DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Um plano de ação para reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais a recomendação da Comissão no que se refere às medidas destinadas a encorajar os países terceiros a aplicar normas mínimas de boa governação em matéria fiscal a recomendação da Comissão relativa ao planeamento fiscal agressivo /* SWD/2012/0404 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho ‑ Um plano de ação para reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais a recomendação da Comissão no que se refere às medidas destinadas a encorajar os países terceiros a aplicar normas mínimas de boa governação em matéria fiscal a recomendação da Comissão relativa ao planeamento fiscal agressivo ÍNDICE 1........... Introdução...................................................................................................................... 4 2........... Questões processuais e consulta das partes interessadas.................................................. 5 3........... Contexto político, definição do problema e subsidiariedade............................................. 5 4........... Objetivos....................................................................................................................... 8 5........... Opções políticas............................................................................................................. 9 6........... Análise dos impactos das opções políticas..................................................................... 10 7........... Comparação das opções principais............................................................................... 10 8........... Opções preferidas........................................................................................................ 11 9........... Acompanhamento e avaliação....................................................................................... 11 1. Introdução O objetivo comum aos sistemas fiscais nacionais dos Estados‑Membros da UE é serem eficientes e equitativos, ou seja, gerar receitas suficientes de um modo equitativo em conformidade com as opções democráticas de cada Estado. Contudo, esses objetivos são ameaçados por uma combinação de fraude e evasão fiscais e planeamento fiscal agressivo que muitas vezes envolve os paraísos fiscais. É difícil avaliar o montante de impostos perdidos, mas, de acordo com um estudo relativo aos EUA, os custos fiscais da transferência de lucros para «paraísos fiscais» pelas multinacionais norte‑americanas pode ascender até 60 mil milhões de USD, enquanto a evasão fiscal individual pode custar até 50 mil milhões USD por ano[1]. Não existem estimativas para a UE, mas, com base no montante semelhante de investimento direto estrangeiro (IDE) em «paraísos fiscais», tanto nos EUA como na UE, pode estimar‑se que as perdas de receitas fiscais serão da mesma ordem de grandeza. As avaliações de impacto analisam de modo proporcional para cada um dos problemas em causa quais as ações que podem ser consideradas para resolver cada um desses problemas. O objetivo é apoiar a Comissão na seleção e decisão das melhores opções políticas. Os termos utilizados no presente documento podem ser encontrados num glossário geral constante do anexo 14 do relatório de avaliação de impacto (ver COM(2012) 351[2], salvo indicação em contrário) A fraude fiscal é uma forma de evasão fiscal deliberada que, de um modo geral, é punível no âmbito do direito penal. A evasão fiscal designa, geralmente, mecanismos ilícitos através dos quais a responsabilidade fiscal é oculta ou ignorada, ou seja, o contribuinte, paga menos impostos do que o que é legalmente obrigado a pagar porque oculta das autoridades fiscais rendimentos ou informações. Os paraísos fiscais, por vezes também designados «jurisdições não cooperantes» (JNC), são, geralmente, considerados jurisdições capazes de financiar os seus serviços públicos sem impostos ou apenas com impostos sobre o rendimento nominal e que oferecem o seu território para ser utilizado por não residentes para escaparem à tributação no seu país de residência. A elisão fiscal abusiva é um termo difícil de definir, mas que é geralmente utilizado para descrever o mecanismo correspondente a um negócio de um contribuinte, destinado a reduzir a sua responsabilidade fiscal e que, embora possa ser estritamente lícito, é normalmente contrário ao espírito da lei que é suposto respeitar. (Glossário de termos fiscais da OCDE) 2. Questões processuais e consulta das partes interessadas A presente avaliação de impacto foi examinada pelo comité para as avaliações de impacto. Ao longo de 2012, foi empreendido um vasto programa de consulta e investigação. Esse programa incluiu uma consulta pública formal sobre dupla não tributação, bem como um vasto exercício de recolha e de análise de dados, realizado pela PWC, sobre as medidas fiscais de defesa, numa amostra de Estados‑Membros, relativamente a paraísos fiscais e ao planeamento fiscal agressivo. Apenas foram obtidos dados quantificados limitados. Por exemplo, os benefícios quantificados de algumas medidas específicas na, Dinamarca, França, Alemanha e Países Baixos, variaram entre 13 milhões de EUR e 1 500 milhões de EUR por ano. Em suma, alguns Estados‑Membros estão em condições de aumentar as suas receitas fiscais através da adoção de medidas de proteção específicas, embora os tipos precisos de medidas sejam diferentes. Foram realizados seminários Fiscalis sobre essas questões com as administrações dos Estados‑Membros e com as empresas, com organizações não governamentais (ONG) e com as partes interessadas do setor académico. As principais conclusões foram o apoio geral em relação a a) medidas para reforçar os instrumentos de cooperação existentes e o desenvolvimento da troca automática de informações e b)uma abordagem coordenada a nível da UE, incluindo definições claras de conceitos chave, embora alguns Estados‑Membros preferissem medidas nacionais e alguns participantes tenham salientado a importância de não aumentar os encargos administrativos nem afetar a concorrência. Não foram comunicados quaisquer outros dados quantitativos. O Grupo de Política Fiscal e o grupo de trabalho de alto nível do Conselho também realizaram recentemente debates sobre fraude e evasão fiscais, existindo o consenso generalizado de que o reforço das medidas contra esse problema constitui uma prioridade essencial. As medidas devem ser proporcionais e não devem resultar num aumento dos custos para os contribuintes. 3. Contexto político, definição do problema e subsidiariedade A fraude e a evasão fiscais desenvolveram‑se a nível internacional devido à globalização da economia. A atual crise económica e as restrições orçamentais exigem que sejam evitadas quaisquer perdas de receitas fiscais, que os sistemas fiscais tenham a maior eficácia possível e que se combatam as eventuais oportunidades de abusos, a fim de garantir receitas fiscais sustentáveis e apoiar níveis elevados de conformidade com base em sistemas fiscais equitativos e aplicados de forma justa. 3.1. Definição do problema A fraude e a evasão fiscais limitam a capacidade de os Estados‑Membros porem em prática as suas políticas económicas e levantam questões de igualdade de tratamento entre contribuintes cumpridores e não cumpridores. É necessário resolver três problemas ao nível da UE: – A cobrança fiscal insuficiente nos Estados‑Membros, ligada ao nível reduzido do cumprimento das obrigações fiscais e à fraca capacidade administrativa; – A falta de eficácia em matéria de cooperação administrativa transfronteiras, limitada por dificuldades em identificar os contribuintes na troca automática de informações e em chegar a acordo, no âmbito do Conselho, para colmatar lacunas da diretiva relativa à poupança; – A qualidade da legislação fiscal e a sua adequação aos fins previstos devido à utilização insuficiente dos instrumentos jurídicos vigentes. Num contexto internacional, a eficácia dos sistemas fiscais dos Estados‑Membros é comprometida de três formas: ‑ Devido às suas próprias lacunas indesejáveis e às disparidades relativamente aos sistemas fiscais de outros países, que se traduzem numa dupla não tributação nas situações transfronteiras. No mercado interno da UE, a dupla não tributação confere a alguns contribuintes uma vantagem em termos de competitividade, podendo ser prejudicial aos Estados‑Membros que veem as suas matérias coletáveis serem reduzidas. Pode ser combatida através de alterações à legislação nacional e às convenções em matéria de dupla tributação; ‑ Devido ao facto de os contribuintes explorarem essas lacunas e disparidades (planeamento fiscal agressivo). O planeamento fiscal envolve estruturas cada vez sempre mais sofisticadas que se desenvolvem através de várias jurisdições e que, na prática, conduzem à transferência dos lucros tributáveis para Estados com regimes fiscais favoráveis. A dimensão transfronteiras de muitas das estruturas e a crescente mobilidade dos capitais e das pessoas no mercado interno levam a que os Estados‑Membros tenham dificuldade em combater esta situação separadamente. ‑ Devido ao facto de outras jurisdições facilitarem, ativa ou passivamente, a erosão das matérias coletáveis de outros países. Este cenário pode envolver sistemas de planeamento fiscal agressivo, regimes fiscais específicos que proporcionem um baixo nível de tributação aos não residentes ou um nível geral de tributação muito baixo, juntamente com uma relutância em cooperar com as administrações fiscais de outros países, Os paraísos fiscais oferecem aos contribuintes de outros países a possibilidade de transferirem as suas matérias coletáveis para as suas jurisdições de baixo nível de tributação e de ocultarem esse facto ao seu país de residência (utilizando meios como os obstáculos à identificação do beneficiário efetivo e o segredo bancário). Embora se desconheça a dimensão exata das perdas de receitas, de um modo geral, estima‑se que possam ascender a milhares de milhões de euros. Alguns países fazem por vezes estimativas das perdas de receitas e os meios académicos têm utilizado diferentes métodos para as quantificar. Muitas vezes, essas estimativas misturam evasão e elisão, combinam impostos diretos e indiretos, incluem dados de países não pertencentes à UE e utilizam indicadores como a dimensão da «economia subterrânea» para calcular as perdas de receitas fiscais. Além disso, alguns dos termos – evasão, elisão e paraísos fiscais, por exemplo – são utilizados de formas diferentes. Contudo, um exemplo ilustra um problema que urge resolver o mais rapidamente possível. Só o Reino Unido estimou recentemente a redução de receitas resultante da elisão fiscal em vários milhares de milhões de libras[3] por ano. A dimensão internacional deste fenómeno leva a que os Estados‑Membros tenham dificuldade em proteger os seus sistemas fiscais, uma vez que as medidas nacionais antiabuso podem facilmente ser contornadas mediante a utilização de estruturas fiscais complexas e paraísos fiscais ou canalizando as suas atividades através de outros Estados‑Membros com um nível de proteção inferior. Não obstante vários esforços envidados a nível nacional no sentido de influenciar os países terceiros a aplicarem normas mínimas de boa governação em matéria fiscal (ou seja, transparência, troca de informações e concorrência leal em matéria fiscal), uma série de países terceiros mantém‑se relutante em cooperar. Os meios de pressão atuais têm, por conseguinte, uma eficácia limitada. 3.2. Quem é afetado Os Estados‑Membros da UE são afetados devido ao impacto orçamental e à necessidade de adotarem medidas corretivas (de natureza administrativa, regulamentar ou de política externa). Os contribuintes são afetados em virtude de as políticas nos domínios em causa serem essenciais para garantir a igualdade de tratamento entre si. São também afetados pelas medidas corretivas adotadas pelos Estados‑Membros. A título de exemplo, as últimas orientações para aplicação de uma determinada disposição da legislação antiabuso do Reino Unido ocupavam 115 páginas. Se todos os Estados‑Membros fizessem o mesmo, os grupos de empresas poderiam vir a enfrentar uma complexidade suplementar considerável. Além disso, o estudo realizado pela PWC em 14 Estados‑Membros identificou 165 medidas antiabuso diferentes. Não existem contudo indícios de que as pequenas e médias empresas (PME) venham a ser mais gravemente afetadas do que as grandes empresas, uma vez que as atividades com dimensão transfronteiras dizem provavelmente mais respeito a esta última categoria. Os cidadãos, enquanto beneficiários do Estado‑Providência, são indiretamente afetados pelas restrições orçamentais dos serviços públicos e das prestações sociais. Os países terceiros também são afetados, quer enquanto paraísos fiscais que atraem indevidamente as receitas dos Estados‑Membros, quer enquanto parceiros cujos fluxos podem ser afetados pelas regras antiabuso dos Estados‑Membros. Sempre que se trate de medidas dirigidas a países específicos (listas negras ou cinzentas), a coerência global entre os Estados‑Membros da UE é reduzida ou nula. 3.3. Evolução provável do problema (cenário de base) Se não forem tomadas medidas, os Estados‑Membros continuarão a ter problemas em gerar receitas e poderão ter de aumentar os impostos para assegurar as suas receitas. Relativamente à fraude e à evasão fiscais, manter‑se‑ão os três problemas específicos que requerem medidas decisivas e urgentes. Não serão alcançados quaisquer progressos concretos nem quanto aos países terceiros que não cumprem normas mínimas de boa governação em matéria fiscal, nem quanto ao planeamento fiscal agressivo. É provável que os Estados‑Membros da UE venham a adotar medidas a nível individual, com as limitações que tal pressupõe em matéria de eficácia. Além disso, existem atualmente poucos indícios de que os Estados‑Membros venham a lançar, espontaneamente, iniciativas a nível bilateral ou multilateral para ultrapassar em conjunto os problemas. É pouco provável que as outras iniciativas internacionais (OCDE) respondam às preocupações específicas da UE. 3.4. Subsidiariedade Os Estados‑Membros enfrentam dificuldades em proteger sozinhos e de modo eficiente os seus sistemas fiscais, devido à eficácia limitada das contramedidas nacionais dispersas quando se trata de abranger a complexidade dos mecanismos internacionais de elisão fiscal. Além do mais, os Estados‑Membros poderiam ser levados a reforçar individualmente essas medidas de uma forma que poderia comprometer os investimentos regulares das empresas e criar obstáculos fiscais suplementares. Assim, estas medidas nacionais (ou a sua falta) têm uma incidência direta sobre o funcionamento do mercado interno, uma vez que podem originar distorções de concorrência entre as empresas da UE, bem como sobre a capacidade de os Estados‑Membros cumprirem os compromissos do Pacto de Estabilidade e Crescimento[4]. Por conseguinte, a adoção de medidas a nível da UE é mais a adequada para atingir os objetivos pretendidos. 4. Objetivos O objetivo global é de, através de uma abordagem da UE proporcional à necessidade de assegurar o funcionamento do mercado interno, conseguir uma melhor proteção dos sistemas fiscais dos Estados‑Membros contra os abusos e as lacunas e, em especial, contra a fraude e a evasão fiscais internacionais e transfronteiras. Estas práticas são prejudiciais às receitas fiscais dos Estados‑Membros. Este objetivo geral traduz‑se nos seguintes objetivos específicos: · No que respeita à fraude e à evasão transfronteiras no domínio da fiscalidade direta e indireta: · (Objetivo 1) Reforçar a cooperação fiscal, a administração fiscal, a conformidade fiscal e a cobrança fiscal entre as autoridades fiscais dos Estados‑Membros no que respeita às operações transfronteiras. · No que respeita às jurisdições que não cumprem normas mínimas de boa governação em matéria fiscal, em especial os paraísos fiscais, e ao planeamento fiscal agressivo: · (Objetivo 2) Colmatar as lacunas e combater as possibilidades de abuso nos sistemas de fiscalidade direta dos Estados‑Membros (legislação nacional e convenções em matéria de dupla tributação)) – o que contribuiria para resolver as questões da dupla não tributação e do planeamento fiscal agressivo. · (Objetivo 3) Melhorar a eficácia das medidas adotadas a nível nacional para combater a elisão fiscal internacional – o que contribuiria para resolver a questão do planeamento fiscal agressivo. · (Objetivo 4) Melhorar, num contexto da UE, os meios de pressão dos Estados‑Membros relativamente aos países terceiros em matéria fiscal – o que contribuiria para resolver a questão das jurisdições que não cumprem normas mínimas de boa governação. O objetivo operacional é assegurar e aumentar as receitas dos Estados‑Membros. Tendo em conta as diferenças entre os sistemas fiscais e as estruturas económicas dos Estados‑Membros, será necessário prever com cada um deles o acompanhamento individual deste objetivo. Estes objetivos são compatíveis com outras políticas. Inscrevem‑se na atual política de boa governação no domínio fiscal e respondem ao pedido formulado pelo Conselho Europeu de março de 2012 no sentido de reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais. Num contexto mais vasto, são coerentes com os esforços realizados, quer a nível da UE, quer pelo grupo de ação financeira internacional (GAFI), contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, bem como com a Análise Anual do Crescimento para 2012 e as recomendações dirigidas nesse contexto aos Estados‑Membros no sentido de alargarem as sua matérias coletáveis e melhorarem a cobrança fiscal. 5. Opções políticas O quadro que se segue resume as opções políticas identificadas com vista à realização dos objetivos. Cenário de base Statu quo ao nível da UE (Objetivo 1) Reforçar a cooperação fiscal, a administração fiscal, a conformidade fiscal e a cobrança fiscal entre as autoridades fiscais dos Estados‑Membros no que respeita às operações transfronteiras ‑ Opção A1: Apresentar um plano de ação que inclua uma hierarquização das medidas específicas por prioridades (Objetivo 2) Colmatar as lacunas e combater as possibilidades de abuso nos sistemas de fiscalidade direta dos Estados‑Membros (legislação nacional e convenções em matéria de dupla tributação) ‑ Opção B1: Colmatar as lacunas na legislação nacional através de debates no âmbito do grupo do código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas. Dado que o grupo do código de conduta examina atualmente estas questões, considera‑se que esta opção já está a ser aplicada ‑ Opção B2: Recomendação destinada a evitar a dupla não tributação nas convenções em matéria de dupla tributação. (Objetivo 3) Melhorar a eficácia das medidas adotadas a nível nacional para combater a elisão fiscal a nível internacional ‑ Opção C1: Recomendação com vista à adoção enquanto norma de regras gerais antiabuso conformes e eficazes ao nível da UE (Objetivo 4) Melhorar, num contexto europeu, os eventuais meios de pressão dos Estados‑Membros para convencer os países terceiros a adotar práticas de boa governação em matéria fiscal ‑ Opção D1: Elaborar, a nível da UE, uma definição de países terceiros que não cumprem normas mínimas de boa governação em matéria fiscal, com base nos princípios reconhecidos neste domínio ‑ Opção D2: Conjunto de medidas a aplicar consoante os países terceiros em causa cumpram, ou não, as normas mínimas definidas. 6. Análise dos impactos das opções políticas O quadro que se segue resume a análise dos impactos (numa escala crescente de ‑‑‑ a +++). Impacto esperado || Cenário de base Suscetível de se manter ou de se deteriorar || A1 || B2 || C1 || D1 || D2 Eficácia na realização dos objetivos políticos || ‑‑‑ || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Direitos fundamentais/ Quatro liberdades || ‑‑ || ‑ || + || +/++ || + || = Impacto económico || ‑‑‑ || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Impacto social || ‑‑ || +++ || = || = || ++ || ++ Impacto nos contribuintes/administrações fiscais || ‑‑‑ || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Incidência no orçamento da UE || = || ‑‑ || = || = || = || = Impacto nas restantes partes || = || = || = || = || ‑ || ‑ 7. Comparação das opções principais O quadro que se segue resume a análise comparativa das opções (numa escala crescente de ‑‑‑ a +++). Comparação das opções políticas || Cenário de base (sem ação da UE) || A1 || B1 Não avaliado || B2 || C1 || D1 || D2 Incentivo aos EM para reforçarem as suas regras || = || +++ || || n.d. || n.d. || n.d. || n.d. Eficácia || ‑‑‑ || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Proporcionalidade || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Eficiência || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Flexibilidade || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Conclusão || || Opção preferida || || Opção preferida || Opção preferida || Opção preferida || Opção preferida 8. Opções preferidas Tendo em conta a sua eficácia, proporcionalidade e flexibilidade, a opção preferida para atingir o objetivo 1, ou seja, melhorar a cooperação fiscal, a administração fiscal, a conformidade fiscal e a cobrança fiscal entre as autoridades fiscais dos Estados‑Membros no que respeita às operações transfronteiras, é o estabelecimento de um plano de ação que inclua medidas classificadas por prioridade. Seria muito arriscado escolher a opção do statu quo. As opções preferidas de abordagem em relação aos países terceiros que não cumprem regras mínimas de boa governação em matéria fiscal, bem como ao planeamento fiscal agressivo, de acordo com os quadros supra, são uma combinação das opções políticas B2, C1, D1 e D2. Trata‑se de uma série de medidas mais pormenorizadas que permitiriam realizar progressos rápidos e a curto prazo. 9. Acompanhamento e avaliação Na falta de dados quantitativos de base fiáveis para o acompanhamento e a avaliação dos progressos, devem ser elaborados relatórios regulares, pela Comissão, sobre a execução do plano de ação e das medidas objeto de recomendação supra. [1] J. G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. Relatório do CSR ao Congresso. [2] COM(2012) 351 final. [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – julho de 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/ [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/index_en.htm.