Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao acompanhamento das florestas e das interacções ambientais na Comunidade (Forest Focus)"

(COM(2002) 404 final - 2002/0164 (COD))

(2003/C 85/20)

Em 26 de Julho de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 13 de Novembro de 2002, sendo relator Seppo Kallio.

Na 395.a reunião plenária realizada em 11 e 12 de Dezembro de 2002 (sessão de 12 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 98 votos a favor, 1 contra e 8 abstenções o seguinte parecer.

1. Síntese do regulamento

1.1. A presente proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho tem por objectivo estabelecer um novo mecanismo comunitário para o acompanhamento das florestas e das interacções ambientais, com vista à protecção das florestas comunitárias.

1.2. O mecanismo proposto aproveita os frutos de dois regulamentos anteriores do Conselho relativos à observação dos impactos da poluição atmosférica ((CEE) n.o 3528/86) e dos incêndios florestais ((CEE) n.o 2158/92)(1). A Comissão propõe adaptar o âmbito dos regulamentos, criando um mecanismo flexível de acompanhamento abrangendo igualmente a biodiversidade, os solos, as alterações climáticas a fixação do carbono.

1.3. A Comissão justifica o novo regulamento pelo facto de os vários elementos de acompanhamento propostos estarem relacionados com prioridades-chave do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente. A Comissão entende que as diferentes estratégias exigem melhor informação para identificar a natureza dos riscos e incertezas e, desse modo, proporcionar uma base para soluções e futuras decisões em matéria de política. O artigo 175.o do Tratado constitui a base jurídica da proposta da Comissão.

1.4. O mecanismo vigorará durante 6 anos, de 1 de Janeiro de 2003 a 31 de Dezembro de 2008. Para concretizar o acompanhamento dos efeitos da poluição atmosférica dos incêndios nas florestas, desenvolver novas actividades de acompanhamento e aperfeiçoar o mecanismo, serão disponibilizados 13 milhões de EUR anualmente.

1.5. O regulamento proposto prevê o co-financiamento até 50 % dos custos elegíveis para a actividade de acompanhamento e para as plataformas de dados, assim como para estudos, experiências e projectos de demonstração a realizar pelos Estados-Membros no contexto dos seus programas nacionais. A Comissão financiará as suas próprias actividades, como o trabalho de coordenação e avaliação, estudos, projectos e experiências.

2. O quadro actual

2.1. Âmbito da agricultura sustentável e competências nacionais

2.1.1. Segundo a estratégia florestal da União Europeia(2)"o objectivo global ... deverá ser o reforço do desenvolvimento e da gestão florestal sustentáveis, conforme expresso nos 'princípios florestais' adoptados pela Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento e definido nas resoluções adoptadas pelas conferências ministeriais pan-europeias para a protecção das florestas", ou seja, "a administração e o uso das florestas e das terras florestais de um modo e a uma taxa que mantenha a sua biodiversidade, produtividade, capacidade de regeneração, vitalidade e potencial para desempenhar, actualmente e no futuro, funções ecológicas, económicas e sociais relevantes, aos níveis local, nacional e global, sem prejudicar outros ecossistemas". "Esta abordagem deveria ser especificada e implementada através de programas florestais nacionais ou subnacionais ou instrumentos equivalentes aplicados pelos Estados-Membros e, tendo em conta o princípio da subsidiariedade, por acções empreendidas pela Comunidade Europeia quando possam proporcionar um valor acrescentado".

2.1.2. O princípio da subsidiariedade constitui o ponto de partida para a estratégia florestal. Tal significa que os Estados-Membros têm competências em matéria de política florestal, utilização, gestão e protecção sustentáveis das florestas. No âmbito da gestão florestal, reveste-se de importância conferir aos Estados-Membros competências tão alargadas quanto possível, uma vez que, deste modo, poder-se-á ter uma visão global das florestas, na qual, para além dos aspectos sociais e económicos, se insere a dimensão ecológica. O respeito pelas competências nacionais permite ter em melhor conta a importância da gestão florestal nos diferentes Estados-Membros, bem como as diversidades regionais e locais dos ecossistemas florestais e das espécies. Por seu lado, a Comunidade desempenha um papel de harmonização e de coordenação, tanto em caso de necessidade e no quadro das suas competências, como em matéria de política ambiental, de desenvolvimento rural ou de protecção da biodiversidade, por exemplo.

2.2. Acompanhamentos existentes

2.2.1. A biodiversidade e a fixação do carbono na biomassa já são objecto de recolhas de informação e de relatórios elaborados no âmbito de acordos internacionais e de inventários internacionais e nacionais, tais como a aferição dos recursos florestais da FAO (Forest Resources Assessment, FRA), as conferências ministeriais europeias (Ministerial Conference on Protection of the Forests in Europe, MCPFE), os acordos internacionais, como os relativos à biodiversidade - (Convention on Biological Diversity, CBD) e à convenção sobre as alterações climáticas (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), e ainda os inventários florestais nacionais.

2.2.2. Desde 1946, a FAO tem acompanhado a situação das florestas mundiais através de aferições dos recursos florestais, as quais são objecto de relatórios periódicos. Além das informações sobre os recursos florestais, as aferições abordam igualmente o ciclo do carbono, a situação dos ecossistemas florestais, a biodiversidade, os produtos florestais, os impactos da protecção das florestas. Os relatórios elaborados a nível nacional abrangerão igualmente as dimensões socioeconómicas das florestas.

2.2.3. Um dos frutos das conferências pan-europeias de ministros responsáveis pela floresta (MCPFE) foi a concepção de seis critérios pan-europeus para o acompanhamento da realização de uma gestão florestal sustentável. Cada critério caracteriza-se por indicadores quantitativos e qualitativos. Nesta base, os países da Europa criaram os seus sistemas nacionais de acompanhamento da gestão florestal sustentável. Muitos grupos de interesses adoptaram critérios e indicadores europeus nos seus sistemas de definição e acompanhamento da gestão florestal.

2.2.4. Na 6.a reunião, realizada na Haia na Primavera de 2002, foi adoptado um programa florestal alargado relativo à biodiversidade (Expanded Work Programme for Forest Biological Diversity). O programa florestal alargado destaca que a protecção e gestão da biodiversidade faz parte da execução da política florestal nacional e que o respectivo acompanhamento incumbe ao nível nacional. Segundo um estudo(3), todos os países dão elevada ou média prioridade à execução e acompanhamento dos programas relativos à biodiversidade. Quase todos os países abrangidos pelo estudo já têm programas relativos à biodiversidade ou afins. A execução do programa de trabalho deverá ter em conta as prioridades nacionais, bem como as necessidades e especificidades regionais e nacionais. A execução dos programas de trabalho será objecto de acompanhamentos nacionais e os países apresentarão relatórios sobre a execução nas reuniões das partes interessadas.

2.2.5. As partes signatárias da Convenção sobre as Alterações Climáticas (UNFCCC) deverão elaborar inventários nacionais de gases com efeito de estufa, nos quais se computam, registam, publicam e actualizam periodicamente as fontes e sumidouros de gases com efeito de estufa produzidos pelos habitantes de cada país. As medidas políticas relativas ao clima, relacionadas com a gestão florestal (Land-use, land-use change and forestry, LULUCF), integram-se tanto na estratégia nacional relativa ao clima, como nos programas florestais nacionais.

2.2.6. Os inventários nacionais recolhem informação sobre os recursos florestais, a situação das florestas, bem como sobre os solos e a vegetação. Nos últimos anos, os inventários nacionais foram alargados por forma a abrangerem igualmente o acompanhamento da biodiversidade e a recolha de informação sobre a fixação do carbono nas plantas e nos solos. As informações incluem, por exemplo, informações sobre a biodiversidade ou sobre os elementos ou factores que exercem um impacto na biodiversidade, tais como a vegetação rasteira (understorey vegetation), a composição das espécies e os nutrientes dos solos. R. Fischer constata, no estudo acima referido, que, no âmbito do acompanhamento dos programas sobre biodiversidade, os países obtêm as necessárias informações, em primeiro lugar, dos inventários florestais nacionais.

2.3. Comité Permanente Florestal

2.3.1. A tarefa do Comité Permanente Florestal, estabelecido pela Decisão n.o 367/89/CEE do Conselho de 29 de Maio de 1989, consiste em reforçar a cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros no domínio da gestão florestal, bem como em apoiar as medidas de gestão florestal comunitárias relacionadas com o regulamento de desenvolvimento rural. Pretende, também, reforçar o intercâmbio de informação sobre a situação e o desenvolvimento da gestão florestal e, em especial, manter a Comissão informada sobre os impactos no sector florestal das políticas comunitárias. O Comité Permanente Florestal é composto de representantes dos Estados-Membros, tendo como presidente um representante da Comissão.

3. Observações

3.1. As florestas desempenham um papel importante na regulação climática, na luta contra a poluição, a erosão, as inundações ou as avalanches e deslizamentos de terreno, e na regulação dos recursos em água. Oferecem também um meio biológico rico. Constituem um património essencial, tanto no plano do ambiente, como no plano económico, visto que proporcionam recursos renováveis duráveis, se forem bem geridas; as formas de propriedade da floresta são diversas, mas as funções do meio florestal são tão úteis à sociedade que devem ser protegidas e a exploração dos recursos deve ser regulada inteligentemente, em favor do desenvolvimento rural e no interesse geral. Cabe às autoridades competentes tomar as medidas técnicas e regulamentares adequadas para esse efeito, quer seja contra os incêndios, contra a acidificação dos solos(4) ou o empobrecimento da sua diversidade biológica, e todos os riscos de degradação deste meio específico, sobre o qual as actividades humanas tiveram, durante milénios, um impacte cada vez maior, com os novos instrumentos e meios técnicos utilizados para o explorar.

3.2. O Comité considera que é importante desenvolver os meios de estudo e de acompanhamento do meio florestal, em função da situação específica de cada Estado-Membro e de coordenar as informações recolhidas para as utilizar mais racionalmente com vista à estratégia florestal para a União Europeia(5). Acolhe favoravelmente as propostas da Comissão, sob reserva das observações e propostas que se seguem.

3.3. Com base nos regulamentos sobre a protecção das florestas comunitárias contra a poluição atmosférica e sobre o combate aos incêndios florestais, torna-se importante desenvolver e dar continuidade aos actuais programas em curso há mais de 10 anos. Tendo em vista a comparabilidade da informação recolhida, torna-se importante manter inalteráveis as estruturas de base dos programas.

3.4. As actividades de acompanhamento que visam a biodiversidade, as alterações climáticas, a fixação do carbono e os solos são tarefas que, por natureza, diferem das realizadas no âmbito da continuidade e desenvolvimento dos actuais programas, mas são complementares, dirigem-se ao mesmo meio e podem apoiar-se e desenvolver-se a partir dos meios e dos métodos já instalados. É incontestável que a poluição atmosférica(6) e a acidificação dos solos constituem os mais sérios problemas de ordem ambiental com que as florestas da Comunidade e dos países candidatos se devem confrontar e que estas questões, em ligação com o respeito dos compromissos internacionais sobre o clima, os gases com efeitos de estufa e a biodiversidade, devem ser tratadas em conjunto no plano nacional e de forma harmonizada e coordenada entre os Estados-Membros a nível comunitário. Serão necessárias modalidades efectivas de acompanhamento, de que se deve ponderar a pertinência e calcular os seus custos finais, bem como todas as possibilidades de financiamento, numa perspectiva de custo-resultado o mais eficaz possível.

3.5. Os custos de acompanhamento referidos no quadro financeiro do regulamento reflectem pouco a realidade, em particular quando ainda não há conhecimento da modalidade de execução. Os métodos e os meios a aplicar, bem como os custos de fornecimento de informação fiável e susceptível de servir de base ao processo de decisão política deveriam ser alvo de uma avaliação sustentada.

3.6. Segundo um estudo(7), estima-se que um acompanhamento fiável da biodiversidade na UE exigiria cerca de 150000 - 1,5 milhões de pontos de observação, quando a actual rede de acompanhamento dos impactos da poluição atmosférica conta com 7000 pontos de observação. Perante uma tal incerteza científica, há que precisar melhor as necessidades efectivas, inclusive ponderando as possibilidades de utilização de novas tecnologias de observação, como os satélites ou os postos de observação e de sinalização automática e a informatização, para efectuar uma recolha de informações exploráveis e fiáveis e elaborar estatísticas para apoiar a estratégia florestal comunitária.

3.7. Prevê-se a adesão dos novos Estados-Membros para o início de 2004, o que significa que a área florestal da UE contará com mais 30 milhões de hectares(8). As estimativas apresentadas não fazem referência aos custos relacionados com a criação e o funcionamento dos sistemas de acompanhamento nos novos Estados-Membros. O alargamento do acompanhamento por forma a abranger a biodiversidade, as alterações climáticas, a fixação do carbono e os solos implicará um considerável aumento dos custos. A supervisão da execução do regulamento também deveria ter em conta as possibilidades de um acompanhamento mais vigoroso por parte dos novos Estados-Membros, bem como as possíveis alterações estruturais e institucionais necessárias à execução do acompanhamento naqueles países.

3.8. É preciso ter em consideração que os Estados-Membros devem efectuar o acompanhamento da biodiversidade ao nível nacional ao abrigo das obrigações impostas, por exemplo, pelo acordo sobre a biodiversidade e no âmbito da conferência pan-europeia de ministros das florestas. Outras organizações e instâncias internacionais também efectuam recolhas de informação sobre a situação das florestas, a biodiversidade e o ciclo do carbono. As instâncias comunitárias deverão, por consequência, esforçar-se por utilizar toda a informação disponível já reunida pelos Estados-Membros e instituições internacionais, para evitar eventuais redundâncias, e limitar assim o custo da extensão dos sistemas existentes e da harmonização dos procedimentos. A este respeito, deverá ser dada particular atenção às modalidades de aplicação.

3.9. Deve-se igualmente evitar uma duplicação de esforços no que respeita às obrigações actuais de acompanhamento e de apresentação de relatórios, nos termos da legislação comunitária e de outros acordos nos domínios das emissões e de gases com efeito de estufa. Na questão do carbono, haverá que aguardar as orientações do IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) em matéria florestal e os relatórios que os Estados-Membros devem fornecer em virtude do protocolo de Quioto. Seria conveniente que esses relatórios fossem elaborados com toda a diligência e com as precisões requeridas. No respeitante ao acompanhamento dos solos, conviria recorrer à proposta legislativa da Comissão sobre esta matéria.

3.10. Os países investiram muitos recursos no desenvolvimento e na elaboração dos inventários nacionais. Um bom acompanhamento em termos de custo/benefício baseia-se nos sistemas nacionais e no respectivo reforço. O apoio aos sistemas de acompanhamento nacionais proporcionará uma continuidade ininterrupta de séries cronológicas, bem como a possibilidade de ter em conta as características de cada país, sem necessidade de criar sistemas que se traduziriam numa desnecessária duplicação de esforços mas efectuando, no entanto, as evoluções necessárias para melhor harmonizar a vigilância nacional com as dos outros Estados-Membros e responder às necessidades de informações adicionais. A UE poderia melhorar a comparabilidade da informação em cooperação com os Estados-Membros e, caso necessário, com as instituições e organismos internacionais competentes, a efectuar a sua síntese, tendo em conta as outras fontes, a promover uma cooperação aberta e a procura de melhores práticas e a formular as propostas políticas estratégicas ou as propostas legislativas se necessário.

3.11. O artigo 175.o do Tratado constitui a única base jurídica da proposta da Comissão que, no passado, já serviu de base aos regulamentos em matéria de ambiente. O princípio de subsidiariedade constitui o ponto de partida da resolução sobre a estratégia florestal adoptada pelo Conselho de Ministros em 1998, segundo o qual se conferem prioritariamente aos Estados-Membros a responsabilidade e o dever em matéria de gestão e protecção sustentáveis das florestas. O sexto programa de acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente requer igualmente a aplicação do princípio da subsidiariedade na execução e no desenvolvimento das estratégias e medidas relativas à floresta. O princípio de subsidiariedade é um princípio de repartição das competências, aos níveis mais adequados, entre os Estados-Membros e a Comunidade e exerce-se conjuntamente com o princípio de proporcionalidade.

3.12. A gestão florestal sustentável implica a sustentabilidade em todas as áreas. Na revisão, a sustentabilidade ecológica deve ser tratada como um elemento da gestão florestal sustentável, a par da sustentabilidade social e económica. As indústrias baseadas na floresta e afins representam um dos mais importantes sectores industriais da UE e, após o alargamento, a capacidade de emprego da indústria baseada na floresta será de cinco milhões de pessoas, ou seja, 25 % mais do que actualmente. Aos diferentes países incumbem a responsabilidade e obrigações primárias em matéria de gestão e protecção florestal, numa perspectiva sustentável. São elementos importantes dos programas e estratégias florestais nacionais. Aos diferentes países cabe igualmente a responsabilidade em matéria de qualificações profissionais dos actores do sector florestal exigidas no âmbito da gestão florestal sustentável. Outras actividades económicas ou de lazer, como a colheita de plantas medicinais ou o turismo verde, podem ser desenvolvidas num meio florestal cujas características tradicionais, em particular a diversidade das essências vegetais e das espécies animais, deve ser preservada de modo equilibrado. Igualmente no futuro, os Estados-Membros deverão continuar a exercer competências em matéria de gestão e protecção das florestas, tendo em conta novas solicitações da sociedade em matéria de utilização sustentável e de ambiente.

3.13. Os programas de acção relativos às florestas e a outros recursos naturais, os respectivos mecanismos de acompanhamento e as decisões tomadas em consequência do acompanhamento deverão ter em conta o facto de que a importância da gestão florestal e do sector florestal difere em função dos diferentes países. Reveste-se de importância que a legislação comunitária tenha em devida conta o desenvolvimento das condições da actividade económica baseada na floresta nos Estados-Membros.

3.14. O desenvolvimento dos sistemas de informação é um objectivo que merece apoio. No âmbito do desenvolvimento dos sistemas de informação, deve-se prestar atenção à melhoria da disponibilidade da informação, bem como ao aumento dos intercâmbios de experiências e das melhores práticas. Simultaneamente, haverá que garantir uma suficiente protecção dos dados pessoais nas trocas de informação e na sua publicação, por exemplo, em matéria de propriedade florestal dos proprietários florestais. A proposta de regulamento deveria referir-se explicitamente à directiva comunitária de 1995, sobre a protecção de dados.

3.15. O regulamento aponta as entidades executivas, que são, para além da Comissão, dos Estados-Membros e do Comité Permanente Florestal, o programa florestal ICP (programa de cooperação internacional), o Órgão de Coordenação Científica e a Agência Europeia do Ambiente. Dever-se-á clarificar a repartição das tarefas entre estas entidades, por forma a evitar a duplicação de esforços e a multiplicação das obrigações de apresentação de relatórios pelos Estados-Membros no âmbito do regulamento.

3.16. O Comité Permanente Florestal deveria ter um papel central na execução e no desenvolvimento do regulamento, devendo actuar como comité de regulamentação na sua aplicação. No futuro, o Comité Permanente Florestal deveria igualmente desempenhar um papel no intercâmbio e no debate de informação com o público em geral e com os grupos de interesses.

Bruxelas, 12 de Dezembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) JO C 80 de 3.4.2002, p. 45.

(2) COM(98) 649 final, 18.11.1998 (não foi publicado no JO) - JO C 51 de 23.2.2000, pp. 97-104.

(3) R. Fischer, Overview on national biodiversity monitoring activities within some EU/ICP Forest countries, projecto de 7 de Outubro de 2002.

(4) Parecer do CESE sobre a comunicação "Estratégia para a protecção dos solos", parecer "Protecção ds florestas/poluição atmosférica", JO C 51 de 23.2.2000, p. 24-26.

(5) COM(98) 649 final, 18.11.1998 (não foi publicado no JO) - JO C 51 de 23.2.2000, pp. 97-104, ponto 2.1.2 (Estratégia florestal para a UE).

(6) Parecer do CESE "Valores-limite nacionais de emissões de determinados poluentes atmosféricos/Ozono", JO C 29 de 23.2.2000, p. 11-17.

(7) Prof. E. Tomppo, Assessing the Biodiversity of Forests at National and Continental Level, de 10.9.2002.

(8) JO C 149 de 21.6.2002, pp. 51-59.