COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO relativa às consultas realizadas pela Comissão com vista à resolução do litígio sobre as bananas

I. Contexto das consultas

O novo regime comunitário de importação de bananas que a Comunidade tem que instaurar, na sequência da decisão adoptada em 1997 pelo Órgão de Resolução de Litígios da Organização Mundial do Comércio (OMC), deve necessariamente dar cumprimento às obrigações da Comunidade perante a OMC, tendo simultaneamente em conta as preocupações essenciais, tanto da Comunidade como dos produtores de bananas ACP, e a necessidade de respeitar os estritos limites do orçamento comunitário.

Tal regime deve, além disso, conferir à Comunidade uma protecção eficaz contra qualquer contestação, actual ou futura, na OMC e permitir o levantamento das sanções.

Para o efeito, a Comissão propôs, em 10 de Novembro de 1999, a alteração do actual regime de importação de bananas. A abordagem apresentada comporta duas etapas. A proposta baseia-se num sistema unicamente pautal, que entraria em vigor no termo de um período transitório durante o qual seria aplicável um sistema de contingentes pautais, acompanhado de uma preferência pautal para os países ACP. O sistema unicamente pautal seria instaurado após as negociações no âmbito do artigo XXVIII do GATT. Este sistema deveria aplicar-se, o mais tardar, em 1 de Janeiro de 2006.

No sistema transitório proposto são previstos três contingentes pautais. O primeiro é um contingente de 2,2 milhões de toneladas à taxa de 75 EUR/t, consolidada na OMC. Uma segunda quantidade de 353 000 toneladas à mesma taxa viria acrescentar-se a esses 2,2 milhões de toneladas. Seria ainda aberto um terceiro contingente pautal, de 850 000 toneladas.

Aos países ACP seria assegurada uma preferência pautal de 275 EUR/t.

Esta proposta baseia-se na manutenção de contingentes pautais durante um período transitório. Ora, um sistema baseado em contingentes pautais requer um método de atribuição das licenças de importação. Por isso é desejável, atentos os importantes riscos de contencioso, a obtenção do acordo de todas as partes legitimamente interessadas neste litígio na OMC. Esse acordo é, além disso, indispensável para o método baseado nos fluxos tradicionais. É este o quadro em que foram realizadas as consultas pela Comissão.

II. Teor das consultas

Foram mantidas consultas com todas as partes interessadas no litígio relativo às bananas. Realizaram-se numerosos encontros com as autoridades governamentais dos países terceiros interessados, o que atesta os importantes esforços desenvolvidos pela Comissão para encontrar uma solução para este diferendo.

Nestas consultas, a Comissão teve em conta as posições expressas pelos Estados-Membros e os debates realizados no Parlamento.

Na proposta da Comissão são expostos diferentes métodos de gestão dos contingentes pautais: o método baseado nas correntes comerciais tradicionais, o método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" e o método do leilão. Importa sublinhar que o método que recolhia mais apoio entre os operadores e as autoridades administrativas dos países em causa era o da distribuição das licenças com base nas referências históricas.

1. Gestão dos contingentes segundo o método das correntes comerciais tradicionais

Dada a preferência geral manifestada pelo método baseado nas referências históricas, a Comissão consagrou-lhe naturalmente os seus primeiros esforços. Para o efeito, discutiu longamente os diferentes elementos em relação aos quais poderia ser encontrado um acordo, residindo o obstáculo principal na escolha do período de referência.

Os Estados Unidos e a maior parte dos países latino-americanos pretendem que o período de referência seja anterior a 1993, o que corresponde a um período anterior à entrada em vigor do mercado único. Não é possível para a União Europeia aceitar este pedido por razões técnicas (não existem dados quantificados fiáveis que permitam justificar de modo incontestável os direitos potenciais dos operadores tradicionais, uma vez que, antes de 1993, não estando ainda realizado o mercado único, os regimes de importação em vigor nos Estados-Membros eram radicalmente diferentes de um país para outro), mas também por razões jurídicas: no direito comunitário, haveria riscos muito elevados de a legalidade de um sistema baseado num período de referência anterior à realização do mercado único ser contestada com êxito perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Além disso, tal período é demasiado remoto para poder ser considerado representativo do mercado. No âmbito da OMC, o painel de aplicação estabelecido a pedido do Equador afirmou claramente que o período anterior a 1993 não era representativo para a distribuição dos contingentes pautais pelos países referidos no ponto 6.42 do seu relatório [1], o que poderia ser aplicado por analogia à distribuição das licenças. Por último, esta abordagem pré-1993 é inaceitável para o Equador, que contestou com êxito a compatibilidade do nosso actual regime com as regras da OMC e seria economicamente penalizado pela escolha desse período de referência. Este país poderia contestar de novo tal regime.

[1] (WT/DS27/RW/ECU).

Busca de uma solução alternativa pela Comissão

Para sair do impasse, a Comissão tentou encontrar uma fórmula que permitisse cortar este nó górdio do período de referência, respeitando ao mesmo tempo as conclusões do grupo especial da OMC no que diz respeito ao efeito de "perenização" (drag-on effect) do antigo regime.

Para o efeito, a Comissão analisou os elementos-chave contidos na proposta dita "das Caraíbas", apresentada numa carta do primeiro-ministro da Domínica de 1 de Dezembro de 1999.

Importa sublinhar que a proposta dita "das Caraíbas" deixava em aberto certos elementos importantes. Os Estados Unidos interpretaram-nos seguidamente de forma a integrá-los nas ideias que já anteriormente tinham avançado. Para a Comunidade, esta proposta implica riscos muito sérios de contencioso perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, já que prevê o recurso, para os dois primeiros contingentes pautais, a um período de referência anterior a 1993 (e ao período 1995-1997 para o terceiro contingente).

Em contrapartida, foi retomado pela Comissão nas discussões um elemento susceptível de fornecer uma solução de compromisso, ou seja, o facto de atribuir as licenças aos operadores primários [2], o que implica uma redefinição dos operadores com acesso aos contingentes.

[2] A definição de operador primário é a seguinte : o agente económico, pessoa singular ou colectiva, agente individual ou agrupamento de produtores, estabelecido e registado na Comunidade, que por sua própria conta procedeu à compra de bananas verdes originárias de países terceiros junto dos produtores ou, se for caso disso, à produção, seguida da sua expedição e venda com vista à sua introdução em livre prática na Comunidade (operador categoria A, função a).

Nesta hipótese, para a atribuição das licenças em 2001 seria retido o período de referência 1994-1996 para determinar, entre os operadores primários, os que podem ser qualificados de importadores tradicionais. Com efeito, a Comissão não dispõe dos dados quantificados relativos às quantidades efectivamente comercializadas por função para além de 1996 (na sequência da reforma de 1998 da OCM das bananas, 1994-1996 foi o período de referência escolhido para a atribuição das licenças em 1999). A Comissão perguntou oficialmente aos Estados-Membros (carta de 24 de Maio de 2000) se podiam transmitir-lhe os dados de 1997 e 1998, a fim de estabelecer se é materialmente possível recorrer a um período de referência mais recente, como solicitado pelo Equador e pela maior parte dos países ACP.

Por outro lado, a harmonização da noção de operador primário nos três contingentes pautais e nas duas categorias de operadores - tradicionais e outros - implica necessariamente permitir um acesso adequado aos operadores que queiram futuramente exercer esta função.

Com base na utilização da definição de operador primário e tendo em conta as especificidades do mercado das bananas, a Comissão sugeriu a seguinte repartição dos contingentes pautais: 80% das licenças seriam atribuídos aos "operadores primários tradicionais", sendo os 20% restantes atribuídos aos "operadores primários não-tradicionais".

Na mesma lógica de não compartimentar o mercado para os operadores que preencham as condições exigidas na definição supra, a Comissão previu um mecanismo de passarela. Com efeito, os "operadores não-tradicionais" poderiam, no termo de um período de três anos, passar para a categoria "operadores primários tradicionais". Paralelamente, as quantidades disponíveis para a categoria dos "operadores não-tradicionais" seriam reduzidas e as da categoria "operadores primários tradicionais" correlativamente aumentadas, sem que, no entanto, a percentagem atribuída à categoria dos "operadores não-tradicionais" seja inferior a 3,5-5% das quantidades totais (a fim de manter o mercado aberto a novos operadores). A ausência de um risco de erosão a prazo da parte atribuída aos "operadores primários tradicionais", inicialmente evocado pelas autoridades americanas, foi demonstrada pela Comissão através desta descrição pormenorizada do mecanismo da passarela.

Resultados das consultas

Apesar de se basear no período de referência mais remoto possível (1994-1996), esta proposta não foi até agora aceite pelos Estados Unidos e por certos países latino-americanos. Entre outras razões invocadas, esses países consideram principalmente que a quantidade reservada aos "operadores não-tradicionais" é excessiva e que o volume dos dois primeiros contingentes pautais é insuficiente; além disso, continuam a opor-se a um período de referência posterior a 1993.

O principal argumento apresentado pelos Estados Unidos é que os operadores americanos têm o direito de obter as partes de mercado que declaram ter realizado, em termos de volumes, antes de 1993: os Estados Unidos não têm em conta o facto de que as partes de mercado detidas por uma marca de bananas não podem servir de chave de repartição para a atribuição das licenças aos operadores.

A solução alternativa elaborada pela Comissão, com base na definição de importador primário, satisfaz as exigências do grupo especial da OMC relativo à não-discriminação para com os operadores dos países terceiros e, por conseguinte, originaria um importante aumento das licenças atribuídas a esta categoria de operadores, incluindo os operadores americanos que exercem esta função. Este aumento poderia ascender a 70%, relativamente à situação actual.

A posição dos Estados Unidos é ainda mais surpreendente em termos económicos se se considerar que as partes de mercado realizadas no âmbito de um sistema contingentário não são comparáveis em valor com as obtidas num sistema unicamente pautal (benefício da renda contingentária).

Em contrapartida, a solução de compromisso que restringe aos importadores primários o acesso aos contingentes pautais beneficia de uma predisposição favorável por parte do Equador, sob reserva, contudo, de que seja atribuída aos "operadores não-tradicionais" uma percentagem de, no mínimo, 20%. O Equador desejaria igualmente um período de referência mais recente que 1994-1996.

