Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu avaliação de conjunto das acções financiadas pela comunidade no âmbito do regulamento relativo à cooperação descentralizada

1. Introdução: contexto e objectivos da avaliação

A rubrica orçamental B7-6002 (ex B7-6340) existe desde 1992 e constitui desde essa data o instrumento para a concretização do conceito de cooperação descentralizada (CD) no âmbito das relações da Comunidade com os países terceiros. Contribuiu para dar forma à vontade política comunitária de apoiar o papel e a participação activa no processo de desenvolvimento das autoridades locais e dos intervenientes da sociedade civil dos países parceiros.

A base jurídica desta rubrica orçamental é o Regulamento (CE) n° 1659/98. Após uma avaliação externa, o regulamento foi prorrogado e alterado pelo Regulamento (CE) n° 955/2002, que caduca em 31 de Dezembro de 2003. O seu artigo 12º estabelece o seguinte: "A Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho, oito meses antes do termo da sua vigência, uma avaliação do conjunto de acções financiadas pela Comunidade ao abrigo do presente regulamento, fazendo-a acompanhar de propostas relativas ao prosseguimento da promoção do conceito de cooperação descentralizada e do envolvimento da sociedade civil".

Esta avaliação foi encomendada pela Comissão no início de 2003, dada a obrigação imposta pelo regulamento, e a fim de dispor de elementos de apreciação sobre a oportunidade de prolongar a validade da base jurídica da rubrica orçamental sob a forma de recomendações em função dos resultados recentemente obtidos com o instrumento e em complemento da avaliação realizada em 2001. Uma equipa de quatro pessoas participou durante 42 dias do calendário nesta avaliação, tendo os principais instrumentos do inquérito sido as entrevistas com os serviços da Comissão, uma análise dos documentos de base e da documentação sobre os projectos, questionários enviados aos beneficiários, aos intervenientes potenciais da cooperação descentralizada e às delegações, bem como uma análise estatística dos projectos. Tratava-se, nomeadamente, de:

- Verificar a pertinência do instrumento, o seu valor acrescentado, a sua coerência com outros instrumentos e os resultados obtidos no decurso da sua aplicação em termos de eficácia, impacto e perenidade;

- Apresentar propostas concretas para tornar este instrumento mais operacional no futuro.

2. Contexto

A entrada em vigor do Regulamento (CE) n° 955/2002 ocorreu num contexto de profunda mudança e de reforma das modalidades de acção da Comissão em matéria de cooperação externa. Este período foi, efectivamente, assinalado pelos seguintes acontecimentos:

- A criação do SCR, depois da AIDCO e a "reunificação do ciclo do projecto";

- A revisão do processo de programação (DSP e DSR);

- A desconcentração da gestão dos projectos da sede para as delegações.

Simultaneamente, a assinatura do Acordo de Cotonu em Junho de 2000 constituiu, pela primeira vez, a ocasião de sistematizar as ideias centrais da cooperação descentralizada, nomeadamente, o papel dos intervenientes não estatais no processo de desenvolvimento e a complementaridade entre os intervenientes estatais (entre os quais, as administrações descentralizadas, os municípios, as províncias) e não estatais no âmbito de um acordo global de cooperação.

Além disso, a importância estratégica das abordagens participativas foi confirmada primeiramente pela declaração comum do Conselho e da Comissão sobre a política de desenvolvimento da Comunidade Europeia (20/11/2000), que se baseia no reconhecimento de que a apropriação das estratégias pelos países parceiros constitui a chave do êxito das políticas de desenvolvimento. Nesta perspectiva, deverá ser incentivada a associação mais ampla possível de todas as componentes da sociedade. Em seguida, a Comunicação da Comissão sobre a participação de intervenientes não estatais na política de desenvolvimento da UE (COM(2002)598 final) acentua a importância estratégica de promover o reforço das capacidades dos intervenientes não estatais nos países em desenvolvimento e o papel dos intervenientes não estatais da UE em matéria de transferência de saber-fazer e de competências para outros intervenientes no domínio do desenvolvimento nos países parceiros.

