PT Jornal Oficial da União Europeia C 84/1

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde da Comissão sobre as opções estratégicas para avançar no sentido de um direito europeu dos contratos para os consumidores e as empresas»

[COM(2010) 348 final]

2011/C 84/01

Relator: Antonello PEZZINI

Em 1 de Julho de 2010, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde da Comissão sobre as opções estratégicas para avançar no sentido de um direito europeu dos contratos para os consumidores e as empresas

COM(2010) 348 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em 17 de Dezembro de 2010.

Na 468.a reunião plenária de 19 e 20 de Janeiro de 2011 (sessão de 19 de Janeiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 148 votos a favor, 5 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE partilha do ponto de vista da Comissão segundo o qual o mercado interno europeu deve ser realizado também na óptica do direito europeu dos contratos e reconhece a importância dos estudos dos investigadores académicos sobre o Quadro Comum de Referência (QCR), de que se poderia tirar partido ao nível prático.

1.2 Dentre as opções propostas pela Comissão, o CESE privilegia uma opção mista que tenha em conta as reduções dos custos e a certeza jurídica das soluções adoptadas sob a forma de:

— uma «caixa de ferramentas» que serviria de Quadro Comum de Referência disponível para as partes com vista à elaboração de contratos transfronteiriços, acompanhada de

— um regime regulamentar opcional prevendo bases mais favoráveis para as partes mediante um novo regime opcional avançado ao qual recorrer, no âmbito das relações contratuais transfronteiriças, em alternativa às disposições nacionais, desde que, quer a «caixa de ferramentas» quer o regulamento, estejam disponíveis em todas as línguas da UE e garantam certeza jurídica aos cidadãos e às empresas com base nos mecanismos de protecção mais avançados. Este regime regulamentar não obstará, contudo, a que nenhum Estado-Membro mantenha ou introduza medidas de defesa do consumidor mais severas.

1.3 O CESE tem para si que esses objectivos devem ser alcançados gradualmente, começando por contratos transfronteiriços de compra e venda de mercadorias (B2B–Business to Business), concebidos como operações-piloto, para verificar a coexistência dos regimes e a sua aplicação na prática.

1.4 O CESE é de opinião que os instrumentos propostos pelo Quadro Comum de Referência poderão contribuir para assegurar a coerência global do direito europeu dos contratos, reduzir os obstáculos ao comércio e promover a concorrência no mercado interno.

1.5 Por outro lado, no entender do CESE, a inclusão no corpo da legislação europeia e das legislações nacionais de um novo regime opcional avançado, através de um regulamento da UE, deverá garantir a integridade, a simplicidade de aplicação e a certeza jurídica às partes contratantes que a ele recorram para transacções transfronteiriças.

1.6 Os âmbitos de aplicação dos dois novos instrumentos – a caixa de ferramentas comum e o novo regime regulamentar opcional avançado – deverão abarcar os contratos transfronteiriços de compra e venda de mercadorias (B2B–Business to Business). Devem ficar excluídas do âmbito de aplicação dos novos instrumentos a lei dos contratos de trabalho e a lei da segurança social.

1.7 O CESE defende a liberdade de celebrar contratos e de negociar livremente as condições contratuais. Há que garantir aos contratos de transacções comerciais entre empresas e consumidores (B2C–Business to Consumer), e às PME o nível de protecção mais elevado, para além da certeza jurídica e da defesa dos consumidores.

1.8 O CESE considera que, antes de tornar eventualmente os dois novos instrumentos extensíveis a outros tipos de contratos de compra e venda internacional de mercadorias, a Comissão deve proceder, após uma vigência plurianual efectiva de ambos os instrumentos, a uma avaliação do seu impacto no mercado interno e examinar o valor acrescentado obtido em termos de custos e de vantagens para operadores económicos e consumidores.

1.9 Seja como for, o CESE reputa fundamental que a Comissão identifique sem demora os obstáculos colocados pelos custos de transacção e a incerteza jurídica que impedem a plena fruição das vantagens e das oportunidades do mercado único, especialmente pelas pequenas e médias empresas, que representam 99 % das empresas da UE, e pelos consumidores.

1.10 O CESE solicita à Comissão que proceda a uma avaliação de impacto dos meios disponíveis no mercado único e a uma análise do valor acrescentado europeu relativamente aos custos e às vantagens deste novo sistema legislativo para operadores económicos e consumidores.

1.11 O CESE exorta igualmente a Comissão a lançar desde logo iniciativas de formação e de informação sobre os novos instrumentos jurídicos propostos, tanto em termos de doutrina como da sua prática jurídica, dirigidas a todos os profissionais forenses, ao mundo académico e aos seus utilizadores finais.

1.12 O CESE espera poder participar amplamente, como observador, nos trabalhos dos grupos de peritos criados pela Comissão, à semelhança do que acontece com o Parlamento Europeu, para poder aprofundar o desenvolvimento de iniciativas, em particular no atinente ao Quadro Comum de Referência para o direito europeu de contratos e ao seguimento dado aos resultados da consulta pública em curso.

2. Introdução

2.1 O mercado interno assenta numa multiplicidade de contratos regulados por diferentes legislações contratuais nacionais. Porém, estas diferenças podem:

— comportar custos de transacção adicionais,

— ser fonte de incerteza jurídica para as empresas,

— minar a confiança dos consumidores no mercado interno,

— criar entraves ao comércio.

2.1.1 O Tratado de Lisboa facilita a acção, a nível europeu, no âmbito da cooperação judiciária e da defesa dos consumidores no âmbito civil, graças

— aos artigos 12.o, 38.o, 164.o e 168.o do Tratado, bem como ao artigo 169.o, n.o 4, que garante a prevalência das normas nacionais, desde que mais vantajosas para os consumidores,

— à generalização da aplicação do método comunitário (1),

— à aprovação por maioria qualificada das propostas apresentadas pela Comissão,

— ao reforço do papel do Parlamento Europeu,

— à maior participação democrática dos parlamentos nacionais,

— a uma maior fiscalização dos actos legislativos pelo Tribunal de Justiça da UE.

2.1.2 Para facilitar o reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e para reforçar a cooperação policial e judiciária em matéria penal, a União pode estabelecer regras mínimas comuns, em conformidade com o Programa de Estocolmo: Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos.

2.1.3 Todos os dias as empresas e os cidadãos se deparam com estrangulamentos que continuam a obstruir as actividades transfronteiriças, não obstante a existência jurídica do mercado único e se dão conta de que as interconexões das redes é insuficiente e que a aplicação das regras do mercado único continua a não ser homogénea.

2.1.4 Na opinião da Comissão, para eliminar os estrangulamentos do mercado único será preciso (2):

— «prosseguir a agenda para a regulamentação “inteligente”, incluindo o estudo das possibilidades de uma utilização mais ampla de regulamentos em vez de directivas;

— tornar mais fácil e menos onerosa para as empresas e os consumidores a celebração de contratos com parceiros de outros países da UE, nomeadamente através da oferta de soluções harmonizadas para contratos celebrados com os consumidores, introduzindo cláusulas contratuais tipo;

— facilitar e tornar menos onerosa para as empresas e os consumidores os procedimentos de execução de contratos e o reconhecimento de sentenças judiciais e documentos de outros países da UE».

2.1.5 A criação de um instrumento opcional de direito dos contratos é, além do mais, uma das acções principais da Agenda Digital Europeia apresentada pela Comissão Europeia em 19 de Maio de 2010.

2.1.6 Já em 2001 a Comissão havia lançado um debate sobre o direito europeu dos contratos envolvendo o Parlamento Europeu, o Conselho e as várias partes interessadas: empresas, profissionais forenses, académicos e associações de consumidores.

2.1.7 O Parlamento Europeu aprovou uma série de resoluções sobre uma possível harmonização do direito privado substantivo. Em 1989 e 1994, apelou ao início de um trabalho sobre a possibilidade de elaborar um Código Europeu Comum de Direito Privado.

2.1.8 O Parlamento declarou que a harmonização de determinados domínios do direito privado é essencial para a realização do mercado interno e que a unificação dos ramos mais importantes do direito privado, sob a forma de um Código Civil Europeu, constituiria a forma mais eficaz de levar a cabo essa harmonização.

2.1.9 O CESE já havia indicado no seu parecer de 2002 que «a elaboração de um direito europeu dos contratos uniforme e geral, por exemplo, sob a forma de um regulamento, solução que o Comité prefere para evitar divergências, pode requerer tempo e estudos complementares, mas deveria apoiar-se nos trabalhos já efectuados pelas várias comissões e instituições já mencionadas e nas regras e práticas internacionais em vigor» (3).

