Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Considerações gerais

A Comunicação da Comissão «Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia» de 7 de Maio de 2002 [1] (seguidamente designada «Comunicação fronteiras externas») definiu cinco componentes essenciais da política comum de gestão integrada das fronteiras externas:

[1] COM(2002) 233 final.

a) um acervo legislativo comum;

b) um mecanismo comum de concertação e de cooperação operacional;

c) uma avaliação comum e integrada dos riscos;

d) pessoal formado em termos de dimensão europeia e de equipamentos inter-operacionais;

e) uma partilha dos encargos entre os Estados-Membros, na perspectiva de um Corpo Europeu de Guarda de Fronteiras.

No que diz respeito ao «acervo legislativo comum», a reformulação do Manual Comum das fronteiras externas [2] figurava entre as acções a realizar a curto prazo [3], com o objectivo de «clarificar a natureza jurídica das suas diferentes disposições e de torná-lo uma fonte de direito» e de «introduzir [no próprio Manual Comum] determinadas boas práticas», inspirando-se no Inventário Schengen das melhores práticas em matéria de fronteiras externas [4]. Esta matéria foi retomada no «Plano de gestão das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia», aprovado pelo Conselho JAI em 13 de Junho de 2002 e apoiado pelo Conselho Europeu de Sevilha de 21 e 22 de Junho de 2002. O Conselho Europeu de Salónica, de 19 e 20 de Junho de 2003, convidou a Comissão a «apresentar, o mais rapidamente possível, propostas sobre a reformulação do Manual Comum, incluindo sobre a aposição de carimbos nos documentos de viagem de nacionais de países terceiros» [5].

[2] Decisão SCH/Com-ex(99)13, de 28 de Abril de 1999, respeitante às versões definitivas do Manual Comum e das Instruções Consulares Comuns destinadas às missões diplomáticas e postos consulares de carreira (JO L 239 de 22.9.2000, p. 317). Foi publicada uma versão actualizada do Manual - com excepção de alguns anexos confidenciais - no JO C 313 de 16.12.2002, p. 97.

[3] As outras acções preconizadas a curto prazo compreendem: a elaboração de um «guia prático» a utilizar pelos guardas de fronteiras, e igualmente disponível em suporte electrónico, bem como a adopção de medidas comuns em matéria de pequeno tráfego fronteiriço (ver, a este propósito, as duas propostas de regulamento apresentadas pela Comissão em 14.8.2003: COM(2003) 502 final - 2003/0193 (CNS) e 2003/0194 (CNS). Entre as medidas a longo prazo figuram: o estabelecimento de um procedimento de intercâmbio e de tratamento de informações e dados que seria formalizado entre as autoridades que operam nas fronteiras externas e as que operam no interior do território, bem como a definição do quadro institucional e jurídico (competências, domínios de acção, etc.) dos agentes do futuro «Corpo Europeu de Guarda de Fronteiras».

[4] UE Inventário Schengen - Controlos nas fronteiras externas, afastamento e readmissão: recomendações e melhores práticas, Conselho da União Europeia, SG - DG H de 28.2.2002.

[5] Sobre esta última questão, ver a proposta de regulamento apresentada pela Comissão em 6.11.2003: COM(2003) 664 final.

Trata-se, por conseguinte, de uma iniciativa importante no quadro da consolidação e do desenvolvimento da «vertente legislativa» da política de gestão integrada das fronteiras, tal como a futura Agência europeia de gestão da cooperação operacional nas fronteiras externas [6] constitui um elemento essencial para o desenvolvimento da «vertente operacional» desta política. Por outro lado, é evidente que o papel da Agência será fundamental na aplicação das disposições comuns previstas no título II do presente regulamento. Em especial, é feita referência expressa ao papel da Agência no artigo 14 relativo à cooperação operacional entre Estados-Membros, «tendo em vista uma execução eficaz do controlo financeiro» (ver os comentários correspondentes).

[6] Ver a proposta de regulamento do Conselho (em fase de adopção) COM(2003) 687 final de 11.11.2003.

Voltando à vertente legislativa, o Manual Comum, elaborado no quadro da cooperação intergovernamental Schengen e integrado no âmbito institucional e jurídico da União na sequência da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão [7], é actualmente o instrumento de base em matéria de controlo das fronteiras externas do Estados-Membros da União Europeia, mesmo se determinados princípios figuram igualmente na própria Convenção de Schengen [8] e algumas disposições específicas constam de outras decisões separadas [9].

[7] Ver o Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia, anexo aos Tratados CE e UE pelo Tratado de Amesterdão.

[8] Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985 (JO L 239 de 22.9.2000, p 19).

[9] Ver, por exemplo, a Decisão SCH/Com-ex(94)17, rev. 4, relativa à introdução e aplicação do regime Schengen nos aeroportos e aeródromos (JO L 239 de 22.9.2000, p. 168).

Embora o «acervo de Schengen» [10], e nomeadamente as disposições Schengen que têm a sua base jurídica no Tratado CE [11], seja doravante acervo comunitário [12] aplicável a todos os Estados-Membros [13], mantém porém a sua especificidade relativamente ao direito comunitário clássico, na medida em que:

[10] Para uma definição do acervo de Schengen ver a Decisão 1999/435/CE, de 20 de Maio de 1999 (JO L 176 de 10.7.1999, p. 1), relativa à definição do acervo de Schengen com vista a determinar, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, o fundamento jurídico de cada uma das disposições ou decisões que o constituem.

[11] Ver a Decisão 1999/436/CE, de 20 de Maio de 1999, que determina, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, a base jurídica de cada uma das disposições ou decisões que constituem o acervo de Schengen (JO L 176 de 10.7.1999, p. 17).

[12] Para as disposições que têm a sua base jurídica no Tratado UE, trata-se do « acervo da União ».

[13] Com excepção, actualmente, do Reino Unido e da Irlanda : sobre a sua situação específica em relação ao acervo de Schengen, bem como sobre a situação da Dinamarca e de dois Estados não membros (Noruega e Islândia), ver infra os comentários no ponto 5 .

- não se trata de um direito comunitário «típico», ou seja, sob a forma de instrumentos típicos do direito comunitário, tais como regulamentos ou directivas, o que pode suscitar a ambiguidade quanto ao valor jurídico de algumas disposições Schengen (ver mais adiante as considerações sobre a natureza do Manual Comum);

- trata-se de decisões e medidas que foram tomadas num quadro meramente intergovernamental e, portanto, sem participação das instituições comunitárias e, nomeadamente [14], do Parlamento Europeu.

[14] A Comissão teve, não obstante, um papel de observador a nível das instâncias Schengen.

Por estas razões, no primeiro «Painel de avaliação dos progressos realizados na criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia», de 24 de Março de 2000 [15], já se colocava a questão da «conversão» do acervo de Schengen integrado no âmbito da União em instrumentos típicos do direito comunitário, mesmo se, nessa época, a conclusão tinha sido a de considerar que «o grau de prioridade da conversão das disposições de Schengen em instrumentos «Amesterdão» dependerá mais da evolução da situação do que de uma exigência de princípio absoluta de os converter» (COM(2000) 167, ponto 1.3).

[15] COM(2000) 167 final. A elaboração, pela Comissão, de um «painel de avaliação», a actualizar periodicamente, tinha sido previsto pelo Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999, com o objectivo de proceder «em permanência a uma avaliação dos progressos realizados na implementação das medidas necessárias e no cumprimento dos prazos estabelecidos no Tratado de Amesterdão, no Plano de Acção de Viena e nas conclusões do próprio Conselho de Tampere - a fim de criar um verdadeiro «espaço de liberdade, de segurança e de justiça».

No que diz respeito ao Manual Comum, as razões políticas na base da decisão de «reformulação» já foram acima ilustradas. De um ponto de vista técnico e jurídico, convém sublinhar que o Manual Comum é um acto de natureza «híbrida», pois é simultaneamente fonte de direito comunitário, criando direitos e obrigações, e guia prático para os guardas de fronteiras, compreendendo, em princípio, todos os elementos de informação indispensáveis aos guardas de fronteiras, embora provenientes de outras fontes de direito.

Esta «dupla natureza» do Manual Comum é susceptível de criar ambiguidades sobre o seu valor jurídico, tanto mais que várias das suas partes e anexos apenas reproduzem o conteúdo de outros actos, tais como a Convenção de Schengen ou as Instruções Consulares Comuns [16].

[16] Decisão SCH/Com-ex(99)13, citada. Foi publicada uma versão actualizada no JO C 310 de 19.12.2003.

Os primeiros debates sobre a necessidade de rever o Manual Comum das fronteiras externas remontam a alguns meses após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, na sequência da iniciativa da Presidência finlandesa (Outubro de 1999) de lançar um questionário dirigido aos Estados-Membros sobre a questão, bem como sobre as exigências de confidencialidade do Manual. O debate prosseguiu ao longo das várias Presidências [17], realçando o desejo da maioria dos Estados-Membros de modificar, clarificar ou desenvolver determinadas partes ou disposições do Manual [18]. Estas discussões tiveram como resultado a adopção de decisões pontuais visando a supressão ou a actualização de determinadas disposições do Manual ou a desclassificação de algumas das suas partes, sem no entanto culminar numa revisão global e coerente das disposições em matéria de fronteiras externas.

[17] Ver, nomeadamente, a nota da Presidência sueca e da futura Presidência belga sobre a revisão do Manual Comum (doc. do Conselho n.º 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 de 18.6.2001), preconizando uma abordagem em três fases: em primeiro lugar, a supressão das disposições supérfluas do Manual, em seguida o exame das disposições a clarificar e dos novos elementos a incluir e, por último, a elaboração de uma nova estrutura para facilitar a sua utilização pelas autoridades responsáveis pelas fronteiras dos Estados-Membros.

[18] Ver as respostas dos Estados-Membros ao questionário lançado pela Presidência sueca em Junho de 2001 sobre a natureza/estrutura do Manual (doc. do Conselho n.º 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 de 2.10.2001).

Tendo em conta a complexidade de tal exercício e o facto de terem sido suscitadas determinadas questões adicionais durante a fase de reflexão, a Comissão considerou oportuno apresentar previamente um documento de trabalho dos serviços sobre a questão (SEC(2003) 736 de 20.6.2003), a fim de examinar de forma aprofundada o acervo em matéria de fronteiras externas, as lacunas existentes e as problemáticas associadas à actual estrutura do Manual Comum.

Com base nesta análise, o documento de trabalho apresentava diferentes opções sobre a forma de proceder e, nomeadamente:

- sobre a oportunidade de manter a estrutura actual do Manual ou de clarificar a sua natureza jurídica, fazendo uma distinção clara e rigorosa entre o instrumento normativo, por um lado, e o guia prático para a guarda de fronteira, por outro;

- sobre o facto de se limitar a um mero «arranjo» do Manual actual ou, pelo contrário, desenvolver algumas das suas partes, a fim de colmatar as lacunas verificadas e, integrar, se for caso disso, as disposições pertinentes constantes de outros instrumentos;

- sobre a oportunidade de elaborar um «acto de base» compreendendo todos os princípios e as normas de base em matéria de fronteiras externas que, em conformidade com o artigo 202 do Tratado, conferiria simultaneamente à Comissão a competência para a adopção das modalidades de aplicação do acto de base.

Além disso, a Comissão considerou oportuno formular a seguinte questão adicional: tratando-se de propor um «Código comunitário das fronteiras externas», não poderia ser útil alargar o alcance deste código por forma a abranger igualmente as fronteiras internas, criando um verdadeiro «Código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas», compreendendo duas partes, uma sobre as fronteiras externas e a outra sobre as fronteiras internas?

