RESPOSTAS DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

«ERROS NAS DESPESAS DO DESENVOLVIMENTO RURAL: QUAIS SÃO AS CAUSAS E COMO ESTÃO A SER CORRIGIDAS?»

Resumo

A Comissão congratula-se com o relatório do Tribunal de Contas sobre a análise das causas profundas dos erros, que resume os resultados do exercício de declaração de fiabilidade dos três últimos anos e, em grande medida, confirma as principais conclusões já retiradas pela Comissão no seu documento de trabalho sobre a avaliação das causas profundas dos erros na execução da política de desenvolvimento rural e medidas corretivas, que foi apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho em junho de 2013[1].

Segundo a estimativa do Tribunal, a taxa de erro média do desenvolvimento rural no período 2011‑2013 terá sido 8,2 %. No entanto, a Comissão regista a ligeira evolução descendente da taxa de erro do FEADER (de 8,4 % em 2011 para 7,9 % em 2013).

Esta taxa de erro é mais elevada do que as taxas individuais publicadas anualmente pelo TCE no capítulo 4 do relatório anual. Tal prende-se com o facto de a presente análise abranger 461 operações, de um total de 532 para os três anos (que incluem os setores da saúde, ambiente e pescas). As 71 operações não abrangidas pelo presente relatório apresentam uma taxa média de erro inferior. A Comissão observa igualmente que o Tribunal define a amostra e calcula anualmente a taxa de erro a nível setorial (desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde).

O desenvolvimento rural representa 90 % das despesas no setor e é, de um modo geral, mais propenso a erros do que outras áreas do setor. A complexidade de algumas condições de elegibilidade para as medidas de desenvolvimento rural teve um papel importante no nível elevado das taxas de erro.

Desde 2012, a Comissão tem vindo a abordar o problema das taxas de erro elevadas, solicitando planos de ação nacionais aos Estados-Membros (EM) e acompanhando a sua aplicação. Com base na experiência adquirida e nas recomendações do Tribunal de Contas, estes planos de ação foram melhorados ao longo do tempo.

Os resultados esperados de todas as ações nem sempre são evidentes a curto prazo, especialmente nas ações executadas através de compromissos plurianuais. No entanto, os primeiros resultados dos esforços conjuntos para reduzir as taxas de erro através da aplicação dos planos de ação já se podem sentir na descida da taxa de erro do desenvolvimento rural em 2013.

A Comissão vai continuar a acompanhar a aplicação dos planos de ação, tanto na perspetiva da auditoria como operacional, através de reuniões bilaterais, dos comités de acompanhamento e das reuniões anuais de avaliação.

V. A Comissão também detetou insuficiências em matéria de contratos públicos nas suas próprias auditorias. Já foram aplicadas correções financeiras significativas a este respeito.

Os contratos públicos são um dos elementos centrais nos planos de ação para o desenvolvimento rural.

No entanto, deve notar-se que o incumprimento das regras em matéria de contratos públicos não implica necessariamente que 100 % das despesas em causa sejam inelegíveis. O projeto, como tal, ainda pode atingir o seu objetivo e proporcionar um valor acrescentado real.

Para o período 2014-2020, a Comissão apresentou já orientações para os profissionais sobre a prevenção de erros nos projetos dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Estas orientações foram apresentadas às autoridades de gestão e organismos pagadores durante o seminário sobre a taxa de erro, que teve lugar em outubro de 2014.

VI. As deficiências substanciais relativas à medida de apoio à transformação de produtos agrícolas são objeto de acompanhamento no âmbito dos procedimentos de conformidade das auditorias.

Quanto às infrações de caráter intencional, a Comissão está a aplicar uma estratégia de luta antifraude, organizando seminários específicos em vários Estados-Membros.

A Comissão está de acordo com esta conclusão.

A Comissão continuará a fornecer recomendações e orientações aos Estados-Membros, bem como a divulgar as melhores práticas para melhorar o sistema de controlo, a fim de evitar erros.

Além disso, os organismos pagadores devem satisfazer os critérios de acreditação estabelecidos no anexo I do Regulamento n.º 907/2014 (programa para 2014-2020) antes de serem efetuados quaisquer pagamentos. Os serviços da Comissão avaliam a acreditação através de auditorias ex post.

VIII. No que diz respeito aos incentivos limitados para os beneficiários cumprirem os compromissos agrícolas assumidos, os regimes agroambientais refletem os compromissos assumidos voluntariamente pelos agricultores em matéria de benefícios ambientais e de bens públicos que ultrapassem os requisitos obrigatórios. O caráter compensatório dos pagamentos agroambientais (que abrangem os custos incorridos e a perda de rendimentos) não implica benefícios económicos imediatos para os agricultores, embora estes não sejam excluídos a longo prazo.

No que diz respeito à «reduzida» taxa de controlo dos compromissos, de acordo com a legislação em vigor, se os controlos no local revelarem um incumprimento significativo, o Estado-Membro é obrigado a aumentar a percentagem de beneficiários a sujeitar a controlos no local. A correta aplicação deste aspeto é verificada durante as auditorias de conformidade da Comissão.

A taxa de controlo dos compromissos agrícolas está fixada em 100 % para os controlos administrativos e 5 % para os controlos no local. Os custos de gestão e controlo publicados no relatório anual de atividades de 2013, elevam-se a 4 mil milhões de euros para toda a PAC. Portanto, a tónica deve ser colocada na melhoria de eficácia dos controlos e não no seu aumento.

No que respeita à imposição de sanções, a Comissão considera que, embora as sanções em caso de incumprimento devam ser proporcionadas, também devem constituir um instrumento dissuasor.

IX. O estabelecimento dos planos de ação foi concebido como um processo preventivo baseado no documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2013) 244, a partir da autoavaliação dos Estados-Membros sobre as causas profundas que tiveram impacto sobre as taxas de erro. Este processo tem vindo progressivamente a incorporar a perspetiva reativa, tendo sistematicamente em conta as constatações de auditoria e propondo medidas corretivas específicas. A dupla perspetiva (preventiva e reativa) continua a fazer parte do exercício. A última atualização dos planos de ação revela que quase 50 % das ações concretas foram desencadeadas pelas constatações de auditoria do Tribunal ou da Comissão, ao passo que a outra metade se baseou nas autoavaliações dos Estados‑Membros.

Além disso, a avaliação ex ante da verificabilidade e controlabilidade das medidas incluídas nos PDR para 2014-2020 também aborda o risco da taxa de erro, numa perspetiva preventiva.

X. A Comissão partilha da opinião de que é importante alcançar um equilíbrio adequado entre, por um lado, o número e a complexidade das regras e, por outro, a necessidade de garantir a legalidade e a regularidade das despesas.

XI.

a) A Comissão aceita esta recomendação. As questões específicas suscitadas pelo Tribunal só deveriam ser abordadas no âmbito dos planos de ação caso tenham sido identificadas lacunas. A Comissão reconhece a importância de fornecer orientações sobre as três causas profundas de erro e de divulgar as melhores práticas. Esta questão será tratada através da rede europeia de desenvolvimento rural e dos seminários.

Além disso, a Comissão já apresentou aos Estados-Membros orientações específicas sobre contratos públicos e medidas agroambientais e climáticas, incluindo o duplo financiamento.

A violação intencional das regras faz parte da estratégia de luta contra a fraude e dos seminários organizados em vários Estados-Membros.

b) A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão está atualmente a avaliar a controlabilidade e verificabilidade dos novos programas e vai denunciar quaisquer deficiências no âmbito dos comités de acompanhamento e das reuniões anuais de avaliação com as autoridades de gestão.

Além disso, as constatações de auditoria serão atentamente acompanhadas, a fim de detetar e corrigir quaisquer fontes de erro imputáveis às regras nacionais de execução, se necessário, solicitando alterações imediatas.

Os ensinamentos retirados da execução dos programas e das respetivas normas nacionais serão partilhados através da REDR e dos seminários específicos sobre as taxas de erro.

c) A Comissão aceita parcialmente a recomendação, dado que não pode antecipar o âmbito e o resultado dessa análise ou das futuras opções políticas dos legisladores para o próximo período de programação.

Em 2017, a Comissão vai elaborar um relatório estratégico sobre o Fundo, que resumirá os relatórios de progresso anuais apresentados pelos Estados-Membros (artigo 53.º do Regulamento n.º 1303/2013). Além disso, a Comissão e os Estados-Membros deverão avaliar o desempenho dos PDR durante o processo de análise previsto no artigo 21.º do Regulamento n.º 1303/2013. Tendo em conta estes e outros elementos comprovativos (por exemplo, as constatações de auditoria), a Comissão irá avaliar a conceção política e a eventual necessidade de apresentar propostas para o período de programação seguinte.

No final do período de programação, a Comissão procederá a uma análise exaustiva da necessidade de cada medida de apoio, antes de apresentar uma proposta para o período de programação seguinte, a exemplo do que foi feito para o atual período.

A Comissão concorda que os controlos administrativos devem ser utilizados sempre que possível, mas observa que, na maior parte dos casos, estes não são exequíveis em operações agroambientais.

Introdução

1. A UE atribuiu 96 mil milhões de EUR e a contribuição dos Estados-Membros deverá cifrar-se em 55 mil milhões de EUR.

4. Segundo a estimativa do Tribunal, a taxa de erro média do desenvolvimento rural no período 2011-2013 terá sido 8,2 %. No entanto, a Comissão regista a ligeira evolução descendente da taxa de erro do FEADER (de 8,4 % em 2011 para 7,9 % em 2013).

Esta taxa de erro é mais elevada do que as taxas individuais publicadas anualmente pelo TCE no capítulo 4 do relatório anual. Tal prende-se com o facto de a presente análise abranger 461 operações, de um total de 532 para os três anos (que incluem os setores da saúde, ambiente e pescas). As 71 operações não abrangidas pelo presente relatório apresentam uma taxa média de erro inferior. A Comissão observa igualmente que o Tribunal define a amostra e calcula anualmente a taxa de erro a nível setorial (desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde).

O desenvolvimento rural representa 90 % das despesas no setor e é, de um modo geral, mais propenso a erros do que outras áreas do setor. A complexidade de algumas condições de elegibilidade para as medidas de desenvolvimento rural teve um papel importante no nível elevado das taxas de erro.

5. As taxas de erro não implicam necessariamente que os objetivos das políticas não foram atingidos, o que só pode ser declarado com base numa avaliação da execução das ações apoiadas. Para alcançar os objetivos políticos da política de desenvolvimento rural, é inevitável um certo grau de complexidade na sua execução, tendo em conta os ambiciosos objetivos do desenvolvimento rural (DR). Tendo em conta o que precede, deve reconhecer-se que será muito difícil alcançar uma taxa de erro de 2 % ou inferior, sem se mobilizarem recursos de controlo excessivos e com custos proibitivos.

Tipologia e prevalência dos erros encontrados

12. No que diz respeito aos tipos de erros indicados pelo Tribunal, deve notar-se que, durante as suas próprias auditorias às medidas de investimento e regimes de ajudas «superfícies», a Comissão encontrou deficiências idênticas às detetadas pelo Tribunal de Contas. Foram impostas correções financeiras aos Estados-Membros em causa (ou estão em curso procedimentos de apuramento da conformidade com o objetivo de aplicar essas correções), a fim de proteger o orçamento da UE. Além disso, quando foram detetadas deficiências, os Estados-Membros em causa foram obrigados a tomar medidas corretivas.

14. A política de desenvolvimento rural é executada através de um programa de desenvolvimento rural nacional ou regional. A maioria dos erros está relacionada com as condições específicas estabelecidas nos programas e em outras normas nacionais. Estas normas são necessárias à execução da política, mas o desafio para os Estados-Membros consiste em limitar estas regras nacionais ao estritamente necessário para atingir os objetivos políticos.

Para o período de programação 2014-2020, os programas de desenvolvimento rural têm de incluir uma avaliação ex ante da verificabilidade e controlabilidade das medidas, realizada conjuntamente pela autoridade de gestão e pelo organismo pagador.

26. Nas suas auditorias, a Comissão detetou igualmente deficiências em matéria de procedimentos de adjudicação de contratos públicos. Já foram aplicadas correções financeiras a este respeito.

Os contratos públicos são um dos elementos centrais nos planos de ação para o desenvolvimento rural.

No entanto, deve notar-se que o incumprimento das regras em matéria de contratos públicos não implica necessariamente que 100 % das despesas em causa sejam inelegíveis. O projeto, como tal, ainda pode atingir o seu objetivo e proporcionar um valor acrescentado real.

Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orientações sobre o cálculo das correções financeiras a aplicar às despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos[2]. De acordo com as referidas orientações, a não observância das regras em matéria de contratos públicos é avaliada com base no princípio da proporcionalidade.

Já foi apresentado aos Estados-Membros um documento de orientação sobre irregularidades mais frequentes na gestão dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (no 4.º seminário sobre a taxa de erro, em outubro de 2014).

27. No que se refere ao quadro 1:

Roménia: o erro em questão foi detetado pelo TCE no âmbito da DAS de 2012. O plano de ação da Roménia relativo à taxa de erro inclui medidas para corrigir as deficiências nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos.

Países Baixos: As regras em matéria de contratos públicos foram retroativamente revogadas pelas províncias em 2012, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2010. Contudo, tal medida não deveria ter sido aplicada neste caso. A Comissão está a acompanhar a questão em conjunto com o Estado‑Membro.

Alemanha (Brandeburgo-Berlim): Como as últimas autorizações em matéria de banda larga só podiam ser efetuadas até 2012, não é possível aplicar outras medidas preventivas e corretivas. O apoio à banda larga já não está previsto para o período 2014-2020.

Caixa 2 - Contratos adjudicados diretamente a fornecedores existentes

A Suécia incluiu os «contratos públicos» como causa profunda de erros e estão previstas ações corretivas e preventivas no seu plano de ação sobre taxa de erro.

32. As deficiências enumeradas no quadro 2 estão abrangidas pelos respetivos planos de ação destinados a melhorar o sistema de controlo administrativo.

35. A Comissão partilha da opinião do Tribunal de que a simplificação não deve prejudicar os princípios da boa gestão financeira.

O novo quadro jurídico da PAC para 2014-2020 contém elementos de simplificação que não afetam negativamente a boa gestão financeira (por exemplo, pagamentos de montante fixo e custos normalizados). O artigo 60.º do Regulamento n.º 1305/2013 estabelece que só são elegíveis as despesas com investimentos incorridas após a apresentação do pedido de apoio.

Caixa 3 - Exemplo de retirada de um critério de elegibilidade eficaz

Estas deficiências estão abrangidas pelos respetivos planos de ação destinados a melhorar o sistema de controlo administrativo.

Tal já não possível ao abrigo do novo quadro jurídico. Ver resposta ao ponto 35.

38. O pagamento de um montante fixo, como no caso do apoio aos jovens agricultores, pode não dar resposta aos objetivos estratégicos de outras medidas. Por conseguinte, a simplificação da execução deve garantir um equilíbrio adequado entre a realização dos objetivos estratégicos e um bom equilíbrio financeiro. O benefício para a redução da taxa de erro não deve ser o único fator a ter em conta.

40. A Comissão gostaria de salientar que as despesas fraudulentas relativas ao desenvolvimento rural detetadas e comunicadas pelos Estados-Membros representam 0,11 %[3].

43. Nas suas auditorias, a Comissão detetou igualmente deficiências na verificação dos critérios aplicáveis às pequenas e médias empresas (PME) e no incumprimento dos procedimentos adequados de adjudicação de contratos privados. Quando foram detetadas insuficiências foram aplicadas correções financeiras aos Estados-Membros em causa (ou estão em curso procedimentos de apuramento da conformidade com o objetivo de aplicar essas correções), a fim de proteger o orçamento da UE. Além disso, quando foram detetadas deficiências, os Estados-Membros em causa foram obrigados a tomar medidas corretivas.

No atual quadro jurídico de 2014-2020, não há limites relativos à dimensão da empresa para poder beneficiar de apoio a nível do investimento em ativos tangíveis. Os Estados-Membros podem orientar o apoio para beneficiários específicos de acordo com as conclusões da análise SWOT e da avaliação das necessidades. Esses requisitos adicionais terão de ser controláveis e verificáveis.

46. Durante o período 2014-2020 serão aplicáveis disposições semelhantes.

48. A Comissão partilha a opinião de que as autoridades nacionais teriam podido detetar muitos dos erros encontrados pelo Tribunal. As regras da PAC fornecem aos Estados-Membros todos os instrumentos necessários para atenuar a maior parte dos riscos de erros.

A Comissão continuará a fornecer recomendações e orientações aos Estados-Membros, bem como a divulgar as melhores práticas para melhorar o sistema de controlo, a fim de evitar erros.

Caixa 5 – Exemplo de qualidade insuficiente dos controlos realizados pelas autoridades dos Estados-Membros

Estas deficiências estão abrangidas pelos respetivos planos de ação destinados a melhorar o sistema de controlo administrativo.

51. Nas suas próprias auditorias, a Comissão detetou igualmente insuficiências na realização dos controlos administrativos. Os Estados-Membros em causa foram instados a tomar medidas corretivas e, quando adequado, foram aplicadas correções financeiras.

57. Nas suas próprias auditorias, a Comissão detetou igualmente deficiências na verificação dos compromissos agroambientais e os Estados-Membros em causa foram instados a tomar medidas corretivas. Além disso, quando adequado, foram aplicadas correções financeiras aos Estados-Membros em causa.

Caixa 7 – Exemplos de incumprimento de compromissos agroambientais simples

As deficiências em Malta são em grande medida devidas ao facto de os beneficiários da medida de apoio agroambiental não respeitarem os compromissos. A administração pública maltesa empreendeu numerosas ações orientadas de informação e facultou formação personalizada a certos beneficiários.

59. Os regimes agroambientais refletem os compromissos assumidos voluntariamente pelos agricultores no sentido de proporcionarem benefícios ambientais e bens públicos ambientais que ultrapassam os requisitos obrigatórios. O caráter compensatório dos pagamentos agroambientais (que abrangem os custos incorridos e a perda de rendimentos) não implica benefícios económicos imediatos para os agricultores, embora estes não sejam excluídos a longo prazo.

62. No que diz respeito à «reduzida» taxa de controlo dos compromissos agroambientais, de acordo com a legislação em vigor, se os controlos no local revelarem incumprimentos significativos no âmbito de certos regimes ou medidas de apoio, o Estado-Membro é obrigado a aumentar a percentagem de beneficiários a sujeitar a controlos no local.

Em função do Estado-Membro e da medida concreta, a taxa de controlos no local pode ser superior a 5 %. A aplicação correta desta obrigação é verificada durante as auditorias de conformidade realizadas pela Comissão.

Todos os critérios de elegibilidade, compromissos e a outras obrigações devem ser verificados durante os controlos no local. Se algum não puder ser verificado durante os controlos no local, será organizada uma segunda visita.

63. De acordo com os atos jurídicos aplicáveis, os controlos administrativos incidem sobre todos os elementos que seja possível e adequado controlar por meios administrativos (incluindo o respeito dos compromissos agroambientais).

Durante as suas auditorias de conformidade, a Comissão verifica igualmente se os controlos poderiam ser realizados a nível administrativo, para além dos controlos no local. Se for caso disso, são emitidas recomendações aos Estados-Membros e são aplicadas correções financeiras.

Além disso, o novo quadro jurídico da PAC para 2014-2020 contém disposições que obrigam os Estados-Membros a assegurar que todas as medidas de desenvolvimento rural que tencionam aplicar são verificáveis e controláveis. É necessário realizar uma avaliação ex ante da verificabilidade e controlabilidade das medidas a serem incluídas no programa de desenvolvimento rural.

64. A Comissão considera que, embora as sanções em caso de incumprimento devam ser proporcionadas, também devem constituir um instrumento dissuasor.

Ao abrigo do novo quadro jurídico, a reincidência deve igualmente ser tida em conta no cálculo da redução. Cabe aos Estados-Membros definir a aplicação efetiva dos critérios incluídos nos textos jurídicos, bem como as respetivas taxas e montantes concretos.

65. Em caso de falha grave de não conformidade com os compromissos assumidos, o beneficiário será privado da ajuda durante o ano da deteção e o seguinte.

Caixa 10 - Condições de elegibilidade adicionais impostas pelos Estados-Membros para os pagamentos em zonas desfavorecidas

Estas deficiências estão abrangidas pelos respetivos planos de ação destinados a melhorar o sistema de controlo administrativo.

74. Desde 2012, a Comissão tem vindo a abordar o problema das taxas de erro elevadas, solicitando planos de ação nacionais dos Estados-Membros e acompanhando a sua aplicação. Com base na experiência adquirida e nas recomendações do Tribunal de Contas, estes planos de ação foram melhorados ao longo do tempo.

Os resultados esperados de todas as ações nem sempre são evidentes a curto prazo, especialmente nas ações executadas através de autorizações plurianuais. No entanto, os primeiros resultados dos esforços conjuntos da Comissão e dos Estados-Membros para reduzir as taxas de erro através da aplicação dos planos de ação já se podem sentir na descida da taxa de erro do desenvolvimento rural em 2013.

A Comissão vai continuar a acompanhar a aplicação dos planos de ação, tanto na perspetiva da auditoria como operacional, através de reuniões bilaterais, dos comités de acompanhamento e das reuniões anuais de avaliação.

75. Os poderes da Comissão foram reforçados com o novo Regulamento da PAC, o Regulamento (UE) n.º 1306/2013. O artigo 41.º, n.º 2, prevê que os pagamentos intermédios aos Estados-Membros podem ser suspensos ou reduzidos se for constatado que uma ou mais das componentes essenciais do sistema de controlo nacional em causa são ineficazes ou se não tiverem sido aplicadas as medidas corretivas necessárias. O artigo 36.º, n.º 7, prevê a interrupção dos pagamentos intermédios como primeiro instrumento de reação rápida em caso de preocupações quanto à legalidade e à regularidade dos pagamentos.

Por outro lado, a fim de evitar correções financeiras, cada organismo pagador em relação ao qual tenham sido formuladas reservas no âmbito do relatório anual de atividades da DG AGRI, deve atuar rapidamente.

A Comissão considera que, embora as sanções em caso de incumprimento devam ser proporcionadas, também devem constituir um instrumento dissuasor.

76. As constatações de auditoria foram acompanhadas de forma mais sistemática na última atualização dos planos de ação (setembro de 2014). Os Estados-Membros tiveram de ter em conta as constatações de auditoria da Comissão em muito maior medida. Com efeito, 46 % das medidas apresentadas pelos Estados-Membros visavam dar resposta a conclusões concretas em matéria de auditoria, 50 % das quais eram provenientes dos relatórios do Tribunal.

Note-se igualmente que todos os casos mencionados pelo Tribunal são objeto de seguimento por parte da Comissão, nomeadamente através do procedimento de conformidade, se for caso disso.

77. No quadro da terceira atualização dos planos de ação em setembro de 2014, foi solicitado aos Estados-Membros que apresentassem indicadores de acompanhamento e os últimos resultados conhecidos, a fim de melhorar a eficiência das ações.

78. As quatro reuniões conjuntas organizadas até agora dos Comités de Desenvolvimento Rural e Fundos Agrícolas dedicadas exclusivamente às taxas de erro (seminários) foram um processo sistemático através do qual teve lugar a partilha das boas práticas inovadoras. Além disso, é de notar que, fora do âmbito dos seminários e atividades da REDR, a partilha de boas práticas também ocorre nas reuniões formais do Comité do Desenvolvimento Rural e durante as três reuniões anuais entre os diretores dos organismos pagadores de todos os Estados-Membros

A partir de 2015, a Rede Europeia de Desenvolvimento Rural (REDR) será outro meio através do qual as melhores práticas serão difundidas no período 2014-2020. A REDR vai organizar eventos específicos, partilhar informações relevantes e envolver as partes interessadas em iniciativas de sensibilização.

79. A Comissão assegura um diálogo regular com os Estados-Membros sobre as questões relacionadas com a taxa de erro e forneceu um conjunto abrangente de documentos de orientação sobre as medidas de desenvolvimento rural e outros temas horizontais relevantes (por exemplo, as opções de custos simplificados ou as regras em matéria de contratos públicos).

Em especial, o documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2013) 244 sobre as taxas de erro no domínio do desenvolvimento rural incluiu um conjunto comum de causas profundas que poderão vir a ser relevantes para todos os Estados-Membros, devendo estes, em última análise, definir quais os afetam e instituir as medidas de atenuação adequadas.

80. As deficiências comprovadas pelas constatações de auditoria estão a ser objeto de acompanhamento pela Comissão e pelos Estados-Membros, sendo-lhes sistematicamente solicitado que tomem medidas adequadas nos planos de ação.

81. O facto de os Estados-Membros terem efetuado uma avaliação ex ante da verificabilidade e controlabilidade das medidas (de prevenção), juntamente com um maior acompanhamento das constatações das auditorias, permitirá melhorar a eficácia dos planos de ação, tal como indicado na atualização de outubro de 2014.

90. A alteração referida pelo Tribunal foi introduzida porque o custo de aplicar sanções administrativas a pequenos montantes pode ser desproporcionado em relação aos benefícios, comprometendo assim a boa gestão financeira.

91. A Comissão está plenamente consciente da importância das fases posteriores do processo regulamentar. A este respeito, a responsabilização dos Estados-Membros foi reforçada mediante a exigência de uma avaliação ex ante, pelas autoridades de gestão e pelos organismos pagadores, da verificabilidade e controlabilidade das medidas programadas. Além disso, a Comissão dispõe agora de instrumentos de prevenção reforçados como as suspensões e as interrupções, que devem ter um efeito dissuasivo sobre os erros.

Tal como confirmado pelo Tribunal no presente relatório especial, a regulamentação excessiva (gold-plating - regras suplementares injustificadas adotadas a nível nacional/regional) tem apenas um impacto marginal sobre a taxa de erro.

93. Desde 2012, a Comissão tem vindo a abordar o problema das taxas de erro elevadas, solicitando planos de ação nacionais dos Estados-Membros e acompanhando a sua aplicação. Com base na experiência adquirida e nas recomendações do Tribunal de Contas, estes planos de ação foram melhorados ao longo do tempo.

Os resultados esperados de todas as ações nem sempre são evidentes a curto prazo, especialmente nas ações executadas através de compromissos plurianuais. No entanto, os primeiros resultados dos esforços conjuntos da Comissão e dos Estados-Membros para reduzir as taxas de erro através da aplicação dos planos de ação já se podem sentir na descida da taxa de erro do desenvolvimento rural em 2013.

A Comissão vai continuar a acompanhar a aplicação dos planos de ação, tanto na perspetiva de auditoria como operacional, através de reuniões bilaterais, dos comités de acompanhamento e das reuniões anuais de avaliação.

95.

Primeiro travessão:

A Comissão também detetou insuficiências nesta matéria nas suas próprias auditorias. Já foram aplicadas correções financeiras significativas a este respeito.

Os contratos públicos e o incumprimento dos compromissos são elementos centrais nos planos de ação do desenvolvimento rural.

No entanto, deve notar-se que o incumprimento das regras em matéria de contratos públicos não implica necessariamente que 100 % das despesas em causa sejam inelegíveis. O projeto, como tal, ainda pode atingir o seu objetivo e proporcionar um valor acrescentado real.

Segundo travessão:

A Comissão está de acordo com esta conclusão.

A Comissão continuará a fornecer recomendações e orientações aos Estados-Membros, bem como a divulgar as melhores práticas para melhorar o sistema de controlo, a fim de evitar erros.

Além disso, os organismos pagadores devem satisfazer os critérios de acreditação estabelecidos no anexo I do Regulamento n.º 907/2014 (programa 2014-2020) antes de serem efetuados quaisquer pagamentos. Os serviços da Comissão avaliam a acreditação através de auditorias ex post.

96. No que diz respeito aos incentivos limitados para os beneficiários cumprirem os compromissos agrícolas assumidos, os regimes agroambientais refletem os compromissos assumidos voluntariamente pelos agricultores em matéria de benefícios ambientais e de bens públicos que ultrapassem os requisitos obrigatórios. O caráter compensatório dos pagamentos agroambientais (que abrangem os custos incorridos e a perda de rendimentos) não implica benefícios económicos imediatos para os agricultores, embora estes não sejam excluídos a longo prazo.

No que diz respeito à «reduzida» taxa de controlo dos compromissos, de acordo com a legislação em vigor, se os controlos no local revelarem um incumprimento significativo, o Estado-Membro é obrigado a aumentar a percentagem de beneficiários a sujeitar a controlos no local. A correta aplicação deste aspeto é verificada durante as auditorias de conformidade da Comissão.

A taxa de controlo dos compromissos agrícolas está fixada em 100 % para os controlos administrativos e 5 % para os controlos no local. Os custos de gestão e controlo publicados no relatório anual de atividades de 2013, elevam-se a 4 mil milhões de euros para toda a PAC. Portanto, a tónica deve ser colocada na melhoria da eficácia dos controlos e não no seu aumento.

No que respeita à imposição de sanções, a Comissão considera que, embora as sanções em caso de incumprimento devam ser proporcionadas, também devem constituir um instrumento dissuasor.

97. O estabelecimento dos planos de ação foi concebido como um processo preventivo baseado no documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2013) 244, a partir da autoavaliação dos Estados-Membros sobre as causas profundas que tiveram um impacto sobre as taxas de erro. Este processo tem vindo progressivamente a incorporar a perspetiva reativa, tendo sistematicamente em conta as constatações de auditoria e propondo medidas corretivas específicas. A dupla perspetiva (preventiva e reativa) continua a fazer parte do exercício. A última atualização dos planos de ação revela que quase 50 % das ações concretas foram desencadeadas pelas constatações de auditoria do Tribunal ou da Comissão, ao passo que a outra metade se basearam nas autoavaliações dos Estados-Membros.

Além disso, a avaliação ex ante da verificabilidade e controlabilidade das medidas incluídas nos PDR para 2014-2020 também aborda o risco da taxa de erro, numa perspetiva preventiva.

Recomendação 1

A Comissão aceita esta recomendação. As questões específicas suscitadas pelo Tribunal só deveriam ser abordadas no âmbito dos planos de ação caso tenham sido identificadas lacunas.

A Comissão reconhece a importância de fornecer orientações sobre as três causas profundas de erro e de divulgar as melhores práticas. Esta questão será tratada através da rede europeia de desenvolvimento rural e dos seminários.

Além disso, a Comissão já apresentou aos Estados-Membros orientações específicas sobre contratos públicos e medidas agroambientais e climáticas, incluindo o duplo financiamento.

A violação intencional das regras faz parte da estratégia de luta contra a fraude e dos seminários organizados em vários Estados-Membros.

Contratos públicos

Os Estados-Membros são os destinatários desta recomendação.

No entanto, a Comissão deseja sublinhar que, para o período 2014-2020, já apresentou orientações para os profissionais sobre a prevenção de erros nos projetos dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Estas orientações foram apresentadas às autoridades de gestão e organismos pagadores durante o seminário sobre a taxa de erro, que teve lugar em outubro de 2014.

Violação intencional das regras

A Comissão concorda com a recomendação, que é dirigida aos Estados-Membros.

Pagamentos agroambientais

A Comissão concorda com a recomendação, que é dirigida aos Estados-Membros, e gostaria de sublinhar que, durante as suas auditorias de conformidade verifica sistematicamente se poderiam ser efetuados controlos administrativos, para além dos controlos no local. Se for esse o caso, são emitidas recomendações aos Estados-Membros para aumentar o âmbito dos controlos administrativos e são aplicadas correções financeiras.

Além disso, o novo quadro jurídico da PAC para 2014-2020 contém disposições que obrigam os Estados-Membros a assegurar que todas as medidas de desenvolvimento rural a aplicar são verificáveis e controláveis.

Todos os PDR devem incluir uma avaliação ex ante da verificabilidade e controlabilidade das medidas a aplicar, incluindo medidas agroambientais e climáticas, operações e compromissos concretos. Se estes controlos não forem satisfatórios, o PDR deve ser alterado em conformidade (artigo 62.º do Regulamento n.º 1305/2013). Além disso, a redução integral do apoio está prevista em caso de incumprimento grave dos compromissos ou dos critérios de elegibilidade, bem como a exclusão do beneficiário do apoio durante o ano da deteção e o seguinte.

No que respeita à imposição de sanções, a Comissão partilha a opinião de que, embora as sanções em caso de incumprimento devam ser proporcionadas, também devem constituir um instrumento dissuasor.

Recomendação 2

A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão está atualmente a avaliar a controlabilidade e verificabilidade dos novos programas e vai denunciar quaisquer deficiências no âmbito dos comités de acompanhamento e das reuniões anuais de avaliação com as autoridades de gestão.

Além disso, as constatações de auditoria serão atentamente acompanhadas, a fim de detetar e corrigir quaisquer fontes de erro imputáveis às regras nacionais de execução, se necessário, solicitando alterações imediatas.

Os ensinamentos retirados da execução dos programas e das respetivas normas nacionais serão partilhados através da REDR e dos seminários específicos sobre as taxas de erro.

Recomendação 3

A Comissão aceita parcialmente a recomendação, dado que não pode antecipar o âmbito e o resultado dessa análise ou das futuras opções políticas dos legisladores para o próximo período de programação.

Em 2017, a Comissão vai elaborar um relatório estratégico sobre o Fundo, que resumirá os relatórios de progresso anuais apresentados pelos Estados-Membros (artigo 53.º do Regulamento n.º 1303/2013). Além disso, a Comissão e os Estados-Membros deverão avaliar o desempenho dos PDR durante o processo de análise previsto no artigo 21.º do Regulamento n.º 1303/2013. Tendo em conta estes e outros elementos comprovativos (por exemplo, as constatações de auditoria), a Comissão irá avaliar a conceção política e a eventual necessidade de apresentar propostas para o período de programação seguinte.

No final do período de programação, a Comissão procederá a uma análise exaustiva da necessidade de cada medida de apoio, antes de apresentar uma proposta para o período de programação seguinte, a exemplo do que foi feito para o atual período.

Último travessão:

A Comissão concorda que os controlos administrativos devem ser utilizados sempre que possível, mas observa que, na maior parte dos casos, estes não são exequíveis em operações agroambientais.

[1] SWD(2013) 244 de 27.6.2013.

[2] Decisão C(2013) 9527 da Comissão.

[3] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude — Relatório anual de 2013, COM(2014) 474 final.