PT Jornal Oficial da União Europeia C 141/7

PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU

de 7 de março de 2012

sobre a governação económica reforçada da área do euro

(CON/2012/18)

2012/C 141/03

Introdução e base jurídica

Em 21 de dezembro de 2011, o Banco Central Europeu (BCE) recebeu do Conselho da União Europeia um pedido de parecer sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro (1) (a seguir «regulamento proposto relativo ao acompanhamento dos projetos de planos orçamentais») e sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira na área do euro (2) (a seguir «regulamento proposto relativo ao reforço da supervisão orçamental») (a seguir conjuntamente designados «regulamentos propostos»).

A competência do BCE para emitir parecer resulta do disposto no artigo 127.o, n.o 4, e no artigo 282.o, n.o 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, uma vez que os regulamentos propostos são relevantes para o objetivo primordial do Sistema Europeu de Bancos Centrais de manutenção da estabilidade dos preços, previsto nos artigos 127.°, n.o 1, e 282.o, n.o 2, do Tratado e no artigo 2.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE nos termos do artigo 17.o-5, primeiro período, do regulamento interno do BCE.

Observações genéricas

Como mencionado no Parecer CON/2011/13 (3), a atual crise tem demonstrado muito claramente que uma reforma ambiciosa do quadro de governação económica é do maior e crucial interesse da União Europeia, dos Estados-Membros e, em particular, da área do euro. O reforço do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), consagrado no pacote legislativo de seis atos jurídicos (4) que entraram em vigor em 13 de dezembro de 2011, criou um quadro mais robusto de coordenação e supervisão da política económica e orçamental da União. Dado que a participação na união monetária tem implicações de grande alcance e exige uma coordenação e uma supervisão muito mais estreitas para assegurar a estabilidade e a sustentabilidade da área do euro no seu conjunto, a Cimeira do Euro de 26 de outubro de 2011 declarou o seu empenho na aplicação de medidas adicionais neste sentido.

Em conformidade com a posição que expressou no contexto da adoção dos atos acima mencionados, apelando a um avanço qualitativo para a área do euro, o BCE congratula-se com os regulamentos propostos e recomenda algumas alterações no sentido: a) da continuação do reforço da disciplina orçamental dos Estados-Membros da área do euro; e b) do reforço da supervisão dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira, independentemente de estarem a receber assistência financeira ou de poderem necessitar de receber essa assistência.

O BCE considera os regulamentos propostos complementares e compatíveis com o novo Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (a seguir «TECG»), tal como acordado no Conselho Europeu de 30 de janeiro de 2012.

Finalmente, o acima mencionado avanço qualitativo depende do cumprimento atempado e enérgico, pelos Estados-Membros, das obrigações decorrentes do TSCG e dos regulamentos propostos, logo que estes sejam adotados.

I. Regulamento proposto relativo ao acompanhamento dos projetos de planos orçamentais

Esta proposta de regulamento contém disposições que reforçarão a supervisão orçamental dos projetos de planos orçamentais pela Comissão Europeia, e prevê procedimentos de fiscalização mais rigorosos para assegurar a correção dos défices excessivos. O BCE acolhe com agrado o regulamento proposto que complementará, uma vez adotado, o PEC reforçado. É mais um passo no sentido do reforço da governação económica da União no que se refere aos Estados-Membros da área do euro, e da garantia do bom funcionamento da União Económica e Monetária. O regulamento proposto deverá, nomeadamente: a) exigir que os Estados-Membros introduzam regras orçamentais numéricas aplicáveis ao equilíbrio orçamental que implementem objetivos orçamentais de médio prazo nos respectivos processos orçamentais nacionais, e disponham de um conselho orçamental independente que produza previsões macroeconómicas e/ou orçamentais independentes destinadas aos planos orçamentais anuais de médio prazo e aos projetos de leis orçamentais; b) reforçar o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais de todos os Estados-Membros da área do euro, através do estabelecimento de um calendário orçamental comum, do fornecimento de informações suplementares e da introdução da possibilidade de a Comissão adotar um parecer sobre o projeto de plano orçamental e exigir a apresentação de um projeto revisto de plano orçamental se for detetada uma situação de incumprimento muito grave das obrigações estabelecidas no PEC; c) contribuir para assegurar a plena e oportuna correção das situações de défice excessivo através da fiscalização mais rigorosa dos Estados-Membros que sejam objeto de um procedimento relativo a défices excessivos e de recomendações da Comissão sobre a adoção de novas medidas em caso de risco de incumprimento de recomendações do Conselho; e d) garantir a alta qualidade das contas das administrações públicas através de uma auditoria independente e exaustiva, que complemente os requisitos mínimos recentemente introduzidos em matéria de independência das autoridades estatísticas nacionais, e da possibilidade de aplicação de sanções em caso de falsificação das estatísticas orçamentais.