Um questionário com estas questões de base foi enviado aos Estados-Membros pela Presidência no final de Julho de 2003; a grande maioria das delegações exprimiu-se a favor das propostas da Comissão relativas à distinção entre o instrumento jurídico e o guia prático, bem como sobre a necessidade de ir mais além do que um mero arranjo do Manual. Sobre as duas outras questões, a maioria dos Estados-Membros não adoptou uma posição definitiva, sublinhando que se tornaria necessária uma reflexão posterior, uma vez apresentadas propostas concretas para análise.

Convém igualmente sublinhar que, paralelamente a esta reflexão aprofundada sobre o Manual Comum, foram apresentadas propostas sobre questões específicas relativamente às quais o Conselho tinha solicitado uma acção rápida por parte da Comissão, ou seja, o pequeno tráfego fronteiriço e a aposição de carimbos nos documentos de viagem [19]. O conteúdo destas propostas foi evidentemente retomado no presente regulamento e é óbvio que logo que esta proposta seja adoptada substituirá as várias iniciativas específicas em matéria de fronteiras.

[19] Ver, respectivamente, COM(2003) 502 e COM(2003) 664.

2. Objectivos e conteúdo da proposta: da reformulação do Manual Comum ao «Código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas»

O objectivo desta proposta, tal como tinha sido inicialmente preconizado pela Comissão na sua Comunicação relativa às fronteiras externas e incluído no Plano de gestão das fronteiras externas (ver supra ponto 1), consistia em «reformular» o Manual Comum, ou seja, suprimir, por um lado, as disposições obsoletas ou redundantes do Manual e, por outro, desenvolver ou clarificar os aspectos que necessitariam, com base numa análise dos problemas encontrados no terreno, dos resultados das visitas de avaliação Schengen, das recomendações constantes do «Inventário Schengen das melhores práticas» ou dos trabalhos desenvolvidos sobre estas várias questões a nível das instâncias competentes do Conselho.

Todavia, no decurso das reflexões sobre esta questão, revelou-se necessário analisar mais em geral todo o acervo existente em matéria de controlo fronteiriço das pessoas - incluindo, portanto, as disposições relevantes da Convenção de Schengen e de outras decisões do Comité Executivo Schengen - a fim de elaborar um texto consolidado e coerente que regulasse o domínio em causa.

Além disso, como já se explicou no ponto 1, a Comissão considerou oportuno aproveitar a ocasião para regular a matéria de forma mais geral, com o objectivo de abranger igualmente as fronteiras internas e, nomeadamente, as modalidades de reposição temporária dos controlos nas fronteiras internas do espaço de livre circulação, sempre que as circunstâncias o exijam.

Por conseguinte, é evidente que a presente proposta de regulamento é mais ambiciosa do que uma mera reformulação em sentido estrito do Manual Comum, pois visa estabelecer um verdadeiro «Código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas», compreendendo uma vertente «fronteiras externas» (Título II) e uma vertente «fronteiras internas» (Título III). É inegável, com efeito, que existe uma complementaridade entre as duas vertentes que não resulta unicamente da própria definição de «fronteiras externas» em relação à definição de «fronteiras internas» (ver o artigo 2 do presente regulamento), mas igualmente da constatação de que os controlos impostos nas fronteiras externas (Título II do regulamento) são os mesmos controlos de fronteiras que, por força do Título III do regulamento, são proibidos em princípio nas fronteiras internas (embora tais controlos possam ser temporária e excepcionalmente restabelecidos; ver os artigos 20 a 24 do presente regulamento).

No que diz respeito às fronteiras internas, o conteúdo do artigo 2 da Convenção de Schengen, bem como da decisão do Comité Executivo Schengen SCH/Com-ex(95)20, rev.2, foi retomado no essencial, mas adaptando-o ao quadro jurídico comunitário. Além disso, foi introduzido um elemento novo relativamente ao acervo existente, ou seja, a possibilidade de reintroduzir de forma simultânea e conjunta os controlos em todas as fronteiras internas em caso de ameaça transfronteiriça excepcionalmente grave e, nomeadamente, em caso de ameaça terrorista com carácter transfronteiriço.

No que diz respeito aos controlo nas fronteiras externas, faz-se uma distinção entre, por um lado, os princípios de base em matéria de controlo - definidos no Título II do regulamento e retomando o essencial dos artigos 3 a 8 da Convenção de Schengen, bem como determinadas partes do Manual Comum - e, por outro, as modalidades práticas relativas à execução deste controlo, incluindo as modalidades de controlo próprias aos diferentes tipos de fronteiras (terrestres, aéreas e marítimas). Estas modalidades são apresentadas nos anexos I a XII do presente regulamento e serão susceptíveis de alteração, no futuro, segundo um procedimento de comitologia, em conformidade com o artigo 202 do Tratado e com a Decisão 1999/468/CE.

A razão pela qual estas modalidades práticas foram anexadas ao regulamento de base deve-se ao facto de se tratar de normas que na sua maioria já existem, pois grande parte delas integram o Manual Comum ou retomam outras decisões Schengen existentes. Tal permite reunir num único acto a totalidade do acervo existente em matéria de fronteiras (externas e internas) e estabelecer, assim, um verdadeiro «Código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas».

Paralelamente, a Comissão considera que estas modalidades práticas são verdadeiras medidas de aplicação dos princípios enunciados no Título II do presente regulamento e que, por conseguinte, deverão ser alteradas futuramente, nos termos de um procedimento comitologia (ver o artigo 30 do presente regulamento) [20].

[20] Através do Regulamento (CE) n.º 790/2001, o Conselho reservou-se o direito, «durante o período de transição de 5 anos previsto no n.º 1 do artigo 67.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia» (quinto considerando) a competência de execução em relação a determinadas regras de execução e procedimentos práticos de aplicação do controlo e da vigilância das fronteiras, «enquanto se aguarda o exame [pelo Conselho] das condições em que a referida competência de execução poderá ser atribuída à Comissão após o termo desse período de transição». O Regulamento (CE) n.º 789/2001 reservou em termos análogos ao Conselho a competência de execução em relação a determinadas regras de execução e procedimentos práticos relativos ao exame dos pedidos de visto. Tal reserva de competência em relação à execução do controlo das fronteiras abrange uma grande parte das disposições actuais do Manual Comum e dos seus anexos. A Comissão, considerando que os dois regulamentos em causa constituem uma violação do artigo 202.º do Tratado, bem como do artigo 1.º da Decisão 1999/468/CE, apresentou, em 3 de Julho de 2001, um recurso perante o Tribunal de Justiça contra o Conselho solicitando a sua anulação (JO C 245 de 1.9.2001, p. 12 - Processos C-257/01).

Embora o conteúdo de tais modalidades retome na sua maioria o texto actual do Manual Comum, foram introduzidas alterações em aspectos considerados necessários, a fim de, nomeadamente:

a) Suprimir as disposições redundantes (por exemplo, a repetição de alguns artigos da Convenção de Schengen ou de determinadas partes das Instruções Consulares Comuns) ou supérfluas (por exemplo, o actual ponto 1.1 da Parte I relativo às consequências da autorização de entrada, pois a possibilidade de circulação no interior do espaço Schengen por um período máximo de três meses já é regulado por outras disposições do acervo [21]);

[21] Artigos 20.º e 21.º da Convenção de Schengen, cuja base jurídica no Tratado CE é o n.º 3 do artigo 62.º (ver a Decisão 1999/436/CE de 20 de Maio de 1999, citada).

b) Desenvolver determinadas partes, à luz dos debates recentes nas instâncias competentes do Conselho (por exemplo, em matéria de criação de infra-estruturas/filas separadas nos pontos de passagem terrestres ou de controlos nos aviões privados), propostas apresentadas pela Comissão ou por um Estado-Membro sobre questões específicas (por exemplo, em matéria de pequeno tráfego fronteiriço, de aposição de carimbos nos documentos de viagem ou de recusa de entrada) [22], bem como recomendações constantes do «Inventário Schengen das melhores práticas». Para a parte relativa ao controlo das fronteiras marítimas, tornou-se necessário iniciar uma reflexão mais aprofundada, com a participação de peritos dos Estados-Membros. Assim, as novas disposições propostas têm igualmente em conta o debate com estes peritos, que se realizou em Bruxelas em 4 de Dezembro de 2003;

[22] Os desenvolvimentos propostos e integrados na proposta de regulamento retomam o texto actual das diferentes propostas; é evidente que o seu conteúdo deverá ser adaptado à luz da evolução das negociações sobre as referidas propostas.

c) Clarificar ou actualizar determinados pontos como, por exemplo, os pontos relativos aos marítimos (actual ponto 6.5 da Parte II do Manual).

No anexo XIII figura um quadro de correspondência entre as disposições do presente regulamento e as disposições da Convenção de Schengen, do Manual Comum e das outras decisões Schengen que foram substituídas. Um quadro que especifica as disposições que não foram integradas, bem como as razões que justificam esta opção, é apresentado em anexo à exposição de motivos.

No novo texto foram efectuadas todas as adaptações tornadas obviamente necessárias pela passagem de um quadro intergovernamental para um quadro comunitário (designadamente a substituição de «Partes Contratantes» por «Estados-Membros» e expressões análogas).

Por ultimo, no que diz respeito ao guia prático para os guardas de fronteiras, logo que os debates sobre a presente proposta registem progressos suficientes, será iniciada pela Comissão uma reflexão sobre a forma e o conteúdo desse guia. A este respeito, seria oportuno ter em conta os debates já realizados anteriormente sobre a questão [23].

[23] Ver, nomeadamente, o documento apresentado pela Presidência belga, «Proposta de criação de um instrumento de trabalho prático para os agentes encarregados dos controlos nas fronteiras» (doc. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 de 17.10.2001).

3. Escolha da base jurídica

A base jurídica proposta para este regulamento é o ponto 1 e a alínea a) do ponto 2 do artigo 62 do Tratado CE, pois este instrumento diz simultaneamente respeito a «medidas destinadas a assegurar, de acordo com o artigo 14, a ausência de controlos de pessoas, quer se trate de cidadãos da União, quer nacionais de países terceiros, na passagem das fronteiras internas» (ponto 1 do artigo 62) e a «medidas relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros», designadamente «as normas e processos a seguir pelos Estados-Membros para a realização dos controlos de pessoas nessas fronteiras» (alínea a) do ponto 2 do artigo 62) [24].

[24] Ver a Decisão 1999/436/CE, citada. A este respeito, convém todavia notar que no respeitante à base jurídica atribuída à decisão sobre as versões definitivas do Manual Comum e da Instrução Consular Comum (SCH/Com-ex(99)13), existe uma divergência entre as diferentes versões linguísticas: as versões inglesa e francesa do JO L 176 indicam os artigos 62.º e 63.º do Tratado CE como base jurídica para o Manual e a Instrução Consular Comum, enquanto em todas as outras versões linguísticas é indicado unicamente o artigo 62.º do Tratado CE.

Dado que a proposta tem por base o Título IV do Tratado CE, «Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas», a mesma deve ser apresentada e adoptada em conformidade com os protocolos anexos aos Tratado de Amesterdão sobre a posição do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca. Com base no artigo 6 do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia (Protocolo de Schengen), a Noruega e a Islândia são igualmente associadas à execução e ao desenvolvimento do acervo de Schengen. As consequências associadas aos diferentes protocolos são examinadas mais adiante no ponto 5.

4. Subsidiariedade e proporcionalidade

Nos termos do ponto 1 e da alínea a) do ponto 2 do artigo 62 do Tratado CE, a Comunidade é competente para adoptar medidas relativas à passagem das fronteiras internas dos Estados-Membros, a fim de assegurar a ausência de controlos de pessoas nessas fronteiras, bem como medidas relativas à passagem das fronteiras externas. Estas medidas devem ser adoptadas no prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão.

