Parecer sobre poupança : Eixos a Privilegiar para uma Política Comunitária (94/C 393/22)

Em 24 de Fevereiro de 1994, o Comité Económico e Social decidiu, de harmonia com o disposto no parágrafo 3º do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre a poupança : Eixos a Privilegiar para uma Política Comunitária.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção dos Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários, que emitiu parecer em 19 de Julho de 1994. Foi relator F. Perrin-Pelletier ().

Na 318ª Reunião Plenária (sessão de 15 de Setembro de 1994), o Comité adoptou por unanimidade o presente parecer.

A Poupança : Necessidades e Situação Actual

1. Na sua evolução da fase do « grande mercado único » para a « União Económica e Monetária », a Comunidade Europeia não pode ignorar a importância da poupança para o funcionamento do sistema económico dito « de mercado », pilar da sua organização, e para o modelo social que é o seu, baseado na qualidade do trabalho, dos produtos e dos serviços, assim como na liberdade dos indivíduos. A poupança contribui para a formação de patrimónios privados que constituem uma garantia contra os imponderáveis da vida e completam a protecção social assegurada pelo Estado em matéria de saúde e de reforma.

2. Se os economistas « clássicos » admitiam uma identidade estrita entre poupança e investimento (o que não era consumido era poupado, ceteris paribus...), este vínculo torna-se, numa economia internacional, cada vez menos visível. Forçoso é, todavia, registar, tomando como referência os valores disponíveis, existir, a longo prazo, uma correlação muito forte entre poupança e investimento e entre investimento e crescimento. Não, infelizmente, que o investimento gerador de crescimento também o seja sempre de emprego a curto prazo, como o atesta o investimento promotor de produtividade, por vezes destruidor de emprego, mas que nem por isso deixa, tantas vezes, de ser menos indispensável para assegurar um nível de competitividade que permita garantir uma quota de mercado e, consequentemente, preservar, pelo menos, uma parte dos empregos. Daí a importância estrutural da poupança e a necessidade de uma política em tal matéria, nomeadamente para evitar que seja o défice público a absorver a poupança das famílias e das empresas.

3. No plano conjuntural, a poupança representa uma mobilização de recursos susceptível de efeito importante na distribuição da procura no tempo, desempenhando bem o seu papel « anticíclico ». O aumento da poupança surte efeito benéfico nas taxas de juro, do ponto de visto dos tomadores de fundos, e, mais indirectamente, favorece a acumulação de recursos financeiros não só para as empresas como igualmente para financiamento de obras de envergadura (infra-estruturas).

4. Para a construção europeia, a liberalização, em primeiro lugar, dos movimentos de capitais, depois a criação de um espaço económico sem fronteiras e, por último, a busca de convergência entre as economias dos Estados-Membros, movendo-se estas entre balizas bastante estritas (os critérios de Maastricht), supõem uma visão comum do fenómeno por parte das administrações e dos responsáveis políticos.

5. O Comité Económico e Social preconiza uma política de poupança ao nível comunitário. Partindo das ópticas bem diferentes dos Estados-Membros nas suas políticas de poupança, o Comité entende ser necessário procurar uma harmonização e aperfeiçoamento das práticas vigentes, a fim de permitir :

- informar melhor o aforrador (clareza e transparência);

- ganhar eficácia, para a poupança poder desempenhar da melhor maneira o papel que lhe cabe na economia (investimento, crescimento, competitividade, emprego);

- tratamento mais equitativo dos contribuintes;

- manter e reforçar a confiança do aforrador que procura segurança para as suas aplicações.

6. Dado o nível atingido pelos descontos obrigatórios e pela despesa pública nos Estados-Membros (cerca de 50 % do PNB), a poupança, directamente afectada por tais contribuições, adquire dimensão muito particular para o indivíduo que tenta precatar-se para o futuro. Este elemento não tem parado de ganhar importância face às evoluções demográficas esperadas na União Europeia, onde número cada vez menor de detentores de emprego tem que tomar conta de número de inactivos em crescimento constante. Fenómeno este que é agravado pelo alarmante nível do desemprego, cuja componente estrutural não desaparecerá tão cedo.

7. Admite-se, na generalidade dos casos, que, para prevenir a inflação, melhorar a produtividade, regressar a um nível de investimento conveniente e deixar uma margem para criação de emprego, será preciso suster o aumento dos rendimentos. É, sobretudo para os trabalhadores, um constrangimento, cujo rigor só o incentivo à poupança poderá afrouxar um tanto.

