PT Jornal Oficial da União Europeia C 277/37

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Participação da sociedade civil na realização dos planos de acção política da PEV nos países do Cáucaso do Sul: Arménia, Azerbaijão e Geórgia

(2009/C 277/07)

Relator: Andrzej ADAMCZYK

Na reunião plenária de 15 e 16 de Fevereiro de 2007, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do seu Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre a

Participação da sociedade civil na realização dos planos de acção política da PEV nos países do Cáucaso do Sul: Arménia, Azerbaijão e Geórgia.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Relações Externas que emitiu parecer em 16 de Abril de 2009, sendo relator Andrzej Adamczyk.

Na 453.a reunião plenária de 13 e 14 de Maio (sessão de 14 de Maio), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 151 votos a favor, 2 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1. O Cáucaso do Sul é extremamente variado em termos de etnias, línguas, história, religião e política. Esta situação, aliada a sucessivos conflitos territoriais e séculos de domínio estrangeiro significam que a construção de um Estado independente e de uma identidade nacional, assim como a defesa da independência absorvem muita energia, especialmente para as organizações da sociedade civil.

1.2. Desde o início das negociações, nem parceiros sociais nem outras organizações da sociedade civil têm desempenhado um papel adequado na elaboração e aplicação dos acordos de parceria e cooperação, que entraram em vigor em 1999, nem nos planos de acção 2007-2011 associados à política europeia de vizinhança.

1.3. A aplicação dos planos de acção e as negociações previstas de acordos de associação enquanto instrumentos bilaterais, bem como a iniciativa da Parceria Oriental multilateral representam uma oportunidade de envolver a sociedade civil organizada em acções conexas. Contudo, para tal, é necessário o envolvimento das instituições europeias e dos Estados-Membros.

1.4. A Comissão Europeia deveria encorajar os governos dos países do Cáucaso do Sul a cooperar activamente com os parceiros sociais e com organizações da sociedade civil na aplicação dos planos de acção e dos acordos de parceria e cooperação.

1.5. Ao mesmo tempo, as instituições europeias deveriam sublinhar que os direitos humanos e os padrões democráticos, assim como os princípios do diálogo social e os do diálogo civil têm de ser respeitados nas negociações sobre os planos de acção. Os relatórios anuais sobre a aplicação destes planos deveriam incluir uma avaliação destas questões. Isto poderia dar maior importância à sociedade civil e à independência das suas organizações, bem como ter um impacto positivo na protecção dos direitos fundamentais do trabalho e da igualdade de direitos para as mulheres.

1.6. A criação do fórum da sociedade civil, previsto na iniciativa da Parceria Oriental, pode facilitar o diálogo entre organizações dos países incluídos na parceria, assim como entre estas e as autoridades. Contudo, há que envidar esforços para assegurar que as organizações participantes no fórum são genuinamente representativas e independentes. O CESE poderia desempenhar um papel proeminente assegurando o respeito destes requisitos e o funcionamento do fórum.

1.7. Há que promover contactos generalizados entre pessoas e entre organizações de países da região e dos Estados-Membros da UE, especialmente numa base bilateral. Para tal, a obtenção de vistos deveria ser facilitada para pessoas oriundas dos países do Cáucaso do Sul.

1.8. As instituições da UE, que poderiam desempenhar um papel nas tentativas de resolução dos conflitos entre os países do Cáucaso do Sul, deveriam procurar envolver as organizações da sociedade civil no processo de paz, na medida em que estas podem ter um impacto positivo no processo de reconciliação.

2. Introdução

2.1. A região do Cáucaso do Sul abrange três países: a Arménia, o Azerbaijão e a Geórgia. Apesar de esta região não abranger uma grande superfície é, todavia, extremamente variada em termos de etnias, línguas, história, religião e política.

2.2. A situação é ainda mais complicada pelo facto de dois países na região, a Arménia e o Azerbaijão, viverem, nos últimos 20 anos, um conflito em relação a Nagorno-Karabakh e de a Geórgia não controlar, desde há muito, duas das suas províncias, a Abcásia e a Ossétia do Sul, onde a situação se tornou ainda mais complicada pela recente guerra com a Rússia.

2.3. Apesar das diferentes tradições, história e trajectos rumo ao desenvolvimento, os países do Cáucaso do Sul estão ligados por um passado comum de pertença à União Soviética, que deixou uma marca distinta em muitas áreas da vida, sobretudo nas esferas económica e social.

