Relatório especial n.o 15/2003

relativo à auditoria dos programas de microprojectos financiados pelo FED, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2004/C 63/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ABREVIATURAS E TERMINOLOGIA ADOPTADAS

Aidco- Serviço de Cooperação EuropeAid

ACP- Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, signatários da Convenção de Lomé

FED- Fundo Europeu de Desenvolvimento

OLAS- On line accounting system (Sistema de contabilidade em linha)

ONG- Organização não governamental

REFERÊNCIAS UTILIZADAS

Convenção de Lomé: artigos 252.o, 290.o, 299.o.

RESUMO

I. Cerca de 2 % da ajuda dos FED são conseguidos sob a forma de programas plurianuais de microprojectos que financiam projectos de infra-estrutura de pequena escala. O Tribunal examinou a gestão e a supervisão efectuada pelos serviços centrais da Comissão e, em seis países ACP (Gana, Madagáscar, Malawi, Uganda, Zâmbia e Zimbabué), pelas suas delegações. O Tribunal verificou igualmente se os objectivos dos programas tinham sido alcançados.

II. As principais observações referem-se à elaboração dos programas, à sua execução e aos seus resultados concretos nos países seleccionados. A opinião do Tribunal sobre os programas de microprojectos é positiva, tendo porém formulado as seguintes observações(1):

- Os serviços centrais da Comissão não têm um perfeito conhecimento destes programas e não deram orientações adequadas às delegações (ver pontos 18 a 23). O estatuto jurídico das unidades que gerem os programas nos países ACP nem sempre é claro (ver pontos 24 a 26). A execução dos programas por meio de "estimativas-programa" é por vezes confusa ou lenta (ver pontos 27 a 29). Embora os mecanismos de gestão e de controlo sejam globalmente satisfatórios, apresentam ainda deficiências e os sistemas de informação são muitas vezes mal concebidos ou mal utilizados (ver pontos 30 a 37);

- Embora as dificuldades de medir o impacto com precisão sejam subavaliadas, a utilidade dos microprojectos para a população é largamente confirmada e pode ser verificada (ver pontos 38 a 47). Parecem estar reunidas as condições para que o impacto na sustentabilidade dos projectos seja satisfatório, podendo no entanto estes ser afectados pela fragilidade das autoridades locais (ver pontos 48 a 57).

III. Após a sua auditoria, o Tribunal solicita à Comissão que:

- introduza melhoramentos na organização dos seus serviços centrais de modo a valorizar melhor esta forma de cooperação,

- dê às delegações orientações precisas e coerentes adaptadas aos microprojectos, exerçaum maior controlo do sistema de gestão e lhe dê um melhor enquadramento jurídico, de modo a poder acompanhar a execução dos programas mais facilmente,

- garanta que a execução dos programas permite um acompanhamento do ciclo do projecto e que os prazos conformes às expectativas prioritárias da população sejam observados,

- adopte métodos realistas de medição dos resultados, examine mais exaustivamente as formas de assegurar a sustentabilidade a médio prazo dos microprojectos nos países ACP, nomeadamente no que se refere à acção das autoridades locais, e favoreça as avaliações que se referem a mais de um país.

INTRODUÇÃO

Programas plurianuais de microprojectos

1. Os programas de microprojectos do FED, que existem desde a primeira Convenção de Lomé (1975-1980), financiam múltiplos projectos de infra-estruturas locais de pequena escala (escolas, centros de saúde, pequenos reservatórios de água, etc.). Nos termos da quarta Convenção de Lomé(2), o objectivo destes projectos é "responder às necessidades das colectividades locais em matéria de desenvolvimento". No final do ano de 2002, para os sexto, sétimo e oitavo FED no seu conjunto, as decisões de financiamento relativas a estes programas representavam um montante de 618 milhões de euros, ou seja cerca de 2 % do total das decisões de financiamento (anexo I).

2. Porque correspondem bem aos objectivos da cooperação comunitária, nomeadamente o apoio à sociedade civil e a luta contra a pobreza(3), estes programas foram mantidos pelo acordo de Cotonou(4) e associados à cooperação descentralizada(5).

3. Nos termos da Convenção de Lomé(6), os microprojectos devem ter "um impacto económico e social na vida das populações", responder a "uma necessidade prioritária manifestada e verificada" e ser "realizados por iniciativa e com a participação activa da colectividade local beneficiária". A ajuda do FED não pode, em caso algum, exceder 300000 euros ou, em princípio, 75 % do custo total de cada projecto. O saldo restante é financiado pela comunidade local beneficiária, sob forma de contribuições em espécie, prestações de serviços ou em numerário e, a título excepcional, pelo Estado ACP.

4. A execução dos programas plurianuais de microprojectos é descentralizada. Num Estado ACP, é executada por uma unidade de gestão, que toma decisões, sob a direcção de um comité directivo onde a autoridade comunitária e a autoridade nacional estão representadas. Esta unidade de gestão tem três funções principais: dar a conhecer os programas, seleccionar os projectos elegíveis apresentados pelos beneficiários potenciais e assegurar a sua realização(ver quadro 1 e anexo II).

Quadro 1

Principais intervenientes

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Fonte:

Tribunal de Contas.

Auditoria do Tribunal

5. A auditoria concentrou-se nos serviços centrais da Comissão e em seis(7) países ACP que, no final do ano 2002, beneficiaram de 44 % das decisões de financiamento dos sexto, sétimo e oitavo FED para programas de microprojectos (ver anexo I).

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Controlo no local de um projecto de irrigação

6. Em cada país, o Tribunal examinou um programa do sétimo FED, um programa do oitavo FED(8) e no mínimo vinte microprojectos. Os 144 projectos concluídos, todos examinados com base em documentação específica e, em 104 casos, por meio de inspecções no local, ficaram concluídos, na maior parte dos casos, antes de 2001. Representam os principais sectores em causa: educação, saúde e desenvolvimento rural(9). Foram igualmente auditadas 20 operações contabilísticas do exercício 2002, relativas a microprojectos nos países seleccionados. Os projectos assim auditados no local foram seleccionados com carácter aleatório, mas o Tribunal tomou em conta o parecer das delegações em matéria de acessibilidade e de segurança (ver anexos III e IV).

7. As auditorias foram efectuadas nos serviços centrais da Comissão, nas delegações, nas unidades de gestão dos microprojectos, nas autoridades nacionais e locais dos países ACP e nos beneficiários finais. A inspecção do Tribunal tinha o objectivo de avaliar a gestão e supervisão dos programas de microprojectos por parte da Comissão e de determinar se os programas tinham atingido os seus objectivos. Abrangeu a programação, a execução e os resultados destes programas e teve em conta os riscos identificados pelas auditorias e avaliações já efectuadas pela Comissão, em especial o risco de não sustentabilidade dos projectos.

ELABORAÇÃO DOS PROGRAMAS PLURIANUAIS DE MICROPROJECTOS

Processo de programação iterativo, flexível e apropriado

8. A elaboração dos programas de microprojectos segue um processo iterativo que envolve todos os intervenientes descritos no quadro 1 e no anexo II. Para que a Comunidade se comprometa a financiar durante vários anos(10) um programa proposto pelos Estado ACP, este deve poder avaliar as suas próprias necessidades e prioridades e a sua capacidade de gerir as operações correspondentes.

9. O procedimento designado por "autorização global" permite financiar diferentes programas nacionais a partir de uma única autorização do Comité do FED de um montante máximo de 30 milhões de euros. O valor total relativamente baixo dos programas de microprojectos apresentados pelos países ACP faz com que este procedimento, que é reservado a programas inferiores a 8 milhões de euros, seja frequentemente utilizado em vez do procedimento normal, o que permite evitar a sobrecarga do Comité do FED.

Aproveitamento desigual da experiência adquirida

10. Os programas de microprojectos dão lugar a avaliações cujas recomendações são tomadas devidamente em conta durante a preparação dos programas seguintes. Contudo, estas avaliações são geralmente efectuadas a meio dos programas ou pouco depois do seu encerramento. Assim, embora em muitos países vários programas plurianuais de microprojectos tenham sido executados durante mais de 20 anos e a sustentabilidade dos projectos seja frequentemente discutida, quase não existem avaliações efectuadas após um longo período, que pudessem fornecer informações úteis sobre este aspecto particular(11). Além disso, como os serviços centrais da Comissão não fazem uma comparação sistemática das avaliações disponíveis, ficam eles próprios privados de informações úteis para a gestão. Os trabalhos de avaliação que abrangem mais do que um país são muito raros e muito antigos(12) para serem utilizados pela Comissão.

Aproveitamento insuficiente dos programas comparáveis

11. Os programas plurianuais de microprojectos do FED não são a única forma de ajuda aos pequenos projectos que dão resposta a necessidades prioritárias. Os Estados-Membros, os outros financiadores multilaterais e bilaterais, as ONG e as próprias autoridades nacionais gerem programas comparáveis. Porém, esta ajuda nem sempre é suficientemente aproveitada nos programas de microprojectos. Trata-se de um aspecto particular da compartimentação da informação entre os financiadores, nomeadamente, entre Estados-Membros e programas da Comunidade Europeia(13).

Caixa n.o 1

Programas semelhantes

1. No Malawi, um programa de projectos de construção de pequenas infra-estruturas nas zonas rurais pobres está a ser financiado pelo Banco Mundial. Os seus objectivos, âmbito e meios de intervenção são muito semelhantes aos dos programas de microprojectos do FED. As colectividades locais podem apresentar projectos para financiamento ao abrigo dos dois regimes. Não se observou uma coordenação real. Isto conduziu, por exemplo, a que algumas escolas, situadas muito próximo umas das outras, fossem financiadas pelos diferentes sistemas. Esta lacuna foi parcialmente colmatada pela inserção de disposições específicas no quarto programa plurianual de microprojectos, financiado pelo nono FED.

2. Na Zâmbia, uma unidade comum de gestão foi criada em 1991 para controlar a gestão dos programas plurianuais de microprojectos do FED e de programas financiados pelo Banco Mundial. De Junho de 2000 a Janeiro de 2002, as relações difíceis entre os dois tipos de programas (devidas a incertezas sobre o suporte organizacional para cada tipo de programa) causaram problemas significativos nos programas de microprojectos do FED. Em muitas regiões, a partir de Janeiro de 2003, data da sua separação administrativa, os funcionários dos distritos em causa foram reafectados a actividades ligadas aos programas do Banco Mundial, em detrimento dos programas do FED. Embora os dois tipos de programas sejam complementares, a falta de coordenação e de cooperação que afectou a sua gestão impediu qualquer forma de sinergia positiva.

3. No Zimbabué, um programa europeu da cooperação descentralizada lançado em 1999 é responsável por actividades que incluem um fundo destinado a financiar pequenas infra-estruturas em zona urbana e rural que são em todos os aspectos comparáveis aos microprojectos. O programa não inclui disposições que tenham em conta esta vocação em parte comum; por seu lado, o décimo segundo programa de microprojectos lançado alguns meses mais tarde não faz referência à cooperação descentralizada.

Opções de programação adaptadas às necessidades nacionais

12. Os microprojectos ou são incluídos nos sectores de concentração da ajuda fixados pelos programas indicativos nacionais (PIN), ou tratados como um sector particular(14). Os sectores seleccionados mais frequentemente são os sociais (educação e saúde, incluindo água e saneamento) ou um sector económico que cobre as actividades agrícolas e artesanais, a melhoria das comunicações e diversas actividades geradoras de receitas.

