Parecer do Comité Económico e Social sobre "Tendências, estruturas e mecanismos institucionais dos mercados internacionais de capitais"

(2003/C 61/18)

O Comité Económico e Social, em 30 de Maio de 2001, decidiu, em conformidade com o disposto do n.o 3 do artigo 23.o, do Regimento, elaborar um parecer sobre o tema "Tendências, estruturas e mecanismos institucionais dos mercados internacionais de capitais".

A Secção da União Económica e Monetária, Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer com base no relatório introdutivo do relator Sepi, em 3 de Setembro de 2002.

Na 393.a reunião plenária de 18 e 19 de Setembro de 2002 (sessão de 18 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 58 votos a favor, sem votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. No âmbito da globalização da economia o mercado financeiro mundial, que se foi consolidando no último decénio, desempenha um papel fundamental.

1.2. A sua importância deriva do facto de ser o primeiro sector económico no qual a globalização é praticamente efectiva, no sentido em que as transacções não têm limites de espaço, visto que se pode operar em todas as praças financeiras mundiais nos 5 continentes, nem têm limites de tempo, visto que as transacções podem ser efectuadas de dia e de noite no espaço de 24 horas a partir de qualquer parte do mundo.

1.2.1. O Comité pretende, com este parecer, participar no debate sobre o funcionamento do mercado internacional de capitais financeiros e sobre as propostas de reformas avançadas a nível internacional e europeu. O Comité considera que tal debate adquiriu um maior relevo no seguimento de alguns acontecimentos recentes, não só económicos, entre os quais: a explosão, na segunda metade de 2000, da "bolha" especulativa nos EUA e os seus efeitos sobre a economia real, os graves actos de terrorismo do dia 11 de Setembro de 2001 e a exigência de suprimir, como para a criminalidade económica, a possibilidade de financiamento; e, enfim, a crise financeira na Argentina.

1.2.2. O Comité considera fundamental o contributo da UE para a estabilização e para o desenvolvimento mundial. Sublinha, portanto, a importância de que as instituições da zona Euro, mesmo se esta tira proveito de uma moeda única que a põe ao abrigo de determinados choques, participem activamente, no contexto internacional, na busca de soluções operativas comuns capazes de promover sistemas financeiros mais sólidos.

1.3. A actual situação, que se caracteriza por novas fases de instabilidade, foi criada por força da combinação de dois fenómenos: a quase completa liberalização do mercado de capitais, acompanhada do crescimento dos instrumentos financeiros derivados, e o desenvolvimento das telecomunicações que é o outro sector substancialmente integrado a nível mundial.

1.4. Este parecer parte do convencimento de que a aceleração imprimida por estes dois sectores globalizados produz profundas contradições num mundo no qual começa a crescer uma consciência de comunidade de destinos em vários sectores da sociedade civil a nível mundial.

1.4.1. A livre circulação de capitais é um fenómeno politicamente irreversível e, em certos aspectos, positivo. Em teoria, a liberdade do mercado dos investimentos a nível mundial poderia produzir uma distribuição óptima dos capitais e tornar mais equilibrado o desenvolvimento mundial.

1.4.2. A liberalização, além disso, pode ter efeitos importantes em impedir, alargando os actores e os recursos em jogo, as crises sistemáticas, como aconteceu no passado.

1.4.3. Os novos recursos financeiros que ela gera podem ter importantes efeitos no crescimento produtivo alargando as fronteiras geográficas do desenvolvimento e fazendo afluir a poupança também aos países que não estão em posição de a produzir suficientemente no seu interior.

1.4.4. Para o Comité, estes efeitos positivos não são por agora evidentes; pelo contrário, sobretudo nestes últimos anos, a globalização e, em particular, a globalização financeira foi objecto de fortes contestações.

1.4.5. Frequentemente estas contestações exprimem pontos de vista unilaterais e análises pouco aprofundadas sobre as dificuldades de um desenvolvimento mais equilibrado da economia mundial. São, muitas vezes ignoradas as grandes contradições dos sistemas políticos que desempenham um papel na falta de desenvolvimento dos países mais pobres. Fenómenos de corrupção, de despesa improdutiva, de inadequação da política fiscal caracterizam, com frequência, estes países.

1.4.6. Todavia, tais contestações não são infundadas e as crises às quais estamos a assistir e que envolvem directa ou indirectamente milhões de cidadãos da UE - pondo até em perigo a própria conduta democrática destes países, como na Argentina - são só em parte o resultado de insuficiências políticas locais. A Argentina deveria ter reembolsado 750 milhões de dólares até 2001 e mais de 2 mil milhões de dólares até Janeiro de 2002. A fuga de capitais provocada por esta situação causou a crise de liquidez dos bancos com os inerentes reflexos institucionais e sociais. O fim da paridade entre o dólar e o peso vem inserir-se num clima social explosivo: em cerca de 37 milhões de pessoas, 14 milhões vivem abaixo do limiar da pobreza. A crise social traduziu-se também numa crise política e institucional.

