1. Introdução

Os instrumentos de defesa comercial (IDC) – medidas anti-dumping, antissubvenções e de salvaguarda – são instrumentos importantes autorizados ao abrigo das regras da OMC que visam eliminar os prejuízos económicos causados por práticas comerciais desleais ou, no caso das medidas de salvaguarda, proporcionar um alívio temporário de um aumento das importações imprevisto e significativo. No entanto, se não forem aplicados em estrita conformidade com as regras da OMC, podem tornar-se instrumentos de políticas protecionistas que dificultam o comércio mundial e o desenvolvimento económico.

Por conseguinte, embora reconhecendo a países terceiros o direito de utilizar IDC, a Comissão definiu a promoção de normas adequadas e medidas contra a utilização abusiva destes instrumentos por países terceiros contra exportadores da UE como objetivos da política comercial que contribuem para melhorar o acesso dos exportadores da UE ao mercado. Nos casos em que se verificam infrações graves às regras da OMC e a falta de outros meios para resolver os problemas, continua a ser possível recorrer ao mecanismo de resolução de litígios da OMC, mas a abordagem privilegiada pela Comissão consiste em atingir os objetivos acima referidos através de um acompanhamento exaustivo da atividade de IDC dos países terceiros e de intervenções no quadro dos inquéritos em curso em que as regras da OMC não são respeitadas.

A promoção de normas adequadas inclui não apenas a monitorização das atividades de IDC de países terceiros, mas igualmente um controlo permanente e a melhoria da forma como a própria Comissão efetua inquéritos em matéria de defesa comercial e aplica as respetivas medidas. A UE é já um utilizador muito prudente dos instrumentos de defesa comercial, o que é ilustrado pelo facto de essas medidas afetarem apenas uma pequena parte das importações no seu território. Além disso, uma vez que a legislação da UE estabelece normas ainda mais exigentes do que as da OMC – os chamados «aspetos positivos da OMC» –, os seus inquéritos não dão necessariamente origem à aplicação de medidas e, nos casos em que são aplicadas medidas, o nível destas é geralmente inferior ao das instituídas por países terceiros em casos idênticos. Nos últimos anos, a Comissão iniciou também o processo de modernização dos seus instrumentos de defesa comercial, estando a adoção das alterações legislativas e dos documentos conexos prevista para 2014. A Comissão incentiva os países terceiros a analisarem também constantemente a sua legislação e as suas práticas em matéria de IDC, com o objetivo de os aperfeiçoar e de garantir a sua plena conformidade com as regras da OMC.

Em 2013, o aumento significativo do número de inquéritos iniciados e de medidas instituídas por países terceiros contra as exportações da UE levou a Comissão a reforçar as suas atividades neste domínio. A pressão adicional sobre os seus recursos nesta área deve-se à crescente complexidade dos processos, ao surgimento de novos países que começaram a utilizar IDC que afetam as exportações da UE e, em especial, à necessária participação ativa em inquéritos de países terceiros sobre direitos de compensação relativos a alegados regimes de subvenções da UE – por exemplo, o inquérito da China sobre os vinhos, que envolve cerca de 5 000 exportadores de vinho da UE.

O presente relatório descreve as tendências gerais em 2013 em matéria de utilização dos instrumentos de defesa comercial por países terceiros contra as exportações da UE e as medidas tomadas pela Comissão para resolver os problemas identificados. O anexo apresenta uma análise muito mais pormenorizada, país por país, das tendências da atividade de defesa comercial dos utilizadores mais importantes desses instrumentos, dos problemas sistémicos e da evolução de casos específicos.

