PT Jornal Oficial da União Europeia C 128/29

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/06)

Relator: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Em 26 de Fevereiro de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre:

O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer:

1. Apresentação e contexto

1.1. O CESE decidiu elaborar um parecer de iniciativa tendo em vista propor que as políticas e a legislação da UE sobre imigração e fronteiras respeitem devidamente os direitos humanos e coloquem a liberdade e a segurança de todas as pessoas no centro das suas atenções.

1.2. Enfrentando muitas dificuldades políticas no Conselho, a UE está a dotar-se de um quadro legislativo comum em matéria de imigração com direitos e garantias supranacionais que vai mais além da legislação em mudança (e por vezes restrita) dos Estados-Membros. O CESE acolhe favoravelmente os progressos realizados, pois não é tarefa fácil elaborar uma legislação comum entre 27 Estados-Membros, tanto mais quando se trata de um tema tão delicado como a imigração.

1.3. Contudo, o facto de muitas destas normas serem objecto de uma harmonização minimalista dificulta e limita a existência de garantias plenas e adequadas para a protecção dos direitos humanos. Por outro lado, em alguns Estados-Membros, a transposição para a legislação nacional das directivas europeias não está a ser efectuada correctamente no que diz respeito à protecção dos direitos fundamentais.

1.4. Ao longo destes anos, o CESE tem emitido vários pareceres para que a política comum de imigração se baseie numa abordagem integral, levando em linha de conta não só as necessidades dos Estados-Membros da UE e a cooperação com os países de origem, mas também o respeito pelos direitos humanos dos imigrantes.

1.5. O Conselho Europeu aprovou, em 16 de Outubro de 2008, o Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, que exprime um forte compromisso político da UE para avançar no sentido de uma política comum de imigração. Durante a Presidência sueca, a UE adoptará o Programa de Estocolmo (1).

1.6. Prevê-se igualmente a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, que proporcionará um novo impulso ao desenvolvimento das políticas de imigração que serão adoptadas através do procedimento legislativo ordinário e conferirá valor jurídico vinculativo à Carta dos Direitos Fundamentais.

1.7. O CESE tem vindo, ao longo destes anos, a reforçar a colaboração com as organizações da sociedade civil, tendo-lhe sido possível criar uma base estável de participação através do Fórum Europeu da Integração (2). O Comité assumiu um compromisso muito importante para que as políticas de integração se desenvolvam com a participação da sociedade civil.

1.8. O Comité observa, com preocupação, que a intolerância, o racismo e a xenofobia contra os imigrantes, contra «os diferentes» têm vindo a aumentar na Europa e receia que o impacto social da crise financeira venha agravar estes fenómenos. É necessário que os responsáveis políticos, os dirigentes sociais e os meios de comunicação social ajam com responsabilidade e com sentido pedagógico político e social para prevenir estes comportamentos. A educação para os valores humanos, para os direitos fundamentais, para a igualdade e a não-discriminação deve assumir um papel mais relevante nos programas de estudo desde o ensino primário ao secundário.

2. Direitos humanos fundamentais e políticas de imigração

2.1. Entre os vários instrumentos internacionais, a Declaração Universal dos Direitos do Homem proclama a universalidade de um sistema comum de princípios e valores.

2.2. A Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, subscrita por todos os Estados-Membros, e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem constituem a base e a garantia para o respeito pelos direitos humanos em todo o território da UE.

2.3. O Tribunal de Justiça das Comunidade Europeias (TJCE) já reconheceu que a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, bem como a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, fazem parte e são princípios gerais do ordenamento jurídico comunitário.

2.4. Esta interpretação é confirmada pelo artigo 6.o do Tratado da União Europeia (TUE), que reforça a garantia dos direitos fundamentais no sistema jurídico europeu e a competência do TJCE para garantir o seu respeito no que se refere à acção das instituições europeias e dos Estados-Membros no âmbito do direito comunitário.

2.5. Apesar de os Estados serem soberanos para controlar as entradas e conceder autorizações de residência a nacionais de países terceiros, o CESE lembra que os mesmos devem respeitar as obrigações assumidas nos instrumentos e nas convenções internacionais e europeias sobre direitos humanos fundamentais e a sua interpretação (e desenvolvimento) por parte dos órgãos jurisdicionais competentes.

