Relatório Especial O sistema de identificação 
das parcelas agrícolas: um 
instrumento útil para 
determinar a elegibilidade 
das terras agrícolas, mas a 
sua gestão ainda pode ser 
melhorada PT 2016  n.º 25
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

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O sistema de identificação 
das parcelas agrícolas: 
um instrumento útil para 
determinar a elegibilidade 
das terras agrícolas, mas a 
sua gestão ainda pode ser 
melhorada
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo 
parágrafo, do TFUE )Relatório EspecialPT 2016  n.º 25
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas 
tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados 
ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político 
e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I ― presidida pelo Membro do TCE Phil 
Wynn Owen ― especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabi -
lidade do Membro relator Nikolaos Milionis, com a colaboração de Ioulia Papatheodorou, chefe de gabinete; Kristian 
Sniter, assessor de gabinete; Helder Faria Viegas, responsável principal; Jan Huth, responsável de tarefa, e Ramona 
Bortnowschi, responsável de tarefa adjunta. A equipa de auditoria foi composta por Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, 
Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach e Ma -
ciej Szymura, auditores. O apoio linguístico foi prestado por Tom Everett e Michael Pyper; assistência de secretariado 
por Monika Schmidt.
Da esquerda para a direita:  I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura,  
J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi e R. Resegotti.
03
 Índice
Pontos
 Glossário
I-IV Síntese
1-7 Introdução
1-3 Enquadramento geral
4-7 Especificações do SIPA
8-12 Âmbito, objetivos e método da auditoria
13-33 Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução dos sistemas de 
identificação das parcelas agrícolas, há ainda margem para melhorias
14-15 Bons resultados alcançados na execução dos SIPA
16-20 As ortoimagens estão, na sua maioria, atualizadas
21-25 A fotointerpretação nem sempre era fiável ou conclusiva
26-28 A proporcionalidade nem sempre era aplicada de forma fiável
29 Estavam a ser testados instrumentos de deteção semi-automatizados, mas ainda não estavam 
operacionais
30-31 Alguns SIPA continham informações indicando se o agricultor dispunha efetivamente das terras
32-33 Informações insuficientes sobre uma avaliação cabal da relação custo-eficácia da execução do SIPA
34-55 Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas estava a ser 
melhorado para cumprir os requisitos da reforma da PAC
35-43 A adaptação dos SIPA à ecologização pelos Estados-Membros registou progressos, mas não se 
encontra ainda concluída
44-55 A simplificação está em curso, mas permanece um desafio
04 Índice 
56-72 Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão registou melhorias, mas 
não incidiu suficientemente no desempenho
57-59 As orientações da Comissão relacionadas com o SIPA registaram melhorias comparativamente ao 
período anterior da PAC
60-64 Os planos de ação e as correções financeiras corrigiram insuficiências no SIPA
65-69 A fiabilidade dos resultados da avaliação da qualidade do SIPA foi afetada por insuficiências na sua 
metodologia e aplicação
70-72 Os resultados da avaliação da qualidade não foram suficientemente aproveitados para melhorar 
a qualidade dos dados no SIPA
73-80 Conclusões e recomendações
 Anexo  I —  Camadas do SIPA conforme indicadas no artigo 5º, nos 1 e 2, do Regulamento (UE) 
nº 640/2014
 Anexo  II — Exercício de avaliação da qualidade de 2015 — EQ por classe de conformidade
 Respostas da Comissão
05
 Glossário
Atividade agrícola : i) produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas e detenção de animais para fins 
de produção, ii) manutenção de uma superfície agrícola num estado adequado para pastoreio ou cultivo ou 
iii) realização de um mínimo de atividades, a estabelecer pelos Estados-Membros, em superfícies agrícolas 
naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo.
Atualização do SIPA : atividades realizadas pelos Estados-Membros no âmbito do SIPA para registar alterações nas 
terras ao longo do tempo, por exemplo, desenhando as delimitações corretas das parcelas, determinando o grau 
de elegibilidade das terras agrícolas, delineando as superfícies inelegíveis, definindo categorias proporcionais para 
cada parcela de referência afetada, etc. Abrange também atividades no âmbito do SIPA realizadas pelos Estados-
Membros com vista a assegurar que os respetivos SIPA cumprem os requisitos regulamentares e técnicos mais 
recentes.
Avaliação da qualidade : um exercício anual no qual os Estados-Membros ou regiões testam a fiabilidade dos 
dados do SIPA com base em determinados elementos qualitativos. A metodologia de avaliação da qualidade 
é desenvolvida e aperfeiçoada pelo JRC. Os resultados do exercício são acompanhados pela DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural.
Camada do SIPA : a representação visual de um conjunto de dados geográficos em qualquer contexto de mapa 
digital. Em termos conceptuais, uma camada é um estrato da realidade geográfica numa determinada superfície.
Centro Comum de Investigação (Joint Research Centre  — JRC) da Comissão Europeia : serviço científico interno 
da Comissão Europeia composto por cientistas que fazem investigação e fornecem aconselhamento científico 
independente e apoio às políticas da UE. A “unidade MARS” do JRC desenvolve e atualiza a metodologia de 
avaliação da qualidade.
Condicionalidade : mecanismo que obriga os agricultores, a fim de receberem o montante integral dos 
pagamentos, a respeitar um conjunto de regras de base em matéria ambiental, de saúde pública e saúde animal, 
bem-estar dos animais e/ou gestão das terras.
Conjunto de testes executáveis : uma coletânea de situações de teste (os elementos qualitativos) destinadas a ser 
utilizadas para testar o SIPA, a fim de demonstrar que este tem um conjunto de comportamentos específicos.
Controlo no local : verificação efetuada pelos inspetores do organismo pagador quanto à legalidade e regularidade 
das operações no âmbito das ajudas por superfície, que implica uma visita às instalações do requerente ou uma 
análise de imagens recentes das parcelas, obtidas por satélite (ou seja, teledeteção). Estes controlos devem ser 
realizados de uma forma sistemática e numa base anual numa determinada amostra de explorações agrícolas. Em 
relação aos principais regimes e respetivas condições, por exemplo, no que diz respeito ao regime de pagamento 
de base, ao regime de pagamento único por superfície ou à maior parte das medidas de desenvolvimento rural, 5% 
de todos os beneficiários pertinentes estão sujeitos a controlos no local.
Controlos administrativos : controlos formalizados e automatizados realizados por organismos pagadores a todas 
as candidaturas com vista à verificação da elegibilidade e à deteção de eventuais irregularidades.
Declaração de fiabilidade : o resultado de um exercício anual de auditoria financeira e de conformidade através do 
qual o Tribunal analisa a fiabilidade das contas da UE e a regularidade das operações subjacentes. As constatações 
e conclusões da declaração de fiabilidade são publicadas no relatório anual do Tribunal.
Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão Europeia (DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural) : a DG Agricultura e Desenvolvimento Rural é responsável pela execução da política 
agrícola e de desenvolvimento rural, nomeadamente o apoio à agricultura, medidas de mercado, desenvolvimento 
rural, política de qualidade, assuntos financeiros e jurídicos, análise e avaliação, bem como em matéria de relações 
internacionais relacionadas com a agricultura.
06 Glossário 
Elemento qualitativo (EQ) : um de seis elementos específicos utilizados na avaliação da qualidade para avaliar 
a qualidade de um SIPA e identificar as respetivas deficiências (artigo 6º do Regulamento (UE) nº 640/2014).
Erva ou outras forrageiras herbáceas : todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens 
naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado-Membro 
pertinente, independentemente de serem ou não utilizadas para apascentar animais.
Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) : este fundo financia os pagamentos diretos aos agricultores, 
a gestão dos mercados agrícolas e várias outras ações, como medidas veterinárias e fitossanitárias, programas 
alimentares e atividades de informação.
Medidas agroambientais e climáticas : as medidas agroambientais e climáticas são das medidas de 
desenvolvimento rural mais importantes em termos de dotação financeira do Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e têm por objetivo proporcionar benefícios públicos ambientais e climáticos.
Nível de erro estimado : a melhor estimativa anual do Tribunal dos erros que afetam a classe de pagamentos. 
É calculado com base nos resultados dos testes realizados a uma amostra representativa das operações dessa classe 
e é expresso como a percentagem dos pagamentos incorretos no montante total dos pagamentos. Situa-se, com 
95% de probabilidade, num intervalo de confiança definido por um limite inferior e um limite superior.
Organismo pagador : organismo de um Estado-Membro, responsável pela gestão dos subsídios agrícolas.
Ortoimagens : fotografias, gravuras e outras imagens ortorretificadas (com correção de distorção) obtidas através 
de plataformas aéreas ou por satélite.
Parcela agrícola : uma superfície contínua de terras, declarada por um único agricultor, com um único grupo de 
culturas.
Parcela de referência : uma superfície geograficamente delimitada e com uma identificação única, registada no 
sistema de identificação de parcelas agrícolas previsto no artigo 70º do Regulamento (UE) nº 1306/2013, com um 
valor predefinido de hectares potencialmente elegíveis ao abrigo de um regime de ajuda ou medida de apoio 
específicos.
Pedido de ajuda geoespacial (PAG) : um formulário de pedido de ajuda preestabelecido e os documentos gráficos 
conexos destinados aos agricultores, referidos no artigo 72º, nº 3, do Regulamento (UE) nº 1306/20131,fornecidos 
através de uma interface baseada em informação geográfica informatizada, que é utilizada para o tratamento dos 
dados geográficos e alfanuméricos relativos às superfícies declaradas.
Prados permanentes e pastagens permanentes (globalmente denominados “prados permanentes”) : as 
terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas naturais (espontâneas) ou cultivadas (semeadas) que não 
tenham sido incluídas no sistema de rotação de uma exploração por um período igual ou superior a cinco anos. 
Podem incluir outra vegetação suscetível de servir de pasto, tal como arbustos e/ou árvores, desde que a erva 
e outras forrageiras herbáceas se mantenham predominantes. Segundo a opção discricionária do Estado-Membro 
em questão, a definição pode igualmente incluir terras suscetíveis de servir de pasto, e que façam parte das práticas 
locais estabelecidas, em que a erva e outras forrageiras herbáceas não predominem tradicionalmente nas zonas de 
pastagem.
1 Regulamento (UE) nº 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao 
acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) nº 352/78, (CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, (CE) nº 814/2000, (CE) 
nº 1290/2005 e (CE) nº 485/2008 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 549).
07 Glossário 
Regime de pagamento de base (RPB) : regime agrícola aplicado com base em direitos ao pagamento atribuídos 
aos agricultores no primeiro ano de aplicação do regime e ativados anualmente pelos agricultores.
Sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) : um sistema de informação geográfica que permite 
ao SIGC geolocalizar, exibir e integrar geograficamente os respetivos dados constituintes, conforme referido no 
artigo 70º do Regulamento (UE) nº 1306/2013 e no artigo 5º do Regulamento (UE) nº 640/20142. Contém diversos 
conjuntos de dados geográficos provenientes de várias fontes que, conjuntamente, formam um registo de todas 
as superfícies agrícolas (parcelas de referência) no Estado-Membro pertinente e das superfícies máximas elegíveis 
ao abrigo de diferentes regimes de auxílio da UE no primeiro e segundo pilares da PAC. Os SIPA contêm elementos 
alfanuméricos e gráficos.
Sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC) : um sistema integrado composto por bases de dados de 
explorações, pedidos, superfícies agrícolas e direitos ao pagamento (nos Estados-Membros que aplicam o regime 
de pagamento único). Estas bases de dados são utilizadas para controlos administrativos cruzados relativos a todos 
os pedidos de ajuda em relação à maioria das medidas no âmbito do FEAGA (por exemplo, regime de pagamento 
único, regime de pagamento único por superfície ou outros pagamentos diretos).
Superfície agrícola : qualquer superfície de terras aráveis, prados permanentes e pastagens permanentes, ou 
culturas permanentes.
Superfície de interesse ecológico (SIE) : superfície designada nos termos do artigo 46º do Regulamento (UE) 
nº 1307/20133 para criar benefícios ambientais, melhorar a biodiversidade e preservar a atratividade paisagística. 
As SIE podem incluir características de paisagem, faixas de proteção, superfícies florestadas, terras em pousio, 
superfícies ocupadas por culturas fixadoras de azoto, etc.
Superfície declarada : superfície total declarada (por todos os agricultores) numa parcela de referência e utilizada 
para tratamento posterior pelo organismo pagador.
Superfície máxima elegível (SME) : número de hectares potencialmente elegíveis no âmbito de um regime 
de auxílio ou medida de apoio específicos. No âmbito dos SIPA, a SME está limitada, entre outros fatores, pela 
superfície de referência da parcela de referência.
Visitas no terreno : visitas ad hoc no terreno realizadas no âmbito de uma atualização do SIPA ou de uma avaliação 
da qualidade para efeitos de clarificação quando a interpretação de imagens não é suficiente para avaliar em que 
medida uma parcela de referência é elegível.
Zona de controlo da avaliação da qualidade do SIPA : zona escolhida aleatoriamente e utilizada para a inspeção 
da avaliação da qualidade, e em relação à qual estão disponíveis ortofotos nacionais atualizadas ou dados de 
teledeteção de grande resolução.
2 Regulamento Delegado (UE) nº 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) nº 1306/2013 do Parlamento Europeu 
e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, assim como às 
sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO L 181 de 20.6.2014, p. 48).
3 Regulamento (UE) nº 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos 
aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) nº 637/2008 do Conselho e o 
Regulamento (CE) nº 73/2009 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 608).
08
 Síntese
I
O sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) é um sistema informático baseado em fotografias aéreas ou 
obtidas por satélite que regista todas as parcelas agrícolas nos Estados-Membros. Trata-se de um mecanismo de 
controlo de importância fulcral no âmbito da política agrícola comum (PAC) destinado a verificar a elegibilidade dos 
subsídios baseados na superfície, que em 2015 ascenderam a aproximadamente 45,5 mil milhões de euros. A decla -
ração de fiabilidade do Tribunal calculou que o nível de erro em relação ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia 
(FEAGA) foi de 2,9% (2,2% sem os erros de condicionalidade) em 2014. Perto de metade destes erros deveu-se 
a questões relacionadas com a superfície. O sistema tem também um papel cada vez mais importante na verificação 
do cumprimento de diversas obrigações ambientais. Nos 28 Estados-Membros, existem atualmente 44 SIPA nacio -
nais ou regionais em funcionamento, que englobam mais de 135 milhões de parcelas de referência.
II
O Tribunal analisou se os SIPA foram satisfatoriamente geridos pelos Estados-Membros e devidamente acompanha -
dos pela Comissão. Realizaram-se visitas de auditoria à Comissão e a cinco Estados-Membros (que abrangeram seis 
SIPA). O Tribunal enviou também um inquérito a todos os Estados-Membros.
III
O Tribunal concluiu que o SIPA é um instrumento útil para a determinação da elegibilidade das terras agrícolas, 
mas a sua gestão pode ser melhorada. Nos últimos anos, os resultados das declarações de fiabilidade do Tribunal 
revelaram que os planos de ação e as correções financeiras supriram as deficiências dos SIPA nos Estados-Membros 
afetados. Há ainda margem para melhorias, nomeadamente:
- o Tribunal identificou algumas insuficiências em processos do SIPA que prejudicam a capacidade dos Estados-
Membros de controlar de modo fiável a elegibilidade das terras. Apesar de a maior parte das ortoimagens esta -
rem atualizadas, a fotointerpretação nem sempre foi fiável ou conclusiva. Alguns SIPA continham informações 
suplementares relativas aos direitos de propriedade e arrendamento, a fim de assegurar que cada parcela tinha 
sido declarada pelo agricultor correto. Além disso, os Estados-Membros não analisaram a relação custo-eficácia 
dos respetivos SIPA para uma melhor conceção dos controlos conexos;
- o Tribunal constatou que os Estados-Membros realizaram progressos na adaptação dos respetivos SIPA aos 
requisitos da PAC de 2014-2020. No entanto, os SIPA ainda não foram totalmente adaptados no que respeita 
à ecologização. Alguns esforços de simplificação da PAC desenvolvidos pela Comissão produziram resultados 
variados;
- graças a melhores orientações relacionadas com o SIPA, auditorias regulares e acompanhamento dos planos 
de ação e das correções financeiras dos Estados-Membros, a Comissão desempenhou melhor a sua função 
de acompanhamento. No entanto, a fiabilidade do exercício anual de avaliação da qualidade no que respeita 
à eficácia dos SIPA nos Estados-Membros foi comprometida por deficiências na metodologia aplicada e por um 
insuficiente controlo e acompanhamento pela Comissão.