3. Principais questões examinadas no relatório

O relatório de avaliação é de boa qualidade e satisfaz as condições. Após uma análise do conceito da cooperação descentralizada e do seu papel nos diferentes instrumentos de cooperação e de uma referência à reforma da gestão da ajuda comunitária, o relatório de avaliação examina em profundidade a coerência e a pertinência global da rubrica (Capítulo 3), os mecanismos de gestão e de acompanhamento da execução (Capítulo 4) e os resultados alcançados no período considerado (2000-2002). Por último, são formuladas recomendações a diferentes níveis.

Os principais assuntos abordados no relatório de avaliação são os seguintes:

3.1. Coerência com os princípios da cooperação descentralizada e os outros instrumentos comunitários

A avaliação da coerência da rubrica varia em função dos diferentes níveis e é apresentada como se segue no relatório.

3.1.1. Com os princípios da cooperação descentralizada

A avaliação é muito positiva no que diz respeito à coerência das acções empreendidas com os princípios e os objectivos da cooperação descentralizada. Salienta, nomeadamente, a importância atribuída ao reforço institucional e à participação em acções de programação política que se traduzam em acções integradas que garantam um processo a longo prazo correspondente a uma abordagem processo, ou seja, uma abordagem dinâmica que privilegia o diálogo, reforça e mobiliza os recursos endógenos por oposição a uma abordagem por projecto. Além disso, nos últimos anos, verificaram-se igualmente progressos significativos no que diz respeito à origem dos contratantes, que provêm cada vez mais do Sul.

Em conclusão, pode-se considerar que os projectos financiados no âmbito da CD revelam uma coerência geral com os objectivos do regulamento (desenvolvimento participativo, reforço da sociedade civil e democratização de base) e com os domínios de intervenção identificados.

3.1.2. Com os outros instrumentos comunitários

A avaliação é crítica quanto à falta de coordenação estruturada nas regiões abrangidas pela rubrica orçamental B7-6002, entre as intervenções ao abrigo dos programas que satisfazem os mesmos princípios que a cooperação descentralizada e as intervenções financiadas pela rubrica orçamental CD. Preconiza-se que as experiências acumuladas nos outros programas sejam postas em comum e que as redes de divulgação de informação e de assistência sejam progressivamente constituídas para beneficiar os diferentes intervenientes e ter um efeito positivo na qualidade das propostas. O exemplo dos programas da CE que trabalham com uma abordagem CD na Ásia e na América Latina é considerado pela avaliação como uma boa prática (integração das bases de dados e harmonização desde a apresentação da informação e dos procedimentos) neste contexto.

A possibilidade de recorrer directamente a intervenientes do Sul e a flexibilidade geral da rubrica são dois elementos particularmente apreciados, tanto pelos parceiros como pelas delegações da Comissão.

No que diz respeito aos países ACP, o Acordo de Cotonu prevê que seja reservado um papel importante à sociedade civil, tanto em matéria de execução da cooperação como no que diz respeito à sua programação. A iniciativa da rubrica CD tem, sem dúvida, um efeito de incentivo neste domínio no que diz respeito à região ACP, e que foi talvez menos visível noutras regiões. Contudo, é previsível uma evolução institucional nesta direcção. A título de exemplo, o artigo 10° do Acordo de Associação UE-Chile, assinado em Novembro de 2002, prevê a criação de um "comité consultivo paritário" e o seu artigo 11° uma consulta frequente da sociedade civil. Estão já previstas cláusulas semelhantes no Acordo de Associação em preparação com o MERCOSUL e a Comissão prevê a sua inclusão na negociação de novos acordos de parceria e cooperação com a comunidade andina, por um lado, e a América Central, por outro.

3.2. Pertinência em relação aos intervenientes da cooperação descentralizada

Conviria proceder a uma distinção mais clara das rubricas CD e co-financiamento ONG, através de uma melhor definição do valor acrescentado da rubrica CD e de uma delimitação mais exacta dos intervenientes de cada rubrica. Neste espírito, seria necessário esclarecer o papel das ONG do Norte, que se limitaria, no âmbito dos financiamentos "cooperação descentralizada", ao de facilitador das ONG do Sul.

