Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento

(Apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. UM INSTRUMENTO AO SERVIÇO DE UM SISTEMA DE ASILO EUROPEU COMUM E DA INTEGRIDADE DA CONVENÇÃO DE GENEBRA: PROTECÇÃO TEMPORÁRIA NO CASO DE AFLUXO MACIÇO DE PESSOAS DESLOCADAS BASEADA NA SOLIDARIEDADE ENTRE ESTADOS-MEMBROS

1.1. Tal como previsto nas conclusões da Presidência no Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999, um sistema de asilo europeu comum deve ter como fundamento a aplicação integral e global da Convenção de Genebra e a manutenção do princípio da «não expulsão». Este sistema deve incluir, a curto prazo, um método claro e operacional para determinar o Estado responsável pelo exame de um pedido de asilo, normas comuns relativas a um processo de asilo equitativo e eficaz, condições mínimas comuns de acolhimento dos requerentes de asilo e aproximação das normas sobre o reconhecimento e o conteúdo do estatuto de refugiado. Deve ser igualmente completado por medidas relativas a formas subsidiárias de protecção que proporcionem um estatuto adequado às pessoas que tenham necessidade de tal protecção. A prazo, as normas comunitárias deverão culminar num processo de asilo comum e num estatuto uniforme válido em toda a União para as pessoas a quem seja concedido asilo. Este ponto será objecto de uma comunicação da Comissão antes do final de 2000. Por último, deverá obter-se rapidamente um acordo sobre a questão da protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas tendo por base a solidariedade entre Estados-membros.

1.2. A Comissão propõe nesta Primavera de 2000 um projecto de directiva do Conselho em matéria de protecção temporária no caso de afluxo maciço tendo por base a solidariedade entre Estados-membros, tal como indicado no painel de avaliação dos progressos realizados na criação de um espaço de «liberdade, segurança e justiça» na União Europeia, aprovado pelo Conselho em 27 de Março de 2000.

A Comissão, ciente das dificuldades do dossier da protecção temporária, aprendeu com a experiência dos três anos consecutivos de fracassos das negociações a nível do Conselho. Não obstante, mandatada pelo Conselho Europeu de Tampere e com base no Tratado, a Comissão não abandonou as suas ambições. Está confiante que o Conselho, ao manifestar o seu compromisso em Tampere e ao aprovar o painel de avaliação, saberá assumir as suas responsabilidades e aproveitar a oportunidade do dispositivo legislativo proposto pela Comissão. A nova proposta da Comissão não é uma mera « Amesterdamização » formal das suas antigas propostas de acções comuns. Tem em consideração as consequências da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, as discussões a nível do Conselho, nomeadamente sob as Presidências alemã e finlandesa, bem como a forma como os Estados-membros responderam à crise dos refugiados do Kosovo.

1.3. Esta proposta inscreve-se numa série de iniciativas, recentes e futuras, da Comissão em matéria de política de asilo no quadro do novo Tratado que institui a Comunidade Europeia. Em Março de 1999, a Comissão lançou os trabalhos sobre os processos de asilo com o seu documento de trabalho «Em direcção a normas comuns relativas aos processos de asilo». Em Maio de 1999, propôs um projecto de regulamento do Conselho relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação das impressões digitais dos requerentes de asilo e de certos outros nacionais de países terceiros, a fim de facilitar a aplicação da Convenção de Dublim. Em Dezembro de 1999, apresentou uma proposta de decisão do Conselho que cria o Fundo Europeu para os Refugiados, em que propõe uma abordagem financeira global e solidária destinada a favorecer o equilíbrio entre os esforços envidados pelos Estados-membros em matéria de asilo. Ainda em Dezembro de 1999, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar que inclui a situação dos refugiados e das pessoas abrangidas pela protecção subsidiária. Em Março de 2000, foi apresentado um documento destinado a facilitar a discussão estratégica sobre a substituição da Convenção de Dublim por legislação comunitária. Nos próximos meses, será igualmente transmitida uma proposta legislativa relativa aos processos de asilo.

1.4. As consequências de um afluxo maciço de pessoas deslocadas na União Europeia impõem ao sistema de asilo pressões de tal ordem que são indispensáveis medidas específicas, a fim de conceder imediatamente uma protecção a essas pessoas e evitar o estrangulamento do sistema de asilo em detrimento do interesse não só dos Estados mas, igualmente, de outras pessoas que solicitem protecção independentemente do afluxo maciço. A protecção temporária no caso de afluxo maciço, nos termos em que é proposta pela Comissão, não constitui uma «terceira» forma de protecção, paralela ao estatuto de refugiado baseado na Convenção de Genebra e à protecção subsidiária, que teria por resultado minar as obrigações internacionais assumidas pelos Estados-membros ou prejudicar os esforços de harmonização e de consolidação das formas de protecção subsidiária na Europa. Pelo contrário, as normas mínimas para a concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço, acompanhadas de medidas de repartição equitativa dos esforços dos Estados-membros numa base solidária, constituem uma peça do sistema e mais exactamente um instrumento que permite o seu correcto funcionamento, sem rupturas, no caso de afluxo maciço. É por esta razão que se trata de um instrumento ao serviço de um sistema de asilo europeu comum e da integridade da Convenção de Genebra.

1.5. A definição de normas mínimas relativas à concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas, não esgota o âmbito de aplicação do nº 2, alínea a), do artigo 63º do Tratado CE, e a Comunidade tomará posteriormente as iniciativas necessárias tendo em vista adoptar normas mínimas relativas à concessão de outras formas de protecção abrangidas por esta disposição.

2. A PROTECÇÃO TEMPORÁRIA E A SITUAÇÃO A NÍVEL NACIONAL E INTERNACIONAL

2.1. No contexto do vasto movimento de fuga de populações ao conflito na ex-Jugoslávia e aos perigos daí resultantes, a Europa esteve directamente implicada, pela primeira vez desde a segunda guerra mundial, nos movimentos forçados de populações, que não são comparáveis às anteriores vagas de refugiados, nem em termos quantitativos nem qualitativos.

2.2. A protecção temporária foi desenvolvida por inúmeros Estados-membros tendo em vista responder ao desafio de um afluxo maciço ao sistema de asilo. Foram tomadas disposições especiais, numa base autónoma, a fim de acelerar a tomada de decisões no que diz respeito à admissão, a título temporário, evitando ou adiando a aplicação dos procedimentos morosos previstos para os casos de pedidos de asilo. Estas disposições permitem conceder imediatamente uma protecção e direitos definidos. Têm igualmente como objectivo evitar uma desestabilização das instâncias administrativas e/ou jurisdicionais competentes em matéria de asilo e, por conseguinte, a penalização de pessoas que solicitam um estatuto de refugiado nos termos da Convenção de Genebra ou uma forma de protecção subsidiária independente do afluxo específico e relativamente às quais o sistema não estaria em condições de conceder a mesma atenção. A protecção temporária limita-se, por definição, a um período determinado e limitado no tempo, designadamente enquanto a situação no país de origem não permitir o regresso dos indivíduos em condições adequadas de segurança e de dignidade.

Embora a Convenção de Genebra não exclua automaticamente o reconhecimento do estatuto de refugiado a grupos de pessoas (prima facie), a maioria dos Estados-membros manifesta as suas reticências em recorrer a esta possibilidade. Aliás, o artigo 1ºC da Convenção, que inclui uma referência expressa à possibilidade de retirar a uma pessoa o estatuto de refugiado, é raramente aplicado pelos Estados-membros.

2.3. A protecção temporária é por vezes criticada, pois alguns consideram que é implementada em determinados Estados como um instrumento que permite contornar ou mesmo impedir a aplicação das obrigações resultantes da Convenção de Genebra. Com efeito, os riscos de derrapagem não devem ser negligenciados. A responsabilidade da União Europeia é crucial, devendo demonstrar, mediante o dispositivo legislativo que vier a adoptar, que não é esse o seu objectivo.

2.4. O quadro teórico e jurídico em matéria de protecção temporária no caso de afluxo maciço, foi desenvolvido na história recente e tem variações entre os Estados-membros da União Europeia. A maioria previu na sua legislação a possibilidade de estabelecer sistemas de protecção temporária directamente através da lei ou de um regulamento, de um decreto, de um despacho, de uma circular ou de uma decisão ad hoc. Alguns desconhecem a expressão «protecção temporária», mas as autorizações de residência concedidas e a ligação com os processos de asilo correspondem, de facto, ao mesmo. Os sistemas variam igualmente quanto às durações máximas da protecção temporária (por exemplo, 6 meses, 1, 2, 3, 4 ou 5 anos, no máximo). Certos Estados-membros prevêem a possibilidade de suspender o exame dos pedidos de asilo durante o período de duração da protecção temporária enquanto que outros não. As principais diferenças residem nos direitos e benefícios sociais concedidos aos beneficiários da protecção temporária. Alguns Estados-membros concedem o direito de acesso ao emprego ou ao reagrupamento familiar e outros não. Determinados Estados-membros prevêem que um requerente de asilo não pode beneficiar da protecção temporária, devendo as pessoas em causa optar entre as duas possibilidades. Outros Estados-membros não prevêem esta incompatibilidade.

2.5. Esta situação foi recentemente observada aquando dos acontecimentos da Primavera de 1999 no Kosovo. Existem variações, mas igualmente numerosos pontos comuns entre as medidas nacionais relativas aos kosovares que beneficiaram de evacuações humanitárias, os requerentes de asilo, os kosovares já presentes no território antes do início das evacuações e os benefícios concedidos. Nessa ocasião, observou-se igualmente que os quadros jurídicos nacionais relativos à protecção temporária eram ainda imperfeitos, incompletos e, por vezes, estabelecidos precipitadamente e de forma ad hoc.

2.6. A nível internacional, o Comité Executivo do Programa do ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados) adoptou um determinado número de textos que servem de referência para a comunidade internacional. Trata-se dos EXCOM n° 19 (XXXI) de 1980 sobre o refúgio temporário, n° 22 (XXXII) de 1981 sobre a protecção dos requerentes de asilo em situação de afluxo maciço, n° 71 (XLIV) de 1993, n° 74 (XLV) de 1994 et n° 85 (XLIX) de 1998 sobre a protecção internacional. Em 1994, o Alto Comissariado apresentou ao Comité Executivo uma nota sobre a protecção internacional, que continua ainda a ser uma referência. Por seu lado, o Conselho da Europa iniciou trabalhos no início de 1999 sobre o texto de uma Recomendação relativa à protecção temporária que o Comité de Ministros adoptou em 3 de Maio de 2000.

3. ACERVO DA UNIÃO EUROPEIA EM MATÉRIA DE PROTECÇÃO TEMPORÁRIA

3.1. No contexto do Tratado de Maastricht, os Estados-membros da União Europeia adoptaram dois instrumentos: a Resolução do Conselho, de 25 de Setembro de 1995, relativa à repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas, com base no artigo K.1 do TUE e a Decisão do Conselho, de 4 de Março de 1996, relativa a um procedimento de alerta e de emergência para a repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas, com base na alínea a), nº 2, do artigo K.3. Estes instrumentos foram motivados pelo afluxo de pessoas deslocadas da ex-Jugoslávia, na primeira metade dos anos noventa, nomeadamente da Bósnia-Herzegovina, e nunca foram aplicados, mesmo no quadro da crise do Kosovo na Primavera de 1999. Anteriormente, o Conselho tinha abordado brevemente em Copenhaga, em 2 de Junho de 1993, a questão das pessoas deslocadas provenientes da Jugoslávia (6712/93, Presse 90).