2.4. Em virtude da composição multi-étnica do Cáucaso do Sul, assim como dos sucessivos conflitos armados, o reforço da identidade nacional, a construção de um Estado e de instituições e a defesa da independência continuam a ser questões prioritárias nos três países, especialmente para as organizações da sociedade civil.

2.5. A situação política na região é caracterizada por um grave défice democrático. No último período de independência, que durou pouco mais de duas décadas, houve golpes de estado, guerras civis e revoluções que foram, em geral, bem sucedidos. Os sucessivos governos tentaram restringir as actividades da oposição política, controlar os meios de comunicação e influenciar as organizações da sociedade civil, nomeadamente os parceiros sociais. Na Geórgia, a transformação democrática só ocorreu após a «revolução rosa», embora organizações independentes e observadores externos apontem muitas lacunas na maneira como a democracia funciona neste país.

2.6. A situação económica permanece difícil. A falta de infra-estruturas modernas, a tecnologia obsoleta, a escassez de capital de investimento nacional, o financiamento ao armamento e às instalações militares e o colapso do mercado nas antigas Repúblicas soviéticas são as principais causas da má situação económica. Graças aos seus depósitos de petróleo e de gás, o Azerbaijão encontra-se numa posição diferente. Contudo, o facto de a economia depender de um sector e a perda de Nagorno-Karabakh e de regiões vizinhas do Azerbaijão significam que os problemas económicos do país continuam a ser consideráveis.

2.7. A situação social é também extremamente difícil. Uma parte significativa da população continua a viver abaixo da linha de pobreza, as diferenças de rendimento entre ricos e pobres estão a crescer de forma dramática e há problemas sociais enormes, particularmente entre as pessoas mais velhas e os doentes. O elevado nível de desemprego e o grande número de refugiados de guerra, nomeadamente na Geórgia e no Azerbaijão, em nada contribuem para melhorar a situação. Além disso, de acordo com diversas estimativas, até 60 % dos rendimentos no Cáucaso do Sul é gerado no sector informal, o que cria problemas sociais graves. Este panorama extremamente sombrio é agravado pela actual crise económica global. Acresce ainda um problema de corrupção generalizada.

2.8. A situação geopolítica dos países do Cáucaso do Sul é extremamente complexa com relações difíceis entre si e os países vizinhos. É evidente que o seu isolamento geográfico do resto do mundo será difícil de ultrapassar sem a participação activa dos grandes vizinhos, como a Turquia ou a Rússia. A normalização e o aperfeiçoamento das relações com estes países são, por conseguinte, do seu interesse. A participação dos três países do Cáucaso do Sul, juntamente com a Rússia e a Turquia, na Sinergia do Mar Negro, uma nova iniciativa de cooperação regional multilateral, pode ser útil a este respeito.

2.9. A agricultura é uma das mais-valias potenciais dos países do Cáucaso do Sul. Contudo, está obsoleta, arruinada pelas políticas irracionais do passado e pelo subinvestimento do presente. Por conseguinte, a abertura plena de relações comerciais entre estes três países e o seu mercado tradicional, a Rússia, poderia dar um estímulo significativo para o desenvolvimento agrícola.

3. Política europeia de vizinhança (PEV) no Cáucaso do Sul

3.1. No início, o Cáucaso do Sul não estava incluído na política europeia de vizinhança (PEV). Só depois de a região ter assinalado o seu interesse em contactos mais estreitos com a Europa, e sobretudo no seguimento da «revolução rosa» na Geórgia, é que se abriu uma nova perspectiva de cooperação.

3.2. Os planos de acção para os três países foram adoptados em Novembro de 2006, após dois anos de negociações, e constituem a base de cooperação para o período de 2007-2011. As prioridades do plano de acção são semelhantes para a Arménia, o Azerbaijão e a Geórgia e abrangem as seguintes questões, mas não só:

— reforço do Estado de direito, nomeadamente mediante a reforma do sistema judicial em conformidade com normas do Conselho da Europa;

— reforço da democracia e respeito pelos direitos humanos, mediante designadamente a promoção do governo local;

— criação de condições para meios de comunicação independentes;

— melhoria da situação económica mediante a criação de melhores condições para o comércio e as empresas, reforma do sistema fiscal e combate à corrupção;

— obtenção de maior estabilidade através do apoio ao desenvolvimento económico sustentável e à coesão social, da redução das bolsas de pobreza e de medidas de protecção do ambiente;

— reforço da cooperação regional na zona do Cáucaso do Sul;

— medidas para encontrar uma solução pacífica para os conflitos territoriais.

