PT Jornal Oficial da União Europeia C 182/46

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (Reformulação)

COM(2007) 844 final — 2007/0286 (COD)

(2009/C 182/10)

Relator: Stéphane BUFFETAUT

Em 25 de Fevereiro de 2008, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 1 do artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (Reformulação)

COM(2007) 844 final — 2007/0286 (COD).

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 30 de Outubro de 2008 (relator: Stéphane BUFFETAUT).

Na 450.a reunião plenária de 14 e 15 de Janeiro de 2009 (sessão de 14 de Janeiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 152 votos a favor, 2 votos contra e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1 O texto ora submetido à apreciação do Comité Económico e Social Europeu é descrito como uma reformulação da directiva actualmente em vigor. Na verdade, trata-se de mais do que uma simples revisão ou adaptação do texto actual. A Comissão assevera que esta reformulação obedece a uma lógica de simplificação no quadro do objectivo de legislar melhor, o que algumas vozes contestam. Os objectivos essenciais da nova regulamentação são:

— Ambiental: proteger eficazmente o ambiente através de uma abordagem integrada que reflicta todos os factores ambientais;

— Económico: harmonizar os procedimentos e práticas a fim de prevenir as distorções da concorrência.

2. Os objectivos da Comissão

2.1 A Comissão reconhece que os últimos anos assistiram a uma redução das emissões de substâncias poluentes, mas considera essa redução insuficiente e pretende ir mais além no combate às emissões.

2.2 A Directiva PCIP (prevenção e controlo integrados da poluição) abrange cerca de 52 000 instalações na União Europeia e, apesar dos esforços envidados, as emissões de substâncias poluentes continuam a exceder em muito os objectivos definidos na estratégia temática sobre a poluição atmosférica.

2.3 A poluição gerada pela actividade industrial tem um impacto altamente negativo na saúde e no ambiente. Cerca de 83 % do dióxido de enxofre, 34 % dos óxidos de nitrogénio, 25 % das dioxinas e 23 % do mercúrio são emitidas por tais instalações (1). Essas emissões não se limitam às emissões atmosféricas, podendo consistir igualmente em descargas na água ou no solo. As actividades desse tipo também consomem grandes quantidades de matérias-primas, água e energia e contribuem para a produção de resíduos. A abordagem integrada (PCIP) através de um procedimento de concessão pelas autoridades nacionais competentes de licenças que regulamentem as descargas das empresas em causa constitui, pois, uma boa forma de reduzir as emissões.

2.4 Para a Comissão, essa abordagem deve assentar principalmente na utilização das Melhores Técnicas Disponíveis (MTD, ou BAT em inglês). Trata-se, em princípio, de recorrer às técnicas mais eficazes para a protecção do ambiente num determinado sector, contanto que essas técnicas estejam disponíveis comercialmente e sejam economicamente viáveis.

2.5 Com o intuito de favorecer esse tipo de solução, a Comissão está a organizar um intercâmbio de informações sobre as MTD, com a participação dos Estados-Membros e outras partes interessadas, tendo em vista a elaboração de documentos de referência (os BREF) que definam as técnicas consideradas como MTD na UE para cada sector industrial. Dado que o Gabinete Europeu da PCIP se encontra em Sevilha, este processo é conhecido por Processo de Sevilha.

2.6 Certos sectores industriais (mas não todos) são abrangidos por directivas sectoriais, que definem as suas condições de funcionamento e os requisitos técnicos mínimos a observar. Estas directivas definem nomeadamente os valores máximos de emissões de certos poluentes, os quais são aplicáveis sem prejuízo do disposto na Directiva PCIP.

2.7 Após diversos estudos e inquéritos, a Comissão concluiu que era necessário reforçar as disposições em vigor a fim de reduzir as emissões industriais. Observou igualmente que havia lacunas na actual legislação que levavam a uma aplicação insatisfatória da directiva ou a dificuldades na verificação dessa aplicação.

2.8 Assim, a Comissão propõe a revisão e a fusão numa só (Directiva relativa às emissões industriais, IED) de sete directivas diferentes, com vista a:

— Consolidar a noção de melhor técnica disponível;

— Alterar os valores-limite de emissões para as grandes instalações de combustão;

— Criar um comité encarregado de adaptar os requisitos técnicos não essenciais ao progresso científico e técnico ou de definir o formato a utilizar pelos Estados-Membros para a notificação das respectivas emissões;

— Introduzir disposições relativas às inspecções;

— Estimular a inovação e o recurso às novas tecnologias;

— Simplificar e clarificar determinadas disposições relativas ao processo de licenciamento;

— Alargar e clarificar o âmbito de aplicação da directiva;

— Encorajar a utilização das novas técnicas.

3. Considerações gerais

3.1 Os três princípios da actual directiva, a saber:

— abordagem integrada do impacto da actividade industrial,

— utilização das melhores técnicas disponíveis,

— possibilidade de conceder as licenças tendo em conta as condições locais,

têm o aval das empresas implicadas e correspondem a um objectivo geral de melhoria contínua das prestações ambientais das instalações industriais.

3.2 É certo que persistem diferenças na aplicação da directiva de 1996 entre os Estados-Membros, mas importa ter presente que a sua aplicação na íntegra é ainda muito recente (Outubro de 2007 para as instalações já existentes) e que não dispomos ainda do recuo necessário para avaliar plenamente essa aplicação. Contudo, a Comissão assinala que o exame de certas licenças específicas, e, de um modo mais geral, das práticas nos Estados-Membros, revela vários problemas de aplicação, devidos sobretudo à falta de clareza das disposições da actual directiva. Ainda segundo a Comissão, todas as consultas e projectos realizados levam a crer que a situação não melhorará se a legislação não for alterada. Recorde-se que a aplicação da legislação incumbe aos Estados-Membros e que a obrigação de conformidade com os requisitos recai sobre o operador de cada instalação.

3.3 Os BREF (Best REFerences, ou melhores referências) foram adoptados já em 2001, mas foi preciso esperar muito tempo que esses documentos fossem traduzidos em todas as línguas oficiais da UE. Não é menos verdade, como demonstram os estudos sobre a execução, que nem todas as administrações nacionais se desempenharam cabalmente das suas tarefas, sem que a responsabilidade pela aplicação tardia ou incompleta caiba unicamente às indústrias implicadas sempre que as condições expressas nas licenças não estão conformes aos BREF. Assim, haverá que recolher mais informação sobre a aplicação generalizada dos BREF em todo o território da União, dado que há grandes disparidades entre as abordagens seguidas.

3.4 Tudo isto pode ajudar a explicar os problemas detectados, e justifica igualmente que o Comité se interrogue sobre a pertinência de proceder a uma revisão aprofundada da directiva. Com efeito, vários Estados-Membros emitiram tardiamente as licenças de exploração para as instalações existentes, por vezes mesmo só depois do prazo definido pela directiva.

3.5 Entretanto, é motivo de preocupação que os dados nacionais relativos às emissões previstas pareçam indicar que a aplicação das MTD (em particular nas grandes instalações de combustão) não permitirá alcançar os objectivos da estratégia relativa à poluição atmosférica.

3.6 Em todo o caso, essa revisão não deverá nunca fazer-se sem respeitar os princípios da transparência, da eficiência económica, da eficiência relativamente ao custo, da equidade e da solidariedade na repartição dos encargos entre os Estados-Membros, como salienta o Conselho.

4. Pontos que suscitam dificuldades particulares

4.1 Papel dos BREF

4.1.1 Até à data, os BREF tinham um duplo papel:

— Servir de referência para a definição das MTD com vista à redacção das licenças pelas autoridades competentes: os BREF são uma fonte de informação sobre as diferentes opções em matéria de MTD para cada situação específica. São o resultado de uma reflexão entre os diferentes interessados sobre o que constitui as MTD, adaptadas aos diferentes tipos de procedimentos, a partir das quais as autoridades competentes seleccionam a norma mais adequada;

— A sua elaboração permitia o intercâmbio de informações sobre os desempenhos e a evolução das técnicas na UE.

As MTD eram seleccionadas partindo do princípio de que estas normas técnicas poderiam ser impostas a um custo que não afectaria a competitividade da indústria; este aspecto está implícito na definição das MTD («técnicas desenvolvidas a uma escala que possibilite a sua aplicação no contexto do sector industrial em causa, em condições económica e tecnicamente viáveis, […] desde que sejam acessíveis ao operador em condições razoáveis», artigo 2.o, n.o 11, da Directiva PCIP; artigo 3.o, n.o 9 da Directiva IED). Quando não era esse o caso, como com as técnicas emergentes, não consideradas MTD, estas representavam quer as melhores práticas quer os progressos mais recentes em matéria de processos de fabrico e constituíam uma base de dados do desempenho das diversas tecnologias e dos diversos métodos operacionais aplicados em cada sector industrial.

4.1.2 Importa manter a forma de proceder actual: as MTD são as técnicas que, em cada caso, permitem responder às exigências de regulamentação e, entre outros objectivos, controlar as emissões industriais, garantindo a protecção do ambiente sem descurar os custos e benefícios da aplicação dessas técnicas. A regulamentação deve ser aplicada ao mesmo tempo a todos os intervenientes na UE, a fim de evitar uma enorme confusão em função das datas de revisão das licenças, das datas de revisão dos BREF sectoriais ou das soluções mais ou menos conservadoras de cada sector afectado. As MTD também devem contribuir para a redução de distorções da concorrência.

4.1.3 No âmbito da revisão, é conveniente clarificar o papel desempenhado pelos BREF. Estes documentos não definem os níveis de emissão permitidos, servindo apenas como referência e como instrumento de progresso que permita respeitar, entre outros objectivos, os limites de emissão ou as normas de qualidade ambiental (água, ar, solo) definidos por outros instrumentos. Importa também lembrar que o guia e as directrizes dos BREF de 2005 indicam que «os BREF não prescrevem técnicas nem valores-limites de emissões». A definição dos níveis de emissões pertence à política económica e ambiental da União Europeia. Por último, estes instrumentos não devem impedir a flexibilidade necessária para dar conta das especificidades locais e técnicas.

4.2 O Processo de Sevilha

4.2.1 Trata-se de um processo aberto e baseado na concertação, embora não seja democrático no sentido estrito do termo. Com efeito, estão, ou podem estar, representadas as três partes «clássicas»: Estados, peritos, organizações não governamentais. Não obstante, o processo continua a ser «vertical» e há poucos contactos entre os diferentes sectores industriais. Os redactores dos BREF variam, e só raramente as versões sucessivas dos BREF (para os Estados-Membros e a Comissão) ou dos BREF sectoriais são redigidas pelas mesmas pessoas. Isso redunda numa perda de informação e de conhecimentos específicos para as soluções no que toca a determinados poluentes «letais» (NOx, CO, CO2, etc.) ou globais (SOx metais, poeiras, etc.) nas técnicas aplicadas, técnicas essas que devem contribuir para o IEF (Information Exchange Fórum, Fórum de Intercâmbio de Informação). O Processo de Sevilha tem, no entanto, o mérito de fazer regularmente o ponto da situação do desempenho dos vários sectores industriais. Se os Estados-Membros se empenhassem mais no processo, poderiam melhorá-lo substancialmente através das informações que recolhem durante as inspecções que devem efectuar.

4.3 Revisão das licenças

4.3.1 Uma mesma instalação pode estar simultaneamente abrangida por diferentes BREF. Convém, por isso, assegurar que a revisão periódica dos BREF e o ritmo de renovação das licenças, que podem resultar em disposições diferentes, tenham em conta os ciclos de amortização das instalações. Mais uma vez, só uma regulamentação/programação de tipo legislativo se adapta à situação. As técnicas novas enquadram-se muito melhor nesse tipo de regulamentação, que define previamente os desafios a superar. Da mesma forma, uma MTD será tanto mais adequada quanto mais evolutiva for, embora seja inconcebível impor alterações dos investimentos ao mesmo ritmo que o da revisão dos BREF. Assim, compete ao legislador comunitário definir um calendário coerente para essa evolução, tendo em conta os desempenhos registados e o progresso técnico, tarefa essa que não pode ser imposta ao Processo de Sevilha.

4.4 Noção de técnica nova

O novo texto introduz a noção de técnica nova. As técnicas novas distinguem-se pelo facto de terem de ser testadas num contexto industrial real; uma técnica pode anunciar-se prometedora num laboratório ou em instalações-piloto, mas revelar-se insatisfatória na utilização quotidiana. Importa, pois, garantir que a introdução desta noção no texto seja correctamente encarada como uma forma de estimular a inovação para pôr em prática novas técnicas, e não como prelúdio à definição de novas referências.

4.5 Abordagem integrada

O novo texto mantém o princípio da adaptação ao contexto local e às condições específicas de exploração e prefere introduzir derrogações. Este sistema é mais rígido do que o anterior, ainda que dê às autoridades competentes uma certa margem de manobra para respeitar condicionalismos específicos. A definição das melhores técnicas disponíveis deve basear-se numa verdadeira discussão entre as administrações locais e nacionais e as indústrias em causa, efectuada com total transparência.

4.6 Integração das directivas sectoriais

A integração destas directivas não deve redundar num texto particularmente complexo e labiríntico, contrário ao objectivo declarado de simplificação. A integração das directivas sectoriais na proposta de directiva em apreço varia enormemente de uma directiva para outra, especialmente no que diz respeito aos valores-limite de emissão, devido sobretudo à necessidade de alinhar estes últimos com os valores de desempenho das MTD. Os objectivos de clareza e coerência tanto para os Estados-Membros como para os operadores implicados devem continuar a ser um objectivo essencial desta integração, permitindo uma redução dos encargos administrativos supérfluos.

4.7 Comitologia, Fórum de Intercâmbio de Informação e PCIP de Sevilha

A proposta de directiva preconiza um maior recurso à comitologia, nomeadamente para a definição dos critérios de derrogação aos BREF. Que parte caberá aos participantes? E que papel será atribuído ao IEF e ao Gabinete PCIP de Sevilha? É de recear que a indústria europeia se torne cada vez mais reticente em fornecer informações relevantes sobre as melhores técnicas disponíveis ao Gabinete PCIP de Sevilha, ao passo que até à data essa colaboração tem sido universalmente considerada um êxito para a UE. Além disso, a comitologia é um processo bastante opaco, em geral pouco apreciado pelo Parlamento Europeu. O procedimento de comitologia deve, por isso, limitar-se à alteração de elementos secundários da legislação.

4.8 Protecção dos solos

O novo texto obriga o operador a reabilitar o sítio e a deixá-lo no estado original anterior ao início das actividades. A grande diversidade dos solos europeus persuade a aplicar aqui o princípio da subsidiariedade, que permite uma maior margem de manobra às autoridades nacionais. A melhor opção parecer ser deixar o sítio num estado que permita a sua utilização futura aprovada.

4.9 Publicação dos relatórios

O texto prevê que após as inspecções as autoridades publicarão o relatório no prazo de dois meses. Esse prazo é demasiado curto, uma vez que não deixa ao operador tempo suficiente para elaborar as suas observações e definir um plano de acção nem para publicar esses novos elementos.

4.10 Aplicação da directiva

A entrada em vigor da directiva, prevista para Janeiro de 2016, é demasiado precoce atendendo à experiência com a aplicação da actual Directiva PCIP. Vários outros projectos de directiva estão actualmente em fase de elaboração e a sua data prevista de entrada em vigor é 2020 (revisão da Directiva sobre os limites nacionais de emissões, aplicação do pacote ecológico, etc.). De resto, o Protocolo de Gotemburgo está a ser revisto pela Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas, em Genebra, e 2020 foi igualmente a meta escolhida para os seus novos objectivos.

Seria mais coerente harmonizar a proposta de directiva em apreço com a restante regulamentação em matéria ambiental, definindo 2020, e não 2016, como data de entrada em vigor.

5. Conclusão

5.1 Uma vez que a aplicação da Directiva PCIP foi insatisfatória, há que redobrar de esforços, juntamente com os Estados-Membros e as outras partes interessadas, no sentido de melhorar rapidamente a qualidade da aplicação da directiva actual para que ela possa servir de base à revisão da Directiva PCIP, conforme previsto na comunicação da Comissão e no Plano de Acção 2008-2010 sobre a aplicação da legislação no domínio das emissões industriais. A revisão do texto deve obedecer aos imperativos da eficiência ambiental e económica, da transparência, da concertação com os profissionais implicados, do equilíbrio entre custos e benefícios e do respeito dos princípios de equidade e de solidariedade na repartição dos encargos entre Estados-Membros.

5.2 O recurso à Rede para a Implementação e Execução da Legislação Ambiental (IMPEL) pode contribuir para melhorar a aplicação da directiva actual, e a tradução dos documentos BREF em todas as línguas oficiais da União também deverá facilitar a sua compreensão e aplicação em todos os Estados-Membros. Importa evitar, em colaboração com o Gabinete PCIP de Sevilha, a inclusão de pontos de vista divergentes nos BREF, o que poderia diminuir a sua coerência e a sua credibilidade a nível europeu.

Bruxelas, 14 de Janeiro de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) SEC(2007) 1679.