EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. CONTEXTO DA PROPOSTA

Como parte do objetivo de prossecução e reforço das atuais práticas de cooperação que se mostraram eficazes, entre a União e os seus Estados-Membros, e de acordo com as regras dos Tratados, a presente recomendação visa autorizar a abertura de negociações e a elaboração de diretrizes de negociação, na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, no que se refere a um Protocolo destinado a complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado, 1930 (n.º 29), da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

A Convenção sobre o Trabalho Forçado ou Obrigatório, n.º 29, 1930, da OIT, a seguir designada «Convenção», é uma dos oito convenções fundamentais da OIT em matéria de normas laborais internacionais fundamentais, e é considerada um instrumento de direitos humanos. Com a adoção da Convenção em 1930, a Conferência Internacional do Trabalho instou os Países-membros para que eliminassem o recurso ao trabalho forçado no mais curto prazo possível e criminalizassem a infração. No entanto, mais de 80 anos depois, e apesar da ratificação quase universal da Convenção, a prática continua a existir sob formas diferentes das que provocaram esta preocupação no início do século XX, estimando a OIT que 20,9 milhões de pessoas pelo menos são vítimas de trabalho forçado no mundo.

O objetivo de analisar o Protocolo da OIT no âmbito 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, a seguir designada por «Conferência», consiste em eliminar as disparidades em matéria de execução para fazer progredir a prevenção do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração do trabalho, bem como a proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado.

A adoção de uma recomendação sobre o mesmo assunto está inscrita igualmente na ordem do dia da conferência e é objeto de uma proposta separada de decisão do Conselho, relativa à posição a adotar em nome da União Europeia.

1.1. Análise e eventual adoção de um protocolo suplementar à Convenção sobre o Trabalho Forçado n.º 29, 1930, da OIT, na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, de 28 de maio a 12 de junho de 2014

Um ponto sobre a «criação de normas que complementam a Convenção sobre o Trabalho Forçado n.º 29, 1930» é inscrito na ordem do dia da Conferência Internacional do Trabalho de 2014, tendo em vista a adoção de um Protocolo e/ou uma recomendação.

Este ponto da ordem do dia da conferência foi selecionado pela 317.ª sessão do Conselho de Administração da OIT (março de 2013) como ponto único sobre regulamentação para a 103.ª sessão da conferência[1]. Esta decisão vem na sequência das recomendações da reunião de peritos, de fevereiro de 2013, sobre o trabalho forçado e o tráfico para efeitos de exploração do trabalho, convocada pelo Conselho de Administração da OIT para «identificar as lacunas existentes na cobertura das normas da OIT a fim de determinar se há necessidade de normas que: (i) complementem as convenções sobre trabalho forçado da OIT em matéria de proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado; e (ii) tratar o problema do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração laboral»[2]. O processo faz parte do quadro de ação da OIT para a eficácia e o respeito universal, bem como a promoção e a realização dos princípios e dos direitos fundamentais no trabalho 2012-2016[3].

A forma do(s) instrumento(s) apresentado(s) — protocolo e/ou recomendação – deverá ser decidida pela própria Conferência, com base nas propostas apresentadas pela Organização Internacional do Trabalho em março de 2014 no relatório à conferência, na sequência da consulta dos órgãos tripartidos da OIT, no final de 2013[4]. Alguns constituintes são a favor de um protocolo acompanhado por uma recomendação, outros de uma recomendação isolada, pelo que os resultados da decisão da Conferência a este respeito são incertos[5]. A presente recomendação trata, nos termos do artigo 218.º, n.º 3, do TFUE, da negociação de um protocolo, no caso a decisão da Conferência vir a ser neste sentido, com base no relatório apresentado Conferência.

1.2. Conteúdo do protocolo proposto

O objetivo das normas em apreço é «eliminar as disparidades em matéria de execução para promover a prevenção, proteção e as medidas de compensação, para se alcançar eficazmente a eliminação do trabalho forçado».

A proposta de protocolo, objeto do relatório IV (2B) apresentado à 103.ª sessão da CIT[6], aborda os seguintes aspetos:

· Instituição de políticas nacionais para prevenir e eliminar o recurso ao trabalho forçado, proporcionar proteção e recursos eficazes às vítimas, incluindo a indemnização, com medidas específicas contra o tráfico de pessoas;

· Prevenção, incluindo informações, alargamento e reforço da proteção dada pela lei laboral e medidas contra as práticas fraudulentas de serviços de colocação de pessoal;

· Identificação e libertação, recuperação e reabilitação de todas as vítimas;

· Recurso judicial, incluindo a indemnização, independentemente da nacionalidade das vítimas, e proteção das vítimas contra a responsabilidade por infrações que tenham sido forçadas a cometer;

· Reforço da inspeção do trabalho e da cooperação internacional.

A proposta de um protocolo será a base das negociações para o Protocolo a adotar na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho.

1.3. A partilha de competências no domínio da Convenção e o Protocolo proposto

As disposições propostas para o Protocolo são em parte abrangidas pelas competências atribuídas à União pelos Tratados. Além disso, muitas delas dizem respeito a domínios da legislação da União em que o grau da regulamentação europeia é já elevado.

O Protocolo aborda aspetos relativos à luta contra o tráfico e a proteção das vítimas, que são aspetos sobretudo relacionados com a cooperação judiciária em matéria penal[7] um domínio em que as regras são definidas pela Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas (luta contra o tráfico de seres humanos») e a Diretiva 2012/29/UE que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade («os direitos das vítimas»). Estes aspetos são também tratados pelo Protocolo relativo à prevenção, repressão e punição do tráfico de pessoas, em especial mulheres e crianças, das Nações Unidas, adicional à Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional, de 2000, («Protocolo das Nações Unidas sobre tráfico de pessoas»), do qual a UE é parte.

O Protocolo visa tratar aspetos ligados à área da política social[8], cujos requisitos são nomeadamente fixados pela Diretiva 91/533/CEE relativa à obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador sobre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho («declaração escrita») e pela Diretiva 2008/104/CE relativa ao trabalho temporário, bem como pelas diretivas relativas à saúde e segurança no trabalho, ao tempo de trabalho, à proteção dos jovens no trabalho e à proteção da maternidade[9].

O Protocolo pode abordar, através de alterações propostas na conferência, aspetos relacionados com o domínio do asilo e da imigração[10] cujos requisitos são nomeadamente fixados pela Diretiva 2004/81/CE, no título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes, e pela Diretiva 2009/52/CE que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular («sanções aplicáveis aos empregadores») que prevê sanções, incluindo as penais, contra os empregadores que exploram os migrantes em situação irregular e que contempla medidas de indemnização das vítimas dessa exploração. O Protocolo pode, para a proteção dos trabalhadores migrantes, ter um impacto sobre a liberdade de circulação dos trabalhadores garantida nos termos do artigo 45.º do TFUE e do Regulamento (UE) n.º 492/2011 relativo à livre circulação dos trabalhadores na União. É igualmente possível que o Protocolo tenha impactos sobre acordos internacionais da UE, a cooperação para o desenvolvimento e os instrumentos comerciais que remetam para as normas laborais fundamentais, bem como sobre a ratificação e a aplicação efetiva das normas laborais fundamentais por países terceiros e na UE.

Ao mesmo tempo, o Protocolo estabelece também normas que não são abrangidas pelas competências atribuídas à UE pelos Tratados. Com efeito, as medidas em matéria de formação e informação, os mecanismos de indemnização, bem como o reforço dos serviços de aplicação legislação previsto pela proposta de Protocolo são da competência nacional.

2. RESULTADOS DA CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO

Não aplicável.

3. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA

A 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho terá a missão de examinar e adotar a referida proposta de Protocolo que virá complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado da OIT, n.º 29, 1930.

Um protocolo é um acordo internacional vinculativo, sujeito a ratificação e está ligado a uma Convenção. Cria obrigações legais aplicáveis aos Estados que o ratificarem e só pode ser ratificado pelos membros que tenham ratificado a Convenção. Um protocolo é utilizado para efeitos de rever ou completar parcialmente uma convenção, para permitir a adaptação a alterações nas condições, tornando a respetiva convenção mais pertinente e atualizada.

Logo, o Protocolo proposto constituirá um acordo internacional que será celebrado em conformidade com o procedimento estabelecido no artigo 218.º, n.ºs 3 a 6, do TFUE, no que toca às matérias que são da competência da União.

Só os países membros da OIT podem propor alterações, votar sobre a adoção do Protocolo na Conferência Internacional do Trabalho e tornar-se Parte no Protocolo. A União é convidada para a conferência com um estatuto de observadora.

No entanto, tendo em conta que as negociações dizem respeito a questões abrangidas por competências atribuídas à União pelos Tratados e a competências nacionais únicas, a União e os Estados-Membros devem agir em conjunto num espírito de cooperação leal, tal como previsto no artigo 4.º, n.º 3, do TUE

4. QUESTÕES PRÁTICAS

O Protocolo, por uma questão de coerência, devem ser negociado na sua integridade. Embora, nos termos dos Tratados, a Comissão seja nomeada negociadora para questões no âmbito das competências da União, tendo em conta o quadro regulamentar da OIT, só os Estados-Membros podem propor alterações e votar ao longo de todo o processo de negociação. Por conseguinte, os Estados-Membros que atuem sob as competências nacionais e, em simultâneo, no interesse da União, bem como a Comissão, deverão agir em conjunto num espírito de cooperação leal. Para esse fim, os Estados-Membros e a Comissão devem apoiar-se mutuamente no cumprimento das tarefas, a fim de assegurar o melhor possível a defesa dos interesses da União e dos seus Estados-Membros, para o que serão apoiados, no exercício das suas funções, pelos melhores peritos disponíveis nos Estados-Membros e na Comissão.

As negociações devem ter lugar em consulta com um comité especial a designar pelo Conselho.

2014/0131 (NLE)

Recomendação de

DECISÃO DO CONSELHO

Que autoriza a abertura das negociações e define as diretrizes de negociação na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho sobre um Protocolo Suplementar à Convenção do Trabalho Forçado, n.º 29, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 218.º, n.º 3 e n.º 4,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) A Convenção do Trabalho Forçado, n.º 29, de 1930, da Organização Internacional do Trabalho (OIL), em seguida «a Convenção» instou as Partes a que eliminassem o recurso ao trabalho forçado no mais curto prazo possível e criminalizassem a infração.

(2) As propostas para um Protocolo que complemente a Convenção, a seguir denominado «o projeto de Protocolo», estão inscritas na agenda da 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, em 28 de maio — 12 de junho de 2014, a seguir designada «a Conferência», para apreciação e adoção.

(3) O objetivo do projeto de Protocolo é eliminar as disparidades em matéria de execução para fazer progredir a prevenção do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração do trabalho, bem como a proteção e a indemnização das vítimas de trabalho forçado.

(4) As disposições do projeto de Protocolo são em parte abrangidas pelas competências atribuídas à União pelos Tratados. Além disso, o projeto de Protocolo poderá afetar as normas comuns ou alterar o seu âmbito de aplicação nos domínios da política social[11], do asilo e da imigração[12], da livre circulação de trabalhadores[13] e dos direitos fundamentais[14]. Em especial, a maioria das disposições do projeto de Protocolo são já abrangidas pela Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas («luta contra o tráfico de seres humanos») e pela Diretiva 2012/29/UE que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade («os direitos das vítimas»). Estes aspetos são também tratados pelo Protocolo relativo à prevenção, repressão e punição do tráfico de pessoas, em especial mulheres e crianças, das Nações Unidas, adicional à Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional, de 2000, («Protocolo das Nações Unidas sobre tráfico de pessoas»), do qual a UE é Parte. É igualmente possível que o projeto de Protocolo tenha impactos sobre os acordos internacionais da UE, a cooperação para o desenvolvimento e os instrumentos comerciais que remetam para as normas laborais fundamentais, bem como sobre a ratificação e a aplicação efetiva de convenções fundamentais da OIT por países terceiros e na UE.

(5) O artigo 19.º, n.º 2 e n.º 5, da Constituição da OIT sobre a adoção e ratificação de convenções aplica-se igualmente a um protocolo que complementa uma convenção. Um protocolo é também um acordo internacional vinculativo, sujeito a ratificação pelos membros da OIT.

(6) Dado o que precede, em conformidade com o artigo 218.º, n.º 3, do TFUE, é necessário que o Conselho adote uma decisão que autorize a abertura de negociações sobre os aspetos da competência da União. Uma vez que a UE não é membro da OIT e não pode, por essa razão, ser Parte no Protocolo, os Estados-Membros devem agir em conjunto no interesse da União[15] quando for necessário propor alterações e chegar a acordo sobre o texto final. Ao mesmo tempo, tendo em conta que o Protocolo diz respeito a aspetos jurídicos abrangidos por competências atribuídas à União pelos Tratados e a competências externas não abrangidas pelas competências da União, a União e os Estados-Membros devem agir em conjunto durante as negociações num espírito de cooperação leal, tal como previsto no artigo 4.º, n.º 3, do TUE

(7) Convém elaborar diretrizes de negociação,

ADOTOU A SEGUINTE DECISÃO:

Artigo 1.º

Nos termos das modalidades específicas de negociação no âmbito da OIT e das prerrogativas dos Estados-Membros enquanto membros da OIT nesse contexto, referidos no artigo 2.º, segundo parágrafo, o Conselho autoriza a Comissão a negociar, no âmbito dos aspetos abrangidos pelas competências da União, um Protocolo destinado a complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado, 1930 (n.º 29), da Organização Internacional do Trabalho, na 103.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, para promover a prevenção, a proteção e as medidas de indemnização das vítimas, para se alcançar eficazmente a eliminação do trabalho forçado.

Artigo 2.º

As diretrizes de negociação são objeto do anexo.

Através as negociações, os Estados-Membros atuarão em conjunto no interesse da União, para propor alterações e proceder à votação durante a 103.ª sessão da Conferência da Organização Internacional do Trabalho.

Os Estados-Membros e a Comissão atuarão em conjunto no espírito de uma cooperação sincera.

Artigo 3.º

As negociações serão conduzidas em consulta com o [nome do comité especial a inserir pelo Conselho].

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] GB.317/INS/2(Rev.) e Ata das Decisões, 25 de março de 2013.

[2] Reunião tripartida de peritos sobre o trabalho forçado e o tráfico para efeitos de exploração laboral (Genebra, 11–15 de fevereiro de 2013), relatório para discussão na reunião tripartida de peritos relativamente à possível adoção de um instrumento da OIT para complementar a Convenção sobre o Trabalho Forçado, 1930 (n.º 29) (TMELE/2013); Relatório final (TMELE/2013/7); Conclusões adotadas pela reunião (TMELE/2013/6).

[3] OIT: Resolução relativa à discussão recorrente sobre os princípios e direitos fundamentais no trabalho, Conferência da Organização Internacional do Trabalho, 101.ª Sessão, Genebra, 2012, n.ºs 8–31

[4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm

[5] Ver as respostas à consulta no relatório IV (2A) da Conferência http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf

[6] Disponível ao público no sítio web da ILO em http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf

[7] Artigo 82.º, n.º 2, e artigo 83.º, n.º 1, do TFUE

[8] Artigo 153.º do TFUE

[9] Diretiva 89/391/CEE, Diretiva 94/33/CEE, Diretiva 2003/88/CE e Diretiva 92/85/CE.

[10] Artigo 79.º do TFUE

[11] Incluem-se as Diretivas 91/533/CEE, relativa à obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador sobre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho («declaração escrita»), a Diretiva 2008/104/CE relativa ao trabalho temporário, bem como as diretivas relativas à saúde e segurança no trabalho, ao tempo de trabalho (Diretiva 89/391/CEE), à proteção dos jovens no trabalho (Diretiva 94/33/CEE) e à proteção da maternidade (Diretiva 92/85/CEE).

[12] Em especial, a Diretiva 2004/81/CE, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes, e a Diretiva 2009/52/CE que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores.

[13] O artigo 45.º do TFUE e o Regulamento (UE) n.º 492/2011 relativo à livre circulação dos trabalhadores na União.

[14] Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 4.º (Proibição da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes), 5.º (Proibição da escravidão e do trabalho forçado), 15.º (Liberdade profissional e direito de trabalhar), 24.º (Direitos das crianças), 31.º (Condições de trabalho justas e equitativas) e 32.º (Proibição do trabalho infantil e proteção dos jovens no trabalho).

[15] Parecer 2/91 do Tribunal de Justiça, de 19 de março de 1993, Col. 1993-I, página 1061, ponto 26.