ANEXO II: DECLARAÇÃO COMUM SOBRE UM PLANO DE PAGAMENTOS 2015-2016

Com base na declaração comum relativa a um plano de pagamento acordado em dezembro de 2014, no âmbito do acordo alcançado a respeito dos orçamentos de 2014 e 2015, as três instituições avaliaram conjuntamente a situação e as perspetivas de pagamentos no orçamento da UE com base no documento apresentado pela Comissão em 23 de março de 2015.

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão acordam no seguinte:

1. Ponto da situação

O Parlamento Europeu e o Conselho tomam nota da avaliação exaustiva efetuada pela Comissão no documento intitulado «Elementos de um plano de pagamentos para fazer regressar o orçamento da UE a uma rota sustentável» (em anexo), que constitui uma base de análise para identificar os principais fatores subjacentes ao nível acrescido de pagamentos de liquidação pendente no final do exercício e para alcançar o objetivo de reduzir o nível de faturas não pagas, sobretudo no que diz respeito à execução dos programas da política de coesão de 2007¬ 2013.

As restrições relativas a dotações de pagamento autorizadas em orçamentos anteriores, juntamente com o ciclo de execução dos programas de coesão, levaram à acumulação progressiva de um atraso insustentável dos pagamentos de liquidação pendente no final do exercício, atingindo um nível sem precedentes de 24,7 mil milhões de euros no final de 2014. No entanto, as instituições reconhecem que as decisões difíceis que foram tomadas relativamente aos orçamentos de 2014 e 2015 estabilizaram, em grande medida, este atraso.

Além disso, a escassez de dotações para pagamentos conduziu a um abrandamento na execução dos programas de 2014¬ 2020 noutras rubricas, nomeadamente a fim de cumprir as obrigações contratuais decorrentes de compromissos assumidos no passado, evitando assim o risco de juros de mora, num momento em que se espera que os principais programas contribuam para o crescimento e o emprego na Europa e para assegurar o papel da União na cena internacional.

2. Perspetivas

O Parlamento Europeu e o Conselho tomam nota das perspetivas apresentadas pela Comissão para 2015 e 2016: essa análise indica que poderá ser possível reduzir o atraso insustentável dos pagamentos de liquidação pendente no final do exercício relativos aos programas de coesão de 2007¬ 2013 para um nível de cerca de 2 mil milhões de euros até ao final de 2016, tendo especialmente em conta que estes programas estão prestes a atingir a fase de encerramento, e desde que sejam autorizadas suficientes dotações de pagamento no orçamento de 2016. Tal deverá contribuir para evitar repercussões negativas e atrasos desnecessários na execução dos programas para o período 2014- 2020.

O Parlamento Europeu e o Conselho reiteram o seu compromisso de eliminar progressivamente a acumulação insustentável de pedidos de pagamento por liquidar relativos aos programas de coesão de 2007¬ 2013. Comprometem¬ se também a cooperar plenamente a fim de autorizar um nível de dotações de pagamento no orçamento de 2016 que permita alcançar esse objetivo. As suas deliberações terão em conta as perspetivas atuais, que deverão ser refletidas e aperfeiçoadas pela Comissão nas estimativas para o projeto de orçamento de 2016.

A Comissão continuará a acompanhar de perto a evolução do número de pedidos em atraso e, se necessário, proporá medidas adequadas para assegurar uma progressão ordenada das dotações de pagamento em consonância com as dotações de autorização aprovadas.

As três instituições relembram o seu compromisso de acompanhar ativamente, ao longo de 2015, a situação da execução dos pagamentos. No âmbito da sua troca periódica de pontos de vista, as referidas instituições confirmam a sua vontade de organizar reuniões interinstitucionais específicas em 26 de maio, 14 de julho e 19 de outubro, no intuito de assegurar a sustentabilidade do processo de orçamentação. A este respeito, essas reuniões interinstitucionais devem igualmente abordar as previsões a longo prazo sobre a evolução esperada dos pagamentos até ao final do atual QFP, relativamente às quais a Comissão é convidada a apresentar, se for caso disso, cenários alternativos.

A fim de facilitar o processo de monitorização da situação dos programas de 2007¬ 2013, a Comissão irá apresentar, em julho e outubro, relatórios sobre a execução do orçamento, tanto relativamente às previsões mensais do exercício como relativamente aos totais acumulados do ano anterior, bem como sobre a evolução dos atrasos dos pagamentos de liquidação pendente na subrubrica 1b.

Empenhados em evitar uma acumulação idêntica de atrasos no futuro, o Parlamento Europeu e o Conselho exortam a Comissão a controlar de perto a execução dos programas de 2014¬ 2020 e a criar de um sistema de alerta rápido. Para alcançar este objetivo, a Comissão compromete¬ se a desenvolver as ferramentas adequadas para apresentar, no decurso do processo orçamental, as previsões evolutivas de pagamentos por (sub)rubrica no que diz respeito às (sub)rubricas 1b, 2 e 5 e por programas no que diz respeito às (sub)rubricas 1a, 3 e 4, com enfoque nos anos N e N+1, incluindo a evolução das faturas por liquidar e o remanescente a liquidar (RAL); estas previsões serão atualizadas regularmente com base em decisões orçamentais e em quaisquer desenvolvimentos pertinentes que tenham impacto nos perfis de pagamento dos programas; as previsões de pagamentos serão apresentadas em julho, no quadro das reuniões interinstitucionais sobre pagamentos previstos no ponto 36, terceiro parágrafo, do anexo do Acordo Interinstitucional;

Tal deverá permitir à autoridade orçamental tomar as decisões necessárias, em devido tempo, a fim de evitar uma futura acumulação de atrasos insustentáveis dos pagamentos de liquidação pendente no final do exercício, respeitando e aplicando na íntegra os acordos alcançados no âmbito do quadro financeiro plurianual e dos processos orçamentais anuais.

ANEXO DO ANEXO II: ELEMENTOS DE UM PLANO DE PAGAMENTOS PARA FAZER REGRESSAR O ORÇAMENTO DA UE A UMA ROTA SUSTENTÁVEL (1)

Síntese

A crescente diferença entre dotações para pagamentos autorizadas e os compromissos passados que as Instituições Europeias assumiram tem sido um dos principais desenvolvimentos no que diz respeito ao orçamento da UE, particularmente desde 2012. Este diferencial de pagamentos conduziu a um certo número de consequências negativas em diferentes áreas de despesas e, sobretudo, a uma crescente acumulação de dívidas de liquidação pendente relativas aos programas da política de coesão do período de 2007-2013 (Categoria 1b), que atingiu um máximo sem precedentes no fim de 2014.

Esta crescente acumulação de pedidos de pagamento de liquidação pendente deve-se à interseção do auge do ciclo de programa de 2007-2013 com a queda, em 2014, do limite máximo de pagamentos do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), num contexto geral de consolidação das finanças públicas a nível nacional. Dois diferentes fatores são, portanto, essenciais para compreender esta evolução.

Em primeiro lugar, o aumento cíclico dos pedidos de pagamento resultante da implementação sustentada dos programas da política de coesão de 2007-2013, a liquidar nos primeiros anos do período de 2014-2020. Após um arranque lento dos programas em 2007-2009, resultante (entre outros) dos efeitos da crise financeira e das contramedidas tomadas, a execução acelerou-se desde 2012, com os pedidos de pagamento a aumentarem anualmente para um máximo histórico de 61 mil milhões de euros em 2013 no domínio da política de coesão, devido aos prazos para a implementação e às regras de anulação automática estabelecidas na legislação relativa à política de coesão (2).

Tem sido difícil compatibilizar no orçamento da UE um aumento tão abrupto dos pedidos de pagamento relativos aos programas da política de coesão 2007-2013 com outros programas em velocidade de cruzeiro, limites máximos mais baixos de dotações para pagamentos em 2014 e um contexto de consolidação orçamental em curso nos Estados-Membros.

Com efeito, o segundo fator essencial para explicar este desenvolvimento é a redução significativa dos limites máximos de dotações para pagamentos no novo QFP, que foi particularmente acentuada (menos 8 mil milhões de euros) em 2014. A resultante escassez de dotações para pagamentos afeta, não só a Coesão (categoria 1b), como também outras áreas de despesas e, em particular, os domínios de intervenção do Crescimento e Emprego (Categoria 1a), a Europa Global (Categoria 4) e Segurança (Categoria 3).

A fim de fazer face a este desafio, a Comissão estabeleceu medidas para uma gestão ativa das dotações para pagamentos escassas, nomeadamente: acelerar a ação de recuperação de todos e quaisquer montantes indevidos; limitar os montantes inativos em contas fiduciárias; reduzir as percentagens de pré-financiamento; utilizar o melhor possível os prazos máximos de pagamentos permitidos; adiar convites à apresentação de propostas e a respetiva contratação e dar maior prioridade a países sob assistência financeira.

Além disso, a autoridade orçamental foi atempadamente informada dos diferentes desafios e desenvolvimentos, tendo sido propostos diferentes orçamentos retificativos para aumentar as dotações para pagamentos autorizadas.

Apesar dos reforços de dotações para pagamentos através de orçamentos retificativos aprovados pelo Parlamento e o Conselho (3), e não obstante a gestão ativa das dotações para pagamentos disponíveis pela Comissão, a acumulação de pedidos de pagamento por liquidar continuou a aumentar: só para a política de coesão em 2007-2013, atingiu 24,7 mil milhões de euros no final de 2014 (4).

Mercê das medidas de atenuação tomadas pela Comissão, o desenvolvimento de uma acumulação foi em grande medida contido em outros domínios de intervenção por si geridos diretamente por esta última. A maioria das dotações para pagamentos disponíveis em 2014 foi utilizada para honrar obrigações contratuais resultantes do período de programação anterior, minimizando assim as sanções por atrasos de pagamentos que, não obstante, apresentaram um aumento anual quintuplicado (passando para 3 milhões de euros) (5). Apesar de estas medidas terem evitado um impacto financeiro negativo maior sobre o orçamento da UE, implicaram a passagem de um certo número de datas-limite de pagamento para 2015, com um impacto sobre as legítimas expectativas das partes interessadas que poderão ter tido que adiar o arranque dos seus projetos ou cofinanciá-los temporariamente em maiores proporções.

Está a aproximar-se a fase de encerramento dos programas da coesão de 2007-2013. Em 2014, o nível total de pedidos de pagamento recebidos diminuiu para 53 mil milhões de euros (de 61 mil milhões de euros em 2013). Nas suas últimas previsões (janeiro de 2015), os Estados-Membros esperam apresentar pedidos de pagamentos de cerca de 48 mil milhões de euros em 2015 e 18 mil milhões de euros em 2016. Porém, estes montantes não podem ser considerados como valor nominal, já que em 2015-2016 haverá um plafonamento dos pedidos pagáveis a 95 % do montante global do programa, como estabelecido na legislação relevante (6). Os pedidos a pagar resultantes para 2015 são estimados pela Comissão em cerca de 35 mil milhões de euros e até 3,5 mil milhões de euros em 2016.

