Parecer do Comité das Regiões sobre "A Política Agrícola Comum e a Preservação da Paisagem Cultural Europeia"

(2000/C 317/05)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural(1);

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões de 14 de Janeiro de 1999 sobre "Agenda 2000 - Reforma da PAC" (CdR 273/98 fin)(2);

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões de 14 de Janeiro de 1999 sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo ao apoio do FEOGA ao desenvolvimento rural" (CdR 308/98 fin)(3);

Tendo em conta a Declaração de Cork, de Novembro de 1996, sobre o desenvolvimento rural;

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões de 16 de Janeiro de 1997 sobre uma "Política de Desenvolvimento Rural" (CdR 389/96 fin)(4);

Tendo em conta o Projecto de Convenção Europeia da Paisagem elaborado pelo Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa (Conselho da Europa);

Tendo em conta a decisão da Mesa de 2 de Junho de 1999 de, em conformidade com o quinto parágrafo do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir parecer sobre "A Política Agrícola Comum e a Preservação da Paisagem Cultural Europeia" e de incumbir a Comissão 2 "Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas" da sua elaboração;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 285/99 rev. 2) adoptado pela Comissão 2 em 24 de Fevereiro de 2000 [relator: A. Endlein, conselheiro, presidente do Congresso dos Concelhos Rurais Alemães, concelho rural de Northeim, (D, PSE)],

adoptou, por unanimidade, o presente parecer na 34.a reunião plenária, realizada em 14 e 15 de Junho de 2000 (sessão de 14 de Junho).

1. Introdução

1.1. Proteger a paisagem cultural europeia é uma preocupação que deveria ser determinante para diversas políticas sectoriais europeias, nomeadamente a política cultural, a política de ordenamento do território e a política estrutural. Mas é evidente que a Política Agrícola Comum (PAC) incide de forma muito particular na paisagem cultural, já que a maior parte das estratégias e medidas de política agrícola se repercutem directamente na utilização e no aspecto da paisagem.

1.2. Todavia, este facto foi insuficientemente tido em conta nas últimas décadas. Em vão procuraremos o conceito de paisagem cultural e o objectivo da sua preservação nos primeiros actos legislativos da PAC. Só com as reformas de 1992 e 1999 se estabeleceram as condições estratégicas e os mecanismos técnicos para que a PAC contemplasse objectivos e sub-objectivos que não os puramente agrícolas. Desde que os instrumentos baseados nos preços e nas ajudas passaram a ser utilizados de forma combinada na PAC, esta passou a poder abordar com muito mais flexibilidade os aspectos do apoio à agricultura e ao espaço rural no seu contexto socioeconómico e, portanto, a ter também em conta o objectivo de preservação da paisagem cultural.

1.3. A Declaração de Cork prevê a correspondente ampliação do elenco de objectivos, que passa a englobar a protecção da paisagem cultural. Constam do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 as possibilidades técnicas de as ajudas contemplarem este aspecto no período 2000-2006.

1.4. Todavia, a questão da preservação da paisagem cultural como valor socialmente universal e intrínseco e como missão da política agrícola continua a ser tratada de forma marginal. O presente parecer pretende, pois, demonstrar a necessidade de um amplo debate ao nível europeu com a participação das regiões e dos municípios.

1.5. O parecer é estruturado do seguinte modo:

- Em primeiro lugar, analisa-se o conceito de "paisagem cultural" como valor do estilo de vida e da cultura europeus. Nessa base, definem-se os objectivos a atingir. Demonstra-se, assim, a importância do tema na sua complexidade.

- Aborda-se, em seguida, a questão de saber em que medida a protecção da paisagem cultural é ou deve ser um objectivo da política agrícola europeia.

- O parecer apresenta, por último, as suas conclusões, tendo em vista o diálogo sobre este tema.

