1.  
. PT   
 PT  
 COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, XXX 
[…](2011) XXX draft 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
Resumo da avaliação de impacto 
  
que acompanha o documento 
PROPOSTA DE REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO 
CONSELHO 
que cria o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR) 
 
 
 
PT 2   PT 1. INTRODUÇÃO  
A presente avaliação de impacto foi elabor ada pela DG HOME para acompanhar a proposta 
legislativa relativa à criação do Sistema Europe u de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR).  
 O EUROSUR pode ser descrito como um conjunt o de medidas que reforçam a cooperação e o 
intercâmbio de informações entre autoridades re sponsáveis pelos controlos fronteiriços a nível 
nacional e europeu, bem como a cooperação com pa íses terceiros vizinhos, o que resulta num 
melhor conhecimento da situação e num aument o considerável da sua capacidade de reação 
no âmbito do combate à migração irregular e à criminalidade transfronteiriça. Assim, o 
EUROSUR deve ser considerad o no contexto da in trodução progressiva de um modelo 
europeu de gestão inte grada das fronteiras.  
 O trabalho realizado entre 2008 e 2011 com respe ito ao desenvolvimento, testes e introdução 
gradual do EUROSUR tem por base um roteir o apresentado numa Comunicação da Comissão 
em 2008.
1 Nas Conclusões de Junho de 2011, o C onselho Europeu afirmou que o EUROSUR 
«continuará a ser desenvolvido com caráter pr ioritário, de modo a poder ficar operacional até 
2013, proporcionando a partilha de informações operacionais e o aprofundamento da 
cooperação entre as autoridades dos Estados-Mem bros que exercem funções de vigilância das 
fronteiras».  
2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
2.1 Problemas gerais encontrados na  vigilância das fronteiras 
Migração irregular 
A UE enfrenta uma pressão considerável na s suas fronteiras externas devido à migração 
irregular. Durante os primeiros seis mese s de 2011, foram detetadas 74 300 passagens não 
autorizadas da fronteira, das quais mais de 96 % ocorreram nas fronteiras externas de 
Espanha, Malta, Itália e Grécia. Apesar dos esforços de coordenação da Agência Frontex, as 
autoridades de controlo das fronteiras dos Es tados-Membros deparam-se frequentemente com 
dificuldades em chegar a acordo sobre uma abordagem comum, necessitando em geral de 
bastante tempo para encontrar um a resposta operacional adequada. 
Perda de vidas de migrantes no mar 
A utilização de pequenos navios incapazes de afrontar o mar alto aumentou drasticamente o 
número de migrantes e de refugiados afogados no Oceano Atlântico, entre a África e as ilhas 
Canárias, e no Mediterrâneo. Este trágico númer o de mortes tem de ser significativamente 
reduzido. 
Criminalidade transfronteiriça 
As redes criminosas envolvidas no tráfico de migrantes usam frequentemente essas mesmas 
rotas e métodos para atividades criminosas tran sfronteiriças como o tráfico de seres humanos 
e de drogas. O reforço da cooperação entre as autoridades de controlo das fronteiras e as 
autoridades policiais deverá cont ribuir significativamente para combater esses crimes graves 
nas fronteiras externas. 
                                                 
