RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU relativos à aplicação da recomendação do conselho de 24 de setembro de 1998 com relação à protecção dos menores e da dignidade humana

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. O questionário 5

3. Resultados 5

3.1. Internet 5

3.1.1. Auto-regulação e códigos de conduta 5

3.1.2. Conteúdo ilegal e nocivo 6

3.1.3. Filtragem e educação 8

3.1.4. Cooperação europeia e internacional 10

3.2. Radiodifusão 10

3.3. Outras iniciativas 13

4. Conclusão 15

Anexo 17

1. Introdução

A 24 de Setembro de 1998, o Conselho adoptou a Recomendação relativa ao desenvolvimento da competitividade da indústria europeia de serviços audiovisuais e de informação através da promoção de quadros nacionais conducentes a um nível comparável e eficaz de protecção dos menores e da dignidade humana (98/560/CE) [1] ("a Recomendação").

[1] JO L 270 de 07.10.1998, p. 48.

No n.º 4, Parte III da Recomendação a Comissão é convidada a apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho, dois anos após a sua adopção, um relatório de avaliação sobre a aplicação do texto nos Estados-Membros.

A Comissão apresenta esse relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sob forma do presente documento.

O desenvolvimento dos meios de comunicação digitais, nomeadamente Internet, a radiodifusão digital e os jogos de vídeo, constitui um importante desafio para a política audiovisual da União Europeia e, em especial, para a protecção dos menores.

De início havia apenas um pequeno número de organismos de radiodifusão nos Estados-Membros e a radiodifusão era terrestre. A regulamentação era da competência exclusiva do Estado-Membro onde o organismo de radiodifusão estava estabelecido. O aparecimento de redes por cabo e dos satélites alterou esta situação: os organismos de radiodifusão já não estão limitados a um Estado-Membro preciso. Daí adveio uma necessidade de estabelecer um quadro regulamentador à escala comunitária, a que foi dada resposta com a adopção da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva [2]alterada em 30 de Junho de 1997 pela Directiva 97/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, que altera a Directiva 89/552/CEE do Conselho relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva (Directiva Televisão sem Fronteiras) [3]. A directiva trata igualmente da protecção dos menores contra conteúdos nocivos, seja pelo estabelecimento de divisão de horários de programação (watershed), seja por meio de dispositivos técnicos.

[2] JO L 298 de 17.10.1989, p. 23.

[3] JO L 202 de 30.7.1997, p. 60.

A televisão digital oferece maiores possibilidades do que a televisão analógica tanto em termos de conteúdo disponível como de possibilidades técnicas. por conseguinte, ela constitui não apenas um desafio, já que também oferece novas possibilidades em matéria de protecção dos menores. Nos termos do disposto no artigo 22.º - B da directiva "televisão sem fronteiras", que prevê que a Comissão estude a questão relativa ao controlo parental sobre os programas acessíveis aos menores, foi levado a cabo um estudo por um consultor (Universidade de Oxford) [4]. Esse estudo conclui que a televisão digital oferece, em comparação com a televisão analógica, a possibilidade de desenvolver sistemas de filtragem bem mais fiáveis, sofisticados e seguros. Sublinha, além disso, que as medidas técnicas não poderão substituir-se totalmente à responsabilidade dos organismos de radiodifusão e que uma abordagem harmonizada está posta de parte, tendo em conta a grande diversidade cultural que caracteriza o mercado audiovisual europeu; Contudo, a definição de critérios descritivos comuns possibilitaria a descrição dos conteúdos audiovisuais em termos semelhantes, deixando simultaneamente a avaliação desses conteúdos às entidades nacionais e regionais competentes. O estudo chega depois à conclusão de que é necessário harmonizar e tornar mais coerentes os sistemas de classificação utilizados pelos diferentes meios de comunicação - cinema, televisão, jogos de vídeo, Internet. É neste estudo que se baseia a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social - Estudo sobre o Controlo Parental dos Programas de Televisão (COM /99/371 final).

[4] http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/parental_control/index.html

Em 5 de Outubro de 2000, o Parlamento Europeu adoptou uma resolução sobre a Comunicação da Comissão "Estudo sobre o Controlo Parental dos Programas de Televisão" - que também abarca a Internet e no qual foi dado especial realce à necessidade não só do estabelecimento sistemático de auto-regulação em todo o território da União Europeia, mas também de um debate sobre a protecção de menores quer a nível nacional como regional.

O desenvolvimento de Internet tornou as coisas ainda mais difíceis no que se refere à protecção dos menores. Enquanto no âmbito da radiodifusão tradicional - analógica ou digital - o radiodifusor é facilmente identificável, já na Internet se torna difícil e às vezes impossível localizar a fonte do conteúdo difundido. O acesso a um conteúdo nocivo e ilegal é fácil e pode mesmo ocorrer de maneira involuntária.

No intuito de promover uma Internet mais segura, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram a 25 de Janeiro de 1999 a decisão que adopta um plano de acção comunitário plurianual para fomentar uma utilização mais segura da Internet através do combate aos conteúdos ilegais e lesivos nas redes mundiais [5] (o "Plano de acção para uma Internet mais segura"), que concede apoio financeiro para medidas que tenham por alvo o conteúdo ilegal e nocivo difundido através da rede global. Os projectos incidem em especial na criação de uma rede europeia de linhas directas, o incentivo da auto-regulação e dos códigos de conduta, a instituição sistemas de classificação e de filtragem bem como de campanhas de sensibilização relativas ao potencial da Internet e aos seus inconvenientes.

[5] JO L 33 de 6.2.1999, p. 1.

No que respeita concretamente à política audiovisual, a evolução tecnológica exige uma nova abordagem. A regulação tradicional por si só, que funcionava no ambiente analógico, não é necessariamente o método adequado à era digital.

Para responder a este desafio, o Conselho adoptou a Recomendação, que apela à instituição de quadros nacionais de auto-regulação, em complemento dos seus ordenamentos regulamentares, de maneira a reforçar a protecção dos menores e da dignidade humana nos sectores da radiodifusão e da Internet.