1.5. Talvez isto se deva ao facto de que aos progressos da globalização financeira não correspondem nem um crescimento das instituições mundiais, nem um desígnio político geral, nem sequer órgãos administrativos a nível global. Por conseguinte, encontramo-nos perante o processo inverso àquele que caracterizou a formação dos Estados nacionais, no qual a integração institucional precedeu a dos mercados.

1.6. Estimulado pela aguerrida concorrência, pela expansão do crédito, pelas rápidas mutações no domínio financeiro, o projecto internacional de uma "nova arquitectura financeira" propõe uma reforma quer das regras de governação, partindo da definição de praxes óptimas que diminuam o mais possível os fenómenos de instabilidade e as de externalidades conexas (spill-over), seja das competências do FMI seja do Banco Mundial.

1.7. O Comité considera que a constituição da "nova arquitectura financeira" deve apoiar-se no enriquecimento analítico do quadro lógico que até agora presidiu ao processo de liberalização do mercado dos capitais financeiros.

2. Análise do debate a nível europeu

2.1. No dia 2 de Fevereiro de 2002(1) a Comissão publicou uma comunicação de análise dos documentos e dos estudos existentes sobre esta matéria com dois objectivos principais, propostos a seu tempo pelo Conselho Ecofin: a resposta à crise financeira e o modo de financiar o desenvolvimento como meio para reduzir as desigualdades a nível planetário, a global inequality.

2.1.1. A comunicação da Comissão não avança propostas precisas e limita-se a um exame das ideias que circulam sobre a nova arquitectura financeira mundial, lançando assim o debate na UE e a nível mundial. O Comité entende que deve participar com este parecer no debate aberto pela Comissão.

2.1.2. O Conselho Ecofin de 5 de Março de 2002, ao adoptar a comunicação da Comissão, afirmava, designadamente, que "a globalização dos mercados de capitais é essencial para promover o crescimento e o desenvolvimento", concordando, porém, com a Comissão relativamente a que "os seus frutos não são equitativamente distribuídos".

2.1.3. O comunicado do Conselho concluía listando uma série de objectivos a introduzir na discussão(2).

2.1.4. A resolução do Parlamento Europeu sobre o sistema monetário internacional(3) afirma, designadamente, que, "considerando a necessária estabilidade financeira como um bem público ... que a economia real suporta as consequências da instabilidade financeira e das crises geradas por esta ..., o papel central desempenhado pela engenharia e a inovação financeira que ... possibilita uma decomposição do risco ... dá origem, ao mesmo tempo, a uma complexidade crescente das transacções financeiras e dos canais de assunção do risco ... entende que as reformas em curso nas instituições financeiras internacionais devem ter por objectivo reforçar a sua eficácia e a sua transparência ... (e) ... pronuncia-se a favor de uma supervisão e de um controle prudencial ...".

2.1.5. Num relatório de informação adoptado em Maio de 2001(4) o Comité observava que a liberalização total dos movimentos de capital favoreceu crises financeiras internacionais que atingiram com maior gravidade os PVD. Grande parte da responsabilidade na origem destas crises foi atribuída aos movimentos de capital puramente especulativos a curto prazo provenientes dos países industrializados, que foram utilizados por alguns PVD para financiar o défice público de maneira pouco ortodoxa e com altos níveis de risco.

2.1.6. O Comité considerou oportuno elaborar o parecer de iniciativa para impulsionar uma nova arquitectura para o mercado monetário e financeiro que reduza a intensidade e evite a repetição das crises que o atingiram nos anos noventa. Neste contexto, o Comité acolhe com interesse a comunicação apresentada pela Comissão em Fevereiro de 2002, e focará um ou outro aspecto ao longo do presente parecer. De qualquer modo, o Comité reconhece que, durante os anos noventa, as variáveis financeiras tiveram uma influência determinante na dinâmica da economia real.

3. Observações na generalidade

3.1. O andamento conjuntural

3.1.1. A dinâmica conjuntural é caracterizada por um generalizado abrandamento da produção. Esta desaceleração surgiu repentinamente nos EUA na segunda metade de 2000, depois de um decénio de ininterrupta expansão económica durante o qual a crescente desregulamentação financeira foi acompanhada por uma grande oferta de capital de risco a baixo custo, dadas as expectativas de rendimentos superiores à média, sobretudo, nos sectores da TIC (Tecnologia da Informação e da Comunicação). Os casos de fraude dos dirigentes de grandes empresas vindos a lume nos últimos tempos contribuíram, por outro lado, fortemente, para minar a confiança dos aforradores.

3.1.2. O abrandamento económico nos EUA estendeu-se a outras áreas geográficas confrontadas com outros fenómenos, entre os quais o aumento do preço do petróleo entre 1999 e 2000; as intervenções dos bancos centrais mais importantes sobre as taxas de juros a curto prazo para controlar impulsos inflacionistas; ou a persistência de dificuldades "estruturais" no Japão. A simultaneidade dos fenómenos referidos acentuou e sincronizou a diminuição generalizada da produção e da procura agregada.

