PT Jornal Oficial da União Europeia C 81/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 1/2008

relativo aos procedimentos de instrução e de avaliação dos grandes projectos de investimento dos períodos de programação 1994-1999 e 2000-2006 acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2008/C 81/01)

ÍNDICE

GLOSSÁRIO

I-VII SÍNTESE

1-8 INTRODUÇÃO

1-7 Definições e quadro de aprovação

8 Importância financeira

9-13 ÂMBITO DA AUDITORIA E DO PRESENTE RELATÓRIO

14-34 O FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO DOS GRANDES PROJECTOS É DEVIDAMENTE PREPARADO PELA COMISSÃO?

14-16 Quadro da instrução e critérios de auditoria

17-20 Exame dos projectos: melhoria do quadro metodológico mas necessidade de reforçar os procedimentos

21-25 Análise custo-benefício: qualidade variável das aplicações

26-34 Determinação da contribuição financeira comunitária: critérios interpretados e aplicados diversamente

35-55 A AVALIAÇÃO EX POST DOS GRANDES PROJECTOS PRODUZ RESULTADOS ÚTEIS PARA AS NECESSIDADES DA TOMADA DE DECISÃO FUTURA?

35-39 Quadro da avaliação e critérios de auditoria

40-41 Algumas avaliações ao nível dos programas mas muito poucas avaliações individuais de grandes projectos

42-49 Alguns factores impediram a avaliação ex post dos grandes projectos

43-46 … Pedidos de contribuição incompletos

47-49 … Acompanhamento insuficiente

50-55 Risco de comprometer as avaliações para o período 2000-2006

56-58 NOVA REGULAMENTAÇÃO PARA O PERÍODO 2007-2013

59-65 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

59-62 Conclusões

63-65 Recomendações

Anexo I — Amostras I e II por Estado-Membro em causa — Lista dos projectos controlados

Anexo II — Grandes projectos 2000-2006 controlados — Taxa de actualização e perspectivas temporais

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO Análise custo-benefício Técnica destinada a comparar todos os custos e todos os benefícios de uma intervenção para determinar se os benefícios compensam os custos e, se for o caso, em que medida. Análise de sensibilidade Estudo da estabilidade do resultado esperado de um projecto face a uma alteração das suas variáveis de base. Análise de risco Estudo destinado a determinar a probabilidade de o valor das variáveis de base de um projecto, calculado numa primeira análise, realmente se confirmar. Efeito benéfico inesperado Efeito observado que teria surgido mesmo que não tivesse ocorrido uma intervenção pública. Eficácia Mede a relação entre os resultados obtidos e os objectivos fixados. Eficiência Mede a relação entre os recursos utilizados e os resultados obtidos. FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) Instrumento financeiro concebido para promover a coesão económica e social entre os países da UE através da correcção dos principais desequilíbrios regionais e da reconversão das regiões que apresentam um atraso de desenvolvimento. As intervenções do FEDER são essencialmente realizadas através de programas operacionais que incluem um grande número de projectos. Fundo de Coesão Instrumento concebido para promover a coesão económica e social através do financiamento de importantes projectos nos domínios do ambiente e do transporte nos Estados-Membros com um PNB inferior a 90 % da média comunitária. Inicialmente, o Fundo de Coesão foi implementado em Espanha, na Grécia, na Irlanda e em Portugal. A partir de 1 de Janeiro de 2004, a Irlanda deixou de ser elegível para o Fundo. Os novos Estados-Membros beneficiaram do apoio do Fundo de Coesão a partir da sua adesão à Comunidade. Fundos Estruturais Fundos comunitários que financiam as acções destinadas a reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões da UE. O FEDER é o principal instrumento financeiro destas acções. Impacto Consequências socioeconómicas que podem ser atribuídas a uma intervenção. Período de programação Quadro plurianual no âmbito do qual as despesas a título dos Fundos Estruturais são programadas e efectuadas. Programa operacional Documento aprovado pela Comissão, que inclui um conjunto coerente de eixos prioritários compostos de medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou mais Fundos Estruturais ou ainda a outros instrumentos financeiros bem como ao BEI. TIR (taxa interna de rentabilidade) Taxa a partir da qual um investimento começa a ser rentável. — TIR financeira: taxa de rentabilidade calculada exclusivamente na base dos montantes financeiros relacionados directamente com o projecto. — TIR económica: taxa de rentabilidade calculada tendo em conta factores económicos externos. VAL (valor actual líquido) Valor obtido actualizando ao período actual o valor dos saldos de tesouraria que serão gerados por um projecto durante o seu período de duração. Este método permite comparar diferentes projectos.

SÍNTESE

I. A regulamentação define o conceito de «grandes projectos» de infra-estruturas e de investimentos produtivos essencialmente em função dos volumes financeiros em causa. Tendo em conta a importância económica e o impacto potencial destes projectos, prevêem-se procedimentos especiais de instrução antes da sua aprovação. Pelas mesmas razões, devem recolher-se informações adequadas para avaliar os efeitos realmente produzidos em comparação com os que tinham sido previstos (ver pontos 1-8).

II. A auditoria do Tribunal concentrou-se nos grandes projectos do FEDER e, por analogia, nos do Fundo de Coesão dos períodos de programação 1994-1999 e 2000-2006. O presente relatório está estruturado à volta de dois temas principais, respectivamente o procedimento de instrução para a aprovação dos grandes projectos pela Comissão e o processo de avaliação após a sua execução (ver pontos 9-13).

III. O Tribunal constatou várias insuficiências processuais nos dois períodos considerados, nomeadamente em termos de procedimentos para o exame dos projectos e para a determinação da taxa de co-financiamento comunitário. A qualidade da análise custo-benefício apresentada pelos promotores de projectos em apoio dos pedidos de contribuição foi extremamente variável, bem como a sua aplicação por parte da Comissão. Estas constatações levantam dúvidas quanto ao real valor acrescentado do procedimento específico de aprovação previsto para os grandes projectos (ver pontos 14-34).

IV. O Tribunal recomenda que a Comissão aplique efectivamente procedimentos de instrução mais eficazes baseados em instrumentos que ele próprio elaborou, que garanta que a análise custo-benefício seja aplicada com rigor, nomeadamente no que se refere aos dados fornecidos e que prossiga os seus esforços no sentido de tomar em consideração os elementos que permitem ajustar a taxa de participação comunitária (ver ponto 63).

V. No que se refere à avaliação ex post dos grandes projectos do período 1994-1999, a única que a Comissão pôde efectuar no momento da auditoria, revelou-se fortemente limitada pela falta de informações pertinentes e rigorosas, quer no plano dos efeitos previsionais quer no plano do acompanhamento. Nestas circunstâncias, as avaliações não produziram informações úteis para as necessidades da tomada de decisão do período seguinte, excepto num caso relativo a projectos co-financiados pelo Fundo de Coesão. A avaliação dos grandes projectos FEDER do período 2000-2006, que ainda está por realizar, poderá apoiar-se em disposições regulamentares mais estritas, especialmente em matéria de acompanhamento. Contudo, poucos passos se deram para as aplicar na prática (ver pontos 35-55).

VI. A regulamentação dos Fundos Estruturais do período 2007-2013 não exige que a Comissão efectue uma avaliação ex post individual dos grandes projectos. O Tribunal recomenda contudo que, quando concluídos, os grandes projectos sejam avaliados individualmente, em relação aos seus próprios objectivos, pelas autoridades de gestão nacionais e pelos beneficiários para quem as informações obtidas a partir deste exercício seriam úteis. Para o efeito, a Comissão deve garantir que os pedidos de contribuição apresentem as informações necessárias em matéria de indicadores e de situação inicial e que estas informações estejam sujeitas a um acompanhamento rigoroso. Relativamente às informações obtidas desta avaliação, que lhe devem ser comunicadas, a Comissão deve analisar as suas próprias necessidades para poder dispor de dados relevantes e fiáveis sobre os efeitos produzidos pelos grandes projectos (ver ponto 64).

VII. A mais longo prazo, o Tribunal convida a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho a reflectir no objectivo do regime especial dos grandes projectos (ver ponto 65).

INTRODUÇÃO

Definições e quadro de aprovação

1. O conceito de «grandes projectos» é essencialmente definido na regulamentação comunitária do FEDER (1) em função do volume financeiro dos projectos.

2. Para o período de programação 1994-1999, os «grandes projectos» são aqueles «cujo custo total tomado em consideração para determinar a importância da contribuição comunitária exceder, regra geral, 25 milhões de ecus para os investimentos em infra-estruturas e 15 milhões de ecus para os investimentos produtivos» (2).

3. Para o período de programação 2000-2006, a definição de «grandes projectos» abrange os projectos «cujo custo total tomado em consideração para determinar o montante da participação dos fundos seja superior a 50 milhões de euros» (3). Além disso, estes projectos devem incluir um conjunto de trabalhos economicamente indivisíveis que desempenhem uma função técnica precisa e que tenham objectivos claramente identificados. Como no período anterior, pode tratar-se igualmente de investimentos em infra-estruturas ou de investimentos produtivos (4).

