SÍNTESE

I. O Tribunal de Contas avaliou se a Comissão está a gerir eficazmente o instrumento de assistência financeira à comunidade cipriota turca (a seguir designada por CCT) na parte norte de Chipre [1]. Mais concretamente, o Tribunal examinou se a Comissão elaborou um programa de assistência que tenha dado expressão aos objetivos do instrumento e se aplicou disposições de execução adequadas, tendo igualmente avaliado se os projetos individuais estão a alcançar os resultados pretendidos.

II. A auditoria abrangeu o período desde a adoção do Regulamento (CE) n.o 389/2006 do Conselho, em fevereiro de 2006, até ao terceiro trimestre de 2011, e incluiu o exame de uma amostra de 34 contratos, totalizando aproximadamente um terço (97,5 milhões de euros) de todas as dotações orçamentais para o instrumento no período de 2006-2011.

III. Apesar do contexto político difícil e das exigências do calendário, a Comissão conseguiu criar um programa que refletiu os objetivos do regulamento. Estabeleceu ainda um gabinete de gestão do programa e introduziu mecanismos de execução adequados. As principais insuficiências tiveram origem no facto de o gabinete de apoio ao programa não operar com procedimentos mais descentralizados, ao contrário do que sucede com as delegações da UE, e de os prazos dos contratos relativos a alguns elementos-chave do pessoal estarem limitados a três anos.

IV. O programa prestou assistência a um elevado número de diferentes beneficiários na CCT, tendo sido já alcançados alguns resultados. Contudo, a construção prevista de uma instalação de dessalinização de água do mar, que constitui o maior projeto do programa (27,5 milhões de euros), não pôde ser executada, o que representa um retrocesso significativo para o programa. Em termos mais gerais, a sustentabilidade dos projetos é, muitas vezes, posta em causa devido à limitada capacidade administrativa e financeira das autoridades da CCT e aos atrasos, por parte das mesmas, na adoção das "leis" relevantes.

V. Baseando-se nas observações atrás formuladas, o Tribunal apresenta um conjunto de recomendações à Comissão, abrangendo diferentes cenários possíveis com base nos desenvolvimentos do processo de reunificação e no nível da assistência futura por parte da UE:

- se não for alcançado um acordo a curto prazo e for tomada a decisão de disponibilizar à CCT financiamentos adicionais significativos, a Comissão deve tomar diversas medidas para reforçar a sua gestão do programa de assistência (ver ponto 64);

- se for tomada a decisão de não apoiar outro programa de assistência de grande escala, deve ser elaborado um plano de ação para reduzir ou eliminar gradualmente as operações da task force da Comissão (ver ponto 65);

- se forem registados progressos significativos no processo de reunificação, a Comissão deve fazer os primeiros preparativos para o estabelecimento de um programa que permita a todo o país beneficiar do financiamento da União Europeia após a reunificação (ver ponto 66).

INTRODUÇÃO

CONTEXTO

1. Chipre acedeu à independência em 1960. O Tratado de Garantias, assinado nesse mesmo ano pela Grécia, Turquia, Reino Unido e pelos representantes das comunidades cipriota grega e cipriota turca, visou assegurar as disposições fundamentais da constituição e a integridade territorial e soberania de Chipre. Contudo, rapidamente surgiram diferendos sobre a revisão da constituição, o que conduziu a um colapso político em 1963 e a um aumento da violência entre as comunidades. Após a aprovação da Resolução 186 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (ONU), em março de 1964, foi estabelecida a Força de Manutenção da Paz das Nações Unidas em Chipre (UNFICYP), que ainda existe, sendo atualmente composta por aproximadamente 1000 elementos.

2. A atual divisão de facto de Chipre teve origem na intervenção militar que a Turquia levou a cabo na parte norte da ilha, em julho de 1974, após anos de lutas entre as comunidades e um curto golpe militar levado a cabo por fações da Guarda Nacional Cipriota, lideradas por oficiais gregos.

3. Na sequência da intervenção militar turca, o Conselho de Segurança da ONU alargou o mandato da UNFICYP, que inclui atualmente a supervisão do cessar-fogo de facto e a manutenção de uma zona-tampão ao longo da "linha verde" que assinala a divisão entre as partes norte e sul da ilha. Em resultado dos acontecimentos ocorridos em 1974, a vasta maioria dos cipriotas gregos e cipriotas turcos vive separadamente nos respetivos lados da zona-tampão. As questões daí resultantes em matéria de direitos de propriedade têm constituído um dos problemas mais difíceis de resolver no âmbito dos esforços em curso para alcançar um acordo (ver ponto 32).

4. A autoproclamada "República Turca do Norte de Chipre" foi declarada em 15 de novembro de 1983, mas apenas é reconhecida pela Turquia. A Resolução 541 do Conselho de Segurança da ONU, de 18 de novembro de 1983, declara que a tentativa de criar a "República Turca do Norte de Chipre" foi inválida. A ONU reconhece a soberania da República de Chipre de acordo com os termos da sua independência em 1960.

5. Na reunião realizada em Helsínquia em dezembro de 1999, o Conselho Europeu decidiu que um acordo político não constituiria uma condição prévia para a adesão de Chipre à União Europeia (UE), apesar de ter sublinhado que o acordo facilitaria o processo de adesão. Em dezembro de 2002, o Conselho Europeu decidiu em Copenhaga que Chipre seria admitido como novo Estado-Membro da UE, apesar de ter reiterado a sua preferência pela adesão de um Chipre unificado.

6. Contudo, num referendo realizado em abril de 2004, o plano de Kofi Annan para um acordo foi rejeitado por 76% dos cipriotas gregos votantes, enquanto 65% dos cipriotas turcos votantes o aprovaram. Por conseguinte, a República de Chipre aderiu à UE em 1 de maio de 2004 com a ilha ainda dividida de facto. Apesar de, em termos legais, toda a ilha fazer parte da UE, a aplicação do acervo comunitário está suspensa na parte norte, área sobre a qual a República de Chipre não exerce um controlo efetivo. Este contexto representa uma situação política, jurídica e diplomática ímpar.

7. Em setembro de 2008, deu-se início a uma nova ronda de conversações sob a égide da ONU, que continua em curso. O secretário-geral das Nações Unidas e os dirigentes das comunidades cipriota grega e cipriota turca acordaram em reunir-se pela quinta vez em janeiro de 2012.

ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UNIÃO EUROPEIA

8. Após o referendo de 2004, uma semana antes da adesão da República de Chipre à UE, o Conselho (Assuntos Gerais e Relações Externas) solicitou à Comissão que apresentasse uma proposta para um programa de ajuda. Nas suas conclusões, o Conselho declarou o seguinte:

"A comunidade cipriota turca manifestou inequivocamente o desejo de ter um futuro na União Europeia. O Conselho está determinado a pôr termo ao isolamento da comunidade cipriota turca e a facilitar a reunificação de Chipre, estimulando o desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca. O Conselho convidou a Comissão a apresentar propostas globais neste sentido, que deem um destaque especial à integração económica da ilha e à melhoria dos contactos entre as duas comunidades e com a UE [2]."

9. Em 7 de julho de 2004, a Comissão propôs um pacote de dois regulamentos: um relativo a um instrumento de apoio financeiro destinado à promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca e outro relativo às trocas comerciais diretas. Contudo, o acordo de adoção deste pacote por parte do Conselho veio a revelar-se difícil e os dois regulamentos tiveram de ser dissociados [3].

10. O Regulamento do Conselho relativo ao instrumento de apoio financeiro foi finalmente aprovado em 27 de fevereiro de 2006 [4], com uma dotação inicial de 258,8 milhões de euros. De facto, este havia sido o montante recomendado relativamente à comunidade cipriota turca para a execução das políticas da UE em Chipre, caso fosse alcançado um acordo político antes da adesão. Durante o período de 2009 a 2011 foram atribuídas verbas adicionais de menor valor, totalizando 33,5 milhões de euros. A dotação de verbas para os objetivos do instrumento consta do quadro. O anexo I contém uma lista pormenorizada dos projetos financiados para a realização de cada um dos objetivos. Em 30 de setembro de 2011, cerca de 69% do total do montante contratado para o instrumento havia sido pago pela Comissão.

