Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão - A implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente»

(97/C 206/02)

Em 5 de Novembro de 1996, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo adoptou o seu parecer em 1 de Abril de 1997, sendo relator B. Green.

Na 345ª reunião plenária, realizada em 23 e 24 de Abril de 1997, sessão de 23 de Abril de 1997, o Comité Económico e Social adoptou, por 106 votos a favor, 3 votos contra e 6 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A legislação comunitária em matéria de ambiente constitui hoje um importante capital, com a adopção de mais de 200 actos de legislação. Sendo a maioria deles directivas, surgiram problemas de transposição no conjunto dos Estados-Membros. Esta situação levou a Comissão a concentrar-se mais na eficácia do controle da transposição e na observância desta legislação.

1.2. A finalidade do controlo da observância da legislação ambiental é a eficácia, em todos os Estados-Membros e em todas as regiões da UE, da protecção do ambiente, pois só assim as futuras estratégias podem desenvolver-se homogeneamente em toda a parte, sem que as diferenças agora existentes dêem lugar a distorções na concorrência susceptíveis de afectar o bom funcionamento do mercado interno.

1.3. Nesta segunda fase, a Comissão, sem perder de vista a soberania dos Estados nacionais, propõe uma série de medidas destinadas a aumentar a eficácia da legislação ambiental, através da criação de novos campos de acção e, sobretudo, do reforço dos sistemas existentes, com o objectivo de melhorar o funcionamento da legislação europeia na matéria.

1.4. No entanto, a Comissão deve ter em conta as acções empreendidas no âmbito do Quinto Programa Comunitário e de Acção em matéria de ambiente (), revisto recentemente (), e integrá-las numa política de desenvolvimento sustentável, que é objecto da sua aplicação.

1.5. Saliente-se igualmente neste contexto que a Comissão está a preparar o alargamento da UE em colaboração com as autoridades dos países candidatos e que, para o CES, a aplicação da legislação ambiental constitui um aspecto essencial da sua futura integração. Nesse mesmo sentido, o Comité propõe à Comissão a adopção de medidas ambientais que, dentro das suas competências, possam ter utilidade para os restantes países europeus.

2. Observações na generalidade

2.1. De acordo com os artigos 169º e 171º do Tratado, cabe à Comissão a responsabilidade de verificar a aplicação da legislação comunitária. No entanto, é conveniente precisar que esses dois artigos, e mais particularmente o artigo 169º, não foram concebidos em primeira instância para proteger o ambiente, já que a faceta formal e a morosidade do respectivo procedimento levam a atrasos nas decisões e, consequentemente, à diminuição da sua eficácia. Com efeito, no domínio do ambiente, é necessário recorrer a medidas que evitem o agravamento dos danos causados.

2.2. Tenha-se presente as grandes variações na aplicação da legislação ambiental nos Estados-Membros, explicadas parcialmente pela diversidade das situações climáticas, geográficas e ambientais, mas também pelo desfasamento maior ou menor entre as medidas propostas e a realidade económica (população, rendimentos, etc.). Seja como for, nada justifica a não observância das normas ambientais, tanto mais que o princípio da subsidiariedade permite às autoridades competentes adaptá-las às circunstâncias.

2.3. Ao mesmo tempo, a multiplicidade das administrações responsáveis pelo ambiente, desde os governos nacionais até às autarquias locais, dificulta a aplicação da legislação. Na ausência de um modelo uniforme de relações políticas entre os Estados-Membros, é difícil estabelecer um sistema único que permita o controlo da aplicação da legislação ambiental.

2.4. A complexidade desta demonstra a necessidade de normas claras e precisas susceptíveis de simplificá-la, mediante a necessária consolidação das normas e a sua ulterior compilação temática, tendo em conta os princípios da precaução e da acção preventiva reconhecidos pelo artigo 130º-R (2) do Tratado, que facilitarão o seu cumprimento.

2.5. Em todo o caso, seja qual for a política do ambiente da UE, esta deve reflectir o conteúdo dos Tratados e dos acordos internacionais de que é signatária.

3. Medidas propostas para a aplicação da legislação ambiental

3.1. As medidas que figuram na Comunicação da Comissão são de duas ordens: por um lado, as medidas respeitantes aos Estados-Membros (elaboração de orientações para facilitar o controlo da qualidade do ambiente, criação de um procedimento de denúncia e de acesso à justiça), por outro lado, o reforço dos sistemas comunitários existentes.

