PT    PT  
 COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 3.7.2012  
SWD(2012) 188 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
Que acompanha o documento 
Proposta de  
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
sobre 
Documentos de informação fundamental para produtos de investimento 
{COM(2012) 352 final} 
{SWD(2012) 187 final}  
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
Que acompanha o documento 
Proposta de  
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
sobre 
Documentos de informação fundamental  para produtos de investimento 
PT 3   PT  
1. I NTRODUÇÃO  
A presente avaliação de imp acto tem por objeto a divulgação de informações sobre produtos 
no mercado de investimento de retalho.  
Este mercado é dominado pelos chamados «pacotes de produtos de investimento de retalho» 
(PRIPS - packaged retail investment products ) – os criadores de produtos financeiros 
interpõem-se entre os pequenos investidores e os mercados financeiros, concebendo produtos 
para satisfazer objetivos de investimento específicos, normalmente destinados a serem 
vendidos aos pequenos investid ores, quer diretamente quer através de intermediários. 
Exemplos comuns de PRIPS incluem os fun dos de investimento como os OICVM, os 
produtos estruturados de reta lho e os contratos de seguro associados a unidades de 
participação, entre outros.  
Para proteger os investidores, foram dese nvolvidas medidas setoriais que exigem a 
disponibilização de determinadas informações aos pequenos investidores. Estas informações são utilizadas pelos investidores antes de tomarem decisões de investimento, embora por 
vezes não tenham sido concebidas exclusivamen te com este objetivo. As medidas em vigor 
revelaram-se ineficazes em alguns casos - os re quisitos variam em função da forma jurídica 
dos produtos, e não da sua natureza económica ou dos  riscos a eles associados, o que dificulta 
as comparações entre produtos e mesmo a comp reensão das característ icas de cada produto. 
Na prática, as informações divulgadas sobre os produtos destinam-se sobretudo a cobrir os 
riscos jurídicos do fornecedor e não a dotar  os clientes de uma informação eficaz e 
equilibrada.  
Na sua Comunicação de abril de 2009 sobre os  PRIPS, a Comissão concluía que essas 
deficiências poderão ser atribuída s (entre outros fatores) à ausê ncia de um quadro e de uma 
abordagem comuns, a nível europeu, relativam ente a essas informações, que só poderia ser 
resolvida através de uma alte ração legislativa a nível eur opeu. (A Comunicação referia dois 
domínios a explorar: as regras aplicadas às vendas e as regras relativas à divulgação de 
informações sobre os produtos. A presente avali ação de impacto apenas diz respeito a esta 
última). 
A importância da transparência e da comparabili dade das informações sobre os produtos para 
os investidores correntes tornou-se mais patente com a crise financeira. Os pequenos 
investidores perderam dinheir o com investimentos que envol viam riscos que não eram 
transparentes ou que não compreendiam. Veri ficou-se, talvez com razão, um colapso na 
confiança dos investidores: um inquérito rece nte junto dos consumidores em toda a União 
Europeia revelou que estes têm menos confiança nos serviços financeiros do que nos restantes 
setores de atividade.  
É essencial melhorar a transparência para se restabelecer a confiança de forma duradoura. A 
União Europeia tomou já medidas inovadoras através do desenvolvimento do regime de 
«informações fundamentais destinadas aos investidores em OICVM» (KII - key investor 
information ). Ao passo que a divulgação de informações sobre os OICVM já foi 
modernizada, nada foi feito no que toca aos outros pacotes de produtos de investimento. 
Trata-se agora de estuda r as diferentes opções pa ra estes outros produtos. 
PT 4   PT 2. N ATUREZA DO PROBLEMA  
Os pequenos investidores nem sempre dispõem de informações compreensíveis e facilmente 
comparáveis. A presente avaliação de impacto identifica três «causas de problemas» e visa 
suprimir a segunda e a terceira: 
2.1.1. Causa 1: Proliferação de tipos de produt os endereçados às mesmas necessidades de 
investimento 
Existe uma variedade de produtos de inve stimento, que pode dar origem a confusão, 
destinados aos pequenos clientes, que combinam  diferentes formas jurídicas, tendo muitas 
vezes subjacentes propostas de investimento semelhantes. São muitos os fatores que podem contribuir para esta proliferação. No entanto, em  termos gerais todos estes produtos destinam-
se a fazer face a uma necessidade relativament e simples dos investidores: a acumulação de 
capitais (por outras palavras, as sumir riscos com vista a obter um rendimento superior ao das 
taxas de juro sem risco).  
2.1.2. Causa 2: Fragmentação regulamentar 
A regulamentação europeia e nacional em matéria de divulgação de informações sobre os 
produtos já se aplica à maioria dos produtos. T odavia, o direito da União evoluiu de forma 
essencialmente setorial, a ritmos diferentes  e tendo em vista objetivos diversos. Essa 
fragmentação regulamentar pode aumentar os custos administrativos e potencialmente 
encorajar a arbitragem regulamentar, incentivan do a escolha de estruturas de produtos com 
vista a beneficiar de requisitos menos onerosos.  
Esta fragmentação jurídica introduz duas nova s ameaças, que se distinguem das meramente 
relacionadas com a proteção dos investidores: Em primeiro lugar, o atual mercado interno de 
OICVM está sujeito à concorrência direta de produtos que são objeto de uma regulamentação 
menos estrita - ou inexistente - no que se refere à divulgação de informações. Em segundo 
lugar, as atuais diferenças a nível dos re quisitos de divulgação podem ser encaradas, tanto 
pelos investidores como pelo setor, como um  fator de fragmentação ao longo das fronteiras 
nacionais, o que não favorece o desenvolvimento fu turo da integração do mercado. As ações 
em curso a nível nacional para os PRIPS que não são OICVM carecem necessariamente de coordenação, o que pode conduzir a um agravame nto das diferenças de abordagem entre os 
Estados-Membros e os setores, na ausência de uma coordenação a nível europeu. 
2.1.3. Causa 3: Incapacidade para atenuar de m odo eficaz a assimetria de informação 
entre os pequenos clientes e o setor 
Os serviços financeiros são de difícil co mpreensão, mesmo para os intervenientes 
profissionais no mercado, em pa rte devido à sua complexidade intrínseca. Para os pequenos 
investidores, este problema é indubitave lmente agravado por um baixo nível de 
conhecimentos e capacidades no domínio fina nceiro. Além disso, um a grande parte dos 
pequenos clientes têm poucas oportunidades de aprender com a experiência nos mercados de 
investimento de retalho: os c lientes normalmente não desenvolve m atividades de investimento 
com muita frequência, fazendo-o apenas em dete rminados acontecimentos da vida, bastante 
espaçados (herança, investimento com vista a um compromisso ou objetivo no futuro, como 
compra de uma casa, reforma ou planeamento familiar).  
As atuais normas de proteção dos investidores  são, no entanto, ineficaz es e incoerentes, e a 
proliferação de novos produtos, bem como a i novação no mercado conduziram igualmente a 
que os produtos sejam oferecidos em formas que não foram previstas na altura em que foram 
PT 5   PT concebidos os atuais requisito s de divulgação. A avaliação de impacto descreve em pormenor 
elementos que ilustram a indiscutível difi culdade que os pequenos clientes têm em 
compreender e comparar  produtos de investimento, com ba se nas informações atualmente 
divulgadas. Identifica igualmente os problemas relacionados com a prestação oportuna de 
informações , a fim de que os pequenos clientes, an tes de mais, recebem efetivamente essas 
informações.  
2.2. Dimensão do problema e consequências da não tomada de medidas 
Estes problemas conduziram a prejuízos para o investidor em virtude da venda de produtos 
inadequados, a condições desiguais entre seto res, e ao aparecimen to de entraves ao 
desenvolvimento do mercado interno. 
• No que toca aos consumidores, um estudo recente, baseado num exercício de compras 
fictícias, concluiu que cerca de 60% das vendas, na tota lidade dos mercados da UE, 
podiam ser consideradas «inadequadas». Exis tem múltiplos fatores que contribuem para 
este resultado, e as proporções deste problem a de «venda inadequada» exigem claramente 
que sejam tomadas medidas. Pa ra se ter uma ideia da dime nsão do impacto global, mesmo 
que apenas 10% das vendas do mercado de inve stimento de retalho fossem consideradas 
como «inadequadas» o impacto poderia ascende r a quase 1 bilião de euros em produtos 
detidos potencialmente inadap tados, dada a dimensão deste mercado; mesmo que a 
divulgação de informações sobre os produtos  fosse responsável por apenas 1% dessas 
vendas, o impacto cifrar-se- ia ainda em cerca de 10 mil milhões de euros.  
• Na perspetiva das empresas, uma desigualdade de condições distorce a concorrência. A 
arbitragem regulamentar poderia promover o desenvolvimento dos produtos ou setores que 
estão sujeitos a níveis mais baixos de regulamentação, comprometendo do mesmo passo a 
eficácia da regulamentação e reduzindo potencial mente a concorrência a nível de preços, 
em detrimento dos investidores, que seriam confrontados com custos mais elevados. Existem outros efeitos mais diretos das defici ências regulamentares que são igualmente 
importantes. As vendas inadequadas podem ta mbém ter um forte impacto sobre as 
empresas, aumentando o número de pedidos de  indemnização e de reclamações, com os 
consequentes custos internos de gestão e prejuízo para as imagens de marca.  
• Em consonância com as conclusões da Co missão sobre a avaliação de impacto que 
acompanhava a Comunicação de 2009 relativa ao s PRIP, a avaliação de impacto conclui 
que, ao não adotar uma ação a nível europeu para corrigir as incoerências e lacunas 
patentes nas regras aplicáveis à divulgação de informações sobre os produtos europeus, 
perder-se-ia uma oportunidade de reagir a este s problemas, o que agravaria o prejuízo para 
os interesses dos investidores e as dist orções de mercado, comprometendo o mercado 
único. 
3. S
UBSIDIARIEDADE  
É necessário adotar uma ação a nível da UE um a vez que os problemas identificados foram 
exacerbados pelas incoerências e lacunas presen tes na abordagem regulamentar a nível da UE. 
Os Estados-Membros, agindo isoladamente, não podem fazer face às incoerências regulamentares transfront eiriças, não podendo ultrap assar as incoerências na legislação da 
UE. Além disso, uma ação a nível da UE permite uma maior eficácia das medidas destinadas a normalizar a divulgação de informações e a melhorar a sua comparabilidade. 
PT 6   PT 4. O BJETIVOS  
A iniciativa destina-se a melhorar a qualida de da tomada de de cisões por parte dos 
investidores e o funcionamento dos mercados  de capitais da UE, a fim de combater a 
degradação da confiança verificada nos mer cados de retalho. Os objetivos operacionais 
concretos para a conceção de normas regulamenta res mais consistentes e eficazes decorrem 
da análise do problema: melhorar a compreensão  e a comparabilidade  dos produtos, 
garantindo que as informações divulgadas são dis ponibilizadas na altura certa do processo de 
venda, melhorando assim a coerência regulamentar . 
5. O PÇÕES  
As opções estratégicas para a melhoria das normas da UE em matéria de divulgação de 
informações foram desenvolvidas na sequência de consultas alargada s e da experiência 
adquirida com a elaboração de regras melhorad as para a divulgação de informações sobre os 
fundos OICVM. São definidas no contexto de um possível novo instrumento com medidas de 
nível 1 e de nível 2; A análise, nesta fase, diz respeito às medidas de nível 1 que estabelecem 
os princípios gerais, devendo as medidas de nível 2 intervir numa fase posterior, sujeitas à sua 
própria avaliação de impacto. Em síntese, os  domínios críticos identificados e as opções 
privilegiadas são os seguintes: 
(1) Âmbito da iniciativa . O leque de produtos suscetív eis de serem abrangidos tem 
influência sobre todos os obj etivos operacionais. As altern ativas consideradas incluem 
a ausência de qualquer ação, um âmbito rest rito que apenas abranja os pacotes de 
produtos, um âmbito alargado que abranja todos os produtos de investimento que 
possam ser oferecidos, incluindo os que  não são vendidos em «pacotes». A opção 
retida consiste em privilegiar os produtos  vendidos em pacotes, uma vez que estes 
levantam problemas particulares de prot eção dos consumidores e representam a 
grande maioria do mercado de investimento de  retalho, mas deixar a questão aberta a 
uma análise futura. 
(2) Grau e natureza da normalização da divu lgação de informações sobre produtos.  A 
normalização diz respeito tanto ao nível das obrigações impostas às empresas em matéria de conteúdo e formato das informaçõ es a divulgar aos pequenos clientes como 
ao grau de coerência entre os requisitos aplicáveis aos diferentes produtos e setores financeiros. As opções incluíam diferentes  graus de obrigações e normalização a nível 
da clareza de linguagem, da extensão e da comparabilidade. A avaliação de impacto 
propõe uma forma de «normalização seleti va», com flexibilidade para se adaptar aos 
diferentes produtos, mas com o máximo possível de normalização das informações 
fundamentais sobre os riscos, os custos  e o desempenho; os pormenores da 
normalização e da sua aplicação aos tipos es pecíficos de produtos são estabelecidos 
através de medidas de nível 2.  
(3) Responsabilidade pela elaboração.  As partes interessadas e os inquiridos sublinharam 
de modo geral a importância da clareza relativ amente ao responsável  pela elaboração e 
atualização das informações divulgadas. A avaliação de impacto analisou a 
possibilidade de não se nom ear o responsável pela el aboração do documento, mas 
acabou por reter a regra geral segundo a qual os criadores do produto são 
responsáveis pela elaboração das informações a divulgar, com algumas exceções específicas. 
PT 7   PT (4) Disponibilização atempada.  É fundamental assegurar que as informações são 
efetivamente disponibilizadas aos pequenos  investidores antes de estes tomarem 
decisões de investimento. A avaliação de impacto propõe  requisitos rigorosos em 
matéria de prestação de informações, mas podem ser necessárias exceções 
específicas. 
(5) Responsabilidade civil e sanções . A par das opções descri tas, surgem questões 
secundárias em matéria de sanções e de responsabilidade civil. As opções incluem um cenário de ausência de qualquer ação, a ado ção de uma abordagem de alto nível ou a 
especificação de regras mais pormenorizadas. A avaliação de impacto prevê uma 
clarificação da responsabilidade, para dar resposta ao receio de que as informações 
divulgadas sobre os PRIPS sejam utiliz adas como documentos jurídicos em vez 
documentos de comunicação; prevê também uma maior elaboração dos instrumentos de sanção a colocar à disposição das autoridades competentes.  
6. I
MPACTOS DA ABORDAGEM PROPOSTA  
As opções retidas propõem a criação de um novo regime de divulgação de informações 
para os pacotes de produtos de invest imento, baseado no modelo recentemente 
concebido para os OICVM, embora com algumas adaptações adicionais dos requisitos a 
nível 2 para ter em conta as esp ecificidades dos diferentes produtos .  
Benefícios 
As informações sobre os produtos que o inves tidor médio pode efetivamente compreender e 
utilizar para fins comparativos constituem um elemento fundamental para reforçar o poder dos consumidores, sem prejuízo, naturalmen te, do papel e das responsabilidades dos 
intermediários no ponto de venda. Além disso, os benefícios da normalização e 
comparabilidade foram sublinhados num estudo recente efetuado pela Comissão, que concluía 
que a utilização dessas técnicas  em relação ao processo de tomada de decisões de 
investimento é suscetível de conduzir, na prática, a alterações no comportamento dos 
investidores, que contribuem pa ra uma melhor tomada de decisões. Dada a potencial 
magnitude das vendas inadequadas, tal como  acima referido, a introdução de pequenas 
alterações pode ter um impacto considerável: mesmo que se considere que a divulgação de 
informações sobre os produtos pode contribuir pa ra apenas 1% de alterações, este efeito 
poderá ainda corresponder a uma re dução de cerca de 10 mil milhões de euros na detenção de 
produtos inadequados (ou 4 mil milhões de euros,  caso os OICVM, já sujeitos a requisitos, 
não sejam considerados). 
