COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
relativo ao programa Hercule III para a promoç ão de ações no domínio da proteção dos 
interesses financeiros da União Europeia 
{COM(2011) 914 final} 
{SEC(2011) 1610 final}  
 
 O presente relatório compromete unicamente os serviços da Comissão envolvidos na sua 
elaboração e não condiciona a forma definitiva de qualquer decisão que venha a ser tomada pela Comissão.  
 
 RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO SOBRE O PROGRAMA HERCULE........................................... 1  
1. CONTEXTO POLITICO E CONTRIBUIÇÃO PARA AS PRIORIDADES DA UE........................................ 1  
2. CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS ............................................................................................ .... 1 
3. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA E JUSTIFICAÇÃO DA INTERVENÇÃO...................................................... 1  
4. OBJETIVOS DO PROGRAMA ....................................................................................................... .................. 1  
5. SUBSIDIARIEDADE E VALOR ACRESCENTADO DA UE......................................................................... 1  
6. DESCRIÇÃO DAS OPÇÕES ESTRATEGICAS ........................................................................................... ... 1 
7. ANALISE DOS IMPACTOS POR OPÇÃO .............................................................................................. ........ 1  
8. LIGAÇÕES COM OUTRAS INICIATIVAS POS-2013 ................................................................................... 1  
9. SIMPLIFICAÇÃO E REDUÇÃO DOS ENCARGOS ADMINISTRATIVOS.................................................. 1  
10. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO................................................................................................. ...... 1  
 
 3 Resumo da avaliação de impa cto sobre o programa Hercule  
 
1. Contexto político e contribuição para as prioridades da UE  
 
O programa Hercule é o único inst rumento dedicado especificamente  à luta contra a fraude, a 
corrupção e outras atividades ilegais lesivas dos  interesses financeiro s da União, sendo gerido 
pelo OLAF.   O Tratado prevê o princípio de uma proteção ef etiva e equivalente dos interesses financeiros 
da UE em todos os Estados-Membros e instituiç ões da UE e uma cooperação estreita para a 
consecução desse objetivo.  As despesas no âmbito do Hercule II no período 2007-2013 elevam-se a 98,5 milhões de 
EUR. A proposta vai no sentido da manutenção  deste nível de despesas ao abrigo do 
programa Hercule III, ao ritmo atual de 15 milhões de EUR por ano.   As despesas do programa He rcule II dividem-se em: 
 
1. Assistência técnica (60 %)  2. Formação antifraude especializada (35 %)  3. Apoio às associações de direito penal europeu e de proteção dos interesses 
financeiros da UE (associações euro peias de advogados – AEA) (5 %) 
 
Além disso, deve ser consagrado um nível míni mo de 6 milhões de EUR anuais ao combate 
ao contrabando de cigarros ao abrigo dos pontos  1 e 2, o que reflete a coerência com os 
objetivos específicos de luta contra a fraude , o contrabando e a contrafação, consagrados nos 
acordos com quatro grandes fabric antes internacionais de cigarr os, ao abrigo dos quais estes 
últimos irão pagar 2,3 mil milhões de USD aos orçamentos nacionais e da UE ao longo de um período de 20 anos.  
2. Consulta das partes interessadas
 
 
A avaliação de impacto reflete o processo de c onsultas realizado junto das partes interessadas, 
em especial dos serviços opera cionais dos Estados-Membros, de  outros serviços da Comissão 
e de outros organismos da UE, assim co mo a experiência operacional do OLAF e a 
experiência deste com a gestão do programa, inte grando elementos da revi são intercalar sobre 
a realização dos objetivos do programa Hercule II concluída no final de 2010. 
 
