Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Nono relatório Anual dos fundos estruturais 1997"

(1999/C 368/10)

Em 29 de Abril de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o terceiro parágrafo do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar um parecer sobre "Nono relatório anual dos fundos estruturais 1997".

Foi encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que adoptou parecer em 29 de Setembro de 1999 com base no relatório de Vasco Cal.

Na 367.a reunião plenária (sessão de 20 de Outubro de 1999), o Comité Económico e Social adoptou por 80 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Este Relatório Anual da Comissão dá cumprimento à obrigação que figura no Regulamento do Conselho (CEE) n.o 2052/88, modificado pelo Regulamento do Conselho (CEE) n.o 2081/93, que dizem respeito à reforma dos Fundos Estruturais. Tal como se estabelece no artigo 16.o, a Comissão deve apresentar até ao 1.o de Novembro de cada ano um Relatório pormenorizado sobre os progressos alcançados na realização dos Objectivos dos Fundos e sobre a utilização das ajudas concedidas no ano precedente. O artigo 31.o do Regulamento de coordenação n.o 2082/93 pormenoriza os elementos que devem constar no Relatório Anual e acrescenta que "todos os anos, a Comissão consulta os parceiros sociais organizados ao nível europeu sobre a política estrutural da Comunidade".

1.2. Esse Relatório Anual deve ser dirigido ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité Económico e Social, estabelece o mesmo artigo 16.o Todos os anos, após receber o Relatório da Comissão, o Comité elabora o seu parecer, com os comentários que considera pertinentes. Embora sem poder influenciar as acções referidas no Relatório que respeita a um período de tempo anterior, o Parecer do CES tem permitido que se desenvolva uma troca de pontos de vista dinâmica com a Comissão sobre aspectos concretos da utilização dos Fundos Estruturais. Na parte final dos Relatórios anuais passou a figurar um capítulo sobre "as relações com as outras instituições" em que as posições e pareceres do CES, tal como os do Parlamento Europeu e, mais recentemente, do Comité das Regiões são referidos e comentados pela Comissão.

1.3. Um exemplo significativo sobre a influência deste processo dinâmico de consulta é o que se passou com a participação dos parceiros económicos e sociais no quadro dos Fundos Estruturais, consagrada no artigo 4.o do Regulamento-Quadro, tal como revisto em 1993. Durante os primeiros anos da aplicação da reforma dos Fundos Estruturais de 1988, o Comité foi sempre insistindo, nomeadamente nos Pareceres respeitantes aos Relatórios anuais, sobre a necessidade de prever a participação dos parceiros económicos e sociais a todos os níveis e em todas as fases do processo. Apesar do artigo 4.o não acolher totalmente este ponto de vista, permitiu que, desde 1994, a participação dos parceiros sociais se pudesse exercer em todos os Estados-Membros e a nível comunitário, embora de formas diversificadas.

1.4. É por todas estas razões que não se compreende a informação dada pelo secretariado do CES de que a Comissão, pela primeira vez desde 1989, para o caso do nono Relatório Anual, não consultaria o Comité Económico e Social. Esta atitude obrigou o CES a iniciar o procedimento de elaboração de parecer de iniciativa, o que levou a um grande atraso no início dos trabalhos, tendo em conta as dificuldades processuais, orçamentais e de funcionamento dos serviços que este procedimento obriga(1).

1.5. Esta situação é tanto mais de estranhar quanto o tema horizontal que atravessa este nono Relatório Anual é o tema das acções em favor das Pequenas e Médias Empresas, um sector que se encontra amplamente representado no CES e sobre o qual o CES tem desenvolvido intervenções de grande utilidade para que os interesses específicos deste sector sejam melhor tomados em consideração pelos diversos serviços da Comissão.

2. Sobre o Relatório Anual dos Fundos Estruturais de 1997(2)

2.1. O ano de 1997 correspondeu ao início da segunda fase do período de programação e ao terceiro ano desde que a revisão dos Regulamentos de 1993. Praticamente todos os programas estavam já aprovados, incluindo os programas de iniciativa comunitária. No fim do ano um total de 1026 programas estava em curso, dos quais 580 para os diversos Objectivos e 446 para as iniciativas comunitárias.

2.2. Como consequência desta "velocidade de cruzeiro", os montantes financeiros recuperam os atrasos verificados em anos anteriores e apresentam valores correspondentes às perspectivas financeiras fixadas em Edimburgo. Apenas no que se refere às iniciativas comunitárias os compromissos e os pagamentos continuavam insuficientes.

2.3. No que respeita à prioridade ao emprego, os novos programas do Objectivo 2 tiveram-na em consideração e foram também postos em prática 89 "pactos territoriais para o emprego".