QUADRO

DOTAÇÕES FINANCEIRAS POR OBJETIVO (EM 30 DE SETEMBRO DE 2011)

(Milhões de euros) | Previsto | % do total previsto | Contratado | Pago | % paga do total contratado |

Objetivo 1 Desenvolvimento e restruturação das infraestruturas | 129,25 | 44,2% | 135,02 | 76,49 | 56,6% |

Objetivo 2 Promoção do desenvolvimento social e económico | 84,65 | 29,0% | 64,87 | 49,41 | 76,2% |

Objetivo 3 Promoção da reconciliação, medidas de instauração de um clima de confiança e apoio à sociedade civil | 23,50 | 8,0% | 19,90 | 17,61 | 88,5% |

Objetivo 4 Aproximação entre a comunidade cipriota turca e a UE | 12,50 | 4,3% | 8,62 | 7,49 | 87,0% |

Objetivo 5 [9999] Preparação da comunidade cipriota turca para a introdução e a aplicação do acervo comunitário Fundo de reserva do programa e assistência técnica não afetada | 21,35 | 7,3% | 15,69 | 14,15 | 90,2% |

Subtotal da componente operacional | 271,25 | 92,8% | 244,10 | 165,15 | 67,7% |

Gestão (pessoal e missões), logística | 21,05 | 7,2% | 15,30 | 13,64 | 89,1% |

Total | 292,30 | 100,0% | 259,40 | 178,79 | 68,9% |

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

11. A auditoria pretendeu dar resposta à seguinte questão de cará- ter geral:

"A Comissão está a gerir eficazmente o instrumento da UE de assistência financeira à comunidade cipriota turca?"

Pretendeu-se com esta questão saber se:

a) a Comissão havia sido capaz de elaborar um programa de assistência que refletisse os objetivos do instrumento e havia criado mecanismos adequados para a sua execução;

b) os projetos individuais financiados no âmbito do programa estão a alcançar os resultados pretendidos e se podem ser sustentáveis.

A auditoria não visou avaliar se o programa está a contribuir para o objetivo político do instrumento, a reunificação.

12. A auditoria recolheu materiais para a sua avaliação através da análise de documentos, entrevistas e três visitas de auditoria locais a Chipre, em 2011. Mais especificamente, examinou uma amostra de 34 contratos selecionados de entre nove dos principais projetos, de 24 projetos financiados pelo programa e abrangendo todos os cinco objetivos das políticas do instrumento. Os contratos auditados totalizaram 97,5 milhões de euros, equivalentes a um terço do total das dotações orçamentais para o instrumento (292,3 milhões de euros). O anexo II contém a lista completa dos contratos abrangidos pela auditoria.

OBSERVAÇÕES

A COMISSÃO ENFRENTOU LIMITAÇÕES SIGNIFICATIVAS NA PREPARAÇÃO E EXECUÇÃO DO PROGRAMA

13. A auditoria avaliou se a Comissão havia gerido eficazmente a preparação do programa. Para o efeito, verificou se a Comissão havia estabelecido prioridades e medidas claras, lógicas e atempadas, centradas nos principais objetivos do instrumento e baseadas nas necessidades da CCT. Examinou também se a Comissão, ao preparar as estruturas e os procedimentos específicos para a execução deste programa, havia tido em conta a sua experiência prévia, avaliado diferentes opções possíveis e assegurado que possuía a experiência adequada para executar o programa.

AS INTERVENÇÕES REFLETIRAM OS OBJETIVOS DO PROGRAMA, APESAR DA GRANDE VARIEDADE DOS SETORES ABRANGIDOS, DOS ATRASOS NA ADOÇÃO DO REGULAMENTO E DA AUSÊNCIA DE UMA PERSPETIVA PLURIANUAL

14. Nos termos do artigo 1.o do Regulamento do Conselho, o objetivo global da assistência financiada pelo instrumento consiste em facilitar a reunificação de Chipre. Este objetivo deve ser prosseguido "encorajando o desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca, especialmente a integração económica da ilha, a melhoria de contactos entre as duas Comunidades e com a União Europeia e a preparação para a aplicação do acervo comunitário". O artigo 2.o do regulamento enuncia uma grande variedade de objetivos mais específicos que a assistência deve abranger (ver caixa 1). Esta formulação lata dos objetivos implicou que a assistência teria de financiar uma vasta gama de setores, representando um desafio considerável para a Comissão em matéria de execução, incluindo no que toca à dotação dos recursos humanos necessários. Uma abordagem centrada num número mais limitado de objetivos teria permitido à Comissão direcionar melhor a assistência.

15. Todas as intervenções auditadas contribuíram, a diversos níveis, para a concretização dos objetivos previstos no artigo 2.o. A ênfase colocada nas infraestruturas e no desenvolvimento da CCT destinou-se a assegurar que o nível de desenvolvimento da economia da CCT, quando comparada com a da comunidade cipriota grega, não fosse um obstáculo a um acordo político. Os setores da água, saneamento e desenvolvimento rural beneficiaram das maiores dotações financeiras. Isto constitui um reflexo das necessidades prioritárias, da capa-cidade de absorção dos diversos setores e dos resultados dos estudos de viabilidade específicos que foram realizados (ver tabela e anexo I).

CAIXA 1

OBJETIVOS DO REGULAMENTO (CE) N.o 389/2006 DO CONSELHO

Artigo 1.o

Objetivo global e beneficiários

A Comunidade deve prestar assistência a fim de facilitar a reunificação de Chipre, encorajando o desenvol-vimento económico da comunidade cipriota turca, especialmente a integração económica da ilha, a melhoria de contactos entre as duas comunidades e com a União Europeia e a preparação para a aplicação do acervo comunitário.

Artigo 2.o

Objetivos

A assistência deve ser utilizada para apoiar, designadamente:

a) a promoção do desenvolvimento económico e social, incluindo medidas de restruturação, designadamente em matéria de desenvolvimento rural, desenvolvimento de recursos humanos e desenvolvimen- to regional;

b) o desenvolvimento e a restruturação de infraestruturas, nomeadamente nos domínios da energia e dos transportes, do ambiente, das telecomunicações e do abastecimento de água;

c) a reconciliação, as medidas de instauração de um clima de confiança e o apoio à sociedade civil;

d) a aproximação entre a comunidade cipriota turca e a União, designadamente através de informação sobre a ordem política e jurídica da União Europeia e da promoção dos contactos pessoais e de bolsas de estudo comunitárias;

e) a elaboração de textos jurídicos alinhados pelo acervo comunitário para que os mesmos sejam imediatamente aplicáveis à data de entrada em vigor de uma solução global do problema de Chipre;

f) a preparação para a aplicação do acervo comunitário na perspetiva da retirada da sua suspensão nos termos do artigo 1.o do Protocolo n.o 10 do Ato de Adesão.

16. O objetivo de "promover a reconciliação e instaurar um clima de confiança" representou igualmente uma forma complementar importante de apoiar o objetivo de reunificação sobrejacente. Contudo, o montante efetivamente atribuído pela decisão de financiamento, de dezembro de 2006, foi 35% inferior ao da proposta inicial de julho de 2004. Esta variação foi o reflexo das consultas com os líderes da CCT, que consideraram que os objetivos primários do instrumento consistiriam no desenvolvimento económico e das infraestruturas da CCT.

17. A Comissão, nos projetos desenvolvidos no âmbito dos seus programas de assistência, recorre com muita frequência a medidas de apoio ao reforço das capacidades, com vista a reforçar as administrações nacionais e melhorar a sustentabilidade dos projetos financiados. Contudo, relativamente a este programa, a Comissão dispôs de uma margem de manobra significativamente menor na utilização de abordagens dessa natureza, já que a administração da CCT não é oficialmente reconhecida a nível internacional. Com efeito, e a título de exemplo, a Comissão não tem sido capaz de utilizar contratos de geminação, que constituem o seu instrumento preferencial para o reforço da capacidade nos países que se preparam para adotar o acervo comunitário [5]. Nos casos em que a Comissão recorreu, com vista ao reforço das capacidades, a serviços de assistência técnica de empresas de consultoria, a articulação entre esses serviços de assistência técnica e as autoridades da CCT foi igualmente limitada pelas circunstâncias políticas (ver também o ponto 45).

18. O longo período de tempo necessário para a adoção do Regulamento do Conselho (ver ponto 9) conduziu a que as decisões de financiamento sobre a dotação inicial de 259 milhões de euros tivessem de ser elaboradas e aprovadas em apenas um ano. Em virtude deste facto, não foi possível realizar um conjunto de atividades preparatórias que haviam sido previstas para os anos de 2004 e 2005, e a Comissão teve de financiar a realização de importantes estudos de viabilidade com um orçamento de apenas 2 milhões de euros, disponibilizado ao abrigo de um pacote de assistência especial para a parte norte de Chipre [6]. A urgência sentida durante a fase de preparação do projeto constituiu um dos motivos para o surgimento dos principais problemas que afetaram o projeto da instalação de dessalinização de água (ver pontos 38 a 40).

19. A aprovação tardia também produziu um impacto negativo sobre a elaboração dos contratos de execução dos projetos, em particular dos cadernos de encargos para os concursos, já que em vez de serem concluídos em quatro anos e meio, entre julho de 2004 e dezembro de 2009, tiveram de ser concluídos em três anos, antes do final do prazo de contratação. Esta situação representou um desafio específico para os projetos de infraestruturas no setor da água [ver caixa 2, alínea c)]. Consequentemente, do total de dotações concedidas para os contratos abrangidos pela auditoria, cerca de 62% foram objeto de adjudicação de contratos apenas em 2009, enquanto cerca de 44% não foram objeto de adjudicação de contratos antes de dezembro de 2009, o mês em que terminou o prazo.

