OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

6.1. Este capítulo apresenta as constatações do Tribunal no domínio da «Coesão económica, social e territorial» (rubrica 1.b do QFP). A figura 6.1 dá as informações principais sobre as atividades abrangidas e as despesas efetuadas em 2015.

Figura 6.1 — Rubrica 1.b do QFP — Informações principais 2015 (mil milhões de euros) Total dos pagamentos do exercício 51,2 - adiantamentos (58) (59) 9,1 + apuramentos de adiantamentos (58) 7,4 + desembolsos para os destinatários finais de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada 2,1 + adiantamentos utilizados pelos beneficiários finais dos projetos com auxílios estatais 2,3 Total da população auditada 53,9

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6.2. Mais de 80 % dos pagamentos foram pagamentos intermédios para programas operacionais (PO) do período de programação de 2007-2013, cujo período de elegibilidade terminou em 31 de dezembro de 2015. Os pagamentos de adiantamentos a título do período de programação de 2014-2020 elevaram-se a cerca de 7,8 mil milhões de euros (1).

Breve descrição da «Coesão económica, social e territorial»

Objetivos das políticas, instrumentos e gestão das despesas

6.3. As despesas realizadas no âmbito da rubrica 1.b do QFP — «Coesão económica, social e territorial» visam reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as diferentes regiões, reestruturando as zonas industriais em declínio e incentivando a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional (2). Os instrumentos políticos que apoiam o reforço da coesão económica e social são os seguintes:

— o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), que tem por objetivo corrigir os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas;

— o Fundo de Coesão (FC), que financia projetos no domínio do ambiente e dos transportes, nos Estados-Membros com um PNB per capita inferior a 90 % da média da UE (3);

— o Fundo Social Europeu (FSE), que visa melhorar o emprego e as oportunidades de emprego (sobretudo através de medidas de formação), promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos;

— outros instrumentos/fundos, tais como o Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV), que apoia a cooperação transfronteiriça e a execução de iniciativas políticas que aproximem a UE e os países vizinhos, e o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD), que presta auxílio material para ajudar as pessoas a saírem de uma situação de pobreza.

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6.4. O FEDER, o FC e o FSE regem-se por regras comuns, sujeitas a exceções previstas pelos regulamentos específicos de cada fundo, e são executados por meio de programas plurianuais, sendo a gestão partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. Para cada período de programação, a Comissão aprova os PO elaborados pelos Estados-Membros, através dos quais os projetos são financiados (4). Os projetos são selecionados pelas autoridades dos Estados-Membros. Durante a execução dos projetos, os beneficiários declaram os custos incorridos às respetivas autoridades nacionais que, por sua vez, certificam e declaram as despesas à Comissão.

Riscos para a regularidade

6.5. Um dos principais riscos das despesas do FEDER/FC é a declaração, por parte dos beneficiários, de custos inelegíveis face às regras de elegibilidade nacionais e/ou às disposições de elegibilidade menos numerosas dos regulamentos da UE relativos aos Fundos Estruturais. As despesas do FEDER/FC também estão sujeitas às regras do mercado interno da UE de aplicação geral (essencialmente regras em matéria de contratação pública e de auxílios estatais). Em anos anteriores, o incumprimento das regras nacionais e/ou da UE aplicáveis à contratação pública na adjudicação de contratos constituiu o principal risco à regularidade das despesas do FEDER e do FC. 6.5. A Comissão partilha deste parecer, conforme especificado no Documento de Trabalho dos seus Serviços (Análise dos erros no domínio da Política de Coesão para os anos de 2006-2009) [SEC (2011) 1179 de 5 de outubro de 2011]. A Comissão continuou a tomar medidas específicas para atenuar estes riscos: por exemplo, uma orientação exaustiva e formação suplementar às autoridades de gestão sobre os riscos identificados para o reforço da capacidade administrativa nestes domínios; auditorias orientadas para as áreas de maior risco; aplicação atempada das correções financeiras e dos procedimentos de interrupção e suspensão; tais medidas preventivas e corretivas foram reunidas com novas iniciativas no âmbito de um plano de ação abrangente criado em 2013 para melhorar a implementação das regras em matéria de contratos públicos e aprovadas a nível político pela Comissão em dezembro de 2015. Está ainda em fase de implementação o outro plano de ação para apoiar as autoridades dos programas na implementação das regras sobre auxílios estatais, revistas e simplificadas em 2014, mediante um regulamento de isenção por categoria geral alterado e mais esclarecedor através da publicação de uma «Comunicação sobre a noção de auxílios» pela Comissão em maio de 2016.

6.6. Em relação às despesas do FSE, os principais riscos estão relacionados com a natureza intangível dos investimentos em capital humano e a participação de inúmeros parceiros, frequentemente de dimensão reduzida, na execução dos projetos. Estes fatores favorecem a não conformidade com as regras de elegibilidade nacionais e/ou da UE, dando origem à aceitação de custos inelegíveis pelos sistemas aplicados. 6.6. A Comissão adotou medidas específicas para atenuar os riscos identificados, que incluem, em especial, medidas preventivas e corretivas, como a prestação de orientações, a formação, a simplificação, uma política estrita em matéria de interrupções e suspensões de pagamentos e a implementação atempada de correções financeiras, quando necessário. A Comissão está também a abordar este risco ao promover ativamente a utilização de opções de custos simplificados e ao insistir na importância dos controlos de primeiro nível realizados pelos Estados-Membros. Além disso, a Comissão atualiza anualmente o seu plano de auditoria a fim de responder aos riscos mais significativos identificados.

6.7. Quando da execução dos PO, as autoridades dos Estados-Membros são confrontadas com prioridades opostas. As despesas devem ser objeto de controlos adequados com vista a garantir a regularidade e a boa gestão financeira. Existe, simultaneamente, interesse em absorver os fundos da UE, o que, na prática, pode prejudicar a aplicação coerente de controlos eficazes, que evitem o reembolso de despesas inelegíveis a partir do orçamento da UE. Esta questão adquire maior importância quando se aproxima o final do período de elegibilidade, já que os Estados-Membros se arriscam a perder a parte não despendida dos fundos que lhes foram inicialmente atribuídos (5). 6.7. A realização de controlos adequados tem de garantir a regularidade de todas as despesas declaradas durante o período de implementação e até ao encerramento. Os documentos de encerramento dos Estados-Membros devem ser apresentados até 31 de março de 2017 e proporcionarão uma garantia adicional. A Comissão adotou, de forma atempada, em 20 de março de 2013 [Decisão C(2013) 1573], orientações sobre o encerramento, que foram complementadas e atualizadas em 30 de abril de 2015. Os serviços da Comissão organizaram seminários de encerramento para os Estados-Membros e atualizaram as suas avaliações de risco e, consequentemente, a Estratégia de Auditoria de 2007-2013 para responder a qualquer risco potencial, tendo em conta a última parte do período de implementação. A Comissão criou um Grupo de Missão para uma Melhor Implementação dos Fundos da Política de Coesão em oito Estados-Membros. Salientando simultaneamente o pleno respeito da legalidade e a regularidade das despesas, este Grupo de Missão assistiu os Estados-Membros em causa no processo preparatório de encerramento. A mesma abordagem proativa e orientada será aplicada para apoiar a implementação dos programas dos Estados-Membros em 2014-2020, tendo em conta a experiência adquirida.

Em 2015 a Comissão introduziu novas medidas de simplificação

6.8. Em julho de 2015, a Comissão criou um grupo de alto nível de peritos independentes para acompanhar a simplificação, para os beneficiários, dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) (6). Este grupo foi incumbido de:

— avaliar a adoção das possibilidades de simplificação pelos Estados-Membros, incluindo o seu empenho na redução dos encargos administrativos suportados pelos beneficiários, tal como previsto nos respetivos acordos de parceria para os FEEI do período de 2014-2020;

— analisar a aplicação das possibilidades de simplificação nos Estados-Membros e regiões, tendo em conta um estudo sobre a aplicação das novas disposições em matéria de simplificação durante a fase inicial do período de programação de 2014-2020, e o seu impacto nos encargos e custos administrativos;

— identificar boas práticas em questões relacionadas com a redução dos encargos administrativos dos beneficiários.

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Âmbito e método da auditoria

6.9. O anexo 1.1 descreve os principais elementos da abordagem e metodologia de auditoria do Tribunal. No que se refere à auditoria da «Coesão económica, social e territorial», são de salientar os seguintes aspetos específicos:

a) o Tribunal examinou uma amostra de 223 operações (7), tal como definido no ponto 7 do anexo 1.1 . A amostra foi concebida para ser representativa do conjunto de todas as operações desta rubrica do QFP. Em 2015, a amostra era composta por operações de 15 Estados-Membros (8);

b) no que se refere aos instrumentos financeiros em gestão partilhada, o Tribunal também examinou as suas taxas de desembolso (isto é, a proporção dos fundos utilizados ao nível dos destinatários finais). Para o efeito, baseou-se nos relatórios de acompanhamento da Comissão relativos a 2014 e no exame do Tribunal de sete instrumentos financeiros do FEDER em sete Estados-Membros (9);

c) o Tribunal examinou outros elementos dos sistemas de controlo interno e Relatórios Anuais de Atividades:

i) as atividades de supervisão das autoridades de auditoria em 16 Estados-Membros (10) por parte da Comissão;

ii) os Relatórios Anuais de Atividades (RAA) da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, entre outros.

6.10. O Tribunal examinou, pelo segundo ano, se e em que medida estava em vigor um sistema de medição do desempenho para avaliar se os projetos, concluídos e examinados, concretizaram os seus objetivos em matéria de realizações e resultados, nos termos previstos nos documentos de aprovação dos projetos. O Tribunal verificou ainda se esses objetivos estavam em consonância com os objetivos do PO. Esse exercício foi realizado em 149 dos 223 projetos examinados que se encontravam concluídos à data da auditoria. Os resultados são apresentados na secção dedicada à avaliação do desempenho dos projetos.

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REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES

6.11. Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 6.1 . Das 223 operações examinadas, 72 (32 %) apresentavam erros. Com base nos 33 erros quantificados, o nível de erro estimado situa-se em 5,2 % (11). 6.11. A Comissão observa que o nível de erro comunicado pelo Tribunal é uma estimativa anual que tem em conta as correções das despesas dos projetos ou os reembolsos afetados por erros detetados e registados antes da auditoria do Tribunal. A Comissão sublinha que está vinculada pelo Regulamento Financeiro, que, no artigo 32. o , n. o 2, alínea (e), determina que o seu sistema de controlo interno deve garantir, nomeadamente, a «gestão adequada dos riscos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas e a natureza dos pagamentos em causa». A Comissão continuará a exercer a sua função de supervisão, nomeadamente, mediante a implementação de correções financeiras e recuperações ao nível que corresponde ao nível das irregularidades e deficiências identificadas. A Comissão observa ainda que, tendo em conta o caráter plurianual dos sistemas de gestão e controlo no âmbito da política de coesão, os erros cometidos em 2015 podem igualmente ser corrigidos nos anos posteriores e no encerramento, conforme ilustrado na secção 2.4.3 dos respetivos RAA de 2015 da DG Política Regional e Urbana e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão. A Comissão observa que o nível de erro estimado para 2015 está em consonância com as taxas de erro apresentadas pelo Tribunal para os últimos cinco anos. Tal confirma que o nível de erro relativo ao período de programação de 2007-2013 se mantém estável e é significativamente inferior às taxas comunicadas para o período de 2000-2006. Esta evolução decorre do reforço de um quadro regulamentar, incluindo a simplificação, a gestão reforçada e os sistemas de controlo e a política rigorosa da Comissão de interrupção/suspensão dos pagamentos, desde que sejam identificadas deficiências, conforme comunicado nos RAA de 2015. A Comissão continuará a centrar as suas ações nos programas/Estados-Membros de maior risco, a implementar medidas corretivas quando necessário através de uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos até ao encerramento e a aplicar procedimentos rigorosos no encerramento para excluir qualquer risco material remanescente de despesas irregulares. Além disso, a Comissão também observa que a frequência de erros diminuiu consideravelmente em comparação com os anos precedentes. Para o período de 2014-2020, a capacidade de correção da Comissão é ainda mais reforçada ao prever a realização de correções financeiras líquidas pela Comissão, reduzindo, por conseguinte, a possibilidade de os Estados-Membros reutilizarem fundos para deficiências graves detetadas pela Comissão. Será um importante incentivo para os Estados-Membros detetarem e corrigirem irregularidades graves antes da certificação das contas anuais à Comissão.

6.12. O capítulo 1 contém uma avaliação da exatidão dos dados relativos a correções financeiras apresentados na parte das contas consolidadas da UE intitulada «Análise e debate das demonstrações financeiras» (ver pontos 1.37-1.43). No capítulo 1 do Relatório Anual relativo a 2012, o Tribunal explica igualmente em que medida as correções financeiras são tidas em conta no cálculo do nível de erro estimado (12). 6.12. A Comissão observa que o Tribunal de Justiça admite tomar em consideração as correções financeiras aplicadas no cálculo da estimativa do nível de erros. Estas correções decorrem da capacidade corretiva em alguns casos dos próprios Estados-Membros — um pilar importante do processo de garantia da qualidade — ou derivam de ações de supervisão realizadas pela Comissão, que podem incluir a imposição de correções financeiras fixas aos programas, quando se considera que subsistem riscos e deficiências graves. A Comissão remete para as suas respostas ao ponto 1.38.

6.13. A figura 6.2 mostra em que medida os diferentes tipos de erros contribuíram para a estimativa do nível de erro relativa a 2015.

Figura 6.2 — «Coesão económica, social e territorial» — Repartição do nível de erro estimado Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

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6.14. As principais fontes de erro no domínio da «Coesão económica, social e territorial» são a inclusão de despesas inelegíveis nas declarações de custos dos beneficiários e a seleção de projetos totalmente inelegíveis, seguidas do incumprimento das regras da UE e nacionais relativas à contratação pública e aos auxílios estatais.

6.15. Nos últimos quatro anos, o Tribunal não detetou qualquer erro quantificável relacionado com a utilização das opções de custos simplificadas (13). Em todos os fundos do período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros são obrigados a utilizar as opções de custos simplificadas em pequenos projetos de montante inferior a 50 000 euros, podendo decidir fazer um uso mais alargado destas opções (14). 6.15. A Comissão considera que a apreciação do Tribunal confirma que as opções de custos simplificados são menos propensas a erros e, por conseguinte, colaborou ativamente com as autoridades do programa desde a introdução das opções de custos simplificados (OCS), com vista a alargar progressivamente a sua utilização. Foram já alcançados alguns resultados positivos. A Comissão continua a promover ativamente a utilização de opções de custos simplificados no período de programação de 2014-2020, nos casos em que foram significativamente reforçadas, tanto no Regulamento Disposições Comuns como no regulamento específico do FSE, a fim de reduzir os encargos administrativos para os beneficiários, promover a orientação para os resultados e reduzir ainda mais o risco de erro. A Comissão tenciona apresentar propostas em 2016 para aumentar a utilização de opções de custos simplificados para todos os fundos do FEEI no Regulamento Disposições Comuns. Além de prestar uma orientação alargada à implementação de opções de custos simplificados, a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão está atualmente a realizar uma segunda ronda de seminários de simplificação em determinados Estados-Membros prioritários que registaram taxas de erro elevadas recorrentes no período de programação de 2007-2013 e que ainda não utilizaram suficientemente as opções de custos simplificados.

Despesas inelegíveis

6.16. Quando declaram os custos à Comissão, as autoridades nacionais certificam que esses custos foram realizados em conformidade com um conjunto de disposições específicas previstas nos regulamentos da UE, na legislação nacional ou nas regras de elegibilidade, nas regras específicas dos PO, nos convites à manifestação de interesse, nas decisões de aprovação dos projetos para cofinanciamento ou nas convenções de subvenção.

6.17. As despesas inelegíveis constituem a principal fonte de erros, tanto no que se refere ao FEDER como ao FC. O Tribunal constatou que foram declarados custos inelegíveis em 8 % das operações examinadas (ver figura 6.3 ). Estes casos representam 55 % de todos os erros quantificáveis e constituem aproximadamente 2,4 pontos percentuais do nível de erro estimado. 6.17. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considerar necessárias. A Comissão assinala que, em alguns casos, as regras nacionais ou regionais aplicadas às despesas da Política de Coesão são mais exigentes do que as previstas na UE ou na legislação nacional para despesas análogas financiadas a nível nacional. Estes requisitos adicionais podem ser vistos como um exemplo de encargos administrativos desnecessários e de complexidade das despesas da Política de Coesão impostos pelos Estados-Membros a si próprios e aos seus beneficiários, conforme descrito, por exemplo, nos relatórios relativos à sobrerregulamentação e simplificação, elaborados pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão em 2013. A Comissão nota também que ocorreram três erros porque as normas nacionais eram mais estritas ou mais complexas do que o necessário (sobrerregulamentação). A Comissão considera que as infrações a estas regras nacionais contribuíram com um ponto percentual para a taxa de erro.

Figura 6.3 — Exemplo de custos inelegíveis declarados Declaração de custos inelegíveis: um projeto do FEDER no Reino Unido presta apoio financeiro a PME para serviços de consultadoria destinados a promover e a melhorar os seus produtos ou serviços. Porém, apenas uma parte do financiamento foi concedido como subvenção a PME, tendo cerca de 13 % sido retidos pelo beneficiário. Os montantes retidos não cumprem as condições de elegibilidade para cofinanciamento, uma vez que as despesas não foram realizadas, não foram pagas e não foram inscritas como custos nas contas do beneficiário. Consequentemente, uma parte da subvenção é inelegível para cofinanciamento.

Projetos inelegíveis

6.18. O Tribunal identificou quatro projetos do FEDER em que as condições de elegibilidade definidas nos regulamentos e/ou nas regras de elegibilidade nacionais não foram cumpridas. Estes projetos representam 12 % do conjunto dos erros quantificáveis e constituem aproximadamente 1,5 pontos percentuais do nível de erro estimado (ver figura 6.4 ). 6.18. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considerar necessárias.

Figura 6.4 — Exemplo de um projeto inelegível Beneficiário inelegível: num projeto do FEDER na República Checa, o convite à apresentação de propostas especificava que apenas eram elegíveis PME. A autoridade de gestão concedeu financiamento a um beneficiário com base nesta condição, sem que a mesma tivesse sido confirmada no momento de seleção do projeto. Foram identificados igualmente outros projetos inelegíveis na República Checa, em Itália e na Polónia.

Infrações às regras aplicáveis à contratação pública

6.19. As regras aplicáveis à contratação pública constituem um instrumento fundamental para uma utilização económica e eficaz do erário público e para o estabelecimento de um mercado interno na UE. 6.19-6.21. As regras relativas aos contratos públicos são aplicáveis a todas as despesas públicas nos Estados-Membros e não são específicas da Política de Coesão. O incumprimento das regras da UE ou nacionais relativas aos contratos públicos tem sido ao longo dos anos uma das principais fontes de erros neste domínio de política, em especial, no caso da política regional e urbana, sobretudo devido aos tipos de projetos cofinanciados. Por conseguinte, a Comissão adotou diversas medidas preventivas e corretivas desde os últimos períodos de programação, a fim de corrigir as deficiências identificadas nesse domínio. O Plano de Ação para os contratos públicos, estabelecido em 2013 e aprovado a nível político pela Comissão em dezembro de 2015 pretende melhorar ainda mais a implementação das regras relativas aos contratos públicos nos Estados-Membros através de medidas preventivas adicionais. O quadro jurídico que rege os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento de 2014-2020 também introduziu condicionalidades ex ante para a utilização efetiva e eficiente dos fundos da União, que abrangem, nomeadamente, os sistemas de contratos públicos dos Estados-Membros. Podem ser decididas suspensões dos pagamentos intermédios em caso de incumprimento de uma condicionalidade ex ante aplicável até ao final de 2016 [artigo 19.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013]. A Comissão procederá ao acompanhamento de todos os erros comunicados pelo Tribunal, de acordo com a Decisão C (2013) 9527 final da Comissão relativa à definição das «orientações para a determinação das correções financeiras a serem feitas pela Comissão nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos». As Diretivas de 2014 relativas aos contratos públicos que introduziram simplificações irão começar a produzir os seus efeitos no terreno, uma vez transpostas (ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.25).

6.20. Em 2015, o Tribunal examinou 140 procedimentos de contratação pública referentes a contratos de obras e serviços subjacentes às despesas das operações testadas. O valor contratual destes procedimentos está estimado em aproximadamente 2,9 mil milhões de euros (15). A grande maioria destes contratos refere-se a projetos cofinanciados por PO do FEDER e do FC (16).

6.21. O Tribunal detetou casos de incumprimento das regras da UE e/ou nacionais aplicáveis à contratação pública em 26 dos 140 procedimentos analisados. Em quatro casos, um número inferior aos exercícios anteriores, as falhas no cumprimento destas regras eram tão graves que o Tribunal determinou que o contrato deveria ter sido adjudicado a outro proponente ou que o concurso foi restringido de tal forma que resultou num ajuste direto injustificado. Estes erros são classificados como quantificáveis (17) (ver figura 6.5 ). Representam 12 % do conjunto dos erros quantificáveis e constituem aproximadamente 0,7 pontos percentuais do nível de erro estimado. Para a estimativa do nível de erro, o Tribunal utilizou as disposições da diretiva de 2014 relativa à contratação pública, que são menos rigorosas do que as incluídas nas diretivas de 2004 relativas à contratação pública (ou seja, alterações aos contratos).

Figura 6.5 — Exemplo de falhas graves no cumprimento das regras de contratação pública Adjudicação de obras suplementares sem um procedimento adequado de contratação pública: num projeto do FEDER relativo à construção de uma estrada na Alemanha, foram diretamente adjudicadas ao mesmo contratante obras suplementares de um montante superior a 50 % do valor inicial do contrato. Trata-se de uma infração ao artigo 31.o da Diretiva 2004/18/CE relativa à contratação pública. Consequentemente, estes custos são inelegíveis para cofinanciamento da UE. Foram detetados casos semelhantes em outros projetos do FEDER em Itália e no Reino Unido.

6.22. Ocorreram outros erros referentes aos procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos em mais 22 dos 140 procedimentos de contratação pública examinados. Estes erros incluem casos de aplicação incorreta dos critérios de seleção, insuficiências nos cadernos de encargos e incumprimento dos requisitos relativos a informação e publicação. Estes erros não contribuem para a taxa de erro estimada pelo Tribunal (18). 6.22. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considerar necessárias.

6.23. Em duas operações examinadas em dois Estados-Membros, as autoridades nacionais tinham detetado casos graves de incumprimento das regras relativas à contratação pública e imposto correções financeiras específicas ao nível do projeto (19). Essas medidas corretivas foram tidas em conta no cálculo do nível de erro estimado, uma vez que foram adotadas antes da notificação da auditoria do Tribunal. 6.23. A Comissão observa que uma ação corretiva adequada é efetivamente tomada por algumas autoridades responsáveis pelos programas nos Estados-Membros referidos e reconhece que o Tribunal tem isso em conta na sua quantificação dos erros. O objetivo do Plano de Ação da Comissão referido na resposta aos pontos 6.19 a 6.21 é o aumento da ocorrência de tais ações corretivas proativas a nível dos Estados-Membros.

6.24. Em 26 de fevereiro de 2014, o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu aprovaram três diretivas destinadas a simplificar e flexibilizar os procedimentos de contratação pública. Os países da UE tinham até abril de 2016 para transpor as novas regras para a legislação nacional (exceto no que se refere à contratação eletrónica, cujo prazo termina em outubro de 2018) (20). Em maio de 2016, a Comissão enviou ofícios de notificação a 20 dos 28 Estados-Membros, alertando para o atraso no cumprimento da obrigação de transpor para a legislação nacional as três diretivas da UE (21). Se os Estados-Membros continuarem a infringir a sua obrigação de transposição para a legislação nacional, a Comissão pode iniciar processos por infração ao abrigo do artigo 258.o do TFUE, que podem eventualmente resultar na imposição de coimas aos Estados-Membros em questão. 6.24. A Comissão está a acompanhar de perto a situação da transposição nos Estados-Membros. Em 30 de junho de 2016, 16 Estados-Membros ainda têm de transpor a diretiva relativa aos contratos públicos (2014/24/UE), enquanto 19 têm de transpor a diretiva relativa à adjudicação de contratos de concessão (2014/23/UE) e 17 a diretiva relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (2014/25/UE).

6.25. O Tribunal publicou igualmente um Relatório Especial sobre as medidas tomadas pelos Estados-Membros e pela Comissão para resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da «Coesão económica, social e territorial» (22). 6.25. A Comissão aceitou todas as recomendações formuladas pelo Tribunal no seu relatório especial e está a tomar as medidas recomendadas. A Comissão remete ainda para as suas respostas aos pontos 6.7 a 6.15 e 6.19 supra.

Infração das regras aplicáveis aos auxílios estatais

6.26. Os auxílios estatais são, em princípio, incompatíveis com o mercado interno, na medida em que podem distorcer as trocas comerciais entre Estados-Membros (23). Existem, no entanto, algumas exceções a esta regra.

6.27. A Comissão aplica diretamente as regras da UE respeitantes aos auxílios estatais. Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão todos os casos de auxílio estatal (quer através de um regime de auxílio quer caso a caso para um projeto), a menos que o projeto esteja aquém do limite de minimis (24) ou coberto pelo Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC) (25). Relativamente a todos os casos comunicados, a Direção-Geral da Concorrência pronuncia-se sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno. O FSE é menos propenso a infrações das regras aplicáveis aos auxílios estatais, uma vez que em muitos casos os projetos se enquadram na regra de minimis. 6.27. No caso de uma notificação de auxílio estatal, a Comissão avalia se o apoio constitui efetivamente um auxílio estatal e, nesse caso, se é compatível com o mercado interno. O resultado da avaliação conduz a uma decisão da Comissão.

6.28. Este ano, o Tribunal identificou sete projetos do FEDER/FC, em cinco Estados-Membros, que infringiam as regras da UE relativas aos auxílios estatais (26). Quando necessário, o Tribunal solicitou e obteve uma avaliação preliminar da Direção-Geral da Concorrência. Esta avaliação e a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu foram tomadas em consideração na classificação dos erros. 6.28-6.29. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considerar necessárias.

6.29. Em relação a três destes projetos, o Tribunal considera que não deveriam ter obtido financiamento público, ou então obtido um financiamento menor, da UE e/ou dos Estados-Membros, em conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais. Os principais motivos do incumprimento das referidas regras prendem-se com a ultrapassagem dos limites de intensidade do auxílio. Estes erros quantificados representam aproximadamente 0,3 pontos percentuais do nível de erro estimado (ver figura 6.6 ). O Tribunal aplicou o RGIC de 2014 para estimar o nível de erro nesta categoria (27).

Figura 6.6 — Exemplo de um projeto que infringe as regras aplicáveis aos auxílios estatais O limite de intensidade do auxílio foi excedido: num projeto do FC na Polónia, relativo à construção de uma infraestrutura portuária, o financiamento excedeu o máximo permitido pelas regras relativas a auxílios estatais para este tipo de projeto. Foram detetados casos semelhantes noutros projetos do FEDER na Letónia e no Reino Unido.

6.30. O Tribunal publicou igualmente um Relatório Especial sobre os esforços envidados pela Comissão e pelos Estados-Membros para evitar, detetar e corrigir as infrações às regras aplicáveis aos auxílios estatais no domínio da Coesão (28). 6.30. A Comissão remete para as suas respostas às observações do Tribunal e recomendações publicadas no referido relatório especial e dará seguimento às recomendações aceites.

Imposto sobre o valor acrescentado declarado por organismos públicos

6.31. O imposto sobre o valor acrescentado (IVA) é um imposto indireto da UE aplicado ao consumo interno de bens e serviços, tributado em cada fase da cadeia de produção e suportado pelo consumidor final. Nos termos da legislação da UE, o IVA recuperável não é elegível para cofinanciamento no âmbito do FEDER/FC e do FSE (29). O IVA não recuperável pode, portanto, ser declarado para cofinanciamento. 6.31. As disposições regulamentares mencionadas pelo Tribunal para a Política de Coesão resultam de uma opção política dos colegisladores. Estão, de um modo geral, em consonância com os princípios uniformes sobre a elegibilidade do IVA relativo às subvenções noutras políticas da UE, em especial, no âmbito da gestão direta.

6.32. Quando os organismos públicos não declaram e, por conseguinte, não recuperam o IVA, tanto a Comissão como os Estados-Membros interpretaram que os regulamentos permitem que o IVA seja um custo elegível. No entanto, a distinção entre IVA recuperável e não recuperável prevista nos regulamentos é uma fonte de confusão. 6.32-6.33. Em princípio, a Comissão tem em conta a avaliação feita pelo Estado-Membro do estatuto de sujeito passivo ou de isenção fiscal do beneficiário em matéria de IVA. No entanto, como confirmado pelo Tribunal de Justiça, em 2012, a noção de IVA recuperável não resulta apenas do exame formal do sujeito passivo/da isenção fiscal do beneficiário. A Comissão tenciona prestar esclarecimentos aos Estados-Membros a este respeito para o atual período de programação de 2014-2020. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal.

6.33. Por exemplo, em 2012 o Tribunal de Justiça decidiu que o IVA deve ser considerado recuperável quando um operador cobra taxas com IVA aos utilizadores finais da infraestrutura (30). O Tribunal detetou três casos em que o IVA recuperável foi declarado pelos organismos públicos como um custo elegível (ver figura 6.7 ).

Figura 6.7 — Exemplo de IVA inelegível O IVA recuperável é inelegível para cofinanciamento da UE: num projeto do FEDER na Hungria, relativo à reabilitação de uma mina desativada para construção de um novo centro de eventos ao ar livre, o beneficiário, um município, declarou o IVA como despesa elegível. No entanto, o operador do centro irá cobrar taxas com IVA aos utilizadores finais da infraestrutura. Consequentemente, as despesas de IVA são inelegíveis para cofinanciamento da UE. Foram detetados casos semelhantes em dois projetos do FEDER na Alemanha.

6.34. Mesmo quando o IVA declarado como despesa pelos governos nacionais, agindo na qualidade de beneficiários, foi considerado elegível, o IVA não representa, enquanto tal, um custo líquido para o Estado-Membro (31). Por exemplo, um grande projeto de infraestrutura pode ser executado por um ministério ou por um organismo sob a sua autoridade direta e incluir o IVA nos seus custos, uma vez que o ministério não recupera o IVA pago. Simultaneamente, o orçamento nacional recebe o IVA que foi reembolsado com fundos da UE. 6.34-6.35. A Comissão observa que o IVA é um imposto geral cobrado pelos governos nacionais ou regionais que não o reencaminham depois para os projetos financiados individuais. Uma posição mais rigorosa que considerasse o IVA como um custo não elegível para os ministérios ou organismos diretamente sob a sua tutela poderia, efetivamente, penalizar aqueles que não estão em condições de recuperar o IVA ou de ser compensados. Tais organismos seriam, assim, obrigados a obter financiamento adicional para implementar os seus projetos ou teriam de contribuir mais para fins de financiamento do que outros beneficiários que recuperam o IVA. Não é esta a opção política dos colegisladores para a política de coesão.

6.35. Na UE, as taxas normais de IVA aplicadas na maioria dos projetos variam entre 17 % e 27 %. Quando o IVA declarado como não recuperável pelos ministérios que executam os projetos excede a taxa de cofinanciamento nacional, o reembolso da UE pode mesmo exceder os custos efetivamente incorridos com o projeto, sem IVA. Esta situação ocorre, por exemplo, quando a taxa de cofinanciamento de um projeto for igual ou superior a 85 % e a taxa de IVA paga pelo ministério que executa o projeto for superior a 20 %. Se a taxa de IVA paga for de 23 %, a contribuição total da UE para o projeto representa 104,6 % dos custos efetivamente incorridos, sem IVA. Esta situação é especialmente relevante para o Fundo de Coesão, no qual a maioria dos projetos tem uma taxa de cofinanciamento igual ou superior a 85 %.

Fiabilidade insuficiente dos controlos realizados ao nível dos Estados-Membros

6.36. Em 18 casos de erros quantificáveis de beneficiários, as autoridades nacionais dispunham de informações suficientes (32) para evitar ou detetar e corrigir os erros antes da declaração das despesas à Comissão. Se todas essas informações tivessem sido utilizadas, o nível de erro estimado para este capítulo teria sido inferior em 2,4 pontos percentuais. Além disso, o Tribunal constatou que, em dois casos, o erro detetado foi cometido por autoridades de gestão e organismos intermédios nos Estados-Membros. Estes erros contribuíram com 0,6 pontos percentuais para o nível de erro estimado. 6.36. A Comissão está a acompanhar de perto estes casos e concorda que devem ser aplicados controlos adequados e atempados da gestão para prevenir, à partida, a ocorrência de irregularidades ou que estas sejam incluídas nos pedidos de pagamento. A Comissão realiza, desde 2010, auditorias que incidem nos controlos da gestão de programas de alto risco, tendo concluído que as deficiências poderiam passar despercebidas ou não ser detetadas atempadamente pela autoridade de auditoria do programa. Para a DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, os resultados destas auditorias efetuadas até 2015 são apresentados nos respetivos RAA de 2015 (ver as páginas 65 e 56/57, respetivamente). A Comissão remete para os procedimentos reforçados no âmbito do quadro regulamentar relativo ao período de programação de 2014-2020, nos casos em que as verificações e os controlos ao nível da gestão (incluindo verificações no local) têm de ser efetuados em tempo útil, com vista à certificação das contas dos programas à Comissão e à apresentação anual das declarações de gestão pelas autoridades de gestão. As autoridades de auditoria têm de estimar os níveis residuais fiáveis de erro nas contas como resultado das verificações, dos controlos e das correções efetuados desde o final do exercício contabilístico. A Comissão considera que estes procedimentos de controlo reforçados devem resultar em reduções duradouras da taxa de erro. Além disso, a Comissão elaborou novas orientações para reforçar a fiabilidade das verificações de gestão e esclarecer a maior responsabilização das autoridades de gestão e os seus organismos intermédios, através de declarações de gestão e resumos anuais, no período de programação de 2014-2020. Estas orientações, que se baseiam na experiência adquirida no período de programação precedente, foram publicadas em setembro de 2015.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

EXAME DOS INSTRUMENTOS FINANCEIROS EM REGIME DE GESTÃO PARTILHADA

6.37. Os instrumentos financeiros prestam auxílio a empresas ou projetos urbanos através de investimentos em capitais próprios, empréstimos ou garantias (33). Podem ser utilizados essencialmente em três domínios: apoio às pequenas e médias empresas (PME) (34), desenvolvimento urbano (35) e promoção da eficiência energética.

6.38. Até ao final de 2014, tinham sido criados 1 025 instrumentos financeiros no âmbito de 183 PO do FEDER e do FSE em todos os Estados-Membros da UE, com exceção de três (Irlanda, Croácia e Luxemburgo). No total, dispõem de uma dotação de cerca de 16 018 milhões de euros (36).

6.39. Em geral, os fundos responsáveis pela execução destes instrumentos financeiros recebem uma contribuição dos PO quando a sua própria estrutura jurídica é constituída e posteriormente utilizam esse montante para apoiar projetos. Este apoio financeiro apenas pode ser concedido a projetos que se insiram no âmbito dos PO. Os instrumentos financeiros estão concebidos para serem renováveis ou, em determinados tipos de fundos de garantia, para produzirem um elevado efeito de alavanca. Qualquer retorno dos investimentos efetuados ou dos empréstimos concedidos, incluindo lucros, deve ser utilizado novamente em atividades executadas pelos instrumentos financeiros.

6.40. Apenas são considerados elegíveis os desembolsos aos beneficiários finais e os custos e taxas dos gestores dos fundos. As dotações não utilizadas de instrumentos financeiros devem ser devolvidas ao orçamento da UE no momento do encerramento (37).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Execução lenta dos instrumentos financeiros

6.41. No final de 2014, a taxa média de desembolso de 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE foi de 57 %. Este valor representa um aumento de 10 pontos percentuais relativamente a 2013 e de 20 pontos percentuais em relação a 2012 (38). 6.41. A Comissão observa que a taxa média de desembolso de 57 % (no final de 2014), um aumento da taxa em comparação com 47 % no final de 2013, é uma média, a nível da UE, que não reflete a situação heterogénea a nível do programa (ver o relatório da Comissão publicado em 1 de outubro de 2015). A baixa taxa de desembolso verificada no final de 2014 resulta de uma série de fatores, incluindo a crise financeira, a experiência limitada em alguns Estados-Membros e o início tardio de alguns instrumentos (mesmo em 2014). Além disso, a Comissão gostaria de sublinhar que, tendo em conta o ciclo de vida dos instrumentos financeiros, prevê-se um aumento no último ano de implementação. Qualquer conclusão sobre a eficácia de taxas de desembolso só pode ser plenamente retirada no momento do encerramento. De qualquer modo, no encerramento, os montantes iniciais de instrumentos financeiros não desembolsados aos beneficiários finais serão considerados inelegíveis, recuperados pelo orçamento da UE e perdidos nos programas e nos Estados-Membros. A Comissão considera que o seu relatório publicado em 1 de outubro de 2016 sobre a situação no final de 2015 mostrará novos progressos em matéria de implementação.

6.42. A figura 6.8 apresenta as taxas de desembolso dos instrumentos financeiros no domínio da «Coesão económica, social e territorial» em 31 de dezembro de 2014. No último Relatório Anual, o Tribunal salientou já as dificuldades de vários Estados-Membros em utilizarem plenamente as dotações dos instrumentos financeiros. O Tribunal identifica problemas especiais com taxas de desembolso reduzidas em seis Estados-Membros (Grécia, Espanha, Itália, Países Baixos, Áustria e Eslováquia), em comparação com a média da UE. 6.42. Tal como já referido na sua resposta ao Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014 (ponto 6.49), a Comissão comprometeu-se, juntamente com os Estados-Membros, a aplicar uma série de medidas para garantir que os investimentos remanescentes efetuados pelos instrumentos financeiros cheguem aos beneficiários finais em tempo útil. A Comissão prosseguiu os seus esforços a este respeito também em 2015.

Figura 6.8 — Taxas de desembolso dos instrumentos financeiros no domínio da «Coesão económica, social e territorial» em 31 de dezembro de 2014 Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base no EGESIF_15-0027-00, 23 de setembro de 2015.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.43. As informações sobre a execução dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE baseiam-se nos dados recebidos diretamente dos Estados-Membros. Desde 2011, a Comissão envidou esforços significativos para melhorar a qualidade destes dados. No entanto, os dados apresentados no relatório da Comissão são, em alguns casos, incompletos ou inexatos. O mesmo sucedeu com quatro dos sete instrumentos financeiros examinados pelo Tribunal em 2015. 6.43. Em maio de 2015, a Comissão prestou orientação aos Estados-Membros sobre instruções de comunicação, esclarecendo os requisitos respetivos. Além disso, a Comissão melhorou os seus instrumentos de comunicação para o período de 2014-2020: Os Estados-Membros terão de comunicar os dados exigidos no artigo 46. o do Regulamento Disposições Comuns, que é mais abrangente do que os dados necessários para o período de 2007-2013. Em abril de 2016, os serviços da Comissão apresentaram uma nova orientação aos Estados-Membros sobre esta comunicação.

Beneficiários finais inelegíveis

6.44. Em dois dos sete instrumentos financeiros examinados, foram aprovados empréstimos ou garantias a favor de beneficiários finais que não eram elegíveis nos termos do regulamento e da legislação nacional. Estes casos são classificados como erros quantificáveis, tanto na categoria de despesas inelegíveis como na de projetos inelegíveis (ver figura 6.9 ). 6.44. A Comissão observa que, no que respeita a dois erros relacionados com beneficiários inelegíveis em instrumentos financeiros, não pode, nesta fase, avaliar o impacto desses erros no orçamento da UE. Tal como indicado no ponto 3 das «Orientações para a determinação das correções financeiras a serem feitas às despesas cofinanciadas pela UE no âmbito dos fundos estruturais e do Fundo Europeu das Pescas, em caso de incumprimento das regras aplicáveis a instrumentos de engenharia financeira para o período de programação de 2007-2013», as irregularidades individuais podem ser substituídas por despesas jurídicas e regulares dos investimentos realizados pelos instrumentos financeiros em beneficiários finais, por encerramento parcial ou final. Por conseguinte, a Comissão considera que, sem contestar os erros subjacentes, não pode, nesta fase, avaliar o impacto desses erros no orçamento da UE.

Figura 6.9 — Exemplo de um empréstimo inelegível (beneficiário inelegível) Beneficiários finais inelegíveis: no caso de um dos instrumentos financeiros do FEDER na Hungria, o intermediário financeiro concedeu um empréstimo a uma empresa que pertencia ao seu próprio grupo. No entanto, tanto o regulamento como as orientações da Comissão aplicáveis proíbem explicitamente que uma empresa que pertença ao mesmo grupo possa ser considerada como um beneficiário final elegível. Consequentemente, o empréstimo é inelegível para cofinanciamento. Foram detetados outros casos de beneficiários inelegíveis em Itália.

Prorrogação do período de elegibilidade de 2007-2013 exclusivamente por meio de uma decisão da Comissão

6.45. O Tribunal lembra uma questão específica, divulgada no Relatório Anual relativo a 2014 (39). O artigo 56.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 determinou que o período de elegibilidade dos pagamentos terminava em 31 de dezembro de 2015. Em 2015, a Comissão decidiu prorrogar o período de elegibilidade até 31 de março de 2017 por meio de uma decisão sua (40), em vez de solicitar ao Conselho e ao Parlamento que alterassem o regulamento. Tendo em conta que continua a não existir legislação de hierarquia suficiente, o Tribunal considerará irregulares os desembolsos efetuados a partir de 31 de dezembro de 2015. 6.45. A Comissão deu a conhecer a sua posição sobre a mesma observação já na sua resposta ao Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014. A Comissão agiu em conformidade com as recomendações do Conselho Europeu de dezembro de 2014, dentro da margem oferecida pelo quadro regulamentar atual. Por conseguinte, a Comissão considera os desembolsos efetuados aos beneficiários finais até ao final de março de 2017 como despesas elegíveis. A decisão de alteração sobre as orientações de encerramento da Comissão não afeta o artigo 56.o, n.o 1, segundo o qual a contribuição dos fundos para instrumentos financeiros deve ser paga, o mais tardar, até 31 de dezembro de 2015. Esta continua a ser a regra. A alteração esclarece o artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006. O artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 constitui uma lex specialis do artigo 56.o, n.o 1, do referido Regulamento. Deste modo, a Comissão conclui o seguinte: — As disposições do artigo 78.o, n.o 6 sugerem que a contribuição do programa operacional para o instrumento de engenharia financeira tem de ser pago até 31 de dezembro de 2015. — No que diz respeito à elegibilidade das despesas pagas por um instrumento de engenharia financeira para o beneficiário final, o artigo 78.o, n.o 6, permite que tais despesas sejam elegíveis até à data de apresentação dos documentos de encerramento. — Uma vez que 31 de março de 2017 é a data final para a apresentação à Comissão dos documentos de encerramento, a alteração das orientações de encerramento esclarece que o encerramento, conforme referido no artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento Geral, é a data de apresentação dos documentos de encerramento, ou seja, 31 de março de 2017 (ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.52 e à Recomendação 5 do Relatório Anual do Tribunal de 2014). Por conseguinte, a Comissão não partilha a opinião de que os desembolsos efetuados após 31 de dezembro de 2015 devem ser considerados irregulares.

6.46. O Tribunal publicou igualmente um Relatório Especial sobre os ensinamentos a retirar da execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros no período de programação de 2007-2013 (41). 6.46. A Comissão remete para as suas respostas às recomendações do Tribunal publicadas no referido relatório especial e está já a tomar medidas para dar seguimento às recomendações aceites.

EXAME DE ELEMENTOS DOS SISTEMAS DE CONTROLO INTERNO, INCLUINDO RELATÓRIOS ANUAIS DE ATIVIDADES

Avaliação da supervisão das autoridades de auditoria por parte da Comissão

A Comissão utiliza os trabalhos das autoridades de auditoria dos Estados-Membros para estimar o nível de erro

6.47. As autoridades de auditoria dão garantias à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos de um PO, bem como sobre a legalidade e regularidade das despesas certificadas. Comunicam estas informações nos seus relatórios de controlo anuais, pareceres de auditoria e relatórios de auditoria dos sistemas (42). Desde 2009, a Comissão realizou inquéritos sobre as principais autoridades de auditoria, incluindo exames no local do seu trabalho, para avaliar o nível de confiança que se pode depositar nelas. 6.47. A Comissão está a coordenar e a colaborar estreitamente com as autoridades de auditoria e começou a rever as suas metodologias e os resultados de auditorias já em 2009. Isto contribuiu para o reforço das capacidades ao facultar consultoria, orientações e recomendações às autoridades de auditoria, mediante a repetição, pela Comissão, dos trabalhos de auditoria realizados pelas autoridades de auditoria. A Comissão salienta que a sua avaliação da fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria deve ser entendida neste contexto. Como resultado do seu programa de auditoria, que implicou 316 missões de auditoria realizadas cumulativamente no local desde 2009, abrangendo 51 autoridades de auditoria responsáveis pela auditoria de cerca de 98,5 % das dotações do FEDER/FC para o período de 2007-2013, a DG Política Regional e Urbana concluiu no final de 2015 que, em geral, pode ter-se em conta o trabalho das autoridades de auditoria analisadas. Relativamente à DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, no final de 2015, 236 missões de auditoria foram realizadas desde 2009, abrangendo 89 das 92 autoridades de auditoria (96,7 %) responsáveis por 115 dos 118 PO, representando 99,6 % das despesas. A Comissão concluiu que se pode basear em 82 as autoridades de auditoria, que cobrem 98,2 % das dotações do FSE. Nos seus RAA de 2015, a DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão procederam a uma avaliação pormenorizada da exatidão e fiabilidade das informações de auditoria e dos resultados comunicados pelas autoridades de auditoria nos seus relatórios anuais de controlo de 2015, relativamente às despesas de 2014 (ver as páginas 55 a 60 do RAA de 2015 da DG Política Regional e Urbana e páginas 52 a 54 do RAA de 2015 da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão).

6.48. A Direção-Geral da Política Regional e Urbana e a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão utilizam estas informações na elaboração dos seus Relatórios Anuais de Atividades e durante o ano para decidir acerca de possíveis interrupções e/ou suspensões de pagamentos aos PO. 6.48. Em 2015, a DG Política Regional e Urbana indicou no seu RAA que cerca de dois terços das interrupções e pré-suspensões de pagamentos se basearam em resultados de auditorias comunicados à Comissão pelas autoridades de auditoria durante o ano ou no final do ano (ver a página 68 do RAA de 2015 da DG Política Regional e Urbana). No decurso de 2015, as interrupções e os procedimentos de pré-suspensão afetavam 117 programas do FEDER/FC e quase 9,1 mil milhões de EUR de pedidos de pagamento apresentados pelos Estados-Membros, mas não pagos, exceto nos casos em que a Comissão obteve provas adicionais de que todas as correções necessárias tinham sido efetuadas pelo Estado-membro em causa. No caso do FSE, conforme indicado na página 59 do RAA de 2015 da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, a Comissão enviou 2 cartas de advertência e 17 cartas de pré-suspensão; a Comissão decidiu 27 interrupções de pagamentos e suspendeu 10 programas operacionais. No total, foram interrompidos 1,4 mil milhões de EUR de pedidos de pagamento.

6.49. Com o objetivo de avaliar se as informações são fiáveis, as Direções-Gerais controlam as taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria para cada PO (ou grupo de PO) (43): — se a Comissão considera a taxa de erro fiável (e representativa das despesas certificadas), aceita a taxa comunicada pela autoridade de auditoria. De igual modo, a Comissão pode calcular novamente a taxa para efetuar a sua própria avaliação, baseando-se em informações adicionais fornecidas pela autoridade de auditoria; — se as taxas de erro não forem fiáveis, a Comissão aplica uma taxa de erro fixa (entre 2 % e 25 %) consentânea com os resultados da sua avaliação do funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo interno. 6.49. A Comissão sublinha que esta avaliação da fiabilidade das taxas de erro de cada ano se baseia numa análise documental exaustiva de todas as informações disponíveis, complementada com missões de inquérito no local, baseadas na análise de riscos, tendo também em conta a avaliação global da fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria, como resultado do trabalho de auditoria exaustivo referido na resposta ao ponto 6.47. Sempre que necessário, a Comissão solicita e obtém das autoridades de auditoria quaisquer informações adicionais necessárias.

6.50. A Comissão calcula igualmente um «risco residual acumulado» para cada PO (ou grupo de PO), que tem em conta todas as correções financeiras desde o início do período de programação e inclui as correções já aplicadas ao nível nacional e/ou da UE (44).

6.51. Com base nestes dois indicadores e nas informações adicionais ao seu dispor, a Comissão avalia o sistema de gestão e de controlo do PO. Esta avaliação é depois comunicada no Relatório Anual de Atividades da Direção-Geral (45). 6.51. A Comissão avalia o funcionamento efetivo do sistema de gestão e controlo para cada programa e para cada autoridade (autoridades de gestão, certificação e auditoria), com base em todos os resultados de auditorias de sistemas disponíveis a nível da UE e a nível nacional relativos a 15 requisitos regulamentares essenciais, de acordo com uma metodologia partilhada com as autoridades de auditoria. Todos os programas são, por conseguinte, avaliados segundo os pareceres de auditoria a nível nacional e a nível da Comissão com base em auditorias efetuadas aos sistemas e a amostras representativas das operações. As taxas de erro comunicadas pelos Estados-Membros e as taxas de erro residuais calculadas pela Comissão são elementos importantes desta avaliação, mas não os únicos. Os gestores de dotações operacionais e os gestores orçamentais subdelegados também avaliam o nível de garantia de gestão para cada programa. Para efeitos da garantia divulgada nos RAA, o parecer para cada programa operacional é, portanto, o resultado de uma avaliação global, com base em todas as informações de que a Comissão dispõe. Este fornece uma avaliação completa e pormenorizada da eficácia dos sistemas de gestão e controlo de cada Estado-membro e, para os programas operacionais incluídos nas reservas de 2015, informações sobre os principais problemas identificados e as medidas tomadas.

A avaliação dos relatórios anuais de controlo por parte da Comissão só em parte pode fazer face ao risco de apresentação de informações pouco fiáveis pelas autoridades nacionais

6.52. O rigor da avaliação que a Comissão efetua dos PO do FEDER/FC e do FSE depende da exatidão e da fiabilidade das informações comunicadas pelas autoridades dos Estados-Membros. As auditorias realizadas pelo Tribunal em anos anteriores permitiram detetar dois riscos principais nesta matéria: — as autoridades de auditoria podem minimizar os erros e/ou podem não os extrapolar devidamente. Em consequência, as taxas de erro comunicadas podem nem sempre ser fiáveis; — as informações sobre as correções financeiras comunicadas pelos Estados-Membros podem nem sempre ser fiáveis ou exatas, com a consequência de que o método de cálculo da Comissão pode resultar numa subavaliação do risco residual acumulado. 6.52-6.54. Conforme explicado nos respetivos RAA, ambas as direções-gerais tomaram medidas para melhorar a fiabilidade das informações de auditoria (taxas de erro e pareceres de auditoria) e das correções financeiras comunicadas pelos Estados-Membros. Para atenuar os riscos mencionados pelo Tribunal, a Comissão está a implementar dois inquéritos de auditoria: — A confiança da Comissão nas informações de auditoria comunicadas pelas autoridades de auditoria, incluindo os relatórios anuais de controlo, os pareceres de auditoria e as taxas de erro, baseia-se em vastos trabalhos de auditoria documentais no local. O objetivo é verificar se as conclusões de auditoria se confirmam, incluindo através da repetição dos controlos no local pelos auditores da Comissão. A revisão documental de relatórios anuais de auditoria abrange um vasto conjunto de verificações relacionadas, por exemplo, com a exatidão dos cálculos, os parâmetros utilizados, o tratamento dos erros detetados ou a reconciliação da população auditada, e é complementada por missões de averiguação (ver também a resposta da Comissão no ponto 1.36 e 6.47). São pedidas e obtidas informações específicas adicionais às autoridades de auditoria, sempre que necessário e, em caso de dúvidas, mas não são sistematicamente pedidas, em todos os casos, em consonância com o princípio de auditoria única e com os requisitos regulamentares. Em resultado deste trabalho de auditoria aprofundada, a Direção-geral da Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão avaliaram 95 % das taxas de erro dos Estados-Membros para os respetivos domínios políticos como uma fonte de informação fiável para efeitos de cálculo do risco para os pagamentos de 2015 (páginas 58 e 53 dos respetivos RAA de 2015). Para os restantes 5 %, nos casos em que as taxas de erro comunicadas pelos Estados-Membros não foram consideradas fiáveis, a Comissão substituiu-as por uma melhor estimativa com base em taxas fixas. — Auditorias específicas no local baseadas na análise de riscos (abrangendo, até ao momento, 75 PO nos últimos três anos), a fim de assegurar que as correções comunicadas são efetivamente implementadas e que, em caso de dúvidas ou de provas insuficientes, a dedução dos montantes em causa das correções financeiras cumulativas é tida em conta para efeitos do cálculo da taxa de erro residual. Como resultado das suas auditorias e dos controlos de coerência documentais sobre a fiabilidade nos termos do artigo 20.o das declarações relativas às correções financeiras apresentadas para todos os programas, os serviços da Comissão decidiram adotar uma abordagem prudente e excluir algumas das correções financeiras comunicadas do cálculo do risco residual cumulativo (ver o relatório anual da atividade da Direção-Geral da Política Regional e Urbana, páginas 72 e 73). Contrariamente ao sucedido no período de 2007-2013, no período de programação 2014-2020 as autoridades de auditoria emitirão o seu parecer de auditoria com base em taxas de erro residual após a implementação das correções. Como resultado, a exatidão das correções financeiras ficará sistematicamente sujeita a auditorias como parte da auditoria das contas.

6.53. As verificações a que a Comissão procede dos relatórios anuais de controlo consistem principalmente em controlos documentais e, por conseguinte, só parcialmente podem limitar estes riscos. Em especial, o Tribunal considera que a possibilidade de a Comissão validar as taxas de erro comunicadas (e, se necessário, as ajustar) é limitada, quando não é solicitado às autoridades de auditoria que comuniquem à Comissão informações mais específicas respeitantes às suas auditorias das operações (por exemplo, informações detalhadas sobre o âmbito de auditoria, a cobertura/subamostragem e a classificação dos erros), no contexto da sua verificação dos relatórios de controlo anuais. A análise do Tribunal revelou que, em 2015, essas informações foram solicitadas com uma frequência superior à dos exercícios anteriores.

6.54. Em 2015, tal como sucedeu nos anos anteriores, as duas Direções-Gerais realizaram igualmente controlos no local relativos a correções financeiras aplicadas por 10 Estados-Membros. Relativamente a sete desses Estados-Membros, a Comissão identificou deficiências que exigem ajustamentos às correções financeiras comunicadas. Em 2014, a Comissão identificou deficiências em sete dos 12 Estados-Membros visitados. Estas constatações confirmam a avaliação do Tribunal e salientam, no contexto do novo período de programação de 2014-2020, a importância de garantir a instituição de sistemas fiáveis de comunicação de informações por parte dos Estados-Membros (46).

A Comissão considera que as despesas declaradas para 58 % dos PO estavam isentas de um nível significativo de erros

6.55. Em relação a 2015, a Comissão considera que tem uma garantia de que 254 dos 440 PO do FEDER/FC e do FSE (58 %) estavam isentos de um nível significativo de erros: as autoridades de auditoria tinham comunicado taxas de erro inferiores ao limiar de materialidade da Comissão, fixado em 2 %, e a Comissão tinha-as validado. Estes PO representam cerca de 38 % dos pagamentos de 2015.

6.56. Em 2015, tal como em anos anteriores, o Tribunal analisou se a Comissão verificou de forma eficaz a exatidão e fiabilidade das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria. Esta análise incidiu sobre uma amostra de 102 PO em 16 Estados-Membros (80 dos 322 PO do FEDER/FC e 22 dos 118 PO do FSE) com base nos dossiês de trabalho da Comissão. A amostra do Tribunal incluiu PO em que a Comissão tinha aceitado as taxas comunicadas pelas autoridades de auditoria, mas igualmente PO cujas taxas tinham sido recalculadas ou em que tinham sido impostas taxas fixas.

A validação (ou repetição do cálculo) das taxas de erro pela Comissão é coerente com as provas fornecidas pelas autoridades de auditoria

6.57. Em relação a cinco PO abrangidos por cinco relatórios anuais de controlo, o Tribunal constatou insuficiências que não tinham sido detetadas ou não tinham sido adequadamente corrigidas pela Comissão. Contudo, o Tribunal considera que nenhum destes casos deveria ter conduzido a Comissão a formular reservas adicionais (ou reservas com maior impacto financeiro) nos Relatórios Anuais de Atividades relativos a 2015, visto que quase todos esses PO (ou grupo de PO) já são objeto de reservas por motivos diferentes. 6.57. A Comissão observa uma melhoria na avaliação da verificação das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria.

Melhorias nos controlos das autoridades de auditoria relativos a auxílios estatais e contratação pública

6.58. Tal como em anos anteriores, o Tribunal examinou também se as autoridades de auditoria nacionais realizaram controlos adequados do cumprimento das regras aplicáveis à contratação pública e aos auxílios estatais. O Tribunal regista uma melhoria significativa nesse domínio em comparação com a avaliação do ano anterior (47), dado que a maioria das listas de verificação utilizadas pelas autoridades de auditoria nas suas auditorias das operações abrangia de forma adequada o cumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais e à contratação pública. Por conseguinte, em dois dos 102 PO da amostra, os controlos dos auxílios estatais efetuados pelas autoridades de auditoria foram inadequados (por exemplo, os prestadores de serviços de interesse económico geral não estavam abrangidos ou a intensidade da ajuda não era verificada para os regimes de auxílios e as medidas de investigação e desenvolvimento comunicados). Relativamente a um destes dois PO, a lista de verificação relativa à contratação pública é considerada insuficiente. 6.58. Com base nas suas próprias verificações, a Comissão observou também uma melhoria significativa comunicada pelo Tribunal. Durante a análise do RAC, a Comissão examina se o parecer da autoridade de auditoria está bem fundamentado com base nos resultados das auditorias dos sistemas e das operações. O exame do trabalho das autoridades de auditoria no que respeita aos auxílios estatais e aos contratos públicos está englobado, entre outras questões, na análise da Comissão sobre as autoridades de auditoria, que inclui uma análise da metodologia das auditorias dos sistemas e das auditorias das operações (incluindo listas de verificação), assim como a repetição de auditorias já efetuadas pelas autoridades de auditoria (ver a resposta ao ponto 6.47). Em alguns casos, a Comissão tinha já recomendado às autoridades de auditoria em questão, através dos seus próprios relatórios de auditoria, o reforço das suas listas de verificação, a fim de abrangerem melhor a verificação das questões referentes aos auxílios estatais e aos contratos públicos. A Comissão continuará a assegurar que as autoridades de auditoria utilizam listas de verificação adequadas.

As orientações da Comissão exigem que as autoridades de auditoria incluam as contribuições para os instrumentos financeiros na população auditada em vez de verificarem os desembolsos efetivos aos beneficiários finais

6.59. As contribuições financeiras dos PO para os fundos que executam instrumentos financeiros para todo o período são geralmente efetuadas através de um pagamento único logo que fica constituída a estrutura jurídica dos fundos de participação. Nos acordos de financiamento podem ser especificadas disposições de financiamento alternativas. Em conformidade com o regulamento, estes pagamentos são certificados à Comissão como despesas incorridas (48). Nos termos das orientações da Comissão em matéria de amostragem dirigidas às autoridades de auditoria, a verificação ex post desse pagamento pelas mesmas geralmente refere-se ao exercício em que o pagamento foi realizado. Em regra, essas verificações têm um âmbito limitado porque no primeiro ano são selecionadas poucas operações para apoio e são desembolsados montantes reduzidos aos destinatários finais e aos projetos. 6.59-6.62. Em conformidade com o artigo 78. o , n. o 6, do Regulamento (CE) n. o 1083/2006, a contribuição de fundos para os instrumentos financeiros está incluída nos pedidos de pagamento à Comissão. Estes pagamentos constituem uma parte da população a auditar pelas autoridades de auditoria através de verificações por amostragem, em conformidade com as orientações atualizadas da Comissão. O quadro de auditoria desenvolvido em 2011 para o FEDER/FC e FSE prevê claramente que as auditorias devem abranger a criação e a implementação do instrumento financeiro e que devem prever verificações específicas até ao encerramento. As autoridades de auditoria e a Comissão podem realizar auditorias temáticas a instrumentos financeiros que abrangem tanto a constituição do fundo como a implementação efetiva dos projetos, através da auditoria de uma amostra de projetos realizados pelos beneficiários finais. Por carta de 18 de março de 2015, a Comissão esclareceu também às autoridades de auditoria que os instrumentos financeiros devem ser sempre incluídos na população sujeita a amostragem e informou-as que considerava uma boa prática que estas operações fossem auditadas como um estrato separado para efeitos de amostragem. Além disso, na Reunião do Grupo dos Homólogos de setembro de 2015, a Comissão debateu com as autoridades de auditoria o método de auditoria e a estratégia de auditoria de encerramento. As garantias necessárias relativas aos instrumentos financeiros no momento do encerramento serão concretizadas combinando os resultados de auditorias de sistemas realizadas durante a implementação, de auditorias a uma amostra de operações que abrangeu a implementação sempre que possível e os ensaios suplementares até ao encerramento, para garantir que os desembolsos efetivos efetuados aos beneficiários finais são legais e regulares. Este debate foi objeto de um acompanhamento sistemático no início de 2016 em reuniões de coordenação bilaterais de auditoria com as autoridades de auditoria do Estado-Membro em questão. Por último, para efeitos da declaração de encerramento, as autoridades de auditoria terão de obter e prestar garantias quanto à legalidade e regularidade não só da contribuição paga do PO em instrumentos financeiros, mas também quanto à utilização desta contribuição através de operações subjacentes implementadas pelos beneficiários finais, tal como previsto no artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

6.60. Em três PO, a contribuição para instrumentos financeiros representa uma parte considerável da população e da amostra auditada. As autoridades de auditoria consideraram que estas contribuições não estavam afetadas por erros.

6.61. A menos que se prevejam verificações específicas quando do encerramento, é pouco provável que as autoridades de auditoria controlem a execução efetiva das operações dos instrumentos financeiros antes desse momento. Nos últimos dois anos, o Tribunal detetou a seleção de beneficiários inelegíveis em alguns dos instrumentos auditados (ver também ponto 6.44).

6.62. A Comissão não emitiu orientações horizontais formais sobre a auditoria dos desembolsos efetuados pelo instrumento financeiro aos beneficiários finais até ao momento do encerramento. No entanto, o método de auditoria é acordado bilateralmente entre a Comissão e o Estado-Membro em causa.

6.63. Quando os instrumentos financeiros são geridos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI), as autoridades de auditoria não podem verificar as contribuições para o fundo em virtude das limitações impostas pelo BEI aos direitos de acesso. 6.63. A realização de novos debates entre a Comissão e o Grupo BEI deverá permitir às autoridades de gestão e de auditoria a prestação de uma garantia no encerramento quanto a este ponto específico.

Taxas de erro muito baixas comunicadas pelas autoridades de auditoria para PO nos quais o Tribunal encontrou erros

6.64. Em 110 dos 440 PO do FEDER/FC e do FSE, a Comissão validou taxas de erro iguais ou inferiores a 0,5 %. Em 16 desses PO, o Tribunal procedeu, pelo menos, a um exame durante os últimos dois exercícios financeiros. Em nove PO, o Tribunal comunicou erros quantificáveis nos projetos examinados (ver pontos 6.55 e 6.56). 6.64. A Comissão observa que o facto de serem detetados erros individuais num programa não prejudica os resultados de auditoria com base em amostras estatísticas de forma adequada e selecionadas aleatoriamente ou em amostras que abrangem uma parte significativa das despesas declaradas. A Comissão considera que os erros individuais comunicados pelo Tribunal não comprometem a fiabilidade das taxas de erro comunicadas e validadas em 2015.

Exame dos Relatórios Anuais de Atividades da Comissão

6.65. O Tribunal avaliou os Relatórios Anuais de Atividades relativos ao exercício de 2015 e as declarações correspondentes da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (49). Em especial, o Tribunal: — verificou a coerência e a exatidão do cálculo realizado pela Comissão dos montantes em risco; — avaliou as reservas emitidas relativamente a 2015.

Cálculo realizado pela Comissão dos montantes em risco nos PO do FEDER/FC e do FSE

6.66. De uma forma global, o cálculo dos montantes em risco realizado pela Comissão nos Relatórios Anuais de Atividades relativos a 2015 é exato e coerente com as informações disponíveis comunicadas e/ou fornecidas pelas autoridades de auditoria. Porém, o Tribunal lembra que as taxas de erro anuais comunicadas pela Comissão nos seus Relatórios Anuais de Atividades não são diretamente comparáveis com as que foram estimadas pelo Tribunal (50): 6.66. A Comissão concorda que as taxas de erro calculadas pelo Tribunal e pela Comissão não são diretamente comparáveis. No entanto, o objetivo deste processo é essencialmente o mesmo, ou seja, a avaliação do risco para o orçamento da UE num determinado exercício. A Comissão tem em conta todas as diferenças citadas pelo Tribunal no seu relatório especial n.o 16/2013 (ver a resposta da Comissão ao ponto 11 do presente relatório). Com exceção destas diferenças, a Comissão considera que, no relatório anual de 2015, como foi o caso nos últimos cinco anos consecutivos para a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão e nos quatro anos consecutivos para a DG Política Regional e Urbana, antes deste relatório anual, o resultado da avaliação da Comissão está em consonância com as taxas de erro calculadas pelo Tribunal (ver as páginas 65 e 100 dos respetivos RAA).

— a Direção-Geral da Política Regional e Urbana estimou que entre 3,0 % e 5,6 % dos pagamentos intermédios e finais dos PO do FEDER/FC relativos ao período de programação de 2007-2013 autorizados durante o exercício apresentavam risco de ocorrência de erros. Dos pagamentos efetuados pela Comissão, 63 % eram referentes a PO com uma taxa de erro validada superior a 2 %; Em 2015 a DG Política Regional e Urbana realizou 63 % dos pagamentos aos programas que avaliou no final do ano como afetados por um nível significativo de erro superior a 2 %, mas para a grande maioria destes programas foram feitas correções suficientes para reduzir o risco residual cumulativo abaixo do limiar de materialidade. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.67.

— a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão estimou que entre 3,0 % e 3,6 % dos pagamentos intermédios e finais dos PO do FSE relativos ao período de programação de 2007-2013 autorizados durante o exercício apresentavam risco de ocorrência de erros. Dos pagamentos efetuados pela Comissão, 56 % eram referentes a PO com uma taxa de erro validada superior a 2 %. Em 2015 a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão realizou 56 % dos pagamentos aos programas que avaliou no final do ano como afetados por um nível significativo de erro superior a 2 %, mas para a grande maioria destes programas foram feitas correções suficientes para reduzir o risco residual cumulativo abaixo do limiar de materialidade. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.67.

Reservas da Comissão relativas a PO do FEDER/FC e do FSE

6.67. No domínio da política de coesão, a Comissão emite reservas para PO (ou grupos de PO) quando: — foram detetadas insuficiências significativas nos sistemas de gestão e de controlo dos PO; — a taxa de erro validada dos PO for superior a 5 %. Para os PO com uma taxa de erro validada entre 2 % e 5 %, a Comissão considera igualmente se o «risco residual acumulado» desses PO excede 2 %. 6.67. A Comissão observa que, tal como comunicado nos respetivos RAA de 2015: — 93 % dos programas do FEDER/FC apresentaram um risco residual cumulativo abaixo de 2 % no final de 2015 (página 58). Em relação aos 21 programas com um risco residual cumulativo superior a 2 %, as reservas foram feitas no caso de 20 programas e para o restante programa a exceção foi divulgada no RAA (página 180). — 90,7 % dos programas do FSE, o que representa 93,3 % dos pagamentos efetuados em 2015, apresentaram um risco residual cumulativo da RRFP abaixo de 2 % (página 61). Foram feitas reservas para os restantes programas, a menos que já tivessem sido implementadas as medidas corretivas necessárias.

6.68. O número de PO objeto de reservas diminuiu em 2015, de 77 para 67 no que se refere aos PO do FEDER/FC e de 36 para 23 relativamente aos PO do FSE. Entretanto, o impacto financeiro estimado destas reservas diminuiu de 234 milhões de euros em 2014 para 231 milhões de euros em 2015 para o FEDER/FC (51) e de 169,4 milhões de euros em 2014 para 50,3 milhões de euros em 2015 para o FSE. 6.68. A observação do Tribunal demonstra a maturidade da metodologia adotada para reservas nos respetivos RAA e a implementação rigorosa desta metodologia pela DG Política Regional e Urbana e pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão. Ambas as direções-gerais seguem uma abordagem rigorosa no que respeita à interrupção e suspensão de pagamentos. Aplicam também uma abordagem preventiva no que se refere aos pagamentos, ou seja, não são efetuados pagamentos a programas operacionais para os quais esteja prevista uma missão de auditoria, até que a missão de auditoria esteja concluída. Os pagamentos são retomados posteriormente, a menos que sejam detetadas deficiências significativas.

6.69. O Tribunal constatou que as reservas formuladas pela Comissão nos Relatórios Anuais de Atividades relativos a 2015 estavam em consonância com as instruções da Comissão e as informações disponibilizadas às duas Direções-Gerais.

6.70. A Comissão estima que o «risco residual acumulado» se eleva a 1 % dos pagamentos do conjunto dos PO do FEDER/FC e a 0,9 % do conjunto dos PO do FSE. Estes valores baseiam-se nas taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria e validadas pela Comissão e têm igualmente em consideração as correções financeiras comunicadas pelas autoridades de certificação à Comissão (52).

Perspetivas para o período de programação de 2014-2020

6.71. No Relatório Anual relativo a 2014 (53), o Tribunal assinalou atrasos no início do período de programação de 2014-2020. O Tribunal salienta que, no final de 2015, tinham sido nomeadas menos de 20 % das autoridades nacionais responsáveis pelos FEEI. Apesar de as autoridades dos Estados-Membros poderem, por exemplo, lançar convites à apresentação de propostas e selecionar projetos, não podem apresentar declarações de despesas à Comissão até serem nomeadas. Consequentemente, existe o risco de os atrasos na execução orçamental do período de programação de 2014-2020 serem ainda superiores aos do período de 2007-2013. 6.71. A Comissão observa que a designação é uma responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão incentivou os Estados-Membros em diversas ocasiões (em reuniões e comunicações escritas) a agilizar este processo, garantindo, ao mesmo tempo, o pleno respeito dos critérios de designação definidos no regulamento e prestou esclarecimentos e assistência, sempre que necessário. Além disso, a Comissão observa que a implementação no terreno pode começar bem antes da finalização do processo de designação a nível dos Estados-Membros e da notificada à Comissão. Em média, cerca de 10 % das dotações já foi autorizado para operações selecionadas, com variações entre os Estados-Membros.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão relativa ao exercício de 2015

6.72. Globalmente, as provas de auditoria indicam que as despesas da «Coesão económica, social e territorial» estão afetadas por um nível significativo de erros. 6.72-6.73. A Comissão observa que o nível de erro estimado apresentado pelo Tribunal se mantém estável e que também é coerente com as taxas de erro comunicadas nos RAA respetivos, sob reserva das diferenças apresentadas no ponto 6.66. A Comissão continuará a centrar as suas ações e auditorias nos programas/Estados-Membros de maior risco, a implementar medidas corretivas, quando necessário, através de uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos até ao encerramento e a aplicar procedimentos rigorosos no encerramento para excluir qualquer risco material remanescente de despesas irregulares. A Comissão observa ainda que, tendo em conta o caráter plurianual dos sistemas de gestão e de controlo no âmbito da Política de Coesão, os erros cometidos em 2015 podem também ser corrigidos nos anos posteriores e antes do encerramento, conforme ilustrado na secção 2.4.3 dos respetivos RAA de 2015 da DG Política Regional e Urbana e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão. Para o período de 2014-2020, os requisitos reforçados em matéria de legalidade e regularidade incluem a introdução de contas anuais, controlos de gestão reforçados e responsabilização, assim como pareceres de auditoria com base em níveis residuais de erros por ano, bem como uma retenção de 10 % sobre todos os pagamentos intermédios, até que todos os controlos sejam efetuados a nível do Estado-Membro e das contas anuais apresentadas. O nível residual de erro é calculado relativamente a cada exercício contabilístico sobre as contas. A capacidade de correção da Comissão é ainda mais reforçada pela possibilidade de aplicar correções financeiras líquidas em relação a deficiências graves em determinadas condições, reduzindo, assim, a possibilidade de os Estados-Membros reutilizarem fundos. Isto será um importante incentivo para os Estados-Membros detetarem, comunicarem e corrigirem deficiências graves antes da certificação das contas anuais à Comissão. Todos estes elementos deverão contribuir para uma redução duradoura da taxa de erro. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.11.

6.73. Neste domínio da rubrica do QFP, os testes das operações indicam que o nível de erro estimado na população se situe em 5,2 % (ver anexo 6.1 ).

6.74. As auditorias realizadas pelo Tribunal desde 2009 demonstraram que o nível de erro no período de programação de 2007-2013 é significativamente inferior ao do período de programação de 2000-2006. Mantém-se, no entanto, de forma persistente, acima do limiar de materialidade. O Tribunal constata igualmente que as despesas neste domínio são reembolsadas com base nas declarações dos custos efetivamente incorridos pelos beneficiários. Nos anos anteriores foram feitas diversas tentativas de simplificação, que tiveram apenas um impacto limitado na regularidade das operações. Simultaneamente, o aumento dos níveis de controlo resultou num encargo administrativo significativo para as administrações nacionais e os beneficiários. Em 2015, a Comissão criou um grupo de alto nível para a simplificação, tendo em vista a preparação do período de programação posterior a 2020 (ver ponto 6.8). 6.74. O nível de erro para o período de programação de 2007-2013 mantém-se estável e é significativamente inferior às taxas para o período de 2000-2006. Esta evolução decorre do reforço de um quadro regulamentar, incluindo a simplificação, a gestão reforçada e os sistemas de controlo e a política rigorosa da Comissão de interrupção/suspensão dos pagamentos nos casos em que são identificadas deficiências, conforme comunicado nos RAA de 2015. Além disso, um estudo encomendado pela Comissão em 2010 sobre os custos administrativos da implementação e da gestão dos fundos revelou que a parte da despesa total elegível do FEDER/FC não é excessiva, dado que foi estimada em 3,2 % para todo o período (cerca de 12,5 mil milhões de EUR). Num estudo complementar efetuado em 2012, que foi utilizado como base para uma avaliação de impacto para o período 2014-2020, estimou-se que as propostas da Comissão poderiam conduzir a uma redução de cerca de 20 % da carga administrativa para os beneficiários. A Comissão tem vindo a trabalhar ativamente com os Estados-Membros na promoção de opções de custos simplificadas, baseadas nos resultados e fundadas em custos calculados por oposição ao reembolso das despesas efetivas efetuadas, com vista a alargar progressivamente a sua utilização e considera que estes esforços já obtiveram resultados positivos (ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.15). A fim de compreender melhor os obstáculos à utilização de medidas de simplificação, a Comissão está a realizar um estudo que lhe deverá permitir avaliar a aplicação das opções de custos simplificadas a nível dos Estados-Membros e a possibilidade de aumentar a sua utilização. A Comissão criou o Grupo de Alto Nível sobre a simplificação, a fim de apresentar recomendações para maximizar as possibilidades de redução dos encargos administrativos em conformidade com o quadro regulamentar do período de 2014-2020.

Recomendações

6.75. O resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores é apresentado no anexo 6.2 . Nos Relatórios Anuais relativos a 2012 e 2013, o Tribunal apresentou 16 recomendações. Dessas, a Comissão executou totalmente nove, enquanto quatro foram executadas na maior parte dos aspetos, duas em alguns aspetos e uma não foi executada. 6.75. A Comissão observa que não tinha aceitado a recomendação comunicada nos termos do presente ponto como não implementada. Para mais pormenores, ver a resposta da Comissão ao Anexo 6.2 .

6.76. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2015, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

— Recomendação 1: reconsiderar de forma aprofundada a conceção e o mecanismo de execução dos FEEI quando elaborar a sua proposta legislativa para o próximo período de programação, tendo igualmente em conta as sugestões do grupo de alto nível para a simplificação (prazo de execução: resultados finais antes de a Comissão apresentar a sua proposta para o período posterior a 2020); A Comissão aceita parcialmente a recomendação. Embora não esteja em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão considerará todas as opções viáveis tendo em conta as sugestões do Grupo de Alto Nível, bem como os resultados de estudos e dados de implementação do programa do período de 2014-2020 e outras informações pertinentes.

— Recomendação 2: utilizar a experiência adquirida durante o período de programação de 2007-2013 e elaborar uma análise focalizada das regras de elegibilidade nacionais do período de programação de 2014-2020. Com base nessa análise, deve fornecer orientações aos Estados-Membros sobre a forma de simplificar e evitar regras desnecessariamente complexas e/ou difíceis que não acrescentam valor em relação aos resultados que se pretendem alcançar com a política (sobrerregulação), em especial quando resultarem em erros significativos e/ou recorrentes (prazo de execução: final de 2018); A Comissão aceita esta recomendação. Prestará atenção específica às regras de elegibilidade nacionais no controlo e na auditoria dos sistemas nacionais de gestão e controlo, em especial, nos Estados-Membros com taxas de erro persistentemente elevadas. Deste modo, a Comissão ajudará os Estados-Membros em questão a simplificar e a evitar regras desnecessariamente complexas e onerosas, a facilitar o intercâmbio de boas práticas e apresentará um relatório sobre a experiência adquirida em 2018. A Comissão continua a investir fortemente na utilização de opções de custos simplificados durante o período de programação de 2014-2020. A Comissão recorda que, no âmbito da gestão partilhada, é, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados-Membros rever e simplificar as suas regras nacionais de elegibilidade.

— Recomendação 3: apresentar ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma proposta legislativa para alterar, por meio de um ato legislativo de igual valor jurídico, o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 visando a prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada. É necessária uma alteração do regulamento para proporcionar certeza jurídica aos Estados-Membros (prazo de execução: imediatamente); A Comissão não aceita esta recomendação. Tal como afirmou na sua resposta à mesma recomendação no relatório anual de 2014 do Tribunal de Contas, a Comissão considera que, no âmbito do mandato conferido pelo Conselho Europeu em dezembro de 2014, as alterações introduzidas nas suas orientações de encerramento eram abrangidas pelo âmbito do artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006, com a redação que lhe foi dada, pelo que não necessitam de uma alteração do ato legislativo (ver também a resposta comum da Comissão aos pontos 6.59 a 6.62 e à Recomendação 5 do relatório anual de 2014 do Tribunal). A Comissão observa que o Conselho e o Parlamento Europeu tomaram boa nota disso, mas não apoiaram a recomendação feita pelo Tribunal no contexto da quitação de 2014.

— Recomendação 4: no período de programação de 2014-2020, a Comissão deve clarificar, junto dos Estados-Membros, a definição de IVA recuperável, em especial no que se refere a beneficiários públicos, para evitar diferentes interpretações do termo IVA «não recuperável» e evitar uma utilização insuficiente dos fundos da UE (prazo de execução: meados de 2017); A Comissão aceita esta recomendação. Prestará orientação aos Estados-Membros para esclarecer a noção de IVA recuperável no contexto do período de programação de 2014-2020, no âmbito da opção política dos colegisladores relativa à elegibilidade do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), tal como previsto no artigo 69.o, n.o 3, alínea c), do CPR.

— Recomendação 5: assegurar que todas as despesas relativas aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013 são incluídas com antecedência suficiente nas declarações de encerramento, de forma a permitir que as autoridades de auditoria realizem os seus controlos. Além disso, a Comissão deve incentivar os Estados-Membros que executaram instrumentos financeiros a realizarem auditorias específicas sobre a execução desses instrumentos, tendo em vista o encerramento (prazo de execução: imediatamente). A Comissão aceita a recomendação. Já esclareceu nas suas orientações de encerramento para o período de 2007-2013 que, a fim de permitir às autoridades de auditoria disporem de tempo suficiente para executar o seu trabalho para a declaração de encerramento, o pedido de pagamento do saldo final e a declaração final de despesas devem ser apresentados à autoridade de auditoria com a devida antecedência, em data a acordar entre as autoridades para cada programa. Para efeitos da declaração de encerramento, a Comissão tem vindo a incentivar as autoridades de auditoria a obter e prestar garantias quanto à legalidade e regularidade não só da contribuição do programa paga em instrumentos financeiros, mas também quanto à utilização desta contribuição através de operações subjacentes implementadas pelos beneficiários finais. A Comissão, com base nos pacotes de encerramento apresentados até 31 de março de 2017, avalia se foram realizados trabalhos de auditoria suficientes sobre os instrumentos financeiros, enquanto a elegibilidade das despesas subjacentes é determinada na data do encerramento para esses instrumentos.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS PROJETOS

6.77. Para que a execução do orçamento da UE respeite o princípio da boa gestão financeira, a realização das despesas deve não só ter em conta o cumprimento das regras, mas também a concretização dos objetivos pretendidos (54). Dos 216 projetos examinados pelo Tribunal, 149 estavam concluídos à data da auditoria. Os 15 Estados-Membros incluídos na amostra tinham pelo menos três projetos concluídos que podiam ser avaliados (ver ponto 6.9).

6.78. Para além de verificar a regularidade dessas 149 operações, o Tribunal avaliou, pelo segundo ano (55), com base nas informações prestadas pelos beneficiários, se, e em que medida:

— estava em vigor um sistema de medição do desempenho para avaliar se os objetivos dos projetos, especificados nos respetivos documentos de aprovação (candidatura, convenção de subvenção, contrato e/ou decisão de cofinanciamento), estavam em conformidade com os objetivos definidos nos PO e se foram estipulados indicadores de resultados adequados para medir o desempenho dos projetos;

— os projetos tinham concretizado esses objetivos e alcançado as metas definidas para cada indicador. Este ano, a análise do Tribunal foi mais abrangente do que a do ano anterior, uma vez que a ênfase não foi apenas colocada nas realizações (56), mas também nos resultados dos projetos, tendo em vista medir o desempenho dos projetos e o seu contributo para a concretização dos objetivos do PO em termos de resultados.

6.79. A figura 6.10 sintetiza os resultados da avaliação do desempenho dos projetos concluídos.

Figura 6.10 — Resultados da avaliação de desempenho dos projetos concluídos Avaliação de desempenho N.o de projetos relativamente aos quais: Foram definidos e avaliados tanto indicadores de realizações como de resultados Foram definidas e avaliadas realizações mas não foram definidos indicadores de resultados Não foram definidos e não puderam ser avaliados indicadores de realizações nem de resultados TOTAIS Número de projetos 90 57 2 149 — Totalmente concretizados 52 (58 %) 50 (88 %) — 102 (68 %) — Parcialmente concretizados 34 (38 %) 7 (12 %) — 41 (28 %) — Não concretizados 4 (4 %) — — 4 (3 %) — Não é possível avaliar — — 2 (100 %) 2 (1 %)

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Em todos os projetos examinados com exceção de dois casos estava em vigor um sistema de medição do desempenho que relacionava o projeto com os objetivos do PO

6.80. Em 147 dos 149 projetos (99 %) o Tribunal conclui que estava em vigor um sistema de medição do desempenho, com base no qual é possível avaliar se os indicadores de realizações estão em conformidade com os indicadores do programa operacional (especificados para cada eixo prioritário).

6.81. Nos restantes dois casos (1 %), o Tribunal não conseguiu avaliar as realizações dos projetos, seja porque não foram definidas metas específicas nos objetivos das realizações na fase de aprovação do projeto, ou porque a autoridade de gestão/o organismo intermédio não forneceu ao Tribunal documentação adequada que comprove que essas metas foram especificadas e comunicadas ao beneficiário (57). Por conseguinte, não é possível avaliar se ou em que medida estes projetos contribuíram para a realização dos objetivos do PO.

Quase todos os 90 projetos dotados de objetivos de realizações e resultados cumpriram plena ou parcialmente esses objetivos

6.82. Durante o período de programação de 2007-2013 existia um requisito jurídico que obrigava os beneficiários a definir e comunicar as realizações mas não os resultados. O desempenho tinha de ser acompanhado ao nível dos eixos prioritários do PO e não ao nível dos projetos. 6.82-6.83. Embora o enquadramento legislativo dos fundos estruturais para o período de 2007-2013 não obrigue as autoridades nacionais a definir indicadores de resultados a nível dos projetos, a Comissão incentivou-as a tal, sempre que pertinente. Alguns indicadores de resultados não poderiam, de facto, ser significativamente mensurados a nível de um único projeto.

6.83. No entanto, as autoridades dos Estados-Membros dispunham da possibilidade de definir indicadores de resultados, o que permite ligar os resultados dos projetos ao eixo prioritário e determinar a contribuição dos projetos para a concretização dos objetivos do programa operacional. Foram definidos indicadores de resultados em 90 dos 149 (60 %) projetos concluídos do FEDER/FC e do FSE.

6.84. Dos 90 projetos concluídos que podiam ser avaliados ao nível dos objetivos de realizações e de resultados, 52 (58 %) tinham concretizado plenamente os objetivos definidos pelas autoridades de gestão tanto no plano das realizações como dos resultados (ver figura 6.11 ) e 34 (38 %) tinham-nos concretizado parcialmente. 6.84. A Comissão observa que 86 dos 90 projetos examinados, que definiram indicadores de realizações e de resultados, alcançaram (total ou parcialmente) ou excederam os objetivos. A Comissão observa que, em primeiro lugar, cabe aos Comités de Acompanhamento garantir que os projetos com valor acrescentado europeu sejam selecionados e aprovados. A avaliação do desempenho dos programas será ainda mais reforçada para o período de 2014-2020: conforme previsto no quadro regulamentar do período de 2014-2020 [artigo 22.o, n.os 6 e 7, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013], a Comissão poderá sancionar os Estados-Membros em caso de falha grave de um eixo prioritário num programa, como resultado da análise do desempenho [artigo 22.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013] e no encerramento (artigo 22.o, n.o 7).

Figura 6.11 — Exemplo de um projeto que concretizou plenamente os seus objetivos O projeto concretizou os seus objetivos em matéria de realizações e resultados: um projeto do FSE na Roménia consistiu na organização e realização de cursos de formação no domínio da construção, tendo em vista proporcionar aos participantes novas competências para melhorar as suas perspetivas de emprego. A convenção de subvenção do projeto definia cinco indicadores de realizações e oito indicadores de resultados que estavam em conformidade com os indicadores do PO ao nível do eixo prioritário. O projeto concretizou todos os objetivos correspondentes aos indicadores no prazo definido na convenção de subvenção. Na realidade, ultrapassou mesmo as suas metas no que se refere à participação de mulheres e jovens desempregados de longa duração.

6.85. Os restantes quatro projetos (4 %) não realizaram nenhum dos seus objetivos. Um desses quatro projetos foi retirado pelas autoridades nacionais na sequência da auditoria do Tribunal (ver figura 6.12 ). 6.85. A Comissão recorre a todas as medidas de que dispõe para garantir uma gestão financeira correta e eficaz na utilização dos fundos da UE. É, contudo, apenas na fase de encerramento do programa que o desempenho dos projetos financiados pelos Programas Operacionais será finalmente avaliado.

Figura 6.12 — Exemplo de um projeto que não realizou os seus objetivos Num projeto do FEDER na Polónia, relativo ao desenvolvimento de um novo método de combustão de lenhite, a capacidade técnica do beneficiário para realizar o projeto dependia do envolvimento de contratantes externos. Alguns desses contratantes acabaram por não participar, o que contribuiu para que o projeto não concretizasse os objetivos pretendidos. Na sequência da auditoria do Tribunal, o organismo intermédio decidiu cancelá-lo.

Não foram definidos indicadores de resultados em 38 % dos projetos

6.86. Em 57 dos 149 projetos concluídos (38 %), as autoridades dos Estados-Membros executaram um sistema de avaliação do desempenho para permitir o acompanhamento das realizações dos projetos, mas não definiram quaisquer indicadores ou metas de resultados nos respetivos documentos de aprovação. No que se refere a estes projetos, o Tribunal não pôde medir se e em que medida contribuíram para a concretização dos objetivos do PO em termos de resultados. 6.86. A Comissão e os Estados-Membros avaliam em que medida os objetivos dos resultados dos PO foram alcançados, principalmente através de avaliações ex post , com base no acompanhamento e na comunicação de uma série de indicadores de realizações e de resultados.

6.87. A avaliação do Tribunal realizada nos 15 Estados-Membros incluídos na amostra revelou que foram identificados casos destes em 13 Estados-Membros. No entanto, esta questão é especialmente prevalecente na República Checa, Espanha, França, Itália, Letónia e Áustria para o FEDER/FC, e na República Checa, Alemanha, Espanha e Polónia para o FSE. Nestes países, não foram definidos indicadores de resultados em mais de metade dos projetos concluídos examinados.

6.88. Contudo, 50 destes 57 projetos concluídos do FEDER/FC e do FSE (88 %) tinham concretizado plenamente os seus obj