[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 16.7.2008

COM(2008) 460 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

relativa à estrutura e às taxas dos impostos especiais de consumo incidentes sobre os tabacos manufacturados {SEC(2008) 2266}{SEC(2008) 2267}

1. Introdução

Nos termos do artigo 4.º da Directiva 92/79/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação dos impostos sobre os cigarros[1], e do artigo 4.º da Directiva 92/80/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação dos impostos sobre os tabacos manufacturados que não sejam cigarros[2], a Comissão Europeia é instada a examinar de quatro em quatro anos o bom funcionamento do mercado único, o valor real de taxas de impostos especiais de consumo, bem como os objectivos mais amplos do Tratado. Este exame deve em princípio abranger as disposições pertinentes da Directiva 95/59/CE, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios[3].

Dadas as características dos produtos do tabaco manufacturado, convém dedicar especial atenção às questões de política de saúde pública. Em conformidade com o artigo 152.º do Tratado, na definição e execução de todas as políticas e acções da Comunidade será assegurado um elevado nível de protecção da saúde humana. Em 2005, a Comunidade Europeia aderiu à Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco. O artigo 6.º da referida Convenção-Quadro recomenda políticas fiscais que contribuam para a consecução dos objectivos de saúde relacionados com a redução do tabagismo.

O presente relatório foi precedido de um amplo processo de consulta. Tendo em conta os resultados deste processo, os serviços da Comissão levaram a cabo uma avaliação do impacto.

2. A estrutura dos impostos especiais de consumo sobre os cigarros

O presente relatório analisa algumas alterações possíveis à estrutura actual dos impostos especiais de consumo (IEC) incidentes sobre os cigarros. Analisa nomeadamente a possibilidade de suprimir o conceito de classe de preço mais procurada enquanto ponto de referência dos requisitos mínimos. Além disso, pondera a questão de saber se se poderia proporcionar mais flexibilidade aos Estados-Membros no estabelecimento da relação entre IEC específicos e ad valorem , bem como na fixação do nível do IEC mínimo incidente sobre os cigarros.

2.1. O conceito de classe de preço mais procurada como ponto de referência dos requisitos mínimos.

No regime actual, o ponto de referência dos requisitos mínimos é o conceito de classe de preço mais procurada. Presentemente, os IEC incidentes sobre os cigarros devem ser de, pelo menos, 57% do preço de venda a retalho, incluindo todos os impostos, e de, pelo menos, 64 euros por milheiro de cigarros da classe de preço mais procurada. Se, em 1 de Janeiro, a classe sofrer alterações, os Estados-Membros devem assegurar-se de que os requisitos mínimos continuam a ser cumpridos.

Durante o processo de consulta, o conceito de classe de preço mais procurada foi alvo de algumas críticas.

- Este conceito foi introduzido há 30 anos. Nesse tempo, os mercados nacionais dos cigarros eram geralmente dominados por uma marca. Porém, nos dias de hoje, a parte de mercado média da classe de preço mais procurada é cerca de 35%.

- A classe de preço mais procurada tende a flutuar devido à modificação dos padrões de consumo, o que contribui para a volatilidade das receitas fiscais.

- Além disso, distorce a concorrência sobre preços entre os fabricantes de produtos do tabaco. Os grandes fabricantes de produtos do tabaco podem aumentar a carga fiscal dos seus concorrentes.

- Em determinados Estados-Membros, a classe de preço mais procurada cai na classe dos preços baixos, ao passo que noutros cai na classe dos preços altos. Consequentemente, o conceito de classe de preço mais procurada não garante um nível mínimo uniforme em todos os Estados-Membros.

- Por último, numa óptica de saúde, não se justifica recorrer ao conceito de classe de preço mais procurada como ponto de referência para o estabelecimento de requisitos fiscais mínimos. Não são só os cigarros da classe de preço mais procurada que são prejudiciais à saúde, mas todos, sem excepção.

Assim sendo, a Comissão entende que recorrer ao conceito de classe de preço mais procurada como ponto de referência para o estabelecimento de taxas mínimas não é conforme aos objectivos do mercado interno. Além disso, a supressão do conceito de classe de preço mais procurada simplificaria consideravelmente o regime em vigor, aumentaria a transparência e apoiaria a consecução dos objectivos de saúde.

Se o conceito de classe de preço mais procurada for suprimido, existem duas abordagens alternativas:

- A aplicação do requisito mínimo monetário a todos os cigarros no mercado.

- Se considerarmos os princípios de tributação dos cigarros nos últimos 35 anos, o conceito de classe de preço mais procurada poderia ser substituído por um preço médio ponderado.

2.2. Um requisito mínimo monetário na UE para todos os cigarros

Para além de resolver o problema da instabilidade fiscal criada pelo conceito de classe de preço mais procurada, o requisito mínimo monetário aplicável a todos os cigarros criaria um «limiar mínimo fiscal», sendo o meio mais adequado de aproximar os preços e as taxas aplicáveis aos cigarros no mercado interno. Convém ainda sublinhar que, na óptica da luta antitabaco, se trata da única fórmula que garantiria um preço e um nível de tributação mínimos, tendo em conta as preocupações de saúde relativas a todas as categorias de cigarros.

