I.Introdução

A livre circulação de pessoas é uma liberdade fundamental garantida pela União Europeia aos seus cidadãos. Todos os cidadãos da UE podem viajar, trabalhar e viver em qualquer Estado-Membro sem terem de cumprir formalidades especiais. A cooperação Schengen reforça esta liberdade ao permitir a mais de 400 milhões de cidadãos da UE, bem como a nacionais de países terceiros que se encontram legalmente no seu território, deslocar-se de um Estado-Membro para outro sem serem submetidos a controlos de fronteira. O espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas é atualmente constituído por 26 Estados cujo objetivo comum é partilhar esta realização com outros Estados-Membros.

Para os Estados-Membros se tornarem membros de pleno direito do espaço Schengen, devem preencher uma série de condições. Devem ter preparação e capacidade para assumir a responsabilidade pelo controlo das fronteiras externas em nome dos outros Estados Schengen, bem como pela emissão de vistos uniformes Schengen. Devem ter capacidade para cooperar eficazmente com as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos outros Estados Schengen, a fim de manter um nível de segurança elevado, tendo em conta que não existem controlos nas fronteiras internas. Devem aplicar o conjunto comum das regras de Schengen, que dizem respeito, por exemplo, ao controlo das fronteiras terrestres, marítimas e aéreas (aeroportos), à emissão de vistos, à cooperação policial e à proteção dos dados pessoais. Por último, devem poder ligar-se ao Sistema de Informação de Schengen e saber utilizá-lo.

Para verificar se estão reunidas as condições necessárias para a aplicação de todas as partes do acervo de Schengen, os Estados-Membros que pretendam aderir ao espaço Schengen devem ser submetidos a uma avaliação . Desde 2013, os Estados-Membros e a Comissão são responsáveis conjuntamente pelo mecanismo de avaliação e monitorização de Schengen, com o apoio dos órgãos e organismos da UE, desempenhando a Comissão um papel de coordenação global. A Comissão elabora e planifica a avaliação e adota relatórios de avaliação, enquanto o Conselho formula recomendações de medidas corretivas.

Esta é a primeira vez que, ao abrigo do novo mecanismo, é lançada uma avaliação de Schengen em todos os domínios pertinentes a fim de verificar se um Estado-Membro que pretende aderir ao espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas preenche as condições necessárias para a aplicação de todas as partes pertinentes do acervo de Schengen. Este processo baseia-se em visitas no terreno realizadas por peritos dos Estados-Membros e da Comissão, numa série de relatórios contendo os resultados das avaliações e em recomendações de medidas corretivas formuladas pelo Conselho, seguidas da apresentação de planos de ação pelo Estado-Membro em causa.

O Ato de Adesão da Croácia de 2011 estabelece que as disposições do acervo de Schengen só são aplicáveis na Croácia por força de uma decisão do Conselho para o efeito, após verificação, segundo os procedimentos de avaliação de Schengen aplicáveis, do cumprimento na Croácia das condições necessárias à aplicação de todas as partes do acervo, incluindo a aplicação efetiva de todas as regras de Schengen, em conformidade com as normas comuns acordadas e os princípios fundamentais. Ao tomar essa decisão, o Conselho deve também ter em conta um relatório da Comissão que confirme que a Croácia continua a cumprir os compromissos assumidos no âmbito das suas negociações de adesão e que são pertinentes para o acervo de Schengen, em especial os compromissos assumidos pelo país no domínio do sistema judicial e dos direitos fundamentais (anexo VII do Ato de Adesão), nomeadamente o desenvolvimento contínuo de registos de verificação sobre a reforma do sistema judicial e a eficácia, bem como a luta contra a corrupção. Seis compromissos entre os dez enumerados no anexo VII são pertinentes para o acervo de Schengen.

A presente comunicação tem por objetivo fazer o balanço dos progressos realizados pela Croácia em relação ao cumprimento das condições necessárias para a aplicação de todas as partes do acervo de Schengen, tendo em conta os resultados das avaliações de Schengen e o seguimento que lhes foi dado pela Croácia, desde o início da avaliação em 2016 até outubro de 2019. Além disso, dá conta do respeito, pela Croácia, dos compromissos assumidos no âmbito das suas negociações de adesão que são pertinentes para o acervo de Schengen, a partir da data da adesão (1 de julho de 2013) até setembro de 2019.

II.Avaliação de Schengen

Em 6 de março de 2015, a Croácia declarou estar pronta para iniciar o processo de avaliação de Schengen em todos os domínios pertinentes a partir de 1 de julho de 2015, na perspetiva de uma decisão do Conselho relativa à plena aplicação do acervo de Schengen. Na sequência da «declaração de aptidão» da Croácia, o processo de avaliação de Schengen teve início em 2016 em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho, que estabelece um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen, sob a coordenação geral da Comissão.

A avaliação de Schengen da Croácia foi realizada em conformidade com o artigo 1.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) n.º 1053/2013. Entre junho de 2016 e maio de 2019, várias equipas constituídas por peritos da Comissão e dos Estados-Membros verificaram a aplicação pela Croácia do acervo de Schengen nos domínios da proteção de dados, cooperação policial, política comum de vistos, gestão das fronteiras externas, regresso, Sistema de Informação de Schengen, armas de fogo e cooperação judiciária em matéria penal. Durante estas avaliações, foi prestada especial atenção ao respeito dos direitos fundamentais e ao funcionamento das autoridades responsáveis pela aplicação das partes pertinentes do acervo de Schengen. Este processo deu origem à adoção, pela Comissão, entre 2016 e 2019, de uma série de relatórios de avaliação com apreciações e conclusões, bem como à adoção, pelo Conselho, de recomendações destinadas a corrigir as deficiências identificadas. Na sequência das recomendações do Conselho e em conformidade com o artigo 16.º do Regulamento (UE) n.º 1053/2013, a Croácia apresentou à Comissão e ao Conselho planos de ação sobre a forma de corrigir as deficiências identificadas nos relatórios de avaliação pertinentes. Com base nos relatórios de acompanhamento recebidos, a Comissão avaliou a execução integral dos planos de ação e informou regularmente o Grupo para as Questões de Schengen do Conselho sobre a execução dos planos de ação.

Resultados do processo de avaliação de Schengen para cada domínio de intervenção

A avaliação da proteção de dados teve lugar em fevereiro de 2016 e permitiu concluir que, em geral, a Croácia preenche as condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen neste domínio. Não foram identificados resultados «não conformes», tendo sido, no entanto, assinalada a necessidade de melhorias, em especial no que se refere à independência da Autoridade de Proteção de Dados e ao reforço do papel do responsável pela proteção de dados do Ministério do Interior. Em 30 de janeiro de 2019, a Comissão informou a Croácia e o Conselho de que todas as recomendações destinadas a suprir as deficiências identificadas, formuladas numa recomendação do Conselho, tinham sido executadas pela Croácia de forma adequada.

Também no que se refere à avaliação da cooperação policial, que teve lugar em junho de 2016, a avaliação geral concluiu que a Croácia preenche as condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen neste domínio. Não foram detetados problemas de não conformidade com o acervo de Schengen no domínio da cooperação policial. No entanto, foram identificadas algumas áreas nas quais se considerou que eram necessárias melhorias, nomeadamente no que se refere à aplicação e modernização dos acordos de cooperação policial com os Estados-Membros vizinhos, ao reforço da organização policial no domínio da cooperação policial internacional e ao melhoramento do intercâmbio de informações através da adoção de medidas técnicas específicas. Em 28 de maio de 2019, após uma análise atenta dos relatórios de acompanhamento apresentados pela Croácia sobre a execução das recomendações do Conselho relativas às melhorias necessárias, a Comissão informou a Croácia e o Conselho que considerava que, em geral, as recomendações tinham sido executadas. No entanto, ainda não tinha sido plenamente executada a recomendação relativa à prossecução da renegociação do acordo bilateral com a Eslovénia sobre formas especiais de cooperação transfronteiras entre as forças policiais com vista a prevenir a criminalidade. A Croácia foi convidada a prosseguir os seus esforços para assinar e ratificar rapidamente o acordo bilateral com a Eslovénia e a manter a Comissão informada dos progressos realizados.

No que diz respeito à avaliação da política comum de vistos, no âmbito da qual, em junho de 2016, foram realizadas visitas no terreno às embaixadas da Croácia em Pristina (Kosovo) e em Moscovo (Federação da Rússia), a avaliação geral concluiu que a Croácia preenche as condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen neste domínio. Não foram detetados problemas de não conformidade. No entanto, foram consideradas necessárias melhorias em vários domínios, nomeadamente no que diz respeito ao fluxo de trabalho nas secções de vistos e ao Sistema de Informação sobre Vistos croata. Depois de analisar o plano de ação e os relatórios de acompanhamento relativos à execução das recomendações do Conselho destinadas a corrigir os aspetos que necessitavam de melhorias, e após a assinatura, em 17 de junho de 2019, do Acordo alterado entre o Governo da República da Croácia e o Governo da Federação da Rússia sobre as deslocações mútuas dos nacionais da República da Croácia e dos nacionais da Federação da Rússia, a Comissão considerou que as recomendações tinham sido plenamente executadas. Tal foi comunicado à Croácia e ao Conselho em 28 de junho de 2019.

A avaliação de Schengen no domínio do regresso foi realizada em junho de 2016. Com base nos seus resultados, a avaliação geral concluiu que o cumprimento, pela Croácia, das condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen no domínio do regresso depende da prossecução do alinhamento, e igualmente da aplicação da Lei sobre os Estrangeiros croata, em relação às disposições da Diretiva Regresso. Tal diz respeito, em especial, à emissão de proibições de entrada e à sua validade à escala da UE, à criminalização da permanência ilegal, que pode atrasar o processo de regresso, bem como à falta de uma definição de «risco de fuga». Segundo o plano de ação e os relatórios de acompanhamento apresentados para fins da execução das recomendações do Conselho, foram realizados os alinhamentos necessários da Lei sobre os Estrangeiros com a Diretiva Regresso. Em 18 de março de 2019, a Comissão informou a Croácia e o Conselho da plena execução das recomendações do Conselho decorrentes da avaliação sobre o domínio do regresso.

Na sequência do resultado positivo da avaliação de Schengen da Croácia no domínio da proteção de dados, de fevereiro de 2016, e após ter verificado que, de um ponto de vista técnico, o Sistema de Informação de Schengen nacional croata estava pronto para integrar o Sistema de Informação de Schengen (SIS), o Conselho adotou, em 11 de abril de 2017, uma decisão relativa à aplicação das disposições do acervo de Schengen sobre o SIS. O SIS tornou-se plenamente operacional na Croácia em 27 de junho de 2017, com exceção da emissão de indicações para fins de recusa de entrada ou permanência no espaço Schengen (até à supressão dos controlos na fronteira interna). A avaliação de Schengen correspondente teve lugar em setembro de 2017. Concluiu que a aplicação do SIS é satisfatória e que a Croácia preenche as condições necessárias para aplicar o acervo neste domínio. A Croácia estabeleceu uma arquitetura do sistema sólida e de ponta que assegura uma disponibilidade elevada e a continuidade das atividades. No entanto, foi considerado necessário proceder a alguns ajustamentos no que se refere às funcionalidades de pesquisa e ao sistema de gestão de processos SIRENE. Em 4 de junho de 2019, após ter analisado o plano de ação e os relatórios de acompanhamento decorrentes da recomendação do Conselho apresentados para assegurar as melhorias necessárias, a Comissão informou a Croácia e o Conselho que as medidas relacionadas com as recomendações tinham sido executadas.

A avaliação da legislação sobre armas de fogo foi realizada em setembro de 2016 com base num questionário. O quadro jurídico relativo às armas de fogo, as estruturas administrativas e os procedimentos em matéria de cooperação policial foram, em geral, considerados conformes com o acervo de Schengen. Foram consideradas necessárias algumas melhorias em relação aos requisitos legais da UE, tais como alinhar a classificação das armas de gás facilmente convertíveis com a Diretiva 91/477/CEE (parte II do anexo I) e assegurar que os requisitos de marcação das armas importadas cumprem, na prática, o disposto no Regulamento (UE) n.º 258/2012 (artigo 2.º, n.º 15, alínea c)). Em 6 de novembro de 2018, a Comissão comunicou à Croácia e ao Conselho que as medidas relacionadas com as recomendações do Conselho tinham sido executadas.

O âmbito da avaliação no domínio da cooperação judiciária em matéria penal foi limitado, dado que a grande maioria das disposições do acervo de Schengen neste domínio foi substituída, nas relações entre os Estados-Membros, por instrumentos jurídicos não Schengen. Por esta razão, entre julho e outubro de 2018, foi realizada uma avaliação da transposição e da aplicação pela Croácia das disposições do acervo de Schengen que não foram substituídas, com base num questionário. A avaliação geral concluiu que o quadro jurídico da Croácia relativo à cooperação judiciária em matéria penal, nomeadamente no que se refere ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal e ao princípio ne bis in idem, preenche as condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen neste domínio. Não foram formuladas recomendações de melhorias. Em vez disso, considerou-se que a Croácia respeitará plenamente o acervo de Schengen quando se tornar parte na Convenção Europeia de Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal entre os Estados-Membros da União Europeia, de 20 de maio de 2000, e no respetivo Protocolo Adicional. Tal ocorrerá quando o Conselho tiver adotado por unanimidade uma decisão para determinar a data de entrada em vigor da Convenção e do respetivo Protocolo.