Parecer n.o 2/2017 que acompanha o relatório de avaliação da Comissão sobre a aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (1) (artigo 19.o)

(2018/C 404/01)

ÍNDICE

Introdução 3

Metodologia 4

CAPÍTULO I 4

Enquadramento jurídico do funcionamento do OLAF 4

O papel do OLAF — contexto legislativo 4

Instrumentos jurídicos à disposição do OLAF 6

CAPÍTULO II 7

O ciclo de vida do inquérito: impacto do novo Regulamento n. o 883/2013 na realização efetiva dos inquéritos pelo OLAF 7

A abertura dos inquéritos: expressão da independência do OLAF 7

A realização dos inquéritos: as medidas de inquérito que o OLAF está habilitado a tomar 8

Acesso do OLAF à informação 10

Dever de cooperar com o OLAF 11

A duração dos inquéritos do OLAF: reforço da independência do OLAF 11

Encerramento do inquérito: relatório final, recomendações e seguimento 12

CAPÍTULO III 13

Respeito dos direitos fundamentais e garantias processuais no decurso dos inquéritos realizados pelo OLAF Direito a um controlo jurisdicional efetivo 13

Respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais: considerações preliminares 13

Necessidade de reforçar os direitos e garantias processuais no novo Regulamento OLAF n. o 883/2013: o artigo 9. o do Regulamento OLAF e o seu impacto nos inquéritos internos e externos 13

Direito a um controlo jurisdicional efetivo 15

CAPÍTULO IV 16

Fiscalização e controlo dos inquéritos do OLAF; o papel do Comité de Fiscalização e a sua interação com outros organismos 16

Observações de caráter geral 16

O papel do Tribunal de Justiça- 16

Papel das autoridades judiciárias nacionais 17

Controlador das garantias processuais 17

CAPÍTULO V 19

Papel, estatuto e competências do Comité de Fiscalização e do seu secretariado: Regulamento n. o 883/2013 e Regulamento 2016/2030 19

Missão do Comité de Fiscalização: observações de caráter geral 19

O mandato do Comité de Fiscalização no novo regulamento e a sua alteração pelo Regulamento 2016/2030 20

Papel do Comité de Fiscalização: sujeito a interpretação do Regulamento n. o 883/2013 20

Controlo regular da função de inquérito do OLAF 21

Assistência do Comité de Fiscalização ao Diretor-Geral do OLAF no exercício das suas funções: as prioridades da política de inquérito, as orientações sobre os procedimentos de inquérito e o plano anual de gestão 21

Estatuto dos membros do Comité de Fiscalização 21

CAPÍTULO VI 22

Criação da Procuradoria Europeia e impacto nos inquéritos do OLAF 22

O papel do Comité de Fiscalização nas relações com a Procuradoria Europeia 24

Introdução

1. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) foi instituído há 18 anos, em 1999, como um organismo que efetua inquéritos administrativos destinados a combater a fraude, a corrupção e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União Europeia. Desde a sua criação, a extensão e o impacto das competências e da composição do OLAF foram de certa forma ofuscados pela eventual criação de uma Procuradoria Europeia, relativamente à qual os trabalhos legislativos tiveram início em 2001, promovidos pela Comissão e pelo Parlamento Europeu. Finalmente, em junho de 2017, o Conselho anunciou a adoção do regulamento que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia em outubro de 2017, subordinada à aprovação prévia do Parlamento Europeu. Neste caso, a Comissão não deixará de considerar a revisão do Regulamento OLAF, processo que poderá sobrepor-se ao atual exercício de avaliação. Em consequência, uma análise exaustiva do modo como as competências e a composição do OLAF irão interagir com a Procuradoria Europeia extravasa o âmbito do presente parecer. No entanto, atenta a história do OLAF, os seus inquéritos foram fortemente influenciados pelo papel que a Procuradoria Europeia iria desempenhar futuramente no espaço europeu de justiça, pelo que as referências à Procuradoria se afiguram incontornáveis na presente avaliação.

2. Em março de 2016, a Comissão Europeia levantou parcialmente a imunidade do Diretor-Geral do OLAF em relação a processos judiciais, em resposta a um pedido das autoridades judiciárias nacionais belgas, com base no princípio da cooperação leal. O Diretor-Geral era alvo de investigação penal por parte das autoridades judiciárias belgas devido a alegações de escutas telefónicas ilegais, no exercício das suas funções, no decurso de um inquérito do OLAF ( 2 ) Esta situação extremamente grave e sem precedentes exige um controlo rigoroso da aplicação do regulamento às medidas de inquérito que o OLAF está habilitado a tomar e à proteção dos direitos fundamentais. A forma como foram aplicados os princípios da independência, supervisão, controlo da legalidade, imparcialidade, integridade, boa governação e responsabilização requer cuidadosa ponderação. No que respeita ao levantamento da imunidade, o Diretor-Geral interpôs perante o Tribunal Geral do Tribunal de Justiça da União Europeia um recurso de anulação da decisão da Comissão, com o fundamento de que a medida era suscetível de pôr em causa a sua independência (3). O Comité de Fiscalização (CF) não conhece pormenorizadamente as alegações apresentadas por qualquer das partes ao Tribunal Geral, no qual ainda se encontra pendente a ação principal intentada pelo Diretor-Geral. A questão levanta igualmente questões sobre a adequação das competências do CF para salvaguardar a independência do OLAF.

3. Desde 1999, o Regulamento OLAF foi alterado duas vezes. Em setembro de 2013, o Regulamento n. o 883/2013 substituiu o primeiro regulamento (Regulamento n. o 1073/1999). A alteração teve por objetivo melhorar a eficácia operacional do OLAF, aumentar a sua independência e reforçar o respeito dos direitos e garantias processuais no decurso dos inquéritos. Três anos mais tarde, em outubro de 2016, o Regulamento n.o 883/2013 foi objeto de uma rápida alteração, sem aguardar o período de avaliação previsto na reforma, que alterou disposições relativas à independência do secretariado do CF e ao orçamento do CF. Esta alteração, adotada pelo Regulamento 2016/2030, acabou por ter implicações adversas imprevistas no trabalho e na posição institucional do CF e, em consequência, na adequação dos mecanismos de supervisão e no reforço da independência do Organismo. O CF estará mais atento à segunda reforma que se anuncia para um futuro próximo.

Metodologia

4. A principal missão do CF, a de controlar periodicamente o exercício do poder de inquérito do OLAF a fim de reforçar a independência do Organismo, foi, em certa medida, clarificada pelo novo regulamento. A nova redação confere ao CF a missão de fiscalizar o «devido exercício» pelo OLAF dos poderes que lhe são conferidos pelo regulamento ( 4 ) . Contudo, o CF entende que os mecanismos previstos para essa fiscalização continuam a ser ambíguos e a carecer de maior clarificação, nomeadamente no que se refere à aplicação das garantias processuais e à proteção dos direitos fundamentais. O CF está ciente de que, no novo regulamento, o legislador retirou ao CF a responsabilidade pelo controlo da legalidade ex ante, que foi objeto do acórdão do Tribunal Geral da UE no Processo T-48/05 Franchet e Byk contra a Comissão. O Tribunal determinou que o CF deve ser consultado antes da transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais, a fim de proteger os direitos fundamentais (5). O CF está persuadido de que continuam a ser necessárias regras claras sobre os mecanismos com que avalia o poder de inquérito do OLAF após o encerramento dos inquéritos.

5. Com base na experiência adquirida pelo CF no controlo periódico dos inquéritos e no papel que desempenha, em janeiro de 2017 o CF iniciou o processo de exame de: — 30 pareceres sobre casos «arquivados» pelo OLAF; — três relatórios finais de casos encerrados; — relatórios das denúncias recebidas pelo OLAF de 2014 a 2017; — informações sobre os relatórios e recomendações do OLAF transmitidos às instituições e às autoridades judiciárias dos Estados-Membros a que não foi dado seguimento no período de 2014 a 2016; — as prioridades da política de inquérito e os planos de trabalho anuais para o período de 2014 a 2017; — 218 relatórios sobre inquéritos que duraram mais de 12 meses no período de janeiro de 2017 a abril de 2017. O CF examinou ainda: — ações intentadas no Tribunal de Justiça relacionadas com o OLAF; — decisões do Provedor de Justiça Europeu sobre queixas relativas ao OLAF; — os relatórios e pareceres de CF anteriores. A seleção das informações sobre os casos do OLAF analisados pelo CF foi realizada pelo OLAF.

CAPÍTULO I

Enquadramento jurídico do funcionamento do OLAF

O papel do OLAF — contexto legislativo

6. O âmbito do domínio de competência do OLAF e do próprio Regulamento n. o 883/2013 é confirmado pelo artigo 325. o , n. o 4, do TFUE, que habilita as instituições a adotar as medidas necessárias nos domínios da prevenção e combate das fraudes lesivas dos interesses financeiros da União, tendo em vista proporcionar uma proteção efetiva e equivalente dos interesses financeiros da UE em todos os Estados-Membros, bem como nas instituições, órgãos e organismos da União. Em consequência, o Regulamento n. o 883/2013 determina a realização de inquéritos administrativos conduzidos pelo OLAF no âmbito da proteção dos interesses financeiros da UE. O artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2013 incumbe o OLAF de efetuar inquéritos administrativos destinados a combater a fraude, a corrupção e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. Para o efeito, investiga os casos graves, ligados ao exercício de atividades profissionais, que configurem um incumprimento das obrigações dos funcionários e outros agentes da União e que sejam suscetíveis de dar origem a processos disciplinares ou penais, ou um incumprimento análogo das obrigações que incumbem aos membros das instituições e órgãos, aos chefes dos organismos e das agências, ou aos membros do pessoal das instituições, órgãos, organismos e agências não sujeitos ao Estatuto. O artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2013 atribui ainda ao OLAF competência para investigar condutas lesivas dos interesses financeiros da União, excluindo assim do âmbito dos inquéritos do Organismo a investigação de qualquer outro tipo de conduta dolosa. Contudo, o Regulamento OLAF confirmou que a responsabilidade do Organismo, tal como criado pela Comissão, abrange também, para além da proteção dos interesses financeiros, todas as atividades relacionadas com a defesa dos interesses da União contra comportamentos irregulares suscetíveis de conduzir a processos administrativos ou penais. O OLAF pode igualmente abrir inquéritos administrativos para verificar se houve incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do Estatuto por parte de um funcionário ou antigo funcionário, sem limitar explicitamente o âmbito dos inquéritos à conduta lesiva dos interesses financeiros da União (6). Na prática, os inquéritos do OLAF centram-se na fraude (que é um capítulo do direito penal). Simultaneamente, o legislador deixou a porta aberta para os elementos de prova recolhidos durante os inquéritos administrativos serem enviados para as autoridades judiciárias dos Estados-Membros. Além disso, o OLAF formula recomendações quanto às medidas a tomar nos processos disciplinares, administrativos, financeiros e/ou penais nacionais. Por conseguinte, o OLAF realiza inquéritos que têm continuação no âmbito de processos penais nacionais; acresce que os elementos de prova recolhidos têm o mesmo valor que as provas dos órgãos administrativos dos Estados-Membros (7). Neste contexto, a adoção da diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva Proteção dos Interesses Financeiros), em julho de 2017, alargou a competência em matéria de direito penal para a proteção dos interesses financeiros da União e torna o âmbito dos inquéritos do OLAF extensível ao IVA, o que terá seguramente impacto no mandato do OLAF.

7. o 883/2013 estabelece diversas ligações entre os inquéritos do OLAF e processos penais. Este facto transforma as investigações do OLAF numa fase quase preparatória dos processos penais O Regulamento n.883/2013 estabelece diversas ligações entre os inquéritos do OLAF e processos penais. Este facto transforma as investigações do OLAF numa fase quase preparatória dos processos penais ( 8 ) Os futuros inquéritos do OLAF terão uma ligação direta aos processos penais no âmbito da estreita relação e do intercâmbio de informações com a Procuradoria Europeia (9). Nomeadamente, se prestar apoio operacional à Procuradoria Europeia (10) ou realizar inquéritos administrativos, o OLAF fá-lo-á exclusivamente para efeitos da investigação e do processo penal levados a cabo num Estado-Membro. Tais casos são visados na alteração do Regulamento n.o 883/2013 de forma que os direitos e garantias processuais e as regras relativas às provas reflitam os requisitos do direito nacional do Estado-Membro em causa.

8. A proposta de instituição da Procuradoria Europeia não clarifica o mandato ou as competências do OLAF. Se a proposta relativa à Procuradoria Europeia for aprovada na versão atual, o OLAF será competente para realizar: a) inquéritos ao abrigo do «mandato atual» em todos os Estados-Membros da União (incluindo os que não participam na Procuradoria Europeia); b) inquéritos de valor inferior ao limiar fixado para a Procuradoria Europeia (limiar geral de 10 000 EUR ou limiar especial de 10 milhões de EUR em caso de fraude no domínio do IVA) nos Estados-Membros que participam na Procuradoria Europeia; c) inquéritos delegados no OLAF pela Procuradoria Europeia e ações por esta solicitadas. Nos casos da alínea c), ainda não foi clarificado se o OLAF deve iniciar um inquérito próprio ou trabalhar no quadro processual da Procuradoria Europeia. Na opinião do CF, todas estas questões fundamentais de competência devem ser integralmente esclarecidas pelo Regulamento OLAF. O CF considera que uma alteração do Regulamento n.o 883/2013 deve uniformizar a justificação de todos os inquéritos do OLAF, a fim de evitar a fragmentação e dificuldades de interpretação, bem como de reforçar a clareza da legislação e as garantias processuais. O quadro jurídico unificado deverá igualmente conter uma codificação exaustiva dos poderes do OLAF. O regulamento deverá prestar particular atenção à clarificação dos poderes no que se refere às instituições da UE e à repartição de competências entre o OLAF e a futura Procuradoria Europeia.

Instrumentos jurídicos à disposição do OLAF

9. Na proteção dos interesses financeiros da UE e na aplicação de regras antifraude, o Regulamento OLAF está indissociavelmente ligado aos Regulamentos n. o 2185/96 e n. o 2988/95, sendo complementados por muitos outros instrumentos jurídicos, como decisões, regras setoriais, acordos interinstitucionais, orientações, instruções e disposições administrativas. Nomeadamente, o novo Regulamento n.o 883/2013 introduziu as «orientações sobre os procedimentos de inquérito», um documento que faculta ao pessoal do Organismo orientações práticas sobre: (i) a execução dos inquéritos; (ii) as garantias processuais e os direitos das pessoas em causa e das testemunhas; e (iii) os elementos pormenorizados dos procedimentos internos de consulta e controlo, incluindo o controlo da legalidade. O Regulamento n.o 883/2013 confere particular importância a estas orientações, que foram concebidas como uma forma de permitir que o Diretor-Geral atue de forma independente. Os investigadores estão vinculados a essas orientações, que devem ser submetidas ao CF antes de serem adotadas (ver considerandos 18 e 19 e artigo 17.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2013) e transmitidas às instituições. O artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais, relativo à boa administração, tornou estas regras vinculativas para o próprio OLAF.

10. As «orientações sobre os procedimentos de inquérito», que foram adotadas em setembro de 2013, compreendem um conjunto de 28 artigos, alguns dos quais retomam, simplesmente, as disposições legais em vigor. Por razões de transparência, as orientações foram publicadas no sítio Web do Organismo, em conformidade com o novo regulamento ( 11 ) Uma consequência significativa das orientações foi a criação no OLAF de uma nova estrutura relacionada com a organização interna e a repartição de tarefas pelas diferentes unidades de inquérito, incluindo a criação daquela que é conhecida como a Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos. Esta unidade serve de filtro inicial para a análise das informações recebidas, enquanto entidade responsável pela decisão sobre os processos a abrir. Assegura ainda o controlo da legalidade durante o inquérito, bem como a revisão final dos relatórios dos processos e a tomada de decisões sobre as recomendações do OLAF. O CF manifesta as suas dúvidas sobre a eficácia e transparência desta estrutura e solicita ao legislador que reflita sobre as consequências que esta estrutura e a sua base jurídica flexível podem acarretar para os direitos dos indivíduos. O legislador necessita de estabelecer um quadro de estruturas permanentes que assegure a estabilidade do serviço de inquéritos. O CF tem conhecimento de que os 28 artigos que constituem formalmente as orientações sobre os procedimentos de inquérito foram complementados, desde a sua adoção em 2013, por inúmeras orientações destinadas ao pessoal do OLAF emitidas entre 2014 e 2016 e que incluem: — orientações/vade-mécum sobre o processo de seleção; — instruções gerais sobre a transmissão de processos; — instruções relativas à continuidade dos inquéritos; — procedimentos de divisão e fusão de inquéritos e coordenação de processos; — procedimentos relativos a alegações de pessoas em causa sobre a divulgação de informações confidenciais; — instruções sobre o possível encerramento dos inquéritos sem oportunidade de apresentar observações; — instruções sobre a separação do relatório final e as recomendações que o acompanham; — orientações em matéria de controlo financeiro. Atento o que precede, o CF considera que a multiplicidade das regras não assegura aos inquéritos a transparência pretendida pelo legislador e que o número de instruções pode induzir em erro o pessoal do OLAF e, mais concretamente, os investigadores. Esta situação poderia ser evitada se o regulamento estabelecesse procedimentos de inquérito exaustivos.

CAPÍTULO II

O ciclo de vida do inquérito: impacto do novo Regulamento n.o 883/2013 na realização efetiva dos inquéritos pelo OLAF

11. o , n. o 8, do novo regulamento, não substituíram a intervenção do legislador no estabelecimento de regras de inquérito claras. O OLAF deve realizar os seus inquéritos de acordo com uma série de regras e princípios, nomeadamente: independência, legalidade, proporcionalidade, subsidiariedade, imparcialidade, objetividade, equidade, um período de tempo razoável, respeito da presunção de inocência, confidencialidade e sigilo profissional. O novo regulamento melhora algumas dessas regras, em particular no que respeita à proteção dos direitos fundamentais e das garantias processuais. No entanto, os princípios aplicáveis à função de inquérito continuam dispersos por diversos instrumentos jurídicos ( 12 ) , pelo que é necessária uma clarificação. As orientações sobre os procedimentos de inquérito, adotadas pelo Diretor-Geral em conformidade com o artigo 17., n.8, do novo regulamento, não substituíram a intervenção do legislador no estabelecimento de regras de inquérito claras. O CF examinou a implementação das novas competências do OLAF e os princípios que regem a função de investigação, tendo em conta a totalidade do ciclo de vida de um processo e à luz da Carta dos Direitos Fundamentais.

A abertura dos inquéritos: expressão da independência do OLAF

12. O CF presta sempre particular atenção ao momento crucial do processo, ou seja, a decisão de abrir ou arquivar um inquérito. Não só porque o Diretor-Geral necessita de tomar tal decisão com toda a independência, sem quaisquer pressões de qualquer governo, instituição ou indivíduo, mas também em virtude das consequências dessa decisão para as políticas de inquérito antifraude da UE e dos Estados-Membros, bem como para os direitos das pessoas objeto do inquérito.

13. o do novo regulamento consagra o princípio da oportunidade no processo de inquérito mediante: (i) o estabelecimento de critérios para a abertura de inquéritos; e (ii) a atribuição ao Diretor-Geral do OLAF de uma grande margem de apreciação antes de decidir da oportunidade da abertura de um inquérito. A noção de «suspeitas suficientes» que a jurisprudência europeia estabeleceu como condição prévia para a abertura de um inquérito Contrariamente à redação do regulamento anterior ( 13 ) , o artigo 5.do novo regulamento consagra o princípio da oportunidade no processo de inquérito mediante: (i) o estabelecimento de critérios para a abertura de inquéritos; e (ii) a atribuição ao Diretor-Geral do OLAF de uma grande margem de apreciação antes de decidir da oportunidade da abertura de um inquérito. A noção de «suspeitas suficientes» que a jurisprudência europeia estabeleceu como condição prévia para a abertura de um inquérito ( 14 ) foi integrada no texto do regulamento e complementada por outras variáveis de decisão, como, por exemplo, as prioridades da política de inquérito, o plano anual de gestão e a necessidade de garantir uma utilização eficaz dos recursos e a proporcionalidade dos meios utilizados. Estas normas foram mesmo alargadas no que respeita à liberdade de escolha concedida ao Diretor-Geral em relação aos inquéritos internos ( 15 ) O CF considera que esta diversidade de critérios para dar início a um inquérito é demasiado flexível e pode pôr em risco a segurança jurídica e o tratamento equitativo das informações recebidas pelo OLAF, a menos que sejam implementados mecanismos para compensar qualquer potencial abuso de poder ou pressões externas indevidas sobre o Diretor-Geral do OLAF. A ampla margem de apreciação concedida ao Diretor-Geral pelo novo regulamento deveria, neste momento crucial, ser reconsiderada pelo legislador e, sem dúvida, contrabalançada pela obrigação de informar regularmente o CF da sua decisão fundamentada sempre que decida não dar início a um inquérito, o que poderia constituir um mecanismo de responsabilização e de reforço da independência do OLAF.

14. o do novo regulamento não estabelece o dever subsequente do Diretor-Geral de informar as autoridades competentes do Estado-Membro ou a instituição em causa quando decide abrir ou não um inquérito externo ou interno O artigo 5.do novo regulamento não estabelece o dever subsequente do Diretor-Geral de informar as autoridades competentes do Estado-Membro ou a instituição em causa quando decide abrir ou não um inquérito externo ou interno ( 16 ) , o que pode acarretar riscos de perda de informações e de impunidade dos autores dos crimes. O legislador deve resolver este problema de perda de informações, uma vez que tal pode privar os Estados-Membros da possibilidade de utilizar essas informações como base para a sua própria política de inquérito.

15. O CF analisou se as normas de execução internas desta seleção e da fase de abertura adotadas nas «orientações sobre os procedimentos de inquérito» asseguravam a transparência e a independência do processo de inquérito. Este aspeto assume particular importância à luz da próxima criação da Procuradoria Europeia e da sua interação com o OLAF na abertura/arquivamento de processos, bem como da questão do acesso à informação ( 17 ) A experiência adquirida em matéria de controlo pelo CF demonstra que os critérios gerais acima referidos para efeitos de alegações e as informações recebidas foram avaliados por um número muito limitado de pessoas da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos do OLAF, sem que se tenha recorrido de forma sistemática aos membros do pessoal que são peritos nos domínios de atividade pertinentes do OLAF nas unidades de inquérito e nas unidades de apoio aos inquéritos. Atenta a proficiência destas unidades nos diferentes setores de atividade, a participação destes elementos deve ser sistematicamente solicitada aquando da avaliação das informações recebidas. A recolha, avaliação, tratamento, análise e difusão das informações deve ser assegurada por um sistema de gestão de processos e de informação sólido e bem estruturado, que deve ser utilizado como um instrumento de trabalho dos investigadores e não como um mero sistema de armazenagem de informação. Tendo em conta a experiência adquirida pelo OLAF desde a sua criação, o regulamento deve indicar com maior precisão os principais domínios abrangidos pelos inquéritos do OLAF (que incluem os fundos estruturais, recursos próprios, agricultura, alfândegas, ajuda externa, corrupção, etc.). Tal permitiria clarificar as regras e os poderes de inquérito do OLAF nesses setores. Se o regulamento conferir ao OLAF uma estrutura transparente, tal consolidará a independência do Organismo no exercício das suas competências e constituirá uma base sólida para a colaboração do OLAF com a Procuradoria Europeia.

A realização dos inquéritos: as medidas de inquérito que o OLAF está habilitado a tomar

16. A estreita ligação entre os serviços administrativos e de direito penal em matéria de proteção dos interesses financeiros da UE foi uma fonte de desorientação para o OLAF na execução das suas competências ( 18 ) . Tal ocorreu, nomeadamente quando o OLAF aplicou normas de investigação excessivamente elevadas para investigar atos de natureza administrativa e, inversamente, quando aplicou as normas administrativas a atividades de investigação suscetíveis de requerer uma autorização judicial ( 19 )

17. o 883/2013 não solucionou este problema, que foi algo agravado pela nova possibilidade de combinar aspetos internos e externos num único inquérito sem que exista um quadro global de ações de inquérito o e 4. o . Os artigos supramencionados parecem conter um conjunto exaustivo de ações de inquérito para inquéritos externos e internos, respetivamente, incluindo controlos no local e inspeções, acesso imediato a informações na posse das instituições, informações orais fornecidas por membros e membros do pessoal. O novo regulamento inclui explicitamente outras ações de inquérito, como a realização de entrevistas a uma pessoa em causa ou uma testemunha. No entanto, a abordagem escolhida pelo legislador na redação das disposições deixaram margem para interpretação quanto à forma de conduzir as ações de inquérito e quanto ao tipo de inquérito em que essas ações são pertinentes, a saber, em inquéritos internos/externos/coordenação. Esta redação constitui uma fonte de inconsistências na aplicação do regulamento, tendo estado na origem de diversas queixas O Regulamento n.883/2013 não solucionou este problema, que foi algo agravado pela nova possibilidade de combinar aspetos internos e externos num único inquérito sem que exista um quadro global de ações de inquérito ( 20 ) . Por inquérito administrativo entende-se «uma inspeção, verificação ou outra ação» empreendida pelo OLAF, tal como previsto nos artigos 3.e 4.. Os artigos supramencionados parecem conter um conjunto exaustivo de ações de inquérito para inquéritos externos e internos, respetivamente, incluindo controlos no local e inspeções, acesso imediato a informações na posse das instituições, informações orais fornecidas por membros e membros do pessoal. O novo regulamento inclui explicitamente outras ações de inquérito, como a realização de entrevistas a uma pessoa em causa ou uma testemunha. No entanto, a abordagem escolhida pelo legislador na redação das disposições deixaram margem para interpretação quanto à forma de conduzir as ações de inquérito e quanto ao tipo de inquérito em que essas ações são pertinentes, a saber, em inquéritos internos/externos/coordenação. Esta redação constitui uma fonte de inconsistências na aplicação do regulamento, tendo estado na origem de diversas queixas ( 21 )

18. O Parlamento Europeu solicitou, por diversas ocasiões, que todas as competências de inquérito do OLAF sejam reunidas num único regulamento ( 22 ) . O CF concorda com este projeto ambicioso, sobretudo tendo em conta a criação da Procuradoria Europeia. Neste novo contexto, são desejáveis bases gerais e harmonizadas para os inquéritos do OLAF, que enunciem regras claras sobre as suas competências e sobre os direitos e garantias processuais para todos os tipos de inquéritos do OLAF. Além disso, os direitos e garantias processuais devem ser limitados apenas por suspensões bem fundamentadas ( 23 ) ou imunidades decorrentes dos Tratados ( 24 )

19. A curto prazo, o CF promove a máxima harmonização das regras para todos os inquéritos e competências do OLAF, a fim de assegurar a previsibilidade dos seus atos e garantir que as pessoas em causa e demais pessoas envolvidas nos inquéritos são iguais perante a lei. O CF considera que os progressos no domínio da proteção dos interesses financeiros da UE contribuíram para superar a distinção entre inquéritos internos e externos. Contudo, esses progressos colocam desafios de ordem prática sob a forma de desigualdade das garantias para as pessoas em causa e de diferentes competências de inquérito do OLAF. Por razões semelhantes, o CF não é favorável a que o OLAF abdique de importantes competências de inquérito no âmbito de protocolos de colaboração entre o OLAF e as instituições da UE: esta situação provoca a fragmentação das regras e competências de inquérito do OLAF, o que, por seu turno, reduz a proteção dos interesses financeiros da UE.

20. Com base na experiência adquirida em matéria de controlo, o CF considera que os inquéritos do OLAF devem ser realizados com base em meios de ação claros; as insuficiências processuais podem criar obstáculos jurídicos à abertura de inquéritos pelas autoridades nacionais ou resultar numa absolvição. A técnica legislativa utilizada pelo legislador na redação das disposições sobre os poderes de inquérito da Comissão em matéria de direito da concorrência revelou-se adequada para a realização de inquéritos eficazes nesse domínio. Por conseguinte, essa técnica poderá ser utilizada como orientação para a alteração do Regulamento OLAF (25).

21. O CF considera que o OLAF não dispõe de todos os instrumentos de investigação de que necessitaria para assistir a futura Procuradoria Europeia na investigação de formas contemporâneas de criminalidade, em especial a criminalidade e as irregularidades financeiras. Qualquer investigador que aborde a fraude financeira ou a corrupção necessita de ter acesso às informações relativas a transferências de dinheiro. O OLAF necessitaria de: (i) instrumentos operacionais modernos que permitam a investigação de crimes lesivos dos interesses financeiros da UE cometidos em linha; (ii) uma base jurídica que lhe permita requerer o acesso às contas bancárias e a informações similares sobre transferências de dinheiro (como, por exemplo, via PayPal). Nos casos em que seja necessária a aprovação de um tribunal ou de outra autoridade, as autoridades nacionais devem prestar ao OLAF toda a assistência necessária, nos termos da legislação nacional, a fim de evitar atrasos.

22. A diretiva recentemente adotada sobre a proteção dos interesses financeiros da UE inclui a fraude fiscal no domínio do IVA nos interesses financeiros da UE, enquanto recurso próprio ( 26 ) . Uma vez que dispõe de competências claras e de instrumentos para realizar inquéritos sobre a fraude fiscal intracomunitária no domínio do IVA, o OLAF deverá ter acesso aos dados ( 27 ) do EUROFISC e do VIES ( 28 ) . Devem igualmente ser tomadas medidas no sentido de promover o intercâmbio de informações pertinentes para os inquéritos do OLAF com as unidades de informação financeira (UIF). De qualquer forma, deve ser possível uma cooperação mais estreita, que inclua o intercâmbio de informações sobre o branqueamento de capitais, com as UIF, dado que estas unidades funcionam como autoridades administrativas na maior parte dos países da UE ( 29 ) A eliminação dos obstáculos a uma cooperação eficaz entre as administrações fiscais e aduaneiras, bem como com os organismos responsáveis pela aplicação da lei e as instituições financeiras a nível nacional e da UE, faz parte da estratégia da Comissão de luta contra a fraude no domínio do IVA (30). O CF congratula-se com esta abordagem.

23. O CF considera que a Comissão deveria explorar a possibilidade de alargar as competências do OLAF, sobretudo para o domínio estreitamente relacionado da proteção dos direitos de propriedade intelectual em relação às importações para o mercado único da UE. Uma colaboração mais estreita e o intercâmbio de informações operacionais com o Instituto da Propriedade Intelectual da União Europeia podem igualmente ser ponderadas.

24. A questão da supervisão e do controlo da legalidade dos inquéritos do OLAF no que se refere ao respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais será abordada mais adiante no presente parecer ( 31 ) . Porém, o facto de o Diretor-Geral do OLAF ter sido alvo de investigação penal por parte das autoridades judiciárias belgas devido à escuta ilegal de uma conversa telefónica no decurso de um inquérito do OLAF ( 32 ) é uma questão muito grave, que requer uma reflexão aprofundada do legislador sobre os mecanismos internos de consulta, de controlo e de controlo da legalidade no novo regulamento, no que diz respeito às ações de inquérito que o OLAF está autorizado a tomar ( 33 ) . O regulamento deve evitar a possibilidade de ocorrência de uma situação semelhante no futuro, através do estabelecimento de mecanismos de fiscalização e de controlo da legalidade independentes e consistentes. O CF considera que o legislador deve ponderar a nomeação de um agente de direitos fundamentais e de garantias processuais para o OLAF. Tal implicaria igualmente determinar de que forma esse agente iria interagir com o controlo jurisdicional e com o CF e assegurar que este agente trabalharia em estreita colaboração com peritos em direitos fundamentais e garantias processuais em cada setor do OLAF. Outra opção consistiria em aumentar a composição do CF de cinco para sete membros, tal como proposto no passado, e em atribuir ao Comité competências específicas neste domínio, bem como no domínio do intercâmbio de informações confidenciais, atenta a futura interação com a Procuradoria Europeia.

Acesso do OLAF à informação

25. O Regulamento OLAF deve autorizar este Organismo a recolher provas localizadas nas instalações de operadores económicos que tenham beneficiado de fundos da UE. O regulamento alterado deve ainda prever um conjunto exaustivo de regras que estabeleçam as condições em que o OLAF pode entrar nas instalações das instituições da UE e recolher todos os elementos de prova que se encontrem em instalações oficiais dessas instituições, incluindo dados armazenados em dispositivos, sistemas informáticos em rede e redes sociais.

26. in loco . Se o OLAF tivesse poder para requerer registos telefónicos e de tráfego de dados O CF observa que não existem regras quanto à competência do OLAF para aceder ou requerer acesso a dados de tráfego e comunicações eletrónicas, incluindo comunicações oficiais ou privadas armazenadas em dispositivos, redes sociais ou sistemas informáticos em rede. Uma alteração deve, pelo menos, prever disposições relativas às comunicações armazenados em dispositivos, redes sociais ou sistemas informáticos em rede a que o OLAF possa necessitar de aceder durante os controlos. Se o OLAF tivesse poder para requerer registos telefónicos e de tráfego de dados ( 34 ) , a exemplo da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados, esse poder seria sempre limitado pela autorização judicial prévia.

Dever de cooperar com o OLAF

27. O Regulamento n. o 883/2013 clarificou as condições em que as autoridades nacionais cooperam com o OLAF. Contudo, a experiência demonstrou que a qualidade da assistência prestada ao OLAF pelas autoridades nacionais difere consideravelmente devido às diferentes legislações nacionais em matéria de cooperação administrativa. O facto de o OLAF ter autonomia para efetuar inspeções e verificações no local (tal como previsto no Regulamento n. o 2185/96) significa que, por vezes, o Organismo realiza esses controlos sem conhecimento pleno dos contributos que as autoridades nacionais podem dar ao processo de inquérito. As autoridades administrativas nacionais devem ser obrigadas a prestar assistência imediata ao OLAF sempre que sejam necessárias medidas coercivas para impor as competências do OLAF. A harmonização ou, preferencialmente, a unificação é adequada, sobretudo no caso de controlos in loco em que as regras e práticas nacionais (35) — e, por conseguinte, também as competências do OLAF — diferem significativamente. Os poderes de inquérito dos inspetores do OLAF devem ter a mesma base jurídica da União e os inspetores devem ter a possibilidade de exercer e fazer aplicar esses poderes de igual modo em todos os territórios dos Estados-Membros. Para tal, as legislações nacionais devem obrigar as autoridades administrativas nacionais pertinentes a instaurar processos a nível nacional, a trocar informações com o OLAF e a apoiar as suas ações de inquérito no respetivo território. Por seu turno, o OLAF, como o CF tem afirmado reiteradamente, deve ser obrigado a fornecer às autoridades nacionais as informações do inquérito em questão a fim de aumentar a eficácia, tanto do OLAF, como dos inquéritos nacionais, evitar a sobreposição de ações e reduzir a duração dos inquéritos. O CF considera que este mecanismo contribui igualmente para a proteção dos direitos fundamentais.

28. Os progressos realizados em inquéritos financeiros antifraude não devem depender da decisão de várias instâncias de cooperar ou não com o investigador. Além disso, se os deveres estão previstos na legislação da UE, deverá existir igualmente a possibilidade de ter de lidar com o incumprimento desses deveres, bem como a possibilidade de impor as competências da entidade responsável pelo inquérito. Este requisito de caráter geral inclui igualmente a fixação de regras claras sobre os direitos das testemunhas e de eventuais sanções a aplicar em caso de não comparência para testemunhar. Os deveres de comparência e de testemunho devem, no entanto, ser limitados ao território de residência da pessoa em causa. No caso de uma pessoa aceitar voluntariamente testemunhar na sede do OLAF ou noutro local fora do seu país de residência, essa pessoa deve ser elegível para o reembolso das suas despesas. O CF está ciente do facto de a ausência de personalidade jurídica do OLAF poder constituir um obstáculo à aplicação de eventuais sanções. Não obstante, o incumprimento dos deveres previstos no regulamento deve ter consequências. Uma possível solução seria a imposição de sanções no âmbito dos processos nacionais iniciados a pedido do Organismo. Contudo, o CF explorará estas questões numa fase posterior, juntamente com questões sobre a instituição da Procuradoria Europeia.

A duração dos inquéritos do OLAF: reforço da independência do OLAF

29. o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Este direito não foi integrada no artigo 9. o do novo regulamento, contrariamente ao que foi sugerido durante o processo legislativo O direito das pessoas a que os seus assuntos sejam tratados pelo OLAF num prazo razoável é garantido pelo artigo 41.da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Este direito não foi integrada no artigo 9.do novo regulamento, contrariamente ao que foi sugerido durante o processo legislativo ( 36 ) . Este facto assume especial importância nos inquéritos do OLAF, uma vez que um inquérito longo e desproporcional às circunstâncias e à complexidade do processo pode ter consequências negativas graves para os direitos de defesa das pessoas em causa e para o seguimento do inquérito pelas autoridades competentes. O período de tempo decorrido numa investigação pode dificultar ou mesmo inviabilizar a recolha de provas exculpatórias em particular das declarações de testemunhas de defesa. Da mesma forma, o seguimento administrativo, disciplinar ou judicial pode ser comprometido, nomeadamente devido à prescrição dos atos em questão. A experiência de controlo do CF demonstrou que tal era efetivamente o caso, nomeadamente com os relatórios finais e recomendações transmitidos às autoridades judiciárias nacionais. O OLAF disponibilizou ao CF breves notas em quadros Excel, incluindo citações dos motivos invocados pelas autoridades judiciárias de um Estado-Membro para arquivar os relatórios do OLAF (37). O CF considera que o regulamento deve ser alterado no sentido de incluir o requisito de o Diretor-Geral do OLAF ter em conta as restrições legais nos Estados-Membros a que os inquéritos dizem respeito. Pelo menos 18 meses antes do termo do prazo de prescrição legal, o OLAF deve transmitir um relatório intercalar às autoridades dos Estados-Membros pertinentes. Com forma e teor equivalentes às do relatório final, o relatório intercalar não deve conter recomendações.

30. A avaliação do CF à duração dos inquéritos tem por objetivo geral reforçar a independência do OLAF, assegurando que não há interferências externas na condução imparcial dos inquéritos e que os atrasos não obviam à obtenção do resultado pretendido de um inquérito, por exemplo, devido à prescrição dos atos. O artigo 7.o, n.o 8, do novo regulamento prolongou a obrigação de informação do CF pelo OLAF sobre a duração dos inquéritos de 9 para 12 meses a contar da sua abertura e, daí em diante, de seis em seis meses. Contudo, não altera substancialmente o conteúdo desse exercício de informação; o Diretor-Geral do OLAF deve indicar os motivos e as medidas previstas para acelerar o inquérito (38).

31. O legislador deve considerar a pertinência de alterar esta disposição, de modo a estabelecer regras explícitas sobre as informações a enviar ao CF. Contrariamente às informações enviadas pelo OLAF ao CF antes da adoção do novo regulamento ( 39 ) , o OLAF interpretava esta disposição de forma estrita, o que teve um forte impacto no mandato do CF neste domínio ( 40 )

Encerramento do inquérito: relatório final, recomendações e seguimento

32. Quando o OLAF termina um inquérito, o correspondente relatório deve basear-se em elementos que tenham valor probatório e que estão sujeitos às regras de apreciação aplicáveis aos processos administrativos ou judiciais do Estado-Membro em que a sua utilização se revele necessária. O CF considera de fundamental importância para a eficácia do trabalho do OLAF em matéria de inquéritos a nova disposição relativa a um «procedimento interno de consulta e controlo, incluindo um controlo da legalidade, nomeadamente em matéria de respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais das pessoas em causa, e do direito nacional dos Estados-Membros em causa» a instituir pelo Diretor-Geral do OLAF. Contudo, este controlo interno sobre o respeito do direito nacional do Estado-Membro não estava previsto nas orientações sobre os procedimentos de inquérito como parte das competências da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos, que continuou a estar encarregada do controlo da legalidade e da revisão dos mecanismos ao longo de todo o ciclo de vida do inquérito (41). O controlo desta matéria foi assegurado por um número limitado de pessoas da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos e não foi reforçado pelo mecanismo de controlo ex ante que o CF pôs em prática antes de essa competência lhe ter sido retirada pelo novo regulamento (42). O legislador deve ponderar cuidadosamente o impacto da retirada deste mecanismo de controlo e de controlo da qualidade ao CF. Em todo o caso, para que o CF esteja em condições de prestar assistência ao Diretor-Geral no cumprimento das suas funções neste domínio, o Comité teria, pelo menos, de receber do OLAF o relatório do inquérito transmitido à autoridade judiciária do Estado-Membro e a resposta dessa autoridade ao OLAF.

33. Os relatórios finais e as recomendações transmitidas pelo OLAF às autoridades judiciárias dos Estados-Membros não eram seguidos em cerca de 50 % dos casos. De acordo com a experiência de controlo do CF, os motivos na base desta situação eram de natureza diversa, por exemplo por os factos alegadamente cometidos não serem considerados uma infração penal, por falta de prova ou provas insuficientes ou por as infrações terem prescrito. Esta situação torna ainda mais imperativo que o regulamento estabeleça regras claras sobre os prazos de prescrição ao longo do ciclo de vida do inquérito e crie equipas de seguimento com peritos em seguimento judicial e em controlos para recolha de elementos de prova. Este aspeto assume particular importância na perspetiva da instituição da Procuradoria Europeia e da qualidade da assistência que o OLAF terá de prestar, em conformidade com as regras nacionais em matéria de admissibilidade dos elementos de prova.

CAPÍTULO III

Respeito dos direitos fundamentais e garantias processuais no decurso dos inquéritos realizados pelo OLAF Direito a um controlo jurisdicional efetivo

Respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais: considerações preliminares

34. Uma vez que a capacidade e a vontade do OLAF de respeitar os direitos fundamentais e as garantias processuais no decurso dos seus inquéritos estão relacionadas com a independência do Organismo, o CF teve sempre particular interesse em certificar-se de que os direitos fundamentais e as garantias processuais são suficientemente respeitados, conforme o requer a Carta e a legislação da UE. O Comité manterá sempre este particular interesse. O CF já abordou esta questão no passado, em diversos documentos (43). Logo no seu primeiro relatório de progresso (2010), o Comité sublinhou a necessidade de respeitar o direito a ser ouvido, o direito a ser informado, o direito das pessoas em causa de receber instruções sobre os seus direitos, o direito a serem informadas e a terem a oportunidade de se pronunciar, bem como o direito a um inquérito imparcial. Também no seu Parecer n.o 5/2010, o Comité salientou a necessidade de proteção das pessoas singulares no tratamento de dados pessoais (direito à privacidade) e de garantias de transparência e de objetividade dos inquéritos.

35. O Comité está igualmente preocupado com a falta de vias de recurso contra as ações e decisões administrativas adotadas pelo OLAF. Estas ações e decisões constituem o resultado a enviar às autoridades nacionais responsáveis pelo seguimento dos factos estabelecidos pelo inquérito administrativo ( 44 ) O CF considera que o nível de proteção dos direitos fundamentais e das garantias processuais das pessoas em causa influencia diretamente a admissibilidade dos elementos de prova em processos subsequentes perante autoridades nacionais. Deve ser prestada especial atenção no sentido de evitar diferenças nas normas, sobretudo no caso de as normas dos processos nacionais pertinentes ou as normas aplicadas pela Procuradoria Europeia serem mais elevadas. Tal prática evitará a desvalorização dos inquéritos do OLAF e dos elementos de prova recolhidos no seu âmbito.

Necessidade de reforçar os direitos e garantias processuais no novo Regulamento OLAF n.o 883/2013: o artigo 9.o do Regulamento OLAF e o seu impacto nos inquéritos internos e externos

36. o 883/2013 consistia em reforçar as garantias processuais das pessoas objeto de ação penal, objetivo que foi alcançado mediante o estabelecimento de tais garantias no artigo 9. o o do Regulamento n. o 883/2013 não constitui a fonte desses direitos, mas uma simples declaração dos mesmos. Por conseguinte, os direitos e garantias podem estar sujeitos a determinadas limitações enunciadas no artigo 52. o , n. o 1, da Carta, mas não podem ser inteiramente excluídos. Não é necessário apresentar uma lista completa e exaustiva dos direitos e garantias no próprio regulamento, porquanto as disposições gerais da Carta relativas aos direitos e garantias processuais estão bem presentes na jurisprudência existente Um dos objetivos específicos do Regulamento n.883/2013 consistia em reforçar as garantias processuais das pessoas objeto de ação penal, objetivo que foi alcançado mediante o estabelecimento de tais garantias no artigo 9. ( 45 ) . Independentemente do facto de se encontrarem expressamente enumerados no regulamento, os direitos fundamentais dos indivíduos e as suas garantias processuais decorrem diretamente da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o que significa que o artigo 9.do Regulamento n.883/2013 não constitui a fonte desses direitos, mas uma simples declaração dos mesmos. Por conseguinte, os direitos e garantias podem estar sujeitos a determinadas limitações enunciadas no artigo 52., n.1, da Carta, mas não podem ser inteiramente excluídos. Não é necessário apresentar uma lista completa e exaustiva dos direitos e garantias no próprio regulamento, porquanto as disposições gerais da Carta relativas aos direitos e garantias processuais estão bem presentes na jurisprudência existente ( 46 ) Embora o considerando 51 do Regulamento n.o 883/2013 faça uma remissão geral para a Carta, devem ser incluídas no Regulamento OLAF disposições mais pormenorizadas relativas aos direitos e garantias mais relevantes. Dado que a Carta é a fonte comum de direitos e garantias fundamentais, não há qualquer razão para limitar ou estabelecer uma distinção fundamental entre os direitos das pessoas em causa ou das testemunhas em inquéritos internos ou externos ou em ações realizadas a pedido da Procuradoria Europeia. O CF está ciente de que o OLAF deve respeitar as regras de cada Estado-Membro aquando da realização de inquéritos externos e de que, devido às diferentes condições jurídicas dos inquéritos internos e externos, os poderes do OLAF podem não ser exatamente os mesmos. Contudo, o nível dos direitos fundamentais e das garantias processuais deve ser tão próximo quanto possível nos inquéritos internos e externos.

37. Os direitos fundamentais e as garantias devem ser especificados e refletidos nas medidas processuais específicas, da mesma forma que no quadro de investigações realizadas pela Procuradoria Europeia. Este aspeto é particularmente importante à luz da nova função de assistência à Procuradoria Europeia desempenhada pelo OLAF, apresentada na proposta relativa à Procuradoria Europeia. A proposta de regulamento que institui a Procuradoria Europeia prevê uma especificação geral do âmbito dos direitos dos suspeitos e arguidos, delimitando assim níveis mínimos garantidos nos processos (penais). O Comité considera que a adoção de um nível elevado de salvaguardas processuais, previstas no artigo 41.o da proposta relativa à instituição da Procuradoria Europeia (47) e na legislação pertinente (48), não impede de forma alguma o OLAF de cumprir com independência a missão que lhe foi confiada, antes conferindo valor acrescentado aos seus relatórios finais e aos elementos de prova que os acompanham. As normas mais elevadas ao abrigo das quais as provas serão obtidas não deixarão de se refletir na sua admissibilidade (bem como na admissibilidade dos relatórios finais do OLAF) em julgamentos perante tribunais nacionais. A adoção das normas da Procuradoria Europeia em matéria de garantias processuais contribuiria igualmente para dissipar dúvidas sobre a admissibilidade ou o valor dos elementos de prova obtidos no âmbito de inquéritos (administrativos) realizados a pedido da Procuradoria Europeia, conforme previsto no artigo 101.o do Regulamento que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia. O CF considera que a uniformização destas normas facilitará a transferência de elementos de prova de processos administrativos para processos penais, bem como a transferência de elementos de prova entre jurisdições (49). Por outro lado, não é suscetível de evitar situações em que as provas tenham sido obtidas nos termos da lei de um Estado-Membro, mas de forma contrária à de outro no qual o processo final (ou, no caso do OLAF, subsequente) decorre e é decidido.

38. Em especial, e salvo se tiver sido tomada uma decisão fundamentada no sentido de adiar a ação, o direito das pessoas em causa a serem informadas acerca do seu envolvimento pessoal num inquérito e de todas as alegações deve traduzir-se na possibilidade de apresentarem observações sobre as alegações, apresentar queixas, apresentar provas e formular propostas para a obtenção de provas ( 50 ) As pessoas em causa devem poder beneficiar deste direito antes, durante e após a sua primeira entrevista no decurso do processo. Devem igualmente ser autorizadas a aceder aos elementos de prova recolhidos pelo OLAF, o mais tardar, antes da transmissão do relatório final com recomendações às autoridades nacionais. Esta possibilidade é particularmente importante no caso de o relatório final formular recomendações no sentido de um processo penal. Para garantir a objetividade e a imparcialidade do inquérito, as pessoas em causa devem ter a possibilidade de apresentar as suas observações sobre o relatório final, observações que devem ser transmitidas às autoridades nacionais juntamente com o relatório final e as recomendações.

39. O CF está ciente de que é necessário estabelecer um equilíbrio entre o acesso aos documentos do OLAF e a proteção da confidencialidade do inquérito e dos dados pessoais constantes dos documentos em causa. Por conseguinte, os casos em que não é permitido o acesso aos elementos de prova (ou seja, aos documentos recolhidos no âmbito de um inquérito) devem ser devidamente justificados e fundamentados. As pessoas em causa a quem tenha sido negado o acesso aos documentos devem ter a possibilidade de recorrer dessa decisão, pelo menos no âmbito do processo interno de queixa do OLAF.

40. O direito de ser informado deve ser tornado extensivo ao representante legal da pessoa em causa (em última análise, a pessoa da escolha da pessoa em causa, referida no artigo 9. o , n. o 2), a fim de garantir o seu direito a uma defesa adequada. O representante legal deve receber a mesma informação que a pessoa em causa e ao mesmo tempo.

41. Deve ser ponderada a possibilidade de alargar o direito de evitar a autoincriminação de modo a abranger a participação em processos penais de pessoas com uma estreita ligação pessoal a uma testemunha ou à pessoa em causa. É necessário especificar esse direito no regulamento para situações em que, por exemplo, uma testemunha seja representante de uma entidade jurídica e, com o seu testemunho, incrimine essa entidade jurídica. Paralelamente, o regulamento deve prever que as testemunhas sejam obrigadas a comparecer e a testemunhar, com consequências para aquelas que não o façam. O direito a evitar a autoincriminação deve fazer parte de um conjunto de direitos garantidos a qualquer pessoa ouvida pelo OLAF, incluindo pessoas entrevistadas durante os controlos in loco.

Direito a um controlo jurisdicional efetivo

42. Desde a sua criação, o CF tem conhecimento de deficiências no exercício do direito a um controlo jurisdicional efetivo. O CF tem defendido a supervisão permanente das atividades do OLAF por um órgão jurisdicional, em particular no que respeita à utilização de medidas coercivas e de outras medidas restritivas dos direitos individuais ( 51 ) . Apenas um órgão jurisdicional pode verificar adequadamente se um inquérito foi realizado com toda a legalidade e que os elementos de prova produzidos são admissíveis perante o tribunal competente para conhecer do processo. A medida em que o respeito pelos direitos fundamentais é examinado no âmbito do controlo jurisdicional de um organismo de inquérito administrativo pode constituir uma referência para avaliar a sua eficácia. Simultaneamente, o grau de envolvimento dos direitos fundamentais pode permitir avaliar o alcance do necessário controlo jurisdicional da ação de um organismo de inquérito administrativo (52). O regulamento não prevê o controlo efetivo da legalidade dos inquéritos do OLAF, exceto no caso dos inquéritos internos e unicamente no que respeita a funcionários e agentes. Os funcionários e agentes podem apresentar uma reclamação ao Diretor do OLAF, de acordo com o procedimento previsto no artigo 90.o do Estatuto, ao abrigo do qual podem ser intentados recursos a posteriori perante o Tribunal de Primeira Instância.

43. A questão fundamental de um controlo jurisdicional efetivo, a par da fiscalização do Organismo, gerou incertezas quanto à independência do OLAF e esteve na base de queixas relativas à legitimidade dos inquéritos do OLAF apresentadas perante o Tribunal de Justiça da União Europeia no passado. O Tribunal de Justiça tem rejeitado sistematicamente os pedidos de anulação dos relatórios finais do OLAF transmitidos às autoridades nacionais ou à instituição competente da UE. Os principais fundamentos da rejeição têm sido os de que os atos contestados não alteram significativamente a situação jurídica dos requerentes (53) e que uma proteção jurídica eficaz deve ser considerada não um recurso autónomo, mas o produto jurídico de muitos recursos complementares em sucessivas ordens jurídicas (54).

CAPÍTULO IV

Fiscalização e controlo dos inquéritos do OLAF; o papel do Comité de Fiscalização e a sua interação com outros organismos

Observações de caráter geral

44. O CF continua a defender a necessidade de estabelecimento de um fácil acesso a um controlo ( 55 ) da interferência com os direitos fundamentais exercido por uma autoridade judiciária independente, mesmo nas circunstâncias atuais. Contudo, a criação da Procuradoria Europeia e a intenção de o OLAF prestar assistência à Procuradoria Europeia tornaram esta situação premente. As atuais possibilidades de recurso contra ações do OLAF (56) são tão limitadas que não podem constituir uma exceção no futuro sistema institucional e processual, em que: (i) a ligação entre as investigações administrativas e penais será reforçada; e (ii) está prevista a admissibilidade dos elementos de prova recolhidos pelo OLAF em processos administrativos instaurados a pedido da Procuradoria Europeia.

45. O regulamento não confiou a tarefa de controlo jurisdicional ao CF, que não deve interferir na realização de inquéritos em curso. Por outro lado, o facto de os membros do CF ocuparem lugares superiores nos respetivos países pode dificultar a sua posição como revisores de inquéritos do OLAF.

O papel do Tribunal de Justiça

46. O Tribunal de Justiça da União Europeia tem poder de decisão sobre questões que são pertinentes do ponto de vista da supervisão. O Tribunal de Justiça é um órgão totalmente independente que teria a possibilidade de intervir, se necessário, no decurso do inquérito ( 57 ) Não obstante estas características, o CF considera que o TFUE conferiu ao Tribunal de Justiça tarefas que pouco têm a ver com o controlo permanente de determinadas ações de investigação administrativa. No quadro do atual mandato do Tribunal de Justiça, o CF consegue ver obstáculos ao controlo permanente do OLAF pelo Tribunal. A posição do Tribunal de Justiça, que considera que os relatórios finais transmitidos pelo OLAF às autoridades judiciárias nacionais não constituem um ato que afete adversamente os interesses de um funcionário, uma vez que não alteram de forma caracterizada a situação jurídica da pessoa em causa, será mantida, salvo se, por exemplo: (i) o OLAF estiver em condições de, no final de um inquérito, impor uma sanção que ocasione uma alteração deste tipo; ii) existir um dever de iniciar o processo nacional com base no relatório final ou a pedido do OLAF.

47. Se o controlo jurisdicional de todas as ações do OLAF passasse a ser da competência do Tribunal de Justiça ( 58 ) , o volume de trabalho do Tribunal sofreria um acréscimo considerável e exigiria recursos adicionais. O CF considera ainda que a duração média da tramitação de um processo no Tribunal de Justiça ( 59 ) é inadequada para o controlo do OLAF, porquanto a decisão do Tribunal de Justiça seria proferida, na maior parte dos casos, após o caso ter sido encerrado ou após a transmissão do relatório final às autoridades nacionais. Por outras palavras, tal decisão não teria qualquer efeito imediato sobre o desenrolar do inquérito; não seria possível corrigir uma medida de um inquérito em curso ou beneficiar dessas correções num processo subsequente perante as autoridades nacionais. Não obstante, o CF encontra vantagens numa eventual participação do Tribunal de Justiça no controlo jurisdicional do OLAF. Seria, nomeadamente, benéfico o conjunto de regras processuais de base aplicáveis no Tribunal de Justiça, que é o mesmo para todas as partes, independentemente do seu Estado-Membro. Se a questão da competência do Tribunal de Justiça for resolvida, o CF convida o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e o Tribunal de Justiça a explorar as possibilidades do artigo 257.o do TFUE neste domínio.

Papel das autoridades judiciárias nacionais

48. O CF considera que as autoridades judiciárias nacionais são as mais bem colocadas para garantir a legalidade da investigação e da recolha de provas, nomeadamente para ter em conta as especificidades nacionais que influenciam a interpretação dos direitos fundamentais e das garantias processuais. A revisão dos inquéritos externos do OLAF por tribunais nacionais poderia conferir estabilidade aos elementos de prova recolhidos. O envolvimento precoce das autoridades nacionais nas fases iniciais de um inquérito garantiria a admissibilidade dos elementos de prova nos processos subsequentes e em julgamentos nos tribunais nacionais. Neste caso, as autoridades judiciárias nacionais deixariam de ser obrigadas a repetir as medidas de inquérito já tomadas pelo OLAF no âmbito do seu inquérito e poderiam beneficiar igualmente das correções resultantes das vias de recurso disponíveis a nível nacional.

49. No entanto, o controlo dos tribunais nacionais sobre os atos individuais do OLAF acarreta o risco de fragmentação e implica (para o OLAF) a necessidade de lidar com 28 sistemas diferentes. Esta solução exigiria igualmente: (i) submeter os inquéritos do OLAF ao controlo de tribunais específicos ou de outras autoridades judiciárias no âmbito de procedimentos específicos reconhecidos pela legislação nacional; ou (ii) a criação de um procedimento autónomo para o OLAF.

50. Uma condição prévia para a atribuição aos tribunais nacionais de competências em matéria de controlo do OLAF consistiria em requerer que as autoridades administrativas nacionais dessem início a processos nacionais a pedido do OLAF. Nesse caso, o OLAF: (i) seguiria as suas próprias regras processuais autónomas a par das regras e práticas ( 60 ) do Estado-Membro em causa (o que é, em parte, a situação atual); (ii) observaria um procedimento autónomo definido por um regulamento da UE; ou (iii) interviria num determinado tipo de processo nacional seguido. Esta solução tornaria o controlo jurisdicional dos atos individuais do OLAF no âmbito de inquéritos externos imediatamente disponível, ao mesmo tempo que a admissibilidade dos elementos de prova recolhidos em inquéritos do OLAF seria significativamente melhorada. Se passassem a fazer parte de processos nacionais, os inquéritos do OLAF ficariam sujeitos ao controlo dos tribunais nacionais. Em consequência, os tribunais nacionais poderiam submeter ao TJUE, para decisão a título prejudicial, perguntas sobre a interpretação das disposições do direito da União, antes de proferir os seus acórdãos relativamente a estes casos (61).

Controlador das garantias processuais

51. Contudo, nos inquéritos internos, o controlo das ações individuais do OLAF não pode ser colocado sob a jurisdição das autoridades judiciárias nacionais. Tem de estar sob a jurisdição de uma autoridade judiciária da UE. Para reforçar as garantias processuais das pessoas objeto de inquérito do OLAF, a Comissão propôs o estabelecimento de um controlador das garantias processuais (62) das pessoas em causa. O Controlador: (i) analisa as queixas apresentadas por pessoas objeto de inquérito relativas à violação das suas garantias processuais e emite recomendações não vinculativas dirigidas ao Diretor-Geral do OLAF sobre essas queixas; (ii) controla a observância das garantias processuais aplicáveis aos inquéritos do OLAF; (iii) assegura o rápido tratamento dos inquéritos, para evitar atrasos injustificados; (iv) autoriza inspeções e determinados atos processuais a realizar nas instalações das instituições da UE. Todavia, ainda que possa ser composto por juízes, o Controlador não terá o estatuto de um tribunal independente, uma vez que careceria da necessária separação de poderes. Além disso, a intenção era a de que o Controlador dependesse administrativamente da Comissão, uma das instituições envolvidas na sua nomeação. Dado que o Controlador poderá igualmente aconselhar sobre medidas de investigação contra outras instituições, posicioná-lo como órgão executivo e torná-lo administrativamente dependente da Comissão poderá afetar o equilíbrio interinstitucional.

52. O CF considera que o proposto Controlador das Garantias Processuais careceria do necessário estatuto de um tribunal, o que, por um lado, levantaria dúvidas quanto à sua independência e, por outro, o impossibilitaria de garantir, de forma satisfatória, o direito a um controlo jurisdicional efetivo, o que não aconteceria se essa função fosse confiada ao Tribunal de Justiça da União Europeia ou aos tribunais nacionais. Por último, as competências do Controlador em matéria de controlo do respeito das garantias processuais e de duração dos inquéritos sobrepor-se-iam, no essencial, às competências do CF, fragmentando o controlo do OLAF e acarretando o risco de contradições no trabalho dos organismos de fiscalização. Por conseguinte, o CF recomenda que sejam encontradas formas de assegurar o exercício do direito a um controlo jurisdicional efetivo, colocando esta tarefa sob a jurisdição de um verdadeiro órgão judiciário, a nível nacional ou a nível da UE.

53. Além disso, são patentes as sobreposições entre o mandato do Controlador e o trabalho do CF. O trabalho quotidiano — nos secretariados separados das duas entidades — seria muito semelhante e consistiria no exame de dossiês individuais para verificar o respeito dos direitos processuais e a duração do inquérito. Poderia mesmo haver casos em que o CF examinaria, ao mesmo tempo e sem que o soubesse, o mesmo dossiê que o Controlador, no âmbito do seu controlo individual. Para além da sobreposição de esforços, esta situação poderia ainda levar a que os dois organismos emitissem recomendações divergentes ou mesmo contraditórias dirigidas ao Diretor-Geral do OLAF ( 63 )

54. Além disso, a Comissão propôs a criação de um «controlador jurisdicional» para autorizar medidas de investigação intrusivas do OLAF relativamente a membros das instituições da UE ( 64 ) . Em consequência, o trabalho do controlador jurisdicional implicaria igualmente a análise do respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais (embora o controlador jurisdicional interviesse antes, e não após, a execução das medidas). Poderiam ser suscitadas sérias preocupações quanto à independência do OLAF, em função das competências do controlador, do tipo de medidas que tomaria em casos individuais e de esta entidade fazer parte da Comissão ou de estar de alguma forma ligada a esta. Consoante a posição do controlador na hierarquia administrativa, a sua competência para prestar aconselhamento sobre medidas de investigação contra membros da Comissão, mas também em relação a outras instituições, pode afetar o equilíbrio interinstitucional. Além disso, dado que estaria ao nível do CF e seria independente deste, o controlador poderia suscitar preocupações quanto à sua independência e à eficácia, em termos de custos, de ter um secretariado separado com a mesma função que o do secretariado do CF.

55. A criação de dois serviços adicionais de controlo do OLAF distintos do CF conduziria a uma multiplicação de organismos de controlo independentes, que, provavelmente, geraria confusões ou conflitos de competências e a duplicação do trabalho. A solução que o CF considera mais adequada consiste no estabelecimento de acesso direto a um tribunal independente que reveja cada uma das ações do OLAF e reconheça as legítimas expectativas das pessoas afetadas pelos inquéritos do OLAF. Só um órgão jurisdicional poderá verificar adequadamente se um inquérito foi conduzido com toda a legalidade e, dessa forma, garantir o elevado nível de provas exigido (principalmente) em subsequentes processos penais num Estado-Membro.

56. O CF considera que a possibilidade direta de exercer o direito a um controlo jurisdicional efetivo aumentaria a admissibilidade dos elementos de prova recolhidos em inquéritos do OLAF em processos administrativos ou penais nacionais. Dado que está previsto que o OLAF e a Procuradoria Europeia trabalhem em estreita colaboração, as normas de procedimento, incluindo a possibilidade de controlo jurisdicional, são cruciais para a compatibilidade e o bom intercâmbio de provas entre as duas instituições.

CAPÍTULO V

Papel, estatuto e competências do Comité de Fiscalização e do seu secretariado: Regulamento n.o 883/2013 e Regulamento 2016/2030

Missão do Comité de Fiscalização: observações de caráter geral

57. o 883/2013 A missão do CF do OLAF consiste em reforçar a independência do Organismo no devido exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento n.883/2013 ( 65 ) . O CF é o órgão de fiscalização do OLAF e o garante da sua independência. Desempenha um papel consultivo relativamente ao Diretor-Geral do OLAF, ao qual presta assistência no cumprimento das suas obrigações. É igualmente um interlocutor das instituições da UE ( 66 ) O CF é um órgão independente único com um mandato muito forte. A seleção dos membros do Comité requer o acordo do Conselho, da Comissão e do Parlamento, bem como de um organismo ad hoc composto pelas três instituições. O âmbito das competências do CF foi alargado pelo Regulamento n.o 883/2013, devido, principalmente, a questões relativas à informação do Comité sobre a documentação transmitida às autoridades nacionais e à competência do CF para tratar processos cujo inquérito ainda está em curso (67), e ainda devido à necessidade de reforçar os direitos e garantias processuais.

O mandato do Comité de Fiscalização no novo regulamento e a sua alteração pelo Regulamento 2016/2030

58. As principais alterações introduzidas pelo Regulamento n. o 883/2013 relacionadas com o CF dizem respeito: — às competências do CF em matéria de controlo da duração dos inquéritos e do respeito das garantias processuais (68); — à informação e consulta do CF sobre inquéritos internos que, excecionalmente, requeiram máxima confidencialidade (69); — à possibilidade de o Comité solicitar ao OLAF informações suplementares sobre inquéritos (70); — à receção das prioridades da política de inquérito antes da sua publicação no plano anual de gestão do Diretor-Geral; — à receção de informações periódicas do Diretor-Geral (71); — à consulta prévia à adoção das «orientações sobre os procedimentos de inquérito» (72). O Regulamento n.o 883/2013 esclarece ainda que os pareceres do CF dirigidos ao Diretor-Geral do OLAF podem incluir recomendações. Além disso, o regulamento prorroga o prazo para informação do CF sobre processos que duram mais de 12 meses e introduz um intercâmbio de pontos de vista interinstitucional anual com as instituições, com a participação do CF (73).

59. Após novas discussões, sobretudo no Conselho, na Comissão e no Parlamento, a autonomia e a independência do CF foi reiterada mediante a separação do OLAF da responsabilidade administrativa pelo secretariado do Comité e o orçamento do CF ( 74 ) . Foi necessária uma estreita cooperação entre o CF e a Comissão para aplicar este novo regulamento.

Papel do Comité de Fiscalização: sujeito a interpretação do Regulamento n.o 883/2013

60. o 883/2013 introduziu novas competências do CF, sem as clarificar, apesar de a falta de clareza acerca da forma como o Diretor-Geral do OLAF deve interpretar o papel e as competências do CF ter gerado várias discussões e trocas de pontos de vista, principalmente entre o Comité e o OLAF O CF observa que as suas competências, a sua posição e independência, bem como a extensão do seu papel de supervisão, estiveram sujeitos a interpretação desde a sua criação. O Regulamento n.883/2013 introduziu novas competências do CF, sem as clarificar, apesar de a falta de clareza acerca da forma como o Diretor-Geral do OLAF deve interpretar o papel e as competências do CF ter gerado várias discussões e trocas de pontos de vista, principalmente entre o Comité e o OLAF ( 75 )

61. o 883/2013. O incumprimento das obrigações pelo OLAF não tem consequências jurídicas. Este facto foi observado, por exemplo, nos debates sobre o âmbito de aplicação das competências e do acesso à informação do CF O CF observa ainda que, em contraste com o seu sólido mandato, que é resultado de um complexo processo de seleção, apenas lhe foram conferidos poderes para receber informações, emitir pareceres, formular recomendações e participar em determinados processos; não tem, contudo, poderes para garantir, por meios legais, o cumprimento das obrigações estipuladas no Regulamento n.883/2013. O incumprimento das obrigações pelo OLAF não tem consequências jurídicas. Este facto foi observado, por exemplo, nos debates sobre o âmbito de aplicação das competências e do acesso à informação do CF ( 76 )

62. Dado que os desafios relativos à independência do OLAF foram a principal razão para a criação do CF, o Comité considera que as suas competências atuais não são suficientes para desempenhar o seu papel de guardião da independência do OLAF.O CF considera que, se está em causa a independência do Organismo ou do Diretor-Geral, as instituições da UE, em especial as que conferiram o mandato ao Comité, devem ter o dever de, no mínimo, fornecer ao CF informações relevantes. O CF valoriza um papel importante em processos relacionados com a seleção do Diretor-Geral do OLAF. Se a Comissão vai apreciar a possibilidade de levantamento da imunidade do Diretor-Geral, o CF considera necessário controlar o processo de tomada de decisão e ter acesso à informação pertinente. Se os desafios que se colocam à independência do OLAF ou do seu Diretor-Geral decorrem de ações do próprio Diretor-Geral, deve ser considerada a possibilidade de conferir ao CF poderes para desencadear o processo disciplinar perante a Comissão e para participar no processo.

Controlo regular da função de inquérito do OLAF

63. De um modo geral, o controlo e a supervisão requerem o acesso a todas as informações pertinentes. A sua disponibilidade reflete-se na objetividade dos resultados do trabalho do organismo de fiscalização. O CF, enquanto organismo independente, deve elaborar relatórios e pareceres, que não devem basear-se exclusivamente nas informações recebidas do OLAF, mas também: (i) na sua própria análise de qualquer documentação do OLAF que o CF considere necessária para a avaliação da independência deste Organismo; e (ii) na observação dos preceitos legais no que respeita à aplicação das garantias processuais e à duração dos inquéritos.

64. o 883/2013, não foram estabelecidas regras claras e obrigações suscetíveis de garantir um acesso aos dados eficaz, não filtrado e regular. O CF sublinhou as dificuldades na obtenção de informações relativas a processos e de acesso aos processos e afirmou que esta situação prejudica a eficácia da sua função de supervisão ( 77 ) . A sua dependência em relação ao OLAF para aceder à informação foi um denominador comum dos pareceres e relatórios do CF desde 2010 ( 78 ) e mesmo anteriores. Embora o mandato do CF tenha sido alterado pelo Regulamento n.883/2013, não foram estabelecidas regras claras e obrigações suscetíveis de garantir um acesso aos dados eficaz, não filtrado e regular.

65. A seleção das informações fornecidas ao CF não deve depender de uma decisão do Organismo supervisionado de uma autoridade externa. A atual versão do regulamento proporciona vasta margem para interpretação e não tem disposições suficientemente claras sobre o fluxo de informações entre o OLAF e o CF.

66. Se o CF mantiver o seu mandato atual, é necessário conferir-lhe poderes para decidir quais os documentos ou informações que considera necessários para o desempenho das suas funções. Os pedidos de informações do Comité devem ser vinculativos para o pessoal do OLAF e não deve haver a possibilidade de os contestar ou indeferir, ou de atrasar a prestação das informações. A este respeito, todas as partes pertinentes do regulamento devem ser alteradas ( 79 ) . O direito do CF ao pleno acesso à informação deve incluir a possibilidade de o seu secretariado solicitar o acesso ou aceder à informação do OLAF em seu nome. A plena responsabilidade pela seleção e proteção das informações solicitadas ou consultadas é do CF, que é diretamente responsável, de acordo com o seu mandato, perante a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho. O regulamento deve igualmente prever um mecanismo para resolver situações em que os deveres de informação não são respeitados, a fim de restabelecer o fluxo de informação.

67. É necessário prever o acesso continuado do secretariado e dos membros do CF aos dados gerais e específicos relacionados com os processos nas bases de dados do OLAF, bem como a informações da intranet do OLAF. Desta forma, o CF estará em condições de assegurar o controlo regular da função de inquérito do OLAF, com o objetivo de reforçar a sua independência no devido exercício das suas competências.

Assistência do Comité de Fiscalização ao Diretor-Geral do OLAF no exercício das suas funções: as prioridades da política de inquérito, as orientações sobre os procedimentos de inquérito e o plano anual de gestão

68. O regulamento deve conceder ao CF tempo suficiente para apresentar observações sobre o projeto de prioridades da política de inquérito antes da sua publicação e sobre o anteprojeto de orçamento antes da sua transmissão ao Diretor-Geral do Orçamento. Do mesmo modo, quaisquer orientações sobre os procedimentos de inquérito e respetivas alterações devem ser transmitidas ao CF dentro de um determinado prazo para que o CF possa emitir o seu parecer ( 80 )

69. o 883/2013 deve igualmente fixar prazos para a apresentação de decisões motivadas de adiar a informação da instituição, organismo, serviço ou agência a que pertence o interessado Caso surjam dúvidas quanto à independência de inquérito do OLAF ou do seu Diretor-Geral, as informações sobre esta situação devem ser transmitidas ao CF de imediato ( 81 ) . Uma alteração do Regulamento n.883/2013 deve igualmente fixar prazos para a apresentação de decisões motivadas de adiar a informação da instituição, organismo, serviço ou agência a que pertence o interessado ( 82 )

70. O amplo acesso à informação referido no regulamento deve incluir igualmente o acesso dos membros e do secretariado do CF às instalações do OLAF, a fim de garantir a continuidade do intercâmbio de informações e dos contactos pessoais entre os dois órgãos. Esta disposição deve igualmente facilitar a apresentação de queixas ao CF por parte do pessoal do OLAF. Se o CF solicitar informações suplementares sobre os inquéritos, incluindo relatórios e recomendações sobre inquéritos encerrados, o regulamento deve estabelecer um prazo para a apresentação de tais informações e documentos de processo pelo OLAF, bem como um mecanismo de resolução, a acionar no caso de o pedido não ser satisfeito ou ser recusado. O mesmo procedimento deverá aplicar-se às informações e dados relativos aos inquéritos em curso, sem, contudo, que o CF interfira na condução desses inquéritos.

Estatuto dos membros do Comité de Fiscalização

71. Uma alteração do Regulamento n. o 883/2013 deve definir e harmonizar devidamente o estatuto dos membros do Comité, mediante a inclusão de uma disposição que declare os membros do CF como um tipo sui generis de conselheiros especiais, nomeados por um período de cinco anos não renovável. Desta forma, os membros teriam garantias de independência e, ao mesmo tempo, um quadro claro de direitos e deveres, bem como os privilégios e imunidades inerentes às suas tarefas como membros do CF.

CAPÍTULO VI

Criação da Procuradoria Europeia e impacto nos inquéritos do OLAF

72. Em 8 de junho de 2017, o Conselho chegou a acordo sobre uma abordagem geral em relação ao regulamento relativo à instituição da Procuradoria Europeia. O regulamento tem por objetivo a instituição da Procuradoria, com autoridade, sob determinadas condições, para investigar e instaurar ações penais em casos de fraude e de outros crimes lesivos dos interesses financeiros da UE. Irá reunir os esforços de combate à fraude das autoridades europeias e nacionais responsáveis pela aplicação da lei ( 83 ) . No âmbito da cooperação reforçada, foi alcançado um acordo político entre 20 Estados-Membros sobre a criação da nova Procuradoria Europeia.

73. Na qualidade de guardião da independência do OLAF e da eficácia das suas funções, o CF está extremamente preocupado com esta transformação, a mais importante da história do Organismo, e com o seu impacto na capacidade do OLAF para continuar a cumprir o seu mandato. Não tendo ainda sido aprovados os métodos e as disposições técnicas da instituição da Procuradoria, as instituições apenas indicaram que um número considerável de lugares será transferidos do OLAF (e não só) para a Procuradoria Europeia ( 84 ) . Juntamente com os lugares, deverão ser transferidas do OLAF para a Procuradoria Europeia as funções correspondentes. A Procuradoria Europeia será responsável pela investigação e a instauração de ações penais contra infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União ( 85 ) , o que abarca uma parte substancial das atuais funções do OLAF. Contrariamente ao pressuposto de que a carga de trabalho do OLAF diminuirá após a instituição da Procuradoria Europeia, o CF considera que a futura carga de trabalho do OLAF será idêntica, se não superior, à atual.

74. O CF não está persuadido de que o elemento temporal da investigação de irregularidades ou de ações fraudulentas tenha sido plenamente tido em conta nas avaliações e nos planos de segurança do futuro volume de trabalho da Procuradoria Europeia e do OLAF. No atual sistema, o OLAF abre um processo com base em suspeitas fundamentadas da ocorrência de irregularidades ou em factos mais graves, mas apenas após um período de tempo (que varia de processo para processo) em que a suspeita é confirmada ou infirmada. No decurso desse período, as autoridades nacionais são por vezes informadas e convidadas a colaborar, embora, por vezes, deem início a uma investigação (penal ou administrativa) paralela. Quando a Procuradoria Europeia estiver plenamente operacional, apenas os processos com elementos de infração penal lesiva dos interesses financeiros da UE serão comunicados e eventualmente transferidos para a Procuradoria Europeia, enquanto a subsequente instauração de uma ação penal irá depender da avaliação que a Procuradoria Europeia fizer de cada caso. No entanto, poderá demorar bastante tempo até que os processos desta natureza sejam transferidos para a Procuradoria Europeia, devido ao período de tempo considerável necessário para a recolha de elementos de prova preliminares que permitam determinar se existem, de facto, indícios de crime. O período de tempo que precede a transferência para a Procuradoria Europeia pode ser tão longo quanto o período necessário para realizar o inquérito antes da transmissão do relatório final às autoridades nacionais ao abrigo do Regulamento n. o 883/2013.

75. Além disso, a Procuradoria Europeia pode solicitar ao OLAF que forneça informações, análises, peritagens e apoio operacional e/ou que realize inquéritos administrativos, quer no âmbito do processo em que o OLAF trabalhou antes da transferência, quer noutros processos nunca antes tratados pelo OLAF. O Comité está persuadido de que esta nova competência da Procuradoria Europeia ( 86 ) , aliada à necessidade de avaliar os processos antes da sua transferência para o OLAF, pode significar que a futura carga de trabalho do OLAF será idêntica à atual. Além disso, no que respeita ao futuro volume de trabalho do OLAF, o CF nota que a maior parte dos processos tratados pelo OLAF não será da competência da Procuradoria Europeia e que o Organismo terá de os conduzir, concluir ou acompanhar o seu seguimento até serem resolvidos. O OLAF continuará a ser competente nos processos (penais) em que as infrações penais são da competência da Procuradoria Europeia ( 87 ) , mas que lesaram ou sejam suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União num montante inferior a 10 000 EUR ( 88 ) . O OLAF terá, por conseguinte, de manter as suas estruturas atuais, necessidade que é reforçada pelo facto de oito Estados-Membros não participarem na Procuradoria Europeia. Em relação a estes países, o OLAF manterá a sua posição e competências atuais.

76. O CF pressupõe, portanto, que o objetivo da proposta da Procuradoria Europeia para evitar a sobreposição de esforços pode ser alcançado através de um intenso intercâmbio de informações ( 89 ) . Contudo, na realidade, o volume de trabalho do Organismo será idêntico ou superior ao atual, uma vez que o OLAF terá ainda de avaliar cada processo antes da sua transferência para a Procuradoria Europeia, devido: (i) à necessidade de encaminhar para o OLAF as informações da Procuradoria Europeia relativas aos processos sobre os quais esta decida não realizar um inquérito ou arquive; (ii) à competência da Procuradoria Europeia para atribuir tarefas ao OLAF; e (iii) ao facto de o OLAF manter as atuais competências nos Estados-Membros que não participam no projeto da Procuradoria Europeia. O CF está persuadido de que certas questões cruciais relativas à natureza dos inquéritos, tipo de processo, abertura e encerramento de processos ou mesmo ao dever de intercâmbio de informações não devem ter margem de interpretação nem devem depender de futuros protocolos de colaboração celebrados entre a Procuradoria Europeia, o OLAF e outras instituições. Todos estes elementos essenciais de procedimento devem ser claramente enunciados nos regulamentos relativos ao OLAF e à Procuradoria Europeia, que devem igualmente conter disposições sobre a sua relação.

77. A questão da natureza do inquérito é, no entender do CF, muito importante em situações em que o OLAF intervenha a pedido da Procuradoria Europeia, ou seja, em ações penais instauradas num Estado-Membro e para efeitos de produção de prova nessas ações, incluindo no âmbito de um julgamento penal. Mesmo que não tome a iniciativa de abrir inquéritos administrativos paralelos sobre factos já investigados pela Procuradoria Europeia ( 90 ) , o OLAF ( 91 ) terá de agir a pedido da Procuradoria Europeia e realizar inquéritos administrativos ( 92 )

78. A «natureza administrativa» desse tipo de inquéritos suscita uma série de questões que poderão vir a justificar queixas relacionadas com os direitos e garantias nos processos penais. A realização de inquéritos administrativos pelo OLAF ao abrigo do artigo 101. o , n. o 3, alínea c), da proposta de instituição da Procuradoria Europeia deve ser isenta de qualquer controlo jurisdicional ou dos procuradores. Dado que estas medidas administrativas do Organismo teriam por base o Regulamento n. o 883/2013, as garantias processuais previstas no Regulamento relativo à Procuradoria Europeia não seriam aplicáveis, mesmo que os resultados destas medidas fossem consideradas como elementos de prova pelos tribunais nacionais. Neste contexto, o CF sublinha reiteradamente que a alteração do Regulamento n. o 883/2013 deve prever as mesmas garantias processuais que a proposta relativa à Procuradoria Europeia, a fim de evitar falhas em futuros julgamentos penais nos tribunais nacionais.

79. Se o OLAF for chamado a atuar como organismo de apoio à Procuradoria Europeia, o CF considera que a supervisão por parte de procuradores ou juízes de instrução com base no direito processual nacional deve igualmente ser mantida em relação às medidas do OLAF. Os atos realizados a pedido da Procuradoria Europeia devem ser considerados medidas da própria Procuradoria Europeia e, como tal, estar sujeitos a controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça da União Europeia ( 93 ) . O CF salienta que a realização pelo OLAF de inquéritos administrativos a pedido da Procuradoria Europeia pode entrar em conflito com a interpretação de jurisdição sobre a investigação de matéria penal, sobretudo nos Estados-Membros que não participam no projeto da Procuradoria Europeia e em países terceiros.

80. o , n. o 3, da proposta de regulamento relativo à Procuradoria Europeia, poderá ter mais poder do que as autoridades policiais e judiciárias nacionais, que estão vinculadas por rigorosas disposições processuais de direito penal em matéria de direitos e garantias fundamentais O CF sublinha a importância da cooperação com as autoridades nacionais e da observância do direito nacional na fase inicial dos inquéritos conduzidos pelo OLAF. Tal cooperação será necessária, sobretudo, sempre que o Organismo realize inquéritos administrativos a pedido da Procuradoria Europeia e reúna elementos de prova destinados a ações penais. O CF considera que os requisitos de previsibilidade e de garantias de salvaguardas efetivas contra decisões arbitrárias, nomeadamente através de recurso judicial, devem ser aplicáveis nas situações descritas com o mesmo rigor que em ações penais ( 94 ) . O paradoxo resultante é que nos processos em que o OLAF tomar as medidas previstas no artigo 101., n.3, da proposta de regulamento relativo à Procuradoria Europeia, poderá ter mais poder do que as autoridades policiais e judiciárias nacionais, que estão vinculadas por rigorosas disposições processuais de direito penal em matéria de direitos e garantias fundamentais ( 95 ) . O regulamento revisto deve, pois, refletir a nova situação, bem como o facto de que o OLAF será, de facto, o organismo de inquérito que oficialmente recolhe elementos de prova destinados a ações penais (a pedido da Procuradoria Europeia). Como tal, as medidas do OLAF devem ser consideradas medidas da Procuradoria Europeia e estar sujeitas às mesmas regras em matéria de supervisão, garantias e direitos das pessoas em causa que as medidas dos procuradores delegados europeus ( 96 )

81. A fim de poder prestar assistência à Procuradoria Europeia, o OLAF deve possuir as competências adequadas, de modo a que a assistência do OLAF não se torne um obstáculo às ações instauradas pela Procuradoria Europeia. Se a Procuradoria Europeia tratar igualmente processos relativos a, por exemplo, violações dos direitos de propriedade intelectual em relação às importações para o mercado único da UE, os poderes do OLAF devem ser reapreciados e reforçados em conformidade ( 97 ) . O CF considera necessário o reforço dos poderes do OLAF, mas salienta que, nesse caso, o controlo dos poderes do Organismo deverá ser igualmente reforçado.

O papel do Comité de Fiscalização nas relações com a Procuradoria Europeia

82. O CF considera que o seu papel no controlo e na participação no diálogo entre o OLAF e a Procuradoria Europeia permite evitar a utilização excessiva das competências da Procuradoria Europeia enunciadas no artigo 101. o da proposta relativa à Procuradoria Europeia, para garantir a execução das principais tarefas atribuídas ao Organismo pelo Regulamento n. o 883/2013. A revisão do Regulamento n.o 883/2013 deve definir regras claras para o OLAF, quer impondo um dever de atuar a pedido da Procuradoria Europeia, sem qualquer exceção, quer definindo as exceções numa lista exaustiva de fundamentos de recusa. O CF considera inadequado que esta questão seja definida no quadro dos protocolos de colaboração entre o OLAF e a Procuradoria Europeia devido à possibilidade de diversas interpretações do artigo 101.o da proposta relativa à Procuradoria Europeia, o que seria contrário à preocupação da UE com a proteção eficaz e tempestiva dos seus interesses financeiros. Tendo um mandato sólido das três instituições, o CF gostaria igualmente de desempenhar um papel significativo na criação de ligações estruturais, operacionais e de competências entre o OLAF e os seus parceiros, designadamente a Procuradoria Europeia, o Tribunal de Contas Europeu, a Europol, a Eurojust e outros parceiros no novo sistema de proteção dos interesses financeiros da UE. Como o novo sistema institucional de proteção dos interesses financeiros da UE exigirá controlo e supervisão, o CF coloca igualmente a sua vasta e longa experiência à disposição para os debates sobre o seu estabelecimento e aplicação.

(1) Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

(2) Despacho do presidente do Tribunal Geral de 20 de julho de 2016 no Processo T-251/16 R — Diretor Geral do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) contra a Comissão: Faits à l’origine du litige «des allegations d’écoutes téléfoniques illégales» (ponto 15). O despacho indeferiu um segundo pedido apresentado pelo Diretor-Geral do OLAF, solicitando ao presidente do Tribunal que suspendesse, com caráter de urgência, a execução da decisão da Comissão, a fim de evitar prejuízos graves e irreversíveis para a sua própria independência, bem como a independência e o bom funcionamento do OLAF.

(3) Idem. A decisão final sobre esta questão continua pendente no Tribunal Geral.

(4) Ver o artigo 15.o, n.o 1, primeiro parágrafo, in fine.

(5) Ver o último parágrafo do artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/99 e o artigo 17.o, n.o 5, alínea b) do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013. Ver artigo 13.o, n.o 5, do Regulamento Interno do Comité de Fiscalização do OLAF (JO L 308 de 24.11.2011) sobre «Seguimento das informações prestadas pelo Diretor-Geral», em especial sobre o mecanismo estabelecido de acordo com o OLAF para assegurar o respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais em «casos que necessitem de ser transmitidos às autoridades judiciárias de um Estado-Membro».

(6) O CF já formulou esta observação no seu Parecer n.o 4/2011, p. 4.

(7) Artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento n.o 883/2013.

(8) Regulamento n.o 883/2013, nomeadamente os considerandos 6 e 29 e o artigo 11.o, n.o 2.

(9) Artigo 101.o, n.o 1, do projeto de regulamento que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (conforme consta do documento do Conselho 9941/17, de 30 de junho de 2017).

(10) Ibid., artigo 101.o, n.o 3, alínea a).

(11) Ver considerando 18 e artigo 17.o, n.o 8, último parágrafo, do Regulamento n.o 883/2013.

(12) Incluindo o Regulamento n.o 2988/95 e o Regulamento n.o 2185/96, o Acordo Interinstitucional, acordos administrativos entre as instituições e o OLAF, a Decisão 1999/352/CE da Comissão, e subsequentes alterações.

(13) O artigo 5.o do Regulamento n.o 1073/1999 referia apenas que os inquéritos externos/internos «serão instaurados por decisão do diretor da organização».

(14) Ver processos C-15/00, Comissão das Comunidades Europeias contra Banco Europeu de Investimento e C-11/00 Comissão das Comunidades Europeias contra Banco Central Europeu.

(15) Último parágrafo do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2013, «é tida em conta especificamente a instituição, órgão, organismo ou agência mais bem colocados para os realizar, com base, em especial, na natureza dos factos, no impacto financeiro, efetivo ou potencial, do caso e na probabilidade de seguimento judicial».

(16) O artigo 5.o, n.os 5 e 6, do Regulamento n.o 883/2013 tem a seguinte redação: «o Diretor-Geral […] pode transmitir sem demora as informações relevantes […]».

(17) Ver considerando 103 e artigos 39.o, n.o 4, e 101.o, n.o 3, do projeto de regulamento que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (conforme consta do documento do Conselho 9941/17, de 30 de junho de 2017).

(18) Com base na experiência de controlo do CF, incluindo o valor de prova do relatório final do OLAF nos Estados-Membros. Informações enviadas ao CF pelo OLAF, entre 2012 e 2016, sobre 142 processos encerrados com recomendações judiciais e sobre recomendações do OLAF não acatadas pelas autoridades judiciárias dos Estados-Membros.

(19) Ver Decisão da Provedora de Justiça Europeia no caso 1663/2014/OV sobre a conduta do OLAF na condução de um inquérito externo.

(20) O artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2013 estipula que: «Caso um inquérito combine elementos externos e elementos internos, aplicam-se, respetivamente, os artigos 3.o e 4.o.».

(21) Ver Decisão do Provedor de Justiça Europeu no caso 2676/2009/ANA, os processos prejudiciais e as ações contra o OLAF pendentes no Tribunal de Justiça. Informações enviadas pelo OLAF ao CF sobre 13 denúncias apresentadas ao OLAF em 2014, 2015 e 2016 relativas às garantias processuais no âmbito do procedimento de denúncia do OLAF, divulgado no sítio Internet do OLAF em 20 de janeiro de 2014.

(22) Ver Resoluções, de 15 de junho de 2006, sobre a proteção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude — Relatório Anual 2004 e, de 19 de fevereiro de 2008, sobre a proteção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude — Relatórios anuais de 2005 e 2006.

(23) Limitações previstas no artigo 52.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

(24) Em especial, o Protocolo n.o 7 relativo aos privilégios e imunidades da União Europeia.

(25) Ver Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.o e 82.o do Tratado: capítulo V, «Poderes de inquérito».

(26) Ver processo C-539/09, Comissão/Alemanha, n.o 72; Processo C-617/10, Akerberg Fransson, n.os o 25 e 26; Processo C-105/14, Taricco, n.o 39.

(27) A rede EUROFISC foi criada por um regulamento relativo à cooperação administrativa e à luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado (Regulamento (UE) n.o 904/2010 do Conselho (JO L 268 de 12.10.2010, p. 1). Trata-se de um mecanismo que permite aos Estados-Membros reforçar a cooperação administrativa na luta contra a fraude organizada no domínio do IVA, em especial contra a fraude «em carrossel». O Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA (VIES) permite às empresas obter rapidamente a confirmação do número de IVA dos seus parceiros comerciais e às administrações do IVA acompanharem e controlarem o fluxo do comércio intracomunitário para detetar todos os tipos de irregularidades (ver, por exemplo, o Regulamento (CEE) n.o 218/92 do Conselho, de 27 de janeiro de 1992, relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indiretos (IVA).

(28) Tribunal de Contas Europeu: Relatório Especial intitulado «Luta contra a fraude ao IVA intracomunitário: são necessárias mais medidas», p. 9-10, p. 38, p. 43-44, p. 52.

(29) Dado que recolhem informações, as UIF podem ter a oportunidade de pedir informações às suas homólogas de outros Estados-Membros, utilizando a rede UIF (FIU.net), e a possibilidade de, simultaneamente, acompanhar e proteger as informações — artigo 5.o, n.o 4, da Decisão 2000/642/JHA do Conselho.

(30) Ver: Comu