20. Devido ao atraso na adoção do regulamento, não foi possível à Comissão retirar vantagens do quadro de programação plurianual para 2004-2006. Além disso, desde 2006 a disponibilização de fundos apenas tem ocorrido esporadicamente e de forma limitada (ver ponto 10).

21. Esta ausência de um quadro de programação plurianual não tem contribuído para a gestão eficaz do programa. Em particular, tem impedido a Comissão de planear e de estabelecer a sequência das suas intervenções para produzir o máximo impacto possível, e de transferir os fundos entre diferentes setores de intervenção de acordo com o respetivo desempenho e com os ensinamentos obtidos. A assistência ao setor das telecomunicações (ver ponto 35) e aos programas de bolsas de estudo (ver ponto 53) são dois domínios onde foram sentidas especiais dificuldades relativamente a este aspeto. A ausência de uma perspetiva plurianual dificulta igualmente a gestão dos recursos humanos (ver ponto 27).

A EFICÁCIA DO GABINETE DE APOIO LOCAL DA COMISSÃO FOI AFETADA POR VÁRIOS FATORES

22. A Comissão deparou-se com grandes dificuldades para encontrar uma estrutura adequada para executar o programa. Nos Estados-Membros, o financiamento pela UE é normalmente executado por intermédio dos organismos nacionais, algo que não foi possível fazer relativamente a este programa, já que a República de Chipre não exerce um controlo efetivo sobre a parte norte de Chipre. Em acréscimo, não foi possível estabelecer uma delegação da UE para executar a assistência, uma vez que as delegações apenas podem ser estabelecidas no exterior da UE e toda a ilha faz, legalmente, parte da UE (ver ponto 6). Inicialmente, o regulamento previa que a assistência seria executada recorrendo à Agência Europeia de Reconstrução (AER), por intermédio da qual a Comissão havia levado a cabo uma grande parte da sua assistência nos Balcãs Ocidentais, desde 2000. Porém, a decisão de encerrar a AER inviabilizou esta opção [7].

23. Confrontada com este desafio, a Comissão recorreu à sua vasta experiência para identificar o melhor dispositivo institucional alternativo. O modelo escolhido consistiu numa task force baseada nos serviços centrais, com um gabinete local de apoio ao programa — o Gabinete de Apoio ao Programa da União Europeia (adiante designado por EUPSO, European Union Programme Support Office) — na parte norte de Chipre. Este modelo foi inspirado pelos gabinetes de assistência técnica instalados pela Comissão na Cisjordânia e teve em consideração os custos e benefícios das diferentes abordagens, bem como o contexto político [8]. A localização do EUPSO na parte norte de Chipre permitiu ao programa de assistência acompanhar a execução mais de perto e responder melhor às necessidades dos beneficiários dos projetos.

24. A Comissão conseguiu estabelecer rapidamente o EUPSO através de um contrato de prestação de serviços assinado em dezembro de 2006 com a GTZ [9]. Esta empresa de prestação de serviços já tinha sido contratada para prestar apoio logístico para assistência técnica na parte norte de Chipre [10].

25. Não obstante, a gestão do programa pelo EUPSO tem sido prejudicada pelo facto de não ter podido ser realizada conforme sucede nas delegações da UE que gerem normalmente programas de assistência da UE. Na ausência de um chefe de delegação, todas as decisões importantes têm de ser re-encaminhadas para os serviços centrais da Comissão. Isto também se aplica aos processos de concurso, contratação e pagamento, uma vez que, ao contrário do que sucede com as delegações da UE, não foram transferidos poderes suficientes para o EUPSO, o que provoca atrasos nas operações. Em acréscimo, na Direção-Geral do Alargamento existem quatro unidades implicadas na autorização de contratos e pagamentos. Uma avaliação do programa realizada em 2009 permitiu igualmente constatar que a natureza centralizada do processo de aprovação resultava na morosidade dos procedimentos de verificação.

26. O EUPSO, ao contrário do que sucede com as delegações da UE, não dispõe de um serviço de imprensa e comunicação, pelo que não pode emitir os seus próprios comunicados de imprensa. Em vez disso, o EUPSO consulta a Representação da CE na República de Chipre, situada na parte de Nicósia sobre a qual a República de Chipre exerce um controlo efetivo, relativamente a todos os materiais produzidos para publicação pelos projetos da UE. Apesar de este mecanismo poder trazer benefícios, atendendo ao contexto sensível em termos políticos, não existe um acordo operacional detalhado sobre os procedimentos a seguir para realizar essas consultas, tendo-se verificado atrasos de até dois meses no despacho de documentos pela Representação da CE (ver igualmente o ponto 55).

27. Outra dificuldade enfrentada pelo EUPSO consiste no facto de, nos termos do Estatuto dos Funcionários da União Europeia [11], os agentes contratuais afetos aos serviços centrais apenas poderem ser contratados pelo prazo máximo de três anos. Isto contrasta com o prazo contratual de cinco anos, por vezes com possibilidade de renovação, dos agentes contratuais das delegações. Em resultado da menor duração deste prazo contratual, a task force perdeu membros do pessoal com capacidades e experiência, mesmo antes da conclusão dos projetos que geriam. Além disso, o EUPSO sente atualmente dificuldades em captar pessoal com o perfil adequado para as substituições, já que a Comissão apenas pode oferecer contratos de um ano, devido às incertezas sobre o futuro financiamento do instrumento (ver igualmente ponto 20).

OS PROCEDIMENTOS DE EXECUÇÃO DO PROGRAMA NEM SEMPRE FORAM EFICAZES

28. A Comissão tomou medidas apropriadas para avaliar os métodos de execução mais adequados para os projetos individuais. Uma vez que não pode celebrar acordos de financiamento com as autoridades da CCT, dado que as mesmas não são oficialmente reconhecidas pela comunidade internacional, a Comissão tem, em regra, executado a assistência mediante a celebração direta de contratos e agindo como a única entidade adjudicante. Em acréscimo, a Comissão geriu algumas intervenções em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), abordagem que se revelou ser adequada para o lançamento da assistência da UE, já que lhe permitiu basear-se nas atividades anteriormente desenvolvidas pela ONU. Não obstante, antes de financiar novas intervenções da UE através da ONU, é necessário analisar se estas vantagens iniciais ainda se aplicam, atendendo à experiência que a Comissão entretanto adquiriu.

29. Em termos gerais, os mecanismos de acompanhamento desenvolvidos pela Comissão têm sido adequados. Os responsáveis e chefes de serviço do EUPSO deram seguimento ao trabalho realizado pela Comissão e aplicaram medidas corretivas aos parceiros e aos prestadores de serviços no âmbito dos projetos abrangidos pela auditoria. Quando necessário, o EUPSO foi apoiado por unidades de gestão do programa e por especialistas em assistência técnica. Porém, a sua cooperação na área do acompanhamento de projetos executados em gestão conjunta com o PNUD causou problemas. A auditoria encontrou fragilidades significativas nos acordos de contribuição celebrados com o PNUD para as infraestruturas locais e urbanas, para o Comité Conjunto para as Pessoas Desaparecidas e para as operações de desminagem, cujos indicadores de desempenho não foram, por várias vezes, adequados, nem comunicados de forma consistente.

30. Desde o início, a Comissão reconheceu que a prestação de assistência à CCT envolvia riscos financeiros e operacionais consideráveis. Uma avaliação realizada em 2009 identificou, para cada um dos objetivos do instrumento, os riscos mais significativos para a relevância, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade do programa.

31. Esta avaliação proporcionou uma base sólida para a gestão do risco e a implementação de uma estratégia de garantia por parte da task force. A Comissão adotou várias medidas para atenuar a necessidade de introduzir controlos corretivos e para reduzir a exposição a exigências ou a sanções adicionais pelas partes contratantes. Continua a existir um risco no que respeita ao período posterior à realização do projeto, relacionado com a forma como as responsabilidades inerentes à titularidade e à exploração dos investimentos em infraestruturas são transferidas para beneficiários que não estão oficialmen- te reconhecidos [12].

32. Em particular, um dos riscos diz respeito ao facto de cerca de 78% dos terrenos privados da parte norte de Chipre pertencerem por lei a cipriotas gregos [13], cujo consentimento foi necessário obter para a realização de investimentos em infraestruturas nos seus terrenos. A Comissão estabeleceu procedimentos para verificar a titularidade dos terrenos em cooperação com o Departamento de Terras e Agrimensura da República de Chipre. Apesar de, numa fase inicial, este processo ter colocado desafios de natureza jurídica e ter sido objeto de atrasos significativos, os tempos de processamento têm, desde então, sofrido reduções.

