COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
COM(91)29 final 
Bruxelas, 13 de Fevereiro de 1991 
RELATÓRIO FINAL DO SEGUNDO PROGRAMA 
EUROPEU DE LUTA CONTRA A POBREZA 
1985 - 1989 

INDICE 
Página 
INTRODUÇÃO 1 
PARTE I - A POBREZA NA EUROPA - RECONHECIMENTO 2 
I - A pobreza não se reduz à carência de selos econóalcos .... 2 
A. Pobreza monetária: 50 milhões de pessoas com 
baixo rendimento 2 
B. A pobreza, realidade de dimensões 
múltiplas 5 
II - A nova face da pobreza 6 
A. A pobreza diminuiu entre os Idosos, que 
permanecem, todavia, um grupo vulnerável 6 
B. Determinadas mutações económicas e sociais 
constituem novos factores de pobreza 7 
C. Limites da protecção social 9 
III - A pobreza como novo tema do debate público 11 
A. A percepção da pobreza evoluiu 11 
B. Pobreza, nova pobreza? 12 
C. Agentes da luta contra a pobreza 13 
PARTE 11 - SEGUNDO PROGRAMA EUROPEU DE LUTA 
CONTRA A POBREZA (1985-1989) 15 
I - ReaIIzação do Segundo Programa Europeu de 
Luta contra a Pobreza 16 
A. Noventa e um projectos de acção-Investigação 16 
B. Coordenação a nival europeu 18 
C. Estatísticas sobre a pobreza 19 
II - Lições do Segundo Programa Europeu de 
Luta contra a Pobreza 19 
A. Lições relativas á organização do segundo 
programa 19 
B. Ensinamentos dos projectos de acção-Investigação 
do Segundo Programa Europeu de Luta 
contra a Pobreza 20 
PARTE III - PERSPECTIVAS PARA UMA EUROPA DA 
SOLIDARIEDADE 27 
I - Alguns aspectos da evolução económica e social 
e da construção europeia constituem um desafio 
na luta contra a exclusão 27 
A. Respostas ás mutações económicas e sociais 27 
B. 0 mercado Interno e a luta contra a exclusão 28 
II - Por uma politica coerente e global de luta contra 
a exclusão 28 
A. Princípios de uma Europa da solidariedade 29 
B. Acções para uma Europa da solidariedade 30 
ANEXOS 
- 1 -
INTRODUÇÃO 
Concebido para auxiliar os Estados-membros nas suas politicas de luta contra 
a pobreza, o segundo programa comunitário pretendia contribuir para dois 
objectivos ambiciosos: proposta, após experimentação concreta, de acções 
inovadoras e transferíveis, e esclarecimento das causas da pobreza. 
0 presente relatório destlna-se a fazer a avaliação das acções empreendidas e 
a expor os ensinamentos possíveis. 
Foi redigido com base em contlbutos de quatro peritos Independentes: Brian 
ABEL-SMITH, Arlstos DOXIADIS, Françoise EUVRARD e Giovanni SARPELLON. 
A partir do relatório provisório apresentado pela Comissão em 1988, e bem 
assim das publicações do serviço de animação e difusão do programa 
- co-autor de uma avaliação continua dos 91 projectos de acção-Investigação -
extralram-se Já algumas lições, com as quais a Comissão pôde definir o 
conteúdo do terceiro programa "pobreza", proposto em tempo útil ao Conselho, 
de forma a garantir a continuidade e a eficácia das Iniciativas comunitárias. 
A primeira parte deste relatório é consagrada a um reconhecimento da pobreza 
na Europa: suas Importância e localização e populações afectadas. 
A segunda parte reconstitui as diversas etapas do Segundo Programa Europeu de 
Luta contra a Pobreza, concluído em finais de 1989, e apresenta um balanço 
das acções realizadas neste contexto, procurando os respectivos ensinamentos. 
A terceira parte propõe orientações para uma politica adequada de luta contra 
a pobreza, a concretizar a todos os níveis na Comunidade, numa perspectiva de 
coerência e globalidade. 
PARTE I 
A P0BRC2A NA EUROPA - RECONHECIMENTO 
1. Quantos pobres existem hoje na Europa e quem são eles? Se é certo 
que a pobreza existe há multo, para não dizer desde sempre, as formas pelas 
quais se manifesta têm evoluído com as novas condições de desenvolvimento 
económico e social, aparecendo, recentemente, novos grupos de pobres. 
A existência, a persistência e o alastramento da pobreza são temas que, de 
uma ou outra forma e em graus variáveis, passaram a fazer parte do debate 
público em todos os Estados-membros. 
I - A pobreza não se reduz à carência de meios económicos 
2. Definir e quantificar a pobreza são tarefas de grandes 
repercussões, na medida em que conduzem, por um lado, á designação e 
enumeração daqueles Indivíduos cuja situação é Inaceitável e que deverão, 
pois, ser auxiliados prioritariamente, e, por outro, á Identificação de 
responsabilidades e procedimentos, com consequente sugestão de estratégias 
polIt Iças. 
Uma definição objectiva e completa da pobreza remete para situações 
individuais ou familiares caracterizadas por carências ou Insuficiências em 
diversos domínios: escassez de recursos e, sobretudo, debilidades ou lacunas 
múltiplas e variadas em domínios não monetários, como a formação, a 
capacidade de emprego, a saúde, a habitação, a integração: a pobreza tem 
muitas dimensões, que se combinam de diferentes modos em relação a cada 
Individuo. Multiforme e multidimensional, a pobreza tem também como 
característica não constituir um grupo homogéneo cujo tratamento dependeria 
de simples acréscimo dos benefícios monetários. 
3. A apreciação das lacunas e Insuficiências que caracterizam a pobreza 
depende, por sua vez, de uma escala de valores, desde a noção do mínimo de 
subsistência (pobreza absoluta) até á disparidade de condições de vida entre 
os diversos cidadãos de uma mesma sociedade no mesmo momento (pobreza 
relativa). Ao lançar o Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza 
(1985-1989), o Conselho de Ministros definiu os pobres como "Indivíduos cujos 
recursos (materiais, culturais e sociais) são de tal modo débeis que os 
excluem de um tipo de vida minimamente aceitável no Estado-membro em que 
vivem". Evocando os diversos tipos de recursos a ter em consideração, 
materiais, culturais e sociais, o Conselho sublinhou o carácter 
multidimensional da pobreza e indicou, outrossim, o seu carácter relativo, 
uma vez que o conceito de pobreza toma em referência as condições de vida dos 
outros cidadãos da mesma sociedade. A pobreza é efectivamente, segundo esta 
definição, a forma extrema da desigualdade entre níveis de vida. 
A. Pobreza monetária: 50 milhões de pessoas com baixo rendimento (1985); a 
despesa por equivalente a adulto foi utilizada em toda a análise como 
aproximação do rendimento médio per capita. 
4. A Insuficiência de recursos é apenas uma das facetas da pobreza. 
Constitui, porém, o denominador comum das diversas situações de pobreza, pelo 
que pode tornar-se um bom Indicador da sua extensão. 
4 
- 3 -
5. No relatório provisório sobre o Segundo Programa Europeu de Luta 
contra a Pobreza*1*, estlmou-se que o total de pobres passou de 38 milhões 
em 1975 para 44 milhões em 1985, no conjunto dos Estados-membros da 
Comunidade. Esta estimativa foi efectuada sobre base meramente monetária, 
definindo o limiar da pobreza como 50% do rendimento médio per capita no 
Estado considerado. UtIIIzaram-se as seguintes unidades de consumo: 1 para 
pessoa só, 0,7 para cada adulto suplementar do agregado familiar e 0,5 para 
cada menor. Tratou-se, no entanto, de valores provisórios e baseados em 
fontes não oficiais. 
6. A Comissão efectuou posteriormente as suas próprias estimativas, com 
base nas mesmas definições, mas utilizando os Inquéritos actualmente 
disponíveis sobre orçamentos familiares. As novas estimativas fazem aumentar 
de 44 para 50 milhões o número de pessoas com baixos rendimentos em 1985, o 
que corresponde a 15,4% da população total da Europa dos Doze(2). Os mesmos 
cálculos, efectuados em relação a 1989, dão 49 milhões de pessoas com baixos 
rendimentos. Houve, portanto, estabilização, entre 1980 e 1985, do número de 
pobres e da percentagem da população atingida pela pobreza, em termos de 
rendimento (15,6% em 1980). 
Entre 1975 e 1980, pelo contrário (embora segundo fontes de qualidade 
inferior), o número de agregados familiares com baixos rendimentos teria 
aumentado na Europa dos Nove (Anexo I, quadro A.3)(3). 
7. A estabilização da pobreza no conjunto da Europa dos Doze entre 1980 
e 1985 é resultante de evoluções desiguais nos Estados-membros: a proporção 
de indivíduos com rendimentos baixos permaneceu praticamente inalterada, 
entre aqueles anos, na Dinamarca, na Alemanha e em Portugal; aumentou nos 
Países Baixos, na Irlanda, na Itália e, principalmente, no Reino Unido; 
diminuiu na Bélgica, na Grécia, em Espanha e em França (Anexo I, quadro 
A.1)(4). 
(1) Europa Social, Suplemento 2, 1989 
(2) Números presumivelmente sub-ava11 ados, conforme Indica o Anexo I. 
(3) Os dados estatísticos pormenorizados figuram no Anexo I, para que o 
relatório propriamente dito possa ser consagrado á apresentação das 
tendências gerais. 
(4) As fontes utilizadas não permitem caracterizar a situação do 
Luxemburgo. 
Em 1985, a proporção de pessoas com rendimentos fracos, no conjunto 
comunitário, era particularmente elevada (18% a 32%) nos países pobres 
Portugal, Grécia, Espanha, Irlanda e ainda Reino Unido; sltuava-se a 
níveis bastante Inferiores (6% a 11%) na Bélgica, na Dinamarca, na 
Alemanha e nos Países Baixos; revelava-se média (15%) em França e na 
Itália (Anexo I, quadro A.1). 
8. A Interpretação dos números constantes deste relatório sobre a 
pobreza na Europa deve ter em conta a Incidência das definições e dos métodos 
de cálculo adoptados. Ainda que nos restrinjamos a uma abordagem puramente 
monetária em termos de rendimentos, basta fixar o limite de pobreza em 40% do 
rendimento médio per cap!ia, em lugar de 50%, para que o número de indivíduos 
com baixos rendimentos desça de 50 milhões para 26 milhões, em 1985. Neste 
caso, o total de pobres é, com efeito, reduzido de metade ou mais num número 
significativo de países, em particular a Alemanha, a Bélgica e os Países 
Baixos (quadro 1). 
9. De Igual modo, o limiar de pobreza a considerar pode ser uma média 
europeia e não uma média nacional. Compara-se então o rendimento de cada 
individuo ao rendimento médio per capita do conjunto dos doze Estados-
-membros, em vez de o comparar ao rendimento médio per capita do respectivo 
pais. A diferença entre os resultados obtidos a partir destas duas 
metodologias é tanto maior quão dispares forem os níveis de vida dos diversos 
Estados-membros. Assim, com referência ao rendimento médio europeu, 69,5% da 
população portuguesa seriam pobres em 1985, contra 32,7% em relação á média 
nacional; no extremo oposto, as respectivas proporções, na população belga, 
seriam de 1,8% e 5,9% (Anexo I, quadro A.8). 
10. Existem outras formas de abordar a pobreza. Uma delas consiste em 
confiar na percepção comum para calcular o número de pobres, solicitando a 
diversas famílias de uma amostragem representativa que se situem numa escala 
variando da pobreza á riqueza: verlficou-se que apenas 2% das famílias 
Inquiridas se situaram ao nível "pobre" e 9% ao nível "pobre ou imediatamente 
superior". Segundo este estudo, haveria, portanto, menos pobres do que 
afirmam os especialistas. Na verdade, semelhantes resultados devem ser 
Interpretados tendo em mente que os indivíduos mais desfavorecidos não são 
geralmente abordados aquando de tais inquéritos e que a despromoção associada 
à pobreza conduz a que as pessoas em grandes dificuldades reais não se 
declarem pobres. 
11. Para compreender e actuar eficazmente contra a pobreza, Importa 
saber se as pessoas de fracos recursos são as mesmas de um ano para outro ou 
se, pelo contrário, se verificam fluxos notáveis de Ingressos e saldas da 
pobreza. É demasiado cedo para extrair conclusões dos diversos estudos por 
painéis, financiados pela Comissão para acompanhar a situação dos agregados 
familiares. Sabe-se, todavia, que, na Bélgica, mais de metade (60%) dos 
agregados Identificados como pobres em 1985 eram-no ainda em 1988 e que 14% 
dos agregados não considerados pobres em 1985 sltuavam-se entre os pobres de 
1988. 
12. 0 ano de 1985 é a mais recente data de que se dispõe com dados 
úteis sobre o aspecto monetário (rendimento). De então para cá, pode pensar-
-se que a pobreza diminuiu ligeiramente, dada uma certa redução do desemprego 
e o aperfeiçoamento dos sistemas de protecção social em alguns países, para 
além da Introdução de medidas de garantia de recursos, como o rendimento 
mínimo de Inserção em França e o rendimento mínimo garantido no Luxemburgo. 
- 5 -
B. A pobreza, realidade de dimensões múltiplas 
13. As informações disponíveis dificultam a análise dos aspectos não 
monetários da pobreza de forma tão sistemática como com os rendimentos, 
prevendo-se, todavia, trabalhos visando melhorar, em futuro próximo, a 
comparabilidade dos dados estatísticos sobre estes aspectos. 
14. A pobreza exprlme-se em termos de Insuficiência e de lacunas em 
numerosos domínios: 
- em matéria de educação, o analfabetismo, o abandono precoce da escolaridade 
e a frequência Irregular dos estudos vão alimentar e agravar a pobreza 
daqueles a quem afectam, reduzindo consideravelmente a sua capacidade de 
emprego e de participação na vida social; 
- uma saúde deflcjente é, tal como uma educação deficiente, simultaneamente 
causa e consequência de pobreza: é sabido que a taxa de mortalidade, a 
proporção de doenças crónicas e o sentimento de falta de saúde constituem 
indicadores estreitamente relacionados não só com a classe social mas, 
sobretudo, com a existência de dificuldades profissionais e financeiras-, há 
também numerosos estudos que demonstram poder o desemprego ser causa de 
depressão, doença mental e suicídio; 
- a pobreza pode igualmente tornar-se um obstáculo no acesso aos serviços de 
saúde, não apenas devido á frequente exigência de pagamento adiantado das 
despesas como ainda porque os comportamentos e hábitos culturais nem sempre 
incitam o Individuo a tratar-se e multo menos a fazé-lo a tempo; acresce que 
as regiões desfavorecidas são, não raro, pobres em equipamentos e serviços; 
- no que se refere á habitação, cabe em geral aos pobres a parte de maior 
desconforto e de ambiente mais desfavorável: muitos dos indivíduos 
classificados como pobres residem em zonas suburbanas isoladas, longe dos 
serviços e das comodidades citadinas; famílias carecidas - como 
desempregados desalojados por falta de pagamento do aluguer e agregados em 
situação de monoparental idade na sequência de separação (multas vezes devida 
á violência conjugal) - véem-se remetidas para alojamentos que ninguém mais 
aceita; ocorre também os mais pobres ocuparem edifícios votados á demolição 
ou até acamparem em caravanas e camiões; muitos não têm domicilio ou, como 
acontece sobretudo nos países do Sul, vivem em condições de alojamento 
absolutamente Inaceitáveis, em caves, anexos ou barracas sem conforto. 
15. Em meados da década de oitenta, o número de desalojados na Alemanha 
era estimado entre um e dois milhões. A quantidade de endividados, com 
especial incidência no respeitante ao pagamento do aluguer, aumentou em 
numerosos Estados-membros, arrastando, no caso de alugueres em atraso, à 
ameaça de expulsão. As expulsões por esta causa quase decuplicaram no Reino 
Unido, entre 1979 e 1986. Na Bélgica, mais de 700 000 pessoas foram ameaçadas 
de cortes de gás e electricidade e 65 000 acusaram sérias dificuldades em 
pagar as dividas. Um estudo realizado nos Países Baixos calcula que, em 1985, 
150 000 agregados familiares eram Incapazes de saldar as suas dividas dado o 
excessivo montante das mesmas. 
16. Existem encadeamentos que conduzem á acumulação de desvantagens. 0 
desemprego e o baixo nível de rendimento dele derivado podem ser causados 
peia combinação de qualificações deficientes e más condições de saúde, e, por 
sua vez, dão origem a alojamento sofrível e ao Isolamento social. 0 
desemprego e a degradação do nível de vida podem ter como consequências a 
depressão e a apatia, reduzindo ainda mais as oportunidades de obtenção de 
emprego. A discriminação sexual e raclai é factor frequente de debilidade e 
Irregularidade em matéria de rendimentos, assim como de desemprego 
intermitente, duas situações que conduzem á habitação em condições negativas, 
á deterioração da saúde e ao risco de fuga através do alcoolismo e do consumo 
de estupefacientes. 
11 - A nova face da pobreza 
17. A pobreza não diminuiu de 1975 a 1985, mudou sobretudo de rosto: se 
bem que se tenha atenuado entre as pessoas idosas, o efectivo global deste 
sector da população aumentou fortemente durante o mesmo período. De modo 
correlativo, a pobreza atinge mais a população em idade activa e os seus 
descendentes, o que está associado ao aumento do desemprego e á alteração das 
estruturas familiares, designadamente ao maior número de situações de 
monoparental Idade. 
A. A pobreza diminuiu entre os Idosos, que permanecem, todavia, um grupo 
vulnerável 
18. Entre 1975 e 1985, reglstou-se, na Europa, um acentuado aumento do 
número de Idosos que vivem sós. No Reino Unido, a proporção de pessoas sós 
maiores de 75 anos passou de 19% em 1961 para 30% em 1981, e, na Alemanha, de 
37% em 1975 para 55% em 1985. Esta situação atinge mais as mulheres do que os 
homens: no Reino Unido e na França, acima de 40% das mulheres idosas vivem 
sós. Em contrapartida, é de apenas um quinto a fracção das mulheres Idosas 
que vivem sós em Portugal e na Irlanda. 
Entre 1980 e 1985, a proporção de Idosos entre as pessoas de fracos 
rendimentos diminuiu nos Estados-membros (quadro 2), a despeito do aumento 
quer do número absoluto de idosos quer do seu peso relativo no conjunto da 
população. A diminuição foi particularmente marcada em Espanha, na França, na 
Irlanda, na Bélgica e, em menor grau, na Alemanha e no Reino Unido. 0 número 
de idosos de fracos rendimentos aumentou, pelo contrário, na Dinamarca, na 
Itália, em Portugal e, multo especialmente, nos Países Baixos, tendo 
permanecido quase estacionário na Grécia. 
Em toda a parte, o sector da terceira Idade mais Jovem e usufruindo de 
direitos próprios ligados a uma carreira profissional completa foi aquele que 
beneficiou da maturação dos regimes de reforma, com consequente concentração 
da pobreza entre os mais velhos e as mulheres. 
- 7 -
Quadro 2 - Idosos 
Número de Idosos com rendimento Inferior a 50% 
do rendimento nacional nédio, em 1980 e 1985 
Estados-
-membros 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
itáila 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
TOTAL Milhares de Indivíduos 
1980 
175 
140 
1 374 
382 
1 379 
2 198 
109 
1 426 
69 
504 
1 988 
9 744 1985 
144 
157 
1 263 
371 
1 080 
1 513 
54 
1 447 
91 
545 
1 846 
8 511 Aumento ou diminuição 
em ml I hares 
- 31 
+ 17 
- 111 
11 
- 299 
- 685 
- 55 
+ 21 
+ 22 
+ 41 
- 142 
-1 233 em % 
- 17,7 
+ 12,2 
- 8,0 
- 2,9 
- 21,7 
- 31,2 
- 51,0 
+ 1,5 
+ 31,3 
+ 8,2 
- 7,1 
- 12,7 
Fonte : Eurostat 
B. Determinadas mutações económicas e sociais constituem novos factores de 
pobreza 
19. No domínio social, as transformações que afectam em profundidade a 
organização e o funcionamento da família manlfestam-se em graus diversos em 
todos os Estados-membros, contribuindo, em todo o caso, para agravar as 
situações de Isolamento e os riscos de pobreza. No domínio económico, o 
desemprego, sob as suas diferentes formas, conduz, directa ou Indirectamente, 
a situações de pobreza, não logrando os sistemas de protecção social travar 
esta evolução. 
20. É particularmente notório o crescimento do número de famílias em 
situação de monoparental Idade: entre 1975 e 1985, duplicou na Irlanda e, em 
1985, ultrapassou 10% na França e na Bélgica e 11% na RFA e clfrou-se em 
cerca de 13% no Reino Unido e 20% na Dinamarca. Estas taxas são certamente 
menos elevadas nos países do Sul da Comunidade. Porém, em média, mais de 10% 
das famílias encontravam-se em situação de monoparental Idade na Europa de 
1985. 