O orçamento de 2015 autoriza quase 40 mil milhões de euros em dotações para pagamentos para a política de coesão 2007-2013. Este orçamento abrangerá, tanto pagamentos em atraso (24,7 mil milhões de euros que consomem 62 % do orçamento da política de coesão 2007-2013) e novos pedidos recebidos em devida altura para serem pagos (por um montante estimado em 35 mil milhões de euros). Assim, prevê-se que o atraso acumulado no fim de 2015 venha a diminuir para um nível de 20 mil milhões de euros.

Nesta fase, a Comissão estima que serão necessários até 23,5 mil milhões de euros para cobrir os pedidos de pagamento remanescentes antes do encerramento e neutralizar a acumulação. No seu projeto de orçamento para 2016 ajustará com maior precisão as dotações para pagamentos da categoria 1b, a fim de assegurar que isto seja conseguido a par de uma implementação adequada dos programas de 2014-2020.

Orçamento de 2015 para a política de coesão (mil milhões de euros)

Dotações para pagamentos no orçamento de 2015 (1) 39,5 — Dos quais, atraso acumulado no fim de 2014 (2) 24,7 — Dos quais, previsões 2015 limitadas ao máximo de 95 % (3) ~35 Atraso acumulado esperado no fim de 2015 …(1)…(2)…(3) ~20





Orçamento de 2016 para a política de coesão (mil milhões de euros)

Atraso acumulado esperado no fim de 2015 (1) ~20 Máximo de pedidos de pagamento que se prevê serem recebidos em 2016, antes do encerramento (2) ~3,5 Máximo de pedidos de pagamento a cobrir pelo orçamento de 2016 …(1)…(2)…(3) ~23,5

De igual modo, o nível de dotações para pagamentos a propor para os outros domínios de intervenção no orçamento de 2016 deverá permitir honrar as obrigações decorrentes de autorizações anteriores e minimizar o risco de pagar juros de mora, mas também assegurar um nível adequado de implementação e contratação para os programas de 2014-2020.

O carácter plurianual de uma parte significativa do orçamento da UE explica a existência de um desfasamento temporal entre o momento em que as autorizações são registadas e aquele em que são efetuados os pagamentos correspondentes. O empolamento de um volume estrutural de autorizações de liquidação pendente (conhecido como «RAL», acrónimo francês de «reste à liquider») é, portanto, normal e esperado. Dado o prazo legal para o pagamento dos pedidos pela Comissão (7), a concentração no fim do ano de pedidos ligados ao requisito de evitar anulações e possíveis interrupções, a existência de um certo montante de pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do exercício é considerada «normal». Porém, a dimensão crescente da acumulação de atrasos ao longo dos últimos anos atingiu níveis «anormais» (8), o que cativa uma parte crescente do orçamento do ano seguinte e não é sustentável em termos de boa gestão.

A Comissão considera que metade da acumulação de pedidos de pagamento por liquidar no domínio da política de coesão no fim de 2013 e 2014 foi «anormal», ou seja, ligada à escassez de dotações para pagamentos autorizadas no orçamento, criando um «efeito de bola de neve». Com a fase de encerramento a aproximar-se, serão necessários níveis mais baixos de pagamentos em 2015 e 2016 e os atrasos acumulados virão automaticamente a reduzir-se. Também se prevê que o nível de interrupções e suspensões venha a diminuir à medida que os programas chegam à fase de encerramento. Com dotações para pagamentos de cerca de 21,5 mil milhões de euros para os programas de 2007-2013 em 2016, prevê-se que o atraso acumulado seja de cerca de 2 mil milhões de euros no fim de 2016.

Programas da política de coesão 2007-2013: evolução do atraso acumulado de pedidos de pagamento por liquidar no fim de 2007-2016

A necessidade de neutralizar a acumulação «anormal» de atrasos de pagamentos que se avolumou foi reconhecida pelos dois ramos da autoridade orçamental, o Conselho e o Parlamento Europeu que, durante as negociações sobre o orçamento de 2015, acordaram juntamente em «reduzir, até ao final do exercício, o nível de faturas não pagas, sobretudo em matéria de política de coesão, para o seu nível estrutural durante o atual QFP», tendo-se comprometido a empenhar-se «na aplicação, a partir de 2015, de um plano para reduzir o nível de faturas não pagas correspondentes à execução dos programas de 2007-2013 para o nível acordado em conjunto durante a revisão intercalar do atual quadro financeiro plurianual».

O referido documento presta uma base sólida para um entendimento comum entre os dois ramos da autoridade orçamental, que se espera fazerem o necessário para tomar decisões que permitam a neutralização da acumulação «anormal» de faturas por pagar, relativas aos programas de 2007-2013, até ao fim de 2016.

Este plano de pagamento oferece também a oportunidade de extrair algumas lições para a gestão orçamental no futuro:

1. O acordo sobre o orçamento retificativo n.o 2/2014 (9) no fim de 2014 foi muito importante para estabilizar a acumulação de pedidos de pagamento de liquidação pendente a um nível que possa ser neutralizado ao longo de dois anos. As instituições assumiram as suas responsabilidades perante a situação orçamental muito difícil de muitos Estados-Membros.

2. As medidas de gestão ativa do orçamento tomadas pela Comissão revelaram-se indispensáveis para tratar o problema da escassez de dotações para pagamentos em muitos domínios de intervenção. Será necessário manter tais medidas por tanto tempo quanto necessário para evitar ruturas desproporcionadas para os beneficiários e/ou o pagamento de juros de mora.

3. Embora exista um ciclo recorrente na implementação dos programas da política de coesão, a amplitude dos altos e baixos pode ser atenuada implementando os programas o mais rapidamente possível numa fase precoce do período de programação. Isto é particularmente desejável nas atuais condições económicas em que o investimento é extremamente necessário para estimular a recuperação económica e a competitividade.

4. É necessário que os pedidos sejam apresentados regularmente. Os Estados-Membros devem evitar atrasos administrativos desnecessários ao enviarem os seus pedidos de pagamento ao longo do ano. A apresentação regular dos pedidos melhora a gestão orçamental e ajuda a minimizar a sua acumulação no fim do ano.

5. Por outro lado, a inscrição orçamental de dotações para pagamentos suficientes é uma condição necessária para implementar adequadamente o orçamento e evitar a acumulação de um nível insustentável de pagamentos de liquidação pendente no fim do ano. Além disso, será necessário aplicar a «flexibilidade específica e máxima», mencionada nas Conclusões do Conselho Europeu e na declaração do Presidente Barroso em fevereiro de 2013, a fim de honrar as obrigações legais da União. Acresce que as decisões da autoridade orçamental devem, tanto quanto possível, permitir um perfil regular de pagamentos ao longo da duração do QFP.

6. A capacidade de previsão tem que ser reforçada. Além das diversas análises já apresentadas (10), a Comissão deverá melhorar as suas previsões de médio e longo prazo, a fim de identificar eventuais problemas com a maior antecipação possível. Em particular, deverá informar os dois ramos da autoridade orçamental assim que detetar quaisquer desenvolvimentos na implementação dos programas de 2014-2020 que apresentem riscos para um perfil regular dos pagamentos.

1. ANTECEDENTES

Desde 2011, a Comissão tem sido confrontada com um crescente nível de pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano, apesar da plena utilização dos limites máximos das dotações para pagamentos em 2013 e 2014 e do recurso à margem para imprevistos para pagamentos em 2014. Apesar de praticamente todas as dotações para pagamentos autorizadas nos orçamentos anuais terem sido utilizadas, a acumulação de pagamentos em atraso no fim do ano relativos à política de coesão (Categoria 1b) e a programas específicos de outras categorias (como a Categoria 4, «Europa Global») continuou a aumentar constantemente.

A Comissão aceitou o convite do Parlamento e do Conselho de monitorizar a situação ao longo do ano, tendo ocorrido reuniões interinstitucionais ad hoc ao longo dos últimos anos para compartilhar a avaliação sobre a situação nessa altura. Desde 2011, a Comissão teve que apresentar projetos de orçamentos retificativos (POR) destinados a aumentar significativamente o nível de dotações para pagamentos para resolver a questão da escassez de pagamentos. Os níveis iniciais mais baixos de dotações para pagamentos autorizadas conduziram a POR recorrentes, o que tornou mais complexo o processo de tomada de decisões sobre o projeto de orçamento, fazendo com que fosse o principal tema da conciliação. Os orçamentos retificativos foram aprovados tarde, aumentando a dificuldade de gerir o processo de pagamento.

Perante uma situação de níveis regularmente crescentes de dotações para autorizações, o gráfico seguinte ilustra os cada vez mais escassos orçamentos anuais de dotações para pagamentos e limites máximos, assim como a progressiva redução da diferença entre limites máximos de pagamentos e as dotações aprovadas, culminando com a necessidade de utilizar a margem para imprevistos em 2014.

Em Dezembro de 2014, no âmbito do acordo alcançado sobre os orçamentos de 2014 e 2015, o Parlamento Europeu e o Conselho acordaram sobre a seguinte Declaração Comum:

As instituições concordam com o objetivo de reduzir, até ao final do exercício, o nível de faturas não pagas, sobretudo em matéria de política de coesão, para o seu nível estrutural durante o atual QFP. A fim de atingir este objetivo: — a Comissão concorda em apresentar, juntamente com as conclusões comuns sobre o orçamento de 2015, previsões mais atualizadas do nível de faturas não pagas no final de 2014; em março de 2015, a Comissão atualizará os valores e dará a conhecer cenários alternativos, num momento em que já haverá uma visão global do nível de faturas não pagas no final de 2014 relativamente aos principais domínios de intervenção; — neste contexto, as três instituições procurarão chegar a acordo sobre o nível máximo de faturas não pagas no final de cada exercício que possa ser considerado sustentável; — nesta base e respeitando o regulamento QFP, as dotações globais acordadas para os programas, bem como todos os outros acordos vinculativos, as três instituições irão empenhar-se na aplicação, a partir de 2015, de um plano para reduzir o nível de faturas não pagas correspondentes à execução dos programas de 2007-2013 para o nível acordado em conjunto durante a revisão intercalar do atual quadro financeiro plurianual. O referido plano será acordado entre as três instituições em tempo útil antes da apresentação do projeto de orçamento de 2016. Dado o nível excecionalmente elevado de faturas não pagas, as três instituições concordam em considerar eventuais meios para reduzir o nível dessas faturas. — Todos os anos a Comissão decide fazer acompanhar o seu projeto de orçamento de um documento que avalia o nível de faturas não pagas e explica de que forma o projeto de orçamento contribuirá para a redução desse nível e em que medida. Esse documento anual fará o balanço dos progressos realizados até ao momento e proporá ajustamentos ao plano em conformidade com os valores atualizados.

Dando seguimento imediato à Declaração Comum, a Comissão apresentou, em 15 de dezembro de 2014, uma previsão atualizada do nível de pagamentos de liquidação pendente no fim de 2014, tal como consta no Anexo 1.

O presente documento apresenta uma perspetival geral da situação da implementação no fim de 2014, centrando-se sobre o atraso acumulado no que diz respeito aos programas da política de coesão de 2007-2013, com vista à sua redução para um nível a ser acordado aquando da revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual em 2016. O documento trata também da evolução do atraso acumulado de outras categorias, embora este problema seja muito menos acentuado em termos de dimensão absoluta que no caso da categoria 1b: a acumulação de pagamentos de liquidação pendente nas outras categorias manteve-se, no fim de 2014, em cerca de 1,8 mil milhões de euros.

