COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 12.03.1998 
COM(1998) 146 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
Democratização, Estado de Direito, respeito pelos direitos humanos e 
boa governação: 
desafios da parceria entre a União Europeia e os Estados ACP 

RESUMO 
1. A presente Comunicação inscreve-se e completa as comunicações precedentes da 
Comissão sobre os direitos humanos, a democratização e o Estado de Direito, 
nomeadamente a Comunicação de Maio de 1995 sobre a tomada em conta do respeito de 
princípios democráticos nos acordos entre a Comunidade e os países terceiros, a 
Comunicação de Novembro de 1995 sobre "a União Europeia e os aspectos externos da 
política dos Direitos do Homem: de Roma a Maastricht e perspectivas para o futuro", 
bem como a Comunicação de Março de 1996 sobre "a União Europeia e o problema dos 
conflitos africanos; o restabelecimento da paz, a prevenção dos conflitos e perspectivas 
para o futuro". 
2. A presente Comunicação responde a uma tripla exigência: 
- clarificar, em relação aos parceiros ACP, a forma como a Comunidade Europeia 
interpreta o conteúdo da Convenção de Lomé IV revista que inclui no artigo 5o, na alínea 
m) do artigo 224° e no artigo 366o-A um dispositivo sobre os direitos humanos, a 
democracia, o Estado de Direito e a boa governação; 
- contribuir para reforçar o debate nos países ACP, a fim de que sejam respeitados os 
elementos essenciais da Convenção de Lomé nas opções políticas e sociais que 
efectuarem; 
- preparar e facilitar as discussões que terão lugar, no Conselho e com os Estados ACP, 
sobre as futuras relações ACP/CE. 
A Convenção de Lomé foi a primeira a fazer referência ao respeito pelos direitos 
humanos1. A esse respeito, a Convenção desempenhou um papel de vanguarda na tomada 
em conta destes princípios fundamentais no âmbito da cooperação com os países 
terceiros. 
Estas razões explicam a necessidade sentida pela Comissão de fazer uma 
Comunicação específica relativa aos países ACP. 
3. A presente Comunicação propõe-se, portanto, no respeito pelas orientações gerais 
em matéria de direitos humanos: 
* clarificar os conceitos inscritos no artigo 5o da Convenção de Lomé IV revista; 
* estabelecer um plano de acção destinado: 
- a sistematizar o diálogo com os países ACP e a reforçar o debate nesses mesmos 
países sobre estas questões visando a sua verdadeira apropriação; 
- realçar um certo número de medidas concretas, acções prioritárias tendo em 
vista o reforço de uma cultura democrática e de um ambiente institucional mais 
adequado que favoreça a boa governação, incluindo linhas directrizes para 
prevenir e lutar contra a corrupção. 
Cf. Lomé III: preâmbulo, artigo 4o-T, Declaração Comum ad. artigo 4o. 
4. O conjunto destes elementos permitirá estabelecer um quadro operacional 
concreto que deverá inspirar o diálogo entre a Comunidade Europeia e os Estados ACP, 
bem como a programação e a mobilização dos meios financeiros previstos 
especificamente neste contexto, mas também influenciar a execução de programas FED 
pela criação de um ambiente institucional eficaz, transparente e equitativo. 
II 
INDICE 
I. Introdução 1 
(i) Contexto geral . 1 
(ii) Convenção de Lomé IV 2 
(iii) Evolução nos Estados ACP 3 
(iv) Objectivos da presente Comunicação 3 
H. Reforço dos objectivos de cooperação efle parceria 5 
A. Direitos humanos, Estado de Direito e princípios democráticos 5 
(i) a legitimidade 7 
(ii) a legalidade 7 
(iii) a aplicação efectiva 8 
B. Boa governação 9 
(i) Definição 10 
(ii) Os aspectos da boa governação 10 
(iii) A corrupção, primeiro entrave a uma boa governação 11 
III. Plano de acção 12 
A. Aprofundamento do debate e do diálogo com os países ACP 12 
(i) Desenvolvimento de um quadro de análise 13 
(ii) Apoio a redes regionais e nacionais de concertação 14 
B. Reforço das medidas de apoio em domínios prioritários 14 
(i) Reformas institucionais e administrativas 15 
(ii) , Educação em matéria de direitos humanos e educação cívica 16 
(iii) Reforço da sociedade civil e da participação das mulheres 
no processo de democratização e de desenvolvimento 16 
(iv) Medidas de prevenção e de luta contra a fraude e a corrupção 17 
Medidas de prevenção 19 
Sanções 20 
C. Cláusula de não execução 20 
D. Conclusão 22 
Anexo 1 : Principais fases na tomada em conta dos direitos humanos, 
princípios democráticos e Estado de Direito nas relações externas 23 
f/i 
DEMOCRATIZAÇÃO. ESTADO DE DIREITO. RESPEITO PELOS DIREITOS 
HUMANOS E BOA GOVERNAÇÃO; 
DESAFIOS DA PARCERIA ENTRE A UNIÃO EUROPEIA E OS ESTADOS ACP 
I. INTRODUÇÃO 
(i) Contexto geral 
1. Ao longo da última década, a tomada em conta dos direitos humanos, do Estado 
de Direito e dos princípios democráticos na política da União Europeia em geral e no 
âmbito das suas relações externas, em especial, ganhou uma importância cada vez maior. 
2. Esta segunda dimensão foi objecto de uma comunicação ao Conselho da União 
Europeia e ao Parlamento Europeu em Novembro de 1995 sobre "a União Europeia e os 
aspectos exteriores da política dos direitos do Homem: de Roma a Maastricht e 
perspectivas para o futuro"2. Após recapitular o acervo, os fundamentos e as prioridades 
da acção levada a cabo pela Comunidade e pelos Estados-membros - cujas fases mais 
importantes são referidas no Anexo 1 -, esta Comunicação delineia as estratégias a 
executar no futuro num quadro coerente e coordenado. Sublinhando os princípios da 
universalidade, da indivisibilidade e da interdependência, que constituem a pedra angular 
do sistema internacional de protecção dos direitos humanos, a comunicação define os 
domínios de acção prioritários que formam uma abordagem positiva, concreta e 
construtiva nesta matéria, designadamente: 
* o apoio aos processos de democratização como processos a longo prazo que 
abrangem as fases de desenvolvimento da sociedade civil, a realização das reformas 
institucionais e a consolidação da transição; 
* a promoção e o reforço do Estado de Direito; 
* o apoio às instituições locais e regionais; 
* a promoção de uma sociedade civil pluralista no âmbito de um desenvolvimento 
social e humano sustentável. 
Esta mesma comunicação reconhece a necessidade, por um lado, de aprofundar a reflexão 
sobre estes diferentes temas, por outro, de dispor de uma gama de instrumentos a utilizar 
segundo as características próprias dos países em causa e, por fim, de reforçar a 
capacidade de análise e de peritagem nesses domínios de maneira a orientar de forma 
mais precisa as intervenções em função das diferentes situações. 
O objectivo da presente comunicação é justamente aprofundar a reflexão no âmbito 
específico da Convenção de Lomé, mantendo a coerência da abordagem em relação ao 
conjunto dos países em desenvolvimento. 
COM (95) 567final de 22.11.1995. 
(ii) Convenção de Lomé IV 
3. A Convenção de Lomé IV, tal como revista pelo Acordo assinado na Maurícia em 
4 de Novembro de 1995, confirmou essas orientações no artigo 5o, na alínea m) do artigo 
224° e no artigo 366o-A, por um lado, indicando que a política de desenvolvimento e a 
cooperação se relacionam estreitamente com o respeito pelos direitos humanos e 
liberdades fundamentais, bem como com o reconhecimento e a aplicação de princípios 
democráticos, a consolidação do Estado de Direito e a boa governação e, por outro lado, 
fazendo do respeito pelos direitos humanos, pelos princípios democráticos e pelo Estado 
de Direito um elemento essencial da Convenção. Estas novas disposições completam a 
Convenção de Lomé na sua vertente económica, social e comercial com uma dimensão 
institucional e política que inscreve os direitos humanos, os princípios democráticos, o 
Estado de Direito e a boa governação como assuntos de interesse comum e elementos 
fundamentais do diálogo entre as Partes, consagrando-os como parte integrante da 
política de cooperação. 