33. A Comissão, apesar de ter envidado esforços consideráveis, não geriu eficazmente os riscos de execução do contrato de 27,5 milhões de euros para a construção de uma instalação de dessalinização de água do mar em Sirianokhori/Kumköy (ver caixa 2).

CAIXA 2

GESTÃO DOS RISCOS DE EXECUÇÃO

Construção de uma instalação de dessalinização de água do mar

a) A Comissão sabia que, caso uma empresa com trabalhadores cipriotas gregos vencesse um concurso ao abrigo do programa de assistência, existia o risco de esses trabalhadores sentirem dificuldades na execução do contrato devido à possível imposição de restrições aos seus direitos de acesso à parte norte de Chipre. Este risco concretizou-se em relação ao maior contrato a financiar ao abrigo do programa, a instalação de dessalinização de água do mar de Sirianokhori/Kumköy.

b) No anúncio do concurso para o contrato de empreitada relativo à instalação de dessalinização de água do mar, refere-se que o proponente tem de apresentar uma garantia de execução relativa à conclusão do contrato, no montante de 10% do valor do contrato, o mais tardar 30 dias após receber o contrato assinado, sob pena de este ser nulo. Porém, o empreiteiro nunca apresentou tal garantia. De acordo com o anúncio do concurso, a Comissão deveria, nesse caso, ter rescindido o contrato já em 17 de janeiro de 2010, em cujo caso os 27,5 milhões de euros teriam sido desafetados.

c) Ao contratar a obra no último momento possível (o prazo para a contratação terminou em 18 de dezembro de 2009), a Comissão perdeu igualmente a oportunidade de adjudicar o contrato a outro proponente. O anúncio do concurso prevê que "se o proponente escolhido não apresentar uma garantia dessa natureza neste prazo, o contrato será nulo, podendo ser elaborado e enviado um novo contrato ao proponente que tiver apresentado a proposta seguinte mais baixa que estiver conforme". Uma vez que o prazo para a contratação já havia terminado, esta já não era uma opção viável.

d) A Comissão apenas deu início ao diálogo a alto nível com os dirigentes políticos da CCT em junho de 2010, sete meses após o contrato ter sido assinado, em dezembro de 2009. Apesar de o dirigente da CCT ter respondido em 17 de junho de 2010, manifestando o seu compromisso político em relação ao projeto, as restrições ao acesso apenas foram parcialmente removidas em agosto de 2010. Se a Comissão tivesse iniciado o diálogo já em dezembro de 2009, teria tido mais tempo para abordar a questão do acesso.

e) Como medida atenuadora, a Comissão introduziu uma adenda ao contrato em junho de 2010, que lhe permitiria legalmente fazer cessar o contrato sem incorrer em penalidades caso não conseguisse obter garantias por parte do beneficiário relativamente aos direitos de acesso do empreiteiro. Consequentemente, a Comissão rescindiu o contrato em 22 de dezembro de 2011.

SUSTENTABILIDADE DOS PROJETOS EM RISCO APESAR DE TEREM SIDO OBTIDOS ALGUNS RESULTADOS

34. O Tribunal auditou uma amostra de contratos (ver ponto 12 e anexo II) abrangendo os cinco objetivos do instrumento, com vista a determinar se os mesmos estavam a alcançar as prestações e os resultados pretendidos e se os resultados alcançados podem ser sustentáveis.

OBJETIVO 1: DESENVOLVIMENTO E RESTRUTURAÇÃO DAS INFRAESTRUTURAS

SETOR DAS TELECOMUNICAÇÕES

35. O objetivo do apoio por parte da UE ao desenvolvimento e à restruturação das infraestruturas de telecomunicações consiste em harmonizar o setor das telecomunicações da parte norte de Chipre com as normas da UE, de acordo com o acervo comunitário. O apoio destina-se a proporcionar uma rede onde todos possam ter acesso a serviços de telecomunicações modernos, e que possa ser facilmente interligada com a rede de telecomunicações nas áreas que se encontram sob o controlo efetivo do Governo da República de Chipre. Apesar do atraso, a maioria do equipamento havia sido entregue até 30 de janeiro de 2011. O correspondente contrato de assistência técnica estava a sofrer atrasos significativos, principalmente porque as "leis e regulamentos" da CCT não haviam sido adotados de acordo com o calendário previsto.

36. Relativamente aos outros setores (ver a seguir), na ausência de acordos de financiamento, a Comissão executou o programa sem a obrigação, por parte do beneficiário, de executar as reformas necessárias antes da assinatura de contratos para o fornecimento de equipamento. Por conseguinte, existe o risco de não serem implementadas reformas setoriais, apesar do investimento considerável do programa em equipamento. Os anúncios iniciais efetuados por parte dos dirigentes da CCT sobre a restruturação do setor foram recebidos com ações de greve e manifestações por parte dos trabalhadores do "Serviço de Telecomunicações da CCT".

37. Com base na experiência adquirida na introdução de reformas no setor das telecomunicações em outros países, incluindo em Estados-Membros da UE, pode igualmente questionar-se se 18 meses foi um prazo realista para este projeto. Além disso, a sustentabilidade financeira do "Serviço de Telecomunicações da CCT" enquanto prestador de serviços é prejudicada pelo facto de as suas finanças serem geridas pela administração central da CCT.

SETOR DA ÁGUA

38. A construção da instalação de dessalinização de água do mar em Sirianokhori/Kumköy constitui não só o principal projeto no setor da água, mas também a maior intervenção financiada pelo instrumento, ascendendo a aproximadamente 10% de todos os fundos adjudicados. Estava previsto que a instalação fornecesse 23000 m3 de água potável por dia, satisfazendo as necessidades de cerca de 100000 pessoas. A conceção da instalação sofreu alterações consideráveis durante o processo de elaboração do projeto. A proposta original implicava a construção de uma instalação para tratar águas subterrâneas salobras, mas esta solução foi abandonada devido a preocupações sobre o cumprimento da Diretiva-Quadro Água.

39. Apesar da sua importância, registaram-se poucos progressos na execução do contrato, principalmente devido ao facto de as forças armadas turcas terem negado o acesso ao estaleiro aos trabalhadores cipriotas gregos de um dos empreiteiros do consórcio e de a questão da garantia de execução não ter sido resolvida (ver caixa 2). Nos termos do contrato, a Comissão, enquanto entidade adjudicante, é responsável por disponibilizar o acesso ao estaleiro, mas, na prática, não é ela quem controla a situação.

40. A não execução deste projeto representa um retrocesso significativo para o programa global de assistência. O abastecimento de água está a tornar-se um problema cada vez mais grave para a ilha, após uma redução de 40% nas médias pluviométricas anuais nos últimos 30 anos. Além disso, uma vez que um dos objetivos do projeto consistia em pôr termo à utilização ecologicamente insustentável de reservas de águas subterrâneas, o cancelamento do projeto implica que esta questão ambiental grave não será tratada. O aquífero está a sofrer uma crescente ameaça de intrusão salina devido à bombagem excessiva e à poluição provocada pelas atividades humanas e agrícolas.

41. Dois outros projetos, de menor dimensão, relativos a infraestruturas de água tiveram mais êxito:

a) um contrato financiado pela UE, que representa 50% de um projeto mais vasto para renovar a rede de distribuição de água em Nicósia, renovou 87km da rede no norte de Nicósia. Contudo, a Comissão não estabeleceu qualquer indicador para avaliar a eficácia do projeto em termos, por exemplo, da redução do número de fugas ou dos custos anuais com reparações;

b) a construção da nova estação de tratamento de águas residuais (ETAR) de Mia Milia/Haspolat visa modernizar o tratamento das águas residuais em toda a Nicósia e zonas circundantes. Devido à atual organização, que conta com a participação de ambas as comunidades, o projeto apoia igualmente a reconciliação e a instauração de um clima de confiança. O contrato com o construtor da ETAR prevê que o mesmo mantenha e opere a estação pelo prazo de dez anos após a entrega, com vista a assegurar a satisfação das necessidades em matéria de capacidade. Contudo, a "entidade comum" a constituir pelas duas comunidades para gerir e supervisionar este contrato ainda não foi criada, o que constitui um risco para a sustentabilidade do projeto.

42. O equipamento para a amostragem de água, análise e gestão de informações laboratoriais também foi financiado, com vista a aumentar a capacidade de realização de análises à qualidade de água por parte de todos os serviços de água potável e águas residuais na parte norte de Chipre, em conformidade com as diretivas aplicáveis da UE. Apesar de todo o equipamento ter sido fornecido conforme previsto, não existem certezas quanto à futura realização dos objetivos do projeto, já que o laboratório não está atualmente a funcionar de acordo com as normas da UE. Apesar de, nos termos de um contrato de apoio ao reforço das capacidades, terem sido previstas ações de formação adicionais para o pessoal do beneficiário, com vista a permitir assegurar a utilização continuada do equipamento fornecido, não resultou claro, à data da auditoria, quando esta formação seria ministrada, e se seriam atribuídos os recursos humanos necessários.

OBJETIVO 2: PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÓMICO

SETOR DO DESENVOLVIMENTO RURAL

43. No setor do desenvolvimento rural, os resultados previstos incluíram a elaboração de um plano de desenvolvimento rural, o aumento da capacidade administrativa para programar e executar uma política harmonizada com a UE, a execução de contratos de subvenção para investimentos nas explorações agrícolas e a diversificação das explorações agrícolas em consonância com estas novas políticas e a melhoria das condições das aldeias.

44. Foi estabelecido um plano de desenvolvimento rural e estratégias de desenvolvimento local do tipo utilizado no programa Leader da UE. Mais de 200 empresários ou agricultores individuais beneficiaram de uma subvenção destinada a permitir-lhes modernizar os seus meios de exploração e aproximar-se das normas da UE. Além disso, foram concedidas cerca de 40 subvenções para o desenvolvimento da comunidade a organizações não-governamentais (ONG) e organismos locais. Os beneficiários das subvenções receberam, durante a elaboração e execução dos seus projetos, assistência técnica financiada pela Comissão e, através do regime de subvenção, adquiriram conhecimentos sobre métodos modernos no domínio da contabilidade, aquisições e controlo.

45. Não obstante, a capacidade das administrações locais e dos beneficiários finais continua a necessitar de reforço. A transferência de conhecimentos efetuada através da assistência técnica prestada às autoridades da CCT responsáveis pelo desenvolvimento rural foi prejudicada pelo facto de, devido à situação política, a assistência técnica não funcionar nos gabinetes das autoridades da CCT. Paralelamente, a apropriação do novo Plano de Desenvolvimento Rural e, em particular, das estratégias de desenvolvimento local a utilizar pelos Estados-Membros no âmbito do novo programa Leader da UE, é ainda ténue. Por conseguinte, é pouco provável que, nos próximos anos, a sustentabilidade venha a ser alcançada sem assistência adicional. Apesar de estarem a ser desenvolvidas novas intervenções por parte da UE, estas enfrentam agora a concorrência do financiamento turco no setor, sendo que a coordenação direta com a Turquia não é possível atendendo às circunstâncias atuais.

INFRAESTRUTURAS LOCAIS E URBANAS

46. O apoio da UE à modernização das infraestruturas locais e urbanas tem por objetivo ajudar a revitalizar a parte norte de Chipre, incluindo através da abertura de novos pontos de passagem na Linha Verde. Foram financiadas aproximadamente 40 intervenções individuais através do PNUD, nas duas fases do programa, algumas delas de elevada notoriedade e com impacto significativo, tais como a abertura de dois pontos de passagem principais (Rua Ledra em Nicósia e Kato Pyrgos e Karavostasi — igualmente conhecido por Limnitis/Yeşilırmak) e o restauro do Bedestan, um dos principais locais turísticos e do património cultural do norte de Nicósia (ver caixa 3). A maioria das medidas individuais sofreu atrasos, apesar de, em muitos casos, estes se deverem a dificuldades políticas e a problemas relacionados com a verificação dos direitos de propriedade, que estão, em larga medida, fora da esfera de ação da Comissão e do PNUD.

47. A sustentabilidade das intervenções é potencialmente prejudicada pela participação limitada por parte da comunidade cipriota turca. Não existe qualquer mecanismo formal a nível do projeto que conte com a representação da CCT, incluindo no comité de gestão do projeto. Ao nível das intervenções, apesar de o PNUD ter atuado em estreita colaboração com os órgãos locais a nível municipal, com vista a implicá-los na gestão do projeto, o PNUD continua a ser o único contratante, o que significa que estas administrações locais não adquiriram experiência como entidades adjudicantes. A questão da sustentabilidade não é abordada de forma explícita nos relatórios do PNUD, à exceção do projeto do Bedestan (ver caixa 3).

CAIXA 3

RESULTADOS: MODERNIZAÇÃO DAS INFRAESTRUTURAS LOCAIS E URBANAS

Abertura de pontos de passagem

Nos termos do artigo 2.o do Regulamento da Linha Verde, a faixa de separação só pode ser atravessada em pontos de passagem autorizados pelas autoridades competentes da República de Chipre. Atualmente existem sete pontos de passagem dessa natureza, dois dos quais, situados na Rua Ledra e em Kato Pyrgos e Karavostasi (igualmente conhecido por Limnitis/Yeşilırmak), foram abertos no âmbito do projeto em abril de 2008 e outubro de 2010, respetivamente.

A abertura de novos pontos de passagem favorece os contactos entre as duas comunidades e promove a compreensão mútua. Durante os últimos oito meses do período abrangido pelo relatório, registou-se um total de 1,6 milhões de passagens: 26% por cipriotas gregos, a partir de áreas controladas pelo Governo para a parte norte de Chipre, 46% por cipriotas turcos, a partir da parte norte de Chipre para as áreas controladas pelo Governo, e 28% por cidadãos da UE, excluindo cipriotas e cidadãos de países não pertencentes à UE [14].

Restauro do Bedestan

O Bedestan foi inicialmente construído como uma igreja bizantina, mas, no século XVI, foi transformado num mercado fechado. Na década de 1930, o edifício caiu em desuso. Quando se iniciou o projeto financiado pela UE, o Bedestan estava em deplorável estado de conservação, com um telhado desabado e muitos outros danos estruturais. As obras foram concluídas em duas fases: obras estruturais entre 2004 e 2006, e obras de conservação e restauro entre 2005 e 2009.

Em novembro de 2009, o Bedestan foi reaberto ao público como centro cultural, tendo a cerimónia de inauguração sido presenciada por representantes de ambas as comunidades. O projeto recebeu o prémio Europa Nostra da União Europeia, para a conservação do património cultural, na categoria de investigação.

OBJETIVO 3: PROMOÇÃO DA RECONCILIAÇÃO, MEDIDAS DE INSTAURAÇÃO DE UM CLIMA DE CONFIANÇA E APOIO À SOCIEDADE CIVIL

48. Foi prestado apoio ao Comité Conjunto para as Pessoas Desaparecidas para tentar colocar um ponto final neste doloroso capítulo da história de Chipre e, deste modo, contribuir para o processo de reconciliação entre as comunidades cipriota grega e cipriota turca. Durante o período abrangido pelo primeiro acordo no valor de 1,5 milhões de euros (de março de 2007 a maio de 2009), foram identificados e devolvidos às suas famílias os restos mortais de 155 de entre um número de pessoas desaparecidas estimado em 1958. O financiamento das futuras atividades continuará a depender da disponibilidade de fundos de doadores, dos quais a UE é a mais importante. Nesta fase não foi formulado um objetivo final claro nem uma estratégia de saída para o apoio ao Comité Conjunto para as Pessoas Desaparecidas.

49. A Comissão utilizou igualmente o instrumento para financiar seminários organizados pela Academia de Estudos Políticos do Conselho da Europa, com vista a proporcionar aos participantes cipriotas turcos e cipriotas gregos melhores conhecimentos sobre alguns dos desafios comuns que a ilha irá enfrentar no futuro. Estes seminários contribuíram para melhorar a integração dos dirigentes cipriotas turcos, apesar de, por vezes, não terem contado com uma participação significativa. A Comissão não tomou qualquer medida específica para assegurar a sustentabilidade do "Fórum Europeu para Chipre", uma rede de antigos alunos para os participantes nestes seminários.

50. Foram lançados os programas "Sociedade Civil em Ação" e "Equipa de Apoio à Sociedade Civil", visando reforçar as organizações da sociedade civil e o desenvolvimento de uma cultura de sociedade civil na CCT. Ambos os programas conseguiram desenvolver capacidades, mas é necessário mais apoio para reforçar a capacidade de gestão operacional e financeira das organizações da sociedade civil ciprio- ta turca.

51. A assistência da UE contribuiu de forma importante para a desminagem em Chipre. Já foi efetuada a desminagem de quase todos os campos de minas da zona-tampão e, desde 2007, a UE contribuiu com 6,5 milhões de um total de 9 milhões de euros investidos neste esforço. Entre os benefícios da desminagem destacam-se o favorecimento do comércio e dos movimentos da população em resultado da abertura de novos pontos de passagem (ver caixa 3), para além de ter ajudado a instaurar um clima de confiança através da cooperação entre as forças armadas turcas e da República de Chipre durante o processo de desminagem.

OBJETIVO 4: APROXIMAÇÃO ENTRE A COMUNIDADE CIPRIOTA TURCA E A UNIÃO EUROPEIA

52. O programa de bolsas de estudo da UE constitui um dos domínios da assistência da UE que são mais conhecidos e apreciados pela CCT. Este programa desempenhou um papel importante na redução do isolamento da CCT, permitindo a 400 estudantes e professores viver e estudar em outro Estado-Membro durante um ano [15].

53. Contudo, a eficácia e a sustentabilidade do programa são prejudicados pela ausência de uma perspetiva plurianual. Os prazos dos convites para a apresentação de propostas são determinados não pelas necessidades operacionais, mas sim pelo momento em que são tomadas as decisões de financiamento da Comissão. O facto de não existir qualquer garantia de que o programa continue de um ano para o outro implica que os potenciais candidatos não podem fazer planos (principalmente aqueles que não podem considerar a hipótese de viver um ano no estrangeiro sem uma bolsa).

54. Não é possível avaliar em que medida foi cumprido o objetivo global do projeto, uma vez que ainda não foi realizado um inquérito posterior aos beneficiários. A celebração de contratos referentes ao último convite à apresentação de propostas relativo ao ano letivo de 2011/2012 sofreu atrasos graves, principalmente devido a uma escassez temporária de pessoal no EUPSO (ver ponto 27). A Comissão não conseguiu assinar qualquer contrato antes do final de agosto de 2011, quase no início do ano letivo.

55. O projeto de informação sobre a ordem política e jurídica da União Europeia ("InfoPoint") visa aproximar a CCT da UE através do desenvolvimento de atividades ligadas à informação e da melhoria da compreensão sobre a UE e sobre os esforços tendentes a um acordo e à reunificação. O projeto já alcançou alguns resultados significativos, incluindo a criação do gabinete "InfoPoint" de acesso aberto e de um sítio internet [16] em inglês e turco. Não obstante, a existência de opiniões divergentes entre a representação da CE em Nicósia e a task force relativamente a diversas questões no quadro do comité de gestão do projeto conduziu ao adiamento de decisões e, por conseguinte, a atrasos na execução. Assim, por exemplo, o lançamento do sítio internet do projeto foi adiado por 16 meses devido a esses problemas.

OBJETIVO 5: PREPARAÇÃO PARA A APLICAÇÃO DO ACERVO COMUNITÁRIO

56. A Comissão financiou igualmente projetos que visaram a preparação para a aplicação do acervo comunitário. O Tribunal examinou um dos maiores projetos desta natureza, relativo ao controlo da qualidade do ar. Apesar dos problemas encontrados (ver caixa 4), que também ilustram os desafios enfrentados por outros projetos, foram cumpridos os objetivos em matéria de assistência técnica e equipamentos.

57. A inclusão de 12 meses de "serviço pós-venda" no contrato de fornecimento constituiu um esforço, por parte da Comissão, em assegurar a sustentabilidade do projeto. A decisão por parte das autoridades locais de contratar o prestador de serviços de assistência técnica para a prestação continuada de serviços de apoio operacional e de manutenção representa igualmente uma tentativa de assegurar a sustentabilidade. Foi aprovada uma nova "lei ambiental" que cumpre a legislação da UE, e o beneficiário da CCT desenvolveu um documento de reflexão que estabelece as implicações da aplicação da "lei" em matéria de orçamento e pessoal. Não obstante, a sustentabilidade global está em risco devido às graves limitações orçamentais enfrentadas pelo "Departamento de Proteção Ambiental" da CCT.

CAIXA 4

PROBLEMAS DE EXECUÇÃO DO PROJETO DE CONTROLO DA QUALIDADE DO AR

O relatório final dos responsáveis pela assistência técnica do projeto de controlo da qualidade do ar salientou os seguintes problemas de execução, que constituem um risco para os resultados do projeto e para a sua sustentabilidade:

a) o início do projeto foi adiado por quatro meses após a assinatura do contrato, enquanto se aguardava a instalação de quatro novas estações de controlo da qualidade do ar nos termos do primeiro de dois contratos de fornecimento;

b) simultaneamente, dois outros projetos de assistência técnica financiados pela UE estavam a trabalhar com o "Departamento de Proteção Ambiental" (DPE), o que obrigou a uma colaboração estreita para evitar que quatro especialistas estivessem simultaneamente a tentar trabalhar com apenas dois membros do pessoal do "DPE". Contudo, esta situação acabou por ocorrer durante algumas semanas;

c) a formação contou com a participação de menos indivíduos do que estava previsto, devido às limitações do orçamento do "DPE".

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES

58. A Comissão conseguiu desenvolver um programa em que os objetivos do instrumento tiveram expressão nas intervenções financiadas e em que foram, em larga medida, desenvolvidos mecanismos de execução adequados. O programa já alcançou alguns resultados positivos, mas a sua sustentabilidade está, em grande parte dos casos, em dúvida, em particular devido à incerteza sobre o futuro financiamento por parte da UE.

59. A Comissão teve de gerir o contexto político difícil e os desafios colocados pela formulação lata dos objetivos do regulamento, pela sua adoção tardia e pela incerteza em matéria de calendário. Apesar disso, conseguiu desenvolver um programa que aborda e estabelece prioridades adequadas em relação a todos os setores referidos nos objetivos do regulamento. A Comissão também conseguiu, apesar das significativas limitações com que se viu confrontada, estabelecer rapidamente um gabinete de gestão do programa na parte norte de Chipre e utilizar métodos de execução e tomar medidas de atenuação dos riscos que revelaram ser, em larga medida, adequados. As principais fragilidades da gestão do programa resultaram do facto de não terem sido transferidos poderes suficientes ao gabinete de apoio local, ao contrário do que sucede com as delegações da UE, e de os contratos com o pessoal terem prazos demasiado curtos para lhes permitir gerir os projetos financiados desde o início até ao fim. Além disso, o acompanhamento no âmbito da gestão conjunta com a ONU não foi suficiente.

60. O programa prestou assistência a um elevado número de diferentes beneficiários em toda a CCT, incluindo agricultores, estudantes e aqueles que utilizam os novos pontos de passagem, tendo sido já alcançados alguns resultados importantes. Contudo, não foi possível executar o maior projeto do programa: a construção de uma instalação de dessalinização de água do mar (27,5 milhões de euros). Tal representa um retrocesso significativo para o programa e pode ter igualmente consequências graves em matéria de ambiente. Em termos mais gerais, existem muitas vezes dúvidas sobre a sustentabilidade dos projetos devido às limitações existentes em matéria de capacidade administrativa, à adoção tardia das "leis e regulamentos" relevantes e às incertezas do futuro financiamento por parte das autoridades da CCT.

61. À data da auditoria ainda havia incertezas sobre se seriam disponibilizados fundos adicionais para o programa de assistência da UE. Esta incerteza dificulta ainda mais a gestão do programa, e produz um impacto negativo sobre a sua eficácia e sustentabilidade.

62. Apesar dos esforços envidados pela UE no desenvolvimento e execução da assistência à CCT, o objetivo último do instrumento, ou seja, a reunificação de Chipre, apenas pode ser alcançado se as duas comunidades implicadas demonstrarem vontade política nesse sentido.

RECOMENDAÇÕES

63. As recomendações específicas sobre a gestão, por parte da Comissão, da assistência da UE à comunidade cipriota turca dependem necessariamente dos desenvolvimentos das negociações sobre a reunificação e da política da UE a este respeito. As recomendações procuram ter em conta os diferentes cenários possíveis.

64. Na atual situação, em que não foi alcançado um acordo sobre a reunificação de Chipre, e caso se decida proceder a um novo programa de assistência da UE, a Comissão deve implementar as seguintes medidas:

a) desenvolver um mecanismo com uma perspetiva plurianual, com vista a melhorar o planeamento, a execução e a sustentabilidade;

b) identificar formas de assegurar uma flexibilidade adequada na duração dos contratos com o pessoal que integra a task force;

c) transferir poderes de gestão dos serviços centrais da Comissão para o EUPSO, nos casos em que tal aumente a eficiência do programa;

d) desenvolver procedimentos formais para assegurar uma melhor coordenação entre a Representação da CE em Nicósia e a task force, com vista a facilitar a disponibilização das informações do EUPSO e sobre os projetos ao público;

e) definir melhor os futuros acordos de contribuição com as organizações parceiras, nomeadamente o PNUD, de modo a assegurar a elaboração de relatórios financeiros e operacionais adequados, incluindo indicadores de desempenho mais relevantes e atualizados;

f) ter em consideração não apenas os novos projetos, mas também a necessidade de ajudar a assegurar a sustentabilidade dos projetos em curso quando da decisão sobre a afetação de futuros fundos;

g) dar especial prioridade à elaboração exaustiva de um novo projeto para resolver a questão essencial das limitações no abastecimento de água;

h) exigir aos beneficiários da CCT que desenvolvam o quadro legal, os recursos humanos e financeiros e as reformas no setor da gestão financeira e administração pública que forem necessários para apoiar a execução eficaz e sustentável dos mecanismos de assistência.

65. Se for tomada a decisão de não apoiar outro programa de assistência da UE de grande escala, deve ser elaborado um plano de ação para reduzir ou eliminar gradualmente as operações da task force.