2.6. A Carta dos Direitos Fundamentais da UE incorpora novos direitos que não estavam reconhecidos na Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (3). Grande parte destes direitos são independentes da nacionalidade das pessoas. A Carta será juridicamente vinculativa logo que seja ratificado o Tratado de Lisboa e reforçará a segurança jurídica da salvaguarda dos direitos fundamentais das pessoas. A Carta será aplicável às instituições europeias e aos Estados-Membros, em particular no âmbito da aplicação da legislação comunitária, e reforçará o respeito pelos direitos fundamentais em questões relacionadas com a imigração.

2.7. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União passará a ter a possibilidade de aderir à Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que reforçará o compromisso da UE em matéria de direitos humanos.

2.8. O Comité aprovou (4), também, a criação da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Em 2008, o Conselho Europeu adoptou o quadro plurianual da Agência, que prevê nove domínios temáticos, entre os quais racismo e xenofobia, discriminações, asilo, imigração e integração de migrantes, vistos e controlos de fronteiras. O CESE deseja participar nas actividades da Agência com o objectivo de reforçar o papel da sociedade civil organizada.

2.9. Não obstante a existência destes instrumentos e de estruturas comunitárias, vários relatórios realizados por investigadores independentes e académicos e numerosas organizações da sociedade civil têm apontado que algumas políticas e legislações nacionais e europeias não respeitam devidamente os direitos fundamentais.

2.10. No âmbito das políticas comunitárias, há também bastantes relatórios que denunciam violações dos direitos humanos dos imigrantes em diversos Estados-Membros. Por vezes sucede que as políticas europeias legitimam algumas práticas nacionais incompatíveis com os direitos humanos e o Estado de direito.

2.11. O CESE defendeu num recente parecer (5) que a política e a legislação sobre imigração respeitem plenamente os direitos humanos de todas as pessoas e garantam a igualdade de tratamento e a não-discriminação. No intuito de reforçar este objectivo, o CESE propõe que a futura política de imigração europeia inclua dois novos princípios comuns, em conformidade com o Programa de Estocolmo: direitos fundamentais e Estado de direito e liberdades fundamentais.

2.12. Os direitos fundamentais deveriam valer para todas as pessoas, e não apenas para os cidadãos da União. Os requerentes de asilo e os imigrantes estão protegidos pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Acresce que o direito europeu em matéria de imigração e de fronteiras, e a jurisprudência do TJCE, oferecem um conjunto de garantias e direitos que vão além dos poderes discricionários dos Estados-Membros.

2.13. O CESE também propôs (6) que, no âmbito da política externa, a UE promova um quadro normativo internacional para as migrações, com base na Declaração Universal dos Direitos do Homem, no Pacto sobre os Direitos Civis e Políticos e no Pacto sobre os Direitos Económicos Sociais e Culturais. Este quadro normativo internacional deverá incluir as principais convenções da OIT e a Convenção Internacional para a Protecção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias, adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, mas que ainda não foi ratificada pelos Estados-Membros, embora o CESE tenha adoptado um parecer de iniciativa (7) recomendando a sua ratificação.

2.14. No Programa para a Europa (8)o Comité propõe igualmente que as políticas da UE respeitem os direitos fundamentais e os direitos humanos, concretamente as políticas em matéria de imigração e asilo.

2.15. O CESE considera que é preciso reforçar os valores e princípios da UE e a protecção dos direitos humanos e das liberdades através de uma autoridade política visível e forte a nível europeu, razão pela qual apoia a proposta do presidente Durão Barroso para criar um comissário europeu responsável pela Justiça, Direitos Fundamentais e Liberdades Civis. O Comité espera que esse departamento disponha dos instrumentos políticos e dos recursos logísticos e financeiros necessários para o exercício de tão importante responsabilidade.

2.16. Lamenta, porém, que a política de imigração e asilo não faça parte desta pasta e integre os assuntos de segurança interna sob a responsabilidade de outro comissário. Ligar a imigração às questões de segurança e separá-la da protecção dos direitos fundamentais é enviar uma mensagem política errada.

3. Universalidade dos direitos humanos

3.1. A Europa está confrontada actualmente com um grande desafio: assegurar a cada pessoa os direitos humanos no quadro dos ordenamentos jurídicos da UE e dos Estados-Membros, tendo por base a noção tradicional de cidadania, segundo a qual são negados alguns destes direitos aos «não-cidadãos», e a distinção legal entre cidadão e estrangeiro e entre imigrante em situação regular e irregular.