4. A fim de ter em conta o reforço dessa orientação, o Protocolo Financeiro do 8o 
FED (segundo parágrafo do artigo 3o) prevê um montante incentivador de 80 milhões de 
ecus inserido na verba regional. Este montante é destinado a completar o financiamento 
de "medidas de reforma institucional e administrativa que tenham em vista a 
democratização e o Estado de Direito" (alínea m) do artigo 224°) programadas pelos 
Estados ACP e financiadas pelo respectivo programa indicativo nacional (PIN) ou pelo 
programa indicativo regional (PIR). Esse montante vem juntar-se às dotações inscritas no 
Orçamento Geral das Comunidades e especificamente previstas para as acções positivas 
de apoio nos domínios dos direitos humanos e da democratização. Neste contexto, desde 
1992 foram financiadas acções a favor dos países em desenvolvimento num montante 
total de 526 milhões de ecus, dos quais 214 milhões de ecus a favor dos Estados ACP. 
5. Ao mesmo tempo e como corolário desta perspectiva positiva, em conformidade 
com a Decisão do Conselho de Maio de 19953, a Convenção prevê a possibilidade de 
tomar medidas adequadas em caso de violações graves e persistentes, dos direitos 
humanos ou de interrupção do processo democrático (artigo 366°-A). Para esse efeito, a 
Convenção introduz uma cláusula de "não execução", bem como um mecanismo preciso 
de consulta entre as Partes numa base paritária. O diálogo é assim privilegiado como 
meio de chegar a uma solução antes da adopção de qualquer medida negativa, excepto 
em caso de urgência. A nível das medidas, a suspensão da cooperação é considerada uma 
medida de último recurso. 
O artigo 366°-A estabelece igualmente que qualquer medida "será revogada assim que 
deixem de existir as razões que a motivaram". Para que o conjunto das disposições deste 
artigo possa ser compreendido e aplicado correctamente, designadamente as relativas ao 
processo de tomada e de revogação de medidas negativas, deve ser tido em conta o 
contexto geral do país e a natureza das violações ocorridas: será também necessário 
efectuar uma análise precisa das condições mínimas que permitem solucionar as 
violações verificadas. A este propósito, a Comissão transmitiu ao Conselho, em 21 de 
3 COM (95) 216 final de 23.5.1995. 
Fevereiro de 1996, uma proposta de decisão "relativa a um procedimento-quadro de 
aplicação do artigo 366°-A da Quarta Convenção de Lomé"4. 
(iii) Evolução nos Estados ACP 
6. Em poucos anos, um número importante de Estados ACP realizou progressos 
sensíveis no que se refere ao início de reformas que implicam uma reorganização 
profunda dos modos de devolução e de exercício do poder político, bem como das 
relações entre os poderes públicos e os cidadãos. Essas reformas alteraram de forma 
radical a paisagem institucional e a prática política no sentido de uma maior participação 
dos cidadãos na gestão da coisa pública e do exercício efectivo das liberdades civis 
fundamentais. Esses avanços foram realizados em condições sócio-económicas por vezes 
difíceis, em momentos em que os governos dos países interessados levavam 
paralelamente a cabo programas de ajustamento estrutural. Esses processos deram 
resultados muito diversos, produzindo em cada país uma dinâmica própria. 
De facto, parece inevitável que reformas que procedem de uma inspiração comum e que 
tendem para objectivos idênticos devam ser articuladas, em termos de sequência, de 
conteúdo e de ritmo de execução, tendo em conta a situação histórica do país e as suas 
circunstâncias específicas. Cabe à União Europeia e aos seus parceiros ACP encontrar 
vias adequadas face a esta dinâmica múltipla e variada. A União Europeia e os países 
ACP assumirão em conjunto esta nova responsabilidade de ordem política. Este 
compromisso exige uma compreensão comum, concreta e operacional de conceitos como 
direitos humanos, democracia, Estado de Direito e boa governação, o que permitirá 
aprofundar o diálogo e reforçar a actual parceria sobre estas questões. 
7. Por outro lado, a União Europeia insiste cada vez mais na prevenção dos conflitos 
e na consolidação da paz, especialmente em África. A comunicação da Comissão de 6 de 
Março de 19965 a este respeito e a posição comum decidida pelo Conselho em 2 de Junho 
de 19976 sobre a prevenção dos conflitos em África reconhecem a importância de um 
governo democrático para o desenvolvimento das capacidades de prevenção e resolução 
dos conflitos por parte de um Estado. Neste contexto, a legitimidade e as capacidades de 
um governo para conceber políticas e executá-las num contexto institucional respeitador 
dos direitos humanos, dos princípios democráticos e do Estado de Direito constituem um 
factor primordial de estabilidade estrutural. Um sistema democrático permite criar 
mecanismos através dos quais os diferentes grupos de interesses encontram soluções 
pacíficas para as tensões que os possam opor. 
(iv) Objectivos da presente comunicação 
8. O apoio aos processos de democratização, ao respeito pelos direitos humanos e 
pelo Estado de Direito, bem como à boa governação não pode ser concebido à margem 
4 COM (96) 69 final de 21.02.1996. 
5 SEC (96) 332 final de 6.3.1996. 
6 JO L 153 de 11.6.1997, p.l. 
do conjunto das acções de cooperação, sendo necessário associá-lo, simultaneamente 
enquanto quadro e componente, às políticas de cooperação. 
Se se quiser atingir resultados significativos, é conveniente especificar o sentido destes 
conceitos, propor determinados instrumentos e modalidades de acção, mas também 
mobilizar meios financeiros suficientes. É igualmente conveniente pôr em prática uma 
acção harmonizada dos Estados-membros e das outras entidades financiadoras no âmbito 
de uma estratégia coerente em que os diferentes parceiros persigam objectivos comuns 
através de acções coordenadas. 
9. A necessidade dessa reflexão torna-se ainda mais importante à luz do projecto de 
directrizes de negociação sobre as futuras relações entre a Comunidade Europeia e os 
Estados ACP, onde todos esses aspectos serão posteriormente aprofundados. Tal facto 
constitui uma das razões que justificam a inscrição da presente comunicação no espaço 
geográfico abrangido pela Convenção de Lomé. 
Além disso, a Convenção contém um dispositivo que associa estreitamente o diálogo 
político, a mobilização dos recursos financeiros consideráveis a utilizar nesses domínios 
e o desenvolvimento. 
Por último, o quadro específico de Lomé, que permite aos 71 países ACP e à 
Comunidade Europeia trocar pontos de vista e chegar a um acordo numa base de 
parceria, constitui um quadro excepcional para iniciar esta primeira reflexão concreta. 
Aquando da Convenção de Lomé III, este mesmo quadro tinha já desempenhado um 
papel de vanguarda ao afirmar a adesão das partes contratantes aos princípios da Carta 
das Nações Unidas e ao respeito pelos direitos fundamentais do Homem, bem como pela 
dignidade da pessoa humana. 
10. Neste contexto, para executar e manter a direcção das reformas institucionais no 
âmbito do respeito pelos direitos humanos, dos princípios democráticos', do Estado de 
Direito e da boa governação, respeitando ao mesmo tempo as exigências próprias a cada 
caso específico, bem como para conferir uma maior visibilidade à acção da UE, a 
presente comunicação propõe-se: 
* clarificar os conceitos inscritos no artigo 5o da Convenção de Lomé IV 
revista; 
* estabelecer um plano de acção destinado: 
a definir os objectivos e os critérios que enquadram o diálogo com os países 
ACP e a reforçar o debate nesses mesmos países sobre estas questões na óptica de 
uma verdadeira apropriação; 
a propor um determinado número de medidas concretas, de acções 
prioritárias com vista ao reforço de uma cultura democrática e de um contexto 
institucional mais adequado, que favoreçam a boa governação, e nomeadamente de 
orientações em matéria de prevenção e luta contra a corrupção. 
II. REFORÇO DOS OBJECTIVOS DE COOPERAÇÃO E DE PARCERIA 
1. O artigo 5o da Convenção de Lomé revista estabelece que "o respeito dos direitos 
humanos, dos princípios democráticos e do Estado de Direito, que está na base das 
relações entre os Estados ACP e a Comunidade, e de todas as disposições da Convenção, 
que preside às políticas nacionais e internacionais das partes contratantes, constituirá um 
elemento essencial da presente Convenção". 
Este mesmo artigo faz referência à boa governação como objectivo da cooperação, apesar 
de a boa governação não ser considerada um elemento essencial da Convenção. 
2. Os objectivos do artigo 5o constituem, à luz da experiência histórica dos povos, a 
condição necessária para um desenvolvimento económico e social sustentável. Ao longo 
das últimas décadas tornou-se evidente que não pode haver desenvolvimento humano 
sustentável sem um ambiente institucional e político respeitador dos direitos humanos, 
dos princípios democráticos e do Estado de Direito. Esta interligação entre 
desenvolvimento e direitos humanos é explicitamente reconhecida na Declaração das 
Nações Unidas sobre o direito ao desenvolvimento. 
Naturalmente, se é verdade que cabe a cada país decidir o modelo político e económico 
sobre o qual organizar a vida colectiva, não é menos verdade que, qualquer que seja o 
modelo político e económico escolhido, este modelo deve inscrever-se no quadro dos 
princípios gerais em matéria de direitos humanos e no respeito pelas convenções e pelos 
instrumentos jurídicos internacionais e regionais nestas matérias. 
A. Direitos humanos. Estado de Direito e princípios democráticos 
Direitos humanos 
3. Os direitos humanos são universais, indivisíveis e interdependentes. Impõem-se 
à entidade Estado e não podem ser sujeitos a limitação. Devem ser respeitados e 
promovidos na sua globalidade, quer se trate dos direitos civis e políticos, quer dos 
direitos económicos, sociais e culturais. São objecto de convenções e instrumentos 
internacionais e regionais que formam um enquadramento jurídico estabelecido a nível 
internacional (Carta das Nações Unidas, Declaração Universal dos Direitos do Homem, 
Convenção Americana relativa aos Direitos do Homem de 1969, Carta Africana dos 
Direitos do Homem e dos Povos, adoptada em Junho de 1981, etc.). O conjunto dos 
compromissos constantes desses instrumentos foi reafirmado pelos Estados participantes 
no âmbito das conclusões da Conferência de Viena sobre os direitos humanos em 1993. 
Estado de Direito 
4. O primado do Direito constitui um princípio fundamental de qualquer sistema 
democrático, destinado a favorecer e promover os direitos civis e políticos, bem como os 
direitos económicos, sociais e culturais: Tal implica igualmente a possibilidade de 
recurso, que permite a cada cidadão defender os seus direitos. Este princípio de limitação 
do poder do Estado tem a sua expressão no âmbito de um regime representativo, cuja 
autoridade emana da soberania popular. Deverá inspirar a estrutura do Estado e as 
competências dos diferentes poderes. Implica, por exemplo: 
* um poder legislativo que respeite e permita o pleno exercício dos direitos 
humanos e das liberdades fundamentais; 
* um poder judicial independente; 
* mecanismos de recurso jurídicos eficazes e acessíveis; 
* um sistema jurídico que assegure a igualdade perante a lei; 
* um sistema prisional que respeite a pessoa humana; 
* uma polícia ao serviço do direito; 
* um executivo eficaz que faça respeitar a lei e seja capaz de estabelecer as 
condições sociais e económicas necessárias à vida colectiva. 
Princípios democráticos 
5. Ao escolher a expressão "princípios democráticos" em vez de "democracia", o 
artigo 5 o da Convenção de Lomé IV quis sublinhar os princípios que devem inspirar o 
sistema de organização do Estado e garantir o gozo dos direitos e liberdades 
fundamentais universalmente reconhecidos deixando, ao mesmo tempo, a cada Estado e a 
cada sociedade o direito de escolher e desenvolver um modelo próprio. Só através de um 
sistema de governo democrático os direitos humanos poderão desenvolver-se no respeito 
e reconhecimento das culturas específicas que compõem o Estado, dado que nesse 
sistema o poder político assenta na vontade das populações e no esforço voluntário e 
individual de cada pessoa para a vida da comunidade. 
Um Estado democrático é, por conseguinte, uma condição prévia para o exercício dos 
direitos humanos. É próprio de um regime democrático formalizar, qualquer que seja o 
sistema ou o modelo adoptado, o desenvolvimento não violento de uma dialéctica entre 
as aspirações de uma maioria e as aspirações, diferentes, de uma minoria, graças a um 
conjunto de regras aceites por todos e baseadas no respeito pelos direitos humanos e 
pelas liberdades fundamentais. 
É da adaptação permanente dessas regras à história e às culturas e modos de pensar 
específicos de cada país que dependerão o reforço do processo democrático e a sua 
apropriação pelos países em causa. 
Além disso, a noção de "princípios democráticos" permite realçar o "processo dinâmico" 
que conduz a uma democracia. O processo de democratização é, com efeito, um processo 
gradual e constante, que deve ter em conta o contexto sócio-económico e cultural de cada 
país. 
6. Os princípios democráticos são interdependentes e indivisíveis, sendo cada um 
deles susceptível de aplicações que integram parcialmente os outros. O conjunto que 
constituem e as suas manifestações específicas serão determinados pela cultura 
democrática de cada país. 
A organização de eleições, por exemplo, que representa uma etapa fundamental na via da 
democratização, deverá inserir-se logicamente no processo específico de um país, na sua 
história e na sua cultura. Consideradas como um fim em si, as eleições não garantem 
necessariamente o carácter democrático de um país nem lhe asseguram a estabilidade 
política necessária ao seu desenvolvimento. Deverão interpor-se num contexto geral em 
que intervirão diversos elementos para preparar e consolidar uma evolução para a 
democracia. 
Tudo isto nos leva a privilegiar uma concepção plural, evolutiva e interactiva dos 
princípios democráticos quer enquanto objectivos a atingir e a respeitar, quer como 
componentes de pleno direito da cooperação para o desenvolvimento. 
7. Esses princípios podem ser definidos em relação às três características seguintes: 
a) legitimidade 
b) legalidade 
c) aplicação efectiva 
Esses princípios são simultaneamente objectivos a atingir no âmbito da progressão no 
sentido de um verdadeiro Estado de Direito e domínios de intervenção no âmbito dos 
quais os meios financeiros disponíveis poderão ser utilizados. 
i) Legitimidade 
8. Esta noção, fundamento da autoridade do Estado, implica que os dirigentes a 
níveis local e nacional sejam livremente designados através de mecanismos reconhecidos 
e. aceites pelos cidadãos. Esses mecanismos deverão responder a critérios de não 
discriminação e ser aplicados regularmente. 
A eleição dos dirigentes de um país por sufrágio universal livre e independente e por voto 
secreto constitui o mecanismo de legitimidade por excelência. A Comunidade poderá 
continuar a conceder um apoio específico neste domínio, principalmente no que respeita 
aos processos de consulta das populações e aos mecanismos de designação dos dirigentes 
e dos responsáveis públicos (recenseamentos, cadernos eleitorais, comissões eleitorais, 
eleições locais ou nacionais, observação eleitoral, educação eleitoral, etc.). 
ii) Legalidade 
9. A legalidade implica a existência de regras claramente definidas aplicáveis a 
todos os cidadãos sem qualquer discriminação, que se traduzirá no seguinte: 
* um sistema constitucional, legislativo e regulamentar adaptado; 
* o reconhecimento dos direitos humanos e das liberdades fundamentais e 
individuais, tal como acima enunciadas no ponto II.A.3. 
As acções de apoio neste domínio terão por objectivo a elaboração de regras e leis 
adaptadas, incluindo a inclusão na legislação nacional dos princípios da Declaração 
Universal dos Direitos do Homem. 
iii) Aplicação efectiva 
10. A aplica9ão efectiva refere-se aos comportamentos e à prática das autoridades, 
das instituÍ9Ões e dos sujeitos de direito no respeito pelo Estado de Direito e pelos 
princípios democráticos. 
Neste contexto, a organização institucional do Estado, a transparência das instituÍ9ões e 
das decisões, a capacidade institucional e a existência de órgãos de controlo ganham todo 
o sentido. Trata-se, por conseguinte, de um percurso a longo prazo que dirá respeito tanto 
à estrutura do Estado e da sua administração como à forma9ão de uma cultura 
democrática que permita aos diferentes agentes da sociedade interagir e reforçar-se 
mutuamente. Deverá aqui ser reatado o reforço das capacidades e da participa9ão dos 
cidadãos nos processos de tomada de decisão. 
Em última análise, é na aplicação efectiva que o sistema democrático encontrará a sua 
realiza9ão concreta e permitirá criar os mecanismos necessários à obterão de consensos 
e à solu9ão pacífica dos conflitos que opõem os diferentes grupos de interesses. 
11. A aplica9ão efectiva traduzir-se-á, designadamente: 
* na promoção e protecção das liberdades fundamentais, que constituem o 
próprio objecto de qualquer sistema democrático, dado que este se baseia na defesa das 
liberdades dos cidadãos e dos grupos em relação ao poder do Estado; 
* na independência dos poderes, que é um princípio de limitação dos poderes do 
Estado e que se refere mais especificamente: 
à independência do poder legislativo e judicial em relação ao poder executivo; 
ao funcionamento efectivo dos três poderes; 
* em mecanismos institucionais de participação a nível das tomadas de decisão e 
das opções de desenvolvimento, tanto a nível nacional e regional como local, o que pode 
implicar designadamente: 
a existência de instituições de consulta e de participação nas tomadas de decisão; 
o reconhecimento da democracia a nível local e do princípio da livre 
administração das populações, o que se pode traduzir numa descentralização 
administrativa; 
o recurso a "consultas" em relação a questões importantes; 
* no pluralismo político e institucional (Estado e sociedade civil, entendida como 
o conjunto das instituições e associações sociais e económicas de um país que são 
independentes do Estado), garantia de um equilíbrio dos poderes e que implica 
essencialmente: 
um sistema político livre e aberto; 
o reconhecimento do papel e de um estatuto da oposÍ9ão, incluindo o direito de 
exercer efectivamente actividades políticas; 
agentes da sociedade civil dinâmicos e livres de se organizarem; 
a independência e liberdade dos meios de comunica9ão; 
* na transparência e integridade das instituições: um poder democrático é um 
poder "confiado", limitado, designadamente, pela soberania popular. As instituÍ9Ões 
democráticas e os seus responsáveis têm, por consequência, o dever de prestar contas 
sobre as suas decisões e sobre a sua gestão, cuja responsabilidade assumirão 
inteiramente. Estes princípios traduzir-se-ão designadamente em: 
mecanismos de controlo operantes e independentes; 
publicidade dos actos; 
informa9ão e comunica9ão das actividades das instituÍ9Ões; 
acessibilidade dos cidadãos aos servÍ90s administrativos; 
regulamenta9ão destinada a favorecer a luta contra a corrup9ão. 
B. Boa governação 
12. A gestão dos assuntos públicos representa geralmente o exercício do poder 
político, económico e administrativo no âmbito da gestão dos assuntos de um país. Neste 
sentido, a boa governação reflectir-se-á numa gestão pública transparente, responsável, 
participativa, equitativa e respeitadora dos direitos humanos e do Estado de Direito. 
Abrange, portanto, todas as actividades do Estado no âmbito das suas relações com a 
sociedade civil, do seu papel na criação de um contexto propício ao desenvolvimento 
económico e social e da sua responsabilidade pela repartição equitativa dos recursos. 
Nesta abordagem geral, a boa governação inclui simultaneamente uma dimensão política, 
relativa ao comportamento do Estado na sua acção estritamente política, e uma dimensão 
institucional, relativa à gestão económica e social dos recursos. 
13. O artigo 5o da Convenção de Lomé IV refere igualmente a boa governação entre 
os objectivos da coopera9ão com vista a um desenvolvimento equitativo e sustentável. 
No referido artigo, a boa governa9ão é associada aos objectivos de respeito pelos direitos 
humanos, pelos princípios democráticos e pelo Estado de Direito, completando-os. 
Contrariamente a esses objectivos, a boa governa9ão não figura entre os elementos 
essenciais da Conven9ão. "A política de desenvolvimento e a coopera9ão 
relacionar-se-ão estreitamente com o respeito e o gozo dos direitos humanos 
fundamentais, bem como com o reconhecimento e a aplica9ão de princípios 
democráticos, a consolida9ão do Estado de Direito e a boa governa9ão"7. 
7 Convenção de Lomé IV revista, n° 1, segundo parágrafo do artigo 5l 
9 
(i) Definição 
14. Em conformidade com esta abordagem, a boa governa9ão refere-se, por 
conseguinte, à gestão transparente e responsável do conjunto dos recursos de um 
país para efeitos de desenvolvimento económico e social equitativo e sustentável. 
Neste sentido, os recursos de um país englobam os recursos humanos (conhecimentos, 
competência e capacidades), os recursos naturais e os recursos económicos e financeiros 
internos e externos, incluindo os recursos da ajuda ao desenvolvimento. 
A no9ão de boa governa9ão permanece implícita num contexto político e institucional 
respeitador dos direitos humanos, dos princípios democráticos e do Estado de Direito. 
Contudo tem especificamente em conta o papel dos poderes públicos na gestão dos 
recursos e, simultaneamente, na promo9ão de um ambiente favorável às iniciativas 
económicas e sociais e nas decisões em matéria da repararão dos recursos. 
A boa governa9ão implica portanto a existência de instituições competentes e eficazes 
que respeitam os princípios democráticos. Esta noção vem, portanto, completar os 
objectivos de democratização no domínio da gestão de recursos. 
(ii) Os aspectos da boa governação 
15. Uma gestão transparente e responsável dos recursos na perspectiva de um 
desenvolvimento equitativo e duradouro inclui quatro dimensões associadas e 
complementares que, de novo, coincidem com princípios democráticos: 
A equidade e o primado do direito no domínio da gestão e da repartição dos recursos 
implicam um sistema judicial independente e acessível que garanta a todos os cidadãos 
um acesso mínimo aos recursos, reconhecendo-lhes o direito de agir contra as 
desigualdades. No âmbito específico da gestão dos assuntos públicos, esta dimensão diz 
respeito, designadamente, ao quadro jurídico e regulamentar de forma que este último 
tenha um carácter incentivador em relação às iniciativas e ao investimento do sector 
privado. 
A capacidade institucional para gerir os recursos do país de maneira eficaz tendo em 
vista o desenvolvimento económico e social e, por consequência, para definir, executar e 
controlar políticas que respondam às necessidades das populações. O Estado e as 
instituições da sociedade civil devem ser capazes de realizar um modelo equitativo de 
desenvolvimento e de garantir uma exploração racional de todos os recursos em benefício 
do interesse geral. O desenvolvimento das capacidades das instituições públicas e 
privadas é essencial, dado que condiciona directamente o desenvolvimento económico e 
social, e designadamente a eficácia da cooperação para o desenvolvimento. 
A transparência, ou seja, o facto de prestar contas e organizar procedimentos e 
mecanismos de controlos eficazes em matéria de gestão e de repartição dos recursos, 
implica uma gestão dos recursos que seja visível e sujeita a controlo. Constitui, 
igualmente, um factor importante de confiada entre os diferentes agentes do 
desenvolvimento, bem como uma garantia da integridade das instituÍ9Ões. 
A participação dos cidadãos nos processos de decisão em matéria de gestão e de 
afectação dos recursos. O desenvolvimento sem a participação da sociedade civil é 
impensável. Essa participação deverá permitir a concertação entre os diferentes agentes 
10 
do desenvolvimento em rela9ão a todas as decisões importantes em matéria de gestão e 
de distribuÍ9ão dos recursos e em matéria de programa9ão do desenvolvimento. Essa 
dimensão refere-se também ao lugar a atribuir à iniciativa privada, à empresa e à 
sociedade civil no desenvolvimento. 
(iii) A corrupção, primeiro entrave a uma boa governação 
16. A corrupção, que pode ser definida como o abuso de poder ou irregularidades a 
nível do processo de decisão com vista a daí extrair benefícios ou vantagens indevidos8, 
constitui um entrave importante ao desenvolvimento, em geral, e a uma boa governação, 
em especial: 
* Os critérios de selecção dos projectos de desenvolvimento num contexto de 
corrupção não estão directamente ligados a objectivos de desenvolvimento, nem ao 
interesse geral, mas a interesses específicos, provocando uma baixa qualitativa 
proporcional na realização dos contratos, senão mesmo uma inadequação entre os 
objectivos e as acções. A corrupção provoca em primeiro lugar um aumento dos custos, 
ou até um desvio dos recursos. 
* O aumento não negligenciável (de 10% a 20%9) dos custos das prestações e dos 
fornecimentos origina preços excessivos injustificados que sobrecarregam os recursos 
internos e externos das economias, aumentam proporcionalmente a dívida e diminuem a 
eficácia da cooperação. Tal implica que os preços excessivos ilícitos venham a ser, em 
última análise, suportados pelos cidadãos (preços mais elevados, imposições, perda ou 
diminuição do serviço público, etc.). 
* A corrupção resulta inevitavelmente num sistema económico que privilegia o 
lucro imediato, o arbitrário e os interesses particulares. Destrói qualquer ideia de 
transparência, de equidade, de Estado de Direito e de participação. 
* A corrupção desincentiva também os investidores privados nacionais e 
internacionais, ocasionando custos de transacções elevados e não dando qualquer garantia 
sobre a segurança dos respectivos investimentos. 
