Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Princípios e orientações para a política audiovisual da comunidade na era digital"

(2001/C 14/22)

Em 22 de Dezembro de 1999, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos trabalhos relativos a esta matéria a Secção de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 8 de Setembro de 2000, sendo relator P. Morgan. Após a demissão deste, a Secção designou, em 18 de Outubro, C. Carroll em sua substituição.

Na 376.a reunião plenária realizada em 19 de Outubro de 2000, o Comité Económico e Social adoptou, por 75 votos a favor, 4 contra e 6 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Na comunicação "Princípios e orientações para a política audiovisual da Comunidade na era digital", a Comissão propõe-se informar as partes interessadas da estratégia para os próximos cinco anos.

1.2. A comunicação chega num momento oportuno, atendendo a que as tecnologias digitais estão a provocar mudanças profundas no sector audiovisual. Nas palavras da Comissão: "A política de regulamentação para o sector visa salvaguardar determinados interesses públicos, tais como a diversidade cultural e linguística, a protecção de menores e a defesa dos consumidores. Estes interesses não são postos em causa pelo desenvolvimento tecnológico. No entanto, na sequência de uma ampla consulta efectuada nos últimos anos, de futuro, afiguram-se necessárias novas abordagens e técnicas de regulamentação(1)".

1.3. O CES aprova os princípios regulamentares adoptados pela Comissão. Reconhece, além disso, os reptos que a televisão digital multicanal e o acesso ilimitado a um mundo de sítios da rede Internet representam.

1.4. A política actual da Comunidade assenta em abordagens separadas para a regulamentação das infra-estruturas de transmissão e dos conteúdos. As principais infra-estruturas visadas na comunicação são a Internet no contexto das tecnologias da informação, a transmissão de conteúdos audiovisuais por Internet, o fornecimento desses conteúdos através de televisores e o acesso à Internet por meio da televisão. De um modo geral, os filmes e programas televisivos audiovisuais convencionais concebidos para o cinema e para a TV podem ser regulamentados no interesse público e controlados pelos pais. O controlo da Internet é menos fácil, mas a sua recepção através de televisores pode ser materialmente controlada. Uma categorização mais explícita dos sítios Web poderia constituir um passo em frente. As observações pormenorizadas sobre a política regulamentar são apresentadas a seguir, no âmbito da análise das propostas da Comissão por secção.

2. O sector audiovisual - a sua importância (secção 1)

2.1. A comunicação declara a importância do sector por duas razões:

- crescimento económico e emprego

- impacto social, cultural e educativo do sector.

2.2. No entanto, a ênfase dada pela comunicação a estes dois factores não é igual: "Embora os aspectos económicos e a capacidade de gerar empregos do sector (...) sejam claramente elementos a levar em consideração na elaboração da política comunitária, é o papel social e cultural dos meios audiovisuais que constitui o ponto de partida para a definição de políticas".

2.3. O CES apoia o ponto de vista expresso na comunicação: "Os meios audiovisuais desempenham um papel central no funcionamento das modernas sociedades democráticas. Sem o fluxo livre de informação, estas sociedades não podem funcionar. Além disso, os meios audiovisuais desempenham um papel fundamental no desenvolvimento e transmissão dos valores sociais, não apenas porque influenciam em grande medida os factos e imagens do mundo com que somos confrontados, mas também porque fornecem conceitos e categorias - políticas, sociais, étnicas, geográficas, psicológicas - que utilizamos na descodificação daqueles factos e imagens. Contribuem, portanto, para determinar não só aquilo que vemos do mundo, mas também a forma como o vemos".

2.4. Esta perspectiva leva a Comissão a concluir que a indústria audiovisual não é como outras, que se limitam a produzir bens e serviços destinados ao mercado. O seu espírito é cultural e não comercial. Não é certamente esse o espírito de Hollywood, Bollywood ou mesmo de Pinewood, cujo objectivo é claramente satisfazer as necessidades do mercado em termos de entretenimento. Por isso, embora apoiando os princípios da diversidade étnica e cultural e reconhecendo o papel "paradigmático" conferido à política audiovisual na Europa, crê-se que o défice comercial realçado pela Comissão persistirá provavelmente enquanto o "mercado" se mantiver como segunda prioridade.

