COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Revisão da SLIM: Simplificação da Legislação do Mercado Interno

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Revisão da SLIM: Simplificação da Legislação do Mercado Interno

trodução

O mercado interno baseia-se em regras concebidas para remover os obstáculos ao comércio transfronteiras, aumentando a concorrência e proporcionando os benefícios de uma maior variedade de escolha e de preços reduzidos ao consumidor. A sua pedra angular é o princípio de reconhecimento mútuo. Nos sectores em que se julgou necessário, acordou-se na criação de regras harmonizadas. Como um dos objectivos destas disposições é facilitar as transacções comerciais no mercado interno, esses objectivos têm de ser atingidos por forma a evitarem toda a burocracia desnecessária e custos excessivos de adaptação.

A Comissão intensificou os seus esforços para melhorar a qualidade da regulamentação e reduzir a carga por ela imposta. A SLIM é uma iniciativa-chave neste domínio [1]. Outras iniciativas neste sentido incluem o Business Test Panel (Painel de Empresas Europeias) e a BEST (Task Force para a Simplificação do Enquadramento Empresarial) [2]. Pequenas equipas de funcionários e utentes da legislação provenientes dos Estados-Membros procuram identificar sugestões concretas para simplificarem a legislação comunitária num sector particular. Catorze destes sectores foram examinados desde 1996 [3]. Agora, chegou o momento de analisar os pontos fortes e fracos da iniciativa SLIM.

[1] COM (96) 204 final, «Simplificação da Legislação do Mercado Interno (SLIM): Projecto-Piloto».

[2] COM (1998) 550 final, «Promover o espírito empresarial e a competitividade».

[3] COM (96) 559 final, «Relatório da Comissão sobre o Projecto-piloto SLIM».

Objectivos da revisão

O objectivo geral desta revisão é avaliar a eficácia da iniciativa SLIM como instrumento para atingir uma simplificação legislativa e recomendar acções para melhorar essa eficácia. As áreas-chave abordadas são:

? os objectivos da SLIM;

? a selecção da legislação a ser revista nos termos da SLIM;

? o funcionamento e gestão das equipas;

? a implementação de recomendações.

Metodologia

Ao preparar esta revisão, a Comissão teve em consideração:

? os resultados de um estudo de membros de uma equipa SLIM anterior relativo às fases I a III (ver parte 1 do documento de trabalho "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" dos serviços da Comissão - SEC(2000) 336);

? entrevistas com os funcionários da Comissão associados ao exercício SLIM ou envolvidos na área da qualidade das regulamentações;

? os pontos de vista dos Estados-Membros tal como foram expressos pelos seus representantes junto do Comité Consultivo do Mercado Interno (IMAC) (seis Estados-Membros apresentaram propostas detalhadas);

? relatórios e resoluções do Parlamento Europeu;

? pareceres do Comité Económico e Social.

Os Objectivos da SLIM

O objectivo global é racionalizar o funcionamento do Mercado Interno identificando formas de simplificar e aperfeiçoar a legislação relevante. A atenção centrar-se-á sobre as disposições que dão origem a custos de implementação excessivos e a encargos administrativos, a interpretações e a medidas nacionais divergentes, bem como a dificuldades de aplicação. Se bem que devam ser envidados todos os esforços para simplificar a estrutura legislativa da Comunidade, as recomendações da iniciativa SLIM têm de salvaguardar os elementos essenciais do acervo comunitário e assegurar um alto nível de segurança para os consumidores, assim como a protecção do ambiente.

A experiência obtida nas três primeiras fases da SLIM demonstrou que o objectivo global da iniciativa foi amplamente entendido. Todavia, seria útil voltar a especificar os objectivos da SLIM e, ao fazê-lo, clarificar em que consiste a simplificação e de que modo deveria ser interpretada pelas equipas.

A Comissão irá:

? traçar uma definição clara dos objectivos gerais da SLIM, a incorporar num novo conjunto de directrizes;

? estabelecer claramente o mandato de cada equipa individual no Documento de Trabalho para lançar a fase da SLIM em questão.

selecção das áreas legislativas a simplificar

As áreas de legislação a examinar por cada equipa são presentemente identificadas com base em sugestões dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu, do Comité Económico e Social e de organizações comerciais/empresariais, bem como dos serviços da Comissão. Na parte 2 do documento de trabalho "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission", foi incluída uma lista de todos os sectores propostos para simplificação, com indicação da acção subsequente.

Não há critérios fixos para seleccionar áreas legislativas para revisão, nem regras bem definidas para incluir (ou excluir) determinados sectores. A selecção pode ser motivada por dificuldades de implementação, ambiguidades ou incongruências nos textos, complexidade derivada de alterações sucessivas, ou, em alguns casos, por procedimentos longos que têm como resultado um nível inaceitável de custos/encargos administrativos, que recaem sobre as empresas e as autoridades responsáveis pela sua execução. Existe o perigo real de que áreas que requerem simplificação possam ser negligenciadas. Corre-se também o risco de que a iniciativa SLIM possa ser encarada como uma oportunidade de reabrir a discussão em áreas em que inicialmente houve discordância de um ou mais Estados-Membros relativamente à visão maioritária do Conselho, aquando da sua adopção.

A análise do acompanhamento dado aos relatórios SLIM (ver infra) suscita também diversos pontos a ter em mente, aquando da selecção de sectores:

? A ligação entre o exercício SLIM e qualquer processo de revisão de políticas correntemente em curso deveria ser tida em conta. Poderia uma análise breve e centrada do âmbito da simplificação contribuir para modernizar e flexibilizar quaisquer propostas legislativas futuras?

? Sempre que não preexistir uma política de revisão, é uma simplificação o que realmente está em causa ou a legislação necessita de ser submetida a uma revisão geral?

? O problema reside na complexidade da legislação ou na sua aplicação e execução ineficazes, que não se devem necessariamente à complexidade?

? Se as propostas legislativas já foram apresentadas ao Conselho ou ao Parlamento, estes órgãos poderão provocar um grande atraso na implementação das recomendações legislativas da equipa SLIM?

A "idade" da legislação a simplificar é também um factor relevante. A legislação submetida à avaliação das equipas SLIM data, pelo menos, de há 5 anos e, frequentemente, a legislação de base existe há 10 ou 20 anos, ou mesmo há mais tempo. A Comissão tem rejeitado a avaliação SLIM, sempre que a legislação é demasiado recente. Só a legislação que já está em vigor há tempo suficiente para permitir a identificação dos seus pontos fracos e fortes deveria ser submetida à avaliação SLIM: um mínimo de 5 anos após o prazo de transposição parece razoável e em consonância com a prática até à data.

Qualquer das partes que proponha sectores para revisão deve indicar:

? as razões, incluindo os problemas a abordar e os benefícios, susceptíveis de ser antecipados, da simplificação,

? as características da legislação que suscitam encargos/custos administrativos excessivos e de que modo podem estes ser significativamente reduzidos.

A Comissão reconhece a necessidade de aperfeiçoar o processo de selecção. Todavia, ao manter o seu direito de iniciativa, a Comissão realizará a selecção final, da sua própria responsabilidade. Convida à apresentação de sugestões para acções, desde que sejam acompanhadas de uma declaração das razões para propor determinados sectores, dos problemas-chave resultantes e dos benefícios esperados da simplificação. Por seu lado, a Comissão indicará os motivos para rejeitar certas propostas e discutirá a selecção dos sectores para revisão com os Estados-Membros, através de uma formação especial do Comité Consultivo para o Mercado Interno (ver abaixo). A Comissão discutirá também as acções futuras com o Parlamento Europeu, com o qual procurará acordar as diligências necessárias à realização de consultas.

Gestão das equipas SLIM

Princípios gerais da SLIM

Embora os métodos autónomos de trabalho das equipas SLIM lhes permitam trabalhar com rapidez e flexibilidade, alguns Estados-Membros sublinharam a necessidade de criar uma espécie de comité consultivo que pudesse acompanhar e ajudar a dirigir o trabalho das equipas, a fim de:

? ajudar a identificar sectores a incluir e criar um fórum de discussão sobre os objectivos de simplificação de cada equipa (ver acima);

? proporcionar coordenação e emprestar maior transparência ao trabalho das equipas individuais;

? receber as minutas das reuniões das equipas e assistir à apresentação de relatórios intercalares e de progresso pelos presidentes das equipas;

? assegurar melhores ligações entre equipas e outros exercícios de revisão paralelos, quando apropriado;

A Comissão assinala as vantagens dos métodos de trabalho autónomos e informais das equipas SLIM, mas reunirá um subgrupo do IMAC para efeitos da iniciativa SLIM e questões associadas à qualidade das disposições regulamentares. Esta proposta de carácter processual não deverá gerar atrasos indevidos no início ou na conclusão dos exercícios SLIM.

