Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Eslovénia

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 126.º, n.º 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) De acordo com o artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2) O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas enquanto meio de reforçar as condições propícias à estabilidade dos preços e a um crescimento sólido e sustentável, favorável à criação de emprego.

(3) Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 6, do TFUE, que existia um défice excessivo na Eslovénia, tendo feito uma recomendação[1] no sentido de este défice excessivo ser corrigido até 2013, o mais tardar, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e com o artigo 3.º do Regulamento do Conselho (CE) n.º 1467/97, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[2]. No intuito de reduzir o défice das administrações públicas para um nível inferior a 3 % do PIB de forma credível e sustentável, foi recomendado que as autoridades eslovenas aplicassem em 2010 as medidas de consolidação orçamental, conforme previsto, garantissem um ajustamento orçamental estrutural médio de ¾ % do PIB ao longo do período de 2010-2013, e definissem as medidas necessárias para assegurar a correção do défice excessivo até 2013, desde que as variações cíclicas o permitissem, e ainda que acelerassem a redução do défice se as condições económicas e orçamentais se revelassem mais favoráveis do que as previstas nesse momento.

(4) Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu, com base nas previsões da primavera de 2010 elaboradas pelos seus serviços, que as autoridades eslovenas tinham tomado medidas eficazes em conformidade com a recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o seu défice público para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB, pelo que considerou não serem necessárias outras medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo.

(5) Nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho pode decidir adotar, sob recomendação da Comissão, uma recomendação revista nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, caso tenham sido tomadas medidas eficazes mas, após a adoção da referida recomendação, tenham ocorrido acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto orçamental desfavorável significativo deve ser avaliada com base nas previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(6) Em conformidade com o artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e o artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, o Conselho deve dirigir recomendações ao Estado‑Membro em causa, para que este ponha termo à situação de défice excessivo num determinado prazo. A recomendação deve definir um prazo máximo de seis meses para que o Estado‑Membro em causa tome as medidas necessárias para corrigir o défice excessivo. Além disso, nas recomendações relativas à correção de défices excessivos, o Conselho deve exigir que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base nas previsões subjacentes às recomendações, sejam consentâneos com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas pontuais ou temporárias, de 0,5% do PIB, como valor de referência.

(7) Com base na sua apreciação aprofundada de 2013 relativa à Eslovénia, a Comissão considera que este país apresenta desequilíbrios macroeconómicos excessivos. As melhorias sustentáveis em termos de resultados orçamentais, macroeconómicos e a nível do desempenho do mercado de trabalho exigem progressos simultâneos na redução dos desequilíbrios macroeconómicos e na correção do défice excessivo.

(8) As previsões do outono de 2009 dos serviços da Comissão, subjacentes à recomendação do Conselho emitida nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, de 2 de dezembro de 2009, apontavam para um crescimento da economia eslovena de 1,3 % em 2010 e de 2,0 % em 2011. Os anos de 2012 e 2013 situavam-se fora do período abrangido pelas previsões mas, partindo da premissa de uma redução progressiva do hiato do produto altamente negativo até 2015, previa-se para ambos os anos um crescimento superior ao de 2011. Muito embora o crescimento do PIB em 2010 tenha estado quase a par do indicado pelas previsões de outono de 2009 dos serviços da Comissão, em 2011 foi inferior ao nível previsto de 2,0 %. Em 2012, a economia eslovena tornou a entrar de novo em recessão. As previsões atualizadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão[3] pressupõem um cenário muito mais negativo do que o projetado por ocasião da recomendação do Conselho, também no que se refere a 2013. Em termos gerais, o crescimento do PIB foi nitidamente inferior ao aventado pelas previsões do outono de 2009 dos serviços da Comissão, o que tem tido efeitos negativos tanto a nível das receitas como das despesas comparativamente ao previsto aquando da recomendação emitida pelo Conselho.

(9) A Eslovénia registou uma descida significativamente mais acentuada do PIB real do que a área do euro no seu conjunto, em consequência da crise económica e financeira mundial, bem como dos desequilíbrios internos. A contração do PIB real de 7,8 % em 2009 prendeu-se sobretudo com a evolução da formação bruta de capital. A retoma da economia eslovena induzida pelas exportações, verificada em 2010 e 2011, quando o PIB real aumentou 1,2 % e 0,6 %, respetivamente, foi modesta, devido à falta de dinamismo da procura interna. Em 2012, a economia eslovena entrou numa dupla recessão, registando um crescimento negativo do PIB real de - 2,3 %. Verificou-se uma contribuição favorável ao crescimento resultante da procura externa líquida em consequência de um crescimento robusto das exportações para os mercados de países terceiros e de uma descida acentuada das importações, devido à reduzida procura interna.

(10) As previsões atualizadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para uma nova redução do PIB real de 2,0 % em 2013, devido à contração do emprego, ao crescimento negativo dos salários reais e a um declínio contínuo do investimento. Presume-se que se continuam a verificar progressos a nível do desendividamento das sociedades não financeiras e da reestruturação do setor bancário, mas estes não são ainda suficientes para apoiar o início de um novo ciclo de investimento. Deste modo, prevê-se que o consumo privado e o investimento continuem a ser os obstáculos principais ao crescimento. Deverá verificar-se uma ligeira diminuição da contribuição positiva a favor do crescimento resultante da procura externa líquida. Prevê-se que a recessão prosseguirá, com um crescimento do PIB de -0,1 % em 2014, em consequência dos atrasos verificados na resolução da crise bancária e na reestruturação do setor empresarial muito endividado. Projeta-se um crescimento real do PIB de 1,3 % em 2015, graças ao reforço progressivo da procura interna, essencialmente decorrente da reestruturação do setor bancário, dos progressos a nível do desendividamento das sociedades e de uma maior confiança dos consumidores.

(11) O défice das administrações públicas registou uma subida muito acentuada, tendo atingido 6,2 % do PIB em 2009, devido a um aumento importante das despesas, nomeadamente das despesas com o pagamento de juros e das transferências sociais. As medidas de consolidação em 2010, que assumiram em grande medida uma natureza ad hoc, visavam nomeadamente travar o crescimento da massa salarial do setor público e das transferências sociais. A indexação das prestações sociais, incluindo as pensões, e dos salários da função pública foi reduzida para metade em 2010, tendo alguns prémios ligados ao trabalho sido restringidos. Do lado das receitas, verificou-se um aumento das taxas dos impostos especiais de consumo sobre o álcool, o tabaco e os óleos minerais. Estas medidas, aprovadas antes da adoção da recomendação do Conselho no quadro do PDE, contribuíram para uma ligeira redução do défice nominal em 2010, que passou para 5,9 % do PIB.

(12) O orçamento de 2011 prolongou e reforçou as medidas de consolidação de 2010 do lado das despesas durante mais um ano, na grande maioria dos casos. Do lado das receitas, as taxas dos impostos especiais de consumo sobre os cigarros foram novamente aumentadas. Não obstante, o défice nominal atingiu um nível sem precedentes de 6,4 % do PIB em 2011, período em que as operações de recapitalização das empresas públicas deficitárias e as medidas extraordinárias contribuíram para o défice em 1,4 % do PIB.

(13) Os dados notificados em março de 2013 no quadro do PDE, conforme validados pela Comissão (Eurostat), indicavam que o défice das administrações públicas em 2012 ascendia a 4,0 % do PIB. Este resultado engloba uma nova operação de recapitalização do maior banco do país em junho de 2012, correspondente a cerca de 0,2 % do PIB, que foi considerada uma medida extraordinária. O Governo assegurou uma importante contenção das despesas correntes através de reduções dos salários da função pública e das transferências sociais. Todavia, uma vez mais, a maioria das medidas de consolidação tem apenas uma duração temporária. Além disso, o investimento público foi novamente reduzido, o que se traduz numa diminuição global de 45 % em termos reais desde 2009. Por último, as injeções de capital, incluindo as medidas extraordinárias, a favor das empresas públicas foram significativamente inferiores às de 2011. Do lado das receitas, o Governo reduziu o imposto sobre o rendimento das sociedades e introduziu subvenções mais avultadas a favor do investimento e da I&D.

(14) As previsões atualizadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão indicam que o défice das administrações públicas em 2013 ascenderá a 5,5 % do PIB. No entanto, sem duas medidas extraordinárias relacionadas com instrumentos híbridos de conversão da dívida em capital aplicáveis aos dois maiores bancos, representando 1,2 % do PIB, o défice previsto para 2013 teria sido de 4,3 % do PIB. O défice projetado de 5,5 % do PIB deve ser comparado com o objetivo preconizado para o défice de 7,9 % do PIB em 2013, com base no programa de estabilidade atualizado de 2013, que integra operações de recapitalização de bancos correspondentes a 3,7 % do PIB. Em 2013, prevê-se que as finanças públicas beneficiem dos efeitos que advirão de um ano inteiro de vigência das medidas de poupança nos termos da lei relativa ao equilíbrio das finanças públicas, que entrou em vigor em junho de 2012 e das novas medidas do orçamento de 2013 destinadas a reforçar as receitas. A deterioração do mercado de trabalho deverá resultar numa diminuição das contribuições para a segurança social. Em contrapartida, projeta-se um aumento adicional das transferências sociais devido ao número ainda elevado de novos reformados no final de 2012 e no início de 2013.

(15) As previsões atualizadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para um défice de 4,9 % do PIB em 2014, num cenário de políticas inalteradas. O orçamento de 2014 não integra novas medidas discricionárias, à exceção de uma redução do imposto sobre o rendimento das sociedades para 16 % e de uma estabilização global da massa salarial do setor público ao nível de 2013. Do lado das despesas, as despesas com o pagamento de juros e as transferências sociais deverão continuar a aumentar em virtude da progressão da dívida, do número crescente de reformados e da indexação das pensões. Num cenário de políticas inalteradas, o défice deverá atingir 5,5 % do PIB em 2015. As previsões têm em conta novos aumentos das despesas com o pagamento de juros, o aumento da massa salarial do setor público após o termo da vigência das medidas temporárias de redução dos salários da função pública e a última etapa de diminuição progressiva do imposto sobre o rendimento das sociedades de um ponto percentual, que passará a cifrar-se em 15 %.

(16) Excluindo os recursos orçamentais adicionais afetados à consolidação dos bancos, os riscos que recaem sobre as projeções do défice afiguram-se equilibrados. A probabilidade de uma melhoria dos resultados decorre das novas medidas de poupança anunciadas no orçamento suplementar para 2013, enquanto os riscos de um agravamento da situação prendem-se com uma execução orçamental deficiente e uma decisão judicial, ainda contestada pelo Governo, relativa ao pagamento do aumento dos salários aos funcionários públicos, adiada em 2010.

(17) Segundo as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o esforço orçamental anual médio é estimado em 0,5 % do PIB em termos nominais no período de 2010-2013. A consolidação foi diferida para 2012 e 2013. Se tivermos em conta o impacto das revisões do crescimento do produto potencial entre as previsões atuais e as subjacentes às recomendações do Conselho de 2 de dezembro de 2009, bem como a incidência da evolução das receitas em relação às pressupostas pelas elasticidades normalizadas, estima-se que o esforço estrutural anual médio ajustado entre 2010 e 2013 ascenderá a 1,1 % do PIB. Tal situa-se acima do esforço orçamental médio anual recomendado de ¾% do PIB.

(18) O montante total das medidas de consolidação suplementares aplicadas pelas autoridades eslovenas em resposta à recomendação do Conselho no quadro do PDE ao longo do período 2010-2013 é estimado em cerca de 6 ¾% do PIB, com base numa abordagem ascendente. Esta estimativa exclui as medidas de consolidação correspondentes a cerca de 0,8 % do PIB previstas pelo orçamento de 2010 e já incluídas nas previsões do outono de 2009 dos serviços da Comissão. Medidas equivalentes a cerca de 5 % do PIB incidiram, nomeadamente, na revisão em baixa dos mecanismos de indexação, em reduções dos salários da função pública, na diminuição das prestações sociais e num aumento dos impostos indiretos. Além disso, as autoridades reduziram significativamente o investimento público em cerca de 1 ¾% do PIB no período de 2010-2012.

(19) A Eslovénia enfrenta um acentuado aumento da dívida pública devido à persistência de défices primários elevados e, em menor medida, dos ajustamentos dívida/fluxo e do pagamento de juros mais elevados. A dívida pública incrementou, tendo passado de apenas 22 % do PIB em 2008 para 54 % do PIB em 2012. As previsões atualizadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão projetam um aumento para 61 % do PIB em 2013, excedendo assim o valor de referência estabelecido pelo Tratado. Com base num cenário de políticas inalteradas, prevê-se que a dívida continue a aumentar, atingindo 69 % do PIB em 2015. Estas projeções não incluem as garantias do Estado correspondentes até 11 % do PIB para as transferências de ativos para uma sociedade de gestão de ativos bancários, nem um montante em numerário até 3 % do PIB para as operações de recapitalização, tal como estabelecido pela lei relativa à estabilidade do setor bancário.

(20) A Eslovénia foi afetada por uma inesperada conjuntura económica desfavorável. A economia atravessa uma dupla recessão que deverá prolongar-se até 2014. O emprego foi adversamente afetado, o desemprego tem vindo a aumentar de forma acentuada e o crescimento dos salários reais tornou-se negativo. A Eslovénia apresenta também desequilíbrios macroeconómicos excessivos que comprometem significativamente o investimento. Em consequência, a procura interna continua a diminuir, o que está a ter efeitos negativos a nível das receitas e das despesas comparativamente ao previsto aquando da recomendação do Conselho. Em conformidade com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, justifica-se assim a concessão de um novo prazo para a correção do défice excessivo na Eslovénia até 2015.

(21) A concessão de um período suplementar de dois anos para a correção do défice excessivo é consentânea com a prossecução de objetivos intermédios em matéria de défice nominal de 4,9 % do PIB em 2013 (3,7 % do PIB, excluindo despesas não recorrentes representando 1,2 % do PIB para a recapitalização dos dois maiores bancos do país), de 3,3 % do PIB em 2014 e de 2,5 % do PIB em 2014. Estes objetivos pressupõem uma melhoria subjacente do saldo orçamental estrutural de 0,7 % do PIB em 2013, de 0,5 % do PIB em 2014 e de 0,5 % do PIB em 2015, correspondendo a percentagem para os últimos dois anos à melhoria mínima exigida pelo artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997. Em termos globais, a fim de alcançar os objetivos estruturais supramencionados, as autoridades eslovenas deverão introduzir medidas de consolidação adicionais correspondentes a 1 % do PIB em 2013, a 1 ½% do PIB em 2014 e a 1 ½% do PIB em 2015, para além das medidas já incluídas no cenário de base. Estes objetivos têm em conta a necessidade de compensar os efeitos secundários negativos que advirão da consolidação orçamental a nível das finanças públicas, devido à sua incidência no crescimento do PIB.

(22) De acordo com o relatório de 2012 da Comissão Europeia sobre a sustentabilidade orçamental, a Eslovénia denota um risco elevado no que respeita à sua sustentabilidade a médio e longo prazo. O relatório de 2012 sobre o envelhecimento demográfico revela que se prevê um aumento significativo das despesas públicas relacionadas com o envelhecimento ao longo do período de 2010-2060. Para o efeito, afiguram-se necessárias medidas adicionais de contenção do crescimento das despesas associadas ao envelhecimento da população através de um novo ajustamento de todos os parâmetros pertinentes dos sistemas de pensões e da segurança social, a fim de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

(23) A Eslovénia preenche as condições para a prorrogação do prazo previsto para a correção do défice excessivo das administrações públicas, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

(1) A Eslovénia deve pôr termo à atual situação de défice excessivo até 2015.

(2) A Eslovénia deve atingir um objetivo de défice nominal das administrações públicas de 4,9 % do PIB em 2013 (3,7 % do PIB, excluindo despesas não recorrentes representando 1,2 % do PIB para a recapitalização dos dois maiores bancos do país), de 3,3 % do PIB em 2014 e de 2,5 % do PIB em 2015, o que se coaduna com uma melhoria anual do saldo estrutural de 0,7 % do PIB em 2013, de 0,5 % do PIB em 2014 e de 0,5 % do PIB em 2015, no intuito de assegurar a redução do défice público nominal para um nível inferior ao limiar de 3 % do PIB até 2015, com base nas previsões atualizadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão.

(3) A Eslovénia deve aplicar rigorosamente as medidas já adotadas, a fim de aumentar sobretudo as receitas dos impostos indiretos e reduzir a massa salarial do setor público e as transferências sociais, devendo estar preparada para complementá-las com medidas adicionais se os seus efeitos forem inferiores aos previstos ou se qualquer medida for revogada pelo sistema judicial.

(4) Além disso, a Eslovénia deve definir, adotar e aplicar as novas medidas de consolidação estrutural, para além das já incluídas nas previsões atualizadas de 2013 dos serviços da Comissão, que sejam necessárias para assegurar a correção do défice excessivo até 2015.

(5) O Conselho estabelece a data-limite de [1 de outubro de 2013] para a tomada de medidas eficazes pela Eslovénia e, nos termos do artigo 3.º, n.º 4 bis, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, para a apresentação de um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos.

Além disso, as autoridades eslovenas devem i) acelerar a redução do défice nominal em 2014 e 2015, se as condições económicas ou orçamentais se revelarem mais favoráveis do que as previstas atualmente; ii) definir, adotar e executar medidas de consolidação estrutural que permitam reduzir progressivamente o rácio das despesas correntes em relação ao PIB, com vista a assegurar uma melhoria duradoura do saldo estrutural das administrações públicas, apoiar o potencial de crescimento da economia, evitando nomeadamente novas reduções dos investimentos públicos, e ainda a colocar o rácio da dívida numa trajetória descendente. Por último, no intuito de garantir o êxito da estratégia de consolidação orçamental, será igualmente importante que esta seja acompanhada por reformas estruturais abrangentes, em consonância com as recomendações do Conselho dirigidas à Eslovénia no contexto do Semestre Europeu e do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos.

Para além do relatório previsto na recomendação n.º 5, as autoridades eslovenas devem apresentar, pelo menos numa base [semestral], informações sobre os progressos realizados no que respeita à execução das presentes recomendações, bem como no domínio específico dos programas de estabilidade, até à plena correção do défice excessivo.

A República da Eslovénia é a destinatária da presente recomendação.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] Todos os documentos relativos ao procedimento de défice excessivo da Eslovénia podem ser consultados em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm

[2] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[3] Estas previsões assentam nas previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, tendo o período por elas abrangido sido prolongado até 2015. Além disso, a atualização integra duas emissões de obrigações no mercado dos EUA que tiveram lugar em 2 de maio de 2013, com uma incidência a nível das despesas com o pagamento de juros, do défice e da dívida.