Parecer do Comité das Regiões Europeu «Melhorar a capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional para reforçar os investimentos e as reformas estruturais em 2021-2027»

(2020/C 79/05)

Relatora : Manuela BORA (IT-PSE), membro do Conselho Regional e do Governo Regional das Marcas

PARECER

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

Desafio: assegurar uma capacidade administrativa adequada dos municípios e regiões da UE

1. salienta que a capacidade administrativa é um elemento essencial para o êxito da realização dos investimentos e reformas necessários à consecução dos objetivos estratégicos da União Europeia (UE) a longo prazo. Findo o período de vigência da Estratégia Europa 2020, estes objetivos a longo prazo devem ser enquadrados na execução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, que deverão também prevalecer sobre regimes de governação económica pertinentes para a capacidade administrativa, como o processo do Semestre Europeu. Salienta igualmente que é extremamente importante reforçar a capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional no que diz respeito aos problemas ambientais e relacionados com o clima que serão visados na aplicação do novo Pacto Ecológico;

2. observa que os órgãos de poder local e regional são intervenientes importantes na repartição de competências nos Estados-Membros e são responsáveis por mais de metade do investimento público na UE, dando simultaneamente um forte impulso ao investimento privado; realça que a melhoria da capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional favoreceria a execução mais eficaz das políticas públicas de base local, que são essenciais para a confiança dos cidadãos nas instituições locais, regionais, nacionais e da UE;

3. sublinha que, desde janeiro de 2017, o Comité das Regiões (CR) abordou, em pelo menos 38 pareceres e resoluções, a necessidade de reforçar a capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional em muitos domínios, nomeadamente a política de coesão, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos/Programa InvestEU e o Programa a favor do Mercado Único ( 1 ) ; chama a atenção também para a sua Resolução «Semestre Europeu de 2019 e perspetivas para a Análise Anual do Crescimento para 2020, de 9 de outubro de 2019» ( 2 )

4. realça que 12% de todas as sub-recomendações incluídas nas recomendações específicas por país de 2019 dizem respeito a desafios relacionados com a capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional ( 3 ) em 17 Estados-Membros;

5. considera que a melhoria da capacidade administrativa constitui um desafio sistémico. Está relacionada com: a) recursos humanos (nomeadamente, falta de pessoal, dificuldades em preencher cargos altamente qualificados, insuficiência de competências técnicas internas, insuficiente recompensa pelo mérito, salários inferiores aos do setor privado, necessidades de formação para funcionários públicos em matéria de competências digitais, capacidade de desempenho de funções técnicas e altamente qualificadas e conhecimento do funcionamento e das oportunidades de financiamento da UE); b) sistemas e procedimentos; e c) trabalho em rede com intervenientes externos;

6. observa que, de harmonia com o princípio da subsidiariedade, a responsabilidade pela qualidade das administrações públicas cabe aos Estados-Membros e envolve diferentes níveis de governação. A UE pode, porém, desempenhar um papel complementar ao aproximar as normas através de legislação ou de processos de coordenação, tais como o Semestre Europeu, e ao permitir o intercâmbio de boas práticas e apoiar a eficiência e a inovação na administração pública e o reforço da capacidade administrativa em todos os níveis de governo. O artigo 14. o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia pode constituir uma base jurídica adequada para a qualidade da administração pública no tocante aos serviços de interesse económico geral;

Avaliação do QFP atual

7. assinala que, no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) atual, a UE apoiou o reforço das capacidades dos órgãos de poder local e regional através da política de coesão, do Programa de Apoio às Reformas Estruturais e de vários outros instrumentos e programas ( 4 ) , incluindo os que são geridos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) de apoio aos investimentos dos órgãos de poder local e regional ( 5 )

8. lamenta a falta de informações transparentes sobre o montante total e a utilização efetiva dos ( 6 ) recursos da UE disponíveis para o reforço das capacidades dos órgãos de poder local e regional, bem como sobre o seu impacto global, e exorta a Comissão a disponibilizar essas informações com a maior brevidade possível; recomenda igualmente que o relatório anual de acompanhamento do Programa de Apoio às Reformas Estruturais inclua uma secção permanente sobre a participação dos órgãos de poder local e regional enquanto beneficiários do programa;

9. observa que, segundo as informações existentes, os recursos da UE disponíveis para o reforço das capacidades dos órgãos de poder local e regional no âmbito do QFP atual foram utilizados de forma insuficiente, tendo em conta o papel que esses órgãos desempenham na repartição de competências atual, bem como o número de recomendações específicas por país que lhes são dirigidas ( 7 ) . No que se refere aos dois programas dos quais os órgãos de poder local e regional também poderiam ser beneficiários diretos, as informações disponíveis demonstram que: a) os órgãos de poder local e regional obtiveram 15% do financiamento disponível para o reforço das capacidades no âmbito do objetivo temático 11 dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) (OT11); e b) a assistência técnica no âmbito dos FEEI por iniciativa dos Estados-Membros, que poderia apoiar igualmente o reforço das capacidades ligadas à utilização dos fundos, não foi utilizada de forma significativa pelos órgãos de poder local e regional;

10. considera que seria positivo incluir no Regulamento relativo aos fundos europeus outros elementos que reforçassem a possibilidade de combinar, fora do quadro dos projetos integrados, o recurso a diferentes tipos de fundos europeus para um mesmo projeto;

11. sublinha que as informações disponíveis relativamente à participação dos órgãos de poder local e regional no Programa de Apoio às Reformas Estruturais (PARE) são insuficientes. Segundo estimativas não oficiais, apenas cerca de 6% dos projetos recebidos no âmbito do PARE diziam respeito aos órgãos de poder local e regional, o que é uma percentagem muito reduzida tendo em conta que 55% de todas as recomendações específicas por país se lhes dirigem, direta ou indiretamente; por conseguinte, lamenta que os órgãos de poder local e regional tenham acesso ao PARE apenas através dos respetivos governos nacionais;

12. considera que, entre os obstáculos que se colocam aos órgãos de poder local e regional para utilizarem o apoio ao reforço das capacidades da UE, podem incluir-se a falta de conhecimento das oportunidades existentes e das competências necessárias para se candidatar a apoio, dificuldades em matéria de cofinanciamento, encargos administrativos excessivos e falta de apoio por parte dos governos nacionais;

13. observa que as disparidades entre os Estados-Membros no que se refere à qualidade da administração pública parecem estar lentamente a desaparecer ( 8 ) ; assinala que a política de coesão da UE influenciou esta evolução, especialmente nos Estados-Membros em que os fundos representam metade ou mais do investimento público total; salienta que a assistência técnica por iniciativa da Comissão representou quase metade dos seus recursos destinados à melhoria do reforço das capacidades a todos os níveis para a gestão dos FEEI ( 9 )

14. dentro de um país, conforme demonstrado pela abordagem do projeto «Doing Business» [Fazer negócios] do Banco Mundial; concorda com a opinião do Parlamento Europeu segundo a qual «frequentemente, sobretudo no caso das regiões menos desenvolvidas, é difícil ter acesso ao financiamento [para a reforma do setor público] e utilizá-lo, devido a encargos burocráticos, a limites de capacidade a nível administrativo ou a irregularidades» e, por conseguinte, partilha da expectativa do Parlamento de que se promova nos Estados-Membros «reformas que permitam aplicar na prática o princípio da boa administração e acelerar os processos judiciais» sublinha que a qualidade das instituições públicas também pode variarde um país, conforme demonstrado pela abordagem do projeto «Doing Business» [Fazer negócios] do Banco Mundial; concorda com a opinião do Parlamento Europeu segundo a qual «frequentemente, sobretudo no caso das regiões menos desenvolvidas, é difícil ter acesso ao financiamento [para a reforma do setor público] e utilizá-lo, devido a encargos burocráticos, a limites de capacidade a nível administrativo ou a irregularidades» e, por conseguinte, partilha da expectativa do Parlamento de que se promova nos Estados-Membros «reformas que permitam aplicar na prática o princípio da boa administração e acelerar os processos judiciais» ( 10 )