2.3. Um requisito mínimo comunitário suplementar com base nos preços médios ponderados

A Comissão pesou ainda as consequências da aplicação da regra dos 57% a todos os cigarros. A avaliação do impacto estabelece claramente que fazê-lo aumentaria os IEC incidentes sobre os cigarros baratos e/ou cigarros de marcas de prestígio. Um aumento dos 57% transformaria gradualmente este requisito num imposto puramente ad valorem . Esta evolução não estaria de acordo com o objectivo de proporcionar flexibilidade aos Estados-Membros no que diz respeito à estrutura dos IEC. Além disso, a aplicação da regra dos 57% a todos os cigarros não contribuiria para reduzir as disparidades entre os preços e as taxas aplicáveis aos cigarros no mercado interno e, por conseguinte, não se justifica nem no interesse do mercado interno nem numa óptica de saúde.

Uma alternativa será a aplicação da regra dos 57% com base nos preços médios ponderados. Tanto na perspectiva do mercado interno como na da saúde, esta alternativa tem algumas vantagens:

- É neutra relativamente às classes de preços e proporciona condições de concorrência equitativas aos fabricantes.

- Proporciona aos Estados-Membros a flexibilidade necessária para determinarem a estrutura fiscal (nomeadamente a relação entre IEC específicos e ad valorem ) mais adequada às necessidades dos respectivos mercados nacionais.

- Proporciona uma referência comparativa entre os Estados-Membros da UE em matéria de requisitos mínimos para os IEC incidentes sobre os cigarros.

- A sua aplicação é mais fácil do que a de um sistema com base no conceito de classe de preço mais procurada.

Alguns fabricantes de cigarros defenderam a supressão total da regra dos 57%. No entanto, a Comissão sustenta que a regra dos 57% continua a ser um elemento essencial do acervo no domínio da tributação do tabaco, uma vez que, actualmente, só o requisito ad valorem obsta à diminuição do nível de fiscalidade em vários Estados-Membros.

Em conclusão, no intuito de simplificar o regime, criar condições de concorrência equitativas para os fabricantes, reduzir a compartimentação dos mercados do tabaco e apoiar a consecução dos objectivos de saúde, convém substituir o conceito de classe de preço mais procurada enquanto ponto de referência para os requisitos mínimos pelo dos preços médios ponderados, combinados com um requisito mínimo monetário aplicável a todos os cigarros.

Por razões semelhantes, o conceito de classe de preços mais vendida deve deixar de ser um ponto de referência para medir o peso do IEC específico relativamente à carga fiscal total (n.º 2 do artigo 16.º da Directiva 95/59/CE). Uma vez mais, o ponto de referência deve ser os preços médios ponderados.

2.4. Mais flexibilidade nas estruturas dos IEC incidentes sobre os cigarros

De acordo com as regras comunitárias em vigor, os IEC incidentes sobre os cigarros devem incluir um elemento específico e um elemento ad valorem . O peso conferido pelos Estados-Membros a cada um deles depende dos objectivos perseguidos (ver anexo 1, gráfico 2). O elemento específico do IEC não pode ser inferior a 5% nem superior a 55% da carga fiscal total incidente sobre os cigarros da classe de preço mais procurada (cumulação do IEC ad valorem , do IEC específico e do IVA).

Os IEC ad valorem amplificam as diferenças de preços absolutas e, por isso, favorecem as marcas de cigarros mais baratas. No passado, os IEC ad valorem foram aplicados para favorecer marcas locais mais baratas em detrimento de marcas internacionais mais onerosas. Não obstante, nos dias de hoje, os IEC ad valorem interessam sobretudo os Estados-Membros cujos mercados são mais susceptíveis de evoluir para uma situação de monopólio.

Os IEC específicos reduzem as diferenças de preços relativas e minimizam a variação dos preços. Consequentemente, têm uma vantagem na óptica da saúde, que, sublinhe-se, não é a única. Se todos os IEC fossem específicos, as disparidades dos preços a nível da EU sofreriam uma redução de 50%. Por conseguinte, a aplicação de IEC específicos pode levar a uma maior aproximação dos preços de venda ao público na UE. Além disso, como se baseiam em quantidades de consumo e não em preços, os IEC específicos são mais estáveis, mais simples de prever e administrar, e, além disso, aumentam a estabilidade das receitas fiscais.

Em conclusão, do ponto de vista do mercado interno, em termos orçamentais e de saúde, os IEC específicos e mínimos apresentam indubitáveis vantagens e poderiam proporcionar mais flexibilidade aos Estados-Membros que mais se apoiam em IEC específicos ou mínimos.

Contudo, a fim de evitar uma situação de coexistência de uma fiscalidade puramente específica num Estado-Membro e puramente ad valorem num Estado-Membro vizinho, o que se traduziria num fluxo transfronteiriço de marcas de prestígio do primeiro para o segundo país e em fluxos de marcas baratas no sentido oposto, convém que haja alguma coerência entre as estruturas dos IEC.

2.5. Flexibilidade para aplicar IEC mínimos aos cigarros

A maioria dos Estados-Membros também aplica um IEC mínimo, para além dos IEC específicos e ad valorem. Significa isto que deve ser cobrado um montante mínimo de IEC por cada maço de cigarros. Os IEC mínimos destinam-se a proporcionar aos Estados-Membros um certo nível de receitas e a fazer com que os cigarros não sejam vendidos a preços muito inferiores aos preços normais de mercado.

