RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO - Relatório final sobre a segunda fase do programa Tempus (1994-2000)

1. Introdução

O presente relatório é apresentado em conformidade com o disposto na Decisão 96/663/CE do Conselho de 21/11/1996 (JO L 306 de 28/11/1996), que altera a Decisão 93/246/CEE que adopta a segunda fase do programa Tempus até 2000. Segundo a referida decisão, a Comissão deve apresentar um relatório final sobre a segunda fase do programa até 30 de Junho de 2004, o mais tardar. O presente relatório analisa o impacto do programa Tempus nos países elegíveis e o seu papel no fomento das reformas realizadas nesses países. Vem no seguimento do relatório intercalar sobre o programa Tempus II [1] apresentado pela Comissão em Março de 1998 e baseia-se nas constatações e conclusões do relatório do avaliador independente.

[1] COM(1998) 379

O relatório tem a seguinte estrutura:

1. Introdução

2. Tempus: Um programa em constante evolução

2.1. Lançamento do programa

2.2. De Tempus I a Tempus II

3. Panorama do exercício de avaliação externa

3.1. Condições gerais

3.2. Estratégia de avaliação

4. Principais conclusões da avaliação externa

4.1. Resultados do programa

4.1.1. Impacto na legislação

4.1.2. Contribuição para a reforma do ensino superior

4.1.3. Contribuição para o desenvolvimento dos recursos humanos

4.1.4. Para uma parceria sustentável?

4.2. Gestão do programa

5. Resumo das conclusões

Lista de documentos

Anexos

2. Tempus: Um programa em constante evolução

2.1. Lançamento do programa

Ao longo de mais de uma década, o programa Tempus tem ajudado os países parceiros a reformarem ou a reestruturarem os seus sistemas de ensino superior através do apoio à cooperação com os Estados-Membros. O programa baseia-se no princípio de que as instituições de ensino superior assumem uma particular importância no processo de transição económica e social, bem como no desenvolvimento cultural; constituem, por outro lado, centros de competências e de recursos humanos e asseguram a formação de novas gerações de responsáveis políticos.

Vale talvez a pena sublinhar que o programa Tempus, embora seja fundamentalmente vocacionado para dar assistência aos países parceiros, permite igualmente aos Estados-Membros da CE um melhor acesso a áreas do conhecimento em que alguns desses países atingiram um nível de desenvolvimento elevado e cria parcerias duradouras, assegurando portanto vantagens mútuas.

O programa Tempus foi proposto pela primeira vez na reunião do Conselho de Ministros da Educação em Dezembro de 1989, ano da queda do muro de Berlim, acontecimento que deu início ao processo que iria mais tarde redefinir completamente o mapa da Europa.

A Comunidade Europeia agarrou esta oportunidade histórica lançando dois programas (Phare [2] e, mais tarde, Tacis [3]) destinados a ajudar os países da Europa Central e Oriental (PECO) [4] e os países da antiga União Soviética (mais a Mongólia) na sua transição para a democracia e a economia de mercado e a assegurar a estabilidade política na região.

[2] Regulamento (CEE) nº 3096/89 do Conselho de 18/12/1989, JO L 375 de 23/12/1989, p. 11-12

[3] Regulamento (Euratom, CE) nº 1279/96 do Conselho de 25/6/1996, JO L 165 de 4/7/1996, p. 1-11

[4] i.e. Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia, Eslováquia e Eslovénia

A educação foi considerada um dos pilares do processo de transição. A reforma e remodelação das estruturas e sistemas de ensino dos países parceiros foi necessária para preparar os cidadãos para os desafios de uma economia competitiva e para um sistema multipartidário no qual a sociedade civil deve desempenhar um papel cada vez maior.

No âmbito do programa Phare, a Comunidade Europeia adoptou a primeira fase do programa Tempus (Tempus I) em Maio de 1990.

O programa, que dizia inicialmente respeito aos PECO, foi alargado em 1992-1993 à Federação da Rússia, Ucrânia, Bielorrússia e Albânia. Durante um curto período (1991), abrangeu igualmente a Jugoslávia. Os orçamentos atribuídos ao programa foram determinados a nível nacional nos limites dos orçamentos totais dos programas Phare e Tacis.

O programa destinava-se a promover a cooperação multilateral entre as instituições de ensino superior nos Estados-Membros e nos países parceiros, fomentando assim a transferência de know-how a fim de estimular:

- O desenvolvimento e o melhoramento do ensino superior, incluindo o desenvolvimento de novos planos curriculares, métodos pedagógicos, material didáctico, etc.;

- A abertura das instituições à cooperação internacional (incluindo uma maior cooperação inter-regional) em geral e à cooperação no espaço educacional europeu emergente em particular;

- A aquisição de competências de gestão pelo pessoal docente e administrativo, de forma a assegurar um equilíbrio entre a autonomia recentemente concedida às instituições, a crescente exigência de responsabilidade financeira e a necessidade de melhorar a viabilidade financeira;

- A abertura à sociedade civil dos sistemas educativos dos países parceiros.

