Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à mobilidade na Comunidade de estudantes, formandos, jovens voluntários, docentes e formadores"

(2000/C 168/08)

Em 29 de Fevereiro de 2000, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto nos artigos 149.o e 150.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, adoptou parecer em 11 de Abril de 2000 (relatora: R. Hornung-Draus).

Na 372.a reunião plenária de 27 de Abril de 2000, o Comité Económico e Social adoptou por 111 votos a favor, nenhum voto contra e 5 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. De acordo com o artigo 18o do Tratado CE, a cidadania da União Europeia confere aos nacionais de um Estado-Membro o direito de se deslocarem e de residirem livremente em todo o território da União. No entanto, este direito fundamental do indivíduo é coarctado por uma série de desvantagens e dificuldades que obstruem a mobilidade daqueles que buscam acesso a possibilidades de formação fora das fronteiras do seu país de origem.

1.2. A livre circulação de pessoas abrange trabalhadores e independentes, logo também docentes e formadores. Mas essa liberdade deve aplicar-se também às pessoas que (na maior parte dos casos independentemente de uma actividade profissional) desejam iniciar ou continuar os seus estudos, a sua formação ou uma actividade voluntária noutro país europeu. Se essas pessoas se decidirem por uma estadia num outro Estado-Membro, quer seja ou não no âmbito de um programa comunitário, deve competir a toda a Comunidade procurar suprimir qualquer entrave administrativo tendente a dificultar essa estadia.

Por esse motivo, o CES apoia incondicionalmente os objectivos da proposta de recomendação em apreço, que dá aos cidadãos europeus um sinal claro, numa altura em que está iminente o alargamento da UE e em que esta se prepara (como decidido por ocasião da cimeira extraordinária de Lisboa(1)) para a transição para a sociedade da informação e do conhecimento por forma a enfrentar os desafios da globalização da economia.

1.3. No contexto da criação de uma sociedade europeia do conhecimento, a promoção da mobilidade transfronteiriça desempenha um papel fundamental. Para a concretização da integração europeia no sentido de uma Europa dos cidadãos e para o aumento da competitividade internacional é indispensável que a mobilidade possa ser usufruída sem entraves. Além disso, a transmissão de competências europeias é cada vez mais um critério importante para a qualidade e atractividade da formação e da educação. Qualificações europeias tais como competências linguísticas, conhecimentos sobre os diversos sistemas políticos, jurídicos, sociais e económicos da Europa e a compreensão dos estilos de vida dos vizinhos europeus devem ser promovidas mais intensamente pelos formadores e docentes a nível da UE. Os sistemas educativos nacionais devem orientar-se pela evolução e necessidades europeias e deverão possuir uma "habilitação europeia" caracterizada por abertura e transparência no interesse dos cidadãos.

1.4. Outro elemento importante para a concretização da mobilidade é uma política da informação abrangente que terá de ser desenvolvida de maneira activa e ofensiva tanto pela Comissão Europeia como pelos Estados-Membros: para muitas pessoas interessadas na mobilidade é por vezes difícil descobrir quais as possibilidades de beneficiar de uma estadia no estrangeiro para a sua formação profissional ou contínua. Sem uma informação específica, acessível e amplamente distribuída em estabelecimentos de ensino geral, escolas profissionais, centros de emprego, universidades e estabelecimentos de ensino similares, bem como nas empresas, a mobilidade continuará a ser um privilégio das poucas pessoas cujos professores ou formadores sejam especialmente empenhados. Por esse motivo, o CES propõe que se considere se não faria mais sentido, a médio prazo, re-introduzir ajudas individuais para pessoas interessadas na mobilidade, como as que já existem há muito no domínio da investigação. Para tal poderiam aproveitar-se as experiências da penúltima geração de programas europeus de formação, como por exemplo o Petra ou o Lingua, em que essas possibilidades de ajudas individuais já existiam e em que foram profusamente aproveitadas.

1.5. Conhecimentos de línguas estrangeiras são muito importantes para a empregabilidade dos trabalhadores e para a competitividade das empresas, assim como para a economia europeia no seu todo. Uma maior mobilidade no interior da Europa aumentaria igualmente as possibilidades de aquisição de línguas estrangeiras para os cidadãos europeus. Simultaneamente, porém, a falta de conhecimentos linguísticos é justamente um dos principais entraves à mobilidade. É por isso que o CES acolhe a iniciativa da Comissão de fazer de 2001 o Ano Europeu das Línguas. Um dos objectivos dessa iniciativa é tornar patente ao maior número possível de pessoas as vantagens da aprendizagem das línguas estrangeiras. Para além do desenvolvimento pessoal e da compreensão das outras culturas, deveria salientar-se também a importância para a empregabilidade de cada indivíduo, a qual pode ser reforçada por viagens de formação ao estrangeiro.

2. A Recomendação

2.1. A Recomendação está subdividida em recomendações gerais aplicáveis a todos as categorias de pessoas abrangidas e em recomendações específicas para os estudantes, formandos, jovens voluntários, docentes e formadores.

2.2. Com base nos programas comunitários de formação e educação, tais como Petra, Comett, Leonardo da Vinci e Socrates, bem como nas iniciativas comunitárias do FSE no domínio dos recursos humanos, a Comissão apresentara já em 1996 o seu Livro Verde sobre "Educação - Formação - Investigação: os obstáculos à mobilidade transnacional". No Livro Verde, a Comissão observava que as diferentes situações em que se encontram os estudantes, os formandos, os jovens voluntários, os docentes e os formadores nos vários Estados-Membros, em particular no que respeita ao direito do trabalho, ao direito à segurança social e à legislação fiscal, constituem um obstáculo à mobilidade. Este documento encontra-se na base da presente Recomendação da Comissão, a qual, no entanto, ao contrário do Livro Verde, exclui a problemática do sector da investigação para se concentrar no domínio da formação geral e profissional.

3. Observações

3.1. Observações na generalidade

3.1.1. A Recomendação propõe que os Estados-Membros se disponham a suprimir os obstáculos importantes que ainda subsistem, apesar do acervo comunitário, em matéria de livre circulação de estudantes, formandos, jovens voluntários, docentes e formadores.

3.1.2. Além disso, deverão ser adoptadas medidas com vista a que os nacionais de países terceiros, durante um período de residência legal e duradouro na Comunidade, beneficiem das disposições do acervo comunitário em matéria de livre circulação e de igualdade de tratamento, bem como das constantes da recomendação. Os Estados-Membros deverão conceder tratamento equitativo aos nacionais comunitários e aos nacionais de países terceiros, durante um período de residência legal e duradouro na Comunidade, sempre que, no quadro de um programa comunitário, realizam estudos, um período de formação, uma actividade de voluntariado, uma actividade de docência ou formação.

O Comité Económico e Social acolhe com especial satisfação a orientação marcada da Recomendação para a problemática dos países terceiros. Especialmente com vista ao alargamento e no contexto da Conferência Intergovernamental já em curso, tal constitui um sinal positivo para os países candidatos. Para poder construir uma União alargada que funcione, os cidadãos dos países candidatos deverão também ter a oportunidade de fazer a experiência do contacto com a União Europeia. Este objectivo pode ser concretizado já no âmbito da estratégia de pré-adesão para os países candidatos, com base nos acordos de cooperação concluídos com os mesmos. Em particular, os programas de visitas de estudo do Cedefop no âmbito do programa Leonardo deveriam ser utilizados mais intensivamente de modo a criar e fortalecer os contactos e a cooperação com os países candidatos.

3.1.3. Por outro lado, os Estados-Membros deverão integrar e fomentar sempre que possível o aspecto da mobilidade transfronteiriça nas suas políticas nacionais destinadas às categorias de pessoas abrangidas pela Recomendação. Nesse contexto é especialmente importante que sejam aproveitadas as experiências acumuladas no quadro da cooperação transnacional nos programas comunitários - não faz sentido ter de procurar a mesma solução cada vez e deparar-se continuamente com os mesmos problemas.

3.1.4. No entender do CES, porém, as propostas da Comissão não reflectem de maneira suficiente o alcance da Recomendação em apreço. Trata-se não só de aspectos relacionados com o reconhecimento da experiência no estrangeiro durante a formação mas também de questões essenciais que têm a ver, por exemplo, com o direito de residência e os sistemas de segurança social, assim como com o direito do trabalho, o direito à segurança social e a fiscalidade. A amplitude dos problemas de detalhe, a diversidade das competências e a falta de uma competência-quadro da UE, por exemplo no domínio da política fiscal, não permitem que sejam encontradas soluções individuais a curto prazo para a supressão dos entraves existentes à mobilidade. Num parecer recente, o CES analisou justamente o tema da modernização da protecção social e expôs a sua posição sobre a matéria.

3.1.5. A proposta de recomendação em apreço engloba um amplo leque de pessoas, o que em princípio é de louvar. No entanto, deve ter-se em consideração que as diferentes categorias de pessoas incluídas revelam grandes diferenças entre si, as quais requerem uma abordagem específica. É por isso de lamentar que não sejam apresentadas propostas específicas, mais aprofundadas, à medida de cada um dos grupos. Ao misturar as diferentes problemáticas específicas, a proposta de recomendação tornou-se assaz abstracta. Por esse motivo, o CES receia que a presente Recomendação surta efeito apenas a curto prazo, dado que os entraves à mobilidade nela descritos têm causas demasiado heterogéneas. O CES deplora igualmente a exclusão completa do sector da investigação e apela à Comissão que apresente muito em breve uma proposta semelhante para o sector da investigação na Europa, já que a mobilidade nesse sector realizou já muito maiores progressos e que poderia lucrar-se com essas experiências.

3.1.6. Seria desejável que a Recomendação conduzisse a médio prazo à integração gradual do tema da mobilidade dos estudantes, no sentido de um "mobility mainstreaming", em todos os domínios relevantes da política europeia: desse modo estaríamos mais próximos da consecução de um espaço europeu da formação.

3.2. Observações na especialidade

3.2.1. Recomendações gerais

3.2.1.1. O CES apoia expressamente a recomendação feita aos Estados-Membros de adoptarem todas as medidas adequadas para promover a mobilidade das pessoas que desejem efectuar os seus estudos, uma formação profissional, uma actividade voluntária ou uma actividade de docente ou formador num outro Estado-Membro, seja ou não no âmbito de um programa comunitário.

3.2.1.2. Os entraves que se colocam a estas categorias de pessoas não são, porém, sempre de natureza financeira. Ao lado de obstáculos administrativos há muitas vezes também barreiras culturais e linguísticas que desencorajam as pessoas de se deslocarem para lá das fronteiras do seu país. Por esse motivo, o CES preconiza uma promoção mais intensiva da aprendizagem de línguas estrangeiras, tanto a nível escolar - e sempre que possível também nas escolas primárias ou nos jardins infantis - como no quadro da formação profissional. O Ano Europeu das Línguas, previsto para 2001, prestar-se-ia exemplarmente à promoção de projectos-piloto neste domínio. A promoção de competências interculturais é um outro factor-chave para a promoção da mobilidade: quanto mais se sabe de outras culturas, maior é o interesse em conhecê-las melhor. É importante apoiar especificamente a mobilidade em campos de actividade inovadores, o que poderia resultar numa concorrência benéfica entre os vários sistemas e, a longo prazo, no acesso para cada indivíduo a todo o leque de ofertas de formação a nível europeu.

3.2.1.3. O reconhecimento no país de origem dos conhecimentos e das qualificações adquiridos no estrangeiro é um factor importante. Para que uma estadia no estrangeiro resulte na aquisição de uma qualificação adicional efectiva, que traga vantagens concretas no decurso da vida profissional do indivíduo, é indispensável incrementar a transparência dos diferentes sistemas educativos da UE. Para tal, o Painel de Alto Nível sobre Livre Circulação das Pessoas (presidido por S. Veil) propôs a instituição de um fórum ou observatório que permitisse, a partir das experiências e conhecimentos nacionais, examinar as mudanças nas qualificações e nos diplomas, promover a difusão de informação e preparar normas facilitadoras da transparência e do reconhecimento mútuo. Muito se fez já a nível do ensino superior, e a introdução do "Europass-Formação" permitiu um avanço considerável no domínio da formação profissional. O CES apela a que as conclusões e propostas que estão a ser elaboradas, no âmbito do Fórum Europeu da Transparência, pela Comissão, pelo Cedefop e por peritos nacionais em matéria de formação sejam efectivamente postas em prática. O progresso requer transparência e coesão, associadas ao respeito pela diversidade nacional e profissional. Com efeito, quanto maior for a transparência dos sistemas de educação, mais rapidamente a UE poderá progredir, da forma possível, para o reconhecimento dos diplomas e das qualificações. A realização desta última etapa suprimiria um freio considerável à livre circulação dos cidadãos da União.

3.2.1.4. O convite à adopção de medidas adequadas que permitam às categorias de pessoas afectadas pela Recomendação usufruir das mesmas vantagens que os nacionais do país de acolhimento é, em princípio, legítimo, mas impreciso na sua formulação actual. Em caso algum deveria poder ser interpretado como implicando um compromisso voluntário por parte dos Estados-Membros para a concessão de prestações sociais especiais. Tal aplica-se antes de mais a apoios como o subsídio de alojamento, que na maior parte dos Estados-Membros é concedido apenas a um pequeno número de pessoas elegíveis após análise pormenorizada da sua situação financeira. A formulação actual refere-se provavelmente às vantagens conferidas aos estudantes e formandos em virtude do seu estatuto particular, geralmente documentado por um cartão de estudante. O CES sugere que se crie para este fim um cartão de estudante ou de formando único para toda a UE, o qual poderia ser concedido a todas as pessoas que beneficiam da mobilidade. Deste modo, dispor-se-ia de um instrumento eficaz e transparente sem aumento do fardo burocrático.

3.2.1.5. O encorajamento da participação de nacionais de países terceiros legalmente residentes na UE em intercâmbios no âmbito de programas comunitários constitui um elemento importante para garantir a igualdade de oportunidades a todos os cidadãos residentes na UE. Nacionais de países terceiros legalmente residentes num Estado-Membro enfrentam geralmente dificuldades adicionais, para além dos entraves à mobilidade já existentes. Por conseguinte, o CES apoia todas as medidas que favoreçam a integração desses cidadãos, nomeadamente com vista a combater o racismo e a xenofobia na União.

3.2.1.6. Cabe perguntar-se até que ponto é realista adoptar a nível dos Estados-Membros medidas mais radicais que garantam aos nacionais de países terceiros plena igualdade de tratamento no que diz respeito ao acervo comunitário em matéria de livre circulação. Em muitos casos, tal entraria em conflito com as actuais disposições nacionais sobre cidadãos de países terceiros.

3.2.2. Medidas do interesse específico dos estudantes

3.2.2.1. O CES acolhe com agrado que a Recomendação remeta para o actual ECTS (European Credit Transfer System) e apele ao seu uso generalizado. Trata-se efectivamente de um sistema altamente funcional, capaz de assegurar a transparência dos cursos. O reconhecimento dos resultados académicos é garantido por um contrato previamente firmado entre os estudantes e os estabelecimentos de ensino do país de origem e do país de acolhimento.

3.2.2.2. No entanto, o CES considera necessário esclarecer que o direito de recurso exigido neste contexto só pode limitar-se ao cumprimento de um contrato concluído entre o estudante e o seu estabelecimento de ensino. Em caso algum deve poder ser interpretado como querendo dizer que a participação de princípio de um estabelecimento de ensino no ECTS pode ser exigida legalmente, dado que tal colocaria em risco a existência deste sistema, que funciona com base no princípio do voluntariado e cujos créditos estão já firmados.

3.2.2.3. No tocante à atribuição e ao pagamento de bolsas de estudo, o CES entende que há dois aspectos a considerar: por um lado, os bancos devem garantir que as bolsas são transferidas atempadamente na sua totalidade. Especialmente no âmbito do programa Erasmus, os organismos nacionais de coordenação comunicaram frequentes casos em que os estudantes, devido a problemas técnicos, se viram constrangidos a adiantar o seu próprio dinheiro. Tais entraves à mobilidade são fáceis de evitar e o CES apela às instituições responsáveis que solucionem estas dificuldades de maneira não burocrática e no interesse dos estudantes. Neste contexto, o Comité assinala ainda uma outra necessidade: os estudantes deveriam de maneira geral ter a possibilidade de utilizar também no estrangeiro as bolsas concedidas no país de origem (contanto que as mesmas não sejam destinadas a um curso em determinada universidade ou que não estejam de outro modo vinculadas a um determinado objectivo). Se um ou outro Estado-Membro oferece melhores oportunidades de formação num determinado campo do que o país de origem, os bolseiros deveriam gozar da mesma liberdade na escolha da melhor formação possível que assiste aos não bolseiros.

3.2.3. Medidas do interesse específico dos formandos

3.2.3.1. O CES apoia enfaticamente a ampla utilização do Europass-Formação para a promoção de percursos europeus de formação alternados, incluindo o aprendizado - este Europass refere-se não apenas a uma formação realizada, abrangendo também medidas de formação contínua e períodos de formação passados no estrangeiro. Apraz constatar que graças ao Europass há agora também para o domínio da formação profissional um instrumento que permite aos formandos certificar as suas qualificações transnacionais. Apela-se aos Estados-Membros que se assegurem de que esse documento é efectivamente utilizado de maneira generalizada. Seria também desejável que os estudantes que no âmbito dos seus estudos fazem um estágio num outro país europeu pudessem beneficiar do Europass.

3.2.3.2. Neste contexto, o CES acolhe favoravelmente a actual iniciativa da Comissão de elaborar, em conjunto com os actores da formação profissional, no quadro de um "Fórum europeu sobre a transparência das qualificações profissionais", propostas tendentes a melhorar o entendimento mútuo das qualificações profissionais na Europa. O Comité apela expressamente aos Estados-Membros que essas propostas sejam na medida do possível tidas em consideração a nível nacional.

3.2.3.3. O Comité apoia a proposta de continuar a pagar aos desempregados que realizam uma formação num outro Estado-Membro o subsídio de desemprego que recebiam no seu país de origem, tendo em consideração as legislações nacionais. Os serviços nacionais de emprego dos Estados-Membros deveriam apoiar activamente os desempregados que pudessem e quisessem participar numa acção de formação, aperfeiçoamento ou reciclagem de duração limitada a realizar no estrangeiro. A avaliação das possibilidades de formação transfronteiriça por parte dos serviços de emprego tendo em vista a continuidade do pagamento das prestações de desemprego deve obedecer aos mesmos critérios aplicáveis à oferta de formação nacional, quer para garantir a qualidade quer para evitar abusos. Esta opção de receber formação no estrangeiro deve ser encarada como forma auspiciosa de integração no mercado de trabalho e poderá contribuir efectivamente para dar aos sectores em questão novas perspectivas, não exixtentes nos países respectivos. Tal opção comporta ainda a possibilidade de aprender línguas estrangeiras, o que constitui uma importante qualificação adicional.

3.2.3.4. O CES apoia expressamente a intenção de dar às pessoas que se desloquem a outros países europeus com propósito de adquirirem uma formação as mesmas condições de estadia que aos estudantes. Desse modo, a formação profissional sairá valorizada e granjeará a nível europeu o prestígio que merece. Se o objectivo é lograr a igualdade de tratamento como entre os estudantes, cumprirá antes de mais assegurar que, tal como para os estudantes, que devem estar inscritos numa universidade, os formandos estejam também vinculados a uma instituição. O CES considera urgente fazer esta precisão, mesmo se apenas para evitar a aplicação indevida desta regulamentação.

3.2.4. Medidas do interesse específico dos jovens voluntários

3.2.4.1. O Comité apoia o programa da Comissão para os jovens voluntários, o qual pode dar um contributo enorme para a compreensão entre as culturas. Os jovens que se encontram ainda na fase de orientação têm assim a oportunidade, ao mesmo tempo que exercem uma actividade de utilidade pública noutro país europeu, de adquirir "competências europeias" que poderão aproveitar no seu percurso posterior. Tais qualificações incluem, além da aprendizagem de uma língua estrangeira, competências fundamentais como a capacidade de integração num meio cultural estranho, o reforço das competências sociais e o alargamento do horizonte vivencial pessoal. A experiência de execução deste programa da Comissão mostra que quase todos os participantes consideraram as possibilidades de que haviam beneficiado muito úteis para a sua formação futura e o seu percurso profissional.

3.2.4.2. No entanto, para permitir o acesso a este programa de um número maior de pessoas importa que os jovens voluntários beneficiem, além de uma remuneração adequada que lhes permita pelo menos assegurar a subsistência, de um esquema de protecção social e de assistência na doença, quer no período de estadia voluntária no estrangeiro quer após o regresso ao país de origem.

3.2.5. Medidas do interesse específico de docentes e formadores

3.2.5.1. O Comité acolhe positivamente a inclusão explícita na Recomendação dos docentes e dos formadores. Estágios de formação contínua e o exercício da docência noutro Estado-Membro reflectem-se positivamente não apenas a nível das qualificações profissionais mas também na qualidade do ensino. A recomendação aos Estados-Membros sobre o modo de organizar os calendários e a sugestão de introduzir períodos sabáticos europeus são, em princípio, de ponderar.

3.2.5.2. No entanto, o CES salienta expressamente que, embora a Comissão Europeia possa avançar elementos para a reflexão sobre a matéria, em último caso é a cada estabelecimento de ensino que cabe determinar de que forma aproveitar essas sugestões e como organizar os calendários de acordo com as suas necessidades. A proposta de introdução de períodos sabáticos europeus deve ser aplicada de forma flexível, tendo em conta as necessidades das pessoas e das instituições de ensino.

3.2.5.3. A proposta de recompensar os docentes e formadores que prosseguem uma experiência profissional noutro Estado-Membro através do progresso na carreira é igualmente demasiado simplista e unilateral. Embora seja verdade que em muitos casos períodos de estágio no estrangeiro têm um impacto negativo nas carreiras, o que deve ser combatido, a mobilidade não constitui um fim em si mesma e não é um factor a ser considerado isoladamente. A mobilidade pode ser um critério com consequências positivas para a evolução da carreira. Neste contexto, o CES preconiza que se favoreça uma "tomada em consideração adequada da disposição para a mobilidade".

3.2.6. Obrigação de apresentar relatórios

3.2.6.1. É necessário, neste processo, um forte empenhamento das instituições europeias, nacionais, regionais e locais. A participação dos parceiros sociais reforçará as possibilidades de progresso real. O grupo de peritos deverá integrar representantes dos parceiros sociais a nível europeu. A eliminação dos entraves à mobilidade é um processo a longo prazo cujo sucesso não será necessariamente mensurável através de uma sucessão próxima de relatórios dos Estados-Membros e da Comissão. O Comité propõe, por isso, que se contemple uma obrigação de apresentar os relatórios apenas de três em três anos. Os relatórios devem basear-se nos contributos dos Estados-Membros e avaliar os progressos registados em matéria de liberdade de circulação. Esta avaliação deve eventualmente servir como ponto de partida para a elaboração de novas propostas da Comissão que incentivem os Estados-Membros a prosseguir esforços com vista à supressão de todos os obstáculos à mobilidade.

Bruxelas, 27 de Abril de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 117 de 26.4.2000.