PT Jornal Oficial da União Europeia C 252/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 4/2007

relativo aos controlos físicos e de substituição das remessas de mercadorias que beneficiam de restituições à exportação, acompanhado das respostas da Comissão

(nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 252/01)

ÍNDICE

I-VII SÍNTESE

1-9 INTRODUÇÃO

1 O que são restituições à exportação?

2-3 Qual o valor das restituições à exportação?

4-6 O que são controlos físicos e de substituição?

7-9 Âmbito e método da auditoria

10-52 OBSERVAÇÕES

10-42 Os Estados-Membros efectuam os controlos físicos e de substituição das remessas que beneficiam de restituições à exportação conforme exigido pela regulamentação?

10-18 Número de controlos físicos efectuados e método de selecção

19-21 Custo dos controlos efectuados

22-23 Aviso prévio dos controlos

24 Remessas a granel de valor elevado

25-28 Selagem dos meios de transporte e controlos de substituição

29-31 Número mínimo e âmbito dos controlos de substituição

32-33 Controlos de substituição específicos

34 Qualidade dos controlos de substituição

35-38 Seguimento dado às irregularidades detectadas durante os controlos de substituição e os controlos de substituição específicos

39-42 Confirmação de saída da União Europeia

43-45 Resultados dos controlos físicos e respectivo contexto

46-52 As disposições da Comissão para o acompanhamento da execução destes controlos são satisfatórias? A Comissão tomou medidas adequadas em resposta aos resultados destes controlos ou às deficiências observadas?

53-57 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Respostas da Comissão

SÍNTESE

I. As restituições à exportação são subvenções pagas aos exportadores de produtos agrícolas para os compensar da diferença entre os preços internos da União Europeia e os preços inferiores do mercado mundial. Embora o montante de restituições pagas tenha diminuído nos últimos anos, ainda é considerável, pois elevava-se a cerca de 3 000 milhões de EUR em 2005. Em 2006 manteve-se esta tendência, tendo sido pagos 2 500 milhões de EUR.

II. Para garantir que apenas as mercadorias elegíveis beneficiam do pagamento de restituições e evitar a apresentação de pedidos fraudulentos, é necessário controlar as remessas de mercadorias exportadas, quer no ponto de partida do Estado-Membro de onde as mercadorias são originárias, quer no ponto de saída do território da União Europeia. Os controlos incluem um exame físico de, pelo menos, 5 % de todas as declarações de exportação no ponto de partida, seguido de controlos visuais de substituição nas fronteiras da União Europeia, para garantir que as mercadorias declaradas e objecto de um pedido são as efectivamente exportadas.

III. A auditoria do Tribunal consistiu em examinar este sistema de controlos, visando determinar se os Estados-Membros o aplicam em conformidade com a legislação comunitária. Além disso, a auditoria avaliou se a Comissão acompanha devidamente a execução destes controlos e toma as medidas adequadas quando esta se revela deficiente.

IV. Em relação aos controlos físicos, o Tribunal constatou que, embora os Estados-Membros tenham respeitado a obrigação de submeter a controlo físico 5 % das declarações de exportação, as metodologias aplicadas revelavam deficiências que reduziam consideravelmente, em alguns casos, a eficácia desses controlos físicos. Especificamente: a) os controlos físicos no local de carga (frequentemente as próprias instalações do exportador) eram sistematicamente efectuados no início do carregamento, tendo-se tornado previsíveis ao ponto de já não cumprirem a obrigação de se realizarem sem aviso prévio tácito. Esta situação reduz a eficácia do controlo, que deve ser inopinado para permitir descobrir e evitar declarações fraudulentas, e aumenta o risco de pagamento indevido de restituições; b) o método de selecção de remessas exportadas para controlo empregue nos Estados-Membros resultou num número relativamente elevado de controlos a exportações de baixo valor e risco reduzido. A utilização dos recursos aduaneiros, escassos e onerosos, não foi assim a mais eficiente e a mais eficaz possível; c) o método empregue para controlar carregamentos de mercadorias a granel, que correspondem frequentemente a um montante de restituições elevado, não garantiu que a remessa era verificada na sua totalidade através da combinação de controlos físicos e documentais, surgindo o risco de serem indevidamente pagas restituições à exportação.

V. A auditoria dos controlos de substituição permitiu constatar que: a) em certos casos, os controlos não eram suficientemente minuciosos e a interpretação sobre o número de controlos a realizar variava consoante os Estados-Membros; b) os funcionários responsáveis pela realização dos controlos nas fronteiras da União Europeia deparavam-se com dificuldades em determinar que remessas deviam ser verificadas. Para o efeito, devem eliminar as que já foram submetidas a controlo físico, tendo sido devidamente seladas pelas alfândegas, e seleccionar para controlo, de entre a população restante, as remessas de grande valor e que apresentam um risco elevado.

VI. O acompanhamento dos controlos pela Comissão e as medidas que tomou para suprir as deficiências observadas levam o Tribunal a concluir que: a) a Comissão acompanha a realização dos controlos procedendo a auditorias nos Estados-Membros e examinando os relatórios que os Estados-Membros têm de enviar sobre os controlos de restituições à exportação efectuados. A Comissão baseia-se em parte na realização dos controlos físicos e de substituição para a sua garantia global sobre a legalidade e regularidade do pagamento das subvenções agrícolas; b) em larga medida, as constatações do Tribunal coincidem com as dos próprios serviços de auditoria da Comissão, que se verificou abrangerem de forma adequada os controlos-chave. Embora a Comissão tivesse conhecimento destas deficiências há um tempo considerável, não reagiu através da adopção, em tempo oportuno, de alterações legislativas e/ou de correcções financeiras.

VII. Com base no exposto, o Tribunal recomenda que: a) a Comissão proponha alterações da regulamentação para reforçar os controlos físicos e de substituição e assegurar a sua aplicação harmoniosa e eficaz; b) a Comissão examine em especial as constatações da auditoria do Tribunal no que respeita à validade dos controlos realizados antes do carregamento das mercadorias para determinar se é possível considerar que cumprem os critérios necessários para serem incluídos no número mínimo exigido pela regulamentação comunitária.

INTRODUÇÃO

O que são restituições à exportação?

1. As restituições à exportação são subvenções pagas aos exportadores de produtos agrícolas para países terceiros e destinam-se a estimular as exportações, compensando a diferença entre os preços internos da União Europeia e os preços inferiores do mercado mundial. São pagas em função da quantidade de mercadorias exportadas e as taxas variam consoante a natureza e as características das mercadorias. Em certos casos, dependem igualmente do país de destino. Os produtos exportados para países terceiros são normalmente transportados em contentores, em camiões/reboques e a granel em navios.

Qual o valor das restituições à exportação?

2. Em 2005, as despesas relativas às restituições à exportação ascenderam a 3 000 milhões de EUR, o que representa uma diminuição em comparação com 9 800 milhões de EUR em 1988. O gráfico 1 mostra a repartição dos pagamentos por Estado-Membro e o gráfico 2 por principal produto relativamente a 2005. Em 2006, o montante das restituições à exportação elevou-se a 2 500 milhões de EUR.

3. A diminuição das despesas com as restituições à exportação, como ilustrado pelo quadro 1, deve-se em parte a uma redução da diferença entre os preços da União Europeia e os preços mundiais, decorrente das sucessivas reformas da PAC e dos consequentes resultados das negociações comerciais internacionais no âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) e da Organização Mundial do Comércio (OMC). No final de 2005, durante o Ciclo de Doha destas negociações, esperava-se que as subvenções à exportação fossem suprimidas até ao final de 2013. No entanto, as negociações estão em curso e o resultado final é ainda desconhecido.

Quadro 1

Despesas anuais relativas às restituições à exportação em comparação com o orçamento da agricultura

(milhões de euros) Pagamentos das restituições à exportação Total dos pagamentos relativos à agricultura e ao desenvolvimento rural (1) Restituições à exportação em % do total dos pagamentos relativos à agricultura 1988 9 786 27 687 35,3 % 1992 9 470 31 276 30,3 % 1996 5 702 39 108 14,6 % 2000 5 646 40 467 14,0 % 2004 3 384 44 761 7,6 % 2005 3 052 48 928 6,2 % Fonte: 35.o Relatório financeiro da DG AGRI sobre o FEOGA — Secção Garantia.

O que são controlos físicos e de substituição?

4. Para proteger as finanças comunitárias, criou-se um sistema de controlo que combina controlos físicos e de substituição [no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 386/90 do Conselho] com controlos dos processos dos pedidos de pagamento (2).

5. Os controlos físicos, efectuados pelos serviços aduaneiros, destinam-se a verificar se as mercadorias correspondem à descrição, qualidade e quantidade indicadas na declaração de exportação. Se essa verificação não for possível visualmente (por exemplo, no caso de produtos lácteos, de carne ou de produtos transformados), recolhem-se amostras para posterior análise laboratorial. Os controlos físicos podem ser efectuados nos locais de carga interiores (normalmente instalações comerciais), nas estâncias aduaneiras interiores ou nos pontos de saída do território da União Europeia.

6. Além disso, os controlos de substituição incluem uma verificação visual de que a mercadoria certificada como saindo da União Europeia é a mesma inicialmente carregada e declarada. São efectuados nos pontos de saída do território da União Europeia. O anexo 1 apresenta uma perspectiva global do funcionamento do sistema.

Âmbito e método da auditoria

7. A auditoria tinha como objectivo determinar até que ponto: a) os Estados-Membros efectuam controlos físicos e de substituição às remessas que beneficiam de restituições à exportação, conforme exigido pela regulamentação; b) as disposições da Comissão para verificar a execução destes controlos são satisfatórias e se esta tomou as medidas adequadas em resposta aos resultados desses controlos ou às deficiências detectadas.

8. O Tribunal: a) avaliou os sistemas criados pelos Estados-Membros visitados para a realização dos controlos físicos e de substituição, assim como para a confirmação da saída das mercadorias do território da União Europeia. Os controlos foram avaliados relativamente à legislação comunitária e às instruções nacionais; b) avaliou a execução desses controlos, tendo como referência uma amostra de relatórios de inspecção para cada Estado-Membro visitado e, sempre que possível, presenciou controlos físicos e/ou de substituição realizados pelas alfândegas; c) examinou as auditorias efectuadas a estes sistemas pelos serviços de apuramento das contas da Comissão. Efectuou controlos com base em programas de trabalho, relatórios e decisões de apuramento/conformidade da Comissão; d) examinou o acompanhamento e o seguimento dado pela Comissão aos relatórios anuais apresentados pelos Estados-Membros sobre a execução destes controlos; e) efectuou exames analíticos dos dados relativos aos controlos físicos e de substituição, bem como às irregularidades detectadas, utilizando as bases de dados da Comissão (CATS (3)) e do OLAF.

9. A auditoria decorreu entre 2004 e 2006 na Comissão e em 11 Estados-Membros: Bélgica, Dinamarca, Alemanha, França, Itália, Letónia (4), Hungria (4), Países Baixos, Polónia (4), Eslovénia (4) e Reino Unido.

OBSERVAÇÕES

Os Estados-Membros efectuam os controlos físicos e de substituição das remessas que beneficiam de restituições à exportação conforme exigido pela regulamentação?

Número de controlos físicos efectuados e método de selecção

10. Os Estados-Membros devem efectuar controlos físicos a 5 % de todas as declarações de exportação por sector de produtos, excluindo as de baixo valor ou pequena quantidade (inferiores a 200 EUR ou a um determinado peso, conforme o produto). Podem alterar as taxas por sector de produtos se seleccionarem as remessas para controlo físico através de uma análise de risco. No entanto, deve manter-se a taxa global de 5 % de declarações a controlar.

11. A Comissão definiu uma grande variedade de critérios a levar em conta numa análise de risco, incluindo, entre outros, as características e o valor dos produtos, o tipo de comércio, a fiabilidade dos exportadores, etc (5). A análise de risco é formalmente aplicada como estabelecido na regulamentação em sete Estados-Membros (Dinamarca, Alemanha, Irlanda, França, Áustria, Suécia e Reino Unido). Os restantes Estados-Membros aplicam a regra de controlar 5 % das declarações de cada sector de produtos, sendo estas seleccionadas com base em critérios de risco não reconhecidos pelo regulamento ou de forma aleatória.

12. No período abrangido pela auditoria do Tribunal, os Estados-Membros tinham respeitado as exigências relativas à realização de 5 % de controlos físicos. Nos Estados-Membros visitados que tinham adoptado formalmente a análise de risco, os critérios definidos pela Comissão tinham sido, em grande medida, seguidos.

13. Em França e na Alemanha, a decisão final quanto à selecção das declarações de exportação cabe à estância aduaneira local. No Reino Unido, a análise de risco é gerida a nível central para todo o país. Frequentemente, as declarações seleccionadas para controlo pelo sistema de análise de risco tinham de ser anuladas e alteradas pelas estâncias locais devido à existência de problemas no sistema e ao facto de este seleccionar demasiadas remessas semelhantes. A necessidade de anulações e os problemas detectados nos sistemas colocam em causa o funcionamento da análise de risco no Reino Unido.

14. Quando se aplica a análise de risco, a Comissão prevê que, em relação aos produtos não abrangidos pelo anexo I (produtos transformados) (6), os Estados-Membros possam reduzir os controlos a 0,5 % das declarações, pois estes produtos representam um risco menor. Nos casos em que não se recorreu à análise de risco (ou seja, nos restantes 18 Estados-Membros), continuaram a ser controladas 5 % de todas estas declarações de baixo risco.

15. No entanto, em ambas as situações (análise de risco ou 5 % por sector de produtos) o exame dos dados relativos aos controlos físicos revelou uma elevada incidência de controlos a declarações de restituições à exportação de baixo valor (inferior a 200 EUR). Para aproveitar melhor a capacidade de inspecção, as declarações de pequenas quantidades de produtos ou de baixo valor de restituições não devem ser consideradas para calcular as taxas mínimas de controlos, excepto se existirem riscos de fraude ou abuso. O Tribunal constatou que a selecção das declarações de baixo valor nem sempre obedecia a este critério. O quadro 2 apresenta a incidência dos controlos a essas declarações registados pelos Estados-Membros na base de dados CATS (7) relativamente ao ano de 2005. Os referidos controlos representam entre 6 % e 13 % da totalidade dos controlos realizados, revelando uma análise mais aprofundada que correspondem apenas a 0,1 % do valor das exportações controladas.

Quadro 2

Incidência dos controlos de declarações de baixo valor por Estado-Membro para 2005

Fonte: Base de dados CATS da Comissão.

