RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - RELATÓRIO ANUAL SAPARD - Ano 2002

ÍNDICE

1. Resumo

2. SAPARD - Ponto da Situação

2.1 Aprovação das Agências SAPARD e decisões de atribuição da gestão da ajuda

3. SAPARD - operacionalização

3.1 Alterações do enquadramento jurídico

3.2. Execução em 2002 - Questões financeiras e orçamentais

3.3 Trabalho realizado em relação ao Tribunal de Contas

4. Avaliação intercalar

5. SAPARD - "o processo de aprendizagem" - Elementos-chave relativos a 2002

5.1 Controlo das dotações

5.2 Inundações

5.3 Seminários financiados a título do nº 4 do artigo 7º "Assistência por parte da Comissão"

6. Participação de organizações não governamentais no SAPARD

7. Informação sobre as actividades do Organismo Europeu de Luta Anti-Fraude (OLAF) no âmbito do SAPARD

8. Contratos de direito público

9. Contributos dos países candidatos

ANEXOS

Anexo A - Calendário das etapas relativas ao Acordo de Financiamento Plurianual (AFPA) e aos Acordos Anuais de Financiamento (AFA)

Anexo B - Alteração dos programas até finais de 2002

Anexo C - Atribuição da gestão - calendário e cobertura

Anexo D - Dados relativos aos compromissos assumidos perante os beneficiários finais

Anexo E - Pagamentos de reembolso das despesas declaradas à Comissão

1. RESUMO

O presente relatório é o terceiro elaborado pela Comissão sobre o Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural, SAPARD.

O primeiro relatório, publicado em Julho de 2001 com a referência COM(2001) 341, apresentou uma perspectiva geral do instrumento SAPARD, designadamente o contexto da sua criação, os instrumentos jurídicos em que se fundamenta, as disposições de financiamento e as tarefas a executar para o tornar operacional. O relatório dava informações sobre os antecedentes do programa, mas continha relativamente poucas informações sobre os aspectos operacionais, já que na altura apenas dois países estavam em condições de o aplicar. O segundo relatório, publicado em Julho de 2002 com a referência COM(2002) 434, cobriu o ano de 2001, período em que cinco países elegíveis para apoio a título do SAPARD puderam executar o programa. Embora estes países representassem metade dos países elegíveis, correspondiam a menos de um quarto do total das dotações para todos os países.

Face à situação que acaba de ser descrita, a Comissão afirmou claramente, no relatório de 2001, que uma avaliação do programa com base no desembolso dos recursos orçamentais da Comunidade poderia dar uma imagem distorcida. No entanto, o programa SAPARD foi alvo de muitas críticas, baseadas frequentemente no referido desembolso.

Desde a publicação do relatório de 2001, a despesa a título do instrumento aumentou consideravelmente. Em especial, os pagamentos aos beneficiários finais (como consta das declarações trimestrais recebidas pela Comissão) aumentaram acentuadamente ao longo de 2002. Pela análise da declaração relativa ao último trimestre de 2002 conclui-se que os mesmos excederam os 20 milhões de euros. Esta verba duplica a do trimestre anterior que, por sua vez, triplica a do trimestre que o precedeu. Tal evolução registou-se apesar de a Polónia e a Roménia, de longe os dois maiores países beneficiários, não terem beneficiado de quaisquer pagamentos, com excepção dos pagamentos por conta. Quando estes dois países apresentarem pedidos de reembolso proporcionais ao seu peso nas dotações orçamentais a título do instrumento, o impacto no conjunto dos pagamentos será considerável.

A Comissão continua convicta, apesar disso, de que uma avaliação adequada deste instrumento deverá ter em conta outros factores além do nível de execução orçamental. Várias razões justificam essa convicção.

Um aspecto importante a salientar, neste contexto, é o facto de existir nos países beneficiários do SAPARD, tal como acontece em relação às despesas estruturais nos Estados-Membros, um desfasamento entre a afectação dos montantes aos beneficiários finais e o pagamento das verbas orçamentais relativas ao correspondente co-financiamento da Comunidade.

Em regra, este desfasamento não é perceptível, nos Estados-Membros, na medida em que as autorizações a título de anos anteriores são suficientes para cobrir, em qualquer altura, as despesas elegíveis. Assim, por exemplo, no início do período 2000-2006, grande parte da despesa elegível nos Estados-Membros refere-se a compromissos assumidos perante os beneficiários finais no período 1994-1999. Situação semelhante ocorreu com os três novos Estados-Membros quando começaram a absorver os fundos comunitários, quase imediatamente a seguir à adesão. Em todas estas situações, os países em causa dispunham já das estruturas necessárias para a concessão da ajuda, além de uma reserva de compromissos anteriores, perante beneficiários finais, cuja natureza os tornava elegíveis para co-financiamento comunitário imediatamente após a adesão.

A aparente ausência do desfasamento já referido contrasta fortemente com a situação existente no âmbito do SAPARD. Neste programa e em relação a todos os países beneficiários não havia qualquer reserva de compromissos anteriores perante beneficiários finais, elegíveis para co-financiamento comunitário a título do SAPARD. Deste modo, para que a Comunidade pudesse garantir o pagamento das dotações aos beneficiários finais, a título deste instrumento, foi necessário criar estruturas que permitissem a concessão da ajuda e o seu controlo (sendo a questão essencial a decisão de atribuição da gestão), para poder depois assumir compromissos perante os beneficiários. Estes compromissos são indispensáveis para que as despesas elegíveis possam ser efectuadas e depois reembolsadas, e, consequentemente, imputadas ao orçamento comunitário.

A importância do processo de criação das estruturas executoras dos programas de ajuda ultrapassa largamente o seu impacto em termos da execução orçamental a título do SAPARD. A existência destas estruturas tem repercussões positivas na capacidade de cada país beneficiário para absorver os fundos destinados ao desenvolvimento rural, após a adesão. O seu significado não pode ser quantificado em termos da execução orçamental a título do SAPARD. O factor crucial, neste contexto, é o modo como o SAPARD é gerido em todos os países beneficiários, nomeadamente numa base plenamente "descentralizada". Neste ponto, este instrumento é único porquanto no âmbito dos outros instrumentos de pré-adesão, como o PHARE e o ISPA, pelo menos alguns aspectos essenciais ainda têm que geridos pela Comissão, mesmo nos últimos meses anteriores ao alargamento. No caso do SAPARD a Comissão não interfere em nenhum desses aspectos essenciais. Em cada um dos dez países que beneficiam do SAPARD, tal como acontece com os Fundos estruturais nos Estados-Membros, são as autoridades nacionais que assumem a inteira responsabilidade da gestão deste instrumento, que está apenas sujeito ao controlo ex-post da Comissão.

Já no início de 2000 a Comissão chegou à conclusão de que o único modo de gerir o SAPARD era numa base de total descentralização. Uma das razões que a levaram a esta conclusão foi o elevado número de projectos que teriam de ser tratados. Em finais de 2002, o número de projectos para os quais tinham sido feitos contratos com os beneficiários ia já em 2 160 e em finais de Junho de 2003 este número era superior a 7 000. Pondo de parte questões linguísticas (todos os projectos são geridos na língua do país beneficiário em causa) esses números estavam muito além da capacidade da Comissão, o que implicaria um aumento, completamente fora do normal, dos seus recursos humanos. Outro factor que esteve na base dessa decisão foi a convicção de que as competências e a experiência ganhas nos países candidatos com este tipo de gestão constituiriam para eles uma excelente preparação para a sua nova situação de Estados-Membros, contribuindo, de forma significativa, para o reforço da sua capacidade administrativa.

Alguns comentadores consideraram que este tipo de gestão representaria um desafio excessivo. A Comissão nunca partilhou este ponto de vista. Embora fosse um grande desafio para todos os intervenientes, a gestão foi realizada com êxito por todos os países beneficiários.

Uma gestão descentralizada rigorosamente preparada (bem como o seu controlo posterior) está também de acordo com o parecer do Parlamento Europeu expresso no relatório que acompanhou a quitação de 2001. Nesse relatório, o Parlamento solicitou à Comissão que garantisse a implementação de sistemas adequados de contabilidade, auditoria e controlo por parte de todos os países candidatos. O processo que levou à decisão de atribuição da gestão, que permite a aplicação do instrumento SAPARD através de uma gestão descentralizada, constitui um grande avanço na direcção preconizada pelo Parlamento Europeu, pelo menos, no que se refere à salvaguarda dos recursos orçamentais da Comunidade.

A Comissão congratula-se também com o contributo do SAPARD para o processo de alargamento. As negociações para o alargamento concluíram com o reconhecimento de que a UE considera que se deverá tirar o maior partido possível da experiência adquirida com a execução do SAPARD, utilizando nomeadamente a Agência SAPARD para executar e gerir as futuras medidas de desenvolvimento rural, financiadas quer pela Secção Orientação, quer pela Secção Garantia do FEOGA. As negociações concluíram também que deveriam ser utilizadas dotações diferenciadas (como no caso do SAPARD) para implementar o instrumento temporário de desenvolvimento rural. Estes comentários são também particularmente interessantes no contexto do trabalho que levou à quitação de 2000, no qual os procedimentos de financiamento, gestão e controlo foram considerados complexos e possivelmente dispensáveis após a adesão. Neste momento, é óbvio que muitos países beneficiários tencionam continuar a utilizar após a adesão, sem qualquer alteração, as estruturas criadas para o SAPARD (ou, pelo menos, manter grande parte delas).

Este relatório descreve o trabalho realizado e os resultados obtidos em 2002. No entanto, inclui também alguns progressos verificados no início de 2003, nos casos em que uma interrupção abrupta no final de 2002 teria dado ao leitor uma visão truncada da realidade. Tal como o relatório de 2001, o presente relatório inclui uma parte baseada nos contributos dos países beneficiários. No entanto, para não sobrecarregar o texto com numerosos contributos, nem correr o risco de a sua apresentação retardar a publicação do presente documento, os textos dos relatórios recebidos de cada país beneficiário serão publicados no sítio http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm, e não no presente documento.

2. SAPARD - Ponto da Situação

2.1 Aprovação das Agências SAPARD e decisões de atribuição da gestão da ajuda

Trabalho preparatório e auditoria anteriores à atribuição da gestão

A atribuição da gestão da ajuda decidida para a Bulgária, Estónia, Eslovénia, Lituânia e Letónia em 2001 revelou a necessidade de melhorar a abordagem, de modo a facilitar aos restantes países (República Checa, Hungria, Polónia, Roménia e Eslováquia) a obtenção de decisões de atribuição da gestão antes do final de 2002.

Os procedimentos e as condições de trabalho usados em 2001 foram aperfeiçoados para facilitar a avaliação qualitativa dos procedimentos de execução e detectar possíveis fragilidades na arquitectura do sistema.

Com este objectivo, em vez de aguardar a apresentação do processo formal relativo à aprovação, a Comissão procedeu a uma apresentação prévia e informal do sistema (percurso de gestão) e, com base nessa apresentação, definiu o percurso a seguir no controlo de qualquer acção correctiva julgada necessária.

Uma vez concluída a avaliação do nível de preparação de cada país, foi dispensada uma atenção especial às dificuldades mais importantes. Foi especialmente o caso de dois países (Roménia e Hungria) cujas dificuldades eram de molde a comprometer a conclusão do processo de aprovação nacional em 2002.

Foram realizadas cinco missões de reconhecimento, nestes dois países, com vista a avaliar a qualidade e os níveis de execução da preparação para a aprovação.

Atribuição da gestão da ajuda

Uma vez concluída a preparação e sempre que a sua qualidade foi considerada suficiente para satisfazer os requisitos do Acordo de Financiamento Plurianual, o Gestor Nacional concedeu a aprovação nacional. Seguiu-se pouco depois uma auditoria que deu lugar à decisão da Comissão relativa à atribuição da gestão. Esta decisão foi aprovada em Abril para a República Checa e a Eslováquia, depois em Julho para a Polónia e a Roménia, e finalmente em Novembro para a Hungria.

