PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 13.11.2008 
SEC(2008) 2859 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO  
que acompanha a 
Proposta de 
DIRECTIVA DO CONSELHO 
que obriga os Estados-Membros a manterem um  nível mínimo de reservas de petróleo 
bruto e/ou de produtos petrolíferos  
RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO  
   
{COM(2008) 775} 
{SEC(2008) 2858} 
 
PT 2   PT A Avaliação do Impacto, cujo resumo é aqui  apresentado, está re lacionada com o ponto 
2008/TREN/001 do Programa de Trabalho da Co missão. Foi elaborada no contexto da 
preparação de uma proposta legislativa sobre a revisão da legislação da UE em matéria de 
reservas de emergência de petróleo. 
A Avaliação do Impacto baseia-se na análise realizada pela Comissão, apoiada por várias 
consultas estruturadas (Gr upo de Aprovisionamento do Petr óleo, Fórum de Combustíveis 
Fósseis de Berlim ) e informais a partes interessadas e por uma consulta pública formal. 
Antecedentes  
O Conselho Europeu de Março de 2007 sublinh ou a necessidade de aumentar a segurança do 
aprovisionamento do conjunto da UE e de ca da um dos Estados-Membros, nomeadamente 
mediante o desenvolvimento de mecanismos mais  eficazes de resposta a crises. Neste 
contexto, destacou a necessidade de proceder  à revisão dos mecanismos de reservas de 
petróleo da UE, com especial referência à di sponibilidade de petróleo em caso de crise, 
sublinhando a complementaridad e com o mecanismo de crise da Agência Internacional da 
Energia (AIE). 
Análise do problema  
O quadro jurídico para o estabe lecimento e utilização de reservas  de emergência de petróleo 
na UE baseia-se nas regras estabelecidas nos finais da década de 1960 e no início da década 
de 1970. Nos últimos anos, o risco de rupturas do aprovisionamento de petróleo tem aumentado por uma série de razões, incluindo a procura global crescente associada a uma 
capacidade de produção excedentária limitada , a concentração do aprovisionamento num 
pequeno número de países (muitas vezes politic amente instáveis), a proliferação de conflitos 
geopolíticos e o número crescente de catástrofes natura is. As actuais tendências mundiais, em 
conjunto com o desenvolvimento interno da UE (como os alargamentos sucessivos, a 
realização do mercado interno, a diminuição da  produção interna), são factores que exigem 
uma revisão da actual legislação da UE em matéria de reservas. 
Além disso, a análise do sistema actual revela  deficiências que o poderiam impedir de 
funcionar adequadamente em caso de uma verdadeira ruptura do aprovisionamento. 
Actualmente, os Estados-Membros têm a liberdade de escolher as suas modalidades de 
detenção de reservas. Esta situ ação deu origem a uma diversidad e de sistemas e práticas na 
UE. Não é certo que todos os sistemas nacionais possam garantir a disponibilidade plena das suas reservas destinadas a emergências e que estas possam ser eficazmente mobilizadas 
conforme necessário. Por exemplo, em alguns Estados-Membros a prática actual parece 
permitir que as reservas de exploração dos operadores comerciais sejam contadas como reservas de emergência. A grande utilização de "bilhetes" ( tickets) por vários 
Estados-Membros poderia também suscitar dúvi das quanto à disponibilidade das reservas. 
A Agência Internacional da Energia, estabe lecida em 1974, gere um sistema paralelo. 
Embora, em geral, as mesmas reservas pos sam ser utilizadas para o cumprimento das 
obrigações de detenção de reservas da UE e da AIE, as diferenças na metodologia de cálculo e 
na comunicação de informações impõem uma s obrecarga administrativa substancial aos 
Estados-Membros que são também membros da AIE.  
 
PT 3   PT A UE carece de procedimentos de intervenção c oordenados, o que muito dificulta, na prática, 
a tomada de decisões rápidas e a implement ação de acções eficazes, as quais são de 
importância crucial numa crise. O papel do sistema da UE relativamente à AIE e aos seus procedimentos não está clarif icado na legislação em vigor. 
Embora a actual legislação exija modalidades de detenção de reservas "justas e não 
discriminatórias", o facto é que contém poucas disposições concretas, permitindo assim potenciais distorções da concorrê ncia entre diferentes categori as de operadores do mercado.  
Finalmente, a composição das reservas pode nã o reflectir o que é realmente necessário numa 
crise. 
Devido a estas deficiências, o sistema não pode pr oduzir os resultados desejados numa crise, 
correndo-se o risco de expor a ec onomia a danos substanciais.  
O actual sistema é igualmente propício ao para sitismo: os Estados-Membros com sistemas 
possivelmente menos fiáveis podem contar com os  países com sistemas sólidos. Contudo, este 
facto compromete o grau de preparação do conj unto da UE para a resposta a emergências. 
Objectivos
 
O objectivo político geral da revisão é um  maior reforço do sistema, optimizando 
simultaneamente as obrigações admini strativas impostas aos Estados-Membros. 
O sistema de resposta a emergências tem de es tar mais em conformidade com as necessidades 
da União Europeia no que diz respeito à sua capa cidade e preparação para reagir a rupturas do 
aprovisionamento de petróleo, caso se verifi quem, de uma forma eficiente e plenamente 
coordenada. Por conseguinte, o sistema tem de reduzir ao mínimo, ou pelo menos de atenuar, 
os impactos negativos de uma ruptura do aprovisionamento na economia e na sociedade da UE. 
Ao mesmo tempo e na medida do possível, o obj ectivo é simplificar o contexto regulamentar 
e o ónus de conformidade para os  Estados-Membros e a indústria. 
Opções políticas  
Na avaliação do impacto são consideradas qu atro opções políticas. Essas opções abordam 
basicamente o problema da disponibilidade de reservas: 
• A opção política 0 prevê uma a manutenção do statu quo . 
• A opção política 1 não implicaria uma alteração  das actuais modalidades de reservas, mas 
considera a possibilidade de introdução de um controlo público reforçado da 
disponibilidade de reservas de emergência e dos mecanismos de emergência. Tal implicaria auditorias e inspecções das reservas  de emergência, a realizar pela Comissão ou 
em seu nome, e análises regulares dos procedimentos de emergência dos Estados-Membros. 
• A opção política 2 exigiria que todas as rese rvas de emergência de 90 dias fossem de 
propriedade estatal e geridas por uma agência, possivelmente controlada a nível da UE. As 
 
PT 4   PT reservas deveriam ser mantidas separadament e das reservas comerciais e, pelo menos, 
parte das reservas deveriam assumir a forma de produtos. 
• A opção política 3 prevê que os Estados-Membros detenham uma parte obrigatória (30 
dias) das reservas de emergência sob a forma de reservas específicas detidas pelo Governo 
ou por uma agência. Essas reservas deveri am ser detidas sob a forma de produtos, 
reflectindo os padrões de consumo do país. Se fosse decidida a imposição de uma 
obrigação à indústria, as empresas teriam o direito de delegar a sua obrigação no Governo 
ou na agência. 
• Além disso, as opções 2 e 3 introduziriam algumas  restrições à utiliz ação de "bilhetes". 
Dado que alguns dos problemas detectados são independentes da escolha das opções 
supramencionadas, esses problemas  são abordados separadamente: 
• Os procedimentos de emergência devem ser esclarecidos: numa acção da AIE, os países 
membros da AIE deveriam poder participar sem aprovação explícita da Comissão, devendo 
a Comissão coordenar a contri buição dos Estados-Membros que não sejam membros da 
AIE. 
• Propõe-se o alinhamento da obrigação de detenç ão de reservas com a da AIE (baseada em 
importações líquidas), mantendo simultan eamente uma obrigação aplicável aos 
Estados-Membros produtores de petróleo  em quantidades significativas.  
• Após alguns ajustamentos, o questionário mensal do petróleo e do gás ( Monthly Oil and 
Gas - MOS) já utilizado pela AIE e pelo Eurostat poderiam substituir o questionário 
especial utilizado para comunicar  as reservas de emergência. 
Análise do impacto  
Foi efectuada uma análise pormenorizada dos impactos  das quatro opções políticas, 
verificando sistematicamente os efeito s em relação aos seguintes aspectos: 
• Preparação para emergências,  ou seja, a capacidade da UE para enfrentar uma possível 
ruptura do aprovisionam ento de petróleo; 
• Encargos financeiros e administrativos assumi dos pelos Estados-Membros, pela indústria e 
pela Comissão. 
Foram igualmente examinados outros impactos (ambiental, social e económico). 
A análise do impacto das opções individuais fo i complicada pelas diferenças substanciais 
existentes entre os sistemas de detenção de reservas dos Estados-Membros. Os impactos serão 
inevitavelmente diferentes consoante os Estados-Membros, essencialmente em função de as reservas serem neste momento predominanteme nte mantidas por agências públicas/Governos 
ou pela indústria. O modo de implementação da s opções possíveis poderá também afectar os 
impactos, nomeadamente no que diz respeito  ao montante e incidência dos encargos 
financeiros. 
 
Os resultados da avaliação do impacto podem resumir-se do seguinte modo: 
 
PT 5   PT A opção política 0 (manutenção do statu quo ) não implicaria obviamente encargos financeiros 
ou administrativos adicionais, mas não pode garantir uma prepar ação efectiva para 
emergências a nível de toda a UE. Manter-se- iam todas as deficiências do sistema actual, 
pondo em risco a capacidade da UE de reagir a rupturas do aprovisionamento de petróleo. 
Esta situação é motivo de preocupação uma v ez que as rupturas poderão tornar-se mais 
frequentes e signifi cativas no futuro. Em virtude da depe ndência da UE de aprovisionamentos 
contínuos de petróleo e de produtos petrolíferos , os impactos dessas rupturas seriam graves. 
A opção política 1 (reforço dos mecanismos de controlo e coordenação no âmbito do sistema 
existente) não permitiria resolver toda a gama de deficiências actualmente existentes, 
tornando impossível a criação de um sistema consistentemente sólido em toda a UE.  
As auditorias, inspecções e análises teriam im plicações orçamentais moderadas. As análises 
por país poderiam ajudar a difundi r as melhores práticas e cont rolos reforçados contribuiriam 
certamente para detectar casos  de não conformidade, mas as causas subjacentes a uma 
disponibilidade insuficiente de reservas não seriam abordadas directamente. Em caso de 
ruptura significativa, continuari a a ser provável um grande imp acto semelhante ao da opção 0. 
A opção política 2 (que estabelece um sistema centralizado da UE com obrigatoriedade de 
reservas de emergência estatais /públicas) asseguraria que os 90 di as de reservas específicas de 
emergência sejam propriedade do Estado, geridas por uma agência, possivelmente controlada 
a nível da UE e detidas separadamente das re servas comerciais. Essas reservas estariam 
indiscutivelmente disponíveis para fins de em ergência, mas alguns dos benefícios associados 
à armazenagem mista de reservas (rotação automática das reservas, reservas mais perto dos 
consumidores) perder-se-iam inevitavelmente. 
A actual diversidade dos sistemas nacionais desa pareceria, eliminando assim as possibilidades 
de parasitismo. Além disso, esta  opção facilitaria a monitori zação das reservas detidas e 
libertadas.  
Actualmente, as reservas de emergência  só estão na posse do Governo em dois 
Estados-Membros. Por conseguinte, esta opção representaria uma alteração significativa do 
actual sistema de detenção de reservas da ma ioria dos Estados-Membros, exigindo despesas 
públicas substanciais da ordem dos 55 mil mil hões de euros (a preços de mercado na segunda 
quinzena de Outubro de 2008). Tal pode não se justificar pela expe riência adquirida em 
rupturas anteriores e pode ser questionável do ponto de vista dos princípios da 
proporcionalidade e da  subsidiariedade. 
A opção política 3 (que cria algumas reservas es pecíficas de emergência da UE no âmbito de 
uma versão revista do sistema existente) resu ltaria na existência de reservas específicas 
indiscutivelmente disponíveis como volumes supl ementares em caso de ruptura, sendo o nível 
proposto de trinta dias suficiente para f azer face a rupturas verificadas no passado. Os 
Estados-Membros teriam uma flexibilidade considerável quanto à escolha do modo de 
satisfazer a restante obrigação de detenção de reservas, tendo em devida consideração a sua 
situação geográfica, as suas capacidades de  refinação e outros factores específicos. 
A situação na maioria dos Estados-Membros es tá razoavelmente próxima da conformidade 
com esta opção. Contudo, os cinco Estados-Membros que hoje dependem totalmente das 
reservas obrigatórias da indústria precisariam de  envidar esforços substanciais: necessitariam 
de estabelecer reservas governamentais/de agên cia de 12,5 milhões de t oneladas. A aquisição 
 
PT 6   PT destas reservas custaria cerca de 5 mil mil hões de euros (a preços de mercado na segunda 
quinzena de Outubro de 2008). Não obstant e, estes Estados-Membros não teriam 
necessariamente de comprar as reservas, pelo  que o nível do encargo financeiro dependeria 
das modalidades práticas escolhidas. No que di z respeito às despesas de funcionamento da 
detenção de reservas, um estudo dos custos de armazenagem nos Estados-Membros revelou 
que a detenção de rese rvas governamentais/de agência pode se r considerada mais barata que a 
detenção de reservas pela indústria. 
Esta opção proporciona uma protec ção razoável contra rupturas  do aprovisionamento, mas os 
seus custos de implementação recairiam essencialmente num pequeno número de 
Estados-Membros. 
Quanto à possível distorção da concorrência, na s opções 0 e 1 as distorções existentes não 
seriam resolvidas. Ao eliminar completamente as  reservas obrigatórias da indústria, a opção 2 
contribuiria para eliminar possíveis distorções da concorrência entre ca tegorias diferentes de 
operadores do mercado. De acordo com opção 3, as empresas teriam o direito de delegar a sua 
obrigação no Governo ou na agência. Em cons equência, a potencial discriminação entre 
operadores do mercado seria significativamente reduzida. Em particul ar, as empresas de 
menores dimensões sem acesso a uma capacida de de armazenagem suficiente poderiam 
cumprir a sua obrigação de uma forma f ácil e com boa relação custo-eficácia.  
A ocorrência de impactos sociais depende da capacidade das opções individuais de reacção a 
rupturas. Se o sistema de reservas de emergê ncia de petróleo não conseguir atenuar as 
consequências económicas negativas (por exem plo, preços da energia elevados), é então 
provável que sejam particularmente afectadas as  camadas mais vulneráveis da sociedade.  
Poderá haver impactos no ambiente se uma opção política exigir a construção de novas 
instalações de armazenagem. Dado que a obrigação total não seria substancialmente modificada com nenhuma das opções, em princí pio não seriam necessárias capacidades de 
armazenagem adicionais. Contudo, se a prática de  armazenagem mista de reservas comerciais 
e de emergência cessasse, conforme proposto na opção 2 e (para as reservas específicas) na 
opção 3, tal poderia implicar a necessidade de  construção de novas instalações em alguns 
Estados-Membros. 
As alterações propostas em matéria de gest ão de crises, cálculo e comunicação de 
informações são independentes das quatro opções,  pelo que os seus im pactos foram avaliados 
separadamente. 
As regras e procedimentos propostos em matéria de gestão de crises permitirão à UE 
contribuir melhor para uma acção da AIE, ev itando os atrasos e confusões verificados no 
passado, e coordenar e canalizar as acções dos  Estados-Membros que não são membros da 
AIE. 
Um melhor alinhamento com as regras internac ionalmente aceites da AIE não só reduziria a 
sobrecarga administrativa (pelo menos para os  países membros da AIE), como também 
permitiria que a utilização das reservas da UE tivesse um melhor impacto numa acção da AIE. 
Uma mudança para o questionário MOS como principal ferramenta de comunicação de 
informações reduziria a sobrecarga administ rativa e proporcionaria um a base comum com a 
AIE para fins de avaliação do nível de preparação para emergências. Contudo, este 
questionário terá provavelmente de ser aper feiçoado, de modo a estar inteiramente em 
 
PT 7   PT conformidade com as regras da UE actualizadas e a permitir que os dados sejam válidos em 
possíveis processos por infracção. É igualmente de investigar se o tempo necessário para a 
comunicação de informações poderia ser encurta do a fim de dispor de dados mais atempados 
sobre as reservas de emergência (por  exemplo, utilizando o questionário JODI). 
Os impactos de uma eventual introdução da comunicação semanal das reservas comerciais 
não foram abordados na avaliação do impacto. Estes serão tratados numa análise separada 
quando forem elaboradas disposições de execuçã o pormenorizadas para essa comunicação de 
informações. 
Conclusão  
Uma vez que a opção 1 não resolveria directamente  as deficiências do actual sistema, não se 
prevê que melhorasse significa tivamente a disponibilidade de reservas de emergência. A 
opção 2 permitiria uma melhoria significativa do  nível de preparação para emergências, mas a 
um custo difícil de justificar. Considerando o equilíbrio entre custos e benefícios, a opção 3 
parece ser a escolha mais adequada, especi almente quando complementada por disposições 
práticas em matéria de verifi cações (auditorias, análises). É todavia necessário ter em 
consideração o impacto desproporcionado dos custos de execução que podem tornar esta opção politicamente menos aceitável para o número reduzido de Estados-Membros mais fortemente afectados. 
 
PT 8   PT  Opção 0 : Manutenção 
do statu quo  Opção 1 : Reforço 
do controlo  Opção 2: Sistema 
centralizado  Opção 3: 30 dias de reservas específicas  
90 dias  
Obrigação total  90 dias  90 dias  90 dias  
Mínimo de 30 dias  Restante  
Base de cálculo  Consumo  Importações líquidas  
Proprietário das 
reservas  Sem regras específicas  Sem regras 
específicas  Governo   Governo/agência  Sem regras específicas  
Gestão da detenção 
de reservas  Sem regras específicas  Sem regras 
específicas  Governo ou agência  Agência ou controlo 
específico do Governo  Sem regras específicas  
Armazenagem mista 
com reservas 
comerciais  Não explicitamente 
proibida  Permitida  Não permitida  Não permitida  Permitida  
"Bilhetes"  Sem restrições  Sem restrições  Limitados  Limitados   "Com intermediário" 
(através da agência)  
Quota mínima de 
produtos  Não Não Sim Sim Não 
Auditorias e análises 
regulares  Não Sim Não Não Não 
Comunicação de 
informações  Mensalmente, com base 
num questionário especialMensalmente, com base no questionário MOS/JODI  
Gestão das crises  Consulta no âmbito do 
Grupo de 
Aprovisionamento do Complementaridade com as políticas e medidas de emergência da AIE, mecanismos claros de 
libertação das reservas e maior papel do Grupo de Ap rovisionamento do Petróleo na gestão de crises  
 
PT 9   PT Petróleo  
Quadro 1: Resumo das opções políticas 
 
PT 10   PT 
 
PT 11   PT Critérios  Opção 0: Manutenção do 
status quo  Opção 1: Reforço do controloOpção 2: Sistema 
centralizado  Opção 3: 30 dias de reservas 
específicas  
Impacto no nível 
de preparação 
para emergências e 
na disponibilidade 
de reservas  Dúvidas quanto à 
disponibilidade das reservas 
em certos sistemas de detenção 
de reservas  Prevê-se uma melhoria na 
disponibilidade de reservas 
após processos por infracção, 
mas subsistiriam outros 
problemas  Disponibilidade completa de 
reservas de emergência como 
"petróleo fresco" numa 
emergência em todos os 
Estados-Membros  Reservas de emergência 
específicas suficientes para 
enfrentar rupturas verificadas 
no passado  
Encargos 
financeiros  Sem alteração  Alguns custos adicionais para a 
Comissão (para os Estados-
Membros apenas se as 
inspecções/auditorias 
detectarem situações de não 
conformidade)  Imensos custos adicionais para 
a maioria dos Governos, 
enquanto os encargos para a 
indústria cessariam  Custos adicionais para o 
Governo/agência em cerca de 
metade dos Estados-Membros, 
enquanto os encargos para a 
indústria diminuiriam  
Sobrecarga 
administrativa  Sem alteração  Aumento da sobrecarga 
administrativa da Comissão 
(análises, 
inspecções/auditorias)  Maior sobrecarga para a 
maioria dos Governos, 
enquanto a sobrecarga para a 
indústria cessaria  Maior sobrecarga para alguns 
Governos (estabelecimento de 
agências de detenção de 
reservas)  
Impacto 
económico  Possíveis distorções na 
concorrência  Possíveis distorções na 
concorrência  Eliminação completa da 
discriminação entre operadores 
do mercado  Atenuação das distorções da 
concorrência  
Impactos sociais  Maior risco de tensões sociais  Menor risco de tensões sociais  Menor risco de tensões sociais  Menor risco de tensões sociais  
Impactos 
ambientais  Sem impacto  Sem impacto  Poderiam ser necessárias 
capacidades de armazenagem 
adicionais  Poderiam ser necessárias 
capacidades de armazenagem 
adicionais  
Quadro 2: Comparação do impacto das opções