Desde o início, o programa apoiou parcerias envolvendo redes de instituições de ensino superior tanto da CE como de países parceiros. Estas parcerias (projectos europeus conjuntos - PEC) constituíram o principal tipo de projecto ao longo do período de actividade do programa. Elas fornecem a moldura de uma vasta gama de resultados específicos tais como:

- Novos planos curriculares, metodologias de ensino e material didáctico;

- Formação da direcção e do pessoal das universidades;

- Documentos de orientação e recomendações;

- Novas estruturas nas instituições, tais como serviços responsáveis pelas relações internacionais;

- Informatização das universidades, designadamente das bibliotecas.

Para além dos PEC, as bolsas de mobilidade individual (BMI) constituem um tipo de projecto fundamental no âmbito de Tempus. As BMI proporcionaram estágios e períodos de estudo no estrangeiro a mais de 15 000 membros do pessoal.

2.2. De Tempus I a Tempus II

Embora a estrutura e a lógica de intervenção tenham permanecido em grande parte inalteradas, o programa Tempus evoluiu significativamente, acompanhando as mudanças no contexto político e contribuindo para o processo de adesão dos PECO à União Europeia. A experiência acumulada pelas partes interessadas do programa ofereceu também indicações importantes para a execução do programa Tempus noutras áreas geopolíticas (ver o recente alargamento do programa aos países mediterrânicos).

Uma característica fundamental do programa desde o início foi a sua estratégia "ascendente" ("bottom-up") adoptada nas universidades. O programa inicialmente permitia que grupos de trabalho a nível de faculdade ou de departamento apresentassem propostas de projectos sem ter recebido instruções da hierarquia, o que as motivava bastante a encetarem mudanças; essa motivação ia ao encontro de um desejo semelhante por parte dos parceiros ocidentais de contribuírem para o processo de reforma. Daí resultou um processo dinâmico que, no princípio, foi muito positivo em termos de arranque do programa. Mais tarde, contudo, tornou-se necessário introduzir no programa um maior grau de planeamento a nível institucional.

Em consequência, as decisões 93/246/CEE e 96/663/CE do Conselho sobre Tempus II e Tempus II (bis) previram não só a continuação da estratégia de base e um alargamento do programa aos novos países elegíveis na região Tacis e Phare, mas aumentaram também os níveis de expectativa em relação ao programa.

Em especial, o programa Tempus II introduziu prioridades nacionais específicas, o que trouxe uma componente "descendente" ("top-down") (ou estratégica) ao programa. As prioridades nacionais deram às autoridades do ensino superior nos países elegíveis e à Comissão um instrumento para orientar mais firmemente os candidatos ao programa Tempus e as actividades do referido programa (financiadas pelos seus orçamentos nacionais Phare e Tacis) no sentido das necessidades de reforma sistemática a longo prazo do ensino superior tal como as entendem. Os objectivos de Tempus II superaram, portanto, o objectivo de mobilidade e o processo ascendente inovador do desenvolvimento dos planos curriculares e da gestão das universidades que caracterizaram Tempus I.

O programa Tempus II bis (ver Anexo I) alargou o campo de acção do programa ao reforço das instituições. No âmbito do programa Tempus Phare, o "reforço das instituições" estava vinculado ao processo de adesão dos países elegíveis. Os projectos em matéria de reforço das instituições eram vistos como instrumentos de utilização da cooperação universitária e do know-how universitário da UE para ajudar os organismos administrativos, económicos e legislativos a prepararem-se para funcionar na União Europeia através da formação do pessoal para a adopção do acervo comunitário, ou seja, a massa acumulada da legislação europeia. Com este instrumento, o programa Tempus abriu-se à participação de instituições não universitárias nos projectos.

Algumas outras características da segunda fase introduzidas para ajudar o programa a concretizar as suas elevadas ambições incluíram medidas compactas (Phare) ou projectos compactos (Tacis). Estes dois tipos de actividade (juntamente com os PEC e as BMI) foram concebidos como novos instrumentos para acções mais direccionadas no domínio das reformas da gestão das universidades e do reforço das instituições.

Apesar das alterações introduzidas durante a segunda fase do programa e da sua ambiciosa reorientação no sentido de uma abordagem mais estratégica, bem como a abertura à sociedade civil, a imagem "ascendente" do programa permaneceu largamente inalterada e a grande maioria dos projectos continuou a dirigir-se para a reforma dos planos curriculares. A reorientação teria provavelmente sido mais visível se tivesse sido acompanhada por um aumento da contribuição financeira. Na realidade, durante os seis anos da segunda fase de Tempus (1994-1999), o orçamento anual foi reduzido para menos de 40% do valor inicial (ver Anexo II).

Neste momento, é conveniente sublinhar o nível diferente de financiamento nos anos 1994-1999 em proporção com a dimensão do sector do ensino superior nos respectivos países parceiros. Nos países Phare, a grande maioria das instituições de ensino superior participou em um ou mais projectos Tempus. Na Rússia, pelo contrário, só 100 de cerca de 800 instituições de ensino superior existentes participaram no programa Tempus. De um total de 1386 PEC financiados, 1120 decorreram nos países candidatos da região Phare, 184 nos países Tacis e 82 nos países da antiga Jugoslávia (mais a Albânia).

Em termos de financiamento, a intervenção Tempus Phare equivaleu a cerca de 30% da despesa nacional com o ensino superior nos países parceiros. Na Rússia essa percentagem foi inferior a 1%.

A crueza destes dados financeiros deve estar sempre presente no seguimento da comunicação e deve-nos fazer esperar um impacto maior nos países Phare, enquanto na Rússia, por exemplo, é de esperar um efeito mais desigual.

3. Panorama do exercício de avaliação externa

3.1. Condições gerais

Desde a adopção de Tempus I, o programa foi objecto de três avaliações:

- A avaliação da primeira fase 1990-1994;

- A avaliação intercalar correspondente à segunda fase 1994-1996;

- A avaliação do programa Tempus nos países elegíveis no âmbito de Tacis [5].

[5] Regulamento (Euratom, CE) nº 1279/96 do Conselho de 25/6/1996, JO L 165 de 4/7/1996, p. 1-11

Em conformidade com as disposições das decisões do Conselho relativas a Tempus II bis, a Comissão (DG EAC) lançou um concurso aberto para a realização de um relatório de avaliação sobre a segunda fase do programa Tempus (1994-1999).

O concurso foi ganho por ECORYS Nederland BV e o respectivo contrato foi assinado em Outubro de 2002. A avaliação foi levada a cabo entre Outubro de 2002 e Julho de 2003, tendo culminado num workshop sobre os ensinamentos extraídos que reuniu em Bruxelas uma representação significativa das partes interessadas no programa. O relatório final foi apresentado à Comissão em Outubro de 2003, tendo sido aprovado em Dezembro do mesmo ano.

Este relatório contém os resultados da avaliação externa.

As Condições Gerais relativas à elaboração do relatório especificavam que a avaliação tinha por objectivo ajudar a Comissão a formular um parecer fundamentado quanto ao impacto a médio-prazo do programa, bem como determinar em que medida a segunda fase do programa Tempus produziu os resultados previstos.

Tendo em conta as disposições das decisões do Conselho aplicáveis acima indicadas, pedia-se ao avaliador que determinasse em que medida o programa Tempus produzira os seguintes resultados:

1. Em que medida o programa contribuiu para alterações na legislação em países elegíveis conducentes:

- a uma maior convergência (se fosse caso disso) dos respectivos sistemas educativos com os da CE,

- a uma melhor adaptação desses sistemas educativos à realidade sócio-económica em mutação, designadamente à economia de mercado e ao multipartidarismo,

- à transposição do acervo comunitário para a legislação nacional, designadamente no que diz respeito às profissões regulamentadas (especificamente para os países candidatos à adesão).

2. Em que medida o programa fomentou reformas nas instituições de ensino superior (incluindo escolas técnicas e institutos politécnicos) conducentes:

- à abertura e à preparação das instituições para a cooperação internacional,

- a novas estratégias e estruturas em matéria de gestão adaptadas a instituições mais independentes e com maior responsabilidade financeira.

3. Em que medida o programa Tempus provocou o desenvolvimento e reformas dos planos curriculares no sentido da aquisição, por parte do pessoal e dos estudantes, das competências e qualificações necessárias para o processo de transição e para a nova realidade sócio-económica.

4. Em que medida o programa Tempus contribuiu para a formação de decisores em países elegíveis e em que medida o pessoal com experiência no programa desempenhou e continua a desempenhar um papel nas universidades dos países parceiros.

5. Em que medida o programa Tempus incentivou parcerias sustentáveis no domínio do ensino superior entre a CE e países parceiros.

O avaliador resumiu esses elementos de apreciação nos seguintes oito resultados esperados:

1. Contribuição para as alterações legislativas tendo em vista uma maior convergência dos sistemas de ensino dos países elegíveis com os da CE

2. Contribuição para as alterações legislativas tendo em vista uma melhor adaptação dos sistemas de ensino à realidade sócio-económica em mutação das economias de mercado e do multipartidarismo (desenvolvimento dos planos curriculares, mobilidade e ECTS)

3. Contribuição para a transposição do acervo comunitário para a legislação nacional, designadamente no que diz respeito às profissões regulamentadas

4. Reformas necessárias nas instituições de ensino superior (IES) tendo em vista a abertura e a disponibilidade das mesmas para a cooperação internacional

5. Reformas necessárias nas IES tendo em vista as novas estratégias e estruturas de gestão adaptadas a instituições mais independentes e responsáveis financeiramente

6. Desenvolvimento e reformas dos planos curriculares tendo em vista a aquisição, pelo pessoal e pelos estudantes, das competências e qualificações necessárias para o processo de transição e para a nova realidade sócio-económica (desenvolvimento dos planos curriculares e capacidade de inserção profissional)

7. Contribuição para a formação de decisores (reforço das instituições) e retenção nas universidades do pessoal com experiência de Tempus (BMI)

8. Criação de parcerias sustentáveis entre IES de países elegíveis e da UE.

3.2. Estratégia de avaliação

Os avaliadores propuseram uma análise dos documentos dignos de interesse no âmbito do programa, o que incluiu os relatórios de avaliação anteriores, os estudos de impacto de Tempus elaborados a nível nacional na CE e nos países elegíveis, bem como o relatório elaborado pelo departamento Tempus da Fundação Europeia para a Formação sobre a contribuição de Tempus para a adesão (relatório circunscrito à Hungria, Polónia, Bulgária e Roménia).

Contudo, essas informações teriam sido claramente insuficientes para efeitos da avaliação. A fim de as complementar com informações mais estruturadas de carácter tanto quantitativo como qualitativo, os avaliadores conceberam três questionários, que se centraram na avaliação ex-post dos resultados do projecto e do impacto do programa:

- um questionário em linha para coordenadores de PEC,

- um questionário destinado à elaboração de entrevistas estruturadas com participantes em PEC nos países elegíveis,

- um questionário destinado à elaboração de entrevistas estruturadas com autoridades do ensino superior nos países elegíveis.

Os questionários foram concebidos para determinar se os resultados esperados tinham sido atingidos e fornecer os elementos para apoiar as constatações. A taxa de resposta ao questionário em linha foi de 43%, o que foi considerado bastante satisfatório pelo avaliador. Graças à utilização de peritos nacionais contratados por ECORYS, as entrevistas estruturadas foram completadas com êxito em 100 por cento dos casos. O subcontratante organizou as reuniões e conduziu as entrevistas; o mesmo método foi utilizado para entrevistar as autoridades do ensino superior em vinte países.

A estratégia escolhida pelo avaliador foi certamente ditada pelos limites impostos a fim de respeitar o orçamento proposto para o estudo. Podem-se fazer dois comentários relativamente à estratégia escolhida. O primeiro é acerca da escolha do avaliador no sentido de fazer um uso limitado dos relatórios finais dos PEC. Estes relatórios contêm informações em primeira mão sobre os resultados conseguidos por cada projecto e considera-se que uma análise em profundidade poderia ter sido útil para complementar os resultados dos questionários e das entrevistas. Esta deficiência foi parcialmente resolvida pela utilização pelo avaliador do relatório da FEF, que foi precisamente baseado nos relatórios finais embora se centrasse apenas nas questões da adesão e se circunscrevesse a quatro países. A segunda observação diz respeito ao facto de as pessoas interrogadas não serem necessariamente as mais bem posicionadas para dar respostas a todas as perguntas. Alguns exemplos do que se acaba de referir serão dados no seguimento da comunicação.

4. Principais conclusões da avaliação externa

4.1. Resultados do programa

A presente secção sublinha os resultados esperados e o correspondente impacto constatado pela avaliação. São apresentados igualmente os comentários da Comissão.

4.1.1. Impacto na legislação

O requisito incluído nas Condições Gerais no sentido de avaliar em que medida o programa Tempus contribuiu para alterações na legislação (Resultado 1) pode parecer surpreendente, dado que a reforma legislativa não é nem foi nunca o objectivo principal do programa Tempus. Na realidade, a falta de influência directa do programa na reforma do ensino superior foi frequentemente apontada. Esta crítica encontrou, em parte, eco em alguns dos anteriores relatórios de avaliação do programa. Por exemplo, a "Avaliação do Programa Tempus nos NEI e na Mongólia" de 1998, elaborada por FTP International afirmava: "Até agora, o programa Tempus não teve um impacto visível nas políticas nacionais em matéria de ensino superior dos países parceiros, nem na legislação em matéria de educação". Esta ausência de impacto a nível político foi geralmente considerada como a deficiência inevitável da filosofia "ascendente" do programa. Sendo as faculdades e os departamentos os principais intervenientes 2 era essa a ideia 2 os efeitos de Tempus na reforma do sistema, a existirem, só poderiam ser a longo-prazo e indirectos. Essa opinião foi partilhada por muitos intervenientes no programa e aceite como verdadeira. De facto, alguns consideraram mesmo que tal era o máximo que poderia conseguir um programa de cooperação co-financiado pela UE. Com efeito, era muito duvidoso que medidas "descendentes" tivessem tido um efeito forte e imediato, dado o vasto cepticismo em relação à autoridade e a iniciativas vindas "de cima" no período imediatamente a seguir à queda do comunismo.

Contudo, ao dar ao avaliador o mandato para avaliar este resultado, era intenção da Comissão investigar se era possível estabelecer, a médio-prazo, um vínculo mais explícito do que o anteriormente reconhecido entre as actividades de Tempus e o processo de reforma em curso na maior parte dos países parceiros do programa. As constatações do relatório de avaliação final parecem em parte alterar o quadro antes descrito. Claro que é tentador atribuir isso à reorientação do programa no sentido de uma abordagem mais estratégica. O relatório dá algumas pistas interessantes que parecem confirmar esse ponto de vista. O programa Tempus parece ter sido especialmente importante na sensibilização de responsáveis pela concepção das políticas para a necessidade de reformas legislativas e regulamentares.

O exemplo russo apresentado no relatório merece um olhar mais atento. Há indícios de que os resultados de Tempus foram facultados às "associações responsáveis pelo ensino e por métodos de ensino", organismos especiais responsáveis pelo desenvolvimento de normas de ensino baseadas numa abordagem "ascendente". Com a ajuda de outros indícios obtidos através de entrevistas estruturadas com as autoridades competentes, o avaliador chegou a uma conclusão aparentemente em contradição com a expressa anteriormente. A avaliação concluiu que os universitários russos que participaram em Tempus puderam posteriormente (em especial através dos grupos de apoio universitário) influenciar os novos documentos de estratégia e acabar por orientar a recente legislação, fortemente europeizada. Esta contradição gritante entre as actuais e as anteriores constatações pode ter várias explicações. A mais óbvia mas provavelmente também a mais plausível é que em 1998, quando foi apresentado o relatório FTP, ainda não era possível avaliar integralmente a extensão do efeito de "capilaridade", que é intrinsecamente lento e subjacente.

Todavia, devem também ser tidos em conta alguns outros elementos. Primeiro, a conclusão segundo a qual o programa teve um impacto positivo nas alterações legislativas foi extraída não só com base em entrevistas estruturadas mas também com base no questionário em linha. Tal como o avaliador realça, todos os inquiridos eram coordenadores de projectos, ou seja, pessoas directamente envolvidas nos projectos e responsáveis pelo conteúdo académico. É, portanto, de esperar uma certa predisposição positiva nas respostas.

Em segundo lugar, apesar dos esforços do avaliador para evitar os mal-entendidos, os inquiridos interpretaram esta questão específica relativa ao impacto do programa de formas bastante diferentes. Os inquiridos deram variados exemplos, incluindo alterações em regras e regulamentos a nível de faculdade, de universidade ou nacional. Tal explica também uma declaração adicional do avaliador de que nos países da antiga Jugoslávia (mais a Albânia) não foi detectada nenhuma influência exterior à faculdade. Em países onde o reitor é sobretudo uma figura de proa e são os directores que tradicionalmente negoceiam os orçamentos directamente com os ministérios responsáveis, esta constatação não surpreende. Além disso, não se pode esquecer que em todos os países da antiga Jugoslávia o programa foi introduzido já na fase Tempus II e provavelmente não é ainda possível uma avaliação de impacto correcta (tal como era ainda prematuro fazê-la no caso da Rússia em 1998).

Tudo o que foi referido acima permite-nos concluir que a reorientação do programa no sentido de uma abordagem mais estratégica tornou o impacto do programa na legislação uma realidade, mas (em conformidade com as outras constatações apresentadas a seguir) é necessário dizer que a imagem do programa caracterizada principalmente por uma abordagem "ascendente" permaneceu em grande medida inalterada.

As constatações relativas à influência do programa na adaptação dos sistemas de ensino superior à evolução das necessidades sócio-económicas (Resultado 2) são bastante diversas. Na zona Phare, as autoridades do ensino superior consideraram a influência "importante e directa", na Rússia a influência foi considerada "pouco importante e indirecta". Nos países Tacis de menor dimensão, tanto "pouco importante e directa" como "importante e indirecta" foram respostas frequentes no inquérito. É difícil dar uma explicação única e clara para estas diferenças. Sugerimos algumas hipóteses. Em primeiro lugar, pode ser que seja simplesmente inadequada a distinção entre influência directa e indirecta e entre influência importante e pouco importante nesta questão específica. Em segundo lugar, é necessário não esquecer que, tal como já mencionámos, os coordenadores dos projectos desempenharam um papel importante no inquérito. Nos actuais projectos Phare, de acordo com as regras de Tempus, os coordenadores de projectos podem pertencer tanto aos países parceiros como à UE, enquanto nos projectos Tacis os coordenadores de projectos são necessariamente da UE. Não é surpreendente que essa opinião qualitativa dependa bastante do contexto cultural e político, bem como do papel e da perspectiva dos inquiridos.

A Comissão concorda com a conclusão do avaliador (estabelecida após uma ponderação de todos os inquiridos de todas as regiões) segundo a qual o programa Tempus II teve um impacto indirecto importante na adaptação às circunstâncias sócio-económicas.

A contribuição do programa para a harmonização dos planos curriculares de ensino das setes profissões regulamentadas cobertas pelas directivas da CE foi uma questão menos controversa (Resultado 3). O inquérito mostra que quase metade dos projectos Phare disse respeito a profissões regulamentadas, principalmente introduzindo melhores práticas e reformas de planos curriculares nas matérias relacionadas (sobretudo nos estudos de medicina e de veterinária), mesmo não tendo sido efectuada pelo avaliador uma análise aprofundada da contribuição de Tempus para a execução das directivas da CE. Vale talvez a pena mencionar que, apesar de as Condições Gerais limitarem explicitamente a questão aos países candidatos à adesão, a contribuição de Tempus para os estudos de veterinária (uma das faculdades mais dispendiosas de manter!) nos países da antiga Jugoslávia não pode ser subestimada. Por exemplo, na Antiga República Jugoslava da Macedónia não havia faculdade de veterinária antes do desmantelamento da Jugoslávia e a Faculdade de Veterinária de Sarajevo foi totalmente destruída pela guerra. Em ambos os casos, a contribuição de Tempus para a criação ou a reconstrução da faculdade foi amplamente reconhecida.

A Comissão concorda com o reconhecimento por parte do avaliador da contribuição de Tempus para a reforma dos planos curriculares na área das profissões regulamentadas.

4.1.2. Contribuição para a reforma do ensino superior

A contribuição substancial do programa Tempus para a abertura e disponibilidade para a cooperação internacional (Resultado 4) constitui uma das constatações incontestáveis do relatório de avaliação externa. O inquérito dos coordenadores de projectos sublinha claramente a importância da segunda fase do programa para a informatização, o reforço do acesso às tecnologias da informação e comunicação nas salas de aula, bem como da sua utilização; para o intercâmbio de visitas de estudantes e de pessoal; para o acesso à literatura científica internacional; para a adopção de manuais e de material de ensino numa língua da UE; e, por último, para o estabelecimento de gabinetes internacionais nas instituições de ensino superior. O impacto foi definido pela maioria dos inquiridos em todas as áreas geográficas como "importante e directo". Uma quota não desprezível de inquiridos avaliou o impacto como pouco importante apenas nos países Phare e na Rússia. Essa situação pode facilmente ser explicada nos países Phare devido ao processo de internacionalização ter começado cedo e ao facto de a segunda fase de Tempus ter menos para oferecer. No caso da Rússia, a percepção de um impacto pouco importante deve-se certamente ao baixo nível de penetração do programa devido a um orçamento proporcionalmente menor em comparação com a dimensão e as necessidades do sector do ensino superior.

A Comissão considera que as conclusões do relatório do avaliador nesta questão específica constituem mais uma indicação da solidez da concepção global do programa.

O impacto do programa na gestão universitária (Resultado 5) veio a verificar-se ser uma questão relativamente controversa e o feedback apresentado pelo avaliador pode parecer bastante inconclusivo. Os projectos de gestão das universidades representaram cerca de 10% de todos os projectos europeus conjuntos, tendo portanto o avaliador sentido claramente o risco de insuficiência estatística se os dados proviessem unicamente dos poucos projectos de gestão das universidades incluídos na amostragem. Por consequência, foi decidido alargar o inquérito a todos os PEC que reivindicam terem tido algum impacto na gestão das universidades (mesmo que o seu objectivo principal fosse diferente, nomeadamente o desenvolvimento dos planos curriculares). A Comissão tende a concordar com a conclusão do avaliador que o impacto não foi negligenciável mas que um enfoque sistemático na gestão das universidades poderia ter multiplicado os riscos de colisão entre estruturas antiquadas e a pressão a favor das reformas e que a abordagem moderada escolhida foi provavelmente a melhor para conseguir o maior impacto relativo.

É contudo necessário ter em conta a distribuição desigual dos projectos de gestão das universidades ao longo das diferentes áreas geográficas. Quase ausentes dos países Tacis, foram particularmente populares nos dois últimos anos de Tempus II em alguns países Phare. Por exemplo, na Polónia, 51% do número total de propostas apresentadas em 1998 diziam respeito à gestão das universidades, enquanto na Eslovénia a percentagem foi apenas de 15 %. Esta situação pode ser uma indicação do diferente nível de preparação dos vários países para levarem a cabo reformas. Pode-se também facilmente verificar que sob a designação de gestão das universidades se agrupam de facto tipos de projectos bastante diversos: desde o equipamento de bibliotecas de faculdades ou centrais e o estabelecimento de sistemas informáticos de gestão até ao desenvolvimento de planeamento estratégico e à introdução de princípios democráticos na direcção das universidades. Houve um consenso geral no reconhecimento do impacto em domínios mais concretos (informatização, actualização de serviços e instalações, fornecimento de equipamento, etc.). Em relação aos outros aspectos, as opiniões variaram. As autoridades do ensino superior sublinharam nas suas respostas o impacto de Tempus no respectivo domínio de competências, ou seja no processo de tomada de decisão, enquanto os participantes dos PEC realçaram os aspectos da reforma interna. Em alguns casos, o impacto foi sentido como tendo sido um efeito colateral das actividades de Tempus.

Em resumo, as constatações confirmam uma resposta pouco clara, devida em parte à sensibilidade do assunto para as pessoas envolvidas no inquérito e em parte às situações objectivamente heterogéneas em que o programa foi executado.

O Resultado 6 centrou-se no impacto do programa no desenvolvimento dos planos curriculares. Os projectos de desenvolvimento de planos curriculares foram os elementos nucleares de Tempus, sendo portanto as constatações do relatório de avaliação do máximo interesse. Uma componente significativa destes projectos são os intercâmbios de pessoal e de estudantes. O relatório refere claramente a importância desta componente de Tempus: o simples contacto de milhares de estudantes e funcionários com novas ideias e ambientes sociais é reconhecido como tendo contribuído enormemente para a tomada de consciência dos valores nacionais e da sociedade, estimulando simultaneamente o diálogo entre culturas, o pensamento crítico e alterações de atitude em relação aos estudos, ao trabalho e à vida em geral.

Mais especificamente, os projectos de desenvolvimento de planos curriculares tiveram como objectivo a actualização e a reestruturação dos conteúdos dos cursos actuais e a introdução de planos curriculares completamente novos. Nos países Tacis, o mais frequente foi a modernização e a reestruturação de cursos e de planos curriculares. Nos países Phare, a atenção concentrou-se mais na introdução de novas cadeiras, com uma acentuada preferência pelas matérias interdisciplinares. Relativamente à importância de programas sancionados por um diploma universitário em relação às necessidades dos mercados de trabalho, o programa Tempus contribuiu dando resposta à crescente procura de novas competências, mesmo com uma participação limitada dos diferentes intervenientes económicos.

A reconhecida importância de Tempus nos diferentes grupos de países elegíveis foi sublinhada por uma pergunta específica efectuada pelo avaliador. Interrogados sobre em que medida as alterações de planos curriculares introduzidas graças a Tempus teriam ou não tido lugar mesmo sem o programa, as respostas foram muito diferentes segundo as regiões em que o programa foi executado. Nos países Tacis, por exemplo, uma grande proporção de inquiridos indicou que muitas das alterações não teriam tido lugar de todo, enquanto nos países Phare a opinião prevalecente foi que as reformas teriam ocorrido mais cedo ou mais tarde, mas que Tempus acelerou o processo. Por último, nos países da antiga Jugoslávia e na Albânia, as pessoas consideram que sem Tempus as reformas teriam provavelmente tido lugar muito mais tarde, com muitas acrescentando que "mais tarde" teria certamente querido dizer "demasiado tarde".

A Comissão está particularmente satisfeita pelo facto de o programa ser geralmente visto como tendo tipo um impacto positivo na capacidade de inserção profissional dos estudantes bem como na reputação das universidades e na sua capacidade de atrair estudantes.

4.1.3. Contribuição para o desenvolvimento dos recursos humanos

A análise da contribuição do programa para a formação de decisores faz parte do Resultado 7. O estudo de 2001 sobre o impacto de Tempus na Letónia - mencionado no relatório de avaliação - esclarece o percurso profissional de alguns participantes no programa. É fornecida uma lista que inclui o presidente do Conselho do Ensino Superior, o presidente da Conferência de Reitores da Letónia, vários reitores, o chefe do departamento do ensino superior e investigação do Ministério da Educação e vários outros altos funcionários ministeriais. Embora não tenha sido efectuado nunca um estudo de grupo alargado para acompanhar as carreiras de antigos beneficiários de subvenções Tempus, o avaliador considera (tendo boas razões para tal) que a Letónia não constitui uma excepção e que especialmente em pequenos países o programa teve um enorme impacto no desenvolvimento dos recursos humanos. Do inquérito resulta claramente que a experiência de Tempus reforçou os conhecimentos dos participantes no domínio universitário e/ou as suas competências interpessoais, contribuindo para a respectiva passagem para lugares mais importantes, dentro e fora das instituições académicas. Esta conclusão é importante e constitui um exemplo claro de como a abordagem "ascendente" pode ser eficaz a médio-prazo.

A capacidade das universidades de conservarem o pessoal formado foi também investigada. A mobilidade do pessoal e dos estudantes foi frequentemente acusada de aumentar o risco de fuga de cérebros. O inquérito não revelou indícios de tal. É todavia necessário assinalar que neste caso específico a amostragem usada (coordenadores de projectos e autoridades do ensino superior) não era provavelmente muito adequada. Um inquérito entre antigos beneficiários de subvenções BMI daria certamente resultados mais significativos.

4.1.4. Para uma parceria sustentável?

O último resultado (Resultado 8) em relação ao qual se pediu um parecer do avaliador foi acerca da parceria sustentável, uma questão fundamental para qualquer programa de cooperação financiado. O relatório indica claramente que o entusiasmo pela cooperação universitária constitui o principal recurso do programa. A imensa maioria dos participantes em Tempus está preparada para se manter em contacto com os seus parceiros de Tempus. Os resultados do inquérito são um forte indicador de que mais de metade dos grupos participantes em PEC conseguiu realmente formar parcerias sustentáveis, o que constitui indiscutivelmente um resultado importante.

É talvez necessário fazer uma advertência. Em programas de assistência, a sustentabilidade é definida como a capacidade para manter um nível adequado de resultados ao longo de um período de tempo após o termo do apoio financeiro do doador. Esta definição precisa de ser adaptada às características específicas de Tempus. Enquanto programa de parceria, o programa Tempus, em grande medida, pode ser descrito como um programa de cooperação, contribuindo com mais do que apenas assistência técnica. Um projecto Tempus pode, portanto, ser considerado sustentável se as parcerias (redes valiosas de contactos universitários dentro e fora da UE estabelecidas durante o projecto) permanecerem activas e conservarem a sua utilidade após o termo do financiamento do projecto. Entre as formas que as parcerias sustentáveis assumiram após a conclusão dos projectos, as mais frequentemente mencionadas no inquérito foram a criação de redes universitárias e a participação em conferências, o intercâmbio de pessoal universitário, a investigação e publicação conjuntas e o intercâmbio periódico de estudantes. Claro, não existem parcerias sustentáveis sem custos, mas os avaliadores sublinharam que mesmo se nominalmente financiados pela CE, os projectos Tempus foram sempre largamente baseados no empenhamento e na boa vontade das pessoas.

É de assinalar que as parcerias parecem ter sido bastante importantes em Tacis, onde mais de 80% dos inquiridos indicaram ter mantido uma forma de parceria sustentável. Esse resultado poderia ter a ver com o facto de nesta área o programa Tempus ter sido e ser ainda o único programa desta natureza, enquanto nos países Phare as universidades têm acesso a outros programas através dos quais continuar a cooperação internacional. Muitos dos inquiridos assinalaram de facto o programa Socrates como a moldura mais natural para prosseguir a cooperação. Os orçamentos universitários foram igualmente indicados como uma fonte importante de financiamento para continuar a cooperação (paralelamente aos programas bilaterais, às organizações multilaterais, às fundações privadas e aos projectos Tempus). A única excepção a este balanço cor-de-rosa encontra-se talvez nos países da antiga Jugoslávia (mais a Albânia) onde as autoridades do ensino superior não parecem muito optimistas em relação à sustentabilidade das parcerias.

Um complemento interessante do que acabamos de referir é a questão, igualmente investigada pelo avaliador, dos incentivos para universidades da UE participarem em Tempus. O desejo de prestar assistência ao processo de transição foi surpreendentemente considerado tão importante como o interesse profissional no desenvolvimento conjunto de planos curriculares. Naturalmente, o interesse das instituições em receber financiamento da UE foi também assinalado, sugerindo que os PEC Tempus são aparentemente ainda considerados uma fonte líquida de rendimento para as universidades da UE.