15. salienta que o problema da capacidade administrativa insuficiente é, por vezes, agravado por procedimentos que impõem encargos administrativos excessivos; a este respeito, manifesta a sua preocupação relativamente às propostas da UE sobre o cartão eletrónico de serviços, o procedimento de notificação e o teste de proporcionalidade incluídos no pacote Serviços, bem como aos encargos administrativos adicionais decorrentes da legislação nacional e da UE em matéria de contratação pública;

Propostas de ação no âmbito no próximo QFP

16. reitera que o financiamento adequado para o reforço das capacidades (ou seja, não menos do que o existente no período 2014-2020) deve manter-se diretamente acessível aos órgãos de poder local e regional através de instrumentos de política em gestão partilhada; propõe, por conseguinte, que o artigo 32. o da proposta de regulamento que estabelece disposições comuns para o período 2021-2027 ou o artigo 2. o da proposta de regulamento relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e ao Fundo de Coesão (FC) prevejam ações em todos os programas operacionais destinadas a reforçar a capacidade dos poderes públicos e das partes interessadas em todos os níveis e não exclusivamente no âmbito da gestão dos FEEI;

17. o ) aumente para 5%, o parecer sobre o próximo FEDER/FC destaca o seu parecer sobre a proposta de regulamento que estabelece disposições comuns para o período 2021-2027 ( 11 ) , que propõe que a taxa fixa para a assistência técnica no FEDER e no FC (artigo 31.) aumente para 5%, o parecer sobre o próximo FEDER/FC ( 12 ) , que propõe um financiamento adicional para o reforço das capacidades, nomeadamente tendo em vista a necessidade de localizar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, e o parecer sobre o Fundo Social Europeu Mais (FSE+) ( 13 ) , que visa renovar o objetivo temático 11 no período após 2020;

18. sublinha a importância da difusão de conhecimentos e de boas práticas, tais como os planos de Itália para o reforço administrativo ( 14 ) , o Pacto de Autarcas para o Clima e Energia e os projetos de cooperação inter-regional do Interreg Europa; congratula-se com as iniciativas TAIEX-REGIO PEER 2 PEER da Comissão, os pactos de integridade e a iniciativa-piloto, em colaboração com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), que apela para a elaboração de roteiros destinados a concentrar os esforços no reforço da capacidade administrativa para além de 2020;

19. entende que a sua proposta de criação de um programa Erasmus para os representantes eleitos locais e regionais ( 15 ) pode ser útil para melhorar a capacidade administrativa;

20. reputa necessário fomentar a passagem temporária dos funcionários públicos dos órgãos de poder local e regional dos Estados-Membros pelas administrações das diversas instituições, órgãos e agências da UE no quadro dos programas para peritos nacionais destacados, para o desenvolvimento profissional de peritos nacionais e Erasmus para a Administração Pública;

21. salienta que o cofinanciamento nacional e regional de programas de reforço das capacidades deve ficar isento dos limites do défice estabelecidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento;

22. considera que, tendo em conta que as administrações públicas locais e regionais são obrigadas a aplicar os ODS nos seus territórios, o apoio deste Comité ao objetivo n. o 17, relativo às parcerias, é importante para a consecução dos objetivos definidos. Num mundo cada vez mais interligado, é essencial melhorar o acesso dos órgãos de poder local e regional à tecnologia e ao conhecimento, a fim de promover o intercâmbio de ideias e a inovação pública;

Melhor governação e simplificação

23. considera que a UE deve ter como objetivo a longo prazo melhorar, de forma sustentável, a capacidade administrativa e institucional dos órgãos de poder local e regional; sublinha que tal exige um planeamento a longo prazo, podendo ser necessárias soluções de compromisso com pedidos a curto prazo dos Estados-Membros para assistência técnica;

