1. Introdução

Como anunciado na sua Comunicação de 16 de setembro de 2011 sobre o reforço da governação Schengen[1], e após ter recebido o apoio do Conselho em 8 de março de 2012, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho relatórios semestrais sobre o funcionamento do espaço Schengen. O presente quarto relatório abrange o período compreendido entre 1 de maio e 31 de outubro de 2013.

2. Situação atual 2.1. Situação nas fronteiras externas do espaço Schengen[2]

Entre abril e junho de 2013, foram detetadas 24 805 passagens irregulares de fronteiras, o que representa um aumento de 7,4 % em relação ao mesmo período de 2012 e de 155 % em relação ao primeiro trimestre de 2013. Trata-se do maior aumento entre dois trimestres consecutivos registado desde 2008 e deve-se muito provavelmente, por um lado, à melhoria das condições meteorológicas no Mediterrâneo e, por outro, às alterações introduzidas na política de asilo na Hungria.

A partir de janeiro de 2013, os requerentes de asilo na Hungria foram enviados para centros abertos em vez de centros fechados e muitas vezes, passado pouco tempo, puseram-se em fuga para outros Estados-Membros. O número de passagens irregulares de fronteiras detetadas aumentou de 911 pessoas, no último trimestre de 2012, e de 2 405, no primeiro trimestre de 2013, para 8 775 pessoas no segundo trimestre de 2013. No período de abril-junho de 2013, a Hungria detetou mais passagens irregulares de fronteiras do que qualquer outro Estado‑Membro, contabilizando 35 % do total da UE, seguida da Itália e da Grécia, que representam 26 % do total da UE. Contudo, em julho de 2013, a Hungria alterou novamente a sua regulamentação, passando a recorrer mais aos centros fechados. Desde então, as passagens irregulares de fronteiras detetadas diminuíram. Segundo as autoridades húngaras, esta diminuição poderá também ser uma consequência da sua cooperação reforçada com o Kosovo[3].

No que diz respeito às nacionalidades em causa, os migrantes do Kosovo representaram a maioria das passagens irregulares das fronteiras detetadas (4 456 pessoas de abril a junho de 2013), seguidos dos migrantes provenientes da Albânia (3 098 pessoas), sobretudo detetados na Grécia.

O número de passagens irregulares de fronteiras por nacionais sírios detetadas passou de 2 024 no segundo trimestre de 2012 para 2 784 no segundo trimestre de 2013, principalmente no mar Egeu (1 322 pessoas). Na sequência do lançamento da operação grega «Aspida», o número de pessoas detetadas aumentou igualmente na fronteira turco-búlgara, passando de 159 no segundo trimestre de 2012 para 1 059 no mesmo trimestre de 2013. Durante o verão de 2013, o número de nacionais sírios detetados continuou a aumentar (1 840 em julho de 2013 e 3 413 em agosto de 2013), especialmente na fronteira marítima italiana, bem como na fronteira terrestre turco-búlgara. No entanto, os nacionais sírios que entram no espaço Schengen, nomeadamente através da Grécia, dirigem-me muitas vezes para a Suécia ou a Alemanha para aí apresentarem um pedido de asilo. Neste contexto, é de referir que, em 2 de setembro de 2013, o serviço de imigração sueco adotou uma nova posição jurídica segundo a qual as pessoas oriundas da Síria, às quais anteriormente era concedida uma autorização de residência de três anos, beneficiam agora de uma autorização de residência permanente. Os titulares de autorizações de residência permanente podem apresentar um pedido de reagrupamento familiar[4].

Na sequência do aumento significativo do afluxo de imigrantes à zona central do Mediterrâneo desde o verão de 2013 e do trágico naufrágio ao largo da ilha italiana de Lampedusa, o Conselho JAI de 7 e 8 de outubro de 2013 decidiu criar uma task-force para tentar prevenir a ocorrência destas tragédias no futuro. A Comissão assumiu a liderança da referida task-force, que deverá identificar os instrumentos de que a UE dispõe e que poderão ser utilizados de forma mais eficaz. Trata-se, nomeadamente, de reforçar as operações conjuntas da Frontex no Mediterrâneo.

2.2. Situação no espaço Schengen

No período de abril-junho de 2013, foram detetadas mais de 80 000 pessoas em estada irregular na UE, a maior parte das quais dentro do espaço Schengen e não numa das suas fronteiras externas. A maioria das estadas irregulares detetadas (11 683) foi registada na Alemanha, seguida da França (8 563) e da Espanha (8 156)[5].