4. A regulamentação do Fundo de Coesão, pelo contrário, não contém uma definição de «grandes projectos» para qualquer dos dois períodos considerados (5). Contudo, uma vez que, nos países da coesão, alguns projectos semelhantes em matéria de infra-estruturas de transporte e de ambiente podem ser financiados quer pelo Fundo de Coesão quer pelo FEDER, a auditoria considerou igualmente, por analogia, determinados projectos do Fundo de Coesão que foram seleccionados na base dos custos totais, a partir dos mesmos critérios que foram aplicados para os grandes projectos do FEDER.

5. No que se refere ao quadro de aprovação, os grandes projectos do FEDER para o período 1994-1999 podiam ser apresentados individualmente ou no âmbito de um programa operacional. Em qualquer caso, a Comissão foi informada dos grandes projectos, devendo incluir informações complementares (6), mas não estava prevista uma decisão de aprovação formal.

6. Os grandes projectos do FEDER para 2000-2006 foram sempre financiados no âmbito de uma intervenção mais vasta (7). Contudo, a regulamentação prevê que a Comissão os aprove individualmente, contrariamente aos outros projectos, que são aprovados apenas ao nível das autoridades dos Estados-Membros (8).

7. No âmbito do Fundo de Coesão, para os dois períodos considerados, só podiam ser financiados os projectos individuais, estando cada um sujeito a uma decisão específica.

Quadro 1

Definição de «grandes projectos»

FUNDO Período 1994-1999 Período 2000-2006 «Grandes projectos» do FEDER (projectos de infra-estruturas e de investimentos produtivos) Custo total superior a: — 25 milhões de ecus para infra-estruturas — 15 milhões de ecus para investimentos produtivos Custo total superior a: 50 milhões de euros para todos os tipos de projectos Além disso: indivisibilidade dos trabalhos de um ponto de vista económico e técnico e objectivos claramente identificados Projecto individual ou projecto incluído numa intervenção mais vasta Projecto sempre incluído numa intervenção mais vasta «Grandes projectos» do Fundo de Coesão (projectos de infra-estruturas de transporte e de ambiente) Sem definição na regulamentação Para fins da auditoria, custo total superior a 25 milhões de ecus Sem definição na regulamentação Para fins de auditoria, custo total superior a 50 milhões de euros Projecto individual Projecto individual

Importância financeira

8. O quadro 2 mostra, para os dois períodos de programação, a importância do custo total dos grandes projectos que beneficiaram de uma contribuição do FEDER ou do Fundo de Coesão:

Quadro 2

Custo total dos «grandes projectos» que beneficiaram de uma intervenção comunitária

Período 1994-1999 Período 2000-2006 1 000 milhões de ecus Número de projectos 1 000 milhões de euros Número de projectos GP FEDER 36 676 48 279 GP Fundo de Coesão 12 147 23 154 Total 48 823 71 437

ÂMBITO DA AUDITORIA E DO PRESENTE RELATÓRIO

9. Considerando o impacto que os projectos com um volume financeiro que excede um determinado montante podem ter, por si só, no desenvolvimento regional, os grandes projectos de investimento estão sujeitos a procedimentos de instrução mais complexos do que é normal bem como, a partir do período 2000-2006, a uma decisão de aprovação separada. Pelas mesmas razões, é necessária uma avaliação retrospectiva dos efeitos reais produzidos pelos recursos mobilizados, a fim de orientar a concepção e a selecção dos projectos em períodos de programação posteriores.

10. O Tribunal, por consequência, procurou responder às duas questões seguintes: — o financiamento comunitário dos grandes projectos é devidamente preparado pela Comissão? — a avaliação ex post dos grandes projectos produz resultados úteis para as necessidades da tomada de decisão futura?

11. Os controlos documentais e os efectuados nos Estados-Membros abrangeram uma amostra de 20 grandes projectos encerrados do período 1994-1999 e 30 grandes projectos do período 2000-2006. Além disso, foi seleccionada uma amostra complementar de 36 grandes projectos do período 2000-2006 para controlos documentais na Comissão (ver anexo I).

12. No que se refere ao regime de instrução previsto para os grandes projectos, a auditoria concentrou-se nos procedimentos aplicados pela Comissão para os dois períodos 1994-1999 e 2000-2006. Foram indicadas as melhorias introduzidas progressivamente. As recomendações feitas nesta matéria poderão influenciar a execução do período 2007-2013, durante o qual se mantém a noção de «grandes projectos» para todos os Fundos Estruturais (9).

13. No que se refere às avaliações ex post, só se puderam tomar em consideração as avaliações relativas aos projectos do período 1994-1999 porque, no momento da auditoria do Tribunal, a execução dos projectos do período 2000-2006 ainda não tinha sido concluída e, portanto, a sua avaliação ex post continuava por fazer (10). Contudo, o relatório examina igualmente se se podem prever melhorias para o período 2000-2006. As observações formuladas quando se concluiu a auditoria podem influenciar as avaliações do período 2000-2006, que ainda devem ser realizadas, mas principalmente as do período 2007-2013 que acaba de começar.

O FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO DOS GRANDES PROJECTOS É DEVIDAMENTE PREPARADO PELA COMISSÃO?

Quadro da instrução e critérios de auditoria

14. A apresentação dos grandes projectos para o co-financiamento comunitário é da responsabilidade dos Estados-Membros e realiza-se na base dos seus próprios procedimentos e regras de instrução, tendo em conta as prioridades estipuladas no âmbito dos programas operacionais do FEDER em causa e do Fundo de Coesão.

15. Não se prevê que a Comissão faça uma avaliação comparativa dos projectos dos diferentes Estados-Membros, uma vez que os volumes financeiros destinados a cada um são fixados previamente durante a preparação de cada período de programação. Contudo, a Comissão deve examinar a qualidade dos projectos a financiar, isto é se os projectos seleccionados podem dar bons resultados em matéria de desenvolvimento regional e se a participação financeira comunitária é necessária para a sua realização e produz um real valor acrescentado.

16. O Tribunal examinou a fase de instrução da Comissão, estimando que são necessários os seguintes elementos para que esta fase conduza à adopção de projectos válidos: a) um quadro comum para o exame dos pedidos de contribuição que garanta que o projecto foi correctamente preparado e inclui as informações que permitem determinar se merece beneficiar de ajuda; b) um processo de decisão baseado em métodos devidamente testados, compreendidos e aplicados do mesmo modo pelos Estados-Membros e pela Comissão; c) a determinação da contribuição financeira comunitária na base de regras que permitam que a intervenção pública seja utilizada com a máxima eficácia.

Exame dos projectos: melhoria do quadro metodológico mas necessidade de reforçar os procedimentos

17. A auditoria do Tribunal mostrou que, com o tempo, se aperfeiçoaram os instrumentos de enquadramento aplicados pela Comissão. Apesar das diferenças entre os formulários dos pedidos de contribuição relativos aos grandes projectos do FEDER e do Fundo de Coesão para o período 2000-2006, eles são mais completos e adequados do que os formulários utilizados no período anterior. Do mesmo modo, o Guia para a análise custo-benefício (11) disponibilizado aos Estados-Membros pela Comissão sofreu uma melhoria em termos da apresentação do quadro teórico e do seu carácter mais operacional (12).