3.2. Os acontecimentos de 1999 no Kosovo suscitaram por parte dos Estados-membros da UE a adopção de toda uma série de medidas nacionais de coordenação difícil.

Em Abril de 1999, perante o afluxo de kosovares e a necessidade verificada em 6 de Abril em Genebra pelo ACNUR de proceder a evacuações humanitárias fora da região de primeiro acolhimento, os Estados-membros da UE, no âmbito de um Conselho extraordinário «Justiça e Assuntos Internos» realizado no Luxemburgo em 7 de Abril de 1999, tiveram dificuldade em entender-se quanto à coordenação do acolhimento no seu território das pessoas afectadas. As conclusões da Presidência reconhecem contudo que, por razões humanitárias e a fim de evitar uma desestabilização dos países de acolhimento na região de origem, poderia ser necessário conceder protecção e assistência, numa base temporária, às pessoas deslocadas fora da região de origem. As evacuações humanitárias deveriam ser voluntárias por parte das pessoas deslocadas e o princípio da unidade da família deveria ser aplicado.

Em 27 de Maio de 1999, o Conselho adoptou conclusões relativas às pessoas deslocadas no Kosovo, abordando as questões de protecção de forma mais pormenorizada. O Conselho reconhece a necessidade permanente e mesmo acrescida de conceder protecção temporária a essas pessoas e acolhe positivamente as ofertas dos Estados-membros. Indica de forma geral o nível de protecção e de direitos sociais. Prevê a possibilidade de se reunir, se necessário, a fim de estudar as necessidades em termos de respostas à crise e de acolhimento, tendo em conta a avaliação do ACNUR. Posteriormente, o termo da vigência da protecção temporária nos Estados-membros da UE foi realizado sem qualquer tipo de coordenação.

3.3. A Comissão, por seu lado, no início de Abril de 1999 procedeu à rápida alteração de uma proposta de acção comum relativa ao acolhimento e ao repatriamento voluntário de refugiados, de pessoas deslocadas e de requerentes de asilo, apresentada em Fevereiro de 1998. Desta forma o Conselho poderia adoptar em 26 de Abril de 1999, com base no artigo K.3 do Tratado UE, uma acção comum «estabelecendo medidas destinadas a apoiar na prática o acolhimento e o repatriamento voluntários de refugiados, pessoas deslocadas e requerentes de asilo, incluindo a ajuda de emergência a pessoas que fugiram em resultado dos recentes acontecimentos no Kosovo». Tendo por base este documento, a UE financiou projectos ligados ao acolhimento e ao regresso voluntário dos kosovares no montante de 17 milhões de euros.

4. TRABALHOS NO ÂMBITO DA UNIÃO EUROPEIA

4.1. A Comissão apresentou ao Conselho, em 5 de Março de 1997, uma proposta de acção comum tendo por base a alínea b) do nº 2 do artigo K.3 do Tratado UE, relativa à protecção temporária de pessoas deslocadas. Esta proposta inclui os seguintes elementos: definições, disposições gerais, criação de regimes de protecção temporária, revisão e/ou supressão progressiva dos regimes de protecção temporária, assistência a Estados-membros particularmente afectados, disposições sobre a autorização de residência, o reagrupamento familiar, o emprego e a segurança social, o alojamento, prestações sociais e educação, o asilo, as cláusulas de exclusão, as medidas de execução e as medidas de protecção a longo prazo. Este projecto foi objecto de um parecer favorável do Parlamento Europeu, em 23 de Outubro de 1997, acompanhado de um pedido de alterações.

4.2. A fim de ter em conta as discussões a nível do Conselho, nomeadamente sobre a questão da solidariedade e de certas alterações do Parlamento Europeu, a Comissão apresentou em 24 de Junho de 1998 uma proposta de acção comum alterada, acompanhada de uma segunda proposta de acção comum, separada mas paralela à primeira, relativa à solidariedade no acolhimento e estadia dos beneficiários da protecção temporária das pessoas deslocadas. As duas acções comuns deveriam entrar em vigor simultaneamente. Esta proposta inclui numerosas observações dos Estados-membros e algumas alterações do Parlamento Europeu, tendo em vista melhorar a proposta e acelerar as condições de obtenção de um consenso para a adopção de acções comuns sobre a protecção temporária. Fixava, designadamente, uma duração máxima para a protecção temporária. Em 25 de Novembro de 1998, o Parlamento Europeu emitiu novamente um parecer favorável sobre as propostas da Comissão, acompanhado de um pedido de alterações.

4.3. No que diz respeito ao ACNUR, a proposta de 1997 foi considerada equilibrada e construtiva. O Alto Comissariado manifestou a sua preferência por uma duração máxima da protecção temporária de 3 a 5 anos, tendo em vista uma maior clarificação dos vínculos à Convenção de Genebra e apreciou favoravelmente o nível dos direitos concedidos aos beneficiários da protecção temporária. A proposta revista de 1998 foi aceite pelo ACNUR que assinalou bastantes alterações positivas em relação ao texto de 1997.

4.4. No início de 1999, a Comissão e o Conselho constataram o bloqueio das discussões, nomeadamente sobre a questão da solidariedade. A Presidência alemã apresentou ao Conselho informal JAI de Berlim, um documento sobre a compensação solidária em matéria de admissão e de estadia de pessoas deslocadas e a ideia de ter de existir uma dupla voluntariedade dos Estados de acolhimento e das pessoas acolhidas. Este último princípio foi aceite, decidindo os Estados-membros e a Comissão continuar a trabalhar em conjunto neste domínio. Em 1 de Maio de 1999, a proposta da Comissão tornou-se juridicamente caduca com a entrada em vigor do novo Tratado. A fim de dar execução aos pontos 10 a 12 das conclusões do Conselho de 27 de Maio de 1999, relativas às pessoas deslocadas do Kosovo, os Estados-membros e a Comissão continuaram a discussão conduzida pela Presidência finlandesa sobre todas as questões relativas à protecção temporária e à solidariedade, à luz da experiência dos Estados-membros na resposta à crise do Kosovo.

5. OBJECTIVO DA PROPOSTA DA COMISSÃO

5.1. Com a proposta de directiva, a Comissão tem os seguintes objectivos:

(1) Dar execução ao Tratado, ao Plano de Acção de Viena, às conclusões da Presidência do Conselho Europeu extraordinário de Tampere e ao painel de avaliação apresentado em Março de 2000 ao Conselho e ao Parlamento;

(2) Evitar o congestionamento completo dos sistemas nacionais de asilo no caso de afluxo maciço, o qual teria efeitos negativos para o interesse dos Estados, das pessoas em causa e de outras pessoas que solicitam uma protecção independentemente desse afluxo maciço e, por conseguinte, apoiar a viabilidade do sistema de asilo europeu comum;

(3) Fazer beneficiar as pessoas afectadas de uma protecção imediata e de um nível equitativo de direitos;

(4) Clarificar a relação entre a fase de protecção temporária e a Convenção de Genebra, protegendo a integridade desta última;

(5) Contribuir para um equilíbrio entre os esforços dos Estados-membros no acolhimento das pessoas em causa, proporcionando os instrumentos de coordenação para fazer face a um afluxo maciço a nível da União, bem como na aplicação da protecção temporária;

(6) Concretizar a solidariedade em matéria de acolhimento das pessoas afectadas no quadro de uma solidariedade financeira e de uma dupla voluntariedade no acolhimento.

5.2. Para alcançar estas finalidades, a Comissão apresenta um «pacote» incluído numa directiva única, tendo por base as alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 63º, que compreende definições correspondentes ao objectivos do Tratado e normas mínimas de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço, as quais devem também contribuir para assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem as pessoas em causa e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento. A transposição da directiva pelo Estados-membros requer a adopção ou, eventualmente, a manutenção de disposições nacionais legislativas ou regulamentares que permitam aplicar a protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas em conformidade com a directiva, a partir do momento em que se verifique esse afluxo. Mecanismos de solidariedade são automaticamente desencadeados (ver ponto 6 para uma apresentação mais pormenorizada).

5.3. A directiva prevê expressamente que a protecção temporária não obsta ao reconhecimento do estatuto de refugiado a título da Convenção de Genebra, indicando claramente desde o início do dispositivo legislativo que não se trata de derrogar ou contornar as obrigações internacionais dos Estados-membros. A directiva especifica igualmente que o facto de se tratar de normas mínimas implica necessariamente que os Estados-membros possam prever ou manter condições mais favoráveis para os beneficiários da protecção temporária. Por último, como o demonstrou a crise do Kosovo, a ligação com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados é um elemento indispensável para a apreciação da situação e das questões de protecção. Além disso, as pessoas objecto de protecção temporária no caso de afluxo maciço, podem ser abrangidas pelo âmbito do mandato do ACNUR. Com efeito, a directiva reconhece este facto, prevendo consultas regulares relativas à criação, aplicação e cessação da protecção temporária.

5.4. A duração máxima da protecção temporária no caso de afluxo maciço constitui um elemento fundamental do sistema, sobretudo se o acesso ao processo de asilo estiver temporariamente adiado. A Comissão tinha proposto em 1998 a sua duração por um período máximo de 3 anos, que podia excepcionalmente ser prorrogado até 5 anos. Contudo, este período é ainda objecto de hesitações ou de reservas por parte de vários Estados-membros. Por esta razão, a Comissão apresentou uma nova proposta de um período máximo de 2 anos, que corresponde a um período razoável e com efeitos úteis. Se não for possível reunir a maioria qualificada para fazer cessar a protecção temporária, como explicado no ponto 5.6, a sua duração deverá, em qualquer circunstância, cessar no termo de 2 anos. Além disso, pode pôr-se termo, a qualquer momento, à protecção temporária.

5.5. As disposições mais importantes da directiva dizem respeito ao método de desencadeamento e de cessação da protecção temporária. Em primeiro lugar, na medida em que não podem fixar-se critérios quantitativos a priori para declarar um afluxo maciço, o reconhecimento deste afluxo só pode concretizar-se através de uma decisão adoptada em comum. Esta deve, contudo, ter por base o exame de questões definidas, incluindo as que se relacionam com a solidariedade. Esta decisão de execução está reservada ao Conselho devido à natureza específica da protecção temporária e da impossibilidade de fixar a priori critérios quantitativos para definir o afluxo maciço de pessoas deslocadas. A decisão deve ser adoptada por maioria qualificada em razão da sua importância e da necessidade de que um número suficiente de Estados-membros dê o seu acordo ao desencadeamento da protecção temporária. O mesmo sucede em relação à cessação, a qual deve igualmente ter por base a análise de questões definidas. A directiva define o conteúdo da decisão de desencadeamento da protecção temporária e seus efeitos. A partir do desencadeamento comum, todos os Estados-membros devem aplicar a protecção temporária em conformidade com as disposições da directiva.