1.6. Existe, naturalmente, uma interacção entre os objectivos ecológicos da política agrícola e o objectivo de preservação da paisagem cultural. No presente parecer são abordados os aspectos da PAC que se prendem com a protecção da paisagem cultural. Os aspectos ecológicos foram tratados no parecer do Comité sobre a Comunicação da Comissão sobre "Orientações para uma agricultura sustentável"(5). Os dois pareceres completam-se mutuamente.

2. A paisagem cultural como valor social, económico e cultural

2.1. Ao longo de um processo de transformação de vários séculos, do espaço natural emergiu um espaço cultural muito diversificado, devido às diferentes condições topográficas e climáticas. A sua particular característica é o facto de, em virtude da elevada densidade populacional existente na Europa, a utilização do espaço cultural para povoamento e para fins agrícolas se ter estendido por todo o continente. Isto diferencia a Europa dos demais continentes, já que vastas parcelas do seus territórios se encontram desabitadas ou têm uma baixa taxa populacional.

2.2. A paisagem cultural europeia, dada a sua extensão e o facto de combinar, como resultado da sua evolução histórica, florestas, terras agrícolas e superfícies destinadas a habitação, trabalho e lazer, satisfaz muitas das necessidades humanas, tanto da população rural como da população das comunidades mais industrializadas, isto tanto numa perspectiva regional, como nacional e internacional. A paisagem cultural assim diferenciada representa, também, na sociedade industrial, um património que satisfaz melhor as necessidades humanas do que uma distribuição das áreas urbanizadas entre um pequeno número de grandes aglomerações, por um lado, e zonas pouco utilizadas pelo Homem, por outro lado.

2.3. Por esta razão, a paisagem cultural europeia, que se foi moldando ao longo da história, constitui um valor socioeconómico da maior importância, na medida em que todo o território pode ser utilizado para habitação, trabalho, agricultura e lazer.

2.4. Mas a paisagem cultural é também um valor cultural e estético com uma longa tradição. O historiador Norbert Elias descreve, no seu livro sobre o processo civilizacional, a forma como a atitude dos europeus perante a paisagem e o seu aspecto mudou com o início da idade moderna. Quanto maior foi a transformação do espaço natural em paisagem cultural (Elias utiliza o conceito de "espaço humanizado"), mais se acentuou a atracção estética da paisagem, reconhecida e prezada pela população. A estética da paisagem depende essencialmente da topografia e da distribuição entre superfícies "abertas" (terras utilizadas para fins agrícolas e para povoamento) e superfícies "fechadas" (florestas). É a pintura da renascença italiana que representa, pela primeira vez, uma paisagem bela e muitas vezes idealizada. Os jardins ornamentais do barroco, a ideia dos parques ingleses e, por último, a sensibilidade paisagística particularmente viva durante o romantismo, são os testemunhos históricos mais conhecidos desta mudança de atitude. Conceitos como identidade regional e local estão, ainda hoje, muito associados aos elementos característicos do espaço cultural. Na sociedade industrial, a protecção da paisagem foi evoluindo, cada vez mais, da protecção de monumentos naturais ou jardins históricos para uma protecção global. Desenvolveram-se conceitos como a cidade-jardim inglesa, de forma a possibilitar a integração da natureza na cidade. Estes exemplos mostram também em que medida esta atitude perante o espaço e a paisagem se tem mantido.

2.5. A sociedade industrial exerceu certamente grande influência na paisagem cultural tal como ela se desenvolvera até ao século XIX e prejudicou, sem dúvida, o seu valor estético. Com a redistribuição e concentração da população nos centros de desenvolvimento industrial, surgiu uma dualidade da paisagem cultural formada por zonas/aglomerações urbanas, por um lado, e "espaço rural", por outro lado. No espaço rural, a paisagem cultural tem-se mantido, fundamentalmente, como uma combinação específica de superfícies abertas e fechadas.