66. Para se preparar para um cenário em que um acordo político conduza ao final da divisão de facto da ilha, a Comissão deve desenvolver uma proposta para o estabelecimento de um programa que permita a todo o país beneficiar do financiamento da UE após a reunificação.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 de março de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] A expressão "parte norte de Chipre" constitui um termo geográfico utilizado para designar as áreas da República de Chipre onde o Governo da República não exerce um controlo efetivo.

[2] Conclusões do Conselho sobre Chipre, DG E I 8907/04. Bruxelas: Conselho da União Europeia, 27 de abril de 2004.

[3] Não se registaram progressos para a adoção do regulamento relativo às trocas comerciais diretas. O movimento de pessoas, bens e serviços da parte norte para a parte sul de Chipre é regulado pelo "Regulamento da Linha Verde", que entrou em vigor em 1 de maio de 2004 [Regulamento (CE) n.o 866/2004 do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo a um regime de acordo com o artigo 2.o do Protocolo n.o 10 ao Ato de Adesão (JO L161 de 30.4.2004, p. 128)].

[4] Regulamento (CE) n.o 389/2006 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2006, que estabelece um instrumento de apoio financeiro para a promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca e que altera o Regulamento (CE) n.o 2667/2000, relativo à Agência Europeia de Reconstrução (JO L 65 de 7.3.2006, p. 5).

[9999] O objetivo 5 inclui um fundo de reserva do programa e assistência técnica não afetada, aos quais foram atribuídos 1,74 milhões de euros.

[5] Os contratos de geminação implicam a colaboração entre as administrações de Estados-Membros e funcionários públicos nos países beneficiários, com vista à transmissão de conhecimentos técnicos.

[6] Ver nota de rodapé 1.

[7] Regulamento (CE) n.o 1756/2006 do Conselho, de 28 de novembro de 2006, que altera o Regulamento (CE) n.o 2667/2000 relativo à Agência Europeia de Reconstrução (JO L 332 de 30.11.2006, p. 18). Num relatório ao Conselho e ao Parlamento, de dezembro de 2005, a Comissão propôs pôr termo às atividades da Agência Europeia de Reconstrução, tendo, porém, prorrogado o seu mandato até 31 de dezembro de 2008.

[8] A task force é liderada por um chefe de Unidade na Direção-Geral do Alargamento da Comissão. O EUPSO é dirigido por um "programme officer" (responsável pelo programa) que reporta a este chefe da Unidade. A task force é composta por 8 funcionários e 26 agentes contratuais, dos quais 2 e 20, respetivamente, trabalham numa missão de longo prazo no EUPSO. São assistidos por 12 elementos do pessoal de apoio da GTZ (ver ponto 24).

[9] A GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) alterou a sua designação para GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) em 1 de janeiro de 2011. Trata-se de uma empresa de prestação de serviços privada, mas que reúne a experiência de agências governamentais alemãs.

[10] Para o Instrumento de Assistência Técnica e de Intercâmbio de Informações da UE (TAIEX). O TAIEX presta assistência e fornece conhecimentos técnicos públicos de curto prazo, ajudando os utilizadores a compreender e redigir legislação conforme à UE. Em termos organizativos, integra a Direção-Geral do Alargamento, estando situado fisicamente nos serviços centrais da Comissão. O TAIEX presta apoio à CCT na introdução e aplicação do acervo comunitário através de uma reserva para a prestação de assistência técnica no montante de 13,7 milhões de euros, financiada pelo instrumento (ver anexo I).

[11] Estatuto dos Funcionários e Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia.

[12] Observação formulada pela estrutura de auditoria interna da Direção-Geral do Alargamento.

[13] COM(2007) 536 final, de 18 de setembro de 2007: comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório Anual 2006-2007 sobre a execução da assistência comunitária ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 389/2006 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2006, que estabelece um instrumento de apoio financeiro para a promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca.

[14] COM(2011) 284 final, de 30 de maio de 2011: Sétimo relatório anual sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.o 866/2004 do Conselho, de 29 de abril de 2004, e a situação resultante dessa aplicação abrangendo o período entre 1 de maio e dezembro de 2010.

[15] Este valor corresponde a aproximadamente uma de entre cada 450 pessoas que vivem na parte norte de Chipre.

[16] Ver European Union Infopoint Nicosia, em, http://www.abbilgi.eu.

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ANEXO I

RELAÇÃO DE TODOS OS PROJETOS INDIVIDUAIS/PROGRAMAS SETORIAIS EM 30 DE SETEMBRO DE 2011

Objetivos e projetos | Previsto (euros) [9999] | Contratado (euros) | Pago (euros) | Pago / contr. (%) |

Objetivo 1: Desenvolvimento e restruturação das infraestruturas

Subobjetivo 1 — Proteção do ambiente

Projeto 1.1. — Programa setorial de melhoria da qualidade e da gestão dos serviços de abastecimento de água e de saneamento | 71400000 | 83852225 | 40619611 | 48% |

Projeto 1.2. — Apoio à comunidade cipriota turca no que diz respeito à gestão e proteção dos potenciais sítios da rede "Natura 2000" na parte norte de Chipre | 5000000 | 5176480 | 3855268 | 74% |

Projeto 1.3. — Programa para o setor dos resíduos sólidos na comunidade cipriota turca | 21200000 | 19367570 | 10750517 | 56% |

Projeto 1.4. — Estudo de viabilidade para a reabilitação da região mineira de Lefke | 900000 | 906500 | 906500 | 100% |

Subobjetivo 2 — Melhoria da gestão do setor da energia

Projeto 1.5. — Modernização da gestão do setor da energia | 5000000 | 6035972 | 5841195 | 97% |

Projeto 1.6. — Desenvolvimento e restruturação das infraestruturas energéticas - Parte II | 8750000 | 5341486 | 5135356 | 96% |

Subobjetivo 3 — Melhoria da segurança rodoviária

Projeto 1.7. — Melhoria da segurança rodoviária | 3000000 | 2724511 | 2266958 | 83% |

Subobjetivo 4 — Telecomunicações

Projeto 1.8. — Desenvolvimento e restruturação das infraestruturas de telecomunicações | 14000000 | 11617413 | 7113606 | 61% |

Subtotal | 129250000 | 135022157 | 76489010 | 57% |

|

Objetivo 2: Promoção do desenvolvimento social e económico

Projeto 2.1. — Programas setoriais I e II de desenvolvimento rural | 37350000 | 29837192 | 19941407 | 67% |

Projeto 2.2. — Modernização das infraestruturas locais e urbanas | 7000000 | 7000000 | 7000000 | 100% |

Projeto 2.3. — Modernização das infraestruturas locais e urbanas - Parte II | 8000000 | 9784225 | 8850803 | 90% |

Projeto 2.4. — Programa setorial para o desenvolvimento dos recursos humanos | 9200000 | 8080948 | 6542745 | 81% |

Projeto 2.5. — Programa de empréstimos às microempresas e às pequenas empresas — cancelado em 2009 (os fundos deste projeto foram reafetados ao projeto TAIEX, TIC/PME e projetos de água/águas residuais) [7777] | 9000000 | 0 | 0 | 0 |

Projeto 2.6. — Programa setorial de apoio ao desenvolvimento económico sustentável | 6000000 | 6971860 | 3913291 | 56% |

Projeto 2.7. — Apoio ao desenvolvimento do setor privado na comunidade cipriota turca | 8100000 | 3198200 | 3160000 | 99% |

Subtotal | 84650000 | 64872425 | 49408246 | 76% |

Objetivo 3: Promoção da reconciliação, medidas de instauração de um clima de confiança e apoio à sociedade civil

Projeto 3.1. — Reconciliação, instauração de um clima de confiança e apoio à sociedade civil | 14000000 | 13404835 | 11115091 | 83% |

Projeto 3.2. — Programa de assistência à desminagem | 6500000 | 6495894 | 6495894 | 100% |

Projeto 3.3. — Apoio ao desenvolvimento de novas tendências no ensino de História para a reconciliação e a estabilidade em Chipre — cancelado em 2008 (os fundos para este projeto foram reafetados aos projetos relativos à sociedade civil) | 1000000 | 0 | 0 | 0 |

Apoio para os monumentos do património cultural de grande importância para as comunidades de Chipre | 2000000 | 0 | 0 | 0 |

Subtotal | 23500000 | 19900729 | 17610985 | 88% |

|

Objetivo 4: Aproximação entre a comunidade cipriota turca e a União Europeia

Projeto 4.1. — Programa comunitário de bolsas de estudo | 8000000 | 6256875 | 5536216 | 88% |

Projeto 4.2. — Promoção de intercâmbios entre os jovens e de outros contactos pessoais | 3000000 | 1047892 | 904893 | 86% |

Projeto 4.3. — Informação sobre a ordem política e jurídica da União Europeia | 1500000 | 1313100 | 1053100 | 80% |

Subtotal | 12500000 | 8617867 | 7494209 | 87% |

|

Objetivo 5: Preparação da comunidade cipriota turca para a introdução e a aplicação do acervo comunitário

