Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que torna pública a recomendação no sentido de dirigir à Itália um alerta rápido para evitar a ocorrência de um défice excessivo (apresentada pela Comissão em conformidade com o nº 4 do artigo 99º do Tratado CE)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [1], prevê um mecanismo de alerta rápido, nos termos do qual, o Conselho deverá advertir numa fase precoce um determinado Estado-membro para a necessidade de tomar as medidas orçamentais correctivas para evitar que o défice orçamental se torne excessivo. O n.º 2 do artigo 6º desse regulamento estabelece a forma como esse mecanismo de alerta rápido é aplicado aos Estados-Membros que participam na moeda única. O acompanhamento regular da implementação dos programas de estabilidade por parte do Conselho é feito nomeadamente com o objectivo de identificar desvios significativos, efectivos ou previsíveis, da situação orçamental relativamente aos objectivos fixados a médio prazo para o saldo orçamental, ou face à trajectória de ajustamento em direcção a esse objectivo, tal como previsto no programa. Caso o Conselho considere que existe um desvio significativo, deve dirigir uma recomendação ao Estado-Membro em causa, que constitui um alerta rápido para evitar a ocorrência de um défice excessivo, para que este adopte as medidas de ajustamento necessárias. Este alerta rápido é emitido nos termos do procedimento previsto no n.º 4 do artigo 99º do Tratado e baseia-se numa recomendação da Comissão.

[1] JO L 209 de 2.8.1997.

Para decidir se deve ser desencadeado o mecanismo de alerta rápido, a Comissão [2] tem em consideração os seguintes elementos: a amplitude do desvio orçamental isto é, em que medida a situação orçamental de um Estado-Membro diverge dos objectivos anunciados nos programas de estabilidade ou de convergência; o motivo da derrapagem orçamental, isto é, se o desvio do saldo efectivo em relação ao objectivo anunciado é imputável ou não a factores meramente conjunturais; o risco de ocorrer uma situação de défice excessivo, isto é, se existe ou não o risco de o valor de referência de 3% do PIB ser ultrapassado.

[2] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

Objectivos prosseguidos e resultados verificados relativamente ao défice

A actualização de 2002 do Programa de Estabilidade da Itália, apresentada à Comissão em 20 de Novembro de 2002, abrangia o período entre 2002 e 2006. Essa actualização apontava para um défice do sector público administrativo de 1,5% do PIB em 2003, no pressuposto de um crescimento real do PIB de 2,3%, e para um défice de 0,6% do PIB em 2004, na hipótese de um crescimento real do PIB de 2,9%. Na sequência de resultados orçamentais piores do que o previsto em 2002, da actualização das projecções para o crescimento económico e de uma reavaliação dos objectivos orçamentais, foram efectuadas várias revisões dos objectivos (apresentadas no quadro seguinte). Nas previsões oficiais apresentadas juntamente com o orçamento em Setembro de 2003, a projecção para o défice de 2003 apontava para um valor de 2,5% do PIB, com um crescimento do PIB em termos reais de 0,5%. O objectivo para o défice de 2004 foi fixado em 2,2% do PIB, no pressuposto de um crescimento do PIB em termos reais de 1,9%. Estes dados para 2003 e para 2004 foram confirmados na actualização do Programa de Estabilidade, apresentada em 1 de Dezembro de 2003.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

As sucessivas revisões no sentido da baixa no que diz respeito ao crescimento económico, e no sentido da alta em relação ao défice orçamental, reflectem a evolução salientada nas avaliações técnicas realizadas pelos serviços da Comissão sobre as actualizações dos programas de estabilidade [3] e nos pareceres do Conselho sobre os referidos programas [4]. Os planos orçamentais basearam-se frequentemente em hipóteses de crescimento demasiado optimistas, em especial numa perspectiva de médio prazo. Consequentemente, os resultados orçamentais, expressos em percentagem do PIB, ficaram aquém dos objectivos fixados, tanto em termos nominais, como corrigidos das variações cíclicas, mesmo sem considerar o impacto de novas medidas discricionárias de carácter expansionista, adoptadas ao longo do exercício financeiro [5]. As revisões sucessivas do PIB real implicaram uma diminuição do nível do produto potencial. O que constituiria, com base nas projecções oficiais, uma deterioração orçamental cíclica revelou-se uma deterioração de carácter estrutural. Apesar de qualquer previsão do crescimento estar intrinsecamente sujeita a erros e a duração do actual abrandamento do ciclo económico não ter sido prevista pela maior parte dos observadores, o grau e persistência do optimismo nas previsões oficiais para o crescimento da Itália não se coadunam com uma estratégia orçamental prudente.