2. Tendências gerais

No final de 2013, existiam, no total, 152 medidas em vigor contra a UE ou contra Estados‑Membros da UE, o que representa um aumento de 14 medidas em comparação com o final de 2012, quando o número de medidas foi de 138. O gráfico seguinte mostra que a diminuição do número de medidas em vigor em 2012 foi uma exceção e que a tendência geral, desde 2010, é para um aumento significativo da atividade de defesa comercial:

No seguimento do início da crise económica e financeira mundial no final de 2008, muitos países deram início a novos inquéritos de defesa comercial. Por exemplo, foram iniciados, em média, 40 novos inquéritos cada ano no período de 2008-2010, em comparação com apenas 19 em 2007. Na maior parte dos casos, o inquérito foi concluído com a instituição de medidas, pelo que o número total de medidas em vigor desde 2010 aumentou significativamente. É de notar que, embora em 2010-2011 o aumento do número total de medidas em vigor se tenha devido principalmente a novas medidas de salvaguarda (16 das 23 novas medidas), em 2013 o aumento deveu-se principalmente a novas medidas anti-dumping (10 das 14 novas medidas). Neste contexto, há que relembrar que as medidas de salvaguarda são aplicáveis a todos os países de origem e aparecem nas estatísticas mesmo quando a UE não é diretamente visada. Esta situação contrasta com a das medidas anti-dumping, que se aplicam apenas a determinados países, pelo que afetam diretamente as exportações da UE. Por conseguinte, o recente aumento do número total de medidas em vigor parece ter um efeito direto sobre as exportações da UE.

A repartição destas medidas por tipo revela uma situação semelhante à dos anos anteriores: trata-se, na sua grande maioria, de medidas anti-dumping (104), ao passo que as medidas de salvaguarda representam ainda cerca de um terço do total. No que respeita a estas últimas, contudo, é de recordar que todas as medidas de salvaguarda foram incluídas nas estatísticas, pois aplicam-se às importações de todas as origens, mas algumas delas podem ter pouco impacto económico na UE, uma vez que a UE tem poucas ou nenhumas exportações do produto em questão.

O aumento global do número de medidas em vigor em 2013 resultou da caducidade ou do encerramento de 13 medidas e da instituição de 27 novas medidas. Este último número está em consonância com o número médio de novas medidas instituídas anualmente nos últimos anos; a repartição por tipo – dois terços anti-dumping e um terço salvaguardas – também corresponde às tendências médias. Em termos de países, a China instituiu mais novas medidas do que qualquer outro país. Entre os outros países terceiros que instituíram, pelo menos, duas novas medidas incluem-se o Brasil, a Colômbia, a União Aduaneira Eurasiática (que abrange a Rússia, a Bielorrússia e o Cazaquistão), a Índia, a África do Sul e a Turquia. Devido ao elevado volume de fluxos comerciais, as medidas instituídas pela China e pela União Aduaneira Eurasiática podem vir a ter o impacto mais negativo para as exportações da UE.

Em termos de medidas em vigor, a Índia, com 21, continua a ser o mais prolífico utilizador dos IDC contra a UE ou os Estados-Membros da UE, mas é seguida de perto pela China, com 19 medidas. O crescimento constante e rápido do número de medidas instituídas pela China contra a UE ou os Estados-Membros da UE é verdadeiramente notável, dado que o seu número se resumia a apenas 9 em 2008. Os EUA que, historicamente, lideravam esta classificação de países terceiros, baixaram para o terceiro lugar, com 17 medidas em vigor. A utilização muito extensiva das salvaguardas por parte da Indonésia e da Turquia colocam estes países entre os cinco primeiros da presente lista.

Foram iniciados 43 novos inquéritos em 2013, em comparação com 37 em 2012, o que representa um crescimento significativo. A Índia foi, de longe, o país mais ativo, seguindo‑se‑lhe a China, a Colômbia, a Austrália, o Brasil, o Canadá e a África do Sul. Em comparação com o ano anterior, o aumento da atividade da Índia (4 novas medidas anti‑dumping e 3 novos inquéritos de salvaguarda) e da Colômbia (4 novos inquéritos de salvaguarda) é particularmente evidente. Tal como acima se refere, se, no passado recente, a grande maioria destes novos inquéritos eram salvaguardas, em 2013 o instrumento anti‑dumping tornou-se mais popular.

