Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)

Comité de Fiscalização do OLAF

Relatorio de actividades

Julho de 2000 - Setembro de 2001

(2001/C 365/01)

Membros do Comité de Fiscalização do OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Presidente até 9 de Outubro de 2001

Professora na Universidade Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Presidente a partir de 9 de Outubro de 2001

Secretário-Geral honorário da Interpol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Substituto do Procurador-Geral junto do Tribunal da Relação de Milão

Alfredo José DE SOUSA

Membro do Comité de Fiscalização desde 1 de Abril de 2001

Presidente do Tribunal de Contas da República de Portugal

Harald NOACK

Secretário de Estado do Governo da Renânia Norte-Vestefália

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

O Comité manteve o ritmo mensal das suas reuniões e realizou 11 sessões, de Setembro de 2000 a Setembro de 2001, no âmbito das quais ouviu regularmente o Director do OLAF e os seus colaboradores. Prosseguiu os seus contactos com as instituições, quer durante as suas reuniões ou em paralelo, designadamente com o Parlamento (em especial, com a Presidente e os relatores da Comissão do Controlo Orçamental), o Conselho (representantes da presidência e COREPER), a Comissão (nomeadamente, Comissária Schreyer e Comissário Vitorino e o Secretário-Geral, O'Sullivan) e com o Tribunal de Contas (com quem se reuniu duas vezes). Como o período de transição necessário à criação de estruturas adaptadas às novas funções do OLAF foi muito mais longo do que o previsto, o Comité teve de consagrar uma parte mais importante do que teria desejado da sua actividade à missão de consolidar a independência do Organismo na criação de novas estruturas e métodos. No termo deste período, o Comité deverá poder ocupar-se com o domínio operacional e exercer plenamente a função que lhe foi atribuída pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamentato Europeu a do Conselho e pelo Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999(1): o controlo regular da função de inquérito do OLAF.

No seu anterior relatório, o Comité tinha sublinhado "as limitações relacionadas com as novas estruturas e as alterações propostas" (Cap. 1.1.1 - JO C 360 de 14.12.2000). Um ano mais tarde, o balanço é mitigado, quer se trate das limitações relacionadas com a organização interna ou as que decorrem das ambiguidades do estatuto do Organismo.

No que diz respeito às limitações relacionadas com a organização interna, as melhorias preconizadas (P2 e P4) são gradualmente introduzidas. A reestruturação do OLAF, prevista a partir do Verão de 2000, no sentido de consagrar ao Organismo os meios indispensáveis à sua nova missão, produziu os primeiros efeitos positivos no que diz respeito à transparência das operações. Em 1 de Janeiro de 2001, foi criado um sistema de registo da totalidade dos processos, dando resposta a uma das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas. Além disso, em 15 de Fevereiro de 2001, foi iniciado um importante esforço de codificação e de harmonização dos procedimentos operacionais no âmbito da elaboração de um "Manual" do OLAF. Por último, desde o final do primeiro semestre de 2001, o conjunto dos procedimentos de inquérito é gerido por um "Case Management System", cujo conteúdo foi descrito ao Comité de Fiscalização que sublinhou o seu carácter necessariamente evolutivo. Paralelamente à introdução desta transparência na gestão do OLAF, o Comité de Fiscalização adaptou o seu funcionamento de forma a poder beneficiar da documentação e dos dados dessa forma disponibilizados. O OLAF tem doravante de apresentar painéis de avaliação, actualizados mensalmente, com a descrição da totalidade da actividade operacional do Organismo e a indicação dos elementos essenciais das informações que lhe devem ser apresentadas nos termos do n.o 7 do artigo 11.o do regulamento citado. Graças a estes painéis de avaliação, completando e enquadrando as fichas apresentadas regularmente pelo OLAF desde há um ano sobre os inquéritos iniciados desde há mais de nove meses, bem como as informações sobre os processos transmitidos aos órgãos jurisdicionais nacionais, o Comité pode identificar prioridades para os seus controlos. O Comité pôde ainda fundamentar a sua avaliação da actividade operacional, por um lado, numa perspectiva global, com base nas respostas do OLAF aos questionários elaborados pelos seus relatores e, por outro, numa perspectiva específica, com base na análise de um determinado número de processos, completada, quando necessário, por reuniões de trabalho na sede do OLAF.

No que diz respeito às limitações relacionadas com as ambiguidades do estatuto, a evolução parece lenta e ainda insuficiente. No que diz respeito à autonomia administrativa e orçamental do OLAF (proposta P1), o Conselho e o Parlamento confirmaram as suas anteriores posições e especificaram-nas nas resoluções adoptadas aquando da apresentação do primeiro relatório do Comité. No âmbito das reuniões com a Comissária Schreyer, responsável pelo OLAF, e com o Secretário-Geral O'Sullivan, o Comité de Fiscalização pôde assegurar-se que a Comissão tinha a vontade de garantir a independência operacional do Organismo e que pretendia atribuir-lhe os meios de gestão necessários a tal independência. Foi acordado nessa ocasião que seria elaborado um código de conduta das relações entre o OLAF e a Comissão, a fim de conferir uma orientação construtiva às ambiguidades do estatuto do OLAF sublinhadas pelo Comité no seu primeiro relatório. A Comissão confirmou, em especial, a sua vontade de beneficiar da dualidade de funções do OLAF - legislativas e operacionais - e de explorar as suas potenciais sinergias. No que diz respeito ao alcance do artigo 280.o do Tratado relativamente a todos os órgãos e instituições comunitárias, incluindo em relação aos deputados do Parlamento Europeu (proposta P3), a situação pouco evoluiu e continua dependente das decisões do Tribunal de Primeira Instância. No que diz respeito ao reforço do quadro jurídico da protecção dos interesses financeiros da UE (proposta P5), o Parlamento e a Comissão tomaram efectivamente iniciativas relativas tanto ao quadro processual (instauração gradual de um Procurador Europeu), como ao direito material (proposta de directiva relativa à protecção penal dos interesses financeiros comunitários)(2).

Há que referir que a criação da Eurojust, que dá resposta à necessidade de melhorar a cooperação, coloca o problema das relações entre o OLAF e esta nova entidade. A Conferência Intergovernamental sobre a reforma das instituições, que se realizou em Nice, não aprovou a extensão da sua competência à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. É evidente, portanto, que o OLAF tem competência em matéria de criminalidade contra a Europa e a Eurojust tem competência em matéria de criminalidade na Europa. Por conseguinte, a protecção dos interesses financeiros é da competência, em todos os seus aspectos, incluindo o acompanhamento judiciário, do OLAF. Tal é válido, em especial, na luta contra a fraude, contra a corrupção em detrimento do orçamento comunitário e o branqueamento de capitais provenientes destas últimas infracções. A questão das relações entre o OLAF e a Eurojust foi, aliás, referida no encontro entre o Comité de Fiscalização, o Comissário Vitorino, responsável pela justiça e os assuntos internos, e I-H Brüner. Essa reunião tornou evidente que, para a Comissão e o OLAF, estas relações deveriam ser organizadas numa base de cooperação e de complementaridade(3).

A fim de apresentar uma análise e uma avaliação o mais exaustivas possível, o presente relatório é organizado da seguinte forma:

Independência administrativa e orçamental (Capítulo I)

Reestruturação (Capítulo II)

Descrição da actividade de inquéritos (Capítulo III)

Avaliação (Capítulo IV)

Conclusões (Capítulo V)

CAPÍTULO I

INDEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA E ORÇAMENTAL

Durante o seu primeiro ano de actividades, o Comité teve de consagrar uma parte importante dos seus trabalhos à materialização da independência administrativa e orçamental do OLAF. O Comité tinha dado conta desse facto no seu primeiro relatório de actividades, no qual sublinhava a vontade do legislador proteger a actividade de inquéritos do OLAF contra qualquer eventual pressão e influência através da gestão administrativa e orçamental, embora reconhecendo igualmente que essa independência ainda não se tinha concretizado. Desde então, a criação do OLAF prosseguiu, tendo implicado as seguintes alterações.

No que diz respeito ao estabelecimento das previsões orçamentais do Organismo, as competências conferidas ao Director, com base em pareceres do Comité, são, em princípio, adequadas e adaptadas às exigências de independência. Contudo, pela segunda vez, por razões atinentes ao calendário, o parecer emitido pelo Comité sobre o anteprojecto de orçamento 2002, apenas se limitou a registar as propostas do Organismo, não permitindo a comunicação atempada de um anteprojecto de orçamento. No que diz respeito à gestão dos efectivos, o OLAF foi confrontado com a dificuldade de proceder a recrutamentos, pois o processo de reestruturação ainda não estava concluído. Com efeito, era muito difícil gerir os procedimentos de selecção sem ter uma ideia precisa e definitiva das funções, das qualificações, do nível e do estatuto das pessoas a recrutar. Era igualmente conveniente ter em conta o facto de a reestruturação implicar necessariamente uma alteração dos métodos, da organização e das relações de trabalho. O Comité baseou as suas deliberações e decisões nas tomadas de posição das instituições relativas às propostas do seu primeiro relatório. A Resolução do Conselho de 5 de Dezembro de 2000(4) relativa ao primeiro relatório de actividades, "incita o Comité de Fiscalização a prosseguir a sua missão de acompanhamento e de assistência construtiva e crítica do OLAF" (ponto 15). O Conselho insiste, nomeadamente, na necessidade de se obter definitivamente a autonomia administrativa e orçamental do OLAF (ponto 12) no que diz respeito, em especial, aos recrutamentos (ponto 14). O Parlamento manifestou-se no sentido de o OLAF instaurar procedimentos de recrutamento para os seus lugares de enquadramento, recorrendo aos poderes da ECPN conferidos ao Director pelo artigo 6.o da Decisão de 28 de Abril de 1999 da Comissão(5). Por sua iniciativa, a Autoridade Orçamental colocou em reserva, no orçamento de 2001, 76 novos lugares atribuídos ao OLAF, a fim de se assegurar que a política de recrutamento seguida pelo OLAF corresponda efectivamente aos objectivos fixados pelo legislador e, neste espírito, resolva os problemas resultantes da transferência em bloco dos funcionários da UCLAF.

Por último, os intercâmbios de opinião entre o Comité e a Comissão(6) permitiram a constituição de um comité consultivo de nomeações com uma composição que tem em conta o estatuto e as especificidades do OLAF. Na sequência dessas várias reuniões, foi possível chegar a um acordo destinado a encontrar soluções pragmáticas que permitam a execução do projecto OLAF, tal como foi definido pelo legislador. O Organismo está instalado junto das estruturas administrativas e orçamentais da Comissão mas, na opinião do Comité, de forma a garantir a independência dos inquéritos: serão aplicáveis as regras internas da Comissão desde que não limitem a independência do OLAF. A este respeito, foi importante que a Comissão se tenha declarado disponível para regular os problemas de reafectação dos efectivos. Por último, foi dado seguimento à proposta P2 do primeiro relatório de actividades relativa à dupla missão do Organismo que incide sobre a actividade de inquéritos e a preparação das actividades legislativas e políticas da Comissão. A organização instaurada pelo OLAF parece fornecer as condições para assegurar essa dupla missão. Restava informar o Parlamento, que pretendia obter o parecer do Comité de Fiscalização, de que os objectivos prosseguidos pelo OLAF correspondiam efectivamente à vontade do legislador. Durante uma reunião convocada pela Comissão dos Orçamentos do Parlamento, em 13 de Junho de 2001, verificou-se que o processo de reestruturação podia ser relançado graças a um reequilíbrio do quadro de efectivos e ao compromisso da Comissão no sentido de apoiar a operação de reafectação dos antigos efectivos da UCLAF. A Autoridade Orçamental aprovou, portanto, no âmbito de um orçamento rectificativo, um quadro de efectivos do OLAF que contempla uma repartição de lugares A e B permanentes e temporários realizada com base num compromisso entre o Parlamento e o OLAF. O Comité de Fiscalização considera que o processo de reestruturação está lançado de forma irreversível: o novo organigrama do OLAF consagra a separação das funções de inquérito, de recolha e tratamento de informações (intelligence), de acompanhamento e de assessoria jurídica, devendo a política de recrutamentos ser adaptada à nova estrutura. Na actual fase, o OLAF recrutou, de acordo com os seus próprios procedimentos, três directores responsáveis respectivamente, pelos assuntos políticos e legislativos, pelas operações e pela recolha e tratamento de informações (intelligence), bem como a maioria dos magistrados da unidade de assessoria judiciária. A operação de reafectação dos antigos funcionários da UCLAF está em curso e deverá estar concluída em Outubro de 2001.