Deste modo, em finais de Novembro de 2002, o procedimento de atribuição da gestão, iniciado em 2001, estava concluído, relativamente à Agência SAPARD e ao Fundo Nacional, na totalidade dos dez países candidatos, pelo menos, para algumas medidas.

Relativamente aos países que foram já objecto de decisões de atribuição da gestão em 2001 e início de 2002, iniciou-se o planeamento da execução das restantes medidas incluídas no programa de Desenvolvimento Rural, mas ainda não aprovadas.

Auditoria na sequência da atribuição da gestão (acompanhamento)

Os auditores efectuaram auditorias pós-atribuição da gestão em quatro países (Bulgária, Lituânia, Polónia e Roménia) para se certificarem de que as questões, que em auditorias anteriores tinham sido objecto de recomendações para melhoria do sistema, tinham sido resolvidas de forma satisfatória.

No decurso destas auditorias, observou-se que a mudança de pessoal na Agência SAPARD (Roménia) e nos Serviços Regionais (Polónia) introduziu um novo factor de risco no sistema, que exigiu um controlo mais apertado.

Decisões de apuramento de contas

A Bulgária e a Estónia foram os dois países candidatos que apresentaram uma declaração de despesas relativamente a 2001. Nos termos do artigo 11º da secção A do Acordo de Financiamento Plurianual, a Comissão realizou duas missões no local, em 2002, que levaram à decisão de apuramento de contas para 2001 [1].

[1] C/2002/3612/ de 2.10.2002, um pouco fora do prazo previsto no Acordo de Financiamento Plurianual.

Decisão de apuramento da conformidade

O artigo 12º da secção A do Acordo de Financiamento Plurianual estipula que a Comissão deve tomar uma decisão relativamente às despesas a excluir do co-financiamento comunitário quando achar que essas despesas não foram executadas em conformidade com o Acordo de Financiamento Plurianual. Em finais de 2001, apenas dois países (Bulgária e Estónia) tinham declarado despesas e em finais de 2002 o número de países que declararam despesas subiu para cinco (Bulgária, Estónia, Lituânia, Letónia e Eslovénia).

Atribuição da gestão para as restantes medidas (segundo grupo)

A atribuição da gestão da ajuda foi concedida medida por medida. O sistema implantado para a Agência SAPARD e o Fundo Nacional (primeiro grupo) pressupunha a gestão, de um modo geral, de muitas das medidas principais de cada programa mas não de todas. Esta estratégia tinha como objectivo evitar que as medidas que implicavam uma preparação menos rápida atrasassem todo o processo. Esta abordagem permitiria também aplicar, no posterior desenvolvimento de outras medidas, a experiência ganha por todas as partes com o primeiro grupo de decisões de atribuição.

No terceiro trimestre de 2002, a República Checa concluiu a aprovação nacional para a medida 2.3 "Condições agroambientais" e requereu a atribuição da respectiva gestão. A auditoria estava concluída antes do final desse ano [2].

[2] A Decisão da Comissão foi aprovada a 19 de Fevereiro de 2003.

A Comissão solicitou a todos os Gestores Nacionais a apresentação, antes do final de 2002, de um calendário das suas intenções relativamente à aprovação nacional e aos subsequentes pedidos de atribuição da gestão para as restantes medidas. Além disso, e tendo em conta a adesão, prevista para Maio de 2004, de oito dos dez países, foi sugerido aos Gestores Nacionais desses países que implementassem todas as restantes medidas de uma só vez, se possível [3].

[3] No início de 2003 os Gestores Nacionais de sete países candidatos (Bulgária, República Checa, Estónia, Letónia, Lituânia, Roménia e Eslováquia) tinham indicado as suas intenções. No caso da Bulgária (sete medidas) e da República Checa (a restante medida) os Gestores Nacionais asseguraram a aprovação nacional.

3. SAPARD - operacionalização

3.1 Alterações do enquadramento jurídico

Alterações ao Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho e aos Regulamentos de aplicação (CE) nº 2759/1999 e (CE) nº 2222/2000.

A base jurídica do instrumento SAPARD é o regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho (o "Regulamento de base SAPARD") relativamente ao qual existem dois regulamentos de aplicação, os Regulamentos (CE) nº 2759/1999 e (CE) nº 2222/2000 da Comissão. Uma vez que a legislação da Comunidade não é directamente aplicável nos países candidatos, a matéria destes instrumentos é transposta para um instrumento especial, os Acordos de Financiamento Plurianuais (AFPA) celebrados com cada país [4].

[4] Para mais informação consulte-se o ponto 3.8 do relatório anual SAPARD para 2000.

Alteração do Regulamento (CE) nº 1268/1999 (Regulamento (CE) nº 696/2003 do Conselho)

Em meados de Agosto de 2002 violentas inundações causaram grandes prejuízos na República Checa e na Eslováquia, entre outros países [5].

[5] Para mais pormenores consulte-se a secção "Inundações".

Pouco tempo depois, em 28 de Agosto, a Comissão decidiu que se impunha uma resposta da Comunidade, perante catástrofes naturais de proporções tão excepcionais, nomeadamente através do SAPARD [6]. Face à urgência, foi apresentada para discussão uma proposta, já a 18 de Setembro.

[6] A outra iniciativa fundamental foi a apresentação de uma proposta no sentido da criação do Fundo de Solidariedade da União Europeia (aprovada pelo Regulamento (CE) nº 2012/2002 do Conselho, de 11 de Novembro de 2002 (JO L 311 de 14.11.2002, p. 3).

Esta proposta teve em linha de conta o facto de que acontecimentos dessa natureza podem sobrecarregar consideravelmente, a nível económico, as partes afectadas, tanto no sector público como no sector privado. A Comissão considerou que, perante catástrofes como essa, a Comunidade deve mostrar solidariedade para com as populações atingidas. Uma das medidas propostas foi a criação do Fundo Europeu de Solidariedade, no âmbito do qual poderia ser prestada ajuda sob a forma de subvenções. A outra dizia respeito à alteração do Regulamento de base SAPARD. As alterações propostas a esse Regulamento iam no sentido de aumentar o limite máximo da intensidade da ajuda (de 50% para 75%) e o limite máximo da participação comunitária em projectos pertinentes (de 75% para 85% da despesa pública total).

A proposta teve como base o Artigo 308º do Tratado e, por conseguinte, teve de ser apresentada ao Parlamento Europeu, para parecer. Além disso, a proposta foi também apresentada ao Comité Económico e Social, para parecer. No entanto, quando a proposta estava ainda pendente no Conselho, entrou em vigor o Tratado de Nice, que prevê uma base jurídica específica, o artigo 181º do Tratado CE (alterado pelo Tratado de Nice). Consequentemente, a base jurídica da proposta teve de ser alterada em conformidade. A proposta para a criação do Fundo, embora apresentada posteriormente à do SAPARD, deu origem a um acto do Conselho já a 11 de Novembro de 2002 [7].

[7] Regulamento (CE) nº 2012/2002 do Conselho (JO L 311 de 14.11.2002, p. 3).

Contudo, a evolução da proposta relativa ao SAPARD foi lenta, não permitindo a aprovação da alteração em 2002 (o parecer do Parlamento foi dado a 11 de Março de 2003). A alteração do Regulamento de base SAPARD foi aprovada a 14 de Abril de 2003 [8]. O seu conteúdo é idêntico ao da proposta apresentada sete meses atrás.

[8] Regulamento (CE) nº 696/2003 do Conselho (JO L 99 de 17.4.2003, p. 24).

Alteração do Regulamento (CE) nº 2759/1999 (Regulamento (CE) nº 2251/2002 da Comissão de 17 de Dezembro de 2002)

Dois elementos distintos careciam de alteração neste Regulamento. Um deles referia-se ao alcance da medida relativa à formação, o outro à medida relativa à silvicultura. A necessidade da primeira alteração foi detectada através da experiência adquirida com a aplicação deste instrumento. A necessidade da segunda alteração foi desencadeada pelo trabalho relacionado com a iniciativa ligada às catástrofes de proporções excepcionais (ver nesta secção "Alteração do Regulamento (CE) nº 1268/1999").

No que diz respeito à medida relativa à formação, a versão inicial do Regulamento (CE) nº 2759/1999 restringia a ajuda principalmente a agricultores e outras pessoas envolvidas em actividades agrícolas. A razão desta limitação era que, em princípio, ela reflectia a legislação sobre desenvolvimento rural aplicável na Comunidade. A alteração introduzida pelo Regulamento (CE) nº 2251/2002 alargou consideravelmente o âmbito das pessoas que podiam receber formação, de forma a permitir a concessão de apoio a qualquer pessoa, em quase todas as acções cobertas pelo SAPARD. A justificação desta medida baseava-se no facto de que, na Comunidade, a formação deste leque mais alargado de pessoas pode ser apoiada a título de outro instrumento, o Fundo Social Europeu. No entanto, no caso dos países beneficiários do SAPARD nenhum instrumento comunitário pode desempenhar um papel semelhante ao deste Fundo. A alteração introduzida pelo Regulamento (CE) nº 2251/2002 fez coincidir as possibilidades de formação, no âmbito do SAPARD, com as proporcionadas, na prática, no âmbito do desenvolvimento rural na Comunidade, nomeadamente pelo Fundo Social.

No que diz respeito à medida relativa à silvicultura, a versão inicial do Regulamento (CE) nº 2759/1999 não previa a concessão de ajuda para recuperação do potencial de produção silvícola afectado por catástrofes naturais nem permitia o apoio a investimentos nas florestas para o controlo dos incêndios. Tendo em conta a experiência das inundações que em Agosto de 2002 causaram prejuízos consideráveis em vários países candidatos, nomeadamente nas florestas, o Regulamento (CE) nº 2251/2002 previu a concessão de ajuda para a reflorestação em casos de catástrofes naturais de proporções excepcionais. O Regulamento também aboliu a restrição que, anteriormente, não permitia a concessão de ajuda para investimentos na área da prevenção dos fogos florestais.

Alteração do Regulamento (CE) nº 2222/2000 (Regulamento (CE) nº 188/2003 da Comissão de 31 de Janeiro de 2003)

O impulso dado pelas alterações introduzidas pelo Regulamento (CE) nº 188/2003 e o consequente volume de trabalho realizado em 2002 tiveram como objectivo resolver duas situações. Uma delas tinha a ver com a necessidade de ter condições para responder, pronta e adequadamente, através do SAPARD, a catástrofes naturais de proporções excepcionais, tais como as violentas inundações que ocorreram em meados de Agosto de 2002. A outra com a necessidade de actuar, em tempo oportuno, perante a perspectiva de uma significativa anulação, já no fim de 2003, das dotações de autorização no âmbito do SAPARD.

Relativamente à componente das catástrofes naturais de proporções excepcionais, o texto modificado introduziu uma derrogação que permitia a concessão de ajudas financeiras aos beneficiários afectados, sob a forma de adiantamentos, como excepção à regra geral, segundo a qual o pagamento só é feito depois de a despesa ter sido efectuada. A aplicação desta disposição estava, no entanto, sujeita à aprovação da referida alteração do regulamento de base SAPARD.

No que se refere à segunda componente, o risco de uma anulação em grande escala das dotações tornou-se evidente relativamente cedo em 2002, quando não havia dúvidas de que em relação a vários países, representando uma parte significativa do total das dotações SAPARD, as decisões de atribuição da gestão não seriam tomadas antes de meados do ano, pelo menos. Nessa altura, embora sete dos dez países beneficiários tivessem começado a utilizar essas dotações, três deles, incluindo os dois maiores, representando mais de dois terços do volume global das dotações SAPARD, não puderam fazê-lo porquanto não tinham assegurado as decisões da Comissão de atribuição da gestão da ajuda. Enquanto os países em causa não demonstraram a sua capacidade para satisfazer as condições implícitas a essa decisão, o instrumento não pôde ser aplicado, não puderam ser efectuadas despesas elegíveis no âmbito dos projectos e, consequentemente, nenhumas dotações destinadas aos países beneficiários puderam ser objecto de uma ordem de pagamento. Esta situação é perfeitamente coerente com os princípios de uma correcta gestão financeira. Não obstante, uma consequência importante, em termos de execução orçamental, é que, uma vez tomada a decisão, as despesas elegíveis, das quais essa execução depende, não podem ser consideradas retroactivamente, ao contrário do que acontece com as despesas análogas nos Estados-Membros.