2.6. Fazer uma avaliação puramente passadista da herança histórica que a paisagem cultural constitui é desconhecer completamente o seu valor. Esta representa, para grande parte da população europeia, o "espaço de todos os dias", cuja protecção constitui uma das suas grandes preocupações. Enquanto paisagem de lazer, é um valor socialmente universal. As novas possibilidades de mobilidade reaproximaram os espaços urbano e rural, e não apenas em termos de equilíbrio entre exigências económicas e ecológicas, mas também no que diz respeito à habitação, ao lazer e à fruição da herança paisagística e arquitectónica.

2.7. Numa parte considerável do espaço rural, o turismo é uma componente importante, se não mesmo a mais importante, da economia regional. É neste caso que se torna mais visível que a paisagem cultural é pluridimensional, compreendendo valores culturais e estéticos e utilizações sociais e económicas.

2.8. Muitos produtos agrícolas têm vindo a valorizar-se pela indicação da sua origem ou proveniência, que favorece, entre os consumidores, uma identificação entre produto e território. A paisagem cultural é a imagem que o consumidor percebe do território e, por associação, do produto. A defesa e a promoção desta imagem e desta identificação conferem um excepcional valor acrescentado às características objectivas dos produtos provenientes da agricultura e da pecuária, da floresta e dos recursos arbustivos.

2.9. Preservar a paisagem cultural satisfazendo as exigências socioeconómicas, ecológicas e culturais é uma tarefa de grande vulto, relevante para toda a sociedade. Consiste, fundamentalmente, em manter, no espaço rural, as dimensões e a distribuição actuais das superfícies utilizadas e em evitar a uniformidade da paisagem e o empobrecimento do seu aspecto. São as explorações agrícolas e florestais que melhor podem desempenhar esta missão. Substituí-las nesta tarefa por outras instâncias seria bem menos apropriado e, além disso, muito dispendioso. Tal missão engloba também a protecção de pequenos elementos paisagísticos marcantes, como a vegetação dos caminhos rurais, das clareiras, dos bosques, das várzeas e dos lameiros.

2.10. Seria verdadeiramente lamentável que, precisamente quando aumentam as oportunidades de desenvolvimento autónomo do espaço rural devido à terciarização do trabalho e às actuais possibilidades de mobilidade, o poder de atracção do espaço rural diminuísse por impossibilidade de manter as suas características e belezas ligadas ao espaço cultural.

3. A PAC e a preservação da paisagem cultural

3.1. As superfícies agrícolas constituem, juntamente com a floresta - consoante as especificidades regionais - a primeira ou segunda forma de utilização dos solos. Todas as outras formas de utilização desempenham, comparativamente, um papel de muito menor importância. A alternância entre floresta e terras agrícolas caracteriza a paisagem em quase todo o território da UE. Por tal motivo, a alteração das estruturas agrícolas e a orientação da política agrícola são condições-quadro determinantes para a paisagem.

3.2. A ampla mutação estrutural da agricultura (aumento muito significativo da produtividade e, simultaneamente, forte quebra do emprego agrícola) não conduziu, até agora, a uma alteração fundamental da paisagem moldada ao longo da história, excepto nos novos centros populacionais criados pela indústria. Ao invés, na maior parte dos Estados-Membros a extensão de superfícies agrícolas manteve-se praticamente inalterada ou diminuiu apenas na medida em que a utilização agrícola foi condicionada por utilizações concorrentes e nas regiões onde o despovoamento e a baixa produtividade das explorações tradicionais provocaram o abandono de um número significativo de unidades.

3.3. Mesmo cessando a actividade das explorações, as terras agrícolas não foram abandonadas, continuando a ser utilizadas através do arrendamento ou da venda. O pousio social é certamente um problema grave em algumas regiões, mas não é, de modo algum, a situação habitual. A comparação da evolução dos solos utilizados para fins agrícolas em três Estados-Membros mostra-o muito claramente. Todavia, evidencia também o perigo de marginalização de muitas das superfícies actualmente utilizadas na agricultura devido à deterioração das condições-quadro da política regional e agrícola (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (editor): The marginalisation of agricultural land in the Netherlands, Denmark and Germany, The Hague, 1995).