Uma maior coerência dos requisitos asseguraria a igualdade de condições de concorrência 
entre empresas que operam em diferentes setores e reduziria os obstáculos ao mercado interno para os que operam transfronteiras. Combater os prejuízos para o in vestidor seria também 
benéfico para o setor, ao reforçar a confiança e reduzir os custos gerados pelos problemas que 
surgem. 
Custos 
A avaliação do impacto estima custos pontuais de aproximadamente 171 milhões de euros  e 
custos recorrentes de cerca de 14 milhões de euros por ano . (Dada a natureza das alterações 
previstas, que dizem respeito aos requisitos em matéria de divulgação de informações a 
terceiros, estes valores constituem também um bom indicador da ca rga administrativa das 
PT 8   PT alterações). Os elementos disponíveis não são conclusivos quanto à questão de saber se os 
pequenos e grandes criadores de produtos teriam de suportar cu stos desproporci onados, e os 
impactos sobre o emprego deverão ser baixos. Os distribuidores são igualmente suscetíveis de 
ser afetados, embora provavelmente de forma nã o significativa, dada o enfoque da presente 
iniciativa nos criadores de produtos. 
Os custos finais dependerão das opções selecionadas a nível 2 , o que limita necessariamente 
a exatidão de qualquer avaliação possível na pr esente fase. Por este motivo, será necessária 
uma avaliação completa do impacto das opções de nível 2 para estabelecer estimativas mais exatas dos impactos das propostas,  com o objetivo de apoiar as escolhas mais proporcionadas. 
Essa avaliação permitiria também efetuar melhores estimativas dos impactos diferenciais (por exemplo, sobre as PME e os distribuidores).  
Acompanhamento e avaliação 
Tendo em conta o potencial de arbitragem regulamentar e a permanente inovação no mercado 
de investimento de retalho, será essencia l assegurar um acompanhamento contínuo da 
evolução da situação, nomeadamente através de estudos, baseados em dados factuais, sobre o âmbito de aplicação futuro do regime. Além disso, os efeitos das medidas destinadas a melhorar a comparabilidade, em especial do s riscos e custos, de verão ser controlados 
cuidadosamente e a sua eficácia deverá se r objeto de novas análises e ajustamentos. 
7. C
ONCLUSÕES  
É necessário melhorar a divulga ção de informações sobre os produtos. Foram já introduzidos 
novos requisitos para fazer face a este problema no domínio dos OICVM: a presente avaliação de impacto analisou as opções possíve is para a introdução de melhorias semelhantes 
em todos os pacotes de produtos de investimento  atualmente vendidos aos clientes de retalho.  
O principal instrumento identificado consiste em intensificar a normalização das informações 
a fim de permitir uma maior comparabilidade, embora a heterogeneidade dos produtos torne necessária uma certa flexibil idade. Trata-se de uma «normalização seletiva»  nos termos da 
presente avaliação de impacto. A análise conclu iu que é esta a estratégia que oferece as 
melhores perspetivas de se obter uma divulgação  de informações sobre os produtos mais clara 
e comparável, tendo simultaneamente em conta os aspetos práticos de  produtos complexos e 
variados. 
É óbvio que as medidas de proteção dos consum idores nos mercados de investimento de 
retalho devem ser sempre encaradas numa pers petiva global: É importante dispor-se de um 
conjunto de instrumentos regulamentares que se apoiem entre si, incluindo medidas para 
melhorar os conhecimentos financeiros dos pequ enos consumidores e me didas para melhorar 
a regulamentação aplicável aos distri buidores e aos processos de venda.  
Todavia, na ausência de uma informação clara e comparável, não é possível tomar decisões 
bem fundamentadas. A persistência desta im possibilidade de tomar decisões melhor 
informadas teria efeitos mais vastos, sobre a regulação dos mercados retalhistas, que não 
podem ser subestimados. Por este motivo, o esforço e o cuidado necessários para elaborar requisitos de divulgação de info rmações eficazes e os custos e o esforço necessários para a 
sua aplicação constituem um pequeno preço a pagar para reencaminhar os mercados de 
investimento de retalho para uma trajetória mais segura.