Para justificar os novos prazos para o cancelamento das verbas, fixados no Regulamento (CE) nº 188/2003, deveria ser tomada em consideração, no entendimento da Comissão, a situação acima descrita. Viu-se já que os programas SAPARD, devido à data de aprovação das decisões de atribuição da gestão, só puderam ter início, nos países candidatos a que corresponde a maior parte da ajuda financeira, em 2002. No entanto, as dotações foram inicialmente inscritas no orçamento de 2000. A experiência adquirida com os países que iniciaram o SAPARD mais cedo mostrou que não seria realista esperar que aqueles cujas decisões de atribuição foram aprovadas em 2002 pudessem utilizar uma parte substancial das respectivas dotações no prazo em vigor antes da adopção do Regulamento (CE) nº 188/2003, ou seja, no final de 2003. A fim de evitar discriminações em relação aos países que conseguiram obter mais rapidamente as decisões de atribuição, todos os países foram tratados de igual forma ao abrigo do Regulamento (CE) nº 188/2003, que prorrogou por dois anos o prazo previsto para a utilização das dotações correspondentes às verbas anuais de 2000 a 2002. Em relação aos anos seguintes o prazo aproxima-se progressivamente das regras aplicáveis aos Fundos estruturais. O Regulamento prevê que a Comissão anule qualquer parte de uma autorização que não tiver sido liquidada com um adiantamento ou em relação à qual não tiver sido apresentado à Comissão nenhum pedido de pagamento admissível nas seguintes datas:

a) para as dotações correspondentes às verbas anuais de 2000: 31 de Dezembro de 2004;

b) para as dotações correspondentes às verbas anuais de 2001: 31 de Dezembro de 2005;

c) para as dotações correspondentes às verbas anuais para 2002 e 2003: 31 de Dezembro de 2006;

d) para as dotações correspondentes às verbas anuais para qualquer ano depois de 2003: 31 de Dezembro do segundo ano seguinte ao ano da respectiva autorização financeira.

A proposta foi objecto de votação no comité competente (Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - FEOGA) a 17 de Dezembro de 2002, que permitiu a sua aprovação pela Comissão. Contudo, tratando-se de uma questão particularmente importante e sensível (evitar, em princípio, a anulação de várias centenas de milhões de euros, no final de 2003), a proposta foi também explicada ao Comité STAR, a pedido de vários Estados-Membros, em 29 de Janeiro de 2003, antes da sua aprovação. Pela mesma razão, a Comissão tomou a iniciativa de a discutir com o Presidente do Comité de Controlo Orçamental, antes da sua aprovação.

Foram também incluídos no Regulamento (CE) nº 188/2003 vários pontos de natureza mais técnica e processual, nomeadamente uma disposição que permite uma maior flexibilidade relativamente aos prazos a respeitar nas declarações de despesa.

O Regulamento (CE) nº 188/2003 inclui igualmente uma disposição que permite, em circunstâncias definidas, que a responsabilidade da selecção de projectos seja transferida para um órgão a designar para o efeito, em vez de caber exclusivamente à agência SAPARD. Esta inovação leva a que a selecção de projectos, por exemplo, possa ser decidida por uma organização não governamental, designada para o efeito. Esta alteração constitui um avanço na direcção recomendada pelo Parlamento no que se refere ao reforço do papel dos representantes da sociedade civil. No entanto, em finais de 2002, era difícil em que medida tinha sido utilizada por qualquer um dos países candidatos esta possibilidade de conferir às organizações não governamentais um papel decisório.

Acordo de Financiamento Anual para 2002

Este acordo apresentava seis componentes, a saber:

i) Fixação e disponibilização da contribuição comunitária para o co-financiamento de acções a título do orçamento de 2002

A contribuição financeira da Comunidade para os programas SAPARD em 2002 inclui as dotações para autorização a título da rubrica orçamental B7-010, no montante de 545 milhões de euros, e uma transferência de 9,5 milhões de euros, aprovada pela autoridade orçamental a 30 de Setembro de 2002, a título da rubrica orçamental B7-010A (Gestão administrativa), constituída por verbas não utilizadas pela Comissão. O total das dotações, incluindo a referida transferência, à disposição dos países candidatos ascendia, assim, a 554 500 000 euros. Estas dotações foram repartidas pelos países candidatos em conformidade com a Decisão da Comissão 1999/595/CE, de 20 de Julho de 1999, relativa à repartição indicativa da dotação financeira comunitária anual a título das medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural. Assim, o montante atribuído a cada país é o seguinte:

ACORDO DE FINANCIAMENTO ANUAL PARA 2002 - REPARTIÇÃO POR PAÍSES

País // Montante em euros

Bulgária

Eslováquia

Eslovénia

Estónia

Hungria

Letónia

Lituânia

Polónia

República Checa

Roménia // 55 582 227

19 502 405

6 757 436

12 942 243

40 578 737

23 297 531

31 808 039

179 874 468

23 526 795

160 630 119

TOTAL // 554 500 000

ii) Uma medida que permite aos beneficiários finais assegurarem contratos de apoio, sem interrupção, a título do SAPARD e do sistema de apoio ao desenvolvimento rural, no período pós-adesão

O período de validade das autorizações relativas a cada país beneficiário no Acordo de Financiamento Anual para 2002 termina no final de 2004 (período que será prorrogado até final de 2005 pelo Acordo de Financiamento Anual de 2003), ou seja, bastante depois da data de adesão. Tratando-se de um instrumento de pré-adesão, foi necessário estipular no Acordo de Financiamento Anual de 2002 a data até à qual a Agência SAPARD podia celebrar contratos com beneficiários, de forma a evitar que, para o mesmo projecto, as partes interessadas pudessem dispor de dois instrumentos de apoio, à sua escolha. Era também importante assegurar que a possibilidade de obter apoio não sofresse interrupção, na sequência da adesão. Este objectivo foi salvaguardado pela disposição que determina que nenhum contrato, envolvendo os fundos comunitários, será celebrado pela Agência SAPARD com qualquer beneficiário, na qualidade de membro da União Europeia, posteriormente à data em que o país em causa celebrar contratos que impliquem qualquer forma de apoio ao desenvolvimento rural.

iii) Racionalização das tarefas de selecção de projectos, papel das organizações não governamentais

As alterações introduzidas abriram caminho a uma maior flexibilidade na selecção de projectos para determinadas medidas, nomeadamente aquelas em que, no programa, existe apenas um beneficiário designado (ou, no caso da medida agroambiental, mais de um organismo desse tipo). Estas alterações tiveram como objectivo alargar o papel das organizações não governamentais no processo SAPARD [9]. Embora muitos países se tenham manifestado a favor do reforço do papel das organizações não governamentais, por ocasião da reunião de ministros dos países candidatos realizada sob os auspícios do Parlamento Europeu em Fevereiro de 2001, apenas quatro (Eslovénia, Bulgária, Estónia e Hungria) dos dez países elegíveis solicitaram a inclusão dessa opção no respectivo acordo para 2002. Em finais de 2002, como já foi referido, era difícil ver em que medida os países candidatos tinham utilizado esta possibilidade.

[9] Ver também na secção "Alteração do Regulamento (CE) nº 2222/2000".

iv) Determinação da elegibilidade, ao abrigo do SAPARD, dos fornecimentos provenientes de Chipre, Malta e Turquia

A decisão do Conselho, tomada em finais de 2001, alargou a elegibilidade, a título do SAPARD, a bens, serviços e fornecimentos provenientes de Chipre, Malta e Turquia [10]. Este novo elemento foi, portanto, introduzido no Acordo de Financiamento Plurianual através do Acordo de Financiamento Anual de 2002.

[10] Regulamento (CE) nº 2500/2001, do Conselho (JO L 342 de 27.12.2001, p. 1).

v) Adopção, em tempo oportuno, das disposições necessárias em previsão da alteração do Regulamento de base SAPARD

Para garantir, no caso de o Conselho alterar o Regulamento de base SAPARD, a inclusão de disposições específicas relacionadas com catástrofes naturais de proporções excepcionais (ver secção "Alteração do enquadramento jurídico, Alteração do Regulamento (CE) nº 1268/1999"), foram introduzidas nos Acordos Plurianuais de Financiamento as alterações correspondentes, através do Acordo de Financiamento Anual para 2002 [11]. Estas alterações visaram reforçar a intensidade da ajuda e os níveis de co-financiamento, sem prejuízo da atitude que o Conselho viesse a tomar relativamente à proposta. Esta estratégia foi adoptada para evitar, no caso de uma rápida conclusão desse processo legislativo, demoras suplementares devidas à inexistência das disposições pertinentes no Acordo de Financiamento Plurianual.

[11] No caso da República Checa esta alteração foi introduzida no Acordo de Financiamento Anual de 2001.

vi) Alterações técnicas

Foram introduzidas algumas alterações essencialmente técnicas, através do Acordo de Financiamento Anual para 2002.

Outras iniciativas específicas da Comissão para facilitar a aplicação do SAPARD

A Comissão participou em numerosas acções e, em especial, ajudou a preparar os Comités de Acompanhamento, prestando-lhes aconselhamento e dando seguimento a todas as iniciativas tomadas nesse contexto que exigiam a sua intervenção. Esse seguimento esteve especialmente relacionado com as numerosas alterações do programa. O Anexo B apresenta uma visão global das decisões que a Comissão tomou, desde o início, para alteração dos programas SAPARD.

Por carta enviada em Junho de 2002, a Comissão convidou os países beneficiários a apresentarem sugestões que contribuíssem para facilitar a execução do programa SAPARD. Até à data, a resposta, limitada a três países, foi relativamente modesta. Contudo, a Comissão deu seguimento favorável a todas as alterações do programa aprovadas pelo Comité de Acompanhamento, excepto no caso da anulação da medida agroambiental (votada unanimemente) pelo Comité de Acompanhamento para a Polónia.

A Comissão satisfez inúmeros pedidos de partes interessadas, relativos a diferentes aspectos do SAPARD, provenientes dos países beneficiários e de outros países. Estas acções, independentemente da sua importância, pelo menos para os autores dos pedidos, tornaram-se quase rotineiras, não justificando, por isso, mais do que uma breve menção, neste relatório. No entanto, foram tomadas várias iniciativas que merecem ser referidas, como segue:

Sectores sensíveis

Durante o processo de negociação e aprovação dos programas, a Comissão reconheceu a necessidade de assegurar uma ajuda de pré-adesão a título do SAPARD também em sectores sensíveis, nos quais o apoio a investimentos, na União Europeia, é objecto de restrições ou, até, de exclusões. Esses sectores são: carne, leite, ovos, açúcar, vinho, amidos, produtos de moagem e malte. A ajuda a estes sectores no âmbito do SAPARD foi assegurada, por forma a não obstruir o objectivo inerente a este instrumento, designadamente, a preparação de estruturas nos países beneficiários, tendo em vista a adesão.

Não obstante, no contexto dos diversos programas, foi acordado que deveria ser desenvolvido um sistema de controlo mais específico e minucioso para acompanhar a evolução dos sectores sensíveis. Esse controlo permitiria tomar oportunamente as medidas adequadas, nos casos em que o SAPARD pudesse provocar um aumento considerável das capacidades de produção em sectores sensíveis.

Em Junho de 2002, a Comissão transmitiu orientações a todos os países beneficiários sobre esta questão, nomeadamente sobre os sectores específicos a contemplar e os indicadores a utilizar. Em conformidade com a prática seguida habitualmente no âmbito do SAPARD, essas orientações só foram divulgadas após terem sido discutidas com todos os países envolvidos.

