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Bruxelas, 10.03.2006

COM (2006) 106 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Avaliação da aplicação da directiva relativa aos recipientes sob pressão simples (87/404/CEE) em relação com a directiva relati va aos equipamentos sob pressão (97/23/CE)

ÍNDICE

Resumo 3

1. INTRODUÇÃO 3

Antecedentes 3

Método de avaliação 4

2. AVALIAÇÃO DA APLICAÇÃO DA DIRECTIVA “RECIPIENTES SOB PRESSÃO SIMPLES” EM RELAÇÃO COM A DIRECTIVA “EQUIPAMENTOS SOB PRESSÃO” 4

Observações gerais 4

Conjuntos 5

Problemas de fabrico dos recipientes sob pressão simples 6

Normalização 6

Isenções ao abrigo da directiva “equipamentos sob pressão” 7

Disposições especiais relativas aos equipamentos sob pressão numa directiva integrada 8

Carga administrativa 8

Aspectos de competitividade 9

3. CONCLUSÕES 9

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Avaliação da aplicação da directiva relativa aos recipientes sob pressão simples (87/404/CEE) em relação com a directiva relativa aos equipamentos sob pressão (97/23/CE)

Resumo

A Directiva 97/23/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados Membros sobre equipamentos sob pressão convida a Comissão a levar a cabo um exame da aplicação da Directiva 87/404/CEE relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos recipientes sob pressão simples, a fim de verificar a necessidade de integração da presente directiva na directiva “equipamentos sob pressão”.

A presente comunicação dá seguimento a esse pedido e baseia-se numa extensa consulta às autoridades nacionais e às partes interessadas.

Tanto as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação de ambas as directivas como as partes interessadas consideram que as duas directivas funcionam muito bem e não são a favor de uma fusão da directiva “recipientes sob pressão simples” com a directiva “equipamentos sob pressão”. Em particular, as considerações de natureza técnica e relacionadas com a segurança, em seguida apresentadas em pormenor, sustentam a manutenção de duas directivas separadas.

Nesta base, a Comissão conclui que há fortes razões para manter separadas a directiva “recipientes sob pressão simples” e a directiva “equipamentos sob pressão”.

Contudo, tal não impossibilita uma iniciativa futura no âmbito de um exame da directiva “equipamentos sob pressão” e à luz da avaliação global da nova abordagem, que pode levar a uma fusão das duas directivas num único texto.

1. INTRODUÇÃO

Antecedentes

Os recipientes sob pressão simples[1] são abrangidos pela Directiva 87/404/CEE, adoptada em Junho de 1987 - a primeira directiva no quadro da chamada nova abordagem. No entanto, esses recipientes abrangem apenas uma pequena parte das categorias de produtos que apresentam um risco devido à pressão. Só em 1997 o Conselho e o Parlamento adoptaram uma directiva global relativa aos equipamentos sob pressão (97/23/CE), com um âmbito de aplicação tão vasto, que abrange desde as panelas de pressão às instalações químicas completas. O considerando 11 dessa directiva convida a Comissão a proceder a uma apreciação da aplicação da directiva “recipientes sob pressão simples” para averiguar da necessidade da sua integração na directiva “equipamentos sob pressão”.

Ao mesmo tempo, a presente comunicação apresenta a posição da Comissão sobre a resolução do Conselho “Competitividade”[2], que destaca a possível integração da directiva “recipientes sob pressão simples” na directiva “equipamentos sob pressão” como uma das prioridades do Conselho para a simplificação legislativa.

Método de avaliação

A presente comunicação baseia-se numa série de consultas às autoridades nacionais e às partes interessadas, que podem ser resumidas do seguinte modo:

- A plataforma principal para a consulta das autoridades nacionais e das partes interessadas era o Grupo de Trabalho “Pressão”, organizado pelos serviços da Comissão, que trata desta questão desde 2003.

- A fim de obter uma visão de conjunto tão abrangente quanto possível, a Comissão organizou uma consulta na Internet para recolher as opiniões e propostas das partes interessadas do sector europeu da pressão. Esta consulta foi anunciada através de vários canais e esteve disponível na Internet desde o início de Outubro de 2004 até ao final de Janeiro de 2005. Foi recebido um número significativo de comentários[3].

- Em Abril de 2005, o Grupo de Trabalho “Pressão” examinou o resumo e a análise pormenorizada das respostas ao inquérito público, bem como as conclusões preliminares.