Os Estados-Membros podem aplicar um IEC mínimo, não podendo este exceder 100% do IEC total incidente sobre a classe de preço mais procurada. Quer isto dizer que, em determinados países, nos quais a classe de preço mais procurada corresponde a cigarros baratos, a classe de preço mais procurada é um instrumento limitado. Nos últimos anos, assistiu-se a uma explosão da parte de mercado das marcas de cigarros mais baratas na maioria dos Estados-Membros, o que se traduziu numa diminuição das receitas fiscais ou numa redução do impacto da subida dos impostos no consumo de cigarros. Consequentemente, alguns Estados-Membros fizeram saber que apreciariam dispor de uma maior margem de manobra para tratar o problema das marcas de cigarros mais baratas.

Consequentemente, poderia ser proporcionada uma flexibilidade acrescida nos requisitos comunitários actuais se deixássemos de limitar o nível do IEC mínimo aos IEC incidentes sobre a classe de preço mais procurada, como se verifica actualmente para os demais produtos do tabaco manufacturado.

3. Taxas mínimas dos IEC sobre os cigarros

O presente relatório debruça-se também sobre a questão de saber se a estrutura actual dos IEC poderia ser combinada com uma subida das taxas mínimas. Presentemente, os IEC cobrados sobre os cigarros devem ser de, pelo menos, 57% do preço de venda ao público, incluindo todos os impostos, e de, pelo menos, 64 euros por milheiro de cigarros da classe de preço mais procurada. Ao abrigo dos respectivos Actos de Adesão, os novos Estados-Membros, excepto Malta e Chipre, beneficiam de derrogações que lhes permitem adiar a aplicação dos IEC mínimos para datas que vão de 31 de Dezembro de 2006 a 31 de Dezembro de 2009.

3.1. Observações na generalidade

Uma análise da evolução dos preços e das taxas dos IEC incidentes sobre os cigarros na UE revela que subsistem diferenças consideráveis entre os Estados-Membros. Efectivamente, os recentes alargamentos da UE contribuíram para aumentar ainda mais as disparidades entre os Estados-Membros em matéria de impostos e preços de venda ao público. No entanto, isto deve-se, em certa medida, aos períodos de transição previstos nos Actos de Adesão. Quando todos os Estados-Membros cumprirem o requisito mínimo dos 64 euros por milheiro, as diferenças de preços reduzir-se-ão, embora os cigarros continuem a custar o quádruplo em determinados Estados-Membros em comparação com outros (ver anexo 1, gráficos 1 e 3).

3.2. Consequências das diferenças dos preços de venda ao público para os Estados-Membros e o mercado interno

As grandes disparidades dos preços de venda ao público, incluindo todos os impostos, verificadas entre os Estados-Membros criou condições favoráveis às compras transfronteiriças por razões fiscais, ao contrabando e à fraude. O sector do tabaco é particularmente atreito a estas actividades. Com base numa análise aprofundada dos dados recolhidos, um estudo[4] elaborado por conta da Comissão estimou que, em 2004, as compras transfronteiriças de produtos tributados noutros países representavam 13% do mercado do tabaco na UE-25, dos quais 4% a 5% correspondiam a compras transfronteiras legítimas e 8% a 9% a comércio ilegal. No entanto alguns mercados importantes, com IEC relativamente elevados, amiúde para lograr objectivos em matéria de saúde pública, conhecem afluxos superiores a 20%.

Ao invés, alguns Estados-Membros aplicam níveis baixos de tributação, pelo que impõem custos externos a outros Estados Membros.

3.2.1. Compras transfronteiriças

As compras transfronteiriças são plenamente legítimas e constituem uma das vantagens do mercado interno, desde que os produtos sejam comprados para consumo próprio. Todavia, isto pode levantar problemas aos países com níveis elevados de fiscalidade.

As compras transfronteiriças de cigarros explodiram em determinados Estados-Membros depois dos aumentos sensíveis das taxas do IEC, em muitos casos por motivos de saúde pública.

Além disso, observa-se um afluxo manifesto de cigarros baratos a partir de alguns dos novos Estados-Membros para os Estados-Membros vizinhos (UE-15).

3.2.2. Comércio ilícito

O comércio ilícito abrange o contrabando com países terceiros (e, amiúde a contrafacção de cigarros) e o contrabando intracomunitário, ou seja, os particulares compram tabaco noutros Estados-Membros, aparentemente para consumo próprio, mas, em vez disso, vendem-no sem pagar IEC nos Estado-Membros de consumo. Fala-se de contrabando com países terceiros quando os fraudadores contornam os controlos aduaneiros recorrendo, para esse efeito a diferentes métodos (dissimulação, falsas descrições e falsas declarações, etc.) para fazer contrabando de produtos provenientes de países terceiros como a Bielorrússia, a Rússia e a Ucrânia, nos quais os preços e os impostos são baixos. Uma outra tendência em alta diz respeito ao contrabando de cigarros de contrafacção provenientes de países longínquos (por exemplo, a China). É difícil estimar a contrafacção, sendo certo que a parte de Mercado dos cigarros de contrafacção tem vindo a aumentar em determinados países.

A fim de limitar estes efeitos negativos, convém fixar um limiar mínimo fiscal, válido para toda a Comunidade, a um nível compatível com a realização dos objectivos do mercado interno. Por outro lado, o contrabando a partir de países terceiros e a contrafacção exigem a intensificação dos controlos das fronteiras nas fronteiras externas.