2. SITUAÇÃO EXISTENTE NO FIM DE 2014

2.1. Implementação no fim de 2014

No fim de 2014, a execução das dotações para pagamentos (antes de transições de dotações) atingiu 134,6 mil milhões de euros (99 % das dotações finais autorizadas no orçamento de 2014). A subexecução de pagamentos (após transições de dotações) foi a mais baixa jamais registada, por um montante de 32 milhões de euros, em comparação com 107 milhões de euros 2013 e 66 milhões euros em 2012. Um nível tão elevado de execução, apesar da adoção tardia do projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014, é uma confirmação das apertadas restrições impostas às dotações para pagamentos, nomeadamente para a conclusão dos programas de 2007-2013. Em muitos casos, as rubricas orçamentais correspondentes também foram reforçadas com dotações inicialmente previstas para pagar o pré-financiamento de programas recém-aprovados de 2014-2020.

Durante 2014, as dotações para pagamentos dos programas da coesão de 2007-2013 foram reforçadas com 4,6 mil milhões de euros, dos quais, 2,5 mil milhões de euros através do orçamento retificativo n.o 3/2014, 0,6 mil milhões de euros pela transferência do fim do ano (11) e 1,5 mil milhões de euros através de transferências internas a partir dos programas de 2014-2020. Estes reforços contribuíram para estabilizar, no fim de 2014, o atraso relativo aos programas da coesão de 2007-2013.

Um grande montante de dotações para autorizações não utilizadas foi transitado ou reprogramado para 2015, não só para a política de coesão, mas também para programas relativos ao desenvolvimento rural (Categoria 2) e os fundos para a migração e segurança (Categoria 3). Em consequência, o montante das autorizações de liquidação pendente (RAL) diminuiu para 189 mil milhões de euros no final de 2014, o equivalente a uma redução de 32 mil milhões de euros em comparação com o RAL no fim de 2013.Porém, esta diminuição é um pouco artificial pois resulta principalmente da subexecução de dotações para autorizações para programas de 2014-2020 que foram transitadas ou reprogramadas para os anos de 2015 e seguintes, altura em que «reaparecerá». Se todas as dotações para novos programas tivessem sido autorizadas em 2014, o RAL deveria ter permanecido muito mais próximo do nível de 2013 (224 mil milhões de euros).

O gráfico seguinte indica a evolução do nível do RAL ao longo do período de 2007-2014 e a sua projeção para o final de 2015, para o orçamento no seu conjunto e também para os programas de gestão partilhada nas Categorias 1b, 2 e 3 e outros programas/categorias. Como se mostra no gráfico, espera-se que o nível global do RAL no fim de 2015 regresse a um nível comparável ao do fim de 2013. Porém, o gráfico mostra também a distinção entre os programas sob gestão partilhada nas Categorias 1b, 2 e 3, em que se prevê uma redução do RAL no fim de 2015 em comparação com o de 2013, e os outros programas/categorias, em que se espera que o RAL no fim de 2015 venha a aumentar.

2.2. Medidas de atenuação tomadas em 2014

Em 28 de maio de 2014, a Comissão apresentou o seu projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014, requerendo dotações para pagamentos adicionais para 2014. Após um processo de aprovação moroso, o POR n.o 3/2014 foi finalmente aprovado em 17 de dezembro de 2014. Aguardando a adoção do orçamento retificativo, a Comissão estabeleceu, durante o ano de 2014, uma série de medidas de atenuação destinadas a honrar as suas obrigações legais resultantes de compromissos passados, lançando entretanto a nova geração de programas, no contexto de um quadro orçamental excecionalmente restrito.

No que diz respeito às políticas acordadas com dotações autorizadas no orçamento, a Comissão seguiu uma abordagem de gestão ativa do orçamento, tendo em consideração os três princípios seguintes:

— Minimizar o impacto financeiro para o orçamento da UE de juros de mora e eventuais responsabilidades;

— Maximizar a implementação dos programas;

— Minimizar o eventual impacto negativo das decisões sobre partes terceiras e a economia no seu conjunto.

Assim, as medidas destinadas a assegurar uma gestão ativa das escassas dotações para pagamentos incluíam as seguintes: recuperação ativa de quaisquer montantes indevidos, limitação dos montantes inativos em contas fiduciárias, redução das percentagens de pré-financiamento, melhor utilização possível dos prazos máximos de pagamento permitidos, adiamento de concursos e convites à apresentação de propostas e respetiva contratação.

Estas medidas de atenuação ajudaram a Comissão a manter o seu estatuto de investidor de primeira classe e a sua reputação de parceiro fiável e seguro. A Comissão conseguiu minimizar tanto quanto possível os efeitos negativos da escassez de pagamentos, por exemplo, ao limitar o montante dos juros de mora por atrasos de pagamento. Apesar de um aumento de quase cinco vezes em comparação com 2013, o montante dos juros pagos até ao fim de 2014 ainda permanecia limitado (3 milhões de euros). No que diz respeito às Categoria 1a (Competitividade para o Crescimento e o Emprego) e à Categoria 4 (Europa Global), o aumento relativamente acentuado, como indicado no quadro seguinte, ilustra a pressão sobre as dotações para pagamentos.

Juros pagos por atrasos de pagamento (em euros)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Categoria 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Categoria 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Categoria 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Categoria 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Categoria 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Categoria 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Total 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

No que diz respeito à política de coesão (Categoria 1b), os juros pagos por atrasos de pagamento não são significativos pois os programas de gestão partilhada constituem a maior parte desta categoria e a gestão partilhada não implica juros de mora. Porém, em termos de credibilidade, o incumprimento dos prazos regulamentares para as políticas de gestão partilhada é altamente prejudicial.

3. TERMINOLOGIA

Esta secção explica um certo número de definições utilizadas no presente documento.

3.1. Ciclo do projeto

Antes de aprovar um programa operacional ou um projeto, a Comissão reserva as dotações criando uma autorização numa rubrica orçamental por um montante determinado. Esta operação consome parte das dotações para autorizações aprovadas.

Muito frequentemente, a assinatura do contrato para um projeto ou a aprovação de um programa operacional dá lugar a um certo nível de pré-financiamento, o que permite ao beneficiário iniciar o projeto sem ter que contrair um empréstimo. Atingir metas intermédias definidas permite ao beneficiário apresentar pedidos de pagamento intermédios e ser reembolsado por despesas incorridas com o projeto.

Porém, no caso de programas importantes, como a Investigação (Horizonte 2020), os Fundos Estruturais, o Fundo Europeu das Pescas e o Desenvolvimento Rural, uma vez atingida uma certa fase de execução, os pedidos de pagamentos intermédios já não dão lugar a pagamentos, pois estão cobertos pelo pré-financiamento. Além disso, uma percentagem do total dos fundos autorizados para o projeto ou programa apenas é paga na altura do encerramento, quando a Comissão tiver verificado que todo o trabalho foi realizado em conformidade com o acordo inicial. Se não for o caso, os fundos são parcialmente anulados. Em certos casos, a Comissão pode também emitir ordens de recuperação dos pagamentos não justificados.

3.2. Autorizações de liquidação pendente (RAL)

As autorizações de liquidação pendente são frequentemente referidas como «RAL», a partir do acrónimo francês para «Reste à Liquider». Trata-se da parte de uma autorização que não foi consumida por qualquer pagamento em dado ponto do tempo. No caso dos projetos plurianuais, as autorizações são concedidas no início do projeto com um pré-financiamento limitado, enquanto que são efetuados pagamentos intermédios numa fase ulterior, quando o projeto está a ser executado, e o pagamento final é efetuado aquando do encerramento.

Uma grande parte do orçamento da UE diz respeito a investimentos cuja execução está repartida ao longo de um certo número de anos. A diferença entre dotações para autorizações e dotações para pagamentos autorizadas no orçamento anual determina a alteração do nível global do RAL. Por sua vez, a velocidade a que as autorizações aumentam e o ritmo de implementação do programa determinam a evolução normal do RAL. Porém, este último aumenta mais quando não são orçamentadas dotações para pagamentos suficientes. Neste último caso, o efeito é aumentar o nível de pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano.

O rácio entre o RAL e as autorizações do ano, constitui um bom indicador para comparar a dimensão do RAL de programas específicos com o montante global destes últimos. Por exemplo, os programas e ações de caráter anual, como o Programa Erasmus ou a ajuda humanitária, têm um rácio de RAL/autorizações inferior a 1, o que indica que a maioria das autorizações foram pagas dentro de um ano. Os programas da coesão, por outro lado, têm tipicamente um rácio de RAL/autorizações situado entre 2½ e 3, o que reflete o impacto das regras de anulação automática estabelecidas na regulamentação (as chamadas regras «N+2»/«N+3», ver mais adiante a secção 4.1). Certos programas da Categoria 4 têm um rácio mais elevado devido ao ciclo complexo de negociações ligadas à implementação. Nos pedidos de pagamento que recebe, a Comissão tem estes indicadores em conta.

3.3. Limitações de caixa vs. escassez de dotações para pagamentos

O fluxo de caixa da Comissão é principalmente determinado pelos montantes mobilizados mensalmente a partir dos Estados-Membros, de acordo com as regras relativas aos recursos próprios. A Comissão não pode contrair empréstimos para cobrir situações de escassez do fluxo de caixa. As restrições de tesouraria podem conduzir a atrasos temporários no pagamento aos beneficiários de fundos da UE, não obstante o facto de estarem autorizadas dotações para pagamentos suficientes no orçamento do exercício. Isto pode ocorrer, geralmente na primeira parte do ano, porque o montante dos pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano precedente dos pedidos a pagar nos primeiros meses do ano em curso (por exemplo, no caso no Fundo Europeu de Garantia Agrícola) é maior que o montante mensal máximo recebido por conta dos recursos próprios disponibilizados à Comissão. Uma vez que a acumulação do ano anterior é neutralizada e que o afluxo mensal de recursos continua ao longo do resto do ano, as limitações de caixa já não são restritivas durante os meses seguintes.

As limitações do fluxo de caixa no início do ano são ampliadas pela escassez de dotações para pagamentos, já que a mobilização mensal de fundos se baseia nas receitas previstas no orçamento autorizado sob a forma em que se encontra, antes da aprovação de orçamentos retificativos que aumentem o nível de pagamentos, o que habitualmente ocorre mais para o fim do ano.

Consoante a data precisa de aprovação (i.e., antes ou depois de 16 de novembro do ano em causa), a correspondente mobilização adicional de recursos próprios para cobrir as dotações para pagamentos adicionais autorizadas nos orçamentos retificativos aprovados no fim do ano podem conduzir à existência de disponibilidade de caixa apenas no início do exercício seguinte e, assim, a possíveis dificuldades na implementação dos orçamentos retificativos no mesmo ano.