De 30 de setembro a 13 de outubro de 2013, decorreu em 23 Estados-Membros[6], bem como na Noruega e na Suíça, uma recolha de informações sobre os fluxos migratórios na UE/espaço Schengen, efetuada no âmbito da «Operação Perkunas». Um dos objetivos da operação consiste em examinar a ligação entre as passagens irregulares nas fronteiras externas e os movimentos secundários dentro da UE/espaço Schengen. Segundo informações da Presidência lituana, foram intercetados 10 459 migrantes em situação irregular, dos quais 4 800 em Itália e 1 606 na Alemanha.

Durante três semanas, no período de março a maio de 2013, a AIRPOL (uma rede de serviços de polícia, de guardas de fronteira e de outros serviços responsáveis pela aplicação da lei que operam nos aeroportos) coordenou uma ação que visava lutar contra o tráfico de migrantes e de seres humanos, a utilização de documentos falsos, a usurpação de identidade, a criminalidade organizada e o terrorismo. Dezassete aeroportos participantes em 14 países aplicaram medidas que visavam os voos de risco no interior da UE durante 24 horas e comunicaram os seus resultados à AIRPOL com vista a uma análise mais aprofundada. Durante a operação, 122 voos foram sujeitos a controlos, no âmbito dos quais foram intercetadas 26 pessoas, principalmente em voos de Budapeste para Berlim.

Embora as informações referidas sejam úteis, é necessário melhorar a recolha e a análise dos dados relativos aos movimentos de migrantes em situação irregular na UE. Para responder a esta necessidade, a Frontex, por iniciativa da Comissão e com base nas informações disponíveis apresentadas pelos Estados-Membros, procederá a uma análise de riscos especificamente orientada para os movimentos migratórios dentro da UE até meados de novembro de 2013. Além disso, a Rede de Análise de Risco da Frontex deverá adotar, em meados de dezembro de 2013, os indicadores destes movimentos que deverão ser regularmente recolhidos a partir de janeiro de 2014.

3. Aplicação do acervo de Schengen 3.1. Casos de reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas

O artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen[7] estabelece que, excecionalmente, em caso de ameaça grave à ordem pública ou segurança interna, os Estados-Membros podem reintroduzir controlos nas fronteiras internas. Durante o período compreendido entre 1 de maio e 31 de outubro de 2013, nenhum Estado-Membro reintroduziu controlos nas fronteiras internas.

3.2. Manutenção da ausência de controlos nas fronteiras internas

Duas partes do acervo de Schengen são frequentemente objeto de alegadas violações: uma delas diz respeito ao facto de determinar se os controlos policiais realizados na proximidade das fronteiras internas têm um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira (artigo 21.° do Código das Fronteiras Schengen); a outra diz respeito à obrigação de suprimir os obstáculos que impeçam a fluidez do tráfego rodoviário nos pontos de passagem rodoviários das fronteiras internas, designadamente as limitações de velocidade (artigo 22.º do Código das Fronteiras Schengen). Entre 1 de maio e 31 de outubro de 2013, a Comissão solicitou informações sobre eventuais violações dos artigos 21.º e/ou 22.º do Código das Fronteiras Schengen no âmbito de um novo processo (respeitante à Espanha), tendo encerrado dois processos (respeitantes à Letónia e à Lituânia) e prosseguiu a investigação relativamente a seis processos em curso (relativos à Áustria, à República Checa, à Alemanha, à Eslováquia e à Suécia).

3.3. Alegadas violações de outras partes do acervo de Schengen

Transposição da Diretiva Regresso (2008/115/CE) para o direito nacional

O prazo de transposição da Diretiva Regresso (2008/115/CE) expirou a 24 de dezembro de 2010. Todos os Estados-Membros da UE vinculados pela diretiva, bem como todos os países associados, com exceção da Islândia, notificaram a transposição integral da diretiva para o seu direito interno. A Comissão está a examinar pormenorizadamente a transposição e a aplicação prática deste instrumento nos Estados-Membros e apresentará o seu primeiro relatório no âmbito de uma comunicação sobre a política da UE em matéria de regresso até ao final de 2013.

Aplicação do Regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço (Regulamento (CE) n.º 1931/2006)

A Comissão tem acompanhado a aplicação do regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço desde a sua entrada em vigor em 2006. Na sequência do relatório anterior, a Comissão solicitou informações a dois Estados-Membros (Hungria e Eslováquia) e prosseguiu as investigações em relação a três Estados-Membros (Letónia, Polónia e Eslovénia) sobre os acordos bilaterais que estes países concluíram com os países terceiros seus vizinhos.