Em relação às suas propostas de 1998, a Comissão procurou igualmente simplificar o procedimento de decisão e tornar mais claro o mecanismo aplicável. No âmbito do período máximo da protecção temporária, a prorrogação é automática.

5.6. O nível das obrigações dos Estados-membros para com os beneficiários deve respeitar vários imperativos. Em primeiro lugar, devem ser equitativas já que, por um lado, têm que corresponder às tradições humanitárias europeias e, por outro, provavelmente entre as pessoas afectadas encontram-se numerosos refugiados na acepção da Convenção de Genebra. Em segundo lugar, devem ser suficientemente atractivas, a fim de evitar um número demasiado elevado de pedidos de asilo. O nível proposto pela Comissão neste projecto de directiva mantém a ambição das suas primeiras propostas de 1997 e 1998, tomando simultaneamente em conta as discussões realizadas a nível do Conselho e do Parlamento. Reflecte igualmente a análise atenta que efectuou das medidas tomadas pelos Estados-membros relativamente aos kosovares que beneficiaram da protecção temporária.

A primeira obrigação dos Estados-membros para com os beneficiários da protecção temporária deve ser a emissão de uma autorização de residência válida durante todo o período da protecção temporária. Tendo em conta as discussões dos últimos três anos, bem como a experiência do Kosovo, a directiva não procura fixar a duração exacta das autorizações de residência concedidas. Não obstante, o tratamento concedido aos beneficiários da protecção temporária deve ser o estabelecido pelas normas mínimas, independentemente da duração da ou das autorizações de residência. Quanto à eventualidade de as pessoas deslocadas serem oriundas de países sujeitos à obrigação de visto de entrada, a directiva prevê a simplificação das formalidades e o carácter gratuito dos vistos.

A Comissão retomou uma alteração do Parlamento Europeu relativa à informação dos beneficiários. Com efeito, é importante que estas pessoas conheçam os diferentes direitos concedidos, as disposições relativas ao acesso ao processo de asilo e as que regulam o termo da protecção temporária.

A Comissão reafirma o seu empenhamento no sentido de os beneficiários da protecção temporária poderem ter acesso ao emprego nas mesmas condições que os refugiados reconhecidos. Trata-se de uma obrigação que permite limitar a dependência das pessoas relativamente aos dispositivos de assistência, facilitando os programas de regresso voluntário. O acesso ao emprego pode, além disso, constituir um elemento que reforçará o interesse da protecção temporária em comparação com o processo de asilo.

A directiva prevê igualmente obrigações relativas ao alojamento, às prestações sociais ou meios de subsistência, a cuidados médicos ou outros, à educação e à formação.

A Comissão indicou na sua proposta de directiva relativa ao reagrupamento familiar que a questão da manutenção da unidade familiar no contexto da protecção temporária devia ser abordada numa proposta específica e não na sua proposta geral. Tendo em conta a duração limitada e definida da protecção temporária, a Comissão considera que é necessário ter em especial atenção a família já constituída no país de origem e separada em virtude das circunstâncias do afluxo maciço. Pode ser considerada uma concepção ampla de família. Tal corresponde, aliás, ao que foi praticado pelos Estados-membros relativamente aos kosovares. Todavia, o direito previsto nesta sede é mais limitado do que o previsto na directiva «reagrupamento familiar». A Comissão também não pode negar que não estão reunidas as condições políticas para prever o reagrupamento familiar das pessoas que beneficiam da protecção temporária de forma mais ampla do que a proposta pela Comissão neste caso. A Comissão pretende combinar o reconhecimento de uma situação específica com a aplicação do direito de viver em família consagrado pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem e que se aplica igualmente aos beneficiários da protecção temporária, como indicado na Recomendação do Conselho da Europa, adoptada em 15 de Dezembro de 1999 pelo Comité dos Ministros, relativa ao reagrupamento familiar de refugiados e outras pessoas que têm necessidade de protecção internacional (Rec(99)23).

Na presente directiva foi conferida especial atenção à situação das crianças, dos menores não acompanhados ou das pessoas com necessidades específicas, por exemplo, na sequência de traumatismos graves. A directiva prevê igualmente a aplicação não discriminatória das obrigações em relação aos beneficiários da protecção temporária.

A directiva não abrange a questão da liberdade de circulação dos beneficiários da protecção temporária e, por conseguinte, não regula especificamente a tomada a cargo de um beneficiário da protecção temporária num primeiro Estado-membro e ilegalmente residente noutro Estado-membro. Por um lado, há que aplicar as normas actualmente vigentes para a tomada a cargo de pessoas que residem ilegalmente num Estado-membro e que dispõem de uma autorização de residência noutro Estado-membro. Por outro lado, a Comissão apresentará oportunamente as suas propostas relativas a medidas sobre a livre circulação de nacionais de países terceiros no território dos Estados-membros e respectivas condições.

5.7. As disposições relativas ao acesso ao processo de asilo devem ser a ocasião para clarificar de uma vez por todas a relação entre a protecção temporária no caso de afluxo maciço e a Convenção de Genebra. A Comissão considera que estas disposições, apesar de breves, devem instituir princípios sólidos. Assim, o acesso ao processo deve ser expressamente garantido. Todavia, há que respeitar o modo como os Estados-membros optam por enfrentar um afluxo maciço na sua gestão do sistema. A directiva não deve obrigar os Estados-membros a criar ou não mecanismos de suspensão do exame dos pedidos, a proibir ou não a cumulação do estatuto de requerente de asilo com o da protecção temporária, etc. A suspensão pode ser um meio indispensável para os Estados-membros que sejam mais afectados com o afluxo. Não proceder à cumulação dos estatutos pode constituir um elemento suplementar a favor da atracção da protecção temporária e à diminuição do número de pedidos de asilo. Em contrapartida, a directiva deve estabelecer condições que garantam o livre acesso ao processo de asilo das pessoas que assim o desejem. Desta forma, as disposições nacionais que transpõem a directiva serão sem dúvida distintas, mas terão por base um princípio sólido comum.

5.8. Tal como o acesso ao processo de asilo, a questão do regresso e das medidas subsequentes à protecção temporária, deve ser regulada por princípios e normas mínimas simples abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 63º do Tratado. Após o termo da protecção temporária, deve aplicar-se o direito comum em matéria de protecção e de entrada e estadia dos estrangeiros. Assim, há que prever diferentes situações:

- os Estados-membros devem examinar os pedidos de asilo das pessoas que desejaram apresentar tais pedidos;

- no caso de indeferimento, poderá aplicar-se uma protecção subsidiária ou uma ordem de abandonar o território, em função da situação pessoal do requerente ou da que subsiste no país de origem;

- no caso de não haver pedido de asilo, é aplicável o direito em matéria de residência dos estrangeiros;

- no caso de novas entradas no território dos Estados-membros, é aplicável o direito comum em matéria de asilo e de entrada e estadia dos estrangeiros;

- os Estados-membros poderão adoptar programas de reinstalação.

A directiva prevê normas que permitem aplicar este princípio de base, tomar em conta situações específicas e instaurar programas de regresso voluntário.

5.9. A aplicação da protecção temporária na União Europeia requer a utilização de instrumentos que facilitem a coordenação entre Estados-membros. Por esta razão, a directiva prevê uma cooperação administrativa entre Estados-membros, em ligação com a Comissão. A Comissão tem a intenção de reunir regularmente, na sequência de uma decisão de desencadeamento da protecção temporária, um grupo de coordenação em que cada Estado-membro designará um representante. Este grupo será convocado, se necessário, por um período até um ano após o termo da protecção temporária e examinará qualquer questão respeitante à aplicação da protecção temporária que possa ser suscitada pelo presidente do grupo ou pelos representantes dos Estados-membros. O grupo poderá, sempre que considere necessário, consultar qualquer organização competente.

5.10. A directiva prevê igualmente as causas de exclusão do benefício da protecção temporária e as condições da sua aplicação relativamente às pessoas que não preencham os necessários requisitos.

5.11. Antes de analisar de forma pormenorizada o mecanismo de solidariedade, a Comissão recorda que as causas do afluxo maciço de pessoas deslocadas são devidas a acontecimentos do domínio das relações externas da União Europeia, da sua política externa e de segurança comum, bem como da sua identidade de segurança e de defesa. É igualmente mobilizada a ajuda humanitária da Comunidade. Previamente às crises e aos conflitos, a União Europeia cria capacidades de alerta e participa na prevenção, bem como na gestão civil dessas crises. No próprio domínio da justiça e dos assuntos internos, trata-se de reforçar mais significativamente a acção externa da União, integrando estas questões na definição e na aplicação das suas outras políticas e acções. A protecção temporária no caso de afluxo maciço inscreve-se, portanto, num conjunto coerente e cada vez mais eficaz de possibilidades de acção da União, permitindo prevenir, tanto quanto possível, as causas desse afluxo maciço e intervir durante as crises, através de acções no local ou num contexto post crise, nomeadamente através do regresso. Ainda que assim não se suprimam as obrigações de protecção dos Estados-membros, tal como recorda o ponto 4 das conclusões de Tampere, os Estados-membros podem, porém, recorrer a uma vasta panóplia de instrumentos, em cuja aplicação a Comissão está disposta a desempenhar plenamente o seu papel no âmbito das suas competências. A sua proposta relativa ao «Sistema de reacção rápida» insere-se neste contexto.

6. SOLIDARIEDADE

6.1. Como em 1998, na sua proposta revista de acções comuns, a Comissão reconhece o vínculo entre protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e solidariedade. Esta solidariedade deve poder exprimir-se através de um mecanismo financeiro claro, transparente e previsível. A Comissão considera igualmente que, tendo em conta os antecedentes deste dossier, a questão da repartição física deve ser consagrada na legislação comunitária. Preconizam-na principalmente os Estados-membros que foram mais afectados pelos afluxos maciços destes últimos anos. Contudo, só uma repartição física baseada na dupla voluntariedade dos Estados-membros de acolhimento e das pessoas deslocadas pode ser objecto de consenso na União Europeia.

6.2. Solidariedade financeira

O projecto de directiva prevê expressamente um mecanismo de solidariedade financeira simplesmente sob a forma de uma remissão para a Decisão do Conselho que cria um Fundo Europeu para os Refugiados. Com efeito, em aplicação do nº 2 do artigo 63º do Tratado CE, a Comissão adoptou, em 14 de Dezembro de 1999, esta proposta de decisão do Conselho. Para além das medidas estruturais a favor do acolhimento, da integração e do regresso voluntário, este Fundo é destinado a financiar medidas de emergência no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas no território da União Europeia. Esta proposta foi favoravelmente acolhida, estando a sua negociação em fase de finalização no Conselho, e foi aprovada pelo Parlamento Europeu em 11 de Abril de 2000. A referência ao FER é suficiente, pois permite estabelecer o vínculo directo, evitando repetições inúteis e não alterando as normas de funcionamento do Fundo. Estas normas permitem financiar as medidas elegíveis, estruturais e de emergência, previstas na directiva. O Fundo terá uma dotação de 216 milhões de euros por um período de cinco anos (36 milhões de euros para o ano 2000 e 45 milhões de euros para o ano seguinte, dos quais 10 milhões de euros para as medidas de emergência).

6.3. Solidariedade no acolhimento material

O acolhimento material, sem prejuízo obviamente das obrigações internacionais dos Estados-membros relativas à «não expulsão», deve reflectir a vontade dos Estados e o consentimento em serem acolhidos por um Estado-membro por parte dos beneficiários que ainda não se encontram no seu território. Os Estados indicam as suas disponibilidades de acolhimento, mas a base voluntária não pode implicar a obrigação de apresentar ofertas cuja amplitude tenha de ser especificada em pormenor. Esta base voluntária pode ser exercida em duas fases: no momento da declaração do afluxo maciço e, posteriormente, durante a vigência da protecção temporária, se um Estado-membro ainda tiver a necessidade de recorrer à solidariedade de outros Estados-membros. Neste último caso, o dispositivo prevê uma base para a cooperação entre os Estados-membros e alguns princípios operacionais úteis à sua aplicação.

O princípio comunitário é normalmente o do acolhimento num espírito de solidariedade comunitária. Por esta razão a discussão e as ofertas devem ser integradas na preparação da decisão do Conselho que desencadeia a protecção temporária e, seguidamente, as ofertas serão juntas à própria decisão no âmbito das declarações dos Estados-membros. Todavia, se a flexibilidade dos princípios acima mencionados for ainda insuficiente, deve ser prevista a possibilidade excepcional de não aplicação da repartição material, devendo tal possibilidade ser fundamentada.

Este dispositivo respeita escrupulosamente a voluntariedade dos Estados e as suas obrigações internacionais e permite uma flexibilidade de reacção perante os diferentes tipos de afluxo maciço que possam ocorrer (o afluxo nem sempre se produz através de evacuações humanitárias, por exemplo), inserindo-o simultaneamente num mecanismo normativo comunitário.

7. ESCOLHA DA BASE JURÍDICA

7.1. A escolha da base jurídica é coerente com as alterações que foram introduzidas no Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdão, entrado em vigor em 1 de Maio de 1999. O nº 2 do artigo 63º prevê que o Conselho adopte medidas relativas aos refugiados e às pessoas deslocadas nomeadamente nos seguintes domínios : normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária a pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem (a) e medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrado do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem refugiados e pessoas deslocadas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento (b). Assim, o artigo 63º é a base jurídica adequada para uma proposta que estabelece normas mínimas em matéria de protecção temporária assente na solidariedade entre Estados-membros, e acompanhadas de medidas para estabelecer um equilíbrio dos esforços assumidos pelos Estados-membros.

7.2. A proposta de directiva deve ser adoptada mediante o procedimento referido no artigo 67º do Tratado, nos termos do qual, durante um período transitório de cinco anos, o Conselho delibera sob proposta da Comissão ou por iniciativa de um Estado-membro e após consulta ao Parlamento Europeu. O Título IV do Tratado CE não é aplicável ao Reino Unido e à Irlanda, a menos que estes dois países decidam o contrário, em conformidade com o disposto no Protocolo relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda anexo aos Tratados. O Título IV do Tratado CE também não se aplica à Dinamarca, por força do Protocolo relativo à posição da Dinamarca anexo aos Tratados.

8. SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE : JUSTIFICAÇÃO E VALOR ACRESCENTADO

8.1. A inserção no Tratado que institui a Comunidade Europeia do novo Título IV relativo às políticas de visto, de asilo, de imigração e outras políticas relacionadas com a livre circulação de pessoas, revela a vontade, por parte das Altas Partes Contratantes, de atribuir competências à Comunidade Europeia nestes domínios. Contudo, a Comunidade Europeia não tem competência exclusiva nestes domínios e, por conseguinte, mesmo com a vontade política de realizar uma política comum em matéria de asilo e de imigração, a mesma deve intervir em conformidade com o artigo 5º do TCE, ou seja, se e na medida em que os objectivos da acção prevista não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos dessa acção, ser melhor alcançados a nível comunitário. A proposta de directiva corresponde a estes critérios.

8.2. Subsidiariedade

A realização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça compreende a adopção de medidas relativas ao asilo, bem como aos refugiados e pessoas deslocadas. O objectivo específico desta iniciativa consiste em estabelecer normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e contribuir para assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento. Estas normas e medidas devem poder ser aplicadas segundo mecanismos e princípios mínimos em todos os Estados-membros. Com efeito, a situação quanto à concessão da protecção temporária varia consoante os Estados-membros. A adopção de normas mínimas a nível comunitário deve ser realizada através de uma acção como a actualmente proposta. Mediante a adopção de normas mínimas poder-se-á igualmente limitar a possibilidade de o país de destino ser escolhido pelos nacionais de países terceiros unicamente com base no carácter mais favorável das condições que aí poderão beneficiar. Além disso, só a nível europeu se pode organizar a solidariedade. Por último, se continuar a faltar regulamentação europeia sobre protecção temporária, tal terá certamente efeitos negativos sobre a eficácia de outros instrumentos previstos em matéria de asilo.

8.3. Proporcionalidade

A forma da acção comunitária deve ser a mais simples, de modo a que o objectivo da proposta e a sua aplicação eficaz sejam realizados. Neste espírito, o instrumento jurídico escolhido é a directiva, que permite estabelecer normas mínimas, deixando aos Estados-membros seus destinatários a escolha da forma e dos meios mais adequados para as realizar o âmbito do seu quadro jurídico e contexto nacional. Além disso, a proposta de directiva não pretende introduzir normas relativas, por exemplo, à interpretação da Convenção de Genebra, à protecção subsidiária ou a outros aspectos do direito de residência dos estrangeiros, que serão objecto de outras propostas, concentrando-se num corpo de normas mínimas e estritamente necessárias à coerência da acção.

COMENTÁRIO DOS ARTIGOS

Capítulo I: Disposições gerais

Artigo 1º

Este artigo define o objectivo da directiva que consiste em estabelecer normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem e medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento. A prestação de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas está sujeita a normas mínimas, materiais e processuais, bem como a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros para acolher as pessoas deslocadas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento, estabelecidas pela proposta de directiva.

Artigo 2º

Este artigo inclui a definição dos diferentes conceitos utilizados nas disposições da proposta de directiva.

(a) O conceito de «protecção temporária no caso de afluxo maciço» é definido rigorosamente, a fim de enquadrar claramente o âmbito de aplicação da directiva. Refere-se a um dispositivo de natureza excepcional, no caso de afluxo de particular importância, cujo objectivo consiste em oferecer uma protecção adequada e de duração limitada, protegendo o sistema de asilo de disfuncionamentos prejudiciais. Por uma questão de legibilidade da directiva, a expressão «protecção temporária» é utilizada no resto do texto.

(b) A noção de «Convenção de Genebra» refere-se à Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, 28 de Julho de 1951, alterada pelo Protocolo de Nova Iorque de 31 de Janeiro de 1967.

(c) A noção de «pessoas deslocadas provenientes de países terceiros que não podem regressar ao seu país de origem» abrange os nacionais de países terceiros ou apátridas que foram forçados a deixar o seu país e cujo regresso se tornou impossível por várias razões ilustradas com exemplos. Estas pessoas podem eventualmente ser refugiados ou pessoas que poderão ser abrangidas por formas de protecção subsidiária.

(d) A noção de afluxo maciço contempla a conjunção de três fenómenos. Em primeiro lugar, o afluxo deve ter origem num mesmo país ou numa mesma zona geográfica. Assim, o afluxo conjuntural e acumulado de requerentes de asilo provenientes de diferentes países não constitui o afluxo maciço que desencadeia a protecção temporária objecto da presente directiva. Em seguida, a chegada gradual de requerentes de asilo, refugiados ou pessoas deslocadas de um país ou de uma zona de origem não pode, por si só, justificar o desencadear da protecção temporária. Contudo, pode suceder que o afluxo, gradual no início, se intensifique de tal forma que se torna maciço, não podendo o sistema de asilo normal absorver este afluxo. Por último, independentemente do facto de ter de se tratar de um número significativo de pessoas, é impossível definir previamente o número que constitui exactamente um afluxo maciço. Terá de ser o Conselho a tomar a decisão de declarar o afluxo maciço.

(e) A noção de refugiado abrange os nacionais de países terceiros ou os apátridas que correspondem à definição da Convenção de Genebra relativa ao estatuto dos refugiados.

(f) O conceito de menores não acompanhados é definido com base na definição contemplada na Resolução do Conselho de 26 de Junho de 1997 relativa aos menores não acompanhados nacionais de países terceiros.

(g) A autorização de residência é definida em termos amplos e engloba todas as autorizações de residência, emitidas pelos Estados-membros, sem distinguir as causas da sua emissão ou a sua forma. No entanto, deve tratar-se efectivamente de autorizações de residência e não de documentos que comprovem a mera tolerância da presença no território.

Artigo 3º

Este artigo especifica as obrigações gerais indispensáveis para a aplicação da protecção temporária em razão de acordos internacionais celebrados pelos Estados-membros.

1. Este número precisa claramente que a protecção temporária não constitui uma derrogação à aplicação da Convenção de Genebra, mas um dispositivo excepcional.

2. Este número indica que a Convenção Europeia dos Direitos do Homem é igualmente uma referência na aplicação da protecção temporária.

3. Este número prevê consultas regulares com o ACNUR e outras organizações competentes tendo em vista a aplicação das diferentes fases da protecção temporária por várias razões. Em primeiro lugar, o ACNUR tem um mandato relativo aos refugiados e também a outras pessoas com necessidade de protecção internacional. Além disso, desempenha um papel central de interlocutor da comunidade internacional aquando de crises que envolvem refugiados e pessoas deslocadas. É importante conhecer a sua avaliação da situação. Por último, a Declaração nº 17 relativa ao artigo 73º-K do Tratado da União Europeia, anexa ao Tratado de Amesterdão, prevê que se proceda a consultas sobre as questões relativas à política de asilo com o ACNUR e outras organizações internacionais competentes.

4. A presente disposição exclui do âmbito de aplicação da directiva as pessoas que foram acolhidas a título de regimes de protecção temporária antes da entrada em vigor da directiva.

5. Na medida em que a directiva prevê normas mínimas, os Estados-membros têm competência para adoptar ou manter disposições mais favoráveis relativamente aos beneficiários abrangidos pela protecção temporária.

Capítulo II: Duração e aplicação da protecção temporária

Artigo 4º

Este artigo define a duração normal e a duração máxima da protecção temporária. A duração normal é de um ano, que pode ser prorrogada por períodos de 6 meses até outro ano. A duração máxima total da protecção temporária não pode ser superior a dois anos. O artigo define igualmente o método de prorrogação: este é automático, a fim de simplificar o processo de tomada de decisões.

Artigo 5º

Este artigo define as condições e os efeitos do desencadeamento da protecção temporária, o método de adopção da decisão em causa, o conteúdo da decisão e o seu fundamento.