- As autoridades nacionais foram convidadas a analisar as questões suscitadas, até ao final de Maio de 2005, de forma a garantir que pudessem ainda comentar quaisquer aspectos ainda por avaliar.

2. AVALIAÇÃO DA APLICAÇÃO DA DIRECTIVA “RECIPIENTES SOB PRESSÃO SIMPLES” EM RELAÇÃO COM A DIRECTIVA “EQUIPAMENTOS SOB PRESSÃO”

Observações gerais

A directiva “recipientes sob pressão simples” e a directiva “equipamentos sob pressão” diferem em estrutura, apresentação e conteúdo pormenorizado. Contudo, ambas fazem parte da nova abordagem, apesar de a directiva “recipientes sob pressão simples” conter vários elementos da antiga abordagem. Tanto a directiva “recipientes sob pressão simples” como a directiva “equipamentos sob pressão” contêm elementos de classificação, identidade e marcação, regulação, supervisão e requisitos técnicos.

A fusão das duas directivas não implicaria que as novas categorias de produtos ficassem sujeitas à legislação actualmente abrangida pelas duas directivas separadas, nem, pelo contrário, que os produtos actualmente abrangidos deixassem de o ser.

Dado que a directiva “recipientes sob pressão simples” é uma das primeiras directivas adoptadas no quadro da nova abordagem, a experiência com o seu funcionamento é já bastante significativa. Por outro lado, a directiva “equipamentos sob pressão” é relativamente nova e tem uma natureza altamente complexa, pelo que a sua aplicação ainda levanta alguns problemas; além disso, há ainda muito pouca experiência acumulada e pouco feedback por parte dos organismos responsáveis pela vigilância do mercado. Estes elementos são determinantes, pois a fusão das duas directivas não seria um mero exercício de redacção legislativa, dado que teria de se basear em considerações concretas.

Os principais parâmetros que emergiram do processo de avaliação quanto ao valor acrescentado da fusão parecem ser problemas técnicos ou de segurança com os recipientes sob pressão simples ou com produtos contendo tais recipientes, uma redução mais ou menos significativa da carga administrativa ao nível europeu ou nacional e aspectos económicos, como, por exemplo, a melhoria da competitividade da indústria europeia.

Nesta avaliação, há que ter em conta o ponto de vista expressado pelas autoridades nacionais responsáveis pela aplicação das duas directivas e pelas partes interessadas, na opinião das quais as duas directivas funcionam muito bem no que respeita à infra-estrutura jurídico-administrativa exigida e existente e aos correspondentes mecanismos de aplicação.

A pesquisa pública revelou que a grande maioria dos inquiridos se opõe à fusão da directiva “recipientes sob pressão simples” com a directiva “equipamentos sob pressão”. Aqueles que indicaram ser a favor da fusão das duas directivas não apresentaram argumentos concretos em apoio dessa posição.

Em particular, considerações de natureza técnica e relacionadas com a segurança pesam, no parecer das autoridades e das partes interessadas, contra a fusão das duas directivas. Essas considerações podem ser agrupadas nas seguintes categorias:

Conjuntos

A directiva “equipamentos sob pressão” exige um procedimento global de avaliação de conformidade dos "conjuntos", ou seja, "vários equipamentos sob pressão unidos entre si por um fabricante, de forma a constituírem um todo integrado e funcional". Em especial, devem ser avaliadas a "integração dos diferentes elementos do conjunto" e a "protecção do conjunto contra a ultrapassagem dos limites de funcionamento admissíveis" (por exemplo, pressão máxima). Ao abrigo da directiva “recipientes sob pressão simples”, apenas a segurança do próprio recipiente sob pressão simples está regulada; não há requisitos na directiva relativos a dispositivos de segurança nem à integração apropriada dos recipientes sob pressão simples num sistema de compressores.

Algumas respostas recebidas durante a consulta feita por Internet sugeriram que a ausência de tais requisitos na directiva “recipientes sob pressão simples” é potencialmente perigosa. Outras respostas consideraram que a fusão das duas directivas seria desnecessariamente onerosa, já que um número significativo de dispositivos adicionais (principalmente dispositivos de compressão) passaria a estar sujeito ao procedimento global de avaliação de conformidade enquanto conjuntos.

