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Bruxelas, 23.11.2009

COM(2009)639 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Principais mensagens do Relatório sobre o Emprego na Europa em 2009

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Principais mensagens do Relatório sobre o Emprego na Europa em 2009

1. Introdução

A crise sem precedentes que, no Outono passado, ganhou terreno nos mercados financeiros mundiais determinou a mais grave recessão desde a Segunda Guerra Mundial , com repercussões na economia global e efeitos cada vez mais acentuados nos mercados laborais da UE. Depois de vários anos de crescimento económico relativamente elevado e criação de postos de trabalho (9,7 milhões de postos de trabalho novos só no período de 2005-2008), que fizeram com que o emprego na Europa ascendesse a níveis históricos, a crise mundial está a atingir as empresas, os postos de trabalho e os agregados familiares, afectando cada vez mais profundamente os níveis de vida e as perspectivas dos cidadãos da UE. A súbita inversão registada no crescimento do emprego trouxe novos desafios para as decisões políticas . Como o desemprego continua a aumentar, a atenção passou a centrar-se na limitação do impacto social e na criação de condições favoráveis para apoiar transições rápidas de regresso ao mundo do trabalho quando a actividade económica recuperar.

Numa resposta coordenada, a UE deu passos importantes para conter o impacto da crise. No Outono passado, tomou as medidas necessárias para evitar o colapso dos mercados financeiros e dar ampla resposta à crise. Em Dezembro de 2008, o Conselho Europeu aprovou o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE)[1] para amortecer os efeitos da recessão e, na sua cimeira da Primavera de 2009, identificou as seguintes primeiras prioridades para as políticas de emprego:

- manter o emprego, criar postos de trabalho e promover a mobilidade

- actualizar as competências e adequá-las às necessidades do mercado do trabalho

- aumentar o acesso ao emprego.

Com base neste esforço comum e na Cimeira extraordinária sobre emprego que se realizou em 7 de Maio de 2009, a Comissão publicou, em Junho, a sua comunicação intitulada «Um Compromisso Comum a favor do Emprego», com a qual pretende reforçar a cooperação entre a União e os seus Estados-Membros, bem como entre os parceiros sociais, sobre as três prioridades fundamentais, centrando-se em acções concretas apoiadas por todos os instrumentos comunitários disponíveis, em especial o Fundo Social Europeu e o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização .

O novo contexto económico decorrente da crise mundial veio pôr em evidência a necessidade não apenas de actualizar mais o acompanhamento e a análise da situação do mercado do trabalho – em parte assumida pela Comissão, que passou a publicar um novo relatório de acompanhamento mensal[2] –, mas também de prosseguir a busca de formas de limitar o impacto negativo da crise nos mercados laborais e de melhor os posicionar por forma a que se encontrem bem colocados para reagir à recuperação quando esta tiver lugar e preparados para enfrentar futuras crises.

Neste contexto, a presente edição – já a vigésima primeira – do relatório anual sobre o Emprego na Europa centra-se em dois temas cruciais (embora decerto não os únicos) para o debate em curso sobre as orientações da futura Estratégia Europeia para o Emprego: a dinâmica dos mercados laborais europeus e as consequências das alterações climáticas na situação do mercado do trabalho .

A análise dos fluxos do mercado do trabalho torna-se crítica em tempos de crise para permitir uma resposta política atempada e, especialmente, medidas aptas a fomentar o regresso ao emprego e a atenuar as consequências do desemprego de longa duração , que pode levar a permanentes reduções de bem-estar associadas à deterioração do capital humano. A este propósito, evitar os piores cenários constitui não só a condição prévia de uma estratégia bem-sucedida de combate à actual crise, mas também uma pedra angular de edificação de uma economia europeia estruturalmente sã e internacionalmente competitiva no futuro.

Em simultâneo, a passagem a uma economia baseada no conhecimento, competitiva e com baixo teor de carbono tornou-se uma prioridade premente, a requerer acção imediata. O potencial de criação de novos «empregos verdes»[3] e de «ecologização» dos empregos existentes na Europa é significativo e abrange todos os tipos de trabalhadores . De qualquer forma, para explorar eficazmente esse potencial, há que seguir políticas adequadas, assentes numa sólida análise das principais tendências subjacentes à adaptação ao impacto das alterações climáticas e à atenuação do mesmo.