A situação financeira destas famílias depende da proporção de beneficiários 
de pensões (como ó o caso das viúvas) e também da percentagem de mulheres 
aptas a exercerem uma actividade profissional e, para tal efeito, com 
possibilidade de confiarem a guarda dos filhos, sobretudo os de tenra Idade, 
a outrem. Ora, é sabido que as possibilidades de guarda das crianças de tenra 
Idade são bastante Insuficientes na maior parte dos Estados-membros. Quando 
uma mulher exerce uma actividade profissional, trata-se, pois, não raro, de 
actividade a tempo parcial e, ademais, mal remunerada. Em média, as mulheres 
auferem apenas 2/3 a 3/4 dos ganhos médios masculinos em equivalente a tempo 
inteiro. Acresce que, de 1975 a 1985, o número de famílias monoparental s 
dependentes de assistência aumentou na Bélgica, na França, na Alemanha, nos 
Países Baixos e no Reino Unido. 
21. Subida do desemprego. A principal causa de pobreza nos Estados-
-membros está directa ou Indirectamente ligada ao aumento do desemprego e, 
sobretudo, do desemprego de longa duração. A criação de empregos não foi 
suficiente, em comparação com o número cada vez maior de pessoas que procuram 
Integrar o mercado de trabalho. E a recuperação recentemente observada neste 
mercado fez-se acompanhar de fenómenos de selectividade desfavoráveis aos 
desempregados de longa duração. 
0 risco do aparecimento de duas sociedades nos Estados-membros - uma activa, 
bem remunerada, com protecção social eficaz e estruturada para o trabalho, a 
outra pobre, sem direitos e depreciada pela Inactividade - é deveras 
elevado. 
Parte da explicação do alto nível de desemprego dos países da Comunidade está 
associada á recessão económica do final dos anos 70 e do inicio dos anos 80, 
pela qual adveio uma queda do Investimento público e privado. A segunda razão 
relaclona-se com as Importantes reestruturações operadas nas actividades 
económicas da Comunidade desde há 15 anos, em resposta á concorrência do 
Japão e dos países de industrialização recente. Numerosas regiões do Norte da 
Europa, em especial aquelas onde predominavam as antigas Indústrias de 
manufactura, tornaram-se manchas de desemprego. 
22. As regiões rurais sub-desenvolvidas da Comunidade, como Portugal, 
parte da Espanha, o Sul de Itália, a Irlanda e a Grécia, conhecem também, de 
longa data, um sub-emprego estrutural. Mesmo em período de rápido crescimento 
económico, estas regiões são atingidas pelo desemprego. Multas das regiões 
atrasadas caracterlzam-se por elevado nível de êxodo rural, declínio do 
emprego a longo prazo e estrutura demográfica desequilibrada com alta 
percentagem de Idosos. No Sul, verlflcou-se também o regresso dos 
trabalhadores migrantes aos seus países de origem: mais de 300 000 gregos 
entre 1974 e 1980, dos quais muitos sentiram dificuldades de reinserção numa 
sociedade tradicional. De registar ainda o retorno de refugiados gregos e de 
antigos colonos portugueses. 
23. Entre 1975 e 1985, na Europa dos Dez a taxa de desemprego aumentou 
de 3,7% para 9,5% da população activa, ao passo que o desemprego de longa 
duração (um ano ou mais) subia de 0,7% para 4,6%. No conjunto da Comunidade, 
a taxa de desemprego atingiu 10,7% na Europa dos Doze em 1987 (8,2% na Europa 
dos Dez), com 15,1 milhões de desempregados, tendo baixado para 9% em 1988 na 
Europa dos Dez (10% na Europa dos Doze). 
a) A "nova pobreza" 
24. A consequência directa da reestruturação das actividades económicas 
nos Estados-membros é a criação de novas formas de pobreza. Indivíduos com 
emprego qualificado, a tempo Inteiro e aparentemente estável véem-se perante 
o despedimento por razões económicas e confrontados com um minguar de 
recursos que pode chegar á Indigência. Trata-se de pessoas relativamente 
qualificadas, de Jovens, de originários de bons meios, que, em maioria, têm 
dificuldade em enfrentar uma situação agravada por empréstimos e outros 
encargos assumidos em períodos de prosperidade. Ora, estes grupos não possuem 
nem o hábito nem a capacidade de gerir a sua vida com poucos rendimentos, 
como revelam o montante das suas dividas e a sua falta de conhecimento (ou a 
sua relutância) na procura da assistência a que têm direito. 
O 
- 9 -
b) Desemprego Invisível e formas precárias de emprego 
25. Diversos projectos de acção-Investigação do Segundo Programa 
Europeu de Luta contra a Pobreza demonstraram até que ponto as estatísticas 
oficiais subestimam a importância do desemprego. Os indivíduos sub-
-empregados, em especial nos países do Sul da Europa, estão mal calculados. 
São exemplos os trabalhadores temporários ou estagiários, os Idosos com 
reforma antecipada de montante reduzido, os nómadas, os rurais em situação de 
migração potencial, os desalojados, as mulheres (principalmente quando chefes 
de fam(lia), todos em sub-representação. Muitos destes Indivíduos sentem-se 
desincentIvados a procurar emprego. As estatísticas relativas ao desemprego 
também não Incluem os auxiliares domésticos agrícolas nem aqueles que têm 
emprego precário e procuram activamente um trabalho estável. Em 1986, havia 
em França 1,4 milhões de pessoas nesta situação. 
26. 0 acentuado crescimento dos empregos a tempo parcial nem sempre 
corresponde às preferências expressas por quem os aceita: em 1985, mais de 
40% das mulheres dinamarquesas, neerlandesas e britânicas trabalhavam a tempo 
parcial, conquanto multas preferissem um emprego a tempo Inteiro - ora, 
estas mulheres não constam das estatísticas do desemprego, mesmo quando 
procuram outro tipo de trabalho. 
27. A evolução do mercado de emprego tende para a segmentação entre um 
mercado restrito, que proporciona trabalho estável e bem remunerado, e um 
mercado secundário em expansão, que oferece empregos temporários, 
irregulares, a tempo parcial e frequentemente mal remunerados. Não se trata 
de questionar aqui o Interesse destas formas particulares de emprego, que 
respondem à procura de flexibilidade das empresas e que podem responder, em 
determinadas condições, ás aspirações de um certo número de trabalhadores. 
Parece dado adquirido que estas formas de emprego permitiram e continuam a 
permitir, à falta de melhor, o acesso das pessoas mais desfavorecidas ao 
mercado laboral. Mas tampouco deve lgnorar-se que por elas podem nascer 
formas de precarlzação durável. Uma rotação frequente entre períodos de 
desemprego e de emprego atípico significa a impossibilidade de aquisição do 
direito ao subsidio de desemprego e de Inserção profissional estável. 
C. Limites da protecção social 
28. Apesar do elevado nível que alcançaram, os sistemas de protecção 
social dos Estados-membros nem sempre têm em conta a pobreza como tal. 0 
subsidio de desemprego, por exemplo, privilegia, em todos os sistemas, o 
núcleo de trabalhadores assalariados que a ele adquiriram direitos por 
intermédio de um trabalho a tempo Inteiro com salário elevado. Aquando da sua 
criação, não se previra o crescimento considerável do número de Indivíduos em 
busca do primeiro emprego (caso dos jovens) ou do reingresso no mercado de 
trabalho (caso das mulheres) ou ainda em situação de desemprego na sequência 
de uma actividade a tempo parcial, precária e mal paga, como as que as 
mulheres frequentemente ocupam e que haviam sido concebidas para Jovens com 
auxilio dos poderes públicos. Ora, mais de um terço dos desempregados da 
Comunidade (5,9 milhões) tinham menos de 25 anos em 1987 e mais de metade 
(3,1 milhões) entre os menores de 25 anos nunca tinha trabalhado. 
(f 
- 10 -
0 desemprego de longa duração não é, em geral, Indemnizado ás mesmas taxas do 
desemprego que se segue Imediatamente á perda de um posto de trabalho. E a 
verdade é que a duração do desemprego aumentou consideravelmente, excedendo 
um ano no caso de mais de metade dos desempregados da Comunidade e dois anos 
no caso de mais de um terço, em 1987. 
29. 0 auxilio assistencial torna-se, assim, muitas vezes o único 
recurso, sob ressalva de as condições de acesso serem preenchidas. Mas é 
evidente que nem sempre tal auxilio proporciona rendimento suficiente para 
evitar a pobreza. 
Na RFA, a percentagem de desempregados Indemnizados pelo subsidio de 
desemprego desceu de 66% em 1975 para 38% em 1984. 
Correlativamente, em 1975, menos de 14% dos agregados familiares de 
desempregados dependiam da assistência, para se cifrarem em cerca de 33% em 
1985. Nos Países Baixos, 20% dos trabalhadores no desemprego beneficiavam de 
assistência em 1975 e 57% em 1985. Ora, nem sempre a assistência permite 
dispor de rendimento superior ao limiar de 50% do rendimento médio por 
cabeça. E o mesmo se passa em alguns países, a respeito do rendimento mínimo 
garant ido. 
30. No total, uma fracção não desprezável de trabalhadores 
oficialmente recenseados como desempregados (disponíveis e em busca de 
colocação) não recebe nem subsídios de desemprego nem assistência, excluída 
como é pela regulamentação. São Igualmente numerosos os que não fazem valer 
os seus direitos por Ignorância ou receio das autoridades (caso dos migrantes 
em situação irregular). De qualquer maneira, aqueles que mais necessitam de 
auxilio - os desalojados - multas vezes não usufruem qualquer direito pelo 
facto de não conseguirem preencher as condições de residência exigidas. 
Finalmente, as mulheres e os Jovens, para quem o risco de desemprego é 
máximo, são também os que dispõem de menos oportunidades de auxilio. Tornam-
-se, assim, dependentes da solidariedade familiar, a qual, como é sabido, 
tende a desagregar-se mesmo nos países do Sul, onde o avanço da urbanização e 
da industrialização tem vindo a ameaçá-la. 
Quadro 3 
Desempregados que não recebem subsidio de desemprego 
nem assistência 
Estados- % de desempregados % de desempregados menores 
-membros sem subsidio de 25 anos sem subsidio 
Bélgica 17 22 
Dinamarca 26 39 
Irlanda 32 40 
Países Baixos 40 41 
Alemanha 42 50 
França 60 67 
Luxemburgo 79 
Itália 83 86 
Grécia 96 
Fonte: Eurostat, Inquérito comunitário sobre a Força de Trabalho, 1985 
ti 
11 -
31. No contexto da década de 80, os sistemas de protecção social 
conseguiram, sem dúvida, amortecer os efeitos da crise e limitar a extensão 
da pobreza. Mas, se esta surge como relativamente estabilizada, nem por isso 
deixou de existir, devido a lacunas ou Insuficiências que persistem na 
protecção social de base. A proporção estimada de agregados familiares que 
escapam à pobreza graças à protecção social é de 85% na Bélgica, cerca de 80% 
na Lorena, no Luxemburgo e nos Países Baixos, mas somente 2/3 na Irlanda. Na 
Grécia, 48% dos agregados escapam à pobreza monetária por via da segurança 
social, o que equivale a dizer que 52% continuam pobres apesar da protecção 
soe i a I. 
32. Estas lacunas ou Insuficiências da protecção social devem ser 
apreciadas tendo em conta as situações nacionais. A ausência de mecanismos de 
garantia de recursos em alguns países, o carácter selectivo destes mecanismos 
noutros e, ainda, o nível demasiado baixo dos recursos garantidos contribuem 
para a persistência da pobreza. Acresce que, para eliminar a pobreza, não 
basta instituir um sistema de rendimento mínimo, pois nem todos os agregados 
familiares afectados fazem valer os seus direitos. 
111 - A pobreza como novo tema de debate públleo 
33. As características da pobreza na Europa modifIçaram-se no decurso 
dos últimos anos. À pobreza tradicional vieram juntar-se novas situações de 
pobreza, que atingem populações tanto menos aptas a enfrentá-las quanto, até 
agora, haviam sido poupadas pelo fenómeno. A luta contra a pobreza mobiliza, 
em graus variáveis, diferentes agentes económicos, políticos e sociais. 
A. A percepção da pobreza evoluiu 
34. Inquéritos de opinião, periodicamente organizados pelo 
Eurobarómetro, indicam que, depois de ter aumentado entre 1976 e 1983, a 
percentagem de europeus que se Julgam pobres diminuiu entre 1983 e 1989. 
Referimo-nos Já, no parágrafo 10, às limitações de tais inquéritos em se 
tratando de quantificar a pobreza, pelo que só mencionaremos os seus 
resultados a titulo indicativo da evolução da opinião. Em 1976, 7,6% dos 
europeus Interrogados (não Incluindo gregos, espanhóis e portugueses) 
consideravam viver em situação de pobreza. A proporção subiu para 10,7% em 
1983 (não incluindo espanhóis e portugueses), para voltar a descer para 8,6% 
em 1989. Existem, todavia, diferenças importantes entre os diversos Estados-
-membros: a proporção de Indivíduos que se consideravam pobres em 1989 era de 
2% no Luxemburgo, 4,7% na Alemanha, 15,5% em Espanha e 12,5% na Irlanda. Em 
relação ao bairro ou á localidade de residência, um quinto dos europeus 
reconhece existirem ai pobres (um terço se, ás respostas sobre a pobreza 
efectiva, juntarmos as respostas sobre o risco de cair em situação de 
pobreza). 
Esta evolução da percepção das causas da pobreza traduz-se no facto de 66% 
dos entrevistados desejarem que os poderes públicos se esforcem mais na luta 
contra a pobreza. Por outro lado, metade declarou estar disposta a contribuir 
financeiramente e 59% a darem parte do seu tempo no auxilio aos necessitados. 
a 
- \c -
35. 0 mais Importante elemento revelado pelas sondagens Eurobarómetro é 
a evolução da percepção da pobreza: a negligência e a má vontade são menos 
frequentemente citadas em 1989 como causas de pobreza do que em 1976; em 
contrapartida, as Inadaptações do sistema social revelam-se mais notadas em 
1989 do que em 1976. Para 17% dos Inquiridos, a pobreza é inevitável na 
evolução do mundo moderno e, para 18%, os pobres não tiveram sorte. Entre 
1976 e 1989, os europeus ganharam, pois, consciência da génese social das 
novas formas de pobreza. 
B. Pobreza, nova pobreza? 
36. A pobreza aparece hoje na Europa, mais do que nunca, como 
heterogénea, multiforme e multidimensional. Não faltam tipologias que tentam 
sintetizar esta diversidade nem esforços para diferençar cuidadosamente os 
termos utilizados na sua descrição: pobreza, precarIdade, marginalização, 
exclusão social, quarto mundo. No presente trabalho, não tomaremos partido 
quanto a estas diversas designações, que reflectem, não raro, sensibilidades 
nacionais ou culturais, a não ser para sublinhar que a Resolução do Conselho 
de 29 de Setembro de 1989 optou pela noção de exclusão social. As diferentes 
situações observadas nos Estados-membros parecem ter sido agrupadas em três 
grandes categorias. 
37. Temos, em primeiro lugar, uma pobreza que atinge Indivíduos e 
agregados familiares com estatuto reconhecido e rendimentos regulares e 
certos mas particularmente baixos. É também designada como pobreza laboriosa. 
Estas pessoas usufruem um nível de vida modesto, assegurado por recursos 
próprios. Contudo, o seu equilíbrio de vida é extremamente precário, à mercê 
de uma ruptura como a perda do emprego, o abandono da actividade do cônjuge, 
uma enfermidade prolongada, etc. 
38. Existe uma nova pobreza, afecta a uma população cuja participação 
na sociedade se torna aleatória, ou porque não consegue acesso a um 
rendimento regular certo (caso, por exemplo, dos Jovens Incapazes de se 
Inserirem no mercado de trabalho e das mulheres sós ou viúvas que procuram 
colocação profissional) ou porque advêm alterações da regularidade, da 
certeza e/ou do nível do rendimento. Uma tal situação provoca, por exemplo, o 
não cumprimento dos encargos relativos a empréstimos ao consumo e à 
propriedade, a fuga aos Impostos e até mesmo a cessação do pagamento de 
alugueres, facturas de gás, electricidade e telefone, etc. 
Estas novas situações de pobreza devem-se, em primeira Instância, à 
reestruturação do mercado de trabalho, conducente ao desemprego recidivo ou 
ao de longa duração. São Igualmente situações Imputáveis às limitações dos 
sistemas de luta contra a pobreza e de protecção social. 
39. Existe, finalmente, a pobreza do chamado quarto mundo, a camada 
populacional situada ao nível mais baixo da escala social. Os rendimentos 
deste sector são extremamente baixos, Irregulares e Incertos. Trata-se de uma 
# 
- 13 -
população bastante conhecida pelos serviços sociais, não porque o sistema de 
protecção social lhe dê cobertura apropriada mas porque a sua situação tende 
a reproduzIr-se de geração para geração e, sobretudo, porque acumula as 
dificuldades a ponto de dificilmente entrar nos critérios clássicos da 
assistência. 
C. Agentes da luta contra a pobreza 
40. A luta contra a pobreza depende, em primeiro lugar, da politica 
social nacional. 0 Estado central. garante da solidariedade nacional, deve 
veiar por manter um certo nível de coesão social. Em todos os países, o 
Estado central elabora tradicionalmente politicas sectorials que contribuem 
para a luta contra a pobreza, como a politica da habitação, a politica da 
educação e da formação, a politica da saúde, a politica do emprego, etc. 
Para que tais politicas se revelem eficazes em relação aos pobres, é, 
todavia, necessário garantir que as modalidades de aplicação das mesmas não 
acabem por excluir os mais desfavorecidos. 
Além disso, os responsáveis têm, desde há vários anos, tomado consciência de 
que a resposta ás carências dos pobres não depende tanto de uma série de 
estratégias diferentes postas em prática por instituições e pessoal 
Justapostos como de auxilio simultâneo e coordenado em diversos domínios. 
De Igual modo, ao lado das politicas sectoriais clássicas, os Estados têm 
suscitado e elaborado progressivamente abordagens globais da pobreza em que 
se materializam conjuntos de acções para territórios definidos. São exemplos 
os programas de revitalização de zonas habitacionais, levados a efeito 
segundo princípios comparáveis, em vários Estados-membros: os créditos 
concedidos pelas colectividades territoriais complementam-se por créditos 
estatais, com vista ao financiamento dos projectos conjuntos de melhoria das 
condições de vida dos habitantes (beneficiação de habitações, formação de 
Jovens, animação cultural e desportiva, oportunidades de emprego, etc.). 
41. Os governos centrais de alguns Estados-membros demonstraram 
recentemente reconhecerem a existência e a importância do fenómeno da 
pobreza, através da definição e da execução de novas estratégias politicas 
nesta matéria (instauração de um rendimento mínimo), da nomeação de comissões 
nacionais relativas á pobreza, como em Itália, e ate da criação de 
ministérios específicos, como na Bélgica. 
42. As autoridades regionais e locais têm a seu cargo a concretização 
da luta contra a pobreza. As modalidades da sua actuação variam, em primeiro 
lugar, em função do grau de descentralização da acção administrativa e das 
estruturas politicas. É grande o papel tradicionalmente desempenhado por 
estas entidades no domínio da assistência, podendo elas Intervir hoje em dia 
mais eficazmente através das politicas de desenvolvimento local em avanço na 
maior parte dos Estados-membros. Tais politicas de desenvolvimento local não 
visam unicamente a luta contra a pobreza, mas podem fornecer uma acção global 
sobre os diferentes factores conducentes à exclusão e á dependência: 
habitação, educação, saúde, rendimento, emprego, integração social. Esta 
/S 
- 14 -
acção global pressupõe a parceria, a fim de permitir aos diferentes 
responsáveis das diferentes Instituições, outrora compartimentadas, uma 
actuação conjunta, de forma coordenada e, portanto, mais eficaz. 
43. A par das Instituções administrativas e governamentais, as grandes 
associações de Interesse geral constituem agentes essenciais da luta contra a 
pobreza. Estas organizações não governamentais têm surgido em todos os 
Estados-membros, algumas com bases Internacionais. São obviamente bastante 
diversificadas sob Inúmeros aspectos: lógica caritativa ou lógica militante, 
acção orientada para politicas de terreno ou para o "lobbying" politico ou 
mediático, etc., etc. Uma vez em contacto directo e efectivo com os mais 
desfavorecidos, conseguem tornar-se seus porta-vozes. 
Servem também como veículos de Informação da opinião pública e dos 
responsáveis pela tomada de decisões, na perspectiva de mobilizar mais 
amplamente as capacidades de solidariedade para com as populações pobres. 
Algumas trabalham em estreita colaboração e em parceria com diversos 
organismos locais, regionais e nacionais. 
44. Os responsáveis económicos, com poucas excepções, têm evidenciado 
tendência a manterem-se afastados da luta contra a pobreza. Parece, no 
entanto, estar a manifestar-se uma tomada de consciência, principalmente por 
via do elo manifesto entre aumento do desemprego e pobreza. Os programas de 
desenvolvimento local e de integração socioeconómica devem propiciar uma 
associação mais activa das empresas e dos sindicatos de trabalhadores 
assalariados à ampla mobilização que o problema da pobreza Impõe. 
// 
- 15 -
PARTE 11 - SEQUNPQ PROGRAMA EUROPEU 
DE LUTA CONTRA A POBREZA (1985-1989) 
45. Na Europa, tem vindo a aumentar o número de pessoas excluídas ou à 
margem do mercado de trabalho e de um estatuto social reconhecido. Os estudos 
Indicam que o Mercado Único Europeu será gerador de postos de trabalho a 
médio prazo mas, a curto prazo, poderá causar, não só nas regiões em fase de 
reconversão ou economicamente atrasadas como também nas mais competitivas, 
uma precarizaçao dos grupos mais débeis. Perante este desafio, a Comissão das 
Comunidades Europeias contribui para a luta contra a pobreza em diversos 
planos, que desenvolveremos na terceira parte. Um destes planos consiste no 
prosseguimento e alargamento das acções especificas iniciadas em meados da 
década de setenta, mater laiSzando-se por apoio ao intercâmbio de 
conhecimentos e á transferência de experiências e modelos de Intervenção. 
46. Depois de um primeiro programa europeu de "estudos e projectos-
-plloto de combate à pobreza", realizado de 1975 a 1980, foram necessários 
quatro anos de avaliação e reflexão até estarem reunidas as condições para 
que a Comissão lançasse nova proposta de programa. Com efeito, o segundo 
programa só em 1984 foi estabelecido, tendo sido concluído em finais de 1989. 
Desta vez, ao contrário da anterior, lançou-se um terceiro programa -
Pobreza 3 - dito de "integração económica e social dos grupos 
desfavorecidos" (período 1989-1994), sem corte com o precedente. 
47. A Comissão procurou, deste modo, evitar qualquer ruptura nas acções 
empreendidas a nível europeu. Não lhe é certamente alheio o facto de que a 
solidariedade em relação aos mais desfavorecidos depende, no essencial, de 
cada Estado-membro. Mas também lhe cumpre ter em conta que a luta contra a 
pobreza radica na politica económica e social discutida a nivel comunitário. 
A luta contra a pobreza constitui Igualmente um domínio de Investigação e 
experimentação com numerosos pontos comuns entre os termos dos problemas a 
tratar e as soluções adoptadas ou ensaiadas nos diferentes países. São, pois, 
possíveis intercâmbios de experiências a fim de capitalizar, a nível 
comunitário, conhecimentos úteis para limitar o tactear Inevitável e 
característico de todas as acções, num domínio em que se revelam 
particularmente complexos os problemas Institucionais e sociais a tratar. 
A desejável continuidade da acção deve também andar a par com o 
aperfeiçoamento dos métodos utilizados. A atenção às lições extraidas do 
Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza surge, assim, como um 
imperativo. Este programa teve pontos altos mas também pontos fracos, 
associados, a maioria das vezes, às causas persistentes da pobreza, as mais 
difíceis de debelar. 
A elaboração do relatório provisório proporcionou, aliás, uma oportunidade de 
identificação dos referidos pontos*1^. 
Deste relatório puderam ainda extralr-se algumas lições, que contribuíram 
para a definição do Pobreza 3. 
(1) Europa Social, Suplemento 2, 1989 
it 
— IO — 
I - Realização do Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza 
48. 0 segundo programa foi dotado de um orçamento modesto, 
relativamente às dimensões do problema: Inicialmente 25 milhões de ecus, 
elevados para 29 milhões na sequência da sua extensão a Espanha e Portugal. A 
concepção do programa lnsplrou-se em dois princípios: 
evitar posições demasiado teóricas ou ideológicas, mediante apoio em 
experiências concretas; 
explorar métodos Inovadores aplicados localmente por associações ou 
Instituições que Intervém no terreno. 
Sobre estas bases, a Comissão: 
apoiou noventa e um projectos locais de acção-Investigação, disseminados 
pelos doze Estados comunitários, 
realizou um esforço de coordenação destes projectos e de avaliação dos 
respectivos progressos durante o período de vigência do programa, 
lançou, paralelamente, uma série de estudos e trabalhos estatísticos 
sobre a pobreza, a sua medida, a sua evolução e a sua percepção na 
Europa. 
A. Noventa e um projectos de acção-Investigação 
49. Na sequência do primeiro programa, não tematlzado, verificou-se 
necessário articular os trabalhos em torno de temas comuns. Por esta razão, 
os projectos do segundo programa foram repartidos entre oito grupos 
temáticos, definidos em colaboração com os diversos Estados-membros a fim de 
tomar em consideração os seus modos de Intervenção tradicionalmente 
orientados contra a pobreza: 
- acção Integrada em zona urbana 
- acção integrada em zona rural 
- desemprego de longa duração 
- desemprego Juvenil 
- terceira idade 
- famílias monoparental s 
- migrantes e refugiados 
- marginais. 
50. A partir destes temas, a Comissão solicitou que os Estados-membros 
apresentassem propostas, cujo exame conduziu à selecção de noventa e um 
projectos de acção-Investigação. Na escolha destes projectos, foram tidos em 
conta não só critérios rigorosos e definidos no plano comunitário como também 
o objectivo do programa, que visava explorar os oito temas eleitos e analisar 
os métodos e as técnicas de actuação dos doze Estados-membros. 
d 
- 17 -
51. Distribuição por temas: 26 projectos foram afectos ao tema "acção 
Integrada" (13 em zona urbana e outros tantos em zona rural). Entre os grupos 
relacionados com as categorias populacionais vulneráveis, o grupo "migrantes 
e refugiados" englobou 13 projectos de acção-InvestIgação, o grupo "terceira 
idade" 12 projectos, o grupo "desemprego de longa duração" 11 projectos e os 
grupos "desemprego juvenil" e "famílias monoparenta Is" 9 projectos cada. 
52. A amplitude dos projectos variou de pals para pais, não 
constituindo dado significativo o número atribuído a cada um. 
53. A Comissão financiou estes projectos até ao limite de 50% (55% em 
casos excepcionais) do respectivo orçamento de funcionamento. 0 co-
-finane lamento foi assegurado por outras organizações: governos nacionais e 
regionais, autarquias locais, associações caritativas nacionais ou locais na 
maior parte dos casos, e ainda movimentos de inspiração religiosa e, mais 
raramente, sindicatos. 
A modéstia do orçamento comunitário atribuído ao programa, para 
desenvolvimento dos oito temas seleccionados, levou a que se financiassem 
projectos de fraca amplitude no seu conjunto. Ora, a dimensão dos projectos 
parece ter sido factor determinante da respectiva eficácia. 0 volume 
orçamental, o efectivo das equipas dirigentes, a qualificação do elemento 
humano utilizado, assim como a capacidade de mobilização de voluntários e de 
associação das populações afectas, tiveram, com efeito, papel relevante na 
possibilidade de alcançar os objectivos fixados. Mesmo concentrados em grupos 
particulares de indivíduos vulneráveis, os projectos precisam de uma dimensão 
minima para que com os restantes intervenientes nacionais ou locais possam 
ser estabelecidas relações que permitam tratar os múltiplos aspectos da 
pobreza. 
Por isso, os projectos de acção-investIgação do programa enfrentaram grande 
desigualdade de situações, dadas a variação de 1 para 10 entre os orçamentos 
e a composição das equipas dirigentes (entre 2 e 27 elementos a tempo 
Inteiro). De modo idêntico, determinados projectos não beneficiaram da 
colaboração de voluntários, ao passo que outros mobilizaram mais de 200 
indivíduos. 
54. Quanto à participação dos próprios pobres na gestão dos projectos, 
foi particularmente fraca em alguns países, funcionando a maioria, pelo 
contrário, segundo este principio em outros países. A análise das 
dificuldades encontradas no associar dos beneficiários à concepção e à gestão 
dos projectos revela-se útil para definição das estratégias de Integração dos 
projectos-modelo do Pobreza 3. 
55. As acções dependeram de diferentes posições em relação à pobreza, 
situando-se, por este motivo, em diferentes lógicas de Intervenção. Em certos 
casos, a acção consistiu primordialmente (para não dizer unicamente) em 
socializar pessoas com dificuldades médlco-psteológicas. Esta socialização 
foi mais ou menos ambiciosa consoante visava o recomeço de um modo de vida 
vulgar ou se limitava á prestação duradoura de cuidados em estrutura 
protegida. Outros projectos procuraram remediar as lacunas do sistema de 
protecção social na medida em que este criasse dependência das prestações 
(como o subsidio de fami Ma monoparental). Tratava-se, em tais casos, de 
tf 
- 18 -
inserção ou reinserção na vida comum e de auxilio no acesso a uma 
socialização autónoma por intermédio do mercado de trabalho. 
Contrariamente aos projectos dirigidos a categorias populacionais, os 
projectos relativos a territórios (zonas rurais ou zonas urbanas) 
aproxlmaram-se o mais possível dos processos de exclusão que ocorrem, por 
exemplo, na Instituição escolar, nas relações com os departamentos de 
habitação ou nos contactos com a vizinhança. Revestiram mais um aspecto 
sociológico do que um aspecto módlco-pslcológico. 
56. Às variações de amplitude entre os projectos de acção-InvestIgação, 
à diversidade dos seus objectivos e das suas estratégias, há que acrescentar 
as diferenças entre os contextos locais e nacionais, para obter uma ideia da 
dificuldade que a equipa responsável pela coordenação a nível europeu teve de 
ultrapassar. 
B. Coordenação a nlvei europeu 
57. Os serviços da Comissão confiaram a um instituto de investigação 
social de Colónia a tarefa de coordenar e animar os noventa e um projectos de 
acção-Investigação. Este trabalho foi executado em colaboração com duas 
equipas, uma recrutada por um centro da Universidade de Bath, a outra por um 
membro da Universidade Católica de Lovai na. 
58. Previu-se que o programa fosse acompanhado por estas duas equipas: 
avaliação com base nos contextos nacionais e realce dos conhecimentos dos 
agentes operando no terreno, por confrontação transnacional da sua 
experiência em relação a cada tema. 
59. A divulgação das informações relativas ao programa foi efectuada 
sob a forma de publicações regulares em diversas línguas: 
um boletim mensal de ligação interna; 
uma revista trimestral traduzida , com maior difusão do que o 
boletlm; 
suplementos anuais da revista. 
Os encontros transnacionais de Intercâmbio, realizados nos locais dos 
projectos, proporcionaram oportunidade para a organização, sob os auspícios 
da Comissão, de manifestações, seminários, conferências e debates, que 
permitiram dar a conhecer ás comunidades locais as situações de pobreza e as 
acções empreendidas para combate às mesmas. 
Foram também editados pelo Serviço de Animação e Difusão diversos documentos 
de apresentação do programa, com destaque para uma descrição dos projectos de 
acção-InvestIgação, além de relatórios de avaliação. 
60. Por último, referiremos que a gestão financeira dos projectos 
esteve directamente a cargo da Comissão. 
£o 
- 19 -
C. Estatísticas sobre a pobreza 
61. 0 conhecimento estatístico oficial de conjunto das situações de 
pobreza e, principalmente, o conhecimento da sua evolução cronológica e da 
sua distribuição geográfica eram manifestamente Insuficientes. 
Por este motivo, a Comissão, por um lado, procurou Identificar e recolher 
dados comparáveis sobre a pobreza no âmbito das competências do Serviço de 
Estatística das Comunidades Europeias e, por outro, confiou investigações 
sobre métodos quantitativos e qualitativos de medição do fenómeno, bem como 
cálculos do número de pobres, a diversos peritos independentes. 
0 Serviço de Estatística (Eurostat) utilizou nos seus trabalhos os resultados 
dos Inquéritos comunitários sobre os orçamentos dos agregados familiares e as 
estatísticas administrativas disponíveis nos Estados-membros. 
62. Por sua vez, o Centro de Politica Social da Universidade de 
Antuérpia coordenou a elaboração dos Instrumentos de medição da pobreza, com 
base nas declarações de amostras representativas de agregados familiares 
(medição subjectiva da pobreza) de sete países, testando cinco métodos de 
medição. 
63. Quanto ao Eurobarómetro, repetiu em 1989 a sondagem efectuada em 
1976 sobre a percepção da pobreza na Europa. 
64. Este conjunto de instrumentos de medição e de dados quantitativos 
representa um Importante avanço no sentido do estabelecimento das premissas 
para uma politica apropriada de luta contra a pobreza. Por enquanto, é, sem 
dúvida, bastante insuficiente, mas permitiu expor, na primeira parte do 
presente relatório, um quadro assaz pormenorizado da pobreza na Europa e da 
sua evolução desde há uma dezena de anos. 
II - Lições do Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza 
65. As lições extraídas da experiência do segundo programa podem ser 
classificadas em duas categorias: 
experiências de ordem administrativa em sentido lato, respeitantes à 
organização dos projectos e aos métodos de condução do programa, 
experiências de ordem sobretudo politica, resultantes do próprio 
conteúdo das acções empreendidas no terreno. 
A. Lições relativas à organização do segundo programa 
66. Os noventa e um projectos de acção-investIgação do segundo programa 
reflectiram a lógica do procedimento adoptado, o qual consistiu em 
experimentar métodos Inovadores postos em prática a nível locai e dirigidos a 
grupos populacionais específicos. Foram acções de dimensão restrita, 
dispersas e heterogéneas. Além disso, os seus responsáveis eram homens e 
21 
mulheres locais, não raro de grande generosidade, com um papel de 
catalisadores na execução dos respectivos projectos, mas sem preparação para 
acompanhar e analisar as condições de execução dos mesmos. 
67. Os avaliadores d coordenadores comunitários tiveram, pois, de 
enfrentar uma carência importante dos projectos - a assistência técnica na 
auto-avallação e na elaboração de estratégias - á qual houve que atender. 
Esta tarefa não fora Inicialmente prevista e, por vezes, entrou em 
contradição com o estatuto de avaliador ou organizador dos Intercâmbios 
transnacionais, estatuto este que era Independente da actividade dos 
projectos propriamente dita. 
A dispersão espacial e funcionai das tarefas de animação, gestão financeira, 
avaliação e difusão, etc., confiadas a Indivíduos diferentes, constitui 
obstáculo à coerência de conjunto do programa e à adesão dos projectos a um 
verdadeiro nrolecto comum. 
De modo geral, a coordenação ressentlu-se dos limites dos escalões 
intermédios entre o nível europeu e o nível das acções locais. Dissemos já 
que a dimensão dos projectos de acção-InvestIgação teve Influência na sua 
capacidade de inserção nas redes locais de Intervenção. Alguns dos projectos 
atingiram dimensões suficientes para conseguirem mobilizar estas redes e até 
servir de referência local, mas nem sempre tal se verificou. 
68. Com a preocupação de construir a dimensão comunitária não prevista 
no primeiro programa, a Comissão não propôs actividades nacionais 
especificas, pelo que a dimensão nacional foi multas vezes pouco 
significativa. Os projectos de acção-InvestIgação tenderam também a parecer 
marginais em comparação com os projectos nacionais, e o carácter de 
exemplaridade e teste que poderiam ter revestido passou quase despercebido. 
69. É certo que os projectos do segundo programa tiveram menor eco em 
relação ás estratégias politicas do que em relação às carências dos pobres e 
à procura de respostas concretas ás suas dificuldades. Ora, como foi 
frequentemente sublinhado pelos responsáveis de acções no terreno, a pobreza 
deve ser combatida o mais próximo possível dos indivíduos afectados, ou seja, 
a nivel local. Porém, nem tudo pode ser feito apenas no terreno: o que se 
passa a nivel local depende grandemente das decisões tomadas a nível nacional 
e a nível comunitário. 
B. Ensinamentos dos projectos de acção-InvestIgação do Segundo Programa 
Europeu de Luta contra a Pobreza 
70. Os projectos de acção-InvestIgação do Segundo Programa Europeu de 
Luta contra a Pobreza visavam a Integração das populações a quem eram 
dirigidos. Havia que atenuar os riscos de deriva de franjas crescentes da 
população com dificuldades de adaptação ao melo ambiente e de integração nas 
estruturas económicas, socials e políticas, em razão, nomeadamente, das 
reestruturações Industrials e das mutações sociais. Os projectos tiveram por 
objectivo manter ou restaurar o vinculo social, quer orientando-se para os 
próprios pobres quer actuando sobre as estruturas económicas e sociais. 
21 
- 21 -
71. Estes projectos serviram como laboratório social para testar um 
certo número de Inovações. As condições da sua aplicação e os seus resultados 
conduzem a novo olhar sobre o equilíbrio das três componentes de qualquer 
politica a favor dos mais carecidos. Tem-se, por um lado, o mercado, cujas 
condicionantes variam de pais para pais mas que Impõe determinado número de 
leis de direito ou de facto e em relação ao qual há que desejar possa ele 
fornecer pelo menos as condições de emprego das pessoas actualmente 
marginalizadas. Existe, por outro lado, um certo número de pontos de apoio da 
sociedade (família, vizinhos, associações, agrupamentos diversos de 
solidariedade), cuja eficácia e cujo domínio podem ser ampliados quando esses 
pontos de apoio se revelem susceptíveis de desempenhar um papei positivo 
contra a pobreza. Por fim, tendo em conta o mercado e os pontos de apoio da 
sociedade, vêm as acções que as diversas autoridades públicas, designadamente 
a nível local, podem levar a efeito. 
72. Os diferentes contextos, não raro dispares, em que as acções do 
programa permitiram procurar pistas, testar métodos e trocar experiências, 
podem ser agrupados segundo o domínio em relação ao qual é necessário actuar: 
emprego, protecção soe lai/instituições sociais, família/comunidade 
circundante e desenvolvimento local. 
1. Emprego 
73. 0 emprego é um dos mais Importantes problemas da luta contra a 
exclusão. Porque é ele que garante o rendimento e confere a identidade 
social, a exclusão do emprego constitui um processo que, sem Intervenção 
especifica, conduz quase inevitavelmente à exclusão social. 
Os projectos de acção-investigação permitiram testar um determinado número de 
hipóteses relativas às situações e às politicas locais, nacionais e 
europeias. Com eles, puderam pór-se em prática novas abordagens Inspiradas 
pelos debates em curso sobre o futuro do trabalho e a natureza da pobreza. 
74. As politicas contra o desemprego diferem, mas é possível 
Identificar elementos que lhes são comuns. No essencial, estão centradas no 
desemprego juvenil e na oferta de mão-de-obra: formação profissional, procura 
de emprego, subordinação dos auxílios a uma actividade. No entanto, os 
beneficiários destas medidas raramente arranjam emprego estável. Verifica-se 
também que determinados projectos de acção-Investigação não procuram apenas 
reintegrar os desempregados no mercado de trabalho mas igualmente ajudar os 
desempregados a não caírem no desânimo. Foram aplicadas nos projectos 
diferentes estratégias, que descreveremos a seguir. 
a) Projectos junto dos Indivíduos 
75. Mobilizar as pessoas em situação de desemprego, para as auxiliar a 
saírem do isolamento e a lutarem contra o fatalismo e a auto-depreciação, 
constituiu um objectivo prioritário dos projectos de acção-investIgação. 
Tratava-se de uma primeira etapa, necessária antes de se empreenderem acções 
mais directamente orientadas para a formação e a procura de emprego. Este 
objectivo foi perseguido através da criação e da animação de locais de 
encontro (centros de acolhimento, centros de Informação, centros de reunião 
n 
de desempregados, etc.), bem como através de momentos de convívio organizados 
pelas próprias populações em dificuldade (debates públicos, festas, 
quermesses, etc.) 
76. Uma segunda etapa consistiu em tornar mais aptas para o mercado de 
trabalho pessoas não aptas ou que haviam deixado de o ser. Alguns projectos 
orlentaram-se assim para o fornecimento, continuo e progressivo, de 
experiência profissional a Jovens que, sem ela, não encontrariam colocação. 
Os contratos de duração determinada foram utilizados de modo sistemático 
nesta perspectiva, servindo como trampolim para empregos estáveis. 
Noutros casos, as equipas de acção-investigação propuseram práticas de 
transição entre a formação e a reciclagem no trabalho. Algumas actividades 
"ocupacionais" permitiram a certos Indivíduos reaprenderem os ritmos da vida 
profissional ou simplesmente social. 
Foram assim propostas autênticas formações profissionais, a fim, sobretudo, 
de dar preparação para empregos muitas vezes altamente qualificados, que se 
esperava resultarem da Implantação de novas empresas na região ou no local. 
77. Para outros desempregados, o auxilio traduzlu-se por uma 
oportunidade efectiva de desempenharem papel activo na vida da comunidade. 
AssoeIando-se, alguns puderam analisar as suas carências e, sobretudo, 
avaliar as suas capacidades de participação em acções colectivas: 
enquadramento de grupos diversos, auxilio à formação de jovens, actividades 
de consulta e orientação, etc. 
b) Alterações do melo ambiente 
78. De qualquer modo, as acções do programa não se limitaram ao 
elemento humano: as equipas procuraram também actuar sobre o ambiente próximo 
dos desempregados. Foram estabelecidos e aprofundados contactos com as 
autoridades locais, a fim de obter acordo a respeito de determinadas 
regulamentações e, assim, facilitar a existência e o funcionamento dos grupos 
e centros de desempregados. A alguns destes centros foi reconhecido estatuto 
de associação sem fins lucrativos, permitlu-se-lhes a Instalação gratuita em 
locais municipais, assegurou-se a gratuitidade do transporte público de 
desempregados, etc. 
Pareceu importante elaborar uma autêntica politica de comunicação que desse a 
conhecer os problemas com que deparam os desempregados e as soluções 
possíveis destes problemas. A publicação de boletins e brochuras e a 
divulgação de filmes em vídeo realizados por grupos de desempregados foram 
alguns dos meios utilizados nesta perspectiva. Todas as actividades se 
revelaram globalmente benéficas, tendo contribuído para uma alteração 
positiva da imagem dos desempregados na opinião pública. 
79. Contudo, a eficácia de toda esta actuação vlu-se limitada pelo 
número excessivamente baixo de empregos oferecidos pelo mercado de trabalho. 
Algumas equipas consagraram-se à organização de actividades para pessoas em 
risco de permanecerem duradouramente fora do mercado de trabalho: criação de 
empresas, cooperativas de produção ou serviços e empresas intermediárias. 
U 
- 23 -
80. Dadas as reduzidas dimensões dos projectos, não foi possível 
avaliar o seu Impacto em função da redução do número de desempregados mais 
desfavorecidos na respectiva zona de Implantação. Na verdade, o ensinamento 
mais Inovador dos projectos, em matéria de desemprego, é de tipo qualitativo-, 
como garantir uma qualidade de vida mínima a pessoas que têm, por vezes, de 
viver longos períodos de tempo à margem do mercado de trabalho, e quais as 
Intervenções sociais activas a planear. Os projectos põem em destaque a 
importância de aperfeiçoar politicas nacionais de apoio aos rendimentos e a 
necessidade de adaptar as politicas nacionais de emprego e formação 
profissional às condições dos menos favorecidos. 
2. Instituições de protecção social 
81. Até certo ponto, os projectos de acção-InvestIgação serviram para 
testar a eficácia dos sistemas de protecção social relativamente à população 
mais desprovida. Porém, em mais de metade dos casos, os responsáveis por 
estes projectos depararam com obstáculos Institucionais. As limitações dos 
sistemas reflectem-se tanto no baixo nível das prestações como no carácter 
restritivo das condições de acesso, e nem sempre a definição de beneficiário 
tem em conta as novas situações de pobreza. Alguns auxílios "marcam" 
socialmente aqueles que os solicitam, outros envolvem modalidades de cálculo 
dificilmente compreensíveis e outros ainda possuem efeitos perversos que 
acabam por dar origem a novas formas de pobreza. 
82. Neste domínio, é geral a necessidade de informar e aconselhar os 
potenciais beneficiários. Simultaneamente, os responsáveis institucionais 
precisam de conhecer a existência de indivíduos em situação de pobreza e os 
problemas por eles enfrentados. Há, portanto, que definir Intermediários para 
esta função de Interface no trato da problemática da pobreza, cujo trabalho 
consistirá em garantir o acesso'das populações à Informação e, 
reciprocamente, o aceso das Instituições às populações. 
a) Facilitar o acesso das populações a serviços e direitos sociais 
83. Foram empreendidas, no âmbito do programa, numerosas acções 
destinadas a dar a conhecer aos pobres os seus direitos e a auxiliá-los a 
fazerem valer tais direitos: informações difundidas de forma sistemática e 
geral junto de determinados grupos, como as famílias monoparentals e os 
Imigrantes, incluindo, no caso destes últimos, Informação sobre as medidas 
sociais em vigor nos seus países de origem, na eventualidade do regresso; 
consultas individuais organizadas em permanências de bairro; assistência 
jurídica na apresentação de casos a tribunal, quando tal se revele necessário 
para respeito de determinados direitos, etc. 
b) Melhorar relações entre serviços e utentes 
84. Não é certo que a organização de serviços a nível local constitua 
condição suficiente para aperfeiçoamento das relações com os utentes e 
resposta às carências especificas destes últimos. 0 que, em contrapartida, 
IS 
pareceu quase universalmente Indispensável foi uma coordenação mais correcta 
das acções efectuadas pelas diversas Instituições, públicas ou privadas, 
dependentes do nível central ou do nível local, profissionais ou voluntárias. 
Ver If Içou-se um aumento da eficácia assim que os responsáveis pelas várias 
Instituições intervenientes a nivel local se organizaram para efeitos de 
harmonização das suas práticas e de coordenação dos seus meios. 
85. A eficácia dos serviços pode ser Igualmente ampliada por consulta 
sistemática às populações antes de serem estabelecidas estratégias politicas 
ou medidas visando responder às aspirações destas populações. A participação 
das populações desfavorecidas na organização e na gestão dos serviços 
constitui uma forma avançada de consultoria. 
86. A formação do pessoal dos serviços sociais pode ser utilmente 
concebida em função das carências da população pobre, como, por exemplo, na 
sua tarefa de assistência a indivíduos que têm pouca prática de leitura e 
escrita ou na aprendizagem do Idioma de origem dos potenciais utilizadores 
dos serviços. De uma forma mais genérica, deverá facultar-se ao pessoal 
informação sobre os problemas encontrados pelas diversas populações em 
situação de pobreza. 
87. Na mesma ordem de Ideias, foram postos em prática, com rendimento, 
programas de formação sobre modos de educação intercultural, dirigidos a 
menores de famílias em dificuldades. 
Alguns projectos permitiram que o estabelecimento de ensino continuasse a 
acolher jovens que haviam Interrompido a escolaridade, a fim de evitar o seu 
abandono na v1 a públiça. 
Escusado será dizer que quaisquer atitudes de racismo ou discriminação sexual 
por parte do pessoal das instituições sociais devem ser severamente 
proscritas, se bem que a definição destas atitudes possa ser delicada. 
c) Instituir prestações mais adaptadas 
à luta contra a pobreza 
88. A complexidade das diligências e a morosidade das formalidades a 
cumprir desencorajam alguns utentes. Deve, pois, assegurar-se um exame 
periódico das condições de acessibilidade das ajudas, com o objectivo de 
propiciar a simplificação sistemática da concretização dos direitos. 
89. Determinadas prestações, como as familiares, poderiam talvez 
desempenhar um papel mais Importante na luta contra a pobreza. 
90. Convém evitar que se desenvolva na população assistida uma situação 
de dependência em relação aos auxílios financeiros e aos trabalhadores 
sociais. Nesta perspectiva, pode ser frutuoso prever estímulos financeiros à 
inserção no emprego. No entanto, tais estímulos levantam graves problemas de 
conciliação com o mercado, cujo funcionamento não devem entravar por 
& 
- 25 -
concorrência desleal, e com o Jogo combinado da fiscalidade, das 
contribuições socials e do montante das ajudas recebidas (principalmente 
quando a estas últimas se associa uma série de outros benefícios). 
91. A demonstração de como construir a Interface entre as medidas e os 
serviços oferecidos pelo sector público, por um lado, e os legítimos 
beneficiários, por outro, foi um dos mais Interessantes ensinamentos que 
resultaram dos projectos. Tal como construir uma colaboração entre os 
sectores público e privado, para auxilio mais eficaz aos desfavorecidos. 
3. Família e comunidade circundante 
92. A evolução demográfica e social em curso nas sociedades hodiernas 
contribui para o aparecimento de situações de Isolamento e dependência. A 
subida do número de divórcios, a Intensificação da actividade feminina, o 
aumento do número de idosos e do papel por eles desempenhado na população, 
são fenómenos que têm contribuído para alterar a composição dos agregados 
familiares e a sua capacidade de aceitação dos membros dependentes. 
93. A este respeito, as equipas de acção-InvestIgação reagiram 
diversamente em função das culturas. Em alguns países e para algumas equipas, 
foi objectivo prioritário afastar as pessoas marginalizadas dos 
estabelecimentos de estada prolongada e hospícios, manter em casa os 
indivíduos dependentes e aprofundar as relações entre eles e a restante 
comunidade. Algumas equipas experimentaram assim, com êxito, as 
possibilidades efectivas de intensificação local das relações entre gerações: 
a experiência, as qualificações profissionais e a d Isponob111dade dos Jovens 
reformados e das mulheres que têm de governar um lar sozinhas e não encontram 
colocação profissional são passíveis de corresponder às carências e ao 
Isolamento dos Idosos dependentes e dos doentes ou deficientes. Partilhando a 
responsabilidade dos cuidados com a comunidade circundante, estas equipas 
contribuíram para auxiliar famílias com membros doentes a seu cargo e para 
permitir aos doentes a cessação do internamento. Alertaram, contudo, para os 
custos elevados da assistência no domicilio, cuja Intensificação não pode 
certamente contribuir para solucionar as contingências orçamentais. 
94. Tal como no caso dos desempregados, as acções tiveram como 
objectivo alterar positivamente o comportamento dos indivíduos dependentes e 
a imagem que deles tem a comunidade circundante, proporcionando-lhes meios de 
controlo da sua própria vida, de organização mútua e de tomada das suas 
próprias decisões. 
Outras equipas consideraram, pelo contrário, excessiva a carga representada 
por um Idoso ou um doente em casa, tanto mais que esta recai, na maioria dos 
casos, sobre as mulheres. 
95. 0 contributo mais válido dos projectos neste domínio tem a ver com 
o aprofundamento dos conhecimentos sobre a natureza e as dimensões da pobreza 
e sobre o potencial de recursos que, se se souber valorizá-los, poderão ser 
encontrados entre os mais desfavorecidos. 
Zt 
4. Desenvolvimento local e mobilização dos recursos locais 
96. Bastantes projectos de acção-InvestIgação foram orientados para a 
experimentação das modalidades particulares de acção integrada (acções que 
permitem a comunidades locais desfavorecidas trabalharem em conjunto e aos 
voluntários e profissionais estabelecerem uma colaboração activa de combate à 
exclusão). 
As acções do programa demonstraram que é possível fazer participar em 
simultâneo as populações, as administrações e as autarquias locais na luta 
contra a marginalização. 
Existem métodos que permitem associar as populações ao lançamento, à 
realização e à promoção de actividades económicas, sociais e culturais. As 
actividades económicas são frequentemente obra de cooperativas ou empresas 
colectivas que associam as populações á decisão e à gestão. 
No plano cultural, a cultura e as tradições locais podem ser realçadas, 
abrindo caminho à criação de actividades correspondentes (valorização de 
sítios naturais ou arqueológicos, por exemplo). No domínio social, puderam 
ser criados ou melhorados, após consulta da população, serviços ou mesmo 
Infraestruturas (serviços sociais, transportes, comunicações, etc.). 
97. Concretamente, revelou-se positiva a criação de centros de 
informação e reunião, manifestação evidente da existência do projecto 
colectivo. A participação de agências de desenvolvimento e de secretariados 
de empresa foi considerada necessária para Impulsionar as iniciativas 
económicas locais, garant indo-lhes, ao mesmo tempo, preparação técnica. Foi 
igualmente formulado o desejo de que tais agências e secretariados tenham 
capacidade para elaborar pedidos de financiamento e para os defender aos 
vários níveis governamentais, Inclusive Junto da Comissão das Comunidades 
Europeias. 
98. Os ensinamentos extraídos da experiência com os projectos 
realizados de forma Integrada e estimulando o desenvolvimento local foram os 
mais profícuos para definição dos princípios fundamentais do programa Pobreza 
3. 
99. No seu conjunto, as acções do segundo programa tiveram a Imensa 
vantagem de serem levadas a efeito mais perto dos pobres e mesmo, em alguns 
casos, pelos próprios pobres. Proporcionaram ocasião de pôr em evidência as 
deficiências funcionais dos nossos sistemas económicos e determinadas lacunas 
das estratégias de politica social concebidas para obviar a essas mesmas 
deficiências. Revelaram, outrossim, a premência de acções que integrem a 
pobreza em todas as suas dimensões, coordenando as estratégias politicas e as 
acções dos diversos organismos públicos e privados. Estratégias politicas e 
acções devem ser orientadas para a Intensificação da autonomia, com 
participação dos beneficiários. 0 terceiro programa europeu para Integração 
dos grupos menos favorecidos (Pobreza 3) foi decidido pelo Conselho em Julho 
de 1989 e concebido, á luz das experiências do segundo programa, para pôr em 
prática tais acções. Este ambicioso objectivo constitui, com efeito, a base 
da reinserção social e económica dos pobres. 
16 
- 27 -
PARTE III - PERSPECTIVAS PARA UMA EUROPA DA SOLIDARIEDADE 
100. A etapa decisiva que constitui para a Comunidade a concretização 
do Mercado Único não será transposta com verdadeiro êxito se não tiver em 
conta o fenómeno da exclusão . 
A Comissão considera que a solidariedade Implica esforços e acções tendentes 
ao acabamento do mercado Interno. 
Esta tarefa necessária é tanto mais difícil quanto determinadas tendências 
económicas e sociais constituem um desafio para a luta contra a exclusão. 
Requer, por conseguinte, a mobilização dos diversos níveis de 
responsabilidade para acções descentralizadas mas Igualmente tão coerentes 
quanto possível. 
I - Alguns aspectos da evolução económica e social e da construção europeia 
constituem um desafio na luta contra a exclusão 
101. As tendências económicas e socials actuals e previsíveis nos 
Estados-membros pressagiam o prolongamento de situações de Isolamento e 
exclusão. Ao mesmo tempo, a modernização económica que se aguarda com o 
Mercado Único tem condições para produzir Importantes movimentos favoráveis, 
quer em termos de crescimento económico quer em termos de emprego. Mas uma 
tal evolução pode Igualmente originar, pelo menos em primeira fase, a 
exclusão de alguns, suscitando uma série de desafios na luta contra a 
exclusão. Que respostas podem ser-lhes dadas sem comprometer o crescimento 
económico e a melhoria do mercado de emprego? 
A. Respostas às mutações económicas e sociais 
102. Os desafios são de duas ordens, social e demográfica por um lado, 
económica por outro. É evidente que não se manifestam no mesmo grau segundo 
os Estados-membros, mas também se Impõe o facto de que seguem linhas de força 
idênticas e todas conducentes a um aumento das situações de Isolamento e 
pobreza. 
No que se refere ás mutações de ordem social e demográfica, a fecundidade e o 
crescimento continuo da esperança de vida modificam as pirâmides etárias, 
acentuando o envelhecimento da população: o sector das pessoas idosas (mais 
de 60 anos) e muito idosas (mais de 75 anos) vai continuar a aumentar. É 
certo que acentuámos não andarem já sistematicamente associadas, nos dias de 
hoje, a velhice e a pobreza. Todavia, os muitos Idosos que terão conhecido 
longos períodos de desemprego ou de emprego precário e mal remunerado não 
beneficiarão de pensões de reforma favoráveis (embora os regimes de reforma 
hajam atingido a maturação) porque não terão podido constltuir-se 
beneficiários de direito. Nos casos em que a protecção social se encontra 
ainda pouco desenvolvida, há, por outro lado, o risco de que certas pessoas 
se vejam Insuficientemente protegidas contra as situações de exclusão e 
pobreza. 
21 
Paralelamente, o afrouxamento, cada vez mais frequente, dos laços de 
solidariedade familiar e a precarizaçao da célula familiar provocam situações 
de monoparental Idade e de Isolamento. 
Por parte da evolução económica, o facto fundamental que parece actualmente 
previsível é a melhoria global do emprego, em consequência do maior 
crescimento económico Induzido pelo Mercado Único. 
Esta evolução globalmente favorável nem por Isso deixa de comportar 
limitações Importantes que poderão traduzlr-se pelo aumento de determinadas 
situações de exclusão: com efeito, a redução do indice de desemprego, por um 
lado, só pode ser gradual; por outro, não beneficiará todas as categorias em 
igual medida; finalmente, será sem duvida acompanhada de uma tendência para a 
precarizaçao dos empregos. 
B. 0 mercado interno e a luta contra a exclusão 
103. A construção do Mercado Único Europeu é o garante de uma economia 
mais dinâmica, eficaz e geradora de emprego, mas pode suscitar dois factos 
novos que são outras tantas dificuldades na luta contra a pobreza. 
0 primeiro destes factos tem a ver com a limitação das margens de manobra 
tradicionalmente utilizadas pelos Estados-membros para assegurarem as suas 
estratégias de politica social (aumento da redistribuição dos rendimentos 
através da fiscalidade ou da parafiscal idade, recurso ao deficit do orçamento 
do Estado ou da balança de pagamentos, desvalorização competitiva, etc.), 
margens estas que não continuarão a ser possíveis e cuja limitação é, em 
certa medida, desejada e aceite, pois trata-se de uma das condições 
essenciais da modernização da Europa. Podem, no entanto, ocorrer dificuldades 
sensíveis no ajustamento a curto prazo. 
Há, portanto, em segundo lugar - como demonstraram os estudos relativos ao 
mercado Interno - um risco, pelo menos a curto prazo, de dificuldades 
acrescidas de precarizaçao e Intensificação da marginalização de certas 
categorias. 
104. É nestas condições complexas que compete às autoridades nacionais 
definir uma politica global e coerente contra a exclusão e às instituições 
comunitárias prestar contribuição. 
II - Por uma politica coerente e global de luta contra a exclusão 
105. Ao apresentar o seu contributo para uma Europa da solidariedade, a 
Comissão está ciente de que o seu papel tem de sltuar-se entre dois extremos: 
o primeiro consistiria em entrar no pormenor das acções a empreender: 
esta medida estaria condenada ao fracasso, comportando uma grande parte 
de Ilusão e um risco apreciável de tecnocracia, e, se a Comissão não tem 
mandato de se substituir aos Estados, ainda menos o tem em relação às 
colectividades descentralizadas; 
lo 
- 29 -
o segundo, inverso, seria o da abstenção de qualquer Iniciativa 
respeitante à luta contra a pobreza: tal "abstencionlsmo" apresentar-se-
ia perigoso perante o desafio^) que caracteriza a materialização do 
mercado Interno; ademais, a ausência de contributos para este problema 
poderia desencadear reacções extremas ou fraccionamento social, o que 
seria susceptível de comprometer a construção europeia no seu conjunto. 
106. Em consequência, a Comissão propõe, entre os dois extremos 
descritos, um melo termo que se traduz pelas orientações seguintes: 
estimular e coordenar as reflexões, as experiências e a prática em 
matéria de luta contra a exclusão, pôr em comum os seus resultados e 
contribuir assim para o aprofundamento do debate e das estratégias 
politicas neste domínio; 
conceber um certo número de Iniciativas visando ou contribuindo para a 
luta contra a exclusão, no contexto da politica comunitária. 
Estas orientações podem, desde já, apolar-se nas acções empreendidas pela 
Comissão em diferentes áreas. Procedem, aliás, de princípios gerais. 
A. Princípios de uma Europa da solidariedade 
107. São três os princípios de que falámos: 
a) Principio de integração. Importa promover uma polftica global e coerente 
na mater la. 
É Importante velar por que não se criem processos de exclusão nos diversos 
domínios de acção: educação, formação, habitação, saúde, desenvolvimento 
regional, etc. Os aspectos relativos aos grupos desfavorecidos devem ser 
tidos em consideração desde a elaboração das estratégias gerais de politica 
económica e social. As estratégias mais especificas, directamente destinadas 
a eliminar as situações de exclusão, uma vez delimitadas estas, podem então 
completar a politica geral. 
b) Principio de subsidiar idade: refere-se ao papel de cada uma das diferentes 
instâncias encarregadas de elaborar e aplicar as medidas. As acções assumidas 
no âmbito do Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza (1985-1989) 
puseram em evidência o papel Insubstituível das estruturas locais na condução 
eficaz de acções a favor das pessoas ameaçadas de exclusão. Em contrapartida, 
cumpre às autoridades nacionais cuidar de que sejam empreendidas acções 
eficazes aos níveis de base e criar as condições de Informação, concertação e 
financiamento necessárias à realização das mesmas. 
(1) Cf. supra 
V 
- ou -
No plano comunitário, trata-se principalmente de promover o Intercâmbio de 
Ideias, experiências e práticas e estimular deste modo uma reflexão global 
sobre as medidas e acções a empreender na luta contra a pobreza e a exclusão, 
assim como tomar um número limitado de Iniciativas para garantir o exercício 
dos direitos fundamentals no âmbito das competências comunitárias. 
c) Principio de parceria (intimamente ligado ao anterior): é peio trabalho em 
equipa, quer a nivel da elaboração de estratégias quer a nível das diversas 
medidas ou dos diversos projectos locais, que os agentes da luta contra a 
exclusão - agentes privados (organizações de voluntários, parceiros sociais, 
associações de moradores, etc.) e agentes públicos - tanto locais como 
nacionais e comunitários, poderão aprofundar esta metodologia integrada e 
multidimensional, que é a única susceptível de atacar causas e efeitos da 
pobreza. 
B. Acções para uma Europa da solidariedade 
108. A Comunidade tomou Já um determinado número de Iniciativas na 
área da luta contra a exclusão. 
Em primeiro lugar, em termos de compromisso politico, a Resolução do Conselho 
de 29 de Setembro, relativa à luta contra a exclusão social, consagra a 
vontade do Conselho de aprofundar uma política global e coerente nesta 
matéria, baseada na garantia de recursos, e uma política de Inserção que 
articule o económico e o social. 
A Carta dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores afirma o direito 
das pessoas excluídas do mercado de trabalho e dos Idosos a beneficiarem de 
recursos e prestações suficientes. 
Nesta base, o programa de acção adoptado pela Comissão em Novembro de 1989, 
relativamente à aplicação da Carta, prevê um instrumento directamente 
consagrado à luta contra a exclusão: uma recomendação sobre critérios comuns 
relativos à garantia de recursos e prestações. 
Em paralelo, prevê também o prosseguimento do programa de luta contra a 
pobreza-
0 presente programa, terceiro nesta matéria, constitui o último e mais 
visível conjunto de Iniciativas. De modesta amplitude, e aproveitando a 
experiência dos dois programas precedentes, visa este promover - por meio de 
apoio e estruturação de projectos arrojados e acções inovadoras - modelos de 
acções baseados nos princípios de nível local, parceria e 
multidimensional Idade. 
A Comissão Incentiva, além disso, a cooperação com as organizações não 
governamentais activas neste campo, através, designadamente, do apoio á 
constituição de um fórum europeu que lhes permita fazerem valer o seu ponto 
de vista e estimularem o diálogo com as Instituições comunitárias. 
% 
31 -
Por último, o observatórlo sobre políticas de luta contra a exclusão -
actualmente em fase de viabilização - deverá tornar-se um instrumento de 
análise comparada e de avaliação das medidas e estratégias neste domínio, 
vindo assim a constituir uma base de reflexão para animar o debate politico 
aos níveis apropriados. 
109. Existe uma outra série de acções mais genéricas, com impacto 
provavelmente significativo na luta contra a exclusão social. 
Em primeiro lugar, o investimento maciço da Comunidade por intermédio dos 
Fundos Estruturais, que permitem empreender a grande escala, nomeadamente nas 
zonas desfavorecidas, acções consegradas à formação e ao emprego, sobretudo 
dos Jovens e dos desempregados de longa duração. 
Neste contexto, podemos citar as recentes iniciativas comunitárias propostas 
pela Comissão, com destaque para as relativas a deficientes e certos grupos 
desfavorecidos (HORIZON). 
É igualmente o caso de várias iniciativas Jurídicas previstas no programa de 
acção da Comissão relativamente à aplicação da Carta dos Direitos Sociais 
Fundamentais dos Trabalhadores. 
Citemos, em especial, os 3 projectos de directiva relativos a certas relações 
de trabalho (trabalho atfplco) fundamentados respectivamente nos artigos 100, 
100A a 118A dos Tratados, a directiva prevista relativa á protecção dos 
jovens, a recomendação prevista relativa â convergência dos objectivos em 
matéria de protecção social e a recomendação relativa á garantia de recursos 
suficientes para os cidadãos europeus, bem como o parecer sobre a remuneração 
equitatIva. 
110. Pode ainda sublinhar-se o papel potencial de alguns programas nos 
domínios do emprego (LEDA e ERGO) e da formação (principalmente o programa 
PETRA). 
111. Os programas de acção afectos a determinadas categorias 
vulneráveis, como o relativo à igualdade de oportunidades para as mulheres ou 
o programa a favor dos deficientes (HELIOS), podem ser bastante 
significativos, em especial como estratégias preventivas da exclusão. 
112. De referir também os diversos mecanismos de observação, sobretudo 
nos domínios do emprego (observatório do emprego), da protecção social 
(MISSOC) e da política familiar (observatório de politica familiar), cujas 
análises podem contribuir para a identificação dos problemas e das medidas 
relativas á exclusão e à pobreza. 
113. Para que o impacto destas diferentes acções possa ser reforçado, 
requer-se uma maior coerência que permita desenvolver as sinergias 
Indispensáveis. Esta condição implica a Intensificação da cooperação entre 
serviços no interior da Comissão, principalmente através do grupo inter-
-serviços criado em 1989. Implica também uma maior consciência das dimensões 
da luta contra a exclusão, nas acções empreendidas tanto a nivel comunitário 
como a nível nacional. 
0 programa HORIZON será, a este respeito, revelador, mas também - e 
possivelmente sobretudo - sê-lo-á a promoção das estratégias de convergência 
das politicas, com destaque para a protecção social, e as acções relativas ao 
emprego e á promoção de programas dirigidos a determinados grupos sociais. 
33 
- 32 -
114. A metodologia seguida no Terceiro Programa Comunitário de Luta 
contra a Pobreza, sublinhando a Imperlos idade da parceria entre todos os 
Intervenientes, tanto do sector público como do privado, e a promoção de uma 
abordagem multidimensional que evite a desagregação e a Incoerência das 
acções, deve ser obviamente posta em primeiro plano pela Comunidade e pela 
Comissão. 
115. 0 conjunto destes dispositivos e acções deve permitir aos diversos 
responsáveis estabeleceram contactos mútuos, a fim de beneficiarem de 
Informações que possibilitem uma estratégia mais ampla. Deve, outrossim, 
constituir a base de uma reflexão conjunta sobre a luta contra a exclusão, 
uma vez que esta, com efeito, não apela unicamente á utilização de meios 
financeiros reforçados, mas exige também, e talvez principalmente, um esforço 
sustentado de Inovação, em relação a métodos e práticas das Instituições, e 
um trabalho paciente de construção de parceria simultaneamente local, 
nacional e comunitária. A ambição da Comissão consiste em progredir na via da 
inovação, da complementaridade estratégica e da parceria, almejando a 
Integração de todos os cidadãos europeus na construção de uma Europa 
económica e politicamente mais forte, mas também mais Justa e solidária, uma 
Europa da solidariedade. 
V 
ANEXO I. ESTATÍSTICAS E METODOLOGIA 
As medições da pobreza de rendimentos utilizadas no texto principal são 
percentagens da média das despesas de uma família por equivalente a adulto -
"pobreza relativa". Os coeficientes de equivalente a adulto são utilizados 
para ter em conta as diferenças que existem na dimensão e composição das 
famílias. Os coeficientes são os seguintes: primeiro adulto da família: 1, 
cada um dos outros adultos: 0,7, crianças (com menos de 14 anos): 0,5. Têm a 
vantagem de ser compatíveis com a medida utilizada no relatório final sobre o 
primeiro programa e no relatório provisório sobre o segundo programa. Embora 
se possa considerar mais apropriado estabelecer comparações com a mediana do 
que com a média, aquela não pode ser caiculada para o ano de 1975. 
A maior crítica que se pode fazer a esta abordagem é a de que se trata de uma 
medição de desigualdades mais do que de pobreza. Foram analisadas outras 
abordagens da medição da pobreza no âmbito do segundo programa, que passamos 
de seguida a expor, assinalando quer os valores encontrados por melo destas 
abordagens quer os Incovenlentes da sua utilização. 
1. POBREZA RELATIVA NOS ESTADOS-MEMBROS 
A. Imperfeições dos dados 
Antes da descrição desses métodos deverão ser assinaladas as Imperfeições de 
que enfermam os dados utilizados na execução da medição principal. Os 
cálculos foram feitos a partir de estudos sobre orçamentos familiares 
elaborados com outros fins. A utilização destes dados é susceptível de 
conduzir a uma subestimação da pobreza pelos seguintes motivos: 
(1) As pessoas que não têm lar estão excluídas, e os nómadas, os 
Imigrantes repatriados, os refugiados políticos, os imigrantes 
Ilegais ou a viver em bairros de lata, estão Inevitavelmente sub-
represent ados. 
(2) As pessoas que vivem em instituições de todo o género não estão 
incluídas nos números. Tais pessoas são susceptíveis de ser 
desproporcionadamente pobres. 
(3) Os números baseiam-se em despesas, que são consideradas como 
substituto do rendimento, pura e simplesmente porque, em certos 
pai ses, o rendimento é substancialmente subdeclarado nos 
Inquéritos aos orçamentos familiares. As despesas são mais 
susceptíveis de exceder o rendimento em famílias pobres tal como 
são mais susceptíveis de Induzir o endividamento do que a 
poupança. Isto é multo plausível quando o rendimento é precário -
variando de dia para dia. 
Por outro lado, é difícil medir as despesas decorrentes de rendimentos pagos 
em géneros. Na medida em que este aspecto for subestimado, é susceptível de 
escamotear os recursos dos agregados familiares rurais de rendimentos mais 
baixos. Nem tão-pouco é tida em linha de conta a contribuição para os 
agregados familiares do trabalho não remunerado, especialmente das mulheres. 
Além disso, os números baselam-se em agregados familiares mais do que em 
unidades familiares, devendo admitIr-se a hipótese de que os rendimentos são 
acumulados e repartidos equitativamente pelos membros do agregado familiar. 
Não se passa assim em muitos agregados familiares. As mulheres que prestam 
trabalho não remunerado podem estar em desvantagem em relação aos 
remunerados. 
fi 
Dever-se-á assinalar também que as amostras na Dinamarca e nos Países Baixos 
eram de reduzida dimensão e que a taxa de resposta ao Inquérito dinamarquês 
foi baixa. Além disso, os dados não são inteiramente comparáveis entre países 
em vários modos diferentes. Em primeiro lugar, terá que se admitir a hipótese 
de que os preços não variam entre os Estados-membros. Em segundo, terá que se 
admitir que as despesas necessárias para atingir um mínimo aceitável de 
condições de vida não diferem. Um exemplo é a necessidade de aquecimento em 
climas frios e a Importância que têm os frigoríficos nos climas quentes. Um 
segundo exemplo é o das variações no grau em que o rendimento para a 
habitação é subsidiado ou em que serviços como os de saúde são fornecidos 
gratuitamente ou fortemente subsidiados e para quais grupos de rendimentos. 
Em conclusão, é possível que o nível de pobreza tenha mais tendência para ser 
subestimado do que para ser sobrestimado dada a dificuldade em Incluir muitos 
pobres nos Inquéritos. 
B. Pobreza relativa dos agregados familiares 
No quadro A.1 podemos ver o número de pessoas com rendimento per capita 
abaixo da média. 0 quadro revela um número bastante estável de pessoas pobres 
(49,1 milhões em 1980 e 49,6 milhões em 1985). Isto contrasta com a ideia de 
que a pobreza aumentou ligeiramente nas agregados familiares devido ao 
aumento do número de agregados familiares reduzidos e ao aumento da pobreza 
nesses agregados. 
No gráfico A.1 podemos observar, referente ao ano de 1985, a distribuição 
geográfica por Estado-membro de todos os agregados familiares que se situam 
abaixo da metade do rendimento médio nacional per capita. Em 1985, 23,5% de 
agregados familiares pobres da Comunidade viviam no Reino Unido, a França 
tinha 18,3% de agregados familiares pobres e a Itália 17,1%. 
No quadro A.2 compara-se o número de agregados familiares abaixo dos 40% e 
abaixo dos 50% do rendimento médio per capita. 
Enquanto que o número de pessoas pobres ( abaixo de 50% do rendimento 
nacional médio per capita) se tem mantido mais ou menos dentro dos mesmos 
valores entre 1980 e 1985, o número de agregados familiares pobres cresceu 
Iigelramente. 
C. Linhas de pobreza relativa em moedas nacionais 
No quadro A.4 podemos ver o rendimento mensal em 1980 em moeda nacional 
correspondente a 40% e 50% do rendimento médio per capita em 1980 para um 
agregado familiar de uma pessoa só e para um de quatro pessoas (dois adultos 
e duas crianças). 0 quadro A.5 mostra os números correspondentes a 1985. 
2.EVOLUÇÃO NA POBREZA COM UMA LINHA DE POBREZA CONSTANTE 
A.Em geral 
Interessa também observar a evolução em cada ano do número de agregados 
familiares e do número de pessoas que se situam abaixo dos 50% do rendimento 
médio per capita utilizando o mesmo nivel de rendimento real para 1985 e para 
1980. 
0 rendimento médio aumentou ligeiramente em termos reais entre 1980 e 1985 no 
conjunto da Comunidade, mas é Importante notar que se registou uma quebra no 
rendimento real médio entre estes dois anos na Alemanha, em Portugal e no 
£ 
Reino Unido, tendo-se registado decréscimos um tanto ou quanto mais 
acentuados no rendimento real médio em Espanha, na Irlanda e nos Países 
Baixos. 
B. Crianças, pessoas idosas e outros 
No quadro A.6 podemos ver em que medida as crianças se situavam, em 1980, 
abaixo dos 50% do rendimento médio nacional. 
Entre 1980 e 1985, o número de crianças pobres desceu cerca de 3%, mas este 
dado esconde um pequeno aumento da Incidência da pobreza entre as crianças. A 
Incidência em 1985 era cerca de 50% mais elevada do que entre os adultos e 
aproximadamente com o mesmo valor da Incidência da pobreza entre os idosos. A 
quebra verificada no número de crianças pobres deve-se em parte ao decréscimo 
do número de famílias numerosas. Contrariamente à tendência geral, houve um 
aumento do número de crianças pobres na Irlanda (24%) e nos Países Baixos 
(26%) e um aumento menor no Reino Unido (12%) e na Alemanha (3,5%). 
0 quadro A.7 mostra em que medida as crianças, as pessoas idosas e outras se 
situavam abaixo de 50% da média do rendimento nacional per capita, em termos 
reais, (preços de 1980). Calculado deste modo, o número de crianças pobres 
acusou um decréscimo de 1,2 milhões mas registaram-se aumentos na Alemanha, 
na Irlanda, e nos Países Baixos. 0 número de pessoas Idosas pobres teve um 
decréscimo de 1,5 milhões mas reglstaram-se aumentos nos Países Baixos, e em 
Portugal. Os números relativos á pobreza registaram um ligeiro aumento junto 
da população activa. Reglstaram-se aumentos na Espanha, na Irlanda, nos 
Países Baixos, em Portugal e no Reino Unido. 
3. EVOLUÇÃO DA DESIGUALDADE NA DISTRIBUIÇÃO DOS RENDIMENTOS 
A. Em geral 
0 gráfico A.5 mostra a função de distribuição calculada de pessoas pelas 
despesas familiares relativas aos anos de 1980 e 1985 em ecus de 1980 para os 
dois anos. 
0 gráfico revela que os padrões das despesas foram distribuídos mais 
regularmente em 1985 do que em 1980. 
B. Crianças, pessoas idosas e outras 
0 gráfico A.6 mostra a função de distribuição das crianças, pessoas idosas e 
outras por despesas familiares em 1985. 
0 gráfico revela a existência de uma desigualdade consideravelmente maior 
junto das crianças e das pessoas Idosas do que entre a população activa. 
K 
4. DESIGUALDADE ENTRE ESTADOS-MEMBROS 
O gráfico A.4 mostra o rendimento médio per capita por Estado-membro relativo 
aos anos de 1980 e 1985 (em ecus de 1980 para os dois anos) comparado com o 
rendimento médio per capita da Comunidade. 0 gráfico revela que as despesas 
familiares médias da Dinamarca foram 2 vezes e mela superiores às de Portugal 
(não está incluído o Luxemburgo). Pode ver-se também que o maior aumento 
registado nos padrões de vida entre 1980 e 1985 se verificou na Dinamarca. 
5. POBREZA RELATIVA NA COMUNIDADE 
0 quadro A.8 mostra o número de pessoas que se situam abaixo de 50% do 
rendimento médio per capita da Comunidade. 
De acordo com este modo de cálculo, existiam em 1985 cerca de 51 milhões de 
pobres na Comunidade (em comparação com os 49 milhões calculados 
relativamente ao rendimento médio nacional per capita) e cerca de 53,5 
milhões em 1980 (em comparação com os 49,6 milhões calculados relativamente 
ao rendimento médio nacional per capita). 0 maior número de pobres em 1985 
situava-se na Espanha (12,5 milhões). Havia perto de 9 milhões no Reino 
Unido, cerca de 8 milhões na Itália e aproximadamente 6,7 milhões na França. 
Por este padrão, mais de 69 por cento da população de Portugal eram pobres 
acontecendo o mesmo com 32 por cento da população da Espanha e mais de um 
quarto da população da Irlanda. 
A figura A.8 Ilustra a percentagem geográfica das pessoas em cada Estado-
membro cujo rendimento se situa abaixo dos 50% do rendimento médio per capita 
da Comunidade em 1985. 
Cerca de um quarto dos "pobres" da Comunidade encontravam-se em Espanha, 
cerca de 18 por cento no Reino Unido, mais de 15 por cento em Itália e pouco 
menos de 14 por cento em Portugal. 
0 quadro A.9 mostra o número de pessoas com rendimentos abaixo dos 40% do 
rendimento médio per capita da Comunidade. 
Baixando o padrão da pobreza para 40% do rendimento médio comunitário obtém-
se uma redução do número de pobres para 30 milhões em 1985 dos quais 7,6 
milhões se encontravam em Espanha e cerca de cinco milhões quer na Itália 
quer em Portugal. Os cálculos mostram também que a "pobreza" conheceu um 
ligeiro aumento entre 1980 e 1985. A Incidência da "pobreza" em Portugal 
permaneceu nos 57% em relação aos dois anos. 0 gráfico de sectores A.9 mostra 
a percentagem geográfica de pessoas em cada Estado-membro com rendimento 
abaixo dos 40% do rendimento médio per capita da Comunidade em 1985. Segundo 
este gráfico, cerca de um quarto dos "pobres" da Comunidade encontravam-se em 
Espanha, 19% em Portugal, mais de 17% na Itália e 15,5% no Reino Unido. 
6. POBREZA SUBJECTIVA 
Argumentou-se que a definição do que constitui pobreza não deveria ser 
estabelecida por "peritos" ou governos mas sim pela população em geral ou 
pela parte da população cujo rendimento é relativamente baixo. Foram 
financiadas tentativas no sentido de tornar aplicável esta abordagem no 
âmbito das investigações realizadas para o 1o. Programa. A partir dessa 
altura, estes métodos foram estendidos a outros Estados-membros. 
31 
Foram desenvolvidos e testados para este efeito dois métodos ligeiramente 
diferentes. Foi pedido às famílias que declarassem qual o rendimento minimo 
indispensável para fazer face às suas necessidades actuais. 0 método 
desenvolvido peio Centro de Politica Social da Universidade de Antuérpia 
(método CSP) identifica o nivel de rendimento relativamente ao qual as 
famílias de rendimentos mais baixos afirmam que teriam "algumas dificuldades" 
para conseguir equiIlbrar-se, e faz a média dos resultados tendo em conta 
agregados familiares de diferentes composições. 0 segundo método, 
desenvolvido na Universidades de Leyden e de Tilburg (método SPL), baseia-se 
nas respostas de todos os agregados familiares à questão que consiste em 
saber qual o rendimento que "mal chega" de uma escala de 10 pontos. Os 
resultados obtidos por estes métodos relativos a cinco países e duas regiões 
figuram no quadro A.10. 
Quadro A.10 Percentagem de agregados familiares em situação de pobreza 
relativa e subjectiva 
(cinco países e duas regiões) 
País ou 
região Ano Infer ior 
a 50% Norma 
CSP Norma 
SPL 
Bélgica 1985 
Grécia 1988 
Irlanda 1987 
Luxemburgo 1985 
Países Baixos 1985 
Catalunha 1988 
(Espanha) 
Lorena 1985 
(França) 5,2A 
17,4A 
17,4A 
7,9A 
15,1* 
9,7* 21.4 
42,6 
14,7 
12,4 
31,3 
26,6 24,9 
42,0 
32,4 
23,2 
8,6 
37,3 
29,1 
Estimativas do Eurostat para 1985 
Calculados a partir de pequenos inquéritos regionais sobre a Catalunha 
(1988) e sobre a Lorena (1985) 
Se se compararem estes resultados com os provenientes de comparações com o 
rendimento médio per capita, ressaltarão os seguintes resultados: 
(1) Os resultados são mais elevados em todos os casos. Um grande número 
de pessoas que dispõem de um rendimento superior a 50% do rendimento 
médio per capita tem certas dificuldades em equilibrar as receitas 
com as despesas. De facto, um dos autores dos Inquéritos descreve os 
resultados como uma medida da "Insegurança de subsistência" e só usa 
o termo "pobreza" para evitar o peso desta expressão. 
(2) Os resultados indicam uma incidência multo maior de "pobreza" na 
Lorena do que nos Países Baixos, com a Bélgica a sltuar-se entre os 
dois, embora estes três territórios apresentem um rendimento médio de 
nível semelhante. 
(3) Os dois métodos subjectivos não apresentam necessariamente resultados 
idênticos para um mesmo pais. Por exemplo, o método CSP apresenta 
resultados Idênticos para a Lorena e para o Luxemburgo, 
contrariamente ao método SPL. 
?5 
Se analisarmos os resultados com mais profundidade encontramos outras 
diferenças notórias. Ambos os métodos subjectivos Indicam escalas de 
equivalência multo baixas. Estão neste caso especialmente as crianças. Estes 
métodos nem sequer são inteiramente compatíveis sobre este assunto quer entre 
si quer entre países. 0 método SPL aponta para escalas de equivalência 
bastante significativas para a Irlanda, a Catalunha e o Luxemburgo, e 
reduzidas para os Países Baixos; no caso do método CSP elas são reduzidas 
para o Luxemburgo. Em vários países, as escalas de equivalência CSP caem logo 
após o primeiro filho como se as despesas ocasionadas pelas crianças não 
dependessem tanto do número de crianças como da sua existência ou não. 
As escalas de equivalência assumem uma Importância fundamental na medição da 
pobreza. Se os cálculos relativos ao rendimento médio per capita indicam, 
para quase todos os países, que a pobreza aumenta com o número de filhos, tal 
não acontece nas medições subjectivas da pobreza em numerosos casos.Pel a 
utilização das medições subjectivas, veriflca-se que os pequenos agregados 
familiares (tratando-se frequentemente de pessoas idosas ou reformadas e de 
agregados cujo chefe é uma mulher) são muito mais vulneráveis à pobreza do 
que quando se toma como referência a medição objectiva da proporção do 
rendimento per capita. 
Por último, os resultados não são coerentes no tempo, pelo menos no caso da 
Bélgica, onde os estudos foram feitos em 1985 e em 1988. A norma CSP aumenta 
de taxa variando entre 3 e 13%. A norma SLP, por sua vez, aumenta para todos 
os agregados familiares com crianças, mas diminui para todos os outros tipos 
de agregado familiar, podendo esta baixa ir até 12%. 
Mesmo que os limiares da pobreza subjectiva sejam significativos num 
determinado país num momento determinado, parecem, no entanto, inadequados 
para estabelecer comparações entre países ou comparações no tempo.Uma norma 
comunitária em matéria de pobreza tem a obrigação de ser rigorosa nestes dois 
pontos. Além disso, as escalas de equivalência são de tal maneira Inferiores 
ás utilizadas em matéria de assistência social em toda a Comunidade que se 
tornam pouco credíveis e aceitáveis. Relativamente a esta última referência, 
as escalas de equivalência acima utilizadas nas comparações que Implicavam o 
rendimento per capita serão bastante elevadas. 
7. PERCEPÇÃO DA POBREZA 
A medição da pobreza percebida difere da medição da pobreza subjectiva porque 
só são recenseados os agregados familiares que se consideram pobres. A norma 
de pobreza é fixada segundo o número de agregados familiares que se 
consideram pobres, e não tanto fazendo a média das estimativas do rendimento 
mínimo a partir do qual os agregados familiares conseguem equilibrar as 
despesas e as receitas ou dispõem de recursos "apenas suficientes". 
Três estudos deste género foram financiados pela Comissão em 1976, 1983 e 
1989. Os respectivos resultados constam no quadro A.11. A coluna 1 Inclui as 
pessoas que se consideram pobres e a coluna 2 inclui aquelas que se situam no 
ponto imediatamente superior, numa escala de sete pontos. 
As respostas correspondem sensivelmente ás normas médias absolutas dos 
Estados-membros, na medida em que a Espanha, a Grécia, a Irlanda e Portugal 
detêm as taxas mais altas de pobreza percebida e que multo poucas pessoas se 
consideram pobres no Luxemburgo. Pode detectar-se um aumento da pobreza 
percebida entre 1976 e 1983, seguido de uma baixa em 1989, mas que não chega 
ao nível de 1976, à excepção da Itália. 
<--
Quadro A.11 Percentagem de agregados familiares que se consideram 
"pobres"(1) ou "próximos da pobreza"(2) 
(1976, 1983 e 1989) 
Estado-
-membro 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
UK 
EUR 9 
EUR 10 
EUR 12 1976 
1 2 1+2 
1.0 
1.5 
1.1 
1.6 
2.2 
3,0 
1.1 
1.2 
2,5 
2,0 4,0 
2,7 
3,3 
6,0 
4,4 
7,8 
1.1 
3,2 
6,8 
5.6 5,0 
4,2 
4,4 
7,6 
6,6 
10,8 
2,2 
4,4 
9,3 
7,6 1983 
1 2 1+2 
1.8 
0.7 
1,0 
8,0 
8,1* 
3,6 
3,6 
1.3 
2.1 
4,1 
2,9 7'1 
4,1 
4,9 
12,7 
8,5 
11,0 
10,5 
3,0 
7,2 
7,4 
7.8 8,9 
4,8 
5,9 
20,7 
11,6 
14,6 
14.1 
4,3 
9,3 
11,5 
10,7 1989 
1 2 1+2 
0,4 
2,2 
0.9 
3,4 
4.2 
2.8 
4,4 
1.5 
0,3 
1.3 
3.4 
3.2 
2.3 4,5 
3,4 
3,8 
10,5 
11,3 
' 7,2 
8,1 
4,7 
1.7 
3,7 
9,0 
6,6 
6,3 4.9 
5,6 
4,7 
13,9 
15,5 
10,0 
12,5 
6,2 
2,0 
5,5 
12,4 
9,8 
8,6 
8. EVOLUÇÃO DEMOGRÁFICA 
0 quadro A.10 mostra a distribuição da população da Comunidade Europeia por 
grupos etários, referente aos anos de 1975 e 1985, e uma projecção para o ano 
2000. 
Entre 1975 e 1985, a população com menos de 15 anos teve um decréscimo de 
11,6 milhões e a população com idade compreendida entre os 15 e os 24 anos 
registou um aumento de 5,8 milhões. 0 número de pessoas com Idades entre 65 
e 74 anos diminuiu 1,6 milhões, enquanto que o número de pessoas 
/,' 
com mais de 75 anos aumentou 5,2 milhões. A Comunidade teve que encontrar 
empregos para mais 6 milhões de Jovens que entraram no mercado de trabalho e 
dar assistência a mais quatro milhões de pessoas Idosas, a maioria das quais 
são reformadas. A evolução mais marcante é a que se refere às pessoas com 
mais de 75 anos, com um crescimento de 37,4%. Em 1985 este grupo etário era 
composto em 65,7% por mulheres. 
Quadro A.12 Estrutura etária da população da Comunidade 
(1975,1985 e projecção para o ano 2000) 
Grupo etário 1975 1985 2000 
0-14 
15 - 24 
25 - 64 
65 - 74 
75+ 
TOTAL 75,1 
46,6 
150,1 
25,9 
13,9 
311,6 63,5 
52,7 
162,2 
24,3 
19,1 
321,8 54,1 
40,0 
178,0 
31,6 
25,7 
329,4 
Fonte: Eurostat 
Entre 1985 e o ano 2000, espera-se que a população da Comunidade registe um 
aumento de 7,6 milhões. 0 número de pessoas com menos de 15 anos diminuirá em 
9,4 milhões. De Importância fundamental é o decréscimo previsto de 12,7 
milhões no número de pessoas com Idades entre os 15 e os 24 anos.Daqui até ao 
ano 2000, a população em idade activa da Comunidade registará um decréscimo 
de 2,6 milhões. Estas projecções não têm em consideração a população da 
Alemanha do Leste. Prevé-se que, durante o mesmo período, o número das 
pessoas com 65 anos ou mais aumente 13,9 milhões, dos quais 6,6 milhões de 
pessoas com 75 anos ou mais. 
9. EVOLUÇÃO DO MERCADO DO EMPREGO 
A. Composição da população activa 
0 quadro A.13 Indica a evolução da população activa entre 1975 e 1985, por 
grupos etários e por sexo. 
4L 
Quadro A.13 
Grupo etário População em idade activa nos 12 Estados-membros 
1975 e 1985 
(mlIhões) 
Homens 
1975 1985 Mulheres 
1975 1985 
15 - 24 
25 - 34 
35 - 44 
45 - 54 
55 - 64 
TOTAL 23,7 
21,6 
20,0 
18,5 
13,5 
97,3 26,8 
23,5 
21,2 
19,2 
16,6 
107,3 22,9 
20,8 
19,7 
19,9 
16,1 
99,4 25,9 
23,0 
20,9 
19,4 
18,9 
108,1 
Fonte: Inquérito sobre as Forças de Trabalho 
Na Comunidade actual, a população em idade activa aumentou cerca de 19 
milhões, aumento esse que se concentrou na população jovem, que na sua 
maioria procurou trabalho remunerado. Tem sido difícil dar resposta a esta 
procura num período caracterizado por um crescimento económico relativamente 
lento e por uma forte concorrência, a qual provém em particular dos países da 
bacia do Pacifico que conheceram taxas de crescimento económico muito mais 
altas. 
0 gráfico A.14 mostra a distribuição de agregados familiares com separação 
entre os agregados monoparentals com e sem salário e outros agregados sem 
salário, com um salário ou com mais do que um salário. 
Quadro A.14 Agregados cujo chefe tem entre 15 e 65 anos por número 
de assalariados 
1985 e 1987 
(Toda a Comunidade, em milhões) 
1985 1987 
Agregados familiares monoparentals 
sem pessoas activas 
com uma ou várias pessoas activas 
Outros agregados familiares 
sem pessoas activas 
com uma pessoa activa 
com duas ou mais pessoas activas 1.6 
4,2 
11.7 
31,9 
29,3 1.7 
4.3 
12,1 
31,9 
30,0 
TOTAL 
Fonte: Inquérito sobre as Forças de Trabalho 78,6 79,9 
tt 
O quadro Indica que em famílias monoparentals, que na sua maioria têm como 
chefe uma mulher, mais de dois terços dos chefes de família são empregados. 
Mostra também que existem actualmente quase tantos agregados com dois 
assalariados como agregados com uma única pessoa assalariada - essencialmente 
devido à quantidade de mulheres que, como os homens, exercem uma actividade 
assalariada. Havia em 1987 cerca de 14 milhões de agregados familiares sem 
qualquer pessoa assalariada cujo chefe estava em Idade de trabalhar. 
B. Estatísticas de desemprego 
Em parte como resultado das mudanças estruturais e em parte devido ás taxas 
de crescimento económico relativamente baixas, o desemprego calculado 
oficialmente foi consideravelmente mais elevado em 1985 do que em 1975. 0 
quadro A.15 mostra a percentagem de desemprego por cada Estado-membro. 
Quadro A.15 Taxa de desemprego por Estado-membro 
(1975 e 1985) 
Estado-membro Taxa de desemprego 
1975 1985 1987 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itáila 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 3,2 
6,8 
2.9 
3.3 
9.6 
3,3 
(0,6) 
3,2 
4,6 11,3 
7.8 
6.9 
7.8 
21,9 
10.3 
18,0 
9.2 
3,0 
10,5 
8,6 
11,5 11,3 
6,1 
6,8 
7,4 
20,6 
10,7 
18,1 
10,7 
2,5 
10,0 
7,4 
11.0 
TOTAL EUR 12 
EUR 9 3.7 10,7 
9,6 10,8 
10,7 
Fonte: Inquérito sobre as Forças de Trabalho 
Nos Estados que constituíam a Europa dos Nove, o desemprego aumentou de 3,7% 
para 10,7% entre 1975 e 1987. No conjunto da Comunidade reglstou-se um 
aumento multo reduzido do desemprego entre 1985 e 1987. No ano de 1989 o 
desemprego revelava uma descida para 9,0% e espera-se uma descida para 8,7% 
em 1990. 0 quadro A.16 mostra a duração dos períodos de procura de emprego. 
M 
10 
Quadro A. 16 
Estado-membro 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Ir landa 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
TOTAL EUR 12 
EUR 9 Desemprego em função da duração da procura de emprego 
(Percentagens do número total de desempregados) 
Um ano ou mais 
1975 
29,7 
9,4 
11,8 
16,3 
19,1 
33,8 
18,6 
14,8 1985 
68,2 
32,0 
46,9 
43,4 
57,8* 
43,8 
62.2 
63.6 
(36.8) 
56.4 
48,4* 
48,7 
53,8* 
48,5 1987 
74,6 
29,5 
48,1 
45,8 
65,7 
49,4 
66,1 
66,3 
(34,2) 
45,7 
56,7 
45,2 
55,4 
52,7 Dois anos ou mais 
1985 
51,5 
13,3 
26,7 
19,5 
21,8 
41,1 
38,1 
(13,8) 
35,7 
33,2 
18,4 48,5 52,7 29,5 
Fonte: Inquérito sobre as Forças de Trabalho 1987 
56,7 
12,6 
31,0 
20,4 
47,8 
29,8 
47,0 
42,2 
(15,6) 
29,6 
35,3 
30,5 
36,8 
34,1 
Os dados relativos a Espanha e a Portugal foram retirados de publicações 
nacionais com resultados do Inquérito sobre as Forças de Trabalho: no 
caso da Espanha, os dados referem-se à população com Idade superior a 15 
anos enquanto que para Portugal os dados referem-se à população com mais 
de 9 anos de idade. 
^ 
11 
QUADRO A.1 
Pessoas com rendimento inferior a 50X do rendimento 
médio nacional per capita 
PAIS AGREGADOS FAMILIARES INDIVÍDUOS 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Ir landa 
Itáila 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 1980 
% Ate (000) 
64 
8.0 
10.3 
20,5 
20^ 
18,0 
18,5 
12,0 
6,9 
31.4 
14,1 226 
166 
2 592 
604 
2 129 
3503 
167 
2 237 
345 
906 
2808 1985 
% Ate (000) 
5,2 
8,0 
9,2 
17,4 
174 
14,6 
17.4 
14,7 
7,9 
31,7 
16,9 1980 
% Ate (000) 
189 
168 
2306 
527 
1924 
2 947 
162 
2 760 
403 
948 
3790 7.1 
74 
10,5 
214 
204 
19.1 
18,4 
14.1 
04 
32,4 
14.6 1985 
% Ate (000) 
701 
407 
6446 
2073 
7629 
10 313 
625 
7941 
1363 
3167 
6226 64 
10 
94 
16,4 
164 
15.7 
194 
154 
11.4 
32.7 
164 563 
409 
6 074 
1617 
7257 
8 661 
684 
6680 
1661 
9 310 
10 SM 
Fonte: Eurostat 
12 
M 
QUADRO A.2 
Agregados familiares com rendimento inferior a 40X e a 50X 
do rendimento médio nacional per capita (em milhares) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
TOTAL 1980 
inferior a inferior a 
40 X 50 X 
70 
72 
1 119 
342 
1 250 
2 009 
92 
1 451 
122 
591 
1 258 
J 8 378 226 
166 
2 592 
604 
2 129 
3 503 
167 
2 237 
345 
906 
2 808 
J 15 682 1985 
inferior a inferior a 
40 X 50 X 
54 
72 
949 
274 
1 065 
1 559 
84 
1 0628 
129 
621 
2 120 
8 555 189 
166 
2 306 
527 
1 924 
2 947 
162 
2 760 
403 
948 
3 790 
16 121 
Fonte : Eurostat 
- 13 -
1,1 
Evolução do núaero de agregados familiares com rendi-ento inferior 
a 50X do rendimento médio per capita em cada 
Estado-«e»bro entre 1975 e 1985 <e« «ilhões) 
1975 
Agregados Familiares % 
Bélgica ?'21 6,6 
Dinamarca J'" 13.0 
Alemanha *'53 *'6 
Grécia 
££" 2,63 ll,8 
i- rança 0 17 23 1 
1 r l anda ï o *» •> ï o 
Itália ' ' 
Países Ba lios °'°* 14/|j 
Portugal °'23 4'8 
Reino Unido " " 
1,24 b,j 
Total EUR 9 10,18 11,4 
Total EUR 12 -1980 
Agreg. famil.% 
0,23 6,3 
0,17 8,0 
2,59 10,3 
0,60 20,5 
2,13 20,3 
3,50 18,0 
0,17 18,5 
2,24 12,0 
0,00 
0,34 6,9 
0,91 31,4 
2,81 14,1 
12,04 
15,68 14,1 1985 
Agreg.faflil. % 
0,19 5,2 
0,17 8,0 
2,31 9,2 
0,53 17,4 
1,92 17,8 
2,95 14,8 
0,16 17,4 
2,76 4,7 
0,40 7,9 
3,79 18,9 
4,35 21,7 
12,73 
16,12 14,4 Evolução da X 
75-8580-85 
- 1,4 
- 5,0 
2,6 
0,0 
- 5,7 
- 7,1 
3,1 
15,4 
1 -1,1 0,0 
-1,1 
3,1 
2,5 
-3,2 
-1,1 
2,7 
1,0 
0,3 
7,6 
0,8 
14 
h\ 
QUADRO A.4 1980 
Despesas mensais em moeda nacional a preços correntes 
correspondente a 40X e 50X dá média das despesas para agregados familiares 
de UM pessoa e agregados de 4 pessoas (dois adultos • duas crianças) 
40 t da 
média nacional MX da 
média nacional 50 1 da 
média comunitária 
Agregado de 
uma œsBûa Agregada de 
4 pessoas Agregado de Agregado de Agregado de Agregado de 
pessoa 4 pessoas uma pessoa 4 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido S.374 
1.820 
513 
6.018 
10.185 
1.078 
086 
141.787 
567 
3.425 
093 22.610 
4.914 
1.385 
16.248 
27.498 
2.911 
232 
382.826 
1.530 
9.248 
251 10.468 
2.275 
641 
7.522 
12.731 
1.348 
108 
177.234 
708 
4.281 
116 28.263 
6.142 
1.731 
20.310 
34.373 
3.639 
290 
478.532 
1.913 
1.560 
314 4.338 
940 
288 
4.288 
7.627 
638 
057 
90.332 
0.286 
4.025 
058 11.714 
2.538 
717 
11.578 
20.593 
1.724 
154 
243.897 
772 
10.668 
158 
15 M 
QUADRO A.5 19B5 
Despesas mensais em moeda nacional a preços correntes correspondente o 
40X e 50X da média das despesas para agregados familiares de 
pessoa e agregados de 4 pessoas (dois adultos • duas crianças) 
40 x da 
média nacional 50 X da 
média nacional 50 X da 
•dia comunitária 
Agregado de Agregado de 
*t pesaoss Agregado de Agregado de 
4 Agregado de 
4 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 12.074 
2.960 
610 
16.777 
9.570. 
1.772 
145 
286.713 
673 
9.581 
140 32.599 
7.991 
1.646 
45.297 
25.840 
4.784 
391 
774.124 
1.818 
25.868 
377 15.092 
3.700 
762 
20.971 
11.963 
2.215 
181 
358.391 
842 
11.976 
175 40.749 
9.989 
2.057 
56.122 
32.300 
5.980 
489 
967.655 
2.273 
32.336 
472 6.095 
1.376 
348 
10.965 
13.447 
1.009 
102 
171.902 
150 
11.435 
083 16.457 
3,715 
940 
29.606 
36.306 
2.723 
274 
464.136 
945 
30.875 
223 
L 
16 5* 
QUADRO A.6 
Incidência da pobreza entre as crianças e pessoas idosas. 
Comparação entre os anos 1980 e 1985. 
(Linha de pobreza igual a 50 % da média nacional de despesas equivalentes 
ao nivel nacional para os anos respectivos) 
Pays ENFÀÎTCS PERSONNES AGTES 
1980 15*5 15S0 ISftS 
% Âhs(0O0) % Ahs(000) % AJb»(000) 4 AbsfOOO) 
3c!«iqoc. 8.0 158 6.7 126 12/ 175 10.7 144 
8,7 92 9.1 87 18,8 140 2Û.4 157 
R-F.d-ADoascc 11,5 1244 13.7 L217 14,3 L374 14,0 L253 
Grèce 20,7 473 185 395 31.2 3t2 32 371 
C5p«ex 22.1 2.124 20.2 L817 325 1J79 23.6 1.080 
rtmet 20.7 2.453 19.5 1290 30.4 2.198 21.4 1.513 
^-~v 22.4 231 275 226 30.0 109 14,2 54 
IuEs 16.1 L972 15,1 L6H 18.6 L426 20,0 L447 
?«y*-B» 13.1 403 17.7 506 4.2 69 52 91 
?«m«il 36.2 901 36.6 &S0 44.9 504 45.3 545 
Rcytsœ-Um 20,1 1354 24J3 16-C 23.8 L988 2JJ 1.S46 
17 Si 
QUADRO A.7 
Incidência da pobreza entre as crianças e pessoas idosas. 
Comparação entre os anos 1980 e 1985. 
(Linha de pobreza igual a 50 % da média comunitária de despesas equivalentes 
de 1980). 
P»y ENFANTS PERSONNES AGEES 
IS» 1*5 ISCO 15*5 
* Aí»(000) % AbS(OOO) « Abf(00O) « Ab«(000> 
Bdpquc 3.1 61 2.1 39 4.7 67 3J 45 
Dwenuric 4.3 45 3J 29 9 J 69 7 1 54 
RJ. i'Allttajr* 75 152 9.8 919 9.8 942 10 0 902 
GIÈŒ 28.1 642 21.6 450 395 4*8 312 410 
Eip^ac 32.1 3.088 33.6 3.022 435 1.840 392 1.790 
F«»« 17.8 2110 L5.0 1.761 27.1 L956 17 ï 1252 
Id*nde 255 266 35.0 359 33,6 122 195 75 
Ialie 17.1 1092 13.4 1.504 19.6 1J06 18.0 1307 
P*ys-a*s 5.0 153 7.1 202 1.6 26 2,1 36 
Porajal 703- 1.751 712 1.713 803 902 81.0 975 
Zasnxx-Lrj. 20.4 2392 21.0 2J09 242 2.018 192 1.630 
G»;n-mu-^ 19.7 13.452 19.4 12307 22.5 9.93S 19.6 8.47S 
18 
Si 
Quadro A.8 
Pessoas cujos rendimentos foram inferiores 
a 50% do rendimento médio comunitário 
Número de pessoas Porcentagem da 
(em milhares) população total 
1980 1985 1980 1985 
Bélgica 268 182 2,7 1,8 
Dinamarca 201 136 3,9 2,7 
R.F. Alemanha 4 416 4 335 7,2 7,1 
Greda 2 784 2 062 28,9 20,9 
Espanha 11 512 12 453 30,8 32,4 
França 8 997 6 685 16,7 12,1 
Irlanda 729 898 21,4 25,6 
Itália 8 437 7 912 15,0 13,9 
Luxemburgo 
Países Baixos 517 664 3,7 4,6 
Portugal 6 701 7 023 68,6 69,5 
Reino Unido 8 368 8 944 14,9 15,8 
TOTAL 52 930 51 292 16,8 15,9 
Fonte : EUROSTAT 
19 
53 
Quadro A.9 
Pessoas cujos rendimentos foram inferiores 
a 40% do rendimento médio comunitário 
Número de pessoas Porcentagem da 
(em milhares) população total 
1980 1985 1980 1985 
Bélgica 76 54 0,8 0,5 
Dinamarca 83 56 1,6 1,1 
R.F. Alemanha 1 821 1 705 3,0 2,8 
Greda 1 636 1 077 17,0 10,9 
Espanha 7 578 7 518 18,9 19.7 
França 4 875 3 413 9,0 6,2 
Irlanda 395 506 11,6 14,4 
Itália 5 316 4 847 9,4 8.5 
Luxemburgo 
Países Baixos 169 186 1,2 1,3 
Portugal 5 573 5 879 57,1 58,2 
Reino Unido 3 732 4 739 6,6 8,4 
TOTAL 30 736 30 040 9,7 9,3 
Fonte : EUROSTAT 
20 
FIGURA A. O . 
Distribuição das pessoas com rendimento inferior a 50 % 
do rendimento médio nacional por Estado-membro em 1985 
Reino Unido (20,8%) 
Portugal (6,7%) 
Paises Baixos (3,3%) 
Itália (17,9%) Bélgica (1,2%) n 
Dinamarca (0,8%) 
Alemanha (12,2%) 
récia (3,7%) 
Espanha (14,6%) 
rança (17,5%) 
Irlanda(1,4%) 
21 
>S 
FIGURA A.1 
Distribuição dos agregados familiares com rendimento inferior a 
50X do rendimento médio nacional, por Estado-membro, em 1985 
Bélgica (1,2%) 
Reino Unido (23,5%) 
Portugal (5,9%) 
Países Baixos <2,5X) 
Itália C17,1X) Dinamarca (1,0%) 
Alemanha (14,3%) 
Grécia <3„3X) 
Espanha (11,92) 
França C18#3X) 
<1,0X) 
- 22 -
% 
FIGURA A.4 
Despesas familiares médias per capita e P°r Estado-membro em 1980 
e em 1985 
(ecus de 1980 para os dois anos em questão, comparados com a média 
comunitária 
3 H a 
2 H il 
N M mm I í 
Í 
k 
K \A V\ 
Í Í i .Ï N I 
\À DK i i 
IRL 1 
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m M v\ 1 
^ 
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Í m$ 
NL UK EURU 
rcn 19&0 E73 1985 
23 tf 
FIGURA A.5 
Distribuição calculada das pessoas» em percentagem acumulada, segundo o montante das despesas 
familiares em 1980 (curva superior) e em 1985 (curva inferior), em ecus de 1980 
ta •o 
(0 
Qi 
O) 
tD 
c 
V o 
L. 
0) 
o. 100 
90 
eo 
70 
60 
50 
40 
30 
20 
10 / / 
/ // 
1 // V 
10 
Despesas familiares (10 ecus de 1980) 
24 
fl 
* FIGURA A.6 
Distribuição tatculada em percentagem acumulada, de crianças, idosos e outras pessoas 
pelos montantes das despesas familiares em 1980 
a curva superior diz respeito aos idosos 
a curva intermédia diz respeito às crianças 
a curva inferior diz respeito a outras pessoas 
100 
so 
ta 
"O (0 —^ 3 E 3 O (0 
E 
O) 
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10 
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• /? ^ 
/ 
• • 
10 
Despesas familiares (10Decus de 1980) 
25 
ff 
î •»• FIGURA A.8 
Distribuição, por Estado-membro, das pessoas com rendimento 
inferior a 50X do rendimento médio comunitário de 1985 
Reino Unido (17,5X) 
Portugal (13,7X) 
Países Baixos (1,3X) 
Itália (15,5X) Bélgica+Dinamarca (0,4%) 
lemanha (8,5%) 
récia (4,0X) 
Espanha (24,3%) 
França <13,1X) 
Irlanda (1, 
FIGURA A.9 
Distribuição, por Estado-membro, das pessoas com rendimento 
inferior a 40X do rendimento médio comunitário de 1985 
Bélgica + Dinamarca (0,4%) 
Reino Unido (15,5%) 
Portugal (19,3X) 
Países Baixos (Q 6X) 
Itália (17,3X) Alemanha (5,6%) 
Grécia (3,5X) 
Espanha (24,9%) 
rança (11,2%) %) 
Irlanda <1,7X) 
26 Co 
ANEXO II 
ESTRUTURA DO SEGUNDO PROGRAMA EUROPEU 
DE LUTA CONTRA A POBREZA 
1. Descrição geral 
Por decisão de 19 de Dezembro de 1984, o Conselho de Ministros lançou o 
Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza (1985-1989), o qual 
veio a compreender : 91 projectos locais de acção-investigação; um 
Serviço de Animação e Difusão encarregado de coordenar e avaliar as 
acções empreendidas e de divulgar os seus resultados ; estudos sobre as 
estatísticas relativas à pobreza. Este programa visava "aumentar a 
eficácia da luta contra a pobreza, pôr em prática acções concretas para 
ajudar as pessoas desfavorecidas e identificar os meios que melhor 
permitam atacar as causas da pobreza e atenuar os efeitos desta na 
Comunidade" (Decisão do Conselho de Ministros, 1984, artigo 1o., no. 1). 
Os elementos fundamentais deste programa de luta contra a pobreza, que 
pode ser considerado como experimental, são representados pelos 91 
projectos de acção-Investigação, pelos 8 temas em torno dos quais estes 
se agruparam, pelo conjunto coordenação, avaliação e divulgação, e bem 
assim pela acção transnacional à escala europeia. 
- 2 -
Inicialmente, o programa incluía 65 projectos de acção-InvestIgação, aos 
quais se acrescentaram, no segundo semestre de 1987, 26 relativos a Espanha e 
Portugal. Estes projectos foram escolhidos pela Comissão das Comunidades 
Europeias depois de uma primeira selecção por parte dos respectivos governos, 
baseada nas suas presumíveis qualidades em termos de luta contra a pobreza. A 
actuação dos projectos centrou-se nos grupos populacionais particularmente 
vulneráveis á pobreza : desempregados de longa duração, Jovens desempregados, 
idosos, famílias monoparentals, migrantes da segunda geração, refugiados e 
migrantes retornados, bem como diversos grupos "marginais", designadamente 
desalojados. Muitos projectos orlentaram-se para áreas urbanas 
desprivllegladas e zonas rurais empobrecidas. 
Os projectos funcionaram em grupos transnacionais. 0 objectivo primordial 
consistiu em conseguir, através de colaboração e Intercâmbio, novos 
conhecimentos e métodos de abordagem da pobreza para posterior aplicação ; em 
segundo lugar, pretendeu-se que a colaboração proporcionasse material 
utilizável por agentes da luta contra a pobreza não integrados no programa. A 
vantagem deste sistema transnacional reside numa capacidade de Inovação e 
numa eficácia acrescidas, congregando experiências como base de actuação aos 
níveis nacional e comunitário. 
2. Selecção 
Em Julho de 1984, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de decisão, 
que foi adoptada em 19 de Dezembro do mesmo ano. Nos termos da Decisão do 
Conselho, a Comissão delineou os passos necessários e, no primeiro semestre 
de 1985, foram lançados concursos pelos governos nacionais. A publicidade 
dada aos anúncios para apresentação de projectos variou de pals para pais, o 
mesmo acontecendo, em consequência, ás possibilidades de escolha. 
No segundo semestre de 1985, a Comissão procedeu á selecção dos projectos que 
possuíssem qualidade técnica aceitável e pudessem ser "incluídos" em equipas 
transnacionais, consoante os "temas" do programa. 
É evidente que não só a Comissão e os governos nacionais passaram por 
diversas fases e expectativas no que se refere aos projectos e ao programa. 
Houve bastantes outros Intervenientes, quer durante a execução do programa 
quer na sua fase de concepção, como, por exemplo, sindicatos e grandes 
organizações nacionais e Internacionais de voluntários. Não se previu 
formalmente nenhuma fase de definição prévia e muitos foram os projectos que 
encontraram dificuldades de arranque e instalação da estrutura constante dos 
processos apresentados. 
3. Distribuição por pais 
Na sua decisão relativa ao lançamento do Segundo Programa Europeu de Luta 
contra a Pobreza, o Conselho de Ministros aprovou a proposta da Comissão de 
que as acções se articulassem em torno de temas comuns aos diversos 
Estados-membros. 
a 
- 3 -
São de assinalar os seguintes pontos : 
fraca representação dos pequenos Estados setentrionais no programa; 
representação nula de algumas regiões, apesar dos seus elevados Indices 
de carência; 
fraca representação de projectos rurais em alguns países, apesar dos seus 
elevados Indices de pobreza rural (situação de certa forma compensada 
pelo financiamento governamental a projectos não seleccionados peia 
Comissão); 
fraca representação Inicial de projectos Integrados no tema "marginais", 
que a adição dos projectos portugueses e espanhóis permitiu corrigir 
(embora se possa considerar terem alguns dos projectos ibéricos sido mal 
agrupados). 
4. Patrocínio 
Alguns dos projectos constituem organizações autónomas. Porém, a maioria 
(acima de quatro quintos) lntegra-se em "organizações-mães" signatárias e 
responsáveis perante a Comissão pelas actividades realizadas. Por outro lado, 
qualquer projecto, autónomo ou subsidiário, pode ter sido apoiado por 
diferentes entidades patrocinadoras, cuja Intervenção, formal ou Informal, 
eventualmente prosseguiu. 
Em alguns casos, os projectos foram propostos por organizações familiarizadas 
com a luta contra a pobreza. Em outros, a existência de um programa europeu 
estimulou a apresentação de projectos por organizações relativamente novas 
neste domínio (sindicatos, por exemplo). As características das organizações 
patrocinadoras influenciaram a estratégia relativa aos projectos e, 
reciprocamente, estes contribuíram para a evolução dos próprios 
patrocinadores. 
Entre as mais importantes variáveis, destacam-se : 
o nível de participação de organizações religiosas; 
o nível de participação de voluntários locais; 
a fraca participação de organizações sindicais. 
0 Impacto de determinado patrocínio variou, obviamente, de pals para pais, 
como, por exemplo, a Influência e o poder das organizações de voluntários ou 
das autarquias locais no domínio do bem-estar. 
é? 
- 4 -
5. Pessoal 
As habilitações, a experiência e o empenhamento do pessoal recrutado têm 
Importância fundamental na definição do rumo e do avanço de cada projecto. 
Alguns projectos acusaram grandes dificuldades de recrutamento. 
Conforme Indica o quadro 1 (dados relativos a 85 projectos), o pessoal a 
tempo Inteiro totalizou cerca de quatrocentos elementos (4,8 por projecto, em 
média), não diferindo substancialmente deste número o pessoal a tempo 
parcial. 
Setenta por cento dos projectos recorreram a voluntários, em alguns casos 
extensivamente. Alguns utilizaram experiência de trabalho com apoio 
governamental e esquemas de emprego comunitário, na admissão de pessoal 
temporário ou a tempo parcial. De certa maneira, o pessoal empregue nos 
projectos Ilustra os efeitos de algumas das grandes mutações do mercado 
laboral, com uma percentagem crescente de contratos precários e a curto 
prazo, inclusive na função pública. 
QUADRO 1 
Pessoal (1987-1988) 
Total Homens Mulheres Pobres Não pobres 
A tempo inteiro 412 169 243 108 304 
A tempo parcial 418 153 265 95 323 
Equivalente a tempo inteiro 615 242 373 159 456 
Voluntário 2204 
Total de projectos : 91 (Incluindo 5 com subprojectos múltiplos) 
Se considerarmos separadamente os dados relativos a cada pais, verificamos 
que, em termos de pessoal, os projectos da Bélgica e da Dinamarca foram, em 
geral, os melhores, com uma média superior a 11 equivalentes a tempo inteiro, 
e que os da Irlanda e da França tiveram a representação mais fraca, com 
médias respectivas de 3 e 4 equivalentes a tempo Inteiro. 0 projecto 
neerlandês (único) teve apenas 2 (os números não discriminam subprojectos). 0 
projecto nQ 3, da Bélgica, teve o mais elevado número de equivalentes a tempo 
Inteiro (27). 
Quanto á composIcão do pessoal, a Bélgica e o Luxemburgo foram os únicos 
países em que o pessoal equivalente a tempo Inteiro do sexo masculino excedeu 
o do sexo feminino. A França, a Itália e o Luxemburgo destacam-se pela baixa 
proporção de pessoal recrutado entre as camadas sociais desfavorecidas, ao 
passo que, em Portugal, a maioria do pessoal proveio destas camadas. 
íd 
- 5 -
Detectam-se, por fim, grandes variações no número de voluntários mobilizados: 
desde uma media superior a 200 nos projectos da Dinamarca e dos Países Baixos 
até quase nenhum nos da França e do Luxemburgo. 
6. Orçamento 
Em termos de orçamento anual (Incluindo tanto os fundos comunitários como os 
restantes), os projectos apresentaram variações consideráveis. Os quatro 
maiores (localizados no Luxemburgo, na Espanha, na Bélgica e na RFA) são 
cerca de dez vezes mais avultados do que os menores. Esta discrepância de 
recursos afectou a capacidade de concretização de estratégias eficazes. 
No quadro 2 resumem-se as fontes de financiamento a nível não comunitário. Um 
terço dos projectos dependeu de uma só fonte. 
É manifesta, a respeito de qualquer Estado-membro, a presença de vários 
níveis governamentais no financiamento. Pondo de parte a Dinamarca e os 
Países Baixos, com reduzida quantidade de projectos, as variáveis 
transnacionais mais evidentes são a ausência de financiamento por parte do 
governo central, no caso da Itália, e a ausência de financiamento por parte 
das administrações regionais e das autarquias locals, no caso da Irlanda. 
QUADRO 2 
Percentagem de projectos, por Estado-membro, com financiamento 
através das fontes Indicadas 
B DA EL ES IR 
Governo central 67 50 37 37 
Administração regional 50 0 50 50 
Autarquia local 67 0 37 37 
Fundos próprios (*) 67 0 50 37 
Outras fontes 33 100 12 25 87 
50 
87 
37 
12 100 
71 
57 
71 
43 89 
0 
0 
33 
11 
IT NL UK EC12 
Governo central 0 100 100 80 
Administração regional 62 67 0 20 
Autarquia local 25 33 100 50 
Fundos próprios (*) 50 67 100 30 
Outras fontes 25 33 0 10 36 
57 
29 
64 
50 62 
45 
45 
48 
26 
(*) Incluindo doações e financiamento de organIzações-mães 
Total de projectos : 92 (Incluindo 5 com subprojectos múltiplos) 
is 
- 6 -
7. Os oito grupos temáticos 
1. Desemprego de longa duração. Conquanto afecte todos os Estados-membros da 
Comunidade Europeia, o desemprego reparte-se de modo desigual entre 
localidades e regiões. As zonas de Industrialização tradicional são as mais 
duramente atingidas, aquelas em que as estratégias politicas nacionais e 
comunitárias levaram á reimplantação ou reestruturação das Indústrias 
tradicionais e/ou à introdução de novas tecnologias. A maioria dos projectos 
subordinados a este grupo temático sltuou-se em zonas económica e socialmente 
em declínio, nas quais o desemprego ultrapassa, de longe, a média nacional 
respectiva. 0 seu total é de 11, repartidos da seguinte forma : Alemanha - 3; 
Irlanda - 1; Itália - 1; Espanha - 4; Reino Unido - 2. 
Os projectos esforçaram-se por realizar grande variedade de objectivos, entre 
os quais o desenvolvimento económico local, o desenvolvimento comunitário, o 
fim do isolamento, a sensibilização para o carácter politico do desemprego, a 
organização de cursos de recuperação e a elaboração de métodos que permitam 
garantir um rendimento mínimo vital e de métodos que permitam colocar os 
pobres em contacto com a administração local. 0 denominador comum de todos 
estes objectivos consistiu em tentar influenciar a politica de emprego e a 
politica social a todos os níveis de decisão, para conseguir uma melhoria das 
condições de vida dos desempregados de longa duração. 
2. Desemprego Juvenil. Os projectos deste grupo acusam dispersão geográfica 
máxima a nível comunitário, sem dúvida á imagem da extensão do fenómeno. 
Inclulram-se no grupo 9 projectos localizados na Bélgica, na RFA, em França, 
na Irlanda, em Itália, no Reino Unido, no Luxemburgo, em Espanha e em 
Portugal, as mais das vezes em regiões urbanas ou semi-rurais com taxas de 
desemprego geralmente superiores ás médias nacionais. 
Os projectos partiram do dado Inicial de que, para os jovens menos 
favorecidos, a questão central é, por um lado, o acesso ao emprego e a um 
rendimento que lhes permita viverem decentemente como qualquer cidadão e, por 
outro, o Isolamento a respeito das estruturas de relacionamento social que o 
trabalho faculta. Perante estes problemas, os projectos puseram em prática 
diversas fórmulas de formação em sentido lato e de reinserção profissional, 
facilitando o acesso a empregos existentes ou apoiando Iniciativas de criação 
de empregos. 
3. Terceira Idade. Como restituir aos Idosos menos favorecidos os seus laços 
com a comunidade circundante e a sua capacidade de movimentação e procura de 
respostas ás carências e aspirações que sentem ? Como oferecer-lhes condições 
de vida materiais e sociais aceitáveis, mais adequadas ás suas contingências 
e capacidades objectivas ? Foi a tais questões que os projectos deste grupo 
temático procuraram responder, organlzando-se em duas direcções principals e 
complementares : 1) evitar os estabelecimentos de Internamento, mantendo os 
Idosos no respectivo universo quotidiano, enquanto eles próprios o desejarem 
e nas melhores condições; 
a 
- 7 -
2) reforçar a participação activa dos Idosos na vida económica e social. 
Os 12 projectos deste grupo distribulram-se por sete países : França (1), 
Itália (2), Luxemburgo (1), Países Baixos (1), Reino Unido (4), Espanha (2) e 
Portugal (1). Entre os resultados obtidos, devem destacar-se : a 
revalorização do idoso aos seus próprios olhos e aos olhos da comunidade 
circundante; a socialização e reinserção na estrutura social; a criação de 
laços de entreajuda e solidariedade que possam assumir a responsabilidade das 
carências Imediatas do individuo. 
4. Famílias monoparentals. Dos 9 projectos deste grupo, 8 são setentrionais 
(Dinamarca, RFA, França, Irlanda e Luxemburgo com 1 cada; Reino Unido com 3) 
e um nono, integrado no grupo no segundo semestre de 1987, sltua-se em 
Portugal. Em toda a Europa, são cada vez mais numerosos os agregados 
familiares com filhos menores e um só progenitor : para alguns, trata-se de 
opção deliberada, para muitos outros de alternativa preferível ao casamento 
ou à ligação a que puseram termo. A maioria das famílias monoparentals é 
dirigida por mulheres; ora, as dificuldades com que estas deparam na 
resolução dos seus problemas representam um factor maior de aumento da 
pobreza entre as mulheres europeias. 
As discriminações a que todas as mulheres estão sujeitas, nos domínios da 
educação e da formação e no mercado de trabalho, podem intensificar-se no 
caso de mulheres que assumam sozinhas a criação dos filhos. Os projectos 
actuaram, pois, segundo os métodos do "self-help" e da "tomada a cargo" 
("prise en charge"). No primeiro caso, todo o trabalho de acolhimento, 
orientação, apoio, consultoria em matéria de direitos sociais, etc., foi 
executado pelo próprio grupo de indivíduos em situação de monoparental Idade. 
No segundo caso, diversamente, a mulher foi orientada por profissionais para 
dispositivos de formação e empregos Intermediários. 
Quase todos os projectos provém de associações sem fins lucrativos e todos 
reconheceram ser Imprescindível a colaboração com outras organizações de 
voluntários, serviços sociais e todos os tipos de Instituições privadas ou 
públicas afectas á problemática das famílias monoparentals. Por outras 
palavras, reconheceram que a parceria é indispensável. 
5. Migrantes e refugiados. Os aspectos materials e financeiros da pobreza 
entre os refugiados, os imigrantes e as minorias étnicas representam apenas 
uma das facetas de um fenómeno multo mais complexo. A pobreza pode ser 
considerada, em sentido convencional, como um Indicador do grau de Integração 
(ou não integração) social e económica. 
0 objectivo dos projectos deste grupo temático foi alcançar a Integração (ou 
reintegração) psIco-sociaI, politica e Jurídica óptima, sem prejuízo da 
identidade pessoal e cultural dos Indivíduos : promover o potencial de 
auto-organlzação, encorajando a participação no seio da comunidade de 
acolhimento. Foram em número de 12 (Bélgica : 2; Dinamarca, Alemanha, Itália 
e Reino Unido: 1 cada; Grécia : 4; Portugal : 2), tendo operado em condições 
diferentes. Em gerai, elaboraram acções aprofundadas a nível local, de modo a 
estabelecer relações e contactos adequados com os agentes locais disponíveis 
& 
- 8 -
(autarquias, Igrejas, sindicatos, centros de formação, serviços de apoio 
social. Iniciativas a favor da criação de empregos, etc.). Tiveram uma 
Intervenção regular e directa junto das entidades responsáveis pela 
Imigração, dos ministérios do trabalho, das autarquias locais, das 
administrações regionais, etc. Num caso, a cooperação atingiu dimensões 
transnacionais, tendo estabelecido contactos oficiais entre o pais de origem 
e o pais de acolhimento. Foram utilizadas, com maior ou menor êxito, diversas 
estratégias de informação e sensibilização. A organização multl-sectorlai das 
equipas de trabalho e a utilização de especialistas, não raro voluntários, 
nos domínios Jurídico, social, pslco-social e médico, foram consideradas 
bastante eficazes. 
