COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 31.10.1995 
COM(95)457 final 
RELATÓRIO DA COMISSÃO 
A PROTECÇÃO SOCIAL NA EUROPA 

^r"^í%^^U;"^y .';;/*';,*• " indice 
Indice 
Resumo e conclusões 
Capítulo 1 
Capítulo 2 
Capítulo 3 
Capítulo 4 
Capítulo 5 
Capítulo 6 
Capítulo 7 Sistemas de protecção social na Comunidade 
Adaptação à mudança: reformas recentes e 
principais desenvolvimentos 
Tendências na protecção social e seu 
financiamento 
Subsídios de desemprego e incentivos para 
procura de trabalho 
Reformas nos cuidados de saúde 
Protecção social e trabalhadores independentes 
Protecção social e responsabilidades 
de prestação de cuidados 
Fontes e metodologia 
I- '5 
índice 
6-
'Bfi^W}%0'^W9sumo e. conclusões 
Resumo e conclusões 
Odesenvolvimento de amplos 
sistemas de protecção social 
destinados a apoiar e ajudar as pes­
soas necessitadas tem sido uma das 
principais características das socie­
dades europeias nos anos do pós-
guerra. Os sistemas instituídos 
diferem em pormenores de organiza­
ção e métodos de financiamento, 
reflectindo as diferenças culturais, 
históricas e institucionais existentes 
entre os Estados-Membros. Todavia, 
partilham a característica comum de 
proteger todos os que necessitam de 
apoio, quer temporariamente, devido 
a doença, à perda de emprego, ou ao 
nascimento de um filho, quer durante 
prazo mais alargado, porque deixam 
de ter emprego remunerado, tomam-
se permanentemente incapacitados 
ou têm filhos a criar, inde­
pendentemente da sua capacidade 
para pagar. 
É o carácter universal e a dimensão 
deste apoio, bem como a escala de 
redistribuição de rendimentos deles 
derivada, que distinguem os sistemas 
de protecção social europeus dos da 
maior parte do mundo, ou mesmo dos 
regimes de segurança social priva­
dos. Embora os sistemas se baseiem 
em princípios de seguro de vários 
graus em toda a União, de forma que, 
em muitos casos, o montante recebi­
do na prestação se relaciona com as 
contribuições já pagas, não existe 
uma relação directa entre o que cada 
pessoa paga sob a forma de contribui­
ção para financiar o sistema e a sua 
vulnerabilidade à doença, à incapaci­
dade, ao desemprego ou a qualquer 
um dos outros riscos cobertos. Ao mesmo tempo, na maioria dos 
Estados-Membros, é garantido a 
todos um nível mínimo de rendi­
mentos e de apoio básico, inde­
pendentemente do facto de poderem, 
ou não, pagar contribuições. 
Os sistemas de protecção social con­
tribuem significativamente, enquan­
to tais, para manter a coesão social e 
reforçar a solidariedade no interior 
da União. Pode dizer-se que desem­
penharam um papel fundamental, ao 
ajudar as sociedades a fazer face às 
condicionantes, cada vez maiores, 
impostas pelas significativas altera­
ções económicas e sociais ocorridas 
em especial nas duas últimas déca­
das, e que foram acompanhadas por 
um nível crescente e elevado de de­
semprego, com tendência para au­
mentar; por um aumento da incerteza 
e da instabilidade em matéria de em­
prego e de rendimentos, pelo afluxo, 
sempre crescente, de grande número 
de mulheres ao mercado de trabalho; 
pelo envelhecimento da população, 
devido ao aumento da esperança de 
vida, e pelas alterações substanciais 
na estrutura dos agregados familia­
res, com um aumento marcante do 
número de pessoas que vivem sós e 
de famílias monoparentais. 
Porém, estes acontecimentos, pres­
sionaram com igual intensidade os 
próprios sistemas de protecção so­
cial, na medida da escalada da procu­
ra e, mais especialmente, porque o 
número de pessoas que necessitam 
de apoio e assistência prolongados 
aumentou para níveis nunca previs­
tos no momento em que os sistemas foram concebidos. Em consequên­
cia, os custos de manutenção dos sis­
temas e da prestação de apoio 
extensivo aumentaram significativa­
mente em toda a União. Ao mesmo 
tempo, os rendimentos disponíveis 
para financiar estes custos tornaram-
se cada vez mais limitados, uma vez 
que o crescimento económico a 
longo prazo abrandou, de forma mar­
cante, em toda a Europa, comparati­
vamente com as taxas prevalecentes 
antes de meados dos anos 70, quando 
a maioria dos sistemas foi criada. As 
limitações financeiras tornaram se 
particularmente evidentes nos últi­
mos anos, devido à recessão do início 
dos anos 90 e à preocupação política 
prevalecente, de reduzir os défices 
orçamentais e limitar o aumento das 
despesas públicas, por forma a conter 
a pressão inflacionista, e evitar a 
imposição de custos excessivos às 
empresas que enfrentam uma con­
corrência cada vez maior nos merca­
dos, dentro e fora da Europa. 
Se bem que o compromisso de pro­
mover um nível elevado de protecção 
social em toda a União, tal como 
ficou consagrado no Tratado de 
Maastricht (artigo 2o), não tenha 
enfraquecido, e embora o apego ao 
actual sistema de apoio social conti­
nue profundamente enraizado na opi-
nião popular, os problemas de 
financiamento e a procura crescente 
de apoio, juntamente com o nível ele­
vado, e cada vez maior, de dependên­
cia prolongada da assistência social 
suscitaram questões fundamentais, 
formuladas em muitos Estados-
Membros, quanto à função, ao 
-7-
Resumo 0 conclusões 
âmbito e aos meios de financiamento 
dos sistemas de protecção social. 
Da mesma forma, existe uma cons­
ciência cada vez maior das substan­
ciais alterações económicas, sociais 
e demográficas que tiveram lugar 
desde que os sistemas foram, na sua 
maior parte, desenvolvidos, e que es­
tão ainda em curso, bem como dos 
contextos muito diferentes em que 
têm de funcionar. Em particular, as 
economias da União estão a tornar-se 
cada vez mais integradas, embora si­
multaneamente mais abertas à con­
corrência do exterior. Em parte, 
como resultado, o aumento da flexi­
bilidade económica e a promoção da 
iniciativa individual tornaramse 
objectivos políticos fundamentais, 
que os sistemas de protecção social 
tanto podem contrariar, afectando de 
forma adversa os incentivos, como 
ajudar a atingir, facultando apoio em 
caso de falha, e encorajando assim 
uma maior tomada de risco. Ao mes­
mo tempo, os custos impostos às 
empresas pela necessidade de finan­
ciar a protecção social estão a cons­
tituir uma causa cada vez maior de 
preocupação e as tendências demo­
gráficas dominantes ameaçam 
aumentar significativamente a neces­
sidade de transferências de rendi­
mentos e de apoio por toda a União 
dentro de 10 a 15 anos, quando a 
geração do baby-boom tiver atingido 
a idade da reforma. 
Além disso, no contexto da impor­
tância crescente que a política da 
União atribui ao aumento do empre­
go, dedica-se cada vez mais atenção 
às potenciais ligações dire os actuais 
sistemas de protecção social e o pro­
cesso de criação de emprego. O Livro 
Branco da Comissão, elaborado em 
1993, relativo ao Crescimento, Com­
petitividade e Emprego, pedia uma 
análise mais pormenorizada deste 
tema, enquanto as sucessivas Cimei­ras Comunitárias de Bruxelas, Corfu, 
Essen e Cannes chamaram a atenção 
para as ligações entre a protecção 
social e a sua modalidade de finan­
ciamento e os incentivos tanto à ofer­
ta como à aceitação de emprego. 
Neste contexto, existe não apenas um 
reconhecimento geral de que, apesar 
da sua diversidade, aos sistemas de 
protecção social da União se depa­
ram problemas comuns e uma neces­
sidade comum de se adaptarem à 
evolução das circunstâncias e das 
prioridades, mas também uma cons­
ciência cada vez maior das vantagens 
potenciais da cooperação. Esta 
situação era já evidente quando o 
Conselho Europeu adoptou, em 
1992, as duas Recomendações para 
que se trabalhasse no sentido da con­
vergência das políticas e dos objecti­
vos de protecção social e para que se 
estabelecessem critérios comuns, 
que permitissem definir níveis míni­
mos de rendimentos e de assistência 
social. O presente relatório, que pre­
tende descrever e analisar os siste­
mas em vigor nos diferentes 
Estados-Membros e a forma como se 
desenvolvem, é um produto dessas 
Recomendações. 
Um novo quadro 
de debate 
Existe, porém, actualmente, um 
acordo generalizado quanto às 
vantagens de se passar da troca de 
informações sobre políticas e suas 
consequências, se bem que impor­
tante, paia uma análise conjunta do 
desenvolvimento futuro dos sistemas 
de protecção sócia), da União e das 
respostas adequadas a dar aos desa­
fios comuns com que se vêem con­
frontados. Consequentemente, a 
Comissão propôs que as instituições 
comunitárias e os Estados-Membros iniciassem, em conjunto, um proces­
so de reflexão colectiva quanto às 
futuras medidas a adoptar para tomar 
os sistemas de protecção social mais 
eficientes e conducentes ao cresci­
mento do emprego, para facilitar a 
liberdade de circulação dos trabalha­
dores entre os países, bem como a 
realização dos benefícios potenciais 
do mercado interno e do aumento da 
integração económica e sua distribui­
ção equitativa. 
Objectivos do 
relatório 
Opresente relatório pretende 
contribuir para esse processo, 
ao analisar não só a forma como os 
sistemas de protecção social se de­
senvolvem em toda a União, mas 
também os problemas que enfrentam 
e as forças a que têm que fazer face, 
aumentando, deste modo, a com­
preensão comum das possibilidades 
de desenvolvimento, à luz das suas 
diferentes formas de organização e 
das diferentes características institu­
cionais. 
O aspecto central reside, em parte, 
nas relações entre protecção social e 
emprego. Neste sentido, pretende ser 
um complemento do relatório sobre 
o Emprego rui Europa, cuja última 
edição foi publicada em Julho. Esta 
analisa as tendências do emprego e 
do desemprego na União, as mudan­
ças que estão a ocorrer na natureza 
dos postos de trabalho e no modelo 
de trabalhe, os factores que influen­
ciam o processo ria criação de empre­
go e as medidas adoptadas pelos 
Estados-Membros com o objectivo 
de aurúe:aiíiir o número de pessoas 
em pregadas. 
Analisa especialmente — no Capítu­
lo 4 — as taxas de subsídio de desem-
ík £y.>t!pf &%%*W**yW* conclusões 
prego em diferentes pontos da União, 
estabelecendo uma comparação com 
os salários líquidos da população 
activa, o que constitui provavelmente 
um factor determinante de incentivo 
à procura de emprego por parte dos 
que beneficiam de subsidios e, por­
tanto, da dimensão da armadilha de 
desemprego que existe. Isto comple­
menta a análise efectuada em Empre­
go na Europa, 1995 e em Estratégia 
de emprego Europeia: progressos 
recentes e perspectivas (COM(95) 
465), um relatório da Comissão re­
centemente publicado na sequência 
da reunião do Conselho de Essen, 
quanto ao efeito potencial dos encar­
gos sociais e dos impostos cobrados 
sobre os salários para financiar a pro­
tecção social sobre os custos salariais 
e, assim, sobre o incentivo aos em­
pregadores no sentido de admitirem 
mais pessoal. Estes dois aspectos 
dão, portanto, uma indicação das 
consequências da protecção social, 
tanto em termos do seu financiamen­
to, como nos do apoio ao rendimento 
que proporciona, para os dois lados 
da equação do emprego — a vontade 
por parte dos empregadores de cria­
rem postos de trabalho e a vontade 
dos desempregados para os aceita­
rem. 
Além disso, analisa em pormenor 
dois aspectos dos sistemas de protec­
ção social, que se estão a tornar cada 
vez mais importantes em consequên­
cia das transformações estruturais do 
emprego registadas em toda a União, 
em parte como resposta às políticas 
governamentais. De uma forma es­
pecífica, considera, no Capítulo 6, o 
acesso dos trabalhadores inde­
pendentes à protecção social e ao 
apoio social e a forma como são tra­
tados, em comparação com os que 
beneficiam de emprego assalariado, 
que são o alvo tradicional dos siste­
mas de protecção social. Assim, indi­
ca até que ponto as políticas adoptadas neste domínio são coeren­
tes com as medidas do mercado de 
trabalho concebidas para incentivar 
as pessoas, especialmente aquelas 
fora do mercado do trabalho, a cria­
rem pequenas empresas. Considera, 
ainda, no Capítulo 7, as medidas de 
protecção social para as pessoas, 
principalmente as mulheres, que têm 
de desistir do emprego remunerado 
durante algum tempo, ou trabalhar 
menos horas, para tomar conta de 
filhos, de deficientes ou de idosos, 
habitualmente familiares, que neces­
sitam de assistência. Dado o aumento 
do número de mulheres empregadas 
e o número crescente de pessoas que 
vivem até uma idade mais avançada 
e, por consequência, susceptíveis de 
necessitar de cuidados, este é um fac­
tor que se está a tornar importante 
não só na política social, mas tam­
bém na política de emprego em toda 
a União. 
Para além destes aspectos relaciona­
dos com o emprego, este relatório 
analisa (no Capítulo 1) as principais 
características dos sistemas de pro­
tecção social da União e as suas 
diferenças entre os vários Estados-
Membros; os principais desenvolvi­
mentos que se registaram nos últimos 
anos, tanto na prestação de apoio 
como no seu financiamento (Capítu­
lo 2); o âmbito e o modelo das despe­
sas, a sua taxa de crescimento em 
função das pessoas que necessitam 
de apoio e a importância variável das 
diferentes fontes de financiamento 
(Capítulo 3); e as reformas que foram 
introduzidas nos últimos anos em 
diferentes pontos da União para con­
ter os custos dos cuidados de saúde e 
para aumentar a eficiência dos servi­
ços prestados, mantendo simultanea­
mente os padrões de tratamento e de 
cuidados (Capítulo 5). 
Os principais pontos que sobressaem 
desta análise são resumidos abaixo. Semelhanças e 
diferenças 
Tal como acima se referiu, os sis­
temas de protecção social dos 
diferentes Estados-Membros podem 
diferir nos pormenores da sua orga­
nização e dos métodos de financia­
mento, mas são semelhantes em 
termos de objectivos e de cobertura. 
Assistese, nomeadamente, em todos 
os 15 Estados-Membros, a uma ten­
tativa comum de prestar um apoio e 
uma assistência universais a todos os 
que deles necessitam, quer tempora­
riamente, quer por períodos mais lon­
gos. A principal lacuna de cobertura 
verifica-se nos países do Sul: Grécia, 
Espanha, Itália e Portugal, onde, con­
trariamente ao que acontece no resto 
da União, não existe garantia, de pelo 
menos, um nível mínimo de apoio 
aos rendimentos em todas as circuns­
tâncias. Embora tenham sido feitos 
esforços para facultar um certo apoio 
a pessoas idosas e deficientes, os que 
não têm direito a certas prestações 
normalizadas (especialmente presta­
ções de doença e de desemprego), 
porque não têm, ou não tiveram, um 
emprego remunerado durante um pe­
ríodo de tempo suficiente, ou nunca 
tiveram nenhum emprego, só podem 
depender da assistência das autorida­
des locais ou regionais, o que é em 
grande medida discricionário e não 
normalizado. 
Existem, porém, grandes diferenças 
no grau da protecção fornecida, 
nomeadamente, no acesso a benefí­
cios associados ao rendimento (ou 
contribuições), em especial entre os 
que trabalham — e mais especifica­
mente os que têm um emprego remu­
nerado — e os outros, bem como no 
grau de dependência da assistência 
baseada na condição de recursos, por 
oposição aos pagamentos automáti­
cos. Relativamente a estes pontos, os 
ê-
Resumo e conclusões 
Estados-Membros podem dividir-se 
em quatro grupos: 
- os três países escandinavos, onde 
a protecção social é um direito 
que se estende a todos os cidadãos 
e todos têm direito ao mesmo 
montante básico, beneficiando os 
assalariados de prestações com­
plementares, relacionadas com o 
rendimento dos regimes profissio­
nais, e onde apenas o seguro de 
desemprego está separado do 
sistema integrado gerido pelo 
Estado, sendo voluntário e não 
obrigatório; 
- Reino Unido e Irlanda, onde a 
cobertura é virtualmente univer­
sal (embora o sistema nacional 
de saúde da Irlanda só seja com­
pletamente acessível, gratuita­
mente, às pessoas que auferem 
rendimentos baixos), onde os 
montantes básicos da taxa fixa 
são também a norma, embora a 
uma menor escala, e onde se re­
corre de uma forma generalizada 
à condição de recursos; 
- Alemanha, Áustria, França e paí­
ses do Benelux, onde o princípio 
do seguro é mais evidente, onde 
as prestações estão fundamental­
mente relacionadas com os ren­
dimentos e, juntamente com os 
cuidados de saúde, estão asso­
ciadas, em maior escala, ao 
emprego e às contribuições, va­
riando entre grupos profissionais 
(embora, na Holanda, tenha sido 
estabelecido um número de regi­
mes universais, especialmente 
para pensões) e onde as lacunas 
na cobertura dos riscos são re­
solvidas por um importante regi­
me de assistência social; 
- Itália, Espanha, Portugal e 
Grécia, onde a tentativa para 
estabelecer sistemas universais é mais recente, e os sistemas 
são uma mistura de regimes 
fragmentados, profissionais e 
baseados em seguros para a ma­
nutenção dos rendimentos, com 
fórmulas de pensões relativa­
mente generosas, mas com lacu­
nas na cobertura de riscos, tal 
como acima observado, e com 
sistemas nacionais de saúde 
ainda não completamente acessí­
veis a todos, com excepção da 
Itália. 
Existem, aliás, diferenças, não só en­
tre estes quatro grupos, mas também 
dentro de cada um deles, no que res­
peita às normas que regulam a atri­
buição do direito às prestações e a sua 
duração. A idade da reforma, por 
exemplo, é de cerca de 65 anos na 
maioria dos países, mas de 57 para as 
mulheres e de 62 para os homens na 
Itália, de 60 na França para ambos os 
sexos e de 67 na Dinamarca. De uma 
forma semelhante, os subsídios de 
desemprego baseados em seguros 
podem ser pagos quase infinitiva-
mente na Bélgica, mas apenas duran­
te um ano em muitos países, embora 
o acesso às prestações de doença e 
invalidez na Holanda e no Reino 
Unido seja, de forma geral, mais fácil 
do que nos outros países. Estes dois 
aspectos, critérios de elegibilidade e 
duração dos pagamentos, mais do 
que o âmbito das prestações pagas, 
têm vindo a ser cada vez mais anali­
sados nos últimos anos, para se pro­
curarem formas de limitar as 
despesas e desencorajar una depen­
dência desnecessária, como abaixo 
se observará. 
Âmbito das 
despesas 
stas diferenças nas característi­
cas dos sistemas prevalecentes nos Estados-Membros reflectem-se 
no custo da sua manutenção. De uma 
forma geral, as despesas com a pro­
tecção social tendem a ser muito su­
periores no Norte do que no Sul da 
União, reflectindo, por um lado, a 
diferença de prosperidade e, portan­
to, de disponibilidade de recursos 
para o seu financiamento e, por outro, 
o menor desenvolvimento dos siste­
mas dos países do Sul, Grécia e 
Portugal em particular. Embora haja 
uma clara tendência para os países 
despenderem mais na protecção 
social em relação ao PIB à medida 
que este cresce,~alguns sistemas são 
claramente mais dispendiosos do que 
outros. 
Nos países escandinavos, por exem­
plo, onde a cobertura é universal e as 
prestações relativamente generosas, 
as despesas totais com a protecção 
social são bem superiores a 30% do 
PIB (33% na Dinamarca em 1993, 
aproximadamente 35% na Finlândia 
— embora este valor seja empolado 
pela forte recessão no PIB (em 1990, 
era de 26%) e um pouco menos na 
Suécia, embora ainda não se dispo­
nha de valores comparáveis). Na 
Holanda, as despesas são também 
elevadas, quando comparadas com 
outros Estados-Membros, em rela­
ção ao nível de rendimento real per 
capita (aproximadamente 33% do 
PIB em 1993, contra 31% na 
Alemanha e em França, onde o ren­
dimento per capita é superior). No 
Reino Unido e na Irlanda, por outro 
lado, onde as prestações fixas relati­
vamente modestas são a norma e, 
especialmente no primeiro desses 
Estados-Membros, onde uma per­
centagem relativamente elevada dos 
pagamentos está sujeita à condição 
de recursos, a despesa é comparati­
vamente baixa em relação ao rendi­
mento per capita (27% do PIB no 
Reino Unido em 1993, 21% na 
Irlanda). Também na Itália, onde há 
10 
Resumo e conclusões 
mais lacunas na cobertura do sistema 
do que nos Estados-Membros do 
Norte com níveis de rendimento per 
capita comparáveis, as despesas são 
também relativamente baixas (pouco 
menos de 26% do PIB em 1993), tal 
como na Grécia e em Portugal, onde 
os sistemas estão ainda a ser desen­
volvidos (16'/2% do PIB em 1993 no 
primeiro, 18% no segundo). 
Modelo de 
financiamento 
Aimportância relativa das dife­
rentes fontes de financiamento 
da protecção social reflecte os siste­
mas em vigor. Na Alemanha, França 
e Bélgica, pelo menos dois terços dos 
rendimentos cobrados para financiar 
a protecção social provêm de contri­
buições, sendo os empregadores res­
ponsáveis por cerca de 60%. Na 
Grécia, as percentagens são seme­
lhantes, embora em Espanha, Itália e 
Portugal, bem como na Holanda e no 
Luxemburgo as contribuições conti­
nuem a ser a principal fonte de finan­
ciamento, apesar de os impostos 
serem mais importantes. No Reino 
Unido e na Irlanda, as receitas pro­
vêm mais dos impostos do que das 
contribuições, enquanto nos países 
escandinavos predominam os impos­
tos e é pequena a receita proveniente 
das contribuições. 
Padrão das 
despesas 
Embora o nível das despesas de 
protecção social varie, a distin­
ção entre as principais funções é 
relativamente semelhante, especial­
mente no Norte da União, onde os 
sistemas estão mais desenvolvidos. 
Existem, no entanto, nestes países, algumas diferenças significativas, 
reflectindo variações nas pessoas que 
necessitam de apoio, nos critérios de 
elegibilidade, na taxa das prestações 
pagas, ou no nível de serviços pres­
tados. As pensões de velhice são o 
principal elemento das despesas de 
toda a União — com excepção da 
Irlanda, onde o número relativo de 
pessoas idosas é o mais baixo — 
representando cerca de 43%; das des­
pesas totais em 1993, seguidas dos 
cuidados de saúde e das prestações de 
doença, que em conjunto absorveram 
aproximadamente 24% do total, 
prestações de invalidez (9%) e subsí­
dios de desemprego (7%). 
Na Grécia e na Itália, contudo, cerca de 
60% das despesas de 1993 foram para 
as pensões de velhice, reflectindo 
grandemente, no primeiro caso, o nível 
comparativamente baixo do forneci­
mento de outras prestações e serviços 
e, no segundo, o elevado número de 
pessoas beneficiárias da pensão. 
Assim, na Itália, existe não só uma 
percentagem relativamente elevada de 
idosos, em comparação com os outros 
países da União, mas também uma 
idade oficial de reforma inferior à dos 
outros países (embora, como adiante 
se verá, tenham sido recentemente 
introduzidas modificações no sentido 
de alterar esta situação). 
Na Holanda, o montante relativo gas­
to em prestações de invalidez em 
1993 era duas vezes superior ao do 
resto da União (mais de 21% do to­
tal), em resultado de o número relati­
vo de beneficiários ser também o 
dobro do dos outros Estados-
Membros, com excepção do Reino 
Unido. Neste país, o número é tam­
bém elevado, embora o montante 
médio recebido seja consideravel­
mente inferior (em 1994, 15 a 16% 
das pessoas com idades compreendi­
das entre 55 e 64 anos nesses dois 
países responderam, no Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho, 
que não trabalhavam porque se en­
contravam numa situação de incapa­
cidade permanente, por oposição a 
7% na União no seu todo). Em ambos 
os casos, o elevado número de bene­
ficiários reflecte em parte a natureza 
do sistema, bem como o facto de a 
prestação de invalidez ter sido utili-
sada como complemento do rendi­
mento para muitos indivíduos que, de 
facto, são desempregados de longa 
duração ou beneficiários de reforma 
antecipada. Em ambos os países, têm 
sido envidados esforços, nos últimos 
anos, no sentido de restringir as 
regras que regulamentam a elegibili­
dade ao benefício. 
Em Espanha, em 1993, as despesas 
com complementos de rendimentos 
destinados aos desempregados, em 
relação ao PIB, foram mais do dobro 
das dos outros países da União, 
representando 20% das despesas 
totais da protecção social, embora 
isto se deva principalmente ao facto 
de o número relativo de desemprega­
dos ser também o dobro do resto da 
União. Por outro lado, na Dinamarca, 
onde o desemprego era inferior à mé­
dia da União, as despesas relativas 
foram apenas ligeiramente inferiores 
às da Espanha, reflectindo não só 
uma taxa de prestações relativamente 
elevada, mas também um elevado ní­
vel de elegibilidade para atribuição 
do subsídio de desemprego. Tal 
como na Holanda e no Reino Unido, 
o grau de complemento de rendimen­
to tem estado a ser submetido a uma 
análise cada vez mais profunda nos 
últimos anos. 
Eficácia da 
protecção social 
Uma das principais questões 
que o presente relatório pôde 
11 -
Resumo e conclusões 
abordar é a da eficácia dos sistemas 
de protecção social na prestação de 
apoio e assistência aos que deles 
necessitam e, relacionado com isto, o 
seu êxito em garantir que os rendi­
mentos e o acesso de cada pessoa aos 
serviços não sejam inferiores a um 
nível mínimo. Embora exista infor­
mação sobre a dimensão do apoio, 
em princípio, disponível, bem como 
sobre as normas e regulamentos que 
orientam o seu acesso, e apesar de ser 
possível fazer estimativas quanto ao 
número de pessoas passíveis de esta­
rem em risco, quase não existem, ou 
são poucos, os dados satisfatórios 
sobre o número de pessoas que ne­
cessitam de apoio na prática, quantas 
destas pessoas recebem efectiva­
mente assistência e quanto recebem 
em relação às suas necessidades. 
Assim, até se dispor destes dados, 
continuará a ser impossível avaliar, 
de forma satisfatória, a adequação 
dos sistemas existentes, em especial 
porque a experiência demonstra que 
o efectivo recebimento do apoio de 
rendimento pode ser marcadamente 
diferente do direito teórico. Este é 
tanto mais o caso quanto mais impor­
tante se torna a condição de recursos, 
uma vez que, nestas circunstâncias, o 
que se recebe depende não só dos 
rendimentos individuais e das pou­
panças acumuladas, mas também da 
assistência efectivamente solicitada. 
A única forma eficaz de se obter estes 
dados é através de inquéritos porme­
norizados aos agregados familiares. 
O Eurostat elaborou um novo Inqué­
rito de Painel às Famílias precisa­
mente com este fim. De uma forma 
específica, pretende recolher infor­
mações pormenorizadas quanto às 
características dos agregados fami­
liares, fontes de rendimento e condi­
ções de vida em toda a Comunidade, 
a partir de uma amostra significativa 
de agregados familiares. Até agora, porém, não existem resultados (em­
bora eles possam existir até finais de 
1995), continuando sem se saber se 
este instrumento será eficaz na res­
posta à questão fundamental acima 
colocada. 
Crescimento da 
despesa 
Numa prespectiva de longo pra­
zo, as despesas com a protec­
ção social manifestaram uma 
tendência para aumentar em relação 
ao PIB. Em 1970, as despesas ascen­
deram a 19% do PIB em toda a União 
(excluindo a Espanha, Portugal e 
Grécia, países relativamente aos 
quais não existem dados). Em 1980, 
a percentagem tinha aumentado para 
24% (24% excluindo os três países) 
e, em 1993, para pouco menos de 
28%. É esta a tendência aparente­
mente crescente a longo prazo que 
tem sido a causa de uma preocupação 
constante em toda a União e uma das 
razões para a importância recente­
mente atribuída à contenção das des­
pesas. Estes valores necessitam, 
contudo, de ser interpretados com al­
gum cuidado, em parte devido à in­
fluência significativa que as 
flutuações do aumento do PIB e o 
nível subjacente da actividade 
económica exercem sobre a percen­
tagem, e em parte devido à diferen-
ciaçás das experiências dos 
diferentes Estados-Membros. 
O aumento não foi, de modo algum, 
uniforme em toda a União. Ao con­
trário dos anos 70, quando a maioria 
dos países registou um aumento sig­
nificativo das despesas em relação ao 
PIB, entre 1980 e 1990, as despesas 
aumentaram apenas um ponto per­
centual em relação ao PIB (de 24 para 
25%). Em quatro países — Bélgica, 
Alemanha, Irlanda e Luxemburgo — a percentagem das despesas em rela­
ção ao PIB foi menor em 1990 do que 
em 1980. Apenas nos países em que 
os sistemas estavam a ser desenvol­
vidos — Grécia, Espanha, Itália e 
Portugal — e ainda a França, o au­
mento foi superior a 2 pontos percen­
tuais em relação ao PIB. Além disso, 
na segunda metade dos anos 80, 
quando as economias europeias esta­
vam a recuperar da recessão, as des­
pesas baixaram em relação ao PIB 
em toda a União, embora continuas­
sem a aumentar nos quatro Estados-
Membros do Sul (bem como na 
Dinamarca, onde o crescimento eco­
nómico abrandou). 
Nos três anos compreendidos entre 
1990 e 1993, as percentagens das 
despesas com a protecção social em 
relação ao PIB aumentaram em todos 
os Estados-Membros, uma vez que as 
suas economias entraram em reces­
são. Em sete países — Dinamarca, 
Espanha, França, Luxemburgo, 
Portugal, Reino Unido e Finlândia— 
este aumento foi de, pelo menos, 
3 pontos percentuais, aumento esse 
que se ficou, porém, a dever, em 
grande medida, ao abrandamento 
marcante do ciescimento do PIB 
— ou, nalguns casos, a uma redução 
nítida do PIB—e ao aumento abrup­
to do desemprego que o acompa­
nhou. 
Embora, em termos reais (ajustados 
ao aumento dos preços no consumi­
dor), as despesas tenham aumentado 
472% ao ano na União como um todo, 
significativamente mais do que nos 
cinco anos anteriores (abaixo de 
3V2% ao ano), ao excluir-se o subsi­
dio de desemprego (que aumentou 
cerca de 50% durante o mesmo pe­
ríodo), este aumento foi inferior a 4% 
ao ano, apenas marginalmente mais 
do que nos cinco anos anteriores. 
Uma vez que uma parte do aumento 
das pensões, das prestações de doen-
Í2-
Resumo e conclusões 
ça e de invalidez estava, quase certa­
mente, relacionada com a recessão 
(em resultado do aumento das refor­
mas antecipadas, por exemplo), há 
poucos indícios de uma eventual ace­
leração subjacente do aumento das 
despesas de protecção social neste 
período (o aumento das despesas 
com cada uma das três referidas ru­
bricas foi, na realidade, menor entre 
1990 e 1993 do que entre 1985 
e 1990). 
Todavia, no contexto dum aumento 
muito pequeno do PIB e da priorida­
de política atribuída tanto à restrição 
fiscal como à contenção das despesas 
públicas, por forma a evitar aumen­
tos excessivos de impostos e de en­
cargos sociais para as empresas e de 
custos salariais, um aumento de qua­
se 4% ao ano — mesmo após ajusta­
mento para o desemprego — numa 
das principais componentes das des­
pesas públicas constituiu uma preo­
cupação política generalizada. Neste 
contexto, toma-se talvez compreen­
sível a importância comum que tem 
caracterizado o passado recente em 
medidas destinadas a limitar as des­
pesas com a protecção social. 
A bomba de relógio 
demográfica 
pendente 
Aênfase colocada na contenção 
das despesas é também com­
preensível se tivermos em conta as 
crescentes exigências aos sistemas 
de protecção social, que, quase certa­
mente, advirão do envelhecimento da 
população. Em 1995, a população 
com 65 anos ou mais (idade oficial 
de reforma actual, ou futura, na maio­
ria dos Estados-Membros) repre­
sentava cerca de 23% da população 
em idade activa (15 a 64 anos) em 
toda a União. Dentro de 10 anos, em 2005, esta percentagem terá aumen­
tado para 26%, segundo as últimas 
projecções (na hipótese de nenhuma 
aceleração importante nos fluxos lí­
quidos de imigração de pessoas abai­
xo da idade de reforma). Se bem que 
esta situação provoque indubitavel­
mente o aumento das despesas com 
pensões, a menos que haja um au­
mento da idade de reforma, em con­
traste com as actuais tendências, o 
montante em causa é relativamente 
pequeno. Caso, por exemplo, o mon­
tante médio da pensão média perma­
neça inalterado em relação ao PIB 
per capita, o aumento das despesas 
da União seria de 12% do PIB para 
pouco menos de 1372% — uma taxa 
de aumento semelhante à verificada 
entre 1980 e 1993. 
O principal aumento da despesa po­
tencial só deverá registar-se após 
2005, quando a geração do baby-
boom do pós-guerra começar a atin­
gir a idade da reforma em número 
significativo. Em 2015, a população 
com 65 anos ou mais, representará 
provavelmente 30% da população 
em idade activa e, em 2025, 35'/2%. 
Embora, em 1995, existam quatro ou 
cinco pessoas em idade activa para 
apoiar cada pessoa em idade de refor­
ma, dentro de 30 anos, haverá menos 
de três. Em alguns países, nomeada­
mente em Itália, esse valor rondará os 
2V2%. Caso as pensões médias per­
maneçam inalteradas em relação ao 
rendimento médio, este aumento irá, 
só por si, acrescentar cerca de 5V2% 
do PIB ao custo da protecção social, 
durante os próximos 30 anos, em 
toda a União. Ao mesmo tempo, o 
grande aumento do número de idosos 
irá provavelmente impor exigências 
cada vez maiores aos sistemas de cui­
dados de saúde e aos serviços sociais. 
Todavia, ainda que seja provável o 
aumento das pressões, é importante 
situa-las no contexto. Em primeiro lugar, as despesas com a protecção 
social aumentaram em 8% do PIB 
entre 1970 e 1993 na União — meta­
de do aumento previsto das despesas 
com pensões na hipótese acima men­
cionada. Em segundo lugar, a facili­
dade de conseguir a transferência 
para os que tiverem idade superior à 
da reforma e o esforço imposto às 
gerações futuras de trabalhador es de­
penderão decisivamente do cresci­
mento subjacente das economias 
europeias entre o momento presente 
e o momento futuro e do que vier a 
acontecer ao. emprego. Nos últimos 
anos, a taxa de dependência efectiva 
aumentou substancialmente, não de­
vido ao envelhecimento da popula­
ção, mas devido às reformas 
antecipadas e ao aumento do desem­
prego, ambos resultado da menor 
oferta de emprego. Consequente­
mente, muito menos pessoas empre­
gadas tiveram de suportar um 
número cada vez maior de desempre­
gados, tanto acima como abaixo da 
idade da reforma. 
Se a oferta de empregos através do 
crescimento do PIB pudesse aumen­
tar nos próximos 30 anos, para redu­
zir o desemprego para níveis iguais 
aos do início dos anos 70 e para 
absorver o aumento constante da par­
ticipação das mulheres na força de 
trabalho, e se se pudesse inverter a 
tendência para a reforma antecipada, 
ficaria equilibrado o efeito do enve­
lhecimento da população sobre a taxa 
de dependência, tornando mais fácil 
a transferência de rendimentos 
requerida. Se, por outro lado, o cres­
cimento subjacente do PIB não 
melhorar e a oferta de emprego 
continuar a ser baixa, qualquer 
transferência significativa irá 
provocar graves problemas, inde­
pendentemente do modo como os 
regimes de pensões são entretanto 
financiados. 
-13-
Resumo e conclusões -\(i ^''"^K'^^^i"^^:^^"-/. ^ ^ / 
Alterações 
nas fontes de 
financiamento 
Tendo em conta a redução da per­
centagem da população activa 
empregada que se registou neste pe­
ríodo, é também compreensível que 
a fonte de financiamento tenha pas­
sado, de uma forma generalizada, das 
contribuições para os impostos. Em 
toda a União, a parte de rendimento 
proveniente de impostos passou de 
2772% para 2972% entre 1990 e 
1993, apresentando apenas a Bélgica 
e a Holanda uma tendência inversa. 
Paralelamente, passou-se das contri­
buições cobradas aos empregadores 
para as contribuições cobradas aos 
beneficiários da protecção, registan­
do apenas Portugal uma mudança na 
direcção oposta. Todavia, estas mu­
danças foram comparativamente pe­
quenas e, durante os anos 80 e o 
início dos anos 90, a estrutura geral 
do financiamento da protecção social 
continuou, em grande medida, a ser 
a mesma. 
Embora ainda não existam dados re­
lativos ao período posterior a 1993, 
parece que, com as medidas introdu­
zidas nos Estados-Membros desde 
1993, estas mudanças na modalidade 
de financiamento se tornaram mais 
pronunciadas. Simultaneamente, as 
mudanças constituíram, em larga 
medida, uma resposta temporária ao 
aumento do desemprego e assumi­
ram uma forma de redução nas con­
tribuições dos empregadores quando 
as empresas admitem desemprega­
dos de longa duração, jovens e outras 
pessoas "difíceis de colocar" inscri­
tas no registo do desemprego, embo­
ra, num certo número de países, as 
taxas também tivessem sido reduzi­
das relativamente aos trabalhadores 
com salários baixos, por forma a in­
centivar a criação de empregos para os menos qualificados e para os tra­
balhadores mais jovens (como na 
Bélgica, França, Irlanda e Reino 
Unido). 
Todavia, até à data, há poucos indí­
cios de qualquer alteração funda­
mental no modo de financiamento e, 
na maioria dos países, as contribui­
ções continuam a ser a principal fonte 
de financiamento, em grande parte 
devido ao desejo de manter o carácter 
segurador do sistema. Com efeito, 
nos países escandinavos houve algu­
mas iniciativas para aumentar as con­
tribuições em relação aos impostos, 
em parte para alargar as fontes de 
financiamento, em parte para asso­
ciar, de forma mais estreita, o paga­
mento das prestações ao emprego e, 
assim, desencorajar o trabalho na 
economia informal ou cinzenta. Por 
outro lado, nos países onde o finan­
ciamento provém principalmente das 
contribuições, fizeram-se tentativas 
para alargar as fontes de financia­
mento, ao identificar os elementos do 
sistema de protecção social que não 
estão relacionados com o emprego, 
como os cuidados de saúde e os-
abonos de família, e ao financiá-los a 
partir dos impostos, bem como ao 
reservar certos impostos para finan­
ciar despesas específicas (como a 
contribuição social geral — CSG — 
aplicada ao rendimento pessoal, uti­
lizada em França para financiar as 
pensões básicas). 
Além disso, nalguns países, a procu­
ra de fontes alternativas de financia­
mento foi combinada com tentativas 
para desviar o peso da tributação do 
emprego de mão-de-obra para o uso 
de recursos naturais, com o objectivo 
de incentivar a criação de empregos 
e encorajar, ao mesmo tempo, a pou­
pança de energia e recursos. Reformas recentes 
que afectam 
as despesas 
Quase todas as políticas adopta­
das, nos anos recentes, em ma­
téria de protecção social tinham por 
objectivo a contenção das despesas t, 
quando possível, a sua redução. Es­
sas medidas foram no sentido de: 
- tornar mais restritivos os regula­
mentos relativos à elegibilidade 
aos benefícios, especialmente os 
pagamentos com carácter de se­
guro, associados aos rendimen­
tos; 
- aumentar a concentração no 
apoio aos mais necessitados, 
através de um maior recurso à 
condição de recursos e através 
de benefícios fiscais; 
- aumentar a importância atribuída 
às medidas activas, para incitar 
as pessoas a encontrar emprego, 
de modo a poderem sustentar-se 
por si próprios, por oposição a 
medidas passivas de transferên­
cia de rendhríentos; 
- aumentar a privatização por diver­
sas formas, incluindo não só a 
passagem de serviços para tercei­
ros, mas, talvez mais importante 
ainda, transferindo a responsabili­
dade de fornecer protecção para 
os próprios indivíduos, ou para os 
que os empregam. 
Estas medidas foram motivadas não 
só por considerações de custos, mas 
também pela preocupação de reduzir 
a dependência da protecção social, 
tanto para o bem^estar das pessoas 
interessadas, como para manter o 
apoio público aos sistemas de protec­
ção social — ou, mais especifica­
mente, ao seu financiamento —, 
14-
Resumo e conclusões 
demonstrando uma vontade de mini­
mizar possíveis abusos. 
Respostas às 
pressões 
demográficas e 
económicas 
Oaumento das preocupações po­
líticas com o crescimento das 
despesas de protecção social nos 
anos de recessão, correspondentes ao 
início da década de 90, ajudou a con­
centrar a atenção na tendência de lon­
go prazo e nas forças subjacentes que 
tendem a impulsioná-la. Ajudou, so­
bretudo, a realçar as consequências 
que advêm para as pensões, do con­
tínuo envelhecimento da população 
na União e do facto de a geração do 
baby-boom do pós-guerra atingir a 
idade da reforma a partir de 2005. Por 
sua vez, esta situação levou a uma 
reforma ampla dos sistemas de pen­
sões nos Estados-Membros e a um 
afastamento da política de incentivo 
à reforma antecipada, muito utilizada 
nos anos 80, para uma política em 
que se tentasse limitar ou reduzir o 
montante futuro dos rendimentos 
transferidos para os pensionistas. 
Em cinco Estados-Membros 
— Alemanha, Grécia, Itália, Reino 
Unido e Finlândia (para os funcioná­
rios públicos )—foram introduzidas, 
a partir de 1992, medidas destinadas 
a aumentar futuramente a idade ofi­
cial de reforma e, num sexto país, a 
França, conseguiuse grande parte 
deste objectivo através do aumento 
do número de anos de contribuições 
exigido para uma pensão completa 
(de 37V2% para 40 anos). Em muitos 
casos, prevêse que o aumento ocorra 
gradualmente durante as duas próxi­
mas décadas e tenha uma influência 
reduzida sobre as pessoas que partem para a reforma nos próximos anos (na 
Alemanha, por exemplo, a idade de 
reforma passará de 63 anos para os 
homens e 60 para as mulheres para 
65 para ambos os sexos entre 2001 e 
2012, e, no Reino Unido, de 60 para 
65 para as mulheres entre 2010 e 
2020). De qualquer forma, um dos 
principais objectivos tem sido 
alinhar a idade da reforma das mulhe­
res pela dos homens, por razões de 
igualdade, embora isto tenha sido 
conseguido aumentando aquela, em 
vez de reduzir esta, como se previa 
poucos anos atrás. 
Não se sabe ao certo se isto resultará 
na redução do número de reforma­
dos. Apesar de a tónica das políticas 
ter mudado, a tendência para a refor­
ma antecipada, em vez de diminuir 
no início dos anos 90, aumentou, fun­
damentalmente devido à recessão 
económica, que foi acompanhada 
por despedimentos em larga escala e 
pela falta de oportunidades alternati­
vas de emprego para os que perdiam 
os seus postos de trabalho. Todavia, 
estas mudanças terão tendência para 
reduzir o número de pensionistas do 
Estado e, consequentemente, para 
transferir o encargo do apoio do 
Estado para o indivíduo. 
Ao mesmo tempo, foram também in­
troduzidas medidas em certos países 
com o objectivo de reduzir o montan­
te das pensões recebidas, quer atra­
vés da redução da percentagem 
máxima dos rendimentos recebidos 
(como é o caso dos funcionários pú­
blicos da Finlândia), quer tendo mais 
em conta outras fontes de rendimento 
no cálculo dos impostos (como na 
Dinamarca e na Holanda), quer alte­
rando a base para o cálculo do direito 
à pensão (aumentando o número de 
anos durante os quais os rendimen­
tos são considerados para o cálculo 
da pensão, como na França e em 
Portugal). Esta última mudança tem implica­
ções potencialmente importantes 
para a situação das mulheres relativa­
mente aos homens, porque é mais 
provável serem elas a ter de interrom­
per as suas carreiras profissionais 
para criar os filhos, ou para tomai-
conta de parentes inválidos. Assim, 
qualquer aumento no número de anos 
de contribuição exigidos para se ter 
direito à pensão completa ou no nú­
mero de anos que servem de base 
para calcular o direito à pensão ten­
derá a afectar negativamente mais as 
mulheres do que os homens. 
O aumento dos compromissos res­
peitantes às pensões levou também a 
focar a atenção de modo mais geral 
nos próprios regimes e, especifica­
mente, na questão de saber se estes 
regimes devem passar a ser integral­
mente financiados (isto é, onde as 
responsabilidades futuras determi­
nam o montante das contribuições), 
deixando de ser na modalidade pay-
as-you-go (isto é, onde as contribui­
ções são determinadas pelos actuais 
pagamentos de pensões), como é 
hoje o caso de muitos países. Uma 
mudança no sentido de maior con­
fiança nos *egimes de segurança 
social privados, dando maior respon­
sabilidade a cada um de decidir 
quanto ao nível de pensão e de con­
tribuições, tal como acontece no 
Reino Unido em particular, é consi­
derada como uma das formas de ob­
ter isto e simultaneamente aliviar o 
encargo financeiro directo do Estado. 
Na maioria dos países, contudo, têm 
sido poucas as tentativas no sentido 
de um afastamento do princípio de 
pay-as-you-go, talvez por não se sa­
ber se esta alteração facilitará o paga­
mento das pensões na altura própria, 
uma vez que isso dependerá, em 
último caso, da situação da economia 
— do nível de rendimentos reais, da 
taxa de crescimento e do número de 
15 
Resumo e conclusões - ---; ^^t^íl%^^;; 4* :f?"*^à* 
desempregados, que também exigem 
apoio. Ao mesmo tempo, deve notar-
se que, na prática, a distinção entre 
pay-as-you-go e sistemas de pensões 
financiados não é, de modo algum, 
clara. Na maior parte dos Estados-
Membros, verificou-se uma política 
consciente de formação de reservas 
para cobrir as responsabilidades fu­
turas das pensões, o que levou a que 
os rendimentos colectados para fi­
nanciar a protecção social fossem in­
variavelmente superiores às despesas 
actuais, e nalguns casos significati­
vamente superiores. 
Maior definição 
dos grupos-alvo 
V 
Amedida que subiam os custos 
da protecção social, aumenta­
vam também os esforços destinados 
a canalizar melhor as despesas para 
os que mais necessitavam de apoio. 
Isto foi conseguido através de vários 
meios, nomeadamente ao tornar mais 
rigorosos os critérios de elegibilida­
de (em especial para os subsídios de 
desemprego e de invalidez), ao fixar 
limites de rendimentos para benefi­
ciar de prestações (tal como na 
Alemanha, Holanda, Itália e 
Espanha, onde os abonos de família 
estiveram associados aos rendimen­
tos), ao impor ou aumentar os impos­
tos (como nos países escandinavos), 
ou ao sujeitar os pagamentos à con­
dição de recursos. Este último méto­
do foi o que mais prevaleceu no 
Reino Unido e na Irlanda, embora, 
em muitos Estados-Membros, o uso 
da condição de recursos tenha au­
mentado nos últimos anos, especial-
mente para os subsídios de 
desemprego, reflectindo em parte o 
aumento do número de desemprega­
dos de longa duração, cujo direito a 
uma prestação relacionada com o se­
gurança social tenha expirado. No Reino Unido, todavia, mais do 
que em qualquer outro país, a exten­
são da condição de recursos tem sido 
uma política deliberada destinada a 
controlar as despesas. Embora esta 
possa ser uma forma de concentrar os 
recursos disponíveis de uma forma 
mais eficaz, pode também criar pro­
blemas. O que é talvez mais impor­
tante é a dificuldade em identificar os 
mais necessitados e, na prática, é so­
bre eles que recai o onus de reclamar 
o apoio, reclamações estas que, pro­
porções significativas, por uma razão 
ou outra, não fazem (por exemplo, 
até 20% dos que têm direito ao apoio 
de rendimento), permanecendo, 
assim, sem protecção adequada. Ao 
mesmo tempo, concentrar o apoio 
num grupo relativamente pequeno, 
classificado, em função de certos cri­
térios, como o mais necessitado, é 
passível de significar que aqueles 
que estão apenas numa situação li­
geiramente melhor, de acordo com os 
mesmos critérios, recebem menos 
apoio do que necessitam. Além dis­
so, a condição de recursos é adminis­
trativamente dispendiosa, pode 
desincentivar as poupanças se a ri­
queza acumulada for tida em conta, 
como é a actual tendência, e reduzir 
os incentivos para trabalhar se um 
apoio importante for suprimido 
assim que um beneficiário encontrar 
um emprego, ou se a condição for 
aplicada ao rendimento familiar e o 
salário de outra pessoa (a mulher, por 
exemplo) der origem a uma redução 
ou à perda do direito às prestações. 
Embora tenham sido feitos esforços 
para reduzir estes problemas — au­
mentando a sua publicidade e intro­
duzindo e aumentando as prestações 
destinadas aos activos (Crédito Fa­
miliar) para aumentar os seus rendi­
mentos — eles continuam a ser 
importantes. O subsídio para pessoas 
à procura de emprego (Job Seeker's 
Allowance), programado para 1996, aumentará ainda mais a dependência 
em relação à condição de recursos, ao 
restringir as prestações de seguro de 
taxa fixa aos primeiros seis meses de 
desemprego. 
Das medidas 
passivas às 
medidas activas 
Um outro aspecto do subsídio 
para os que procuram emprego, 
previsto no ReiíTo Unido, é o de im­
por maior pressão sobre o beneficiá­
rio para que procure emprego, ao 
mesmo tempo que presta mais ajuda 
e aconselhamento através dos Servi­
ços de Emprego. O facto de se dar 
mais importância à tentativa de levar 
as pessoas a procurar emprego tem 
sido uma característica comum das 
políticas adoptadas nos últimos anos 
na maioria dos Estados-Membros, 
devido em parte à persistência de 
grande número de desempregados de 
longa duração, mesmo durante o pe­
ríodo de elevada criação de emprego, 
no final dos anos 80. Não só se intro­
duziram melhorias nos serviços de 
emprego quanto"aò fornecimento de 
uma ajuda mais eficaz à procura de 
emprego, mas também se aumenta­
ram os subsídios aos empregadores, 
ou se reduziram os encargos sociais 
que lhes eram cobrados (o que tem 
um efeito equivalente). A maior parte 
destas medidas foi canalizada para os 
desempregados de longa duração, os 
jovens ou outros "grupos difíceis de 
colocar". 
Ainda não se sabe ao certo se estas 
medidas irão resultar num aumento 
líquido do número de empregados, 
em vez de uma substituição dos ac­
tuais trabalhadores por trabalhadores 
subsidiados recentemente recruta­
dos, assim como se não conhece ain­
da o efeito líquido dos regimes 
-16 
Resumo e conclusões 
especiais para dar trabalho aos de­
sempregados (work-fare), que pode­
rão resultar num prejuízo para as 
empresas estabelecidas, ou numa 
reorientação da actividade para um 
trabalho de menor valor (a menos que 
a despesa global na economia seja 
aumentada). No entanto, o aumento 
da taxa de rotação dos desemprega­
dos, mesmo sem reduzir o seu núme­
ro, pode ser um objectivo em si 
desejável, embora não conduza pro­
vavelmente a uma redução das des­
pesas de protecção social, podendo 
até originar num aumento global, 
caso o montante despendido em pres­
tações seja tido em conta. 
Nos países escandinavos, foram re­
centemente desenvolvidas políticas 
inovadoras para reduzir o desempre­
go, mediante uma partilha mais equi­
librada do trabalho disponível. No 
contexto destes regimes, os empre­
gadores são incentivados a conceder 
aos trabalhadores Ucenças para for­
mação, para assistência a filhos, ou 
simplesmente para prosseguir as suas 
próprias actividades, e a admitir pes­
soas inscritas nos serviços de empre­
go em sua substituição, aumentando, 
assim, efectivamente, o número de 
postos de trabalho por trabalhador, 
pelo facto de cada um trabalhar me­
nos. 
Tendências 
limitadas em 
matéria de 
privatização 
Apressão cada vez maior que se 
exerce sobre os sistemas de 
protecção social conduziu também a 
uma transferência do fornecimento 
dos serviços públicos para os priva­
dos e, de uma maneira mais ampla, à 
discussão activa quanto às possibili­dades e vantagens de prosseguir nes­
ta direcção, e, como corolário, quan­
to ao âmbito do apoio dos serviços 
fornecidos pelo Estado e as funções 
que devem ser incluídas. Uma das 
sugestões é, em particular, que o 
Estado deve concentrar-se no forne­
cimento do apoio e serviços básicos, 
e deixar a cada um a liberdade de 
resolver as outras necessidades, quer 
em termos de pensões, de cuidados 
de saúde ou de apoio de rendimentos 
em períodos de incapacidade para o 
trabalho. Embora isto não reduza ne­
cessariamente o montante global dos 
recursos destinados à protecção so­
cial, numa acepção ampla — na rea­
lidade, poderia bem conduzir a um 
aumento, especialmente no que se 
refere aos cuidados de saúde —, teria 
por efeito aliviar o Governo de al­
guns dos encargos financeiros e to­
mar decisões quanto ao nível de 
apoio fora do domínio público. Ao 
mesmo tempo, o exemplo dos EUA 
demonstra que isso não iria imprete­
rivelmente evitar a necessidade de 
fazer opções políticas difíceis, e po­
deria tornar mais difícil proporcionar 
um apoio adequado aos que dele pre­
cisam. 
No entanto, neste domínio, os deba­
tes evoluíram mais do que a própria 
prática, em parte devido às dificulda­
des em introduzir alterações funda­
mentais sem reduzir o nível de apoio 
aos que dele precisam e, em parte, 
devido à crença enraizada na popula­
ção de que um sistema de bem-estar 
extensivo é desejável. Em muitos 
Estados-Membros, o desenvolvi­
mento dos regimes de pensões priva­
dos tem sido incentivado nos últimos 
anos, embora, em grande medida, 
para complementar o apoio público, 
e não para o substituir. No Reino 
Unido, por outro lado, tem sido um 
objectivo político explícito devolver 
as responsabiUdades pelas pensões 
complementares ao sector privado, incentivar as pessoas a adquirir regi­
mes pessoais de pensões e aumentar 
a importância destas pensões, ao li­
mitar a pensão-base. Esta situação 
criou dificuldades de regulamenta­
ção (especialmente por causa de 
alguns empregadores pouco escru­
pulosos que controlam os fundos) e 
problemas de elevados níveis de con­
tribuição, devidos, em parte, à neces­
sidade de cobrir compromissos 
futuros (e não actuais). 
Uma solução análoga à do problema 
da pressão dos custos tem sido apli­
cada às prestações de doença, quer no 
Reino Unido quer na Holanda. Em 
ambos os países, a responsabilidade 
pelo pagamento das prestações foi 
transferida para o empregador — re­
lativamente às seis primeiras sema­
nas na Holanda, e aos primeiros seis 
meses no Reino Unido (compensado 
por uma redução uniforme nas con­
tribuições dos empregadores), — 
quetambém foi responsabilizado por 
verificar a validade dos pedidos. O 
objectivo, em cada um destes casos, 
é dar aos empregadores um incentivo 
financeiro para reduzirem a incidên­
cia de baixas, bem como retirar ào 
Estado os custos da fiscalização. Há 
todavia, o perigo de, sem uma regu­
lamentação mais pormenorizada e 
mais forte por parte do Governo, esa 
alteração discriminar os trabalhado­
res menos saudáveis, que as empre­
sas teriam certa relutância em admitir 
ou em conservar entre os seus ef ectt-
vos, bem como as pessoas emprega­
das em pequenas empresas que 
poderão falhar no pagamento. 
Extensão do apoio 
Embora o principal impulso d^s 
políticas de toda a União se tenha 
orientado para a contenção de despe­
sas, existem exemplos de aumento do 
nível de apoio em vários países. 
17 
Resumo e conclusões WMá 
especialmente nos Estados-
Membros do Sul, onde os sistemas 
continuaram a desenvolver-se e a 
melhorar. Além disso, na Alemanha, 
o âmbito do sistema tem sido alarga­
do por forma a incluir uma cobertura 
da segurança social obrigatória para 
cuidados de longa duração (Pflege-
versicherung), enquanto nos países 
escandinavos, como também na 
Bélgica, foram introduzidos novos 
direitos a Ucença para os trabalhado­
res, por forma a conceder-lhes mais 
tempo para formação e para assistên­
cia a filhos. Dado o aumento do ritmo 
da evolução tecnológica, esta situa­
ção deveria ser benéfica, tanto para 
os trabalhadores que necessitam de 
actualizar as suas qualificações, 
como para as empresas que necessi­
tam de estar em condições para apro­
veitar os novos métodos de trabalho. 
Reformas nos 
cuidados de saúde 
Tem-se verificado uma tendência 
marcante para a privatização da 
prestação de cuidados de saúde, sob 
duas formas, relacionadas entre si: o 
aumento do tratamento privado e 
um aumento da extensão do co-
pagamento das receitas e consultas 
(isto é, os doentes pagam uma per­
centagem maior das despesas). Em­
bora as despesas com cuidados de 
saúde tenham aumentado significati­
vamente em relação ao PIB desde 
1980 na maioria dos Estados-
Membros — ainda que, de modo al­
gum, em todos (na Irlanda e na 
Suécia diminuíram e, na Dinamarca 
e na Alemanha, permaneceram inal­
teradas) —, muito disso deveu-se ao 
aumento dos serviços prestados pelo 
sector privado, o qual aumentou a sua 
percentagem'da despesa total, de 
uma forma marcante, na maioria dos 
países da União, exceptuando apenas a Bélgica e a Holanda. O aumento 
relativo foi especialmente acentuado 
durante os primeiros anos da década 
de 90, quando se intensificaram as 
restrições nas despesas públicas. 
A tendência para uma maior partici­
pação do sector privado tem sido 
acompanhada pelo aumento dos es­
forços no sentido de aumentar a efi­
cácia das despesas e a eficiência da 
prestação de tratamentos e de cuida­
dos, sem prejudicar os padrões. Na 
ausência de um mercado que para dar 
sinal dos custos da prestação, tanto 
aos fornecedores como aos compra­
dores, para incentivar os primeiros a 
procurar minimizar esses custos, for­
necendo simultaneamente aos segun­
dos o que eles necessitam, e para os 
compradores os terem em conta 
quando decidem o que comprar, a 
tendência comum tem sido a de intro­
duzir indicações de custos, onde pos­
sível, e reforçar acordos contratuais, 
em caso contrário. Em muitos países, 
o objectivo residiu na elaboração de 
contratos que especificam, de forma 
mais precisa, o nível e o padrão dos 
serviços exigidos aos hospitais e aos 
médicos, bem como o montante a 
pagar por estes serviços, e que, ao 
mesmo tempo, incluem incentivos 
aos responsáveis pela despesa (auto­
ridades regionais e locais, em siste­
mas nacionais de saúde, e fundos 
seguradores, em sistemas baseados 
em seguros) para que esta seja atri-
buida mais eficientemente e em sin­
tonia com as necessidades do 
consumidor. 
Um dos principais obstáculos à 
melhoria da eficiência de todos os 
sistemas consiste no facto de preva­
lecerem elementos monopolistas, 
tanto entre os financiadores como en­
tre os fornecedores de serviços, 
acrescido de uma inércia intrínseca à 
mudança (bem como uma conivência 
entre as partes envolvidas). Em parte devido às informações incompletas e 
à necessidade de fornecimentos lo­
cais, existem problemas, por exem­
plo, quanto a dar aos doentes uma 
Uberdade efectiva para escolher entre 
os médicos ou entre os fundos segu­
radores, e às autoridades responsá­
veis pela despesa a possibiUdade de 
escolher entre os hospitais, quando 
cada um pode especializar-se no tra­
tamento de uma doença específica, 
ou quando estes se encontram geo­
graficamente dispersos. Todavia, a 
introdução de maior escolha e de 
mais elementos de concorrência, 
aUados à imposição de maiores in­
centivos, e elementos dissuasores, 
quer sobre os cUentes quer sobre os 
fornecedores, no sentido de dispen-
derem os seus orçamentos de forma 
eficiente (por exemplo, estabelecen­
do Umites fixos para as despesas, ou 
exigindo que contribuam mais com 
os seus próprios recursos), parece ter 
ajudado a conter as despesas, embora 
muitas das reformas estejam ainda 
numa fase inicial, não tendo ainda 
produzido todos os resultados poten­
ciais. 
Uma das questões fundamentais que 
permanece, em "grande medida, por 
resolver em toda a União e, em mui­
tos casos, ainda nem sequer foi trata­
da, refere-se ao âmbito dos sistemas 
de cuidados de saúde e à base que 
serve para atribuir os recursos entre 
tipos alternativos de cuidados e trata­
mento, caso a prestação de serviços 
seja limitada abaixo do que deveria 
ser (quer através de orçamentos fixos 
ou de montantes máximos para as 
contribuições). Isto está a tornarse 
particularmente grave à medida que 
os avanços da tecnologia e dos co­
nhecimentos aumentam aquilo que é 
possível fornecer, aumentando igual­
mente o custo do tratamento. Além 
disso, é provável que esta situação se 
acentue, uma vez que o número de 
pessoas muito idosas, que impõem 
18 
'^f-hBesumo e conclusões 
exigências desproporcionalmente 
elevadas aos serviços, irá aumentar 
de forma abrupta nas próximas déca­
das. 
Uma solução habitualmente sugerida 
para este problema consiste em Umi-
tar a prestação de cuidados de saúde 
pública às necessidades básicas e às 
pessoas que não podem pagar o tra­
tamento privado, deixando ao sector 
privado a resolução de outras neces­
sidades e a cobertura de outros seg­
mentos da população. Todavia, esta 
abordagem, tendo em conta a expe­
riência dos Estados Unidos, poderia 
provocar um aumento dos recursos 
globais absorvidos pelos cuidados de 
saúde, bem como um desvio dos re­
cursos (especializações e equipa­
mentos médicos) para tratamentos e 
cuidados que as pessoas estarão mais 
dispostas a pagar, mas que não são 
necessariamente os mais recomendá­
veis de um ponto de vista social. 
Subsídios de 
desemprego 
e incentivos à 
procura de emprego 
Embora as despesas com subsí­
dios de desemprego repre­
sentem, na maioria dos países, uma 
percentagem relativamente baixa das 
despesas de protecção social (supe­
rior a 10% apenas na Dinamarca, 
Espanha e Irlanda) e tenham repre­
sentado, em 1993, apenas 2% do PIB 
de toda a União, tem sido um dos 
principais alvos de atenção de muitos 
Estados-Membros. (Estes números, 
todavia, são inferiores à verdadeira 
dimensão das transferências associa­
das ao desemprego, uma vez que ex­
cluem as transferências para as 
pessoas a cargo dos desempregados, 
bem como as transferências para as pessoas classificadas como doentes 
ou deficientes, e não como desem­
pregados, e para as pessoas que be­
neficiam de reforma antecipada 
devido à falta de trabalho). Isto não 
se deve apenas ao aumento significa­
tivo que ocorreu quando o desempre-
go aumentou, mas também à 
preocupação de evitar elevados ní­
veis de prestações, que dissuadissem 
os desempregados de procurar acti­
vamente um emprego, especialmente 
os menos quaUficados e os menos 
produtivos, que só podem soUcitar 
salários relativamente baixos. Esta 
preocupação é motivada não só pelo 
desejo de reduzir a dependência do 
sistema e os custos, mas também por 
uma necessidade de garantir aos que 
trabalham e financiam os apoios ao 
rendimento, que quantias excessivas 
não estão a ser transferidas desneces­
sariamente. 
Estas preocupações necessitam, po­
rém, de ser equiUbradas no sentido de 
garantir um rendimento suficiente 
aos desempregados, para que possam 
manter um nível de vida aceitável 
para si próprios e suas famílias e, 
ainda, para que disponham de tempo 
suficiente para procurar um emprego 
adequado às suas quaUficações e ap­
tidões, o que é importante para um 
funcionamento eficiente do mercado 
de trabalho. 
Na prática, é muito difícil comparar 
o nível de rendimento dos desempre­
gados com o salário líquido dos tra­
balhadores, em parte porque as 
restrições ao direito ao beneficio, que 
apresentam graus muito diversos em 
toda a União, tornam difícil avaUar o 
que será efectivamente pago a dada 
pessoa desempregada. As taxas com­
pensatórias que prevaleceram em 
meados de 1993 nos Estados-
Membros, bem como as normas que 
regulam a elegibiUdade, sugerem que 
uma pessoa solteira ou equiparada, com o salário médio de um operário, 
que se candidatasse a prestações ba­
seadas em seguro, teria recebido, se 
ficasse desempregada, um rendimen­
to disponível inferior a metade do 
que receberia no trabalho na Grécia, 
na Irlanda e no Reino Unido — me­
nos do que nos EUA — e cerca de 
60%, ou menos, na Alemanha e na 
Itália. Na Dinamarca, Espanha e 
Holanda, porém, o valor seria supe­
rior a 70%, e na França, Luxemburgo 
e Portugal, de 80% ou mais. Após 
dois anos de desemprego, em quatro 
dos seis últimos países (exceptuando 
o Luxemburgo e Portugal) os valores 
ainda teriam sido superiores a 70%, 
embora, em todos os outros Estados-
Membros, tivesse sido de 55% ou 
menos. 
Se a pessoa em questão fosse casada, 
com dois filhos, o rendimento dispo­
nível, se desempregada, teria sido de 
70% ou mais do salário em todos os 
Estados-Membros, com excepção da 
Bélgica, ItáUa (66% em ambos) e 
Grécia (55%). 
Todavia, a maioria dos desemprega­
dos recebe menos do que o salário 
médio, em muitos casos porque são 
relativamente pouco quaUficados, ou 
porque são mulheres (que, em média, 
recebem apenas cerca de 75% do sa­
lário médio dos homens), ou porque 
são jovens com menos de 25 anos, 
sem registo profissional suficiente 
para terem direito às prestações. Na 
maioria dos Estados-Membros, as ta­
xas de substituição (rendimento 
disponível no desemprego relativa­
mente ao rendimento disponível no 
emprego) aumentam à medida que os 
salários baixam, embora não se 
verifique em todo o leque de rendi­
mentos na Alemanha, Espanha, 
Luxemburgo, Holanda e Portugal, e 
haja variações consideráveis (sendo 
o maior aumento nos países em que 
as prestações são fixas, e não relacio-
19-
Resumo e conclusões 
nadas com os salários, como na 
Dinamarca, Irlanda e Reino Unido). 
Com 65% do salário médio, a taxa de 
substituição para uma pessoa isolada 
com direito a prestações era superior 
a 80% em cinco Estados-Membros 
— Bélgica, Dinamarca, França, 
Luxemburgo e Portugal — mas infe­
rior a 90% em todos, excepto na 
Dinamarca — e 75% ou mais em 
outros três países — Espanha, ItáUa 
e Holanda; apenas na Irlanda e no 
Reino Unido era inferior a 60%. Para 
um casal com dois filhos, porém, era 
de cerca de 80% ou mais em toda a 
União. /•' 
) 
Mesmo para uma pessoa com salário 
inferior a metade da média, a taxa de 
substituição para pessoa isolada era 
inferior a 100% em;' todos os países, 
excepto Portugal, ê inferior a 80% 
em cinco, enquanto; um jovem sem 
direito a prestações da segurança so­
cial, e que apenas poderia esperar 
este nível de saláriaquando estivesse 
a trabalhar, não, recebia nada na 
Grécia e em Portugal e recebia me­
nos de 60% em outros seis países, 
havendo taxas superiores a 70% ape­
nas na Dinamarca, Luxemburgo e 
Holanda. (A análise exclui os três 
novos Estados-Membros; um estudo 
recente da OCDE sugere que as taxas 
de substituição na Suécia são Ugeira-
mente inferiores às da Dinamarca 
para salários inferiores à média, 
mas Ugeiramente superiores às da 
Finlândia para a maioria dos salários, 
com excepção dos salários muito bai­
xos e muito elevados). 
Continua em aberto a questão de sa­
ber qual o nível do rendimento dispo­
nível no desemprego, em relação ao 
do trabalhador empregado, para que 
constitua desincentivo significativo à 
procura de emprego. Com níveis bai­
xos de rendimento, até mesmo a pos­
sibilidade de aumentar o rendimento 
em 20% poderá revelar-se atraente. Além disso, alguns resultados de in­
quéritos e a clarividência parecem 
sugerir que, mesmo para níveis de 
rendimento semelhantes, um número 
considerável de pessoas tende a pre­
ferir o trabalho ao desemprego, em 
grande medida porque as perspecti­
vas de carreira e de rendimento de­
pendem do facto de se estar 
empregado e, em geral, a participa­
ção na sociedade está estreitamente 
associada ao trabalho. Outra pesqui­
sa aponta para o risco de que, em 
países com taxas de substituição ele­
vadas e períodos longos de recebi­
mento de a receber benefícios, as 
pessoas possam racionalmente deci­
dir permanecer no desemprego. Na 
prática, a maior pressão imposta 
recentemente em muitos Estados-
Membros aos beneficiários de pres­
tações, no sentido de encontrarem 
emprego, irá possivelmente tornar 
difícil continuar a receber um apoio 
ao rendimento por um dado período 
de tempo, sem seriamente procurar 
trabalho. 
Ao mesmo tempo, deveria ser dada 
atenção ao risco do aumento da 
pobreza no caso de os níveis de pres­
tação serem reduzidos significativa­
mente. Se o nível das prestações for 
considerado como impeditivo de os 
salários baixarem o suficiente para 
incentivar a criação de empregos 
para os menos quaUficados, talvez o 
alvo das políticas poderia transfera­
se para a introdução ou reforço de 
prestações no trabalho, destinadas a 
manter baixos os custos salariais, 
garantindo ao mesmo tempo que o 
rendimento do trabalho seja suficien­
temente superior ao do rendimento 
no desemprego para atrair as pessoas 
para o emprego. A dificuldade aqui 
está, porém, em que estas prestações, 
porque visam um grupo relativamen­
te reduzido na base da escala salarial 
e diminuem ou desaparecem à medi­
da que o salário aumenta, têm ten­dência a provocar taxas marginais de 
impostos muito elevadas para esta 
categoria (no Reino Unido, a taxa 
para os beneficiários do Crédito Fa­
miliar (Family Credit) pode frequen­
temente ultrapassar os 90% — vide 
Emprego na Europa, 1995, Parte III, 
Capítulo 1). O perigo reside, portan­
to, em substituir um desincentivo, o 
de desencorajar a procura de trabalho 
quando se está desempregado, por 
um outro, o de desencorajar os esfor­
ços para trabalhar quando se tem um 
emprego. 
Protecção social 
dos trabalhadores 
independentes 
Na maioria dos Estados-
Membros, existem medidas 
para incentivar as pessoas, especial­
mente os desempregados, a estabele­
cerem-se por conta própria. No 
entanto, a protecção social à disposi-
ção dos trabalhadores inde­
pendentes, cujo número atingiu os 
22 milhões na União em 1994, ou 
seja, 15% dos trabalhadores, é, em 
diversos casosrsignificativamente 
menos ampla ou generosa do que a 
dos empregados por conta de outrem, 
apesar de existirem indicações de 
que um número apreciável de traba­
lhadores - independentes tem rendi­
mentos muito baixos e/ou se 
encontra em sectores de actividade 
onde o rendimento regista flutuações 
consideráveis. 
Embora, nos últimos anos, tenham 
sido envidados esforços, em muitos 
Estados-Membros, para melhorar esta 
situação, continua a existir um certo 
número de lacunas. Na maioria dos 
países, os trabalhadores independentes 
tenderão a receber uma pensão inferior 
à de um assalariado com salário com­
parável, quer porque só recentemente 
-20 
Resumo e conclusões 
*W>***XM*^M-Wi#if*&wmmnmttaK» 
foram incluídos nos regimes púbUcos 
relacionados com os rendimentos, 
quer porque têm de contribuir para 
regimes complementares de pensão 
numa base voluntária. Alguns podem 
optar por não contribuir nesta base e 
outros podem sentir-se incapazes de o 
fazer, devido ao elevado nível das con­
tribuições em causa e à incerteza sobre 
os níveis futuros de rendimento. De 
igual modo, no caso das prestações de 
maternidade, em muitos países 
— Bélgica, Grécia, Itália, França e 
Reino Unido, por exemplo —, a quan­
tia total recebida é, de forma geral, 
inferior (em alguns casos bastante in­
ferior) e, na Irlanda, não se paga qual­
quer prestação. 
Porém, as lacunas mais graves talvez 
se relacionem com períodos de incapa­
cidade e de desemprego. Em quatro 
países — França, Irlanda, ItáUa e 
Holanda —, os trabalhadores inde­
pendentes estão excluídos dos regimes 
de segurança social no que se refere às 
prestações de doença; na Grécia, eles 
constituem uma grande percentagem; 
e apenas nos três países escandinavos 
e no Luxemburgo existem subsídios de 
desemprego para os trabalhadores in­
dependentes. Noutros países, conside-
ra-se que um dos principais obstáculos 
está na dificuldade em distinguir um 
desemprego genuíno, no sentido de 
falência da empresa, dos casos em que 
a empresa suspende voluntariamente a 
sua actividade. Além disso, embora, 
em todos os Estados-Membros, exista 
assistência social para aqueles cujas 
empresas abrem falência, com excep­
ção da Grécia, Portugal, Espanha e 
Itália (embora, nos dois últimos países, 
exista um apoio regional ou local numa 
base discricionária), de modo geral 
não se pode obter apoio para períodos 
temporários de rendimentos baixos na 
Dinamarca, França, Áustria e no Reino 
Unido, e na Holanda, esse apoio terá 
possivelmente de ser reembolsado. Protecção social e 
prestação de 
cuidados 
Amedida que a população enve­
lhece e que aumenta o número 
de mulheres com emprego remunera­
do, torna-se cada vez mais importan­
te a questão das consequências para 
os direitos à protecção social dos que 
necessitam de interromper as suas 
carreiras profissionais para assistên­
cia a filhos, adultos deficientes ou 
inválidos idosos. Na verdade, os pro­
blemas que muitos enfrentam neste 
domínio são cada vez mais reconhe­
cidos na União e, em muitos Estados-
Membros, foram adoptadas medidas, 
nos últimos anos, para melhorar a 
situação. Todavia, até à data, a tónica 
foi colocada na assistência aos filhos 
e, em muitos casos, os que tomam 
conta de deficientes e de inválidos 
continuam a ter dificuldades. Simul­
taneamente, mesmo no que se refere 
à assistência a filhos, o montante das 
prestações devidas e a duração da 
Ucença com reintegração no empre­
go no final do período variam de 
forma marcante através da União. 
Os regimes de prestações para os que 
prestam assistência a adultos só 
existem em quatro Estados-
Membros: Reino Unido, que tem o 
regime mais antigo, Irlanda, 
Finlândia e Alemanha, onde as 
disposições de protecção social para 
os cuidados de enfermagem prolon­
gados foram introduzidos em Abril 
de 1995. Existem disposições mais 
Umitadas em seis outros países, se 
bem que, na Espanha, Luxemburgo, 
Holanda, Áustria e Portugal, não 
existam quaisquer prestações. 
Existem ainda outras dimensões do 
problema. Os que prestam cuidados, 
quer a filhos quer a adultos, e regres­
sam ao trabalho, podem ter um regis­to de emprego insuficiente para te­
rem direito às prestações baseadas 
em seguro, especialmente ao subsí­
dio de desemprego. Além disso, se os 
que prestam cuidados trabalham a 
tempo parcial, em cinco países 
— Alemanha, Espanha, Irlanda, 
Áustria e Reino Unido — têm de 
ganhar mais do que o montante míni­
mo e/ou trabalhar mais do que um 
número mínimo de horas por sema­
na, para terem direito à segurança 
social (o corolário de não terem de 
pagar contribuições e de, consequen­
temente, darem origem a menores 
custos de mãb-de-obra). Se trabalha­
rem a tempo parcial e/ou receberem 
salários relativamente baixos porque 
interromperam as suas carreiras pro­
fissionais, tenderão a receber uma 
pensão inferior, relacionada com os 
salários, e, em alguns casos, poderão 
não ter direito aos regimes de pensão 
profissional. 
Num certo número de Estados-
Membros, porém, existem disposiçõ­
es no sentido de moderar o efeito 
sobre a pensão final, quer calculando 
as pensões com base nos salários re­
cebidos durante um número limitado 
dos melhore&anos, em vez de utilizar 
nos cálculos todo o tempo de empre­
go (como em Espanha, Portugal, 
ItáUa ou Finlândia), excluindo expli­
citamente dos cálculos os anos em 
que prestaram cuidados (como no 
Reino Unido ou na Irlanda), creditan­
do contribuições durante períodos de 
prestação de cuidados (como no 
Luxemburgo, Alemanha, Áustria ou 
Bélgica), ou pagando voluntaria­
mente as contribuições (como na 
Itália ou na Grécia). Em muitos 
casos, contudo, estas disposições 
proporcionam apenas uma compen­
sação parcial. 
O divórcio complica ainda mais a 
situação, sobretudo no que respeita 
às mulheres que estiveram a prestar 
-21 
Resumo e conclusões ".•>* $?-$ <\*.*f 
cuidados, em especial quando já não 
podem contar com os direitos deriva­
dos à protecção social e quando os 
direitos à pensão não são divididos de 
forma equitativa no momento do di­
vórcio. 
Problemas futuros 
Oenvelhecimento da população 
e as suas impUcações para as 
transferências de rendimentos, cui­
dados de saúde e serviços sociais, 
aUado à constante necessidade de 
responder às transformações econó­
micas e sociais não são os únicos 
desafios que se irão colocar no futuro 
aos sistemas de protecção social. 
O desenvolvimento dos sistemas 
através da União, nos próximos anos, 
irá quase certamente ser afectado 
pela crescente integração das econo­
mias europeias. 
A medida que as economias se torna­
rem mais estreitamente integradas e 
se eUminarem os condicionalismos 
remanescentes relativos à Uberdade 
de circulação de trabalhadores, capi­
tais, bens e serviços, continua em 
aberto a questão de se saber até que 
ponto os sistemas que agora funcio­
nam poderão manter a sua actual di­
versidade. 
Até agora, a atenção tem-se centrado 
sobretudo nas mudanças necessárias 
para facilitar a liberdade de circula­
ção dos trabalhadores, a qual exige, 
no mínimo, que os que se mudam de 
um país para outro não percam os 
seus direitos à protecção social, in­
cluindo o direito à pensão, e possam, 
portanto, transferir efectivamente os 
direitos constituídos num país para o 
outro. Surgem, porém, dificuldades 
na tradução deste requisito na práti­
ca quando o nível de prestações e/ou 
o método de financiamento (isto é, entre sistemas baseados em contri­
buições e sistemas baseados em im­
postos) variam significativamente 
entre os Estados-Membros. Na ver­
dade, as recentes tendências no sen­
tido de atribuir maior importância 
aos regimes complementares, e o re­
curso mais generaUzado à condição 
de recursos para canaUzar as presta­
ções para os que mais precisam, ten­
de, em si, a dificultar a mobilidade. 
Além disso, se os métodos de finan­
ciamento, especificamente o grau da 
dependência em relação às contribui­
ções dos empregadores, continuarem 
a ser significativamente diferentes, 
as empresas transnacionais, que es­
tão a tomar-se mais preponderantes, 
irão enfrentar dificuldades constan­
tes, tanto no estabelecimento de ní­
veis salariais em diferentes países, 
devido à diferença substancial nos 
custos salariais globais associados a 
um determinado salário líquido, 
como na transferência do pessoal de 
um país para outro. É provável que 
estas diferenças afectem as políticas 
de localização desproporcionada­
mente em relação a outros factores 
mais fundamentais. 
De um modo mais geral, põe-se uma 
séria questão que consiste em saber 
em que medida os níveis de protec­
ção social e, consequentemente, o ní­
vel de financiamento que lhes está 
associado, podem variar entre 
Estados-Membros num espaço eco­
nómico único, sem que isso afecte as 
condições de concorrência. Uma vez 
que os outros factores são iguais, o 
nível de impostos apUcados às em­
presas (quase independentemente da 
forma como o rendimento é cobrado) 
e, portanto, os custos de produção 
serão provavelmente mais elevados 
nos países onde o apoio social é não 
só amplo, mas também generoso, 
colocando-os numa situação compe­
titiva potencialmente desvantajosa. Estas considerações sugerem que as 
políticas destinadas a reforçar a inte­
gração das economias europeias têm 
repercussões nos sistemas de protec­
ção social, do mesmo modo que o 
funcionamento destes sistemas pode 
afectar os resultados daquelas políti­
cas. Consequentemente, seria impor­
tante adoptar uma abordagem 
integrada quando se tomam decisões 
quer de um lado quer do outro. Estas 
mesmas considerações levam a pen­
sar que os Estados-Membros devem 
anaUsar em conjunto as questões da 
protecção social, incluindo não ape­
nas os desafios comuns impostos 
pela evolução demográfica, econó­
mica e social, mas também, igual­
mente importante, a organização dos 
sistemas e os métodos de financia­
mento numa União integrada. O 
novo Quadro para o debate sobre o 
Futuro da Protecção Social faculta 
uma oportunidade para isso (ver a 
caixa). 
-22-
Resumo e conclusões 
O futuro da protecção social — quadro para um debate europeu 
A Comissão Europeia publicou, em Outubro de 1995 (COM(95) 466), uma nova iniciativa sobre o futuro da protecção 
social. As suas principais características são adiante apresentadas. 
