Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social: Eliminação dos obstáculos fiscais aos regimes de pensões profissionais transfronteiras"

(2002/C 36/12)

Em 19 de Abril de 2001, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 24 de Setembro de 2001. Foi relator H. Byrne.

Na 385.a reunião plenária, em 17 e 18 de Outubro de 2001 (sessão de 17 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou por 88 votos a favor, um voto contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão publicou a sua proposta de directiva respeitante às actividades das instituições de realização de planos de pensões profissionais em Outubro de 2000(1). O Comité adoptou o seu parecer sobre a proposta de directiva em Março de 2001(2).

1.2. A comunicação em apreço ocupa-se dos aspectos tributários dos regimes de pensões profissionais transfronteiras não abrangidos pelo projecto de directiva.

2. Antecedentes

2.1. As pensões de reforma representam uma questão de interesse global, mas interessam sobretudo aos cidadãos da UE, que desejam ver a sua reforma assegurada correctamente. Na Comunidade, as pensões de reforma assentam em três pilares:

- 1.o Pilar: Regimes legais de segurança social, geridos pelo Estado, pelos contribuintes ou por outras entidades (trata-se, geralmente, de regimes de repartição).

- 2.o Pilar: Regimes profissionais (financiados por capitalização e geralmente ligados à entidade patronal).

- 3.o Pilar: Regimes individuais (geralmente, revestem a forma de contratos celebrados com companhias de seguros de vida).

2.2. Tanto a proposta de directiva relativa aos fundos de pensão como a comunicação em exame se centram nas questões que devem ser analisadas em relação aos regimes de pensões transfronteiras do 2.o Pilar. No entanto, e particularmente no que se refere à tributação, poderiam igualmente aplicar-se, de uma maneira geral, aos regimes do 3.o Pilar.

2.3. A directiva não se ocupa dos aspectos fiscais, porquanto a tributação tem de ser objecto de uma decisão por unanimidade. A inclusão dos aspectos fiscais na directiva teria provavelmente retardado ou impossibilitado a sua adopção.

2.4. A comunicação jacente:

- adopta uma abordagem coordenada, adaptada à diversidade das regras dos Estados-Membros, não procurando uma harmonização;

- apela à eliminação das disposições fiscais indevidamente restritivas ou discriminatórias;

- apresenta medidas destinadas a salvaguardar as receitas fiscais dos Estados-Membros.

3. Tributação das pensões profissionais nos Estados-Membros

3.1. Os regimes de pensões profissionais podem ser objecto de tributação a três níveis: as cotizações para o fundo, os rendimentos dos investimentos do fundo e o pagamento das prestações.

3.1.1. A maioria dos Estados-Membros aplica, em graus diferentes, o princípio da dedução fiscal das cotizações dos empregados e não trata as cotizações patronais como rendimento tributável dos trabalhadores. Assim, na maior parte dos casos as cotizações estão isentas.

3.1.2. A maioria dos Estados-Membros não tributa os rendimentos dos investimentos dos fundos de pensões, mas alguns Estados-Membros aplicam um "imposto sobre o rendimento". Por conseguinte, os rendimentos dos investimentos estão isentos na maior parte dos casos.

3.1.3. A maior parte dos Estados-Membros tributa as pensões de reforma pagas aos reformados. Contudo, diversos Estados-Membros tributam de forma mais favorável, ou isentam mesmo de impostos, os pagamentos efectuados numa única prestação (até determinado limite). Na maior parte dos casos, as pensões de reforma são, pois, tributadas.

3.1.4. O quadro que figura no Anexo I apresenta um resumo da abordagem de base dos Estados-Membros em matéria de tributação das pensões do segundo pilar. Existem diferenças significativas entre os Estados-Membros no que se refere ao nível de dedutibilidade das cotizações e de tributação das prestações. Importa notar que este quadro tem apenas valor indicativo.

3.1.4.1. Em termos gerais, o quadro demonstra que 11 Estados-Membros aplicam sistemas que prevêem a dedutibilidade das cotizações, a isenção dos rendimentos dos investimentos dos fundos e a tributação das prestações (IIT). Três Estados-Membros isentam as cotizações e tributam os rendimentos dos investimentos dos fundos e as prestações (ITT) e dois Estados-Membros tributam as cotizações e isentam os rendimentos dos investimentos e as prestações (TII).

3.1.5. Em consequência da coexistência destes sistemas, é tecnicamente possível que uma pessoa reformada que se instale noutro Estado-Membro possa efectivamente ficar sujeita a dupla tributação ou isenta de todo e qualquer imposto.

4. Abordagem da Comissão em matéria de tributação

4.1. Como já foi referido, toda e qualquer tentativa de harmonizar as regras fiscais nesta fase causaria problemas aos Estados-Membros, e é muito pouco provável que alcançasse a unanimidade.