Todos reconhecem que a rubrica apoia já a participação de todos os intervenientes da CD, incluindo os do Sul, que apreciam especialmente o facto de poderem ser parceiros directos da Comissão. Contudo, uma análise mais aprofundada da tipologia dos intervenientes até à data evidencia uma forte concentração de intervenientes, nomeadamente ONG, que absorvem mais de 40 % dos fundos afectados. A rubrica CD não conseguiu ainda assegurar a participação de todas as famílias de intervenientes potenciais.

Segundo os intervenientes da CD, as autoridades nacionais deveriam desempenhar um papel indirecto em matéria de divulgação da informação e de selecção dos sectores, mas não o de interveniente directo da CD.

3.3. Gestão da rubrica orçamental

Processo de selecção

A avaliação considera que a transparência do processo de selecção e a informação necessária para formular as propostas em conformidade com o formato requerido continuam a ser insuficientes, nomeadamente para os intervenientes do Sul. Foram observados importantes atrasos entre o momento da apresentação das propostas e o da assinatura dos contratos, susceptíveis de penalizar os intervenientes com menos meios mas com prazos políticos e administrativos a respeitar. O lançamento do convite à apresentação de propostas de 2002 foi contemplado com 490 propostas de projectos, para um orçamento total de aproximadamente 3,2 milhões de euros, o que gera um trabalho desproporcionado em termos de selecção e a frustração crescente dos intervenientes.

Posição dos serviços da Comissão

Esta observação foi especialmente verdadeira entre 2000 e 2002, período de transição em que ocorreu a reforma administrativa da cooperação externa da Comissão. Durante este período, e desde então, foram efectuadas melhorias consideráveis neste domínio, através da aplicação das seguintes medidas:

- Concentração de todos os instrumentos de gestão e da responsabilidade pela sua execução na AIDCO;

- Criação de um sítio WEB que fornece informações abundantes e normalizadas, bem como a possibilidade de responder em linha aos convites à apresentação de propostas;

- Preparação de convites à apresentação de propostas com o objectivo de melhorar a transparência do processo de selecção dos projectos. A fim de limitar, simultaneamente, o trabalho de selecção e o aumento da frustração dos intervenientes, a Comissão estuda a possibilidade de repartir o exercício em duas partes: numa primeira fase, o apelo à manifestação de interesse e, após uma primeira triagem, numa segunda fase, o convite à apresentação de propostas.

3.3.2. Acompanhamento e avaliação

Uma forte crítica do documento de avaliação diz respeito à falta de acompanhamento e de avaliação dos projectos e é expressa do seguinte modo: "a gestão do ciclo do projecto foi fortemente dominada pelo processo de avaliação em detrimento do acompanhamento dos projectos, reduzida aos aspectos contratuais e orçamentais não obstante o número limitado de projectos financiados ... continua a não existir um verdadeiro sistema de avaliação".

Posição dos serviços da Comissão

- Os projectos financiados ao abrigo da CD são, pela sua natureza, de mais difícil avaliação, concentrando-se os esforços nos temas cujos resultados, por serem menos tangíveis, são difíceis de quantificar.

- A prioridade concedida numa primeira fase aos aspectos da selecção era ditada pela urgência de dar uma resposta às numerosas propostas transmitidas à Comissão. Uma revisão do processo de selecção deveria permitir consagra-lhe menos tempo, passando a haver uma maior concentração no acompanhamento dos projectos.

3.4. Resultados alcançados

3.4.1. A nível dos projectos

A documentação sobre o impacto e os resultados dos projectos é muito insuficiente. Contudo, foram realizadas as acções previstas no âmbito da maioria dos projectos e, frequentemente, verificou-se a participação de novos intervenientes da SC.

A partir de 2000, constatou-se um aumento de interesse por acções tendentes a melhorar o diálogo político e social, bem como por aquelas que favorecem o reforço institucional. Esta evolução importante deve-se, sem dúvida, ao aparecimento dos DSP e à preparação do Acordo de Cotonu, que vão nessa direcção. Desde 2000, é conferida mais importância ao reforço das instituições que ao das capacidades individuais.

Segundo os intervenientes, a continuidade dos projectos e, nomeadamente, a sua viabilidade financeira não estão ainda asseguradas. Outros instrumentos financeiros da Comissão, como os PIN, poderiam assegurar esta continuidade; de contrário, os projectos permanecerão casos isolados e pontuais sem ligação entre si.