2.1.10 Noutro seu parecer de 2010, o CESE sublinhou que «A rede “Princípios Comuns de Direito Europeu dos Contratos” (rede CoPECL) deu por terminado há pouco o seu Projecto de Quadro Comum de Referência e apresentou-o à Comissão Europeia. Essas regras dão manifestamente ao legislador europeu um modelo que poderia ser utilizado para a adopção de um instrumento opcional, como advogado pela comissária Viviane Reding» (4).

2.1.11 Analogamente, o CESE afirmava que «o Projecto de Quadro Comum de Referência (PQCR), que abrange o direito dos contratos em geral, não foi, na verdade, concebido como um instrumento opcional. Contudo, os seus autores salientam, na introdução, que ele pode servir de base para um ou mais instrumentos opcionais». Na opinião do CESE, «esta proposta também poderia ser posta em prática de forma restrita através da introdução das disposições gerais do PQCR num instrumento opcional aplicável somente a domínios específicos do direito dos contratos. Isso ajudaria a colmatar lacunas na regulamentação que surgiriam inevitavelmente se só fossem aplicadas disposições específicas a tipos especiais de contrato».

3. O novo Livro Verde da Comissão Europeia

3.1 No Livro Verde, a Comissão propõe várias abordagens para aumentar a coerência do direito dos contratos. Entre as opções estratégicas figuram:

— a publicação na Internet de normas contratuais tipo (não vinculativas) que poderão ser aplicadas no mercado interno europeu;

— uma «caixa de ferramentas» (vinculativa ou não) à qual podem recorrer os legisladores da UE na adopção de novos actos legislativos e garanta a coerência e a qualidade da legislação;

— uma recomendação sobre o direito dos contratos que incentive os Estados-Membros a incorporá-lo na legislação nacional, com base, em parte, no método aplicado nos EUA, país em que 49 dos 50 Estados federados adoptaram voluntariamente um Código Comercial Uniforme;

— um direito europeu dos contratos opcional concebido como um «28.o regime» que os consumidores e as empresas poderão escolher livremente no âmbito das relações contratuais. Este regime seria uma alternativa às normas nacionais existentes e estaria acessível em todas as línguas. Seria aplicável apenas aos contratos transfronteiriços ou tanto a estes como aos contratos nacionais e deveria garantir um nível elevado de defesa dos consumidores e garantir a certeza jurídica durante toda a vigência do contrato;

— a adopção de uma directiva da UE sobre o direito europeu dos contratos que harmonizaria as normas nacionais neste domínio,

— a adopção de um regulamento da UE sobre o direito europeu dos contratos que harmonizaria as normas nacionais neste domínio;

— a criação de um verdadeiro Código Civil Europeu para substituir todas as normas nacionais sobre contratos.

3.2 O Parlamento Europeu defendeu a ideia de um direito europeu dos contratos numa sua resolução de 25 de Novembro de 2009. Também Mário Monti, antigo comissário europeu responsável pelo Mercado Interno e pela Concorrência, enunciou no seu relatório intitulado «Uma nova estratégia para o Mercado Único», de 9 de Maio de 2010, as eventuais vantagens para os consumidores e as empresas de um «28.o regime» opcional (5).

3.3 Em 7 de Setembro de 2010, a Comissão organizou a primeira reunião sobre direito europeu dos contratos, em que participaram grupos de empresas, de consumidores e de profissionais forenses.

3.4 A Comissão constitui igualmente um grupo de peritos, em que o Parlamento Europeu também participa na qualidade de observador, a fim de converter o chamado «Projecto de Quadro Comum de Referência» (6), um primeiro projecto de direito europeu dos contratos desenvolvido nos últimos anos no âmbito do Sexto Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento da UE.

3.5 A Comissão lançou uma consulta pública sobre o documento estratégico que será encerrada no fim de Janeiro de 2011.

4. Observações na generalidade

4.1 O mercado único da União Europeia está baseado em normas contratuais. O CESE sente-se profundamente apreensivo com o facto de, não obstante os esforços no sentido da realização do mercado único, as empresas, e muito especialmente as pequenas e médias, terem dificuldades em vender para o estrangeiro por terem de conformar-se nos vários Estados-Membros a normas contratuais diferentes. Apenas 8 % dos consumidores efectua compras em linha em outro Estado-Membro.