Ano de 2005 (1.1.2005-31.12.2005)

Nível mínimo: análise baseada nos totais por documento administrativo único

Estado-Membro Número total de controlos físicos Número total de controlos < 200 euros Número de controlos < 200 euros em % do número total de controlos físicos Valor total das declarações sujeitas a controlos físicos em euros Valor total das declarações controladas < 200 euros Percentagem dos montantes controlados < 200 euros BE 858 25 3 % 17 795 108 2 398 DK 727 19 3 % 5 698 179 2 589 DE 4 906 239 5 % 37 689 281 20 213 IE 483 15 3 % 4 856 449 798 EL (8) 0 0 — 0 0 ES 1 325 204 15 % 7 282 634 23 647 FR 1 006 113 11 % 15 238 061 6 248 IT 2 211 105 5 % 6 933 376 12 262 LU 0 0 — 0 0 NL 7 851 444 6 % 28 648 158 53 979 AT 405 25 6 % 1 738 292 2 941 PT 370 80 22 % 1 826 201 7 804 FI 424 41 10 % 5 054 184 3 422 SE 388 9 2 % 6 514 754 1 132 UK 402 35 9 % 4 222 519 3 172 Total UE-15 21 356 1 354 6 % 143 497 195 140 605 CZ 1 320 24 2 % 10 018 787 3 057 EE 28 1 4 % 341 922 58 CY 44 3 7 % 336 423 246 LV 81 31 38 % 162 312 2 672 LT 213 2 1 % 4 538 449 203 HU 559 42 8 % 2 823 611 5 524 MT 0 0 — 0 0 PL 2 252 20 1 % 21 338 773 2 781 SI 249 8 3 % 678 726 1 039 SK 658 54 8 % 12 604 960 4 912 Total UE-10 5 404 185 3 % 52 843 963 20 492 Total UE-25 26 760 1 539 6 % 196 341 157 161 097 0,08 %





Nível máximo: análise baseada nos totais por documento administrativo único

Estado-Membro Número total de controlos físicos Número total de controlos < 200 euros Número de controlos < 200 euros em % do número total de controlos físicos Valor total das declarações sujeitas a controlos físicos em euros Valor total das declarações controladas < 200 euros Percentagem dos montantes controlados < 200 euros BE 884 62 7 % 17 795 108 4 406 DK 1 081 131 12 % 5 698 179 13 208 DE 5 186 415 8 % 37 689 281 31 931 IE 483 15 3 % 4 856 449 798 EL (8) 0 0 — 0 0 ES 1 328 374 28 % 7 282 634 28 535 FR 1 193 204 17 % 15 238 061 14 487 IT 2 919 592 20 % 6 933 376 49 113 LU 0 0 — 0 0 NL 8 328 894 11 % 28 648 158 87 185 AT 508 113 22 % 1 738 292 10 215 PT 477 147 31 % 1 826 201 12 814 FI 957 235 25 % 5 054 184 16 057 SE 391 17 4 % 6 514 754 1 725 UK 474 150 32 % 4 222 519 12 957 Total UE-15 24 209 3 349 14 % 143 497 195 283 433 CZ 1 330 29 2 % 10 018 787 3 428 EE 51 14 27 % 341 922 803 CY 48 5 10 % 336 423 541 LV 138 77 56 % 162 312 4 505 LT 218 4 2 % 4 538 449 463 HU 612 81 13 % 2 823 611 9 533 MT 0 0 — 0 0 PL 2 328 114 5 % 21 338 773 13 022 SI 270 33 12 % 678 726 2 876 SK 749 92 12 % 12 604 960 9 103 Total UE-10 5 744 449 8 % 52 843 963 44 274 Total UE-25 29 953 3 798 13 % 196 341 157 327 707 0,17 %

16. Embora os Estados-Membros tenham cumprido os controlos mínimos de 5 %, muitos efectuaram um número maior de controlos a declarações de baixo valor devido principalmente a interpretações diferentes da legislação. As referidas declarações foram incluídas no cálculo da população mínima de 5 % a controlar quando, na realidade, deveriam ter sido excluídas. Consequentemente, o número de controlos realizados foi superior ao estabelecido na regulamentação. O quadro 2 mostra que foram efectuados entre 1 500 e 3 800 controlos a remessas que deveriam ter sido excluídas.

17. Para fomentar uma utilização dos recursos aduaneiros mais eficiente e eficaz, uma possibilidade seria aumentar o valor mínimo necessário para as remessas serem incluídas na população mínima e posteriormente controladas (ver pontos 19-21 sobre a relação custo/benefício). Um aumento desse valor poderia resultar numa diminuição significativa do número de declarações a controlar. Obviamente, caso se aumente o limiar, as exportações de valor inferior a este deverão continuar a ser controladas se existirem indícios de fraude ou abuso.

18. O mesmo se passa com os controlos de substituição. O quadro 3 apresenta uma análise do valor das remessas sujeitas a controlos de substituição nas fronteiras orientais da União Europeia. Neste contexto, é de notar que não é obrigatório indicar o montante das restituições solicitadas na documentação que acompanha as mercadorias (declaração de exportação ou exemplar de controlo T5), nem se dispõe de informações sobre a taxa de restituição aplicável, em especial no caso das taxas definidas por concurso e dos produtos não abrangidos pelo anexo I. Assim, os funcionários têm dificuldade em determinar quais as remessas mais indicadas para controlo.

Quadro 3

Análise do valor das remessas sujeitas a controlos de substituição nas fronteiras orientais da UE auditadas pelo Tribunal entre 1 de Maio de 2004 e 30 de Setembro de 2005

Estado-Membro Hungria Letónia Polónia Eslovénia Valor das restituições à exportação (EUR) Número % Número % Número % Número % 0-200 25 46 0 0 1 3 17 35 NAI ou semelhante 11 20 11 34 15 43 16 33 201-4 000 9 17 7 22 7 20 7 14 > 4 000 9 17 14 44 12 34 9 18 Total 54 100 32 100 35 100 49 100 NAI : Não abrangidos pelo anexo I NB: As autoridades húngaras controlaram integralmente todas as embarcações que passaram a fronteira entre a Hungria e a Sérvia, o que altera significativamente o peso relativo dos controlos realizados a montantes inferiores a 200 EUR.

Custo dos controlos efectuados

19. Quando as remessas são apresentadas para exportação nas estâncias aduaneiras de saída (situação verificada sobretudo no Reino Unido e em certos portos franceses), o custo para o comércio relativo à realização dos controlos físicos pode oscilar entre 120 e 400 EUR, dependendo das circunstâncias locais. Estas despesas incluem a deslocação dos contentores entre a zona portuária e locais adequados de descarga, bem como o trabalho envolvido em descarregar e voltar a carregar os contentores (ver caixa 1). Caixa 1Um exportador britânico decidiu renunciar ao pedido de restituições à exportação num montante de 293,28 EUR, pois seria necessário deslocar os contentores 51 vezes para se poder realizar o controlo físico do contentor em questão. Esse custo seria imputado ao exportador e, além disso, teria atrasado a partida da embarcação em 5 horas.

20. Quando as remessas são apresentadas para exportação em locais de carga internos, não há qualquer incidência financeira no comércio, uma vez que tal ocorre, em geral, antes de serem carregadas nas instalações do exportador. Dois dos Estados-Membros visitados, Alemanha e Itália (9), cobram o controlo físico ao exportador. O custo de uma intervenção de uma hora no local de carga é de aproximadamente 180 EUR.

21. Como exposto anteriormente, o custo do controlo pode ultrapassar o valor das restituições pagas, provando que os controlos a declarações com um baixo valor em termos de restituições não são rentáveis.

Aviso prévio dos controlos

22. A legislação comunitária prevê claramente que os controlos físicos devem ser efectuados com frequência e inopinadamente e que um controlo físico do qual o exportador tenha sido expressa ou tacitamente prevenido antecipadamente não pode ser contabilizado no número mínimo exigido de controlos. A Comissão considera normalmente o incumprimento destes requisitos como uma falha de realização de um controlo-chave, susceptível de originar uma correcção para o Estado-Membro em causa.

23. O Tribunal considerou que os controlos físicos, quando realizados no local de carga, que corresponde frequentemente às instalações dos exportadores, eram, em grande medida, previsíveis em vários Estados-Membros: Bélgica, Dinamarca, Alemanha, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido. O Tribunal observou que era prática corrente os funcionários chegarem antes de se iniciar o carregamento da mercadoria. O facto de se encetar sistematicamente os controlos antes do início do carregamento equivale a um aviso tácito, uma vez que, se o funcionário aduaneiro não chegar antes desse momento, o operador comercial sabe que a remessa não será sujeita a um controlo físico. Corre-se o risco de serem carregados produtos não elegíveis ou em quantidade insuficiente e de serem solicitadas restituições a que o operador não tem direito. Esta situação compromete o objectivo e a eficácia do controlo.

Remessas a granel de valor elevado

24. Os produtos a granel, principalmente cereais e açúcar, são normalmente exportados por via marítima para um único destino. Cada carregamento pode representar um valor muito elevado em termos de restituições à exportação (por exemplo: 6 700 toneladas de açúcar branco destinadas à Tunísia valiam 3,4 milhões de EUR no final de 2003). Contudo, por razões administrativas relacionadas com os certificados de exportação, o exportador tem frequentemente de apresentar várias declarações de exportação que abranjam toda a remessa. A auditoria permitiu observar que, na prática, apenas se submete a controlo físico uma única declaração para a totalidade do carregamento. Embora este método não seja contrário à legislação em vigor, os controlos físicos actualmente realizados têm um efeito reduzido, pois apenas abrangem uma parte do carregamento total, diminuindo assim a eficácia do controlo (ver caixa 2). Caixa 2Um exportador apresentou seis declarações de exportação relativas a 1 147 toneladas de açúcar branco a carregar numa embarcação com destino à Líbia em Julho de 2006 (montante total das restituições à exportação: 268 600 EUR). Foi seleccionada uma declaração de 200 toneladas para controlo físico (montante das restituições à exportação: 46 840 EUR). As autoridades aduaneiras britânicas observaram o carregamento de parte das 200 toneladas na embarcação. O controlo físico teve início às 6 h 20 m e terminou às 7 h 10 m.

Selagem dos meios de transporte e controlos de substituição

25. Quando se realizou um controlo físico, deve geralmente apor-se um selo aduaneiro ao meio de transporte. Essas remessas normalmente não são submetidas a outros controlos de substituição, a menos que os selos tenham sido quebrados ou retirados, caso em que deverá realizar-se um controlo de substituição específico, como previsto na regulamentação. Tendo em conta o valor assim conferido aos selos, que se convertem num «livre-trânsito» virtual para a remessa, a sua utilização e significado devem ser claros e inequívocos.

26. No âmbito do procedimento administrativo normal de validação das declarações de exportação, as alfândegas podem igualmente apor selos aduaneiros a contentores, reboques ou camiões sem terem realizado um controlo físico. Verificou-se esta prática em especial na Bélgica, Alemanha, Espanha, França e Itália. Além disso, as remessas ao abrigo do regime TIR (10) são igualmente seladas pelas alfândegas, sem que se tenha necessariamente efectuado um controlo físico (ver caixa 3 e ilustração 1). Caixa 3Em 2001, foi despachada na alfândega espanhola uma remessa de 20 toneladas de carne de bovino para exportação com destino à Rússia. A remessa, selada pelas autoridades espanholas, foi apresentada para armazenagem provisória num entreposto frigorífico em Hamburgo (descarga e admissão sob controlo aduaneiro). A mercadoria foi retirada do entreposto frigorífico sob controlo aduaneiro para transporte por camião até à Rússia. Apesar de a mercadoria estar selada, as autoridades aduaneiras alemãs retiraram uma amostra cuja análise resultou na classificação da mercadoria como miudezas comestíveis de bovino, que não tinham direito a restituições. Com base nestes resultados, novas investigações em Espanha levaram à detecção de mais irregularidades cometidas pelo mesmo exportador, num montante que ascendeu a cerca de 497 000 EUR, incluindo 56 000 EUR de juros. No final de 2006, o organismo pagador emitiu uma notificação de cobrança, encerrando os procedimentos administrativos. Actualmente, a decisão final do caso encontra-se pendente num tribunal nacional. Aproximadamente 80 % dos exemplares de controlo T5 mostraram que as remessas foram seladas pelas autoridades aduaneiras no ponto de partida sem que se tivessem efectuado controlos físicos e ficando, por definição, excluídas da população susceptível de ser submetida a eventuais controlos de substituição nos vários pontos de saída da Comunidade.

27. A auditoria do Tribunal permitiu constatar que os selos apostos pelos expedidores/exportadores dinamarqueses e neerlandeses, que estavam autorizados a fazê-lo, suscitavam dúvidas nas estâncias aduaneiras de saída da União Europeia, pois estes «selos de empresa» não se distinguiam claramente dos «selos aduaneiros».

28. Por conseguinte, muitas remessas são legítima ou involuntariamente excluídas da população de remessas considerada para a realização de controlos de substituição, uma vez que o valor real do selo aposto não é claro e pode levar a crer que já foi efectuado um controlo físico. As autoridades aduaneiras dinamarquesas alteraram as suas regras de utilização dos selos a partir de 1 de Fevereiro de 2006, para evitar equívocos.

Número mínimo e âmbito dos controlos de substituição

29. A legislação prevê (11), como regra geral, que as estâncias aduaneiras de saída realizem, pelo menos, um controlo de substituição por cada dia em que saiam remessas dos vários pontos de saída da União Europeia. A selecção das remessas a controlar deverá ser efectuada, sempre que possível, por meio de uma análise de risco.

30. Existem várias interpretações desta regra de «um por dia». Se chegarem remessas diariamente durante sete dias para carregar um navio que parta ao sétimo dia, no Reino Unido apenas será controlada uma remessa. Pelo contrário, se saírem remessas da União Europeia através de uma estância aduaneira situada na fronteira entre a Letónia e a Rússia diariamente durante sete dias, serão realizados sete controlos de substituição. Esta interpretação é igualmente aplicada nos portos da Bélgica, da Alemanha, de França, de Itália e dos Países Baixos.

31. Um outro problema de interpretação diz respeito às remessas (camião/reboque ou contentor) abrangidas por várias declarações de exportação, chegando em alguns casos raros às 30. A falta de clareza da legislação e a diversidade das interpretações deram origem a situações em que alguns Estados-Membros (como a Letónia, Hungria e Eslovénia) controlam a totalidade da remessa, enquanto a maioria dos outros Estados-Membros selecciona para controlo apenas uma das declarações.

Controlos de substituição específicos

32. As estâncias aduaneiras de saída do território da União Europeia têm de realizar controlos de substituição específicos se detectarem que os selos apostos no local de partida foram retirados, quebrados ou que não foi concedida uma dispensa (12) de selagem. Os controlos de substituição específicos podem implicar um controlo físico completo.

33. Durante a auditoria observou-se que, nas estâncias aduaneiras de saída da fronteira oriental da União Europeia (Letónia, Hungria, Polónia e Eslovénia), todos os camiões/reboques são examinados, o que permite verificar a integridade dos selos. Pelo contrário, as remessas (principalmente contentores) cujos pontos de saída da União Europeia sejam portos situados em França, em Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido não são sujeitas a um controlo tão rígido. Isto porque, nestes Estados-Membros, os funcionários aduaneiros não examinam sistematicamente os selos quando as remessas chegam ao ponto de saída física da União Europeia. Por conseguinte, nem sempre se detectam remessas com selos quebrados, danificados ou inexistentes, que podem assim furtar-se a controlos de substituição específicos. Precisamente para resolver este problema, as alfândegas francesas impuseram uma taxa de controlo nacional suplementar de 2 % à selagem das remessas.

Qualidade dos controlos de substituição

34. Em princípio, os controlos de substituição são verificações visuais para comprovar que a mercadoria corresponde aos documentos que a acompanham. O sistema observado com frequência nas estâncias aduaneiras dos portos visitados consistia em abrir as portas dos contentores e identificar apenas a mercadoria imediatamente visível, o que se designa por controlos de «porta traseira». Esta actuação devia-se muitas vezes à falta de instalações adequadas para descarga, especialmente em portos de pequena dimensão (por exemplo, Trieste e Dunquerque). As melhores práticas observaram-se nas estâncias aduaneiras das fronteiras orientais da União Europeia, onde os controlos das remessas transportadas em camiões com cobertura de lona eram exaustivos.

Seguimento dado às irregularidades detectadas durante os controlos de substituição e os controlos de substituição específicos

35. As estâncias aduaneiras de saída devem comunicar aos organismos pagadores dos Estados-Membros em causa as irregularidades detectadas pelos controlos de substituição e podem solicitar informações sobre as medidas tomadas para lhes dar seguimento.

36. As estâncias aduaneiras de saída da Dinamarca, Letónia, Polónia e Eslovénia comunicaram irregularidades aos organismos pagadores responsáveis de outros Estados-Membros. Contudo, na maioria dos casos, não receberam qualquer resposta sobre as medidas tomadas para lhes dar seguimento, apesar de o terem solicitado.

37. Detectou-se um problema específico na estância aduaneira de Aalborg, na Dinamarca. Os controlos efectuados por esta estância revelaram uma elevada incidência de falta de selos no ponto de saída da União Europeia. No entanto, em vez de realizar os necessários controlos de substituição específicos, a estância recusou certificar que as mercadorias tinham deixado o território da União Europeia, alegando que não lhe era possível confirmar o tipo de mercadorias por não existirem selos. Entre Agosto de 2004 e Fevereiro de 2006, esta estância informou os organismos pagadores dos outros Estados-Membros de que não podia certificar a saída da União Europeia de 280 (13) remessas por os selos terem sido retirados. Apenas foram recebidas respostas em dois casos (14) dos 280 comunicados. Segundo as autoridades aduaneiras dinamarquesas, os organismos pagadores da Grécia, Espanha, França e Itália não responderam às comunicações enviadas. Em 17 casos semelhantes relativos a exportações com origem na Dinamarca, a estância aduaneira de Aalborg enviou as informações ao organismo pagador dinamarquês, tendo sido posteriormente retiradas as restituições à exportação.

38. Um caso permite ilustrar este problema: as alfândegas dinamarquesas descobriram um conjunto de 30 selos de empresa autorizados na cabina de um camião. Os selos deveriam ter sido apostos no ponto de carregamento em França, como medida de segurança para impedir a substituição durante o transporte, mas era óbvio que podiam ser utilizados livremente.

Confirmação de saída da União Europeia

39. Um dos elementos fundamentais para provar o direito a restituições à exportação é a confirmação de que as mercadorias deixaram o território aduaneiro da Comunidade. Para todas as mercadorias exportadas, é necessário que a própria declaração de exportação ou um documento que acompanha a remessa em trânsito (exemplar de controlo T5) sejam carimbados e assinados pelas autoridades nacionais (alfândegas), confirmando a saída das mercadorias.

40. No Reino Unido, a responsabilidade pela confirmação da saída das mercadorias, para produtos exportados em contentores por via marítima, foi atribuída a agentes marítimos e/ou operadores portuários. A regulamentação exige que essa confirmação seja fornecida pelas «autoridades competentes» (15). Os agentes marítimos e operadores portuários não podem ser considerados como tal. Os controlos deste sistema efectuados pelas alfândegas do Reino Unido revelaram que 21 % dos 913 pedidos verificados continham dados incorrectos no que respeita à data de saída. Os procedimentos observados no Reino Unido causam o risco de se confirmar uma data de saída errada ou mesmo, dada a falta de verificações cruzadas da documentação comercial, a saída de mercadorias que não correspondam às declaradas.

41. Quando as mercadorias são exportadas por via marítima, a legislação comunitária prevê uma gama complexa de possibilidades para determinar a estância aduaneira responsável pela confirmação da saída da União Europeia e pelo controlo de substituição, consoante o transporte por mar (serviço marítimo) seja autorizado pelas alfândegas como «regular» ou considerado «não regular». As mercadorias transportadas em serviços de carreiras regulares são aquelas colocadas a bordo de embarcações que navegam apenas entre portos situados no território aduaneiro da Comunidade.

42. A auditoria permitiu constatar que certas remessas podem furtar-se aos controlos de substituição no ponto de saída final da União Europeia como, por exemplo, quando são transportadas por via marítima entre Estados-Membros através de serviços de carreiras «regulares» e posteriormente levadas por via terrestre até um posto fronteiriço. Pode assim ser confirmada a saída num local que não é o ponto real de saída do território aduaneiro comunitário, o que coloca o risco de se confirmarem datas de saída incorrectas e de poderem voltar a ser introduzidas no território da União Europeia mercadorias cujo direito a restituições foi certificado (ver ilustrações 2 e 3).

Resultados dos controlos físicos e respectivo contexto

43. Os Estados-Membros devem comunicar a incidência de irregularidades detectadas pelos controlos físicos em matéria de restituições à exportação. O quadro 4 mostra os valores das irregularidades detectadas por este meio e comunicadas ao OLAF (16) entre 2000 e 2005, cujo total se elevava a 3,5 milhões de EUR. Neste contexto, é de referir que as irregularidades relativas às restituições à exportação, detectadas pelo conjunto dos métodos nos últimos cinco anos, atingiram 98,6 milhões de EUR. Esta soma representava cerca de 16 % do total das irregularidades no domínio da agricultura comunicadas ao OLAF durante esse período, ao passo que as restituições à exportação eram responsáveis por 8,6 % da totalidade das despesas agrícolas. Por conseguinte, embora os Estados-Membros realizem o número exigido de controlos físicos, os resultados destes, em termos de valor das irregularidades detectadas, são relativamente fracos.

Quadro 4

Valores das irregularidades detectadas pelos controlos físicos e comunicadas ao OLAF

Montante das irregularidades comunicadas na sequência de um controlo físico no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 386/90

(em EUR) Estado-Membro 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TotaL BE 66 723 40 875 64 191 57 129 228 918 DK 173 999 91 724 152 451 7 309 63 088 63 309 551 880 DE 272 941 99 239 89 706 212 440 674 326 IE 14 347 62 974 0 28 378 105 699 EL 0 ES 447 637 120 226 567 863 FR 93 026 55 887 135 144 311 035 80 443 675 535 IT 13 258 8 351 23 800 45 409 LU 0 NL 108 139 108 139 AT 165 748 4 300 13 931 4 662 90 616 41 685 320 942 PT 4 031 22 481 4 021 22 982 25 246 78 761 FI 0 SE 0 UK 0 UE-15 1 060 325 493 616 438 305 549 164 524 450 291 612 3 357 472 CZ 0 EE 0 CY 18 327 18 327 LV 0 LT 18 576 18 576 HU 0 MT 0 PL 8 671 50 914 59 585 SI 0 SK 0 UE-10 8 671 87 817 96 488 Total 1 060 325 493 616 438 305 549 164 533 121 379 429 3 453 960 Fonte: Base de dados de irregularidades do OLAF, Dezembro de 2006.

44. A taxa de irregularidades comunicadas expressa em percentagem do valor das declarações verificadas (nos casos em que estas informações foram fornecidas pelos Estados-Membros) é também relativamente baixa. De acordo com os relatórios anuais dos Estados-Membros relativos a 2005, a taxa global de irregularidades comunicadas que foram detectadas por controlos físicos ascende a 0,2 % dos montantes de restituições à exportação verificados (17).

45. É notório que a taxa de detecção é relativamente baixa quando se compara o valor das irregularidades detectadas por meio de controlos físicos com o valor das irregularidades reveladas por outros métodos. O quadro 5 apresenta, com base nos dados comunicados ao OLAF, uma comparação entre o valor das irregularidades detectadas por controlos físicos e o valor das detectadas por controlos ex post (18) dos registos comerciais. O resultado (um rácio de 11 para 1 a favor dos controlos ex post) sugere que estes controlos, realizados após a exportação física das mercadorias, têm demonstrado ser até à data o mais eficaz dos dois instrumentos para a detecção das irregularidades. Embora apenas alguns tipos de irregularidades detectadas por controlos físicos possam ser reveladas por controlos ex post, sendo ambos indispensáveis para o processo global de controlo, estes números podem ainda assim indicar que os controlos físicos e os controlos de substituição poderiam ser mais bem orientados.

Quadro 5

Valor das irregularidades detectadas pelos controlos administrativos ex post (Regulamento (CEE) n.o 4045/89) e comunicadas ao OLAF

Fonte: Base de dados de irregularidades do OLAF, 1 de Dezembro de 2006.

Montantes das iregularidades detectadas pelos controlos previstos pelo Regulamento n.o 4045/89 (em EUR)

2001 2002 2003 2004 2005 Total Total 7 711 833 4 655 655 5 638 791 8 044 471 1 695 640 27 746 390





Montantes das irregularidades comunicadas detectadas pelos controlos físicos previstos pelo Regulamento n.o 386/90 (em euros)

2001 2002 2003 2004 2005 Total Total 493 616 438 305 549 164 533 121 379 429 2 393 635





Comparação dos montantes das irregularidades comunicadas no âmbito do Regulamento n.o 4045/89 e do Regulamento n.o 386/90

(montantes Reg. 4045/89 divididos pelos montantes Reg. 386/90)

Rácio Reg. 4045/89 vs Reg. 386/90 15,6 10,6 10,3 15,1 4,5 11,6

As disposições da Comissão para o acompanhamento da execução destes controlos são satisfatórias? A Comissão tomou medidas adequadas em resposta aos resultados destes controlos ou às deficiências observadas?

46. A Comissão procede a auditorias regulares dos procedimentos de controlo das restituições à exportação nos Estados-Membros. Realiza igualmente controlos documentais dos relatórios anuais dos Estados-Membros. O Tribunal avaliou os relatórios destas auditorias relativas ao período 2001-2004 e concluiu que os controlos-chave do sistema de controlos físicos e de substituição foram cobertos de forma adequada. As auditorias da Comissão incidiram nos domínios principais do Regulamento (CEE) n.o 386/90 no que respeita à aplicação dos sistemas de análise de risco, à realização de um número suficiente de controlos, à documentação adequada dos controlos, à certificação da saída, aos procedimentos de selagem e à origem das mercadorias. Além disso, foram efectuados controlos relativos ao pré-financiamento e à metodologia dos controlos ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 em matéria de restituições à exportação.

47. A acção da Comissão no que respeita aos relatórios anuais dos Estados-Membros no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 386/90 cobre todos os casos manifestos de incumprimento do número de controlos a efectuar (ou seja, comunicação das deficiências pelos próprios Estados-Membros). Embora as questões levantadas pelos Estados-Membros tenham sido discutidas no Comité dos Mecanismos das Trocas Comerciais, ainda são necessárias medidas suplementares relativamente à previsibilidade dos controlos (Itália, Abril de 2003) e à possível fuga aos controlos de substituição (Dinamarca, Maio de 2004). Para comprovar a exactidão dos relatórios anuais dos Estados-Membros, o Tribunal conferiu os valores das irregularidades notificadas para 2004 e constatou que as autoridades neerlandesas comunicaram um montante total de 1,4 milhões de EUR. Após investigações do Tribunal, esta quantia foi reduzida para 78 000 EUR.

48. Na sequência das auditorias da Comissão nos Estados-Membros, foram impostas correcções financeiras relativas a deficiências dos sistemas de controlo destes, como se indica no quadro 6. Destas correcções, 67 % (34 milhões de EUR) decorrem de deficiências dos controlos de substituição, físicos e documentais (Bélgica, Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido), enquanto 33 % (16,5 milhões de EUR) estão relacionadas com deficiências no que toca ao bem-estar dos animais (Alemanha, França e Países Baixos).

Quadro 6

Restituições à exportação — correcções financeiras 2002-2007 (em EUR)

Bem-estar dos animais Procedimento simplificado britânico (19) Controlos físicos (20) Controlos de substituição Datas das missões Prazos em anos Países Baixos (21) (25) 1 064 627 27-29/11/2000 8-10/1/2001 3,0 26 664 623 14-18/5/2001 5,7 Alemanha (22) 13 823 822 13-17/11/2000 23-26/01/2001 3,6 França (22) 1 649 756 23-25/10/2000 5-9/2/2001 3,8 Bélgica (23) 225 713 3-7/12/2001 3,4 Reino Unido (24) 369 440 10 772 Junho 2001 Novembro 2001 4,3 Dinamarca 6 616 032 24-28/9/2001 21/6/2002 Total 16 538 205 369 440 236 485 33 280 655 Total geral 50 424 785 Percentagem do montante total de correcções 32,8 % 0,7 % 0,5 % 66,0 % NB: Taxa de câmbio utilizada: 1 EUR = 0,6791 GBP (27.7.2006);

49. Contudo, estão ainda pendentes casos de incumprimento em matéria de controlos de substituição na Itália e nos Países Baixos, onde as missões de auditoria foram realizadas em 2001/2002. O mesmo sucede com auditorias efectuadas em 2004 em que os procedimentos de apuramento das contas podem resultar em correcções financeiras para a Alemanha, Irlanda, Espanha, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido. Os auditores da Comissão detectaram deficiências relacionadas com a qualidade dos controlos físicos e de substituição, as exportações de açúcar, a aplicação de sanções, a qualidade dos sistemas de análise de risco e o cumprimento das taxas de controlo.

50. A Comissão ainda não tomou medidas eficazes para clarificar e/ou reforçar a regulamentação na sequência dos resultados da sua auditoria de apuramento. O problema da previsibilidade dos controlos foi assinalado nos relatórios de auditoria relativamente aos Países Baixos (Junho de 2004), Espanha (Maio de 2004) e Bélgica (Março de 2005), sem que até à data tenham sido apresentadas quaisquer propostas claras.

51. Embora as próprias normas internas da Comissão estabeleçam um prazo que varia entre 16 meses (sem conciliação) e 24 meses (com conciliação) como sendo o tempo necessário entre a visita de auditoria e a decisão final, este prazo não foi plenamente respeitado na auditoria dos controlos físicos e de substituição.

52. As principais questões/observações do presente relatório foram comunicadas pelo Tribunal nas notas de observações preliminares que enviou aos Estados-Membros e que disponibilizou igualmente à Comissão em Abril de 2005. Foram também discutidas nas reuniões do Comité dos Mecanismos das Trocas Comerciais, a mais recente das quais em meados de 2006. Contudo, a Comissão não adoptou ainda nenhuma medida concreta para dar solução aos problemas constatados.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

53. Em relação aos controlos físicos, o Tribunal constatou que a interpretação do quadro normativo pelos Estados-Membros deu origem a que muitos controlos nas instalações dos exportadores fossem realizados sistematicamente no início do processo de carregamento, o que torna o controlo previsível para o exportador e compromete a sua eficácia. A regulamentação indica claramente que os controlos devem ser frequentes, inopinados e que não podem ser contabilizados para efeitos dos requisitos mínimos os controlos dos quais o exportador tenha sido expressa ou tacitamente prevenido antecipadamente. Recomendação n.o 1A Comissão deverá assegurar a correcta aplicação da regulamentação para garantir que os controlos nas instalações dos exportadores sejam realizados de forma imprevisível e sem aviso prévio tácito. Deverá igualmente procurar que se dê um seguimento eficaz às observações do Tribunal, bem como às suas próprias observações nesta matéria, com vista a determinar se os controlos que não cumprem estes critérios devem ser contabilizados para efeitos do requisito mínimo de 5 %.

54. Foi realizado um número significativo de controlos físicos a declarações de baixo valor, ao contrário do previsto na regulamentação. Dos controlos físicos efectuados em 2005, entre 6 % e 13 % cobriram apenas 0,1 % do valor total de restituições sujeito a esses controlos. Este foi especialmente o caso dos Estados-Membros que não aplicaram uma análise de risco à selecção das declarações, mas mesmo nos três Estados-Membros visitados pelo Tribunal que o fizeram foram regularmente controladas remessas de baixo valor. Recomendação n.o 2A Comissão deverá rever o método pelo qual os Estados-Membros seleccionam as declarações sujeitas a controlos físicos; deverá analisar a possibilidade de tornar obrigatória a análise de risco e de aumentar o valor mínimo de restituições que obriga a declaração a controlo físico. Estas medidas tornariam os controlos físicos mais rentáveis e contribuiriam para garantir uma utilização mais eficiente dos recursos aduaneiros mediante a selecção de remessas de valor e risco mais elevados.

55. Quando do controlo físico de remessas a granel pode acontecer que apenas se inspeccione uma pequena parte do carregamento. Caso não se proceda a uma verificação suplementar de que a remessa na sua totalidade está em conformidade com as declarações e é elegível para o pagamento de restituições, o valor do controlo corre o risco de ficar comprometido. Recomendação n.o 3A Comissão deverá analisar a possibilidade de clarificar que, no caso de parte de uma remessa a granel ser seleccionada para controlo físico, as autoridades nacionais têm de controlar a totalidade da remessa, por exemplo, através de controlos cruzados com outros registos e garantindo que não se verifica apenas uma parte da remessa isoladamente.

56. Quanto aos controlos de substituição, o Tribunal constatou que: a) certos controlos realizados limitavam-se a meros exames visuais superficiais de uma parte da remessa, que não correspondiam ao objectivo dos controlos; b) o modo de cálculo do número mínimo exigido de controlos de substituição variava consoante os Estados-Membros; c) a regulamentação prevê que os produtos que estiveram sujeitos a um controlo físico e foram selados pelas alfândegas fiquem em seguida isentos de novos controlos de substituição (excepto em circunstâncias excepcionais). A auditoria permitiu constatar que certas remessas seladas pelas alfândegas (para outros fins), mas que não tinham sido objecto de um controlo físico, ficavam em seguida isentas da eventual realização de controlos de substituição no ponto de saída do território da União Europeia; d) as estâncias aduaneiras de saída efectuam controlos específicos dos selos quando os selos apostos anteriormente foram quebrados ou violados. Como não existem regras explícitas aplicáveis aos controlos dos selos, observou-se que a sua realização não era uniforme; e) quando as mercadorias são transportadas entre Estados-Membros por via marítima antes de sair da União Europeia por estrada ou caminho-de-ferro, há a possibilidade de evitarem ser seleccionadas para controlos de substituição no ponto de saída final do território da União Europeia; f) as remessas que chegam ao ponto de saída do território da União Europeia não são acompanhadas de documentação que indique claramente o valor das restituições, ou mesmo se têm direito a estas, o que torna difícil para os funcionários que devem efectuar os controlos determinar que remessas devem ser verificadas; g) quando os controlos de substituição permitem detectar irregularidades, estas devem ser comunicadas ao Estado-Membro de onde provêm as mercadorias, podendo igualmente ser incluído um pedido de informação sobre o eventual seguimento dado à questão. O Tribunal constatou que este sistema não funcionava como previsto e que as informações sobre o seguimento dado não eram comunicadas às autoridades que tinham realizado os controlos. Recomendação n.o 4O Tribunal recomenda que:as normas da regulamentação aplicável aos controlos de substituição garantam que a totalidade da remessa seleccionada para controlo seja submetida a um exame visual;se analise a possibilidade de exigir que o número de controlos de substituição a efectuar seja determinado com base numa percentagem mínima de declarações em vez de na regra de «um por dia»;a Comissão tome medidas para assegurar que o valor dos selos apostos a remessas de produtos elegíveis para restituições à exportação seja claro e inequívoco, garantindo desta forma que os controlos de substituição sejam aplicáveis a todas as exportações que não tenham sido submetidas a controlos físicos e selagem pela estância aduaneira de partida;a Comissão reveja os regulamentos que regulam os controlos de substituição, incluindo os controlos de substituição específicos, para garantir a harmonização da sua aplicação entre Estados-Membros de modo a que os funcionários responsáveis pela realização destes controlos nas fronteiras da União Europeia saibam claramente que remessas devem controlar;a Comissão garanta que são respeitados os procedimentos relativos à comunicação e seguimento dado às irregularidades assinaladas quando detectadas por controlos de substituição e que os Estados-Membros em causa tomam as medidas necessárias para lhes dar seguimento de uma forma eficiente.

57. No que respeita ao controlo, pela Comissão, da aplicação do quadro normativo e das medidas que toma para suprir as deficiências observadas no seu funcionamento, é de notar que: a) em larga medida, as constatações do Tribunal coincidem com as dos próprios serviços de auditoria da Comissão. Embora a Comissão tivesse conhecimento destas deficiências há um tempo considerável, não reagiu através da adopção, em tempo oportuno, de alterações legislativas ou de correcções financeiras; b) o facto de os controlos ex post das restituições, realizados com base nos registos depois de concluído o processo de exportação, revelarem um número significativamente mais elevado de irregularidades que os controlos físicos pode sugerir que os controlos físicos e de substituição poderiam ser mais bem orientados; c) a Comissão acompanha a realização dos controlos procedendo a auditorias nos Estados-Membros e examinando os relatórios que os Estados-Membros têm de enviar sobre os controlos de restituições à exportação efectuados. A Comissão baseia-se, em parte, na realização desses controlos para a sua garantia global sobre a legalidade e regularidade do pagamento das subvenções agrícolas. As deficiências constatadas pelo Tribunal devem ser abordadas com eficácia para garantir que o sistema de controlos físicos e de substituição proporciona à Comissão um maior nível de garantia quanto às despesas relativas às restituições à exportação. Recomendação n.o 5O Tribunal recomenda que:a Comissão proponha alterações da regulamentação para reforçar os controlos físicos e de substituição e assegurar a sua aplicação harmoniosa e eficaz. Para tal, é necessário que os controlos não sejam previsíveis, que a selecção dos controlos por meio de uma análise de risco seja obrigatória e que os controlos de substituição sejam aplicados às exportações que não foram anteriormente submetidas a nenhum controlo físico;a Comissão examine em especial a validade dos controlos realizados antes do carregamento das mercadorias para determinar se é possível considerar que cumprem os critérios necessários para serem incluídos no número mínimo de controlos exigido pela regulamentação.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de Junho de 2007. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Despesas do FEOGA — Secção Garantia.

Fonte: 35.o Relatório financeiro da DG AGRI sobre o FEOGA — Secção Garantia.

(2) JO L 42 de 16.2.1990, p. 6.

(3) A base de dados da Comissão, CATS (Clearance Audit Trail System), fornece dados relativos aos montantes de restituições à exportação pagos por declaração e exercício FEOGA, bem como dados suplementares relativos às declarações das restituições à exportação.

Os dados da CATS dizem respeito ao exercício FEOGA, que decorre de meados de Outubro de um ano a meados de Outubro do ano seguinte, ao passo que os dados apresentados nos relatórios anuais dos Estados-Membros são referentes ao ano civil.

(4) Auditorias relativas apenas a controlos de substituição.

(5) Regulamento (CE) n.o 3122/94 da Comissão, de 20 de Dezembro de 1994, que estabelece os critérios da análise de riscos no respeitante aos produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição (JO L 330 de 21.12.1994, p. 31).

(6) Produtos não abrangidos pelo anexo I. Pagam-se restituições à exportação para produtos de base como cereais, açúcar, leite e manteiga quando são utilizados no fabrico de produtos como bebidas espirituosas, preparações lácteas, produtos de pastelaria e de confeitaria.

(7) A análise efectuada pelo Tribunal à base de dados CATS revela entre 26 760 e 29 953 controlos no ano civil de 2005, ao passo que os relatórios dos Estados-Membros apresentados no âmbito do artigo 11.o indicavam os seguintes números de controlos físicos: 31 003 para a UE-15 e 36 249 para a UE-25.

(8) A Grécia não apresentou os dados relativos aos controlos físicos do exercício FEOGA 2005, pelo que não são indicados.

Fonte: Base de dados CATS da Comissão.

(9) As alfândegas francesas cobram ao exportador quando o desalfandegamento é solicitado fora das horas oficiais de abertura da estância aduaneira.

(10) Transportes Internacionais Rodoviários.

(11) O n.o 2 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 2090/2002 da Comissão (JO L 322 de 27.11.2002, p. 4) estabelece que «O número de controlos de substituição por ano civil não será inferior ao número de dias em que os produtos que beneficiam de restituições à exportação [não selados, nos termos do primeiro parágrafo] deixem o território aduaneiro da Comunidade através da estância aduaneira de saída em causa.»

(12) Pode ser concedida uma dispensa de selagem devido às características dos produtos exportados (por exemplo, ovos para incubação).

(13) Em 2005, a população total que deveria submeter-se a controlos de substituição elevava-se a 1 482 remessas. Foram detectadas 263 irregularidades pelos controlos de substituição específicos.

(14) No primeiro caso, as alfândegas dinamarquesas não confirmaram a saída, tendo informado o organismo pagador belga (BIRB) dos resultados do controlo de substituição em Outubro de 2004. No entanto, o BIRB pagou as restituições à exportação, num montante de cerca de 3 200 EUR, relativas a açúcar, com base numa prova de chegada proveniente da Noruega, tendo informado as alfândegas dinamarquesas da sua decisão em Agosto de 2005.

No segundo caso, em Junho de 2005, as alfândegas dinamarquesas recusaram certificar a saída das mercadorias por não poderem identificá-las devidamente devido à falta do selo aposto no ponto de partida, na Alemanha. Em Setembro de 2005, o organismo pagador alemão (HZA Hamburg-Jonas) recusou pagar restituições à exportação num montante aproximado de 21 800 EUR pelo contentor de manteiga com destino à Noruega. O exportador neerlandês interpôs recurso dessa decisão. No final de Janeiro de 2007, o caso continuava pendente no Finanzgericht Hamburg.

(15) O Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão (JO L 102 de 17.4.1999, p. 11) prevê, no n.o 1, alínea a), do artigo 9.o, que «Sempre que o exemplar de controlo T5, ou o documento nacional comprovativo de que o produto deixou o território aduaneiro da Comunidade, tenha sido visado pelas autoridades competentes, os produtos (…)».

(16) Organismo Europeu de Luta Antifraude.

(17) Relatórios dos Estados-Membros no âmbito do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 2090/2002 e relatório de síntese da Comissão de 17 de Novembro de 2006.

(18) Ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção «Garantia» (JO L 388 de 30.12.1989, p. 18).

(19) Deficiências de concepção do procedimento simplificado britânico.

(20) Incumprimento da taxa mínima de controlo.

(21) Decisão 2004/561/CE (JO L 250 de 24.7.2004, p. 21).

(22) Decisão 2005/354/CE (JO L 112 de 3.5.2005, p. 14).

(23) Decisão 2005/579/CE (JO L 199 de 29.7.2005, p. 84).

(24) Decisão 2006/554/CE (JO L 218 de 9.8.2006, p. 12).

(25) Decisão 2007/243/CE (JO L 106 de 24.4.2007, p. 55).

NB: Taxa de câmbio utilizada:

1 EUR = 0,6791 GBP (27.7.2006);

ILUSTRAÇÕES Ilustração 1 Carne de bovino transportada em camião de Espanha para a Rússia via Alemanha e Letónia Valor das restituições à exportação para uma remessa de carne de bovino: 9 000 EUR. As mercadorias que se encontram a caminho do seu destino final podem ser conservadas num entreposto frigorífico (por exemplo, Hamburgo, na Alemanha) sob controlo aduaneiro durante um determinado período até que o exportador decida o meio de transporte final (navio ou camião). Ilustração 2 Frango congelado (aves) transportado de Morlaix (França) para a Arábia Saudita via Brest (França) e Roterdão (Países Baixos) em navio «feeder» e navio de navegação oceânica em contentores de 24 toneladas. Valor das restituições à exportação para um contentor de 24 toneladas: 10 800 EUR em Novembro de 2004. Estância de partida: Morlaix. Estância de saída: Brest (transbordo em Roterdão). O navio «feeder» Brest/Roterdão (embora se trate de uma carreira regular em termos comerciais) tem o estatuto aduaneiro de carreira «não regular» na acepção do Código Aduaneiro. Por conseguinte, a saída das mercadorias da UE é correctamente confirmada pela alfândega de Brest no dia em que o navio sai desse porto. Ilustração 3 Leite gordo em pó transportado de Cookstown (Reino Unido) para Moscovo (Rússia) via Roterdão (Países Baixos), Riga (Letónia) e Grebneva (Letónia) em navio e camião Valor das restituições à exportação para um contentor de 25 toneladas: 13 650 EUR em Junho de 2005. Estância de partida: Belfast (desalfandegamento interior em Cookstown). Estância de (primeira) saída: Belfast. Estância de (última) saída: Grebneva (Letónia). Consoante a carreira utilizada seja «regular» ou «não regular», a estância aduaneira de saída, responsável pelos controlos de substituição e pela confirmação da saída das mercadorias do território aduaneiro da União Europeia, pode ser Belfast (Reino Unido), Roterdão (Países Baixos) ou Grebneva (Letónia).

ANEXO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA Apresenta-se em seguida um breve resumo do sistema de controlos físicos e de substituição das remessas que beneficiam de restituições à exportação e de confirmação de saída da União Europeia: a) os exportadores podem apresentar as remessas que beneficiam de restituições à exportação no local de carga no interior da União Europeia (instalações comerciais) ou nas estâncias aduaneiras interiores ou de saída da União Europeia; b) a mercadoria deve ser acompanhada por uma declaração de exportação que indica, entre outros elementos, as suas características e quantidade; c) no caso de os produtos serem apresentados num local de carga interior, o exportador deve, regra geral, informar a estância aduaneira, com uma antecedência de 24 horas, do início e fim das operações de carregamento (pré-aviso) (1); d) o controlo físico deve incidir, pelo menos, em 5 % das declarações de exportação apresentadas por sector de produtos e por ano de calendário (2); e) são permitidas taxas reduzidas de controlo por sector de produtos (3) quando for aplicada a análise de risco para seleccionar as declarações a controlar; no entanto, a taxa global de 5 % das declarações deve ser respeitada. Os controlos físicos a sectores de produtos de «risco elevado» compensariam os controlos a uma taxa inferior a 5 % em sectores de produtos de «baixo risco»; f) as declarações de baixo valor ou pequena quantidade (inferiores a 200 EUR ou a 500 kg) não devem ser tidas em conta para os controlos físicos, a não ser que existam suspeitas de fraude ou abuso (4); g) não pode ser contabilizado como controlo físico um controlo do qual o exportador tenha sido expressa ou tacitamente prevenido antecipadamente (5); h) no caso de o ponto de saída da União Europeia ser diferente daquele onde a mercadoria e a respectiva declaração de exportação foram apresentadas, os meios de transporte ou as embalagens devem ser selados. Os selos são apostos pelas autoridades aduaneiras ou pelos próprios exportadores que tenham recebido autorização dessas entidades para utilizarem selos de empresa (6); i) devem ser efectuados controlos de substituição (7) a, pelo menos, tantas declarações como o número de dias em que saiam do território aduaneiro da Comunidade, através da estância aduaneira em causa, produtos não selados (8) que beneficiam de restituições à exportação (em princípio, uma «declaração» por dia, no mínimo); j) além disso, devem ser realizados controlos específicos, caso os selos tenham sido retirados ou quebrados ou não tenha sido concedida uma dispensa de selagem; k) os controlos de substituição são verificações visuais para garantir que a mercadoria corresponde aos documentos aduaneiros que a acompanham; l) as restituições à exportação devem ser pagas nomeadamente depois de as autoridades aduaneiras confirmarem que a mercadoria deixou o território da União Europeia (9). (1) N.o 7 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999. (2) Artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 386/90. (3) «… uma taxa mínima de 2 % por sector de produtos». (4) Artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2090/2002. (5) Artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 386/90 e artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 2090/2002. (6) Artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 2090/2002. (7) Artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 2090/2002. (8) Em princípio, não se efectuarão controlos de substituição a remessas que tenham sido seladas pelas autoridades aduaneiras no ponto de partida, pois considera-se que foram sujeitas a um controlo físico e correspondem à declaração. (9) Nos casos em que as taxas de restituição variam consoante o país de destino, é necessário provar que a mercadoria foi colocada no mercado do país de destino declarado.