3.3. Objectivos em matéria de saúde pública

O tabagismo continua a ser a principal forma de morte evitável na Comunidade e uma das causas principais de morbilidade e mortalidade na UE. A tributação faz parte de uma estratégia global de prevenção e dissuasão que inclui igualmente outras medidas de redução da procura, a saber, medidas de protecção contra a exposição ao fumo do tabaco, regulação da composição dos produtos, etc. De acordo com o Banco Mundial, o aumento dos preços do tabaco é o meio mais eficaz de prevenção do tabagismo. Nos países com rendimentos elevados, um aumento de preços de 10% diminui em média o consumo dos adultos em cerca de 4%. Sublinhe-se que o aumento dos preços é susceptível de ter um impacto ainda maior junto dos jovens, que são mais sensíveis aos aumentos dos preços do que as pessoas mais velhas.

Em 2005, a Comunidade Europeia aderiu à Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco. O artigo 6.º da referida Convenção-Quadro recomenda políticas fiscais que contribuam para a consecução dos objectivos de saúde relacionados com a redução do tabagismo. No período de 2002 a 2006, o volume de cigarros oficialmente introduzido no consumo na EU 27 diminuiu cerca de 13% (ver anexo 3). Esta percentagem tem em conta os fluxos transfronteiriços intracomunitários, mas tem de ser adaptada para reflectir o comércio ilícito de países terceiros para a UE. Por conseguinte, a diminuição real do consumo de cigarros na EU pode ser estimada em pouco mais de 10%[5].

Esta evolução deve-se antes do mais à UE-15 , na qual o volume de cigarros introduzido no consumo decaiu 16%. No mesmo período, os IEC incidentes sobre os cigarros aumentaram em média cerca de 33%.

Por outro lado, na UE-12 (à exclusão da Roménia) a introdução no consumo diminuiu apenas 1%. Entre a data de adesão e fins de 2006, os IEC aumentaram em média 34%. O facto de esta redução ter sido muito ligeira, apesar da subida significativa dos IEC, poderá ser explicada pelo baixo nível da fiscalidade antes da adesão.

A fim de induzir uma redução semelhante do consumo nos próximos 5 anos seria judicioso proceder a novos aumentos dos IEC. Se considerarmos uma elasticidade de preços de -0,43, tal como sugerido pelo Banco Mundial, é necessário um aumento de preços de 25% para se obter uma redução da procura de 10%.

As taxas mínimas proporcionam uma «rede de segurança» aos Estados-Membros, ao garantirem a aplicação efectiva de IEC pelos outros Estados-Membros, bem como níveis correctos de tributação. Desta forma, facilitam aos outros Estados-Membros a prossecução das respectivas políticas fiscais no interesse da protecção da saúde pública, sem receio de que essas políticas sejam minadas por outros Estados-Membros e, em especial, pelas compras transfronteiriças e pelo contrabando. Com efeito, no domínio da fiscalidade do tabaco, estas taxas mínimas devem ser fixadas a um nível adequado que permita aos Estados-Membros a consecução dos objectivos em matéria de luta antitabaco. Para se atingir este objectivo, não só convém que os requisitos mínimos comunitários (acordados em 2002) contribuam para consolidar a situação actual, como é necessário que se tornem mais rigorosos nos próximos cinco anos.

3.4. Uma maior aproximação das taxas – aumentar as taxas mínimas

Pelas razões apontadas acima, uma maior convergência dos níveis de tributação dos diferentes Estados-membros contribuiria para limitar as distorções do mercado interno e salvaguardar os objectivos de protecção da saúde pública.

3.4.1. O imposto mínimo de 64 euros por milheiro de cigarros

Na UE, o actual imposto mínimo de 64 euros por milheiro de cigarros não basta para lograr uma aproximação dos preços de venda ao público entre Estados-Membros que aplicam altos e baixos níveis de fiscalidade. A possibilidade de fazer compras em Estados-membros com impostos mais baixos atrai de tal forma os cidadãos de Estados-Membros com níveis altos de fiscalidade que o mercado interno se fragiliza e os objectivos da luta antitabaco são postos em causa. Consequentemente, para lutar contra esta ameaça, convém aumentar substancialmente o imposto mínimo monetário a nível da UE. Não obstante, qualquer proposta de aumentos deve ter em conta que alguns Estados-Membros ainda beneficiam de períodos de transição relativamente às actuais taxas mínimas.

3.4.2. O requisito mínimo dos 57%

O requisito mínimo dos 57% não foi alterado desde a sua introdução em 1992. No entanto, nos dias de hoje, nos países que aplicam uma política fiscal com base em considerações de saúde pública, os IEC correspondem a mais de 60% do preço de venda ao público, incluindo todos os impostos. Quando todos os novos Estados-Membros aplicarem finalmente a regra dos 64 euros, as receitas provenientes deste IEC ascenderão também a mais de 60% na maioria desses Estados-Membros. Uma vez que o preço dos cigarros, antes do imposto, está em grande medida relacionado com o poder de compra, um aumento do requisito mínimo contribuiria para alinhar o nível de tributação. Noutros termos, isto engendraria um aumento dos IEC nos Estados-Membros em que os IEC incidentes sobre os cigarros são relativamente baixos em comparação com o poder de compra.

Como já referimos, os Estados-Membros com níveis altos de fiscalidade combinam a regra dos 57% com uma «cláusula de salvaguarda»[6]. O objectivo é evitar um aumento dos IEC nos Estados-Membros que já aplicam taxas elevadas e, logo, impedir o agravamento das disparidades entre os Estados-Membros com taxas mais elevadas e os com taxas mais baixas. Para manter a eficácia da regra dos 57%, é necessário actualizar-lhe o nível. Em 2001, a «cláusula de salvaguarda» foi fixada em 101 euros. Uma actualização para 122 euros permitiria ter em conta a evolução recente dos IEC incidentes sobre os cigarros no mercado interno e produziria o mesmo efeito que em 2001, a saber, abrangeria os cinco Estados-Membros com níveis de fiscalidade mais elevados[7].

