RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

sobre a cláusula de excepção (artigo 10 ° do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários)

RESUMO

Durante os debates sobre a adaptação anual de 2010 das remunerações e pensões dos funcionários da UE, o Conselho declarou que a recente crise financeira e económica teve como resultado uma deterioração grave e súbita da situação económica e social na UE e solicitou à Comissão que apresentasse propostas adequadas com base no artigo 10.° do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

No acórdão proferido em 24 de Novembro de 2010 no processo C-40/10, o Tribunal de Justiça sublinhou que a cláusula de excepção permite que sejam tidas em conta as consequências de uma deterioração simultaneamente grave e súbita da situação económica e social, quando de acordo com o «método normal» as remunerações dos funcionários não fossem adaptadas com a rapidez suficiente. O Tribunal esclareceu que o procedimento previsto no artigo 10.º do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários constitui o único modo de ter em consideração uma crise económica na adaptação das remunerações e, portanto, de afastar os critérios estabelecidos no artigo 3.º, n.º 2, do referido Anexo.

O método avalia exaustivamente, através do princípio do paralelismo, a situação económica e social na União, reflectida nas decisões dos Estados-Membros sobre os vencimentos dos funcionários públicos nacionais. O legislador seleccionou cuidadosamente os critérios a ter em consideração na adaptação das remunerações e pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto em períodos de expansão como de recessão económica.

A cláusula de excepção não é uma cláusula de ciclo económico: deve portanto ser utilizada em situações de extrema volatilidade na UE e só no caso de o método não permitir reflectir os seus efeitos. Não deve ser utilizada sempre que a UE se encontre numa fase negativa do ciclo económico.

A Comissão utilizou 15 indicadores para avaliar a necessidade de recorrer à cláusula de excepção em 2011. De acordo com as previsões económicas europeias publicadas pela DG ECFIN em 13 de Maio de 2011, a recuperação económica da UE continua a avançar.

O relatório conclui que, durante o período de referência de 1 de Julho de 2010 até meados de Maio de 2011, não se verificou qualquer deterioração grave e súbita da situação económica e social na União e que não é adequado apresentar uma proposta nos termos do artigo 10.° do Anexo XI do Estatuto.

No entanto, em 29 de Junho de 2011, a Comissão registou um projecto de proposta de um novo método, incluindo eventuais alterações ao mecanismo da cláusula de excepção, para no futuro tornar a sua aplicação automática em determinadas condições.

INTRODUÇÃO

Durante os debates relativos à adaptação anual das remunerações e pensões dos funcionários e outros agentes da UE para 2010, o Conselho proferiu a seguinte declaração:

O Conselho assinala que as recentes crises económica e financeira que se registaram na UE, e que implicam significativos ajustamentos orçamentais e uma insegurança acrescida a nível do emprego em vários Estados-Membros, se traduzem numa deterioração grave e súbita da situação económica e social na UE. Neste contexto, o Conselho solicita à Comissão que, em conformidade com o artigo 241.º do TFUE, apresente, com base no artigo 10.º do Anexo XI do Estatuto do Pessoal e à luz de dados objectivos fornecidos pela Comissão, propostas adequadas a tempo de o Parlamento Europeu e o Conselho as analisarem antes do final de 2011.

Nos termos do artigo 241.º do TFUE, o Conselho, deliberando por maioria simples, pode solicitar à Comissão que proceda a todos os estudos que ele considere oportunos para realização dos objectivos comuns e que lhe submeta todas as propostas adequadas. Caso não apresente uma proposta, a Comissão informa o Conselho dos motivos para tal.

O presente relatório dá resposta ao pedido do Conselho, em conformidade com o artigo 241.° do TFUE. Abrange o período desde a data efectiva da última adaptação anual das remunerações e pensões (1 de Julho de 2010), até ao momento em que foram disponibilizados os últimos dados relevantes para efeitos do presente relatório (meados de Maio de 2011).

QUADRO JURÍDICO

De acordo com o artigo 65 ° do Estatuto dos Funcionários, «... o Conselho procede anualmente a um exame do nível de remunerações dos funcionários e dos outros agentes das Comunidades. Este exame ocorrerá em Setembro, com base num relatório comum, apresentado pela Comissão e baseado no valor, em 1 de Julho e em cada país das Comunidades, de um índice comum estabelecido pelo Serviço de Estatística das Comunidades Europeias, em ligação com os serviços nacionais de estatística dos Estados-Membros.

No decurso deste exame, o Conselho examina a necessidade, no âmbito da política económica e social das Comunidades, de proceder a uma adaptação das remunerações. Serão especialmente tomados em consideração o eventual aumento dos vencimentos públicos e as necessidades de recrutamento».

Nos termos do artigo 65.°-A do Estatuto dos Funcionários, as modalidades de aplicação dos artigos 64.º e 65.º são definidas no Anexo XI.

O artigo 3.º, n.os 1 e 2, do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários determina que:

1. Nos termos do n.º 3 do artigo 65.º do Estatuto, o Conselho decide, antes do final do ano, a adaptação das remunerações e pensões proposta pela Comissão e baseada nos elementos previstos na secção 1 do presente anexo, com efeitos a partir de 1 de Julho.