1  COM(2008) 68 final de 13.2.2008 (Roteiro EUROSUR). 
 
PT 3   PT 2.2. Problemas específicos encontrados na vigilância das fronteiras 
Existem várias razões pelas quais as redes cr iminosas são frequentemente mais rápidas e 
flexíveis na alteração das suas rotas e mét odos para a migração irregular e criminalidade 
transfronteiriça do que as autoridades dos Esta dos-Membros são a reagir a situações novas. 
Insuficiente cooperação entr e os serviços nacionais 
Em alguns Estados-Membros, existe m até seis autoridades diferent es envolvidas na vigilância 
das fronteiras marítimas. Embora alguns Es tados-Membros tenham criado um sistema 
nacional de vigilância único, noutros Estados- Membros, diferentes autoridades criaram 
sistemas paralelos, sem regras claras e fluxos  de trabalho para a cooperação e o intercâmbio 
de informações entre elas. 
Insuficiente intercâmbio de in formações entre Estados-Membros 
No domínio da vigilância das fronteiras existe não só fa lta de coordenação em alguns 
Estados-Membros como também entre Estados-Membros, devido à ausência de procedimentos, redes ou canais de comuni cação adequados para o intercâmbio de 
informações. 
Insuficiente cooperação co m países terceiros vizinhos 
A pressão migratória envolve desafios consideráv eis também para os país es terceiros situados 
na costa meridional do Mediterrâneo. Nesse  sentido, é necessária uma cooperação mais 
estreita com os países de origem e os pa íses de embarque dos migrantes irregulares. 
Insuficiente conhecimento da situação no domínio marítimo 
O facto de os traficantes recorrerem atualmen te a pequenas embarcações de madeira ou fibra 
de vidro para traficar migrantes irregulares e drogas ilícitas constitui um enorme desafio para as autoridades responsáveis pe la aplicação da lei, uma vez que é muito difícil detetar, 
identificar e seguir embarcações tão pequenas em alto mar. 
2.3 Base de referência para a proposta legislativa do EUROSUR 
O projeto EUROSUR está em curso desde 2008. Re gistaram-se já progressos significativos e 
espera-se que esse desenvolvimento continue.  
3. A
NÁLISE DA SUBSIDIARIEDADE  
3.1 O direito de agir da UE 
A proposta legislativa do EUROSUR tem por ba se o artigo 77.º, n.º 2, alínea d), do Tratado 
sobre o Funcionamento da União Europeia, c onstituindo um desenvolvimento das disposições 
do acervo de Schengen. 
3.5. Subsidiariedade 
Em conformidade com o princípio da subsidiariedade , o EUROSUR adota uma abordagem 
descentralizada em que os centros de coorde nação nacionais formam a espinha dorsal da 
cooperação no âmbito do EUROSUR. O objetivo é utilizar da melhor forma possível os 
sistemas existentes, bem como os de senvolvimentos tecnológicos recentes. 
 
PT 4   PT 4. OBJETIVOS  
4.1. Objetivos gerais 
Ao criar um mecanismo de cooperação e inte rcâmbio de informações, o EUROSUR estará a 
 1) contribuir para a gestão dos fluxos migratórios através da redução do número de migrantes 
irregulares que entram no esp aço Schengen sem serem detetados; 
2) proteger e salvar vidas nas fronteiras extern as, através da diminuição drástica do número 
inaceitável de mortes de migrantes no mar; 
3) aumentar a segurança interna da União Europeia, prevenindo a criminalidade grave nas 
fronteiras externas do espaço Schengen. 
4.2. Objetivos específicos e operacionais 
Por forma a concretizar os objeti vos gerais, o EUROSUR procurará melhorar o conhecimento  
da situação e a capacidade de reação  das autoridades de controlo das fronteiras dos 
Estados-Membros e da Agência Frontex. 
1) Conhecimento da situação:  
a. Reforço da cooperação interserviços atravé s da racionalização de estruturas e da 
interligação de sistemas no domínio da aplicação da lei; 
b. Recurso à fusão de dados em combinação com modernas capacidades tecnológicas 
para a deteção e seguimento, em especial, de pequenas embarcações; 
c. Intercâmbio intersetorial de informações com outros intervenientes do domínio 
marítimo, nomeadamente nos setores dos transportes, aduaneiro, controlo das pescas e defesa; 
d. Reforço do intercâmbio de informações com países terceiros vizinhos. 
2) Capacidade de reação : 
a. Intercâmbio de dados e informações, evol uindo assim para uma abordagem baseada 
em informações e em análises de risco; 
b. Gestão eficiente do pessoal e dos recursos; 
c. Medição do efeito, que avalia o efeito das at ividades de vigilância das fronteiras.  
5. O
PÇÕES ESTRATÉGICAS  
A presente avaliação de impacto pretende determinar como  deverão ser implementados os 
diferentes componentes do EUROSUR. Nesse  sentido, foram definidas três opções 
estratégicas, de acordo com uma abordagem   
 totalmente descentralizada  (opção 1),  
 parcialmente descentralizada  (opção 2),  
 totalmente centralizada  (opção 3). 
  
