Introdução

O presente relatório aborda os aspetos mais significativos no que diz respeito à execução da assistência de pré‑adesão em 2012[1] e apresenta algumas reflexões sobre as perspetivas futuras.

As atividades específicas realizadas durante o período de referência são apresentadas em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão, que acompanha o presente relatório[2], e aborda num mesmo documento o IPA[3] e anteriores instrumentos de assistência de pré‑adesão e dos Balcãs Ocidentais (ou seja, o PHARE, o CARDS[4], o Instrumento de pré‑adesão para a Turquia e o instrumento de transição).

O relatório anual 2012 constitui uma oportunidade para analisar os êxitos atuais e os ensinamentos retirados num momento em que está em vias de ser finalizada a criação institucional do novo instrumento IPA que abrange o próximo quadro financeiro plurianual. O relatório expõe brevemente o contexto político e económico em que se inseriram as atividades financiadas pela UE. Sublinha os progressos realizados para melhorar os documentos de planeamento e de programação estratégica, fornecendo relatórios de síntese sobre a execução dos projetos e dos seus resultados, bem como a melhoria da coordenação dos doadores. A análise das experiências anteriores, apoiada igualmente em avaliações e conclusões da Conferência IPA de 2012, serve para elaborar recomendações tendo em vista melhorar ainda mais o impacto dos fundos do IPA até 2013 e posteriormente.

1. BALANÇO DO ANO: O CONTEXTO POLÍTICO E ECONÓMICO

Em 2012, os países do alargamento continuaram a avançar rumo à União Europeia. Realizaram-se alguns desenvolvimentos positivos nos países candidatos[5] e nos países potencialmente candidatos[6], nomeadamente progressos a nível das reformas relacionadas com a UE.

Prosseguiu o processo de ratificação do Tratado de Adesão da Croácia, abrindo caminho para a adesão da Croácia em 1 de julho de 2013. Foram encetadas em junho as negociações de adesão com o Montenegro, tendo continuado a progredir as negociações com a Islândia. Foi dado um novo impulso às relações com a Turquia através de uma agenda positiva lançada pela Comissão em maio de 2012. O Conselho Europeu concedeu à Sérvia o estatuto de país candidato em março do mesmo ano. A Comissão confirmou que podia ser concluído um Acordo de Estabilização e de Associação entre a UE e o Kosovo. Realizaram-se progressos no quadro do diálogo Belgrado‑Pristina. Um diálogo de alto nível sobre a adesão realizado com a antiga República jugoslava da Macedónia conduziu as autoridades a centrarem‑se mais nas reformas. O diálogo entre o governo e a oposição na Albânia permitiu desbloquear em grande medida o impasse político. Foi lançado um diálogo de alto nível sobre o processo de adesão com a Bósnia‑Herzegovina para ajudar o país a cumprir as exigências de adesão à UE e que deu origem à elaboração de um roteiro sobre integração na UE.

Na maior parte dos países, os direitos humanos, a boa governação, o Estado de direito, nomeadamente a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, bem como a capacidade administrativa, continuam a ser desafios importantes. Verificou-se frequentemente uma necessidade de assumir mais responsabilidade para a realização das reformas e de conseguir reunir a necessária vontade política para avançar. Reforçar a liberdade de expressão e a independência dos meios de comunicação é igualmente um desafio importante. O processo de adesão continuou a ser por vezes afetado de forma negativa por questões bilaterais.

Houve um cenário misto no que diz respeito à evolução socioeconómica nos países do alargamento. Em 2012, a Turquia e a Islândia prosseguiram a sua recuperação. Após um período de ligeira recuperação, a maior parte das economias dos Balcãs Ocidentais contraíram‑se de novo devido à evolução negativa da situação económica na UE. As condições sociais deterioraram‑se consideravelmente. As taxas de desemprego e os níveis de pobreza continuaram a aumentar, enquanto a consolidação orçamental e a reforma dos mercados do trabalho permaneceram as prioridades económicas mais urgentes. A boa governação, o Estado de direito e a capacidade administrativa continuaram a representar importantes desafios políticos, com um impacto negativo sobre o ambiente empresarial.

2. Rumo a uma assistência mais eficaz e eficiente:

Rumo a um novo Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão para o período 2014‑2020

Após uma ampla consulta das partes interessadas e de uma avaliação ex ante do futuro instrumento de assistência de pré-adesão, que contribuíram em grande medida para a elaboração do futuro instrumento, a Comissão adotou, em 7 de dezembro de 2011, uma proposta relativa ao Regulamento IPA II no quadro de um conjunto de instrumentos para a ação externa. A proposta da Comissão tem por objetivo reforçar as relações entre a assistência de pré-adesão e as prioridades da política de alargamento, a fim de passar para uma abordagem setorial.

Durante 2012, a proposta relativa ao Regulamento IPA II foi objeto de debates e de negociações no Parlamento e no Conselho, continuando estas em curso no momento da redação do presente relatório.

Paralelamente, a Comissão começou a elaborar um projeto de modalidades de aplicação específicas do IPA, bem como documentos da planificação estratégica, com vista a completar o quadro da programação e de execução da assistência ao abrigo do IPA II. Lançou um estudo sobre a aplicação da abordagem setorial e criou grupos de trabalho que estudam de forma específica as diferentes dimensões das modalidades de aplicação do novo instrumento.