2. O valor da adaptação é igual ao valor do produto do indicador específico pelo índice internacional de Bruxelas. A adaptação é fixada em termos líquidos em percentagem igual para todos.

O artigo 10.º do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários (cláusula de excepção) estabelece:

Em caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social na União, avaliada à luz dos dados objectivos fornecidos pela Comissão, esta deve apresentar propostas adequadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho, que deliberam nos termos do artigo 336.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

A relação entre o artigo 3.° do Anexo XI e a cláusula de excepção foi analisada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão proferido no processo C-40/10, Comissão/Conselho. O Tribunal salientou que a cláusula de excepção «... permite, numa situação extraordinária , afastar pontualmente o método previsto no artigo 3.° do Anexo XI do Estatuto, sem todavia o alterar ou revogar para os anos seguintes » (ponto 74, sublinhado nosso).

Além disso, o Tribunal de Justiça explicou que «… como a Comissão considerou no seu relatório de 27 de Junho de 1994 sobre a aplicabilidade da cláusula de excepção [SEC(94) 1027 final, alínea II.3, pp. 5 e 6], esta cláusula permite ter em conta consequências de uma deterioração da situação económica e social simultaneamente grave e súbita quando, em aplicação do "método normal", as remunerações dos funcionários não sejam ajustadas com suficiente rapidez » (ponto 75, sublinhado nosso).

O Tribunal de Justiça deixou claro que: «… o procedimento previsto no artigo 10.° [do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários] constitui a única possibilidade de ter em conta uma crise económica no âmbito da adaptação das remunerações e de afastar, por conseguinte, a aplicação dos critérios fixados no artigo 3.°, n.° 2, do mesmo anexo » (ponto 77, sublinhado nosso) .

Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de a aplicação do artigo 10.° do Anexo XI do Estatuto depender de uma proposta da Comissão. Resulta designadamente do artigo 17.°, n.° 2, do TUE que este está em conformidade com o equilíbrio institucional previsto pelos Tratados que concedem, para os processos legislativos, em princípio, o monopólio de proposta à Comissão» (ponto 78).

OBJECTIVOS E PRINCÍPIOS SUBJACENTES AO MÉTODO

A Comissão considera oportuno recordar os princípios subjacentes ao método de adaptações das remunerações e pensões, que já foram explicados no relatório da Comissão sobre o Anexo XI do Estatuto dos Funcionários (COM(2008) 443).

As disposições do actual método de adaptação das remunerações e pensões são aplicáveis desde 1 de Julho de 2004 e até 31 de Dezembro de 2012 e figuram nos artigos 64.º, 65.º e 65.º-A e no Anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

Os principais objectivos do método são os seguintes:

- adaptação automática dos salários, a fim de evitar a perturbação do trabalho das instituições e agências comunitárias com negociações anuais e a eventualidade de greves;

- criação de regras transparentes, eficientes e relativamente simples, a fim de determinar as adaptações salariais dos funcionários e outros agentes de todas as instituições da UE.

A fim de garantir o bom funcionamento método, foram estabelecidos os seguintes princípios:

- igualdade de poder de compra entre os funcionários colocados em diferentes locais de afectação;

- paralelismo com os funcionários públicos nacionais em termos de evolução do poder de compra.

Dois aspectos do método devem ser objecto de uma análise mais aprofundada:

- o princípio do paralelismo;

- o desfasamento temporal.

O princ ípio do paralelismo

Em conformidade com o artigo 1.º, n.º 4, do Anexo XI, o indicador específico (global) é calculado de forma a reflectir a variação média das remunerações líquidas dos funcionários nacionais das administrações centrais em termos reais, ou seja, depois de ter em conta a inflação do país onde trabalham. Assim, conforme previsto no artigo 3.º, n.º 2, do Anexo XI, a inflação dos preços no consumidor em Bruxelas, que é o local de referência onde a maior parte dos funcionários da UE trabalham, é medida pelo índice internacional de Bruxelas (IIB). Por último, o IIB é multiplicado pelo indicador específico global para calcular a adaptação anual nominal do vencimento de base dos funcionários da UE, que pode ser positiva ou negativa.

Por conseguinte, a evolução do poder de compra dos funcionários da UE é inteiramente determinada pelo indicador específico global, o que garante a sua equivalência com a evolução do poder de compra dos funcionários nacionais. Este é o princípio do paralelismo.

O desfasamento temporal inerente ao método

Em conformidade com o artigo 1.º, n. os 2 e 4, do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários, o índice internacional de Bruxelas deve ter em conta as alterações dos preços no consumidor entre Junho do ano anterior e Junho do ano em curso, devendo o Eurostat calcular os indicadores específicos que reflictam a evolução real da remuneração dos funcionários públicos da administração central dos países da amostra, entre 1 de Julho do ano anterior e 1 de Julho do ano em curso. Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, tomará uma decisão sobre a adaptação das remunerações e pensões antes do final do ano, com efeitos a partir de 1 de Julho. Por conseguinte, a adaptação anual aplica-se com um desfasamento máximo de um ano. Há ainda um desfasamento suplementar até seis meses para a adopção do regulamento de adaptação salarial, que deve ocorrer antes de 31 de Dezembro e é aplicado retroactivamente.