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Uma actividade geradora de receitas: um moinho de farinha de milho

13. Tal como os sectores de intervenção, as opções de programação tomam em consideração a área geográfica coberta (todo ou parte do território), os critérios de prioridade (maior ou menor concentração nas zonas ou populações mais pobres), o tipo de operações financiadas (construção ou renovação de infra-estruturas tais como escolas, centros de saúde, sistemas de abastecimento de água, acções de formação) e o tipo de financiamento (concessão de empréstimos ou subvenções). Em quase todos os casos, os programas intervêm num meio rural.

Caixa n.o 2

Opções de programação

1. No Gana, os quarto e quinto programas, dotados respectivamente de 8,89 e 27 milhões de euros, concentram-se na renovação de infra-estruturas existentes nos sectores da educação e da saúde, com vista a aumentar a sua utilização pelas populações rurais.

2. Em Madagáscar, o terceiro programa, financiado pelo sétimo FED e lançado em 1998 por um período de um ano e com um orçamento de um milhão de euros, previa a construção e a renovação em todo o território de infra-estruturas nos sectores da educação, da saúde, do abastecimento de água, da agricultura e das estradas rurais. O quarto programa, financiado pelo oitavo FED e lançado em Março de 2000 com um orçamento de 8 milhões de euros, acrescentou a esta actividade de construção de infra-estruturas um importante objectivo de transferência de conhecimentos.

3. No Malawi, os primeiro, segundo e terceiro programas, dotados respectivamente de 3,1, 6,38 e 21 milhões de euros, cobrem todo o território. O seu objectivo comum consiste em dotar as populações rurais de infra-estruturas básicas nos sectores da educação, da saúde e das comunicações (estradas e estações de correio) e de recursos naturais. Incluem um regime de microcrédito. A renovação e a construção são tratadas igualmente.

4. No Uganda, o principal programa do oitavo FED, dotado de um orçamento de 15 milhões de euros, está a ser executado em oito dos 29 distritos do país, seleccionados devido ao seu nível de pobreza. Os sectores de intervenção escolhidos são a educação (em conjunção com o plano nacional de "escolaridade primária universal"), a saúde e o desenvolvimento rural. É concedida igual importância à renovação e à construção e estão previstas acções de formação. Está a ser executado em paralelo um programa específico de construção de redes de abastecimento de água e de esgoto.

5. Na Zâmbia, foram executados desde 1985 sete programas plurianuais de microprojectos. No âmbito da Quarta Convenção de Lomé, foram autorizados desde 1998 cerca de 38,5 milhões de euros, 22,4 milhões dos quais a título do oitavo FED. Os sectores em causa são principalmente a educação, que recebeu mais de metade do financiamento, a saúde, a rede de abastecimento de água e a rede de esgoto.

6. No Zimbabué, os seis programas financiados pelos sétimo e oitavo FED são dotados de um orçamento total de 47,6 milhões de euros e cobrem todo o território. Concentram-se na renovação de infra-estruturas existentes, devido ao nível de equipamento já significativo do país. Os sectores visados são a educação, a saúde e o desenvolvimento rural, que cobre os pequenos projectos de infra-estrutura no domínio do abastecimento de água, da electrificação rural e alguns projectos de apoio ao artesanato rural.

Definição aberta das colectividades beneficiárias

14. O termo "colectividades locais", que não é definido pela Convenção de Lomé, pode ter vários significados. Pode designar igualmente um grupo sujeito a uma autoridade tradicional (a aldeia e o seu chefe), um grupo de pessoas com interesses materiais ou outros em comum (uma associação) ou a população de um território dotado de uma administração própria e de representantes legais (uma colectividade local no sentido do direito público).

15. A diversidade das interpretações adoptadas permite que cada país adapte a execução dos programas de microprojectos às suas próprias estruturas e orientações políticas. Por consequência, a elegibilidade de um projecto que venha ao encontro das mesmas necessidades, apresentado pelo mesmo número de pessoas, pelo mesmo custo e com as mesmas características técnicas, pode variar bastante de um país para outro.

Caixa n.o 3

Noção de colectividade local

1. No Gana, as colectividades elegíveis têm entre 20 e 700 membros, o que corresponde ao número de pessoas que um comité de projecto está autorizado a representar.

2. Em Madagáscar, a população beneficiária é representada pelas autoridades locais. Os pedidos de ajuda são simultaneamente da responsabilidade das autoridades locais (acta do conselho municipal) e da população (acta da reunião da população a que se refere o projecto).

3. No Malawi, não se estabeleceu qualquer definição formal mas um grupo de pelo menos cinco pessoas com interesses em comum é considerado como uma colectividade local no sentido da Convenção de Lomé.

4. No Uganda, o termo designa um grupo de pessoas com interesses em comum e que beneficiam do apoio das autoridades locais (subcondado e distrito) que actuam como intermediários. Embora não se estabeleça um limite numérico, é dada prioridade aos projectos com o maior número de beneficiários potenciais.

5. Na Zâmbia, uma colectividade local inclui todas as pessoas interessadas num projecto, que estão prontas a participar na sua realização e que beneficiam dos seus resultados. A ausência de uma definição estrita e de um limite numérico não deu origem a problemas práticos.

6. No Zimbabué, o termo designa, por transposição de uma legislação nacional sobre as cooperativas, um grupo de pelo menos dez pessoas que possam provar que têm um projecto em comum há pelo menos um ano.

Responsabilização desigual mas cada vez maior da autoridade local

16. Os programas de microprojectos incluem disposições que envolvem as autoridades públicas locais. Contudo, na prática, este envolvimento toma várias formas e pode por vezes ter um âmbito muito limitado. Quando as responsabilidades significativas são confiadas às autoridades locais, o objectivo consiste geralmente em desenvolver a sua capacidade de gestão. Com efeito, para além de satisfazer as necessidades sociais prioritárias, os programas visam cada vez mais a ajuda ao desenvolvimento das instituições locais e o apoio às políticas de descentralização. Embora não formulado na Convenção de Lomé, este objectivo mais ambicioso está em conformidade com os princípios gerais da cooperação ACP-UE.

Caixa n.o 4

Papel confiado às autoridades locais

1. No Gana, a assembleia distrital é considerada como o "ponto focal" da execução descentralizada do quinto programa de microprojectos. Um comité local específico é responsável por seleccionar e hierarquizar os projectos no território do distrito e por supervisionar a sua execução no contexto dos programas anuais locais.

2. Em Madagáscar, o principal programa de microprojectos do oitavo FED é o Programa de apoio às iniciativas dos municípios e das associações locais ("Programme d'appui aux initiatives des communes et des associations locales" - PAICAL). O seu objectivo consiste em promover o desenvolvimento institucional reforçando a capacidade de gestão dos municípios associados. Ao envolver muito estreitamente estes últimos nas diferentes fases do ciclo de projecto, o programa visa uma transferência de conhecimentos de modo a que eles possam assumir a responsabilidade.

3. No Malawi, as autoridades locais (distritos rurais) limitam-se geralmente a registar os pedidos de ajuda e a transmiti-los aos gestores do programa de microprojectos. Em alguns casos, participam na avaliação ex ante dos projectos.

4. No Uganda, no âmbito do programa plurianual do oitavo FED, as autoridades locais são responsáveis pela identificação e análise das necessidades a satisfazer e pelo planeamento e gestão dos microprojectos, que são incluídos nos planos de desenvolvimento dos distritos. O programa visa desenvolver a competência de gestão das autoridades locais confiando-lhes uma responsabilidade alargada; para o efeito, inclui uma componente de formação dos funcionários locais.

5. Na Zâmbia, os distritos e os coordenadores regionais asseguram em conjunto a promoção dos programas, avaliam os projectos apresentados com base em documentos e no local e, se necessário, recomendam a sua aprovação ao comité directivo nacional.

6. No Zimbabué, os distritos rurais não estão implicados por contrato nos programas e o seu papel é definido de modo sucinto. Emitem um parecer sobre os projectos apresentados à unidade de gestão e os seus representantes participam nas reuniões de avaliação e gestão dos projectos. A qualidade deste método é apreciada pelos gestores e pelas outras partes interessadas, mas é difícil apreciar o seu impacto.

EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS PLURIANUAIS DE MICROPROJECTOS

Visão incompleta por parte dos serviços centrais da Comissão

17. A Direcção-Geral "Desenvolvimento" enquadra as orientações gerais dos programas. A responsabilidade do acompanhamento da sua execução cabe à direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid (Aidco) que tem a seu cargo os programas da zona ACP.

18. Embora os programas de microprojectos tenham sido executados continuamente desde 1980, os serviços centrais da Comissão não os conhecem bem. Os serviços do Aidco não puderam utilizar o sistema contabilístico OLAS para produzir uma lista exaustiva dos programas plurianuais executados ou em curso, apesar do facto de a base legal do instrumento estar bem identificada. Como não podem estabelecer a ligação entre os programas e os contratos que se lhes referem, por exemplo os contratos de assistência técnica, não podem nem determinar o custo real da política de microprojectos nem verificar até que ponto a sua gestão é eficaz.

19. A identificação dos sectores de actividade implicados pelos microprojectos apresenta igualmente lacunas. O estudo mais recente efectuado pelo Aidco sobre esta matéria(15) mostrou que o sector da educação representava 26,5 % das afectações e que o sector da saúde representava 18,7 %. Contudo, na falta de informações suficientes, este estudo classifica 54,81 % das despesas na rubrica "outras". Os serviços centrais não pedem(16) as informações de síntese já reunidas nos países ACP pelos gestores dos programas de microprojectos.

20. É natural que os serviços centrais da Comissão deixem às delegações a tarefa de seguir em pormenor a execução dos milhares de projectos em causa. Contudo, é lamentável que estes serviços centrais desconheçam as principais orientações dos programas plurianuais nacionais. Como resultado, a Comissão não pode aproveitar a experiência adquirida pelas delegações em matéria de microprojectos para identificar e divulgar as boas práticas. No âmbito da sua reorganização ligada à desconcentração dos seus serviços(17), nada está especificamente previsto para melhorar esta situação. Por exemplo, nenhum dos grupos temáticos de apoio que estão a ser criados abrange os microprojectos.

Regras específicas inconsistentes

21. A Comissão não estabeleceu regras internas e guias de gestão que se refiram especificamente aos programas de microprojectos para completar a Convenção de Lomé, o acordo interno, as regras financeiras e as suas normas de execução(18). Não se pode considerar que a página do guia do utilizador para os procedimentos financeiros dos sétimo e oitavo FED consagrada aos microprojectos constitua em si mesma um número de orientações suficientes. Para a gestão dos programas nos países ACP, os guias práticos gerais da Comissão são utilizados e interpretados de modo desigual.

22. Para colmatar esta falta de regras específicas, os gestores nacionais elaboraram guias práticos que são geralmente claros e úteis mas bastante diferentes em termos de pormenor, apresentação e teor. Esta profusão de guias locais, por vezes muito bem preparados, como em Madagáscar, não substitui as orientações centrais claras e simples necessárias para o exercício da desconcentração de competências que há que desenvolver.

23. A ausência de regras internas específicas é ainda mais lamentável considerando o facto de, como se indicou anteriormente, a interpretação da Convenção de Lomé variar de um país para outro, de os programas de microprojectos existirem há mais de vinte anos e de serem geridos por órgãos independentes.

Verdadeira autonomia dos mecanismos de gestão nos países ACP

24. As unidades de gestão dos microprojectos estão colocadas sob a autoridade do gestor orçamental nacional e dão contas a um comité directivo(19) que inclui representantes da autoridade nacional e da delegação. Conforme o caso, estão ligadas aos ministérios das finanças, dos assuntos locais, da agricultura ou do desenvolvimento rural. São igualmente supervisionadas pelos ministérios técnicos responsáveis pelos diferentes sectores em causa (educação, saúde, agricultura, água e saneamento), que podem ser representados no comité directivo.