Face a estes diversos pontos de vista, muito contraditórios, a Comissão constata que, no termo de vários meses de intensos contactos, as consultas sobre uma solução baseada em referências históricas se encontram num impasse.

2. Atribuição das licenças por leilão

Na presente fase, o método da atribuição das licenças por leilão descrito na proposta da Comissão de 10 de Novembro de 1999 (striking price auctioning) não encontra um acolhimento favorável nas diferentes partes interessadas.

3. Gestão dos contingentes segundo o método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido"

Dado o impasse registado nas discussões sobre a gestão dos contingentes pautais segundo um método histórico, foi novamente explorada a possibilidade de atribuir as licenças de acordo com o método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido".

Na sua proposta de Novembro de 1999, a Comissão fizera já referência a este método, segundo o qual o acesso aos direitos reduzidos é determinado no momento da declaração aduaneira das bananas.

Durante as consultas, os Estados Unidos propuseram uma versão alterada deste sistema, que prevê um processo de pré-atribuição com base em intenções de declarações de importação, bem como períodos contingentários muito curtos.

O método proposto pelos Estados Unidos:

- incorpora um processo de pré-atribuição das quantidades baseado nas intenções de importação dos operadores,

- estabelece um vínculo estreito entre o navio, a carga e a introdução em livre prática do produto,

- prevê um elevado montante de garantia, para assegurar a fiabilidade do sistema.

Tal sistema poderia ser aplicado, na condição de serem evitados os problemas operacionais e administrativos que derivam da complexidade do processo. Neste caso, seria igualmente útil abandonar a ideia da chegada de todos os navios no primeiro dia de abertura da subquota, a fim de permitir escalonar as chegadas ao longo de todo o período de abertura da subquota. Contudo, o sistema proposto implica uma gestão pesada, tanto para as administrações aduaneiras nacionais como para os importadores.

Deve ainda sublinhar-se que uma gestão idêntica dos três contingentes ofereceria uma melhor protecção contra eventuais recursos perante a OMC. Por isso, se fosse escolhido o método de gestão "primeiro a chegar, primeiro a ser servido", seria necessário prever uma preferência pautal suficientemente elevada para permitir aos países ACP aceder ao mercado comunitário no âmbito deste método.

Por último, o Equador exprime reservas quanto a uma gestão dos contingentes segundo o método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido", devido à sua desvantagem geográfica em relação aos seus concorrentes latino-americanos (necessidade de passar o canal de Panamá, o que atrasa consideravelmente os operadores equatorianos). No entanto, as variantes propostas deveriam permitir tornar o sistema mais aceitável para este país.

III. Opções possíveis

Após oito meses de intensas discussões, e apesar do grande esforço desenvolvido pela Comissão para alcançar um acordo neste dossier, ainda não foi possível encontrar um compromisso. Além disso, as discussões sobre o waiver Lomé complicaram seriamente as consultas.

Para sair do impasse, uma solução negociada com base num período de referência histórico, o método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" parece ser o único possível para a gestão dos contingentes pautais.

As duas opções a considerar na presente fase, que constavam já da proposta da Comissão de 10 de Novembro de 1999, são as seguintes:

1. Um sistema transitório de contingentes pautais, geridos com uma pré-atribuição segundo o método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" para os três contingentes pautais (com uma preferência para os países ACP de 275 EUR/t no terceiro contingente pautal, de 850 000 toneladas). Para estabelecer um equilíbrio dos diferentes interesses na Comunidade, a Comissão mantém a sua proposta de passagem automática, o mais tardar em 1 de Janeiro de 2006, para um sistema unicamente pautal.

2. Encetar uma negociação ao abrigo do artigo XXVIII do GATT. A este respeito, é conveniente lembrar que uma negociação a título do artigo XXVIII, que se realiza com um número reduzido de fornecedores de bananas (excluindo os Estados Unidos), não incide no nível do direito consolidado mas sim nas eventuais compensações oferecidas pela Comunidade sobre outros direitos, na medida em que tais compensações sejam necessárias.

IV. Conclusões da Comissão

1. Atendendo ao impasse das negociações sobre um método de gestão dos contingentes pautais com uma base histórica, a Comissão concluirá o mais rapidamente possível a análise do método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido", incluindo igualmente consultas com as partes terceiras interessadas, a fim de encontrar modalidades tendentes a superar as dificuldades administrativas e técnicas inerentes a este método.

2. A Comissão solicita ao Conselho que a autorize desde já a, no caso de constatar que os problemas inerentes ao método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" são insuperáveis, encetar negociações com os principais fornecedores sobre o estabelecimento de um sistema puramente pautal, de acordo com o procedimento do artigo XXVIII do GATT.

3. A Comissão transmitirá ao Conselho um relatório sobre as suas conclusões relativas à análise técnica e administrativa do método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido".

4. A Comissão solicita ao Conselho que se pronuncie o mais rapidamente possível sobre a abordagem exposta na presente comunicação.