2.5. Por conseguinte, o CES sugere que a política audiovisual da Comunidade acrescente aos objectivos sociais, culturais e educacionais propostos dois objectivos comerciais básicos:

- substituição progressiva das importações para os mercados da UE;

- execução de estratégias de exportação destinadas a penetrar os mercados mundiais.

Tais objectivos permitiriam reduzir o actual défice comercial audiovisual com os EUA. Com essa finalidade se deveriam impulsionar medidas do tipo de reembolsos fiscais por investimentos no audiovisual, dando, em particular, incentivos ao investimento das PME no sector.

2.6. A substituição das importações pode ser empreendida de dois modos. São claramente de explorar, por um lado, a possibilidade de co-produções por parte dos Estados-Membros e, por outro, patrocínios que recorram a fundos da UE. No que respeita à distribuição por vários países, é de crer que as produções bem conseguidas, se traduzidas, seriam aceites em outros Estados-Membros, pois reflectem valores culturais europeus comuns. O programa Media II destina-se a facilitar esta distribuição. Neste contexto, a diversidade cultural pode ser uma vantagem.

2.7. O CES crê que esta estratégia de substituição das importações pode promover o património cultural e linguístico da Europa, ao mesmo tempo que estimula o crescimento económico no sector da produção. A única preocupação reside na possibilidade de as produções da UE se verem, mesmo assim, submergidas na proliferação de canais a que se assiste actualmente.

2.8. A estratégia de exportação, tal como é expressa na comunicação, praticamente não existe, o que constitui uma lacuna importante na abordagem da Comissão. Importa elaborar uma estratégia de fornecimento de produtos de entretenimento universais nas línguas dos mercados mundiais. As empresas bem sucedidas, seja qual for o sector de actividade, vendem na língua do cliente. Oportunidade fundamental - a que não é feita qualquer referência - consiste em utilizar as indústrias linguísticas dos diversos países comunitários para atacar o mercado que a diáspora cultural de falantes desses idiomas representa.

2.9. Seja como for, será preciso responder às necessidades específicas do sector audiovisual em países de baixa capacidade audiovisual e em regiões linguísticas e geográficas pequenas. Se o multilinguismo representa o principal trunfo da Europa, há que recorrer aos sistemas digitais gerados pelo progresso tecnológico (por exemplo, DVDs com oferta de legendas em várias línguas) para promovê-lo.

2.10. A política de concorrência tem de servir de instrumento apropriado e eficaz de prevenção da constituição de posições dominantes nos mercados, quer em termos de concentração da propriedade da comunicação social no novo ambiente digital, quer de preservação do pluralismo.

2.10.1. O Comité sugere que a Comissão examine as vantagens de aplicar, à escala europeia, uma normativa única para a concorrência semelhante à que vigora nos Estados Unidos, para impedir que um mesmo operador funcione em diferentes níveis do sector audiovisual (criação, produção, distribuição e transmissão).

2.10.2. Para conseguir a segurança jurídica reclamada pelos operadores europeus do sector audiovisual, o CES apela a que a Comissão elabore "directrizes sobre ajudas ao sector audiovisual europeu", que, na linha das regras do Tratado em matéria de cultura, autorizem a afectação de ajudas à luz de uma série de factores, com base num sistema de pontos que contemple critérios específicos, como montantes fixos por bilhete vendido, ou percentagens, no caso de filmes comprados por canais de TV, etc.