3. Definição do problema e justificação da intervenção  
 
Dimensão  
O relatório anual da Comissão de 2010 sobre a pr oteção dos interesses financeiros, elaborado 
em conformidade com o artigo 325.º, sublinha a necessidade de realização de novas ações 
para fazer face à fraude. A estr atégia antifraude da Comissão tem em conta esta necessidade e 
sublinha a importância dos programas Hercul e. As estatísticas constantes do relatório 
apresentado nos termos do artigo 325.° e no re latório operacional inde pendente do OLAF dão 
uma indicação da dimensão da fraude e do número de processos do OLAF. O impacto 
 
 5financeiro global das irregularidades comuni cadas elevou-se a 1,8 mil milhões de EUR em 
relação a 2010, 0,5 mil milhões de EUR dos quais se  referiam a casos de suspeitas de fraude 
(face a um montante de despesas  de 141 mil milhões de EUR e de  um montante de receitas de 
cerca de 17 mil milhões de EUR de direitos aduaneiros a título de recursos próprios tradicionais). O OLAF concluiu mais de 1 500 dos seus próprios inqu éritos entre 1999 e 2011 
(360 estão atualmente em curso), o que condu ziu, até meados de 2011, a uma recuperação 
superior a mil milhões de EUR com base nos inquéritos do OLAF relativos a processos por 
fraude e outras irregularidades.   A fraude tem consequências fina nceiras significativas e efeito s negativos a nível social e 
económico, envolvendo também um risco pa ra a reputação do projeto da UE. 
 
Desafios 
 
A avaliação de impacto identifica cinco desafios
 fundamentais a que o programa Hercule III 
deve dar resposta:  
 
 1. Os autores de fraudes adaptam-se rapi damente a novas circunstâ ncias a nível da UE, 
operam numa base transfronteiriça e e xploram os pontos mais vulneráveis. 
 2. A Comissão e os Estados-Membros comprome teram-se a intensificar a luta contra o 
contrabando de cigarros.  
 3. A pressão existente sobre as finanças públicas exige um reforço da relação custo-
eficácia da proteção dos interesses financeiro s da UE, através de uma melhor deteção e 
prevenção.  
 4. O grande número e a diversidade de au toridades competentes dos Estados-Membros e 
dos países associados e candidatos à adesão. A grande maioria dos recursos disponíveis 
para a luta contra a fraude que afeta o orçam ento da UE encontram-se a nível nacional e 
não da UE.  
 5. A existência de diferentes incentivos e capacidades entre os Estados-Membros obsta a 
uma proteção dos interesses financeiros equivalente.  
 
Problemas 
 
Em relação a cada desafio, são identificados problemas  específicos, nomeadamente 
deficiências no plano dos conheci mentos especializados e do e quipamento técnico, a evolução 
das ameaças colocadas pela criminalidade organi zada, a falta de confiança do público, a falta 
de sensibilização para a fraude a nível da UE, a análise de risco e a partilha de informações 
inadequadas, a capacidade insuficiente das au toridades nacionais competentes para cooperar 
entre si e com o OLAF, a incompatibilidade do  equipamento técnico e de comunicações, a 
ausência de um enquadramento administrativ o e judiciário uniforme para investigar e 
processar os autores de fraude s e as lacunas em relação às competências e à partilha das 
melhores práticas entre autoridades nacionais.   
4. Objetivos do programa
 
 
O objetivo geral  consiste em proteger os interesses financeiros da União, aumentando assim a 
competitividade da economia europeia e assegurando a proteção do dinheiro dos 
contribuintes.   
 
 6O objetivo específico  do programa consiste em prevenir e lutar contra a fraude, a corrupção e 
outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União.  
 Encontram-se definidos no anexo do regulam ento outros objetivos operacionais.  
 