Por este motivo, solicitou-se às autoridades nacionais que comunicassem, em especial, possíveis problemas de segurança encontrados no passado em relação com os dispositivos de incorporação e de protecção de conjuntos contendo um recipiente de pressão simples. Perguntou-se-lhes especificamente se consideravam haver necessidade de introduzir o conceito de conjunto para os recipientes sob pressão simples. Contudo, não foram relatados quaisquer problemas de segurança relacionados com os aspectos de conjuntos dos recipientes sob pressão simples, o que sugere que a regulação destes aspectos seria necessária.

Consequentemente, a introdução do conceito de conjuntos na directiva “recipientes sob pressão simples” não é considerada como relevante para o nível de segurança de conjuntos contendo um recipiente de pressão simples.

Problemas de fabrico dos recipientes sob pressão simples

A vigilância do mercado levada a cabo pelos Estados-Membros e os relatórios recebidos das associações profissionais indicam que os “pequenos” recipientes sob pressão simples – em geral produtos de consumo relativamente baratos - colocados no mercado europeu podem apresentar defeitos de fabrico, que podem, em certos casos, prejudicar seriamente a segurança. Por conseguinte, foi dada especial atenção à opinião das autoridades nacionais quanto à possibilidade de a fusão das duas directivas contribuir para a vigilância do mercado. Solicitou-se também a essas autoridades que comunicassem se consideravam que o envolvimento das entidades notificadas ao abrigo da directiva “equipamentos sob pressão” tinha um impacto positivo na segurança dos recipientes sob pressão simples. Com efeito, nos termos da directiva “recipientes sob pressão simples”, estes recipientes estão sujeitos – enquanto categoria principal específica – a uma verificação pelos organismos notificados, ao passo que, nos termos da directiva “equipamentos sob pressão”, esses recipientes seriam normalmente classificados numa categoria inferior, sujeita a uma verificação menos estrita por parte dos organismos notificados.

As reacções obtidas revelam que os problemas de segurança identificados com os recipientes sob pressão simples não são causados por lacunas da directiva “recipientes sob pressão simples”. Os requisitos técnicos relativamente simples da directiva “recipientes sob pressão simples” apresentam margens de segurança apropriadas e um nível de segurança fiável para os recipientes sob pressão simples. A fusão da directiva “recipientes sob pressão simples” com a directiva “equipamentos sob pressão” não melhoraria a segurança deste grupo de produtos, tanto mais que a directiva “equipamentos sob pressão” é menos específica do que a directiva “recipientes sob pressão simples” (por exemplo, no que diz respeito às propriedades físicas concretas dos recipientes, à espessura das paredes, à soldadura, etc.). Em particular, no caso de fabrico em países, fora da Europa, com economias em desenvolvimento, onde se situam os principais fornecedores de recipientes sob pressão simples de menores dimensões e baratos, uma tal mudança poderia dificultar a aplicação exacta dos requisitos europeus.

Contudo, o inquérito revela claramente que há que colocar a ênfase na melhor aplicação da actual directiva “recipientes sob pressão simples” e, em especial, na melhoria da coordenação da vigilância do mercado por parte dos Estados-Membros.

Normalização

A fusão da directiva “recipientes sob pressão simples” com a directiva “equipamentos sob pressão” pode ter um impacto nas normas harmonizadas ao abrigo da directiva “recipientes sob pressão simples”, dado que as mesmas teriam de ser publicadas ao abrigo da directiva “equipamentos sob pressão”.

A principal norma de produtos para os recipientes sob pressão simples é a série EN 286 (partes 1 a 4). Além disso, algumas outras normas sobre os procedimentos e qualificações para a soldadura e os ensaios estão igualmente harmonizadas ao abrigo da directiva “recipientes sob pressão simples”[4].

Até agora, não foram levantadas objecções formais nem cláusulas de salvaguarda que pudessem sugerir que as normas harmonizadas ao abrigo da directiva “recipientes sob pressão simples” apresentam lacunas.

Embora, à primeira vista, possa parecer que, em caso de integração das duas directivas, os trabalhos de normalização ficariam simplificados, uma vez que apenas teriam de ser desenvolvidas normas harmonizadas para uma única directiva, há, contudo, que notar que os recipientes sob pressão simples constituem uma categoria de produtos bastante bem definida, exigindo, de qualquer maneira, o desenvolvimento de normas específicas, quer haja ou não uma directiva específica que se lhes aplique. Além disso, a transição para uma directiva integrada exigiria a revisão de todas as normas harmonizadas desenvolvidas ao abrigo da directiva “recipientes sob pressão simples”, com incidência na série EN 286.