3.2. As legislações europeias em matéria de imigração não garantem correctamente que o migrante seja um sujeito de direito e alvo de protecção. A estreita vinculação jurídica entre autorização de trabalho e autorização de residência evidencia que o migrante não é encarado como pessoa, mas como mão-de-obra, ou seja, como um instrumento ao serviço do mercado de trabalho, que deixando de ser necessário, perde a possibilidade de permanecer legalmente no país. Logo, como a sua situação administrativa se altera, perde muitos direitos e passa a ser um «sem papéis».

3.3. Os direitos humanos são universais, irrevogáveis e protegem todas as pessoas independentemente da condição e do estatuto jurídico.

4. Direitos humanos e política de imigração: Dez prioridades operacionais para que a Europa seja um espaço de liberdade, segurança e justiça

4.1. A Europa dos direitos

4.1.1. Nestes últimos anos, a defesa e a promoção dos direitos humanos deixaram de ser um tema prioritário na agenda política da UE. A prioridade política tem sido a segurança dos Estados, entendendo-se esta como se fosse incompatível com o desenvolvimento da liberdade e a salvaguarda dos direitos fundamentais.

4.1.2. Qualquer política adoptada em matéria de segurança deve proteger os valores da liberdade e da justiça. O CESE considera que o ponto de partida destas políticas deve ser a salvaguarda dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e pela Carta dos Direitos Fundamentais.

4.1.3. O reforço da segurança não deverá pôr em causa os valores fundamentais (direitos humanos e liberdades públicas), nem os princípios democráticos (Estado de direito) compartilhados em toda a União. A liberdade da pessoa não deve ser reduzida ao objectivo da segurança colectiva e do Estado. Algumas propostas políticas repetem um erro cometido no passado: sacrificar a liberdade para aumentar a segurança.

4.1.4. Neste sentido, o CESE acolhe favoravelmente a Comunicação da Comissão sobre «Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos», de Junho de 2009, que tem como prioridade a protecção dos direitos fundamentais dos cidadãos europeus.

4.1.5. O CESE apoia a iniciativa da Comissão de promover uma «cultura dos direitos fundamentais», logo nas primeiras fases do procedimento legislativo, que inclua uma política de imigração. O respeito pelos direitos fundamentais deve constituir um objectivo comum de todas as instituições comunitárias (9). Isto deve ser acompanhado de um sistema comum europeu de avaliação (ex post) regular da aplicação das políticas europeias adoptadas a nível nacional, regional e local, nomeadamente no que diz respeito à sua compatibilidade com os direitos fundamentais e a sua eficácia (10). Ao CESE e à sociedade civil organizada deve caber igualmente um papel essencial nesta avaliação.

4.2. Legislação em matéria de admissão

4.2.1. O CESE já referiu em pareceres anteriores que a UE deve dotar-se de uma política comum de imigração e de uma legislação harmonizada. A UE e os Estados-Membros carecem de uma legislação aberta que permita a imigração laboral através de canais regulares e transparentes, envolvendo tanto os trabalhadores altamente qualificados como os menos qualificados. Deste modo, seria possível proteger adequadamente os direitos dos imigrantes.

4.2.2. O Comité propôs uma legislação horizontal, mas os Estados-Membros, a Comissão e o Conselho decidiram elaborar directivas específicas para algumas categorias de imigrantes, o que pode dar origem a situações de discriminação.

4.2.3. Nos pareceres que emite sobre as diferentes iniciativas legislativas da Comissão, o Comité pretende garantir uma coerência global e assegurar a protecção dos direitos fundamentais, assim como a igualdade de tratamento e a não-discriminação, seja qual for a categoria profissional dos trabalhadores imigrantes.

4.3. Direitos dos trabalhadores migrantes e de suas famílias

4.3.1. A base deve ser o princípio da não-discriminação (artigo 21.o da Carta). O imigrante, qualquer que seja o período de validade da sua autorização de residência e de trabalho, terá os mesmos direitos económicos, laborais e sociais dos demais trabalhadores. De acordo também com o disposto no n.o 3 do artigo 15.o da Carta, «os nacionais de países terceiros que sejam autorizados a trabalhar no território dos Estados-Membros têm direito a condições de trabalho equivalentes àquelas de que beneficiam os cidadãos da União».

4.3.2. A igualdade de tratamento no trabalho refere-se às condições de trabalho, à remuneração, aos despedimentos, à saúde e segurança no local de trabalho e aos direitos sindicais e à greve.