A Recomendação foi o resultado directo da consulta pública que teve lugar com base no livro verde de 1996 da Comissão sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação [6]. Certos consensos emergiram dessa consulta, em que se destaca a necessidade - num ambiente onde é possível aceder, de quase toda a parte no Mundo, a uma quantidade ilimitada de conteúdos albergados em qualquer parte no Mundo - de uma abordagem de auto-regulação, em complemento do quadro jurídico e de uma cooperação à escala internacional.

[6] COM (96) 483 final.

A fim de promover quadros nacionais conducentes a um nível comparável e eficaz de protecção dos menores e da dignidade humana, a Recomendação enumera diferentes objectivos a cumprir (i) pelos Estados-Membros, (ii) pelas indústrias e partes interessadas e (iii) pela Comissão.

2. O questionário

Para a preparação do presente relatório de avaliação, foi enviado a 2 de Agosto de 2000 um questionário aos Estados-Membros(ver anexo). Nele são abordadas questões que se prendem com a auto-regulação, códigos de conduta, medidas de carácter técnico e pedagógico e também a questão da necessidade ou não de uma maior coerência entre as actividades de protecção dos menores através dos diferentes meios de comunicação. Perante o fenómeno da convergência e da neutralidade no plano tecnológico da abordagem regulamentar da Comissão no que se refere às redes de comunicação, foi incluída a questão da oportunidade ou não de uma abordagem comum da classificação que cubra todos os meios audiovisuais para melhorar a protecção dos menores.

Foram recebidas dezoito respostas, cobrindo o conjunto dos Estados-Membros (num dos casos, as duas comunidades linguísticas responderam em vez do Estado-Membro em questão [7] e num outro, o responderam o governo federal e duas regiões [8]). Um Estado-Membro não respondeu nem às perguntas relativas a Internet - ainda não foi criada nenhuma associação de operadores - nem às perguntas relativas aos jogos de vídeo, tendo em conta "a inexistência de disposições" [9].

[7] Bélgica

[8] Áustria

[9] Portugal

3. Resultados

3.1. Internet

3.1.1. Auto-regulação e códigos de conduta

No n.º 1, Parte I da Recomendação prevê-se que os Estados-Membros contribuam para o estabelecimento de um quadro nacional de auto-regulação pelos operadores de serviços em linha. Tal implica no mínimo contactos regulares entre o operadores. Na maior parte dos Estados-Membros [10], não foram fundadas associações de operadores de Internet e, num Estado-Membro [11] no mínimo, está em curso de discussão o estabelecimento de uma associação deste teor. Quatro Estados-Membros [12] têm mais do que uma representação de operadores, enquanto os outros têm apenas uma. Os fornecedores de serviços Internet de dez Estados-Membros [13] estão filiados na Federação Europeia das Associações de Fornecedores de Acesso e de Serviços Internet (EuroISPA) [14]. A EuroIspa foi fundada a 6 de Agosto de 1997 como federação pan-europeia das associações de fornecedores de acesso e de serviços Internet dos países da União Europeia. Entre os seus objectivos contam-se a promoção da Internet, o incentivo ao desenvolvimento de um mercado livre e aberto das telecomunicações, a elaboração de normas profissionais para a indústria e o exercício de uma influência sobre a elaboração de normas técnicas bem como a promoção da auto-regulação pela indústria da Internet e o exercício de influência no processo de regulamentação em nome desta indústria. Onde existem, os códigos de conduta [15] tratam de assuntos como a responsabilidade dos fornecedores no que diz respeito ao conteúdo albergado, as questões de protecção dos menores e os procedimentos de apresentação de queixas.

[10] Áustria, Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, França, Irlanda, Itália, Países Baixos, Suécia, Finlândia, Reino Unido

[11] Luxemburgo

[12] Alemanha, Espanha, Itália, Finlândia

[13] Áustria, Bélgica, Alemanha, Dinamarca, França, Irlanda, Itália, Países Baixos, Finlândia, Reino Unido

[14] http://www.euroispa.org

[15] http://www.euroispa.org/coc.html

Oito dos Estados-Membros indicaram a existência de um acesso directo às associações via um ou vários sítios Internet [16] onde se podem encontrar informações sobre os seus objectivos e actividades.

[16] Áustria, Bélgica, Alemanha, Dinamarca, França, Irlanda, Países Baixos, Suécia

O n.º 2, Parte II da Recomendação recomenda que as indústrias e partes interessadas elaborem códigos de conduta para a protecção dos menores e da dignidade humana, designadamente no sentido de criar um clima propício ao desenvolvimento de novos serviços. Estes códigos deveriam abordar a questão das regras básicas relativas (i) à natureza das informações a disponibilizar aos utilizadores, a oportunidade e a forma da sua divulgação, (ii) às empresas que fornecem serviços em linha em questão, bem como aos utilizadores e fornecedores de conteúdos, (iii) às condições em que são fornecidos aos utilizadores. sempre que tal seja viável, dispositivos ou serviços adicionais de apoio ao exercício do controle parental, (iv) a gestão das queixas, incentivando os operadores a fornecer os instrumentos e estruturas de gestão necessárias para facilitar o envio e assegurar a boa recepção das queixas (v) os procedimentos de cooperação entre os operadores e as autoridades públicas da tutela.

Apenas com uma excepção, em todos os Estados-Membros onde existem associações de empresários, já foram implantados tais códigos de conduta [17] ou estão em curso de finalização. Um Estado-Membro [18] respondeu a que a sua legislação era considerada como suficientemente actual para lutar contra a criminalidade na Internet, de tal forma que um código de conduta seria desnecessário. Contudo, nesse mesmo Estado, diversos empresários trabalham num código de etiqueta "netiquette" comum que inclui a protecção dos menores e que pode evoluir para um código de conduta, tal como o sugerem as autoridades competentes. Dois Estados-Membros [19] seguem o modelo EuroIspa.

[17] Áustria, Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, França, Irlanda, Itália, Países Baixos, Suécia, Finlândia, Reino Unido

[18] Finlândia

[19] Áustria, Bélgica

Num país escandinavo [20], o código de conduta concentra-se nas boas práticas empresariais, mas não trata da protecção dos menores.