5. Subsidiariedade e valor acrescentado da UE
 
 
 O Tratado (artigos 317.º e 325.º do TFUE) torna a Comissão, em cooperação com os 
Estados-Membros, responsável pela execução do or çamento e pela luta c ontra a fraude. Este 
último objetivo é uma política de competência pa rtilhada da UE. Por cons eguinte, a UE tem a 
responsabilidade específica de promover uma c ooperação estreita e re gular entre todas as 
autoridades competentes, através da concessão de assistência e prestação de apoio.  Além 
disso, algumas ações do âmbito do programa Hercul e são realizadas a nível das instituições da 
UE.   Estas ações representam um va lor acrescentado claro, uma v ez que facilitam a cooperação 
entre as autoridades dos Estados-Membros, pe rmitem poupanças com ba se na adjudicação 
conjunta de contratos e reforçam  pontos vulneráveis em que as  autoridades nacionais estão 
particularmente expostas à ação criminosa organi zada a partir do território de países vizinhos. 
Verificam-se também benefícios para as fina nças nacionais, na medi da em que muitas das 
despesas da UE são gastas no âmbito de um regime de cofinanciamento e o contrabando tem 
frequentemente efeitos prejudiciais tanto sobre os direitos aduaneiros como sobre os impostos 
nacionais (indiretos). O programa aborda o probl ema da falta de incentivos para que alguns 
Estados-Membros tratem questões com um imp acto reduzido nas suas próprias finanças, mas 
com um impacto negativo sobre o orçamento da  UE ou os orçamentos nacionais de outros 
Estados-Membros, em especial numa conjuntur a de contenção orçamental (por exemplo, o 
contrabando e a contrafação de cigarros).  O programa promove também a criação de redes e o intercâmbio das melhores práticas entre 
as administrações dos Estados-Membros e mel hora a conformidade com a legislação da UE, 
através da formação de especialistas naciona is em eventos conjuntos com a presença de 
muitas nacionalidades.   
6. Descrição das opções estratégicas
 
 
O cenário de base  consiste em manter o status quo  (opção 1 ).  
 A opção 2
 parte da situação atual, mas melhor a a metodologia do progr ama, nomeadamente 
mediante o aumento dos limites máximos de co financiamento por forma a dar resposta aos 
problemas crescentes de financiamento nos  Estados-Membros, o que é especialmente 
importante para o reforço da proteção em zo nas geográficas mais su jeitas a riscos e dos 
pontos vulneráveis na proteção da UE contra a fraude.  A opção 3
 consiste numa mudança radi cal para o apoio a atividad es operacionais imediatas 
em detrimento de objetivos de mais longo pr azo, tais como uma maior conformidade, um 
melhor intercâmbio de informações e o desenvol vimento de doutrina ju rídica sobre questões 
de direito penal a nível da UE relativas à proteção dos seus fundos.   A opção 4
 consiste na extinção do programa. 
 
 7 
Não foram tidas em conta duas outras opções 
• A opção  de aumentar as despesas acima dos ní veis atuais foi rejeitada dado não ser 
coerente com o planeamento do quadro fina nceiro plurianual, tal como proposto pela 
Comissão na sua Comunicação (COM(2011)500) «Um orçamento para a Europa 2020».   
• A opção  de combinar este programa com o programa Pericles (proteção contra a 
falsificação do euro) não é viável, porque as respetivas bases jurídicas preveem 
diferentes procedimentos legislativos para a adoção (ver artigos 133.º e 325.º do TFUE, 
respetivamente).  
 