* A corrupção constitui um obstáculo às reformas, à abertura e à liberalização da 
economia, na medida em que serve interesses que se opõem à redução dos controlos 
económicos e dos monopólios. 
* O enfraquecimento da função pública abre a porta ao poder corruptor do crime 
organizado. 
A corrupção constitui um problema "horizontal" da boa governação. Mina todas as 
dimensões e, por consequência, deve constituir um domínio de acção prioritário. 
8 Esta definição da corrupção é retomada da Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento 
sobre a política anti-corrupção da União (COM (97) 192 final de 21.5.1997). 
9 Este intervalo é avaliado por Transparency International, ONG activa no domínio da luta contra a 
corrupção internacional. 
.11 
III. PLANO DE ACÇÃO 
1. O processo de democratiza9ão é um percurso longo e complexo que engloba 
todos os agentes da sociedade e que implica tanto reformas ao nível constitucional e 
legislativo como ao nível das institui9ões do Estado e da sociedade civil. 
Para que esse processo possa ser executado de uma forma válida e duradoura há que ter 
em conta as especificidades sociais, económicas, políticas e culturais do país. Além disso, 
deverá apoiar-se na vontade política real e determinada dos dirigentes e na apropria9ão 
do processo pelos cidadãos ou, pelo menos, na sua forte participa9ão. 
A considera9ão desta dimensão política e institucional na coopera9ão para o 
desenvolvimento exige uma série de medidas concretas a diversos níveis: 
* um aprofundamento do diálogo com e nos países ACP sobre as questões dos 
direitos humanos, dos princípios democráticos, do Estado de Direito e da boa 
govema9ão; 
* um reforço do apoio nos domínios prioritários, incluindo a definÍ9ão e a cria9ão 
de medidas de preverão e de luta contra a corrup9ão. 
A. Aprofundamento do diálogo com os países ACP 
2. É essencialmente gra9as a um diálogo entre a Comunidade e os países ACP sobre 
estas questões que a dimensão política e institucional da coopera9ão poderá ser 
desenvolvida, no respeito pela soberania e pelas especificidades dos países em causa. 
Deverá ser estabelecido com os países ACP um diálogo de natureza permanente. As 
modalidades desse diálogo deverão ser definidas designadamente no âmbito da 
revaloriza9ão da parceria entre a Comunidade Europeia e os países ACP. (Comunica9ão 
da Comissão sobre as directrizes de negocia9ão relativas ao acordo de parceria para o 
desenvolvimento com os ACP10). Tal como a Comissão propôs nesse âmbito, as 
modalidades do diálogo político deverão ser definidas com um máximo de flexibilidade. 
Esse diálogo deverá ser levado a cabo ao nível e no momento mais adequados, em fincão 
dos assuntos a tratar. Poderá, nomeadamente, tomar a forma de trocas de impressões e de 
consultas em instituÍ9Ões comuns, bem como no âmbito de encontros entre representantes 
de um país ou de uma região ACP e representantes da União Europeia. 
Esse diálogo deverá permitir: 
uma melhor definÍ9ão das no9Ões em causa e dos meios para as analisar; 
a definÍ9ão de estratégias de execu9ão da coopera9ão nesses domínios, 
reforçando-as como complemento indispensável da ajuda e da coopera9ão 
económica; 
identifica9ão das ac9ões de apoio e das prioridades nesse domínio; 
10 DOC SEC (98) 119 de 28.1.1998. 
12 
o início, nos países ACP, de uma reflexão mais aprofundada e de um debate sobre 
essas questões entre os responsáveis públicos e políticos e os cidadãos. 
(i) Desenvolvimento de um quadro de análise 
Para iniciar esse diálogo, é aparentemente indispensável propor um quadro de análise 
dessas questões, que servirá como base do diálogo. Deverá estabelecer um perfil 
evolutivo do processo de democratiza9ão, de edifica9ão de um Estado de Direito, da 
considera9ão dos direitos humanos e da qualidade da gestão da coisa pública num país. 
A sua explora9ão deverá ajudar o país e os seus parceiros: 
a melhor identificar as ac9ões a realizar, 
a avaliar as ac9Ões já iniciadas, 
a melhor avaliar, se necessário, um eventual retrocesso ou uma violão de um 
elemento essencial da Conven9ão. 
Esse quadro de análise, paralelamente a permitir, necessariamente, precisar melhor essa 
dimensão da política do desenvolvimento, constituirá também a ocasião e o objecto do 
diálogo entre a Comunidade e os países ACP. Com efeito, um diálogo puramente teórico 
seria difícil e infrutífero. É indispensável inserir esse diálogo nas realidades próprias do 
processo específico de um país, com base em valores universalmente aceites. O quadro 
de análise será assimr inicialmente, o quadro do diálogo entre a Comunidade e os países 
ACP. 
Esse quadro de análise consistirá num instrumento metodológico que permitirá 
estabelecer um perfil evolutivo do processo de democratiza9ão de um país. Será 
estabelecido a partir dos princípios democráticos e de Estado de Direito,-bem como das 
dimensões da boa governa9ão tal como definidas na presente comunica9ão e 
apresentados como objectivos a atingir. \ 
O quadro de análise avaliará, por conseguinte, a evolu9ão de um país quer esses 
objectivos tenham ou não sido atingidos e permitirá apreciar e acompanhar os progressos 
realizados em cada país, enquadrando-os melhor. 
O ponto de partida da análise deverá ter em conta, no respeito pelos critérios de 
Copenhaga, as resolu9Ões pertinentes adoptadas pelo Parlamento Europeu, as adoptadas 
no âmbito das Na9Ões Unidas, bem como os relatórios dos relatores especiais e temáticos 
das Na9ões Unidas. 
Com vista a garantir um máximo de objectividade e evitar fazer referência a qualquer 
ideia pré-estabelecida ou efectuar um juízo de valor sobre estas questões, potencialmente 
sensíveis, essa análise respeitará determinados princípios estratégicos: 
- a avalia9ão assentará na observa9ão de uma dinâmica de um processo em vias de se 
desenvolver num dado país; 
- a avalia9ão incidirá sobre os progressos de um país na realiza9ão de determinados 
objectivos; 
13 
- os perfis de países diferentes não são comparáveis. A única referência de um país será 
o próprio país. São os perfis de um mesmo país em momentos diferentes que serão 
comparados e permitirão a análise; 
- o exercício deve ser realizado com os países em causa ou mesmo por eles próprios: 
- o exercício deve ser repetido periodicamente a fim de permitir a compara9ão e a 
análise evolutiva; 
- o exercício deve considerar o conjunto dos objectivos como sendo indissociáveis e 
formando um todo. 
(ii) Apoio a redes regionais e nacionais de concertação 
4. Como complemento do seu diálogo com os países ACP, a UE deveria agir como 
catalisador de um debate sobre essas questões nos próprios países ACP. A instauração de 
um debate exige a mobilização dos interlocutores. Para o fazer, é necessário apoiar a 
criação ou o reforço de redes com base numa abordagem regional e nacional, consoante o 
caso. Essas redes teriam como objectivo: 
- completar a abordagem aqui proposta para a definição dos princípios democráticos; 
- traduzir essa abordagem para os contextos específicos das regiões interessadas; 
- validar uma grelha de análise, definir elementos de apreciação adaptados e preparar o 
exercício de avaliação nos diferentes países da região; 
- identificar acções de apoio prioritárias; 
- definir as modalidades de desenvolvimento de redes regionais de apoio à democracia; 
- definir as modalidades para lançar e acelerar os debates nos próprios países. 
Esses encontros reunirão os agentes directamente interessados nas questões de 
democratização e de gestão dos assuntos públicos, isto é, os representantes do Estado, 
nomeadamente representantes do poder judicial, os representantes dos partidos políticos e 
os representantes da sociedade civil (ONG, instituições sócio-económicas, sindicatos, 
movimentos femininos, meios académicos, chefes tradicionais, responsáveis de meios de 
comunicação, etc.), bem como os representantes dos parceiros para o desenvolvimento. 
Nesse sentido, podem ser lançados projectos-piloto a fim de testar a abordagem proposta. 
B. Reforço das medidas de apoio nos domínios prioritários 
5. Ter em conta os novos objectivos da cooperação para o desenvolvimento implica 
igualmente definir prioridades. No entanto, a noção de acção prioritária não é uniforme. 
Cada país constitui um caso específico e apresenta uma dinâmica própria de 
democratização. Da mesma forma que não é possível reproduzir um modelo democrático, 
não é possível definir um modelo de acções prioritárias. Tendo em conta as suas 
especificidades culturais, sociais e económicas, cada país possui um processo político 
com uma dinâmica própria. Na concretização dessas prioridades, será conveniente 
14 
valorizar plenamente, beneficiando de toda a sua experiência, as organiza9ões activas 
nesses domínios. 