3.4. Acumulação de pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano

Verifica-se, no fim de cada ano, uma acumulação de pedidos de pagamento de liquidação pendente, i.e., de pedidos enviados pelos beneficiários de fundos da UE à Comissão e que têm de ser pagos dentro de um prazo determinado (em geral, menos de 2 meses), mas que ainda não foram pagos (12). Isto ocorre por uma das três razões seguintes:

a) Interrupções/suspensões em curso: os pagamentos foram interrompidos/suspensos para certos beneficiários/programas. As interrupções de pagamentos são geralmente medidas formais de curto prazo através das quais a Comissão atrasa os pagamentos enquanto aguarda informações que faltam ou verificações do sistema de gestão e controlo.

b) Calendário: os pedidos de pagamento não foram liquidados porque foram transmitidos nos derradeiros dias do ano, não deixando tempo suficiente para o processamento até ao fim do ano.

c) Falta de dotações: os pedidos de pagamento não foram liquidados porque as dotações para pagamentos autorizadas na rubrica orçamental em questão estavam esgotadas.

Parte do atraso é considerada «normal» (ver alíneas a) e b)). O crescimento do atraso «anormal» de pagamentos de liquidação pendente, na sua maioria na política de coesão, que está associado à escassez de dotações para pagamentos (alínea e)), tendo em conta as limitações de caixa existentes no início do ano (ver secção 3.3 anterior), também tem impacto. Na secção 4 desenvolve-se o caso da política de coesão.

4. CATEGORIA 1B: EVOLUÇÃO DO ATRASO ACUMULADO E PERSPETIVA GERAL

O presente capítulo trata do caso específico da política de coesão (Categoria 1b). Em primeiro lugar, são estabelecidas as principais características dos Fundos Estruturais e é explicada a forma como eventos específicos do passado ou a legislação aprovada criaram a presente situação difícil. Seguidamente, é explorada a forma como um atraso «normal» pode ser definida e é apresentada uma análise detalhada da situação no fim de 2014.

4.1. Implementação dos Fundos Estruturais no período de 2007-2013

Fundos Estruturais 2007-2013: principais aspetos

Os projetos financiados ao abrigo a Categoria 1b estão organizados em programas operacionais. Estes últimos são propostos pelos Estados-Membros e negociados e aprovados pela Comissão no início do período para a duração total deste último. Cada programa operacional é implementado em gestão partilhada através de projetos individuais. Isto significa que são os Estados-Membros que implementam os fundos. A Comissão participa em comités de acompanhamento, quando tem um papel consultivo na seleção do projeto, e monitoriza a sua implementação através de relatórios anuais de execução.

Os programas são cofinanciados pelo orçamento da UE; isto significa que a Comissão não paga a totalidade do custo do programa. Os Estados-Membros devem encontrar o co-financiamento correspondente para a outra parte do custo.

Desde que um programa é aprovado, a União Europeia contrai uma obrigação legal para o conjunto do período. Todos os anos, até ao fim de abril, a Comissão autorizou automaticamente as dotações de 2007 a 2013 com base no plano financeiro do programa e não na implementação efetiva dos projetos do programa. Embora os pagamentos da UE nunca possam ultrapassar as autorizações do orçamento da UE, as despesas são elegíveis desde o início do período (i.e., mesmo antes da aprovação do programa) até ao fim do período de elegibilidade.

Após a aprovação do programa, a Comissão paga um pré-financiamento. Estes pagamentos são feitos automaticamente aos Estados-Membros e permanecem à sua disposição até à sua regularização aquando do encerramento.

Uma vez que a implementação dos diversos programas está em curso, os Estados-Membros apresentam pedidos de pagamentos intercalares através da sua autoridade de certificação. Esses pedidos são pagos pela Comissão com base na taxa de pré-financiamento em vigor e desde que não tenha sido decidida qualquer interrupção ou suspensão.

Este mecanismo funciona enquanto o total do pré-financiamento pago pela Comissão e os pedidos de pagamentos intercalares apresentados pelos Estados-Membros para os programas não tiver atingido 95 % da parte de afetação aos programas. Quando este limite for atingido, os Estados-Membros ainda podem enviar os seus pedidos de pagamento, mas são utilizados para regularizar qualquer pré-financiamento pendente. O restante é regularizado aquando do encerramento do programa. Os Estados-Membros têm de justificar as despesas elegíveis para cobrir o montante de pré-financiamento recebido no início do período e o montante retido para o encerramento (5 % da afetação total).

Após a expiração do prazo de elegibilidade, é previsto um prazo de 15 meses para elaborar e apresentar os documentos de encerramento à Comissão e pedir o pagamento final a liquidar. Antes de efetuar o pagamento final, a Comissão examina o conjunto de documentos de encerramento (i.e., declaração de encerramento, relatório final de implementação e pedido final). Dado que estes documentos devem ser apresentados até 31 de março de 2017, a decisão sobre o encerramento (e os pagamentos finais respetivos) ocorrerão entre 2017 e 2019.

Com base no resultado deste exercício, os 5 % restantes para o encerramento são utilizados para pagar os pedidos de pagamento de liquidação pendente. De contrário, a Comissão não paga o montante completo aquando do encerramento. O montante que não for pago será anulado. Se as correções forem superiores a 5 %, a Comissão procederá à recuperação do montante indevidamente pago.

A regra N+2/N+3

A regra N+2/N+3 foi inicialmente estabelecida para o período de programação de 2000-2006. Prevê que uma autorização concedida no ano N tem que ser coberta pelo mesmo montante de pré-financiamento e pedidos de pagamentos intercalares até 31 de dezembro do ano N+2 (regra N+2). Por exemplo, uma autorização concedida em 2012 tem que ser inteiramente coberta por pedidos de pagamento até 31 de dezembro de 2014. O montante não coberto é anulado, o que significa que o Estado-Membro perde o financiamento. Atualmente, porém, não há registo de anulações N+2/N+3 significativas no passado dos Fundos Estruturais.

A finalidade da regra é assegurar a disciplina financeira na gestão dos fundos da UE. Uma vez que as autorizações são automaticamente concedidas a partir do momento em que o programa tiver sido aprovado, a regra obriga os Estados-Membros a implementarem os projetos de forma dinâmica e para evitar problemas no fim do ciclo. A sua existência permite igualmente dispor de um perfil regular de pagamentos ao obrigar os Estados-Membros a apresentarem os seus pedidos de pagamento a intervalos regulares. Mas, como explicado no próximo capítulo, a «flexibilização» da regra, nomeadamente após a emergência da crise financeira de 2008, reduziu o seu efeito regulamentar.

Esta regra está na origem da concentração de pedidos de pagamento no fim do ano: os Estados-Membros têm que enviar os seus pedidos de pagamento até 31 de dezembro à meia-noite, através de um sistema informático específico. Apesar de não ser legalmente requerido que enviem regularmente os seus pedidos ao longo do ano (13), a experiência passada mostra que muitos aguardam pelas últimas semanas para enviarem pedidos de grande montante.

4.2. Perfil dos pedidos de pagamento relativos ao período de programação de 2007-2013

Principais fatores do ciclo de pagamento

No início do período, são pagos montantes significativos de pré-financiamento, seguidos, durante alguns anos, de um nível relativamente baixo de pagamentos intermédios, à medida que os programas desenvolvem as suas estruturas e iniciam a realização dos projetos. Posto que a regra N+2/N+3 apenas começa a produzir os seus efeitos, quando muito, no fim do terceiro ano do período de programação, não há pressões no início do quadro para apresentar pedidos. Além disso, o pré-financiamento ainda cobre uma grande parte das autorizações concedidas no início do período de programação. Cerca de 2 a 3 anos antes do fim deste último, o nível anual de pagamentos intermédios começa a aumentar à medida que os programas atingem a maturidade e os pedidos de pagamento chegam à velocidade de cruzeiro. No fim do período/início do período de programação seguinte, é observado um pico, seguido de uma redução para quase zero nos anos seguintes, quando os programas atingem o limite de 95 %. Como anteriormente referido, os pagamentos de encerramento são efetuados entre 1 e 3 anos após a expiração do período de elegibilidade.

Derrogações

Houve três desenvolvimentos no quadro legislativo aplicável ao período de programação de 2007-2013 que amplificaram o carácter cíclico do nível de pagamentos intermédios:

1. A passagem de N+3 para N+2. Enquanto parte do compromisso global que estabeleceu o QFP de 2007-2013, os novos Estados-Membros e também a Grécia e Portugal foram objeto de uma regra N+3 para as frações de autorizações de 2007-2010, seguida de uma regra N+2 até ao fim do período. Significa isto que, no fim de 2013, este Estados-Membros tiveram que cobrir duas frações de autorizações: a de 2010 e a de 2011. Naturalmente que os Estados-Membros não aguardaram necessariamente até ao prazo de anulação para implementar os programas e apresentar os seus pedidos de pagamento, pelo que não houve uma duplicação dos pedidos de pagamento em 2013. Não obstante, esta regra acentuou fortemente o pico de 2013 com um efeito induzido sobre os anos seguintes através da acumulação de um atraso crescente.

2. Foi pedido aos Estados-Membros que efetuassem uma verificação de conformidade dos seus sistemas de controlo dos fundos. Os resultados da verificação tiveram que ser aprovados pela Comissão. Os pedidos de pagamentos intercalares poderiam ser apresentados, mas apenas liquidados pela Comissão após a aprovação da verificação de conformidade. Apesar de a maioria dos programas terem sido aprovados em 2007, a apresentação de pedidos (ou, pelo menos, o seu reembolso pela Comissão) foi atrasado, não tendo sido efetuado quase nenhum pagamento intermédio em 2008.

3. Em resposta à crise financeira, houve fortes pedidos dos Estados-Membros para neutralizar a fração de autorizações de 2007 para a regra N+2/N+3. Isto foi aceite pela Comissão mas, em vez de adiar de um ano o limite de anulação da fração de 2007, as regras N+2/N+3 ainda foram mais enfraquecidas por uma decisão unânime do Conselho de repartir a obrigação relativa à fração de 2007 por seis meses ao longo do conjunto do período. Esta chamada «regra grega» tornou possível apresentar menos pedidos de pagamento no início do período, contrabalançados por mais pedidos de pagamentos no fim do período.

Além disso, também em resposta à crise, o período de elegibilidade das despesas relativas aos programas de 2000-2006 foi prolongado para 2009 do fim de 2008 (através da modificação da decisão de aprovação dos programas pela Comissão) e, portanto, os Estados-Membros continuaram a concentrar-se sobre a execução dos programas de 2000-2006. Em consequência, a execução dos programas de 2007-2013 e a correspondente apresentação de pedidos de pagamentos intermédios relativos a 2007-2013 foi atrasada.

Comparação dos programas de 2000-2006 com os programas de 2007-2013

Tendo em conta que o período de programação de 2007-2013 passou da regra N+3 para N+2 no fim do quarto ano, o período de programação de 2000-2006 apenas teve uma regra N+2, embora com alguns ajustamentos em 2004 devido à adesão de 10 Estados-Membros.

O gráfico seguinte compara os pagamentos intermédios acumulados para o período de 2000-2006, que foram efetuados ao longo dos anos de 2001 a 2007, em percentagem do montante global, com os pagamentos intermédios acumulados para os programas de 2007-2013, que foram efetuados nos anos de 2008 a 2014, mais uma vez em percentagem do montante global.