As medidas adotadas pela Comissão relativamente a estes dossiês baseiam-se parcialmente no acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de março de 2013 proferido no processo C-254/11 (Shomodi). Segundo o Tribunal, o titular de uma autorização de pequeno tráfego fronteiriço pode circular livremente na zona fronteiriça por um período até três meses se a sua estada não for interrompida e beneficia de um novo direito a um período de estada completo cada vez que interromper a sua estada. Além disso, a estada do titular de uma autorização de pequeno tráfego fronteiriço deve ser considerada como interrompida assim que a pessoa em causa atravessar a fronteira para regressar ao seu Estado de residência, independentemente do número e da frequência das passagens na fronteira efetuadas.

3.4. Carências identificadas no contexto do mecanismo de avaliação de Schengen

No âmbito do atual mecanismo de avaliação de Schengen[8], a aplicação do acervo de Schengen é regularmente avaliada por peritos dos Estados-Membros, pelo Secretariado-Geral do Conselho e pela Comissão.

No período compreendido entre 1 de maio e 31 de outubro de 2013, foram realizadas avaliações Schengen sobre as fronteiras terrestres na Hungria, Polónia, Eslováquia e Eslovénia, bem como sobre o SIS/Sirene na República Checa, Malta, Eslováquia e Eslovénia. Os relatórios estão a ser finalizados e deverão conter observações positivas e negativas, bem como recomendações sobre questões como a formação, o recurso à análise de riscos, o intercâmbio de informações, a cooperação internacional e as infraestruturas nos pontos de passagem de fronteiras. À semelhança do que se verificou no semestre anterior, de um modo geral é possível realizar melhoramentos, embora não tenham sido detetados problemas que exijam uma ação imediata por parte da Comissão.

Na sequência da nova missão efetuada na Grécia em outubro de 2013, a Comissão regista os progressos realizados na gestão das fronteiras externas do país, convida-o a prosseguir a aplicação do seu plano de ação Schengen e reitera o seu empenho em apoiar os esforços envidados pela Grécia, nomeadamente através do Fundo para as Fronteiras Externas, do futuro Fundo para a Segurança Interna e da assistência prestada pela Frontex.

O anexo I contém um calendário indicativo das avaliações Schengen a realizar entre novembro de 2013 e abril de 2014.

No que diz respeito ao mecanismo de avaliação de Schengen propriamente dito, o Conselho decidiu, em 7 de outubro de 2013, adotar um novo mecanismo capaz de identificar as carências numa fase precoce, encontrar soluções e assegurar o acompanhamento e a transparência necessários. No âmbito do novo mecanismo, será confiado à Comissão um papel de coordenação, uma vez que esta procederá às avaliações, juntamente com os peritos dos Estados-Membros, e assumirá a responsabilidade de adotar relatórios e de propor recomendações com vista a eventuais melhorias. Além disso, a Comissão planificará visitas no local sem aviso prévio, por exemplo nas fronteiras internas do espaço Schengen.

Ainda assim, podem ocorrer situações muito excecionais em que as recomendações de medidas corretivas não sejam suficientes para remediar de forma adequada ou suficientemente rápida as eventuais carências persistentes e graves no controlo exercido por um Estado‑Membro sobre as respetivas fronteiras externas. Por conseguinte, o novo mecanismo permite a adoção de uma decisão, proposta pela Comissão, sobre a reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas com um Estado-Membro que não consiga assegurar a gestão das suas fronteiras externas. Trata-se de uma medida excecional de último recurso, em reação a situações verdadeiramente críticas, que visa assegurar a resolução dos problemas minimizando ao mesmo tempo o seu impacto sobre a liberdade de circulação.

O regulamento relativo ao novo mecanismo de avaliação de Schengen entra em vigor 20 dias após a sua publicação no Jornal Oficial, que teve lugar em 6 de novembro de 2013. Contudo, no que diz respeito aos atuais Estados do espaço Schengen, o regulamento só começa a aplicar-se na prática passado um ano. Para os outros Estados-Membros da UE que pretendem aderir ao espaço Schengen, o regulamento começa a aplicar-se, o mais tardar, em 1 de janeiro de 2016. Convém referir que, dado que as avaliações Schengen da Bulgária e da Roménia foram concluídas, estes países não serão objeto de uma nova avaliação no âmbito do novo mecanismo. Na sequência da adesão da Croácia à UE, em 1 de julho de 2013, e a partir do momento em que este país tiver notificado que está pronto, será planificada a avaliação Schengen em conformidade com o novo procedimento.

3.5. Supressão dos controlos nas fronteiras internas com a Bulgária e a Roménia

Após o Conselho ter concluído, em junho de 2011, que tanto a Bulgária como a Roménia preenchem os critérios para aplicar plenamente o acervo de Schengen, foram implementadas medidas adicionais suscetíveis de facilitar a sua adesão. No entanto, o Conselho ainda não conseguiu tomar uma decisão sobre a supressão dos controlos nas fronteiras internas com estes países, mas tenciona reexaminar esta questão na sua reunião de 7 e 8 de dezembro de 2013. A Comissão continua a apoiar plenamente a adesão da Bulgária e da Roménia ao espaço Schengen.

3.6. Alterações técnicas do Código das Fronteiras Schengen, etc.

Na sequência do acordo sobre o pacote «Governação Schengen» em maio de 2013, as alterações do Código das Fronteiras Schengen foram aprovadas pelo Parlamento Europeu e adotadas pelo Conselho em junho de 2013[9], tendo entrado em vigor em 19 de julho de 2013. O objetivo destas alterações consistia em eliminar as diferenças de interpretação do Código das Fronteiras Schengen e responder aos problemas concretos que surgiram desde a sua entrada em vigor. As principais alterações são a introdução de uma definição clara do método de cálculo das «estadas não superiores a 90 dias por período de 180 dias» (estadas de curta duração) dos nacionais de países terceiros no espaço Schengen e uma clarificação sobre a duração de validade exigida para os documentos de viagem dos nacionais de países terceiros.

4. Medidas de acompanhamento 4.1. Utilização do Sistema de Informação de Schengen

A segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) entrou em funcionamento em 9 de abril de 2013. No termo do período de acompanhamento intensivo de um mês que se seguiu e se desenrolou sem incidentes, a gestão operacional do SIS II foi transferida para a Agência Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA). Desde a sua entrada em serviço, o SIS II tem funcionado bem. Graças às suas funcionalidades melhoradas e ao seu desempenho global, o sistema contribui significativamente para salvaguardar a segurança e a liberdade de circulação das pessoas no espaço Schengen. O número de indicações armazenadas no SIS II regista um aumento constante.

A primeira avaliação informal da implementação do SIS II, efetuada pela Comissão em julho de 2013, mostrou que, em geral, os Estados-Membros utilizam as novas categorias de indicações e funcionalidades, o que se traduz num aumento significativo do número de respostas positivas obtidas em muitos Estados-Membros. Trata-se, em especial, dos Estados‑Membros que interrogam diretamente o sistema central. Em contrapartida, alguns Estados-Membros registaram uma baixa significativa do número de respostas positivas nos dois primeiros meses de funcionamento do SIS II relativamente ao mesmo período de 2012. Os dados disponíveis indicam que este fenómeno se deve a ajustamentos ainda em curso na organização interna dos Estados-Membros para a adaptar ao ambiente SIS II, a uma formação insuficiente dos utilizadores finais ou à implementação incompleta do SIS II. Com efeito, nem todos os Estados-Membros aplicaram já integralmente as novas categorias de dados e funcionalidades do SIS II. Dada a importância crucial do SIS II para o funcionamento do espaço Schengen, a sua plena implementação, bem como o seu funcionamento seguro e ininterrupto, continuam a ter uma importância fundamental. A fim de avaliar de forma mais aprofundada a situação atual e os progressos alcançados no âmbito da implementação do SIS II, paralelamente às avaliações Schengen em curso, a Comissão tenciona realizar um inquérito adicional no último trimestre de 2013, nomeadamente através de uma avaliação das estatísticas sobre as respostas positivas dos Estados-Membros.

4.2. Utilização do Sistema de Informação sobre Vistos

O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS)[10] é um sistema de intercâmbio de informações sobre os vistos de curta duração. Desde o final do último período de referência (30 de abril de 2013), em 6 de junho de 2013 o VIS tornou-se operacional na sexta região (África Oriental) e na sétima região (África Meridional). Em 5 de setembro de 2013, foi implantado na oitava região (América do Sul)[11]. Além disso, em 14 de novembro de 2013, deve ser implantado na nona região (Ásia Central), na décima região (Sudeste Asiático) e na décima primeira região (Palestina). As discussões sobre a determinação do terceiro e último conjunto de regiões em que o VIS será implantado foram concluídas e a respetiva decisão de execução foi adotada em 30 de setembro de 2013.

O VIS está a funcionar bem e, até 31 de outubro de 2013, tinha tratado 5 milhões de pedidos de visto Schengen, tendo dado origem à emissão de 4,2 milhões de vistos. Apesar dos esforços constantes dos Estados-Membros, o principal motivo de preocupação continua a ser o efeito a médio e longo prazo de uma insuficiente qualidade dos dados (tanto biométricos como alfanuméricos) introduzidos no VIS pelas autoridades consulares dos Estados‑Membros.

4.3. Política de vistos e acordos de readmissão

Mecanismo de acompanhamento posterior à liberalização do regime de vistos para os países dos Balcãs Ocidentais

Segundo os números da Frontex, o número total de pedidos de asilo apresentados por nacionais dos países dos Balcãs Ocidentais isentos da obrigação de visto nos Estados‑Membros da UE/Schengen mais afetados baixou 5,6 % no período compreendido entre janeiro de 2013 e setembro de 2013 relativamente ao mesmo período do ano anterior. Pode observar-se claramente um padrão sazonal quase idêntico também este ano, com um aumento gradual do número de pedidos apresentados a partir de maio de 2013. Neste padrão destacam-se os nacionais da Sérvia e da Antiga República Jugoslava da Macedónia. Os destinos preferidos continuam a ser a Alemanha, seguida da Suécia, Bélgica, Suíça e Luxemburgo.

Acordos de readmissão

A fim de facilitar a readmissão no país de origem das pessoas que residem sem autorização num Estado-Membro, em 18 de abril de 2013 foi assinado um acordo de readmissão com Cabo Verde. O Parlamento Europeu deu a sua aprovação em 11 de setembro e a decisão do Conselho, necessária para a conclusão do acordo, foi adotada em 9 de outubro de 2013. Devem agora ser trocadas as notificações de ratificação entre a UE e Cabo Verde, devendo o acordo (juntamente com o acordo sobre a facilitação da emissão de vistos) entrar em vigor muito em breve. O acordo de readmissão com a Turquia foi rubricado em junho de 2012 e aguarda-se a sua assinatura e o lançamento de um diálogo sobre a liberalização do regime de vistos. Em outubro de 2012, foi rubricado um acordo de readmissão com a Arménia, tendo-se seguido a sua assinatura em 19 de abril de 2013; a sua entrada em vigor está prevista para breve. Além disso, foram concluídas as negociações com o Azerbaijão sobre a conclusão de um acordo de facilitação da emissão de vistos e de um acordo de readmissão, tendo ambos os acordos sido rubricados em 29 de julho de 2013; as propostas de decisões do Conselho relativas à assinatura e à conclusão destes acordos serão discutidas em breve no Conselho e no Parlamento Europeu.

[1] COM(2011) 561 final.

[2] Análise de riscos trimestral da Frontex, abril-junho de 2013.

[3] Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto, e está conforme com a Resolução 1244/99 do Conselho de Segurança das Nações Unidas e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

[4] Sítio Web do serviço de imigração sueco, 5 de setembro de 2013.

[5] Análise de riscos trimestral da Frontex, abril-junho de 2013.

[6] Não participaram na operação a Croácia, a Grécia, a Irlanda, o Luxemburgo e a Suécia.

[7] Regulamento (CE) n.º 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), alterado por Regulamento (UE) n.º 610/2013.

[8] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[9] Regulamento (UE) n.° 610/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013 , que altera o Regulamento (CE) n.° 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, os Regulamentos (CE) n.° 1683/95 e (CE) n.° 539/2001 do Conselho e os Regulamentos (CE) n.° 767/2008 e (CE) n.° 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho.

[10] Decisão 2004/512/CE do Conselho, de 8 de junho de 2004, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS).

[11] Decisão de Execução da Comissão, de 21 de setembro de 2011, que determina a data para a entrada em funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos numa primeira região (2011/636/UE), Decisão de Execução da Comissão, de 21 de setembro de 2012, que determina a data para o início do funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) na terceira região (2012/512/UE), Decisão de Execução da Comissão, de 7 de março de 2013, que determina a data de início do funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) nas quarta e quinta regiões (2013/122/UE), Decisão de Execução da Comissão, de 5 de junho de 2013, que determina a data de início do funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) nas sexta e sétima regiões (2013/266/UE), Decisão de Execução da Comissão, de 20 de agosto de 2013, que determina a data para o início do funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) na oitava região (2013/441/UE).