Funcionamento das equipas SLIM

Os exercícios SLIM são conduzidos num período de tempo muito breve (raramente excedendo seis meses). Ainda que seja um período relativamente curto para lidar com questões frequentemente complexas, é considerado geralmente um prazo realista - embora alguns tenham indicado que o tempo foi insuficiente (entre reuniões) para consultar colegas de serviços nacionais e as sedes das organizações, bem como para elaborar o relatório final e as recomendações.

A Comissão encorajará as equipas a ter em conta tais considerações.

A representatividade das equipas

As equipas SLIM incluem funcionários de alguns, mas não de todos os Estados-Membros, apontando para um problema de "apropriação", quando se trata de implementar recomendações que não foram desenvolvidas e acordadas por todos os Estados-Membros [4].

[4] As equipas SLIM são geralmente compostas por funcionários de cinco Estados-Membros, por um número idêntico de representantes dos utentes e presididas por um funcionário da Comissão.

A Comissão não pretende alterar fundamentalmente a natureza das equipas SLIM incluindo representantes de todos os Estados-Membros em cada equipa. Tal resultaria num aumento significativo do seu tamanho, perdendo assim as vantagens da flexibilidade e informalidade. A Comissão propõe-se aumentar a transparência e a interacção intensa entre comités sectoriais relevantes e o proposto subcomité Consultivo para o Mercado Interno, que serão convocados no início e no final de cada fase, antes da adopção formal dos relatórios das equipas. Todavia, isto não deve comprometer a independência das equipas individuais (que apresentarão relatórios da sua própria responsabilidade), nem o direito da Comissão de decidir sobre a sua resposta.

A composição das equipas

Alguns Estados-Membros sugeriram que as regras em vigor fossem alteradas em dois aspectos importantes: o presidente (nomeado pela Comissão) não deveria necessariamente ser um perito no sector em revisão, mas deveria possuir experiência adequada como líder/chefe de projecto. Em segundo lugar, deveriam ser adoptadas disposições para a participação (como membros das equipas) de peritos no domínio da reforma regulamentar. Contudo, os anteriores membros das equipas estavam divididos quase por igual no que diz respeito à utilidade da peritagem externa (só 52% pensavam que poderia aumentar a produtividade das equipas).

A Comissão considera que o presidente deveria idealmente combinar um conhecimento adequado da legislação em revisão com capacidades e experiência de liderança de projectos. No entanto, a Comissão explorará com o IMAC a utilidade de nomear um membro do subcomité correspondente para a reforma regulamentar (e provavelmente participante) para cada uma das equipas SLIM. Esse correspondente poderia ajudar os peritos sectoriais das equipas SLIM a manter o aspecto da reforma regulamentar no centro da sua acção A viabilidade e a pertinência de fornecer assistência técnica independente providenciada pela Comissão serão analisadas.

A transparência do trabalho das equipas SLIM

A confiança depositada na iniciativa SLIM requer que a transparência seja preservada como princípio fundamental. Os relatórios das reuniões e os documentos em discussão das equipas devem ser amplamente divulgados. Embora se deva proporcionar todas as oportunidades às partes não representadas de acompanhar e dar o seu contributo para as discussões, os participantes nas equipas SLIM sentem que o seu trabalho não foi suficientemente publicitado e que os esforços para manter todas as partes interessadas mais completamente informadas deveriam ser intensificados. Foram apresentadas algumas sugestões para aumentar a transparência.

A transparência é claramente um princípio-chave no funcionamento da SLIM. Os exercícios SLIM devem ser objecto de relatórios completos e regulares. Isto será atingido, inter alia, anunciando antecipadamente (inclusive em sítios da Internet) quais os sectores identificados, através de informação dirigida aos mais afectados nesse sector e de relatórios "flash" sobre reuniões das equipas SLIM.

Acompanhar as recomendações das equipas

No final de cada exercício SLIM, a Comissão fornece amplas indicações do modo como pretende proceder relativamente às recomendações que aceitou. Foram feitas muitas sugestões no sentido de melhorar o acompanhamento dos progressos efectuados.

A Comissão publicará um documento anual de trabalho que se centra exclusivamente no acompanhamento dos relatórios SLIM, regista os progressos das propostas legislativas, assinala onde estão a ocorrer os atrasos e indica quando foi completada a acção de acompanhamento. Tal constituirá uma oportunidade para dar informação clara e detalhada sobre o acompanhamento, permitindo simultaneamente que permitirá que os relatórios sobre cada uma das fases futuras da SLIM sejam mais sucintos.

estado da implementação das recomendações

A iniciativa SLIM é de natureza voluntária: nem todos os Estados-Membros ou serviços da Comissão participam em cada um dos exercícios. As recomendações, embora frequentemente persuasivas e tendo muito peso, não são vinculativas e têm de competir com as perspectivas das outras políticas.

Dos onze sectores abrangidos pelas fases I - III, a Comissão propôs ao Conselho e ao Parlamento legislação em seis deles (Intrastat, reconhecimento de diplomas, plantas ornamentais, IVA, nomenclatura combinada para o comércio externo e segurança social). O período de tempo médio entre o relatório SLIM e estas propostas foi de cerca de 11 meses. Todavia, o Conselho e o Parlamento adoptaram apenas três: Intrastat (uma das duas propostas), plantas ornamentais e a nomenclatura combinada para o comércio externo, tendo levado 24, 7 e 2 meses, respectivamente, para o fazer. No caso da nomenclatura combinada para o comércio externo, foi também publicado um código de conduta para facilitar a gestão da nomenclatura. Nos outros três sectores, e no tocante à segunda proposta Intrastat, os debates no Conselho e no Parlamento continuam, em média, a durar 18 meses. É de salientar, não obstante, que, em Novembro de 1999, o Conselho chegou a uma posição comum sobre as propostas SLIM relativas ao reconhecimento de diplomas [5].

[5] A parte 3 do documento de trabalho dos serviços da Comissão "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" define os progressos das recomendações SLIM.

Não foi apresentada qualquer proposta legislativa sobre produtos de construção (fase I) após 3 anos, sobre fertilizantes, ou o sector bancário (após 2 anos), nem sobre compatibilidade electromagnética ou seguros (após 11 meses). No caso dos produtos de construção e do sector bancário, as próprias equipas SLIM confirmam que não haveria uma proposta legislativa imediata. Quanto aos produtos de construção, foram identificadas algumas opções e a Comissão adoptou uma abordagem em duas etapas, combinando uma acção não legislativa (para aperfeiçoar a implementação) com a alteração da directiva como um objectivo a mais longo prazo. No tocante ao sector bancário, a equipa SLIM não considerou possível qualquer simplificação de maior vulto: a alteração tinha de aguardar a codificação, que esteve em discussão no Conselho e no Parlamento durante mais de dois anos. Uma proposta revista foi apresentada em 1999.

No caso dos fertilizantes e da compatibilidade electromagnética (CEM), mais consultas com os Estados-Membros estão em curso para preparar as propostas legislativas. Quanto aos seguros, a Comissão concentrou-se inicialmente em preparar uma proposta reformulada para os seguros de vida (a apresentar brevemente), que será seguida pela codificação das directivas não vida.

Esta análise sugere que a possibilidade de um acompanhamento rápido deveria ser tida em consideração, aquando da selecção dos sectores a incluir na SLIM.

A Comissão só proporá um exercício SLIM quando a simplificação estiver verdadeiramente em causa e caso as propostas de simplificação possam ser apresentadas num prazo de tempo razoável (cerca de 6 meses depois do relatório SLIM). Isto poderá depender do facto de a SLIM se basear num processo de revisão preexistente ou de constituir um primeiro passo, após o qual é necessário realizar mais consultas. Quando as propostas legislativas são apresentadas num prazo de tempo razoável pela Comissão, na sequência de trabalho preparatório com os Estados-Membros, a contrapartida deveria ser a sua rápida adopção pelo Conselho e pelo Parlamento.

A Slim e a simplificação a nível nacional

A relevância da legislação da UE que regulamenta o sector empresarial e comercial na União é de longe ultrapassada pela da legislação nacional. Um estudo recente da Confederação de Trabalhadores da Suécia revelou que menos de 10% das leis e regulamentações suecas estão associadas à UE [6]. A importância da simplificação das regras nacionais é central para o Plano de Acção BEST.

[6] "How does the EU hinder Swedish deregulation?" de Fredrik Sterzel, Swedish Employers' Confederation (SAF), Novembro de 1999.

Algumas equipas SLIM tentaram incorporar revisões paralelas da implementação a nível nacional da legislação comunitária em análise, tentativas que não obtiveram êxitos ou não foram levadas a termo. As pequenas equipas SLIM não podem assumir facilmente esta tarefa. A solução reside em os Estados-Membros concordarem em elaborar relatórios sobre o âmbito, a nível nacional, da simplificação da legislação relacionada com os sectores em revisão em cada exercício SLIM.

Propõe-se que os cinco Estados-Membros cujos funcionários participam numa equipa SLIM afectada a um determinado sector forneçam um relatório relativo ao âmbito de simplificação da legislação nacional nesse mesmo sector. Este relatório poderia ser apresentado pelos representantes dos Estados-Membros no quadro da formação especial proposta para o IMAC. O ideal seria que, pelo menos, um relatório deste tipo por sector fosse preparado através de um exercício de tipo SLIM paralelo organizado a nível nacional pelo Estado-Membro. Além disso, os Estados-Membros deveriam apresentar relatórios regularmente no âmbito do IMAC e, de tempos a tempos, a nível do Conselho, sobre os respectivos programas independentes de simplificação regulamentar.

Pontos de acção-chave decorrentes da revisão

? Uma formação especial do IMAC constituída por peritos no domínio da qualidade da legislação, "legislar melhor" (tais como os chefes dos centros de coordenação), que ajudaria a conduzir a SLIM e providenciaria um fórum de discussão sobre sectores "candidatos";

? Envolvimento destes especialistas nomeados "correspondentes para a qualidade regulamentar" com as equipas SLIM específicas;

? A Comissão deve considerar a viabilidade/pertinência da nomeação de especialistas independentes para apoiar as equipas;

? Consulta aos Estados-Membros (através da nova formação do IMAC) e ao Parlamento Europeu sobre a selecção de sectores;

? O requisito de que qualquer parte que proponha um sector para revisão deverá declarar claramente quais as áreas que necessitam de simplificação e os benefícios esperados, concordando a Comissão em explicar os seus motivos para rejeitar sugestões;

? O IMAC deve ser consultado no início e no final de cada fase;

? Preparação de um guia para os presidentes e membros das equipas SLIM, incluindo a definição clara dos objectivos gerais;

? Definição clara dos objectivos de cada uma das equipas individuais no documento de trabalho que determina cada fase (a discutir pela nova formação do IMAC);

? Mais transparência no trabalho das equipas, incluindo relatórios "flash" a disponibilizar em sítios da Internet relevantes, no prazo de dois ou três dias após cada reunião;

? Os representantes dos Estados-Membros no domínio da qualidade da legislação ("legislar melhor") junto do IMAC, em conjunto com funcionários de uma equipa da SLIM específica, devem apresentar relatórios sobre a situação relativa à legislação nacional no sector em questão; um relatório, pelo menos, deste tipo por sector deve basear-se num exercício SLIM nacional paralelo;

? A Comissão definirá como alvo a apresentação de propostas no prazo de 6 meses após um relatório SLIM;

? O Conselho e o Parlamento deveriam ser instados a desenvolver mecanismos para assegurar que as propostas de simplificação sejam adoptadas rapidamente;

? A Comissão deverá assegurar o apoio administrativo adequado;

? Os Estados-Membros deverão apresentar regularmente relatórios ao IMAC e ao Conselho "Mercado Interno" sobre os programas de simplificação nacionais;

? A Comissão deve assegurar coerência e desenvolver sinergias entre as suas várias iniciativas "legislar melhor", com vista a elaborar um programa eficaz e contínuo de simplificação.