As últimas decisões, respeitantes ao desbloqueio da parcela restante de 38 lugares e à adaptação das previsões orçamentais do OLAF para o exercício de 2002, serão tomadas em Outubro com base numa avaliação, efectuada pelo Comité de Fiscalização, sobre o estado da reestruturação. Doravante, o Comité de Fiscalização considera que o apoio activo à implementação da reestruturação do Organismo, que se arriscava a colocá-lo na posição de árbitro entre as instituições, deixou de ter razão de existir, já que a fase transitória é considerada concluída.

CAPÍTULO II

REESTRUTURAÇÃO

1. ORGANIZAÇÃO

1.1. Reorganização das estruturas administrativas

As estruturas administrativas do OLAF registaram uma evolução por etapas, comunicada regularmente pelo director ao Comité de Fiscalização. Numa primeira etapa, adoptada em Setembro de 2000, o director do organismo tinha procedido à criação de duas direcções, sendo uma responsável pelos assuntos jurídicos e a legislação comunitária em matéria de protecção dos interesses financeiros (direcção A), e a outra pelos inquéritos e operações (direcção B). Além disso, foram colocadas sob a autoridade directa do director diversas unidades competentes principalmente em assuntos administrativos e comunicação. Em 15 de Junho de 2001 procedeu-se a nova reorganização, ultrapassando-se assim uma segunda etapa que permitiu completar o dispositivo criado em Setembro de 2000 relativamente a três pontos principais:

- criação de uma terceira direcção responsável pelas informações, pela estratégia operacional e pelas tecnologias da informação (direcção C),

- alterações na estrutura de enquadramento da direcção "inquéritos e operações", respondendo à vontade do legislador, que pretendia que fosse dada prioridade aos inquéritos internos, agrupando os conselheiros responsáveis pelos inquéritos em duas equipas - uma com a incumbência dos inquéritos internos, das despesas directas e das acções estruturais e a outra dos inquéritos externos e das operações,

- por último, a criação, no seio da direcção "A", de uma unidade encarregada de acompanhar as cobranças, em conformidade com a acção 96 do Livro Branco sobre a reforma da Comissão, relativa à gestão mais eficaz das cobranças.

Paralelamente a estas alterações de estruturas, o OLAF dotou-se de um "Comité operacional e de inquéritos internos", composto pelo director-geral, o director de inquéritos, o assistente "operações", os conselheiros da direcção de inquéritos e operações, bem como pelos chefes das unidades "Magistrados e assessoria judiciária" e "Apoio técnico e administrativo aos inspectores". Pretende-se que este comité racionalize a abertura de inquéritos, melhore o seu acompanhamento e a elaboração de relatórios de acordo com as regras estabelecidas.

Há que efectivar estas transformações, procedendo aos recrutamento e nomeações adequados mas, sobretudo, estabelecendo ligações fortes e estruturadas entre os inspectores, os magistrados e os responsáveis pela informação sempre que se realizem inquéritos.

1.2. Recrutamento

Os procedimentos de recrutamento foram criados mas ainda não produziram efeitos.

1.2.1. Comité consultivo de nomeação

A nomeação para os três cargos de direcção do OLAF levantou diversos problemas que suscitaram trocas de pareceres entre a Comissão Europeia, o director do OLAF e o Comité de Fiscalização. Finalmente, chegou-se a um acordo, que preserva a autonomia e a independência do director, sobre a criação "de um comité consultivo de nomeação", sob a presidência do Secretário-Geral da Comissão, que inclui funcionários do Tribunal de Contas e do Tribunal de Justiça, bem como um membro do Comité de Fiscalização e um funcionário do OLAF, o que permitiu proceder ao recrutamento do director responsável pelo enquadramento da direcção "A".

1.2.2. Comité de selecção

Em contrapartida, tratando-se de dois lugares de director correspondentes, do ponto de vista orçamental, a agentes temporários e, por conseguinte, não susceptíveis de transferência para os serviços da Comissão, o recurso ao comité consultivo de nomeação ad hoc foi substituído por um comité de selecção interno ao OLAF, sob a presidência de um membro do Comité de Fiscalização. Este Comité de selecção permitiu recrutar os directores responsáveis pelas direcções "B" (inquéritos e operações) e "C" (informações, estratégia operacional e tecnologias da informação) do OLAF. No entanto, os directores seleccionados (direcções "B" e "C") não estavam ainda ao serviço quando foi adoptado o presente relatório.

1.2.3. Independência e responsabilidade dos funcionários e dos agentes temporários

O Regulamento (CE) n.o 1073/1999 define o estatuto de independência do director do OLAF. Em contrapartida, nem o pessoal do OLAF nem os agentes temporários dispõem de estatuto próprio. As disposições do manual relativas à independência do pessoal do OLAF (ponto 1.5.3) incidem essencialmente na lealdade ao director e à Comissão e baseiam-se nas disposições do Estatuto dos Funcionários e no Código Deontológico dos agentes do OLAF. O Comité considera ser necessário criar medidas que evitem o risco de pressões susceptíveis de comprometerem a independência dos funcionários e agentes temporários do OLAF na realização dos inquéritos. Em geral, seria aconselhável que o manual, numa preocupação de independência dos agentes, previsse modalidades de aplicação das responsabilidades disciplinares, financeiras e outras do pessoal do OLAF, em especial no âmbito do exercício das suas funções de inquérito e designadamente no caso de violação dos direitos jurídicos.

1.3. Funções dos magistrados

Os serviços do OLAF empenharam-se no recrutamento, no final do ano 2000, de uma quinzena de magistrados que foram afectados progressivamente, durante o primeiro semestre de 2001, pelos serviços do OLAF, quer à unidade "assuntos jurídicos", quer à direcção "inquéritos e operações". Este recrutamento responde a pedidos expressos do Conselho(7), do Parlamento Europeu(8) e do Comité de Fiscalização(9). As regras em vigor, impostas pelo manual do OLAF, associam, em certas condições, os magistrados que exercem funções na direcção "legislação e assuntos jurídicos" aos inquéritos efectuados sob a responsabilidade da direcção "inquéritos e operações". A criação desta unidade tem por objectivo associar os magistrados à actividade de inquérito e aos contactos com as autoridades judiciais nacionais, com a rede judiciária europeia e com a Eurojust. Esta unidade permitirá igualmente prestar assessoria judiciária no interior do organismo, no intuito de garantir a legalidade dos inquéritos, assegurar o respeito dos direitos fundamentais das pessoas visadas e evitar acções de nulidade durante os processos judiciais. No âmbito das disposições internas actuais, fixadas pelo manual de procedimento, este envolvimento dos magistrados processa-se a três níveis:

- nos procedimentos de inquérito - os magistrados podem ser-lhes associados em qualquer momento do procedimento. Podem ser consultados igualmente antes de se decidir a transmissão do processo a uma autoridade nacional ou a uma autoridade comunitária,

- nos procedimentos de coordenação - os magistrados são consultados quando os procedimentos impliquem actividades em Estados terceiros,

- nos procedimentos de assistência - quando necessário, os magistrados são chamados a participar sobre os pedidos que emanem das autoridades administrativas ou judiciais.

O Comité considera que as regras impostas pelo manual do OLAF a este respeito podem apenas ter um carácter provisório e que é necessário definir com mais precisão o papel e as responsabilidades desta unidade. Efectivamente, se o princípio adoptado determinar que os magistrados sejam consultados simplesmente antes da transmissão dos processos às autoridades judiciais nacionais ou quando estas mesmas autoridades apresentem recurso, a responsabilidade dos contactos com estas mesmas autoridades judiciais é da competência dos inspectores. Por simples razões de eficácia, parece preferível um maior envolvimento dos magistrados, dado possuírem, por definição, experiência em relações com os órgãos jurisdicionais. Impõe-se que a unidade A 5 "magistrados e assessoria judiciária" da direcção "A" comporte um perito de cada sistema jurídico e judicial dos Estados-Membros. Uma vez que os agentes com experiência de magistrados são chamados igualmente a desempenhar tarefas na direcção "inquéritos e operações", designadamente no que respeita a inquéritos internos, o seu número poderia ser reforçado. Não se tratando de representantes de um Estado-Membro, são recrutados pelo director do OLAF - como de resto todos os agentes do OLAF - com base em procedimentos e de acordo com modalidades que visam salvaguardar a sua independência.

1.4. Acompanhamento e cobranças

O director do OLAF adoptou uma decisão(10) que cria, na direcção "legislação e assuntos jurídicos" (direcção A), uma unidade encarregada de acompanhar as cobranças (unidade A 4). Esta decisão inscreve-se no âmbito da acção 96 do Livro Branco sobre a reforma da Comissão, relativa à gestão mais eficaz da recuperação dos fundos pagos indevidamente. Esta unidade será responsável pelo acompanhamento financeiro dos inquéritos, em especial no que respeita ao sector das despesas directas que são objecto de pagamentos directos da Comissão, mas também do acompanhamento administrativo e disciplinar. Será necessário precisar o seu papel em matéria de acompanhamento jurídico(11). O Comité de Fiscalização constatou que se procede à negociação de protocolos de acordo inter-serviços entre o OLAF e as direcções-gerais da Comissão, bem como com outras instituições e órgãos. Parece necessário que o OLAF disponha rapidamente de uma concepção clara da actividade de acompanhamento sob todos os seus aspectos (administrativo, financeiro, disciplinar, jurídico, etc.), bem como do seu papel e do seu lugar na organização do organismo.

1.5. Informações, recolha e avaliação da informação

O Comité de Fiscalização preocupou-se à partida com o facto de o OLAF não dispor verdadeiramente de um serviço de informação, encarregado, em especial, da análise de riscos e da recolha e análise das informações no domínio da fraude transnacional e internacional que lhe permitisse definir uma política de inquéritos. Esta situação tornara-se paradoxal dado que a Comissão se encontrava implicada em numerosos acordos de cooperação ou intercâmbio de informação administrativa, designadamente aduaneira, incluindo no plano internacional. O recrutamento e a nomeação em curso do director responsável pela direcção "Informações" permitirão organizar este novo serviço tendo em conta duas preocupações essenciais:

- intensificar a cooperação do novo serviço com as direcções "A" e "B",

- tomar em consideração a complementaridade das tarefas dos serviços correspondentes dos Estados-Membros e da Comissão Europeia.