A análise das normas ligadas à directiva “recipientes sob pressão simples” indica que a revogação da presente directiva implicaria três a quatro anos de trabalhos para executar as alterações necessárias, principalmente para a série EN 286, a fim de as publicar como normas harmonizadas ao abrigo da directiva “equipamentos sob pressão”. Os fabricantes teriam de utilizar normas mais complexas (por exemplo, EN 13445) até que a série alterada das normas relativas aos recipientes sob pressão simples ficasse disponível. Poder-se-iam igualmente esperar, durante o período transitório, repercussões sobre outros trabalhos de normalização, devido à falta de recursos.

Isenções ao abrigo da directiva “equipamentos sob pressão”

A directiva “equipamentos sob pressão” aplica-se basicamente a todos os equipamento e conjuntos sob pressão com uma pressão máxima admissível superior a 0, 5 bar. Tal reflecte um âmbito de aplicação muito vasto, abrangendo desde panelas de pressão a instalações químicas completas, passando por caldeiras para centrais eléctricas. Este vasto âmbito de aplicação é especificado por uma série de exclusões de categorias de produtos que, se assim não fosse, seriam abrangidas pela directiva (por exemplo, navios, foguetes, aeronaves, garrafas para bebidas carbonatadas ou produtos abrangidos por legislação mais específica, como dispositivos médicos, embalagens aerossóis e equipamentos destinados ao funcionamento de veículos e de recipientes sob pressão simples).

Em caso de fusão das duas directivas, as actuais isenções do âmbito da directiva “equipamentos sob pressão” que não existem para a directiva “recipientes sob pressão simples” – por exemplo, equipamento destinado ao funcionamento de veículos – teriam de ser cuidadosamente consideradas e possivelmente corrigidas, de forma a garantir que os recipientes sob pressão simples actualmente abrangidos pela directiva “recipientes sob pressão simples” permanecessem abrangidos pelos requisitos jurídicos em matéria de riscos devidos à pressão. O meio mais provável de resolver o problema consistiria na introdução de “isenções de isenções”, a fim de limitar, por consequência, o âmbito das isenções da actual directiva “equipamentos sob pressão”.

As respostas à consulta e os comentários das autoridades nacionais demonstram que o exame das isenções da directiva “equipamentos sob pressão” teria de ser efectuado caso a caso. Adicionalmente, as partes interessadas solicitaram a realização de uma análise custos-benefícios específica.

Por estas razões, a Comissão considera que manter as duas directivas separadas constitui uma melhor solução no que se refere às isenções da directiva “equipamentos sob pressão”.

Disposições especiais relativas aos equipamentos sob pressão numa directiva integrada

Presentemente, a directiva “equipamentos sob pressão” não tem em conta o número (produção de exemplar único ou produção em série) nem a utilização (pelos consumidores ou por profissionais) de equipamentos produzidos, para determinar o procedimento de avaliação da conformidade a aplicar. Contudo, prevê disposições especiais que asseguram uma avaliação da conformidade mais rigorosa para certos produtos, como extintores de incêndio, panelas de pressão ou garrafas para aparelhos respiratórios, que são geralmente fabricados em grande série. Por outro lado, a directiva “recipientes sob pressão simples” só se aplica aos recipientes sob pressão simples fabricados em série.

Durante o processo de consulta, foi sugerido que, em caso de fusão, fossem introduzidas disposições especiais para recipientes sob pressão simples fabricados em série, por exemplo, integrando os recipientes sob pressão simples numa categoria “mínima” da directiva “equipamentos sob pressão”[5], independentemente das suas dimensões intrínsecas.

Contudo, a questão da eventual introdução de disposições especiais genéricas para os produtos fabricados em série não diz apenas respeito aos recipientes sob pressão simples, pelo que deveria ser discutida com maior profundidade no âmbito de uma revisão geral da directiva “equipamentos sob pressão” num momento apropriado.

Carga administrativa

No que se refere às vantagens administrativas decorrentes de uma possível fusão, não foram apresentados, durante o processo de avaliação, quaisquer argumentos convincentes nesse sentido. A fusão das duas directivas, combinada com a transposição e aplicação subsequentes de uma directiva integrada única, exigiria um esforço administrativo sustentado e substancial por parte da Comissão, dos Estados-Membros e das outras partes interessadas, envolvendo recursos adicionais, sem que daí adviessem quaisquer benefícios notáveis.