A abordagem setorial

Ao longo de 2012, a Comissão prosseguiu a aplicação progressiva da abordagem setorial na programação do próximo instrumento financeiro de assistência de pré-adesão (IPA II) para o período 2014‑2020.

A passagem gradual para uma abordagem setorial foi decidida na sequência da conferência sobre o IPA de outubro de 2009 com o objetivo de melhorar os resultados, o impacto e valor acrescentado através da assistência. Estes princípios tornaram-se essenciais para o conjunto dos novos instrumentos para a ação externa para o período 2014‑2020.

A passagem para uma abordagem setorial é particularmente importante num momento em que as restrições orçamentais que pesam sobre os Estados-Membros e as instituições financeiras internacionais exigem uma assistência de pré-adesão ainda mais eficaz e sustentável: uma abordagem estratégica da programação baseada nas necessidades e nos pontos fortes dos países contribuirão para um processo de pré-adesão mais eficaz e mais centrado nos resultados. Além disso, ao garantir uma maior apropriação das autoridades nacionais em relação aos programas, uma vez que a abordagem setorial se baseia nas estratégias nacionais, uma tal abordagem otimiza o potencial de complementaridade. Reforça o efeito de alavanca entre as diferentes formas de apoio e ajuda a racionalizar a assistência através de uma repartição adequada do trabalho. A relevância desta nova abordagem foi confirmada aquando da conferência das partes interessadas sobre o IPA, que se realizou em Zagreb em abril 2011, e através das conclusões da avaliação da atual execução do IPA.

Os Documentos de Planeamento Indicativo Plurianual (DPIP) do IPA para o período 2011‑2013 refletem esta abordagem que se traduz em documentos mais específicos e se destinam a reforçar a definição de prioridades e a melhor orientar a assistência concedida. Foi já introduzido no final de 2011 para a programação dos exercícios orçamentais de 2012 e 2013 um novo método de programação que inclui novas fichas e instruções de programação. Durante 2012, todas as autoridades nacionais envidaram um esforço sustentado para analisar a vontade dos setores identificados nos seus DPIP respetivos no sentido de passarem para uma abordagem setorial. Como tal, em 2012 registou-se uma primeira verdadeira tentativa de aplicar uma abordagem setorial nos países do alargamento, que serviu de teste com vista a alterações mais substanciais que serão introduzidas ao abrigo do IPA II.

Entretanto, foi elaborado pela Comissão em 2012 um projeto de orientações relativas à aplicação de uma abordagem setorial da assistência de pré-adesão, que será finalizado em 2013 a fim de facilitar a programação do IPA II. Em 2013, a Comissão organizou igualmente sessões de trabalho sobre a abordagem setorial em todos os países beneficiários do IPA, a fim da melhor fazer compreender a aplicação desta abordagem com vista à programação dos fundos do IPA II.

Cooperação com a comunidade de doadores em matéria de eficácia da assistência

Em 2012, a Comissão continuou a garantir a coordenação entre os doadores, nomeadamente a esforçar-se por maximizar a eficácia e a transparência da assistência em conformidade com os compromissos assumidos no 4.º fórum de alto nível sobre a eficácia da ajuda realizado em Busan em novembro de 2011, no quadro dos quais a Comissão reconheceu a importância de princípios comuns como a adesão às prioridades, a importância dos resultados, a transparência e a responsabilização. Além disso, a comunidade dos doadores, nomeadamente a Comissão, comprometeu-se a melhorar a qualidade e a eficácia da cooperação para o desenvolvimento garantindo igualmente a transparência da sua assistência.

Durante 2012, a Comissão tomou novas medidas para garantir o alinhamento do financiamento ao abrigo do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) pelas normas internacionais relativas à transparência da assistência. Em conformidade com os compromissos assumidos durante a conferência de Busan de 2012 relativamente à parceria para uma cooperação eficaz ao serviço do desenvolvimento, serão disponibilizadas publicamente informações pertinentes relativas à assistência pública ao desenvolvimento segundo um formato normalizado o mais tardar até ao final de 2015. Através da publicação de conjuntos de dados com informações relativas à organização e às atividades bem como às despesas atuais e futuras, a Comissão comunicará às autoridades dos Estados-Membros, aos seus cidadãos e aos países terceiros informações atualizadas, completas e previsionais relativas aos recursos fornecidos no quadro da cooperação ao desenvolvimento.

Em conformidade com as recomendações formuladas pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) no quadro da sua revisão pelos pares do CAD[7] consagrada à UE para 2012, a Comissão reviu a sua abordagem da conceção dos programas. A aplicação da abordagem setorial prevista no quadro do IPA II tem por objetivo permitir uma gestão mais eficaz da ajuda externa e aumentar a eficácia e a eficiência da assistência de pré-adesão, centrando‑se mais nos resultados.

O IPA deve continuar a evoluir, no futuro, para uma abordagem mais centrada nos resultados. No que diz respeito a este aspeto, foi criado um grupo de trabalho em 2012 com o objetivo de desenvolver um quadro de indicadores a utilizar a nível das estratégias por país com vista ao acompanhamento, avaliação e revisão do estado de adiantamento e da boa execução dos programas.

A Comissão coordena estes processos a fim de garantir que a assistência de pré-adesão esteja em conformidade com as várias iniciativas tomadas no âmbito da Comissão, bem como pelos Estados‑Membros, pelas instituições financeiras internacionais e pela comunidade mais vasta de doadores, a fim de melhorar a coordenação dos doadores e a eficácia da ajuda, bem como garantir a obtenção dos resultados esperados.