Paralelamente, são necessários aperfeiçoamentos que tornem o regulamento proposto mais vigoroso e eficaz. Neste contexto, o BCE observa o seguinte:

1. No intuito de reforçar a regulamentação — e de assegurar o cumprimento imediato dos programas de estabilidade (5) — a Comissão deveria solicitar aos Estados-Membros da área do euro que apresentassem não apenas um projeto de plano orçamental (6), mas também planos orçamentais de médio prazo atualizados. Estes planos deveriam abranger as evoluções da dívida pública, os passivos potenciais e eventuais do Estado e outros dados pertinentes para a avaliação da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas (7). Tais informações permitirão à Comissão acompanhar e avaliar os projetos de planos orçamentais para o ano seguinte e ter em conta as implicações orçamentais de médio prazo das novas medidas, bem como os eventuais riscos específicos de cada país para a sustentabilidade das finanças públicas.

2. O BCE propõe que a Comissão emita um parecer nos casos em que o plano de projeto orçamental seja suscetível de conduzir ao incumprimento das obrigações de política orçamental previstas no Pacto de Estabilidade e Crescimento e a um défice estrutural superior ao previsto no programa de estabilidade de um Estado-Membro; ou nos casos em que o rácio da dívida pública seja superior a 60 % do produto interno bruto e não diminua para o valor de referência definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento a um ritmo adequado; ou nos casos em que a Comissão detete riscos para a sustentabilidade orçamental. Para o efeito a Comissão deveria ter em consideração os pareceres do Conselho sobre o programa de estabilidade. O BCE recomenda ainda que se explicite (no artigo 6.o, n.o 1) que a Comissão avalia a qualidade do processo de recolha dos dados subjacentes, avaliação essa que poderia conduzir, por exemplo, a um parecer sobre a qualidade das estatísticas orçamentais ou sobre a falta de independência das previsões macroeconómicas e/ou orçamentais (8).

3. No seu parecer, a Comissão deveria solicitar um projeto revisto de plano orçamental dos Estados-Membros da área do euro em caso de incumprimento das obrigações de política orçamental previstas no Pacto de Estabilidade e Crescimento. A Comissão deveria também solicitar um projeto revisto de plano orçamental aos Estados-Membros em caso de inobservância por um projeto de orçamento da trajetória do défice e/ou da dívida especificada no programa de estabilidade do Estado-Membro, tendo em conta um eventual parecer do Conselho sobre o programa de estabilidade, ou quando detetar riscos para a sustentabilidade orçamental [ou seja, esse projeto deveria ser solicitado não só nos casos de «situação de incumprimento muito grave» das obrigações respeitantes à política orçamental para o ano seguinte estabelecidas no PEC, mas assim que ocorra qualquer incumprimento ou forem detetados outros riscos para a sustentabilidade orçamental (9)].

4. O regulamento proposto prevê que a Comissão solicite um projeto de plano orçamental revisto em caso de «incumprimento muito grave» das obrigações respeitantes à política orçamental estabelecidas no PEC. O BCE propõe que esta formulação seja alterada para «incumprimento», a fim de assegurar a revisão atempada do plano de projeto orçamental.

Para reforçar a vertente corretiva do PEC, o BCE considera também necessário um acompanhamento mais próximo da adequação das medidas corretivas — se a correção atempada do défice excessivo parecer incerta — através de uma maior utilização da pressão dos pares no Eurogrupo, no Conselho e, em última instância, no Conselho Europeu, bem como um maior uso de sanções com efeitos sobre a reputação (10).