2. Principais tendências, conclusões e implicações políticas

A crise cobra o seu tributo nos mercados laborais europeus, invertendo em larga medida a tendência para o crescimento do emprego que se observava desde 2000

A actual recessão deverá afectar grandemente os mercados laborais da UE e levar a aumentos consideráveis de desemprego, embora, em certos Estados-Membros, as perdas de postos de trabalho tenham até à data sido limitadas mediante o recurso a compromissos como a redução do tempo de trabalho ou o desemprego parcial temporário[4].

Não obstante, apesar de os mercados laborais já terem dado provas de resistência superior, a Europa ainda deverá perder mais de sete milhões de postos de trabalho em 2009 e 2010, e o desemprego pode ir além dos 10% até 2010[5]. Com efeito, como o emprego reage à conjuntura económica com um certo atraso, as condições do mercado do trabalho continuarão a deteriorar-se por algum tempo, mesmo depois de a economia entrar numa fase de recuperação.

Tudo isto representa um importante retrocesso na consecução dos objectivos de Lisboa para 2010. Desde o lançamento da Estratégia de Lisboa, realizaram-se progressos consideráveis no domínio da política do emprego: a taxa de emprego global subiu cerca de quatro pontos percentuais, chegando aos 65,9% em 2008, enquanto as taxas de emprego de mulheres e trabalhadores idosos cresciam também significativamente, atingindo, respectivamente, 59,1% e 45,6% em 2008[6]. Infelizmente, a actual recessão económica deverá fazer regredir em grande medida este crescimento[7] e determinar o afastamento das taxas de emprego dos respectivos objectivos entre 2008 e 2010.

Esta crise caracteriza-se pelas duras repercussões que tem sobre alguns grupos de trabalhadores mais do que sobre outros. Em especial, os trabalhadores com contratos temporários ou a termo foram os mais atingidos pela contracção do volume de emprego, e o desemprego entre os jovens ascendeu a níveis históricos nos últimos meses. Estas tendências sublinham a necessidade de intensificar as acções de luta contra o desemprego dos jovens e de reduzir a segmentação do mercado do trabalho.

Os mercados laborais da UE ostentam uma boa dose de dinamismo, perspectivando uma melhoria estrutural…

Os mercados laborais da UE demonstraram um dinamismo considerável nos últimos anos. De 2002 a 2007, a taxa anual média de rotação de mão-de-obra[8] ascendeu a 22%, o que significa que, em cada ano, um quinto a um quarto da totalidade dos trabalhadores europeus mudou de trabalho.

Um tal dinamismo do mercado do trabalho não se limita tão-só aos países normalmente considerados «flexíveis», como o Reino Unido ou a Dinamarca, mas compreende todos os Estados-Membros, apesar de a taxa de rotação anual da mão-de-obra, em relação ao emprego total, variar de 14% na Grécia e 16% na Suécia até 25-30% no Reino Unido, na Finlândia, em Espanha e na Dinamarca.

O nível de rotação da mão-de-obra varia também consideravelmente consoante os diferentes grupos de trabalhadores. Os números tendem a ser muito mais elevados entre as mulheres que entre os homens (cinco pontos percentuais de diferença à escala europeia) apenas com algumas excepções (Estónia, Polónia e Suécia). As taxas de rotação da mão-de-obra no que diz respeito aos trabalhadores jovens (15 - 24 anos) situam-se em torno dos 70% do respectivo nível de emprego, sendo nitidamente superiores às dos trabalhadores no escalão etário dos 25-54 anos e dos trabalhadores mais velhos. Ao mesmo tempo, esta taxas tendem a decrescer com o nível de qualificação, embora não de forma idêntica em todos os Estados-Membros.

A variabilidade global das taxas de recrutamento na UE explica-se muito mais pelas diferenças entre os sectores que pelas diferenças entre os países ou os efeitos do ciclo económico, o que revela a importância de factores – tecnológicos, organizacionais e ligados com a procura – específicos dos sectores no dinamismo dos mercados laborais.