3. Pontos emblemáticos da execução do programa 2012

Na sequência da assinatura do Tratado de Adesão, em 9 de dezembro de 2011, a Croácia continuou, ao longo de 2012, a aplicar as medidas destinadas a reforçar ainda mais a sua capacidade para respeitar as obrigações decorrentes da adesão à UE. Desde 1 de julho de 2013, a Croácia é um Estado-Membro da UE.

O programa nacional[8] ao abrigo da componente I adotado em 2012 abrange dois exercícios orçamentais, nomeadamente a dotação «Assistência à transição e desenvolvimento institucional» do IPA 2012, bem como a dotação semestral para 2013 (em conformidade com a prevista adesão da Croácia à UE em 1 de julho de 2013). Os programas nacionais 2012 e 2013 representaram um montante total de 46,8 milhões de EUR. A execução da assistência financeira da UE na Croácia em 2012 acompanhou esta evolução, tendo fornecido um apoio suplementar para a conclusão das reformas e para o reforço das capacidades nos domínios essenciais necessários para assumir as obrigações decorrentes da adesão, nomeadamente o sistema judiciário e os direitos fundamentais e a justiça, bem como a liberdade e a segurança, prosseguindo simultaneamente os esforços de preparação da Croácia para a gestão e a execução dos fundos de pós-adesão.

Além disso, a Croácia completou, em 2012, os seus preparativos com vista à supressão dos controlos ex ante relativamente aos contratos públicos para efeitos da descentralização integral da gestão e da execução da assistência financeira da UE antes da adesão.

Em 2012, a agenda positiva para as relações UE‑Turquia insuflou um novo dinamismo, tendo reposto, em vários domínios, o processo de adesão no bom caminho após um período de estagnação. Esta agenda centrava‑se nos esforços associados aos interesses comuns, nomeadamente:

· o alinhamento pelo acervo;

· o reforço da cooperação energética;

· os vistos, a mobilidade e a migração;

· os acordos comerciais bem como a união aduaneira, sobre os quais foi lançado com o Banco Mundial um estudo específico destinado a avaliar o seu impacto global;

· a política externa, nomeadamente as reformas políticas e as ações contra o terrorismo;

· o aumento significativo da participação nos programas da União.

A assistência financeira ao abrigo do IPA concedida em 2012 continuou a apoiar as prioridades políticas do processo de adesão, centrando-se mais em especial no Estado de direito e abordando as reformas essenciais ligadas ao sistema judiciário e aos direitos fundamentais, no quadro da componente I, num montante total de 225,74 milhões de EUR em 2012

Foram igualmente observados desenvolvimentos positivos na gestão da assistência financeira por parte das autoridades turcas em regime de gestão descentralizada. O processo de acreditação com vista a à transferência das funções de adjudicação, celebração de contratos e gestão financeira da Unidade Central de Financiamento e Contratação (CFCU) para os ministérios da tutela foi concluído com êxito relativamente a todas as estruturas de execução ao abrigo das componentes III e IV do IPA. A delegação da gestão para a componente V do IPA foi igualmente concedida a cerca de vinte províncias.

Ao longo de 2012, o diálogo com as instituições turcas foi reforçado nos domínios da migração e do asilo, bem como da gestão integrada das fronteiras. Foram exploradas novas oportunidades para apoiar a reforma das instituições através da assistência financeira da UE. Foi desenvolvida uma reserva de propostas de projetos suscetíveis de serem financiados ao abrigo do IPA e examinada por todas as partes interessadas na programação, nomeadamente as agências especializadas das Nações Unidas. Prosseguiram os esforços de melhoria do sistema de gestão e de controlo por parte das autoridades turcas, que são responsáveis pela execução dos programas do IPA, sendo no entanto ainda necessárias melhorias em matéria de programação e de acompanhamento do IPA.

A ratificação do acordo-quadro do IPA com a Islândia foi concluída em 2012, na sequência da resolução parlamentar que autorizou o governo islandês a aprovar o acordo-quadro. A resolução parlamentar foi adotada em 18 de junho de 2012, abrindo caminho para a execução de projetos planeados no quadro dos programas nacionais do IPA para a Islândia.

Na sequência da entrada em vigor do acordo-quadro do IPA, a execução de projetos ao abrigo do programa nacional do IPA 2011 começou durante o segundo semestre de 2012. O programa para 2011 apoia sete projetos. O orçamento é de 12 milhões de EUR e foi garantido o equilíbrio entre os dois eixos prioritários definidos no DPIP:

· continuar a melhorar a capacidade da Islândia para assumir as obrigações decorrentes da adesão, apoiando o reforço das capacidades institucionais em matéria de transposição e de aplicação do acervo, bem como

· reforçar as capacidades institucionais da Islândia nos seus preparativos para a participação e gestão dos fundos estruturais e outros fundos da UE.

O programa nacional 2012 foi adotado em 16 de julho de 2012 com o objetivo de apoiar três projetos num montante total de 12 milhões de EUR. Começou parcialmente a execução dos projetos. O programa nacional 2013, dotado de um orçamento total de 10,8 milhões de EUR, foi adotado em 2 de dezembro de 2012.