Projeto 5.1. — Assistência técnica para apoio à transposição da legislação e à aplicação do acervo comunitário através do instrumento TAIEX — Parte II (Componente A — Assistência através do TAIEX); (Componente B — Equipamentos de escala reduzida) + Parte I | 17150000 | 13699997 | 12911242 | 94% |

Projeto 5.2. — Reforço das capacidades no setor do ambiente | 2460000 | 1140690 | 1117554 | 98% |

Fundo de reserva do programa e assistência técnica não afetada (com um código errado na Decisão 2006/018 150) [8888] | 1740000 | 850203 | 621579 | 73% |

Subtotal | 21350000 | 15690890 | 14650375 | 93% |

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Total 1 | 271250000 | 244104068 | 165152825 | 68% |

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Assistência técnica geral para a execução do programa

Subtotal a (estudos, competências especializadas, apoio logístico administrativo) | 11400000 | 8436605 | 6776955 | 80% |

Subtotal b (despesas de pessoal e com missões) Decisão 2006/018 621, Decisão 2006/018 316, Decisão 2006/018 317 | 9650000 | 6865323 | 6858993 | 100% |

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Total 2 | 21050000 | 15301928 | 13635948 | 89% |

|

Total global | 292300000 | 259405996 | 178788773 | 69% |

[9999] Os montantes previstos são os que constam das propostas de financiamento anexas às decisões da Comissão.

[7777] O projeto não pôde avançar devido a dificuldades em alcançar um acordo com a Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) sobre as condições especiais existentes na parte norte de Chipre.

[8888] 3Isto é designado por "Objetivo 6" nas informações financeiras da Task Force. Os fundos de reserva do programa foram transferidos, com base na Decisão (2009)2928 da Comissão, para os seguintes projetos: Comité para as Pessoas Desaparecidas (2 milhões de euros), desminagem (1,5 milhões de euros). 1,2 milhões de euros foram reafetados da reserva para prestação de assistência técnica não afetada para o projeto TAIEX.

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ANEXO II

SÍNTESE DOS CONTRATOS AUDITADOS

WKS = Contrato de empreitada | PMU = Unidade de Gestão do Projeto |

SUP = Contrato de fornecimento | UNDP (PNUD) = Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento |

SER = Contrato de prestação de serviços | CoE = Conselho da Europa |

C.A.= Acordo de contribuição | GRS = Regime de subvenções |

Tipo de contrato | Prazo do contrato | Designação do contrato | Montante contratado [9999] (euros) | Montante pago [9999] (euros) |

Projeto 1.1. — Programa setorial de melhoria da qualidade e da gestão dos serviços de abastecimento de água e de saneamento

PMU/SUP | Nov. 2009-maio 2010 | Fornecimento de equipamento para a amostragem de água, análise e gestão de informações laboratoriais | 580500 | 580500 |

PMU/WKS | Fev. 2009-nov. 2010 | Renovação da rede de abastecimento de água na parte norte de Nicósia | 2640000 | 2375624 |

PMU/WKS | Dez. 2009-fev. 2012 | Construção de uma instalação de dessalinização de água do mar | 27517814 | 0 |

UNDP/C.A. | Jan. 2010-jul 2013 | Construção da nova estação de tratamento de águas residuais de Mila Milia/Haspolat | 8192242 | 4657046 |

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Projeto 1.8. – Desenvolvimento e restruturação das infraestruturas de telecomunicações

-/SUP | Out. 2009-out. 2012 | Modernização da rede de infraestruturas de telecomunicações | 9828453 | 5897072 |

-/SER | Dez. 2008-dez. 2011 | Desenvolvimento e restruturação das infraestruturas de telecomunicações | 1598750 | 1098750 |

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Projeto 2.1. – Programa setorial de desenvolvimento rural

PMU/SER | Maio 2008-julho 2011 | Assistência técnica para apoiar a política de desenvolvimento rural | 2868200 | 2265878 |

-/SER | Set. 2008-set. 2012 | Assistência técnica para apoiar o programa setorial de desenvolvimento rural | 1994080 | 1595264 |

PMU/SUP | Dez. 2009-junho 2011 | Fornecimento de equipamento para laboratórios de veterinária | 422154 | 422154 |

PMU/GRS | Nov. 2009-jan. 2011 | Adataş (regime de subvenções ao desenvolvimento rural, convite 1, n.º 127937) | 15192 | 15192 |

| Out. 2009-out. 2010 | Andaç (regime de subvenções ao desenvolvimento rural, convite 1, n.º 127937) | 52435 | 52435 |

PMU/GRS | Dez. 2009-ago. 2011 | Çatalköy – Combate aos insetos | 144098 | 72049 |

| Dez. 2009-dez. 2011 | Casa da Cultura de Büyükkonuk | 158400 | 126720 |

| Dez. 2009-dez. 2011 | Casa da Cultura e das Artes de Serdarlı | 85998 | 68798 |

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Projetos 2.2.-2.3. – Modernização das infraestruturas locais e urbanas

UNDP/C.A. | Nov. 2006-set. 2010 | Modernização das infraestruturas locais e urbanas | 8249869 | 7424869 |

| Dez. 2007-out. 2011 | Modernização das infraestruturas locais e urbanas, parte II | 9784225 | 8850803 |

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Projeto 3.1. – Reconciliação, instauração de um clima de confiança e apoio à sociedade civil

UNDP/C.A. | Março 2007- -maio 2009 | Apoio ao Comité para as Pessoas Desaparecidas | 1469566 | 1469566 |

CoE/C.A. | Ago. 2007-maio 2011 | Academia de Estudos Políticos do Conselho da Europa | 600000 | 351000 |

-/SER | Fev. 2008-fev. 2011 | Assistência técnica para apoiar o desenvolvimento de medidas de reconciliação e para apoiar a sociedade civil na CCT: CSST | 1499000 | 1349631 |

-/GRS | Ago. 2009-dez. 2010 | Post Research Institute: Educação para a paz III (convite CSA n.º 126199) | 89310 | 82437 |

Maio 2009-maio 2011 | KYTD: Celebrar a diversidade e o voluntariado em Chipre (convite CSA n.º 126199) | 166909 | 133528 |

Maio 2009-maio 2011 | MRG-KISA: Direitos das minorias: uma contribuição para o problema de Chipre (convite CSA n.º 126199) | 197313 | 157851 |

Projeto 3.2. – Desminagem

UNDP/C.A. | Jan. 2007-fev. 2009 | Remoção de minas e engenhos explosivos em Chipre IV | 3995894 | 3995894 |

Jan. 2010-dez. 2011 | Remoção de minas e engenhos explosivos em Chipre V | 2500000 | 2500000 |

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Projeto 4.1. – Programa comunitário de bolsas de estudo

-/GRS | Jan. 2007-abril 2007 | Convite à manifestação de interesse - Programa comunitário de bolsas de estudo 2007/2008 (Convite 1) | 396160 | 396160 |

Out. 2007-abril 2008 | Convite à manifestação de interesse — Programa de bolsas de estudo da Comunidade Europeia 2007/2009 (Convite 2) | 1564919 | 1537988 |

Nov. 2008-fev. 2009 | III programa de bolsas de estudo da União Europeia para o ano letivo de 2009/2010 — Regime de subvenções local (Convite 3) | 2346580 | 2271597 |

Dez. 2009-fev. 2010 | Bolsas de estudo para o programa da comunidade cipriota turca para o ano letivo de 2010/2011 (Convite 4) | 1313440 | 1051796 |

Fev. 2011-abr. 2011 | Bolsas de estudo para o programa da comunidade cipriota turca para o ano letivo de 2011/2012 (Convite 5) | - | - |

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Projeto 4.3. – Informação sobre a ordem política e jurídica da União Europeia

-/SER | Fev. 2009-fev. 2012 | Abertura de um "InfoPoint" de acesso aberto sobre a União Europeia | 1300000 | 1040000 |

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Projeto 5.2. – Reforço das capacidades no setor do ambiente

-/SUP | Junho 2009-fev. 2011 | Fornecimento de equipamento de controlo da qualidade do ar | 645450 | 645450 |

-/SER | Junho 2009-set. 2010 | Assistência técnica para as atividades de controlo da qualidade do ar na parte norte de Chipre | 197983 | 183121 |

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Contratos com a GTZ de apoio ao EUPSO

-/SER | Julho 2006-jun. 2008 | Prestação de assistência técnica ao funcionamento de um gabinete de apoio ao programa na parte norte de Chipre (GTZ.A) | 3476000 | 2836524 |

-/SER | Junho 2008-jun. 2012 | Estabelecimento de um gabinete de apoio ao programa na parte norte de Chipre (GTZ.B) | 1496795 | 1496795 |

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Total | | | 97387729 | 57474492 |

[9999] Em 30 de setembro de 2011, à exceção dos contratos de subvenção: 31 de março de 2011.

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