3. Objectivos e meios da política audiovisual da Comunidade ( secção 2)

3.1. O CES reconhece o progresso das iniciativas comunitárias no sector audiovisual:

- a Directiva "Televisão sem Fronteiras(2)" estabelece o quadro regulamentar necessário para as transmissões transfronteiras;

- os programas Media I e Media II(3) dão um apoio essencial à indústria. A ênfase que o programa Media II coloca na distribuição constitui um estímulo importante para a colocação das produções audiovisuais europeias nos mercados internacionais;

- a inovação tecnológica que o estabelecimento de normas de transmissão permitiu foi tão importante para os meios digitais quanto o são as normas GSM para a telefonia móvel;

- o programa Info 2000 é também significativo.

3.2. O CES concorda em que a televisão digital requer novas iniciativas nessa mesma linha e espera que o Quinto Programa-Quadro dê também um contributo considerável para a evolução do sector audiovisual na UE. De realçar, em particular, o programa "Sociedade da Informação Convivial" e as duas acções-chave: "Conteúdo e Ferramentas Multimédia" e "Sistemas e Serviços para o Cidadão".

3.3. O Comité considera ainda importante reforçar a coordenação e a cooperação com outras iniciativas europeias no sector audiovisual e, em especial, com a Eureka Audiovisual(4).

4. Princípios para a regulamentação do sector audiovisual na era digital (secção 3)

4.1. O CES felicita a Comissão pelo âmbito e pela eficácia do processo consultivo recentemente levado a cabo e aprova os cinco princípios gerais para a regulamentação das infra-estruturas de comunicação.

4.2. Acolhe favoravelmente o conceito de que o princípio de proporcionalidade tal como é aplicado aos conteúdos audiovisuais "requer que o grau da intervenção de regulamentação não ultrapasse os limites do necessário para atingir o objectivo pretendido" e que, por isso, a Comunidade "pode gerir melhor as actuais mudanças com base nos instrumentos e princípios existentes e, sempre que adequado, pela promoção de iniciativas de auto-regulação".

4.2.1. Visto o crescimento da tecnologia digital, a legislação comunitária em matéria audiovisual actualmente em vigor terá de ser rapidamente reajustada, para se encontrar o melhor equilíbrio entre a aplicação dos princípios básicos actuais e a permanente mudança tecnológica.

4.3. O CES já deu o seu contributo para o consenso quanto à necessidade de separar a regulamentação dos conteúdos audiovisuais da das infra-estruturas de comunicações. Assim, apoia as conclusões incluídas na secção 3.2 da comunicação.

4.4. Concorda em que "a revolução digital não põe em causa a necessidade de uma política audiovisual que identifique os interesses gerais pertinentes e, sempre que necessário, os proteja pelo processo de regulamentação" e que "os progressos tecnológicos impõem uma avaliação permanente dos meios e métodos utilizados". A Internet é um exemplo disso.

4.4.1. O CES é do parecer de que a era digital não pode ser acompanhada da não aplicação de objectivos de interesse público, como a liberdade de expressão e opinião, o pluralismo, a diversidade cultural e linguística, a salvaguarda dos menores e da dignidade humana e a protecção do consumidor, convicto de que a protecção e reforço de tais objectivos cumprem uma função vital para a democracia.

4.5. O CES considera que o serviço público de radiodifusão cumpre uma série de funções culturais, sociais e democráticas de que todos beneficiam, tendo, por conseguinte, importância crucial para garantir a democracia, o pluralismo, a coesão social e a diversidade cultural e linguística.

4.5.1. A crescente diversidade de programas fornecida pela comunicação social na nova envolvente tecnológica releva a importância da função geral de entidades radiodifusoras com obrigações de serviço público.

4.5.2. O Comité entende imperativo manter e desenvolver a capacidade do serviço público de radiodifusão de servir ao público programas e serviços de alta qualidade e acordes com o gosto maioritário. Isto passa por uma diversificação de actividades na era digital.

4.6. O CES apoia o ponto de vista da Comissão sobre a auto-regulação e, em particular, a reserva que visa impedir os grandes operadores de definirem as "regras do jogo".

4.6.1. O CES considera que:

- a auto-regulação poderá suprir com eficácia a regulamentação normal no âmbito da era digital; e que

- os interesses de terceiros, em especial os dos consumidores, têm de ser levados em consideração, ao contemplar a auto-regulação dos novos serviços oferecidos pelos meios de comunicação social.

4.7. O CES gostaria de realçar o princípio de que as instâncias de regulamentação deverão ser independentes de governos e operadores. Veria com bons olhos a instituição de um "Fórum Europeu do Audiovisual" que reunisse as indústrias e as partes interessadas, tais como profissionais da difusão e operadores, instâncias de regulamentação e de auto-regulação do sector audiovisual, organismos de classificação de conteúdos Internet e de programas informáticos e associações de consumidores especializadas, para ponderar como conferir mais clareza aos métodos de avaliação e classificação dos conteúdos das ofertas audiovisuais e multimédia (cinema, televisão, Internet, videojogos, "webcasting").

4.8. Congratula-se, de um modo geral, com a enunciação que a Comissão faz dos princípios gerais da legislação europeia que se aplicam ao sector audiovisual.

5. Acção no domínio da regulamentação (secção 4)

5.1. O Comité congratula-se e concorda, de um modo geral, com o programa de acção proposto pela Comissão.

5.2. Aprova, em particular, a proposta da Comissão de realizar um estudo independente sobre o impacto das disposições da directiva "Televisão sem Fronteiras" em relação à promoção de obras europeias, a levar a cabo até Junho de 2002. A Comissão afirma que tal estudo "proporcionará o ensejo de analisar globalmente os instrumentos de regulamentação e mecanismos de apoio à promoção da diversidade cultural e linguística no sector audiovisual". O Comité considera que se deveriam envidar esforços para que estes produtos audiovisuais fossem, sem prejuízo do seu valor cultural e linguístico, suficientemente atraentes para serem comercializados numa base competitiva à escala mundial. Para tanto, a acção da Comissão deveria basear-se em:

- promoção do multilinguismo e da diversidade cultural europeia;

- exigência de produtos de qualidade e de exploração das novas formas de expressão;

- necessidade de que as normas e formatos sejam compatíveis, de modo a facilitar os intercâmbios de dados;

- instauração de mecanismos de apoio à criação de redes e produtos europeus;

- necessidade de uma formação que, adaptada ao multimédia, associe a aprendizagem técnica com o domínio dos conteúdos;

- apoio à difusão e à promoção.

O CES espera que a evolução tecnológica permita gradualmente produzir obras audiovisuais multilingues(5), facilitando, desse modo, a consecução de objectivos culturais.

5.3. O CES concorda com a abordagem da Comissão em matéria de acesso a conteúdos audiovisuais e perfilha a sua preocupação quanto ao perigo de exclusão social e cultural. Concorda, em particular, com a afirmação da Comissão de que o "acesso aos conteúdos pode também suscitar questões relacionadas com a acessibilidade financeira: sempre que se verifique o perigo de exclusão social (resultantes, numa sociedade da informação, do 'ter' ou 'não ter'), os consumidores devem ter acesso aos conteúdos em questão a preços comportáveis".

5.3.1. O CES reafirma o princípio de que, na sociedade da informação, há que garantir a todos os consumidores o direito de acesso às redes e aos conteúdos em conformidade com os critérios de universalidade, acessibilidade, não discriminação e transparência. Alguns aspectos técnicos específicos relativos ao acesso dos consumidores ao conteúdo, como sejam os guias electrónicos de programas e o acesso condicionado, bem como todo e qualquer sistema técnico que se interponha entre o acesso ao meio de difusão e a escolha do conteúdo, carecem de normas específicas com vista à protecção da liberdade de escolha do consumidor.

5.3.2. O acesso aos conteúdos implica, de facto, o acesso à infra-estrutura digital e a disponibilidade de conteúdo informativo e de entretenimento através dessa infra-estrutura.

5.3.3. A televisão digital terrestre e a conversão do sistema de radiotelevisão via éter devem ser objectivos de interesse público em função da política de conteúdos. Consequência deste princípio é a necessidade de garantir ao serviço público de radiotelevisão frequências livres para transmissão digital gratuita.

5.3.4. Sem dúvida que uma das incertezas tecnológicas reconhecidas pela Comissão é a forma final da infra-estrutura de transmissão digital e, neste âmbito, a definição de conteúdo de acesso livre.

5.3.5. O CES apoiará uma evolução da regulamentação que garanta o livre acesso aos conteúdos informativos e de entretenimento do serviço público de radiodifusão no ambiente digital. Em particular, os conteúdos informativos, nomeadamente as notícias nacionais, são capitais para o correcto funcionamento da democracia.

5.3.6. No que respeita aos conteúdos de entretenimento de valor acrescentado ("premium content"), a questão da acessibilidade dos preços não é do foro regulamentar. As empresas de televisão pagam verbas avultadas pelos direitos de transmissão desses programas, e é a elas que cabe estabelecerem os preços, de modo que as audiências sejam suficientes para a necessária rentabilidade dos investimentos.

5.4. O Comité concorda com a relevância dada pela Comissão à protecção dos direitos de autor e ao combate à pirataria e anseia pela adopção da directiva relativa ao direito de autor e direitos conexos.

5.5. Subscreve as conclusões da Comissão quanto à protecção de menores. Considera que, na era digital, é cada vez mais difícil assegurar essa protecção, convindo, por conseguinte, adoptar uma abordagem mais estrita das normas e dos mecanismos, designadamente:

(a) instalando nos televisores e nos computadores mecanismos de protecção das crianças, que assegurem o nível mais elevado de protecção, mas possam ser desactivados ou minimizados em circunstâncias específicas;

(b) disponibilizando, em páginas Internet, em folhetos e nos tapetes de rato à disposição nos pontos de venda, informação sobre sistemas e classificações destinados a preservar a dignidade humana e a proteger as crianças;

(c) estabelecendo a obrigação de classificar os programas e os conteúdos;

(d) utilizando nomes de domínio para tornar o sistema de classificação de filmes extensivo à Internet;

(e) adoptando uma atitude positiva e de antecipação, através do estabelecimento de programação de qualidade e atraente, de que o "Kinder Kanal" alemão é um bom exemplo.

5.6. O Comité aplaude a proposta da Comissão de realizar um estudo sobre novas técnicas publicitárias com vista a uma possível avaliação futura do impacto das disposições da Directiva "Televisão Sem Fronteiras". Perfilha o ponto de vista da Comissão de que é necessário garantir uma distinção clara entre publicidade e outros conteúdos e de que os consumidores devem aperceber-se de que está a ser transmitida publicidade.

6. Princípios para o desenvolvimento de instrumentos comunitários de apoio (secção 5)

6.1. O Comité concorda, de um modo geral, com os princípios propostos para orientar a acção da Comunidade no que respeita os instrumentos de apoio.

6.2. Gostaria, no entanto, que a Comissão clarificasse a proposta de aprofundar a reflexão a nível europeu quanto ao modo de reforçar a complementaridade dos vários mecanismos de apoio no sentido de desenvolver uma abordagem coerente. Significa isto um controlo sobre as medidas nacionais de apoio? O Comité considera que a proposta de desenvolver uma abordagem coerente de apoio aos mecanismos não deveria prejudicar as medidas nacionais que se tivessem revelado adequadas.

6.3. O Comité apoia a proposta da Comissão de procurar mais-valias, assegurando "uma sinergia mais eficaz entre os vários instrumentos orientados para a promoção de conteúdos na Sociedade da Informação".