A seguir às eleições legislativas de 27 de abril de 2013, o governo recentemente constituído suspendeu as negociações de adesão até que o Parlamento avalie o estado de adiantamento das negociações e a evolução da situação na UE. As consequências para o IPA estão a ser examinadas. A Comissão não prevê lançar novos projetos ao abrigo do IPA enquanto o governo islandês não tiver decidido se prossegue ou não o processo de adesão.

A antiga República jugoslava da Macedónia prosseguiu as reformas associadas à adesão com o apoio do IPA, tendo-se no entanto confrontado com desafios de envergadura, em 2012, no que diz respeito à programação e à execução da assistência da UE. De forma geral, as capacidades das instituições nacionais que gerem o IPA permaneceram desiguais, o que deu origem a atrasos recorrentes nos concursos públicos e fracas taxas de adjudicação e de desembolso.

O programa nacional IPA para 2012‑2013 representa uma contribuição total da UE para a componente I num montante aproximado de 28 milhões de EUR por ano. Foi elaborado e adotado pela Comissão em novembro de 2012 e é constituído por cinco fichas setoriais e sete fichas de projeto associadas apoiando os setores da administração pública, justiça, assuntos internos e direitos fundamentais, desenvolvimento do setor privado, agricultura, bem como o ambiente e as alterações climáticas. Foram igualmente adotadas na mesma ocasião as novas dotações para os programas operacionais ao abrigo das componentes III, IV e V.

A absorção dos fundos disponíveis a partir do conjunto das componentes do IPA foi objeto de uma atenção especial da Comissão, preocupada em apoiar os esforços das autoridades. A Comissão (DG Política Regional, DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão e DG Agricultura e Desenvolvimento Rural) interrompeu temporariamente os pagamentos em março e de novo no final de 2012, devido a insuficiência de efetivos e de capacidades de gestão nas instituições essenciais, em especial nas que exercem funções de controlo, tais como a autoridade de auditoria e os serviços do gestor orçamental nacional. Graças a uma ação determinada do governo, as capacidades de todas estas instituições atingiram praticamente todos os objetivos, em termos de efetivos, previstos nas suas avaliações respetivas da carga de trabalho para 2012.

As necessidades em termos do reforço das capacidades e os atrasos acumulados continuam a colocar sérios problemas, impondo‑se esforços e um empenhamento constantes ao mais alto nível político para acelerar a execução.

Durante 2012, o Montenegro concluiu com êxito a programação da parte restante da assistência de pré-adesão atribuída durante os dois últimos anos do quadro financeiro atual. Os programas nacionais 2012‑2013 ao abrigo da componente I - Assistência à transição e desenvolvimento institucional – continuaram a representar uma parte importante do financiamento ao abrigo do IPA (21,28 milhões de EUR) e a fornecer apoio em domínios da reforma essenciais, em conformidade com os programas anteriores. A abertura das negociações de adesão, decidida pelo Conselho Europeu em junho de 2012, refletiu e confirmou a pertinência e a eficácia da execução dos projetos IPA pela delegação da UE ao abrigo da componente I.

Em comparação com os fundos abrangidos pelas componentes I e II do IPA, a maior parte dos fundos do IPA de 2012 e 2013 foram afetados aos preparativos da aplicação da política de coesão e da política agrícola da UE nos setores do ambiente, transportes, desenvolvimento social, bem como da agricultura e desenvolvimento rural, ou seja, no quadro das componentes II, IV e V. Com efeito, tendo sido concedido ao Montenegro o estatuto de país candidato desde 2010, os investimentos essenciais foram programados através da adoção dos programas operacionais respetivos para 2012‑2013 ao abrigo da componente III (22,24 milhões de EUR) e da componente IV (5,58 milhões de EUR), à exceção da componente V, relativamente à qual a adoção do instrumento de assistência de pré‑adesão no quadro do programa de desenvolvimento rural (IPARD) foi adiada para 2013.

Por último, as autoridades montenegrinas realizaram bons progressos, ao longo de todo o ano, nos preparativos da delegação da gestão, em especial no que respeita à apresentação dos pedidos para as componentes I e II em julho de 2012.

Durante 2012, a assistência financeira concedida pela UE desempenhou um papel estratégico na Albânia, com um montante de cerca de 95 milhões de EUR consagrado às componentes I e II e destinado a reforçar as capacidades administrativas de um certo número de instituições e a incentivar o desenvolvimento social, ambiental e económico.

Foi dado um novo impulso aos projetos em curso nos domínios da justiça, da reforma da administração pública e da luta contra a corrupção. Os serviços de aplicação da lei viram as suas capacidades aumentar graças ao apoio estratégico por parte da UE, tendo registado resultados concretos na luta contra a criminalidade organizada. Projetos de assistência técnica continuaram a apoiar diferentes ministérios da tutela e instituições públicas, tendo por efeito o facto de terem sido adotados muitos textos legislativos relevantes para o alinhamento pelo acervo.

Contudo, os projetos de infraestrutura registam problemas de execução, principalmente devido a uma falta de coordenação entre os ministérios da tutela e as instituições nacionais e locais, o que tem um impacto na sustentabilidade a longo prazo dos projetos. Esta situação levou a Comissão a solicitar um mecanismo de coordenação interinstitucional, a fim de garantir a sustentabilidade dos projetos.

