PLANO PORMENORIZADO PARA UMA UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA EFETIVA E APROFUNDADA

Lançamento de um debate a nível europeu

1. Justificação, objetivos e benefícios da UEM

De acordo com os Tratados, o objetivo da União Europeia consiste na promoção da paz, dos seus valores e do bem-estar dos seus povos, com vista ao fomento de um desenvolvimento sustentável da Europa com base num crescimento económico equilibrado e na estabilidade dos preços numa economia social de mercado altamente competitiva, visando o pleno emprego e o progresso social, e num nível elevado de proteção e melhoria da qualidade do ambiente. Deverá contribuir para a promoção da coesão económica, social e territorial, bem como para a solidariedade entre Estados‑Membros. A União Europeia irá criar uma União Económica e Monetária (UEM), cuja moeda é o euro (ver artigo 3.º do TUE).

A criação da UEM e a introdução do euro constituíram marcos da integração europeia, sendo das realizações mais importantes da UE e o euro constitui um dos principais símbolos da Europa no seu território e em todo o mundo. Os fundadores da UEM fixaram objetivos de vulto com a criação da moeda única, tanto em termos económicos como políticos. Alguns destes objetivos já foram realizados, enquanto outros ainda têm de ser concretizados.

No seu estatuto de segunda maior moeda de reserva a nível mundial, o euro faz parte integrante da economia mundial, figurando nos balanços contabilísticos de todo o mundo. A sua existência contribuiu para a abertura do mercado interno a mais de 330 milhões de cidadãos que residem na área do euro, permitindo comparações de preços imediatas entre países para bens e serviços. Dado ter eliminado o risco e os custos cambiais, o euro facilitou igualmente uma distribuição mais eficiente dos recursos e tornou os preços dos bens e serviços plenamente transparentes entre os países. No mundo contemporâneo interligado eletronicamente, esta uniformização das condições aplicáveis aos diferentes operadores económicos no mercado único constitui um poderoso instrumento para o crescimento. O euro facilitou comprovadamente as trocas comerciais entre os países da área do euro e promoveu igualmente o investimento físico e financeiro entre os Estados‑Membros. A estabilidade da moeda tornou a área do euro um destino atrativo para o investimento. Estes ganhos em termos de comércio e investimento impulsionaram o crescimento e o emprego. A prestação de liquidez de dimensão considerável por parte do Eurosistema contribuiu para fazer face aos problemas surgidos no mercado interbancário numa altura de perturbação e incerteza a nível financeiro. A área do euro constitui um empreendimento dinâmico e em construção. Apesar da crise, a adesão à área do euro, constituída atualmente por 17 Estados-Membros e devendo aumentar no futuro, tem-se mantido como uma perspetiva almejada: a Eslováquia aderiu à moeda única em janeiro de 2009 e a Estónia em janeiro de 2011.

Pontos fracos da conceção da UEM e no respeito das regras

Aquando do surgimento da crise financeira de 2008, alguns Estados‑Membros da área do euro tinham acumulado consideráveis dívidas privadas e públicas, perdas de competitividade e desequilíbrios macroeconómicos, o que os tornou especialmente vulneráveis quando foram atingidos pela crise, tendo-se verificado um efeito de contágio importante a nível da área do euro, quando se transformou na crise da dívida soberana. A acumulação destas vulnerabilidades deveu‑se em parte a uma observância insuficiente das regras acordadas subjacentes à UEM, tal como previstas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Estas vulnerabilidades decorreram, em grande medida, das características da arquitetura institucional inicial da UEM, em especial da falta de um instrumento para fazer face sistematicamente a desequilíbrios macroeconómicos.

A UEM constitui a única união monetária moderna, combinando uma política monetária centralizada com a responsabilidade descentralizada pela maior parte das políticas económicas, estando todavia sujeita a limitações no que diz respeito às políticas orçamentais nacionais. Contrariamente a outras uniões monetárias, não existe qualquer política orçamental centralizada nem qualquer capacidade orçamental centralizada (orçamento federal)[1]. Tem sido evidente desde a criação do euro que, dada a maior interdependência entre os seus Estados‑Membros, a prossecução de políticas orçamentais económicas sólidas se passou a revestir de uma especial relevância. O PEC[2] estabeleceu as regras que regem a coordenação das políticas orçamentais. Previu igualmente as medidas a tomar contra os Estados‑Membros que não respeitassem essas regras. Considerou‑se que esta coordenação fosse suficiente para assegurar a prossecução de políticas sólidas a nível nacional. Já em 2008, o relatório EMU@10 da Comissão[3] apresentou um conjunto de possíveis alterações desta arquitetura, tendo a crise acentuado a necessidade de proceder a alterações.

As seguintes questões encontravam‑se no âmago dos desafios defrontados pela área do euro desde 2008:

a) O PEC foi respeitado num grau insuficiente pelos Estados‑Membros e carecia de mecanismos robustos destinados a assegurar a sustentabilidade das finanças públicas. A aplicação da vertente preventiva do PEC, que requer que os Estados‑Membros mantenham uma sólida situação orçamental subjacente, foi excessivamente débil e os Estados‑Membros não aproveitaram os períodos de crescimento sustentado para a prossecução de ambiciosas políticas orçamentais. Em simultâneo, o critério relativo à dívida constante do Tratado não se tornou aplicável no âmbito da vertente corretiva do PEC. Daqui decorreram as derrapagens orçamentais verificadas em períodos favoráveis e a incapacidade de redução dos níveis da dívida dos países com um endividamento elevado.

b) A coordenação das políticas económicas nacionais para além do domínio orçamental baseou‑se em instrumentos suaves – a pressão pelos pares e as recomendações – e teve um impacto limitado a nível das medidas tomadas por cada Estado‑Membro específico da área do euro. Por conseguinte, o instrumento revelou‑se demasiado débil para fazer face aos diferenciais crescentes de competitividade e às divergências a nível do crescimento entre Estados‑Membros. As repercussões das medidas nacionais em toda a área do euro foram tidas insuficientemente em conta. O processo de elaboração da política económica a nível nacional prestou uma atenção insuficiente ao contexto europeu no qual as economias operam. A ausência generalizada de riscos decorrente de uma situação de excesso de liquidez nas economias a nível mundial contribuiu para este contexto.

c) Os mercados financeiros desempenham um papel importante na criação de incentivos para que os países assegurem a sustentabilidade das finanças públicas, através da integração do risco de incumprimento na taxa a que os Estados podem contrair financiamentos. Com a atenuação a nível mundial das pressões inflacionistas verificada no final da década de 1990, registou‑se uma expansão rápida e sustentada da oferta de crédito por parte dos bancos centrais. Em conjunto com as novas abordagens relativas à transferência de riscos no sistema financeiro, tal resultou numa situação de excesso de liquidez a nível mundial, numa procura desenfreada de rendimento e, por fim, numa grave avaliação errada do nível de risco dos ativos privados e públicos. Em, paralelo, com a introdução do euro, o Banco Central Europeu (BCE) baseou‑se na emissão de obrigações nacionais para as suas operações de mercado aberto, conferindo‑lhes assim a notação de qualidade máxima necessária para efeitos de garantia do banco central. Daqui resultou uma forte convergência dos rendimentos, o que limitou consideravelmente a disciplina dos mercados, apesar das divergências observadas relativamente aos resultados orçamentais nacionais, o que contribuiu, nomeadamente, para os investimentos significativos em obrigações soberanas realizados pelos bancos. As economias da área do euro que se encontravam num ponto do ciclo de expansão e que registavam taxas de inflação relativamente mais elevadas gozavam tendencialmente de taxas de juro reais reduzidas ou inclusivamente negativas. Esta situação conduziu, nalguns países, a uma forte expansão do crédito, o que alimentou o desenvolvimento de significativas bolhas imobiliárias.

d) A criação da UEM permitiu uma aceleração acentuada do ritmo de integração financeira. Embora tal tenha proporcionado a possibilidade de diversificação de carteiras, acelerou igualmente o efeito de repercussão dos choques através das fronteiras nacionais. Apesar da maior integração dos mercados, a responsabilidade pela supervisão prudencial e pela gestão de crises permaneceu principalmente a nível nacional. Esta assimetria entre, por um lado, a existência de mercados financeiros integrados e, por outro, uma arquitetura de estabilidade financeira, ainda segmentada a nível nacional, resultou numa coordenação desadequada entre as autoridades relevantes em todas as fases da atual crise. A ausência de regras comuns e de instituições a nível da área do euro responsáveis pela supervisão e pela tomada de resolução de crises no sistema financeiro constituiu um problema de vulto na reação à crise. A ausência de um quadro integrado a nível da UE e de um mecanismo de mutualização das reações aos riscos decorrentes do setor bancário, que afetam vários ou todos os Estados‑Membros, resultou em consequências negativas consideráveis e prejudiciais que se repercutiram entre o sistema bancário e as dívidas soberanas dos países vulneráveis. Estas repercussões alimentaram ainda mais a crise da dívida e conduziram a uma inversão dos fluxos de capitais. Por conseguinte, alguns Estados‑Membros foram excluídos do financiamento dos mercados e verificou‑se o risco de efeitos de contágio para a área do euro no seu conjunto. Neste contexto, a ausência de um mecanismo eficaz de concessão de liquidez aos Estados‑Membros em situação de dificuldade e, deste modo, de gerir o risco de contágio e de preservar a estabilidade financeira da área do euro, revelou‑se como um fator agravante no âmbito dos mecanismos de gestão da crise.

Embora a UE tenha tomado medidas decisivas para fazer face a estes desafios de vulto, a UEM deve ainda ser aprofundada. O presente plano pormenorizado para uma UEM efetiva e aprofundada descreve os elementos necessários e as medidas tendentes a uma plena união bancária, económica, orçamental e política.

2. As medidas tomadas até ao presente: reação à crise

No âmbito da reação à crise, a Comissão assumiu um papel de liderança na preservação do mercado único num contexto de tendências protecionistas emergentes e de fragmentação em função das fronteiras nacionais, em especial no setor bancário; na reformulação da governação económica da UEM de modo a sanar os pontos fracos da supervisão económica e na apresentação de importantes propostas legislativas destinadas a lançar o processo de reforma da supervisão do setor financeiro, na garantia de uma coordenação e supervisão das operações de salvamento no setor bancário a nível da UE e no direcionamento do apoio para a economia real, no âmbito do Plano de Relançamento da Economia Europeia.

O forte apoio do Parlamento Europeu foi decisivo para permitir a realização de rápidos progressos no que diz respeito a estas iniciativas e para a entrada em vigor célere das propostas legislativas. Em 2010, a Task Force criada pelo presidente do Conselho Europeu para o reforço da governação económica permitiu criar rapidamente um consenso entre os Estados‑Membros a favor das propostas da Comissão. As reuniões frequentes do Conselho Europeu permitiram a assunção de importantes compromissos e a tomada de medidas significativas por parte dos Estados‑Membros a fim de responder à crise que afeta a Europa.

Todos os Estados‑Membros da área do euro e a maior parte dos demais Estados‑Membros comprometeram‑se a integrar as regras e os princípios da UE em matéria de supervisão orçamental nos respetivos quadros jurídicos nacionais, ao abrigo do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG) assinado por todos os Estados‑Membros da UE, com exceção da República Checa e do Reino Unido, em março de 2012. A criação de um mecanismo de proteção financeira para a área do euro e as decisões posteriores destinadas a aumentar a sua dimensão e a flexibilidade das operações, bem como a torná-lo permanente, reforçaram significativamente a capacidade de gestão de crises.