É difícil tirar conclusões precisas sobre os níveis desejados ou «ideais» de rotação da mão-de-obra. Se, por um lado, as instituições do mercado do trabalho mais rígidas tendem a criar obstáculos à reafectação da mão-de-obra de actividades em declínio a actividades em expansão, por outro, uma taxa de rotação da mão-de-obra elevada pode também estar associada a custos em matéria de assistência social, decorrentes, por exemplo, de um desemprego friccional elevado, de custos de adequação entre oferta e procura, de perda de capital humano específico, bem como de eventuais despesas suplementares em prestações de desemprego.

De acordo com o que se observa no domínio da rotação da mão-de-obra, o número de desempregados não é estável, sendo objecto de grandes fluxos de entrada e saída. Em média, durante o período de 2002-2007, perto de um terço das pessoas desempregadas e cerca de 10% das pessoas inactivas encontraram emprego no arco de um ano . No entanto, a taxa de transição desemprego-emprego varia de 40% ou mais no Reino Unido, em Espanha, em Portugal e nos Países Baixos até 25% ou menos na Alemanha, na Grécia, na Polónia e na Bélgica; a taxa de transição inactividade-emprego, por seu lado, varia de 15% ou mais na Suécia, no Reino Unido e na Dinamarca até 4,5% na Grécia e em Itália.

Desde a segunda metade dos anos 1990, regista-se na UE um crescimento contínuo das componentes da tendência das taxas das transições desemprego-emprego e inactividade-emprego (ambas consideradas como transições «positivas» no mercado do emprego), o que indicia uma melhoria estrutural fundamental nos nossos mercados laborais durante este período[9].

No que se refere às características do trabalhador, as taxas da transição desemprego-emprego relativas aos trabalhadores mais velhos (55 a 64 anos) situam-se a menos de um terço das relativas aos do primeiro grupo etário (24 a 54 anos). Além disso, a probabilidade de voltar a ter emprego é significativamente maior para os desempregados ou inactivos mais qualificados (sendo inferior para os que têm habilitações médias ou reduzidas).

…mas o desemprego de longa duração continua a constituir um problema

Embora a taxa de desemprego de longa duração tenha regredido desde meados dos anos 1990, a incidência deste tipo de desemprego e a sua duração continuam a constituir um problema a resolver. Na Europa, em média, ao longo dos anos 2005-2007, aproximadamente 45% do conjunto dos períodos de desemprego em curso duraram mais de um ano , em comparação com apenas cerca de 10% nos Estados Unidos, o que levanta questões relacionadas simultaneamente com equidade e eficácia.

Na UE, as desigualdades entre homens e mulheres no que diz respeito à duração média do desemprego são muito pequenas (12 meses para as mulheres contra 11,7 meses para os homens). Em contrapartida, a duração do desemprego tende a aumentar com a idade e o decréscimo do nível de qualificação (12,3 meses para os desempregados com poucas qualificações, contra 8,1 meses para os desempregados qualificados).

A recessão veio pôr também em evidência várias questões relativas à medição adequada do desemprego, nomeadamente a insuficiência do recurso exclusivo à taxa de desemprego como indicador para efeitos de acção política.

Apesar de requererem mais investigação, os resultados preliminares sugerem que as estatísticas de duração do desemprego habitualmente utilizadas, baseadas em períodos inacabados (isto é, períodos ainda em curso no momento da observação), tendem a não ter em conta muitos períodos curtos de desemprego que têm lugar entre períodos de observação, o que leva a uma sobrestimação da duração média dos períodos terminados. Na UE, entre 2005 e 2008, os períodos de desemprego terminados tiveram uma duração média equivalente a metade da calculada mediante utilização dos períodos inacabados, ou seja, das estatísticas oficiais.

Ainda que uma medição com base nos períodos terminados fosse mais adequada para avaliar as repercussões do desemprego no bem-estar, as estatísticas habituais da duração do desemprego apresentam uma série de vantagens práticas em termos de actualidade, transparência, disponibilidade dos dados e facilidade de cálculo que justificam a sua utilização, apesar das possíveis distorções.