09 Síntese 
IV
Na sequência das suas observações de auditoria, o Tribunal recomenda:
(a) com base numa análise custo-benefício quantificada e numa avaliação de riscos, os Estados-Membros devem 
intensificar os seus esforços no sentido de aumentar a fiabilidade dos dados (melhorando o processo de atuali -
zação, clarificando a utilização da opção do critério de proporcionalidade e verificando se as terras estão à dis -
posição do agricultor);
(b) com o apoio da Comissão, os Estados-Membros devem desenvolver e criar um quadro para avaliar os custos de 
manutenção e atualizar os respetivos SIPA, a fim de medir o desempenho dos mesmos e a relação custo-eficácia 
das melhorias do sistema;
(c) os Estados-Membros devem assegurar-se de que, utilizando os respetivos SIPA, identificam e registam com 
fiabilidade, e em seguida acompanham eficazmente, as superfícies de interesse ecológico, prados permanentes 
e novas categorias de terras;
(d) a Comissão deve reanalisar o atual quadro jurídico do SIPA, a fim de simplificar e racionalizar algumas regras 
para o próximo período da PAC;
(e) a Comissão deve efetuar uma análise custo-benefício a fim de determinar se é possível melhorar a representa -
tividade das amostras da avaliação da qualidade para conseguir obter uma melhor cobertura da população de 
parcelas nos SIPA;
(f) A Comissão deve melhorar o seu acompanhamento dos resultados da avaliação da qualidade, analisando as 
eventuais incoerências nas avaliações da qualidade comunicadas, dando-lhes seguimento, fornecendo um re -
torno de informações aos Estados-Membros e assegurando a elaboração e execução, sempre que necessário, de 
planos de ação corretivos.
10
 Introdução
Enquadramento geral
01 
A política agrícola comum (PAC) financia, através do Fundo Europeu Agrícola de 
Garantia (FEAGA), pagamentos diretos aos agricultores e medidas destinadas 
a dar resposta a instabilidades no mercado ou desafios ambientais (primeiro pi -
lar). A PAC também cofinancia programas de desenvolvimento rural nos Estados-
Membros da UE (segundo pilar) através do Fundo Europeu Agrícola de Desenvol -
vimento Rural (FEADER). A PAC reformada relativa ao período de 2014-2020 visa 
alcançar pagamentos de ajudas diretas mais bem orientados, mais equitativos 
e mais respeitadores do ambiente (mais ecológicos).
02 
Para assegurar a regularidade dos pagamentos, a PAC conta com o Sistema Inte -
grado de Gestão e de Controlo (SIGC), um conjunto de controlos exaustivos admi -
nistrativos e no local de candidaturas a subsídios, gerido pelos Estados-Membros. 
O sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) é um elemento-chave 
do SIGC. Trata-se de um sistema informático baseado em ortoimagens (fotogra -
fias aéreas ou obtidas por satélite) que regista todas as parcelas agrícolas nos 
Estados-Membros. Tem dois objetivos principais: localizar de forma clara todas 
as terras agrícolas elegíveis contidas dentro das parcelas de referência e calcular 
a respetiva superfície máxima elegível (SME). O SIPA é utilizado para a realização 
de controlos cruzados durante os procedimentos de controlo administrativo 
e como base para os controlos no local pelo organismo pagador4.
03 
Os SIPA foram inicialmente concebidos para controlos relacionados com ajudas 
baseadas na superfície, que representam atualmente5 pagamentos que ascen -
dem a 40 mil milhões de euros relativamente ao primeiro pilar da PAC6 e cerca 
de 5,5 mil milhões de euros relativamente ao segundo pilar da PAC7. Alguns 
Estados-Membros também utilizaram os respetivos SIPA para verificar se os 
agricultores respeitaram algumas normas ambientais no âmbito da condiciona -
lidade ou de regimes de desenvolvimento rural relacionados com a superfície, 
como o apoio agroambiental e a zonas desfavorecidas. Durante a PAC de 2014-
2020, parte das ajudas diretas aos agricultores será desembolsada para práticas 
agrícolas que trazem benefícios para o clima e o ambiente. Algumas destas novas 
obrigações de ecologização (ver ponto 35 da parte II) deverão ser controladas 
com recurso ao SIPA.4 Em relação à PAC do período 
de 2007-2013, a legislação de 
base do SIPA é o artigo 17º do 
Regulamento (CE) nº 73/2009 
do Conselho, de 19 de janeiro 
de 2009, que estabelece regras 
comuns para os regimes de 
apoio direto aos agricultores no 
âmbito da Política Agrícola 
Comum e institui determinados 
regimes de apoio aos 
agricultores, que altera os 
Regulamentos (CE) 
nº 1290/2005, (CE) nº 247/2006, 
(CE) nº 378/2007 e que revoga 
o Regulamento (CE) 
nº 1782/2003 
(JO L 30 de 31.1.2009, p. 16) e o 
artigo 6º do Regulamento (CE) 
nº 1122/2009 da Comissão, 
de 30 de novembro de 2009, 
que estabelece regras de 
execução do Regulamento (CE) 
nº 73/2009 do Conselho no que 
respeita à condicionalidade, 
à modulação e ao sistema 
integrado de gestão e de 
controlo, no âmbito dos 
regimes de apoio direto aos 
agricultores previstos no 
referido regulamento, bem 
como regras de execução do 
Regulamento (CE) nº 1234/2007 
do Conselho no que respeita 
à condicionalidade no âmbito 
do regime de apoio previsto 
para o setor vitivinícola; no que 
respeita ao período de 2014-
2020, a legislação de base é o 
artigo 70º do Regulamento (UE) 
nº 1306/2013 e os artigos 5º e 6º 
do Regulamento (UE) 
nº 640/2014.
5 De acordo com os dados 
retirados do orçamento geral 
da UE para 2015.
6 As dotações de pagamento 
abrangem amplamente as 
rubricas orçamentais 05 03 01 
01, regime de pagamento 
único, no valor de 28 342 mi -
lhões de euros; 05 03 01 02, 
regime de pagamento único 
por superfície, no valor 
de 7 806 milhões de euros 
e partes integrantes das 
rubricas orçamentais 05 03 01 
03 a 05 03 03, outras ajudas 
diretas, totalizando 4 328 mi -
lhões de euros a nível global 
(pagamento redistributivo, 
programa específico para 
regiões ultraperiféricas, ajudas 
por superfície ao algodão 
e apoio parcialmente 
específico) (artigo 68º)).
7 Os regimes de desenvolvimento 
rural relacionados com 
a superfície incluídos na rubrica 
orçamental 05 04 Desenvolvi -
mento rural representam cerca 
de metade dos 11 162 milhões de 
11 Introdução 
Especificações do SIPA
04 
O SIPA funciona com base em parcelas de referência. Uma parcela de referên -
cia é uma superfície agrícola com uma identificação única e geograficamente 
delimitada8. Espera-se que os agricultores analisem cuidadosamente cada mapa 
e identifiquem e excluam dos seus pedidos todas as terras não exploradas, bem 
como os elementos inelegíveis existentes nas parcelas, como edifícios, pátios, 
mato, caminhos, florestas, lagos, etc.
05 
As especificações técnicas do SIPA variam entre os Estados-Membros, em função 
dos diversos tipos de parcelas de referência existentes (ver quadro 1 ). O quadro 
abaixo apresenta uma descrição sucinta dos tipos principais.euros em dotações de 
pagamento.
8 Ver artigo 2º, nº 25, e artigo 5º, 
nº 1, do Regulamento (UE) 
nº 640/2014, bem como 
o artigo 4º, nº 1, alínea e), do 
Regulamento (UE) 
nº 1307/2013.Quadro 1Características dos tipos de parcelas de referência
Parcela agrícola Parcela cadastral Lote do agricultor Lote físico/topográfico
Caracterís-ticas 
principais— um único grupo de culturas
— um único agricultor— um ou mais agricultores
— com base na propriedade
— um ou mais grupos de 
culturas— um único agricultor
— um ou mais grupos de 
culturas
— sem limites naturais— um ou mais agricultores
— superfície delimitada por 
determinados elementos 
(valas, sebes, muros, etc.)
— um ou mais grupos de 
culturas
Principal fonte de 
dadosPedido do agricultor Cadastro, registo predial Pedido do agricultor Classificação administrativa
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu e Comissão Europeia (JRC).

12 Introdução 
06 
A Bélgica, a Alemanha e o Reino Unido têm um SIPA para cada região. Cada um 
dos restantes Estados-Membros tem um SIPA que abrange o país inteiro. Existem 
atualmente 44 SIPA no total, que contêm mais de 135 milhões de parcelas de 
referência (ver figura 1 ).
07 
Os SIPA são geridos pelos Estados-Membros, que são responsáveis pela qualida -
de dos dados registados nos respetivos sistemas. A Comissão desempenha uma 
função de acompanhamento. Fornece orientações e apoio aos Estados-Mem -
bros, efetua auditorias à eficácia dos respetivos SIPA e pode aplicar correções 
financeiras caso se verifiquem insuficiências nos controlos e acompanhamentos 
dos planos de ação no âmbito do SIPA. A Comissão instituiu também a avaliação 
da qualidade do SIPA, que exige aos Estados-Membros que testem anualmente 
a qualidade dos respetivos SIPA. Figura 1SIPA por tipo na UE
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu com base nos relatórios de 2014 e 2015 de avaliação da qualidade dos SIPA. 
 
  
Parcela agrícola
Parcela cadastral
Lote do agricultor
Lote físico/topográﬁco
13
 Âmbito, objetivos e método 
da auditoria
08 
O objetivo da presente auditoria foi determinar se o sistema de identificação das 
parcelas agrícolas executado ao abrigo da política agrícola comum se adequa ao 
fim a que se destina.
09 
O Tribunal procurou responder à seguinte questão global de auditoria:
O sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) é bem gerido?
10 
A fim de responder a esta questão, o Tribunal verificou se o SIPA permitiu aos 
Estados-Membros verificar de forma fiável a medição e elegibilidade das terras 
declaradas pelos agricultores ( Parte I ) e se os sistemas foram adaptados de forma 
a cumprir as exigências previstas na PAC de 2014-2020, nomeadamente as rela -
tivas às obrigações de ecologização e à necessidade de simplificação da execu -
ção da política ( Parte II ). Por último, o Tribunal analisou se a Comissão cumpriu 
adequadamente a sua função de acompanhamento ( Parte III ).
11 
A auditoria foi realizada entre julho de 2015 e abril de 2016 e incluiu visitas à Co -
missão Europeia e a cinco Estados-Membros (Áustria, Alemanha [Sarre e Renânia 
do Norte-Vestefália], Irlanda, Polónia e Reino Unido [Escócia]). Estes Estados-
Membros foram selecionados com base nos montantes pagos a cada um, nos 
respetivos sistemas de parcela de referência, bem como nas recentes auditorias 
realizadas pelo Tribunal e pela Comissão. Em cada Estado-Membro, o Tribunal 
realizou entrevistas, analisou procedimentos e dados e testou uma amostra de 
parcelas para verificar a fiabilidade dos dados armazenados no sistema. No total, 
foram verificadas em ecrã mais de 400 parcelas de referência9 na presença das 
autoridades nacionais, das quais mais de 100 foram objeto de visita no local10. 
Esta amostra foi selecionada com base no risco, com vista a identificar as áreas 
em que é possível aperfeiçoar os SIPA.
12 
Além disso, o Tribunal enviou aos Estados-Membros um inquérito que abrangeu 
todos os 44 SIPA, a fim de obter os dados e informações essenciais acerca da res -
petiva criação e execução. Efetuou ainda uma análise documental das constata -
ções de auditorias anteriores realizadas pelo Tribunal e pela Comissão, bem como 
um exame de estudos anteriores. Foram efetuados novos controlos documentais 
com vista a analisar informações adicionais sobre os SIPA aplicados por Estados-
Membros ou regiões que não foram objeto de visita durante a auditoria. Por 
último, o Tribunal realizou entrevistas com funcionários da Comissão e analisou 
documentação relevante neste contexto.9 Este número não inclui todas 
as parcelas de referência 
analisadas em ecrã na Renânia 
do Norte-Vestefália. Nesta 
região, a equipa de auditoria 
dispôs de acesso ilimitado 
a uma versão só de leitura do 
SIPA antes, durante e após 
a visita de auditoria.
10 O âmbito dos controlos no 
local consistiu principalmente 
na avaliação da determinação 
correta da superfície agrícola 
elegível e da coerência entre 
as informações registadas nos 
SIPA conexos e a situação real 
das parcelas de referência.
14
 Parte I
Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, 
há ainda margem para melhorias
13 
A fim de cumprir a finalidade pretendida, os dados do SIPA têm de estar atualiza -
dos, ser fiáveis e completos para permitirem um controlo administrativo eficaz. 
Os Estados-Membros devem atualizar regularmente as respetivas ortoimagens 
a avaliá-las corretamente. Nos casos em que a fotointerpretação se revele incon -
clusiva, os Estados-Membros devem ponderar, com base numa avaliação dos 
riscos e custos de novos controlos, a realização de visitas às parcelas em causa, 
a fim de determinar corretamente a respetiva superfície máxima elegível. Todas 
as informações pertinentes para a apreciação da elegibilidade das terras devem 
constar dos SIPA. Os Estados-Membros, com o apoio da Comissão, necessitam 
igualmente de recolher informações sobre o desempenho dos SIPA, a fim de 
comparar o custo de novas melhorias com os benefícios previstos.
Bons resultados alcançados na execução dos SIPA
14 
O Tribunal analisou regularmente a execução dos SIPA nos Estados-Membros no 
contexto da sua declaração de fiabilidade anual. Desde que as informações grá -
ficas constantes de um SIPA sejam devidamente atualizadas e analisadas, o SIPA 
contribui significativamente para a prevenção e deteção de erros relacionados 
com a superfície existentes nos pedidos de ajuda. Graças a melhores orientações 
emitidas pela Comissão (ver pontos 57 a 59) e a planos de ação colocados em prá -
tica pela Comissão e os Estados-Membros (ver pontos 60 a 61), a fiabilidade dos 
dados constantes dos SIPA tem melhorado continuamente ao longo dos últimos 
anos. As medidas corretivas resultaram na exclusão de superfícies inelegíveis 
do SIPA em diversos Estados-Membros e na imposição de correções financeiras 
significativas pela Comissão (ver pontos 62 a 64).
15 
No âmbito do exercício de declaração de fiabilidade, o Tribunal calcula anual -
mente uma estimativa do nível de erro do FEAGA. Em 2014, com base nas 
183 operações auditadas, o Tribunal estimou o nível de erro em 2,9%11. O valor 
ultrapassou, embora ligeiramente, o limiar de materialidade de 2%. Os erros 
relacionados com a superfície representaram 44% da estimativa da taxa de erro 
do FEAGA para 2014. Metade desses erros correspondia a menos de 2%, pelo que 
teve apenas um impacto limitado no nível de erro estimado global.
As ortoimagens estão, na sua maioria, atualizadas
16 
Os Estados-Membros devem atualizar regularmente os respetivos SIPA a fim de 
poderem controlar se os agricultores apenas são pagos em relação a superfícies 
agrícolas elegíveis. Devido à possibilidade de alterações naturais ou antropogé -
nicas das parcelas, os Estados-Membros concentram os seus esforços principal -
mente no fornecimento frequente de novas ortoimagens e na sua rápida inserção 
no respetivo SIPA. Este procedimento é essencial para assegurar que o sistema 
reflete de forma correta e fiável as condições específicas do local.11 Em 2014, o nível de erro 
estimado do FEAGA sem erros 
de condicionalidade foi 2,2%.
15
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
17 
As ortoimagens desatualizadas acarretam o risco de os dados do SIPA deixarem 
de ser exatos. A Comissão recomendou que, em princípio, o conjunto de dados 
do SIPA seja atualizado num período de 3-5 anos12, para que o sistema reflita 
a situação no terreno. Em relação a uma parte significativa de parcelas na Escócia, 
o Tribunal constatou que as fotografias do SIPA nem sempre foram atualizadas 
a cada cinco anos (ver caixa 1 ).12 DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural, 
Relatório Anual de Atividades 
de 2014, relatório final, 
anexo 10, parte 3.2, ABB 03: 
“Por conseguinte, é necessário 
manter o SIPA atualizado e, 
para o efeito, os Estados-
Membros devem procurar 
atualizar continuamente as 
ortoimagens ao longo de um 
período de 3 a 5 anos, em 
função da evolução do terreno 
(por via de intervenção 
humana ou da sua 
inexistência).”
Exemplo de ortoimagens desatualizadas no SIPA
Na Escócia , o Tribunal detetou fotografias tiradas em 2008 e 2009 e que tinham, por conseguinte, mais de 
sete anos. As autoridades estimaram que mais de 35 000 das parcelas constantes do SIPA (6,9% do total) 
tinham sido fotografadas antes de 2010.Caixa 1
18 
Durante a auditoria, o Tribunal identificou boas práticas de aquisição regular de 
ortoimagens do SIPA, nomeadamente na Áustria, na Alemanha (Renânia do Nor -
te-Vestefália e Sarre) e na Polónia.