8. A União Europeia e os Estados-Membros têm necessidade de poupança voluntária - seja colectiva (Estados e empresas), seja das famílias - não só para estimular as próprias economias, mas igualmente para contribuir para um surto das economias dos países terceiros, principalmente dos países da Europa de Leste e dos países em vias de desenvolvimento.

9. O Comité regista ter a poupança, na União Europeia, caído de cerca de 25 % do PNB em 1960-1973 para 20 % do mesmo PNB no início dos anos 1990. Anota igualmente que os níveis de poupança são bastante diferentes de país para país e que a poupança privada se tem mantido bastante estável - com uma evolução mais satisfatória para as empresas do que para as famílias. Sendo a « qualidade » da poupança tão importante como a sua quantidade, verifica o Comité, também, andar a afectação da poupança longe do óptimo, com os investimentos directos a longo prazo no sector produtivo tantas vezes preteridos por aplicações a curto prazo, reputadas sem risco, volvendo-se, por seu turno, a poupança pública negativa, em resultado do inquietante crescendo dos défices.

10. Daí o interesse, para a Comunidade, em incentivar todas as medidas que favoreçam a poupança, a fim de responder a necessidades que são consideráveis e lançar as bases da prosperidade futura.

11. Mas interesse tem, igualmente, evitar que a poupança realizada pelos seus cidadãos e empresas procure outros países terceiros em função de considerações puramente fiscais. Este risco é tanto maior quanto mais desvantajosas forem, para o aforrador, as condições oferecidas à poupança, ou quanto menos atraentes do que as oferecidas por outros países.

12. Ora, na Comunidade, apesar dos acordos bilaterais entre vários Estados-Membros e do esforço comunitário, continuam a existir situações de dupla tributação dos rendimentos da poupança. É, num mercado único, uma aberração, que desencoraja a circulação dos capitais e vai ao arrepio da equidade.

Orientações de uma Política da Poupança

13. Uma política comunitária da poupança deve, evidentemente, inspirar-se nas necessidades do aforro, que só pode desenvolver-se num quadro que lhe ofereça segurança. Deve, também, tomar em conta certos condicionalismos, orçamentais em primeiro lugar, porém tributários da relativa rigidez dos comportamentos e regulamentações. Acresce cair este domínio, em grande parte, na alçada dos Estados-Membros, em virtude do princípio da subsidiariedade.

14. É, todavia, indispensável uma certa convergência europeia, tanto mais que a Comunidade está a tentar chegar a uma harmonização no domínio monetário e no domínio orçamental, assim como, com dificuldade, no domínio fiscal.

15. Forçoso é verificar que, se a poupança pública é matéria imediata do Tratado da União Europeia (critérios de convergência de Maastricht), nada, consequentemente, se afigurando obstar a que se lhe atenda ao nível comunitário, já os comportamentos em matéria de poupança privada são mal conhecidos, justificando estudo desenvolvido. É parecer do Comité que a Comissão devia (mandar) fazer estudo comparativo dos comportamentos de poupança nos Estados-Membros e, mesmo, criar uma pequena estrutura para dar desenvolvimento ao conjunto de dados relacionados com a poupança e efectuar os estudos pertinentes.

16. Seja como for, uma política da poupança devia incentivar primariamente a « poupança-habitação » e a « poupança-reforma ». Uma e outra têm o mérito de se situarem numa perspectiva de médio e longo prazo.

16.1. Em relação à habitação e à salvaguarda do património rural e urbano, os dispositivos promotores de acesso à propriedade podiam ser melhorados e completados em função das situações nacionais. Seria, ainda, de evitar que o estatuto fiscal dos proprietários-senhorios os penalizasse. Em certos países, entre os quais a França, interessaria igualmente atalhar ao nível demasiado alto das sisas e outros direitos que gravam as transmissões, dissuasor já das transacções imobiliárias, já da mobilidade do trabalho.

16.2. Por outro lado, há na Europa, entre as famílias, um desejo crescente de garantir uma reforma complementar. Afigura-se desejável preconizar uma difusão mais generalizada dos fundos de pensão baseados na capitalização, cuja gestão poderia ser assegurada pelos parceiros sociais. Estas fórmulas compreendem uma dimensão económica (implicam aplicações realizadas numa óptica de longo prazo) e social (respondem às preocupações de largas camadas da população).

16.3. Os sistemas actuais de seguros de vida, que adquiriram justificada popularidade, não devem ver-se afectados por isso, outrossim importando que a poupança « popular », destinada aos menos favorecidos, logo livre de impostos, continue a ser fomentada. Por fim, merece encorajamento, em modalidades idóneas, uma forma de motivação como é a participação nos resultados da empresa, nas formas já de participação nos lucros, já de aquisição de acções. Outro tanto se dirá da poupança dos jovens, já incentivada, em diversos países, por disposições específicas.