2.1 Supervisão orçamental

A Comissão apresentou uma estratégia destinada ao reforço da governação económica na Europa no quadro das suas duas Comunicações de 12 de maio e 30 de junho de 2010[4]. Estas comunicações foram acompanhadas de um pacote de propostas legislativas adotadas pela Comissão em 29 de setembro de 2010.

Em resultado da eficiente cooperação interinstitucional, o processo legislativo avançou rapidamente e o quadro europeu de supervisão económica e orçamental foi reformulado em dezembro de 2011, com a adoção de um pacote de seis propostas legislativas, concebido para fazer face às debilidades evidenciadas pela crise económica e financeira. Incluiu três regulamentos destinados ao reforço do quadro de supervisão orçamental europeu (o PEC), dois regulamentos que introduzem o novo procedimento de supervisão relativo aos desequilíbrios macroeconómicos e uma diretiva que impõe normas mínimas para os quadros orçamentais nacionais dos Estados‑Membros.

O pacote legislativo reforçou consideravelmente a vertente preventiva do PEC, introduzindo uma regra em matéria de despesas que vincula o crescimento das despesas à taxa de crescimento a médio prazo do PIB potencial. A legislação introduziu também a possibilidade de aplicação de sanções numa fase precoce do processo. Os países correm agora o risco de ter de efetuar um depósito que vence juros correspondente a 0,2 % do PIB, caso a sua situação orçamental subjacente não seja suficientemente sólida. A nova proposta legislativa prevê igualmente a tomada de medidas mais determinadas no sentido da correção de erros evidentes de política, no contexto da vertente corretiva do PEC e com base numa nova regra quantificada que requer que esses Estados‑Membros que ultrapassam o limiar de dívida constante do Tratado de Maastricht reduzam rapidamente esse diferencial. O lançamento de um procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) pode assim passar a decorrer de uma evolução desfavorável da dívida pública, bem como de elevados défices orçamentais. A introdução da regra de maioria qualificada inversa reduz significativamente a intervenção da Comissão no contexto das decisões relativas a sanções aplicadas aos Estados‑Membros da área do euro. Enquanto no passado essas decisões requeriam o apoio de uma maioria qualificada do Conselho, no futuro, será necessária uma maioria qualificada para recusar a sanção proposta pela Comissão.

O pacote de seis atos legislativos previa igualmente a adoção de uma diretiva que definia os requisitos mínimos aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais, com o objetivo de assegurar que os quadros orçamentais dos Estados‑Membros consigam respeitar as regras da UE. Este conceito, destinado a assegurar que os processos nacionais de tomada de decisão sejam criados de modo a formular políticas consentâneas com os requisitos europeus, encontra-se igualmente no âmago do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG) intergovernamental. Os Estados-Membros da área do euro comprometeram-se a integrar os princípios de base do PEC diretamente nos respetivos quadros jurídicos nacionais, através de disposições vinculativas e com caráter permanente, que incluirão um mecanismo de correção nacional ao projeto de supervisão por parte de um organismo independente de acompanhamento, destinado a assegurar o respeito dos objetivos orçamentais do quadro da vertente preventiva do Pacto. Embora seja de natureza intergovernamental, o TECG prevê a integração das suas disposições no prazo de cinco anos. A Comissão já está a trabalhar com o Parlamento Europeu e o Conselho no sentido da integração de alguns dos elementos do TECG do direito da UE aplicável aos Estados‑Membros da área do euro, com base nas propostas legislativas designadas como o pacote de dois atos legislativos, que se encontram atualmente em trâmite no processo de tomada de decisões da UE.

O pacote de dois atos legislativos – que consiste em dois regulamentos – foi proposto pela Comissão em novembro de 2011 e tem como objetivo reforçar a coordenação e a supervisão orçamental, com vista a uma prevenção mais específica e à tomada de medidas corretivas mais eficazes, em caso de desvios relativamente aos requisitos de política orçamental decorrentes do PEC. Todos os Estados‑Membros da área do euro irão apresentar, antes da adoção parlamentar, o seu anteprojeto de orçamento para o próximo exercício à Comissão e aos seus parceiros da área do euro, de acordo com o calendário comum. O pacote de dois atos legislativos reforça igualmente os procedimentos de acompanhamento e de supervisão dos Estados‑Membros que registam graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira ou dos Estados‑Membros que beneficiam de assistência financeira.

2.2 Supervisão da política económica

Uma debilidade importante dos mecanismos de supervisão anteriores à crise consistia na ausência de uma supervisão sistemática dos desequilíbrios macroeconómicos e da evolução da competitividade. Embora essas evoluções fossem analisadas no contexto dos relatórios da Comissão sobre os Estados‑Membros, incluindo os pareceres sobre os programas de estabilidade e convergência, e no quadro das análises informais da competitividade da área do euro numa base bianual, não existia qualquer instrumento formal para a sua análise sistemática e acompanhamento com base em recomendações concretas de política económica. O pacote de seis atos legislativos introduziu um novo procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM) com o objetivo de colmatar esta lacuna: um novo mecanismo de supervisão destinado a evitar desequilíbrios macroeconómicos e a identificar e permitir a correção atempada de quaisquer divergências a nível da competitividade que surjam. Baseia‑se num sistema de alerta que utiliza um painel de indicadores e estudos aprofundados por país, a fim de identificar desequilíbrios e lançar um novo procedimento por desequilíbrio excessivo (PDE), sempre que se revelar necessário. O novo procedimento é apoiado por disposições em matéria de aplicação sob a forma de sanções financeiras para os Estados‑Membros da área do euro que não respeitem o PDE.

As várias componentes da supervisão económica, orçamental e estrutural foram igualmente integradas plenamente, em consequência das alterações introduzidas desde o início da crise, subjacentes ao Semestre Europeu. Embora estas componentes tivessem sido analisadas previamente de modo separado, a sua supervisão é atualmente realizada em paralelo ao longo dos primeiros três meses de cada ano de calendário, permitindo aos Estados‑Membros terem em conta as orientações específicas por país no quadro dos respetivos processos orçamentais nacionais nos seis meses seguintes. São fornecidas orientações estratégias aos Estados‑Membros antes da finalização dos seus projetos de orçamento para o exercício seguinte.

2.3 Regulamentação e supervisão financeira

Nos últimos quatro anos, a União Europeia tomou medidas decisivas no domínio da regulamentação e supervisão financeiras e adotou uma agenda ambiciosa e substancial em matéria de reforma do setor financeiro, cuja execução se encontra em curso. O objetivo consiste em tornar as instituições e os mercados financeiros, que têm estado no centro da crise, mais estáveis, concorrenciais e resistentes. O presidente da Comissão solicitou a Jacques de Larosière, o anterior diretor-geral do FMI e governador do Banco de França, a apresentação de um relatório abrangente sobre as medidas adequadas. Com base no relatório de Jacques de Larosière, a Comissão propôs um programa abrangente de reforma do quadro regulamentar do setor financeiro.

Foram propostos requisitos prudenciais mais robustos para os bancos, ao abrigo da Quarta Diretiva Requisitos de Fundos Próprios e do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (DRFP4/RRFP), atualmente em debate. Pela primeira vez, os requisitos de adequação de fundos próprios serão consagrados no quadro de um regulamento e não de uma diretiva. A adoção do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios constituirá um passo significativo no sentido da conclusão do quadro regulamentar único para as instituições financeiras da União Europeia. A UE tomou igualmente medidas no domínio da governação, introduzindo regras vinculativas em matéria de práticas de remuneração, a fim de evitar a assunção de riscos excessivos por parte dos bancos.

A UE tornou mais rigorosa a supervisão dos mercados financeiros, criando o Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), composto por três autoridades europeias de supervisão (AES) – a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) – assim como a autoridade de supervisão macroprudencial, o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS). As três AES trabalham conjuntamente com as autoridades nacionais de supervisão dos Estados‑Membros, com o objetivo de garantir a adoção de regras harmonizadas e uma aplicação rigorosa e coerente dos novos requisitos. A CERS acompanha as ameaças para a estabilidade do sistema financeiro no seu conjunto, permitindo a correção atempada de eventuais deficiências.

As agências de notação de risco de crédito, que desempenharam um papel importante no desencadeamento da crise, são atualmente objeto de uma supervisão estrita por parte da ESMA. A legislação adotada em 2012 irá assegurar que todos os instrumentos derivados de balcão normalizados sejam compensados por câmaras de compensação centrais das contrapartes, reduzindo assim o risco de incumprimento das contrapartes. Além disso, todos os instrumentos derivados normalizados e com liquidez suficiente serão negociados em mercados regulamentados, uma vez adotada a legislação proposta da Comissão. A questão da venda a descoberto já foi abordada, com base na adoção de legislação que reforça a transparência.

2.4 Mecanismos de resolução de crises

Uma componente fundamental da abordagem para a resolução de crises consistiu no desenvolvimento de um mecanismo de resolução de crises destinado a fazer face à fragilidade dos mercados financeiros e a atenuar o risco de contágio entre os Estados‑Membros. Por iniciativa da Comissão, foram criados em maio de 2010 dois mecanismos temporários de resolução de crises: o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) e o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). O MEEF consiste num instrumento de apoio financeiro baseado nos recursos do orçamento da UE, à disposição de todos os 27 Estados‑Membros da União Europeia, criado ao abrigo do quadro existente proporcionado pelo Tratado. O FEEF consiste numa sociedade propriedade dos Estados‑Membros da área do euro, registada no Luxemburgo, cujo funcionamento é regido por um acordo intergovernamental. A capacidade de concessão de financiamento do FEEF baseia‑se unicamente nas garantias concedidas pelos Estados‑Membros participantes, sendo acessível apenas aos Estados‑Membros da área do euro.

Defrontados com o agravamento da crise, os Estados‑Membros da área do euro tornaram os mecanismos de apoio existentes mais sólidos e flexíveis, tendo decidido subsequentemente a criação de um mecanismo permanente de resolução de crises para proteger melhor a estabilidade financeira da área do euro e dos seus Estados-Membros. Por conseguinte, o mecanismo de proteção financeira da área do euro, o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) foi finalmente lançado em 8 de outubro de 2012, estando atualmente operacional plenamente na sequência da ratificação do Tratado MEE por parte de todos os Estados‑Membros da área do euro. O MEE é a instituição financeira internacional mais capitalizada do mundo e o maior instrumento de proteção financeira a nível regional do mundo (500 mil milhões de EUR). A sua criação constituiu um marco fundamental para assegurar que a área do euro disponha da capacidade necessária para evitar situações de incumprimento por parte de Estados‑Membros que registem dificuldades financeiras. Em 27 de novembro de 2012, o Tribunal de Justiça da União Europeia confirmou que o Tratado MEE, sob a sua forma atual, respeita o direito da UE[5].

O BCE desempenhou um papel crucial na reação da área do euro à crise económica e financeira. Em primeiro lugar, a taxa oficial de refinanciamento foi reduzida quase para zero, à medida que a economia desacelerava. Além disso, o BCE tomou um conjunto de medidas destinadas a fazer face aos efeitos da crise a nível do funcionamento dos mercados financeiros, numa altura em que a atividade do mercado interbancário quase parou. Um dos efeitos primeiros consistiu no esgotamento do financiamento grossista por parte do setor bancário, num contexto de preocupações acerca da qualidade dos ativos dos balanços. O BCE reagiu a esta situação, alargando o acesso dos bancos às operações de política monetária através de uma flexibilização das regras em matéria de garantias das operações de refinanciamento normais e da assistência de emergência em termos de liquidez. Em maio de 2010, o Eurosistema deu início ao programa dos mercados de títulos de dívida (PMTD) com a aquisição de obrigações do Tesouro no quadro de intervenções limitadas e esterilizadas. À medida que as pressões sobre o financiamento registaram uma intensificação no segundo semestre de 2011, ameaçando a estabilidade financeira na área do euro, o BCE proporcionou aos bancos acesso a operações de refinanciamento de prazo excecionalmente alargado (ORPA), com vencimentos máximos de três anos (em comparação com um vencimento máximo de três meses em procedimentos normais). As três parcelas de ORPA tiveram um impacto considerável sobre a perceção dos investidores e reduziram substancialmente a pressão que se acumulava sobre os mercados de financiamento. Embora o acesso ao financiamento grossista continue a ser problemáticos para muitos bancos verificaram‑se recentemente indicações de uma melhoria gradual destes mercados, em especial no que diz respeito aos bancos de maior dimensão.

A propagação da crise aos mercados da dívida soberana e o desenvolvimento de um ciclo de retroação negativa entre os bancos e as dívidas soberanas tiveram como consequência uma maior fragmentação do sistema financeiro da área do euro e o surgimento do denominado «risco de redenominação» associado aos receios acerca da reversibilidade do euro. O BCE adotou uma decisão com vista à realização de transações monetárias definitivas (TMD) nos mercados secundários de dívida soberana, sujeitas a condições rigorosas e efetivas[6]. O objetivo consiste em preservar uma retransmissão adequada das orientações políticas do BCE para a economia real, em toda a área do euro, e em assegurar o caráter único da política monetária. As transações serão realizadas estritamente no âmbito do mandato do BCE, a fim de manter a estabilidade dos preços a médio prazo. Uma condição necessária para a realização das transações monetárias definitivas consiste na aplicação de condições estritas e efetivas associadas a um programa adequado no âmbito do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira/Mecanismo Europeu de Estabilidade (FEEF/MEE). Desde que as condições do programa sejam plenamente respeitadas, o Conselho do BCE irá ponderar a realização de transações monetárias definitivas na medida em que se justifiquem de um ponto de vista de política monetária. Essas operações serão terminadas logo que os seus objetivos sejam realizados ou quando se verifique o incumprimento do ajustamento macroeconómico ou do programa cautelar. A liquidez criada com base nas transações monetárias definitivas será plenamente esterilizada. O anúncio do programa TMD, que substitui o programa dos mercados de títulos de dívida mais limitado, teve novamente um impacto considerável sobre a perceção dos investidores, o que resultou numa redução significativa do rendimento da dívida soberana dos Estados‑Membros vulneráveis.

A UEM encontra‑se num processo de reformulação, ainda não concluído

A totalidade das medidas tomadas até ao presente constitui uma reação forte à crise, em especial quando se compara com o que foi considerado politicamente exequível apenas há alguns anos. Foi necessário um certo tempo para a aplicação de muitas destas medidas, tais como os instrumentos reformulados de coordenação das políticas económica e orçamental ou o mecanismo de proteção financeira permanente. De igual modo, para que algumas dessas medidas tenham um impacto positivo sobre a confiança, estas devem funcionar bem durante um certo tempo. Trata‑se de uma razão pela qual – apesar da reação forte – não foi possível evitar que as crises da dívida soberana se transformassem em crises de confiança que ameaçam a integridade da própria área do euro.

Um outro fator subjacente a esta situação consistiu na lacuna existente entre a aceleração acentuada da integração financeira do âmbito da UEM e os progressos comparativamente lentos a nível da integração da regulamentação e da supervisão financeiras no plano da UE.

A ausência de instituições fortes supranacionais a nível da UE no que diz respeito à supervisão bancária tornou a gestão da crise muito mais difícil e onerosa para os contribuintes do que seria de outro modo o caso. Com maior relevância, na ausência destas instituições, a crise de confiança associada à ausência de uma governação adequada do setor financeiro (a arquitetura relativa à regulamentação, supervisão e resolução) e à consequente resposta das autoridades públicas assente no interesse nacional, resultou numa maior fragmentação dos mercados financeiros, dado que a tarificação dos riscos com base nas obrigações nacionais de referência conduziu a condições de financiamento claramente distintas para as empresas e as famílias nos diferentes Estados‑Membros da área do euro eliminando assim muitos dos benefícios da integração financeira europeia.

Esta situação teve como consequência uma redução adicional do crescimento nalguns Estados‑Membros, dado as condições de crédito se terem contraído, em especial, numa altura em que atividade económica já se encontrava em desaceleramento, exacerbando ainda mais os ciclos de retroação negativa existentes entre os bancos e as dívidas soberanas dos Estados‑Membros em causa, limitando ainda mais a sua capacidade de saída da crise, com implicações para a sua capacidade de se refinanciarem nos mercados e a necessidade potencial de assistência financeira. Por outro lado, as condições de crédito registaram uma flexibilização nos Estados‑Membros em que a atividade económica já era relativamente forte.

A ausência de fortes instituições integradas a nível da UE resultou assim efetivamente no retrocesso da integração e prejudicou a igualdade de condições de concorrência para as empresas e as famílias, devido apenas à sua localização num ou no outro lado de uma fronteira entre dois Estados‑Membros da área do euro. Empresas quase idênticas num raio de alguns quilómetros nos dois lados de uma tal fronteira poderão não conseguir financiar os investimentos em condições comparáveis. Num lado da fronteira, o investimento pode ser paralisado e o desemprego subir, dado não serem concedidos créditos em condições exequíveis. No outro lado, os custos do investimento e o desemprego podem descer em simultâneo para níveis mais reduzidos. O mesmo se aplica às condições de financiamento concedidas às famílias. Essas evoluções divergentes, sem relação com os parâmetros económicos e as necessidades dos cidadãos e das empresas, podem comprometer o conjunto do projeto de integração europeia.

Em última instância, o ciclo de retroação negativa entre as dívidas soberanas e os bancos e a concomitante maior fragmentação dos mercados financeiros da UE conduziu ao surgimento do risco de redenominação, que traduz o risco percecionado pelos participantes dos mercados financeiros de que esta evolução venha a prazo ameaçar a própria existência da moeda única.

De modo anacrónico, mais de 50 anos após a fundação da União Europeia, afigura‑se que a crise de confiança está a restabelecer o poder restritivo das fronteiras nacionais, pondo em causa o mercado único e ameaçando as realizações, bem como os objetivos ainda por alcançar da União Económica e Monetária. Trata‑se igualmente de uma ameaça para o modelo de economia social de mercado da União Europeia.

Os ensinamentos extraídos no contexto das crises económica, financeira e das dívidas soberanas desde 2008 implicaram uma reformulação de vulto da governação económica no quadro da União Económica e Monetária, o que já levou à tomada de medidas sem precedentes. Esta reformulação tornou a UEM muito mais sólida do que era o caso aquando do início da crise. A crise demonstrou claramente a medida em que a interdependência das nossas economias aumentou desde a fundação da UEM. Demonstrou igualmente de modo inquestionável que o êxito ou falhanço da UEM constituirá um êxito ou um falhanço para todas as partes envolvidas.

A ameaça decorrente da crise de confiança é todavia muito mais importante. Por conseguinte, requer uma reação muito mais relevante. Essa reação deve poder restabelecer a confiança de que as realizações alcançadas graças ao mercado único e à moeda única não venham a ser postas em causa e que as realizações ainda por alcançar venham a ser concretizadas e preservadas no interesse do futuro dos cidadãos e das empresas.

A fim de ser eficaz e credível, essa reação deve primeiramente ter em conta as dificuldades práticas prementes que os cidadãos, as empresas e os Estados‑Membros defrontam atualmente. Uma união bancária conseguirá por termo ao processo de desintegração do mercado financeiro da UE e assegurar condições de financiamento razoavelmente iguais para as empresas e as famílias na UE e contribuirá para interromper os ciclos de retroação negativa entre os Estados‑Membros e os bancos e para assegurar que as divergências entre os ciclos económicos da área do euro não sejam artificialmente amplificados. Em segundo lugar, a reação deve permitir apresentar uma perspetiva para uma UEM mais profundamente integrada, a realizar no futuro. Em terceiro lugar, deve traçar uma trajetória clara e realista rumo a essa ambição derradeira, com base num compromisso firme por parte das instituições da UE e dos seus Estados‑Membros.

3. Perspetivas futuras: combinação de uma ambição substancial com uma sequência de medidas adequada

A UEM defronta um desafio fundamental, no que diz respeito em especial à área do euro, devendo ser reforçada a fim de assegurar o bem-estar económico e social no futuro. O Conselho Europeu de junho de 2012 convidou o seu presidente, em estreita colaboração com o presidente da Comissão, o presidente do Eurogrupo e o presidente do BCE, a apresentar um roteiro específico e calendarizado para a realização de uma verdadeira UEM. Foi apresentado um relatório intercalar ao Conselho Europeu de outubro, devendo ser apresentado em dezembro de 2012 um relatório final. O Parlamento Europeu adotou em 20 de novembro o seu relatório «Rumo a uma verdadeira União Económica e Monetária», que sublinha as preferências do Parlamento no que diz respeito a uma UEM mais aprofundadamente integrada. A proposta da Comissão quanto às perspetivas futuras é salientada no presente plano.

É necessária uma visão abrangente para uma UEM aprofundada e efetiva que seja conducente a uma arquitetura forte e estável nos domínios financeiro, orçamental, económico e político, conducente à estabilidade e à prosperidade. Numa tal UEM aprofundada e efetiva, todas as principais decisões de política económica e orçamental dos seus Estados‑Membros devem estar sujeitas a uma maior coordenação, adoção e supervisão a nível europeu. Estas medidas devem abranger igualmente a tributação e o emprego, bem como outros domínios de intervenção cruciais para o funcionamento da UEM. Uma tal UEM deve igualmente ser apoiada por uma capacidade orçamental autónoma e suficiente que permita que a adoção das decisões políticas resultantes do processo de coordenação seja efetivamente apoiada. Uma proporção adequada de decisões relativas às receitas, despesas e emissão da dívida deve estar sujeita a um processo de tomada de decisões e à aplicação conjunta a nível da UEM.

É evidente que a atual UEM não pode ser concluída de um dia para o outro, transformando‑a numa versão aprofundada e plenamente integrada, tendo em especial em conta a significativa transferência adicional de competências políticas do nível nacional para o europeu. A fim de realizar uma UEM que possa assegurar aos seus cidadãos estabilidade, sustentabilidade e bem‑estar numa base permanente, medidas decisivas para a realização desse objetivo devem ser adotadas rapidamente (nos próximos 6 a 18 meses). Essas medidas devem então ser seguidas de outras medidas a médio e longo prazos. As medidas a tomar no curto, médio e longo prazos devem ter um caráter cumulativo e sequencial.

A programação futura deve caraterizar‑se por um equilíbrio adequado. As medidas tendentes a uma maior responsabilidade e disciplina económica devem ser combinadas com uma maior solidariedade e apoio financeiro. Este equilíbrio deve ser mantido em paralelo e em cada fase do desenvolvimento da UEM. A integração aprofundada da regulamentação financeira, das políticas orçamental e económica e dos instrumentos correspondentes deve ser acompanhada por uma integração política proporcional, que assegure a legitimidade e a responsabilidade democráticas.

O presente capítulo identifica as medidas necessárias a curto, médio e longo prazos com vista à realização de uma UEM aprofundada e efetiva numa base permanente, desde uma coordenação mais forte das políticas até uma capacidade orçamental e ainda a uma maior concentração das decisões em matéria de receitas e despesas públicas e de emissão de dívida.

Alguns dos instrumentos podem ser adotados nos prazos fixados nos atuais tratados. Outros irão requerer alterações dos atuais tratados e novas competências para a União. Por conseguinte, os primeiros podem realizar progressos a curto prazo e devem ser concluídos, o mais tardar, a médio prazo. Os últimos só podem ser iniciados a médio prazo e concluídos a longo prazo. No entanto, deve ser evidente que o conceito é de natureza abrangente em que cada fase prepara a próxima.

No curto prazo (nos próximos 6-18 meses), embora deva ser dada uma prioridade imediata à plena aplicação dos novos instrumentos em matéria de governação económica previstos no pacote de seis propostas legislativas, bem como à rápida adoção das atuais propostas da Comissão, tais como o pacote de duas propostas legislativas e o Mecanismo Único de Supervisão, mais pode ser realizado com base no direito derivado, em especial no domínio da coordenação das políticas económicas e no apoio às reformas estruturais necessárias para superar desequilíbrios e melhorar a competitividade. Assim que uma decisão sobre o próximo quadro financeiro plurianual (QFP) para a UE tiver sido adotada, a criação de um instrumento financeiro no âmbito do orçamento da UE destinado a apoiar o reequilíbrio, o ajustamento e, deste modo, o crescimento das economias da UEM irá servir como a fase inicial rumo à criação de uma capacidade orçamental mais forte, concomitante com mecanismos de coordenação das políticas mais aprofundadamente integrados. A próxima fase da coordenação das políticas orçamental e económica e a correspondente fase inicial do desenvolvimento de uma capacidade orçamental poderá assumir a forma de um «instrumento de convergência e competitividade». No seguimento da adoção do Mecanismo Único de Supervisão, será proposto um «Mecanismo Único de Resolução para os bancos.

A médio prazo (18 meses a 5 anos), deve-se reforçar a coordenação orçamental (incluindo a possibilidade de exigência de revisão dos orçamentos nacionais de acordo com os compromissos europeus), alargar a coordenação aprofundada das políticas ao domínio da tributação e do emprego, criar uma capacidade orçamental adequada para a UEM com vista a aprovar a aplicação das decisões políticas resultantes de uma coordenação aprofundada. Alguns destes elementos irão requerer alterações dos tratados.

A redução da dívida pública que ultrapassa significativamente o critério previsto no Tratado poderá ser alcançada através da criação de um fundo de amortização. Um fator possível para a promoção da integração dos mercados financeiros da área do euro e, em especial, para a estabilização dos mercados da dívida pública caracterizados pela volatilidade consiste na emissão comum por parte dos Estados‑Membros da área do euro da dívida pública de curto prazo com um vencimento máximo entre 1 a 2 anos. Estas duas possibilidades irão requerer alterações dos Tratados.

Por último, a longo prazo (para além de 5 anos), deveria ser possível, com base numa concentração progressiva a nível europeu de competências que afetem a soberania e, por conseguinte, a responsabilidade e a solidariedade, estabelecer um orçamento autónomo da área do euro que proporciona uma capacidade orçamental para que a UEM possa apoiar os Estados‑Membros na absorção de choques. De igual modo, o quadro profundamente integrado a nível da governação económica e orçamental poderá permitir a emissão comum de dívida pública, o que melhorará o funcionamento dos mercados e a prossecução da política monetária. Tal como previsto no Livro Verde da Comissão de 23 de novembro de 2011 sobre a viabilidade da introdução de obrigações de estabilidade[7], a emissão comum de obrigações poderá criar um novo meio através do qual os Estados financiam a sua dívida e oferecem oportunidades de investimento seguras e com liquidez para os aforradores e as instituições financeiras, bem como para o mercado integrado das obrigações do conjunto da área do euro que corresponde à sua contraparte do dólar americano em termos de dimensão e liquidez.

Esta integração adicional progressiva da área do euro rumo a uma verdadeira união bancária, orçamental e económica irá requerer a tomada de medidas paralelas no sentido de uma união política com o reforço da legitimidade e da responsabilidade democráticas.

Os progressos verificados em termos de integração terão igualmente de se refletir no plano externo, designadamente através de medidas tendentes a uma unificação da representação económica externa da área do euro.

Caixa 1: Princípios jurídicos fundamentais

A fim de assegurar a sustentabilidade da moeda comum, a UEM deve dispor da possibilidade de aprofundar mais rápida e exaustivamente do que a UE no seu conjunto, preservando em simultâneo a integridade da UE no sentido lato.

Tal pode ser realizado através da observância dos seguintes princípios:

Em primeiro lugar, o aprofundamento da UEM deve basear‑se no quadro institucional e jurídico dos Tratados, para efeitos de legitimidade, equidade entre Estados‑Membros e eficiência. A área do euro é consequência dos Tratados. O seu aprofundamento deve ser realizado no âmbito dos Tratados, de modo a evitar qualquer fragmentação do quadro jurídico, o que enfraqueceria a União e poria em questão a importância crucial do direito da UE para a dinâmica da integração. Apenas as regras da UE em matéria de tomada de decisão proporcionam uma plena eficiência, baseadas na maioria qualificada, em vez dos requisitos complexos em matéria de unanimidade, e num sólido quadro democrático.

Por conseguinte, as soluções intergovernamentais só devem ser consideradas numa base excecional e transitória, quando uma solução no plano da UE requereria uma alteração do Tratado, e até à entrada em vigor da mesma. Devem ser igualmente concebidas cuidadosamente de modo a respeitar o direito e a governação da UE e a não suscitar novos problemas em matéria de responsabilização.

Em segundo lugar, o aprofundamento da UEM deve aproveitar principal e plenamente o potencial dos instrumentos à disposição da UE, sem prejuízo da adoção de medidas específicas da área do euro. O Semestre Europeu, o acervo do mercado interno e o apoio à competitividade e à coesão com base no orçamento da UE proporcionam uma base adequada para o desenvolvimento de um quadro jurídico e financeiro completo para a coordenação das políticas económicas, a integração e a convergência real. Os esforços em curso destinados a tornar estas políticas mais eficazes, com base, por exemplo, no estabelecimento de condições macroeconómicas para os fundos estruturais ou na nova abordagem em matéria de governação do mercado único, irão igualmente contribuir para o reforço da UEM.

Em simultâneo, devem ser criados instrumentos adicionais em matéria de coordenação ou apoio no domínio financeiro, orçamental e estrutural, específicos da área do euro, sempre que necessário, devendo ser concebidos em complemento do quadro jurídico da UE. O Tratado de Lisboa proporcionou uma base jurídica útil (artigo 136.º do TFUE) para o aprofundamento da integração da área do euro. Esta base jurídica tem sido amplamente utilizada com base nos sucessivos pacotes de seis e duas propostas legislativas.

Sempre que seja juridicamente exequível, as medidas da área do euro devem estar abertas à participação de outros Estados‑Membros. Com efeito, embora os Tratados prevejam que um conjunto de regras se aplique apenas aos Estados‑Membros da área do euro, a atual configuração da área do euro tem apenas um caráter temporário, dado que todos os Estados‑Membros, com exceção de dois (Dinamarca e Reino Unido), devem tornar‑se plenos membros da UEM, de acordo com os Tratados.

Em terceiro lugar, as medidas tendentes a uma verdadeira UEM devem recorrer principalmente a todas as possibilidades proporcionadas pelos Tratados, tal como se apresentam atualmente, através da adoção de legislação derivada. As alterações dos Tratados devem ser ponderadas apenas no caso de uma medida indispensável para a melhoria do funcionamento da UEM não poder ser tomada no âmbito do atual quadro. As eventuais alterações devem ser cuidadosamente ponderadas, de modo a garantir a apropriação política e democrática necessária para um processo de retificação eficiente.

3.1 No curto prazo (nos próximos 6-12 meses): medidas possíveis ao abrigo do direito derivado da UE no sentido da realização de uma união bancária, da melhoria da coordenação das políticas, da adoção de uma decisão sobre o próximo QFP e da criação de um «instrumento de convergência e competitividade»

O aprofundamento da UEM deve ter em conta as consequências de uma acumulação excessiva das dívidas pública e privada, reduzindo assim os desequilíbrios conexos gerados na economia europeia. No entanto, o processo de ajustamento está a revelar‑se longo e complexo, envolvendo restrições à oferta de crédito, pressionando as finanças públicas e enfraquecendo o crescimento do setor privado à medida que as empresas e as famílias saneiam os seus balanços.

O compromisso no sentido da disciplina orçamental constitui uma salvaguarda essencial da estabilidade da área do euro e uma medida necessária para a realização de um verdadeiro quadro orçamental integrado. Tal irá assegurar a prossecução de políticas orçamentais sólidas a nível nacional e europeu, contribuindo assim para um crescimento sustentável e a estabilidade macroeconómica. A plena aplicação dos novos instrumentos de supervisão orçamental e económica e a rápida adoção das atuais propostas devem constituir a principal prioridade. Em paralelo, os progressos tendentes à realização de uma união bancária devem começar a ser realizados através da adoção e aplicação das propostas apresentadas em matéria de regulamentação e supervisão financeiras, designadamente a proposta do Mecanismo Único de Supervisão (MUS) para a área do euro e pelos Estados‑Membros não pertencentes à mesma que pretendam aderir.

A fim de assegurar o funcionamento eficiente da UEM, devem ser tomadas medidas adicionais no domínio da coordenação das políticas económicas. A importância do desafio em matéria de crescimento e ajustamento da área do euro contrasta com a ausência de formas sólidas de coordenação das políticas no domínio das reformas estruturais. A existência de consideráveis externalidades transfronteiras requer o reforço da prossecução das políticas económicas da área do euro. O funcionamento adequado da UEM requer que os Estados‑Membros da área do euro trabalhem conjuntamente no que diz respeito a uma política económica no âmbito da qual, embora baseando‑se nos mecanismos existentes de coordenação das políticas económicas, tomem as medidas necessárias em todos os domínios fundamentais para o bom funcionamento da área do euro. Em especial, é necessária a criação de um procedimento para o debate ex ante de todas as principais reformas no domínio da política económica, devendo basear‑se na correspondente fase inicial do desenvolvimento de uma capacidade orçamental para a UEM, que proporciona um apoio financeiro específico para os Estados‑Membros que defrontam dificuldades em termos de ajustamento.

Recordando a importância de finanças públicas sãs, das reformas estruturais e dos investimentos específicos tendentes a assegurar um crescimento sustentável, os Chefes de Estado ou de Governo assinaram um Pacto para o Crescimento e o Emprego em 28-29 de junho de 2012, demonstrando assim a sua determinação para promover um crescimento gerador de emprego em paralelo com o seu compromisso no sentido do saneamento das finanças públicas. A Comissão acompanha igualmente o impacto decorrente de restrições orçamentais estritas a nível das despesas públicas fomentadores do crescimento e do investimento público. Neste contexto, a área do euro deve garantir que o investimento seja mantido a um nível adequado, com o objetivo de assegurar as condições contextuais para o reforço da competitividade e de contribuir para o crescimento e o emprego.

Todas as iniciativas apresentadas na presente secção podem ser adotada a curto prazo e no âmbito dos atuais Tratados.

3.1.1 Plena aplicação do Semestre Europeu e do pacote de seis propostas legislativas, bem como acordo e aplicação céleres do pacote de duas propostas legislativas

A conclusão do atual quadro de governação económica e a sua plena execução devem ser a prioridade absoluta.

A introdução do Semestre Europeu e do pacote de seis propostas legislativas foram a resposta às lições fundamentais extraídas do contexto da crise, nomeadamente a reforma do PEC, a criação do procedimento relativo a desequilíbrios macroeconómicos, e a introdução de padrões mínimos para os quadros orçamentais nacionais. Representam um passo em frente em termos de coordenação das políticas económicas, antecipando uma execução mais rigorosa das políticas a nível nacional, em especial para os Estados‑Membros da área do euro, e um melhor funcionamento consequente da UEM, contribuindo assim para o restabelecimento da confiança, devendo tal ser concretizado com base no pleno recurso e na estrita aplicação dos novos instrumentos já existentes.

Para que quaisquer medidas adicionais tendentes a uma UEM aprofundada e verdadeira se tornem viáveis, o pacote proposto de duas propostas legislativas deve ser acordado imediatamente pelos colegisladores. O pacote de duas propostas legislativas contém instrumentos importantes destinados a aperfeiçoar a supervisão orçamental e a fazer face de um modo mais eficiente a situações de instabilidade financeira nos Estados‑Membros. A sua adoção e aplicação rápidas devem subsequentemente reforçar a confiança no compromisso das instituições da UE no sentido da conclusão da reformulação do quadro da governação económica.

3.1.2 Regulamentação e supervisão financeiras: regulamentação única e propostas para um Mecanismo Único de Supervisão

A Cimeira da área do euro realizada em 29 de junho de 2012 constituiu uma viragem da abordagem da crise. Reconheceu que é «imperativo quebrar o círculo vicioso entre os bancos e as dívidas soberanas», que debilita as finanças dos países da área do euro, ao ponto de ameaçar a própria existência da UEM. Em especial, o acordo no sentido da criação de Mecanismo Único de Supervisão (MUS) baseou‑se na convicção de que a fragmentação financeira deve ser ultrapassada e que a centralização da supervisão bancária constitui uma necessidade para garantir que todos os países da área do euro possam confiar plenamente na qualidade e imparcialidade da supervisão bancária.

Uma verdadeira União Económica e Monetária deve prever efetivamente a partilha de responsabilidades no que diz respeito à supervisão do setor bancário e à intervenção em caso de eclosão de crises. Trata‑se da única maneira de quebrar efetivamente o círculo vicioso entre as finanças públicas dos Estados‑Membros e a situação dos seus bancos, bem como de limitar os efeitos negativos de contágio transfronteiriço.

A criação de um quadro financeiro integrado, que evolua ao longo do tempo no sentido de uma plena união bancária, contribuirá decisivamente para a disponibilização e um conjunto integrado de instrumentos que permita melhor acompanhar e conter os riscos financeiros. Tal irá reduzir o grau de fragmentação financeira, diminuindo consideravelmente a necessidade de intervenção pública e contribuir para um reequilíbrio geral e, deste modo, para a melhoria das perspetivas em termos de crescimento. Os instrumentos encontram‑se integrados, dado o seu impacto ser atenuado caso quaisquer componentes específicas sejam deficientes. Embora algumas partes necessárias do sistema demorem algum tempo a serem desenvolvidas, tal não deve atrasar a rápida execução dos elementos que podem proporcionar benefícios imediatos.

A Comissão apresentou uma visão de união bancária em desenvolvimento gradual no quadro da sua Comunicação de 12 de setembro de 2012[8]. Os presidentes do Conselho Europeu, da Comissão, do Eurogrupo e do BCE adotaram, em princípio, essa visão[9]. O Conselho Europeu de 18 de outubro de 2012 confirmou a necessidade de «caminhar para um quadro financeiro integrado, aberto tanto quanto possível a todos os Estados‑Membros que nele pretendam participar»[10]. No seu relatório «Rumo a uma verdadeira União Económica e Monetária» de novembro de 2011, o Parlamento Europeu apelou à adoção tão rapidamente quanto possível das propostas da Comissão a este respeito.

A primeira medida crucial neste sentido consistirá na adoção do Mecanismo Único de Supervisão, que deve ser complementado subsequentemente por um mecanismo único de resolução (ver 3.2.1).

O Mecanismo Único de Supervisão deve assegurar o pleno intercâmbio de informações entre as autoridades de supervisão acerca dos bancos, a disponibilização de instrumentos comuns de prevenção e a tomada de medidas comuns para fazer face a problemas numa fase tão precoce quanto possível. A fim de restabelecer a confiança entre os bancos, os investidores e as autoridades públicas nacionais, devem igualmente permitir que a supervisão seja realizada de modo rigoroso e objetivo, sem qualquer margem para qualquer tergiversação regulamentar.

Em 12 de setembro de 2012, a Comissão apresentou propostas legislativas destinadas à criação de um Mecanismo Único de Supervisão, composto pelo BCE e pelas autoridades nacionais de supervisão[11], bem como para a alteração do regulamento de 2010 que estabelece a Autoridade Bancária Europeia, a fim de a adaptar à criação do referido mecanismo e assegurar um equilíbrio a nível das suas estruturas de tomada de decisão entre os Estados‑Membros pertencentes e não pertencentes à área do euro[12].

O Mecanismo Único de Supervisão, tal como proposto pela Comissão, baseia‑se na transferência para um nível europeu de funções de supervisão específicas e decisivas relativas aos bancos estabelecidos nos Estados‑Membros da área do euro e aos bancos estabelecidos em Estados‑Membros não participantes na área do euro, que decidam aderir à união bancária. No âmbito deste novo quadro, o BCE será responsável pela supervisão de todos os bancos no contexto da união bancária, ao qual aplicará o conjunto único de regras aplicável em todo o mercado único. O quadro proposto pela Comissão assegura uma supervisão efetiva e coerente em todos os Estados‑Membros participantes, baseando-se em simultâneo nos conhecimentos específicos das autoridades de supervisão nacionais. É de importância crucial que as negociações sobre o MUS sejam concluídas antes do final do ano e que esteja operacional no início de 2013. A título de complemento a Autoridade Bancária (EBA) será adaptada ao novo quadro de supervisão bancária, a fim de garantir a integridade do mercado único.

Estas medidas constituem uma preparação com vista à aplicação do MEE a título de apoio público, a fim de, sempre que considerado adequado e logo que for alcançado um acordo relativamente a este instrumento, recapitalizar diretamente os bancos, de acordo com as conclusões do Conselho Europeu de 19 de outubro 2012. Tal irá reforçar a área do euro, contribuindo para quebrar o ciclo de retroação negativa existente entre os bancos e as respetivas dívidas soberanas.

É fundamental para a resolução da crise bancária o restabelecimento da confiança dos depositantes e dos participantes no mercado. Com o objetivo de alcançar um nível de confiança pública comparável ao das autoridades mais eficientes a nível mundial responsáveis pela resolução de crises bancárias, verificar‑se‑á a necessidade de criar um sistema único credível em matéria de resolução de crises bancárias, bem como de um mecanismo de apoio financeiro forte. Essa responsabilidade incumbe ao nível nacional a curto prazo. No entanto, logo que o MUS esteja criado e em função das orientações relevantes, o MEE deve poder prestar apoio mutualizado a fim de recapitalizar diretamente os bancos que não conseguem angariar financiamento no mercado e que não podem ser reestruturados pelo respetivo Estado‑Membro de origem sem ameaçar a sua sustentabilidade orçamental.

Um quadro financeiro integrado, que inclua uma única autoridade de supervisão e, subsequentemente, um único mecanismo de resolução de crises bancárias, deve basear‑se num conjunto único de regras. Por conseguinte, é fundamental concluir com a máxima urgência as negociações sobre as propostas da Comissão que estabelecem novos quadros regulamentares nos domínios das regras prudenciais bancárias, das garantias dos depósitos e da recuperação e resolução no âmbito do setor bancário.

3.1.3 Mecanismo Único de Resolução

A existência de uma efetiva união bancária exige não apenas um Mecanismo Único de Supervisão que assegure uma supervisão de elevada qualidade a nível dos Estados‑Membros mas também um Mecanismo Único de Resolução para fazer face aos bancos em dificuldade. Tal foi reconhecido pelo Conselho Europeu em 19 de outubro de 2012, que afirmou que «a intenção da Comissão de propor um mecanismo de resolução único para os Estados‑Membros que participem no MUS, logo que sejam adotadas as propostas de Diretiva Recuperação e Resolução e de Diretiva Sistemas de Garantia de Depósitos.»

Na sequência da adoção do Mecanismo Único de Supervisão, a Comissão irá assim apresentar uma proposta para um Mecanismo Único de Resolução, que terá a incumbência da reestruturação de bancos e resolução de crises bancárias no que diz respeito aos Estados‑Membros que participam na união bancária. Este mecanismo dependerá de uma autoridade europeia distinta responsável pela resolução de crises bancárias, que irá reger a resolução de crises bancárias e coordenar, em especial, a aplicação dos instrumentos de resolução. Este mecanismo será mais eficiente do que uma rede de autoridades nacionais responsáveis pela resolução de crises bancárias, em especial no que diz respeito aos grupos bancários transfronteiriços, para quem, em períodos de crise, a celeridade e a coordenação são cruciais para minimizar os custos e restabelecer a confiança. Permitirá igualmente a obtenção de economias de escala significativas e evitará externalidades negativas decorrentes eventualmente de decisões tomadas apenas no plano nacional.

Qualquer intervenção do Mecanismo Único de Resolução terá se de basear nos seguintes princípios:

- A necessidade de resolução deve ser reduzida ao mínimo, graças à aplicação de regras prudenciais comuns rigorosas e à melhoria da coordenação e supervisão no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão.

- Sempre que seja necessária a intervenção do Mecanismo Único de Resolução, os acionistas e os credores devem suportar os custos da resolução de crises bancárias antes da concessão de qualquer financiamento externo, de acordo com a proposta da Comissão em matéria de recuperação de bancos e resolução de crises bancárias.

- Quaisquer recursos adicionais necessários para financiar o processo de reestruturação devem ser disponibilizados pelos mecanismos financiados pelo setor bancário e não com base no recurso ao dinheiro dos contribuintes.

As futuras propostas da Comissão relativas a um Mecanismo Único de Resolução basear‑se‑ão nestes princípios.

A Comissão considera que, tal como a criação de um Mecanismo Único de Supervisão efetivo, a criação de um Mecanismo Único de Resolução pode basear‑se no direito derivado sem necessidade de qualquer alteração dos Tratados em vigor.

3.1.4 Tomada de decisão rápida sobre o quadro financeiro plurianual (QFP)

A proposta da Comissão para o quadro financeiro plurianual para 2014-2020 representa um impulso decisivo para o investimento, o crescimento e o emprego na UE. Prevê igualmente a vinculação de modo mais sistemático do financiamento da política de coesão, do desenvolvimento rural e da política marítima e das pescas aos diferentes procedimentos em matéria de governação económica. O Quadro Estratégico Comum (que abrange os seguintes «fundos QEC»: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas) cria uma relação estreita entre estes fundos e os programas nacionais de reformas, os programas de estabilidade e de convergência elaborados pelos Estados‑Membros, assim como as recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho para cada Estado‑Membro.

Tal será executado com base em contratos/acordos de parceria entre os Estados‑Membros e a Comissão e na aplicação de condições macroeconómicas rigorosas. No âmbito da proposta da Comissão, as condições macroeconómicas são aplicadas de dois modos:

1. Reprogramação: tal diz respeito às alterações aos contratos de parceria e aos programas relevantes em observância das recomendações do Conselho, para fazer face a um défice excessivo, desequilíbrios macroeconómicos ou outras dificuldades económicas e sociais ou para maximizar o impacto em termos de crescimento e competitividade dos fundos QEC para os Estados‑Membros que beneficiam, de assistência financeira da UE. Sempre que um Estado‑Membro não responda de modo satisfatório a uma tal solicitação, a Comissão pode suspender total ou parcialmente os pagamentos relativos aos programas em causa.

2. Suspensão: sempre que um Estado‑Membro não tome medidas corretivas no contexto dos procedimentos de governação económica. Neste caso, a Comissão pode suspender total ou parcialmente os pagamentos e as autorizações relativos aos programas em causa.

Os contratos de parceria e os programas operacionais irão assegurar que os investimentos programados, cofinanciados pelos fundos QEC, contribuirão efetivamente para fazer face aos desafios estruturais defrontados pelos Estados‑Membros. No caso de recomendações do Conselho no contexto dos artigos 121.º e 148.º do Tratado e da vertente corretiva do PDM, será desencadeada a reprogramação de acordo com as recomendações relevantes relativas aos fundos QEC e em função dos desafios estruturais que podem ser objeto de estratégias plurianuais de investimento. Essas recomendações abrangem, nomeadamente:

• Reformas do mercado de trabalho suscetíveis de melhorar o funcionamento deste mercado, nomeadamente para fazer face à falta de correspondência entre a oferta e a procura de qualificações

• Medidas tendentes a fomentar a competitividade, tais como a melhoria dos sistemas de ensino, a promoção da I&D e da inovação e o desenvolvimento das infraestruturas

• Medidas destinadas a melhorar a qualidade da administração, tais como a melhoria da capacidade administrativa e da elaboração das estatísticas

Com base numa adoção rápida do QFP e da legislação setorial relevante, em especial o Regulamento Disposições Comuns relativo aos fundos QEC, irão ser rapidamente reforçados os incentivos e o apoio à realização de reformas estruturais nos Estados‑Membros.

3.1.5 Coordenação ex ante das principais reformas e criação de um «instrumento de convergência e competitividade»

O facto de as políticas económicas dos Estados‑Membros constituírem uma preocupação comum foi evidenciado com o desenrolar da crise, em especial na área do euro. Uma execução lenta ou inexistente de importantes reformas estruturais ao longo de períodos prolongados agravou os problemas de competitividade e prejudicou a capacidade de ajustamento dos Estados‑Membros, nalguns casos de modo significativo, o que contribuiu para o aumento da vulnerabilidade destes Estados‑Membros. Os custos a curto prazo, de natureza política ou económica, têm frequentemente um efeito dissuasivo para a execução das reformas, mesmo se são consideráveis os benefícios a médio e longo prazo. As repercussões potencialmente significativas associadas às reformas estruturais na área do euro justificam o recurso a instrumentos específicos, tal como já foi o caso com base nos mecanismos executórios introduzidos no âmbito do pacote das seis propostas legislativas. Tendo em conta estas considerações o quadro existente em matéria de governação económica da área do euro deve ser reforçado com base numa maior coordenação ex ante dos principais projetos de reforma e na criação de um «instrumento de convergência e competitividade», a fim de prestar apoio à execução atempada das reformas estruturais (ver anexo 1 para uma descrição mais pormenorizada das medidas previstas para a criação deste instrumento). Este instrumento irá combinar o aprofundamento da integração da política económica com o apoio financeiro, respeitando assim o princípio de acordo com o qual as medidas tendentes a uma maior responsabilidade e disciplina económica devem ser combinadas com uma maior solidariedade. Numa futura proposta, a Comissão irá apresentar as disposições concretas deste instrumento.

Coordenação ex ante das principais reformas

O atual quadro da UE em matéria de supervisão económica já prevê uma base para a coordenação das políticas económicas. No entanto, este quadro não prevê uma coordenação ex ante sistemática entre os Estados‑Membros dos planos nacionais no que diz respeito às principais reformas da política económica. O debate e a coordenação ex ante dos principais planos de reformas, tal como previsto no artigo 11.º do Tratado TECG, irão permitir que a Comissão e os Estados‑Membros apreciem as potenciais repercussões das medidas nacionais e apresentem observações sobre esses planos, antes da tomada de decisões definitivas a nível nacional. Numa futura proposta, a Comissão irá propor um quadro para a coordenação ex ante das principais reformas estruturais, no contexto do Semestre Europeu.

Instrumento de convergência e competitividade: disposições contratuais e apoio financeiro

O instrumento de convergência e competitividade (ICC) proposto incluirão as disposições contratuais objeto do apoio financeiro.

A execução das reformas estruturais nos Estados‑Membros da área do euro irá ser facilitada pelo estabelecimento de disposições contratuais a acordar entre si e a Comissão. Este novo sistema partirá do atual quadro de supervisão da UE, designadamente o procedimento de prevenção e correção de desequilíbrios macroeconómicos (procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos ou PDM)[13]. Essas disposições serão negociadas entre cada Estado‑Membro e a Comissão, debatidas no Eurogrupo e concluídas pela Comissão, em acordo com os Estados‑Membros. Terão um caráter obrigatório para os Estados‑Membros da área do euro objeto de um procedimento por desequilíbrio excessivo e o plano de medidas corretivas (PMC) que tem de apresentar ao abrigo deste procedimento constituirá a base para as disposições a negociar com a Comissão. Relativamente aos Estados‑Membros da área do euro objeto de uma medida preventiva no que diz respeito aos respetivos desequilíbrios macroeconómicos, a participação será voluntária e envolverá a apresentação do plano de ação análogo ao requerido ao abrigo do procedimento por desequilíbrio excessivo.

Por conseguinte, as disposições basear‑se-ão sempre nas recomendações específicas por país emitidas com base no PDM, que se centram normalmente no reforço da capacidade de adaptação e da competitividade, bem como na promoção da estabilidade financeira, ou seja, fatores críticos para o bom funcionamento da UEM. O PDM constitui assim um filtro criterioso para a realização das principais reformas elegíveis para apoio financeiro, tendo em conta as externalidades associadas constantes numa união monetária.

O plano de ação apresentado pelos Estados‑Membros será seguidamente apreciado pela Comissão, sendo adotado um conjunto definitivo de reformas e de medidas, bem como o calendário da respetiva execução, sob forma de um acordo. Deste modo, este acordo apresentará as medidas mais pormenorizadas que os Estados‑Membros se comprometeram a aplicar após a aprovação dos seus parlamentos nacionais, sempre que tal seja necessário de acordo com os procedimentos nacionais. Este sistema de disposições negociadas irá reforçar a qualidade do diálogo entre a Comissão e os Estados‑Membros, bem como o empenhamento dos Estados‑Membros e a apropriação das suas reformas.

As reformas identificadas nas disposições contratuais beneficiarão de apoio financeiro, em complemento aos requisitos em matéria de disciplina já introduzidos pelo pacote das seis propostas legislativas. O objetivo desse apoio consistirá na adoção e execução atempadas das reformas, ultrapassando ou inclusivamente atenuando os fatores políticos e económicos dissuasivos das reformas. Com base na promoção das reformas estruturais que reforçam a capacidade de ajustamento dos Estados‑Membros, o ICC reforçará a capacidade de absorção de choques assimétricos das economias através da melhoria do funcionamento dos mercados.

Será apenas concedido apoio financeiro aos pacotes de reformas acordados e relevantes para o Estado‑Membro em questão e para o bom funcionamento da UEM. O apoio financeiro visará os esforços envidados pelo Estado‑Membro em causa e, em especial, será concedido no caso de surgirem desequilíbrios, não obstante o pleno respeito das anteriores recomendações específicas por país dirigidas ao Estado-Membro em causa.

O apoio financeiro permitirá emitir um sinal claro de reconhecimento do custo do processo de reformas para o Estado‑Membro em causa e dos benefícios decorrentes das reformas realizadas a nível nacional para o resto da área do euro, tendo em conta as externalidades transfronteiriças positivas (eventualmente insuficientes para sustentar a dinâmica de reforma dos Estados‑Membros). Sempre que a Comissão determinar ex post que um Estado‑Membro não respeitou inteiramente o contrato, o apoio financeiro pode ser suspenso.

O apoio financeiro deve ser concebido como uma dotação global a mobilizar como contributo para o financiamento de medidas de apoio a reformas difíceis. Por exemplo, o impacto a curto prazo das reformas que aumentam a flexibilidade do mercado de trabalho pode ser acompanhado por programas de formação financiados parcialmente pelo apoio prestado ao abrigo do ICC. O recurso ao apoio financeiro será definido como parte das disposições contratuais concluídas entre o Estado‑Membro em questão e a Comissão.

A fim de apoiar este mecanismo de apoio financeiro, poderá ser criado, em princípio, um instrumento financeiro especial integrado no orçamento da UE.

O instrumento será criado por um ato de direito derivado. Poderia ser concebido como fazendo parte integrante do PDM reforçado pelas disposições contratuais e pelo apoio financeiro, tal como salientado anteriormente, baseando‑se assim no artigo 136.º do TFUE. De modo alternativo, poder-se‑á prever o recurso ao artigo 352.º do TFUE, caso seja necessário no âmbito da cooperação reforçada (em associação a uma decisão nos termos do artigo 332.º do TFUE relativo às despesas a inclui no orçamento da UE).

As contribuições financeiras necessárias para efeitos do instrumento poderão basear‑se num compromisso assumido pelos Estados‑Membros da área do euro ou numa obrigação jurídica para o efeito consagrada na legislação da UE em matéria de recursos próprios. As contribuições devem ser incluídas no orçamento da UE como receitas afetadas. Dado ser financiado através das receitas afetadas, o instrumento não será contabilizado abaixo dos limites máximos previstos no Regulamento relativo ao QFP. Apenas os Estados‑Membros contribuintes poderão vincular‑se a disposições contratuais com a Comissão e beneficiar de apoio financeiro. O apoio através do ICC será coerente com o apoio concedido a partir dos fundos estruturais, em especial o Fundo Social Europeu. A dimensão do instrumento poderá manter‑se limitada na fase inicial, podendo todavia tornar‑se maior a médio prazo, desde que o mecanismo de apoio se revele eficaz para a promoção do reequilíbrio, do ajustamento e, deste modo do crescimento sustentável da área do euro.

Nas futuras propostas, a Comissão irá apresentar as disposições concretas do referido «instrumento de convergência e competitividade», com base em disposições contratuais e apoio financeiro.

3.1.6 Promoção do investimento na área do euro

As reformas estruturais apoiadas, primeiramente pelo QFP e seguidamente pelo instrumento de convergência e competitividade serão essenciais para aumentar o potencial de crescimento a médio prazo dos Estados‑Membros da área do euro e para melhorar o seu ajustamento face a choques. A prossecução de uma consolidação credível e favorável ao crescimento, que melhore a eficiência da estrutura fiscal e da qualidade das despesas públicas, irá contribuir para o fomento do crescimento. Tal como recomendado nas Análises Anuais do Crescimento para 2012 e 2013, os Estados‑Membros devem envidar esforços, em especial, para manter o ritmo adequado de consolidação orçamental, preservando em simultâneo os investimentos destinados à realização dos objetivos da estratégia Europa 2020 relativos ao crescimento e ao emprego.

O quadro orçamental da UE proporciona a possibilidade de equilibrar o reconhecimento de necessidades de investimento público produtivo com os objetivos em matéria de disciplina orçamental.

Os investimentos públicos constituem um dos fatores relevantes a ter em conta aquando da apreciação da situação orçamental dos Estados‑Membros no quadro do relatório previsto no artigo 126.º, n.º 3, do TFUE, que antecede o lançamento de um PDE[14]. A importância dos fatores relevantes, tais como o investimento público, para efeitos da apreciação aumentou consideravelmente com a recente reforma do PEC. Em certas condições, a tomada em consideração dos fatores relevantes pode implicar a não submissão de um Estado‑Membro do PDE[15]; e os fatores relevantes devem ser tidos em conta na formulação das recomendações para a correção das situações de défice excessivo, incluindo a trajetória de redução do défice.

No âmbito da vertente preventiva do PEC, o investimento público é tido em conta no apuramento do novo valor de referência para as despesas, utilizado em paralelo com o saldo estrutural, a fim de apreciar os progressos realizados rumo ao objetivo orçamental de médio prazo. De modo mais específico, a formação bruta do capital fixo é estimada com base numa média de um conjunto de anos, a fim de evitar que os Estados‑Membros sejam penalizados devido a picos anuais de investimento[16].

A Comissão irá explorar outras vias no âmbito da vertente preventiva, a fim de ter em conta os programas de investimento na apreciação dos programas de estabilidade e de convergência. De modo mais específico em certas condições os programas de investimento público pontuais com um impacto comprovado sobre a sustentabilidade das finanças públicas podem qualificar‑se para um desvio temporário em relação ao objetivo orçamental de médio prazo ou à trajetória de ajustamento no sentido da sua realização[17]. Tal pode aplicar‑se por exemplo aos projetos de investimento público cofinanciados pela UE, em coerência com as condições macroeconómicas.

Embora tenha de ser criado um quadro plenamente desenvolvido para aplicar essas condições (designadamente em termos de requisitos de informação/de definições), um tratamento específico do investimento público poderá apenas conduzir a um desvio temporário face a um objetivo orçamental de médio prazo (OMP) ou à estratégia de ajustamento no sentido da sua realização. A Comissão publicará uma comunicação sobre a trajetória adequada no sentido da realização do OMP na primavera de 2013.

As disposições específicas relativas aos projetos de investimento não devem ser confundidas com a «regra de ouro», que permite uma exceção permanente para todos os investimentos públicos. Uma tal abordagem indiscriminada poderá facilmente por em causa o objetivo fundamental do QEC, ameaçando a sustentabilidade da dívida pública.

3.1.7 Representação externa da área do euro

Partindo dos progressos realizados em matéria de governação económica na área do euro, devem ser prosseguidos o reforço e a consolidação da sua representação externa, o que pode ser plenamente concretizado com base nos Tratados em vigor (artigo 17.º do TUE e artigo 138.º do TFUE).

Esse reforço é necessário para assegurar que a área do euro esteja representada de modo proporcional à sua importância económica, refletindo as alterações ocorridas a nível da governação económica interna. A área do euro deve pode desempenhar um papel mais ativo no âmbito das instituições e fóruns multilaterais e dos diálogos bilaterais com os parceiros estratégicos, o que deve ter por consequência a emissão de uma mensagem única relativamente a questões como as matérias de política económica e orçamental da área do euro, a supervisão macroeconómicas, as políticas cambiais e a estabilidade financeira.

A realização destes objetivos irá exigir um acordo sobre um roteiro destinado à racionalização e, sempre que possível, a unificação da representação externa da área do euro mo âmbito das organizações e fóruns económicos e financeiros internacionais.

O FMI deve ser objeto de uma atenção prioritária, o qual, com base nos seus instrumentos de concessão de financiamento e na supervisão, constitui um pilar institucional fundamental no plano da governação económica mundial. Tal como evidenciado pela crise, é da máxima importância para a área do euro afirmar‑se a uma única voz, em especial no que diz respeito a programas, aos acordos de financiamento e à política de resolução de crises do FMI. Tal irá requerer um reforço dos mecanismos de coordenação da área do euro em Bruxelas e em Washington relativamente a questões relacionadas com a UEM, a fim de refletir as alterações ocorridas no plano da governação interna da UEM e de garantir a coerência e a eficácia das mensagens emitidas.

O reforço da representação da área do euro no âmbito do FMI deve ser efetuado com base num processo composto de duas fases. Numa primeira fase, os grupos de países devem ser reformulados, de modo a reagrupar os países da área do euro, incluindo Estados‑Membros adicionais que venham futuramente integrá-la. Em paralelo, a obtenção do estatuto de observador no Diretório Executivo do FMI deve constituir um objetivo para a área do euro[18]..

Estas medidas devem anteceder o objetivo fixado para a área do euro, numa segunda fase, de dispor de um assento único nos órgãos do FMI (no Diretório Executivo e no Conselho do FMI). A Comissão irá na devida altura apresentar propostas formais, ao abrigo do artigo 138.º, n.º 2, do TFUE, no sentido de alcançar uma posição unificada para dispor do estatuto de observador para a área do euro no Diretório Executivo do FMI e, numa fase subsequente, de um assento único. A instituição adequada para representar a área do euro no FMI, de acordo com o artigo138.º, do TFUE, será a Comissão, estando o BCE associado no domínio da política monetária. São apresentados no anexo 2 mais informações sobre a questão do aprofundamento da UEM.

3.2 Médio prazo: reforço da integração das políticas económica e orçamental e medidas tendentes à criação de uma capacidade orçamental adequada

A médio prazo deve ser criada uma maior coordenação orçamental (incluindo a possibilidade de exigir uma revisão dos orçamentos nacionais em conformidade com os compromissos europeus), o alargamento da coordenação de políticas aprofundadas nos domínios da tributação e do emprego e a criação de uma capacidade orçamental autónoma adequada para a UEM poder apoiar a execução das decisões políticas resultantes da coordenação aprofundada. Alguns destes elementos irão requerer alterações dos Tratados.

A redução da dívida pública para níveis que ultrapassa significativamente os critérios constantes do PEC poderá ser concretizada com base na criação de um fundo de amortização. Um fator que irá eventualmente fomentar a integração dos mercados financeiros da área do euro e, em especial, estabilizar os mercados voláteis da dívida pública consistirá na emissão comum por parte dos Estados‑Membros da área do euro de dívida pública de curto prazo com um vencimento máximo de 1 a 2 anos, exigindo ambas as opções alterações dos Tratados[19].

3.2.1 Reforço da integração orçamental e económica que requer alterações dos Tratados

A reformulação da governação orçamental económica de que a área do euro será objeto com a adoção do pacote de duas propostas legislativas e a disponibilização do instrumento de convergência e competitividade irá representar um grande passo no sentido de garantir a disciplina orçamental, bem como a competitividade económica.

No entanto, a passagem para uma maior mutualização dos riscos financeiros irá exigir o aprofundamento da coordenação das políticas orçamentais, assegurando que existe um controlo coletivo sobre a política orçamental nacional em situações definidas.

Em especial, as inovações introduzidas pelo pacote de duas propostas legislativas e, em especial, a possibilidade de a Comissão exprimir um parecer sobre os anteprojetos orçamentais e, em casos extremos, a possibilidade de exigir a apresentação de um novo anteprojeto orçamental em caso de grave violação das obrigações dos Estados‑Membros nos termos do PEC, estão a atingir um ponto limite no âmbito dos Tratados em vigor em termos de coordenação e intervenção a nível da UE dos processos orçamentais nacionais. Com base no pacote de duas propostas legislativas, após a respetiva adoção, a UE terá em grande medida atingido os limites das suas competências legislativas na matéria.

O aprofundamento do controlo das políticas orçamentais nacionais, por exemplo, mediante a criação de um direito europeu de exigência de uma revisão dos orçamentos nacionais em conformidade com os compromissos europeus, irá requerer uma alteração dos Tratados.

Podem ser ponderadas as seguintes opções (não exclusivas):

• Em primeiro lugar, a obrigação de um Estado‑Membro rever o seu (projeto de) orçamento nacional, caso a UE assim o exija devido à existência de um desvio face às obrigações de disciplina orçamental estabelecidas anteriormente no plano da UE. Tal irá envolver a alteração da natureza do parecer expresso sobre os orçamentos nacionais, previsto no pacote das duas propostas legislativas, passando de um caráter não vinculativo para um caráter vinculativo.

• Em segundo lugar, partindo do processo mais rigoroso de acompanhamento e coordenação lançado pelo pacote de duas propostas legislativas, nalgumas situações especialmente graves a definir, o direito de exigir uma revisão de decisões específicas em matéria de execução orçamental, em conformidade com os compromissos europeus, que resultem num grave desvio face à trajetória de consolidação orçamental fixada a nível da UE.

• Em terceiro lugar, uma clara competência, ao nível da UE, para harmonizar as legislações orçamentais nacionais (nos termos do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária[20]) e para recorrer ao Tribunal de Justiça em caso de desrespeito.

No que diz respeito à política económica, a política fiscal pode apoiar a coordenação da política económica e contribuir para a consolidação orçamental e o crescimento. Com base na experiência a adquirir com os debates estruturados sobre questões de política fiscal, centrados em domínios em que podem ser previstas atividades mais ambiciosas, poder‑se‑á ponderar no futuro, no contexto de uma alteração dos Tratados, a inclusão no âmbito da legislação de uma coordenação aprofundada neste domínio para a área do euro. O mercado de trabalho constitui um outro domínio de relevância análoga em que pode ser ponderada a realização de progressos análogos, dada a importância da eficiência dos mercados de trabalho e, em especial, da mobilidade do fator trabalho para a capacidade de ajustamento e o crescimento das economias da área do euro.

A coordenação e a supervisão das políticas de emprego e sociais devem ser reforçadas no âmbito da governação da UEM e a convergência deve ser promovida nestes domínios. As atuais orientações gerais para as políticas económicas e para o emprego poderão ser reforçadas mediante a sua fusão num único instrumento.

Estas alterações irão proporcionar a base para o desenvolvimento de uma capacidade orçamental adequada para a área do euro, que irá apoiar o processo de reformas estruturais numa escala considerável e permitir a criação de formas de mutualização da dívida destinadas a facilitar a resolução dos problemas decorrentes de níveis elevados de dívida e da segmentação financeira, consequência da crise.

3.2.2 Uma capacidade orçamental adequada para a área do euro

Com base na experiência adquirida a nível da coordenação ex ante sistemática dos principais processos de reformas estruturais e do ICC, deve ser criada uma capacidade orçamental específica para a área do euro, que deve ser autónoma no sentido de que as suas receitas provenham unicamente dos recursos próprios, podendo recorrer à contração de financiamento. Deverá ser eficaz e proporcionar recursos suficientes para apoiar importantes reformas estruturais em grandes economias em dificuldade.

Esta capacidade orçamental adequada para a área do euro poderá ser inicialmente desenvolvida na base de atos de direito derivado, tal como explicado na secção 3.1.3. No entanto, o seu reforço virá beneficiar o estabelecimento de novas bases específicas conferidas pelo Tratado, necessárias no caso de a capacidade ter de recorrer à contração de financiamento.

3.2.3 Fundo de amortização

A adoção de um quadro de governação orçamental e económica claramente reforçado irá permitir a redução da dívida pública que excede significativamente os critérios previstos no PEC, mediante a criação de um fundo de amortização subordinado a condições rigorosas.

A proposta inicial de um fundo de amortização europeu (FAE) a título de instrumento imediato de resolução de crises foi desenvolvida pelo conselho alemão de peritos económicos, no âmbito da estratégia de redução da dívida da área do euro.

A fim de limitar o risco moral e de assegurar a estabilidade da estrutura e do reembolso dos pagamentos, o conselho alemão de peritos económicos propôs a criação de vários instrumentos de supervisão e de estabilização, tais como: 1) uma estrita condicionalidade análoga às regras acordadas no âmbito dos programas FEEF/MEE; 2) pagamento imediato de sanções em caso de desrespeito das regras; 3) o acompanhamento rigoroso por parte de uma instituição específica (por exemplo, o Tribunal de Justiça da UE); 4) uma interrupção imediata da transferência da dívida para o fundo durante a fase introdutória, em caso de desrespeito das regras; 5) utilização das reservas internacionais dos Estados‑Membros (reservas em dividas ou em ouro) como garantia para as suas dívidas e/ou afetação de impostos (eventualmente, de novos impostos) para cobrir o serviço da dívida (por exemplo, as receitas decorrentes do IVA), a fim de limitar o risco inerente às dívidas.

A Comissão concorda com o facto de que a existência de um quadro forte nos domínios económico e orçamental constitui um requisito para o funcionamento de um fundo de amortização. Justificar‑se‑á um reforço da supervisão e dos poderes de intervenção na concessão e execução das políticas orçamentais nacionais, tal como debatido na secção anterior. A credibilidade dos planos de ajustamento dependem da aplicação de condições orçamentais adequadas, a criar aquando da entrada de um Estado‑Membro no sistema. A estrita observância da trajetória de ajustamento no sentido do objetivo de médio prazo, proposto pela Comissão, representará uma condição mínima a este respeito.

O fundo de amortização europeu, sujeito a essas condições rigorosas (ver igualmente anexo 3), poderá igualmente constituir um apoio para uma redução credível da dívida pública, reduzindo o endividamento público para um nível inferior ao limite máximo de 60 %, tal como previsto no Tratado de Maastricht.

A introdução desse quadro poderia emitir uma mensagem de que os Estados‑Membros da área do euro decidiram, conseguem e comprometeram‑se no sentido da redução dos seus níveis de dívida, o que por seu lado, permitirá reduzir os custos totais de financiamento dos Estados‑Membros com um endividamento excessivo. Ao assegurar o financiamento da redução da «dívida excessiva» com um custo sustentável, em combinação com incentivos e o acompanhamento contínuo da sua redução, os Estados‑Membros da área do euro terão assim a possibilidade de orientar a trajetória de redução da dívida de um modo suscetível de promover o investimento em medidas de apoio ao crescimento. Além disso, esse quadro poderá contribuir para a redução da dívida numa base transparente e coordenada em toda a área do euro, complementando assim a coordenação das políticas orçamentais.

A criação desse fundo de amortização só poderá ser prevista no contexto de uma revisão dos Tratados em vigor. Por motivos de responsabilização, o ato que cria esse fundo terá de ser definido com uma grande precisão jurídica no que diz respeito ao nível máximo da dívida transferível, ao período máximo de funcionamento e a todas as outras características do fundo, com o objetivo de garantir a segurança jurídica necessária no âmbito das constituições nacionais.

Um possível modelo destinado a assegurar uma responsabilização adequada relativamente ao fundo de amortização concebido deste modo seria o seguinte: uma nova base jurídica baseada nos Tratados permitiria a criação do fundo através de uma decisão do Conselho, adotada por unanimidade pelos Estados‑Membros da área do euro com a aprovação do Parlamento Europeu e sujeita a ratificação pelos Estados‑Membros de acordo com os respetivos requisitos constitucionais. Essa decisão criaria a dimensão máxima, o período e as condições de participação no fundo. Seguidamente, uma entidade europeia de gestão da dívida a funcionar na Comissão, responsável perante o Parlamento Europeu, iria gerir o fundo de acordo com as regras estabelecidas pela decisão do Conselho.

3.2.4 Eurobrigações

Um efeito importante da crise foi a reapreciação do risco do crédito soberano na área do euro. Decorrida mais de uma década na qual os Estados‑Membros puderam contrair financiamento em condições quase idênticas, os mercados começaram de novo a diferenciar os prémios de risco entre os países. As obrigações do Tesouro emitidas pelos Estados‑Membros da área do euro mais débeis foram negociadas com rendimentos consideravelmente superiores, com consequências adversas para a sustentabilidade das finanças públicas dos Estados em causa, bem como para a solvência das instituições financeiras que detêm essas obrigações no seu ativo. Esta segmentação do risco de crédito, juntamente com a «distorção nacional» que caracteriza as instituições financeiras, revelou‑se uma das principais razões da fragmentação financeira da área do euro. Os bancos expostos à dívida dos Estados mais débeis têm cada vez mais dificuldades em se refinanciarem e as condições de crédito para o setor privado tornaram‑se significativamente diferentes em função da localização do mutuante. Ao mesmo tempo, a segmentação do mercado financeiro prejudica a execução da política monetária e a aplicação de condições mais flexíveis a nível central não se traduz numa melhoria adequada das condições de financiamento onde se justificaria mais.

Tendo em conta esta situação, verifica‑se um forte argumento para a criação de um novo instrumento para a dívida soberana da área do euro. As denominadas eurobrigações irão possivelmente constituir um dos principais fatores de fomento da integração dos mercados financeiros da área do euro, em especial, de estabilização dos mercados voláteis da dívida pública. Esta emissão comum por parte dos Estados‑Membros da área do euro de dívida pública de curto prazo com o vencimento máximo de 1 a 2 anos constituirá um instrumento poderoso para fazer face à atual fragmentação, reduzindo o ciclo de retroação negativa existente entre a dívida soberana e os bancos, limitando simultaneamente o risco moral. Adicionalmente, contribuirá também para o restabelecimento de uma execução adequada da política monetária. As eurobrigações poderão substituir progressivamente os atuais títulos de dívida a curto prazo e não aumentar o montante total de dívida de curto prazo nacional da área do euro.

As denominadas eurobrigações poderão contribuir para o desenvolvimento dos mercados financeiros europeus, criando um mercado integrado de dimensão considerável de títulos de curto prazo na área do euro. Dado o importante papel dos títulos de curto prazo para a gestão de tesouraria e a natureza de curto prazo das obrigações, estes títulos beneficiam normalmente de uma qualidade de crédito especialmente elevada. Simultaneamente, a natureza renovável e de curto prazo dessas obrigações torna possível proceder ao ajustamento de modo rápido dos regimes de financiamento em função da evolução orçamental nacional, proporcionando assim incentivos para a manutenção da disciplina orçamental.

A emissão comum irá reforçar a estabilidade financeira na medida em que irá assegurar uma fonte adequada de liquidez de curto prazo para todos os Estados‑membros da área do euro. Criará igualmente um conjunto de ativos seguros a nível da área do euro, o que facilitará grandemente a gestão da liquidez das instituições financeiras, reduzindo assim a sua distorção nacional frequentemente acentuada, que se revelou muito prejudicial em situações de crise. As eurobrigações contribuirão igualmente de modo significativo para a prossecução da política monetária na área do euro, dado os meios de execução irem ser reforçados e harmonizados. Por conseguinte, as eurobrigações serão plenamente compatíveis e complementares em relação ao fundo de amortização.

Devido à sua natureza de instrumentos financeiros que requerem garantias conjuntas e diversas por parte dos Estados‑Membros participantes, serão necessárias alterações dos Tratados de modo a permitir o desenvolvimento destes instrumentos. As eurobrigações não são um substituto de uma melhor governação económica e da disciplina orçamental. A execução desse instrumento comum de dívida pressuporá uma coordenação e supervisão mais estreitas da gestão da dívida dos Estados‑Membros, a fim de assegurar a prossecução de políticas orçamentais nacionais sustentáveis e eficientes. Esta função de acompanhamento e gestão poderá ser assegurada por um «Tesouro» relativo à UEM a funcionar na Comissão.

3.3 Uma visão a mais longo prazo para a UEM

A mais longo prazo, a União Europeia deve passar para uma plena união bancária, uma plena união orçamental, uma plena união económica, requerendo todas estas uniões, a título de quarto elemento, a legitimidade e responsabilidade democráticas adequadas do processo de tomada de decisão. Para o efeito, será necessário proceder a reformas de vulto dos Tratados.

3.3.1 Plena união bancária

A mais longo prazo, é imperativo alcançar uma plena união bancária para todos os bancos. A supervisão direta por parte do BCE, que aplica o conjunto único de regras e as normas desenvolvidas pela EBA, assegura uma qualidade coerentemente elevada da supervisão em toda a área do euro. Em articulação com os instrumentos de política macroprudencial da área do euro, será criado um sistema efetivo de acompanhamento e contenção dos riscos microprudenciais e macroprudenciais no sistema financeiro.

Esse sistema e um sistema comum de resolução de crises bancárias, em combinação com a criação de regimes de garantia dos depósitos eficazes e sólidos em todos os Estados‑Membros, restabelecerão numa base duradoura a solidez do setor bancário e contribuirão para a manutenção da confiança na estabilidade sustentável da área do euro. A fim de maximizar a confiança pública, verificar‑se‑á igualmente a necessidade de criação de um mecanismo de apoio financeiro credível e poderoso, cuja criação poderá ser facilitada pelo desenvolvimento de um ativo seguro da área do euro.

Tendo em consideração todos estes elementos, uma plena união bancária constitui uma componente fundamental da visão a longo prazo da integração económica e orçamental[21].

3.3.2 Plena união orçamental e económica

A concretização de uma plena união orçamental e económica constituirá a fase final da UEM. Na sua qualidade de destino derradeiro, irá envolver a criação de uma união política com uma concentração adequada de soberania dispondo de um orçamento central, que constituirá a sua própria capacidade orçamental, e dos poderes necessários para impor decisões orçamentais e económicas aos seus membros. A dimensão deste orçamento central irá depender da profundidade da integração pretendida e da vontade política para adotar as alterações concomitantes. Um tal grau profundo de integração terá propiciado as condições para a emissão comum de dívida através das obrigações de estabilidade previstas no Livro Verde de 2011 da Comissão.

A ausência de um orçamento central com uma função de estabilização é desde há muito identificada como uma debilidade potencial da área do euro, em comparação com outras uniões monetárias coroadas de êxito.

Orçamento central com uma capacidade orçamental associada à função de estabilização

A atual arquitetura da UEM baseia‑se em políticas orçamentais nacionais descentralizadas, sujeitas a um quadro de regras. A função de estabilização da política orçamental neste contexto já é exercida a nível nacional, nos limites das regras do Tratado e do PEC. Com efeito, a visão tradicional das disposições da UEM atribui às políticas orçamentais nacionais a função de reação a choques específicos dos países e à política monetária a função de garantir a estabilidade dos preços e, deste modo, da estabilidade das condições macroeconómicas a nível da UEM. Além disso, os estabilizadores au