A Albânia envidou esforços significativos no que diz respeito à preparação para a gestão descentralizada dos fundos do IPA. São, no entanto, ainda necessárias ações mais orientadas para garantir que o sistema de gestão descentralizada reflete todas as exigências definidas no quadro regulamentar do IPA. Todavia, se as condições forem satisfeitas, a delegação de gestão pode ser rapidamente concluída. Com vista a esta acreditação, as autoridades albanesas devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a estabilidade das funções desempenhadas pelos funcionários com formação na gestão dos fundos do IPA.

A Sérvia obteve o estatuto de país candidato em 2012, tendo prosseguido os seus preparativos intensos com vista à introdução de um sistema de gestão descentralizada para a gestão dos fundos do IPA. A contribuição da UE relativamente à componente I do IPA, atribuída em 2012, elevou-se a 170, 60 milhões de EUR.

Após uma avaliação positiva da conformidade efetuada por um auditor independente, a acreditação nacional foi concluída, tendo os dossiês de acreditação relativos ao conjunto das quatro componentes do IPA (I, II, III e IV) sido enviados à Comissão Europeia em 2012.

Entretanto, foi decidido não proceder à abertura das componentes III e IV no quadro das atuais Perspetivas Financeiras 2007‑2013. Uma primeira missão de auditoria relativamente às componentes I e II foi realizada pelos auditores da DG Alargamento em novembro de 2012. A delegação de gestão para estas componentes deve ser concedida à Sérvia durante 2013.

Em 2012, a Comissão programou, para a Bósnia‑Herzegovina, as dotações IPA para 2012 e 2013 ao abrigo da componente I, agrupando‑as num pacote único num montante de 84,77 milhões de EUR no quadro do programa nacional de 2012, contrariamente ao que tinha efetuado nos anos anteriores em que a Comissão previa um programa por ano. Esta nova abordagem teve a vantagem de inscrever as intervenções previstas num plano de mais longo prazo, garantindo assim a continuidade e as economias de escala.

Apesar da preparação minuciosa do processo de programação, que começou com reuniões a nível político, a programação registou, tal como nos anos anteriores, atrasos significativos devido a dificuldades internas da Bósnia‑Herzegovina para obter um acordo sobre a identificação e a formulação dos projetos. A Comissão apelou às autoridades para adotarem um mecanismo de coordenação eficaz entre o Estado e as duas entidades para ultrapassar estas dificuldades persistentes.

Apesar dos problemas na programação e na execução da assistência ao abrigo do IPA, um certo número de projetos produziu bons resultados e teve um impacto percetível, em especial no domínio dos assuntos internos e no apoio a favor do desenvolvimento económico. O sistema de gestão integrada das fronteiras melhorou consideravelmente, tendo o apoio a favor do desenvolvimento do setor do turismo bem como o apoio a favor das pequenas e médias empresas permitido criar emprego e garantir a segurança do emprego.

A execução da assistência da UE no Kosovo excedeu os seus objetivos financeiros, quer em termos de contratos quer de pagamentos. A elaboração do programa anual 2012 ao abrigo do IPA para o Kosovo foi concluída, tendo sido atribuído um montante de 63,2 milhões de EUR. O programa anual 2013 foi elaborado e aprovado pelo comité IPA em novembro de 2012, devendo ser adotado no início de 2013.

A participação no Kosovo no programa de cooperação transfronteiras (CTF) ao abrigo do IPA avançou bem em 2012, tendo as convenções de financiamento para 2011 sido assinadas em relação aos três programas CTF (respetivamente com a Albânia, a antiga República jugoslava da Macedónia e o Montenegro). O primeiro convite à apresentação de propostas no quadro do CTF Kosovo‑Albânia foi lançado em junho de 2012.

Em março de 2012, foi organizada uma reunião de consulta com a cidade civil, durante a qual o governo apresentou os projetos propostos às organizações da sociedade civil e abriu o debate. Foi a primeira vez, no Kosovo, que uma tal consulta foi organizada numa fase precoce do processo de programação do IPA.

Cooperação e programas regionais

A cooperação regional na Europa do Sudeste registou progressos importantes nos últimos anos, em especial nos domínios do comércio, das estatísticas, da energia e dos transportes e na cooperação em matéria de reforma das administrações públicas e proteção civil. A maior parte da assistência IPA a favor dos beneficiários é prestada através dos programas nacionais. Contudo, cerca de 9 % dos fundos disponíveis são atribuídos através dos programas multibeneficiários (MB). Completam os programas nacionais, reforçando as relações multilaterais nos Balcãs Ocidentais e na Turquia nos domínios considerados fundamentais para a integração europeia e a estabilidade na região.

Os domínios de intervenção só são abordados através da assistência multibeneficiários quando haja uma clara necessidade de cooperação regional ou de ação horizontal, por exemplo, através da abordagem de problemas transfronteiriços ou do aumento de eficiências através do estabelecimento de abordagens harmonizadas, otimizando instrumentos existentes ou facilitando o estabelecimento de redes de peritos. Para 2012, a dotação indicativa disponível para este efeito elevava-se a cerca de 222, 06 milhões de EUR para a componente I.

Foi selecionado um projeto regional que promove a educação inclusiva como uma das prioridades do setor Justiça e Assuntos Internos, nomeadamente os direitos fundamentais e os grupos vulneráveis, enquanto um projeto regional destinado a melhorar a proteção das testemunhas reforça a luta contra a criminalidade organizada e a corrupção. A questão do regresso dos refugiados e de soluções de habitação sustentáveis é tratada no quadro do programa regional de habitação que se inscreve no processo de Sarajevo, relativamente ao qual a UE é o maior doador.

Foi prestada especial atenção aos projetos que ajudam os beneficiários a superar a crise económica e financeira e a apoiar a recuperação económica emergente, continuando a apoiar financeiramente os investimentos prioritários em infraestruturas, em estreita coordenação com as instituições financeiras internacionais (IFI). Os investimentos em eficiência energética têm por objetivo favorecer o crescimento económico sustentável e aplicar a estratégia Europa 2020.

No setor do ambiente e das alterações climáticas, foi selecionado um projeto regional, a fim de melhorar a cooperação em matéria de proteção civil nos Balcãs Ocidentais e na Turquia. A fim de incentivar as reformas e a cooperação regional no domínio da educação, o programa multibeneficiários IPA 2012 prosseguirá a sua prática anterior, apoiando o programa Erasmus Mundus, ações 1 e 2, bem como o programa «Juventude em Ação» no setor do desenvolvimento social. No que diz respeito ao apoio em favor da sociedade civil, foram assinados 18 contratos‑quadro de parceria em 2012 com mais de 170 organizações da região e da Europa em diferentes domínios prioritários, como a luta contra a corrupção, a energia, os direitos humanos e a segurança, o ambiente e os recursos naturais.

4. CONCENTRAÇÃO DOS ESFORÇOS NAS REFORMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, NO REFORÇO DO ESTADO DE DIREITO E NA GOVERNAÇÃO DEMOCRÁTICA

Todos os países dos Balcãs Ocidentais se confrontam com desafios económicos e financeiros significativos. A necessidade de garantir um crescimento integrado, inteligente, sustentável e inclusivo - apoiado pela boa governação ao serviço do crescimento - foi reconhecida pelos ministros que participaram no Processo de Cooperação da Europa do Sudeste (PCESE), quando adotaram a Visão da Europa do Sudeste para 2020, em novembro de 2012 em Tirana. Trata-se de uma abordagem construtiva adotada pelos países da região para dar resposta aos atuais desafios numa perspetiva regional.

Uma boa governação pública faz parte dos critérios políticos de adesão e inclui dimensões que ultrapassam a reforma da administração pública, tais como a estabilidade política e o respeito pelos princípios democráticos, a eficácia do governo, uma sólida gestão das finanças públicas e o respeito pelo Estado do direito. É por esta razão que a Comissão espera que todos os países dos Balcãs Ocidentais criem estratégias nacionais judiciosas e globais que se tornarão domínios prioritários de assistência financeira no quadro do próximo instrumento de assistência de pré-adesão (IPA II).

O programa regional SIGMA (Apoio à melhoria das instituições governamentais e dos sistemas de gestão) da OCDE fornece uma ajuda fundamental relativamente a este aspeto. Este programa foi ainda reforçado pela missão, aprovada recentemente, de elaborar novas avaliações por país e fornecer planos de ação por país para analisar a possibilidade e a forma de realizar uma execução efetiva das reformas nacionais. Trata‑se, para além do simples acompanhamento do quadro jurídico, de desenvolver uma abordagem integrada da reforma da administração pública que deve permitir à Comissão utilizar os recursos disponíveis de forma mais coerente, mais eficiente e mais sustentável e introduzir um maior grau de coerência do diálogo político.

Para permitir quantificar eficazmente os desempenhos em conformidade com o Regulamento IPA II, o SIGMA definirá também normas em matéria de administração pública que irão servir de referência para quantificar os progressos realizados e para melhor alimentar o diálogo político de alto nível sobre a reforma da administração pública com os países em causa.

O trabalho do SIGMA está estreitamente associado à Escola Regional de Administração Pública (ERAP) e é por ela completado. Idealmente, esta colaboração poderá dar origem a uma abordagem comum da reforma da administração pública na região, que ajudará a coordenar os esforços e as atividades não apenas a nível nacional, mas igualmente a nível dos doadores. Contudo, a ERAP deve estabelecer a sua legitimidade regional enquanto plataforma da reforma da administração pública para um diálogo político de alto nível e consolidar o reconhecimento da qualidade no seu papel de organismo de formação dos quadros superiores.

Esta é precisamente a razão pela qual são investidos recursos suplementares na ERAP para consolidar o seu papel nos seguintes domínios:

i) sensibilização para a reforma da administração pública em cada um dos países parceiros através da criação de uma rede para as discussões entre os pares e os exames pelos pares;

ii) facilitação do intercâmbio de estratégias nacionais e de experiências neste domínio para melhorar a administração pública a todos os níveis;

iii) oferta de uma formação destinada a reforçar a capacidade dos funcionários dos Balcãs Ocidentais centrando-se na formação dos formadores e dos quadros superiores a fim de garantir um impacto máximo.

Incumbe contudo aos países participantes garantir um impacto do trabalho da ERAP, assegurando um acompanhamento adequado dos ensinamentos retirados, nomeadamente da experiência adquirida na preparação da adesão da Croácia à UE.

5. ASSISTÊNCIA TÉCNICA E INTERCÂMBIO DE INFORMAÇÕES (TAIEX)

Em 2012, a flexibilidade do instrumento TAIEX foi demonstrada através de toda uma série de atividades. Está ser feita uma maior utilização da assistência técnica a médio prazo e de intervenções a curto prazo acordadas antecipadamente. Esta abordagem foi principalmente utilizada nos setores da agricultura e da segurança alimentar, bem como na assistência à Islândia, ao Kosovo e à comunidade cipriota turca. O TAIEX apoiou igualmente a avaliação do cumprimento pelo Montenegro do alinhamento pelo acervo da UE, o denominado «screening», enquanto elemento essencial do processo de adesão à UE.