3.4.2. A nível das ideias condutoras

Os progressos realizados ao longo dos anos são reais mas permanecem fracos e são por vezes contraditórios. É frequentemente difícil diferenciar os elementos adquiridos dos elementos contingentes a esses progressos, continuando o aumento do número de parceiros do Sul a ser a evolução mais importante destes últimos anos.

Os tipos de acção e de parceiro ilegíveis à rubrica co-financiamento das ONG e CD nunca foram claramente definidos. Esta situação suscitou uma vantagem comparativa não negligenciável em favor das ONG relativamente aos outros intervenientes.

3.4.3. A nível institucional

A nível institucional, a existência desta rubrica parece ter sido o ponto de partida de um debate sobre o conceito da cooperação descentralizada abrindo, deste modo, o caminho para as modificações introduzidas pelo Acordo de Cotonu no que diz respeito à participação da sociedade civil.

Esta evolução teve por consequência que embora a durabilidade seja fraca a nível do projecto, volta a pôr-se como questão a nível institucional através da consideração desta nova dimensão da cooperação.

3.5. Conclusões e recomendações

3.5.1. Conclusões

As conclusões gerais da avaliação dizem respeito à coerência, pertinência, valor acrescentado, resultados obtidos e gestão da rubrica CD.

Embora se considere boa a pertinência da CD, parece faltar-lhe coerência, por não ser suficientemente coordenada com os outros instrumentos financeiros ao serviço do mesmo fim e por lhe faltarem recursos financeiros, o que não permite ter o impacto efectivo desejado.

No que diz respeito ao valor acrescentado, a avaliação situa-o essencialmente na sua flexibilidade e, nomeadamente, na possibilidade oferecida aos intervenientes do Sul de adjudicarem contratos directamente, bem como no diálogo interno na Comissão que permitiu, nomeadamente, ter em conta os intervenientes da sociedade civil através do Acordo de Cotonu.

A gestão do rubrica é considerada demasiado centralizada tendo em conta o processo de desconcentração em curso e demasiado concentrada nos aspectos contratuais e orçamentais. Tal ocorre em detrimento das fases de acompanhamento técnico e de avaliação que são muito fracas. Além disso, a capitalização das experiências, a identificação das boas práticas e a divulgação dos resultados não são efectuadas embora façam parte das obrigações estabelecidas no guia operacional.

Por outro lado, os resultados das acções são geralmente alcançados. Contudo, permanecem pouco viáveis embora sejam institucionalizados. Traduzem mais os progressos a nível do funcionamento das instituições que a nível da participação no diálogo político.

3.5.2. Recomendações

As recomendações da avaliação dizem respeito ao aumento da coerência, da qualidade das propostas e dos resultados, à especificidade da rubrica e à relação custo/eficácia.

A avaliação propõe aumentar a coerência e a pertinência do instrumento através de uma delimitação mais clara da rubrica a definir pelo novo regulamento. São propostas duas opções de delimitação, com a indicação das vantagens e dos inconvenientes respectivos:

- Delimitação geográfica geral (com três subopções: por região, por grupo regional, ou por tipo de país);

- Delimitação geográfica ainda mais acentuada, que preveja a utilização de todos os recursos da rubrica unicamente em benefício dos países ACP, onde, segundo o relatório de avaliação, não existiriam actualmente outros programas de cooperação descentralizada baseados na "abordagem processo" a nível dos PIN/PIR, mas que são em contrapartida previstos no Acordo de Cotonu, nem programas regionais comparáveis com os programas horizontais existentes no âmbito dos programas MEDA, Tacis, ALA.