24. reitera que o Pacto de Autarcas é um instrumento fundamental para apoiar os órgãos de poder local e regional na transição para a neutralidade climática. Chama, no entanto, a atenção para o facto de a falta de capacidade administrativa ter sido assinalada como um dos principais obstáculos a um maior êxito na aplicação do Pacto, em especial no que se refere à faculdade de os órgãos de poder local e regional beneficiarem de condições de financiamento favoráveis para projetos de renovação visando a eficiência energética;

25. sublinha a necessidade de coordenação e sinergias entre os instrumentos existentes de reforço das capacidades financiados pela UE, bem como de monitorização e avaliação transparentes e atempadas desses instrumentos; a este respeito, reitera a sua recomendação ( 16 ) de que a Comissão publique um único conjunto de orientações sobre o reforço das capacidades aplicável a todos os programas pertinentes da UE;

26. lamenta que os esforços envidados no sentido de uma maior simplificação administrativa na gestão dos fundos não tenham alcançado os resultados esperados. Trata-se de um obstáculo muito significativo que compromete a capacidade das entidades intermédias e, em especial, dos beneficiários dos apoios. De facto, estudos recentes estimam que os custos administrativos ascendem a 3% dos custos médios do programa no caso do FEDER e 2,2% no caso do Fundo de Coesão;

27. em todos os níveis de governo na Análise Anual do Crescimento, nos relatórios por país e nos programas nacionais de reformas. A realização de uma avaliação das necessidades e políticas conexas de reforço das capacidades a todos os níveis de governo transformaria os programas nacionais de reformas numa ferramenta de coordenação estratégica; concorda com a proposta do Parlamento Europeu de reintroduzir um capítulo dedicado à administração pública e à governação na Análise Anual do Crescimento salienta que devem figurar capítulos sobre o reforço das capacidadesna Análise Anual do Crescimento, nos relatórios por país e nos programas nacionais de reformas. A realização de uma avaliação das necessidades e políticas conexas de reforço das capacidades a todos os níveis de governo transformaria os programas nacionais de reformas numa ferramenta de coordenação estratégica; concorda com a proposta do Parlamento Europeu de reintroduzir um capítulo dedicado à administração pública e à governação na Análise Anual do Crescimento ( 17 )

28. considera que a participação estruturada direta dos órgãos de poder local e regional ou das respetivas organizações nacionais no Semestre Europeu, com base em abordagens de parceria e de governação a vários níveis, lhes permitiria ajudar a avaliar as necessidades de reforço das capacidades e a definir políticas e objetivos a longo prazo, reforçando a sua apropriação e incentivando a ação. Os órgãos de poder local e regional ou as respetivas organizações nacionais devem participar como parceiros de pleno direito no Semestre Europeu, através de um código de conduta europeu juridicamente vinculativo ( 18 ) , tanto mais neste momento em que o Semestre apresenta orientações para a programação da política de coesão ( 19 ) através do anexo D dos relatórios por país. Tal permitir-lhes-ia contribuir, no âmbito do ciclo do Semestre, para o êxito da adaptação das políticas da UE às disparidades territoriais efetivas e aos desafios específicos;

29. entende que, tendo em conta as propostas de simplificação da Comissão para o próximo período de 2021 a 2027 e a execução da política de coesão através da combinação de diferentes fontes de financiamento da UE, se impõe o recurso a uma abordagem integrada através do planeamento conjunto, a qual contribuirá, deste modo, para a utilização de diferentes instrumentos — como o investimento territorial integrado (ITI) e o desenvolvimento local de base comunitária — e para a participação dos órgãos de poder local e regional no processo de decisão e execução;

30. partilha da preocupação do Parlamento Europeu de que «a Comissão não dispõe de um quadro normalizado e partilhado para a avaliação da administração pública nem de um método de recolha sistemática de dados» e solicita à Comissão Europeia que crie estas ferramentas;