1. Este número prevê que se aplique a protecção temporária a partir do momento em que uma decisão de desencadeamento, que declare o afluxo maciço, tenha sido adoptada pelo Conselho. Este delibera por maioria qualificada sob proposta da Comissão, que examina igualmente qualquer pedido de um Estado-membro para que apresente uma proposta ao Conselho. Este número inclui os elementos mínimos que é necessário inserir no texto da decisão de desencadeamento, ou seja, a definição dos grupos-alvo e das pessoas em causa, a data de desencadeamento, as declarações que incluem as ofertas de acolhimento material apresentadas voluntariamente pelos Estados-membros no âmbito do artigo 25º, bem como, se necessário, as declarações de um ou mais Estados-membros relativas à impossibilidade de colocarem em prática a oferta voluntária.

2. Este número define os três elementos em que se baseia a decisão do Conselho. A protecção temporária pode ser desencadeada quando a situação, a importância dos movimentos de população, a oportunidade, tendo em consideração as possibilidades de ajuda de emergência e de acções no local ou a sua insuficiência, as informações provenientes dos Estados-membros, da Comissão, do ACNUR e de outras organizações envolvidas o justifiquem.

3. Este número permite a aplicação, se necessário, de procedimentos de emergência previstos no regulamento interno do Conselho.

4. Este número prevê a obrigação de informação do Parlamento Europeu sobre a decisão do Conselho.

Artigo 6º

Este artigo define as condições de expiração da protecção temporária, o método de adopção da decisão de interrupção, o fundamento da decisão e o seu conteúdo.

1. Este número contempla as duas formas mediante as quais a protecção temporária pode cessar. Em primeiro lugar, quando o período máximo de dois anos previsto no artigo 4º chega ao seu termo, a protecção temporária cessa. Em segundo lugar, o Conselho pode adoptar a qualquer momento, antes desse período máximo de dois anos, uma decisão que ponha termo à protecção temporária. A decisão é adoptada por maioria qualificada, sob proposta da Comissão que examina igualmente qualquer pedido de um Estado-membro para que apresente uma proposta ao Conselho. De qualquer modo, se o Conselho não tomar uma decisão, a protecção temporária cessa no termo do período máximo de dois anos.

2. Este número define o critério em que se baseia a decisão do Conselho: deve verificar-se se o regresso das pessoas beneficiárias da protecção pode desenrolar-se com segurança e dignidade, num contexto estável e em condições tais em que a vida ou a liberdade dessas pessoas não seja ameaçada por questões de raça, de religião, de nacionalidade, de pertença a um grupo social ou devido a convicções políticas, nem venham a estar sujeitas à tortura, sanções ou tratamentos desumanos ou degradantes. As noções de segurança e dignidade no regresso estão associadas ao desaparecimento das causas que deram origem ao afluxo maciço, eventualmente um processo de paz e de reconstrução, condições que garantam o respeito do direito dos indivíduos e do Estado de direito. Este número prevê igualmente a obrigação de informação do Parlamento Europeu sobre esta decisão.

Artigo 7º

Não obstante o facto de o Conselho ter de chegar a acordo, no contexto do nº 1 do artigo 5º, sobre os grupos de pessoas a que se aplica a protecção temporária, pode suceder que determinado Estado-membro pretenda beneficiar um grupo suplementar de pessoas que não está abrangido pelo âmbito de aplicação da decisão do Conselho. O presente artigo confere-lhe essa possibilidade, impondo uma obrigação de informação imediata ao Conselho e à Comissão. As pessoas envolvidas devem ter sido deslocadas pelas mesmas razões e do mesmo país de origem do que o grupo definido na decisão do Conselho. A título de exemplo, pode tratar-se de pessoas chegadas a um Estado-membro antes da data de referência prevista na decisão, ou chegadas de forma espontânea, no caso em que a decisão não abranja esta situação.

Capítulo III: Obrigações dos Estados-membros para com os beneficiários da protecção temporária

Artigo 8º

1. Este número contempla a primeira obrigação dos Estados-membros para com um beneficiário da protecção temporária: deve ser-lhe concedida uma ou mais autorizações de residência ao longo da protecção temporária, obrigação que deve concretizar-se através da emissão de documentos.

2. Este número permite aos Estados-membros escolher a duração da ou das autorizações de residência, sem que tal implique um tratamento das pessoas em causa menos favorável do que o previsto na directiva.

3. Este número contempla a situação em que as pessoas que fazem parte do grupo específico estariam sujeitas em tempo normal à obrigação de visto. Neste caso, e tendo em conta a situação de emergência, é necessário prever a simplificação das formalidades e vistos gratuitos.

Artigo 9º

Esta disposição contempla uma obrigação de informação dos beneficiários da protecção temporária sobre as disposições que a regulam. O Parlamento Europeu assim o tinha solicitado na sua Resolução de Novembro de 1998 relativa à protecção temporária.

Artigo 10º

Os Estados-membros concedem um direito de acesso ao emprego (actividade assalariada ou independente) com base na igualdade de tratamento dos refugiados. Por conseguinte, há também igualdade de tratamento para os refugiados no que diz respeito às remunerações, à segurança social associada ao emprego e às demais condições de trabalho. A possibilidade de acesso ao emprego favorece a aquisição de autonomia por parte dessas pessoas, permitindo-lhes fazer face às suas necessidades pelos seus próprios meios, sem necessidade de recorrer a um dispositivo de assistência. Pode ser também um instrumento útil para a reintegração das pessoas sob protecção temporária aquando do seu regresso ao país de origem.

Artigo 11º

1. Este número contempla o princípio do acesso ao alojamento ou à habitação. As normas mínimas referidas neste número permitem aos Estados-membros integrar o alojamento dos beneficiários da protecção temporária no seu dispositivo nacional de acolhimento. Estes dispositivos podem por vezes prever centros provisórios de alojamento para os refugiados que podem consistir em estruturas colectivas ou apartamentos independentes.

2. Tal como qualquer pessoa abrangida por uma forma de protecção, quando não dispõe de recursos suficientes, os Estados-membros devem conceder aos beneficiários da protecção temporária ajudas sociais e de subsistência necessárias a uma vida normal e digna durante o período de duração desta protecção. Os Estados-membros conservam a possibilidade de optar entre diferentes formas de ajuda e meios de subsistência, a fim de as adaptar ao sistema de solidariedade social de cada Estado-membro. O mesmo sucede em relação à ajuda em matéria de cuidados médicos, que deve, pelos menos, cobrir a assistência nos casos de urgência e o tratamento de doenças.

3. Se o beneficiário da protecção temporária exercer um emprego assalariado ou independente, os Estados-membros podem graduar o nível das ajudas sociais e de subsistência, bem como de cuidados médicos, tendo em conta a sua capacidade para dar satisfação às suas necessidades.

4. Determinadas pessoas sob protecção temporária, tal como os menores não acompanhados, os deficientes, determinados adultos completamente isolados ou pessoas que sofreram torturas, violações ou outras forma graves de violência física ou sexual, podem ter necessidades específicas. Pode tratar-se de cuidados médicos, pediátricos, psiquiátricos e de apoio ou tratamento psicológico e de ajuda ao desenvolvimento psicomotor. Os Estados-membros devem prever medidas para responder, na medida do possível, a estas necessidades concretas.

Artigo 12º

1. No espírito da Convenção sobre os Direitos da Criança, os menores sob protecção temporária têm o direito de acesso ao sistema educativo nas mesmas condições que os nacionais do Estado-membro de acolhimento. Os Estados-membros podem prever que este acesso seja reservado ao sistema de educação pública. Está definida a noção de menor de idade.

2. Os beneficiários adultos da protecção temporária podem ter fugido do seu país de origem, sendo forçados a abandonar os estudos ou uma formação profissional. O acesso ao sistema educativo geral, bem como à formação, ao aperfeiçoamento ou à reciclagem profissionais durante o período de protecção temporária deve, portanto, ser autorizado. Além disso, os conhecimentos adquiridos neste âmbito podem ser-lhes úteis para a reintegração no país de origem aquando do seu regresso.

Artigo 13º

O presente artigo define a condições de manutenção da unidade familiar durante o período de protecção temporária. Não prevê um direito ao reagrupamento familiar tal como definido na proposta de Directiva relativa ao direito ao reagrupamento familiar, de 1 de Dezembro de 1999 (COM(1999)638 final), pois considera-se que a situação temporária não permite o exercício deste direito segundo o mesmo modelo. Tem por base um conceito humanitário devido às causas da fuga. A noção de círculo familiar é mais ampla do que na proposta de directiva relativa ao reagrupamento familiar, mas abrange o caso de famílias já constituídas no país de origem e exclui a constituição da família. Não abrange também a reunião de um membro da família residente legalmente num país terceiro (que não seja o país de origem) com membros sob protecção temporária num dos Estados-membros. As pessoas reunidas beneficiam de uma autorização de residência a título da protecção temporária. Este artigo dá aplicação, no contexto da protecção temporária, ao direito de respeito da vida familiar, consagrado pelo direito internacional e, designadamente, pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos e das Liberdades Fundamentais do Homem, tendo simultaneamente em conta as especificidades da protecção temporária.

1. São indicados os membros da família que podem optar pelo reagrupamento familiar no contexto da protecção temporária.

(a) Esta alínea refere-se aos cônjuges ou às uniões de facto, incluindo as uniões de facto do mesmo sexo. A disposição sobre a união de facto aplica-se unicamente nos Estados-membros cujo quadro jurídico confere às uniões de facto efeitos equiparáveis aos do casamento. Esta disposição não implica qualquer harmonização das normas nacionais relativas ao reconhecimento das uniões de facto e só permite aplicar o princípio da igualdade de tratamento. A fim de evitar possíveis abusos, as pessoas ligadas por uma união de facto devem estar vinculadas por uma relação duradoura, o que é possível demonstrar mediante prova da co-habitação ou de testemunhos fidedignos.

(b) Esta alínea refere-se aos filhos do casal, casado ou não, eles próprios não casados e dependentes, quer sejam menores ou maiores de idade. Não é feita qualquer distinção de tratamento relativamente aos filhos nascidos fora do casamento, de casamentos anteriores ou adoptados. Os filhos maiores não casados são, portanto, abrangidos, se forem dependentes e não estiverem em condições de prover objectivamente às suas necessidades ou devido ao seu estado de saúde.

(c) Esta alínea refere-se a membros da família que sejam dependentes de outros membros da família. Não devem, pois, estar em condições de prover objectivamente às suas necessidades ou terem problemas graves de saúde ou traumatismos particulares. Pode tratar-se de netos, avós, bisavós ou outros adultos dependentes de outros membros da família.

2. O presente número define o período durante o qual se pode proceder à reunião dos membros da família, bem como o estatuto concedido. Esta reunião a título da protecção temporária pode ser realizada até dois meses antes do termo do período máximo de dois anos. As pessoas reunidas beneficiam das autorizações de residência a título da protecção temporária. Embora possa ser preferível que as pessoas sob protecção temporária se juntem a um membro da sua família já legalmente residente de longa duração num Estado-membro, esta situação será sobretudo uma situação de facto que não é abrangida por este número nem pela proposta de directiva relativa ao reagrupamento familiar, pois não é este o seu objectivo.

3. Este número determina a pessoa que introduz o pedido de reagrupamento no contexto da protecção temporária. A fim de não forçar o reagrupamento contra a vontade de algum dos membros da família a reagrupar, o Estado-membro deve verificar o seu acordo, tendo a possibilidade de escolher os meios adequados de verificação.

4. O presente número prevê as condições de prova do vínculo familiar.

5. O presente número contempla a reunião de membros de uma mesma família que, separados durante a fuga, são beneficiários da protecção temporária em Estados-membros diferentes. A disposição permite essa reunião com base na escolha da família e prevê a cessação de autorização de residência e das obrigações associadas à protecção temporária no Estado-membro que deixaram.

6. O presente número prevê uma obrigação de diligência no tratamento dos pedidos de reunião, de fundamentação da recusa e de acesso a um órgão jurisdicional competente, bem como de tomada em conta do interesse superior de uma criança menor.

7. A aplicação destas obrigações pode implicar a cooperação entre as autoridades dos Estados-membros e organizações internacionais competentes. O presente número facilita essa cooperação.

Artigo 14º

Este artigo prevê obrigações específicas em relação a menores não acompanhados no contexto da protecção temporária.

1. Um menor não acompanhado que beneficie da protecção temporária deve estar devidamente representado. Este número retoma as disposições pertinentes incluídas na resolução de Junho de 1997 relativa aos menores não acompanhados nacionais de países terceiros.

2. Um menor não acompanhado que beneficie da protecção temporária deve ser acolhido em condições propícias à infância ou à adolescência. O presente número retoma as disposições pertinentes incluídas na resolução citada.

3. No interesse do menor cujos membros da família não foi possível encontrar, pode considerar-se necessário reunir, no contexto da protecção temporária, um menor não acompanhado a um membro de uma outra família que tenha tomado a seu cargo o menor aquando da fuga. Esta família pode ser vizinha da família do menor no país de origem. O presente número permite este tipo de reunião e prevê a verificação do consentimento de ambas as partes. Não impede, porém, que os Estados-membros apliquem disposições de luta contra o tráfico de seres humanos.

Artigo 15º

No âmbito do grupo-alvo definido na decisão que desencadeia a protecção temporária, podem encontrar-se pessoas de raças, origem étnica, nacionalidade, religiões e convicções diferentes. O presente número sublinha que a aplicação da protecção temporária não deve dar lugar a discriminações baseadas nestes elementos, bem como no sexo, idade, orientação sexual ou deficiência física e que os Estados-membros devem velar pelo respeito deste princípio.

Capítulo IV: Acesso ao processo de asilo no contexto da protecção temporária

Artigo 16º

O presente artigo ilustra o facto de a protecção temporária não constituir uma derrogação às obrigações internacionais dos Estados-membros ao definir as suas obrigações em matéria de acesso ao processo de asilo no contexto da protecção temporária.

1. Este número define a obrigação geral e absoluta de conceder o acesso ao processo de asilo aos beneficiários da protecção temporária que assim o desejem.

2. Este número indica que o acesso ao processo de asilo deve realizar-se, pelo menos, no termo do período da protecção temporária e define as obrigações no caso da suspensão do exame do pedido, se o acesso ao processo já teve lugar antes ou durante protecção temporária. Permite igualmente a cada Estado-membro escolher durante esse período o sistema que melhor lhe convier. Em qualquer circunstância, o acesso ao processo de asilo deve ter lugar no termo de dois anos, período de duração máxima da protecção temporária. Se uma decisão do Conselho, na acepção da alínea b) do nº 1 do artigo 6º, intervir no termo de nove meses por exemplo, o acesso deverá ter lugar, pelo menos, no termo desses nove meses. No caso de suspensão do exame do pedido, os Estados-membros são autorizados a prever mecanismos de confirmação, passivos ou activos, mas respeitando prazos razoáveis e a correcta informação dos requerentes.

Artigo 17º

O presente artigo sublinha que a aplicação da protecção temporária não derroga os critérios e mecanismos existentes de determinação do Estado-membro responsável pelo exame de um pedido de asilo. Até ao momento, estes critérios e mecanismos estão incluídos na Convenção de Dublim. Serão proximamente objecto de uma revisão no âmbito de um instrumento comunitário.

Artigo 18º

1. Este número permite que os Estados-membros possam optar por conjugar ou não o benefício do estatuto de requerente de asilo com o da protecção temporária.

2. Este número prevê a obrigação de conceder em qualquer circunstância a protecção temporária a uma pessoa incluída no grupo-alvo depois de um processo de asilo em que não tenha sido concedido o estatuto de refugiado, relativamente ao período da protecção temporária que ainda falta decorrer. Esta obrigação não impede a aplicação de causas de exclusão previstas no artigo 29º.

Capítulo V: Regresso e medidas após a protecção temporária

Artigo 19º

Este artigo indica o princípio geral que regula a situação de cessação da protecção temporária. Os Estados-membros têm então a competência para aplicar o direito comum relativo ao asilo e à entrada e estadia de estrangeiros.

Artigo 20º

O artigo garante que, após a protecção temporária e no momento das decisões respeitantes ao regresso ou expulsão de um requerente de asilo não aceite ou de uma pessoa que beneficiou da protecção temporária, o Estado-membro deve examinar se razões imperiosas de natureza humanitária justificarão a aplicação de uma protecção subsidiária, de uma tolerância enquanto se aguarda a expulsão, ou de uma solução duradoura, tal como a reinstalação ou uma autorização de residência permanente ou de longa duração. Estes casos podem ser, por exemplo, a continuação de um conflito armado ou violações graves dos direitos humanos, o irrealismo de um regresso por um indivíduo ou um grupo de indivíduos pertencerem a uma determinada minoria étnica, a impossibilidade de regresso de pessoas confrontadas com o risco de tortura ou de tratamentos cruéis ou desumanos.

Artigo 21º

1. Sendo o regresso voluntário de pessoas que beneficiam ou beneficiaram da protecção temporária a solução preferível e prioritária, os Estados-membros devem facilitar estes regressos. Deve ser fornecida informação completa sobre as condições de regresso aos candidatos ao regresso voluntário. Os Estados-membros podem utilizar o instrumento de visita exploratória em benefício dos candidatos. As visitas exploratórias permitem que alguns candidatos se desloquem por um curto período de tempo ao local, a fim de se inteirarem das condições de segurança e de reintegração no seu país de origem, previamente à realização completa do regresso voluntário.

2. Alguns beneficiários da protecção temporária podem ter decidido efectuar um regresso voluntário muito antes do termo da protecção temporária. Não obstante, circunstâncias específicas no país de origem podem justificar de novo a sua partida. A directiva prevê que os Estados-membros, com base num exame das circunstâncias no país de origem, possam permitir o seu regresso enquanto a protecção temporária não tiver terminado.

3. A aplicação de um regresso voluntário, com base num programa organizado com o Estado-membro de acolhimento e/ou com uma organização internacional, pode durar algum tempo. A directiva permite ao Estados-membros alargar a título pessoal aos indivíduos em causa os direitos previstos sob a protecção temporária até à data do regresso efectivo.

Artigo 22º

1. Após o termo da protecção temporária, pode suceder que algumas pessoas que beneficiaram dessa protecção tenham ainda necessidade de receber cuidados médicos ou psicológicos. Os Estados-membros devem prever medidas relativas às condições de estadia no sentido da continuação desses cuidados, se as pessoas assim o desejarem, tomando em conta o interesse pessoal destas pessoas. Os Estados-membros têm a possibilidade de escolher as formas de estadia adequadas. Esta disposição não exclui que os cuidados possam prosseguir no país de origem, caso esta medida não seja prejudicial ao interesse individual das pessoas em causa.

2. O mesmo sucede em relação às medidas a prever em benefício das famílias que o pretendam, a fim de que as crianças menores não tenham de interromper brutalmente o seu período escolar. Os Estados-membros têm a possibilidade de definir o período escolar em causa (trimestre, semestre, termo do ano escolar).

Artigo 23º

Pode ser considerado conveniente prever uma forma de solução duradoura, como a reinstalação realizada em cooperação com ACNUR, que se inscreve no quadro de programas do ACNUR e de acordos bilaterais entre este e os Estados. O presente artigo prevê que os Estados-membros deverão facilitar, através de medidas adequadas, esse tipo de programas sob as formas que lhes incumbe definir.

Capítulo VI: Solidariedade

A directiva reconhece o vínculo entre a protecção temporária e a solidariedade. Contém disposições que regulam esta solidariedade.

Artigo 24º

A solidariedade financeira é uma das formas importantes de solidariedade na realização dos objectivos da directiva. Este artigo regula-a através de uma remissão para o financiamento do Fundo Europeu para os Refugiados.

Artigo 25º

Este artigo prevê a solidariedade sob a forma de acolhimento material e regula-a em torno do princípio da dupla voluntariedade.

1. Este número regula o primeiro elemento da dupla voluntariedade : a dos Estados de acolhimento. É declarado o princípio da solidariedade comunitária e os Estados-membros são obrigados a indicar as disponibilidades de acolhimento. Contudo, estas indicações não devem ser forçosamente quantificadas. Prevê-se a ligação com a decisão de desencadeamento da protecção temporária : as indicações devem figurar nas declarações anexas a esta decisão. Em seguida, pode-se indicar as disponibilidades suplementares, informando desse facto o Conselho e a Comissão. Além disso, um Estado-membro pode indicar, de modo fundamentado, a sua incapacidade para acolher as pessoas deslocadas. Estas indicações eventuais são igualmente anexas à decisão de desencadeamento da protecção temporária. Tendo em conta o mandato do ACNUR e do seu eventual papel na zona de origem, prevê-se uma obrigação de informação rápida desta entidade.

2. Este número define o segundo elemento do princípio da dupla voluntariedade: os beneficiários que ainda não se encontrem no território dos Estados-membros devem ser voluntários para o acolhimento, permitindo assim evitar deslocações forçadas.

Artigo 26º

Este artigo prevê, ainda no contexto do carácter voluntário do acolhimento material, uma possibilidade suplementar, posterior à decisão de desencadeamento da protecção temporária, no sentido de concretizar a solidariedade. Com efeito, pode suceder que um Estado-membro pretenda ainda recorrer à solidariedade de outros Estados-membros, no caso de se continuar a verificar um afluxo maciço ao seu território. Concretamente, pessoas já beneficiárias da protecção temporária no seu território poderiam mudar de Estado-membro de acolhimento. Este artigo regula as modalidades.

1. Este número permite a cooperação entre Estados-membros neste contexto, tendo em vista transferir as pessoas em causa para um outro Estado de acolhimento. Deve assegurar-se o consentimento das pessoas, a fim de evitar qualquer deslocação forçada e contrária aos direitos humanos.

2. Este número prevê o método relativo aos pedidos de transferência. É igualmente aplicável a voluntariedade dos Estados de acolhimento.

3. Este número define as consequências da transferência de residência para as pessoas interessadas em termos de autorização de residência e de benefício da protecção temporária.