Enquanto os Esiados-Membros permanecerem responsáveis pela consecussão dos objectivos comuns estabelecidos pela 
União Europeia nesta área, eles irão continuar a adaptar os seus sistemas de acordo com o objectivo subjacente da coesão 
social e da solidariedade, de forma a manter ou atingir um alto nível de protecção social. Desde que é responsável pela 
liberdade de circulação das pessoas e pela liberdade de prestação de serviços e de concorrência, a União tem interesse 
i ias questões relacionadas com a protecção social nestas áreas. Pelo que é importante assegurar que os objectivos sociais 
sejam tidos cm conta noutros domínios políticos. Há que ter cuidado em evitar que opções feitas noutras áreas venham 
predeterminar opções essenciais em matéria de protecção social. Há que seguir uma abordagem integrada, e a Comissão 
propõe, nesse sentido, que as instituições comunitárias c os Estados-Membros encetem, em conjunto, um processo de 
rellexão comum sobre as medidas futuras que deveriam ser tomadas para tomar os sistemas de protecção social mais 
favoráveis ao emprego e mais eficientes. 
Esta11 reflexão comum deveria constituir um processo colectivo onde a Comissão e os Estados-Membros têm um papel 
a desempenhai e para que serão chamados a contribuir os parceiros sociais e as outras parles em causa O Parlamento 
Europeu, o Comité Económico c Social e o Comité das Regiões também têm de sei plenamente associados ao processo. 
O objectivo é fazer o inventário deste debate mites do Final de 1996 c propor o seguimento apropriado. 
A Comissão irá iniciar este processo de reflexão, apresentando análises e orientações para o debate, dando os 
Estados-Membros e as outras partes os respectivos contributos. O parceiro principal da Comissão para o diálogo Será o 
grupo consultivo dos Directores-Gerais da Segurança Social, embora outros grupos consultivos também venham a ser 
envolvidos nas áreas do emprego e do mercado interno. Os órgãos do diálogo social europeu também serão convidados 
a participar activamente na reflexão. 
Várias questões em particular requerem uma análise mais aprofundada e uma reflexão comum; 
- os desafios resultantes do diferencial cada vez mais estreito entre a população activa c o número de reformados; 
~ as maneiras de tornar a protecção social mais favorável ao emprego; 
- o financiamento da protecção social; 
- as alterações nos sistemas de cuidados de saúde e o estabelecimento de trocas de experiência mais sistemáticas entre 
os Estados-Membros; 
- a coordenação dos regimes de segurança social para as pessoas que se deslocam entre os Estados-Membros e a 
relação entre coordenação e convergência dos sistemas de protecção social; 
- os princípios segundo os quais as instituições que gerem os regimes oficiais e suplementares e as companhias de 
seguros podem operar lado a lado no mercado interno; 
~ o futuro da protecção social a longo prazo. 
23 
Resumo e conclusões 
24-
Capítulo 1 - Sistemas de protecção socfàl m União 
Capítulo 1 Sistemas de protecção sócia 
na União 
Um perfil comum 
Conjuntamente com a democra­
cia liberal e a economia de mer­
cado, os sistemas extensivos de 
protecção social representam uma 
componente fundamental e uma ca­
racterística que distingue o modelo 
europeu de sociedade. Desde as 
últimas décadas do século XIX, as 
instituições de bem-estar desempe­
nharam um papel preponderante na 
modernização dos países europeus, 
aliviando as tensões derivadas do ci­
clo económico, da evolução demo­
gráfica, do comportamento social em 
mutação e da transição de modos de 
produção agrária para modos de pro­
dução industrial — principal razão 
para o desenvolvimento dos sistemas 
de protecção social. 
Vistos do interior da Europa, os sis­
temas de protecção social dos 
Estados-Membros da União parecem 
muito diferentes: tão diferentes que 
pode até afígurar-se ser impossível 
identificar traços comuns e descabi­
do falar do modelo europeu de bem-
estar. Cada nação seguiu uma via 
distinta no desenvolvimento da sua 
política social, o que influenciou for­
temente as características precisas do 
actual sistema. O presente relatório 
procura, em larga medida, sublinhar 
e medir essa diversidade, embora 
realçando importantes semelhanças e 
tendências convergentes. Na verda­
de, numa perspectiva comparativa 
mais vasta, não é difícil discernir a natureza comum dos sistemas de pro­
tecção social europeus, que os distin­
gue de outras partes do mundo, 
nomeadamente dos Estados Unidos e 
do Japão. Na maior parte dos aspec­
tos, os sistemas de protecção social 
na Europa diferem mais dos destes 
dois países do que entre si. De notar, 
ainda, que os países da Europa 
Central e Oriental estão actualmente 
a desenvolver sistemas de protecção 
social que seguem de perto o modelo 
da Europa Ocidental. 
A característica mais visível é, certa­
mente, a escala das despesas com a protecção social: os governos euro­
peus tendem a gastar neste domínio 
mais do que os outros paises desen­
volvidos do mundo. No início dos 
anos 90, as Jespesas públicas com a 
protecção social representavam, em 
média, 22% do PÍB na União; em 
contrapartida, atingiam cerca de 19% 
no Canadá e na Nova Zelândia, 
15% nos Estados Unidos, 13% na 
Austrália e menos de 12% no Japão 
(gráfico 1). 
Muitos são os factores que contri­
buem para uma maior amplitude das 
despesas com a protecção social na 
1 Despesas com a protecção social em relação ao 
PBB, 1990 
% PIB 
Japão Austrália EUA Canadá N.Zel. Ê12 Áustria Finlândia Suécia 
Fonte: OCDE 
25-
Capítulo 1 -Sistemas de protecção social na União 
2 Atitudes em relação ao papel social do Estado; 
rendimento-base, 19S2 
100 
Ale. Aia. I Ho! fill Choc. Hung. Pol. EUA Cartada N. Zel. 
Odd. Or"«it 
Fonte: ver cfilxa 
Atitudes em relação ao papel social do Estado: 
assistência & pessoas doentes, idosas e 
desempregadas, 1990 
100 
80M 
60 H 
40 
20 tí Q Doentes 
H Idosos 
H Desempregados 100 
P?íi„ áKíiJLJ 
A. Odd A. Orient. I Percentagens de acordo com o seguinte: 
Da modo gemi, acha que o Estado deveria ou não 
responsabilizar-se por: 
a. prestar cuidados; de saúde aos dojntec 
b. garantir um padrão de vida decente às pessoas idosas 
c. garantir um vzdião do vida docente aos desempregados 
EUAS Ãustrlllà União. En termos de riscos incluídos, 
a cobertura da protecção social tem 
tendência a ser mais extensiva (parti­
cularmente no que respeita às presta­
ções pecuniárias de curta duração, 
aos serviços sociais e às políticas do 
mercado de trabalho). O acesso às 
prestações e aos serviços oferecidos 
também é maior, especialmente em 
comparação com os Estados Unidos 
(onde, por exemplo, os serviços de 
saúde pública apenas cobrem as pes­
soas idosas e as mais desfavorecidas) 
ou a Austrália (onde as pensões pú­
blicas são limitadas às pessoas de 
rendimento inferior a um certo ní­
vel). Além disso, as taxas dos bene­
fícios na Europa tendem a ser 
tipicamente mais generosas (sobretu­
do r>o caso das pensões). 
Devido à maior amplitude e ao nível 
elevado das prestações, a protecção 
social é mais importante para a vida 
da população média na Europa do 
que noutras partes do mundo. As 
transferências representam, por 
exemplo, uma proporção maior do 
rendimento das famílias e, em com­
paração com os Estados Unidos, pa­
recem mais eficazes para reduzir a 
pobreza. -
A posição central ocupada pela pro­
tecção social na União Europeia tam­
bém é demonstrada pelas atitudes do 
público em geral. Praticamente todas 
as pessoas na Europa consideram a 
segurança social como uma realiza­
ção importante da sociedade moder­
na. O contraste entre as atitudes 
europeias e as não europeias, em re­
lação ao papel do Estado na salva­
guarda do bem-estar dos seus 
cidadãos, consta de um inquérito rea­
lizado em 1992 (vèr caixa). O inqué­
rito revelou que a maior parte das 
pessoas inquiridas na Holanda, ItáUa, 
Reino Unido e Alemanha (os países 
da T.TE incluídos no inquérito), pensa­
vam que os governos deveriam ga-
-26 
Capítulo 1 ^Sistemas deprotecção social na União 
rantir um rendimento-base para to­
dos, ao passo que nem sequer metade 
das pessoas eram dessa opinião no 
Canadá e nos Estados Unidos (gráfi­
co 2). Além disso, as pessoas que 
responderam ao inquérito na ex-
Checoslováquia, Polónia e Hungria 
manifestaram também nítida prefe­
rência pela garantia pública de um 
rendimento-base. De igual modo, 
apenas uma minoria dos americanos 
e uma fraca maioria dos australianos 
interrogados em 1990 consideravam 
que o Estado deveria conceder um 
apoio de rendimento aos desempre­
gados, contra 75% das pessoas inter­
rogadas na Alemanha, Reino Unido 
e Itália (gráfico 3). 
Um sistema de bem-estar extensivo 
é, evidentemente, dispendioso. É 
também susceptível de gerar diver­
sos tipos de rigidez que podem dete­
riorar a competitividade em relação a 
outros sectores económicos e preju­
dicar o crescimento económico. A 
longo prazo, as implicações financei­
ras, sociais e económicas de um sis­
tema de protecção social caro e rígido 
podem, inclusivamente, minar o ele­
vado nível de aceitação popular e 
uma legitimidade política profunda­
mente firmada. Os desafios que os 
Estados-Providência europeus en­
frentam têm sido amplamente discu­
tidos nos últimos anos, e foram 
objecto de uma série de documentos 
da Comissão (como os "Livros Bran­
cos" sobre o Emprego e a Política 
Social). Este relatório faculta ele­
mentos complementares para o deba­
te político. 
Em toda a União Europeia, estão ac­
tualmente em estudo reformas im­
portantes dos sistemas de protecção 
social —já introduzidas, nalguns ca­
sos —, em resposta à necessidade de 
reduzir os custos, adaptar-se às con­
dições sociais e económicas em rápi­
da mutação e substituir a antiga rigidez por uma maior flexibilidade. 
Embora ainda não seja claro em que 
medida a Europa irá manter as suas 
características sociais neste proces­
so, a implementação das reformas 
não se fará num vazio normativo. Se 
levarmos a sério os valores dos cida­
dãos europeus expressos em inquéri­
tos ou eleições políticas, parece 
seguro prever que a protecção social 
continuará a ocupar uma posição 
central nas nossas sociedades: os go­
vernos europeus irão, muito prova­
velmente, esforçar-se no futuro, tal 
como no passado, por assegurar que 
ninguém fique sem assistência quan­
do desempregado, pobre, doente ou 
deficiente. 
Dimensões da 
diversidade 
Adiversidade dos sistemas de 
protecção social existentes na 
União apresenta numerosos aspec­
tos. Um deles, muitas vezes identifi­
cado para fins de classificação, reside 
no fundamento do direito ao apoio 
social e, nomeadamente, na questão 
de saber se, para beneficiar do mes­
mo, é necessário ter contribuído para 
um regime de segurança social, ge­
ralmente baseado no exercício de 
uma actividade profissional, com be­
nefícios ligados a contribuições, ou 
basta ser-se cidadão e ter-se necessi­
dade de assistência. Como é sabido, 
a primeira abordagem predomina nos 
países da Europa Continental, sendo 
a segunda mais importante no Reino 
Unido, Irlanda e, muito especialmen­
te, nos países escandinavos. 
Muito embora o contraste entre a tra­
dição "Bismarckiana" (isto é, o pri­
meiro tipo) e a "Beveridgeana" 
corresponda a uma importante divi­
são histórica na formação dos 
Estados-Providência europeus, cons-O Programa do 
Inquérito Social 
Internacional (ISSP) 
O ISSP foi lançado em 1.994 
por uma série de institutos de 
investigação, com o objectivo 
de recolher dados padroniza­
dos e comparáveis sobre as 
atitudes do grande público em 
diferentes países, no tocante a 
um vasto leque de questões. 
Todos os anos é efectuado um 
novo inquérito. O Inquérito 
de 1990 incidiu sobre o papel 
do governo e o de 1992 sobre 
a desigualdade social. Todos 
os dados estão registados em 
Colónia, no Zentrol Umfrage 
ArchivÇOMA). 
titui uma distinção demasiado impre­
cisa para facultar uma descrição 
exacta da sua configuração nos mea­
dos dos anos 90. Todos os sistemas 
de protecção social europeus apre­
sentam hoje alguns elementos de 
cada um dos sistemas de base. 
Mais do que partir de desenvolvi­
mentos históricos e de modelos 
ideais ou típicos, procurar-se-á, se-
guidamente,Tesumir as principais se­
melhanças e diferenças entre os 
sistemas de protecção social dos 
15 Estados-Membros, no que respei­
ta a quatro aspectos distintos: 
- cobertura dos riscos e elegibilidade; 
- estrutura dos benefícios; 
- disposições financeiras; 
- modelos organizacionais. 
Estes aspectos são os mais importan­
tes, tanto do ponto de vista analítico 
como do prático. Uma vez que não 
são necessariamente os mesmos no 
que respeita a cada uma das três 
grandes funções principais da 
-27-
Capítulo 1 -Sistemas de protecção social na União 
protecção social — garantir o rendi­
mento, dispensar cuidados de saúde 
e fornecer serviços sociais —, estas 
últimas serão examinadas separada­
mente, mais adiante. 
Apoio ao rendimento 
Todos os 15 Estados-Membros 
concedem prestações específi­
cas destinadas a cobrir os riscos clás­
sicos de velhice e de reforma, da 
morte de um sustentador familiar, de 
incapacidade, de doença, de materni­
dade, de crianças a cargo e de desem­
prego. Na maior parte dos países, 
existe também alguma forma especí­
fica de benefício para acidente de 
trabalho ou doença profissional, em­
bora na Holanda e na Grécia estes 
sejam cobertos pelo seguro geral de 
doença e invalidez. 
Estes riscos, porém, são muitas vezes 
definidos de modo diferente nos di­
versos países. Há, por exemplo, dife­
renças quanto à idade da reforma e 
diferentes definições de incapacida­
de. 
Nalguns países, para além dos riscos 
clássicos, também são cobertas ou­
tras contingências. A mais recente é, 
talvez, a dos cuidados de longa dura­
ção, para os quais foi recentemente 
introduzido o seguro social na 
Alemanha (conforme descrição feita 
no capítulo 2). Outros países incluem 
o custo da educação dos filhos (por 
exemplo, os subsídios de educação 
pagos em França, na Alemanha e no 
Luxemburgo), o custo dos cuidados 
prestados a familiares incapacitados 
ou doentes (por exemplo, o subsídio 
de assistência a inválidos no Reino 
Unido, o subsídio de "acompanha­
mento" na Itália, os vários subsídios 
pagos a famílias com crianças defi­
cientes na Bélgica, Grécia, Espanha, 
França, Irlanda, Luxemburgo e Portugal) ou a família monoparentais 
(especificamente subsidiadas na 
Dinamarca, Finlândia, Alemanha, 
Grécia, França, Irlanda, Suécia e 
Reino Unido). 
O risco residual de ter recursos insu­
ficientes é igualmente coberto por 
esquemas de prestações de rendi­
mento mínimo em todos os Estados-
Membros, à excepção da Grécia, 
Portugal, Espanha e Itália. Nestes 
países, as pessoas não elegíveis a 
benefícios-padrão, apenas podem 
contar com uma ajuda pecuniária dis­
cricionária e não normalizada, do po­
der local (embora a Itália existam 
esquemas de rendimento mínimo 
num certo número de regiões, em 
Espanha esteja em curso, a nível re­
gional, a progressiva introdução de 
um sistema de garantia de níveis de 
rendimento, e em Portugal o sistema 
não-contributivo de segurança social 
visa facultar recursos mínimos aos 
que não têm direito aos benefícios de 
velhice e invalidez do sistema com 
base no seguro). 
As diferenças nas condições de ele­
gibilidade — a extensão da protec­
ção — são muito mais pronunciadas 
do que as diferenças nos riscos co­
bertos. Aqui, existem diferenças 
apreciáveis não só entre países mas 
também entre riscos nalguns países. 
No caso das pensões de velhice, qua­
tro países (Dinamarca, Suécia, 
Finlândia e Holanda) possuem regi­
mes nacionais que cobrem todos os 
residentes. O Reino Unido e a Irlanda 
também têm esquemas de seguro na­
cionais, cobrindo, todavia, apenas os 
que se encontram a trabalhar ou à 
procura de emprego (isto é, os que 
fazem parte da população activa) e 
cujos rendimentos ultrapassam um 
montante mínimo (cerca de 70 ecus 
por semana no Reino Unido e 40 ecus 
por semana na Irlanda). No Reino Unido, contudo aqueles 
que sé encontram fora do mercado de 
trabalho ou a receber rendimentos 
inferiores ao limite mais baixo para 
pagar contribuções sociais podem fa­
zer contribuições voluntárias (cf base 
voluntária) para obter uma pensão 
(embora isto não se verifique para 
outro tipo de prestação de seguros). 
Nos outros 9 países, não existe um 
regime nacional único. A elegibilida­
de baseia-se no estatuto profissional, 
e os regulamentos (no que respeita, 
por exemplo, alidade de reforma) 
variam frequentemente entre os que 
trabalham no sector público e os que 
trabalham no sector privado, bem 
como entre os que recebem salários 
ou ordenados e os trabalhadores in­
dependentes. A inscrição num dos 
numerosos regimes de seguro é obri­
gatória para a grande maioria das 
pessoas empregadas. Não existe 
qualquer exigência quanto a um ren­
dimento mínimo, salvo na Alemanha 
(a cobertura obrigatória começa a 
partir de um mínimo de 580 DM cer­
ca de 285 ecus por mês) e na Áustria 
(250 ecus por mês). Numa série de 
casos, existem certas lacunas ao nível 
da elegibilidade-que afectam algu­
mas categorias de trabalhadores in­
dependentes (ver descrição no 
capítulo 6), bem como alguns traba­
lhadores atípicos não cobertos, entre 
os quais figuram, em regra geral, os 
trabalhadores familiares. 
Em todos os países, existem, contu­
do, prestações mínimas para todas as 
pessoas que atingem a idade de refor­
ma sem qualquer cobertura de segu­
rança adequada. 
Para além da pensãõ-base (o "primei­
ro pilar"), há pensões complementa­
res (o "segundo pilar") em todos os 
15 Estados-Membros. A inscrição 
num regime de pensões complemen­
tares é obrigatória em 8 países para 
28-
Capítulo 1 - Sistemas th protecção social na União 
determinados grupos. Na Suéciae na 
Finlândia, todos os trabalhadores 
(dependentes e independentes) são 
cobertos; na Dinamarca, Reino 
Unido e Holanda, apenas os trabalha­
dores que recebem salários ou orde-
nados (e na Holanda apenas 
nalgumas indústrias em que são na 
maior parte baseados em acordos 
contratuais entre empregadores e 
empregados); em França, todos os 
que recebem salários ou ordenados e 
ainda algumas categorias de traba-
lhadores independentes; na 
Alemanha, apenas os funcionários 
do Estado; e, na Grécia, apenas algu­
mas categorias de trabalhadores 
dependentes e independentes. Em to­
dos estes países, os regimes de pen­
sões complementares são geridos por 
organismos públicos, embora, no 
Reino Unido, seja possível optar por 
um regime privado em vez do regime 
estatal. Nos restantes 7 países 
(Irlanda, Bélgica, Luxemburgo, 
Áustria, Itália, Espanha e Portugal), 
o seguro das pensões complementa­
res é em larga medida matéria para 
acordo contratual entre empregado­
res e empregados, e está comparati­
vamente menos desenvolvido (se 
bem que em diversos casos existam 
esquemas privados individuais). 
O direito à pensão de reforma impli­
ca, geralmente, um direito de presta­
ção de sobrevivência e de invalidez. 
No que respeita às prestações de in­
validez, nos países em que o regime 
nacional não cobre todos os residen­
tes, existem prestações não contribu­
tivas para as pessoas que não têm 
direito às prestações do seguro, em­
bora seja aplicada, nesses casos, a 
condição de recursos em todos os 
países, à excepção do Luxemburgo, 
Grécia e Itália. 
No caso das prestações de doença, 
apenas podem beneficiar das mes­
mas os trabalhadores por conta de outrem na Áustria, França, Grécia, 
Irlanda, Itália e Holanda, mas tam­
bém os trabalhadores inde­
pendentes na Bélgica, Dinamarca, 
Luxemburgo, Portugal, Espanha, 
Reino Unido e (parcialmente) 
Alemanha. Na Suécia e na Finlândia, 
todo o residente, empregado ou não 
(incluindo as domésticas e estudan­
tes), tem direito, pelo menos, a um 
abono mínimo diário. 
No caso das prestações de maternida­
de, todas as mulheres economica­
mente activas podem beneficiar das 
mesmas em todos os países, à excep­
ção da Irlanda e da Holanda, onde as 
trabalhadoras independentes são ex­
cluídas; no Luxemburgo, Suécia e 
Finlândia, as mulheres sem emprego 
são igualmente cobertas. Num núme­
ro pequeno de países, os pais empre­
gados podem requerer a prestação 
em vez da mãe, quando do nascimen­
to de uma criança (para mais porme­
nores, ver capítulos 6 e 7). 
Apenas os trabalhadores assalariados 
têm direito a prestações pecuniárias 
em caso de acidente de trabalho e de 
doença profissional, embora os tra­
balhadores independentes sejam par­
cialmente cobertos na Dinamarca, 
Finlândia, França, Alemanha, Itália, 
Luxemburgo, Espanha e Suécia, e, 
nalguns países, os estudantes tam­
bém sejam incluídos nos regimes de 
seguro obrigatório. Como já foi assi­
nalado, não há qualquer regime de 
seguro específico contra os acidentes 
de trabalho e doenças profissionais 
na Grécia e na Holanda. 
No que respeita a subsídios de de­
semprego, as regras que regulam a 
elegibilidade variam não só de país 
para país, mas também em relação ao 
tipo de regime de prestações em vi­
gor. Na Dinamarca, Finlândia e 
Suécia, a inscrição em regimes de 
seguro de desemprego é voluntária, e aberta também aos trabalhadores in­
dependentes. A Finlândia e a Suécia 
concedem prestações de assistência 
específicas àqueles que não são 
membros de um regime de seguro. 
Em todos os outros países, o seguro 
de desemprego é obrigatório, mas 
apenas para os trabalhadores do sec­
tor privado; Luxemburgo é o único 
país que concede prestações de segu­
ro aos trabalhadores independentes. 
Alguns países concedem prestações 
de desemprego específicas às pes­
soas cujo direito às prestações de se­
guro de desemprego ainda não tenha 
sido atingido ou tenha expirado 
— França, Alemanha, Espanha, 
Portugal, Irlanda, por exemplo. Nes­
te último país, a assistência em caso 
de desemprego estende-se também 
aos trabalhadores independentes. Em 
todos os países, à excepção de 
Portugal e da Grécia, os trabalhado­
res do sector privado na indústria têm 
direito a prestações especiais em 
caso de desemprego parcial ou tem­
porário. Este tipo de prestação é par­
ticularmente importante na Itália, 
onde os trabalhadores agrícolas tam­
bém são abrangidos. De notar ainda 
que, nalgunsj>aíses (Bélgica, Dina­
marca, Alemanha e Luxemburgo), os 
jovens à procura do primeiro empre­
go também têm direito a prestações. 
Finalmente, todas as famílias têm di­
reito ao abono de família, inde­
pendentemente do seu rendimento, 
na Bélgica, Dinamarca, Finlândia, 
França, Irlanda, Luxemburgo, 
Holanda, Portugal, Suécia e Reino 
Unido; em todos os outros países, 
essas prestações dependem do rendi­
mento. Na Bélgica, são pagas presta­
ções, de montante inferior, aos 
trabalhadores independentes, 
enquanto que na Grécia e na Itália, 
com algumas excepções, eles não 
recebem absolutamente nada (para 
mais pormenores, ver capítulo 6). 
-29 
Capitulo 1 - Sistemas de protecção social na União 
A estrutura das 
prestações 
As fórmulas utilizadas para o cálculo 
das prestações de garantia de rendi­
mento representam, provavelmente, 
o aspecto mais diversificado dos sis­
temas europeus de protecção social. 
Tal como as regras que regulam a 
elegibilidade, as fórmulas variam 
não somente entre países mas tam­
bém em função dos riscos em cada 
país, em função dos tipos de presta­
ção para cada risco e (especialmente 
na Europa Continental) em função 
dos grupos profissionais. 
Uma linha de demarcação funda­
mental pode ser traçada entre as fór­
mulas do tipo "Beveridgeano", de 
prestações fixas, e do tipo "Bismarc-
kiano", em que as prestações estão 
relacionadas com as remunerações 
anteriores. Nos Estados-Membros do 
Norte, o primeiro tipo aplica-se às 
prestações pagas por vários regimes 
de segurança nacionais. Assim, é 
paga uma pensão-base a todos resi­
dentes na Dinamarca, Suécia e 
Finlândia, quando atingem a idade da 
reforma, e a todos os que estiveram 
empregados (e pagaram contribuiçõ­
es) no Reino Unido e na Irlanda. Para 
além da pensão-base, os trabalhado­
res que, nestes países, são elegíveis 
(i. e., pagaram contribuições) 
também recebem uma pensão com­
plementar proporcional às remunera­
ções anteriores. Suplementos de 
pensão, ligados à condição de recur­
sos, são atribuídos às pessoas em ne­
cessidade. Em geral, as prestações 
pecuniárias de curta duração são 
igualmente fixas. No entanto, para 
certos grupos profissionais, elas tam­
bém estão nalguns casos ligadas aos 
rendimentos. As prestações pagas 
em caso de doença, maternidade e 
acidentes de trabalho dependem dos 
rendimentos para todos os activos na 
Dinamarca, Finlândia e Suécia, onde os incritos em caixas de seguro de 
desemprego recebem igualmente 
prestações proporcionais ao rendi­
mento em caso de desemprego. No 
Reino Unido, o subsídio de doença 
("Statutory Sick Pay") tornou-se fixo 
em 1995, enquanto que o subsídio de 
maternidade ("Maternity Pay") está 
relacionado com os rendimentos. 
Também na Irlanda, são pagas a cer­
tas mulheres prestações de materni­
dade relacionadas com os 
rendimentos. 
Na Europa Continental, todas as 
prestações, à excepção dos abonos de 
família, são geralmente proporcio­
nais aos rendimentos. Na Holanda, 
contudo, as prestações de velhice e 
invalidez são fixas. Em muitos 
Estados-Membros, as pensões são 
aumentadas a um nível mínimo se os 
cálculos baseados nos rendimentos 
ou nas contribuições conduzirem a 
montantes muito fracos (Bélgica, 
Espanha, França, Itália, Luxemburgo 
e Portugal, em particular). Na 
Bélgica, Grécia, Espanha, França e 
Portugal, aplicam-se igualmente 
montantes mínimos às prestações de 
desemprego. São aplicados limites 
máximos, por outro lado, aos rendi­
mentos utilizados como base de cál­
culo das pensões-base ("primeiro 
pilar") na Bélgica, Grécia, Espanha, 
França, Itália e Luxemburgo. As fór­
mulas utilizadas para calcular o mon­
tante das prestações também variam 
muitas vezes entre grupos profissio­
nais. Em geral, as fórmulas aplicá­
veis aos empregados do sector 
público tendem a ser mais favoráveis 
do que as aplicáveis no sector priva­
do, e são normalmente menos 
favoráveis para os trabalhadores in­
dependentes (ver capítulo 6). 
Os montantes estatutários efectivos 
das prestações variam enormemente. 
As prestações fixas atribuídas nos 
países escandinavos são geralmente mais elevadas do que as pagas no 
Reino Unido e na Irlanda. As presta­
ções ligadas aos rendimentos nos 
países do Sul da Europa (pelo menos 
no que respeita às pensões) são, pelo 
contrário, mais elevadas do que nos 
outros países da Europa Continental 
(onde as pensões complementares 
estão, todavia, mais espalhadas). No 
entanto, convém notar que a genero­
sidade do sistema de protecção social 
não reflecte unicamente as taxas es­
tatutárias mas depende de outros as­
pectos importantes das fórmulas de 
cálculo das prestações, como a exis­
tência de limites máximos e a 
possibilidade de beneficiar de com­
plementos; a indexação e regras fis­
cais; a duração das prestações; a 
existência de períodos de espera; etc. 
A diversidade em todos estes aspec­
tos é, uma vez mais, muito marcada, 
nomeadamente no que respeita aos 
trabalhadores independente: (para 
mais pormenores, consultar os rela­
tórios anuais MISSOC — o sistema 
comunitário de informeção sobre a 
protecção social). 
Financiamento 
As contribuições para a segurança 
social são a principal fonte de finan­
ciamentos das prestações de garantia 
de rendimento na União. A principal 
excepção é a Dinamarca, onde as 
prestações são financiadas predomi­
nantemente pelos impostos, se bem 
que, em 1994, se tenham introduzido 
contribuições dos empregados por 
conta de outrem para as prestações de 
doença e de desemprego. No Reino 
Unido o subsidio de doença ("Statu­
tory Sick Pay") eo subsidio de 
Maternidade ("Statutory Maternity 
Pay") são financiados através dos 
impostos 5m gerai. 
As ta/.as de contribuição variam 
enormemente entre os Estados-
30 
Capítulo 1 ~ Sistemas de protecção social na União 
Membros e entre os diferentes tipos 
de riscos. Na Irlanda, Reino Unido, 
Finlândia, Suécia, Bélgica, Espanha 
e Portugal não se faz distinção entre 
os riscos, e é aplicada uma taxa glo­
bal aos rendimentos (existem, no en­
tanto, taxas separadas para o seguro 
de desemprego na Finlândia, Suécia 
e Espanha). Nos outros países, apli-
camse taxas diversas aos riscos di­
versos. As contribuições são 
normalmente divididas entre os em­
pregadores e os empregados, em pro­
porções que podem igualmente 
variar entre os riscos e os grupos 
profissionais; existem geralmente re­
gulamentações específicas para os 
funcionários públicos e os trabalha­
dores independentes (para mais por­
menores, ver o relatório MISSOC). 
Nos regimes de seguro contra aci­
dentes de trabalho, as contribuições 
são muitas vezes definidas com base 
em princípios actuariais e fixadas 
sector por sector. 
Em todos os Estados-Membros, os 
sistemas de protecção social são fi­
nanciados, em parte, pela fiscalidade 
geral, mesmo quando dependem em 
larga medida das contribuições 
sociais. O Estado é responsável por 
todas as prestações não contributivas 
(como as pensões sujeitas à condição 
de recursos) e, em certos casos, 
também paga as contribuições a cer­
tas caixas de seguro numa base esta­
tutária. Os abonos de família são 
integralmente financiados pelos im­
postos em seis países — Dinamarca, 
Alemanha, Irlanda, Holanda, Suécia 
e Reino Unido. Além disso, o Estado 
intervém financeiramente em último 
recurso para cobrir os défices das 
caixas de seguro, quando tal for o 
caso. Em todos os Estados-
Membros, as prestações de longa du­
ração (essencialmente, as pensões de 
velhice) são financiadas de acordo 
com o princípio da distribuição 
("pay-as-you-go") (isto é, as contri­buições actuais servem para fazer 
lace às necessidades actuais e não às 
necessidades futuras), à excepção, 
em certa medida, das pensões 
relacionadas com o rendimento e 
pensões complementares. 
Organização 
É possível distinguir na União três 
modelos distintos de gestão dos 
sistemas de protecção social. No mo­
delo anglo-saxónico, a responsabili­
dade global pela concessão de 
praticamente todas as prestações pe­
cuniárias reside num único Ministé­
rio (o "Department of Social 
Security", no Reino Unido, e o 
"Department of Social Welfare", na 
Irlanda); existe pouco envolvimento 
(e só de natureza consultiva) dos par­
ceiros sociais e dos beneficiários das 
prestações na gestão ou na política. 
No modelo escandinavo, há igual­
mente um sistema unitário (em vez 
de regimes separados), mas a gestão 
é mais descentralizada (especialmen­
te na Dinamarca) e os parceiros so­
ciais participam na gestão do regime 
nacional (no âmbito do Conselho de 
Segurança Nacional, na Suécia, e do 
Instituto de Segurança Social, na 
Finlândia). Em todos os três Estados-
Membros, o seguro de desemprego é 
gerido separadamente pelas organi­
zações sindicais. 
No modelo continental de gestão, o 
sistema é fragmentado num certo nú­
mero de regimes semi-autónomos 
para as diferentes categorias profis­
sionais. A estrutura administrativa é 
extremamente variada e cada país 
tem, em larga medida, uma configu­
ração única, que reflecte a sua 
evolução histórica bem como carac­
terísticas sócio-económicas e institu­
cionais. Convém, no entanto, não empolar os 
contrastes entre estes três modelos. 
Em todos os países, as instituições de 
segurança social são controladas de 
uma forma relativamente estreita 
pelo governo, mesmo nos sistemas 
continentais aparentemente mais 
pluralistas. No entanto, as caracterís­
ticas organizacionais não são total­
mente desprovidas de significado. 
Nos países do Sul da Europa, por 
exemplo, os vários regimes profis­
sionais mostraram-se muito apega­
dos à sua autonomia (por mais 
pequena que fosse) e resistiram re­
centemente ãs tentativas do governo 
central no sentido de os unificar com 
os regimes mais gerais para fins de 
racionalização financeira. 
Cuidados de saúde 
Todos os Estados-Membros pos­
suem sistemas de saúde bem 
desenvolvidos, que fornecem presta­
ções em espécie e serviços para trata­
mento e prevenção de doenças e 
reabilitação. Praticamente todos os ci­
dadãos da União Europeia estão cober­
tos e — como o indicou o inquérito 
Euro-barómetro 1992 sobre a protec­
ção social—a maior parte deles pare­
ce relativamente satisfeita com a 
qualidade dos serviços de que benefi­
cia. 
Para ilustrar a maneira como os cui­
dados de saúde são organizados nas 
diversas partes da União, faz-se, 
muitas vezes, uma distinção entre os 
"serviços nacionais de saúde" e os 
"sistemas de seguro-doença". No 
primeiro caso, os cuidados de saúde 
são fornecidos por um regime uni­
versal acessível ao conjunto da popu­
lação e financiado pelos impostos; no 
segundo, os cuidados de saúde são 
dispensados por um certo número de 
caixas de seguro social, que se 
ocupam de diferentes categorias 
-31 -
Capítulo 1 - Sistemas de protecção social na União 
profissionais e são financiadas fun­
damentalmente pelas contribuições. 
Como é sabido, o protótipo de todos 
os serviços nacionais de saúde euro­
peus foi estabelecido no Reino Unido 
entre 1946 e 1948. Oito outros 
Estados-Membros (Irlanda, 
Dinamarca, Suécia, Finlândia, Itália, 
Espanha, Portugal e Grécia) segui­
ram o exemplo e criaram serviços 
nacionais de saúde largamente inspi­
rados no modelo britânico. Os seis 
outros países (Alemanha, França, 
Bélgica, Luxemburgo, Holanda e 
Áustria), em contrapartida, conser­
varam e desenvolveram os seus sis­
temas de seguro-saúde. 
Para compreender melhor a diferen­
ça existente entre estes dois modelos 
de prestação de cuidados de saúde, 
bem como as diferenças mais signi­
ficativas no âmbito de cada modelo, 
convém examinar mais pormenori­
zadamente as condições de elegibiU­
dade, as fontes de financiamento e a 
organização global que será abaixo 
examinado de seguida. 
Elegibilidade 
Nos serviços nacionais de saúde no 
Reino Unido, Dinamarca, Suécia, 
Finlândia e Itália, todos os residentes são 
obrigatoriamente cobertos e têm os mes­
mos direitos em relação ao conjunto das 
prestações e serviços. O serviço de saúde 
irlandês cobre igualmente todos os resi­
dentes, mas apenas os detentores de car­
tões médicos ("medical cards"), sujeitos 
à condição de recursos (cerca de 35% da 
população) podem beneficiar gratuita­
mente do conjunto das prestações. Nos 
três outros países que dispõem de servi­
ços nacionais de saúde, as regras que 
regem a elegibilidade estão numa fase de 
transição. Em Portugal, todos os íesiden-
tes têm direito aos cuidados de saúde 
públicos, mas oserviço nacional de saúde 
propriamente dito cobre apenas cerca de 75% da população. Os outros (essencial­
mente tuncionários públicos) continuam 
inscritos em esquemas tradicionais de 
seguro profissional, com diferentes re­
gras no que respeita às condições de 
tratamento. Em Espanha, existe uma si­
tuação semelhante, tendo sido mtroduzi-
da em 1986 a cobertura universal, como 
objectivo a atingir de modo progressivo. 
Desde 1989, os beneficiários dos progra­
mas de assistênciapúblicaforam integra­
dos no serviço de saúde, que cobre 
presentemente cerca de 93% da popula­
ção. Subsiste, no entanto, um sistema 
especial com regras distintas para os fun­
cionários que podem optar por uma co­
bertura privada Além disso, as pessoas 
pertencentes aos grupos de rendimentos 
mais elevados estão isentas do seguro 
obrigatório. Por fim, na Grécia, a elegi­
bilidade continua essencialmente basea­
da no estatuto profissional e familiar, 
com importantes variações nas condiçõ­
es de tratamento, e o serviço nacional de 
saúde (estabelecido oficialmente em 
1983) cobre apenas as pessoas não incri-
tas numa caixa de seguro. 
Na Alemanha, Áustria, França, Bélgica, 
Luxemburgo e Holanda, o acesso aos 
cuidados de saúde públicos depende pri­
mariamente do estatuto profissional. Re­
gia geral, as pessoas empregadas e os 
beneficiários de prestações pecuniárias 
estão cobertos por uma das diversas cai­
xas de seguro-doença Os familiares a 
cargo têm, por seu turno, um direito de­
rivado à mesma cobertura. As pessoas 
não incluídas no sistema de protecção 
social são cobertas pela assistência social 
(sujeita à condição de recursos). Nestes 
sistemas, bem como no caso dos serviços 
nacionais de saúde, cada cidadão é, por 
consequência, coberto nabase de direitos 
individuais ou derivados ou na base de 
necessidade sujeita à condição de recur­
sos. Apenas em dois países (Alemanha e 
Holanda), a cobertura obrigatória é niti­
damente inferior a 100%, devido, essen­
cialmente, ao facto de as pessoas cujos 
rendimentos ultrapassam certo montante (cerca de 37 500 ecus por ano nos antigos 
Lander; 30 500 ecus nos novos Lander e 
27 500 ecus na Holanda) não serem 
obrigadas a increver-se no seguro públi­
co. Na Holanda, no entanto, existe um 
esquema universal para o reembolso de 
"custos médicos excepcionais". 
O que distingue os serviços nacionais de 
saúde (nomeadamente os sistemas britâ­
nico, escandinavo e italiano) dos siste­
mas de seguro-doença no que respeita à 
cobertura tem a ver mais com variações 
internas, ao nível da elegibilidade, do que 
com o âmbito global. Com efeito, nos 
sistemas de seguro-doença, as diferentes 
caixas obedecem, por vezes, a regras de 
funcionamento diferentes, o que dá ori­
gem a várias diferenças na gama e tipos 
de serviços disponíveis, na margem de 
escolha do œnsumidor, nos procedi­
mentos de pagamento ou de reembolso, 
etc.. Um exemplo marcante dessa situa­
ção é a fraca cobertura, para os trabalha­
dores independentes, no caso de "riscos 
menores", na Bélgica e em França (ver 
capítulo 6). Além disso, nos sistemas de 
seguro, quem tem direito à assistência 
social pode ser confrontado com restri­
ções quanto ao volume das prestações ou 
à escolha dos prestadores a que tem di­
reito (como em França, no caso da assis­
tência pública). 
Financiamento 
Os serviços nacionais de saúde britânico 
e escandinavos são quase inteiramente 
financiados pelos impostos. Na Irlanda, 
a principal fonte de financiamento é 
igualmente a fiscalidade geral, embora 
seja cobrada uma contribuição de saúde 
de 1,25% sobre todas as remunerações. 
No Sul da Europa, a passagem de um 
financiamento com base em contribui­
ções para um fiiianciamento com base 
em impostos foi definida como um 
objectivo no âmbito das reformas estabe­
lecidas pelos serviços nacionais de saúde, 
32-
Capítulo 1 - Sistemas de protecção social na União 
objectivo nem sempre atingido. Em Itália 
e na Grécia, continuam a ser cobradas 
contribuições especiais sobre os salários. 
Em Espanha e Portugal, uma parte das 
receitas globais das contribuições é utili­
zada para financiar o serviço nacional 
—mais particularmente as caixas profis­
sionais tradicionais que ainda existem. 
Nos quatro Estados-Membros do Sul da 
Comunidade, aparte das despesas finan­
ciadas pelos impostos não deixou de 
crescer durante a última década 
As contribuições para as caixas de seguro-
doença (com taxas diferentes) constituem 
a principal fonte de financiamento das di­
versas caixas existentes na Alemanha, 
Áustria, França, Bélgica, Luxemburgo e 
Holanda, embora, nestes países, as receitas 
da fiscalidade geral sejam igualmente uti­
lizadas para cobrir o desnível cada vez 
maior entre as receitas contributivas das 
contribuições e as despesas. 
Para além da tributação geral e das con­
tribuições especiais, foi utilizada cada 
vez mais na última década uma terceira 
fonte de financiamento, ou seja, as taxas 
de utilização. Em todos os países, os 
doentes têm de suportar uma parte dos 
custos das receitas médicas. Na Bélgica, 
França, Luxemburgo e Portugal, os 
doentes suportam uma parte dos custos 
das consultas médicas; na Bélgica, 
Alemanha, França, Luxemburgo e 
Finlândia, eles têm de pagar um certo 
montante em caso de hc>spitalização. Na 
maior parte dos países, existem amplas 
isenções das taxas no caso de doenças 
especiais e/ou de grupos economicamen­
te desfavorecidos. 
Organização 
Os serviços nacionais de saúde e os sis­
temas de seguro-doença são geralmente 
organizados de maneiras diferentes. 
Uma vez que, no primeiro caso, se trata 
de regimes únicos incluindo todos os 
riscos, a sua organização é geralmente mais unitária e homogénea No Reino 
Unido, Irlanda, Dinamarca, Suécia, 
Finlândia e Itália, as políticas gerais são 
determinadas pelo Ministério da Saúde, 
enquanto que a implementação das polí­
ticas e a prestação propriamente dita dos 
serviços médicos estão incumbidos a ní­
veis inferiores do governo (regiões, mu­
nicípios, distritos sanitários locais ou 
unidades sanitárias locais), cujo grau de 
autonomia varia. Também aqui a 
Espanha, Portugal e a Grécia se encon­
tram numa fase de transição. Paralela­
mente ao novo serviço nacional de saúde 
unitário e desœntralizado, as antigas cai­
xas continuam a funcionar à escala na­
cional (nalgumas regiões, em Espanha) 
numa base sectorial; elas ocupam ainda 
uma posição muito importante na Grécia 
Os sistemas de seguro-doença tendem a 
ser organizados simultaneamente de ma­
neira sectorial e territorial. Os Ministérios 
da Saúde são responsáveis pela política 
global, dispondo os governos regionais 
ou locais de certas competências na mar 
teria As diversas caixas de seguro-doen­
ça dispõem, no entanto, de certa 
autonomia organizacional (particular­
mente na Alemanha e na Holanda) no 
que respeita à prestação propriamente 
dita dos cuidados e, em certos casos, ao 
financiamento, como na Alemanha, por 
exemplo. As caixas são igualmente orga­
nizadas numa base territorial e geridas 
por órgãos onde estão directamente re­
presentados os interesses dos consumi­
dores. Como no caso dos esquemas de 
garantia de rendimentos, cada país tem a 
sua própria estrutura organizacional, for­
jada em larga medida pela sua evolução 
histórica Na Bélgica e na Holanda, por 
exemplo, as caixas de seguro-doença 
mantêm a sua denominação ideológica 
e/ou religiosa original, muito embora os 
seus membros optem por uma ou por 
outra, por razões puramente comerciais. 
Outros aspectos pertinentes dos sistemas 
de cuidados de saúde referem-se à rela­
ção entre as instituições de financiamento e os prestadores (mais particularmente, 
os profissionais da saúde), o método es­
pecífico de funcionamento dos diversos 
níveis da prestação de cuidados (por 
exemplo, os hospitais), "combinação" 
púbhco/privado, os procedimentos orça­
mentais globais, etc.. Estes aspectos são 
importantes do ponto de vista da redução 
dos custos e actualmente objecto de re­
forma em numerosos países (ver capítu­
lo 5 do presente relatório). 
Serviços sociais 
Para além da garantia de rendimento e 
dos cuidados de saúde, aprotecção social 
inclui, em todos os países, uma grande 
variedade de outros serviços destinados 
a responder a necessidades especiais. 
Existem três grupos alvo principais: as 
crianças e os jovens, os adultos em con­
dições económicas ou psico-físicas 
difíceis (os deficientes ou os toxicode­
pendentes, por exemplo) e as pessoas 
idosas. Os serviços sociais destinados a 
estas pessoas podem ser fornecidos sob 
formas relativamente normalizadas 
(centros de acolhimento de dia para be­
bés e crianças ou cuidados em estabele­
cimentos para pessoas idosas, por 
exemplo) ou 8e" uma maneira mais per­
sonalizada (como os cuidados ao domi­
cílio). Estes tipos de serviços ganharam 
imrx)rtância nos últimos anos e revela-
ram-se como meios potencialmente fle­
xíveis de combater diversas formas de 
exclusão social. 
Na maior parte dos países, a prés tacão de 
serviços sociais é da competência dos 
governos regionais e/ou locais. Apenas 
num único país, a Espanha, este sector é 
gerido de maneira centralizada por uma 
organização nacional (LNERSO), embo-
raas autoridades regionais tenham obtido 
umacerta autonomia neste domínio. Nos 
Estados-Membros escandinavos, a 
maior parte dos serviços é fornecida di­
rectamente pelas autoridades públicas. 
Nos países continentais, existe uma 
-33 
Capítulo 1 - Sistemas de protecção social na União 
combinação mais variada entre a presta­
ção directa de serviços pelo sector públi­
co e a prestação privada ou voluntária 
subvencionada (terceiro sector). A fisca­
lidade geral constitui a principal fonte de 
financiamento no conjunto da União, 
muito embora, em certos países, sejam 
cobradas pequenas taxas para certos ser­
viços. 
Um, quatro ou 
quinze modelos? 
Que tipo de modelo é que emerge 
ao examinar de perto os sistemas 
de protecção social na União? Para 
simplificar, pode dizer-se que os 
Estados-Membros tendem a repartir-
se em quatro grupos "geo-sociais" dis­
tintos, com tradições e características 
institucionais semelhantes. 
O primeiro grupo compreende os países 
escandinavos: Dinamarca, Rnlândia e 
Suécia. Nestes países, a protecção social 
é um direito dos cidadãos, a cobertura é 
integralmente universal (mesmo no que 
concerne às prestações pecuniárias de 
doença e de maternidade na Suécia e na 
Finlândia) e cada um tem direito aos 
mesmos "montantes de base" em caso de 
risco, muito embora as pessoas com em­
prego remunerado recebam prestações 
complementares através dos regimes 
profissionais obrigatórios. A fiscalidade 
geral desempenha um papel predomi­
nante (mas não exclusivo) no financia­
mento. As diversas funções da protecção 
social são estreitamente integradas num 
quadro administrativo único e as autori­
dades nacionais (a nível central ou local) 
são directamente responsáveis pela pres­
tação dos serviços. O único aspecto que, 
emcertamedida, permanece separadodo 
núcleo público da protecção social res­
peita ao seguro de desemprego, o qual é 
voluntário e gerido pelas organizações 
sindicais (embora largamente subsidiado 
pelo Estado). O segundo grupo compreende o Reino 
Unido e a Irlanda Também no primeiro, 
a cobertura da protecção social é univer­
sal, e no segundo quase universal (exis­
tem alguns vazios relativamente às 
pessoas nas margens ou fora do mercado 
de trabalho, e o serviço nacional de saúde 
irlandês só concede uma elegibilidade 
plenacombase nanecessidade económi­
ca). Os montantes-base das prestações 
são mais modestos do que nos países 
escandinavos e recorre-se mais à condi­
ção de recursos. Os cuidados de saúde 
são financiados pela fiscalidade geral; 
porém, as contribuições desempenham 
um papel importante no financiamento 
das prestações pecuniárias. Talcomo nos 
países escandinavos, existe um quadro 
administrativo integrado articulado em 
tomo das autoridades públicas. Os par­
ceiros sociais participam apenas em fraca 
medida na definição ou gestão das polí­
tica a implementar. 
O terceiro grupo compreende a Alema­
nha, a França, os países do Benelux e a 
Áustria. Nestes países, a tradição 
''Bismarckiana" de coberturabaseadano 
emprego ou no estatuto familiar ainda é 
manifesta quer no sistema de garantia de 
rendimento quer no dos cuidados de saú­
de. Apenas a Holanda se afastou parcial­
mente desta tradição, estabelecendo 
certos regimes universais. O princípio do 
seguro está ainda subjacente à determi­
nação das prestações (na maior parte dos 
casos proporcionais ao rendimento) e o 
método de financiamento (baseado fun­
damentalmente nas contribuições) 
— com regulamentações distintas apli­
cáveis, muitas vezes, aos diferentes gru­
pos profissionais. Muito embora a 
segurança social seja extensiva, subsis­
tem certas lacunas na protecção, as quais 
são colmatadas pelo esquema (altamente 
desenvolvido) da assistência social As 
caixas profissionais desempenham um 
papeladmimstrativoparticiilarmente im­
portante, com forte participação dos par­
ceiros sociais. O quarto grupo compreende a Itália, a 
Espanha, Portugal e a Grécia Nestes 
países, a estrutura institucional dos siste­
mas de protecção social caracteriza-se 
por um modelo igualmente "misto". Por 
um lado, existem sistemas extremamente 
fragmentados e <<Bismarckianos" de ga­
rantia de rendimento, com fórmulas de 
pensão extremamente generosas, mas 
sem esquema de rendimento mínimo ga­
rantido, de forma que as lacunas ao nível 
da cobertura são mais importantes do que 
noutras partes da União. Por outro lado, 
estes países estabeleceram serviços na­
cionais de saúde com uma cobertura uni­
versal e normalizada (muito embora isso 
não esteja ainda inteiramente realizado 
na Espanha, Portugal e Grécia). As cai­
xas profissionais e os parceiros sociais 
desempenham um papel muito impor­
tante no tocanteàgarantiade rendimento, 
mas já não no que respeita aos cuidados 
de saúde, onde a fiscalidade geral está 
gradualmente a substituir as œntribui-
ções, como fonte de financiamento. 
A divisão em quatro grupos, acima apre­
sentada, não deve sermterpretada de for­
ma rígida Como se indicou no início, 
para um observador externo, as seme­
lhanças entre estes quatro grupos apare-
ceriam provavelmente como mais 
numerosas do que as suas diferenças, 
enquanto que um exame pormenorizado 
sugeriria que cada sistema deve ser trata­
do como uma configuração única Além 
disso, as classificações, pela sua própria 
natureza, tendem a ser estáticas. Como se 
verá nos capítulos seguintes, os sistemas 
de protecção social na União foram-se 
alterando gradualmente no decurso dos 
últimos anos, muitas vezes em resposta a 
desafios comuns e, a longo prazo, as 
adaptações e as modificações poderão 
dar origem a uma reconfiguração análo­
ga da geografia social da Europa 
-34-
Capítulo 2-Adaptação à mudança: reformas recentes eprincipals desenvolvimentos 
Capítulo 2 Adaptação à mudança: 
reformas recentes e principais 
desenvolvimentos 
No conjunto da União Europeia, 
os sistemas de protecção so­
cial, independentemente das suas ca­
racterísticas próprias, têm sido, nos 
últimos anos, objecto de preocupa­
ção crescente por parte dos decisores 
políticos. Em todos os Estados-
Membros, mesmo nos países do Sul 
da Europa, onde são muito mais re­
centes na sua forma actual, os siste­
mas laboriosamente desenvolvidos 
no decurso dos anos, para facultar um 
apoio e uma assistência tão comple­
tos quanto possível, foram submeti­
dos a pressões cada vez mais fortes 
em favor de uma mudança e mesmo 
de uma compressão. Muito embora, 
na maior parte dos países, este fenó­
meno não tenha, longe disso, amea­
çado o princípio da assistência 
universal às pessoas em necessidade, 
sobre o qual foram construídos os 
sistemas de protecção social euro­
peus, a grande maioria das alterações 
introduzidas nos Estados-Membros 
nos últimos anos visaram uma redu­
ção das despesas. Além disso, um 
certo número de países está a estudar 
activamente uma ampla reforma do 
funcionamento do sistema — cober­
tura, nível das prestações, financia­
mento — com o mesmo objectivo de 
reduzir os custos, muitas vezes orien­
tando de forma mais específica as 
despesas para as pessoas que delas 
mais necessitam. Ao mesmo tempo, encontram-se 
exemplos de sistemas que estão a ser 
modificados para responderem mais 
eficazmente às mudanças da procura 
ou alargados para abarcarem novas 
necessidades — muito particular­
mente na Alemanha, com a introdu­
ção de uma prestação de cuidados 
pessoais, para os indivíduos envolvi­
dos numa actividade de prestação de 
cuidados a tempo inteiro. 
O facto de o acento ser colocado na 
contenção dos custos deve-se a uma 
série de factores económicos, sociais 
e demográficos, que atingem a maior 
parte das regiões da União e que têm 
em comum o facto de solicitarem 
cada vez mais os sistemas de protec­
ção social ou de restringirem os 
fundos disponíveis para o seu finan­
ciamento. Se, individualmente, eles 
parecem ultrapassáveis, no conjunto, 
constituem um desafio enorme aos 
sistemas em vigor. 
Nenhum destes factores é novo. 
Todos eles existem há já algum tem­
po e os sistemas já se adaptaram, em 
certa medida, em resposta aos mes­
mos. Com efeito, no conjunto da 
União, os diferentes sistemas têm, 
em geral, conseguido manter a coe­
são social e evitar o alargamento da 
pobreza face às perturbações econó­
micas e outras dos últimos 20 anos. Os dois principais factores que re­
presentam um sério desafio para os 
sistemas em vigor são, por um lado, 
o envelhecimento da população da 
União, na sequência do declínio da 
taxa de natalidade e do aumento da 
esperança de vida, e, por outro, a 
persistência de um desemprego ele­
vado, combinado com uma fraca taxa 
de crescimento económico a longo 
prazo, de que é reflexo. O primeiro 
fenómeno implica não só um aumen­
to das despesas com pensões de re­
forma e um crescimento da parte dos 
recursos atribuída a pessoas que já 
não contribuem directamente para a 
sua geração, mas também dos custos 
com cuidados de saúde e outras for­
mas de cuidados. O segundo traduz-
se, por um lado, em níveis elevados 
de despesas com complementos de 
rendimento para pessoas que não 
conseguem encontrar emprego e com 
medidas activas no mercado de tra­
balho destinadas a melhorar as suas 
oportunidades de encontrar trabalho, 
e a evitar a exclusão social e, por 
outro, numa baixa das receitas, em 
virtude da diminuição do número de 
pessoas efectivamente empregadas. 
Este último efeito tem sido reforçado 
pela participação crescente dos 
jovens no ensino, associada à refor­
ma antecipada das pessoas de mais 
idade. 
Enquanto que o elevado desemprego 
constitui um problema importante, e 
35 
Capítulo 2 -Adaptação à mudança: reformas reemites eprincipais desenvolvimentos ^,; ^ 1. 
cada vez mais sério, na maior parte 
das regiões da União Europeia desde 
meados dos anos 70, nomeadamente 
devido ao crescimento considerável 
da sua duração média, o envelheci­
mento da população por enquanto só 
teve um impacto relativamente 
modesto sobre as despesas, se com­
parado com o que se espera vir a 
acontecer quando a geração do baby-
boom do pós-guerra atingir a idade de 
reforma. Se bem que o pleno impacto 
desse fenómeno só se venha a sentir 
daqui a 15-20 anos, os direitos a 
pensão acumulados pelos interessa­
dos constituem uma fonte de preocu­
pação crescente em numerosos 
países, à medida que se aproxima a 
data em que esses direitos serão exer­
cidos. Se essa preocupação é funda­
mentada, e em que medida é que 
justifica as restrições introduzidas ou 
propostas para limitar as despesas fu­
turas, é tema para debate. No entanto, 
não há dúvida de que a tensão impos­
ta às economias e às sociedades 
europeias pelo número crescente de 
reformados será muito mais difícil de 
suportar se o crescimento económico 
continuar fraco e o desemprego ele­
vado. 
Um terceiro factor que ameaça fazer 
subir as despesas e é objecto de preo­
cupação não menos relevante por 
parte dos decisores políticos é o do 
aumento do custo dos cuidados de 
saúde. Tal resulta não apenas do nú­
mero de pessoas que vivem até uma 
idade avançada, solicitando mais do 
sistema de saúde, mas também do 
progresso da técnica e dos conheci­
mentos, que permite tratar condições 
anteriormente incuráveis, e da ten­
dência acentuada para uma procura 
acrescida de cuidados de saúde para­
lelamente à subida dos rendimentos. 
Muito embora nem todos os novos 
tratamentos provoquem um acrésci­
mo de custos — a microcirurgia que 
reduz consideravelmente o tempo de recuperação após uma operação é 
disso um bom exemplo —, tal é, mui­
tas vezes, o caso; e o facto de aumen­
tarem a esperança de vida também 
implica um aumento dos custos com 
os cuidados de saúde. 
Um quarto factor, a presença acres­
cida das mulheres no mercado de tra­
balho, que tem sido uma tendência 
consistente na maior parte das re­
giões setentrionais da União nos últi­
mos 20-30 anos, e remonta apenas 
aos anos 80 nas regiões menos desen­
volvidas da Europa do Sul bem como 
na Irlanda (em 1994, na Grécia e em 
Espanha, a taxa de actividade das 
mulheres de 25 a 49 anos era ainda 
inferior a 60%; e, na Irlanda, abaixo 
de 55%). Muito embora certos indí­
cios recentes indiquem que a tendên­
cia para a alta está a chegar ao termo 
nos Estados-Membros escandinavos, 
onde as taxas de actividade das mu­
lheres atingiram um nível pouco 
inferior ao dos homens (84% das mu­
lheres de 25 a 49 anos na Dinamarca, 
em 1994), é quase certo que ainda 
tenha de progredir noutros países. 
Ainda se assistirá, portanto, a um au­
mento da procura das estruturas de 
assistência que permitem às mulhe­
res prosseguir a sua carreira ao mes­
mo tempo que cuidam dos filhos. 
Além disso, a mesma tendência exer­
ce uma pressão em favor de disposi­
ções que, no âmbito dos sistemas de 
protecção social, visam evitar a pena­
lização das mulheres que interrom­
pem a sua actividade profissional 
para se ocuparem dos filhos. 
Em quinto lugar, podem citar-se as 
transformações verificadas na estru­
tura do núcleo familiar tradicional e 
a multiplicação das famílias "atípi­
cas", como a família monoparental, 
os divorciados ou os casais em coa­
bitação. Este fenómeno faz igual­
mente apelo a uma modificação e a 
uma extensão das estruturas de pro­tecção social, a fim de fornecer uma 
assistência especffica e desenvolver 
direitos individuais, em lugar dos de­
rivados, para as mulheres em causa. 
Um sexto factor consiste na abertura 
crescente das economias da União, a 
qual deu origem à intensificação da 
concorrência e a uma necessidade 
acrescida de manter a competitivida­
de nos mercados mundiais. O que, 
por seu turno, veio restringir a mar­
gem de manobra dos Estados-
Membros, e impôs maior pressão 
para conter os custos de produção e 
evitar políticas susceptíveis de os 
aumentar, incluindo o crescimento 
das despesas sociais e os maiores en­
cargos que daí poderiam resultar para 
as empresas. 
Um sétimo factor é o crescimento 
considerável do número de pessoas 
que dependem da protecção social 
em razão da evolução atrás descrita, 
nomeadamente o aparecimento do 
desemprego de longa duração como 
característica incontornável do 
mercado de trabalho, e o facto de 
numerosas pessoas terem poucas 
oportunidades de encontrar trabalho. 
Um tal aumenttTda dependência e a 
sobrecarga financeira que representa 
para o número restrito de trabalhado­
res que a devem suportar, ameaçam 
minar o apoio popular em favor da 
manutenção dos sistemas de protec­
ção social na sua forma actual, no­
meadamente no contexto de um 
crescimento mais lento dos rendi­
mentos reais. É, em parte, para reme­
diar tal situação que os governos têm 
tentado pôr menor ênfase nas medi­
das passivas de complemento do ren­
dimento e maior ênfase em medidas 
activas que permitam aos interessa­
dos encontrar trabalho e depender 
menos das prestações sociais. Além 
disso, intensificaram os esforços no 
sentido de detectar fraudes e prevenir 
abusos, tanto para aumentar a con-
-36-
Capítulo 2 - Adaptação à mudança: mformaa recentes e principais desenvolvimentos 
fiança do público nos sistemas exis­
tentes como para reduzir as despesas. 
E começaram igualmente a estudar 
mais de perto o nível das prestações 
pagas em relação ao rendimento dis­
ponível das pessoas que se encon­
tram empregadas e asseguram o 
financiamento das despesas. 
Estes factores não afectaram, certa­
mente, todos os Estados-Membros 
da mesma maneira: o processo de 
envelhecimento, por exemplo, 
desenrola-se a ritmos diferentes na 
União, como é ilustrado mais abaixo, 
e o desemprego atingiu níveis muito 
mais elevados nalguns lugares do 
que noutros. No entanto, todos os 
países tiveram de responder de uma 
certa maneira aos desafios que os 
mesmos representam e deverão con­
tinuar a fazê-lo nos próximos anos. 
Para além dos efeitos dos factores em 
questão, nos países do Sul os gover­
nos tiveram de fazer face quer a um 
crescimento considerável das despe­
sas devido ao desenvolvimento dos 
sistemas comparável aos do Norte da 
União, quer aos efeitos destes facto­
res, em si. 
As reacções comuns do lado da despesa 
têm, até agora, tomado a forma de: 
- regulamentações e condições 
mais apertadas para o acesso às 
prestações de apoio ao rendi­
mento, e limitação da elegibili­
dade ao benefício aos casos mais 
justificados, e não tanto baixar 
os montantes pagos; 
- nesse sentido, uma orientação 
mais específica, através da con­
dição de recursos, ligando o 
montante da prestação recebida 
ao rendimento e tributando as 
prestações; 
- acrescida privatização de certo 
número de aspectos do sistema, não só confiando o fornecimento 
de serviços a empresas privadas 
mas também responsabilizando 
mais as pessoas pela sua própria 
protecção contra riscos, especial­
mente no que se refere a pensões 
e cuidados de saúde; 
- maior ênfase nas medidas acti­
vas do que nas passivas, como 
atrás se referiu, a fim de evitar 
uma dependência de longa dura­
ção em relação ao apoio ao ren­
dimento. 
Do lado do financiamento, as reac­
ções consistiram, em geral, em: 
- reduzir os encargos sociais que 
recaem sobre as empresas, parti­
cularmente os custos salariais in­
directos, a fim de evitar que 
estes provoquem a erosão da sua 
competitividade internacional e 
exerçam um efeito nefasto sobre 
o emprego; 
- procurar formas alternativas de 
financiamento da protecção so­
cial, a fim de repartir mais a car­
ga e evitar que ela se concentre 
excessivamente nas empresas e 
nas pessoas empregadas. 
Esboço 
No que se segue, serão examina­
das e comparadas as principais 
medidas específicas implementadas 
nos Estados-Membros nos últimos 
anos, tanto ao nível das despesas 
como ao do financiamento, conjunta­
mente com as propostas de alteração 
actualmente objecto de atenta consi­
deração. Além disso, serão discuti­
das, à luz da evolução económica, 
social e demográfica descrita, as 
questões mais gerais suscitadas por 
essas alterações, bem como as suas 
consequências potenciais para as pessoas ameaçadas e para as finanças 
do sector público. 
Mais especificamente, a análise inci­
dirá, em primeiro lugar, sobre a res­
posta dos Estados-Membros à 
evolução demográfica, especialmen­
te as previsões na matéria, e sobre as 
modificações relativas às pensões de 
reforma, que representam uma parte 
importante das despesas em todos os 
países. Será considerada, ainda, a 
subjacente dimensão do problema 
demográfico pendente, a que devem 
fazer face os sistemas de reforma, e 
as tentativas para os colocar no con­
texto das dificuldades causadas pelas 
elevadas taxas de desemprego regis­
tadas nos últimos 20 anos. 
Será abordada, a seguir, a tendência 
para uma orientação mais específica 
das despesas para as pessoas mais 
necessitadas, nomeadamente pelo re­
curso mais frequente à condição de 
recursos e às suas vantagens e incon­
venientes potenciais. 
Em terceiro lugar, será considerada a 
evolução para medidas sociais mais 
activas, corrwsuas consequências fi­
nanceiras, no contexto do desempre­
go elevado, em geral, e da amplitude 
do desemprego de longa duração, em 
particular, bem como para a sensibi­
lização crescente quanto aos poten­
ciais efeitos desincentivadores dos 
sistemas de garantia de rendimento 
muito generosos. 
Em quarto lugar, serão examinados 
os principais desenvolvimentos em 
matéria de fontes de financiamento, 
conjuntamente com as imphcações 
de qualquer reestruturação radical 
dos fundos, com vista a assegurar o 
financiamento mais pelos impostos 
do que pelas contribuições, sejam 
elas dos empregadores ou dos traba­
lhadores. 
37 
Capítulo 2-Adaptação à mudança: réformas recentes eprincipals desenvolvimentos 
Finalmente, serão analisadas as vá­
rias tentativas para privatizar aspec­
tos particulares da protecção social. 
Respostas 
às pressões 
demográficas e 
económicas 
Na maior parte dos Estados-
Membros, durante a primeira 
metade dos anos 90, a tendência pas­
sou do encorajamento activo da re­
forma antecipada—em certos casos, 
com o abaixamento da idade de re­
forma e o aumento dos complemen­
tos de rendimento para as pessoas 
que já não trabalham — para a con­
tenção do crescimento das despesas 
com pensões. Isso foi motivado por 
duas preocupações principais, que se 
reforçavam mutuamente: por um 
lado, o número crescente de pessoas 
que optam por uma reforma anteci­
pada, devido ao aumento do desem­
prego durante a recessão e à escassez 
cada vez maior de empregos, e, por 
outro, as perspectivas de acréscimo 
da percentagem da população em 
idade de reforma a partir de cerca do 
ano 2010, quando a geração do bdby-
boom atingir os 65 anos, como diante 
se descreve. As alterações introduzi­
das revestiram formas diferentes e, 
nalguns casos, tiveram os mesmos 
objectivos em vista—nomeadamen­
te, igualizar o tratamento dos homens 
e das mulheres — todas, porém, tive­
ram como efeito reduzir tendencial­
mente o montante transferido para as 
pensões. 
Aumento da idade 
de reforma 
Em cinco Estados-Membros, a idade 
oficial de reforma foi elevada ou está em vias de o ser. Na Alemanha, a 
idade de reforma elevar-se-á pro­
gressivamente de 63 para os homens 
e 60 para as mulheres para 65 para 
ambos os sexos entre 2000 e 2012, 
enquanto que os que optarem por 
uma reforma antecipada verão as 
suas pensões reduzidas em 3,6% por 
cada ano que falte para atingir a idade 
oficial de reforma. Na Grécia, a idade 
de reforma também aumentou tanto 
para as mulheres como para os ho­
mens para 65 anos, como parte das 
reformas introduzidas em 1992, com 
vista a tornar o sistema de pensões 
mais coerente. Em Portugal, a idade 
de reforma das mulheres está em vias 
de ser elevada de 62 para 65 anos 
(aumento de seis meses em cada ano 
a partir de Janeiro de 1994) para igua­
lar a dos homens, enquanto que, no 
Reino Unido, está previsto alinhar 
progressivamente a idade de reforma 
das mulheres (60 anos, actualmente) 
com a dos homens entre 2010 e 2020 
(mas apenas para as pessoas com ida­
de inferior a 44 anos em 1995). Do 
mesmo modo, na Finlândia, a idade 
de reforma dos trabalhadores do sec­
tor público foi elevada de 63 para 
65 anos, para corresponder à dos que 
trabalham no sector privado. Na 
Itália, onde a idade de reforma é ac­
tualmente de 62 anos para os homens 
e de 57 anos para as mulheres, está 
previsto passar progressivamente até 
2008 para uma situação flexível, 
onde homens e mulheres poderão re-
formar-se entre os 57 e os 65 anos. 
Num sexto EstadoMembro, a França, 
embora a idade de reforma seja man­
tida aos 60 anos, o número de anos 
de cotização requeridos para uma 
pensão completa aumentou de 37,5 
para 40, o que, na prática, produz 
quase o mesmo efeito da política con­
duzida nos cinco outros países, so­
bretudo para as pessoas que se 
mantenham no ensino ou formação 
para além dos 20 anos. (Se bem que isso signifique, provavelmente, que, 
para obter uma pensão completa, as 
pessoas tenham de adiar a sua refor­
ma para uma idade mais avançada do 
que as que começam a trabalhar mais 
cedo, elas beneficiarão, no entanto, 
de rendimentos superiores à média, o 
que lhes deixa uma maior margem de 
manobra para decidir se querem ou 
não continuar a trabalhar). 
Muito embora tendam a reduzir as 
despesas sociais nos próximos anos, 
estas alterações não se traduziram 
necessariamente por uma diminuição 
do número de reformados. Apesar do 
abandono geral da política de incen­
tivo da reforma antecipada, o número 
de pessoas que deixaram o mercado 
de trabalho antes de atingir a idade de 
reforma aumentou mais rapidamente 
a partir de 1990 do que anteriormente 
(ver adiante), devido, em grande par­
te, ao aumento dos despedimentos e 
às dificuldades em encontrar um em­
prego em anos de recessão. O efeito 
principal da medida poderia, portan­
to, ser simplesmente o de transferir a 
carga do financiamento das refor­
mas, do Estado para os particulares. 
Outras medidas que 
afectam as pensões 
Para além destas alterações, que vi­
sam efectivamente diminuir o núme­
ro de beneficiários de pensões, 
nomeadamente nos próximos anos, 
altura em que a evolução demográfi­
ca vai começar a fazer-se sentir, 
constata-se uma tendência geral no 
sentido de reduzir o montante das 
prestações, modificando, sobretudo, 
a base de cálculo e/ou de valorização 
das pensões. 
Em França, desde 1994, o montante 
da pensão já não é calculado com 
base nos rendimentos dos 10 melho­
res anos, mas sim dos 25 anos de 
-38 
Capítulo 2 -Adaptação à mudança: reformas recentes 0 principais desenvolvimentos 
maior rendimento. Além disso, os 
rendimentos de referência e as pen­
sões são actualmente re-avaliados ou 
adaptados mais com base na alta de 
preços do que na subida dos salários 
(ver caixa sobre reformas de pensão). 
De igual modo, em Portugal, também 
a partir de 1994, a base do cálculo já 
não é constituída pelos cinco melho­
res anos dos últimos 10 anos de ren­
dimentos, mas pelos 10 melhores dos 
15 últimos anos. O número mínimo 
de anos de contribuições requeridos 
para beneficiar de uma pensão pas­
sou de 120 meses para 15 anos. 
Ao mesmo tempo, contudo, em 
Portugal, a redução efectiva do mon­
tante das pensões foi compensada 
pela indexação dos rendimentos que 
servem de base de cálculo à alta dos 
preços — anteriormente não existia 
tal indexação —, tendo as pensões 
mais baixas sido aumentadas sensi­
velmente, como na Grécia em 1992. 
Estas alterações mostram que nem 
todas as reformas empreendidas fo­
ram motivadas pela vontade de redu­
zir as despesas; em certos casos, em 
particular nos Estados-Membros 
onde os sistemas de protecção social 
ainda estão em pleno desenvolvi­
mento, elas serviram para responder 
a verdadeiras necessidades e melho­
rar a cobertura social. 
A Finlândia, por seu turno, reduziu 
mais directamente as suas despesas, 
baixando de 65% para 60% das re­
munerações anteriores o montante 
máximo da pensão dos trabalhadores 
do sector público. 
Um efeito semelhante foi obtido na 
Dinamarca e na Holanda, tendo mais 
em conta os rendimentos comple­
mentares dos pensionistas ou dos 
seus companheiros na determinação 
do montante da pensão-base ou dos 
suplementos; além disso, na 
Dinamarca, as pensões e o rendimen­to mínimo garantido foram declara­
dos tributáveis (com, todavia, au­
mentos compensatórios nos 
montantes recebidos) e, na Holanda, 
restringido o acesso às pensões-base 
mais elevadas. 
Em certos casos, como em Itália e 
na Suécia (para as pensões comple­
mentares), foram introduzidas modi­
ficações com vista a conter as 
responsabilidades futuras em matéria 
de pensões, ligando mais estreita­
mente o montante da pensão às 
contribuições pagas do que aos ren­
dimentos passados. As tentativas 
para deslocar do Estado para os par­
ticulares a responsabilidade das 
pensões e para encorajar o desenvol­
vimento de sistemas de pensão priva­
dos para as pensões complementares 
— como no Reino Unido, por exem­
plo — são em parte motivadas pelo 
mesmo objectivo, muito embora essa 
não seja sempre a razão principal. 
Tais iniciativas afastam-se do siste­
ma prevalecente de repartição (pay-
as-you-go), onde as pensões dos 
reformados são financiadas pela po­
pulação activa do momento, em di­
recção a um sistema onde as 
contribuições pagas pelas pessoas 
activas, ou em seu nome, serão des­
tinadas a assegurar a respectiva pen­
são no momento da reforma. 
Na prática, todavia, sejam quais fo­
rem as disposições adoptadas, pode 
perguntar-se em que medida a situa­
ção é efectivamente alterada e são 
aliviados os futuros problemas de fi­
nanciamento. Nada garante que o flu­
xo futuro de rendimento (nacional) 
que deve permitir pagar efectiva­
mente as pensões irá atingir o nível 
requerido, aumentando simplesmen­
te a poupança forçada. Se não der 
origem globalmente a maiores pou­
panças que se irão traduzir num 
acréscimo maior do investimento ou 
da taxa de rendibilidade — dois ele­mentos que irão depender das varia­
ções correspondentes nos lucros das 
empresas à medida que a poupança 
dos particulares aumentar (isto é, não 
existe uma relação directa entre o 
crescimento das poupanças indivi­
duais e o aumento dos investimentos 
ou a eficiência acrescida com que os 
fundos aplicáveis são empresta­
dos) —, não se registará qualquer al­
teração na taxa de crescimento 
económico e no nível do PIB futuro, 
do qual se tem de fazer as transferên­
cias. De facto, no caso de abranda­
mento do orescimento económico 
— o que poderia acontecer, por 
exemplo, se uma grande parte dos 
fundos de investimento fossem cana­
lizados para o estrangeiro —, as pes­
soas activas, apesar de os fundos de 
pensão se encontrarem em equilíbrio 
financeiro e à medida de satisfazer as 
obrigações, poderiam encontrar-se 
numa posição pior do que se fossem 
directamente responsáveis pelo fi­
nanciamento das pensões. 
A incerteza quanto aos efeitos da pas­
sagem para um sistema integralmen­
te financiado talvez explique por que 
é que a ameaça do crescimento da 
proporção de reformados na popula­
ção não deu origem a uma tendência 
mais acentuada na União para rees­
truturar radicalmente os regimes de 
pensões. Ao mesmo tempo, verifica-
se uma tendência geral nos Estados-
Membros, nomeadamente no que se 
refere aos regimes de pensões com­
plementares, em direcção a regimes 
onde o montante das contribuições 
pagas é o elemento determinante do 
valor da pensão, mais do que os 
rendimentos anteriores, inde­
pendentemente do modo de cálculo. 
Além disso, nota-se uma tendência 
de os governos constituírem reservas 
para cobrir as responsabilidades 
crescentes em matéria de pensões 
(ver capítulo 4, adiante). 
39-
Capítulo 2 ~ Adaptação à mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
Reformas das pensões de reforma 
França 
Em 1993, foram realizadas reformas estruturais do siste­
ma de seguro de pensão, com vista, nomeadamente, a 
equilibrai- as moitas e as despesas. Foram introduzidas 
alterações no inéíodo de cálculo do salário médio anual 
que serve de referência para determinar o montante da 
pensão, bem como na duração do período de contribuição 
requerido para ter direito a uma pensão completa. O 
período para determinar o salário de referência, anterior­
mente os ÍO anos de remuneração roais elevada, foi 
aumentado de um ano todos os anos até 2008, altura em 
que será constituído pelos 25 melhores anos de remune­
ração. Ao mesmo tempo, o período de contribuição re­
querido para ter direito a uma pensão máxima de 50% do 
salário de referência passará progressivamente de 150 tri­
mestres para 160 (40 anos) daqui até 2003. Por cada ano 
que faltar para perfazer um período de contribuição de 40 
anos, a pensão é reduzida de 5% se o interessado se 
reformar antes dos 65 anos ; a partir daí, a redução na taxa 
é baseada na idade. Certas categorias de pessoas (como 
os trabalhadores atingidos por uma incapacidade de 50%, 
ou os operários com 3 filhos, os veteranos ou as vítimas 
da guerra) têm direito a uma pensão completa inde­
pendentemente do número de anos de contribuições. 
Itália 
Em Itália, onde as despesas consagradas às pensões 
cresceram de forma particularmente acentuada nos últi­
mos 20 anos, e a idade de reforma era baixa e as presta­
ções elevadas, foi realizada uma primeira reforma em 
1992/93. Esta veio elevar a idade de reforma e restringir 
o acesso às pensões de "antiguidade" (previstas após 
35 anos de contribuições ou 20 anos no sector público, 
indepaiíV.ácnxnte da idade). No Verão de 1995, foi 
aprovada uma nova lei sobre as pensões, que introduziu 
um regime de reforma flexível onde, daqui alé 2008, os 
homens e as mulheres poderão passar à reforma entre os 
57 e os 65 anos. Todas as categorias profissionais serão 
submetidas às mesmas regras - uma modificação consi­
derável, dadas as fortes disparidades existentes no siste­
ma actual. A alteração mais importante refere se, no 
entanto, à base de cálculo das prestações, já não ligada 
aos rendimentos mas às contribuições. O montante total 
das contribuições pagas durante a vida activa será afec­
tado de um "coeficiente de conversão" que vai de 4,719% 
(aos 57 anos) a 6,13% (aos 65 anos). Este coeficiente será 
revisto de dez em dez anos e, eventualmente, adaptado 
em função da evolução demográfica e económica. A taxa 
de connibniçâo apagar será revista anualmente com basse nas alterações registadas no PIB num período de cinco 
anos. A pensão em si mesma será indexada à taxa de 
inflação, continuando a ser pago um subsídio social 
financiado pelo Estado às pessoas sem direito a uma 
prestação contributiva. Embora se mantenha como um 
sistema de repartição (pay-as-you-go), critérios actua­
riais detennmarão no futuro o cálculo das prestações. 
Para além do '^primeiro pilar" de pensões contributi­
vas, será incentivado o desenvolvimento de om "se­
gundo pilar" de pensões ccraplexnenteres voluntárias. 
Suécia 
O Parlamento sueco estabeleceu os princípios relativos a 
uma reforma do sistema de pensão de velhice em 1994. 
Anteriormente, ele consistia numa pensão geral de taxa 
fixa (com suplementos em função dos rendimentos) e 
numa pensão complementar (ATP), financiada pelas 
contribuições, mas cujo montante estava ligado aos ren­
dimentos. O novo sistema prevê um regime integrado de 
pensões relacionadas com os rendimentos, que faz depen­
der as prestações mais directamente das contribuições. O 
pensão recebida será uma função das contribuições totais 
pagas durante a vida activa (ajustadas através de um 
índice salarial), divididas por um factor para detenninar 
a pensão anual na idade de reforma, Este factor será 
idêntico para todas as pessoas de uni mesmo grupo etário, 
mas poderá variar entre grupos etários, em função da 
esperança média de vida. O montante da pensão no 
primeiro ano de reforma será, então, ajustado de acordo 
com a evolução dos preços e o crwcunento real da 
economia. O sistema de repartição (pay as you go) será 
mantido, embora completado por elementos de uma pen­
são devida a um direito individualmente financiado: 2% 
dos 18,5% de contribuição para a pensão serão poupados 
numsisteniad;reservacfepiéiTiiose,naíaadecbreforrna, 
o interessado receberá o capital poupado, acrescido dos 
juros. Muito embora esta nova fórmula de "contribuição 
definida" (e parcialmente financiada) constitua o pilar 
œntraldoregirœrefoniiado.oEstadocOT 
ciar urna protecção de base, sob a forma de uma pensão 
garantida, para as pessoas que não puderem adquirir 
direito a prestações contributivas. Serão igualmente pa­
gos suplementos àquelas pessoas cuja pensão contributi­
va é baixa. Os esquemas profissionais de reforma 
voluntária (o "terceiro pilar") continuarão a existir. O 
novo sistema será introduzido progressivamente» e as 
suas regras apenas se aplicarão às pessoas nascidas a 
partir de 1954, inclusive. 
-40 
Capítulo 2 -Adaptação à mudança: reformas recentes eprincipais desenvolvimentos 
Por fim, embora as alterações ocorri­
das visassem predominantemente re­
duzir as despesas e aumentar a 
viabilidade financeira dos esquemas 
de pensões, convém mencionar a re­
cente diminuição da taxa de contri­
buição para as pensões de reforma na 
Alemanha, que passou de 19,2% para 
18,6% dos rendimentos. Isso tende­
ria a demonstrar que o agravamento 
dos problemas de financiamento das 
pensões não é universal (mesmo se 
este aligeiramento reflicta talvez, em 
parte, o impacto da forte imigração 
recente sobre a população activa ale­
mã, isto é, as pessoas que pagam 
contribuições). Estudos recentes su­
gerem, no entanto, que mesmo na 
Alemanha os problemas de financia­
mento são dos mais prementes. 