3. Problemas atuais

A Comissão identificou e apresentou já em relatórios anteriores vários problemas persistentes ligados à utilização dos instrumentos de defesa comercial por países terceiros. Embora as intervenções da Comissão tenham contribuído para a resolução de problemas em alguns casos, numa perspetiva global muitos desses problemas mantêm-se.

Os principais problemas recentemente identificados são os seguintes:

3.1. Utilização inadequada dos instrumentos

A utilização inadequada dos instrumentos de defesa comercial continua a ser o problema mais importante. Mais uma vez existem, no ano em curso, fortes indícios de que os inquéritos contra a UE foram iniciados em reação a medidas de defesa comercial tomadas pela própria UE. Em 2012, a China deu início a um inquérito anti-dumping e antissubvenções contra as importações de polissilícios da UE, após a UE ter iniciado um inquérito contra as importações de painéis solares chineses. Correram rumores de que, em resposta ao inquérito da UE sobre painéis solares, a China daria igualmente início a um processo contra as importações de vinhos da UE. Estes rumores concretizaram-se quando, de facto, em 2013, a China deu início a um inquérito anti-dumping e a um outro, antissubvenções, sobre as importações de vinhos da UE.

A Comissão reconhece que os países terceiros têm o direito de iniciar inquéritos com base em denúncias genuínas apresentadas por uma indústria nacional, mas condena veementemente os casos iniciados por outros motivos.

A Comissão considera esta questão como uma prioridade, dada a sua natureza sistémica e a importância do impacto económico negativo. No passado, a Comissão já tinha contestado com êxito um caso semelhante junto da OMC (ver abaixo) e continuará a defender os interesses da União Europeia.

3.2. Utilização de medidas de salvaguarda

Embora o número de novas medidas de salvaguarda instituídas no presente ano continue a ser muito inferior ao de 2011, o número de novos inquéritos de salvaguarda iniciados permanece ainda demasiado elevado.

Em 2013, foram instituídas 10 novas medidas de salvaguarda, o que é consideravelmente menos do que o número de inquéritos em curso nos últimos anos (em média, cerca de 20). Por um lado, tal é positivo, pois significa que as medidas de salvaguarda têm sido evitadas em alguns inquéritos nos quais a Comissão e os Estados-Membros da UE tiveram uma intervenção ativa. Por outro, é negativo, visto que mais uma vez ilustra a prática infeliz de vários países terceiros de dar início a inquéritos de salvaguarda com base em motivos pouco sólidos. Mesmo quando acabam por não ser instituídas medidas, o simples facto de dar início a um processo cria incertezas aos importadores durante o período do inquérito e, por conseguinte, afeta negativamente os fluxos comerciais.

A Comissão também continua preocupada com o facto de alguns países continuarem a dar início a inquéritos anti-dumping e de salvaguarda paralelos relativamente ao mesmo produto. Além disso, há um país em particular que continua, quase automaticamente, a alargar o âmbito de aplicação das suas medidas de salvaguarda ao período máximo permitido pelo Acordo da OMC sobre as Medidas de Salvaguarda.

A Comissão continua a prestar uma grande atenção a esta questão e a defender o reforço das normas em matéria de início de inquéritos de salvaguarda e aplicação de medidas.

3.3. Atividade de defesa comercial em economias emergentes Com frequência, ao aplicar medidas de defesa comercial, os países utilizam-nas em primeiro lugar contra os parceiros comerciais que têm os fluxos comerciais bilaterais mais importantes e/ou de crescimento mais acelerado. Assim, não é invulgar que os exportadores da UE se vejam cada vez mais confrontados com medidas de defesa comercial instituídas pelas economias emergentes com as quais as relações comerciais da UE se estão a desenvolver mais rapidamente. No entanto, é muito importante que os inquéritos sejam iniciados e as medidas instituídas apenas nos casos em que são verdadeiramente necessários, o que nem sempre acontece.