4.2. Por isso, a Comissão centra-se na questão do tratamento discriminatório dos regimes de pensões transfronteiras. Verificam-se dois problemas específicos:

- um membro de uma instituição de pensão num Estado-Membro desloca-se para outro Estado-Membro e tenciona manter o vínculo ao seu regime de origem;

- um empregador individual ou um grupo de empregadores e os representantes dos trabalhadores desejam instituir um regime de pensão para todos os trabalhadores de diferentes Estados-Membros através de uma instituição de pensão pan-europeia.

4.3. A Comissão considera que o artigo 14.o do Tratado CE obriga os Estados-Membros a suprimir todas e quaisquer regras discriminatórias e cita diversos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em apoio da sua tese, nomeadamente os relativos aos processos Safir (1998) e Wielockx (1995).

4.4. Em termos gerais, a Comissão considera que os Estados-Membros podem exigir que todos os regimes de pensão a que tenham recentemente aderido pessoas residentes no seu território sejam conformes à legislação nacional aplicável. Todavia, no caso de um trabalhador migrante já vinculado a um regime de pensão fora do Estado em questão, tal disposição limitaria indevidamente a livre circulação dos trabalhadores.

4.5. Assim, quando um cidadão da UE vinculado a um regime aprovado para efeitos fiscais no respectivo Estado de origem se instala noutro Estado-Membro, o Estado de acolhimento não pode recusar a concessão da dedução fiscal das cotizações pagas ao regime estrangeiro se essa dedução fiscal for concedida às pessoas cobertas pelos regimes nacionais.

4.6. Um trabalhador que se transfira para outro Estado-Membro pode não desejar permanecer no regime do seu país de origem e preferir aderir a um regime do país de acolhimento. Nesse caso, pode pretender transferir o capital de reforma do regime do país de origem para o regime do país de acolhimento. A Comissão admite que estas transferências podem apresentar dificuldades, mas defende que não lhes deve ser aplicado qualquer imposto a que não esteja sujeita uma transferência similar no interior do Estado-Membro.

4.7. Em síntese, a Comissão conclui que os artigos 39.o, 43.o, 49.o e 56.o garantem:

- a livre circulação de trabalhadores;

- a liberdade de estabelecimento;

- a liberdade de prestação de serviços;

- a liberdade de circulação de capitais.

4.8. Todavia, importa notar que a possibilidade de um trabalhador migrante permanecer no regime do país de origem estaria sujeita, na maioria dos Estados-Membros, ao acordo do empregador que contribui para o regime do país de origem.

5. Salvaguarda da aplicação das regras fiscais dos Estados-Membros

5.1. A Comissão argumenta que a aplicação da Directiva "Assistência Mútua" proporciona um instrumento suficiente para proteger as receitas fiscais dos Estados-Membros. A Comissão considera que a troca automática de informações, semelhante à que já foi proposta no âmbito dos rendimentos da poupança, é a melhor forma de atingir este objectivo.

6. Instituições de pensão pan-europeias

6.1. A Comissão põe à consideração uma proposta da indústria tendente a criar instituições de pensão pan-europeias. A proposta destina-se a permitir que os trabalhadores de uma empresa multinacional pertençam à mesma instituição de pensão estabelecida num Estado-Membro, independentemente do Estado-Membro em que trabalhem.

6.2. O princípio de base da proposta é o de que os Estados-Membros deveriam poder manter as respectivas abordagens quanto à fiscalidade sobre as pensões dos residentes no seu território. Para tanto, a instituição de pensão teria secções separadas para os trabalhadores de cada Estado-Membro.

6.3. Um trabalhador que se transferisse de um Estado-Membro para outro continuaria a pagar cotizações à mesma instituição, embora a uma secção diferente. Cada uma das secções da instituição funcionaria de acordo com as disposições fiscais e outras disposições do Estado-Membro em questão.

7. Estratégia a adoptar face à diversidade das disposições fiscais dos Estados-Membros

7.1. Apesar de defender a adopção do sistema IIT, dado tratar-se de um sistema que já conta com o mais amplo apoio (com efeito, a Alemanha, país que aplica o sistema TII com regimes de pensão financiados por capitalização, propôs a instauração de um novo regime de pensão pessoal com tratamento fiscal favorável no âmbito das suas propostas de reforma do sistema de segurança social), a Comissão reconhece a necessidade imediata de uma solução para o problema da fiscalidade transfronteiras que, em teoria, poderia conduzir à dupla tributação ou à não tributação do beneficiário da pensão (ver ponto 3 supra).

7.2. A Comissão sugere o estabelecimento de acordos bilaterais em matéria de dupla tributação que, a seu ver, resolveriam este problema. Tais acordos poderiam, por exemplo, prever que uma pensão de reforma paga pelo Estado A uma pessoa residente no Estado B apenas seria tributada até ao limite que estaria sujeito a imposto no Estado A.