6. Marginais. A marginalidade é um fenómeno complexo que se manifesta em 
grande número de situações concretas. Por conseguinte, os projectos deste 
grupo diferiram consideravelmente uns dos outros. Repartlram-se por seis 
países (França, Bélgica, Irlanda e Reino Unido : 1 cada; Espanha : 5; 
Portugal : 3), podendo os problemas a que tiveram de fazer face ser 
sintetizados da seguinte forma : perda (ou Inacessibilidade) do emprego 
"normal"; perda do papel social e da identidade cultural; marginalização e 
desvalorização dos espaços de Inserção; dessocialização, perda da capacidade 
de fixação domiciliária e recurso mais ou menos obrigatório a actividades 
Ilícitas. As acções empreendidas no contexto dos projectos orlentaram-se 
simultaneamente para a reinserção social das popuIações-aIvo (através da 
reinserção profissional) e para a satisfação Imediata das situações de 
emergência, sem que tivesse sido possível modificar a raiz dos problemas. Em 
geral, os projectos completaram a acção assistencial por uma acção de 
promoção, seguida de um esforço de racionalização dos dispositivos de auxilio 
e acção social. 0 trabalho foi utilizado quer como Instrumento privilegiado 
de uma politica de reinserção social, quer sob a forma de "trabalho 
protegido", quer ainda com recurso ás possibilidades abertas pelos mercados 
de trabalho secundários (de fraca rendibilidade). As cooperativas de 
solidariedade social, cujos membros pertencem tanto a populações marginais 
como a populações não marginais, foram aproveitadas com eficácia. 
7. Acção Integrada rural. Com poucas excepções, os 13 projectos rurais do 
Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza sltuaram-se nas regiões 
europeias mais desfavorecidas do ponto de vista económico. Os projectos 
espanhóis, portugueses, gregos, italianos e irlandeses referiram-se a regiões 
periféricas do Sul e do Ocidente, a zonas caracterizadas pelo afastamento, 
pela baixa densidade demográfica e pelo Isolamento. 0 projecto belga 
referlu-se a uma região rural situada em ambiente fortemente urbanizado, e o 
projecto galés ao que poderia chamar-se uma zona atingida pelo declínio 
económIco. 
A acção destes projectos foi de carácter Inovador, numa perspectiva prática 
fundamentada em modelo de desenvolvimento rural com base na integração e na 
participação. 
àf 
- 9 -
São os seguintes os denominadores comuns Identificados neste modelo de 
desenvolvimento rural : 
tendência marcada para trabalhar em estruturas ou sistemas cooperativos, 
para fazer avançar as coisas â escala do projecto 
desenvolvimento, em todos os projectos, de uma série de actividades de 
Informação e formação, consideradas como parte essencial do processo de 
compromisso e participação da população 
identificação, por parte de numerosos projectos rurais, das carências de 
determinados subgrupos da comunidade rural local, com discriminação dos 
recursos necessários ao trabalho junto destes subgrupos (idosos, jovens 
desempregados, famílias monoparentals). 
8. Acção Integrada urbana. Os 13 projectos deste grupo temático 
dlstrlbulram-se por oito Estados-membros (Bélgica, Espanha, França, Irlanda e 
Itália : 2 cada; Grécia, Portugal e Reino Unido : 1 cada). Objectivos : 
reactivar as estruturas de entreajuda, os mecanismos de regulamentação social 
e a utilização colectiva dos espaços; mobilizar capacidades e vontades 
locais; associar os actores ao deseuvolvIntento de uma actividade, atribulndo-
Ihes responsabilidades; responder â vontade das mulheres em participarem na 
vida económica; favorecer a participação dos menores, dos adultos, dos 
Idosos, nos projectos relativos ás suas zonas residenciais ou aos seus locais 
de domicilio (projectos de reabilitação); possibilitar o fim da dependência 
em relação à protecção social, propondo aqueles Indivíduos uma participação 
activa e socialmente útil â comunidade; fazer passar do auxilio ao direito. 
Independentemente do problema das minorias a apolar na sua expressão, 
concedeu-se particular atenção ás populações mais débeis, que vivem à margem 
e correm o risco de exclusão do desenvolvimento prioritariamente concebido 
para elas. Foram realizadas acções especificas com estas populações, de modo 
a permitir o aumento da sua capacidade de autonomia. 
« 
ANEXO III 
PUBLICAÇÕES DO SERVIÇO DE ANIMAÇÃO E DIFUSÃO 
DO SEGUNDO PROGRAMA EUROPEU DE LUTA CONTRA A POBREZA 
No decurso dos quatro anos de execução do Segundo Programa Europeu de 
Luta contra a Pobreza, as três secções do Serviço de Animação e Difusão 
publicaram e difundiram três séries diferentes de documentos. 
1. Publicações da Secção "Coordenação" 
1.1. Relatórios Finais 
Foram publicados dois documentos (em francês, inglês e espanhol) que 
correspondem aos relatórios finais dos trabalhos da secção "Coordenação1 
e das oito equipas transnacionais. 
J.P. Hiernaux: Lutter contre la pauvreté en Europe - Acquis et 
perspectives de la confrontation transnationale des expériences 
de terrain. 
Preparado com base nas contribuições das equipas transnacionais, 
dos seus coordenadores e dos membros do gabinete de coordenação. 
Dezembro de 1989. 
J.P. Hiernaux, A. Ganty, M. Silvestre et C. Marques Balsa: 
L'action transnationale évaluée par les participants des projets 
Décembre 1989. 
1.2. Sínteses das equipas transnacionais 
Foi publicado na série "RESULTADOS E PERSPECTIVAS", em duas línguas 
(francês e inglês), um folheto de síntese sobre os resultados e as 
perspectivas do conjunto do trabalho em relação a cada um dos oito temas 
do Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza. 
Equipe transnationale "Action Intégrée urbaine" (Coordonnâtes et 
rédacteur C. Chi got): Action intégrée de développement soclo-
-économlque dans les zones urbaines défavorisées. Mai 1988, 3e 
éd. Janvier 1989. 
Equipe transnationale "Action Intégrée rurale" (Coordonnâteur et 
rédacteur: S. Kennedy): La pauvreté dans les zones rurales 
d'Europe. Février 1989. 
Equipe transnationale "Personnes âgées" (Coordonnâteur: s. 
Greengross, Rédacteur: M. Silvestre): Personnes âgées et pauvreté 
en Europe. Mal 1988. 
- 2 -
Equipe transnationale "FamlI les monoparentales" (Coordonnâteur: c. 
Hartmann-Hirsh. Rédacteurs: C. Hartmann-HIrsch et D. Robblns): La 
pauvreté des familles monoparentales. Mars 1989. 
Equipe transnationale "Jeunes Chômeurs" (Coordonnateur: C. 
Carracillo, Rédacteur: A. Ganty): Formation et réinsertion des 
Jeunes chômeurs marginalisés. Mal 1988. 
Equipe transnationale "Chômeurs de longue durée" (Coordonnateur: A.K. 
Papantoniou, Rédacteurs: A.K. Papantonlou et l'équipe 
transnationale): Chômage et Pauvreté, L'expérience de onze projets. 
Décembre 1989. 
Equipe transnationale "Migrants" (Coordonnateur: P. v. Bethlenfalvy, 
Rédacteur: P. v. Bethlenfalvy en collaboration avec D. v. 
Bethlenfalvy et P. Ròslger): Réfugiés, migrants, minorités ethniques 
et gitans en Europe. Octobre 1989. 
Equipe transnationale "Marginaux" (Coordonnateur: A. Gulglla, 
Rédacteurs: C. Marques Balsa et A. Gulglla): L'action auprès de 
populations et de collectivités marginalisées. Octobre 1989. 
1.3. Documentos transtematicos 
A Secção "Coordenação" publicou vários documentos, tendo por objecto questões 
transtemáticas ou "transversais", na série "DOCUMENTOS DE TRABALHO". 
Equipa de coordenação do programa: "Acção transnacional no âmbito do 
Programa Europeu de Luta contra a Pobreza - Condições, Realizações e 
Perspectivas (Janeiro de 1986 - Junho de 1987). Documento GEI/RPI (em 
francês, Inglês, espanhol e português). 
J.P. Hlernaux: Production et animation dans les rencontres des 
équipes transnationales. Septembre 1987. Documents GE-2/IM-1 (em 
francês e Inglês). 
1.4. Encontros transnacionais 
Os documentos fruto dos encontros transnacionais das oito equipas temáticas 
(relatórios de síntese ou actas de reuniões, notas relativas a problemáticas) 
e as notas de trabalho das equipas transnacionais encontram-se publicados na 
série "DOCUMENTOS DE TRABALHO". Por exemplo: 
Equipa transnacional "Acção Integrada urbana" (Coordenador: C. 
Chlgot). 
Pauvreté et développement économique local. Rencontre transnationale 
de Nola, 13-17.05.1987. Rédacteur: F. Euvrard. Mars 1988. Document 
TR-9a/IU-2A (em francês e Inglês). 
Participation des habitants et action Intégrée de lutte contre la 
pauvreté. Rencontre transnationale de Dublin, 2-7.05.1988. Rédacteur: 
C. Jacquier. Septembre 1988. Document TR-31/IU-4 (em francês e 
Inglês). 
P 
- 3 -
Equipa transnacional "Acção integrada rural" (Coordenador: S. 
Kennedy): 
Le diagnostic et les orientations méthodiques de l'action intégrée 
rurale. Rencontre transnationale de Leuven, 13-17.01.1988. Rédacteur: 
C. Marques-Balsa. Mars 1988. Document TR-24/IR-3 (em francês e 
Inglês). 
Les femmes en milieu rural. Rencontre transnationale de Vila de Rei, 
16-18.04.1989. Rédacteur: S. Kennedy. Avril 1989. Document TR-39/IR-7 
(em francês e Inglês). 
Equipa transnacional "Migrantes e refugiados" (Coordenador: P. v. 
Bethlenfalvy): 
Apprentissage des langues, culture, éducation et emploi dans un 
contexte de pauvreté. Rencontre transnationale de Copenhague, 14-
18.12.1987. Rédacteur: P. v. Bethlenfalvy en collaboration avec F. 
Peullche, T. Wedege, I. Boesen, A. Christiansen et D. v. 
Bethlenfalvy. 1988. Document TR-35/M14 (em francês e Inglês). 
Le développemet des communautés ethniques en milieu urbain 
défavorisé. Document TR-36/M1-5 (em francês e inglês). 
Equipa transnacional "Desemprego de longa duração" (Coordenadores: G. 
Mourgelas (1986-1988), A. Papantoniou (1988-1989)): 
Les alliances dans l'action en faveur des chômeurs de longue durée, 
rencontre transnationale de Dublin. Février 1988. Rédacteur: C. 
Marques-Balsa. Mars 1988. Document TR-25a/LT2a (em francês e Inglês). 
A Survey of Projects In the Long-Term Unemployment Theme Group, 
Transnational Meeting in Bielefeld, 11-16 November 1989. Report: P. 
McGinn. November 1989. Document TR-45/LT-3 (em ingles). 
Equipa transnacional "Marginais/Desalojados" (Coordenador: A. 
Gulglla): 
Les Sans abri en Europe - Expériences novatrices en matière d'action 
sur le terrain. Rapport général du séminaire transnational de 
Vierset. Rédacteurs: J.P. Hiernaux, D. Neufcoeur, C. Chigot et A. 
Gulglla. Juin 1987. 
Document TR-11/MA-1 (em francês e Inglês). 
Processo e procedimento da acção Integrada - das colectividades 
marginalizadas ás comunidades. Encontro transnacional de Rabo de 
Peixe, 24-29.10.1988. Redactor: C. Marques-Balsa. Fevereiro de 1989. 
Documento TR-32/MA-4 (em francês, Inglês e português). 
n 
- 4 -
2. Pub 11cações da Secção *Ava11ação" 
2.1. Relatório final 
0 relatório final da Secção "Avaliação" foi publicado em Abril de 
1990. 
G. Room in collaborator! with G. Abou Sada, J. Benlngton, J. Breda, M.G. 
Giannichedda, E. Guillen, B. Henningsen, F. Laczko, J. Madeira, D. 
Mylonakis, S. 0'Cinnelde, D. Robblns and C. Whlttlng : Final Report of 
the Programme Evaluation Team. April 1990. 
Este relatório final encontra-se instruído com onze relatórios nacionais, 
redigidos pelos avaliadores nacionais da Secção "Avaliação". 
2.2. Publicações de carácter geral sobre a avaliação 
A Secção "Avaliação" publicou documentos de trabalho sobre questões 
metodológicas da avaliação no âmbito do programa europeu: 
G. Room : The Evaluation of the European Programme to Combat Poverty. 
1988. Document ESWP 33. 
G. Room, G. Whltting : Criteria for Project Evaluation. 1988. 
Document ESWP 34. 
G. Whlttlng : Measuring the Cost-Effectiveness of Anti-Poverty 
Projects. 1989. Document ESWP 35. 
G. Whlttlng : A Good Practice Guide to Self-Evaluation. 1989. 
Document ESWP 36. 
2.3. Documentos contextuais a nível nacional 
Na primeira fase do programa europeu, a Secção "Avaliação" publicou uma série 
de documentos contextuais sobre a situação da pobreza e as politicas de luta 
contra a pobreza nos Estados-membros, redigidos por peritos independentes. 
G. Vandenbroucke : Contextual Paper on Poverty in Belgium. September 
1987. Document ESWP 10. 
P. Abrahamson, J. Henderson, J.P. Henriksen, J.E. Larson : Poverty 
and Poverty Politics in Denmark In the 1980s. June 1987. Document 
ESWP 11. 
J. Bolz : Poverty in the Federal Republic of Germany. July 1987. 
Document ESWP 12. 
D. Karantlnos : Poverty and Anti-Poverty In Greece. June 1987. 
Document ESWP 13. 
A. Duran, P. López Arribas : Poverty In Spain. June 1987. Document 
ESWP 14. 
OMINOR: Poverty in France. December 1987. Document ESWP 15. 
» 
- 5 -
P. Kelleher : Poverty In Ireland. July 1987. Document ESWP 16. 
E.M. Brandolinl, V. Razzano : Poverty and Social Policies in Italy. 
July 1987. Document ESWP 17. 
R. Muffels, A. de Vries : Poverty in Debate - a Study on Evidence, 
Policy, and Public Opinion on Poverty In the Netherlands. July 1987. 
Document ESWP 18. 
A. Bruto da Costa : Contextual Paper on Poverty In Portugal. July 
1987. Document ESWP 19. 
C. & A. Walker : Poverty in Great Britain. September 1987. Document 
ESWP 20. 
2.4. Documentos contextuais temáticos 
Foi publicada uma outra série de documentos que abordam temas específicos 
relacionados com a pobreza - a série "Documentos Contextuais Temáticos": 
R. Lawson : Unemployment, Social Security and Poverty - European 
Comparisons. October 1986. Document ESWP 21. 
P. Burton, M. Stewart : Urban Deprivation - A Theme Paper for the 
European Programme to Combat Poverty. August 1987. Document ESWP 22. 
M. O'Higglns : Lone-Parent Families In the European Community -
Numbers and Socio-Economic Characteristics. August 1987. Document 
ESWP 23. 
F. Laczko : Poverty and the Elderly in the European Community. 
January 1988. Document ESWP 24. 
H. Newby : Rural Restructuring and Rural Poverty In Europe. January 
1988. Document ESWP 25. 
T. Ress : Poverty and the Young Unemployed In Europe. 1988. Document 
ESWP 26. 
F. Laczko, J. Benington, J. Breda : Employment and the Labour Market. 
1989. Document ESPW 37. 
F. Laczko, D. Robbins, M. Glannlchedda : The Family and the Local 
Community. 1989. Document ESWP 38. 
G. Whlttlng, B. Hennlngsen, J.P. Trlcart : Social Institutions, 
Social Protection. 1989. Document ESWP 39. 
G. Whlttlng, S. O'Clnneide, D. Mylonaki : Integrated Area Development 
and the Mobilisation of Local Ressources. 1989. Document ESWP 40. 
% 
- 6 -
2.5. Documentos contextuais comunitários 
A última série de publicações aborda as estratégias de luta contra a pobreza 
e os problemas a nivel comunitário - série "Documentos Contextuais 
Comunltárlos": 
E. L. Drury : European Community Policies and Actions of Relevance to 
the Second EC Programme to Combat Poverty. August 1987. Document ESWP 
30. 
A.B. Philip, J. St Wabe : Regional Disparities in the European 
Community. August 1987. Document ESWP 31. 
3. Publicações da Secção "Divulgação" 
3.1. "Descrições breves" 
Como fonte principal de Informação detalhada e englobante sobre o programa no 
seu conjunto, e sobre todos os projectos e actividades do Serviço de Animação 
e Difusão, a Secção "Divulgação" publicou em 1987 o livro "Action Research 
Projects, Short Descriptions of the 65 projects", em inglês e francês. Após a 
extensão do programa a Portugal e Espanha, foi publicada uma versão revista 
em 1989, com duas edições, sob o titulo "Segundo Programa Europeu de Luta 
contra a Pobreza : Breve Descrição dos Projectos", com prefácio da Comissária 
Vasso Papandreou. 
3.2. Boletim 
Com vista a uma informação regular e continua de todos os participantes no 
programa, a Secção "Divulgação" publicou mensalmente o BULLETIN 
D'INFORMATION, em francês e Inglês. Este boletim foi distribuído a todos os 
projectos e colaboradores das outras secções, bem como aos membros do Grupo 
Consultor, aos membros do Parlamento Europeu e a Instituições e organizações 
europeias de interesse. A distribuição totalizou 400 cópias. 
3.3. Revista "ECHANGE/EXCHANGE" 
Com vista à informação de um público mais vasto, de responsáveis pelos meios 
de comunicação social, de participantes em politica social dos Estados-
-membros, etc., a Secção "Divulgação" publicou trimestralmente a revista 
"ECHANGE/EXCHANGE", em Inglês, francês, alemão, Italiano, espanhol e -
durante algum tempo - grego. No estádio final, foram distribuídas com 
regularidade 4 000 cópias. 
3.4. EXCHANGE SPECIAL 
Além da revista trimestral, o Serviço publicou alguns números especiais 
("EXCHANGE SPECIAL") relacionados com tópicos específicos do programa, como, 
por exemplo, o auxilio durante o Inverno, os centros de emprego, a nova 
pobreza, a pobreza na Europa Meridional, etc. 
;Í 
- 7 -
3.5. Recortes de Imprensa 
Publicações da Imprensa no âmbito do programa no seu conjunto ou relacionadas 
com projectos específicos foram coligidas, reimpressas e distribuídas a 
titulo de fonte geral de Informação. Foram distribuídos recortes individuais 
na série "ACTUELS", e publicada em 1988 uma colectânea de recortes, sob a 
designação "ECHO DE LA PRESSE". Para alguns Estados-membros, foram publicadas 
colectâneas especiais. 
3.6. Exposição 
Em 1989, o Serviço de Difusão organizou uma exposição de arte e publicou o 
catálogo "A Pobreza na Pintura e na Escultura". A exposição decorreu em 
DUsseldorf, Luxemburgo e Bruxelas. 
3.7. Folhetos e Brochuras 
Como Instrumento de informação sumária de carácter geral, o Serviço publicou 
folhetos em 1987, 1988 e 1989, nas nove línguas da Comunidade, bem como 
brochuras sobre os projectos em Espanha (Espana participa en el segundo 
programa europeo de lucha contra la pobreza, 1988), Portugal (Portugal 
participa no Segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza, 1988) e 
Alemanha (Aktlonsforschungsprojekte in der BundesrepublIk Deutschland, 1988 
und 1989). Tendo como destinatário cada um dos oito grupos temáticos do 
programa, foi publicada uma brochura em três línguas (Inglês, francês e 
alemão). 
3.8. "Pacotes de Informação" 
A Secção "Divulgação" recebeu pedidos diários de informação sobre o programa 
em geral, sobre os grupos temáticos e sobre tópicos específicos, apresentados 
por políticos, cientistas, instituições sociais, Jornalistas, etc. Para poder 
divulgar a Informação especifica solicitada, o Serviço distribuiu 
regularmente pacotes de informação actualizada sobre assuntos específicos 
(Informação de carácter geral, projectos dos grupos temáticos, projectos nos 
Estados-membros, coordenação transnacional, avaliação, etc.). 
H 
ISSN 0257-9553 
COM(91) 29 final 
DOCUMENTOS 
PT 05 
N.° de catálogo : CB-CO-91-048-PT-C 
ISBN 92-77-69268-5 
PREÇO OE VENDA atí 30 páginas: 3,50 ECU cada 10 páginas a mai* 1^5 ECU 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo