1. INTRODUÇÃO

O Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV) foi criado em 2007, quando a Roménia aderiu à União Europeia , a fim de solucionar problemas relacionados com a reforma judicial e a luta contra a corrupção. Desde então, os relatórios do MCV têm procurado ajudar a centrar os esforços envidados pelas autoridades romenas mediante a formulação de recomendações específicas e o registo dos progressos efetuados. Encontrando-se em funcionamento há já dez anos, a Comissão decidiu proceder a um balanço dos resultados, dos problemas por resolver e das medidas que ainda se mostram necessárias para assegurar a consecução dos objetivos do mecanismo.

Tal como repetidamente afirmado pelo Conselho , o MCV terminará quando tiverem sido satisfeitos os quatro critérios de referência aplicáveis à Roménia. Esses critérios foram definidos na altura da adesão e incidem sobre aspetos fundamentais ao bom funcionamento dos Estados-Membros: independência e eficácia do poder judicial, integridade e luta contra a corrupção. Para os critérios poderem ser satisfeitos é necessária uma combinação de medidas legislativas e institucionais. Além disso, tais medidas só poderão ser plenamente avaliadas analisando se os efeitos pretendidos se fizeram sentir na prática e se é possível considerar que foram integradas de forma irreversível no quadro jurídico e institucional nacional. Isso permitiria aos cidadãos confiar em que as decisões e as práticas adotadas pela Roménia respeitam plenamente o primado do direito, proporcionando a base para estabelecer a confiança mútua necessária a uma aplicação eficaz do direito da UE.

Nos últimos dez anos, a reforma do sistema judicial e a luta contra a corrupção têm assumido grande importância junto da sociedade romena . O MCV tem desempenhado um papel importante na Roménia enquanto catalisador das reformas e instrumento para avaliar os progressos realizados. As conclusões da Comissão e a metodologia do MCV beneficiaram sempre do apoio do Conselho, bem como da cooperação e do contributo de muitos Estados-Membros. A cooperação foi igualmente reforçada mediante a prestação de apoio específico à Roménia no âmbito dos fundos da UE.

Para além de acompanhar os progressos realizados ao longo dos últimos 10 anos, os relatórios do MCV desde 2014 puderam testemunhar que a realização de progressos sistemáticos começa a indiciar a existência de alguma sustentabilidade. As medidas legislativas e institucionais produziram alguns resultados, graças ao empenho de muitos juízes e procuradores, ao trabalho de implementação dos ministros da Justiça e à boa cooperação entre as autoridades romenas e a Comissão. A forte participação da sociedade civil tem sido igualmente essencial para incentivar a reforma do sistema de justiça e a adoção de medidas concretas para combater a corrupção a todos os níveis. Ao mesmo tempo, os relatórios do MCV têm continuado a sublinhar que subsistem áreas em que se mostra difícil aprofundar as reformas ou em que existem mesmo resistências. Algumas questões subjacentes, como o questionamento da independência judicial e da autoridade de certas sentenças judiciais, bem como algumas tentativas de fazer reverter as reformas, contribuíram inevitavelmente para o abrandamento do ritmo dos progressos para atingir os objetivos do MCV.

O presente relatório apresenta a evolução verificada na Roménia desde 2007. Tal como nos anos anteriores, resulta de um cuidadoso processo de análise pela Comissão, em estreita cooperação com as instituições romenas, e dos contributos da sociedade civil e dos outros interessados, incluindo outros Estados-Membros.

A este respeito, importa definir claramente o âmbito do MCV. As decisões que estabelecem o MCV definem os parâmetros do âmbito de aplicação do mecanismo no domínio da reforma judicial e da luta contra a corrupção. As medidas adotadas a título desses parâmetros determinarão a partir de quando os critérios de referência se encontram satisfeitos. No entanto, o ritmo e a profundidade das reformas têm sido necessariamente condicionados pelo contexto jurídico, político e social existente na Roménia e em que as questões especificamente abordadas pelo MCV têm lugar. Por exemplo, os esforços envidados nos últimos anos pela Roménia para criar capacidades administrativas ainda se encontram em curso, tendo repercussões no processo de reforma. A prática legislativa permite a rápida introdução de alterações pelo Parlamento, fugindo às normas de qualidade da legislação e à consulta e tornando mais difícil demonstrar a sustentabilidade do quadro normativo em matéria de corrupção. O respeito pelos princípios da cooperação leal entre as instituições e do respeito pela independência dos juízes deve ser reforçado, dados os ataques contra juízes e procuradores veiculados pela comunicação social romena e a necessidade de se reforçar as vias de recurso existentes. Embora estas questões estejam fora do âmbito do MCV, têm impacto direto na capacidade de levar a cabo as reformas e dificultam a demonstração pela Roménia de que as reformas se enraizaram de forma permanente.

A transparência é uma área em que este contexto mais vasto tem evoluído num sentido positivo. Em muitos domínios abrangidos pelo MCV, registou-se uma tendência clara, em especial no ano passado, para ser prestada informação de melhor qualidade sobre o sistema judicial e a corrupção, assim como uma maior abertura para tornar essas informações mais acessíveis. A adoção de medidas nesse sentido por um leque mais vasto de instituições romenas contribuiria para consolidar a alteração das práticas, o que, por seu turno, contribuiria para a realização de progressos. No âmbito da atividade do MCV, o presente relatório formula igualmente uma série de recomendações para intensificar a comunicação dos resultados e a transparência. A curto prazo, isto poderá ajudar a Comissão a chegar a conclusões finais; uma vez encerrado o MCV, proporcionaria igualmente apoio à sustentabilidade das reformas, contribuindo para uma maior responsabilização.

Por fim, importa sublinhar que o caráter distinto do âmbito de aplicação do MCV desaconselha a criação de ligações diretas com outras áreas políticas. Por conseguinte, a Comissão não considera adequado associar o MCV a decisões noutros domínios, como a elegibilidade para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ou o acesso ao Espaço Schengen.

O presente relatório adota uma perspetiva a mais longo prazo para identificar as principais medidas que ainda falta adotar para atingir os objetivos do MCV. A dinâmica criada até à data permite centrar as atenções nas medidas que ainda falta tomar. Quando as medidas previstas pelos critérios de referência do presente relatório tiverem sido adotadas, o critério correspondente será considerado encerrado a título provisório. Quando tal for aplicável a todos os critérios de referência, o MCV será encerrado. As recomendações formuladas podem, por conseguinte, ser consideradas suficientes para alcançar este objetivo, salvo se algum desenvolvimento vier reverter claramente os progressos realizados. A Comissão considera que tal deve implicar igualmente uma aceleração do processo por parte das autoridades romenas e da UE no seu conjunto. No que respeita aos critérios de referência em relação aos quais se constate a realização de progressos significativos, a Comissão considera que uma execução rigorosa, mantendo simultaneamente o ritmo e a orientação geral do processo de reformas, permitiria que esses critérios fossem rapidamente encerrados. Em relação a outros critérios de referência, tal seria mais difícil. A Comissão tenciona, por conseguinte, antecipar o próximo relatório para o final de 2017 e está disponível para ajudar a consolidar o caráter irreversível dos progressos realizados e assim facilitar o encerramento do mecanismo.

2. AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS REALIZADOS NO CUMPRIMENTO DOS CRITÉRIOS DE REFERÊNCIA DESDE O INÍCIO DO MCV

Para além de analisar os progressos realizados quanto às recomendações formuladas no relatório do MCV de 2016, a presente secção faz uma avaliação global destes dez anos de reformas. Os desenvolvimentos e resultados mais importantes são apresentados mais pormenorizadamente no relatório técnico de acompanhamento. Embora os critérios de referência sejam autónomos, existem algumas interligações importantes que podem ter impacto no seu cumprimento. A avaliação dos progressos implicou uma análise das condições estruturais (nomeadamente a legislação, as instituições e os recursos existentes), dos resultados alcançados e em que medida os progressos podem ser considerados irreversíveis. Importa igualmente referir que, desde que os critérios de referência foram definidos, se registou uma evolução importante na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, nas normas internacionais e melhores práticas, assim como na informação comparativa sobre os sistemas de justiça nacionais da UE, que orientaram as autoridades romenas nas reformas realizadas e proporcionaram uma referência objetiva e comparável para aferir o desenvolvimento do sistema judicial da Roménia e da luta contra a corrupção no âmbito dos quatro critérios de referência.

2.1 Sistema judicial

O primeiro critério de referência, o sistema judicial, centra-se na criação de um sistema judicial independente, imparcial e eficaz, no reforço da coerência do processo judicial e na melhoria da transparência e da responsabilização. Neste domínio, os progressos institucionais e legislativos foram significativos. Desde 2012, o Conselho Superior da Magistratura (CSM) tem-se afirmado como o garante do sistema judicial e tem demonstrado cada vez mais empenho em desempenhar o seu papel constitucional, nomeadamente na defesa da independência do sistema judicial, um papel fundamental que incumbirá ao novo CSM recentemente eleito. Em 2016, as sondagens continuaram a revelar uma forte perceção pública da independência judicial e da confiança no sistema judiciário. Contudo, como o demonstram os anteriores relatórios do MCV, também se verificou uma reação contra essa tendência, nomeadamente com ataques aos magistrados e às instituições judiciais por parte de políticos e da comunicação social. Os ataques contra a Direção Nacional Anticorrupção foram particularmente graves em 2016.

Os progressos das reformas estruturais nos domínios relacionados com a eficiência, os recursos e a carga de trabalho têm sido mais lentos a apresentar resultados, apesar de a qualidade das informações fornecidas à Comissão pelo Ministério da Justiça nos últimos anos demonstrar uma melhoria da informação sobre o funcionamento do sistema judicial que está agora ao dispor do Ministério e do Conselho Superior da Magistratura. Nos últimos três anos, o Ministério da Justiça, o CSM e o poder judicial têm demonstrado a sua vontade e capacidade de trabalharem em conjunto para encontrar soluções para fazer avançar as reformas. Este processo tem sido apoiado pelo aumento dos recursos atribuídos ao sistema judicial, nomeadamente pelos dois últimos governos. No entanto, os progressos têm sido lentos para resolver problemas como a repartição da carga de trabalho entre os diferentes tribunais e dentro de cada um destes, a desigualdade da carga de trabalho entre os tribunais grandes e os mais pequenos e a repartição de funções pelos juízes e pelos diferentes funcionários judiciais. A legislação prevista para resolver esses problemas não avançou em 2016, tendo a ação administrativa, por si só, sido incapaz de resolver o problema. O grande progresso realizado é o facto de já terem sido criados todos os instrumentos para controlar o funcionamento dos tribunais e da situação em termos de recursos humanos, existindo uma estratégia global para o desenvolvimento do poder judicial (2015-2020).

O rigoroso procedimento de acesso à magistratura, assente na formação obrigatória ministrada pelo Instituto Nacional da Magistratura, tem sido considerado um elemento importante na consolidação do profissionalismo e da independência da magistratura. No que se refere à nomeação de altos magistrados, o último relatório sobre o MCV identificou o ano de 2016 como um ano decisivo para essas nomeações. Foi o caso, nomeadamente, do preenchimento dos cargos superiores do Ministério Público e dos respetivos adjuntos. Em termos de resultados, nenhum dos candidatos nomeados suscitou problemas de integridade ou profissionalismo ou quaisquer controvérsias no âmbito da magistratura ou da sociedade civil, dispondo alguns deles de uma experiência muito sólida. Contudo, o processo utilizado não proporcionou a clareza, abertura e transparência suficientes para a seleção de todos os candidatos, com base num sistema estável e permanente.

O CSM é igualmente responsável por sancionar as violações da ética profissional e infrações disciplinares cometidas pelos magistrados. A investigação desses casos incumbe ao Serviço de Inspeção Judicial. Em 2012 procedeu-se a uma importante reforma do Serviço de Inspeção Judicial, a fim de o consolidar como instituição independente e profissional. Isto tornou o serviço mais eficaz e credível, como foi novamente confirmado pelos resultados apresentados em 2016. As decisões disciplinares do CSM podem ser objeto de recurso para o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça, tendo o relatório do MCV de 2016 assinalado que a cadeia de decisão parece ser mais previsível e coerente.

A Roménia aprovou e passou a aplicar um novo Código Civil e um novo Código Penal a fim de modernizar o direito material e aumentar a eficácia e a coerência dos processos judiciais. O novo Código Civil entrou em vigor em 2011, o Código de Processo Civil em 2013 e o novo Código Penal em 2014. A transição para os novos códigos de direito civil foi progressiva, sendo os mesmos já aplicáveis à quase totalidade dos processos. No que respeita ao Código Penal, todas as suas disposições são aplicadas desde o primeiro dia da sua entrada em vigor, pelo que os anos de 2014, 2015 e 2016 foram dedicados a assegurar a sua aplicação coerente por todos os tribunais e delegações do Ministério Público e à estabilização das suas disposições. Na adaptação a esta importante reforma, o sistema judicial no seu conjunto demonstrou profissionalismo. Existem indícios de que a reforma conduziu a maior celeridade processual, maior respeito pelo direito a um julgamento equitativo e maior coerência das sentenças judiciais. Estas reformas importantes encontram-se quase concluídas. No entanto, a conclusão das reformas dos códigos judiciais, tal como fora recomendado no relatório do MCV de 2016, tem-se revelado difícil e mostra que subsistem lacunas. No caso do Código Civil, as disposições que exigem novas infraestruturas tiveram de ser sucessivamente adiadas, o que sugere deficiências em termos de planeamento. No caso do Código Penal, o inevitável processo de ajustamento através dos acórdãos proferidos pelo Tribunal Constitucional foi perturbado pela abordagem legislativa imprevisível do Parlamento. As importantes alterações do Código Penal propostas pelo Governo para o harmonizar com os acórdãos do Tribunal Constitucional ainda se encontravam pendentes no final da legislatura, em dezembro de 2016. O Parlamento da Roménia debruçou-se sobre essas alterações, que suscitaram controvérsia por poderem enfraquecer o quadro jurídico de luta contra corrupção, acabando por não ser aprovadas. Em 18 de janeiro de 2017, o Governo submeteu a consulta dois projetos de decretos de urgência, um relativo ao indulto e o outro relativo à alteração do Código Penal e do Código de Processo Penal.