As disposições comunitárias actuais relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros, bem como à ausência de qualquer controlo sobre as pessoas nas fronteiras internas, fazem parte do acervo de Schengen integrado no âmbito da União Europeia. Todavia, este acervo existente deve ser clarificado, desenvolvido e completado. Por conseguinte, é evidente que o acervo existente sobre as fronteiras internas e externas só poderá ser desenvolvido com a adopção de medidas comunitárias que tenham por base o Tratado CE.

O artigo 5 do Tratado CE estabelece que «a acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do presente Tratado».

A forma escolhida para esta acção comunitária permitirá que a proposta atinja o seu objectivo e seja aplicada o mais eficazmente possível.

Na medida em que iniciativa proposta, ou seja, a elaboração de um «Código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas» constitui um desenvolvimento do acervo de Schengen, o instrumento escolhido é o regulamento, por forma a assegurar a sua aplicação harmonizada em todos os Estados-Membros que aplicam o acervo de Schengen.

5. Consequências associadas aos diferentes protocolos anexos aos Tratados

A base jurídica das propostas sobre medidas relativas à passagem das fronteiras internas e externas dos Estados-Membros está incluída no Título IV do Tratado CE, o que implica um sistema de geometria variável em função do previsto pelos protocolos relativos à posição do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca, bem como pelo Protocolo de Schengen.

A presente proposta desenvolve o acervo de Schengen. Esta a razão pela qual as consequências associadas aos diferentes protocolos, seguidamente descritas, devem ser examinadas.

Reino Unido e Irlanda

Nos termos dos artigo 4 e 5 do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia, "a Irlanda e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, que não se encontram vinculados pelo acervo de Schengen, podem, a todo o tempo, requerer a possibilidade de aplicar, no todo ou em parte, as disposições desse acervo".

A presente proposta desenvolve as disposições do acervo de Schengen, nas quais o Reino Unido e a Irlanda não participam, em conformidade com a Decisão 2000/365/CE do Conselho, de 29 de Maio de 2000, sobre o pedido do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e com a Decisão 2002/192/CE do Conselho, de 28 de Fevereiro de 2002, sobre o pedido da Irlanda para participar em algumas das disposições do acervo de Schengen. O Reino Unido e a Irlanda não participam, portanto, na adopção da presente decisão, não ficando por ela vinculados ou sujeitos à sua aplicação.

Além disso, no que diz respeito às fronteiras internas (Título III do presente regulamento), convém ter igualmente em conta o Protocolo relativo à aplicação de certos aspectos do artigo 14 do Tratado que institui a Comunidade Europeia ao Reino Unido e à Irlanda, nos termos do qual o Reino Unido e a Irlanda estão autorizados a instaurar ou a exercer controlos nas suas fronteiras, incluindo as fronteiras dos territórios cujas relações externas estejam a cargo do Reino Unido. Nos termos do mesmo protocolo, os demais Estados-Membros são autorizados a exercer controlos sobre as pessoas que neles pretendam entrar em proveniência do Reino Unido ou de quaisquer territórios cujas relações externas estejam a cargo do Reino Unido, ou sobre pessoas provenientes da Irlanda.

Dinamarca

Por força do Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão relativo à posição da Dinamarca, este Estado-Membro não participa na adopção pelo Conselho das medidas referidas no Título IV do Tratado CE, com excepção das "medidas que determinem quais os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de vistos para transporem as fronteiras externas, (...) medidas relativas à criação de um modelo-tipo de vistos" (ex-artigo 100-C do Tratado CE).

A presente proposta constitui um desenvolvimento do acervo de Schengen e, nos termos do artigo 5 do Protocolo, "[l] a Dinamarca decidirá, no prazo de seis meses após o Conselho ter adoptado uma decisão sobre uma proposta ou iniciativa destinada a desenvolver o acervo de Schengen em aplicação do disposto no Título IV do Tratado que institui a Comunidade Europeia, se procederá à transposição dessa decisão para o seu direito interno".

Noruega e Islândia

Em conformidade com o primeiro travessão do artigo 6 do Protocolo de Schengen, foi assinado um Acordo, em 18 de Maio de 1999, entre o Conselho, a Noruega e a Islândia, relativo à associação destes dois Estados à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen [25].

[25] JO L 176 de 10.07.1999, p. 36.

O artigo 1 desse Acordo estabelece que a Noruega e a Islândia serão associados às actividades da Comunidade Europeia e da União Europeia nas áreas abrangidas pelas disposições referidas no Anexo A (disposições relativas ao acervo de Schengen) e no Anexo B (disposições relativas aos actos da Comunidade Europeia que substituíram as disposições correspondentes da Convenção assinada em Schengen ou que foram adoptadas por força desta Convenção) do Acordo, bem como ao seu posterior desenvolvimento.

Nos termos do artigo 2 do Acordo, todos os actos e medidas adoptados pela União Europeia que alteram ou completam o acervo de Schengen integrado (anexos A e B) serão igualmente executados e aplicados pela Noruega e pela Islândia.

A presente proposta completa e desenvolve o acervo de Schengen, tal como definido no Anexo A do acordo.

Por conseguinte, a proposta deverá ser debatida pelo "Comité Misto", como previsto no artigo 4 do Acordo, no intuito de permitir à Noruega e à Islândia "expor os seus problemas quanto a um acto ou medida específica" e "exprimir as suas opiniões sobre qualquer questão relativa ao desenvolvimento de disposições que lhes digam respeito ou à execução dessas disposições".

6. Consequências para os novos Estados-Membros associadas ao procedimento de aplicação em duas fases dos actos que desenvolvem o acervo de Schengen

O n.º 1 do artigo 3 do Acto de Adesão [26] prevê que as disposições do acervo de Schengen, os actos que constituem o desenvolvimento destas disposições ou que de outra forma com elas se relacionem, enumerados no anexo referido nesse artigo, serão vinculativos e aplicáveis nos novos Estados-Membros a partir da data de adesão. As disposições e actos não enumerados no referido anexo, embora sejam vinculativos para os novos Estados-Membros a partir da data de adesão, só serão aplicáveis num novo Estado-Membro na sequência de uma decisão especial do Conselho para o efeito, adoptada nos termos desse artigo (n.º 2 do artigo 3 do Acto de Adesão).

[26] JO L 236 de 23.9.2003, p. 33.

Trata-se do designado «procedimento de aplicação em duas fases do acervo de Schengen», nos termos do qual algumas disposições do acervo de Schengen serão vinculativas e aplicáveis a partir da data de adesão à União, enquanto outras, ou seja, as disposições intrinsecamente relacionadas com a supressão dos controlos nas fronteiras internas, serão vinculativas a partir da data de adesão embora apenas sejam aplicáveis nos novos Estados-Membros após a decisão do Conselho acima referida.

As disposições de Schengen relativas às fronteiras externas (artigos 3 a 8 da Convenção de Schengen e suas decisões de aplicação, nomeadamente o Manual Comum) são enumeradas nesse anexo e, portanto, são vinculativas e aplicáveis aos novos Estados-Membros a partir da sua adesão [27].

[27] Com excepção da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º, associado à consulta do Sistema de Informação de Schengen.

Em contrapartida, as disposições de Schengen relativas à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas, não são enumeradas nesse anexo e, portanto, não são aplicáveis aos novos Estados-Membros desde a sua adesão.

Por conseguinte, a presente proposta, que substitui e desenvolve o Manual Comum, bem como determinadas disposições da Convenção de Schengen tendo em vista estabelecer um «Código comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas», será, uma vez adoptada, vinculativa e aplicável aos novos Estados-Membros unicamente no que diz respeito às disposições relativas às fronteiras externas (Título II e os anexos correspondentes, bem como Títulos I e IV na medida em que façam referência às disposições do Título II).

No que diz respeito às disposições relativas à passagem das fronteiras internas (Título III, bem como Títulos I e IV na medida em que façam referência às disposições do Título III), só serão aplicáveis nos novos Estados-Membros após a decisão do Conselho referida no n.º 2 do artigo 3 do Acto de Adesão.

7. Comentário dos artigos

Título I - Disposições gerais

Artigo 1

Este artigo define o objecto do presente regulamento, ou seja, a definição do regime de passagem das fronteiras pelas pessoas, compreendendo as normas que regulam o controlo das fronteiras externas (Título II e anexos), bem como as normas relativas à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas e ao restabelecimento, em determinadas circunstâncias, dos referidos controlos (Título III).

Artigo 2

A maioria das definições deste artigo é retomada do artigo 1 da Convenção de Schengen, embora se tenha considerado oportuno, em certos casos, clarificar ou desenvolver algumas das definições existentes ou aditar novas definições. Além disso, foi necessário adaptá-las por forma a ter em conta o quadro comunitário e a terminologia comunitária (por exemplo, «Estados-Membros» em vez de «Partes Contratantes»).

É evidente que a referência aos «Estados-Membros» nas definições e, em geral, em toda a proposta, deve ser compreendida tendo em conta, por um lado, o Protocolo de Schengen no que diz respeito à aplicação do acervo de Schengen pelo Reino Unido e pela Irlanda (ver supra o ponto 5) e, por outro, o artigo 3 do Tratado de adesão que implica a aplicação em duas fases do acervo de Schengen pelos novos Estados-Membros (ponto 6 supra). Convém igualmente ter em conta a posição específica da Noruega e da Islândia em relação ao acervo de Schengen, tal como explicado acima no ponto 5. Na exposição de motivos, a expressão «Estados Schengen» é utilizada por razões meramente práticas em referência aos Estados que aplicam integralmente o acervo de Schengen, em conformidade com os Tratados e os seus diferentes protocolos anexos.

As definições de «fronteiras internas» e «fronteiras externas» são retomadas essencialmente do artigo 1.º da Convenção de Schengen, que define fronteiras internas como as fronteiras comuns terrestres entre os Estados Schengen, bem como os seus aeroportos no que diz respeito aos voos internos e os seus portos marítimos e lacustres no que diz respeito às ligações regulares de navios que efectuam operações de transbordo. A noção de porto «lacustre» foi aqui aditada, a fim de abranger igualmente os casos de um lago rodeado simultaneamente por um ou vários Estados-Membros e por um ou vários Estados terceiros (por exemplo, o lago de Constança, circundado pela Alemanha, a Áustria e a Suíça) [28].

[28] Sem prejuízo das negociações em curso com a Confederação Suíça, a fim de associar este Estado à aplicação do acervo de Schengen.

A definição de «voo interno» é igualmente retomada do artigo 1 da Convenção e abrange qualquer voo exclusivamente proveniente de ou destinado aos territórios dos Estados Schengen.

A definição de «ligação regular de navios que efectuam operações de transbordo» foi aqui aditada porque está incluída na definição de «fronteiras internas». É retomada da definição actual constante da parte do Manual consagrada ao controlo do tráfego marítimo (ponto 3.4.1.5 da Parte II), embora tenha sido adaptada para a tornar coerente com o direito comunitário existente [29].

[29] Directiva 2002/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, relativa às formalidades de declaração exigidas dos navios à chegada e/ou à partida de portos dos Estados-Membros da Comunidade (JO L 67 de 9.3.2002, p. 31) e Directiva 98/41/CE de 18 de Junho de 1998 relativa ao registo das pessoas que viajam em navios de passageiros que operam a partir de ou para portos dos Estados-Membros da Comunidade (JO L 188 de 2.7.1998, p. 35).

A noção de «nacional de país terceiro» é definida por defeito, excluindo os cidadãos da União Europeia na acepção do n.º 1 do artigo 17 do Tratado CE. Inclui, portanto, igualmente os refugiados e os apátridas.

