Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2013 da Bulgária e à emissão de um Parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência da Bulgária para 2012-2016

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 9.º, n.º 2,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos[2], nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[3],

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu[4],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão de lançar uma nova estratégia para o crescimento e o emprego, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, com base nas propostas da Comissão, o Conselho adotou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (2010 a 2014) e, em 21 de outubro de 2010, adotou uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[5], documentos que, em conjunto, constituem as «orientações integradas». Os Estados‑Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económicas e de emprego.

(3) Em 29 de junho de 2012, os Chefes de Estado e de Governo aprovaram um Pacto para o Crescimento e o Emprego, fornecendo um quadro coerente de ação a nível nacional, da UE e da área do euro, recorrendo a todas as alavancas, instrumentos e medidas possíveis. Foram decididas as ações a empreender a nível dos Estados‑Membros, em especial manifestando o seu pleno empenho na prossecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020 e na aplicação das recomendações específicas por país.

(4) Em 6 de julho de 2012, o Conselho adotou uma recomendação sobre o Programa Nacional de Reformas da Bulgária para 2012 e emitiu o seu parecer sobre o Programa de Convergência atualizado da Bulgária para 2011-2015.

(5) Em 28 de novembro de 2012, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento[6], assinalando o início do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas de 2013. Também em 28 de novembro de 2012, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta[7], em que identificou a Bulgária como um dos Estados-Membros que deveria ser objeto de uma apreciação aprofundada.

(6) Em 14 de março de 2013, o Conselho Europeu aprovou as prioridades destinadas a garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental, assim como medidas para promover o crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada e favorável ao crescimento, restabelecer as condições normais de concessão de crédito à economia, promover o crescimento e a competitividade, combater o desemprego e as consequências sociais da crise e modernizar a administração pública.

(7) Em 10 de abril de 2013, a Comissão publicou os resultados da sua apreciação aprofundada[8] sobre a Bulgária, nos termos do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011. A apreciação da Comissão concluiu que a Bulgária apresenta desequilíbrios macroeconómicos que merecem acompanhamento e a adoção de medidas. Em especial, devem ser objeto de atenção constante o impacto da redução do endividamento no setor empresarial, bem como o ajustamento contínuo das posições externas, a competitividade e o mercado de trabalho.

(8) Em 19 de abril de 2013, a Bulgária apresentou o seu Programa de Convergência de 2013 para o período de 2012-2016 e o seu Programa Nacional de Reformas de 2013. A fim de ter em conta as suas interligações, os dois programas foram avaliados em simultâneo.

(9) De acordo com a análise do Programa de Convergência de 2013 realizada ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1466/97, o Conselho considera que, globalmente, as finanças públicas da Bulgária se encontram numa posição sólida. O objetivo de médio prazo (OMP) foi atingido em 2012. O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do Programa de Convergência é plausível para o período 2013-2014, prevendo-se que o crescimento anual atinja 1,0 % em 2013 e 1,8 % em 2014. As previsões da primavera de 2013 da Comissão apontam para um crescimento do PIB de 0,9 % em 2013 e de 1,7 % em 2014. O objetivo da estratégia orçamental delineada no programa é manter o saldo estrutural orçamental próximo do OMP ao longo de todo o período abrangido. O programa confirma o OMP anterior, -0,5 % do PIB, que é mais ambicioso do que o requerido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Com base no saldo orçamental estrutural (recalculado), prevê-se que venha a diminuir ligeiramente, de um défice de 0,4 % do PIB em 2012, para entre 0,7 % e 0,8 % do PIB no período de 2013-2016. A Bulgária permanece ligeiramente abaixo do seu OMP ao longo do período abrangido pelo Programa de Convergência. Em 2013-15, a taxa de crescimento das despesas públicas, tendo em conta as medidas discricionárias relativas às receitas, deverá observar o parâmetro de referência das despesas do Pacto de Estabilidade e Crescimento, embora o ultrapasse em 2016. O rácio da dívida pública é inferior a 60 % do PIB e, segundo o Programa de Convergência, em 2014 espera-se um máximo próximo dos 20,4 % do PIB para, de seguida, diminuir durante o período abrangido. Do mesmo modo, as previsões da primavera de 2013 da Comissão apontam para um rácio da dívida correspondente a 20,3 % do PIB em 2014.

(10) A Bulgária reforçou substancialmente o seu quadro orçamental nos últimos anos, o que contribuiu para manter a disciplina orçamental e aumentar a credibilidade da política orçamental. A nova lei das finanças públicas, que entrará em vigor em 2014, mantém as atuais regras orçamentais numéricas, reforça ainda mais os requisitos a nível municipal e reforma o quadro orçamental a médio prazo de três anos. É importante que as autoridades mantenham a dinâmica das reformas e preparem o terreno para a aplicação da nova lei, nomeadamente instituindo a entidade orçamental independente aí prevista e atribuindo-lhe um mandato claro, autonomia funcional e os recursos adequados. No que respeita ao cumprimento fiscal, ainda há muito a melhorar e os progressos nesta área permitiriam à Bulgária realizar mais despesas que estimulam o crescimento. Embora a Bulgária tenha tomado algumas medidas significativas para reduzir os custos de conformidade e melhorar a cobrança das receitas fiscais, o sistema fiscal continua a ser caracterizado por importantes fugas ao fisco e pouca eficiência administrativa. As despesas administrativas da cobrança dos impostos são elevadas, assim como os custos do cumprimento das obrigações fiscais para as empresas. Apesar das medidas adotadas para melhorar o cumprimento das obrigações fiscais, estima-se que a economia paralela continua a ser elevada e a sua redução requer esforços sustentados a longo prazo.

(11) A redução do abandono precoce do mercado de trabalho é um desafio fundamental para melhorar a adequação do sistema de pensões, bem como para a oferta de mão-de-obra. A taxa de emprego dos trabalhadores mais idosos, em especial das mulheres idosas, está abaixo da média da UE e resulta em pensões de reforma insuficientes para uma grande parte dos beneficiários. Embora já estejam em curso importantes reformas neste domínio, os regimes especiais que continuam a existir para determinadas profissões estão entre os fatores que contribuem para baixar a idade efetiva de reforma. É necessário dar sequência aos progressos alcançados em relação ao aumento da idade de reforma e a Bulgária deve igualmente definir e estabelecer uma data para a introdução da mesma idade legal de passagem à reforma para os homens e as mulheres com uma carreira contributiva completa. Uma revisão dos critérios e controlos para a atribuição das pensões de invalidez (por exemplo, a introdução da capacidade para trabalhar como critério) seria uma contribuição importante para reduzir eficazmente os abusos.

(12) Os níveis de emprego da Bulgária estão abaixo da média e em declínio, existindo ainda grandes disparidades entre regiões e subgrupos da população. A crise teve um impacto particularmente forte nos trabalhadores pouco qualificados e provocou um grande aumento do desemprego entre os jovens. O desemprego de longa duração aumentou mais rapidamente do que no resto da UE. Uma agência de emprego reformada poderia desempenhar um papel de relevo na adequação entre a oferta e a procura no mercado de trabalho da Bulgária, através de um aconselhamento mais eficaz, de medidas de emprego orientadas e de uma melhor previsão das necessidades futuras a nível das competências. Uma avaliação preliminar da atual iniciativa para a promoção do emprego entre os jovens ajudaria a garantir que os recursos são dirigidos para as ações que obtêm os melhores resultados na criação de emprego. Continua a colocar-se o desafio de garantir que o sistema de contribuições mínimas para a segurança social atinge o objetivo de reduzir a economia paralela, sem afastar do mercado os trabalhadores menos qualificados. Os cidadãos búlgaros correm o risco mais elevado de pobreza ou exclusão social na UE. A execução da estratégia nacional de combate à pobreza e à exclusão social deve ser considerada prioritária. É necessário melhorar a acessibilidade e a eficácia das transferências sociais e reforçar a eficiência e o acesso aos serviços sociais, em especial das crianças e dos idosos. A estratégia nacional de integração dos ciganos deve ser acompanhada de um plano de ação que inclua medidas específicas, o financiamento suficiente e a criação de um mecanismo de acompanhamento que permita avaliar o impacto das ações.

(13) A Bulgária enfrenta o desafio de melhorar a qualidade e eficiência globais do seu sistema educativo. A adoção final da lei da educação escolar antes do final de 2013 proporcionaria um quadro para o avanço das reformas necessárias, incluindo a modernização dos currículos e a melhoria da formação e incentivos dos professores. No ensino superior, as reformas geraram progressos muito limitados. A existência de disparidades significativas entre os resultados do ensino superior e as necessidades do mercado de trabalho agrava o desemprego estrutural e prejudica o desenvolvimento dos setores inovadores de alto valor acrescentado. O fraco desempenho do ensino superior está associado a uma falta de incentivos a nível institucional, bem como ao estatuto dos investigadores e professores. A melhoria da qualidade e da cobertura do sistema de saúde é, desde há muito, um desafio para a Bulgária. O aumento da transparência no domínio do financiamento dos cuidados de saúde contribuiria para o crescimento e a competitividade do setor. A parte das despesas de saúde em cuidados ambulatórios é reduzida, o que limita o acesso a cuidados de saúde com uma boa relação custo-eficácia. O nível elevado dos pagamentos diretos exclui efetivamente certos segmentos da população dos cuidados de saúde. A Bulgária enfrenta importantes desafios em matéria de racionalização e gestão do setor hospitalar.

(14) A competitividade das empresas nacionais e a atração de investimento estrangeiro beneficiaria muito de um melhor enquadramento empresarial na Bulgária, nomeadamente de um aumento da eficiência dos serviços públicos. A introdução mais rápida e sistemática da administração pública em linha apresenta um potencial considerável e poderá, nomeadamente, reduzir os custos de conformidade e os encargos administrativos das empresas. Além disso, a plena aplicação do direito das sociedades, incluindo os aspetos relativos aos pagamentos em atraso e à insolvência, irá melhorar consideravelmente as condições de enquadramento, sobretudo para as PME. O deficiente acesso ao financiamento continua a constituir um travão ao desenvolvimento das PME. O bom funcionamento de um sistema judicial independente é uma condição indispensável para o desenvolvimento económico sustentável. Nos últimos anos, a Bulgária tem realizado progressos na reforma do sistema judicial, em especial na modernização do quadro jurídico e institucional. Ao mesmo tempo, existe um potencial considerável no pleno desenvolvimento deste enquadramento, caso se garanta a sustentabilidade dos resultados e se reforce a apropriação das reformas a todos os níveis. A intensificação dos esforços de luta contra a corrupção daria igualmente um contributo positivo para a melhoria do enquadramento empresarial.

(15) A aplicação eficaz dos fundos da UE continua a ser determinante para o necessário investimento público. A reforma da lei dos contratos públicos de 2011 foi um passo importante no sentido de melhorar a deteção, prevenção e sancionamento das irregularidades. Embora as novas regras que, nomeadamente, se aplicam aos projetos cofinanciados pela UE, tenham entrado em vigor, o alargamento das competências do organismo responsável pelos contratos públicos poderia reforçar ainda mais a eficácia dos controlos ex ante.

(16) A capacidade e a independência das entidades reguladoras dos principais setores económicos são condições importantes para um enquadramento favorável à competitividade. As infraestruturas de transporte da Bulgária registaram algumas melhorias nos últimos anos, embora continue a existir um potencial considerável a nível da eficiência na prestação de serviços e na manutenção. A Bulgária ainda tem de promover o respeito integral das suas obrigações no âmbito do mercado interno da energia. Subsistem ainda desafios consideráveis quer ao nível grossista quer retalhista. A subsistência de entraves ao comércio, de acordos de lucro assegurado e da regulamentação dos preços, juntamente com a inexistência de um mercado grossista de eletricidade e gás natural, constituem áreas de especial preocupação. Dada a sua grande dependência de uma única fonte de aprovisionamento de energia, a Bulgária está fortemente exposta ao risco de choques de aprovisionamento. Deve acelerar-se a realização dos projetos de interconexão de eletricidade e gás, a fim de melhorar a diversificação e a segurança do aprovisionamento. A baixa eficiência energética continua a constituir um grande fardo para os consumidores privados e as empresas. Em especial, a eficiência energética dos edifícios públicos e privados apresenta um grande potencial.

(17) No contexto da Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise global da política económica da Bulgária. Procedeu à avaliação tanto do Programa de Convergência como do Programa Nacional de Reformas e apresentou uma apreciação aprofundada. A Comissão tomou em consideração, não só a importância desses programas e compromissos para a sustentabilidade da política socioeconómica e orçamental da Bulgária, mas também a conformidade com as normas e orientações da UE, dada a necessidade de consolidar a governação económica global da União Europeia através de um contributo da UE para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações formuladas no contexto do Semestre Europeu estão refletidas nas recomendações (1) a (7) apresentadas em seguida.

(18) À luz desta apreciação, o Conselho examinou o Programa de Convergência da Bulgária e o seu parecer[9] está refletido, em especial, na recomendação (1) apresentada em seguida.

(19) À luz da apreciação aprofundada da Comissão e dessa avaliação, o Conselho examinou o Programa Nacional de Reformas e o Programa de Convergência. As suas recomendações ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 estão refletidas nas recomendações (3), (4) e (5) apresentadas em seguida,

RECOMENDA que a Bulgária tome medidas no período 2013-2014 com vista a:

1. Manter uma situação orçamental sólida, garantindo o respeito do objetivo de médio prazo, e prosseguir uma política orçamental favorável ao crescimento, como previsto no Programa de Convergência. Aplicar uma estratégia fiscal global para reforçar todos os aspetos da legislação fiscal e dos procedimentos de cobrança, com vista a aumentar as receitas, nomeadamente através da melhoria da cobrança de impostos, da luta contra a economia paralela e da redução dos custos de conformidade. Criar uma instituição independente para acompanhar a política orçamental e fornecer análises e pareceres.

2. Eliminar progressivamente as opções de reforma antecipada, introduzir a mesma idade legal de reforma para os homens e as mulheres e aplicar políticas ativas do mercado do trabalho que permitam aos trabalhadores idosos permanecer mais tempo no mercado de trabalho. Aplicar critérios de elegibilidade e controlos para a atribuição das pensões de invalidez que permitam reduzir eficazmente os abusos.

3. Acelerar a iniciativa nacional para a promoção do emprego entre os jovens, por exemplo, através de uma «Garantia para a Juventude». Reformar a Agência de Emprego para proporcionar um aconselhamento eficaz às pessoas à procura de emprego e desenvolver a capacidade de prever e responder às necessidades de competências. Reforçar as políticas ativas do mercado de trabalho, sobretudo no que se refere aos regimes de emprego nacionais. Proceder a uma revisão dos limiares das contribuições mínimas para a segurança social, a fim de assegurar que os trabalhadores menos qualificados não são afastados do mercado de trabalho. Garantir a concretização das estratégias nacionais de combate à pobreza e de integração dos ciganos. Melhorar a acessibilidade e a eficácia das transferências sociais e dos serviços sociais, em especial das crianças e dos idosos.

4. Adotar a lei da educação escolar e prosseguir a reforma do ensino superior, nomeadamente através de um melhor alinhamento entre os resultados e as necessidades do mercado de trabalho e do reforço da cooperação entre o ensino, a investigação e as empresas. Melhorar o acesso ao ensino inclusivo das crianças desfavorecidas, nomeadamente as de etnia cigana. Garantir o acesso efetivo aos cuidados de saúde e melhorar a fixação dos respetivos preços, condicionando o financiamento dos hospitais à obtenção de resultados e ao desenvolvimento dos cuidados ambulatórios.

5. Melhorar o enquadramento empresarial através novas medidas destinadas a reduzir a burocracia, executar uma estratégia para a administração pública em linha e aplicar a legislação sobre os pagamentos em atraso. Melhorar a qualidade e a independência do sistema judicial e lutar contra a corrupção de forma mais eficaz. Melhorar o acesso ao financiamento das PME e das novas empresas.

6. Acelerar a absorção dos fundos da UE. Garantir a correta aplicação da legislação em matéria de contratos públicos, alargando os controlos ex ante por parte do organismo responsável pelos contratos públicos com vista a prevenir irregularidades.

7. Reforçar a independência e a capacidade administrativa das autoridades reguladoras nacionais, em especial nos setores da energia e dos transportes, bem como da gestão dos resíduos e da água. Eliminar os obstáculos, quotas, restrições territoriais e preços regulamentados e concluir a organização do mercado da eletricidade e gás natural, através da criação de um mercado grossista transparente. Acelerar os projetos de interconexão de eletricidade e gás e aumentar a capacidade de reação às interrupções do serviço. Intensificar os esforços para melhorar a eficiência energética.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2013) 352 final.

[4] P7_TA(2013)0052 e P7_TA(2013)0053.

[5] Decisão 2013/208/UE do Conselho, de 22 de abril de 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 114 final.

[9] Ao abrigo do artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.