3.2. Medidas que afectam os Estados-Membros

3.2.1. A este respeito, realça-se que a directiva é o instrumento legislativo mais utilizado e que a sua transposição para a legislação nacional pode variar consideravelmente de um Estado-Membro para outro, o que provoca na prática diferenças não negligenciáveis, sem, todavia, se poder falar realmente de não observância da legislação. Ao abrigo do artigo 155º do Tratado, a Comissão tem a faculdade e a missão de velar pela aplicação das disposições adoptadas.

3.2.2. A primeira orientação proposta aos Estados-Membros consiste, conforme prevê o artigo 5º do Tratado, que estipula que «os Estados-Membros tomarão todas as medidas... capazes de assegurar o cumprimento das obrigações (comunitárias)», em criar organismos de inspecção no domínio do ambiente que se encarreguem da supervisão e do controle da aplicação da legislação, particularmente ao nível das emissões industriais e das normas de qualidade do ambiente.

3.2.3. Esta medida justifica-se face às dificuldades com que se defrontam os sistemas actuais para garantir um controlo eficaz da observância da legislação ambiental. Compete, no entanto, aos Estados-Membros decidir se os sistemas actuais, caso existam, são ou não suficientes para garantir o sucesso da mesma, de conformidade com os critérios a estabelecer a nível comunitário.

3.2.4. O CES congratula-se com o propósito da Comissão de formular recomendações no sentido da harmonização dos sistemas de inspecção na protecção do ambiente. No entanto, para garantir a eficácia desta medida, convinha fazer um estudo das condições existentes, que poderia ficar a cargo da IMPEL () e da Agência Europeia do Ambiente.

3.2.5. O CES considera que as medidas de inspecção propostas aos Estados-Membros só serão eficazes se a Comissão reforçar as suas competências no controlo e na inspecção desses mesmos Estados, ao abrigo do artigo 155º do Tratado, e se se munir, sempre que necessário, de instrumentos que facilitem a sua realização.

3.2.6. No atinente à segunda medida proposta, ou seja, a formulação de denúncias e de processos de investigação, far-se-á o inventário dos critérios mínimos que, no entender da Comissão, devem figurar nos vários sistemas aplicados nos Estados-Membros.

3.2.7. Os sistemas existentes são múltiplos: em certos países há um mediador, noutros, em contrapartida, não existe ainda qualquer instância. Os resultados obtidos pelos mediadores são extremamente heterogéneos e dependem das competências que lhes são atribuídas pelas legislações nacionais.

3.2.8. O processo de recurso extrajudicial em matéria de ambiente significa que, com base nas recomendações formuladas, seriam definidos os critérios mínimos de resolução das questões e da abertura de inquéritos à observância das normas. Deste modo, os organismos criados teriam o reconhecimento público, já que as suas decisões seriam aceites por todas as partes interessadas.

3.2.9. É importante sublinhar que se, em matéria de consumo, já está provada a eficácia da intervenção das organizações dos consumidores, no caso do ambiente é difícil prever os resultados, face à amplitude dos danos e à dispersão dos lesados e, sobretudo, à falta de normas comunitárias reguladoras da reparação de danos causados ao ambiente.

3.2.10. A terceira medida proposta pretende melhorar o acesso à justiça como último recurso para resolução dos litígios relacionados com o ambiente, o que actualmente é bastante difícil face às formalidades e à morosidade do procedimento.

3.2.10.1. Para que o acesso à justiça seja eficaz, convém considerar uma série de reformas, com prioridade para a ampliação da legitimidade activa análoga à que rege o «actio popularis» perante os Tribunais Administrativos e o Tribunal de Justiça do Luxemburgo, de forma que exista a possibilidade de mover acções em justiça não só para os directamente lesados, mas também para qualquer organização sócio-económica representativa cujo objectivo seja a protecção do ambiente.

3.2.11. Por outro lado, e para que a acção seja efectiva, é preciso que sejam mais baixos os custos do processo judicial, uma vez que a sua onerosidade dissuade frequentemente as organizações com menos recursos orçamentais, tais como as ONG, as associações de bairro, etc., de tomarem iniciativa (). Com o mesmo objectivo, devia tentar-se limitar os prazos de tramitação processual, desde que tal não retire às partes a possibilidade de se defenderem.

3.3. Medidas de reforço dos sistemas existentes

3.3.1. As seis medidas preconizadas pela Comissão na sua comunicação destinam-se a reforçar os sistemas comunitários e abrangem os aspectos seguintes:

- qualidade da legislação comunitária;

- transparência;

- reforço da cooperação;

- relatórios, monitorização e avaliação;

- promover o conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente;

- financiamento.

3.3.2. Todas as medidas supracitadas têm por objectivo melhorar a aplicação do direito comunitário do ambiente, com base na colaboração entre as autoridades dos Estados-Membros e a Comissão e, muito particularmente, na aproximação entre o direito e os cidadãos da UE, fazendo-os participar na elaboração de propostas e na monitorização da legislação ambiental.

3.3.3. Em relação à primeira medida proposta - qualidade da legislação - distinguem-se dois aspectos: qualidade da legislação comunitária e sanções a nível dos Estados-Membros.

3.3.4. Quanto ao primeiro ponto, a Comissão preconiza uma maior participação dos órgãos existentes, entre os quais o Parlamento Europeu, omitindo, no entanto, a menção ao CES, não obstante o estipulado pelo artigo

130º-S (2) do Tratado. Solicitamos, assim, que se faça uma referência expressa ao Comité Económico e Social. Ao mesmo tempo, é conveniente que sejam consultadas as organizações nacionais e internacionais europeias activas no domínio do ambiente.

3.3.5. A qualidade da legislação pressupõe igualmente a existência de normas claras e simples, compreensíveis para todos os cidadãos europeus, bem como a simplificação dos seus conteúdos, sem que isso lhe retire o rigor e o carácter científico, de forma a limitar o número de disposições aplicáveis, com o recurso, sempre que possível, a directivas-quadro.

3.3.6. No tocante às sanções a nível dos Estados-Membros, o CES reitera o seu apoio aos princípios gerais estabelecidos para o efeito e, mais especificamente, ao princípio «poluidor-pagador». Não obstante, considera que as sanções pecuniárias deviam ser acompanhadas de medidas que aumentassem a eficácia da sanção (), por exemplo, a suspensão das autorizações administrativas às empresas ou aos organismos que infrinjam a legislação ambiental. O CES crê que seria de encarar a possibilidade de suspensão dos fundos de auxílio comunitário, quer tratando-se de uma administração quer de uma empresa privada.

3.3.7. No contexto das sanções ao nível dos Estados-Membros, o CES sugere a criação de um registo com o nome das empresas e dos organismos transgressores das normas comunitárias em matéria de ambiente, que não receberiam qualquer auxílio da UE durante um certo período, em função da gravidade da infracção.

3.3.8. O CES exorta, além disso, a Comissão a concretizar as suas reflexões sobre a questão da reparação de danos, que abrange tanto o aspecto da responsabilidade estatal no caso de directivas não aplicadas ou não devidamente aplicadas, como a responsabilidade dos causadores dos danos (legislação em matéria de responsabilidade ambiental).

3.3.9. O CES regista com agrado a medida que visa reforçar a transparência na aplicação da legislação, bem como todas as propostas que sirvam para ampliar a participação dos interessados e não apenas dos organismos oficiais, já que poderão contribuir para melhorar a qualidade da legislação e, sobretudo, intensificar a cooperação com a Comissão.

3.3.10. A utilização das redes existentes é uma outra maneira de melhorar esta cooperação. Para tal, parece apropriado recorrer à rede IMPEL, como rede de coordenação entre os Estados-Membros e, mais particularmente, como organismo de informação e de consulta sobre assuntos relacionados com o ambiente.

3.3.11. A Agência Europeia do Ambiente é outro organismo de grande importância na coordenação, na informação e na consulta. Por tal motivo, o CES entende que o seu papel deve ser reforçado, não apenas nas relações com a Comissão, mas também perante os Estados-Membros e as organizações de protecção do ambiente.

Bruxelas, 23 de Abril de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO nº C 138 de 17. 5. 1993; JO nº C 287 de 4. 11. 1992.

() JO nº C 140 de 11. 5. 1996; JO nº C 212 de 22. 7. 1996.

() Rede extra-oficial da UE para a aplicação e o controlo da legislação comunitária em matéria de ambiente.

() Vide parecer do CES sobre o «Programa comunitário de fomento das organizações não governamentais que actuam principalmente no âmbito de protecção do ambiente» - JO nº C 204 de 15. 7. 1996.

() À luz do projecto de «Convénio da protecção do ambiente mediante legislação penal» do Conselho da Europa (CM 96/99).