A definição de «nacional de país terceiro indicado para efeitos de não admissão» é retomada do artigo 1 da Convenção de Schengen e refere-se aos nacionais de países terceiros indicados no Sistema de Informação de Schengen para efeitos da não admissão no território dos Estados Schengen, em conformidade com o disposto no artigo 96 da própria Convenção.

A noção de «beneficiários do direito comunitário à livre circulação» é nova relativamente à Convenção e compreende:

- Os cidadãos da União, na acepção do n.º 1 do artigo 17 do Tratado CE, bem como os nacionais de países terceiros membros da família de um cidadão da União que exerça o seu direito à livre circulação no território da União Europeia. Remete-se aqui para a Directiva 2004/38/CE, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, que menciona em pormenor os direitos destas categorias de pessoas (ver comentário do artigo 3).

- Os nacionais de países terceiros e membros das suas famílias, independentemente da sua nacionalidade que, por força de acordos celebrados pela Comunidade e seus Estados-Membros por um lado, e estes países, por outro, beneficiam de direitos em matéria de livre circulação equivalentes aos dos cidadãos da União. Esta referência visa, nomeadamente, os países partes no acordo sobre o Espaço Económico Europeu e a Confederação Suíça.

A definição de «ponto de passagem fronteiriço» é retomada do artigo 1.º da Convenção de Schengen e refere-se a qualquer ponto de passagem autorizado nos diferentes tipos de fronteiras.

A noção de «controlo fronteiriço» retoma a definição constante do artigo 1 da Convenção de Schengen, ou seja, o controlo nas fronteiras que se baseia na única intenção de passar a fronteira. Além disso, a fim de clarificar o seu significado e alcance, convém sublinhar que o conceito geral de controlo fronteiriço compreende simultaneamente:

- o controlo das pessoas nos pontos de passagem fronteiriços, e

- a vigilância entre os pontos de passagem.

A definição de «guarda de fronteiras» é introduzida com o objectivo de simplificar no texto do regulamento a referência às diferentes autoridades nacionais encarregadas, pela legislação nacional, de missões de controlo fronteiriço.

No que diz respeito à definição de «pequeno tráfego fronteiriço», nova em relação à Convenção de Schengen, é feita uma referência à definição constante do artigo 3 da proposta de regulamento da Comissão relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas dos Estados-Membros, ainda em fase de debate (ver COM(2003) 502 final, 2003/0193(CNS)).

A definição de «transportador» é retomada integralmente do artigo 1 da Convenção de Schengen e refere-se a qualquer pessoa singular ou colectiva que assegura, a título profissional, o transporte de pessoas pelas diferentes vias de transporte.

No que diz respeito à definição de «título de residência», é retomada da definição constante no n.º 2 do artigo 1 do Regulamento (CE) n.º 1030/2002 que estabelece o modelo uniforme de título de residência [30]. Esta definição retoma, por sua vez, a definição constante do artigo 1 da Convenção de Schengen, aditando - a fim de evitar qualquer ambiguidade - que os vistos também não são abrangidos pela definição de «título de residência». A subalínea iii) da alínea a) do n.º 2 do artigo 1 do Regulamento (CE) n.º 1030/2002, que visa excluir da aplicação deste último regulamento determinados títulos de residência emitidos pelos Estados-Membros que não aplicam as disposições do artigo 21 do acervo de Schengen (nomeadamente o Reino Unido que aplica, no entanto, o Regulamento (CE) n.º 1030/2002), não é retomado por não se considerar relevante para efeitos do presente regulamento.

[30] JO L 157 de 15.6.2002, p. 1.

Por último, as três últimas definições são retomadas do actual ponto 3.4.1, Parte II, do Manual Comum.

Artigo 3

Este artigo define o âmbito de aplicação da proposta, que abrange todas as pessoas que atravessam a fronteira de um Estado-Membro, sem no entanto afectar os direitos de algumas categorias específicas de pessoas decorrentes de outros instrumentos de direito comunitário. Aliás, a própria Convenção de Schengen já previa, no seu artigo 134 (obsoleto desde 1 de Maio de 1999), que as suas disposições só eram aplicáveis «na medida em que sejam compatíveis com o direito comunitário».

No que diz respeito aos beneficiários do direito comunitário, tal significa que o presente regulamento não prejudica o disposto na Directiva 2004/38/CE, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros da suas famílias no território dos Estados-Membros, nem nos acordos existentes com alguns países terceiros sobre a livre circulação de pessoas (ver supra o comentário do artigo 2). A directiva em questão prevê nomeadamente, no seu artigo 5, que os cidadãos da União podem entrar no território de qualquer Estado-Membro com base num bilhete de identidade ou passaporte válidos (os membros da família, nacionais de países terceiros, podem entrar com base num passaporte e podem, se for caso disso, estar sujeitos à obrigação de visto, que deve ser emitido gratuitamente e por tramitação acelerada). Por conseguinte, os cidadãos da União e os outros beneficiários do direito comunitário à livre circulação só estarão sujeitos ao controlo pormenorizado previsto no artigo 6 quando existirem indícios de que a pessoa em causa representa uma ameaça real, actual e suficientemente grave susceptível de comprometer a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública de um Estado-Membro. Tal é aplicável igualmente à recusa de entrada (artigo 11 do presente regulamento): os beneficiários do direito comunitário só poderão ser impedidos de entrar em caso de ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública, em conformidade com o disposto no artigo 27 da directiva supracitada. A referida directiva regula igualmente as condições e as garantias processuais dos beneficiários do direito comunitário à livre circulação objecto de uma decisão de recusa de entrada.

No que diz respeito aos refugiados e requerentes de protecção internacional, a referência visa primeiramente os direitos previstos na Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados, com a redacção que lhe foi dada pelo Protocolo de Nova Iorque de 31 de Janeiro de 1967, bem como nos diferentes instrumentos de direito comunitário, adoptados ou em fase de adopção, em matéria de protecção internacional.

A referência aos residentes de longa duração, tal como referidos na Directiva 2003/109/CE, visa nomeadamente salvaguardar os direitos decorrentes da referida directiva, na medida em que os residentes de longa duração beneficiem de condições mais favoráveis, em relação a outros nacionais de países terceiros, quanto ao direito de residência nos outros Estados-Membros.

Título II - Fronteiras externas

Artigo 4

Os n.os 1 e 2 deste artigo retomam o actual n.º 1 do artigo 3 da Convenção de Schengen, bem como os pontos 1.3, 1.3.1, 1.3.2 e 1.3.3 do Manual Comum (Parte I). Estas disposições estabelecem o princípio geral da transposição da fronteira nos pontos de passagem autorizados e durante as horas as abertura fixadas, bem como as excepções a este princípio, por exemplo, no quadro do pequeno tráfego fronteiriço, da navegação de recreio ou da pesca costeira, ou em relação aos marítimos que se deslocam a terra. Uma prática existente foi igualmente aditada e clarificada, a saber, a possibilidade de prever pontos de passagem específicos no âmbito e para efeitos do pequeno tráfego fronteiriço. Este aspecto é coerentes com as propostas da Comissão que estabelecem um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço (COM(2003) 502 final).

A lista de todos os pontos de passagem autorizados figura no anexo I do presente regulamento (actual Anexo 1 do Manual).

O n.º 3 reformula o disposto no n.º 2 do artigo 3 da Convenção de Schengen relativo às sanções contra a passagem não autorizada das fronteiras, a fim de o tornar mais conforme com a linguagem comunitária, sem no entanto alterar o princípio. Foi aditada uma referência às obrigações internacionais em matéria de protecção internacional. Diz especialmente respeito ao artigo 31 da Convenção de Genebra relativa aos refugiados; este artigo proíbe, designadamente, a imposição de sanções penais, em razão da sua entrada ou residência irregulares, aos refugiados; que sendo provenientes directamente do território em que sua vida ou liberdade se encontrava ameaçada, entram ou residam no território do Estado de acolhimento, sob condição que se apresentem imediatamente às autoridades e lhes exponham razões reconhecidamente válidas para a sua entrada ou presença irregulares.

Artigo 5

No n.º 1, as condições uniformes de entrada já estabelecidas no n.º 1 do artigo 5 da Convenção de Schengen, são retomadas. Convém sublinhar que o Estado-Membro na fronteira do qual o nacional de um país terceiro se apresente, é responsável pelo controlo de entrada não apenas no seu próprio interesse, mas igualmente no interesse de todos os outros Estados Schengen, pois deixou de existir um controlo fronteiriço no interior do espaço Schengen. Esta é a razão pela qual, por exemplo, a apreciação da ameaça para a ordem pública e a segurança interna deve ter em conta o interesse de todos os Estados Schengen, em primeiro lugar através do controlo do SIS, mas igualmente através do intercâmbio de outras informações pertinentes entre as autoridades competentes.

Às condições já previstas na Convenção de Schengen, é aditada a situação de não constituir uma ameaça para a saúde pública. Esta última é já considerada, em alguns casos limitados, como uma razão válida que justifica a recusa de entrada de um cidadão da União (Directiva 64/221/CEE). Este aspecto é retomado na nova Directiva 2004/38/CE, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros da suas famílias no território dos Estados-Membros, que especifica as condições de aplicação deste critério. A introdução da saúde pública no presente regulamento permite tornar coerentes aqueles dois textos legislativos e evitar diferenças de tratamento entre os cidadãos da União e os nacionais de países terceiros.

Os documentos válidos para a passagem das fronteiras são determinadas pelas decisões do Comité Executivo SCH/Com-ex (98)56 e SCH/Com-ex (99)14 de 28.4.1999 [31], que estabeleceram, nomeadamente um Quadro dos documentos de viagem que permitem a passagem das fronteiras externas e nos quais podem ser apostos vistos, actualizado periodicamente pelo Secretariado-Geral do Conselho.

[31] JO L 239 de 22.9.2000, p. 207 e p. 298.

O n.º 2 faz referência ao Anexo II, no que diz respeito aos justificativos e elementos de prova necessários à verificação do respeito das condições referidas no n.º 1. É evidente que estes justificativos, relativos aos motivos de entrada tendo em vista uma estada de curta duração nos Estados-Membros, não deverão ser solicitados aos nacionais de países terceiros detentores de um título de residência válido emitido por um Estado-Membro. É aditado às categorias existentes (viagens com carácter profissional, turístico, etc.) um ponto relativo aos justificativos a apresentar pelos beneficiários de um regime de pequeno tráfego fronteiriço. Este aspecto está associado às duas propostas de regulamento da Comissão relativas ao estabelecimento de um regime de pequeno tráfego fronteiriço (COM(2003) 502 final) que mencionam, entre as condições de entrada, a existência de «documentos comprovativos do seu estatuto de residentes fronteiriços e das razões legítimas para a transposição frequente da fronteira [...], designadamente, laços familiares ou motivos sociais, culturais ou económicos». Resulta necessário especificar, portanto, pelo menos a título indicativo, quais os tipos de documentos que poderão ser efectivamente exigidos aos residentes fronteiriços no âmbito de um regime de pequeno tráfego fronteiriço. Além disso, é aditado um último ponto sobre a obrigação, para os nacionais de países terceiros submetidos à obrigação de visto, de serem detentores de um seguro de viagem. Esta obrigação é retomada, com uma ligeira adaptação, do número recentemente inserido no Manual pela decisão do Conselho sobre os seguros de viagem (Decisão 2004/17/CE de 22 de Dezembro de 2003).

O n.º 3 diz respeito aos critérios de apreciação dos meios de subsistência; remete para o Anexo III (actual Anexo 10 do Manual) no respeitante aos montantes de referência estabelecidos anualmente pelas autoridades nacionais de cada Estado-Membro.

