PT Jornal Oficial da União Europeia C 120/33

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde — Melhorar as práticas de desmantelamento de navios»

COM(2007) 269 final

(2008/C 120/08)

Em 22 de Maio de 2007, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde — Melhorar as práticas de desmantelamento de navios.

A Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 31 de Outubro de 2007, sendo relator R. Adams.

Na 440.a reunião plenária, realizada em 12 e 13 de Dezembro de 2007 (sessão de 13 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe com satisfação a proposta da Comissão para uma acção à escala internacional e regional com a finalidade de mudar, tão brevemente quanto possível, as práticas inaceitáveis de desmantelamento de navios.

1.2 Tal como actualmente se verifica, a indústria de desmantelamento de navios tanto pode ser praticada em estaleiros seguros, bem regulamentados, em docas secas, como em praias onde os navios são desmantelados manualmente, com um mínimo de protecção da saúde, de segurança e de protecção do ambiente. A maior parte dos navios mercantes acabam actualmente por ser desmantelados nestas praias do Sul da Ásia. À escala mundial, há uma grande carência de estaleiros de desmantelamento compatíveis com os princípios de sustentabilidade ambiental e social.

1.3 O Comité sente preocupação por uma situação que pode ser agravada pelo volume de navios que chegarão ao seu termo de vida útil nos próximos anos, em virtude da retirada global da circulação de navios petroleiros de casco simples; estima-se em 15 milhões o actual atraso no desmantelamento de tonelagem de deslocação ligeira (Light Displacement Tonnage, LDT) (1); e a recente explosão da construção naval. Parte do excesso de embarcações a desmantelar nos próximos anos resulta de acções da Organização Marítima Internacional (IMO) fomentadas pela UE para proteger o seu ambiente, tendo assim a UE uma clara responsabilidade na matéria.

1.4 Constata-se que a maior parte dos armadores não incluem nos seus custos o desmantelamento seguro e adequado dos navios em fim de vida útil, embora muitos (2) já comecem a sentir a necessidade de acção e a aplicar medidas de natureza voluntária.

1.5 Constata-se igualmente que, não obstante as disposições jurídicas na UE no sentido de evitar a viagem final dos navios com vista ao desmantelamento num local sem estaleiros adequados, tal é fácil de contornar. O CESE tem argumentado consistentemente, muito recentemente em Março de 2007, no seu parecer sobre o Livro Verde Para uma futura política marítima da União (3), que os Estados-Membros deveriam ratificar sem demora as convenções internacionais sobre segurança marítima e a protecção do ambiente e velar pela aplicação das mesmas.

1.6 Reconhece-se que o desmantelamento de navios em fim de vida é uma questão complexa que contribui grandemente para a criação de emprego e para a acumulação de recursos materiais nos países em desenvolvimento que oferecem desmantelamento de baixo custo. O Comité reconhece igualmente que a pobreza estrutural e outros problemas sociais e jurídicos em algumas zonas da Ásia estão estreitamente relacionados com a ausência, ou não aplicação, de normas mínimas de segurança no trabalho, de normas laborais mínimas e de protecção do ambiente.

Por isso, o CESE recomenda o seguinte

1.7 Concepção através da OMI de um vigoroso regime internacional para a identificação, o controlo e desmantelamento de navios em fim de vida. Este regime deve ser dotado de um nível equivalente de controlo como na Convenção de Basileia: incorporação de todas as normas relevantes da Organização Internacional do Trabalho (OIT); não permitir derrogações e proibir a ida de navios em fim de vida com resíduos perigosos para países não signatários da convenção e que não possuam instalações adequadas.

1.8 Todavia, a aplicação de tal acordo da OMI poderá prolongar-se por vários anos, pelo que: — se devem incentivar e apoiar programas voluntários efectivos por armadores a fim de minimizar os problemas de eliminação de resíduos; — a UE deveria aplicar de modo inequívoco a sua legislação em vigor, designadamente o Regulamento sobre a transferência de resíduos. Deviam ser tomadas medidas imediatas para que os Estados portuários tenham competências para declarar o «fim de vida» dos navios e apoiar a elaboração de um documento de orientação para clarificar os termos «intenção de se desfazer» e «país exportador». O CESE solicita à Comissão definir e aplicar medidas suplementares para prevenir a evasão, tais como exigir certificados para navios com mais de 25 anos ou especificados de alto risco e vincular a atribuição de subsídios à indústria de transporte marítimo à utilização de desmantelamento «verde» e/ou instalações de limpeza prévia; e — a UE deveria conceber um regime de certificação e verificação por terceiros em matéria de estaleiros de desmantelamento seguros e respeitadores do ambiente. Tal foi solicitado pela indústria de armadores e contribuirá para criar um ambiente de concorrência leal e transparente.

1.9 O CESE apoia vigorosamente o incentivo de boas práticas em matéria de reciclagem dos navios e de limpeza prévia dos resíduos de gás e de resíduos tóxicos na UE. Um empenho por parte dos Estados-Membros no sentido de aplicar esta abordagem aos navios estatais e de aplicar cláusulas de fim de vida por ocasião da venda de tais navios a terceiros, representam passos cruciais para esta abordagem. A limpeza prévia de navios antes da sua exportação oferece oportunidades de exportar aço de segunda fusão para destinos no Sul da Ásia, onde é grande a procura. Para tal, deve-se elaborar um documento de orientação de limpeza prévia.

1.10 Prestar assistência financeira e técnica aos países do Sul da Ásia a fim de melhorarem os seus estaleiros — transferir, pelo menos, as operações das praias para docas ou docas secas e fornecer melhor segurança e estaleiros de gestão de resíduos a jusante — aliviará alguns dos problemas mais graves.

1.11 O CESE reconhece que uma acção efectiva nesta matéria implicará custos acrescidos. Apoia as propostas da Comissão em matéria de mecanismos para garantir que a provisão de tais custos se reflectirá nos custos normais de operação do transporte marítimo. A IMO e os armadores exigem ainda mais acção no sentido de prover cada navio com um fundo de reciclagem, quer alimentado durante a sua vida útil ou criado como uma fiança na altura de ser lançado à água. Diversas instituições financeiras têm boa capacidade para estruturar e aplicar tais medidas. Caso não seja possível criar um fundo, a UE deveria estudar mecanismos regionais, como taxas portuárias estatais ou similares.

1.12 A concepção de navios tendo em conta a sua reciclagem, a identificação de riscos e a substituição de materiais tóxicos, tanto quanto possível, por outros durante a construção dos navios, terão efeitos positivos, a longo prazo, e o CESE apoia os esforços, por parte da UE, da IMO e dos armadores e construtores navais.

2. Introdução

2.1 O contexto do parecer é a indústria de transporte marítimo internacional e o transporte marítimo internacional de resíduos. Cada ano, de 200 a 600 grandes navios são desmantelados e reciclados para recolha de aço e de outras matérias-primas. Muita desta actividade situa-se em praias com marés em países do Sul da Ásia, sem grande respeito pela segurança dos trabalhadores ou pela protecção do ambiente. Nos próximos oito anos, segundo as estimativas, cerca de 5,5 milhões de toneladas de materiais perigosos chegarão a estes estaleiros de demolição, em particular, resíduos de hidrocarbonetos, óleos, tintas, PVC e amianto.

2.2 Nenhum dos estaleiros de demolição do subcontinente indiano está confinado de forma a prevenir a poluição do solo e da água, e raramente o tratamento dos efluentes obedece a normas ambientais, mesmo as menos exigentes. Em virtude do baixo nível de medidas de segurança, registam-se elevadas taxas de acidentes e riscos para a saúde a longo prazo uma vez que os trabalhadores manuseiam materiais tóxicos sem protecção adequada (4).

2.3 A transferência de navios em fim de vida de países industrializados para países em desenvolvimento está sob a alçada do direito internacional que regula as transferências de resíduos, e o regulamento comunitário em vigor nesta matéria proíbe a exportação de navios em que estejam presentes materiais perigosos. Todavia, a transferência para corretores de navios e a transferência de registo ofusca a propriedade e as questões de responsabilidade, tornando difícil a aplicação da legislação em vigor e oferece uma larga margem de manobra aos proprietários irresponsáveis para fugirem às suas obrigações.

2.4 Parte da solução consiste em incentivar maior capacidade na UE. Todavia, embora tal possa ser uma medida positiva, e que se poderia aplicar a navios da Marinha e aos navios de propriedade do Estado, só abrangerá uma pequena percentagem dos 105 milhões de toneladas de deslocamento leve (LDT) que irão para desmantelamento até 2020 (5).

2.5 Assim, o Livro Verde pretende com urgência procurar modalidades economicamente eficientes e abrangentes para melhorar as normas tendo em conta a legislação europeia e internacional em vigor, como acima referido.

3. Síntese do Livro Verde

3.1 Nas suas conclusões de Novembro de 2006, o Conselho da União Europeia colocou a gestão ecológica do desmantelamento de navios na lista de prioridades da UE. No Livro Verde sobre a Política Marítima, de Junho de 2006 (6), a Comissão propunha que, no quadro da futura política marítima comunitária, se apoiassem iniciativas internacionais tendentes ao estabelecimento de normas mínimas obrigatórias para a reciclagem de navios e à promoção de instalações de reciclagem ecológicas.

3.2 Este Livro Verde, apresenta ideias novas para prosseguir e intensificar o diálogo com os Estados-Membros e as partes interessadas e preparar o terreno para iniciativas futuras e apela para respostas a uma série de questões que focam os principais problemas.

3.3 A finalidade central deste exercício é a protecção do ambiente e da saúde humana; e não é seu objectivo trazer artificialmente de volta à UE actividades de reciclagem de navios e privar, assim, países do Sudeste Asiático de uma importante fonte de rendimento e de materiais necessários. O objectivo é conseguir soluções sustentáveis à escala global.

3.4 Actualmente, há capacidade de reciclagem conforme com as normas de protecção do ambiente e de segurança, que representa no máximo dois milhões de toneladas por ano em todo o mundo, ou seja, cerca de 30 % da procura total de desmantelamento de navios previsível em anos normais. A maior parte dos estaleiros — especialmente na China, mas também em alguns Estados-Membros, não podem oferecer os mesmos preços pela sucata e têm custos muito superiores aos dos seus concorrentes do Sul da Ásia. Estes (e todos os outros) estaleiros estarão sobrecarregados em breve, uma vez que cerca de 1 300 petroleiros de casco simples serão postos fora de serviço até 2015, em virtude das medidas tomadas após os desastres do Erika e do Prestige (7). A maior preocupação é que o recrutamento de trabalhadores menos qualificados para satisfazer o aumento da carga de trabalho possa baixar ainda mais as normas de segurança e ambientais. Prevê-se um ponto culminante no horizonte 2010, quando cerca de 800 navios de casco simples serão desmantelados, pelo que há uma necessidade urgente de acção.

3.5 Situação jurídica

A Convenção de Basileia de 1989 instituía um quadro para o controlo dos movimentos internacionais de resíduos perigosos. Em 1997, foi introduzida na legislação comunitária uma proibição absoluta («a proibição de Basileia»), que vincula os Estados-Membros, da exportação de resíduos perigosos dos países da OCDE para os países não-OCDE (8). Quando um navio deixa as águas territoriais europeias é todavia muito difícil aplicar a proibição de exportação. Regras mais vinculativas sobre o desmantelamento de navios são propostas para o projecto de convenção em debate na IMO, mas há um consenso no sentido de que o ponto culminante do período de desmantelamento será uma coisa do passado quando esta convenção entrar em vigor.

3.6 Aspectos económicos do desmantelamento de navios

A grande maioria dos navios são desmantelados no Sul da Ásia, em virtude das vantagens de vários factores económicos. Os mais importantes são os seguintes:

— Exigências regulamentares mais baixas ou não aplicadas em matéria de resíduos, saúde e segurança.

— Custos salariais consideravelmente mais baixos. O desmantelamento nas praias não possibilita a utilização de maquinaria pesada e, assim, o trabalho manual continua a constituir um importante factor de custo.

— O fornecimento de navios para desmantelamento é irregular e variado. Há uma tendência para retirar navios do serviço quando baixam as tarifas de frete, e os navios variam grandemente em matéria de concepção e de composição.

— Em virtude dos requisitos regulamentares, o mercado de segunda mão do aço e do equipamento de navios praticamente não existe nos países da OCDE.

No essencial, a Comissão destaca que o mercado no Sul da Ásia funciona em virtude da extrema externalização dos custos, que levantam questões sociais e ambientais bastante problemáticas.

3.7 Impacto ambiental e social

A maior parte do desmantelamento de navios efectua-se em plena praia, onde não existem estaleiros de confinamento, reprocessamento e eliminação de resíduos. Uma grande variedade de substâncias nocivas para o ambiente impregna-se no solo, na areia e no mar, e a queima dos revestimentos de pintura e de plástico provocam poluição atmosférica. Explosões letais são habituais, as taxas de acidentes são elevadas e as medidas de segurança são completamente inadequadas. Os trabalhadores sujeitam-se a contrair doenças crónicas irreversíveis — cerca de 16 % dos trabalhadores dos estaleiros indianos de Alang sofrem de asbestose. No Bangladesh, mais de 400 trabalhadores morreram e 6 000 sofreram ferimentos graves nos últimos vinte anos (9).

3.8 Situação a nível internacional

A IMO está desde 2005, em colaboração com a OIT e o Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA), a preparar um regime internacional compulsório para o desmantelamento ecológico dos navios. Está a ser negociado um projecto de convenção, para adopção em 2009, mas que só entrará em vigor alguns anos depois. Actualmente o projecto não abrange os navios da Marinha ou outros navios do Estado. Restam ainda questões sobre normas externas, não IMO, um nível básico para estaleiros de reciclagem de navios, requisitos de notificação — inclusive notificação entre Estados, e mecanismos de verificação do cumprimento. A Comissão sugere que a convenção proposta dificilmente garantirá um nível de fiscalização, execução e protecção equivalente ao da Convenção de Basileia.

3.9 Soluções internacionais

O Livro Verde sugere que a melhor modalidade de abordagem a longo prazo é apoiar a Convenção IMO em vigor. Há particular preocupação de que a convenção não será suficientemente vigorosa e chegará demasiado tarde para resolver o problema dos petroleiros de casco simples retirados de serviço, o que requer uma solução provisória. Assim, a Comissão propõe opções para melhorar a gestão do desmantelamento de navios concebidas numa óptica de apoio mútuo aos esforços à escala internacional — uma matéria urgente, uma vez que um volume crítico de navios em fim de vida irá para o desmantelamento nos anos mais próximos.

3.10 Fazer cumprir a legislação comunitária no domínio das transferências de resíduos

Além de melhor cooperação entre Estados-Membros e de mais orientações sobre definições de resíduos e de estaleiros de reciclagem aceitáveis, tal implica uma melhor execução pelas autoridades de transferências de resíduos e portuárias nos portos europeus, tendo como alvo os navios de certa idade (por exemplo, mais de 25 anos) ou outros indícios que levem a supor irem ser desmantelados. Além disso, há que melhorar a identificação dos navios em fim de vida e reforçar a coordenação com países terceiros (como o Egipto, em virtude do canal de Suez). A Comissão sugere ainda uma política dirigida ao desmantelamento de navios da Marinha e outros navios do Estado.

3.11 Reforçar a capacidade comunitária de desmantelamento de navios

Como a capacidade de desmantelamento de navios existente na UE e noutros países da OCDE (especialmente a Turquia) é dificilmente suficiente para os vasos de guerra e os outros navios do Estado que irão sair do activo nos próximos 10 anos, haverá um défice considerável da capacidade de desmantelamento aceitável nos anos mais próximos. Todavia, os estaleiros ecológicos existentes não têm condições para concorrer com as empresas de desmantelamento de navios do Sul da Ásia. Até que seja possível aplicar medidas efectivas internacionais para garantir a concorrência leal, a Comissão sugere que a acção se centre nos navios do estado. Os Estados-Membros, agindo como devem, de modo exemplar, em matéria de desmantelamento de navios de guerra, poderiam garantir a utilização da capacidade dos estaleiros ecológicos. A inclusão de cláusulas de desmantelamento em fim de vida nos acordos de venda de navios de guerra a países terceiros, esta responsabilidade pode ser aplicada de modo adequado.

3.11.1 No respeitante à marinha mercante, consideravelmente maior, serão necessários fortes incentivos para induzir a alteração das práticas actuais do sector do transporte marítimo. Por exemplo, como referido acima, a criação de um sistema de financiamento, pelo qual os armadores, e eventualmente outros interessados, contribuem para que o desmantelamento de navios se efectue em todo o mundo em condições de segurança para os trabalhadores e o ambiente.

3.12 Assistência técnica e transferência de tecnologias e boas práticas para os países recicladores

Apesar dos graves atrasos sociais e ambientais, o desmantelamento de navios contribui de modo vital para o desenvolvimento económico de alguns países do Sul da Ásia. Deve-se ponderar a necessidade de incentivar a modernização desses estaleiros através da assistência técnica e de melhor regulamentação. Reconhece-se, todavia, que a ausência, ou a não aplicação, de regras elementares sobre segurança no trabalho e protecção do ambiente está fortemente ligada à pobreza estrutural e a outros problemas de ordem social e jurídica. Para que seja possível obter mudanças duradouras, qualquer assistência terá de se inscrever num quadro mais amplo.

3.13 Encorajar acções por iniciativa própria

Um armador está em melhor posição para garantir a eliminação segura e há exemplos de acordos voluntários entre armadores europeus e estaleiros de desmantelamento, para apoiar a modernização de estaleiros. A curto prazo, será desejável encorajar compromissos e acordos voluntários, no espírito da responsabilidade social das empresas (10), através de prémios e certificação. A prática da contabilidade socialmente responsável e os acordos voluntários podem ser efectivos quando concebidos de modo adequado e são a via mais rápida para melhorar a situação. Todavia, se se verificar que não são respeitados na prática, poderá ser necessário intervir ao nível legislativo.

3.14 Fundo de desmantelamento

Encontra-se em debate a questão de um apoio financeiro directo aos estaleiros de demolição ecológicos localizados na UE ou aos armadores que enviem os seus navios para estaleiros ecológicos para desmantelamento ou descontaminação. Põe-se em destaque o elevado custo de tal apoio e o possível conflito com o princípio do «poluidor-pagador». Assim, o Livro Verde recomenda generalizar a prática de integração do custo de desmantelamento sustentável no fim de vida nos custos de operação de um navio.

3.14.1 Um passo positivo seria também a criação de um fundo de financiamento sustentável do desmantelamento, através da IMO, como um elemento obrigatório do novo regime internacional aplicável ao desmantelamento de navios. Há um precedente que é o FIPOL, no quadro da Convenção MARPOL.

3.15 Outras opções

Várias outras medidas poderão ser úteis para apoiar o processo de modernização da actividade de desmantelamento de navios a curto e médio prazos, as quais são:

(a) Legislação comunitária, com especial incidência nos petroleiros de casco simples.

(b) Tornar mais eficientes os auxílios estatais e associá-los ao desmantelamento ecológico dos navios.

(c) Estabelecer um sistema europeu de certificação para o desmantelamento ecológico de navios e prémios de recompensa de práticas de reciclagem exemplares.

(d) Intensificar a investigação no domínio do desmantelamento de navios a nível internacional.

4. Observações na generalidade

4.1 Muita da actividade de reciclagem exerce-se contrariamente às normas internacionais aceitáveis de respeito pela segurança dos trabalhadores ou pela protecção do ambiente.

4.2 Será crucial a UE garantir que a protecção marítima e de segurança que impôs, por exemplo, para os petroleiros de casco simples, não impliquem a exportação pura e simples do problema para os países em desenvolvimento, mas que de facto é abrangida pela plena aplicação do Regulamento sobre a transferência de resíduos, que integra a Convenção de Basileia, inclusive a alteração relativa à proibição, e seus princípios.

4.3 Além da assistência técnica e financeira para melhorar as condições nos estaleiros de desmantelamento de navios em países em desenvolvimento, serão necessários fundos para recuperar solos e água contaminados e obviar os danos causados por actividades descontroladas de desmantelamento de navios. Deve-se ainda salientar que os tipos de problemas endémicos à situação no terreno nos países em desenvolvimento não podem ser resolvidos apenas através de uma simples transferência tecnológica.

4.4 O CESE associa-se à preocupação da Comissão nesta matéria e à sua abordagem, que implica a aplicação de um vasto leque de medidas. Em virtude da necessidade urgente de melhorar estaleiros e condições, em particular no Bangladesh, deve-se dar prioridade à rápida determinação das modalidades mais efectivas de assistência, regulamentação e incentivos, a fim de definir propostas num Livro Branco e a par de avaliações de impacto adequadas. O sector do transporte marítimo também reconhece a necessidade de melhorar as normas de saúde e segurança nos estaleiros de reciclagem de navios no mundo (11), e considera positivo o papel que a UE pode desempenhar neste domínio e no quadro da IMO.

5. Observações na especialidade

5.1 Num intuito de clareza e concisão, as observações na especialidade, resultado dos trabalhos do Comité nesta matéria, foram sintetizadas em pontos de acção prática e constam do capítulo Conclusões e Recomendações (pontos 1.1 a 1.12) no preâmbulo deste parecer.

Bruxelas, 13 de Dezembro de 2007 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Dimitris DIMITRIADIS

(1) Estudo da DG Ambiente da Comissão Europeia: Ship Dismantling and Pre-cleaning of Ships Relatório final, Junho de 2007.

(2) 2 Membros de ICS, BIMCO, ESCA, INTERTANKO, INTERCARGO que, juntos, são grande parte da frota mundial.

(3) JO C 168 de 20.7.2007, p. 50.

(4) Relatório de 2005 da Young Power in Social Action (YPSA) (Força Jovem em Acção Social) sobre trabalhadores na indústria de desmantelamento de anvios.

(5) Estudo da DG Ambiente da Comissão Europeia: Ship Dismantling and Pre-cleaning of Ships Relatório final, Junho de 2007.

(6) COM(2006) 275 final de 7.6.2006.

(7) Regulamento (CE) n.o 417/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho de 18 de Fevereiro de 2002 relativo à introdução acelerada dos requisitos de construção em casco duplo ou equivalente para os navios petroleiros de casco simples e que revoga o Regulamento (CE) n.o 2978/94 do Conselho.

(8) Regulamento (CEE) n.o 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, de 6.2.1993, p. 1) alterado.

(9) Relatório de 2005 da Young Power in Social Action (YPSA) (Força Jovem em Acção Social) sobre trabalhadores na indústria de desmantelamento de anvios.

(10) Por exemplo, como desenvolvido pela Marisec (www.marisec.org/recycling) e a Associação de Armadores da Comunidade Europeia.

(11) Reciclagem de navios — The Way Forward, BIMCO, ECSA, INTERTANKO, INTERCARGO.