4.2. Gestão do programa

As "Condições Gerais" não previam uma avaliação da gestão do programa, mas os avaliadores decidiram, com o acordo da Comissão, introduzir no inquérito algumas questões a este respeito.

No questionário em linha, foram analisados os seguintes aspectos:

1. O material de informação fornecido aos candidatos;

2. A assistência técnica do programa e os mecanismos de informação sobre e a gestão do projecto;

3. O apoio fornecido pelos gabinetes nacionais Tempus (GNT) ou pelos pontos de informação Tempus (PIT).

O material de informação foi, em geral, bastante apreciado. Por outro lado, houve críticas em relação aos procedimentos de informação sobre a administração e de facturação, ambos descritos como uma perda de tempo e excessivamente centrados no controlo. Alguns representantes das universidades da UE referiram que esta elevada carga administrativa era considerada uma das principais barreiras à participação de novas universidades no programa.

O apoio recebido dos gabinetes nacionais Tempus foi apreciado de forma muito diversa consoante as regiões. Os dez países candidatos da zona Phare e os países da antiga Jugoslávia (mais a Albânia) registaram um elevado grau de satisfação. Na zona Tacis, as respostas mostram um grau de satisfação inferior, com 30% afirmando-se não satisfeitos com o apoio disponibilizado. Este resultado é o reflexo da situação da Federação da Rússia, onde durante algum tempo o programa Tempus não conseguiu estabelecer um escritório. Essa situação, no entanto, não parece ter impedido uma excelente resposta aos pedidos das instituições de ensino superior.

Estes resultados correspondem, em geral, às expectativas. Nos últimos anos registou-se um esforço significativo para melhorar os procedimentos administrativos e simplificar o ciclo do projecto, prevendo-se que se comecem a fazer sentir gradualmente os efeitos desses melhoramentos.

5. Resumo das conclusões

A Comissão concorda com as constatações dos avaliadores de que a segunda fase de Tempus demonstrou a flexibilidade do programa e a sua capacidade de evoluir em resposta às diferentes condições sócio-económicas e perspectivas políticas nas várias regiões em que é executado. Foi igualmente demonstrado que o diálogo com as autoridades nacionais e o mecanismo de definição das prioridades nacionais são instrumentos válidos para orientar o programa para as necessidades locais mais urgentes e garantir que as actividades de Tempus têm uma elevada oportunidade de se implantar para apoiar uma reforma a mais longo prazo.

O relatório dos avaliadores externos demonstra claramente que Tempus II contribuiu significativamente para a eliminação dos obstáculos à mobilidade internacional dos estudantes. O elemento central do programa continua a ser o desenvolvimento de planos curriculares. O impacto mais duradouro de Tempus foi provavelmente na formação de pessoas que irão planear o ambiente do ensino superior nas próximas décadas, bem como em fornecer competências e qualificações aos estudantes necessárias para encontrar um emprego e progredir no plano profissional.

A Comissão está particularmente satisfeita com o facto de os instrumentos do programa terem provado ser igualmente adequados e adaptáveis a diferentes ambientes. Nos países Phare, Tempus II revelou-se útil na abertura do sector do ensino superior ao diálogo e à cooperação com os seus parceiros da UE. O programa respondeu também às necessidades de novas qualificações relacionadas com o processo de reforma económica e de adesão à UE. Por último, contribuiu para posicionar esses países na melhor situação a fim de aproveitarem integralmente os benefícios da participação em outros programas europeus em matéria de educação, nomeadamente Socrates.

Nos países da antiga Jugoslávia (mais a Albânia), a participação em Tempus ofereceu um cinto de segurança à educação e ciência, num período de declínio acentuado dos recursos nacionais para o sector. Na antiga Jugoslávia, em especial, os resultados da cooperação regional ajudaram a atenuar o efeito devastador do desmantelamento do anterior sistema estatal de ensino superior.

Os participantes no projecto e as autoridades nacionais reconhecem de maneira geral que, tendo em conta a modesta contribuição financeira de Tempus nos países Tacis, o impacto do programa no desenvolvimento e reforma dos planos curriculares contribuiu para lançar uma dinâmica de mudança que superou as expectativas.

O presente relatório pretende ser uma contribuição para a análise do impacto a médio-prazo da segunda fase do programa Tempus. A Comissão reconhece, contudo, que alguns outros aspectos podem ainda ser investigados, como por exemplo:

- o processo de implantação dos cursos recém-criados nos planos curriculares normais;

- os obstáculos a uma difusão eficaz dos resultados de Tempus;

- a questão da capacidade de inserção profissional e das relações de Tempus com a indústria e o sector privado;

- o impacto de Tempus no fenómeno da "fuga de cérebros".

Lista de documentos

Relatório final da segunda fase do programa Tempus, por Ecorys

Avaliação dos primeiros dois anos de Tempus II, por Kehm, Mauworm, Over, Reisz, Steube, Teichler

Avaliação do programa Tempus nos NEI e na Mongólia, por FTP International

Tempus @ 10, por Ard Jongsma

From Association towards Accession, por Ewa Kolanowska, ETF (Turim)

Anexo I

Legislação

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anexo II

Cronologia e dotações globais por país durante 1994-1999

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>