[3] As avaliações das actualizações de 2002 e de 2003 do Programa de Estabilidade podem ser consultadas no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] JO C 26 de 4.2.2003; JO C 51 de 26.2.2002; JO C 77 de 9.3.2001.

[5] Baseados no método de cálculo do produto potencial e do diferencial do produto adoptado pelo Conselho em 12 de Julho de 2002.

Desvio face aos objectivos orçamentais para 2003

Em 2003, de acordo a comunicação de 1 de Março de 2004 relativa aos níveis do défice orçamental e da dívida pública (notificação no âmbito do PDE), o crescimento do PIB em termos reais foi de 0,3% e o défice ascendeu a 2,4% do PIB; ou seja, 0,9% acima do objectivo inicial para o défice, apesar da incidência das medidas pontuais, estimada em mais de 2 pontos percentuais do PIB. Sem essas medidas, o défice teria sido superior a 4½ % do PIB [6].

[6] Entende-se por "medidas pontuais", as medidas que conduzem a deteriorações ou melhorias temporárias (e, por conseguinte, plenamente reversíveis) do saldo orçamental. A sua característica principal consiste num impacto significativo, transitório e identificável nas contas públicas, que prevalece sobre quaisquer efeitos duradouros decorrentes da medida. Em especial, muito embora não se possa excluir que as amnistias fiscais possam alargar a base tributária a título permanente, não tendo por conseguinte apenas uma natureza pontual, o impacto no exercício em que se registam as receitas decorrentes de uma amnistia fiscal pode certamente considerar-se temporário.

A derrapagem verificada em 2003, em comparação com a actualização de 2002 do Programa de Estabilidade, deve-se ao facto de o rácio das despesas primárias em relação ao PIB ter sido mais elevado do que o previsto em cerca de 1,7 pontos percentuais, incluindo-se neste resultado um défice das receitas da venda de activos corpóreos de cerca de 0,4% do PIB [7]. As receitas extraordinárias provenientes de uma amnistia fiscal compensaram plenamente um desvio adicional dos planos orçamentais, decorrente de uma avaliação excessivamente optimista das receitas fiscais geradas pelo crescimento económico. Globalmente, o desvio em relação à actualização de 2002 do Programa de Estabilidade verificado no saldo primário elevou-se a 1,6% do PIB, confirmando a tendência para uma descida do saldo primário, após os elevados excedentes registados nos últimos anos da década de 90. Em termos globais, graças ao facto de os juros da dívida pública terem sido inferiores às projecções oficiais em 0,7% do PIB, a derrapagem orçamental foi de 0,9% do PIB, tal como acima referido.

[7] Em conformidade com o Sistema Europeu de Contas (SEC 95), as vendas de activos corpóreos são inscritas em dedução da formação bruta do capital fixo.

Com base na metodologia acordada em comum para o cálculo do produto potencial e do diferencial do produto, as previsões da Primavera de 2004 da Comissão apontam para um défice corrigido das variações cíclicas de 1,9% do PIB em 2003, ou seja, uma melhoria de 0,3%, em comparação com o ano anterior. Este resultado foi conseguido mediante a adopção de medidas pontuais, tal como acima recordado, estimadas num valor ligeiramente superior a 2% do PIB, em comparação com as medidas adoptadas em 2002, equivalentes a cerca de 1,5% do PIB.

Desvio face aos objectivos orçamentais para 2004

De acordo com as previsões da Primavera de 2004 da Comissão, o crescimento em termos reais do PIB nesse ano é estimado em 1,2% e, na ausência de medidas adicionais, o défice do sector público administrativo é estimado em 3,2% do PIB, acima, por conseguinte, do valor de referência estabelecido no Tratado. Embora em diminuição em relação a 2003, as medidas pontuais, estimadas em cerca de 1% do PIB, registam ainda um nível substancial. Assim, se não forem tidas em conta essas medidas, o défice estimado registaria um valor equivalente a cerca de 4¼ % do PIB.