Em especial, devem ser determinadas as re sponsabilidades que podem ser atribuídas aos 
centros de coordenação nacionais  (CCN), nomeadamente: 
 a coordenação  da vigilância das fronteir as terrestres e marítimas ( opção 1.1 ); 
 as competências de comando e controlo  da vigilância das fr onteiras terrestres e 
marítimas ( opção 1.2 ); 
 
PT 5   PT  as competências de comando e controlo  em matéria de controlo das fronteiras2 
(opção 1.3).  
  
As diferentes opções para a criação da rede EUROSUR  têm em conta o facto de os centros 
de coordenação nacionais e a Agência Frontex usarem a rede para: 
 
 o intercâmbio de informações descentralizadas  e não classificadas  (opção 2.1 ); 
 o intercâmbio de informações descentralizadas  e classificadas  (opção 2.2 ); 
 o intercâmbio de informações centralizadas  e classificadas  (opção 2.3 ). 
  
A opção 2.2 avalia também o impacto dos custos  da inclusão do intercâmbio de informações 
relativas à criminalidade transfronteiriça e da disponibilização do quadro comum de informações a montante das fronteiras. 
 
Avalia-se ainda se o intercâmbio de informações entre a rede EUROSUR e os países 
terceiros vizinhos  pode ser realizado através 
 
 dos centros de coordenação nacionais , que serviriam como «plataforma central» 
para as redes regionais  e para o intercâmbio bilateral de informações  com países 
terceiros vizinhos ( opção 3.1 ); 
 dos centros de coordenação nacionais , que serviriam como «plataforma central» 
para as redes regionais  com países terceiros vizinhos , sendo criada uma nova rede 
regional na região do Mediterrâneo ( opção 3.2 ); 
 da Agência Frontex  exclusivamente ( opção 3.3 ). 
 
Por último, analisa-se se o serviço para a aplicação comum de instrumentos de vigilância 
ao nível da UE  deverá ser prestado 
 
 por prestadores de serviços externos, di retamente a cada centro de coordenação 
nacional em questão ( opção 4.1 ); 
 pela Agência Frontex em conjunto com o EUSC,
3 a AESM4 e a GMES5 (opção 4.2 ); 
 pela Agência Frontex exclusivamente ( opção 4.3 ). 
6. AVALIAÇÃO DE IMPACTOS  
Cada subopção das opções estratégicas é ana lisada de acordo com os critérios seguintes: 
1. Eficácia:  a medida em que se pode esperar que a proposta atinja os  objetivos gerais, 
específicos e operacionais. 
 
2. Coerência:  a medida em que as opções são coerentes com a abordagem global do 
EUROSUR e com outras políticas e atividades da  UE, incluindo a sua ac eitação por parte dos 
Estados-Membros. 
 
3. Custo:  a medida em que os objetivos políticos gerais podem ser atingidos para um dado 
nível de recursos/com o mais baixo custo (custo-eficácia). 
                                                 
2  Vigilância das fronteiras terrestres, marítimas e aéreas, e controlos de fronteira nos pontos de passagem 
de fronteira. 
3  Centro de Satélites da UE. 
4  Agência Europeia da Segurança Marítima. 
5  Programa da UE para a Monitorização Global do Ambiente e da Segurança. 
 