A Comissão preocupa-se com o facto de vários inquéritos em matéria de defesa comercial serem iniciados em situações em que as importações representam uma parte diminuta do mercado interno. Por exemplo, em 2013 a África do Sul deu início a três inquéritos de defesa comercial relativos ao mesmo produto, incluindo um inquérito de salvaguarda e um inquérito anti-dumping. Nestes casos, a indústria nacional, na sua maioria, lamentou a perda da sua parte de mercado, que uns anos antes tinha sido de 98 % (sic). Do mesmo modo, Marrocos está a considerar a instituição de medidas de salvaguarda num caso em que a parte de mercado das importações do produto em causa aumentou de 2,5 % para apenas 5 %.

A Comissão está igualmente preocupada com as medidas tomadas pela recém-criada União Aduaneira Eurasiática que, devido à dimensão do mercado, à proximidade geográfica e aos fluxos comerciais históricos, têm um impacto negativo importante na UE. De acordo com a nossa análise, a justificação destas medidas continua a ser insuficiente.

4. Principais resultados

Nos últimos anos, a UE resolveu alguns processos importantes acionando o mecanismo de resolução de litígios da OMC, por exemplo o litígio com a China sobre a prática inaceitável da retaliação (ver abaixo). Por vezes não existe alternativa senão utilizar o mecanismo de resolução de litígios da OMC. Todavia, esta continua a ser uma medida de último recurso, já que os procedimentos de resolução de litígios da OMC levam muito tempo e, entretanto, as medidas injustificadas permanecem em vigor.

Por estes motivos, a Comissão, sempre que possível, intervém logo na fase do inquérito, a fim de convencer as autoridades responsáveis pelos inquéritos nos países terceiros a melhorarem a sua análise ou a não instituírem medidas. Num certo número de casos individuais, as intervenções da Comissão foram bem-sucedidas ou, pelo menos, parcialmente bem-sucedidas, quer ao evitar a instituição de medidas quer ao limitar o impacto negativo das mesmas.

Em 2013, a Comissão prestou igualmente assistência a muitos exportadores da UE que se mostraram dispostos a colaborar nos inquéritos de países terceiros. As indústrias da UE e os Estados-Membros avaliaram de forma positiva essas orientações e assistência, mesmo quando estas não impediram a instituição de medidas.

Por último, é de notar que já em 2013 foram efetuados vários inquéritos muito importantes que exigiram muito trabalho e atenção por parte da Comissão, mas que não podem ser incluídos na lista dos resultados, uma vez que estão ainda em curso no início de 2014 e que as suas conclusões não são ainda conhecidas.

Segue-se uma lista de alguns dos resultados positivos individuais alcançados em 2013.

4.1. China — Aplicação do relatório do painel da OMC relativo aos scanners de raios X

Em 23 de janeiro de 2011, a China decidiu instituir direitos anti-dumping sobre as importações de equipamento de inspeção de segurança de raios X provenientes da UE (medidas que vão de 33,5 % a 71,8 %). A Comissão decidiu contestar esses direitos, uma vez que considerou que estas medidas não estavam em conformidade com as regras da OMC e que tinham sido instituídas em retaliação contra o processo da própria UE sobre os sistemas de controlo de carga originários da República Popular da China.

Em 24 de abril de 2013, a OMC publicou o relatório do painel que confirma que a China não agiu em conformidade com várias disposições do Acordo Anti-Dumping da OMC. Em consequência, a China anunciou o termo da medida em 19 de fevereiro de 2014.