As previsões da Primavera de 2004 da Comissão apontam para uma derrapagem nesse ano de 1 ponto percentual relativamente ao objectivo revisto de 2,2% do PIB, fixado na actualização de 2003 do Programa de Estabilidade e de 2,6 pontos percentuais relativamente ao objectivo para o défice de 0,6%, fixado na actualização de 2002 do Programa de Estabilidade. As previsões da Primavera de 2004 da Comissão prevêem que o défice orçamental corrigido das variações cíclicas aumente em 0,7 pontos percentuais em relação ao nível de 2,6% do PIB registado em 2003, claramente acima do nível susceptível de garantir uma margem de segurança para evitar a ultrapassagem do valor de referência de 3% do PIB.

A diferença entre a projecção de 3,2% do PIB das previsões da Primavera de 2004 da Comissão e o objectivo oficial revisto de 2,2% fixado na actualização de 2003 do Programa de Estabilidade deve-se aos seguintes elementos tidos em conta nas referidas previsões da Primavera de 2004: (i) uma deterioração dos resultados em 2003 - sem entrar em linha de conta com o impacto das medidas pontuais; (ii) um crescimento económico mais reduzido em 2004; (iii) aumentos mais elevados da remuneração por trabalhador no sector público, de acordo com a recente evolução no domínio contratual; (iv) uma avaliação mais prudente, mas ainda assim optimista, das receitas com as vendas de activos corpóreos públicos; e (v) considera-se numa perspectiva de prudência que a ANAS, a agência responsável pelo investimento na rede rodoviária estatal e pela sua manutenção, se manterá no sector público administrativo, ao contrário da previsão oficial [8]. No entanto, as previsões da Primavera de 2004 da Comissão incluem as estimativas oficiais do impacto a nível orçamental de um certo número de medidas (alargamento das condições de aplicação da amnistia fiscal por declaração incompleta dos rendimentos tributáveis no passado, amnistia por violação das regras em matéria de ordenamento do território e regime de liquidação das dívidas fiscais) que, contudo, podem não concretizar-se da forma como foram planeadas.

[8] A empresa ANAS foi transformada em sociedade anónima em 2002. Em 2002 e 2003, o Istat e o Eurostat entenderam que esta não preenchia os requisitos para ser considerada como estando fora do sector público administrativo, nomeadamente quanto à obrigatoriedade de as vendas cobrirem pelo menos 50% dos custos de produção (incluindo a amortização dos activos existentes), tal como estabelecido no Sistema Europeu de Contas (SEC 95).

A lenta redução do rácio entre a dívida pública e o PIB

O nível ainda elevado do rácio dívida pública/PIB continua a ser motivo de grande preocupação. Na actualização de 2002 do Programa de Estabilidade, previa-se que o rácio diminuísse de 9,5 pontos percentuais durante entre o final de 2001 e o final de 2004, atingindo 100,4% do PIB. Na actualização de 2003, o objectivo oficial para o rácio entre a dívida e o PIB no final de 2004 foi revisto para 105% do PIB. Em Março de 2004 foi notificada uma dívida no final de 2003 equivalente a 106,2% do PIB [9]. Sem algumas operações extraordinárias, tais como a conversão da dívida detida pela Banca d'Italia em 2002 e a venda de participações do Estado nas empresas ENEL, ENI e Poste SpA, realizadas em conjugação com a transformação da Cassa Depositi e Prestiti ( uma caixa económica do Estado) numa sociedade anónima em 2003, o rácio da dívida não teria praticamente diminuído desde 2001. As previsões da Primavera de 2004 da Comissão prevêem que, no corrente ano, a dívida atinja 106% do PIB, uma situação praticamente inalterada em relação ao ano anterior, apesar das receitas das privatizações da ordem de 1% do PIB (de acordo com a actualização de 2003 do Programa de Estabilidade).

[9] Para além das revisões normais dos dados relativos à dívida e ao PIB, com a notificação no âmbito de um PDE de 1 de Março de 2004, foram revistos os dados relativos à dívida pública desde 1999, a fim de integrar dos depósitos postais (contas à ordem), que não tinham sido incluídos. Os dados foram revistos de novo para ajustar as rubricas da consolidação.