Em conformidade com a tendência registada desde 2005, o TAIEX concedeu assistência a cerca de 30 000 funcionários dos países beneficiários em 2012. A Turquia, a antiga República jugoslava da Macedónia, a Croácia e a Bósnia-Herzegovina foram os que mais beneficiaram da assistência TAIEX, com praticamente cinco mil participantes turcos (4 767) e mais de três mil de cada um dos três países dos Balcãs Ocidentais (3 431, 3 232 e 3 223 respetivamente).

O instrumento para a administração local (LAF) tinha por objetivo aumentar a sensibilização das autoridades locais e regionais dos Balcãs Ocidentais. Foram organizadas 14 ações no quadro do instrumento para a administração local em benefício de cerca de 400 representantes de administrações locais e regionais.

A força motriz do TAIEX assenta nas competências dos funcionários da administração pública dos Estados‑Membros da UE. Foram mobilizados ao longo de 2012, os conhecimentos e as competências de cerca de 5 000 peritos, geralmente muito apreciados dos beneficiários. Em 2012, este objetivo foi atingido em relação a uma grande parte das ações organizadas; 99 % dos participantes que comunicaram as suas reações assinalaram que a ação TAIEX na qual tinham participado lhes tinha permitido melhorar os seus conhecimentos.

Foi criado um novo sistema de avaliação para quantificar simultaneamente a eficácia e o impacto final da assistência TAIEX. Seis meses após a execução de uma ação, os candidatos são convidados a transmitir, de forma sintética e em linha, as suas opiniões sobre a assistência específica fornecida.

6. CONCLUSÃO

2012 constituiu uma etapa importante na via para tornar a assistência aos países do alargamento mais estratégica e mais centrada na adesão, como parte integrante da estratégia de alargamento. O quadro jurídico e a estratégia de planeamento que a Comissão propôs para a prestação de assistência de pré-adesão a partir de 2014 reforçará a sua ligação com a informação e o acompanhamento políticos, criando um quadro destinado a obter resultados concretos, a atingir o impacto desejado e a recompensar o desempenho. Contribuirá para reforçar mais o valor acrescentado dos fundos da UE atribuídos aos países do alargamento, criando incentivos mais fortes para a transformação das suas sociedades, dos seus sistemas jurídicos e das suas economias, para benefício mútuo da União Europeia e dos países beneficiários do IPA e dos respetivos cidadãos.

Estado da aplicação da assistência financeira do IPA por país em 31 de dezembro de 2012, em percentagem do total dos fundos autorizados (2007‑2012):

Os quadros que se seguem indicam os montantes atribuídos a título do IPA entre 2007 e 2012, em milhões de EUR, por beneficiário e por componente, para os países candidatos e países potencialmente candidatos. Estes valores têm em conta transferências realizadas entre as componentes I e II em 2012.

Em 31 de dezembro de 2012, componente I do IPA gerida pela DG Alargamento[9]:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante contratado || Percentagem || Fundos pagos || Percentagem

Croácia || 242,08 || 205,93 || 85,07% || 137,85 || 56,94%

Antiga República jugoslava da Macedónia || 202,18 || 131,25 || 64,92% || 78,69 || 38,92%

Islândia || 24,00 || 10,04 || 41,83% || 3,41 || 14,19%

Montenegro || 152,04 || 106,14 || 69,81% || 90,43 || 59,48%

Turquia || 1 390,41 || 1,376,61 || 99,01% || 772,50 || 55,56%

Albânia || 430,01 || 299,24 || 69,59% || 169,72 || 39,47%

Bósnia‑Herzegovina || 474,60 || 248,99 || 52,46% || 159,35 || 33,58%

Kosovo || 538,30 || 429,91 || 79,87% || 285,09 || 52,96%

Sérvia || 1 028,99 || 760,06 || 73,86% || 541,33 || 52,61%

Total || 4 482,61 || 3 568,17 || 79,60% || 2238,37 || 49,93%

Em 31 de dezembro de 2012, componente II do IPA gerida pela DG Alargamento:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante contratado || Percentagem || Fundos pagos || Percentagem

Croácia || 15,02 || 10,32 || 68,71% || 6,75 || 44,94%

Antiga República jugoslava da Macedónia || 16,22 || 4,13 || 25,46% || 3,10 || 19,11%

Montenegro || 18,10 || 9,83 || 54,31% || 7,11 || 39,28%

Turquia || 6,93 || 6,93 || 100% || 1,69 || 24,39%

Albânia || 21,77 || 8,16 || 37,48% || 5,76 || 26,46%

Bósnia‑Herzegovina || 15,12 || 7,50 || 49,60% || 5,88 || 38,87%

Kosovo || 4,80 || 0,17 || 3,47% || 0,09 || 1,96%

Sérvia || 18,97 || 12,11 || 63,85% || 9,00 || 47,44%

Total || 116,93 || 59,15 || 50,59% || 39,38 || 33,68%

Em 31 de dezembro de 2012, componente II do IPA executada pela DG Política Regional:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Fundos pagos || Percentagem