3.3. A PEV não está, de modo algum, associada a uma possível adesão à UE pelos países do Cáucaso do Sul. Contudo, identifica domínios de cooperação mais estreita, que poderiam aproximar mais estes países das normas do acervo comunitário. Potencialmente, pode também levar à sua adesão ao Espaço Económico Europeu, se assim o desejarem.

3.4. Os parceiros sociais e as outras organizações da sociedade civil não desempenharam, até à data, um papel significativo na negociação sobre os princípios dos acordos de parceria e cooperação e dos planos de acção, nem na sua aplicação, apesar de esta situação variar em função do país e do dinamismo das diferentes organizações. As organizações que procuraram envolver-se no processo, conseguiram-no, por vezes, por sua própria iniciativa e contra o desejo das autoridades, em vez de a pedido destas.

3.5. A aplicação dos planos de acção, enquanto instrumento fundamental de uma abordagem bilateral, assim como a nova iniciativa da Parceria Oriental multilateral representam uma oportunidade de envolver as organizações da sociedade civil no trabalho realizado e nas medidas conexas. Contudo, para que estas possam realmente cooperar, é necessária alguma iniciativa e monitorização pelas instituições europeias, bem como assistência de organizações parceiras dos Estados-Membros da UE.

4. Empregadores

4.1. As organizações patronais nos três países do Cáucaso do Sul parecem estar sob forte influência das autoridades, pois uma parte significativa da actividade económica é desenvolvida especialmente no sector estatal. Contudo, as razões desta influência e o modo como é exercida não são os mesmos em todos os países.

4.2. Uma característica comum das organizações empresariais é a importância crucial das câmaras de comércio e indústria. Embora estas não sejam organizações patronais no sentido estrito do termo e embora as suas tarefas e domínios de actividade sejam mais vastos do que a simples representação das empresas enquanto parceiro social, os seus fortes laços com o governo e um estatuto frequentemente quase governamental significam que estas organizações são muito competentes, mas não são particularmente independentes.

Devido à sua fraqueza, ao facto de que não são particularmente representativas e aos seus laços com as autoridades estatais, que assumem geralmente a forma de dependência, as organizações de empregadores não estão em condições de desempenhar um papel de parceiro social de pleno direito nas negociações com os sindicatos, que são forçados a discutir muitas questões directamente com o governo, quer queiram, quer não. Contudo, as características específicas das organizações patronais variam de um país a outro.

4.3.1. Apesar da pressão significativa a favor da privatização, exercida pelo governo pró-mercado da Geórgia, uma parte considerável da indústria é controlada pelo Estado e a maioria das empresas privatizadas pertence a investidores da Rússia ou do Cazaquistão, o que aumenta ainda mais o interesse e as possibilidades do governo de interferir nas questões dos empregadores.

4.3.2. Os sectores principais da economia da Arménia permanecem nas mãos dos veteranos da guerra de Nagorno-Karabakh, que criaram um grupo privilegiado de empresários. Ao mesmo tempo, mantém-se a relação financeira, comercial e política entre empresários e deputados e políticos do governo. Agora que a geração dos combatentes de Nagorno-Karabakh começa a desaparecer e em virtude da cooperação com organizações patronais homólogas da Europa, as organizações empresariais na Arménia podem começar a cumprir o papel mais tradicional de parceiro social.

4.3.3. O sector da energia perfaz 90 % da economia azerbaijanesa e permanece sob a supervisão directa do presidente. Esta situação, aliada ao facto de que a elite de empresários em outros sectores da economia é composta por essencialmente jovens gestores leais às autoridades estatais, muitos dos quais educados e formados na Europa Ocidental e nos Estados Unidos da América, significa que as organizações patronais começam a desempenhar cada vez mais o papel de um parceiro social.

5. Sindicatos

5.1. Os sindicatos nos três países do Cáucaso do Sul são muito diferentes entre si, o que decorre, em grande medida, do facto de funcionarem em condições económicas, sociais e políticas diferentes. As suas características comuns incluem um declínio significativo do número de aderentes ao longo dos anos e tentativas mais ou menos bem sucedidas de reformar estruturas e métodos organizacionais obsoletos. Não obstante as várias tentativas, não foi possível estabelecer uma verdadeira alternativa sindical, o que, na prática, dá a exclusividade da representação dos trabalhadores às organizações que existiam na altura da independência.

