RELATÓRIO DA COMISSÃO - Respostas dos Estados-Membros ao relatório anual relativo ao exercício de 2000 do Tribunal de Contas

ÍNDICE

1. Introdução

2. Análise geral

2.1. Os Estados Membros partilham, não obstante certas matizes, das observações globais do Tribunal.

2.2. Número limitado de reformas e aspectos fundamentais não questionados

3. Análise por sector

3.1. Recursos próprios

3.2. Política Agrícola Comum

3.3. Acções estruturais

3.4. Outros capítulos

4. Conclusão

1. Introdução

1. Em conformidade com o nº 3 do artigo 276º do Tratado e com o nº 8 do artigo 89º do Regulamento Financeiro, o relatório de acompanhamento da Comissão visa apresentar as medidas por si adoptadas em resposta às observações que acompanham as decisões de quitação e às demais observações do Parlamento Europeu sobre a execução das despesas, bem como aos comentários que acompanham as recomendações de quitação adoptadas pelo Conselho.

Desde o Conselho Europeu de Dublim de 1996, e no âmbito das suas conclusões em matéria de gestão financeira sã e eficaz, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que respondessem às observações do Tribunal de Contas no seu Relatório Anual e nos seus relatórios especiais e transmitissem as medidas de correcção por eles adoptadas. Estas medidas completam as medidas adoptadas pela Comissão.

2. Em 13 de Novembro de 2001, o Tribunal de Contas apresentou o seu Relatório Anual para 2000 ao Parlamento Europeu e, em conformidade com o acordo registado na reunião do Grupo de Representantes Pessoais dos Ministros das Finanças (GRP), em 8 de Junho de 2001, ao Comité Orçamental do Conselho. Com efeito, acordou-se na referida ocasião que uma apresentação mais precoce das observações do Tribunal facultaria aos Estados-Membros um prazo mais alargado para transmitir as suas respostas ao Relatório Anual. Por este motivo, a Comissão enviou, em 13 de Novembro de 2001, uma carta a todos os Representantes Permanentes, solicitando-lhes que fornecessem estas respostas antes do final de Dezembro de 2001.

3. No intuito de tentar dotar as contribuições nacionais de um enquadramento coerente e harmonizado, o pedido da Comissão incluía um questionário elaborado em estreita cooperação com o Tribunal de Contas. Este questionário era composto, por um lado, de perguntas gerais ligadas, em especial, aos sectores objecto de gestão partilhada, de uma lista das citações directas de cada Estado-Membro no Relatório anual e, por fim, de um resumo dos erros DAS (declaração de fiabilidade) de cada Estado-Membro. Este quadro geral elaborado pela Comissão e pelo Tribunal de Contas prosseguia um duplo objectivo:

- Por um lado, devia permitir aos Estados-Membros reagir às principais observações do Tribunal de Contas. Com efeito, para além das informações prestadas no âmbito das auditorias (respostas às cartas sectoriais), a participação dos Estados-Membros na elaboração do Relatório Anual é muito marginal, muito embora sejam um dos principais gestores dos créditos comunitários. Assim, os Estados-Membros foram convidados a apresentar as suas respostas aos pontos do Relatório Anual que lhes diziam directamente respeito (citações directas, erros DAS) e também a pronunciar-se quanto às observações de carácter mais geral do Tribunal sobre os sectores objecto de gestão partilhada.

- Por outro, os Estados-Membros podiam utilizar as suas respostas para completar ou comentar as respostas da Comissão às observações do Tribunal. A este título, as suas respostas deviam conter informações complementares sobre os casos directamente sujeitos a gestão nacional. Constitui ainda uma oportunidade para apoiar ou, quando procedente, contestar, as recomendações do Tribunal de Contas.

4. Por conseguinte, o presente relatório é elaborado com base nas contribuições dos Estados-Membros. É conveniente referir que, apesar da criação de um quadro geral, estas contribuições continuam bastante heterogéneas, tanto quanto à forma como quanto ao fundo. Não obstante, uma análise geral (II) permite destacar os principais pontos das respostas dos Estados-Membros. Por outro lado, a análise destas respostas por rubrica das Perspectivas Financeiras (III) revela que alguns domínios de actividade atraíram particularmente a atenção dos Estados-Membros.

2. Análise geral

Embora as contribuições dos Estados-Membros incidam essencialmente sobre as do Relatório Anual que lhes dizem directamente respeito, uma análise geral permite identificar duas grandes características. Por um lado, os Estados-Membros efectuam uma apreciação matizada das observações e conclusões do Tribunal de Contas e, por outro, as medidas de correcção propostas ou adoptadas continuam relativamente limitadas a uma melhor aplicação dos sistemas de gestão e controlo existentes.

2.1. Os Estados-Membros partilham, não obstante certas matizes, das observações globais do Tribunal.

Constataram-se dois tipos de resposta: o primeiro sobre questões gerais e o segundo sobre as observações dirigidas a Estados-Membros específicos.

- Os Estados-Membros não contestam, em geral, a declaração de fiabilidade e as observações globais do Tribunal de Contas, que considera que subsistem importantes deficiências e que são ainda necessários esforços, nomeadamente a nível nacional. Esta aceitação das conclusões do Tribunal refere-se tanto aos aspectos quantitativos da declaração de fiabilidade (incidência dos erros) como ao resultado das auditorias de sistemas. Na realidade, embora os principais sistemas verificados pelo Tribunal (o Sistema Integrado de Gestão e Controlo - SIGC, no sector agrícola, e Regulamento nº 2064/97, no sector dos Fundos Estruturais) sejam considerados globalmente satisfatórios, os Estados-Membros reconhecem que a aplicação deste enquadramento jurídico poderia ser melhorada.