Para se atingirem os objectivos relativos ao mercado interno e à protecção da saúde pública, ambas as taxas mínimas devem ser aumentadas nos próximos cinco anos.

Quando todos os Estados-Membros cumprirem os actuais requisitos mínimos, as receitas médias provenientes da cobrança dos IEC na UE-27 ultrapassarão ligeiramente os 90 euros por milheiro de cigarros e a carga fiscal média dos IEC rondará os 60%.

A avaliação de impacto concluiu que, numa perspectiva de saúde, um aumento para 90 euros por milheiro de cigarros e de 63% nos preços médios ponderados preços produziria uma diminuição provável da procura de, em média, 10% nos 22 Estados-Membros[8]. Além disso, prepararia o caminho para outros aumentos dos IEC incidentes sobre os cigarros, também no que se refere aos Estados-Membros que já aplicam níveis elevados de fiscalidade.

Em termos de poder de compra local, um aumento imediato só encareceria excessivamente os preços na Bulgária e na Roménia em comparação com os preços nos principais mercados da UE. No entanto, convém ter em conta que alguns Estados-Membros ainda beneficiam de períodos de transição até 2009 ou 2010.

3.5. Custos de adaptação

Os dois principais factores que estimulam o consumo de produtos tributados noutros países são o facto de os cigarros serem menos acessíveis devido à subida drástica dos impostos, bem como a permeabilidade das fronteiras terrestres entre determinados Estados-Membros e os países terceiros vizinhos que aplicam baixos níveis de fiscalidade.

Uma maior aproximação dos IEC na UE e uma melhor coordenação do aumento dos preços dos cigarros na perspectiva da luta antitabaco contribuiriam certamente para dar uma resposta apropriada ao problema do comércio ilícito na UE. Reduziria ainda os custos de adaptação no âmbito do mercado interno, no qual deixou de haver controlos fronteiriços.

No entanto, alguns dos novos Estados-Membros têm fronteiras terrestres com países terceiros nos quais o nível de tributação e os preços de venda ao público dos produtos do tabaco são baixos em comparação com os aplicados na UE. Esta situação favorece uma intensa actividade de contrabando a partir de países terceiros que fragiliza o funcionamento do mercado interno e compromete as políticas de saúde pública nacionais e comunitária.

As actividades de contrabando a partir de países terceiros são especialmente intensas em alguns Estados-Membros que possuem fronteiras terrestres com países terceiros. Os IEC são amiúde mantidos a um nível baixo precisamente com o objectivo de reduzir estas actividades. Consequentemente, estes Estados-membros promovem as compras transfronteiriças e o comércio ilícito com destino a outros Estados-Membros, impondo custos externos ao mercado interno.

É por este motivo que a subida dos IEC incidentes sobre os cigarros deve ser combinada com uma intensificação do combate ao comércio ilícito a partir de países terceiros.

Este combate é uma responsabilidade que incumbe em primeiro lugar aos Estados-Membros. Todavia, a Comissão, signatária da Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco, tem vindo a desempenhar um papel activo nas negociações em curso com vista à redacção de um Protocolo relativo ao Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco, em conformidade com o artigo 15.º da Convenção-Quadro. O Protocolo visa a criação de um instrumento jurídico vinculativo a nível internacional destinado a refrear o comércio ilícito de produtos do tabaco, que os 152 países que ratificaram a Convenção serão convidados a integrar.

4. Estrutura e taxas mínimas dos IEC incidentes sobre o tabaco de corte fino

4.1. Observações na generalidade

O mercado do tabaco de corte fino representa cerca de 8% da totalidade do mercado comunitário de tabacos manufacturados. Embora o tabaco de corte fino e os cigarros tenham características distintas, são produtos concorrentes, enquanto tabaco para fumar.

As expressivas diferenças nos níveis de tributação entre os Estados-Membros no que se refere ao tabaco de corte fino levam ao contrabando e às compras transfronteiriças entre determinados países vizinhos. Além disso, a discrepância entre o nível de tributação dos cigarros e o do tabaco de corte fino conduz à substituição dos primeiros por este último. No período de 2002 a 2006, a média ponderada das quantidades de cigarros introduzidas no consumo na UE-25[9] decaiu em cerca de 13%. Não obstante, as quantidades de tabaco de corte fino aumentaram no mesmo período cerca de 10% (ver anexo 4).

Além disso, numa perspectiva de saúde, não se justificam diferenças de monta no nível de tributação destes produtos a nível comunitário, por serem ambos igualmente nocivos.

4.2. Estrutura dos IEC incidentes sobre o tabaco de corte fino

Presentemente, os Estados-Membros são livres de determinar a estrutura dos IEC incidentes sobre o tabaco de corte fino destinado a cigarros de enrolar (IEC específicos, ad valorem ou mistos).

A consulta pública deixou muito claro que a esmagadora maioria das partes interessadas se opõe a qualquer restrição da flexibilidade existente actualmente no domínio do tabaco de corte fino. Além disso, uma vez que o objectivo é proporcionar uma flexibilidade acrescida aos Estados-Membros, não é conveniente, ao mesmo tempo, restringi-la no que respeita ao tabaco de corte fino.

