COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - RELATÓRIO CONJUNTO SOBRE A INCLUSÃO SOCIAL que sintetiza os resultados da análise dos Planos de Acção Nacionais para a Inclusão Social (2003-2005) {SEC(2003)1425}

Síntese

Avaliação global e principais conclusões

Um compromisso político renovado

O Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, instou os Estados-Membros e a Comissão a tomar medidas com impacto decisivo na erradicação da pobreza até 2010. Concordou igualmente que os Estados-Membros deveriam coordenar as respectivas políticas de combate à pobreza e à exclusão social com base num método aberto de coordenação, conjugando objectivos partilhados, planos de acção nacionais e indicadores comuns para promover estratégias políticas mais ambiciosas e eficazes no domínio da inclusão social.

A importância da concretização do objectivo de Lisboa no sentido de reduzir significativamente a pobreza não deverá ser subestimada. O seu êxito irá depender crucialmente da forma como os Estados-Membros traduzem as ambições estratégicas definidas nos respectivos Planos de Acção Nacionais para a Inclusão (PAN/incl) em acções concretas para melhorar as condições de vida das pessoas mais vulneráveis. É igualmente fundamental que as economias da UE regressem rapidamente a uma trajectória de crescimento económico sustentável. A este respeito, e no contexto do desenvolvimento de uma sociedade baseada no conhecimento, os Estados-Membros deverão assegurar uma ligação coerente entre as respectivas estratégias de inclusão e as políticas que prosseguem nas áreas da economia e do emprego.

O presente relatório identifica as principais tendências e os desafios que se colocam à União, apontando boas práticas e abordagens inovadoras de interesse comum. Servirá de base ao Relatório Conjunto sobre Inclusão Social da Comissão e do Conselho a apresentar ao Conselho Europeu da Primavera de 2004, o qual dá conta dos progressos realizados na concretização do objectivo de Lisboa de redução da pobreza e traça o itinerário político do futuro processo de inclusão social da UE, num contexto que irá sofrer profundas alterações. A partir de 2004, o processo terá de atender à adesão de 10 novos Estados-Membros onde a natureza e a envergadura dos fenómenos de pobreza e exclusão social são, por vezes, dramaticamente divergentes. A partir de 2006, fará parte da nova estrutura racionalizada da coordenação política a nível da UE no domínio da protecção social, tal como proposta pela Comissão em Maio de 2003 e aprovada pelo Conselho em Outubro do mesmo ano.

Um contexto de pobreza e exclusão ainda preocupante

Pese embora uma melhoria global desde 1995, a percentagem da população afectada por situações de pobreza relativa é ainda muito significativa, com mais de 55 milhões de pessoas, ou 15% da população da UE, a viver em risco de pobreza em 2001. Mais de metade destas pessoas vivia persistentemente de baixos rendimentos. Na União, a gravidade do problema assume proporções que diferem consideravelmente de um país para outro. Por exemplo, o risco de pobreza global em 2001 variava entre 10% na Suécia e 21% na Irlanda. Nos países do Sul, bem como na Irlanda, as pessoas pobres não só beneficiam comparativamente menos da prosperidade global das respectivas economias, como estão também mais expostas a formas persistentes de pobreza e miséria. O risco de pobreza tende a ser substancialmente mais elevado para grupos específicos como os desempregados, as famílias monoparentais (sobretudo mulheres), os idosos que vivem sozinhos (também na sua maioria mulheres) e as famílias numerosas.

Os jovens que não possuem competências suficientemente sólidas para ingressar de forma duradoura no mercado de trabalho correm um risco acrescido de pobreza e exclusão social. Em 2002, cerca de 19% das pessoas entre os 18 e os 24 anos tinham abandonado o ensino precocemente e não seguiam qualquer acção de formação. Também as crianças se encontram em situação vulnerável, na medida em que tendem a ser afectadas por níveis de pobreza monetária superiores aos dos adultos (19% em 2001) e que a privação material nos primeiros anos de vida pode ter consequências negativas para o seu desenvolvimento e oportunidades futuras. É também preocupante a situação das crianças que vivem em agregados familiares sem emprego, praticamente sem quaisquer ligações ao mundo do trabalho (10% das crianças na União em 2002).

A erradicação da pobreza e da exclusão social requer esforços acrescidos

Neste contexto, a segunda geração de PAN/incl constitui um forte reconhecimento político, três anos após a Cimeira de Lisboa, do desafio de assegurar a inclusão social em toda a União Europeia. Os Estados-Membros reiteraram que a modernização da economia deveria andar a par de medidas para reduzir a pobreza e combater a exclusão.

Esta afirmação está patente nos principais desenvolvimentos estratégicos positivos desta segunda geração de PAN/incl.

* Os novos PAN são, de um modo geral, mais abrangentes, reflectindo a natureza pluridimensional da pobreza e da exclusão e cobrindo um leque mais vasto de domínios políticos, designadamente a prestação de serviços essenciais como a aprendizagem ao longo da vida, a saúde e a habitação. Traduzem também mais eficazmente a diversidade das estratégias nacionais e os diferentes graus de desenvolvimento dos sistemas de protecção social.

* Nota-se um esforço claro por parte da maioria dos Estados-Membros no sentido de definirem metas quantitativas para a redução da pobreza. Outros quantificaram metas intermédias que, não obstante, podem servir para conferir maior ambição às políticas e facilitar o acompanhamento dos PAN.

* Vários Estados-Membros reforçaram significativamente as respectivas disposições institucionais para integrar o combate à pobreza e a inclusão social na definição de políticas a nível nacional. Detecta-se igualmente uma tónica muito mais acentuada na extensão deste processo aos níveis regional e local.

* O processo de incentivar a participação dos principais agentes da sociedade civil (ONG, parceiros sociais e comunidade empresarial) na preparação dos PAN foi melhorado, o que deverá reforçar a relevância dos Planos e os objectivos de Nice enquanto ferramenta de referência para a elaboração de políticas nacionais.

Contudo, ainda que se tenham registado progressos genuínos, convém salientar que é necessário empreender mais esforços, designadamente:

* Uma abordagem verdadeiramente pluridimensional exigirá atenção acrescida a questões como a habitação, a aprendizagem ao longo da vida, a cultura, a inclusão em matéria de tecnologia (eInclusão) e os transportes.

* O processo de definição de metas tem de ser mais desenvolvido, de modo a que estas sejam cada vez mais específicas, quantificadas e ambiciosas.

* Há que prestar maior atenção à eficácia e à qualidade das medidas de combate à pobreza e à exclusão social e respectivo acompanhamento.

* Os avanços registados na integração da inclusão social através do reforço de disposições institucionais terão de ser aprofundados, em especial para garantir que os objectivo das inclusão social serão considerados na definição das prioridades globais em matéria de despesas.

* A participação acrescida da sociedade civil deve ser alargada para lá da preparação dos PAN, a fim de abranger as fases de execução e monitorização.

* É preciso fazer mais para garantir sinergias entre as políticas económica, social e de emprego.

Seis prioridades fundamentais

Tendo em conta a diversidade dos PAN/incl 2003-2005, os Estados-Membros são instados a prestar particular atenção, nos próximos dois anos, às seis prioridades fundamentais que se apresentam em seguida. Estas são especialmente relevantes no contexto de uma conjuntura política e económica que continua marcada pela incerteza:

1. promover o investimento em medidas activas do mercado de trabalho e a sua adaptação às necessidades específicas de todos quantos revelam maiores dificuldades em aceder ao emprego;

2. garantir que os regimes de protecção social são adequados e acessíveis a todos e que proporcionam incentivos reais ao trabalho para as pessoas que podem trabalhar;

3. facilitar o acesso das pessoas mais vulneráveis e em maior risco de exclusão social a condições dignas de habitação, a saúde de qualidade e a oportunidades de aprendizagem ao longo da vida;

4. empreender esforços concertados para prevenir o abandono escolar precoce e promover uma transição tranquila da escola para o mundo laboral;

5. desenvolver medidas centradas na erradicação da pobreza infantil;

6. impulsionar a redução da pobreza e da exclusão social dos imigrantes e das minorias étnicas.

Manter a dinâmica

A fim de manter a dinâmica dos desenvolvimentos positivos evidentes nos PAN até à avaliação do método aberto de coordenação no combate à pobreza e à exclusão, que decorrerá em 2005, os Estados-Membros e as instituições europeias deverão:

* continuar a promover a mobilização e a participação de todos os intervenientes da sociedade civil, bem como das próprias pessoas marginalizadas, na aplicação e na monitorização dos PAN/incl 2003-2005 e assegurar uma maior visibilidade dos mesmos enquanto ferramenta para fomentar o debate político e apoiar estratégias nacionais;

* garantir que as estratégias de inclusão e emprego são implementadas de forma coerente e sinergética e assegurar uma boa articulação entre os diferentes aspectos do próximo processo de racionalização da protecção social;

* garantir que as prioridades de inclusão social identificadas nos PAN são traduzidas na revisão intercalar dos Fundos Estruturais e nas orientações estratégicas para o seu futuro após 2006;

* atender plenamente às questões de género e à problemática cada vez mais significativa da exclusão dos imigrantes e das minorias étnicas;

* manter os esforços para desenvolver os indicadores acordados ou, sempre que necessário e a título complementar, definir indicadores nacionais para o acompanhamento das metas políticas a nível nacional, com vista a facilitar a avaliação dos progressos na redução da pobreza e da exclusão em 2005;

* continuar a desenvolver a base estatística nacional, a fim de permitir acompanhar eficazmente as estratégias de inclusão social e garantir que apoiam a utilização das SILC da UE, de modo a que este instrumento possa fornecer estatísticas atempadas e fiáveis para sustentar os indicadores comuns;

* utilizar cabalmente o conjunto de boas práticas já demonstradas pelos PAN/incl, intensificando o processo de intercâmbio das melhores práticas através da disseminação eficaz de ensinamentos e do apoio a este processo no âmbito de programas de financiamento da UE como a Iniciativa EQUAL e o programa de acção comunitária de combate à exclusão social;

* promover a integração progressiva dos países candidatos, com base nos Memorandos Conjuntos sobre a Inclusão Social e na adopção de planos de acção nacionais pelos novos Estados-Membros em 2004;

* garantir que as metas de inclusão social da União sejam tidas em conta durante os trabalhos de preparação e acompanhamento do próximo Conselho Europeu da Primavera, assegurando em especial a coerência entre tais metas e as Orientações Gerais de Política Económica e a Estratégia Europeia de Emprego.

Introdução

Objectivo e estrutura do relatório

O presente relatório avalia os progressos obtidos na aplicação do método aberto de coordenação, define prioridades fundamentais de acção urgente e identifica boas práticas e abordagens inovadoras de interesse comum para os Estados-Membros. Visa promover estratégias políticas mais ambiciosas e eficazes no domínio da inclusão social, através da aprendizagem recíproca. Assenta extensivamente nos Planos de Acção Nacionais para a Inclusão Social 2003-2005, apresentados por todos os Estados-Membros em Julho de 2003. O relatório pretende servir de base ao Relatório Conjunto sobre Inclusão Social que a Comissão e o Conselho apresentarão ao Conselho Europeu da Primavera de 2004, enquanto etapa fundamental da avaliação periódica dos progressos na consecução das metas sociais e económicas definidas na estratégia de Lisboa.

A tónica do relatório é colocada nas políticas e estratégicas implementadas pelos Estados-Membros no combate à pobreza e à exclusão social, promovendo assim maior inclusão social. Salienta exemplos de boas práticas em várias áreas políticas, com base nas indicações e informações fornecidas nos PAN/incl para o período 2003-2005. Não é objectivo do presente relatório, nem tão-pouco dos PAN/incl, apresentar uma descrição geral da organização dos sistemas nacionais de protecção social ou do impacto que estes sistemas e as políticas em outras áreas produziram na coesão social. Por conseguinte, o relatório tenderá a privilegiar acções recentes e poderá negligenciar políticas mais estruturais ou instituições que concorram de forma decisiva para promover a inclusão social. Por este motivo, as referências feitas aos Estados-Membros no texto do relatório não podem ser interpretadas como exaustivas, no sentido em que salientam exemplos de acções políticas recentes e não consideram casos onde estratégias idênticas estão já em vigor.

Para fornecer a necessária informação contextual, o relatório começa por analisar as principais características e tendências no que toca à inclusão social na UE. Esta análise é efectuada em termos comparativos, com base num conjunto de indicadores comummente acordados e aprovados pelo Conselho Europeu de Laeken. O relatório apresenta depois uma descrição dos principais desafios tal como postulados pelos Estados-Membros nos respectivos PAN/inclusão, com base na qual é possível definir uma agenda política para a União no período abrangido pelos planos (2003-2005) sob a forma de uma lista concisa de seis prioridades fundamentais, tendo em conta a diversidade das situações de partida e dos sistemas sociais.

O relatório avalia também a forma como os Estados-Membros estão a traduzir os objectivos comuns da UE em estratégias nacionais de combate à pobreza e à exclusão social. Assume significado especial, uma vez que se esperava que os PAN/incl 2003-2005 trouxessem melhorias significativas no que respeita à pluridimensionalidade, coerência e ambição das estratégias nacionais. A experiência obtida com a primeira série de PAN/incl, bem como a definição de metas nacionais para a redução da pobreza tal como solicitado pelo Conselho Europeu de Barcelona, deverá ser de grande utilidade.

Ao longo do relatório, utilizam-se frequentemente as expressões "pobreza", "exclusão social" e "inclusão social". Para facilitar as referências, apresentam-se de seguida as definições dos três conceitos [1]:

[1] Pretende-se com estas definições completar e reforçar o entendimento de pobreza e exclusão social reflectido nos objectivos comuns e nos indicadores acordados, que estão na base do método aberto de coordenação.

Pobreza: considera-se que as pessoas vivem em situação de pobreza quando os respectivos rendimentos e recursos são de tal forma inadequados que as excluem de ter um nível de vida considerado aceitável na sociedade em que vivem. Em virtude da sua pobreza, podem ainda sofrer de várias desvantagens como desemprego, baixos rendimentos, fracas condições de habitação, cuidados de saúde insuficientes e obstáculos à aprendizagem ao longo da vida, à cultura, ao desporto e a actividades recreativas. São muitas vezes excluídas e marginalizadas da participação em actividades (económicas, sociais e culturais) que são habituais para outras pessoas, podendo o seu acesso aos direitos fundamentais ser restringido.

Exclusão social: é um processo através do qual certos indivíduos são empurrados para a margem da sociedade e impedidos de nela participarem plenamente em virtude da sua pobreza ou da falta de competências básicas e de oportunidades de aprendizagem ao longo da vida, ou ainda em resultado de discriminação. Este facto distancia-os de oportunidades de emprego, rendimento e educação, bem como das redes e actividades sociais e das comunidades. Têm pouco acesso a organismos de poder e decisão e sentem-se, por esse motivo, impotentes e incapazes de assumir o controlo das decisões que afectam as suas vidas quotidianas.

Inclusão social: é um processo que garante que as pessoas em risco de pobreza e exclusão social acedem às oportunidades e aos recursos necessários para participarem plenamente nas esferas económica, social e cultural e beneficiarem de um nível de vida e bem-estar considerado normal na sociedade em que vivem. Assegura-lhes, pois, uma participação acrescida no processo decisório que afecta as suas vidas e o acesso aos seus direitos fundamentais [2].

[2] Nos termos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Contexto

Na sequência do reconhecimento postulado nos artigos 136º e 137º do Tratado de Amesterdão do combate à exclusão social como uma das áreas onde a Comunidade desempenha um papel activo de apoio e complementaridade das actividades dos Estados-Membros, o Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, acordou a necessidade de tomar medidas com impacto decisivo na erradicação da pobreza até 2010. Concordou igualmente que os Estados-Membros deveriam coordenar as respectivas políticas de combate à pobreza e à exclusão social com base num método aberto, conjugando objectivos comuns, Planos de Acção Nacionais e um programa de acção da Comunidade.

Em Dezembro de 2000, o Conselho Europeu de Nice decidiu lançar o novo método no domínio da luta contra a pobreza e a exclusão social e definiu um conjunto de quatro objectivos comuns:

1. facilitar a participação no emprego e o acesso a recursos, direitos, bens e serviços para todos;

2. prevenir os riscos de exclusão;

3. actuar em favor dos mais vulneráveis;

4. mobilizar todos os organismos relevantes.

Os Planos de Acção Nacionais para a Inclusão Social desempenham um papel fundamental no processo da UE, na medida em que traduzem os objectivos comuns em políticas nacionais, ao mesmo tempo que têm em conta as diferentes realidades nacionais e a natureza específica dos sistemas de protecção social e das políticas sociais.

Todos os Estados-Membros apresentaram os primeiros PAN/incl em Junho de 2001. A sua preparação constituiu uma oportunidade para um amplo processo de informação e consulta dos principais intervenientes e para rever as bases das estratégias nacionais de combate à pobreza e à exclusão social. Representou igualmente uma oportunidade de desenvolver uma abordagem mais estratégica e integrada do combate à pobreza. Acresce que a informação fornecida nos PAN/incl estabeleceu uma base sólida para o intercâmbio de ensinamentos e melhores práticas em toda a União.

Os principais resultados da análise dos PAN/incl realizada pela Comissão e os Estados-Membros foram apresentados no Relatório Conjunto sobre Inclusão Social, aprovado pelo Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001.

Uma base sólida para acompanhar os progressos e avaliar a eficácia dos esforços políticos foi criada com a aprovação, também em Laeken, de 18 indicadores comummente acordados para medir o fenómeno da pobreza e da exclusão social. São abrangidas várias áreas - pobreza monetária, desemprego de longa duração, saúde e aprendizagem ao longo da vida - traduzindo a percepção generalizada de que a pobreza e a exclusão social na Europa têm uma natureza pluridimensional e não podem ser reduzidas a uma única variável. Estes indicadores deverão servir de base à UE e a cada Estado-Membro para avaliarem objectivamente os progressos do processo plurianual assente em resultados comprovados. Os indicadores nacionais deverão manter a sua pertinência, em especial nas áreas onde não foi ainda possível chegar a um entendimento comum (por exemplo, a habitação).

Outra concretização em 2001 foi a adopção do primeiro programa de acção comunitária para fomentar a coordenação no combate à exclusão social. O programa, que será executado no período 2002-2006, pretende apoiar a análise política e os desenvolvimentos na área da estatística, o intercâmbio de boas práticas e a promoção da criação de redes na Europa entre ONG activas na luta contra a pobreza e a exclusão social. Este programa, que é parte integrante do método aberto de coordenação, deverá ser estreitamente associado ao PAN/incl.

Durante os primeiros dois anos, a implementação do processo de inclusão social da UE decorreu sem problemas e é considerada pela Comissão, o Conselho e outros intervenientes como uma iniciativa positiva. Reflectindo um amplo consenso sobre a utilidade do novo processo e a solidez dos objectivos comuns acordados em Nice, o Conselho decidiu, em Dezembro de 2002, solicitar aos Estados-Membros que preparassem, até Julho de 2003 e com base nos objectivos comuns, uma segunda série de PAN/incl onde seriam introduzidas apenas algumas alterações substantivas:

(a) um convite aos Estados-Membros para que incluíssem metas nacionais nos respectivos PAN/incl (em cumprimento das conclusões do Conselho Europeu de Barcelona);

(b) uma tónica na diferenciação entre os géneros na análise do fenómeno de exclusão social e uma avaliação do impacto das políticas;

(c) uma indicação das dificuldades específicas com que se confrontam os imigrantes no tocante à sua inclusão social.

O futuro do processo de inclusão social na UE

Em consonância com a estratégia de Lisboa, o método aberto de coordenação aplicado à inclusão social deverá ser encarado em estreita ligação com outros processos que contribuem para o crescimento económico e maior coesão social. Especialmente relevante para o cumprimento das metas do processo de inclusão social são os processos de coordenação das políticas económica e de emprego que têm por base, respectivamente, as Orientações Gerais de Política Económica e a Estratégia Europeia de Emprego. Assumem também importância crescente neste contexto o método aberto de coordenação aplicado às pensões, lançado em 2002, e o intercâmbio em matéria de cuidados de saúde prolongados para os idosos. É vital que, a nível nacional, os Estados-Membros assegurem a coerência entre as estratégias de inclusão social e as respectivas políticas nestas áreas.

Do mesmo modo, a nível da UE, há que melhorar a coerência entre as mensagens políticas decorrentes dos diferentes processos de coordenação, ao mesmo tempo que se evita a multiplicação de processos com regras diferentes e objectivos que por vezes se sobrepõem. Estes são os principais motivos pelos quais a Comissão apresentou, em comunicação recente [3], uma proposta que visa racionalizar e simplificar a cooperação política no domínio da protecção social com base no método aberto de coordenação. Este exercício implicará a criação de um processo racionalizado com base num conjunto comum de objectivos, englobando os cuidados de saúde, as pensões e a inclusão social, que se encaixam mais eficazmente noutros processos de coordenação política, designadamente as Orientações Gerais de Política Económica e a Estratégia de Emprego, conferindo assim maior visibilidade à dimensão social da execução da estratégia global de Lisboa. As modalidades de informação serão simplificadas, com um único relatório estratégico de três em três anos, alternando com simples actualizações nos anos intermédios a partir de 2006. A Comissão propôs ainda a publicação, pela primeira vez em 2005, de um relatório conjunto sobre protecção social e inclusão social, com o objectivo de analisar os principais desenvolvimentos políticos em função do cenário das recentes tendências e previsões sociais e económicas e fornecendo a base para veicular ao Conselho Europeu da Primavera mensagens políticas fundamentais.

[3] COM(2003)261, 27.5.2003.

Ao passar gradualmente para este novo processo racionalizado de coordenação política, é crucial não perder a dinâmica gerada em vários Estados-Membros pela preparação e acompanhamento dos PAN/incl. Ao longo da consulta subsequente à publicação da comunicação de Maio de 2003, este aspecto foi sublinhado por vários intervenientes e Estados-Membros. A visibilidade dos diferentes elementos do processo e, em especial, dos PAN/incl tem de ser, pois, assegurada no futuro, num contexto que conduza à coerência acrescida na formulação de estratégias, tanto a nível nacional como da UE. Por outro lado, as metas e os instrumentos de acompanhamento do processo de inclusão social da UE terão de ser traduzidas de forma adequada e coerente na Estratégia de Desenvolvimento Sustentável.

O impacto do alargamento

Com o alargamento, a União terá de fazer face a novos desafios comparativamente mais ambiciosos na promoção da inclusão social. É possível inferir dos indicadores sociais comparativos assentes nos dados nacionais, bem como de estudos efectuados, que importantes segmentos das populações nos países candidatos vivem com rendimentos reduzidos e carecem de acesso a alguns serviços e estruturas de base. Na maioria dos países candidatos, o desemprego é elevado e os sistemas de protecção social não estão suficientemente desenvolvidos para providenciar rendimentos seguros aos idosos, aos doentes ou às pessoas com deficiência. Em alguns, a situação social das minorias étnicas, das crianças e dos doentes mentais é motivo de sérias preocupações. Por outro lado, as assimetrias de rendimento são, de um modo geral, inferiores e os resultados em termos de aprendizagem ao longo da vida são mais positivos do que em muitos dos actuais Estados-Membros. Num contexto geral, onde o conceito de exclusão social tal como anteriormente definido é ainda recente e onde existe o risco de a promoção da inclusão social ser vista como um objectivo secundário subordinado à competitividade ou ao crescimento económico, será essencial evidenciar a complementaridade entre políticas e estratégias que visem o crescimento económico e a coesão social.

Não obstante, o alargamento deve também ser encarado como uma oportunidade positiva de intercâmbios bilaterais mais generalizados de experiências e boas práticas e de actividades de rede mais intensas entre associações e autoridades locais e nacionais que são confrontadas com desafios idênticos. A maior diversidade de situações e sistemas sociais na União após o alargamento será um poderoso estimulante do método aberto de coordenação na área da protecção social e da inclusão social.

Por estes motivos, é essencial envolver os países em vias de adesão no processo de inclusão social da UE antes da data formal do alargamento. A DG EMPL e cada um desses países acordaram, em 2002, dar início a um processo de cooperação bilateral centrado na elaboração de Memorandos Conjuntos sobre a Inclusão, com o objectivo de identificar os principais desafios sociais em cada país, identificar as principais políticas já em curso ou programadas e evidenciar um conjunto de importantes questões merecedoras de análise mais aprofundada. Os Memorandos serão concluídos e assinados pela Comissão e cada um dos 10 países em vias de adesão até ao final do corrente ano. Espera-se que este processo prepare os países em vias de adesão para a plena participação no processo de inclusão social que terá início em meados de 2004, com a apresentação dos seus primeiros PAN/incl para o período 2004-2006.

Parte I - A União Europeia

1. INCLUSÃO SOCIAL - A SITUAÇÃO NA UE

Após traçar o contexto económico e demográfico, o presente capítulo fornece uma análise comparativa sucinta da situação e das tendências dos últimos anos em termos de inclusão social na União. Fá-lo com base numa selecção de indicadores comuns de pobreza e exclusão social à escala da UE. O capítulo 10 e o Anexo Estatístico comportam uma descrição dos indicadores comuns, juntamente com informações sobre o seu processo de adopção, o enquadramento metodológico para a sua selecção e as fontes estatísticas utilizadas. O Anexo Estatístico contém igualmente quadros que retomam os resultados dos indicadores com base em fontes comuns da UE.

O contexto económico e demográfico

A situação em termos de inclusão social desde o lançamento do processo de inclusão da UE deve ser vista no contexto da deterioração das condições macroeconómicas globais, estando a UE ainda a sentir o impacto do prolongado abrandamento económico. O crescimento médio do PIB da UE foi de apenas 1,1% em 2002, o que corresponde a uma redução drástica por comparação com a taxa de crescimento anual de 3,5% registada em 2001. Segundo as previsões económicas do Outono divulgadas pela Comissão, espera-se que a retracção da economia da UE prossiga em 2003, sendo improvável uma retoma vigorosa. O PIB crescerá, em média, uns meros 0,8% em 2003, antes de alcançar uns modestos 2% em 2004 e aproximar-se dos 2,5% em 2005.

Embora durante a fase inicial do abrandamento económico o mercado laboral da UE tenha resistido satisfatoriamente, o crescimento do emprego diminuiu em 2002 após ter aumentado, em média, mais de 1 ponto percentual ao ano desde 1997, tendo o desemprego voltado a crescer após meia década de constante declínio. A contracção do emprego tem sido uma característica preocupante na Bélgica, Dinamarca e Alemanha. A taxa média de desemprego no conjunto da UE aumentou para 7,7% em 2002, estando previsto um incremento para 8,1% em 2003. Pesem embora os progressos dos anos imediatamente precedentes, as taxas de desemprego permanecem especialmente elevadas na Finlândia, Grécia e Espanha, sobretudo no caso das mulheres nestes dois últimos países. As previsões apontam para um aumento para lá dos 9% na França e na Alemanha.

Não obstante estes desenvolvimentos decepcionantes, a UE continua a fazer progressos na consecução das metas de emprego definidas em Lisboa e em Estocolmo, ainda que a um ritmo muito menos intenso do que nos anos anteriores. Em 2002, a taxa de emprego da UE terá sido de 64,3%, quase um ponto percentual acima dos 63,4% registados em 2001. A taxa de emprego das mulheres aumentou mais claramente para 55,6% dos 54,1% de 2001, enquanto a correspondente masculina diminuiu ligeiramente durante o ano passado para 72,8%. As disparidades entre as taxas de emprego de homens e mulheres estreitaram-se, pois, mas diferenças importantes na ordem dos 27-29 pontos percentuais persistem na Grécia, Itália e Espanha. No grupo etário 55-64, a taxa de emprego no conjunto da UE era ligeiramente superior a 40%, com a Bélgica a registar os níveis mais baixos (pouco menos de 27%) e a Suécia os mais elevados (68%). Nos últimos anos, a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos aumentou substancialmente em todos os Estados-Membros, à excepção da Áustria, Alemanha, Grécia e Itália.

Entretanto, as consequências que a sociais a longo prazo do envelhecimento da população europeia estão a tornar-se mais evidentes. Em breve, o secular crescimento da dimensão da população europeia em idade activa interromper-se-á e em menos de uma década o impacto da passagem à reforma da geração do baby boom começará a sentir-se na sua plenitude. Ainda que a fertilidade tenha aumentado ligeiramente, de 1,45 filhos por mulher em 1999 para 1,47 em 2001, está ainda longe do nível de substituição de 2,1. A esperança de vida está a aumentar - na última década, aumentou dois anos, tanto no caso dos homens como das mulheres - e a mortalidade concentra-se cada vez mais na velhice. Actualmente, as pessoas com mais de 65 anos representam 16% do total da população e as com menos de 15 anos, 17%. Já em 2010 estas proporções serão invertidas. O aumento mais dramático verificar-se-á no número de pessoas "muito idosas" (mais de 80 anos), que registará um acréscimo de quase 50% nos próximos 15 anos.

As crescentes taxas de dependência exigirão da sociedade que dê resposta às necessidades de cuidados. Ao mesmo tempo, os desenvolvimentos observados nas estruturas familiares minam lentamente as condições objectivas para a solidariedade intergeracional no seio da família. As pessoas casam menos e mais tarde, as rupturas são mais frequentes. Persiste ainda a tendência para agregados familiares mais pequenos, com mais pessoas a viver sós, independentemente da faixa etária. Verifica-se também um aumento significativo do número de crianças a viver com um só adulto e uma queda do número de casais com filhos. Em 2000, 10% das crianças dos 0 aos 14 anos viviam com um só adulto, contra 6% em 1990. A esmagadora maioria dos agregados monoparentais é constituída por mulheres.

Risco de pobreza monetária: comparações entre os países em 2001

Na ausência de um conjunto plenamente desenvolvido de indicadores que traduzam a natureza pluridimensional da questão, a análise da pobreza e da exclusão social na UE assenta largamente nos indicadores disponíveis, em grande parte ligados ao rendimento. Há uma incidência especial em indicadores que mostram a relação com o nível médio de prosperidade num determinado país num dado momento. Uma noção absoluta é menos relevante para a UE por dois motivos básicos. Em primeiro lugar, porque, ao contrário do que acontece em partes menos desenvolvidas do mundo, o desafio essencial para a Europa reside não em atingir padrões de vida básicos, mas em conseguir que toda a população partilhe dos benefícios de uma elevada prosperidade média. Em segundo lugar, porque o que se considera serem padrões de vida minimamente aceitáveis depende, em larga medida, do nível geral de desenvolvimento económico e social que tende a variar consideravelmente de uns Estados-Membros para os outros.

A percentagem de indivíduos que vivem em agregados familiares cujo rendimento é inferior ao limiar de 60% do rendimento mediano nacional é tomada como indicador do risco de pobreza. Em 2001, mais de 55 milhões de pessoas, isto é, 15% da população da UE, foram identificadas como estando em risco de pobreza. Este valor médio para o conjunto da UE oculta variações consideráveis entre os Estados-Membros, com a proporção da população em risco de pobreza a oscilar entre os 10% da Suécia e os 21% da Irlanda.

Quanto maior for o período em que se vive com baixos rendimentos e em mais elevado risco de pobreza e exclusão da actividade social, cultural e económica, mais acentuado é o risco de extremo isolamento social. Em todos os países, pelo menos metade das pessoas em risco de pobreza em 2001 vivia com baixos rendimentos há já muito tempo, ou seja, o seu rendimento era inferior a 60% da mediana nacional no ano em questão e pelo menos em dois dos três anos anteriores (isto é, 1998-2000). Na Grécia e Portugal, onde a taxa de risco de pobreza é muito elevada, duas em cada três pessoas com rendimentos inferiores ao limiar de pobreza viviam, em 2001, em risco de pobreza persistente. Em média, na UE, 9% da população era persistentemente pobre em 2001.

Figura 1. Taxa de risco de pobreza, total e persistente - 2001

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Nota: Não existem dados disponíveis relativamente à pobreza persistente na Suécia.

Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

O diferencial mediano relativo de pobreza - isto é, a diferença entre o rendimento mediano dos pobres e o limiar de 60%, expressa em percentagem deste limiar - mede a distância que entre o rendimento das pessoas em risco de pobreza e o limiar. Este é um importante indicador para completar a medida per capita do risco de pobreza, porquanto fornece informações sobre "o grau de pobreza dos pobres".

Em 2001, o diferencial mediano do risco de pobreza era de 22% a nível da UE. Significa isto que metade das pessoas em risco de pobreza tinha um rendimento inferior a 78% do limiar de risco de pobreza, ou 47% do rendimento mediano.

Figura 2. O diferencial mediano do risco de pobreza, 2001 (%)

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

A análise comparativa dos limiares nacionais ajuda a ilustrar a dimensão relativa da medida de pobreza que está a ser usada. Esta comparação é importante para compreender as diferenças no nível de bem-estar económico entre os países [4]. A figura 3 mostra o valor monetário dos limiares nacionais de risco de pobreza expresso em PPC (Padrão de Poder de Compra) para um agregado composto por um só adulto. Os valores relativos a Portugal e Grécia são particularmente reduzidos. No outro extremo, o Luxemburgo destaca-se com um valor que corresponde a 170% da média da UE.

[4] Esta comparação assumirá importância acrescida no contexto de uma União alargada, uma vez que nos países em vias de adesão uma distribuição do rendimento relativamente limitada resulta em taxas de risco de pobreza não muito diferentes das registadas nos actuais Estados-Membros, apesar dos níveis muito baixos do rendimento nacional médio.

Figura 3. Valor ilustrativo do limiar do risco de pobreza para um agregado com um só adulto, em PPC, 2001

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

Da análise anterior decorre que o risco de pobreza monetária se manifesta de várias formas em simultâneo. Os países com o risco mais elevado de exposição a pobreza em termos de rácio per capita, seja medido num determinado momento ou ao longo de um período, apresentam frequentemente também o diferencial relativo de pobreza mais acentuado. Este é o resultado de amplas distribuições de rendimento na base, combinadas com padrões de vida relativamente baixos.

A medida do risco de pobreza incide na parte inferior da distribuição do rendimento. É também interessante olhar para a distribuição global do rendimento medida, por exemplo, pela posição do quintil inferior relativamente ao do grupo de topo. Em 2001, o rendimento equivalente total auferido pelo quintil de rendimento superior foi 4,4 vezes o recebido pelo grupo mais pobre. Os rácios oscilam entre os 3,1 na Dinamarca e os 6,5 em Portugal (Quadro 6 do Anexo Estatístico). A classificação dos países é bastante idêntica quando se considera o coeficiente de Gini, que é uma medida sumária da distribuição global do rendimento (Quadro 7). Digno de nota é o facto de as desigualdades de rendimento parecerem ter diminuído (ou permanecido estáveis) no período 1995-2001 em todos os países, à excepção dos nórdicos que, tradicionalmente, se caracterizam já por reduzidos diferenciais de rendimento.

Incidência do risco de pobreza por sexo, tipo de agregado familiar e idade

As mulheres correm geralmente um risco mais elevado de viverem num agregado pobre: em 2001, 16% das mulheres adultas (mínimo 16 anos) auferiam rendimentos inferiores ao limiar, contra 13% dos homens no mesmo grupo etário [5]. Este padrão é coerente em todos os Estados-Membros, com as diferenças mais acentuadas a registarem-se na Áustria, Finlândia e Reino Unido. A Áustria e a Finlândia, juntamente com a Irlanda, apresentam igualmente as maiores assimetrias entre homens e mulheres em termos de risco de pobreza persistente (Quadro 3), enquanto para o conjunto da UE essas diferenças são assaz reduzidas. Os dados relativos às disparidades médias por sexo são mistos (Quadro 4), já que em muitos países são mais acentuadas para os homens do que para as mulheres. O risco de pobreza é comparativamente mais elevado para as mulheres em grupos etários específicos, sobretudo as mulheres mais velhas (mínimo 65 anos: 21% contra 16% para os homens mais velhos no conjunto da UE).

[5] Excepto no caso de agregados com uma só pessoa, as disparidades entre homens e mulheres no tocante ao risco de pobreza têm de ser interpretadas com precaução, na medida em que partem do pressuposto da partilha equitativa de rendimento no seio do agregado.

Figura 4. Taxa de risco de pobreza para indivíduos com 16 anos ou mais, por sexo, 2001

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

Por tipo de agregado, o risco de pobreza é mais elevado nas famílias monoparentais (35% para a média da UE), a maioria das quais são compostas por mulheres. No Reino Unido, a exposição ao risco de pobreza para as famílias monoparentais, que são uma proporção relativamente elevada de todos os agregados, é particularmente alta (50%, ver Quadro 9). As pessoas que vivem em famílias numerosas, com três ou mais filhos dependentes, estão particularmente expostas ao risco de pobreza, com a Irlanda, Itália, Espanha e Portugal a apresentarem as taxas mais acentuadas (entre 34% e 49%, contra uma média de 27% na UE).

Em consequência, na maioria dos países, as crianças são afectadas por níveis de pobreza monetária mais elevados do que os dos adultos. A privação material entre as crianças deve suscitar as maiores preocupações dado que, de um modo geral, se reconhece afectar o seu desenvolvimento e oportunidades futuras. Em 2001, as taxas de risco de pobreza referentes às crianças eram de 24% ou mais em Espanha, Irlanda, Itália, Portugal e Reino Unido. As diferenças na persistência da pobreza infantil relativamente à dos adultos são também significativas (12% contra 9% para o conjunto da UE), o que sugere a existência de factores específicos que determinam os riscos de pobreza incorridos pelas crianças relativamente aos de toda a população.

Figura 5. Taxa de risco de pobreza infantil (0-15 anos), 2001

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

No outro extremo da escala etária, as pessoas com mais de 65 anos (Quadro 2) são também afectadas por um risco relativamente elevado de pobreza, em especial na Dinamarca, Grécia, Irlanda e Portugal. Por outro lado, na Itália, Luxemburgo, Países Baixos e Suécia, os idosos são menos afectados pelo risco de pobreza do que o total da população.

A análise da situação do rendimento dos idosos pode ser influenciada pelo facto de a fonte de dados usada para calcular as taxas de pobreza monetária não ter em conta a renda imputada, isto é o que se poupa em renda por se viver em casa própria. Esse facto pode resultar numa subvalorização dos padrões de vida dos agregados mais velhos que, de um modo geral, são mais propensos a viver em habitação própria do que os mais jovens. Acresce que a omissão do pagamento de juros tenderá a sobrevalorizar o rendimento dos agregados (geralmente mais jovens) que têm ainda o encargo de uma hipoteca. Tudo isto é susceptível de afectar as comparações do risco de pobreza global entre os países, na medida em que a proporção de proprietários-ocupantes no total das pessoas em risco de pobreza varia consideravelmente consoante o país. Este é presentemente o caso e esta proporção é mais elevada nos países do Sul da Europa, com um máximo de 93% na Grécia, e mais baixa na Alemanha e nos Países Baixos (35% do número total de pessoas em risco de pobreza). Por conseguinte, se a renda imputada fosse tida em consideração, a distribuição do risco de pobreza entre os países seria provavelmente mais homogénea do que a Figura 1 sugere.

A análise dos dados referentes ao rendimento pode também ser influenciada pelo facto de não considerar as prestações em espécie (habitação social, cuidados ao domicílio, serviços gratuitos, etc.) que são particularmente relevantes para a avaliação do rendimento líquido dos idosos.

Tendências na pobreza monetária nos últimos anos

A determinação das tendências no risco de pobreza monetária desde 2001 continua a ser problemática em virtude de atrasos verificados na compilação e validação de dados estatísticos [6], embora se espere que os recentes investimentos nesta área venham a produzir melhorias no futuro. Não é, pois, possível traçar um quadro claro do impacto na pobreza monetária do novo processo de coordenação à escala da UE. Os anos imediatamente precedentes à concepção da nova estratégia testemunharam uma tendência de redução do nível de pobreza relativa, com a média comunitária a descer de 17% em 1995 para 15% em 2001.

[6] Outro problema que se coloca é a falta de estimativas de intervalos de confiança para as mudanças ao longo do tempo. As tendências ao longo de um período de tempo devem, pois, ser interpretadas com precaução.

A natureza relativa da medida de risco de pobreza em consideração deverá manter-se presente aquando da interpretação das mudanças no tempo. Um decréscimo (aumento) da proporção da população em risco de pobreza significa que há menos (mais) pessoas com rendimento inferior ao limiar, o qual por si só é variável no tempo, uma vez que diz respeito a um valor central da distribuição do rendimento do ano em questão. Se o nível do limiar de pobreza aumenta, designadamente em resultado de um crescimento económico e de emprego, e ao mesmo tempo diminui a taxa de risco de pobreza, o rendimento de algumas pessoas abaixo do limiar de pobreza no primeiro ano terá crescido a um ritmo mais intenso do que o nível do limiar.

Em todos os países, o valor do limiar de pobreza cresceu mais do que a inflação, reflectindo o aumento do nível global de prosperidade. De que forma podemos relacionar esta melhoria com os resultados da taxa de risco de pobreza observados em 2001? A Figura 6 infra demonstra, para o período 1998-2001, a alteração em percentagem da taxa padrão de risco de pobreza e o "risco de pobreza num determinado momento temporal", que é calculado com referência ao valor do limiar em 1998 actualizado pela inflação. Em todos os países, entre 1998 e 2001, a taxa de risco de pobreza diminuiu, sobretudo na Espanha e na Irlanda. Contudo, na Irlanda, a proporção da população com rendimento equivalente inferior ao actual limiar diminuiu: isto significa que as condições de rendimento de algumas das pessoas em risco de pobreza em 1998 melhoraram, mas não o suficiente para acompanhar a melhoria global dos níveis de vida no país em que vivem.

Figura 6. Evolução entre 1998 e 2001 da taxa de risco de pobreza e a taxa de risco de pobreza num determinado momento (1998)

alterações em percentagem

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

Avaliar o impacto da protecção social

Um importante princípio metodológico para a selecção dos indicadores comuns é que devem medir resultados sociais e não os meios pelos quais estes foram conseguidos. Este princípio está no cerne da própria natureza do método aberto de coordenação, segundo o qual os Estados-Membros acordam objectivos mas têm liberdade para escolher as políticas através dos quais esses serão concretizados. Acresce que um indicador que meça o esforço político não é de grande utilidade se não houver forma de saber se consegue atingir o seu objectivo. Um indicador que constitui uma excepção parcial a esta regra é o indicador da taxa de risco de pobreza antes das transferências sociais monetárias que, quando comparado com a taxa de risco após essas transferências, pode ser visto como um indicador do impacto das transferências sociais na redução da pobreza.

Na situação hipotética de ausência de todas as transferências sociais monetárias e pensões, o risco de pobreza da população da UE seria consideravelmente mais elevado do que é na realidade (39% em vez de 15% em 2001). Poderá argumentar-se que o principal papel das pensões de velhice não é redistribuir rendimento entre indivíduos, mas antes fazê-lo ao longo do seu ciclo de vida. Se, por conseguinte, as pensões fossem consideradas como rendimento primário em vez de transferências sociais, a taxa de risco de pobreza seria de 24%, 9 pontos percentuais acima do risco de pobreza medido após as transferências sociais.

A Figura 7 mostra a queda na percentagem (em valor absoluto) da taxa de risco de pobreza calculada antes e após as transferências monetárias [7], excluindo e incluindo as pensões do conceito de "transferências sociais monetárias". Quando se excluem as pensões e se consideram como rendimento primário, a diminuição menos acentuada regista-se na Grécia, Itália, Portugal e Espanha. É mais significativa na Dinamarca, Países Baixos, Luxemburgo e sobretudo na Suécia, traduzindo o nível mais elevado de despesas com a protecção social nestes países, bem como a tónica que colocam na redistribuição do rendimento. Quando se incluem as pensões, o caso muda significativamente de figura. A contribuição das transferências sociais para a redução do risco de pobreza monetária continua a ser a mais elevada na Suécia, seguida da Alemanha, mas torna-se muito mais acentuada na Itália e na Grécia. Este facto reflecte a estrutura das despesas com a protecção social nestes países, dado que uma grande proporção dessas despesas é dedicada às pensões, bem como a estrutura etária da população.

[7] Este indicador deverá ser interpretado com precaução por vários motivos. Primeiramente, não são tidas em consideração intervenções que, tal como as transferências sociais monetárias, possam ter efeitos no aumento do rendimento disponível de agregados e indivíduos, designadamente transferências em espécie, créditos de imposto e deduções fiscais. Em segundo lugar, compara o risco de pobreza antes e depois das transferências, mantendo constantes todas as outras variáveis.

Figura 7. Impacto das transferências sociais (excluindo e incluindo pensões) na taxa de risco de pobreza, 2001

redução percentual da taxa de risco de pobreza total

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

O impacto das transferências sociais monetárias na taxa de risco de pobreza é diferente consoante o grupo etário e o sexo (Quadro 12). No conjunto da UE, as transferências sociais monetárias excluindo pensões produzem o efeito redutor mais acentuado do risco de pobreza infantil (em 2001, a diminuição foi de 39%, contra 32% para as pessoas com 16 anos ou mais). Nos países nórdicos, a queda na taxa de risco de pobreza relativa às crianças chega a atingir 65% ou mais; por outro lado, na Grécia, Espanha e Itália, as crianças são o grupo que menos beneficia da redução da pobreza permitida pelas prestações sociais (a diminuição percentual foi inferior a 15%). Entre os adultos, as prestações sociais (excluindo pensões) reduzem mais o risco de pobreza para os homens do que para as mulheres em todos os países (à excepção dos Países Baixos e da Suécia; a diminuição para o conjunto da UE foi de 35% relativamente aos homens contra 33% referentes às mulheres). Quando se incluem as pensões, porém, as diferenças por género são menos marcadas e favorecem as mulheres em alguns países.

Ao interpretar o indicador de risco de pobreza antes das transferências sociais, há que ter presente que a protecção social pode induzir uma diminuição da pobreza mas, por si só, não ajuda os indivíduos e as famílias a escapar duradouramente a este fenómeno. Para que sejam eficazes no combate à pobreza e à exclusão social, as transferências sociais monetárias devem ser acompanhadas de cuidados de saúde, educação e serviços sociais adequados, bem como de uma integração no mercado de trabalho de todos aqueles que têm capacidade para trabalhar. É por este motivo que vários Estados-Membros centram cada vez mais as respectivas políticas na promoção da auto-suficiência individual, através de um sistema de protecção social favorável ao emprego que fomenta a participação no mercado de trabalho.

O baixo nível de rendimentos é apenas uma das dimensões da pobreza e da exclusão social, pelo que, para medir e analisar mais aprofundadamente o fenómeno, seria necessário levar em consideração outros aspectos igualmente pertinentes, tais como o acesso ao emprego, à educação, à habitação, aos cuidados de saúde, o grau de provisão das necessidades básicas e a capacidade de plena participação na sociedade. Muitos destes aspectos são, na prática, muito difíceis de medir, em especial a nível da UE. No que resta do presente capítulo, discute-se a situação com base nos indicadores comuns de pobreza e exclusão social à escala da UE que não abrangem outros factores importantes como as condições de habitação, a mortalidade e o acesso aos cuidados de saúde em função da situação socioeconómica e da participação social.

Mercado de trabalho, pobreza e exclusão social

O emprego é um factor fundamental da inclusão social não apenas porque gera rendimento, mas também porque pode promover a participação social e o desenvolvimento pessoal.

O desemprego de longa duração está estreitamente associado a perturbações sociais, dado que as pessoas que não têm emprego por um longo período de tempo tendem a perder as competências e a auto-estima necessárias para voltar a adquirir um lugar no mercado laboral, a menos que lhes seja prestado um apoio adequado e atempado. Em 2002, o desemprego de longa duração afectou 3% da força de trabalho da UE (e 39% dos desempregados). Aproximadamente dois terços destas pessoas estavam desempregadas há muito tempo (pelo menos 24 meses, ver Quadro 19). Na UE, e segundo os números de 2002, a Áustria, a Dinamarca, o Luxemburgo, os Países Baixos e a Suécia apresentam taxas de desemprego de longa duração inferiores a 1%. Este fenómeno permanece elevado na Grécia e na Itália, países onde afecta mais de 5% da mão-de-obra. Estes dois Estados-Membros, juntamente com a Espanha, registam igualmente as mais acentuadas disparidades entre homens e mulheres. No conjunto da UE, as taxas de desemprego de longa duração são mais elevadas para as mulheres do que para os homens, ainda que o contrário se verifique na Finlândia, Irlanda, Suécia e Reino Unido.

Considerado à escala da UE, o desemprego de longa duração diminuiu gradualmente do pico de 4,9% registado em 1995 para 3% em 2002, com os resultados mais positivos a verificarem-se na Irlanda e na Espanha: entre 1995 e 2002, a Espanha em mais de metade a taxa de desemprego de longa duração, fixando-a em pouco menos de 4%, enquanto na Irlanda, o desemprego passou de 8% para 1,3%.

Figura 8. Taxa de desemprego de longa duração, 1995 e 2002

Fonte: Eurostat, Inquérito às Forças de Trabalho da UE (LFS)

A ilustrar o facto de que ter um emprego é, de longe, a forma mais eficaz de prevenir o risco de pobreza e exclusão social estão os dados da Figura 9, segundo os quais apenas 7% da população com emprego (e 6% dos trabalhadores por conta de outrem) na UE viviam abaixo do limiar de risco de pobreza em 2002, por oposição a 38% dos desempregados e 25% dos inactivos. Na Irlanda, Itália e Reino Unido, cerca de uma em duas pessoas desempregadas estão em risco de pobreza. Os pensionistas estão particularmente expostos ao risco de pobreza na Grécia e na Irlanda, enquanto na Dinamarca, Irlanda e Reino Unido, outras pessoas economicamente inactivas apresentam elevado risco de pobreza.

Figura 9. Risco de pobreza e actividade mais frequente, 2001

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Fonte: ECHP-UDB (Painel dos Agregados Familiares das Comunidades Europeias), Eurostat, versão de Junho de 2003

Ainda que as pessoas com emprego estejam menos expostas ao risco de pobreza do que outros grupos com estatutos de actividade diferentes, representam uma grande proporção do número total de pessoas em risco de pobreza, já que uma grande parte da população adulta trabalha. Na UE, cerca de um quarto das pessoas com mais de 16 anos em risco de pobreza tem emprego; no Luxemburgo, Países Baixos e Portugal, esta proporção atinge os 40% ou mais. Por conseguinte, a situação de pessoas pobres com emprego deve merecer uma reflexão política. As baixas remunerações são evidentemente um importante factor de risco de pobreza dos que trabalham, mas as reduzidas qualificações e a permanência em empregos instáveis e por vezes a tempo parcial [8] podem também conduzir à pobreza, bem como a um nível insuficiente de pensões no futuro. Outros factores igualmente importantes dizem respeito à situação familiar dos trabalhadores: evidentemente, as famílias monoparentais e os agregados com filhos em que apenas uma pessoa aufere rendimentos estão particularmente expostos ao risco de pobreza (ver Quadro 14).

[8] Os dados apontam o auto-emprego como sendo outro "factor de risco". No entanto, a fiabilidade dos dados sobre os rendimentos dos trabalhadores por conta própria não é garantida, em virtude da subdeclaração de rendimentos.

Acresce que a noção de pobreza dos que trabalham apenas parcialmente se refere à situação de indivíduos, uma vez que o risco de pobreza é medido a nível do agregado familiar. Deste modo, o bem-estar económico dos desempregados, dos inactivos e dos que auferem baixos rendimentos depende da soma de todos os recursos com que todos os membros do agregado contribuem. Assim, cada vez mais a ausência de emprego a nível do agregado familiar é reconhecida como um factor fundamental de risco de pobreza.

No conjunto da UE, em 2002, cerca de um em cada dez indivíduos com idades compreendidas entre os 18 e os 59 anos vivia em agregados familiares sem emprego (Figura 10). Esta percentagem era mais elevada na Bélgica (14%), seguida do Reino Unido (11%). Invariavelmente, as mulheres são mais propensas do que os homens a viver em agregados familiares sem emprego.

Há indícios de alguns progressos neste domínio. A proporção de adultos em idade activa em agregados familiares sem emprego diminuiu entre 1995 e 2002/2003 na maioria dos países, com declínios particularmente importantes na Irlanda, nos Países Baixos e na Espanha.

Figura 10. Pessoas no grupo etário 18-59 em agregados familiares sem emprego, 2002

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Fonte: Eurostat, Inquérito às Forças de Trabalho da UE (LFS)

Particularmente preocupantes são as situações das crianças que crescem em agregados sem emprego, uma vez que a ausência do modelo de adulto trabalhador poderá ser um factor susceptível de afectar no futuro os resultados das crianças na esfera educativa e laboral. Em 2002, a percentagem de crianças a viver em agregados familiares sem emprego era ligeiramente mais elevada do que a dos adultos no escalão etário mais produtivo (9,9%), mas as variações entre os países são mais acentuadas, oscilando entre menos de 3% no Luxemburgo e mais de 17% no Reino Unido.

A proporção de crianças em agregados familiares sem emprego diminuiu em muitos países e de forma considerável na Irlanda e na Espanha.

Figura 11. Crianças a viver em agregados familiares sem emprego, 1995 e 2002

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Fonte: Eurostat, Inquérito às Forças de Trabalho da UE (LFS)

Coesão regional

Todos os indicadores que foram até agora analisados são calculados a nível nacional. Porém, as diferenças territoriais fazem-se sentir não apenas entre os países, mas também no interior dos mesmos. É importante compreender cabalmente a natureza e a situação de pobreza e exclusão social a nível subnacional para poder formular e aplicar políticas eficazes de combate a estes fenómenos. Por exemplo, poderá ser particularmente útil distinguir entre áreas rurais e urbanas. Infelizmente, porém, imperativos de fiabilidade estatística dificultam uma repartição regional da maior parte dos indicadores comuns da UE. Acresce que não existe, à escala da UE, uma definição aceite de regiões para além das que obedecem a critérios administrativos e políticos (a classificação NUTS).

Um indicador alternativo de coesão social nas regiões é representado pela dispersão (coeficiente de variação) das taxas de emprego ao nível NUTS2. Os valores mais baixos de coesão regional verificam-se na Itália, seguida a alguma distância da Espanha. A Itália revela igualmente poucas melhorias desde 1996, enquanto que no conjunto da UE parece haver alguma convergência das taxas de emprego regionais. As regiões do Objectivo 1 viram as respectivas taxas de emprego aumentar a um ritmo mais acelerado do que outras: entre 1996 e 2002, o número de pessoas com emprego nessas regiões registou um acréscimo superior a 5% da população em idade activa contra 4% no resto da UE. No entanto, a proporção da população em idade activa com emprego continua a ser marcadamente mais baixa nas regiões do Objectivo 1 (56,2% em 2002) do que noutras (66,7%).

Competências, pobreza e exclusão social

A falta de competências e habilitações básicas constitui um grande obstáculo à inclusão na sociedade e sobretudo quando a sociedade e a economia são cada vez mais baseadas no conhecimento. Há, pois, um perigo crescente de novas clivagens na sociedade entre os que têm acesso à aprendizagem ao longo da vida em prol do emprego e da adaptabilidade, ao desenvolvimento pessoal e à cidadania activa e todos os outros que permanecem excluídos. Tornar o espaço europeu da aprendizagem ao longo da vida uma realidade [9] continua, pois, a ser um desafio fundamental para uma sociedade socialmente inclusiva.

[9] (COM(2001) 678 final)

Os dados do Inquérito às Forças de Trabalho de 2002/2003 demonstram que cerca de 19% de todas as pessoas no grupo etário 18-24 não tinham concluído o ensino secundário de nível superior e não haviam participado numa qualquer acção de educação ou formação nas quatro semanas precedentes ao inquérito. Os valores oscilavam entre os 10% ou menos na Áustria, Finlândia e Suécia e os 41% registados em Portugal. Os rapazes são mais propensos a abandonar o sistema escolar com baixas qualificações do que as raparigas (Quadro 20).

As tendências numa perspectiva diacrónica podem ser desenhadas a partir da observação de vários grupos de pessoas: a diferença entre a proporção de indivíduos com baixos níveis de escolaridade nos escalões etários inferiores (18 a 24 anos) e superiores (mais de 65 anos, Quadro 21) é notável: no conjunto da UE, 70% das pessoas neste último grupo possuíam habilitações mais baixas do que o nível secundário superior, por oposição aos 19% de todos os que integram a faixa etária 18-24. Os resultados mais positivos parecem ter sido registados em países do Sul, que partiram todos de taxas de escolaridade baixas no grupo mais velho, da ordem dos 80%.

Saúde

Um indicador na área da saúde que pode ser considerado como representativo do estado da saúde e do bem-estar geral dos países é a esperança de vida à nascença (Quadro 22). Trata-se de um indicador complexo que reflecte várias dimensões. Para lá do estado de saúde dos indivíduos, traduz o acesso a serviços de saúde e a utilização dos mesmos, bem como factores socioeconómicos mais vastos.

A população da UE é caracterizada por uma elevada esperança de vida à nascença: os dados nacionais oscilam entre pouco menos de 77 anos (na Dinamarca, Irlanda e Portugal) e 79 anos (na Espanha, Itália e Suécia). Ainda que a esperança de vida seja cerca de seis anos mais elevada no caso das mulheres do que dos homens, em virtude da persistência de uma mortalidade masculina mais importante ao longo de todo o ciclo de vida, o fosso começa a estreitar-se à medida que a esperança de vida tem vindo a aumentar mais para os homens na última década na maioria dos Estados-Membros.

É comummente aceite que uma saúde precária é, em simultâneo, causa e consequência de dificuldades socioeconómicas mais amplas. Do mesmo modo, o estado de saúde global da população tende a ser mais frágil nos grupos com rendimentos mais baixos. A percentagem de pessoas que alega saúde precária ou muito precária é significativamente mais elevada para aqueles que se encontram abaixo do limiar de risco de pobreza no conjunto da União (16% e 7%, respectivamente), bem como em todos os Estados-Membros (Quadro 23).

2. PRINCIPAIS TENDÊNCIAS E DESAFIOS NOVOS E EMERGENTES EM CONSEQUÊNCIA DOS PAN/INCLUSÃO

A tentativa de identificar tendências actuais a partir dos PAN/incl foi dificultada pela ausência de dados recentes, mesmo a nível nacional, e das abordagens assaz distintas utilizadas nos capítulos de análise. De um modo geral, porém, os PAN/incl de 2003 traduzem um clima menos optimista para o combate à pobreza e à exclusão social do que o que vigorava aquando do primeiro exercício de PAN em Junho de 2001. A maioria dos Estados-Membros teme que o actual abrandamento económico, acompanhado pelo aumento do desemprego de longa duração e menos hipóteses de encontrar empregos, possa colocar mais pessoas em risco de pobreza e exclusão social e deteriorar a situação dos já afectados. Contudo, esta percepção varia significativamente segundo o país. Pese embora a situação económica mundial mais difícil, alguns países, ainda que apresentando proporções relativamente elevadas de pessoas em risco de pobreza e exclusão social, continuam a afirmar-se amplamente confiantes de que sustentarão as recentes tendências económicas positivas e que estas contribuirão para reduzir a pobreza e a exclusão social (Grécia, Espanha, Irlanda, Itália, Reino Unido). Outros, embora evidenciem algumas pressões crescentes, mostram-se optimistas em relação à capacidade de manterem os seus níveis relativamente elevados de inclusão social e darem resposta às exigências acrescidas através dos respectivos sistemas bem desenvolvidos, sem no entanto deixarem de salientar a necessidade de prestar mais atenção a grupos particularmente vulneráveis (Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria e Suécia). Contudo, vários outros Estados-Membros revelam-se mais pessimistas e apontam um desafio acrescido, em especial em relação ao aumento do desemprego (Alemanha, França, Portugal).

Nos últimos dois anos, foram empreendidos esforços consideráveis em alguns países para reforçar as medidas adoptadas em várias áreas. Em consequência, começam a emergir certas tendências positivas. Em determinados países (Irlanda, Reino Unido), parecem ser reais os avanços na redução do número de pessoas em risco de pobreza persistente ou de longa duração. Foram também dados passos importantes na diminuição da pobreza infantil (Irlanda, Reino Unido).

Como nota negativa, um certo número de tendências parece ser cada vez mais comum em vários países. Os níveis de desemprego estão em alta por todo o lado. Em alguns países, pesem embora determinados desenvolvimentos positivos relativamente ao desemprego, persistem assimetrias de rendimentos relativamente elevadas (Irlanda, Reino Unido). O número de pessoas dependentes de regimes de rendimento mínimo tende a aumentar. Em termos de habitação, há indícios de que as listas de espera aumentaram, havendo a tendência para um acréscimo dos sem-abrigo. Ainda que os padrões de saúde globais tenham sido largamente mantidos, há sinais de um aumento dos problemas de saúde mental e outros relacionados com dependências.

As principais mudanças estruturais identificadas no Relatório Conjunto 2001 continuam a ser reconhecidas como importantes factores que têm impacto na pobreza e na exclusão social, por vezes de forma positiva e por vezes negativamente. Estas mudanças são as seguintes:

- o impacto das grandes alterações estruturais no mercado de trabalho resultantes de um período de rápida mudança económica e globalização;

- o impacto do desenvolvimento acelerado da sociedade baseada no conhecimento e das Tecnologias da Informação e da Comunicação;

- o efeito de uma população em envelhecimento e dos resultantes rácios de dependência mais elevados e pressões acrescidas nos serviços de cuidados;

- o impacto do aumento dos fluxos migratórios e da crescente diversidade étnica;

- as frequentes mudanças nas estruturas dos agregados, com níveis constantemente elevados de rupturas familiares, números crescentes de famílias monoparentais e a tendência para a desinstitucionalização da vida familiar;

- a tendência para uma maior igualdade entre homens e mulheres e, em especial, para um participação mais acentuada destas últimas no mercado de trabalho.

Os factores de risco associados à pobreza e à exclusão social que foram identificados em 2001 são confirmados nos PAN 2003. São estes: a dependência prolongada de rendimentos baixos/insuficientes, o desemprego de longa duração, um percurso profissional de baixa qualidade ou inexistente, reduzidos níveis de educação e formação, iliteracia, o facto de se crescer no seio de uma família vulnerável, a deficiência, os problemas de saúde e as condições de vida difíceis, o facto de se viver numa área de desvantagens múltiplas, problemas de habitação e de falta dela, imigração, etnia, racismo e discriminação.

Contudo, ainda que o conjunto de riscos e obstáculos continue constante, os PAN 2003 traçam um cenário mais complexo e com mais matizes e algumas situações emergem agora com maior acuidade como estando particularmente associadas à exclusão social: viver num agregado familiar sem emprego, insuficiência de rendimentos, sobreendividamento, doença mental, alcoolismo e toxicodependência, deficiência, dependência de cuidados prolongados, requerentes de asilo, refugiados e migrantes, pessoas que vivem em áreas urbanas e rurais desfavorecidas.

Relativamente à ligação entre desemprego, pobreza e exclusão social, três aspectos merecem aqui destaque. O primeiro é o reconhecimento mais consensual de que os desempregados não são um grupo homogéneo e de que os motivos pelos quais existem dificuldades de acesso ao mercado de trabalho variam consideravelmente de pessoa para pessoa. Este é particularmente o caso dos desempregados de longa duração que tendem a ser vítimas de uma acumulação de desvantagens, designadamente iliteracia funcional, competências obsoletas, falta de aptidões linguísticas, deficiência ou saúde precária, toxicodependência, ausência demasiado longa do mundo do trabalho, etc., que, se não forem compensadas por um apoio adequado e atempado, poderão conduzir à exclusão permanente do mercado laboral. Acresce que este tipo de desvantagens pode ser exacerbado por factores negativos objectivos, tais como a falta de emprego e de estruturas de acolhimento de crianças e transportes, o facto de se viver numa região de elevado desemprego, carências de habitação, a inexistência de oportunidades de aprendizagem abertas e flexíveis que dêem resposta às necessidades e interesses, preconceitos e discriminação (por exemplo, contra imigrantes, minorias étnicas, ex-reclusos, pessoas com dificuldades de aprendizagem, mulheres ou homens em virtude do seu sexo). Em segundo lugar, há uma tónica acrescida na situação assaz vulnerável de agregados familiares sem emprego, mas também nos riscos de pobreza mais acentuados para os agregados onde só uma pessoa trabalha. Em terceiro lugar, a vulnerabilidade de três grupos particulares é repetidamente evidenciada: os trabalhadores mais velhos, homens e mulheres, cujas competências se tornaram redundantes, os jovens na faixa etária 16-25 sem competências formais ou qualificações reconhecidas e os imigrantes e minorias étnicas.

Relativamente aos baixos rendimentos e à pobreza, cinco aspectos merecem maior atenção. Em primeiro lugar, há indícios de que, mesmo naqueles países onde os rendimentos dos mais pobres registaram um aumento em termos reais, esta evolução foi mais lenta do que no resto da sociedade e, deste modo, a pobreza monetária relativa pode ter aumentado (Reino Unido, Irlanda). O segundo aspecto prende-se com a incidência acrescida do risco muito elevado que correm as pessoas que sobrevivem há muito tempo com baixos rendimentos (Finlândia, Reino Unido). O terceiro ponto diz respeito à preocupação em certos países de evitar qualquer aumento na pobreza dos que trabalham. Em quarto lugar, o reconhecimento do grau em que o sobreendividamento pode constituir uma armadilha de pobreza (Áustria, Bélgica, Finlândia, França, Irlanda e Reino Unido). Por último, vários países (Reino Unido, Irlanda, Alemanha, Itália, Luxemburgo, Portugal e Suécia) exprimem especial preocupação pela situação das crianças que vivem em agregados familiares com baixos rendimentos.

A importância da desvantagem no domínio do ensino e da formação enquanto obstáculo à inclusão social e à economia e sociedade do conhecimento já foi bem evidenciada, mas os novos PAN chamam particular atenção para três aspectos. A primeira questão prende-se com a iliteracia funcional não apenas entre os alunos, mas também no conjunto da população adulta (Alemanha e França), a segunda diz respeito ao problema específico do abandono escolar precoce (Alemanha, Finlândia, Irlanda, Países Baixos) e a terceira tem a ver com a importância crescente da aprendizagem ao longo da vida e da aquisição de novas competências básicas, nomeadamente como aprender a aprender, aprendizagem de línguas, competências sociais, de TIC e espírito empresarial.

Em relação à saúde precária e à deficiência, reconhece-se que a natureza e o grau do risco varia grandemente em função do tipo de deficiência (Suécia). De um modo geral, os PAN dão uma ênfase acrescida ao risco particularmente elevado de pobreza de longa duração e exclusão incorrido pelas pessoas portadoras de uma deficiência (Áustria, Irlanda, Países Baixos, Dinamarca).

O risco acrescido de pobreza e exclusão social ligado à imigração ou à origem étnica é mais evidenciado nos PAN 2003 por muitos Estados-Membros. Contudo, a complexidade e a diversidades das situações são igualmente realçadas. Entre os aspectos referidos contam-se as dificuldades em encontrar alojamento, aceder a um emprego bem remunerado (França, Finlândia, Suécia) e os obstáculos ao acesso à aprendizagem ao longo da vida, em especial no domínio das línguas. Atenção acrescida é também dada aos imigrantes mais velhos (Alemanha), à problemática dos casamentos forçados/arranjados, à saúde precária (Suécia) e aos baixos níveis educativos (Países Baixos, Dinamarca). As diferenças entre homens e mulheres são também evidenciadas em alguns PAN (Irlanda, Suécia). Alguns Estados-Membros apontam também os problemas com que se defrontam os ciganos e muitas populações itinerantes (Irlanda). Outros (Reino Unido, Suécia, França, Finlândia, Bélgica e Irlanda) estabelecem uma ligação directa entre discriminação e questões de coesão social.

De um modo geral, os PAN 2003 salientam a necessidade de atender mais especificamente à situação das pessoas que incorrem em riscos múltiplos ou que são vítimas de uma acumulação de problemas, na medida em que podem ficar presas em armadilhas de pobreza e exclusão social (Suécia, Finlândia). São regularmente referidos em particular os seguintes grupos: ex-reclusos, sem-abrigo, pessoas que abandonam instituições de assistência social, alcoólicos e toxicodependentes, doentes mentais e prostitutas.

Uma importante característica dos PAN 2003 é a atenção prestada às variações regionais e locais nos níveis de pobreza e exclusão social e à forma como as causas destes dois fenómenos podem diferir consoante a região (Bélgica, França). Designadamente, às regiões em declínio com níveis negativos de migração, elevado desemprego e rácios de dependência em alta (Finlândia, Portugal) opõem-se outras com problemas de congestão onde os principais problemas são os da habitação. Também apontada é a questão das áreas rurais remotas com populações em envelhecimento, serviços deficientes e níveis de dependência mais elevados (Irlanda, Grécia, Portugal, Reino Unido). A concentração de pobreza e carências múltiplas em comunidades urbanas específicas é repetidamente referida, sendo relacionada com o problema de um declínio do capital social. Nas comunidades que enfrentam desvantagens múltiplas, tem-se registado por vezes uma degradação das redes de relações, dos sistemas e organizações de apoio que facilitam a participação activa de pessoas na comunidade onde vivem e que são parte necessária de uma sociedade civil forte e vibrante.

Outra questão que figura com destaque nos PAN 2003 é o papel significativo que as disparidades entre homens e mulheres podem desempenhar na pobreza e na exclusão social. Não obstante, é menos claro se este facto reflecte um impacto real acrescido do género ou apenas uma maior sensibilização para a questão. A dimensão do género é especialmente suscitada no contexto das famílias monoparentais, da violência doméstica, dos problemas gerados por condições de trabalho flexíveis e dos direitos reduzidos em matéria de pensões. As diferenças entre homens e mulheres nos grupos mais desfavorecidos são também mencionadas, em relação por exemplo com os sem-abrigo, os ex-reclusos e os toxicodependentes (Dinamarca).

O reconhecimento da forma como a pobreza e a exclusão social podem passar de uma geração para outra não é uma novidade nos PAN 2003. Todavia, os planos nacionais reconhecem a medida em que as pessoas que crescem em situação de pobreza correm riscos mais elevados de integrar a próxima geração de pobres e de desempregados. Insiste-se com maior vigor nas formas que reveste a transferência intergeracional da pobreza e nas dimensões específicas da pobreza infantil a que tem de se dar resposta para quebrar este ciclo.

Outra dimensão importante da pobreza e da exclusão social que aparece com maior destaque é a transição de e para uma situação de pobreza. Alguns PAN/incl sublinham a necessidade de compreender melhor os factores que contribuem para enclausurar as pessoas num longo ciclo de pobreza ou as razões pelas quais alguns indivíduos são persistentemente pobres, enquanto outros (a maioria) podem sê-lo apenas por períodos relativamente curtos.

Principais desafios

O principal desafio político emergente dos PAN é a necessidade de os Estados-Membros assegurarem uma forte articulação entre as políticas económicas, de emprego, de aprendizagem ao longo da vida, culturais e sociais e a integração em todas estas áreas de uma preocupação com a prevenção e a erradicação da pobreza e da exclusão social. Estes são aspectos essenciais para que se consiga concretizar uma abordagem coordenada de erradicação da pobreza e da exclusão social. Afigura-se igualmente claro que os países que combinam níveis importantes de protecção social com economias altamente produtivas e números elevados de emprego são mais capazes de sustentar sociedades socialmente inclusivas. Neste contexto, assume importância vital a adopção de políticas eficazes nas áreas da protecção social, aprendizagem ao longo da vida, saúde, habitação, transportes e cultura, desporto e lazer que resultem em serviços acessíveis a todos. Todavia, para as pessoas mais vulneráveis, esta provisão universal precisa por vezes de ser complementada por apoios direccionados e específicos que as ajudem a ultrapassar barreiras à sua participação na sociedade.

O primeiro relatório conjunto identificou 8 desafios principais a que, em maior ou menor escala, todos os Estados-Membros têm de dar resposta. O estudo dos PAN 2003 e a análise realizada no capítulo anterior sugerem que aqueles desafios continuam a fornecer um sólido enquadramento aos Estados-Membros. Contudo, várias dimensões destes desafios globais adquiriram uma ênfase acrescida.

Desenvolver um mercado de trabalho inclusivo e promover o emprego enquanto direito e oportunidade para todos: sem excepção, os Estados-Membros realçam a importância de um emprego para prevenir situações de pobreza e ajudar as pessoas a delas sair. Salienta-se um amplo conjunto de políticas e abordagens, muitas das quais são também tratadas nos respectivos PAN para o emprego. Não obstante, os PAN/incl sublinham especificamente o desafio de desenvolver apoios direccionados e individualizados destinados às pessoas mais desfavorecidas e distantes do mercado de trabalho (por exemplo, imigrantes, ex-reclusos, pessoas que abandonam instituições de assistência social, pessoas com deficiência) e a necessidade de atender especialmente à situação dos agregados familiares sem emprego e dos jovens desempregados que carecem das competências de base ou de qualificações formais.

Garantir um rendimento e recursos adequados para viver em condições de dignidade humana: ainda que o emprego seja apontado como sendo, para a maioria, a principal forma de assegurar um rendimento adequado, a importância de sistemas eficazes de apoio ao rendimento para aqueles que não podem garantir a sua própria subsistência ou estão reformados continua a ser um desafio fundamental e vários Estados-Membros têm de envidar esforços acrescidos neste contexto. Outro aspecto considerado importante consiste em assegurar uma ligação estreita entre os sistemas de apoio ao rendimento e as políticas destinadas a aumentar a capacidade de as pessoas acederem ao mercado laboral e a pôr fim a situações de dependência prolongada. Do mesmo modo, há que garantir a cuidadosa integração das políticas fiscais, de apoio ao rendimento e de salários mínimos, de forma a que as receitas do trabalho sejam suficientes para tirar as pessoas de situações de pobreza.

Combater as desvantagens educativas através da prevenção e de oportunidades de aprendizagem ao longo da vida: no âmbito deste desafio abrangente, destacam-se agora quatro reptos específicos: desenvolver respostas coordenadas e integradas para prevenir o abandono escolar precoce; oportunidades de aprendizagem para todas as pessoas vítimas de iliteracia funcional; multiplicar as oportunidades de acesso à aprendizagem ao longo da vida para todas as pessoas marginalizadas, com particular incidência nos trabalhadores mais velhos, na população em envelhecimento e nos grupos em elevado risco de exclusão; colocar uma tónica acrescida na educação infantil e num apoio individual atempado e flexível em todas as acções formais de educação e formação (incluindo universidades) para quebrar o ciclo de desvantagens educativas e proporcionar novas oportunidades ao longo de toda a vida. É também importante reconhecer que a aprendizagem ao longo da vida não é só relevante para facilitar a transição das pessoas para o emprego. Tendo em conta que mais de 50% das pessoas com idades superiores a 25 anos estão fora do mercado de trabalho, há que prestar mais atenção à preparação dos indivíduos para uma vida com significado e dignidade fora da esfera laboral. É referida uma falta de competências de homens e mulheres em áreas como a administração do agregado familiar, a parentalidade, a gestão de dinheiros ou dívidas, de riscos de saúde na família e dos cuidados competentes a doentes ou idosos, a cultura e a cidadania activa. Dado que nem as escolas nem as famílias transferem com fiabilidade estas competências essenciais, é claro este novo desafio de proporcionar oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos.

Preservar a solidariedade familiar ao mesmo tempo que se promove a igualdade entre homens e mulheres e se salvaguardam os direitos e benefícios dos membros da família e os direitos da criança: a natureza mutante da família e as implicações deste fenómeno para a provisão de apoio e cuidados constituem uma preocupação fundamental em vários Estados-Membros. Quase todos os Estados-Membros continuam a ter de fazer face ao desafio de níveis mais elevados de pobreza e exclusão social entre as famílias monoparentais e os agregados de maior dimensão. A importância de manter a equidade em tempos de dificuldade económica é também salientada, na medida em que estes grupos incorrem em riscos ainda maiores. Há também um amplo consenso em torno da ideia segundo a qual para reduzir a longo prazo a pobreza e a exclusão social, o ciclo de pobreza infantil tem de ser quebrado. Todos os Planos de Acção reconhecem a importância que reveste para as famílias a gestão do equilíbrio entre vida profissional e familiar e, neste contexto, há que dar mais atenção à necessidade de assegurar que os grupos com baixos rendimentos beneficiam de medidas destinadas a conciliar vida profissional e familiar. O desafio de prestar apoio a famílias particularmente vulneráveis e, em especial, de combater o problema da violência doméstica é frequentemente mencionado.

Garantir boas condições de habitação para todos: o desafio de desenvolver estratégias integradas que previnam e reduzam o problema dos sem-abrigo parece ser cada vez mais comum aos Estados-Membros. Acresce que as mutações económicas estão a induzir novas pressões no mercado da habitação e alguns Estados-Membros são confrontados com a necessidade de assegurar um aumento do número de fogos a preços acessíveis em algumas cidades, a fim de dar resposta às listas de espera cada vez mais longas e ao problema dos alojamentos superlotados. Há que reconhecer que o mercado por si só não está a dar resposta a todas as necessidades em termos de habitação e que alguns grupos, como as pessoas com deficiência e os imigrantes, enfrentam dificuldades específicas.

Garantir a igualdade de acesso a serviços de qualidade (saúde, transportes, assistência social, cuidados, cultura, lazer, apoio jurídico): a provisão a todos os cidadãos de serviços de qualidade adequados, acessíveis e a preços razoáveis continua a ser um desafio de vulto para alguns Estados-Membros. Muitos PAN dão agora um destaque renovado à necessidade de aumentar o acesso a serviços de saúde e cuidados, em especial para os idosos e os doentes mentais, bem como à importância do acesso aos transportes. É evidente a importância de um reconhecimento mais amplo do acesso à cultura enquanto dimensão central da inclusão social e meio de ajudar as pessoas a ultrapassar situações de exclusão social.

Melhorar a prestação dos serviços: o repto de providenciar serviços de forma flexível que respondam às necessidades locais e individuais e que tenham em conta as necessidades particulares dos grupos e das comunidades excluídos é comum. Para alguns Estados-Membros, o desafio está em manter bons serviços num contexto de abrandamento económico, enquanto para outros trata-se de investir no desenvolvimento e na qualidade dos serviços quando os recursos são insuficientes. Um desafio cada vez mais importante consiste em garantir às famílias com baixos rendimentos igualdade de acesso a serviços essenciais, como electricidade, água e transportes, num contexto de crescente liberalização destes três serviços básicos. Comum a todos é a necessidade de assegurar um acesso melhorado a diferentes serviços e uma coordenação e partilha de informações muito mais eficazes entre estes e entre os vários níveis de governança, facilitando assim o acolhimento inicial polivalente e um apoio mais integrado. Com a incidência crescente em alguns Estados-Membros no direccionamento e na adaptação dos serviços às pessoas em risco, será importante evitar que estas pessoas vivam permanentemente excluídas da sociedade, destinatárias de "medidas" de educação e formação separadas, ao mesmo tempo que se garante que todos os serviços públicos integram a inclusão social na sua estrutura, gestão e prática, demonstrando assim a sua responsabilidade social.

Regeneração de áreas com carências múltiplas: um desafio amplamente partilhado é o desenvolvimento de parcerias locais entre todos os agentes relevantes e de respostas económicas, sociais e de emprego integradas para solucionar o problema de carências múltiplas em algumas comunidades. Neste contexto, presta-se atenção acrescida à tarefa de reconstruir o capital social e mobilizar as próprias pessoas, através do desenvolvimento da comunidade e de abordagens do tipo "aprender cidades e regiões" ou "cidade social" que contribuem para capacitar as pessoas a mudar as suas próprias vidas. No processo de regeneração, é particularmente importante combater a criminalidade e reduzir a toxicodependência. Não obstante, é digno de nota o facto de a questão das zonas urbanas com múltiplas privações estar bem documentada, ao passo que apenas alguns Estados-Membros referem os problemas da pobreza e da exclusão social nas áreas rurais. Os que o fazem sublinham a necessidade de uma tónica acrescida em abordagens pluridimensionais e integradas que dêem resposta a uma vasta gama de problemas interrelacionados, como a emigração resultante em desertificação e envelhecimento demográfico, restrição do tecido económico com limitadas oportunidades de emprego, pequenas explorações agrícolas inviáveis, baixos rendimentos e dependência de prestações sociais, para além da indisponibilidade ou supressão de serviços essenciais. Esta é uma área que merecerá atenção acrescida no futuro desenvolvimento do processo de inclusão social.

Seis prioridades estratégicas

Afigura-se claro da anterior análise que uma estratégia eficaz para reduzir significativamente a pobreza e a exclusão social necessita de uma abordagem pluridimensional e de longo prazo que dê resposta, nomeadamente, aos 8 desafios fundamentais anteriormente identificados. Não obstante, no contexto do clima permanente de incerteza económica e política global, os Estados-Membros são chamados a, nos próximos três anos, prestar atenção especial às 6 prioridades seguidamente apontadas. Estas são particularmente importantes para manter a dinâmica no sentido da consecução da meta de Lisboa de produzir um impacto determinante na erradicação da pobreza e da exclusão social até 2010, e para que as pessoas que estão em maior risco não sofram de forma desproporcionada os efeitos da retracção no crescimento económico ou do controlo dos défices orçamentais.

1. Promover o investimento em medidas activas do mercado de trabalho e adaptá-las às necessidades das pessoas que encontram maiores dificuldades em aceder ao mercado laboral, e assegurar uma melhor articulação entre protecção social, aprendizagem ao longo da vida e políticas laborais de forma a que se reforcem mutuamente.

2. Garantir que os sistemas de protecção social, incluindo os regimes de rendimento mínimo, são adequados para que todos possam dispor de rendimento suficiente para viver condignamente e proporcionam incentivos reais ao trabalho para os que têm capacidade de o fazer.

3. Aumentar o acesso dos mais vulneráveis e das pessoas em maior risco de exclusão social a condições decentes de habitação, a serviços de saúde e cuidados prolongados de qualidade e a oportunidades específicas e regulares de aprendizagem ao longo da vida, incluindo actividades culturais.

4. Empreender um esforço concertado para prevenir o abandono precoce de escolas e outras áreas formais de educação e formação e solucionar o problema recorrente da transição da escola para o trabalho, em especial no caso dos jovens que deixam o ensino com baixas qualificações.

5. Colocar a tónica no combate à pobreza infantil enquanto medida fundamental para lutar contra a herança intergeracional de pobreza, com especial incidência numa intervenção atempada e em iniciativas educativas numa fase precoce que possam identificar e apoiar as crianças e as famílias pobres.

6. Dar um impulso concertado a acções para reduzir os níveis de pobreza e exclusão social e aumentar a participação no mercado de trabalho de imigrantes e minorias étnicas para níveis idênticos aos da maioria da população.

Na prossecução destas prioridades fundamentais, será importante que os Estados-Membros desenvolvam estratégias integradas e coordenadas a nível local e regional, com particular incidência nas comunidades confrontadas com múltiplas desvantagens. Estas estratégias devem adaptar as políticas à situação local, facilitar a mobilização e o envolvimento de todos os agentes e garantir a prestação de serviços mais acessíveis e de qualidade para os cidadãos pobres e socialmente excluídos. Será igualmente essencial assegurar a integração da questão do género em todas estas prioridades, com vista a promover a igualdade entre homens e mulheres.

3. ABORDAGENS ESTRATÉGICAS ADOPTADAS NOS PAN/INCLUSÃO (INCLUINDO A DEFINIÇÃO DE METAS)

A principal razão para o desenvolvimento de Planos de Acção Nacionais por parte dos Estados-Membros é permitir-lhes rever e reforçar as respectivas políticas e programas, com vista a dotá-los de uma eficácia renovada. Os Estados-Membros encaram esta missão, partindo de situações muito díspares em termos do nível de pobreza e exclusão social, das respectivas tradições em matéria de protecção social e à luz de diferentes estruturas de governança. Os Estados-Membros também diferem consideravelmente na tónica que já colocam no acesso aos direitos, incluindo os direitos sociais, enquanto princípio fundamental da sua estratégia de formulação de políticas e programas. Todos estes factores influenciam a sua forma de abordar a preparação dos respectivos Planos de Acção Nacionais. Verifica-se uma tendência notória em vários dos PAN 2003 para os Estados-Membros adaptarem o enquadramento estabelecido com base em objectivos comuns e prepararem um plano que se encaixe mais especificamente nas respectivas tradições de elaboração de políticas. Esta "nacionalização" dos planos pode, até certo ponto, ser vista como uma medida positiva no sentido de integrarem a preparação dos mesmos nos processos nacionais de formulação de políticas. Contudo, corre-se o risco de negligenciar algumas dimensões importantes da pobreza e da exclusão social identificadas nos objectivos comuns.

Seja qual for o ponto de partida adoptado pelos Estados-Membros, afigura-se evidente que o desenvolvimento de planos estratégicos eficazes de combate à pobreza e à exclusão social no contexto dos objectivos acordados por todos os Estados-Membros exige três dimensões fundamentais:

- os planos têm de ser globais e pluridimensionais - ou seja, devem reflectir os diferentes domínios políticos (económico, de emprego, social e cultural) que afectam a vida das pessoas e assegurar que as acções e as políticas definidas no âmbito dessas diversas áreas são, na medida do possível, integradas e sinergéticas;

- em segundo lugar, os planos têm de ser coerentes e definidos logicamente, passando assim de uma análise aprofundada da situação para a fixação de objectivos claros e prioridades e propondo acções específicas para lhes dar cumprimento;

- por último, os planos devem definir metas claras a alcançar para que sejam obtidos progressos significativos na meta global de erradicação da pobreza.

Os PAN, e não os sistemas nacionais, são avaliados em seguida relativamente a cada um destes três aspectos.

Abordagem pluridimensional

Na sua maioria, os Planos Nacionais evidenciam a natureza pluridimensional da pobreza e da exclusão social. Contudo, o grau em que abordam de forma integrada e exaustiva o amplo leque de domínios políticos estabelecidos nos objectivos comuns varia consideravelmente.

Alguns países enveredaram verdadeiramente pelo desenvolvimento de uma abordagem pluridimensional de combate à pobreza e à exclusão social. A Bélgica, por exemplo, desenvolve uma genuína abordagem deste tipo da inclusão social, ao mesmo tempo que tenta adoptar medidas em áreas específicas (justiça, cultura, educação e formação, desporto e lazer, família) e solucionar os problemas das pessoas mais vulneráveis (sem-abrigo, crianças em instituições de cuidados, vítimas de tráfico de seres humanos, analfabetos). O plano francês é também bastante exaustivo e abrange um amplo conjunto de acções nos diferentes domínios políticos que afectam a inclusão social. No entanto, a interacção e a integração destas acções é menos evidente. O plano irlandês apresenta igualmente uma abordagem estratégica bem equilibrada e abrangente. Ao mesmo tempo que considera o emprego como a principal via de saída da pobreza, reconhece que nem todos podem usar o mercado de trabalho para tal. Por conseguinte, várias metas são definidas em relação à provisão de estruturas adequadas de apoio ao rendimento, sendo adoptados programas especiais destinados a grupos específicos com dificuldades particulares (pessoas com deficiência, populações itinerantes, ex-reclusos, sem-abrigo, migrantes e oriundos de minorias étnicas). A estratégia do Reino Unido para solucionar a problemática da pobreza e da exclusão social é abrangente e exaustiva, assentando na melhoria das oportunidades de emprego e num investimento a longo prazo em serviços públicos com vista a reforçar a qualidade dos mesmos. Um objectivo fundamental é a erradicação da pobreza infantil. Portugal adoptou uma estratégia sistémica, orientada por princípios de implementação e através de áreas transversais de intervenção estratégica assentes numa análise aprofundada das principais tendências em matéria de pobreza e exclusão social. Um objectivo global consiste em recuperar o fosso que separa Portugal dos outros países europeus no espaço de uma geração. A Grécia considera a protecção social um alicerce de todo o percurso de desenvolvimento. Combina políticas de carácter geral, em especial na área do crescimento económico e da mudança estrutural, visando manter a dinâmica de aumento das despesas sociais, ao mesmo tempo que são desenvolvidas políticas específicas para solucionar problemas de pobreza e exclusão social.

Em outros países, a pluridimensionalidade da pobreza e da exclusão social e o direccionamento das medidas são conjugados numa estratégia que procura uma política eficaz de inclusão através da fixação de objectivos políticos limitados e adequados. Ainda que várias medidas sejam planificadas para continuar e reforçar um sistema de previdência social universal, existem outras acções em áreas específicas que visam abordar os problemas das pessoas mais vulneráveis. A este respeito, os objectivos comuns revistos e o quadro comum para a preparação dos PAN parecem ter contribuído para uma reflexão aturada sobre grupos prioritários, tais como os sem-abrigo, as pessoas com deficiência, os migrantes e as minorias étnicas, as crianças em instituições de cuidados e os analfabetos. O Plano alemão assenta na abordagem pluridimensional adoptada no primeiro relatório sobre a pobreza realizado em 2001. Define os seus objectivos no contexto da meta política de alcançar uma participação mais activa de todos os cidadãos na vida social, através de políticas de aprendizagem ao longo da vida e de emprego, de um melhor equilíbrio entre vida profissional e familiar e de serviços de protecção social adequados. O Luxemburgo define cinco esferas de actividade decorrentes dos 4 objectivos de Nice e representativas das metas globais do respectivo enquadramento estratégico: activação e participação no emprego; conciliação entre vida profissional e familiar; acesso à habitação; reforço do mecanismo de combate à exclusão social dos jovens com menos de 25 anos; acesso das pessoas vulneráveis a recursos, direitos e serviços. O plano finlandês dá resposta aos objectivos comuns com um conjunto de medidas concretas que visam, nomeadamente, melhorar o sistema universal. Ao mesmo tempo, estão a ser reforçadas acções especificamente direccionadas. A Suécia segue uma abordagem de integração que combina o objectivo geral de abranger a totalidade da população por um sistema de previdência social universal e por serviços de saúde (e evitar medidas direccionadas) com uma consciencialização acrescida para a necessidade de garantir a plena integração no sistema regular dos grupos mais vulneráveis.

Alguns outros países, tenham ou não sistemas de previdência social universais, adoptam uma abordagem mais individualizada dirigida às pessoas em maior risco, ou justificada com base na análise da sua situação específica e dos desafios aos quais dar resposta. A Dinamarca adaptou o principal objectivo do seu primeiro plano que apontava para a criação de um mercado de trabalho mais inclusivo, através de uma tónica mais específica nos grupos desfavorecidos (toxicodependentes, famílias com problemas de alcoolismo, doentes mentais, sem-abrigo e prostitutas). As políticas sociais na Espanha continuam a ser altamente estruturadas em torno de grupos específicos. Isto permitiu aos beneficiários um forte envolvimento nas fases de planificação e implementação, mas torna difícil a introdução de uma abordagem mais integrada. A Itália define a sua abordagem estratégica seguindo de perto o Livro Branco sobre Previdência Social que identificava duas questões básicas: a situação demográfica (efeitos da reduzida taxa de fertilidade conjugados com níveis elevados de população em envelhecimento) e o papel da família enquanto pilar do modelo social italiano. Os Países Baixos estabelecem uma demarcação clara das questões da pobreza e da inclusão social e dão incidência acrescida às pessoas mais vulneráveis, g