Bruxelas, 2.2.2005

SEC(2005) 144 final

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

nos termos do nº 3 do artigo 5.º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da França para 2004-2008

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

No Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], prevê-se que os países participantes na moeda única apresentassem ao Conselho e à Comissão os seus programas de estabilidade, até 1 de Março de 1999. Em conformidade com o disposto no artigo 5.º desse regulamento, o Conselho deveria examinar cada programa de estabilidade com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114.º do Tratado (Comité Económico e Financeiro). Com base numa recomendação da Comissão, e após consulta do Comité Económico e Financeiro, o Conselho emite um parecer após ter procedido ao exame do programa. De acordo com o regulamento, os Estados-Membros devem apresentar actualizações anuais dos respectivos programas de estabilidade, que podem igualmente ser examinadas pelo Conselho segundo os mesmos procedimentos.

Tendo em conta um défice orçamental que excede 3% do PIB em 2002, o Conselho decidiu, em 3 de Junho de 2003, que a França se encontrava em situação de défice excessivo e recomendou que este fosse corrigido o mais tardar até 2004. Na sua comunicação ao Conselho, adoptada em 14 de Dezembro de 2004[2], sobre a situação da Alemanha e da França relativamente às suas obrigações de acordo com o procedimento relativo aos défices excessivos na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça, a Comissão concluiu que 2005 seria considerado o prazo indicado para a correcção da situação do défice excessivo. Com base nas medidas indicadas no orçamento para 2005 e nas previsões dos serviços da Comissão do Outono de 2004, a Comissão afirmou na comunicação que as medidas tomadas pelas autoridades francesas pareciam ser, em termos gerais, coerentes com uma correcção do défice excessivo até 2005 e que não seriam necessárias novas medidas nessa altura nos termos do procedimento relativo aos défices excessivos. Assinalou, no entanto, que se surgissem mais tarde deficiências na aplicação das medidas correctivas previstas, teria que recomendar ao Conselho um reforço da supervisão orçamental, bem como a aplicação das medidas necessárias ao abrigo das disposições do Tratado e do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O primeiro Programa de Estabilidade da França, que abrangia o período 1999-2002, foi apresentado em 18 de Janeiro de 1999 e examinado pelo Conselho em 15 de Março de 1999. As actualizações foram apresentadas em cada um dos anos seguintes, tendo a mais recente sido apresentada em 7 de Dezembro de 2004. Os serviços da Comissão efectuaram uma avaliação técnica desta actualização, tendo em conta as suas previsões económicas do Outono de 2004, bem como o Código de Conduta[3], a metodologia comum relativa à estimativa do produto potencial e dos saldos corrigidos das variações cíclicas, as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas para o período 2003-2005 e os princípios consagrados na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 27 de Novembro de 2002, “Reforçar a coordenação das políticas orçamentais” aprovada pelo Conselho[4]. A avaliação realizada conduz às seguintes conclusões:

- A actualização de 2004 do Programa de Estabilidade da França foi apresentada à Comissão em 7 de Dezembro de 2004. Essa actualização abrange o período 2004-2008 e cumpre, em termos gerais, os requisitos em termos de dados do Código de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. No entanto, não apresenta projecções, que são obrigatórias, para o crescimento do emprego total de acordo com a definição das contas nacionais, apresentando apenas projecções para o crescimento do emprego no sector privado. Também não apresenta alguns dados opcionais que teriam sido úteis para a avaliação do programa.

- Para o período 2004-2008, o programa projecta um crescimento do PIB real de 2,5% ao ano. Segundo os cálculos da Comissão, ao aplicar a metodologia acordada em comum aos dados do programa, o crescimento do PIB real seria ligeiramente mais elevado do que o potencial. O diferencial do produto permaneceria, no entanto, negativo até 2008. Relativamente aos anos 2004-2006, as projecções dos serviços da Comissão são ligeiramente menos favoráveis que as do programa, sendo o crescimento do PIB real projectado de 2,4% em 2004 e 2,2% em 2005 e 2006. Em geral, embora algo optimistas, as projecções macroeconómicas do programa podem ser consideradas plausíveis.