Gráfico 1: Padrão anual de pagamentos intermédios acumulados (com 1 ano de desfasamento): 2000-2006 (UE-15) vs período de 2007-2013 (% do montante global excluindo pré-financiamento)

Como representado no gráfico, os pagamentos acumulados dos programas de 2007-2013 permaneceram constantemente abaixo do nível registado no período de 2000-2006, apesar de uma ligeira aproximação ao chegar ao fim do período. Este perfil de atrasos relativamente aos programas de 2007-2013 resultou da combinação de fatores anteriormente exposta. Explica a subexecução de dotações para pagamentos e o limite máximo de pagamentos no início do período, já que o perfil de pagamentos relativos aos programas de 2000-2006 foi utlizado como referência para estabelecer os limites.

Porém, quando numa fase ulterior, os pedidos de pagamentos começaram a recuperar, os pagamentos foram fortemente restringidos pelo nível de dotações para pagamentos autorizadas e/ou pelo limite máximo de pagamentos, o que provocou o desenvolvimento da acumulação de atrasos.

Evolução da acumulação de atrasos 2007-2014

O gráfico seguinte (14) mostra o atraso acumulado relativamente aos programas de 2007-2013 durante o período de 2007-2016.

Gráfico 2: Programas da política de coesão 2007-2013: evolução dos pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano (em mil milhões de euros)

Como o gráfico mostra, o atraso acumulado relativamente aos programas de 2007-2013 começou a aumentar em 2011, altura em que atingiu um nível de 11 mil milhões de euros, para chegar a um máximo de 24,7 mil milhões de euros em 2014. Como seguidamente exposto, as projeções apontam para um nível ainda elevado de atrasos no fim de 2015, antes de voltar a um nível «normal» e sustentável no fim de 2016.

4.3. Componentes e tipos de atraso

Ao longo do ano, a Comissão recebe os seguintes pedidos de pagamento para os Fundos Estruturais:

a) Pedidos de pagamento elegíveis que são cobertos por pagamentos ao longo do ano.

b) Pedidos de pagamento que já foram cobertos por pré-financiamento no início do período de programação e que, portanto, não são seguidos de pagamentos adicionais.

c) Pedidos de pagamento que apenas podem ser pagos após o encerramento e que terão de aguardar até que a Comissão e o beneficiário cheguem a acordo sobre o encerramento.

d) Pedidos de pagamento não liquidados porque foram transmitidos nos derradeiros dias do ano, demasiado tarde para serem processados antes do fim desse ano.

e) Pedidos de pagamentos que foram interrompidos/suspensos para certos beneficiários. As suspensões ou interrupções de pagamentos são geralmente medidas formais de curto prazo através das quais a Comissão adia o pagamento enquanto aguarda por documentação em falta ou verificações do sistema de gestão e controlo.

f) Pedidos de pagamento de liquidação pendente porque as dotações para pagamentos da rubrica orçamental em causa foram esgotadas.

As últimas quatro categorias (de e) a f)) continuam a ser pedidos por liquidar no fim do ano, mas o atraso inclui pedidos de pagamento de liquidação pendente pelas razões indicadas nas alíneas d), e) e f). A existência de um certo nível de pedidos de pagamento por liquidar no fim do ano é considerada «normal» quando corresponde às razoes indicadas nas alíneas d) e e). O atraso«anormal» apenas inclui pedidos de pagamento de liquidação pendente pelas razões indicadas na alínea f).

O gráfico seguinte ilustra o fluxo de pedidos de pagamento na Categoria 1b, desde a sua apresentação pelo Estado-Membro através da identificação de «pedidos pagáveis» até aos atrasos «normal» e «anormal».

Concentração de pedidos no fim do ano e tempo para efetuar o pagamento

Existe, no mês de dezembro, uma concentração muito elevada de pedidos de pagamento enviados pelos Estados-Membros que foi de 27 % a 35 % do total anual durante o período de 2011-2014. Para cada pedido recebido, a Comissão precisa de efetuar controlos antes de proceder ao desembolso. Quanto maior for o número de pedidos recebidos nas últimas semanas do ano, maior é o risco de os pedidos não serem reembolsados até ao fim do ano.

Por essa razão, a Comissão incentiva regularmente os Estados-Membros a enviarem os seus pedidos com maior cadência ao longo do ano.

O gráfico seguinte mostra a evolução mensal da apresentação de pedidos de pagamento para os programas de 2007-2013 entre 2011 e 2014.

Gráfico 3a: Padrão mensal da apresentação de pedidos acumulados de pagamentos intermédios (em % do total)

Este gráfico anterior mostra claramente um aumento recorrente muito acentuado dos pedidos de pagamento no fim do ano.

Gráfico 3b: Concentração da apresentação de pedidos de pagamento durante os últimos dois meses do ano (percentagem recebida em novembro e dezembro) entre 2011 e 2014

O gráfico mostra que cada vez mais pedidos foram recebidos próximo do fim do ano, devido à crescente pressão da regra N+2. A supressão da regra N+3 em 2013 significa que todos os Estados-Membros tiveram uma regra N+2, com exceção da Roménia, da Eslováquia e da Croácia. Isto teve um importante impacto sobre o volume de pedidos recebidos esse ano. O volume de pedidos que chegam demasiado tarde para ser pagos no ano depende do montante total dos pedidos recebidos no ano e do seu perfil ao longo do ano.

Impacto das interrupções e suspensões

A Comissão utiliza um certo número de mecanismos preventivos antes de efetuar pagamentos aos Estados-Membros quando suspeita existirem eventuais deficiências. Esses mecanismos são particularmente valiosos para melhorar o sistema de controlo nos Estados-Membros, reduzindo assim a necessidade de correções financeiras adicionais pela Comissão.

Consequentemente, alguns pedidos de pagamento não são imediatamente reembolsáveis, pois foram interrompidos ou suspensos pela Comissão enquanto aguarda melhorias a fazer nos sistemas de controlo. Embora a maioria destes pedidos acabem por ser finalmente aceites, não podem ser imediatamente pagos.

Nos termos da regulamentação (15), a Comissão pode:

— interromper o prazo de pagamento por um período máximo de 6 meses no que diz respeito aos programas de 2007-2013 se houver provas que sugiram uma deficiência significativa no funcionamento dos sistemas de gestão e controlo do Estado-Membro em causa ou se os serviços da Comissão tiverem efetuado verificações adicionais na sequência de informações de que as despesas numa declaração de despesas certificada estão ligadas a uma irregularidade grave que não pôde ser corrigida.

— suspender total ou parcialmente um pagamento intermédio a um Estado-Membro relativo a programas de 2007-2013 se houver provas de deficiências graves no sistema de gestão e controlo do programa e o Estado-Membro em causa não tiver tomado as medidas corretivas necessárias, ou se as despesas indicadas numa declaração de despesas certificada estiverem ligadas a uma irregularidade grave que não foi corrigida, ou ainda em caso de violação grave por um Estado-Membro das suas obrigações de gestão e controlo. Se o Estado-Membro não tomar as medidas requeridas, a Comissão pode impor uma correção financeira.

Estimativa do atraso «normal»

Como anteriormente exposto, o atraso «normal» é o total dos pedidos que foram interrompidos ou suspensos mais os pedidos que chegaram demasiado tarde para ser pagos no ano. Os pedidos que chegam nos últimos dez dias de calendário do ano podem ser considerados como pedidos que foram recebidos demasiado tarde, pois a Comissão deve dispor de garantias suficientes de que poderá executar inteiramente as dotações disponíveis no orçamento. Porém, alguns pedidos interrompidos ou suspensos também podem fazer parte dos pedidos que chegam demasiado tarde e não devem ser contados duas vezes.

Assim, o atraso «normal» aumentará com o número total de pedidos recebidos ao longo do ano e a sua concentração relativa nos últimos dias do ano.

Para o período de 2010-2014, o gráfico seguinte apresenta uma visão geral dos pedidos de pagamento recebidos, do atraso acumulado no fim do ano e dos pedidos que chegaram demasiado tarde para ser pagos ou suspensos.

Gráfico 4: Categoria 1b: pedidos, atraso e suspensões 2010-2014

Durante os últimos três anos (2012-2014), o atraso «normal» (i.e., pedidos de pagamento recebidos nos últimos dez dias do ano ou interrompidos/suspensos, mesmo quando recebidos antes dos últimos dez dias) pode ser estimado em cerca de metade do valor do atraso total atingido no fim de cada ano. A outra metade está ligada à escassez de dotações para pagamentos no orçamento, o que criou um efeito de «bola de neve» (16).

Com o nível decrescente de pedidos esperado em 2015 e 2016, a redução prevista de casos de interrupção/suspensão e a ausência de pressão da regra N+2 no fim de 2015 (17), espera-se também que o atraso «normal» diminua acentuadamente.

4.4. Perspetiva para os (pedidos de) pagamentos relativos a 2007-2013 em 2015 e 2016

Estimativas para 2015 e 2016 baseadas nas previsões dos Estados-Membros

O regulamento que rege os Fundos de 2007-2013 (18) requer que os Estados-Membros transmitam à Comissão uma previsão dos seus prováveis pedidos de pagamentos intermédios para o ano N e o ano N+1 até 30 e abril do ano N, o mais tardar. Durante os últimos anos, os Estados-Membros acordaram em atualizar esta informação em setembro do ano N, a fim de avaliar de forma mais precisa a acumulação crescente de pedidos de pagamento de liquidação pendente e a importante concentração de pedidos de pagamento nos últimos meses do ano.

Porém, o novo Regulamento que rege os Fundos 2014-2020 (19) requer que os Estados-Membros enviem as suas previsões de pedidos de pagamentos intermédios para os anos N e N+1 até 31 de janeiro do ano N (com uma atualização em 31 de julho). Este novo prazo foi aplicado, a título facultativo, por Estados-Membros em 2015 para os seus programas relativos a 2007-2013 com base num pedido da Comissão, confirmado em dezembro de 2014. Segundo os dados recebidos por esta última até 3 de março de 2015, os Estados-Membros preveem atualmente apresentar pedidos de pagamento de cerca de 48 mil milhões de euros (tanto pagáveis, como não pagáveis) em 2015 e de mais ou menos 18 mil milhões de euros em 2016 (20).

Como anteriormente exposto, nem todos os pedidos de pagamento resultam diretamente em pagamentos efetivos, dada a necessidade de ter em conta o «limite de 95 %» de pagamentos estabelecido pelo artigo 79.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 (21). Posto que cada vez mais programas atingem o «limite de 95 %», esta correção tornar-se-á muito mais significativa em 2015 e nos anos subsequentes. Assim, os montantes efetivos dos pedidos pagáveis esperados são mais baixos que os previstos pelos Estados-Membros, já que os pedidos que ultrapassarem o limite de 95 % apenas serão tidos em conta após o encerramento. Com base nestas previsões completadas, a Comissão espera vir a receber um montante total de pedidos de pagamento liquidáveis de cerca de 35 mil milhões de euros em 2015. O montante correspondente para 2016 é atualmente de cerca de 3 mil milhões de euros. Este montante para 2016 tornar-se-á mais preciso (podendo vir a ser ligeiramente superior) após os Estados-Membros apresentarem dados em falta ou reverem dados transmitidos relativamente a alguns programas operacionais.

O Anexo 2 apresenta mais pormenores no que diz respeito às previsões de pedidos de pagamento dos Estados-Membros a apresentar em 2015 e 2016 para os programas da coesão de 2007-2013.

Estimativas da Comissão com base na execução

No fim de 2014, o montante total dos pagamentos de pré-financiamento e intermédios efetuados era de 266,1 mil milhões de euros. O montante global para os programas da política de coesão de 2007-2013 é de 347,3 mil milhões de euros. Tendo em conta as anulações já efetuadas até agora e o risco de anulação devido à implementação da regra N+2/N+3 no fim de 2014, mas ainda de confirmação pendente (um montante total de cerca de 0,9 mil milhões de euros desde o início do período), o montante total ainda por pagar é de cerca de 80,3 mil milhões de euros. Porém, 5 % dos montantes de cada programa apenas têm que ser pagos aquando do encerramento (17,3 mil milhões de euros).

Consequentemente, o nível esperado de pedidos de pagamentos intermédios ainda a pagar em 2015 ou nos anos seguintes é de cerca de 63 mil milhões de euros, ou seja, 18 % do montante global, incluindo o atraso acumulado no fim de 2014 (24,7 mil milhões de euros). O nível máximo de novos pedidos de pagamento liquidáveis a receber em 2015 ou nos anos seguintes, antes do encerramento, é de 38,3 mil milhões de euros. Se um montante máximo de 35 mil milhões de euros de pedidos de pagamento for recebido em 2015, o montante máximo remanescente de 3,5 mil milhões de euros de pedidos deverá ser recebido em 2016.

Atraso estimado no fim de 2015 com base em previsões corrigidas dos Estados-Membros

O nível de dotações para pagamentos autorizado no orçamento de 2015 é de 39,5 mil milhões de euros. Este montante cobrirá, tanto o atraso acumulado pré-2015 (24,7 mil milhões de euros), como novos pedidos (calculados em 35 mil milões de euros). Assim, o atraso esperado no fim de 2015 deverá ser de 20 mil milhões de euros, dos quais, pelo menos cerca de metade, ou seja, cerca de 10 mil milhões de euros, deverá permanecer como atraso anormal.

em mil milhões de euros Atraso no fim de 2014 (ajustado) Previsões de pedidos dos Estados-Membros em 2015 corrigidas pelo limite de 95 % Dotações para pagamentos autorizados no orçamento de 2015 Atraso previsto no fim de 2015 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Pedidos de pagamento esperados para 2016

Como anteriormente referido, prevê-se que o atraso acumulado no fim de 2015 seja de cerca de 20 mil milhões de euros, caso as previsões dos Estados-Membros se revelem corretas. Além disso ainda são esperados antes do encerramento dos programas pedidos pagáveis de montante até 3,5 mil milhões de euros. Tendo em conta este valor relativamente limitado de pedidos de pagamento e dado que já não haverá mais pressão da regra N+2, não há razão para presumir que um grande montante destes pedidos de pagamento venha a chegar demasiado tarde para ser pago em 2016.

A Comissão precisará o seu pedido no projeto de orçamento para 2016, tendo em conta o atraso «normal» no fim de 2016. Este atraso «normal» — abrangendo os pedidos de pagamento demasiado tardios e as interrupções/suspensões — deverá, porém, ser muito baixo em comparação com os anos precedentes, já que o nível de novos pedidos a receber em 2016 também é muito baixo e que a Comissão espera que os Estados-Membros corrijam deficiências e apresentem pedidos «limpos». Poderá ser da ordem de 2 mil milhões de euros. Este atraso «normal» no fim de 2016 terá, portanto, que ser coberto no orçamento de 2017. O montante a incluir no orçamento de 2016 deverá ser, assim, de cerca de 21,5 mil milhões de euros.

4.6. Resumo das informações utilizadas para calcular os pedidos de pagamento e os atrasos

O quadro seguinte resume as informações sobre o montante global do programa, a utilização esperada das dotações disponíveis no orçamento de 2015 e o máximo de pedidos de pagamento esperado em 2016.

Pagamentos intermédios de liquidação pendente 2015-2017 (em mil milhões de euros)

Montante global do programa (1) 347,3 — Do qual, pagamentos de pré-financiamento e intermédios efetuados até ao fim de 2014 (2) 266,1 — Do qual, reservados para o encerramento (5 %) e anulações efetuadas (3) 18.2 Montante máximo de pagamentos intermédios liquidáveis (2015-2017) …(1)…(2)…(3) ~63,0 — Do qual, atraso no fim de 2014 (pedidos de pagamento de liquidação pendente) (5) 24,7 — Do qual, montante máximo de pagamentos intermédios liquidáveis em 2015-2017 …(6)…(4)…(5) 38,3





Exercício de 2015, em mil milhões de euros

Dotações disponíveis no orçamento de 2015 (1) 39,5 — Das quais, atraso no fim de 2014 (2) 24,7 — Das quais, previsões 2015 corrigidas pelo limite máximo de 95 % (3) ~35 Atraso esperado no fim de 2015 …(1)…(2)…(3) ~20





Exercício de 2016, em mil milhões de euros

Atraso esperado no fim de 2015 (1) ~20 Máximo remanescente de pedidos de pagamento de liquidação pendente em 2016, antes do encerramento (2) ~3,5 Máximo de pedidos de pagamento de liquidação pendente cobertos pelo orçamento de 2016 …(1)…(2)…(3) ~23,5

4.7. Pagamento e encerramento

O encerramento dos Fundos Estruturais tem a sua própria dinâmica de pagamento. Cada Estado-Membro envia os seus documentos de encerramento por programa até 31 de março de 2017, o mais tardar. A Comissão informa o Estado-Membro da sua opinião sobre o conteúdo da declaração de encerramento num prazo de cinco meses após a data da sua receção, desde que toda a informação tenha sido apresentada no documento inicial de encerramento (22). Em princípio, os pagamentos para o encerramento apenas serão efetuados após 2016. O montante total reservado para o encerramento (5 % da atribuição total) é de 17,3 mil milhões de euros, mas o nível de pagamentos será influenciado pela qualidade da implementação do programa durante o conjunto do período. Na política de coesão, a existência de eventuais anulações aquando do encerramento poderá reduzir as necessidades de pagamentos.

A título de estimativa indicativa, para o período de 2000-2006, a percentagem de anulações aquando do encerramento foi de 2,6 % do montante global do Fundo Social Europeu (FSE) e de 0,9 % no caso do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER). Porém, no caso do FSE, ainda há cerca de 0,5 mil milhões de euros de RAL ligados a situações problemáticas com irregularidades, pelo que a Comissão considerou que a percentagem total de anulações aquando do encerramento será de cerca de 3 % para este Fundo. A Comissão não exclui que as anulações aquando do encerramento possam vir a ser superiores às do pedido passado, de forma que a anteriormente referida previsão poderá ser considerada como uma indicação prudente.

Os pedidos de encerramento não são tidos em conta na análise da redução da parte normal do atraso, já que a maioria desses pedidos será paga em 2017-2019 ou anos subsequentes e, em qualquer caso, nem todos dão lugar a pagamentos, pois os montantes indevidamente pagos serão primeiro regularizados, antes de ser efetuado o pagamento final.

5. OUTRAS CATEGORIAS: PERSPETIVA GERAL PARA OS PROGRAMAS DE 2007-2013

5.1. Panorâmica

Após a análise pormenorizada do caso específico da política de coesão (Categoria 1b) como exposta na secção 4 precedente, a presente secção examina a situação das categorias que, resumidamente, é a seguinte:

— As dotações para o Fundo Europeu de Garantia Agrícola (Categoria 2) são não diferenciadas, sendo os pagamentos e as autorizações orçamentados pelo mesmo montante. Consequentemente, não há atrasos no fim do ano;

— A gestão dos fundos para o desenvolvimento rural, o Fundo Europeu das Pescas (Categoria 2) e o asilo, migração, fronteiras e segurança (Categoria 3) é partilhada com os Estados-Membros, de forma análoga à política de coesão. Apesar de, no caso do desenvolvimento rural, não haver atrasos até agora, tal não é o caso de outros fundos;

— A maioria dos outros programas (Categorias 1a e 4) são geridos pela Comissão. Na perspetiva de haver escassez de pagamentos, muitos desses programas foram sujeitos a medidas de atenuação que a Comissão estabeleceu em 2014 (e, em alguns casos, já em 2013), medidas que vão da redução do pré-financiamento (tendo em devida conta o tipo e solidez financeira dos parceiros de implementação, destinatários e beneficiários) ao adiamento dos pagamentos finais ou de pagamentos com apoio orçamental, à abstenção de assumir novos compromissos e ao retardamento da contratação pública. Porém, a maioria destas medidas de atenuação apenas adiou o prazo de desembolso, enquanto que os compromissos ainda têm que ser honrados.

O quadro seguinte apresenta uma perspetiva geral do atraso para as Categorias 1a e 4. Enquanto que se constata uma tendência clara para o aumento dos atrasos na Categoria 4, que em 2014 atingiu o seu mais alto nível dos últimos anos, a evolução da Categoria 1a é menos clara.

Atraso no fim do ano (em milhões de euros)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Categoria 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Categoria 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programas de gestão partilhada nas Categorias 2 e 3

5.2.1. Categoria 2

Fundo Europeu de Garantia Agrícola (FEAGA)

Não existe qualquer atraso no Fundo Europeu de Garantia Agrícola (FEAGA) já que este Fundo tem por base dotações não diferenciadas.

Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)

Até agora, não tem havido atrasos no caso do desenvolvimento rural: a Comissão tem sempre conseguido liquidar todos os pedidos de pagamento em devida altura. Tendo em conta a dimensão do programa do desenvolvimento rural e o facto de que a regra dos 95 % também se aplica, o nível máximo de pagamentos intercalares que ainda não poderão vir a ser liquidados antes do encerramento é de cerca de 8,7 mil milhões de euros relativamente ao período de 2007-2013. As dotações para pagamentos no orçamento de 2015 para os programas de 2007-2013 ascendem a 5,9 mil milhões de euros. O montante remanescente de 2,8 mil milhões de euros deverá ser pago em 2016, após a apresentação pelos Estados-Membros das suas declarações finais trimestrais, em janeiro de 2016.

O montante total reservado para o encerramento é de cerca de 4,8 mil milhões de euros. O montante efetivo a pagar dependerá das anulações. A título de ilustração, aplicando a taxa de anulações de 1,5 % registada no anterior período de encerramento de 2000-2006, deverão ser anulados cerca de 1,5 mil milhões de euros. Espera-se que os pagamentos de encerramento ocorram entre 2016 e 2019.

