EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Razões e objetivos da proposta

O Regulamento (CEE) n.º 95/93 («Regulamento Faixas Horárias») estabelece as normas aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da UE. O seu artigo 10.º estabelece a regra de perda de direitos em caso de não utilização (use-it-or-lose-it), segundo a qual as transportadoras aéreas devem utilizar pelo menos 80 % das faixas horárias que lhes são atribuídas num dado período de programação (verão ou inverno), para manter a precedência no que diz respeito à mesma série de faixas dentro do período de programação correspondente do ano seguinte (os chamados «direitos adquiridos»).

Devido ao declínio na procura por parte dos passageiros, suscitado pela pandemia de COVID‑19, as transportadoras aéreas alteraram substancialmente os seus horários desde 1 de março de 2020, o que resultou numa taxa de utilização das faixas horárias nos aeroportos coordenados muito inferior ao limiar de 80 % imposto pelo Regulamento Faixas Horárias.

Para resolver este problema, em 30 de março de 2020 a União Europeia adotou uma alteração ao Regulamento Faixas Horárias, a fim de aplicar isenções à regra de perda de direitos em caso de não utilização durante o período de programação do verão de 2020, que terminou em 24 de outubro de 2020. Esta alteração habilitou igualmente a Comissão a prorrogar o período abrangido pela derrogação, mediante a adoção de um ou mais atos delegados. Em 14 de outubro de 2020, a Comissão adotou um ato delegado que prorroga a derrogação à regra de perda de direitos em caso de não utilização até à data de 27 de março de 2021, que corresponde ao final da época de programação de inverno 2020/2021.

Como previsto, a redução da procura por parte dos passageiros persistiu ao longo do período de programação do verão de 2020. Os dados do Eurocontrol indicam o início do abrandamento do tráfego aéreo no Espaço Económico Europeu (EEE) na 11.ª semana, com uma diminuição de 17 % em comparação com a semana correspondente em 2019. Esta queda acentuou-se drasticamente até 59 % e 82 %, em comparação, respetivamente, com a 12.ª e a 13.ª semanas correspondentes em 2019. Os valores mais baixos registaram-se na 15.ª e na 16.ª semanas (diminuição de 89 %). Os fatores de carga médios de uma amostra de 10 transportadoras aéreas europeias diminuíram de 80 % na 9.ª semana para 26 % na 15.ª semana. Não só as transportadoras aéreas operaram menos como os poucos voos restantes continuaram com baixa taxa de ocupação em comparação com 2019. Na 23.ª semana, quando os transportes aéreos intra-UE foram reabertos de forma significativa, verificou-se uma recuperação do fator de carga médio para 44 %. Na semana correspondente de 2019, o fator de carga médio das mesmas transportadoras aéreas oscilou entre 75 % (4.ª semana) e 86 % (16.ª semana). Em meados de novembro de 2020, o tráfego aéreo sofreu uma redução de 65 % em comparação com a mesma semana de 2019.

As últimas previsões do Eurocontrol indicam que o tráfego aéreo em fevereiro de 2021 deverá corresponder a apenas metade do nível registado em fevereiro de 2020. A evolução posterior é incerta, mas não há indícios de que a procura atingirá, no verão de 2021, níveis próximos dos últimos anos.

Ao mesmo tempo, importa recordar que o objetivo da regra de perda de direitos em caso de não utilização é assegurar a utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária, a fim de maximizar os benefícios para o maior número de utilizadores e permitir que os passageiros possam usufruir das vantagens de um mercado de aviação competitivo e da conectividade. A derrogação à regra de perda de direitos em caso de não utilização proporcionou, de facto, uma isenção às transportadoras aéreas durante o atual período sem precedentes de ausência da procura e de restrições às viagens aéreas, obviando-se simultaneamente o impacto ambiental negativo dos voos sem passageiros ou quase sem passageiros, operados exclusivamente com o objetivo de manter as faixas horárias aeroportuárias subjacentes. Não obstante, deve também ser tido em conta o impacto negativo de uma nova prorrogação da derrogação. A atual derrogação tem por efeito congelar a concorrência aos níveis de 2019, sem que se exija que a capacidade seja efetivamente utilizada de forma eficiente, uma vez que as disposições dessa derrogação se revelaram insuficientes para garantir que outras transportadoras aéreas capazes de operar possam obter as faixas horárias necessárias. Relativamente ao período com início após mais de um ano de derrogação à regra de perda de direitos em caso de não utilização (1 de fevereiro de 2020 a 27 de março de 2021), que preserva as faixas horárias de 2019 adquiridas pelas transportadoras aéreas até ao final da época de programação de inverno 2021/2022, chegou o momento de tomar diligências para reinstaurar uma aplicação normal da regra de perda de direitos em caso de não utilização. O regresso à normalidade não deve ser súbito para evitar desestabilizar o mercado da aviação em detrimento das transportadoras aéreas, da conectividade, dos consumidores da UE e do ambiente. Deve sim ter lugar em consonância com futuros aumentos dos níveis de tráfego para os níveis de 2019 ou com a estabilização do tráfego aéreo no contexto da evolução do mercado.

Propõe-se, por conseguinte, que, a partir do início do período de programação de verão de 2021, se proceda novamente à aplicação normal dos requisitos de utilização das faixas horárias previstos no Regulamento Faixas Horárias, mas que a taxa seja fixada em 40/60 ao invés de 80/20. Ou seja, as transportadoras aéreas seriam obrigadas a utilizar 40 % de uma determinada série de faixas horárias, a fim de beneficiarem de prioridade relativamente a uma determinada série de faixas horárias para o período de programação equivalente seguinte. Este ajustamento protegeria proporcionalmente os direitos adquiridos durante a queda acentuada da procura de transporte aéreo causada pela pandemia de COVID-19 e contribuiria para evitar o impacto ambiental dos voos vazios ou muito vazios operados apenas para efeitos de manutenção das faixas horárias aeroportuárias subjacentes. Contribuiria igualmente para uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária em benefício dos passageiros e da conectividade.

À luz da experiência adquirida, a proposta de isenção das faixas horárias inclui condições para garantir que o período de isenção continue a ser compatível com uma utilização ótima da escassa capacidade aeroportuária e contribui igualmente para a preservação da concorrência, no interesse dos passageiros. A isenção deve ser direcionada para as transportadoras aéreas que tencionem explorar as suas faixas horárias que beneficiam de direitos adquiridos, logo que a procura recupere suficientemente e os voos voltem a ser economicamente viáveis. Por conseguinte, as séries de faixas horárias recentemente atribuídas a uma transportadora aérea pela primeira vez, ou seja, séries de faixas às quais a transportadora aérea não tem direito ao abrigo de direitos adquiridos, não devem ser abrangidas pela isenção, uma vez que essas transportadoras aéreas teriam solicitado faixas horárias adicionais sabendo que a procura de viagens aéreas era baixa devido à pandemia de COVID-19 e que as séries de faixas subjacentes estão isentas da aplicação normal da regra de perda de direitos em caso de não utilização. Assim, as transportadoras aéreas que obtenham essas séries de faixas horárias pela primeira vez terão de utilizar pelo menos 80 % das novas séries de faixas horárias atribuídas para obter a prioridade para o período seguinte de programação equivalente. Esta abordagem corresponde ao acordo voluntário entre aeroportos, transportadoras aéreas e coordenadores de faixas horárias sobre a aplicação atual da derrogação às faixas horárias para a época de programação de inverno de 2020/2021 e subsequentemente.

A regra de perda de direitos em caso de não utilização (ou seja, a obrigação de utilizar pelo menos 80 % das séries de faixas horárias) deve também continuar a aplicar-se em caso de troca de faixas horárias nos termos do artigo 8.º-A, n.º 1, alínea c), se essa troca for objeto de compensação financeira ou de outra natureza. O objetivo é evitar o pagamento de uma remuneração pelo valor inerente da isenção. Em contrapartida, as trocas sem compensação financeira ou de outra natureza, efetuadas para melhorar os horários, por exemplo, não obstam à aplicação da isenção às faixas horárias em causa. O mesmo se aplica, por exemplo, às faixas horárias transferidas na sequência de decisões das autoridades públicas ao abrigo do direito da concorrência nacional ou da UE (cf. artigo 8.º-B do Regulamento Faixas Horárias).

A proposta prevê um prazo para as transportadoras aéreas devolverem as faixas horárias não desejadas ao coordenador para que possam beneficiar da isenção. Um prazo de três semanas antes da data prevista para as operações dessa faixa horária permitirá que os aeroportos e outros prestadores de serviços aeroportuários tenham uma perspetiva da capacidade necessária e do volume de operações esperado para garantir que possam disponibilizar as infraestruturas, as instalações e o pessoal adequados. Permite igualmente que outras transportadoras aéreas estipulem a capacidade aeroportuária disponível, caso pretendam utilizá-la para operar voos. Quanto mais cedo as faixas horárias forem disponibilizadas para reatribuição, mais provável é que outras transportadoras aéreas as possam utilizar. As regras aqui propostas abrangem tanto a reatribuição temporária para a época em causa (sem que a transportadora à qual tenham sido reatribuídas essas faixas horárias obtenha direitos adquiridos) como a título permanente, nomeadamente quando a transportadora aérea que devolveu as faixas horárias à reserva não as tencione utilizar no período de programação equivalente seguinte. Nesse caso, deve ser dada prioridade às transportadoras aéreas que utilizaram pelo menos cinco dessas faixas horárias, em detrimento de outras transportadoras candidatas e dos novos operadores, em relação à totalidade da série original de faixas horárias das transportadoras que as libertaram para a reserva.

É igualmente necessário clarificar em que circunstâncias os coordenadores podem retirar as faixas horárias às transportadoras aéreas. Se um coordenador determinar, com base nas informações de que dispõe, que uma transportadora aérea cessou as suas atividades num aeroporto e deixou de poder explorar as faixas horárias que lhe foram atribuídas, as faixas horárias em causa devem ser imediatamente devolvidas à reserva e disponibilizadas para reatribuição a outras transportadoras aéreas, o que implica a perda de direitos adquiridos sobre essas faixas horárias para a companhia que deixa de utilizar o aeroporto.

Com base nas informações do Eurocontrol atualmente disponíveis, é razoável presumir que a situação atual, caracterizada por uma quebra excecional da procura, se manterá pelo menos até ao início do período de programação de verão de 2021. Dada a incerteza, é igualmente possível que o período de procura excecionalmente baixa possa perdurar pelo menos até ao período de programação de inverno de 2024/2025, inclusive, de acordo com as previsões das associações de transportadoras aéreas e de aeroportos, como a ACI-Europe e a IATA.

Por conseguinte, nestas circunstâncias, o Regulamento Faixas Horárias deve ser alterado para proteger melhor os direitos adquiridos das transportadoras aéreas no que respeita às séries de faixas horárias que não tenham sido utilizadas à taxa normal de 80 % durante o período em que o mercado da aviação foi negativamente afetado pela pandemia de COVID-19. A isenção das faixas horárias seria prorrogada por mais uma época, para além da prorrogação prevista no Regulamento Delegado (UE) 2020/1477 da Comissão, abrangendo assim o período compreendido entre 28 de março de 2021 e 30 de outubro de 2021. Esta isenção permitiria reduzir a taxa de utilização das faixas horárias de 80 % para 40 %. Além disso, a alteração conferiria poderes delegados à Comissão para prorrogar a isenção das faixas horárias para além da época de programação de verão de 2021 e para ajustar ainda mais a taxa de utilização das faixas horárias com base em vários indicadores, como os dados reais e previstos sobre o tráfego aéreo, fatores de carga e utilização da frota. A Comissão adotará atos delegados, se necessário, para ajustar a taxa de utilização das faixas horárias, para qualquer período de programação entre o inverno de 2021/2022 e o inverno de 2024/2025, inclusive.

O processo de atribuição de faixas horárias ocorre muito antes do respetivo período de programação, pelo que as transportadoras aéreas, os aeroportos e outros prestadores de serviços necessitariam de estar a par, em tempo oportuno, das regras aplicáveis a um dado período de programação horária. Do mesmo modo, o conhecimento precoce dessas regras incentiva-os a devolver ao coordenador as faixas horárias que não tencionem utilizar numa fase precoce. A Comissão deve, pois, adotar os atos delegados pertinentes antes de o processo de atribuição de faixas horárias estar concluído.