II. Regulamento proposto relativo ao reforço da supervisão orçamental

O presente regulamento proposto estabelece um mecanismo de supervisão aplicável aos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por tensões nos mercados financeiros e/ou que recebem assistência financeira. Em termos gerais, o regulamento proposto é de saudar, dado que proporciona uma base explícita para o exercício de um acompanhamento mais rigoroso dos Estados-Membros afetados por tensões nos mercados financeiros ou que recebam assistência financeira. O envolvimento do BCE e das Autoridades Europeias de Supervisão é igualmente meritório. Não obstante, o BCE observa o seguinte:

1. O BCE concorda com o princípio de que, mesmo que um Estado-Membro não esteja a receber qualquer tipo de apoio financeiro, a Comissão pode decidir sujeitá-lo a supervisão reforçada se for afetado por graves dificuldades financeiras [seria preferível utilizar terminologia harmonizada no regulamento proposto, o qual [na versão inglesa] qualifica as dificuldades simultaneamente como «serious» (por exemplo, no artigo 1.o) e como «severe» (no artigo 2.o) («graves», em ambos os artigos, na versão portuguesa)]. Além disso, a indicação de exemplos do que pode constituir uma dificuldade grave facilitaria a compreensão do regulamento proposto, ao invés da formulação de uma definição exaustiva, que não se afigura prudente. Com efeito, uma tal definição impediria a aplicação do regulamento proposto a situações desencadeadas por evoluções ulteriores do mercado, que não poderiam ter sido previstas no momento da sua adoção (11).

2. Dado que as fontes de dificuldades dos Estados-Membros sujeitos a supervisão reforçada podem facilmente incluir, ou gerar, riscos sistémicos, a atuação neste domínio poderia beneficiar da participação do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS). Seria, portanto, útil informar o CERS, sempre que necessário, dos resultados da supervisão reforçada.

3. Outro aspeto essencial do regulamento proposto é o do Conselho poder recomendar a um Estado-Membro sujeito a supervisão reforçada que solicite assistência financeira e elabore um programa de ajustamento macroeconómico, quando se concluir que são necessárias novas medidas e a situação financeira do Estado-Membro em causa tiver efeitos prejudiciais significativos na estabilidade financeira da área do euro no seu conjunto (12). Trata-se de uma disposição importante, visto encorajar fortemente um Estado-Membro a solicitar assistência financeira e a evitar atrasos desnecessários, sempre que tal possa ter consequências prejudiciais para a estabilidade financeira da área do euro no seu conjunto. Esta disposição poderia ser reforçada obrigando-se o Conselho («o Conselho deve») a apresentar uma recomendação deste tipo.

4. No que respeita à diferenciação entre assistência a título preventivo com supervisão reforçada e assistência financeira com acompanhamento significativamente reforçado, importa realçar que as exigências do ajustamento devem ser ambiciosas em qualquer dos casos de assistência. Os Estados-Membros devem ser encorajados a não evitarem um programa de ajustamento mais ambicioso pedindo assistência a título preventivo em vez de assistência financeira direta.

5. É especialmente importante que o regulamento proposto obrigue um Estado-Membro a consultar o Conselho, a Comissão e o BCE antes de abordar os mutuantes internacionais para obter assistência financeira (13). O BCE observa que as obrigações dos Estados-Membros da área do euro que pretendam obter assistência financeira não pode resumir-se à partilha de informações. Na verdade, esses Estados-Membros deverão discutir as possibilidades previstas nos instrumentos financeiros existentes na União e na área do euro e os mecanismos das instituições financeiras e dos mutuantes internacionais. O procedimento de supervisão reforçada intensificada proposto pode ser reforçado de diversas formas. A natureza específica da assistência financeira concedida a título preventivo é reconhecida (14), visto que os Estados-Membros que beneficiem dessa assistência estão isentos de supervisão reforçada enquanto a linha de crédito não tiver sido utilizada, contanto que a assistência preventiva não esteja subordinada à adopção de novas medidas. Todavia, o controlo permanente, pela Comissão, dos critérios de elegibilidade estabelecidos nos instrumentos de assistência financeira da União e intergovernamentais deve aplicar-se também aos Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira a título preventivo, mesmo que essa assistência não esteja ligada à adopção de novas medidas políticas. Em qualquer caso, o facto de um Estado-Membro entender necessário solicitar assistência financeira preventiva parece justificar um acompanhamento mais próximo.