O legislador considerou que o método poderia funcionar com este desfasamento temporal e que os funcionários e restante pessoal da UE podiam suportar o impacto da inflação anual. Por este motivo, o artigo 65.º estabelece apenas uma adaptação anual da remuneração. Contudo, existe a possibilidade de se realizar uma adaptação intermédia das remunerações, prevista nos artigos 4.° a 8.º do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários, caso se verifique uma variação sensível do custo de vida entre Junho e Dezembro.

CLÁUSULA DE EXCEPÇÃO

Não obstante, o legislador adoptou uma cláusula de excepção. Esta cláusula estabelece uma série de condições que devem ser satisfeitas antes de se tomar qualquer medida:

- a deterioração deve ser simultaneamente grave e súbita, deve afectar a situação económica e social a nível da União e ser avaliada à luz dos dados objectivos fornecidos pela Comissão;

- a deterioração deve ser tal que o método não permitiria tê-la adequadamente em conta, devido à sua natureza excepcional em termos de rapidez e de magnitude.

A cláusula de excepção determina que, se existirem razões objectivas para que seja invocada, a Comissão é obrigada a apresentar propostas adequadas, sobre as quais o Parlamento Europeu e o Conselho devem decidir em conformidade com o artigo 336.º do TFUE.

Condições para invocar a cláusula de excepção

Os termos da cláusula de excepção devem ser cuidadosamente examinados dado que, para a invocar, têm de estar reunidas todas as condições previstas no artigo 10.º do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

« Deterioração » é um termo utilizado para descrever o agravamento da situação económica e social. A ocorrência de uma deterioração « grave » da situação económica e social deve ser determinada em função da amplitude e duração dos impactos económicos e sociais identificados. A verificação de uma « súbita » deterioração da situação económica e social deve ter em conta a rapidez e a previsibilidade dos impactos económicos e sociais. Neste contexto, é particularmente importante a distinção entre as flutuações normais da conjuntura económica e as ocasionadas por acontecimentos externos.

A verificação das condições acima indicadas deve ser avaliada através de um conjunto de indicadores objectivos, que abrangem os domínios económico e social. Estes indicadores devem respeitar o seguinte conjunto de princípios comummente aceites e relevantes[1]:

- os indicadores devem captar a essência do problema e prestar-se a uma interpretação normativa clara e comummente aceite;

- os indicadores devem ser consistentes e validados estatisticamente;

- os indicadores devem estar atempadamente disponíveis e serem susceptíveis de revisão;

- os indicadores devem incidir no conjunto da UE, e não nos Estados-Membros individualmente considerados;

- os indicadores devem ser coerentes entre si;

- o conjunto dos indicadores deve ser, na medida do possível, o mais transparente e acessível para os cidadãos da UE;

- sempre que possível, deve recorrer-se a conjuntos de indicadores existentes.

Em conformidade com estes princípios, consideram-se adequados os seguintes 15 indicadores:

- actividade económica: crescimento do PIB, procura interna, existências, exportações líquidas, consumo privado, consumo público, investimento total e inflação (IHPC) na União;

- finanças públicas: saldo do sector público administrativo e dívida pública na União;

- mercado de trabalho: emprego total, taxa de desemprego e remunerações dos trabalhadores na União;

- indicadores de expectativa: indicadores das expectativas económicas e das expectativas de emprego na União.

Para avaliar se se verificam actualmente os critérios definidos na cláusula de excepção, a análise da situação económica e social deve ser efectuada relativamente ao período de Julho de 2010 até meados de Maio de 2011 (sob reserva da disponibilidade dos dados ou projecções relevantes), dado que a adaptação anual de 2010 já abrangia o período até 1 de Julho de 2010. Tal está em consonância com a definição de «deterioração súbita» do artigo 10.º do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários. Contudo, quando for caso disso, é apresentado um período mais longo para proporcionar uma panorâmica global.

Salvaguarda do princípio do paralelismo

O método avalia exaustivamente, através do princípio do paralelismo, a situação económica e social na União, que é reflectida nas decisões dos Estados-Membros sobre os vencimentos dos funcionários públicos nacionais. O legislador seleccionou cuidadosamente os critérios a ter em consideração na adaptação das remunerações e pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto em períodos de expansão como de recessão económica.

O método de adaptação das remunerações e pensões está em vigor há quase quarenta anos. Durante este longo período, a economia da UE registou períodos de crescimento rápido e de recessão económica.

O princípio do paralelismo com os funcionários públicos nacionais em termos de evolução do poder de compra, que está consagrado no Estatuto dos Funcionários desde 1962, tem de ser mantido também em tempos de recessão económica na União Europeia. Este procedimento está em plena sintonia com o artigo 65.º, segundo o qual deve ser especialmente tomado em consideração o eventual aumento dos vencimentos do serviço público durante o período abrangido pela adaptação anual.