8. Observações na generalidade

8.1. O Comité entende que é essencial resolver urgentemente os problemas de tributação que se colocam em relação às pensões profissionais transfronteiras. São postas em causa as liberdades fundamentais do Tratado, já que os trabalhadores são impedidos de exercer o seu direito de livre circulação, os fornecedores de serviços não podem exercer a sua actividade além-fronteiras e as grandes empresas suportam custos adicionais evitáveis em virtude da fragmentação dos seus regimes de pensão.

8.2. O Comité frisa que todo e qualquer debate sobre pensões de reforma deve, como objectivo último, assegurar o tratamento fiscal equitativo dos três pilares. O Comité salienta igualmente que, conquanto a comunicação em apreço se centre nos regimes do 2.o Pilar, o seu conteúdo aplica-se também, em grande medida, aos regimes do 3.o Pilar.

8.3. O Comité já opinou que, a seu ver, a melhor solução seria a adopção de uma directiva apropriada(3) que regulasse o sector. O Comité reconhece, contudo, a dificuldade prática de tal solução. Acolhe, pois, favoravelmente a comunicação da Comissão, felicitando-a pela sua determinação em encontrar uma forma de assegurar o respeito das liberdades do Tratado.

8.4. O Comité faz também notar o importante papel desempenhado pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias na defesa do Tratado e o facto de a jurisprudência estar já a definir, em larga medida, o caminho a seguir.

8.5. O Comité considera que a Comissão desenvolveu esforços consideráveis para avançar neste domínio, procurando, ao mesmo tempo, atenuar os problemas invocados pelas administrações dos Estados-Membros. O Comité espera que a abordagem equilibrada adoptada pela Comissão possibilite rápidos progressos.

8.6. O Comité já teve ocasião de manifestar o seu apoio ao sistema IIT de tributação das pensões de reforma(4). O Comité entende que o sistema IIT é preferível, porque:

(a) é intrinsecamente mais equitativo, já que a tributação incide sobre a prestação efectivamente recebida, e não sobre as cotizações, das quais resultarão prestações diferentes para os diversos beneficiários, em função, por exemplo, da sua longevidade;

(b) ao prever a dedutibilidade das cotizações, fomenta a constituição de planos de pensão;

(c) ajuda a resolver o problema demográfico, dado que reduz as receitas fiscais actuais em troca de receitas fiscais no momento em que o coeficiente de dependência demográfica será muito mais desfavorável.

8.6.1. O Comité reconhece, porém, que, devido à diversidade dos sistemas fiscais dos Estados-Membros, é difícil prever quando seria possível adoptar o sistema IIT à escala da UE. O Comité faz, todavia, notar que a passagem dos países ITT para o sistema IIT seria relativamente simples do ponto de vista técnico, se bem que fosse necessário ter em conta o seu impacto nas receitas fiscais dos Estados-Membros.

8.6.2. O Comité recomenda à Comissão que incentive os países candidatos a adoptarem o sistema ITT, a fim de evitar uma diversidade ainda maior numa comunidade alargada.

8.7. Manifestando embora o seu apoio aos esforços da Comissão no sentido de encontrar uma forma de lidar com a diversidade dos sistemas fiscais dos Estados-Membros, o Comité observa que a Comissão não examinou esta matéria, que é complexa, com suficiente profundidade. A questão dos países ITT, por exemplo, não parecer ter sido tratada de forma adequada.

8.7.1. Se um trabalhador de um país IIT se transferir para um país ITT e decidir permanecer no regime do primeiro país, como procederá o país de acolhimento à cobrança do imposto sobre os rendimentos dos investimentos que aplicaria aos seus cidadãos?

8.7.2. Se um trabalhador se transferir de um país TII para um país IIT mas, mais tarde, regressar ao seu país de origem e se reformar nesse país, tendo mantido sempre o vínculo ao regime de pensão inicial, o país TII tributará a parte da pensão de reforma correspondente ao período em que trabalhou no país IIT? Em caso negativo, o trabalhador sai beneficiado, já que lhe é concedida isenção fiscal tanto sobre as cotizações como sobre a pensão de reforma. Obviamente, o inverso é igualmente possível.

8.7.3. O Comité saúda, pois, a intenção da Comissão, expressa na comunicação, de colaborar com os Estados-Membros no sentido da introdução de normas de resolução de conflitos de interpretação e de mecanismos que permitam assegurar ao contribuinte um tratamento coerente por parte de ambas as autoridades envolvidas. Se bem que grande parte do debate se desenrolará numa base bilateral, o Comité espera que a participação da Comissão conduza, na medida do possível, à adopção de soluções comuns.

8.8. Apraz ao Comité que o conceito de instituição de pensão pan-europeia esteja a ser activamente estudado.

8.8.1. A proposta não lesa os interesses dos Estados-Membros, já que cada uma das secções da instituição pan-europeia seria gerida de acordo com as regras fiscais e o direito do trabalho do Estado-Membro em questão.

8.8.2. Ainda que o Comité não recomende o recurso a representantes fiscais, considera que se poderia tranquilizar as autoridades fiscais dos Estados-Membros prevendo a nomeação, por parte da multinacional que contribui para a instituição de pensão, de um funcionário de uma empresa local, designado para o efeito, residente no Estado-Membro em questão. Este funcionário, que poderia ser, por exemplo, o administrador local das pensões de reforma, seria responsável perante as autoridades fiscais locais pela cobrança do imposto devido pelos residentes vinculados ao regime de outro país.

8.8.3. O Comité considera, todavia, que importa examinar cuidadosamente todas as consequências desta proposta, particularmente no que toca aos acordos estabelecidos entre os parceiros sociais em alguns Estados-Membros que impõem a inscrição nos regimes de pensões profissionais existentes. Esta obrigação foi confirmada por acórdãos recentes do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. O Comité considera que o debate entre os parceiros sociais poderia contribuir para se chegar a uma solução que, indo ao encontro da necessidade de mobilidade dos trabalhadores e garantindo os direitos a pensão, tivesse também em conta os referidos acordos.

8.8.4. O Comité observa ainda que, habitualmente, supõe-se que apenas as grandes empresas poderão beneficiar destes acordos. O Comité espera que assim não seja e que, uma vez eliminados os problemas iniciais, os prestadores de pensões de reforma possam oferecer tais condições pelo menos às empresas de média dimensão e a custos razoáveis. As empresas deveriam também poder agrupar-se de maneira informal para poderem beneficiar destes acordos.

8.8.5. O Comité verifica com agrado que está previsto um regime-piloto, envolvendo um número limitado de Estados-Membros, que dará a oportunidade de comprovar a validade deste tipo de acordos do ponto de vista de todos as partes interessadas (Estados-Membros, empregadores e representantes dos trabalhadores).

8.8.6. O Comité observa, não obstante, que inexistem ainda detalhes suficientes para permitir uma plena avaliação da proposta, esperando poder fazê-lo quando houver dados mais completos.

8.9. O Comité sublinha que, no debate sobre as pensões de reforma, não se deveria esquecer que, em alguns Estados-Membros, vigoram disposições especiais nos termos das quais a carga fiscal sobre as pensões de reforma profissionais pagas a pessoas com deficiência física ou mental gozam de tratamento fiscal favorável. O Comité considera que as necessidades destes cidadãos deveriam ser sempre objecto de especial atenção.

9. Conclusões

9.1. O Comité regozija-se com a iniciativa da Comissão de apresentar estas propostas, que visam eliminar as obstáculos fiscais aos regimes de pensões profissionais transfronteiras.

9.2. O Comité apoia a abordagem da Comissão, que consiste em fiscalizar as disposições nacionais pertinentes e tomar as medidas necessárias para assegurar o cumprimento efectivo das liberdades fundamentais previstas no Tratado CE por parte dos Estados-Membros.

9.3. O Comité concorda que a Directiva "Assistência Mútua" constitui a base adequada para desenvolver a troca de informações necessária à salvaguarda da correcta aplicação das regras fiscais dos Estados-Membros.

9.4. O Comité acolhe favoravelmente a proposta de criação de instituições de pensão pan-europeias, embora reconheça que, para assegurar a sua efectivação, há que levar a cabo um trabalho mais aprofundado e um processo de consulta.

9.5. O Comité concorda que o objectivo a longo prazo deveria ser a adopção do sistema IIT de tributação das pensões de reforma como sistema uniforme da UE, o que deveria ser levado ao conhecimento dos países candidatos com antecedência.

9.6. O Comité aprova o objectivo de eliminar os obstáculos injustificados à liberdade de circulação dos trabalhadores. Por conseguinte, concorda igualmente com os princípios esboçados no documento da Comissão, mas considera que a Comissão deverá trabalhar em estreita colaboração com os diversos Estados-Membros, a fim de encontrar soluções para as complexas questões envolvidas.

Bruxelas, 17 de Outubro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 507 final.

(2) JO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(3) JO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(4) JO C 368 de 20.12.1999, p. 57.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

O quadro a seguir reproduzido apresenta um resumo da abordagem de base dos diferentes Estados-Membros em matéria de tributação das pensões do segundo pilar(1). Existem diferenças significativas entre os Estados-Membros no que se refere ao nível de dedutibilidade das cotizações e de tributação das prestações. O quadro a seguir reproduzido constitui uma mera visão de conjunto.

Quadro: Sistemas de tributação das pensões profissionais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Os Estados-Membros podem operar mais de um sistema, em especial num contexto internacional.