6. O BCE nota que o regulamento proposto exclui incondicionalmente da avaliação da sustentabilidade da dívida pública e do dever de elaborar um programa de ajustamento macroeconómico os Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira concedida a título preventivo e de empréstimos concedidos para recapitalizar as instituições financeiras (15). O BCE recomenda que se mantenha em aberto a possibilidade de avaliar a sustentabilidade da dívida pública também no que respeita aos Estados-Membros sujeitos a um programa preventivo. Esta avaliação é ainda mais necessária para os Estados-Membros que recebam empréstimos para recapitalização de instituições financeiras, dada a estreita correlação entre a instabilidade do setor financeiro e o impacto do empréstimo no nível geral de endividamento do Estado-Membro. A isenção da elaboração de um programa de ajustamento macroeconómico não deve excluir a prestação de assistência técnica e a participação dos parlamentos (16).

7. Um dos objetivos principais da supervisão reforçada dos Estados-Membros da área do euro afetados por tensões financeiras consiste em evitar efeitos de repercussão negativos, sendo por isso importante habilitar também o Conselho a instaurar e prosseguir procedimentos de supervisão reforçada, mediante solicitação à Comissão para que inicie a supervisão reforçada, exija informações adicionais sobre a situação das instituições financeiras, realize testes de esforço adicionais ou requeira medidas adicionais (17).

8. O regulamento proposto obriga um Estado-Membro sujeito a um programa de ajustamento que tenha capacidade administrativa insuficiente, ou problemas significativos na aplicação do seu programa de ajustamento, a solicitar a assistência técnica da Comissão (18). A necessidade de uma tal assistência é também determinada pelo pesado esforço que um programa de ajustamento macroeconómico envolve para o Estado-Membro em causa sendo, por conseguinte, conveniente possibilitar a outras instituições da União dos Estados-Membros prestarem essa assistência e contribuírem com as suas competências especializadas.

9. Seria útil, além disso, ter em permanência um consultor residente no Estado-Membro em causa, incumbido de aconselhar as autoridades desse Estado-Membro acerca da aplicação do programa de ajustamento e de assegurar a coordenação com as instituições da União e os Estados-Membros envolvidos na prestação da assistência técnica.

10. O BCE entende que, se um Estado-Membro recorrer apenas à assistência financeira prestada pelo Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, pelo Fundo Europeu de Estabilidade Financeira e pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade, e não à assistência financeira prestada por quaisquer países ou instituições financeiras terceiros, o seu programa de ajustamento macroeconómico refletirá, de facto, as condições de política económica acordadas entre todas as partes no contexto da concessão de acesso a essa assistência financeira. Por razões de clareza jurídica, o BCE recomenda que se declare expressamente este entendimento no artigo 6.o do regulamento proposto.

III. Relação com o TECG

A adopção do TECG tem como consequência a alteração do regulamento proposto relativo ao acompanhamento dos projetos de planos orçamentais. Entre outras matérias, o BCE sugere que este regulamento deveria abranger, na medida do possível: a) as disposições relativas às regras orçamentais numéricas, incluindo o calendário para a convergência rápida com o objetivo de médio prazo, incluindo a margem para desvios temporários devidos a circunstâncias excepcionais; b) os principais elementos do mecanismo de correção automática; c) a obrigação para os Estados-Membros que foram sujeitos ao procedimento relativo aos défices excessivos de aplicarem programas de parceria orçamental e económica; e d) a apresentação ex ante dos planos de emissão de dívida pública.

Se estas alterações não forem introduzidas no regulamento proposto, o BCE apoiaria vivamente a apresentação de novas propostas legislativas. O BCE constata, com efeito, que a intenção da Comissão de apresentar propostas sobre as questões c) e d) acima, juntamente com propostas sobre a coordenação dos principais planos de reforma das políticas económicas dos Estados-Membros, ficou expressa no oitavo considerando do TECG. O BCE estaria grandemente a favor de uma tal estratégia.

No que respeita à introdução de um novo intervalo de variação para os objetivos de médio prazo mencionada no nono considerando do TECG, o BCE nota que, se este intervalo de variação não for introduzido no regulamento proposto, a Comissão poderia apresentar uma proposta legislativa visando essa introdução. O BCE acolheria favoravelmente uma proposta neste sentido.