19 
Certos Estados-Membros envidaram esforços específicos no sentido de introdu -
zir o novo conjunto de ortoimagens em tempo oportuno. Em 2015, a Renânia do 
Norte-Vestefália chegou mesmo a introduzir no respetivo SIPA ortofotografias 
que tinham sido tiradas na primavera desse mesmo ano (designadas por “foto -
grafias aéreas digitais provisórias”). Este tipo de intervenção rápida contribui para 
manter o sistema atualizado e reduz o número de recuperações morosas e tra -
balhosas em caso de alterações à elegibilidade das terras. Além disso, as ortofo -
tografias mais antigas são armazenadas no sistema e podem ser exibidas para 
demonstrar o estado anterior de uma parcela de referência do SIPA.
16
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
20 
O Tribunal detetou igualmente casos de elevados atrasos na introdução de or -
toimagens no SIPA. Na Áustria, este exercício levou mais de um ano. Verificaram-
se igualmente atrasos significativos13 na Escócia em matéria de atualização do 
SIPA, o que se deveu sobretudo à falta de pessoal para a fotointerpretação, bem 
como a atrasos na entrega de novas ortoimagens pela entidade contratante.
A fotointerpretação nem sempre era fiável ou 
conclusiva
21 
Além da renovação regular das ortoimagens, a interpretação sistemática e pre -
cisa das novas ortofotografias é fundamental para assegurar o registo correto 
da superfície agrícola elegível e a exclusão de superfícies inelegíveis do SIPA. As 
autoridades nacionais só podem realizar controlos administrativos fiáveis dos 
pedidos dos agricultores se conseguirem interpretar corretamente as fotos que 
recebem. A Comissão recomenda que as autoridades nacionais, assim que rece -
bam novas ortoimagens, realizem fotointerpretações de uma forma sistemática. 
Um organismo pagador (do Sarre) visitado pelo Tribunal não tinha em vigor este 
processo sistemático de interpretação de imagens.
22 
A auditoria do Tribunal confirmou14 que a fotointerpretação realizada durante as 
atualizações do SIPA nem sempre foi fiável, tendo resultado no registo de super -
fícies máximas elegíveis incorretas nos respetivos SIPA. Designadamente, foram 
incorretamente delineadas superfícies ou elementos claramente inelegíveis (ver 
caixa 2 ).13 Em relação aos voos de 2014, 
apenas 90 000 das 
160 000 parcelas abrangidas 
tinham sido tratadas até 
outubro de 2015.
14 Neste contexto, ver também 
o relatório anual de 2014 do 
Tribunal e, nomeadamente, 
a recomendação 1 do 
capítulo 7: “que os Estados-
Membros se esforcem mais 
por incluir informações fiáveis 
e atualizadas nas suas bases 
de dados do SIPA 
relativamente à dimensão e à 
elegibilidade das terras 
agrícolas, especialmente das 
pastagens permanentes, 
e sistematicamente analisem 
e utilizem todas as 
informações disponíveis no 
âmbito dos controlos 
administrativos, incluindo 
ortoimagens atualizadas, para 
evitar efetuar pagamentos por 
terras inelegíveis” 
(JO C 373 de 10.11.2015).
17
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
Exemplos de avaliação incorreta de superfícies máximas elegíveis que poderia ter 
sido detetada através da fotointerpretação
Superfície inelegível avaliada incorretamente
No Sarre , o Tribunal identificou parcelas que foram registadas como plenamente elegíveis quando na verdade 
fotos recém-adquiridas evidenciavam claramente que eram maioritariamente inelegíveis (cobertas de mato).Caixa 2
Imagem no SIPA do Sarre:
© Organismo pagador do Sarre
Situação constatada no local:
Fonte : Tribunal de Contas Europeu© Organismo pagador escocêsNa Escócia , o Tribunal detetou superfícies inelegíveis registadas incorretamente no SIPA. O SIPA continha uma 
parcela de referência parcialmente coberta por terrenos fortemente inclinados e terras rochosas sem coberto 
vegetal indicada como totalmente elegível. As setas a vermelho indicam algumas das zonas problemáticas.
18
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
23 
Em algumas situações, a fotointerpretação por si só não é suficiente para avaliar 
de forma precisa a elegibilidade das terras nas ortofotografias. No caso das terras 
aráveis ou dos prados normais, a fotointerpretação permite, de um modo geral, 
identificar com fiabilidade a superfície elegível a registar no SIPA. Porém, nem 
sempre é assim em relação a tipos específicos de prados, como áreas arborizadas 
de pasto ou pastagens alpinas (ver caixa 3 ).Elementos inelegíveis não excluídos adequadamente
Na Áustria , foi incorretamente delineado um lago. A parcela em questão incluía igualmente uma habitação 
na superfície máxima elegível.
Na Irlanda , foi atribuída a uma parcela uma superfície máxima elegível de 1,4 ha no SIPA após a apresentação 
de uma alteração de superfície por parte do agricultor, apesar de a parcela incluir um terreiro e um barracão, 
o que a tornava, por conseguinte, totalmente inelegível.
Na Renânia do Norte-Vestefália , o Tribunal detetou também outros exemplos de insuficiências na determi -
nação da superfície máxima elegível correta .Caixa 2
© Organismo pagador austríaco (AMA)
19
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
A fotointerpretação por si nem sempre é conclusiva
Na Escócia , o Tribunal detetou parcelas que tinham sido declaradas como áreas arborizadas de pasto (ver 
imagem do SIPA à esquerda) mas que, na realidade, eram inelegíveis para pagamento por não serem pastadas 
ou não serem suscetíveis de qualquer pastoreio por não existir qualquer erva no solo (ver imagem do SIPA 
à direita). Este facto só pôde ser confirmado durante uma visita no local. As parcelas tinham sido incluídas 
incorretamente na superfície máxima elegível e beneficiado de pagamento anteriormente.Caixa 3
Imagem no SIPA escocês:
© Organismo pagador escocês
Situação constatada no local:
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu
Imagem no SIPA escocês:
© Organismo pagador escocês
Situação constatada no local:
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu
20
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
24 
Em caso de dúvidas sobre se as parcelas — nomeadamente no que respeita 
a prados — estão efetivamente a ser utilizadas para fins agrícolas, algumas 
autoridades dos Estados-Membros realizam visitas no terreno no âmbito do 
processo de atualização para confirmar as respetivas fotointerpretações em ecrã. 
O Tribunal registou os esforços desenvolvidos a este respeito na Áustria (pasta -
gens alpinas) e na Escócia, mas também uma acumulação considerável de visitas 
por efetuar nesta última região (mais de 76 000 visitas de reavaliação das terras), 
que tinham sido marcadas com vista a assegurar a atualização das informações 
constantes do SIPA, mas que ainda não tinham sido realizadas, sobretudo devido 
à falta de recursos.
25 
Embora as visitas ad hoc no terreno sejam o único método de garantia de fiabi -
lidade sempre que a fotointerpretação se revele inconclusiva, estas acarretam 
custos. Por conseguinte, o número e âmbito destas visitas deverão ser criterio -
samente planeados, ponderando o custo de uma maior exatidão em relação aos 
benefícios esperados em termos de regularidade dos pagamentos.Em alguns casos, a elegibilidade das parcelas depende da existência ou não de erva debaixo das árvores ou 
de outra vegetação, por exemplo, tojos ou fetos. Em casos extremos, como se constatou na Irlanda , este 
facto pode alterar drasticamente uma apreciação da elegibilidade, mas não pode ser detetado através da 
fotointerpretação.
Fetos com erva debaixo  
(elegível ou parcialmente elegível na Irlanda)
Fonte: Tribunal de Contas Europeu
Fetos sem erva debaixo  
(não elegível na Irlanda)
Fonte: Tribunal de Contas Europeu
O Tribunal detetou outros exemplos de insuficiências relativos a parcelas de prados na Áustria  e na Renânia 
do Norte-Vestefália .Caixa 3
21
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
A proporcionalidade nem sempre era aplicada de 
forma fiável
26 
Os Estados-Membros têm a possibilidade de utilizar nos respetivos SIPA um sis -
tema proporcional aplicável a parcelas de referência de prados permanentes que 
contenham simultaneamente terras agrícolas elegíveis e características naturais 
inelegíveis, como mato, árvores, rochas, arbustos ou juncos. Para determinar 
a superfície elegível nas parcelas de referência, os Estados-Membros estabelecem 
intervalos de elegibilidade distintos expressos em percentagem, que têm um 
impacto correspondente no pagamento15. Esta medida tem por objetivo simplifi -
car a determinação da superfície elegível em parcelas cuja taxa de elegibilidade 
exata não seja evidente. As construções feitas pelo Homem, como edifícios, ruas 
permanentes ou muros de betão não se incluem nesta categoria, mas têm de ser 
excluídas e delimitadas no SIPA antes da aplicação do sistema proporcional.
27 
No quadro do sistema proporcional, a fotointerpretação ou as avaliações auto -
máticas sem qualquer reflexão ou, quando necessário, confirmação no local, não 
são, de um modo geral, suficientes para determinar de forma fiável as superfícies 
elegíveis corretas. Durante a auditoria, o Tribunal visitou uma série de parcelas 
alpinas na Áustria16 e de baldios na Irlanda17, para os quais tinha sido realizada 
uma avaliação proporcional. O Tribunal constatou no local que os inspetores 
e os fotointérpretes nacionais consideraram ser difícil efetuar a delimitação das 
parcelas, aplicar os intervalos dos coeficientes de elegibilidade e estabelecer 
percentagens de elegibilidade individuais de uma forma coerente (ver caixa 4 ). 
As autoridades nacionais não criaram estratégias de gestão dos riscos adequadas, 
como catálogos de proporcionalidade exaustivos e ilustrativos com uma clara 
descrição e critérios de avaliação para cada intervalo, visitas no terreno em todos 
os casos em que existam dúvidas ou meios técnicos complementares para supe -
rar satisfatoriamente estas dificuldades.
28 
A Comissão recomenda que os Estados-Membros tenham muito cuidado ao ava -
liar prados com um coeficiente de elegibilidade inferior a 50%, já que existe um 
elevado risco de erro18. Na Áustria, foi instituído um sistema para calcular a super -
fície das pastagens de montanha cobertas de árvores, rochas e outros detritos. 
Os sistemas proporcionais austríacos e irlandeses permitiram coeficientes de 
elegibilidade baixos (ver caixa 5  para um exemplo relativo à Áustria).15 Artigo 10º do Regulamento 
Delegado (UE) nº 640/2014 da 
Comissão.
16 Cinco pastagens alpinas nas 
regiões da Baixa Áustria, 
Estíria, Salzburgo e Alta 
Áustria.
17 Quatro parcelas de baldios na 
Irlanda, que normalmente 
consistem em áreas de 
pastagens de maior dimensão 
detidas por mais do que uma 
pessoa. Cada proprietário 
detém uma quota-parte 
teórica da superfície total.
18 JRC, Orientações técnicas 
relativas ao sistema 
proporcional para prados 
permanentes, 
DS-CDP-2015-06 final.
22
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
Exemplo de avaliações proporcionais incorretas, que revelam as limitações das 
imagens do SIPA
Na Irlanda , uma parcela de prado parcialmente coberta por arbustos, árvores, fetos e urze, registada no SIPA 
como 90% elegível, foi avaliada como sendo apenas 70% elegível durante a visita de auditoria, pelo que parte 
do pagamento poderá ter sido excessiva.
Exemplo de parcelas com coeficientes de elegibilidade baixos
Uma parcela de referência arborizada, abaixo ilustrada, com pouca cobertura herbácea debaixo das árvores, 
foi registada no SIPA austríaco  como sendo 21% elegível. No local, o Tribunal constatou que a taxa tinha sido 
sobredeclarada.Caixa 4 Caixa 5Imagem no SIPA irlandês:
Imagem no SIPA austríaco:
© Organismo pagador irlandês (DAFM) © Organismo pagador austríaco (AMA)Situação constatada no local:
Situação constatada no local:
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu Fonte:  Tribunal de Contas Europeu

23
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
Estavam a ser testados instrumentos de deteção semi-
automatizados, mas ainda não estavam operacionais
29 
Uma das formas de reduzir o risco de registo incorreto de superfícies elegíveis 
num SIPA e de obter resultados mais objetivos é a criação e aplicação de instru -
mentos de deteção automática de alterações. Tendo por base as ortoimagens, os 
programas informáticos podem ajudar na fotointerpretação, mediante a identi -
ficação de formas, objetos, texturas ou relações com segmentos adjacentes. Al -
guns Estados-Membros, como a Áustria e a Irlanda, estavam a analisar um leque 
desse tipo de ferramentas para a interpretação dos dados do SIPA. Apesar de os 
testes realizados não serem ainda conclusivos (ver caixa 6 ), o Tribunal reconhece 
o seu interesse para a melhoria contínua da fiabilidade dos dados e a utilização 
de técnicas inovadoras, a fim de aumentar a fiabilidade e simultaneamente redu -
zir os custos administrativos.
Os resultados obtidos por instrumentos de deteção semiautomática na Áustria
Na Áustria , foi recentemente realizado um estudo para testar a fiabilidade de um instrumento de deteção 
semiautomática desenvolvido pela Universidade de Recursos Naturais e Ciências da Vida de Viena. A compa -
ração dos resultados relativos a superfícies elegíveis registados no SIPA austríaco (imagem à esquerda) com os 
determinados através de um instrumento de deteção semiautomática revela diferenças significativas.Caixa 6
Fonte: ©Atzberger, C., “The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using re -
mote sensing” (As capacidades atuais de determinação (semi-)automática de superfícies de pastagem com recurso 
à teledeteção), Viena, 2014.

24
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
Alguns SIPA continham informações indicando se 
o agricultor dispunha efetivamente das terras
30 
Os agricultores têm de dispor (por exemplo, em regime de propriedade ou de 
direitos de arrendamento) das superfícies declaradas para poderem ter direi -
to a um eventual pagamento agrícola. Se não for solicitada aos agricultores 
a apresentação de documentos comprovativos dos direitos legais sobre as terras 
declaradas, há sempre o risco de estes receberem um pagamento relativo a terras 
de que não dispõem, como terrenos públicos ou terrenos privados pertencentes 
a outras entidades. Embora a legislação da UE não o exija, o Tribunal considera 
uma boa prática, quando exequível e eficaz em termos de custos, complementar 
o SIPA com informações indicando se os agricultores dispõem das parcelas, o que 
permitirá aos Estados-Membros efetuar um controlo cruzado dessas informações 
com os pedidos de ajuda, como se verificou na Escócia (ver caixa 7 ).
Boas práticas em matéria de verificação de elementos comprovativos do direito de 
utilização de terrenos
Na Escócia , qualquer declaração de alteração da propriedade ou do direito de utilização de parcelas tem de 
ser fundamentada com os documentos de apoio adequados, assinados por ambas as partes na transmissão 
em causa. Do mesmo modo, todas as novas parcelas declaradas têm de ser acompanhadas de um documen -
to comprovativo do direito de utilização do terreno. O SIPA escocês contém informações sobre contratos de 
propriedade e/ou contratos de arrendamento de terrenos.Caixa 7
31 
Os restantes quatro Estados-Membros auditados exigem apenas ocasionalmente 
aos agricultores a apresentação de comprovativos da propriedade, direitos de ar -
rendamento ou quaisquer outros direitos relativos às terras declaradas e, por con -
seguinte, nem sempre podem ter a certeza de que os agricultores dispõem plena 
e legalmente das parcelas de referência registadas nos respetivos SIPA. O Tribunal 
detetou casos na Áustria e na Renânia do Norte-Vestefália em que os agricultores 
não dispunham de partes de parcelas com florestas contíguas ou em bermas de 
estradas mas que, ainda assim, tinham sido declaradas e pagas. As informações 
pertinentes provenientes do registo predial, já incluídas no SIPA, não tinham sido 
utilizadas como fonte de informação complementar.
25
Parte I — Apesar dos bons resultados alcançados na execução 
dos sistemas de identificação das parcelas agrícolas, há ainda 
margem para melhorias
Informações insuficientes sobre uma avaliação cabal 
da relação custo-eficácia da execução do SIPA
32 
O SIPA tem como principais funções a localização, identificação e quantificação 
das terras agrícolas. Conforme descrito nos pontos 16 a 29, os Estados-Membros 
dedicam recursos financeiros significativos à criação, gestão e atualização dos 
respetivos SIPA. Por este motivo, o Tribunal procurou recolher junto dos Esta -
dos-Membros e da Comissão informações sobre os custos do SIPA. Os Estados-
Membros não forneceram informações fiáveis e comparáveis em matéria de 
custos. Tiveram dificuldades em quantificar os custos de investimento globais 
dos respetivos SIPA, os custos de funcionamento anuais e os custos de elemen -
tos específicos, como o processo de atualização do SIPA, as diferentes camadas 
ou a avaliação da qualidade do SIPA. Por conseguinte, os Estados-Membros não 
estão em condições de avaliar a relação custo-eficácia das melhorias do sistema.
33 
A Comissão dispõe de informações sobre a criação dos SIPA nos novos Estados-
Membros e sobre o custo das imagens. No entanto, não tinha solicitado aos 
Estados-Membros informações sobre os custos de funcionamento, nem fornecido 
orientações para apresentarem essas informações de uma forma fiável e compa -
rável. Por conseguinte, a Comissão não pode avaliar adequadamente os custos 
associados aos novos requisitos do sistema ou à evolução das políticas.
26
 Parte II  
O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos 
da reforma da PAC
34 
É necessário melhorar os SIPA dos Estados-Membros para satisfazer as novas 
exigências da PAC de 2014-2020. As alterações dizem principalmente respeito aos 
novos requisitos obrigatórios de ecologização que subordinam um pagamento 
de 30% adicional ao pagamento de base ao cumprimento de certas práticas po -
tencialmente benéficas para o clima e o ambiente em toda a UE. O Tribunal ana -
lisou em que medida o SIPA pode ser utilizado para acompanhar o cumprimento 
desses requisitos em matéria de ecologização. Nesse contexto, analisou também 
a inclusão voluntária nos respetivos SIPA, por alguns Estados-Membros, de deter -
minados elementos paisagísticos protegidos ao abrigo da condicionalidade e do 
desenvolvimento rural. Além disso, visto que uma das principais prioridades da 
Comissão é a simplificação da PAC a fim de alcançar melhores resultados atra -
vés de regras menos complexas, o Tribunal analisou igualmente os esforços da 
Comissão nesta matéria.
A adaptação dos SIPA à ecologização pelos Estados-
Membros registou progressos, mas não se encontra 
ainda concluída
35 
A nova política agrícola comum (PAC) para o período de 2014-2020 introduziu 
“pagamentos diretos ecológicos”. Para receberem estes pagamentos, os agricul -
tores são obrigados a manter prados permanentes, aplicar a diversificação das 
culturas e a dedicar uma parte das terras aráveis a superfícies de interesse ecoló -
gico (SIE)19 (ver figura 2 ).
36 
Embora o SIPA se possa revelar um instrumento eficaz para o acompanhamento 
de prados permanentes e algumas superfícies de interesse ecológico (ver pon -
tos 37 a 41), o mesmo já não acontece no que respeita a requisitos com uma na -
tureza mais temporária, como a diversificação de culturas (ver figura 2 ). Por isso, 
o SIPA não é o instrumento adequado para permitir que o organismo pagador 
proceda aos controlos administrativos destinados a verificar se a diversificação 
de culturas foi efetivamente realizada.19 Regulamento (UE) 
nº 1307/2013.
27
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PACFigura 2Ecologização: visão geral
Fonte : Comissão Europeia.
30 % das dotações de pagamentos diretos para aplicação de três práticas de base: 
Equivalência: os Estados-Membros podem decidir que, em vez de aplicarem estas três práticas, os agricultores podem 
realizar práticas consideradas equivalentes (por exemplo, rotação de culturas em vez da diversiﬁcação de culturas). Manutenção de uma “superfície de interesse ecológico“ de, pelo menos, 5% das terras aráveis da exploração  
 √   apenas aplicável a explorações agrícolas com mais de 15 hectares de terras aráveis 
 √   a proporção pode subir para 7% após um relatório da Comissão em 2017 e uma proposta legislativa 
 √   As SIE podem incluir: orlas dos campos, faixas de proteção, terras em pousio, elementos paisagísticos, superfícies
 ﬂorestadas, socalcos, culturas secundárias, culturas de coberto vegetal e ﬁxadoras de azoto, talhadias de curta rotação, sistemas agroﬂorestas, faixas de terras conﬁnantes com ﬂorestas Diversiﬁcação das culturas 
 √   mínimo de 2 culturas se as terras aráveis de uma exploração excederem 10 hectares 
 √   mínimo de 3 culturas se as terras aráveis de uma exploração excederem 30 hectares 
 √   a cultura principal pode ocupar um máximo de 75% das terras aráveis e as duas culturas principais até 95% 
 das terras aráveisManutenção dos prados permanentes    
√  proibição de lavoura em áreas designadas 
 √  proporção nacional/regional com uma margem de flexibilidade de 5%
28
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
Insuficiências na determinação dos prados 
permanentes pelos Estados-Membros
37 
Os prados permanentes foram amplamente reconhecidos pelos seus efeitos 
ambientais positivos e devem ser protegidos. Consistem em terras ocupadas 
com erva ou outras forrageiras herbáceas naturais (espontâneas) ou cultivadas 
(semeadas) que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração 
por um período igual ou superior a cinco anos20. Existem restrições legais à con -
versão de prados permanentes em terras aráveis. A fim de evitar uma diminuição 
substancial, os Estados-Membros são obrigados a assegurar que a proporção de 
superfície de prados permanentes em relação à superfície agrícola total declara -
da pelos agricultores não diminui mais de 5%21.
38 
O Tribunal identificou um exemplo de boas práticas no Sarre, em que uma sub -
camada do SIPA permitiu rastrear e acompanhar a transição de componentes 
de parcelas individuais para prados permanentes ao menor nível possível, por 
exemplo, nos casos de cisões ou fusões de parcelas. No entanto, nos restantes 
Estados-Membros e regiões visitados, verificaram-se riscos de uma eventual não 
deteção de alterações a prados permanentes ou de terras que deveriam tornar-se 
prados permanentes, devido a um acompanhamento inadequado e a fontes de 
informação incompletas no SIPA (ver caixa 8 ).
A camada de SIE estava em fase de desenvolvimento 
pelos Estados-Membros
39 
Nos termos da nova legislação, os Estados-Membros são obrigados a registar nos 
respetivos SIPA e até 2018 todas as superfícies de interesse ecológico permanen -
tes numa camada, a fim de verificar se os agricultores cumpriram a obrigação 
de manter, em geral, pelo menos 5% das respetivas terras como superfícies de 
interesse ecológico22.
40 
Os documentos gráficos fornecidos aos beneficiários a partir do ano de declara -
ção de 2016 devem indicar o tipo, a dimensão e localização das SIE determinadas 
durante o ano anterior, incluindo as de natureza não permanente23. Para cumprir 
esta disposição, os Estados-Membros terão de ter criado uma camada de SIE de 
base nos respetivos SIPA antes de 2018. Um documento de orientação da Comis -
são exige que, a partir do primeiro ano (2015), a camada de SIE contenha todas as 
SIE potenciais escolhidas pelo Estado-Membro que deverão permanecer estáveis 
durante pelo menos três anos24. A interpretação da Comissão destina-se a as -
segurar a criação gradual da camada de SIE, para que se encontre plenamente 
operacional até 2018.20 Artigo 4º, nº 1, alínea h), do 
Regulamento (UE) 
nº 1307/2013.
21 Artigo 45º, nº 2, do 
Regulamento (UE) 
nº 1307/2013.
22 Para efeitos de cálculo desta 
proporção, os elementos 
paisagísticos, por exemplo, 
não são contabilizados na 
respetiva superfície nessa 
qualidade, sendo antes 
ponderados e convertidos em 
hectares.
23 Artigo 17º, nº 4, do 
Regulamento de Execução 
(UE) nº 809/2014 da Comissão, 
de 17 de julho de 2014, que 
estabelece as normas de 
execução do Regulamento 
(UE) nº 1306/2013 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho no que diz respeito 
ao sistema integrado de 
gestão e de controlo, às 
medidas de desenvolvimento 
rural e à condicionalidade 
(JO L 227 de 31.7.2014, p. 69).
24 DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural; 
documento de orientação 
relativo à camada de SIE 
DSCG/2014/31 final rev1).
29
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
41 
No inquérito do Tribunal, a maioria dos Estados-Membros ou regiões (26 de 44) 
afirmou já ter instituído plenamente a camada de SIE nos respetivos SIPA e os 
restantes 18 indicaram estar em vias de fazê-lo até 2018, conforme exigido pelo 
regulamento. A digitalização de todas as superfícies de interesse ecológico 
permanentes nas terras aráveis ou adjacentes às mesmas está a ser faseadamen -
te introduzida pelos Estados-Membros visitados. Todavia, a Escócia ainda não 
digitalizou qualquer SIE no respetivo SIPA e a região da Renânia do Norte-Veste -
fália não determinou corretamente as categorias de SIE e as respetivas dimensões 
em todos os casos, o que origina erros de cálculo, uma vez que os coeficientes 
diferem em relação a certos elementos como sebes e bosquetes, por exemplo25. 
Na Irlanda, ao introduzir no SIPA a camada de SIE com os elementos paisagísticos 
permanentes, as autoridades decidiram recorrer a um conjunto de informações 
diferente do utilizado pelo organismo nacional de cartografia, para a localiza -
ção de elementos de SIE como sebes e canais de drenagem. Uma vez que esta 
camada não corresponde, em termos técnicos, à atual camada do SIPA irlandês, 
os limites e polígonos dos elementos da SIE no SIPA são alterados, o que dificulta 
a sua localização precisa.25 Ver anexo X do Regulamento 
(UE) nº 1307/2013; por 
exemplo, 1 m de sebe (fator de 
conversão 5 e fator de 
ponderação 2) é contabilizado 
como 10 m2 de superfície de 
interesse ecológico, ao passo 
que 1 m2 de um bosquete 
(fator de ponderação 1,5) 
é contabilizado como apenas 
1,5 m2.Insuficiências no acompanhamento de prados permanentes
O tipo de terras agrícolas tem de ser objeto de acompanhamento todos os anos utilizando o SIPA, a fim de 
apurar se as terras aráveis se tornaram prados permanentes, como acontece se, durante cinco ou mais anos, 
tiverem sido sobretudo ocupadas com erva e outras forrageiras herbáceas, apesar de terem sido lavradas e se -
meadas com outras variedades de forrageiras herbáceas.
Rastreabilidade do período de conversão de 5 anos não assegurada
Na Áustria , se as parcelas de referência forem transmitidas entre agricultores ou redimensionadas, as respe -
tivas ligações aos anos anteriores perder-se-ão. Consequentemente, o estatuto das terras no SIPA deixa de 
poder ser identificado de uma forma fiável e os potenciais prados permanentes não são detetados. O mesmo 
acontece na Polónia  e na Escócia , pois os respetivos SIPA não contêm informações sobre a antiguidade dos 
prados não permanentes (por exemplo, segundo ou terceiro ano de cobertura herbácea). Por conseguinte, 
as autoridades não conseguem fazer o acompanhamento das parcelas de prados para assegurar o seu novo 
registo no SIPA como prados permanentes após decorrido o ciclo de cinco anos. Verifica-se uma situação 
semelhante na Irlanda .
Localização exata dos prados permanentes não indicada no SIPA
Na região da Renânia do Norte-Vestefália  não é possível, em termos gerais, distinguir entre prados perma -
nentes e terras aráveis numa parcela de referência. Uma vez que os esboços das superfícies utilizadas para fins 
agrícolas apresentados pelos agricultores, que são parte integrante do pedido de apoio, não foram transferi -
dos para o SIPA, não foi possível identificar o formato exato dos prados permanentes e dos potenciais prados 
permanentes.Caixa 8
30
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
Insuficiências no registo de elementos paisagísticos 
protegidos ao abrigo da condicionalidade ou do 
regime agroambiental
42 
A proteção de SIE dá continuação a outras políticas ou instrumentos de promo -
ção de uma agricultura mais ecológica, como a condicionalidade ou medidas 
agroambientais e climáticas no âmbito do desenvolvimento rural. No âmbito 
destas regras, os Estados-Membros definiram normas para a proteção de zonas 
sensíveis do ponto de vista ambiental e determinados tipos de elementos paisa -
gísticos (como arbustos, árvores, faixas de proteção ou bosquetes).
43 
O atual quadro jurídico da UE não obriga os Estados-Membros a cartografar 
no SIPA os elementos paisagísticos protegidos ao abrigo da condicionalidade. 
Porém, no inquérito realizado pelo TCE, 28 Estados-Membros/regiões declararam 
tê-lo efetuado em aplicação da legislação nacional. 16 Estados-Membros/regiões 
declararam que estes elementos não foram totalmente registados no SIPA. Dos 
cinco Estados-Membros visitados, três registaram nos respetivos SIPA elementos 
paisagísticos protegidos ao abrigo da condicionalidade. A correta identificação 
e registo destes elementos nos SIPA é útil para a identificação de potenciais 
alterações ou casos de não conformidade, nomeadamente a remoção ou destrui -
ção proibidas destes elementos ao longo do tempo, e pode apoiar eficazmente 
a realização de controlos administrativos cruzados. O mesmo se aplica a Estados-
Membros como a Áustria, que concede pagamentos a título de apoio agroam -
biental e climático para determinados tipos de elementos paisagísticos. O Tribu -
nal detetou insuficiências no que respeita à correta identificação e registo destes 
elementos nos SIPA austríaco e alemão (ver caixa 9 ). As dificuldades de aplicação 
de camadas fiáveis de elementos paisagísticos nos SIPA ilustram os desafios que 
se colocam à introdução de uma camada de SIE abrangente e eficaz.
31
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
Exemplos da identificação e registo incorretos de elementos paisagísticos
Na região da Renânia do Norte-Vestefália , os elementos paisagísticos protegidos ao abrigo da condicionali -
dade nem sempre foram corretamente delineados. Certas partes dos elementos paisagísticos excluídos abaixo 
ilustrados (destacados a laranja), como bosquetes ou linhas de árvores, eram, na verdade, elegíveis, ao passo 
que alguns outros elementos paisagísticos do mesmo tipo não foram registados.Caixa 9
© Câmara Agrícola da Renânia do Norte-Vestefália
Na Áustria , o organismo pagador registou regularmente faixas de zonas arborizadas como elementos paisagísti -
cos (bosquete — triângulo azul), apesar de fazerem parte de florestas circundantes. Em termos gerais, isto signifi -
ca que as explorações agrícolas que cultivam a superfície agrícola adjacente não detêm direitos sobre estas zonas 
e, por conseguinte, não preenchem os requisitos para a concessão de ajuda no âmbito do regime agroambiental.
© Organismo pagador austríaco (AMA)
32
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
A simplificação está em curso, mas permanece um 
desafio
44 
A simplificação é um objetivo primordial da Comissão26, que considera que é es -
sencial simplificar a PAC a fim de tornar a economia agrícola mais competitiva, 
preservar e criar postos de trabalho e contribuir para o desenvolvimento saudá -
vel das zonas rurais27. Em princípio, a simplificação deve igualmente aplicar-se ao 
SIPA.
45 
Foi adotado um novo conjunto de regras relacionadas com o SIPA em regulamen -
tos específicos28, juntamente com requisitos em matéria de ecologização. Estas 
regras incluem requisitos (por exemplo, o pedido de ajuda geoespacial obriga -
tório, mais camadas do SIPA [ver lista de camadas de SIPA obrigatórias no ane-
xo I ]) e opções (como o limiar de estabilidade, a regra das 100 árvores) adicionais 
aplicáveis aos Estados-Membros. Por último, a integração de novas categorias de 
terras elegíveis constitui um desafio suplementar para os SIPA, devido à diversi -
dade de práticas locais estabelecidas.
Pedido de ajuda geoespacial — um instrumento útil
46 
Para efeitos de identificação de todas as parcelas agrícolas utilizadas por um 
único beneficiário e tratamento dos dados geográficos e alfanuméricos cor -
respondentes, as autoridades dos Estados-Membros têm de facultar a todos os 
beneficiários um formulário de pedido de ajuda geoespacial preestabelecido e o 
correspondente material gráfico até 201829. No inquérito relativo ao SIPA realiza -
do pelo Tribunal, 33 Estados-Membros/regiões informaram já ter este sistema em 
vigor para indicar a intersecção geográfica de todos os pedidos de ajuda com as 
informações constantes do SIPA. Nos restantes 11 Estados-Membros/regiões30, 
este sistema (ainda) não tinha sido aplicado.
47 
Em principio, os agricultores deverão, num futuro próximo, começar a apre -
sentar os respetivos pedidos de ajuda com recurso a métodos geoespaciais, ou 
seja, a localização e dimensão das respetivas parcelas devem provir de imagens 
obtidas no SIPA. Todavia, a partir de 2018, quando o sistema tiver de estar plena -
mente instituído, só quando os beneficiários não tiverem condições para o fazer, 
devem as autoridades nacionais ou regionais facultar-lhes assistência técnica ou 
fornecer o pedido em versão papel, competindo às autoridades assegurar a digi -
talização de todas as superfícies declaradas.26 Ver http://www.consilium.
europa.eu/pt/policies/
cap-simplification .
27 Ver http://ec.europa.eu/
agriculture/simplification/
index en.htm .
28 Regulamento (UE) 
nº 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
Regulamento Delegado (UE) 
nº 640/2014 da Comissão 
e Regulamento de Execução 
(UE) nº 809/2014 da Comissão.
29 Artigo 17º do Regulamento 
(UE) nº 809/2014.
30 Este número inclui oito 
regiões alemãs.
33
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
48 
Como revelam as constatações de auditoria do Tribunal, nos casos em que tinha 
sido introduzido, o pedido de ajuda geoespacial melhorou significativamente 
a qualidade das informações constantes dos SIPA (por exemplo, na Áustria e no 
Sarre). Durante os controlos administrativos, as sobreposições na geometria das 
parcelas de referência/agrícolas ou incoerências nos limites das parcelas que ge -
ram códigos de erro são imediatamente identificadas. Neste contexto, a Polónia 
também já desenvolveu um sistema de pedido de ajuda geoespacial eletrónico 
para permitir aos agricultores a apresentação dos pedidos em linha. No entanto, 
no ano de declaração de 2015, menos de 1% de pedidos foram apresentados por 
via eletrónica, pois os agricultores polacos preferiam a via tradicional, em suporte 
de papel.
Os Estados-Membros visitados decidiram não aplicar 
o limiar de estabilidade
49 
Um dos novos elementos do quadro da PAC de 2014-2020 é a possibilidade de 
os Estados-Membros não atualizarem os respetivos SIPA caso a diferença entre 
a SME de uma parcela de referência e a SME anteriormente avaliada seja inferior 
a 2% (designado por “limiar de estabilidade”)31. Esta nova regra visa simplificar 
o tratamento administrativo do SIPA. No entanto, a Comissão forneceu instru -
ções32 aos Estados-Membros indicando que, embora não exista uma obrigação 
legal para proceder a qualquer atualização caso a diferença seja inferior a 2%, 
esta é, ainda assim, recomendada (ou seja, exclusão das partes inelegíveis da 
SME) para quaisquer alterações manifestas33 da superfície elegível, independen -
temente de essas alterações serem ou não inferiores ao limiar de 2%. Nenhum 
dos Estados-Membros visitados durante a auditoria optou por usar o limiar 
de 2%.
Regra opcional das 100 árvores — um exercício 
complexo
50 
O quadro da nova PAC estabelece que as superfícies com árvores dispersas em 
terras agrícolas passam a ser elegíveis se não existirem mais de 100 árvores por 
hectare e puderem ser realizadas atividades agrícolas em condições semelhantes 
àquelas em que o são nas parcelas sem árvores da mesma superfície34. As árvores 
consideradas suscetíveis de servirem de pasto não devem ser contabilizadas para 
o limiar das 100 árvores. Na interpretação da Comissão, entende-se por “árvores 
suscetíveis de servirem de pasto” as que estão efetivamente acessíveis na sua 
totalidade aos animais de exploração para efeitos de pastoreio. A análise do Tri -
bunal confirmou ser difícil identificar estas árvores através da fotointerpretação, 
o que torna mais incerta a apreciação da elegibilidade (parcial) das terras para 
efeitos de ajudas agrícolas e implica dificuldades e encargos administrativos para 
os Estados-Membros.31 Artigo 5º, nº 3, do 
Regulamento (UE) 
nº 640/2014.
32 DSCG/2014/33 – final rev 3, 
secção 3.2.
33 O aparecimento de uma 
característica inelegível (por 
exemplo, uma casa construída 
recentemente).
34 Artigo 9º, nº 3, do 
Regulamento nº 640/2014: 
uma parcela agrícola em que 
se encontrem presentes 
árvores dispersas 
é considerada superfície 
elegível contanto que as 
atividades agrícolas possam 
ser realizadas em condições 
semelhantes àquelas em que 
o são nas parcelas sem árvores 
da mesma superfície e o 
número de árvores por 
hectare não exceda uma 
densidade máxima. Esta 
densidade é definida pelos 
Estados-Membros 
e comunicada com base em 
práticas de cultivo tradicionais, 
condições naturais e motivos 
ambientais.
34
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
As novas especificações de terras elegíveis colocaram 
desafios ao SIPA
51 
Foram introduzidas novas especificações e clarificações relativas às terras elegí -
veis nas disposições da PAC de 2014-2020. Regra geral, apenas as terras agríco -
las registadas nos SIPA principalmente utilizadas para atividades agrícolas são 
elegíveis para pagamentos no âmbito do primeiro pilar. A elegibilidade é de -
terminada pelo estatuto das terras (terras aráveis, prados permanentes e cultu -
ras permanentes) e a respetiva utilização. Consideram-se atividades aceitáveis 
a produção agrícola (por exemplo, o cultivo) ou a manutenção num estado que 
torne a superfície adequada ao pastoreio ou cultivo. Este último tipo exige que 
os agricultores realizem um mínimo de atividades de manutenção regulares (por 
exemplo, anualmente) nas terras em questão, ou que estas tenham determinadas 
características que as tornem adequadas ao pastoreio ou cultivo. Esta condição é, 
em princípio, aplicável a todos os tipos de terras.
52 
Se os Estados-Membros tiverem definido um “mínimo de atividades de manu -
tenção” nas superfícies não utilizadas para produção, é pouco provável que 
o seu rendimento possa ser verificado no SIPA. Apenas as superfícies totalmente 
cobertas de mato durante um período prolongado, o que indica a ausência de 
qualquer atividade, podem ser identificadas no SIPA, mediante a comparação das 
fotografias atuais com informações mais antigas armazenadas no sistema. Por ou -
tro lado, cabe aos Estados-Membros verificar o estatuto correto das parcelas de 
referência em questão e, após esta verificação (por exemplo, através de controlos 
no local), registá-lo devidamente nos respetivos SIPA (ver caixa 10 ).Caixa 10Boas práticas de registo do mínimo de atividades de manutenção no SIPA
Na Croácia , é utilizado um código específico para as parcelas de referência em relação às quais é declarado 
um mínimo de atividades de manutenção, que as classifica como “temporariamente inelegíveis” se os contro -
los no local revelarem que na verdade as atividades não foram realizadas. É utilizado um código distinto para 
superfícies permanentemente inelegíveis. Trata-se de uma boa solução para registar no SIPA o incumprimento 
do requisito de realização de um mínimo de atividades de manutenção.
35
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
53 
Uma nova categoria de prados permanentes elegíveis diz respeito a “superfícies 
suscetíveis de servir de pasto e que fazem parte das práticas locais estabelecidas 
quando a erva e outras forrageiras herbáceas não sejam tradicionalmente predo -
minantes”. Os Estados-Membros têm de identificar e definir estas superfícies, bem 
como registá-las nos respetivos SIPA. Geralmente, são superfícies com um potencial 
agrícola limitado constituídas por urze (por exemplo, na Alemanha) ou pastagens 
em baldios (em Portugal) e em termos visuais podem parecer abandonadas ou com 
fraca manutenção. Por conseguinte, a interpretação de fotografias no SIPA, tal como 
se constatou na Irlanda e na Renânia do Norte-Vestefália, é muitas vezes insuficien -
te para identificar com precisão este tipo de terras como elegíveis. O mesmo sucede 
no que respeita ao mínimo de atividades de manutenção (ver ponto 52). É necessá -
rio que as autoridades nacionais adotem uma abordagem mais baseada nos riscos, 
como a realização de visitas específicas no local (ver também pontos 23 a 25) ou 
a utilização de instrumentos semiautomáticos (ver ponto 29).
Os atuais esforços da Comissão para simplificar o SIPA 
ainda estão por concluir
54 
Por último, o Tribunal analisou os esforços desenvolvidos pela Comissão, em rela -
ção ao SIPA, no sentido de simplificar o quadro da nova PAC de 2014-2020 desde 
a sua introdução. Em maio de 2015, foram introduzidas seis importantes altera -
ções que podem afetar o SIPA (ver figura 3 ):Figura 3Alterações introduzidas pela nova PAC com impacto sobre o SIPA
Fonte : Comissão Europeia.
a) opção de uma superfície de proteção limitada entre o limite da parcela e uma SIE adjacente, 
em casos devidamente fundamentados
b) sebes ou faixas arborizadas podem ter intervalos de até 4 metros
c) uma SIE em falta pode ser compensada por outra SIE, ainda que esta última não tenha sido declarada
d) opção de cartografar apenas SIE declaradas no SIPA
e) alterações à identiﬁcação de SIE na camada da SIE
f) alterações no método de identiﬁcação de tipos especíﬁcos de prados permanentes no SIPA
36
Parte II — O sistema de identificação das parcelas agrícolas 
estava a ser melhorado para cumprir os requisitos da reforma 
da PAC
55 
De acordo com a análise do Tribunal, estas alterações conferem vantagens ao 
beneficiário (alíneas a) a c)) ou ao organismo pagador (alíneas d) a f)), mas não 
necessariamente a ambos. A complexidade das regras e dos procedimentos ne -
cessários para fazer face às alterações a) a c) em especial aumentaram ainda mais 
os encargos administrativos dos Estados-Membros, uma vez que é difícil deter -
minar a exatidão do “tampão” e do aumento dos intervalos permitidos no SIPA, 
que podem ir até 4 metros. Além disso, o facto de as SIE em falta ou determina -
das incorretamente poderem ser compensadas por outras SIE torna os controlos 
no local mais morosos. A decisão final sobre a conformidade do agricultor não 
pode ser tomada através da simples análise comparativa entre as informações 
relativas às SIE constantes do pedido inicial e as informações do SIPA: nos casos 
de incumprimento, poderá ser necessário que as autoridades do Estado-Membro 
empreendam ações suplementares.
37
 Parte III  
O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu 
suficientemente no desempenho
56 
A Comissão tem um importante papel de acompanhamento em relação ao SIPA, 
ajudando a assegurar a eficácia e eficiência dos SIPA geridos pelos Estados-Mem -
bros. Em primeiro lugar, deve fornecer aos Estados-Membros apoio e orientações 
adequados, a fim de promover a interpretação coerente das normas da UE e um 
acompanhamento eficaz dos pagamentos no âmbito da PAC. A Comissão audita 
também regularmente os diversos SIPA nos Estados-Membros e regiões, para 
se certificar que estes funcionam devidamente e protegem o orçamento da UE, 
mediante a aplicação de correções financeiras nos casos de identificação de 
insuficiências significativas. Os planos de ação elaborados com vista a resolver 
estas insuficiências nos SIPA devem ser acompanhados de perto pela Comissão. 
Através da avaliação da qualidade do SIPA, a Comissão deve ter uma perspetiva 
fiável da eficácia dos SIPA em toda a UE, bem como conseguir avaliar os progres -
sos realizados pelos Estados-Membros relativamente a eventuais insuficiências 
detetadas. Por último, o conhecimento da relação custo-eficácia dos controlos 
associados ao SIPA poderá ajudar a orientá-los melhor para as situações em que 
se revelem mais eficazes, bem como a avaliar melhor os custos de execução 
e controlo de novas medidas políticas.
As orientações da Comissão relacionadas com o SIPA 
registaram melhorias comparativamente ao período 
anterior da PAC
57 
No período anterior da PAC (2007-2013), a Comissão não estabeleceu quaisquer 
diretrizes específicas em relação ao SIPA. Esta situação alterou-se significativa -
mente em relação à PAC de 2014-2020, tendo sido emitidas em 2014 e 2015 várias 
diretrizes relacionadas com o SIPA35.
58 
A Comissão criou uma unidade36 exclusivamente dedicada à execução de pa -
gamentos diretos, com o objetivo de reforçar as suas orientações e apoiar os 
Estados-Membros no processo de execução da reforma da PAC em 2015. Especial -
mente desde 2014, a Comissão intensificou a prestação de informações e a comu -
nicação com os Estados-Membros, nomeadamente através da realização de uma 
série de reuniões bilaterais, da publicação de documentos ou da organização de 
seminários regulares no âmbito do SIPA.
59 
Apesar de as orientações da Comissão relacionadas com o SIPA terem registado 
melhorias comparativamente à PAC do período anterior, estas incidem essencial -
mente em aspetos de legalidade e regularidade, fornecendo poucas informações 
sobre a forma de melhorar a relação custo-eficácia do acompanhamento.35 DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural: 
DSCG/2014/31 (Camada de 
SIE), DSCG/2014/32 (Controlos 
no local), DSCG/2014/33 (SIPA), 
DSCG/2014/39 (Pedidos de 
ajuda geoespaciais); JRC (em 
conjunto com a DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural): 
DS-CDP-2015-06 (Orientações 
técnicas relativas ao sistema 
proporcional para prados 
permanentes), DS-
CDP-2015-11 (Atualização do 
SIPA) e DS-CDP-2015-10 
(Gestão de camadas).
36 A unidade D.3 da 
DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural 
existe desde janeiro de 2014.
38
Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu suficientemente no 
desempenho
Os planos de ação e as correções financeiras corrigiram 
insuficiências do SIPA
60 
Os planos de ação (ver figura 4 ) são um instrumento utilizado pela Comissão 
para corrigir as insuficiências sistémicas do SIPA observadas a nível dos Esta -
dos-Membros. Até ao final de 2015, tinham sido elaborados sete planos de ação 
conjuntos relativos ao SIPA pelos Estados-Membros pertinentes a pedido da 
Comissão. Para além dos planos de ação lançados a pedido da Comissão, os 
Estados-Membros ou as regiões podem igualmente elaborar planos de ação por 
iniciativa própria para corrigir insuficiências específicas. Desde 2007, foram cria -
dos dez planos desta natureza.
61 
Ao contrário da PAC de 2007-2013, existe agora uma base jurídica explícita para 
os planos de ação lançados a pedido da Comissão37. O regulamento estabelece 
que os planos de ação têm de prever indicadores de progresso claros e serem 
elaborados pelos Estados-Membros pertinentes após consulta da Comissão. Os 
planos de ação mais recentes — relativos à Grécia, Espanha, França e Inglater -
ra — preveem estes indicadores. No seu relatório anual de atividades de 2015, 
a Comissão considerou que, uma vez que a França não respeitou compromissos 
essenciais assumidos no plano de ação, deveria tomar medidas para corrigir essas 
questões e fornecer indicadores de progresso mais pormenorizados. Em resul -
tado das medidas corretivas executadas em 2014 e 2015, a superfície registada 
como pastagem permanente diminuiu de 3,6 milhões de hectares para 1,5 mi -
lhões de hectares na Grécia, ao passo que as terras agrícolas elegíveis desceram 
de 18,4 milhões de hectares para 15,6 milhões de hectares em Espanha38.
62 
Entre 1999 e finais de 2015, a Comissão tomou 49 decisões excluindo do finan -
ciamento da UE determinadas despesas efetuadas pelos Estados-Membros ao 
abrigo dos fundos europeus agrícolas, sendo um dos fundamentos a infração de 
disposições relacionadas com o SIPA. Três decisões de 2015 incidiram sobre infra -
ções relacionadas com o SIPA. Em 2015, oito Estados-Membros39 foram objeto de 
correções financeiras devido a insuficiências relacionadas com o SIPA.
63 
No seu relatório anual de 2014, o Tribunal avaliou se uma amostra de seis Esta -
dos-Membros40 tinha dado resposta às respetivas insuficiências relacionadas com 
o SIPA de uma forma eficaz e oportuna e se a Comissão tinha aplicado correções 
financeiras em conformidade com a legislação. Em todos os casos examinados, 
a Comissão impôs correções financeiras ou lançou procedimentos de apuramen -
to da conformidade.37 Artigo 41º, nº 2, do 
Regulamento (UE) 
nº 1306/2013, que entrou em 
vigor em 1 de janeiro de 2014.
38 Segundo as informações 
prestadas pela Comissão na 
sua resposta à caixa 7.8 do 
relatório anual de 2014 do 
Tribunal.
39 Bélgica, Bulgária, Espanha, 
França, Irlanda, Lituânia, 
Portugal e Reino Unido.
40 Bulgária, Grécia, Espanha, 
Itália, Portugal e Roménia.
39
Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu suficientemente no 
desempenho
Panorâmica dos planos de ação relativos ao SIPA e das correções financeiras do SIPA 
desde 2006Figura 4
Fonte : Tribunal de Contas Europeu, com base em dados da Comissão Europeia.
698
228 3145402
6855621193
5 10430278
108
35
3072Planos de ação lançados pela Comissão: 
Bulgária, Inglaterra, França, Grécia (dois), Portugal e Roménia. 
Planos de ação por iniciativa de um Estado-Membro:Áustria, Irlanda, Itália, Lituânia, Polónia, Países Baixos, Irlanda do Norte, Escócia, Espanha e Suécia. 
Correções /f_inanceiras: os números indicam o montante 
acumulado (em milhões de euros) de correções ﬁnanceiras aplicadas a partir do exercício de 2006, que totalizam 2 710 milhões de euros.
11
40
Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu suficientemente no 
desempenhoQuadro 264 
Todavia, registaram-se frequentemente grandes atrasos entre o ano de declara -
ção em causa e o ano civil em que a correção financeira foi finalmente aplicada 
(ver quadro 2 ). Os prazos fixados no regulamento relativo à PAC de 2014-2020 
destinaram-se a racionalizar o procedimento de apuramento da conformidade.
Exemplos de decisões da Comissão de 2015 que excluíram do financiamento da UE 
determinadas despesas pertinentes para o SIPA efetuadas pelos Estados-Membros 
ao abrigo dos fundos europeus agrícolas
Estado-Membro em causa Exercício em questão Número da decisão da 
Comissão
Bulgária 2009 Decisão (UE) 2015/103
Espanha 2006, 2007 e  2008 Decisão (UE) 2015/103
França 2008 e  2009 Decisão (UE) 2015/103
Lituânia 2007 e  2008 Decisão (UE) 2015/103
Portugal 2009 Decisão (UE) 2015/1119
Irlanda 2008 e  2009 Decisão (UE) 2015/1119
Fonte : Comissão Europeia.
A fiabilidade dos resultados da avaliação da qualidade 
do SIPA foi afetada por insuficiências na sua 
metodologia e aplicação
65 
Desde 2010, na sequência da identificação de insuficiências recorrentes a nível da 
UE relacionadas com o SIPA e da imposição de correções financeiras significativas 
aos Estados-Membros (ver pontos 60 a 64), a Comissão introduziu a avaliação da 
qualidade41 do SIPA como um instrumento obrigatório através do qual os Esta -
dos-Membros devem identificar de forma proativa e numa base anual eventuais 
insuficiências no sistema e, quando necessário, tomar medidas corretivas. A ava -
liação da qualidade pretende ser uma análise sistemática e coerente da superfície 
agrícola e de certos elementos associados em toda a UE e baseia-se no exame de 
uma amostra de entre 500 e 1 250 parcelas de referência por SIPA. Atualmente, 
o quadro da avaliação da qualidade é composto por seis elementos qualitativos 
(EQ) a testar42 (ver anexo II ). Foram introduzidas anualmente alterações à me -
todologia da avaliação da qualidade e, por vezes, circularam várias versões até 
à adoção da versão final. As alterações metodológicas têm variado consideravel -
mente ao longo do tempo43.41 A base jurídica deste exercício, 
que anteriormente era 
o artigo 6º, nº 2, do 
Regulamento (CE) 
nº 1122/2009, é atualmente 
o artigo 6º do Regulamento 
(UE) nº 640/2014.
42 EQ7 — A “taxa de 
irregularidades determinada 
durante os controlos no 
local” — foi excluída com 
efeitos a partir do exercício de 
avaliação da qualidade 
de 2015.
43 Estas alterações incluíram, 
nomeadamente, 
a reformulação ou 
o aperfeiçoamento de 
conceitos e definições-chave 
(por exemplo, “defeitos 
críticos” no CTE 5.1), revisões 
da fórmula de cálculo de um 
EQ (por exemplo, 
EQ5 a EQ7 no CTE 5.1), 
a inclusão de novos elementos 
constituintes de um EQ (por 
exemplo, o EQ1 b no CTE 5.3), 
a supressão de um EQ (EQ7 no 
CTE 6.0) ou uma alteração na 
ordem numérica dos EQ (troca 
entre o EQ3 e o EQ4 no 
CTE 6.0).
41
Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu suficientemente no 
desempenho
66 
Uma preocupação sistematicamente manifestada pelos Estados-Membros no 
inquérito do Tribunal relativo ao SIPA e confirmada pelos peritos participantes na 
análise pelos pares da avaliação da qualidade44 foi a complexidade da metodolo -
gia da avaliação da qualidade e a respetiva necessidade de simplificação. A audi -
toria do Tribunal confirmou as dificuldades enfrentadas pelos Estados-Membros 
na aplicação da metodologia da avaliação da qualidade do SIPA de uma forma 
correta e coerente (ver caixa 11 ).
67 
O Tribunal identificou igualmente problemas no método de amostragem da ava -
liação da qualidade. Para poder proporcionar resultados significativos, a amostra 
da avaliação da qualidade do SIPA deve ser representativa da quantidade global 
de parcelas agrícolas existentes em cada Estado-Membro/região onde é realizada 
essa avaliação. O quadro regulamentar exige que os Estados-Membros realizem 
a avaliação da qualidade com base numa amostra de zonas e numa amostra de 
parcelas de referência do SIPA nelas contidas.44 “Análise pelos pares do 
quadro de avaliação da 
qualidade do SIPA” conduzida 
por Sytze de Bruin 
(Universidade de 
Wageningen) e Gábor Csornai 
(Consultor V4.0), novembro 
de 2011.Caixa 11Exemplos de aplicação incorreta ou incoerente da metodologia de avaliação da 
qualidade
Na Renânia do Norte-Vestefália , após ter sido estabelecida a amostra de parcelas para a avaliação da quali -
dade de 2014, o organismo pagador corrigiu 237 parcelas de referência (quase 30% da amostra) no âmbito do 
exercício sistemático de atualização do SIPA (incluindo a análise das novas imagens recebidas para a realiza -
ção da avaliação da qualidade). Só então foram realizados os testes de avaliação da qualidade, com base nas 
informações atualizadas constantes do sistema. Os resultados da avaliação da qualidade foram, por conse -
guinte, distorcidos.
A metodologia de avaliação da qualidade do SIPA exige que os organismos pagadores realizem visitas no 
terreno para verificar a situação de parcelas cuja fotointerpretação não permite retirar quaisquer conclusões. 
No entanto, apenas 17 dos 44 participantes no inquérito do Tribunal relativo ao SIPA afirmaram ter realizado 
estas visitas. Algumas parcelas de referência na Irlanda , Polónia e Escócia não foram objeto de medição du -
rante o exercício de avaliação da qualidade, apesar de esta ser, de facto, exequível e até mesmo exigida pela 
metodologia.
O EQ4 foi interpretado de forma incoerente. Na Polónia , as autoridades não consideraram que as parcelas 
identificáveis no SIPA (ou seja, digitalizadas e com identificação única) pudessem ser avaliadas como tendo 
um defeito crítico. Uma vez que estas condições constituem pré-requisitos de inclusão no SIPA, nenhuma 
parcela podia não cumprir o EQ445.
Na Irlanda , na Áustria  e na Alemanha  (Sarre  e Renânia do Norte-Vestefália ), o Tribunal constatou a falta 
de uma separação adequada de funções entre o pessoal responsável pela avaliação da qualidade e o pessoal 
responsável pela atualização do SIPA, com o consequente risco de estes agentes analisarem o seu próprio 
trabalho de atualização durante a avaliação da qualidade.
45 Os restantes Estados-Membros visitados apresentaram vários motivos para incumprimento do EQ4 pelas parcelas, nomeadamente múltiplas 
parcelas ou polígonos, inexistência de superfície elegível apesar de a SME ser superior a 0, perímetro inválido ou ausência de limites 
impossibilitando a localização da parcela, ou ainda mais de dois limites em falta.
42
Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu suficientemente no 
desempenho
68 
Nos exercícios de avaliação da qualidade de 2010 a 2014, as zonas foram sele -
cionadas pelos Estados-Membros, ao passo que as parcelas de referência a tes -
tar foram selecionadas pela Comissão (designadamente, pelo JRC). Durante as 
visitas que realizou, o Tribunal detetou deficiências na seleção de amostras pelos 
Estados-Membros no que respeita às zonas e às parcelas de referência, o que 
prejudicou a representatividade e comparabilidade dos resultados quer entre os 
diferentes Estados-Membros quer ao longo dos anos (ver caixa 12 ).Caixa 12Algumas deficiências detetadas na seleção de amostras para avaliação da 
qualidade nos exercícios de avaliação de 2010 a 2014
Em todos os Estados-Membros visitados durante a auditoria, as zonas de avaliação da qualidade não foram 
selecionadas a partir da população como um todo, mas antes retiradas a partir das zonas abrangidas pela te -
ledeteção46, que apenas representou uma pequena proporção do território de um Estado-Membro ou de uma 
região. As parcelas não incluídas nas superfícies abrangidas pela teledeteção nunca poderiam ser selecio -
nadas. Um outro problema foi o facto de as zonas de avaliação da qualidade não incluírem necessariamente 
todos os tipos paisagísticos do Estado-Membro ou região (como pastagens alpinas na Áustria  ou baldios na 
Irlanda ).
Na Irlanda , as zonas de avaliação da qualidade relativas a 2013 e 2014 não estavam suficientemente dispersas, 
o que deixa dúvidas quanto à sua forma de seleção.
46 Exceto se um Estado-Membro ou região não utilizar a teledeteção (Áustria e Escócia).
69 
A Comissão tem desenvolvido esforços para melhorar a eficácia da metodologia 
de amostragem da avaliação da qualidade desde o exercício de 2015 e para man -
ter os custos sob controlo. Em consequência, o número de zonas de avaliação da 
qualidade utilizadas para amostragem diminuiu significativamente. A Comissão 
executou dois testes estatísticos para validar a representatividade da nova me -
todologia de amostragem. Estes testes confirmaram que não existem diferenças 
significativas na representatividade das amostras entre 2014 e 2015, embora, em 
alguns casos, esta tenha sido negativamente afetada pelo número limitado de 
zonas de avaliação da qualidade e possa, portanto, ser melhorada, sob condição 
de se realizar uma avaliação custo/benefício.
43
Parte III — O acompanhamento do SIPA pela Comissão 
registou melhorias, mas não incidiu suficientemente no 
desempenho
Os resultados da avaliação da qualidade não foram 
suficientemente aproveitados para melhorar 
a qualidade dos dados do SIPA
70 
Um dos objetivos da avaliação da qualidade é a tomada de medidas corretivas 
quando necessário. Os Estados-Membros devem, de um modo geral, elaborar 
planos de ação corretivos em caso de falta de conformidade com EQ críticos. No 
entanto, dois dos Estados-Membros/regiões auditados (Irlanda e Escócia) não ob -
servaram sistematicamente EQ essenciais, mas não elaboraram quaisquer planos 
de ação corretivos. Não foram casos isolados. Relativamente a 2014, a Comissão 
constatou que dos 20 Estados-Membros ou regiões que deveriam ter apresen -
tado um plano de ação corretivo, tendo em conta os respetivos resultados da 
avaliação da qualidade de 2014, seis (ou seja, 30%) não o fizeram.
71 
A Comissão é responsável por acompanhar os resultados da avaliação da qualida -
de. Realizou controlos de razoabilidade e contactou os Estados-Membros e re -
giões sempre que identificou erros manifestos ou erros de cálculo nos respetivos 
relatórios de avaliação da qualidade. Todavia, a Comissão (designadamente, 
a DG Agricultura e Desenvolvimento Rural) não submeteu os resultados de ava -
liação da qualidade recebidos a uma análise mais aprofundada no que respeita 
à fiabilidade da avaliação da qualidade do SIPA ou às causas do incumprimento. 
Faltou também uma análise das tendências dos dados históricos dos Estados-
Membros e regiões, uma análise dos valores atípicos da avaliação da qualidade 
e uma análise por tipo de parcela de referência. A realização destas análises po -
deria ajudar a Comissão a identificar desvios ou tendências por explicar relativa -
mente aos EQ.
72 
A Comissão realizou um número limitado de visitas de informação a Estados-
Membros ou regiões específicos para discutir os respetivos resultados da avalia -
ção da qualidade e clarificar a metodologia, tendo igualmente realizado audito -
rias de avaliação da qualidade independentes47. Durante as auditorias regulares 
da Comissão no âmbito da ajuda por superfície48, foram incluídas algumas avalia -
ções da qualidade do SIPA, embora os resultados da avaliação da qualidade não 
tenham sido expressamente considerados antes da seleção dos Estados-Mem -
bros a visitar. Com base nos resultados da avaliação da qualidade de 2014, o JRC 
elaborou relatórios de avaliação analítica da qualidade do SIPA relativos a cinco 
Estados-Membros/regiões49 auditados pela DG Agricultura e Desenvolvimento 
Rural em 2015 e, posteriormente, foi convidado a participar em três missões 
conexas. Estas visitas de informação e auditorias não foram suficientes para obter 
garantias quanto à fiabilidade dos resultados da avaliação da qualidade recebi -
dos anualmente a respeito de todos os SIPA.47 Em 2014, por exemplo, na 
Irlanda e nos Países Baixos.
48 Em 2013, a avaliação da 
qualidade do SIPA apenas foi 
abrangida em Espanha, em 
Itália e na Suécia. As auditorias 
de 2014 abrangeram as 
avaliações da qualidade do 
SIPA na Bulgária, Irlanda, 
Lituânia, Países Baixos e Reino 
Unido (Inglaterra).
49 Bélgica (Flandres), Dinamarca, 
Chipre, Finlândia 
e Reino Unido (Escócia).
44
 Conclusões 
e recomendações
73 
As informações registadas nos SIPA — um elemento fundamental do SIGC — são 
a base para a correção dos pagamentos efetuados aos agricultores com base na 
superfície. O SIPA está sujeito a determinados requisitos previstos na regulamen -
tação relativa à PAC e deve servir de instrumento para o acompanhamento dos 
elementos da nova PAC. Por conseguinte, é fundamental que os dados constan -
tes do SIPA sejam fiáveis, a fim de assegurar que os pagamentos são efetuados de 
forma legal e regular. A fiabilidade dos dados depende da realização de atuali -
zações, controlos e acompanhamentos eficazes e eficientes pela Comissão e os 
Estados-Membros.
74 
A auditoria procurou dar resposta à seguinte questão: “O sistema de identificação 
das parcelas agrícolas (SIPA) é bem gerido?” O Tribunal concluiu que o SIPA é um 
instrumento útil para a determinação da elegibilidade das terras agrícolas, mas 
a sua gestão pode ser melhorada.
75 
Desde que devidamente atualizado e analisado, o SIPA pode contribuir signifi -
cativamente para a prevenção e deteção de erros relacionados com a superfície 
existentes nos pedidos de ajuda. Nos últimos anos, os resultados da declaração 
de fiabilidade do Tribunal revelaram que os planos de ação e as correções finan -
ceiras corrigiram as insuficiências dos SIPA nos Estados-Membros afetados. No 
entanto, há ainda aspetos a melhorar.
76 
No processo de atualização do SIPA, embora a maioria das ortoimagens estives -
sem atualizadas, os Estados-Membros auditados tiveram dificuldades em deter -
minar corretamente as superfícies máximas elegíveis das parcelas de referência. 
Estas dificuldades ocorreram sobretudo nos casos em que as ortoimagens não 
permitiram, por si só, avaliar de forma conclusiva a elegibilidade das terras, por 
exemplo, em relação a determinados tipos de prados (ver pontos 14 a 29). Alguns 
SIPA continham informações suplementares relativas aos direitos de propriedade 
e arrendamento, a fim de assegurar que cada parcela tinha sido declarada pelo 
agricultor correto (ver pontos 30 a 31). Os Estados-Membros não avaliaram a rela -
ção custo-eficácia dos respetivos SIPA para conceber melhor os controlos co -
nexos. Esta avaliação ajudaria a conceber sistemas de controlo mais eficazes e a 
apoiar futuras avaliações de impacto de eventuais políticas (ver pontos 32 a 33).
45 Conclusões e recomendações 
Melhoria dos processos para reforçar a fiabilidade dos dados 
do SIPA e a medição do desempenho
Recomendação 1 - Melhoria dos processos a fim de aumentar 
a fiabilidade dos dados do SIPA
Com base numa análise quantificada da relação custo-benefício e numa avalia -
ção dos riscos, os Estados-Membros, devem, no período da PAC atual, intensificar 
os seus esforços no sentido de aumentar a fiabilidade dos dados do SIPA através 
da realização de atualizações oportunas e completas do sistema. Tendo em conta 
a complexidade da avaliação proporcional, os Estados-Membros que recorram 
a esta opção devem, no período atual da PAC, envidar esforços suplementares 
para desenvolver um catálogo de proporcionalidade que contenha uma descri -
ção e critérios de avaliação claros, bem como para utilizar meios técnicos com -
plementares para reforçar a objetividade da análise de ortoimagens e assegurar 
a sua reprodutibilidade. Os Estados-Membros devem igualmente estudar a possi -
bilidade de registar dados relativos a direitos de propriedade e de arrendamento 
nos respetivos SIPA, quando exequível e eficaz em termos de custos.
Recomendação 2 - Medição da relação custo-eficácia da 
execução do SIPA
Com o apoio da Comissão, os Estados-Membros devem, no período atual da 
PAC, desenvolver e criar um quadro para a avaliação dos custos de manutenção 
e atualização dos respetivos SIPA. Esta ação permitirá aos Estados-Membros me -
dir o desempenho dos seus SIPA e a relação custo-eficácia dos melhoramentos 
do sistema.
77 
As disposições relativas ao SIPA previstas no quadro jurídico da PAC de 2014-2020 
aumentaram o número de requisitos a controlar pelos Estados-Membros. A adap -
tação dos SIPA em matéria de ecologização tem registado progressos mas ainda 
não está concluída e as condições de pagamento em matéria de ecologização 
só podem ser parcialmente verificadas com recurso ao SIPA (ver pontos 34 a 41). 
Outros elementos benéficos para o ambiente, como os elementos paisagísticos 
protegidos no âmbito da condicionalidade, não constam dos SIPA e, nos casos 
em que os Estados-Membros tinham decidido voluntariamente incluí-los, o Tribu -
nal detetou casos de registo incorreto no sistema (ver pontos 42 a 43).
78 
A simplificação está em curso, mas permanece um desafio — apesar da vanta -
gem dada por instrumentos úteis como os pedidos de ajuda geoespaciais — em 
virtude de algumas disposições não serem utilizadas na prática (o limiar de esta -
bilidade de 2%) ou colocarem desafios de execução significativos (a regra das 100 
árvores ou as novas categorias de terras elegíveis). Os atuais esforços de simplifi -
cação do SIPA ainda não estão concluídos (ver pontos 44 a 55).
46 Conclusões e recomendações 
Abordar a complexidade jurídica de forma mais hábil
Recomendação 3 - Registar as características ambientais 
permanentes de forma mais fiável
Os Estados-Membros devem assegurar-se de que, ao utilizar os respetivos SIPA, 
identificam e registam com fiabilidade, e em seguida acompanham eficazmente, 
superfícies de interesse ecológico, prados permanentes e novas categorias de 
terras. Os Estados-Membros devem igualmente ponderar os custos e os bene -
fícios da introdução, nos respetivos SIPA, de todos os elementos paisagísticos 
protegidos ao abrigo da condicionalidade ou de regimes agroambientais, a fim 
de reforçar o acompanhamento e a proteção dos elementos que trazem benefí -
cios para o ambiente e a biodiversidade.
Recomendação 4 - Racionalizar algumas regras relacionadas 
com o SIPA no atual quadro jurídico
A Comissão deve reanalisar o atual quadro jurídico a fim de simplificar e raciona -
lizar as regras relacionadas com o SIPA para o próximo período da PAC, nomeada -
mente reconsiderando a necessidade do limiar de estabilidade de 2% e da regra 
das 100 árvores.
79 
O acompanhamento, pela Comissão, da legalidade e regularidade do SIPA regis -
tou melhorias comparativamente ao anterior período da PAC. A Comissão realiza 
trabalhos de auditoria exaustivos, fomenta planos de ação conforme exigido 
e aplica correções financeiras (ver pontos 56 a 64).
80 
No entanto, as orientações da Comissão relacionadas com o SIPA abordam essen -
cialmente aspetos de legalidade e regularidade e não incidem sobre a forma de 
melhorar a eficácia global do SIPA. Nomeadamente, a Comissão introduziu a ava -
liação da qualidade do SIPA para permitir aos Estados-Membros identificarem 
proativamente eventuais insuficiências no sistema e tomarem medidas corretivas 
se necessário. Esta avaliação visa acrescentar valor ao SIPA, mas a fiabilidade dos 
resultados da avaliação da qualidade é prejudicada por insuficiências na aplica -
ção da metodologia (provavelmente devido à sua complexidade), mas igualmen -
te por problemas no método de amostragem (ver pontos 65 a 69). Além disso, 
os resultados da avaliação da qualidade não são aproveitados eficazmente para 
a melhoria dos dados do SIPA, pois nem sempre são elaborados planos de ação 
corretivos. A Comissão não aproveitou suficientemente os resultados da avalia -
ção da qualidade para promover a melhoria dos SIPA (ver pontos 70 a 72).
47 Conclusões e recomendações 
Redefinição da ênfase dada pela Comissão ao aumento do 
valor acrescentado da avaliação da qualidade do SIPA para 
o período em curso
Recomendação 5 - Melhorar a representatividade das 
amostras da avaliação da qualidade
A Comissão deve, antes do início do exercício de avaliação da qualidade de 2017, 
realizar uma análise custo-benefício para determinar se é possível melhorar 
a representatividade das amostras da avaliação da qualidade, a fim de obter uma 
melhor cobertura da população de parcelas nos SIPA.
Recomendação 6 - Melhor acompanhamento dos resultados 
da avaliação da qualidade
A partir de 2016, a Comissão deve reforçar o acompanhamento dos resultados 
das avaliações da qualidade, analisando eventuais incoerências na sua comunica -
ção, dando-lhes seguimento, fornecendo um retorno de informações aos Esta -
dos-Membros e assegurando a elaboração e execução, sempre que necessário, 
de planos de ação corretivos. A Comissão deve igualmente realizar, numa base 
anual, uma análise de tendências pormenorizada relativa a cada Estado-Membro 
e a cada tipo de parcela de referência, a fim de permitir a identificação oportuna 
de potenciais problemas.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Phil WYNN OWEN, 
Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de setem -
bro de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

48
 Anexos
Camadas do SIPA conforme indicadas no artigo 5º, nos 1 e 2, do Regulamento (UE) 
nº 640/2014
 ο Superfícies de terras aráveis, prados permanentes e pastagens permanentes, ou culturas permanentes (artigo 4º, 
nº 1, alínea e), do Regulamento nº 1307/2013).
 ο Terras agrícolas com compromissos ligados ao agroambiente e ao clima (artigo 28º, nº 2, do Regulamento 
nº 1305/2013).
 ο Nos termos do artigo 32º, nº 2, alínea b), do Regulamento nº 1307/2013, qualquer superfície pela qual haja direito 
a pagamentos em 2008 ao abrigo do regime de pagamento único ou do regime de pagamento único por superfície 
estabelecidos, respetivamente, no Título III e no Título IV-A do Regulamento (CE) nº 1782/2003, e que:
i) tenha deixado de satisfazer a definição de “hectare elegível” em resultado da aplicação da Diretiva 
Habitats (92/43/CEE), da Diretiva-Quadro Água (2000/60/CE) e da Diretiva Aves (2009/147/CE); ou
ii) ao longo do correspondente período de compromisso do agricultor, esteja florestada nos termos do 
artigo 31º do Regulamento (CE) nº 1257/1999, ou do artigo 43º do Regulamento (CE) nº 1698/2005, 
ou do artigo 22º do Regulamento (UE) nº 1305/2013, ou ao abrigo de um regime nacional cujos 
termos respeitem o artigo 43º, nos 1, 2 e 3, do Regulamento (CE) nº 1698/2005 ou o artigo 22º do 
Regulamento (UE) nº 1305/2013, ou
iii) ao longo do correspondente período de compromisso do agricultor, constitua uma superfície retirada 
da produção nos termos dos artigos 22º, 23º e 24º do Regulamento (CE) nº 1257/1999, do artigo 39º 
do Regulamento (CE) nº 1698/2005 ou do artigo 28º do Regulamento (UE) nº 1305/2013.
 ο Informações que determinam a SME em relação a:
i) medidas de desenvolvimento rural relacionadas com a superfície,
ii) regime de pagamento de base,
iii) regime de pagamento único por superfície,
iv) pagamento redistributivo,
v) pagamento para práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente,
vi) pagamento para zonas com condicionantes naturais,
vii) pagamento para os jovens agricultores,
viii) apoio associado voluntário,
ix) pagamento específico para o algodão,
x) regime da pequena agricultura,
xi) POSEI (medidas para regiões ultraperiféricas)
xii) ilhas do mar Egeu.Anexo  I
49 Anexos 
 ο Informações que indicam a localização e dimensão das SIE.
 ο Informações que fundamentam a aplicação de disposições específicas a:
i) zonas de montanha e outras zonas sujeitas a condicionantes naturais ou outras condicionantes espe -
cíficas, conforme referido no artigo 32º do Regulamento (UE) nº 1305/2013,
ii) áreas da rede “Natura 2000” abrangidas pela Diretiva 2000/60/CE,
iii) terras agrícolas autorizadas para a produção de algodão nos termos do artigo 57º do Regulamento 
(UE) nº 1307/2013,
iv) superfícies naturalmente mantidas num estado adequado para pastoreio ou cultivo, conforme previs -
to no artigo 4º, nº 1, alínea c), subalínea iii), do Regulamento (UE) nº 1307/2013,
v) superfícies designadas pelos Estados-Membros para a aplicação regional e/ou coletiva de SIE nos 
termos do artigo 46º, nos 5 e 6, do Regulamento nº 1307/2013,
vi) superfícies notificadas à Comissão nos termos do artigo 20º do Regulamento (UE) nº 1307/2013,
vii) superfícies cobertas por prados permanentes sensíveis do ponto de vista ambiental e abrangidas pela 
Diretiva Habitats ou pela Diretiva Aves,
viii) outras zonas sensíveis referidas no artigo 45º, nº 1, do Regulamento (UE) nº 1307/2013,
ix) zonas designadas pelos Estados-Membros nos termos do artigo 48º do Regulamento (UE) 
nº 1307/2013.Anexo I
50 Anexos 
Exercício de avaliação da qualidade de 2015 — Elementos qualitativos por classe de 
conformidade
Primeira classe de 
conformidade  — avaliação da 
qualidade do SIPAEQ1 Quantificação correta da superfície máxima elegível (SME)
EQ2 Proporção e distribuição das parcelas de referência, quando a SME tem em conta as 
superfícies inelegíveis ou não tem em conta a superfície agrícola
EQ3 Ocorrência de parcelas de referência com defeitos críticos1
Segunda classe de 
conformidade  — identificação 
de possíveis deficiências no 
SIPAEQ4 Categorização das parcelas de referência, quando a SME tem em conta as superfícies 
inelegíveis, não tem em conta a superfície agrícola ou revela um defeito crítico2
EQ5 Proporção de superfície declarada em relação à SME nas parcelas de referência
EQ6 Percentagem das parcelas de referência que foram alteradas, acumulada ao longo dos 
anos
Fonte:  artigo 6º do Regulamento (UE) nº 640/2014 e portal do JRC3.
1 Nota: EQ4 até 2015.
2 Nota: EQ3 até 2015.
3 Ver https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions  (em inglês).Anexo  II
51 Respostas  
da Comissão
Síntese
I
A Comissão considera que o SIPA contribui de forma significativa para a prevenção e diminuição dos níveis de erro 
dos regimes de auxílios a que é aplicável.
III Primeiro travessão
O SIPA é a pedra angular do sistema integrado de gestão e de controlo. Trata-se de um instrumento que permite 
a realização da maioria dos controlos administrativos. O SIPA ajuda a prevenir, detetar e corrigir erros nas primei -
ras fases de tratamento dos pedidos de ajuda. Além disso, o SIPA, juntamente com o pedido de ajuda geoespacial 
(PAG), reforça a prevenção de erros a montante e promove a retificação atempada dos erros.
Não obstante o que precede, cabe aos Estados-Membros a responsabilidade de manter os respetivos SIPA atualiza -
dos e interpretar as ortoimagens de forma adequada. A metodologia desenvolvida pela Comissão para a avaliação 
da qualidade do SIPA ajuda os Estados-Membros a identificar as deficiências relacionadas com o tratamento incor -
reto ou a fotointerpretação inexata das imagens e tomar medidas corretivas pertinentes.
III Terceiro travessão
O acompanhamento, pela Comissão, dos resultados da avaliação da qualidade do SIPA foi reforçado desde 
o período abrangido pela auditoria.
IV a)
Esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
No que respeita à relevância, adequação e utilidade da verificação, através do SIPA, da questão das terras de que 
o agricultor dispõe, ver a resposta da Comissão ao ponto 30.
IV b)
A Comissão aceita a recomendação de apoiar os Estados-Membros, facilitando o intercâmbio de boas práticas e a 
realização de um estudo de viabilidade.
IV c)
Esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
IV d)
A Comissão aceita a recomendação.
Todas as regras relacionadas com o SIPA serão objeto de apreciação e, se necessário, revistas no âmbito da nova PAC 
pós-2020.
IV e)
A Comissão aceita a recomendação.
O controlo da representatividade da amostra integra um procedimento contínuo.
Respostas da Comissão 52
IV f)
A Comissão aceita a recomendação e já começou a aplicá-la.
Em relação aos exercícios de 2014 e 2015, os Estados-Membros receberam o retorno das informações comunicadas 
sobre a avaliação de qualidade dos respetivos SIPA, sob a forma de cartas oficiais, das quais constavam observações 
sobre as medidas corretivas necessárias, mas não providenciadas.
Todas as medidas corretivas foram analisadas e, relativamente às medidas consideradas inadequadas ou insuficien -
tes, foi exigida a sua revisão. Está em curso uma avaliação de riscos específica, que será utilizada pela Comissão 
no âmbito das suas atribuições em matéria de acompanhamento, destinada a identificar os Estados-Membros que 
possam ter problemas com a correta aplicação do método de avaliação da qualidade do SIPA, nomeadamente no 
que respeita à identificação de problemas no sistema e à sua resolução através de medidas corretivas adequadas.
Parte I 
13
O SIPA é um elemento essencial do SIGC e o principal instrumento de controlo da maior parte dos pagamentos dire -
tos. Um SIPA fiável, atualizado e preciso é particularmente importante para o cumprimento dos objetivos políticos. 
Além disso, pode ser útil para os Estados-Membros analisarem a relação custo/eficácia do respetivo sistema, a fim 
de melhorar o seu desempenho.
20
Relativamente aos casos de atrasos na introdução das novas ortoimagens no SIPA, a Comissão recomendou aos 
Estados-Membros, em diversas ocasiões, que processem à atualização dos respetivos SIPA antes do início do pro -
cesso de aplicação1.
22
A Comissão considera que os resultados da avaliação da qualidade do SIPA, baseados numa amostra representativa 
em termos estatísticos, indicam uma taxa de sobredeclaração inferior a 2%, a nível da UE. A determinação correta da 
superfície máxima elegível de cada parcela de referência no SIPA não é realista se não envolver custos avultados2.
1 Esta recomendação é expressamente mencionada na secção 4.4 do documento DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update (“the aim is to make the new 
images ready and available to be used in the geo-spatial aid application process”). («o objetivo consiste em preparar e disponibilizar as novas 
imagens com vista à sua utilização no processo de pedido de ajuda geoespacial»). Além disso, é explicado que o tratamento de ortoimagens não 
demora geralmente mais de 3 meses.
2 A análise dos resultados da avaliação da qualidade do SIPA comunicados estima a sobreavaliação média significativa da superfície máxima elegível 
(SME) por parcelas de referência (EQ1b-/LIB) da União Europeia do seguinte modo: 2013: 0,93%, 2014: 1,14%, 2015: 0,64%. Os dados quantificam 
o desvio do sistema (EQ1a) a partir de 2013: +0,41%, 2014: -1,16%, 2015:-0,34%. O número de parcelas de referência inspecionadas correspondeu 
a 39700, 42550 e 41300, respetivamente.
Respostas da Comissão 53
Caixa 2 – Exemplos de avaliação incorreta de superfícies máximas elegíveis que 
a fotointerpretação teria permitido detetar
A Comissão não os contesta os exemplos de avaliação incorreta da superfície máxima elegível fornecidos pelo 
Tribunal de Justiça. Contudo, estes casos específicos apresentados nos exemplos não são representativos dos outros 
SIPA, no seu conjunto. Os diferentes SIPA em toda a UE diferem em muitos aspetos e as características das superfí -
cies agrícolas na UE também são muito diferentes.
23
A Comissão recomendou aos Estados-Membros a realização de visitas rápidas no terreno, em caso de dúvidas 
quanto à fiabilidade da fotointerpretação para efeito de elegibilidade. Tal como mencionado no ponto 25, as visitas 
rápidas no terreno acarretam custos, pelo que a Comissão providenciou orientações, plataformas e organizou ses -
sões de trabalho para tornar a utilização da fotointerpretação mais eficiente.
29
As orientações técnicas relativas ao sistema proporcional para prados permanentes, DS-CDP-2015-06 final, estabele -
cem as melhores práticas para apoiar os Estados-Membros na aplicação do critério da proporcionalidade.
Além disso, a abordagem da tecnologia LIDAR (deteção e telemetria por luz) utilizada pela Espanha foi partilhada 
como um potencial instrumento, no Seminário sobre controlo e gestão das superfícies agrícolas no SIGC, em 23 - 25 
de maio de 2016.
30
A legislação da UE não exige que o SIPA seja complementado com informações sobre a determinação das parcelas 
de que o agricultor dispõe. Não é necessário proceder a controlos cruzados sistemáticos com informações que indi -
quem se o agricultor dispõe efetivamente das parcelas. A Comissão recomenda aos Estados-Membros que efetuem 
controlos no local em caso de dúvidas em relação às terras de que o agricultor dispõe.
32
No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros, em conformidade com o quadro jurídico vigente, determi -
nam a forma mais eficiente de aplicar a PAC. A Comissão organizou vários seminários para a divulgação de melhores 
práticas, abrangendo questões como a forma de identificar e classificar as superfícies agrícolas com vista a melhorar 
a relação custo/eficácia.
33
A Comissão está ciente dos custos decorrentes das principais funcionalidades do SIPA e tem em conta esse aspeto 
no âmbito das suas propostas de legislação da UE. Para além disso, existe uma grande variedade de SIPA e os Esta -
dos-Membros escolhem diferentes possibilidades de implementação. No âmbito da gestão partilhada, compete aos 
Estados-Membros fazer as suas opções políticas tendo conta a relação custo-eficácia dos respetivos SIPA.
Respostas da Comissão 54
Parte II 
38
Com as orientações do SIPA, os Estados-Membros tomam conhecimento das modalidades e dos requisitos necessá -
rios para a geolocalização dos prados permanentes (ao menor nível possível). Através da avaliação da qualidade do 
SIPA, em particular do elemento de qualidade EQ 2, os Estados-Membros têm de avaliar a qualidade desta classifica -
ção e tomar medidas corretivas adequadas, se necessário.
Caixa 8 – Deficiências no acompanhamento de prados permanentes
A análise dos resultados da avaliação da qualidade do SIPA revela que a classificação das superfícies agrícolas é um 
dos principais domínios em que os Estados-Membros tomam medidas corretivas.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 38.
40
Embora recomende aos Estados-Membros a inclusão de todas as potenciais superfícies de interesse ecológico (SIA) 
na camada do SIPA correspondente às SIA, no contexto da iniciativa de simplificação, a Comissão reduziu os requisi -
tos mínimos no que respeita à exaustividade dos dados da camada SIA. Na secção 5.10 das orientações pertinentes 
relativas à necessidade de serem fornecidos dados completos da camada SIA (DSCG/2014/31 FINAL REV 1), é refe -
rido, como requisito mínimo, que a camada SIA, após verificação e antes do pagamento, deva incluir, pelo menos, 
todas as SIA declaradas que permanecem estáveis ao longo do tempo.
44
A simplificação da PAC é um processo contínuo que respeita três princípios fundamentais: não altera o ato de base 
(estabilidade política); é prosseguida em benefício do agricultor; assegura uma boa gestão financeira. A Comissão 
confirma que, do seu ponto de vista, a simplificação deve abranger o SIPA.
45
A introdução do pedido de ajuda geoespacial representa uma simplificação para os agricultores na fase de candida -
tura. Do mesmo modo, o limiar de estabilidade de 2 % destina-se a evitar que os organismos pagadores, com dema -
siada frequência e desnecessariamente, procedam à atualização das parcelas de referência no SIPA para introduzir 
alterações pouco significativas das superfícies medidas. Por último, a regra relativa à densidade máxima de plan -
tação (a alegada regra das 100 árvores) visa igualmente prever critérios de avaliação claros, simples e inequívocos 
para efeitos de elegibilidade das parcelas com árvores dispersas.
46
Os dados da Comissão indicam que 14 Estados-Membros, 4 «Länder» da Alemanha e a Flandres dispunham de uma 
cobertura integral do território já em 2015, embora seja apenas obrigatório dispor, no mínimo, de uma cobertura 
correspondente a 25% do território, a partir de 2016.
Respostas da Comissão 55
48
O pedido de ajuda geoespacial constitui também uma clara simplificação para os agricultores, ao permitir, caso 
lhes sejam fornecidas informações estáveis e fiáveis, simplesmente «clicar e confirmar» a validade das informações 
preestabelecidas nos formulários na fase de candidatura.
50
Para determinar a superfície elegível dos prados permanentes, os Estados-Membros poderão utilizar o critério da 
proporcionalidade ou o valor máximo da densidade de plantação (a denominada regra das 100 árvores). Em ambas 
as hipóteses, os Estados-Membros deverão analisar previamente e determinar as espécies consideradas árvores 
suscetíveis de servirem de pasto que não serão excluídas da superfície elegível. O aumento dos encargos adminis -
trativos decorre diretamente das escolhas dos Estados-Membros.
O valor máximo da densidade de plantação e o sistema proporcional visam proporcionar às administrações nacio -
nais meios simplificados e diretos para avaliar a superfície máxima elegível das parcelas de referência com árvores 
dispersas, uma vez que seria oneroso determinar todas as árvores não elegíveis.
52
O SIPA é um instrumento eficaz para verificar os elementos estáveis para elegibilidade das parcelas agrícolas, mas 
existem, de facto, alguns critérios de elegibilidade, tais como as atividades de manutenção, que são mais difíceis 
de controlar através do SIPA. No SIPA, as terras sem manutenção (ausência de atividade agrícola) são tratadas de 
maneira diferente das terras abandonadas. Contudo, apesar de serem ambas não elegíveis, no caso das terras sem 
manutenção pode tratar-se apenas de um fenómeno temporário, ao passo que as terras abandonadas poderão ser 
permanentemente não elegíveis.
53
Ver as respostas da Comissão aos pontos 23 e 33.
55
A Comissão considera que a simplificação a que se refere o ponto B é vantajosa não só para os beneficiários mas 
também para os organismos pagadores.
Respostas da Comissão 56
Parte III 
56
A avaliação da qualidade do SIPA é um processo anual, cujo objetivo final consiste em melhorar a qualidade e a fia -
bilidade do sistema, mediante a análise das deficiências técnicas observadas e a adoção de medidas corretivas para 
as resolver.
59
A Comissão, ao elaborar diretrizes e orientações técnicas em estreita cooperação com os Estados-Membros, tem em 
consideração as melhores práticas e os aspetos da relação custo/eficácia.
64
As correções financeiras são impostas relativamente aos exercícios, pelo que os pedidos apresentados num deter -
minado exercício são pagos no exercício seguinte. Além disso, as correções financeiras incluem, normalmente, as 
despesas efetuadas nos 24 meses anteriores ao início do inquérito. A regra dos 24 meses permite abranger períodos 
mais longos e, por conseguinte, alargar a proteção do orçamento da UE.
65
O principal elemento a controlar pela avaliação da qualidade do SIPA é a parcela de referência do sistema em que se 
encontra a superfície agrícola suscetível de ser objeto de um pedido de ajuda.
A avaliação da qualidade do SIPA pretende ser um exame sistemático e coerente dos vários sistemas desenvolvidos 
de forma independente pelos Estados-Membros. Assim, o SIPA tem como objetivo identificar eventuais deficiências 
dos sistemas, para que os Estados-Membros possam resolvê-las por sua iniciativa.
Várias versões do projeto de metodologia foram efetivamente distribuídas em várias ocasiões (dando aos Estados-
Membros oportunidade de reagirem), a fim de permitir que todas as observações válidas dos Estados-Membros 
sejam reunidas e devidamente tidas em conta antes da publicação da versão final.
A maioria das revisões metodológicas foi motivada pelas alterações introduzidas na legislação e pelos pedidos 
específicos das partes interessadas do SIPA (Estados-Membros), a fim de melhor refletir as respetivas modalidades 
de aplicação do sistema.
66
A metodologia de avaliação da qualidade do SIPA é, na sua essência, simples. O sistema compara as informações 
registadas com os dados medidos durante o exercício corrente, sendo os resultados posteriormente analisados.
A aparente complexidade das atuais orientações deve-se i) à introdução de alternativas a nível dos processos, soli -
citadas pelos Estados-Membros para ter em conta as suas diferentes estratégias de implementação do SIPA e ii) às 
exigências estritas em termos de formato de documentação impostas pelas normas ISO19100.
Respostas da Comissão 57
Caixa 11 – Exemplos de aplicação incorreta ou incoerente da metodologia de avaliação 
da qualidade
Independentemente do potencial problema na Renânia do Norte-Vestefália, a Comissão não considera que a ava -
liação da qualidade do SIPA contribua sistematicamente para resultados distorcidos pelo facto de um determinado 
número de parcelas da população da amostra ter sido atualizado, no âmbito do exercício de atualização sistemática 
do SIPA, no período decorrente entre a amostragem e a realização efetiva da avaliação. Essa situação poderá refletir 
uma gestão eficaz da atualização do SIPA.
A Comissão organizou uma série de sessões no decurso dos seminários SIPA/controlos no local, em 2014 e 2015, 
a fim de chamar a atenção dos Estados-Membros para a necessidade de efetuar visitas no terreno.
O princípio do duplo controlo, introduzido no ETS 6.0, prevê expressamente a necessidade de um operador 
independente.
Resposta comum da Comissão aos pontos 67 e 68:
Em 2015, foi introduzida uma alteração a nível da estratégia de amostragem e da disponibilização de imagens 
destinada a resolver esta questão. A partir do exercício de 2015, as zonas selecionadas para a avaliação da qualidade 
e a seleção da amostra das parcelas de referência para analisar é feita pela Comissão, e de forma independente dos 
Estados-Membros. O mesmo método é atualmente aplicado em todos os SIPA, o que assegura a representatividade 
da população, bem como a coerência em toda a UE ao longo do tempo.
Caixa 12 – Algumas deficiências detetadas na seleção de amostras para a avaliação da 
qualidade nos exercícios de 2010 a 2014
Como as zonas de teledeteção foram, na sua maioria, selecionadas de forma aleatória, em princípio, todas as parce -
las de referência tinham a mesma probabilidade de ser selecionadas. Contudo, a responsabilidade da seleção das 
parcelas de referência foi transferida para o CCI, a fim de garantir uma seleção de amostras imparcial e de melhor 
qualidade.
70
Prevê-se a adoção de um plano de medidas de correção, caso a avaliação dos resultados revele deficiências especí -
ficas que exijam uma intervenção específica. A decisão de adotar o referido plano só será tomada após a apreciação 
dos resultados da avaliação da qualidade dos SIPA.
Ao analisar a avaliação da qualidade dos SIPA, a Comissão detetou deficiências a nível dos elementos de qualidade 
essenciais e, apesar disso, os Estados-Membros não instauraram as medidas corretivas necessárias. Esta questão foi 
abordada nas sessões de trabalho sobre os SIPA e, a partir de 2015, estes casos são acompanhados de perto.
Resposta comum da Comissão aos pontos 71 e 72:
Desde 2015, é feito o acompanhamento exaustivo dos relatórios relativos ao período abrangido pela auditoria. Con -
tudo, desde 2014 que são analisados os relatórios da avaliação da qualidade e as medidas corretivas apresentadas 
pelos Estados-Membros.
O interesse da Comissão tem incidido na fiabilidade e na coerência dos dados fornecidos nos relatórios. Se consi -
derado adequado, será realizada uma análise das tendências durante o período de acompanhamento exaustivo 
da avaliação da qualidade do SIPA. Tendo em conta que a metodologia de avaliação da qualidade evoluiu ao 
longo dos anos, não é fácil efetuar uma análise global das tendências, uma vez que os dados não são inteiramente 
comparáveis.
A Comissão tenciona realizar visitas de apoio a alguns Estados-Membros no que respeita à aplicação do sistema, 
para os ajudar a melhorar a qualidade dos seus SIPA.
Respostas da Comissão 58
A Comissão estava ciente de que os resultados da avaliação da qualidade do SIPA relativos ao exercício de 2011 não 
eram os mais fiáveis na altura, uma vez que se tratava do primeiro ano de experiência.
Conclusões e recomendações
76
A legislação da UE não exige que o SIPA seja complementado com informações sobre a determinação das parcelas 
de que o agricultor dispõe. Não é necessário proceder a controlos cruzados sistemáticos com informações que indi -
quem se o agricultor dispõe efetivamente das parcelas. A Comissão recomenda aos Estados-Membros que efetuem 
controlos no local em caso de dúvidas em relação aos terrenos de que o agricultor dispõe.
Recomendação 1 - Melhoria dos processos a fim de aumentar a fiabilidade dos dados 
do SIPA
Esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
Recomendação 2 – Medição da relação custo/eficácia da execução do SIPA
A Comissão aceita a recomendação no sentido de apoiar os Estados-Membros, facilitando o intercâmbio de boas 
práticas e a realização de um estudo de viabilidade.
78
O limiar de estabilidade de 2 % destina-se a evitar que os organismos pagadores, com demasiada frequência 
e desnecessariamente, procedam à atualização das parcelas de referência no SIPA para introduzir alterações pouco 
significativas das superfícies medidas. Por último, a regra relativa à densidade máxima de plantação (a denominada 
regra das 100 árvores) visa igualmente prever critérios de avaliação claros, simples e inequívocos para efeitos de 
elegibilidade das parcelas com árvores dispersas.
Recomendação 3 – Registar as características ambientais permanentes de forma mais 
fiável
Esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
Recomendação 4 – Racionalizar algumas regras relacionadas com o SIPA no atual 
quadro jurídico
A Comissão aceita a recomendação.
Todas as regras relacionadas com o SIPA serão objeto de apreciação e, se necessário, serão revistas no âmbito da 
nova PAC pós-2020.
Respostas da Comissão 59
80
No que se refere à avaliação da qualidade do SIPA enviada pelos Estados-Membros à Comissão, os Estados-Membros 
em causa devem fornecer, se necessário, um retorno de informações, com esclarecimentos sobre o conteúdo dos 
planos de medidas corretivas (ou a ausência deles). Além disso, os resultados gerais e as observações da Comissão 
são apresentados e discutidos com os Estados-Membros nas sessões anuais de trabalho. Em 2016, foram também 
apresentadas observações no Comité de pagamentos diretos, a fim de sensibilizar os representantes dos Estados-
Membros para a vantagem efetiva do exercício de avaliação da qualidade do SIPA em termos de melhoria dos respe -
tivos SIPA. (Ver igualmente a resposta da Comissão aos pontos 70 e 22).
O método de amostragem é acompanhado de forma contínua pela Comissão.
Recomendação 5 – Melhorar a representatividade das amostras da avaliação da 
qualidade
A Comissão aceita a recomendação.
O controlo da representatividade da amostra inscreve-se num processo contínuo.
Recomendação 6 – Melhor acompanhamento dos resultados da avaliação da qualidade
A Comissão aceita a recomendação e já começou a aplicá-la.
Em relação aos exercícios de 2014 e 2015, os Estados-Membros receberam o retorno das informações comunicadas 
sobre a avaliação da qualidade dos respetivos SIPA, sob a forma de cartas oficiais, das quais constavam observações 
sobre as medidas corretivas necessárias, mas não providenciadas.
Todas as medidas corretivas foram analisadas e, relativamente às medidas consideradas inadequadas ou insuficien -
tes, foi exigida a sua revisão. Está em curso uma avaliação específica dos riscos, a utilizar pela Comissão no âmbito 
das suas atribuições em matéria de acompanhamento, a fim de identificar os Estados-Membros suscetíveis de ter 
problemas na correta aplicação do método de avaliação da qualidade do SIPA, nomeadamente no que respeita 
à identificação de problemas no sistema e à sua resolução através de medidas corretivas adequadas.

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Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 3.6.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 13.6.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 7.9. 2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as 
línguas13.9.2016
Um sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) 
é um sistema informático baseado em fotografias de 
parcelas agrícolas utilizado para controlar os pagamentos 
efetuados ao abrigo da política agrícola comum (PAC) no 
valor de aproximadamente 45,5 mil milhões de euros 
em 2015. O Tribunal concluiu que o SIPA é um instrumento 
útil para determinar a elegibilidade das terras agrícolas, 
mas a sua gestão pode ser melhorada. Foram identificadas 
algumas insuficiências em processos do SIPA que 
prejudicam a  capacidade dos Estados-Membros de 
controlar de modo fiável a elegibilidade das terras. 
O Tribunal constatou que os Estados-Membros realizaram 
progressos na adaptação dos respetivos SIPA aos 
requisitos da PAC de 2014-2020. No entanto, os SIPA ainda 
não foram totalmente adaptados no que respeita 
à ecologização. A Comissão melhorou o seu 
acompanhamento do SIPA, mas não se concentrou 
suficientemente no seu desempenho.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU