RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen 1 de maio de 2012 – 31 de outubro de 2012

1. Introdução

Como anunciado pela Comissão em 16 de setembro de 2011 na sua Comunicação sobre o reforço da governação Schengen[1] e apoiado pelo Comité Misto reunido à margem do Conselho «Justiça e Assuntos Internos» em 8 de março de 2012, a Comissão adotou, em 16 de maio de 2012, o seu primeiro Relatório Semestral de 2012 sobre o funcionamento do espaço Schengen[2] que apresentou ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Este relatório foi examinado na reunião do Conselho de 7 de junho de 2012 e na sessão plenária do Parlamento Europeu de 4 de julho de 2012. O presente segundo relatório abrange o período compreendido entre 1 de maio e 31 de outubro de 2012.

2. Situação atual

2.1. Situação nas fronteiras externas de Schengen

Entre abril e junho de 2012, foram detetados cerca de 23 000 casos de passagens irregulares nas fronteiras no âmbito de fluxos migratórios mistos, o que representa uma diminuição de 44 % relativamente ao mesmo período do ano anterior, em plena Primavera Árabe. Em contrapartida, a Grécia registou um aumento de 29 % em relação ao ano anterior. A maioria destas passagens (56 %) ocorreram na fronteira terrestre entre a Grécia e a Turquia, o que significa que esta zona da fronteira continua a ser um ponto nevrálgico em termos de imigração clandestina para a UE. Na sua maioria, as pessoas detetadas em situação irregular nesta parte da fronteira eram oriundas do Afeganistão, da Síria ou do Bangladeche[3].

No entanto, na sequência do lançamento, em agosto de 2012, da operação Shield, para a qual a Grécia mobilizou cerca de 1800 guardas fronteiriços para a fronteira terrestre greco-turca, o forte aumento observado anteriormente do número de passagens irregulares nas fronteiras foi seguido de uma diminuição substancial. Até à data, as autoridades gregas comunicaram uma diminuição significativa do número de detenções na região de Evros.

A deterioração da situação humanitária e das condições de segurança na Síria provocou um aumento significativo do número de sírios detetados quando atravessam ilegalmente a fronteira, bem como do número de residentes ilegais, principalmente na Grécia. Além disso, os cidadãos sírios figuram em segundo lugar entre os requerentes de proteção internacional, principalmente na Suécia e na Alemanha, países em que os requerentes de asilo sírios beneficiam de proteção. Se continuar a deteriorar-se, a situação na Síria fará provavelmente aumentar o número de pessoas que procuram refugiar-se nos países vizinhos e, em última análise, nos Estados‑Membros da UE[4].

2.2. Situação no espaço Schengen

Embora a Grécia seja atualmente o principal ponto de entrada dos migrantes clandestinos, para a maioria deles é mais um país de trânsito do que de destino. Os movimentos secundários traduzem-se na deteção de migrantes ao longo das fronteiras terrestres dos Balcãs Ocidentais e das fronteiras marítimas italianas, bem no grande número de voos provenientes de aeroportos gregos com destino a grandes aeroportos da UE[5].

A mais recente recolha de informações sobre os fluxos migratórios na UE/espaço Schengen, designada «Operação Balder», decorreu de 16 a 22 de abril de 2012, em 24 Estados‑Membros[6] e ainda na Noruega e na Suíça. Esta operação tinha por objetivo recolher dados relativos aos fluxos migratórios nos Estados‑Membros, especialmente no que respeita à pressão migratória exercida, em vários países, sobre as principais rotas utilizadas pelos migrantes clandestinos, assim como aos principais países de destino dos movimentos migratórios, aos países de origem dos migrantes clandestinos e aos locais onde estes foram detetados e ainda os meios de transporte utilizados.

De acordo com os dados facultados pelos Estados-Membros participantes, compilados pela Polícia Nacional Dinamarquesa[7] e comunicados em junho de 2012, foram detidos durante a semana da operação 2 396 nacionais de 115 países terceiros. Dentro do espaço Schengen, foi na Alemanha que foi registado o maior número de migrantes clandestinos (520), seguida da Espanha (369) e da Áustria (178), que haviam entrado na União Europeia pela Espanha (207) e pela Grécia (180). Os principais países de destino foram a Espanha (341), a Alemanha (281) e a Áustria (175).

Embora permita obter informações básicas valiosas, os dados recolhidos neste tipo de operações são bastante incompletos na medida em que cobrem apenas algumas semanas por ano e não contemplam todos os Estados-Membros. Por conseguinte, como foi salientado pela Comissão no seu primeiro relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen e pelo Comité Misto reunido à margem do Conselho «Justiça e Assuntos Internos» em 7 de junho de 2012, é necessário melhorar a recolha e a análise de dados relativos aos movimentos migratórios clandestinos na União. Uma vez que os Estados-Membros aceitaram que a Comissão participe neste processo e que sejam utilizadas o mais possível as estruturas existentes, a Comissão, em conjunto com a Frontex, convidou os Estados-Membros para uma reunião de peritos em 2 de outubro de 2012 para debater de que forma se pode obter um conhecimento mais aprofundado da situação. Os Estados-Membros confirmaram a necessidade de se proceder periodicamente à recolha e à análise de dados, embora manifestando alguma apreensão quanto à carga de trabalho adicional que tal irá acarretar, bem como à utilização que poderá eventualmente ser dada às análises desses dados. Em conjunto com a Frontex, a Comissão estuda atualmente a melhor forma de proceder.

3. Aplicação do acervo de Schengen

3.1. Casos de reintrodução temporária do controlo fronteiriço nas fronteiras internas

Nos termos do artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen[8], em caso de ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna, um Estado-Membro pode excecionalmente reintroduzir o controlo nas suas fronteiras internas. Entre 1 de maio a 31 de outubro de 2012, os controlos nas fronteiras internas foram reintroduzidos duas vezes.

A primeira vez ocorreu em 20 de abril de 2012, quando a Espanha comunicou à Comissão que, por ocasião da reunião do Banco Central Europeu prevista para Barcelona entre 2 e 4 de maio de 2012, tencionava reintroduzir controlos nas fronteiras terrestres com a França e também nos aeroportos de Barcelona e de Girona, de 28 de abril a 4 de maio de 2012. Durante essa semana, foram objeto de controlos fronteiriços em Espanha 669 385 pessoas, 68 das quais foram impedidas de entrar no país, quer por razões de ordem pública ou de segurança interna, quer por não terem apresentado documentos de viagem válidos[9].

A segunda vez ocorreu em 4 de maio de 2012 quando a Polónia informou a Comissão que, devido à realização do Campeonato da Europa de Futebol EURO 2012, de 8 de junho a 1 de julho de 2012, havia decidido reintroduzir controlos nas suas fronteiras internas entre 4 de junho e 1 de julho. Durante esse período, foram objeto de controlo 28 980 pessoas, tendo sido recusada a entrada a 22 e detidas 15 pessoas[10].

3.2. Manter as fronteiras internas sem controlos fronteiriços

A grande maioria das alegadas violações do acervo de Schengen diz respeito à questão de saber se a realização de controlos policiais na proximidade das fronteiras internas tem um efeito equivalente à realização de controlos fronteiriços (artigo 21.° do Código das Fronteiras Schengen), bem como à obrigação de suprimir os obstáculos que impeçam a fluidez do tráfego nos pontos de passagem rodoviários de fronteiras internas, especialmente todas as limitações de velocidade (artigo 22.º do Código das Fronteiras Schengen). Entre 1 de maio e 31 de outubro de 2012, a Comissão solicitou informações sobre eventuais infrações aos artigos 21.º e/ou 22.º do Código das Fronteiras Schengen em dois novos processos (respeitantes à Alemanha e à Lituânia), encerrou três processos (respeitantes à Bélgica, à Estónia e aos Países Baixos) e prosseguiu a investigação relativamente a sete processos em curso (respeitantes à Áustria, à República Checa, à Alemanha, à Letónia, aos Países Baixos, à Eslováquia e à Suécia). Recentemente foram interpostos vários recursos em diferentes tribunais neerlandeses para averiguar se a vigilância móvel assegurada pela Koninklijke Marechaussee na proximidade das fronteiras internas dos Países Baixos com a Bélgica e a Alemanha (artigo 4.17 do Decreto de 2000 sobre os cidadãos estrangeiros) é compatível com os artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen. Em 7 de fevereiro de 2012, o Rechtsbank Roermond, no processo C-88/12 (Jaoo) apresentou um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia para apurar se esta vigilância móvel viola ou não a proibição de proceder a controlos com efeito equivalente a controlos de fronteira (artigo 21.º do Código das Fronteiras Schengen). Além disso, em 4 de junho de 2012 no processo C‑ 278/12 (Adil), o Raad van State apresentou a mesma questão ao Tribunal de Justiça no âmbito de um pedido de decisão prejudicial de urgência.

Em 19 de julho de 2012, o Tribunal de Justiça proferiu o seu acórdão no processo C-278/12 (Adil). O Tribunal concluiu que o disposto nos artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen não impede que os funcionários encarregados da vigilância das fronteiras e do controlo dos estrangeiros efetuem controlos, numa zona geográfica próxima de uma fronteira interna, destinados a verificar se as pessoas controladas preenchem os requisitos de permanência legal, quando esses controlos se baseiam em informações gerais e na experiência em matéria de permanência ilegal de pessoas nos locais dos controlos, quando também podem ser efetuados em medida limitada a fim de obter essas informações gerais e dados ligados à experiência nesta matéria e quando o seu exercício está sujeito a certas limitações relativas, designadamente, à sua intensidade e à sua frequência. Como a vigilância móvel efetuada pelos Países Baixos visa lutar contra a permanência ilegal e tem, por conseguinte, um objetivo diferente do dos controlos fronteiriços, baseia-se em informações gerais e na experiência da polícia, não é efetuado da mesma forma que os controlos fronteiriços e está sujeito às limitações aplicáveis, o Tribunal de Justiça concluiu que não tem um efeito equivalente aos controlos fronteiriços.

A Comissão nota que, além dos Países Baixos, a França e a Alemanha também têm legislação específica aplicável unicamente às zonas de fronteira interna. Além disso, é de salientar que a legislação neerlandesa e francesa já foram modificadas na sequência do acórdão Melki[11]. Para o efeito, a Comissão convida os Estados-Membros que dispõem de legislação específica deste tipo a assegurar a conformidade da mesma com a jurisprudência acima referida, estando disposta a prestar assessoria aos Estados-Membros sobre a respetiva interpretação.

3.3. Alegadas violações de outras partes do acervo de Schengen

Transposição da Diretiva «Regresso» (Diretiva 2008/115/CE) para a ordem jurídica interna

O prazo de transposição da Diretiva «Regresso» (Diretiva 2008/115/CE) terminou em 24 de dezembro de 2010. Todos os Estados-Membros da UE vinculados pela diretiva e todos os países associados, com exceção da Islândia, notificaram a transposição integral da diretiva para as respetivas ordens jurídicas internas. A Comissão começou a examinar pormenorizadamente a transposição jurídica e a aplicação prática deste texto nos Estados‑Membros e apresentará o seu primeiro relatório de aplicação até ao final de 2013.

Aplicação do regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço (Regulamento (CE) n.º 1931/2006)

A Comissão tem acompanhado a aplicação do regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço desde a sua entrada em vigor em 2006. Em julho de 2012, decidiu solicitar informações a três Estados-Membros (Letónia, Polónia e Eslovénia) sobre os acordos bilaterais que estes países celebraram com países terceiros seus vizinhos. Os motivos de preocupação variam consoante o Estado-Membro em causa, mas incluem nomeadamente a obrigação de dispor de um seguro médico de viagem, a aplicação dos acordos exclusivamente aos cidadãos das partes contratantes, a ausência de obrigação de um período mínimo de residência na zona de fronteira, etc.

Aplicação do acervo de Schengen durante a vigilância das fronteiras marítimas

Tal como foi referido, em outubro de 2009 a Comissão enviou uma notificação para cumprir à Grécia dadas as enormes dificuldades com que se defrontam os migrantes quando apresentam pedidos de asilo e os maus tratos que lhes são infligidos na Grécia, incluindo o repatriamento mesmo correndo o risco de enfrentar danos graves ou perseguições. A Comissão tem em conta, na sua análise, a evolução constante da situação, como por exemplo os progressos realizados na aplicação do plano de ação nacional grego.

Além disso, na sequência da alegada interceção de grupos de migrantes no alto mar e do seu repatriamento para a Líbia por parte das autoridades italianas, em julho de 2009 a Comissão solicitou a Itália que lhe fornecesse informações sobre as medidas tomadas para evitar o risco de repulsão e sobre as garantias que lhe haviam sido dadas pelas autoridades líbias relativamente às pessoas em questão. Em 23 de fevereiro de 2012, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, considerou, com base nestes mesmos factos[12]s, que a Itália violara a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Neste contexto, a Comissão está atualmente a analisar as implicações deste acórdão para as operações de vigilância das fronteiras marítimas e para o acervo em matéria de asilo.

3.4. Realização de operações nas fronteiras marítimas coordenadas pela Agência Frontex

Em 5 de setembro de 2012, o Tribunal de Justiça[13] anulou a Decisão 2010/252/UE do Conselho, que completa o Código das Fronteiras Schengen no que diz respeito às operações nas fronteiras marítimas coordenadas pela Agência Frontex, na medida em que contém elementos essenciais relativos à vigilância das fronteiras marítimas externas que vão além do âmbito das regras adicionais na aceção do artigo 12.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen e em que só o legislador da União tem competência para adotar uma decisão desse tipo. O Tribunal declarou que a decisão anulada continua a produzir efeitos até à entrada em vigor, dentro de um prazo razoável, de uma nova regulamentação que a substitua. A Comissão apresentará uma proposta legislativa no início de 2013.

3.5. Lacunas identificadas no contexto do mecanismo de avaliação Schengen

No âmbito do atual mecanismo de avaliação Schengen[14], os peritos dos Estados-Membros, o Secretariado-Geral do Conselho e a Comissão avaliam regularmente a aplicação do acervo de Schengen.

Entre 1 de maio e 31 de outubro de 2012, foram efetuadas avaliações Schengen no que respeita às fronteiras marítimas na Estónia, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia e Eslovénia, no que respeita a cooperação policial na Hungria, República Eslovaca, República Checa e Polónia, no que respeita às fronteiras aéreas na Estónia, Letónia e Lituânia, no que respeita à proteção de dados na Estónia, Letónia, Lituânia, Malta e Eslovénia, no que respeita ao SIS/Sirene na Dinamarca, Islândia e Noruega, assim como em matéria de vistos na Letónia e Lituânia. Os relatórios ainda estão a ser redigidos, mas deverão incluir observações, positivas e negativas, bem como recomendações sobre questões como a formação, a utilização da avaliação de riscos, o intercâmbio de informações, a cooperação internacional e as infraestruturas nos pontos de passagem de fronteiras e nas embaixadas e consulados. À semelhança do que se verificou no semestre anterior, de um modo geral é possível realizar melhoramentos, embora não tenham sido detetados problemas que obriguem a Comissão a tomar medidas imediatas.

Além disso, entre 28 de maio e 2 de junho de 2012, foi realizada uma missão de avaliação pelos pares para avaliar o avanço do plano de ação grego concebido para dar resposta aos problemas detetados na avaliação Schengen de 2010-2011, bem como para identificar os domínios em que os Estados‑Membros poderão prestar assistência. Esta missão deslocou-se ao aeroporto internacional de Atenas Eleftherios Venizélos, ao porto do Pireus e à região de Evros, tendo, pois, coberto todos os tipos de fronteiras. Verificou-se que, embora tenham sido introduzidos melhoramentos concretos, estes devem ser prosseguidos e aprofundados.

A Comissão convida a Grécia a prosseguir a implementação do seu plano de ação Schengen e reitera o seu compromisso em apoiar os esforços deste país para assegurar a gestão das suas fronteiras externas, nomeadamente através do Fundo para as Fronteiras Externas, bem como da assistência prestada pela Frontex.

O anexo I contém um calendário indicativo das avaliações Schengen realizadas entre novembro de 2012 e abril de 2013.

3.6. Supressão dos controlos nas fronteiras internas com a Bulgária e a Roménia

Tendo em conta que, na sua Decisão de junho de 2011, o Conselho concluiu que tanto a Roménia como a Bulgária cumprem os critérios para aplicar na íntegra o acervo de Schengen, em março de 2012 o Conselho Europeu solicitou ao Conselho que definisse e aplicasse medidas tendo em vista a adesão destes dois países. O Conselho identificou entretanto ma série de medidas nesse sentido, incluindo ações Frontex, em curso e programadas, medidas de luta contra a falsificação de documentos e de identidades, bem como medidas de luta contra o tráfico de seres humanos. A aplicação destas medidas é objeto de um controlo permanente.

4. Medidas de acompanhamento

4.1. Utilização do Sistema de Informação Schengen

Como realçado no relatório anterior, o Sistema de Informação Schengen (SIS) é extremamente eficiente e produz anualmente vários milhares de resultados positivos. Este êxito acarreta uma carga de trabalho significativa no âmbito da cooperação transfronteiriça entre os gabinetes SIRENE. Foi realizado um seminário no qual os delegados dos gabinetes nacionais SIRENE analisaram juntamente com a Comissão de que forma poderiam melhorar os seus métodos de trabalho. Deste seminário surgiram várias propostas que poderão ser aplicadas a curto prazo. Os Estados-Membros e a Comissão examinarão em conjunto outras propostas para avaliar se a questão poderá ser resolvida em 2013 graças às características do SIS II ou se será necessário rever os métodos de trabalho.

4.2. Utilização do Sistema de Informação sobre Vistos

O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) é um sistema de intercâmbio de informações sobre vistos de curta duração que permite às autoridades competentes dos Estados Schengen processar dados sobre os pedidos de visto e também sobre os vistos emitidos, recusados, anulados, revogados ou prorrogados. Em 10 de maio de 2012, o VIS foi lançado com êxito na segunda região, nomeadamente, o Próximo Oriente (Israel, Jordânia, Líbano e Síria). Em 2 de outubro de 2012 o VIS começou a funcionar numa terceira região, o Golfo (Afeganistão, Barém, Irão, Iraque, Kuwait, Omã, Catar, Arábia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Iémen). Atualmente, os Estados-Membros estão a debater as datas para o lançamento do sistema nas restantes regiões, que serão aprovadas nos próximos meses.

O VIS funciona corretamente a nível operacional: até 4 de novembro de 2012, o sistema tinha processado 1 774 965 pedidos, emitido 1 457 708 vistos e indeferido 220 644 pedidos.

O principal motivo de preocupação é a qualidade dos dados (tanto biométricos como alfanuméricos) introduzidos no VIS pelas autoridades consulares dos Estados-Membros. Por vezes, esta questão tem afetado o funcionamento do sistema, pelo que estes problemas de qualidade deverão ser evitados no futuro, atendendo à continuação da implementação do VIS em todo o mundo. Apesar dos melhoramentos graduais observados, deverão ser envidados esforços para continuar a melhorar a qualidade da recolha de impressões digitais e para que nos pedidos de vistos do VIS os campos obrigatórios sejam todos preenchidos.

4.3. Política de vistos e acordos de readmissão

Mecanismo de acompanhamento pós-liberalização dos vistos para os países dos Balcãs Ocidentais

Em agosto de 2012, a Comissão apresentou o seu terceiro relatório de acompanhamento pós‑liberalização do regime de vistos relativamente à Antiga República Jugoslava da Macedónia, ao Montenegro, à Sérvia, à Albânia e à Bósnia e Herzegovina[15]. Este relatório descreve as ações realizadas recentemente e as medidas previstas. Embora o número de requerentes de asilo oriundos da Sérvia e da Antiga República Jugoslava da Macedónia tenha diminuído no primeiro semestre de 2012 em relação ao mesmo período de 2011 (-13 % e ‑48 % respetivamente, se compararmos maio de 2011 com maio de 2012), observa-se um aumento considerável do número de requerentes de asilo oriundos da Albânia (+725 %), da Bósnia Herzegovina (+14 %) e do Montenegro (+77 %). Os pedidos de asilo são, na sua maioria, considerados infundados, pelo que a taxa de concessão de asilo é muito baixa. A Bélgica, a Alemanha, o Luxemburgo e a Suécia continuam a ser os principais países de destino. Estes Estados-Membros tomaram medidas para reduzir a duração dos procedimentos, mas há ainda melhoramentos a fazer no que se refere, nomeadamente, ao intercâmbio de informações, à investigação de facilitadores, ao reforço dos controlos fronteiriços de saída e de entrada, às campanhas de sensibilização e à assistência às populações minoritárias.

Acordos de readmissão

Em abril de 2012, a Comissão rubricou um acordo de readmissão com Cabo Verde, tendo posteriormente lançado o procedimento de ratificação formal. As negociações com a Turquia sobre um acordo de readmissão estão concluídas, tendo o texto sido rubricado em junho de 2012. Aguarda-se a assinatura do acordo de readmissão e o lançamento de um diálogo sobre a liberalização do regime de vistos. Em outubro de 2012, foi rubricado um acordo de readmissão com a Arménia, e a Comissão trabalha atualmente com vista a obter a sua assinatura e conclusão o mais rapidamente possível. Além disso, foram lançadas negociações com o Azerbaijão sobre a facilitação do regime de vistos e sobre acordos de readmissão.

ANEXO I: Calendário indicativo das avaliações Schengen de novembro de 2012 a abril de 2013[16]

Período || Estados-Membros || Tema

11-17 de novembro de 2012 || Estónia, Letónia, Lituânia || Cooperação policial

18-28 de novembro de 2012 || República Checa, Polónia, Eslováquia || Fronteiras aéreas

20 – 26 de janeiro de 2013 || Estónia || Vistos

10 – 20 de março de 2013 || Polónia, Eslováquia || Vistos

14 – 25 de abril de 2013 || Estónia, Letónia, Lituânia || Fronteiras terrestres

[1] COM (2011) 561 final

[2] COM (2012) 230 final

[3] Análises de risco trimestrais da Frontex, abril-junho de 2012.

[4] Análises de risco trimestrais da Frontex, abril-junho de 2012.

[5] Análises de risco trimestrais da Frontex, abril-junho de 2012.

[6] A França, a Grécia e a Irlanda não participaram.

[7] Relatório de síntese da Polícia Nacional Dinamarquesa, junho de 2012

[8] Regulamento (CE) n.º 562./2006 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen).

[9] Documento do Conselho n.º 10491/12 FRONT 84 COMIX 337.

[10] Documento do Conselho n.º 13219/12 FRONT 115 COMIX 467.

[11] Acórdão de 22 de junho de 2010, Processo C-188/10.

[12] Processo Hirsi Jamaa e outros contra Itália, Pedido n.º 27765/09

[13] Acórdão de 5 de setembro de 2012 no Processo C-355/10, Parlamento Europeu contra Conselho

[14] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[15] COM (2012) 472 final

[16] Documentos do Conselho 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 REV 4 e 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423