No entanto, caso ocorra uma deterioração grave e súbita que o método não possa ter devidamente em conta, dada a sua natureza excepcional em termos de rapidez e de magnitude, deve ser usada a cláusula de excepção.

Uma interpretação diferente produziria resultados incoerentes: apesar de o método ter a capacidade de identificar adequadamente os desenvolvimentos económicos e sociais na União Europeia através do seu efeito sobre os vencimentos dos funcionários públicos nacionais, o legislador teria de tomar medidas excepcionais relativamente à adaptação anual das remunerações e pensões da função pública da UE. Tal interpretação extravasaria o âmbito da política económica e social da União Europeia, tal como referido no artigo 65.º do Estatuto dos Funcionários.

O mesmo se aplica ao desfasamento temporal inerente ao método. O período de referência, por definição, implica um desfasamento máximo de um ano nas adaptações salariais (embora na prática o atraso seja provavelmente menor). Embora o legislador considere que o método deve incluir este desfasamento, a cláusula de excepção torna claramente possível encurtá-lo, se os Estados-Membros tivessem de tomar medidas drásticas para adaptar os vencimentos dos funcionários nacionais que devam ser aplicadas aos funcionários da UE sem esperar pela adaptação anual seguinte.

Por conseguinte, quando necessário, devem ser apresentadas as propostas adequadas para reflectir a evolução excepcional da situação que não tenha sido adequadamente tida em conta pelo método. Estas propostas não devem ir além das modalidades de aplicação definidas no Anexo XI do Estatuto dos Funcionários: não há qualquer razão objectiva para aplicar critérios diferentes da evolução do poder de compra dos funcionários públicos dos Estados-Membros, pois tal afectaria os efeitos do método e imporia medidas suplementares ao pessoal da UE que não foram aplicadas aos funcionários dos Estados-Membros.

Finalmente, a cláusula de excepção não é uma cláusula de ciclo económico: como acima se explicou, o legislador seleccionou cuidadosamente os critérios económicos e sociais que devem ser tomados em consideração na adaptação das remunerações e pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto num momento de crescimento como de recessão económica. O método pode ser aplicado indiferentemente de os salários nos Estados-Membros aumentarem ou diminuírem e os ganhos ou perdas de poder de compra dos funcionários públicos nacionais são directamente reflectidos nas remunerações e pensões dos funcionários da UE. Assim, a cláusula de excepção deve ser utilizada em situações de extrema volatilidade na UE e só no caso de o método não permitir reflectir os seus efeitos. Não deve ser utilizada sempre que a UE se encontre numa fase negativa do ciclo económico.

A SITUAÇÃO ECONÓMICA E SOCIAL NA UE

Tal como a maioria dos episódios de crise financeira induzida pelo pânico, a crise recente foi precedida de um longo período de rápido crescimento do crédito, de prémios de baixo risco, da subida em flecha dos preços dos activos e, acima de tudo, do desenvolvimento de «bolhas» no sector imobiliário. A impossibilidade de alguns bancos realizarem o valor dos seus fundos de investimento, já no Verão de 2007, veio confirmar a suspeita de que poderia ocorrer uma crise financeira, dado o seu elevado nível de exposição a créditos hipotecários americanos de alto risco ( subprime ), alguns meses antes de a crise realmente deflagrar em 2008.

As autoridades públicas ainda viram a crise emergente como um problema de liquidez e um colapso sistémico foi considerado improvável, até que os acontecimentos de Setembro de 2008 levaram esses países a reagir de forma enérgica para restabelecer rapidamente a calma nos mercados financeiros.

Entretanto, as políticas macroeconómicas adequadas ajudaram a limitar a duração da crise e criar as condições para a recuperação económica[2].

Para determinar se o período de referência escolhido (de 1 de Julho de 2010 até meados de Maio de 2011) é o mais adequado para avaliar a necessidade de invocar a cláusula de excepção, há que examinar sumariamente a evolução anterior a este período.

O período anterior

Adaptações anuais em 2009 e 2010

No período entre Julho de 2008 e Julho de 2009, o indicador específico global registou um aumento de 2,7 % do poder de compra dos funcionários nacionais das administrações centrais (ver Quadro 1). Este aumento e o índice internacional de Bruxelas (IIB) (0,9 %) perfaziam um coeficiente de adaptação de 3,7 % para o período entre Julho de 2009 e Julho de 2010, devido ao desfasamento temporal inerente ao método (ver Quadro 2). Através do paralelismo, entre Julho de 2009 e Julho de 2010 o aumento do poder de compra dos funcionários europeus foi igual ao dos funcionários nacionais durante o anterior período de um ano (2,7 %).

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Durante o período de Julho de 2009 a Julho de 2010, seis dos oito Estados-Membros utilizados na amostra procederam a aumentos dos salários nominais (ver Quadro 3). Em média, estes aumentos equivaleram sensivelmente a um congelamento dos salários nominais (-0,6 % incluindo a correcção francesa; -0,3 % na realidade[3]). Principalmente devido à inflação (1,7 %), tal provocou uma diminuição do poder de compra dos funcionários nacionais (-2,2 %). Através do paralelismo, esta foi automaticamente reflectida na adaptação de 2010, na qual o nível de remuneração dos funcionários europeus também foi congelado[4] (ver Quadro 4).

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Durante o período 2007-2010, os Estados-Membros que compõem a amostra realizaram adaptações salariais que não podem ser razoavelmente consideradas susceptíveis de produzir resultados excessivos, dado o desfasamento temporal incorporado no método: estas adaptações conduziram, no máximo, a uma diminuição de 2,2 % do poder de compra no período entre Julho de 2009 e Julho de 2010. Ao mesmo tempo, outros Estados-Membros, em especial os novos, efectuaram cortes salariais (ver Quadro 5). Globalmente, o indicador específico para os 27 Estados-Membros equivaleria a uma diminuição de -2,0 %, o que teria como resultado um valor ainda mais elevado para a adaptação dos vencimentos na UE. De acordo com estimativas do Eurostat de Março de 2011, está prevista para o período entre Julho de 2010 e Julho de 2011 uma nova redução de 1,3 %.

Se tivessem sido aplicados cortes salariais por muitos Estados-Membros, representando uma parte significativa do PIB da UE, estando portanto, por definição, reflectidos no indicador específico global, a Comissão teria apresentado as propostas adequadas a provocar a perda de poder de compra dos funcionários da UE.

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No entanto, o efeito do desfasamento temporal verificado neste período não foi considerado excessivo. Este efeito pode ser avaliado medindo a diferença entre a evolução do poder de compra dos funcionários nacionais e dos funcionários da UE num ano determinado. No período entre Julho de 2008 e Julho de 2009, esta diferença foi igual a -4,0 %: isso equivale a dizer que a evolução do poder de compra dos funcionários nacionais foi superior em 4,0 pontos à dos funcionários da UE. Com efeito, o poder de compra dos funcionários nacionais aumentou efectivamente 2,7 % ao longo deste período, enquanto o poder de compra dos funcionários da UE diminuiu 1,3 %. Durante o período de Julho de 2009 a Julho de 2010, ocorreu sensivelmente o oposto, com os funcionários da UE a beneficiarem de uma diferença de 4,9 % a seu favor, resultante, através do paralelismo, do aumento do poder de compra de que os funcionários nacionais beneficiaram durante o período anterior (ver Quadro 6).

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A aplicação do método em 2009 resultou numa adaptação anual de 3,7 % para os funcionários europeus, que nessa altura o Conselho considerou inadequada. No entanto, esse aumento ficou a dever-se ao princípio do paralelismo (dado que vencimentos dos funcionários públicos nacionais tinham sido aumentados) e o efeito do desfasamento temporal, embora se notasse, parecia razoável e não susceptível de impedir o funcionamento adequado do método. Por conseguinte, não houve necessidade de aplicar a cláusula de excepção em 2009.

Abandono do princípio do paralelismo

A fim de aplicar o princípio do paralelismo previsto no método de adaptação das remunerações dos funcionários da UE, é realizado um acompanhamento da evolução dos vencimentos dos funcionários nacionais, sendo a variação média do seu poder de compra aplicada para determinar a evolução do poder de compra dos funcionários da UE. No entanto, a adaptação anual calculada com referência a um determinado período de 12 meses é tida em conta para a adaptação dos salários dos funcionários públicos da UE no ano seguinte. Assim, o poder de compra dos funcionários da UE acompanha a média do poder de compra dos funcionários dos Estados-Membros que compõem a amostra representativa, com um desfasamento temporal sistemático inerente ao método (ver Figura 1 e Quadros 7 e 8).

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No entanto, conforme a Comissão já tinha salientado em 2008[5], o princípio do paralelismo é parcialmente neutralizado, potencialmente a expensas dos funcionários europeus, por dois motivos. Apesar de os seus salários serem afectados pelas variações das contribuições sociais nacionais, através do indicador específico, as contribuições sociais pagas pelos funcionários da UE são adaptadas periodicamente de forma autónoma. A contribuição especial, que constitui uma dedução adicional à remuneração dos funcionários da UE, introduz outro elemento de dupla contagem. Para se proceder a uma comparação adequada entre o poder de compra dos funcionários nacionais e da UE, estes factores devem ser tidos em consideração (ver Figura 2 e Quadros 9 e 10).

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Consequentemente, entre 2004 e 2010 o poder de compra[6] dos funcionários nacionais diminuiu 1,8 %, enquanto o dos funcionários da UE diminuiu 4,3 % no mesmo período.

O princípio do paralelismo deve ser mantido ao longo dos ciclos económicos. Tal decorre do pressuposto de que os Estados-Membros tomariam as medidas adequadas relativamente aos seus funcionários nacionais, o que teria um impacto directo sobre os vencimentos dos funcionários da UE. Apesar deste princípio, verificou-se desde 2004 uma divergência significativa entre a remuneração dos funcionários da UE e a dos funcionários nacionais, em detrimento da função pública europeia.

Avaliação da situação económica e social da UE durante o período de referência

A UE está a caminho da recuperação económica

A recessão terminou no Outono de 2009 e criaram-se as condições para a recuperação, impulsionada por uma forte retoma no segundo trimestre de 2010, em que a actividade económica aumentou 1 % (numa base trimestral na área do euro), em grande medida impulsionada pelas exportações do sector industrial. Tendo o ritmo do crescimento abrandado no terceiro e quarto trimestres (0,3 %), a recuperação da UE desacelerou no segundo semestre de 2010, devido ao período de fraco dinamismo atravessado pela economia mundial e às intempéries na Europa, que afectaram o crescimento dos investimentos no quarto trimestre de 2010. Globalmente, durante todo o ano de 2010, o PIB aumentou 1,8 %, tanto na área do euro como na UE. As previsões da Primavera da DG ECFIN confirmam a continuação da recuperação da economia da UE [7]. Prevê-se que em 2011 e 2012, o crescimento económico na Europa continue a seguir a tendência de cerca de 1,7 % na área do euro e de 1,8 % na UE (ver Figura 3).

[pic]Depois de em Março de 2009 terem atingido o valor mais baixo desde 1990 (66,9), em Abril de 2010 os indicadores das expectativas económicas[8] ultrapassaram o seu valor médio no período 1990-2010 (por definição, 100). Desde então, aumentaram de forma constante até 107,4 em Março de 2011, tendo diminuído ligeiramente em Abril e Maio de 2011 (ver Figura 4). Este forte aumento observado desde Março de 2009 deve-se sobretudo às expectativas existentes na indústria[9].

[pic]A retoma económica em curso foi impulsionada pelas exportações, que registaram um aumento de 4,4 % (numa base trimestral) no segundo trimestre de 2010, devendo diminuir subsequentemente para 2,2 % e 1,8 % no terceiro e quarto trimestres, respectivamente. No segundo semestre de 2010, o principal factor de crescimento do PIB foram as exportações líquidas, enquanto a evolução da situação em matéria de investimento não retirou às exportações a condição de principal motor de crescimento. As existências contribuíram negativamente para o crescimento do PIB no primeiro semestre de 2010, mas no último trimestre de 2010 o consumo privado deu alguns sinais positivos (ver Figura 5).

As finanças públicas na UE deterioraram-se significativamente nos últimos anos. O défice orçamental agregado do sector público administrativo passou de menos de 1 % do PIB em 2007 para cerca de 7 % do PIB em 2009. Esse facto provocou uma forte subida do rácio dívida/PIB na UE. No entanto, a deterioração na situação orçamental não se deve unicamente a factores conjunturais, sendo bastante anterior à acentuada quebra da actividade económica em 2008-09. Em 2010, os resultados orçamentais não vão continuar a agravar-se, podendo mesmo melhorar ligeiramente em resultado de um crescimento económico melhor do que previsto, enquanto os estímulos orçamentais de apoio ao crescimento são progressivamente suprimidos.

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As finanças públicas começam a ajustar-se

A resposta da UE à recessão foi rápida e resoluta. Para lá da intervenção destinada a estabilizar, restabelecer e reformar o sector bancário, em Dezembro de 2008 foi criado o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). O objectivo do PREE era restabelecer a confiança e apoiar a procura através de uma injecção coordenada de poder de compra na economia, a par de investimentos estratégicos e medidas destinadas a apoiar as empresas e os mercados de trabalho. Estas intervenções onerosas tiveram um impacto significativo nas finanças públicas: o rácio dívida/PIB das quatro maiores economias europeias excede 75 %, nível muito superior ao limiar previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Globalmente, a dívida pública na UE atingiu 80,2 % do PIB, prevendo-se que mantenha esta trajectória ascendente ao longo do horizonte de previsão (2011-2012), ascendendo a 83,3 % do PIB em 2012 (ver Figura 6).

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Neste contexto, os governos já começaram a pressionar as finanças públicas no sentido do ajustamento orçamental e das reformas estruturais: em 2010, mais de metade dos Estados-Membros registará um défice do sector público administrativo inferior ao de 2009; o défice do sector público administrativo deverá diminuir na UE, passando de 6,4 % do PIB em 2010 para 4,7 % em 2011 e 3,8 % em 2012. Efectivamente, a persistência de níveis de dívida elevados poderia prejudicar a recuperação económica, principalmente através de três factores: aumento da poupança dos agregados familiares, distorção fiscal para financiamento dos défices e aumento dos prémios de risco de crédito das administrações públicas. Além disso, o efeito do aumento de credibilidade pode contrabalançar o impacto negativo de consolidação, que implica um efeito de contracção. A principal preocupação é evitar mais turbulência nos mercados da dívida soberana, como a verificada no início de 2010.

Em conclusão, a recuperação económica na UE parece estar no bom caminho, com medidas de ajustamento das finanças públicas em curso, enquanto a inflação permanece globalmente sob controlo[10].

A inflação permanece sob controlo

Apesar dos elevados rácios de dívida, a inflação permanece sob controlo: em 2010, a inflação na UE aferida pelo IHPC deve, em média, situar-se nos 2,1 % e subir para 3,0 % em 2011, baixando para 2,0 % em 2012 (ver Figura 7).

