PT Jornal Oficial da União Europeia C 277/109

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 2003/48/CE do Conselho relativa à tributação dos rendimentos da poupança sob a forma de juros

[COM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS)]

(2009/C 277/23)

Relator: Umberto BURANI

Em 2 de Dezembro de 2008, em conformidade com o artigo 94.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 2003/48/CE do Conselho relativa à tributação dos rendimentos da poupança sob a forma de juros

COM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 1 de Abril de 2009, sendo relator Umberto Burani.

Na 453.a reunião plenária de 13 e 14 de Maio de 2009 (sessão de 13 de Maio), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 193 votos a favor, 3 contra e 8 abstenções, o seguinte parecer:

1. Síntese e conclusões

1.1. A proposta de directiva apresentada pela Comissão visa alargar o âmbito de aplicação da Directiva 2003/48/CE, actualmente limitada aos juros da poupança, a uma série de novos produtos financeiros que, apesar de gerarem benefícios, não são abrangidos pelas disposições actualmente em vigor.

1.2. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) manifesta o seu total acordo em relação à iniciativa, mas também perplexidade quanto a algumas das complicações administrativas e legais decorrentes das novas normas. A Comissão reconheceu o problema e fez o possível para reduzir ao mínimo as suas implicações. Trata-se de um esforço que, apesar de louvável, foi travado pela complexidade das novas obrigações previstas e pela dificuldade da aplicação das disposições.

1.3. Os custos representam um aspecto relevante, que penalizaria não só os operadores e o mercado em geral, mas também as administrações fiscais, devido à questão da gestão e à necessidade de controlos mais precisos e alargados. As simplificações nem sempre são fáceis, mas permanecem necessárias. Contudo, o CESE recorda que, mais do que os custos, devemos preocupar-nos com a qualidade das informações: normas difíceis ou complexas resultam muitas vezes em informações insuficientes.

1.4. O CESE chama a atenção para a necessidade de evitar que as novas normas tenham de ser aplicadas unilateralmente pela UE. Com efeito, sem acordos com os países terceiros e os «países do acordo» poder-se-ia assistir à transferência de grandes volumes de operações da Europa para outras zonas. Simultaneamente, há o risco de colocar a Europa numa situação altamente desequilibrada, do ponto de vista da concorrência, em relação ao resto do mundo. A UE deveria, por conseguinte, entabular negociações para acordar a adopção simultânea de medidas idênticas nas principais praças financeiras mundiais.

2. Introdução

2.1. A Directiva 2003/48/CE estabeleceu as modalidades necessárias para tributar os juros da poupança provenientes de um Estado-Membro e destinados a beneficiar residentes noutro Estado-Membro. Em Setembro de 2008, a Comissão apresentou ao Conselho um relatório sobre os efeitos da directiva, com base nos dados comunicados pelas administrações fiscais dos Estados-Membros sobre os primeiros dois anos de experiência.

2.2. Os resultados favoráveis deste relatório incentivaram a Comissão a prosseguir o seu trabalho de aperfeiçoamento progressivo da directiva original, alargando entretanto o seu âmbito de aplicação. Foram introduzidas novas definições dos conceitos de «beneficiários efectivo» e «agente pagador», alargou-se o leque de produtos financeiros cujos benefícios se incluem no âmbito da directiva e foram revistos ou alterados inúmeros aspectos processuais.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE toma nota do empenho considerável da Comissão na redacção da sua proposta, com cujas linhas gerais está plenamente de acordo. A consulta do Estados-Membros e das partes envolvidas permitiu chegar à formulação de normas que visam melhorar as existentes, garantindo uma tributação dos rendimentos eficaz em benefício das administrações fiscais dos Estados-Membros e, indirectamente, corrigindo as distorções nos movimentos de capitais. Contudo, o CESE não pode deixar de manifestar algumas reservas em relação a determinados aspectos.

3.2. No seu conjunto, a proposta da Comissão parece responder a uma lógica de adaptação progressiva da legislação fiscal à realidade de um mercado financeiro que, antes da crise actual, assistiu ao aparecimento de uma quantidade de produtos inovadores com características dificilmente classificáveis e não previstas pela directiva de 2003. Vários dos referidos produtos poderiam permitir contornar a legislação fiscal de uma forma perfeitamente legal: por conseguinte, é lógico que a nova directiva tente colmatar este «vazio» legislativo, incluindo no conceito de «receitas da poupança» (juros) outras receitas de produtos financeiros inovadores ou de alguma forma de seguros vida, que deveriam ser definidos com mais precisão. O CESE concorda com esta abordagem, mas refere que o objectivo deste alargamento não é incluir seguros de vida vulgares, pensões ou rendas vitalícias, uma vez que estes produtos têm um claro objectivo de cobertura de riscos a longo prazo. Mais, tendo em conta a variedade e a sofisticação dos produtos financeiros inovadores, nem sempre será fácil calcular o montante das receitas a declarar ou a sua base tributável.