Visto que os mínimos comunitários para os cigarros são fixados sob a forma de requisitos mínimos globais, o alinhamento da tributação dos cigarros e do tabaco de corte fino deve ser feito com base em taxas mínimas, proporcionando aos Estados-Membros a margem de manobra suficiente para determinarem a relação entre IEC ad valorem e IEC específicos.

Os requisitos mínimos para os cigarros consistem num mínimo ad valorem e num montante mínimo obrigatórios. Porém, no que respeita ao tabaco de corte fino os Estados-Membros só têm de cumprir um destes requisitos. Significa isto que nos Estados-Membros que fazem incidir uma tributação ad valorem sobre o tabaco de corte fino, não há um requisito sob a forma de montante mínimo, como acontece no caso dos cigarros. Por conseguinte, existem grandes disparidades entre as taxas e os preços do tabaco de corte fino na UE. Para além do mais, há situações em que o nível de tributação do tabaco de corte fino destinado a cigarros de enrolar corresponde a menos de 30% do dos cigarros (ver anexo 2).

Por isso, a introdução de uma combinação de um requisito mínimo ad valorem com um montante mínimo para o tabaco de corte fino é uma forma adequada de aproximar a tributação dos cigarros da do tabaco de corte fino.

4.3. Taxas mínimas aplicáveis ao tabaco de corte fino

Actualmente, as taxas mínimas aplicáveis ao tabaco de corte fino estão fixadas em 36% do preço de venda ao público, incluindo todos os impostos, ou seja, 32 euros por quilograma.

Para manter a relação estabelecida quando as taxas foram fixadas pela primeira vez, em 1992, os montantes mínimos do IEC específico foram adaptados de acordo com a inflação, na sequência das revisões de 1998 e 2001. Uma adaptação para ter em conta a inflação relativa ao período de 2004 a 2007 traduzir-se-ia num montante de 34 euros. No entanto, como sustentava o relatório anterior, as taxas mínimas para o tabaco de corte fino deviam ser fixadas em cerca de dois terços das taxas mínimas aplicáveis aos cigarros. Esta relação permitiria aos Estados-Membros ter em conta a diferença entre um produto semi-acabado e um produto acabado, as diferenças do preço de custo dos dois produtos e o processo de fabricação, relativamente intensivo em mão-de-obra, do tabaco de corte fino.

Para se obter pelo menos dois terços do mínimo aplicável aos cigarros, a taxa mínima para o tabaco de corte fino tem de ser aumentada acima do nível da inflação. O montante do IEC específico deve ser fixado em 43 euros por quilograma em comparação com 64 euros por milheiro de cigarros. Um requisito mínimo ad valorem de dois terços teria como resultado uma incidência mínima de 38% para o tabaco de corte fino em comparação com os 57% aplicáveis aos cigarros. Uma subida desta natureza afectaria sobretudo os novos Estados-Membros que ainda beneficiam de derrogações no que respeita às taxas mínimas actualmente aplicáveis aos cigarros. Contudo, uma vez que estes Estados-Membros têm de aumentar os IEC incidentes sobre os cigarros no fim dos períodos de transição, é provável que, de qualquer forma, venham a aumentar paralelamente os IEC incidentes sobre o tabaco de corte fino. Por conseguinte, uma abordagem coordenada permitiria evitar novas distorções do mercado interno.

A avaliação de impacto concluiu que, numa perspectiva de saúde, seria necessário que, nos próximos anos, se procedesse a um aumento do requisito mínimo para 90 euros, aplicável a todos os cigarros, para se lograr uma diminuição provável da procura de, em média, 10%. Assim, se aplicarmos a referida relação de dois terços, o requisito mínimo aplicável ao tabaco de corte fino aumentaria para 60 euros nos próximos anos.

Obter-se-ia uma diminuição da procura de, aproximadamente, 20%, tendo em conta uma elasticidade de preços idêntica à dos cigarros. Se considerarmos que, no período de 2002 a 2006, as quantidades de cigarros introduzidas no consumo na UE decaíram cerca de 13%, contrariamente às quantidades de tabaco de corte fino que aumentaram 10% no mesmo período, esta diminuição da procura poderia aproximar o tabaco de corte fino dos cigarros.

5. Estrutura e taxas mínimas dos IEC incidentes sobre os restantes produtos do tabaco que não cigarros e tabaco de corte fino

Os produtos dos tabacos manufacturados em causa são os charutos, as cigarrilhas e os restantes tabacos para fumar (sobretudo tabaco de cachimbo). Este mercado corresponde a menos de 1% do mercado total dos tabacos manufacturados e está em declínio. O mercado interno para os restantes tabacos de fumar funciona de modo relativamente satisfatório, não tendo sido assinaladas fraudes nem actividades de contrabando de grande monta.

No entanto, em alguns Estados-Membros surgiram novos produtos que, apesar de serem tributados como charutos ou tabaco de cachimbo, são comercializados enquanto cigarros ou tabaco de corte fino, fazendo concorrência directa a estes produtos. A fim de evitar distorções da concorrência induzidas pela fiscalidade, convém definir com mais precisão as diferentes categorias dos restantes produtos de tabacos manufacturados.

Além disso, é necessário adaptar o IEC específico incidente sobre os charutos, as cigarrilhas e os restantes tabacos para fumar a fim de ter em conta a inflação no período 2003 a 2007. Com base em dados do Eurostat sobre a taxa anual de variação do IHPC (índice harmonizado de preços no consumidor) entre 2003 e 2007, a taxa de inflação pode ser estimada em torno de 2% ao ano ou em 8% para todo esse período.