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Neste contexto, não se prevê que venha a ocorrer num futuro próximo um cenário de espiral inflacionista. No entanto, o receio de rupturas no abastecimento petrolífero decorrentes da evolução da situação no Médio Oriente e no Norte de África estão a pressionar os preços dos produtos de base.

O aumento dos preços dos produtos de base poderá ter efeitos secundários sobre a inflação, caso a evolução dos preços e dos salários não venha a absorver totalmente o aumento dos custos. Se os preços repercutirem parte dos custos de produção e os trabalhadores reivindicarem aumentos salariais (para compensar o aumento da factura energética), tal pode dar início a uma espiral dos salários e preços. Desta forma o choque inicial dos preços dos produtos de base prolongar-se-ia. Além disso, esse mecanismo conduziria a um aumento simultâneo das expectativas de inflação, que influenciam tanto a estratégia de preços das empresas como as negociações salariais.

No entanto, na actual conjuntura não se vislumbram indícios de efeitos secundários na economia europeia e o Banco Central Europeu, que está a acompanhar a situação, prepara-se para reformular a política monetária num esforço para manter a inflação a um nível próximo do objectivo. Com efeito, neste momento as expectativas de inflação estão próximas dessa meta e tanto as negociações salariais como os preços dos bens alimentares e dos mercados energéticos não são motivo de preocupação. Não há sinais de aumentos salariais excessivos nas mais recentes negociações na UE.

Não há grandes probabilidades de os efeitos secundários reaparecerem nos próximos meses. A situação da economia da UE no futuro próximo é muito diferente da existente no momento do choque petrolífero dos anos setenta, quando, no espaço de apenas um ano, o primeiro choque dos preços da energia produziu efeitos na inflação subjacente. A política monetária é agora mais credível, os trabalhadores enfrentam uma maior flexibilidade do mercado de trabalho e as empresas de bens e serviços fazem face a uma maior concorrência. A actual estagnação da economia europeia contribuirá igualmente para manter a inflação sob controlo.

A situação do mercado de trabalho começa a estabilizar

A queda dos níveis de emprego chegou ao fim no segundo trimestre de 2010. Após um pico de 9,6 %, prevê-se que a taxa de desemprego na UE volte a diminuir ligeiramente em 2011, para 9,5 %, e de forma mais significativa em 2012, atingindo 9,1 % (ver Figura 8).

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Em especial, a resiliência do mercado de trabalho da área do euro pareceu surpreendente ao longo da recessão, em comparação com a história, nomeadamente porque as medidas políticas adoptadas durante a crise foram bem sucedidas na salvaguarda do emprego dos mais idosos e das mulheres. As expectativas a nível de emprego têm manifestado uma tendência ascendente desde o início de 2010, em especial na indústria, mas também nos serviços, estando a média a longo prazo (MLP) prestes a ser ultrapassada (ver Figura 9).

[pic]No entanto, podemos observar diferenças consideráveis nos níveis de desemprego dos vários países, devido às diferentes situações e estruturas dos mercados de trabalho nacionais. Alguns países foram particularmente afectados, com as taxas de desemprego a excederem 10 % em nove Estados-Membros.

Remunerações no sector público comparadas com a totalidade da economia

A Comissão também considera que pode ser útil comparar a situação dos trabalhadores do sector público com o total da economia na UE. Para este efeito, podemos considerar a remuneração dos trabalhadores, que mede o total dos custos salariais de todos os trabalhadores, definidos como os salários brutos, incluindo as horas extraordinárias e prémios, juntamente com as prestações recebidas em espécie e as contribuições sociais patronais[11], tanto no sector público (sector «administrações públicas»[12]) como no total da economia. É de notar que os dados sobre o total da economia incluem os do sector público. O peso do sector público na economia total é da ordem dos 22 %.

Podemos observar que, de um modo geral, as remunerações no sector privado estão estreitamente relacionadas com os ciclos económicos: as remunerações dos trabalhadores na economia total aumentaram 5,3 % em 2007 e 4,3 % em 2008, mas diminuíram 0,2 % em 2009 em plena turbulência dos mercados financeiros, quando o PIB registou uma quebra de 4,2 % (ver Figura 11).

Contudo, apesar das remunerações da função pública não terem necessariamente de acompanhar os ciclos económicos, o aumento anual das remunerações dos trabalhadores do sector público diminuiu de 3,7 % para 1,2 % em 2010. Segundo as previsões da DG ECFIN, esta tendência deverá prosseguir em 2011 (0,6 %) e 2012 (1,3 %), enquanto no total da economia se prevêem aumentos de remunerações de 3,2 % em 2011 e 2,4 % em 2012 (ver Figura 10).

Além disso, embora a retoma económica tenha começado em 2010, a evolução cumulada das remunerações no total da economia desde 2004 já está prestes a ultrapassar a do sector público no mesmo período (ver Figura 11): entre 2004 e 2010, as remunerações do sector público da UE aumentaram 28 % em termos nominais, contra 25 % no sector privado, sobretudo devido à desaceleração da actividade económica. De acordo com as previsões da DG ECFIN, é provável que até 2012 aumentem para 31 % no sector público (desde 2004), contra 32 % no sector privado.