O ritmo da redução da dívida abrandou pelos seguintes factores: i) derrapagens sucessivas do saldo orçamental; ii) um crescimento do PIB nominal inferior às previsões em cerca de 0,5% em 2002-2003, em razão de hipóteses optimistas sobre o crescimento do PIB real, parcialmente compensadas por aumentos mais elevados do que o previsto do deflator do PIB; e, iii) a nível do ajustamento dívida - fluxos registou-se uma necessidade de financiamento (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - medida do défice baseada nos fluxos de caixa, que inclui as operações sobre activos financeiros, mas exclui as receitas das privatizações) sistematicamente superiores ao défice segundo a definição de Maastricht (que é calculado numa base de especialização de exercícios e exclui as operações financeiras).

A associação entre o fabbisogno e a definição de Maastrich do défice não é totalmente transparente. A discrepância entre estes dois agregados decorre: (i) da persistência inexplicável da diferença entre as contas elaboradas numa base de caixa e as contas elaboradas numa base de especialização de exercícios que, pela própria natureza destes agregados, deveria anular-se ao fim de um certo período (ii) de operações financeiras, e (iii) de ajustamentos estatísticos. Desde 1999, a diferença acumulada entre o fabbisogno e o défice na acepção de Maastricht representa cerca de 8 pontos percentuais do PIB, que pesaram na redução do rácio da dívida.

No que respeita ao futuro, vários factores podem comprometer a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Em primeiro lugar, o excedente primário tem vindo a baixar constantemente nos últimos anos, atingindo, em 2003, 2,9% do PIB, o que corresponde, segundo as estimativas dos serviços da Comissão, a um excedente primário corrigido das variações cíclicas de 3,4%. Estes dois valores deverão voltar a diminuir em 2004 (previsões da Primavera de 2004). Tal como salientavam os serviços da Comissão na sua avaliação técnica da actualização de 2003 do Programa de Estabilidade e como o reconhecia o próprio programa, este nível de excedente não é suficiente para garantir a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, tendo em conta o impacto orçamental do envelhecimento da população [10]. Em segundo lugar, os benefícios da redução da taxa de juro implícita sobre a dívida, induzida pelo processo de convergência de Maastricht, estão a chegar ao fim: as margens decorrentes de um refinanciamento de obrigações antigas com taxas mais elevadas através de novas emissões com taxas mais reduzidas estão praticamente esgotadas. De facto, o peso dos juros sobre a dívida corre até o risco de voltar a aumentar, uma vez que as taxas de juro do mercado vão provavelmente aumentar após terem atingido os níveis historicamente baixos dos últimos anos. Além disso, a trajectória futura da redução da dívida será igualmente afectada pela fraca taxa de crescimento do produto potencial, que não se prevê que venha a melhorar de forma significativa, a menos que a Itália se lance com determinação na implementação das reformas estruturais por forma a garantir a realização dos objectivos da agenda de Lisboa. Por último, a diferença entre as contas elaboradas numa base de caixa e as elaboradas numa base de especialização de exercícios constitui um obstáculo suplementar para a redução da dívida.

[10] Avaliação da actualização de 2003 do Programa de Estabilidade da Itália (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Conclusões políticas

A Comissão considera que as suas previsões da Primavera de 2004 assinalam os seguintes aspectos: (1) verificou-se uma derrapagem significativa da situação orçamental em 2004 da ordem de 1 ponto percentual em comparação com o objectivo para o défice constante da actualização de 2003 do Programa de Estabilidade (2,2% do PIB), que por sua vez já tinha sido aumentado em relação ao objectivo de 0,6% do PIB estabelecido na actualização de 2002; (2) o desvio significativo em relação à trajectória que deveria conduzir a uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária a médio prazo pode explicar-se em grande parte por uma desaceleração do crescimento do PIB que, tal como sublinhado pelo Conselho nos seus diferentes pareceres sobre as actualizações do Programa de Estabilidade, foi repetidamente subestimado; (3) este desvio registou-se apesar da contribuição importante de medidas pontuais da ordem de 1 um ponto percentual do PIB; (4) na ausência de novas medidas correctivas, o défice previsto para 2004 irá exceder o valor de referência de 3% estabelecido no Tratado; (5) a estimativa do saldo orçamental corrigido das variações cíclicas é muito superior ao nível de 1,5% do PIB que garantiria uma margem de segurança para evitar a ultrapassagem do valor de referência de 3% do PIB; (6) existe o risco de que o desvio em relação à trajectória que deveria conduzir a uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária a médio prazo venha a aumentar ainda mais em 2005, tendo em conta o facto de se prever uma supressão gradual das medidas pontuais - baseando-se na legislação em vigor, a Comissão prevê um défice de 4% do PIB, num contexto de retoma da economia; e, (7) corre-se igualmente o risco de a trajectória de redução do défice ficar comprometida, não obstante importantes projectos de privatizações (1,1% do PIB).