4.3.3. O CESE considera que também se deve promover a igualdade de tratamento em relação a outros direitos sociais e fundamentais, tal como teve ocasião de propor num parecer anterior: «Mais concretamente, o CESE propõe um conjunto de direitos para os nacionais de países terceiros que trabalhem e residam temporariamente na UE de uma forma legal» (11), tais como:

— direito à protecção social, incluindo os cuidados de saúde;

— acesso a bens e serviços, inclusivamente à habitação (artigos 34.o e 35.o da Carta);

— acesso à educação e à formação profissional (artigo 14.o da Carta);

— reconhecimento de diplomas, certificados e títulos no quadro da legislação comunitária;

— reconhecimento dos direitos laborais e sociais dos trabalhadores migrantes destacados na UE (12);

— direito à educação dos menores, inclusivamente as ajudas e bolsas de estudo;

— direito à assistência jurídica gratuita em caso de necessidade (artigo 47.o da Carta);

— direito de acesso a um serviço gratuito de emprego (serviço público);

— direito a frequentar um curso para aprender a língua do país de acolhimento;

— respeito pela diversidade cultural, religiosa e linguística (artigo 22.o da Carta);

— direito de livre circulação e residência dentro do Estado-Membro.

4.3.4. Poder exercer os direitos fundamentais pressupõe a existência de serviços públicos capazes de os respeitar (meios, formação do pessoal) e dotados de funcionários obrigados por lei a comportar-se com independência e neutralidade em relação às pessoas. Além disso, o CESE tem dúvidas, no actual período de crise, sobre os meios orçamentais de que dispõem os Estados-Membros da União e sobre o nível dos recursos que eles estão dispostos a mobilizar, tanto a nível nacional como europeu, para tornar efectiva a protecção dos direitos humanos, em particular no tocante aos imigrantes.

4.3.5. O Comité não aprova a proposta de directiva-quadro que faculta aos Estados-Membros limitar o direito à igualdade de tratamento no respeitante a certas condições laborais (salário e despedimentos, saúde e segurança no local de trabalho, protecção social) e à liberdade de reunião e de associação e à greve (13), unicamente aos que têm emprego. Estas limitações também podem enfraquecer o princípio da não-discriminação e o artigo 12.o da Carta.

4.3.6. O CESE saúda a iniciativa da Comissão de apresentar um Código Europeu da Imigração, que deveria contemplar os direitos fundamentais e garantias de todos os imigrantes na União Europeia.

4.4. Reagrupamento familiar

4.4.1. O direito à vida em família é um dos direitos humanos que a UE e os Estados-Membros devem salvaguardar e garantir nas suas políticas e legislações sobre imigração (14).

4.4.2. A Directiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar estabelece apenas disposições mínimas, dando azo a que algumas legislações nacionais não garantam plenamente o direito ao reagrupamento familiar a nacionais de países terceiros. Este facto foi confirmado no relatório da Comissão sobre a aplicação da directiva (15), que levanta dúvidas quanto à compatibilidade da aplicação de medidas de integração como condição prévia para a admissão no território com o direito ao respeito pela vida familiar (artigo 7.o da Carta) e o princípio da proporcionalidade.

4.4.3. O Comité considera que a Directiva Cartão Azul tem um entendimento do reagrupamento familiar menos restritivo do que a Directiva 2003/86/CE, devendo pois estender-se a todas as categorias de imigrantes, independentemente do nível de qualificações que possuam.

4.4.4. Consequentemente, o Comité propõe à Comissão que elabore, em 2010, uma proposta de alteração da Directiva 2003/86/CE.

4.5. Fronteiras e imigração irregular

4.5.1. O CESE deseja que a eficácia no controlo das fronteiras respeite o direito fundamental de asilo (artigo 18.o da Carta) e o princípio de não-reenvio, segundo o qual ninguém pode ser expulso ou extraditado para um Estado onde a sua vida ou a sua liberdade corram perigo (artigo 19.o da Carta). Muitos dos que necessitam de protecção internacional chegam às fronteiras externas clandestinamente. As autoridades devem garantir que essas pessoas possam apresentar um pedido de protecção e que este seja analisado, sem excepções, em conformidade com as convenções internacionais e europeias e a legislação comunitária e nacional.