7. Acção no domínio dos mecanismos de apoio (secção 6)

7.1. O CES acolhe favoravelmente o objectivo da Comissão de assegurar a diversidade cultural e linguística da Europa, a qual deve, portanto, constituir parte integrante do desenvolvimento da sociedade da informação. Ao mesmo tempo, adverte para o facto de uma política concentrada exclusivamente na diversidade cultural e linguística não ter grandes probabilidades de contribuir para o objectivo complementar de aumento da quota-parte europeia do mercado do entretenimento audiovisual mundial.

7.2. O CES já manifestou o seu apoio ao programa Media Plus(6).

7.3. O CES aguarda com a expectativa a iniciativa "e-Europe", sobre a qual emitirá parecer.

7.4. Algumas acções no âmbito do Quinto Programa-Quadro podem desempenhar um papel importante no desenvolvimento audiovisual da UE (ver ponto 3.2).

7.5. O CES encoraja a Comissão a levar por diante a proposta de intercâmbio de experiências entre os Estados-Membros.

8. A dimensão externa da política audiovisual da comunidade (secção 7)

8.1. O Comité insta a Comissão a adoptar as medidas necessárias em relação ao comércio de serviços audiovisuais no âmbito das negociações da OMC, para que os produtos europeus tenham acesso mais fácil a mercados não comunitários. Considera igualmente positiva a possibilidade de a Comunidade e respectivos Estados-Membros manterem e desenvolverem a capacidade de definir e realizar políticas culturais e audiovisuais que protejam a diversidade cultural.

9. Conclusão

9.1. O Comité

- apoia, de um modo geral, a comunicação da Comissão, que constitui um passo significativo para a definição de uma política audiovisual adequada na era digital;

- está bem ciente de que o sector audiovisual, além de ser um dos sectores maiores criadores de postos de trabalho, continuará a desempenhar um papel fundamental em prol da democracia, da liberdade de opinião e do pluralismo, bem como da protecção e promoção da diversidade cultural na Europa;

- aguarda com expectativa poder ver e avaliar os resultados dos estudos e outras acções propostas pela Comissão;

- considera que a necessidade de coerência entre as políticas cultural, audiovisual e de concorrência da CE deve traduzir-se em orientações que salvaguardem a diversidade cultural, permitindo que os diversos sistemas nacionais promovam adequadamente o potencial de produção dos Estados-Membros;

- entende que os serviços públicos de radiodifusão terão, no exercício das suas funções, de continuar a tirar partido do progresso tecnológico para garantir a democracia, o pluralismo, a coesão social e a diversidade cultural e linguística.

Bruxelas, 19 de Outubro de 2000.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Ver parecer do CES de 22 de Setembro de 1999 sobre a proposta de decisão do Conselho relativa à participação da Comunidade no Observatório Europeu do Audiovisual, JO C 329 de 17.11.1999; parecer do CES de 29 de Abril de 1998 sobre o Livro Verde relativo à convergência, JO C 214 de 10.7.1998.

(2) COM(95) 86 final; parecer do CES de 13 de Setembro de 1995 sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva, JO C 301 de 13.11.1995.

(3) Ver o parecer do CES sobre a proposta de decisão do Conselho relativa ao programa Media II (1996-2000), JO C 256 de 2.10.1995.

(4) Eureka Audiovisual é uma organização intergovernamental pan-europeia criada em 1989 para promoção da indústria audiovisual europeia. É composta por 35 membros (os Estados-Membros, a Comissão Europeia e o Conselho como membro associado).

(5) Ver MLIS - Sociedade da Informação Multilingue: www.hltcentral.org/hlt/mlis/.

(6) COM(1999) 658 final, parecer do CES de 27 de Abril de 2000 sobre a proposta de decisão do Conselho relativa a um programa de incentivo ao desenvolvimento, à distribuição e à promoção de obras audiovisuais europeias (MEDIA - Desenvolvimento, Distribuição e Promoção) (2001-2005), JO C 168 de 16.6.2000.