4.2. Rússia-Bielorrússia-Cazaquistão – Encerramento do processo sem instituição de medidas

O inquérito sobre as medidas de salvaguarda relativo aos tecidos foi iniciado pela Comissão Económica Euroasiática em 1 de outubro de 2012. O caso foi economicamente importante, uma vez que as exportações anuais da UE ascenderam a 65 milhões de euros. No decurso do inquérito, a Comissão identificou várias incoerências da OMC, em especial no que diz respeito à definição do produto em causa, ao prejuízo e ao nexo de causalidade. A Comissão interveio nesta matéria e o inquérito foi finalmente encerrado em 2 de outubro de 2013 sem a instituição de medidas.

Após alguns anos de utilização ativa dos instrumentos de defesa comercial e, em especial, de medidas de salvaguarda, em 2013 a Comissão Económica Euroasiática não iniciou qualquer novo inquérito e reviu duas das medidas em vigor (relativas ao caramelo e aos tubos de aço inoxidável), o que teve como resultado final um certo grau de liberalização ou redução da definição do produto na aplicação da medida. Tal como acima referido, a Comissão está, no entanto, preocupada com a aplicação de medidas de defesa comercial pela Comissão Económica Euroasiática.

4.3. Ucrânia — Utilização limitada dos instrumentos de defesa comercial

De 2009 a 2011, a Ucrânia deu início a um número muito elevado de inquéritos de salvaguarda. Durante esses anos, a Comissão interveio em cada um desses processos de salvaguarda e criticou a Ucrânia pelo recurso excessivo ao instrumento de salvaguarda em geral. Em 2012 a Ucrânia não deu início a qualquer processo, ao passo que, em 2013, apenas deu início a um inquérito de salvaguarda, relativo a artigos para serviço de mesa ou de cozinha, de porcelana. Todavia, é forçosamente limitado o grau de otimismo sobre a redução da utilização das medidas de salvaguarda, visto que, apesar das preocupações e de várias intervenções dos serviços da Comissão, em 14 de abril de 2013 a Ucrânia instituiu medidas de salvaguarda contra as importações de automóveis, que afetam de forma muito importante os interesses económicos da UE. A Comissão tem estado muito ativa neste processo e tomou parte, na qualidade de terceiro interessado, nas consultas da OMC solicitadas pelo Japão.

4.4. Peru – Revogação de medidas

Desde que, em dezembro de 2010, as autoridades peruanas deram início a um processo antissubvenções e à instituição de medidas relativamente às importações de azeite originário de Espanha e de Itália, a Comissão e os Estados-Membros têm vindo a defender ativamente os interesses da UE neste processo. As incompatibilidades do processo e das medidas com as regras da OMC foram reveladas em várias observações, audições e intervenções, tanto a nível técnico como político, bem como através do lançamento de um procedimento de recurso administrativo. Por último, em março de 2013, estas intervenções deram resultados, na forma da revogação destas medidas.

4.5. Marrocos – Diminuição do impacto negativo das medidas

A Comissão interveio com firmeza no inquérito de salvaguarda iniciado por Marrocos a respeito das importações de produtos siderúrgicos. A Comissão apresentou observações por escrito e interveio também durante a audição pública; foram organizadas várias reuniões ad hoc para assegurar o melhor desfecho para os exportadores da UE. Estas intervenções da Comissão deram azo a uma medida mais flexível, dado que o contingente proposto para um determinado produto foi duplicado na sequência das mesmas. Muito embora se trate de uma conquista, continua a ser lamentável que tenham sido tomadas medidas relativamente ao produto em causa, dadas as falhas óbvias. Os inquéritos marroquinos continuam a ser acompanhados de perto, uma vez que foram já identificadas deficiências sistémicas.

4.6. África do Sul – Suspensão de medidas de salvaguarda

A África do Sul instituiu uma proibitiva medida de salvaguarda provisória de 60 % contra as importações de batatas fritas congeladas, com base em argumentos muito fracos, pelo que a Comissão realizou igualmente intervenções consideráveis neste processo. Foram organizadas várias reuniões ad hoc a diferentes níveis, com o intuito de convencer as autoridades da África do Sul a não instituir medidas definitivas. Em consequência, a decisão de instituir tais medidas tem vindo, até agora, a ser adiada, o que permite que as medidas provisórias caduquem. As exportações da UE não podiam continuar a aceder ao mercado da África do Sul pagando um direito de 60 %. Há, no entanto, que assinalar que a África do Sul deu início a um processo anti-dumping (contra a Bélgica e os Países Baixos) e instituiu medidas provisórias sobre o mesmo produto não obstante a debilidade da análise do prejuízo. O inquérito está ainda em curso e os direitos provisórios vão de 0 % a cerca de 30 % para os exportadores que não colaboraram no inquérito.

4.7. Turquia – Diminuição do impacto negativo das medidas

A Turquia concluiu dois inquéritos anti-dumping em curso em 2013 (vidro flutuado e aquecedores elétricos de água). Em ambos os casos, a Turquia decidiu instituir medidas. No entanto, graças às veementes intervenções conjuntas da Comissão e da indústria da UE, as taxas do direito definitivo foram bastante mais baixas do que as propostas em fases anteriores dos inquéritos. No caso do vidro flutuado o direito provisório foi de 41 %, ao passo que o direito definitivo para a empresa que colaborou no inquérito foi reduzido para 16 %. Quanto aos aquecedores elétricos de água, as autoridades turcas decidiram alterar o método de cálculo aplicado a um exportador a fim de melhor refletir a situação real. Com o novo método, o direito aplicável diminuiu dos 19,82 % inicialmente propostos para 9 %.

4.8. Egito – Encerramento do processo sem instituição de medidas

Na sequência dos intensos esforços da Comissão, que incluíram intervenções relacionadas com as lacunas do processo ao nível do Comité das Medidas de Salvaguarda da OMC e das consultas bilaterais da OMC, o Egito não instituiu medidas definitivas e comprometeu-se a reembolsar os direitos provisórios anteriormente pagos no processo relativo ao açúcar em bruto e ao açúcar branco. Em novembro de 2013, o Egito encerrou igualmente o inquérito sobre as barras de aço sem a instituição de quaisquer medidas definitivas.

4.9. Austrália – Encerramento dos inquéritos de salvaguarda sem instituição de medidas

Em dezembro de 2013, a Austrália decidiu encerrar dois inquéritos de salvaguarda – contra as importações de produtos transformados à base de tomate e contra as importações de produtos transformados à base de frutos – sem a instituição de quaisquer medidas. Esta decisão foi tomada na sequência de uma série de intervenções, incluindo a apresentação de observações escritas e a participação em audições orais pela Comissão, os Estados-Membros da UE e a indústria da UE.

5. Conclusão

A atividade de defesa comercial contra a UE ou os seus Estados-Membros aumentou novamente em 2013. Verificou-se um aumento significativo não só do número total de medidas em vigor em 2013 em comparação com 2012, mas também da importância e da complexidade das questões em jogo.

Foram envidados esforços e afetados recursos significativos a fim de assegurar a correta aplicação das regras e o melhor resultado possível para os exportadores da UE. Consequentemente, registaram-se algumas conquistas, algumas das quais foram referidas acima.

Infelizmente, persistem muitos problemas e, para lhes fazer face, a Comissão continuará a acompanhar de perto as atividades de defesa comercial de países terceiros e a intervir ativamente sempre que necessário.

A Comissão irá também prosseguir os contactos bilaterais com as autoridades pertinentes dos países terceiros e continuar a prestar-lhes aconselhamento/formação, a fim de evitar a abertura de processos desnecessários ou a aplicação incorreta das regras.

A UE aplica de forma muito rigorosa e transparente as regras que regem a utilização dos instrumentos de defesa comercial e espera que outros países façam o mesmo. A este respeito, um dos principais objetivos da Comissão no domínio do comércio é garantir um acesso pleno e equitativo aos mercados de países terceiros. O combate a medidas injustificadas de defesa comercial faz claramente parte deste objetivo.