O efeito das mudanças 
sobre os homens e 
as mulheres 
Um dos aspectos da alteração da base 
de cálculo das pensões respeita ao 
impacto sobre as mulheres, em rela­
ção aos homens. Uma vez que as 
mulheres são mais frequentemente 
confrontadas com a necessidade de 
se ocupar dos filhos, elas são igual­
mente muito mais sujeitas a ter de 
interromper os períodos de emprego. 
Por consequência, as mulheres têm 
mais dificuldades em preencher as 
condições requeridas para obter uma 
pensão completa, facto reconhecido 
pelas regulamentações de uma série 
de Estados-Membros onde o número 
de anos de contribuições é menor 
para as mulheres do que para os ho­
mens (como na Bélgica ou no Reino 
Unido — cinco anos a menos nos 
dois casos) ou os anos passados a 
ocupar-se dos filhos são, em certa 
medida, tomados em conta no cálcu­
lo do registo de contribuições (embo­
ra não necessariamente por inteiro— 
cf. capítulo 7, para mais pormeno­res). No Reino Unido, está previsto 
estender este modo de cálculo ao 
regime de pensão complementar fi­
nanciado pelo Estado, a fim de com­
pensar, em certa medida, a elevação 
da idade de reforma; na Irlanda, foi 
introduzida uma medida semelhante 
(neste caso, as pessoas em causa po­
dem ser isentas do pagamento de 
contribuições até a um máximo de 
20 anos de actividade de cuidados) 
em Abril de 1994, para aqueles que 
se ocupam de pessoas a cargo, defi­
cientes ou inválidas e crianças que 
ainda não atingiram a idade escolar. 
Ao mesmo tempo, o acesso às pen-, 
soes de sobrevivência, que tendem a 
afectar mais as mulheres do que os 
homens, foi estendido recentemente 
na Áustria e em Portugal. 
O efeito discriminatório potencial 
das regulamentações aplica-se, toda­
via, igualmente aos rendimentos uti­
lizados para o cálculo das pensões. 
Uma vez que as mulheres devem subtrair mais tempo do que os ho­
mens à sua carreira, a extensão do 
período de referência em matéria de 
rendimentos, como na França ou em 
Portugal, deverá penalizar as mulhe­
res mais do que os homens, uma que 
que os rendimentos acumulados em 
causa estão sujeitos a ser diminuídos 
em maior medida. 
Em geral, as alterações introduzidas 
ou previstas pelos Estados-Membros 
tiveram por efeito sobretudo aproxi­
mar os sistemas de pensão, i. e., ten­
deram mais 4>ara a convergência do 
que para a divergência. Assim, no 
início de 1995, em 7 Estados-
Membros, a idade de reforma para os 
homens era de 65 anos. Num outro, a 
Bélgica, era de 60 a 65 anos e, na 
Alemanha, ia ser elevada para 
65 anos. Apenas a França (60 anos), 
a Dinamarca (67 anos) e a Itália 
(onde estava previsto instaurar uma 
forquilha de 57 a 65 anos) apresen­
tam, portanto, um regime diferente. 
Ao mesmo tempo, a idade de reforma 
70 
60 Idades de reforma e número de anos de 
contribuições requeridos para a pensão completa, 
por sexo, nos Estados Membros, Janeiro de 1995 
idade de reforma Anos de contribuições 
• I 
liòli 
40 
m 
m; 
10 •Anos de contribuições: homens • Idade de reforma: homens 
•Anos de contribuições: mulheres • Idade de reforma: mulheres 
Iia il il u H n H ni' i II li 11 I III I 70 
160 
50 
40 
ISO; 
W: 
10: 
8 DK OR E F mi I t Nt P tfK 
O: anos de contribuições ftao especificados; t>K e NL* requerido tiúmero de anos de residência 
-41 
Capitulo 2 ~ Ad&plação è mudança: reformas recentes eprincipais desenvolvimentos^ 
5 População com 354- em relação à população com 15-
64 anos aaa União, 1970-2025 (projecção média) 
RQ % populsoSo com 15-64 para as mulheres era de 65 anos em 
quatro Estados-Membros (e entre 60 
e 65 na Bélgica) e será elevada no 
futuro para 65 na Alemanha, Grécia, 
Portugal e Reino Unido, o que signi­
fica que a idade de reforma apenas 
será diferente nos três países acima 
referidos (Gráfico 4). 
Por outro lado, constata-se uma 
maior diversidade no número de anos 
de contribuições necessários para 
obter uma reforma completa, que va­
ria entre apenas 35 em Espanha e na 
Grécia e 48 na Irlanda, muito embora 
o aumento recente ocorrido em 
França vá no sentido da convergên­
cia com a maior parte dos outros paí­
ses. Na Dinamarca e na Holanda, 
pelo contrário, as condições de 
obtenção da pensão referem-se mais 
aos anos de residência do que às con­
tribuições (no primeiro caso, porque 
as pensões são financiadas mais pela 
fiscalidade geral do que pelas contri­
buições, como veremos mais adian­
te). 
6 População com 65+ em relação à população com 15 
64 anos nos Estados-Membros, 1995,2015 e 2025 
(projecção utédxa) 
% ponuf3?So com 15-64 n 50 
O OK 0 Gil E F IRL » L Ni. F UK A SF S Ê15 
O !i iciui tiç novo* Lêrdor A retardada bomba 
demográfica 
Aelevação da idade de reforma 
atrás discutida irá, na maior 
parte dos casos, coincidir com o mo­
mento em que a geração do baby-
boom atingir essa idade, o que, na 
opinião geral, deveria aumentar con­
sideravelmente o número de refor­
mados e, portanto, uma imposta 
carga à economia. Em 1995, cerca de 
15% da população da União tem 65 
ou mais anos de idade, o que repre­
senta 23% da população em idade 
activa (isto é, dos 15 aos 64 anos), 
que, pelo seu trabalho e rendimento 
assim produzido, assume efectiva­
mente o pagamento das reformas. As 
últimas projecções indicam que, da­
qui a dez anos, em 2005, as pessoas 
42 
Capitulo 2 - Adaptação à mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
Mudanças em matéria de população, actividade e emprego 
Se é indubitável que a percentagem de pessoas com 65 
ou mais anos de idade aumentou nos últimos anos em 
relação à população em idade activa — o que se 
exprime, geralmente, pela taxa de dependência — e 
está em vias de crescer dramaticamente a partir de 
2010, a subida tem sido relegada para segundo plano, 
devido a outros factores que, na prática, se revelaram 
como determinantes mais importantes do grau de de­
pendência efectivo medido de modo mais apropriado. 
Além disso, a partir de 1980, o crescimento do número 
de reformados deve-sc menos a factores demográficos 
do que ao facto de muitos trabalhadores deixarem 
prematuramente a vida activa, fenómeno que, por seu 
turno, reflecte um desemprego crescente e a escassez 
de empregos (cf. Emprego na Europa, 1995, Parte 1). 
Dois outros factores desempenharam igualmente um 
papel muito mais importante do que as tendências 
demográficas na subida da taxa de dependência efec­
tiva—medida, de forma mais apropriada, pelarelação 
entre o número de reformados e o número de pessoas 
empregadas. O primeiro é o declínio da taxa de activi­
dade de certas secções do grupo etário dos 15-64 anos, 
nomeadamente os jovens com menos de 25 anos (que 
passou, no conjunto da União, de 543% em 1980 para 
45,7% em 1994 — ver gráfico 7) e das pessoas mais 
idosas com 50-64 anos (que declinou, na União, de 
51,3% em 1980 para 47,1% em 1994, altura em que a 
escassez de empregos se tornou mais aguda — gráfi­
co 8). Na prática, a diminuição da taxa de actividade 
dos mais jovens e dos mais idosos foi compensada, nos últimos 15 anos, pelo forte aumento da taxa de activi­
dade das mulheres, uma tendência potencialmente tão 
importante como a demografia para a evolução futura 
da população activa na União Europeia. 
O segundo factor subjacente ao aumento da taxa de 
dependência efectiva é o da queda do emprego em 
relação à população activa e do número crescente de 
pessoas economicamente activas — e em idade acti­
va — no desemprego (gráfico 9). 
A despeito da expansão ameaçadora da percentagem 
de pessoas com 65 e mais anos de idade, a situação 
futura em termos de emprego, c desemprego, será 
provavelmente tão importante, séhâo mais importante, 
para determinar o grau de dependência e os problemas 
de financiamento. Com efeito, um retomo aos níveis 
de desemprego prevalecentes antes da crise petrolífera 
dos meados dos anos 70 (ou seja, 2 a 3% da população 
activa), conjugado com uma subida contínua da taxa 
de actividade das mulheres, iria mais do que compen­
sar o envelhecimento da população e permitiria finan­
ciar mais facilmente do que no momento as pensões 
dentro de 20 ou 30 anos. Se, pelo contrário, o cresci­
mento económico e a taxa de criação de emprego 
continuarem diminutos e o desemprego permanecer 
elevado, as dificuldades de conseguir a transferência 
necessária das pessoas com menos de 65 anos para as 
com mais de 65 anos serão agudas, podendo revelar-se 
irresistível a pressão no sentido de uma reforma radical 
dos regimes de pensão. 
7 População activa com 15-24 anos, em relação à 
população total com 16*24 anos» nos Estados-
Membros, 1980 e1994 
100 r% população com 15-24 anos 
£12 B OK D GR Ê F IRL 1 L NL P UK 
O nlo Inclui o* novo* Lindar 8 População activa com 50-64 anos, em relação à 
população total com 50-64 anos, nos Estados-
Membros, 1980 e1994 
100 p% população com 50-64 anos 
• 1980 
«1994 100 
0 f^m^m.^m^m^m.^m^m^^^m^m^m.^^^mi 0 
£12 8 OK D GR E F IRL I t M. P UK 
.D nlo Inctul M novos Ltrxfer 
43 
Capítulo 2 -Adaptação à mudança: reformas recentes eprfnclpatsxleàenvoívtmèntosl 
com 65 ou mais anos de idade repre­
sentarão 26% da população em idade 
activa; em 20 anos, em 2015,30%; e, 
em 30 anos, em 2025, 35,5%. Nou­
tros termos, se, actualmente, há 4 a 
5 pessoas em idade de trabalhar para 
uma pessoa que atingiu os 65 anos, 
em 30 anos haverá menos de 3 (Grá­
fico 5). Nalguns Estados-Membros, 
nomeadamente em Itália, a taxa de 
dependência será ainda mais elevada 
(as pessoas com 65 ou mais anos de 
idade deveriam representar perto de 
40% das pessoas em idade activa em 
Itália daqui a 30 anos — gráfico 6). 
Esta evolução esperada constitui, no 
entanto, apenas uma parte do proble­
ma. Para avaliar o efeito global sobre 
as despesas, convém ter em conta 
igualmente outras alterações poten­
ciais, como a disponibilidade de fi­
nanciamento, nomeadamente o 
número de pessoas em idade activa 
que irão ocupar efectivamente um 
emprego, porque, na prática, é esse 
grupo que irá assumir o encargo dos reformados (tal como dos desempre­
gados) (ver caixa sobre a evolução 
em matéria de população, actividade 
e emprego). Por outras palavras, a 
amplitude dos futuros problemas de 
financiamento depende tanto da evo­
lução do emprego e desemprego 
como da demografia. 
Orientação para 
grupos alvo 
Em razão das preocupações cres­
centes suscitadas pelas despesas 
sociais, actuais e futuras, num con­
texto em que permanece essencial­
mente intacta a vontade de manter os 
princípios fundamentais de cobertura 
universal e de acesso geral aos servi­
ços e à assistência, as políticas so­
ciais apresentam uma tendência cada 
vez mais marcada para a melhoria da 
eficiência dos sistemas e a sua ade­
quação à realidade. Em resultado, al­
guns Estados-Membros tomaram 
Emprego em relação à população activa nos 
Estados-Membros, 1980 e 1994 
100 ^populaçôoactlva • 1980 11994 
g15 B DK O GR E F IRL I L NL P UK A SF S 
O não Inclui novos Under medidas, e outros fizeram propostas, 
com vista a orientar mais especifica­
mente as despesas para as pessoas 
mais necessitadas de assistência. 
Esta atitude revestiu formas diversas, 
tanto entre os Estados-Membros, em 
função dos seus problemas específi­
cos, tradições e características insti­
tucionais, como entre as diferentes 
partes do sistema de protecção social. 
Embora muitas vezes utilizada (por 
vezes, como eufemismo) como sinó­
nimo de condição de recursos, a no­
ção de orientação específica para 
grupos alvo é muito mais ampla, co­
brindo os esforços que visam assegu­
rar níveis adequados de apoio aos 
diferentes grupos específicos (como 
os doentes mentais, as pessoas com 
deficiência grave ou as famílias mo-
noparentais) e respondera necessida­
des especiais (como a habitação), 
bem como a ligação das taxas de 
assistência aos rendimentos (o que 
não é, forçosamente, a mesma coisa 
que a condição de recursos, como 
será adiante explicado), a tributação 
das prestações e a aplicação de crité­
rios de elegibilidade. A definição 
mais restritiva das pessoas elegíveis 
para o complemento de rendimento 
foi correntemente utilizada nos últi­
mos anos como meio para aumentar 
a eficácia e evitar abusos, bem como 
para reduzir as despesas, particular­
mente no domínio das prestações de 
desemprego e de invalidez, no con­
junto da União. 
Condição de recursos 
A condição de recursos é, talvez, o mé­
todo de orientação espedfica para grupos 
alvo mais discutido. Ela implica que as 
pessoas com necessidade de assistência 
apresentem um requerimento específico 
e demonstrem que a sua falta de recursos 
e de poupanças lhes confere o direito a 
essa assistência (em oposição às disposi-
44 
Capítulo 2 ^Adaptação à mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
ções que prevêem a retirada ou a redução 
das prestações a partir de um certo nível 
de rendimentos—o que se poderia qua­
lificar de "condição de riqueza"). A sua 
aplicação não está, no entanto, generali­
zada no conjunto da União, tendo preva­
lecido fundamentalmente no Reino 
Unido e, em menor medida, na Irlanda, 
onde a parte do subsídio de desemprego 
ligada aos rendimentos foi recentemente 
suprimida. 
Sobretudo a partir de 1980 — embo­
ra já fosse mais importante do que 
noutros países mesmo antes disso —, 
a proporção das despesas com a pro­
tecção social submetidas à condição 
de recursos aumentou consideravel­
mente no Reino Unido. Com efeito, 
o direito às prestações sociais foi 
mais estreitamente limitado, os mon­
tantes reduzidos em termos reais e o 
acento colocado sobretudo na ajuda 
aos grupos com rendimentos mais 
baixos (subsídio de habitação, crédi­
to familiar ou complemento de rendi­
mento). Por esse facto, aumentou 
consideravelmente o número de pes­
soas dependentes de uma assistência 
sujeita à condição de recursos, in­
cluindo muitos dos titulares de uma 
prestação de seguro cujo rendimento 
permanece, apesar de tudo, abaixo do 
limiar definido. Ao mesmo tempo, 
foi instaurado um sistema de emprés­
timos (e alguns subsídios), para per-
mitir aos que recebem essa 
assistência responder a necessidades 
pontuais (como a compra de móveis 
ou de electrodomésticos). 
O exemplo mais recente da extensão 
da condição de recursos no Reino 
Unido é a instauração, prevista para 
Outubro de 1996, de um subsídio 
para pessoas à procura de emprego 
(Job Seeker's Allowance), com vista 
a substituir o actual sistema de pres­
tações de desemprego e de comple­
mento de rendimento. Tratar-se-á de 
um montante fixo pagável sem con­dição de recursos durante os seis pri­
meiros meses de desemprego (em 
vez dos 12 actuais) às pessoas que 
satisfazem as condições de contribui­
ção; no fim desse período, a presta­
ção será sujeita à condição de 
recursos (embora quem tenha pes­
soas a cargo possa sol icitar uma pres­
tação adicional no caso de o seu 
rendimento ser inferior a um nível 
mínimo nos primeiros seis meses 
bem como depois). Paralelamente, os 
desempregados serão mais pressio­
nados para encontrar emprego, em­
bora velando para que os Serviços de 
emprego lhes forneçam mais ajuda e 
conselhos (ver caixa). 
Se bem que a condição de recursos é 
algo atraente como forma de concen­
trar o apoio nos que mais precisam e 
de economizar nos gastos, e enquan­
to permite potencialmente que as cir­
cunstâncias individuais sejam tidas 
em conta nos pagamentos feitos e nos 
tipos de assistência facultados, ela 
apresenta um certo número de incon­
venientes, nomeadamente no caso de 
se tornar uma componente principal 
do sistema de protecção social. Esses 
inconvenientes aplicam-se igual­
mente, em certa medida, à própria 
orientação específica para grupos-
alvo, seja qual for a forma que revis­
ta, como a seguir se verá mais em 
pormenor. Antes de mais, a introdu­
ção da condição de recursos e a orien­
tação específica para grupos-alvo, 
em geral, pressupõe a possibilidade 
de identificar as pessoas mais neces­
sitadas de ajuda. Na prática, dadas as 
dificuldades que isso comporta, com­
pete às pessoas ou às famílias em 
causa requerer a assistência. Ora, por 
numerosas razões — ignorância, fal­
ta de formação, conotação social 
negativa ligada à assistência, 
negligência, etc. —, uma percen­
tagem importante das pessoas com 
direito a essa ajuda não a reclama (no 
Reino Unido, as estimativas sugerem que cerca de 34% das pessoas com 
direito ao crédito familiar e 20% dos 
que poderiam receber apoio ao ren­
dimento não reclamam, embora mui­
tas delas pareçam estar precisamente 
no limite das condições de obtenção). 
Em segundo lugar, uma vez que se 
aplica ao património acumulado e 
não unicamente ao rendimento, a 
condição de recursos pode constituir 
um importante desincentivo da pou­
pança (no Reino Unido, as pessoas 
com poupanças superiores a cerca de 
10 000 ecus*não beneficiam de uni 
complemento de rendimento, 
enquanto não gastarem as poupan­
ças). 
Em terceiro lugar, este sistema pode 
igualmente constituir um desincenii-
vo ao trabalho. Com efeito, não só 
são retiradas numerosas ajudas (in­
cluindo o subsídio de habitação, DO 
caso de o interessado pagar um reem­
bolso hipotecário e não um aluguer) 
quando a pessoa em causa recebe um 
salário — salvo se puder beneficiar 
do crédito familiar —, mas também 
a condição de recursos se aplica mais 
às famílias do que aos indivíduos. 
Assim, o facto de uma mulher trabi-
lhar, mesmo a tempo parcial, duranie 
mais de 16 horas por semana (24 ho­
ras no âmbito do novo regime cie 
subsídio para pessoas à procura òe 
emprego) pode, independentememe 
do salário ganho, levar a que o seu 
marido deixe de receber o comple­
mento de rendimento se perder o seu 
emprego ou, mais particularmente, 
se permanecer no desemprego duran­
te um certo tempo e as prestações 
forem concedidas mediante condição 
de recursos. De igual modo, as pes­
soas cujo cônjuge beneficia de um 
complemento de rendimento não tên 
interesse em procurar trabalho nuin 
tal sistema. 
45 
Capítulo 2-Adaptação à mudança: reformas recentes eprincipais desenvolvimentos 
Subsídio para pessoas à procura de emprego 
(Job Seeker's Allowance) previsto no Reino Unido 
No Reino Unido, está previsto, desde Outubro de 19%, substituir os benefícios 
do SeguroNadondeoapoioaorencfimentopagc^aote 
prestação única, o subsídio para pessoas à procura de emprego. Os desempre­
gados que preencherem os requisitos respeitantes às contribuições para a 
Seguro Nacional e outras condições receberão o novo subsídio de pleno direito, 
sem a condição de recursos. No entanto, isso apUcar-se-á apenas aos seis 
primeiros meses de desemprego, em vez dos actuais doze primeiros meses. 
Após seis meses, a prestação será submetida à condição de recursos. Todas as 
outras pessoas, incluindo os trabalhadores independentes, serão sujeitas à 
condição derecursos desde o início, como actualmente. Segundo as estimativas 
oficiais, em qualquer momento a condição derecursos aplicar-se-ia a 75% dos 
candidatos ao pagamento do subsídio. As taxas das prestações serão baseadas 
nas actuais taxas de complemento de rendimento, pelo que as pessoas com 
menos de 25 anos irão receber um subsídio inferior ao actual. A nova prestação 
será acompanhada de esforços acrescidos para ajudar as pessoas a encontrar 
trabalho e incitá-las mais a isso. 
A ideia subjacente, de acordo com o "Livro Branco" sobre o subsídio para 
pessoas à procura de emprego (1994), é a de ajudar as pessoas à procura de 
emprego enquanto sé assegura que compreendam e preencham as condições 
necessárias para receber a prestação. Está, portanto, previsto, no âmbito deste 
esquema, estabelecer com cada interessado um Acordo de Pessoa à Procura de 
Emprego (Job Seeker's Agreement), determinando uma linha de conduta para 
encontrar um emprego o mais rapidamente possível com eventuais medidas 
visando melhorar as suas oportunidades no mercado de trabalho. As condições 
para receber uma prestação terão por objectivo reforçar a obrigação (k os 
candidatos procurarem emprego, os quais, tal como anteriormente, não pode­
rão recusar um emprego sem justificação adequada; e o acesso à prestação será 
reduzido para os que não conseguirem satisfazer as condições de direito ao 
benefício, incluindo uma procura activa de emprego e a celebração de um 
Acordo de Pessoa à Procura de Emprego. Os seus companheiros serão igual­
mente incentivados a trabalhar. Actualmente^ os desempregados que benefi­
ciam de um subsídio submetido^ condição de recursos perdem o direito a esse 
subsídio se o seu companheiro trabalhar 16 ou mais horas por semana. Este 
montante seró elevado para 24 horas por semana, a ftrn de não penalizar quem 
trabalha relativamente pouco. Além disso, os trabalhadores a tempo parcial e 
a receber um complemento de rendimento poderão constituir um "bónus de 
retomo ao trabalho", uma soma fixa correspondente a metade dos seus 
rendimentos a tempo parcial (até um máximo de 1000 £, ou seja, um pouco 
mais de 1200 ecus). 
Adicionalmente, os rendimentos de um companheiro podem ser acumula­
dos no bónus, que também será pago se o requerente, ou, mais generica­
mente, o companheiro, arranjar um emprego que faz com que a família 
perca o subsídio para pessoas à procura de emprego. 
Muito embora tenham sido envidados 
esforços no Reino Unido para reduzir 
esses efeitos desincentivadores — uma 
das razões da criação do crédito familiar 
para os trabalhadores de fracos rendi­mentos com filhos a cargo era a de 
fazer com que o rendimento disponível 
das pessoas que trabalham fosse mais 
elevado do que o dos desempregados 
—, estes continuam a ser importantes. Outras formas de 
orientação específica 
para grupos alvo 
Noutros Estados-Membros, não se 
verifica a mesma evolução da segu­
rança social para uma assistência me­
diante condição de recursos. Na 
maior parte dos países, o princípio da 
segurança social, destinado a forne­
cer um nível de rendimento apropria­
do quando a pessoa não pode 
trabalhar, está mais fortemente enrai­
zado. No entanto, a condição de re­
cursos tendeu'" a tornar-se mais 
prevalecente à medida que cresceu o 
desemprego de longa duração. Além 
disso, verificou-se um certo afasta­
mento de um sistema em que cada um 
beneficia de uma prestação de mon­
tante idêntico em todos os casos, au­
mentando a importância dos limiares 
de rendimento para a recepção das 
prestações. Na Alemanha, Holanda, 
Itália e Espanha, nomeadamente, o 
montante das prestações familiares 
foi ligado na maior parte dos casos, 
nos últimos anos, aos rendimentos e 
ao número de filhos (os que ganham 
mais recebem menos), estando pre­
vistas modificações desse tipo na 
Bélgica e em Portugal. Além disso, 
na Holanda e na Itália, foram intro­
duzidos limites máximos de rendi­
mentos para as prestações de 
sobrevivência e, no segundo país, fo­
ram impostos igualmente limites à 
recepção de pensões mínimas. 
É possível observar uma terceira va­
riante desta tendência geral nos paí­
ses do Sul da Europa. Para além da 
instauração dos limiares de rendi­
mentos, na Grécia e em Itália, foram 
tomadas nomeadamente medidas, 
nos últimos anos, para reduzir as pos­
sibilidades de acumular prestações 
(como as pensões), do que poderia 
resultar que certos grupos recebes­
sem muito mais complemento de 
rendimento do que se pretendia, ou 
-46-
^ <^:!|^^f Capítulo 2 ~Adaptação à mudança: reformas recentes 0 principals desenvolvimentos 
seja, uma "sobreprotecção" efectiva. 
O motivo desta reforma não era ape­
nas o de evitar despesas excessivas e 
orientar mais especificamente as 
prestações mas também o de comba­
ter a ideia de que o sistema de protec­
ção social dá lugar a imensos abusos, 
e, assim, conservar o apoio da opi­
nião pública no que toca à sua manu-
tenção e desenvolvimento. Ao 
mesmo tempo, foram lançadas medi­
das nos Estados-Membros do Sul 
para melhorar os sistemas de assis­
tência social, que têm necessaria­
mente de ser submetidos à condição 
de recursos e permanecem pouco de­
senvolvidos, e progredirem em di­
recção aos sistemas que garantam a 
todos pelo menos um nível mínimo 
de rendimento, como noutras regiões 
da União. 
Nos Estados-Membros escandina­
vos, a evolução no sentido de uma 
abordagem selectiva é menos mani­
festa. Muito embora os problemas 
criados pelo carácter universal da 
segurança social sejam objecto de 
um largo debate, na Dinamarca, 
Finlândia e Suécia, a redução ou a 
contenção da despesa foi obtida, em 
grande parte, por cortes gerais nas 
prestações, nomeadamente graças a 
uma redução da taxa em função dos 
rendimentos. Ao mesmo tempo, 
dado que a maior parte das prestações 
são tributáveis nesses países, é recu­
perada parte proporcionalmente 
maior das prestações pagas aos gru­
pos com rendimentos mais elevados 
do que das pagas aos grupos mais 
necessitados. 
A ligação ao princípio da universali­
dade é ilustrada pelo debate efectua­
do na Suécia no início de 1995 sobre 
a proposta de ligar o abono de família 
aos rendimentos, no âmbito das res­
trições orçamentais. Esta medida foi 
rejeitada, por receio de vir a provocar 
a erosão do amplo apoio popular ao sistema de protecção social global do 
país. Em vez disso, foram reduzidos 
os subsídios para toda a gente — pela 
primeira vez desde a sua instauração 
em 1948. 
As prestações pecuniárias não cons­
tituíram o único domínio onde foram 
feitas tentativas para orientar especi­
ficamente as despesas de forma mais 
selectiva. Nos últimos anos, na maior 
parte dos Estados-Membros, como é 
indicado mais adiante, o livre acesso 
aos cuidados de saúde foi restringido 
mais estreitamente do que antes às 
pessoas de fracos recursos ou mais 
necessitadas, como as pessoas ido­
sas. 
Os problemas de uma 
orientação específica 
para grupos alvo 
Como acima indicado, verificou-se 
uma forte tendência, em toda a 
União, no sentido de orientar especi­
ficamente as prestações sociais para 
as pessoas mais necessitadas. Ten­
dência que deve prosseguir no futuro, 
talvez a um ritmo mais acelerado, 
dados os desafios enfrentados pelos 
Estados-Membros e os constrangi­
mentos que condicionam a acção dos 
governos. Existem, todavia, proble­
mas potenciais que se podem colocar 
à medida que a estratégia se alarga. 
Antes de mais, como foi mencionado 
a propósito da condição de recursos, 
a orientação específica implica a 
identificação das pessoas mais ne­
cessitadas de assistência. A dificul­
dade, não falando dos custos 
administrativos envolvidos, não resi­
de unicamente na falta de informação 
— temos apenas uma vaga ideia do 
número de pessoas que vivem abaixo 
de um dado limiar de rendimento nos 
Estados-Membros, ou das suas con­
dições de vida — mas também, e isto 
é igualmente importante, na ausência de uma definição comum de necessi­
dade, a não ser em termos muito ge-
rais. Como as circunstâncias 
individuais podem variar considera­
velmente, mesmo entre as pessoas 
com rendimentos semelhantes, é 
pouco verosímil que a orientação es­
pecífica da ajuda para famílias cujo 
rendimento é inferior a um determi­
nado m'vel garanta que todas as pes­
soas necessitadas recebam uma 
assistência adequada. 
Em segundo lugar, quanto mais a 
ajuda for orjentada para um grupo 
restrito, mais os efeitos de desincen­
tivo e dependência se farão sentir. Se 
os beneficiários de assistência per­
dem uma parte importante da mesma 
no caso de ligeira alteração dos seus 
rendimentos ou condições de vida, 
eles serão inevitavelmente tentados a 
evitar, a todo o custo, uma tal mudan­
ça. Por outras palavras, se a assistên-
cia recebida por pessoas 
consideradas como vivendo na po­
breza, seja qual for a definição desta, 
for retirada ou fortemente reduzida 
quando os seus rendimentos atingi­
rem um nível aceitável, pode revelar-
se extremamente difícil para essas 
pessoas melhorar substancialmente 
as suas condições de vida, por exem­
plo, encontrando um emprego — ou 
um emprego melhor — e toraar-se 
independentes do apoio do Estado. 
Elas são, necessariamente, presa do 
desemprego ou da pobreza, de que é 
muito difícil sair (cf. Emprego na 
Europa 1995, Parte I, Secção 1, a 
respeito das elevadas taxas marginais 
de dedução dos rendimentos nalguns 
países, nomeadamente no Reino 
Unido e no Luxemburgo, para as pes­
soas no fundo da escala remunerató­
ria, no âmbito de uma política que 
visa trazer os seus recursos a níveis 
aceitáveis). 
Por fim, a contrapartida inevitável da 
orientação específica das prestações 
47-
Capítulo 2 ^Adaptação à mudança: reformas recentes eprincipais desenvolvimentos 
para os mais necessitados é o facto de 
os outros receberem menos ou mes­
mo nada. O princípio da universali­
dade é, então, posto em causa, com 
possíveis repercussões no apoio po­
pular aos sistemas de protecção so­
cial, e também consequências mais 
amplas para os que se encontram so­
lidamente fundados no princípio do 
seguro e são financiados fundamen­
talmente por contribuições. Em par­
ticular, como no caso da proposta 
sueca relativa às prestações familia­
res, acima referida, o facto de se es­
tabelecer uma relação inversamente 
proporcional entre os rendimentos e 
as prestações poderia minar o apoio 
dos grupos de rendimentos elevados, 
que receberiam menos ou não rece­
beriam nada. (Em contrapartida, po-
der-se-ía igualmente argumentar que 
pagar prestações a membros ricos da 
sociedade que delas não têm necessi­
dade poderia minar o apoio dos gru­
pos de fracos rendimentos). Se as 
prestações forem financiadas por 
contribuições e estreitamente ligadas 
ao pagamento destas, os problemas 
serão provavelmente muito mais di­
fíceis de resolver, uma vez que a 
orientação específica gera inevita­
velmente a ruptura dos laços entre 
contribuições e prestações e a erosão 
do princípio do seguro em que assen­
ta o sistema. Nos países com sistemas 
baseados neste princípio, a orienta­
ção específica concentrou-se, por­
tanto, sobretudo nas prestações 
financiadas pelos impostos em geral 
— mais do que pelas contribuiçõ­
es —, como as prestações familiares 
ou os cuidados de saúde. 
Trabalho e 
bem-estar 
Uma vez que o desemprego au­
mentou e se tem mantido a um 
nível elevado, em todos os Estados-Membros, a atenção tem-se vindo a 
concentrar cada vez mais nas normas 
que regem o direito ao complemento 
de rendimento e na escala das presta­
ções pagas, com o objectivo de redu­
zir as despesas e evitar abusos, e 
assegurar que os beneficiários das 
prestações sejam suficientemente es­
timulados a procurar trabalho. No 
conjunto da União, registou-se, por­
tanto, uma tendência para apertar as 
condições de elegibilidade ao recebi­
mento dos benefícios e evitar taxas 
de apoio tão elevadas em relação ao 
salário que o desempregado poderia 
auferir se trabalhasse que desencora­
jem os desempregados a encontrar 
emprego (ver capítulo 4, a seguir, 
para uma análise dos níveis de com­
pensação do desemprego em relação 
ao rendimento disponível do traba­
lho, no conjunto da União). 
A Alemanha e a Suécia foram dois 
dos poucos países a coitar directa­
mente as prestações nos últimos anos 
(na Alemanha, redução de 1% dos 
rendimentos anteriores para as pes­
soas com filhos a cargo e de 3% para 
as pessoas sem filhos, em Janeiro de 
1994; na Suécia, redução de 10% dos 
rendimentos anteriores e de mais 5% 
a partir de Janeiro de 1996). Na 
Bélgica, no entanto, o período de es­
pera dos jovens antes de receber o 
benefício foi alargado e a duração de 
certas prestações encurtada. Na 
Irlanda, o suplemento proporcional 
aos ganhos foi suprimido (embora 
acompanhado de um aumento de 
10% das prestações de base). Além 
disso, num certo número de países, 
foi alargada a definição do que deve 
constituir uma oferta de emprego 
"conveniente", a fim de impedir que 
os beneficiários de prestações recu­
sem um emprego sem razão válida. 
No Reino Unido, mais radicalmente 
do que noutros sítios, o novo sistema 
de subsídio para pessoas à procura de emprego (Job Seeker's Allowance), 
previsto para 1996, fará com que os 
subsídios de desemprego, mesmo fi­
xos e relativamente moderados, ape­
nas possam ser recebidos sem 
condição de recursos durante seis 
meses, como indicado anteriormen­
te; e as pessoas beneficiárias de assis­
tência serão mais estimuladas a 
explorar toda a possibilidade de em­
prego, ficando sujeitas à perda das 
prestações no caso de recusarem uma 
oferta, considerada adequada. 
O novo esquema inscreve-se num 
contexto político em que o desenvol­
vimento de empregos fracamente re­
munerados tem sido encorajado em 
maior grau do que noutras partes da 
União, quer pela abolição das restri­
ções ao pagamento de salários bai­
xos, quer fixando o subsídio de 
desemprego a um nível baixo, quer, 
ainda, através de um sistema de pa­
gamento de prestações relacionadas 
com o trabalho a pessoas que rece­
bem salário inferior a um determina­
do nível. Este sistema, conhecido 
pelo nome de Family Credit, visa 
assegurar às pessoas empregadas 
uma situação melhor do que se esti­
vessem no deseoiprego, e constitui, 
portanto, um incentivo a trabalhar 
mesmo com um salário baixo. 
Actualmente, o sistema aplica-se 
apenas aos trabalhadores com filhos 
a cargo (embora haja um esquema 
paralelo para os trabalhadores com 
deficiência); mas tem-se tentamente 
considerado a possibilidade de o 
alargar de forma mais generalizada. 
Um problema potencial do Family 
Credit e de outros regimes semelhan­
tes de prestações relacionadas com o 
trabalho, em vigor ou em estudo nou­
tras partes da União, reside no facto 
de, inevitavelmente, implicarem ta­
xas marginais implícitas de tributa­
ção (nu dedução) elevadas para as 
pessoas fracamente remuneradas. 
-48-
Capítulo 2 ~ Adaptação à mudança: reformas recente» 0 principais desenvolvimentos 
Uma vez que, para moderar os cus­
tos, como foi atrás referido, se tende 
a reservar essas vantagens a um gru­
po comparativamente restrito no fun­
do da escala salarial, são aplicadas 
geralmente taxas relativamente ele­
vadas em caso de aumento do rendi­
mento do trabalho (no Reino Unido, 
uma redução de 70% para todo o 
aumento salarial, o que, com os im­
postos e contribuições, conduz a ta­
xas marginais médias de 90% ou 
mais para muitos dos beneficiários). 
O ganho líquido de um aumento sa­
larial é, portanto, limitado, se não 
negligenciável, tornando-se difícil 
para os interessados alcançar um au­
mento significativo do seu rendimen­
to real e escapar à "armadilha da 
pobreza" assim criada; o que, por seu 
turno, constitui um fraco incentivo à 
procura de um emprego melhor, mais 
produtivo. 
Das medidas passivas 
às medidas activas 
O sistema britânico visa fundamen­
talmente encorajar activamente os 
desempregados a encontrar um em­
prego o mais rapidamente possível. 
Outros países da União, concentran-
do-se igualmente nos sistemas de 
compensação enquanto tais, procura­
ram, cada vez mais, com o encoraja­
mento da Comissão (nos seus dois 
últimos Livros Brancos) e do Conse­
lho (muito recentemente, na Cimeira 
de Essen), dar mais importância, nas 
suas políticas sociais e de emprego, a 
medidas activas que visam integrar 
as pessoas no processo de trabalho e 
reduzir a sua dependência face aos 
sistemas de protecção social em de­
trimento das anteriores medidas pas-
sivas de complemento de 
rendimento. Isso foi motivado pelo 
aumento do número de pessoas que 
beneficiam de prestações durante 
longos períodos e pelos custos daí resultantes tanto para o Estado como 
para as pessoas em causa. Muito em­
bora esses beneficiários sejam funda­
mentalmente desempregados de 
longa duração — cujo número au­
mentou consideravelmente, atingin­
do uns 8,5 milhões em 1994, ou seja, 
praticamente metade do número total 
de desempregados na União —, eles 
compreendem igualmente as pessoas 
declaradas doentes ou inválidas, cujo 
número parece igualmente afectado 
pela situação do mercado de trabalho 
e aumentou significativamente du­
rante a última recessão. Em todos os 
Estados-Membros, um dos objecti­
vos políticos primários consiste pre­
sentemente em reintegrar essas 
pessoas no mercado de trabalho e 
evitar que quem perde o emprego ou 
se encontra incapacitado de trabalhar 
não veja a sua situação prolongar-se, 
não só para reduzir as despesas a 
longo prazo mas também para 
assegurar o desenvolvimento, a valo­
rização e o bem-estar geral dos inte­
ressados. 
Com efeito, é muito provável que o 
desenvolvimento de medidas activas 
venha aumentar e não reduzir o con­
junto das despesas sociais, pelo 
menos a curto prazo. As pessoas 
apoiadas dessa maneira, através de 
formação, programas de reabilitação, 
aconselhamento, etc, continuam a ter 
necessidade de um complemento de 
rendimento para além da ajuda rece­
bida. Por outro lado, medidas activas 
não implicam necessariamente des­
pesas substanciais, sobretudo se sus­
citarem a cooperação do sector 
privado, quer pela persuasão ou por 
disposições legislativas (obrigando, 
por exemplo, todas as empresas de 
uma certa dimensão a empregar um 
número mínimo de pessoas com de­
ficiência), ou procurarem inflectir o 
funcionamento do mercado de traba­
lho (permitindo, por exemplo, mais 
facilmente às empresas recrutar ou despedir trabalhadores, suprimindo 
as restrições ao funcionamento das 
agências privadas de colocação ou 
eliminando os obstáculos às fracas 
taxas de remuneração, a fim de 
permitir às empresas empregar traba­
lhadores relativamente pouco produ­
tivos). 
A questão mais interessante é a de 
saber se, na prática, uma extensão das 
medidas activas do mercado de tra­
balho, seja qual for a sua forma, con­
segue reduzir as despesas com a 
protecção social a longo prazo. A 
resposta não*é de nenhum modo evi­
dente. No fim de contas, isso depende 
de as medidas tomadas reforçarem 
ou não a capacidade de as economias 
da União manterem e expandirem o 
emprego, o que, por seu turno, 
depende do seu efeito sobre as poten­
cialidades de crescimento e, nomea­
damente, sobre a competitividade, o 
funcionamento eficiente do mercado 
de trabalho e a intensidade de empre­
go da produção. Se essas medidas 
exercerem pouco efeito a esses ní­
veis, é principalmente sobre a repar­
tição do desemprego e a rotação do 
emprego que incidirá o seu impacto. 
Por outras palavras, na falta de um 
aumento global do número de empre­
gos na economia, a reinserção profis­
sional graças a medidas activas irá 
fazer-se inevitavelmente em detri­
mento de terceiros. Repartir a inci­
dência do desemprego pode, no 
entanto, ser considerado como um 
objectivo desejável em si, sobretudo 
na medida em que permite reduzir o 
desemprego de longa duração e a ex­
clusão social. 
Medidas activas 
tomadas nos 
Estados-Membros 
Ao nível das despesas públicas, a 
relação entre as medidas activas e as 
49 
Capítulo 2-Adaptação è mudança: reformas recentes 0principais desenvolvimentos; 
passivas na União não se modificou 
grandemente nos últimos anos (na 
maior parte dos Estados-Membros, 
as primeiras aumentaram em relação 
às segundas entre 1985 e 1990, em 
razão da diminuição nítida do desem­
prego — e, portanto, da necessidade 
do apoio ao rendimento dos desem­
pregados — durante este período, 
tendo diminuído de novo no início 
dos anos 90, com a nova alta do de­
semprego que reforça uma vez mais 
a necessidade de apoios (ver Empre­
go na Europa 1995, Parte II, Sec­
ção 4). Todavia, as despesas com 
políticas activas aumentaram, de 
modo geral, em relação ao PIB, do 
mesmo modo que também ganharam 
importância as medidas que não im­
plicam directamente despesas públi­
cas. 
Em particular, não só foram aumen­
tadas as despesas com os serviços 
públicos de emprego, a fim de facul­
tar conselho e assistência às pessoas 
à procura de emprego (em 8 dos 
14 Estados-Membros para que se 
dispõe de dados, as despesas com tais 
serviços aumentaram em relação ao 
PIB, apesar de ajustadas para ter em 
conta o aumento do desemprego), 
como também, numa série de países, 
foram reorganizados os serviços e 
melhorada a sua eficiência. Foram 
legalizadas agências privadas de co­
locação na Suécia, em 1993, e na 
Alemanha e na Áustria, em 1994, 
bem como agências sem fins lucrati­
vos e agências especializadas em co­
locações temporárias na Espanha. 
Além disso, foi abolida em 1995, em 
Itália, a obrigatoriedade de notificar 
todas as vagas de emprego aos servi­
ços públicos de emprego. Na Bélgica 
e na Alemanha, foram criadas agên­
cias locais de colocação, com o 
objectivo específico de colocar de­
sempregados em empregos temporá­
rios. Em muitos países, a política foi 
orientada cada vez mais para os de­
sempregados de longa duração. Em 
França, foram tomadas iniciativas 
especiais de colocação em 1992, no 
âmbito do "Programa 900.000". Na 
Bélgica, foi introduzido em 1993 um 
plano destinado a seguir de perto to­
dos os desempregados de longa du­
ração com 45 ou menos anos de 
idade. No Reino Unido, foram lança­
das entrevistas de "recomeço" (res­
tart), para fornecer sistematicamente 
conselho e assistência às pessoas que 
não puderam encontrar emprego du­
rante um período prolongado; e, a 
partir de Abril de 1996, os emprega­
dores que admitirem pessoas desem­
pregadas há dois ou mais anos serão 
reembolsados das contribuições so­
ciais patronais durante os 12 primei­
ros meses. Na Dinamarca, foi 
desenvolvido o programa "acesso ao 
emprego", com o objectivo de ofere­
cer um emprego a todos os desem­
pregados sem trabalho há mais de um 
ano. 
Neste último país, bem como na 
Alemanha, França, Finlândia e 
Suécia, as subvenções salariais fo­
ram significativamente extendidas 
nos anos 90 para estimular a criação 
de empregos para os desempregados 
de longa duração e outras pessoas 
particularmente difíceis de colocar. 
Em todos estes Estados-Membros, as 
despesas em relação ao PIB quase 
que duplicaram entre 1990 e 1993 e 
não cessaram de aumentar a partir daí 
(ver Emprego na Europa 1995, Parte 
II, Secção 4). Em Espanha, foram 
lançadas em 1992 várias medidas 
orientadas para o mesmo objectivo, 
em parte sob a forma de reduções das 
contribuições dos empregadores. Em 
França, por exemplo, existe actual­
mente um vasto leque de subvenções 
para estimular as empresas a recrutar 
trabalhadores pouco qualificados. 
Aqui como noutros lugares, no en­tanto, pode questionar-se quanto à 
eficácia de tais medidas para aumen­
tar o número global de pessoas no 
trabalho, uma vez que um tal sistema 
pode estimular as empresas a substi­
tuir simplesmente uma mão-de-obra 
cara, recrutando novas pessoas que 
recebem uma subvenção. Vários es­
tudos tendem a demonstrar que tais 
efeitos de substituição podem ser im­
portantes. 
Problemas semelhantes podem tam­
bém acompanhar os diversos progra­
mas de trabalho (workfare), que 
visam persuadir os desempregados 
a pegar num trabalho inde­
pendentemente da sua retribuição. 
Tais programas podem parecer sedu­
tores na medida em que permitem aos 
desempregados fazerem alguma coi­
sa pelo apoio ao rendimento que re­
cebem, em vez de estar desocupados, 
contribuindo assim para a produção 
económica. Além disso, as despesas 
adicionais a suportar pelo Estado 
para além das prestações pagas po­
dem ser relativamente limitadas, so­
bretudo se os desempregados não 
receberem um incentivo financeiro 
suplementar para aceitar esse tipo de 
actividade. No entanto, os efeitos de 
substituição podem ser importantes, 
quer se trate de um trabalho no sector 
público, que seria de outro modo 
efectuado por funcionários ou sub­
contratado a empresas privadas, ou 
de uma actividade subvencionada no 
sector privado. No entanto, coloca-se 
a questão do valor de um tal trabalho, 
se não puder ser economicamente 
efectuado sem subsídios (explícitas 
ou implícitas). 
É claro que existem, no entanto, sec­
tores da economia onde actividades 
potencialmente válidas do ponto de 
vista social não são efectuadas em 
razão das imperfeições do mercado 
(ver Relatório da Comissão sobre 
Iniciativas de desenvolvimento e em-
-50 
Capítulo 2 ~ Adaptação è mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
prego local, SEC 564/95, publicado 
em 1995). Estas poderiam ser 
potencialmente realizadas pelo de­
sempregado, proporcionando-lhe si­
multaneamente experiência de 
trabalho e formação, a custos finan­
ceiros relativamente baixos e com 
pouco prejuízo para interesses eco­
nómicos mais amplos, se concentra­
das em áreas onde provavelmente só 
o sector público estaria envolvido (e 
onde, portanto, não há o perigo de as 
empresas perderem negócios ou pos­
tos de trabalho). Isto aplica-se, espe­
cialmente, aos serviços colectivos e 
às actividades ambientais, tendo 
sido, em certos Estados-Membros, 
lançados projectos deste tipo nos 
últimos anos. Por exemplo, em 
Espanha, um grande número de jo­
vens desempregados trabalhou no 
restauro de edifícios históricos e, em 
França, em parques nacionais; em 
Berlim, os desempregados a receber 
subsídio de desemprego podem tra­
balhar 32 horas por semana na reno­
vação das escolas; numa experiência 
realizada numa cidade no Reino 
Unido, desempregados construíram 
casas ecológicas que, por falta de 
fundos, não teriam de outro modo 
sido construídas. 
Uma questão que se levanta não é 
tanto a do valor de tais projectos para 
a comunidade como a da sua eficácia 
para reintegrar o desempregado na 
vida laboral numa base permanente e 
não apenas proporcionando-lhes ta­
refas temporárias. É pouca a infor­
mação de que, por enquanto, se 
dispõe sobre o assunto, tornando-se 
necessário efectuar mais estudos na 
matéria. 
Ao mesmo tempo, parece que estes 
tipos de medidas activas destinadas a 
fornecer emprego podem dar origem 
a problemas de financiamento. Uma 
vez que compete muitas vezes às au­
toridades regionais ou locais forne-Reforma do mercado de trabalho para estabelecer 
uma política de emprego mais activa na Dinamarca 
Em Janeiro de 1994, foi introduzida, na Dinamarca, uma legislação com 
vista a expandir a formação profissional e a alcançar maior rotação de 
emprego. Uma inovação importante foi a da introdução de três tipos de 
licença — licenças de formação, parental e sabática — que podem ser 
integrados num programa de partilha de trabalho que permite aos trabalha­
dores dispor de mais tempo livre ao mesmo tempo que proporciona empre­
go a desempregados. Por exemplo, se três trabalhadores decidirem gozar 
uma licença sabática de uma semana cada mês, poderá ser recrutado um 
desempregado para substituir cada um deles na semana respectiva, de forma 
a poder trabalhar três semanas por mês. Durante a semana de licença, cada 
um dos três trabalhadores recebe 72% do seu salário normal. 
Esta medida parece já ter tido algum sucesso. Em 1994,73% dos trabalha­
dores em licença foram substituídos por um desempregado. 
A medida é financiada pelo "Fundo do Mercado de Trabalho", por seu turno 
financiado, em parte, pela introdução de uma nova contribuição aplicada 
aos trabalhadores e equivalente a 5% dos rendimentos, enquanto que os 
empregadores também terão de contribuir a partir de 1997. 
cer um emprego aos desempregados 
ou encontrar-lhes uma actividade no 
sector privado, enquanto que a polí­
tica a seguir é geralmente concebida 
e lançada pelo governo central, os 
custos de tais medidas, facilmente 
subestimados, e a definição de quem 
os deve suportar podem dar origem a 
algum conflito. Na Alemanha, por 
exemplo, o governo federal conce­
beu um vasto plano de reforma da 
assistência social, que visa combinar 
o apoio ao rendimento e a ajuda per­
sonalizada, a fim de encontrar uma 
actividade para cada pessoa. Este 
plano foi, no entanto, abandonado, 
em virtude da oposição das autar­
quias locais, confrontadas com os 
custos suplementares gerados pelo 
projecto. Um conflito semelhante 
surgiu na Dinamarca em 1994, com 
o programa "acesso ao emprego". 
Os subsídios destinados a encorajar a 
criação de empregos não têm neces­
sariamente de revestir a forma de 
despesa. É também possível também 
agir sobre o custo do emprego redu­
zindo os encargos impostos às em­presas e, nomeadamente, libertando 
os empregadores, total ou parcial­
mente, do peso das contribuições so­
ciais a pagar. (Muitos países, com 
efeito, parecem preferir este tipo de 
solução, apesar da equivalência dos 
seus efeitos, mostrando-se menos 
dispostos a aumentar as despesas pú­
blicas do que a reduzir os impostos e 
outras receitas públicas). Como será 
adiante descrito mais em pormenor, 
tais reduções foram operadas em di­
versos Estados-Membros nos últi­
mos anos, embora orientadas, na 
maior parte dos casos, para grupos 
bem definidos, nomeadamente os jo­
vens desempregados e os desempre­
gados de longa duração. 
Uma abordagem um pouco diferente, 
destinada a facultar emprego aos de­
sempregados, consiste em tentar ex­
plicitamente partilhar o trabalho 
disponível de maneira mais equitati­
va. É o que fizeram, em particular, os 
países escandinavos, associando esta 
abordagem a medidas de formação e 
outras formas de licença para traba­
lhadores no activo. Na Suécia, foi 
51 
Capftuto 2 "Adaptação è mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
lançado em 1991 o "esquema de 
substituição temporária de forman­
dos", para incitar os empregadores, 
através de reduções na taxa de forma­
ção, a conceder aos seus trabalhado­
res licenças de aperfeiçoamento 
profissional e a recrutar temporaria­
mente uma pessoa para os substituir. 
Na Dinamarca, foi lançado em 1994 
um sistema semelhante, extensivo in­
clusivamente à licença sabática, pa­
rental e de formação, com o objectivo 
de incentivar a rotação do emprego 
entre trabalhadores e desempregados 
(ver caixa). Na Finlândia, está pre­
visto, igualmente, instaurar um siste­
ma de rotação do emprego pelas 
mesmas razões. 
As medidas activas não se limitam 
aos desempregados registados, tendo 
sido alargadas também às pessoas 
doentes e inválidas cujo número tem 
tendência a crescer. Na Holanda e no 
Reino Unido, onde o número relativo 
de pessoas declaradas incapazes de 
trabalhar e o de dias de trabalho per­
didos por razão de doença são mais 
elevados do que no resto da União, 
como também em Espanha, já não é 
o Estado, mas o empregador, que está 
obrigado a garantir o rendimento das 
pessoas declaradas doentes, pelo me­
nos no início do período de doença, 
o que permite controlar mais eficaz­
mente este direito, como mais adian­
te se verá. A Suécia, além disso, 
reduziu significativamente, nos últi­
mos tempos, as prestações em caso 
de acidente de trabalho e de doença 
profissional, a fim de, nomeadamen­
te, encorajar os beneficiários a parti­
cipar em programas activos de 
reabilitação. 
Financiamento 
Com a crescente pressão sobre as 
despesas sociais, a atenção con-
centrou-se quer na amplitude dos fundos necessários para financiar o 
sistema de protecção social quer nos 
métodos para os aumentar. Em várias 
partes da União, procurou-se, por 
exemplo, aliviar a carga dos empre­
gadores, que, graças nomeadamente 
às contribuições pagas aos regimes 
com base no seguro, forneceram tra­
dicionalmente uma parte significati­
va dos recursos requeridos. Isso foi 
motivado pela preocupação de evitar 
um aumento indevido dos custos sa­
lariais, num contexto caracterizado 
simultaneamente por um desempre­
go elevado e por uma exposição cres­
cente dos produtores à concorrência 
externa. Em quase todos os Estados-
Membros, a parte dos recursos da 
protecção social proveniente das 
contribuições dos empregadores ten­
deu a declinar nos últimos anos (ver 
capítulo 3, adiante). Embora se não 
disponha ainda de novos dados, as 
indicações relativas às medidas to­
madas nos Estados-Membros fazem 
pensar que esta baixa se acelerou ain­
da mais a partir de 1993, altura em 
que se intensificaram os esforços 
para reduzir o custo do emprego. 
A preocupação de manter as contri­
buições dos empregadores a um nível 
pouco elevado e de compensar toda 
a redução das mesmas levou a procu­
rar, de forma cada vez mais activa, 
outras formas de financiamento e, 
paralelamente, a reavaliar o equilí­
brio entre as contribuições para a se­
gurança social e os impostos. Uma 
vez que os regimes de protecção so­
cial se baseiam, na maior parte dos 
Estados-Membros, num seguro, re­
vela-se muito difícil proceder a uma 
reestruturação profunda e de enver­
gadura dos meios de financiamento. 
A ligação entre contribuições e pres­
tações faz parte integrante do siste­
ma, e não pode ser atenuada, ou 
simplesmente quebrada, sem alterar 
substancialmente o funcionamento 
do mesmo. Este problema levou os governos de 
alguns Estados-Membros a procurar 
distinguir entre os elementos da des­
pesa com a protecção social que fa­
zem parte integrante do sistema de 
segurança social, onde o benefício 
das prestações, como os subsídios de 
desemprego e pensões proporcionais 
aos ganhos, é condicionado pelo pa­
gamento de contribuições, e outros 
elementos onde as transferências ou 
serviços fornecidos, como os cuida­
dos de saúde e abonos de família, não 
estão tão estreitamente ligados a con­
tribuições, são mais uniformes e mais 
universalmente disponíveis. Uma tal 
distinção abre a possibilidade de 
substituir as contribuições por uma 
qualquer forma de impostos para fi­
nanciar estes últimos serviços. Tal é 
a abordagem adoptada, por exemplo, 
na Alemanha, onde recentemente se 
procurou diferenciar entre prestações 
de desemprego ligadas aos oitece-
dentes profissionais e às contribui­
ções pagas e outros aspectos da 
política de mercado de trabalho ge­
ralmente mais abertos àqueles que 
têm necessidade de assistência. Do 
mesmo modo, no Luxemburgo, des­
de 1994, o financiamento das presta­
ções familiares já não é assegurado 
pelos empregadores, mas pela tribu­
tação geral; na Grécia e em Espanha, 
uma reestruturação semelhante é 
também cada vez mais objecto de 
discussão. 
Como corolário, observa-se igualmente 
uma tendência para afectar especifica­
mente à protecção social as receitas dos 
impostos cobrados ou introduzidos para 
compensar as reduções de contribuições. 
Em França, foi mtroduzido em 1991, e 
aumentado em 1993, um novo imposto 
de "solidariedade", a "contribuição so­
cial generalizada (CSG)", aplicado a 
todo o rendimento individual, sendo as 
receitas destinadas a financiar as pen-
sões-b^ise (isto é, não contributivas). A 
Bélgicacobradesde 1994umacontribui-
52-
Capítulo 2 -Adaptação à mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
ção semelhante ("contribuição social 
pessoal") sobre todo o rendimento tribu­
tável, econsagrou àprotecçãosocial uma 
parte dos impostos sobre a energia e o 
valor acrescentado, bem como dos im­
postos sobre consumos específicos e do 
imposto predial O Luxemburgo, por seu 
turno, mtroduziu uma taxa especial sobre 
os combustíveis para ajudar a financiar a 
promoção do emprego. 
Estas duas últimas alterações fazem 
parte de uma tendência em muitos 
paises da União, para desviar a carga 
da tributação do emprego (cuja pro­
cura tem de ser incentivada) para os 
recursos naturais (cuja utilização ex­
cessiva tem de ser desencorajada). 
Isto vem na linha da proposta da 
Comissão para combinar um imposto 
C02/energético com uma redução 
das contribuições dos empregadores, 
a fim de incentivar a criação de em­
prego, encorajando ao mesmo tempo 
a poupança de energia e a redução 
das emissões para ajudar a conservar 
o ambiente. Outros exemplos de 
Estados-Membros que seguem este 
princípio são: a Dinamarca, onde os 
impostos sobre o trabalho foram re­
duzidos e os impostos sobre a energia 
aumentados; o Reino Unido, onde as 
contribuições dos empregadores fo­
ram recentemente reduzidas e aplica­
do o IVA aos combustíveis, para 
além de ter sido anunciado um novo 
imposto sobre os resíduos; e a 
Holanda, onde está a ser considerada 
a hipótese de um imposto sobre a 
utilização de energia. 
Uma tendência oposta manifesta-se 
nos países escandinavos, onde as 
despesas sociais foram sempre finan­
ciadas sobretudo pela fiscalidade ge­
ral e as contribuições de tipo seguro 
apenas desempenham um papel de 
menor importância. Mas considera-
se, cada vez mais, a possibilidade de 
estender o sistema de contribuições, 
em parte para diversificar as fontes de financiamento, mas sobretudo 
para estabelecer uma ligação mais 
estreita entre financiamento e direito 
a prestações, o que permitiria restrin­
gir o acesso às prestações em causa 
ou diversificar os montantes pagos 
ou o nível dos serviços em função das 
contribuições pagas. Na Dinamarca, 
onde a protecção social, pelo menos 
nos seus aspectos legais, era inteira­
mente financiada pelos impostos, to­
dos os trabalhadores são obrigados, 
desde 1994, a pagar uma contribui­
ção (que representa 5% do salário 
bruto e será elevada para 8% a partir 
de 1998) ao Fundo do mercado de 
trabalho, destinado a financiar os 
subsídios de desemprego e as refor­
mas antecipadas, bem como as novas 
formas de licença atrás referidas. A 
partir de 1997, também os emprega­
dores serão obrigados a contribuir 
para esse fundo. 
Do mesmo passo, na Alemanha, na 
sequência das reduções nas taxas de 
contribuição para pensões entre 1991 
e 1994, foram aumentadas em 1994 
as contribuições dos empregadores e 
dos trabalhadores (em montantes 
iguais), quando da instauração do 
novo esquema de seguro de cuidados 
de longa duração (Pflegeversiche-
rung), adiante analisado. Porém, para 
compensar os empregadores pelos 
custos adicionais, esta medida foi 
acompanhada da eliminação de um 
feriado oficial. 
Dadas as dificuldades de proceder a 
reduções gerais de contribuições de 
qualquer dimensão (embora certos 
países, como a Espanha e Portugal, 
tenham baixado, há pouco tempo, as 
contribuições dos empregadores, em 
Espanha conjuntamente com uma re­
dução das contribuições dos empre-
gados), manifestam-se duas 
tendências. Uma consiste em deslo­
car o peso das contribuições dos em­
pregadores para os trabalhadores, o que parece ter sido feito nos Estados-
Membros do Norte (em particular na 
Bélgica, França, Holanda e, mais re­
centemente, no Reino Unido) e em 
menor escala no Sul da União (onde, 
salvo em Itália, a parte das receitas 
totais provenientes dos trabalhadores 
diminuiu entre 1980 e 1993 — ver 
capítulo 3, a seguir). A outra tendên­
cia consiste em proceder mais a redu­
ções selectivas do que às gerais no 
que respeita às contribuições dos em­
pregadores. Foi o que se verificou, 
nomeadamente, com os trabalhado­
res com baixos salários. Vários paí­
ses tentaram incentivar o emprego de 
trabalhadores relativamente pouco 
qualificados, ou de jovens que ape­
nas podem beneficiar de taxas de re­
muneração comparativamente fracas 
e representam uma percentagem aci­
ma da média no conjunto dos desem­
pregados. Encargos sociais elevados 
para essas pessoas, nomeadamente, 
podem constituir um importante de­
sincentivo para as empresas que de 
outro modo estariam dispostas a re­
crutá-las. 
Na Bélgica e na Irlanda, por exem­
plo, foram reduzidas em 1994 as con­
tribuições dos empregadores no 
tocante aos trabalhadores fracamente 
remunerados, tendo-se procedido, na 
Irlanda, a uma nova redução em 1995 
(de 12 para 9% para os trabalhadores 
que ganham menos de 15 000 ecus 
por ano). No Reino Unido, as contri­
buições dos empregadores foram re­
duzidas ainda mais em 1995. Em 
França, por outro lado, foi concedido 
aos empregadores, em 1993, uma 
isenção de cinco anos de contribui­
ções para o abono de família no que 
respeita a trabalhadores que ganham 
menos de 1,3 vezes o salário mínimo 
legal (SMIC). 
Os jovens, os desempregados de lon­
ga duração e as pessoas com defi­
ciência constituíram os principais 
53-
Capítulo 2 "Adaptação ã mudança: reformas recentes e principais desenvolvimentos 
grupos-alvo destas medidas. Em 
Itália e Portugal, foi introduzida uma 
redução especial das contribuições 
dos empregadores que recrutam pes­
soas pertencentes a estes grupos (ten­
do as reduções sido maiores no Sul), 
enquanto que, na Bélgica, os empre­
gadores têm direito a uma redução 
das contribuições durante um perío­
do de três anos (100% no primeiro 
ano e 50% no terceiro), se recrutarem 
uma pessoa no desemprego há pelo 
menos um ano, ou um jovem com 
menos de 26 anos, sem emprego há 
pelo menos seis meses. De igual 
modo, em Espanha, as empresas que 
recrutam jovens, desempregados de 
45 ou mais anos de idade ou deficien­
tes com base num contrato temporá­
rio (13 anos) beneficiam de reduções 
de 75% nas contribuições, sendo 
igualmente aplicáveis reduções às 
pequenas empresas que recrutam 
qualquer pessoa anteriormente no 
desemprego. 
Uma outra tendência manifesta na 
União consiste em completar as fon­
tes de financiamento tradicionais por 
taxas de utentes que, num certo sen­
tido, podem ser consideradas como 
uma forma de tributação e serão exa­
minadas a seguir. 
Privatização — 
rumo a uma nova 
composição de 
bem-estar? 
Para fazer face às pressões da evo­
lução económica e à ameaça da 
evolução demográfica, procurou-se 
largamente adoptar abordagens 
radicalmente novas em matéria de 
organização, funcionamento e finan­
ciamento dos sistemas de protecção 
social na Europa. Examinaram-se, 
em particular, as possibilidades de aumentar, sob diversas formas, o en­
volvimento do sector privado, bem 
como de deslocar do Estado para o 
indivíduo ou, por vezes, para o em­
pregador, a cobertura de certos ris­
cos. Foi inclusivamente sugerido, em 
certos meios, que o conceito de co­
bertura universal e igualdade de 
acesso de todos os cidadãos à protec­
ção social, de acordo com as suas 
necessidades, está ultrapassado e/ou 
representa um custo demasiado pesa­
do para as economias modernas, e 
que os regimes públicos deveriam 
limitar-se a fornecer uma assistência 
de base às pessoas sem meios para 
prover às suas próprias necessidades. 
Muito embora o problema mais geral 
de definição do âmbito de aplicação 
desejável da protecção social, sobre­
tudo em domínios como os cuidados 
de saúde ou as pensões, tenha sido 
um importante assunto de debate, 
este tipo de solução extrema, para os 
problemas de financiamento dos re­
gimes existentes, não obteve muito 
apoio. Com efeito, como foi observa­
do no capítulo 1, todos os Estados-
Membros estão profundamente 
ligados a um sistema de protecção 
social de base ampla. E a importância 
central de manter os sistemas actuais 
na União foi sublinhada em cimeiras 
europeias sucessivas, não só por ra­
zões de coesão social, mas igualmen­
te para reforçar as bases do 
crescimento económico e melhorar a 
competitividade. 
No entanto, o papel do sector privado 
e o alcance desejável da responsabi­
lidade individual são problemas cuja 
importância não cessará de crescer 
nos próximos anos, à medida que os 
rendimentos reais continuem a cres­
cer e as consequências das tendên­
cias demográficas se tornem visíveis. 
Na maior parte dos Estados-
Membros, já se observam diversas 
tendências para a privatização: sub­contratação de actividades junto do 
sector privado, encorajamento da 
prestação de serviços ou de apoio por 
particulares, ou deslocação da res­
ponsabilidade ou de uma parte dos 
custos da protecção social para os 
indivíduos. Se bem que esta evolução 
seja motivada mormente pelo objec­
tivo de reduzir as despesas públicas, 
ela resulta igualmente da ideia de que 
uma participação mais ampla do sec­
tor privado permite desenvolver a 
concorrência dos serviços e, portan­
to, aumentar a sua eficiência. De 
igual modo, tornando os indivíduos 
mais responsáveis pela sua própria 
protecção, é alargada a sua liberdade 
de escolha quanto à amplitude e ao 
tipo de seguro que desejam ter e, 
assim, alegadamente constitui uma 
forma de aumentar a eficácia das des­
pesas, no sentido de o padrão do que 
se despende corresponder mais de 
perto às preferências do cons :midor 
— e da sociedade. 
Dada a preocupação de conter os cus­
tos, vale a pena sublinhar que estes 
tipos de privatização não implicam 
necessariamente uma redução das 
despesas globais de protecção, muito 
embora possam ajudar a limitar as 
despesas públicas e, portanto, os im­
postos e contribuições. Num certo 
número de domínios, o facto de dei­
xar os consumidores mais livres de 
escolher as suas despesas pode con­
duzir a um aumento destas, sobretu­
do quando os rendimentos aumentam 
em valor real. Isto aplica-se, nomea­
damente, no caso dos cuidados de 
saúde, como o mostram a amplitude 
das despesas e a variedade dos servi­
ços fornecidos nos Estados Unidos 
— onde se pode também questionar 
em que medida a maior Uberdade de 
escolha do consumidor favorece a 
eficiência económica. Mas o mesmo 
também se pode dizer da poupança 
para a reforma, uma vez que as pes­
soas se preparam para um período 
-54-
Capítulo 2-Adaptação è mudança: reformas recentes e principale desenvolvimentos 
mais longo de velhice à medida que 
aumenta a esperança de vida. 
A tendência para a privatização 
abrange muitos domínios, mas é nas 
pensões de reforma, nos cuidados de 
saúde, nos serviços sociais e nas 
prestações de doença e de invalidez 
que se torna mais manifesta. Os de­
senvolvimentos recentes em cada um 
destes domínios são examinados a 
seguir. 
Pensões de reforma 
Nos últimos anos, os governos de 
certo número de Estados-Membros 
tomaram medidas com vista a enco­
rajar o desenvolvimento de esque­
mas de seguros privados de pensões. 
Salvo no Reino Unido, tais esquemas 
não se destinam, no entanto, a subs­
tituir directamente as pensões pagas 
pelo sector público, mas a permitir 
aos interessados, nomeadamente 
grupos profissionais — completar a 
pensão legal. Deste modo, deixando 
às pessoas mais margem de escolha 
quanto à amplitude das contribuições 
que desejam pagar, espera-se aliviar 
as pressões exercidas no sentido da 
expansão de regimes complementa­
res do Estado. Regimes profissionais 
deste tipo existem há já algum tempo 
na Alemanha e na Bélgica, enquanto 
que disposições legislativas que vi­
sam facilitar o desenvolvimento das 
pensões de empresa entraram em vi­
gor em Itália em 1994. 
No Reino Unido, por outro lado, um 
dos principais objectivos da política 
conduzida neste domínio durante a 
última década, e mesmo antes, con­
sistiu em transferir para as compa-
nhias de seguro privadas a 
responsabilidade de uma grande par­
te das pensões. Os trabalhadores têm 
o direito de abandonar o sistema ge­
ral de reforma complementar desde que estejam inscritos num esquema 
privado autorizado. No passado, tais 
esquemas eram principalmente orga­
nizados pelos empregadores e espe-
cificamente ligados a grupos 
profissionais ou empresas determi­
nadas. Nos últimos anos, no entanto, 
foram feitas tentativas para encora­
jar, através de incentivos financeiros 
e da publicidade, o desenvolvimento 
de pensões individuais mais em subs­
tituição do que em complemento das 
pensões complementares do Estado. 
Esta abordagem foi, no entanto, 
questionada recentemente por duas 
razões: primeiramente, o escândalo 
Maxwell — onde fundos de pensões 
foram utilizados por um empregador 
para os seus próprios fins, tendo-se 
perdido com a falência da socieda­
de — demonstrou a necessidade de 
vigiar mais de perto e exercer contro­
lo muito mais rigoroso sobre os fun­
dos de pensões privados. Em 
segundo lugar, os membros têm de 
pagar taxas de contribuição mais ele­
vadas para cobrir os custos supe­
riores associados à gestão de regimes 
de pensões individuais em compara­
ção com esquemas profissionais am­
plos. Dados esses custos e o custo de 
uma supervisão eficaz dos regimes 
privados, a que acresce uma maior 
inflexibilidade associada à existência 
de grande número de esquemas pro­
fissionais diferentes, que em certos 
casos aumentam o custo da mobilida­
de profissional, é lícito perguntar em 
que medida uma privatização como a 
realizada no Reino Unido constitui 
solução eficaz e rentável para o fi­
nanciamento de pensões adequadas. 
Cuidados de saúde e 
serviços sociais 
É no domínio dos cuidados de saúde 
que mais prevalece a combinação 
dos serviços públicos com os priva­dos. Em todos os Estados-Membros, 
o sector privado assegura uma certa 
parte dos tratamentos e serviços, e a 
importância da sua participação não 
cessou de aumentar desde 1980 (as 
únicas excepções, entre 1980 e 1993, 
foram a Bélgica, a Holanda e a 
Finlândia — ver capítulo 5, adiante). 
Ao mesmo tempo, parte crescente 
dos custos dos tratamentos e prescri­
ções médicas passou a ficar a cargo 
dos doentes. Além disso, em dois 
países, a Holanda e o Reino Unido, a 
organização do sistema sofreu im­
portantes reformas que visam refor­
çar a concorrência e aumentar a 
eficiência dos serviços (como se re­
fere no capítulo 5). 
A Suécia estendeu, recentemente, a 
privatização às actividades de servi­
ço social e, nomeadamente, a diver­
sos serviços pessoais, como a guarda 
de crianças, da qual o sector público 
detinha o monopólio no passado, 
aproximando-se, assim, da situação 
existente noutras partes da União. 
Para encorajar esse movimento, fo­
ram concedidas subvenções estatais 
aos prestadores de tais serviços. 
Um exemplo diferente de privatiza­
ção em sentido lato, neste domínio 
geral, é o estabelecimento no Reino 
Unido, em 1993, de uma agência 
(Child Support Agency) com a mis­
são de identificar e encontrar pais ou 
mães desaparecidos — nomeada­
mente os pais —, a fim de aumentar 
o montante por eles pago para susten­
tar os seus filhos (submetendo o seu 
rendimento à aplicação de uma fór­
mula fixa e de rigidez controversa) e 
reduzir, assim, o montante a cargo do 
Estado. 
55 
Capítulo 2 " Adaptação è mudança: reformas recentes eprincipais desenvolvimentos 
Número de pessoas com deficiência na União 
Não existem dados comparáveis e fiáveis sobre o número de pessoas que 
recebem prestações de invalidez ou de deficiência na União. Mas é possível 
obter uma certa indicação dos números envolvidos através do Inquérito 
Comunitário às Forças de Trabalho, o qual, numa das questões, pergunta 
às pessoas por que é que não procuram activamente trabalho, sugerindo, 
como razão possível, o facto de serem deficientes permanentes. 
O número relativo de pessoas classificadas como deficientes permanentes 
na Holanda e no Reino Unido nessa base é, comparativamente com outras 
partes da União, bastante acentuado. Em ambos os países, 1% das pessoas 
com45-54 anos e 1516% do grupo etário dos 55-64 anos consideravam-se, 
em 1994, como deficientes permanentes (gráfico 10). Estas percentagens, 
que praticamente reflectem, de certo modo, o tipo de complemento de 
rendimento recebido e não tanto o número actual de pessoas com deficiên­
cia, é duas vezes superior às médias da União no seu conjunto — embora 
os dados sejam incompletos para alguns países, nomeadamente a França, 
sobre que não há quaisquer dados. Aproximadamente metade de todas as 
pessoas com deficiência na União vivia, portanto, nesses dois países. Além 
disso, em ambos os casos, as percentagens mostraram tendência a crescer 
no tempo, embora se tenha registado uma certa quebra na Holanda para o 
mais jovem dos dois grupos etários entre 1993 e 1994, provavelmente por 
efeito de um estreitamento das condições de elegibilidade. Benefícios de doença e 
de invalidez 
A inquietação face à amplitude e au­
mento das prestações de doença e de 
invalidez conduziu, nos últimos 
anos, o governo de dois países, a 
Holanda e o Reino Unido, a procurar 
meios de reformar o sistema de paga­
mento, com vista a restringir as des­
pesas, em parte fixando critérios 
mais estreitos de elegibilidade, e 
noutra parte baixando o nível do 
complemento de rendimento ou su­
primindo completamente as presta­
ções. Nestes dois países, a política 
visou transferir para os empregado­
res a responsabilidade do pagamento 
das prestações e, portanto, do contro­
lo da validade dos requerimentos 
(ver caixa sobre os dados relativos a 
pessoas com deficiência na União). 
10 Pessoas com idades de 45-54 e 55-64 anos 
economicamente inactivas devido a deficiência 
permanente, 1987 e 1994 
18 % população com 45-54 anos % população com 55-64 anos 1ô 
D 1994 inclui os novos lânòer; ? nfto 8* cBspõ* tiedadOB Na Holanda, foi introduzida em 1983 
uma legislação para ligar o nível e a 
duração das prestações dependentes 
da idade, alargando a definição do 
que é considerado como emprego 
conveniente para os requerentes e 
impondo-lhes exames médicos regu­
lares. Em 1994, foi adoptada nova 
legislação, tornando os empregado­
res inteiramente responsáveis pelo 
complemento do rendimento dos tra­
balhadores durante as seis primeiras 
semanas de doença, e encorajando-
os a verificar se as pessoas em causa 
estão realmente incapazes de traba­
lhar e a organizar consultas. As em­
presas são igualmente obrigadas a 
definir políticas para reduzir a fre­
quência das ausências por doença. 
Medidas semelhantes foram introdu­
zidas no Reino Unido. A partir de 
Abril de 1995, as prestações de doen­
ça a curto prazo e de invalidez a 
longo prazo foram integradas numa 
única prestação de incapacidade, 
cujo montante aumenta com a dura­
ção da incapacidade ecujo pagamen-
-56-
Capitulo 2 "Adaptação ò mudança: reformas recentes a principais desenvolvimentos 
to está sujeito a controlos médicos 
regulares, independentes e mais rigo­
rosos. Além disso, os empregadores 
são obrigados, a partir de Abril de 
1994, a assegurar a cobertura das pri­
meiras 28 semanas de doença. As 
despesas suplementares que isso im­
plica para eles são, no entanto, com­
pensadas por uma redução nas suas 
contribuições para a segurança social 
(proporcionalmente maior para 
quem recebe salários baixos do que 
para pessoas com salários mais ele­
vados), o que, em média, mais do que 
compensa as despesas suplementares 
que teriam de suportar. 
Como acontece na Holanda, tal alte­
ração destina-se deliberadamente a 
estimular os empregadores a reduzir 
a incidência das ausências por doen­
ça. No entanto, embora se possa re­
velar necessária uma vigilância mais 
sistemática das ausências, existe o 
perigo de essa modificação desenco­
rajar os empregadores de recrutar 
pessoas susceptíveis de estar meus 
frequentemente ausentes por doença 
ou a manter as que se revelaram se­
lo. 
A experiência da Alemanha, onde os 
empregadores são responsáveis, des­
de há certo tempo, pelo pagamento 
das prestações de doença, parece in­
dicar que isso não constitui tanto um 
problema potencial. No entanto, a ex­
periência demonstra, também, que é 
importante fixar regras em matéria 
de recrutamento e despedimento, 
para impedir, especificamente, que 
os empregadores tenham acesso ao 
processo médico pormenorizado de 
um candidato ou despeçam qualquer 
pessoa unicamente devido ao seu es­
tado de saúde, e que importa velar por 
que essas regras sejam estritamente 
aplicadas. Na prática, as pessoas 
mais susceptíveis de sofrer com a 
alteração das disposições são as que 
trabalham nas pequenas empresas onde, deliberadamente, os controlos 
são relativamente laxos. Ao mesmo 
tempo, a experiência alemã parece 
também indicar que a mudança não 
irá provavelmente permitir realizar 
poupanças importantes nas despesas 
globais, embora as despesas públicas 
sejam inferiores. 
Enquanto os governos destes dois 
países e de outros Estados-Membros 
da União se concentravam na redu­
ção das despesas sociais, a Alemanha 
estendeu o campo de aplicação do 
sistema, de modo a incluir uma nova 
função, o seguro contra cuidados de 
longa duração (Pflegeversicherung), 
financiado, como atrás indicado, por 
um aumento geral das contribuições. 
A inovação não reside no apoio à 
actividade dos cuidados em si mes­
mos — em vários outros Estados-
Membros, estes são assegurados no 
âmbito dos serviços sanitários ou so­
ciais, ou dos seus dispositivos de as­
sistência social —, mas na sua 
integração no regime de segurança 
social enquanto tal. 
Algumas 
conclusões 
Uma conclusão do que ficou dito 
é a de que, do mesmo modo que 
os sistemas de protecção social nos 
Estados-Membros são caracteriza­
dos por diferenças significativas, 
como se sublinhou no capítulo 1, 
também os desenvolvimentos regis­
tados nos últimos anos são conside­
ravelmente diversificados. Existem, 
no entanto, certos sinais de conver­
gência nas medidas tomadas e nos 
objectivos prosseguidos, que não de­
veriam ser demasiado surpreenden­
tes dada a natureza comum dos 
problemas e desafios a enfrentar. De modo muito particular, os gover­
nos de todos os Estados-Membros 
procuraram cada vez mais conter os 
custos, sobretudo no que respeita às 
pensões de velhice e aos subsídios de 
desemprego, dois domínios em que o 
crescimento da despesa está e conti­
nuará a estar submetido a fortes pres­
sões. As medidas tomadas nesse 
domínio também foram semelhantes, 
quer limitando o direito às prestações 
— através da elevação da idade de 
reforma, no que respeita às pensõ­
es —, quer reduzindo directamente o 
nível das prestações pagas. 
A contenção dos custos constitui 
igualmente um objectivo importante 
no domínio dos cuidados de saúde. 
Vários países — para além da 
Holanda e do Reino Unido, que pro­
cederam às reformas mais substan­
ciais —, nomeadamente a Itália, a 
Alemanha e a Espanha, tentaram ou 
prevêem a introdução de maior con­
corrência no sistema, com vista a au­
mentar a sua eficiência. 
Observa-se, além disso, uma tendên­
cia comum para abandonar uma 
política passiva de apoio ao rendi­
mento, a favor de medidas activas 
que visam ajudar as pessoas a se sus­
tentarem a si próprias, em vez de 
terem de depender do Estado. As me­
didas concretas variam, porém, ao 
nível da União, sobretudo no que res­
peita ao papel dos poderes públicos, 
tanto aos níveis regional e local como 
ao nível central. Em certos Estados-
Membros, os poderes públicos estão 
muito mais activamente empenhados 
no processo de criação de empregos 
que noutros, que procuraram sobre­
tudo eliminar as restrições e os obs­
táculos ao crescimento do emprego. 
A noção de política activa difere, em 
certa medida, através da União, co­
brindo uma vasta gama de medidas e 
abordagens muito variadas. A me­
lhoria do funcionamento dos servi-
57-
Capítulo 2 "Adaptação ã mudança: reiormàsrecentese principais íJLiiAfog^!jg^ty ,^ 
ços de emprego e a ajuda e o aconse­
lhamento dispensados às pessoas à 
procura de emprego constituem, no 
entanto, um elemento central da po­
lítica na maior parte dos Estados-
Membros. 
Em matéria de financiamento, renun-
ciou-se largamente a actuar sobre as 
contribuições, sobretudo as dos em­
pregadores, que têm tendência a im­
pedir a criação de empregos e a 
reduzir a competitividade dos custos, 
recorrendo sobretudo à fiscalidade. 
