geral do Alargamento, C(2000) 3103/2 de 27 de Outubro de 2000.

(16) O Tribunal está a realizar uma outra auditoria sobre a gestão do instrumento de pré-adesão Sapard, que está relacionado com o terceiro grande Fundo Estrutural (FEOGA). Além disso, o Tribunal examinou aspectos relativos à gestão de ISPA, no seu Relatório Especial n.o 5/2003 «Financiamento de projectos ambientais pelo programa Phare e pelo instrumento ISPA nos países candidatos», JO C 167 de 17.7.2003.

(17) Entre 1998 e 2003, a Comissão publicou todos os anos «relatórios regulares», sobre o nível de preparação dos países candidatos à adesão à UE. Após concluir, no final de 2002, as negociações de adesão com oito dos 10 países candidatos da Europa Central e Oriental, em Novembro de 2003, a Comissão publicou um «relatório global de acompanhamento» indicando em que medida estes tinham tomado medidas complementares de preparação à adesão.

(18) A maior parte das autorizações relativas à coesão económica e social incluíam uma vertente referente à geminação. Num reduzido número de casos, foi concedida uma autorização separada para um projecto de geminação relacionado com um programa de coesão económica e social. Estes projectos foram igualmente examinados pelo Tribunal e estão incluídos no quadro 1.

(19) A nomenclatura das unidades territoriais estatísticas (Nomenclature of Territorial Units for Statistics – NUTS) divide os países em NUTS I (nacional), NUTS II (regional) e NUTS III (sub-regional). Nos países maiores, com mais do que uma região NUTS II, os programas de funcionamento regional dos Fundos Estruturais são normalmente estabelecidos a este nível. Contudo, em países pequenos, de acordo com esta classificação, todo o país pode corresponder apenas a um nível NUTS II.

(20) Os quadros comunitários de apoio são documentos estratégicos, previstos pelos regulamentos aplicáveis aos Fundos Estruturais, destinados a coordenar toda a assistência comunitária no domínio estrutural nas regiões em questão.

(21) «Síntese» do seminário para parceiros de geminação «Preparativos para os Fundos Estruturais nos países candidatos», realizado em Bruxelas, em 15 e16 de Março de 2001.

(22) Na Irlanda, durante o período de programação 1994-1999, o financiamento foi aplicado a 100 % através de programas sectoriais na indústria, infra-estruturas económicas, recursos humanos, serviços ambientais, turismo, transportes, agricultura e desenvolvimento rural, desenvolvimento local, pescas e assistência técnica. Em Portugal e na Grécia a aplicação do financiamento através de programas operacionais sectoriais representou 78 % e 68 % respectivamente. [Fonte: Relatório da Comissão: 11o relatório anual sobre os Fundos Estruturais (1999), volume II, anexo 7, COM(2000) 698 final, Bruxelas, 13 de Novembro de 2000].

(23) Em Junho de 2000, o director-geral responsável pela Política Regional afirmava numa carta dirigida aos directores-gerais responsáveis pelo alargamento, emprego, pescas e agricultura que, na medida em que aqueles países eram potencialmente elegíveis para o objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais, lhe parecia necessário colocar a tónica na preparação para esse objectivo, que mobilizará recursos financeiros importantes a partir da adesão, e necessitará de ser adaptado em função da actual abordagem de Phare [carta de 6 de Junho de 2000, ref. D (2000) JFD.A.1 001 01111].

(24) Regulamento (CE) n.o 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão (JO L 161 de 26.6.1999, p. 68).

(25) Uma circular enviada em Dezembro de 2000 pelos directores responsáveis pelo alargamento e pela política regional aos coordenadores das ajudas nacionais indicava que os países interessados em aplicar o EDIS deveriam iniciar o mais rapidamente possível as medidas preparatórias a nível nacional.

(26) A Hungria, onde EDIS foi simbolicamente introduzido em 30 de Abril de 2004, constituiu a única excepção.

(27) A propósito do co-financiamento ver igualmente as observações efectuadas pelo Tribunal nos pontos 8.10 e 8.11 do relatório anual relativo ao exercício de 2002 (JO C 286 de 28.11.2003).

(28) A dotação anual média para o programa nacional Phare durante o período 2000-2002 da Polónia e da Roménia foi de 373 milhões de euros e 251 milhões de euros respectivamente. Durante o mesmo período, a dotação anual média dos outros oito países foi de 51 milhões de euros.

(29) Guia de programação de Phare para 2001, alínea e) do n.o 5.

(30) O n.o 2 do artigo 31o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 relativo aos Fundos Estruturais estipula que «será automaticamente anulada pela Comissão a parte de uma autorização que não tiver sido liquidada com um adiantamento ou em relação à qual não tiver sido apresentado à Comissão nenhum pedido de pagamento admissível, no final do segundo ano subsequente ao ano da autorização»).

(31) Apesar da proximidade da data de adesão, o «relatório global de acompanhamento» da Comissão, de Novembro de 2003, salientava que a capacidade de gestão dos Fundos Estruturais nos países candidatos continuava a apresentar deficiências. Os países necessitavam de desenvolver o que a Comissão designou por «esforços acrescidos» nos seus preparativos de adesão.

(32) Nível NUTS II.

(33) Nível NUTS III.