Posto isto, existem determinados tipos de ac9ões que podem ser considerados como 
prioritários no percurso para a democracia e o Estado de Direito, que surgem como 
componentes essenciais no sentido de permitir uma maior eficácia das políticas de 
desenvolvimento e uma melhor gestão dos assuntos públicos. Essas ac9Ões podem ser 
repartidas em quatro categorias. 
(i) Reformas institucionais e administrativas 
6. As reformas institucionais no contexto da democratiza9ão e do Estado de Direito 
estão explicitamente previstas enquanto âmbito de aplica9ão da coopera9ão na alínea m) 
do artigo 224° da Conven9ão de Lomé revista e constituem, pois, uma prioridade tanto 
para a Comunidade Europeia como para os próprios Estados ACP. 
De entre essas reformas, convém privilegiar: 
* As reformas constitucionais no sentido de dotar o Estado das bases e estruturas 
adequadas que respeitam os direitos humanos, as liberdades fundamentais, os 
princípios democráticos e o Estado de Direito. 
* As reformas do sistema judicial tendo em vista uma justÍ9a independente e 
actuante que constitui a base e a garantia de um Estado de Direito e de um 
contexto favorável ao desenvolvimento. Essa prioridade deve ser objecto de 
especial aterão através da execu9ão de programas de apoio e de 
desenvolvimento da jusu^a. Do mesmo modo, será importante assegurar que as 
medidas previstas no âmbito dos programas de ajustamento estrutural sejam 
compatíveis com as reformas institucionais que vêm completar esses programas. 
Essa preocupa9ão é coerente com os programas de ajustamento estrutural da 
"segunda gera9ão" que, doravante, incluem a reforma judicial entre os seus 
objectivos. 
* As reformas de descentralização administrativa tendo em vista o 
desenvolvimento e a consolida9ão da democracia a nível local. Nenhum processo 
de democratiza9ão será autêntico sem a sua apropria9ão pelas popula9Ões. Essas 
reformas fazem parte de uma aposta fundamental: a de que os cidadãos se tornem 
responsáveis pelo seu desenvolvimento e deixem de ser assistidos pelo Estado, 
passando a ser seus parceiros, numa nova concep9ão e repartÍ9ão das respectivas 
fmrções e num contexto favorável à iniciativa e à valoriza9ão da experiência e das 
culturas locais. Essas reformas devem igualmente integrar-se numa abordagem 
descentralizada da coopera9ão. 
* O apoio ao poder legislativo, cuja actua9ão condiciona directamente o processo 
democrático. Esse apoio deve permitir o exercício de um trabalho parlamentar 
independente e produtivo, tanto na sua missão de controlo do poder executivo, 
como na sua missão de legislador. Neste contexto, o apoio à promo9ão de regimes 
parlamentares e à coopera9ão parlamentar regional poderiam contribuir para 
reforçar a eficácia dos parlamentos nacionais e criar la9os fortes entre parlamentos 
de uma mesma região, o que a prazo poderia igualmente contribuir para uma 
15 
participa9ão mais efectiva dos membros dos parlamentos ACP na Assembleia 
Paritária ACP-CE. 
* O apoio à criação de mecanismos adaptados de controlo e de 
acompanhamento orçamental indispensáveis à necessária transparência das 
instituições em especial e à boa governação em geral, nomeadamente na 
adjudicação de contratos públicos. 
* O apoio aos sistemas regionais de defesa dos direitos humanos e aos seus 
órgãos de controlo (nomeadamente, a Comissão Africana dos Direitos do 
Homem, a Comissão Inter-americana dos Direitos do Homem e o Tribunal 
Inter-americano dos Direitos do Homem). 
(ii) A educação em matéria de direitos humanos e a educação cívica 
7. Apresentada como uma das condições da realização integral do indivíduo e como 
catalizador dos processos de democratização no artigo 26° da Declaração 
Universal e reiterada entre as prioridades na conclusão da Conferência de Viena 
sobre os direitos humanos, e em conformidade com a abordagem das Na9ões 
Unidas, que fez da educa9ão em matéria de direitos humanos o tema da década, a 
educa9ão deve dar especial relevo aos direitos humanos e aos princípios 
democráticos. A educa9ão cívica participa directamente no objectivo de 
apropria9ão pelas popula9Ões do processo de democratiza9ão. 
A educa9ão consistirá em: 
* promover uma cultura democrática, nomeadamente em organismos educativos 
ligados aos jovens através dos programas institucionais; 
* sensibilizar os cidadãos quanto aos seus direitos e deveres fundamentais; 
* abrir o debate sobre as modalidades específicas da aplica9ão dos princípios 
democráticos nos países em causa. 
(iii) O, reforço da sociedade civil e da participação das mulheres no processo de 
democratização e de desenvolvimento 
8. Não será possível qualquer redefinição do papel do Estado num contexto de 
democratização sem o reforço concomitante da sociedade civil. Esse reforço pressupõe 
um desenvolvimento institucional que permita, por um lado, a existência de lógicas e 
mecanismos de limitação dos poderes com a função de equilibrar, ou mesmo "validar" o 
jogo democrático e, por outro, garantir a participação e a igualdade de todas as 
componentes da sociedade: mulheres, minorias, etc. 
Neste contexto, são de realçar: 
* O apoio a meios de comunicação social livres e independentes, que constitui 
uma exigência incontornável para a construção de um sistema pluralista que 
respeite os princípios democráticos, bem como uma das suas principais 
manifestações. Esse apoio pode contemplar um determinado número de eixos 
essenciais tais como a defesa da liberdade de imprensa (apoio às organizações 
nacionais, regionais ou internacionais e protecção das vítimas de violações), os 
16 
aspectos deontológicos da profissão (forma9ão de jornalistas, melhoria do quadro 
legislativo e regulamentar), acesso às fontes de informa9ão (apoio à cria9ão de 
centros de documentação, intercâmbio entre jornais e rádios Norte/Sul e Sul/Sul, 
acesso partilhado entre vários órgãos de imprensa a uma agência internacional de 
imprensa ou uma fototeca). 
* As questões de género revestem-se de uma importância predominante para a 
realiza9ão de todos os objectivos em matéria de desenvolvimento sustentável nos 
países em causa. A tomada em conta do papel das mulheres no âmbito do 
processo democrático conducente a um desenvolvimento duradouro implica, 
como condÍ9ão prévia, o respeito pelos direitos fundamentais e pela dignidade 
humana, bem como a luta contra todas as formas de violência ou explora9ão de 
que podem ser objecto no ambiente familiar, no local de trabalho, na comunidade 
e na sociedade. Tal pressupõe, nomeadamente, o desenvolvimento da informação 
sobre os respectivos direitos, assim como a garantia do acesso ao aparelho 
judicial. 
Por outro lado, os processos de democratização em curso ou previstos constituem 
oportunidades para implicar directamente as mulheres - que representam mais de 
metade das popula9ões interessadas - na vida política, nacional e local. Trata-se 
de as preparar para assumirem as suas responsabilidades simultaneamente 
enquanto eleitoras e candidatas potenciais. A Resolu9ão do Conselho de 20 de 
Dezembro de 1995 sobre a integra9ão das questões da igualdade dos sexos na 
coopera9ão para o desenvolvimento decidiu, a esse propósito, promover a todos 
os níveis a partilha do poder político e a plena participa9ão das mulheres em 
igualdade de condÍ9ões nas tomadas de decisão. Qualquer dinâmica de reforço da 
sociedade civil deve necessariamente incluir as instituÍ9Ões, sociais ou 
económicas, ou agrupamentos representativos das mulheres, cujo papel no 
desenvolvimento é inegável e favorecer o acesso das mulheres à tomada de 
decisão em todos os sectores. 
* A tomada em conta dos direitos das minorias étnicas, religiosas e culturais com o 
objectivo de contribuir para a estabilidade política e social do país. Para este 
efeito, a Conferência de Viena sobre os direitos humanos de 1993 sublinhou a 
importância da protec9ão e promo9ão dos direitos das pessoas pertencentes às 
minorias, e, designadamente, o direito de praticar a sua própria cultura e religião, 
bem como de utilizar a sua própria língua. 
(iv) Medidas de prevenção e de luta contra a corrupção 
9. A problemática da boa governação condiciona directamente a eficácia da ajuda e 
está intimamente ligada à aplicação de determinados elementos essenciais. 
No âmbito da Comunicação da Comissão ao Conselho sobre as orientações tendo em 
vista a negociação de novos acordos de cooperação entre a UE e os Estados ACP11, 
propõe-se tornar a boa governação um elemento essencial do novo acordo. 
11 Cf. nota de rodapé n° 10. 
17 
Várias das medidas já citadas no ponto 2 relativo à dimensão da eficácia e do Estado de 
Direito, bem como às ac9Ões prioritárias acima identificadas, terão um impacto 
importante na melhoria da boa governa9ão: não será, pois, necessário regressar a essa 
questão. 
Em contrapartida, no âmbito específico da boa gestão dos recursos, incluindo os recursos 
de ajuda ao desenvolvimento, deve ser prestada uma aterão especial à luta contra a 
corrup9ão internacional. 
No âmbito da OCDE, foi assinada neste domínio uma Conven9ão em 17 de Dezembro de 
1997. A Comissão transmitiu, também, ao Conselho de Ministros uma comunica9ão 
"sobre a política anti-corrup9ão da UE"12. Paralelamente, têm vindo a realizar-se 
numerosos debates internacionais sobre este tema, ao qual a Coliga9ão Mundial para a 
Africa, reunida em Maputo em 1 e 2 de Novembro de 1997, consagrou o seu debate. 
No domínio da luta contra a fraude e a corrup9ão, a Comunidade desenvolveu uma 
estratégia que procura combater a grande delinquência financeira em detrimento das 
finadas europeias. Foi criado um enquadramento jurídico novo para a protec9ão dos 
interesses financeiros13, designadamente no domínio penal. Na realiza9ão da coopera9ão 
financeira e técnica com os países ACP, estas normas de protec9ão da União Europeia 
contra a fraude e a corrup9ão são já tidas em conta e serão reforçadas. 
A luta contra a corrup9ão implica não só medidas de preverão como san9ões, 
contemplando tanto a corrup9ão activa como a corrup9ão passiva, uma vez que qualquer 
ac9ão que não aborde paralelamente estas duas componentes corre o risco de se revelar 
ineficaz. 
A Comunica9ão da Comissão acima citada identificou já um certo número de princípios e 
de ac9Ões que devem ser objecto da política integrada da UE a este respeito. Neste 
contexto, são abordadas designadamente as questões da penaliza9ão da corrup9ão 
internacional, a supressão da deduetibilidade fiscal da corrup9ão e a melhoria dos 
procedimentos relativos aos contratos públicos na base da transparência e à eficácia das 
directivas no domínio contabilístico. A Comunica9ão aborda igualmente a preverão da 
corrup9ão nos países terceiros que beneficiam de assistência comunitária. 
Essas ac9ões receberam também um apoio político por parte do Conselho Europeu, que 
adoptou, em Junho de 1997 um plano de ac9ão de luta contra o crime organizado, que 
inclui, tanto a nível da União como das suas repões externas, o compromisso de lutar 
contra a corrup9ão e as práticas que a favorecem. 
Na sequência do que precede, as linhas directrizes para uma luta contra a corrup9ão no 
âmbito da política de desenvolvimento deveriam articular-se da seguinte forma: 
12 COM (97) 192 final de 21.5.1997. 
13 Regulamentos, convenção e protocolos relativos à protecção dos interesses financeiros e convenção 
"corrupção". 
18 
Medidas de prevenção 
10. Estas medidas consistem essencialmente em criar condições de transparência 
destinadas a favorecer um ambiente íntegro. Essas medidas podem ser de vários tipos: 
* Medidas directas relativas à regulamentação, que consistem essencialmente em 
prestar apoio (assistência técnica) à elaboração de legislação e de regulamentação 
adaptada que tenha em conta o problema da corrupção; 
* Medidas relativas aos meios de controlo, que consistem em fornecer uma ajuda 
aos países a fim de criar instituições e mecanismos de controlo eficazes e 
independentes: Tribunal de Contas, Controlo Geral de Estado, instituições 
relativas aos contratos públicos, auditorias internas e externas, etc. 
* Melhoria da eficácia das cláusulas específicas anti-corrupção nos procedimentos 
relativos ao financiamento do desenvolvimento (FED) e coordenação com o CAD 
e o Banco Mundial neste domínio. 
* Financiamento de acções directas de luta contra a corrupção: envio de assistência 
técnica, financiamento de projectos (seminários, etc.) e de instituições específicas 
(como, por exemplo, a Célula de Moralização da Vida Pública recentemente 
criada no Benin) e de ONG directamente empenhadas neste combate. 
* A sensibilização constitui um elemento importante de luta contra a corrupção: não 
é possível realizar qualquer estratégia eficaz de luta contra a corrupção se este 
fenómeno, com todas as suas implicações, não for abertamente exposto. Tal passa 
necessariamente por um trabalho de comunicação a diferentes níveis através dos 
canais existentes: acções com e sobre os meios de comunicação social nacionais e 
internacionais, acções de formação e de informação (seminários, inclusão desta 
componente em determinados programas de formação, etc.). Esta componente de 
acções de comunicação interessa também as próprias instituições mais 
envolvidas: serviços aduaneiros, Ministérios das Finanças, etc., que devem 
integrar estratégias de comunicação associadas a programas internos de luta 
contra a corrupção. Acções deste tipo, designadamente no Uganda, deram 
resultados estimulantes. 
* Medidas de incentivo junto dos agentes públicos destinadas a reduzir a tentação 
da corrupção, que podem incluir, por exemplo, uma parte da remuneração ligada 
ao mérito e à actuação. 
* Apoio da Comunidade Europeia aos programas de ajustamento estrutural da 
segunda geração, no âmbito dos quais é concedida prioridade à melhoria do 
funcionamento da administração e das instituições públicas. Esses programas 
incluem, portanto, uma componente relativa às acções de reforma da função 
pública e dos sistemas de controlo, nomeadamente em matéria antifraude, que 
inclui a análise da definição dos objectivos, das tarefas e dos recursos humanos. 
* A UE, tal como os países ACP, deve igualmente criar meios para prevenir as 
ameaças ao Estado de Direito e ao funcionamento dos mecanismos económicos 
que podem resultar da influência e da actividade dos grupos ligados ao crime 
organizado, que actuam nomeadamente através da corrupção dos funcionários ou 
19 
da participa9ão em actividades económicas, em especial relacionadas com o 
sector público ou para-público. A este respeito, a UE e os países ACP deverão 
comprometer-se a estimular, ratificar e aplicar as convenções internacionais em 
matéria de luta contra a corrup9ão, contra as actividades ilícitas e, em geral, as 
que contribuem para a luta contra o crime organizado a nível internacional. 
Sanções 
11. Se bem que não se privilegie a abordagem negativa, nenhuma política de luta 
contra a corrupção será eficaz sem a existência de sanções precisas e operacionais: 
* A introdução clara de mecanismos de sanção disciplinar dos agentes da função 
pública, nomeadamente em caso de más práticas. 
* A definição clara dos crimes de fraude e de corrupção na legislação nacional e a 
aplicação efectiva dessa legislação. 
* A protecção dos informadores. Tal deve ser objecto de um ponto específico do 
Código de Integridade destinado aos agentes e instituições implicados na ajuda ao 
desenvolvimento. 
* A elaboração pela Comissão, no respeito pelo direito comunitário, 
designadamente pelos princípios da directiva em matéria de protecção dos dados 
pessoais, de uma lista "negra", que incluiria os nomes, referências e denúncias 
específicas apresentadas contra todas as empresas, instituições e particulares que 
tenham estado directamente implicados numa prática de corrupção no âmbito dos 
procedimentos de adjudicação ou de execução de contratos e concursos relativos à 
cooperação para o desenvolvimento. Os critérios e modalidades de 
estabelecimento dessa lista estão actualmente em estudo pelos serviços da 
Comissão. 
C. Cláusula de não execução 
12. A abordagem da Comunidade Europeia nos domínios políticos da cooperação é, a 
exemplo de outros domínios, essencialmente positiva. Esta abordagem, porém, prevê a 
possibilidade de adopção de medidas apropriadas no caso de incumprimento de uma 
obrigação relativa a um dos elementos essenciais da Convenção de Lomé. 
O artigo 366o-A da Convenção indica os trâmites a seguir nesses casos e discrimina os 
"momentos" e os "actores" desse processo, prevendo simultaneamente uma consulta 
entre as Partes numa base paritária antes da tomada de qualquer medida, excepto em caso 
de urgência. 