- O programa visa reduzir o défice do sector público administrativo para menos de 3% do PIB em 2005 e garantir uma redução continuada nos exercícios subsequentes. A redução do défice em 2005, passando de 3,6% do PIB em 2004 para 2,9% do PIB, seria alcançada nomeadamente graças a uma receita extraordinária que se eleva a 0,4% do PIB[5]. Nos anos subsequentes, o défice deverá baixar 0,6-0,7 pontos percentuais do PIB por ano, para atingir 0,9% do PIB em 2008. Em comparação com a actualização anterior, a presente actualização confirma, em geral, o ajustamento planeado no contexto de um cenário macroeconómico ligeiramente mais favorável. O saldo primário melhorará, passando de um défice de 0,7% do PIB em 2004 para um excedente de 2,2% em 2008. Segundo os cálculos da Comissão baseados nas projecções da actualização e na metodologia acordada em comum, o saldo corrigido das variações cíclicas também melhoraria de 0,6-0,7 pontos percentuais por ano a partir de 2005 atingindo um valor de -0,7% do PIB em 2008. A estratégia orçamental a médio prazo baseia-se, como em actualizações anteriores, na fixação de objectivos plurianuais de aumento das despesas públicas em termos reais, que implicam uma redução do rácio despesas/PIB. O rácio das receitas/PIB deverá manter-se geralmente estável.

- Tanto quanto é possível avaliar com base nas informações actuais, as medidas tomadas pelas autoridades francesas devem ser suficientes para reduzir o défice para 3% do PIB em 2005. No entanto, a situação orçamental permanece vulnerável e qualquer evolução desfavorável na vertente macroeconómica ou orçamental poderá comprometer o objectivo de corrigir o défice excessivo em 2005. O ajustamento orçamental previsto para os exercícios posteriores a 2005 é significativo, o que se justifica dada a gravidade da situação orçamental. Porém, as projecções estão sujeitas a riscos e, nalguns aspectos, insuficientemente documentadas. Em especial, a redução do défice projectado para 2006 parece irrealista, se forem prosseguidas as actuais políticas. O programa prevê uma redução do défice de 2,9% do PIB em 2005 para 2,2% do PIB em 2006, embora já tenham sido anunciadas descidas dos impostos equivalentes a 0,2% do PIB e o impacto das receitas extraordinárias vá desaparecer. O programa não fornece informações suficientes sobre as medidas destinadas a compensar as referidas evoluções. As previsões dos serviços da Comissão do Outono de 2004, com base em políticas económicas inalteradas, prevêem um aumento do défice do sector público administrativo de 3,0% para 3,3% do PIB em 2006. Isto significa, segundo as actuais hipóteses de crescimento, que deveriam ser tomadas medidas conducentes a uma redução do défice em cerca de um ponto percentual do PIB em 2006 a fim de atingir o objectivo fixado no programa. Além disso, o objectivo para as despesas do sector público administrativo, fixado para o período 2006-2008, isto é, um aumento de 1,2% ao ano em termos reais, implica uma desaceleração significativa em comparação com tendências recentes, o que provavelmente será difícil de obter no âmbito das actuais políticas. As reformas estruturais desenvolvidas em 2003 e 2004, nomeadamente as reformas dos sistemas de pensões e de saúde, constituem passos claros na direcção correcta, mas parecem ser insuficientes para garantir a desaceleração prevista das despesas. Também existem preocupações relativas à credibilidade dos objectivos de despesa, dado que os objectivos fixados nas actualizações precedentes não foram alcançados por uma larga margem. Tendo em conta a presente avaliação do risco, o ajustamento previsto, embora significativo, não confere uma margem de segurança suficiente contra o incumprimento do limite de 3% do PIB, no quadro das flutuações macroeconómicas normais até 2007. Também é insuficiente para garantir que o objectivo a médio prazo, consagrado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, de uma situação orçamental próxima do equilíbrio seja alcançado no período abrangido pelo programa.