Neste âmbito, observa-se uma 
procura geral de novas formas de fi­
nanciamento, bem como o desenvol­
vimento de impostos destinados a 
financiar as prestações ou serviços 
específicos. Na Dinamarca, manifes­
ta-se, no entanto, uma tendência 
oposta, caracterizada pela instaura­
ção e o aumento de contribuições, 
muito embora, noutra óptica, isso 
possa ser considerado como um mo­
vimento de convergência com o resto 
da União onde predomina uma 
modalidade de financiamento mais 
mista. tocante à sua cobertura e ao nível do 
apoio fornecido. De igual modo, num 
certo número de países, a protecção 
foi melhorada ou estendida para res­
ponder a novas necessidades. Tal foi 
o caso não apenas na Alemanha, com 
a introdução do seu seguro de cuida­
dos de longa duração, mas igualmen­
te na Dinamarca e na Suécia, onde o 
direito dos trabalhadores a licenças 
de formação, parental ou sabática foi 
instaurado ou estendido e combinado 
com a possibilidade de oferecer em­
pregos temporários aos desemprega­
dos. 
Também se observam tendências co­
muns em matéria de privatização, na 
medida em que este conceito, defini­
do em sentido lato, engloba as 
alterações que conduzem a maior 
participação do sector privado na 
protecção social ou a um crescimento 
das responsabilidades do indivíduo e 
da sua escolha quanto ao momento e 
forma de protecção assegurada. Mas 
não se desenha nenhuma tendência 
geral para reduzir a cobertura da pro­
tecção social ou renunciar ao direito 
universal, ao apoio ao rendimento e 
ao acesso aos serviços. 
Con efeito, nos países do Sul da 
Europa, como também na Irlanda, 
progrediu substancialmente o estabe­
lecimento de regimes comparáveis 
aos de outros Estados-Membros, no 
58 
s -««>"** Capítulo 3 " Tendências na protecção social e seu financiamento 
Capítulo 3 Tendências na protecção social 
e seu financiamento 
Em 1993, as despesas com a pro­
tecção social — incluindo as 
pensões de velhice, os cuidados de 
saúde, as prestações de doença e in­
validez, os subsídios de desemprego 
e as despesas com os serviços públi­
cos de emprego, os abonos de famí­
lia, as prestações de maternidade e os 
subsídios de habitação, bem como os 
custos administrativos — absorve­
ram, em média, cerca de 29% do PIB 
da Comunidade, ou seja, o equiva­
lente a pouco mais de 4.500 ecus 
por pessoa que vive nos Estados-
Membros. 
As variações de um país para outro 
da União são, no entanto, importan­
tes. Enquanto que, na Dinamarca e na 
Holanda, as despesas se elevavam a 
mais de 33% do PIB (a cerca de 35% 
na Finlândia, onde este valor aumen­
tou marcadamente devido à queda do 
PIB; e a cerca de 30% na Suécia, 
embora para este último país ainda 
não existam dados directamente 
comparáveis), na Irlanda elas repre­
sentavam apenas cerca de 21 72%, em 
Portugal 18% e na Grécia um pouco 
mais de 16% (gráfico 11). 
Em termos de despesas médias por 
habitante, as diferenças são ainda 
mais acentuadas. Enquanto que, em 
1993, o Luxemburgo gastava em 
média mais de 6.600 PPC (padrão de 
poder de compra, que constitui uma 
melhor medida dos recursos reais 
disponíveis em relação a outros 
Estados-Membros na União, do que 
os dados expressos em ecus) com a protecção social por cada pessoa re­
sidente no país, a Grécia gastava ape­
nas um pouco mais de 1.600 PPC por 
pessoa, ou seja, cerca de 4 vezes me­
nos. Se bem que a amplitude destas 
variações fosse menor nos outros 
Estados-Membros, havia sempre 
uma grande diferença entre o nível 
das despesas nos países mais desen­
volvidos e mais prósperos da União 
e nos menos desenvolvidos, como a 
Grécia, Portugal e a Irlanda. Em 
1993, a Holanda e a Dinamarca gas­
taram, portanto, em termos de poder 
de compra, quase duas vezes mais por habitante do que a Espanha, mais 
do dobro da Irlanda e quase três vezes 
mais do que Portugal. 
Embora estas diferenças reflictam 
largamente as diferenças de rendi­
mento real — e de poder de com­
pra — por habitante, observa-se, no 
entanto, uma tendência, se bem que 
não uniforme, segundo a qual quanto 
mais elevado é o nível de rendimento 
real, maiores são as despesas sociais 
em relação ao PIB (gráfico 12). Por 
outras palavras, à medida que se de­
senvolvem e se tornam mais ricas, as 
11 Despesas com a protecção social per capita e em 
relação ao PIB, 1993 
7 r, Despesas com a protecção social 
per capitã (milharás de PPC) %PIB mm-
m 
m. 
20 
ils: 
m. 
O inclui os novos Lftnder 
-59-
Capítulo 3 - Tendências na protecção sociale seu financiamento. MH 
economias tendem a consagrar uma 
parte crescente dos seus recursos à 
protecção social nos seus vários 
aspectos. A amplitude deste fenóme­
no varia, todavia, de país para país. A 
Holanda e a Itália, com níveis seme­
lhantes de PIB per capita expresso 
em termos de poder de compra, apre­
sentam níveis muito diferentes de 
despesas sociais em relação ao PIB. 
Enquanto que na Holanda, a propor­
ção se elevava a 33V2%, a mesma era 
inferior a 26% em Itália. Com efeito, 
em todos os países do Norte onde o 
PIB per capita era mais elevado do 
que na Holanda (ou na Dinamarca), 
as despesas com a protecção social 
eram inferiores, por vezes até nitida­
mente inferiores. A amplitude das 
despesas com a protecção social, 
mesmo entre países com níveis de 
rendimento real bastante semelhan­
tes, varia, portanto, fortemente de um 
Estado para outro. Por outro lado, o rendimento real não 
é de forma alguma o único elemento 
que determina o nível das despesas. 
Os países diferem igualmente no que 
respeita às necessidades em protec­
ção social, em razão das diferentes 
estruturas da população (a proporção 
de pessoas idosas), taxas de desem­
prego diferentes, disparidades na re­
partição dos rendimentos, etc.. 
Esboço de 
uma análise 
Estas diferenças e a sua evolução 
no tempo fazem parte dos pontos 
examinados neste capítulo, que visa 
não apenas comparar os níveis das 
despesas com a protecção social na 
União e a maneira como evoluíram 
no tempo em relação ao crescimento 
económico, mas também identificar 
as razões imediatas que explicam as 
diferenças existentes e as variações 
12 Despesas com a protecção social e PD3 per capita, 
1993 
„ Despesas com a protecção social (% PIB) 35 
WM 
25 
IÉÓJP 
M 
No •0 *F 
,£12 
'UK *$ 
«I 
• E 
• IRL 
1111 
WÊÈÊÈ Wk 
25 
lOj 
II! 
10 
6 a 10 . 12 
Excluindo L; D unclul os novos Lânder 14 18 ' 18 20 
PIB per capita {milhares de PPC) dos ritmos de evolução. Um dos 
objectivos principais é, nomeada­
mente, o de examinar a medida em 
que as tendências demográficas e, 
mais precisamente, a evolução do 
número de pessoas potencialmente 
necessitadas de protecção, ou apoio, 
conseguem explicar a evolução das 
despesas sociais observada nos últi­
mos dez anos, aproximadamente. 
Uma tal análise não é, de forma algu­
ma, simples de efectuar. Os resulta­
dos que podem ser obtidos estão 
muito limitadosjjelos problemas re­
lacionados com os dados. Assim, 
embora exista agora um conjunto 
relativamente bem desenvolvido de 
dados sobre as despesas com a pro­
tecção social na União, concebidos 
para serem o mais comparáveis pos­
sível (se bem que não inclua ainda 
dois dos três novos Estados-
Membros), que serve de bast, à pre­
sente análise (ver notas e fontes no 
final do relatório), dispõe-se de mui­
to menos informação sobre o número 
de pessoas que beneficiam da protec­
ção social, quer sob a forma de apoio 
ao rendimento quer na dos vários ser­
viços fornecidos. Em geral, por falta 
de dados sobre Qs.beneficiários, tem 
de recorrer-se, em sua substituição, 
aos valores da população ou do mer­
cado de trabalho, para os grupos em 
risco (por exemplo, o número de pes­
soas acima da idade de reforma, nos 
diversos países) para servir de uma 
aproximação ao número de benefi­
ciários do apoio. Em consequência, 
não é possível examinar a extensão 
da cobertura dos sistemas de protec­
ção social, a fim de saber se um 
número crescente ou decrescente de 
pessoas em risco têm acesso à assis­
tência ou, por outras palavras, a pro­
porção de pessoas em risco que são 
assistidas. 
Este é um dos pontos fracos maiores 
da análise, porque se situa na raiz de 
60-
;,W< V4 ^ . ik^Capãulo 3 "Tendências mprotecção sociale seu financiamento 
Quadro 1 — Despesas correntes com a protecção social, 1970-1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 A* SP S* 
Despesas socials totais em % do PIB 
1970 18.7 19.6 21.5 - - 19.2 13.2 17.4 15.9 20.8 - 15.9 19.0 
1980 28.0 28.7 28.8 9.7 18.2 25.4 20.6 19.4 26.5 30.1 12.9 20.5 24.1 
1985 29.3 27.8 28.4 15.4 20.0 28.8 23.6 22.6 23.4 31.7 14.2 23.8 25.9 
1990 27.0 29.8 26.9 16.1 20.6 27.7 19.5 24.1 22.1 32.2 15.0 22.1 25.2 26.0 
1993 27.6 33.2 27.6 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 27.7 35.4 
(31.0) (28.7) 
Variação anual das despesas em % do PIB (variação média em pontos percentuais) 
1970-80 0.9 0.9 0.7 - - 0.6 0.7 0.2 1.1 0.9 - 0.5 0.5 
1980-85 • 0.3 -0.2 -0.1 1.1 0.4 0.7 0.6 0.6 -0.6 0.3 0.3 0.6 0.4 0.2 0.8 0.1 
1985-90 -0.5 0.4 -0.3 0.1 0.1 -0.2 -0.8 0.3 -0.3 0.1 0.2 -0.3 -0.1 0.0 0.3 0.1 
1990-93 0.2 1.1 0.3 0.0 1.1 1.1 0.6 0.6 0.9 0.5 1.1 1.7 0.8 0.6 4~7 0.2 
Despesas sociais, excluindo os subsídios de desemprego, em % do PIB 
1970 18.2 19.2 21.3 19.0 9.4 17.4 15.9 20.2 12.5 18.1 
1980 25.6 25.7 28.0 9.5 15.5 24.3 19.0 19.0 26.3 28.3 12.6 19.1 22.9 
1985 26.3 24.7 27.0 15.1 16.5 27.4 20.5 21.8 23.1 28.1 13.9 21.5 24.2 
1990 24.6 26.6 25.8 15.7 17.4 26.2 17.2 23.7 22.0 29.6 14.8 21.3 23.9 25.4 
1993 25.0 29.1 26.1 15.7 19.2 28.9 18.4 25.3 24.7 30.7 17.4 25.6 25.9 32.0 
(29.0) (26.7) 
Variação anual das despesas em % do PIB (variação média em pontos percentuais) 
1970-80 0.7 0.6 0.7 0.9 1.5 0.5 1.0 0.2 1.0 0.8 1.3 0.7 0.5 
1980-85 0.2 -0.2 -0.2 1.1 0.2 0.6 0.3 0.6 -0.6 0.0 0.3 0.5 0.3 0.1 0.8 0.0 
1985-90 -0.3 0.4 -0.2 0.1 0.2 -0.2 -0.7 0.4 -0.2 0.3 0.2 0.0 -0.1 -0.1 0.4 0.1 
1990-&3 0.1 0.8 0.1 0.0 0.6 0.9 0.4 0.5 0.9 0.4 0.9 1.4 0.6 0.4 ã3 -0.5 
Nota Os números relativos a 1970 para a CE referem-se aos 9 Estados-Membros para os quais existem dados disponíveis. As variações 
entre 1970 e 1980 correspondem á média para esses 9 países. Os valores entre parêntesis referem-se à Alemanha total, 
incluindo os novos Lânder; os outros valores referentes à Alemanha exduem os novos Lânder. Os dados relativos ao Reino 
Unido foram ajustados a partir de um ano financeiro (Abril-Março) para uma base do ano do calendário (diferindo, portanto, 
multo ligeiramente, dos publicados em Eurostat, Despesas e receitas de protecção social, 1980-1993). 
•A, SF, S: 1990-92 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS; AeSde fontes nacionais; SFpara 1980-90 de fontes nacionais e para 1990-92 do SEEPROS 
61 -
Capitulo 3 -Tendências na protecção apelai é seu financiamento 
toda a avaliação da eficácia dos sis­
temas em atingirem efectivamente as 
pessoas em necessidade, e facultar-
lhes um nível adequado de protecção 
e assistência. (No futuro, o novo 
Inquérito de Painel às Famílias, cria­
do pela Eurostat irá facultar informa­
ção sobre o número de beneficiários 
do apoio ao rendimento, nas suas 
diversas formas, dos sistemas de pro­
tecção social da União, em dado 
momento, bem como sobre os mon­
tantes envolvidos. Os primeiros re­
sultados do inquérito deverão estar 
disponíveis por volta do final do ano 
de 1995). 
A seguir, o crescimento das despesas 
totais com a protecção social nos 
Estados-Membros entre 1980 e 1993 
(o último ano para que exitem dados 
disponíveis) é examinado, primeira­
mente, em relação ao crescimento do 
PIB e da população, a fim de tentar 
avaliar a tendência de longo prazo 
— isto é, se e em que medida a pro­
tecção social tende a absorver uma 
parte crescente dos recursos com o 
decorrer do tempo. 
Em segundo lugar, o modelo de re­
partição das despesas pelas princi­
pais funções, e a maneira como varia 
segundo os países, são examinados 
conjuntamente com as transforma­
ções ocorridas no tempo, a fim de 
identificar os sectores de crescimen­
to e de declínio. 
Em terceiro lugar, são examinadas 
em pormenor, por seu turno, as des­
pesas em cada um dos principais do­
mínios (ou funções) da protecção 
social, a fim de avaliar a medida em 
que as modificações ocorridas reflec­
tem a evolução do número de pessoas 
potencialmente necessitadas de 
apoio (por exemplo, o aumento do 
número de reformados) por oposição 
à evolução do nível médio das pres­
tações pagas. Além disso, é também examinada a evolução da estrutura de 
certos tipos de prestações (nomeada­
mente, a medida em que elas estão 
sujeitas à condição de recursos e a 
importância relativa das prestações 
complementares). 
Por fim, é analisada a evolução das 
fontes de financiamento dos sistemas 
de protecção social, mais ou menos 
no decurso da década passada, insis­
tindo particularmente nos montantes 
provenientes das contribuições em 
relação às receitas obtidas a partir dos 
impostos gerais. 
Crescimento das 
despesas entre 
1980e1993 
Entre 1980 e 1993, o total das 
despesas sociais aumentou em 
relação ao PIB em todos os Estados-
Membros, com apenas duas excep­
ções, a Bélgica e a Alemanha, onde 
diminuíram. No conjunto da União, 
as despesas médias passaram de 24% 
para pouco menos de 28% do PIB 
(29%, com inclusão dos novos 
Lander), ou seja, um crescimento 
mais lento do que nos anos 70, quan­
do todos os Estados-Membros, sem 
excepção, conheceram um forte au­
mento das despesas (quadro 1). 
Os países que registaram os maiores 
aumentos desde 1980 foram, desig­
nadamente, os Estados-Membros do 
Sul, a Grécia, a Espanha, a Itália e 
Portugal, tendo cada um deles tenta­
do, em diversos graus, desenvolver 
um sistema de protecção social de 
cobertura comparável à dos países do 
Norte da União. Por outro lado, en-
contra-se igualmente neste grupo o 
Reino Unido, onde, talvez mais do 
que noutros lados, a política visava 
conter o crescimento das despesas 
sociais. (De notar que, uma vez que os números relativos às despesas 
com a protecção social da Áustria e 
da Suécia não são directamente com­
paráveis com os do resto da União, 
os montantes, em termos absolutos 
ou em percentagem do PIB, não figu­
ram nos gráficos e quadros deste 
capítulo. As alterações verificadas no 
tempo são, no entanto, incluídas, 
sempre que possível, por serem mais 
facilmente comparáveis com as alte­
rações indicadas para os outros 
Estados-Membros. No que respeita à 
Finlândia, apenas existem dados 
comparáveis para os anos 1990— 
1992, sendo incluídos, sempre que 
possível, na análise. A evolução rela­
tiva aos anos anteriores a 1990 
baseia-se em dados nacionais). 
A evolução no conjunto do período 
oculta, no entanto, desenvolvimentos 
muito diferentes. Em particular, uma 
grande parte do crescimento das des­
pesas entre 1980 e 1993 concentrou-
se nos três anos de recessão entre 
1990 e 1993, altura em que o PIB 
aumentou muito lentamente ou não 
aumentou mesmo. No conjunto da 
União, enquanto que as despesas so­
ciais aumentaram de 2,5% do PIB no 
início dos anos-90, as mesmas au­
mentaram apenas de 1% do PIB no 
decurso de toda a década de 80, tendo 
diminuído em relação ao PIB entre 
1985 e 1990, período em que o cres­
cimento económico foi relativamen­
te elevado. 
Na maior parte dos Estados-
Membros, verificou-se um modelo 
semelhante. (O nível das despesas 
em relação ao PIB é, contudo, muito 
sensível relativamente ao ciclo eco­
nómico e, muito embora o percurso 
deste seja bastante uniforme nos vá­
rios países, os anos em que ocorrem 
precisamente os pontos de viragem 
variam ligeiramente, o que afecta as 
alterações apresentadas em períodos 
de tempo específicos). Em cinco paí-
62 
'<t #%íVrt, Capítulo 3 - Tendências na protecção social eseu financiamento 
ses — Bélgica, França, Alemanha, 
Irlanda e Reino Unido —, as despe­
sas sociais diminuíram em relação ao 
PIB na segunda metade dos anos 80, 
tendo aumentado nitidamente (mais 
de 0,1% do PIB por ano) apenas na 
Dinamarca, Itália, Portugal e 
Finlândia. Em todos os países, sem 
excepção, as despesas sociais 
aumentaram em relação ao PIB entre 
1990 e 1993; tendo-se registado um 
crescimento anual superior a 1% em 
seis Estados-Membros: Dinamarca, 
Espanha, Luxemburgo, Portugal, 
Reino Unido e Finlândia. 
Uma das principais razões do aumen­
to das despesas em relação ao PIB 
durante este período foi, sem dúvida, 
a recessão económica, a qual aumen­
tou a necessidade de despender, dada 
a subida em flecha do desemprego a 
que esteve associada, e, mais impor­
tante ainda, provocou directamente a 
queda do PIB. Com efeito, na maioria 
dos países, apenas uma pequena par­
te do aumento das despesas em rela­
ção ao PIB no início dos anos 90 se 
deveu ao aumento das prestações de 
desemprego pagas (no conjunto da 
União, estas representaram, em mé­
dia, apenas 0,2 pontos percentuais 
por ano dos 0,8 pontos percentuais 
em que as despesas cresceram em 
relação ao PIB — quadro 1). Por 
outro lado, na Alemanha e na 
Espanha, representaram pelo menos 
metade do aumento e, na Suécia, 
mais do que o aumento total (neste 
caso, sem as prestações de desempre­
go, as despesas diminuíram em rela­
ção ao PIB, entre 1990 e 1992). 
A fim de isolar o efeito da redução do 
PIB sobre os valores, é interessante 
examinar a taxa de crescimento das 
despesas com a protecção social en­
quanto tais. Entre 1980 e 1993, as 
despesas médias com as prestações 
sociais na União (i.e., excluindo as 
despesas administrativas) aumenta­ram em cerca de 3-3,5% ao ano em 
termos reais (aplicando como defla­
tor a variação dos preços no consu­
midor — sendo o aumento das 
despesas totais com inclusão da 
administração sensivelmente o mes­
mo). O crescimento, contudo, esteve 
longe de ser uniforme durante o 
período. Entre 1980 e 1985, registou-
se no conjunto da União, em média, 
um crescimento pouco superior a 
2,5% ao ano; entre 1985 e 1990, pe­
ríodo em que o crescimento econó­
mico atingiu o pico, o aumento foi de 
quase 3,5%; e entre 1990 e 1993, 
período durante a maior parte do qual 
as economias europeias se encontra­
vam em recessão, verificou-se um 
acréscimo ainda maior, de quase 
4,5% ao ano (quadro 2). Muita desta 
aceleração, no entanto, reflecte o 
efeito das variações na taxa de de­
semprego. Excluindo as transferên­
cias sociais para os desempregados 
— assistência social e prestações —, 
o diferencial na taxa de crescimento 
entre a primeira e a segunda metade 
dos anos 80 e entre a segunda metade 
dos anos 80 e o início dos anos 90 
torna-se apreciavelmente mais es­
treito. Na verdade, nessa base, o cres-
cimento das despesas com as 
prestações sociais foi muito ligeira­
mente superior nos anos 1990 a 1993 
em relação ao período de 1985 a 1990 
(pouco acima de 3,5% ao ano, por 
oposição a pouco abaixo desse va­
lor). 
Além disso, o efeito sobre as despe­
sas com a protecção social da varia­
ção dos níveis de desemprego não se 
limita apenas às transferências de de­
semprego. As despesas com as pres­
tações familiares também serão 
afectadas em função das transferên­
cias feitas para apoiar as crianças a 
cargo de desempregados, enquanto 
que as despesas com as pensões de 
velhice também tenderão a ser afec­
tadas, devido às alterações na idade de reforma antecipada (ver capítu­
lo 2, atrás). Contudo, a taxa subja­
cente de crescimento das despesas no 
início dos anos 90 não foi provavel­
mente superior à da última parte dos 
anos 80, tendo sido possivelmente 
até ligeiramente inferior. No entanto, 
mesmo tendo em conta estes outros 
elementos, a taxa subjacente de cres­
cimento entre 1990 e 1993 foi prova­
velmente ainda superior a 3% ao ano, 
maior do que o crescimento a longo 
prazo das economias da União nos 
últimos 15-20 anos, implicando uma 
tendência para a subida das despesas 
com a protecção social em relação ao 
PIB. O que em larga medida reflecte 
a necessidade crescente de apoio 
social tanto de uma população a en­
velhecer como de uma estrutura em 
mutação dos agregados domésticos. 
O modelo de crescimento das despe­
sas no tempo não foi, de forma 
alguma, uniforme nos vários 
Estados-Membros. Na maior parte 
dos países, mesmo tendo em conta as 
despesas crescentes com as presta­
ções de desemprego, as despesas 
com as prestações sociais em termos 
reais cresceram entre 1990 e 1993 a 
uma taxa superior à dos cinco anos 
anteriores, o que talvez explique, em 
parte, a ênfase generalizada posta na 
contenção dos custos, referida no ca­
pítulo 2. 
Em termos reais, as despesas com 
prestações sociais per capita cresce­
ram pouco abaixo de 3% ao ano entre 
1990 e 1993 — ligeiramente menos 
do que o crescimento total por causa 
do (pequeno) aumento da população. 
Contudo, o crescimento variou entre 
menos de 2% ao ano na Suécia, 
Bélgica, Alemanha e Holanda e 5% 
ou mais na Grécia, Finlândia e 
Portugal (gráfico 13). 
Na prática, tal como para as diferen­
ças entre os níveis de despesa, o 
63 
Capítulo 3 ~ • social e aeu financiamento •$ÊI0!$- felÉilÉ 
Quadro 2 — Crescimento das despesas com prestações sociais a preços constantes 
por função, 1980-85,1985-90 e 1990-93 (variação anual %) 
Velhice Doença Invalidez 
B 
DK 
GR 
IRL 
NL 
UK 
EUR12 
SF 1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 1.2 
3.0 
3.2 
2.5 
2.4 
2.5 
0.0 
3.2 
1.7 
11.3 
2.3 
-0.9 
4.5 
5.5 
4.5 
4.6 
2.3 
3.1 
2.8 
1.9 
3.6 
6.7 
6.0 
4.8 
0.8 
6.2 
8.0 
1.1 
6.0 
1.8 
1.2 
11.4 
8.9 
4.3 
1.8 
6.9 
1.6 
2.7 
22 
3.1 
3.7 
3.3 
5.8 
47 
4.5 
2.5 
3.4 
4.0 -0.8 
4.8 
2.2 
-2.1 
0.6 
3.3 
0.1 
3.3 
2.5 
1.8 
0.8 
16.9 
0.1 
8.3 
5.0 
3.3 
3.9 
3.7 
1.0 
1.0 
7.7 
3.0 
7.1 
-0.5 
1.0 
6.2 
8.6 
-1.0 
3.9 
3.3 
6.0 
4.6 
12.3 
1.6 
3.7 
5.1 
1.1 
4.3 
3.2 
1.3 
4.4 
8.7 
6.6 
5.2 
-22 
0.3 
4.2 
-15.1 0.1 
0.1 
1.4 
22 
3.6 
4.2 
0.9 
2.5 
3.2 
16.9 
0.9 
-4.3 
3.3 
5.4 
4.7 
2.0 
2.6 
0.5 
5.9 
2.8 
6.7 
3.5 
4.9 
1.3 
0.8 
3.4 
5.8 
-0.1 
3.9 
1.6 
2.7 
7.9 
5.3 
4.4 
7.2 
6.1 
1.7 
3.7 
3.1 
1.1 
1.0 
3.4 
7.3 Desem­
prego 
3.4 
-0.3 
4.7 
3.3 
1.7 
9.8 
112 
-1.4 
15.9 
9.1 
6.4 
6.3 
6.5 
3.0 
155 
7.4 
4.7 
11.0 
17.6 
-1.0 
12.8 
132 
-8.4 
12.4 
14.3 
-7.7 
24.7 
15.6 
-3.3 
5.5 
0.3 
4.6 
46.1 
102 
-14.6 
24.5 
9.0 
-2.1 
13.9 
17.6 
4.5 
15.1 
7.4 
-0.7 
116.4 
15.5 
-4.8 
83.0 Família 
-2.5 
0.1 
-2.9 
-0.3 
5.8 
4.2 
-4.9 
3.9 
1.0 
8.7 
-17.6 
-9.5 
-10.4 
-6.5 
12.9 
1.4 
0.8 
2.4 
8.4 
3.5 
6.3 
-0.9 
2.5 
-7.2 
-1.4 
9.8 
13.5 
-2.6 
-2.0 
-2.0 
1.5 
5.9 
1.3 
2.4 
1.4 
7.4 
-1.2 
1.4 
2.3 
-1.9 
0.0 
1.7 
8.9 
M 5.2 Mater­
nidade 
-0.5 
3.4 
16.8 
12.9 
6.4 
2.4 
-4.1 
4.5 
2.4 
5.1 
-2.3 
-12 
-1.3 
1.7 
4.3 
-0.1 
12 
02 
-1.8 
0.8 
6.9 
3.3 
-1.5 
2.9 
3.9 
6.0 
6.9 
-0.5 
72 
132 
-0.8 
6.4 
6.7 
02 
-3.0 
15.6 
-0.6 
1.0 
5.0 
-0.4 
3.9 
312 
62 Total 
0.6 
2.3 
2.3 
1.7 
2.8 
5.0 
0.1 
3.3 
2.6 
10.4 
1.7 
"1.5 
3.1 
5.7 
6.8 
3.8 
2.8 
3.8 
4.1 
1.1 
6.7 
5.3 
5.6 
3.0 
0.9 
6.5 
8.0 
1.2 
3.4 
1.8 
2.3 
-8.5 
10.6 
4.8 
1.3 
8.3 
2.6 
3.3 
4.4 
2.7 
3.5 
6.0 
6.6 
8.6 
1.8 
3.5 
-1.9 Total sem I 
desem­
prego 
0.3 
2.6 
2.1 
1.4 
2.9 
4.4 
-0.3 
3.5 
2.0 
10.4 
1.6 
1.4 
2.4 
6.3 
4.9 
3.7 
2.7 
3.3 
2.7 
1.5 
5.8 
5.1 
6.0 
2.9 
0.8 
6.6 
7.9 
0.0 
42 
1.5 
2.4 
8.8 
9.6 
4.3 
2.6 
7.5 
22 
3.6 
3.8 
1.9 
3.4 
52 
6.5 
4.5 
1.4 
3.8 
-4.9 
Nota: Os valores referentes à despesa foram deflacionados pelo índice de preços no consumidor, em cada caso. As pensões de velhice 
Incluem as pensões de sobrevivência; as prestações de Invalidez Incluem as prestações de deficiência, bem como os acidentes 
de trabalho e as doenças profissionais; A: a Invalidez cobre apenas os acidentes de trabalho e as doenças profissionais; SF: as 
prestações familiares Incluem as prestações de maternidade; Alemanha com exdusâo dos novos Lander 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS; AeSde fontes nacionais; SF 1980-90 de fontes nacionais e 1990-92 de SEEPROS 
64 
: Capítulos -Tendências na protecção sociale seu financiamento 
crescimento em termos reais das des­
pesas sociais por habitante tem uma 
certa tendência a variar com a taxa de 
crescimento do PIB/?cr capita, muito 
embora exista certo número de 
Estados-Membros onde o cresci­
mento do PIB per capita foi relativa­
mente lento, em que as despesas 
sociais aumentaram a taxa compara­
tivamente elevada (em particular, na 
Grécia e na Finlândia) (gráfico 14). 
Em cinco Estados-Membros, o cres­
cimento das despesas sociais por ha­
bitante aumentou progressivamente 
durante estes três períodos, embora a 
variação dos montantes gastos em 
prestações de desemprego explique, 
em parte, este acréscimo (gráfi­
co 15). Em dez países, a taxa de cres­
cimento foi superior entre 1990 e 
1993 do que durante os anos 80. Em 
seis destes — Espanha, Irlanda, 
Luxemburgo, Portugal, Reino Unido 
e Finlândia —, o crescimento atingiu 
em média 6% ou mais por ano no 
início dos anos 90. Em contrapartida, 
em quatro países — Alemanha, 
Bélgica, Grécia e Holanda —, o 
aumento das despesas reais por habi­
tante limitou-se a menos de 2% ao 
ano no decurso deste período, en­quanto que, na Suécia (pelo menos, 
de acordo com os dados nacionais 
disponíveis), as despesas sofreram 
uma redução. 
A estrutura das 
despesas 
Muito embora o modelo das 
despesas com a protecção 
social, no sentido do que é gasto com 
os diferentes tipos de funções, varie 
na União, ele é relativamente seme­
lhante em muitos dos países mais 
desenvolvidos do Norte. Em todos os 
Estados-Membros, à excepção da 
Irlanda — e por pouco —, a maior 
parte das despesas é consagrada às 
pensões de velhice (cuja definição 
inclui aqui as pensões de sobrevivên­
cia). No conjunto da União, estas re­
presentaram quase 45% das despesas 
sociais totais em 1993, enquanto que 
na Grécia e na Itália as mesmas 
representavam mais de 60% do total 
(quadro 3). Apenas na Holanda 
(37%) e na Dinamarca (34%), para 
além da Irlanda (28%), é que a pro­
porção foi inferior a 40%. Na Dinamarca e na Holanda, contu­
do, a diferença em relação à média 
comunitária reflecte largamente o ní­
vel elevado das despesas sociais com 
outras funções (em relação ao PIB, as 
despesas com as pensões são, nos 
dois casos, próximas das da maior 
parte dos outros países), enquanto 
que na Grécia a diferença reflecte o 
fraco nível de outras despesas. Em 
Itália, em contrapartida, as despesas 
com as pensões eram mais elevadas 
em relação ao PIB do que em qual­
quer outro país da União ( 15,5% con­
tra uma média comunitária de 12%), 
e na Irlanda nitidamente inferiores 
(menos de 6% do PIB). 
Os cuidados de saúde e as prestações 
de doença (não indicados separada­
mente nos dados SESPROS, mas 
compreendendo essencialmente os 
primeiros) constituem, conjunta­
mente, a segunda maior categoria de 
despesas, com uma média de quase 
25% do total das despesas da União 
em 1993, variando, contudo, entre 
cerca de 30% na Irlanda e Portugal, 
menos de 20% na Dinamarca e no 
Reino Unido e menos de 15% na 
Grécia. Nos outros 7 países, a propor­
ção não era, no entanto, muito 
13 Crescimento das despesas per capita com 
prestações da protecção social» 1960-1898 
Vaitaçfto anual 
O com «xcfinto (lo» novo* Undan A, $F, S; 196048 14 Crescimento das despesas per capita com 
prestações da protecção social o crescimento do 
PIB per capita, 1980-93 
VtateçioinuaJdasds^SM»30Í«tap«rcftpta{%) r 
S SF 
!*R 
OK 
T • # •6 
y. 
SKSÍI: 
'8 7 
6 
« 
4 
3 
i 2 
1.... 
3 4 5 
VttSê&ù ortUBl do PtB peretp** (%) 
65-
Capitulo 3 r Tendências na protecção sociale seu financiamento 
diferente da média da União (ver ca­
pítulo 5, adiante, para uma análise 
separada das despesas com cuidados 
de saúde, com base em dados 
da OCDE). 
As prestações de invalidez, de inca­
pacidade e de acidentes de trabalho 
constituem a terceira maior catego­
ria, com 9% do total para o conjunto 
da União, embora variando mais do 
que nos dois casos precedentes: mais 
de 22% na Holanda, onde, em 1993, 
as despesas eram tão importantes 
como as dos cuidados de saúde e das 
prestações de doença, e apenas 7,5% 
em França e na Irlanda. Em relação 
ao PIB, a amplitude das despesas na 
Holanda foi ainda mais marcante, 
representando mais de 7%, em com­
paração com uma média comunitária 
de 2,5%, e apenas 1,5% na Irlanda e 
na Grécia. As despesas só com esta 
função explicam, em grande parte, o 
nível relativamente elevado das des­
pesas com a protecção social na Holanda, em relação a outros países 
da União, muito embora convenha 
ser prudente a esse respeito, porque 
os beneficiários das prestações de in­
validez podem muito bem receber 
outros tipos de benefícios (subsídios 
de desemprego, por exemplo). 
De igual modo, o nível elevado das 
despesas totais na Dinamarca expli­
cate, em grande parte, pelo nível 
relativamente elevado das despesas 
com os subsídios de desemprego e os 
serviços públicos de emprego, que, 
não obstante a taxa de desemprego 
ser inferior à média, representam 
conjuntamente 19% do total em 
1993, contra uma média comunitária 
de cerca de 8%. Com efeito, as des­
pesas com esta função eram quase 
tão elevadas na Dinamarca como em 
Espanha, e mais elevadas do que na 
Irlanda, dois países onde o desempre­
go era nitidamente mais elevado. Se 
bem que o nível das despesas em 
prestações de desemprego reflicta, 
16 Crescimento das despesas per capita com 
prestações da protecção social, 1980-85,1986-90 e 
1990-93 
Crescimento anual a preços de 1986 (%) 
01980-85 
• 1985-90 
P1990-93 12 
B DK D ÔR E F IRL \ L NI P UK E12 A SF S 
O oom exckisftôttosnwos lânder; A, ÔF, S: 1990-92 em certa medida, a amplitude do de­
semprego, as diferenças na média das 
prestações pagas e na cobertura dos 
desempregados parecem ser factores 
igualmente importantes, se não mais 
importantes, como a seguir se verá. 
As prestações familiares, a quinta 
maior categoria das despesas, variam 
também fortemente de um Estado-
Membro para outro. Na média, re­
presentavam 6,5% do total das 
despesas com a protecção social em 
1993, mas mais de 10% na 
Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo e 
Reino Unido, e 1% ou menos em 
Espanha e na Grécia; em certa medi­
da, porém, esta diferença reflecte o 
método de pagamento das prestações 
(directamente pelos empregadores 
na Grécia) e a extensão das reduções 
e abatimentos fiscais que prosse­
guem o mesmo objectivo essencial (e 
que deveriam, em princípio, ser sub­
metidos à mesma análise, se existis­
sem dados disponíveis). 
As prestações de maternidade variam 
um pouco menos, muito embora as 
despesas — sobretudo em relação ao 
PIB — sejam nitidamente mais ele­
vadas em 1993 fla Dinamarca do que 
noutras partes da União, e nitidamen­
te mais reduzidas nos países do Sul 
— em particular, a Grécia, Itália e 
Portugal (onde representavam ape­
nas 0,1% do PIB). 
De resto, verificam-se importantes 
diferenças entre os subsídios de ha­
bitação, o que reflecte, em parte, a 
maneira como as pessoas que rece­
bem apoio ao rendimento são 
ajudadas. No Reino Unido, nomea­
damente, os subsídios de habitação, 
que são muito mais importantes do 
que noutros países da União, com­
pensam eficazmente o nível relativa­
mente baixo dos subsídios recebidos 
através das prestações de desempre­
go ou da pensão-base. O nível das 
-66-
H^^^^^^MII^^^^^^^ffl^^W^^^^^^B^^fâí^Éâ»*»^ 
Quadro 3—Repartição das despesas correntes com a protecção social por função, 1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 SF 
% despesa total 
Velhice + 43.2 33.1 39.0 63.0 39.1 41.2 26.8 59.7 45.1 35.4 38.6 39.7 42.3 32.1 
sobrevivência 
Doença 21.8 18.3 25.7 14.1 24.4 24.9 28.3 21.1 23.9 21.2 29.2 18.9 23.3 21.0 
Invalidez, deficiência + 10.4 9.1 11.2 9.4 9.6 7.2 7.1 8.5 14.0 21.4 13.1 11.5 10.4 15.2 
acidentes de trabalho 
e doenças 
profissionais 
Desemprego 9.5 12.3 6.4 3.2 19.9 6.4 13.8 2.0 0.8 8.7 4.6 6.0 6.9 9.4 
Colocação, orientação 1.6 6.1 2.6 0.0 0.5 1.4 2.5 0.1 0.1 0.0 J.6 1.1 1.6 4.0 
profissional, 
reinstalação 
Habitação 0.0 2.5 0.8 0.5 0.4 3.0 2.9 0.0 0.2 1.0 0.0 6.5 1.9 1.1 
Família 6.7 9.8 7.0 0.5 0.9 7.7 10.1 3.1 10.8 4.6 4.3 9.7 6.5 10.0 
Maternidade 0.8 1.7 0.7 0.5 0.9 1.3 2.0 0.4 1.4 0.5 0.8 1.2 0.9 2.4 
Outros 1.3 4.5 2.4 3.9 1.0 1.4 2.0 0.0 0.1 2.6 2.8 1.5 1.7 2.0 
Administração 4.6 2.6 4.3 4.8 3.3 5.6 4.4 5.0 3.5 4.5 5.0 3.9 4.5 2.9 
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 SF 
%PIB 
Velhice* 11.9 11.0 12.1 10.2 9.4 12.7 5.7 15.4 11.2 11.9 7.0 10.8 11.9 11.4 
sobrevivência 
Doença 6.0 6.1 8.0 2.3 5.9 7.7 6.1 5.4 5.9 7.1 5.3 5.1 6.5 7.4 
Invalidez, deficiência + 2.9 3.0 3.5 1.5 2.3 2.2 1.5 2.2 3.5 7.2 2.4 3.1 2.4 5.4 
acidentes de trabalho 
e doenças 
profissionais 
Desemprego 2.6 4.1 2.0 0.5 4.8 2.0 3.0 0.5 0.2 2.9 0.8 1.6 1.9 3.3 
Colocação, orientação 0.4 2.0 0.8 0.0 0.1 0.4 0.5 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3 0.3 1.4 
profissional, 
reinstalação 
Habitação 0.0 0.8 0.2 0.1 0.1 0.9 0.6 0.0 0.1 0.3 0.0 1.8 0.5 0.4 
Família 1.9 3.3 2.2 0.1 0.2 2.4 2.2 0.8 2.7 1.6 0.8 2.6 1.8 3.5 
Maternidade 0.2 0.5 0.2 0.1 0.2 0.4 0.4 0.1 0.4 0.2 0.1 0.3 0.3 0.8 
Outros 0.4 1.5 0.0 0.6 0.2 0.4 0.4 0.0 0.0 0.9 .0.5 0.4 1.1 0.7 
Administração 1.3 0.9 1.3 0.8 0.8 1.7 1.0 1.3 0.9 1.5 0.9 1.1 1.3 1.0 
Total 27.6 33.2 30.3 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 28.5 35.4 
Nota: Alemanha com inclusão dos novos Lander; SF 1992 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS 
67 
Capitulo 3 -Tendências na protecção social e seu financiamento 
despesas reflecte, portanto, a maior 
dependência, no Reino Unido, da 
condição de recursos, de que os 
subsídios de habitação são um ele­
mento constituinte. 
As despesas 
por função 
Aanálise da evolução das despe­
sas pelas diferentes funções da 
protecção social dá uma ideia dos 
sectores onde o crescimento das des­
pesas foi mais forte. Com efeito, as 
despesas em relação ao PIB aumen­
taram em todos os sectores principais 
entre 1980 e 1993, à excepção das 
prestações familiares, onde as despe­
sas passaram de pouco mais de 2% 
do PIB para pouco menos de 2%. A 
subida foi particularmente forte para 
as pensões, cujas despesas passaram 
de uma média de 10% do PIB em 
1980 para 12% em 1993, aumentan­do em todos os Estados-Membros, à 
excepção da Alemanha e da Irlanda. 
A subida foi particularmente signifi­
cativa entre 1990 e 1993 (perto de 1% 
do PIB), muito embora, como indica­
do anteriormente, isso seja, em parte, 
o resultado da compressão do PIB 
durante esse período. As despesas 
com subsídios de desemprego au­
mentaram igualmente no início dos 
anos 90, paralelamente à subida do 
desemprego. No conjunto da União, 
o aumento atingiu apenas cerca de 
V2% do PIB e, apesar do número de 
desempregados, as despesas repre­
sentaram em 1993 menos de 2% 
do PIB. 
Uma questãochave no que respeita às 
pensões e subsídios de desemprego, 
bem como às outras funções princi­
pais, é a de saber em que medida os 
aumentos registados resultam das ne­
cessidades em crescimento, como o 
demonstram as tendências demográ-
16 Despesas com pensões de velhice por pessoa 
considerada elegível para as receber em relação ao 
PIB per capita, 1980,1990 e 1993 
.% PIB per capita ï 100 
incluindo a» penwSes <fe «obrevfvêncte; O oomexdus&o do» novos Lander ficas — ou, no caso do desemprego, 
as tendências económicas — e, por­
tanto, da evolução do número de re­
querentes potenciais, e também em 
que medida refletem o desenvolvi­
mento de sistemas mais generosos, 
do ponto de vista do nível médio do 
apoio ao rendimento pago e da exten­
são da cobertura. Esta questão será 
examinada a seguir, para cada um 
dos principais tipos de prestações. 
Pensões de velhice 
As despesas com as pensões de 
velhice (incluindo as pensões de so­
brevivência), em relação ao PIB, 
podem ser decompostas, tal como as 
prestações em geral, em dois elemen­
tos: a pensão média paga por benefi­
ciário em percentagem do PIB per 
capita (note-se que não é o mesmo 
que o rendimento médio) e o número 
de beneficiários em relação à popu­
lação total (ver caixa, para uma des­
crição da abordagem). Na prática, 
uma vez que não existem dados sa­
tisfatórios sobre o número de pessoas 
que recebem uma pensão (devido, 
nomeadamente, às dificuldades em 
evitar a dupla contagem de pessoas 
que recebem mais de uma pensão), 
deve ser utilizado um indicador apro­
ximado — no caso, o número de pes­
soas acima da idade oficial de 
reforma, em cada um dos Estados-
Membros, mais o dos que, de acordo 
com o Inquérito Comunitário sobre 
as Forças de Trabalho, passaram à 
reforma antecipada (ver caixa). Este 
tipo de indicador não é inteiramente 
satisfatório, uma vez que apenas 
cobre aproximadamente a reforma 
antecipada e inclui um número des­
conhecido de pessoas que não rece­
bem pensão. No entanto, parece não 
haver solução alternativa. 
Como acima indicado, as despesas 
com as pensões em percentagem do 
68-
Capítulo 3-Tendências pa protecção sociale seu financiamento 
PIB, no conjunto da União, passaram 
de 10% em 1980 para pouco menos 
de 12% em 1993 (quadro 4). Ao mes­
mo tempo, o número de pessoas em 
idade de reforma passou de 16% para 
19%, tendo aumentado também 
ligeiramente o número dos que se 
reformaram antecipadamente. Con­
sequentemente, o número global de 
destinatários potenciais de pensões 
cresceu marginalmente menos do 
que as despesas em relação ao PIB. 
A pensão média, ou seja, as despesas 
divididas pelo número de pessoas em 
idade de reforma mais o número de 
pessoas que se reformam antecipada­
mente, em relação ao PIB médio per 
capita, cresceu, em conformidade, 
muito ligeiramente entre 1990 e 
1993, tendo aumentado mais entre 
1990 e 1993 do que nos 10 anos 
precedentes. Assim, no início dos 
anos 90, o crescimento das despesas 
em relação ao PIB resultou quer do 
aumento da população idosa quer do 
aumento da pensão média paga à 
mesma população. 
Se bem que tenha havido um aumen­
to geral do número de pessoas em 
idade de reforma na maior parte dos 
Estados-Membros entre 1980 e 1993 — à excepção do Luxemburgo —, a 
taxa de crescimento variou conside­
ravelmente. A mais elevada foi a da 
Itália, onde a proporção de pessoas 
em idade de reforma passou de 18% 
para cerca de 25% e aumentou o nú­
mero dos que passaram à reforma 
antecipada, e onde o crescimento das 
despesas com as pensões foi igual­
mente importante. Embora a pensão 
média pareça ter subido na Itália, o 
seu aumento foi inferior ao de uma 
série de outros países, e o essencial 
do crescimento das despesas parece 
ter sido devido às tendências demo­
gráficas. 
Na Grécia e em Portugal, onde as 
despesas com as pensões também au­
mentaram nitidamente em relação ao 
PIB, a subida deveu-se essencial­
mente a um crescimento do valor mé­
dio das pensões em relação ao PIB 
per capita, muito embora, neste caso, 
isso reflicta muito provavelmente um 
acréscimo da proporção das pessoas 
em idade de reforma que recebem 
uma pensão, bem como níveis de 
prestações mais generosos. Os outros 
países que registaram um aumento 
relativamente importante do valor 
médio das pensões no decurso deste período foram o Luxemburgo, a 
Holanda e o Reino Unido. 
Em contrapartida, na Alemanha, 
onde as despesas consagradas às pen­
sões diminuíram em relação ao PIB 
entre 1980 e 1993, a população em 
idade de reforma aumentou e, por 
consequência, a pensão média em 
percentagem do PIB per capita bai­
xou consideravelmente, passando de 
65% para 52%, ou seja, mais do que 
em qualquer outra parte da União. O 
valor médio desceu igualmente na 
Irlanda, mais do que contrabalançan­
do o crescimento relativamente fraco 
da população em idade de reforma e 
gerando uma baixa das despesas em 
relação ao PIB, embora esse fenóme­
no se tenha limitado aos anos 80. 
O caso da Irlanda ilustra igualmente 
a vantagem de ter um número mais 
pequeno de pessoas em idade de re­
forma em relação à população total 
do que outros Estados-Membros 
(apenas 11% em 1993) e aparente­
mente um número inferior de pessoas 
em reforma antecipada. Muito embo­
ra, na prática, isso se combine com 
uma pensão média relativamente fra­
ca, é a razãoprincipal do baixo nível 
17 P«nsõe«<l6VBtlrfee: frequence 
pensõefr&iise (•primeiro pu***) mediante 
recursos, 1080,1988 «1993 1$ Pensões de velhieet importância e estrutura 
daji peniiões complementares, 1980,1988 e 1993 
•Facultativas 
•Obrigatória* ./',,-
_ «M* 1803 ^C&'t'f'tf11 '"' *;\ V/> 1 
- 20 
i§l0 
69-
Capítulo 3 - Tendências na protecção social e seu financiamento 
Estimativas dos números relativos de pessoas 
com direito ao apoio da protecção social e despesas por pessoa 
A falta de dados fiáveis sobre o número de destinatá­
rios dos principais tipos de prestações sociais toma 
difícil identificar as razões aproximadas para as dife­
renças tanto na amplitude das despesas entre países 
como na evolução no decurso do tempo — nomeada­
mente, se resultam de diferenças ou alterações no 
número de pessoas que requerem apoio, no número dos 
que efectivamente recebem apoio (isto é, a extensão da 
cobertura dos sistemas) ou na prestação média recebi­
da. Tudo o que é possível fazer, na prática, é estimar o 
número de indivíduos "em risco"—ou potencialmente 
necessitados de apoio — nos diferentes Estados-
Membros, no sentido de que estão acima da idade 
oficial de reforma, registados como desempregados ou 
são suficientemente jovens para ter direito aos abonos 
de família. Isso não significa, porém, que todos eles, 
ou apenas eles, estejam actualmente a receber presta­
ções; mas fornece, pelo menos, uma certa indicação 
acerca da procura potencial dos sistemas de protecção 
social e sobre a sua variação através da União, bem 
como acerca da sua tendência para variar ao longo do 
tempo. 
Pensões de velhice 
Na prática, a análise das pensões de velhice é particu­
larmente difícil uma vez que é afectada por um certo 
número de factores demográficos e institucionais. Não 
só as idades de reforma diferem entre os Estados-
Membros, mas também há uma variedade de diferentes 
tipos de pensão disponíveis, incluindo as pensões pro­
fissionais complementares. Qualquer pessoa na refor­
ma pode, portanto, receber mais de um e, por vezes, 
vários tipos de pensão. A identificação do número de 
beneficiários, mesmo no caso de se dispor de uma 
informação completa, dá origem a problemas impor­
tantes de sobre-cohtagem. 
Diversamente, a presente análise baseia-se em estima­
tivas (derivadas de dados detalhados da população) 
sobre o número de pessoas em idade de reforma em 
cada um dos países, mais o número de pessoas abaixo 
da idade da reforma que, de acordo com o Inquérito 
Comunitário às Forcas de Trabalho, já se reformaram 
(a ídade de reforma foi mantida constante durante o 
período, correspondendo à idade oficial em 1993). As 
despesas com as pensões foram decompostas nos dois 
elementos seguintes: 
- proporção da população total (POP) com direito a 
pensões de velhice (POPRET) - pensão média recebida por cada pensionista 
(OAP/POPRET) em relação ao PIB per capita 
(PIB/POP). 
Estes dois elementos são iguais por identidade com as 
despesas com as pensões em relação ao PIB: 
OAP/PIB=POPREI7POP x (OAP/POPRET)/ 
(PIB/POP) 
Os dois elementos são indicados separadamente no 
quadro 4. De notar, neste contexto, que o PIB per capita 
refere-se ao PIB dividido pelo total dapopulação, o que 
não é idêntico ao rendimento médio.^ 
Reforma antecipada 
Estas estimativas têm em conta a reforma antecipada 
que é importante em todos os Estados-Membros, espe­
cialmente no caso dos homens. Em 1994» de acordo 
com o Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho, 
apesar de a idade oficial de reforma para os homens ser 
igual ou superior a 65 anos em todos os países — à 
excepção da Bélgica (60 a 65), França (60), Itália (62) 
e Alemanha (63) —, 52%dos homens com idades entre 
os 60 e os 64 anos estavam «formados na União; 
apenas na Irlanda e no Reino Unido é que a proporção 
era inferior a 40% (embora no Reino Unido, tal como 
na Holanda, a percentagem dos classificados como 
incapazes seja muito superior à de outros países, como 
assinalado no capítulo 2, acima) (gráficos 19 e 20). 
Além disso, em todos os Estados-Membros — à ex­
cepção de Portugal, em que se manteve inalterada, e do 
Reino Unido, onde declinou Ugeiramente —, a per­
centagem manifestou uma tendência a crescer com o 
decorrer dos anos. 
Uma grande percentagem de homens já estão reforma­
dos com menos de 60 anos de idade: 17% do grupo 
etário dos 55-59 anos no conjunto da União em 1994, 
32% em Itália, 29% na Bélgica e 25% em França, 
embora apenas 4% no Reino Unido e 9% na Irlanda. 
Uma vez mais, a percentagem cresceu ao longo do 
tempo na maior parte dos Estados-Membros. 
Prestações de desemprego 
A análise das despesas com o desemprego envolve 
dificuldades semelhantes. Nem todos os registados 
como desempregados nos Estados-Membros terão di­
reito a prestações. Além disso, o número de pessoas 
registadas como desempregadas tende a diferir forte­
mente do número correspondente à definição oficial de 
-70-
Capítulo 3-Tendências na protecção social e seu financiamento 
desemprego da OIT (no sentido de estar disponível 
para o trabalho e procurar activamente um emprego). 
No entanto, as despesas com as prestações de desem­
prego (PD) em relação ao PIB podem ser analisadas de 
uma forma semelhante às pensões de velhice, distin­
guindo os seguintes factores: 
- população em idade activa (15-64 anos) em rela­
ção ao total da população (POP15 64/POP) 
- taxa de actividade, ou população activa em rela­
ção à população em idade de trabalhar 
(POPACT/POP15 64) 
- taxa de desemprego registado, ou número de de­
sempregados em relação à população activa 
(D/POPACT) 
- prestações médias recebidas por cada pessoa de­
sempregada em relação ao PIB per capita 
(PD/D)/(PIB/POP) A combinação destes factores produz a identidade: 
UNB/PIB » POP15 64/POPXPOPACT/POP15 64xD/ 
POPACTx (PD/D)/(PIB/POP) 
Prestações familiares 
Como destinatários potenciais de prestações familiares 
foram consideradas as crianças abaixo da idade oficial 
de elegibilidade para subsídios, igual a 18 anos em 
todos os Estados-Membros, à excepção da Alemanha 
(16), Irlanda (16), Holanda (17), Portugal (15) e Reino 
Unido (16). No entanto, em muitos casos, são feitas 
concessões a jovens que frequentam o ensino a tempo 
inteiro e que provavelmente têm direito a receber pres­
tações em certas circunstâncias^ As estimativas, no 
entanto, serão afectadas pelas diferenças existentes 
entre os Estados-Membros no que respeita aos dados 
dos jovens que ainda frequentam o ensino para além 
da idade normal de recepção de prestações. 
19 Percentagem de homens com 55-69 anos, 
inactivos e reformados, nos Estados-membros, 
1985 e1994 
f % da população com 55-56 anos 
E12 B DK 0 GR Ê F IRL » L NL P UK 
Barra da ««juwda; 1965; barra <* dkvftr. 18M SO Percentagem de Homens com 60-64 anos, 
inactivos e reformado», nos Estadoa-membros, 
1985e1994 
100 f % da população cam 6M* «not 100 
80 
60 
40 
A 20 
£12 8 DK O OR E 1= IRL 1 L NL P UK 
Barra da «aquérch: 1S8& barrada «rake 11*4 
-71 
Capítulo 3 - Tendências na protecção social eseu financiamento^ 
Quadro 4 — Decomposição das despesas com pensões de velhice 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Pensões 
de velhice 
(% PIB) 
11.0 
11.3 
11.9 
10.0 
10.6 
11.0 
11.9 
11.0 
11.0 
12.1 
6.1 
10.5 
10.2 
7.2 
8.5 
9.4 
10.5 
11.7 
12.7 
6.2 
5.7 
5.7 
9.9 
13.6 
15.4 
12.0 
9.9 
11.2 
9.5 
11.4 
11.9 
4.6 
6.0 
7.0 
8.5 
9.1 
10.8 
10.0 
11.0 
11.9 Pessoas 
em idade 
de reforma 
(% total) 
16.4 
16.9 
16.8 
12.5 
13.7 
13.7 
17.1 
18.9 
20.3 
19.9 
14.6 
17.0 
18.0 
11.0 
13.4 
14.4 
17.1 
19.1 
19.7 
10.1 
11.4 
11.4 
18.1 
23.7 
24.7 
14.0 
13.4 
13.8 
11.5 
12.8 
13.0 
12.6 
14.9 
15.6 
17.6 
18.3 
18.2 
16.0 
18.3 
19.0 Reforma Total na 
antecipada reforma 
(% população (% população 
total) total) Despesas 
por pessoa 
(% PIB per 
capita) 
2.8 
3.6 
3.5 
2.3 
3.0 
3.1 
1.1 
0.7 
0.9 
1.1 
1.9 
3.6 
3.6 
1.8 
1.9 
2.1 
1.2 
1.3 
1.1 
0.7 
1.0 
1.0 
1.5 
1.8 
1.9 
22 
2.7 
4.1 
1.1 
1.0 
1.6 
4.5 
4.5 
4.4 
1.0 
0.8 
0.7 
1.6 
1.7 
1.7 19.2 
20.6 
20.3 
14.7 
16.7 
16.7 
18.3 _ 
19.6 
21.2 
21.8 
16.5 
20.6 
21.5 
12.8 
15.3 
16.5 
18.3 
20.4 
20.8 
10.8 
12.4 
12.4 
19.5 
25.4 
26.6 -
16.2 
16.0 
17.9 
12.5 
13.8 
14.6 
17.1 
19.4 
19.9 
18.5 
19.1 
19.0 
17.6 
20.0 
20.8 57.5 
55.1 
58.9 
67.7 
63.6 
65.6 
65.3 
55.9 
51.9 
55.6 
37.0 
512 
47.6 
55.8 
55.5 
56.7 
57.4 
57.5 
612 
57.3 
45.8 
462 
50.9 
53.6 
57.8 
742 
62.0 
62.8 
76.1 
82.6 
81.4 
26.7 
31.0 
35.3 
45.8 
47.6 
57.1 
57.0 
552 
572 
Nota: As pensões de veINce incluem as pensões de sobrevivênda; Alemanha 1993* com Indusão dos novos Lânder 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS, Estatísticas Demográficas e Inquérito sobre as Forças de Trabalho (no referente à reforma 
antecipada, são utilizados os dados de 1983 do IFTpara representar os de 1980) 
-72-
Capitulo 3 *. Tendências na protecção social e seu financiamento 
das despesas em relação ao PIB. De 
igual modo, o elevado número de 
pessoas a receber potencialmente 
uma pensão é a explicação principal 
para o nível elevado de despesas em 
relação ao PIB em Itália. Com efeito, 
o nível médio das pensões italianas 
em 1993 era, na prática, em relação 
ao PIB, muito próximo da média da 
União. A generosidade do regime ita­
liano das pensões não reside, portan­
to, na média elevada das prestações 
pagas, mas sobretudo na idade baixa 
de reforma (62 para os homens, 57 
para as mulheres—mais cedo do que 
em qualquer outra parte da União). 
Como cima referido, no capítulo 2, 
um dos objectivos das recentes refor­
mas italianas era o de atrasar a idade 
de reforma. 
A estrutura das pensões 21 Despesas com doença por residente em relação ao 
PIB per capita, 1980,1990 e 1993 
% PIB per capita 
B OK D GR E F IRL I L NL P UK £12 
0 com exclusão dos novos Lânder 
Infelizmente, os pormenores sobre a 
estrutura das pensões, no que respeita 
à importância das prestações com­
plementares ("segundo pilar") em re­
lação às pensões-base ("primeiro 
pilar") e das prestações concedidas 
mediante condição de recursos em 
relação às prestações pagas por direi­
to, só estão disponíveis, para a maior 
parte dos Estados-Membros, até 
1988. Esses dados mostram, antes de 
mais, que a prática da condição de 
recursos é relativamente limitada 
neste domínio — constituindo a 
Irlanda a principal excepção —, e 
que não se verificou uma tendência 
para a sua generalização nos anos 80. 
Apenas se registou um aumento em 
Espanha, Portugal e Holanda, a que 
se seguiu, no último caso, um recuo 
entre 1988 e 1993 (gráfico 19). 
Em segundo lugar, as pensões com­
plementares tiveram tendência a ga­
nhar importância, aumentando a sua 
parte no total das pensões na maioria 
dos Estados-Membros, nos anos 80, 
e ultrapassando os 30% na Holanda 22 Despesas com prestações de invalidez por pessoa 
dos 15 aos 64 anos em relação ao FIB per capita, 
1980,1990 e 1993 . «,. 
12 % PIB per capita 
D1980 
•1990 
10 h «1993 
mm 
0 f I »•- !• ITT— .••MBW» r— l'»i» 0 
B DK O GR E F IRL 1 L NL P UK E12 
incluindo acidentes de trabalho e doenças profissionais; O, com exclusão doe novos Lander 
73 
Capítulo 3 - Tendências na protecção social a seu financiamento WÊÈÈÈÊÈIÊÊÈ§^WÊÊM 
Quadro 5 — Decomposição das despesas com 
prestações de invalidez, deficiência, acidentes de 
trabalho e doenças profissionais 
Prestações 
(% PIB) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 3.4 
2.9 
2.9 
2.5 
2.8 
3.0 
3.4 
3.1 
3.3 
3.5 
0.9 
1.8 
1.5 
1.8 
2.0 
2.3 
22 
22 
22 
1.3 
1.4 
1.5 
1.9 
2.1 
22 
A3 
3.3 
3.5 
7.0 
7.0 
12 
1.8 
22 
2.4 
2.0 
2.6 
3.1 
2.1 
22 
2.4 População 
15-64 
(% total) 
65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 Despesas 
por pessoa 
(% PIB per 
capita) 
52 
4.3 
4.3 
3.9 
4.1 
4.5 
5.1 
4.5 
4.8 
5.1 
1.4 
2.7 
2.3 
2.9 
3.0 
3.4 
3.5 
3.3 
3.4 
22 
23 
2.4 
2.9 
3.1 
32 
6.4 
4.7 
5.1 
10.6 
102 
10.5 
2.9 
3.3 
3.5 
3.1 
4.0 
4.8 
42 
4.0 
4.4 
Nota: Alemanha 1993* com inclusão dos novos Lander 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS e Estatísticas Demográficas em 1988 (permanecendo a esse nível 
nos cinco anos seguintes) e os 25% 
no Reino Unido (gráfico 20). Os 
pagamentos dos regimes facultativos 
tiveram igualmente tendência a au­
mentar em relação aos dos regimes 
obrigatórios. 
Doença 
As despesas com as prestações de 
doença e os cuidados de saúde passa­
ram, no conjunto da União, de 6% do 
PIB em 1980 para 6,5% em 1993 (e 
uma vez que, neste caso, os eventuais 
beneficiários são todas as pessoas re­
sidentes na União, as despesas 
médias por pessoa aumentaram 
igualmente em relação ao PLB per 
capita), tendo o essencial do aumen­
to sido verificado no início dos anos 
90. Uma vez que o crescimento de­
mográfico foi relativamente fraco, o 
aumento reflecte, fundamentalmen­
te, um crescimento das despesas por 
pessoa (gráfico 21), muito embora, 
em razão das pressões desproporcio­
nadas exercidas sobre os serviços pe­
las pessoas muito idosas, reflicta 
igualmente em parte a evolução da 
pirâmide etária da população e o nú­
mero crescente de pessoas muito ido­
sas. É difícil, porém, identificar este 
último efeito e avaliar a sua impor­
tância em relação a outros factores, 
como o aumento do rendimento real, 
o progresso técnico e a melhoria do 
"know-how" nos tratamentos médi­
cos, que bem podem ter sido mais 
significativos. 
No entanto, as despesas não progre­
diram na União durante a última dé­
cada. Na Dinamarca, Alemanha e 
Irlanda, foram menores, em relação 
ao PIB, em 1993 do que em 1980, 
muito embora, à excepção da Itália, 
em todos os países, incluindo os três 
últimos, tenham aumentado entre 
1990e 1993.0 acréscimo no conjun-
nmmmmMmmmmmmm 
Capitulo 3 - Tendênciasna protecçãp sociale seu financiamento 
to do período foi particularmente for­
te na Grécia e em Portugal, onde o 
serviço estava em fase de desenvol­
vimento (ver o capítulo 5, para uma 
análise das despesas com cuidados 
de saúde, tanto no sector privado 
como no público). 
invalidez, incapacidade 
e acidentes de trabalho 
Entre 1980 e 1993, as despesas com 
prestações de invalidez (compreen­
dendo as de incapacidade e de aci­
dentes de trabalho) passaram de uma 
média de 2% do PIB, na União, para 
quase 2,5% (ver quadro 5). Neste 
caso, a subida foi, no entanto, menos 
geral. Na Bélgica, Alemanha, França 
e Luxemburgo, as despesas em 1993 
eram inferiores ou iguais às de 1980. 
Em relação à população susceptível 
de beneficiar dessas prestações (isto 
é, as pessoas em idade de trabalhar, 
ou seja, entre 15 e 64 anos), o mon­
tante médio pago, em percentagem 
do PIB per capita, apenas aumentou 
ligeiramente entre 1980 e 1993, ten­
do diminuído nos quatro países aci­
ma referidos e na Holanda (onde a 
prestação média é nitidamente mais 
elevada do que no resto da União) 
(gráfico 22). 
Em termos da estrutura das prestações, a 
frequência da condição de recursos teve 
tendência a aumentar durante os anos 80, 
sendo as únicas excepções a Irlanda, 
onde já era relativamente elevada 
em 1980, a Dinamarca, a Grécia e o 
Luxemburgo, onde era insignificante ou 
inexistente (gráfico 23). Em 1990, a pro­
porção dos pagamentos sujeitos à condi­
ção de recursos ultrapassava os 10% 
unicamente na Bélgica, Espanha, França 
(onde ultrapassava os 25%, caso único na 
União), Irlanda, Itália e Reino Unido. 
Por outro lado, as prestações comple­
mentares pouco ganharam em impor-23 Invalidez: estrutura das prestações, 1980 e 1990 
100 •Prestação-base •Correição de recursos • Prestação complementar 
% pensão total 100 
24 Despesas com o desemprego por desempregado 
registado em relação ao PIB per capita, 1980,1990 
el993 
120% PIB per capita ^ 12(J 
•Colocação, orientação profissional, reinstalação 
• Desemprego 
Wm 
60* 
mm 
Barra da esquerda: 1 ggrj; barra do melo: 1090; barra da direita: 19*3:0 oom exclusão dos novos Under 
75-
Capítulo 3 - Tendências na protecção sociale seu financiamento 
Quadro 6 — Decomposição das despesas com prestações de desemprego 
Prestações de População 
desemprego 15-64 
(% PIB) (% do total) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.4 
2.4 
2.6 
3.0 
3.2 
4.1 
0.9 
1.1 
1.6 
2.0 
0.3 
0.4 
0.5 
2.7 
3.2 
4.8 
1.0 
1.5 
2.0 
1.6 
2.3 
3.0 
0.4 
0.4 
0.5 
0.1 
0.1 
0.2 
1.8 
2.6 
2.9 
0.3 
0.3 
0.8 
1.5 
0.8 
1.6 
1.2 
1.3 
1.9 65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
662 
68.9 
68.6 
63.1 
662 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 Taxa de 
actividade 
(%) 
41.3 
41.8 
42.2 
51.1 
55.1 
54.8 
45.3 
48.0 
47.7 
47.6 
35.2 
38.0 
37.5 
35.6 
39.7 
38.3 
43.4 
44.0 
43.8 
36.8 
38.7 
40.4 
39.1 
44.9 
44.2 
43.7 
50.1 
52.4 
39.3 
44.1 
46.1 
47.4 
49.0 
49.0 
47.9 
49.5 
48.1 
42.6 
45.4 
44.9 Taxa de 
desemprego 
(%) 
9.1 
9.7 
12.9 
6.7 
9.4 
12.1 
32 
6.2 
7.3 
8.9 
1.1 
3.6 
4.5 
9.6 
15.2 
17.0 
62 
10.0 
12.6 
8.1 
16.5 
20.4 
12 
16.4 
19.3 
0.7 
1.1 
1.7 
5.4 
5.4 
5.9 
5.1 
6.3 
7.2 
5.9 
5.8 
10.4 
5.9 
9.6 
12.0 Despesas 
por pessoa 
(% PIB per 
capita) 
65.3 
59.6 
48 2 
88.0 
61.3 
61.8 
58.7 
36.0 
45.0 
46.8 
64.9 
32.6 
31.1 
79.6 
52.5 
73.7 
38.5 
332 
36.1 
51.9 
35.8 
35.8 
14.6 
5.1 
62 
A92 
22.1 
23.4 
83.5 
107.5 
108.5 
132 
9.4 
23.7 
532 
28.8 
32.6 
48.1 
29.8 
34.9 
Nota: As despesas incluem a assistência social paga aos desempregados bem como as prestações de seguro social; Alemanha 1993* 
com inclusão dos novos Lânder 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS. A taxa de actividade refere-se aos empregados mais os registados no desemprego. Os dados 
relativos ao emprego são retirados das Contas Nacionais, excepto para a Itália e Portugal • dados retirados do Inquérito 
comunitário sobre as Forças de Trabalho. 
A taxa de desemprego refere-se aos desempregados registados (dados de Eurostat, base de dados SOCI). 
-76-
" !*>? V*'^:^ ^>'^" ./S^^ ' ' '*''"* w,'í Capfíulo 3 - Tendências na protecção sociale seu financiamento 
tância, tendo apenas atingido um cer­
to nível na Holanda (onde repre­
sentavam 30% do total pago em 
1990, embora menos do que dez anos 
antes), Alemanha, Grécia e França 
(onde, em cada caso, representavam 
7% ou menos do total). 
Subsídio de 
desemprego 
O montante dos subsídios de desem­
prego pagos (assistência social mais 
prestações de seguros) aumentou, em 
relação ao PIB, em todos os 
Estados-Membros entre 1980 e 
1993, sobretudo no início dos anos 
90 (quadro 6). Todavia, as despesas 
por desempregado, em relação ao 
PIB per capita, diminuíram no con­
junto da União, salvo em dois países: 
a Holanda, onde ultrapassaram 100% 
do PIB per capita, e Portugal, onde, 
apesar do importante aumento, o seu 
nível permaneceu relativamente bai­
xo (ver caixa, para uma descrição do 
método de cálculo). A queda foi par­
ticularmente forte no início dos anos 
80 e entre 1990 e 1993; a subida do 
desemprego foi muitas vezes acom­
panhada de um aumento do nível mé­
dio das prestações — de 30% do PIB 
per capita, no conjunto da União, 
para 35% (gráfico 24). 
Este último aumento reflecte, em 
parte, o efeito do forte aumento do 
desemprego. Uma vez que isso gerou 
um nítido aumento do número de 
pessoas que se inscrevem no desem­
prego e susceptíveis de beneficiar de 
prestações mais elevadas do que as 
inscritas há já algum tempo (quanto 
mais tempo uma pessoa permanece 
sem trabalho tanto mais os subsídios 
tendem a diminuir), os montantes 
médios pagos a cada um terão, pro­
vavelmente, aumentado. Ao mesmo 
tempo, um número crescente de jo­
vens que recebem prestações relati­vamente baixas também veio elevar 
o número de desempregados regista­
dos. Com a desaceleração da subida 
do desemprego, é muito provável que 
as prestações médias tornem a dimi­
nuir, como nos anos 80. 
Os níveis médios de prestações va­
riam nitidamente de um país para 
outro, indo de mais de 100% na 
Holanda em 1993, como acima refe­
rido, para menos de 24% em Portugal 
e apenas 6% em Itália (embora, aqui, 
os desempregados recebam um com­
plemento de rendimento por outras 
vias). 
Em geral, as diferenças nos níveis 
médios das prestações não estão es­
treitamente relacionadas com as va­
riações do PIB per capita. No 
Luxemburgo, onde o PIB per capita 
é o mais elevado da União, as presta­
ções médias pagas aos desemprega­
dos representavam, segundo o nosso 
método de cálculo, menos de 30% do PIB per capita, ou seja, menos do que 
na Grécia; e, em França, país com o 
segundo maior rendimento per capi­
ta, apenas 36%, o que corresponde 
aproximadamente ao nível irlandês. 
Pelo contrário, em Espanha, um dos 
países mais pobres da União, as pres­
tações médias representavam 74% 
do PIB per capita em 1993 (ver o 
capítulo 4, adiante, para uma análise 
pormenorizada das taxas de substi­
tuição salarial). 
A estrutura dos subsídios 
de desemprego 
A forma como as prestações de desem­
prego são pagas varia nitidamente de país 
para país. Sobretudo em quatro Estados-
Membros — Bélgica, Dinamarca, Itália 
e Luxemburgo, — as prestações têm 
tendência a ser ligadas ao rendimento 
recebido quando a pessoa em causa tra­
balhava, não dependendo do rendimento 
actual ou das reservas acumuladas; nou-
26 Desemprego: estrutura das prestações. 1980 e 1992 
.% pensão total 
B DK - D GR £ ' F IRL i t ML P UK 
DK 1984; e,FlW1.QR1991;b«n»o^«»OA«lïta: I860: bana da <«fata:1982;D 
com oxctusSo dos novos Under 
-77 
inciasnaprotecçãosoclaleseuflnanclamen^ 
Quadro 7 Decomposição das despesas com 
prestações familiares 
Prestações 
familiares 
(% PIB) Crianças 
(% total 
população) Despesas 
por pessoa 
(% PIB per 
capita) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.8 
2.1 
1.9 
2.8 
3.0 
3.3 
2.6 
1.9 
1.8 
2.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.5 
0.2 
0.2 
2.6 
2.2 
2.4 
1.7 
2.0 
2.2 
1.2 
1.0 
0.8 
2.2 
2.0 
2.7 
2.6 
1.7 
1.6 
0.8 
0.8 
0.8 
2.3 
2.1 
2.6 
2.1 
1.7 
1.8 25.0 
21.9 
21.8 
25.6 
21.3 
20.9 
19.9 
16.2 
17.0 
17.4 
22.8 
23.8 
22.3 
31.1 
24.7 
22.6 
27.3 
24.5 
23.8 
30.4 
29.0 
27.5 
27.3 
16.5 
15.4 
23.4 
20.6 
21.2 
25.9 
20.8 
20.7 
25.8 
20.4 
18.6 
22.7 
20.2 
20.6 
25.3 
21.2 
20.6 11.4 
9.7 
8.5 
10.8 
14.0 
15.7 
12.8 
11.6 
10.8 
12.4 
0.9 
0.5 
0.4 
1.6 
0.6 
1.0 
9.4 
9.1 
10.0 
5.0 
6.9 
7.8 
4.5 
4.8 
A2 
9.5 
9.9 
12.6 
10.0 
82 
7.5 
3.1 
4.0 
A2 
102 
10.3 
12.8 
8.5 
7.9 
8.6 
A/ota: Criança é definida como pessoa abaixo da Idade limite para receber a prestação 
familiar; Alemanha1993* com Inclusão dos novos Lander 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS e Estatísticas Demográficas tros países, a concessão de um comple­
mento de rendimento é sujeita à condição 
de recursos. Na Irlanda e no Reino 
Unido, mais de 60% dos subsídios de 
desemprego eram sujeitos à condição de 
recursos em 1992, ou seja, muito mais 
—nos dois casos—do que nos 12 anos 
anteriores (gráfico 25). Na Holanda, 
cerca de 45% dos pagamentos eram 
subordinados à condição de recursos, en­
quanto que, na Alemanha, a proporção 
era de uns 30% e, na Espanha, de 25%, 
nitidamente mais elevada, nos três casos, 
do que em 1980. Entre os países onde a 
condição de recursos fazia parte do siste­
ma apenas a Grécia e Portugal conhece­
ram uma baixa da sua importância 
durante este período, o que, no caso de 
Portugal, reflectia um afastamento em 
relação à subordinação completa à con­
dição de recursos, de todas as prestações. 
Prestações familiares 
As prestações familiares ou abonos 
de família constituem a única grande 
função que conheceu uma redução 
das despesas em relação ao PIB des­
de 1980, muito embora, mesmo aqui, 
as despesas tenham aumentado entre 
1990 e 1993. Esta evolução verifi-
couse na maior parte dos Estados-
Membros (quadro 7). 
Porém, as despesas por filho (sendo 
este último definido pela sua qualida­
de de pessoa com direito a prestação) 
permaneceram inalteradas relativa­
mente ao PIB per capita, na União, 
no conjunto do período (8,5%), re­
flectindo a quebra no número de 
crianças elegíveis em relação ao total 
da população (gráfico 26). No entan­
to, na maioria dós Estados-Membros 
(8 em 12), como na União no seu 
conjunto, o nível médio das presta­
ções aumentou entre 1980 e 1993. 
Em termos de nível médio, as 
diferenças são importantes, elevan-
78-
Capitulo 3 - Tendências na protecção social e seu financiamento 
do-se a prestação média por filho em 
1993 a 15,5% do PIB per capita na 
Dinamarca e no Luxemburgo, e a 
cerca de 13% na Alemanha e no 
Reino Unido, comparados com 1% 
ou menos na Espanha e na Grécia. 
Tal como no caso dos subsídios de 
desemprego, generalizou-se, nos 
anos 80, a condição de recursos para 
determinar o montante das prestaçõ­
es familiares. O único país que co­
nheceu uma baixa deste método foi a 
Dinamarca, muito embora na 
Bélgica e na Grécia ele pouco tenha 
sido aplicado (gráfico 27). Em 
Espanha, no Reino Unido e na 
Irlanda, a sua expansão foi conside­
rável e, nos últimos dois casos, perto 
de 40% das despesas com abonos de 
família foram sujeitas à condição de 
recursos, de tal modo que as presta­
ções foram em grande parte pagas a 
desempregados. 26 Despesas com prestações familiares por criança 
em relação ao PIB per capita, 1980,1990 e 1993 
.. % PIB per capita 16 r 
B DK D GR E F IRL i L NL P UK E12 
0 com exclusão dos novos Lander 
Prestações de 
maternidade 
As despesas com prestações de ma­
ternidade, que são muito fracas em 
relação ao PIB, diminuíram ligeira­
mente entre 1980 e 1993. Durante 
este período, o número de nascimen­
tos em relação à população total di-
minui(sobretudo na Grécia, Espanha, 
Irlanda e Portugal) ou permaneceu 
estável, o que foi o caso na maior 
parte dos Estados-Membros. No 
entanto, na Dinamarca e no 
Luxemburgo, a taxa de natalidade 
aumentou durante este período. 
As despesas médias por nascimento 
aumentaram ligeiramente, muito 
particularmente entre 1990 e 1993 
(gráfico 28). Com efeito, em todos os 
Estados-Membros, à excepção da 
Alemanha e da França, os montantes 
médios pagos foram mais elevados 
em 1993 do que 13 anos antes. Na 27 Família: estrutura das prestações, 1980 e 1990 
• Prestaçáo-base • Condição de recursos P Prestação complementar 
Barra da esquerda.' 1960; barra dá direita: 1900; D com exclusão dos novos Lander 
79 
Capítulo 3 «* Tendências na protecção sociale seu ttnanclamemo^fi^^^fif^^^ í^|tó * - Ï ' 
28 Despesas com prestações de maternidade por nado 
vivo em relação ao PIB per capita, 1980,1990 e 
1993 
% PIB per capita 
B DK D GR E F JRL 
O com exclusão dos novos Lânder I L NL P UK E12 Dinamarca, a prestação média dupli­
cou durante o período e, em 1993, 
representando 42% do PIB per capi­
ta, era de longe a mais elevada da 
União; ao mesmo tempo, aumentou 
consideravelmente o número de na­
dos vi vos. 
No entanto, a subida das prestações 
médias registada em muitos Estados-
Membros não está necessariamente 
ligada a taxas de prestações mais ge­
nerosas. Dado o nítido aumento da 
participação das mulheres na vida ac­
tiva no decurso^ deste período, esta 
subida reflecte, em parte, um acrés­
cimo da proporção de crianças nasci­
das de mães activas com direito a 
prestações. 
A estrutura, 
em mudança, 
do financiamento 
29 Financiamento das despesas com a protecção 
social por fonte, 1980,1990 e 1993 
%PIB 
•Outras receitas 
•Governo central • ll§o:; 60 
40 
1301 
m 
w. 
P GR IRL E I B E12 F D UK L DK NL 
O com exclusão doe nowe Lânder; barra da esquerda: 1980; barrado melo: 1990; barra da direita: 1993 Aimportância relativa das diver­
sas fontes de financiamento dos 
sistemas de protecção social contri­
bui igualmente para es diferenças en­
tre os Estados-lvlembros, como o 
modelo das despesas. Em 1993, en­
quanto que a maior parte dos países 
da União financiava o seu regime 
sobretudo com base nas contribui­
ções para a segurança social, em três 
países — Dinamarca, em particular, 
Irlanda e Reino Unido—a tributação 
geral desempenhava um papel pre­
ponderante (gráfico 29). 
Todavia, entre 1980 e 1993, verifi-
couse uma ampla tendência para au­
mentar mais a ligação aos impostos, 
comparativamente com as contribui­
ções. Foi particularmente o caso so­
bretudo após 1990. Para o conjunto 
da União, a parte dos impostos no 
financiamento total passou de 27,5% 
para 29,5%, tendo apenas a Bélgica 
80 
Capítulo 3 - Tendências na protecção sociale seu financiamento 
e a Holanda conhecido uma tendên­
cia inversa. 
No que respeita às contribuições, 
constatou-se uma deslocação parale­
la das contribuições dos empregado­
res para as dos trabalhadores, com o 
principal objectivo de aliviar a pres­
são sobre os custos da mão-de-obra 
num período de desemprego eleva­
do. Em média, a proporção das 
contribuições aplicadas aos empre­
gadores da União passou de 67,5% 
em 1980 para 63,5% em 1990 e para 
menos de 62% em 1993. A baixa foi 
comum na maior parte dos Estados-
Membros, sendo a única excepção 
Portugal, onde as contribuições dos 
empregadores aumentaram conside­
ravelmente entre 1990 e 1993 (de 
68% do total para perto de 75%). 