Esta situação impõe a activação do sistema de alerta rápido relativamente à Itália.

Tendo em conta estas considerações, as Autoridades italianas devem tomar medidas adicionais para garantir que o défice do sector público administrativo não ultrapasse o valor de referência de 3% do PIB.

A introdução durante o exercício orçamental de um ajustamento bem concebido, que seja o primeiro passo de um programa plurianual credível, poderia ter um efeito positivo sobre a confiança, permitindo compensar os seus efeitos negativos a curto prazo sobre a procura. Tal ajustamento deverá centrar-se numa redução significativa e numa mudança importante da composição das despesas, criando assim margem para a intencionada redução da pressão fiscal, e numa aceleração do ritmo de redução do rácio entre a dívida e o PIB. Estas medidas reforçariam o crescimento potencial a longo prazo.

Por conseguinte, afigura-se conveniente a implementação de medidas adicionais de carácter permanente correspondentes a, pelo menos, 7 mil milhões de euros (0,5% do PIB) em 2004, que, segundo as previsões da Primavera de 2004 da Comissão, interromperiam o processo de deterioração do saldo orçamental corrigido das variações cíclicas em 2004. Este facto criaria uma margem suficiente para colocar o défice orçamental num nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB, tendo igualmente em conta o risco de as receitas provenientes das medidas pontuais não atingirem os montantes indicados nas previsões da Primavera de 2004 da Comissão, que reflectem em grande parte as projecções oficiais sobre o impacto das medidas transitórias.

Para os próximos anos, a Itália deveria fixar como objectivo mínimo uma melhoria anual de 0,5 pontos percentuais do PIB, em termos corrigidos das variações cíclicas, e prosseguir a supressão gradual das medidas pontuais, como tinha estabelecido na actualização de 2003 do Programa de Estabilidade. Neste contexto e tendo em consideração o objectivo do Governo de reduzir gradualmente a pressão fiscal, será indispensável conter as despesas, a fim de evitar os défices mais elevados que decorreriam de uma diminuição dos impostos não contrabalançada por medidas compensatórias. Por forma a maximizar os benefícios a médio prazo da consolidação orçamental, o Governo deverá igualmente estar atento à composição e à qualidade da despesa pública.

Com base nesta avaliação, a Comissão adoptou a recomendação, incluída em anexo, de Recomendação do Conselho no sentido de dirigir à Itália um alerta rápido, a qual é transmitida ao Conselho. A Comissão considera que, no interesse da abertura e da transparência, o alerta rápido do Conselho deve ser tornado público, tendo adoptado uma proposta de decisão do Conselho para o efeito, nos termos do nº 4 do artigo 99º do Tratado.

Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que torna pública a recomendação no sentido de dirigir à Itália um alerta rápido para evitar a ocorrência de um défice excessivo

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o nº 4 do artigo 99º,

Tendo em conta a proposta da Comissão,

Considerando o seguinte:

(1) Em [... ], o Conselho adoptou uma recomendação no sentido de dirigir à Itália um alerta rápido para evitar a ocorrência de um défice excessivo, a qual tem como destinatário o Governo italiano.

(2) O Conselho considera que o facto de essa recomendação ser tornada pública facilitará a supervisão e a coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros e da Comunidade, contribuindo para uma melhor compreensão por parte dos agentes económicos e facilitando a implementação das medidas recomendadas,

TOMOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo único

A Recomendação do Conselho, de [....], no sentido de dirigir à Itália um alerta rápido para evitar a ocorrência de um défice excessivo será publicada no Jornal Oficial da União Europeia.

Feito em Bruxelas, em [...]

Pelo Conselho

O Presidente [...]