PT Jornal Oficial da União Europeia C 299/60

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde sobre a viabilidade da introdução de obrigações de estabilidade»

COM(2011) 818 final

2012/C 299/12

Relator: Gérard DANTIN

Em 23 de novembro de 2011, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde sobre a viabilidade da introdução de obrigações de estabilidade

COM(2011) 818 final.

Foi incumbida da preparação dos trabalhos correspondentes a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social que emitiu parecer em 13 de junho de 2012.

Na sua 482.a reunião plenária, de 11 e 12 de julho de 2012 (sessão de 11 de julho), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 135 votos a favor, 33 votos contra e 25 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 Para resolver a crise atual, evitar uma recessão prolongada e criar condições que favoreçam a retoma do crescimento e o desenvolvimento do emprego, é preciso mais Europa e não menos Europa. Isso exige uma vontade sólida da Comissão Europeia para reafirmar e aplicar o método comunitário . Desta perspetiva, o Livro Verde é acolhido com agrado.

1.2 Contudo, para além disso, a Comissão deve exercer plenamente o seu direito de iniciativa em relação ao grupo de critérios e apresentar propostas à medida da dimensão da crise, em vez de paliativos intergovernamentais.

1.3 Mais Europa, uma nova Europa, deve associar solidariedade, responsabilidade e confiança mútua. Esta última encontrará a sua essência numa governação económica simétrica e equilibrada de uma harmonização orçamental e fiscal eficiente e incontornável. Mais Europa para garantir a responsabilidade orçamental e a integração, mais Europa para mutualizar os riscos das dívidas soberanas, restabelecer a qualidade creditícia a longo prazo, facilitar e realizar reformas estruturais e mobilizar o investimento em prol do crescimento, da competitividade e do emprego em toda a UE, a fim de concretizar a Europa social e o bem-estar para todos.

1.4 Assim, o CESE mostra-se muito agradado com a apresentação do Livro Verde sobre as obrigações de estabilidade. O seu conteúdo inscreve-se na lógica de uma União Europeia cada vez mais integrada e dotada de um mercado único, bem como de um mercado europeu de capitais, e constitui o complemento necessário da política monetária comum existente na zona do euro. Por outro lado, essas euro-obrigações podem suscitar a confiança de potenciais investidores e, assim, estabilizar a procura de obrigações do Tesouro e fazer baixar as taxas de juro.

1.5 Todavia, o CESE estima que o risco moral e a sua eventual manifestação concreta referida pelo Livro Verde são apresentados de forma questionável e deviam ser primeiro alvo de uma análise aprofundada antes de se tirarem conclusões contestáveis. Efetivamente, se a tese apresentada pelo Livro Verde estivesse correta, nomeadamente que o enfraquecimento da disciplina exercida pelos mercados, resultante da uniformização das taxas de juro, envolverá um aumento irresponsável das despesas públicas ou um aumento dos défices orçamentais, essa evolução deveria ter sido patente após a introdução do euro. Ora, tal não foi o caso.

1.6 O CESE concorda com a Comissão que as obrigações de estabilidade devem ter uma qualidade de crédito elevada para poderem ser aceites pelos investidores e pelos Estados-Membros da zona do euro. Contudo, devido a intervenções políticas hesitantes e tardias, a incerteza adquiriu, neste momento, uma tal dimensão que mesmo as euro-obrigações com garantias solidárias provavelmente não terão agora a mesma adesão que teriam tido há alguns meses.

1.6.1 O CESE estima indispensável envolver o Banco Central Europeu na resolução da crise, por exemplo mediante a concessão de uma licença bancária ao FEEF ou ao MTC.

1.7 No tocante às diferentes «opções para a emissão de obrigações de estabilidade», o Comité considera que a abordagem n.o 2, que consiste na «substituição parcial das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias solidárias», é a mais adequada e geralmente a mais aceitável.

1.8 A emissão dessas obrigações de estabilidade deve realizar-se, evidentemente, como salientou o presidente do Conselho Europeu, num quadro sólido para a disciplina orçamental e a concorrência, a fim de evitar quaisquer danos morais e fomentar a responsabilidade e o cumprimento das obrigações. Ainda na sua opinião, um tal mecanismo deve ser gradual e basear-se em determinados critérios, e o processo de reunião das decisões relativas aos orçamentos deve ser acompanhado de medidas adequadas com vista à partilha dos riscos. (1) O Comité concorda que os «elementos de base» deste processo incluam quadros financeiros, orçamentais e de política económica integrados, os quais devem ser acompanhados de um quadro coerente e adequado de legitimidade democrática e de responsabilidade ao nível europeu, sem agravar a austeridade. Neste contexto, o CESE propõe que os eventuais riscos morais sejam objeto de uma análise aprofundada pela Comissão no sentido de encontrar soluções adequadas dentro desta estrutura.

2. Introdução

2.1 O Livro Verde em apreço tem por objetivo lançar uma vasta consulta pública sobre o conceito das obrigações de estabilidade (2) junto de todos os atores envolvidos. Esta consulta servirá de base a uma proposta de política na matéria a apresentar pela Comissão Europeia.

2.2 Na realidade, o agravamento da crise da dívida soberana na zona do euro desencadeou um amplo debate sobre a viabilidade de uma emissão comum de obrigações. Com frequência, promoveu-se a ideia de que a emissão comum seria um instrumento eficaz para resolver os problemas de liquidez em vários Estados-Membros da zona do euro. Perante isso, o Parlamento Europeu pediu à Comissão que estudasse a viabilidade da emissão comum no contexto da adoção do pacote legislativo relativo à governação económica da zona do euro, sublinhando o facto de a emissão comum de obrigações de estabilidade exigir igualmente um avanço no sentido de uma política económica e orçamental comum (3).

2.3 Por seu turno, o Comité Económico e Social Europeu tratou essa problemática em vários pareceres e tomou posição em particular num parecer de iniciativa sobre o «Crescimento e dívida soberana na UE: Duas propostas inovadoras» (4).

2.4 O CESE congratula-se com a publicação do Livro Verde, com o debate público que irá desencadear e com a abordagem adotada que levará a Comissão a apresentar propostas que promoverão, por fim, neste domínio, a renovação do método comunitário.

3. Conteúdo do Livro Verde

3.1 Depois de descrito o contexto em que se inscreve este Livro Verde, o documento em apreço apresenta e explica vários aspetos subjacentes às suas propostas e que as justificam.

3.1.1 As justificações segundo o Livro Verde

3.1.1.1 A perspetiva da emissão de obrigações de estabilidade poderá aliviar a atual crise das dívidas soberanas, dado que os Estados-Membros cujos títulos estão sujeitos a taxas de rendimento («yields») elevadas poderão beneficiar da maior qualidade creditícia dos Estados-Membros cujos títulos estão sujeitos a taxas baixas. No entanto, para que tal efeito seja duradouro, um roteiro para a emissão de obrigações comuns terá de ser acompanhado por compromissos paralelos de uma governação económica mais forte, que permitirá garantir a realização dos necessários ajustamentos orçamentais e estruturais para garantir a sustentabilidade das finanças públicas e evitar, assim, o risco moral.

3.1.1.2 As obrigações de estabilidade tornarão o sistema financeiro da zona do euro mais resistente a futuros choques, reforçando assim a estabilidade financeira. As obrigações de estabilidade darão a todos os Estados-Membros participantes um acesso mais seguro a fontes de refinanciamento, impedindo a perda súbita de acesso ao mercado. Paralelamente, o sistema bancário beneficiará da disponibilidade de obrigações de estabilidade.

3.1.1.3 As obrigações de estabilidade permitirão acelerar os efeitos da política monetária da zona do euro e, ao mesmo tempo, promoverão a eficiência do mercado das obrigações soberanas, bem como de todo o sistema financeiro da zona do euro. Facilitarão igualmente os investimentos de carteira no euro e contribuirão para o estabelecimento de um sistema financeiro mundial mais equilibrado.

3.1.2 Condições prévias

Depois de referir que as obrigações de estabilidade oferecem vantagens substanciais em termos de estabilidade financeira e de eficiência económica, o Livro Verde enumera os seus eventuais inconvenientes.

3.1.2.1 A proposta da Comissão faz referência aos seguintes tipos de risco moral:

— com algumas formas de obrigações de estabilidade, a obrigação de disciplina orçamental reduzir-se-á ou desaparecerá por completo, uma vez que os Estados-Membros da zona do euro mutualizariam o risco de crédito em relação a parte ou à totalidade da sua dívida pública, o que pode acarretar um risco moral resultante da eventual partilha por todos os participantes do risco de crédito decorrente da falta de disciplina orçamental a nível individual;

— como a emissão de obrigações de estabilidade pode diminuir a disciplina de mercado, será necessário alterar substancialmente o quadro de governação económica da zona do euro, o que terá implicações para a soberania orçamental;

— para serem aceites pelos investidores, as obrigações de estabilidade deverão apresentar uma elevada qualidade de crédito;

— uma elevada qualidade creditícia será também importante para garantir a aceitação das obrigações de estabilidade por todos os Estados-Membros da área do euro; a notação de crédito das obrigações de estabilidade dependerá principalmente da qualidade de crédito dos Estados-Membros participantes e da estrutura de garantias subjacente.

3.1.2.2 A coerência com o Tratado da União Europeia será essencial para garantir o êxito da introdução das obrigações de estabilidade. Efetivamente, algumas opções podem ser contrárias às disposições do TFUE e requerer modificações do Tratado, nomeadamente do seu artigo 125.o, que proíbe os Estados-Membros de assumirem responsabilidades de outros Estados-Membros. Assim sendo, a emissão de obrigações de estabilidade ao abrigo de garantias solidárias constituiria, a priori, uma violação da proibição de resgates. Por outro lado, a emissão de obrigações de estabilidade ao abrigo de garantias conjuntas mas não solidárias seria compatível com as disposições em vigor do Tratado.

3.2 Opções para a emissão de obrigações de estabilidade

3.2.1 Para além das muitas propostas apresentadas durante o debate público sobre as obrigações de estabilidade, o Livro Verde propõe três abordagens, baseadas no grau de substituição (total ou parcial) das emissões nacionais e na natureza da garantia subjacente (solidária ou conjunta), a saber:

3.2.1.1 Abordagem n.o 1: Substituição integral das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias solidárias Esta abordagem prevê que o financiamento dos Estados da zona do euro será totalmente coberto pela emissão de obrigações de estabilidade, acabando-se com as emissões nacionais. A notação de risco dos Estados-Membros mais importantes da zona do euro seria muito provavelmente decisiva para determinar a notação das obrigações de estabilidade, o que leva a pensar que uma obrigação de estabilidade emitida hoje poderia ter uma notação de risco elevada. Esta fórmula será a que permite obter mais vantagens da emissão de obrigações de estabilidade, mas ao mesmo tempo, é a que apresenta maiores probabilidades de ocorrência de risco moral. Seria necessário um quadro muito sólido destinado a assegurar a disciplina orçamental, a competitividade económica e a redução dos desequilíbrios macroeconómicos ao nível nacional.

3.2.1.2 Abordagem n.o 2: Substituição parcial das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias solidárias No quadro desta abordagem, a emissão de obrigações de estabilidade terá na base garantias solidárias, mas substituirá apenas uma parte limitada das emissões nacionais. A parte da emissão que não seja em obrigações de estabilidade continuará sujeita às respetivas garantias nacionais. Assim, o mercado das obrigações soberanas da zona do euro terá duas componentes: as obrigações de estabilidade e as obrigações do Tesouro. Uma questão central nesta abordagem serão os critérios específicos para determinar as respetivas percentagens da emissão de obrigações de estabilidade e da emissão de obrigações nacionais.

3.2.1.3 Abordagem n.o 3: Substituição parcial das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias conjuntas, mas não solidárias Nos termos desta abordagem, as obrigações de estabilidade substituirão, mais uma vez, apenas parcialmente as emissões nacionais e assentarão em garantias proporcionais (pro-rata) dos Estados-Membros da zona do euro. Esta abordagem difere da abordagem n.o 2 na medida em que os Estados-Membros manterão a responsabilidade pela respetiva quota de emissão de obrigações de estabilidade assim como pelas suas emissões nacionais.

4. Observações na generalidade

4.1 O texto em análise deve ser apreciado à luz da crise que a União Europeia atravessa. Esta crise é múltipla, abrangendo a crise financeira, económica, das balanças de pagamento, das dívidas soberanas, social (com cerca de 23 milhões de desempregados), ecológica, e afeta as próprias bases da integração europeia. A crise revelou, em particular, algumas falhas de conceção fundamentais da união económica e monetária. É preciso bem mais do que um banco central comum e um pacto de estabilidade e crescimento para que a moeda única consiga evitar as crises, sejam elas diferenças na competitividade, desequilíbrios macroeconómicos e das balanças de pagamentos e as margens diferenciais («spreads») elevadas para as taxas de juro das obrigações do Tesouro.

4.2 Para resolver a crise atual, evitar uma recessão prolongada e criar condições que favoreçam a retoma do crescimento e do emprego, é preciso mais Europa e uma melhor Europa e não menos Europa. Mais Europa para garantir a responsabilidade orçamental e a integração, mais Europa para mutualizar os riscos das dívidas soberanas, restabelecer a qualidade creditícia a longo prazo, facilitar e realizar reformas estruturais e mobilizar o investimento em prol do crescimento, da competitividade e do emprego em toda a UE, a fim de realizar a Europa social e o bem-estar para todos. Uma melhor Europa, capaz de alcançar os seus objetivos de modo sustentável, que disporá de mecanismos eficazes para evitar riscos morais.

4.2.1 Para tanto, é preciso que da parte da Comissão Europeia haja uma vontade forte de reafirmar e aplicar o método comunitário. Desta perspetiva, o Livro Verde é acolhido com agrado. Mas para além disso, a Comissão deve exercer plenamente o seu direito de iniciativa em relação ao conjunto de critérios e apresentar propostas à medida da dimensão da crise, em vez de paliativos intergovernamentais que, apesar do seu número, revelaram-se em geral insuficientes, inoperantes e de aplicação longa e incerta (5).

4.2.2 Mais Europa, uma nova Europa requer uma partilha essencial dos recursos e das responsabilidades. Este conceito, que associa solidariedade e responsabilidade partilhada, deve ser um ponto de união, uma espécie de ponte entre os dois termos do conceito que é a confiança. Esta última encontrará a sua essência numa governação económica simétrica e equilibrada de uma harmonização orçamental e fiscal eficiente e incontornável.

4.2.2.1 Essa situação é preferível a uma em que os governos dos Estados-Membros já não são capazes de resistir sozinhos às pressões do mercado, dos seus credores e das agências de notação de risco privadas. É preciso dar um grande passo em frente na integração europeia, a fim não só de criar instrumentos de dívida e um modelo de crescimento credível para os investidores, como também – e este é um ponto essencial – de reafirmar a governação democrática.

4.2.2.2 Para tal, a UE deve reforçar a governação económica tendo em vista garantir a disciplina orçamental em todos os Estados-Membros, em especial na zona do euro. As seis propostas legislativas de reforma (six-pack), às quais acrescem as novas propostas de regulamentação e o Semestre Europeu, no sentido de uma melhor coordenação das políticas orçamentais e de um reforço da monitorização da UE, ainda que insuficientes para superar a crise (6), devem ser aplicadas de forma correta. Na realidade política, este processo encontra-se ainda numa fase inicial e é necessário segui-lo atentamente. Só será possível tirar conclusões acerca do êxito destas reformas com base nos resultados concretos obtidos na eliminação dos desequilíbrios macroeconómicos. Por outro lado, convém conferir a mesma importância aos desequilíbrios macroeconómicos que estão na base das dificuldades enfrentadas por alguns Estados-Membros.

4.3 O Comité congratula-se com o Livro Verde sobre a viabilidade da introdução de obrigações de estabilidade. Com efeito, na sua opinião, a introdução de regras rigorosas em matéria de governação económica e de garantias comuns a toda a zona do euro destinadas a mutualizar os riscos das dívidas soberanas contribuirá para sair do impasse entre a austeridade e o crescimento, que, inevitavelmente, mergulhará a UE numa recessão profunda.

4.4 Os progressos efetuados nesse domínio poderão permitir também ao BCE suprimir o seu programa de aquisição de obrigações públicas nos mercados secundários (SMP), necessário atualmente para permitir aos Estados-Membros refinanciarem a sua dívida pública. Em substituição desta política, o BCE pode decidir apoiar as novas obrigações de estabilidade dando garantias suplementares aos atores do mercado, numa fase transitória (7).

4.5 Para tal, poderia ser concedida uma licença bancária ao FEEF ou ao MTC, o que resultaria na abolição da amálgama problemática de políticas monetárias e orçamentais no âmbito do Banco Central Europeu e garantiria a sua independência.

5. Observações na especialidade

5.1 O CESE mostra-se muito agradado com a apresentação do Livro Verde da Comissão sobre as obrigações de estabilidade. Por um lado, a introdução de obrigações da União na zona do euro (aquilo que se designa por «euro-obrigações» (8) e que o Livro Verde designa por «obrigações de estabilidade») inscreve-se na lógica de uma União Europeia cada vez mais integrada e dotada de um mercado único, bem como de um mercado europeu de capitais, e constitui o complemento necessário da política monetária comum existente na zona do euro. As euro-obrigações dificultam a especulação e favorecem a estabilidade dos mercados financeiros e a eficácia da política monetária.

5.2 Por outro lado, essas euro-obrigações podem, ao estabelecerem uma responsabilidade comum, suscitar a confiança de potenciais investidores, imediatamente ou a curto prazo, e assim estabilizar a procura de obrigações do Tesouro e fazer baixar as taxas de juro dos mercados para os países confrontados com graves problemas de financiamento. Nesse sentido, o CESE aprova que a Comissão lance finalmente, ainda que tardiamente, o debate sobre as euro-obrigações e apresente também corretamente, no Livro Verde, as suas vantagens.

5.3 Condições prévias em matéria de disciplina orçamental

5.3.1 O Livro Verde, tal como o debate geral sobre as respostas à crise atual, sublinha várias vezes a necessidade de lutar contra os efeitos perversos, o risco moral, e assinala que os mercados podiam disciplinar a política orçamental dos Estados-Membros. Lamenta que, após o lançamento do euro, os Estados-Membros não tenham todos seguido as mesmas «políticas orçamentais quanto à disciplina de mercado» e receia que o estabelecimento de uma responsabilidade conjunta para as obrigações de estabilidade não tenha qualquer impacto na disciplina exercida pelos mercados. No entanto, mesmo alguns Estados-Membros que respeitaram as restrições orçamentais do pacto de estabilidade e crescimento encontram-se profundamente endividados, devido a desequilíbrios ligados ao endividamento no setor privado. Há também que os vigiar.

5.3.2 Em geral, receia-se que uma responsabilidade conjunta e, por conseguinte, a impossibilidade de «sanções» sob a forma de taxas de juro elevadas produzidas pelo mercado leve a uma gestão irresponsável da parte dos governos, ou seja, a défices orçamentais importantes. Os governos aumentariam as despesas públicas de forma irresponsável se não estiverem sujeitos à pressão de taxas de juro de mercado em alta. Todavia, o CESE estima que o risco moral e a sua eventual manifestação concreta referida pelo Livro Verde são apresentados de forma questionável e deviam ser primeiro alvo de uma análise aprofundada antes de se tirarem conclusões contestáveis.

5.3.3 Uma análise precisa do problema do risco moral permitiria igualmente encontrar soluções à medida para o resolver. Questionar a crença na «disciplina de mercado» e na dimensão do problema do risco moral justifica-se por mais de uma razão:

5.3.3.1 O Livro Verde afirma que a evolução dos orçamentos públicos influencia o nível dos rendimentos das obrigações do Tesouro e constata que «retrospetivamente, o elevado grau de convergência nos rendimentos das obrigações na zona do euro durante a primeira década da nova moeda não se deveu ao desempenho orçamental dos Estados-Membros». Assim, ainda que não tenha havido claramente uma convergência das políticas orçamentais, registou-se uma forte convergência dos rendimentos das obrigações e, portanto, das taxas de juro para as obrigações do Tesouro. As obrigações do Tesouro gregas, espanholas, italianas, irlandesas e finlandesas contam-se entre as que registaram a queda mais acentuada de rendimento após a introdução do euro. Desta forma, se os rendimentos das obrigações do Tesouro finlandesas a dez anos se situavam ainda em cerca de 8,8 % em 1995, eles foram diminuindo até atingirem 3,4 % em 2005, ou seja o nível das obrigações do Tesouro alemãs.

5.3.3.2 Isto explica-se pelo facto de que, com a criação da zona do euro, a ideia de que todas as obrigações do Tesouro da zona do euro eram seguras, em termos comparativos, ganhou terreno no mundo científico. Assim, entre o momento da criação da zona do euro, em 1999, e a crise do Banco Lehman Brothers, em 2008, existia já uma situação semelhante à expectável após a introdução das euro-obrigações. Os mercados também não impuseram disciplina às políticas orçamentais ao longo dos anos que se seguiram à criação da zona euro.

5.3.3.3 Se a tese defendida pelo Livro Verde estivesse correta, ou seja que o enfraquecimento da disciplina exercida pelos mercados, ligado à uniformização das taxas de juro, envolve um aumento irresponsável das despesas públicas ou um aumento dos défices orçamentais, essa evolução deveria ter sido patente após a introdução do euro.

5.3.3.4 Todavia, não foi esse o caso. No tocante à Finlândia, a despesa pública baixou ligeiramente em relação ao produto interno bruto (PIB) após a introdução do euro e tem-se mantido abaixo das receitas públicas. Em Espanha, a relação entre a despesa pública (sem pagamento de juros) e o PIB manteve-se constante, ao passo que as receitas chegaram a registar um aumento. Em Itália, a despesa pública baixou globalmente, com uma ligeira diminuição do montante dos juros pagos. Constatou-se, porém, uma redução das receitas públicas. Também na Grécia a despesa pública em relação ao PIB manteve-se geralmente estável após a entrada do país na zona euro e a convergência das taxas de juro das obrigações. Constatou-se igualmente uma clara diminuição relativa das despesas consagradas ao pagamento de juros. A diminuição das receitas públicas – em relação ao PIB – foi, no entanto, muito mais significativa na Grécia do que em Itália.

5.3.3.5 Manifestamente, a ausência de «disciplina do mercado» e a forte convergência das taxas de juro das obrigações não acarretaram um risco moral devido à segurança total pressuposta pelos investidores. Não se registou nenhum aumento das despesas públicas em relação ao PIB, bem pelo contrário. Poder-se-ia, de qualquer forma, defender que as taxas de juro baixas e convergentes encorajaram em muitos locais uma diminuição das receitas fiscais (verificou-se uma redução das receitas pelo menos em dois dos casos referidos).

5.3.4 Este último ponto contribuiria para que a luta contra o risco moral se baseasse precisamente nas receitas. Uma coordenação reforçada das políticas fiscais podia evitar o dumping fiscal. No futuro, poder-se-ia igualmente sancionar, em certos casos, as isenções fiscais, no quadro da coordenação das políticas económicas e de governação reforçadas da UE. Tal garantiria uma simetria das medidas de governação económica, já reclamada pelo CESE em pareceres anteriores (9).

5.3.5 É também pouco provável que os investidores se interessem efetivamente, em primeiro lugar, pela robustez da política orçamental dos Estados-Membros a quem querem emprestar dinheiro. A dimensão do défice orçamental e da dívida pública, na realidade, não é tão pertinente como transparece no Livro Verde para o nível das taxas de juro do mercado. A prova é o facto de precisamente a Espanha, o «aluno exemplar» em matéria de política orçamental, registar atualmente problemas de refinanciamento quando países com a mesma dívida elevada, como o Reino Unido, conseguem financiamentos a taxas historicamente baixas.

5.3.6 O CESE estima que, face às etapas que se seguirão ao Livro Verde, a Comissão deve rever urgentemente as suas afirmações sobre o risco moral e a disciplina dos mercados. Elas podem levar muito rapidamente a conclusões erradas cujas consequências económicas seriam desastrosas: se a luta contra o alegado problema do risco moral der lugar, por exemplo, a regras ainda mais rígidas em matéria de dívida no pacto de estabilidade e de crescimento ou a «travões» automáticos à dívida, será de esperar uma pressão contraproducente (e ineficaz segundo a Comissão) sobre as despesas públicas. Para se ter a certeza de que uma diminuição drástica das despesas públicas, contrária às suposições e à vontade da Comissão, teria um impacto negativo na confiança dos eventuais compradores de obrigações, basta observar o que se passa nos países em crise, onde a política de austeridade reforçou a incerteza e fez subir acentuadamente as taxas de juro.

5.3.7 Além disso, o CESE considera que a afirmação de que os «mercados» devem necessariamente impor uma disciplina a governos democraticamente eleitos tem também que ser questionada na sua essência. Neste caso concreto, os «mercados» são, no final de contas, sinónimos de «detentores de capitais», que surgem como os credores dos governos. Não se compreende por que se deveria considerar motivo de satisfação que um número relativamente pouco importante de detentores de capitais tenha mais influência no orçamento público do que o Parlamento eleito pela população.

5.4 Condições de aceitação pelo mercado como ativos muito seguros

5.4.1 O CESE concorda com a Comissão que as obrigações de estabilidade devem ter uma qualidade de crédito elevada para poderem ser aceites pelos investidores e pelos Estados-Membros da zona do euro já beneficiários da notação de risco mais elevada. Uma elevada qualidade de crédito será igualmente necessária para estabelecer as obrigações de estabilidade como referência internacional e para promover o desenvolvimento e o funcionamento eficiente dos mercados de instrumentos financeiros futuros e de opções conexos, indispensáveis para o fornecimento de liquidez nos mercados de obrigações.

5.4.2 O CESE está convencido de que as euro-obrigações de responsabilidade partilhada global serão muito cobiçadas pelos potenciais credores em busca de investimentos seguros. O volume e a liquidez de um mercado de obrigações conjuntas atrairiam também, provavelmente, novos investidores de fora da Europa. O CESE concorda que os desequilíbrios macroeconómicos mundiais exigem que sejam envidados todos os esforços para canalizar os volumes consideráveis de liquidez provenientes dos países emergentes para os investimentos financeiros estáveis que seriam as euro-obrigações. Estas constituiriam, portanto, um elemento importante de estabilização dos mercados financeiros mesmo fora das fronteiras da União Europeia.

5.4.3 Entretanto, porém, a insegurança dos mercados de obrigações europeus aumentou exponencialmente devido à tímida intervenção dos governos dos Estados-Membros, a más decisões políticas e à falta de vontade de resolver a crise em todos os seus aspetos. Assim, a incerteza adquiriu, neste momento, uma tal dimensão que mesmo as euro-obrigações com garantias solidárias (abordagem n.o 1, ver ponto 3.2.1.1) provavelmente não terão agora a mesma adesão que teriam tido há alguns meses. A capacidade das obrigações de estabilidade para atenuar a crise será também afetada, podendo mesmo perder o seu objetivo inicial, a estabilização.

5.4.4 O CESE estima indispensável envolver o Banco Central Europeu na resolução da crise, por exemplo mediante a concessão de uma licença bancária ao FEEF ou ao MTC que entrará em vigor em 1 de julho de 2012. Contrariamente à Reserva Federal, ao Banco do Japão e ao Banco de Inglaterra, o BCE não atua como credor de último recurso para os Estados-Membros. Isto explica claramente a diferença da taxa de juro entre a zona do euro e as economias muito mais endividadas e contribui, em grande medida, para criar a imagem de que a crise nunca mais terá fim.

5.4.5 Em contrapartida, é ilusório acreditar que a aceitação pelo mercado e, daí, baixas taxas de juro para as euro-obrigações requerem uma política de austeridade e de consolidação orçamental o mais rígida possível. Em vários pareceres, o CESE denunciou explicitamente as consequências nefastas de uma tal política para a conjuntura e sublinhou que uma consolidação dos orçamentos públicos passa sobretudo pelo crescimento económico (10).

5.5 Opções para a emissão de obrigações de estabilidade

5.5.1 Abordagem n.o 1: Substituição integral das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias solidárias

O CESE considera que esta é a abordagem mais sensata a longo prazo e a mais conforme ao objetivo da União Europeia de uma união económica e social. Ao mesmo tempo, poderá também ser a mais eficaz a curto prazo para enfrentar os problemas de financiamento e pôr, dessa forma, fim à crise. No entanto, esta abordagem é a que requer a integração europeia mais profunda. A sua aplicação levantaria provavelmente grandes problemas de ordem política e daí que a substituição completa da emissão nacional pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias solidárias, pareça ser a menos provável num futuro próximo.

5.5.2 Abordagem n.o 2: Substituição parcial das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias solidárias

5.5.2.1 Esta abordagem é a mais adequada e aceitável pois corresponde essencialmente à anterior, excetuando o facto de os países conservarem uma certa autonomia de ação face aos mercados financeiros. Assim, os países estariam sujeitos a condições de mercado e financiamento diferentes entre si, o que poderia refletir as disparidades entre as suas notações de risco individuais. Seja como for, esta abordagem pode revelar-se muito eficaz, se considerarmos os seus efeitos tanto a médio como a curto prazo. Além disso, os argumentos de alegado risco moral perdem força. Por isso, esta é uma das duas opções que o CESE aprova formalmente.

5.5.2.2 No entanto, até a emissão de obrigações de estabilidade ser autorizada, continua a ser indispensável decidir das modalidades e do limite da dívida de forma a resolver verdadeiramente o problema espinhoso dos Estados com dificuldades de financiamento. Por isso, o CESE considera conveniente não converter imediatamente (como proposto pelo Livro Verde em apreço, p. 17) todas as obrigações nacionais existentes em «obrigações de estabilidade», pois o limite fixado para a sua emissão («obrigações azuis») seria rapidamente atingido, sendo novamente necessário emitir imediatamente obrigações nacionais («obrigações vermelhas») para fins de refinanciamento (11).

5.5.3 Abordagem n.o 3: Substituição parcial das emissões nacionais pela emissão de obrigações de estabilidade, com garantias conjuntas, mas não solidárias

5.5.3.1 O CESE concorda com a Comissão que esta abordagem é, das três, a que tem o âmbito de aplicação mais restrito, pois só cobriria parcialmente a necessidade de financiamento dos Estados-Membros (como no caso da abordagem n.o 2), prevendo apenas garantias conjuntas, mas não solidárias. Por esse motivo, a abordagem deverá ter apenas efeitos limitados em termos de estabilidade e integração. Poderia ser executada de forma relativamente rápida, pois parece plenamente compatível com o Tratado da UE em vigor.

5.5.3.2 Para que esses instrumentos de financiamento conseguissem obter uma notação de risco suficiente, os Estados-Membros seriam obrigados a apresentar garantias suplementares. As obrigações de estabilidade, segundo a abordagem n.o 3, apresentariam grandes semelhanças com as obrigações emitidas pelo Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), ainda que devessem ter um âmbito e eventuais efeitos na eficácia dos mercados e na integração um pouco mais elevados. Porque é previsível que não produza grandes resultados, esta abordagem é a que está menos em consonância com a perspetiva do CESE.

5.6 Quadro orçamental das obrigações de estabilidade

5.6.1 O CESE reitera a sua convicção de que o reforço do pacto de estabilidade e crescimento no âmbito do six-pack, a Resolução do Conselho sobre o Pacto para o Euro Mais e a instauração generalizada de «regras de ouro» são essencialmente medidas insuficientes para superar a crise e que as suas consequências sociais poderão provocar uma desintegração da União Europeia (12).

5.6.2 As medidas suplementares tomadas pela Comissão e pelo Conselho, para além das propostas do Livro Verde em apreço, não devem basear a redução dos défices orçamentais e do endividamento dos Estados exclusivamente nas poupanças dos orçamentos públicos (austeridade). Essas poupanças têm, em geral, efeitos negativos sobre o crescimento, o emprego e o Estado providência, restringem inutilmente as possibilidades de aplicar uma política orçamental contra-cíclica apropriada e, além disso, não conduzem aos resultados satisfatórios desejados pela Comissão.

5.6.3 Todavia, nos países membros da União Monetária, há que tomar medidas no sentido de uma evolução convergente das economias nacionais, da redução dos desequilíbrios e da conclusão da política monetária única. É também indispensável coordenar uma política económica que persiga os objetivos corretos. Neste sentido, a visão evocada várias vezes no Livro Verde de reforçar a competitividade, sob a forma de reduções dos custos e de pressões para a redução dos salários, é unilateral e ignora o papel que desempenha a procura ao nível macroeconómico.

5.6.4 A título de exemplo, uma compressão das receitas nos países com um défice da balança de transações correntes pode provocar uma contração da procura e uma queda nas importações. Desta forma, as balanças de transações correntes na zona do euro seriam certamente equilibradas, mas à custa, porém, de uma redução da produção e dos desempenhos económicos em geral, acabando por diminuir o seu nível. O CESE reafirma a sua convicção de que para atingir os objetivos da Estratégia Europa 2020 é indispensável uma política económica equilibrada.

5.6.5 Por isso, há que orientar a coordenação da política económica para um reforço dos fatores de crescimento e das receitas nacionais. Os Estados-Membros que nos últimos anos registaram um nível relativamente baixo de investimento público e uma procura interna fraca devem tomar medidas corretoras, a fim de fomentar a procura. Por outro lado, os Estados-Membros que registam défices relativamente elevados da sua balança de transações correntes e do seu orçamento devem procurar equilibrar melhor as suas receitas e as suas despesas. A concretização das obrigações de estabilidade na União Europeia, segundo o modelo da abordagem n.o 2, pode, na opinião do CESE, sustentar a longo prazo a redução urgente e imperativa dos desequilíbrios macroeconómicos internos na UE.

Bruxelas, 11 de julho de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) Relatório intitulado «Rumo a uma verdadeira união económica e monetária», apresentado por Herman Van Rompuy, presidente do Conselho Europeu, de 26 de junho de 2012, parte II, ponto 2, terceiro parágrafo (EUCO 120/12).

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/131278.pdf

(2) O debate público e a documentação sobre a matéria normalmente utilizam o termo «euro-obrigações». A Comissão considera que a principal característica deste instrumento será a sua capacidade para reforçar a estabilidade financeira da zona do euro. Por conseguinte, de acordo com o discurso do Presidente da Comissão sobre o estado da União, proferido em 28 de setembro de 2011, o presente Livro Verde refere-se a «obrigações de estabilidade».

(3) Resolução do Parlamento Europeu, de 6 de julho de 2011, sobre a crise financeira, económica e social (2010/2242 (INT)).

(4) Ver o parecer do CESE sobre o tema «Crescimento e dívida soberana na UE: Duas propostas inovadoras»JO C 143 de 22.5.2012, p. 10, bem como o parecer do CESE sobre as «Estratégias de consolidação inteligente da política orçamental — O desafio da identificação de motores de crescimento na Europa. Como explorar ao máximo o potencial de emprego das nossas economias à luz da necessidade premente de ajustamento orçamental», JO C 248 de 25.8.2011, p. 8.

(5) Ver a justificação da agência de notação de risco Standard & Poor's, de 13 de janeiro de 2012, para baixar a nota dos títulos do Tesouro de 16 Estados-Membros da zona do euro, que diz que as iniciativas de política adotadas pelos decisores europeus nas últimas semanas se podem revelar insuficientes para resolver totalmente as pressões sistémicas existentes na zona do euro;

http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569. A Standard & Poor's assinalou igualmente que estima que um processo de reforma baseado apenas num pilar de austeridade orçamental corre o risco de ser contraproducente, à medida que a procura nacional diminui proporcionalmente ao aumento das preocupações dos consumidores com a segurança no emprego e o rendimento disponível, consumindo as receitas fiscais nacionais.

(6) Ver ponto 5.6.

(7) As margens de manobra do BCE são quase ilimitadas podendo ir de uma simples declaração sobre a orientação futura da sua política monetária até intervenções massivas de resgate das dívidas soberanas sob ataques especulativos.

(8) No presente documento, o termo «euro-obrigações» é utilizado quando se trata do objetivo de uma união política em complemento da união económica e monetária. Nos outros casos, será utilizado o termo criado pela Comissão, a saber «obrigações de estabilidade». Na verdade, não existe nenhuma diferença entre os dois conceitos.

(9) Ver a enumeração no parecer do CESE sobre a «Análise Anual do Crescimento: uma resposta global da UE à crise», JO C 132 de 3.5.2011, p. 26, e o parecer CESE sobre o «Impacto social da nova legislação em matéria de governação económica», JO C 143 de 22.5.2012, p. 23.

(10) Ver nota 8.

(11) Delpla, J. e von Weizsäcker, J. (2010), The Blue Bond Proposal, Breugel Policy Briefs 420, Bruegel, Bruxelas, 2010. Os autores propõem um limite para a emissão de obrigações azuis na ordem dos 60 % do PIB, que corresponde ao critério inicialmente previsto no Tratado de Maastricht em relação ao limite da dívida pública total. De entre um número crescente de estudos e de propostas mais ou menos pormenorizadas, ver as propostas do Conselho de Peritos Económicos do Governo alemão para um pacto europeu de resgate

(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Pressemitteilungen/A_european_redemption_pact.pdf) ou Varoufakis, Y. e Holland, S. (2011), A modest proposal for overcoming the euro crisis, Nota 3/2011 do Instituto Levy de Economia da Universidade Bard, http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(12) Ver ponto 5.3 supra.