31. recomenda que o novo Programa de Apoio às Reformas seja diretamente acessível aos órgãos de poder local e regional e se concentre mais em melhorar a qualidade da administração pública e em reforçar as capacidades em todos os níveis de governo; chama a atenção para as suas recomendações de que a governação do Programa de Apoio às Reformas tenha por base abordagens de parceria e de governação a vários níveis ( 20 ) ; solicita que uma percentagem da dotação do Programa de Apoio às Reformas se destine a projetos solicitados por órgãos de poder local e regional; recomenda que, conquanto os Estados-Membros tenham acesso ao serviço de apoio às reformas estruturais apenas através de pontos de contacto a nível nacional, as candidaturas dos órgãos de poder local e regional sejam permanentemente incentivadas e monitorizadas;

32. sublinha a importância da digitalização e da administração pública em linha, incluindo polos regionais digitais e plataformas de dados abertos, e concorda com a opinião do Parlamento Europeu de que é «necessário promover, nas administrações públicas, processos inovadores que favoreçam a conectividade, a digitalização e serviços digitais de qualidade» ( 21 )

Bruxelas, 5 de dezembro de 2019. O Presidente do Comité das Regiões Europeu Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Além de muitos outros, como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, o Programa de Ação em matéria de Ambiente, aldeias inteligentes, estratégias macrorregionais, o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização, o Erasmus+, o Programa Europa Digital (com os respetivos polos digitais), estratégias de especialização inteligente, o Regulamento Partilha de Esforços e o Regulamento LULUCF, o Fundo para o Asilo e a Migração, a inteligência artificial para a Europa, a economia azul e a aplicação plena do Acordo de Paris sobre as alterações climáticas ao nível dos países.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-PT.docx

(3) «Territorial Analysis of the Country-Specific Recommendations» [Análise territorial das recomendações específicas por país], do CR

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#)

(4) Ver o estudo encomendado pelo CR intitulado «Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance» [Capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional: oportunidades e desafios para as reformas estruturais e uma governação económica europeia mais eficaz] (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), bem como o estudo do Parlamento Europeu intitulado «Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it» [Reforma do setor público: como o orçamento da UE é utilizado para a incentivar] (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(5) https://eiah.eib.org/index

(6) «Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance» [Capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional: oportunidades e desafios para as reformas estruturais e uma governação económica europeia mais eficaz], estudo encomendado pelo CR, de outubro de 2018 (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

(7) Ver os documentos citados na nota de rodapé n.o 11.

(8) Segundo uma análise do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, baseada nas conclusões do Índice da Qualidade da Governação Europeia de 2017, as regiões orientais apresentaram melhorias significativas em comparação com os anos anteriores, enquanto algumas regiões meridionais mostraram sinais de declínio (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

(9) Estas iniciativas são apresentadas nesta secção específica da página Web da política de coesão da Comissão: https://ec.europa.eu/regional_policy/pt/policy/how/improving-investment/

(10) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=PT

(11) Adotado em 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(12) Adotado em 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(13) Adotado em 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

(15) Adotado em 31.1.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(16) Parecer do CR «Programa de Apoio às Reformas Estruturais para o período 2017-2020», adotado em 7.4.2016 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(17) Resolução do Parlamento Europeu, de 15 de janeiro de 2019, sobre a avaliação da forma como o orçamento da UE é utilizado para a reforma do setor público, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_PT.html

(18) Parecer do CR «Melhorar a governação do Semestre Europeu: um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional», adotado em 11.5.2017 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(19) Parecer do CR «Semestre Europeu e política de coesão: alinhar as reformas estruturais com investimentos a longo prazo», adotado em 10.4.2019 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(20) Parecer do CR «Programa de Apoio às Reformas e Função Europeia de Estabilização do Investimento», adotado em 5.12.2018

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-pt.docx/content).

(21) Resolução do Parlamento Europeu, de 15 de janeiro de 2019, sobre a avaliação da forma como o orçamento da UE é utilizado para a reforma do setor público, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_PT.html.