[20] Suécia

A Recomendação sublinha que as partes interessadas, como sejam os utilizadores, consumidores, empresas e poderes públicos deveriam participar na definição, na aplicação e avaliação das disposições nacionais. Na sua resposta, três Estados-Membros sublinharam o facto de terem estado implicados os poderes públicos e/ou os consumidores. [21]

[21] Bélgica e Irlanda: poderes públicos, Itália: poderes públicos e consumidores

3.1.2. Conteúdo ilegal e nocivo

Apenas três Estados-Membros [22] referiram exigências jurídicas suplementares que se referem às obrigações que impendem sobre os operadores em caso de albergarem conteúdos ilegais. Num Estado-Membro [23] está-se a reflectir no modo de integrar regras relativas à Internet na legislação nacional sobre as telecomunicações e outros Estados-Membros parecem considerar que a aplicação do direito civil e penal é suficiente para tratar casos de conteúdo ilegal.

[22] Alemanha, Itália, Suécia

[23] Áustria

Com respeito às exigências jurídicas específicas, um Estado-Membro [24] instaurou um sistema de três níveis de acordo com a intensidade do teor nocivo do conteúdo. A adopção desta medida tornou necessária uma adaptação do direito penal por forma a que cobrisse os serviços em linha; os conteúdos nocivos mas não ilegais podem ser classificados e a sua distribuição só é autorizada se houver medidas de carácter técnico capazes de vedar o seu acesso a menores; sempre que não seja possível tomar medidas contra o responsável pelo conteúdo, há a possibilidade de responsabilizar directamente o operador. Os operadores devem proteger eficazmente os menores e devem ter nos seus quadros uma pessoa responsável pela protecção dos menores ou confiar esta tarefa a um organismo. No que se refere ao grau de responsabilidade do operador, a filosofia é a seguinte: responsabilidade plena pelo seu próprio conteúdo, responsabilidade limitada pelo conteúdo albergado e nenhuma responsabilidade em relação ao acesso à Internet. Nos outros dois Estados-Membros [25], há exigências jurídicas específicas relativas à obrigação que impende sobre um operador de cooperar com a justiça nos casos de conteúdo ilegal ou nocivo. Num caso [26], há uma lei específica que prevê que qualquer pessoa que opere na Internet assume uma quota-parte da responsabilidade pelo seu conteúdo, incluindo a obrigação de retirar informações ou de eventualmente impedir a propagação de informação que está incontestavelmente abrangida pelas disposições penais.

[24] Alemanha

[25] Itália, Suécia

[26] Suécia

Só um Estado-Membro obriga expressamente a informar a justiça e/ou a polícia de um conteúdo ilegal [27]. Enquanto os países escandinavos legam esta questão nas boas práticas do operador, há um Estado-Membro [28] em que este assunto é tratado pelo código de conduta. Dois Estados-Membros [29] comunicaram que, na prática, os operadores têm a obrigação de retirar o conteúdo ilegal logo que tenham tomado conhecimento da sua existência; caso contrário, estarão em situação de violação do direito penal.

[27] Itália

[28] Bélgica

[29] Irlanda, Luxemburgo

Foram criadas, ou estão em vias de o ser, linhas directas na quase totalidade dos Estados-Membros para tratar as queixas relativas a conteúdos nocivos ou ilegais.

Em cinco Estados-Membros, designadamente no contexto da pornografia infantil, é a própria polícia que põe uma linha directa à disposição [30]. Um Estado-Membro encara a hipótese de criar uma linha directa para questões relacionadas com a pornografia infantil [31]. As linhas directas associadas à INHOPE [32] (rede europeia de linhas directas) - que é financiada pela Comissão e que faz parte do Plano de Acção (ver adiante) - já existem em seis Estados-Membros [33]. Linhas directas de dois outros Estados-Membros [34] estão a juntar-se à INHOPE e linhas directas de dois outros Estados-Membros foram seleccionadas para um co-financiamento no âmbito da rede [35]. Num Estado-Membro [36], os grandes operadores criaram departamentos para os casos de abusos, sendo dado conhecimento à polícia dos conteúdos ilegais assinalados; além disso, existe um provedor que presta ajuda e apoio aos utilizadores da Internet tanto no plano dos problemas técnicos como no que se refere às questões de conteúdo, para além de proporcionar uma linha directa específica intitulada "Salvem as crianças".

[30] Áustria, Bélgica, Alemanha, Dinamarca, Finlândia

[31] Espanha

[32] http://www.inhope.org

[33] Áustria (ISPA), Alemanha (FSM, Newswatch, jugendschutz.net), França (AFA-France), Irlanda (Hotline), Países Baixos (Meldpunt), Reino Unido (IWF))

[34] Espanha, Suécia

[35] Dinamarca, Itália

[36] Suécia

A eficácia das linhas directas pode vir a aumentar se a sua existência for bem conhecida dos utilizadores da Internet. No entanto, só em cinco Estados-Membros [37] é que foram levadas a efeito grandes campanhas e em dois outros fornecidas determinadas informações [38]. Um Estado-Membro tenciona lançar uma campanha de informação [39].

[37] Alemanha, Suécia

[38] Dinamarca, Irlanda, Países Baixos, Finlândia, Reino Unido

[39] Espanha

Globalmente, os Estados-Membros consideram que a existência de linhas directas é uma questão importante mas há divergências quanto à apreciação da sua eficácia. Provavelmente ainda é demasiado cedo para tirar uma conclusão definitiva a este respeito.

No que respeita à origem geográfica do conteúdo ilegal, quase todos os Estados-Membros que responderam confirmam que esses sítios Internet estão, nas sua vasta maioria, situados fora da União Europeia, sobretudo nos Estados Unidos no concernente ao extremismo político e ao conteúdo de violência sexual, e na Rússia e na Ásia no que toca à pornografia ou pedofilia.

3.1.3. Filtragem e educação

Programas específicos destinados a desenvolver sistemas de filtragem a juntar aos projectos co-financiados no âmbito do Plano de Acção da União Europeia foram postos em prática em três Estados-Membros [40] tendo um Estado-Membro respondido que tais actividades figuravam no seu plano nacional de investigação e de desenvolvimento, sem dar mais precisões [41]. Um Estado-Membro [42] sublinhou que os sistemas de filtragem existentes, como o "Websense", tinham sido desenvolvidos essencialmente para o mercado anglófono, pelo que careciam de adaptação. Um outro Estado-Membro observou [43] que, na ausência de uma norma comum de classificação, os sistemas de filtragem conheciam algumas limitações. Só num Estado-Membro [44] é que existe a obrigação de os operadores informarem os utilizadores sobre os sistemas e "software" de filtragem e de classificação a fim de determinar a idade do utilizador, ao passo que num outro Estado-Membro esta obrigação faz está prevista no código de conduta do operador [45].

[40] Alemanha, Grécia, Reino Unido

[41] Espanha

[42] Áustria

[43] Alemanha

[44] França

[45] Espanha

Em conformidade com o n.º 4, Parte II da Recomendação, as indústrias e partes interessadas realizaram também grandes esforços no sentido de contribuir para o estabelecimento de uma Internet mais segura levando a cabo investigação sobre sistemas de classificação e de filtragem e instituindo "espaços protegidos" (walled gardens).

Na Primavera de 1999, um grupo de associações e de empresas de Internet de primeiro plano fundaram a Internet Content Rating Association (ICRA - Associação de Classificação de Conteúdos de Internet) como organismo independente e sem fins lucrativos. Esta associação (ICRA) propõe-se desenvolver, pôr em prática e gerir um sistema de autoclassificação voluntário e aceitável no plano internacional, que traga aos utilizadores de Internet no mundo inteiro a possibilidade de limitar o acesso a conteúdos que considerem como nocivos, em especial para as crianças [46].

[46] Contrariamente ao seu antecessor, o RSACI, que informa o consumidor sobre o nível de sexo, de nudez, de violência, de linguagem ofensiva (linguagem vulgar ou odiosa) nos sítios Internet e que reflecte exclusivamente os valores culturais dos Estados Unidos, o ICRA permite aos pais em todos os Estados-Membros determinar individualmente os critérios que os sítios Internet devem satisfazer para passarem no filtro; para mais informações, cf. www.icra.org

Os espaços protegidos (walled gardens) são portais especiais onde os operadores garantem a qualidade dos sítios a que dão acesso.

Campanhas para uma utilização mais segura da Internet tiveram lugar na maior parte dos Estados-Membros [47]. Vários Estados-Membros sublinharam a importância que assumem as escolas enquanto lugar ideal para a aplicação das medidas de carácter pedagógico.

[47] Áustria, Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, Irlanda, Países Baixos, Luxemburgo, Suécia, Finlândia, Luxemburgo

Numerosos Estados-Membros reconhecem os perigos de Internet, embora nenhum deles considere que esses perigos tenham travado o seu desenvolvimento.

Na Parte III da Recomendação a Comissão é convidada facilitar a criação de uma rede das instâncias encarregadas da definição e aplicação dos quadros nacionais de auto-regulação bem como a troca de experiência e a promover a cooperação internacional. Como principal instrumento a que a Comissão lançou mão aparece o co-financiamento de projectos ao abrigo do plano de acção para uma utilização mais segura da Internet. Todos estes projectos concorrem de maneiras variadas para a realização do objectivo da ligação em rede. A primeira linha de acção refere-se à criação de um ambiente mais seguro graças à instituição de uma rede europeia de linhas directas (INHOPE) e de ligações entre esta rede e as linhas directas de países terceiros bem como pelo apoio à definição de linhas directrizes a nível europeu para a elaboração de códigos de conduta. Uma outra linha de acção tem por objectivo incentivar a instituição de sistemas de filtragem e de classificação europeus e formar os utilizadores com vista à sua utilização, para além da demonstração das vantagens da filtragem e da classificação [48].

[48] Há 5 projectos em curso e a Comissão está a lançar um novo concurso para a apresentação de propostas. As medidas compreendem em especial (i) "espaços protegidos" (walled gardens), (ii) adaptação do "software" existente em ordem a cobrir novas línguas, (iii) pesquisa orientada pada a família, (iv) fornecimento por parte de terceiros de modelos e listas a utilizar em combinação com as opções de filtragem integradas nos "browsers" e recolhidas de organizações comerciais e não-comerciais orientadas para a defesa dos valores (v) avaliação comparativa dos programas informáticos e serviços de filtragem (http://europa.eu.int/ISPO/iap).

O Plano de Acção chama em seguida à atenção para a importância da cooperação internacional entre os operadores e outras partes interessadas estabelecidos na União Europeia e nos seus parceiros de outras regiões. Outras acções incidem numa maior consciencialização tendo vista em contribuir para a confiança por parte dos pais e dos professores numa utilização mais segura da Internet pelas crianças e para a avaliação das implicações jurídicas, incluindo questões de direito aplicável e de recurso à justiça, tendo em consideração ao facto de que o direito opera num âmbito territorial - nacional ou, no caso do direito comunitário, europeu, enquanto a Internet opera a nível mundial.

A 21 de Dezembro de 2000 [49], a Comissão adoptou uma comunicação e uma proposta de decisão-quadro relativa à luta contra a exploração sexual das crianças e à pornografia infantil, isto é, propostas com vista a definições, sanções e incriminações comuns. A proposta cobre igualmente o crime de pornografia infantil quando cometido através de um sistema informático, por exemplo a distribuição de pornografia infantil por Internet.

[49] COM(2000)854 final

3.1.4. Cooperação europeia e internacional

A cooperação europeia é saudada por todos os Estados-Membros que responderam ao questionário e o plano de acção europeu é particularmente bem acolhido. Um Estado-Membro [50] lamenta explicitamente a ausência de harmonização dos direitos nacionais relativos à cooperação entre os Estados-Membros. Vários Estados-Membros, no entanto, sublinham que uma cooperação à escala europeia não é suficiente e apelam a uma cooperação mundial e à instauração de normas mínimas a nível mundial.

[50] Alemanha

3.2. Radiodifusão

No n.º 2, Parte I da Recomendação, os Estados-Membros são convidados a incentivar, em complemento dos ordenamentos nacionais e comunitários que regulam a radiodifusão, os organismos de radiodifusão sob a sua jurisdição a pesquisarem e a experimentarem, a título voluntário, novos meios de protecção dos menores e de informação dos telespectadores.

De acordo com as respostas recebidas dos Estados-Membros, a auto-regulação é aparentemente menos forte na radiodifusão do que na Internet. Um Estado-Membro [51] criou um sistema que cobre diversos suportes, incluindo a radiodifusão (ver caixa mais adiante).

[51] Países Baixos

Em certos Estados-Membros, faz-se uma distinção entre os organismos de radiodifusão públicos e comerciais, no que concerne à auto-regulação. Em cinco Estados-Membros, os organismos de radiodifusão públicos dispõem de códigos internos de conduta [52] e, num caso, os organismos comerciais de radiodifusão estabeleceram uma organização de auto-regulação [53]Num Estado-Membro [54], há uma Comissão de Televisão e uma Autoridade da Rádio independentes que têm a responsabilidade exclusiva pelos organismos de radiodifusão privados. Noutros Estados-Membros, os organismos de radiodifusão estão sujeitos a regras mais gerais [55] ou então a auto-regulação incide exclusiva [56] ou principalmente [57] em questões que se prendem com a protecção dos menores. Por último, em certos Estados-Membros, os radiodifusores privados aplicam o seu próprio código de conduta [58].

[52] Áustria, Bélgica (Valónia), Alemanha, França, Irlanda

[53] Alemanha

[54] Reino Unido

[55] Grécia, Itália

[56] Itália, Finlândia

[57] Espanha

[58] Bélgica (Flandres), França

A Directiva "televisão sem fronteiras" prevê no n.º 3 do artigo 22.º que os programas que sejam susceptíveis de ser nocivos para os menores, sejam precedidos de um sinal sonoro ou identificados pela presença de um símbolo visual durante toda a sua duração. Todos os Estados-Membros que responderam ao questionário transpuseram este artigo para a respectiva ordem jurídica interna.

Os sistemas de filtragem são utilizados apenas para a radiodifusão digital. Um Estado-Membro [59] faz uma distinção entre os organismos públicos de radiodifusão em ambiente digital, aos quais é aplicável a mesma política que para os organismos públicos de radiodifusão analógicos (watershed - horários de programação distintos-, advertências por sinais sonoros ou símbolos visuais) e os organismos de radiodifusão comerciais, para os quais o watershed pode ser substituído por uma técnica baseada num código de identificação pessoal. Esta última técnica é igualmente utilizada em dois Estados-Membros para a radiodifusão privada ou o pay-per-view (pagamento por sessão) [60]. O dispositivo de bloqueio electrónico é empregado em cinco Estados-Membros [61].

[59] Alemanha

[60] França; pay-per-view: Reino Unido

[61] Dinamarca, Grécia, Espanha, França, Suécia

Em conformidade com o artigo 22.º B da Directiva "Televisão sem fronteiras", a Comissão pediu à universidade de Oxford que realizasse um estudo sobre o controlo exercido pelos pais sobre os programas difundidos por televisão [62], que, nesta matéria, chegou à conclusão que, no actual sistema analógico, o método empregue nos Estados Unidos e Canadá - que assenta na chamada tecnologia V-chip - não é tecnicamente viável na Europa. Mais do que ocupar-se do V-chip, os projectos de regulamentação deveriam preferencialmente centrar-se nas possibilidades e nos desafios que o ambiente digital oferece, porquanto a tecnologia digital permite o funcionamento de dispositivos técnicos que oferecem um grau bem mais elevado de protecção.

[62] cf. referência ao sítio web em nota de rodapé anterior na secção "Introdução"

As principais conclusões do estudo mencionado supra foram expostas numa comunicação da Comissão intitulada "Estudo sobre o Controlo Parental dos Programas de Televisão" [63] . O Parlamento Europeu adoptou uma resolução sobre essa comunicação [64] na qual toma nota das conclusões relativas aos sistemas de televisão europeus que figuram no estudo da universidade de Oxford e exprime os seus votos para que o trabalho desenvolvido por Digital Video Broadcasting (ver adiante) tenha uma repercussão favorável no futuro próximo para as empresas e as famílias. Sublinha igualmente a necessidade de garantir a disponibilidade para todas as famílias de dispositivos de filtragem das emissões emitidas por televisão a um preço acessível bem como a necessidade de que todos os operadores da União Europeia do sector audiovisual cheguem a acordo quanto a um código de auto-regulação em matéria de protecção dos menores.

[63] COM (1999) 371 final

[64] A5-0258/2000

A Parte II, n.º 4, da Recomendação convida igualmente as indústrias e partes interessadas a tomar medidas positivas em prol dos menores, incluindo iniciativas que facilitem o seu acesso a serviços audiovisuais, e simultaneamente inibam a introdução de conteúdos potencialmente nocivos.

Após recepção do Estudo sobre o Controlo Parental dos Programas de Televisão no início de 1999, a Comissão consultou o DVB Digital Video Broadcasting Consortium sobre os requisitos operacionais dos dispositivos técnicos que servem para facilitar o controlo exercido pelos pais ou por outros educadores sobre os programas acessíveis aos menores. O DVB compreende mais de 200 organizações, incluindo organismos de radiodifusão (tanto públicos como comerciais), fabricantes (de bens de consumo e de equipamentos profissionais), operadores (de redes por satélite, por cabo e terrestres) e organismos de regulamentação, entre os quais a Comissão Europeia.

O DVB considera [65] que a Internet, com os rápidos avanços registados na transmissão de vídeo graças às tecnologias ASDL e modem-cabo, se está a transformar rapidamente num meio difusão vídeo. Além disso, diversos operadores estão a pôr no mercado caixas descodificadoras que permitem aos utilizadores aceder no seu aparelho principal de televisão, e apenas com um toque no telecomando, tanto às fontes tradicionais de radiodifusão como à Internet. O DVB considera assim que tentar introduzir um novo sistema técnico de apoio ao controlo parental que seja aplicável apenas à radiodifusão digital, poderá consubstanciar uma distorção desnecessária do mercado assente na tecnologia de difusão. Ou seja, traria uma desvantagem concorrencial aos organismos de radiodifusão e distribuidores de programas tradicionais. Na opinião do DVB, qualquer novo sistema de apoio ao controlo parental deve ser passível de ser aplicado proporcionalmente em todos os suportes de distribuição ao domicílio. Considera que um tal sistema pode ter viabilidade, embora não se devam subestimar tanto os desafios de carácter técnico como as dificuldades institucionais que acarreta. O DVB inclinar-se-ia para preconizar uma solução a longo prazo sem se preocupar para já com os problemas de transição. E refere em especial que uma convergência imposta entre a radiodifusão e a Internet com base numa solução que não convém nem a uma nem a outra equivaleria a dar um passo atrás. A fim de garantir o apoio da indústria, nada deveria ser imposto ao mercado que viesse actuar retrospectivamente, ou seja, que viesse obrigar a mudanças numa base de equipamento já instalada.

[65] Carta de Théo Peck, presidente do DVB, à Comissão, de 13 de Dezembro de 2000

O DVB confirmou igualmente a sua vontade de desempenhar o papel que lhe compete e de trabalhar com a Comissão, com os representantes dos Estados-Membros e de outros agentes do mercado na busca de um sistema de classificação de conteúdo fundado numa "descrição honesta" e na procura de uma forma de fazer funcionar esse sistema de classificação no mercado. Mais especificamente, o DVB está pronto (i) para examinar sistemas de classificação Internet e para aconselhar sobre a forma como eles poderão funcionar num ambiente de radiodifusão futuro, (ii) para trabalhar nas especificações técnicas que assegurem a transferência dos dados de classificação através da rede de transmissão de radiodifusão e (iii) intervir com outras entidades na obtenção de um amplo consenso com vista a uma solução conduzida pelo sector industrial.

3.3. Outras iniciativas

As disposições jurídicas relativas à classificação dos jogos de vídeo existem apenas numa minoria de Estados-Membros [66]. Um Estado-Membro optou por uma abordagem que abrange filmes, cassetes vídeo, jogos vídeo e os serviços por assinatura [67] e que prevê a indicação de limites de idade, e outro proíbe a venda de jogos de vídeo ilegais e limita a distribuição de jogos de vídeo susceptíveis de ser nocivos para os menores [68]. Outro ainda tenciona introduzir uma classificação de tipo etário [69] e outro criou o enquadramento jurídico necessário para a proibição dos jogos de vídeo ilegais [70]. A auto-regulação em matéria de classificação dos jogos de vídeo existe apenas numa minoria de Estados-Membros [71].

[66] Alemanha, França, Irlanda, Suécia, Finlândia, Reino Unido

[67] Finlândia

[68] Alemanha

[69] Suécia

[70] França

[71] Alemanha, Dinamarca, França, Países Baixos, Suécia, Reino Unido

Apenas três Estados-Membros [72] consideram que as suas medidas em matéria de jogos de vídeo são eficazes no capítulo da protecção dos menores. Três Estados-Membros [73] consideram que é demasiado cedo para tomar posição.

[72] Áustria, Países Baixos, Reino Unido

[73] Bélgica, Irlanda, Suécia

Dois Estados-Membros [74] optaram por iniciativas específicas, abandonando a abordagem tradicional que consiste em tratar individualmente cada canal de distribuição da informação como a radiodifusão, a Internet, as cassetes vídeo / DVD e jogos de vídeo. Estas iniciativas parecem igualmente confirmar que a auto-regulação pode contribuir eficazmente para a protecção dos menores no que diz respeito aos suportes audiovisuais, caso todas as partes interessadas estejam estreitamente associadas:

[74] Países Baixos, Reino Unido

Nos Países Baixos, no seguimento da recomendação, foi fundado 1 Dezembro de 1999 o Nederlands Instituut voor de Classificatie Van Audiovisuele Media (NICAM - Instituto para a classificação dos suportes audiovisuais). Três ministérios participaram na criação do NICAM: o Ministério da Saúde, do Bem-estar e dos Desportos, o Ministério da Justiça e o Ministério da Educação, da Cultura e das Ciências.

O NICAM reúne organismos neerlandeses de radiodifusão do sector público e comercial, dos produtores de filmes e de vídeos, das lojas de vídeo, dos retalhistas e dos distribuidores de jogos de computador. Além disso, um grande número de intelectuais e de outros organismos e pessoas têm ligações com o NICAM devido à sua participação no Comité Consultivo ou nos Comités Independentes de Queixas e de Apelo.

O NICAM foi criado para fornecer um sistema eficaz e uniforme de classificação para todos os meios audiovisuais. Elabora linhas directrizes para a classificação, trata de queixas e representa o principal centro de conhecimento dos Países Baixos no que diz respeito à protecção dos jovens contra os efeitos nocivos dos meios audiovisuais. Os consumidores, os jornalistas, os políticos e aqueles que participam na classificação dos meios audiovisuais podem dirigir-se ao NICAM com pedidos relativos às classificações etárias e outras formas de classificação. Do mesmo modo, o NICAM procura dar aos consumidores informações que lhes irão permitir tomar uma decisão bem fundada relativa à adaptação ou não do produto aos jovens, com base em informações descritivas sobre um jogo de computador, um filme ou um programa de televisão. Trata-se de uma nova modalidade de prestação de informação, que se junta e complementa as classificações etárias existentes e futuras, como a que actualmente é empregada pela Comissão Neerlandesa de Classificação de Filmes.

No Reino Unido, foi publicado um Livro Branco das Comunicações, que estabelece um novo quadro de regulamentação das comunicações [75]. De acordo com este documento, irão ser elaborados códigos sustentados pelo estatuto para aos serviços de radiodifusão de maior penetração. Uma cooperação com a indústria assegurará métodos eficazes de protecção, assentes na co-regulação e na auto-regulação destinados a outros serviços, como é o caso da Internet. Serão promovidos sistemas para ajudar as pessoas a fazer escolhas com conhecimento de causa sobre o que elas mesmas e os seus filhos vêem e ouvem, e envidados esforços para desenvolver a educação em matéria de meios de comunicação. O Livro Branco prevê mecanismos permanentes e eficazes de luta contra material ilegal na Internet, como os que se procuram actualmente produzir sob a égide da Internet Watch Foundation. O Livro Branco refere igualmente a promoção de sistemas de classificação e de filtragem que ajudem os utilizadores de Internet a controlar o conteúdo que eles mesmos e os seus filhos entendem ver. Por último, examina o lugar que cabe ao sistema de pré-classificação para vídeos, DVD e jogos de computador no âmbito da estrutura regulamentar.

[75] www.communicationswhitepaper.gov.uk

4. Conclusão

A Recomendação convida os Estados-Membros, as indústrias e demais partes interessadas e a Comissão a tomarem medidas para reforçar a protecção dos menores e da dignidade humana nos sectores da radiodifusão e da Internet. O Parlamento Europeu sublinhou recentemente a necessidade da criação de um ambiente seguro quando adoptou a já referida Resolução sobre o controlo parental. Globalmente, passados dois anos, os resultados da aplicação da Recomendação são animadores, ainda que as partes interessadas, e em especial os consumidores, devessem ter sido mais implicados no estabelecimento de códigos de conduta.

Os Estados-Membros aplicaram a Recomendação de maneira heterogénea; ainda assim, importa sublinhar que a maior parte deles lançou campanhas para uma utilização mais segura da Internet e que alguns adoptaram nova legislação ou apoiaram medidas como sejam a instituição de linhas directas para a polícia para tratar de casos de pornografia infantil. A heterogeneidade das medidas não surpreende, se se tomarem em considerção tanto a heterogeneidade cultural como as diferenças no nível de desenvolvimento da Internet. Além disso, dois anos são talvez um prazo relativamente curto para uma aplicação total da Recomendação.

Entre os diversos meios audiovisuais, pode observar-se uma intensidade decrescente das actividades; sendo a maior parte dos esforços consagrada à protecção dos menores e da dignidade humana em relação à Internet, enquanto os jogos de vídeo são o meio que recolhe menor dose de atenção. Também aqui não há qualquer surpresa, já que a Recomendação trata essencialmente da Internet. Quando se comparam as acções empreendidas pelos diferentes Estados-Membros, observa-se uma forte variação, que vai desde a ausência quase total de actividade, em particular no que toca à Internet, até esforços consideráveis para estabelecer uma política comum através dos diferentes meios audiovisuais.

O sector industrial, em particular por intermédio do ICRA, está a trabalhar no desenvolvimento de sistemas fiáveis de filtragem e de classificação para Internet, que podem ser adaptados caso a caso aos valores culturais dos cidadãos nos diferentes Estados-Membros. No que concerne à radiodifusão digital, a acção da indústria está menos desenvolvida. O DVB manifestou à Comissão a sua vontade de desenvolver esforços nesta área, desde que o legislador europeu dê um sinal claro para a indústria [76].

[76] O último parágrafo da carta mencionada anteriormente, com data de 13 de Dezembro, dirigida pelo presidente do DVD à Comissão tem a seguinte redacção: "É evidentemente fundamental conhecer o parecer dos Estados-Membros e do Parlamento Europeu nesta matéria antes de se avançar e acordo com uma qualquer abordagem. Caso haja consenso."

A Comissão deu o seu contributo para uma melhor protecção dos menores nos meios audiovisuais, pondo em prática o plano de acção para uma Internet mais segura. A instâncias dos Estados-Membros, e conforme o previsto no Plano de acção, a Comissão prosseguirá os seus esforços com vista a reforçar a cooperação europeia e internacional.

Embora a Recomendação não esteja directamente ligada à directiva "Televisão sem fronteiras", é possível que os resultados do presente relatório de avaliação venham a influir na forma como uma possível nova directiva tratará a questão da protecção dos menores e da dignidade humana com respeito a todos os conteúdos electrónicos.

De acordo com as disposições da directiva, a Comissão lançará um estudo em grande escala que será objecto de uma ampla consulta a todas as partes interessadas.

Os resultados do relatório mostram que é necessário vencer os desafios que se colocam com relação à protecção dos menores e da dignidade humana em todos os meios de comunicação, quer se trate de Internet, de radiodifusão, de jogos de vídeo ou de suportes como cassetes vídeo e DVD. Devem ser envidados esforços renovados com vista a assegurar uma abordagem coerente, em particular dado que a convergência continuará a aumentar, com a Internet TV, a radiodifusão interactiva, ou descarregamento de jogos de vídeo na Internet. A participação dos utilizadores, incluindo os consumidores, deveria igualmente ser incentivada. Estratégias como a instituição do instituto NICAM neerlandês e o livro branco britânico sobre as comunicações mostram que muito pode ser feito ao abrigo da co-regulação ou auto-regulação e podem constituir uma pista para a continuação da aplicação da Recomendação.

Anexo

Questionário

Sobre a Recomendação do Conselho, de 24 de Setembro de 1998, relativa ao desenvolvimento da competitividade da indústria europeia de serviços audiovisuais e de informação através da promoção de quadros nacionais conducentes a um nível comparável e eficaz de protecção dos menores e da dignidade humana (98/560/CE)

Introdução

O ponto 4 da Parte III da recomendação convida a Comissão a apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação, dois anos após a adopção da referida recomendação. O presente questionário tem por objectivo assistir a Comissão na recolha das informações e dos pontos de vista necessários à elaboração de um relatório aprofundado sobre a eficácia da recomendação.

Contexto

Habitualmente, a protecção de menores no sector audiovisual tem sido alcançada através da classificação de obras cinematográficas e através do "watershed" (os programas de televisão susceptíveis de prejudicar os menores são difundidos unicamente em horários em que é improvável que os menores os vejam). Esta abordagem baseia-se, regra geral, em regulamentos. A tecnologia digital, designadamente através da Internet, dá origem a novas formas de distribuição e de visionamento de conteúdos audiovisuais que, por sua vez, exigem novos métodos de protecção de menores contra conteúdos nocivos e a erradicação de conteúdos ilegais que atentam contra a dignidade humana. Para responder a este desafio, o Conselho adoptou uma Recomendação em 24 de Setembro de 1998. No essencial, esta recomendação exige o estabelecimento de quadros nacionais de auto-regulação, que sirvam de complemento ao quadros regulamentares, por forma a aumentar a protecção dos menores e a dignidade humana nos sectores de radiodifusão e da Internet.