- Após um aumento de 8 pontos percentuais entre 2001 e 2004, passando para 64,8% do PIB, prevê-se que o rácio dívida/PIB permaneça acima de 60% do PIB ao longo do período abrangido pelo programa (62% em 2008). Uma redução gradual só começará em 2006, desencadeada pelo crescimento do PIB nominal e por uma passagem para excedentes primários. O percurso previsto para a evolução da dívida é afectado pelas mesmas incertezas que o rácio do défice.

- A actualização analisa as reformas estruturais recentemente introduzidas pelas autoridades francesas. Nomeadamente, o programa apresenta em pormenor a reforma do sistema de seguro de doença aplicada no Verão de 2004, que visa o equilíbrio orçamental do sistema de seguro de doença para 2007 (défice de 0,8% do PIB em 2004), ao mesmo tempo que preserva a qualidade do serviço de saúde. A reforma, que também visa melhorar a gestão global do sistema, introduziu um comité de alerta independente encarregado de formular recomendações, caso identifique um risco de derrapagem relativamente ao objectivo oficial. A reforma do sistema de saúde seguiu-se à importante reforma do sistema de pensões adoptada em 2003, que aumentou significativamente os incentivos financeiros para a permanência em actividade até e após a idade legal de reforma. Por último, o programa sublinha que o novo quadro orçamental do sector público (Loi Organique relative aux Lois de Finances) deverá permitir mais progressos na melhoria da qualidade e eficiência dos programas de despesas públicas, ao mesmo tempo que facilita a prossecução de objectivos orçamentais. Embora estas reformas sejam provavelmente insuficientes para cumprir os objectivos em matéria de despesas fixados na actualização e para garantir a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, vão, no entanto, na direcção certa.

- Há alguns riscos no respeitante à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas por causa dos enormes custos orçamentais previstos em resultado do envelhecimento da população. E isto apesar da introdução de importantes reformas estruturais dos sistemas de pensões e de saúde em 2003 e 2004, respectivamente. Na ausência de novas reformas, seria assim também necessária uma maior consolidação nos próximos anos.

- Globalmente, as políticas económicas descritas no programa actualizado são parcialmente coerentes com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas específicas para o país na área das finanças públicas. A França levou a cabo importantes reformas estruturais, nomeadamente no respeitante aos sistemas de pensões e de saúde, que a colocam numa melhor posição para fazer face às consequências do envelhecimento populacional. No entanto, a redução do défice corrigido das variações cíclicas em 2004 será significativamente mais baixa do que o recomendado, não tendo a França tomado medidas para acelerar a redução do défice corrigido das variações cíclicas quando melhoraram as condições de crescimento. Além disso, embora significativo, o ajustamento a médio prazo previsto na actualização de 2004 não será suficiente para alcançar uma situação orçamental próxima do equilíbrio dentro do prazo abrangido pela actualização, estando sujeito a incertezas.

- Tendo em conta a avaliação acima apresentada, será oportuno que a França (i) tome as medidas necessárias para garantir a correcção do défice excessivo em 2005; (ii) se assegure de que a consolidação orçamental prossegue nos anos posteriores a 2005 de modo a que seja alcançada uma situação orçamental próxima do equilíbrio em 2008; e (iii) prossiga as reformas estruturais e controle as despesas a fim de garantir o respeito dos objectivos plurianuais fixados no programa para as despesas.

* * *

Com base na presente avaliação, a Comissão adoptou a recomendação em anexo de parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado da França, a qual é transmitida ao Conselho.

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

nos termos do nº 3 do artigo 5.º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da França para 2004-2008

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[6], nomeadamente o nº 3 do artigo 5.º,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após a consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

1. Em [17 de Fevereiro de 2005], o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado da França, que abrange o período de 2004 a 2008. O Programa respeita, em termos gerais, os requisitos em matéria de dados constantes do Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. No entanto, não apresenta projecções, que são obrigatórias, para o crescimento do emprego total de acordo com a definição das contas nacionais e não inclui algumas variáveis opcionais. Nestes termos, a França é convidada a cumprir integralmente os requisitos em matéria de dados.

2. O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê um crescimento do PIB real de 2,5% entre 2004 e 2008, o que equivale a uma taxa marginalmente acima do potencial. Com base nas informações actualmente disponíveis, este cenário parece reflectir hipóteses de crescimento plausíveis, embora algo optimistas. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas.

3. Em 3 de Junho de 2003, o Conselho decidiu pela existência de um défice excessivo na França e recomendou a respectiva correcção o mais tardar até 2004. Na sua comunicação ao Conselho, adoptada em 14 de Dezembro de 2004[7], sobre a situação da Alemanha e da França relativamente às suas obrigações no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça, a Comissão concluiu que 2005 seria considerado o prazo indicado para a correcção do défice excessivo, dado que as conclusões do Conselho de Novembro de 2003 tinham produzido efeitos legais até ao momento em que foram anuladas pelo Tribunal. O objectivo principal da estratégia orçamental do programa consiste em baixar o défice para um nível inferior a 3% do PIB até 2005. O programa também visa assegurar uma redução contínua do défice do sector público administrativo nos anos seguintes. O défice deverá baixar regularmente 0,6-0,7 pontos percentuais de PIB por ano a partir de 2005, para alcançar um nível de 0,9% do PIB em 2008. Em comparação com o programa anterior, a presente actualização confirma em geral o ajustamento planeado no contexto de um cenário macroeconómico ligeiramente mais favorável. Segundo os cálculos da Comissão baseados nas projecções do programa e na metodologia acordada em comum, o saldo corrigido das variações cíclicas também melhorará em cerca de 0,6-0,7 pontos percentuais por ano a partir de 2005, atingindo -0,7% do PIB em 2008. A estratégia orçamental a médio prazo baseia-se, como em actualizações anteriores, na fixação de objectivos plurianuais de aumento das despesas públicas em termos reais, que implicam uma redução do rácio despesas/PIB. Dado que o rácio de receitas/PIB deverá permanecer geralmente estável, tal desencadeará uma redução paralela do défice.

4. Com base nas informações actualmente disponíveis, as medidas tomadas pelas autoridades francesas deverão ser suficientes para reduzir o défice para 3% do PIB em 2005. Porém, a situação orçamental em França permanece vulnerável. A correcção do défice excessivo exige uma execução eficaz de todas as medidas previstas, bem como a aplicação de medidas adicionais no caso de uma evolução desfavorável. Além disso, dado que a redução prevista do défice em 2005 resulta, nomeadamente, de um pagamento extraordinário que se eleva a ½% do PIB, o ajustamento orçamental de carácter estrutural, previsto para 2005 é relativamente modesto. Nos anos posteriores a 2005, o resultado orçamental poderá ser pior que o previsto no programa. Em especial, o objectivo do défice para 2006 parece estar em risco no contexto das actuais políticas, dado que foram anunciadas descidas dos impostos para esse ano e que irão desaparecer importantes receitas extraordinárias. Além disso, no contexto das actuais políticas, o objectivo para as despesas fixado para o período 2006-2008 parece ser difícil de alcançar, ainda que as reformas estruturais executadas nos últimos anos constituam passos claros na direcção certa. Existem preocupações relativas à credibilidade dos objectivos de despesas, dado que os objectivos fixados nas actualizações precedentes não foram alcançados por uma larga margem.

5. Tendo em vista a presente avaliação do risco, a orientação da política orçamental do programa parece não conferir uma margem de segurança suficiente contra o incumprimento, antes de 2007, do limite do défice 3%, no quadro de flutuações macroeconómicas normais; nem é suficiente para garantir que o objectivo a médio prazo, consagrado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, de uma situação orçamental próxima do equilíbrio seja alcançado no período abrangido pelo programa.

6. Segundo as estimativas, o rácio da dívida atingiu 64,8% do PIB em 2004, o que excede o valor de referência de 60% do PIB previsto no Tratado. O programa prevê que o rácio da dívida diminua a partir de 2006, atingindo 62% do PIB em 2008. A evolução do rácio da dívida está sujeita aos mesmos riscos que os objectivos do défice.

7. Relativamente à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, a França parece incorrer em alguns riscos por causa do importante custo orçamental previsto, associado ao envelhecimento populacional, apesar da introdução de importantes reformas estruturais dos sistemas de pensões e de saúde em 2003 e 2004, respectivamente. Na ausência de outras reformas, será necessário um reforço da consolidação orçamental nos próximos anos, a fim de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas.

8. As políticas económicas, reflectidas na actualização de 2004, são em parte coerentes com as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas, de modo mais específico, com as que têm implicações a nível orçamental. A França levou a cabo importantes reformas estruturais, nomeadamente no respeitante aos sistemas de pensões e de saúde, que a colocam numa posição mais favorável para fazer face às consequências do envelhecimento populacional. No entanto, a redução do défice corrigido das variações cíclicas em 2004 será significativamente mais baixa do que o recomendado, não tendo inclusivamente a França tomado medidas para acelerar a redução do défice corrigido das variações cíclicas quando as condições de crescimento se tornaram mais favoráveis. Além disso, embora significativo, o ajustamento a médio prazo planeado na actualização de 2004 está sujeito a incertezas, não conduzindo a uma situação orçamental próxima do equilíbrio ao longo do período abrangido pelo programa.

* * *

Tendo em consideração o que antecede, o Conselho é de parecer que a França deve fazer o seguinte:

(i) tomar as medidas necessárias para garantir a correcção do défice excessivo em 2005;

(ii) assegurar-se de que a consolidação orçamental prossegue nos anos posteriores a 2005 de modo a que seja alcançada uma situação orçamental próxima do equilíbrio em 2008;

(iii) prosseguir as reformas estruturais e controlar as despesas a fim de garantir o respeito dos objectivos plurianuais fixados no programa para as despesas.

Quadro: Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB real (variação percentual) | PE Dez 2004 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 |

COM Out. 2004 | 2,4 | 2,2 | 2,2 | n.d. | n.d. |

PE Dez 2003 | 1,7 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | n.d. |

Inflação IHPC (%) | PE Dez 2004 | 2,2 | 1,8 | 1,5 | 1,5 | 1,5 |

COM Out. 2004 | 2,3 | 2,0 | 1,8 | n.d. | n.d. |

PE Dez 2003 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | n.d. |

Saldo do sector público administrativo (% do PIB) | PE Dez 2004 | -3,6 | -2,9 | -2,2 | -1,6 | -0,9 |

COM Out. 2004 | -3,7 | -3,0 | -3,3 | n.d. | n.d. |

PE Dez 2003 | -3,55 | -2,9 | -2,2 | -1,5 | n.d. |

Saldo primário (% do PIB) | PE Dez 2004 | -0,7 | 0,1 | 0,8 | 1,5 | 2,2 |

COM Out. 2004 | -0,7 | -0,1 | -0,4 | n.d. | n.d. |

PE Dez 2003 | -0,6 | 0,1 | 0,9 | 1,6 | n.d. |

Saldo corrigido das variações cíclicas (% do PIB) | PE Dez 2004¹ COM Out. 2004 PE Dez 2003¹ | -3,4 -3,5 -3,2 | -2,7 -2,8 -2,6 | -2,0 -3,1 -1,9 | -1,4 n.d. -1,3 | -0,7 n.d. n.d. |

Dívida pública bruta (% do PIB) | PE Dez 2004 | 64,8 | 65,0 | 64,6 | 63,6 | 62,0 |

COM Out. 2004 | 64,9 | 65,5 | 66,3 | n.d. | n.d. |

PE Dez 2003 | 62,8 | 63,2 | 62,8 | 61,8 | n.d. |

Nota: 1Cálculos dos serviços da Comissão com base nas informações constantes do programa. Fontes: Programa de estabilidade; Previsões Económicas do Outono de 2004 dos serviços da Comissão; cálculos da Comissão. |

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Documento COM(2004) 813 de 14.12.2004.

[3] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, adoptado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 de 27.11.2002.

[5] Desde a apresentação do projecto de orçamento para 2005 em Setembro de 2004, este pagamento extraordinário foi revisto para 0,5% do PIB. Embora a revisão sido integrada na previsão dos serviços da Comissão do Outono, as projecções do programa ainda se baseiam na estimativa inicial de 0,4% do PIB.

[6] JO L 209, 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Documento COM(2004) 813 de 14.12.2004.