7. Análise dos impactos por opção  
 
O impacto das opções é apreciado, em primeiro lugar, com a análise do impacto alcançado no 
âmbito do programa Hercule II (cenário de base, opção 1 ) e, em seguida, através da 
comparação do impacto que as outras opções teriam.   O debate da opção 4
 tem em conta o efeito da extinção do programa por setor e, 
consequentemente, serve também como base para considerar eventuais alterações na 
distribuição das despesas entre os setores. A opção 4 foi reje itada porque o custo em termos 
de redução da eficácia e da eficiência em maté ria de luta contra a fraude seria, de longe, 
superior às poupanças. A possibilidade de transferir determinadas ações para outros programas da UE foi rejeitada, devido à inevitáv el perda de ênfase na proteção do orçamento 
da UE.  A opção 3
 poderia ter um efeito indesejável de gera r um desequilíbrio na abordagem global da 
luta contra a fraude a nível da UE. Em confor midade com a estratégia antifraude da Comissão 
(COM(2011)376), deve ser mantido, e mesmo refo rçado, um esforço especial em relação a 
ações específicas destinadas à prevenção e deteção de fraude, incluindo uma melhoria do intercâmbio das melhores práticas e da formação.   Por conseguinte, a opção preferida é a opção 2
 (basicamente, uma melhoria da situação atual), 
que permitirá uma evolução mais prudente do que a opção 3 no sentido de uma maior ênfase no apoio operacional, se tal for decidido em função das circunstâncias em mutação e dos 
pontos de vista das partes interessadas.   
8. Ligações com outras iniciativas pós-2013 
 
 
Outras iniciativas nos domínios da aplicaç ão da lei e da coope ração aduaneira terão 
indicações positivas para a proteção dos interesses financeiros da UE. Igualmente, as iniciativas no âmbito do programa Hercule terão repercussões positivas para outras políticas 
aduaneiras, em matéria de aplicação da le i e de segurança; um scâner destinado 
principalmente a detetar remessas de cigarros ilegais pode também identificar outras remessas 
ilegais, o que terá implicações para as receitas ou em relação aos aspetos penais ou de segurança.  No entanto, estas iniciativas seguem objetivos políticos distintos e não podem apoiar, de 
forma permanente, ações antifraude específicas . Com efeito, é essencial manter a ênfase a 
nível da UE num programa orientado especifi camente para a proteção dos seus interesses 
financeiros, a fim de permitir o desenvolviment o de projetos especializados destinados a 
 
 8melhorar a prevenção, a deteção e a investigação de situações de fraude, incluindo projetos 
que requerem a participação multidisciplinar de serviços que pertencem a administrações diferentes. A luta contra a fraude constitu i um objetivo multidisciplinar que exige uma 
cooperação eficaz e transnacional entre um gr ande número de diferentes autoridades 
participantes.   Foi efetuada a necessária coordenação entre o OLAF e outras DG para evitar sobreposições 
ou a confusão entre programas.   
9. Simplificação e redução dos encargos administrativos 
 
 
São sugeridos alguns melhoramentos técnicos a fim de ter em conta a experiência e o 
processo de consultas, em conformidade co m o disposto no Regulamento Financeiro, tais 
como procedimentos mais flexíveis para o financ iamento de projetos de valor inferior a um 
determinado limiar (50 000 EUR), uma redução dos  requisitos em termos de repartição de 
custos e estimativas, a utilização de requisit os simplificados para as candidaturas e a 
apresentação de relatórios sobr e os resultados e uma maior u tilização de grupos de trabalho 
para acelerar a comunicação de reações e melhorar a afetação das despesas. 
 
10. Acompanhamento e avaliação  
 
Serão realizadas avaliações anuais e intercal ares. Os agentes do OLAF participam em muitos 
dos eventos financiados, a fim de assegurar a supervisão adequada da qualidade e da realização dos objetivos específicos da s ações. Tal proporciona um controlo ex ante  adequado 
do financiamento dos projetos e constitui um aspeto importante da execução do mandato da Comissão (OLAF) relativamente à assistência pr estada aos Estados-Membros na organização 
de uma cooperação estreita e regular. Os dados sobre as realizações e as reações recebidas 
serão sistematicamente recolhidos e analisa dos. Serão, sempre que possível, desenvolvidos 
indicadores SMART para aferir o impacto das ações ao abrigo do programa. Quando tal não 
for possível devido à natureza da ação, como por  exemplo para algumas ações de formação, 
proceder-se-á a um estreito acompanhamento da qualidade e dos indicadores de resultados. 
 A reorganização do OLAF no início de 2012 irá reforçar a sua capacidade para gerir e avaliar o programa Hercule.