Na introdução, a Comissão garante que durante a redacção da proposta se consideraram as despesas administrativas que resultarão para os operadores das alterações que se pretende introduzir na directiva de base e que, nesse sentido, consultou as administrações fiscais nacionais e o grupo de peritos criado nessa ocasião, em conformidade com os princípios de subsidiariedade e proporcionalidade estabelecidos pelo artigo 5.o do Tratado.

3.3.1. Todavia, o CESE considera que, apesar das boas intenções, o ponto fraco da proposta reside no agravamento considerável dos encargos administrativos para os operadores, juntamente com a necessidade de modificar procedimentos electrónicos existentes ou de introduzir outros totalmente novos. Acresce ainda o facto de, em alguns casos, a aplicação das novas normas ser incerta ou de aplicação difícil. A impressão geral é a de que os interesses das administrações fiscais nacionais – obviamente favoráveis enquanto destinatárias das disposições – prevaleceram em relação ao facto de o agravamento dos encargos para os operadores acabar inevitavelmente por prejudicar os consumidores e, mais em geral, o mercado. Por vezes esquece-se que as normas de difícil aplicação resultam muitas vezes em informações de pouca qualidade.

3.3.2. O CESE considera que, sem prejuízo dos conceitos fundamentais que inspiram a proposta, devem ser introduzidas apenas as alterações que, sem modificar o alcance das medidas, são úteis para simplificar e tornar menos onerosos os procedimentos administrativos, inserindo igualmente esclarecimentos sempre que necessário. É o caso, em particular, das medidas previstas para estabelecer a identidade e residência dos investidores, pois as alterações propostas pela Comissão implicam obrigações demasiado rígidas e pesadas. O CESE considera que, neste domínio, as alterações deveriam orientar-se pelas recentes recomendações do FISCO (Fiscal Compliance Expert Group – Grupo de Peritos para a Observância Fiscal), órgão de consulta criado pela própria Comissão, que sugeriu a propósito dos pedidos de isenção, que o investidor apresente uma declaração de residência para efeitos de retenção na fonte.

3.3.3. Em qualquer dos casos, a directiva deverá estabelecer explicitamente um princípio fulcral, ou seja, todos os novos procedimentos, disposições e obrigações deveriam aplicar-se a partir da entrada em vigor da nova directiva, sem efeitos retroactivos. Os procedimentos electrónicos foram programados com base na directiva em vigor e a introdução de novas obrigações com efeito retroactivo implicariam modificações longas e complexas.

3.4. A Comissão compreendeu certamente a complexidade das obrigações exigidas aos operadores e, de facto, a entrada em vigor da directiva deverá ocorrer três anos após a data da sua publicação, um prazo que parece razoável e adequado. A experiência da directiva anterior mostrou, porém, que vários Estados-Membros adoptaram relativamente tarde as respectivas disposições regulamentares, o que originou problemas administrativos para os operadores. Por conseguinte, a proposta deveria prever a obrigação de os Estados-Membros publicarem as regras de execução pelo menos dois anos antes de a directiva entrar em vigor.

3.5. A paridade de condições de concorrência (level playing field) com os «países do acordo» (agreement countries), referida no considerando 24.o da directiva de 2003, é um objectivo apenas parcialmente alcançado e não aplicável aos países que não aderiram ao acordo. A presente proposta não refere a possibilidade de alargar a aplicação da nova directiva a países terceiros. Ainda que não se possa excluir a eventualidade de negociações que conduzam a um novo acordo, a situação actual de crise dos mercados leva a duvidar do êxito dessa iniciativa a curto prazo. A igualdade das condições de concorrência não seria a única afectada. A fuga de capitais - situação temida no considerando supracitado mas omitida na nova proposta - teria consequências mais graves.. O CESE considera desaconselhável criar novas divergências entre as obrigações dos agentes pagadores dos Estados-Membros e as dos de outros países – sejam eles «países do acordo», países terceiros ou outros territórios dependentes ou associados. Esta posição é igualmente válida no que se refere ao anunciado alargamento da directiva a outras receitas.

4. Observações na especialidade

A proposta contém uma série de novas medidas em matéria de documentação a apresentar para a identificação e determinação do local de residência fiscal dos beneficiários efectivos. O n.o 2 do artigo 3.o , em particular, além da indicação da data e local de nascimento, exige também o número de identificação fiscal (NIF) (1), para o qual cada país adoptou uma estrutura diferente, enquanto a directiva em vigor exige apenas uma ou outra. Uma simplificação possível poderia consistir em substituir, quando possível, o NIF pelo local e data de nascimento, elementos suficientes em todos os Estados-Membros para a identificação de cada residente.

4.1.1. Outra obrigação onerosa resulta do facto de a documentação produzida na origem ter de ser constantemente actualizada. Na opinião do CESE, esta regra é praticamente inaplicável e muito onerosa, pelo que propõe que a validade da documentação seja considerada ilimitada, no respeito das regras em matéria de «melhor informação disponível».

4.1.2. Por outro lado, os esclarecimentos ulteriores levam a pensar que tanto o código fiscal como as actualizações são de carácter facultativo, no sentido em que só devem ser comunicados se estiverem na posse do intermediário. Se assim fosse, o principal motivo das objecções formuladas – isto é, o custo elevado dos procedimentos, deixaria de fazer sentido.

O novo n.o 1 do artigo 4.o alarga o conceito de beneficiário efectivo, uniformizando-o aos conceitos estabelecidos pela Directiva Branqueamento de Capitais (2005/60/CE) e cria a obrigação de uma investigação (look-through) das entidades e construções jurídicas de países terceiros, de acordo com indicações do anexo I da proposta de directiva. Por conseguinte, considera-se que um pagamento a essas entidades ou construções jurídicas é efectuado ao seu beneficiário efectivo no sentido das disposições da Directiva Branqueamento de Capitais.

4.2.1. O CESE sublinha as divergências entre os objectivos almejados pela directiva sobre a tributação da poupança e a referida Directiva Branqueamento de Capitais. Enquanto a primeira insta os agentes pagadores a identificarem os contribuintes que devem declarar os rendimentos da poupança ao seu Estado-Membro de residência, a segunda impõe-lhes que verifiquem, além da identidade da sociedade ou construção jurídica titular da conta, também a identidade da pessoa que efectivamente detém, controla ou tira benefícios da sociedade ou construção jurídica. Acresce que enquanto a Directiva Branqueamento de Capitais é aplicada com o rigor necessário apenas nos casos suspeitos, a presente proposta deveria aplicar-se a todos os beneficiários. A diferença reside no nível de aprofundamento exigido pelos casos de branqueamento de capitais, que vai bem além da «devida diligência» da legislação fiscal. A observância das regras propostas não é apenas difícil, mas também onerosa e aleatória.

O n.o 2 do artigo 4.o esclarece a natureza do «agente pagador na altura da recepção», isto é, uma entidade cujos rendimentos ou parte dos rendimentos correspondentes aos seus membros não residentes (as categorias, que diferem de país para país, estão enumeradas no anexo III da proposta de directiva) não são tributáveis, no acepção da legislação nacional do seu «país de gestão principal». Por «país de gestão principal» entende-se o país onde reside a pessoa que têm o título de propriedade principal e assegura a gestão da actividade. Os pagamentos recebidos ou atribuídos ao agente pagador na altura da recepção são considerados efectuados directamente aos beneficiários efectivos que legalmente são os destinatários dos rendimentos tributáveis.

4.3.1. A extensão da qualificação de «agente pagador na altura da recepção», já difícil de definir na prática com base nas regras da directiva em vigor, poderia criar problemas administrativos e de sistema para os operadores originais, apesar do esforço de listagem das tipologias constante do anexo III. O operador original pode ainda ter dificuldade em determinar o local de «controlo efectivo». Estas inovações suscitam grandes preocupações de carácter operativo e de gestão. Não só o agente pagador é incumbido de novas e pesadas tarefas e de novas responsabilidades na altura da recepção, como também as administrações fiscais serão sobrecarregadas com procedimentos complexos e onerosos. Os interessados já referiram os problemas que resultariam da adopção das medidas propostas, com argumentações de carácter técnico demasiado complexas para os profanos. O CESE é da opinião de que não deve tomar posição a este respeito, mas insta a Comissão e os legisladores a considerarem seriamente os problemas colocados pelos operadores. Muitas vezes, não se alcançam os objectivos almejados pelo facto de a legislação subestimar as dificuldades práticas.

O artigo 6.o revela o esforço da Comissão de incluir no conceito de «juros» qualquer benefício resultante de investimentos. A longa e minuciosa lista de casos visa alargar a tributação igualmente aos benefícios de produtos financeiros inovadores, anómalos ou não contemplados pelas normas actuais. O CESE considera que, deste ponto de vista, a Comissão fez um esforço louvável para executar o princípio da igualdade de encargos entre contribuintes, independentemente da forma, definição, ou sofisticação dos seus investimentos. Porém, simultaneamente, considera necessário defender a competitividade dos mercados financeiros e de seguros da UE: a aplicação das regras da nova directiva também pelos «países do acordo» e países terceiros deveria constituir uma condição essencial, a negociar antes da entrada em vigor das regras. Um desequilíbrio que penalize a Europa não é certamente a melhor solução.

4.4.1. Vários pontos deste artigo estabelecem as modalidades a observar pelo agente pagador, que muitas vezes é uma entidade diferente do emissor dos instrumentos financeiros ou dos fornecedores de dados. A maior parte dessas modalidades inclui análises, inquéritos e avaliações que, em alguns casos não abrangem a possibilidade do agente pagador. Um princípio elementar de equidade deveria estabelecer explicitamente que, uma vez demonstrado ter actuado com a devida diligência e agido de boa fé, o agente pagador não é responsável perante as administrações fiscais quando os dados comunicados resultam de informações facultadas por terceiros, não verificáveis com os meios de investigação normais. Por outro lado, também deveria explicitar-se que a responsabilidade incumbe aos intermediários ou aos directamente interessados, fornecedores de informação errada, incompleta ou falsa.

Bruxelas, 13 de Maio de 2009. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) Em inglês: TIN (Tax Idenfication Number); Em francês:NIF (Numéro d'Identification Fiscale).