No que diz respeito à qualidade das propostas e dos resultados, são sugeridas algumas pistas de reflexão para a avaliação neste domínio:

- Reforçar a utilização de redes a fim de permitir uma maior transferência de conhecimentos do Norte para o Sul, sendo promovida uma relação paritária entre as duas zonas. Estas redes permitirão igualmente facilitar a comunicação entre os intervenientes do Sul de modo a promover os intercâmbios de experiência e saber-fazer. Poderíamos inspirar-nos no exemplo dos grandes programas horizontais executados nos países ALA e MEDA, o que implica categorias de redes com os seus equivalentes da sociedade civil do Norte (universidades, PME, municípios,...);

- Estabelecer redes de assistência técnica ao serviço dos intervenientes do Sul;

- Reforçar as acções de acompanhamento e avaliação de modo a conhecer o impacto das acções e decidir quanto a eventuais prolongamentos com maior conhecimento de causa. As acções de acompanhamento deverão igualmente constituir um apoio aos outros intervenientes da CD. Seria desejável avaliar todos os projectos-piloto para os quais está prevista uma segunda fase. Neste contexto, a comunicação sobre a avaliação de Julho de 2000 [SEC(2000)1051] previa já que as acções-piloto e preparatórias fossem sujeitas a uma avaliação ex post, nomeadamente se for proposto prossegui-las sob a forma de programa;

- Melhorar o conteúdo do sítio, nomeadamente através da criação de ligações com outros intervenientes da CD (Estados-Membros, organizações internacionais, ...).

A fim de aumentar a especificidade da rubrica, sugere-se que:

- Se distinga a rubrica CD da rubrica destinada ao co-financiamento das ONG;

- Se favoreça a participação de todos os intervenientes potenciais e, nomeadamente, os do Sul;

- Se modifiquem as modalidades de participação das ONG do Norte, através da focalização no seu papel de ligação às do Sul, fornecendo-lhes experiência e saber-fazer.

A fim de melhorar a relação custo/eficácia, é proposto o aumento dos recursos financeiros da rubrica, o que provocará também um aumento do impacto das acções. Conviria, assim, repartir melhor as tarefas entre a sede da Comissão e as delegações. Por último, é sugerida a redução da dimensão mínima dos projectos para que, em certos casos, se cifre num montante de 15 000 a 30 000 euros, em vez dos 200 000 euros actualmente previstos.

4. O futuro da rubrica orçamental tendo em conta o relatório de avaliação

As recomendações efectuadas pelo avaliador foram também objecto de reflexão por parte da Comissão, que as partilha em larga medida. A Comissão inspirou-se nelas aquando da preparação da proposta de prorrogação e alteração do Regulamento (CE) n° 1659/98.

Entre as opções relativas à concentração geográfica, aquela que diz respeito a certos países em função de características comuns parece ser a mais adaptada, tanto do ponto de vista político como do ponto de vista da aplicação concreta do instrumento CD. Materializa-se na proposta contida no projecto de regulamento de focalizar o apoio, nomeadamente nas "parcerias difíceis", onde a cooperação oficial não está em condições de contribuir significativamente para o desenvolvimento participativo. As vantagens desta opção de delimitação por tipo de país, segundo o relatório de avaliação, são as seguintes: coerência com os PIN e com a especificidade da CD no país, impacto importante se o número de países for limitado, possibilidade de escolher países com problemáticas similares, possibilidade de definir a complementaridade com outros instrumentos da CD no país. Entre as desvantagens ou dificuldades que poderá comportar essa opção, o relatório de avaliação faz referência à dispersão geográfica, à dificuldade de realizar projectos horizontais de tipo rede ou projectos regionais e, por último, à complexidade eventual do processo de definição de prioridades. Dever-se-á igualmente conferir especial importância ao facto do instrumento CD contribuir de modo significativo para a diversificação do tipo de intervenientes que participam no âmbito da rubrica, de modo a que todas as componentes da sociedade civil estejam representadas, sendo atribuída especial importância ao apoio aos intervenientes dos países parceiros. Neste espírito, dever-se-ia ter em conta a sugestão do relatório de baixar o limiar financeiro mínimo de elegibilidade (montante mínimo a ultrapassar por uma proposta para ter acesso ao financiamento comunitário, actualmente estabelecido em 200 000 euros), a fim de permitir que os parceiros do Sul que trabalham em países cujos contextos político, económico e social não são favoráveis apresentem propostas elegíveis.

Por último, os convites para a apresentação de propostas deveriam igualmente salientar a importância de um grau de coerência aceitável entre os projectos apresentados e a estratégia de cooperação da CE e os programas existentes ou previstos pela CE nos países em questão, bem como, na medida do possível, com as estratégias nacional e local de desenvolvimento. Esta coerência permitiria assegurar uma maior perenidade das acções e visibilidade.