No que respeita ao mecanismo de correção automática, para além da referência aos seus principais elementos no regulamento proposto, como sugere o BCE, a Comissão estabelecerá todos os restantes elementos necessários em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), e n.o 2 do TECG.

Quanto forem introduzidas novas alterações nos regulamentos propostos ou desenvolvidas novas iniciativas legislativas em consequência do TECG no quadro jurídico da União, e adotadas disposições atribuindo funções adicionais ao Conselho, deverá aplicar-se, quando necessário, a regra da votação por maioria qualificada invertida. Uma decisão relativa ao incumprimento das exigências constantes do programa de ajustamento, tal como previsto no artigo 6.o, n.o 5, do regulamento proposto relativo ao reforço da supervisão orçamental, configura um caso nítido em que também se recomenda a aplicação da regra da votação por maioria qualificada invertida.

Em qualquer caso, se as disposições do TECG não forem suficientemente detalhadas, a exemplo das disposições sobre a melhor coordenação do planeamento das emissões de dívida pública, e tendo presente a experiência recente das crises de dívida pública na área do euro, o regulamento proposto deverá conter disposições mais específicas. Tais disposições devem basear-se na coordenação já estabelecida pelos serviços nacionais de gestão da dívida no quadro do Sub-Comité do CEF para os mercados de dívida soberana da UE, indo claramente além da atual coordenação e permuta de informação ad hoc.

Finalmente, no que respeita aos prazos previstos no TECG e no regulamento proposto relativo ao acompanhamento dos projetos de planos orçamentais, um processo de ratificação rápido do TECG e a consequente alteração das constituições ou dos atos jurídicos equivalentes garantirá que o prazo para o cumprimento das normas orçamentais previstas no regulamento proposto, ou seja, seis meses após a entrada em vigor do mesmo, pode ser efetivamente cumprido (19).

Propostas de redação

Nos casos em que o BCE recomenda alterações às propostas da Comissão, do anexo constam sugestões de redação específicas, acompanhadas de um texto explicativo para o efeito.

Feito em Frankfurt am Main, em 7 de março de 2012. O Presidente do BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2011) 821 final.

(2) COM(2011) 819 final.

(3) Parecer CON/2011/13, de 16 de fevereiro de 2011, sobre a reforma da governação económica na União Europeia.

(4) Regulamento (UE) n.o 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (JO L 306 de 23.11.2011, p. 1); Regulamento (UE) n.o 1174/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo às medidas de execução destinadas a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro (JO L 306 de 23.11.2011, p. 8); Regulamento (UE) n.o 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n. 1466/97 relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (JO L 306 de 23.11.2011, p. 12); Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 25); Regulamento (UE) n.o 1177/2011 do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.o 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 33); e Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros (JO L 306 de 23.11.2011, p. 41).

(5) Ver o artigo 2.o, que remete para o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (JO L 209 de 2.8.1997, p. 1).

(6) Ver o artigo 5.o, n.o 1.

(7) Ver o artigo 5.o, n.o 3, e a proposta de alteração n.o 3 constante do anexo de presente parecer.

(8) Ver a proposta de alteração n.o 5 constante do anexo do presente parecer.

(9) Ver a proposta de alteração n.o 4 constante do anexo do presente parecer.

(10) Ver as propostas de alteração n.os 6 e 9 constantes do anexo de presente parecer.

(11) Ver a proposta de alteração n.o 4 constante do anexo do presente parecer.

(12) Ver a proposta de alteração n.o 8 constante do anexo do presente parecer.

(13) Ver o artigo 4.o.

(14) Ver o artigo 2.o, n.o 3.

(15) Ver o artigo 13.o do regulamento proposto.

(16) Ver os artigos 6.o, n.os 6 a 8, do regulamento proposto e a proposta de alteração n.o 10 constante do anexo do presente parecer.

(17) Ver a proposta de alteração n.o 7 constante do anexo do presente parecer.

(18) Ver o artigo 6.o, n.o 6.

(19) Ver o artigo 12.o, n.o 3, do regulamento proposto relativo ao acompanhamento dos projectos de planos orçamentais.