Estas deslocações na importância re­
lativa das diferentes fontes de finan­
ciamento tiveram por resultado uma 
ligeira redução das contribuições dos 
empregadores em relação ao PIB 
desde 1980. Em relação aos custos da 
mão-de-obra, no entanto, elas tive­
ram tendência a aumentar, reflectin­
do, assim, a baixa dos custos da 
mão-de-obra em relação ao PIB (grá­
fico 30). Apenas na Holanda, as con­
tribuições dos empregadores, em 
relação aos custos da mão-de-obra, 
eram significativamente mais baixas 
em 1993 do que em 1980, embora 
este facto reflicta em grande parte 
uma mudança de classificação (as 
contribuições dos empregadores fo­
ram baixadas e as dos empregados 
aumentadas, mas os salários brutos 
foram aumentados, ao mesmo tem­
po, em compensação). Em Portugal e 
na Bélgica, as contribuições dos em­
pregadores desceram entre 1990 e 
1993 (no primeiro caso, apesar do 
seu aumento comparativamente com 
as contribuições dos empregados). Quadro 8 — Decomposição das despesas com 
prestações de maternidade 
Prestações Número de Despesas 
de nascimentos por pessoa 
maternidade (% total (% PIB per 
(% PIB) população) capita) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 02 
02 
02 
0.3 
0.5 
0.5 
0.3 
0.2 
02 
02 
0.1 
0.1 
0.1 
02 
02 
02 
0.5 
0.4 
0.4 
0.6 
0.4 
0.4 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
0.3 
0.4 
0.1 
0.1 
02 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
02 
0.3 
0.3 
02 
0.3 1.3 
1.2 
1.2 
1.1 
1.2 
1.3 
1.0 
1.2 
1.1 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.3 
1.2 
2.2 
1.5 
1.4 
_1.1 
1.0 
0.9 
1.1 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.6 
1.2 
1.2 
1.3 
1.4 
1.3 
1.3 
^2 
1.1 12.5 
12.4 
19.4 
22.9 
42.7 
42.4 
26.0 
18.1 
19.4 
21.7 
5.9 
8.8 
8.5 
16.2 
18.0 
21.3 
32.9 
30.0 
32.5 
27.4 
26.1 
31.1 
10.9 
10.3 
11.9 
28.1 
24.8 
26.0 
8.4 
9.3 
13.7 
8.5 
11.1 
12.6 
23.6 
14.8 
24.7 
21.9 
18.8 
22.6 
Nota: Alemanha 1993* com inclusão dos novos Lânder 
Fonte: Eurostat, base de dados SEEPROS e Estatísticas Demográficas 
81 -
Capitulo 3-Tendências na protecção sociale seu financiamento m: MM--9 
80 Contribuições dos empregadores e das pessoas 
protegidas em relação aos custos laborais, 1980, 
1990 e1993 
„„ % custos labutais 50 r 
OK IRL P UK L 8 E E12 0 
D com exclusão cios novos Lender; bana da esquerda: 1980; 
barra do meio: 1990: barra da direita; 1993 mM&^mzt Do mesmo passo, as contribuições 
dos empregados têm revelado um au­
mento ainda mais marcado, em rela­
ção aos custos da mão-de-obra, 
crescendo de 10,5% para 14%, entre 
1980 e 1993. 
Financiamento e despesas 
Na maior parte dos Estados-Membros, as receitas totais para financiar os 
sistemas de protecção social em 1993 excederam o total das despesas, 
incluindo os custos de admimstraçao e as prestações e serviços. Tal lôi 
especialmente o caso em países comsistemas de pensões financiados, como 
a Holanda e o Reino Unido, onde as receitas são determinadas mais em 
relação as responsabilidades futuras do que às despesas actuais. No primei­
ro caso, no entanto, as receitas excederam quase em 14% as despesas em 
1993 e, no último, em 10%. Em 1990, a diferença era de 15% e 21%t 
respectivamente. Em vários outros países supostamente sem sistemas fi­
nanciados, também as receitas foram significativamente superiores às 
despesas, o que reflecte, em parte, a formação de reservas para cobrir os 
futuros pagamentos em matéria de pensões. 
As receitas tendem ainda a exceder as despesas devido ao facto de os 
governos manterem uma reserva para enfrentar contingências, a qual é 
geralmente reduzida durante os períodos de recessão em que baixam as 
receitas provenientes das contribuições e dos impostos. Porém, é relativa­
mente raro a protecção social encontrar-se em situação de défice. Em 1993, 
ano em que a presente recessão atingiu o ponto mais baixo, apenas três 
Estados-Membros—França, Portugal e, em certa medida, a Irlanda—se 
encontravam em défice; a Dinamarca e o Luxemburgo apresentavam um 
superavit quase tão grande como o da Holanda e do Reino Unido. Em 1990, 
apenas a Holanda tinha défice, embora bastante pequeno. 
-82-
: ~ í;-:• ' ^k;f#^#f^5 é^rCapmih 
Capítulo 4 Subsídios de desemprego e 
incentivos para encontrar trabalho 
Apersistência de elevados níveis 
de desemprego em quase toda a 
União durante a década de 1980, 
assim como o aumento significativo 
dos mesmos que se registou em 
praticamente todos os Estados-
Membros durante a recessão econó­
mica do início da década de 1990, 
intensificaram a procura das causas 
que estão na sua raiz e a análise dos 
seus efeitos económicos e sociais. O 
objectivo da política tem sempre 
sido, por um lado, obter respostas 
eficazes para os factores que estão na 
raiz do problema e, por outro lado, 
atenuar os seus efeitos nas pessoas 
afectadas. Tendo em vista estes dois 
aspectos, os sistemas de protecção 
social têm sido objecto de um exame 
crescente e rigoroso. Não só têm 
sofrido pressões crescentes de carác­
ter financeiro e administrativo, à 
medida que aumenta o número dos 
que carecem de apoio, mas também 
foram apontados como uma das cau­
sas de fundo do alto nível de desem­
prego. 
Assim, foi largamente argumentado que 
a generosidade dos subsídios de desem­
prego e dos esquemas de manutenção do 
rendimento, através da União, consti­
tuem uma alternativa por demais alician­
te ao emprego, sobretudo no sector de 
actividades com baixa remuneração, 
estimulando pouco as pessoas a procura­
rem trabalho. Segundo esta argumenta­
ção, as verbas disponíveis tenderam a 
diminuir a oferta efectiva de mão-de-
obra. Não necessariamente no sentido de 
reduzir a força de trabalho registada, mas antes no sentido de fazer decrescer o 
número de trabalhadores que efectiva­
mente procuram trabalho. Segundo a 
mesma visão, os referidos factores redu­
ziram potencialmente a procura de 
mão-de-obra, na medida em que fixaram 
um nível rníhimo para os salários, impe­
dindo que desçam para níveis que tomem 
lucrativo para os empregadores contrata­
rem trabalhadores fracamente qualifica­
dos. Por outras palavras: argumenta-se 
que, em muitos Estados-Membros, os 
subsídios foram estabelecidos acima do 
nível em que as empresas podem remu­
nerar trabalhadores que contribuem 
relativamente pouco para o valor acres­
centado, significando isto que os postos 
de trabalho criados para eles foram em 
número muito insuficiente. 
Poucos poderiam afirmar seriamente que 
a existência dos sistemas de protecção 
social e a amplitude dos subsídios dispo­
níveis constituem a causa principal, ou 
uma das causas principais, do actual alto 
nfvel de desemprego na União. No con­
senso geral, esse nível deve-se, em gran­
de parte, a factores macroeconómicos e 
estruturais. No entanto, é possível que 
tenha contribuído para o problema e di­
ficultado a sua solução, impedindo efec­
tivamente que os salários desçam para 
um nível suficientemente baixo para es­
timular a procura de mão-de-obra relati­
vamente pouco qualificada. 
O facto de que a política se tem preo­
cupado cada vez mais em estimular a 
criação de postos de trabalho no 
extremo inferior da escala salarial, 
sobretudo através da redução dos custos da contratação de jovens ou de 
trabalhadores com qualificação 
igualmente baixa — são eles um 
importante grupo dos desemprega­
dos — tem contribuído para que os 
governos repensem a relação entre 
níveis salariais e níveis de subsídios. 
Aos governos dos países da União 
depara-se a necessidade de contraba­
lançar preocupações opostas: gastar 
demais, por um lado, e gastar de me­
nos, por outro. Assim, relativamente 
ao primeiro objectivo, é preciso: 
- travar o aumento das despesas 
de protecção social, mantendo-as 
dentro dos limites de financia­
mento permitidos pela econo­
mia; 
- dar incentivos adequados aos de­
sempregados para que procurem 
trabalho; 
- prevenir os abusos do sistema; 
isto é importante, não só para 
travar as despesas como também 
para manter o acordo da socieda­
de em gastar parte das verbas 
públicas com subsídios ao rendi­
mento. 
O segundo objectivo consiste em: 
- assegurar que quem não conse­
gue encontrar trabalho disponha 
de um nível de rendimentos 
aceitável, que lhe permita sus-
tentar-se e sustentar as pessoas a 
seu cargo; 
83-
ÊÊÊK^^^UK^U^U^^^^^^^^^^^S^^^^^^^^^^^^^^^^^^ÊI 
dar aos desempregados tempo 
suficiente para procurar emprego 
que corresponda às suas aptidões 
e capacidades específicas, facto 
importante para o bom funciona­
mento do mercado de trabalho e 
para a eficiência global da eco­
nomia; 
facultar acesso a um apoio eficaz 
e aconselhamento aos que procu­
ram emprego, desenvolvendo, 
para tal, serviços de emprego e 
agências de colocação eficientes 
(tanto no sector privado como no 
sector público); 
melhorar a capacidade de em­
prego dos desempregados e in­
centivar os empregadores a 
contratá-los, através de medidas 
de acesso à formação e outras 
medidas activas dirigidas para o 
mercado de trabalho. 
O presente capítulo incide sobre as 
medidas de apoio ao rendimento dis­
poníveis para os desempregados em 
toda a União; em especial, sobre o 
modo como a escala dos subsídios de 
desemprego ou da assistência social 
concedida está relacionada com o 
rendimento da pessoa quando no 
activo — trata-se, em termos técni­
cos, da taxa de substituição. Como 
tal, põe em foco não só o incentivo 
potencial dado aos empregados para 
deixarem de trabalhar, passando a ser 
apoiados pelo Estado, como também 
o desincentivo potencial para os ofi­
cialmente registados como desem­
pregados ou economicamente 
inactivos para procurar activamente 
emprego. Dado que o ponto fulcral 
da política respeita aos trabalhadores 
com níveis relativamente baixos de 
salário, a análise concentra-se neste 
grupo de pessoas, sem ignorar, no 
entanto, a relação entre benefícios 
sociais e rendimentos para os que se encontram mais acima na escala 
salarial. 
Metodologia 
Aanálise assenta nos resultados 
de um modelo simulado de pro­
tecção social e sistema fiscal de cada 
um dos Estados-Membros, desenvol­
vido para a Comissão, pelo Serviço 
Central de Planeamento, na Holanda. 
Foi construido de modo a possibilitar 
que os montantes atribuíveis aos 
desempregados com determinadas 
características — em termos do res­
pectivo nível de rendimentos ante­
rior, idade, registo de emprego e 
número de pessoas a cargo — sejam 
calculados e comparados com os ren­
dimentos disponíveis quando traba­
lhavam. O modelo também permite 
tomar em consideração factores tais 
como os subsídios de habitação ou a 
assistência social. No entanto, não 
inclui benefícios fiscais ou pagamen­
to de subsídios, pecuniários ou em 
espécie, que dependam directamente 
das circunstâncias individuais: é o 
caso, por exemplo, dos subsídios 
para despesas profissionais ou redu­
ção de despesas médicas, como taxas 
sobre receitas médicas (ver caixa). 
Embora cálculos deste tipo sejam 
úteis na medida em que patenteiam a 
amplitude dos montantes que podem 
ser pagos a quem está desempregado, 
deve salientar-se que os mesmos só 
revelam uma parte do quadro. Indi­
cam os montantes teóricos susceptí­
veis de serem pagos em casos 
hipotéticos, mas não podem, por 
natureza, patentear os montantes que 
os desempregados efectivamente 
recebem. A única maneira de desco­
brir este parâmetro é fazer um inqué­
rito aos próprios desempregados, 
como o realizado através do novo 
Inquérito aos Agregados Familiares, 
levado a cabo pelo Eurostat com o objectivo de analisar os rendimentos, 
as condições de vida e outras circuns­
tâncias familiares em toda a União. 
Diferenças entre pagamentos teóri­
cos e pagamentos realmente efectua­
dos surgiram sobretudo nos casos em 
que os subsídios dependem das cir­
cunstâncias individuais e estão sujei­
tos a disposições variadas que 
restringem o direito ao seu benefício 
ou dependem do rendimento. Uma 
tendência comum registada em mui­
tos Estados-Membros à medida que 
o desemprego persiste, tem sido a de 
tornar mais rigorosas as disposições 
que regem a continuação desse direi­
to à recepção de subsídio a pessoas 
que permanecem no desemprego 
(procura activa de um emprego e 
obrigação de aceitar empregos ade­
quados quando os mesmos lhes são 
oferecidos). Não é fácil avaliar o 
modo como tais disposições são apli­
cadas na prática, nos diferentes 
Estados-Membros, devido à maneira 
como as mesmas estão redigidas; só 
um exame de casos reais permitiria 
taljuizo. 
É preciso ter presente este ponto em 
toda a análise cnão esquecer que é 
um factor potencialmente importante 
para apreciar os resultados obtidos, 
em especial as comparações entre 
Estados-Membros que eventualmen­
te tenham disposições semelhantes 
para regulamentar o direito, mas 
graus de execução muito diferentes. 
Um outro aspecto a considerar é que 
o modelo e a análise dizem respeito 
a um período específico, Julho de 
1993. Embora os resultados devam 
ser, de modo geral, válidos para 
períodos posteriores, sobretudo no 
tocante a comparações entre países, 
é preciso ter em conta que desde en­
tão se verificaram alterações nas ta­
xas fiscais e nos subsídios em vários 
Estados-Membros, o que pode 
-84-
Capítulo 4 - Subsídios de desemprego e incentivos para encontrar trabalho 
Os dados e o método utilizados 
A análise neste capítulo baseia-se fortemente no modelo de sistema fiscal e de protecção social 
desenvolvido pelo Central Planning Bureau, em Haia, para os serviços da Comissão. Este 
modelo permite estimar a contribuição social e as taxas pagas por uma pessoa solteira ou 
equiparada, um casal e um casal com dois filhos a diferentes níveis de rendimento bruto. E 
permite ainda estimar o subsídio de desemprego ou a assistência social recebida por uma tal 
pessoa, tendo em conta a sua idade, registo profissional e tempo de desemprego. Os novos 
Estados-Membros não foram incluídos no exercício, não sendo, portanto, incorporados na 
presente análise. Foram incluídos, porém, três Estados seleccionados dos EUA, tendo os 
cálculos relativos a Nova Iorque sido utilizados para representar os EUA, embora se deva notar 
que os impostos e as prestações variam um tanto neste país, como, consequentemente, as taxas 
de substituição. No que respeita à Itália, onde a assistência social (em oposição ao seguro social) 
é organizada numa base regional e varia através do país em termos démontante e de condições 
relacionadas com o pagamento, as estimativas para uma pessoa sem direito às prestações do 
seguro social (ou de uma pessoa cujo direito expirou) referem se à Liguna, uma região com um 
PIB per capita um pouco abaixo da média do Norte da Itália e um desemprego acima da média, 
mas com um sistema de assistência social bem desenvolvido. Como tais, poderão ser indicativas 
de outras partes do Norte de Itália, embora podendo também diferir substancialmente da 
situação no Sul do país. Em relação à Espanha, onde a assistência social também está organizada 
a nível regional, as estimativas referem-se a Aragão, região com um PIB per capita superior à 
média e um nível de desemprego interior à mesma. 
Os cálculos incluem os efeitos dos subsídios de habitação na taxa de substituição, assumindo 
que o indivíduo em causa paga uma renda média (embora as estimativas do que constitui uma 
média sejam muito aproximativas devido à falta de dados fiáveis). A taxa de substituição é, 
portanto, definida como rendimento disponível em situação de trabalho relativamente ao 
rendimento disponível no caso de desemprego, incluindo os subsídios de habitação como parte 
do rendimento disponível, que é definido antes de deduzir os custos de habitação (ver secção 
sobre os custos de habitação para mais pormenores). Outros custos, como os custos de cuidados 
dos filhos, os transportes para o emprego (em oposição aos transportes efectuados para procurar 
emprego) ou as despesas relacionadas com o trabalho não são incluídos nos- cálculos, em parte 
devido às dificuldades de os estimar e à grande variação entre indivíduos em circunstancias 
semelhantes, embora, nalguns casos, possam ter um efeito significativo sobre as taxas de 
substituição (no caso, por exemplo, de as mulheres terem de pagar pela guarda dos filhos para 
poderem ocupar um emprego). 
O salário médio bruto de um trabalhador manual na indústria, ml como estimado pela OCDE, 
foi tomado como ponto de referência para comparar as taxas nos diferentes Estados-Membros 
e avaliar o modo como variam se os rendimentos e as circunstâncias familiares variarem. 
Embora pudessem ser usados outros dados para estimar a média, convém notar queos resultados 
pouco dependem de números precisos utilizados para ponto de referencia. Isso não significa, 
em particuIar,queos resultados se apliquem apenas aos trabalhadores Industriais ou apenas aos 
trabalhadores a tempo inteiro. Com efeito, ao interpretar os resultadospara as pessoas de baixos 
rendimentos, deve ter-se em mente que um grande número de trabalhadores, especialmente 
mulheres, estão empregados a tempo parcial, recebendo» portanto» um salário que representa 
apenas uma pequena percentagem da média aqui definida, 
De notar também que a situação fiscal e em matéria de prestações de uma mulher casada que 
vive com o seu marido pode ser diferente da de uma pessoa solteira ou equiparada, pelo que se 
pode partir do princípio de que os cálculos não se aplicam necessariamente neste caso. 
85 
Capítulo 4 - Subsídios de desemprego e incentivos para encontrar trabalho 11PI 
alterar os resultados. Além disso, o 
modelo restringe-se aos 12 países da 
União tal como se encontrava em 
1993, não abrangendo, portanto, os 
3 novos Estados-Membros. Para fins 
comparativos, abarca, porém, três 
Estados dos EUA, sendo os resulta­
dos relativos a Nova Iorque incluídos 
no presente relatório (embora os 
resultados relativos aos outros dois 
Estados sejam, no geral, semelhan­
tes). 
Um outro aspecto a referir é que os 
casos contemplados no modelo se 
limitam aos seguintes: pessoa soltei­
ra ou equiparada, casal, trabalhando 
apenas um dos cônjuges, e casal com 
dois filhos. Embora isso permita exa­
minar os casos mais frequentes, 
exclui casos como, por exemplo, um 
casal em que os dois cônjuges traba­
lham e, em especial, mulheres 
casadas que trabalham, que têm tra­
tamento diferente nos sistemas fiscal 
e de subsídios nos diferentes países. 
Como frequentemente demonstrado por estudos de investigação, estes 
grupos de pessoas tendem, muito 
provavelmente, a fazer depender a 
sua decisão, de procurar ou não em­
prego, do montante de impostos que 
irão pagar, por um lado, e do montan­
te de subsídios que irão receber, por 
outro. Embora, em muitos casos, 
possam ser sujeitos às mesmas taxas 
fiscais e beneficiem das mesmas 
taxas de subsídio aplicáveis às pes­
soas solteiras ou equiparadas, isso 
não é invariavelmente assim, pelo 
que a exclusão destas pessoas repre­
senta uma importante limitação para 
a análise (como adiante se faz notar, 
cerca de 25% dos desempregados na 
União são mulheres casadas). 
Embora a parte principal da análise 
seja constituída pelo cálculo e com­
paração dos rendimentos disponíveis 
no emprego e no desemprego em ca­
sos hipotéticos, um importante ponto 
de partida consiste em analisar as 
verdadeiras características dos de­
sempregados na União, determinan-
Sl Percentagem de homens e mulheres 
desempregados nos Estados-Membros, 1994 
% total de desempregados do assim os casos que, na prática, são 
típicos. Isto para, pelo menos, reduzir 
a discrepância entre o modelo simu­
lado e a realidade. 
Características dos 
desempregados 
Em 1994, último ano relativamen­
te ao qual existiam dados dispo­
níveis (do Inquérito Comunitário às 
Forças de Trabalho), registavam-se 
na União quase 47,7 milhões de pes­
soas desempregadas (de 12 Estados-
Membros). Pouco mais de metade 
era constituída por homens (52%), 
quase metade eram mulheres, cerca 
de metade das quais (49%) eram 
casadas. Estes números divergem 
nalguma medida entre os Estados-
Membros. A proporção dos homens 
oscilou entre 63% na Irlanda e 67% 
no Reino Unido, passando por 47% 
na Dinamarca e 43% na Grécia, 
sendo mais de metade em 7 dos 
12 países, sendo as excepções a 
Irlanda e o Reino Unido, a Espanha, 
o Luxemburgo e a Holanda—embo­
ra em cada um destes casos o número 
fosse ligeiramente superior a 50% 
(gráfico 31). 
De notar, porém, que, no que respeita 
às mulheres, uma significativa per­
centagem das que estão a tomar a 
decisão sobre se vão trabalhar ou 
não, e que não se encontram em 
escolas ou formação inicial, não es­
tão oficialmente registadas como de­
sempregadas, no sentido de procurar 
activamente um emprego, mas sim 
como economicamente inactivas. 
Por outras palavras, muitas das mu­
lheres que todos ós anos entram no 
mercado de trabalho passaram algum 
tempo a tomar conta de crianças pe­
quenas ou a ocupar-se de outras res­
ponsabilidades familiares. Como tal, 
na maioria dos casos, não receberão 
86-
&-*$ • >*: Capítulo 4 ~ Subsídios de desemprego e façantivos para encontrar trabalho 
subsídios sociais para além de, 
talvez, o subsídio de maternidade 
— subsídio esse que, na maioria dos 
Estados-Membros, é concedido ape­
nas por um período limitado (relati­
vamente curto) de tempo (ver 
capítulo 7 dó presente relatório). Por 
conseguinte, frequentemente não 
estão sujeitas à influência de subsí­
dios de desemprego calculados em 
função dos rendimentos que recebe­
riam se trabalhassem. No entanto, é 
provável que sejam influenciadas 
pelos impostos e contribuições 
sociais que elas, e em alguns casos os 
maridos, têm de pagar com base no 
salário bruto que podem ganhar. Esta 
questão não é examinada aqui, mas 
deve ter-se em conta a sua importân­
cia ao avaliar o efeito potencial do 
sistema de protecção social nos in­
centivos para procurar emprego. (A 
escala da dedução dos rendimentos 
brutos através da União é examinada 
no relatório Emprego na Europa 
1995, Parte III, Secção 1). 
Quase 28% do total dos desemprega­
dos nos Estados-Membros têm me­
nos de 25 anos, sendo a percentagem 
sensivelmente igual para os homens 
e para as mulheres. Cerca de 8% dos 
mesmos têm idade inferior a 20 anos. 
A proporção das pessoas com menos 
de 25 anos no total do desemprego 
varia através da União, indo de cerca 
de 40% na Grécia e em Itália, e de 
23% na Dinamarca até 13% apenas 
na Alemanha. Cerca de 43% desta 
população, no conjunto da União, 
está à procura do seu primeiro em­
prego —isto é, não dispõe de registo 
de emprego, que na maioria dos 
Estados-Membros é condição prévia 
para poder beneficiar do subsídio de 
desemprego — variando os números 
entre mais de 70% na Grécia e em 
Itália (o que significa que cerca de 
30% do total dos desempregados 
nestes dois países têm idade inferior 
a 25 anos e nunca tiveram um empre­go) e apenas 14% na Alemanha c 
10% na Dinamarca (gráfico 32). 
Dos desempregados com 25 anos e 
mais, uma importante percentagem 
encontra-se no grupo etário dos 25 
aos 34 anos. No conjunto da União, 
em 1994, perfaziam ligeiramente 
mais de 30% do total das pessoas 
desempregadas, sendo pequenas as 
diferenças de Estado-Membro para 
Estado-Membro. Na prática, isto sig­
nifica que, em média, 60% dos de­
sempregados têm menos de 35 anos 
de idade na União, embora isto se 
verifique mais nos países dos Sul do 
que nos do Norte. Uma proporção de 
20% tem idades entre 35 e 44 anos, o 
que se verifica mais nos países do 
Norte (quase 25%) e menos no Sul 
(quase 15% na Grécia e na Itália e 
17% na Espanha). 
Por conseguinte, em 1994 apenas 
cerca de 20% dos desempregados na 
União tinham 45 anos ou mais. Exis­
tem aqui nítidas variações entre os Estados-Membros, verilicando-se 
que a média da União foi empolada 
pelos valores relativamente altos em 
dois dos maiores países, Alemanha e 
Reino Unido, ao passo que em todos 
os restantes países, exceptuando a 
Dinamarca, a percentagem é inferior 
a 20%. Na Alemanha, a percentagem 
é de 35%; no Reino Unido, de 26%. 
Deste modo, regista-se grande varia­
ção entre os países da União relativa­
mente à idade dos desempregados, 
embora na maioria dos Estados-
Membros uma percentagem substan­
cial tem menos de 25 anos, mais de 
50% têm menos de 35 anos e apenas 
um número relativamente pequeno 
tem 45 anos ou mais. Daqui resultam 
implicações para o nível dos subsí­
dios normalmente concedidos aos 
desempregados que, em alguns paí­
ses, variam consoante a idade e o 
registo profissional. 
Uma percentagem substancial de de­
sempregados de todos os grupos 
32 Percentagem de pessoas com idade inferior a 25 e 
a 35 anos no total dos desempregados nos Estados-
Membros, 1994 _. 
80 % total de homens desempregados % total de mulheres desempregadas 80 
70 
60 h 
50 
40 
30 
20 
10» • 25-34 
• Menos de 25 70 
Ml 
SO 
40 
30 
20 
10 
Nfio existem dados para L 
87-
-Capitulo 4 -Subsídios de desemprego e Incentivos para encontrar trabalho, 
etários na União tem estado sem tra­
balho há muito tempo. Do total dos 
desempregados em 1994 quase me­
tade (48%) tinha estado sem trabalho 
há um ano ou mais, e cerca de metade 
destes estava sem trabalho há dois 
anos ou mais. Relativamente aos pri­
meiros, a percentagem variava entre 
toais de 60% em Itália e quase 60% 
na Bélgica e na Irlanda, menos de 
40% em França e cerca de 30% na 
Dinamarca e no Luxemburgo (Gráfi­
co 33). 
Na perspectiva da presente análise, 
um factor de importância capital é 
talvez o facto de que pouco menos de 
metade (42%) das pessoas registadas 
como desempregadas, de acordo 
com a definição da OIT (disponíveis 
para trabalhar e procurando activa­
mente emprego), recebiam subsídios 
ou assistência em 1994, cerca de 70% 
ou mais na Bélgica, Dinamarca, 
Alemanha e Irlanda e menos de 10% 
na Grécia e em Itália, apenas em par­
te devido à grande proporção dos in­
divíduos com menos de 25 anos (em 
Itália, apenas 11% dos desemprega­
dos com 25 ou mais anos de idade 
recebiam prestações) (Gráfico 34). 
Além disso, apenas 23% das pessoas 
com menos de 25 anos em toda a União recebiam subsídios: dois ter­
ços ou mais na Bélgica, Alemanha e 
Irlanda, mas menos de 15% em 
Espanha, menos de 10% em Portugal 
e apenas 2 a 3% na Grécia e em Itália. 
É também de notar que há evidência 
de que muitos dos que recebem sub­
sídio de desemprego através da 
União não estão oficialmente regista­
dos como desempregados segundo a 
definição internacional. Alguns já 
encontraram emprego a começar em 
data posterior, outros poderão não 
estar disponíveis para trabalhar num 
futuro imediato, como exigido pela 
definição da OIT, e outros, ainda, 
poderão não estar activamente à pro­
cura de trabalho, no sentido de faze­
rem algo de concreto para encontrar 
emprego. Há igualmente evidência 
de que isto é mais provável no Norte 
da União do que no Sul, onde o direi­
to ao subsídio de desemprego ou as­
sistência parece ser mais restritivo 
(ver Emprego na Europa 1994, 
Capítulo 1). 
Por outro lado, numa série de 
Estados-Membros do Sul, os desem­
pregados podem estar a receber ou­
tros tipos de apoio ao rendimento, 
como, por exemplo, da Cassa 
Integrazione na Itália, ou ajudas das autarquias locais em Espanha, que 
não figuram necessariamente como 
assistência no desemprego no Inqué­
rito às Forças de Trabalho (IFT). 
Estes não são tidos em conta na pre­
sente análise. 
No entanto, o número relativamente 
pequeno dos indivíduos registados 
em vários Estados-Membros como 
beneficiários do apoio ao rendimento 
em caso de desemprego é um ponto 
importante a ter em conta ao interpre­
tar a estimativa dos montantes dos 
subsídios a que as pessoas teorica­
mente têm direïlo de acordo com a 
legislação em vigor. Por conseguin­
te, relativamente ao Sul da União, em 
especial, os cálculos das prestações e 
das taxas de substituição podem pa­
recer irrelevantes para a maioria das 
pessoas. 
O potencial de 
rendimentos dos 
desempregados 
Um outro ponto a esclarecer diz 
respeito ao nível normal da re­
muneração dó"5 desempregados 
quando trabalhavam ou a remunera­
ção que poderão obter se encontra-
$3 Percentagem de desempregados sem trabalho 
há um ou mais anos nos Estados-Membros, 1994 
7Q Jd total da dwnmpngadot 84 Percentagem de desempregados que recebem 
subsídio 4e desemprego Ou assistência, 1994 
j/yj^tjotaldadajwtipwfladoa H":..,': - ' 100 
id 
m 
ni 
20 
£12 B DK D QR E F IRL S L NL F UK Eli B DK D GR E F IRL I L NL P 
Mio «datem dwfc» pam UK 
-88 
Capítulo 4 - Subsídios de desemprego e Incentivos para encontrar trabalho 
rem um emprego. Esta questão tam­
bém só pode ser satisfatoriamente 
respondida através de um inquérito 
às pessoas em causa. Infelizmente o 
IFT da Comunidade não contém da­
dos sobre os rendimentos. Embora o 
Inquérito, aos Agregados Familiares, 
da Comunidade, inclua tais informa­
ções, os primeiros resultados ainda 
não estão disponíveis na altura em 
que se redige o presente relatório. 
No entanto, algumas indicações 
sobre a remuneração potencial de 
que os desempregados poderiam dis­
por podem extrair-se do nível educa-
tivo, acerca do qual o IFT da 
Comunidade inclui alguns pormeno­
res. Como se sabe, estes indicam que 
os desempregados são, muito prova­
velmente, pessoas com menos quali­
ficações, menor frequência escolar e 
menos formação profissional do que 
os empregados. Mas indicam, tam­
bém, que uma parte significativa dos 
desempregados possui qualificações 
escolares e formativas superiores ao 
nível da educação básica, e alguns 
têm diplomas universitários. 
Em 1994, metade dos desemprega­
dos tinha completado apenas a edu­
cação básica e não possuia outras 
habilitações, escolares ou profissio­
nais. Em comparação, a percentagem 
das pessoas empregadas com estas 
características era de 36%. O valor, 
no entanto, era geralmente bastante 
mais elevado nas regiões do Sul da 
União e na Irlanda do que no Norte. 
Em Portugal, essa percentagem era 
de 80%, na Irlanda apenas ligeira­
mente inferior, em Espanha superior 
a 70% e em Itália acima de 60%, na 
Grécia apenas 47%. Em todos estes 
países, porém, os números relativos 
de pessoas empregadas possuindo 
apenas a educação básica eram tam­
bém comparativamente altos, embo­
ra inferiores aos das pessoas 
desempregadas (mais de 70% em Portugal, mais de 60% em Espanha e 
mais de 50% em Itália, embora abai­
xo de 45% na Irlanda). Em contrapar­
tida, na Dinamarca e na Holanda era 
inferior a 30% e na Alemanha pouco 
mais de 20%; ambos os casos reflec­
tem o elevado número de pessoas que 
continuam os estudos após a escola­
ridade obrigatória. Em quase todos 
os outros Estados-Membros do 
Norte, exceptuando a Bélgica e o 
Reino Unido, a percentagem era in­
ferior a 50% (Gráfico 35). 
Em 1994, uma média de um terço dos 
desempregados na União tinha 
completado um curso escolar ou for­
mativo, embora abaixo do nível uni­
versitário, para além da escolaridade 
obrigatória: mais de metade na 
Dinamarca e na Holanda, mais de 
60% na Alemanha, mas menos de 
20% na Irlanda e menos de 15% em 
Espanha, Portugal e Itália. 
Assim, em 1994, em toda a União, 
cerca de 16% dos desempregados possuíam graus universitários ou 
qualificações equivalentes (entre os 
empregados essa percentagem era de 
26%). Como tal, poderiam ter conse­
guido níveis de remuneração relati­
vamente altos. No entanto, de modo 
geral, a média das remunerações na 
União para os desempregados quan­
do trabalham é, provavelmente, abai­
xo da média, embora em menor grau 
do que por vezes suposto — excepto 
no caso das mulheres, cujos rendi­
mentos médios estão significativa­
mente abaixo dos dos homens, na 
maior parte dos Estados-Membros. 
Taxas de 
substituição para 
remuneração média 
Do acima exposto, poderia pare­
cer que a pessoa típica que, na 
União, está desempregada tem me­
nos de 35 anos, pode ser tanto do sexo 
35 Percentagem de desempregados e empregados com 
diferentes níveis de habilitações nos Estados-
Membros, 1994 .*. 
% total de desempregados % totat de empregados 
•Nível básico «Nível secundário superior ©Nível universitário 
liíl 100 
•1: 
WÊ 
lli 
20» 100 
Wol 
m 
WM 
®m 
Ett B WC O OR £ f «8. 
Náo existem dadoe para L f It » UK sttSDxoenc FfH.iM.ruc 
89 
Capítulo 4 - Subsídios de desemprego e '•£ 
masculino como do feminino, com 
uma remuneração, quando trabalha, 
inferior à média, talvez mesmo bas­
tante inferior. Porém, como ponto de 
partida para a análise dos níveis de 
apoio ao rendimento atribuível aos 
desempregados nos diferentes 
Estados-Membros, é útil examinai- o 
nível das transferências atribuíveis a 
alguém com o salário médio. De cer­
to modo, isto constitui, um ponto de 
demarcação com base no qual podem 
ser avaliados os pagamentos feitos a 
níveis salariais mais baixos. (Os va­
lores da remuneração média utiliza­
dos relacionam-se com o salário 
bruto de um trabalhador de produção 
na indústria transformadora nos dife­
rentes Estados-Membros em 1993, e 
provêm da OCDE - ver caixa acima). 
Parte-se do pressuposto de que a pes­
soa em causa tem direito a subsídio 
de desemprego durante o período 
máximo permitido em virtude do seu 
registo profissional, e que, sempre 
que os subsídios são fixados em fun­ção das remunerações anteriores, o 
valor utilizado é o da média para 
1993, como atrás definido. Isto ten­
derá a enviesar para cima as estima­
tivas do montante recebido por causa 
da inflação, o que, na prática, signi­
ficará que os rendimentos anteriores 
em que se baseiam as prestações são 
inferiores aos rendimentos actuais. 
Na maior parte dos casos, a amplitu­
de do desvio é provavelmente 
pequena, não só devido à taxa relati­
vamente baixa da inflação em 1993 
— exceptuando a Grécia, em que foi 
de mais de 14%, no resto da União a 
taxa de inflação foi de cerca de 
4% — e porque as remunerações an­
teriores, que estão em causa, respei­
tam aos três ou seis meses 
precedentes, e não ao ano precedente 
(só em Portugal constituem a média 
do ano precedente; na Grécia, onde a 
inflação é muito mais alta do que 
noutras partes da União estão rela­
cionadas com o mês precedente). No 
entanto, à medida que o período de 
desemprego prossegue, o enviesa-
36 Taxa de substituição no caso de rendimentos 
médios para uma pessoa solteira ou equiparada* 
100 r Taxa de substituição (%; 
B Cf! o an 6 P IRL i i «. p wu8 ô CK D «ft g f in. i INLP UKOS 
• 35 «noa de kjacte 910 atas &a gurj:ttpo; a dHhrtrtva t»tti8va « 2 «no» de ttwwinjrego retere-«9 k Ugúrta, | mento para cima aumentará, dado 
que o montante do benefício ou abo­
no recebido se baseará cada vez mais 
num nível de remuneração que bai­
xará, em virtude da inflação, relativa­
mente ao salário que a pessoa em 
causa receberia se regressasse preci­
samente ao mesmo tipo de emprego. 
Assim, os cálculos das taxas de subs­
tituição têm a maior relevância para 
o período inicial de desemprego e 
tornam-se menos importantes para 
longos períodos de desemprego. 
Em 1993, a taxa de substituição 
— ou o rendimento disponível pro­
veniente dos subsídios e assistência 
no caso de desemprego em relação ao 
correspondente à situação de traba­
lho — para uma pessoa de 35 anos de 
idade, solteira ou equiparada, que fi­
cou desempregada e recebia um salá-
rio médio tem um registo 
profissional de 10 anos (a idade pre­
cisa, desde que a pessoa em causa 
tenha 25 ou mais anos de idade, e o 
número exacto de anos de emprego, 
desde que sejam mais de um ou dois, 
tendem na maior parte dos países a 
ter um efeito relativamente pequeno 
sobre os resultados, tal como adian­
te se refere) \tariou de 85% no 
Luxemburgo, cerca de 80% em 
França e Espanha e ligeiramente 
inferior em Portugal (embora a refe­
rência atrás feita aos números relati­
vamente pequenos de beneficiários 
de subsídios deva ser tida em conta) 
a cerca de 48% na Grécia, 44% na 
Irlanda e um pouco mais de 41% no 
Reino Unido (gráfico 36). 
Em contraste com o que se passa nas 
outras partes da União, nestes dois 
últimos países os subsídios de de­
semprego são integralmente (no 
Reino Unido) ou predominantemen­
te (na Irlanda) calculados como taxa 
fixa e não como percentagem de re­
munerações anteriormente recebidas 
em tempo de trabalho. Como tal, são 
-90 
^iMil^'iP^^lfci:: Capítulo 4-Subsides de desemprego a Incentivos pamernxntmr 
fixados de modo a satisfazer as ne­
cessidades básicas dos indivíduos 
— ou famílias — em causa, e não 
como montantes que, em certo senti­
do, substituem remunerações prece­
dentes, como é o caso nos outros 
Estados-Membros. 
Relativamente aos restantes Estados-
Membros, em dois casos — Dinamarca 
e Holanda—o montante líquido recebi­
do pela pessoa em questão quando 
desempregada atingia mais de 70-75% 
do rendimento disponível quando traba­
lhava; na Bélgica e na Alemanha corres­
pondia a mais de 60% e na Itália a 55% 
(embora neste caso exista uma série de 
diferentes mecanismos de apoio ao ren­
dimento e apenas um tenha sido escolhi­
do para o cálculo — o "subsídio de 
mobilidade" susceptível de ser concedi­
do a quem tiver sido despedido devido a 
reestruturação industrial). 
Em comparação, nos EUA a taxa de 
substituição (aqui representada pelo 
Estado de Nova Iorque) mal ultrapas­
sava os 50% para a mesma pessoa, o 
que representa uma taxa abaixo da 
concedida em todos os Estados-
Membros, excepto na Irlanda e no 
Reino Unido. 
Em todos os Estados-Membros, o 
montante recebido sob forma de sub­
sídio de desemprego permanece o 
mesmo durante, pelo menos, seis me­
ses após o início do período de 
desemprego; em todos, excepto em 
Espanha, permanece neste nível du­
rante, pelo menos, duranre primeiro 
ano. 
Em Espanha, o montante baixa após 
180 dias em 10% relativamente aos 
rendimentos anteriores, permane­
cendo a essa taxa reduzida por mais 
18 meses para a pessoa em questão 
(embora menos para as pessoas com 
um registo profissional inferior a cer­
ca de seis anos, sendo a duração da prestação reduzida de dois meses 
para cada 180 dias a menos de em­
prego). 
Após um ano, porém, quando as 
prestações baseadas em seguro ten­
dem a chegar ao seu termo, o mon­
tante recebido sofre uma redução em 
metade dos países, permanecendo 
idêntico na Dinamarca, França, 
Holanda e Portugal, como também 
na Irlanda e no Reino Unido. Em 
1993, após dois anos de desemprego 
o montante permaneceu o mesmo 
como no início na Dinamarca, Itália 
e Holanda, bem como na Irlanda e no 
Reino Unido. Nos outros países, esse 
montante baixa quando as pessoas 
passam das prestações da segurança 
social para a assistência social ou 
para o apoio de rendimento básico. 
Na Grécia, onde não há um rendi­
mento mínimo garantido, a prestação 
de seguro foi reduzida de 50% por 
três meses para a pessoa em questão, 
sendo então substituída por uma taxa 
fixa muito baixa, equivalente a ape­nas cerca de 7% do rendimento dis­
ponível da pessoa em causa quando 
trabalhava (embora fosse maior para 
as pessoas à procura do primeiro em­
prego). Em Itália, a situação varia 
entre o Norte e o Sul do país, bem 
como entre os trabalhadores mais 
idosos e os mais jovens, os que vivem 
em áreas objecto de assistência no 
Sul ou os com 40 ou mais anos de 
idade, com direito a prestações de 
segurança social por mais um ano, 
enquanto outros têm de passar para a 
assistência social organizada numa 
base regional. As condições ligadas 
aos últimos e o montante a pagar 
variam de região para região, mas, 
em geral, o desempregado recebe 
substancialmente menos do que 
quando tinha direito ao subsídio de 
desemprego (na Ligúria, a região es­
colhida como exemplo — ver caixa 
acima —, a taxa de substituição foi 
reduzida para metade para a pessoa 
em causa). 
37 Taxa de substituição no caso de rendimentos 
médios para um casal com 2 filhos* 
10oT«.d..ub.il.U^o(S) 
desempregado há 6 meses 
tlitl 
Wã 
I1É 
ItÔI desempregado há 2 anos 
a i 100 
Ô0 
I Ml 
ÉB§ 
WÊ 
B DK D QR 6 P IRL I L NL P UK U8 6 OK D OH E F IRL I LNLFUKU8 
* 98 «no» «• Mad* * 10 «K» 4» itçntK * «Klmtfv» nUttw « 2 ttt0t<to<fMWnpngor«4«»HwàUg<Mft.l 
91 
Capítulo 4-
A redução do apoio ao rendimento ao 
fim de um ano era particularmente 
marcada no Luxemburgo, onde a 
taxa de substituição baixou de 85% 
para 45%, e na Bélgica, onde a mes­
ma desceu cerca de 20 pontos per­
centuais. Em contrapartida, tanto na 
Alemanha como em França, a redu­
ção foi comparativamente pequena 
— apenas cerca de 6-7 pontos per­
centuais —, significando isso que 
existe uma pequena diferença entre 
os montantes pagáveis provenientes 
do seguro de desemprego e os deri­
vados dos regimes de assistência. 
Após mais seis meses (18 meses de 
desemprego no total), a taxa de subs­
tituição na Holanda foi reduzida para 
17,5% para a pessoa em causa (em­
bora, no caso de as contribuições te­
rem sido pagas durante 15 anos, e não 
10, a redução seja diferida por seis 
meses e por seis meses adicionais por 
cada cinco novos anos de contribui­
ções). Em Portugal, onde a duração 
das prestações baseadas em seguro 
está relacionada mais com a idade do 
que com as contribuições, a taxa foi 
reduzida de 79% para 42% após 
18 meses para uma pessoa com 
35 anos (para uma pessoa com 
40 anos, a redução teria vindo após 
21 meses; para uma pessoa com 45 
ou mais, após dois anos). Em França, 
a taxa foi reduzida após 20 meses de 
desemprego em 7 pontos percen­
tuais. 
Para a pessoa em questão, que ganha­
va um salário médio quando traba­
lhava e esteve desempregada durante 
dois anos. o apoio líquido ao rendi­
mento recebido era inferior a metade 
do rendimento disponível quando 
trabalhava em 7 Estados-Membros, 
embora superior a 40% em todos, à 
excepção da Grécia e Itália, e igual 
a 55-60 % em dois outros 
— Alemanha e Holanda. Em três 
países, porém — Dinamarca, Espanha e França —, era superior a 
70% do rendimento disponível, mes­
mo após este período de tempo (Grá­
fico 36). 
Contudo, para além de dois anos de 
desemprego, a taxa de substituição 
em França baixou para 64%, seguin-
dose uma redução ulterior para 55% 
após outros quatro meses; em 
Espanha, a pessoa em causa teria de 
passar para a assistência social a ní­
vel regional, o que implicava uma 
queda substancial no montante rece­
bido (na região de Aragão, tomada 
como exemplo na análise, a taxa de 
substituição caiu para apenas 23% 
neste caso). Em Portugal, onde, tal 
como na Grécia, não existe um ren­
dimento mínimo garantido para as 
pessoas sem trabalho, a taxa caiu 
para zero. 
Em comparação, nos EUA, após dois 
anos de desemprego, a taxa para uma 
pessoa com as mesmas característi­
cas foi de apenas 30% do rendimento 
disponível quando trabalhava, por­
tanto, significativamente abaixo do 
nível registado em todos os países da 
União, à excepção dos do Sul. 
Efeito das pessoas 
a cargo 
Nos Estados-Membros em que o 
montante inicialmente concedido a 
uma pessoa que ficou desempregada 
depende da remuneração precedente, 
o mesmo tem tendência a não depen­
der das circunstâncias familiares 
— excepto na medida em que estas 
afectam outros subsídios ou ajudas 
que possam ser concedidas como, 
por exemplo, subsídios de habitação, 
como adiante referido. Dado que o 
rendimento disponível quando no 
trabalho tende a ser mais alto no caso 
de indivíduos com pessoas a cargo, 
devido a taxas fiscais efectivamente mais baixas, a taxa de substituição 
pode ser, para esse indivíduo, mais 
baixa do que para um indivíduo sem 
pessoas a cargo. O efeito dos impos­
tos sobre o rendimento disponível é, 
no entanto, até certo ponto, neutrali­
zado pelo facto de que, quando há 
filhos, as ajudas concedidas para os 
mesmos são normalmente as mes­
mas, quer a pessoa trabalhe quer não 
(a adição de uma taxa fixa a ambos 
os montantes eleva, assim, a relação). 
Por conseguinte, para uma pessoa 
que ficou desempregada em 1993, a 
taxa de substituição foi inferior no 
caso de ter cônjuge ou filhos depen­
dentes na Bélgica, Espanha, França e 
Portugal (ver Gráfico 37). Na maio­
ria dos outros países foi significativa­
mente mais alta, na ordem dos 10% 
ou mais. Foi este o caso sobretudo na 
Irlanda e no Reino Unido, reflectindo 
a percepção de necessidades de apoio 
ao rendimento maiores para os que 
têm família do que para os que a não 
têm. Em ambos os países, a taxa de 
substituição foi, em 1993, cerca de 
30 pontos percentuais mais alta (aci­
ma de 70% mais alta em termos do 
montante recebido) para uma pessoa 
casada com doisdilhos do que para 
pessoa solteira ou equiparada. 
No Reino Unido, porém, o montante 
mais elevado concedido em tais cir­
cunstâncias reflecte também o facto 
de as transferências para os desem­
pregados cobrirem os custos de habi­
tação, que, por sua vez, é suposto na 
análise aumentarem com a dimensão 
da família para cada nível dado de 
rendimentos em situação de empre­
go. Como adiante se verá com mais 
pormenor, tais subsídios podem 
constituir uma parte significativa do 
rendimento disponível recebido por 
uma pessoa desempregada no Reino 
Unido, podendo alterar radicalmente 
o quadro comparativo das taxas de 
substituição. Os subsídios de habita-
92 
Capítulo 4 - Subsídios dedesempregoa Incentivos para encontrar trabalho 
ção são também um importante fac­
tor em casos particulares na 
Dinamarca, Alemanha, França, 
Irlanda e Holanda. 
Tomando em conta as circunstâncias 
familiares, verifica-se uma diferença 
menor entre os Estados-Membros no 
tocante aos níveis relativos do subsí­
dio. Exceptuando a Bélgica, Grécia e 
Itália, nos demais países o rendimen­
to disponível para uma pessoa 
desempregada que ganhava anterior­
mente um salário médio, e que tem 
família com dois filhos a cargo, era 
de 70% ou mais do rendimento de 
que dispunha quando trabalhava. Na 
Dinamarca e no Luxemburgo essa 
percentagem atingia os 90% (no pri­
meiro, em parte devido aos subsídios 
de habitação). Na Bélgica e em Itália 
foi ligeiramente inferior a 70% (66% 
nos dois países), pelo que a Grécia é 
o único país da União em que a taxa 
de substituição foi substancialmente 
inferior a 70% (55%). 
Por contraste, nos EUA a taxa de 
substituição para uma pessoa com 
essas características foi, em 1993, 
inferior a 50%, portanto inferior à de 
todos os países da União Europeia, 
incluindo a Grécia. 
O nível do apoio ao rendimento num 
tal caso não tende a mudar muito à 
medida que o período de desemprego 
aumenta. Só na Grécia e em Portugal, 
o montante líquido concedido sofreu 
uma redução de mais de 10% após 
dois anos de desemprego — em 
Portugal cerca de 25% a pouco me­
nos de 40% do rendimento disponí­
vel quando no trabalho. Estes dois 
países são, no entanto, os únicos da 
União em que, após dois anos de 
desemprego, a taxa de substituição 
era, em 1993, inferior a 66%. Em 
comparação, nos EUA, embora o 
montante líquido do apoio ao rendi­
mento concedido a uma família com dois filhos tivesse sido mais alto se se 
tratasse de um desempregado de lon­
ga duração, e não de um desempre­
gado sem trabalho há relativamente 
pouco tempo, o montante perfazia 
apenas 57% do rendimento disponí­
vel de uma pessoa com remuneração 
média. 
Períodos de 
desemprego 
mais longos 
Nos EUA, o montante líquido 
recebido permaneceu inaltera­
do no caso do desemprego persistir 
por mais de dois anos. O mesmo se 
verificou na maioria dos países euro­
peus, à excepção de Espanha e de 
França, como assinalado atrás, e 
Portugal (Gráficos 38 a 49), o que 
ilustra, por Estado-Membro, a altera­
ção registada no montante líquido da 
assistência concedida a pessoas com 
circunstâncias familiares diferentes, 
em períodos de desemprego varia­
dos; nestes casos, pressupõe-se que a 
remuneração quando no trabalho 
correspondia a 75% do salário mé­
dio, como atrás definido, o que cor­
responde mais à realidade, embora o 
padrão da alteração no montante re­
cebido devesse ser igual nos diferen­
tes níveis salariais). 
Em Portugal, o caso mais extremo, o 
montante concedido tanto a pessoa 
solteira ou equiparada como a um 
casal de desempregados por mais de 
dois anos, ficou reduzido a zero após 
dois anos de desemprego, e, no caso 
de um indivíduo com dois filhos a 
cargo, foi reduzido para menos de 
7% do rendimento disponível quan­
do empregado para uma pessoa a re­
ceber 75% dos rendimento médio 
(sendo a única transferência o abono 
de família). Em Espanha, o montante 
concedido sofreu uma redução de quase 60% para pessoa solteira ou 
equiparada neste nível de rendimen­
tos quando trabalhava, após este pe­
ríodo de tempo, embora para casal 
com dois filhos a redução fosse de 
apenas 25%, aproximadamente. Em 
Itália, a redução registada neste últi­
mo caso foi muito pequena, mas re­
lativamente a pessoa solteira ou 
equiparada foi de quase 50%, ao pas­
so que em França foi muito pequena 
para uma família com dois filhos e só 
de 20% para pessoa solteira ou equi­
parada. 
Taxas de 
substituição 
de remunerações 
abaixo da média 
Como atrás referido, uma grande 
parte dos desempregados ga­
nha, provavelmente, salários abaixo 
da média quando trabalha. Isto não só 
devido aos níveis mais baixos de ha­
bilitações que os desempregados, em 
média, apresentam, mas também em 
virtude de os jovens se encontrarem 
em maior número na população dos 
desempregados do que na dos empre­
gados. Outro aspecto é o facto de 
quase metade dos desempregados se­
rem mulheres, que, por sua vez, 
ganham, em média, apenas cerca de 
75% da média dos salários dos ho­
mens na União (só 70% no Reino 
Unido e na Irlanda, 75% na 
Alemanha, Bélgica e Portugal, mais 
de 75% na Grécia, Espanha e 
Holanda, 80% em França e 85% na 
Dinamarca — valores baseados nos 
dados do Eurostat, relativos aos salá­
rios brutos médios por hora, de ope­
rários manuais na indústria, para 
Outubro de 1993). 
Em 1993, a 80% da remuneração mé­
dia, a taxa de substituição era, para 
93-
Capítulo 4- \ encontrar trabalho 
Taxas de substituição para diferentes períodos de tempo no desemprego 
nos Estados-Membros 
(Pessoa de 35 anos de idade com 75% da remuneração média com um registo 
profissional de 10 anos) 
38 Bélgica 
Taxa de substituição 
120 r 39 Dinamarca 
too 
80 f 
60 • 
40 
20 h —Solteiro ou equiparado 
".--.Casado 
--- Caaado, oam doía «hoa 1 120 
100 
«o 
80 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Período de desemprego (meses) 
40 Alemanha 
Taxa de substituição 
120 
100 -
80 -
60 
40 Y 
——8«a*9 PU «pDpaWto 
*" r Caaado, eom «Job «ma ;í;í^*^!W*>Íf^¥íÍ-*t^; 120 
• 100 
\ *9 
60 
H 40 
20 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 Taxa de substituição 
— SoRelro ou aqylparado 
Caaado 
—~ Casado, com dota Orna 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 
6 12 18 24 30 36 42 
Período de desemprego (meses) 48 
41 Grécia 
Taxa de substituição 
120 
100 
80 j-
60 
40 
20 
0 ——Sota*» ou 
• - aquir*«id04CB*ada* 
<*.*-,Çaseao, som dOfííBw» , 
H ' | 
*''" "'! «h»11 ' 
1 1 ii ill,il > 1— I I, „ 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Period© da desemprego (meses) 6 12 18 24 30 36 42 
Período de desemprego (meses) 48 
42 Espanha, ',;'-•;, 
Taxadesuîjsftapap 
120 
100 
80 
60 
40 
20 triT tt;it,nirftHiij*ftM*t>,i 
~80MtoM*QUto«Mto 
-••Caaado 
* —• CtaMa?* flWR dps} #JbCMl 
> i , ,i I i í l 1 120 
• 100 
80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 »0 36 42 48 
Pertodo de desemprego (meses) 43 írança 
Taxa de substituição 
120 
100 • 
a 
60 F 
B0 
40 
20 
0 U.-L'<.--l.-L. SJÎE5; 
«SoSaire ou equiparado 
•Caiado 
• Caaado, com <*>«> Who» 120 
• 100 
-•] 80 
60 
•j 40 
- 20 
0.. 
0 8 12 18 24 30 36 42 
Período de desemprego (meses) 48 
-94 
Capitulo 4~Si*Wdkmo*deaompregoelnc0nt^ 
Taxas de substituição para diferentes períodos de tempo no desemprego 
nos Estados-Membros 
(Pessoa de 35 anos de idade com 75% da remuneração média com um registo 
profissional de 10 anos) 
44 Irlanda 
Taxa de substituição 
120 
100 
80 
60 
40 | 
- Solteiro ou equiparado 
-Casado 
20 •" Caaado,oomdoiaWho» 45 Itália 
120 
100 
80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 .36 42 48 
Período de desemprego (meses) 120 
100 Y 
80 
60 
40 
20 Ta*a de substituição 
*x» 12 MM. «aaua*»iK»>i>.» UtfMe 
—Solteiro ou equiparado 
• -•Casado 
— Casado, com doa» IMhoe 120 
100 
60 
40 
A 20 
12 18 24 30 36 42 48 
Período de desemprego (meses) 
46 Luxemburgo 
Taxa de substituição 
120 
100 
80 }• 
60 
40 
20 • """1 * 
!_».*» . - - ..-.—, 
. *~—-Sotetmou equiparado 
Caiado 
-—Casado, «am do* «hoa 
i 111 ,i i , ,.i i i i , i> 120 
100 
80 
60 
40 
20 47 Holanda 
Taxa de substituição 
120 r 
100 
80 
M50 
40 
20 -8oMro^equlpa«to':::;: 
• Casado, oom** Shoe 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Período de desemprego (meses) 6 12 18 24 30 36 42 48 
Período de desemprego (meses) 
48 Portugal 
Taxa de substituição 
120 r 
100 \ 
80 
€0 tayi^^fe&i^W^irii: 
1 
Solteiro ou equiparado 
Caaado 
Casadevsom doit «hoa 
„, i i,. i . .!•» 120 
100 
80 
60 
- 40 
• 20 
0 6 12 18 24 30 38 42 48 
Período de desemprego (meses) 49 Beino Unido 
TaxadesubeatUrÇfio 
120 r 
100 
80 
: ,,«, !i: ï:, ,;;iiii;.*,ii';;;i,h in ll..>;^i,l;;^ii,;iiïiji>, ;.;I;.I.<,I,I;.M;ÍÍ»M,.,I;,Í^IÍ.;;;I;Í ;;, 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 « ,*% » » 42 Q48 
Período de desemprego (meses) 
-95 
Capitulo 4- Subsídios de oteemprogx>e Incentivos pamenc^ Ât>&%~í 
pessoa solteira ou equiparada, de 
35 anos de idade, com um registo 
profissional de 10 anos utilizado nos 
cálculos atrás apresentados, e que 
acabara de ficar desempregada 
variava de 85% ou pouco mais do 
rendimento disponível quando traba-
lhava na Dinamarca, França e 
Luxemburgo, ligeiramente menos de 
80% na Bélgica e cerca de 75% na 
Holanda e em Portugal, até ligeira­
mente menos de 60% na Grécia e 
50%, ou um pouco menos, na Irlanda 
e no Reino Unido (ver Gráficos 50 a 
61, que mostram a variação da taxa 
de substituição, tomando por base os 
salários brutos em cada Estado-
Membro). 
Para casal com dois filhos neste nível 
de remuneração, a taxa de substitui­
ção era de 80% ou mais em seis 
Estados-Membros (no Luxemburgo 
quase 100%) e cerca de 75% em qua­
tro outros. Deste modo, só em dois 
países, Grécia e Espanha, esta taxa 
era menor (66% no primeiro e 75% 
no último). 
Em contrapartida, nos EUA, a taxa de 
substituição para pessoa solteira ou 
equiparada com estas características 
era pouco mais de metade, mais bai­
xa do que em todos os países euro­
peus, à parte a Irlanda e o Reino 
Unido, e para um casal com dois 
filhos era ainda mais baixa, apenas 
47% — bastante inferior ao nível de 
qualquer dos países europeus. 
Comparando a taxa de substituição no 
caso de 80% da remuneração média à 
taxa correspondente à média em cinco 
Estados-Membros — Alemanha, 
Espanha, Luxemburgo, Holanda e 
Portugal—a mesma era bastante seme-
lhanteparapessoa solteira ou equiparada, 
reflectindo a relação entre o nível do 
subsídio e a remuneração anterior, nos 
outros sete países era mais alta, reflectin­
do o efeito de valor fixo pagável (sobre­tudo na Irlanda e no Reino Unido) ou do 
tecto imposto aos montantes do subsídio 
(nos outros cinco países). Tais tectos po­
dem efectivamente significar que o 
sistema ligado aos rendimentos épratica-
mente idêntico aum sistema de valor fixo 
a níveis salariais acima do tecto (que é 
definido a um nível relativamente baixo 
em relação aos rendimentos médios nos 
últimos cinco países). 
No caso da remuneração ser inferior 
a 80% da média, na maioria dos casos 
as taxas de substituição tendem a 
aumentar. Para pessoa solteira ou 
equiparada com as características 
atrás definidas, em 1993 e no caso de 
65% da remuneração média, essa 
taxa era de 80% ou mais em seis 
Estados-Membros e de 75% ou mais 
em dois outros. Apenas na Irlanda e 
no Reino Unido era inferior a 60%. 
Para casal com dois filhos rondava os 
85% ou mais em nove Estados-
Membros e nos três outros cerca de 
80% ou pouco menos. 
Para pessoa solteira ou equiparada 
cuja remuneração, quando no traba­
lho, corresponde a metade do salário 
médio, a taxa de substituição era de 
90% ou mais em 7 países — e mais 
de 100% em Portugal (onde a presta­
ção mínima a pagar era igual ao salá­
rio mínimo antes das deduções, o 
que, na prática, era superior ao salá­
rio líquido recebido a esse nível de 
rendimentos)—e entre 70 e 77% em 
quatro outros países. Só no Reino 
Unido era inferior a 70%, embora só 
ligeiramente. Para um casal com dois 
filhos, nas mesmas circunstâncias, a 
taxa era superior a 100% em seis 
países e de 90% ou mais nos restan­
tes, excepto no Reino Unido (onde 
era de 85%). 
Nos EUA, mesmo no caso de metade 
da remuneração média, pessoa sol­
teira ou equiparada que ficou desem­
pregada recebia menos de metade do rendimento que tinha quando traba­
lhava; para casal com dois filhos essa 
taxa era, no entanto, ligeiramente su­
perior a 80%. 
A medida que o período de desem­
prego se prolonga para uma pessoa a 
receber metade dos rendimentos mé­
dios, a taxa de substituição decresce 
em sete dos Estados-Membros 
— Bélgica, Alemanha, Grécia, 
França, Itália, Luxemburgo e 
Portugal, embora em 10 pontos per­
centuais ou menos em todos os paí­
ses, à excepção da Grécia (onde a 
taxa desceu em 1993 para apenas 
16% do rendimento disponível quan­
do a pessoa trabalhava, após 15 me­
ses de desemprego) e Portugal, e, 
em todos, salvo na Grécia e no 
Luxemburgo, apenas para pessoas 
solteiras ou equiparadas — mas per­
manece mais ou menos igual nos ou­
tros cinco países. 
Taxas de 
substituição 
para remuneração 
acima da média 
Para quem fica desempregado 
após ter ganho acima da média, 
o montante que pode esperar sob for­
ma de apoio ao rendimento é geral­
mente inferior ao rendimento que 
tinha, o que é de prever se tomarmos 
por termo de comparação um indiví­
duo com salário médio. Relativa­
mente a uma pessoa que ganhava 
150% do salário médio (mas com as 
mesmas características da pessoa nos 
exemplos anteriores), em 1993 só em 
dois países isso não se registava 
— na Holanda, onde o montante re­
lativo que podia ser recebido era mais 
ou menos o mesmo, e em Portugal, 
onde era mais alto (atingindo 84% do 
rendimento disponível anterior, o 
-96-
Capitulo 4 ~ Subsídios de desemprego e incentivos para encontrar trabalho 
que é muito superior ao que se regista 
em qualquer outro país da União, 
reflectindo a ligação das prestações 
aos rendimentos antes das deduções, 
de que resulta um acréscimo das 
prestações em relação aos rendimen­
tos líquidos até três vezes o salário 
mínimo). Em quatro Estados-
Membros, os dois já citados e a 
França e o Luxemburgo, a este nível 
salarial a taxa de substituição era cer­
ca de 75% ou mais. Em quatro outros 
países, Grécia, Irlanda, ItáUa e Reino 
Unido, era abaixo de 40% (pouco 
mais de 30% neste último). 
Relativamente ao casal com dois filhos e 
ao mesmo nível salarial quando no 
emprego, a taxa de substituição era cerca 
de 80% ou mais nos quatro primeiros 
países, e cerca de 70% ou mais nos ou­
tros três — Alemanha, Espanha e 
Luxemburgo. Em contrapartida, na 
Irlanda, em ItáUa e no Reino Unido, era 
apenas de aproximadamente 50%, e na 
Grécia era inferior a 40%. 
No caso do nível salarial ser o dobro 
do médio, a taxa de substituição em 
Portugal era ainda mais alta, 88% do 
rendimento disponível anterior, 
rondando os 75% em França, se bem 
que no resto da União, em cinco 
Estados-Membros, era de 30% ou 
menos. 
Nos EUA, a taxa de substituição para 
pessoa solteira ou equiparada que ga­
nhava 150 ou 200% do salário médio 
era superior (pouco abaixo de 50%, 
no primeiro caso, e 40% no último) à 
de quatro países da União Europeia. Taxas de 
substituição 
para pessoas sem 
registo profissional 
Oexemplo atrás utilizado para 
avaliar a taxa de substituição 
não é necessariamente característico 
de todos os desempregados nos paí­
ses da União. Como já se disse, uma 
percentagem relativamente alta é 
constituída por jovens que poderão 
estar à procura do seu primeiro em­
prego e que, portanto, não têm ante­
cedentes profissionais — que é 
habitualmente condição para receber 
subsídios baseados em seguros. 
Alternativamente, podem ser mulhe­
res que regressam ao trabalho e que 
perderam o seu direito ao subsídio de 
desemprego. Nestes casos, as pes­
soas em questão terão que depender 
de qualquer forma de assistência so­
cial ou garantia de rendimento míni­
mo. 
A fim de ilustrar a situação de tais 
pessoas em diferentes Estados-
Membros toma-se como exemplo um 
indivíduo de 24 anos de idade cujo 
salário potencial é apenas metade da 
média ganha por um trabalhador fa­
bril na indústria transformadora 
(para fins de comparação de resulta­
dos, na maior parte dos casos uma 
idade mais alta ou um salário maior 
têm relativamente pouca importância 
se as pessoas não possuírem registo 
profissional). 
Em primeiro lugar, para uma pessoa 
desta idade, com um registo profis­
sional de dois anos, e inde­
pendentemente de ser solteira ou 
equiparada, ou casada com filhos, a 
taxa de substituição era, em todos os 
Estados-Membros, à excepção do 
Reino Unido, exactamente a mesma 
do indivíduo de 35 anos de idade com 
o registo profissional de 10 anos, uti­lizado nos exemplos anteriores. No 
Reino Unido, o montante global de 
assistência recebida era ligeiramente 
inferior para pessoas com menos de 
25 anos de idade, devido a uma redu­
ção no seu direito a subsídio de habi­
tação, de que resultava uma taxa de 
substituição de cerca de 65,5%. em 
vez de 68,5%. 
No caso de não haver qualquer regis­
to profissional, a situação era um 
pouco diferente. Em dois países. 
Grécia e Portugal, a pessoa em causa 
não tinha direito a qualquer assistên­
cia (gráfico 62). Em França recebu 
apenas 30% do rendimento disponí­
vel que teria ganho a metade do salá­
rio médio (o montante recebido 
consiste apenas do subsídio de hab}-
tação, uma vez que uma pessoa com 
menos de 25 anos não tem direito à 
assistência social — minimum d'in­
sertion; para uma pessoa com 25 ou 
mais anos de idade, nas mesmas cir­
cunstâncias, a taxa de substituição 
elevava-se a 65%). Em dois outros 
países, Espanha e Itália, onde a assis­
tência social é gerida mais a nível 
local do que a nível nacional, varian­
do o seu montante através do país, o 
montante a pagar era tipicamente in­
ferior a 50% do que essa pessoa teria 
recebido a esse nível de rendimentos. 
Em quatro países, Dinamarca. 
Irlanda, Luxemburgo e Holanda, era 
superior a 70%. 
Em todos os Estados-Membros, à ex­
cepção de França e do Reino Unido. 
a taxa de substituição era idêntica 
para pessoas em circunstâncias se­
melhantes còm mais ou menos de 
25 anos de idade. Em França, como 
já foi assinalado, a taxa para os pri­
meiros era duas vezes superior à dos 
últimos, enquanto que no Reino 
Unido era superior em 8 pontos per­
centuais. 
97-
Capítulo 4 - Subsolos de < 
Taxas de substituição a diferentes níveis de rendimentos nos Estados-Membros 
(35 anos de idade, desempregado há 6 meses com um registo profissional de 10 anos) 
60 Bélgica 
Taxa cie substituição 
120 
100 
60 
60 
40 
20 
0 ——SoKatroouequipaíado 
^"•-Caaado 
—•—Casado, eom dota «hoa 120 
100 
60 
60 
40 
20 
SO 85 80 80 100110 
52 Alemanha 
Taxa de substituição 
120 
100 
80 
60 
40 
20 h 
0 0 
200 MS 150 
Sala/to «m % do taMuto médio 
120 
-Soíaao ou aquiptrado 
•Caaado 
•••-« Catado, com doit Whoa J -JQQ 
ao 
60 
40 
4 20 51 Dinamarca 
Taxa (Se substituição 
120 
100 t 
60 
60 • 
40 
20 -8oNalroái«<|ulpanKk> 
•Caaado 
• Casado, com doto Mtwa 120 
100 
60 
60 
40 
20 
SO Í5 «0 «5 100110 «6 1» COO 
Sattrie am % <fe tattrto «**> 
53 Grécia 
Taxa de substituição 
80 «5 80 90 100110 1SS 160 tOO 
«alerto am % do aaláitomadlo :.-, |Ô «í , «Û 90 100 Htj 1Í8 150 «90 
SfliérioMt % do WWOÍWWO 
54 Espanha 
Taxa de substituição 55 França 
Taxa<Je«ub$tHuiçfio 
120 r 
mm -Botara ou «juajaiado 
-Optado 
» Catado, com dolt Whoa 120 
100 
60 
•j 60 
40 
20 
so es ao «o 100110 1*5 1SO 200 
Salaria «m % do «tório medo 80 S5 » *> 100 ItO 1ÍÍ „ 150 ,400 
Salário »m % do «alerto miolo 
98 
Subsídios deaesempwgo e incentivos para encontrar trabalho 
Taxas de substituição a diferentes níveis de rendimentos nos Estados-Membros 
(35 anos de idade, desempregado há 6 meses com um registo profissional de 10 anos) 
56 Irlanda 
Taxa de substituição 57 Itália 
Taxa de substituição 
120 
100 
80 
60 
40 
20 -Sohatroouaqulpafaòo 
•Caaado 
• Caaado, oom dota «N* 120 
100 
80 
•\ 60 
40 
20 
S0 «5 «0 90 100110 126 160 S00 
Salário am % do «atavio médio «0 6S 80 «0 ,100110 129 ISO «00 
Salarie am * do atttrto médio 
58 Luxemburgo 
Taxa de substituição 59 Holanda 
Taxa de substituição 
120 r 
100 h 
80 
60 
40 
20 V 120 
-Soltatroou«qiiptr«do 
•Catado 
•"—Catado, com dolt «hot 1 IQQ 
so es so «o 100110 iss iso 200 
Salário «n * doaatftrta média $0 es ao 90 looiifi ws 1» 200 
aat*riown%do*tiariofl*ite 
60 Portugal 
120 
100 
80 
60 
40 • 
20 * T«xa<feft)taffiUlclQ 
Soufre ou «quitando 
Catado 
Catado, com do* «lho» 
r~S5ZZZ^*.•^#**™*,'•^• 120 
100 
80 
60 
i 40 
20 61 ftafao Unido ; 
Taxad«i44beatulclo 
120 r 
100 
60 
60 
40 
20 QolMMfO Ou §t)UlpiidQ 
'Cassas 120 
100 
60 
60 
40 
20 
80 85 M 90 tO0110 126 ISO S00 
Salário am % do talado médio so es ao «0 too 110 «s iso eoo 
Salário «m % do «attrto médio 
99-
Capitulo 4 -Subsídios de desemprego e incentivos para encontrar trabalho 
62 Taxa de substituição para uma pessoa solteira ou 
equiparada, de 24 anos, com 50% do salário médio 
(há seis meses no desemprego) 
120 Taxa de substituição {%) 
Sem história de emprego Há 2 anos no emprego 
100 f 
80 
60 
40 
20 T 120 
4100 
80 
m 
40 
20 
B OK D GR E F IFH. I L NL P UK US B DK D OR Ë F l«. I L NI P UKU6 
I a estimativa relativa a "sem história d« emprego" retere-sa a Uflúrla Em comparação, nos EUA o apoio ao 
rendimento que, neste caso, se podia 
receber correspondia a 52% do ren­
dimento disponível a metade do salá­
rio médio, mais alto do que em seis 
países da União. 
Para a mesma pessoa com família a 
cargo, a situação é nitidamente dife­
rente. Em cinco Estados-Membros, 
recebia o mesmo montante que era 
concedido a uma pessoa com registo 
profissional, em dois outros países 
esse montante era ligeiramente infe­
rior. Só na Grécia e na Irlanda recebia 
pequenos montantes, apenas 4% do 
rendimento disponível a metade do 
salário médio no primeiro e 21% no 
segundo. No resto da União, a taxa 
de substituição para tais agregados 
familiares era inferior a 85% apenas 
na Bélgica (79%) e em Espanha 
(73%) (ver Gráfico 63). 
63 Taxa de substituição para uma pessoa casada com 
24 anos e 2 filhos com 60% do salário médio (seis 
meses de desemprego) 
120 Taxa de substituição <%) ^ 2 _nos n(J em,rôfl0 , 120 
100 
80 k 
60 
"40;;: 
im Sem história de emprego 
I ÍOOÍ 
mi 
60 
1101 
wm 
B DK D GR E F IFH. I L NL P UK US 8 OK O OR £ F a I L NL P UK US 
I a estimativa relativa a "sem história de emprego" refere-se à Llgúria Subsídios 
de habitação 
Em cinco Estados-Membros, 
Dinamarca, Alemanha, França, 
Holanda e Reino' Unido, podem ser 
concedidos às pessoas com baixo 
rendimento — nalguns casos, o ren­
dimento pode ser menos baixo — 
subsídios de habitação, a fim de aju­
dar a cobrir as despesas de habitação. 
Em todos os casos, os subsídios estão 
disponíveis independentemente do 
representante do agregado familiar 
estar empregado ou desempregado. 
Num sexto país, a Irlanda, um subsí­
dio de habitação é pago apenas aos 
desempregados. 
Contudo, à excepção do Reino 
Unido, os beneficiários apenas re­
querem a renda. No Reino Unido, tal 
é o caso para as pessoas que traba­
lham, mas para os desempregados, os 
subsídios de habitação também 
-100-
Capítulo 4 - Subsídios de desemprego e Incentivos para encontrar trabalho 
cobrem as despesas relativas a hipo­
tecas, se a pessoa em causa possuir 
casa própria. (No Reino Unido, o de­
sempregado também recebe uma 
prestação para cobrir os impostos lo­
cais relacionados com a habitação, 
embora estes não sejam incluídos no 
cálculo, o que significa que a taxa de 
substituição no Reino Unido está 
ligeiramente subestimada.) 
Os subsídios de habitação foram in­
cluídos nos cálculos acima referidos 
— eles foram adicionados, mais es­
pecificamente, ao rendimento dispo­
nível —, partindo-se do princípio de 
que a pessoa em relação à qual foram 
feitas as estimativas vive num aloja­
mento arrendado e paga uma renda 
média. (Uma base alternativa para o 
cálculo da taxa de substituição, adop­
tado num estudo recente da OCDE, 
consiste em definir o rendimento dis­
ponível por forma a excluir os custos 
da habitação — ver caixa, para uma 
discussão dos dois métodos.) Porém, 
uma vez que os custos de habitação 
podem variar significativamente en­
tre pessoas com níveis de rendimento 
e dimensão da família semelhantes, 
consoante o local onde vivem ou o 
tamanho da casa que possuem, o 
montante do subsídio de habitação 
que recebem não é fixo e pode afectar 
a taxa de substituição. (Concessões 
relativamente aos custos de habita­
ção também existem em três outros 
Estados-Membros. Na Bélgica, os 
desempregados têm, em certos casos, 
direito a uma redução na renda que 
pagam, o que significa que os seus 
custos de habitação são efectivamen­
te subsidiados pela autoridade local, 
embora seja difícil tomar isso em 
conta no cálculo das taxas de substi­
tuição. Na Grécia e em Espanha, é 
permitido deduzir uma percentagem 
dos custos de habitação dos imposto 
sobre o rendimento, embora nestes 
casos a taxa de substituição não seja 
afectada). Subsídios de habitação e o cáicuio da taxa 
de substituição 
A legislação em vigor, relativa aos subsídios de habitação, e, portanto, 
o seu potencial efeito sobre os incentivos ao trabalho» diferem bas­
tante de país para país. Naqueles países, como é o caso do Reino 
Unido, onde constituem parte integrante do regime de subsídios e são 
concedidos quase automaticamente no caso de uma pessoa ficar 
desempregada, deve-se definir a taxa de substituição como totalmente 
líquida dos custos de habitação — mais precisamente, medir o rendi­
mento disponível, tanto em situação de trabalho como de desemprego, 
após dedução dos custos de habitação líquidos do subsídio de habita­
ção. A lógica está no facto de que os custos de habitação são uma 
responsabilidade fixa que tem de ser satisfeita independentemente de 
uma pessoa trabalhar ou não, e, uma vez que os subsídios de habitação 
estão ligados a um determinado nível de custos, eles deveriam, 
consequentemente, ser integralmente excluídos do cálculo da taxa de 
substituição. O efeito disso é, geralmente, mas não invariavelmente 
(em especial, no caso de a taxa de substituição ser superior a 100%), 
uma redução da taxa de substituição era comparação com os cálculos 
aqui referidos, simplesmente devido a ser deduzido um montante fixo 
tanto do numerador como do denominador, embora, em muitos casos, 
as diferenças sejam relativamente pequenas (ver quadro 9). No entan­
to, no caso de não haver subsídios de habitação a pagar para cobrir a 
renda, o que acontece em seis Estados-Membros, o efeito é então mais 
amplo (se, por exemplo, os custos de habitação representarem 25% 
do rendimento disponível de uma pessoa que trabalha e a taxa de 
substituição no método aqui adoptado for de 70%, a taxa calculada 
após dedução dos custos de habitação será de 60%; quanto maior for 
a renda e menor a taxa de substituição tal como definida aqui, tanto 
maior será o efeito da dedução dos custos de habitação). 
Se é esta a abordagem preferível ou a queé aqui adoptada é difícil de 
ajuizar — é evidente que não existe uma medida ideal. Porém, 
continua em aberto a questão de saber até que ponto os custos de 
habitação são fixos na prática. Emparíicular, as pessoas que arrendam 
uma casa podem decidir mudar para outro sítio menos dispendioso se 
perderem o emprego (as alterações que estão a ser introduzidas no 
Reino Unido procuram, em parte, encorajar isso mesmo) e podem ter 
dificuldade em encontrar outro ou diferir o pagamento durante um 
certo tempo se esperam que o desemprego seja de curta duração. Até 
este ponto, não são muito diferentes de outras rubricas de despesa 
cobertas pelo rendimento disponível que também poderiam ser dedu­
zidas ao calcular a taxa de substituição. Além disso, os custos de 
habitação podem variar significativamente entre pessoas em circuns­
tâncias noutros aspectos semelhantes ~~ uma razão para não deduzir 
as outras despesas do rendimento disponível —, o que afecta a 
interpretação das taxas de substituição calculadas pelo método alter­
nativo mais do que a das calculadas pelo método aqui adoptado. Seja 
qual for a abordagem adoptada, dadas as dificuldades relacionadas 
com os subsídios de habitação, é importante distinguir estes últimos 
de outros tipos de complemento de rendimento ao avaliar a taxa de 
substituição e o seu efeito potencial sobre os incentivos ao trabalho. 
101 -
Capítulo 4 iehcontrarXabalho &WM 
r Quadro 9 — Efeito das prestações de habitação a diferentes níveis de renda sobre as 
taxas de substituição (casai com representante de 35 anos. há 6 meses no 
desemprego e 10 anos de registo de emprego) 
Dinamarca 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 
Alemanha 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 
França 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 
Irlanda 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 
Holanda 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 
Reino Unido* 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 
EUA 
Taxa de substituição 
Após custos de habitação 
Efeito das prestações de habitação 50% dos 
rendimentos 
médios 75% dos 
rendimentos 
médios rendimentos 
médios 150%dos 
rendimentos 
médios 
renda 50% renda 50% renda 50% renda 50% 
média superior média superior média superior média superior 
(% rendimento disponível quando a trabalhar) 
96.4 
95.1 
1.5 
81.3 
73.8 
16.3 
94.7 
92.6 
1.8 
91.7 
90.0 
13.5 
109.5 
112.6 
83.3 
775 
21.0 
38.4 
18.8 
9.6 96.8 
94.8 
1.4 
89.9 
83.1 
22.8 
952 
92.0 
1.9 
99.7 
99.6 
21.6 
108.7 
113.1 
85.3 
775 
18.5 
42.0 
92 
132 92.8 
90.4 
3.4 
68.1 
57.0 
5.9 
83.7 
78.9 
4.1 
73.2 
68.9 
2.4 
88.7 
85.6 
7.0 
66.1 
56.3 
22.5 
42.9 
27.6 
0.4 94.7 
91.8 
4.5 
80.4 
68.0 
182 
84.5 
76.7 
4.3 
80.1 
74.9 
9.4 
89.5 
84.9 
6.5 
77.4 
65.9 
33.8 
44.8 
19.1 
22 81.5 
76.0 
4.6 
63.2 
52.6 
12 
77.7 
72.1 
4.8 
58.5 
53.0 
12 
78.5 
732 
3.1 
53.6 
42.5 
19.3 
48.7 
36.8 89.1 
83.5 
11.9 
66.1 
49.1 
4.1 
78.2 
69.0 
5.1 
64.4 
56.8 
7.1 
84.5 
78.1 
9.1 
63.3 
48.3 
28.9 
48.7 
28.4 66.5 
49.6 
6.3 
59.8 
50.7 
76.4 
71.6 
3.2 
42.3 
33.9 
2.1 
.76.0 
71.1 
39.8 
9.9 
15.7 
42.5 
31.8 79.1 
48.7 
142 
60.1 
44.4 
0.4 
76.4 
68.4 
32 
47.1 
302 
6.9 
76.0 
67.8 
47.7 
0.6 
23.6 
42.5 
24.9 
Notas: A renda média ó uma estlmatíva da renda média paga por uma família em cada nível de rendimento no pafs.em questão. 50% 
superior significa uma renda superior em 50% à média. 