4. Este número destina-se a facilitar a organização da transferência do Estado de residência mediante a utilização de um modelo de salvo-conduto que está também incluído no anexo da directiva.

Artigo 27º

Este artigo recorda que o carácter voluntário no acolhimento material não pode implicar a derrogação à obrigação de «não expulsão» incluída na Convenção de Genebra e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Este princípio não depende de um acordo de repartição.

Capítulo VII: Cooperação administrativa

Artigo 28º

A aplicação da protecção temporária necessita durante toda a sua duração de uma adequada coordenação, de informação mútua e de cooperação administrativa entre os Estados-membros.

1. A designação clara de um ponto de contacto a nível de cada Estado-membro é essencial para o correcto funcionamento da cooperação administrativa. As suas coordenadas devem ser imediatamente fornecidas aos outros Estados-membros e à Comissão. Os Estados-membros devem igualmente adoptar as medidas consideradas necessárias tendo em vista melhorar a cooperação e o intercâmbio de informações, em ligação com a Comissão.

2. Os Estados-membros devem transmitir um determinados número de dados e informações que são definidas, bem como as modalidades de transmissão.

Capítulo VIII: Disposições especiais

Artigo 29º

Este artigo permite que os Estados-membros apliquem medidas de exclusão do benefício da protecção temporária.

1. Este número prevê as únicas causas de exclusão aplicáveis.

2. Este número define os limites de aplicação das causas de exclusão. Devem ser estritamente avaliadas com base no comportamento individual da pessoa interessada e as medidas devem ser proporcionais e susceptíveis de recurso.

Capítulo IX: Disposições finais

Artigo 30º

Este artigo é uma disposição normal dos actos de direito comunitário que prevê sanções efectivas, proporcionais e dissuasórias. Deixa aos Estados-membros a competência discricionária para determinar as sanções aplicáveis em caso de inobservância das disposições nacionais adoptadas em aplicação da directiva. A título de exemplo, os Estados-membros devem prever as medidas necessárias aquando de eventuais expulsões ilegais de centros de alojamento dos beneficiários do regime da protecção temporária ou no caso de recusa de cuidados de urgência por um centro médico reconhecido.

Artigo 31º

A Comissão é encarregada de elaborar um relatório sobre a aplicação da directiva pelos Estados-membros, em conformidade com o seu papel de supervisão da aplicação das disposições adoptadas pelas instituições nos termos do Tratado. A Comissão é igualmente encarregada de propor eventuais alterações. Um primeiro relatório deverá ser apresentado o mais tardar dois anos após a transposição da directiva pelos Estados-membros. Após este primeiro relatório, a Comissão deve também elaborar um relatório sobre a aplicação da directiva pelo menos todos os cinco anos.

Artigo 32º

Os Estados-membros devem efectuar a transposição da presente directiva até 31 de Dezembro de 2002. Devem comunicar à Comissão as alterações das suas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas e incluir uma referência à presente directiva por ocasião da adopção destas disposições.

Artigo 33º

Este artigo fixa a data de entrada em vigor da directiva.

Artigo 34º

Os Estados-membros são os únicos destinatários da directiva.

Anexo

O anexo contém um modelo de salvo-conduto para a transferência de pessoas beneficiárias do regime de protecção temporária no contexto do artigo 26º da directiva.

Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o ponto 2, alíneas a) e b), do seu artigo 63º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [1],

[1] JO C de , p. .

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [2],

[2] JO C de , p. .

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social [3],

[3] JO C de , p. .

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões [4],

[4] JO C de , p. .

Considerando o seguinte :

(1) A elaboração de uma política comum no domínio do asilo, incluindo um regime de asilo europeu comum, integra o objectivo da União Europeia de estabelecer progressivamente um espaço de liberdade, de segurança e de justiça aberto às pessoas que, obrigadas pelas circunstâncias, procuram legitimamente uma protecção na União Europeia.

(2) Os casos de afluxo maciço de pessoas deslocadas que não podem regressar aos seus países de origem aumentaram em proporções importantes nestes últimos anos na Europa e é muitas vezes necessário criar um dispositivo excepcional de protecção temporária que assegure uma protecção imediata e de carácter temporário a estas pessoas, a fim de evitar o risco que o sistema de asilo seja submetido a disfuncionamentos prejudiciais.

(3) Os Estados-membros e as instituições da Comunidade Europeia manifestaram a sua preocupação perante a situação das pessoas deslocadas nas conclusões relativas às pessoas deslocadas em resultado do conflito na ex-Jugoslávia, adoptadas pelos Ministros responsáveis pela imigração por ocasião das suas reuniões em Londres, de 30 de Novembro e 1 de Dezembro de 1992, e em Copenhaga, de 1 e 2 de Junho de 1993.

(4) O Conselho adoptou, em 25 de Setembro de 1995, uma resolução [5] relativa à repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas e, em 4 de Março de 1996, a Decisão 96/198/JAI relativa a um procedimento de alerta e de emergência para a repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas [6].

[5] JO C 262 de 7.10.1995, p. 1.

[6] JO L 63 de 13.3.1996, p. 10.

(5) O Plano de Acção do Conselho e da Comissão, de 3 de Dezembro de 1998 [7], prevê a adopção o mais rapidamente possível, em conformidade com as disposições do Tratado de Amesterdão, de normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária a pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem e medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem refugiados e pessoas deslocadas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

[7] JO C 19 de 23.1.1999, p. 1.

(6) O Conselho adoptou, em 27 de Maio de 1999, conclusões relativas às pessoas deslocadas provenientes do Kosovo. Estas conclusões convidam a Comissão e os Estados-membros a tirar as lições da sua resposta à crise do Kosovo no sentido de estabelecer as medidas em conformidade com o Tratado.

(7) O Conselho Europeu de Tampere reconheceu, na sua reunião especial de 15 e 16 de Outubro de 1999, a necessidade de alcançar, sobre a questão da protecção temporária de pessoas deslocadas, um acordo que tenha por base a solidariedade entre os Estados-membros.

(8) Considerou-se necessário, portanto, adoptar normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e prever medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros para acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

(9) As referidas normas mínimas e medidas estão ligadas e são interdependentes por razões de eficácia, de coerência, de solidariedade e a fim de evitar os movimentos secundários e apoiar o sistema de asilo europeu comum. É, portanto, conveniente adoptá-las num instrumento jurídico único.

(10) É conveniente que esta protecção temporária seja compatível com as obrigações internacionais dos Estados-membros em matéria de direito dos refugiados e, designadamente, não afecte o reconhecimento do estatuto de refugiado a título da Convenção de Genebra, de 28 de Julho de 1951, relativa ao estatuto dos refugiados, alterada pelo Protocolo de Nova Iorque, de 31 de Janeiro de 1967, que todos os Estados-membros ratificaram.

(11) É conveniente que o mandato do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados relativo aos refugiados e outras pessoas com necessidade de protecção internacional, seja respeitado e que seja aplicada, no contexto de uma protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas, a Declaração nº 17 relativa ao artigo 73ºK do Tratado que institui a Comunidade Europeia, actualmente artigo 63º, anexa ao Tratado de Amesterdão.

(12) A presente directiva não se aplica às pessoas que foram acolhidas a título de regimes de protecção temporária antes da sua entrada em vigor.

(13) O facto de se tratar de normas mínimas implica necessariamente que os Estados-membros sejam competentes para prever ou manter condições mais favoráveis para os beneficiários de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas.

(14) Tendo em conta a natureza específica de uma protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a impossibilidade de estabelecer previamente os critérios quantitativos desse afluxo maciço, é necessário fixar um período de duração máxima, para essa protecção e sua aplicação subordinada a uma decisão do Conselho. Esta decisão é obrigatória em todos os Estados-membros relativamente às pessoas deslocadas referidas nessa decisão. Convém prever igualmente as condições de expiração dessa decisão.

(15) Convém que os Estados-membros possam, se o desejarem, fazer beneficiar de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas categorias suplementares de pessoas para além das referidas na decisão do Conselho, deslocadas pelas mesmas razões e do mesmo país de origem e estabelecer as respectivas condições de aplicação.

(16) Convém estabelecer as obrigações dos Estados-membros quanto às condições de acolhimento e de estadia dos beneficiários de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas. Estas obrigações devem ser equitativas e proporcionar um nível adequado de protecção às pessoas em causa.

(17) É conveniente evitar toda a discriminação que possa comprometer o objectivo de desenvolver a União Europeia como um espaço de segurança, de justiça e de liberdade, incluindo em matéria de política de asilo e de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas.

(18) Convém elaborar as regras de acesso ao processo de asilo no contexto da protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas, em conformidade com as obrigações internacionais dos Estados-membros e as disposições do Tratado.

(19) É conveniente prever os princípios e as medidas que regulam o regresso ao país de origem e a situação nos Estados-membros, tendo em vista a protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas.

(20) É necessário prever um mecanismo de solidariedade destinado a contribuir para uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem pessoas deslocadas no caso de afluxo maciço e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento. Este mecanismo é constituído por dois elementos. O primeiro, é de índole financeira e o segundo tem por base o acolhimento físico das pessoas nos Estados-membros fundamentado no princípio da dupla voluntariedade dos Estados-membros de acolhimento e das pessoas deslocadas. Deve prever-se a possibilidade de não aplicação do segundo elemento, bem como das suas condições de aplicação.

(21) Uma cooperação administrativa deve acompanhar a aplicação dessa protecção temporária.

(22) Convém definir os casos de exclusão de benefício da protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas.

(23) Os Estados-membros devem prever um regime de sanções no caso de inobservância da presente directiva.

(24) A aplicação da presente directiva deve ser objecto de uma avaliação regular.

(25) Nos termos do princípio da subsidiariedade e do princípio da proporcionalidade tal como enunciados no artigo 5º do Tratado, os objectivos da acção prevista, ou seja, o estabelecimento de normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e de medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento, não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-membros e podem pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados a nível comunitário. A presente Directiva limita-se a adoptar os requisitos mínimos necessários para atingir esse objectivo,

ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA:

Capítulo I

Disposições gerais

Artigo 1º

A presente directiva tem por objectivo estabelecer normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem e contribuir para uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

Artigo 2º

Para efeitos da presente directiva, entende-se por:

a) «Protecção temporária no caso de afluxo maciço», um dispositivo excepcional que assegure, no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem, uma protecção imediata de natureza temporária a estas pessoas, sempre que o sistema de asilo não possa responder a este afluxo sem provocar efeitos contrários ao seu correcto funcionamento, no interesse das pessoas em causa e de outras pessoas que requeiram uma protecção (seguidamente «protecção temporária»);

b) «Convenção de Genebra», a Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, de 28 de Julho de 1951, alterada pelo Protocolo de Nova Iorque de 31 de Janeiro de 1967;

c) «Pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem», nacionais de países terceiros ou apátridas que tiveram de deixar o seu país de origem e cujo regresso em condições seguras e dignas é impossível devido à situação nesse país e que possam eventualmente ser abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 1ºA da Convenção de Genebra ou outros instrumentos internacionais ou nacionais de protecção e, em especial:

- as pessoas que tenham fugido de zonas de conflito armado e de violência endémica,

- pessoas que tenham estado sujeitas a um risco grave ou tenham sido vítimas de violações sistemáticas ou generalizadas dos direitos humanos;

d) «Afluxo maciço», chegada à Comunidade Europeia de um número importante de pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem provenientes de um país ou de uma zona geográfica determinados;

e) «Refugiados», nacionais de países terceiros ou apátridas na acepção do artigo 1ºA da Convenção de Genebra;

f) «Menores não acompanhados», nacionais de países terceiros com idade inferior a 18 anos que entrem no território dos Estados-membros sem serem acompanhados por um adulto que se responsabilize por eles, por lei ou costume, e enquanto os menores não forem efectivamente tomados a cargo por essa pessoa;

g) «Autorizações de residência», qualquer autorização ou licença emitida pelas autoridades de um Estado-membro e prevista na sua legislação e que permita ao nacional de um país terceiro a residência no seu território;

(h) «Reagrupante», o nacional de um país terceiro beneficiário da protecção temporária num Estado-membro que requer o reagrupamento de um ou mais membros da sua família.