Além disso, a avaliação de uma série de aspectos relacionados com a duração do desemprego, como o nexo entre duração e multiplicidade dos períodos, impõe o recurso a dados longitudinais[10]. Há três aspectos especialmente associados ao uso de dados longitudinais para medir a duração do desemprego. Em primeiro lugar, esses dados tornam possível uma cobertura mais exaustiva dos períodos de desemprego mais curtos. Em segundo lugar, permitem o cálculo de indicadores alternativos do desemprego de longa duração, que atendem de forma fiável a breves interrupções do desemprego, como é o caso da fracção de pessoas desempregadas que estão no desemprego durante um total de 12 meses ou mais ao longo de vários anos. Em terceiro lugar, podem ser usados para controlar períodos de desemprego múltiplos, permitindo o cálculo de estatísticas sobre a duração do desemprego em função do número de períodos.

As considerações anteriores indicam claramente a necessidade de calcular vários indicadores da duração do desemprego e de apreciar os seus méritos relativos, o que é particularmente importante em recessões graves, associadas a subidas consideráveis de duração do desemprego susceptíveis de ter repercussões grandemente negativas e duradouras na empregabilidade das pessoas atingidas.

Apoiar as transições positivas no mercado do trabalho – factor-chave de redução da duração do desemprego e de preservação da empregabilidade

A probabilidade de sair do desemprego decresce com a duração (o que corresponde a uma «dependência negativa em relação à duração»)[11], em parte porque a empregabilidade tende a baixar à medida que o período de afastamento do mercado do trabalho aumenta. Assim, uma subida da duração do desemprego na sequência de uma crise económica pode acabar por instalar-se, transformando um problema cíclico num problema estrutural . Neste contexto, as respostas políticas adequadas podem envolver, inter alia , uma melhor orientação das despesas em políticas activas de emprego, direccionando-as para os desempregados mais ameaçados de desemprego de longa duração ou para as pessoas mais susceptíveis de se tornar inactivas, mediante, por exemplo, a ajuda de técnicas de exploração de dados para a obtenção de perfis[12]. Através de programas de educação e formação pertinentes, este investimento pode ajudar os mais vulneráveis a adquirir competências e aptidões essenciais, necessárias para triunfar no mercado do trabalho.

Uma simples análise econométrica transnacional do impacto de diversos tipos de políticas na incidência do desemprego de longa duração, como o relatório revela, sugere que uma legislação estrita da protecção do emprego tende a fazer aumentar o desemprego de longa duração, ao passo que as despesas com as políticas de emprego tendem a reduzi-lo[13].

Os princípios de flexigurança são mais favoráveis à protecção dos trabalhadores e ao incentivo para que eles empreendam transições «boas» no mercado do trabalho do que à preservação de postos de trabalho específicos. Os resultados econométricos vêm largamente em apoio desta abordagem, em particular na perspectiva de uma redução do desemprego de longa duração.

As políticas com baixo teor de carbono tornar-se-ão um importante factor de alteração das estruturas de emprego da UE

Os esforços políticos da UE[14] no sentido de uma transição para uma economia do futuro baseada no conhecimento, competitiva e com baixo teor de carbono tornar-se-ão forças motrizes do ponto de vista do mercado do trabalho. Estes factores terão incidência na estrutura da economia porque irão alterar o modo como e a medida em que os bens e os serviços serão produzidos, importados e exportados e porque irão afectar também a procura de bens e serviços através do seu impacto no comportamento dos consumidores, dos empregados e dos empregadores, assim como dos poderes públicos.

As mudanças estruturais subjacentes envolverão a reafectação de trabalhadores e diferentes efeitos induzidos nos sectores económicos, nos tipos de competências e nas regiões. Globalmente, no entanto, a incidência no nível geral do emprego deverá ser limitada, talvez ligeiramente positiva (pelo menos a longo prazo – desde que se adoptem políticas adequadas).