A taxa de substituição é calculada para incluir as prestações de habitação no rendimento disponível quando a trabalhar e no 
desemprego. O efeito das prestações de habitação indica a diferença em pontos percentuais na taxa de substituição no caso de 
inclusão ou não das prestações de habitação. 
* Parte-se do pressuposto de que os custos de habitação correspondem à renda. Um proprietário de uma casa a pagar uma 
hipoteca ó elegível para prestações de habitação apenas se estiver no desemprego. Neste caso, a 50% dos rendimentos 
médios, a taxa de substituição é de 88,3% se os pagamentos da hipoteca forem Iguais à renda média e de 102,5% se forem 
50% superiores a esta. 
102 
Capítulo 4 •- Subsídios de desemprego e Incentivou para encontrar trabalho 
O efeito de incluir os subsídios de 
habitação no cálculo varia considera-
velmente segundo os Estados-
Membros, o que reflecte a escala de 
assistência disponível e as regula­
mentações que regem a elegibiUdade 
(ver quadro 9). Na Dinamarca, isso 
tem um efeito relativamente pequeno 
para as pessoas com baixos rendi­
mentos (aumentando a taxa de subs­
tituição de apenas 1,5% para casal 
com metade do salário médio 
— todas as estimativas nesta secção 
referem-se a um casal com apenas 
uma pessoa a ganhar), mas é mais 
significativo para as pessoas com 
rendimentos superiores (aumentan­
do a taxa de 4,5% para as pessoas 
com rendimentos médios), especial­
mente se as rendas forem acima da 
média. Em França, igualmente, o 
efeito é maior a níveis elevados de 
rendimento, embora o nível da renda 
tenha comparativamente pouca in­
fluência no cálculo. 
Nos outros Estados-Membros, o 
efeito tende a ser maior para as pes­
soas com baixos rendimentos, embo­
ra na Holanda, o efeito dependa do 
nível preciso de rendimentos. A 
níveis muito baixos de rendimentos 
—metade da média, por exemplo —, 
o efeito é muito pequeno, uma vez 
que uma grande parte do mesmo 
montante do subsídio de habitação é 
pagável independentemente de a pes­
soa trabalhar ou não. Aumentando o 
rendimento, a prestação é retirada 
aos que trabalham, enquanto os que 
se tornam desempregados vêem uma 
percentagem apreciável da sua renda 
de casa coberta, pelo que o efeito da 
taxa de substituição é maior (acres­
cendo 7 pontos percentuais no caso 
de 75% do salário médio). Mas à 
medida que o rendimento se aproxi­
ma dos rendimentos médios, o subsí­
dio de habitação para as pessoas 
desempregadas é reduzido, uma vez 
que existe um tecto ao montante glo­bal dos subsídios de desemprego a 
receber, decrescendo corresponden­
temente o efeito sobre a taxa de subs­
tituição. 
Na Alemanha, onde a prestação co­
bre não apenas os custos de habitação 
mas também os do aquecimento e da 
luz, o efeito sobre a taxa de substitui­
ção é substancial a níveis de rendi­
mentos muito baixos, baixando 
acentuadamente com o aumento dos 
rendimentos (16,5 pontos percen­
tuais para metade do salário médio, 6 
pontos percentuais a 75% do salário 
médio), tornando-se muito pequeno 
para rendimentos médios (excepto 
quando as rendas de casa estão muito 
acima da média), e desaparecendo 
totalmente para rendimentos acima 
da média, sendo a razão para este 
modelo idêntica à da Holanda. Tal é 
também o caso na Irlanda, onde os 
subsídios de habitação aumentam as 
prestações a receber pelos desempre­
gados de uma forma significativa a 
níveis muito baixos de rendimentos 
(adicionando 13,5 pontos percen­
tuais à taxa de substituição para me-
tade do salário médio), mas 
relativamente pouco para rendimen­
tos apenas ligeiramente superiores a 
isso (aumento de 2,5 pontos percen­
tuais a 75% do salário médio), excep­
to se as rendas pagas forem 
superiores à média. 
O efeito dos subsídios de habitação é 
muito pronunciado no Reino Unido, 
uma vez que, pelo menos para os 
desempregados, o esquema em vigor 
é muito mais generoso do que em 
qualquer parte da União. Aqui, para 
todas as pessoas com 25 ou mais anos 
de idade, todos os custos de habita­
ção, seja qual for a forma que revis­
tam e o seu volume, são pagos pelo 
Estado se a pessoa se tornar desem­
pregada (embora as pessoas com me­
nos de 25 anos recebam um montante 
reduzido, uns 8-9% menos do que a renda que pagam). (No entanto, estão 
a ser introduzidas medidas segundo 
as quais apenas as rendas "médias" 
serão cobertas totalmente para as 
pessoas com 25 e mais anos de idade, 
dando à autoridade local um poder 
discricionário para pagar mais em ca­
sos individuais.) 
Para uma pessoa (com a esposa a 
cargo) com metade dos rendimentos 
médios e pagando aproximadamente 
a renda média, os subsídios de habi­
tação acrescentaram 32% ao seu ren-
dimento disponível quando 
desempregado e 21 pontos percen­
tuais à taxa de substituição (26,5 pon­
tos percentuais no caso de uma 
pessoa a pagar uma hipoteca, em vez 
de renda, que não tinha direito a sub­
sídio de habitação quando trabalha­
va). Se os seus custos de habitação 
forem superiores à média, então o 
efeito ainda é maior. 
Embora nos EUA não existam subsí­
dios de habitação em si, as despesas 
de habitação são em parte cobertas 
através do sistema de senhas de ali­
mentação, destinado a ajudar a pagar 
os custos de subsistência básica. Para 
uma pessoa rom metade do salário 
médio e uma renda de casa média, as 
senhas de alimentação repre­
sentavam cerca de 25% do subsídio 
recebido, contra percentagem nula 
no caso de a pessoa ter estado empre­
gada, e aumentavam a taxa de subs­
tituição em 9,5%. 
Embora os subsídios de habitação es­
tejam aqui incluídos na avaliação da 
taxa de substituição — e não podem 
deixar de ser tidos em conta, dado 
que, nos países em que existem, são 
parte importante do apoio ao rendi­
mento concedido a uma pessoa de­
sempregada —, o seu efeito sobre o 
comportamento do indivíduo difere, 
muito provavelmente, do de outras 
formas de assistência, especialmente 
103 
Capítulo 4 - Subsídios de desemprego e Incentivos pa ? encontrar trabalhe 
as que são pagas automaticamente. 
Enquanto que, nestes casos, o mon­
tante que um indivíduo pode esperar 
receber e a data do seu pagamento 
sejam factores largamente conheci­
dos, tal não é necessariamente o caso 
para os subsídios de habitação, ex­
cepto no Reino Unido, onde os custos 
de habitação são cobertos na totalida­
de. O montante a que se tem direito 
depende, geralmente, de um cálculo 
complicado, e o pagamento efectivo 
pode levar algum tempo até que seja 
recebido. (No Reino Unido, para aju­
dar a ultrapassar o problema, a partir 
de Janeiro de 1996, os destinatários 
em perspectiva terão a possibilidade 
de solicitar informações pormenori­
zadas sobre o montante provável da 
renda que será utilizada para calcular 
o seu direito ao subsídio de habitação 
antes de alugar uma casa). O cálculo 
não se torna mais simples quando 
uma pessoa passa do desemprego ao 
emprego, caso o salário que ganhe 
ainda lhe permita beneficiar do sub­
sídio. 
Até que ponto os subsídios de habi­
tação afectam a decisão de procurar 
ou não um emprego é, portanto, difí­
cil de determinar. 
Conclusões 
Da análise feita conclui-se que 
na maioria dos países da União 
o nível de apoio ao rendimento de 
que os desempregados beneficiam 
pode ser elevado, correspondendo 
em alguns casos ao salário líquido 
quando no emprego Aplica-se isto 
particularmente aos casos de remu­
neração baixa, particularmente de in­
divíduos com pessoas a cargo. No 
entanto, mesmo relativamente aos 
casos em que a pessoa, quando em­
pregada, ganhava apenas metade do 
salário médio, em 1993 a taxa de 
substituição, até duraníe os primeiros estádios do desemprego, era inferior 
a 100% em todos os Estados-
Membros, excepto em Portugal, e in­
ferior a 80% em cinco países no caso 
de pessoa solteira ou equiparada com 
um registo profissional adequado. 
Para uma pessoa sem esse registo, a 
taxa de substituição era, em sete 
Estados-Membros, inferior a 60% e 
noutros dois inferior a 70%. 
Estas taxas não se afiguram excessi­
vamente generosas à luz do objectivo 
de assegurar que os desempregados 
possam escapar à pobreza, sobretudo 
na sua acepção relativa (habitual­
mente considerada como metade do 
rendimento médio dos agregados do­
mésticos do país em causa) embora 
muitos dos desempregados vivam 
em agregados familiares que contam 
com mais de um assalariado poten­
cial. Mas se, por outro lado, são sufi­
cientemente altas para seriamente 
desencorajar a procura de trabalho, é 
uma questão que se mantém em aber­
to. Inquéritos e a observação pare­
cem sugerir que um número 
considerável de pessoas prefeririam 
trabalhar e ganhar, em vez de receber 
montante igual sob forma de subsí­
dios para nada fazerem. 
isto pode ser explicado, em parte, 
pelo feito de que a participação na 
sociedade assim como a realização 
pessoal, para muitas pessoas está 
intimamente ligada com a participa­
ção no mercado de trabalho. Por 
outro lado, a perspectiva de emprego 
futuro tende a depender muito no fac­
to de se estar a trabalhar. 
Além disso, é preciso qualificar os 
resultados com duas considerações 
importantes. Em primeiro lugar, 
como se disse no início, nem todos os 
desempregados — longe disso — 
têm direito aos subsídios aqui estima­
dos. De facto, por exemplo, em 
Portugal, país em que são estimadas taxas de substituição superiores a 
100% para pessoa solteira ou equipa­
rada com metade do salário médio, 
menos de 10% dos indivíduos regis­
tados como desempregados segundo 
os critérios da OIT recebiam benefí­
cios ou assistência em 1994, e em 
Espanha, onde as taxas eram também 
elevadas, esta percentagem era infe­
rior a 15%. 
Em segundo lugar, na maioria dos 
países, as pessoas que recebem sub­
sídio de desemprego são, em medida 
crescente, obrigadas a provar junto 
das respectivas autoridades que estão 
activa e seriamente à procura de tra­
balho e não podem facilmente rejei­
tar empregos que lhes são oferecidos. 
Outro aspecto a ter em conta é o de 
que, mesmo que os níveis dos subsí­
dios fossem baixados, não há certeza 
de que os salários no extremo inferior 
da escala de remunerações baixariam 
de forma correspondente. As limita­
ções a que estão sujeitas as reduções 
salariais não provêm apenas, nem se­
quer principalmente, do nível a que 
são fixados os subsídios de desem­
prego. Outros factores, tais como 
obstáculos à mobilidade geográfica e 
ocupacional, actividades dos sindi­
catos, contribuições sociais e impos­
tos sobre o trabalho, a legislação 
sobre o salário mínimo e as atitudes 
sociais perante o que se considera 
serem níveis de remuneração aceitá­
veis, são igualmente importantes. 
Finalmente, o nível dos subsídios de 
desemprego não é o único factor a 
determinar as ta* as de substituição. 
Essas taxas são também afectadas 
pelo nível do salário líquido de um 
trabalhador com emprego. Se taxas 
de substituição elevadas constituem 
um desincentivo à procura activa de 
trabalho por parte dos desemprega­
dos, então o problema pode ser tam­
bém abordado do outro lado — ou 
104 
Capítulo 4-Subsídios dedesemprego ajncw0mpw encontrar trabalho 
Famílias com dois titulares de receita e efeitos de desincentivo 
A análise neste capítulo limita-se a uma pessoa que 
recebe o seu salário independentemente de ser solteira, 
ou equiparada, ou casada (ou em cohabitação). Na 
realidade, uma elevada percentagem das famílias é 
constituida por, pelo menos, dois titulares de receita, 
ou, pelo menos, por duas pessoas economicamente 
activas. Trata se de uma importante limitação, embora 
em termos de efeitos de desincentivo talvez seja mais 
importante considerar a posição geral das mulheres 
que pensam procurar emprego independentemente de 
receberem ou não um subsídio de desemprego sob 
qualquer forma (e quer estejam ou não registadas como 
desempregadas). Como tal, trata se de uma questão 
mais ampla e ligeiramente diferente da examinada aqui 
que respeita ao efeito potencial das transferências so­
ciais para desempregados sobre o seu incentivo a estar 
empregado. 
Uma investigação recente patrocinada pela Comissão 
(Protecção social e actividade económica das mulheres 
na Europa, CERC) indica que a posição das mulheres 
casadas que pensam arranjar emprego varia acentua­
damente através da União em termos do nível de 
deduções dos rendimentos brutos e dos custos associa­
dos ao trabalho, como os custos de guarda das crianças 
no caso de ela ter filhos pequenos. Portanto, a medida 
em que ela é capaz de acrescentar ao rendimento do 
agregado doméstico trabalhando, também difere con­
sideravelmente. 
Por exemplo, na Bélgica, um homem com mulher a 
cargo e dois filhos pequenos, com ura salário relativa­
mente modesto (75% da média) e uma renda de casa 
média tem, após deduções das contribuições sociais, 
do imposto profissional e do custo de habitação e 
incluindo os abonos familiares, tipicamente um rendi­
mento disponível igual a cerca de 58% do rendimento 
bruto (isto é, as deduções líquidas elevam-se a uns 42% 
dos rendimentos). Se a mulher arranj ar um emprego (a 
um nível ligeiramente inferior de salário), o montante 
por ela acrescentado ao rendimento disponível do agre­
gado será inferior a metade (47%) do seu rendimento 
bruto, devido a uma taxa efectiva de imposto superior 
e aos custos com a guarda dos filhos. As deduções 
líquidas no seu caso elevam-se, portanto, a cerca de 
53% dos rendimentos. Ao mesmo tempo, através do 
seu trabalho ela é capaz de aumentar significativamen­
te o rendimento disponível do agregado —de uns 80% 
do acréscimo no rendimento familiar bruto (isto é, se 
ganhar 90% do que ganha o seu marido, ela estará em 
condições de aumentar o rendimento familiar disponí­
vel em pouco mais de 70%). Se a taxa relativamente elevada de dedução dos rendimentos ou a medida 
relativamente larga em que pode aumentar o rendimen­
to familiar disponível é o factor mais importante que 
determina se ela ocupa ou não um emprego é uma 
questão para debate e investigação. 
Em França, onde os impostos profissionais são mais 
baixos, o montante que um único titular de receita, com 
o mesmo nível de salário e nas mesmas circunstâncias 
familiares, vê deduzido do rendimento bruto tende a 
ser correspondentemente superior, sendo as deduções 
líquidas inferiores a 30%dos rendimentos. Se amulher 
arranjar emprego, as deduções líquidas dos seus rendi­
mentos são praticamente iguais às verificadas na 
Bélgica (54%), em grande parte devido aos custos da 
guarda de crianças, de tal maneira que mais uma vez o 
montante que ela acrescenta ao rendimento disponível 
do agregado doméstico é inferior a metade do seu 
salário bruto. Neste caso, contudo, devido ao nível 
inicial relativamente elevado, o rendimento disponível 
do agregado é aumentado menos do que na Bélgica 
(65%doacréscunonosrendimentosbrutosconjuntos). 
No Reino Unido, onde os impostos profissionais são 
superiores mas as contribuições sociais mais baixas, o 
rendimento disponível do mesmo agregado* com ape­
nas um titular de receita, é muito mais elevado em 
relação ac>s rendimentos brutos do que na Bagica,m^; 
hgeiramente mais baixo do que em França, elevando-
se as deduções líquidas a 31% dos rendimentos. Por 
outro lado, devido aos custos elevados da guarda de 
crianças, se a mulher arranjar emprego, é provável que 
seja absorvida, por deduções de um tipo ou outro, uma 
percentagem maior dos seus rendimentos do que nos 
dois outros países. As deduções líquidas elevam-se a 
mais de 75% dos seus rendimentos e ela é capaz de 
aumentar o remliniento disponível do agregado em 
apenas 23% da percentagem com que aumenta os 
rendimentos brutos conjuntos. 
Podem surgir problemas adicionais em certos casos, 
como assinalado no capítulo 2, quando umdos titulares 
de receita na família ficar desempregado e requerer 
assistência social (por exemplo, quando o direito às 
prestações de seguro expirar), que pode não ser paga 
se a outra pessoa ainda estiver empregada. O incentivo 
para esta dltima deixar de trabalhar—que tem muito 
mais a ver comas disposições que regem a assistência 
social e a aplicação da condição de recursos do que 
com o nível de transferências ou a interacção entre o 
sistema fiscal e de prestações -— pode então ser signi­
ficativo. 
105 
Capítulo 4-Subsídios de desemprego e incentivos para encontrar trabalho 
seja, aumentando a remuneração li-
quida em vez de reduzir o subsídio de 
desemprego. Uma maneira de conse­
guir isto, sem rever o custo da mão-
de-obra para os empregadores, 
consiste em recorrer a benefícios 
concedidos no trabalho, como é o 
caso do regime de créditos familiares 
no Reino Unido, o que aumenta o 
rendimento disponível relativamente 
ao salário bruto pago pelo emprega­
dor, mas que só é tomado disponível 
para quem se encontra empregado. E 
para tal é preciso que se trate de tra­
balhadores com familiares a cargo 
(excepto para um número limitado de 
deficientes), o que representa uma 
significativa limitação da sua poten­
cial eficácia (limitação essa que está 
a ser reavaliada pelas autoridades do 
Reino Unido, com vista ao eventual 
alargamento do seu campo de aplica­
ção). 
Um problema inerente aos subsídios 
pagos no trabalho é, porém, o facto 
de que tendem a estar associados a 
taxas marginais tribulação implícitas 
elevadas, no sentido de que, se forem 
dirigidas para os que recebem salá­
rios mais baixos, o montante pago 
normalmente baixa consideravel­
mente à medida que os salários 
aumentam, reduzindo, assim, efecti­
vamente a medida em que a remunc-
ração líquida aumenta em 
consequência de salários mais eleva­
dos. No Reino Unido isto conduz a 
taxas marginais de tributação supe­
riores a 90% para alguns beneficiá-
rios de créditos familiares 
(cf. Emprego na Europa 1995, Par­
te III, Secção 1, para mais pormeno­
res sobre esta questão e para 
estimativas de taxas marginais de de­
dução nos Estados-Membros). 
Assim, há o perigo de um efeito des­
motivante — desencorajar a procura 
de trabalho — ser substituído por 
outro — desencorajar o esforço no trabalho. De igual modo, há também 
o perigo de substituir a armadilha do 
desemprego — os desempregados 
não encontram empregos cujas re­
munerações sejam substancialmente 
superiores àquilo que recebem dos 
subsídios sociais — pela armadilha 
da pobreza — os empregados com 
baixa remuneração dificilmente con­
seguem aumentar significativamente 
o seu salário líquido, dado que qual­
quer montante adicional que venha 
juntar-se ao seu salário é efectiva­
mente perdido devido à redução dos 
seus subsídios. 
Um problema análogo põe-sc no 
caso de mulheres casadas, em espe­
cial, e no do segundo titular de rendi­
mentos numa família, em geral. 
Como já foi acentuado, a análise nes­
te capítulo não incluiu um exame das 
taxas de substituição para casais 
onde ambas as partes estão emprega­
das. Trata-se de uma limitação im­
portante, uma vez que, segundo 
numerosos estudos, os desincentivos 
são particularmente importantes no 
caso das mulheres casadas. No entan­
to, o maior desincentivo para as mu­
lheres casadas que procuram 
emprego, para além das responsabi­
lidades familiares, não é o alto nível 
dos subsídios de desemprego (a que 
não tem direito na maior parte dos 
casos), mas quase sempre o volume 
potencialmente elevado de deduções 
do rendimento familiar c os custos 
adicionais, nomeadamente com o 
cuidado dos filhos, que podem resul­
tar do facto de ocupar um emprego 
pago. Outras dificuldades podem 
surgir no caso de o marido estar de­
sempregado e receber uma assistên­
cia social sujeita à condição de 
recursos, a qual é calculada em fun­
ção do rendimento familiar total, in­
cluindo o salário da mulher (ver 
caixa). Trata-se de uma questão que 
requer uma investigação mais apro­
fundada. 
106 
5-? Reformas nos cuidados de saúde 
Capítulo 5 Reformas nos cuidados 
de saúde 
Introdução 
Uma das principais preocupa­
ções das políticas nos países da 
União é, há alguns anos, conter os 
custos dos serviços de saúde, tendo 
por pano de fundo, por um lado, um 
aumento da procura por parte de uma 
população em envelhecimento e ní­
veis mais altos dos rendimentos reais 
e, por outro, os custos crescentes re­
sultantes de novos desenvolvimentos 
nos tratamentos, progressos técnicos 
e tendência inerente de os responsá­
veis procurarem expandir os seus 
orçamentos. Desde 1980 (ver caixa), 
as despesas com os serviços de saúde 
aumentaram significativamente, em 
termos reais, em todos os Estados-
Membros. Porém, com poucas ex­
cepções, os governos conseguiram 
evitar que essas despesas absorves­
sem uma parcela substancialmente 
maior do PIB; mas poucos puderam 
evitar que as despesas se expandis­
sem relativamente a um PIB de nível 
decrescente ou estagnado durante os 
anos de recessão do início da década 
de 90. Esta experiência, em combina­
ção com evidentes pressões a longo 
prazo em favor do crescimento, 
intensificou a procura de formas de 
contenção de despesas, sem prejuízo 
da alta qualidade dos serviços, aces­
sível a todos quantos necessitam de 
tratamento. 
Este processo incluiu, em especial, 
uma análise pormenorizada da orga­
nização dos sistemas e dos meios de atribuir recursos e escolher o padrão 
de assistência, com o principal objec­
tivo de aumentar a eficácia das des­
pesas. A este respeito têm sido 
focadas as possibilidades de introdu­
zir elementos competitivos a fim de 
melhorar a eficiência. Daqui resultou 
que, em alguns Estados-Membros, 
foram introduzidos, nos últimos 
anos, ou estão actualmente em estu­
do, reformas importantes. 
No presente capítulo será apresenta­
da uma visão geral das alterações 
levadas a efeito em cada um dos paí­
ses, relativamente às suas caracterís­
ticas institucionais, que diferem entre 
os países e que constituem um factor 
determinante do tipo de medidas pro­
vavelmente eficazes, bem como dos 
princípios básicos. 
Princípios básicos 
e problemas 
Se bem que todos os países da 
União enfrentam problemas 
gerais comuns no que respeita aos 
métodos de conter os custos com a 
saúde, assegurando simultaneamente 
uma amplitude e um nível adequados 
dos respectivos serviços, registam-se 
grandes diferenças entre eles relati­
vamente aos métodos de organizar a 
prestação de cuidados médicos e o 
seu financiamento. Por conseguinte, 
a natureza dos problemas e as suas 
manifestações variam também, e o mesmo se aplica às medidas suscep­
tíveis de serem eficientes na resolu­
ção dos mesmos. 
Uma das principais diferenças, com 
implicações relevantes no que res­
peita à resposta adequada às pressões 
resultantes da procura e dos custos, é 
a que existe entre sistemas de saúde 
nacionais que são predominantemen­
te financiados através dos impostos 
gerais, em que os serviços são forne­
cidos directamente pelo Estado e são, 
na sua maioria, acessíveis a todos, e 
sistemas baseados em seguros, que 
operam com várias caixas de seguro 
às quais compete fornecer serviços a 
grupos profissionais diversos e que 
são financiados principalmente por 
contribuições. Neste caso, o Estado 
tem apenas um controlo indirecto 
sobre o que é gasto. A maioria dos 
Estados-Membros dispõe de um sis­
tema do primeiro tipo; os países do 
Benelux, a Alemanha, a França e a 
Áustria têm um sistema do segundo 
tipo; em alguns países europeus do 
Sul, em que não está ainda concluído 
o desenvolvimento dos sistemas na­
cionais de saúde, sobretudo na 
Grécia, permanecem elementos de 
um sistema por profissões baseado 
no seguro. 
Uma outra importante diferença é a 
que existe entré uma organização cen­
tralizada dos serviços de saúde e uma 
organização descentralizada, em que 
as autarquias regionais e locais têm 
mais autonomia — embora isto seja 
sobretudo uma questão de grau, dado 
MMMMMMMNMNM 
107 
Capitulo5-Reformas nos cuidados de saúde 
Tendências em matéria de despesas com a saúde 
Em 1993, o total das despesas com os cuidados de saúde correspondeu a uma média de 
8,5 % do PIB na União (segundo dados da OCDE relativos a despesas com cuidados de 
saúde). Porém, entire os Estados-Membros, a escala das despesas varia significativa­
mente, de quase 10% do PIB em França até apenas 4,5% do PIB na Grécia (gráfico 64). 
De modo geral, o nível tende a sa* mais alto em países com regimes baseados em seguro 
— países do Benelux, Alemanha, Áustria e França — do que em países com sistemas 
nacionais de saúde financiados por impostos (embora a Itália e a Finlândia constituam 
as principais excepções). ísto reflecte, em parte, o nível relativamente alto do rendi­
mento real per capita do primeiro grupo em relação ao segundo e, portanto, maior 
procura de cuidados de saúde. 
Em toda a União, com o tempo, as despesas tenderam a aumentar em relação ao PIB, 
com excepção da Irlanda e da Suécia, onde baixaram entre 1980 e 1993 (relativamente 
a este país houve, provavelmente, uma interrupção nos dados da OCDE) e da 
Dinamarca, país onde não se alteraram. Em todos os outros Estados-Membros as 
despesas foram, em 1993 e relativamente ao PIB, mais altas do que em 1980. Foi este 
especialmente o caso em França e na Finlândia, onde subiram na ordem dos 2% durante 
este período, e na Bélgica, Espanha, Itália, Portugal e Reino Unido, onde o aumento foi 
da ordem de 1,5% ou mais. Boa parte do aumento registado nestes países ocorreu, 
contudo, entre 1990 e Í993, período em que o PEB aumentou lentamente ou nada (na 
Finlândia e no Reino Unido baixou). 
Contudo, a experiência durante a década de 80, quando as despesas aumentaram 
praticamente na mesma proporção em relação ao PIB durante o período de crescimento 
relativamente alto na segunda metade,, como na primeira, em que o crescimento acusou 
depressão, indica que uma taxa mais alta de crescimento económico não é garantia 
contra a absorção c^cente de recursos pelo sector dos cuidados de saúde. Em tais 
períodos, será provavelmente exercidameaos pressão sobre os governos para reduzirem 
as despesas, pelo que o seu aumento reflectirá mais a procura acrescida de serviços, que 
parece ser uma característica do desenvolvimento económico. 
Durante o período de retoma económica entre 1985 e 1990, o aumento das despesas 
com a saúde cifrou-se numa média de 3,5% ao ano em termos reais (i.e„ deflaeioaado 
com um índice de preços de saúde), no conjunto da União, tendo sido significativamente 
maior do que tm qualquer dos cinco anos precedentes ou dos tiês subsequentes 
(gráfico 65). Em Espanha e Portugal, países em que estavam H ser desenvolvidos 
sistemas universais, esse aumento foi de 8 e 10,5% ao ano, respectivamente. Entre 1990 
e 1993, o crescimento médio baixou na União para 2% ao ano, sendo apenas superior 
a 3% ao ano em Esjkariha, França e Portugal. Na Finlândia e na Suécia, onde o PIB 
baixou significativamente, as despesas com a saúde também baixaram marcadamente. 
Na maioria dos países, as despesas públicas com a saúde tenderam a aumentar menos 
rapidamente do que as despesas globais. Só na Bélgica e na Holanda a percentagem das 
despesas relativas ao sector público foi,em 1993, superiora 1980, embora na Finlândia 
fosse praticamente amesma. Em vários países, incluindo Itáliae Portugal, onde estavam 
sendo desenvolvidos serviços nacionais de $aúde durante este período, a importância 
relativa das rl*$t>esas públicas diminuiu consideravelmente. Foi este especialmente o 
caso no período entre 1990 e 1993, reflectindo os condicionamentos orçamentais 
registados neste período. Deste modo, em praticamente todos os países da União, a 
participação do sector privado csa prestação de cuidados de saúde e, em parte como 
corolário, os encargos impostos aos indivíduos no caso de trataraento, aumentaram 
praticamente em todas as partes da União, aos .anos mais recentes, 
WfiMW*»««WWK«¥)»íím «M'iflHÏ "fi 
108-
Capítulo 5~>Beformas nos cuidados de saúde 
que em países com um sistema mais 
centralizado verifica-se também que 
as autoridades a nível mais baixo, res­
ponsáveis pela prestação dos serviços, 
têm certos poderes de decisão sobre as 
despesas. Uma forma mais centraliza­
da de organização é a usada em França, 
no Reino Unido, em Portugal e em 
Espanha. Um sistema mais descentra­
lizado encontra-se nos países escandi­
navos e na Alemanha. Assim, não 
existe estreita correlação entre o méto­
do de financiamento e a forma de or­
ganização. 
Num sistema financiado através dos 
impostos, o governo central tem, em 
princípio, controlo directo sobre todas 
as despesas. Significa isto que estabe­
lece um orçamento global, anualmente 
ou por um período específico, o qual é 
posteriormente distribuído às autori­
dades a quem incumbe fornecer assis­
tência e serviços. Porém, na prática, 
dadas as pressões que podem surgir 
para despesas adicionais, especial­
mente em situações em que as autar­
quias regionais e locais se defrontam 
com despesas excepcionais, pode ser 
difícil exercer o controlo, a menos que 
o governo central aceite a retirada ou o 
racionamento dos serviços. Problemas 
típicos enfrentados pelos serviços de 
saúde nacional neste contexto são a 
inflexibilidade (na medida em que no­
vas necessidades locais e dos doentes 
não são automaticamente transmitidas 
eficazmente às autoridades centrais, 
que podem não querer alargar orça­
mentos), listas de espera (consequên­
cia inevitável do controlo das despesas 
para que permaneçam abaixo do nível 
da procura efectiva), bem como poten­
cial desperdício (resultante de medidas 
inadequadas para aumentar a eficiên­
cia e utilizar os orçamentos de modo 
mais eficaz). Embora não surjam sem­
pre, estes problemas são, até certo pon­
to, inerentes a este tipo de sistema e têm 
sido, nos últimos anos, focados em 
medida crescente pelos governos no 64 Despesas totais e públicas com a saúde em relação 
ao PIB, 1980,1990 e 1993 
.%doRB 
* 12 
i 10 
GR IRL OK UK £ P S B E16 L D I NL SF A F 
O com exduslo doe novos Under barra <ía aaquerda: i860; b^ooirfcto: t990; barra da dretta: 1993 
65 Crescimento das despesas com a saúde per 
capita, 1980-85,1985-90 e 1990-93 
Variação anual a preços de 1985 (cuidados de ôaode) (%) 
8 DK D <5fl £ F IRL I L NL A t> SF S UK 
O com «xclusfto doa novos Lftnctor E15 
109-
Capitulo 5- Reformas nos cuidados de saúde 
intuito de manter ou melhorar os ser­
viços de saúde sem aumentar as despe­
sas. Uma abordagem comum tem sido 
a de tentar aumentar os incentivos para 
melhorar a eficiência na distribuição 
dos recursos e conseguir economias 
nos custos, designadamente através da 
introdução da concorrência ou de 
pseudo-mecanismos de mercado. 
Nos países que têm sistemas baseados 
em seguro, os problemas maiores não 
consistem em longas listas de espera 
nem em níveis inadequados de servi­
ços e tratamento, mas sim no controlo 
das despesas. Dado que, de modo ge­
ral, as caixas de seguro que gerem o 
sistema não prestam directamente os 
serviços, adjudicando-os a profissio­
nais de saúde (médicos generalistas, 
especialistas, hospitais, etc.), estão po­
tencialmente em posição de assegurar 
uma qualidade suficiente dos serviços, 
através da inclusão de sanções e incen­
tivos efectivos nas disposições contra­
tuais. Assim, nestes países, as medidas 
políticas têm-se concentrado mais na 
concepção dos contratos e nos modos 
de controlar as despesas globais e os 
recursos absorvidos pelo sistema. 
Diferenças no grau de centralização ou 
descentralização reflectem-se também 
na natureza dos problemas. Os siste­
mas centralizados deveriam, em prin­
cípio, poder distribuir os orçamentos 
entre os fornecedores regionais e lo­
cais mais equitativamente do que os 
sistemas mais descentralizados, apesar 
de poderem exercer um controlo por­
menorizado menor sobre os gastos. Na 
prática, não é simples estabelecer uma 
distribuição de verbas de forma equi­
tativa, dado que isso pressupõe poder 
identificar diferenças nas despesas ne­
cessárias, o que, por sua vez, depende 
de uma série de características da po­
pulação potencialmente necessitada de 
cuidados. Mas, independentemente de prevale­
cer um ou outro tipo de organização ou 
de financiamento, dado que há uma 
necessidade comum de conter os cus­
tos, em todos os países os governos 
têm enfrentado o problema de aumen­
tar a eficácia das despesas e de tentar 
assegurar que o que é gasto e o modo 
como os gastos são distribuídos pelos 
diferentes tratamentos e que diferentes 
tipos de cuidados reflictam adequada­
mente as necessidades da sociedade. 
Ou seja, dado que é necessário racio­
nar, em certo sentido, a prestação de 
cuidados médicos (ou, mais concreta­
mente, dado que todos os governos 
concordam na necessidade de limitar a 
oferta, e não apenas de conter o aumen­
to das despesas públicas em si, e tam­
bém de evitar a procura aparentemente 
insaciável de cuidados de saúde, da 
qual resulta uma absorção excessiva de 
recursos por este sector, mesmo num 
sistema baseado na livro concorrên­
cia), a questão crucial consiste no 
modo como isso pode ser conseguido 
na prática. 
Bélgica 
A questão principal relativamente aos 
cuidados de saúde é, na Bélgica, a do 
custo dos tratamentos médicos, que 
tem aumentado substancialmente de 
ano para ano. É o caso, em especial, 
das análises laboratoriais, dos produtos 
farmacêuticos, dos tratamentos hospi­
talares e dos cuidados prestados no 
domicílio às pessoas idosas. 
Com o tempo, o sistema foi progres­
sivamente alterado, passando de um 
sistema onde o pagamento é determi­
nado ex-post em relação aos custos, 
para um sistema em que isso é fixado 
ex-ante em relação a um montante 
padião baseado no tratamento ou nos 
cuidados previstos. Todos os anos é 
definido um objectivo orçamental 
global para os cuidados de saúde no seu todo e para cada um dos subsec­
tores. É incluída uma disposição com 
vista à implementação de medidas 
correctoras nos acordos e conven­
ções no caso de as despesas excede­
rem esses montantes. 
De um modo geral foram envidados 
esforços acrescidos para reduzir a 
provisão de cuidados médicos sem 
reduzir a qualidade dos serviços, a 
fim de responsabilizar mais as pes­
soas do sector (profissionais de saú­
de, mútuas, empresas farmacêuticas, 
etc.) relativamente às despesas que 
elas mesmo provocam ou iniciam e, 
também, para dar maior peso aos cui­
dados de saúde primários relativa­
mente aos cuidados especializados e 
aos tratamentos altamente técnicos. 
A fim de ampliar o financiamento, 
foram aumentadas significativamen­
te as contribuições em 1994, conti­
nuando uma política de aumento da 
participação dos doentes nas despe­
sas de saúde. Este aumento, porém, 
amenizado pela fixação de um limite 
máximo para o montante que cada 
pessoa tem de pagar pelo tratamento 
(embora tal não se aplique aos medi­
camentos) durante um ano. Ao mes­
mo tempo, foram fixadas certas 
obrigações para os médicos genera­
listas evitarem receitar remédios 
caros de eficácia duvidosa, com 
sanções sob a forma de reduções dos 
honorários no caso de ignorarem tais 
disposições. Além disso, foram lan­
çadas campanhas de sensibilização 
para informar os médicos quando a 
sua taxa de prescrição de receitas por 
paciente excede a média. 
Um problema que existe já há muito 
tempo num sistema baseado em se­
guros do tipo do da Bélgica, consiste 
em responsabilizar efectivamente as 
caixas mútuas que gerem o sistema 
pelas despesas provocadas. A partir 
de 1995, parte das receitas de cada 
110 
Capítulo 5 ~ Reformas nos cuidados de saúde 
caixa mútua serão determinadas não 
pelas despesas médicas efectivas dos 
seus membros mas por um montante 
fixo estabelecido por membro e que 
depende das suas características (ida­
de, sexo, rendimentos, etc.). Entre 
1995 e 1997 esta parte corresponderá 
a 10% do orçamento do seguro-
doença, entre 1998 e 2001 a percen­
tagem será de 20% e, após essa data, 
de 30%. Se as despesas de uma caixa 
mútua excederem as suas receitas, 
terá a mesma que recorrer às suas 
reservas para cobrir parte do défice e, 
se necessário, aumentar as contribui­
ções dos seus membros. Este novo 
sistema pretende incentivar as caixas 
mútuas a moderarem as suas despe­
sas. 
Dinamarca 
Como noutros países escandinavos, 
o regime de serviços de saúde da 
Dinamarca é financiado por meio de 
impostos e está organizado de forma 
descentralizada. Embora o sistema 
pareça operar com menos problemas 
do que noutros países da União, foi 
sujeito a várias reformas nos últimos 
anos. 
No intuito de introduzir alguma con­
corrência entre os fornecedores de 
cuidados de saúde, em especial no 
sector hospitalar, desde 1993 as pes­
soas podem escolher livremente o 
hospital que preferem e podem soli­
citar e receber cuidados de saúde 
onde quiserem. Daqui resultou que 
os médicos de clinica geral passaram 
a aconselhar mais os seus doentes 
sobre onde se devem dirigir. 
Os regimes de saúde nacionais finan­
ciados através de impostos como o da 
Dinamarca encerram também o pro­
blema das listas de espera. Por 
conseguinte, foi introduzida experi­
mentalmente uma medida que garan­te um período de espera máximo de 
três meses e que incentiva os hospi­
tais a cumprir esse período e obriga 
as regiões que administram o regime 
a cumprir este objectivo. 
Além disso, tende-se para a introdu­
ção de um sistema de contratos entre 
regiões e certos hospitais. 
Alemanha 
No início de 1993, foi realizada na 
Alemanha uma importante reforma 
do regime de seguro de saúde. Na 
sequência das reformas introduzidas 
em 1988, registou-se, em 1991, um 
aumento considerável das despesas, 
pelo que foi necessário implementar 
imediatamente medidas de conten­
ção dos custos. Foi introduzido um 
sistema de controlo orçamental, se­
gundo o qual aumentos nas despesas 
entre 1993 e 1995 têm que permane­
cer ao mesmo nível do aumento das 
receitas das caixas de doença, prove­
nientes das contribuições dos seus 
membros. No sector hospitalar, 
foram introduzidos preços diferen­
ciados que variam segundo o tipo e a 
intensidade do cuidado prestado. O 
sistema de financiamento federal 
está também a ser alterado, a fim de 
reduzir o número de camas. Passou 
também a ser exercido um controlo 
orçamental relativamente aos médi­
cos e dentistas no sector privado. A 
partir de 1999, os novos médicos e 
dentistas só poderão fornecer servi­
ços no âmbito do regime de seguro 
de saúde se houver necessidade. 
Simultaneamente, os preços dos me­
dicamentos foram congelados. 
Reconhece-se, em geral, que as me­
didas tomadas em 1993 foram apenas 
um primeiro passo, de emergência, 
de uma reforma mais geral do siste­
ma de cuidados de saúde, com o 
objectivo de manter manter o alto nível dos cuidados de saúde, evitar 
custos suplementares aos utentes, e, 
simultaneamente, conter os custos. 
Considera-se igualmente que as ta­
xas de contribuição para as caixas de 
saúde, que agora ainda diferem, de­
verão ser mais igualizadas. Pensa-se 
também em dar maior flexibilidade 
às caixas de saúde nos seus contratos 
com prestadores de cuidados de saú­
de. Simultaneamente, estuda-se a 
possibilidade de atribuir aos médicos 
de clinica geral funções mais amplas 
e de encorajá-los a assumir um papel 
de coordenadores, a fim de evitar 
diagnósticos" dispendiosos feitos por 
especialistas diversos. Está prevista 
também uma maior concorrência en­
tre caixas de saúde em termos de 
prestações e serviços oferecidos e 
contribuições exigidas. 
Esta última reforma entrará em vigor 
no início de 1996. As demais propos­
tas estão ainda a ser debatidas. A 
última proposta do Ministro Federal 
da Saúde consiste em dar mais auto­
nomia à generalidade das instituições 
autónomas do sector; no entanto, 
segundo vários peritos, os incentivos 
e desincentivos que o sistema encerra 
não têm força suficiente para conse­
guir este objectivo. 
Grécia 
Na Grécia, há um consenso geral 
quanto à necessidade de modernizar 
o sistema nacional de saúde. Em 
1992 e 1994 foram introduzidas 
alterações tendentes a modificar cer­
tos aspectos administrativos e orga­
nizacionais e a melhorar os cuidados 
de saúde primários, os serviços de 
emergência hospitalares e a gestão 
dos hospitais. 
Em 1994 foi apresentado, por um 
Comité Internacional de Peritos de­
signado pelo governo, um relatório 
111 -
Capitulo 5- Reformas nos cuidados de saúde 
propondo uma reforma radical do 
sistema de cuidados de saúde, que 
está agora em debate. Uma das suas 
recomendações centrais é a do esta­
belecimento de uma caixa nacional 
de seguro de saúde, que incorpore os 
actuais ramos da saúde existentes nas 
caixas de seguro social e que nego­
ciaria serviços de saúde em nome dos 
segurados. Outras propostas consis­
tem em desenvolver políticas pre­
ventivas numa base descentralizada, 
fazer participar médicos de família e 
médicos generalistas na prestação de 
cuidados de saúde primários, a intro­
dução de técnicas de gestão na admi­
nistração dos hospitais públicos e a 
aplicação de medidas de contenção 
de custos, sobretudo no tocante a me­
dicamentos e centros de diagnóstico. 
Espanha 
Durante muitos anos, o objectivo 
principal relativamente ao regime de 
cuidados de saúde em Espanha foi 
conseguir uma cobertura total. 
Simultaneamente, o regime estabele­
cido acabou por apresentar as 
fraquezas características de uma 
orçamentação centralizada, na medi­
da em que continha incentivos inade­
quados para encorajar os prestadores 
de cuidados a terem em conta os 
custos. 
Nestes anos mais recentes, tem-se 
tentado aumentar o papel dos presta­
dores de cuidados do sector privado 
e tornar mais eficazes as técnicas de 
gestão. Isto ficou patente primeiro 
nas alterações introduzidas na 
Catalunha em 1990, no âmbito da Lei 
da Reforma de Saúde, que deu início 
a uma discussão a nível nacional. Tal 
discussão levou a que, no Relatório 
do Comité de Abril, se sugerissem 
reformas estruturais profundas, com 
introdução de aspectos concorren­
ciais. Esta proposta reflectiu-se nas alterações realizadas entre 1992 e 
1994. 
Em 1993, foi elaborada, pela primei­
ra vez, uma lista proibida de produtos 
farmacêuticos demasiado caros para 
serem fornecidos pelo sistema públi­
co. Em 1994 chegou-se a um com­
promisso entre o governo central e as 
autoridades regionais autónomas re­
lativamente a um orçamento mais 
realista. A partir de 1993 está-se a 
utilizar experimentalmente um con­
trato explícito com hospitais públi­
cos sem fins lucrativos, o qual 
especifica os níveis de actividade e 
os custos esperados para cada tipo de 
tratamento, no objectivo de conse­
guir um orçamento prévio para o tra­
tamento hospitalar. Um outro 
objectivo a médio prazo no mesmo 
sentido é o de separar o financiamen­
to da prestação de cuidados e adjudi­
car parte dos serviços públicos a 
hospitais privados sem fins lucrati­
vos. 
Outra questão que está a ser analisada 
é a de saber até que ponto o sistema 
de saúde deverá ser regionalizado de 
acordo com a divisão de governo em 
Espanha. Na prática, há uma tendên­
cia para serem criados 17 sistemas 
regionais, diferentes e separados, de 
cuidados de saúde. 
França 
No sistema francês, o orçamento de 
saúde está centralizado, e os presta­
dores de cuidados de saúde traba­
lham, em geral, numa base 
contratual; os orçamentos dos hospi­
tais públicos são pagos pelas caixas 
de seguro, mas estão sujeitos à apro­
vação do Ministro da Saúde. 
No centro das preocupações estão a 
eficiência do sector hospitalar e as 
desvantagens de um sistema orça­mental centralizado, no âmbito do 
qual é difícil prever as verdadeiras 
necessidades e criar incentivos para 
um uso eficiente dos recursos dispo­
níveis quando o orçamento é forneci­
do com base numa prestação de 
serviços já planeada. Isto pode con­
duzir ao excesso de oferta e ao des­
perdício. Para o evitar, há uma 
tendência para recorrer a contratos 
celebrados entre as caixas de seguro 
que fornecem os orçamentos e os 
hospitais públicos. Os orçamentos 
tendem a incluir incentivos para uma 
gestão eficiente e para evitar uma 
oferta excessiva" 
Irlanda 
Em parte devido à sua elevada taxa 
de crescimento económico, as despe­
sas públicas com a saúde na Irlanda 
permaneceram bastante inalteradas 
entre 1988 e 1993 relativamente ao 
PIB, cerca de 5%, o que pode consi­
dérasse baixo em comparação com 
outros países da União. 
Deste modo, as medidas de reforma 
visam aumentara equidade, a quali­
dade dos serviços e a prestação de 
contas, sendo menos urgente a neces­
sidade de melhorar a eficiência ou 
controlar os custos. Registam-se, no 
entanto, esforços no sentido de me­
lhorar a organização e a integração 
dos serviços prestados pelos médicos 
generalistas, e de encorajar a promo­
ção da saúde. 
Itália 
Em 1992, foram introduzidas em 
Itália medidas destinadas a conter os 
custos e a melhorar a eficiência, 
medidas essas que entraram em vigor 
em 1994. 
112 
{Capítulo $^$afotmasnps cuidados de saúde 
Entre essas medidas, as USL (Unida­
des de Saúde Locais, que formam a 
estrutura básica do serviço nacional 
de saúde) foram transformadas em 
empresas públicas com bastante 
autonomia e responsabilidade a nível 
local. Tendo deixado de ser adminis­
tradas por um Comité Político, são 
agora controladas por um gestor pro­
fissional designado pela região, com 
contrato renovável de cinco em cinco 
anos. Os hospitais de maior dimen­
são, que antigamente actuavam como 
agências das USL, podem tornar-se 
agências independentes de hospitais 
públicos, com organização e admi­
nistração autónomas, devendo ope­
rar com orçamentos equilibrados. 
Esta reforma provocou também 
alterações nos regulamentos finan­
ceiros, cabendo ao governo central o 
planeamento global e o pagamento 
efectivo de um conjunto normalizado 
de serviços que devem estar garanti­
dos a cada habitante de cada região. 
Cada região continua a receber do 
centro um montante pré-estabelecido 
de acordo com a sua população, 
devendo cobrir com os seus próprios 
recursos qualquer despesa suple­
mentar. Deste modo, pretende-se 
encorajar as regiões e os gestores das 
USL a colaborarem no esforço de 
conter os custos e a usarem os recur­
sos com eficiência. 
Luxemburgo 
O Luxemburgo realizou uma impor­
tante reforma do seu sector de saúde 
em 1992, cujo objectivo era também 
o de melhorar a eficiência. Os seus 
principais aspectos respeitaram à 
reorganização da administração do 
regime de seguro de saúde, a um 
novo sistema de financiamento do 
seguro de saúde, a um novo procedi­
mento para negociações entre caixas 
de seguro e prestadores de cuidados de saúde, assim como a um novo 
sistema de financiamento dos hospi­
tais. Estas duas últimas medidas são 
as mais importantes no tocante à 
melhoria da eficiência. 
Dado que o anterior sistema de nego­
ciações não estava praticamente 
sujeito a regulamentação e os meca­
nismos de controlo de despesas não 
eram adequados, foram introduzidas 
regras mais detalhadas para negociar 
acordos, assim como uma lista de 
serviços a prestar e o seu valor rela­
tivo em relação a outros serviços. No 
sector hospitalar, um sistema de 
orçamentos individuais negociados 
entre cada hospital e a caixa de segu­
ro de saúde irá substituir, após 1995, 
o sistema actual. 
Holanda 
Como referido em Protecção Social 
na Europa 1993, as reformas intro­
duzidas no início da década de 90 na 
Holanda constituíram uma medida 
radical, no intuito de introduzir me­
canismos de mercado no regime de 
cuidados de saúde. O objectivo con­
sistia, essencialmente, em introduzir 
o aspecto competitivo nas relações 
entre os prestadores de cuidados e os 
seguradores. Um aspecto importante 
foi o facto de as caixas de doença 
deixarem de ser obrigadas a celebrar 
contratos com todas as instituições 
que oferecem serviços de saúde, 
podendo, simultaneamente, os indi­
víduos escolher livremente a caixa de 
saúde a que querem pertencer. Isso 
haveria de ser acompanhado pela in­
tegração de todos os diferentes regi­
mes de seguro num único regime 
para todos os habitantes. 
A experiência da Holanda demons­
tra, no entanto, como é difícil intro­
duzir uma reforma radical. A 
abordagem de mercado teve sucesso na medida em que estimulou com­
portamentos competitivos, mas eles 
não permitiram conseguir tudo o que 
os iniciadores da reforma preten­
diam. Novas medidas de contenção 
de custos mostraram-se necessárias, 
requerendo intervenção do Estado, 
numa situação em que, em conse­
quência da reforma, a aceitação do 
papel dominante do governo tinha 
sido reduzida. Os efeitos da reforma 
foram, quando muito, mistos e des­
pertaram a oposição de várias partes. 
Na sequência de uma mudança 
governamental, foram abandonados 
os aspectos de maior alcance da 
reforma. Já não é necessário um 
regime de seguro de saúde básico que 
cubra todos os habitantes, e as altera­
ções a que o sistema está a ser sujeito 
tendem a aumentar o grau de inter­
venção do governo e a impor um 
controlo orçamental mais rigoroso, 
mantendo no entanto os elementos 
competitivos que tinham sido cria­
dos. 
Áustria 
O regime dê" serviços de saúde da 
Áustria não dispõe de meios 
suficientes para evitar o consumo 
excessivo por parte dos utentes e a 
provisão excessiva de serviços por 
parte dos prestadores, tendendo a en­
corajar o tratamento hospitalar dis­
pendioso, o que, por sua vez, 
conduziu a uma expansão excessiva 
de hospitais. 
As reformas agora em debate abor­
dam estes problemas em pormenor, 
através, por exemplo, do fomento de 
formas de assistência médica entre 
hospitalização, por um lado, e 
atendimento ambulatório, por outro, 
ou substituindo o actual sistema de 
financiamento dos hospitais, basea­
do numa taxa global diária, por um 
113 
Capítulo 5 r Reformas nos cuidados de saúde 
sistema Ugado aos custos de cada 
caso de tratamento. 
Portugal 
Os problemas enfrentados pelo servi­
ço nacional de saúde em Portugal no 
final da década de 1980 foram, entre 
outros, os de uma má distribuição dos 
recursos entre as regiões, insatisfa­
ção com a qualidade dos serviços 
públicos, ineficiência da organização 
e gestão do sistema e, por conseguin­
te, poucas possibilidades de conter os 
custos. 
A partir de 1993, a abordagem segui­
da tem sido no sentido de aumentar a 
descentralização regional e agrupar, 
nas cinco regiões de saúde, centros 
de saúde e hospitais em "unidades de 
saúde". Além disso, o serviço nacio­
nal de saúde pode, agora, prestar cui­
dados directamente. Regista-se uma 
tendência para o seguro privado, em 
detrimento do seguro público, rece­
bendo os seguradores privados paga­
mento do governo por cada membro, 
a uma taxa inferior aos custos médios 
per capita do serviço nacional de 
saúde. Poderão, então, celebrar livre­
mente contratos com os prestadores 
de cuidados. Assim, o sistema con­
tém incentivos para que os segurado­
res contenham os custos. 
Finlândia 
Tal como noutros países escandina­
vos, o regime de saúde da Finlândia 
baseia-se no princípio de que cabe às 
autarquias locais prestar os serviços. 
Os problemas principais são uma 
coordenação inadequada de infraes-
truturas e a falta de incentivos para 
aumentar a produtividade. 
Em vez de aumentar o grau de 
centralização, as reformas que entra­ram em vigor no início de 1993 
aumentaram o grau de liberdade das 
autarquias locais para decidir sobre 
remunerações e organizar a presta­
ção dos cuidados. De um modo geral, 
os regulamentos que controlam as 
actividades das autarquias locais 
foram bastante reduzidos. Além dis­
so, as autarquias locais passaram a ter 
o controlo efectivo sobre o sector 
hospitalar, dado que passaram a ser 
fundamentalmente os clientes dos 
seus serviços. 
Suécia 
O regime de serviços de saúde da 
Suécia é — relativamente aos hospi­
tais e à maioria das policlínicas — 
sobretudo gerido pelas administra­
ções regionais e financiado através 
dos impostos locais sobre o rendi­
mento. Durante a década de 80, os 
custos dos cuidados de saúde foram 
contidos, tendo-se simultaneamente 
registado uma melhoria dos resulta­
dos. No entanto, o desempenho das 
administrações regionais variou bas­
tante. Sobretudo nas grandes cidades 
formaram-se longas listas de espera 
para certos tratamentos, causando 
custos desnecessários às caixas de 
seguro-doença. 
Nos anos 90, uma série de reformas 
teve em vista combinar as vantagens 
de sistemas de saúde controlados por 
um orçamento, em termos de trans­
parência democrática e controlo 
financeiro, com a flexibilidade, liber­
dade de escolha para os pacientes, 
eficiência de custos da gestão des­
centralizada e mecanismos seme­
lhantes aos de mercado, como o 
reembolso dos médicos através de 
taxas de capitação. A responsabilida­
de pelo cuidado das pessoas idosas 
(em 1992) e das pessoas com pertur­
bações mentais (em 1995) foi trans­
ferida dos conselhos distritais para as autoridades locais. Além disso, foi 
realizado um certo número de expe­
riências no sentido de coordenar o 
seguro social e os cuidados de saúde. 
A reforma do regime dos médicos de 
clinica geral em 1994 teve em vista 
dar a cada um a Uberdade de escolher 
o seu médico famiUar, de forma a 
reforçar a posição do paciente e 
melhorar os cuidados primários. 
Porém, em resultado das eleições ge­
rais de 1994, certas partes da legisla­
ção relativa aos médicos de cUnica 
geral deixará de se apUcar no final de 
1995, embora permaneçam as dispo­
sições que reforçam a posição do pa­
ciente. 
Reino Unido 
No Reino Unido, existe desde 1948 um 
serviço nacional de saúde que centraliza 
a tomada de decisão. Contudo, em 1991 
foram introduzidas reformas fundamen­
tais com vista aconter os custos e aumen­
tar a eficiência. Em parte devido ao facto 
deosistemabritMcoœristituiromodelo 
para os serviços nacionais de saúde cria­
dos noutros lados, e em parte devido à 
abordagem adoptada, que é virada para o 
mercado, estas reformas foram alvo de 
muita atenção noutros 
Estados-Membros (sendo, portanto, des­
critas aqui de certo modo com mais por­
menor do que os desenvolvimentos 
registados noutros lados). A filosofia de 
base subjacente às reformas consistia em 
distinguir entre compradores e fornece­
dores de serviços e encorajar os últimos 
a competir entre si e prestar os seus ser­
viços na base de contratos negociados 
com os compradores. Existem dois tipos 
de compradores. Ò tipo mais importante 
é composto pelas autoridades distritais de 
saúde (District Health Authorities), que 
têm por função organizar e prover cuida­
dos hospitalares, bem como seleccionar 
os serviços necessários e celebrar contra­
tos com os prestadores. O outro tipo de 
114-
de saúde 
compradores é constituído pelos médi­
cos generalistas detentores de fundos, 
médicos mdependentes responsáveis pe­
los cuidados primários e que gerem um 
orçamento (baseado no número de pa­
cientes registados no seu consultório), 
que é usado para assegurar um conjunto 
definido de serviços hospitalares e de 
cuidados primários aos seus doentes. 
São-lhes dados incentivos para fazerem 
bom uso dos seus orçamentos, atraindo 
assim mais pacientes e aumentando, por 
conseguinte, os seus rendimentos. Rela­
tivamente aos prestadores, foi estabeleci­
da, pelo menos em princípio, a 
concorrência entre hospitais e entre ser­
viços municipais. 
Reformas fundamentais como esta pre­
cisam de algum tempo para produzir 
efeito. Noentanto, quatro anos após oseu 
infcio, é já possível avaliar um pouco o 
seu impacto. Até à data parece que o 
efeito é misto. Avaliações levadas a cabo 
pelo Kings Fund, em 1994, e pelo 
NationalAuditOffice, em 1995, concluí­
ram que os efeitos são limitados, embora 
com maior impacto sobre os médicos de 
clinica geral detentores de fundos, cujo 
desempenho parece ter melhorado, do 
que sobre os serviços de saúde distritais. 
Parece que, na prática, se registou pouca 
concorrência no sistema, sobretudo por­
que sob a acção das medidas anteriores 
tinham-se formado monopólios locais 
entre os prestadores (hospitais locais e 
regionais, em especial); assim, as autori­
dades distritais de saúde não têm 
efectivamente grande escolha no forne­
cimento de certos tipos de cuidados ou 
tratamentos. 
Simultaneamente, as autoridades 
distritais de saúde encontram-se 
efectivamente numa posição de mo-
nopóUo e os seus gerentes não têm 
provavelmente aptidões (receberam 
a sua formação no âmbito do sistema 
antigo) nem motivação para altera­
rem substancialmente o seu compor­
tamento. Um mercado só pode funcionar efectiva­
mente se se dispuser de inf òrmação sufi­
ciente sobre os custos de certos tipos de 
acção. Porém, os pormenores sobre os 
custos efectivos dos vários tipos de trata­
mento permanecem insuficientes e, em­
bora a situação esteja a melhorar, o 
progresso é muito lento. Esta falta de 
informação pormenorizada dificulta aos 
compradores a avaliação das ofertas fei­
tas pelos fornecedores — que têm difi-
c^dadeemfixar''preços''deacordocom 
os custos da prestação—enãoajuda os 
mecanismos de mercado a produzir uma 
melhor distribuição de recursos. 
Não significa isto, porém, que sejam 
necessariamente descabidas as tenta­
tivas no sentido de introduzir ele­
mentos competitivos e maiores 
possibilidades de escolha no sistema, 
obter melhor informação sobre os 
custos, e ter estes mais em conta ao 
decidir sobre os modelos de despesa. 
Análise comparativa 
Asinopse das evoluções regista­
das nos Estados-Membros per­
mite concluir que a reforma dos 
sistemas de cuidados de saúde é um 
tema importante e um objectivo de 
política em toda a União, dado que 
todos os países se defrontam, a vários 
níveis, com problemas relacionados 
com o aumento dos custos, ineficiên­
cia, desperdício, incentivos inade­
quados e inflexibilidade. Focam-se, 
em especial, as relações entre finan­
ciadores e prestadores de serviços, 
bem como o estabelecimento de 
incentivos eficazes para melhor utili­
zar os recursos disponíveis. A quaU­
dade dos serviços médicos prestados 
não constitui uma preocupação 
comum. Todos os regimes mostram 
ter por objectivo uma combinação de 
eficácia dos custos e alta quaUdade 
de serviços. Embora haja grande 
variação nos mecanismos de contro­lo de quaUdade utiUzados, todos os 
governos defendem que o respectivo 
sistema garante um nível elevado. 
Apesar da grande semelhança dos 
sistemas, dos problemas enfrentados 
e das abordagens seguidas, as refor­
mas diferem nos pormenores e só 
podem ser avaUadas com base nas 
características específicas da provi­
são e do financiamento de cuidados 
de saúde de cada Estado-Membro. 
Em quase todos os países regista-se 
uma certa tendência para adoptar 
uma abordagem que se poderia cha­
mar "contratual", embora a forma 
como isso tem sido feito varie signi­
ficativamente consoante os Estados-
Membros. Em termos gerais, trata-se 
de uma maneira de organizar a pro­
visão de cuidados. Em França e, em 
certo grau, em Espanha, os contratos 
são usados sobretudo para conter 
custos através da Umitação dos orça­
mentos, embora no âmbito dos siste­
mas centralizados possam também 
incorporar disposições no tocante à 
quaUdade e aos padrões, bem como 
aos incentivos. 
Podem ser também realizados contratos 
entre os diferentes organismos que finan­
ciam (Estado e/ou caixas de seguro-
doença) e que prestam cuidados. Este 
mecanismo é muito semelhante à nego­
ciação colectiva Raramente há concor­
rência efectiva num lado e noutro e as 
negociações tendem a ser feitas entre 
duas organizações monopolistas. 
Verifica-se neste dcamnio uma tendência 
para conter os resultados das negociações 
de modo a evitar que sejam à custa de 
terceiros — na prática, governos ou 
doentes. Isto pode constituir às vezes um 
problema no caso de contratos celebra­
dos entre caixas de seguro e prestadores 
de cuidados de saúde. Na Bélgica, as 
reformas pretendem impor maior 
responsabilidade às caixas mútuas no 
sentido de moderarem as suas despesas, 
-115-
Capítulo 5*-Reformas nos cuidados de saúde 
mtroduzindo para tal um sistema de in­
centivos. O mesmo acontece, roais ou 
menos no Luxemburgo. Nos dois países, 
a abordagem contratual foi modificada, 
a fim de abranger disposições suplemen­
tares cujo objectivo é controlar as imph­
cações para as despesas públicas. Por 
outro lado, na Alemanha, espera-se que, 
dando maior flexibilidade às caixas de 
seguro para celebrar contratos com os 
prestadores de cuidados de saúde, se irá 
contribuir para aumentar a eficácia do 
sistema 
O modo como os contratos são usados, 
os resultados potenciais e a necessidade 
de impor condicionamentos tendem a 
diferir consoante as caixas de seguro se­
jam obrigadas a celebrar contratos com 
qualquer prestador de cuidados que 
preencha certos requisitos, ou sejam U-
vres de escolher entre eles, como aconte­
ce naHolanda. Poroiitrolado,oresultado 
pode ser indesejável se houver um mo­
nopólio de um lado e uma série de pres­
tadores que oferecem serviços, do outro. 
Deste modo, as reformas realizadas na 
Holanda pretendem introduzir a concor­
rência entre os seguradores e entre os 
prestadores. As últimas propostas feitas 
na Alemanha vão na mesma direcção, 
estando os pormenores ainda por ctefinir. 
Um terceiro aspecto importante da abor­
dagem contratual é o seu potencial para 
o aumento da concorrência (ou, mais 
precisamente, da concorrência gerida), 
não só entre os fornecedores de cuidados 
como também entre as caixas de seguro 
ou detentores de fundos, como na 
Holanda. Um outro modo de aumentar a 
œrKX>rrêrK;iaéincorporaros seguradores 
privados no regime público, como acon­
teceu em Portugal Uma abordagem da 
œrKX>rrêneiageridafoi também sugerida 
em Espanha pelo Comité de Abril. 
A possibiUdade de introduzir mais 
concorrência não se confina aos regimes 
de seguro social, mas aplica-se também 
aos regimes financiados através da tribu­tação geral. O principal exemplo é a 
reforma realizada no Reino Unido em 
1991, que, especialmente em termos de 
criação domédicogeneraUstadetentor de 
fundos, parece ter tido algum sucesso. A 
este respeito há alguns paralelos com a 
"reforma do médico de família" da 
Suécia, embora esta esteja presentemen­
te paralisada por motivos políticos. De 
um modo mais geral, verifica-se uma 
vasta tendência em toda a União para 
aumentar o papel dos médicos que pres­
tam cuidados primários. 
Um quarto aspecto da abordagem 
"contratual" é a descentraUzação tanto 
regimes financiados com impostos 
como nos regimes baseados no seguro. 
Uma forma descentralizada de organi­
zação é uma das importantes caracte­
rísticas dos países escandinavos. Os 
problemas de tistas de espera crescen­
tes que neles surgem têm sido aborda-
dos, permitindo aos doentes 
procurarem tratamento fora da sua 
zona de residência, criando assim con­
corrência entre autarquias regionais. A 
isto tem-se juntado uma tendência para 
dar mais Uberdade às regiões relativa­
mente ao modo como organizam e 
prestam os serviços de saúde. Outro 
aspecto dos regimes destes países é a 
atribuição, pelo governo central, de um 
orçamento fixo a cada administração 
regional, devendo a mesma cobrir dé­
fices com os seus próprios recursos. 
Estas adrninistrações são estimuladas 
a conter os custos, na medida em que 
os doentes podem influir nas eleições 
locais. Uma abordagem semelhante 
foi introduzida em ItáUa e, em certa 
medida, em Portugal. 
Uma maior descentralização verifica-se 
também nas reformas feitas no Reino 
Unido, segundo as quais as autoridades 
de saúde distritais têm agora mais pode­
res para comprar cuidados de saúde e têm 
que operar com base em orçamentos 
fixos; embora este exemplo ilustre as 
limitações do que se pode esperar conse­guir onde predominem elementos de 
monopólio local. 
Em Espanha, tem-se rjrocurado alcançar 
urmespédepecuUarctedesœntralizaçao, 
na medida em que crescente autonomia 
está a ser dada ás regiões, no sentido de 
estas desenvolverem os seus próprios sis­
temas de saúde. 
Uma tendência œntraria verifica-se na 
Grécia, onde experiências infelizes com 
um sistema muito diversificado conduzi­
ram a esforços tendentes a desenvolver 
um sistema mais uniforme com uma úni­
ca caixa de seguro de doença. Outro 
aspecto da reforma é alargar o papel dos 
médicos de clinica geral e melhorar a 
gestão da prestação de cuidados de saúde. 
Recentes evoluções políticas na Suécia e 
na Holanda demonstram que programas 
ambiciosos de reforma podem provocar 
muita oposição, dado que pretendem 
alterar um sistema com longas tradições 
e estruturas institucionais específicas em 
que estão em jogo muitos interesses. 
Os desenvolvimentos ocorridos no 
decurso dos últimos anos, atrás descritos, 
podem ser globalmente interpretados 
como movimentos em diiiecções seme­
lhantes, na medida em que existe um 
tendência comum para colocar uma con­
fiança acrescida nos contratos entre as 
principais partes interessadas, introduzir 
elementos domercadoeaumentaracon-
corrência, quer entre os fornecedores dos 
cuidados quer entre os responsáveis pela 
gestão fmanceira. Porém, as medidas 
pormenorizadas tomadas diferem apre-
ciavelmeníe entre os países, reflectindo a 
diversidade dos arranjos institucionais. A 
este respeito, permanecem diferenças 
consideráveis entre os Estados-
Membros, e provavelmente assim será 
por muitos mais anos no futuro. 
-116-
K&á <• •( ^hr> b :><-iv^ V * H'W?é ' * &0,f ' -" G*pftoto 6-Protecçãosociale trabalhadores Independentes 
Capítulo 6 Protecção social e 
trabalhadores independentes 
Mão-de-obra 
independente 
Em 1994 a União Europeia, in­
cluindo os três novos Estados-
Membros, contava com cerca de 
22 milhões de pessoas trabalhando 
por conta própria. Muitos governos, 
na União, prosseguem uma política 
de encorajamento do trabalho inde­
pendente, não só para fomentar a 
criação de empregos, como também 
para oferecer às pessoas uma saída 
do desemprego. O presente capítulo 
pretende apresentar as medidas de 
protecção social para os inde­
pendentes, através da União. 
(A exposição baseia-se nos resulta­
dos de estudos patrocinados pela 
Comissão Europeia em 1989 e 1991, 
actuaUzados e completados com in­
formações fornecidas por peritos independentes de cada Estado-
Membro). 
A população dos independentes na 
União variava, em 1994, entre cerca 
de 8% do total dos empregados na 
Dinamarca, passando por 9% na 
Alemanha e 25% em Portugal até 
34% na Grécia (gráfico 66). Na 
maioria dos Estados-Membros, a 
percentagem dos independentes no 
total da mão-de-obra permaneceu 
bastante constante ao longo do tem­
po, tendo-se no entanto registado 
uma queda nos países menos desen­
volvidos, em resultado do declínio do 
emprego na agricultura, onde traba­
lha grande percentagem dos traba­
lhadores independentes (gráfico 67). 
A grande maioria dos trabalhadores 
independentes trabalha a tempo in­
teiro. Em 1994, no conjunto da União, apenas 10% trabalhavam a 
tempo parcial, em oposição a 16% no 
caso dos trabalhadores dependentes; 
e só em três Estados-Membros, 
Holanda, Reino Unido e Portugal, é 
que a percentagem era significativa­
mente superior a 10% (35%, 18% e 
17%, respectivamente). 
Tal como se verifica no emprego 
assalariado, em todos os Estados-
Membros o trabalho a tempo parcial 
é muito mais frequente entre as mu­
lheres do que entre os homens; 70% 
das trabalhadoras independentes 
trabalhavam a tempo parcial na 
Holanda em 1994, e quase 50% no 
Reino Unido, embora no resto da 
União esse valor fosse bastante infe­
rior, excepto na Alemanha, em que 
excedeu os 25% (gráfico 68). 
66 Trabalhadores independentes nos Estados-
Membros, 1994 
gg % total empregados 67 Trabalhadores independentes por sector de 
actividade nos Estados-Membros, 1994 
go pt total trabalhadores Indépendants» 
•Agricultura «Indústria • Serviços 80 
OK O 1 « NL F UK A £15 8 8F IRL £ i P GR 
OcommcfualodoanovoaLlixtecAaSIBM OK O l S NL F UK A £15 B SF IRL £ I p fift 
O oom IK*»*»-** noma tSMar; A. 8P a « nom hdutéo doa tnbattiMionatamaaracAaS 1MQ 
-117 
Capítulo 6 ~ Protecção social e trabalhadores Independentes 
Em 1994, dos trabalhadores inde­
pendentes na União, só cerca de um 
quarto eram mulheres; apenas na 
Finlândia, Suécia e Portugal a per­
centagem era bastante superior (li­
geiramente superior a 40% em cada 
país), sendo na Grécia inferior a 20% 
e na Irlanda pouco menos de 15%. 
Relativamente à protecção social, 
podem distinguir-se três grupos de 
trabalhadores independentes: 
- pessoas cujos rendimentos prin­
cipais provêm do trabalho por 
conta própria — principal tema 
do presente capítulo; ciai, excepto na medida em que, 
como cônjuges, tenham adquiri­
do direitos ou possam pagar con­
tribuições voluntárias. 
Deve ser desde já destacado que aqui 
o objectivo é avaliar a posição dos 
trabalhadores independentes em 
comparação com a protecção social à 
disposição dos assalariados em dife­
rentes partes da União — e não tanto 
avaliar o nível geral de protecção em 
si que existe nos Estados-Membros 
(e que já foi discutido em capítulos 
anteriores). agricultores, quer sejam proprie­
tários ou rendeiros da exploração 
agrícola, assim como os que têm 
estatuto de independentes (no 
sentido de que não são assalaria­
dos); 
pessoas que trabalham na indús­
tria e no comércio, incluindo 
"negociantes" assim como os 
que fabricam bens e os retalhis­
tas (por exemplo lojistas); 
pessoas que exercem um ofício 
ou são artesãos e pessoas com 
aptidões especiais, incluindo tra­
balhadores da construção; 
trabalhadores independentes a 
tempo parcial, cuja actividade 
profissional principal é exercida 
como trabalhadores assalariados, 
e que estão abrangidos pelos 
regimes de protecção social dos 
assalariados ou beneficiam de 
uma cobertura combinada assa­
lariado/independente; 
trabalhadores familiares não re­
munerados, cujo total era, em 
1994, de cerca de 3 milhões e 
que, na maioria dos Estados-
Membros, não estão abrangidos 
pelos regimes de protecção so-Outro ponto a ter em conta é o facto 
de que os grupos sectoriais usados 
para classificar os independentes re­
lativamente à protecção social não 
são os normalmente utilizados nas 
análises do mercado laboral. Assim, 
por exemplo, as ocupações agrupa­
das sob a designação de "serviços" 
nos dados do mercado laboral estão 
espalhadas por mais do que uma clas­
sificação nas disposições relativas à 
protecção social, domínio em que se 
baseiam na ocupação, embora os 
agrupamentos variem entre países. 
Para os fins em causa, distinguem-se 
quatro categorias: pessoas que exercem profissões 
liberais, tais como médicos e 
advogados. 
Rendimentos dos 
independentes 
Não existe praticamente infor­
mação fiável sobre os rendi­
mentos dos independentes e sobre as 
disparidades na^sua distribuição, em 
grande parte devido às dificuldades 
em obter tais dados. É sabido que os 
poucos dados disponíveis, como os 
68 
70 
60 
50 
40 
30 
20 
10 
0 Trabalhadoras independentes a tempo parcial 
nos Estados-Membros, 1994 
pi trabalhadoras independentes 
O com tndualo dos novos Under; EU com exduaBo 
de 6 <r*> t* dados oUporAat»); A. SF • 6 com 
hkK)usâodotWbatiado»«tam8tar»í;A18B3 Trabalhadores independentes sem quaisquer 
empregados nos Estados-Jnembros* 1994 
100 % total trefeaJhsjfcHBStrtiepertiBflto* 
GR B ] E A F SF DK IRL L £14 P D UK NL 100 
S DK I L F E12 NL «L UK P S GR B 
D own Inetualo do» ÍWOÍ Under; OK. IRL « 11003; A SF • f Ko há dadoa «Heponfcefc 
118 
^^^^js^^tpíháofit nrtes 
baseados nas contas financeiras ou 
declarações fiscais, podem dar azo a 
indicadores falseados do nível de 
vida das pessoas em causa. No entan­
to, os inquéritos sobre as despesas 
dos agregados domésticos, por 
exemplo, indicam que os rendimen­
tos dos independentes estão menos 
equitativamente distribuídos do que 
os das pessoas que recebem salários 
ou ordenados. 
Além disso, uma importante caracte­
rística dos independentes é a alta per­
centagem dos que têm um negócio 
gerido por uma única pessoa, que é 
frequentemente assistida apenas por 
membros da família não remunera­
dos (gráfico 69). Embora isto não 
implique necessariamente baixos ní­
veis de rendimento, ilustra a geral­
mente pequena escala dos negócios 
em causa. Em especial na agricultu­
ra, e aqui sobretudo nas partes da 
União que estão menos desenvolvi­
das, tal como a Grécia e Portugal, é 
provável que a dimensão pequena e 
o rendimento baixo andem ligados. 
É provável que o mesmo aconteça no 
sector dos serviços, o qual regista, 
nos Estados-Membros do Sul, uma 
importante percentagem dos inde­
pendentes fora do sector retalhista e 
que trabalham a ritmo irregular ou 
sazonalmente. 
Dados mais pormenorizados prove­
nientes do Reino Unido mostram 
que, em 1991, sendo a média das 
remunerações dos independentes su­
perior à dos assalariados, a dispersão 
das mesmas era bastante maior; deste 
modo, os independentes estavam so­
bre-representados tanto nos 10% 
mais altos como nos 10% mais bai­
xos da distribuição (ver quadro 10). 
Enquanto que os independentes re­
presentavam 9% do total, eles cons­
tituíam 12,5% do grupo que se 
encontrava nos 10% mais baixos e 
15% dos que se encontravam nos Quadro 10 — Distribuição dos rendimentos mensais 
líquidos habituais no Reino Unido 
Decil Inferior Decll superior 
(<£186) (>£1297) 
Todos 
Empregados por 
conta d'outrem 
Trabalhadores 
independentes 
A tempo inteiro 
Empregados por 
conta d'outrem 
Trabalhadores 
independentes 
A tempo parcial 
Empregados por 
conta d'outrem 
Trabalhadores 
independentes 87.8 
12.2 
61.3 
38.7 
91.5 
8.5 84.4 
15.2 
85.6 
14.4 
72.1 
27.9 Média 
91.2 
8.8 
91.2 
8.8 
91.5 
8.5 
Fonte: BPHS 1991 (dados ponderados) In Meager, N. et ai, Self-employment and the 
distribution of income, IRF, York 1994 
10% mais altos, independentemente 
de serem homens ou mulheres. 
Os independentes a tempo inteiro 
estavam significativamente sobre-
representados, tanto nos 10% do topo 
como, muito especialmente, nos 10% 
de rendimentos mais baixos, os inde­
pendentes a tempo parcial sobretudo 
nos 10% do topo, reflectindo talvez 
uma capacidade, em muitos casos, de 
receber honorários altos por poucas 
horas de trabalho. 
Para que se possa desenvolver um 
sistema eficaz de protecção social 
nesta área, é importante dispor de 
mais informação sobre os rendimen­
tos dos independentes. No entanto, 
alguns pontos podem já ser apresen­
tados: 
- pessoas que operam sozinhas 
são por natureza vulneráveis, in­
dependentemente do seu nível de 
rendimentos. Isto porque depen­
dem da sua própria capacidade 
laboral para se sustentarem a si e às pessoas a seu cargo. A este 
respeito são pouco diferentes dos 
assalariados e têm, provavel­
mente, mais ou menos as mes­
mas necessidades de acesso à 
protecção social; 
em termBs de rendimentos, os 
independentes variam com toda 
a certeza, existindo indivíduos 
com rendimentos muito baixos e 
outros com rendimentos muito 
altos. No entanto, em vários 
Estados-Membros, as medidas 
políticas baseiam-se no pressu­
posto de que todos os inde­
pendentes dispõem de recursos 
suficientes para prover, em gran­
de medida, à sua própria protec­
ção através de poupanças ou 
seguros privados; 
em vários casos, o acesso à pro­
tecção social por parte dos inde­
pendentes varia consoante a 
ocupação e não está necessaria­
mente ligado aos rendimentos. 
119 
>pap$ulo£]0foi 
Quadro 11 — Cobertura de segurança social dos trabalhadores Independentes 
na União Europeia 
Pensão Sobre- Invalidez Cuidados Subsídio Acidentes Mater- Desem- Abono 
vivência de saúde por de nidade prego de família 
doença trabalho 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Áustria 
Portugal 
Finlândia 
Suécia 
UK Sim para a 
maioria, mas 
alguns 
voluntários 
Cobertura assegurada Não Só grandes + 
riscos Não 
+ + Apenasuma 
minoria 
Sim, mas Sim, se no Voluntáno 
alguns seguro de para 
voluntários saúde agricultores e 
pública artesãos 
+ Apenas para Não 
os inscritos 
em KA 
Só grandes 
riscos + Agricultores 
Não Agricultores 
Não Não Não 
Não Trabalhadores 
manuais 
Sim todos 
Não Não 
Apenas 
voluntário Voluntário 
Sim 
todos 
Só doenças 
profissionais 
Voluntário 
para 
agricultores 
Sim todos 
Não Não Mais baixo 
paraol° 
filho 
Não + 
Não Não 
Não + 
Não + 
Não + 
^Não Agricultores 
+ + 
Não + 
Não + 
Não + 
Não, mas + 
regime de 
taxa fixa 
•+ + 
Não + 
-120-
Capítulo 6 -Protecção social a trabalhadores Independentes 
Assim, por exemplo, as profis­
sões liberais, que normalmente 
geram altos níveis de rendimen­
to, tendem a estar bem organiza­
das e articuladas, pelo que 
frequentemente conseguem asse­
gurar melhores prestações do 
Estado e mais cedo do que ou­
tros, mais necessitados. Em 
alguns países, porém, foram to­
madas medidas específicas para 
proteger os indivíduos economi­
camente mais vulneráveis, recor­
rendo, por exemplo, à sua 
inclusão em regimes para assala­
riados, ao passo que outros inde­
pendentes devem organizar a sua 
própria protecção. 
Estrutura das 
prestações 
Entre os 15 Estados-Membros, 
registam-se diferenças de natu­
reza variada nas medidas de protec-
ção social destinadas aos 
independentes. Num extremo estão 
sistemas em que os independentes 
são abrangidos pelo(s) mesmo(s) re-
gime(s) de protecção social dos assa­
lariados — Dinamarca, Suécia, 
Irlanda, Luxemburgo e Reino Unido; 
no outro extremo encontram-se os 
que têm um regime de prestações à 
parte para os independentes, baseado 
numa série de esquemas ocupacio­
nais — Áustria, França, Espanha e 
Grécia. Entre uns e outros encon­
tram-se sistemas em que todos ou a 
maioria dos independentes estão 
abrangidos pelos mesmos regimes 
dos assalariados — Finlândia, 
Alemanha e Portugal —, existindo, 
no entanto, regimes separados para 
alguns grupos ocupacionais (sobre­
tudo relativamente às profissões libe­
rais), e outros em que, ou existe um 
regime separado para os inde­
pendentes (Bélgica) ou um regime Pensões suplementares e trabalhadores 
independentes 
Suécia: Os assalariados podem acrescentar 10% às suas pensões através de 
regimes de pensão suplementar de base patronal, mas isto não é extensível 
aos independentes. 
Dinamarca: Em 1994, cerca de 75% dos assalariados com mais de 22 anos 
de idade estavam cobertos por uma pensão suplementar, financiada pelas 
contribuições dos empregador^assalariados, Os que decidem trabalhar por 
conta própria podem optar r^r*nriarjecer neste sistema, desdeque satisfaçam 
certos critérios epaguem o total da contribuição. Em 1990, o número de pessoas 
que aproveitavam esta possibilidade era de apenas 2 000, talvez devido ao alto 
montante da contribuição relativamente à modéstia da pensão. 
