Parecer do Comité Económico e Social sobre os "Indicadores sociais"

(2002/C 221/13)

Em 15 de Janeiro de 2002, o Comité Económico e Social decidiu emitir, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, um parecer sobre os "Indicadores sociais".

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania foi encarregada de preparar os trabalhos sobre esta matéria, com base no relatório introdutório da relatora, G. Cassina, em 13 de Maio de 2002.

Na 391.a reunião plenária (sessão de 29 de Maio de 2002), o Comité Económico e Social adoptou, por 104 votos a favor e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. O relatório sobre indicadores no âmbito da pobreza e da exclusão

1.1. O Comité para a Protecção Social (CPS) publicou, em Outubro de 2001, um "Relatório sobre indicadores no âmbito da pobreza e da exclusão social"(1), elaborado com base no trabalho do subgrupo técnico "Indicadores" em resposta ao mandado conferido pelo Conselho. As Conclusões do Conselho de Nice e de Estocolmo convidavam o Conselho a adoptarem, até ao final de 2001, um sistema de indicadores para melhor compreender e comparar os fenómenos de pobreza e exclusão na UE, a fim de realizar os objectivos de Lisboa, ou seja, imprimir, até 2010, um impulso decisivo em termos de eliminação da pobreza e da exclusão. Tal significa apoiar o desenvolvimento dos planos nacionais de luta contra a pobreza e a exclusão, melhorando o conhecimento destes fenómenos e desenvolvendo o intercâmbio de boas práticas, no quadro do método de coordenação na matéria e do programa de acção comunitário estabelecido por Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho(2). O pacote de indicadores proposto, que deve ser considerado no seu conjunto e não como um elenco de indicadores esparsos, foi elaborado em função dos resultados e não dos meios para os conseguir.

1.2. Os métodos seguidos pelo subgrupo "Indicadores" visam permitir um trabalho de análise e comparação dos planos de acção nacionais para a inclusão social, trabalho que se deve centrar em elementos essenciais, aceitação dos indicadores, fundamento jurídico e científico das definições, actualidade, mas também possibilidade de revisão, a coerência interna entre os diferentes indicadores, transparência e acessibilidade para os cidadãos.

1.3. O conjunto de indicadores articula-se em torno de um primeiro nível (indicadores primários que abrangem os sectores mais amplos e os elementos mais importantes da exclusão social) e um segundo nível (indicadores secundários que devem servir de apoio aos primários para descrever as outras dimensões do problema). Estes dois primeiros níveis de indicadores foram adoptados de comum acordo pelos Estados-Membros e serão utilizados no próximo exercício de estabelecimento de planos nacionais de acção para a inclusão social. Poderia considerar-se a possibilidade de um terceiro nível de indicadores, incluídos por iniciativa dos próprios Estados-Membros nos planos de acção nacionais para a inclusão, a fim de fazer ressaltar certas características específicas de determinados domínios e facilitar a interpretação dos indicadores primários e secundários.

1.4. Os indicadores primários são os seguintes:

- taxa de baixo rendimento após transferência (indicadores 1a, 1b, 1c, 1d, 1e),

- distribuição do rendimento (indicador 2),

- persistência de baixos rendimentos (indicador 3),

- disparidades de baixos rendimentos medidos pela mediana (indicador 4),

- coesão regional (indicador 5),

- taxa de desemprego de longa duração (indicador 6),

- pessoas que vivem em agregados familiares sem emprego (indicador 7),

- abandono escolar precoce sem continuação de ensino ou formação (indicador 8),

- esperança de vida à nascença (indicador 9),

- saúde declarada por nível de rendimento (indicador 10).

1.5. Os indicadores secundários são os seguintes:

- dispersão em torno do limiar de baixos rendimentos (60 % do rendimento mediano) (indicador 11),

- taxa de baixos rendimentos num dado momento (indicador 12),

- taxa de baixos rendimentos antes das transferências (indicador 13),

- distribuição de rendimento (coeficiente de Gini) (indicador 14),

- persistência de baixos rendimentos (com base em 50 % do rendimento mediano) (indicador 15),

- taxa de desemprego de longa duração (indicador 16),

- taxa de desemprego de muito longa duração (indicador 17),

- indivíduos com baixos níveis de instrução (indicador 18).