Para a aplicação desse dispositivo, é necessário poder avaliar o incumprimento de uma 
obrigação em matéria de respeito pelos direitos humanos, pelos princípios democráticos e 
pelo Estado de Direito. A decisão de iniciar consultas com um país dependerá de uma 
apreciação política caso a caso, que, contudo, deverá ter em conta uma análise 
aprofundada da situação do país em questão. 
20 
13. Para além das resolu9Ões e dos relatórios mencionados no ponto III, (i), essa 
análise deverá ter em conta os relatórios elaborados pelos chefes de delega9ão dos 
Estados-membros e da Comissão. Essa análise deverá basear-se num determinado 
número de elementos que permita conhecer a evolu9ão do país em matéria de respeito 
pelos direitos humanos e pelo Estado de Direito e de evolu9ão no sentido da 
democratiza9ão, a fim de melhor poder apreciar o retrocesso ou o não respeito por um ou 
vários elementos essenciais. Essa aprecia9ão é importante no contexto das consultas entre 
as partes "destinadas a analisar pormenorizadamente a situa9ão e, se necessário, a 
corrigilas". 
Deve igualmente permitir identificar as medidas a tomar para ultrapassar ou melhorar a 
situa9ão que provocou a violão de um dos elementos essenciais. 
14. O artigo 3 66o-A estabelece que se, apesar de todas as diligências, não tiver sido 
possível encontrar uma solu9ão, a parte que invocou o incumprimento de uma obriga9ão 
pode tomar medidas adequadas. A este respeito, especifica-se que se pode prever a 
suspensão parcial ou total da aplica9ão da Conven9ão no âmbito destas medidas, 
entendendo-se que "a suspensão é considerada uma medida de último recurso". As 
medidas adequadas destinam-se a exercer pressão no sentido de melhorar a situa9ão que 
provocou a invoca9ão do artigo 366o-A. A realiza9ão deste objectivo deve procurar 
perturbar o mínimo possível o funcionamento da Conven9ão. Na medida do possível, a 
decisão sobre as medidas adequadas deve ser acompanhada por medidas positivas de 
interesse imediato destinadas a criar um contexto favorável para assegurar o 
restabelecimento e a melhoria da situa9ão. 
Apesar de ser difícil precisar essas medidas fora do contexto específico em que se devem 
aplicar, podem, no entanto, ser definidos alguns critérios: 
* a medida será proporcional à viola9ão; 
* na escolha dessas medidas, é essencial evitar penalizar a popula9ão; além disso, 
essas medidas deverão ser acompanhadas de outras ac9Ões directamente em 
benefício dessa popula9ão; desta forma, no caso de a medida prever a suspensão 
da coopera9ão, será conveniente analisar caso a caso os projectos em curso a fim 
de determinar aqueles que não deverão ser afectados dado beneficiarem 
directamente as camadas mais desfavorecidas da popula9ão; 
* a decisão sobre as medidas adequadas deve ser coordenada e coerente com as 
medidas adoptadas pelos Estados-membros. 
15. Por último, a problemática do incumprimento ou da violão de um dos 
elementos essenciais deverá ser associada à da prevenção dessas violações, ela própria 
ligada à prevenção dos conflitos. Um retrocesso em matéria de respeito pelos princípios 
democráticos, pelos direitos humanos e pelo Estado de Direito coloca em causa a 
legalidade de um sistema e a possibilidade de resohrção pacífica das tensões e conflitos 
no interior de um país. 
21 
D; Conclusão 
16. O conjunto dos elementos acima referidos permite não só estabelecer um quadro 
operacional concreto que deverá inspirar o diálogo entre a UE e os Estados ACP, como 
também a programa9ão e a disponibiliza9ão dos meios financeiros previstos 
especificamente neste contexto, mas também influenciar a execu9ão dos programas FED 
ao criar um ambiente institucional eficaz, transparente e equitativo. 
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ANEXO 1 
Principais fases na tomada em conta dos direitos humanos, princípios democráticos 
e Estado de Direitos nas relações externas 
Disposições no Tratado 
1. O Tratado da União Europeia, que entrou em vigor em 1 de Novembro de 1993, 
inscreveu pela primeira vez o respeito pelos direitos humanos, pelos princípios 
democráticos e pelo Estado de Direito como elemento essencial para fazer parte da UE e 
como princípio de base da sua acção (n° 2 do artigo F). 
O mesmo Tratado estabelece igualmente um laço estreito entre a política de 
desenvolvimento, os princípios democráticos, o Estado de Direito e o respeito pelos 
direitos humanos ao especificar que "a política da Comunidade (no domínio da 
cooperação para o desenvolvimento) deve contribuir para o objectivo geral de 
desenvolvimento e de consolidação da democracia e do Estado de Direito, bem como 
para o respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais"14. 
Estas disposições representam uma viragem importante na história da Comunidade e 
reflectem a sua evolução no sentido de uma entidade política, consciente das suas 
responsabilidades internacionais nestes domínios. 
Evolução da tomada em conta dos direitos humanos, dos princípios democráticos, 
do Estado de Direito e da boa governação nas relações externas 
2. Na resolução do Conselho de 28 de Novembro de 1991 sobre os direitos 
humanos, a democracia e o desenvolvimento, o Conselho sublinhava que o respeito pelos 
direitos humanos, o Estado de Direito e a existência de instituições políticas eficazes, 
responsáveis e que beneficiam de uma legitimidade democrática • constituem o 
fundamento de um desenvolvimento equitativo; realçava, por outro lado, o seu 
empenhamento nos princípios da democracia representativa, do Estado de Direito, da 
justiça social e do respeito pelos direitos humanos. 
Essa resolução completava e clarificava a declaração dos Ministros dos Negócios 
Estrangeiros da Comunidade sobre os direitos humanos de 21 de Julho de 1986 que 
afirmava que o respeito, a promoção e a defesa dos direitos humanos constituem um 
factor essencial das relações internacionais e uma das pedras angulares da cooperação 
europeia. 
A mesma resolução introduzia igualmente a noção de boa governação ao referir-se a 
determinados princípios gerais de gestão sem os quais não é possível o desenvolvimento 
equitativo, eficaz nem sustentável e cujo respeito desempenhará igualmente um papel 
decisivo nas relações entre a Comunidade, os seus Estados-membros e os Estados ACP 
em matéria de cooperação para o desenvolvimento. 
14 Cf. artigo 130°U. 
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Em 18 de Novembro de 1992, uma segunda resolu9ão referia-se à resolu9ão de 1991 e 
precisava determinados elementos da sua execu9ão que devia ser objecto de uma análise 
anual pelo Conselho. Outra resohrção relativa ao desenvolvimento humano e social 
reafirmava, em Novembro de 1996, a importância da promo9ão da boa governa9ão no 
âmbito de um desenvolvimento centrado no Homem. 
3. Na sua resolu9ão sobre a democracia, os direitos humanos e o desenvolvimento 
nos países ACP, adoptada em 31 de Março de 1993 em Gaborone, a Assembleia Paritária 
ACP-CE convidava o Parlamento e a Comissão a tomar medidas positivas de 
acompanhamento a favor dos países ACP empenhados no processo democrático, bem 
como a adoptar os critérios e os meios a utilizar para avaliar em que medida são 
respeitados a democracia e os direitos humanos. 
4. Em Maio de 1995, o Conselho "Assuntos Gerais" tomou nota da comunica9ão da 
Comissão relativa à tomada em considera9ao do respeito pelos princípios democráticos e 
pelos direitos humanos nos acordos entre a Comunidade e os países terceiros15 e aprovou 
um dispositivo neste sentido a inserir em todos os acordos concluídos pela CE com esses 
países. Essa decisão destina-se a dar maior uniformidade e coerência a nível da UE à 
abordagem em matéria de direitos humanos e dos princípios democráticos. Em aplica9ão 
desta decisão, todos os acordos de coopera9ão, de associa9ão ou de comércio livre 
concluídos pela Comunidade com os países terceiros contêm, a partir de então, uma 
cláusula relativa ao respeito pelos direitos humanos. Esta cláusula inspira-se na 
Declara9ão Universal dos Direitos do Homem adoptada na Assembleia Geral das Na9ões 
Unidas na sua resolu9ão 217A (III) de 10 de Dezembro de 1948. 
15 COM(95) 216 final de 23.5.1995. 
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ISSN 0257-9553 
COM(98) 146 final 
DOCUMENTOS 
PT 11 06 01 
N.° de catálogo : CB-CO-98-156-PT-C 
ISBN 92-78-32002-1 
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L-2985 Luxemburgo 
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