Bruxelas, 1.3.2005

COM(2005) 64 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

RELATÓRIO DE 2003 SOBRE O PROGRAMA PHARE E OS INSTRUMENTOS DE PRÉ-ADESÃO PARA CHIPRE, MALTA E TURQUIA

{SEC(2005) 273}

INTRODUÇÃO

O presente relatório anual da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho da União Europeia e ao Comité Económico e Social Europeu avalia os progressos efectuados pelo Programa Phare nos dez países beneficiários, abrangendo igualmente os instrumentos de pré-adesão para Chipre, Malta e Turquia.

O documento técnico apresentado em anexo ao presente relatório contém algumas secções sobre a programação e execução dos instrumentos de pré-adesão em cada um dos treze países beneficiários.

1. O ANO EM REVISTA

1.1. Principais desenvolvimentos do processo de alargamento em 2003

Na sequência da decisão do Conselho de Copenhaga de 2002 de autorizar a adesão de dez novos Estados-Membros ( Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, Eslováquia e Eslovénia ) em 1 de Maio de 2004, o Tratado de Adesão e o Acto de Adesão foram assinados em Atenas, em 16 de Abril de 2003, e submetidos a ratificação pelos Estados-Membros actuais e pelos países aderentes em conformidade com os procedimentos de ratificação nacionais.

A contar da assinatura do Tratado de Adesão, os países aderentes participam nos órgãos do Conselho na qualidade de “observadores activos”, bem como em comités presididos pela Comissão Europeia.

A fim de prestar informações equilibradas sobre o processo de alargamento, a Comissão adoptou uma Estratégia de Comunicação para o Alargamento , dirigida aos cidadãos da UE, bem como às populações dos novos Estados-Membros.

No que respeita aos restantes países candidatos, nos seus relatórios periódicos adoptados em 5 de Novembro de 2003, a Comissão indicou que a Bulgária e a Roménia continuavam a preencher os critérios políticos mas ainda não preenchiam plenamente os critérios económicos. Embora ambos os países estivessem a realizar progressos significativos e a adoptar as medidas adequadas para concluir a transposição legislativa exigida, foram considerados necessários esforços contínuos a fim de desenvolver suficientemente a capacidade administrativa e judicial, de modo a assegurar a aplicação adequada do acervo . A fim de assistir estes países nos seus esforços, o Conselho adoptou, em 14 de Abril, parcerias para a adesão revistas com base nas propostas apresentadas pela Comissão. Além do mais, a ajuda de pré-adesão aumentou significativamente[1].

No que respeita à Turquia, o governo turco acelerou as reformas e envidou esforços significativos a fim de preencher os critérios políticos de Copenhaga, tendo realizado progressos significativos para preencher os critérios económicos. Todavia, o relatório assinalou igualmente que eram necessários esforços suplementares em alguns domínios, tais como o controlo do aparelho militar pelos órgãos civis e o exercício das liberdades fundamentais, incluindo a liberdade de religião. Em Abril de 2003, foi adoptada uma parceria para a adesão revista que fornece orientações pormenorizadas sobre os sectores que exigem reformas suplementares. O documento incluía uma proposta de aumento da assistência financeira a fim de atingir um orçamento total de 1050 milhões de euros para um período de três anos.

Neste contexto, importa igualmente mencionar que a Croácia apresentou um pedido de adesão em Fevereiro de 2003, tendo obtido o estatuto de país candidato em 18 de Junho de 2004.

1.2. Conclusões principais dos Conselhos Europeus de 2003

No que respeita à Bulgária e à Roménia , o Conselho Europeu de Bruxelas, de 12 de Dezembro, congratulou-se com as conclusões e recomendações dos relatórios da Comissão, bem como com o documento de estratégia e pelos relatórios periódicos adoptados pela Comissão em Novembro. No início de 2004, o Conselho convidou a Comissão a apresentar a sua proposta sobre o enquadramento financeiro para a Bulgária e a Roménia com base no qual os projectos de posições comuns revistos relativos aos capítulos ainda em aberto seriam apresentados na Primavera de 2004. O Conselho tomou nota da declaração da Comissão segundo a qual esta tencionava basear a sua proposta nos princípios e métodos aplicados durante as negociações com os dez países aderentes. Para além de preparar os países candidatos para a adesão à UE, o Programa Phare visa igualmente assegurar a transição do apoio de pré-adesão para os fundos estruturais. Podem ser obtidas informações suplementares no anexo, Parte II.1.