1.6. Segundo o CPS, os indicadores permitem medir e comparar diversos aspectos do fenómeno que é, por natureza, pluridimensional. Recomenda:

- analisar a possibilidade de desenvolver outros indicadores comuns num conjunto de domínios: condições de vida, incluindo participação social, pobreza recorrente e ocasional, acesso a serviços públicos e privados, questões territoriais e indicadores a nível local, pobreza e trabalho, endividamento, dependência de prestações e prestações familiares;

- considerar formas de apreender e medir de modo mais satisfatório a dimensão de género;

- aperfeiçoamento das informações comparáveis dos indicadores respeitantes à habitação (dignidade das habitações, custos de habitação e os sem-abrigo); indicadores de literacia e numeracia e de acesso à educação; esperança de vida ajustada por critério de qualidade, mortalidade prematura por situação socioeconómica e acesso a cuidados de saúde; grupos que não vivem em "agregados familiares", em especial os sem-abrigo e os que vivem em instituições (lares de infância, orfanatos, lares de terceira idade, prisões).

1.7. Por último, o CPS reconhece a importância de uma maior participação dos excluídos no desenvolvimento dos indicadores e de estudar métodos mais eficazes de fazer ouvir a sua voz.

2. Observações na generalidade

2.1. Em pareceres recentes sobre diversas questões sociais, o CESE havia sublinhado a necessidade e urgência de dispor de indicadores de qualidade e comparáveis(3), "suficientemente articulados que permitam avaliar realmente todas as implicações das análises". Estes indicadores são necessários sobretudo em matéria de exclusão, devido à complexidade e diversidade do fenómeno. O relatório em apreço oferece um primeiro conjunto de indicadores essenciais, e o CESE aprecia o trabalho realizado pelo subgrupo indicadores e pelo CPSE. Espera que o trabalho continue a ser profícuo e confirma(4), também, a sua disponibilidade para cooperar e apoiar o compromisso assumido pelo CPS, um organismo fundamental para o desenvolvimento eficaz dos planos nacionais de acção (PNA) de luta contra a exclusão.

2.2. O CESE aprecia, em especial, a perspectiva dinâmica que prevê a possibilidade de adaptação e evolução dos indicadores, necessária para aproveitar plenamente as potencialidades do método aberto nesta matéria, que exige comparação cada vez mais precisa e actualizada das diversas situações nacionais e das melhores práticas. Ao CESE apraz, além disso, que o subcomité "Indicadores" haja já empreendido o exame aprofundado de temas cruciais, tais como o analfabetismo, a inclusão cultural e a habitação, para definir novos indicadores e afinar os já estabelecidos.

2.3. No entanto, é conveniente verificar se a definição e, portanto, o conteúdo, transparência e aceitabilidade dos indicadores são suficientes e se não convém articular melhor alguns indicadores a curto prazo. O CESE pretende dar um contributo neste sentido, apresentando as observações e sugestões para a continuação dos trabalhos.

3. Observações na especialidade

3.1. O CESE nota que os indicadores respeitantes ao rendimento são maioritários e considera que isto denota um certo desequilíbrio em relação aos indicadores que permitem conhecer e comparar também os aspectos qualitativos dos fenómenos de pobreza e exclusão. O CESE está consciente de que houve o cuidado de escolher prioritariamente indicadores que possuem carácter factual (ou objectivo), mas insiste em que é urgente definir indicadores que sirvam para avaliar o grau de participação social, o acesso aos serviços e a percepção da situação de exclusão dos próprios inquiridos. O CESE já teve o ensejo de afirmar, em numerosos pareceres, que um rendimento adequado, produto do próprio trabalho é condição indispensável mas não suficiente para prevenir a pobreza e a exclusão, ou sair dela. Esta afirmação em nada contradiz as conclusões da Cimeira de Lisboa(5) que indicam que a melhor salvaguarda contra a exclusão social é o trabalho, antes constitui o complemento necessário, dada a característica multifacetada do fenómeno.

3.2. A luta contra a exclusão e a pobreza insere-se na estratégia de Lisboa e foi confirmada na Cimeira de Barcelona, que apontou a necessidade de reduzir significativamente, até 2010(6), o número de pessoas em risco de pobreza. Também a Comissão, no relatório de síntese, indicou o objectivo de reduzir em 50 % o referido risco dentro de igual prazo. Dado que a estratégia de Lisboa se caracteriza pela elevada qualidade económica, social e tecnológica do modelo europeu de desenvolvimento, o CESE insiste em que a dimensão qualitativa esteja sempre presente quer nas medidas a favor do emprego dos excluídos ou em risco de exclusão, quer na elaboração dos instrumentos estatísticos.

3.3. Os indicadores relativos aos conhecimentos e capacidades deveriam ser alargados e afinados. Um baixo nível de formação (ou êxito) escolar, por exemplo, não dá conta de um elemento fundamental que caracteriza a maior parte das pessoas excluídas, ou seja, a incapacidade para se verem como cidadãos conscientes dos seus direitos e deveres e os exercerem. Isto deve-se, em grande parte, à falta de noções básicas, mas também à perda de consciência de si próprio e da realidade provocada pela dificuldade em satisfazer as necessidades básicas. Além disso, é indispensável poder intervir em situações de "analfabetismo funcional", pelo que é importante contar com instrumentos para analisar e quantificar este fenómeno. O CESE recorda, também, que no seu parecer sobre o programa de luta contra a exclusão e a pobreza(7), assinalava o risco de novas exclusões e nova pobreza decorrente da evolução tecnológica. Se não se conseguir integrar o excluídos na sociedade do conhecimento, corre-se o risco de ver emergir novas formas de exclusão. Na hora de elaborar novos indicadores seria conveniente atender também a este aspecto.

3.4. Quando se fala de "transferências" (indicadores 1a, 1b, 1c, 1d), alude-se às transferências do sistema de protecção social para as pessoas ou as famílias; o CESE entende que se não se tem em conta a incidência fiscal - que, como é sabido, diverge, por vezes, bastante de Estado para Estado - a comparação pode sofrer fortes distorções.

3.5. O cálculo da paridade do poder de compra (PPC) comporta também um outro problema. Dado que a PPC é aplicada automaticamente segundo os critérios Eurostat, como acontece com a recolha e elaboração de dados destinados à política de coesão económica e social, perde-se de vista a especificidade regional e territorial. É sabido que o poder de compra pode variar de forma significativa quer dentro do mesmo país, quer dentro das regiões e até dentro da mesma cidade. Prever um terceiro nível de indicadores permite aos Estados-Membros desenvolver os seus próprios critérios de cálculo diferenciados por regiões ou territórios: O CESE espera que os Estados-Membros prestem a devida atenção a este problema ao definirem os indicadores e ao aplicarem os PAN contra a exclusão.

3.6. A definição do indicador 1b) respeitante à "taxa de baixos rendimentos após transferência com repartição por actividade mais frequente" deveria ser completada com uma referência às actividades vincadamente esporádicas ou ocasionais e às actividades não registadas oficialmente (trabalho irregular ou "negro"); trata-se de actividades muito frequentes nas pessoas marginalizadas e que contribuem para criar ou acentuar uma situação de exclusão.

3.6.1. O CESE dá-se conta que é extremamente difícil fazer um levantamento do trabalho "negro" ou irregular, mas insiste em que todos os que trabalham em condições irregulares, não obstante usufruírem de um determinado rendimento, mantêm-se à margem das garantias mínimas, da protecção de que gozam os contratos de trabalho, bem como à margem da sociedade e, em última análise, à margem da lei. É necessário, pois, envidar todos os esforços para recensear o trabalho irregular e assim poder combater este fenómeno e quem dele se aproveita, por forma a que as pessoas em situação de exclusão ou de pobreza consigam escapar a esta espécie de fatalidade que empurra estas pessoas a procurar ou aceitar este tipo de trabalho. Existe uma categoria de pessoas que vivem dos rendimentos do trabalho irregular e que acabam por ser não só excluídos, mas também "invisíveis" para o resto da sociedade. Seria conveniente desenvolver um indicador que permita prever o risco futuro de pobreza devido a não estarem abrangidos pelo regime contributivo. Para fazer frente e acabar com o flagelo do trabalho "negro" é necessária uma forte sinergia entre os PAN para o emprego e as políticas fiscais.

3.7. Do mesmo modo, a ventilação dos tipo de agregados familiares (indicador 1c) parece não considerar com suficiente precisão dois casos:

3.7.1. O dos agregados muito numerosos ("3 ou mais filhos" é demasiado genérico). É verdade que são pouco numerosos os núcleos familiares com muitos filhos a cargo, mas é preciso não esquecer que, entre os agregados familiares em situação de pobreza extrema, há muitas famílias que têm o dobro ou o triplo de filhos da média da sociedade.

3.7.2. As famílias monoparentais, para as quais é muito diferente ter um só filho a cargo ou ter dois ou mais, sobretudo se de tenra idade; com mais de um filho é praticamente impossível para o progenitor auferir um rendimento suficiente o que, por conseguinte, estabiliza, ou quiçá, aumenta a dependência em relação às transferências sociais.

3.8. Quanto ao indicador respeitante à "taxa de baixos rendimentos após transferência com repartição por regime de ocupação" (1d), o CESE declara-se satisfeito com a sua iminente instauração, com o facto de o Eurostat ter feito diligências para efectuar um estudo na matéria e, em particular, considera importante que os Estados-Membros possam acordar numa definição de referência para as pessoas sem domicílio fixo, as quais representam uma parte significativa e muito específica dos marginalizados. Além disso, a categoria de inquilinos que não pagam renda deveria ser distinta da de "proprietário"; na verdade, este último, tem encargos de condóminos para manutenção do imóvel de que é proprietário, ao passo que quem beneficia de alojamento gratuito apenas tem as despesas correntes de subsistência.