A indústria expressou sérias preocupações quanto ao efeito da opção de integração das duas directivas, indicando que não há qualquer vantagem em modificar a situação actual; do seu ponto de vista, a fusão implicaria uma carga de trabalho suplementar para os fabricantes, sem que daí adviessem quaisquer benefícios a nível da segurança. Por exemplo, seria previsível que um exame completo dos requisitos essenciais a aplicar aos recipientes sob pressão simples, bem como as alterações correspondentes nos ficheiros e documentação técnicos, nas placas dos fabricantes, nos ensaios e nos regimes de avaliação da conformidade fossem acompanhados por um aumento subsequente da burocracia e dos custos. A indústria sublinha que a consolidação da legislação não implicaria automaticamente uma simplificação efectiva das formalidades administrativas, podendo, pelo contrário, produzir mesmo o efeito oposto.

Aspectos de competitividade

Dado que a directiva “recipientes sob pressão simples” se aplica apenas aos recipientes destinados a conter ar ou azoto, os fabricantes têm, na realidade, a possibilidade de os submeter à directiva “equipamentos sob pressão”, especificando a utilização à qual se destina o recipiente sob pressão, mais ampla do que a estipulada pela directiva “recipientes sob pressão simples”, sem ter necessariamente de alterar a concepção do recipiente. Uma vez que tais casos não são frequentemente observados no mercado, parece plausível que, na maioria dos casos, os fabricantes considerem o cumprimento da directiva “recipientes sob pressão simples” menos oneroso do que o cumprimento da directiva “equipamentos sob pressão”. A fusão das duas directivas diminuiria a escolha dos fabricantes, por eliminar uma de duas possibilidades de cumprimento dos requisitos legais.

Além disso, de acordo com a indústria, o cumprimento da directiva “recipientes sob pressão simples” é amplamente reconhecido fora da Europa como um indicador de qualidade. Por conseguinte, qualquer alteração poderia ter um impacto negativo na aceitação internacional dos recipientes sob pressão simples europeus e na competitividade da indústria europeia.

Os fabricantes da UE destacaram igualmente que a integração das duas directivas criaria problemas de adaptação a curto prazo, aumentaria a carga administrativa que recai sobre a indústria e agravaria os custos, pois tornaria os procedimentos de avaliação da conformidade mais complexos.

Por último, segundo os fabricantes, a integração das duas directivas criaria, durante um determinado período transitório, uma situação incerta para os fabricantes de recipientes sob pressão simples.

3. CONCLUSÕES

A Comissão conclui que não existe qualquer justificação clara a favor da opção de fusão. Esta posição é apoiada pela grande maioria das partes interessadas e das autoridades nacionais.

Uma fusão não seria um exercício de "cortar e colar", mas um exame fundamental que, na opinião da Comissão, da maioria das autoridades nacionais e dos fabricantes, não constituiria uma simplificação da legislação. Muito pelo contrário, a integração proposta das duas directivas poderia levantar problemas e, pelo menos temporariamente, criar uma carga administrativa que exigiria a adaptação das partes interessadas.

Contudo, isto não inviabiliza uma iniciativa futura, particularmente no âmbito de um exame da directiva “equipamentos sob pressão”, quando houver já experiência suficiente com a sua aplicação e à luz do exame global da nova abordagem. Tal iniciativa poderá incluir a fusão da directiva “recipientes sob pressão simples” com a directiva “equipamentos sob pressão” num único texto, mesmo que as disposições específicas que reflectem as características de ambos os sectores da pressão venham a ser mantidas intactas.

[1] A directiva “recipientes sob pressão simples” aplica-se aos recipientes sob pressão simples fabricados em série. Para efeitos da presente directiva, entende-se por “recipiente sob pressão simples” qualquer recipiente soldado submetido a uma pressão interna superior a 0,5 bar, destinado a conter ar ou nitrogénio e não destinado a ser submetido a uma chama.

[2] Prioridades do Conselho para a simplificação da legislação comunitária, adoptadas em 25 de Novembro de 2004.

[3] O resumo dos comentários pode ser consultado em

[4] Actualmente, estão publicadas no Jornal Oficial da União Europeia referências de 12 normas ao abrigo da directiva “recipientes sob pressão simples”. A mais importante é a série EN 286. Para mais informações: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html

[5] Para cada categoria de equipamento sob pressão há um procedimento adequado ou a escolha entre vários procedimentos de rigor equivalente para avaliar o cumprimento dos requisitos básicos da directiva “equipamentos sob pressão”.