2.4. No que respeita à gestão foram estabelecidas 22 fichas de elegibilidade das despesas para acesso ao co-financiamento comunitário dos Fundos.

2.5. E, em termos temáticos, deu-se prioridade a temas como a sociedade de informação, o desenvolvimento urbano, os cruzamentos entre a política regional e a de concorrência.

2.6. Foi também no ano de 1997 que se deu início à preparação das alterações da política regional, no quadro do que veio a ser conhecido como a "Agenda 2000".

2.7. Depois dos temas horizontais dos Relatórios anuais de 1995, sobre a dimensão ambiental das intervenções e de 1996, sobre o desenvolvimento tecnológico das regiões, este relatório Anual de 1997 tem como tema as medidas a favor das PME.

2.8. Segundo o Relatório, as PME empregam cerca de dois terços da mão-de-obra privada e geram cerca de 60 % do volume de negócios na União Europeia e segundo relatórios citados pela Comissão são elas que dispõem de maior potencial de crescimento, rico em emprego.

2.9. No total do período de programação 1994-1999, cerca de 15 a 20 % dos recursos totais dos Fundos serão consagrados de forma específica a medidas de animação, de melhoria do aparelho produtivo e do ambiente económico das PME, variando esta percentagem conforme os Estados-Membros, chegando a atingir 40 % em alguns.

2.10. Estes financiamentos assumem uma grande diversidade de acções: ajudas ao investimento sob a forma de subsídios directos ou medidas de engenharia financeira, financiamento para zonas de instalação de empresas, acções de formação, incluindo formação em gestão, serviços de consultadoria e de informação, acções para desenvolver a investigação e desenvolvimento, acções no domínio da sociedade de informação, ajudas à internacionalização.

2.11. Nas orientações da Comissão para a adaptação a meio percurso dos programas para as regiões de Objectivo 1, apresentadas em 30 de Maio, defendia-se que os recursos disponíveis deveriam apoiar as PME e as iniciativas de desenvolvimento local e de emprego.

2.12. Para avaliar o impacto dos Fundos Estruturais sobre as PME, que tinham sido objecto de observações do Tribunal de Contas, a Comissão lançou uma série de acções mas os seus resultados só estavam previstos para o fim do ano 1998.

3. Observações na generalidade

3.1. No segundo capítulo, o Relatório apresenta os resultados por Objectivos, referindo as acções em favor das PME, bem como das iniciativas comunitárias, das acções inovadoras e dos projectos-piloto e as medidas de assistência técnica. Na segunda parte deste capítulo, o Relatório Anual apresenta de uma forma resumida os elementos mais importantes por Estado-Membro, separando os Objectivos das iniciativas comunitárias, bem como pondo em destaque as acções em favor das PME, apresentação esta completada pelos quadros financeiros anexados no final do Relatório. A Comissão deveria ter explicitado quais foram as definições de PME utilizadas nos diversos capítulos, tanto mais que os debates a nível comunitário sobre esta questão têm levado a uma evolução dos conceitos e dos parâmetros utilizados para essa definição. Em diversos pareceres(3), o CES tem-se pronunciado sobre os problemas resultantes da disparidade de definições existentes, não só a nível comunitário como também nos Estados membros e das suas consequências para atribuição dos apoios financeiros a este sector.

3.2. No terceiro capítulo, sobre a avaliação e análise do impacto, são desenvolvidos os resultados das avaliações intermédias em cada Objectivo, bem como as avaliações temáticas e horizontais e os efeitos sobre o emprego. Por exemplo, no que se refere ao Objectivo 2, a Comissão estima que a avaliação ex-post relativa ao período 1989-1993 indica a criação bruta de 850000 a que corresponde a criação líquida de 450000 postos de trabalho, com um custo médio de quase 42000 ecus por emprego líquido (22000 por emprego bruto). Na avaliação ex-ante estima-se a criação ou manutenção de 650000 postos de trabalho no período 1994-1996 e de 880000 no período de 1997-1999, o que daria cerca de 11000 ecus por posto de trabalho, números que não são comparáveis com o período de programação anterior.

3.3. No capítulo seguinte, a Comissão apresenta os resultados da execução orçamental, do controlo financeiro e da verificação da adicionalidade.

3.4. O capítulo sobre a coordenação com os outros instrumentos financeiros - Fundo de Coesão, Banco Europeu de Investimentos, Fundo Europeu de Investimentos, CECA, mecanismo financeiro do Espaço Económico Europeu, programas de educação e de formação e com os apoios financeiros às redes transeuropeias.

3.5. No sexto capítulo, a Comissão desenvolve o tema da compatibilidade e sinergia com as outras políticas comunitárias, nomeadamente com emprego e política social, ambiente, promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, investigação e desenvolvimento, redes transeuropeias, turismo, cultura, política de concorrência, transparência dos concursos públicos, política agrícola comum, e política de pesca.

3.6. No artigo 31.o do Regulamento de coordenação refere-se que os Relatórios devem incluir, entre outros elementos, "a lista dos grandes projectos de investimento produtivo que beneficiaram ... a título do artigo 16.o parágrafo 2 ... que devem ser objecto de uma avaliação sucinta". Neste Relatório Anual para 1997 a Comissão limitou-se a referir num anexo os montantes de compromissos e de pagamentos destes "grandes projectos", sem qualquer informação adicional. Para o futuro, este problema poderá ser resolvido pois a nova redacção do artigo 26.o do Regulamento Geral, referente aos grandes projectos, obriga os Estados-Membros a transmitir "previamente" à Comissão as informações relevantes, enquanto que o actual Regulamento apenas considerava necessário que as enviassem "oportunamente".

3.7. No último capítulo, referem-se as relações institucionais e o diálogo com os parceiros económicos e sociais ao nível europeu. Na parte referente ao CES parecem faltar aspectos centrais da actividade do CES nesta área e naquele período, nomeadamente a participação activa no Fórum da Coesão, o parecer sobre o Primeiro Relatório da Coesão e sobre a Agenda 2000, aprovado em Outubro de 1997. Esta falta é tanto mais estranha quanto o CES era a única instituição que se tinha pronunciado sobre o Primeiro Relatório da Coesão tendo o seu parecer sido amplamente difundido no Fórum da Coesão e foi também a primeira instituição a aprovar um parecer sobre a Agenda 2000.

4. Observações na especialidade

4.1. O Nono Relatório Anual dos Fundos Estruturais de 1997 foi pouco depois da sua publicação completado pelo Relatório da Comissão sobre a revisão intermédia dos programas dos Objectivos n.o 1 e n.o 6. Atendendo a que a avaliação intermédia completa e pormenoriza aspectos importantes do Relatório Anual, o presente parecer do CES tomará também em consideração os resultados da avaliação intermédia.

4.1.1. Como reconhece o documento da Comissão, "o principal Objectivo dos QCA e dos DOCUP consiste em reduzir as disparidades entre os Estados-Membros em termos de rendimento per capita". Além disso, "a consciência de que o emprego é uma prioridade fundamental da UE levou igualmente a determinadas alterações de programas, tais como a introdução dos pactos territoriais para o emprego ... e a recentrar algumas acções de formação". Esta confusão que, infelizmente, aumentou nos últimos anos e através da qual se pretendia medir a eficácia da utilização dos Fundos Estruturais não ajuda a uma avaliação correcta. A eficácia mede-se em termos de resultados relativamente aos Objectivos (a eficiência mede-se em termos de resultados relativamente aos recursos utilizados) e não se pode avaliar correctamente os resultados relativamente a Objectivos que não o eram.

4.1.2. A avaliação permitiu também um maior conhecimento por parte dos gestores e dos comités de acompanhamento dos seus programas operacionais, facilitando a revisão intermédia destes e melhorando a sua gestão. Já no que respeita aos parceiros sociais, como reconhece o Relatório, "foram associados a este processo na medida da sua participação nos comités de acompanhamento". Como, em muitos casos, esta participação continua a não existir, também não se verificou uma participação na avaliação, o que é de lamentar tanto mais que o conhecimento concreto dos projectos no terreno que os parceiros sociais dispõem seria muito útil para a revisão intermédia a que se procedeu.

4.1.3. O tema do desenvolvimento dos recursos humanos foi um dos que suscitou mais alterações no âmbito da revisão intermédia, como também se pode constatar do Nono Relatório Anual dos Fundos Estruturais. Não apenas a realidade evolui muito rapidamente e obriga a ajustamentos mas também a concepção de muitos dos programas é horizontal, "de cima para baixo", aplicando-se a realidades económicas e geográficas diferentes e consequentemente pouco inserida nas prioridades a nível local. A iniciativa dos pactos territoriais para o emprego foi positiva e pretendia desenvolver uma abordagem "de baixo para cima", mas os seus efeitos práticos parece terem sido muito limitados até porque não foram atribuídos recursos adicionais suficientes para fazer face a estas novas iniciativas.

4.1.4. O Relatório sobre a revisão intermédia não desenvolve suficientemente o tema das pescas e não permite encontrar uma resposta para as questões neste sector, que parece ser um dos que maiores atrasos, insuficiências e dificuldades está a encontrar.

4.1.5. Uma questão que atravessa muitos programas operacionais e iniciativas comunitárias é a dos critérios de selecção dos projectos. O Relatório aborda esta questão mas limita-se a constatar que mesmos os sistemas de pontuação relativamente sofisticados não são uma condição suficiente para garantir uma selecção dos melhores projectos, pondo-se problemas de credibilidade da informação e das previsões fornecidas pelos candidatos. O Comité chama a atenção para que, em muitos casos, projectos apresentados pelos parceiros sociais não são suficientemente apoiados e são preteridos em favor de outros que vem a verificar-se mais tarde não terem qualquer continuidade depois de extinto o apoio comunitário.

4.2. No que se refere ao Relatório Anual, o CES sublinha que o tema escolhido para o Relatório deste ano, as acções em favor das PME nas intervenções dos Fundos Estruturais é importante e permitiu verificar as múltiplas iniciativas existentes. A contribuição das PME para a criação de emprego é amplamente reconhecida mas o mesmo não se pode dizer dos sistemas de ajuda que, muitas vezes são concedidas a pretexto de manter empregos. Pelo contrário, algumas avaliações efectuadas nos Estados-Membros concluem que os sistemas de ajuda em si não são eficazes na criação de emprego e constituem despesas desproporcionadas relativamente aos resultados alcançados.

4.3. O CES sugere como tema horizontal para o próximo Relatório Anual, relativamente ao ano de 1999, o da participação dos parceiros económicos e sociais. O artigo 4.o do Regulamento Quadro em vigor refere a importância desta participação e os novos Regulamentos de 21 de Junho de 1999 reforçam esta parceria. Seria importante que, nesta fase de preparação do próximo período de programação, se coligisse a informação e se apontassem os bons exemplos de participação dos parceiros económicos e sociais, bem como se referissem casos de projectos geridos pelos parceiros sociais a nível local, regional, nacional, transfronteiriço e comunitário.

4.4. No que respeita às lições a tirar do Relatório Anual para o próximo período de programação, o CES sublinha a importância do actual Objectivo 4, que visa antecipar as mutações industriais e a necessidade de manter esta perspectiva. O Relatório Anual é muito conciso sobre os Objectivos 3 e 4 e as experiências desenvolvidas pelos parceiros sociais e pelos poderes públicos deviam ser mais conhecidas para poderem ser utilizadas no próximo período de programação. Em particular as medidas para colmatar os efeitos das transformações introduzidas pela sociedade de informação ou, mais geralmente, pela sociedade do conhecimento, não podem limitar-se aos jovens por muito importante que seja, mas devem abarcar também os trabalhadores actualmente no activo.

4.5. No próximo período de programação não se deveria andar para trás na coordenação das acções dos Fundos Estruturais e dos outros instrumentos financeiros, pelo contrário, o esforço para conjugar a actuação dos diversos Fundos e os outros instrumentos financeiros deveria ser acentuado. Pode ser mais fácil para os gestores dos Fundos a elaboração de poucos programas de âmbito nacional, aos quais os vários projectos se deveriam adaptar mas, para as actividades no terreno, a simplificação continua a ser o mais importante. Deveria ser dado maior espaço para uma abordagem "de baixo para cima" e a coordenação dos Fundos deveria ser feita onde é mais importante, no terreno, e não onde é mais fácil, nos documentos.

4.6. Seria negativo que os projectos financiados por um dos outros Fundos não fossem acompanhados por medidas adequadas a nível de formação profissional dos homens e mulheres que habitam na mesma região, como tantas vezes aconteceu no passado. A coordenação do Fundo Social Europeu com os outros Fundos é tanto mais importante quanto, nesta viragem de século, a qualificação dos recursos humanos constitui a questão-chave para os desafios da sociedade do futuro. Neste contexto, não pode ser considerado positivo que os tímidos avanços de coordenação conseguidos no passado nas regiões de Objectivo 1 não sejam aplicados nas novas regiões do Objectivo 2, nem pelo FEOGA-Garantia, nem pelo Fundo Social Europeu no próximo período de programação.

Bruxelas, 20 de Outubro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Para evitar que problemas de interpretação como este subsistam, é necessário clarificar que, quando um Regulamento do Conselho determina que sejam enviados ao CES relatórios anuais de políticas comunitárias sobre as quais o CES é consultado de direito, este pode iniciar o processo de elaboração de parecer, sem que este seja considerado "de iniciativa", tal como o fazem o Parlamento Europeu e o Comité das Regiões.

(2) Redigido com base na síntese geral apresentada no início do Relatório.

(3) Ver nomeadamente o parecer sobre o "Terceiro Relatório Anual do Observatório Europeu para as PME"JO C 82 de 19.3.1996, p. 5.