PT 6   PT  
4. Impacto sobre os direitos fundamentais , nomeadamente a proteção dos dados pessoais. 
6.1. Subopções 1.1 a 1.3 para os centros de coordenação nacionais 
6.1.1. Eficácia 
Tendo em conta a multiplicidade de autoridades nacionais envolvidas na vigilância das 
fronteiras marítimas, a limitação do papel dos ce ntros de coordenação nacionais a funções de 
coordenação  – como previsto na opção 1.1  – seria mais facilmente aceite por autoridades 
concorrentes. A atribuição de funções de comando e controlo  – como previsto na opção 1.2  – 
permitiria uma resposta mais rápida a uma ameaça identificada. A inclusão da vigilância das 
fronteiras aéreas  e dos controlos de fronteira , como proposto na opção 1.3 , teria a vantagem 
de proporcionar aos centros de coordenação naci onais um melhor conhecimento da situação, 
em todos os aspetos do controlo das fronteiras.  
6.1.2. Coerência 
A opção 1.1  é totalmente coerente com a abordage m global do EUROSUR, que visa a criação 
de um mecanismo de cooperação para todas as  autoridades envolvidas na vigilância das 
fronteiras. A atribuição de funções de comando e controlo aos centros de coordenação 
nacionais como previsto nas opções 1.2 e 1.3  poderia pôr em causa este objetivo. 
6.1.3. Custos 
Os custos financeiros  necessários no período de 2011 a 2020 para a criação, atualização e 
manutenção dos centros de coordenação nacionais e do Centro de situação da Agência Frontex estão estimados em 195,2 milhões de EUR para a opção 1.1
, 401,4 milhões de EUR 
para a opção 1.2  e 747,3 milhões de EUR para a opção 1.3 . 
6.1.4. Direitos fundamentais 
O mecanismo de cooperação e intercâmbio de in formações, tal como previsto no âmbito do 
EUROSUR, não implica o tratamento de dados pessoais . Uma vez que poderá ser difícil 
garantir que não existe qualquer tratamento de dados pessoais, o mecanismo terá de assegurar 
que o processamento de dados pessoais é adeq uado, pertinente e não excessivo relativamente 
às finalidades para que são reco lhidos e processados os dados. 
6.2. Subopções 2.1 a 2.3 para a rede EUROSUR 
6.2.1. Eficácia 
A limitação ao intercâmbio de informações  não classificadas proposta na opção 2.1  excluiria 
o intercâmbio de informações relativas à crimin alidade transfronteiriça, que são informações 
geralmente consideradas sens íveis. A encriptação do fluxo de dados proposta na opção 2.2  
permitiria aos Estados-Membros a partilha dessas informações sensíveis, sendo também um requisito prévio para o intercâmbio de in formações no quadro comum de informações a 
montante das fronteiras. Um sistema centr alizado – tal como previsto na opção 2.3
 – 
permitiria um melhor controlo do fluxo de dados.  
6.2.2. Coerência 
A desvantagem da opção 2.3  é a falta de coerência: o EUROSUR segue uma abordagem 
assente num agrupamento de sistemas  descentralizado. Além disso, vários Estados-Membros 
 