Globalmente, o impacto da crise no sector público chegou mais tarde e foi menos significativo do que no sector privado. No entanto, para os funcionários públicos, as consequências da crise devem continuar a fazer-se sentir durante muito tempo, quer nos Estados-Membros quer nas instituições da UE, dada a necessidade de efectuar cortes orçamentais significativos nos próximos anos.

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CONCLUSÃO

A cláusula de excepção não deve ser aplicada durante todos os períodos de desaceleração da actividade económica. O legislador seleccionou cuidadosamente os critérios económicos e sociais a ter em consideração para efeitos de adaptações das remunerações e das pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto em períodos de expansão como de recessão económica. O método pode ser aplicado indiferentemente de os salários nos Estados-Membros aumentarem ou diminuírem e os ganhos ou perdas de poder de compra dos funcionários públicos nacionais são directamente reflectidos nas remunerações e pensões dos funcionários da UE. Assim, a cláusula de excepção deve ser utilizada em situações de extrema volatilidade na UE e só no caso de o método não permitir reflectir os seus efeitos. Não deve ser utilizada sempre que a UE se encontre numa fase negativa do ciclo económico.

Das considerações e análises que precedem conclui-se que não se registou qualquer deterioração grave e súbita da situação económica e social na União durante o período de referência de 1 de Julho de 2010 até meados de Maio de 2011. Além disso, não foram identificados eventos que não tenham, ou não tenham podido, ser reflectidos através do método. Por conseguinte, a Comissão considera que não é adequado apresentar uma proposta nos termos do artigo 10.° do Anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

No entanto, em 29 de Junho de 2011, a Comissão registou um projecto de proposta de um novo método, incluindo eventuais alterações ao mecanismo da cláusula de excepção, para no futuro tornar a sua aplicação automática em determinadas condições.

[1] A maioria destes princípios foram objecto de acordo no contexto do método aberto de coordenação (MAC) no domínio da inclusão e protecção social. O MAC é utilizado pelos Estados-Membros para apoiar a definição, aplicação e avaliação das suas políticas sociais e para desenvolver a cooperação entre si. Trata-se de um instrumento de governação, baseado em objectivos e indicadores comuns, que complementa os instrumentos legislativos e financeiros da política social. Enquadra-se na aplicação do processo de coordenação das políticas sociais, em especial no contexto da Estratégia de Lisboa (e agora, da Estratégia Europa 2020).

[2] Fonte : « Economic crisis in Europe: causes, consequences and responses », Julho de 2009, DG ECFIN.

[3] O impacto de um erro nos dados das autoridades francesas relativas à adaptação de 2009 foi tido em conta na adaptação de 2010, uma vez que a correcção da adaptação de 2009 não foi possível devido à necessidade de dar cumprimento ao acórdão proferido no processo C-40/10.

[4] Um ligeiro aumento dos vencimentos de base de 0,1 % que, depois de se ter em conta o aumento da taxa de contribuição para o regime de pensões e da contribuição especial, deu origem a uma redução dos salários líquidos.

[5] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo ao Anexo XI do Estatuto, COM(2008) 443 final, de 10.7.2008.

[6] Calculado pela evolução anual cumulada do poder de compra entre 2004 e 2010.

[7] Nas secções seguintes, os dados para 2011 e 2012 são retirados das previsões da Primavera de 2011 da DG ECFIN.

[8] Através de inquéritos às empresas e aos consumidores, são apresentadas mensalmente as opiniões e expectativas relativas a diversos aspectos da actividade económica nos diversos sectores da economia: indústria, serviços, construção e comércio retalhista, bem como dos consumidores. São produzidos «indicadores de confiança» para cada um dos cinco sectores objecto dos inquéritos, que reflectem a percepção global e as expectativas de cada sector num índice unidimensional. Para se poder acompanhar a conjuntura económica global, tem sido calculado desde 1985 um indicador das expectativas económicas (IEE/ESI) mais amplo, com a soma ponderada desses cinco indicadores.

[9] Fonte : Resultados dos inquéritos de conjuntura, Maio de 2011, DG ECFIN.

[10] Fonte : Previsões Económicas Europeias — Primavera de 2011, DG ECFIN.

[11] Consequentemente, reflecte a evolução da taxa de emprego e as mudanças na política de protecção social, bem como os níveis salariais.

[12] Ao longo da presente secção, por «sector público» entende-se o sector público administrativo. Este sector inclui as unidades institucionais que correspondem a produtores não mercantis cuja produção se destina ao consumo individual e colectivo e que são financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidades pertencentes a outros sectores e/ou todas as unidades institucionais cuja função principal é a redistribuição do rendimento e da riqueza nacional. Entre as unidades institucionais incluem-se as entidades da administração pública, algumas instituições sem fins lucrativos e fundos de pensões autónomos. O sector público administrativo divide-se em quatro subsectores: administração central, administração regional, administração local e fundos de segurança social.