No que respeita a Chipre , o Conselho Europeu de Salónica , realizado em Junho, congratulou-se com a comunicação da Comissão intitulada “ Promoção do desenvolvimento económico da parte setentrional de Chipre e da sua aproximação à União ”. A Comissão propôs acções de concessão de assistência financeira para o desenvolvimento económico da região setentrional cipriota turca, de forma a promover o comércio com a parte setentrional e a aproximá-la da União.

2. EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS: PANORÂMICA GERAL

2.1. Execução das directrizes Phare

O último ano de programação de pré-adesão para os dez novos Estados-Membros foi 2003. A partir de 2004, a programação de pré-adesão abrange unicamente a Bulgária e a Roménia.

A programação teve por base as directrizes Phare[2], que foram posteriormente revistas em 6 de Setembro de 2002[3] na sequência da adopção, pela Comissão, de uma estratégia ad hoc de retirada progressiva do Programa Phare, a fim de permitir esta transição sem precedentes da ajuda de pré-adesão para o apoio estrutural e de acompanhar as alterações necessárias ao Regulamento (CE) nº 2760/98 de cooperação transfronteiriça (CBC), tendo em conta a abordagem específica em matéria de segurança nuclear e salientando a transição para o EDIS (ver igualmente o ponto 3.1).

Em 22 de Dezembro, as directrizes foram novamente revistas numa comunicação[4] que redefine o conceito de “reforço da capacidade institucional”[5] e salienta a necessidade de acelerar o processo de descentralização das responsabilidades financeiras e de gestão em favor dos países beneficiários.

A estratégia de retirada progressiva do Programa Phare continuou a ser executada a fim de assegurar uma transição harmoniosa aos países que adeririam à União em 1 de Maio de 2004.

Para além da alteração ao regulamento que estabelece um programa de cooperação transfronteiriça no âmbito do programa Phare, as directrizes Phare transmitem duas mensagens importantes relativas à cooperação transnacional e interregional e à cooperação com os países terceiros e não candidatos: os dez países Phare foram incentivados a utilizar os fundos dos respectivos programas nacionais Phare para apoiar acções de tipo transfronteiriço nas suas fronteiras externas, de forma a fazer frente às potenciais linhas divisórias ao longo das futuras fronteiras da União. A Bulgária e a Roménia foram igualmente convidadas a prosseguir a utilização dos fundos dos respectivos programas nacionais para financiar a sua participação nos programas Interreg III B (transnacional) ou Interreg III C (interregional).

Embora a ajuda de pré-adesão a Malta, Chipre e Turquia seja regida por regulamentos distintos[6], os programas de 2003 destes países seguem, regra geral, a metodologia e a comitologia Phare.

2.2. Autorizações totais Phare[7]

As autorizações elevaram-se, no total, a 1 699 milhões de euros, incluindo:

Programas nacionais | 1 223 milhões de euros |

Cooperação transfronteiriça | 161 milhões de euros |

Programas regionais e horizontais | 187 milhões de euros |

Segurança nuclear | 128 milhões de euros |

Os programas nacionais foram repartidos do seguinte modo:

Bulgária | 99 milhões de euros | Lituânia | 67 milhões de euros |

R. Checa | 95 milhões de euros | Polónia | 403 milhões de euros |

Estónia | 40 milhões de euros | Roménia | 272 milhões de euros |

Hungria | 107 milhões de euros | Eslováquia | 57 milhões de euros |

Letónia | 46 milhões de euros | Eslovénia | 38 milhões de euros |

Além do mais, foram aprovados programas de ajuda de pré-adesão para Malta, Chipre e Turquia , bem como um pacote de ajuda especial para a parte setentrional de Chipre .

Chipre | 12 milhões de euros | Parte Norte de Chipre | 12 milhões de euros |

Malta | 13 milhões de euros | Turquia | 145 milhões de euros |

Podem ser obtidas no anexo do presente relatório (Parte I: Secção relativa a cada país) informações pormenorizadas sobre o Programa Phare em cada país.

2.3. Assistência financeira e técnica

As actuais directrizes Phare estabelecem que cerca de 65% dos recursos Phare são destinados ao reforço da capacidade institucional. Os instrumentos principais para o reforço da capacidade institucional e a transferência de know-how são a geminação e a geminação parcial (destacamento de peritos dos Estados-Membros para os países candidatos a fim de ajudar a desenvolver a capacidade de executar aspectos específicos do acervo ). A restante percentagem indicativa de 35% dos recursos Phare é atribuída aos investimentos concebidos para promover a coesão económica e social.

Na sequência de, em 2002, se terem privilegiado os planos de acção destinados a estabelecer as acções prioritárias relacionadas com a capacidade administrativa e judicial necessária até à adesão e as medidas concretas a aplicar para este efeito, em 2003 foram privilegiados os esforços para promover a coesão económica e social e os preparativos para o financiamento comunitário após a adesão.

A fim de abordar os novos problemas altamente prioritários decorrentes da adesão que poderiam ser resolvidos mais adequadamente através das economias de escala destes programas, foram criados alguns programas plurinacionais ou horizontais. Estes diziam respeito ao desenvolvimento das PME, às infra-estruturas municipais, ao financiamento municipal, às operações TAIEX, à participação em comités comunitários, à segurança nuclear, ao programa para pequenos projectos, à cooperação estatística, à protecção do ambiente e a um programa de informação e comunicação. Para informações mais pormenorizadas sobre estas actividades, ver o anexo, Partes II.2.2.2 e II.2.2.3.

2.4. Coordenação da ajuda comunitária de pré-adesão

O SAPARD [8] (Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) tem como objectivo ajudar os países candidatos a resolver os problemas de ajustamento estrutural nos respectivos sectores agrícolas e nas zonas rurais, bem como a aplicar o acervo comunitário relativo à Política Agrícola Comum e a legislação conexa. Podem ser obtidas informações pormenorizadas sobre as actividades do SAPARD no relatório anual SAPARD de 2003.

O objectivo principal do ISPA [9] (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) é alinhar as normas dos países candidatos em matéria de infra-estruturas pelas normas comunitárias, financiando igualmente importantes infra-estruturas no sector do ambiente e dos transportes. Podem ser obtidas informações pormenorizadas sobre as actividades do ISPA no relatório anual ISPA de 2003.

Um relatório anual distinto sobre a coordenação da ajuda de pré-adesão apresenta informações mais pormenorizadas sobre a coordenação entre o Phare, o ISPA e o SAPARD. O Comité de Coordenação da Comissão para os três instrumentos de pré-adesão reuniu-se em três ocasiões a nível dos directores.

Em 9 de Abril, foi apresentado ao Comité de Gestão Phare um Documento Geral sobre a Ajuda, no qual a Comissão apresenta informações sobre a coordenação da ajuda de pré-adesão, em especial sobre as dotações financeiras indicativas por país relativas aos três instrumentos, sobre a coordenação com o BEI e as IFI e sobre os progressos e perspectivas da gestão descentralizada.

2.5. Cooperação com o BEI e com as Instituições Financeiras Internacionais

A cooperação com o BEI e com as outras instituições financeiras internacionais prosseguiu no quadro do “Memorando de Acordo sobre a cooperação no domínio da ajuda de pré-adesão”.

Os serviços da Comissão organizam reuniões periódicas com o BEI e as outras IFI para coordenar temas relacionados com a programação e a execução, bem como as questões processuais. A fim de organizar o processo de transição entre o apoio de pré-adesão e a adesão de pleno direito à UE para os países que adeririam em Maio de 2004, a Comissão presidiu igualmente, em 26 de Março de 2004, ao grupo de trabalho CE/IFI e ao grupo de alto nível CE/IFI que reúnem os altos representantes da CE e de todas as IFI.

No que respeita ao Phare, o instrumento de co-financiamento principal foi novamente o mecanismo PME em que participam o BEI, o BERD e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa/” Kreditanstalt für Wiederaufbau ” (KfW). O objectivo é continuar a reforçar a capacidade de co-financiamento de sector financeiro a fim de desenvolver o financiamento das PME (através do mecanismo PME) e dos municípios (através do mecanismo de financiamento dos municípios). Em 5 de Dezembro, a Comissão aprovou dois programas Phare relativos ao mecanismo PME 2003 que, pela primeira vez, incluía uma secção relativa às zonas rurais que permite ter especificamente em conta o desenvolvimento do sector do crédito rural entre os intermediários financeiros locais. As duas IFI participantes são o BERD e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB)/”Kreditanstalt für Wiederaufbau” (KfW). Para obter informações suplementares sobre estes instrumentos, ver o anexo, Parte II.2.2.3.

3. GESTÃO DOS PROGRAMAS

3.1. Rumo a um Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS)

O EDIS representa a descentralização total da ajuda comunitária, ou seja, o processo através do qual a gestão dos fundos comunitários de pré-adesão é transferida para as administrações dos países candidatos e em que a Comissão deixa de realizar controlos ex-ante sistemáticos das transacções individuais, limitando-se a realizar um controlo ex-post , embora continue a assumir a responsabilidade final pela execução do orçamento geral.

Em 2003, todos os países candidatos aceleraram os preparativos para o EDIS[10]. A adopção do EDIS é efectuada através de uma abordagem em quatro fases que são descritas no documento de trabalho da Comissão intitulado “Preparação para o Sistema de Execução Descentralizada Alargada” (enviado aos países candidatos em 2000) e no documento “Roteiro de EDIS para o ISPA e o Phare” (enviado aos países candidatos em 2001).

A Comissão e as administrações nacionais dos países candidatos e aderentes continuaram a acompanhar o processo através dos grupos de trabalho de alto nível criados em 2002, em todos os países Phare, a fim de acompanhar a transição para o EDIS e prestar uma orientação concreta em questões específicas com ela relacionadas.

Em Março, foi organizado em Bruxelas um seminário sobre contratos públicos destinado aos funcionários responsáveis por este domínio nas administrações nacionais dos países candidatos e aderentes. O seminário abordou questões relacionadas com as alterações resultantes da adopção de um novo regulamento financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias[11] e com as suas repercussões nos projectos de pré-adesão, bem como o abandono das normas em matéria de contratos públicos aplicáveis à ajuda externa em favor das directivas comunitárias relativas aos contratos públicos, a partir de 1 de Maio de 2004.

A Comissão deu seguimento a esta iniciativa, tendo organizado, em cada país, uma formação destinada ao pessoal dos serviços interessados pelo Programa Phare e elaborado e divulgado um estudo comparativo (mediante a assistência do SIGMA) sobre as regras aplicáveis à ajuda externa e sobre as directivas da UE.

A obrigação de tornar o EDIS operacional até à data da adesão foi incluída no Acto de Adesão (artigo 33º) e impulsionou de forma evidente os últimos preparativos para adoptar o EDIS.

No final de 2003, a situação dos doze países em causa em relação ao EDIS era a seguinte:

- A Bulgária e a Roménia haviam realizado mais progressos na fase 1 (avaliação das lacunas);

- A Polónia e a Estónia haviam concluído a fase 3 (avaliação da conformidade), mas ainda não haviam apresentado à Comissão os pedidos de participação no EDIS que são necessários para iniciar a quarta e última fase do roteiro. Ambos os pedidos foram apresentados no início de 2004;

- A República Checa, a Hungria, a Lituânia, a Letónia, a Eslováquia e a Eslovénia haviam apresentado à Comissão os pedidos de participação no EDIS, o que permitiu iniciar a fase final e deu origem a uma auditoria de verificação pelos serviços de auditoria competentes da Comissão. Em caso de uma avaliação positiva, a participação no EDIS seria concedida através de uma decisão da Comissão, dispensando um controlo ex-ante da gestão dos fundos de pré-adesão. Em Novembro e Dezembro, os auditores da DG Alargamento realizaram auditorias de verificação no local, na Hungria e na Eslovénia . Todavia, os resultados destas auditorias não conduziram ao lançamento do processo de adopção de uma decisão da Comissão relativa à concessão do sistema EDIS antes da data de adesão;

- Na sequência das auditorias de 2002 foram realizados controlos de acompanhamento em Malta e Chipre . Os resultados destas auditorias não conduziram ao lançamento do processo de adopção de uma decisão da Comissão relativa à concessão do sistema EDIS antes da data de adesão.

3.2. Acompanhamento e avaliação

A função de controlo e avaliação tem em vista, em primeiro lugar, acompanhar e avaliar a ajuda financeira aos países beneficiários para atingir os objectivos de pré-adesão, através da avaliação dos resultados do programa e das lições que daí se podem retirar. O segundo objectivo consiste em apoiar o desenvolvimento das capacidades de controlo e avaliação a nível local como meios de reforçar a capacidade dos Estados de gerir e controlar a ajuda de pré-adesão.

3.2.1. Avaliação ex-ante

O relatório de avaliação ex-ante sobre os mecanismos de programação Phare para 2004 e anos seguintes salientou a necessidade de uma abordagem de programação mais estratégica, de um aumento dos recursos para a concepção de projectos e da instituição de um controlo da qualidade mais sistemático. O relatório deu origem à adopção de um plano de acção e de medidas de acompanhamento[12] tendo em conta as recomendações do relatório.

3.2.2. Acompanhamento e avaliação

O sistema Phare de acompanhamento e avaliação intercalar produziu cerca de cento e vinte e três relatórios de avaliação sectoriais e temáticos dos programas Phare para os vários países. Além do mais, a avaliação intercalar do programa de ajuda de pré-adesão em favor da Turquia foi atribuída no início de 2003, tendo sido igualmente aplicado a Malta e a Chipre o sistema de avaliação intercalar.

Em termos globais, os resultados da avaliação intercalar permitiram concluir que o desempenho do Programa Phare era satisfatório. As prioridades dos projectos correspondiam às previstas nas parcerias para a adesão, nos relatórios periódicos e nos planos de acção. A própria avaliação intercalar é agora geralmente aceite como parte integrante do ciclo de gestão do projecto. O seguimento dado às conclusões da avaliação e às recomendações criou efeitos positivos em cadeia que permitiram a divulgação de uma cultura de avaliação. Podem ser obtidas no anexo, Parte II.3, informações pormenorizadas sobre a avaliação intercalar nos novos Estados-Membros.

3.2.3. Avaliação ex-post

A avaliação ex-post de 2003 relativa aos programas nacionais Phare para o período 1997-98 “revelou a enorme pertinência do Programa Phare para lidar com problemas que constituíam obstáculos muito graves ou bastante graves no caminho para a adesão,” o grande impacto nas questões políticas ligadas ao acervo (terceiro critério de Copenhaga) e o forte domínio dos serviços da Comissão em relação ao processo de programação que reflecte, em parte, as lacunas dos países candidatos no que respeita à programação. Ver igualmente o anexo, Parte II.3.

3.3. Outras actividades

Os serviços da Comissão empreenderam outras actividades destinadas a melhorar a qualidade dos programas para 2004, bem como para apoiar o desenvolvimento da capacidade de acompanhamento e de avaliação a nível local. As acções concretas são descritas no anexo, Parte II.3.3.

[1] Aumento médio de 30% durante 2004-2006, elevando-se a um orçamento anual médio de 400 milhões de euros para a Bulgária e até mil milhões de euros para a Roménia.

[2] (SEC (1999) 1596), aprovada pela Comissão em 13 de Outubro de 1999.

[3] C (2002) 3303-2.

[4] C (2003) 4906

[5] A título indicativo, 65% dos fundos Phare são hoje atribuídos ao reforço da capacidade institucional (incluindo 30% de medidas “brandas” como transferência de know-how , e 35% de medidas “duras” como investimento em equipamento). Esta situação diverge da anterior repartição que era a seguinte: 30% para o reforço da capacidade institucional (unicamente medidas “brandas”) e 70% para o investimento (dos quais 35% para investimentos destinados a favorecer a coesão económica e social e 35% para investimentos com vista ao reforço da capacidade institucional).

[6] Regulamento (CE) nº 555/2000, adoptado em 13 de Março de 2000 para Chipre e Malta e Regulamento (CE) nº 2500/2001, adoptado em 30 de Dezembro 2001 para a Turquia.

[7] Na Parte III do anexo, podem ser obtidas informações financeiras suplementares sobre o Phare.

[8] Para informações gerais, ver igualmente o sítio web da DG Agricultura http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm.

[9] Para informações gerais, ver igualmente o sítio web da DG Política Regional http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm.

[10] Excepto no que respeita à Turquia que adoptou um sistema de execução descentralizada em 2003.

[11] Regulamento (CE) n° 1605/2002 do Conselho, de Junho de 2002 – JO L248 de 16.9.2002.

[12] Estas incluíam directrizes para uma programação plurianual, a melhoria das fichas do projecto e a aplicação do quadro lógico