Isto reflectir-se-á mais claramente nas alterações da composição sectorial do emprego. Serão criados novos «empregos verdes», haverá empregos existentes que serão «ecolojizados» e outros que se perderão. Além disso, haverá efeitos colaterais que se propagarão pela economia e afectarão o emprego através de efeitos sobre preços, salários e rendimentos.

Nem todos os efeitos sobre o emprego serão permanentes ; é o caso, por exemplo, das intensidades de mão-de-obra na produção de novos produtos e dos novos processos de produção, que se irão reduzindo à medida que as tecnologias atingirem a sua maturidade, bem como de uma parte importante dos ganhos de empregos, que desaparecerá uma vez completada a produção e a instalação da nova infra-estrutura. Por outro lado, a competitividade dos mercados deverá assegurar que as empresas continuem a inovar e a investir em novas tecnologias e processos de produção, contribuindo assim para a criação e a manutenção de novos postos de trabalho associados à produção e instalação da nova infra-estrutura.

A transição para uma economia baseada no conhecimento e com baixo teor de carbono poderá, pelo menos num primeiro tempo, favorecer o emprego dos trabalhadores mais qualificados . Numa fase inicial, estes trabalhadores serão mais beneficiados, já que as transições para novas actividades requerem a utilização de tecnologias de ponta para as quais só os altamente qualificados dispõem das competências necessárias, vindo a introdução de novas tecnologias «verdes» aumentar ainda mais a procura de competências correspondentes e tornar outras ultrapassadas. À medida que as novas tecnologias se difundirem no mercado, contudo, os trabalhadores menos qualificados deverão, também eles, estar aptos a ocupar esses postos de trabalho – desde que recebam formação adequada.

Os efeitos da transição no emprego comportarão também uma dimensão regional, reflectindo a diversidade das situações de partida, sob o ângulo quer das condições meteorológicas regionais quer das características da actividade económica local quer da especificidade dos mercados laborais locais.

Resposta da política de emprego às alterações climáticas: apoiar as transições, pôr a tónica nas competências e assegurar o diálogo social

Face às alterações económicas estruturais esperadas, há fortes argumentos a favor da promoção de políticas de emprego que facilitem as transições, incentivando os trabalhadores e ajudando-os a tornar-se receptivos às inovações experimentais à medida que forem evoluindo para actividades menos poluentes.

Impõem-se , em especial, esquemas de formação e educação adequados, tanto no interior como no exterior das empresas, para evitar falhas e escassez de competências.

A iniciativa «Novas competências para novos empregos» mobilizou instrumentos comunitários a fim de antecipar as necessidades em competências existentes no mercado do trabalho e de as satisfazer. Neste contexto, o Fundo Social Europeu reservou, para 2007-2013, um orçamento de 13,5 mil milhões de euros para medidas de adaptabilidade. Tais políticas devem ser completadas por medidas apropriadas que fomentem a antecipação e a gestão de uma reestruturação socialmente responsável que envolva todas as principais partes interessadas. A este propósito, é vital garantir os direitos dos trabalhadores à informação e à consulta, em conformidade com as directivas comunitárias existentes[15]. Convirá igualmente prever recursos adequados para despesas sociais centradas em acções de assistência e enquadramento activo do processo de transição.

A fim de apoiar a elaboração de políticas de emprego que promovam a criação de mais e melhores empregos numa economia sustentável, haverá que desenvolver mais investigação orientada para o reforço da capacidade da UE de avaliar os efeitos no emprego de uma transição para uma economia baseada no conhecimento e com baixo teor de carbono . Além disso, o diálogo social deve intensificar-se para assegurar que as mudanças estruturais ligadas às alterações climáticas sejam realizadas de forma eficiente e aceitável do ponto de vista económico e social.

A actual conjuntura económica desfavorável não deverá atrasar nem desviar o processo de transição, visto que a reacção às alterações climáticas e a outros desafios ambientais proporciona uma oportunidade fundamental de criar novos postos de trabalho .