18. Todavia, o exame dos pedidos de candidatura apresentou variações em termos de qualidade: — dado que o procedimento de instrução é conduzido por diferentes serviços de gestão (as unidades geográficas da Comissão para os projectos em geral e a unidade de avaliação para a análise custo-benefício), durante muito tempo não existiu uma abordagem comum, nomeadamente na forma de uma lista de controlo. Exceptuando os vademecum e manuais de procedimentos aplicáveis aos Fundos Estruturais e ao Fundo de Coesão em geral, só em 2003 se elaboraram quadros recapitulativos de avaliação e listas de controlo especificamente para os grandes projectos; — a consulta interserviços conduz por vezes a pareceres divergentes, que podem pôr em causa nomeadamente a oportunidade e o nível da ajuda. No entanto, as unidades geográficas responsáveis pela gestão nem sempre os tomam em consideração, não dando sequer uma explicação da posição que tomaram. Também por vezes não se dá seguimento aos pedidos de informações complementares da parte de outros serviços (ver caixa 1); — nos países da coesão, não existe uma regra clara para a afectação dos grandes projectos de transporte e de ambiente ao FEDER ou ao Fundo de Coesão, além do facto de este último dever financiar prioritariamente as redes transeuropeias de transporte (RTE-T). O facto de o Fundo de Coesão aplicar limiares mais elevados para o financiamento dos projectos conduziu à aplicação de taxas de participação financeira diferentes para projectos semelhantes. Além disso, a afectação dos projectos ao FEDER ou ao Fundo de Coesão também tem implicações regulamentares diferentes para o acompanhamento e a avaliação ex post dos projectos (ver caixa 2). Caixa 1No que se refere aos projectos produtivos, um serviço da Comissão sublinhara que os investimentos que tinham um carácter muito rentável não justificavam uma ajuda. Para um projecto de infra-estrutura de transporte, um outro serviço propusera uma redução da taxa de intervenção solicitada de 60 % porque o projecto se situava na região mais rica do Estado-Membro e porque as autoridades estavam a aplicar taxas mais baixas em regiões mais pobres. Também se solicitava uma redução da taxa para um outro projecto onde o retorno do investimento era muito significativo. Para cada um destes projectos, não se aplicou finalmente uma redução da taxa de intervenção solicitada. No caso do projecto de construção de uma estação de metro, na sequência da recusa da DG TREN de o considerar como um projecto de infra-estrutura de transporte, o mesmo foi convertido num projecto ambiental no âmbito do Fundo de Coesão, apesar da reserva da DG ENV que considerava que apenas 1 a 3 % dos benefícios derivados do projecto deviam ser provenientes de melhorias ambientais. Caixa 2Na Grécia, a afectação dos projectos ao FEDER ou ao Fundo de Coesão depende do nível de preparação e de planificação dos projectos e da disponibilidade dos Fundos, na sequência de uma discussão com a Comissão. Este aspecto conduziu à situação pouco lógica em que a extensão de um grande projecto de transporte foi financiada, para um projecto, pelo Fundo de Coesão à taxa de 66,3 % e, para um outro, pelo FEDER, no âmbito de um programa operacional, à taxa de 50 %.

19. Verificaram-se atrasos importantes no procedimento de instrução. O prazo de dois meses previsto para aprovação da Comissão (13), após recepção dos formulários de candidatura, não é geralmente respeitado. Para os projectos do FEDER e do Fundo de Coesão controlados no local, o prazo médio é de 187 dias, com um período de aprovação que varia entre 46 e 1 001 dias. Estes atrasos são devidos ao facto de a Comissão ser obrigada a pedir informações complementares para uma larga maioria de grandes projectos, principalmente devido à fraca qualidade — ou ausência — de estudos de impacto ambiental, que são obrigatórios em muitos casos, bem como a aspectos específicos das análises financeiras e económicas dos projectos (14). Além disso, os Estados-Membros demoram muitas vezes a dar resposta. As lacunas que afectaram a gestão do projecto durante muito tempo podem, em parte, explicar estes atrasos (ver ponto 17).

20. A Comissão revelou-se demasiado flexível quando da aprovação de determinados projectos: — alguns projectos foram aprovados antes de estarem completamente concluídos, como se prova pelo facto de os montantes orçamentais terem sido superados e de os seus calendários não terem sido cumpridos. A Comissão aprovou-os apesar de estar consciente deste problema; — alguns projectos, por outro lado, estavam quase concluídos na data da sua apresentação. Para os projectos produtivos, a data em que o pedido de candidatura foi enviado à Comissão estava próxima da data de conclusão física dos projectos, embora fosse anterior ao encerramento das contas. Nestas condições, o projecto já não podia ser alterado e a Comissão apenas podia aprová-lo ou recusá-lo; — no caso dos investimentos produtivos, a aplicação dos princípios que justificam a intervenção pública só raramente foi verificada e a consideração dos critérios que visam compensar as insuficiências do mercado e evitar co-financiar efeitos benéficos inesperados não desempenhou um papel importante na decisão de financiamento; — alguns grandes projectos não satisfazem o critério segundo o qual um grande projecto inclui um conjunto de trabalhos economicamente indivisíveis que cumprem uma função técnica precisa e que visam objectivos claramente identificados (ver ponto 3). Alguns projectos do FEDER adoptados como grandes projectos são na realidade constituídos pela justaposição de vários projectos individuais. Esta é uma questão importante dado que a apresentação de um pedido para um grande projecto permite beneficiar de facto de uma aplicação diferida da «regra n+2» enquanto o projecto está a ser examinado, o que pode durar um tempo considerável (15).

Análise custo-benefício: qualidade variável das aplicações

21. A análise custo-benefício, exigida pela regulamentação para apoiar os pedidos de contribuição, é o principal instrumento à disposição da Comissão para tomar a sua decisão de conceder ou não um financiamento comunitário. A sua aplicação satisfatória é essencial para avaliar a qualidade dos projectos apresentados. O seu objectivo é comparar os recursos mobilizados ao impacto socioeconómico que possa ser obtido a médio prazo a partir da acção proposta (16). A Comissão pode pedir que a análise apresentada em apoio do pedido seja revista ou desenvolvida, ou pode ela própria realizar uma avaliação do projecto solicitando, se necessário, o parecer de peritos independentes ou a assistência do BEI.

22. Apesar da publicação pela Comissão de um Guia para a análise custo-benefício dos grandes projectos (ver ponto 17), observou-se uma grande disparidade na qualidade das análises financeiras e económicas apresentadas pelos promotores.

23. A atitude da Comissão sobre esta matéria é equívoca. Em alguns casos, aceita bastantes deficiências, aprovando os projectos sem exigir informações complementares, ao passo que em outros casos suspende a aprovação dos projectos até à obtenção dos elementos de análise financeira indispensáveis.

24. A auditoria do Tribunal permitiu detectar as lacunas ou as incoerências que se seguem, que prejudicam a apreciação dos projectos: — informações insuficientes para apreciar o fundamento da análise efectuada: para alguns projectos, as análises financeiras e económicas limitam-se a apresentar o montante do investimento e dos custos e receitas, sem repartição destes dados; para outros projectos, só se apresentam os resultados das análises; — elementos em falta: em alguns casos a análise económica ou a relação custo-benefício não existem; o conteúdo das análises de risco e de sensibilidade é frequentemente incompleto; as taxas e os horizontes temporais não são especificados (ver anexo II); os efeitos directos ambientais são simplesmente descritos ou mencionados, sem lhes ser atribuído um valor financeiro ou apenas um valor parcial; no caso de alguns grandes projectos de infra-estruturas de transporte que fazem parte de projectos de maior dimensão, não há uma visão do projecto global embora isso seja necessário para avaliar a parte apresentada para co-financiamento (ver caixa 3); no caso dos grandes projectos industriais, é raro quantificar os indicadores de resultado e de impacto, com excepção do emprego (criação directa e indirecta e manutenção do emprego); — práticas divergentes ou erradas: aplicaram-se taxas de actualização financeira e económica diversas, até dentro do mesmo Estado-Membro, quer para as infra-estruturas públicas quer para os investimentos produtivos (ver anexo II); nem sempre se esclarece se o cálculo da taxa de rentabilidade é efectuado com ou sem subvenção; no cálculo do TIR e do VAL financeiro, as amortizações são tomadas em consideração, o que é contrário aos princípios da análise financeira geralmente reconhecidos; por último, uma parte relativamente importante dos investimentos produtivos examinados apresentou TIR e VAL financeiros e económicos idênticos. Caixa 3No âmbito da construção de um túnel transfronteiriço, foi apresentado um pedido, no âmbito dos grandes projectos, por um dos dois Estados-Membros em causa. Teria sido útil ter uma visão global do projecto do túnel para apreciar o troço do Estado-Membro requerente. O mesmo se aplica às auto-estradas transfronteiriças. Para as auto-estradas nacionais e vias ferroviárias, realizou-se em muitos casos, para cada fase, uma análise económica separada, constituindo cada uma um grande projecto, mas não houve uma análise económica global. De um modo geral, a qualidade das análises é inferior no caso dos grandes projectos de investimento produtivo.

25. A fraca qualidade dos elementos de análise que acompanham os pedidos de contribuição mostra que a Comissão ainda não efectuou um exame eficaz das análises custo-benefício dos projectos na fase de instrução. Nestas circunstâncias, a rejeição definitiva de um projecto, quer para os investimentos em infra-estrutura quer para os investimentos produtivos, é um acontecimento muito raro, tanto quanto os pedidos de redefinição dos projectos após o exame efectuado pela Comissão.

Determinação da contribuição financeira comunitária: critérios interpretados e aplicados diversamente

26. O procedimento de instrução efectuado pela Comissão tem o objectivo de «confirmar ou alterar a taxa de participação comunitária» (17). Introduziu-se assim um instrumento que garante uma atribuição eficaz, a fim de que o projecto financiado receba os recursos necessários à sua realização sem que o beneficiário obtenha qualquer vantagem injustificada. Este aspecto é ainda mais importante quando os beneficiários são empresas privadas, porque o financiamento comunitário pode alterar as condições do mercado.

27. As ajudas comunitárias estão sujeitas a alguns limites máximos estabelecidos na regulamentação. Prevêem-se limites regulamentares inferiores para os investimentos em infra-estrutura geradores de receitas líquidas substanciais e para os investimentos em empresas (18). Além disso, a regulamentação comunitária e os limites máximos em matéria de ajudas públicas devem ser respeitados.

28. Dentro destes limites máximos, o único elemento preciso utilizado pela Comissão para determinar a taxa de participação comunitária foi o do rácio do défice de financiamento (financing gap), que se aplica apenas aos projectos de infra-estruturas geradores de receitas e que consiste em calcular a parte do custo de investimento inicial actualizado do projecto que não está coberta pelas receitas líquidas operacionais actualizadas (incluindo o valor residual) (19). Uma vez efectuado esse cálculo, pode fixar-se o montante máximo da intervenção pública. Em 2003, a Comissão introduziu um método alterado de cálculo para os grandes projectos de saneamento e de gestão dos resíduos sólidos (20), que toma em conta as receitas produzidas pelo investimento procurando ao mesmo tempo não penalizar os beneficiários que respeitam escrupulosamente o princípio do «poluidor-pagador» (21).

29. Em alguns casos examinados pelo Tribunal, a aplicação do princípio do financing gap conduziu à determinação de uma taxa de participação comunitária demasiado elevada ou à existência de uma dúvida quanto à aplicação correcta deste princípio.

30. Para além do método do financing gap, não existe um quadro de orientação que indique quaisquer outros elementos a tomar em consideração para modular a taxa de participação comunitária, o que explica igualmente algumas divergências de pontos de vista expressos durante o processo de consulta interserviços (ver ponto 18). Na ausência de critérios anteriormente estabelecidos, a taxa de ajuda é modulada de modo aleatório e não é possível verificar a sua coerência.

31. A auditoria do Tribunal mostrou que, em matéria de investimentos em infra-estruturas públicas não geradores de receitas, os aspectos socioeconómicos (os elementos «de contexto» tais como o grau de industrialização de uma região ou a sua prosperidade relativa) não foram tomados em consideração para reduzir a taxa de intervenção. O mesmo se aplica para determinados critérios como a complementaridade com outras acções comunitárias. A Comissão também não pôs em causa a estrutura do financiamento apresentada pelo promotor do projecto.

32. No que se refere aos investimentos produtivos, o exame dos projectos mostrou que o método para fixar as taxas de ajuda é relativamente automático: — na maioria dos casos, a taxa concedida é simplesmente a taxa que tinha sido solicitada; — a análise custo-benefício financeira (principalmente construída em torno do TIR e VAL financeiros e da análise de risco e de sensibilidade) não foi tomada em consideração na modulação da taxa de ajuda. Alguns projectos bastante rentáveis com um TIR financeiro elevado beneficiaram de um co-financiamento elevado embora alguns serviços da Comissão que não faziam parte da unidade geográfica que procedeu à instrução tivessem sublinhado o efeito benéfico inesperado da ajuda. A auditoria indicou que em alguns casos os efeitos benéficos inesperados são realmente evidentes, depois de os projectos serem executados (ver caixa 4); — no interior dos limiares regulamentares e dos montantes máximos determinados pelas regras em matéria de ajudas públicas, alguns conceitos socioeconómicos tais como o valor acrescentado, a criação ou a manutenção de emprego e os efeitos de alavanca não foram geralmente tomados em consideração para fixar a taxa de ajuda. No entanto, verificou-se a aplicação de boas práticas nos casos dos investimentos produtivos espanhóis, onde as instâncias nacionais competentes tinham baseado a taxa solicitada também em critérios não financeiros e onde a taxa de co-financiamento foi calculada em função do emprego, da utilização de recursos naturais da região, do valor acrescentado (especialmente em termos de aumento da produtividade), da inovação tecnológica e da capacidade de dinamização; — os serviços da Comissão não consideraram a utilização de empréstimos que substituissem a ajuda não reembolsável. Contudo, há que prever a concessão de empréstimos, particularmente para os investimentos produtivos com TIR financeiros elevados ou para empresas com bons rácios financeiros. Mais geralmente, alguns aspectos como a situação financeira da empresa ou as condições do mercado não são tomados em consideração na determinação do nível de ajuda. Caixa 4No caso de uma empresa que gera benefícios substanciais, o projecto teria sido rentável sem ajuda comunitária. O mesmo se aplica a um outro projecto industrial produtivo, para o qual a empresa em causa não tinha praticamente concorrentes no mercado europeu. Contudo, em alguns casos, poderiam justificar-se subvenções a projectos cujo TIR é favorável, devido a efeitos de localização de um projecto. No caso de um grande projecto de uma outra empresa que, na época, detinha uma parte importante do mercado mundial para vários produtos, o investimento co-financiado ocorreu nas instalações de uma empresa na região do Objectivo n.o 1 graças às subvenções comunitárias, tendo a localização do investimento ficado sujeita a uma verdadeira concorrência.

33. A Comissão está consciente destas insuficiências. No final de 2004, fez uma tentativa de racionalização procurando modular as taxas de intervenção comunitária em função de determinados critérios. Isto conduziu à fixação das taxas de intervenção indicativas tendo em conta uma rentabilidade normalmente esperada por sector, calculada na base de taxas internas de rentabilidade financeira de uma amostra de 200 grandes projectos de infra-estrutura e produtivos. Trata-se de um instrumento útil embora ainda muito limitado. Em todo o caso, foi utilizado demasiado tarde para a instrução dos dossiers.

34. As novas orientações publicadas em 2006 (22) propõem incluir no cálculo do financing gap factores que não são puramente financeiros, tais como a existência de uma parceria entre os sectores público e privado e a equidade (isto é a prosperidade relativa da região em causa). Abordam igualmente a forma de combinar subvenções e empréstimos em função da rentabilidade normalmente esperada por sector. Mesmo apesar de os factores «de contexto» não serem ainda totalmente tomados em consideração, trata-se de melhorias que vão no sentido pretendido por este relatório de procurar um quadro alargado e mais objectivo para diferenciar o montante da ajuda. Devem portanto ser aplicadas de modo coerente e transparente em relação às decisões de financiamento do novo período.

A AVALIAÇÃO EX POST DOS GRANDES PROJECTOS PRODUZ RESULTADOS ÚTEIS PARA AS NECESSIDADES DA TOMADA DE DECISÃO FUTURA?

Quadro da avaliação e critérios de auditoria

35. De um modo geral, o objectivo de avaliar um projecto após a sua realização consiste em dar conta da utilização dos recursos bem como da eficácia e eficiência da acção empreendida. Tem um interesse particular para os responsáveis políticos, para as autoridades de gestão e para os beneficiários. Deve permitir tirar ilações quanto à necessidade de tomar medidas complementares ou correctivas no futuro. Como os resultados desta avaliação fornecem informações sobre o impacto de um projecto, serão igualmente utilizados para quantificar os objectivos dos futuros projectos.

36. A regulamentação dos Fundos Estruturais prevê que as intervenções comunitárias sejam objecto de uma avaliação deste tipo. Qualifica-se como «avaliação ex post» e é da responsabilidade da Comissão, em colaboração com os Estados-Membros (23). Um grande projecto do FEDER apresentado fora do âmbito de um programa operacional é considerado como uma intervenção, sendo portanto em princípio sujeito a uma avaliação ex post. Quanto aos grandes projectos integrados em intervenções, não há uma exigência regulamentar explícita (24).

37. Contudo, no que se refere ao Fundo de Coesão, há uma previsão explícita para a avaliação ex post de cada projecto (25).

38. Os dados de base utilizados nas avaliações ex post são essencialmente recolhidos pelos Estados-Membros, através do sistema de acompanhamento. Durante o período 1994-1999, só os projectos do Fundo de Coesão estiveram sujeitos a um acompanhamento e a relatórios anuais de execução. Para os projectos dos Fundos Estruturais, o acompanhamento situou-se explicitamente a um nível superior [medidas, prioridades, programas operacionais, quadros comunitários de apoio (26)].

39. O Tribunal examinou a fase de avaliação considerando que: a) a avaliação dos grandes projectos deve servir para orientar a implementação dos projectos futuros. As autoridades nacionais e os beneficiários são os primeiros interessados nestas avaliações, que lhes podem fornecer informações para melhorar a eficácia e a eficiência das intervenções no terreno; b) os instrumentos que permitem seguir a execução dos projectos e comparar as suas realizações devem ser definidos desde o início; c) devem obter-se dados que alimentem esses instrumentos.

Algumas avaliações ao nível dos programas mas muito poucas avaliações individuais de grandes projectos

40. Os Estados-Membros só raramente realizam avaliações ex post de grandes projectos (27). Dos 20 projectos concluídos auditados pelo Tribunal, só um tinha sido avaliado (ver caixa 5). Alguns estudos relativos aos sectores de que fazem parte grandes projectos — como por exemplo o sector portuário e o sector automóvel — podem naturalmente ser conduzidos pelos beneficiários, pelas autoridades de gestão ou por organismos externos (universidades ou centros de investigação). Contudo, não visam directamente os projectos e não têm um carácter de avaliação ex post. Além disso, nem sempre são enviados aos serviços responsáveis pela gestão dos fundos comunitários. Caixa 5Só um dos projectos, na amostra do Tribunal, foi sujeito a uma avaliação ex post individual. Contudo, o impacto macroeconómico foi avaliado com base em elementos diferentes dos inicialmente previstos na avaliação ex ante apresentada em apoio do pedido. Assim, não foi possível comparar este impacto com o que fora previsto. Além disso, não se actualizou o cálculo da rentabilidade financeira esperada.

41. Ao nível da Comissão, as avaliações que visam especificamente os grandes projectos do período 1994-1999 — os únicos que foram avaliados até agora (ver ponto 13) — ou que se referem a um ou outro dos seus aspectos, têm objectivos e métodos muito heterogéneos. À excepção de uma avaliação (ver alínea d) que se refere a seguir, não foram utilizadas pelas autoridades de gestão nacionais nem pelos beneficiários: a) uma avaliação temática do impacto dos Fundos Estruturais nas infra-estruturas de transporte, baseada essencialmente nas estratégias, por país e por modo de transporte, ao nível dos programas; esta avaliação inclui muito poucas informações em matéria de eficiência, de eficácia e de impacto dos projectos individuais; b) uma avaliação ex post do Objectivo n.o 1 que inclui o exame de 60 grandes projectos FEDER e Fundo de Coesão; utilizou uma abordagem alargada, que incluía o exame da adequação da estratégia, da eficácia, da eficiência, do impacto, dos sistemas de gestão e de execução e do valor acrescentado comunitário; contudo, só foram considerados alguns grandes projectos quanto a determinados aspectos de eficácia; c) uma avaliação do impacto macroeconómico de projectos individuais do Fundo de Coesão — a única avaliação que considerou este aspecto — por meio de modelos macroeconómicos adaptados para este efeito. Contudo, como os únicos dados utilizados foram os retirados das análises custo-benefício ex ante (28), os efeitos reais dos projectos não foram examinados; d) uma avaliação ex post (29) de uma amostra de 200 projectos do Fundo de Coesão; a avaliação incidiu no carácter adequado dos procedimentos de planificação estratégica, de concepção e de selecção dos projectos, nos sistemas de gestão e de execução e na eficácia e eficiência; posteriormente, examinou-se com maior profundidade um subgrupo de 60 projectos do ponto de vista do impacto socioeconómico; utilizando o guia para a análise custo-benefício como referência, procedeu-se a um novo cálculo da taxa interna de rentabilidade económica; as recomendações deste estudo foram discutidas com os Estados-Membros em causa e deram origem a precisões metodológicas.

Alguns factores impediram a avaliação ex post dos grandes projectos

42. O Tribunal indicou várias vezes (30) as insuficiências dos exercícios de avaliação para o período 1994-1999, particularmente devido à ausência ou à não fiabilidade dos dados disponíveis. Os relatórios do Tribunal solicitaram que a Comissão considerasse a possibilidade de proceder a uma recolha de informações sobre os projectos individuais, sem as quais as metodologias utilizadas são demasiado teóricas ou inaplicáveis. A auditoria dos grandes projectos desse período corroborou estas constatações.

… Pedidos de contribuição incompletos

43. A avaliação ex post dos grandes projectos foi em primeiro lugar prejudicada pela falta de informações nos pedidos de contribuição. Este aspecto foi observado quer pelos estudos realizados sobre os grandes projectos quer pela auditoria do Tribunal.

44. Em particular, uma das avaliações realizadas salientou o seguinte: a) os objectivos dos projectos nem sempre foram quantificados; b) ao nível da análise custo-benefício, alguns benefícios difíceis de avaliar — em especial os benefícios ambientais -não foram quantificados ou foram tomados em consideração no cálculo da taxa interna de rentabilidade económica ex ante sem uma informação e uma justificação suficientemente concretas; em muitos casos, os resultados previstos não foram quantificados; c) nem sempre se efectuou a distinção entre lugares permanentes e lugares temporários. Não se explicaram as hipóteses metodológicas referentes à estimativa ex ante do impacto no emprego ou aplicaram-se diferentes metodologias.

45. Para além do carácter insuficiente das análises custo-benefício que já foi sublinhado (ver pontos 21-25), a auditoria efectuada pelo Tribunal confirmou as lacunas constatadas nos relatórios anteriores, em particular: a) ausência, insuficiência ou inadequação dos indicadores; b) ausência de elementos fiáveis sobre a situação inicial, isto é a situação existente antes da execução do projecto.

46. Na medida em que estes factores são necessários para a avaliação das intervenções, as lacunas detectadas impedem as avaliações ex post.

… Acompanhamento insuficiente

47. Mesmo nos casos em que se introduziu um sistema de acompanhamento ao nível dos projectos, os estudos realizados e a auditoria do Tribunal mostraram que o acompanhamento não assegurou a recolha de dados adequados para fins da avaliação.

48. Uma das avaliações realizadas constatou que: a) a recolha estatística relativa à utilização das infra-estruturas de transporte não incidiu nas implicações económicas desta utilização, tais como as reduções do custo de viagem; b) as análises dos custos unitários não permitiram uma comparação dos projectos em termos de critérios de referência; c) as informações sobre as receitas geradas e sobre a aplicação do princípio do poluidor-pagador foram insuficientes em alguns casos; d) o novo cálculo ex post da taxa interna de rentabilidade económica foi dificultado por faltas de informação sobre os resultados reais; teve que se basear frequentemente em hipóteses e, na ausência de informações contraditórias, em dados contidos na avaliação ex ante; e) por vezes não existiam informações relativas à criação de empregos indirectos e de empregos permanentes ou eram de fraca qualidade.

49. A auditoria do Tribunal dos grandes projectos do período 1994-1999 mostrou igualmente insuficiências em termos de acompanhamento: a) no que se refere aos investimentos em infra-estruturas, à excepção de um projecto, o acompanhamento concentrou-se apenas em efeitos tecnicamente fáceis de seguir: criação de emprego directo, tráfego de mercadorias e de passageiros, número de ligações, áreas vendidas, número de camas por 1 000 habitantes; outros efeitos directos, mais difíceis de acompanhar (consumo de gasolina, conforto, efeitos ambientais, qualidade dos cuidados de saúde), não foram objecto de qualquer acompanhamento. É igualmente o caso, a fortiori, dos efeitos indirectos e a mais longo prazo (produtividade, criação de empresas e de emprego, preços, etc.). Além disso, os aspectos utilizados pelo beneficiário para calcular a rentabilidade económica previsional (por exemplo para a infra-estrutura rodoviária: ganho de tempo, redução do custo do transporte, redução dos acidentes, impacto no fluxo do tráfego induzido e adicional, etc.) não eram geralmente considerados como indicadores que requeriam acompanhamento; b) no que se refere aos investimentos produtivos, o acompanhamento limitou-se aos aspectos físico e financeiro do investimento e, geralmente, à criação de emprego directo, uma vez que os relatórios finais elaborados tendo em vista o pagamento final deviam estar em conformidade com as exigências contratuais; de um modo geral, a autoridade de gestão não dispõe de informações sobre determinados elementos tais como a criação de empresas e de empregos indirectos, os aumentos de produtividade ou o ambiente.

Risco de comprometer as avaliações para o período 2000-2006

50. Para o período 2000-2006, a regulamentação FEDER previu que no futuro, para os grandes projectos, os relatórios anuais de execução das intervenções devem conter um capítulo separado relativo ao estado de adiantamento e ao financiamento. Além disso, os indicadores financeiros e de estado de adiantamento deverão permitir que as informações possam ser identificadas separadamente no caso dos grandes projectos (31).

51. Todavia, embora os relatórios anuais de execução contenham um capítulo relativo aos grandes projectos, estes capítulos limitam-se muitas vezes a uma simples descrição dos projectos, sem apresentar o adiantamento físico ou os indicadores de resultado e de impacto separados.

52. Do mesmo modo, as prioridades e as medidas relativas aos grandes projectos nem sempre integram os indicadores que lhes são atribuídos, ou então os indicadores ao nível das prioridades e das medidas não são coerentes com os relativos aos grandes projectos.

53. Ao nível dos projectos examinados no local, embora alguns grandes projectos possuam uma lista adequada de indicadores de execução, de resultados e de impacto, há outros que não se referem a qualquer indicador ou a que só foram atribuídos indicadores de execução física e financeira.

54. Por vezes não existe uma relação clara entre os objectivos gerais, os objectivos específicos e os indicadores previstos; não foram atribuídos indicadores a alguns dos objectivos. Do mesmo modo, os indicadores aplicados para projectos semelhantes mas co-financiados respectivamente pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão não são idênticos.

55. As futuras avaliações ex post serão afectadas pelas mesmas razões que no período anterior, ou seja pelas insuficiências detectadas em matéria de acompanhamento e de indicadores. A contribuição dos grandes projectos para os objectivos mais gerais do desenvolvimento regional continuará a ser, deste modo, muito difícil de definir.

NOVA REGULAMENTAÇÃO PARA O PERÍODO 2007-2013

56. O novo quadro regulamentar para o período 2007-2013 (32), relativo ao FEDER e ao Fundo de Coesão, introduz algumas melhorias no que se refere aos grandes projectos: a) o conceito é redefinido (33), sendo os projectos do FEDER e do Fundo de Coesão tratados igualmente; b) as informações que devem ser apresentadas pelos Estados-Membros estão definidas com precisão: em particular, deverá haver uma justificação explícita para a contribuição pública para o financiamento; c) há uma melhor definição dos projectos geradores de receitas e da forma como são tratados; d) o relatório anual e o relatório final de execução devem permitir ter uma visão clara do estado de adiantamento e de financiamento dos grandes projectos.

57. Além disso, em 2006, a Comissão publicou orientações sobre a preparação dos grandes projectos do novo período, que introduziram um determinado número de melhorias (ver ponto 34).

58. Finalmente, a regulamentação prevê que a realização das avaliações ex post seja efectuada pela Comissão só ao nível dos programas. Não se prevê qualquer avaliação individual dos grandes projectos, nem para o FEDER nem para o Fundo de Coesão.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

59. O procedimento de instrução dos grandes projectos apresenta várias lacunas: a) o exame dos projectos foi variado em termos de qualidade. Só em 2003 foi facultada aos serviços de gestão uma abordagem comum (ver pontos 17-20); b) a Comissão tolerou muitas insuficiências; existe uma grande disparidade na qualidade das análises financeiras e socioeconómicas apresentadas para dar apoio aos projectos. Em particular, a qualidade das análises apresentadas com os projectos de investimento produtivo é fraca. Por consequência, são adoptados grandes projectos mesmo que as informações apresentadas não permitam uma apreciação suficiente (ver pontos 21-25); c) apesar das melhorias introduzidas pela Comissão, os elementos utilizados para modular a taxa de co-financiamento ainda não estão suficientemente determinados. A possibilidade de conceder um empréstimo em vez de uma subvenção não foi examinada, para os investimentos produtivos (ver pontos 26-34).

60. Tendo em conta estes factores, o Tribunal questiona-se sobre o real valor acrescentado do processo de aprovação dos grandes projectos, tal como executado pela Comissão. O exercício é complicado e não consegue evitar os projectos de qualidade inferior nem modular a taxa de intervenção de modo satisfatório. Também não assegura a preparação adequada da avaliação posterior. As insuficiências constatadas ao nível do procedimento de instrução tiveram repercussões no processo de avaliação ex post.

61. Detectaram-se igualmente algumas lacunas na prática das avaliações ex post: a) quase não existem avaliações ex post individuais realizadas por iniciativa dos Estados-Membros; ao nível da Comissão, não houve uma abordagem global em matéria de avaliação ex post dos grandes projectos. As avaliações foram efectuadas com fins e métodos muito heterogéneos (ver pontos 40-41); b) a avaliação ex post de grandes projectos do período 1994-1999 foi dificultada por importantes lacunas nos pedidos de contribuição, em especial no que se refere aos efeitos previsionais, aos indicadores e à situação inicial. Estas lacunas impediram uma avaliação dos efeitos reais das intervenções e que se tirassem ilações a partir daí para a tomada de decisão posterior (ver pontos 43-46); c) o modo como o acompanhamento foi efectuado neste período dificultou as avaliações ex post, uma vez que se negligenciaram muitos aspectos (ver pontos 47-49).

62. Tendo em conta as insuficiências constatadas no final da avaliação ex post do período 1994-1999, a Comissão adoptou um número de medidas em 2003. Contudo, a adopção e o acompanhamento dos grandes projectos do período 2000-2006 não tiveram uma grande evolução e o exercício de avaliação ex post deste período, que ainda deve ser realizado, corre o risco de ficar comprometido (ver pontos 50-55).

Recomendações

63. Relativamente ao período 2007-2013, a legislação comunitária prevê que, como nos períodos anteriores, a Comissão aprove a concessão da ajuda comunitária para cada grande projecto. A fim de evitar que as decisões de financiamento não se reduzam a um exercício administrativo sem repercussão na qualidade dos projectos adoptados, a Comissão deverá: a) aplicar procedimentos de instrução mais eficazes baseados nos instrumentos que ela própria elaborou; b) garantir que a análise custo-benefício seja aplicada com rigor, em particular no que se refere às informações que permitem verificar a fiabilidade das hipóteses utilizadas; c) prosseguir os seus esforços para tomar em consideração elementos socioeconómicos que permitem modular a taxa de participação comunitária, que se baseia actualmente sobretudo em aspectos financeiros. Tais factores devem ser considerados com base em regras explícitas e menos aleatórias aplicadas de modo coerente.

64. A regulamentação dos Fundos Estruturais do período 2007-2013 não prevê a avaliação ex post dos grandes projectos pela Comissão. Contudo, o Tribunal considera que a avaliação dos grandes projectos após a sua realização é essencial para as administrações nacionais e para os beneficiários, que estão interessados em verificar a eficiência e a eficácia reais das despesas a fim de conseguir melhorias em matéria de gestão e aos quais a avaliação deve fornecer uma base sólida de ajuda para a programação. Por consequência: a) é importante que os grandes projectos sejam avaliados individualmente em relação aos seus próprios objectivos, pelas administrações nacionais e pelos beneficiários; b) no que se refere às informações fornecidas pela avaliação, que lhe devem ser comunicadas, a Comissão deve analisar as suas necessidades em matéria de dados para a avaliação e, em especial, deve examinar o nível de informação de que necessita para avaliar o impacto dos grandes projectos nos objectivos do desenvolvimento regional, para os quais os projectos deverão dar uma contribuição muito importante. O Tribunal considera que esta avaliação se podia basear em dados criados ao nível dos grandes projectos. Para o efeito, e para garantir a fiabilidade da avaliação, as exigências em matéria de informações a recolher e de elaboração dos relatórios deverão ser racionalizadas; c) a fim de assegurar a qualidade das avaliações posteriores, a Comissão deve garantir, ao examinar os processos, que os pedidos apresentados não tenham lacunas em termos de indicadores e de situação inicial; d) para o mesmo fim, o acompanhamento deve concentrar-se nos objectivos e nos indicadores de realização e de resultado indicados nos pedidos de contribuição, após o exame efectuado pela Comissão.

65. A mais longo prazo, o Tribunal solicita à Comissão, ao Parlamento Europeu e ao Conselho que reflictam no objectivo do regime especial de autorização dos grandes projectos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de Fevereiro de 2008. Pelo Tribunal de Contas Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA Presidente

(1) O conceito existia já no Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 (JO L 374 de 31.12.1988, p. 1). É igualmente aplicável na regulamentação do novo período 2007-2013 [artigos 39.o-41.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25)].

(2) N.o 2 do artigo 16.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(3) Artigo 25.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999 (JO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

(4) Artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(5) O Fundo de Coesão existe para financiar projectos de dimensão importante nos sectores das infra-estruturas de transporte e do ambiente. O n.o 3 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1164/94 do Conselho, de 16 de Maio de 1994 (JO L 130 de 25.5.1994, p. 1), estipulava, para o período de programação 1994-1999, que «o custo total de um projecto ou grupo de projectos não poderá, em princípio, ser em qualquer caso inferior a 10 milhões de ecus». O Regulamento (CE) n.o 1264/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999 (JO L 161 de 26.6.1999, p. 57) relativo ao período de programação seguinte, substituiu a palavra «ecus» pela palavra «euros».

(6) Artigo 5.o do Regulamento (CEE) n.o 4254/88, com a alteração que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2083/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 34).

(7) Principalmente os programas operacionais, os documentos únicos de programação e os programas de iniciativa comunitária.

(8) N.o 3 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(9) Ver em particular os artigos 39.o-41.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

(10) Oito projectos adoptados entre 2000 e 2002 foram contudo examinados no âmbito de uma avaliação ex post realizada em nome da Comissão (ver ponto 41).

(11) Ver o Guia para a análise custo-benefício dos grandes projectos do FEDER, no âmbito da política regional comunitária, concluído em 1994. Em 1997 foi publicado um Guia revisto, relativo igualmente aos projectos do Fundo de Coesão. Para o período seguinte, o antigo instrumento de gestão foi substituído em 2002 pelo Guia para a análise custo-benefício dos projectos de investimento dos Fundos Estruturais (FEDER), do Fundo de Coesão e do ISPA. Estes documentos encontram-se no sítio Internet da Comissão em: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic

(12) Em particular, o Guia publicado em 2002 especifica as taxas de actualização financeira e económica, que devem ser utilizadas e as perspectivas temporais, por sector, para avaliar a rentabilidade dos projectos. Contudo, não são fornecidos pormenores nem técnicas de previsão relativamente aos impactos em matéria de ambiente e de criação de emprego.

(13) N.o 3 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999; este prazo é de três meses se se considerar necessário consultar o Banco Europeu de Investimento.

(14) A este respeito ver igualmente os pontos 22-24.

(15) Esta regra prevê a anulação automática das autorizações que não deram lugar a pagamentos nos dois anos seguintes à data de inscrição das dotações correspondentes no orçamento comunitário. Trata-se de uma medida de incentivo para a rápida execução dos projectos.

(16) N.o 1 do artigo 26.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, com a alteração que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 para os projectos FEDER do período 1994-1999; artigos 25.o e 26.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 para os projectos FEDER do período 2000-2006. Artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1164/94 e do Regulamento (CE) n.o 1264/1999 respectivamente para os projectos Fundo de Coesão do período 1994-1999 e do período 2000-2006.

(17) Ver n.o 3 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(18) Ver respectivamente os artigos 13.o do Regulamento (CEE) n.o 2052/88, com a alteração que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 5) e 29.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 para o FEDER, o artigo 17.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, com a alteração que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 e o artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1264/1999 para o Fundo de Coesão.

(19) A fórmula do rácio do «financing gap» é a seguinte: r = (C – R)/C, em que C representa o custo total do investimento inicial actualizado e R as receitas líquidas operacionais actualizadas.

(20) «Simplificação, transparência e coerência na avaliação dos grandes projectos de infra-estruturas públicas: aplicação de quatro regras básicas», DG Política regional, nota de 14.4.2003 dirigida formalmente às autoridades competentes dos Estados-Membros e dos países candidatos. Já tinha sido enviada ao Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões, em Julho de 2002, uma nota sobre as novas regras de aplicação das fórmulas do «financing gap».

(21) Para estes dois tipos de projectos, o princípio do poluidor-pagador exige que se fixe um nível de tarifas mais elevado para cobrir os custos de funcionamento e de investimento, o que reduz o défice de financiamento e por consequência o montante da ajuda comunitária. As alterações aplicadas em relação à fórmula tradicional corrigem esta «distorção» prevendo que a fórmula não tome em consideração todas as receitas operacionais líquidas mas somente a parte calculada como proporção da ajuda ao investimento concedida pela Comissão. A fórmula é ligeiramente diferente para o Fundo de Coesão e para o FEDER.

(22) Ver documento de trabalho n.o 4 «The new programming period 2007-2013, Guidance on the Methodology for carrying out cost-benefit analysis», Agosto de 2006.

(23) N.o 2 do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 2052/88, com a alteração que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2081/93 e artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(24) Contudo, é possível uma avaliação ex post separada. O n.o 4 do artigo 27.o do Regulamento Financeiro de 2002 prevê a avaliação de todos os programas e actividades que ocasionem despesas importantes; o artigo 21.o das normas de execução do mesmo regulamento exige uma avaliação intermédia e/ou ex post de qualquer programa ou actividade superior a 5 milhões de euros. Sem prejuízo destas disposições, a Comissão reivindicou o seu direito de escolher o nível de agregação dos dados para efectuar uma avaliação, tendo em conta um determinado número de critérios, nomeadamente o volume financeiro e o impacto esperado (ver recente comunicação à Comissão de D. Grybauskaité Répondre aux besoins stratégiques: renforcer l’usage de l’évaluation, SEC(2007) 213 de 14 de Fevereiro de 2007, ponto 2.1).

(25) Artigo 13.o dos Regulamentos (CE) n.o 1164/94 e (CE) n.o 1264/1999.

(26) Artigo 25.o do Regulamento (CEE) n.o 2082/93.

(27) A título de exemplo, na Irlanda, Forfás efectua anualmente a avaliação ex post de uma amostra de investimentos produtivos; em Portugal, o Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP) avaliou o impacto macroeconómico de alguns investimentos em infra-estruturas, utilizando modelos econométricos.

(28) Os modelos foram aplicados especialmente aos investimentos em nove grandes infra-estruturas de transporte em projectos ambientais espanhóis. A aplicação destes modelos foi examinada no relatório especial n.o 15/2000.

(29) Os projectos eram todos do período de programação 1994-1999, com excepção de oito projectos adoptados pela Comissão entre 2000 e 2002.

(30) Ver em particular os Relatórios Especiais n.o 15/2000 relativo ao Fundo de Coesão, n.o 12/2001 relativo a determinadas intervenções estruturais a favor do emprego, n.o 7/2003 sobre a aplicação da programação das intervenções do período 2000-2006 no âmbito dos Fundos Estruturais, n.o 10/2006 sobre as avaliações ex post dos programas relativos aos Objectivos n.os 1 e 3 para o período 1994-1999.

(31) N.o 3 do artigo 36.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(32) Regulamento (CE) n.o 1083/2006. Estes aspectos são referidos nos artigos 39.o-41.o, 37.o, 55.o e no n.o 2, alínea g) do artigo 67.o

(33) Aplicam-se novos limites: 25 milhões de euros para os projectos ambientais e 50 milhões de euros para os outros projectos.

ANEXO I AMOSTRAS I E II POR ESTADO-MEMBRO EM CAUSA — LISTA DOS PROJECTOS CONTROLADOS Controlos documentais e nos Estados-Membros (50 projectos) Controlos documentais suplementares na Comissão (36 projectos) Alemanha — Buna Sow — project 25153584 — Logistik-Center Rheinhausen «Logport» Infrastruktur — Ausbau der Schienenstrecke (ABS) Berlin-Frankfurt/Oder — Otto GmbH&Co KG — Phönix West Alemanha / Grécia — Athens Metro (OP Urban development 1994-1999) — General hospital of Chania — project 18861 (OP Crete 1994-1999) — Extension of Athens Metro from Panagoulis to the old airport at Elliniko (CF) — Water supply of Irakleion and Agios Nikolaos from the Aposelemi dam (2nd. phase) (CF) — Renewal and extension of the bus and trolley fleet of Athens public transport companies ETHEL-ILPAP (OP SAAS 2000-2006) — Extensions of Athens Metro and transfer stations (OP OALAA) Grécia — Développement du tram d'Athènes — C(2003)/122 — Sections d'Egnatia Odos-Ioannina-Metsovo — C(2004)/4367 Espanha: — Túnel de Somport — 941165005 — Autopista Madrid-Valencia — 961165008 — Linea Valencia-Tarragona- Acond 200-220 km/h entre ppkk 30 y 50-10.6 — CN-VI. Autovia Madrid-A Coruna. Tramo: Villartelin — Nadela — 1.1.1 — Fabricacion de Automoviles Renault Espana S.A. (Construction of an environmentally friendly car engine) — VA/198/P07 — Ceramicas Belcaire, S.A. (Reconstruction of a manufacturing plant) — CS/265/P12 — Ampliación del Puerto de Alicante — C(2003) 4394 (2003 ES 16 CPT 018) — Actuaciones Línea alta velocidad Madrid-Barcelona-frontera francesa: Tramo Madrid-Lleida C(2000) 2939 (2000 ES 16 CPT 002) — Arteria aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y estación de tratamiento-2002 C(2004) 3565 (2002 ES 16 CPT 035) — Saneamiento y depuración de diversas zonas de Cantabria — C(2000) 4307 (2000 ES 16 CPT 001) — Ampliación Puerto de Ferrol (puerto exterior) — C(2004) 1862 (2002 ES 161 PR 001) — Ampliación del Puerto de Sagunto — C(2003) 4232 (2002 ES 161 PR010) — Glapilk, AIE — C(2003) 118 (2002 ES 161 PR 016) — Petroquimica Espanola SA — C(2004) 145 (2003 ES 161 PR026) — Tableros Tradema SA — C(2003) 5090 (2003 ES 161 PR 020) — Construcciones aeronáuticas — Cádiz (2004 ES 161 PR 010) Espanha: — Dupont Ibérica SL — C(2003) 1342 — Fibras del Noroeste SA — C(2003) 180 — Bioetanol Galicia SA — C(2003) 181 — BP Oil Refinería de Castellón — C(2003) 3974 — Biocarburantes de Castilla y León — C(2004) 658 — Intercontinental Química SA — C(2004) 2306 — Airbus España SL, Fabricación automatizada Toledo — C(2003) 4736 — Airbus España SL, centro excelencia montajes Cádiz — C(2003) 4738 — Construcciones Aeronáuticas Sevilla — C(2004) 2441 — Ford España — C(2003) 4229 e C(2004) 2303 — Renault España — C(2004) 2304, C(2004) 3444 e C(2004) 3702 — Autovia de la Plata — C(2004) 275, C(2004) 0141, C(2004) 245 e C(2004) 2440 — Autovia del Mediterraneo — C(2003) 1336 e C(2003) 3809 — Autovia del Cantabrico — C(2003) 209, C(2003) 211 e C(2003) 2594 França — RN 20 — Déviation de Foix — RCEA — Route Centre Europe Atlantique — C(2003) 2265 — Sevelnord — C(2003) 53 — Pilkington — C(2002) 3478 França — Tunnel du Lioran — C(2002) 4154 — Tramway de Clermont-Ferrand — C(2004) 4349 — Grand Halle d'Auvergne — C(2002) 1765 — Electrification des lignes vosgiennes — 2ème tranche- C(2003) 3131 Irlanda — Gateway 2000 Ireland Ltd Dublin — N11 Rathnew/Ashford by-pass — M1 Cloghran/Lissenhall (stage 2) Irlanda — Luas Line A (Light rail), C(2001)/4330 — N22 Ballincollig By-pass, C(2002)/4617 Itália — ESSO Italiana SpA — SGS-Thomson microelectronics — Produzione di pompe ad altissima pressione per motori diesel — C(2004) 5697 — RFI SpA — Potenziamento infrastrutturale e tecnologico della Caserta-Foggia — C(2005) 1268 Itália — Metropolitana di Napoli — Dante/Garibaldi — C(2005) 5235 — Metropolitana di Napoli — Vantivelli/Dante — C(2005) 5241 — Autostrada Siracusa-Gela — C(2005) 5233 — FRIEL — C(2005) 2839 — IVECO — C(2005) 1481 Portugal — Autoeuropa — Auto-estrada A12 — Sistema multimunicipal de saneamento do Tejo-Trancão — C(2003) 2951 — Porto do Caniçal — C(2003) 4458 — Linha do Algarve II e V-C(2000) 3486 e C(2001) 3590 — Linha do Douro (troço Cête — Caíde) — C(2001) 2124 — Infineon technologies — C(2004) 3220 — Mabor Continental — C(2004) 661 Portugal — IC 10 — Ponte sobre o Tejo em Santarém — C(2001) 2727 — Armazenamento subterrâneo do Canriço — C(2001) 2011 — EPCOS — C(2003) 183 — CIMPOR — C(2003) 5099 — MST — Metropolitano do Sul do Tejo — C(2003) 3078 — Aeroporto Sá Carneiro (2003 PT 161 PR 004) Reino Unido — Phoenix natural gas network — Liverpool Airport — Merseyside Special Investment Fund (MSIF) — C(2001)2059 e C(2003)5386 — Yorkshire and Humber Partnership Investment Fund (Y&H PIF) — C(2003)206 e C(2003)5386 Reino Unido — Frenchgate Interchange, Doncaster — Combined universities in Cornwall (CUC) — Edinburgh Biomedical Research Institute

ANEXO II GRANDES PROJECTOS 2000-2006 CONTROLADOS — TAXA DE ACTUALIZAÇÃO E PERSPECTIVAS TEMPORAIS Projecto Sector Taxa de actualização financeira Taxa de actualização económica Perspectivas temporais Alemanha Ausbau der Schienenstrecke (ABS) Berlin-Frankfurt/Oder Infra-estrutura 7,5 3 6 + 30 Phoenix west Infr. 6 e 5 — 15 Otto GmbH 5 5 14 Grécia Extension Metro Athens (CF) Infr. 6 6 30 Extension Metro Athens (OP AA) Infr. 6 6 30 Aposelemi dam (CF) Infr. 5 3 45 Bus and trolley Renewal (OP SAAS) Infr. 6 5 12 Extension Metro Athens (OP OALAA) Infr. não determinada 6 não determinada Sections d'Egnatia Odos-Ioannina-Metsovo Infr. 6 6 25 França RCEA Infr. — 8 25 Sevelnord Produtiva — — — Pilkington Prod. — — — Tunnel de Lioran Infr. — 8 20 Grande Halle d'Auvergne Infr. 4 e 5,2 — 31 Tramway de Clermont-Ferrand Infr. 6 6 35 Electrification lignes vosgiennes Infr. 6 6 31 Déviation Sainte-Marie Infr. — 8 23 Electrification Ligne Tours-Saincaize Infr. 6 8 30 ATMEL II Prod. 5,5 — 5 ATMEL III Prod. 5,5 — 5 Philips France Semi-Conducteurs Prod. 6 6 5 Espanha Ampliación del Puerto de Alicante Infr. 6 6 30 Actuaciones de Línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-frontera francesa: Tramo Madrid-Lleida Infr. 6 6 20 Arteria aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y estación de tratamiento-2002 Infr.-Amb. 5 5 25 Saneamiento y depuración de diversas zonas de Cantabria Infr.-Amb. 5 5 25 Ampliación Puerto de Ferrol (puerto exterior) Infr. 6 6 20 Ampliación del Puerto de Sagunto Infr. 6 6 20 Glapilk, AIE Prod. 5 — 25 Tableros Tradema SA Prod. 10 — 10 EADS Petroquimica Española- Andalucia Prod. 5 — 5 EADS Construcciones aeronáuticas — Cádiz Prod. 8 — 10 Dupont Ibérica SL — C(2003) 1342 Prod. 3,5 — não determinada Fibras del Noroeste SA — C(2003) 180 Prod. 6 — não determinada Bioetanol Galicia SA — C(2003) 181 Prod. não determinada — 5 BP Oil Refinería de Castellón — C(2003) 3974 Prod. não determinada — 10 Biocarburantes de Castilla y León — C(2004) 658 Prod. não determinada — 5 Intercontinental Química SA — C(2004) 2306 Prod. não determinada — não determinada Airbus España SL, Fabricación automatizada Toledo — C(2003) 4736 Prod. não determinada — não determinada Airbus España SL, centro excelencia montajes Cádiz — C(2003) 4738 Prod. não determinada — não determinada Construcciones Aeronáuticas Sevilla — C(2004) 2441 Prod. não determinada — não determinada Ford España — C(2003) 4229 Prod. 4,5 — 11 Ford España — C(2004) 2303 Prod. 4,5 — 10 Renault España — C(2004) 2304 Prod. não determinada — 7 Renault España — C(2004) 3444 Prod. não determinada — 10 Renault España — C(2004) 3702 Prod. — — 5 Autovia de la Plata — C(2004) 275 Infr. — 5 30 Autovia de la Plata — C(2004) 0141 Infr. — 5 30 Autovia de la Plata — C(2004) 245 Infr. — 5 30 Autovia de la Plata — C(2004) 2440 Infr. — 5 30 Autovia del Mediterraneo — C(2003) 1336 Infr. — 5 30 Autovia del Mediterraneo — C(2003) 3809 Infr. — 5 30 Autovia del Mediterraneo — C(2003) 209 Infr. — 5 30 Autovia del Cantabrico — C(2003) 211 Infr. — 5 30 Autovia del Cantabrico — C(2003) 2594 Infr. — 5 30 Irlanda N11 Rathnew/Ashford By-Pass 5 30 M1 Cloghran — Lissenhall Stage 2 5 30 N22 Ballincollig By-Pass 5 20 Luas Line A 5 30 Itália Produzione di pompe ad altissima pressione Bosch — C(2004) 5697 Prod. 6 5 10 RFI SpA — Ligne Caserta-Foggia — C(2005) 1268 Infr. 6 5 30 Metropolitana di Napoli — Dante/Garibaldi — C(2005) 5235 Infr. 6 6 30 Metropolitana di Napoli — Vanvitelli/Dante — C(2005) 5241 Infr. 6 6 30 Autostrada Siracusa-Gela — C(2005) 5233 Infr. 5 5 35 FRIEL — C(2005) 2839 Infr.-Energia 5 5 16 IVECO — C(2005) 1481 Prod. 6 6 4 + 7 Portugal Sistema multimunicipal de saneamento do Tejo-Trancão — C(2003) 2951 Infr.-Amb. 6 6 30 Porto do Caniçal — C(2003) 4458 Infr. 6 6 25 Modernização da linha do Algarve II-C(2000) 3486 Infr. 5 5 25 Linha do Algarve V (troço Ermidas — Faro) — C(2001) 3590 Infr. 5 5 25 Linha do Douro (troço Cête — Caíde) — C(2001) 2124 Infr. 5 35 Infineon technologies — C(2004) 3220 Prod. 3 — 10 Mabor Continental — C(2004) 661 Prod. 3 — 10 IC 10 — Ponte sobre o Tejo em Santarém — C(2001) 2727 Infr. — 10 23 Armazenamento subterrâneo do Caniço — C(2001) 2011 Infr.-Energia 8,4 — 30 EPCOS — C(2003) 183 Prod. 10 — 10 CIMPOR — C(2003) 5099 Prod. 8 — 6 MST — Metropolitano do Sul do Tejo — C(2003) 3078 Infr. 7 7 27 Aeroporto Sá Carneiro Infr. 6,62 12 25/27 Reino Unido Merseyside Special Investment Fund (MSIF) Prod. não determinada não determinada 9/10 Yorkshire and Humber Partnership Investment (Y&H PIF) Prod. não determinada 5 10 Frenchgate Interchange, Doncaster 6 6 25 Combined universities in Cornwall (CUC) 5 5 25 Edinbourgh Biomedical Research Institute 3,5 3,5 25