7. Conclusões

A revisão da estrutura e das taxas do IEC incidente sobre os produtos dos tabacos manufacturados leva-nos a concluir que é necessário proceder a algumas alterações significativas à legislação em vigor:

- no intuito de tornar o regime mais transparente e criar condições de concorrência equitativas no sector do tabaco, convém substituir o conceito de classe de preço mais procurada, enquanto ponto de referência para os requisitos mínimos comunitários, pelo dos preços médios ponderados; para apoiar a consecução dos objectivos de saúde, convém combinar a regra dos preços médios ponderados com a do montante mínimo aplicável a todos os cigarros; convém ainda que os preços médios ponderados sejam o ponto de referência para medir o peso do elemento específico do IEC relativamente à carga fiscal total (n.º 2 do artigo 16.º da Directiva 95/59/CE);

- convém proporcionar os Estados-Membros uma flexibilidade acrescida no que respeita à estrutura dos IEC incidentes sobre os cigarros;

- a introdução de uma combinação de um requisito mínimo ad valorem com um montante mínimo para o tabaco de corte fino é uma forma adequada de aproximar a tributação dos cigarros da do tabaco de corte fino;

- no que respeita aos cigarros, e numa perspectiva de saúde, seria necessário que, nos próximos anos, se procedesse a um aumento dos IEC mínimos incidentes sobre todos os cigarros para 90 euros e para 63% no que se refere aos preços médios ponderados, para se lograr uma diminuição provável da procura de 10%. ademais, reduziria as disparidades das taxas e dos preços no mercado interno;

- convém adaptar as taxas mínimas aplicáveis ao tabaco de corte fino a um nível correspondente a dois terços da taxa aplicável aos cigarros, devendo este aumento ser paralelo à subida dos IEC incidentes sobre os cigarros;

- as medidas destinadas a aproximar os IEC incidentes sobre os cigarros no mercado interno devem ser acompanhadas de uma intensificação do combate ao comércio ilícito a partir de países terceiros;

- por último, convém alterar as actuais definições de charutos, cigarrilhas e tabaco de cachimbo a fim de eliminar distorções induzidas pela fiscalidade e adaptar as taxas mínimas para ter em conta a inflação.

- ANEXO 1: 2007 data on cigarettes (MPPC)

Graph 1

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Graph 2

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Graph 3

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ANEXO 2: 2007 data on fine-cut tobacco (MPPC)

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Graph 2

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Graph 3

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ANEXO 3: 2002-2006 releases for consumption of cigarettes

Releases for consumption of cigarettes - 2002-2006 (1000 pieces)

BE | 14.314.440 | 14.286.561 | 13.634.112 | 13.384.484 | 13.705.663 | -4% |

CY | 2.017.325 | 1.985.432 | 1.655.603 | 1.921.873 | 1.888.343 | -6% |

CZ | 19.096.775 | 25.613.577 | 22.459.838 | 26.231.340 | 28.262.528 | 48% |

DK | 7.156.722 | 7.872.682 | 8.177.705 | 7.762.472 | 8.215.985 | 15% |

EE | 2.294.900 | 2.239.173 | 2.189.850 | 2.421.679 | 2.277.728 | -1% |

FI | 4.923.954 | 4.798.725 | 4.929.521 | 5.078.000 | 4.986.000 | 1% |

FR | 80.529.400 | 69.647.800 | 54.924.400 | 54.810.412 | 55.772.177 | -31% |

DE | 145.152.720 | 132.603.170 | 111.716.210 | 95.826.690 | 93.465.500 | -36% |

EL | 31.987.518 | 32.369.492 | 35.185.190 | 34.408.444 | 33.383.128 | 4% |

HU | 18.319.609 | 19.435.456 | 13.853.849 | 14.184.287 | 15.810.596 | -14% |

IE | 7.015.555 | 6.294.855 | 5.330.593 | 5.419.638 | 5.857.276 | -17% |

IT | 105.215.836 | 101.581.626 | 98.846.737 | 92.822.302 | 93.807.356 | -11% |

LV | 3.787.340 | 3.994.500 | 5.062.364 | 4.197.236 | 4.753.872 | 26% |

LT | 4.979.270 | 3.666.203 | 2.957.084 | 3.721.841 | 5.216.700 | 5% |

LU | 5.780.790 | 5.610.803 | 6.374.169 | 5.309.000 | 4.745.000 | -18% |

MT | 596.247 | 576.900 | 565.376 | 589.151 | 578.686 | -3% |

NL | 17.024.215 | 17.080.472 | 14.999.591 | 13.654.000 | 13.963.000 | -18% |

PL | 82.047.368 | 80.244.262 | 75.283.084 | 87.553.826 | 79.769.525 | -3% |

PT | 17.924.867 | 19.623.143 | 18.069.016 | 17.134.790 | 18.963.003 | 6% |

SK | 4.989.533 | 2.997.609 | 4.564.499 | 9.410.743 | 4.786.986 | -4% |

SI | 4.794.979 | 4.611.836 | 4.487.482 | 4.556.764 | 4.947.442 | 3% |

ES | 90.615.611 | 92.333.287 | 93.261.002 | 92.699.536 | 91.834.325 | 1% |

SE | 7.656.792 | 7.482.187 | 7.281.953 | 6.859.511 | 7.674.016 | 0% |

UK | 56.088.000 | 53.952.287 | 52.620.073 | 50.503.000 | 49.011.000 | -13% |

BG | 22.612.855 | 26.245.083 | 23.043.814 | 20.596.677 | 14.836.821 | -34% |

RO | na | na | na | 36.490.906 | 32.452.729 | -11% |

Total EU 15 | 606.745.153 | 580.599.323 | 539.813.976 | 508.952.517 | 509.266.719 | -16% |

Total EU 12 (excl RO) | 165.536.201 | 171.610.031 | 156.122.843 | 175.385.417 | 163.129.227 | -1% |

Total EU 27 (excl RO) | 772.281.353 | 752.209.353 | 695.936.819 | 684.337.934 | 672.395.947 | -13% |

ANEXO 4: 2002-2006 releases for consumption of fine-cut

Releases for consumption of fine cut tobacco - 2002-2006 (kilogram)

BE | 8.417.000 | 8.327.000 | 8.429.000 | 8.180.707 | 9.425.583 | 12% |

CY | 62.000 | 97.000 | 152.000 | 170.518 | 192.799 | 211% |

CZ* | 629.400 | 650.400 | 190.300 | 423.300 | 481.957 | -23% |

DK | 902.200 | 855.200 | 675.300 | 577.000 | 552.000 | -39% |

EE | 8.000 | 8.000 | 10.000 | 12.680 | 10.680 | 34% |

FI | 949.000 | 931.000 | 880.000 | 883.000 | 796.000 | -16% |

FR | 5.720.900 | 5.980.000 | 6.969.500 | 7.008.800 | 7.107.073 | 24% |

DE** | 14.441.300 | 14.834.100 | 15.400.000 | 14.700.900 | 18.747.400 | 30% |

EL | 800.700 | 819.000 | 964.000 | 1.038.884 | 1.247.809 | 56% |

HU | 757.701 | 1.159.668 | 1.027.501 | 895.180 | 739.374 | -2% |

IE | 135.568 | 111.904 | 112.320 | 95.972 | 107.264 | -21% |

IT | 285.520 | 324.510 | 463.255 | 593.460 | 677.589 | 137% |

LV | 6.700 | 7.500 | 8.200 | 14.000 | 18.500 | 176% |

LT | na | 57.151 | 14.306 | 11.500 | 12.718 | na |

LU | 3.194.000 | 2.983.000 | 3.006.000 | 2.970.423 | 2.845.418 | -11% |

MT | 19.060 | 19.850 | 27.170 | 30.850 | 27.290 | 43% |

NL | 13.130.839 | 12.943.061 | 12.087.666 | 10.970.000 | 10.811.000 | -18% |

PL | 1.060.000 | 1.727.000 | 2.583.000 | 828.000 | 496.000 | -53% |

PT | 302.830 | 287.370 | 326.450 | 391.470 | 358.480 | 18% |

SK | 33.527 | 19.837 | 24.000 | 13.000 | 26.000 | -22% |

SI | 30.445 | 28.392 | 26.642 | 16.040 | 19.120 | -37% |

ES | 1.275.416 | 1.785.347 | 2.254.601 | 2.684.910 | 2.612.660 | 105% |

SE | 886.000 | 825.000 | 909.000 | 966.000 | 800.000 | -10% |

UK | 2.864.039 | 2.893.447 | 3.052.281 | 3.189.180 | 3.453.780 | 21% |

BG | 500 | 700 | 1.300 | 2.000 | 8.300 | 1560% |

RO | na | na | na | na | na | na |

Total EU 15 | 53.564.312 | 54.171.938 | 55.827.374 | 54.646.706 | 59.964.956 | 12% |

Total EU 12 (excl LT, RO) | 2.607.333 | 3.718.347 | 4.050.113 | 2.405.568 | 2.020.020 | -23% |

Total EU 27 (excl LT, RO) | 56.171.645 | 57.890.285 | 59.877.486 | 57.052.274 | 61.984.976 | 10% |

DE**: excluding pre-portioned tobacco BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE : including other smoking CZ *: From July 2005 the figures indicate the total quantity of other smoking tobacco and fine-cut tobacco together.

[1] JO L 316 de 31.10.1992, p.8, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 200/10/CE (JO L 46 de 16.2.2002, p.26).

[2] JO L 316 de 31.10.1992, p.10, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 200/10/CE (JO L 46 de 16.2.2002, p.26).

[3] JO L 291 de 6.12.1995, p. 40, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2000/10/CE (JO L 46 de 16.2.2002, p.26).

[4] Estudo sobre a recolha e a interpretação dos dados relativos à introdução no consumo de cigarros e tabaco de corte fino destinado a cigarros de enrolar; KPMG, Dezembro de 2005.

[5] Fontes ligadas à indústria estimam que o afluxo total proveniente de países terceiros ronda os 3%. No entanto, só devia ser tido em conta o aumento deste afluxo registado entre 2002 e 2006, que, muito provavelmente, é inferior a 3%.

[6] Os Estados-Membros que cobram um IEC de, pelo menos, 101 euros por milheiro de cigarros da classe de preço mais procurada não têm de observar a regra dos 57%.

[7] Reino Unido, Irlanda, França, Dinamarca e Suécia.

[8] À excepção da Alemanha, Irlanda e França e Alemanha (a Roménia não foi incluída na simulação).

[9] Não há dados disponíveis para a Roménia e a Bulgária.