O princípio enunciado no n.º 4 não é expressamente incluído no artigo 5 da Convenção de Schengen, mas decorre do seu artigo 21 (que prevê a possibilidade para o detentor de um título de residência emitido por um Estado Schengen de circular nos outros Estados Schengen durante três meses). Além disso, é mencionado no actual ponto 6.2 da Parte II do Manual.

O n.º 5 retoma as disposições do n.º 3 do artigo 5 da Convenção de Schengen, sobre a admissão em trânsito de nacionais de países terceiros titulares de uma autorização de residência ou de um visto de regresso emitidos por um Estado Schengen - mesmo que não preencham as condições de entrada - desde que não constem da lista nacional de pessoas indicadas do Estado que pretendem atravessar.

Por último, o n.º 7 precisa que a lista dos títulos e das autorizações de residência aos quais os dois números anteriores se referem, compreende simultaneamente todos os títulos emitidos pelos Estados-Membros (a partir de 12 de Agosto de 2004) em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1030/2002, que estabeleceu um modelo uniforme de título de residência, bem como os títulos e autorizações e ainda os vistos de regresso, indicados actualmente no Anexo 4 das Instruções Consulares Comuns.

Artigo 6

Este artigo, que retoma no essencial o conteúdo dos n.os 1 e 2 do actual artigo 6 da Convenção de Schengen, bem como do actual ponto 1.2 da Parte II do Manual Comum, define os princípios uniformes com base nos quais se realiza o controlo fronteiriço.

O n.º 2 especifica que todas as pessoas que atravessam a fronteira externa de um Estado-Membro, incluindo os cidadãos da União, devem ser submetidos a um controlo mínimo sobre os documentos de viagem, a fim de determinar a sua identidade. Posteriormente é indicado que o controlo é efectuado em conformidade com a legislação nacional e que pode igualmente incidir sobre os veículos e os objectos das pessoas que atravessam a fronteira. Convém sublinhar que, para efeitos do presente regulamento, os controlos dos veículos e objectos pertencentes à pessoa que atravessa a fronteira externa apenas visam verificar o respeito das condições previstas no artigo 5, designadamente a prevenção da imigração clandestina (por exemplo, para verificar que não se esconde um clandestino no veículo) e eventuais ameaças contra a segurança interna e ordem pública dos Estados-Membros (por exemplo, para verificar que a pessoa não possui armas ou outros objectos perigosos). Tal não impede evidentemente que outros tipos de controlo (por exemplo, aduaneiros, veterinários ou fitossanitários) sejam efectuados com base na legislação comunitária ou nacional pertinente.

Além disso, os nacionais de países terceiros devem ser submetidos a um controlo pormenorizado à entrada e à saída (n.º 3), que permita verificar as razões da sua entrada no território dos Estados-Membros e assegurar que não representam uma ameaça para a ordem pública, a segurança interna e a saúde pública dos Estados-Membros.

Como já foi explicado (ver comentário do artigo 3), o controlo pormenorizado não deve, portanto, ser aplicado aos beneficiários do direito comunitário à livre circulação, salvo se existirem indícios de que a pessoa em causa representa uma ameaça real, actual e suficientemente grave susceptível de comprometer a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública de um Estado-Membro.

Por último, o n.º 4 remete para o Anexo 4 no que diz respeito às modalidades práticas relativas ao controlo das pessoas.

Artigo 7

Este artigo retoma, embora com alterações, a alínea e) do n.º 2 do actual artigo 6 da Convenção de Schengen. A nova formulação e, nomeadamente, a limitação da possibilidade de simplificação nos casos de "circunstâncias excepcionais e imprevistas", integra os termos da proposta da Comissão que estabelece a obrigação de aposição sistemática de carimbo nos documentos de viagem dos nacionais de países terceiros (COM(2003) 664 de 6 de Novembro de 2003). Além disso, a possibilidade, para o nacional de país terceiro, de obter a aposição de carimbo no seu documento de viagem mesmo no caso de simplificação dos controlos, foi igualmente retomada da proposta acima mencionada e introduzida na actual proposta de regulamento.

O n° 3 indica que as modalidades práticas relativas à simplificação dos controlos, bem como aos critérios de prioridade, figuram no Anexo V. Tal como no dispositivo actual, o controlo da circulação à entrada deve ter prioridade sobre o controlo à saída.

Artigo 8

Trata-se de um novo artigo que introduz disposições horizontais sobre a criação de faixas separadas nos pontos de passagem fronteiriços e a fixação de indicações mínimas a utilizar nos painéis de sinalização. Actualmente, a obrigação de criar faixas separadas de controlo para distinguir entre os corredores destinados aos beneficiários do direito comunitário à livre circulação e os que são destinados aos nacionais de países terceiros, está prevista, pela Decisão SCH/Com-ex(94)17,

rev. 4 [32], unicamente em relação aos aeroportos internacionais. Esta mesma decisão prevê uma sinalização mínima uniforme para distinguir entre nacionais UE e não-UE. No que diz respeito às fronteiras marítimas e, nomeadamente, ao controlo das pessoas a bordo de ferry-boats, o actual 3.4.4.5 da Parte II do Manual prevê que «sempre que possível, serão tomadas medidas adequadas em termos de adaptação das infra-estruturas», a fim de permitir uma separação entre os controlos dos nacionais dos Estados da União Europeia e do Espaço Económico Europeu (EEE), por um lado, e dos nacionais de países terceiros, por outro. Não existe qualquer disposição, no acervo actual, relativa à criação de infra-estruturas a nível das fronteiras terrestres.

[32] JO L 239 de 22.9.2000, p. 168.

Este novo artigo baseia-se, assim, nas disposições existentes, tendo igualmente em conta os trabalhos iniciados em 2003 no âmbito do grupo de trabalho «Fronteiras» e, designadamente, a proposta de decisão que fixa as indicações mínimas a utilizar nos painéis de sinalização nos pontos de passagem das fronteiras externas [33], bem como as conclusões do Conselho relativas à criação de faixas separadas nos pontos de passagem das fronteiras externas [34].

[33] Documento do Conselho n.º 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Documento do Conselho n.º 8498/03.

Mantém-se a obrigação de criar faixas separadas nos aeroportos internacionais. Em contrapartida, a criação de corredores separados continua a ser facultativa nos pontos de passagem das fronteiras marítimas e terrestres dos Estados-Membros. Disposições específicas relativas à criação de corredores nas fronteiras terrestres são previstas no Anexo X (ver comentários mais adiante).

No que diz respeito às indicações mínimas, o conteúdo da proposta de decisão acima mencionada é retomado, a fim de ter em conta a necessidade de incluir igualmente os nacionais suíços e os membros das suas famílias entre os beneficiários do direito comunitário à livre circulação na sequência da entrada em vigor, em 1 de Junho de 2002, do acordo relativo à livre circulação de pessoas celebrado com a Confederação Suíça. Deve salientar-se que beneficiários do direito comunitário à livre circulação podem igualmente utilizar as outras faixas, que deixam de ser designadas pela indicação «NÃO UE/EEE» e passando a ser designadas pela indicação «TODOS OS PASSAPORTES». Os modelos destes painéis figuram no Anexo VI.

O mais tardar em 31 de Maio de 2009, os Estados-Membros deverão ter adaptado todos os painéis nos pontos de passagem das fronteiras; todavia, se substituírem ou criarem novos painéis antes dessa data, deverão ser respeitadas as indicações mínimas presentemente fixadas. Este aspecto é igualmente retomado da proposta acima mencionada.

Nas fronteiras entre os Estados-Membros que ainda não suprimiram os controlos nas suas fronteiras comuns, devido à aplicação em duas fases do acervo de Schengen, a aplicação desse artigo continua a ser facultativa. Tal explica-se pela preocupação de evitar a imposição aos Estados-Membros de investimentos demasiado significativos em fronteiras que, pela sua natureza, não são mais do que fronteiras externas «temporárias».

Artigo 9

A aposição de carimbos nos documentos de viagem é actualmente regulada no ponto 2.1 da Parte II do Manual Comum. Em conformidade com a proposta que estabelece a obrigação de aposição de carimbos acima mencionada, a obrigação de aposição «sistemática» de carimbo nos documentos de viagem à entrada é presentemente introduzida (n.º 1).

O n.º 2 prevê as excepções ao princípio de aposição de carimbo nos documentos de viagem dos nacionais de países terceiros: para além de retomar as excepções já previstas nos pontos 2.1.1, 2.1.5 e 2.1.6 da Parte II do Manual, é igualmente introduzida a isenção de aposição de carimbo para os beneficiários do regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço, a fim de manter a coerência com as propostas sobre o pequeno tráfego fronteiriço e sobre a aposição de carimbo, acima citadas.

No que diz respeito ao carimbo de saída, o n° 3 especifica que deve ser aposto sistematicamente nos documentos com um visto por várias entradas, acompanhado de uma limitação da duração total da estada.

Por último, o n° 4 faz referência ao Anexo VII no que diz respeito às modalidades práticas de aposição de carimbo. As modalidades de aposição de carimbo, bem como a sua forma e características, não foram alteradas; contudo, foram aditadas disposições que retomam as conclusões do Conselho JAI de 5 e 6 de Junho de 2003, relativas às características especiais de segurança dos carimbos uniformes de entrada e saída (documento do Conselho n.º 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Estas disposições prevêem nomeadamente que os códigos de segurança sejam mudados frequentemente e que o mesmo código de segurança seja válido um mês no máximo. Está ainda previsto um sistema de intercâmbio de informações sobre os códigos de segurança dos carimbos, bem como sobre carimbos extraviados e roubados; esse intercâmbio é efectuado por intermédio dos pontos de contacto nacionais responsáveis pelo intercâmbio de informações sobre os códigos de segurança dos carimbos utilizados nos pontos de passagem fronteiriços (enumerados no documento do Conselho n.º 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (RESTREINT UE).

Artigo 10

Este artigo, relativo à vigilância entre os pontos de passagem fronteiriços, retoma o n.º 3 do artigo 6 da Convenção de Schengen, bem como o ponto 2.2 da Parte II do Manual Comum. É igualmente estabelecido que as eventuais modalidades práticas de vigilância serão adoptadas em conformidade com o procedimento de comitologia referido no artigo 30 do presente regulamento.

Artigo 11

O n.º 1 deste artigo retoma o disposto no n.º 2 do artigo 5 da Convenção de Schengen, relativo à recusa de entrada aos nacionais de países terceiros que não preencham as condições necessárias, tal como previstas no artigo 6 do presente regulamento, incluindo o facto de um Estado-Membro poder excepcionalmente autorizar a entrada no seu território por razões humanitárias ou devido a obrigações internacionais, nomeadamente em matéria de asilo ou de interesse nacional.

O n.º 2 refere-se ao caso de uma pessoa que não possui visto - e, portanto, não preenche uma das condições de entrada - mas que, todavia, preenche as condições para que lhe seja emitido um visto na fronteira em conformidade com as disposições do artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º 415/2003. Trata-se, nomeadamente, do caso em que pessoa em questão não tenha podido requerer um visto previamente, por razões imprevisíveis e imperiosas, desde que preencha todas as outras condições de entrada e que o seu regresso ao país de origem ou de trânsito seja garantido. Deve notar-se que os pontos 5 e 5.1 da Parte II do Manual foram substituídos, na sequência da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 415/2003, por uma referência ao próprio regulamento.

O n.º 3 retoma os pontos 1.4.1 e 1.4.2 da Parte II do Manual Comum. É aditada igualmente uma referência ao modelo de formulário constante do Anexo VIII, Parte B, nos termos do qual o nacional de país terceiro acusa a recepção da decisão de recusa. No mesmo anexo (Parte A) figuram as modalidades práticas de recusa.