3.2. A fisionomia e o sincronismo da tendência conjuntural na third wave globalisation (terceira vaga de globalização)

3.2.1. O Comité sublinha que a liberalização dos fluxos internacionais de capitais permitiu contrabalançar de modo crescente as fortíssimas disparidades de capacidade de poupança dos diferentes sistemas nacionais e que esta possibilidade é um dos seus efeitos mais positivos. Mas, ao mesmo tempo, e sobretudo no seguimento da forte desregulamentação do último decénio, tal liberalização aumentou a possibilidade de ocorrrência de ciclos financeiros de elevada oscilação e com efeitos relevantes na economia real. As variáveis financeiras assumiram um papel cada vez mais determinante nos resultados macroeconómicos e na sua difusão fora da área onde surgiram. O Comité recorda, a propósito, que o BRI estima que, hoje, os fluxos de capitais são 40 vezes superiores aos fluxos comerciais.

3.2.2. O efeito de propagação comporta, portanto, um sincronismo e uma generalizada acentuação tanto do ciclo financeiro como do económico, cujos resultados finais podem ser mais ou menos graves consoante a importância económica e financeira do país em que se iniciou o processo e as capacidades estruturais e de gestão das diversas realidades geográficas nas quais se difunde. Emerge, além disso, de modo crescente, o papel das variáveis dos EUA na determinação das tendências económicas e financeiras de muitos outros países.

3.2.3. Entre as causas do sincronismo dos ciclos económicos, o Comité confirma as assinaladas nas mais recentes análises conjunturais da Comissão. Determinantes são a ampliação e a multiplicação dos canais de transmissão de choques exógenos. Trata-se, nomeadamente, da redução dos fluxos de comércio, negativa para todas as áreas ligadas às próprias possibilidades de crescimento das exportações. Outros canais de transmissão reforçaram o seu papel, entre os quais, o das sociedades (através das oscilações dos lucros das multinacionais) e a acentuação da diversificação na gestão de carteiras de valores. Por último, importa não esquecer a convergência das expectativas tanto das famílias como das empresas, por exemplo nos EUA e na Europa.

3.2.4. O caso da Argentina mostrou quanto é grande a exposição à volatilidade do circuito financeiro. As expectativas negativas foram alimentadas pela precariedade dos seus fundamentos macroeconómicos (montante da dívida pública, contas com o estrangeiro, etc.) e da crescente perda de controlo do regime de câmbio. Neste processo, esta relação de causa e efeito inverteu-se e o abrandamento económico mundial, o aumento generalizado da aversão ao risco por parte dos operadores privados (acentuado também pelos actos terroristas de 11 de Setembro), as consequentes modificações das suas conveniências e decisões (associadas a comportamentos gregários (herding behavior), a redefinição das taxas de juro internacionais, etc., acentuaram as pressões sobre as taxas de juro e a taxa de câmbio da moeda nacional.

3.2.5. Em termos menos conjunturais, pode-se afirmar que a globalização não só ampliou os canais de transmissão dos choques externos, como tornou mais complexas, dentro dos diferentes sistemas, as relações entre os operadores privados e as instituições públicas, entre os factores de natureza microeconómica e os factores macroeconómicos. Esta complexidade é estimulada pela multiplicidade dos interesses e interacções dos operadores privados (cada um com o seu próprio projecto, o seu próprio critério de racionalidade e as suas conveniências).

3.3. A nova arquitectura conceptual

3.3.1. A reforma para criar uma nova arquitectura financeira e monetária é necessária - como afirma a Comissão - quer para prevenir as crises financeiras e geri-las mais eficazmente desde o seu aparecimento quer para pôr o mercado financeiro em condições de enfrentar as graves desigualdades existentes no mundo apresenta em termos de desenvolvimento. Trata-se de uma necessidade que, antes ainda de responder a critérios de solidariedade, envolve interesses fundamentais directos de todos os países, dos desenvolvidos como dos que se encontram em vias de desenvolvimento ou muito marginalizados. A nível operativo, os factores de propagação e de sincronismo já referidos pressupõem a subsistência de "riscos agregados" para o mercado do crédito e da liquidez e sublinham a conveniência, também para os países industriais, de não se concentrarem apenas nos problemas internos.

3.3.2. O Comité considera, todavia, que a regulamentação do mercado financeiro, dado os objectivos mais gerais que se pretendem perseguir com o seu mais correcto funcionamento, requer procedimentos de "racionalidade alargada". Isto comporta o enriquecimento do modelo de análise económica no qual se enquadra a "nova arquitectura financeira". Esta deve ter em vista um mercado financeiro disciplinado, no qual os mecanismos operativos da concorrência sejam acompanhados de instrumentos de regulação e controle. Mas para que a reforma seja eficaz, é necessário inseri-la numa "arquitectura conceptual" mais completa, que tenha em conta não só os fenómenos estritamente intrínsecos ao mercado financeiro, mas também as conexões entre este e os outros campos da economia real.

3.3.3. A "racionalidade alargada" para o quadro económico geral implica atender quer aos factores que actuam do lado da procura quer àqueles que actuam do lado da oferta. Isto permite correlacionar as macro problemáticas que envolvem as instituições públicas e as micro problemáticas, mas também de suprimir a separação esquemática entre os mecanismos e as decisões económicas, de um lado, e as regras sociais da colectividade nas quais eles intervêm, do outro.

3.3.4. A nível macroeconómico a taxa de incremento do PIB não é por si só um indicador suficiente para avaliar o desenvolvimento do sistema. A procura interna, em todas as suas componentes, tem um papel fundamental na estabilidade do crescimento e nas suas modalidades de distribuição. O seu nível adequado atenua o trade off entre a necessidade de estabilizar as taxas de câmbio e a competitividade das exportações. A propósito, deveria ser feito um amplo re-exame do modelo dominante de política tributária que valorizou manobras fragmentadas de aligeiramento da carga fiscal para determinadas categorias de operadores e de bases tributáveis. Deste modo, este modelo não só contradiz o critério de equidade como, além disso, ao renunciar a compromissos de despesa pública, leva ao abaixamento dos níveis de crescimento económico e social da colectividade.

3.3.5. Os planos de saneamento macroeconómico devem responder às necessidades de gradualismo que o sistema económico e social exprime no seu conjunto. A aceleração dos prazos motivada, nos países emergentes, pelo objectivo de uma mais rápida participação no mercado dos capitais, ao provocar precisamente com isso reacções negativas em cadeia, sublinhou como a volatilidade do circuito financeiro se pode manifestar na fase de abertura do mercado (becoming open), e portanto no curto prazo, mais do que na abertura estabilizada há tempo (being open). A paridade de outras condições, ou mesmo o próprio processo de abertura do mercado de capitais pode estimular um aumento dos preços das actividades sem que as instituições financeiras nacionais tenham adquirido a necessária capacidade de controle.

3.3.6. Estreitamente ligada ao gradualismo está a escolha do regime de câmbio. A paridade fixa foi adoptada também na Argentina por ser considerado o regime de câmbio mais apropriado (appropriate foreign exchange regime). Deve ser claro que o objectivo era tornar endógena a política monetária nacional com o fim de proceder a uma "desinflação automática".

4. As propostas e considerações particulares

4.1. O Comité considera importantes os procedimentos que a comunidade internacional pretende introduzir para realizar uma nova economia financeira. São dois os objectivos que se perseguem: fornecer aos investidores externos maior conhecimento das condições dos mercados nos quais pretendem actuar; reforçar estes mercados através de reformas normativas, económicas, institucionais, bem como novas infra-estruturas financeiras.

4.2. Daí a preparação de códigos de transparência para as políticas macro-económicas, de princípios e directivas para a defesa dos credores, de normas de contabilidade internacionais (International Accounting Standards, International standards on Auditing), de controlos bancários, da defesa da integridade dos mercados, de regras a que se devam ater os países emergentes e ou em vias de desenvolvimento, em estreita coordenação com as diversas instituições financeiras internacionais competentes. Entre estas figuram, em primeiro lugar, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (que agrupam 183 países), que tencionam reforçar a sua acção e vigilância no quadro do novo programa de avaliação do sector financeiro mundial.

4.3. O Comité sublinha que, também no que diz respeito às instituições internacionais, deve ser assegurado o máximo de transparência e informação e, portanto, de possibilidade de confronto de ideias e debates para respeitar, também nas estruturas da globalização, as regras da governação democrática. Os organismos que nelas operam são de facto, ao mesmo tempo, especializados no que diz respeito às suas competências e independentes, ainda que administrem fundos públicos, uma vez que foram instituídos por mandato internacional.

4.3.1. O Comité sublinha que o conjunto de regras que acabamos de mencionar deve permitir que os países envolvidos neste processo consigam lograr um desenvolvimento interno equilibrado. É precisamente o longo lapso de tempo necessário ao processo de reforma que impõe, designadamente para assegurar um resultado económico eficaz em termos de redução da vulnerabilidade financeira, a ulterior inclusão de variáveis tradicionalmente omitidas nos modelos e nos procedimentos até agora aplicados nas relações entre países devedores e operadores credores, suprimindo a separação entre as chamadas exigências do mercado e as aspirações da sociedade civil de cada país.

4.4. Para tal, o Comité reputa que não é suficiente estabelecer que a adopção, por cada país, das normas propostas pela comunidade internacional deve ser voluntária, assim como não basta afirmar que compete a cada país conceber os conteúdos do programa de acção e os prazos de realização. Importa que as condições postas para os empréstimos - a começar, por exemplo, pela "linha de crédito preventiva" preparada pelo FMI - sejam suportáveis em termos de economia real, de condições sociais e de comportamento internacional. Isto pode tranquilizar os próprios credores privados e evitar que crises de liquidez se transformem em crises de solvabilidade. Pode, por outras palavras, salvaguardar a exequibilidade e a eficácia do projecto iniciado.

4.5. O Comité sublinha, além disso, que um papel importante é desempenhado também pelas relações entre as três moedas internacionais dólar, euro e iene. A diminuição das oscilações das suas taxas de câmbio comportaria uma redução dos riscos e da aleatoriedade, que influenciam a finança internacional. Uma maior coordenação entre estas zonas monetárias poderia reforçar a correspondência entre as taxas de câmbio e os dados fundamentais da economia real e permitir uma maior continuidade do crescimento económico geral.

4.6. A economia financeira deve responder não apenas à lógica do circuito financeiro mas também à da economia monetária. O seu tradicional antagonismo, acentuado pela rápida liberalização e crescente desregulamentação do mercado de capitais, deve ser visto num quadro de "governação" conceptualmente mais amplo do que o quadro unidimensional que até agora serviu de referência. Só neste quadro alargado se podem inserir algumas propostas sobre o reforço ou não do papel do FMI, a extensão das suas competências também à conta de capital das balanças de pagamentos, a amplitude da associação sistemática do sector privado ao tratamento das crises financeiras, etc.

4.7. Entre as propostas em discussão avançou-se a hipótese de introduzir uma taxa Tobin, isto é, uma taxa sobre as transacções entre as diversas moedas, concebida de modo a desencorajar a especulação sobre as moedas e a acautelar os fluxos de capitais destinados aos investimentos produtivos, ou a recorrer a soluções alternativas, tais como um sistema de depósitos a prazo não remunerados, etc. O Comité considera que a conveniência e a exequibilidade da taxa Tobin se enquadram na questão mais ampla da coordenação fiscal internacional que evite a concorrência desleal, afronte o núcleo dos paraísos fiscais e dos mercados off shore (duas realidades em que se combinam a evasão fiscal e o total anonimato) e permita a luta contra o branqueamento do dinheiro proveniente da criminalidade económica e contra o financiamento internacional do terrorismo. Sobre este tema de tributação do capital a nível internacional é desejável que o Comité prossiga a sua reflexão.

4.7.1. O branqueamento do dinheiro sujo e o financiamento do terrorismo representam realidades muito graves que gerem recursos consideráveis (a ONU avalia em cerca de 500 mil milhões de dólares anuais o montante de recursos de origem criminosa). Ambas escapam à capacidade de controle dos estados, mesmo na sua diversidade de origem (os recursos iniciais de financiamento são sempre ilegais só no caso da criminalidade) e beneficiam da transnacionalidade, da globalização e do progresso técnico.

5. As propostas na UE

5.1. A União Europeia tem bem claros o seu papel e o contributo que pode dar sobre todos os temas referidos. O Comité reclama a validade das seguintes iniciativas, para as quais preconiza que sejam respeitados os prazos de execução.

5.1.1. Novas formas de "governação" democrática foram defendidas pela UE, nomeadamente no Conselho Europeu de Laeken. Requerem elas uma visão colectiva das rápidas mudanças que o mundo enfrenta, a determinação das prioridades, a convergência entre recursos humanos e recursos financeiros, bem assim o respeito do papel crucial da sociedade civil numa "liberalização financeira ordenada". A proposta da Comissão sobre a governação(5) deverá traduzir-se em actos legislativos e numa acção política robusta e partilhada de toda a União Europeia.

5.1.2. Relativamente à vertente fiscal, o Conselho Europeu de Helsínquia (Dezembro de 1999) e o Conselho de Santa Maria da Feira (Junho de 2000) lançaram um "pacote de iniciativas" ("código de conduta" relativo à tributação das empresas) a realizar pelos Estados-Membros, numa base voluntária e no respeito do critério da subsidiariedade e de um mercado europeu sem barreiras transfronteiriças, bem como medidas de coordenação da tributação dos rendimentos da poupança assente em directivas europeias. Os primeiros resultados deveriam surgir no decurso de 2002. O caminho para uma harmonização fiscal mal começou.

5.1.3. A UE está empenhada na integração do seu mercado financeiro de acordo com decisões do Conselho Europeu de Lisboa (Março de 2000), que indicam como data-limite para o Plano de Acção o ano de 2005, e com as do Conselho de Estocolmo (Março de 2001), que antecipa para 2003 a integração relativa ao mercado dos valores mobiliários, em conformidade com as indicações do comité dos sábios presidido por Lamfalussy. O Comité já se pronunciou sobre a validade deste processo e das suas etapas e não tenciona voltar aqui ao assunto. Porém, não pode deixar de sublinhar que o mercado financeiro só pode ser criador de crescimento e pólo de estabilidade se souber aplicar o melhor trade off entre eficiência e segurança.

5.1.4. Em particular no que diz respeito ao avanço do "Plano de Acção" o Comité sublinha a importância de relançar a Directiva sobre as OPA e a necessidade de progredir na relativa aos fundos de pensão complementares.

5.1.5. No que respeita à actual fase de abrandamento económico a nível mundial o Comité salienta que a UE deve reforçar o seu crescimento interno e as trocas intracomunitárias, o que poderá ser realizado através do lançamento de projectos infra-estruturais europeus ("project financing") com recursos financeiros provenientes do mercado e do sistema bancário, em conjugação com o relançamento dos investimentos públicos.