17. Seria de desejar que, no conjunto da União Europeia, a poupança em acções, que alimenta os fundos próprios das empresas, mas, a curto prazo, apresenta maiores riscos de menos-valias para os investidores, beneficie de tratamento fiscal neutro : por assim dizer, da « cláusula de poupança mais favorecida ». Para dar um exemplo : quando, num certo país, as aplicações de rendimento fixo estejam sujeitas a um regime fiscal de retenção na fonte liberatório, regime idêntico devia aplicar-se às acções.

18. A União Europeia devia, igualmente, estabelecer para si os seguintes objectivos :

- favorecer o autofinanciamento das PME e o acesso destas ao mercado financeiro, para evitar o seu afastamento das « auto-estradas da poupança »;

- desenvolver os mecanismos de obtenção de fundos próprios através de organismos de capital de risco;

- associar melhor a poupança privada ao desenvolvimento dos grandes projectos de infra-estrutura.

19. No âmbito da política de poupança e da organização dos mercados financeiros, o recurso ao ECU pode desempenhar um papel importante (), na pendência da criação da moeda única. Têm sido paralelamente aventadas propostas para suprir a excessiva fragmentação dos mercados financeiros. Há que reservar-lhes acolhimento favorável.

20. A aproximação entre os regimes fiscais da poupança dos vários países continua, para concluir, a ser um elemento-chave da política da poupança. A primeira exigência é instaurar, ao nível comunitário, uma situação que impeça a dupla tributação dos dividendos transfronteiriços. Por outro lado, é conveniente prosseguir os estudos para criação de um sistema generalizado de retenção na fonte que se estenda ao maior número possível de países e, nomeadamente, aos países da OCDE. Sempre, porém, há-de supor tal sistema, para evitar a fuga de capitais, que não seja demasiado alta a taxa da retenção.

21.

Conclusão : a Poupança, Charneira de uma Estratégia de Crescimento

21.1. Balanço e análise constantes do relatório da Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários apontam para necessidades de poupança mais elevadas do que de ordinário se imagina. Depende, em particular, em grande parte do desenvolvimento da poupança a competitividade da Europa, tal como a sua capacidade para manter e criar empregos.

21.2. Ao balanço, o nível actual demonstra-se insuficiente. Se a poupança pública, hoje negativa por força do endividamento e, em certos casos, do resto do sector público, está sujeita a condicionalismos que o melhoramento da conjuntura não bastará para reduzir e que só poderão ser abrandados pela aplicação de necessárias reformas de estruturas que mexam com as despesas orçamentais, nem por isso seria menos errado dedicar atenção exclusiva a este aspecto da situação.

21.3. Há que estimular a poupança privada, sobretudo a das empresas, a fim de aumentar a respectiva capacidade de investimento necessária. Cumpre, além disso, incentivar a poupança das famílias, que fraquejou demasiadamente nestes últimos anos.

21.4. A médio e longo prazo, não importa apenas aumentar o volume da poupança, mas assegurar-lhe estabilidade e fazê-la orientar-se progressivamente para os fundos próprios das empresas ou, mais genericamente, para o sector produtivo. Nesta perspectiva, a generalização dos fundos de pensões para a reforma, complementarmente aos sistemas de repartição clássicos, cuja perenidade deve ser assegurada, representa uma das fórmulas que melhor respondem aos objectivos procurados.

21.5. No mais, a Europa deve esforçar-se por reforçar a atracção que exerce sobre os investidores internacionais e por eliminar, tanto quanto possível, os obstáculos que ainda se opõem à livre circulação de capitais dentro das fronteiras da União Europeia.

21.6. É provável que prossiga, assim, uma harmonização espontânea da tributação da poupança entre os diversos Estados-Membros. Interessa, não obstante, incentivá-la, não devendo as dificuldades de realização prática de um sistema de retenção na fonte à escala do continente desviar o rumo do objectivo de perfazer o mercado interno e de lhe dar mais eficácia.

21.7. Tal é a parada, que, mais do que nunca, interessa acalentar todas as disposições que favoreçam a poupança, especialmente a poupança longa contratual, e que a fiscalidade seja, neste domínio, mais simples e mais incentivadora, mais coerente e mais estável.

Bruxelas, 15 de Setembro de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

() Doc. CES 689/94 final.

() Cf. parecer do CES sobre o Livro Branco da Comissão intitulado « Levantar os Obstáculos Jurídicos à Utilização do ECU » (JO nº C 133 de 16. 5. 1994).