Fundo Europeu das Pescas (FEP)

O modo de gestão do FEP é análogo ao da política de coesão (Categoria 1b). Porém, uma vez que não existe regra N+3, o FEP não se depara com os problemas específicos da transformação da regra N+3 em N+2 entre a fração de autorizações de 2010 e a de 2011. Além disso, também não tem a «regra grega», embora o arranque dos programas tivesse sido igualmente atrasado pelas obrigações relativas aos sistemas de controlo e de gestão. Não obstante, nos últimos anos, o atraso do FEP tem sido muito importante. No início de 2014, o nível do atraso estava ao nível das dotações para pagamentos aprovadas para os programas de 2007-2013.

Quanto ao calendário dos pedidos de pagamento ao longo do ano, durante 2010-2014, dois terços dos pedidos de pagamento anuais foram recebidos nos meses de novembro e dezembro. O gráfico seguinte mostra o nível do atraso de 2011 a 2014 para os programas de 2007-2013 relativos ao FEP, juntamente com as dotações para pagamentos iniciais do ano seguinte.

A principal razão subjacente ao atraso do FEP no fim de 2014 foi a reafectação de todas as dotações para pagamentos disponíveis no interior do capítulo do orçamento (incluindo todas as dotações para pagamentos para a gestão partilhada do FEAMP — devido ao atraso na aprovação da nova base jurídica), bem como o reforço recebido com o orçamento retificativo n.o 3/2014 (aprovado enquanto orçamento retificativo n.o 2/2014) e uma transferência de fim do ano.

O nível mais elevado de pagamentos autorizados no orçamento de 2015 deverá permitir reduzir o atraso para o seu nível normal de cerca de 0,1 mil milhões de euros.

5.2.2. Categoria 3

Políticas de asilo, migração, fronteiras e segurança

As políticas comuns de asilo, migração, fronteiras e segurança no período de 2007-2013 foram essencialmente implementadas através do Programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» (SOLID). Este Programa geral consistia em quatro instrumentos: o Fundo para as Fronteiras Externas (FFE), o Fundo Europeu de Retorno (FR), o Fundo Europeu para os Refugiados (FER) e o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros (FEI).

O gráfico seguinte mostra o nível crescente dos pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano para os programas no domínio do asilo, migração, fronteiras e segurança.

O RAL aumentou de 150 milhões de euros no início de 2007 para 2,6 mil milhões de euros em 2014, apesar de 300 milhões de euros anulados durante o período de 2007-2014. Continuam por pagar cerca de 1,9 mil milhões de euros relativos a programas de 2007-2013. As dotações para pagamentos autorizadas para os programas em 2015 são ligeiramente superiores a 600 milhões de euros, incluindo as dotações para pagamentos de pré-financiamento anuais dos novos programas 2014-2020.

Tendo em conta o montante que será pago aquando do encerramento (estimado em cerca de 1,0 mil milhões de euros) e o facto de segundos pré-pagamentos não terem podido ser pagos em 2013 e 2014 devido à falta de dotações para pagamentos, as necessidades de pagamentos para reduzir o atraso relativo aos programas de 2007-2013 para um nível normal até ao fim de 2016 estão estimadas em 235 milhões de euros.

5.3. Programas de gestão direta nas Categorias 1a e 4

5.3.1. Categoria 1a

A presente secção apresenta uma perspetiva geral da situação dos pagamentos da Categoria 1a no fim de 2014.

Pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano

O gráfico seguinte apresenta a situação dos pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano relativos aos principais programas da Categoria 1a.

O elevado número de pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim de 2007 resulta principalmente do ciclo de projeto do 6.o Programa-Quadro para a Investigação (PQ-6) e particularmente do elevado nível de autorizações concedidas nessa altura. Além disso, os contratos de investigação estipulavam que os certificados de auditoria fossem requeridos antes de os pedidos de cobertura de custos serem finalmente pagos.

As medidas de atenuação tomadas pela Comissão em 2014 (ver a secção 2.2 precedente) para tratar o problema da escassez de dotações para pagamentos impediram o aumento dos pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim de 2014. As medidas incluíam a redução do nível de pré-financiamento e o adiamento da assinatura de novos contratos/acordos de subvenção, fazendo assim passar parte dos pagamentos para o ano seguinte. Apesar de conterem o nível de pedidos de pagamento de liquidação pendente, um resultado colateral destas medidas foi o abrandamento da implementação dos programas de 2014-2020. Em alguns casos, foram tomadas medidas mais drásticas, como dar prioridade a pagamentos aos beneficiários mais vulneráveis.

Evolução das autorizações de liquidação pendente (RAL)

O nível globalmente estável dos pedidos de pagamento em atraso no fim do ano relativos aos programas da Categoria 1a apresenta um contraste acentuado relativamente à clara tendência em alta do nível de autorizações de liquidação pendente (RAL), como indicado no gráfico seguinte:

Em parte, o RAL na Categoria 1a resulta do desequilíbrio crescente entre dotações para autorizações e para pagamentos no caso da investigação, que é o maior programa de despesas desta categoria. Isto é ilustrado pelo gráfico seguinte, que mostra o padrão decrescente do rácio entre pagamentos e autorizações.

A título de exemplo da forma como os projetos da Categoria 1a estão a ser implementados, é seguidamente descrito o ciclo de projeto dos programas da investigação.

Ciclo de projeto — Investigação

Os programas da investigação são implementados através de programas de trabalho plurianuais que incluem convites à apresentação de propostas, contratação pública, estudos, grupos de peritos, participação em organizações internacionais, seminários e sessões de trabalho, avaliação e monitorização. Cerca de 90 % dos programas de investigação estão ligados a concursos públicos e os restantes 10 % a outras atividades.

O programa de trabalho anual para o ano N é aprovado pela Comissão em meados do ano N-1. A partir do 2.o semestre do ano N-1 são lançados os convites à apresentação de propostas. Na maioria dos casos, a apresentação de propostas ocorre geralmente num período de três meses após a publicação do convite à apresentação de propostas. São concedidas autorizações globais após a apresentação do programa de trabalho para o ano N e, o mais tardar, antes da negociação dos contratos (geralmente no prazo limite do período do convite). A avaliação das propostas (três meses) e a sua seleção (um a dois meses) são seguidas da negociação dos contratos (de um a seis meses) e a respetiva assinatura (num período de até alguns pouco meses). A Comissão/agência de execução tem oito meses entre o prazo para o convite e a assinatura da subvenção (o chamado «prazo para a subvenção»), dos quais, cinco meses para informar os candidatos sobre o resultado da avaliação científica e três meses para a preparação do acordo de subvenção. Uma vez concedia a autorização individual e assinado o contrato, o pré-financiamento deverá ser pago num prazo de 30 dias a contar da assinatura do acordo ou 10 dias antes da data de início da ação consoante a que for a última destas datas. Na sequência das medidas estruturais tomadas pela DG Investigação em 2014, em muitos casos, o pré-financiamento do ano N é agora pago no ano N+1 em vez do ano N. Os pagamentos intermédios baseiam-se nas demonstrações financeiras e estão ligados a relatórios periódicos, geralmente de 18 em 18 meses. O pagamento final de 10 % é efetuado após a aceitação do relatório final.

Para todas as outras ações previstas no programa de trabalho, as autorizações provisionais são concedidas no ano N e os pagamentos antecipados são efetuados no mesmo ano. O restante é pago no ano N+1.

Escassez de pagamentos — Investigação: consequências práticas

A fim de gerir a escassez de dotações para pagamentos nos programas de investigação, foi transferido em 2014 um montante total de 236,5 milhões de euros das rubricas orçamentais «Horizonte 2020» de 2014-2020 para reforçar a execução das rubricas orçamentais 2007-2013 dos mesmos programas, atrasando para 2015 o pré-financiamento dos convites para o Programa Horizonte 2020 lançados em 2014.

A investigação leva tempo e a retenção da assinatura dos contratos e do financiamento não é coerente com o objetivo de intensificar os esforços neste domínio para apoiar o crescimento económico. Espera-se que o aumento do nível de dotações para pagamentos autorizado para o Programa Horizonte 2020 no orçamento de 2015 venha a permitir uma recuperação parcial deste programa essencial.

Erasmus +

O Programa Erasmus+ representa um bom exemplo de programa anual em que o nível de pagamentos segue de perto o nível de autorizações, já que o ciclo de vida da maioria das ações está ligado ao calendário académico.

Devido à escassez de pagamentos, porém, o aumento de dotações para pagamentos em 2014 não corresponde ao aumento de dotações para autorizações que se prevê continuar ao longo do período de 2014-2020. A escassez de pagamentos em 2014 também pode ser visto pelo rácio entre pagamentos e autorizações do gráfico seguinte.

Por consequência, não foi possível pagar às agências nacionais parte do segundo pré-financiamento de 2014, que se destinava a financiar ações de mobilidade. Apesar de a situação dever vir a melhorar ligeiramente, prevê-se que o Programa Erasmus+ ainda venha a confrontar-se com limitações semelhantes em 2015.

Transportes e energia

O gráfico seguinte mostra a crescente divergência entre o nível de autorizações e de pagamentos nos domínios de intervenção dos transportes e da energia.

As dotações para pagamentos autorizadas no orçamento de 2015 serão suficientes para cobrir o primeiro pré-financiamento dos projetos de 2014-2020 e reduzir parcialmente o RAL de 2007-2013, que se prevê ser de mais de 2 mil milhões de euros.

Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE)

Em comparação com o nível de autorizações em 2009 e 2010, a implementação dos pagamentos para este programa começou lentamente, já que os projetos PREE consistem na sua maioria em projetos de infraestruturas de grande escala.

Particularmente em 2014, as dotações para pagamentos não foram suficientes para cobrir todos os pedidos de pagamento recebidos durante o ano, mesmo após a aprovação tardia do projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014, que prestou dotações para pagamentos adicionais. No fim de 2014, o RAL ainda se mantinha em 2 mil milhões de euros, metade do montante inicialmente autorizado para o PREE. O nível de pagamentos autorizado em 2015 é de 407 mil milhões de euros, que se espera virem a cobrir as necessidades previstas do ano.

5.3.2. Categoria 4

O gráfico seguinte mostra o nível das autorizações de liquidação pendente (RAL) para os programas abrangidos pela Categoria 4 desde 2007.

A Categoria 4 abrange instrumentos de curto prazo para reação a crises, instrumentos de longo prazo que utilizam a programação plurianual e instrumentos ad hoc como empréstimos e assistência macrofinanceira. Há três grandes instrumentos (o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão II (IPA), o Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) e o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD)) que utilizam a programação plurianual e contam para 73 % das despesas desta categoria. O apoio a países terceiros que é financiado por estes programas tem geralmente um ciclo de vida de cerca de 6-8 anos. Os instrumentos de resposta a crises (Ajuda Humanitária, Instrumento para a Estabilidade e a Paz, Política Externa e de Segurança Comum) e a Assistência Macrofinanceira, em contrapartida, têm ciclos mais curtos, de 12-18 meses.

Desde 2013, a maioria dos instrumentos da Categoria 4 passaram por fases de grande escassez de dotações para pagamentos que afetaram primeiro os instrumentos de ajuda humanitária e ligados a crises, com ciclos de execução de desembolso rápido e, daí em diante, instrumentos como o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento e o Instrumento Europeu de Vizinhança, caso em que os pagamentos diziam respeito principalmente a contratos e compromissos existentes. Em 2014, a situação piorou, devido à redução global das dotações para pagamento disponíveis em comparação com 2013. Para alguns dos programas, o reforço através do projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014 (e outras medidas, como transferências) (23) chegou demasiado tarde e foi insuficiente para cobrir o atraso acumulado.