4.2 Actualmente, a coexistência de normas diferentes implica para as empresas custos de transacção mais elevados. Sobretudo as pequenas empresas não conseguem tirar partido das economias de escala resultantes do mercado único da UE. Os consumidores ressentem-se também disso, uma vez que, havendo menos vendas transfronteiriças, a escolha é menor e os preços aumentam.

4.3 Além disso, 61 % das transacções transfronteiriças não são consumadas porque os comerciantes se recusam a satisfazer as exigências do país do consumidor. Tal deve-se sobretudo aos obstáculos regulamentares e a uma sensação de incerteza em relação às normas aplicáveis.

4.4 Para resolver alguns destes problemas e aumentar o potencial do mercado único europeu, é preciso garantir às empresas, sobretudo de menores dimensões, maior certeza jurídica e aos consumidores normas mais simples e que os protejam mais eficazmente.

4.5 O CESE considera que a Comissão se deve empenhar mais nesta matéria e ir para além das medidas de cooperação judiciária no âmbito matéria civil, sem dúvida necessárias mas não suficientes para assegurar o bom funcionamento do mercado interno.

4.6 O debate proposto pela Comissão é pertinente, à luz da experiência adquirida no mercado único europeu, com uma multiplicidade de contratos regidos por disposições nacionais diversas, com custos de transacção adicionais que, segundo estudos recentes, se elevam em média a cerca de 15 mil euros (7).

4.7 Tanto os consumidores como as empresas se deparam com obstáculos não negligenciáveis quando procuram tirar partido do mercado único. Os custos de transacção (para adaptar as cláusulas contratuais e as políticas comerciais ou para mandar traduzir as normas) e a incerteza jurídica dificultam bastante a expansão no mercado único das pequenas e médias empresas e a defesa eficaz dos consumidores.

4.8 A coerência do direito dos contratos, que poderia assumir a forma de direito opcional (também designado por «28.o regime»), poderá ser extremamente útil. Ao mesmo tempo, começaram a surgir em documentos da Comissão e do Parlamento Europeu referências ao chamado «28.o regime», sobretudo no que diz respeito a temas importantes em relação aos quais se previa que a harmonização total não seria fácil ou sequer possível.

4.8.1 Para além da iniciativa lançada pelo parecer do CESE sobre o Contrato de Seguro Europeu (8) e prosseguida pelo Grupo de Projecto Restatement of European Insurance Contract Law [Revisão do direito europeu dos contratos de seguro] com a recente publicação dos Princípios do Direito Europeu do Contrato de Seguro (Principles of European Insurance Contract Law) (PEICL) no âmbito do QCR (Quadro Comum de Referência), só raras vezes o legislador europeu seguiu uma abordagem semelhante no domínio do direito das sociedades, do direito da propriedade intelectual e do direito internacional.

4.9 A introdução de condições contratuais normalizadas poderá ser útil para todos as partes contratantes desde que

— se preveja as máximas garantias para salvaguardar as partes mais fracas e se tome como ponto de partida na definição das cláusulas normalizadas o nível mais elevado possível de protecção;

— se assegure a participação activa dos parceiros sociais e de todos os representantes da sociedade civil – em particular das organização dos consumidores e das PME – nas negociações para a criação de condições contratuais normalizadas;

— se garanta que as condições contratuais sejam conformes à directiva relativa às cláusulas abusivas e à directiva que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais e se aplique plenamente a Lei das Pequenas Empresas (Small Business Act);

— se garanta, contudo, a liberdade contratual, por exemplo, em relação a contratos normalizados recomendados;

— não se limite o acesso à justiça;

— se monitorize e reveja periodicamente as cláusulas contratuais.

4.10 Na opinião do CESE, convém avançar gradualmente, começando por contratos de compra e venda transfronteiriços de bens de natureza comercial, que seriam operações-piloto úteis para verificar a coexistência dos regimes e a sua aplicação concreta pelas partes interessadas, o que permitiria a realização efectiva de avaliações de impacto.

4.11 Revestem-se de particular importância as várias definições de direito substantivo:

— pessoas colectivas,

— definições de «consumidor» e «profissional»,

— cláusulas contratuais abusivas,

— obrigação de informação prévia relativa a bens e serviços,

— obrigação de fornecer informações aquando da celebração de um contrato com uma parte em situação desvantajosa,

— vias de recurso em caso de incumprimento das obrigações de informação,

— entrega, prazo da entrega, ligação com a transferência de riscos,

— prazos e modalidades para a avaliação de conformidade e hierarquia dos mecanismos de recurso em caso de não conformidade,

— situações de possível rescisão do contrato,

— notificação ao vendedor dos defeitos que foram ou deveriam ter sido detectados pelo comprador,

— direito de retractação: âmbito de aplicação; exercício do direito de retractação; períodos de reflexão e limites do prazo para o exercício do direito de retractação,

— a noção de responsabilidade objectiva,

— a inclusão do conceito de lucros cessantes e de prejuízos reais,

— responsabilidade dos produtores e ónus de prova,

— comércio electrónico (e-commerce).

4.12 O CESE sugeriria uma combinação de medidas regulamentares e não regulamentares:

— reforçar a coerência do acervo comunitário no âmbito do direito dos contratos,

— promover a elaboração de cláusulas contratuais normalizadas aplicáveis em toda a União,

— examinar ulteriormente se os problemas relacionados com o direito europeu dos contratos não exigem soluções específicas não sectoriais.

4.13 O CESE considera que o direito europeu dos contratos voluntário deverá poder coexistir paralelamente com as normas contratuais nacionais, garantindo prazos e condições normalizadas, e com «opções» de recurso também ao «28.o regime».

4.14 Em todo o caso, a aplicação da Convenção de Roma (9) vê-se face a vários desafios com o surgimento de novos problemas (como as partes contratantes no comércio electrónico e a sua influência na legislação em matéria de contratos) e de novas questões jurídicas.

4.15 No atinente à aplicação da «caixa de ferramentas comum» do direito europeu dos contratos voluntário e do «novo regime regulamentar opcional avançado», o CESE é a favor do lançamento de um projecto-piloto de aplicação no âmbito comercial, que se circunscreva aos contratos internacionais de compra e venda de mercadorias.

4.16 Para o CESE importa salvaguardar uma maior coerência entre as regras horizontais e verticais, dando especial atenção à necessidade de transparência, clareza e simplicidade, não só para os profissionais forenses e sua capacidade de transposição das novas orientações, mas também e sobretudo para as pequenas empresas e os consumidores médios os quais se vêem a braços com custos mais elevados e prazos mais longos devido à complexidade e à opacidade das leis.

Bruxelas, 19 de Janeiro de 2011 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) O método comunitário funda-se na ideia de que se defende melhor o interesse geral dos cidadãos quando as instituições comunitárias desempenham plenamente o seu papel no processo de decisão, no respeito do princípio da subsidiariedade.

(2) Europa 2020 – Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo – COM(2010) 2020 final.

(3) JO C 241 de 7.10.2002, p. 1.

(4) JO C 21 de 21.01.2011, p. 26.

(5) JO C 21 de 21.01.2011, p. 26.

(6) O Quadro Comum de Referência (QCR) é um projecto a longo prazo que se destina a dotar as instituições legislativas da UE (Comissão, Conselho e Parlamento Europeu) de um instrumento ou manual para redigirem propostas de novos actos legislativos ou para reverem legislação já em vigor em matéria de direito de contratos. Este instrumento poderia conter princípios fundamentais do direito dos contratos, definições de conceitos essenciais e disposições-tipo. No âmbito do Sexto Programa, a Direcção-Geral «Investigação» criou, na área das ciências sociais e humanas, a rede de excelência sobre os princípios uniformes do direito europeu dos contratos (Common Principles of European Contract Law – CoPECL), composta por mais de 150 investigadores e de múltiplas instituições e organizações activas em todos os Estados-Membros da UE no âmbito do direito privado europeu. Os trabalhos da rede, decorridos entre 2005 e 2009, culminaram justamente no Projecto de Quadro Comum de Referência.

(7) http://www.europe.org

(8) JO C 157 de 28.6.2005, p. 1.

(9) Convenção sobre a lei aplicável às obrigações contratuais, Roma, 19 de Junho de 1980.