A recomendação foi o resultado directo da consulta pública efectuada com base no Livro Verde da Comissão sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação. Da consulta resultaram linhas claras de consenso, incluindo a necessidade - num ambiente em que, em qualquer parte do mundo, se pode aceder a uma quantidade quase ilimitada de conteúdos, alojados em qualquer outra parte do mundo - de uma abordagem auto-reguladora, que sirva de complemento a um quadro legal. O texto da recomendação é apresentado no Anexo.

Perguntas

Internet

Foi criada em Portugal uma associação de Fornecedores de Serviços da Internet (ISP - Internet Service Providers)- Indicar pormenores sobre a ou as associações de ISP.

Os ISP de Portugal elaboraram um código de conduta- Se possível, fornecer um exemplar ou o endereço Web que permita aceder ao código.

Em que medida é que os poderes públicos e os consumidores participaram na elaboração do código de conduta dos ISP- É necessário consultar os poderes públicos e os consumidores quando o código é revisto ou alterado-

Existem em Portugal requisitos legais que se apliquem especificamente aos ISP e sobre a forma como eles devem lidar com conteúdos ilegais ou lesivos a que se possa aceder através da Internet- Em caso afirmativo, quais-

Existem requisitos específicos para que os ISP informem as autoridades policiais ou judiciárias sobre conteúdos ilegais lesivos da dignidade humana que estejam disponíveis na Internet-

Foi criada em Portugal uma linha aberta ("hotline") para a notificação de conteúdos lesivos ou ilegais na Internet- Em caso afirmativo, apresentar pormenores (incluindo endereços web e e-mail) da ou das linhas abertas, incluindo as modalidades de financiamento.

Dos conteúdos problemáticos da Internet notificados, qual a percentagem aproximada de conteúdos alojados no exterior de Portugal ou da UE-

Quais as medidas e iniciativas, tomadas quer pelos poderes públicos, quer pelos operadores, destinadas a sensibilizar o público para as linhas abertas- Considera-se que essas medidas e iniciativas são eficazes-

Caso tenham sido criadas linhas abertas, indicar, na medida do possível, uma estimativa da sua eficácia na redução da extensão e da possibilidade de acesso a conteúdos lesivos e ilegais. Referir eventualmente a opinião do público quanto à sua eficácia/eficiência e também os pontos de vista dos operadores.

Para além de uma eventual participação no trabalho actualmente financiado pelo plano de acção comunitário para fomentar uma utilização mais segura da Internet, foram envidados esforços, quer pelo sector, quer pelos poderes públicos, no sentido de desenvolver um sistema de filtragem e de classificação da Internet em Portugal- Em caso afirmativo, quais os progressos registados e quais as dificuldades encontradas-

Existem obrigações, quer na legislação, quer nos códigos de conduta pertinentes, para que os ISP informem os assinantes sobre os sistemas de filtragem e classificação disponíveis e sobre software para verificação da idade-

Quais as medidas tomadas aos níveis nacional, local ou regional no sentido de aumentar a sensibilização para as questões de uma utilização mais segura da Internet- Fizeram parte de um plano mais vasto destinado à "educação para os meios da comunicação social"- Foram apoiadas por financiamentos públicos ou privados (p. ex.: do sector ou de associações de voluntários) ou por uma combinação de financiamentos públicos e privados-

Existem dados que apontem para o facto de o desenvolvimento da Internet em Portugal ter abrandado devido ao receio do público em relação a conteúdos lesivos ou ilegais a que se possa ter acesso pela Internet-

É considerado suficiente o actual nível de cooperação internacional nesta matéria, em especial na Europa- Caso assim não seja, quais as medidas que o poderiam melhorar-

Radiodifusão

Os radiodifusores portugueses criaram um sistema de auto-regulação- Indicar pormenores, principalmente no que respeita aos associados-

Este sistema de auto-regulação inclui um código de conduta relativo à protecção de menores e a conteúdos lesivos- (De assinalar que esta pergunta se refere ao conteúdo audiovisual que poderia ser nocivo para menores, independentemente do facto de constar, ou não, da publicidade ou da programação geral).

A legislação ou os códigos de conduta exigem a presença no ecrã de ícones de advertência para programas de televisão potencialmente nocivos- A legislação ou os códigos de conduta exigem um sinal sonoro de advertência antes da difusão desses programas- Se for esse o caso, são considerados eficazes-

Os radiodifusores de Portugal usam dispositivos de filtragem para impedir os menores de verem programas lesivos- Em caso afirmativo, quais as medidas e iniciativas tomadas para garantir que os pais e outros responsáveis têm conhecimento desses dispositivos e sabem como funcionam- Considera-se, em Portugal, que esses dispositivos constituem um meio eficaz para a protecção dos menores-

Software para Jogos de Vídeo

Em Portugal existem disposições legais específicas respeitantes ao conteúdo dos jogos de vídeo aí vendidos- (Esta pergunta diz respeito à venda física de software de jogos de vídeo e não ao fornecimento de software a descarregar da Internet).

Existe algum sistema de auto-regulação que abranja questões relacionadas com a classificação dos jogos de vídeo por grupos etários- Em caso afirmativo, fornecer pormenores.

São consideradas eficazes as actuais medidas destinadas a proteger os menores contra jogos de vídeo nocivos-

Outros Sistemas de Distribuição de Conteúdos

Em relação aos sistemas de classificação de filmes, cassetes vídeo e DVD, registaram-se progressos importantes em Portugal desde 1998-

Aspectos gerais

A questão da coerência entre os diversos sistemas de classificação para os meios audiovisuais (cinema, televisão, cassetes vídeo, jogos de vídeo, Internet) é considerada problemática em Portugal, por exemplo, criando confusão entre os consumidores- Estão a ser ponderadas medidas ou iniciativas no sentido de introduzir uma maior coerência na forma como os meios audiovisuais são avaliados e classificados-

A Comissão está ciente de que as autoridades dos Estados-Membros podem não estar em condições de responder a todas as perguntas constantes do questionário. No entanto, a Comissão gostaria que a elas se respondesse da forma o mais completa possível. Deverão igualmente ser fornecidas todas as informações suplementares e os pontos de vista relevantes que possam ajudar a Comissão a avaliar a eficácia da abordagem de auto-regulação prevista na Recomendação relativa à protecção dos menores.