- Não obstante, quando as observações do Tribunal incidem directamente na sua gestão, muitos Estados-Membros contestam os resultados ou conclusões do Tribunal. Este desacordo é especialmente marcado a nível dos erros. Embora nem todos estes tenham sido objecto de resposta, as contribuições recebidas revelam um elevado número de contestações. No total, foram comunicados 109 erros aos Estados-Membros, que responderam a 70% dos casos. Nestas respostas, os Estados-Membros contestam um terço dos erros no caso do sector agrícola e um quarto no das acções estruturais, o que equivale a pôr em causa um quarto de todos os erros relativos aos Estados-Membros detectados pelo Tribunal. Segundo as diferentes respostas, os Estados-Membros discordam dos factos ou da interpretação Tribunal do enquadramento regulamentar. Este desacordo com as observações do Tribunal revela alguma contradição com a aceitação global da DAS e com a crítica à permanentemente elevada incidência dos erros. Ademais, certos Estados-Membros consideram que a metodologia DAS do Tribunal é dúbia a dois níveis. Consideram implicitamente que o Tribunal não tem suficientemente em conta as suas respostas ou observações, situação esta devida à ausência de uma fase contraditória, dado o tempo disponível ser muito limitado. Mas, mais importante é o facto de alguns Estados-Membros considerarem que o Tribunal retira conclusões gerais de transacções menores, por seu turno afectadas por erros frequentemente muito pequenos.

2.2. Número limitado de reformas e aspectos fundamentais não questionados

Tendo em conta a parte do orçamento comunitário objecto de gestão partilhada, a resolução dos problemas detectados pelo Tribunal de Contas depende em grande parte das medidas aplicadas a nível nacional. Por conseguinte, convidou-se os Estados-Membros a apresentarem as medidas de correcção adoptadas ou previstas, quer de carácter pontual quer orientadas para a aplicação dos sistemas de gestão e controlo. Por outro lado, os Estados-Membros pretenderam alargar a sua reflexão, apresentando as reformas que, na sua opinião, devem ter lugar a nível comunitário.

2.2.1. Reformas e medidas nacionais de correcção

É necessário desde já assinalar que as discordâncias entre Estados-Membros e Tribunal de Contas explicam que nem todos os problemas suscitados sejam objecto de medidas de correcção.

Quando os Estados-Membros aceitam as críticas do Tribunal, são desenvolvidos três tipos de acções principais:

- A modernização dos sistemas de gestão e controlo quando estes são inexistentes, incompletos ou imperfeitos. Assim, no sector agrícola, a aplicação do SIGC (Sistema Integrado de Gestão e Controlo agrícola) prossegue com, por exemplo, a criação ou aperfeiçoamento dos instrumentos necessários ao seu bom funcionamento (base de dados, como o cadastro oleícola na Grécia, reforço dos controlos in situ nos Países Baixos, melhoria do registo do gado na Irlanda, etc.). Do mesmo modo, vários Estados confrontados regularmente com problemas relativos à imposição suplementar sobre o leite adoptaram medidas em resposta às críticas do Tribunal de Contas (Grécia e Itália).

- Um esforço de clarificação que permita uma melhor aplicação dos procedimentos existentes. Muitos Estados-Membros proporcionaram manuais, interpretações e formação para garantir a aplicação uniforme e eficaz da legislação comunitária. Este esforço é regularmente acompanhado da clarificação das competências das administrações nacionais e de um estudo dos procedimentos internos no intuito de aumentar a sua eficácia. Assim, foram adoptadas medidas neste sentido, por exemplo, relativas aos controlos a efectuar no âmbito dos Fundos Estruturais (aplicação do Regulamento nº 2064/97 em França, Suécia e Países Baixos) ou à instituição de direitos anti-dumping (Portugal, Reino Unido e Suécia).

- Em alguns casos, os Estados-Membros procederam a uma revisão de fundo da sua legislação nacional. Assim, para fazer face a observações recorrentes do Tribunal de Contas, a Grécia e Suécia suprimiram as regulamentações nacionais que previam deduções nos auxílios directos à agricultura.

- Entre as medidas previstas ou adoptadas pelos Estados-Membros, convém assinalar uma iniciativa concreta nos Países Baixos que examina um projecto de lei destinada a clarificar e organizar a cadeia de responsabilidades entre o Governo central e os organismos gestores dos créditos comunitários. Este projecto de lei articula-se em torno de três disposições essenciais, a saber: direito de informação geral do Governo relativamente aos créditos administrados, poder conferido ao Governo para dar instruções aos organismos públicos gestores e tomada de medidas de correcção sempre que o Estado pode ser considerado responsável pela gestão destes organismos públicos.

2.2.2. Reformas pontuais previstas a nível comunitário

Segundo as respostas dos Estados-Membros, o enquadramento regulamentar comunitário é globalmente satisfatório e considerado adequado em geral. Não obstante, alguns Estados-Membros pretendem reformas concretas, em especial porque a revisão da legislação existente está já prevista. No sector agrícola, tal é o caso, nomeadamente; das OCM de frutas e produtos hortícolas (França e Portugal) e o das OCM de carne de ovinos e caprinos (Reino Unido). No atinente às despesas de pessoal, vários Estados-Membros manifestaram já posições que pretendem ver tidas em conta, como a consideração do mérito na remuneração (França), o reexame do princípio do emprego vitalício (Suécia) ou os processos de recrutamento (Alemanha). Todavia, os pedidos procedem em geral de um número limitado de Estados-Membros e afigura-se não existir uma maioria em favor de uma determinada acção específica.

Por último, vários Estados-Membros referiram estar a prestar uma especial atenção ao processo de reforma empreendido pela Comissão, em particular à reformulação do Regulamento Financeiro. Embora as contribuições nacionais não se pronunciem directamente sobre a proposta da Comissão, espera-se uma melhoria significativa da situação e a resolução de várias deficiências constatadas pelo Tribunal de Contas.

2.2.3. Reforço do papel de coordenação da Comissão nos sectores objecto de gestão partilhada

A maioria dos Estados-Membros considera que grande parte das dificuldades e erros observados na gestão nacional decorre da complexidade do enquadramento regulamentar comunitário. Esta complexidade, a que alguns Estados-Membros acrescentam a instabilidade, fomenta interpretações erróneas e, portanto, práticas irregulares. Por este motivo, a maior parte dos Estados-Membros insiste em duas acções complementares:

- A simplificação e clarificação da legislação comunitária, que deve facilitar a tarefa dos organismos gestores e beneficiários finais. Nesta perspectiva, a recente reforma da regulamentação relativa ao SIGC é considerada, se não um bom exemplo, pelo menos um passo importante na boa direcção. Não deixa de ser significativo que os textos mais referidos sejam aqueles cuja aplicação mais críticas do Tribunal de Contas suscita e constituam o núcleo das respostas dos Estados-Membros ao Relatório Anual (direitos anti-dumping, SIGC e regras e métodos de controlo estabelecidos no Regulamento nº 2064/97).

- Paralelamente a este pedido de simplificação, numerosos Estados-Membros esperam uma ajuda da Comissão, sob a forma de interpretação, coordenação e informação, por exemplo sobre as melhores práticas. Uma maior participação da Comissão na gestão partilhada permitiria garantir uma aplicação mais homogénea e satisfatória das disposições vigentes.

3. Análise por sector

3.1. Recursos próprios

Em termos de recursos próprios, dois pontos concretos do Relatório Anual interessam aos Estados-Membros: medidas anti-dumping e contabilidade separada nos Estados-Membros (contabilidade B).

3.1.1. Direitos anti-dumping

O Tribunal salientou deficiências em vários Estados-Membros, em especial em matéria de controlos, cobrança retroactiva de direitos ou insuficiente resposta às mensagens de assistência mútua.

Em geral, os Estados-Membros aceitaram as críticas do Tribunal e anunciaram medidas destinadas a corrigir os principais problemas detectados. Não obstante, a Irlanda salientou que uma inspecção efectuada pela Comissão tinha concluído que a sua prática era satisfatória.

Assim, nos dois últimos anos, a França decidiu concentrar a acção aduaneira no controlo dos direitos anti-dumping. Do mesmo modo, Reino Unido, Alemanha e Portugal decidiram também adoptar medidas destinadas a corrigir os problemas detectados pelo Tribunal de Contas, nomeadamente procedendo a uma revisão dos procedimentos internos. Tal deveria conduzir ao reforço da gestão e da cobrança de direitos anti-dumping (Reino Unido), ao aprofundamento de controlos mais baseados nas análises de risco (Portugal) e ao melhor tratamento dos pedidos recebidos no âmbito da assistência mútua (Alemanha e Reino Unido). Analogamente, um esforço de formação e informação deverá conduzir à redução do número de problemas detectados. Por seu lado, a Suécia decidiu clarificar as responsabilidades no seio da sua administração nacional e regional em matéria de direitos anti-dumping cobrados retroactivamente.

Não obstante, a Itália considera que os seus controlos são eficazes.

Os Países Baixos recordam que não receberam as orientações solicitadas para a imposição de direitos anti-dumping no caso de vendas sucessivas.

3.1.2. Contabilidade separada

As observações do Tribunal incidem essencialmente sobre dois aspectos: as deficiências a nível da manutenção de contabilidade separada e uma crítica à inscrição de certos montantes na contabilidade B. O Tribunal recordou a este respeito que poderiam ser iniciados procedimentos de infracção relativamente a vários Estados-Membros.

A atitude dos Estados-Membros em causa varia:

Alguns aceitam a crítica e adoptaram ou vão adoptar medidas de correcção. É o caso do Reino Unido, que indica que um plano de melhoria deverá permitir solucionar os problemas constatados até 31 de Março de 2002. Os Países Baixos estão a rever o seu método de contabilização, no intuito de verificar a que nível o mesmo não é conforme à regulamentação e em que medida resultou na tardia colocação à disposição dos fundos à Comissão.

A Dinamarca, pelo contrário, entende que a sua prática contabilística em nada se afasta da regulamentação comunitária e apresenta uma interpretação dos textos, nomeadamente dos Regulamentos nº 1552/89 e nº 1150/2000, divergente da da Comissão e Tribunal de Contas. A Dinamarca não concorda com a opinião do Tribunal, considerando que as dívidas aduaneiras decorrentes de operações de trânsito são inscritas na contabilidade B enquanto os montantes em causa não foram cobrados. A Áustria e Alemanha partilham esta posição e consideram nomeadamente que os Estados-Membros não devem ser obrigados a transferir fundos que não tenham recebido previamente. A Alemanha é actualmente objecto de um procedimento de infracção relativo à manutenção da contabilidade separada, mas considera a sua prática correcta.

3.3.3. IVA

No atinente ao IVA, só se manifestaram a Alemanha e Itália, relativamente aos quais um relatório da Comissão menciona problemas de cobrança do IVA. A Itália não aludiu a este aspecto, mas pronunciou-se sobre as dificuldades encontradas em matéria de cooperação administrativa, destacando a complexidade da regulamentação aplicável e a necessidade de a alterar, como, aliás, está previsto.

Em contrapartida, a Alemanha insistiu em recordar a sua posição quanto às afirmações da Comissão. Estima, em especial, que a análise da Comissão assenta num cálculo teórico do IVA susceptível de cobrança, cuja validade a Alemanha contesta visto dele resultar uma diferença sensível entre o IVA teórico calculado através deste indicador e os montantes que podem efectivamente ser cobrados.

3.2. Política Agrícola Comum

3.2.1. Sistema Integrado de Gestão e Controlo- SIGC

O conjunto dos Estados-Membros concorda com a opinião do Tribunal segundo a qual o SIGC é um bom sistema, essencial à boa gestão das despesas agrícolas que cobre. Porém, vários Estados-Membros consideram necessárias melhorias que facilitem a sua aplicação a nível nacional. Com efeito, cinco Estados-Membros (Dinamarca, França, Países Baixos, Reino Unido e Suécia) entendem oportuno progredir na via da simplificação, no intuito de facilitar a interpretação da regulamentação e evitar assim uma série de erros detectados a nível nacional. Dois Estados-Membros (França e Países Baixos) defendem, por outro lado, que a Comissão deveria prestar uma assistência acrescida e dar provas de maior empenhamento no seu papel de coordenação.

Aliás, vários Estados-Membros destacaram que as deficiências constatadas nos seus territórios eram objecto de medidas de correcção. É, em especial, o caso dos Países Baixos (reforço dos controlos in situ, melhoria das bases de dados) e da Áustria (criação de um servidor central e melhoria do sistema de gestão das despesas de desenvolvimento rural).

3.2.2. Apuramento de contas

No capítulo relativo ao apuramento de contas, para além da sua análise das decisões da Comissão, o Tribunal de Contas constata problemas a nível nacional. Importa referir alguns casos significativos relativamente aos quais os Estados-Membros discordam da posição da Comissão:

- O sector do linho foi objecto de especial atenção tanto por parte do Tribunal de Contas como da autoridade de quitação. Um dos aspectos, independentemente dos casos de fraude, refere-se à cultura de linho no Reino Unido. Este Estado-Membro diz discordar das conclusões do Tribunal, em especial no atinente à não elegibilidade da variedade de linho cultivada no seu território. Com efeito, as Autoridades britânicas entendem ter plenamente respeitado a regulamentação relativa às variedades experimentais, em especial, no que se refere aos testes necessários para a inscrição no registro comum de variedades vegetais. Por outro lado, quanto à ausência escoamento deste produto, o Reino Unido observa que só foram introduzidos limites às superfícies cultivadas com o Regulamento nº 1673/2000. A Espanha não pretendeu manifestar-se directamente sobre as observações do Tribunal de Contas, precisando simplesmente que estava a preparar respostas à proposta de correcção financeira da Comissão e ao relatório do OLAF.

- Organismos pagadores. O Tribunal constata que alguns destes organismos têm taxas de erro demasiado elevadas, o que alguns Estados-Membros contestam. Assim, a França entende que o Tribunal considerou erro situações que constituíam alertas, ou seja, a detecção de irregularidades que implicam a realização de controlos administrativos. Para o Tribunal, alguns organismos apresentam também deficiências em matéria de cobrança de dívidas. O Reino Unido indica que adoptou medidas de correcção a este respeito, enquanto a Espanha considera que a crítica do Tribunal não é fundamentada, dado basear-se numa auditoria positiva realizada pela Comissão.

- Execução dos controlos e acompanhamento da pista de auditoria. O Tribunal assinalou problemas de controlo nos Estados-Membros e seu tratamento pela Comissão, em especial em matéria de correcções forfetárias. Um Estado-Membro (Dinamarca), sem se pronunciar sobre este último ponto, indicou discordar da análise do Tribunal sobre os controlos que realiza no âmbito das restituições à exportação. Porém, precisou que medidas pontuais tinham permitido obviar às dificuldades na origem da observação do Tribunal. Outro Estado-Membro (Portugal) reconhece a justeza das críticas do Tribunal e adoptou as medidas necessárias em especial para assegurar a boa qualidade dos controlos (registo de ovinos e caprinos, criação de um sistema de controlo unificado dos auxílios comunitários e criação de um sistema de registo e identificação de bovinos, operacional em Março de 2001). Por seu lado, a Grécia adoptou medidas que alteram o modo de pagamento dos auxílios directos (transferências bancárias), com vista a proporcionar uma pista de auditoria satisfatória.

3.2.3. Seguimento das observações anteriores

No atinente à OCM da carne de ovino e caprino, vários Estados-Membros, como a França ou Reino Unido, congratulam-se com as reformas iniciadas pela Comissão. Assim, afigura-se que a alteração do método de fixação dos auxílios, que deveria tornar-se forfetário, recolheu o consenso dos Estados que se manifestaram.

Quanto à OCM de frutas e produtos hortícolas, as posições são moderadas. Deste modo, dois Estados-Membros (França e Portugal) concordam com a apreciação do Tribunal quanto à necessidade de proceder a uma nova reforma do regime. Neste contexto, a França pretende solucionar os problemas de competitividade, enquanto Portugal considera necessário reforçar o papel das organizações de produtores. Em contrapartida, os Países Baixos, tomando apenas nota das observações do Tribunal, consideram que a reforma de 1996 atingiu o objectivo de reduzir as despesas a título de retiradas. Por fim, a Espanha não aceita várias críticas do Tribunal de Contas, em especial sobre a insuficiência dos controlos, ou certas incoerências (contradição entre auxílios à retirada e auxílios à produção).

No que se refere ao Relatório especial fécula/amido, os Países Baixos consideram dispor de um sistema de controlo adequado.

3.2.4. Outras questões no sector agrícola

A gestão orçamental é em grande medida da competência da Comissão. Todavia, alguns Estados-Membros desejaram exprimir a sua posição sobre a imposição suplementar sobre o leite (redução de adiantamentos). Portugal considera que o alcance da observação do Tribunal relativa a Portugal deve ser relativizada, dado incidir apenas sobre uma parte muito limitada da sua produção nos Açores que, aliás, não suscita a cobrança da imposição suplementar sobre o leite. A Grécia destaca os progressos registados na matéria, dado ter sido cobrado 92% dos montantes devidos em 2000. Por seu turno, a Espanha considera não ter problemas neste domínio e recorda que interpôs um recurso junto do Tribunal de Justiça relativo ao montante das correcções financeiras decididas pela Comissão.

3.2.5. Apreciações específicas no âmbito da DAS / erros DAS

Os Estados-Membros foram citados inúmeras ocasiões, em especial nas observações específicas relativas à DAS. Na realidade, o Tribunal de Contas retoma de forma sintética o resultado da auditoria que efectuou com base numa amostra de operações.

No total, dos 68 erros substanciais detectados pelo Tribunal, mereceram resposta dos Estados-Membros 53; estas respostas são de três tipos diferentes:

3.2.5.1. Em certos casos, os Estados-Membros contestam a totalidade ou parte das conclusões do Tribunal de Contas

Das 53 respostas recebidas, 18 põem em causa a totalidade ou parte das observações do Tribunal. Em todos estes casos, os Estados-Membros contradizem os factos assinalados pelo Tribunal de Contas ou a sua interpretação da regulamentação pertinente:

- Os Estados-Membros contestam os aspectos materiais dos factos. Nos casos de declaração excessiva das superfícies agrícolas, por exemplo (6 casos), certos Estados consideram que o Tribunal não teve em conta todos os parâmetros pertinentes ou cometeu erros (consideração de sebes ou alteração da afectação das parcelas) ou emitem reservas, considerando dever verificar as conclusões dos auditores. Noutros casos, contestam as afirmações do Tribunal. Deste modo, a França entende ter aplicado as coimas adequadas a um atraso na entrega de ajuda alimentar à Rússia. Portugal considera ter respeitado o número de controlos requeridos no sector do azeite.

- Os Estados-Membros consideram ter respeitado a regulamentação comunitária. Alguns interpretam esta regulamentação de forma distinta do Tribunal. Por conseguinte, consideram que determinadas transações não enfermam de erro. Trata-se, nomeadamente, dos casos relativos a auxílios a forragens secas e ao sector da banana em França ou à taxa de elaboração de mapas topográficos das parcelas na Suécia.

3.2.5.2. A crítica é aceite e são adoptadas medidas de correcção na maioria dos casos

- Na maioria dos outros casos (35), os Estados-Membros adoptam as medidas de correcção necessárias, quer se trate da reforma de seus procedimentos de gestão (circular Interministerial francesa relativa ao auxílio à armazenagem pública de leite), da criação dos instrumentos de gestão e controlo necessários (cadastro oleícola e cadastro na Grécia, 5 casos), de medidas financeiras (cobrança e rejeição de pedidos de auxílio), da alteração da regulamentação (supressão das deduções efectuadas sobre os auxílios agrícolas directos na Grécia, 14 casos).

- Contudo, noutros casos, os Estados-Membros (França e Reino Unido) salientam que embora as constatações do Tribunal sejam fundamentadas, não exigem correcções. É, nomeadamente, o caso de declarações excessivas, de tal forma irrelevantes que são toleráveis, ou de erros que não têm repercussões financeiras reais.

3.2.5.3. A metodologia do Tribunal de Contas é questionada

Alguns Estados-Membros consideram que as constatações do Tribunal devem ser matizadas, em especial no atinente às declarações excessivas de superfícies agrícolas.

De facto, a França, Suécia e Dinamarca destacam que o método de medição utilizado pelo Tribunal difere do utilizado para calcular os auxílios. Os três Estados-Membros em causa salientam que os controlos devem incidir sobre as explorações e não sobre parcelas individuais (vários erros que afectam parcelas podem ser compensados a nível da exploração). Deste modo, a Suécia precisa que, em controlos relativos a 155.000 ha, só constatou uma diferença de 0,8% relativamente às superfícies declaradas. Prosseguindo este raciocínio, a Suécia considera que é difícil retirar conclusões gerais por extrapolação, nomeadamente a nível das perdas ou do carácter generalizado das declarações excessivas. Recorda o seu carácter limitado e destaca o número reduzido de auditorias realizadas (umas dezenas de parcelas à escala europeia).

3.3. Acções estruturais

As respostas dos Estados-Membros ao Relatório Anual do Tribunal de Contas permitem identificar três temas principais.

3.3.1. Execução dos controlos - Regulamento nº 2064/97

O Tribunal de Contas formulou várias críticas à aplicação do Regulamento nº 2064/97 relativo ao controlo financeiro, pelos Estados-Membros, das operações co-financiadas pelos Fundos Estruturais, nomeadamente no atinente às suas apreciações específicas no âmbito da DAS e do Relatório especial 10/2001.

Nas suas respostas, todos os Estados-Membros salientaram o carácter marcadamente positivo desta regulamentação, que deve assegurar a regularidade de utilização dos fundos estruturais.

3.3.1.1. Observância do objectivo de controlo de 5% das despesas

A maioria dos Estados-Membros estima que o objectivo de verificação de 5% foi atingido, ou sê-lo-á antes do prazo fixado de Junho de 2002. Outros, como o Reino Unido, referem que chegaram mesmo a ultrapassar as exigências regulamentares. Outros, como a Grécia, relativamente à qual o Tribunal observa que os controlos requeridos não tinham ainda tido início na Primavera de 2001, comprometeram-se a efectuá-los nos prazos fixados. A Irlanda reconheceu a crítica do Tribunal relativa ao facto de os controlos não abrangerem os pagamentos aos beneficiários finais. Para ultrapassar esta situação, recorreu a um auditor independente para efectuar estes controlos e, para o futuro, modificou as instruções dadas às administrações competentes.

3.3.1.2. Qualidade dos controlos e método utilizado

O Tribunal constata problemas de interpretação da regulamentação quanto ao método a utilizar (dimensão e composição da amostra, análise de risco, documentação insuficiente, etc.). Alguns Estados reconhecem ter tido dificuldades (Grécia, Países Baixos, Reino Unido e Suécia) devido, nomeadamente, à complexidade e a uma certa imprecisão do Regulamento, assim como ao seu carácter retroactivo. Não obstante, consideram encontrar-se já em condições de proceder aos controles adequados e mesmo de ir mais longe do que o exigido pelos requisitos regulamentares (Reino Unido). Com efeito, constatou-se um esforço de interpretação e informação, em especial no Reino Unido (nota de acção), França (circulares de 1998 e 2001), Espanha, Países Baixos e Suécia.

De qualquer modo, muitos Estados-Membros sublinharam a necessidade de uma maior participação da Comissão e consideram que esta deveria prestar-lhes ajuda sob a forma de orientações ou notas interpretativas para garantir uma aplicação satisfatória e uniforme da regulamentação (Alemanha, Grécia, França, Países Baixos, Reino Unido e Suécia).

3.3.2. Início do período de programação 2000-2006

O Tribunal de Contas considerou que a criação de um novo enquadramento regulamentar não permitiu realizar todos os progressos previstos, em especial em matéria de redução dos prazos de adopção dos programas. Face a esta crítica, a maioria dos Estados-Membros pronunciou-se sobre o tempo necessário para adoptar os programas da sua competência. Nos casos em que se pronunciaram sobre a reforma propriamente dita, as posições sobre a regulamentação aplicável no período de programação 2000-2006 afiguram-se moderadas.

3.3.2.1. Avaliação do novo enquadramento regulamentar

Alguns Estados-Membros estimam que o novo enquadramento regulamentar permitiu melhorias, tendo em conta a experiência do período 1994-1999. Deste modo, segundo o Reino Unido, o enquadramento regulamentar é mais simples e claro e a diminuição dos programas de interesse comunitário constitui uma evolução positiva. Por seu lado, Portugal considera que as disposições relativas aos controlos foram melhoradas. Não obstante, outros Estados, entre os quais a Áustria e Dinamarca, são mais reservados e consideram, como o Tribunal, que não se conseguiram ainda todas as melhorias esperadas, nomeadamente em razão da complexidade persistente da regulamentação e da morosidade dos debates com a Comissão antes da adopção dos programas.

3.3.2.2. Respeito do prazo de 5 meses para a adopção dos programas

Vários Estados-Membros reconheceram não ter conseguido respeitar o prazo fixado (Dinamarca, Países Baixos, Reino Unido), tendo-se observado atrasos de alguns meses.

Todavia, estes Estados assinalaram que os atrasos se devem a duas causas pelas quais não são responsáveis. Por um lado, os Estados-Membros mais críticos do novo enquadramento regulamentar consideram que a complexidade é responsável por parte dos atrasos. Por outro, apontam também a longa duração dos debates com a Comissão, necessários à conclusão dos programas.

Convém salientar que alguns Estados-Membros, como o Reino Unido e Espanha, explicaram a subutilização dos créditos em 2000, apontando a adopção e execução dos programas menos rápidas do que previsto. Não obstante, o Reino Unido considera que esta situação será rectificada e não afectará todo o período de programação 2000-2006; a Espanha considera que os pagamentos tardios dos programas adoptados em 2000 colocam um autêntico problema económico.

3.3.3. Apreciações específicas no âmbito da DAS

A auditoria do Tribunal incidiu tanto sobre os sistemas (aplicação do Regulamento nº 2064/97, ver supra) como sobre as transacções.

No que se refere aos erros, os Estados-Membros responderam a 24, de um total de 41 que lhes foi comunicado. Um elevado número de erros referia-se à não elegibilidade das despesas e à ruptura da pista de auditoria ou à falta de documentação. Em mais de um quarto dos casos, os Estados-Membros contestam a totalidade ou parte das conclusões do Tribunal de Contas. Esta não aceitação dos erros pode dever-se ao facto de se pôr em causa a materialidade dos factos ou à discordância da interpretação do Tribunal da regulamentação aplicável.

Porém, na maioria dos casos, após verificação, os Estados-Membros aceitam as conclusões do Tribunal de Contas e adoptam as medidas adequadas. Estas são de dois tipos: por um lado, correcções ou cobrança caso tenham sido efectuados pagamentos com erros, e por outro, a reforma dos sistemas de gestão que originaram o problema, nomeadamente quando o erro detectado está directamente ligado a deficiências de funcionamento desses sistemas.

3.4. Outros capítulos

3.4.1. Despesas administrativas

Alguns Estados-Membros pretenderam referir as despesas de pessoal por motivos muito diferentes:

- Evocação de problemas orçamentais específicos: a França reitera as suas posições em matéria de funcionários dos órgãos descentralizados (definição de um quadro de gestão mínimo) ou de escolas europeias (justificação de algumas).

- Representação nas instituições: a Alemanha considera que a sub-representação dos seus nacionais na função pública comunitária se deve à desadequação dos procedimentos de recrutamento às expectativas dos alemães (concursos e prazo de recrutamento). Lamenta ainda que a Comissão não tenha tido este aspecto em conta no seu projecto de reforma e deseja a instituição de um sistema de quotas.

- Função pública comunitária: a Suécia pretende a supressão dos aumentos salariais automáticos, assim como do princípio do emprego vitalício.

3.4.2. Políticas internas

As despesas correspondentes a estas políticas são da exclusiva competência da Comissão e foram, portanto, objecto de poucas observações. Contudo, o Reino Unido manifestou o seu apoio às recomendações do Tribunal de Contas sobre política de investigação, nomeadamente, em matéria de harmonização dos procedimentos administrativos e financeiros e de reforço dos controlos. Lamenta, todavia, que as respostas da Comissão, que refere que o futuro programa-quadro prevê acções neste sentido, não tenham fixado objectivos precisos e prazos para a execução das reformas previstas.

3.4.3. Acções externas

O Reino Unido salientou o seu interesse por este capítulo, destacando as críticas do Tribunal de Contas e reconhecendo, simultaneamente, que os esforços da Comissão (supressão dos saldos por liquidar e revisão do Regulamento Financeiro) deverão contribuir para melhorar a situação. Este Estado-Membro aproveita, aliás, para solicitar ao Tribunal que alargue as suas investigações, limitadas, em 2000, ao programa TACIS. Por seu lado, a França encoraja a Comissão a prosseguir na via da desconcentração dos recursos da Comissão.

4. Conclusão

1. A Comissão pretende, antes de mais, destacar a melhoria da qualidade das respostas dos Estados-Membros, que revela a sua preocupação em tornar o Relatório Anual do Tribunal de Contas num instrumento ao serviço da melhoria da gestão financeira e a sua determinação em ter plenamente em conta as observações e recomendações que lhes são dirigidas.

A Comissão considera que esta evolução no sentido de uma maior participação dos Estados-Membros é necessária. Embora a responsabilidade última pela execução do orçamento comunitário pertença à Comissão, existe uma responsabilidade de gestão que incumbe a todos os que aplicam as políticas comuns. Esto facto tem vindo a ser cada vez mais destacado pelo Tribunal de Contas, que, no seu Relatório Anual, tende a distinguir cada vez mais o papel de cada um.

É, pois, natural que a esta maior individualização das observações correspondam respostas precisas da organização directamente responsável. O controlo da utilização dos fundos comunitários exige a identificação precisa dos problemas para estudar eventuais soluções.

Neste contexto, a reformulação do Regulamento financeiro, destinada a estabelecer um enquadramento regulamentar claro e coerente para a associação dos Estados-Membros às respostas ao Relatório Anual do Tribunal de Contas, é um elemento essencial. Ao apresentar com maior acuidade as distintas facetas da gestão do orçamento comunitário, tanto o Relatório Anual como as respostas ao mesmo converter-se-ão em instrumentos de diagnóstico mais adequados, no âmbito do controlo orçamental efectuado pela Autoridade de quitação.

2. Precisamente para valorizar as respostas dos Estados-Membros, a Comissão deseja iniciar uma reflexão com base nas contribuições nacionais que recebeu. Com efeito, apesar do seu carácter por vezes heterogéneo, podem salientar-se alguns pontos relevantes:

- Das respostas dos Estados-Membros, e também da Comissão, ao Relatório Anual depreende-se que existem importantes discordâncias entre o auditor e os auditoriados, como se infere grande número de erros objecto de desacordo. Esta situação é também salientada pelo facto de a Comissão discordar de algumas análises do Tribunal e entender que alguns erros não deveriam ter sido assim considerados. Esta situação não é satisfatória, dado ser susceptível de tornar mais confusa a análise e avaliação da gestão dos créditos comunitários. Por este motivo, a Comissão deseja que uma reflexão permita definir uma abordagem mais comum, em especial sobre a definição de erro, nomeadamente através da elaboração de princípios que permitam evitar desacordos ulteriores. Tal reflexão deverá ser realizada no quadro que as instituições implicadas considerem mais adequado e associar os Estados-Membros e o Tribunal de Contas.

Seja como for, esta concertação em matéria de erros deve inserir-se no debate mais amplo que deverá ser lançado sobre a metodologia DAS, enquanto continuação do procedimento quitação para 2000.

- Alguns Estados-Membros enviaram à Comissão recomendações específicas sobre certas políticas comuns e que serão objecto de exame por forma a verificar se podem eventualmente ser integradas nos projectos de reformas que a Comissão pretende lançar. É este o caso, nomeadamente, da política de investigação ou da reforma das OCM de frutas e produtos hortícolas e de carne de ovino e caprino. Nestes dois últimos casos, os Estados-Membros chegaram mesmo a apresentar as suas propostas no seio de comités de gestão.

- Por outro lado, a Comissão regista a pretensão de vários Estados-Membros de ver reforçados os meios que permitem garantir a aplicação satisfatória da regulamentação comunitária. Nos domínios em gestão partilhada, na opinião da Comissão, deverá ser lançada uma reflexão e concertação sobre as formas de reforçar os poderes de controlo e sanção, que poderia conduzir, a médio prazo, a propostas concretas eventualmente baseadas em mecanismos já existentes.

- Por fim, vários Estados-Membros salientaram que a complexidade do enquadramento jurídico europeu pode estar na origem de algumas deficiências de aplicação da regulamentação nos Estados-Membros. A Comissão partilha até certo ponto desta preocupação e envida esforços para solucionar esta questão da complexidade. Aliás, já adoptou iniciativas importantes na matéria, nomeadamente no domínio agrícola. Neste domínio, a Comissão instituiu no final de 2000 um comité de simplificação composto por representantes dos Estados-Membros e lançou já exercícios no âmbito dos quais convidou os Estados-Membros a apresentarem as respectivas propostas em matéria de simplificação. Estas actividades serão encorajadas e reforçadas. Esta abordagem produziu já resultados, nomeadamente o enquadramento regulamentar SIGC e a simplificação de pagamentos de pequenos montantes. Ademais, existem já dotações para enquadrar a actividade legislativa e ter em conta precisamente a preocupação de simplicidade [1], sendo esta dimensão tida em conta pela Comissão no exercício das suas competências regulamentares.

[1] A partir do Conselho Europeu de Edimburgo (1992), passou a reconhecer-se, ao mais alto nível político, a necessidade de melhor legislar, ou seja, com textos mais claros e mais simples e respeitando as boas práticas legislativas. O Conselho e a Comissão adoptaram uma série de medidas para responder a esta necessidade, reiterada pela Declaração nº 39 sobre a qualidade redaccional da legislação comunitária, em Anexo à Acta final do Tratado de Amsterdão. Na sequência desta declaração, as três instituições que participam no procedimento de adopção dos actos comunitários, Parlamento Europeu, Conselho e Comissão, adoptaram, mediante acordo interinstitucional de 22 de Dezembro de 1998, orientações comuns destinadas a melhorar a qualidade redaccional da legislação comunitária.

Por conseguinte, a Comissão estima que este objectivo muito geral de simplificação deve ser objecto de uma análise profunda, a fim de determinar se os Estados-Membros põem em causa políticas comuns concretas ou se as suas sugestões incidem de forma geral sobre o exercício do poder legislativo comunitário. A Comissão consultará os Estados-Membros sobre esta questão geral da simplificação legislativa, por forma a ter uma visão mais precisa das suas expectativas. Com efeito, esta questão ultrapassa largamente o âmbito das respostas ao Relatório Anual do Tribunal e requer, antes de qualquer iniciativa, a clarificação da posição e expectativas dos Estados-Membros. Com base nas contribuições destes últimos, poderá proceder-se a uma primeira análise no mesmo quadro que o definido para abordar a questão dos erros.

- O corolário desta alegada complexidade seria, para alguns Estados-Membros, as interpretações e aplicações divergentes do quadro normativo comunitário e, portanto, a origem de várias observações do Tribunal de Contas. Face a isto, estes Estados-Membros consideram que a Comissão deveria reforçar o seu papel de coordenação, controlo e assistência aos Estados-Membros.

A Comissão envida já importantes esforços de interpretação e assistência, em especial no âmbito dos comités de gestão que visam precisamente enquadrar a aplicação das políticas comuns. A Comissão está naturalmente disposta a prestar toda a ajuda que os Estados-Membros necessitem para garantir una aplicação regular e eficaz da regulamentação. Contudo, tal só será viável no quadro já existente para cada política comum, mediante relação directa entre autoridades nacionais e serviços competentes da Comissão.

No entender da Comissão, uma abordagem muito geral sobre uma maior participação no controlo da correcta aplicação da regulamentação europeia a nível nacional suscita várias dificuldades. Por um lado, cada sector tem especificidades próprias que não se prestam necessariamente a uma abordagem baseada em princípios muito gerais. Por outro, os efeitos negativos de uma abordagem global, ligados nomeadamente ao respeito do princípio da subsidiariedade e ao risco da introdução de novos factores de complexidade, são importantes. Por fim, a Comissão destaca que os seus recursos apenas lhe permitem empreender acções pontuais em função de pedidos concretos dos Estados-Membros.