O n.º 4 determina a obrigação para os guardas de fronteiras de não permitir a entrada do nacional de país terceiro objecto de uma decisão de recusa de entrada.

Artigo 12

Este artigo retoma os n.os 4 e 5 do artigo 6 da Convenção de Schengen, que impõem aos Estados-Membros a obrigação de afectar os «efectivos adequados e em número suficiente», mas adita a noção de que os «meios» devem igualmente ser adequados, a fim de assegurar um nível de controlo elevado nas suas fronteiras externas.

Artigo 13

O conteúdo do n.º 1 deste artigo é retomado dos pontos 1.1.1 e 1.1.2 da Parte II do Manual Comum; limita-se a especificar que os guardas de fronteiras efectuam o controlo fronteiriço, para efeitos do presente regulamento, em conformidade com a legislação nacional e que são investidos de competências em matéria processual penal que lhes confere a legislação nacional.

O n.º 3 visa incluir, enquanto Anexo IX do presente regulamento, a lista dos serviços competentes encarregados das missões de guarda de fronteiras (em vez de inscrever esta lista no próprio dispositivo, como é o caso actualmente no Manual Comum).

O novo n.º 4 introduz a obrigação para os Estados-Membros - quando vários serviços nacionais são competentes, segundo a legislação nacional, por missões de guarda de fronteiras - de assegurar a coordenação e a cooperação entre estes diferentes serviços, aspecto considerado indispensável para efeitos de um eficaz controlo fronteiriço das pessoas.

Artigo 14

Este artigo substitui o artigo 7.º da Convenção de Schengen, bem como os pontos 4, 4.1 e 4.2 da Parte II do Manual Comum, respeitantes à cooperação entre Estados-Membros tendo em vista uma execução eficaz do controlo fronteiriço. Em vez de retomar textualmente o conteúdo das disposições existentes, é feita uma referência à futura «Agência europeia de gestão da cooperação operacional nas fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia», dado que esta agência será encarregada, depois de criada, de assegurar missões relacionadas com a cooperação operacional entre Estados-Membros, ou seja, o intercâmbio de informações; a harmonização das instruções, bem como uma formação comum para os guardas de fronteiras; a coordenação de operações conjuntas entre Estados-Membros; a avaliação comum dos riscos e, por último, a gestão de equipamentos técnicos comuns.

Artigo 15

Trata-se de um novo artigo que se inspira na prática actual, bem como nas conclusões adoptadas pelo Conselho JAI de 27 e 28 de Novembro de 2003 [35], respeitante à adopção de medidas flexíveis de controlo nas fronteiras terrestres na perspectiva do alargamento da União Europeia.

[35] Ver o documento do Conselho n.º 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 de 19.11.2003.

Em razão do procedimento de execução de Schengen em duas fases (ver supra ponto 6), os novos Estados-Membros não aplicarão integralmente o acervo de Schengen desde a data da sua adesão e, por conseguinte, o controlo das pessoas nas fronteiras comuns entre os actuais e os novos Estados-Membros, bem como entre os próprios novos Estados-Membros, continuará em vigor até ao momento da aplicação integral do acervo de Schengen pelos novos Estados-Membros. Convém sublinhar ainda que o regime aplicável a estas fronteiras - que podem ser consideradas «fronteiras externas temporárias» - é o mesmo aplicável às fronteiras externas do Espaço Schengen.

Por conseguinte, o n.º 1 prevê que os Estados-Membros que não aplicam o artigo 18 entre si - e, portanto, que ainda não suprimiram o controlo nas suas fronteiras terrestres comuns - possam, até ao momento da supressão deste controlo, efectuar um controlo conjunto nestas fronteiras, respeitando os princípios e os critérios estabelecidos pelo presente regulamento em matéria de controlo das fronteiras externas. As modalidades concretas para a execução deste controlo conjunto poderão ser determinadas no quadro de acordos bilaterais entre estes Estados-Membros, que deste facto deverão informar a Comissão.

Capítulo 4 - Modalidades de controlo específicas e regimes especiais

Artigo 16

Este artigo remete para o Anexo X no que diz respeito às modalidade de controlo específicas para os diferentes tipos de fronteiras (terrestres, aéreas e marítimas), bem como em função dos meios de transporte utilizados para a passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros. São apresentados seguidamente os comentários pormenorizados sobre as principais alterações efectuadas em relação às disposições existentes.

Fronteiras terrestres

O ponto 1.1 regula o controlo da circulação rodoviária e retoma no essencial o ponto 3.1 da Parte II do Manual Comum. São-lhe aditadas disposições sobre a possibilidade de criar faixas de controlo separadas nos pontos de passagem das fronteiras terrestres, tendo em conta as conclusões do Conselho de 8 de Maio de 2003 (ver igualmente os comentários sobre as disposições horizontais na matéria).

A criação de faixas de controlo separadas não é obrigatória nos pontos de passagem das fronteiras terrestres; trata-se de uma faculdade deixada ao critério dos Estados-Membros, caso o considerem adequado e se as circunstâncias - nomeadamente as condições de tráfego locais - o permitirem. Além disso, a utilização de corredores separados pode ser suspensa a qualquer momento pelas autoridades competentes dos Estados-Membros em «circunstâncias excepcionais» e «sempre que o tráfego e as condições das infra-estruturas o exigirem» (igualmente retomado das conclusões do Conselho supramencionadas).

Todavia, quando um Estado-Membro decide utilizar corredores separados nos pontos de passagem das fronteiras terrestres, deverão ser utilizados painéis de sinalização com indicações mínimas uniformes, tal como previsto no artigo 8.

Os Estados-Membros podem igualmente prever corredores específicos para os beneficiários de um regime de pequeno tráfego fronteiriço. Trata-se de assegurar a coerência com as propostas de regulamentos sobre o pequeno tráfego fronteiriço, supracitadas.

O ponto 1.2 regula a circulação ferroviária, retomando as disposições do ponto 3.2 da Parte II do Manual. Esta parte não sofreu alterações substanciais, mas unicamente alterações de forma e de redacção tendo em vista torná-la mais clara.

Fronteiras aéreas

O ponto 2 do Anexo X retoma os pontos 3.3, 3.3.1 a 3.3.7 (exceptuando as disposições obsoletas ou redundantes, nomeadamente a reprodução do artigo 4.º da Convenção de Schengen ou os exemplos) da Parte II do Manual, algumas partes da Decisão SCH/Com-ex (94)17 rev.4, bem como as orientações do grupo de trabalho 'Fronteiras' sobre a melhoria da eficácia dos controlos efectuados a nível da aviação civil internacional (passageiros de voos privados) de 5 de Junho de 2003 [36].

[36] Documento do Conselho n.º 8782/1/03 REV 1.

O ponto 2.1 regula os procedimentos de controlo das pessoas nos aeroportos internacionais.

A fim de ser possível fazer a distinção entre os passageiros dos voos internos, que não são sujeitos a controlo, e os passageiros de qualquer outro voo, que devem ser submetidos a controlo, devem ser tomadas medidas de separação física dos fluxos de passageiros. Para este efeito, prevê-se a obrigação para as autoridades competentes dos Estados-Membros, em cooperação com a sociedade aeroportuária, de criar as infra-estruturas adequadas. Na prática, tal poderá traduzir-se na separação entre zonas de controlo, no tratamento do tráfego em terminais separados, etc.

Este capítulo determina seguidamente o local de controlo das pessoas e das bagagens de mão, nomeadamente em relação aos voos com transferência.

Por outro lado, é indicado que o controlo das pessoas é efectuado, em princípio, fora do avião; para este efeito, os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas, de comum acordo e em cooperação com o responsável do aeroporto e as empresas transportadoras, para que a circulação possa ser canalizada para as instalações reservadas ao controlo. As normas específicas sobre o controlo das tripulações de aeronaves são mencionadas no Anexo XI.

Por último, prevê-se que, quando um avião assegura uma ligação internacional (ou um avião estrangeiro) tiver de aterrar numa pista que não esteja autorizada, por razões de força maior, de perigo eminente ou sob instruções das autoridades, só poderá continuar o voo mediante autorização das autoridades competentes em matéria de controlo das fronteiras. Em qualquer caso, não poderá ser objecto de derrogação às disposições pertinentes em matéria de controlo das pessoas.

O ponto 2.2 regula os procedimentos especiais de controlo nos aeroportos que não tenham o estatuto de aeroporto internacional (aeródromos). Com efeito, tendo em conta o tráfego mais reduzido neste tipo de aeroportos em relação aos aeroportos internacionais, não é necessário, em geral, instalar estruturas destinadas à separação física entre os passageiros, nem assegurar uma presença permanente dos agentes de controlo. Tal não afecta o disposto no Regulamento (CE) n° 2320/2002 relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil e, nomeadamente, a obrigação para os Estados-Membros de assegurarem uma inspecção/separação dos passageiros, a fim de impedir que artigos proibidos sejam introduzidos nas zonas de segurança com acesso regulamentado ou a bordo das aeronaves. Por outro lado, deve estar assegurado que, em caso de necessidade, os efectivos que realizam o controlo possam estar presentes no local em tempo útil. Para este efeito, a sociedade gestionária do aeródromo deve informar com suficiente antecedência as autoridades encarregadas do controlo das fronteiras sobre o momento da aterragem e da descolagem de qualquer voo internacional.

No ponto 2.3 são retomadas as disposições dos pontos 3.3.5 e 3.3.7 relativas aos voos privados (incluindo os planadores, os aviões ultraleves, etc.), tendo em conta as orientações do grupo de trabalho 'Fronteiras' sobre a melhoria da eficácia dos controlos efectuados a nível da aviação civil internacional, acima mencionadas.

Em relação às disposições existentes, é introduzida a obrigação, para o comandante de bordo, de transmitir às autoridades de controlo das fronteiras do Estado-Membro de destino e de entrada, previamente à descolagem, uma «declaração geral» que inclui um plano de voo (conforme com o Anexo 2 da Convenção relativa à Aviação Civil Internacional), bem como informações sobre a identidade dos passageiros.

Além disso, quando um voo privado proveniente de um Estado terceiro com destino a um Estado-Membro faz escala no território de outro Estado-Membro, as autoridades competentes do Estado-Membro de entrada devem efectuar sempre um controlo e apor uma carimbo de entrada na declaração geral acima referida, a fim de que o Estado-Membro de destino saiba que já foi efectuado um controlo de entrada.

De qualquer modo, quando subsistam dúvidas sobre a proveniência ou o destino de um avião privado - e, portanto, sobre o facto de se tratar de um voo interno - deve ser sempre efectuado um controlo das pessoas. Tal será aplicável tanto nos aeroportos internacionais como nos aeródromos.

Por último, é indicado que o regime que regula os planadores, os aviões ultraleves, os helicópteros e similares, é definido pelo direito nacional e, se for caso disso, por acordos bilaterais.

Fronteiras marítimas

Esta secção, em especial o ponto sobre o controlo do tráfego marítimo (3.1), foi objecto de um exame aprofundado, tendo em conta as dificuldades suscitadas pela aplicação das actuais disposições do Manual, nomeadamente aquando das avaliações Schengen. Foram também tidas em conta as observações formuladas pelo estudo de viabilidade relativo aos controlos nas fronteiras marítimas da União Europeia realizado pelo gabinete "CIVIPOL Conseils", que apresentou as suas conclusões em Julho de 2003. As disposições constantes desta secção integram igualmente o conteúdo do programa de medidas para lutar contra a imigração ilegal através das fronteiras marítimas dos Estados-Membros da União Europeia, adoptado pelo Conselho em 27 de Novembro de 2003 [37], bem como os intercâmbios de opiniões verificados numa reunião informal de peritos dos Estados-Membros sobre esta parte do texto realizada em 4 de Dezembro de 2003.

[37] Documento do Conselho n.º 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

O ponto 3.1 retoma o conjunto da parte «controlo de tráfego marítimo» (actual ponto 3.4 da Parte II) do Manual Comum.

Não se considerou necessário retomar algumas das definições incluídas no actual ponto 3.4.1 (por exemplo, «tráfego marítimo», «passageiros», «tripulação»). As outras definições - "ligações regulares de navios que efectuam operações de transbordo", "navio de cruzeiro" e "pesca costeira" - foram integradas no artigo 2.

O novo ponto 3.2 do Anexo X reagrupa o disposto sob o ponto 3.4.4 relativo às modalidades de controlo específicas a determinados tipos de navegação. Tendo em atenção a definição de fronteiras internas e externas marítimas (ver artigo 2.º do presente regulamento), em princípio os portos são sempre fronteiras externas; assim, todos os navios devem ser controlados em cada entrada e em cada saída, pois é impossível saber o que se passa fora dos portos, quer em águas territoriais quer em águas internacionais (embarque/desembarque de pessoas ou de bens). Todavia, tendo em atenção a natureza de alguns tipos de navegação, o princípio do controlo sistemático pode ser abandonado.

O ponto 3.4.4.1 do Manual Comum não foi retomado nesta parte, pois tratando-se de ligações por navios que efectuam operações de transbordo entre dois portos Schengen, trata-se da passagem de fronteiras internas e não de fronteiras externas.

Os pontos 3.2.1 a 3.2.3 dizem respeito à navegação de cruzeiro. Correspondem ao actual ponto 3.4.4.2 que foi completado por forma a integrar as orientações determinadas pelo programa de medidas para lutar contra a imigração ilegal através das fronteiras marítimas, por um lado, e as recomendações relativas aos navios de cruzeiro incluídas no Inventário Schengen, por outro. Os controlos dos passageiros destes navios apenas são efectuados, em princípio, no primeiro e no último portos situados no território Schengen, mas prevê-se que possam doravante ser efectuados noutros portos durante a travessia em função da apreciação dos riscos em matéria de imigração clandestina. Além disso, é indicado o que pode suceder às pessoas cuja entrada no território deva ser recusada.

Os pontos 3.2.4 a 3.2.7 correspondem ao ponto 3.4.4.3 relativo à navegação de recreio. Integram igualmente disposições novas resultantes das recomendações do programa de medidas anteriormente citado e das recomendações constantes do Inventário Schengen. É estabelecida a obrigação de acostagem dos navios de recreio num ponto de entrada autorizado, e se em casos excepcionais ou de força maior for necessário derrogar esta obrigação, as autoridades de controlo devem ser prevenidas. Será entregue às autoridades um documento de que constarão todas as características técnicas do navio, bem como o nome das pessoas que se encontram a bordo. Prevê-se uma tolerância em relação às pessoas que praticam a navegação de recreio diariamente e que são conhecidas das autoridades portuárias, sob reserva da apreciação dos riscos em matéria de imigração clandestina.

Os pontos 3.2.8 e 3.2.9 dizem respeito à pesca costeira (actual ponto 3.4.4.4 do Manual Comum) com alterações semelhantes aos pontos precedentes. O controlo dos navios de pesca costeira que entram no porto quotidianamente ou quase, não é sistemático, sob reserva da apreciação dos riscos em matéria de imigração clandestina. Prevê-se que o comandante do navio deve prevenir as autoridades de qualquer modificação da lista dos membros da tripulação e da eventual presença de passageiros a bordo.

O ponto 3.2.10 retoma quase integralmente o disposto no ponto 3.4.4.5 do Manual Comum relativo às ligações por navios que efectuam operações de transbordo sujeitas a controlo obrigatório.

O ponto 3.3, relativo à navegação em águas interiores e correspondente ao ponto 3.5 da Parte II do Manual, não foi alterado. Na prática, as mesmas disposições previstas para o controlo das fronteiras marítimas são aplicáveis mutatis mutandis a este tipo de navegação.

Artigo 17

Este artigo prevê a possibilidade de estabelecer regimes de controlo especiais para determinadas categorias de pessoas, nomeadamente os pilotos de aeronaves, os marítimos, os detentores de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço, os membros de organizações internacionais, os trabalhadores fronteiriços e os menores. Estes regimes especiais figuram no Anexo XI. Este anexo retoma uma parte das disposições do actual ponto 6, Parte II, do Manual, com excepção dos pontos 6.1 (relativo aos cidadãos da União e membros das respectivas famílias), 6.2 (nacionais de países terceiros titulares de um título de residência emitido por outro Estado-Membro), 6.3 (refugiados e apátridas), 6.9 (viagens de grupo) e 6.10 (pedido de asilo na fronteira).

O ponto 6.1 não foi retomado porque, tal como acima se explicou, o regime de entrada e estada aplicável aos cidadãos da União e, em geral, aos beneficiários do direito comunitário à livre circulação, já se encontra regulado pelas disposições pertinentes do direito comunitário na matéria. Por conseguinte, não é necessário presentemente reproduzir disposições já constantes de outros actos comunitários; de qualquer modo, o artigo 3.º do presente regulamento estabelece claramente que os beneficiários do direito comunitário à livre circulação não são afectados nos seus direitos pelas disposições do presente regulamento.

O ponto 6.2 já foi retomado no n.º 4 do artigo 6 do presente regulamento.

No que diz respeito ao ponto 6.3, não foi retomado porque, em primeiro lugar, o reconhecimento dos documentos de viagem dos nacionais de países terceiros, incluindo refugiados e apátridas, não se encontra harmonizado e, portanto, é da competência de cada Estado-Membro que, actualmente, se limitam a notificar ao Secretariado-Geral do Conselho as suas decisões na matéria [38] (e, além disso, esta parte nem sequer está actualizada). No que se refere ao regime de visto para estas categorias de pessoas, já se encontra regulado no artigo 3 do Regulamento (CE) n.º 539/2001 e, portanto, não é necessário inserir disposições específicas neste âmbito. Por outro lado, o segundo parágrafo do actual ponto 6.3.2 da Parte II do Manual («os titulares do referido documento de viagem estão sujeitos à obrigação de visto, salvo se dispuserem de um título de residência emitido por [um Estado Schengen]» está em contradição com o Regulamento (CE) n.º 539/2001, na medida em que este último permite a isenção de visto para os titulares de um documento de viagem para apátridas emitido por um país terceiro isento da obrigação de visto no território do qual residam legalmente (segundo travessão do artigo 3 do referido regulamento).

[38] Ver o Quadro dos documentos de viagem que permitem a passagem das fronteiras externas e susceptíveis de ser objecto de um visto (Decisões do Comité Executivo SCH/Com-ex (98)56 e SCH/Com-ex (99)14 de 28.4.1999, citadas).

O ponto 6.9, relativo às possibilidades de simplificação do controlo para as viagens de grupo (e, nomeadamente, viagens de peregrinos, viagens escolares) não foi retomado, pois está em contradição com o regime geral de controlo e sobretudo com a obrigação de aposição sistemática de carimbo nos documentos de viagem à entrada do espaço Schengen.

Por último, o ponto 6.10, que se limita a precisar que, se um estrangeiro solicitar asilo na fronteira, a legislação do Estado-Membro em causa é aplicável até à determinação da responsabilidade pelo tratamento do pedido de asilo, resulta supérfluo e, por conseguinte, também não foi integrado. Além disso, o artigo 3.º do presente regulamento faz já referência às obrigações dos Estados-Membros em matéria de asilo e de protecção internacional.

As partes que, pelo contrário, foram integradas são: o actual ponto 6.4 relativo aos pilotos e outros membros da tripulação de aeronaves (ponto 1 desse anexo); o actual ponto 6.5 relativo aos marítimos (ponto 2); os actuais pontos 6.6 e 6.11 relativos, respectivamente, aos detentores de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço e aos membros de organizações internacionais (ponto 3); o actual ponto 6.7 relativo aos trabalhadores fronteiriços (ponto 4) e o ponto 6.8 relativo aos menores (ponto 5).

Pilotos de aeronaves

O ponto 1 sobre os pilotos de aeronaves não foi alterado no essencial relativamente ao ponto 6.4 do Manual, que prevê um regime especial - retomado do Anexo 9 da Convenção, de 7 de Dezembro de 1944, relativa à aviação civil, nomeadamente os pontos 3.74 e 3.75 - para os titulares de uma licença de piloto ou de um certificado de tripulante. Todavia, esta parte foi reformulada por forma a clarificar com maior rigor os direitos desta categoria de pessoas e, nomeadamente, a possibilidade de, no exercício das suas funções e com base na sua licença de voo ou certificado de tripulante - portanto, sem dever estar na posse de um passaporte e de um visto - entrarem no território do município a que pertence o aeroporto, bem como em qualquer aeroporto situado no território de um Estado-Membro.

Marítimos

Em contrapartida, o ponto 2 relativo aos marítimos foi alterado substancialmente, em relação ao actual ponto 6.5 do Manual, a fim de clarificar o seu significado e alcance e também com o objectivo de o actualizar relativamente à evolução verificada a nível internacional (nomeadamente a nova Convenção de Genebra - n.º 185 - assinada em 19 de Junho de 2003).

O novo texto prevê que os marítimos detentores de um documento de identificação de marítimo - tendo sido suprimida a referência à cédula profissional de marítimo, pois não se trata de um documento de identidade nem de um documento de viagem - que tenha sido emitido em conformidade com a Convenção de Londres de 1965 (FAL) e a Convenção de Genebra n.º 185, possam deslocar-se a terra para pernoitar na localidade do porto em que o seu navio faz escala ou em municípios limítrofes, sem terem de se apresentar num ponto de passagem. Esta possibilidade está submetida à condição de constarem da lista, previamente submetida a controlo, da tripulação do navio a que pertencem. Foi igualmente aditada a obrigação de um controlo visual («face to face») do marítimo, antes que possa deslocar-se a terra, quando a apreciação dos riscos de migração e associados à segurança o exigirem. Em contrapartida, a obrigação de serem «portadores de um visto» foi eliminada, pois esta questão já se encontra regulada nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 4 do Regulamento (CE) n.º 539/2001 (e, além disso, as diferentes versões linguísticas do Manual divergem sobre este ponto: em algumas versões, a obrigação de visto é prevista em qualquer caso, enquanto noutras «tal obrigação só é imposta se necessário»).

A obrigação de preencher todas as condições de entrada, tal como previstas no artigo 5 do presente regulamento, mantém-se para os marítimos que pretendam pernoitar fora dos municípios situados nas proximidades dos portos. Contudo, são possíveis derrogações a este princípio em casos especiais e, designadamente, a derrogação à obrigação de ser detentor de um visto e de dispor de meios de subsistência suficientes. Para os marítimos que não são detentores de visto, é possível emitir-lhes um visto na fronteira, em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.º 415/2003. Este último regulamento, para além de regular os casos e as modalidades de emissão de vistos na fronteira (em geral), compreende igualmente disposições especiais sobre a emissão deste tipo de vistos para os marítimos em trânsito.

De qualquer modo, os guardas de fronteiras são obrigados a verificar se os marítimos em causa preenchem as outras condições de entrada referidas no artigo 5, ou seja, que são titulares de um documento de viagem válido, que não têm qualquer indicação para efeitos de proibição de entrada no SIS e que não representam uma ameaça para a ordem pública, a segurança interna e a saúde pública dos Estados-Membros. Os guardas de fronteira deverão ainda verificar, se necessário e na medida em que seja aplicável, determinados elementos adicionais, tais como a declaração escrita do armador ou do agente marítimo em causa, a declaração escrita das autoridades diplomáticas ou consulares competentes, as provas recolhidas aquando de verificações pontuais efectuadas junto das autoridades policiais ou, se for caso disso, junto de outras administrações competentes.

Detentores de passaportes diplomáticos, oficiais e de serviço/membros de organizações internacionais

O ponto 3 abrange simultaneamente o actual ponto sobre os titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço e o ponto que regula o regime relativo aos titulares de documentos emitidos por determinadas organizações internacionais, pois trata-se de duas categorias que estão sujeitas a um regime similar (os aspectos diferentes foram neste âmbito mantidos). Os títulos emitidos pelas organizações internacionais para efeitos deste capítulo compreendem: o "laissez-passer" das Nações Unidas (incluindo as instituições dependentes deste organismo); o "laissez-passer" emitido pela Comunidade Europeia e a Euratom; o certificado de legitimação emitido pelo Secretariado-Geral do Conselho da Europa; os documentos emitidos por um Quartel General da NATO (a saber, o bilhete de identidade militar acompanhado por uma ordem de missão, uma guia de marcha, ou uma ordem de serviço individual ou colectiva).

Estas categorias, tendo em conta os privilégios e imunidades de que beneficiam, podem também beneficiar de um regime mais favorável aquando do controlo nas fronteiras ao ser-lhes concedida prioridade em relação a outros viajantes; além disso, não são obrigados, em geral, a comprovar a posse de meios de subsistência suficientes. Todavia, o seu estatuto não os dispensa automaticamente da obrigação de visto: a isenção de visto para os detentores de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço continua a ser uma faculdade dos Estados-Membros, em conformidade com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4 do Regulamento (CE) n.º 539/2001.

É ainda especificado que a entrada noutro território não pode em caso algum ser recusada aos titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço sem que o guarda da fronteira tenha deste facto informado previamente as autoridades nacionais competentes, mesmo que o nacional em questão tenha uma indicação no SIS.

O n° 2 do artigo 17 faz referência aos cartões emitidos pelos Ministérios dos Negócios Estrangeiros aos membros acreditados das missões diplomáticas e das representações consulares e suas famílias, que figuram no Anexo XII (actual Anexo 13 do Manual). Estes cartões, que equivalem a um título de residência, permitem aos titulares - se acompanhados por um documento de viagem válido - a passagem da fronteira dos Estados-Membros sem requerer um visto.

É evidente que os guardas de fronteiras podem, aquando do controlo, solicitar o comprovativo do estatuto diplomático ou, em qualquer caso, do benefício de privilégios, imunidades ou isenções; em caso de dúvida, podem ser igualmente efectuadas verificações suplementares junto do Ministério dos Negócios Estrangeiros competente.

Trabalhadores fronteiriços

O ponto 4 adita ao texto existente, que remetia para a possibilidade de só efectuar controlos por amostragem em relação aos trabalhadores fronteiriços, o princípio de que os trabalhadores fronteiriços deverão automaticamente beneficiar das facilitações práticas preconizadas no quadro de um regime do pequeno tráfego fronteiriço e, nomeadamente, a possibilidade de atravessar a fronteira em pontos de passagem específicos ou em corredores reservados, bem como da isenção de aposição do carimbo nos seus documentos de viagem. Este aditamento prende-se com o facto de os trabalhadores fronteiriços não poderem ser abrangidos por propostas relativas ao pequeno tráfego fronteiriço, que apenas regulam a estada de curta duração.

Menores

O ponto 5 relativo aos menores (actual ponto 6.8), prevê em primeiro lugar que esta categoria está submetida aos mesmos controlos de entrada e de saída que os adultos. As disposições existentes foram reforçadas tendo em conta a iniciativa apresentada pela Presidência italiana em 2 de Outubro de 2003 (doc. n.º 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). No que diz respeito aos menores acompanhados, foi aditada a obrigação de os guardas de fronteiras efectuarem verificações suplementares (entrevistas separadas com o menor, se necessário) quando existem razões sérias para considerar que o menor foi ilicitamente retirado da guarda da pessoa que exerce legalmente a autoridade parental a seu respeito.

No que diz respeito aos menores não acompanhados, os guardas de fronteiras deverão também ser especialmente cuidadosos, nomeadamente aquando do controlo de saída, a fim de garantir - através de um exame pormenorizado dos documentos e comprovativos das razões e dos pormenores da viagem - que não deixam o território sem a autorização da ou das pessoas que sobre eles exercem o a autoridade parental.

Título III - Fronteiras internas

Artigo 18

O n.º 1 do artigo 18.º confirma o princípio da supressão dos controlos e das formalidades a que as pessoas são submetidas nas fronteiras internas, tal como determinado pelo acervo de Schengen (n.º 1 do artigo 2 da Convenção) e em conformidade com o objectivo fixado no artigo 14 do Tratado CE. Consequentemente, a passagem de uma fronteira interna não pode constituir por si só o facto gerador de controlos ou formalidades e, em princípio, qualquer pessoa pode transpor livremente as fronteiras internas em qualquer ponto do território. Os controlos, tanto sistemáticos como aleatórios, realizados unicamente em razão da passagem de uma fronteira interna, são com efeito incompatíveis com a ideia de um espaço sem fronteiras e, por conseguinte, são proibidos (sem prejuízo do disposto nos artigos 20 a 24 do presente regulamento). A passagem da fronteira interna entre dois Estados-Membros que aplicam o acervo de Schengen não deve, portanto, ser tratada de forma diferente do que a circulação entre regiões, províncias, departamentos ou qualquer outro tipo de subdivisão administrativa de um mesmo Estado-Membro.

Artigo 19

O artigo 19 retoma e completa o disposto no n.º 3 do artigo 2 da Convenção de Schengen.

A alínea a) estabelece que os controlos das pessoas no quadro do exercício das competências gerais de polícia são autorizados em todo o território. Consequentemente, os controlos exercidos neste âmbito na zona de fronteira não são incompatíveis com o direito de transpor as fronteiras internas sem controlo, desde que sejam efectuados em condições idênticas - nomeadamente em termos de frequência e de intensidade - às dos controlos efectuados no resto do território. Por conseguinte, um Estado-Membro não pode prever legislação específica aplicável apenas à zona limítrofe da fronteira interna, fixando, por exemplo, um perímetro destinado ao controlo da identidade das pessoas, por amostragem ou visual, se essa mesma operação não tiver cabimento noutras partes do território. Está fora de questão autorizar qualquer controlo, mesmo simplificado, que seja efectuado unicamente em razão da passagem de uma fronteira e/ou nas zonas próximas de uma fronteira. Por conseguinte, é o objectivo prosseguido pelo controlo que se considera decisivo para determinar a sua admissibilidade.

A alínea b) salienta que os controlos de segurança efectuados antes ou durante o embarque para proteger a segurança dos passageiros a bordo de um avião ou de um navio não são postos em causa. Estes controlos são destinados a verificar se os passageiros não transportam armas ou objectos e substâncias perigosas a bordo. Estes controlos podem igualmente permitir fiscalizar a identidade do passageiro titular de um bilhete nominativo. Tais controlos poderão ser também necessários sempre que a ordem pública ou a segurança dos passageiros esteja em risco devido ao embarque de passageiros conhecidos como agitadores.

As alíneas c) e d) sublinham que esta proposta não dispensa a obrigação geral de ser detentor ou titular de títulos e documentos caso esteja prevista pela legislação nacional, nem a obrigação, para os nacionais de países terceiros, de assinalar a sua presença no território de um Estado-Membro, se tal obrigação estiver prevista pela legislação nacional em conformidade com o direito comunitário na matéria (e, nomeadamente, com o artigo 22 da Convenção de Schengen relativo à declaração de entrada).

Artigo 20

A supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas não deve pôr em perigo a segurança no espaço sem fronteiras. Assim, foram elaboradas medidas de acompanhamento em matéria de livre circulação de pessoas com vista a manter um elevado nível de segurança.

Contudo, podem surgir situações de risco excepcional para as quais estes instrumentos não constituam uma resposta suficientemente adequada e que podem exigir a reintrodução de controlos das pessoas nas fronteiras internas. O presente artigo, inspirando-se no n.º 2 do artigo 2 da Convenção de Schengen, define as condições em que um Estado-Membro pode reintroduzir esses controlos, bem como o procedimento a seguir.

Tal como previsto no texto actual da Convenção de Schengen, um Estado-Membro pode reintroduzir controlos fronteiriços sempre que exista uma ameaça para a ordem pública ou a segurança interna. A saúde pública foi aditada, pois esta condição é igualmente introduzida no artigo 5 entre as condições de entrada (ver supra o comentário deste artigo). A presente proposta determina que deverá tratar-se de uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança interna ou a saúde pública. Este aditamento evidencia o carácter excepcional da aplicação desta cláusula de salvaguarda.

Tendo em conta o carácter excepcional da medida, a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas não poderá exceder, em princípio, um período máximo de 30 dias. Este período máximo é, aliás, limitado pelo disposto no n.º 1, que reflecte o princípio da proporcionalidade ao determinar que a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas deve limitar-se às medidas estritamente necessárias para dar resposta à ameaça em questão. A prática demonstrou que desde a aplicação de Schengen, a duração da reintrodução dos controlos na maioria dos casos não atingiu os 30 dias, o que justifica, portanto, esta limitação no tempo.

Contudo, é evidentemente possível que a ameaça grave subsista para além do período de 30 dias. Nesse caso, os controlos poderão ser mantidos por um novo período, renovável, de trinta dias (n.º 2). Para o efeito, prevê-se um procedimento de prolongamento no artigo 23.

Artigo 21

É necessário adaptar o procedimento de reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, tal como previsto pela Convenção de Schengen, com vista a torná-lo plenamente compatível com o quadro institucional da União, uma vez que aquando da integração do acervo de Schengen no âmbito da União Europeia nem todos os elementos de natureza institucional desse acervo foram adaptados ao quadro institucional da União. Aquando da repartição do acervo de Schengen entre os primeiro e o terceiro pilares [39], o Conselho determinou uma base jurídica do primeiro pilar para a passagem das fronteiras internas, ou seja, o ponto 1 do artigo 62 do Tratado CE.

[39] Decisão do Conselho n.º 1999/436/CE, citada.

Por conseguinte, enquanto guardiã dos Tratados, a Comissão deverá ser expressamente envolvida no processo de reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas.

O Estado-Membro requerente deve fornecer indicações sobre as causas, o alcance e a duração da decisão prevista e, se for caso disso, sobre as medidas solicitadas aos demais Estados-Membros logo após a sua decisão de reintroduzir controlos, a fim de que os outros Estados-Membros possam preparar imediatamente a adopção dessas medidas. A decisão do Comité Executivo de Schengen, de 20 de Dezembro de 1995 (SCH/Com-ex (95) 20, rev. 2), previa já a notificação de tais informações.

Essas informações serão objecto de uma consulta da Comissão e dos outros Estados-Membros a nível do Conselho, a fim de permitir uma melhor concertação e o desencadear, se for caso disso, da cooperação mútua dos Estados-Membros (por exemplo, a proibição de saída dos reincidentes e autores de violências ou ainda uma melhor cooperação policial). Essa consulta constitui ainda uma oportunidade para examinar que outras medidas poderiam ser tomadas e, em todo o caso, para limitar as fronteiras que ficariam sujeitas a esses controlos. É também uma oportunidade para examinar o grau de proporcionalidade relativamente ao facto que originou a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas e aos riscos que lhe são inerentes. Essa consulta permite ainda, se for caso disso, o envio de agentes policiais ou agentes de ligação antes e durante eventos que possam constituir uma ameaça grave para a ordem pública, bem como o intercâmbio de informações úteis tendo em vi