4.5.2. O CESE propõe que, antes de reforçar as competências operacionais da Agência FRONTEX, se proceda a uma avaliação independente do respeito pelos direitos humanos nas operações conjuntas de controlo de fronteiras, e se reforce o controlo parlamentar nacional e europeu. Dever-se-á igualmente avaliar a compatibilidade com as garantias previstas no «Código das Fronteiras Schengen», em particular os seus artigos 6.o e 13.o.

4.5.3. As medidas de controlo e vigilância da UE sobre a imigração irregular também estão a espalhar-se geograficamente para lá das fronteiras externas da UE, através de operações conjuntas em África. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e diversas ONG têm alertado para a falta de garantias em relação ao respeito pelos direitos humanos quando o controlo de fronteiras é efectuado fora do território da UE.

4.5.4. A estratégia europeia de controlo de fronteiras utiliza intensamente a tecnologia no domínio da segurança. Contudo, a criação de bases de dados que envolvem grandes volumes de dados (Sistema de Informação Schengen (SIS II) e Sistema de Informação de Vistos (VIS), etc.) serve para determinar perfis étnicos, culturais e religiosos, o que levanta problemas à luz do direito à não-discriminação consignado no artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais.

4.5.5. De igual modo, o sistema proposto no pacote de medidas para a gestão das fronteiras, apresentado pela Comissão em 2008 (16), suscita dúvidas quanto à proporcionalidade e à razoabilidade, que são essenciais para qualquer nova legislação da UE, e preocupações graves sobre o modo como o direito à protecção dos dados de carácter pessoal (artigo 8.o da Carta) e o princípio de não-discriminação consagrado no artigo 13.o do Tratado CE ficarão inteiramente garantidos com a utilização de algumas iniciativas tecnológicas (por exemplo, sistema de controlo automatizado de fronteiras).

4.5.6. Para assegurar o respeito pelos direitos fundamentais, o CESE considera que se deve melhorar a solidariedade da UE para com os Estados-Membros que, devido à sua localização geográfica, têm de atender às numerosas pessoas que chegam ao seu território por via irregular e que são vítimas de redes criminosas de tráfico ilegal. O CESE propõe que se crie um Serviço Europeu de Apoio ao Asilo.

4.5.7. A UE deve também promover a cooperação com os países de origem no sentido de melhorar o respeito pelos direitos humanos, prevenir a imigração irregular, fomentar a imigração legal e combater as redes criminosas de tráfico de seres humanos.

4.6. Regresso e readmissão

4.6.1. A Directiva Regresso (17) apresenta um quadro europeu de garantias jurídicas e procedimentos de protecção (18), que o CESE acolhe favoravelmente, como, por exemplo, o direito de recurso efectivo contra decisões relacionadas com o regresso perante uma autoridade judicial ou administrativa ou qualquer outro órgão competente independente; a concessão de assistência e representação jurídica gratuita, determinadas garantias enquanto se aguarda o retorno, condições de detenção, etc.

4.6.2. Todavia, o CESE partilha da opinião de numerosas organizações da sociedade civil e de peritos independentes do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas (19), que assinalam algumas tensões entre o regime comum instaurado pela directiva e os direitos fundamentais das pessoas imigradas. Será necessário acompanhar de perto, nas fases de transposição e aplicação efectiva ao nível nacional, as medidas de expulsão e de detenção, as vias de recurso e o tratamento dado a pessoas vulneráveis.

4.6.3. O Comité propõe que a política europeia em matéria de regressos fomente o carácter voluntário, detendo a máxima consideração pelos valores humanos, pois disto depende a legitimidade e a credibilidade da política de imigração europeia no exterior. As excepções previstas, por exemplo, no artigo 7.o, n.o 4, da directiva (conceito de «risco de fuga») podem eliminar o carácter voluntário do regresso devido ao poder discricionário dos Estados-Membros na transposição e interpretação daquelas disposições. Por outro lado, a directiva não garante uma protecção adequada às pessoas que se encontram num limbo jurídico, aguardando a expulsão, nem no que se refere às condições que justifiquem a detenção (20) por um período que pode ir até aos seis meses (com possibilidade de ser alargado por mais 12 meses) (21).

4.6.4. O artigo 19.o da Carta determina que as expulsões colectivas são proibidas e que ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes – o princípio de não reenvio (artigos 4.o e 19.o da Carta). A directiva reforça o respeito pelos direitos fundamentais. Não obstante, o ACNUR e diversas ONG têm vindo a denunciar práticas de expulsão colectiva e de expulsão de imigrantes em situação irregular e de requerentes de asilo para países que violam os direitos humanos.