3.9. No indicador 9 (esperança de vida) deveria considerar-se a esperança de "vida autónoma", critério que o Eurostat já põe à disposição dos Estados-Membros. Assistimos a uma expansão das situações de dependência, sobretudo entre as pessoas idosas e os deficientes, aspecto que também deveria ser tido em consideração.

4. Sugestões para a prossecução dos trabalhos

4.1. O próprio CPS reconhece a necessidade de definir novos indicadores e de melhorar outros, tornando-os mais exactos e mais úteis para estabelecer comparações (cfr. ponto 1.6). Para o CESE há que dar prioridade aos indicadores que permitem medir a participação social e o acesso aos serviços, em especial os serviços de saúde. O CESE recorda, além disso, o que já referiu a propósito dos conhecimentos e capacidades (ponto 3.2), das actividades (ponto 3.6) e da esperança de vida (ponto 3.9).

4.1.1. Quanto à protecção social, o CESE não crê que ela deva ser medida a partir de critérios comuns, antes em função da possibilidade de aceder a actividades sociais, de lazer e a outras iniciativas consoante as diferentes concepções e culturas nacionais. Existem muitos tipos de exclusão social que não dependem directamente da falta ou da exiguidade de rendimento, mas que decorrem da ausência de um contexto aberto e motivante que favoreça as relações humanas e as actividades colectivas fora da família e de trabalho. O CESE considera que todos os Estados-Membros deveriam desenvolver os seus próprios indicadores de terceiro nível neste âmbito, mas também é conveniente um trabalho de reflexão para estudar a possibilidade de identificar alguns parâmetros comuns.

4.2. Haveria também que examinar a relação entre a pobreza recorrente ou ocasional e as actividades ocasionais e/ou irregulares, a fim de verificar se existe uma nova categoria de excluídos relacionada com estas formas de trabalho.

4.3. No atinente aos indicadores de endividamento é importante distinguir entre endividamento (que pode ser normalmente gerido por uma pessoa ou por uma família com um rendimento previsível) e sobreendividamento (que determina uma incapacidade para fazer face à dívida). Este último fenómeno atinge os Estados-Membros de forma heterogénea, mas é muitas vezes o primeiro passo para a pobreza e a marginalização. O CESE está a acompanhar de perto este problema, tendo adoptado, na plenária de Abril de 2002, um parecer na matéria(8). Aqui, apenas assinala que o sobreendividamento não pode ser combatido unicamente no quadro dos PAN para a luta contra a exclusão e a pobreza, porque está relacionado com um conjunto de dinâmicas bancárias e de mercado, a que é necessário fazer frente através de medidas nacionais e comunitárias.

4.4. Haverá também que desenvolver indicadores claros no que diz respeito às condições de higiene e saúde das pessoas excluídas, tanto no que se refere à habitação como ao ambiente de trabalho, visto que no actual elenco de indicadores apenas figura a auto-avaliação do estado de saúde por nível de rendimentos (indicador 10). Poderia revelar-se interessante desenvolver indicadores para recensear não só o acesso aos serviços médicos e de saúde mas também a consciência da sua própria saúde e a propensão para cuidar dela e utilizar as regras mínimas da medicina preventiva (controlos ginecológicos, dentários, oftalmológicos, etc.), tendo em conta as diferenças subjectivas que existem entre as pessoas em situação de pobreza e as pessoas em situação de grave exclusão social (como, por exemplo, as pessoas sem domicílio fixo).

Bruxelas, 29 de Maio de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Na versão italiana, ressalvadas as citações dos títulos de documentos oficiais, utilizar-se-á a expressão "lotta alla povertà" e "all'esclusione". O conceito de "emarginazione" (marginalização) indicará antes o processo que pode conduzir à exclusão.

(2) Decisão n.o 50/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa comunitário de acção de incentivo à cooperação entre os Estados-Membros em matéria de luta contra a exclusão social - JO L 10 de 12.1.2002.

(3) "Dimensão qualitativa do emprego", JO C 311 de 7.11.2001. "Regimes de pensões seguros e sustentáveis", JO C 48 de 21.2.2002.

(4) "Proposta de Decisão do Conselho que institui um Comité da Protecção Social", JO C 204 de 18.7.2000, pontos 2.3 e 2.3.1.

(5) Parte III, Contribuições para o debate, Política Social e de Emprego.

(6) Conclusões da Presidência, p. 24.

(7) "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa comunitário de acção de incentivo à cooperação entre os Estados-Membros em matéria de luta contra a exclusão social", JO C 14 de 16.1.2001, ponto 2.5.1.

(8) "Sobreendividamento das famílias na União Europeia", JO C 149 de 21.6.2002.