Holanda: Os assalariados são obrigadosaparticipar num regime de pensão 
suplementar da empresa. Uma participação obrigatória em regimes de 
pensão suplementar também se aplica aos independentes que trabalham na 
construção civil e indústrias afins; para os profissionais liberais, existem 
vários esquemas. Uma certa percentagem dos independentes não tem, 
porém, acesso a uma pensão suplementar. 
Reino Unido: Os assalariados são obrigados a pertencer ou ao regime de 
pensões do Estado, dependente das remunerações, ou a um regime de 
pensões da empresa ou, moda, a pagar contribuições para um seguro de 
pensão pessoal. Os independentes não têm acesso ao regime do Estado nem 
ao regime empresarial, embora sejam encorajados, não obrigados, a efec­
tuar as suas próprias diligências para adquirir o direito a uma pensão 
pessoal. Em 1992,62% dos homens e 35% das mulheres que trabalhavam 
por conta própria tinham um esquema de pensão pessoal 
comum que exclui os independentes 
de certas disposições (Holanda). 
São de referir três aspectos que con­
tribuem para a complexidade. Em 
primeiro lugar, nos vários países em 
que predominam prestações separa­
das para os independentes, alguns 
grupos dos mesmos estão incluídos 
no regime geral dos assalariados 
(Áustria, Grécia e Alemanha). Em 
segundo lugar, mesmo onde existem 
regimes separados, algumas presta­
ções podem ser comuns aos assala­
riados e aos independentes ou, até, a 
todos os residentes — como no caso 
de um serviço nacional de saúde, 
abonos de família ou assistência so­
cial (excepto na Holanda, país que 
possui regimes especiais para os in­
dependentes). Em terceiro lugar, os 
sistemas podem mudar ao longo do 
tempo — como no Luxemburgo, onde as disposições costumavam ser 
numa base ocupacional. 
Para além destas diferenças estrutu­
rais, as prestações para os inde­
pendentes podem variar e são, 
frequentemente, menos favoráveis 
do que para os assalariados (ver qua­
dro 11): 
- só no Luxemburgo (a partir de 
1994) os independentes estão 
cobertos contra todos e os mes­
mos riscos que os assalariados; 
- enquanto que a inscrição na 
segurança social dos assalaria­
dos é quase sempre obrigatória, 
pode ser voluntária para os inde­
pendentes e, portanto, estar lon­
ge de ser completa para certos 
riscos; 
mMWWMWWMMWMM 
121 
Capítulos -Protecção sociale trabalhadores independentes 
Pensões base para os Independentes 
Espanha: A maioria dos independentes foram obrigatoriamente inscritos 
no regime de pensões em 1970 e, cinco anos depois, o mesmo aconteceu 
com os agricultores. O direito à pensão completa pressupõe 35 anos de 
contribuições; 60% da pensão completa pressupõe 15 anos de contribuições 
e 2% adicionais para cada ano de contribuições para além disso. Os 
independentes podem optar por pagar taxa mais alta ou mais baixa de 
contribuição, com correspondente redução da pensão, embora sejapossível 
saltar de uma percentagem mais baixa para uma mais alta, desde que tal 
seja feito antes da idade de 50 anos. 
Portugal: A provisão de pensões para os independentes tomou-se obriga­
tória em 1977. É exigido um mínimo de 10 anos de contribuições para se 
ter direito a qualquer pensão, mas para a pensão completa são exigidos 
40 anos. Deste modo, os independentes passaram a ter direito a uma pensão 
a partir de 1987, embora inicialmente uma pensão baixa (de um mínimo de 
30% dos rendimentos e um máximo de 80%). Foi introduzida uma pensão 
mínima para aqueles que pagaram contribuições durante um número espe­
cificado de anos. 
Irlanda: Em 1981 foi criado um regime de seguro social em função da 
remuneração, de carácter obrigatório, para os assalariados, mas só em 1988 
os independentes foram nele admitidos. Para poder beneficiar de uma 
pensão de taxa fixa, exige-se um número mínimo de 10 anos de contribui­
ções, sendo a pensão pagável ao atingir a idade de 66 anos, de tal modo que 
os independentes só terão acesso a ela em 1988. As pessoas com baixos 
rendimentos terão de depender da assistência, sujeita à condição de recur­
sos. 
Bélgica: A pensão obrigatória foi tomada extensível aos independentes já 
em 1956, tendo os mesmos, porem, direito a uma prestação relativamente 
baixa, de taxa fixa, ao passo que as pensões dos assalariados eram calcula­
das em função das remunerações. Em 1984, o método de cálculo de pensões 
para assalariados e independentes foi harmonizado, mas só relativamente 
aos anos de seguro a partir de 1985. Baixas contribuições pagas pelos 
independentes significam, no entanto, quea base parao cálculo das pensões 
é também baixa. As contribuições estão a ser gradualmente aumentadas e, 
com o tempo, isso aumentará o nível das pensões; no entanto, calcula-se 
que ainda estilo significativamente abaixo das dos assalariados ao mesmo, 
nível de rendimentos. Em 1994, o mínimo foi estabelecido ao nível da 
assistência social garantida às pessoas idosas. 
embora a provisão possa parecer 
semelhante, as prestações para 
os independentes podem ter uma 
taxa fixa, não sendo calculadas 
em função da remuneração; disto 
pode resultar que, na média, são 
mais baixas, que os critérios de 
atribuição são mais rigorosos e 
os períodos de espera mais lon­
gos; - é evidente que os subsídios, por 
vezes generosos, pagos pelos 
empregadores não se aplicam 
aos independentes. 
Nos últimos anos tem-se registado, 
no entanto, mudanças em muitos 
Estados-Membros, em benefício dos 
independentes, as quais são descritas 
nas secções que se seguem e que 
analisam a situação face a cada uma das principais áreas da protecção 
social. 
Pensões de reforma 
Em quase todos os Estados-
Membros, é obrigatório o seguro 
para as pensões de velhice e de sobre­
vivência para todos os trabalhadores 
independentes que ganham o sufi­
ciente para pagarem contribuições ou 
que estão cobertos, juntamente com 
outros, por um regime universal de 
pensões financiado através dos im­
postos. Só na Alemanha existe um 
elemento voluntário para os inde­
pendentes, embora até neste país 
quase todos estejam cobertos. No 
entanto, o nível das pensões para os 
independentes é frequentemente 
mais baixo do que para os assalaria­
dos. Embora em muitos Estados-
Membros tenham sido tomadas 
medidas para alterar esta situação, 
isto inevitavelmente levará tempo a 
produzir um efeito significativo. 
Em cinco Estados-Membros existe 
uma pensão-base de valor fixo para 
assalariados e independentes, que, 
sendo financiada através de impostos 
na Dinamarca, Finlândia e Suécia e 
por contribuições na Holanda e no 
Reino Unido é, por norma, relativa­
mente baixa. Adicionalmente, exis­
tem, na Finlândia e na Suécia, 
regimes paralelos dependentes das 
remunerações e que utilizam o mes­
mo método de cálculo de pensões 
para os assalariados e para os inde­
pendentes. No entanto, os esforços 
que têm sido envidados para melho­
rar os rendimentos na reforma, atra­
vés da criação de caixas de pensão 
suplementar, nem sempre abrangem 
os independentes (ver caixa). Além 
disso, a criação de tais caixas suple­
mentares pode levar a que a pensão-
base seja considerada de importância 
menor e não seja, portanto, actualiza-
-122-
Capítulo 6 - Protecção sociale trabalhadores Independentes 
da, o que tenderá a pôr em desvanta­
gem os independentes que dela mais 
dependam. 
Em quatro outros países — Espanha, 
Portugal, Irlanda e Bélgica—em que 
as pensões estão baseadas no seguro 
e, excepto na Irlanda, relacionadas 
com os rendimentos, não se conside­
ra necessário criar caixas de pensão 
suplementar do Estado. Estão, no 
entanto, a surgir problemas em virtu­
de das datas relativamente tardias em 
que foram criados ou reformados os 
regimes destinados aos inde­
pendentes, pelo que foram tomadas 
várias medidas que tentam assegurar 
uma pensão mínima aos inde­
pendentes (cf. caixa). Ao contrário 
do que acontece noutros países, po­
rém, não foram utilizados subsídios 
directos do Estado para aumentar o 
nível de pensões a curto prazo. A 
longo prazo, estes problemas solu-
cionar-se-ão, mas, por enquanto, os 
independentes tenderão a receber 
pensões relativamente baixas. 
Nos outros Estados-Membros, 
as pensões dependentes dos 
rendimentos foram estabelecidas 
numa base ocupacional, embora no 
Luxemburgo se tenha registado uma 
orientação para um sistema mais uni­
forme. Esta abordagem deu igual­
mente origem a problemas e a várias 
tentativas de solução. 
Em França, problemas financeiros e 
pensões baixas nos diferentes regi­
mes para os independentes—excep­
to no dos profissionais liberais — 
levou a que os regimes para os arte­
sãos, comerciantes e industriais fos-
sem alinhados pelo esquema 
principal dos assalariados. A fim de 
permitir pensões iguais (dependentes 
da remuneração) para contribuições 
iguais; o regime dos agricultores foi 
também melhorado, mas está ainda 
aquém dos outros. Estas mudanças foram em parte conseguidas com me­
didas de solidariedade — um subsí­
dio do Estado por um período de 
vários anos e a transferência de re­
cursos do esquema principal dos 
assalariados — e, em parte, através 
de contribuições maiores pagas pelos 
independentes. Além disso, em 
França, existem regimes bastante de­
senvolvidos de pensão suplementar 
para os independentes e os assalaria­
dos, que, na sua maioria, são obriga­
tórios. 
Em ItáUa, o regime de pensão obri­
gatório para os independentes foi 
também criado numa base ocupacio­
nal. Em 1995, foram privatizadas as 
organizações que gerem os regimes 
das profissões liberais, embora 
permaneçam sob o controlo do 
Ministério do Trabalho. Em resulta­
do, essas organizações são as únicas 
responsáveis por assegurar que os 
fundos satisfaçam as responsabilida­
des em matéria de pensões, já não 
tendo o Estado qualquer obrigação 
de cobrir os défices. Uma reforma em 
debate irá abranger pelo seguro obri­
gatório os independentes fora das 
ocupações tradicionais e não cober­
tos — como, por exemplo, os traba­
lhadores ou consultores em regime 
de freelance. Prevê-se também a pos­
sibilidade de estabelecer regimes su­
plementares para os independentes. 
Em 1988, as pensões recebidas pelos 
que tinham trabalhado por conta pró­
pria eram, em média, de apenas 55-
60% das pensões recebidas pelos que 
tinham sido assalariados. Em 1990, 
algumas reformas que pretendiam 
pôr cobro a esta disparidade introdu­
ziram pensões dependentes das re­
munerações para os independentes, 
assim como novos esquemas de con­
tribuições; inevitavelmente, serão 
precisos vários anos para que o seu 
efeito se faça sentir plenamente. O 
sistema italiano não prevê pensões 
suplementares. Na Grécia, todos os trabalhadores na 
agricultura, quer sejam assalariados 
ou independentes, estão cobertos 
pelo mesmo regime (OGA); os inde­
pendentes que trabalham em áreas 
urbanas e são considerados economi­
camente vulneráveis (sem local de 
trabalho fixo, operadores singulares 
que trabalham para uma única em­
presa) estão cobertos pelo outro 
grande regime dos assalariados 
(IKA). Os outros grupos profissio­
nais que trabalham por conta própria 
têm os seus próprios regimes que pa­
gam pensões de diferentes níveis. 
Enquanto que as pensões suplemen­
tares são obrigatórias nos regimes 
para os assalariados, o mesmo não 
acontece relativamente aos inde­
pendentes, sendo, em muitos casos 
voluntárias ou inexistentes. A previ­
dência para os independentes tem 
sido historicamente inferior à dos as­
salariados em muitos aspectos; no 
entanto, em 1992, foi introduzida le­
gislação para racionalizar e melhorar 
as disposições que se aplicam aos 
assalariados e aos independentes 
(excepto agricultores e marinheiros). 
Embora permaneçam os regimes 
separados para os independentes, a 
partir de 19,23 existem disposições 
comuns para contribuições e cálculos 
de subsídios para os que entram no 
mercado de trabalho, equiparáveis às 
do regime geral (IKA). O impacto 
sobre as pensões só se fará sentir após 
15 anos (período mínimo para adqui­
rir direitos a pensão), mas deverão 
ser benéficos para os independentes, 
no longo prazo. Para os actuais mem­
bros do regime, haverá um progresso 
escalonado de racionalização que 
acabará por elevar o nível de 
pensões. 
Na Alemanha, o seguro de pensões é 
obrigatório para todos os assalaria­
dos mas não para todos os inde­
pendentes; pensões suplementares 
não são obrigatórias para nenhum 
- 123 
Capitulo 6 -Protecçãosociale trabalhadores Independentes 
Dois exemplos de 
regimes de reforma 
antecipada 
Suécia: Existe um regime 
de pensões parciais, segundo 
o qual, após a idade dos 
61 anos, o tempo passado a 
trabalhar como assalariado ou 
como independente pode ser 
reduzido comuma compensa­
ção de 55% do rendimento 
perdido, até um montante má­
ximo. Os independentes são 
tratados em pé de igualdade 
com os assalariados e encora­
jados a utilizar este regime. O 
regime, porém, cessará por 
volta do ano 2000, altura em 
que entrará em vigor um novo 
regime de pensões. 
Finlândia: agricultores de 
idade entre os 55 e os 64 anos, 
que deixem definitivamente 
detrabalharepassemaexplo-
ração agrícola para uma pes­
soa mais jovem, têm direito a 
uma pensão de reforma ante­
cipada, ao abrigo do regime 
"'mudança de geração". No 
> caso de o campo agrícola dei­
xar de ser explorado, é pago 
um subsídio de encerramento 
de exploração agrícola. Am­
bos os regimes abrangem 
também os cônjuges (de am­
bos os sexos). 
dos grupos. A maioria das profissões 
liberais organiza o seu próprio regi­
me, que, normalmente, paga pensões 
de nível superior às do regime estatal; 
relativamente aos agricultores existe 
um regime obrigatório subsidiado 
pelo Estado, que paga apenas 
pensões de valor fixo. Alguns grupos 
de trabalhadores independentes 
— artistas, jornalistas e artesãos — 
estão integrados no regime dos assa­
lariados e recebem uma pensão igual, 
com contribuições mais baixas (os 
artesãos, incluindo os trabalhadores da construção civil, são obrigatoria­
mente membros do regime para tra­
balhadores dependentes durante 
18 anos, podendo posteriormente 
continuar voluntariamente como 
membros ou requerer a saída do sis­
tema). Os trabalhadores inde­
pendentes noutras ocupações, assim 
como os que passam a trabalhar por 
conta própria após terem sido assala­
riados, podem requerer a sua inscri­
ção ou a sua permanência no regime 
de seguro obrigatório, adquirindo di­
reito a pensão em pé de igualdade 
com outros membros. Quaisquer ou­
tros trabalhadores independentes po­
dem inscrever-se voluntariamente 
num regime. 
Na Áustria, à parte certos pequenos 
grupos de independentes integrados 
no regime geral, os independentes 
podem beneficiar também de regi­
mes de pensão baseados na profis­
são; regimes de pensão suplementar 
têm menos importância. 
No Luxemburgo, onde originaria­
mente havia regimes separados 
consoante as profissões para os inde­
pendentes, as profissões liberais fo­
ram integradas num regime de 
assalariados em 1964, e em 1987 foi 
criado um único regime de pensões 
que abrange assalariados e inde­
pendentes. Embora no Luxemburgo 
não tenham sido criadas caixas de 
pensão suplementar, regista-se re­
centemente uma orientação no senti­
do de uma pensão poder ser diferida 
até à idade dos 68 anos e três anos 
adicionais de contribuições serem 
pagas para proporcionar uma soma 
mais elevada. Esta modificação é 
particularmente útil para os inde­
pendentes. Pensões de reforma 
antecipada 
Disposições relativas à reforma ante-
cipada existem em 9 Estados-
Membros, sendo, com excepção do 
Luxemburgo, extensíveis aos inde­
pendentes sensivelmente em pé de 
igualdade com os assalariados. 
Sobrevivência 
Com algumas excepções (como 
alguns regimes"aplicáveis aos agri­
cultores, em que a viúva passa a gerir 
a exploração agrícola), as viúvas (e 
alguns viúvos) de trabalhadores in­
dependentes que estavam inscritos 
no regime de pensões são tratadas nas 
mesmas condições que os assalaria­
dos (mesmo na Irlanda, onde o regi­
me para os independentes só foi 
lançado em 1988, uma vez que ape­
nas se exigem três anos de contribui­
ções para poder beneficiar de uma 
pensão de sobrevivência). 
No entanto, na maioria dos Estados-
Membros, as viúvas dos trabalhado­
res independentes têm menos 
probabilidade dêreceberem pensões 
suplementares do que as viúvas dos 
assalariados. Dado que as pensões de 
sobrevivência são normalmente esta­
belecidas em função da pensão de 
reforma principal, o montante rece­
bido dependerá largamente dessa 
pensão. 
Prestações de invalidez 
Em todos os Estados-Membros, com 
excepção de um, os independentes 
são abrangidos pelas disposições que 
regulam as prestações de invalidez. 
Na Irlanda, excepcionalmente, os in­
dependentes estão excluídos (embo­
ra esta política tivesse sido revista 
pelo Nacional Pensions Board em 
-124-
Capítulo 6-Protecção sociale trabalhadores Independentes 
1994, não foi feita qualquer reco­
mendação no sentido de a alterar). 
Em dez países, as prestações de inva­
lidez formam parte ou estão ligadas 
aos regimes de pensões. Dado que as 
diferentes fórmulas de cálculo das 
prestações são complicadas, é difícil 
avaliar a situação dos independentes 
comparada à dos assalariados. Na 
maioria dos casos as prestações 
dependem das remunerações, embo­
ra na Dinamarca revistam a forma de 
taxa fixa baseada na pensão de refor­
ma. 
Em quatro países — Espanha, 
Bélgica, Holanda e Reino Unido — 
as prestações de invalidez não estão 
ligadas às pensões. Na Bélgica, são 
só concedidas no caso de incapacida­
de total e permanente e, no caso de 
independentes, ao contrário do que 
acontece com os assalariados, a uma 
taxa fixa, a qual era inferior à taxa de 
assistência social até 1994, ano em 
que foi aumentada para o mesmo 
nível. Em Espanha, as prestações 
dependem da remuneração. Na 
Holanda, as prestações para assala­
riados dependem da remuneração 
normal, e, para os independentes, do 
salário mínimo; em ambos os casos, 
porém, o seu nível é função do grau 
de incapacidade (a partir de 15%, no 
caso de trabalhadores por conta de 
outrem; a partir de 25 %, no caso de 
trabalhadores independentes). No 
Reino Unido, os independentes são 
abrangidos, na mesma base dos assa­
lariados, pelo novo subsídio por 
incapacidade, de taxa fixa, introduzi­
do em Abril de 1995. 
Na maioria dos Estados-Membros, 
são pagas prestações por incapacida­
de total no caso de os independentes 
terem deixado de exercer a sua acti­
vidade profissional e estejam incapa­
citados para qualquer forma de 
trabalho. Na Áustria, uma alteração recente (1994) prevê o pagamento de 
prestações por incapacidade a inde­
pendentes de idade superior a 
50 anos, que estejam incapacitados 
para continuar a trabalhar no seu ne­
gócio, desde que tal trabalho seja ne­
cessário para manter o negócio. 
No Reino Unido, Alemanha e 
Luxemburgo não existem disposi­
ções relativas a uma incapacidade 
parcial, tanto para assalariados como 
para independentes. Na Suécia, 
Itália, Portugal e Bélgica, o direito à 
concessão de prestações pressupõe 
que a capacidade laboral esteja redu­
zida para apenas V3 ou menos do que 
era anteriormente (definição comum 
de incapacidade total). 
Em França e Espanha existem dispo­
sições relativas à incapacidade par­
cial, mas não se aplicam aos 
independentes. Na Dinamarca, 
Finlândia, Grécia, Suécia e Holanda 
são pagas prestações por incapacida­
de parcial tanto aos assalariados 
como aos independentes. 
Acidentes de trabalho 
e doenças profissionais 
No caso de acidentes de trabalho ou 
doenças relacionadas com o trabalho, 
a situação dos independentes varia 
muito na União. Na Áustria, Suécia 
e, recentemente, Luxemburgo, existe 
um seguro contra acidentes de traba­
lho obrigatório para todos, ou quase 
todos (Áustria), quer para os inde­
pendentes quer para os assalariados. 
Em contrapartida, na Grécia e na 
Holanda não existe um regime espe­
cífico para acidentes de trabalho, 
sendo os mesmos cobertos pelas 
prestações gerais de invalidez; no 
caso de incapacidade de curta dura­
ção, esse risco é coberto pelas pres­
tações de doença. Não é este, porém, 
o caso dos independentes na Holanda 
e, na Grécia, só o é de uma minoria dos independentes (os abrangidos 
pelo regime geral dos assalariados 
(IKA), embora o regime dos artesãos 
ofereça alguma cobertura — quatro 
meses — no caso de acidentes de 
trabalho. Em três países onde exis­
tem regimes para acidentes profissio­
nais — Irlanda, Bélgica e Reino 
Unido — esses regimes não cobrem 
os independentes e, num quarto país 
— Dinamarca — cobrem, mas só 
durante o trabalho, do mesmo modo 
que os assalariados. Em todos estes 
países, excepto na Irlanda, os inde­
pendentes têm direito a prestações de 
doença durante um período de inca­
pacidade laboral de curta duração 
(embora deva ser observado um pe­
ríodo de espera, como adiante se re­
fere). 
Noutras partes da União, existe uma 
variedade de disposições. Em Itália, 
a concessão de prestações concentra-
se nos indivíduos que correm mais 
riscos profissionais — trabalhadores 
manuais —, estando os inde­
pendentes e os assalariados cobertos. 
Em sete outros países os agricultores 
independentes estão incluídos: em 
Espanha, Finlândia e Alemanha exis­
te uma cobertura obrigatória para 
acidentes no trabalho, e em França 
para todos os custos de cuidados de 
saúde daí resultantes, sendo voluntá­
rio o seguro para prestações pecuniá­
rias no caso de incapacidade. Na 
Alemanha, existe também um seguro 
obrigatório para muitos artesãos e 
para uma série de pescadores; tal 
como na Finlândia, existe um seguro 
voluntário para os que não estão 
inseridos noutros regimes. Em 
Portugal, os independentes podem 
optar entre pagar uma contribuição 
maior que dá direito a prestações no 
caso de doença profissional, mas não 
no caso de acidentes. Em geral, sem­
pre que os acidentes profissionais es­
tão cobertos, o sistema é igual ao dos 
assalariados, excepto em França, 
125 
Capítulo ê - Protecção social e. trabalhadores Independentes^ 
onde um seguro obrigatório para as­
salariados cobre os custos de cuida­
dos de saúde e as prestações 
pecuniárias, e em Portugal, onde os 
acidentes de trabalho estão excluí­
dos, como já referido. 
Cuidados de saúde e 
prestações de doença 
Reconhece-se, na maioria dos 
Estados-Membros, que os inde­
pendentes têm que estar cobertos, tal 
como os assalariados, contra os 
custos dos cuidados de saúde. Isto é 
conseguido quer através de um servi­
ço de saúde nacional aberto a todos 
os residentes, quer através de um se­
guro de saúde obrigatório. A 
Alemanha constitui aqui uma excep­
ção, na medida em que tem uma mis­
tura de seguros obrigatórios e 
voluntários, públicos e privados, no 
domínio da saúde, cuja combinação 
garante a cobertura de quase toda a 
gente. 
Na maioria dos Estados-Membros, a 
cobertura dos custos de saúde é con­
cedida na mesma base para assalaria­
dos e independentes. Registam-se 
três excepções: na Holanda, os inde­
pendentes devem obter o seu próprio 
seguro de saúde privado, mas os cus­
tos médicos excepcionais são cober­
tos pelo regime universal de seguro 
para todos os residentes; na Bélgica 
e em França, os trabalhadores inde­
pendentes são excluídos dos riscos 
pequenos (são caso típico as visitas 
ao médico). (Na Bélgica, existe um 
regime voluntário de seguro de 
pequenos riscos, subsidiado pelo 
Estado, mas não é muito utilizado, 
sobretudo pelos independentes mais 
jovens). Em todos os três países, es­
tão a ser debatidas reformas no sen­
tido de equiparar as prestações dos 
independentes às dos assalariados. A política em matéria de prestações 
de doença está sujeita a maior varia­
ção. Em quatro países — França, 
Irlanda, Itália e Holanda — os inde­
pendentes estão excluídos dos regi­
mes do seguro social no que respeita 
a esta prestação. Na Grécia, só os 
independentes que estão cobertos 
pelo regime geral dos assalariados 
(IKA) têm direito a prestações de 
doença, ao passo que na Áustria só se 
dispõe de cobertura por um seguro 
voluntário. Noutros países, os inde­
pendentes estão em larga escala 
cobertos no caso de incapacidade a 
curto prazo pelos regimes de seguro 
social obrigatórios. Na Alemanha, os 
agricultores que adoecem recebem 
um subsídio de "funcionamento" 
para cobrir os custos de substituição 
do trabalhador; outros independentes 
que estão cobertos pelo seguro públi­
co de saúde têm direito a presta­
ções calculadas em função da 
remuneração, na mesma base dos as­
salariados. Em Espanha, Finlândia e 
Luxemburgo as prestações de doença 
podem também ser pagas pelo seguro 
de doença social, e na Dinamarca, 
Bélgica, Portugal, Suécia e Reino 
Unido, ao abrigo de regimes separa­
dos (as prestações por incapacidade, 
introduzidas no Reino Unido em 
1995, e que cobrem tanto a invalidez 
como a doença, não alteram a situa­
ção dos independentes). Em Portugal 
e Espanha, os independentes podem 
renunciar ao seu direito de prestações 
de doença. Em Portugal os que pa­
gam contribuições mais baixas per­
dem o direito às prestações de 
doença; na Espanha pode-se renun­
ciar a esse direito por um período de 
três anos, prorrogável, em troca da 
redução de contribuições. 
Existem, no entanto, diferenças nos 
direitos de assalariados e inde­
pendentes — embora uma delas te­
nha recentemente sido eliminada no 
Luxemburgo, onde as prestações de taxa fixa baixa foram substituídas 
por prestações dependentes da remu­
neração. A diferença mais importan­
te respeita ao período de espera para 
as prestações, que é habitualmente de 
3 dias ou menos para assalariados, 
mas de 10 dias para os independentes 
na Grécia, no regime IKA, de 15 dias 
em Espanha, de 3 semanas na 
Dinamarca, de 60 dias em Portugal e 
de 3 meses no Luxemburgo e 
Bélgica. Na Dinamarca, existe um 
seguro voluntário que cobre este pe­
ríodo de espera, mas apenas 20% dos 
independentes pagaram o montante 
suplementar para esse seguro em 
1991. No Reino Unido e Suécia 
(excepto no último caso em optaram 
por 33 ou 99 dias em troca de contri­
buições mais baixas), o período de 
espera é o mesmo para assalariados e 
independentes (normalmente, três 
dias no Reino Unido e um dia na 
Suécia). Além disso, em Portugal, o 
período máximo de prestações é de 
365 dias para os independentes, con­
tra 1095 dias (três anos) para os assa­
lariados. 
Licença de maternidade 
Em todos os Estados-Membros, 
excepto na Irlanda, onde as presta­
ções estão limitadas aos assalariados, 
as trabalhadoras independentes têm 
direito a prestações de maternidade, 
embora existam diferenças marcadas 
relativamente à situação das assala­
riadas. 
Na Finlândia, Suécia, Portugal e 
Espanha as trabalhadoras inde­
pendentes foram, durante algum 
tempo, sujeitas às mesmas condições 
de atribuição de prestações, à mesma 
taxa e ao mesmo período de paga­
mento que as assalariadas (ver capí­
tulo 7 para detalhes), e o mesmo se 
aplica ao Luxemburgo desde 1994. 
-126-
Capítulo 6 - Protecção social e trabalhadores Independentes 
Em quatro outros países, o período de 
licença de maternidade é, para as in­
dependentes, igual ao das assalaria­
das, mas noutras legislações existem 
diferenças. Na Dinamarca, a taxa das 
prestações e o período durante o qual 
são pagas (28 semanas) é igual para 
as duas categorias de trabalhadoras, 
mas o período de aquisição de direito 
à atribuição de prestações é duas ve­
zes mais longo para as independentes 
(6 meses) do que para as assalariadas 
(13 semanas). Na Alemanha, onde as 
prestações de maternidade estão 
incluídas no seguro-doença para as 
independentes que estão abrangidas, 
as condições de atribuição de presta­
ções são as mesmas das assalariadas, 
e o mesmo se aplica ao direito à 
licença. No entanto, ao passo que as 
prestações para assalariadas são 
iguais ao salário líquido, até um mon­
tante máximo, e os empregadores pa­
gam normalmente a diferença no 
caso de ser inferior ao salário normal, 
as independentes recebem 80% do 
salário bruto anterior até um limite 
máximo de salário líquido anterior, e 
nenhum empregador lhes paga a 
diferença. Uma pequena (e desco­
nhecida) percentagem das inde­
pendentes não está coberta pelo 
seguro-doença. Em Itália, as condi­
ções de atribuição e o período de 
licença são iguais para assalariadas e 
independentes; para as primeiras, a 
taxa de prestações é igual a 80% do 
salário anterior, representando para a 
maioria delas 80% do salário con­
vencional mínimo das operárias no 
seu sector de actividades; nas profis­
sões liberais, a taxa corresponde a 
Vi2 das remunerações anuais declara­
das (média dos últimos 2 anos). No 
entanto, para algumas trabalhadoras 
independentes, trabalhadoras em re­
gime de freelance e outras que per­
tencem a novas profissões, não existe 
provisão. Na Áustria existem regi­
mes separados de maternidade para 
assalariadas e para independentes. Enquanto que as assalariadas rece­
bem o salário completo durante 
16 semanas (sendo os respectivos 
custos partilhados entre os emprega­
dores e o seguro social), as inde­
pendentes têm direito a empregar 
substitutos até 16 semanas ou, no 
caso de não ser possível conseguir tal 
substituto, a uma prestação de taxa 
fixa. 
No Reino Unido vigoram disposi­
ções complexas e em 1994 foram 
introduzidas alterações a fim de cum­
prir os requisitos comunitários (di­
rectiva relativa às mulheres grávidas, 
92/85/CEE), que se aplicam apenas 
às assalariadas. O período de presta­
ções permanece inalterado e é igual 
para assalariadas e independentes 
cuja remuneração seja suficiente 
para pagar contribuições para a segu­
rança social. Depois de introduzidas 
as alterações, todas as trabalhadoras 
assalariadas que tenham trabalhado 
para o mesmo empregador durante, 
pelo menos, 6 meses têm direito ao 
subsídio de maternidade obrigatório 
(Statutory Maternity Pay — SMP) 
durante 6 semanas, correspondente a 
90% do salário e, durante 12 sema­
nas, a uma taxa fixa, agora mais alta. 
Trabalhadoras independentes e assa­
lariadas recebem um subsídio de ma­
ternidade desde que satisfaçam as 
condições de atribuição (6 meses de 
contribuições no decurso das últimas 
66 semanas). No entanto, embora ele 
seja pago à nova taxa fixa, mais 
alta, do SMP às assalariadas, a per­
centagem das independentes perma­
nece inalterada (inferior em 15%). 
Embora, no conjunto, a situação de 
todas as assalariadas tenha melhora­
do, a disparidade entre elas e as inde­
pendentes aumentou. 
Nos quatro restantes países vigoram 
regimes variados. Na Holanda, onde 
as características principais e os di­
reitos são os mesmos para assalaria-O novo esquema 
de seguro de 
cuidados de longa 
duração na 
Alemanha 
O seguro de cuidados de lon­
ga duração, introduzido em 
Janeiro de 1994, para cobrir 
as necessidades de assistência 
que surgem durante a doença 
ou incapacidade, entrou em 
vigor em 1995. A cobertura 
deste risco é obrigatória, não 
só para assalariados que estão 
inscritos no regime público 
do seguro de saúde, mas tam­
bém para os independentes 
inscritos em regimes priva­
dos. Assim, a grande maioria 
dos independentes é abrangi­
da pelas novas disposições 
(ver capítulo 7). 
das e independentes, as primeiras es­
tão obrigatoriamente cobertas pela 
segurança social, enquanto que para 
as últimas existe a possibilidade de se 
inscreverem voluntariamente em 
seguros privados ou públicos. Um 
estudo realizado em 1992 evidenciou 
que apenas 1% das independentes e 
das esposas que trabalham sem re­
muneração com menos de 40 anos de 
idade se tinham inscrito num tal 
seguro. A maioria nem sequer sabia 
da existência do mesmo. Na Grécia, 
as independentes têm direito a pres­
tações apenas se forem membros do 
regime geral IKA, em condições de 
atribuição idênticas às das assalaria­
das e ao mesmo nível de prestações, 
mas sem qualquer complemento 
como no caso de assalariadas cober­
tas pelo regime OAED. As mulheres 
que estão inscritas noutros regimes 
para independentes podem receber 
montantes fixos de valor variado, 
mas que não são suficientes para 
cobrir os custos da licença de 
127-
Capâulo B - Protecção sociale trabalhadores Independentes 
Abonos de família e 
independentes 
Bélgica: Tem-se registado, 
desde 1976, uma tendência 
gradual para a igualdade de 
tratamento dos assalariados e 
independentes, que começou 
por dar aos independentes o 
direito a abonos, embora a 
uma taxa mais baixa, e que, 
progressivamente foi aumen­
tando para igualar a que 
se aplica aos assalariados. 
Actualmente, existe apenas 
uma diferença relativamente 
ao primeiro filho, caso em que 
o independente recebe uma 
quantia bastante mais baixa; 
no entanto estão sendo, estu­
dadas as possibilidades de 
rectificar a situação. 
Itália: A grande maioria dos 
independentes está excluída 
do regime geral, embora 
nalguns casos sejam pagos 
abonos a agricultores e a inde­
pendentes reformados. 
Grécia: Os independentes es­
tão agora incluídos no regime 
geral, podendo, no entanto, 
adquirir direito a abono para o 
terceiro filhoeparaa assistên­
cia a mães que têm quatro ou 
mais filhos, no âmbito de um 
regime separado. 
maternidade e, em alguns casos, nada 
recebem. Na Bélgica, onde o período 
de aquisição de direito para prestaçõ­
es é o mesmo para assalariadas e 
independentes, as assalariadas têm 
direito a 15 semanas de licença e a 
prestações que dependem da remu­
neração, ao passo que as inde­
pendentes recebem apenas um 
montante fixo de baixo valor e delas 
se espera que interrompam o trabalho 
por apenas 3 semanas. Em França, o regime destinado às 
trabalhadoras independentes foi re­
centemente revisto, pelo que é de 
especial interesse. As trabalhadoras 
independentes que cumprem as con­
dições de atribuição têm direito a 
15 semanas de licença com 84% do 
salário (até um limite máximo) 
podendo esses direitos serem alarga­
dos em circunstâncias específicas. 
Até 1995, as mulheres independentes 
tinham direito a um montante fixo 
(cujo valor correspondia ao salário 
mínimo de uma semana), a título de 
compensação parcial da actividade 
reduzida. Diferentemente do que 
acontece com as assalariadas, as tra­
balhadoras independentes, não ti­
nham que parar de trabalhar, embora 
pudessem ser encorajadas a fazê-lo, 
dado que poderiam receber uma 
quantia suplementar, ao nível do sa­
lário mínimo, destinada a cobrir os 
custos de um(a) substituto(a) até 
28 dias, podendo este prazo ser alar­
gado em certas circunstâncias. Pare­
ceres emitidos pela classe médica 
favoreceram medidas que encorajam 
as mulheres independentes a parar de 
trabalhar por um período mais longo 
do que a média de 15 dias, que são os 
normalmente tomados. O montante 
fixo pago para indemnizar a redução 
da actividade foi agora duplicado, e 
é agora pago um novo subsídio sema­
nal no caso de a mulher parar de 
trabalhar. Trata-se de um montante 
fixo (e não dependente da remunera­
ção como no caso das assalariadas), 
com o objectivo de favorecer as mu­
lheres com baixa remuneração e cuja 
duração é normalmente de 30 dias, 
embora esse período possa ser duas 
ou três vezes mais prolongado, por 
razões médicas. Mas mesmo quando 
atinge o seu máximo é inferior ao 
período mínimo dado às assalariadas 
—16 semanas. 
Resumindo: as trabalhadoras têm, 
quando grávidas, três necessidades — tempo suficiente para protegerem 
a sua saúde e a do bebé, uma indem­
nização suficiente pelo rendimento 
perdido e uma protecção suficiente 
do seu posto de trabalho. Relativa­
mente às assalariadas estas necessi­
dades foram reconhecidas e 
satisfeitas em grande escala em todos 
os Estados-Membros, mas relativa­
mente às independentes a situação é 
menos satisfatória. Parece, além dis­
so, ter havido pouca investigação 
relativamente ao impacto do nasci­
mento de um filho na vida de uma 
mulher que trabalha por conta pró­
pria, bem como ao impacto no seu 
negócio. Parece igualmente ter sido 
pouco discutido a nível político 
(excepto em França) o meio mais 
adequado para melhorar esta situa­
ção. 
Subsídios de 
desemprego 
Em 11 dos 15 Estados-Membros, os 
independentes não estão cobertos 
pelo seguro social contra o desem­
prego (embora na Irlanda e no Reino 
Unido existam regimes para alguns 
pescadores por conta própria). Deve-
se isto, em parte, às dificuldades re­
gistadas na prática relativamente à 
cobertura, as quais se relacionam, em 
especial, com problemas de identifi­
cação de quem ficou genuinamente 
desempregado, no sentido de que o 
seu negócio falhou e não no sentido 
de que cessou a sua actividade volun­
tariamente; ou, no caso do negócio 
persistir, se a falta de encomendas 
deve ser considerada equiparável ao 
desemprego e, em caso afirmativo, 
por que período. Apurar este último 
parâmetro é especialmente difícil no 
caso de trabalho sazonal. 
Como adiante se refere, em muitos 
países em que não há segurança so­
cial contra o desemprego para os in-
128 
Capítulo 6 ~ Protecção social a trabalhadores Independentes 
dependentes, estes têm direito a as­
sistência social em alguns casos. 
Nos quatro Estados-Membros em que 
essa protecção existe — Luxemburgo, 
Dinamarca, Suécia e Finlândia — estes 
problemas tiveram que ser enfrentados e 
resolvidos de uma maneira ou outra. 
No Luxemburgo, o regime para os 
independentes foi introduzido em 
1976 e é, tal como o regime paralelo 
dos assalariados, financiado pelos 
impostos. Para ter direito às respecti­
vas prestações, é preciso que a pessoa 
em questão tenha pago para um fun­
do de pensões durante, pelo menos, 
cinco anos (em casos excepcionais 
esse período é reduzido para 12 me­
ses). Não existe nenhuma disposição 
relativamente ao desemprego tempo­
rário num negócio existente. A pes­
soa em causa deve ter cessado a sua 
actividade devido a dificuldades eco­
nómicas ou financeiras, e deve satis­
fazer todos os requisitos normais 
para atribuição do subsídio de 
desemprego, sendo o objectivo asse­
gurar o não pagamento do subsídio a 
quem se desempregou voluntaria­
mente. 
Na Dinamarca (onde o regime pro­
vém igualmente de 1976), previram-
se inicialmente disposições contra o 
desemprego voluntário; foram, no 
entanto, retiradas a fim de evitar que 
se pressione os requerentes a prosse­
guir num negócio que não é econo­
micamente viável. De igual modo, a 
fim de evitar apoiar negócios não 
rentáveis, foi adoptada uma defini­
ção estreita de desemprego no caso 
de os negócios serem abandonados. 
As prestações de desemprego na 
Dinamarca estão a cargo dos fundos 
de seguro de desemprego de inscri­
ção voluntária e financiados, no caso 
dos independentes, pelas suas contri­
buições e por um subsídio do Estado (tal como para os trabalhadores por 
conta de outrem). Para receber subsí­
dio, a pessoa em questão deve ter 
pago contribuições para uma caixa 
de seguro durante 12 meses pelo me­
nos, do mesmo modo que os assala­
riados, ou ter cumprido um período 
de formação relevante e, normal­
mente, deve ter cessado a sua activi­
dade comercial. A partir de 1990, têm 
sido cobertas interrupções temporá­
rias de actividades, como no caso de 
incêndios ou inundações ou mau 
tempo. Nestes casos é pago um sub­
sídio durante apenas 13 semanas, 
contra um possível período de 30 me­
ses no caso das actividades cessarem 
completamente (ou de um assalaria­
do desempregado). Uma reforma 
mais recente (1994) permite também 
a uma pessoa que combina emprego 
e trabalho por conta própria adquirir 
direito a um subsídio, o que veio 
preencher uma lacuna estranha nas 
provisões. Por volta de 1991, cerca 
de metade dos independentes tinha-
se inscrito numa caixa de seguro de 
desemprego. 
Na Suécia, onde o regime foi estabe­
lecido na década de 1960 e onde exis­
tem também caixas de seguro de 
desemprego voluntário financiadas 
como na Dinamarca, cerca de 
140.000 independentes (cerca de um 
terço do total) são membros de uma 
caixa. A fim de ter direito ao subsí­
dio, a pessoa em causa deve ter pago 
contribuições durante 24 meses (con­
tra 12 meses no caso dos assalaria­
dos), cumprir certos requisitos na 
procura de emprego e, na maior parte 
dos casos, ter cessado as suas activi­
dades — embora esteja previsto o 
pagamento de subsídio em alguns ca­
sos durante interrupções temporárias 
do negócio. 
Na Finlândia, a caixa de seguro de 
desemprego limita-se ao grupo dos 
assalariados, mas um regime separa­do atribui subsídios de taxa fixa aos 
independentes e também aos que 
entram no mercado de trabalho. Está 
a ser estudada a instituição de uma 
caixa de seguro para independentes, 
que concederia subsídios em função 
da remuneração, tal como acontece 
relativamente aos assalariados. 
Abonos de família 
Todas ou quase todas as famílias com 
filhos a car^o recebem abonos de 
família na União. Embora inicial­
mente os independentes estivessem 
muitas vezes excluídos, em todos os 
Estados-Membros, com excepção de 
três, recebem agora montantes iguais 
e em condições iguais às de famílias 
de assalariados. Num destes três paí­
ses — a Bélgica — foram, além 
disso, eliminadas quase todas as 
diferenças, e está a ser estudada a 
plena igualdade de tratamento. Nos 
outros dois, Grécia e Itália (onde ape­
nas os agricultores recebem abono), 
há pouco debate público no sentido 
de melhorar a situação dos inde­
pendentes (ver caixa). 
Assistência social 
Trabalhadores independentes 
cujo rendimento desça abaixo 
de um nível base têm direito a assis­
tência social na maioria dos Estados-
Membros, com excepção sobretudo 
da Grécia e Portugal, países em que 
não existem medidas de apoio a nível 
nacional ou local. Uma vez que as 
prestações de desemprego e de inca­
pacidade a curto prazo devido a 
doença são as lacunas mais comuns 
no seguro social dos trabalhadores 
independentes, o seu acesso à assis­
tência social nestes dois casos é de 
especial interesse. 
-129 
Capitulo 6 - Protecção social e trabalhadores Independentes 
Desemprego 
Em 11 Estados-Membros, trabalha­
dores independentes cujos negócios 
falharam têm direito à assistência 
social no caso de possuírem recursos 
insuficientes e de cumprirem as con­
dições associadas ao subsídio de de­
semprego; em Espanha e em Itália 
poderão estar habilitados a receber 
um apoio ao rendimento proveniente 
das regiões. 
No entanto, não há certeza de que os 
independentes receberão assistência 
social no caso de sofrerem uma inter­
rupção temporária do rendimento 
proveniente de um negócio existente, 
do qual resulte um nível de rendi­
mento abaixo do nível de assistência 
social, ou no caso de os seus rendi­
mentos serem normalmente inferio­
res ao mesmo. A situação é ainda 
menos clara em Espanha e em Itália, 
países em que vigoram regimes 
regionais com disposições próprias, 
ou na Suécia, país em que a assistên­
cia é prestada a nível local (embora 
pareça que os independentes normal­
mente não esperam receber assistên­
cia nestas circunstâncias). Por outro 
lado, na Finlândia, onde a assistência 
social é administrada pelas autar­
quias locais, que têm consideráveis 
poderes, são concedidas ajudas aos 
independentes durante períodos de 
rendimento baixo ou interrupções da 
actividade; cada caso é avaliado se­
gundo os seus méritos, sendo o crité­
rio mais importante o do rendimento 
actual (embora possa ser também 
tido em conta o rendimento do ano 
precedente). Só durante a recente 
recessão económica o tratamento dos 
independentes surgiu como uma 
questão para a assistência social. 
Na Bélgica, Irlanda, Luxemburgo e 
Holanda, é dada normalmente assis­
tência para desemprego de curta du­
ração se o rendimento actual baixar para além de um nível mínimo; no 
entanto, na Bélgica não é paga assis­
tência (Minimex) para apoiar um 
negócio que corre mal e, na Holanda, 
a assistência tem em certos casos de 
ser reembolsada. 
Na Dinamarca, normalmente só é 
concedida assistência social no caso 
da interrupção de rendimentos ser 
devida a razão justificada—como no 
caso de um pescador cujo barco está 
a ser reparado. No caso de o negócio 
correr mal a curto prazo ou sofrer 
quedas cíclicas ou estruturais a nível 
de rendimentos, não são pagas pres­
tações enquanto o mesmo não cessar 
completamente. 
Em França os independentes têm 
direito ao Revenu Minimum d'Inser­
tion (RMI) — a principal forma de 
assistência social para os desempre­
gados —, desde que não empreguem 
pessoas. O cálculo baseia-se não no 
rendimento actual mas, para os agri­
cultores, na área cultivada e, para 
outros, no volume de transações 
registado no passado. Deste modo, o 
RMI não foi concebido para interrup­
ções de curto prazo dos rendimentos. 
No Reino Unido não é providenciada 
qualquer assistência sempre que a 
interrupção dos rendimentos possa 
ser considerada parte do risco normal 
dos negócios — quando o negócio 
seja sazonal, baseado numa sucessão 
de contratos de curto prazo ou sujeito 
a uma recessão temporária. Os indi­
víduos cujo trabalho é interrompido 
devido a factores externos, como 
mau tempo, podem requerer presta­
ções, embora a condição de recursos 
se baseie normalmente nos rendi­
mentos dos últimos 12 meses, o que 
tende a excluir muitos independentes 
do benefício dessas prestações para 
cobrir necessidades de curto prazo. Na Áustria, a assistência social só 
pode ser paga a pessoas sem rendi­
mentos ou haveres, pelo que os 
independentes na situação de 
desemprego de curta duração num 
negócio existente não têm direito à 
mesma. 
Incapacidade laboral 
de curta duração 
Como atrás referido, há muitas dis­
paridades na protecção facultada 
pelo seguro social contra a incapaci­
dade laboral de curta duração, verifi-
cando-se até que em alguns 
Estados-Membros não há quaisquer 
disposições nesta matéria e noutros 
registam-se longos períodos de espe­
ra. Há também variações entre os 
países relativamente ao direito à 
assistência social nestas circunstân­
cias. Uma vez mais, a situação em 
Itália e em Espanha, onde a assistên­
cia é facultada a nível regional, é 
diferente da dos outros países e pou­
co clara. 
Em França, os independentes não 
têm direito a assistência social se 
puderem trabalhar por breves perío­
dos, mas espera-se que eles recorram 
a seguros privados para cobrir esse 
risco. Na Áustria, a situação é seme­
lhante. 
Na Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, 
Suécia e Holanda, porém, durante 
qualquer período de espera para o seguro 
social por incapacidade de trabalho, é 
paga assistência social, baseada numa 
avaliação do rendimento actual. É tam­
bém o caso da Alemanha, onde nem 
todos os mdependentes têm direito a 
prestações de doença Na Finlândia, os 
independentes podem, no caso de não 
terem rendimentos, requererum subsídio 
mínimo de doença diário, que eventual­
mente pode ser completado pela assis-
-130 
^Capítulo 6 - Protecção sociale trabalhadores Independentes 
tência social se, por exemplo, a doença 
implicar despesas adicionais. 
Relativamente à Irlanda dispõe-se de 
pouca informação sobre o modo 
como são tratados os pedidos de 
assistência social dos independentes. 
De acordo com um relatório de 1991 
é esta "uma área cinzenta, sem cober­
tura específica e sem certeza relativa­
mente aos direitos". Em 1994, a caixa 
nacional de pensões propôs um novo 
subsídio, com condição de recursos, 
para os independentes, quer para in­
capacidade de curta duração quer 
para invalidez de longa duração, 
proposta essa que está, presentemen­
te, a ser estudada pelo governo. 
No Reino Unido, a pessoa que pede 
assistência tem que provar não só que 
o seu rendimento actual é inferior a 
um nível mínimo, como também que 
ocorreu uma quebra na evolução nor­
mal dos rendimentos, devido a inca­
pacidade, o que, na prática, significa 
que a pessoa em causa trabalhou me­
nos de 16 horas por semana, normal­
mente atingidas em média durante o 
ano anterior, e que o negócio deixou 
de ter sucesso. Isto efectivamente ex­
clui os independentes do benefício de 
assistência por períodos curtos de in­
capacidade. 
Trabalhadores 
familiares não 
remunerados 
Este grupo inclui esposas, filhos e 
outros familiares dos inde­
pendentes, que trabalham sem 
receber remuneração mas cuja sub­
sistência poderá ser assegurada pela 
pessoa em causa. 
Em 1994, havia, na União, sem os 
novos Estados-Membros, 3,3 mi­
lhões de trabalhadores familiares não remunerados, em oposição a 3,7 mi­
lhões em 1990 e 4,4 milhões em 
1986. Os valores percentuais são, no 
entanto, muito mais altos nos 
Estados-Membros do Sul do que nos 
do Norte da União. Em 1994, bem 
mais de metade (56%) vivia em 
apenas três Estados-Membros 
- Grécia, Espanha e Itália —, 43% 
dos quais trabalhavam na agricultura. 
No conjunto da União, cerca de 70% 
eram mulheres, embora na Irlanda 
(53%) e na maioria dos Estados-
Membros do Sul, à excepção da 
Grécia, a proporção fosse menor 
(cerca de 60%). 
Tais pessoas estão cobertas por siste­
mas de protecção social, embora em 
menor grau do que os outros traba­
lhadores: 
- os custos relativos aos cuidados 
de saúde estão cobertos em paí­
ses com um serviço nacional de 
saúde — Dinamarca, Finlândia, 
Suécia, Itália, Espanha, Portugal, 
Irlanda e Reino Unido; nos 
outros países, as esposas estão 
abrangidas pelo seguro de doen­
ça dos maridos, como eventual­
mente também outros membros 
da família; 
- têm direito a pensões, a presta­
ções de sobrevivência e invali­
dez (e, em algumas áreas, 
prestações de doença) em países 
em que as mesmas cobrem todos 
os residentes — Dinamarca, 
Holanda, Finlândia e Suécia. 
Tipicamente, os montantes pa­
gos são de nível mínimo; na 
Finlândia, porém, tais pessoas 
têm direito a integrar-se num re­
gime de independentes; 
- no Reino Unido, no que respeita 
à invalidez, existe uma Prestação 
de Incapacidade Severa, não 
contributiva (e paga a uma taxa Desenvolvimentos 
em matéria de 
política relativa 
a trabalhadores 
familiares não 
remunerados em 
França e Itália 
França: Nos termos da legis­
lação introduzida em 1994, a 
"conjoint coîlaborateurH de 
um artesão ou comerciante in­
dependente, que trabalhava a 
tempo parcial para um empre­
gador que não o seu cônjuge, 
pode pagar contribuições vo­
luntárias para um fundo de 
pensões de reforma, a fim de 
aumentar o seu direito a pen­
são no âmbito do Regime gé­
néral (adquirido em virtude 
do emprego a tempo parcial). 
Itália: Em 1995, o Tribunal 
Constitucional decidiu que 
"dado o sen valor social eeco-
nómico, o trabalho realizado 
no seio da família pode ser 
inserido no campo de aplica­
ção do artigo 35° da Constitui­
ção, que garante protecção ao 
trabalho em todas as suas for­
mas". Esta decisão foi consi­
derada um reconhecimento 
formal das domésticas como 
trabalhadoras, criando assim 
a base jurídica para a exigên­
cia apresentada pelas associa­
ções de domésticas para que 
as mesmas recebam prestaçõ­
es de seguro social. Pode ser 
também considerada como a 
abertura de um caminho para 
melhorar a situação das espo­
sas que trabalham sem remu­
neração. 
mais baixa do que a prestação de 
invalidez principal); 
no Luxemburgo e na Alemanha, 
podem requerer prestações por 
131 -
Capítulo 6 - Protecção social e trabalhadores Independentes liiiit 
Trabalho por conta própria e contribuições sociais 
Dado que as obrigações fiscais e sociais são menores, um problema comum 
à maioria dos Estados Membros é o de identificar as pessoas que trabalham 
efectivamente por conta própria e distingui las das que de facto trabalham 
por conta d'outrem. O problema tende a ser especialmente frequente em 
países em que as contribuições dûs empregadores são relativamente altas e 
há, portanto, fortes incentivos para subcontratar trabalho a trabalhadores 
"independentes" de preferência a empregar pessoas na empresa (frequen­
temente as mesmas). Sendo isto uma maneira de efectivamente reduzir os 
custos salariais do empregador e aumentar o salário líquido do trabalhador, 
simultaneamente restringe o direito à protecção social ou, em alguns casos, 
exclui completamente as pessoas em causa das prestações do seguro social. 
França: Regista se uma preocupação de resolver o problema das pessoas 
que falsamente declaram ser independentes e desse modo pagam contribui­
ções mais baixas quando, na realidade estão a trabalhar para um emprega­
dor. Em 1994, foi introduzida legislação para resolver este problema. 
Alemanha: No centro das preocupações está um novo grupo de inde­
pendentes que, na prática, são assalariados sem contrato formal de empre­
go. Dado que as profissões independentes estão definidas por lei e estas 
pessoas não se inserem nas definições actuais, escapam completamente ao 
pagamento de contribuições sociais. Numa série de Lander estão sendo 
tomadas medidas para resolver o problema 
Itália: Em 1994, foram introduzidas medidas que abordam o problema dos 
independentes que trabalham em actividades suplementares e evitam pagar 
contribuições. 
acidente profissional (embora a 
cobertura não seja sempre obri­
gatória); 
no Luxemburgo e na Finlândia 
têm direito a subsídios de mater­
nidade (pagos por um regime 
comunitário geral), bem como 
na Dinamarca e em França no 
caso de serem esposas que traba­
lham sem remuneração; 
excepto na Grécia e em Portugal, 
podem beneficiar da assistência 
social do mesmo modo que 
outros residentes, embora, no 
caso das esposas, na condição de 
o seu rendimento conjuntamente 
com o do cônjuge ser inferior a 
um nível mínimo. Noutros casos, as esposas que traba­
lham sem remuneração dependem de 
direitos derivados, e não estão pre­
vistas prestações para outros traba­
lhadores familiares não remunerados 
(no entanto, veja-se a caixa para ele­
mentos sobre dois recentes desenvol­
vimentos em França e em Itália). 
Papel do seguro 
privado 
Quando os independentes não 
estão abrangidos por regimes 
estatais, têm que recorrer a um segu­
ro privado se desejarem estar prote­
gidos contra determinados riscos. 
Argumenta-se frequentemente que a 
falta de protecção estatal não tem 
grande importância dado que os independentes podem sempre recor­
rer a seguros privados. Infelizmente, 
a discussão sobre esta questão é im­
pedida por falta de dados sobre o 
número de segurados, o custo dos 
prémios e o nível das prestações, bem 
como a extensão das reduções fis­
cais. Deste modo, só se podem fazer 
comentários gerais nesta matéria. 
Em primeiro lugar, nem todos os ris­
cos de protecção social podem ser 
cobertos na prática por seguros pri­
vados. Isto aplica-se especialmente 
ao caso do desemprego, em que, 
mesmo nos 11 Estados-Membros em 
que não existe seguro social que cu­
bra os independentes e naqueles em 
que nem sempre se dispõe de assis­
tência social, poucos ou nenhuns re­
gimes de seguro privado foram 
criados para preencher a lacuna. O 
mesmo acontece relativamente à ma­
ternidade, para a qual medidas de 
seguro social destinadas aos inde­
pendentes são muitas vezes limitadas 
ou mesmo inexistentes e geralmente 
não foi desenvolvido um seguro pri­
vado para cobrir os custos desta si­
tuação, excepto quando faz parte do 
seguro-doença privado, como na 
Alemanha e na Holanda. 
Mas noutras áreas em que falta pro­
tecção social foram criados esque­
mas de seguro privado para cobertura 
dos custos com a saúde, perda de 
rendimentos em virtude de incapaci­
dade laboral de curta e longa dura­
ção, pensões de velhice e pensões de 
sobrevivência. 
Faltam, no entanto, conhecimentos 
suficientes relativamente aos seguin­
tes pontos: 
- amplitude da cobertura e se o se­
guro privado dá o mesmo grau 
de protecção que os regimes pú­
blicos equivalentes; 
132-
> social e trabalhadores independentes 
- o custo comparativo da cobertu­
ra em relação às contribuições 
para os regimes públicos, que os 
independentes pagariam; 
- o efeito dos benefícios fiscais 
destinados a reduzir os custos da 
protecção privada, que existem 
em vários graus na maioria dos 
Estados-Membros, assim como 
até que ponto compensam as 
desvantagens de se estar excluí­
do dos regimes públicos (espe­
cialmente no caso de pessoas 
que ganham pouco e pagam pou­
cos impostos) e até que ponto 
são compensados (dado que, 
para ter direito, podem ter que 
ser pagas quantias importantes 
sob forma de prémios de segu­
ro). 
Para independentes com rendimen­
tos elevados, o seguro privado pode 
ser a opção preferida, dado que per­
mite uma protecção à medida, por 
forma a satisfazer necessidades indi­
viduais e/ou profissionais. Porém, 
nem sempre o seguro privado consti­
tui uma alternativa satisfatória de se-
guro social para os que têm 
rendimentos mais baixos ou flutuan­
tes. 
Nível das 
contribuições 
Numa série de países — França, 
Bélgica, Itália, Portugal e 
Espanha, em especial — as contri­
buições pagas pelos independentes 
têm aumentado nos últimos anos a 
fim de cobrir défices nos regimes dos 
independentes ou aumentar ou alar­
gar as prestações. Na Grécia as taxas 
de contribuição de novos assalaria­
dos e independentes foram normali­
zadas em 1992 e igualadas às do 
regime geral dos assalariados, IKA. Por outro lado, em alguns Estados-
Membros, os independentes podem 
optar por pagar contribuições mais 
baixas e receber prestações mais 
baixas, mais tarde ou em menor 
número. Enquanto que algumas des­
tas disposições existem há muito 
tempo, outras foram introduzidas nos 
últimos anos. Em Portugal, optar por 
uma taxa de contribuições mais baixa 
significa renunciar a prestações de 
doença e de doença profissional e a 
abonos de família. De modo seme­
lhante, em Espanha, os inde­
pendentes podem optar por pagar 
contribuições mais baixas e renun­
ciar a prestações de doença por perío­
dos de três anos, de cada vez, bem 
como por pagar contribuições mais 
baixas de pensão em troca de uma 
pensão mais baixa, o que também 
acontece na Alemanha. Na Suécia, 
pode-se optar por um período de es­
pera de 33 ou 99 dias antes da recep­
ção de determinadas prestações em 
troco de contribuições mais baixas. 
Além disso, as pessoas com rendi­
mentos muito baixos estão excluídas 
do pagamento de contribuições, não 
tendo, evidentemente, direito a 
quaisquer prestações. 
Há também outros modos de reduzir 
o encargo das contribuições e melho­
rar as prestações. Em Itália e em 
França foram tomadas diversas me­
didas para actualizar os regimes dos 
independentes, que incluem subsí­
dios do Estado e transferência de re­
cursos dos regimes dos assalariados. 
Na Alemanha e em França, os regi­
mes de pensão dos agricultores são 
subsidiados e, na Finlândia, são 
subsidiados de um modo geral os 
regimes dos independentes. No 
Luxemburgo, o Estado passou recen­
temente a pagar os custos das presta­
ções de maternidade e alargou-as às 
trabalhadoras independentes. Dispõe-se, no entanto, de pouca in­
formação relativamente ao efeito 
destas diversas medidas. Sabe-se 
pouco acerca de quais são, entre os 
independentes, os grupos que se ins­
crevem no seguro social quando este 
é voluntário ou optam por pagar con­
tribuições mais baixas, e também não 
se sabe exactamente se são tipica­
mente as pessoas com rendimentos 
altos que preferem organizar a sua 
própria previdência ou os que têm 
rendimentos baixos e não podem pa­
gar um seguro privado em alternativa 
e dispõem de pouca poupança que os 
proteja. Sem uma tal informação é 
difícil, para os governos, formular 
políticas eficazes neste domínio. 
Na maioria dos Estados-Membros os 
governos tentaram gradualmente 
melhorar a cobertura da protecção 
social dos independentes, tendo sido 
feitos consideráveis progressos nos 
últimos 20 anos. No entanto, como já 
referido, existem ainda disparidades 
em muitas partes da União e uma 
série de questões necessitam de mais 
informação, de um exame mais por­
menorizado e de um debate mais pro­
fundo. 
133-
-134-
Capítulo 7^Protecção sociale responsabilidades tie prestação de cuidados 
Capítulo 7 Protecção social e 
responsabilidades de 
prestação de cuidados 
Muitos dos direitos fundamen­
tais de protecção social são 
adquiridos e mantidos unicamente 
mediante emprego regular e remune­
rado. Os cuidados a crianças ou a 
pessoas deficientes, idosas ou doen­
tes (regra geral, familiares) obrigam, 
não raramente, o prestador a cessar 
ou a abrandar temporariamente a sua 
actividade profissional. No caso de 
regimes contributivos de protecção 
social, o direito a prestações é deste 
modo adversamente afectado. Se as 
prestações dependerem dos níveis 
remuneratórios, trabalhar menos ou 
prejudicar perspectivas de carreira 
devido à interrupção da actividade 
profissional reduz obviamente os 
montantes de direito. Tradicional­
mente, as mulheres têm sido afecta­
das em maior escala do que os 
homens e, a despeito da evolução nas 
atitudes e nas estratégias, assim con­
tinua a acontecer. 
É arriscado generalizar relativamen­
te a 15 Estados-Membros com carac-
terísticas culturais, situações 
familiares e sistemas de protecção 
social diversos. No passado, era 
comum, na maior parte da UE, con­
siderar que a responsabilidade de 
cuidar dos filhos e dos adultos care­
cidos de especial atenção cabia às 
mulheres, para quem um emprego 
remunerado tinha importância 
secundária. O sistema de protecção 
social estava estruturado com base neste princípio. Para atender às suas 
necessidades em matéria de protec­
ção social (a não ser que as presta­
ções dependessem da residência), a 
mulher devia recorrer ao marido quer 
durante a sua vida activa quer após a 
reforma. Se o marido morresse pri­
meiro, havia direito a uma pensão de 
viuvez e ao apoio para filhos a cargo, 
em consequência das contribuições e 
da história profissional do marido. 
Relativamente a homens com res­
ponsabilidades de prestação de cui­
dados (a filhos menores ou a uma 
esposa incapacitada ou enferma), a 
protecção social apresentava fre­
quentes lacunas. 
A evolução social subverteu a base 
desta organização típica: 
- o papel das mulheres, no lar, na 
sociedade e na população activa, 
sofreu transformações conside­
ráveis desde a instituição dos re­
gimes europeus de protecção 
social n sua forma do pós-
guerra, transformações essas 
que, se variaram em escala, não 
deixaram de ser universais; 
a incidência do divórcio aumen­
tou, com consequente cresci­
mento da percentagem de 
famílias monoparentais, ao mes­
mo tempo que a coabitação se 
tornou mais frequente; - o número relativo de idosos e 
enfermos, cresceu, na razão di­
recta da longevidade, trazendo a 
plano destacado a questão dos 
cuidados a este grupo social, em 
paralelo com a tónica no direito 
dos incapacitados a cuidados do­
miciliários. 
Estas transformações conduziram a 
uma re-análise da adequação de di­
versos aspectos dos regimes de pro­
tecção social, com destaque para a 
grande dependência dos direitos de­
rivados. Em anos recentes, tem-se 
registado um reconhecimento cada 
vez mais amplo da importância que 
os cuidados, tanto a crianças como a 
adultos, revestem, não só para os in­
teressados, mas também para a nação 
— e a economia — na globalidade. 
Ao mesmo tempo, nasceu o objectivo 
geral de intensificar a igualdade de 
tratamento e de oportunidades entre 
homens e mulheres na sociedade, 
incluindo a adopção de meios que 
facilitem a conciliação entre respon­
sabilidades familiares e profissio­
nais. Tais medidas incluem políticas 
activas para salvaguarda dos direitos 
de protecção social dos prestadores 
de cuidados. 
Há, em termos genéricos, duas pers­
pectivas principais. A primeira 
concentra-se na remoção dos obstá­
culos ao emprego, mediante presta­
ção de apoio social sob a forma de 
-135 
o sociale responsai •*"*-"*•« 
Quadro 12 •— Prestações de maternidade 
(1 de Janeiro de 1995) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Áustria 
Portugal 
Finlândia 
Suécia 
Reino Unido % remuneração 
110/117 
73 
100 
100 
100 
113 
93 
86 
111 
100 
100 
124 
80/90 
25/90 duração 
15 semanas 
28 semanas 
14 semanas 
16 semanas 
16 semanas 
16/26 semanas 
14 semanas 
5 meses 
16 semanas 
16 semanas 
16 semanas 
9 dias 
263 dias 
até 18 meses 
18 semanas 
Observações: Na Bélgica épaga uma prestação de 117% durante os primeiros 30 
dias, e de 110% depois. Em França, a duração éde16 semanas para os 
primeiros dois filhos ede26 semanas para outros filhos. Na Suécia, o período 
de maternidade faz parte do período de licença parental alargado. No Reino 
Unido, pode ser paga uma prestação de 90% durante as primeiras 6 semanas 
e uma taxa fixa equivalente a cerca de 25% dos rendimentos médios das 
mulheres a seguir. Na Finlândia, as taxas baselam-se num subsídio diário 
igual ao seguro de doença. Épago um montante mínimo (64,95 FMK, cerca 
de 11,5 ECU) a quem não tem rendimentos; a quem tem rendimentos anuais 
inferiores a 37.930 FMK (cerca de 6.800 ECU) é pago o montante mínimo, 
acrescido de 30% dos rendimentos. Este valor aumenta para 66% no caso de 
o rendimento anual não ultrapassar 114290 FMK (20.450 ECU), para 40% no 
caso do mesmo não ultrapassar 190.480 FMK (34.100 ECU) e para 25% se 
for superior a 190.480 FMK. 
serviços pessoais gratuitos ou subsi­
diados, tais como a guarda de crian­
ças e cuidados domiciliários para 
deficientes e idosos. A segunda con­
siste em proporcionar regalias so­
ciais a prestadores de cuidados e/ou 
em salvaguardar os seus direitos de 
protecção social durante períodos em 
que não estejam empregados ou te­
nham de trabalhar menos. É evidente 
que estas duas abordagens não se ex­
cluem mutuamente, verificando-se 
uma ênfase crescente na necessidade de permitir às pessoas uma opção real 
entre permanecer no emprego remu­
nerado ou prestar cuidados, e em 
formas de combinar as duas alterna­
tivas. 
O presente capítulo não procura 
abordar os serviços, ainda que impor­
tantes, destinados a prestar apoio 
social nos Estados-Membros, focan­
do antes os dispositivos dos regimes 
de protecção social relativos a perío­
dos de baixa por motivo de prestação de cuidados. Em particular, examina 
as imphcações que a interrupção de 
uma carreira profissional para pres­
tação de cuidados a crianças, idosos 
ou incapacitados tem para o direito às 
prestações, quer a curto quer a longo 
prazo, as dificuldades resultantes da 
combinação entre cuidados e traba­
lho a tempo parcial e as consequên­
cias que o divórcio e a cessação da 
coabitação arrastam para os direitos 
de pensão dos prestadores de cuida­
dos. 
Protecção social 
durante períodos 
de prestação 
de cuidados 
Cuidados à 
primeira infância 
Na União Europeia, há mais de 
4 milhões de nados vivos por 
ano. Se estiver empregada, a parto-
riante tem normalmente direito a 
prestações de maternidade durante as 
semanas que precedem e se sucedem 
ao parto, com preservação dos res­
tantes direitos de protecção social. 
Algumas mulheres sem emprego 
remunerado recebem também um 
subsídio, quer por satisfazerem as 
condições de elegibiUdade quer por 
estarem abrangidas por regimes ge­
rais (ver quadro 12). Nos regimes 
gerais, as prestações podem ser mais 
baixas. Quanto às trabalhadoras por 
conta própria, tal como refere o capí­
tulo 6, as prestações podem ser infe­
riores e o período de baixa mais 
curto. Só uma minoria está sujeita a 
nada receber. 
A necessidade de serviços de guarda 
a crianças de tenra idade estende-se, 
contudo, bastante para além do perío-
-136-
Capãulo 7 - Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
do básico de licença de parto, o que, 
outrora, significava que os pais só 
tinham duas alternativas: ou um 
deles, normalmente a mãe, cessava a 
sua actividade profissional, ou pro­
curavam alguém para cuidar da 
criança. E o que acontece ainda hoje 
na Irlanda e no Luxemburgo (onde a 
licença está limitada, respectivamen­
te, a 14 e a 16 semanas, com exclu­
são, aliás, das trabalhadoras por 
conta própria no primeiro destes paí­
ses). Porém, nos restantes Estados-
Membros, é possível, através de uma 
série de dispositivos, alargar o perío­
do de licença, com o que se pretende 
facilitar às mulheres a conciliação 
entre trabalho e responsabilidades 
familiares, proteger as suas carreiras 
profissionais e permitir que os ho­
mens intervenham mais activamente 
no cuidado dos filhos de tenra ida­
de. Todavia, na maior parte dos 
Estados-Membros, estes dispositivos 
aplicam-se somente a assalariados. 
Em oito Estados-Membros, existe a 
licença alargada com prestações, 
normalmente associada à protecção 
do emprego (o que, consoante os paí­
ses, significa a garantia de reafecta-
ção ao posto anterior, de inserção 
num posto equivalente ou, tão-só, de 
trabalho no empregador anterior). 
Pode ou não incluir a salvaguarda de 
direitos de antiguidade e/ou de direi­
tos de pensão, cuidados de saúde e 
outros, no âmbito da empresa. 
Nalguns Estados-Membros, a pro­
tecção do emprego aplica-se tipica­
mente apenas aos trabalhadores de 
empresas a partir de determinada 
dimensão. Noutros, não cobre todo o 
período possível de licença. 
Nestes Estados-Membros, os futuros 
direitos a prestações são salvaguar­
dados, e o direito a licença e a pres­
tações é extensível a qualquer dos 
progenitores, se bem que, nalguns 
casos, se conceda prioridade à mãe. Na sua grande maioria, os beneficiá­
rios destes regimes são mulheres. 
Em Itália, a prestação de maternidade 
é concedida somente às mães, duran­
te dois meses antes e três depois do 
parto, a 80% da remuneração anterior 
(contudo, em caso de morte da mu­
lher, o pai pode reclamar as presta­
ções relativas ao período pós-natal). 
Qualquer dos progenitores pode 
gozar um período suplementar de 
três meses, a 30% da remuneração. O 
posto de trabalho é protegido até um 
ano após o parto. Acresce que qual­
quer dos membros do casal tem direi­
to a licença remunerada em caso de 
doença de um filho menor de três 
anos. Na Dinamarca, a prestação de 
maternidade é paga (à taxa fixa de 
80% do subsídio de desemprego) 
durante 28 semanas, findas as quais 
cada progenitor tem, desde 1994, 
direito a seis meses de licença suple­
mentar e a mais outros seis, mediante 
acordo com o empregador. O posto 
de trabalho é garantido durante este 
período. Esta licença pode ser tam­
bém concedida para cuidar de filhos 
crescidos. Os pais têm ainda direito a 
licença no primeiro dia de doença de 
um filho. 
Na Bélgica, ao abrigo do regime re­
lativo à interrupção de carreira, após 
15 semanas de prestação de materni­
dade os progenitores têm direito a um 
período adicional de 3 a 12 meses de 
licença, com garantia do posto de 
trabalho, embora a interrupção da 
carreira, durante a vida activa do tra­
balhador, não possa exceder 60 me­
ses. Durante cada período, é paga 
uma prestação fixa de cerca de 
300 ecus por mês (aproximadamente 
20% do salário médio da indústria em 
1995), podendo a taxa ser aumentada 
a partir do segundo parto. Na 
Flandres, existe uma prestação 
suplementar por filhos menores de 
três anos. Na Finlândia, a prestação de mater­
nidade é concedida a taxa igual à da 
prestação de doença, durante 
263 dias (105 como subsídio de ma­
ternidade, que pode ser transferido 
em parte para o homem, e os restan­
tes 158 como licença parental, utili­
zável por qualquer dos progenitores). 
Ao cabo deste período, pode ser 
gozada uma licença parental suple­
mentar de 26 semanas (a 68% da 
remuneração), seguida de eventual 
licença para cuidados até a criança 
atingir os três anos de idade, sendo as 
prestações pagas a taxa fixa (menos 
de 20% do salário médio), com su­
plementos no caso de dois ou mais 
filhos menores de 7 anos não integra­
dos no serviço público de guarda de 
crianças e um outro suplemento em 
função da remuneração. Se ambos 
estiverem empregados, qualquer dos 
progenitores pode ficar em casa, sem 
perda de vencimento, até 4 dias por 
ano, para cuidar de um filho doente 
menor de 10 anos, sendo igualmente 
concedido um subsídio especial para 
cuidados a filhos menores de 16 anos 
com doença grave. 
Na Suécia, a licença de maternidade 
pode chegar a 18 meses (a maior 
parte deste período é concedida a 
qualquer dos progenitores), com pa­
gamento das prestações a qualquer 
dos progenitores durante o primeiro 
ano (a 90% do vencimento durante 
um mês e 80% durante o restante ou 
a uma taxa fixa mínima no caso de 
trabalhadores que não correspondam 
ao estipulado — a partir de Janeiro 
de 1996, estas serão reduzidas para 
85% e 25%, respectivamente). Pode 
ser igualmente concedida licença por 
metade ou um quarto do tempo, com 
correspondente ajustamento das 
prestações. Existe ainda o direito a 
prestações até 60 dias por ano para 
cuidados a filhos doentes menores de 
12 anos. 
137 
Capitulo 7 - Protecção sociale responsabilidades de prestação de cuidados 
Países que concedem licença sem remuneração 
para cuidados à primeira infância 
Reino Unido: Para além das 14 semanas de licença de maternidade, à 
disposição de todas as assalariadas, as que têm pelo menos dois anos de 
serviço no mesmo empregador (5 anos no caso de trabalhadoras a tempo 
parcial) têm direito a uma licença de 40 semanas, no máximo. O Subsidio 
de Maternidade Legal (Statutory Maternity Pay) ou o Abono de Materni­
dade (Maternity Allowance) é pago até um máximo de 18 semanas às 
mulheres com direito aos mesmos. Os empregadores podem conceder 
direitos de maternidade reforçados numa base contratual voluntária. 
Portugal: Após 98 dias de prestações, é permitida uma licença de 6 a 
24 meses, mediante acordo entre a entidade patronal e a trabalhadora O 
posto de trabalho é garantido. 
Grécia: As prestações de maternidade abrangem um período de 103 dias, 
com garantia dos direitos de segurança social. Havendo contrato de trabalho 
de pelo menos 12 meses, qualquer dos progenitores pode gozar uma licença 
sem vencimento até 3 meses (6 no caso de progenitor divorciado ou que 
tenha enviuvado). Garantia do posto de trabalho em qualquer dos casos. 
Espanha: Ao cabo de 16 semanas de prestações, qualquer dos progenitores 
pode gozar uma licença sem vencimento até 3 anos para cuidar do filho. O 
posto de trabalho está garantido para o primeiro ano, mas não depois. 
Holanda: Ao cabo de 16 semanas de licença de maternidade, o trabalhador 
(homem ou mulher) que tenha exercido durante pelo menos um ano por 
conta do mesmo empregador pode gozar licença a meio tempo sem venci­
mento, durante um máximo de 6 meses. É igualmente possível licença a 
tempo inteiro por 3 meses e de um dia por semana ao longo dos 9 meses 
subsequentes no âmbito de convenções colectivas. Alguns empregadores 
pagam até 75 % do vencimento durante períodos de licença, mas não se trata 
de uma exigência da lei. 
Na Alemanha, ao cabo de 14 sema­
nas de prestações, qualquer dos pro­
genitores pode gozar uma licença de 
3 anos para cuidar do filho, com ga­
rantia do posto de trabalho durante a 
totalidade do período, a uma taxa fixa 
de cerca de 300 ecus por mês durante 
6 meses (prolongados por mais 18 no 
caso de rendimentos inferiores a 
determinado montante). De modo 
idêntico, na Áustria, ao cabo de 
14 semanas de licença de maternida­
de, qualquer dos progenitores tem 
direito a uma licença de 2 anos a taxa 
fixa (cerca de 15 ecus por dia, ou 20 
no caso de famílias monoparentais), 
com protecção do posto de trabalho 
durante este período. Os progenitores podem trabalhar a tempo parcial, 
com redução proporcional das pres­
tações, durante mais 2 anos. Existe 
igualmente o direito a licença con­
junta, com partilha das prestações en­
tre ambos. 
Em França, pode ser gozada licença 
não remunerada ao cabo de 16 sema­
nas de prestações de maternidade, 
mas somente se a entidade patronal 
concordar e sem garantia do empre­
go. Se o progenitor (em geral, a mãe) 
tiver estado empregado durante dois 
dos últimos cinco anos, o principal 
regime estatal, a APE, concede-lhe 
uma prestação à taxa fixa mensal de 
cerca de 450 ecus pelo segundo filho (o terceiro, antes de Julho de 1994) 
enquanto este não atingir 3 anos de 
idade, com ajustamento proporcional 
se o progenitor trabalhar a tempo par­
cial. Todavia, o posto de trabalho 
nem sempre é garantido. 
Em cinco outros Estados-Membros, 
estão previstos períodos de licença, 
normalmente com garantia do posto 
de trabalho, mas sem prestações 
(ver caixa). Em Portugal, Grécia e 
Espanha, os trabalhadores com filhos 
deficientes têm direito a horário 
reduzido, mas,sem compensação 
pela perda de rendimento. 
Embora a licença sem vencimento 
seja menos atractiva do que a remu­
nerada, a regulamentação relativa à 
protecção do emprego tem importân­
cia, em especial quando contraria 
alguns dos efeitos adversos para a 
progressão na carreira e, consequen­
temente, para os futuros níveis sala­
riais e, a mais longo prazo, para os 
direitos de pensão. Nestes cinco 
Estados-Membros, a amplitude da li­
cença sem vencimento com garantia 
do posto de trabalho varia entre 3-
6 meses na Grécia e 2 anos em 
Portugal. "" 
Na Holanda, está previsto um siste­
ma misto de licença sem vencimento 
a tempo inteiro e a tempo parcial, 
com salvaguarda dos direitos de se­
gurança social durante a totalidade 
do período. Em Portugal e Espanha, 
por outro lado, não há salvaguardas 
especiais e, no Reino Unido, os direi­
tos só são protegidos durante as 
14 semanas de período de licença de 
maternidade (embora os empregado­
res possam continuar a pagar contri­
buições para a segurança social e 
para a pensão no caso de os trabalha­
dores estarem a receber um subsídio 
de maternidade contratual após as 
18 semanas legais). Na Grécia, para 
conservar os direitos de segurança 
138 
Capítulo 7'- Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
social, incluindo o seguro-doença, 
devem ser pagas contribuições (tanto 
pelo empregador como pelo traba­
lhador) durante o período de licença 
sem vencimento. 
Cuidados a deficientes 
e a idosos 
Apesar da escassa informação sobre 
o número de pessoas que ocupam 
parte significativa do seu tempo na 
prestação de cuidados a deficientes 
ou enfermos, há indicações de o mes­
mo ser substancial (ver caixa). 
Os estudos realizados realçam a pre­
dominância das mulheres entre os 
prestadores de cuidados com idade 
inferior a 65 anos, sobretudo na faixa 
etária dos 40 aos 59. Em contraparti­
da, os prestadores mais idosos são 
frequentemente do sexo masculino, 
tendo em geral a seu cargo esposas 
deficientes ou enfermas. Acresce que 
há muitos homens e mulheres soltei­
ros ou equiparados, quase sempre 
filhos da pessoa necessitada. Estudos sobre cuidados informais 
Reino Unido: Segundo o Inquérito Geral às Famílias, realizado em 1985 
na Grã Bretanha (não incluiu a Irlanda do Norte), havia 2,5 milhões de 
prestadores de cuidados do sexo masculino e 3,5 milhões do sexo feminino, 
dos quais 1.400.000 com mais de 20 horas de actividade por semana 
(850 mil com 50 ou mais horas). A profissão de prestador de cuidados 
atingia incidência máxima entre as mulheres de 45 a 55 anos de idade. 
Homens e mulheres solteiros ou equiparados tinham muito maior pro­
babilidade de assurnir este tipo de actividade do que os seus congéneres 
casados. Entre maiores de 65 anos, a probabilidade dos homens era superior 
à das mulheres. 