O abandono das terras é um problema grave nas regiões montanhosas e isoladas do interior da Europa, onde factores como a perda de rendibilidade económica das pequenas explorações, a orografia difícil, a dureza das condições de vida e a ausência de investimento nas infra-estruturas e serviços básicos conduziram ao gradual abandono da agricultura e ao ermamento. É nestas zonas mais vulneráveis que se registam mais claras perdas de património real, embora estas também comecem a ser perceptíveis nas regiões planas economicamente mais favorecidas, dada a crescente marginalização de muitas superfícies actualmente destinadas à agricultura devido à deterioração das condições gerais da política regional e agrícola.

3.4. Se se tivesse assistido a uma diminuição generalizada da utilização para fins agrícolas (pousio social), ter-se-ia já perdido grande parte dos valores da paisagem cultural, o que teria comprometido consideravelmente as possibilidades de desenvolvimento do espaço rural. Existem zonas em que a diminuição da utilização para fins agrícolas (abandono das terras) é geral e onde se registam perdas de património rural em grandes proporções, o que prejudicou muito as possibilidades de desenvolvimento do espaço rural. Nas condições existentes na Europa, as terras agrícolas abandonadas são, em regra, transformadas em floresta, o que ocasiona empobrecimento da paisagem, já que esta se caracteriza pela diferenciação entre superfícies abertas (utilizadas para fins agrícolas) e superfícies fechadas (floresta). Uma paisagem formada exclusivamente por floresta é tão monótona como uma paisagem excessivamente explorada no plano agrícola. Não mais se teria a sensação de bem-estar na região de origem e a utilização para fins de lazer da população local e dos visitantes não seria possível.

A paisagem cultural nórdica compõe-se em grande parte de grandes manchas de floresta boreal. Nessas regiões, a paisagem florestada tem um valor culturo-paisagístico específico, que a Política Agrícola Comum terá de considerar devidamente nas suas estratégias e medidas.

3.5. Isto não quer dizer que o objectivo de preservação da paisagem cultural consista sempre em manter a actual forma de utilização dos solos. Seria uma pretensão irrealista. Trata-se antes de manter a combinação de superfícies abertas e superfícies fechadas e preservar as superfícies importantes do ponto de vista paisagístico, especialmente aquelas em que se pratica a agricultura, a pecuária e a silvicultura e são identificáveis pela opinião pública como componentes fundamentais da identidade territorial. A esta categoria pertencem igualmente os biótopos e pequenos elementos enriquecedores da imagem paisagística.

3.6. Pelas razões apontadas, importa examinar atentamente as estratégias e os instrumentos com que a PAC persegue os seus objectivos e de que forma a aplicação dos mesmos está efectivamente orientada para o objectivo de preservação da paisagem cultural.

3.7. No passado, esta dimensão da política agrícola não foi suficientemente tida em conta. A abordagem da PAC, assente quase exclusivamente na política de preços até à reforma de 1992, exigia que os agricultores atingissem elevados níveis de produção, pois só assim era possível obter um rendimento aceitável na agricultura. Do ponto de vista da paisagem cultural, o resultado da PAC tradicional foi a utilização de toda a reserva de terras agrícolas, tendo-se assim mantido, essencialmente, a exploração agrícola em todo o território. Simultaneamente, porém, assistiu-se a uma especialização e a uma concentração em poucos produtos que conduziram, em vastas áreas, a um empobrecimento da paisagem cultural do ponto de vista ecológico.

3.8. A PAC reformada baseia-se na combinação de sustentação dos preços e ajudas directas. Permite, através da diferenciação das ajudas, criar incentivos que favoreçam o objectivo de preservação da paisagem cultural.

3.9. Assim, há três tipos de repercussões positivas na paisagem cultural:

- a agricultura extensiva causa um menor desgaste dos solos, permitindo, portanto, a sua renaturalização;

- com a retirada temporária de terras da produção continua a ser utilizada toda a reserva de terras, o que vai ao encontro do objectivo de preservação da paisagem.

- através da diferenciação das ajudas em função da superfície, é possível salvaguardar a preservação de superfícies e conjuntos importantes do ponto de vista da paisagem cultural, cujos custos de exploração são, não raro, mais elevados.

4. Conclusões

4.1. O Comité das Regiões verifica a existência de um "défice de percepção" do valor da paisagem cultural (e das ameaças que sobre ela pesam). Isto é tanto mais lamentável quanto a linha essencial de justificação e defesa do modelo agrícola e silvícola europeu passa pelo facto de se tratar de uma agricultura e de uma silvicultura resultantes de uma elevada densidade populacional e de um espaço natural diversificado. Na Europa, a utilização agrícola valoriza o espaço natural, criando assim as condições para o equilíbrio com as zonas urbanas e para a subsistência de quantos vivem nas zonas rurais, oferecendo oportunidades de lazer de toda a população. O espaço cultural tem um valor socioeconómico, cultural e estético.

4.2. O Comité chama a atenção para a necessidade de, futuramente, a preservação da paisagem cultural não ser encarada como um objectivo marginal, mas sim em pé de igualdade com os demais objectivos da agricultura e da política agrícola. Através da Declaração de Cork, logrou-e a correspondente ampliação do elenco de objectivos. A inclusão da dimensão da paisagem cultural constitui um passo importante para a realização do objectivo de promoção integrada do espaço rural.

4.3. As instâncias responsáveis pela política agrícola ao nível europeu nos Estados-Membros e nas regiões e municípios devem dar relevo ao contributo que a agricultura e a silvicultura podem prestar à paisagem cultural e fazer ver que estão em jogo valores importantes para a sociedade em geral e não interesses particulares. A este respeito, a experiência dos parques naturais regionais constitui um exemplo.

4.4. A protecção do ambiente no meio agrícola e florestal (solo, água, ar, animais e plantas) e a protecção da paisagem cultural enquanto dimensão socioeconómica, cultural e estética são objectivos ligados por uma estreita relação de interdependência. A protecção da paisagem cultural consiste, antes de mais, na combinação, de modo ajustado às realidades regionais, de superfícies abertas e fechadas e na preservação das superfícies importantes do ponto de vista paisagístico. Mas também se integram na paisagem cultural zonas de intensa utilização agrícola. As áreas de utilização agrícola demasiado intensa deverão evoluir para um tipo de exploração compatível com a preservação do ambiente. A Política Agrícola Comum deve, por conseguinte, assegurar a prática de uma agricultura competitiva e orientada para o mercado, que permita uma exploração sustentável e ecológica das áreas agrícolas.

4.5. O Comité das Regiões considera necessário que, nos próximos anos, se promova um amplo debate sobre a génese, o aspecto actual e a evolução futura (riscos) da paisagem cultural europeia, o qual poderá ser articulado, por exemplo, com a campanha do Conselho Europeu sobre o espaço rural, levada a efeito em meados dos anos 80, e com a Convenção da Paisagem que se encontra em fase de votação no Conselho Europeu. Importa analisar os resultados dos estudos realizados na área da agronomia e do ordenamento do território sobre a preservação da paisagem cultural e as ameaças que sobre ela pesam e procurar avaliar os cenários traçados quanto às suas consequências para a PAC.

4.6. A principal função da agricultura é produzir bens alimentares de qualidade elevada. Além disso, as explorações agrícolas proporcionam uma paisagem cultural diversificada e com valor ecológico. É preciso tomar consciência deste contributo adicional e incentivá-lo. Este apenas poderá ser assegurado se as novas gerações forem devidamente formadas e apoiadas. Isto significa também que importa favorecer, por todos os meios, a continuidade das actividades agrícolas e florestais e do sector não alimentar nas zonas de encosta e de montanha e em todas as áreas desfavorecidas, reconhecendo aos agricultores a função de operadores ecológicos capazes de assegurar o cumprimento de objectivos fundamentais: protecção contra incêndios, avalanches e erosão, gestão dos recursos hídricos e florestais, salvaguarda da biodiversidade e, em geral, manutenção e protecção da paisagem cultural.

4.7. O objectivo de preservação da paisagem pode ser eficazmente apoiado através da planificação e aplicação das medidas pelas quais respondem as regiões e os municípios (consideração das condições estruturais de povoamento, evitando a multiplicação das utilizações inapropriadas do território; situação periférica das aglomerações; combinação de superfícies abertas e arborizadas em função da topografia do terreno; preservação dos elementos importantes do ponto de vista paisagístico (encostas e várzeas nos vales). As áreas de exploração agrícola ou pecuária identificáveis pela opinião pública com produções de elevado valor justificam uma abordagem especialmente responsável, com vista a valorizar e preservar as características tradicionais.

4.8. Nas regiões de montanha, as áreas de pastagem e floresta assumem um importante papel na definição das paisagens de elevado valor, também relevantes para a actividade turística. A presença de animais em pasto deve ser assegurada pelas políticas agrícolas, justificando-se igualmente promover, em muitas áreas, uma programação florestal bem orientada.

4.9. É necessária uma avaliação da experiência adquirida com a aplicação das medidas ambientais desde a reforma de 1992. Importa igualmente examinar em que medida a descentralização, a competência em matéria de planeamento aos níveis regional e municipal e a sensibilização da população contribuem eficazmente para a consecução do objectivo de preservação da paisagem cultural. As pessoas colectivas territoriais lançaram, as mais das vezes, neste sector políticas dinâmicas, para as quais os fundos estruturais da União Europeia são um parceiro importante. Essas acções perseguem o seu objectivo - favorecer a instalação de novas populações nas zonas rurais e reforçar a atractividade turística para assim desenvolver a actividade económica local.

4.10. A preservação da paisagem cultural requer uma ampla política estrutural para as aldeias e comunidades rurais (entre outros, no domínio da preservação da imagem local). Em especial, o ordenamento territorial, no âmbito da reestruturação administrativa do espaço local e da renovação das aldeias, na medida em que se subordine ao objectivo da preservação da paisagem cultural, é um instrumento eficaz de manutenção da diversidade paisagística.

4.11. Importa analisar as medidas adoptadas com base no Regulamento (CE) n.o 1257/1999 e empreender acções-piloto no âmbito do Programa Leader II para melhorar a compreensão dos mecanismos de actuação e, portanto, da orientação da política agrícola. Há, em especial, que avaliar em que medida outras acções da PAC contrariam o objectivo da preservação da paisagem cultural. A bem da preservação da imagem paisagística importa ter em conta importantes áreas improdutivas ao definir as áreas elegíveis para apoio.

4.12. Só é possível realizar o objectivo de preservação da paisagem cultural mediante um esforço comum das instâncias europeias, nacionais, regionais e locais com competência nos domínios da política agrícola, da protecção da natureza, da defesa do ambiente e do planeamento territorial.

4.13. Há que examinar, do ponto de vista estatístico e empírico, a dimensão dos recursos e dos esforços já consagrados a tal fim por parte da população, do sector agrícola e das regiões e municípios. Dever-se-á prosseguir o trabalho de estabelecimento dos indicadores representativos da paisagem cultural e estudar a sua integração nos sistemas de indicadores sobre o espaço rural e a agricultura.

4.14. É importante sensibilizar a população urbana e rural para estas questões.

Bruxelas, 14 de Junho de 2000.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert

(1) JO L 160 de 26.6.1999, p. 80.

(2) JO C 93 de 6.4.1999, p. 1.

(3) JO C 93 de 6.4.1999, p. 9.

(4) JO C 116 de 14.4.1997, p. 46.

(5) CdR 183/99 fin - JO C 156 de 6.6.2000, p. 40.