25. Esta dependência em relação à autoridade nacional é atenuada por uma considerável autonomia de facto. As unidades de gestão dispõem de meios de funcionamento próprios. Em alguns países, podem recrutar livremente agentes contratados, do sector privado ou da função pública. São por vezes chefiadas por um assistente técnico, titular de um contrato de serviço e que dispõe de uma larga margem de manobra. A qualidade do pessoal afectado a estas unidades revelou-se geralmente boa.

26. Esta autonomia das unidades é um factor de eficácia, em especial quando apoiada por um quadro jurídico claro, que permite que a unidade defina precisamente nos seus contratos as suas relações com terceiros. Por outro lado, quando, como é o caso em alguns países, as unidades de gestão não têm o estatuto jurídico para celebrar contratos, as suas relações com as outras partes envolvidas na execução dos programas, ou seja o governo central, as autoridades locais, as agências técnicas especializadas, as colectividades beneficiárias e a delegação, são demasiado imprecisas para se poder identificar as responsabilidades das várias partes quando surgem problemas de execução.

Caixa n.o 5

Quadro jurídico dos mecanismos de gestão

1. Em Madagáscar, o papel da unidade de gestão está confiado a uma agência criada por decreto que é igualmente responsável pela cooperação descentralizada. A agência tem plena autoridade para celebrar contratos com os municípios que são distintos dos contratos elaborados pelo gestor orçamental nacional.

2. No Uganda, o programa do oitavo FED está a ser executado em conformidade com um protocolo celebrado entre uma entidade designada "programa de microprojectos do FED" definida como "programa autónomo do Governo do Uganda" e cada um dos conselhos distritais participantes. Contudo, o mesmo documento indica que a unidade de gestão, cujo responsável assinou o contrato, representa o gestor orçamental nacional e a União Europeia. Continua por esclarecer o âmbito deste contrato, uma vez que o número de partes contratantes não está definido claramente.

3. No Zimbabué, por recomendação de um consultor jurídico, começou a proceder-se ao exame de um projecto de estatuto de direito privado, no qual o gestor orçamental nacional seria apenas um dos dirigentes de um conselho de administração. Contudo, os inconvenientes desta proposta parecem superiores às suas vantagens.

Procedimento de gestão adequado e, em princípio, restritivo

27. Os programas plurianuais de microprojectos são executados por parcelas sucessivas, que, por sua vez, estão sujeitas a uma programação como "estimativas-programa". Estas estimativas-programa especificam os microprojectos a entregar durante cada período de referência, contêm uma estimativa do seu custo e prevêem o seu financiamento através de adiantamentos. Formam igualmente o quadro orçamental do funcionamento das unidades de gestão. Os períodos de execução e os pagamentos intermédios que se lhes referem deverão ser anuais(20) ou, pelo menos, devem ter uma periodicidade definida e uma duração razoável, para que os objectivos sejam realizados sem atraso e os adiantamentos pagos possam ser rapidamente apurados. As estimativas-programa deixam de ser úteis se não forem encerradas em devido tempo ou se forem sistematicamente prorrogadas por cláusulas adicionais. Verificaram-se várias excepções a estas regras de boa gestão.

28. Algumas despesas relativas aos programas de microprojectos são por vezes efectuadas à margem das "estimativas-programa", como é geralmente caso das actividades de auditoria e da assistência técnica recrutada por meio de contratos de serviços, ou por vezes, o caso de certas despesas de fornecimentos ou de equipamento.

Caixa n.o 6

Estimativas-programa

1. No Gana, as estimativas-programa nacionais cobrem períodos de um ano e meio ou mais. São coordenadas com os programas dos distritos e estão sujeitas a uma autorização contabilística central(21).

2. No Malawi, as estimativas-programa contêm pormenores de todas as despesas do programa. O financiamento de cada uma dá lugar a uma autorização única.

3. No Uganda, as estimativas-programa são pormenorizadas e ligadas aos planos de desenvolvimento dos distritos. São objecto de uma autorização contabilística. À margem das estimativas-programa, a gestão do contrato de serviço relativo à direcção da unidade de gestão deu lugar em 2002 a um pagamento sem contrapartida que devia ter dado lugar a um parecer jurídico.

4. No Zimbabué, as estimativas-programa contêm apenas objectivos sumários tais como o número de projectos previsto por sector para o ano em causa. Nessa medida, não são financiadas a partir de uma autorização contabilística. As informações pormenorizadas relativas aos projectos aprovados estão incluídas em séries de fichas descritivas distintas que são enviadas ao AIDCO para autorizações contabilísticas sucessivas; todavia, estas são registadas de cada vez como "estimativas-programa". A acrescentar ao facto de que o décimo segundo programa é financiado simultaneamente pelo sétimo e pelo oitavo FED, esta fragmentação das contas torna extremamente difícil o controlo financeiro dos projectos.

Taxa de execução dos programas por vezes demasiado baixa

29. As necessidades prioritárias a satisfazer são numerosas e os pedidos das populações locais continuam a ser consideráveis. Por consequência, a capacidade dos países ACP de absorverem os fundos dos programas de microprojectos é muito elevada. Contudo, observaram-se atrasos significativos na execução de alguns programas no âmbito dos sétimo e oitavo FED. Estes atrasos aumentam bastante as despesas administrativas dos programas e são uma fonte de decepção para as populações em causa. Existem várias razões: por vezes restrições externas e por vezes deficiências internas de gestão.

Caixa n.o 7

Taxa de execução dos programas

1. No Gana, embora a primeira fase do quinto programa tenha sido aprovada em 31 de Maio de 1999, a primeira estimativa-programa só foi assinada em 15 de Junho de 2000 e o adiantamento inicial só foi pago nas contas dos distritos em Maio de 2001. A contar de Maio de 2001, o período do programa foi prorrogado por seis aditamentos sucessivos. A execução da segunda estimativa-programa, lançada em Julho de 2002, sofria já de um atraso significativo no final de 2002.

2. No Malawi, devido a uma falta de coordenação entre a unidade de gestão central e os seus serviços locais, o terceiro programa não pôde financiar todos os projectos aprovados. Em 2002, o comité de orientação deu instruções com vista a uma maior selectividade no exame local dos projectos.

3. No Uganda, o programa lançado na região de Karamoja em 1996 não tinha sido encerrado em 2001 por razões em parte imputáveis à insegurança local. A primeira estimativa-programa deste programa, que cobriu o período de 1998-1999, foi alterada três vezes e prorrogada até 31 de Julho de 2002. As estimativas-programa no âmbito do programa do oitavo FED foram muitas vezes afectadas por várias prorrogações e sobreposições excessivas. Em Dezembro de 2002, foram simultaneamente abertas três estimativas-programa relativas ao mesmo programa.

4. Na Zâmbia, em Março de 2003, mais de um ano após a assinatura do acordo de financiamento da fase II do programa, quase todos os fundos tinham sido autorizados para menos de metade do número de projectos previstos. Na mesma data, 125 projectos continuavam pendentes mesmo apesar de muitos deles terem sido aprovados há mais de um ano.

5. No Zimbabué, em 2001 e 2002, a situação económica do país - hiperinflação e taxas de câmbio irracionais - fez com que durante o exercício as dotações globais afectadas a vários projectos do décimo segundo programa plurianual fossem insuficientes. Em vários casos, foi necessário adiar a conclusão destes projectos.

Organização financeira e contabilística e controlos satisfatórios mas susceptíveis de melhoria

30. Os fundos necessários para os projectos e para as despesas administrativas das unidades de gestão são pagos em contas de adiantamento. O montante do primeiro adiantamento representa geralmente 30 % a 50 % do orçamento atribuído. O reaprovisionamento das contas está sujeito à boa utilização dos adiantamentos. Este mecanismo está sujeito a riscos, uma vez que são pagos fundos importantes antes de os trabalhos terem sido efectuados.

31. Um outro risco inerente aos programas de microprojectos deriva do facto de as operações se dispersarem por um grande número de locais, o que torna a sua supervisão difícil e onerosa. A criação de serviços regionais ou o reforço do papel das autoridades locais permitiu melhorar a supervisão dos projectos mas não reduziu os custos administrativos que resultam da dispersão. O custo orçamental das despesas administrativas(22) varia fortemente de um país para outro (10 % no Malawi, 17 % na Zâmbia, 20 % em Madagáscar e no Zimbabué). Contudo, a comparação dos custos administrativos não é suficiente para mostrar a eficácia comparativa dos sistemas de gestão. Na prática, a valorização das tarefas confiadas à autoridade local e as limitações geográficas e económicas variam fortemente de um país para outro.

32. A fim de poderem tomar em conta estes riscos durante a organização dos fluxos de despesas e a concepção do controlo interno, os países em causa combinaram de diferentes formas a centralização e descentralização contabilísticas, a auditoria externa e o controlo interno. Em alguns países, os gestores abrem contas distintas para cada categoria de despesas. Em outros, todas as despesas transitam pelas mesmas contas. A separação das contas de despesas operacionais das que se referem a despesas administrativas facilita a supervisão e o controlo dos custos administrativos.

33. Os sistemas de gestão contabilística e financeira dos programas de microprojectos examinados pelo Tribunal eram globalmente satisfatórios, podendo contudo ser melhorados quer na sua definição quer no seu funcionamento, em particular no que se refere à função de controlo. Evidenciaram-se disfunções esporádicas, especialmente pela auditoria financeira de operações do exercício 2002 seleccionadas e examinadas relativas à declaração de fiabilidade do Tribunal sobre a gestão dos FED. Alguns destes problemas estão ligados à insuficiente competência técnica e por vezes à falta de recursos materiais da autoridade local.

Caixa n.o 8

Organização financeira e contabilística

1. No Gana, os trabalhos são pagos pelos distritos, que aplicam os seus próprios procedimentos de controlo a priori e têm contas locais alimentadas por adiantamentos da unidade de gestão. Os controlos anteriores ao reaprovisionamento da conta central são efectuados internamente. Nos termos do acordo de financiamento do quinto programa, contudo, o financiamento da segunda fase dependia de uma avaliação externa da primeira fase que nunca foi efectuada, embora os fundos tivessem sido transferidos. Detectaram-se vários casos de incumprimento dos procedimentos locais em matéria de concursos.

2. Em Madagáscar, os municípios gerem contas afectadas às despesas dos projectos, mas o controlo a priori das despesas é efectuado pelos serviços regionais responsáveis pela gestão. O controlo a posteriori das despesas, que determina como o fundo de adiantamentos único nacional será alimentado, é confiado a um serviço que depende do gestor orçamental nacional e que é responsável pelo controlo de todas as operações do FED geridas por estimativas-programa. As deficiências identificadas referiam-se a uma documentação jurídica por vezes incompleta e à aceitação de preços unitários arbitrários durante o exame das propostas.

3. No Malawi, as contas das despesas operacionais e as das despesas administrativas são distintas. Os procedimentos de compra e de despesa são centralizados pela unidade nacional de gestão no sentido de obter preços mais competitivos. Contudo, este sistema representa uma carga de trabalho que justificaria uma desconcentração a favor dos serviços regionais. Os fundos para adiantamentos são alimentados na sequência de auditorias externas confiadas a empresas privadas, que efectuam inspecções físicas periódicas. Contudo, os relatórios dos auditores, que muitas vezes são acompanhados de reservas, não têm qualquer seguimento.

4. No Uganda, os distritos pagam os trabalhos a partir de contas locais alimentadas por adiantamentos da unidade de gestão e efectuam controlos a priori das despesas. O controlo a posteriori trimestral é confiado a uma empresa de auditoria local responsável simultaneamente pela auditoria das contas e pela formação em exercício dos contabilistas locais que as executam. As funções de auditoria externa e de consultoria não são suficientemente distintas. As observações válidas do auditor geral do Uganda sobre os procedimentos contabilísticos dos microprojectos dos distritos são ignoradas pela unidade de gestão e pela delegação.

5. Na Zâmbia, a verificação interna da boa utilização dos adiantamentos deveria ter sido assegurada por um grupo de três pessoas, mas na realidade, até Janeiro de 2003, esta tarefa foi atribuída a uma só pessoa que ocupava um lugar de assistente, o que comprometeu o sistema de controlo. Além disso, a mais recente auditoria externa notificada aos auditores do Tribunal em Março de 2003, referia-se apenas às despesas administrativas do exercício de 2001, apesar do facto de não existir qualquer relatório para o exercício de 2000.

6. No Zimbabué, o controlo a priori de todas as despesas é centralizado. As despesas operacionais são executadas a partir de uma conta central gerida pela unidade de gestão. As despesas administrativas das cinco unidades de gestão regionais são efectuadas a partir de contas locais alimentadas por pagamentos da conta administrativa central. O reaprovisionamento das contas depende das auditorias trimestrais efectuadas pela filial local de uma empresa internacional. Estas auditorias não examinam as receitas das contas e não incluem verificações no local, o que limita a utilidade dos certificados emitidos.

Observância do princípio de co-financiamento pelos beneficiários

34. A contribuição dos beneficiários prevista pela Convenção de Lomé é a maior parte das vezes efectuada em espécie (fornecimento de tijolos, areia, materiais diversos) ou em prestações de serviço (participação em obras de construção), o que torna a sua contabilização difícil. Quando esta é considerada impossível ou demasiado formal, tudo o que se faz é verificar a existência de uma contribuição significativa. Na maioria dos casos, uma avaliação pormenorizada é inscrita nas contas do projecto que, na ausência de documentos justificativos e de uma estrutura económica formal, é no entanto muitas vezes difícil de verificar.

35. A Convenção de Lomé deve ser aplicada com discernimento relativamente ao cálculo da contribuição exigida aos beneficiários. Por exemplo, é amplamente reconhecido que a epidemia de SIDA afecta a capacidade contributiva das populações rurais mais afectadas. Uma ideia unanimemente defendida é a de uma aplicação rígida da regra sobre a contribuição dos beneficiários, que poderia, em algumas circunstâncias muito difíceis, privar algumas populações carenciadas de uma resposta às necessidades prioritárias, o que não era a intenção da Convenção de Lomé. A possibilidade de substituir a contribuição do Estado ACP, isto é da autoridade local, pela contribuição dos beneficiários depende das suas capacidades contributivas. A inspecção no local demonstrou que é ainda possível um esforço de rigor na gestão e medição das contribuições.

Supervisão satisfatória mas susceptível de melhoria

36. Apesar das limitações inerentes à dispersão das operações, a supervisão das obras de construção ou de renovação é em geral satisfatória, graças especialmente ao envolvimento dos beneficiários. Contudo, continua a ser susceptível de melhoria, em especial no caso dos projectos mais complexos, que necessitam de uma maior competência técnica.

Caixa n.o 9

Supervisão técnica das infra-estruturas

1. Em Madagáscar, a insuficiência principal da supervisão técnica provém de um procedimento de recepção das obras inadequado, o que levou a equipa local a aceitar um edifício escolar de qualidade inferior.

2. No Malawi, a supervisão dos projectos é assegurada por inspecções periódicas no local efectuadas por especialistas dos serviços locais da unidade de gestão e, por vezes, por membros do comité de orientação. Os beneficiários participam na supervisão verificando se os materiais comprados centralmente estão disponíveis.

3. No Uganda, no âmbito do programa do oitavo FED, a responsabilidade da supervisão técnica e da manutenção foi atribuída aos distritos na sua qualidade de colectividades proprietárias das infra-estruturas. A observância destas obrigações é facilitada pelo elevado nível técnico das infra-estruturas do FED, que é superior ao das infra-estruturas financiadas pelas autoridades nacionais no âmbito dos seus programas de equipamento.

4. No Zimbabué, a supervisão técnica é confiada aos distritos ou a organismos técnicos nacionais especializados. A qualidade da ajuda concedida neste âmbito varia bastante de um projecto para outro, em função do nível de formação e da disponibilidade das pessoas em causa e das restrições geográficas e financeiras que encontram. Além disso, em função dos seus conhecimentos técnicos, que estão a ser melhorados por acções de formação e de sensibilização, os beneficiários procedem à supervisão da actividade dos contratantes no local.

37. Como complemento da supervisão dos projectos numa base individual e técnica, a execução dos programas deve igualmente ser controlada por meio de informações de gestão adequadas sobre períodos, categorias de despesas ou de beneficiários e zonas geográficas. Contudo, em muitos casos, os sistemas de informação não o permitem, porque as informações recebidas são, em alguns casos, muito poucas, em outros demasiadas ou ainda confusas ou irrelevantes. Os comités directivos recebem grande número de relatórios que contêm informações redundantes e difíceis de tratar.

Caixa n.o 10

Sistemas de informação

1. No Gana, a aplicação informática MISME (Management Information System Monitoring and Evaluation), que devia ser um dos pilares da gestão do quinto programa, nos termos do acordo de financiamento de Janeiro de 1999, e processar não só todos os dados físicos e financeiros dos projectos mas também a avaliação efectuada pelos beneficiários e os dados de referência(23), ainda não tinha sido aplicada no final de 2002.

2. Em Madagáscar, uma grande parte das informações fornecidas pela unidade de gestão é dispersa entre diferentes tipos de relatórios (descrições do projecto, folhas de cálculo, relatórios periódicos, etc.), sem que seja fácil distinguir claramente o que contém o dado correcto. Assim, muitas incoerências seriam evitadas se as informações e os relatórios fornecidos pela agência fossem simplificados, centrados no projecto e se baseassem numa única fonte.

3. No Malawi, as informações relativas aos projectos são registadas em documentos separados, o que torna impossível uma consulta do conjunto dos dados de cada projecto. As informações que permitiriam uma melhor avaliação interna, relativas à situação socioeconómica das populações, aos sectores visados, à situação anterior ao lançamento dos projectos, não podem ser utilizadas. A unidade de gestão não tem um sistema informático que permita melhorar a recolha e a utilização dos dados existentes.

4. No Uganda, observou-se uma tendência para produzir múltiplos relatórios e para uma falta de sintetização. Considerando apenas o programa do oitavo FED, o número de relatórios distintos produzidos durante um ano e considerados necessários para a unidade de gestão ultrapassa a centena.

5. No Zimbabué, as insuficiências do sistema de informação são agravadas pela fragmentação do financiamento dos projectos em diferentes autorizações contabilísticas. Nestas circunstâncias, é quase impossível aplicar um sistema de supervisão que respeite o princípio de gestão do ciclo do projecto a que se refere a Comissão. O sistema de informação que se insere no sistema contabilístico não está em condições de dar rapidamente uma visão completa da situação física e financeira de um microprojecto.

RESULTADOS DOS PROGRAMAS PLURIANUAIS DE MICROPROJECTOS

Resultados imediatos muito positivos

38. A Convenção de Lomé espera que os microprojectos tenham um impacto económico e social na vida das populações e que dêem resposta às evidentes necessidades prioritárias observadas.

39. O exame aprofundado dos microprojectos seleccionados pelo Tribunal nos seis países visitados, efectuados com base nos documentos e em inspecções no local, em associação com as populações beneficiárias, permitiu certamente detectar algumas disfunções que necessitam de ser corrigidas, sendo alguns exemplos significativos indicados a seguir. Contudo, na maioria dos casos, este exame demonstrou sobretudo que se tinha dado uma resposta adequada às necessidades essenciais, conforme previsto pela Convenção de Lomé.

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Foram construídas muitas escolas primárias

40. Na maioria dos casos, os beneficiários estão organizados em comités de projectos, por vezes já existentes (no caso das renovações) e por vezes criados especialmente. Os representantes destes comités encontraram-se durante a auditoria, tendo compreendido a exigência, própria dos programas do FED, de que os beneficiários finais devem dar uma contribuição substancial. A observância do princípio de participação dos beneficiários é uma condição essencial para a sustentabilidade dos projectos; pode igualmente ser considerado em si mesmo como um resultado positivo. Com efeito, constitui uma resposta ao objectivo de "apropriação" evidenciado pelo Acordo de Cotonou.

Impacto difícil de avaliar

41. A programação dos projectos deve basear-se numa avaliação das necessidades e definir ex anteindicadores que permitam avaliar um impacto ex post. A metodologia de gestão dos programas da Comissão, sintetizada em quadros lógicos, estabelece uma distinção entre os resultados dos programas (disponibilidade de infra-estruturas e de serviços) e o seu impacto (melhoria da vida das populações).

42. Nos países ACP, as necessidades prioritárias e a resposta que lhes é dada são avaliadas no plano nacional. Por exemplo, a resposta à necessidade de água potável pode ser avaliada pela proximidade dos pontos de fornecimento de água(24). A resposta à necessidade de cuidados de saúde pode ser avaliada utilizando critérios da OMS e a resposta à necessidade de educação pode ser avaliada pelas taxas de escolaridade obrigatória ou pelo número de alunos por classe.

43. Todavia, a evolução das estatísticas nacionais ou mesmo regionais não reflecte suficientemente o impacto dos programas do FED. Com efeito, convém distinguir este impacto do dos programas comparáveis, que são mais numerosos porque os projectos financiados são de pequena dimensão(25).

44. Os países doadores, as ONG e os Estados ACP não partilham a informação relativa às suas acções em matéria de microprojectos. Contudo, seria útil conhecer em cada país o número total de salas de aula, de centros de saúde, de sistemas de abastecimento de água ou de saneamento construídos ou renovados durante um determinado ano, seja qual for a fonte de financiamento. Isso permitiria avaliar o impacto dos microprojectos do FED tendo em conta a sua importância relativa na ajuda ao desenvolvimento.

45. O desconhecimento do ambiente não é o único obstáculo para avaliar o impacto dos microprojectos. Uma outra fonte de dificuldade é a ambição excessiva dos indicadores de avaliação previstos pelos programas. O método do quadro lógico é por vezes excessivamente teórico. Alguns programas prevêem, por exemplo, a utilização de "indicadores objectivamente verificáveis" demasiado sofisticados que, em muitos casos, não estão disponíveis, porque se baseiam num trabalho estatístico demasiado oneroso.

46. Uma outra dificuldade provém da existência de um impacto indirecto incontestável mas difuso, que é mais pronunciado e visível a curto prazo para alguns projectos. Por exemplo, os microprojectos de irrigação e electrificação, ao mesmo tempo que satisfazem as necessidades das colectividades que estão directamente na origem dos projectos, oferecem também possibilidades de desenvolvimento económico para o conjunto da população das zonas em causa.

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Um reservatório: numerosos beneficiários indirectos

47. Nestas condições, é melhor reconhecer que o impacto não pode ser medido precisamente, do que indicar ao acaso valores que não podem ser verificados.

Caixa n.o 11

Avaliação do impacto

1. No Gana, o objectivo do quinto programa, que consistia em reabilitar as infra-estruturas sociais a fim de aumentar a sua taxa de utilização, não incluía um dispositivo de avaliação adequado. Em particular, a componente "avaliação pelos beneficiários", prevista no acordo de financiamento, não deu os resultados esperados. Os indicadores de impacto contidos no quadro lógico não tiveram qualquer utilidade.