Infra-estruturas geradoras de receitas líquidas substanciais

Com vista a respeitar os limites máximos da intensidade da ajuda estabelecidos no Regulamento de base SAPARD, a Comissão já em 2001 tinha transmitido a todos os países beneficiários uma recomendação sobre o modo de determinar se um projecto deve ser considerado gerador de receitas líquidas substanciais. Essa recomendação era importante porque, se fossem geradas essas receitas por um projecto que envolvesse infra-estruturas, a intensidade da ajuda deveria respeitar um limite máximo de 50% (em vez de 100%).

A recomendação baseou-se no conceito de "receitas líquidas substanciais" mencionado no nº 4, alínea a), do artigo 29º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais. Essa recomendação preconizava a utilização, no SAPARD, de uma abordagem semelhante à utilizada no âmbito dos Fundos estruturais. No entanto, a Comissão reconheceu explicitamente que não pretendia insistir numa única interpretação de receitas relevantes e admitiu a necessidade de uma diferenciação nos casos em que, por exemplo, as circunstâncias existentes em diferentes países ou tipos de projectos justificassem outras abordagens.

Em conformidade com o referido, a Comissão apresentou, em Dezembro de 2002, uma versão revista dessas recomendações. E fê-lo após discussão com um país interessado, que previu problemas com o Acordo de Financiamento 2001, em certas circunstâncias. Em resumo, as recomendações revistas e enviadas a todos os países reconheciam que certos projectos respeitantes a infra-estruturas privadas relativamente pequenas seriam considerados como não geradores de receitas líquidas substanciais, considerando-se elegível uma ajuda até 75% das despesas totais subsidiáveis.

Controlo dos compromissos

No início do Outono de 2002, pouco depois de quase todos os países terem sido objecto de uma decisão de atribuição da gestão e quando, por isso, o SAPARD tinha condições para funcionar mais amplamente, assistiu-se a uma alteração de prioridades e as actividades ligadas à preparação deram lugar à operacionalização deste instrumento.

A natureza das actividades de cada Comité de Acompanhamento reflectiu, cada vez mais, em 2002, esta evolução. Muitos desses comités começaram a concentrar-se mais na necessidade de analisar os níveis de execução do seu programa, previstos no Acordo de Financiamento Plurianual. Esse trabalho baseou-se largamente na informação produzida pela agência SAPARD correspondente, mas também no contributo de outras entidades, nomeadamente as organizações não governamentais interessadas.

Com o crescente volume de dados disponíveis, estes comités puderam acompanhar a evolução da situação através dos relatórios trimestrais da Comissão, elaborados com base nas declarações de despesa. Esses relatórios não podem, evidentemente, transmitir uma visão actualizada da realidade em termos da aplicação do instrumento. As declarações de despesa são resultado de um acontecimento a montante, nomeadamente o facto de potenciais beneficiários se tornarem beneficiários por celebrarem contratos com a agência SAPARD para a execução dos seus projectos. Assim, embora nem todos esses contratos levem a que um montante correspondente seja incluído numa posterior declaração de despesa, o seu volume e valor são úteis como referência. Esta foi, pelo menos, a ideia da Comissão quando apresentou a sugestão a todos os países beneficiários numa carta enviada em Outubro de 2002. Essencialmente, a sugestão tinha como objectivo estabelecer uma troca de informações fundamentadas largamente nas dotações concedidas pelas agências SAPARD aos beneficiários finais. Os países interessados foram convidados a fornecer dados num formato normalizado, que a Comissão poria em forma de tabela ou de gráfico, o mais possível numa base comparável. Para evitar ser acusada de criar mais uma burocracia, a Comissão salientou que o sistema seria inteiramente voluntário, fácil de gerir em termos de fornecimento de dados e fácil de utilizar.

De facto, todos os países aprovaram a ideia exposta. O primeiro relatório cobriu o período entre o arranque do SAPARD e o final de 2002 (e foi enviado a todos os países beneficiários a 31 de Janeiro de 2003). Uma cópia desse relatório, acompanhada de dados mais recentes, consta do anexo D.

Execução atempada das dotações orçamentais SAPARD

Desde o início da aplicação do SAPARD, a Comissão tem vindo a prestar conselhos quanto à gestão financeira deste instrumento, especialmente no que se refere a acções que podem ajudar a garantir a plena utilização das dotações, em conformidade com os objectivos do programa. O primeiro desses exercícios, que envolveu todos os países beneficiários, realizou-se durante o seminário que teve lugar em Tartu (Estónia) em Julho de 2001. Esse exercício foi repetido durante o seminário realizado em Bruxelas, em Junho de 2002. Aqui foi novamente invocado o argumento de que um dos indicadores do êxito do SAPARD é o grau de absorção da ajuda comunitária por parte do país beneficiário. Foram novamente referidas as possíveis causas do baixo nível de execução e a Comissão avançou com várias alternativas para resolver esta questão. Entre essas alternativas sugeriu a não limitação, em nenhum Acordo de Financiamento Anual, das verbas a afectar aos beneficiários finais, assim como um controlo e uma gestão eficientes, tendo em vista a identificação dos problemas e a sua solução.

Essa recomendação especial foi ainda reforçada numa carta, enviada pela Comissão a todos os países beneficiários em Outubro de 2002. Mais uma vez se voltou a insistir nos compromissos para com os beneficiários finais e se invocou explicitamente o risco de anulação das dotações de autorização não utilizadas. Sobre esta matéria, foi ainda salientado que, mesmo que os prazos previstos para a anulação fossem prorrogados (como veio, de facto, a acontecer - ver nesta secção "Alteração do Regulamento (CE) nº 2222/2000 (Regulamento (CE) nº 188/2003 da Comissão, de 31 de Janeiro de 2003)", continuaria a ser necessário gerir o SAPARD de forma a minimizar o risco de perda destas dotações.

De certo modo relacionada com a execução atempada das dotações orçamentais do SAPARD, mas sem se restringir a esta questão, está a disposição da Comissão de eliminar quaisquer regras que pareçam "complexas". A importância desta questão é sublinhada na resolução do Parlamento relativa à Quitação do orçamento de 2000, onde foi feita uma referência à complexidade das regras SAPARD. A fim de resolver esta questão, na prática, a Comissão, numa carta enviada aos países beneficiários, em Junho de 2002, lançou um convite permanente à apresentação de sugestões tendentes a tornar as regras menos complexas. Até agora, o volume de respostas recebidas dos países beneficiários foi extraordinariamente reduzido.

3.2. Execução em 2002 - Questões financeiras e orçamentais

i) Dotações disponíveis e execução financeira em 2002

Autorizações (milhões de euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Pagamentos (milhões de euros)

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Autorizações

As dotações SAPARD estão inscritas na rubrica 7 do orçamento. Estão classificadas como despesas não-obrigatórias e envolvem dotações diferenciadas. O capítulo B7-01 (instrumento de pré-adesão SAPARD) inclui os artigos B7-010A (Agricultura - despesas de gestão administrativa) e B7-010 (Agricultura). O primeiro destina-se a financiar certas medidas de assistência técnica, da iniciativa da Comissão. O segundo financia a contribuição da Comunidade para os programas SAPARD implementados pelos países candidatos.

As dotações orçamentais de autorização inscritas no orçamento de 2002 para o SAPARD elevaram-se a 555 milhões de euros, dos quais 545 milhões para a rubrica orçamental B7-010 de financiamento dos programas e 10 milhões para a rubrica B7-010A destinada à gestão administrativa.

A 30 de Setembro de 2002 a Autoridade Orçamental aprovou uma transferência de 9,5 milhões de euros, no âmbito das verbas não utilizadas pela Comissão, da rubrica administrativa B7-010A para a rubrica de programas B7-010, a fim de disponibilizar essa verba para os programas. Consequentemente, as dotações globais à disposição dos países candidatos ascenderam a 554,5 milhões de euros (montante já incluído nos Acordos Anuais de Financiamento para 2002). Uma parte das dotações disponíveis, no valor de 438 879 euros não foi utilizada em 2002, pelo que foi anulada.

Pagamentos

As dotações de pagamentos ascenderam a 360,0 milhões de euros, inscritos na rubrica B7-010 e a 10 milhões de euros na rubrica B7-010A.

Não houve transporte de dotações de 2001. Uma verba de 246,13 milhões de euros das dotações para pagamentos não foi utilizada em 2002 e foi anulada.

ii) Utilização dos fundos

Execução da rubrica orçamental B7-010 A destinada à gestão administrativa

Um montante de 61 121 euros das dotações de autorização destinadas à gestão administrativa foi utilizado pela Comissão, nos termos do nº 4 do artigo 7º do Regulamento (CE) nº 1268/1999, para cobrir os custos de um seminário sobre "aspectos da gestão do programa", realizado em Bruxelas.

A Comissão propôs a transferência de parte das dotações remanescentes na rubrica B7-010A (9,5 milhões de euros), destinadas a assistência, para a rubrica B7-010, destinada aos programas. Esta transferência foi aprovada pela Autoridade Orçamental e permitiu que o montante em causa fosse incluído nos Acordos Anuais de Financiamento para 2002, reforçando, desse modo, (usando a mesma chave de repartição utilizada para o montante global) a contribuição comunitária disponível para cada programa de agricultura e desenvolvimento rural. Das dotações disponíveis, como já foi referido, um montante de 438 879 euros não foi utilizado, tendo sido anulado.

Um total de 111 937 euros das dotações de pagamento foi utilizado para pagar encargos com a realização de um seminário a 12 e 13 de Novembro de 2001, em Bruxelas, sobre a execução de acções piloto relevantes para a política agroambiental da UE e de um outro seminário realizado a 17 e 18 de Junho de 2002, também em Bruxelas, relativo a "aspectos da gestão do programa" [12]. Um montante de 9 888 063 euros das dotações disponíveis não foi utilizado e foi anulado.

[12] Os montantes finais efectivamente pagos para a realização destes seminários foram de 50 816 euros para o seminário sobre acções piloto e de 61 121 euros para o seminário sobre a gestão do programa.

iii) Execução da rubrica orçamental B7-010 destinada aos programas

a) Dotações de autorização

A autorização do total das dotações orçamentais disponíveis para a execução dos programas SAPARD em 2002 (554,5 milhões de euros) foi feita de acordo com a mesma abordagem adoptada em 2000 e 2001. Foi concedida uma autorização global quando a Comissão aprovou, a 22 de Outubro de 2002, o texto modelo dos Acordos Anuais de Financiamento e autorizou o Membro da Comissão a assiná-lo com cada país candidato.

A possibilidade de conceder uma autorização global nos termos do nº 2 do artigo 36º do Regulamento Financeiro permite à Comissão autorizar a totalidade do montante disponível para um determinado ano e fixar as autorizações para cada um dos países antes do final do ano seguinte. As autorizações relativas aos diversos países, num total de 539,6 milhões de euros (o mesmo que para o Acordo de Financiamento Anual de 2001), foram concedidas no início de 2002 a cada um dos países candidatos. A autorização global para o Acordo de Financiamento Anual de 2002 foi concedida a 18 de Outubro de 2002, tendo-se-lhe seguido a assinatura, no primeiro semestre de 2003, do Acordo de Financiamento Anual de 2002 para a Bulgária, a Letónia, a Lituânia, a Eslovénia, a Polónia, a Roménia, a República Checa e a Hungria [13].

[13] Em relação à Estónia e à Eslováquia a assinatura do Acordo Anual de Financiamento está prevista para finais de 2003, envolvendo um montante total de 32,4 milhões de euros.

b) Dotações de pagamento

O artigo 7º da secção A do Acordo de Financiamento Plurianual relativo aos pagamentos efectuados pela Comissão na conta SAPARD em euros faz uma distinção, nos seus nºs 5 e 6, entre pagamentos por conta e pagamentos intercalares. Os primeiros são feitos após a aprovação do programa, desde que a decisão da Comissão de atribuição da gestão financeira à Agência SAPARD tenha sido adoptada, e depois de o Acordo de Financiamento Plurianual e do primeiro Acordo de Financiamento Anual terem sido celebrados. Os pagamentos intercalares reembolsam as despesas efectivamente pagas a título do programa, conforme certificado pelo Gestor Nacional. Dado que estas despesas só são possíveis após a atribuição da gestão financeira às agências responsáveis, estes pagamentos só podem ser efectuados na sequência dessa decisão de atribuição.

c) Pagamentos por conta

O nº 5 do artigo 7º da secção A do Acordo de Financiamento Plurianual prevê este pagamento inicial e estipula que o seu montante não deverá exceder o valor de 49% da primeira autorização anual SAPARD para cada país, e que poderá ser realizado em mais de uma fracção. Ao abrigo do Acordo de Financiamento Plurianual, o Gestor Nacional deverá utilizar este montante, durante a vigência do programa, apenas para pagar a contribuição da Comunidade para as despesas conformes com aquele acordo.

Para determinar o montante exacto deste pagamento inicial, a Comissão contabiliza as verbas necessárias para o reembolso dos custos elegíveis incorridos pela Agência SAPARD, tendo em conta as implicações decorrentes da limitação da atribuição da gestão apenas a algumas medidas do programa para o país em causa e o facto de que não é elegível qualquer despesa incorrida anteriormente à decisão de atribuição da gestão. Com vista a uma correcta gestão financeira foi, consequentemente, decidido limitar o primeiro pagamento por conta a 50% do montante máximo possível. Considerando o facto de que apenas algumas medidas em cada programa beneficiaram da decisão de atribuição da gestão, foi decidido calcular, para 2002 tal como para 2001, o "montante máximo possível" apenas para estas medidas, mas tendo em consideração a margem para cada medida (10% da sua dotação total para 2000-2006) apresentada no quadro financeiro dos programas.

Na sequência da decisão da Comissão relativa à atribuição da gestão, foram feitos, em 2002, os seguintes pagamentos iniciais por conta:

País candidato // Pagamento por conta (EUR)

Eslováquia // 4 557 496

Hungria // 9 482 800

Polónia // 42 034 668

República Checa // 5 497 951

Roménia // 37 537 477

Total // 99 110 392

Uma segunda fracção do pagamento por conta foi também paga, em 2002, à Estónia (3 024 458 euros), à Eslovénia (1 579 137 euros) e à República Checa (5 497 951 euros), perfazendo, em relação a cada país, o valor máximo de 49% da primeira autorização anual SAPARD. Os adiantamentos pagos em 2002 ascenderam, assim, a 109 211 938 euros. A necessidade de pagamentos adicionais por conta foi justificada pelo volume de pedidos de pagamento recebidos dos beneficiários finais e ainda não satisfeitos e, no caso da República Checa, pelas necessidades previstas na sequência das inundações de Agosto de 2002, em conformidade com o Acordo de Financiamento Plurianual, modificado pelo Acordo de Financiamento Anual de 2001 para aquele país. Refira-se que, não fora a decisão política de restrição dos pagamentos por conta a metade do limite regulamentar, excepto nos casos de manifesta necessidade, a execução orçamental em 2002 podia ter sido superior à que foi, em mais de 100 milhões de euros.

d) Pagamentos intercalares

A Bulgária, a Estónia, a Lituânia, a Letónia e a Eslovénia apresentaram pedidos de reembolso de despesas já efectuadas, com base em declarações de despesas e pedidos de pagamento.

País candidato // Pagamentos intercalares (EUR)

Bulgária // 4 925 884

Eslovénia // 94 196

Estónia // 3 529 508

Letónia // 2 797 570

Lituânia // 3 200 180

Total // 14 547 338

e) Dotações não utilizadas em 2002

Das dotações de pagamento disponíveis não foi utilizado um montante de 236 240 723 euros, que foi cancelado.

Uma das principais razões deste facto foi que a Polónia e a Roménia, países relativamente aos quais foram aprovadas decisões de atribuição da gestão em Julho e Agosto de 2002, não requereram o reembolso das despesas incorridas a título do orçamento de 2002. O peso destes dois países candidatos no total das dotações é tão significativo (61,4%) que toda a execução orçamental está fortemente dependente do seu desempenho.

Um outro factor foi a redução do nível dos pagamentos por conta para metade do limite máximo de 49%, para seis países candidatos. A Comissão considerou a hipótese de limitar os pagamentos apenas a esse tecto, e, nesse caso, a execução orçamental teria aumentado fortemente como já se referiu no ponto i). A decisão de o não fazer foi tomada com a intenção de dar maior prioridade a uma sólida gestão financeira do que a uma taxa superior de execução orçamental. Refira-se que, em finais de Junho de 2003, os pagamentos feitos pela Comissão (incluindo os pedidos recebidos cujo processo de pagamento está em curso) se elevaram a 209,4 milhões de euros, o que corresponde a uma subida dos níveis registados em finais de 2002, da ordem dos 55,2 euros. O total de 209,4 milhões de euros é constituído por 147,1 milhões de euros de pagamentos por conta e 62,3 milhões de euros de reembolsos. O montante de 55,2 milhões de euros corresponde a 7,4 milhões de euros de pagamentos por conta e 47,8 milhões de euros de reembolsos.

3.3 Trabalho realizado em relação ao Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas continuou a prestar grande atenção ao SAPARD, durante o ano de 2002. No entanto, a Comissão aguarda ainda as observações que o Tribunal se comprometeu a apresentar, no que se refere à base jurídica daquele instrumento (ponto 6.7 do relatório do Tribunal, de 15 de Dezembro de 2001).

4. Avaliação intercalar

O nº 1 do artigo 5º do Regulamento de base SAPARD estabelece que, tendo em vista a apreciação da eficácia das medidas incluídas nos programas SAPARD, estes programas deverão ser objecto, inter alia, de uma avaliação intercalar.

O Regulamento de aplicação SAPARD (Regulamento (CE) nº 2759/1999 da Comissão), especifica que deverão ser realizadas apreciações e avaliações que tenham em conta os processos de avaliação previstos no capítulo III do título IV do Regulamento (CE) nº 1260/1999 (Regulamento dos Fundos estruturais) e na secção 5 do Regulamento (CE) nº 1750/1999 (Regulamento de aplicação relativo ao Desenvolvimento Rural, revogado e substituído pelo Regulamento (CE) nº 445/2002).

Os requisitos acima referidos constam dos artigos 9º, 10º e 11º da secção B do Acordo de Financiamento Plurianual concluído com cada país candidato.

Na sequência dos seminários sobre avaliação realizados a 14-18 de Maio de 2001 (já referidos no relatório anual SAPARD de 2001) os pormenores específicos da avaliação intercalar foram discutidos noutro seminário (realizado em Bruxelas a 17-18 de Junho de 2002) sobre "aspectos da gestão e execução dos programas SAPARD". Durante este seminário foi dada uma atenção especial aos aspectos organizacionais e metodológicos da avaliação intercalar. Foi apresentado e discutido com os países candidatos um projecto de "Directrizes para a avaliação intercalar dos programas de desenvolvimento rural apoiados pelo SAPARD". Em Agosto de 2002, após revisão do documento, a Comissão enviou estas directrizes aos países candidatos para pôr em marcha o processo de avaliação intercalar e dar orientações sobre os procedimentos. Estas directrizes foram também apresentadas (para informação) a todos os Estados-Membros presentes no Comité STAR e estão disponíveis na parte respeitante ao alargamento do sítio web da DG AGRI:

http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm.

De um modo geral, este exercício de avaliação deve seguir a estrutura habitual do processo de avaliação, composta por cinco etapas, ou seja, estruturação, recolha de dados, análise, apreciação e elaboração de relatório. A principal finalidade é analisar os resultados iniciais do programa, assim como a sua coerência com a avaliação ex-ante, a relevância dos seus objectivos e o respectivo grau de cumprimento. Este exercício avaliará também o modo como os recursos financeiros foram utilizados e a qualidade dos relatórios e da execução.

Especificamente, os objectivos da avaliação intercalar são:

- avaliar a contínua adequação da estratégia SAPARD em termos de relevância e de coerência (interna e externa);

- avaliar a adequação e a eficácia dos procedimentos de execução (divisão de responsabilidades, gestão e controlo), bem como o sistema de controlo (como fonte de informação para a avaliação e instrumento de gestão);

- avaliar os resultados iniciais do programa SAPARD, em termos de eficácia e eficiência;

- utilizar as questões, os critérios e os indicadores de avaliação comuns e específicos do programa;

- avaliar o impacto institucional do SAPARD como meio de preparação do país candidato em causa para a implementação do acervo comunitário;

- formular recomendações relativas a eventuais ajustamentos do programa.

Durante o ano de 2002, os países candidatos continuaram a registar progressos relativamente a este exercício. Em Dezembro de 2002 todos os países candidatos, excepto a Hungria, tinham publicado os seus anúncios de informação prévia (previsões de contratos) [14].

[14] Em Março de 2003, todos os países, excepto a Estónia, a Eslovénia e a Hungria, que seguem um procedimento simplificado, tinham publicado os seus avisos de contrato no Jornal Oficial. Em finais de Junho de 2003, quase todos os países tinham iniciado a avaliação intercalar dos seus programas SAPARD.

Os workshops sobre avaliação intercalar organizados pela Comissão desde Junho de 2003 dão a todas as entidades envolvidas a oportunidade de discutirem o plano de avaliação e trocarem pontos de vista sobre as suas expectativas em relação a esse exercício, contribuindo para assegurar que as orientações da Comissão sobre avaliação sejam incorporadas neste plano [15].

[15] O primeiro desses seminários, realizado a 28 de Maio de 2003, disse respeito à República Checa.

5. SAPARD - "o processo de aprendizagem" - Elementos-chave relativos a 2002

5.1 Controlo das dotações

No Outono de 2002, pouco depois de terem sido adoptadas decisões de atribuição da gestão a favor de quase todos os países beneficiários, estavam reunidas as condições para o instrumento SAPARD poder ser amplamente aplicado. Consequentemente, para muitos intervenientes, a prioridade deixava de ser a preparação para passar a ser a operacionalização.

Esta mudança reflectiu-se na natureza do trabalho de vários intervenientes, em especial agências SAPARD e Comités de Acompanhamento, que, cada vez mais, se foram dedicando a aspectos operacionais. A Comissão considerou que esse trabalho poderia seria facilitado se as partes envolvidas fossem capazes de avaliar os progressos realizados na execução do respectivo programa, em comparação com o programa de outros países beneficiários, tanto mais que se tratava de um exercício totalmente novo para todos.

A única fonte de dados facilmente comparáveis de que a Comissão dispunha inicialmente era a informação constante das declarações de despesa trimestrais, em conformidade com o artigo 9º da secção A do Acordo de Financiamento Plurianual. A informação contida nessas declarações constitui um elemento essencial do instrumento. Além disso, é por vezes considerada o indicador-chave da sua evolução, como, por exemplo, no caso do trabalho que levou à resolução de quitação do Parlamento Europeu, no que respeita à execução do orçamento de 2001. No entanto, a Comissão considerou que, especialmente numa fase relativamente incipiente da execução do SAPARD, poderia ser utilizado com vantagem, pelo menos por aqueles que estão muito envolvidos na aplicação deste instrumento, um indicador de evolução mais pertinente do que o baseado nas declarações de despesa.

Em consequência, a Comissão sugeriu a cada país beneficiário a criação de um sistema de troca de informação baseado, em grande parte, nos compromissos assumidos perante os beneficiários finais. E fê-lo porque esses compromissos são precursores fundamentais de cada componente da declaração de despesas e precedem essa declaração num período que pode ir até vários meses. Este fenómeno é também característico da despesa da Comunidade relacionada com a realização de investimentos a título dos Fundos estruturais. Não obstante, o seu impacto em termos de fluxos orçamentais não é facilmente visível no caso destes Fundos, uma vez que as datas em que os compromissos perante os beneficiários finais são assumidos não estão sujeitas às regras comunitárias e, além disso, as despesas incorridas podem ser consideradas retroactivamente a partir da data de início do período de programação. Nenhuma destas possibilidades existe ao abrigo do SAPARD. Por isso, a Comissão considerou que seria útil, pelo menos a título informativo para efeitos de gestão, utilizar um instrumento mais adequado do que a despesa.

A troca de informação prevista teria de respeitar um equilíbrio conveniente entre simplicidade e utilidade. A Comissão considerou que, para tal, a troca de informação devia basear-se no nível cumulativo dos compromissos assumidos perante os beneficiários finais por cada Agência SAPARD, independentemente de terem ou não dado lugar a pagamentos, e que a informação devia ser comunicada trimestralmente, embora indicando os totais mensais. Todos os países concordaram em participar no envio de dados, no âmbito deste sistema voluntário. Os dados recebidos são transpostos para quadros e gráficos, pelos Serviços da Comissão. Para facilitar a análise comparativa, os montantes são apresentados com referência a um valor de base que é, para cada país, a contribuição comunitária estabelecida no seu Acordo de Financiamento Anual para 2000. Para contornar a questão das diferentes datas em que as decisões de atribuição da gestão foram adoptadas, os dados são apresentados com a indicação do número de meses decorridos desde a adopção da primeira decisão de atribuição da gestão, para o país em causa. A troca de dados mostra também o nível de compromissos em termos de contribuição comunitária por medida e por país, e também o número total dos projectos aprovados por medida.

A experiência adquirida até à data com o sistema revela que ele é vantajoso em termos de análise comparativa (benchmarking), especialmente para as Agências SAPARD e os Comités de Acompanhamento. Tem servido também para chamar a atenção para os riscos de anulação das dotações de autorização não utilizadas, em especial, em países onde, com o passar do tempo, o ritmo da assinatura de contratos com beneficiários finais nem sequer acompanhou o volume dos montantes fixados nos sucessivos Acordos Anuais de Financiamento [16].

[16] Esta questão foi objecto de cartas enviadas pela Comissão a cada país beneficiário, no início de Abril de 2003, onde foram apresentadas alternativas a ter em conta, para ajudar a assegurar uma execução mais eficiente dos vários programas.

5.2 Inundações

Em Agosto de 2002, a Europa Central foi afectada por fortes inundações. Na sequência de uma reunião realizada entre os líderes dos países afectados e o Presidente Prodi, a Comissão comprometeu-se a conceder ajuda de emergência. A 28 de Agosto, a Comissão apresentou uma proposta, relativa à instituição de um fundo especial a utilizar na eventualidade de catástrofes naturais, tecnológicas ou ambientais. A Comissão confirmou igualmente que as acções destinadas a restabelecer a capacidade das zonas rurais após os prejuízos causados pelas inundações podem ser abrangidas pelo SAPARD [17].

[17] Ver Secção "Alterações do enquadramento jurídico".

Dois países, a República Checa e a Eslováquia, requereram a introdução de alterações no seu programa SAPARD, face ao impacto dos prejuízos resultantes das inundações. A República Checa informou que aproximadamente 40% do seu território foi assolado pelas inundações e cerca de 6% se encontra efectivamente submerso, o que provoca danos em 753 municipalidades. Segundo as estimativas, os custos dos prejuízos provocados pelas inundações equivaleram a cerca de 3,1% do PIB do país, em 2002. O montante total dos prejuízos ocorridos no sector agrícola foi calculado em 121 milhões de euros, aproximadamente. No caso da Eslováquia, a área total afectada pelas inundações foi calculada em cerca de 8 700 hectares. Foram organizadas, por representantes da Comissão, reuniões de acompanhamento, que culminaram numa série de alterações ao programa, que foram posteriormente discutidas e aprovadas, em cada país, pelo respectivo Comité de Acompanhamento, em Outubro de 2002.

Tendo em consideração as inundações, foram feitas alterações aos Acordos Plurianuais de Financiamento. Por razões de celeridade no caso da República Checa, foram introduzidas alterações ao Acordo de Financiamento Plurianual através do Acordo de Financiamento Anual para 2001 (e não 2002). Foi inserido o artigo 16º no Acordo de Financiamento Plurianual para cobrir os casos de catástrofes naturais de proporções excepcionais. Este artigo dispõe que, no caso de considerar que uma catástrofe natural de proporções excepcionais afectou a República Checa, a Comissão poderá rever as taxas da sua contribuição (aumento do limite máximo dos auxílios públicos de 50% para 75% e da contribuição comunitária de 75% para 85%). Esta revisão das taxas fez parte de uma alteração, proposta pela Comissão, do Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho, em resposta à crise decorrente das inundações. Foram ainda autorizadas derrogações no sentido de viabilizar pagamentos adicionais por conta e adiantamentos aos beneficiários, e de admitir a possibilidade de aplicar o programa numa base retrospectiva, assim como a derrogação de certas disposições do Acordo de Financiamento Plurianual relativas, por exemplo, ao cumprimento das normas exigidas para os contratos públicos.

O programa SAPARD para a República Checa foi posteriormente alterado a fim de ter em consideração a revisão das taxas de participação, a modificação dos critérios de elegibilidade de forma a incluir disposições a aplicar em caso de catástrofes naturais de proporções excepcionais, e a revisão dos critérios de selecção de forma a garantir prioridade para os requerentes directamente afectados pela catástrofe. No caso da Eslováquia, o Comité de Acompanhamento aprovou uma alteração às medidas existentes no domínio das infra-estruturas rurais. Esta medida restringia-se, no programa, à modernização de edifícios com valor histórico, cultural ou nacional. A alteração introduzida alargou o âmbito da medida, que passou a contemplar a melhoria das infra-estruturas rurais, tais como estradas locais, pontes, passagens para peões, abastecimento de água e canalizações de gás e de esgotos.

Todas as alterações referidas foram feitas pouco depois de a Comissão ter apresentado a proposta correspondente de alteração do Regulamento de base SAPARD. No entanto, dado que a alteração desse Regulamento, por razões explicadas na secção "Alterações no enquadramento jurídico" não pôde ter lugar antes de meados de Abril de 2003, os potenciais beneficiários tiveram de esperar pelo menos até essa altura para saberem se poderiam beneficiar das condições mais favoráveis propostas no mês de Setembro anterior.

5.3 Seminários financiados a título do nº 4 do artigo 7º "Assistência por parte da Comissão"

No decurso de 2002, a Comissão organizou dois seminários no âmbito da assistência prevista no nº 4 do artigo 7º:

Seminário sobre "Aspectos da gestão do programa", em Bruxelas;

Seminário sobre "Certificação das contas das Agências SAPARD", em Viena.

5.3.1 Seminário sobre "Aspectos da gestão do programa", em Bruxelas

Este seminário realizou-se a 17 e 18 de Junho, em Bruxelas, e incidiu sobre aspectos da gestão, da execução e da aplicação do programa. Com a presença de cinco participantes de cada um dos dez países candidatos, o seminário constituiu uma oportunidade de analisar diversos assuntos relacionados com os programas SAPARD. Informações posteriores relativas ao seminário indicaram um elevado nível de satisfação com o conteúdo do mesmo. Mais de três quartos dos participantes que preencheram um questionário subsequente indicaram que o valor do seminário esteve no facto de ter proporcionado uma troca de experiências.

Os representantes das respectivas Autoridades de Gestão e Agências SAPARD apresentaram diversas contribuições. As principais conclusões operacionais foram:

- no que se refere ao controlo, é necessário respeitar um calendário rigoroso para a preparação das reuniões do Comité de Acompanhamento, com documentação adequada, e também ter em conta dados relativos a sectores sensíveis,

- em relação a todos os países, é necessário proceder aos preparativos adequados no que diz respeito à obrigação de realizar uma avaliação intercalar de cada programa,

- é necessário analisar formas de aumentar os níveis da execução financeira.

5.3.2 Seminário sobre "Certificação das contas das Agências SAPARD" em Viena

Este seminário realizou-se a 7 e 8 de Novembro, em Viena, e reuniu representantes das Entidades Certificadoras de todos os países candidatos que recebem ajuda do SAPARD. As autoridades austríacas acolheram o seminário e disponibilizaram alguns especialistas que apresentaram comunicações.

O exercício de certificação, requerido nos termos do artigo 6º da secção A do Acordo de Financiamento Plurianual, realizou-se pela primeira vez em 2002. Contudo, apenas um pequeno número de agências participaram e por isso a despesa foi reduzida. Posteriormente, um número muito maior de agências participará e o nível da despesa será significativamente mais elevado. O objectivo do seminário foi ajudar a garantir que o trabalho a desenvolver pelas Entidades Certificadoras é harmonizado e o mais possível desenvolvido.

Com base na experiência adquirida com o primeiro apuramento de contas, a Comissão propôs várias alterações ao "modelo de relatório de certificação" e emitiu mais orientações em relação ao trabalho de auditoria que deve ser feito para satisfazer modelos de auditoria generalizadamente aceites, no quadro da certificação de contas.

6. Participação de organizações não governamentais no SAPARD

O relatório anual SAPARD de 2001 apresentou uma secção inteira, a número 9, sobre a participação de organizações não governamentais e representantes da sociedade civil. Nesse relatório, a Comissão reconheceu o grande interesse dessa participação, expresso, em especial, no Parlamento Europeu, no contexto da iniciativa "INPARD [18]". O relatório mencionou também algumas dificuldades de ordem prática que podiam ser prevenidas com esta iniciativa. Contudo, a Comissão explicou que a sua relutância não deveria ser interpretada como oposição ao desenvolvimento do papel da sociedade civil no contexto do SAPARD.

[18] INPARD - Desenvolvimento Rural Participativo e Inovador; Iniciativa do Comité de Agricultura e Desenvolvimento Rural, do Parlamento Europeu, para promover um novo instrumento de pré-adesão.

Em Fevereiro de 2002, o interesse num maior envolvimento da sociedade civil, a chamada abordagem "da base para o topo", foi sublinhado na Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural do Parlamento Europeu, por alguns ministros da agricultura dos países candidatos, muitos dos quais manifestaram o seu apoio à abordagem INPARD. Com vista a certificar-se das medidas práticas consideradas necessárias por estes países, na sequência das suas declarações a nível ministerial, a Comissão convidou-os, por carta de 13 de Junho de 2002 (no âmbito do projecto de Acordo de Financiamento Anual para 2002) a apresentarem os seus pedidos. Nenhum país solicitou a alteração do Regulamento de base SAPARD (que não prevê iniciativas do tipo da iniciativa INPARD). Em relação a seis dos dez países beneficiários, os seus pedidos puderam ser satisfeitos sem a introdução de alterações nos instrumentos jurídicos existentes, ou seja, os Acordos Plurianuais de Financiamento e os programas nacionais. No que respeita aos outros quatro países, os seus pedidos de alteração puderam ser todos satisfeitos através da alteração daqueles Acordos. Essas alterações permitiram que a selecção dos projectos para determinadas medidas deixasse de ser da responsabilidade da Agência SAPARD e passasse a ser da competência de organizações não governamentais, a designar no programa, mas continuando, em todos os casos, a Agência SAPARD a deter todas as outras responsabilidades, incluindo a avaliação da elegibilidade. Embora as alterações requeridas fossem introduzidas nos Acordos Plurianuais de Financiamento, nenhum país tinha apresentado, até finais de Junho de 2003, o seu pedido de uma alteração do programa que permitisse a qualquer Organização não governamental exercer o seu direito de selecção de projectos.

O exercício que acaba de ser referido coloca as declarações de bom número de ministros, em Fevereiro de 2002, numa perspectiva menos entusiasta do que seria de esperar. No entanto, isso não significa que a Comissão tivesse em 2002 uma atitude mais passiva relativamente à importância das organizações não governamentais, no contexto do SAPARD.

Durante o ano de 2002, o pessoal afecto à Comissão participou em seminários e reuniões que envolveram a participação de representantes da sociedade civil.

No âmbito do seu objectivo de reforçar a sociedade civil e promover o intercâmbio multinacional em matéria de desenvolvimento rural, o programa PREPARE (Parcerias de Pré-Adesão para uma Europa Rural) organizou uma mesa redonda itinerante, em Setembro de 2002, na Finlândia, para proporcionar aos países candidatos beneficiários do SAPARD uma troca de ideias sobre a experiência finlandesa na área do desenvolvimento de iniciativas locais. Cada país candidato esteve representado por um delegado da sua administração nacional e por organizações não governamentais relevantes. Algumas exposições detalhadas sobre a estrutura da política rural na Finlândia foram apresentadas por representantes do Ministério da Agricultura da Finlândia, nomeadamente funcionários com experiência de trabalho com grupos de acção local. Foram também apresentadas comunicações sobre o movimento aldeão na Finlândia. Durante as reuniões foram identificados vários problemas relacionados com o SAPARD, tais como a dificuldade de conseguir o financiamento adequado para a execução de projectos e as obrigações impostas aos candidatos. Apesar destas dificuldades, alguns países, por sua própria iniciativa, teceram comentários sobre o êxito do SAPARD. Os representantes das organizações não governamentais sediadas nos países candidatos manifestaram o seu desejo de uma maior participação no SAPARD, a nível local. A Comissão deu informações sobre as possibilidades de melhorar a parceria em Comités de Acompanhamento, sugerindo, designadamente, a inclusão de propostas no projecto de Acordo de Financiamento Anual para 2002, no sentido de uma maior participação das estruturas locais na tomada de decisões.

Em Outubro de 2002, um representante da Comissão, a convite do Parlamento Rural Eslovaco, assistiu à Segunda Assembleia Geral daquele Parlamento. Nessa assembleia foi sublinhado o desejo de reforço da importância a dar às micro-regiões e às parcerias das micro-regiões como beneficiários elegíveis dos auxílios públicos ou estatais. Alguns participantes expressaram um interesse considerável no potencial de iniciativas locais. Após a conclusão do seminário, o Parlamento Rural tomou a iniciativa de levar o representante da Comissão a assistir a reuniões com autoridades locais de aldeias na região de Velka Fatra, seguidas de um passeio na micro-região de Rimava, que incluiu uma reunião numa aldeia contemplada recentemente por uma estratégia micro-regional de desenvolvimento, baseada em métodos de participação que envolveram a comunidade local na realização de uma análise socioeconómica minuciosa e na formulação de uma estratégia de desenvolvimento [19].

[19] Desta acção resultou o seminário sobre "Desenvolvimento e promoção de iniciativas locais nos países candidatos" realizado em Pardubice (República Checa) em Maio de 2003.

7. Informação sobre as actividades do Organismo Europeu de Luta Anti-Fraude (OLAF) no âmbito do SAPARD

Nos termos do artigo 15º do Regulamento de base SAPARD e do ponto 7, secção F do Acordo de Financiamento Plurianual, os países beneficiários devem apresentar relatórios trimestrais sobre as irregularidades constatadas no co-financiamento comunitário.

Em 2002, todos os países candidatos receberam pagamentos da Comissão e, por conseguinte, tiveram de informar os Serviços da Comissão sobre as irregularidades ocorridas. A Letónia e a Roménia informaram que não detectaram qualquer irregularidade em 2002. A Bulgária comunicou uma irregularidade e a Eslovénia nove.

Os Serviços da Comissão pretendem melhorar a qualidade do processo de transferência destas comunicações através do Sistema de Informação Anti-Fraude, que permite aos países candidatos enviar a informação relativa às irregularidades por correio electrónico e num formato normalizado [20].

[20] Em Setembro de 2003 todos os Serviços de Coordenação Anti-Fraude (AFCOS) criados nos 10 países candidatos deverão ser capazes de utilizar as facilidades AFIS.

8. Contratos de direito público

O ano de 2002 foi o primeiro em que as regras estabelecidas para o SAPARD em matéria de contratos de direito público tiveram de ser aplicadas, nomeadamente no que se refere à publicação de anúncios de concursos. Essas regras são aplicáveis depois da atribuição da gestão da ajuda para as medidas SAPARD pertinentes, nomeadamente as que envolvem beneficiários do sector público. As medidas mais importantes que implicam concurso público são as que se relacionam com infra-estruturas rurais e, para alguns países, a avaliação intercalar dos programas.

Entre as condições exigidas para a aprovação da Agência SAPARD, figuram as regras respeitantes à adjudicação, por parte de entidades públicas, de contratos de prestação de serviços, de empreitada de obras e de fornecimentos, que devem ser cumpridas no âmbito das medidas pertinentes. Em conformidade com o nº 2, alínea 6), do artigo 14º do Acordo de Financiamento Plurianual, essas regras deverão ser coerentes com as regras estabelecidas no manual da Comissão intitulado "Contratos de obras, de fornecimentos e de serviços celebrados no âmbito da cooperação comunitária a favor de países terceiros".

A publicação de avisos de concursos é uma obrigação jurídica para o SAPARD. Todos os contratos de prestação de serviços de um montante igual ou superior ao equivalente a 200 000 euros e os contratos de obras de valor igual ou superior a 5 000 000 euros estão sujeitos a um anúncio específico de concurso ("concurso internacional"), publicado pela Comissão no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, na Internet e em qualquer outro meio de comunicação adequado.

Em relação aos contratos de fornecimento de valor igual ou superior a 30 000 euros e inferior a 150 000 euros e aos contratos de obras de valor igual ou superior a 300 000 euros e inferior a 5 000 000 euros, a adjudicação dos contratos é feita através de convite público para apresentação de propostas, publicado localmente ("concurso local"). Além disso, a Comissão publica no sítio web EuropeAid a referência a estes concursos "locais".

A consulta ao sítio web revela que foi publicado um número significativo de anúncios, especialmente desde o início de 2003.

9. Contributos dos países candidatos

Por carta de 13 de Março de 2003, a Comissão convidou todos os países candidatos a apresentarem contributos para inclusão neste relatório. Os contributos que se seguem foram enviados pelos países candidatos.

O ano de 2003 será o primeiro ano em que cinco dos dez países, nomeadamente a Bulgária, a Estónia, a Lituânia, a Letónia e a Eslovénia, terão de apresentar um relatório anual sobre a execução do seu programa SAPARD. Nos termos do nº 1 do artigo 8º da secção B do Acordo de Financiamento Plurianual, estes relatórios têm de ser apresentados à Comissão, no prazo de seis meses a contar do final de cada ano civil de execução, que, no caso dos cinco países referidos, é o final de Junho de 2003. Esses relatórios estarão disponíveis no site da Comissão: http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm.

9.1 ESTÓNIA

Este documento apresenta uma visão global da evolução do programa em 2002, bem como uma curta avaliação global do programa e refere-se também às decisões tomadas na última reunião do Comité de Acompanhamento.

Descrição do programa em 2002

A recepção dos pedidos de ajuda financeira para investimento a título de todas as medidas iniciou-se a 11 de Fevereiro de 2002. Relativamente à medida 2, a recepção dos pedidos começou a 26 de Março e para as outras medidas a recepção dos pedidos terminou a 27 de Setembro de 2002.

No total, foram recebidas 426 candidaturas no quadro do programa SAPARD, em 2002, número que ultrapassou quase em 50% o número do ano anterior.

Para o investimento em explorações agrícolas foram recebidas 288 candidaturas, das quais foram aprovadas 265. No âmbito da melhoria das condições de transformação e comercialização de produtos agrícolas e da pesca foram recebidas 37 candidaturas, das quais foram aprovadas 27 e 17 já foram objecto de pagamento. Para a diversificação das actividades rurais e a promoção de pequenas empresas foram recebidas 80 candidaturas, das quais foram aprovadas 68 e 14 foram pagas. Para o desenvolvimento e melhoria de infra-estruturas rurais foram recebidas 21 candidaturas, das quais foram aprovadas 19 e 6 foram pagas.

Diagrama 1 - Pedidos recebidos, aprovados e pagos

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A ajuda financeira concedida às candidaturas aprovadas é da ordem dos EEK 194 milhões [21] e o montante total da ajuda já paga é aproximadamente de EEK 163 milhões. Em 2001, os valores eram, respectivamente, de EEK 124 milhões e EEK 6 milhões.

[21] EUR 1 = EEK 15,6466 (taxa constante desde 1.1.1999).

Evolução do programa

O orçamento global do programa SAPARD em 2000-2002 ronda os EEK 748 milhões. As autorizações em 2001-2002 (o programa SAPARD arrancou em 2001 na Estónia) montam a EEK 318 milhões e as dotações canceladas a EEK 5 milhões. Em 2002, o saldo orçamental é de EEK 435 milhões. Portanto, a Estónia utilizou, em ano e meio, aproximadamente 43% de um orçamento trienal. Em termos de avaliação da execução do programa, saliente-se que a avaliação intercalar de todo o programa será realizada no decurso de 2003; por conseguinte, é ainda demasiado cedo para se tirar grandes conclusões, nesta fase. Mas, sucintamente, poderá dizer-se que o programa evoluiu satisfatoriamente e que o segundo ano de recepção de candidaturas foi mais bem sucedido do que 2001. A evolução registada variou, de medida para medida. A segunda medida é a mais utilizada e onde as candidaturas aprovadas constituem 95% das candidaturas recebidas e a ajuda financeira paga é aproximadamente de 100%. O financiamento da medida 1 decorreu também bastante bem, enquanto a medida 3 deveria ser mais utilizada. A medida 4 é menos utilizada - nesta medida, pagou-se cerca de 4% da ajuda. Com vista a melhorar a situação, o Ministério da Agricultura manteve conversações com os parceiros sociais e procedeu já a algumas alterações na documentação e legislação relativas a esta medida. Foram alterados vários aspectos, vistos como um entrave aos pedidos de ajuda (tais como o valor máximo da ajuda para investimento, por beneficiário, para a medida 3, etc.). Por conseguinte, espera-se que a situação melhore em 2003.

Comité de Acompanhamento

A terceira reunião do Comité de Acompanhamento (CA) teve lugar a 26 de Julho de 2002. Em relação às alterações da documentação relativa às medidas do programa SAPARD, os membros do Comité subscreveram e aprovaram finalmente todas as alterações da documentação relativa à primeira, segunda, terceira e quarta medidas do Plano de Desenvolvimento Rural (aprovado pela Autoridade de Gestão).

O CA decidiu também aprovar as seguintes novas medidas: medida 6 - apoio ao investimento, para regeneração e desenvolvimento de aldeias e medida 8 - ajuda para reflorestação. A medida 5 - assistência técnica - foi aprovada na segunda reunião do Comité de Acompanhamento.

O Comité STAR aprovou todas as alterações das quatro medidas, assim como as duas novas medidas, em Outubro de 2002. Portanto, a legislação nacional relativa a estas medidas está pronta e a recepção das candidaturas começará no primeiro trimestre de 2003.

Na reunião do Comité de Acompanhamento foi também apresentada uma perspectiva geral da preparação da medida 7 - Agroambiente. Os membros do CA decidiram que a preparação da medida sete deverá prosseguir. Nessa reunião foi também apresentada uma visão global da preparação da avaliação intercalar do programa SAPARD. Em Dezembro de 2003, o Comité de Acompanhamento deverá aprovar o relatório final e apresentá-lo à Comissão Europeia.

9.2 BULGÁRIA

Progressos registados na execução do SAPARD

O Fundo Público Agrícola foi aprovado como Agência SAPARD da Bulgária a 15 de Maio de 2001, após decisão, da Comissão Europeia, de atribuição da gestão da ajuda, no âmbito das três principais medidas do plano nacional de agricultura e desenvolvimento rural da Bulgária, destinadas a beneficiários do sector privado, no quadro do SAPARD: medida 1.1 "Investimento em explorações agrícolas"; medida 1.2 "Melhoria do processo de transformação e da comercialização de produtos agrícolas e da pesca"; medida 2.1 "Desenvolvimento e diversificação de actividades económicas, geradores de actividades múltiplas e de rendimentos alternativos". Desde o início do programa até 31 de Dezembro de 2002, realizaram-se quinze reuniões do Comité de Selecção de Projectos. Foram aprovados 298 projectos, ao todo, envolvendo um montante correspondente a 107 888 836,05 euros, para serem apoiados ao abrigo das referidas medidas. O número dos projectos realizados e reembolsados foi de 106, equivalentes a uma subvenção de 14 499 142,50 euros (Quadro 1).

Quadro 1 - Projectos aprovados e realizados, por medidas, até 31 de Dezembro de 2002 (EUR)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Os progressos consideráveis conseguidos na execução do programa e as lições daí retiradas, que foram tomadas em linha de conta, asseguraram o desenvolvimento e a manutenção de uma adequada capacidade de gestão dos fundos da UE. A Agência SAPARD serviu-se da experiência adquirida para intensificar a absorção dos fundos SAPARD, com vista a utilizar integralmente a ajuda financeira concedida.

O importante avanço registado na melhoria da absorção dos fundos SAPARD deveu-se às alterações introduzidas nas Portarias 14, 15 e 16, nos termos e condições fixados para a ajuda SAPARD. A adopção oficial destas alterações significou a execução prática das decisões tomadas na reunião do Comité de Acompanhamento, realizada em Junho de 2002, assim como a execução de certas alterações aos procedimentos da Agência SAPARD, iniciadas com o Fundo Público Agrícola e aprovadas pela Comissão Europeia. A principal alteração teve a ver com os projectos que apresentaram falhas técnicas nos respectivos documentos de candidatura. Numa prática diferente da que foi seguida até então, os candidatos puderam dispor de um período de 10 dias para rectificarem essas falhas, findo o qual o processo de candidatura prosseguiu. Deste modo, os candidatos não tiveram de voltar a apresentar as suas candidaturas e os prazos previstos para a aprovação dos projectos foram encurtados. Depois de consultada a Comissão Europeia, o número de reuniões, por ano, com o Comité de Selecção foi alargado de 6 para 12 [22].

[22] No ano civil de 2002, não foi utilizada a alteração, introduzida através do Acordo Anual de Financiamento 2002, do artigo 5º (1)(b), Secção A do Anexo do AFPA.

A Agência SAPARD envidou permanentemente esforços para melhorar a absorção dos fundos, sendo os principais: formação dispensada a todas as unidades da Agência, com vista a manter elevados os níveis profissionais do pessoal afecto à Agência; seminários para potenciais candidatos, com a participação de pessoal das direcções regionais do Fundo Público Agrícola e do Ministério da Agricultura e Florestas; tratamento das candidaturas tão acelerado quanto possível para que o período compreendido entre o preenchimento do respectivo formulário e a aprovação final fosse encurtado ao máximo; permanente supervisão dos projectos aprovados para verificar o seu nível de execução e dar facilidades aos beneficiários, tendo especialmente em vista o reembolso da ajuda financeira.

Além disso, os memorandos assinados com 20 bancos comerciais para a cooperação na execução do SAPARD tiveram como resultado uma atitude mais favorável relativamente à concessão de créditos para execução de projectos, a título do programa. Ao longo de 2002, o número de projectos aprovados em cada reunião do Comité de Selecção aumentou significativamente. Isto prova que a capacidade administrativa da Agência foi reforçada e que o procedimento adoptado é adequado.

O trabalho de preparação da aprovação de outras seis medidas e de uma sub-medida, dirigidas aos beneficiários do sector público, foi finalizado e a aprovação nacional foi assinada. Foram criados grupos de trabalho no Ministério da Agricultura e Florestas com a responsabilidade de preparar as Portarias para a execução destas medidas.

Progressos registados no âmbito do programa SAPARD, em matéria de controlo, de avaliação e de campanhas publicitárias

i) Reuniões do Comité de Acompanhamento SAPARD

Em 2002, o Comité de Acompanhamento SAPARD realizou mais duas reuniões periódicas. A terceira reunião do Comité de Acompanhamento teve lugar a 28 de Junho de 2002. O Comité analisou os níveis de execução do Programa, com base em dados de controlo disponíveis para as três medidas aprovadas. Os indicadores de acompanhamento relativos às sete novas medidas, de preparação para a aprovação, foram também analisados. Os membros do Comité foram igualmente informados sobre a missão realizada pelos representantes da Comissão Europeia na Agência SAPARD, no princípio do ano, onde aqueles representantes concluíram que não havia falhas significativas detectáveis na execução do Programa. A quarta reunião do Comité de Acompanhamento realizou-se a 10 de Dezembro de 2002. O Comité aprovou as versões finais da medida 1.6 "Gestão dos recursos hídricos" e da medida 1.3 "Desenvolvimento de práticas e actividades agrícolas amigas do ambiente" e analisou os progressos registados na execução das medidas aprovadas. O Comité foi informado relativamente a problemas relacionados com o reembolso de projectos ultimados e aos progressos verificados quanto à absorção das verbas disponíveis a título dos orçamentos SAPARD para 2000 e 2001. O Comité foi também posto ao corrente das acções de preparação da avaliação intercalar do SAPARD, tendo especialmente em vista a participação dos parceiros sociais e económicos na sua execução. O Comité discutiu as propostas, apresentadas pelos seus grupos de trabalho permanentes, no sentido da introdução de alterações nas medidas aprovadas. As alterações propostas foram aprovadas e, juntamente com as versões finais das medidas 1.3 e 1.6, foram incluídas num pacote de alterações a introduzir no plano de agricultura e desenvolvimento rural búlgaro, no quadro do SAPARD. A sua aprovação pela Comissão Europeia está prevista para o primeiro semestre de 2003.

Em conformidade com as Normas de Procedimento do Comité, as reuniões dos dois grupos de trabalho permanentes para as medidas aprovadas precederam as reuniões do Comité. Os grupos de trabalho apresentaram algumas propostas cujo objectivo era introduzir alterações nas medidas, como já foi referido, de forma a facilitar a execução do programa.

ii) Preparação da avaliação intercalar do SAPARD na Bulgária

Tendo em conta a complexidade da avaliação intercalar e o tempo necessário para preparar os procedimentos de selecção de um avaliador e realizar a própria avaliação, o Comité de Acompanhamento, na sua segunda reunião, aprovou a criação de um Comité de Direcção para supervisar a preparação da avaliação. Em conformidade com as regras de adjudicação impostas pela CE a programas de pré-adesão, o Comité de Direcção lançou um concurso restrito de âmbito internacional. A 30 de Julho de 2002 foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias um Projecto de Contrato e a 17 de Setembro de 2002 foi publicado um aviso do concurso. Dos 31 candidatos que enviaram cartas de manifestação de interesses, oito foram objecto de uma primeira selecção em meados de Novembro de 2002. Entretanto, os aspectos principais do dossier do concurso relativo à avaliação foram analisados pelo Comité de Direcção e o processo finalizou em conformidade com as orientações da Comissão Europeia relativas a contratos de prestação de serviços celebrados no quadro da cooperação comunitária com países terceiros.

iii) Campanha publicitária SAPARD

A campanha publicitária desenvolvida no âmbito do SAPARD prosseguiu, utilizando todos os métodos e recursos mediáticos possíveis. No entanto, os esforços concentraram-se na realização de seminários de informação com a participação directa de potenciais candidatos a título do programa. Funcionários do Ministério da Agricultura e Florestas, da Agência SAPARD e das suas unidades regionais assistiram continuadamente a esses seminários, na qualidade de conferencistas, por todo o país. Com vista a reforçar a campanha publicitária, no que se refere à sensibilização do público, em geral, e à próxima aprovação das sete medidas, e a alargar o alcance dos esforços publicitários, abrangendo novos sectores e contemplando novos tipos de candidatos, o Comité de Acompanhamento aprovou uma estratégia de Informação SAPARD, em finais de Dezembro de 2002, que impõe a utilização de uma vasta série de recursos informativos - seminários, fóruns de discussão, documentação impressa, recursos Internet, telejornais promocionais, etc.

9.3 LITUÂNIA

Resumidamente, podemos referir que, durante a execução do programa em 2002, na Lituânia, foram apresentadas 594 candidaturas à ajuda SAPARD correspondentes a um montante de 187 575 000 euros. As medidas que foram objecto de maior volume de candidaturas foram a medida 1 "Investimento em explorações agrícolas" e a medida 4 "Melhoria de infra-estruturas rurais". O número de candidaturas apresentadas para a medida 1 foi de 204 (mais de 1/3 do número total). O maior volume de verbas requeridas referiu-se à medida 2 "Melhoria do processo de transformação e da comercialização de produtos agrícolas e da pesca", onde foram aplicados 104 milhões de euros (quase 2/3 do montante total aplicado).

Volume total dos auxílios requeridos no âmbito do SAPARD (milhares de euros) e número de candidaturas em 2002

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O valor médio dos auxílios requeridos excedeu os 600 000 euros e variou entre 1 000 euros (medida 7 "Formação profissional") e 11 milhões de euros (medida 2). As diferenças entre as medidas baseiam-se no tipo de projectos (i.e. os projectos na medida 2 são mais complexos e requerem um maior investimento do que os projectos na medida 1), e no valor máximo da ajuda (o valor máximo da ajuda para a medida 2 é de 5 milhões de euros, enquanto na medida 4 é de 250,000 euros).

Tendo em conta que um grande número de candidaturas deu entrada em finais de 2002 e dada a complexidade dos procedimentos de avaliação, foram avaliadas integralmente 381 candidaturas. No total, foram aprovadas 227 candidaturas e o montante total das verbas afectadas a título da ajuda SAPARD foi de 70 665 milhões de euros.

Em 2002, foram rejeitadas 130 candidaturas. As principais razões para a rejeição das candidaturas consideradas inelegíveis são as seguintes:

1. não satisfazem plenamente os critérios que definem uma holding economicamente viável (medidas 1 e 2);

2. não satisfazem as necessidades dos beneficiários finais (medida 3 "Desenvolvimento e diversificação de actividades económicas geradores de actividades múltiplas e rendimentos alternativos");

3. curto espaço de tempo para apresentar uma candidatura (uma vez de 3 em 3 anos), potenciais beneficiários não muito activos, i. e. agricultores, habitantes rurais e comunidades (medida 4).

Com vista a facilitar a aprovação de mais candidaturas, foram feitas algumas diligências. Em primeiro lugar, o Comité de Acompanhamento alterou alguns critérios de elegibilidade. Além disso, o Ministro da Agricultura foi mandatado para alterar a definição de viabilidade económica e a Agência SAPARD deu início a algumas acções de natureza publicitária para explicar os novos requisitos e critérios a todos os potenciais candidatos.

Afectações SAPARD (milhares de euros) e nº dos projectos aprovados em 2002

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A maior percentagem das afectações destinou-se à medida 2 - 42,6 milhões de euros (136% das verbas disponíveis). Isto deve-se ao facto de que os potenciais beneficiários desta medida são os mais activos. Eles próprios assumiram o compromisso de, antes da data de adesão, implementarem modelos comunitários no domínio do ambiente, da veterinária, do bem-estar animal e da segurança alimentar.

O menor volume de pedidos de auxílio registou-se na medida 4 - 5,6 milhões de euros (41%), em consequência do pressuposto enganoso de que os fundos no âmbito desta medida seriam preferencialmente utilizados (por conseguinte, as dotações inscritas no orçamento de 2000 para esta medida são três vezes superiores).

Utilização das dotações SAPARD para 2000-2001 (milhares de euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em 2002, a Agência SAPARD começou a pagar as ajudas financeiras SAPARD aos beneficiários finais. Foram efectuados 107 pagamentos aos beneficiários; o montante total pago foi de 9 828 milhões de euros (7 371 milhões de euros - ajuda comunitária e 2 457 milhões de euros - co-financiamento nacional.

Ajudas financeiras pagas, no âmbito do SAPARD (ajuda comunitária) em 2002 (milhares de euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Os beneficiários iniciaram a execução dos projectos em 2002. Como é óbvio, foram apresentados pedidos apenas relativamente aos pagamentos por tranches. Foram integralmente executados 16 projectos, que foram objecto dos pagamentos finais.

Projectos ultimados (ajuda SAPARD paga) em 2002 (milhares de euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Ainda só foram integralmente implementados 16 projectos, por isso é demasiado cedo para avaliar a boa execução do programa. Só poderiam ser quantificados e tidos em consideração vários indicadores de progresso, tais como "número de projectos apoiados" e "custo total dos auxílios públicos a projectos". Tendo em conta os respectivos