Contudo, estas organizações diferem no seu grau de independência em relação às entidades estatais e na relação de proximidade que mantêm com as organizações patronais parceiras.

5.2.1. Os sindicatos da Geórgia são relativamente independentes do governo e da administração presidencial, com os quais estão em oposição. Esta situação é difícil devido às acusações de comportamento pouco patriota e mesmo de sabotagem numa situação de guerra. Contudo, é igualmente inevitável dada a arrogância das autoridades e a sua impossibilidade de ter em conta os pontos de vista dos parceiros sociais. Os direitos sindicais e dos trabalhadores foram violados em muitos casos e um novo código do trabalho foi introduzido sem consulta.

5.2.2. Os sindicatos da Arménia, que foram os últimos dos três países a iniciar uma reforma, raramente tomam uma posição crítica ou independente em relação às autoridades estatais, não tendo empreendido, desde há muito, quaisquer reformas de monta, desde que se tornaram independentes da estrutura pan-soviética. Tal deveu-se à situação de guerra e ao princípio do «politicamente correcto» do país, que exigiu o apoio às autoridades enquanto obrigação patriótica. A mudança de liderança na confederação sindical, que teve lugar em 2007, permitir-lhe-á tornar-se mais dinâmica nas suas actividades e mais independente.

5.2.3. Desde que a actual equipa chegou ao poder no Azerbaijão, as autoridades estatais dedicaram atenção considerável ao diálogo social e à garantia de harmonia social. Os sindicatos, que apoiam esta política, desejam obter o máximo possível para os trabalhadores, sem, no entanto, entrarem em conflitos graves e evitando quaisquer riscos para a unidade nacional. Isto levou à introdução de um modelo empresarial específico para os sindicatos, particularmente nos sectores industriais mais prósperos (energia) e no sector dos serviços públicos. Os sindicatos, que gozam de um nível de independência relativamente grande, defendem activamente os direitos sociais e a prosperidade dos seus membros, evitando uma confrontação directa com o governo, o que parece ser actualmente a única estratégia possível.

6. Organizações não governamentais que representam outros interesses

6.1. As ONG no Cáucaso do Sul podem ser divididas em três grupos com base no modo como as suas actividades são financiadas:

— ONG independentes, que financiam as suas actividades através de contribuições dos membros, de serviços prestados ao exterior ou com base na riqueza acumulada ou herdada;

— ONG criadas, financiadas e controladas pelo governo;

— ONG dependentes de doadores externos, geralmente estrangeiros.

6.2. Uma característica das ONG no Cáucaso do Sul é a sua vasta variedade de objectivos e tarefas, assim como a sua natureza frequentemente efémera. As ONG são muitas vezes criadas, desaparecendo mais tarde, após terem executado uma tarefa específica ou após o seu financiamento ter cessado.

6.3. A falta de uma tradição de organizações da sociedade civil, os conflitos armados e as dificuldades no financiamento de actividades levam a que a criação de organizações verdadeiramente independentes seja problemática.

No seguimento da ruína económica e da catástrofe social ocorridas no período inicial após o colapso da União Soviética, uma percentagem significativa de organizações da sociedade civil concentrou os seus esforços no combate à pobreza e na melhoria dos padrões de vida.

6.4.1. A sociedade civil parece desenvolver-se de forma mais dinâmica na Geórgia. Há cerca de 100 ONG, que foram reconhecidas por observadores independentes e que exercem a sua acção em domínios como o combate à corrupção e a promoção do Estado de direito, os direitos humanos e das minorias, a liberdade de imprensa, a protecção do ambiente e a segurança energética.

6.4.2. Na Arménia, os principais grupos de ONG são, por um lado, os incumbidos directamente pelo governo ou por organizações internacionais da realização de análises políticas ou da redacção de documentos de estratégia e, por outro, os que realizam projectos em áreas como a educação, os cuidados de saúde ou a protecção social. Um fenómeno interessante é a transformação de ONG em pequenas empresas comerciais de prestação de serviços no seguimento da conclusão de um projecto.

6.4.3. No Azerbaijão, o Fórum Nacional das ONG, fundado em 1999 com o apoio do PNUD, representa um conjunto heterogéneo de mais de 400 ONG que são, em parte, dependentes do governo, de patrocinadores estrangeiros ou dos partidos políticos da oposição, sendo que as restantes poucas organizações se autofinanciam cobrando pelos seus serviços. Não obstante, há também um pequeno número de organizações que mantêm a neutralidade política, podendo desempenhar, no futuro, um papel fundamental na formação de opinião.

7. Perspectivas e recomendações

A aplicação dos planos de acção da política europeia de vizinhança é uma oportunidade ainda não explorada de reforçar o diálogo social e civil em termos de cooperação europeia com os países do Cáucaso do Sul.

7.1.1. A Comissão Europeia deveria encorajar os governos dos países do Cáucaso do Sul a proceder a consultas com os parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil sobre os planos de acção e a inclui-los nos esforços conjuntos para implementar, monitorizar e avaliar os planos. Nem mesmo as melhores práticas em termos de contactos directos entre os representantes da UE e determinadas organizações podem substituir este processo, que seria importante para a aplicação dos planos de acção e para aumentar a importância e o papel da sociedade civil.

7.1.2. Durante as negociações sobre os planos de acção e os acordos de parceria e cooperação, a Comissão Europeia deveria realçar mais o respeito pelos direitos humanos e padrões democráticos, os princípios do diálogo social e os do diálogo civil, incluindo o direito de associação e de negociação colectiva. Os relatórios anuais sobre a aplicação dos planos de acção deveriam incluir uma avaliação aprofundada destas questões.

7.1.3. Os governos dos vários países deveriam, em conjunto com as instituições europeias e em estreita cooperação com as organizações da sociedade civil, realizar uma vasta campanha de informação sobre a UE, as suas instituições e o acervo comunitário, bem como sobre a política de vizinhança e a aplicação dos planos de acção. Haveria que criar ferramentas adequadas e instrumentos de financiamento tendo em vista este objectivo. Uma destas ferramentas poderia ser a possibilidade de conceder pequenos subsídios europeus às organizações da sociedade civil criadas especificamente para este fim.

7.2. A nova iniciativa da Parceria Oriental proporcionará uma nova oportunidade para reforçar os contactos entre as organizações da sociedade civil do Cáucaso do Sul e as da União Europeia e, especialmente, para incentivar o diálogo civil local.

A proposta na iniciativa da Parceria Oriental de criar um fórum da sociedade civil para promoção da cooperação entre organizações e do diálogo entre estas e as autoridades é uma iniciativa valiosa, mas deveria ser acompanhada de uma monitorização pelas instituições europeias, de modo a assegurar que este diálogo é genuíno.

7.3.1. Neste contexto, tem de haver um esforço para assegurar que os representantes são designados de forma democrática para o fórum, o qual deve incluir as organizações mais representativas, democráticas e independentes. O CESE poderia desempenhar um papel proeminente neste processo assegurando o respeito destes requisitos e o funcionamento do fórum.

7.3.2. Além disso, se o fórum, na sua qualidade de órgão, incluísse igualmente membros de outros países abrangidos pela Parceria Oriental, isto permitiria à sociedade civil alargar o princípio da cooperação multilateral para abranger países fora do Cáucaso do Sul.

7.4. A Parceria Oriental deveria promover contactos eficazes entre povos e organizações nas áreas da educação, ciência, cultura, combate à discriminação e intolerância e o respeito mútuo entre os povos. Com este fim, a obtenção de vistos deveria ser facilitada para os cidadãos oriundos dos países do Cáucaso do Sul.

7.5. A política europeia de vizinhança e a Parceria Oriental permitem à sociedade civil dos países do Cáucaso do Sul não só estabelecer contactos com as instituições da UE, mas também encetar uma cooperação bilateral com as suas próprias organizações parceiras. Seria igualmente muito útil criar um mecanismo de apoio ao estabelecimento de cooperação com homólogos da UE.

7.6. Os sucessivos conflitos armados são um dos problemas sentidos pelos países do Cáucaso do Sul. Para além do papel óbvio das instituições da UE nas tentativas de resolução dos mesmos, também as organizações da sociedade civil poderiam desempenhar um papel de apoio ao processo de paz, especialmente através da sua promoção entre os seus membros. Neste contexto, as iniciativas regionais conjuntas poderiam ser particularmente importantes, sendo o estabelecimento de contactos entre organizações parceiras dos países em conflito o ponto de partida para o difícil processo de reconciliação.