Artigo 3º

1. A protecção temporária não prejudica o reconhecimento do estatuto de refugiado ao abrigo da Convenção de Genebra.

2. Os Estados-membros aplicarão a protecção temporária no respeito dos direitos fundamentais tal como garantidos pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

3. O estabelecimento, a aplicação e a cessação da protecção temporária serão objecto de consultas regulares com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e outras organizações competentes.

4. A presente directiva não é aplicável às pessoas que foram acolhidas ao abrigo de regimes de protecção temporária antes da sua entrada em vigor.

5. A presente directiva não prejudica a prerrogativa dos Estados-membros de preverem ou manterem condições mais favoráveis para as pessoas que beneficiam da protecção temporária.

Capítulo II

Duração e aplicação da protecção temporária

Artigo 4º

O período de duração da protecção temporária é de um ano. Na falta de cessação nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 6º, a protecção temporária é automaticamente prorrogada por períodos de seis meses com uma duração máxima de um ano.

O período de duração total da protecção temporária não pode ser superior a dois anos.

Artigo 5º

1. O afluxo maciço de pessoas deslocadas é declarado verificado por decisão do Conselho tomada por maioria qualificada sob proposta da Comissão que examina igualmente qualquer pedido de um Estado-membro para que apresente uma proposta ao Conselho. Esta decisão tem por efeito aplicar em todos os Estados-membros a protecção temporária relativamente às pessoas deslocadas, em conformidade com as disposições da presente directiva. A decisão deve incluir, pelo menos:

a) A descrição dos grupos específicos de pessoas aos quais se aplica a protecção temporária;

b) A data de aplicação da protecção temporária;

c) As declarações dos Estados-membros nos termos do disposto no artigo 25º.

2. A decisão do Conselho tem por base:

a) O exame da situação e da amplitude dos movimentos de população;

b) A apreciação da oportunidade de desencadear a protecção temporária, tendo em conta as possibilidades de ajuda de emergência e de acções no local ou a sua insuficiência;

c) As informações comunicadas pelos Estados-membros, pela Comissão, pelo ACNUR e outras organizações competentes.

3. As disposições pertinentes do regulamento interno do Conselho que regem as situações de emergência podem, se necessário, ser aplicadas.

4. O Parlamento Europeu é informado da decisão do Conselho.

Artigo 6º

1. Será posto termo à protecção temporária:

a) quando for atingida a duração máxima; ou

b) a qualquer momento, mediante adopção de uma decisão do Conselho por maioria qualificada, sob proposta da Comissão que examina igualmente qualquer pedido de um Estado-membro para que apresente uma proposta ao Conselho.

2. A decisão do Conselho terá por base a verificação de que a situação no país de origem permite, de forma duradoura, um regresso seguro e em condições dignas, no respeito do artigo 33º da Convenção de Genebra e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. O Parlamento Europeu será deste facto informado.

Artigo 7º

Os Estados-membros podem fazer beneficiar da protecção temporária categorias suplementares de pessoas, deslocadas pelas mesmas razões e provenientes do mesmo país de origem, que não sejam abrangidas pela decisão do Conselho prevista no artigo 5º. O Conselho e a Comissão serão desse facto imediatamente informados.

Capítulo III

Obrigações dos Estados-membros para com os beneficiários da protecção temporária

Artigo 8º

1. Os Estados-membros adoptarão as medidas necessárias a fim de que os beneficiários disponham de autorizações de residência durante todo o período de duração da protecção temporária. Devem ser emitidos documentos para o efeito.

2. Independentemente do período de duração das autorizações de residência previstas no nº 1, o tratamento concedido pelos Estados-membros às pessoas beneficiárias da protecção temporária não pode ser menos favorável do que o definido nos artigos 9º a 15º.

3. Os Estados-membros concederão, se necessário, às pessoas autorizadas a entrar no seu território tendo em vista a protecção temporária, todas as facilidades para a obtenção dos vistos exigidos, incluindo os vistos de trânsito necessários. Estes vistos são gratuitos. As formalidades deverão ser simplificadas devido à situação de emergência.

Artigo 9º

Os Estados-membros emitirão um documento a favor dos beneficiários da protecção temporária na ou nas línguas oficiais do país de origem e do país de acolhimento, nos termos do qual sejam claramente indicadas as disposições relativas à protecção temporária.

Artigo 10º

Os Estados-membros autorizarão os beneficiários da protecção temporária a exercer uma actividade assalariada ou independente nas mesmas condições que os refugiados. Este princípio da igualdade de tratamento entre os beneficiários da protecção temporária e os refugiados é igualmente aplicável em matéria de remuneração, de segurança social associada à actividade assalariada ou independente e às demais condições de trabalho.

Artigo 11º

1. Os Estados-membros velarão por que os beneficiários de um regime de protecção temporária tenham acesso a um alojamento adequado ou recebam, se for caso disso, os meios necessários à obtenção de uma habitação.

2. Os Estados-membros preverão que os beneficiários de um regime de protecção temporária beneficiem de todo o apoio necessário em matéria de prestações sociais e de meios de subsistência, quando não disponham de recursos suficientes, bem como de cuidados médicos. Sem prejuízo do disposto no nº 4, o apoio necessário em matéria de cuidados médicos inclui, pelo menos, os tratamentos de urgência e o tratamento de doenças.

3. Caso os beneficiários exerçam uma actividade assalariada ou independente, serão tidas em conta, na fixação do nível de ajuda previsto, as possibilidades de prover à sua própria subsistência.

4. Os Estados-membros preverão medidas de apoio adequadas aos beneficiários de um regime de protecção temporária com necessidades específicas, de natureza médica ou outra, tais como os menores não acompanhados ou as pessoas vítimas de torturas, violações ou outras formas graves de violência moral, física ou sexual.

Artigo 12º

1. Os Estados-membros autorizarão que os beneficiários da protecção temporária menores de idade tenham acesso ao sistema educativo em condições idênticas às dos nacionais do Estado-membro de acolhimento. Os Estados-membros podem prever que este acesso seja limitado ao sistema de educação pública. Os menores de idade devem ter idade inferior à da maioria legal do Estado-membro em causa.

2. Os Estados-membros autorizarão o acesso dos beneficiários adultos da protecção temporária ao sistema de ensino, bem como à formação, ao aperfeiçoamento ou à reciclagem profissional.

Artigo 13º

1. Se as circunstâncias do afluxo maciço implicaram a separação de famílias já constituídas no país de origem, os Estados-membros autorizarão a entrada e a estadia das seguintes pessoas:

(a) O cônjuge ou a pessoa com quem mantém uma união de facto duradoura, se a legislação do Estado-membro em causa conferir às uniões de facto efeitos equiparáveis aos do casamento;

(b) Os filhos do casal referido na alínea a) ou os filhos do reagrupante, desde que não sejam casados e sejam dependentes, sem distinção de tratamento relativamente aos filhos nascidos do casamento, fora do casamento ou adoptados;

(c) Outros membros da família, se forem dependentes do reagrupante, se foram vítimas de traumatismos particularmente graves ou tiverem necessidade de tratamentos médicos especiais.

2. A sua reunião é possível a qualquer momento durante o período de vigência da protecção temporária, até dois meses antes do termo do período máximo de dois anos da protecção temporária. As autorizações de residência das pessoas reunidas são emitidas ao abrigo da protecção temporária.

3. O pedido de reunião é introduzido pelo reagrupante no Estado-membro onde reside. Os Estados-membros verificam se os diferentes membros da família concordam com a referida reunião.

4. No que diz respeito a qualquer decisão em aplicação do nº 1, a falta de prova documental sobre os vínculos familiares não deve ser considerada, em si mesma, como um obstáculo. Os Estados-membros terão em conta todos os dados de facto e as circunstâncias específicas para avaliar a validade das provas apresentadas e a credibilidade das declarações dos interessados.

5. Se os membros de uma mesma família, tal como descritos no nº 1, beneficiam da protecção temporária em Estados-membros diferentes, os Estados-membros autorizarão a manutenção da unidade da família no Estado-membro de acolhimento da sua escolha, em condições análogas às referidas no nº 2. A transferência, para efeitos da reunião familiar, para este Estado-membro de acolhimento, implica a retirada da autorização de residência concedida no Estado-membro que deixaram, bem como das obrigações em relação ao ou aos beneficiários relacionadas com a protecção temporária neste último Estado-membro.

O pedido de reunião é apresentado no Estado de acolhimento onde os membros da família pretendem estar reunidos. Os Estados-membros verificarão se os diferentes membros da família concordam com esta reunião.

6. O Estado-membro em causa examina o mais rapidamente possível o pedido de reunião. A decisão de indeferimento do pedido deve ser devidamente fundamentada e é susceptível de recurso para um órgão jurisdicional do Estado-membro em causa. Durante o exame do pedido, os Estados-membros velarão por tomar em devida consideração o interesse superior das crianças menores.

7. A execução prática do presente artigo pode ser objecto de cooperação com as organizações internacionais competentes.

Artigo 14º

1. Os Estados-membros tomarão, logo que possível, as disposições necessárias para que os menores não acompanhados que beneficiam da protecção temporária sejam representados por um tutor designado nos termos da lei ou por uma organização responsável pela assistência e o bem-estar do menor ou qualquer outro tipo de representação adequada.

2. Durante o período da protecção temporária, os Estados-membros prevêem que os menores não acompanhados sejam colocados:

(a) junto de familiares adultos;

(b) numa família de acolhimento;

(c) em centros de acolhimento com instalações especiais para menores ou noutros locais que disponham de instalações adequadas para menores.

3. Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias, a fim de que o menor não acompanhado cujos membros da família não puderam ser localizados possa, se for caso disso, reunir-se a uma ou mais pessoas que por ela se responsabilizaram aquando da fuga. Os Estados-membros verificarão se o menor não acompanhado e a ou as pessoas em causa concordam com a referida reunião.

Artigo 15º

Os Estados-membros darão cumprimento às obrigações previstas nos artigos 8º a 14º sem discriminação entre os beneficiários em razão do sexo, raça, origem étnica, nacionalidade, religião ou co