Adriático || 205,66 || 59,45 || 28,9%

Eslovénia‑Croácia || 35,75 || 16,24 || 45,4%

Hungria – Croácia || 43,90 || 19,85 || 45,2%

Hungria‑Sérvia || 41,96 || 22,96 || 54,7%

Roménia-Sérvia || 44,47 || 18,43 || 41,4%

Bulgária‑Sérvia || 26,26 || 9,15 || 34,8%

Bulgária‑antiga República jugoslava da Macedónia || 14,99 || 5,64 || 37,6%

Bulgária‑Turquia || 22,83 || 7,85 || 34,4%

Grécia‑antiga República jugoslava da Macedónia || 12,60 || 6,08 || 48,3%

Grécia‑Albânia || 9,47 || 4,62 || 48,8%

Total || 457,89 || 170,27 || 37,19%

Em 31 de dezembro de 2012, componente III do IPA executada pela DG Política Regional:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Fundos pagos || Percentagem

Croácia || 329,68 || 88,64 || 26,9%

Antiga República jugoslava da Macedónia || 199,93 || 48,15 || 24,1%

Turquia || 1 747,58 || 519,29 || 29,7%

Montenegro || 22,24 || 0 || 0%

Total || 2 299,43 || 656,08 || 28,5%

Em 31 de dezembro de 2012, componente IV do IPA executada pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Fundos pagos || Percentagem

Croácia || 85,88 || 35,02 || 41%

Antiga República jugoslava da Macedónia || 33,50 || 10,33 || 31%

Turquia || 382,9 || 109,48 || 28,6%

Montenegro || 2,77 || 0 || 0%

Total || 403,18 || 96,32 || 23,9%

Em 31 de dezembro de 2012, componente V do IPA executada pela DG Agricultura e Desenvolvimento Rural:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Fundos pagos || Percentagem

Croácia || 129,90 || 30,08 || 23,16%

Antiga República jugoslava da Macedónia || 63,49 || 11,33 || 17,8%

Turquia || 650,38 || 81,25 || 12,5%

Total || 843,77 || 122,66 || 14,5%

[1]Os aspetos mais específicos sobre os relatórios de gestão relativamente a estes programas e despesas - tais como governação e responsabilidade, riscos e controlos, legalidade e regularidade, taxas de erro e potenciais consequências sobre garantia razoável - podem ser consultados no Relatório Anual de Atividades de 2012 da DG Alargamento. Em conformidade com a sua obrigação de fornecer informações pormenorizadas ao Conselho e ao Parlamento Europeu, a Comissão publica anualmente um relatório sobre a assistência de pré-adesão. O relatório anterior, publicado, em 2012, refere-se ao exercício orçamental de 2011 e está disponível no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm.

[2]Documento de trabalho da Comissão que acompanha o documento «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu - Relatório anual de 2012 sobre a assistência financeira ao alargamento (IPA, PHARE, CARDS, Instrumento de pré-adesão para a Turquia e instrumento de transição).

[3]O Instrumento de assistência de pré-adesão (IPA) dispõe de um orçamento global de 11,5 mil milhões de EUR para o período 2007‑2013. Os beneficiários do IPA são a Albânia, a Bósnia‑Herzegovina, a Croácia, a antiga República jugoslava da Macedónia, o Montenegro, a Sérvia, a Turquia, a Islândia (desde 2011) e o Kosovo*. O IPA apoia as reformas nos países beneficiários, tal como o seu alinhamento progressivo pelas normas e políticas da União Europeia e pelo acervo, tendo em vista preparar a sua futura adesão à UE.

[4]Inicialmente criado em 1989 como programa Phare «Polónia, Hungria: Apoio à Restruturação Económica», o Phare expandiu-se da Polónia e da Hungria, tendo passado para dez países. Prestou assistência a oito dos dez Estados-Membros que aderiram em 2004: República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Eslováquia e Eslovénia, bem como aos países que aderiram em 2007 (Bulgária e Roménia), num período de profundas alterações políticas e de reestruturação económica. Até 2000, os países dos Balcãs Ocidentais (Albânia, antiga República jugoslava da Macedónia e Bósnia‑Herzegovina) eram todos beneficiários do Phare. No entanto, a partir de 2001 o programa CARDS (Assistência comunitária para a reconstrução, o desenvolvimento e a estabilização nos Balcãs) prestou assistência financeira a estes países. O presente regulamento revoga o regulamento OBNOVA e altera o regulamento Phare, e estabelece um quadro único para a assistência aos países da Europa do Sudeste: o programa CARDS. O Instrumento de assistência de pré-adesão (IPA) substituiu‑o a partir de 2007.

* Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto, e está conforme com a RCSNU 1244/99 e o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

[5] Croácia, Islândia, antiga República jugoslava da Macedónia, Montenegro, Sérvia, Turquia.

[6] Albânia, Bósnia-Herzegovina, Kosovo

[7] Comité de Ajuda ao Desenvolvimento, Direção da Cooperação para o Desenvolvimento (CAD‑DCD), OCDE.

[8] Para efeitos do presente relatório, os valores mencionados no quadro dos programas nacionais referem-se às componentes I.

[9] A Croácia, a antiga República jugoslava da Macedónia e a Turquia beneficiam da gestão descentralizada, que consiste em confiar a aplicação dos fundos atribuídos pela UE ao Ministério das Finanças do país beneficiário; este assume a responsabilidade pela gestão dos contratos e pagamentos efetivos.