PT 7   PT têm dificuldade em aceitar o armazenamento ce ntralizado das suas informações num sistema 
gerido por terceiros. 
6.2.3. Custos 
Os custos financeiros  da rede EUROSUR no período de 2011 a 2020 estão estimados em 
42 milhões de EUR na opção 2.1 , aumentando para 46 milhões de EUR na opção 2.2 e 
49 milhões de EUR na opção 2.3 . O custo da fase de análise do quadro comum de 
informações a montante das fronteiras, incluído nas opções 2.2 e 2.3 , ascende a 29 milhões de 
EUR. 
6.2.4. Direitos fundamentais 
Não é permitido o tratamento de dados pessoais ao abrigo da opção 2.1 , uma vez que se trata 
de uma rede não classificada. O processo de acreditação de uma rede protegida, tal como 
previsto nas opções 2.2 e 2.3 , assegura a existência de procedimentos para o tratamento não 
só de dados sensíveis no domínio da segura nça como de dados sensíveis em geral, 
nomeadamente o tratamento de dados pessoais.  
6.3. Subopções 3.1 a 3.3 para a cooperação com países terceiros 
6.3.1. Eficácia 
A opção 3.1  levaria a uma melhoria do conhecimento da situação no mar Báltico, no mar 
Negro e no oceano Atlântico em redor das ilhas Ca nárias, uma vez que as três redes regionais 
existentes, SEAHORSE, CoastNet e BSCF ( Black Sea Littoral States Border/Coast Guard 
Cooperation Forum  – fórum de cooperação entre Estados litorais do Mar Negro e guarda 
costeira), estariam interligadas, servindo os centros de coorde nação nacionais como 
«plataforma central» para o intercâmbio de informações.  A opção 3.2
 é a opção preferida pois confere ao EU ROSUR as capacidades necessárias para 
cooperar com países terceiros na região do Mediterrâneo.  De acordo com a opção 3.3
, a Agência Frontex teria que re negociar todos os acordos já 
celebrados entre Estados-Membros e países te rceiros ao abrigo das redes regionais acima 
mencionadas. 
6.3.2. Coerência 
As opções 3.1 e 3.2  têm por base, em grande parte, capacidades existentes, permitindo aos 
Estados-Membros e aos países te rceiros ter em conta prioridade s e especificidades regionais. 
A opção 3.3  não está em conformidade com a a bordagem do EUROSUR relativamente a 
utilizar da melhor forma possível as infraestruturas e sistemas existentes. 
6.3.3. Custos 
Não existem custos associados à opção 3.1 , uma vez que foi estabele cida uma ligação das três 
redes regionais aos respetivos centros de coordenação nacionais antes do final de 2011. 
Relativamente à opção 3.2 , os custos decorrentes da criação e manutenção da rede 
SEAHORSE Mediterrâneo no período de 2011 a 2020 estão estimados em 5,37 milhões de 
EUR. Quanto à opção 3.3 , os custos de substituição das três redes regionais pela rede 
EUROSUR são de cerca de 25,29 milhões de EUR. 
 
PT 8   PT 6.3.4. Direitos fundamentais 
A cooperação com países terceiros com vista à prevenção da migração irregular poderá ter um 
impacto negativo significativo nos direitos f undamentais caso as autoridades dos países 
terceiros utilizem essa s informações para identificar pesso as ou grupos de pessoas que possam 
ser sujeitas a tortura ou tratamentos ou sanç ões desumanos e degradan tes. Nesse sentido, a 
proposta legislativa do EUROSUR deverá prever as salva guardas adequadas, de forma a 
prevenir situações deste tipo.  
6.4. Subopções 4.1 a 4.3 para a aplicação comum de instrumentos de vigilância 
6.4.1. Eficácia 
A opção 4.1  prevê que os Estados-Membros utilizem individualmente capacidades existentes 
estabelecidas pelo Centro de Satélites da UE (EUSC) e pela Agência Europeia da Segurança 
Marítima (AESM). A opção 4.2  seria mais eficiente que a opção 4.1 , uma vez que a Agência 
Frontex coordenaria os pedidos feitos pelos centros de coordenação nacionais. Na opção 4.3 , 
a Agência Frontex estabeleceria esse serviço de  forma independente, o que seria difícil de 
atingir a médio prazo. 
6.4.2. Coerência 
A opção 4.2  seria mais coerente com o objetivo de promoção da cooperação interserviços que 
as opções 4.1 e 4.3 . Devido à sua abordagem multifunções e intersetorial, justifica-se a 
disponibilização do financiamento da UE para  este serviço ao abrigo do programa GMES.  
6.4.3. Custos 
Os custos totais no perío do de 2012 a 2020 para a opção 4.1  estão estimados em 80 milhões 
de EUR e em montantes quase semelhantes para a opção 4.2  (62,1 milhões de EUR) e para a 
opção 4.3  (62,3 milhões de EUR).  
6.4.4. Direitos fundamentais 
A opção 4.1  teria a desvantagem de não ser possív el criar quadros normativos que permitam 
aos operadores comerciais monitorizar ativ idades em países terceiros e armazenar 
informações em conformidade com a legislação de proteção de dados. 
7. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES E IDENTIFICAÇÃO DA OPÇÃO PREFERIDA  
Em conformidade com a avaliação da secção 6, as opções seguintes seriam as preferidas: 
 Relativamente à criação dos centros de  coordenação nacionais, a opção 1.1
 é a preferida, uma 
vez que não exige uma reestruturação das ad ministrações nacionais  dos Estados-Membros, 
podendo assim ser facilmente implementada.  Seguindo a abordagem descentralizada utilizada na criação do EUROSUR, a opção de política 
preferida para a rede EUROSUR é a opção 2.2
.  
 Tendo em conta a necessidade urgente de melhor ar o controlo das front eiras na região do 
Mediterrâneo, a opção 3.2
 é a que responde melhor à necessidade de promover a cooperação 
com países terceiros vizinhos. No  entanto, a vontade dos país es do norte de África para 
cooperar é um requisito prévio pa ra a implementação da opção 3.2 . 
 