Irlanda: Estudos realizados em finais da década de 80 indicam que cerca 
de 100 mil pessoas se dedicavam ao cuidado de parentes idosos, doentes 
ou incapacitados. Destes tiltimos, 70% estavam por conta de membros do 
seu próprio agregado familiar. Entre os prestadores, 78% eram do sexo 
feminino. Dois terços dos responsáveis por idosos eram casados e cerca de 
um quarto solteiros. Na maior parte, os prestadores de cuidados encontra­
vam se em idade activa. 
Alemanha: Um estudo da Infratest realizado em 1992 revelou que 1,1 mi­
lhões de pessoas careciam de cuidados regulares, incluindo 190.000 que 
necessitavam de cuidados permanentes. Cerca de 77% dos que careciam de 
cuidados regulares dispunham de um prestador principal, em quase todos 
os casos um parente chegado. Cerca de 83% dos prestadores de cuidados 
eram mulheres. Os prestadores do sexo masculino normalmente cuidavam 
de esposa deficiente, 
Itália: Calcula se que, em 1991, cerca de 17% das famílias italianas eram 
afectadas pela necessidade de cuidados a um inválido (deficiente grave ou 
idoso não auto suficiente). 
A nível estratégico, tem-se dado mui­
to menos atenção a este tipo de cui­
dados, no respeitante quer ao apoio 
ao rendimento dos prestadores que 
cessam a sua actividade profissional, 
quer à protecção dos direitos de se­
gurança social,. Apenas em quatro 
Estados-Membros existem regimes 
de apoio a prestadores durante perío­
dos extensos, o mais antigo dos quais 
no Reino Unido, onde, em 1975, foi 
instituído o Invalid Care Allowance 
(ICA, subsídio de cuidados a inváli­
dos, em regime não contributivo, so­
mente em 1986 tornado extensivo a 
mulheres casadas). O direito às pres­
tações depende de o beneficiário dos 
cuidados receber um subsídio para 
esse efeito, e cifra-se em dois terços 
do subsídio de longa duração a taxa 
fixa, por incapacidade (Incapacity Benefit, o antigo Invalidity Benefit). 
Os cuidados têm de ser prestados du­
rante pelo menos 35 horas por sema­
na, mas são autorizadas, sem 
penalização nas prestações, remune­
rações semanais até cerca de 60 ecus. 
A concessão do ICA confere direito 
a créditos para a pensão de reforma à 
taxa mais baixa (categoria B). 
Há dois Estados-Membros onde a 
concessão de prestações é relativa­
mente recente. Na Irlanda, foi adop­
tado em 1990 um subsídio de 
cuidados, dependente da condição de 
recursos, ao qual têm direito maiores 
de 18 anos que coabitem e cuidem de 
pessoas beneficiárias de determina­
das regalias da segurança social e 
carecidas de assistência a tempo in­teiro. A condição de recursos é rigo­
rosa, limitando a elegibilidade. Só 
são concedidas prestações na íntegra 
e só são creditadas contribuições 
sociais a quem as tiver pago anterior­
mente (ou a quem elas tiverem já sido 
anteriormente creditadas). Na 
Alemanha, foram introduzidas em 
Abril de 1995 prestações concebidas 
para prestadores de cuidados, por 
força de um novo sistema de segu­
rança para assistência de longa dura­
ção, contemplando quer familiares 
quer profissionais (no primeiro caso, 
o montante varia consoante a neces­
sidade de assistência — entre 200 e 
650 ecus por mês). Se for prestada 
assistência durante pelo menos 
14 horas por semana, ficam salva­
guardados os direitos de previdência 
139-
Capítulo 7- Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
Pessoas empregadas sem direito a segurança 
social 
Espanha: Os trabalhadores com menos de 12 horas semanais, ou 48 men­
sais no total, são excluídos de certas prestações, como as relativas a 
acidentes de trabalho ou doenças profissionais, a cuidados de saúde e a 
prestações pecuniárias durante a licença de parto. Em 1994, era do sexo 
feminino a maioria dos trabalhadores com horário semanal reduzido. 
Áustria: Os trabalhadores que aufiram menos de 13 ecus por dia, 40 por 
semana, 260 por mês, estão excluídos do regime obrigatório de seguro, 
embora possam pagar contribuições voluntárias. 
Irlanda: Em 1993, calculava se em 12.000 o número de assalariados, 
maioritariamente do sexo feminino, excluídos da segurança social. O 
mesmo acontecia a cerca de 16.500 trabalhadores independentes: 
13.000 agricultores beneficiários de subsídio de desemprego em comple­
mento de baixos rendimentos agrícolase 3.500 outros com rendimentos 
inferiores ao limiar para as contribuições dos trabalhadores por conta 
própria (aproximadamente 3.000 ecus por ano). 
Alemanha: São excluídos da segurança social os trabalhadores com menos 
de 15 horas semanais e vencimento inferior a 300 ecus por mês na zona 
ocidental ou 250 na zona oriental. São também em geral excluídos os 
trabalhadores com menos de dois meses ou 50 dias úteis de actividade por 
ano. As estatísticas relativas a 1992 indicam que, por via destas várias 
regulamentações, eram excluídas quase 3.000.000 de pessoas, das quais 
68% (2.000.000) do sexo feminino. 
Reino Unido: São excluídos os trabalhadores com vencimento inferior a 
70 ecus por semana. Em 1994, calculava se que o número de assalariados 
excluídos atingia 2.200.000 do sexo feminino e 800.000do sexo masculino. 
Não se dispõe de estatísticas sobre trabalhadores mdependentes. 
social, embora não haja disposições 
especiais quanto ao seguro-doença, 
assumindo-se que o seguro do repre­
sentante do agregado doméstico 
abrange, normalmente, todos os 
membros do agregado. 
Na Finlândia, houve de início grande 
ênfase na assistência domiciliária a 
idosos e incapacitados, mas, a partir 
de 1989, foi alargado o sistema exis­
tente de prestações por cuidados ao 
domicílio, pagas directamente aos 
prestadores dos cuidados pelas autar­
quias mas subsidiadas pelo governo, 
variando as taxas de região para 
região sempre consoante o grau de 
assistência requerida. Os direitos de pensão do prestador são mantidos ao 
mesmo nível que os dos funcionários 
públicos locais. 
Em cinco outros Estados-Membros a 
protecção é mais limitada. Na 
Suécia, a tónica recai ainda na pres­
tação de cuidados ao domicílio, 
podendo no entanto o prestador be­
neficiar de licença remunerada por 
uma ausência máxima de 30 dias à 
taxa das prestações de doença, para 
assistência a um familiar, um conhe­
cido ou um vizinho, com salvaguarda 
dos direitos de previdência social. As 
autarquias podem também conceder 
prestações a prestadores de cuidados 
domiciliários, embora sem salva­guarda dos restantes direitos. Na 
Dinamarca, que atribui idêntica 
importância à assistência pública, os 
prestadores de cuidados domiciliá­
rios a parentes em grau terminal de 
enfermidade têm direito ao reembol­
so dos rendimentos perdidos a um 
nível equiparado ao dos prestadores 
municipais de cuidados domiciliá­
rios, com salvaguarda dos direitos. 
Na Bélgica, foi adoptado em 1995 
um regime de interrupção de carreira 
que prevê licenças até dois meses 
para assistência a doentes terminais, 
juntamente com prestações a taxa 
fixa (cerca de 300 ecus por mês) e 
protecção dos direitos de previdência 
social. Existem também dispositivos 
locais para pagamento de prestações 
a prestadores de cuidados, embora 
em regime discricionário e com mon­
tantes relativamente baixos (25-
125 ecus por mês). 
Em Itália, Grécia e França, por força 
dos regimes nacionais vigentes, são 
pagas prestações complementares 
aos carecidos de cuidados extensi­
vos: em Itália, cerca de duas vezes a 
prestação de incapacidade (atribuída 
mediante condição de recursos); na 
Grécia, cerca de 50% da prestação de 
invalidez total; em França, o salário 
mínimo. Estes subsídios podem ser 
facultativamente transmitidos ao 
prestador de cuidados. Em França, os 
prestadores que beneficiam de um 
subsídio são considerados como pes­
soas seguradas, com direitos normais 
de previdência social, mas, para 
encorajar a assistência domiciliária, 
sem obrigação de pagamento de con­
tribuições. Noutros casos (Itália e 
Grécia), não há preservação dos 
direitos de segurança social, como 
acontece também com os regimes lo­
cais franceses e italianos de subsídios 
a prestadores de cuidados. Em 
Espanha, Luxemburgo, Portugal, 
Holanda e Áustria, não há quaisquer 
regimes de Ucenças ou subsídios a 
140-
Capítulo 7-Protecção social eresponsabilidades de prestação de cuidados 
prestadores de cuidados. Tirando a 
Áustria (que, como adiante veremos, 
prevê alguma salvaguarda dos direi­
tos de pensão para prestadores de 
cuidados a crianças deficientes), a 
interrupção da actividade profissio­
nal para assistência a uma pessoa 
necessitada implica a perda do rendi­
mento e dos direitos de segurança 
social, com excepção dos cuidados 
de saúde, onde exista o serviço nacio­
nal de saúde. 
Baixas 
remunerações e 
protecção social 
As pessoas que se reintegram na 
população activa ou procuram 
prosseguir a sua actividade profissio­
nal ao mesmo tempo que prestam 
assistência a alguém podem ver-se na 
contingência de ter de aceitar empre­
go com baixa remuneração e/ou 
horário reduzido. Em tais casos, con­
tudo, arriscam-se a não ser admitidas 
em regimes de segurança social, 
ficando impedidas de acumular direi­
tos de previdência. Não é o caso no 
Luxemburgo, Portugal, França, 
Grécia, Itália, Holanda ou Suécia, 
onde qualquer pessoa com emprego 
está obrigatoriamente segurada. O 
mesmo se verifica na Dinamarca, 
com a ressalva de que a inscrição 
num fundo de desemprego implica 
um mínimo de horas de trabalho. Por 
sua vez, na Bélgica, apenas são 
excluídas as pessoas que executem 
semanalmente, por conta de outrem, 
menos de 24 horas de trabalho 
doméstico ou menos de 8 de outras 
funções domiciliárias. Em diversos 
Estados-Membros, porém, há um 
número considerável de pessoas ex­
cluídas da segurança social. 
Não possuímos registos relativos a 
todos os países sobre o número total de pessoas sem direito a segurança 
por estes motivos (ver caixa), mas, no 
Reino Unido e na Alemanha, o 
número é elevado. De modo nenhum 
se trata apenas de prestadores de cui­
dados, mas as pessoas cuja vida pro­
fissional está condicionada pela 
assistência a necessitados enfrentam 
risco particular de não-elegibilidade 
aos regimes de segurança. Estes 
homens e mulheres não têm direito a 
prestações em caso de doença ou de 
desemprego e, a menos que haja dis­
posições relacionadas com a residên­
cia ou que sejam tomadas medidas 
especiais (adiante enunciadas), não 
acumulam direitos de reforma ou 
invalidez. 
Estas exclusões são presentemente 
alvo de debate: por um lado, os que 
pretendem aumentar a flexibilidade 
do mercado de trabalho reduzindo as 
contribuições e os custos suportados 
pelos empregadores (bem como esti­
mular o emprego a tempo parcial); 
por outro, os que pretendem um me­
lhor âmbito de cobertura da previ­
dência social (Espanha). Ao mesmo 
tempo, as exclusões são encaradas 
como fenómeno de desigualdade, 
dada a predominância das mulheres 
entre os excluídos (Reino Unido e 
Alemanha), apesar de se utilizar 
como argumento contra a inclusão o 
impacte que as contribuições pode­
rão exercer nos rendimentos pouco 
elevados (Reino Unido). O nível 
pouco elevado das contribuições que 
estas pessoas poderiam pagar tam­
bém é apontado como problema, na 
medida em que só seriam adquiridos 
direitos a regalias relacionados com 
rendimentos muito baixos (que, na 
prática, poderão não ser muito supe­
riores às prestações concedidas 
mediante condição de recursos, par­
tindo do princípio de que têm direito 
a elas, o que não acontece com muitas 
mulheres casadas) ou então estas 
pessoas ficariam com direitos de segurança muito acima das suas con­
tribuições para os regimes — caso 
do seguro-doença, por exemplo 
(Alemanha). De igual modo, um 
aumento das prestações (de taxa fixa) 
para um nível demasiado elevado em 
relação aos rendimentos em situação 
de trabalho poderia constituir um 
desincentivo para estar empregado. 
Trabalho a 
tempo parcial e 
protecção social 
Há também questões específicas re­
lacionadas com o emprego a tempo 
parcial, muito divulgado na União 
Europeia. No conjunto desta, em 
1994, havia aproximadamente 21 mi­
lhões de trabalhadores a tempo par­
cial, dos quais quase 18 milhões 
assalariados e 3 milhões por conta 
própria. São sobretudo mulheres 
(cerca de 15 milhões dos assalariados 
e 2 milhões dos independentes), 
correspondendo os maiores números 
ao Reino Unido e à Alemanha (cerca 
de 5 milhões em cada caso), mas a 
maior percentagem à Holanda 
(66%). 
Analisando os padrões laborais, 
torna-se evidente que, na maior parte 
dos Estados-Membros, as mulheres 
com filhos têm muito maiores 
probabilidades de não trabalhar ou de 
o fazer a tempo parcial do que as 
mulheres sem filhos (Gráficos 70 a 
75). Embora não haja dados compa­
ráveis, é de supor um padrão idêntico 
relativamente às prestadoras de cui­
dados para adultos uma vez que as 
limitações ao trabalho a tempo intei­
ro são praticamente as mesmas. 
A decisão de trabalhar ou não (e, em 
caso afirmativo, quantas horas) 
não é, obviamente, determinada ape­
nas por actividades de prestação 
de cuidados. Podem também ter 
141 -
Capitulo 7- Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
70 Mulheres dos 25 aos 49 anos, com trabalho a 
tempo parcial por nfio desejarem tempo 
inteiro, 1993 
100 r% mulheres 25-49 a tempo parcial ï 100 
8 DK D GR € F IRL I L NL P UK E12 
O com exctus&> dos novos lender 71 Mulheres dos 25 aos 49 anos, inactivas devido a 
responsabilidades familiares, 1998 
% mulheres 25-49 Inactivas 
8 OK GR E F IRL ! L HL f: UK E12 
0 nío há dados disponível» 
72 Mulheres solteiras ou equiparadas, com 
trabalho a tempo inteiro e a tempo parcial, 
consoante a idade do filho mais novo, 1994 
100 r% • Tempo parcial 
• Tempo Inteiro 
Berra da aaquarda: «am «lhos: barra do maio: lUí>^ 5; barra da dlraiia: Mho 10-16 
eo 
20 roo 
ao 
60 
^m 
20 
B D GR E F IRL I L NL P UK £12 
D auri Inelusío doa novos Lftndar; OK fio há dado* âsponfvals para tmtttar*» com flthos 73 Mulheres caiíadas, com trabalho & tempo 
inteiro e a tempo parcial, coafioautte a idade do 
filho mais novo, 1994 
100 
40 
20 % • Tempo pardal 
•Tempo inteiro 
Barra da asquerda: oem Mhos; berra du meto; Mio •< 8; berra d* cMrMta: ríí» 10-13 100 
80 
60 
40 
20 
B D GR E f l'IL i í, *ML* f> UK E12 
0oom hchj«8odosficvoaLfcndsr; uK .iter-J 6zS3i;? %i:<!< •irti'.tfii'.iïr.i'f .wtoeattifBbo* 
74 Muífcc*' >s solteiras ou equiparadas, com ou sem 
filho*, com trabalho a tempo inteiro e a tempo 
parcial, 1994 
'% HTempo parcial 100 
•Tempo inteiro 
Barra da esquerda: asm filho»; barra da traita: com lírios 
Í80 
60 
;40, 
w: 
8 D GR E F IRL I L NL P UK E12 
O Lom litciutão dos novo* Llmchn DK raSri hi dados dltpenlvo s para mufhores com filhos 100 75 Mulheres casadas, com «ro. sem ilibes, com 
trabalho a tempo inteira e a tempo parcial, 1994 
100 % HTempo parolai 
•Tempo inteiro 
Barra da aaquarda: «am filho*; burra da oValta; oom filhos 100 
O corn Irdtisfto do» rtovot! Làrxter; DI(<\TIÍ> hí «;!:>«*; ara rwirísras com íflho» 
-142-
Capítulo 7-Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
importância uma política social que 
proporcione elevados níveis de cui­
dados às crianças e de assistência 
domiciliária a incapacitados ou en­
fermos, a disponibilidade de apoio 
familiar e de condições financeiras, 
bem como outros factores. No caso 
particular das famílias monoparen-
tais, as contingências financeiras po­
dem impor trabalho a tempo inteiro 
se as prestações dependerem da con­
dição de a mulher procurar emprego 
uma vez que a criança tenha atingido 
determinada idade. Todavia, é inte­
ressante realçar que, no relatório 
Eurobarómetro 1993 ("Os Europeus 
e a Família"), cerca de 55% dos in­
quiridos consideravam que a existên­
cia de filhos constituía um obstáculo 
para a vida profissional das mulhe­
res, ainda que baixasse para 10% a 
fracção dos que tinham opinião se­
melhante quanto aos homens. De 
qualquer modo, há homens cujas op­
ções de emprego são afectadas por 
actividades de prestação de cuidados 
— quando têm filhos a seu cargo ex­
clusivo, por exemplo, ou prestam as­
sistência a adultos incapacitados (ver 
caixa anterior, relativa a estudos 
sobre cuidados informais). Acresce 
que o número de homens com crian­
ças a cargo poderá vir a aumentar, à 
medida que forem aperfeiçoados e 
ampliados os regimes de licença 
parental. 
No âmbito dos regimes de previdên­
cia social, podem surgir problemas 
para os trabalhadores a tempo par­
cial, mesmo no caso de emprego que 
confira direito à segurança social 
(adiante se indicarão medidas que 
podem contrabalançar tais proble­
mas): 
embora as contribuições possam, 
a longo prazo, conferir direito a 
prestações de reforma e invali­
dez, os montantes envolvidos, 
relacionados com o rendimento, Direito a prestações pecuniárias de doença 
—- prestadores de cuidados que retomam a 
actividade profissional na Irlanda e no Reino Unido 
Irlanda: À recepção de prestações está sujeita a duas condições —paga­
mento de contribuições durante um mínimo de 39 semanas durante toda a 
vida activa e pagamento ou creditação de 39 contribuições durante o ano 
anterior à doença. Para satisfazer a segunda condição, tem de baver pelo 
menos 13 contribuições pagas, mas durante qualquer um dos três anos 
anteriores ao pedido. Quaisquer créditos durante o recebimento do abono 
de prestador de cuidados, sujeito à condição de recursos, seriam benéficos 
para os prestadores, como o seriam os obtidos durante as 14 semanas do 
subsídio de maternidade. 
Reino Unido: A situação é complexa. A maioria dos assalariados teriam 
direito às prestações de doença (SSP — Statutory-Sick Pay), desde que 
tivessem contrato de trabalho válido durante pelo menos 3 meses e houves­
sem auferido o suficiente para pagar contribuições durante as 8 semanas 
anteriores à doença. As creditações não contara para SSP. Os assalariados 
que não reunam as condições necessárias e os trabalhadores por conta 
própria têm de preencher duas condições para o benefício do seguro 
nacional: deverão ter sido pagas contribuições por rendimentos iguais ou 
superiores a 25 vezes o limite inferior de rendimentos em qualquer ano 
fiscal, e terão de ter sido pagas ou creditadas contribuições por rendimentos 
iguais a 50 vezes o limite inferior de rendimentos nos dois anos fiscais 
anteriores ao pedido. À segunda destas condições podem juntar se os 
créditos concedidos durante as 18 semanas de recepção da licença de 
maternidade ou durante o subsídio por assistência a inválidos. 
tendem a ser baixos, a menos 
que haja disposições específicas 
para obviar essa circunstância; 
- assumir trabalho a tempo parcial 
numa fase adiantada da carreira, 
a fim de cuidar, por exemplo, de 
um familiar idoso, pode afectar 
adversamente os direitos de pen­
são, se estes forem calculados 
em função do salário final ou 
dos últimos anos que precedem a 
reforma; 
- os trabalhadores a tempo parcial 
podem ser excluídos dos regimes 
que proporcionam pensões de 
reforma complementar ou pres­
tações por doença a longo prazo. 
Dão-se também casos de trabalhado­
res a tempo parcial descobrirem que, apesar de pagarem contribuições, 
não têm direito a subsídios de desem­
prego ou doença, devido a terem tra­
balhado muito poucas horas por 
semana ou pouco tempo durante um 
determinado período. 
Regresso ao 
emprego após 
prestação de 
cuidados 
Os prestadores de cuidados que 
regressam à actividade profis­
sional podem deparar com outros 
problemas no que respeita ao direito 
a regalias de curto prazo, em particu­
lar se forem atingidos por situações 
de doença ou desemprego antes 
- 143 
Capitulo 7 ~ Protecção sociale responsabilidades de prestação de cuidados 
Prestadores de cuidados e subsídios de 
desemprego na Alemanha e na Holanda 
Alemanha: O período de licença alargada para cuidar de filhos pequenos, 
facilmente acessível, é contado corno se de emprego remunerado se tratas­
se, conferindo, quando necessário, direito a subsídios. Mas os prestadores 
abrangidos pelo novo seguro por cuidados prolongados têm de preencher 
as condições normais de admissibilidade ao subsídio de desemprego 
—12 meses de trabalho segurado durante os últimos 3 anos para o subsídio 
de seguro e 150 dias durante o último ano para o subsídio de assistência. 
Têm, porém, direito a formação profissional sem período mínimo de 
emprego — uma disposição útil para quem tiver estado fora da população 
activa por período longo. 
Holanda: Para o subsídio básico de desemprego, que tem a duração de 
ó meses, os prestadores de cuidados têm de satisfazer as mesmas condições 
que quaisquer trabalhadores, ou seja, 6 meses de actividade imediatamente 
antes do desemprego. Para o subsídio alargado que se segue (e que tem 
duração de 3 meses a 4 anos, dependendo da idade e de outros factores), a 
exigência normal é que o trabalhador tenha sido assalariado durante pelo 
menos 52 dias ao longo de um mínimo de 3 anos dos 5 imediatamente 
anteriores ao desemprego. Aos antigos prestadores de cuidados a crianças 
aplica se regulamentação especial. No cálculo da regra "3 em 5", são 
contados como se de emprego se tratasse todo o período de assistência a 
um menor de 6 anos e metade do período de assistência a uma criança de 
6 a 12 anos. Não há, contudo, disposição similar para os prestadores de 
cuidados a adultos incapacitados ou enfermos. 
de terem tempo de satisfazer as 
condições de qualificação. Tais 
problemas não se levantam se o sis­
tema de cuidados de saúde for conce­
bido para toda a população, se não 
existir período mínimo de qualifica­
ção às prestações de doença ou se 
houver disposições que tenham em 
conta as contribuições anteriores ao 
período da prestação de cuidados. 
Existindo, um sistema menos "aber­
to" ou condições de admissão a de­
terminadas regalias mais rigorosas, 
podem surgir problemas. 
O desenvolvimento de regimes de 
licença alargada com prestações, 
para assistência a filhos pequenos 
(em oito Estados-Membros), melho­
rou a posição dos prestadores de cui­
dados, não só durante a sua ausência 
da actividade profissional, como 
também quando do regresso. Mas se houver apenas direito a licença não 
remunerada, a posição dos prestado­
res que pretendem retomar a activi­
dade profissional é muito mais frágil 
(exceptua-se a Holanda, onde os 
direitos de protecção social são sal­
vaguardados durante o período de 
licença sem vencimento). Verifica-
se também que, se as disposições 
relativas a licenças incidirem em 
períodos curtos, as pessoas que 
achem necessário dedicar mais tem­
po aos filhos perdem a garantia do 
posto de trabalho. 
Conforme foi já referido, somente 
numa minoria de Estados-Membros 
estão salvaguardados os direitos de 
protecção social para prestadores de 
cuidados a adultos durante longos 
períodos. Custos dos cuidados 
de saúde 
Em doze dos quinze Estados-
Membros, a prestação de cuidados 
não causa problemas no que respeita 
ao acesso a cuidados de saúde, sendo 
de gravidade diversa os problemas 
nos três restantes paises. Em França, 
dois grupos retêm os direitos de 
seguro-doença: os que têm dois ou 
mais filhos e tiverem beneficiado do 
regime de licença parental, e os que 
prestam cuidados a adultos contra re­
muneração subtraída pelo assistido 
às suas prestações de invalidez, 
ganhando assim direito ao estatuto de 
segurados; quaisquer outros têm de 
trabalhar pelo menos 60 horas ou au­
ferir 60 vezes a remuneração horária 
mínima durante um mês. Na Bélgica, 
os abrangidos por regimes de inter­
rupção de carreira retêm igualmente 
os direitos de seguro-doença, mas 
quaisquer outros, incluindo os que 
têm de continuar a prestar cuidados 
após expirar o prazo de interrupção 
da carreira, são obrigados a trabalhar 
pelo menos 120 dias (com um míni­
mo de 3 horas diárias) durante 6 me­
ses. Na Grécia, os trabalhadores em 
regime de licença sem vencimento 
para assistência a filhos pequenos só 
podem continuar a beneficiar do 
seguro social, conforme atrás referi­
dos, se pagarem as suas contribuiçõ­
es e as da entidade patronal, devendo 
os restantes ter trabalhado pelo me­
nos 50 dias (dois meses) no ano an­
terior à doença. Em qualquer destes 
três Estados-Membros, os prestado­
res de cuidados a adultos correm 
maior risco do que os prestadores de 
cuidados a crianças. 
Prestações por doença 
Em diversos Estados-Membros, não 
existe período de qualificação à 
assistência na doença. São eles: 
144-
Ç.uj/ltfks 7—Prcíacçníysocialetesponvst-iHíizdes ÍJÚ}nentaçùo docifsd'jdos 
Suécia, Áustria, Luxemburgo, 
Alemanha, Finlândia, Itália c a 
Holanda. Em Portugal c Espanha, os 
prestadores de cuidados são tratados 
como quaisquer trabalhadores, o que 
significa, em Portugal, 6 meses de 
seguro c 12 dias de trabalho durante 
• os 4 nieses anteriores à doença c, cm 
Espanha, 3 80 dias de trabalho duran­
te os 5 anos anteriores à doença. Em 
ambos estes países, há portanto 
muitos prestadores com direito a 
prestações, mesmo que a doença 
sobrevenha pouco depois do regres­
so à actividade profissional. Na 
Dinamarca, exige-se aos assalaria­
dos um mínimo de 120 horas de tra­
balho durante as 13 semanas 
imediatamente anteriores à doença. 
Em França, Bélgica c Grécia, as 
normas que regem a elegibilidade 
são idênticas às dos cuidados de 
saúde, não muito difíceis de cumprir 
em França mas apresentando maior 
complexidade na Grécia e na 
Bélgica. 
Na Irlanda c no Reino Unido, a regu­
lamentação é mais complicada, tor-
nando-sc eventualmente difícil de 
satisfazer (ver caixa). Em ambos es­
tes países, a observância das disposi­
ções pode ser mais fácil para os 
antigos prestadores de cuidados a 
adultos do que para os de crianças. 
Subsídio de 
desemprego 
As condições de qualificação ao sub­
sídio de desemprego para uma pes­
soa que perca o posto de trabalho 
pouco depois de retomar a actividade 
tendem a apresentar diversos proble­
mas. 
Não é o caso da Finlândia, onde o 
subsídio começa a ser pago cinco 
dias após o registo no desemprego. Melhoria c >s direitos de pensão para prestadores 
de cuidados em Itália 
A partir do Janeiro de 1994, os assalariados com pelo menos cinco anos de 
contribuições podem: 
- obter um crédito do cinco meses para efeitos de pensão, por filhos 
nascidos antes de iniciada a actividade profissional; 
- obter, mediante contribuições voluntárias, um crédito de mais 6 meses 
para efeitos de pensão (equivalente à normal licença complementar de 
maternidade), por filhos nascidos antes de iniciada a actividade profis­
sional; 
- obter, mediante contribuições voluntárias, um crédito máximo de 5 anos 
por períodos de assistência a adultos incapacitados, incluindo períodos 
fora da população activa. 
A partir de 1995, poder-sc-á: 
- requerer créditos nocionais para efeitos de pensão, por motivo de 
ausência de trabalho durante períodos de assistência a filhos menores 
de 6 anos, à razão de 6 meses por filho, até um máximo de 24 meses; 
- requerer créditos de pensão até 28 meses, por motivo de ausência de 
trabalho durante períodos de assistência a filhos maiores de C anos, ao 
cônjuge ou a um familiar inválido que viva em casa; 
- para as mães trabalhadoras, obter, quanto à idade de reforma, uma 
concessão de 4 meses por cada filho até um máximo de 12 meses, ou, 
em alternativa, uma pensão mais elevada caso se opte por reforma na 
idade normal; 
- para as domésticas, inscrever-sc num novo regime de pensões, 
voluntário mas subsidiado. 
Na Alemanha c na Holanda, há dis­
posições especiais para quem retoma 
a actividade após prestação de cuida­
dos a crianças, mas não se aplicam 
aos cuidados a adultos (ver caixa). 
Na Bélgica e na Grécia, algumas das 
disposições relativas a licenças per­
mitem que o prestador de cuidados 
permaneça segurado, ganhando 
assim direito ao subsídio de desem­
prego. Nos casos em que o dispositi­
vo se não aplica, no entanto, como 
pode acontecer na maioria dos casos 
de assistência a adultos, o prestador 
tem de preencher as condições nor­
mais: na Grécia, 300 dias de trabalho; 
na Bélgica, 312a 624 dias, consoante 
a idade. No Luxemburgo, na Suécia, em Itália 
e cm Espanha, as condições normais 
de concessão de prestações têm de 
ser preenchidas na íntegra — isto é, 
há que ter pago contribuições durante 
um período mínimo, que vai de 6 me­
ses a um ano ou mais. Na Suécia, é 
também necessário que o interessado 
tenha trabalhado 5 meses durante os 
12 meses anteriores, embora não dei­
xe de haver uma assistência mínima 
no desemprego para quem não seja 
membro de um fundo de desemprego 
voluntário. 
Em Espanha, a concessão do subsí­
dio (função do rendimento) pressu­
põe o pagamento de contribuições 
durante 12 meses ao longo dos 
145-
Capitulo 7 - Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
Protecção às responsabilidades domésticas no 
Reino Unido 
A protecção às responsabilidades domésticas (HRP — Home Responsabi-
lities Protection) foi instituída em 1978, tendo em vista as pessoas sem 
rendimento ou com rendimento inferior ao nível tributável para as contri­
buições do regime nacional de segurança social, desde que: 
- ao longo de um exercício fiscal integral sejam o principal beneficiário 
do abono de família pago por conta de um filho menor de 16 anos, ou 
- ao longo de um exercício fiscal integral, recebam prestações de apoio 
ao rendimento sem lhes ser exigida disponibilidade para emprego, por 
estarem a cuidar de um enfermo ou inválido beneficiário da taxa 
máxima ou média da componente de cuidados do subsídio de manuten­
ção para inválidos (Disability Living Allowance), do subsídio de 
assistência (Attendance Allowance) ou do subsídio de cuidados perma­
nentes (Constant Attendance Allowance), ou 
- prestem cuidados regulares durante pelo menos 35 horas semanais a 
uma pessoa que, durante um mínimo de 48 semanas por ano, recebe a 
taxa máxima ou média da componente de cuidados do subsídio de 
manutenção para inválidos, do subsídio de assistência ou do subsídio 
de cuidados permanentes. 
Por cada ano de HRP, o número de anos que conferem direito a uma pensão 
integral básica de reforma é reduzido, mas nunca abaixo de 20. Presente­
mente, o número máximo de anos de HRP é de 19 no caso das mulheres e 
de 24 no dos homens, mas, quando a idade de aposentação for uniformizada 
em 65 anos, os direitos de HRP serão urafonnizados em 22 anos. Os anos 
de HRP contam para a pensão de viuvez. 
últimos 6 anos, ao passo que, na 
Dinamarca, os membros de pleno di­
reito de fundos de desemprego de­
vem ter trabalhado 26 semanas 
durante os 3 anos precedentes: em 
ambos os casos, são muitos os pres­
tadores passíveis de preencher estas 
condições. Na Áustria, a obtenção do 
direito ao subsídio exige um período 
de espera de 20 semanas. Em 
Portugal, são necessários 540 dias de 
trabalho remunerado e de contribui­
ções durante os 24 meses que prece­
dem o desemprego. Na Irlanda, as 
normas são idênticas às das presta­
ções de doença. No Reino Unido, 
exige-se o pagamento de um mínimo 
de contribuições e a aquisição de cré­
ditos adicionais nos dois últimos 
exercícios fiscais. Em ambos estes 
países, os créditos relacionados com 
a assistência a crianças são adquiri­dos apenas durante o período básico 
de licença de maternidade (14 e 
18 semanas, respectivamente), mas 
os cuidados a adultos permitem pe­
ríodos mais longos de creditação. 
Protecção da 
pensão de reforma 
Deixando de lado as pensões ba­
seadas em direitos como resi­
dente nacional, a aquisição de uma 
pensão completa pressupõe, na 
maior parte dos países, o pagamento 
de contribuições durante a totahdade 
da carreira profissional. As interrup­
ções de emprego não costumam im­
plicar a perda total dos direitos de pensão, mas sim uma redução do 
montante. 
Quando as pensões dependem dos 
rendimentos e são calculadas em fun­
ção destes ao longo da vida inteira, o 
montante de direito é reduzido, não 
só no caso de menos anos de activi­
dade, mas também, eventualmente, 
se o trabalho for exercido a tempo 
parcial. Em alguns países, há dispo­
sições no sentido do pagamento de 
contribuições voluntárias para cobrir 
interrupções de carreira. No entanto, 
se tiverem de ser pagas durante pe­
ríodos em que não há remuneração, 
tais contribuições podem tornar-se 
inviáveis. 
Há, todavia, nos regimes de pensão 
dos Estados-Membros, dois aspectos 
que moderam os efeitos da interrup­
ção para prestação de cuidados. O 
primeiro é a existência de uma pen­
são de base cujo direito é dado pela 
cidadania. O segundo, a existência de 
medidas visando reduzir a desvanta­
gem de que os prestadores de cuida­
dos podem ser vítimas. 
Pensões pagas 
por direito 
Em quatro Estados-Membros 
(Suécia, Holanda, Finlândia e 
Dinamarca), qualquer nacional resi­
dente tem direito à pensão de base, 
independentemente de ter trabalhado 
e do tempo de trabalho. Contudo, a 
pensão é fixada a um nível mínimo, 
ainda que suficiente para satisfazer 
as necessidades básicas. Nestes qua­
tro Estados, existem pensões com­
plementares dependentes dos 
rendimentos, destinadas a incremen­
tar o rendimento na aposentação, mas 
o montante de direito é reduzido se 
houver lacunas nas contribuições ou 
períodos de trabalho a tempo parcial, 
e as disposições no sentido de contra-
-146-
Capítulo 7 - Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
balançar tais efeitos adversos têm 
li mi tacões. 
Na Suécia, onde, durante a licença 
parental e períodos curtos de assis­
tência a adultos, existe direito a uma 
prestação relacionada com o rendi­
mento, esta é considerada rendimen­
to a ter em conta na pensão, 
permitindo pois incrementar os mon­
tantes de pensão relacionados com o 
rendimento. Em Janeiro de 1997, 
irão entrar em vigor, em princípio, 
disposições que permitirão aos casais 
optar por dividir os créditos de pen­
são anual entre si. Na Finlândia, a 
licença para cuidados à primeira 
infância tão pouco reduz os rendi­
mentos utilizados no cálculo de pen­
sões, e estão protegidos os direitos de 
pensão de quem receba subsídio por 
assistência domiciliária. Todavia, 
um período prolongado de ausência 
do trabalho para além da licença 
parental pode provocar uma quebra 
no seguro de pensão tanto no caso de 
assalariados como no de trabalhado­
res por conta própria (embora, con­
forme adiante se assinala, haja outras 
normas a favor dos que têm prestado 
cuidados a crianças). Medidas para proteger as pensões na Áustria e 
em França 
Áustria: O período de 48 meses a seguir ao nascimento de um filho é 
tratado como período de "substituição" na perspectiva do seguro de pensão. 
Para calcular a pensão, estabelece se como base um rendimento nocional 
de uns 450 ecus por semana (revisto anualmente). Se o trabalhador receber 
remuneração durante parte deste período, os vencimentos nocional e real 
são somados para efeitos de cálculo da pensão, visando compensar a dupla 
carga de assistência ao filho e actividade profissional. Se nascer outro filho 
no decurso do período de 48 meses, este termina, e começa umnovo período 
de 48 meses. 
França: Um trabalhador que receba prestações familiares durante um 
período de baixa motivada por cuidados a um filho menor de 3 anos tem 
direito ao seguro de pensão do Régime général, com base num vencimento 
nocional igual ao salário mínimo mensal, sendo as correspondentes contri­
buições pagas pela Caisse d'allocations familiales. Por outro lado: 
- tem direito a dois anos de seguro de pensão gratuito por cada filho a que 
preste assistência durante 9 anos antes de o filho atingir a idade de 
16 anos; 
- trabalhadores que tenham educado três filhos, têm direito a pensão 
completa ao cabo de 30 anos de seguro; 
- se tiverem educado três filhos, ambos os progenitores têm direito a um 
acréscimo de 10% nas suas pensões de reforma. 
Nos termos de uma outra disposição (destinada a estimular o trabalho a 
tempo parcial, mas vantajosa para os prestadores de cuidados), se um posto 
de trabalho a tempo inteiro passar a tempo pardal, as contribuições para 
efeitos de pensão podem, mediante acordo com a entidade patronal, conti-
nuar a ser calcul adas na base do vencimento atempo inteiro para um período 
de 5 anos. 
Diferenças no cálculo 
de pensões 
Em alguns Estados-Membros, as 
pensões de reforma podem ser muito 
menos afectadas pela prestação de 
cuidados do que noutros, simples­
mente devido à forma como é calcu­
lado o montante de direito. Em 
Espanha, o cálculo é em função dos 
rendimentos auferidos durante os 
últimos 8 anos de trabalho, com van­
tagem para quem, precocemente, 
tiver interrompido a carreira para 
efeitos de assistência, mas com pre­
juízo para quem, tardiamente, não 
tiver estado empregado ou tiver tra­
balhado a tempo parcial. Em Portugal, o cálculo é feito com base 
nos 10 anos de rendimentos mais ele­
vados durante os últimos 15 de acti­
vidade: esta regra, permitindo 
ignorar os anos de baixos rendimen­
tos, tende a favorecer os prestadores 
de cuidados que tenham tido trabalho 
durante algum tempo em horário par­
cial, mas os anos com ausência de 
contribuições continuam a suscitar 
problemas (ver adiante). 
Na Finlândia, as pensões depen­
dentes dos rendimentos são calcula­
das relativamente aos quatro últimos 
anos de actividade, com exclusão de 
quaisquer anos em que o trabalhador 
tenha gozado hcença de maternida­de, de paternidade ou de assistência 
a filhos. Em Itália, o cálculo baseia-
se no número de anos pensionáveis 
(sem distinção entre trabalho a tempo 
inteiro ou a tempo parcial) e no ren­
dimento médio ao longo dos últimos 
dez anos de actividade. Estas regras, 
abadas ao facto de os direitos de pen­
são continuarem a ser acumulados 
durante o pagamento de prestações 
de maternidade, beneficiam quem 
tiver prestado assistência a filhos, 
mas não oferecem grande vantagem 
aos prestadores de cuidados a adul­
tos, numa fase adiantada da carreira. 
No entanto, para as pessoas que in­
gressaram na população activa a par­
tir de Janeiro de 1993, as pensões são 
-147-
Capitulo??, ÏS de prestação de cuidados >y s',"^'^i' 
calculadas com base nos rendimen­
tos de toda a vida profissional. Um 
conjunto de normas, introduzido em 
1992, reforçou a posição dos presta­
dores de cuidados quer a crianças 
quer a adultos, em parte por permitir 
contribuições voluntárias que podem 
ser pagas uma vez reatada a obtenção 
de rendimentos (ver caixa). 
Cálculo de pensões 
com eliminação de 
anos de prestação 
de cuidados 
No Reino Unido, porforçado sistema de 
protecção àassistência doméstica (Home 
Responsabilities Protection), e mais re­
centemente na Irianda, podem ser igno­
rados, no cálculo da pensão de direito, os 
anos dedicados à prestação de cuidados, 
tal como podem adquirir créditos de con­
tribuições durante o benefício do subsí­
dio por cuidados a adultos incapacitados 
ou enfermos (ver caixa). 
Na Irlanda, a partir de 1994, as pessoas 
de idade igual ou inferior a 65 anos, sem 
trabalho remunerado ou com remunera­
ção escassa, não abrangidas pelo seguro 
social, têm direito a excluir do cálculo da 
pensão de velhice (cxmtributiva) para os 
anos após 1994 (até um máximo de 20) 
anos completos de contribuições gastos 
a prestar cuidados a um filho menor de 
6 anos (em breve, 12) a tempo inteiro ou 
a um adulto que exija cuidados e atenção 
a tempo inteiro, se, em ambos os casos, 
coabitar com a pessoa em questão. 
Por outro lado, no Reino Unido, onde, a 
partir de 1999, a pensão complementar 
do Estado será calculada relativamente 
aos rendimentos da vida inteira, em vez 
dos melhores 20 anos, os prestadores de 
cuidados terão o direito de excluir do 
cálculo os anos de HRP, desde que te­
nham sido cumpridos 20 anos de contri­
buições efectivas a partir de 1978. Ainda 
a partir de 1999, as prestações sujeitas à condição de recursos para pessoas de 
baixos rendimentos — Family Credit 
(crédito familiar) e Disability Living 
Allowance (subsídio vitalício de invali­
dez) — serão contadas como rendimen­
tos para o cálculo das pensões, o que 
poderábeneficiarostiabalhadoresatem-
po parcial com baixas remunerações, 
designadamente no caso de famílias mo-
noparentais. 
Manutenção das 
contribuições durante 
períodos de prestação 
de cuidados 
Em diversos Estados-Membros, as con­
tribuições são mantidas durante os perío­
dos de baixa motivados pela prestação de 
cuidados. No Luxemburgo, onde o direi­
to a pensão impõe 10 anos de contribui­
ções, o Estado paga as contribuições dos 
trabalhadores que se encontrem a prestar 
assistência atilhos, ao longo de 24 meses 
(48 meses se houver dois ou mais filhos 
ou se algum for deficiente), desde que o 
trabalhador tenha estado segurado 
durante pelo menos 12 dos 36 meses 
anteriores ao nascimento. Acresce que os 
períodos durante os quais um dos proge­
nitores haja prestado assistência a um ou 
mais filhos menores de 6 anos (menores 
de 18 se tiverem pelo menos 50% de 
deficiência) ou, nalguns casos, os anos 
dedicados à assistência a um adulto 
necessitado podem ser contados como 
parte dos 40 anos exigíveis para a pensão 
completa 
Na Alemanha, o seguro obrigatório de 
pensão é mantido até um máximo de três 
anos para os trabalhadores que se encon­
trem a prestar assistência a um filho nas­
cido após Janeiro de 1992 (um ano para 
os que nasceram antes), com base em 
75% da média de rendimentos de todos 
os segurados. Em geral, a assistência a 
um filho menor de 10 anos não afecta 
significativamente os direitos de pensão. 
Nos termos do novo seguro de cuidados delonga duração, as pessoas que prestem 
cuidados a pessoas com deficiência du­
rante pelo menos 14 horas por semana 
são abrangidas pelo seguro de pensão 
(rendimentos entre 35% e 80% da média 
de todos os segurados, consoante o 
número de horas de assistência semanal 
utilizadas no cálculo da pensão). Na 
Áustria, todos os anos de licença parental 
com pagamento de prestações são consi­
derados como equivalendo a um ano de 
contribuições de pensão (ver caixa). A 
assistência a filhos deficientes confere 
direito a contribuições voluntárias a uma 
taxa reduzida, mas nada está previsto 
quanto à assistência a adultos. 
De igual modo, na Bélgica, o período de 
licença — mterrupção da carreira — é, 
para efeitos de pensão, contado como 
período de ccmtribuição (36 meses no 
caso de assistência a um filho menor de 
6 anos, 12 meses por outro motivo). Se a 
assistência se destinar a doentes termi­
nais, são contabilizados apenas 2 meses. 
Os prestadores de cuidados que inter­
rompam a carreira durante intervalos 
mais longos e os trabalhadores com li­
cença sem vencimento não abrangidos 
pelo regime podem pagar contribuições 
voluntárias, mas unicamente se os cuida­
dos se destinarem^ filhos menores de 
6 anos e tiverem sido pagas contribui­
ções durante pelo menos 12 meses antes 
e o trabalho for reiniciado mais tarde. Em 
França, existem diversas disposições, 
que visam sobretudo aassistênciaafilhos 
(ver caixa). 
Recurso a 
contribuições 
voluntárias 
Em Itália, nos termos de novas disposi­
ções já referidas, os prestadores de cui­
dados podem pagar contribuições 
voluntárias. Em Portugal, onde as dispo­
sições relativas à interrupção de carreiras 
profissionais são limitadas, existe um re­
gime de segurança voluntário, que pres-
- 148-
Capítulo7-Protecção sociale responsabilidades de prestação de cuidados 
supõe que a pessoa não empregada pode 
pagar œntribuiçoes ou tem quem as 
pague em seu nome. No entanto, há di­
reito a uma pensão social complementar 
seapeaisaoœntnlxitivafinal ficar abaixo 
de determinado niíhimo. Na Grécia, 
onde são também limitadas as disposi­
ções relativas à prestação de cuidados, a 
retenção de direitos de segurança depen­
de do pagamento de contribuições volun­
tárias e, se lhes for materialmente 
impossível pagar as contribuições volun­
tárias, a pensão sofre redução correspon­
dente. (Há, porém, disposições 
vantajosas para mulheres com filhos pe­
quenos ou deficientes, permitindo-lhes 
reformarem-se, com pensão completa, 
aos 55 anos — ou com pensão reduzida 
aos 50 —, desde que tenham cumprido 
18 anos e 4 meses de emprego segurado). 
No Reino Unido, recorre-se igualmente 
às contribuições voluntárias se os rendi­
mentos relativos a um exercício fiscal 
não forem suficientes paraefeitos de pen­
são. Neste caso, o interessado pode 
colmatar a diferença por meio de contri­
buições voluntárias, em qualquer altura, 
no decurso dos 6 anos seguintes, o que 
significa que as œntribuiçoes podem ser 
pagas depois de retomada uma activida­
de remunerada (em 1993, apenas 
69.000 pessoas pagaram contribuições 
deste tipo, das quais 59.000 eram ho­
mens). 
Pensões 
complementares 
privadas 
Em nenhum Estado-Membro parece ha­
ver regimes privados de pensões que 
prevejam prestações durante períodos de 
assistência. Na verdade, até recentemen­
te (antes dos acórdãos do Tribunal de 
Justiça das Comunidades Europeias nos 
processos Vroege contra NCIV e 
Fisscher contra Voorhuis Hengelo, 
1994), era frequente os regimes profis­
sionais excluírem muitos trabalhadores a 
tempo parcial. Quando o regime estatal recorre à pensão complementar para ele-
varorendimentode aposentação paraum 
nível razoável (mais do que para um nível 
mínimo), as pessoas que se tenham dedi­
cado a actividades de assistência podem 
ser consideravelmente prejudicadas. 
Prestações de invalidez 
Anível estratégico, aprotecção do direito 
a prestações de invalidez tem recebido 
menos atenção. Contudo, aplicam-se por 
vezes, ainda que nem sempre, as dispo­
sições de protecção às pensões de refor­
ma. Onde haja poucas medidas de 
protecçãoaorendimento na aposentação, 
o mesmo tende a acontecer a respeito do 
apoio na invalidez. 
Nos Estados com dispositivos de base 
relativos aos nacionais residentes 
(Suécia, Dinamarca e Finlândia), não se 
levantam quaisquer problemas. Na 
Holanda, onde é relativamente amplo o 
acesso à prestação geral de invalidez (que 
contempla as necessidades quer a curto 
quer a longo prazo), também há poucos 
problemas. No Luxemburgo, na Áustria 
e na Alemanha, onde o Estado paga as 
contribuições relativas a anos de presta­
ção de cuidados e as contribuições são 
creditadas em simultâneo com o benefí­
cio de outras prestações, o dispositivo 
aplica-se igualmente às prestações de in­
validez (se bem que, na Áustria, não 
sejam contempladas as baixas de activi­
dade para assistência a adultos). Em 
França, embora a condição normal de 
elegibilidade à pensão de reforma seja de 
800 horas de trabalho ou rendimentos 
equivalentes a 2030 vezes o vencimento 
horário rnihimo durante os últimos 
12 meses, há disposições retroactivas a 
favor de pessoas que tenham direito à 
licença parental para concessão da pres­
tação de invalidez. 
EmPortugal,EspanhaeGrécia,aprotec-
ção do direito à prestação de invalidez é, 
porém, limitada, talcomo nalrlanda, cujo dispositivo relativo a pensões não abarca 
totalmente a invalidez. Nestes países, 
muito depende do momento em que a 
invalidez ocorre (relativamente ao perío­
do de prestação de cuidados), porquanto 
as condições de elegibilidade incidem 
em períodos específicos de trabalho se­
gurado anteriores ao início da incapaci­
dade — como, por exemplo, 2 anos de 
trabalho durante os últimos 5. 
Na Bélgica, o período que confere direito 
ao seguro é relativamente curto para 
os assalariados do sector privado 
—120 dias dg trabalho durante os 6 me­
ses anteriores à incapacidade —, o que 
está ao alcance da maioria das pessoas 
que interrompem a actividade profissio­
nal a fim de prestarem assistência. Os 
trabalhadores que não satisfaçam plena­
mente as condições recebem prestações 
reduzidas. Quanto aos funcionários 
públicos, as prestações de invalidez inte-
gram-se no regime geral de pensões, 
resultando numa redução dos montantes 
as licenças sem vencimento motivadas 
pela prestação de cuidados. 
EmItáUa,énecessárioterr>agocontribui-
ções durante pelo menos 5 anos, 3 dos 
quais no último quinquénio. Os anos de 
trabalho a tempo parcial são contabiliza­
dos por anos inteiros, embora afectem o 
montante da prestação que depende do 
rendimento. As normas recentemente 
adorjtadas para concessão de créditos por 
motivodecuidados afilhos pequenos são 
vantajosas, embora exijam o pagamento 
de contribuições durante 5 anos. São exi­
gidas contribuições voluntárias aos pres­
tadores de cuidados a adultos. A despeito 
das propostas mais recentes, é provável 
que durante muitos anos os prestadores 
de cuidados continuem a não cumprir as 
condições de elegibilidade às prestações 
de segurança, tendo somente direito aos 
subsídios não contributivos (de valor in­
ferior). 
No Reino Unido, o direito a uma presta­
ção de incapacidade de longa duração 
149-
Capitulo 7- Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
Duas formas de pensão estatal na sequência de 
divórcio ou separação 
Reino Unido: Para efeitos dapensão de base do National Insurance (serviço 
central de segurança social), o indivíduo divorciado (homem ou mulher) 
pode substituir o seu registo pessoal de contribuições pelo do ex-cônjuge 
—relativamente a toda a carreira profissional até ao momento do divórcio, 
ou relativamente ao período de duração do casamento —, se desse modo 
aumentar o montante de direito. Ao novo registo podem ainda ser acres­
centadas as contribuições pagas após o divórcio, para conseguir uma pensão 
completa a uma única taxa fixa (mas não superior). Os serviços tutelares 
utilizam o método mais vantajoso. Um novo casamento antes da idade de 
reforma anula este direito (a coabitação não). A mulher teria então de 
recorrer aos direitos derivados do seu novo cônjuge ou aos seus direitos 
autónomos acumulados, ao passo que o homem tem de recorrer aos seus 
próprios direitos de pensão. Um novo casamento após a idade de reforma 
deixa a ambas as partes apenas os seus direitos autónomos de pensão. 
Irianda: O Subsídio à Mulher Abandonada (Deserted Wife's Benefit) é 
concedido em função do registo de contribuições de qualquer um dos 
cônjuges, conforme for mais vantajoso. Para o adquirir, a mulher tem de 
comprovar o abandono do lar por parte do marido e os seus próprios 
esforços no sentido de dele obter alimentos. Está planeado realizar em 1995 
um referendo sobre o divórcio, e estão a ser preparadas propostas relativas 
ao tratamento das pensões e outros direitos. 
depende de ter tido direito a uma presta­
ção de curta duração durante 12 meses. 
O sistema de protecção à assistência 
doméstica (HRP) não toma as regalias 
extensivas à incapacidade, embora o be­
nefício do subsídio de cuidados a inváli­
dos (Invalid Care Allowance) inclua 
créditos para o subsídio de incapacidade 
(Incapacity Benefit). Quem não tiver 
direito ao subsídio de incapacidade pode 
ter direito a uma prestação não contribu­
tiva (de montante inferior) ou a dois ter­
ços da taxa da prestação principal, 
quando a incapacidade atingir um míni­
mo de 80% após a idade dos 20 anos. 
Divórcio e ruptura 
do casamento 
Tem também interesse analisar o que 
acontece aos direitos de pensão de pres­
tadores de cuidados quando o casamento 
ou a coabitação sofrem alterações. Em­
bora estejam em causa tanto homens 
como mulheres, são, na prática, sobretu­do estas últimas que carecem de protec­
ção para os futuros rendimentos de pen­
são. 
Em casode divórcio, podem surgir diver­
sos problemas para a mulher que tiver 
interrompido a carreira profissional afim 
de prestar assistência e, particularmente, 
uma vez que já não beneficia de direitos 
derivados do ex-marido: 
- pode não ter conseguido acumu­
lar direito a uma pensão autóno­
ma completa do Estado, quer 
devido à ausência de salvaguar­
das quer porque muitas das 
disposições atrás enunciadas 
são relativamente recentes e em 
geral não retroactivas; 
- se a pensão principal depender 
dos rendimentos, o período de 
baixa ou de trabalho a tempo 
parcial e as oportunidades de 
carreira perdidas podem afectar 
os montantes de direito; - pelas mesmas razões, a pensão 
complementar tende a diminuir 
e, se tiver trabalhado a tempo 
parcial, a mulher pode ficar to­
talmente destituída do direito a 
pensão. 
A menos que haja dispositivos destina­
dos a corrigir estas dificuldades ou que 
tenham sido tomadas medidas no mo­
mento do divórcio, a mulher pode ficar 
com uma pensão muito inferior à do 
ex-marido. Tal situação tem vindo a ser 
considerada injusta, porquanto a presta­
ção de cuidados^ que está na raiz do 
problema, deveria, em princípio, ser uma 
responsabilidade partilhada entre ambos. 
Algumas das medidas que podem ser 
aplicadas na sequência de um divórcio 
são adiriinistrativas, no sentido de que 
implicam a incorporação de normas 
apropriadas nos sistemas relevantes. 
Outras envolvem a adopção de legisla­
ção para que os tribunais possam tomar 
medidas directas de divisão dos futuros 
direitos a pensão (adicionalmente à divi­
são do património actual, que pode não 
bastar para proporcionar à mulher uma 
pensão adequada). As medidas existen­
tes em alguns Estados-Membros podem, 
por vezes, beneficiar um dos cônjuges 
sem prejuízo dos direitos do outro. 
Noutros, os direitos de pensão são parti­
lhados pelo casal que se divorcia. 
Protecção de um 
cônjuge sem prejuízo 
para o outro 
O divórcio não afecta as pensões estatais 
de base quando estas são pagas a todos 
os nacionais residentes, como acontece 
na Holanda, Dinamarca, Finlândia e 
Suécia Com efeito, neste último Estado-
Membro, a taxa relativa a um casal é 
inferior à relativa a duas pessoas solteiras 
ou equiparadas e, se o divórcio ocorrer 
depois da reforma, as pensões são, seis 
meses mais tarde, elevadas para os níveis 
150 
Capítulo 7^ProtecçãO0pctal e responsabilidades de prestação de cuidados 
œrrespondentes a duas pessoas solteiras 
ou equiparadas. 
Em alguns países, há disposições relati­
vas às pensões de viuvez. Na Áustria, 
uma viúva divorciada tem direito a pen­
são, desde que o casamento tenha durado 
pelomenos lOanosequeofalecido tenha 
pago a manutenção, embora este direito 
cesse na eventualidade de novo casa­
mento. No Luxemburgo, uma mulher 
divorciada que não tenha voltado a casar 
tem direito a pensão de viuvez a uma taxa 
que depende do número de anos durante 
os quais o casal coabitou e das œntribui­
çoes pagas. 
No Reino Unido, há disposições relativas 
às œntribuiçoes pagas pelo marido (ou 
esposa) no sentido de obter uma pensão 
para a mulher (ou marido), às quais se 
podem juntar œntribuiçoes pagas após o 
divórcio para permitir formar uma pen­
são melhor. Na Irlanda, onde o divórcio 
não estálegalizado, as contribuições pas­
sadas influem no subsídio às mulheres 
em caso de abandono do lar por parte do 
marido (Deserted Wives Allowance) (ver 
caixa sobre estas e outras disposições 
vigentes no Reino Unido e na Irlanda). 
Divisão da pensão 
Uma segunda categoria de disposições 
envolve a divisão da pensão de reforma 
ou viuvez ou a transferência dos direitos 
de um cônjuge para o outro, por medidas 
administrativas ou judiciais. Em França, 
a mulher divorciada tem direito a uma 
pensão de viuvez à morte do ex-marido. 
Se este tiver voltado a casar, a pensão é 
ajvidiclaproporaonalmenteàciíiraçãode 
cada casamento. Em Itália, não há regu­
lamentação adnúmstrativa e os tribunais 
não possuem poderes para dividir a pen­
são no momento do divórcio. Contudo, 
na sequência damortedeum homem que 
contraiu segundas núpcias, os tribunais 
podem decretar a partilha da pensão de 
viuvez entre as duas mulheres. Divisão de pensões na 
sequência de divórcio 
Alemanha: São somados todos os direitos 
de pensão adquiridos durante o casamento e 
ocônjugecommais direitos temde transferir 
uma parte para o outro, de modo a ficarem 
ambos com o mesmo nível de direito a pres­
tações do período de casamento. Este siste­
ma aplica-se à pensão do seguro social, às 
pensões profissionais, ao regime especial 
dos servidores do Estado e ao seguro de vida. 
Suécia: Uma proposta recente de revisão do 
Código Civil (Marital Code) exige a consi­
deração, total ou parcial de certas formas de 
pensão dos regimes privados aquando da 
divisão do património entre os dois cônju­
ges, se não for razoável excluí-las tendo em 
conta a duração do casamento e a situação 
financeira. Naausênciade acordo voluntário 
entre os membros do casal a este respeito, o 
tribunal pode emitir a ordem necessária. A 
partir de Janeiro de 1977, os casais (nascidos 
em 1954 ou depois) poderão dividir os cré­
ditos anuais de pensão entre si. 
Espanha: Os tribunais têm poderes para di­
vidir a pensão no momento do divórcio, a 
favor do cônjuge com menos ou nenhuns 
direitos de pensão* Quando existam duas 
sobrevivas (a primeira mulher e a actual), 
está prevista apattilha da pensão de viuvez 
entre ambas, rxopordorialrnente ao tempo 
que cada ama tiver vivido com o falecido. 
Bélgica: Após o divórcio, os direitos de pen­
são acumulados durante o casamento são 
partilhados relativamente aos períodos du­
rante os quais o outro cônjuge não teve direi­
tos pessoais de pensão, de modo a 
proporcionar uma "pensão de divórcio" atri­
buível quando for atingida a idade de refor­
ma. É assim constituído o direito pessoal do 
cônjuge (normalmente a mulher) que não 
trabalhou duranteparte do tempo de casados. 
Cessa, porem, em caso de novo casamento. 
Bsta regulamentação não se aplica ao regime 
dos servidores 4o Estado, segundo o qual é 
atribuível uma pensão de sobrevivência na 
morte do ex-marido (ou .mulher), a menos 
que tenha havido novo casamento. Todavia, 
o tribunal pode decidk a partilha da pensão 
de reforma de um funcionário público com a 
sua ex-mulher. 
- 151 
Capítulo 7- Protecção social e responsabilidades de prestação de cuidados 
Em diversos Estados-Membros, existem 
disposições relativas à divisão da pensão 
de reforma (ver caixa): umas são admi­
nistrativas, outras exigem a intervenção 
dos tribunais. Neste aspecto, destaca-se a 
Alemanha, onde, em 1977, foi adoptada 
legislação que prevê, aquando de um 
divórcio, a reafectação sistemática de 
todas as formas de rendimento de refor­
ma. São também de considerar as dispo­
sições existentes na Suécia, em Espanha 
ena Bélgica. 
Há, em geral, menos disposições relacio­
nadas com a divisão das pensões com­
plementares, o que pode representar uma 
perda apreciável para a mulher divorcia­
da, sobretudo em países com pensões de 
base relativamente baixas. No Reino 
Unido, onde isso acontece, está presen­
temente em debate a legislação relativa a 
pensões, com destaque para esta questão. 
Discute-se igualmente no Luxemburgo, 
legislação relativa à divisão das pensões 
em caso de divórcio, permitindo à pessoa 
que se divorcia adquirir direitos mais 
substanciais se tiver de cessar ou abran­
dar a sua actividade profissional. Em 
Portugal há algumas disposições (implí­
citas) quanto à divisão da pensaõ em caso 
de viuvez, entre a actual e ex-mulher, 
enquanto na Grécia, não há qualquer pro­
visão a este respeito, apesar da recente 
subido da percentagem de divórcios ter 
conduzido a debates sobre questões de 
igualdade. 
Cessação da 
coabitação 
A coabitação é um fenómeno importante 
e crescente na maioria dos Estados-
Membros, embora mais frequente nuns 
(como Suécia e Dinamarca, onde dispa­
rou a partir dos anos 60) do que noutros 
(Grécia, Itália, Espanha, Portugal e 
Irlanda, está em emergência apenas nas 
zonas urbanas). As questões de protecção social relacio­
nadas com a coabitação e com a sua 
cessação têm, porém, merecido relativa­
mente pouca atenção estratégica. Na sua 
forma actual, os dispositivos de salva­
guarda dos direitos de previdência social 
durante períodos de assistência à primei­
ra infância ou a adultos estão normal­
mente abertos às uniões de facto em base 
idêntica à das uniões oficiais. Por outro 
lado, as mulheres que vivam em coabita­
ção e não tenham podido adquirir direitos 
autónomos adequados devido a activida­
des de prestação de assistência, não têm, 
normalmente, direitos derivados em que 
se apoiar após a morte do companheiro. 
Em caso de rompimento da união, os 
problemas que se levantam em matéria 
de desigualdade de direitos de pensão são 
idênticos aos do divórcio. 
Em diversos Estados-Membros, há 
legislação relativa às pensões dos mem­
bros de uniões de facto. Na Holanda, 
algumas categorias de casais sem casa­
mento usuf ruem de direitos de pensão 
equivalentes aos dos casados. Na Suécia, 
a lei considera equivalentes o casamento 
e períodos prolongados de coabitação, 
com base no princípio da partilha exacta 
do património comum em caso de 
rompimento da coabitação (desde que 
esta tenha tido duração razoável). Na 
Finlânda,asimiõesofidaisenaturaissão 
também tratadas numa base generica­
mente igual. 
Em alguns outros países, começa a reco-
nhecer-se importância, embora não 
determinante, às œnsequências que o 
rompimento dacoabitaçãoarrastapara as 
pensões. Na Bélgica, os tribunais têm, 
por vezes, obrigado antigos membros de 
uniões de facto a pagar œmpensaçoes a 
parceiros que exerceram actividades de 
rjrestação de cuidados durante a coabita­
ção. No Reino Unido, os adrriinistradores 
de regimes profissionais depensão recor­
rem, em alguns casos, aos seus poderes 
para pagar prestações (de montante úni­
co) a membros de uniões de facto ou para as dividir entre a companheira e a viúva 
legal, mas não existe obrigatoriedade 
nesse sentido. Na maior parte dos 
Estados-Membros, o debate público des­
ta questão parece ter sido escasso até ao 
presente. 
Conclusões 
Anecessidade de salvaguardar os 
direitos de previdência social de 
pessoas cujas carreiras profissionais 
são interrompidas a fim de prestar cui­
dados a filhos ou assistir adultos invá-
lidos ou enfermos está hoje 
firmemente integrada na agenda polí­
tica de todos os Estados-Membros. Por 
toda a União, cresce a convicção de 
que é necessário dar às pessoas uma 
oportunidade genuína de conciliarem 
a prestação de cuidados com a carreira 
profissional, concedendo ocasional­
mente prioridade à primeira, sem pre­
juízos de grande monta nem custos 
elevados. As medidas de salvaguarda 
aos interesses das pessoas que prestam 
cuidados a filhos estão, em geral, bas­
tante avançadas, mas subsistem lacu­
nas. A salvaguacda das pessoas que 
prestam assistência a adultos incapaci­
tados ou enfermos começa a merecer 
maior atenção, mas resta muito mais 
por fazer, conforme assinala o presente 
capítulo. Como os sistemas de protec­
ção social variam de país para país, as 
medidas tomadas devem variar de 
igual modo, pelo menos em questões 
de pormenor, embora seja útil estar a 
par do leque de possibilidades abertas. 
Se bem que, na maior parte dos Estados-
Membros, existam dispositivos de recur­
so (fali backprovisions) para garantir um 
nível mínimo de rendimentos aos presta­
dores de cuidados, é amplamente aceite, 
perante a importância da prestação de 
cuidados, que os mesmos não bastam e 
carecem de aperfeiçoamento. 
152-
Notas e Fontes 
Notas e Fontes 
Reconhecimento 
Este relatório foi preparado com a colaboração do Eurostat (Serviço de Estatística das Comunidades Europeias). 
Sistema Europeu de Estatísticas Integradas de Protecção Social (ESSPROS) 
Os dados relativos às despesas e às receitas com a protecção social apresentados e analisados neste relatório (capítulo 3, 
nomeadamente) são classificados de acordo com o Sistema Europeu de Estatísticas Integradas de Protecção Social 
(ESSPROS), que divide as despesas em três categorias principais: prestações sociais, custos administrativos e outras 
despesas correntes. 
As prestações sociais consistem em transferências, pecuniárias ou em espécie, para as famílias e indivíduos, com vista 
a suavizar a carga de um certo número de riscos ou necessidades distintos, nomeadamente: velhice, sobrevivência, 
deficiência, acidentes de trabalho e doenças profissionais, família, maternidade, doença, desemprego, colocação e 
orientação profissional, habitação e diversos. 
A rubrica "Velhice" cobre a oferta de protecção social contra os riscos ligados à velhice, como a perda de um rendimento 
adequado, a perda de independência na execução das tarefas diárias, a participação reduzida na vida social, etc.. As 
prestações cobertas são todas as pensões e prestações pagas após a reforma ou a título de velhice, as prestações de 
reforma antecipada pagas a trabalhadores mais velhos, os bens e serviços requeridos especificamente pelas 
circunstâncias pessoais ou sociais das pessoas idosas. 
As prestações de "sobrevivência" são concedidas normalmente com base num direito deruíado, isto é, um direito 
derivado de uma outra pessoa cuja morte é condição para a concessão da prestação. Nalguns sistemas de protecção 
social, contudo, este direito é directo, sem ligação entre a prestação recebida e qualquer prestação a que o falecido teria 
direito. São cobertas todas as pensões, prestações e pagamentos pecuniários pagos a sobreviventes, bem como as 
despesas com o funeral. 
A "Deficiência" cobre: 
- pensões, prestações e outros benefícios pecuniários concedidos a pessoas com deficiência cuja capacidade de 
trabalho e de obter rendimentos está impedida para além de um nível múiimo estabelecido por lei; 
- prestações pagas a pessoas com deficiência quando efectuam um trabalho adaptado à sua condição, normalmente 
numa oficina protegida, ou frequentam medidas de formação profissional; 
- cuidados médicos específicos concedidos a pessoas com deficiência em resultado da sua condição; 
- reabilitação funcional, ocupacional e social; 
- outras formas de assistência, como a assistência domicihária. 
Os "Acidentes de trabalho e doenças profissionais" cobrem as prestações pagas às pessoas lesionadas ou que contraíram 
uma doença no trabalho e são separadas, na medida do possível, das prestações de deficiência. 
-153-
Notas e Fontes 
A "Família" cobre: 
- prestações com vista a conceder um apoio financeiro às famílias para a educação dos filhos, tais como os abonos 
de família; 
- assistência financeira a pessoas que ajudam outros familiares que não os filhos, nomeadamente os cônjuges; 
- serviços sociais especificamente destinados a assistir e proteger a família, como a oferta de alojamento e os 
serviços de planeamento familiar. São também incluídos todos os suplementos às prestações pecuniárias pagos 
por outras razões (deficiência, velhice, etc.). 
A "Maternidade" cobre as prestações de maternidade, as prestações por nascimento e os cuidados de saúde associados 
à maternidade. 
A "Doença" cobre: 
- cuidados médicos de natureza preventiva ou terapêutica, prevenção incluindo exames médicos de despistagem, 
campanhas de vacinação, educação sanitária etc.; 
- prestações que compensam, no todo ou em parte, a perda de rendimentos durante uma incapacidade temporária 
para o trabalho, devida a doença ou lesão. Os cuidados médicos dispensados a uma pessoa com deficiência ou a 
uma vítima de um acidente de trabalho ou doença profissional são incluídos como parte das despesas respeitantes 
a essas rubricas. 
O "Desemprego" cobre todas as formas de prestações pecuniárias pagas aos desempregados, incluindo, para além das 
prestações de desemprego e assistência, as indemnizações por despedimento e a assistência especial a vários grupos 
de trabalhadores em caso de interrupção ou redução temporária da actividade. 
"Colocação, orientação profissional e reinstalação" cobre as prestações de formação profissional, os subsídios de 
mudança, as prestações de criação de emprego, etc.. 
"Habitação" cobre os pagamentos feitos pelo governo central a certas categorias de famílias — especialmente às 
famílias com meios reduzidos —, para ajudálas a pagar os custos de alojamento. 
"Diversos" cobre todas as prestações que não podem ser classificadas no âmbito de outras funções, nomeadamente as 
prestações pagas devido à falta de recursos. Os esquemas de rendimento mínimo garantido fazem, portanto, parte desta 
rubrica. _ 
O EUROSTAT efectuou recentemente uma revisão do ESSPROS e redefiniu a estrutura funcional, criando uma nova 
função de cuidados de saúde para incluir todos os serviços médicos e combinar os acidentes de trabalho e as doenças 
profissionais com "deficiência", e "maternidade" com "família". Adicionalmente, a rubrica "colocação, formação 
profissional e reinstalação" passará a ser designada por "promoção de emprego", sendo excluída da parte central de 
ESSPROS e desenvolvida como um conjunto separado, mas paralelo, de estatísticas. 
Alemanha 
Sempre que relevante, é indicado em cada gráfico se os dados se referem a toda a Alemanha (incluindo os novos Lander) 
ou à antiga Alemanha Ocidental. Na maior parte dos casos, os dados referentes a 1993 ou a 1994 relacionamse com 
toda a Alemanha; quando indicam variações no tempo ou comparações entre anos, referemse à Alemanha sem os novos 
Lander (paia os quais não existem dados disponíveis anteriores a 1991). 
PPS 
PPS refere-se ao Padrão de Poder de Compra, que é uma medida que reflecte o poder real de compra de uma moeda 
no país em causa. Trata-se de um melhor indicador do volume e estrutura dos bens e serviços e do nível relativo do 
-154-
Notas e Fontes 
PIB comparado com outros países da Comunidade, do que a taxa de câmbio. Ver Purchasing power Parities and GDP 
in real terms, Results 1985, Eurostat 1985 e Contas Nacionais ESA, Agregados, Eurostat, anualmente. 
Referências 
Capítulos 1, 2, 6 e 7: A análise nestes capítulos baseia-se nas informações recolhidas a partir de uma rede de 
correspondentes nos 15 Estados-Membros. 
Capítulo 4: Este capítulo baseia-se num modelo do sistema fiscal e de compensação do desemprego, desenvolvido pelo 
Central Planning Bureau, Haia — ver Replacement rates, a transatlantic view, Central Planning Bureau, Holanda. 
Capítulo 5: Os dados provêm de OECD, Health Data, version 3.6 (1995). A análise baseia-se em parte em OECD, The 
Reform of Health Care Systems — A Review of Seventeen OECD Countries, Health Policy Studies n° 5, Paris 1994, 
OECD, Internal Market in the Making — Health Systems in Canada, Iceland and the United Kingdom, Health Policy 
Studies n° 6, Paris 1995 e A. Letourmy/M. BenhodWurmser, Effectiveness and regulation of health protection, in van 
Ginneken (ed.), Social Protection in Europe: financing and coverage, Genebra (ILO). 
Fontes dos gráficos 
1 OECD, New Orientations for Social Policy, Paris, 1994, pp. 59-61 
2-3 Programa Internacional de Inquérito Social (ISSP), 1991 e 1992 
4 Fontes nacionais 
5-6 Eurostat, Estatísticas Demográficas e últimas previsões da população 
7-8 Eurostat, Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho; ILO, Yearbook of Labour Statistics 
9 Eurostat, estatísticas de emprego comparáveis (emprego = população activa menos desemprego) 
10 Eurostat, Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho 
11-12 Eurostat, base de dados ESSPROS, Contas Nacionais. 
13-15 Eurostat, base de ciados ESSPROS, Contas Nacionais; fontes nacionais para a ÁustriaHFinlândia e 
Suécia 
16-17 Eurostat, Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho 
18 Eurostat, base de dados ESSPROS, Estatísticas Demográficas e Inquérito Comunitário às Forças 
de Trabalho 
19-20,23,25,27 Eurostat, Digests of statistics on social protection in Europe 
21-22,26,28 Eurostat, base de dados ESSPROS e Estatísticas Demográficas 
24 Eurostat, base de dados ESSPROS, Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho, base de dados SOCI 
e Contas Nacionais (ver notas relativas ao quadro 6, no texto) 
29-30 Eurostat, base de dados ESSPROS, Contas Nacionais 
31-35 Eurostat, Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho 
36-63 Central Planning Bureau, Holanda 
64-65 OCDE, Dados de Saúde e Eurostat, Contas Nacionais 
66-68 Eurostat, Inquérito às Forças de Trabalho; fontes nacionais para a Áustria, Finlândia e Suécia 
69-75 Eurostat, Inquérito Comunitário às Forças de Trabalho 
155 
Notas e Fontes 
Lista dos gráficos 
1 Despesas com a protecção social em relação ao PIB, 1990 25 
2 Atitudes em relação ao papel social do governo: rendimentobase 26 
3 Atitudes em relação ao papel social do governo: assistência às pessoas doentes, idosas e desempregadas, 
1990 26 
4 Idade de reforma e número de anos de contribuições requeridos para a pensão completa, por sexo, 
nos Estados-Membros, Janeiro de 1995 41 
5 População 65+, em percentagem da população 15-64 anos na União, 1970-2025 (projecção média) 42 
6 População 65+, em percentagem da população 15-64 anos nos Estados-Membros, 1995, 
2015 e 2025 (projecção média) 42 
7 População activa 15-24 anos, em percentagem da população total 15-24 anos nos Estados-Membros, 
1980 e 1994 43 
8 População activa 50-64 anos, em percentagem da população total 50-64 anos nos Estados-Membros, 
1980 e 1994 43 
9 Emprego em proporção da população activa nos Estados-Membros, 1980 e 1994 44 
10 Pessoas com 45-54 e 55-64 anos economicamente inactivas devido a deficiência permanente, 
1987 e 1994 56 
11 Despesas com a protecção social por habitante e em relação ao PIB, 1993 59 
12 Despesas com a protecção social e PIB per capita, 1993 60 
13 Crescimento das despesas com a protecção social por habitante, 1980-1993 65 
14 Crescimento das despesas com a protecção social por habitante e crescimento do PIB per capita, 
1980-93 65 
15 Crescimento das despesas com a protecção social por habitante, 1980-85,1985-90 e 1990-93 66 
16 Despesas com pensão dé velhice por pessoa considerada elegível para receber a mesma em relação ao PIB 
per capita, 1980,1990 e 1993 68 
17 Pensões de velhice: frequência da concessão de pensões-base ("primeiro pilar") mediante condição 
de recursos, 1980,1988 e 1993 69 
18 Pensões de velhice: importância e estrutura das pensões complementares, 1980,1988 e 1993 69 
19 Percentagem de homens com 55-59 anos, inactivos e reformados, nos Estados-Membros, 
1985 e 1994 71 
20 Percentagem de homens com 60-64 anos, inactivos e reformados, nos Estados-Membros, 
1985 e 1994 71 
21 Despesas de doença por residente em relação ao PIB per capita, 1980,1990 e 1993 73 
22 Despesas com prestações de invalidez por pessoa dos 15 aos 64 anos em relação ao PIB per capita, 
1980,1990 e 1993 ". 73 
23 Invalidez: estrutura das prestações, 1980 e 1990 75 
24 Despesas com o desemprego por desempregado registado em relação ao PIB per capita, 
1980, 1990 e 1993 75 
25 Desemprego: estrutura das prestações, 1980 e 1992 77 
156 
Notas e Fontes 
26 Despesas com prestações familiares por filho em relação ao PIB per capita, 1980,1990 e 1993 79 
27 Família: estrutura das prestações, 1980 e 1990 79 
28 Despesas com prestações de maternidade por nado-vivo em relação ao PIB per capita, 
1980,1990 e 1993 80 
29 Financiamento das despesas com a protecção social por fonte, 1980,1990 e 1993 80 
30 Contribuições dos empregadores e das pessoas protegidas em relação aos custos laborais, 
1980,1990 e 1993 82 
31 Percentagem de homens e mulheres desempregados nos Estados-Membros, 1994 86 
32 Percentagem de pessoas com idade inferior a 25 e a 35 anos no total dos desempregados 
nos Estados-Membros, 1994 87 
33 Percentagem de desempregados sem trabalho há um ou mais anos nos Estados-Membros, 1994 88 
34 Percentagem de desempregados que recebem subsídio de desemprego ou assistência, 19§4 88 
35 Percentagem de desempregados e empregados com diferentes níveis de habilitações 
nos Estados-Membros, 1994 89 
36 Taxa de substituição no caso de rendimentos médios para uma pessoa solteira ou equiparada 90 
37 Taxa de substituição no caso de rendimentos médios para um casal com 2 filhos 91 
38-49 Taxas de substituição para diferentes períodos de tempo no desemprego nos Estados-Membros 94-95 
50-61 Taxas de substituição a diferentes níveis de rendimentos nos Estados-Membros 98-99 
62 Taxa de substituição para uma pessoa solteira ou equiparada, de 24 anos, com 50% do salário médio 
(seis meses de desemprego) 100 
63 Taxa de substituição para uma pessoa casada com 24 anos e 2 filhos com 50% do salário médio 
(seis meses de desemprego) 100 
64 Despesas totais e públicas com a saúde em relação ao PEB, 1980,1990 e 1993 109 
65 Crescimento das despesas com a saúde per capita, 1980-85, 1985-90 e 1990-93 109 
66 Trabalhadores independentes nos Estados-Membros, 1994 rr.. 117 
67 Trabalhadores independentes por sector de actividade nos Estados-Membros, 1994 117 
68 Trabalhadoras independentes a tempo parcial nos Estados-Membros, 1994 118 
69 Trabalhadores independentes sem quaisquer empregados nos Estados-Membros, 1994 118 
70 Mulheres dos 25 aos 49 anos, com trabalho a tempo parcial por não desejarem tempo inteiro, 
nos Estados-Membros, 1993 142 
71 Mulheres dos 25 aos 49 anos, inactivas devido a responsabilidades familiares, 
nos Estados-Membros, 1993 142 
72 Mulheres solteiras ou equiparadas, com trabalho a tempo inteiro e a tempo parcial, 
consoante a idade do filho mais novo, nos Estados-Membros, 1993 142 
73 Mulheres casadas, com trabalho a tempo inteiro e a tempo parcial, consoante a idade do filho mais novo, 
nos Estados-Membros, 1993 142 
74 Mulheres solteiras ou equiparadas, com ou sem filhos, com trabalho a tempo inteiro e a tempo parcial, 
nos Estados-Membros, 1993 142 
75 Mulheres casadas, com ou sem filhos, com trabalho a tempo inteiro e a tempo parcial, 
nos Estados-Membros, 1993 142 
157-
Notas e Fontes 
Quadros 
1 Despesas correntes com a protecção social, 1970-1993 61 
2 Crescimento das despesas com prestações sociais por função, 1980-85,1985-90 e 1990-93 
(a preços constantes) 64 
3 Repartição das despesas correntes com a protecção social por função, 1993 67 
4 Decomposição das despesas com pensões de velhice 72 
5 Decomposição das despesas com prestações de invalidez, deficiência, 
acidentes de trabalho e doenças profissionais 74 
6 Decomposição das despesas com prestações de desemprego 76 
7 Decomposição das despesas com prestações familiares 78 
8 Decomposição das despesas com prestações de maternidade 81 
9 Efeito dos custos de habitação a diferentes níveis de renda sobre as taxas de substituição 102 
10 Distribuição dos rendimentos mensais líquidos habituais no Reino Unido 119 
11 Cobertura de segurança social dos independentes na União Europeia 120 
12 Prestações de maternidade (1 de Janeiro de 1995) 136 
-158-

ISSN 0257-9553 
COM(95) 457 final 
DOCUMENTOS 
PT 05 
N.° de catálogo : CB-CO-95-557-PT-C 
ISBN 92-77-95268-7 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo /y~i