As medidas adotadas (ver a secção 2.2. precedente) apenas parcialmente puderam mitigar os efeitos da escassez de pagamentos através do adiamento do desembolso, enquanto que os compromissos passados ainda têm que ser honrados.

Pedidos de pagamento de liquidação pendente no fim do ano

Em termos globais, os pedidos de pagamento de liquidação pendente relativos à Categoria 4 no fim de 2014 aumentaram consideravelmente. Esta situação deve-se essencialmente ao aumento acentuado de pedidos e à falta das dotações para pagamentos correspondentes, como no caso do Instrumento Europeu de Vizinhança e do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento, como mostrado no gráfico seguinte.

Em contrapartida, os reforços de dotações para pagamentos autorizadas nos orçamentos de 2013 e 2014 permitiram corrigir o nível de pedidos de pagamento de liquidação pendente relativos à Ajuda Humanitária (24):

Como anteriormente indicado, o RAL da Categoria 4, e dos três grandes instrumentos a longo prazo em particular, veio regularmente a aumentar durante os últimos cinco anos, em linha com os níveis de autorizações do anterior QFP. Por exemplo, os programas inicialmente autorizados em 2010 tiveram que ser formalizados com os respetivos países beneficiários em 2011, sendo os contratos celebrados até 2014. Segue-se que muitos destes programas de maior escala, acordados numa altura em que as autorizações estavam a aumentar acentuadamente, precisam agora de ser pagos. O nível das dotações para pagamentos autorizadas no orçamento de 2015 deverá vir a reduzir o diferencial, o que ajudará a estabilizar a situação, mas esta continuará a ser tensa e prevê-se que, tanto o diferencial, como o RAL aumentem no caso de muitos instrumentos, como o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento.

6. PERSPETIVA PARA OS PROGRAMAS DE 2014-2020

O orçamento para 2016 terá que incluir dotações para pagamentos suficientes, não só para neutralizar o nível anormal de pedidos de pagamento por liquidar, resultantes de autorizações relativas a programas de 2007-2013, mas também para os programas de 2014-2020 das Categorias 1a e 4 cuja execução tem sido dificultada pela escassez de pagamentos. O orçamento para 2016 deve também incluir as dotações para pagamentos necessárias para outros fundos, como o desenvolvimento rural (Categoria 2), a fim de evitar a criação de um novo atraso acumulado que não existia no passado.

No âmbito do projeto de orçamento para 2016, a Comissão avaliará as necessidades de pagamentos em 2016 para os programas de 2014-2020.

7. CONCLUSÕES

Nos últimos anos, nomeadamente em 2014, o nível de dotações para pagamentos foi insuficiente para cobrir os pedidos de pagamentos recebidos, o que, por sua vez, gerou um atraso acumulado de pagamentos por liquidar no fim do ano, particularmente no que diz respeito aos programas da política de coesão de 2007-2013. A Comissão tomou um certo número de medidas de atenuação para minimizar os efeitos negativos da escassez de pagamentos, satisfazendo, tanto quanto possível, compromissos resultantes de obrigações passadas. Não obstante, com efeito colateral, a execução dos programas de 2014-2020 foi dificultada.

Espera-se que as dotações para pagamentos inscritas no orçamento de 2015 conduzam a uma redução do atraso acumulado de pedidos de pagamento de liquidação pendente relativos aos programas de 2007-2013. A Comissão identificou o nível de pagamentos necessário para neutralizar o nível anormal de pedidos de pagamento por liquidar relativos aos programas de 2007-2013 até ao fim de 2016. No seu projeto de orçamento para 2016, a Comissão propõe dotações para pagamentos conformes com esta situação.

A Comissão considera que, nesta base, as três instituições podem comprometer-se a executar um plano para reduzir o nível de faturas por pagar correspondente à implementação dos programas de 2007-2013 para um nível sustentável até ao fim de 2016.

(1) A versão inglesa constitui a versão autêntica do presente anexo.

(2) Isto resulta das chamadas regras «N+2»/«N+3», segundo as quais os pagamentos têm que ser efetuados num prazo de dois (N+2) ou três (N+3) anos após as autorizações correspondentes terem sido concedidas. No fim de 2013 eram simultaneamente aplicáveis as duas regras de anulação.

(3) O total adicional de dotações para pagamentos autorizado através de orçamentos retificativos foi de 6,7 mil milhões de euros em 2012, 11,6 mil milhões de euros em 2013 e 3,5 mil milhões de euros em 2014.

(4) A acumulação de pagamentos de liquidação pendente dos programas da coesão de 2007-2013 aumentou no fim do ano de 11 mil milhões de euros em 2011 para 16 mil milhões de euros em 2012, 23,4 milhões de euros em 2013 e 24,7 mil milhões de euros em 2014.

(5) Importa referir que, no caso das políticas de gestão partilhada, como a política de coesão (caso em que a Comissão reembolsa despesas dos Estados-Membros), não são aplicados juros de mora.

(6) Os restantes 5 % deverão ser pagos aquando do encerramento do programa que ocorrerá em 2017-2019, após avaliação e confirmação pela Comissão de que o programa foi executado com êxito e de que não será necessário proceder a qualquer correção.

(7) A legislação da política de coesão prevê um prazo regulamentar de 60 dias.

(8) A definição de acumulação de atrasos normal e anormal encontra-se nas secções 3.4 e 4.3.

(9) O orçamento retificativo n.o 2/2014 foi inicialmente apresentado como projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014.

(10) Relatórios mensais sobre pagamentos intermédios e pedidos de pagamento de liquidação pendente. Alerta de Previsão Orçamental (duas vezes por ano).

(11) DEC 54/2014.

(12) Os montantes por liquidar que resultam da redução das taxas de pré-financiamento para aquém do nível legal/normal mínimo não são incluídos na atual definição de «pedidos de pagamento de liquidação pendente»; porém, relativamente a um certo número de programas, foi aplicada alguma redução das taxas de pré-financiamento em 2014 (em certos casos, já em 2013), a fim de adiar os pagamentos para uma data ulterior.

(13) Art. 87.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho: «… que os pedidos de pagamento intermédio … sejam agrupados, a fim de que, na medida do possível, apenas sejam apresentados à Comissão três vezes por ano.»

(14) Idêntico ao incluído na síntese.

(15) Respetivamente, artigos 91.o e 92.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 para o período de programação de 2007-2013.

(16) Devido às limitações de caixa durante os primeiros meses do ano (ver a secção 3.3 precedente), parte dos atrasos poderão não ter sido liquidados dentro dos prazos regulamentares no início do ano.

(17) Exceto nos casos da Croácia, Roménia e Eslováquia.

(18) Artigo 76.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

(19) Artigo 112.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas, e que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

(20) As previsões apresentadas pelos Estados-Membros em janeiro de 2015 não abrangem todos os programas operacionais. Para tais casos, a Comissão utilizou as previsões recebidas em setembro passado. Este tipo de extrapolação das previsões que faltam dos Estados-Membros não é possível para 2016, já que as previsões apresentadas em setembro de 2014 apenas abrangem 2014 e 2015 (e ainda não 2016). Significa isto que as previsões para 2016 incluem apenas programas operacionais relativamente aos quais os Estados-Membros transmitiram previsões e que tais previsões poderão ser revistas em alta quando a informação que falta for transmitida.

(21) Nos termos do artigo 79.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, o total acumulado dos pagamentos efetuados a título de pré-financiamento e dos pagamentos intermédios efetuados pela Comissão não deve ser superior a 95 % da participação de sete anos dos fundos para o programa operacional; os restantes 5 % apenas são pagos aquando do encerramento do programa operacional.

(22) Artigo 89.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

(23) + 406 milhões de euros (aumento líquido em dotações para pagamentos) para a Ajuda Humanitária, + 30 milhões de euros para o ICD e + 250 milhões de euros para o IEV.

(24) O gráfico não reflete, porém, o impacto do nível reduzido de pré-financiamento.

ANEXO 1: INFORMAÇÃO TRANSMITIDA PELA COMISSÃO EM 15 DE DEZEMBRO DE 2014 Em 15 de dezembro de 2014, a Comissão apresentou o atraso esperado para os programas da coesão de 2007-2013 no fim de 2014 e 2015, da forma seguinte: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Atraso de faturas por pagar no fim do ano (mil milhões de euros) 6,1 10,8 16,2 23,4 Até 25 (1) 19 (2) A Comissão apresentou também uma repartição do atraso esperado no fim de 2014 para os programas da coesão de 2007-2013. Como indicado no quadro seguinte, o nível total de pedidos de pagamento efetivamente recebidos no fim de 2014 foi de cerca de 1,5 mil milhões de euros inferior às previsões elaboradas pelos Estados-Membros e de cerca de 2,5 mil milhões de euros superior à oscilação mais alta prevista pela Comissão. ATRASO ACUMULADO PREVISTO NO FIM DE 2014 Mil milhões de euros (1) Pedidos de pagamento recebidos até ao fim de 2013 e não pagos até ao fim de 2013 (atraso) 23,4 (2) Pedidos de pagamento recebidos até ao fim de novembro de 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Pedidos de pagamento apresentados até ao fim de novembro para liquidação em 2014 54,8 (4) Nível de dotações para pagamentos autorizados (incluindo orçamento retificativo n.o 3/2014) 49,4 (5) = (3) - (4) Atraso no fim de novembro de 2014, com pagamento requerido até ao fim de 2014 5,4

Previsão Execução efetiva Previsões dos Estados-Membros de pedidos de pagamento a apresentar em dezembro de 2014 23 21,5 Previsões da Comissão de pedidos de pagamento a apresentar em dezembro de 2014 18 — 19 21,5 Previsões de atrasos de faturas por pagar no fim de 2014: até 25 mil milhões de euros Por fim, a Comissão apresentou, por país, as previsões de pedidos de pagamento dos Estados-Membros a apresentar para a política de coesão em 2014 (54,33 mil milhões de euros), os pedidos de pagamento enviados até 31 de outubro de 2014 (31,36 mil milhões de euros e, por consequência, os pedidos de pagamento a apresentar em novembro e dezembro (22,97 mil milhões de euros). A Comissão acrescentou que tendo em conta a taxa média de erro constatada nas previsões em bruto dos Estados-Membros durante os últimos anos e o limite de 95 % de pagamentos antes do encerramento requerido pelo artigo 79.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006, prevê que seja recebido um montante de 18-19 mil milhões de euros de pedidos em dezembro. Esta previsão é conforme com os quadros precedentes. (*1) Estimativas da Comissão com base em previsões ajustadas dos Estados-Membros (1) Tendo em conta as dotações para pagamentos adicionais do projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014, como definitivamente aprovado. (2) Tendo em conta as dotações para pagamentos adicionais do projeto de orçamento retificativo n.o 3/2014, como definitivamente aprovado, e dotações para pagamentos aprovadas no orçamento de 2015.