 
PT 9   PT No que diz respeito à aplicação comum de  instrumentos de vi gilância, a opção 4.2  é a opção 
que apresenta maior valor acrescentado. 
 
PT 10   PT Custos, responsabilidade e fonte do financiamento para a opção preferida  
OP x.1  OP x.2  OP x.3  Opção preferida   
Etapa   
Componente  Abordagem 
descentralizada  Abordagem 
parcialmente 
centralizada  Abordagem 
centralizadaA ser criada por  Financiamento 
através de  
1 CCN 99,6 milhões de 
EUR  271,6 
milhões de 
EUR  610 milhões 
de EUR  Estados-Membros FFE (Fundo 
para as 
Fronteiras 
Externas) 
1 CSF 95,6 milhões de 
EUR  129,8 
milhões de 
EUR  137 milhões 
de EUR  Agência Frontex Agência 
Frontex 
2, 7 Rede 42,4 milhões de 
EUR  46,7 milhões 
de EUR  49,3 milhões 
de EUR  Agência Frontex Agência 
Frontex 
6 Quadro 
comum de 
informações 
a montante 
das fronteiras 
(UAI) € 0,0  29,3 milhões 
de EUR  29,2 milhões 
de EUR  Agência Frontex Agência 
Frontex 
3 Países 
terceiros € 0,0  5,4 milhões 
de EUR  25,3 milhões 
de EUR  Estados-Membros ICD 
(Instrumento de 
Cooperação 
para o 
Desenvolvimen
to), FFE 
5 Aplicação 
comum de 
instrumentos 
de vigilância 80,5 milhões de 
EUR  62,1 milhões 
de EUR  62,3 milhões 
de EUR  Agência Frontex, 
EUSC, AESM Agência 
Frontex e 
7.ºPQ/AESM 
Total  318,1 milhões 
de EUR  544,9 
milhões de 
EUR  913 milhões 
de EUR  
Opção preferida  338,7 milhões de EUR   
Combinando as opções preferidas, o custo do EUROSUR ascende a 338,7 milhões de EUR. 
8. MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO  
A Agência Frontex assegura que existem mét odos para monitorizar o funcionamento do 
EUROSUR face aos principais objetivos políti cos. Dois anos após o EUROSUR estar 
totalmente operacional e, posteriormente, todos  os anos, a Agência Frontex apresenta ao 
Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão um relatório sobre o funcionamento do EUROSUR.   Além disso, três anos após o sistema EUROSU R ter iniciado todas as  suas operações e, 
posteriormente, de quatro em quatro anos, a Comissão elabora uma avaliação global do 
EUROSUR, acompanhada, quando necessário, de  propostas adequadas para alteração do 
Regulamento que estabelece este sistema.