5.1.6. Estas categorias de intervenções, ao reforçarem o papel da procura interna no crescimento do PIB europeu, dariam resposta a reformas estruturais que se impõem. Não entrariam nos mecanismos contabilísticos do Pacto de Estabilidade. Estas intervenções, se conduzidas no quadro de um sistema de eficiente desenvolvimento cooperativo entre os Estados, permitiriam a cada um deles ter em conta as decisões dos parceiros e, assim, conter, em condições de paridade de resultados económicos obtidos com iniciativas tomadas isoladamente, o montante de recursos financeiros a empregar.

6. As instituições financeiras internacionais

6.1. O Banco Central Europeu

6.1.1. O BCE confirmou a recusa - em primeiro lugar metodológica - da adopção de políticas monetárias discricionais de curto prazo, por considerar que estas tornariam os ciclos ainda mais voláteis. Uma política de médio prazo, se assentar em objectivos (estabilidade dos preços) e informações claras, confronta-se - para o BCE - com as expectativas dos operadores privados que acabam por adaptar-se.

6.1.2. Por isso, a taxa de câmbio do euro é considerada pelo BCE um indicador e não um objectivo. O BCE recorda que, relativamente aos acordos de Bretton Woods, o recurso à liberalização dos capitais e aos critérios de mercado eliminou, nas últimas duas décadas, as desvantagens na repartição dos recursos financeiros e da poupança. Mas reconhece que isso pode comportar maiores dificuldades em manter regimes de taxas de câmbio estáveis. O respeito dos princípios básicos da disciplina de mercado parece, em todo o caso, ao BCE o melhor caminho para lhes confiar a governação do sistema.

6.1.3. Só situações completamente anómalas, como os acontecimentos do 11 de Setembro, podem fazer optar por acordos de cooperação entre as grandes zonas monetárias, como, de facto, se verificou imediatamente naquela ocasião. Em termos gerais, os acordos são considerados pelo BCE como geradores de crises, dada a dificuldade de estabelecer uma relação exaustiva entre as diferentes variáveis na definição das suas regras internas.

6.1.4. O Comité está inteiramente consciente da dificuldade que apresentaria um acordo de câmbio com as principais moedas, mas insiste nos efeitos positivos que poderia ter ao tornar menos voláteis e mais previsíveis os mercados. Além disso, é necessário que se reconheça ao BCE o papel de representante da sua zona monetária nas instituições mundiais.

6.2. O Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI)

6.2.1. Para o GAFI, todos os objectivos perseguidos através da criminalidade económica têm em comum a necessidade de serem financiados por uma eficiente estrutura financeira. Mas a sua diferente fisionomia condiciona o percurso do próprio financiamento. A criminalidade económica recorre a processos para branquear capitais provenientes de actividades ilícitas, encaminhar recursos lícitos para actividades ilícitas (por exemplo, para o financiamento do terrorismo), transferir recursos ilícitos (contrabando, droga, etc.) para outras actividades criminosas (terrorismo), isto é actividades ainda mais obscuras.

6.2.2. A extrema gravidade dos actos de terrorismo de Setembro de 2001 levou o GAFI a elaborar recomendações que permitam, em combinação com as respeitantes ao branqueamento de dinheiro, criar o quadro básico para detectar, prevenir e pôr fim ao financiamento do terrorismo e dos actos terroristas. O Comité apoia inteiramente o conteúdo destas recomendações e sublinha a necessidade de que todos os Estados ratifiquem a Convenção Internacional das Nações Unidas, de 1999, para a supressão do financiamento do terrorismo e se apliquem as resoluções conexas, em especial a resolução do Conselho de Segurança da ONU n.o 1373 (são considerados crime o financiamento do terrorismo, os actos terroristas, as organizações terroristas. Todos os países devem adequar as suas leis e regulamentos para congelar e confiscar rapidamente fundos e outros recursos e elaborar relatórios a transmitir às autoridades competentes se houver suspeita de que certos fundos estão ligados ao terrorismo).

6.2.3. O Comité salienta que a globalização dos mercados financeiros, a contínua diversificação dos instrumentos de pagamento e dos produtos financeiros derivados e a própria introdução do euro tornam cada vez mais difícil o controlo do fenómeno. Esta situação requer não só acordos bilaterais e multilaterais entre os diferentes sistemas nacionais, mas também a efectiva aceitação de um quadro de governação internacional assente em critérios e processos homogéneos.

6.2.4. A preocupação do Comité provém das dificuldades que suscitam a aplicação efectiva e o funcionamento concreto destas regras em contextos institucionais e judiciários muito diferenciados.

6.3. O Fundo Monetário Internacional (FMI)

6.3.1. O Comité concorda com o FMI quanto à integração e ao reforço do código de boa conduta (Code of good practices on transparency in monetary and finacial policies, lançado em 1998). A sua voluntária aceitação (e aplicação) pelos Estados-Membros pode ser considerada um dos passos essenciais para a prevenção das crises. O código estabelece, com efeito, que na elaboração das políticas monetárias e das finanças públicas nacionais se deve observar dois critérios:

a) dar conhecimento aos operadores privados dos objectivos macroeconómicos e dos instrumentos para os perseguir (o público tem de conhecer as metas e os instrumentos das políticas);

b) respeitarem as autoridades monetárias e as instituições financeiras que actuam na sua esfera de autonomia, os compromissos e as regras adoptados, confirmando desse modo a sua fiabilidade.

6.3.2. O Comité salienta, pois, as vantagens de reforçar, no Fundo Monetário, o novo Departamento do Mercado dos Capitais Internacionais, assim como a importância de aumentar a transparência das opções operacionais do próprio FMI e dos debates de política económica e dos procedimentos decisórios que precedem e acompanham as referidas opções.

6.3.3. Mas o Comité considera que o melhoramento do procedimento analítico e a preparação de novos indicadores pelo próprio FMI se devem integrar num quadro conceptual que proponha, para as variáveis económicas a reequilibrar, soluções e prazos que tenham em conta as necessidades de desenvolvimento da economia real e a sustentabilidade social. Só assim, pensa o Comité, as políticas de estabilidade que cada Estado deverá ter interesse e ser obrigado a levar à prática serão reforçadas e mais credíveis não só na sua exequibilidade, mas também na sua consolidação estrutural. Comporta isto, igualmente, no ver do Comité, a participação activa e alargada - na fase de preparação dos planos de pagamento da dívida e de saneamento nacional - de todas as forças políticas e da sociedade civil.

6.3.4. Em 2001, o FMI solicitou a elaboração de um novo mecanismo de restruturação da dívida externa através da introdução de procedimentos análogos aos adoptados, a nível nacional, para os casos de bancarrota e pôs-se o problema de definir o seu papel nesse novo quadro de cláusulas para acções colectivas.

6.3.5. As hipóteses alternativas actualmente em debate são:

a) um regime obrigatório (statutory approach) que daria ao Fundo um poder acrescido na definição do mecanismo de restruturação da dívida;

b) um regime obrigatório baseado numa decisão da maioria dos credores;

c) uma abordagem contratual assente nas regras do mercado, na qual se podem incluir, voluntariamente, cláusulas relativas a uma acção colectiva.

O Fundo Monetário ainda não explicitou qual das três opções é considerada a mais conveniente e, portanto, adoptável.

6.3.6. O Comité, ao tomar conhecimento de tal incerteza e do presumível período de três anos para a introdução do novo mecanismo, vê negativamente a actual situação de alguns países em graves dificuldades (por exemplo, a Argentina), que não podem remeter para novas regras nem prever nos acordos em vias de assinatura cláusulas semelhantes às que se inserirão na solução de novo regime. No que diz respeito ao debate em curso, considera que o procedimento assente em escolhas definidas pela maioria dos credores permite envolver de maneira ponderada as instituições financeiras macroeconómicas e as agências privadas, bem como evitar, ao mesmo tempo, a agressividade dos credores mais fortes.

6.3.7. Estreitamente ligada tanto à prevenção como à resolução das crises surge, para o Comité, a necessidade de retomar a iniciativa reforçada para com os países pobres muito endividados. Nos primeiros meses de 2002, dos 21 países (num total de 42) que tinham começado a usufruir dos pagamentos para a redução da dívida, 8 foram depois excluídos pelo FMI por não respeitarem os compromissos macroeconómicos e as reformas acordadas. O Comité sublinha que a avaliação de tais inadimplementos por parte do Fundo Monetário não se pode separar da consideração dos nós estruturais tradicionais, tão pouco de um crescimento económico geral inferior ao (que continua) abstractamente previsto pelos programas de pagamento acordados, nem da queda dos preços de algumas matérias primas.

6.4. O Banco Mundial

6.4.1. O primeiro tema em exame com o Banco Mundial foi a efectiva exequibilidade do programa da ONU, confirmado pelo Consenso de Monterrey, que, para além da articulação das intervenções, pretende reduzir para metade, até 2015, o número de pessoas que vivem na pobreza (de 29 para 14,5 % da população mundial).

6.4.2. O Comité salienta que:

a) a exequibilidade de muitos dos objectivos indicados (incluídas as políticas económicas que os Estados implicados têm de respeitar) depende de hipóteses de partida abstractas, entre as quais, uma taxa de crescimento do PIB a nível internacional de 3,6 % ao ano até 2015;

b) o próprio Banco Mundial, nos seus relatórios de verificação, sublinhou que as crises económicas e o aumento das desigualdades verificados em muitas partes do mundo impedem a concretização das reformas estruturais a que os Estados são chamados;

c) tudo isto pressupõe que o Banco Mundial integre, com base na experiência adquirida, o seu modelo analítico e os correspondentes indicadores estatísticos correlacionados, tanto económicos como sociais.

6.4.3. O segundo tema é, portanto, uma reflexão sobre o procedimento a ter nos compromissos futuros. O acordo de Monterrey preconiza um novo pacto de parceria para um crescimento sustentado entre os países desenvolvidos e os países em atraso com base em responsabilidades e obrigações recíprocas. Pretende-se que estes últimos respeitem uma boa governação e políticas de estabilização macroeconómica (controlo do sector financeiro, das finanças públicas, do sistema de câmbio) em troca de ajudas adicionais e mais eficientes dos países desenvolvidos, que, por seu turno, deverão respeitar as decisões de liberalização comercial decididas em Doha. Neste quadro operativo, o Banco Mundial é chamado a ajudar os países em vias de desenvolvimento a superarem os obstáculos estratégicos, institucionais, infra-estruturais, etc.

6.4.4. O Comité considera fundamentais para o crescimento económico dos países em vias de desenvolvimento que estes disponham de um sector privado dinâmico e a liberalização dos mercados financeiros a par da realização de um sistema comercial integrado. Mas o Comité considera que estes elementos, se forem introduzidos sem se prestar atenção às especificidades económicas e sociais das diferentes realidades geográficas, provocam, como a experiência dos últimos 30 anos demonstra amplamente, relações de força desequilibradas entre as diversas categorias de operadores económicos, que se adicionam aos desequilíbrios estruturais e bloqueiam, em vez de favorecerem, todo e qualquer processo de desenvolvimento, de reformas e de evolução social.

6.4.5. O Comité solicita à União Europeia à luz até do que foi confirmado pelo Conselho Europeu de Sevilha, em 21 e 22 de Junho último, que proponha nas instâncias internacionais pertinentes a adopção de novos critérios que visem:

- maior impulso ao desenvolvimento da economia real;

- garantia quanto a serviços e bens essenciais necessários a este desenvolvimento;

- apoio às actividades económicas locais.

6.4.6. Uma grande ambiguidade existe, hoje, entre as declarações de princípio dos dirigentes do Banco Mundial sobre a necessidade de rever os critérios até agora adoptados (por exemplo, na defesa excessiva do processo de privatização) e a observância efectiva desses mesmos critérios nos programas operacionais.

7. Conclusões

7.1. O Comité salientou a importância crescente do mercado internacional de capitais, cuja dimensão deixou de ter soluções de continuidade no tempo e no espaço.

7.1.1. A sua actividade influencia consideravelmente os fenómenos da economia real: produção, emprego, procura e oferta privada e pública. A sua incidência na transmissão das crises financeiras à economia real combina-se com a sua capacidade de sincronizar e alargar geograficamente as crises financeiras, criando e multiplicando fenómenos de instabilidade económica, mas também social e institucional.

7.1.2. Por isso, está a desenvolver-se um amplo debate sobre a nova arquitectura financeira mundial, uma hipótese para construir uma governação numa dimensão em que as regras ou são obsoletas ou se confinam a âmbitos territoriais incapazes de conter o fenómeno.

7.1.3. Para o Comité, uma nova arquitectura financeira que antecipe ou lide com as crises não pode deixar de se basear em novos conceitos, isto é, numa nova arquitectura conceptual que tenha em conta não só os fenómenos financeiros, mas também os fenómenos económicos, os fenómenos sociais e a atitude institucional e democrática dos países envolvidos.

7.1.4. O Comité preconiza uma governação do tipo da que a Comissão concebe no seu Livro Branco(6), no qual a participação da sociedade civil e a redução das disparidades económicas a nível mundial são os objectivos a perseguir.

7.1.5. A União Europeia deve, portanto, assumir neste debate um papel mais proeminente, levando esta visão nova às instâncias institucionais e falando de maneira unitária.

7.2. Por isso, uma reforma das instituições internacionais é ainda mais necessária. O Comité verificou que, enquanto o Banco Mundial está a alargar progressivamente os seus métodos de análise, introduzindo elementos novos no sentido da governação (governance) europeia, o FMI continua fortemente arreigado aos seus critérios tradicionais. Todavia, é difícil imaginar que estes organismos possam realizar mudanças substanciais exclusivamente através de dinâmicas internas.

7.2.1. No entanto, esta reforma só é possível se mudarem as relações de força nas instituições internacionais; mas isto pressupõe que os países europeus acordem em romper o actual equilíbrio e falem a uma só voz, resolvendo os numerosos problemas políticos que tal implica.

7.2.2. O Comité solicita, por último, a todas as instituições internacionais (FMI, BM, GAFI, Fórum para a Luta contra a Corrupção, etc.) que, em estreita colaboração com os sistemas nacionais, cooperem eficazmente. Neste contexto, é decisiva a vontade política de reforçar o controlo dos mercados off-shore e as relações entre os mercados off-shore e os on-shore.

Bruxelas, 18 de Setembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2002) 81 final.

(2) Conselho Ecofin de 5 de Março de 2002 (6591/02 (46) C/02/46).

(3) Resolução do Parlamento Europeu sobre o sistema monetário internacional - Como melhorar o seu funcionamento e evitar as crises futuras (2000/2017 (INI) - A5-0302/2001).

(4) CES 326/2001 fin.

(5) COM(2001) 428 final.

(6) COM(2001) 428 final.