3. Conclusões

A crise teve um impacto profundo no crescimento económico da UE. Embora, num primeiro tempo, o efeito no mercado do trabalho tenha sido bastante limitado – em parte devido ao habitual período de, pelo menos, seis meses que medeia entre a alteração da produção e a sua incidência nos níveis de emprego, mas também devido ao facto de a procura de trabalho ter começado a sofrer ajustamentos através de fórmulas de trabalho flexíveis (como a redução do tempo de trabalho) e não tanto de redução do emprego –, o impacto negativo tornou-se mais evidente nestes últimos trimestres e prevê-se que assim continue nos próximos meses. Políticas aptas a ajudar a recuperação económica e atenuar as perdas de emprego revestem-se, portanto, de uma importância acrescida, especialmente a médio prazo, devido ao desfasamento temporal entre o relançamento do emprego e a recuperação da actividade económica.

A Europa não deve apenas combater a recessão, deve transformá-la numa oportunidade de criar uma economia mais produtiva, mais inovadora, dotada de melhores competências e mais «verde»; uma economia com mercados laborais abertos e inclusivos, que ofereçam mais e melhores empregos a homens e mulheres. Não poderá ser um esforço pontual, mas sim um processo contínuo e bem coordenado, que inclua não apenas políticas estruturais no mercado do trabalho, mas também uma intervenção noutros domínios políticos do processo de Lisboa.

Os mercados laborais europeus sofrerão uma profunda mutação com a crise e a transição para uma economia baseada no conhecimento e com baixo teor de carbono, e há que dotar os trabalhadores e as empresas dos meios e incentivos necessários para uma adaptação bem-sucedida a essas realidades em mudança, no respeito pela inclusão, pela equidade e pela justiça social . A flexigurança, articulada com políticas globais de inclusão activa, continua a constituir a abordagem correcta para não só modernizar os mercados laborais, como assegurar o triunfo da recuperação.

O relatório sobre o Emprego na Europa em 2009 está disponível no seguinte endereço:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=119&langId=en

[1] COM(2008) 800.

[2] Disponível no sítio da DG Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades em http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=120&langId=en

[3] Tendo em conta todos os problemas ligados com a definição de «empregos verdes» e discutidos com maior pormenor no relatório.

[4] Poderá encontrar-se o mesmo tipo de observações, por exemplo, em Labour market and wage developments in 2008, European Economy 8/2009.

[5] Previsão económica da Comissão Europeia, Outono de 2009, European Economy 10/2009.

[6] Importa, todavia, reconhecer que esta progressão coexistiu em muitos casos com estatutos precários de grande número de trabalhadores e níveis persistentes de pobreza no trabalho.

[7] Note-se, contudo, que as melhorias observadas desde 2000 tiveram, na sua maior parte, origem estrutural, ao passo que a recente deterioração é, até certo ponto, de natureza mais cíclica.

[8] A taxa de rotação de mão-de-obra mede o número de trabalhadores que muda de estatuto profissional ou de emprego.

[9] O que é também confirmado pela evolução verificada nas «más» transições (ou transições «líquidas»).

[10] A partir das EU-SILC (Estatísticas do rendimento e das condições de vida na UE).

[11] Após análise das características individuais, no entanto, a amplitude deste efeito parece ser bastante limitada.

[12] As pessoas cujo perfil está estabelecido são as mais ameaçadas de desemprego de longa duração, sendo objecto de diversas políticas activas de emprego.

[13] Esta análise não permite concluir que os incentivos ligados a sistemas fiscais e de prestações tenham um efeito significativo no desemprego de longa duração.

[14] Entre eles figuram as iniciativas para melhorar a eficiência energética, desenvolver fontes de energia renovável, captar, armazenar e tratar o CO2 e outras emissões nocivas, modernizar as infra-estruturas europeias (incluindo as redes de transportes e de fornecimento), integrar a responsabilidade ambiental nos modelos empresariais, promover uma utilização das terras e uma agricultura respeitadoras do ambiente e criar condições propícias à pesquisa e à inovação em matéria de clima.

[15] Ver, entre outras, a Directiva 2002/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2002, que estabelece um quadro geral relativo à informação e à consulta dos trabalhadores na Comunidade Europeia, e a Directiva 2009/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Maio de 2009 , relativa à instituição de um Conselho de Empresa Europeu.