4.6.5. O CESE lembra que os artigos 3.o, 5.o, 6.o, 8.o e 13.o da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos e os artigos 3.o, 4.o, 19.o 24.o e 47.o da Carta contêm disposições que são aplicáveis a uma política europeia em matéria de imigração irregular – com especial atenção à protecção em caso de afastamento, expulsão ou extradição. Muitos imigrantes irregulares encontram-se numa difícil situação humanitária, pelo que as normas e práticas a adoptar devem ser concebidas e aplicadas segundo os critérios do direito humanitário e no respeito pelos princípios morais da solidariedade.

4.6.6. O Estado de direito protege o direito fundamental de cada pessoa a uma acção judicial efectiva, como reconhecido nos artigos 47.o e 48.o da Carta. Por outro lado, nos termos do artigo 6.o, n.o 2, do Código das Fronteiras Schengen, os guardas de fronteiras não farão discriminações contra pessoas em razão dos seguintes motivos: sexo, origem racial ou étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual. Do mesmo modo, e nos termos do artigo 13.o, os nacionais de países terceiros a quem tenha sido recusada a entrada têm direito de recurso, sendo-lhes entregue uma decisão fundamentada com indicação das razões da recusa (22).

4.6.7. As pessoas que sofram de graves doenças físicas ou mentais não poderão ser detidas nem expulsas, tal como foi interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) (23) em relação ao artigo 3.o da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos, pois necessitam de assistência médica. A situação dos menores requer igualmente especial atenção e protecção. O CESE apoia a iniciativa da Comissão no que diz respeito à situação dos menores não acompanhados.

4.6.8. O CESE considera que o respeito pelos direitos humanos é uma condição imprescindível para a celebração de acordos de readmissão com países terceiros e opõe-se a que a UE ou os Estados-Membros estabeleçam acordos de repatriamento ou de controlo de fronteiras com países que não tenham assinado os principais instrumentos jurídicos internacionais de protecção dos direitos humanos, ou que tenham praticado actos comprovados de violação dos mesmos. Deve ser prestada especial atenção à protecção do direito fundamental dos requerentes de asilo a uma acção judicial efectiva (24).

4.7. Centros de detenção

4.7.1. O CESE reitera a sua posição contra a manutenção em condições prisionais dos requerentes de asilo e dos imigrantes em situação irregular, já que a sua detenção nesses centros deverá ser sempre a excepção (25).

4.7.2. As situações e condições de detenção prolongada, como as que se constatam actualmente em alguns Estados-Membros, são inaceitáveis e deveriam ser objecto de uma análise pormenorizada do ponto de vista dos direitos fundamentais, incluindo o direito à boa administração previsto no artigo 41.o da Carta.

4.7.3. O Comité reclama mais transparência no que respeita aos centros de detenção, dentro e fora da UE, solicitando que o ACNUR seja informado sobre a situação dos centros e das pessoas neles detidas, e que estas possam ser devidamente assistidas pelas ONG.

4.7.4. O CESE considera que as grávidas e os menores devem ser objecto de uma protecção especial, não devendo ser detidos nestes centros.

4.8. Os «sem papéis»

4.8.1. O Comité considera que uma pessoa «sem papéis» não é uma pessoa sem direitos e que, portanto, a UE e os Estados-Membros devem proteger os seus direitos fundamentais.

4.8.2. Importaria precisar a expressão «imigração clandestina», quando utilizada para designar as pessoas que emigram. Embora não seja legal entrar num Estado sem a documentação e as autorizações estabelecidas, estas pessoas não são delinquentes. A ideia de que existe uma relação entre imigração clandestina e delinquência, divulgada em numerosos meios de comunicação social e em discursos políticos, não corresponde à realidade e fomenta o medo e atitudes xenófobas entre a população do Estado receptor.

4.8.3. O Comité considera que alguns Estados-Membros devem melhorar a protecção dos direitos fundamentais dos imigrantes sem documentos e que a UE deveria considerá-los como um dos grupos mais vulneráveis, impedindo a exploração laboral e assegurando o acesso aos serviços de saúde e a outros serviços sociais, bem como o acesso de menores ao ensino.

4.8.4. É preciso reforçar a luta contra o tráfico de seres humanos (menores, mulheres e homens) para a exploração sexual e laboral, dando assim cumprimento ao n.o 3, artigo 5.o da Carta. Os Estados-Membros devem proteger devidamente as vítimas, colaborando com a justiça e facilitando a regularização dos interessados.

4.9. Regularizações

4.9.1. O Comité considera que os Governos actuam com hipocrisia. A política de regresso não constitui a única resposta às situações de irregularidade. Numerosos Estados-Membros desenvolveram procedimentos para legalizar a situação dos imigrantes irregulares, considerando que, para garantir os direitos fundamentais, e tendo em conta as necessidades económicas e sociais, a regularização deve ser realizada em condições precisas.

4.9.2. O CESE concorda em que se deve melhorar o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros sobre as regularizações e, também, que devem ser elaboradas algumas orientações europeias sobre a sua implementação, com base no compromisso assumido pelo Conselho no quadro do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo (26), que admite regularizações caso a caso, no âmbito das legislações nacionais, por razões humanitárias ou económicas.

4.9.3. O regresso, mediante ordem de expulsão, das pessoas cuja autorização de residência expirou deve ser considerado como a medida mais extrema. Há que considerar previamente se essas pessoas solicitaram a renovação da autorização de residência.

4.9.4. O CESE considera que deve avaliar-se a necessidade da expulsão numa sociedade democrática (princípio da proporcionalidade), tal como interpretado pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) (27). Propõe aos Estados-Membros que utilizem a possibilidade de regularizarem a situação dessas pessoas, como o prevê o artigo 6.o, n.o 4, da Directiva Regresso.

4.9.5. Há igualmente que ter em conta os efeitos (e a viabilidade) da expulsão sobre o direito fundamental à vida privada e familiar, reconhecido no artigo 7.o da Carta.

4.10. As políticas de integração

4.10.1. O CESE emitiu vários pareceres de iniciativa com vista a fomentar na UE políticas de integração proactivas e bidireccionais, ou seja, orientadas para a sociedade de acolhimento e para os imigrantes. A imigração é um processo social que se desenvolve dentro da própria sociedade, entre os imigrantes e a sociedade de acolhimento, e entre esta e os imigrantes.

4.10.2. O CESE coloca a tónica numa abordagem europeia da integração, tendo em conta que cada Estado-Membro tem os seus próprios sistemas jurídicos, instituições sociais e diferentes sistemas e modelos culturais.

4.10.3. Uma abordagem comum europeia pode ser muito útil, pois cria uma mais-valia muito importante para as políticas e os processos de integração: a relação transversal com outras políticas da UE, designadamente a Estratégia de Lisboa, a política de emprego, a agenda social e a política de coesão. E também para reforçar os vínculos entre a integração e os valores e princípios da UE, consignados na Carta dos Direitos Fundamentais e na Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem.

4.10.4. Em 2008, o Comité tomou parte nas actividades do Ano Europeu do Diálogo Intercultural, para que o diálogo no seio da diversidade das sociedades europeias favoreça a integração e promova uma cidadania europeia mais inclusiva. Propôs (28) também a redacção de manuais.

4.10.5. O CESE propõe uma abordagem positiva da integração. De facto, alguns governantes vêem a imigração como algo negativo, como um novo instrumento de discriminação, como um novo obstáculo à igualdade e ao acesso aos direitos fundamentais. O CESE considera que esta posição contradiz as disposições dos artigos 21.o (direito à não-discriminação) e 22.o (direito à diversidade cultural, religiosa e linguística) da Carta.

4.10.6. São exemplos de boas práticas a criação em diversos Estados-Membros de fóruns e plataformas consultivos, com a participação da sociedade civil aos níveis nacional, regional e local e, por isso, incita todos os Estados-Membros a criá-los. O Fórum Europeu da Integração, recentemente criado com a colaboração da Comissão e do CESE, é um instrumento muito importante para reforçar a integração numa perspectiva europeia.

5. Uma cidadania europeia mais inclusiva

5.1. Alguns governantes, de um nacionalismo redutor, definem de tal modo a identidade nacional e a identidade europeia que excluem a diversidade actual nas sociedades europeias e as diferentes expressões étnicas, nacionais, religiosas ou culturais.

5.2. As nossas sociedades democráticas são plurais e muito ricas em diversidade. Qualquer cidadão europeu é uma amálgama de identidades. As democracias europeias são sociedades livres e abertas e devem ter por fundamento a inclusão de todos os cidadãos independentemente das suas referências identitárias.

5.3. A qualidade da democracia diminui quando os direitos de cidadania são limitados por uma visão estreita e redutora da identidade. As políticas de integração e a legislação em matéria de imigração não devem nunca ser usadas como justificação política para excluir os imigrantes e as minorias do direito de cidadania.

5.4. O CESE considera necessário alargar as bases das nossas democracias de forma a incluir novos cidadãos, iguais em direitos e obrigações. Os direitos de cidadania nacional e europeia devem incluir todas as diversidades sem discriminação (29).

5.5. O CESE emitiu um parecer de iniciativa (30) dirigido à Convenção que elaborou o Tratado Constitucional, no qual solicitava que fosse concedida a cidadania europeia aos nacionais de países terceiros com estatuto de residentes de longa duração. O Comité insta a Comissão e o Parlamento Europeu a fazerem desta proposta um dos objectivos da nova legislatura.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Mario SEPI

(1) COM(2009) 262 final de 10.6.2009.

(2) Fórum Europeu da Integração e o sítio Internet da UE sobre integração.

(3) JO C 303 de 14.12.2007, p. 1.

(4) Parecer do CESE, JO C 88 de 11.4.2006, p. 37.

(5) Parecer do CESE, JO C 218 de 11.9.2009, p. 78.

(6) Parecer do CESE, JO C 44 de 16.2.2008, p. 91.

(7) Parecer do CESE, JO C 302 de 7.12.2004, p. 49.

(8) Um Programa para a Europa: Propostas da sociedade civil – http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-PT.pdf.

(9) Relatório da Comissão Europeia sobre «O funcionamento da metodologia para um controlo sistemático e rigoroso do respeito pela carta dos direitos fundamentais», COM(2009) 205 final, 29.4.2009.

(10) Tal seria conforme com o disposto no artigo 70.o do Tratado de Lisboa.

(11) Parecer do CESE, JO C 286 de 17.11.2005, p. 20.

(12) No âmbito da proposta de directiva que a Comissão adoptará nos próximos meses.

(13) COM(2007) 638, artigo 12.o, n.o 2. De acordo com a proposta, os Estados-Membros também podem aplicar restrições à concessão de bolsas de estudo e para formação profissional, bem como ao acesso à habitação social para os que têm o direito de residir no país por um período mínimo de três anos.

(14) Este entendimento foi confirmado pelo Tribunal de Justiça no processo Parlamento/Conselho (Acórdão C 540/03)

(15) COM(2008) 610 de 8.10.2008.

(16) COM(2008) 69 final de 13.2.2008.

(17) Directiva 2008/115/CE.

(18) Ver os artigos 12.o, n.os 1 e 2, 13.o, n.os 1 a 4, e 14.o, n.os 1 e 2, da directiva.

(19) Nota de imprensa, United Nations Experts express concern about the proposed European Union Return Directive, 18 de Julho de 2008.

(20) Artigo 15.o, n.o 1.

(21) Artigo 15.o, n.os 5 e 6.

(22) Regulamento 562/2006 (Código das Fronteiras Schengen), JO L 105 de 13.4.2006, p. 1.

(23) O artigo 19.o da Carta dos Direitos Fundamentais incorpora a jurisprudência do Tribunal de Estrasburgo e, em particular, o acordo de cooperação ’rdão de 17 de Dezembro de 1996, Ahmed/Áustria, Col. 1996, VI-2006, e o acórdão Soering, de 7 de Julho de 1989.

(24) Assinalado pelo TJCE no Processo C 133/06 Parlamento Europeu/Conselho.

(25) Parecer do CESE de 16 de Julho de 2009 sobre «Normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros», relatora An Le Nouail Marlière, adoptado na reunião plenária de 15 e 16 de Julho de 2009 (JO C 317 de 23.12.2009, p. 110).

(26) Conselho da UE, 13440/08, 24 de Setembro de 2008.

(27) Por exemplo, Boultif/Suíça, n.o 54273/00, pontos 39, 41 e 46, de 2 de Novembro de 2001, TEDH 2001- IX. Üner/Países Baixos [CG], n.o 46410/99, de 18 de Outubro de 2006, ponto 58.

(28) Parecer do CESE, JO C 185 de 8.8.2006, p. 42.

(29) Artigo 13.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

(30) Parecer de iniciativa, JO C 208 de 3.9.2003, p. 76.