2. Em Madagáscar, os resultados previstos no âmbito do programa financiado pelo sétimo FED puderam ser verificados e expressos quantitativamente em termos de número de infra-estruturas. À parte os trabalhos realizados, é difícil quantificar os resultados que o PAICAL procura obter, tais como um aumento dos serviços básicos prestados à população, o reforço da concertação entre a sociedade civil, os representantes eleitos e as autoridades locais e a melhoria das competências de gestão local.

3. No Malawi, o terceiro programa prevê que os resultados obtidos, em termos de luta contra a pobreza e de melhoria das condições de vida, devem ser verificados por meio de indicadores fornecidos pelos Ministérios da Educação e da Saúde. Não foi utilizado qualquer indicador deste tipo.

4. No Uganda, o estudo de impacto previsto sobre os microprojectos financiados pelo oitavo FED não foi efectuado. O quadro lógico de referência prevê simultaneamente "indicadores objectivos e verificáveis" impossíveis de verificar apenas para o FED ao nível dos distritos em causa, devido aos meios estatísticos disponíveis pouco adequados, e indicadores mais realistas que incidem mais nos resultados materiais do que no impacto. No conjunto, os indicadores não podem ser utilizados para avaliar uma eventual melhoria das condições de vida das populações.

5. No Zimbabué, o 12.o programa plurianual utiliza indicadores de resultado realistas, tais como o número de projectos de infra-estrutura económica ou social concluídos, e evita os indicadores de impacto que são extremamente difíceis de utilizar. A avaliação externa dos programas demonstrou que era impossível quantificar o benefício dos microprojectos ou mesmo estabelecer incontestavelmente um número total de beneficiários. A avaliação dos programas do sétimo FED revelou a ausência de dados quantitativos e baseou a sua conclusão (aliás muito favorável) em indicadores qualitativos, cujo teor não é, contudo, explicado em pormenor.

Frequente incerteza quanto à sustentabilidade da resposta às necessidades

48. A resposta dos programas plurianuais de microprojectos às necessidades das populações em causa é mais fácil de avaliar se se tomarem em conta as particularidades das principais áreas implicadas (educação, saúde e desenvolvimento económico rural). Mesmo não sendo mencionado pela Convenção de Lomé, o carácter sustentável desta resposta é um critério essencial de apreciação do resultado.

49. A qualidade inicial dos trabalhos continua a ser a primeira garantia da sua sustentabilidade. Contudo, é ainda necessária uma política de acompanhamento eficaz para assegurar a sua continuidade. Quando as obras são geradoras de receitas, está previsto um orçamento para a sua manutenção. A apropriação por parte dos beneficiários é mais uma condição de viabilidade dos projectos.

50. No final das missões efectuadas nos seis países seleccionados, o Tribunal considera que os esforços feitos para assegurar a sustentabilidade dos microprojectos são satisfatórios. Com poucas excepções, os projectos inspeccionados demonstraram condições de sustentabilidade satisfatórias ou, no caso dos projectos mais antigos, um estado aceitável de conservação. Todavia, conforme se indicou anteriormente, o facto de não existirem estudos sobre os projectos mais antigos limita o conhecimento da sustentabilidade global dos microprojectos. O estado de funcionamento satisfatório dos microprojectos observado num dado momento é ainda incerto na maioria dos países africanos. O principal critério de sustentabilidade continua a ser o apoio das autoridades nacionais, centrais ou locais.

Sectores sociais: educação e saúde

51. Os sectores da educação e da saúde apresentam características específicas em função das colectividades beneficiárias, da complexidade técnica dos microprojectos e da necessidade de um conhecimento especializado e de assistência por parte das autoridades nacionais ou locais.

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Escolas secundárias construídas ou equipadas com sucesso

52. No sector da educação, os programas de microprojectos financiam a construção e a renovação de escolas primárias ou secundárias e, em alguns casos, o seu equipamento em mobiliário, livros e material de laboratório. Este sector está adaptado aos microprojectos. O nível de formação e de motivação dos promotores dos projectos, dos professores e dos pais dos alunos, constitui um primeiro factor de sucesso. A simplicidade e a normalização dos edifícios escolares são um outro factor favorável. Os recursos necessários ao financiamento dos pequenos trabalhos de manutenção são obtidos pelas autoridades nacionais, quando o ensino é gratuito, ou pela contribuição dos pais, quando é pago. Estes recursos são geralmente bem geridos pelas razões sociológicas indicadas anteriormente.

53. No sector da saúde, os microprojectos estão sujeitos a maiores restrições e os resultados obtidos são mais vulneráveis. Os programas financiam a construção e a renovação de centros de saúde, de pequenos hospitais, de alojamentos para o pessoal dos serviços médicos e a aquisição de mobiliário médico simples. O fornecimento de medicamentos é da responsabilidade das autoridades nacionais. Uma das dificuldades inerentes a este sector deve-se ao facto de os beneficiários serem mais diversificados e estarem implicados de forma menos positiva do que os pais dos alunos, apesar de os comités dos utilizadores terem um papel activo. Além disso, o fornecimento regular de medicamentos pelas autoridades nacionais é uma questão mais sensível do que o fornecimento de equipamento escolar, que é renovado menos frequentemente.

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Centros de saúde cujo funcionamento regular ainda deve ser assegurado

54. Os projectos relativos ao fornecimento de água potável e saneamento, tais como poços e latrinas, contribuem para a melhoria da saúde pública mas estão sujeitos a menos limitações.

Caixa n.o 12

Microprojectos nos sectores sociais

1. No Gana, a maioria das infra-estruturas inspeccionadas estava a ser utilizada conforme inicialmente previsto. Em alguns casos, raros, verificaram-se más utilizações. Uma clínica rural financiada pelo quarto programa estava a ser em parte utilizada como cozinha e alojamento de uma enfermeira, enquanto o seu alojamento inicial estava a ser utilizado por uma parteira e por uma professora primária. Uma outra clínica não tinha sido utilizada para qualquer actividade médica há mais de um ano. Cerca de um quarto das infra-estruturas examinadas apresentava problemas visíveis, tais como fissuras, que exigiam uma intervenção técnica, frequentemente para além da capacidade dos beneficiários e que justificava uma intervenção das autoridades do distrito. Para além do financiamento de reparações importantes, a presença do pessoal necessário causava problemas devido ao grande número de escolas situadas em zonas rurais isoladas. Embora uma utilização reforçada dos serviços públicos sociais tivesse melhorado a vida das populações, os problemas de sustentabilidade dos anteriores programas não tinham sido eliminados: apoio insuficiente dos ministérios técnicos da saúde e da educação, deficiências no fornecimento e na substituição dos equipamentos.

2. Em Madagáscar, à excepção de uma escola secundária, todos os projectos visitados eram de uma qualidade satisfatória e davam resposta às necessidades dos beneficiários.

3. No Malawi, estão a ser criados comités de gestão dos microprojectos que os tomarão a cargo após a sua conclusão. O pessoal das unidades de gestão conduz acções de sensibilização com estes comités, a fim de desenvolver o sentimento de apropriação de responsabilidade necessário para uma boa conservação das infra-estruturas. Uma vez que as escolas secundárias são pagas, os seus comités de gestão instituíram fundos permanentes destinados à manutenção corrente. No caso das escolas primárias, que são gratuitas, as colectividades beneficiárias, considerando geralmente que o governo é responsável pela manutenção corrente, não criaram fundos permanentes alimentados pelas contribuições dos pais dos alunos.

4. No Uganda, os dois programas inspeccionados financiam a construção e a renovação de escolas primárias. É dada particular importância ao fornecimento de refeições aos alunos na escola, o que facilita a assiduidade, e ao alojamento dos professores no local, o que facilita o recrutamento de pessoal motivado. O princípio de escolaridade gratuita é imposto pelo Estado no âmbito do programa voluntário de escolaridade primária universal. Em compensação, são atribuídos às escolas orçamentos destinados à sua manutenção. As escolas e centros de saúde visitados estavam num estado de conservação satisfatório, mas havia grandes disparidades quanto ao nível do equipamento mobiliário.

5. No Zimbabué, a decisão do Conselho da União Europeia de boquear todas as ajudas que não beneficiam directamente a população começa a dar uma grande importância aos microprojectos, cujo principal objectivo é precisamente dar ajuda directa.

- A situação monetária do país afecta negativamente as camadas mais pobres da população, que deviam ser os beneficiários da ajuda do FED. Em 2002, as dotações financeiras atribuídas a projectos de infra-estrutura no âmbito do 12.o programa plurianual de microprojectos revelaram-se, assim, insuficientes por várias ocasiões, devido ao efeito combinado da taxa de câmbio muito desfavorável e de aumentos bruscos de preço a que os contratantes estiveram sujeitos. Como resultado, foram decididas dotações globais suplementares e os serviços prestados inicialmente foram revistos em baixa, em detrimento das colectividades beneficiárias, que tinham contudo pago as contribuições que lhes eram exigidas para a realização dos projectos.

- Por exemplo, um projecto de abastecimento de água potável só foi completado graças a uma contribuição suplementar da colectividade beneficiária. Um outro projecto, embora praticamente acabado, não pôde ficar operacional, o que privou a população local de qualquer tipo de serviço. Num centro de saúde rural, situado numa região prioritária devido à epidemia de SIDA, apenas metade do equipamento financiado pelo programa tinha sido fornecida devido a um esgotamento dos fundos. A colectividade beneficiária optara por manter os materiais de construção e renunciar à canalização no alojamento da enfermeira e ao equipamento médico suplementar.

- O objectivo do 9.o e do 12.o programas em matéria de educação, que consistia em melhorar a qualidade da formação facultada, foi atingido de forma convincente. A instalação de laboratórios nas escolas secundárias permitirá que esses estabelecimentos obtenham um melhor reconhecimento do Ministério da Educação e ofereçam diplomas de nível mais elevado. O alojamento dos professores mereceu uma atenção considerável. Nas escolas inspeccionadas, o material financiado pelo FED estava geralmente guardado cuidadosamente e em bom estado de conservação.

Sectores económicos

55. Os problemas que afectam os projectos que apoiam actividades comerciais geradoras de receitas devem-se ao baixo nível de formação das colectividades em causa, à complexidade técnica dos projectos, à sua dificuldade de inserção nos circuitos económicos e aos riscos climáticos. De facto, a auditoria revelou um grande número de disfunções neste sector. Os microprojectos económicos são menos numerosos e muitas vezes o seu custo unitário é mais elevado. A sua necessidade de inspecção e assistência técnica é maior. Mas os benefícios decorrentes em termos de desenvolvimento e de melhoria sustentável do nível de vida justifica que os programas estejam expostos a estes riscos.

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Um moinho de farinha cuja rentabilidade ainda deve ser assegurada

56. As principais actividades neste domínio são a construção de instalações necessárias, em especial, para irrigação (reservatórios, canais, bombas), armazenagem de cereais (silos), sua transformação (moinhos), comercialização dos produtos (posições no mercado), seu escoamento (estradas locais) e serviços veterinários (corredores de vacinação)(26). São igualmente financiadas algumas actividades artesanais de interesse local. O financiamento por empréstimos é praticado em alguns países, embora tenha sido abandonado em outros devido a taxas de reembolso muitas vezes baixas ou à falta de competência em matéria de gestão neste domínio.

Caixa n.o 13

Actividades geradoras de receitas

1. No Malawi, as principais disfunções observadas referiam-se a projectos geradores de receitas financiados por empréstimos sob o controlo directo da unidade de gestão nacional. Uma exploração para gado suíno gerida por um grupo de cinco pessoas tinha beneficiado de um empréstimo inicial por um período de um ano e meio e de uma subvenção que não tinha sido formalmente aprovada. Na data da inspecção, os atrasos que afectavam os reembolsos elevavam-se a cinco meses porque o grupo do projecto não tinha conseguido alimentar os animais de forma a encontrar um preço de revenda razoável. Um dos projectos, uma padaria, não era elegível porque o empréstimo tinha sido concedido a um único beneficiário que, além disso, tinha um lugar administrativo na delegação na data da decisão. Um outro projecto, uma serração, não funcionava na sequência de uma avaria técnica não reparada.

2. No Uganda, a utilização de empréstimos para financiar projectos económicos, prevista pelo programa de microprojectos do Karamoja, foi feita com insucesso, tendo como resultado a sua transferência para um programa autónomo gerido por uma unidade especializada em microcrédito. O programa de microprojectos subvencionou todavia a construção de vários recintos murados, de um edifício de serviços veterinários e de um edifício de serviços fiscais para dois projectos destinados a facilitar a realização de feiras de gado e a receita de impostos locais sobre as vendas de animais. Estes projectos de construção foram interrompidos impedindo a sua entrega oficial aos beneficiários e tinham uma fraca actividade no final de 2002. Menos de três anos após o fim dos trabalhos, um deles encontrava-se consideravelmente degradado (muros não concebidos para resistir à pressão dos animais).

3. No Zimbabué, os projectos de natureza económica são financiados por subvenção. A unidade de gestão privilegia a tecnologia simples de baixo custo, como a irrigação por gravitação. Apesar de fortes limitações, tais como o assoreamento e o rápido crescimento natural da população beneficiária, a renovação de um sistema de irrigação gravitacional, lançado em 1932 no Sudeste do país, constitui um exemplo positivo de ajuda concedida a projectos existentes que provaram ser eficazes no passado e que também oferecem um potencial de desenvolvimento significativo. Pelo contrário, no caso de um outro sistema de irrigação situado na mesma região, não foi possível reunir as condições para o projecto ter sucesso, nomeadamente a produção e a comercialização de uma boa colheita. Tratando-se de uma zona de planície, foi preciso recorrer a uma tecnologia delicada (uma bomba eléctrica) em vez do sistema gravitário, de longe mais duradouro. No momento da visita, os riscos para a sustentabilidade eram elevados e a bomba eléctrica estava já parcialmente enferrujada, podendo dar lugar a fugas.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

57. Ao respeitar as regras da Convenção de Lomé e os princípios de iniciativa e de participação, os programas plurianuais de microprojectos permitem, com financiamentos limitados, prestar um serviço real às populações carenciadas. Ao fazê-lo, dão um exemplo convincente de utilização eficaz, económica e eficiente dos recursos do FED (ver pontos 38 a 40). Casa país pôde adaptar a execução dos microprojectos às suas estruturas e orientações políticas. Os critérios de elegibilidade para os programas plurianuais de microprojectos podem diferir muito de um país para outro em função da interpretação dada às disposições da Convenção de Lomé (ver pontos 14 e 15).

58. Embora o impacto específico dos programas do FED não seja medido e pareça difícil de avaliar a não ser em relação a projectos individuais (ver pontos 41 a 47), os microprojectos, na maioria dos casos, dão uma resposta adequada a necessidades essenciais.

59. A auditoria do Tribunal evidenciou algumas insuficiências de gestão e alguns riscos inerentes a estes programas que, embora não constituam um impedimento para a sua continuação, necessitam contudo de uma acção correctiva ou de uma vigilância particular.

60. Os serviços centrais da Comissão não estão suficientemente informados sobre os programas plurianuais de microprojectos, o que limita qualquer ajuda que possam conceder às delegações (ver pontos 17 a 20). Os programas comparáveis não são suficientemente tomados em consideração na concepção e avaliação dos programas do FED (ver ponto 11).

61. A Comissão não elaborou regras internas e guias de gestão que tratem especificamente dos programas de microprojectos, o que resulta numa proliferação de guias locais de qualidade desigual (ver pontos 21 a 23). O estatuto jurídico das unidades de gestão não está devidamente explicitado nos documentos de referência dos programas (ver ponto 26). As regras de gestão das "estimativas-programa" nem sempre são seguidas rigorosamente, em especial no que se refere à extensão dos períodos de execução (ver pontos 27 e 28). Observaram-se atrasos prejudiciais na execução dos programas (ver ponto 9).

62. Embora os sistemas de gestão contabilística e financeira utilizados para os programas sejam globalmente satisfatórios, existem lacunas nos procedimentos de controlo interno e em muitos casos a informação de gestão relativa aos projectos é muito pouca, excessiva, confusa ou irrelevante (ver pontos 30 a 33).

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Necessidade de obras de manutenção dos sistemas de irrigação

63. Não existem avaliações dos programas nacionais de microprojectos efectuadas muito depois da sua conclusão, que pudessem dar informações úteis sobre a sustentabilidade dos projectos antigos e permitir que questões semelhantes fossem tidas em consideração em projectos futuros. Os trabalhos de avaliação que se relacionam com mais de um país são demasiado raros e antigos para poderem ser úteis à Comissão (ver ponto 10). A ausência de informação consolidada e fiável sobre a ajuda ao financiamento das pequenas infra-estruturas dos países ACP faz com que não seja possível apreciar a contribuição própria do FED neste domínio (ver ponto 44).

64. Porém, apesar de os projectos se encontrarem geralmente em boas condições passados vários anos, a sua sustentabilidade continua a ser, em muitos casos, uma questão em aberto e a qualidade do serviço prestado é incerta, em particular nas áreas da saúde e do desenvolvimento económico rural (ver pontos 53, 55 e 56).

Recomendações

65. A Comissão é solicitada a seguir as seguintes recomendações:

a) Organizar os seus serviços centrais de forma a receber e a analisar as informações relevantes relativas às orientações gerais e aos resultados globais dos programas plurianuais de microprojectos, de modo a poder apoiar, melhorar e promover mais amplamente este interessante recurso de desenvolvimento local;

b) Pôr à disposição das delegações um guia comum de gestão dos microprojectos que tenha em conta as características específicas do instrumento e a experiência adquirida neste domínio;

c) Conceder maior atenção ao estatuto legal das unidades de gestão dos microprojectos e criar um quadro jurídico que contemple as suas relações com os seus parceiros, em particular as autoridades locais;

d) Garantir que a execução através de "estimativas-programa" seja melhor controlada de forma a assegurar um bom acompanhamento do ciclo de projecto e a observância de prazos que estejam em conformidade com as expectativas prioritárias da população;

e) Examinar com mais atenção as condições que afectam a sustentabilidade dos microprojectos e, em particular, a função a confiar para este efeito às autoridades locais nas diferentes fases de cada projecto. O Tribunal considera que se deverá fazer um maior esforço no sentido de envolver as autoridades locais dos países ACP mais nitidamente na execução dos programas plurianuais de microprojectos(27);

f) Adoptar métodos realistas de medição dos resultados para cada país, e tirar melhor partido dos trabalhos de avaliação. Realizar mais avaliações relativas a vários países, a fim de identificar melhores as práticas e divulgá-las às delegações.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 17 e 18 de Dezembro de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Estas observações baseiam-se nos relatórios pormenorizados enviados aos serviços centrais e às delegações em causa na sequência de cada uma das seis inspecções de auditoria efectuadas entre Novembro de 2002 e Março de 2003.

(2) A quarta Convenção de Lomé foi assinada em 15 de Dezembro de 1989 por um período de dez anos (Março de 1990 a Março de 2000) e acompanhada de um protocolo financeiro de cinco anos que corresponde ao sétimo FED; foi revista em 4 de Novembro de 1995 e acompanhada de um segundo protocolo financeiro de cinco anos que corresponde ao oitavo FED.

(3) Declaração do Conselho e da Comissão, de 25 de Abril de 2000, sobre a política de desenvolvimento da União Europeia.

(4) O acordo de parceria de Cotonou foi assinado em 23 de Junho de 2000 por um prazo de 20 anos, com uma cláusula de revisão após cada período de cinco anos; é acompanhado de um protocolo financeiro no montante de 15200 milhões de euros, por um período de cinco anos, que corresponde ao nono FED.

(5) Acordo de parceria de Cotonou: parte 4: Cooperação para o financiamento do desenvolvimento, título II: Cooperação financeira, capítulo 5: Microprojectos e cooperação descentralizada.

(6) Artigo 252.o

(7) Gana, Madagáscar, Malawi, Uganda, Zâmbia e Zimbabué.

(8) No Zimbabué, o décimo segundo programa plurianual é financiado simultaneamente pelos sétimo e oitavo FED.

(9) As diferentes acepções dadas a este termo são examinadas mais adiante.

(10) Nos termos do artigo 290.o da Convenção de Lomé, algumas decisões de financiamento podem referir-se a programas plurianuais.

(11) Por exemplo, sobre projectos com uma duração de cinco a dez anos.

(12) O mais recente data de Fevereiro de 1997 (Avaliação dos programas de microprojectos no âmbito da quarta Convenção de Lomé, Grupo de Investigação e Intercâmbio Tecnológico - GRET). Países implicados: Uganda, Senegal, Ilhas Comores e Malawi.

(13) Tratado CE, artigo 180.o (ex-artigo 130.o X):

1. A Comunidade e os Estados-Membros coordenam as suas políticas em matéria de cooperação para o desenvolvimento e consultam-se entre si sobre os seus programas de ajuda, incluindo as organizações internacionais e durante conferências internacionais. Podem empreender acções conjuntas. Os Estados-Membros contribuem, se necessário, para a execução dos programas de ajuda comunitários.

2. A Comissão pode tomar qualquer iniciativa útil para promover a coordenação referida no ponto 1.

(14) Esta diversidade reflecte a Convenção de Lomé que trata os microprojectos como um instrumento (artigo 252.o) ou como um sector de intervenção (artigo 229.o).

(15) Estudo do conteúdo social dos programas plurianuais de microprojectos dos sexto, sétimo e oitavo FED, Aidco, 28 de Junho de 2002.

(16) O n.o 3 do artigo 290.o da Convenção de Lomé prevê que os gestores orçamentais nacionais transmitam à Comissão um relatório sobre a execução dos programas plurianuais.

(17) Ver o relatório intercalar sobre a desconcentração de 30 de Abril de 2003, ponto II, Direcção-Geral das Relações Externas, que diz que o papel da sede deve orientar-se para uma função de coordenação, de controlo de qualidade, de controlo de gestão, de apoio técnico e de melhoria das práticas de trabalho.

(18) Por exemplo, a Decisão n.o 3/90 do Conselho de Ministros ACP-CEE, que estabelece condições gerais relativas aos contratos de obras, fornecimentos e serviços.

(19) Conforme os projectos, intitulado comité executivo, de orientação, de avaliação. Por vezes divide-se em dois comités (de avaliação e directivo) como no Zimbabué.

(20) O termo corrente é "estimativas-programa anuais".

(21) A autorização contabilística referida nesta caixa é a que se aplica utilizando OLAS.

(22) Despesas administrativas previstas nos acordos de financiamento e nas estimativas-programa.

(23) O método dos dados de referência ou "baseline data" procura reconstituir o mais precisamente possível o que teria sido a evolução de uma situação se o programa concebido para melhorar a situação inicial não tivesse sido aplicado.

(24) A distância a percorrer para ter acesso à água potável é um critério corrente.

(25) Os pequenos projectos são um domínio de intervenção privilegiado das ONG.

(26) Um corredor de vacinação permite imobilizar os animais que vão ser vacinados.

(27) Ver as recomendações semelhantes efectuadas nos pontos 101 e 102 do relatório especial n.o 2/2003 do Tribunal sobre a execução da política de segurança alimentar nos países em vias de desenvolvimento financiada pelo Orçamento Geral da União Europeia (JO C 93 de 17.4.2003).

ANEXO I

MICROPROJECTOS FINANCIADOS PELOS SEXTO, SÉTIMO E OITAVO FED

(Situação em 31.12.2002)((Os programas inspeccionados no âmbito deste relatório estão situados nos países impressos a negrito.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Contas da Comissão em 31.12.2002.

ANEXO II

PROGRAMAÇÃO E GESTÃO DOS MICROPROJECTOS

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Fonte:

Tribunal de Contas.

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ANEXO III

PROGRAMAS DE MICROPROJECTOS SELECCIONADOS PARA A AUDITORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas.

ANEXO IV

NÚMERO DE MICROPROJECTOS INSPECCIONADOS PELO TRIBUNAL DE CONTAS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas.

Respostas da Comissão

RESUMO

II. É com agrado que a Comissão acolhe a opinião globalmente positiva do Tribunal sobre os programas plurianuais de microprojectos (PPMP).

Embora no passado os serviços centrais tenham tido dificuldades em controlar mais estreitamente os PPMP, pretendem desempenhar um papel cada vez mais importante em termos de apoio temático e de divulgação das melhores práticas, estando a elaborar um guia geral para os PPMP.

Se as células de gestão nem sempre têm um estatuto jurídico claro, as suas principais relações com o ordenador nacional (ON) são, contudo, fixadas por protocolos ou contratos.

Os projectos que requerem uma longa preparação, embora morosos em termos de arranque e de disponibilização de verbas, têm a vantagem de ser melhor compreendidos pelas populações locais que assimilam mais facilmente o seu espírito.

Actualmente estão a ser introduzidas, no âmbito do nono FED, disposições adequadas para melhorar a fiabilidade e a eficácia da gestão dos "orçamentos-programas".

O Serviço de Cooperação EuropeAid já finalizou um registo dos microprojectos em fase de execução e dos microprojectos encerrados desde Janeiro de 2003.

A Comissão dedica grande importância ao reforço das capacidades institucionais a todos os níveis, a fim de promover a sustentabilidade. Sempre que possível, deve existir um envolvimento das administrações locais e dos municípios de forma a favorecer o sentimento de apropriação e a sustentabilidade.

III. O Serviço de Cooperação EuropeAid irá:

- Desempenhar um maior papel de apoio;

- Transpor as melhores práticas para um guia pormenorizado e procurar melhorar a fiabilidade e a eficácia da gestão dos programas;

- Sempre que possível, implicar as administrações locais e os municípios tendo em vista favorecer a eficácia e garantir a sustentabilidade. As disposições previstas no acordo de Cotonu irão permitir que os protagonistas descentralizados desempenhem um papel mais importante neste domínio;

- Lançar, em 2004, uma avaliação sistemática dos PPMP numa base transectorial.

ELABORAÇÃO DOS PROGRAMAS PLURIANUAIS DE MICROPROJECTOS

10. A Comissão atribui grande importância às actividades de avaliação e avaliou cada programa de microprojectos individualmente. Será lançada, em 2004, uma avaliação mais sistemática numa base transectorial.

11. Uma abordagem coordenada é benéfica para qualquer actividade e (visto que no contexto da descentralização as delegações dispõem de uma autonomia cada vez maior) esta coordenação deverá melhorar.

Caixa n.o 1 - Programas semelhantes

1. Malawi: A escassa coordenação com o projecto MASAF (Banco Mundial - Governo do Malawi) deve-se ao facto desse projecto se encontrar sujeito a um risco de intervenções políticas frequentes. Contudo existe uma troca de informações sobre os pedidos das comunidades locais, sendo os casos em que o FED e o MASAF executaram/financiaram projectos com as mesmas comunidades no mesmo local extremamente raros e na sua maioria plenamente justificados.

3. Zimbabué: A Delegação reconhece a necessidade de uma melhor coordenação entre os PPMP e as outras iniciativas. No caso do programa de cooperação descentralizada do Zimbabué (PCDZ), uma recente avaliação demonstrou que a abordagem aplicada se revelou muito frutuosa e detectou a semelhança dos projectos. O PPMP adoptou uma abordagem do tipo "material" (construção de infra-estruturas) enquanto o PCDZ se concentrava mais numa abordagem do tipo "imaterial" (forma de utilizar as infra-estruturas). O facto de terem surgido no final do processo projectos semelhantes, deveu-se à dificuldade encontrada pelo PCDZ em desenvolver projectos mais inovadores na fase piloto. A coordenação e a complementaridade dos dois programas constituem, doravante, um elemento essencial dos novos projectos que estão actualmente a ser elaborados tanto para os PPMP como para o PCDZ.

15. A diversidade das abordagens e a adaptabilidade dos programas às estruturas e aos contextos locais são efectivamente um dos aspectos positivos inerentes aos programas de microprojectos, pois permitem uma adaptação às realidades no terreno.

16. O nível de participação das autoridades locais depende da fase de descentralização alcançada: se um país já possui uma certa tradição em matéria de descentralização e dispõe de instituições locais sólidas, capazes de gerirem o programa, existem todos os motivos para promover um PPMP descentralizado. Nos países em que a descentralização é menos desenvolvida é indispensável que exista uma orientação e uma assistência por parte das autoridades centrais.

EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS PLURIANUAIS DE MICROPROJECTOS

18 e 19. Os PPMP não constituem um sector mas antes um instrumento de execução. No que se refere ao sistema contabilístico OLAS, é difícil atribuir um código CAD específico às operações abrangidas pelos PPMP, em virtude do amplo leque de actividades abrangidas. Esta situação gerou alguma confusão.

O Serviço de Cooperação EuropeAid já finalizou um registo dos microprojectos em fase de execução e dos microprojectos encerrados desde Janeiro de 2003. O registo inclui informações sobre as áreas de intervenção por sector e subsector, constituindo uma base de dados útil para o controlo e a avaliação dos microprojectos. O registo forneceu, por exemplo, as bases de dados para um estudo sobre actividades financiadas pelos PPMP a nível dos sectores. Os resultados desse estudo estarão disponíveis em Janeiro de 2004.

20. O Serviço de Cooperação EuropeAid pretende assumir ainda mais o papel de recurso temático, fornecer um guia aos actuais PPMP (ensinamentos a extrair) e informações básicas respeitantes ao tipo de actividades financiadas, bem como aos modelos de execução utilizados nas diferentes situações. Este objectivo pode ser alcançado a curto prazo; a médio ou longo prazo poderia ser elaborado um documento-quadro mais pormenorizado. Desde a auditoria do Tribunal, os resultados das missões de controlo dos PPMP e os diversos ensinamentos daí decorrentes foram divulgados a todas as delegações, como o serão, dentro em breve, outros documentos de referência sobre os PPMP (tais como o relatório do governo do Botsuana sobre o grupo de trabalho que organizou em Novembro de 2002, dedicado aos PPMP na África ocidental e meridional - um excelente exemplo da forma como as experiências individuais nesta área específica podem ser divulgadas no interesse de todos, constituindo um exercício que outras regiões podiam imitar).

A recolha de informações relativas aos exames intercalares (calendários, feedback, etc.) será efectuada de forma sistemática.

21 e 22. A divulgação dos ensinamentos extraídos da experiência adquirida poderia melhorar a concepção, mas não necessariamente através de uma abordagem única. A experiência tem vindo a revelar que as necessidades diferem de país para país e que estes dispõem de capacidades muito diferentes. Um recente relatório mostra que os melhores resultados são obtidos quando existe uma adaptação às necessidades específicas dos países - conclui que a concepção dos PPMP é a mais eficaz quando toma em conta a situação do país - e que não existe uma única concepção válida para todos os países. O guia geral dos PPMP, que está em fase de elaboração e que deveria estar disponível até Março de 2004, insistirá na necessidade de uma certa flexibilidade e definirá algumas regras básicas bem como práticas aceitáveis.

23. A discrepância existente entre os projectos e as normas previstas para os PPMP na Convenção de Lomé é um aspecto que deveria ser melhorado no Acordo de Cotonu, dado que a concepção será objecto de uma maior atenção. As disposições previstas também permitem atribuir um papel mais importante aos protagonistas descentralizados e associar, de forma mais estreita do que anteriormente, os protagonistas não estatais à preparação dos projectos.

26. O mandato conferido pelo ON à célula e as modalidades de gestão e execução do projecto são definidos num protocolo de acordo (no caso de um organismo público que assume as funções de célula de gestão do projecto) ou num contrato de serviços (relativamente aos organismos privados que assumem as mesmas funções). Esse mandato fixa a responsabilidade da célula de gestão, os seus vínculos com o Estado ACP, o nível de delegação de poderes concedidos pelo ON em termos de celebração e adjudicação dos contratos o que confere uma importante autonomia jurídica às células de gestão dos projectos.

A Comissão está consciente de que em certos casos a delegação de poderes não é uniforme; irá ser encontrada uma solução para este problema no âmbito do nono FED e da elaboração do novo guia prático para a gestão dos contratos em regime de administração directa. As questões da capacidade jurídica mencionadas pelo Tribunal podem, efectivamente, levantar problemas. A Comissão irá examinar com os países parceiros a melhor forma de solucionar essas questões.

27 a 29. Os projectos que requerem uma longa preparação, embora morosos em termos de arranque e de disponibilização de verbas, têm a vantagem de ser melhor compreendidos pelas populações locais que assimilam mais facilmente o seu espírito.

Em certos casos, a vigência dos "orçamentos-programas" anuais deve-se a uma prolongação da fase de encerramento (prevista, regra geral, o mais tardar seis meses após o período abrangido pelo fundo para adiantamentos), mas que não põe em causa a utilidade dos "orçamentos-programas".

Caixa n.o 6 - Estimativas-programa

4. Zimbabué: A passagem, em 2001, para um sistema de autorizações contabilísticas sucessivas tinha como objectivo evitar a existência de uma única autorização global, impossível de encerrar dado o elevado número de projectos abrangidos, todos com diferentes calendários de execução. Esta decisão tinha como objectivo permitir um encerramento mais fácil e atempado das autorizações. Está-se a tentar encontrar um sistema cuja utilização seja mais fácil.

29. Os projectos que requerem uma longa preparação, embora sejam morosos em termos de arranque e de disponibilização de verbas, têm a vantagem de ser melhor compreendidos pelas populações locais que assimilam mais facilmente o seu espírito. As regras e os procedimentos fornecem aos gestores os mecanismos necessários para controlarem os respectivos projectos e permitem que as populações locais tenham uma melhor compreensão da natureza do acordo que celebraram.

Caixa n.o 7 - Taxa de execução dos programas

1. Gana: A execução material sofreu atrasos em virtude, nomeadamente, de o governo central ter disponibilizado tardiamente aos distritos as fracções do Fundo Comum dos Distritos.

Os serviços da Comissão e o ON irão examinar qual a melhor forma de encerrar os microprojectos e de preparar um programa para lhes suceder, a fim de evitar uma interrupção das actividades entre o quinto PPMP e o programa sucessor.

2. Malawi: Com o objectivo de rectificar a situação, o comité de orientação decidiu, no final de 2002, suspender a aprovação de novos projectos e realizar uma auditoria organizativa, sistémica e extensiva que abrange o período integral do projecto (PPMP I, II e III). As recomendações da auditoria sobre esta questão conduziram o comité de orientação, em 2003, a adaptar as suas condições gerais. O PPMP IV contém disposições que prevêem um reforço dos meios de trabalho das antenas regionais.

3. Uganda: O facto de diversos orçamentos-programas estarem abertos simultaneamente e/ou serem objecto de prorrogações deve-se aos atrasos registados na execução dos trabalhos e no pagamento de um depósito de garantia de 10 % aos contratantes, facto que se traduziu em dificuldades no encerramento das autorizações. A partir de 2003-2004, os orçamentos-programas serão integrados num único orçamento-programa que combina as autorizações transitadas (passivo) e as novas actividades, o que permitirá encerrar os antigos orçamentos-programas no prazo de alguns meses.

5. Zimbabué: Os problemas económicos com que se depara o Zimbabué originaram, em certos casos, a supressão de determinadas actividades. No entanto, com a entrada em vigor da nova taxa de câmbio, o PPMP está a reexaminar todos os projectos recentes com o intuito de prever orçamentos suplementares para esses diversos projectos e assegurar que sejam concluídos.

30. No caso da execução ser assegurada por uma célula de gestão do projecto de estatuto privado, é exigida uma garantia bancária para cobrir o risco. No caso de administração directa, o ON é responsável financeiramente perante a Comissão. O reaprovisionamento do adiantamento só é efectuado após verificação das despesas realizadas. Esta estrutura de controlo garante, regra geral, a regularidade e a correcta gestão das operações.

33. No âmbito do nono FED e dos contratos em regime de administração indirecta, um contrato de serviços especificará as tarefas delegadas ao organismo público ou privado responsável pela execução do projecto. O contrato preverá obrigatoriamente disposições adequadas para o controlo da utilização dos recursos dos FED, o que deveria melhorar a fiabilidade e a eficácia da gestão dos orçamentos-programas.

Caixa n.o 8 - Organização financeira e contabilística

1. Gana: A avaliação intercalar realizou-se durante a execução do segundo ciclo e antes do início do terceiro ciclo. As conclusões e recomendações resultantes desta avaliação devem ser analisadas e, caso se revele útil, serão tomadas em conta aquando da execução do terceiro ciclo.

2. Madagáscar: Efectivamente, o município gere uma conta afectada ao projecto, na qual deposita a sua contribuição em numerário. O acordo de financiamento assinado entre a AMCD e o município contém as regras de pagamento da AMCD ao município. O dispositivo contratual é completado por uma carta de contrato assinada entre o município e o adjudicatário do contrato (com o visto da AMCD na qualidade de supervisor do programa). A AMCD transfere para a conta do município cada fracção de pagamento, em função do estado de adiantamento dos trabalhos. O município transfere seguidamente o montante fixado para o adjudicatário do contrato. A AMCD controla a efectividade de cada pagamento.

3. Malawi: O problema da gestão financeira demasiado centralizada do projecto é conhecido e preocupa o comité de orientação e de gestão do projecto, tendo sido mencionado aquando da auditoria organizativa efectuada em 2003. Na sequência dessa auditoria e com o intuito de evitar uma repetição desta situação, o governo do Malawi deverá propor que seja incrementado o papel das instituições descentralizadas. Os resultados das auditorias de certificação realizadas por empresas de auditoria externas constituem um elemento essencial no que se refere ao reaprovisionamento das contas. Os gestores do projecto estão, doravante, incumbidos de apresentar os resultados e as recomendações dos relatórios de auditoria externos por ocasião de cada reunião do comité de orientação.

4. Uganda: As funções de auditoria foram separadas das funções de formação/consultadoria a partir do quarto trimestre de 2002, tendo sido contratada, para o efeito, uma nova empresa de auditoria.

Os microprojectos financiados pelo PPMP são integrados no plano de desenvolvimento dos distritos, sendo da responsabilidade destes últimos; a contabilidade dos microprojectos já é, em princípio, auditada pelo auditor geral. No entanto, o auditor geral não informa o PPMP dos seus resultados e os distritos têm relutância em divulgá-los. Por conseguinte, a qualidade da contabilidade mantida pelos distritos deve ser avaliada através de controlos e auditorias internos próprios ao PPMP, completados pelos relatórios de avaliação do programa de desenvolvimento das autoridades locais (LGDP, financiado pelo Banco Mundial e outros doadores).

36. O controlo e o acompanhamento constituem, regra geral, um factor essencial para o êxito de uma iniciativa. A verificação e a adaptação da concepção geral e de cada iniciativa individual devem ser planeadas durante a fase de concepção do programa e deveriam incluir a maior contribuição possível dos beneficiários. Os programas devem, não só ser suficientemente adaptáveis para permitirem uma avaliação constante, como também dispor de suficiente flexibilidade que permita a adopção de medidas para dar seguimento às conclusões.

Caixa n.o 9 - Supervisão técnica das infra-estruturas

1. Madagáscar: Os projectos apresentam uma qualidade satisfatória, com raras excepções. Foi instaurado, posteriormente às recomendações do Tribunal, um sistema de controlo do adiantamento dos trabalhos previamente ao pagamento de cada fracção. Em relação a certos projectos iniciados, é necessário um dia de viagem em piroga ou percorrer 40 km a pé, para se efectuar uma visita de duas horas.

37. A Comissão concorda ser necessário melhorar e simplificar ainda mais o sistema de acompanhamento e de elaboração dos relatórios a nível da execução, tendo as delegações adoptado já, na maioria dos casos, as medidas que se impunham.

Caixa n.o 10 - Sistemas de informação

1. Gana: A concepção do sistema de acompanhamento já está concluída, estando actualmente a ser testada no terreno. As informações fornecidas pelas comunidades locais são muito pouco satisfatórias, facto que se deve frequentemente à falta de alfabetização das populações, pouco capazes de preencher o formulário de acompanhamento.

2. Madagáscar: O sistema foi revisto, consolidado e simplificado com o objectivo de facilitar a recolha directa e rápida das informações. Actualmente existe apenas um único instrumento disponível para o acompanhamento. Os relatórios técnicos e financeiros contêm as informações pormenorizadas.

3. Malawi: O problema mencionado era um dos temas da auditoria organizativa de 2003, cujas recomendações foram objecto de um amplo debate no Comité de Orientação que decidiu, em 2003, substituir o gestor do projecto.

No seguimento da auditoria de 2003 e com o objectivo de garantir uma gestão optimizada dos dados de origem contabilística, o projecto adquiriu o programa "PASTEL®". No âmbito do arranque do PPMP 4, será elaborada uma base de dados (relatórios técnicos, avaliações, etc.).

4. Uganda: Em virtude dos procedimentos de elaboração dos relatórios, o número total de relatórios apresentados eleva-se a cerca de 70 por ano, mas estes são resumidos em menos de 10 relatórios para divulgação externa.

5. Zimbabué: Ver resposta respeitante à caixa 6.

RESULTADOS DOS PROGRAMAS PLURIANUAIS DE MICROPROJECTOS

39. É encorajador verificar que a opinião do Tribunal sobre os programas de microprojectos é globalmente positiva.

41. A concepção do programa deve incluir uma avaliação global das necessidades, por forma a dispor não só de critérios claramente estabelecidos para a selecção dos projectos individuais, como também de indicadores de impacto precisos. O quadro lógico deveria, não só ser utilizado como um instrumento de desenvolvimento, como ser actualizado e respeitado durante a vigência do programa/dos projectos individuais.

42. Qualquer programa deveria ser concebido de forma a inserir-se na programação das estratégias e dos planos nacionais. No entanto, na medida em que os microprojectos se destinam também a desenvolver as capacidades locais, não se pode avaliar a concretização dos seus objectivos unicamente através de indicadores tradicionais (tais como o número de bombas de água). Embora se tenha de reconhecer que, neste contexto, é difícil avaliar o impacto dos microprojectos, tal não é, no entanto, impossível - dependendo da linha de conduta adoptada pelos países e das respectivas prioridades.

44. O Serviço de Cooperação EuropeAid criou um registo dos PPMP e irá recolher de forma sistemática as informações relativas às avaliações intercalares (calendários, feedback, etc.). O Serviço de Cooperação está a instaurar um sistema que lhe permite seguir mais de perto os PPMP.

45. Se se quiser que os microprojectos sejam efectivamente "projectos processo" é necessário fazer prova de uma certa flexibilidade. A aplicação do quadro lógico é útil, mas algumas vezes este não é utilizado como instrumento de trabalho, é demasiado vago e com indicadores irrealistas. Os indicadores deveriam ser aperfeiçoados durante toda a vigência dos projectos.

46. Na maioria dos casos o impacto indirecto constitui um fenómeno favorável, mas pode também ser desfavorável. Este facto deve, de novo, ser tomado em conta aquando da concepção, execução e acompanhamento dos programas.

47. Caixa n.o 11 - Avaliação do impacto

1. Gana: A avaliação dos resultados do quinto programa de microprojectos pelos beneficiários foi sempre considerada necessária e importante. Por este motivo, durante o quinto PPMP, a avaliação pelos beneficiários foi parte integrante do MISME (Management Information System Monitoring and Evaluation) (Sistema de informação da gestão, controlo e avaliação).

No entanto, a resposta das comunidades locais e dos distritos revelaram-se muito pouco satisfatórias (ver igualmente a observação respeitante ao ponto 1 da caixa n.o 10). Os distritos e as populações locais não têm experiência em matéria de avaliação pelos beneficiários. O elevado nível de analfabetismo das populações locais não lhes permite preencherem os formulários. Por conseguinte, está prevista a celebração de contratos, durante o primeiro trimestre de 2004, com uma ou várias ONG locais, a fim de lhes confiar a realização de estudos pormenorizados relacionados com a avaliação pelos beneficiários.

2. Madagáscar: É difícil medir os resultados respeitantes ao desenvolvimento sócio-organizativo e à estrutura do mundo rural. No entanto, deve ser salientado que o modo de execução participativo e socialmente concertado das realizações do Programa de apoio às iniciativas dos municípios e das associações locais (PAICAL) permitiu diminuir notavelmente a taxa de abandono e de insucesso dos projectos, se se comparar com os antigos microprojectos. Será iniciado, no decurso de 2004, um trabalho de capitalização e de avaliação a posteriori do PAICAL. Este estudo não poderá ser um exercício convencional e atribuirá uma importância significativa a uma metodologia participativa.

3. Malawi: O documento sobre a estratégia de redução da pobreza do Malawi (MPRSP - Malawi Poverty Reduction Strategy Paper) identifica vários indicadores, mas só um reduzido número é que está adaptado aos microprojectos. Contudo, o arranque do PPMP 4 será acompanhado por estudos para estabelecer linhas básicas, bem como um conjunto de indicadores objectivamente verificáveis.

4. Uganda: O quadro lógico do programa foi revisto durante o segundo semestre de 2002, tendo sido estabelecidos indicadores quantificáveis e verificáveis respeitantes às actividades, resultados e objectivos. O programa estabeleceu um conjunto de dados de referência durante 2002-2003 e tanto os efeitos como o impacto do programa podem ser monitorizados (medidos) em relação ao ano de referência (Junho de 2000). Tal pode ser realizado a nível da colocação à disposição (actividades), do acesso (resultados esperados) e da utilização das infra-estruturas de serviços sociais (objectivo) que está directamente associada à qualidade de vida das populações.

A fiabilidade dos dados de referência foi ainda melhorada graças à divulgação dos dados do recenseamento de 2002 (população e unidades administrativas).

Efectuou-se um acompanhamento dos resultados obtidos em termos de reforço das capacidades através de objectivos qualitativos tais como 1) funcionamento dos comités de execução dos projectos; 2) qualidade dos microprojectos propostos; e 3) celebração e gestão dos con