Há que reforçar os procedimentos para explorar o fluxo de informações operacionais, jurídicas e estatísticas que cheguem ao organismo e, se for caso disso, para as redistribuir aos Estados-Membros(12). O Comité observa além disso que uma das tarefas importantes da direcção C, "Informações", será o fornecimento de bases para "o programa de trabalho" do OLAF, que deverá ser apresentado à análise do Comité de Fiscalização em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

2. MÉTODOS

2.1. Gestão dos processos: sistema de gestão de processos (Case Management System) e painéis de avaliação

O organismo introduziu a transparência necessária à gestão dos processos com o intuito de esclarecer o conteúdo dos inquéritos. O sistema IRENE, cujas imperfeições tinham sido destacadas pelo Tribunal de Contas no seu relatório n.o 8/98(13), funcionava como sistema de registo. Para além das fraquezas técnicas, a sua utilização estava longe de ser sistemática. Por ser demasiado ambicioso (simultaneamente armazenamento dos processos notificados pelos Estados-Membros, gestão dos processos da UCLAF, instrumento de informação e de análise), de difícil utilização e demasiado compartimentado, tornara-se contingente. O registo dos processos, a classificação dos documentos, de notas e actas, bem como as práticas de gestão não se regiam por regras precisas e uniformes. No Outono de 2000, o Comité solicitou para sua própria informação e para a transparência da gestão, que todos os processos fossem registados e que lhe fossem apresentados mensalmente painéis de avaliação actualizados. Esta tarefa importante de actualização dos dados da base IRENE foi efectuada e a partir do início de 2001, começaram a registar-se todos os processos de forma sistemática e completa. Decidiu-se transferir a gestão dos processos para um novo "sistema de gestão de processos" (Case Management System - CMS) que entrou em vigor em Maio de 2001. Este sistema, baseado num registo sistemático, permite obter uma visão global e evolutiva dos processos e constitui a fonte de informações transmitidas ao Comité de Fiscalização sob a forma de painéis de avaliação. Para passar do sistema IRENE ao sistema de gestão de processos (CMS), o OLAF efectuou um longo trabalho de recenseamento e de verificação para validar os ficheiros transferidos. A nova base de dados do sistema de gestão de processos (CMS) está já operacional, mas terá ainda de ser melhorada em vários domínios, designadamente no que se refere a:

- informações sobre os processos transmitidos às autoridades judiciais ou ainda pedidos de assistência judiciária que emanem das autoridades nacionais,

- informações sobre o acompanhamento dos processos nos seus aspectos penal, disciplinar ou financeiro,

- utilização das possibilidades do CMS em matéria de análise e informação.

A gestão dos processos não estava estruturada de maneira uniforme. Não havia uma regra uniforme que definisse normas de classificação de documentos, notas ou actas e os processos, em geral, não identificam claramente os documentos arquivados (ausência de lista recapitulativa dos elementos, de referência das fontes, de indicação de data e de sumário). Esta ausência de regras de classificação e a heterogeneidade da apresentação dos processos podiam ser contraproducentes quando estes são transmitidos às autoridades judiciárias dos Estados-Membros.

2.2. Manual do OLAF

Em 15 de Fevereiro de 2001, o director do organismo introduziu um "manual do OLAF". Este manual, baseado nos regulamentos aplicáveis ao OLAF, tem por objectivo melhorar e normalizar os métodos de trabalho e os procedimentos em vigor no organismo, visando torná-los mais transparentes, quer a nível interno quer externo. O manual é o primeiro guia de procedimento interno que fixa um quadro bastante estrito dentro do qual são tomadas as decisões individuais pelo pessoal do OLAF, quer se trate de gestores ou de inspectores. Contudo, a harmonização das regras internas de procedimento introduzida pelo manual, que contribui para tornar a acção dos serviços mais homogénea, não resolve todas as dificuldades com que os inspectores podem ser confrontados. O princípio determina que os inquéritos sejam executados no respeito das regras dos Tratados, designadamente do Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e de diversas regras decorrentes da legislação europeia ou resultantes de decisões autónomas das instituições. A este respeito, foram estabelecidas pelo legislador comunitário diversas obrigações fundamentais.

A primeira obrigação imposta ao OLAF, particularmente importante em termos de defesa e de prescrição(14), é informar as pessoas interessadas sobre a abertura de inquérito que as implica (Regulamento (CE) n.o 1073/1999). A segunda obrigação consiste em informar os interessados de que podem exprimir-se sobre os factos que se lhes referem antes de se extraírem conclusões que os visem especificamente (ver artigo 4.o da Decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 2 de Junho de 1999, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades, e artigo 4.o da Decisão 1999/394/CE, Euratom do Conselho, de 25 de Maio de 1999, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades). O manual de procedimento prevê o princípio de informação das pessoas sempre que seja aberto inquérito que lhes diga respeito, bem como um processo de consulta bastante restritivo dado que a pessoa implicada é convidada a tomar conhecimento de um resumo do processo e não da integralidade dos elementos que a ela se referem. O Comité foi consultado sobre dois pedidos dirigidos por pessoas que foram objecto de inquéritos, que consideravam que a salvaguarda dos direitos individuais não tinha sido assegurada na medida em que a comunicação do processo não tinha sido completa. Por forma a assegurar mais completamente o respeito dos direitos das pessoas postas em causa e, por conseguinte, a legalidade dos procedimentos, qualquer pessoa cujo processo não tenha sido transmitido às autoridades judiciárias nacionais ou a uma autoridade europeia disciplinar deve ter o direito de aceder ao processo e a todos os seus elementos. Ao encerrar o inquérito, os inspectores têm uma terceira obrigação. Com efeito, qualquer pessoa que tenha sido objecto de inquérito deve ser informada, num prazo razoável, de que o inquérito de que foi alvo foi arquivado. O manual do OLAF não prevê com suficiente clareza que o director informe a pessoa implicada. Trata-se de uma lacuna que importa preencher, uma vez que há que assegurar o direito de qualquer pessoa implicada ser informada do andamento dado ao inquérito que a envolvia. Seria igualmente oportuno que o manual recordasse que qualquer pessoa implicada deve beneficiar de um processo de inquérito completo e rápido.

2.3. Relações com a Comissão; Código deontológico das relações entre o OLAF e a Comissão

Há que fixar regras que definam as condições de independência funcional do organismo, bem como a ausência de interferência da Comissão nas missões que o organismo exerça na qualidade de serviço associado à Comissão. Na sequência de uma entrevista com o Secretário-Geral da Comissão Europeia, que apoiou esta iniciativa, o Comité de Fiscalização e o Director-Geral consagraram várias sessões de trabalho à análise de um projecto de código deontológico que fixasse as regras de cooperação entre o OLAF e a Comissão Europeia. Essencialmente, pode considerar-se esta cooperação sob três aspectos diferentes: direitos e deveres recíprocos do OLAF e da Comissão, organização do trabalho inter-serviços, gestão e administração do organismo. Esta iniciativa pretende clarificar as relações entre o organismo e a Comissão e, por conseguinte, reforçar a independência do OLAF na qualidade de serviço de inspecção. Deverão ser objecto de exame os domínios seguintes:

- relações do OLAF com o Secretariado-Geral e as direcções-gerais interessadas na actuação do organismo, em especial no que diz respeito ao acompanhamento das irregularidades financeiras que afectem os fundos estruturais(15),

- relações do OLAF com os gestores e os tesoureiros em matéria de cobranças,

- articulação dos inquéritos internos do organismo com os procedimentos disciplinares e administrativos conduzidos pela Comissão,

- condições e obrigações de informação recíproca em matéria de inquéritos.

Na mesma ordem de ideias, o Comité de Fiscalização constatou que o director-geral do organismo e o director do serviço de auditoria interna da Comissão tinham manifestado interesse em celebrarem um protocolo de acordo para clarificar ou consagrar as regras da sua colaboração. Este protocolo de acordo deve contribuir para evitar sobreposição de competências.

CAPÍTULO III

DESCRIÇÃO DAS ACTIVIDADES DE INQUÉRITO

A noção de inquérito assenta nos artigos 2.o, 3.o e 4.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Na acepção do regulamento, entende-se por inquérito qualquer inspecção, verificação ou acção levada a efeito para:

- "lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da Comunidade Europeia",

- investigar para o efeito os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais que posam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptível de processos disciplinares e, eventualmente, penais, ou incumprimento de obrigações análogas aplicáveis aos membros das instituições e órgãos, aos dirigentes dos organismos, bem como aos membros do pessoal das instituições, órgãos e organismos não submetidos ao estatuto.

As fontes de informação na origem dos inquéritos são múltiplas: pode tratar-se de informações transmitidas pelos serviços especializados dos Estados-Membros, pelas instituições, por cartas e telefonemas para o número verde do serviço, de informações fornecidas pelos informadores ou ainda de artigos de imprensa.

1. PRIMEIRA ANÁLISE DOS DOCUMENTOS OU DA INFORMAÇÃO

Todas as informações relativas às actividades de fraude são sistematicamente registadas num sistema de registo do correio em vigor no OLAF ("Adonis"). As regras impostas pelo manual do OLAF deveriam conduzir a uma avaliação rápida das informações recebidas. O manual impõe que as informações recebidas sejam objecto de uma primeira avaliação num prazo de cinco dias. É após esta primeira avaliação, confiada a um funcionário que não deverá ser responsável pelo inquérito, que o Comité operacional dos inquéritos é chamado a emitir parecer sobre a avaliação efectuada e, por conseguinte, o andamento a dar à informação inicial. O Comité operacional dos inquéritos, que compreende o director-geral, o director dos inquéritos, os conselheiros responsáveis dos domínios sectoriais, bem como os chefes da unidade A 5 (magistrados) e B 1 (apoio técnico) têm uma reunião semanal e a responsabilidade de apresentar ao director do OLAF as propostas de abertura formal dos inquéritos. O Comité observa que esta primeira fase consagrada à análise dos documentos ou da informação recebida levanta diversas dificuldades e questões de princípio.

Em primeiro lugar, o Comité constata que neste comité operacional não está representada a direcção C "informações, estratégia operacional e tecnologias da informação". Esta ausência, que pode explicar-se pelo facto de, à data de adopção do manual, a direcção C ainda não ter sido criada, deverá ser corrigida, porque a avaliação das informações recebidas e, por conseguinte, o andamento a dar-lhes, não parece poder ser efectuado legitimamente decidido se não se tiverem em conta as outras informações de que o serviço disponha - em princípio, a direcção "informações". Além disso, a implicação do responsável da unidade A 5 (magistrados e assessoria judiciária) da direcção "A" deverá permitir igualmente avaliar melhor as informações que determinam a abertura dos inquéritos.

Em certos casos, a decisão de instaurar um inquérito e, por conseguinte, de utilizar meios de investigação exclusivamente administrativos, pode conduzir a resultados não probatórios, porque só o recurso a autoridades judiciais, que dispõem de regras processuais e meios coercivos mais eficazes, pode conduzir à constatação de elementos susceptíveis de sancionar um processo penal ou disciplinar. Nestas condições, a dimensão penal (recurso às autoridades judiciais) do processo deverá depender da análise das informações que desencadeiem o inquérito(16). Acresce que a fase de avaliação das informações recebidas excede frequentemente o prazo de cinco dias imposto como norma pelo manual de procedimento. Levanta-se pois a questão de saber se não será de reexaminar a norma que o OLAF impôs a si mesmo, fixando um prazo mais razoável e mais realista.

2. DECISÃO DE ABERTURA DE PROCESSO E SELECÇÃO DA FORMA DE INQUÉRITO

A partir de 1 de Junho de 2000 todos os inquéritos são instaurados por decisão do director do organismo, por sua própria iniciativa ou na sequência de pedido das autoridades de um Estado-Membro, ou por iniciativa de instituições ou órgãos das Comunidades Europeias. Cabe ao director dirigir os inquéritos. A decisão de abertura de inquérito pelo director é um acto importante com repercussões relativamente à pessoa eventualmente implicada e aos inspectores responsáveis pelo processo. Esta decisão deverá, por conseguinte, ser tomada com brevidade após avaliação das informações recebidas e ser muito clara quanto à natureza e gravidade dos factos que vão ser objecto do inquérito. Os actos de inquérito realizados sem decisão de abertura de inquérito podem ser nulos, dado que apenas o director do OLAF tem capacidade jurídica para abrir e determinar os processos de inquérito (cf. Artigo 5.o do Regulamento n.o 1073/1999). Caso a decisão de abertura de inquérito seja vaga ou imprecisa, as pessoas implicadas poderão contestar a totalidade ou parte do procedimento. O Comité considera que, tendo em conta o interesse em redigir decisões de abertura de inquéritos claras, que fixem inequivocamente a natureza e a gravidade dos factos inspeccionados, será aconselhável que a unidade de magistrados formule um parecer prévio ao recurso ao director. Este parecer pode igualmente tomar posição sobre a forma do inquérito a efectuar, em especial sobre a eventual oportunidade de transmitir de imediato às autoridades judiciais nacionais os processos com dimensão penal evidente. O papel do OLAF será o de assistir as autoridades judiciais nacionais e, se for caso disso, acompanhar mais eficazmente a evolução do processo.

3. DESENVOLVIMENTO E RESULTADO DOS INQUÉRITOS

3.1. Inquéritos internos

Os inquéritos internos da UCLAF e, depois, do OLAF foram enquadrados por diversos regimes jurídicos. Em primeiro lugar, antes da decisão da Comissão de 14 de Julho de 1998, nenhum texto específico determinava verdadeiramente das condições em que podiam desenrolar-se os inquéritos internos das instituições e órgãos da União Europeia, decorrendo apenas com base na legislação horizontal e sectorial em vigor. Os regulamentos específicos da UCLAF, designadamente o Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 do Conselho não contemplavam as questões internas. Alguns actos de inquéritos careciam de autorização prévia do Secretário-Geral da Comissão. A partir de 14 de Julho de 1998, os inquéritos internos passaram a ser regulamentados pela decisão da Comissão do mesmo dia. As normas de execução desta decisão foram adoptadas em 9 de Dezembro de 1998. A partir de 1 de Julho de 1999, as modalidades dos inquéritos do OLAF passaram a ser regulamentadas pelo Regulamento n.o 1073/1999, bem como pelas decisões adoptadas por cada uma das instituições. Os diversos regimes jurídicos constituíram as bases sucessivas da definição da metodologia dos inquéritos. A partir de 1 de Julho de 1999, os inquéritos do organismo conheceram uma tripla extensão devido:

- em primeiro lugar, ao alargamento das competências do organismo às outras instituições, órgãos e organismos comunitários,

- à obrigação regulamentar feita a todos os funcionários e agentes de assinalarem os casos de que tivessem conhecimento,

- por último, à dilatação das competências do OLAF para além da simples fraude orçamental, o que se traduziu pelo aumento do número de processos a partir de 1 de Julho de 1999.

A análise dos dados quantitativos transmitida pelos serviços do OLAF indica que, em 1 de Julho de 2001, foram tratados 92 processos de inquéritos internos. Os relatores do Comité examinaram diversos processos. Este exame indica geralmente que os serviços do OLAF recorrem a qualificações vagas, o que por vezes dificulta a compreensão dos processos. Tratando-se de incriminação, é claro que a classificação dos factos inspeccionados pelos agentes do OLAF deveria aproximar-se, em função do processo, da qualificação penal, disciplinar ou financeira. Seria aconselhável aplicar classificações precisas, fundadas nas disposições aplicáveis e decorrentes, consoante os casos, quer do direito penal do Estado-Membro eventualmente competente para os processos, quer do estatuto dos funcionários das comunidades em matéria de questões disciplinares, quer dos textos financeiros das Comunidades relativos aos actos lesivos da legalidade financeira, a fim de tornar a apresentação dos processos mais transparente e mais racional. O quadro que se segue fornece dados quantitativos sobre os 92 processos de inquéritos internos registados na UCLAF/no OLAF. Dado os serviços do OLAF não utilizarem incriminações normalizados, a distribuição escolhida pode comportar algumas imprecisões, não pondo no entanto em causa os dados fundamentais do quadro. Quinze destes processos foram transmitidos por outras Instituições que, por conseguinte, estão na origem da abertura de inquéritos. Em contrapartida, 78 dos processos foram instaurados pelo OLAF.

Inquéritos internos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

C = corrupção,

CI = conflito de interesses, IG = ingerência, IP = interesse pessoal,

E = fraude,

F = favoritismo,

FP = burla - falsificação,

MM = incumprimento das regras de gestão,

MP = infracção às regras dos concursos públicos,

SP = segredo profissional,

WS = incumprimento das regras fixadas pelo Estatuto dos funcionários,

TI = tráfico de influências,

UA = utilização abusiva,

V = roubo.

Com base nos processos actualmente em curso, as autoridades judiciais foram solicitadas em 26 processos, com um resultado positivo em dois, tendo sido arquivados nove. As autoridades disciplinares foram solicitadas em 18 processos, com resultados positivos em cinco e um resultado negativo em quatro. A análise dos processos de inquéritos internos revela a existência de vários tipos de dificuldades na condução dos inquéritos que podem afectar a legitimidade e a credibilidade dos mesmos. Em primeiro lugar, os inquéritos devem ser conduzidos rapidamente, tal como estipulado no parágrafo 7 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, que determina o prazo de nove meses como normal para a condução dos inquéritos. O Comité constatou que 58 dos 92 inquéritos excederam o prazo de nove meses previsto pela regulamentação comunitária. As razões invocadas para tal facto são frequentemente a "insuficiência de pessoal" responsável pelos inquéritos internos, e "a ausência de prioridade". No futuro, este prazo deverá ser respeitado, quer por motivos de eficácia do inquérito quer no interesse do direito dos particulares, já que o OLAF fez dos inquéritos internos uma prioridade, tendo criado uma estrutura para o efeito e tendo-lhe consagrado os recursos necessários.

3.2. Inquéritos externos

A competência do OLAF em matéria de realização de inquéritos externos é-lhe conferida pelo regulamento relativo às inspecções e verificações no local efectuadas nos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96)(17). O OLAF exerce igualmente esta competência nos países terceiros relativamente a acordos de cooperação existentes. No âmbito das suas funções de realização de inquéritos externos, o organismo efectua também as inspecções e verificações previstas pelo regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95) e por toda a regulamentação sectorial.

A realização dos inquéritos ditos "autónomos", com base no regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 "controlo no local", deve ser mais eficaz. Na prática, a fraude e outras irregularidades são, na sua grande maioria, detectadas em estreita cooperação entre o OLAF e os serviços de inquéritos nacionais. Neste caso, o inquérito externo reveste, para o organismo, a forma de um pedido de abertura de inquérito dirigido aos Estados-Membros; o inquérito desenrola-se então sob a responsabilidade dos Estados-Membros, que actuam no quadro jurídico nacional. O organismo é associado à direcção das inspecções. O inquérito pode igualmente basear-se na coordenação e assistência às inspecções conduzidas pelos Estados-Membros. Neste caso, a actividade de "coordenação" consiste em pôr à disposição dos Estados-Membros as informações recolhidas a nível comunitário e em orientar as acções operacionais das autoridades dos Estados-Membros, de acordo com estes últimos. Praticamente todos os processos que implicam elementos de fraude de natureza complexa requerem acções diversas a que os inspectores do OLAF podem optar por recorrer sucessivamente ou não (controlo associado, coordenação, assistência às autoridades judiciárias) com base nas diversas bases jurídicas existentes, em função das necessidades específicas nos Estados-Membros e nos países terceiros envolvidos. O número de processos "inquéritos externos" registados na base de dados do sistema de gestão de processos (Case Management System) em 31 de Maio de 2001 ascende a 2343, de acordo com os dados fornecidos pelo OLAF. Os serviços do OLAF não puderam fornecer ao Comité de Fiscalização informações precisas sobre os resultados concretos obtidos na sequência destes "inquéritos", relativamente aos Estados-Membros ou a Estados terceiros, no que se refere aos processos que deram origem quer a acções de coordenação-assistência, quer a "controlos autónomos" por parte do OLAF. O organismo também não forneceu indicações no que diz respeito à distribuição entre estes dois tipos de actividades.

Na altura não havia informações sobre as sanções administrativas infligidas na sequência destes inquéritos, sobre a natureza dos processos instaurados nos Estados-Membros ou nos Estados terceiros interessados por estes inquéritos penais, sobre as condenações ou as cobranças. Esta informação não fora recolhida sistematicamente. A acção do OLAF deve avançar neste domínio com, por um lado, uma actividade de acompanhamento a que se associem os magistrados, designadamente no que diga respeito ao acompanhamento judicial e, por outro lado, o desenvolvimento da base de dados do sistema de gestão de processos (CMS). As disparidades observadas em matéria de resolução de processos explicam-se pela complexidade e o número de processos no sector em causa. Além disso, certos sectores do OLAF foram obrigados a trabalhar com poucos efectivos por um período prolongado, o que afectou naturalmente o índice de tratamento dos processos.

Ao que parece, a liberalização anunciada pelo director do OLAF ainda não se realizou totalmente no que diz respeito aos inquéritos externos e a gestão continua, apesar da existência no organigrama oficial de equipas de inspectores, a processar-se por sectores. A autonomia concedida ao director do OLAF para proceder ao recrutamento de especialistas em matéria de inquéritos com base em contratos e não no recrutamento de funcionários titulares, deverá permitir vir a dotar o OLAF de uma equipa de inspectores polivalente. Tendo em conta a complexidade dos textos que ocupam os inspectores (textos comunitários e de direito penal dos Estados-Membros), o objectivo será a formação de um corpo de inspectores polivalentes, capazes de trabalhar em equipa pluridisciplinar. Esta pluridisciplinaridade implicará a afectação de magistrados junto dos inspectores procedentes dos serviços de inquéritos tradicionais dos Estados-Membros (alfândega, impostos, polícia). O director do organismo comunicou, aliás, aquando das suas sessões de trabalho com o Comité, a sua intenção de prosseguir a reorganização do OLAF nestes moldes.

4. ENCERRAMENTO DOS INQUÉRITOS

Terminados os inquéritos, cabe aos serviços do OLAF proceder a duas formalidades essenciais:

- elaborar, sob a autoridade do director, um relatório que deverá ter em consideração as exigências de procedimento previstas pela legislação nacional do Estado-Membro em causa,

- submeter à assinatura do director uma decisão de encerramento do processo inspeccionado.

4.1. Relatório de inquérito

O relatório elaborado na sequência do inquérito deverá compreender "as recomendações" formuladas pelo director. Seguidamente, é transmitido às autoridades competentes, sejam elas administrativas ou judiciárias. O regulamento básico estipula que quando uma instituição ou um órgão não siga a recomendação adoptada pelo director, o Comité de Fiscalização é disso informado. O Comité de Fiscalização não recebeu nenhuma informação que refira, relativamente ao ano transacto, incumprimento, por parte das instituições ou órgãos, da recomendação adoptada pelo director do OLAF. O Comité constatou que, no domínio meramente aduaneiro, não fora transmitido nenhum relatório às autoridades judiciárias, considerando os serviços do OLAF que esta responsabilidade incumbia aos serviços competentes dos Estados-Membros. Contudo, o director dispõe da faculdade de entregar o seu relatório às autoridades judiciárias. Tratando-se de inquéritos internos, o relatório de inquérito é transmitido à instituição, órgão ou organismo em causa, sendo o interessado informado desta transmissão. O andamento administrativo, disciplinar ou financeiro a dar a estes relatórios é da competência das instituições ou órgãos consultados.

4.2. Decisão de encerramento de um inquérito

A decisão de encerramento do inquérito não é uma simples formalidade. O encerramento deve visar todos os factos apresentados para inspecção. Deverá cassar o processo do inspector pronunciando uma decisão que vise claramente os factos inspeccionados. Além disso, tal decisão de encerramento do inquérito deve ser notificada às pessoas interessadas num prazo razoável após a realização do inquérito propriamente dito. A redacção das decisões de encerramento de inquérito poderá ser melhorada se a unidade de magistrados for chamada de emitir parecer sobre todas as decisões de encerramento de inquérito.

CAPÍTULO IV

AVALIAÇÃO

O n.o 7 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 estipula que o director do OLAF transmita anualmente ao Comité de Fiscalização o programa das actividades do organismo, e o Comité precisou, no n.o 1 do artigo 21.o do seu regulamento interno, que avaliaria a execução do programa de trabalho no seu relatório de actividades. O Comité, apesar da inexistência de um programa de trabalho do OLAF em sentido estrito, recolheu informações, designadamente, os painéis de acompanhamento, e efectuou visitas ao local, analisou questionários, pareceres internos emitidos pelos magistrados e as fichas da direcção "B" sobre diversos processos, que lhe permitem avaliar parcialmente as actividades do organismo. Nesta base, foi-lhe possível destacar algumas características das práticas adoptadas até agora, bem como as tendências da evolução desejada pelo OLAF, quer no que diz respeito aos inquéritos internos quer aos inquéritos externos, constatando-se que diversos problemas se referem aos dois tipos de actividades.

1. PRÁTICAS DO OLAF EM MATÉRIA DE INQUÉRITOS INTERNOS

Devido à importância específica atribuída pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 aos inquéritos internos, o Comité de Fiscalização acolheu muito favoravelmente a iniciativa do director do OLAF que encarrega a unidade de magistrados e conselheiros jurídicos de procederem à análise, processo a processo, dos inquéritos internos e elaborarem a síntese destas fichas. Este trabalho foi de grande utilidade para a presente avaliação. Do ponto de vista quantitativo, o número de inquéritos internos realizados desde o início (92) representa uma pequena percentagem do número total de inquéritos da UCLAF/do OLAF, embora a actividade esteja em franco aumento e implique que se assumam responsabilidades e, por conseguinte e em princípio, recursos mais importantes. Destaca-se o facto de a percentagem de processos transmitidos às autoridades judiciárias relativamente aos inquéritos internos (17 %) ser nitidamente superior à dos inquéritos externos. Mas as particularidades mais importantes desta actividade são de ordem qualitativa e referem-se à natureza e aos objectivos do inquérito, caracterizados pela reserva de ter em consideração, desde o início, a eventualidade do destino penal ou disciplinar das actividades operacionais do OLAF.

1.1. Natureza da actividade de inquéritos internos

As observações feitas pelo Comité de Fiscalização no primeiro relatório de actividades sobre o desfasamento entre o estatuto administrativo do OLAF e o destino frequentemente penal dos seus inquéritos foram ilustrados de maneira particularmente relevante pelas diversas análises da actividade de inquérito interno. Quer o objecto quer os actos do inquérito denotam uma ausência de visão clara da necessidade de conduzir os procedimentos em função do resultado procurado.

1.1.1. Objecto dos inquéritos

É frequente os processos, apesar da sua dimensão penal evidente desde a primeira abordagem, terem sido geridos como se este aspecto fosse secundário ou mesmo inexistente. Concretamente, isso significa que os actos de procedimento destinados a procurar e a estabelecer factos para apoiar um processo penal ou disciplinar foram frequentemente reduzidos à procura de documentos administrativos e suplantados por actividades de recolha e avaliação de informações e pela assistência às autoridades judiciárias. Ora, estas actividades, que têm uma importância essencial antes e depois do procedimento de inquérito propriamente dito, perdem grande parte da sua eficácia se se diluírem na organização do inquérito. A reestruturação do OLAF, tal como é actualmente considerada, prevê simultaneamente a distinção e a separação destas actividades e a organização da sua estreita cooperação. Será útil completar o manual neste sentido.

1.1.2. Actos dos inquéritos

As cartas e telefonemas anónimos, os informadores e os artigos de jornais constituem uma parte importante da informação recolhida no âmbito dos inquéritos. Todas as fontes de informação se inserem, em geral, na fase de avaliação e na função "informações". Para o inquérito propriamente dito, não constituem, por si só, elementos probatórios para eventuais processos penais. Este tipo de informações não deverá legitimar a abertura de um inquérito se não forem corroboradas por elementos probatórios. Em contrapartida, a audição de testemunhos ou de pessoas envolvidas é muito pouco utilizada pouco e frequentemente em condições que debilitam ou anulam o respectivo valor. O Comité de Fiscalização constatou que as queixas de particulares que recebeu enfermavam frequentemente desta fraqueza. Por conseguinte, recomenda-se que os inquéritos do OLAF se apoiem de maneira muito mais sistemática neste tipo de audição e que sejam elaborados processos verbais de acordo com modalidades que os legitimem. As disposições do manual devem ser especificadas a este respeito e completadas com a ajuda da unidade dos magistrados.

1.2. Objectivos da actividade de inquéritos internos

As disposições do considerando 10 do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 garantem à pessoa implicada que "apenas os elementos com valor probatório possam constituir a base das conclusões de um inquérito". O inquérito interno, de acordo com o disposto no n.o 3 do artigo 1.o do mesmo regulamento, tem por objectivo, "investigar (...) os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais, que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptível de processos disciplinares e eventualmente penais...". Os objectivos do inquérito interno são, pois, definidos por princípio com precisão pelo regulamento de base do OLAF. No entanto, na prática, este destino disciplinar ou penal do inquérito não foi suficientemente tido em consideração antes da chegada dos magistrados. Com efeito, o organismo não trabalha para si próprio. Os inquéritos têm por objectivo estabelecer factos que serão utilizados quer pelas autoridades europeias quer pela justiça dos Estados-Membros, no respeito dos direitos e princípios fundamentais. A imprecisão dos objectivos levou o OLAF a hesitar assumir a sua nova missão dentro das Instituições.

1.2.1. Nova missão no seio das instituições

Estas hesitações do OLAF em relação à sua nova missão surgiram face a casos concretos: o organismo, devido às contestações jurídicas que deram lugar ao recurso contra os bancos, renunciou a instaurar inquérito ao BEI; o inquérito ao CES, só teve início dois anos após o Conselho e o Parlamento o terem solicitado à UCLAF(18); os inquéritos abertos no Parlamento excedem sem motivo aparente o prazo de nove meses estipulado pelo regulamento. No que diz respeito aos inquéritos internos da Comissão, a sua articulação com os processos disciplinares e os inquéritos administrativos continua a ser incerta(19). Seria útil que esta questão fosse resolvida rapidamente com base nos princípios enunciados no projecto de código deontológico(20) e, se for caso disso, no âmbito do Memorandum of Understanding com o serviço de investigação e de disciplina ou qualquer outro serviço com funções equivalentes de inquérito no domínio da PIF. A entrada em serviço de agentes com experiência em processos penais, que cooperem com os inspectores já existentes e o pessoal especializado recentemente recrutado, produziu já efeitos positivos na qualidade dos relatórios de inquérito e na importância da sua finalidade disciplinar ou penal.

1.2.2. Queixas de particulares

O Comité de Fiscalização recebeu, ao longo do segundo ano de actividade, cinco queixas de particulares dirigidas contra actos da UCLAF ou do OLAF no âmbito de inquéritos internos. Em conformidade com os princípios defendidos desde o início da sua actividade, o Comité declarou-se incompetente, com base na regulamentação em vigor (artigos 11.o e 14.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999) para examinar estas queixas como recursos individuais e transmitiu-as ao director do OLAF. No entanto, registou, a título de informação, as acusações formuladas para apoiar a sua avaliação da actividade de inquérito. Esta informação completou, por um lado, a sua análise das práticas de inquérito do OLAF e, por outro, salientou a insuficiência do controlo de legalidade criado pelo artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. A análise das queixas do director prevista neste artigo não apresenta, do ponto de vista da organização do processo, nenhuma garantia de objectividade na medida em que, tal como qualquer recurso administrativo, é efectuada pelo responsável do acto atacado ou sob a sua autoridade. O controlo exercido pelo TPI sobre a análise destas queixas é totalmente insuficiente, tal como salientado no primeiro relatório de actividades, devido ao seu carácter tardio. Isto foi ainda salientado pelo facto de um dos particulares ter tomado a iniciativa de se dirigir ao Provedor de Justiça. O Comité de Fiscalização recorda ainda que, em seu entender, deve haver permanentemente "uma instância judiciária que supervisione todas as actividades do OLAF, designadamente que autorize ou ordene medidas restritivas dos direitos individuais tomadas no decurso dos inquéritos, que controle a respectiva execução e objectividade..." (primeiro relatório de actividades).

2. PRÁTICAS DO OLAF NO DOMÍNIO DOS INQUÉRITOS EXTERNOS

As actividades de inquérito do OLAF comportam, por um lado, inquéritos administrativos directamente realizados pelo organismo e, por outro, acções de coordenação e de assistência relacionadas com os inquéritos efectuados pelos Estados-Membros. Embora o Comité não disponha de indicações estatísticas a este respeito, o inquérito administrativo parece ser a via privilegiada para as inspecções sobre os fundos estruturais e as despesas directas. Esta via de inquérito é igualmente utilizada em matéria agrícola, no caso das organizações comuns de mercado.

Em contrapartida, os procedimentos de coordenação e de assistência são utilizados essencialmente no âmbito das investigações efectuadas no domínio dos recursos próprios (fraudes aduaneiras) bem como, em parte, no sector agrícola. As actividades externas do OLAF debatem-se com diversas dificuldades relacionadas com:

- o conhecimento e o respeito dos diversos procedimentos nacionais,

- a insuficiência das informações sobre o andamento dado aos relatórios de inquéritos,

- a ausência de regras claras para a transmissão de informações e de relatórios de inquéritos às autoridades nacionais,

- os prazos de transmissão, pelas autoridades nacionais ou dos países terceiros, dos documentos necessários para o inquérito, provocando por vezes o incumprimento do prazo de nove meses, designadamente no que diz respeito aos inquéritos aduaneiros.

2.1. Conhecimento e respeito dos procedimentos nacionais

De um modo geral, uma das dificuldades dos inquéritos do organismo é a necessidade de se conhecerem as exigências previstas pelos procedimentos nacionais dos Estados-Membros. O organismo deverá melhorar a sua capacidade de avaliação em matéria de inquérito, formando "corpos" de inspectores polivalentes capazes de constituir equipas pluridisciplinares. Recomenda-se a elaboração de guias que especifiquem as exigências nacionais em matéria de procedimentos.

2.2. Acompanhamento dos relatórios

O organismo não está suficientemente informado do andamento dado aos seus relatórios pelos Estados-Membros, as instituições, órgãos e organismos comunitários. A regulamentação comunitária prevê no entanto a obrigação de os Estados-Membros "comunicarem à Comissão as decisões administrativas ou judiciais... no tocante à aplicação de sanções pelo incumprimento das regulamentações aduaneira ou agrícola" (artigo 49.o do Regulamento (CE) n.o 515/97). Contudo, esta transmissão de informações entre os Estados-Membros e a Comissão continua a enfermar de lacunas, pelo que o organismo deverá desenvolver as suas próprias actividades de recolha de informações junto dos Estados-Membros no que diz respeito ao andamento dado aos seus próprios relatórios. Actualmente, o organismo não dispõe de informações globais fiáveis sobre o andamento administrativo ou financeiro dado aos seus relatórios.

2.3. Transmissão dos relatórios dos inquéritos às autoridades nacionais

A transmissão às autoridades nacionais dos relatórios elaborados na sequência de inquéritos não obedece a regras claras. O organismo considera que, quando o inquérito tenha sido efectuado no âmbito de operações de "coordenação-assistência", a responsabilidade de entregar o relatório de inquérito do organismo às autoridades judiciais incumbe às autoridades administrativas nacionais às quais o organismo dirigiu o seu próprio relatório. Esta situação explica que, no domínio aduaneiro, por exemplo, onde se observam as principais fraudes ao orçamento comunitário, o organismo não tenha transmitido nenhum relatório às autoridades nacionais, apesar do carácter transnacional das fraudes constatadas, que exigia precisamente que se ultrapassasse o quadro exclusivamente nacional de resolução dos processos.

O organismo tem um conhecimento apenas parcial de algumas decisões em matéria penal ou civil relacionadas com os seus inquéritos. Os inspectores do organismo intervêm no entanto em certas actividades judiciais, prestando assistência técnica na preparação e implementação de comissões rogatórias internacionais e participando no próprio processo, com o seu testemunho. Há que envidar esforços para generalizar e sistematizar a transmissão dos relatórios às autoridades judiciais e para melhorar a capacidade de acompanhamento do organismo no domínio judicial.

3. DIFICULDADES COMUNS AOS DOIS TIPOS DE INQUÉRITOS

A análise dos processos revela igualmente dificuldades que não se prendem com a natureza do inquérito, mas sim com a situação actual do OLAF e com o facto de, apesar dos objectivos terem sido definidos, a organização e os métodos de trabalho dela resultantes não terem ainda sido aplicados ou não terem produzido efeitos. Nesta perspectiva, o OLAF iniciou uma reflexão sobre o conteúdo da sua cooperação com as autoridades nacionais e sobre a necessidade de orientar a gestão dos inquéritos, mas a aplicação concreta destas reflexões continua pendente.

3.1. Relações com as autoridades nacionais

As ambiguidades já assinaladas relativamente à natureza dos inquéritos do OLAF reflectem-se naturalmente nas relações com as autoridades nacionais. Se o conteúdo do inquérito do OLAF puder oscilar entre a recolha de informações e a coordenação de inquéritos nacionais, é necessário determinar em que situações e sob que forma a actividade do OLAF precede ou acompanha os inquéritos nacionais.

3.1.1. Seguimento judiciário dado aos inquéritos do OLAF

O procedimento de inquérito descrito no manual implica que o inquérito se desenrole, em princípio, antes da transmissão do processo às autoridades nacionais (embora o n.o1 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 autorize o organismo "a transmitir em qualquer momento às autoridades competentes dos Estados-Membros envolvidos as informações obtidas durante a realização dos inquéritos externos"). Embora a maior parte dos processos do OLAF comporte elementos de natureza penal, uma percentagem ínfima destes processos implicou a transmissão do relatório (artigo 9.o) ou de informações (artigo 10.o) às autoridades judiciais nacionais. Os processos não deixam transparecer os motivos por que não é dado seguimento judicial aos inquéritos do OLAF. O Comité considera que a transmissão tardia dos processos pode levar as autoridades judiciais a considerar que os elementos transmitidos são insuficientes. Além disso, a sobrecarga de trabalho dos tribunais, as suas prioridades próprias e as especificidades das legislações nacionais causam certamente uma diminuição considerável no interesse que as autoridades judiciais consagram ao processo transmitido. O Comité de Fiscalização salienta, por exemplo, que num caso específico foram encontrados os motivos seguintes, por ordem decrescente, como causa para a passividade da autoridade judicial nacional:

- por parte do Estado-Membro em causa, recursos limitados e ausência de prioridade do processo,

- incerteza jurídica relativa à competência ratione loci e às qualificações,

- debilidade do processo.

No que diz respeito aos inquéritos que envolveram a transmissão de um relatório ou de informações aos órgãos jurisdicionais nacionais, o Comité de Fiscalização detectou incoerências no que diz respeito à escolha da autoridade judicial e ao momento, por vezes prematuro, outras tardio, da transmissão. Notou igualmente que, relativamente a certos processos, a intervenção da UCLAF/do OLAF não permitiu nem uma cooperação harmoniosa das diferentes autoridades nacionais implicadas, nem a utilização de todas as possibilidades do direito nacional. A reestruturação e a reorganização dos serviços deveriam conduzir a uma melhoria sensível da qualidade dos processos transmitidos e da rapidez de transmissão. Estas melhorias deveriam incitar os Estados-Membros particularmente implicados nos inquéritos internos a dar prioridade a estes processos e a consagrar-lhes os recursos necessários.

3.1.2. Cooperação do OLAF em matéria de inquéritos nacionais

As informações de que o Comité dispõe neste domínio(21) demostram que a natureza da cooperação do OLAF em matéria de inquéritos nacionais não parece depender do estado do procedimento em curso no OLAF: esta cooperação tem características idênticas quando o inquérito está em curso e quando está em fase de acompanhamento, embora as situações jurídicas sejam diferentes. As disposições do manual devem introduzir melhorias neste domínio, prevendo a intervenção dos magistrados nestas situações, e a actuação quando o quadro jurídico não for o de um inquérito. Não é actualmente possível afirmar que estas disposições entraram em vigor. Do ponto de vista do procedimento, quando é instaurado um inquérito, o manual distingue entre inquéritos (internos ou externos) e casos de coordenação ou de assistência. Mas a prática ainda não se alterou substancialmente e os magistrados não gerem estas relações. Efectivamente, parece difícil estabelecer regras neste domínio e repartir competências entre os serviços sem ter uma ideia precisa do tipo de cooperação com que o OLAF pode contribuir para os inquéritos nacionais. Uma das primeiras medidas a aplicar para concretizar a reestruturação que se espera da entrada em funções dos directores-adjuntos do OLAF é a definição do conteúdo desta cooperação com as autoridades nacionais.

3.2. Necessidade de definição de uma política de inquéritos: informações

Antes da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, não existia uma política de inquéritos propriamente dita, assente em prioridades definidas de forma objectiva e transparente. As orientações reflectiam a estrutura compartimentada existente: os recursos eram repartidos de forma equitativa entre sectores definidos para abranger a totalidade das actividades financiadas pelo orçamento comunitário. Cada sector desenvolvia as suas actividades de acordo com as suas especificidades. O OLAF encara agora a aplicação de uma política de inquéritos, que será definida no programa de trabalho pela unidade horizontal e que terá em consideração as contribuições dos diferentes serviços e, em especial, a nova direcção Informações. Até muito recentemente, na prática, a actividade de inquérito continuou a exercer-se fora de um programa de trabalho estabelecido e sem política de inquéritos. A decisão de abrir ou não um inquérito é tomada em função de critérios pontuais e não de uma política estabelecida. Durante o período precedente, dado esta decisão ter sido tomada com base numa avaliação efectuada por um inspector especialista em fraudes, os critérios efectivamente aplicados corriam o risco de ser subjectivos, tanto mais que o inspector que procedia à avaliação podia muito bem via a ser encarregado do inquérito. Considerando que há já alguns meses que a decisão final é tomada no âmbito de um Comité de inquéritos em que participa agora a unidade de magistrados pode esperar-se uma certa harmonização das práticas. No entanto, o Comité não identificou a motivação das decisões tomadas nem a coerência das práticas. Em contrapartida, constatou que a fase de avaliação, ainda recentemente, podia prolongar-se além dos prazos previstos pelo manual do OLAF, facto que poderia dever-se à ausência de critérios claros e precisos.

A ausência de critérios e de prioridades para a decisão de abertura de inquérito manifesta-se igualmente quando são examinadas as causas do incumprimento do prazo de nove meses para os inquéritos, prevista no n.o 7 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Há uma quantidade considerável de inquéritos que excederam esta duração, sendo indicado como causa a "ausência de prioridade-falta de meios". A ausência de prioridade constatada nove meses após a decisão de abertura do inquérito sublinha que a decisão foi tomada sem se ter em consideração este elemento de prioridade, que aliás é difícil identificar. A "falta de meios" vem apenas destacar as consequências desta ausência de prioridades. A ausência de prioridades manifesta-se igualmente ao nível do desenrolar do inquérito, onde é frequente constatar-se que o destino penal ou disciplinar do procedimento não era tido em conta.

O Comité justifica em pormenor, no seu primeiro relatório de actividades, a necessidade de uma política de inquéritos e de uma gestão dinâmica. Tal constituíra, aliás, o objecto da sua proposta P4 (primeiro travessão) e estava no centro das suas recomendações para a reestruturação do organismo. A missão da Direcção "C", cujo director assumirá funções em breve, será começar por definir os critérios com base na recolha e análise de todas as informações disponíveis sobre as circunstâncias económicas e criminológicas da fraude contra os interesses financeiros da UE, mas também tendo em consideração os recursos disponíveis e a distribuição de competências entre os Estados-Membros e a União. O actual plano de acção do OLAF, elaborado no momento em que termina a transição entre a UCLAF e o OLAF, mas em que a reestruturação mal começou, incide por conseguinte essencialmente sobre os objectivos desta reestruturação e sobre a actividade legislativa. Assim que possível, com base nas contribuições da Direcção "informações" e da Direcção "inquéritos e operações", deve ser elaborado um verdadeiro programa de trabalho para conferir coerência e eficácia à acção do OLAF.

CAPÍTULO V

CONCLUSÕES

O presente relatório de actividades (abrangendo o período de Julho de 2000 a Setembro de 2001), constitui uma etapa marcante que assinala simultaneamente o termo de uma longa transição da UCLAF para o OLAF e o lançamento operacional de uma verdadeira reforma das práticas susceptível de concretizar plenamente os objectivos atribuídos ao OLAF pelo legislador. Tendo em conta esta dupla perspectiva, o Comité de Fiscalização apresenta o seu balanço e as suas propostas.

1. TERMO DA TRANSIÇÃO DA UCLAF PARA O OLAF

Antes de concluir a redacção do presente relatório, o Comité de Fiscalização teve de se assegurar que a antiga estrutura da UCLAF, adaptada a uma função de inquéritos de dominante administrativa, tinha sido efectivamente substituída por uma nova estrutura capaz de se responsabilizar pelo objectivo operacional, disciplinar ou penal dos inquéritos, de dar resposta às exigências de respeito dos direitos individuais e processuais desses inquéritos e de definir e executar uma política de inquérito. O Comité verificou que, no termo do período em causa, medidas importantes e, sem dúvida irreversíveis, tinham sido tomadas para assegurar a substituição das estruturas e permitir a elaboração de um verdadeiro programa de trabalho, tal como é exigido no n.o 7 do artigo 11.o do regulamento citado.

1.1. Substituição das estruturas

A gestão dos inquéritos, caracterizada até então pela compartimentação, a opacidade e um relativo arbitrário, deverá beneficiar das medidas tomadas no que diz respeito ao pessoal (criação de um novo enquadramento e de uma unidade composta por magistrados) e aos métodos (transparência da gestão).

- Pessoal: os novos quadros, recrutados no âmbito de procedimentos de selecção específica, deverão desempenhar um papel determinante na execução da nova cultura do OLAF, definida pelo Director, de cooperação entre os agentes e as unidades, de circulação da informação e de transparência. A separação das funções de inquérito, de "intelligence" (recolha e tratamento de informações), de acompanhamento e de assessoria jurídica, foi realizada a nível da estrutura e, actualmente, o desafio consiste em organizar a cooperação entre as diferentes unidades responsáveis por tais funções.

A unidade "Magistrados e Assessoria Judiciária", que entrou recentemente em funcionamento, associada aos investigadores, deverá, no limite das possibilidades proporcionadas pelo quadro jurídico existente, conferir às actividades operacionais a legitimidade resultante dos seus conhecimentos específicos em direito penal e processual das 15 ordens jurídicas nacionais.

- Métodos: foi já realizado um importante esforço no que diz respeito à transparência da gestão. Todos os processos do OLAF estão agora bem inventariados e as decisões de abertura de inquérito são tomadas num prazo normalmente inferior a um mês após o registo do processo. Por conseguinte, foi dada resposta a uma das principais observações do Tribunal de Contas apresentadas no seu Relatório especial n.o 8/98(22).

Além disso, o essencial da informação necessária ao exercício da sua missão de controlo regular da função de inquérito é fornecido ao Comité de Fiscalização. Desde Dezembro de 2000, os painéis de avaliação preparados pelo OLAF a partir das bases de dados IRENE e, depois, CMS, permitiram introduzir a transparência indispensável tanto ao acompanhamento como à gestão. A primeiras versões do manual do OLAF e do Case Management System conferiram, finalmente, precisão e rigor às práticas e procedimentos do Organismo.

1.2. Definição de um projecto de gestão pró-activa

A fim de suprir a incapacidade de definir e implementar uma verdadeira política de inquéritos, resultante da compartimentação e da opacidade da gestão que caracterizou o período anterior, o OLAF planeou instalar as estruturas necessárias a uma gestão pró-activa, em cooperação com os outros serviços do Organismo. No que diz respeito aos inquéritos internos, deverá ser possível executar a vontade do legislador de conferir a esta actividade interinstitucional a visibilidade adequada a esta prioridade. Convém igualmente reforçar a eficácia e a legitimidade dos inquéritos, realizados sob a responsabilidade exclusiva do OLAF. O OLAF pretende igualmente melhorar o conjunto das relações com as autoridades nacionais mediante a criação de uma "plataforma de serviços" tendo por base um levantamento da situação da sua actividade operacional e, nomeadamente, dos seus inquéritos externos. Por último, o acompanhamento penal, disciplinar, administrativo e financeiro (cobrança) é actualmente objecto de um estudo.

2. EXECUÇÃO DE UMA VERDADEIRA REFORMA DAS PRÁTICAS

As ambiguidades observadas pelo Comité de Fiscalização no que diz respeito ao posicionamento institucional do OLAF e às condições da legitimidade dos inquéritos ainda não foram plenamente resolvidas. O Organismo e as instituições reconheceram que estas ambiguidades têm de ser consideradas e mesmo, se necessário, utilizadas para evitar que o projecto OLAF seja bloqueado. Contudo, cada parte está ciente do carácter provisório da situação e da necessidade de prosseguir o estudo de soluções mais estáveis. O longo período de transição da UCLAF para o OLAF foi, portanto, aproveitado para aprofundar estas reflexões sobre a organização e os métodos do Organismo. Estas reflexões estão actualmente concluídas e é possível iniciar a fase de realização, quer se trate do posicionamento institucional do OLAF ou da legitimidade e da eficácia dos inquéritos.

2.1. O posicionamento institucional do OLAF

O Comité de Fiscalização, na sequência das observações e das propostas formuladas no seu primeiro relatório de actividades, prosseguiu os contactos com as instituições, a fim de promover uma interpretação construtiva dos textos de que tinha sublinhado as ambiguidades, em especial no que diz respeito às competências interinstitucionais e ao estatuto do OLAF. O OLAF está na fase de obtenção dos instrumentos que lhe permitam organizar de forma transparente as suas relações e a sua comunicação com as instituições e ainda com todos os interessados em geral. O projecto de código de conduta regulador das relações entre o OLAF e a Comissão, resultado de iniciativas convergentes do Secretário-Geral da Comissão e do Comité de Fiscalização, resume as questões práticas suscitadas pela situação específica do OLAF e indica soluções que conciliam a independência operacional e a eficácia da gestão administrativa. As orientações relativas a uma política de comunicação do OLAF são destinadas a estabelecer uma relação de confiança com as instituições, expondo claramente as obrigações e os deveres que incumbem ao Organismo no âmbito das suas diferentes responsabilidades de informação. Estas orientações dizem exclusivamente respeito à questão das relações do OLAF com as instituições, não incluindo as questões de relações públicas, que não decorrem formalmente desta responsabilidade interinstitucional. Todavia, seria preferível que estes dois tipos de actividades estivessem submetidos à mesma coerência. Contudo, convém assinalar que as ambiguidades mais graves só serão definitivamente resolvidas através de decisões judiciais, sem excluir, se necessário, o recurso a medidas legislativas. Os recursos apresentados pela Comissão, contra o BEI e o BCE, bem como por 71 deputados do Parlamento Europeu, ao Tribunal de Primeira Instância, abordam estes problemas. Com efeito, os bancos e os 71 deputados baseiam os seus argumentos nas deficiências do dispositivo para reivindicar a sua inaplicabilidade. A decisão do Tribunal dará resposta à questão do alcance e do carácter directamente aplicável das disposições do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

2.2. A legitimidade e a eficácia dos inquéritos

Tendo sido instaurada uma gestão transparente, o Comité de Fiscalização tomou conhecimento das insuficiências, em termos de legitimidade e de eficácia da organização das actividades operacionais do OLAF que funcionou até ao momento. Mas, verifica igualmente que a tomada de consciência destas insuficiências levou, por um lado, à adopção pelo OLAF de medidas que são susceptíveis de as resolver, embora sejam parciais e provisórias e, por outro, ao relançar da reflexão das instituições sobre a necessidade de concluir o regime de protecção dos interesses financeiros da UE.

A reorganização interna do OLAF iniciada pelo seu Director, após uma longa transição tornada inevitável pela decisão de retomar em bloco a antiga estrutura da UCLAF, foi iniciada segundo orientações destinadas a assegurar a implementação de uma política de inquéritos orientados tendo em conta o seu objectivo, isto é, disciplinar, penal ou administrativo. Foi recrutado o pessoal necessário a estas orientações, o qual já contribui para a concretização da nova estrutura. A célula de magistrados começou a inserir-se no processo de gestão dos inquéritos, em cooperação com os investigadores que já estavam a trabalhar. Inicialmente, os magistrados procederam a uma avaliação dos inquéritos internos, prévia à reorganização desta actividade. Prevê-se que efectuem um trabalho análogo em relação aos inquéritos externos, tendo em conta o número de processos.

No que diz respeito ao enquadramento institucional, as limitações indicadas pelo Comité no seu primeiro relatório de actividades respeitantes às insuficiências do controlo judicial, foram tomadas em conta pelas instituições no âmbito de iniciativas já publicadas ou em preparação neste domínio. O facto de a necessidade de reforçar a legitimidade e a eficácia dos inquéritos ser mais pertinente e urgente no que diz respeito aos processos internos, tinha levado o legislador a prever, para estes inquéritos, disposições específicas tanto no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 como no do Acordo Interinstitucional. No seu primeiro relatório de actividades, o Comité de Fiscalização tinha considerado que o controlo da legalidade destes inquéritos exercida a posteriori pelo Tribunal de Primeira Instância era absolutamente insuficiente, e tinha apoiado o pedido do Parlamento no sentido de criar uma instância judiciária que controlasse permanentemente as actividades do OLAF neste domínio. Em especial, pretendia que essa instância fosse competente para autorizar ou ordenar medidas restritivas dos direitos individuais durante os inquéritos, controlar a sua execução e objectividade, bem como verificar o respeito das regras em matéria de fraude no âmbito dos inquéritos. A pedido do Parlamento, o Comité de Fiscalização emitiu um parecer que avalia em que medida a gestão dos processos sobre inquéritos internos poderia ser afectada pela criação da figura de um Procurador Europeu cuja competência seria limitada a estes processos. O Comité de Fiscalização, após ter apoiado, nos seus pareceres n.o 5/1999 e n.o 2/2000, esta iniciativa do Parlamento Europeu respeitante à recomendação do Relatório de Sábios de se criar gradualmente um Ministério Público Europeu para a protecção dos interesses financeiros, declarou que "é indispensável colmatar as lacunas do quadro jurídico actual que são prejudiciais a uma acção eficaz do OLAF" e que "apenas a criação de um Procurador Europeu competente pelos inquéritos internos, dotado de um estatuto que defina as suas prerrogativas e as suas responsabilidades e mandatado para aplicar normas europeias comuns - que se poderiam inspirar nos trabalhos realizados desde 1996 pelos peritos encarregues do projecto 'Corpus juris' (versão de 1997 e versão de 2000) - dará uma verdadeira resposta à questão da legitimidade dos inquéritos internos"(23).

A Comissão tomou igualmente iniciativas importantes tendo em vista reforçar a legitimidade e a eficácia dos inquéritos do OLAF. Após a rejeição da sua proposta, à qual o Comité de Fiscalização tinha dado o seu apoio, de prever, no Tratado, o quadro jurídico susceptível de, a prazo, criar um Ministério Público Europeu para a protecção dos interesses financeiros da UE, a Comissão iniciou a preparação de um Livro Verde para consulta de todas as partes interessadas. Com base nesta consulta, a Comissão pretende aprofundar o debate sobre as modalidades de funcionamento do Procurador Europeu a nível do direito comunitário derivado, uma vez adoptadas no Tratado as disposições necessárias à sua criação. Além disso, a Comissão apresentou ao Parlamento e ao Conselho uma proposta de directiva(24) destinada a estabelecer, a nível comunitário, os princípios de um sistema penal para a repressão das fraudes contra os interesses financeiros da UE: definição das infracções (fraude - corrupção - branqueamento de capitais) e a obrigação de os Estados-Membros preverem a sua incriminação e sanção. A adopção destas disposições, inicialmente prevista no âmbito da Convenção de 26 de Julho de 1995 e seus protocolos, deveria ter por base o n.o 4 do artigo 280.o do Tratado, devido aos atrasos registados pelos Estados-Membros na ratificação dos instrumentos do terceiro pilar.

Todas estas medidas e iniciativas fornecem soluções adequadas ao problema incontornável da legitimidade e da eficácia dos inquéritos do OLAF. O Comité de Fiscalização, dando resposta à solicitação do Director do OLAF ou das instituições, manifestou-lhes o seu apoio e sublinha que a sua complementaridade reside no facto de constituírem etapas na realização de um projecto coerente de protecção dos interesses financeiros da UE, dado que, como demonstrou o relatório do Comité de peritos independentes(25), este projecto só pode ser realizado em conformidade com o ritmo permitido pelo quadro jurídico.

3. PROPOSTAS

O Comité manifesta o seu apoio às diferentes medidas preconizadas pelo OLAF para consolidar a sua autonomia orçamental e administrativa (regras internas; estruturas específicas) e adaptar a sua gestão dos inquéritos à evolução dos seus métodos (Manual, CMS). O Comité considera que, no essencial, as propostas formuladas no seu primeiro relatório dirigido às instituições foram bem acolhidas (ver supra: capítulo I).

No que diz respeito à reorganização interna do OLAF, esta está em curso segundo as orientações indicadas no primeiro relatório de actividades. O Comité aprova as medidas tomadas e recomenda que se prossiga a sua implementação o mais rapidamente possível, a fim de que os primeiros efeitos possam ser avaliados atempadamente, designadamente no que diz respeito à:

- Definição e aplicação de uma política de reacção pró-activa dos inquéritos: integrar a direcção "Intelligence" e os departamentos operacionais nos processos de elaboração do programa de trabalho, de definição das prioridades e dos critérios de selecção dos processos e na execução destas tarefas;

- Inclusão da célula de magistrados no processo de inquérito, desde a fase de decisão de abertura do inquérito até à fase de acompanhamento, bem como definição das suas competências no Manual do OLAF;

- Reforço da visibilidade da missão de inquérito interno: tomada em conta da missão específica, da responsabilidade exclusiva e das competências acrescidas do OLAF em matéria de inquéritos internos às instituições; criação de uma estrutura claramente identificada e que disponha do necessário pessoal qualificado em matéria de luta contra a corrupção, a criminalidade financeira e de concursos públicos;

- Criação de uma estrutura e recrutamento do pessoal correspondente à missão do OLAF em matéria de "inquéritos externos" e de cooperação com as autoridades nacionais (com base no actual levantamento da situação).

No que diz respeito ao enquadramento interinstitucional do OLAF, o Comité enuncia propostas destinadas a completar as iniciativas já tomadas:

P1: Coordenar as iniciativas destinadas a reforçar a legitimidade e a eficácia dos inquéritos do OLAF

As diferentes iniciativas visando reforçar a legitimidade e a eficácia dos inquéritos do OLAF - reorganização interna; Procurador para os inquéritos internos; Ministério Público Europeu; protecção penal dos interesses financeiros - visam o mesmo objectivo e devem ser concebidos de forma complementar.

P2: Implementar nas diferentes instituições e órgãos as obrigações de cooperação com o OLAF impostas pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999

Seria necessário que as instituições implementem de forma mais sistemática o artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo à informação a transmitir ao OLAF. Em especial, deve ser sublinhado que qualquer atraso na comunicação de informações pode implicar problemas de prescrição(26). Além disso, seria útil que o OLAF fosse informado de todos os inquéritos internos sobre factos abrangidos pela sua competência, mesmo que a instituição em causa considere irrelevante um inquérito do OLAF. Em geral, a reflexão sobre a articulação dos inquéritos do OLAF com os procedimentos internos das instituições (inquéritos administrativos, processos disciplinares, etc.) deve prosseguir.

P3: Completar a Regulamentação para consolidar a independência do OLAF

As relações entre o OLAF e a Comissão foram definidas no projecto de código de conduta com base numa interpretação construtiva da dualidade das funções do OLAF. É necessário implementar estas definições, não só a nível prático mas, igualmente a nível regulamentar. As instituições são, por conseguinte, convidadas a promover as necessárias reformas do Estatuto dos funcionários e do Regulamento Financeiro.

P4: Estabelecer uma comunicação transparente entre o OLAF e as instituições

As orientações relativas a uma política de comunicação do OLAF deverão permitir estabelecer uma relação transparente e previsível com as instituições neste domínio. É necessário que se instale um diálogo com as instituições tendo por base o documento elaborado pelo OLAF.

Em definitivo, após o segundo ano de actividades, o dispositivo inovador criado pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 não só respondia à necessidade urgente de melhorar a organização da protecção dos interesses financeiros da UE, mas fórmula aprovada, permitindo a sinergia das funções operacionais e legislativas, também era exequível desde que todas as partes interessadas considerassem as suas inevitáveis ambiguidades num espírito construtivo. Tendo sido tomadas medidas decisivas no que diz respeito à transparência da gestão, ao recrutamento de quadros específicos e à criação de uma célula de magistrados, as condições estão actualmente criadas para que o Organismo possa rapidamente dispor de uma política em matéria de inquéritos, organizar a sua cooperação com as autoridades nacionais no âmbito de uma plataforma de serviços, exercer a sua missão a nível das instituições num quadro dos inquéritos internos e assegurar o acompanhamento administrativo, financeiro, disciplinar e penal dos seus inquéritos.

No que diz respeito às dificuldades estruturais observadas pelo Comité de Fiscalização no seu primeiro relatório, embora a reflexão das instituições tenha progredido, as premissas não foram substancialmente alteradas(27), e a adopção de normas processuais e materiais comuns, bem como a criação de um Ministério Público Europeu competente em todo o espaço europeu, continuam a ser a única abordagem possível para as resolver. As iniciativas tomadas para dar seguimento às deliberações da Conferência Intergovernamental de Nice neste domínio, têm em primeiro lugar por mérito relançar o debate. A elaboração de um Livro Verde, iniciada pela Comissão, sobre "a protecção penal dos interesses comunitários e a criação de um Procurador Europeu", deverá permitir um diálogo alargado às instituições e às partes interessadas, enquanto que a definição em curso da missão da Eurojust deverá permitir estabelecer uma sinergia com a acção do OLAF. Num futuro imediato, o projecto de reorganização interna do OLAF, a proposta de directiva relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade e a instauração eventual de um Procurador Europeu competente pelos inquéritos internos, deverão permitir progredir gradualmente no sentido da criação de um controlo judicial permanente dos inquéritos do OLAF.

(1) Por razões práticas, só o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 será referido no presente relatório.

(2) Ver Capítulo V.2.

(3) Carta dirigida ao Comissário Vitorino, de 1 de Maio de 2001.

(4) Ver Anexo II.

(5) Pontos 5 e 6 da resolução.

(6) Reuniões de 7 e 8 de Novembro de 2000 e de 16 e 17 de Janeiro de 2001.

(7) Resolução do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000.

(8) Resolução A5-0116/2000, de 16 de Maio de 2000, do Parlamento Europeu. Resolução A5-0376/2000, de 13 de Dezembro 2000 do Parlamento Europeu.

(9) Relatório do Comité de Fiscalização, 2000.

(10) Em Junho de 2001.

(11) Sobre esta questão ver igualmente os pontos 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 e 4.20 do Relatório especial n.o 8/98 do Tribunal de Contas europeu relativo aos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, nomeadamente a unidade de coordenação da luta antifraude (UCLAF).

(12) Sobre esta questão ver igualmente o ponto 2.18 do Relatório especial n.o 8/98 do Tribunal de Contas europeu relativo aos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, nomeadamente a unidade de coordenação da luta antifraude (UCLAF).

(13) Sobre esta questão, ver os pontos 3.8, a 3.10 e 3.13 a 3.18 do Relatório especial n.o 8/98 do Tribunal das contas europeu, relativo aos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, nomeadamente a unidade de coordenação da luta antifraude (UCLAF).

(14) Cf. artigo 3.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho (JO L 36 de 10.2.1998, p. 16).

(15) Ver a este respeito: Relatório especial n.o 8/2001 do Tribunal de Contas europeu.

(16) Sobre esta questão ver igualmente o ponto 3.8 do Relatório especial n.o 8/98 do Tribunal de Contas europeu relativo aos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, nomeadamente a unidade de coordenação da luta antifraude (UCLAF).

(17) Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 do Conselho relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (JO L 292 de 15.11.1996).

(18) O OLAF só dispôs de tais competências após a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e da decisão interna da instituição ou órgão.

(19) Proposta P3 do primeiro relatório de actividades.

(20) Projecto de 15.7.2001, p. 29.

(21) Dados de ordem estatística que figuram nos paineis de avaliação e nas fichas estabelecidas pelo OLAF sobre alguns casos isolados. Actualmente existe apenas uma análise global dos inquéritos internos, estando a decorrer a dos inquéritos externos.

(22) Ver, a este respeito, os pontos 3.8 a 3.12 e 3.13 a 3.18 do Relatório especial n.o 8/98 do Tribunal de Contas relativo aos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, nomeadamente a UCLAF.

(23) Parecer n.o 3/2001.

(24) COM(2001) 272 final.

(25) Comité de peritos independentes, segundo relatório sobre a reforma da Comissão, pontos 5.13 e 5.14.

(26) Cf. Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95, artigo 3.o, ver supra p. 27 a 30, capítulo III - 3.1 Inquéritos internos.

(27) A questão do alcance do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 a nível das instituições, continua aberta enquanto se aguarda uma decisão do TPI nos processos respeitantes ao BCE, ao BEI e aos 71 deputados do Parlamento Europeu.

ANEXO I

PARECER N.o 3/2001

relativo à criação eventual de um Procurador Europeu competente pelos inquéritos internos

O Parlamento manifestou-se no sentido de o Comité de Fiscalização emitir um parecer que avaliasse em que medida a gestão dos processos sobre inquéritos internos poderia ser afectada pela instauração da figura de um Procurador Europeu cuja competência se restringiria a estes processos. O Comité, após se ter pronunciado várias vezes a favor do princípio da criação de um Procurador Europeu(1), desenvolve no presente parecer o exame dos efeitos que poderia ter a instauração de um Procurador Europeu competente pelos inquéritos internos sobre a gestão dos processos tratados pelo OLAF. Esse exame tem por base os trabalhos do Comité no âmbito da sua missão de acompanhamento da actividade em matéria de inquéritos.

A análise do Comité incidiu sobre a actividade do OLAF em matéria de inquéritos internos a nível das instituições. Convém desde logo recordar que a referida actividade ressentiu-se de uma importante limitação decorrente do litígio com o BEI e o BCE: o OLAF considerou que não tinha condições para realizar inquéritos nestes órgãos. A criação de um Procurador para os inquéritos internos é susceptível de resolver o problema.

No que diz respeito à própria noção de inquérito interno, há que precisar os seguintes pontos. Em todas as instituições, os inquéritos internos incidem sobre fraudes ou outras actividades ilícitas(2) praticadas no domínio do funcionamento administrativo e por parte de agentes ou funcionários europeus: despesas associadas à gestão do pessoal ou do imobiliário, à aquisição ou à manutenção de equipamentos ou materiais, à documentação ou à informação. A nível da Comissão, este domínio é mais amplo e abrange igualmente as despesas directas, bem como, mediante a aplicação do princípio de conexão, as fraudes e outras actividades ilícitas em detrimento dos interesses financeiros, nomeadamente as que incidem sobre o orçamento operacional quando estão em causa membros, funcionários ou agentes da instituição.

Refira-se igualmente que o Comité iniciou o seu exame no momento em que o OLAF se encontrava na fase de instalação de uma nova estrutura, não tendo os novos métodos de trabalho ainda efeitos significativos sobre a gestão dos inquéritos. A sua análise, portanto, confere destaque às lacunas da antiga estrutura(3), embora as soluções que propõe devessem ter sido implementadas parcialmente pela nova estrutura, aspecto que, obviamente, é necessário ter em conta.

Note-se que, com a introdução, desde há alguns meses, do imperativo de transparência na gestão do OLAF, o Comité de Fiscalização dispõe agora de instrumentos para proceder a uma primeira avaliação da incidência da intervenção eventual de um Procurador em matéria de inquéritos internos: painéis de avaliação; fichas de informação sobre os inquéritos internos, sobre os inquéritos que já ultrapassaram o prazo de 9 meses pr