PT Jornal Oficial da União Europeia C 31/1

Parecer do Comité das Regiões sobre «A situação do processo de descentralização na União Europeia e o lugar da autonomia local e regional no projecto de Tratado Constitucional»

(2006/C 31/01)

O Comité das Regiões,

TENDO EM CONTA a decisão da Mesa de 15 de Junho de 2004 de, nos termos do n.o 5 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, encarregar a Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia de elaborar um parecer sobre «A situação do processo de descentralização na União Europeia e o lugar da autonomia local e regional no Tratado Constitucional»;

TENDO EM CONTA o n.o 2 do artigo 7.o e o artigo 263.o e seguintes do Tratado que institui a Comunidade Europeia, modificado pelos Tratados de Amesterdão e Nice;

TENDO EM CONTA o Tratado que institui uma Constituição para a Europa (TCUE), em particular, o preâmbulo da Constituição, o Preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais e os artigos I-3.o, I-5.o, o n.o 3 do artigo I-11.o, o n.o 3 do artigo I-46.o, o artigo II-82.o e o n.o 1 do artigo III-280.o, bem como o Protocolo n.o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e o Protocolo n.o 29 relativo à coesão económica, social e territorial;

TENDO EM CONTA o seu parecer sobre a Recomendação do Congresso dos Poderes Locais e Regionais do Conselho da Europa sobre a Carta Europeia da Autonomia Regional (CdR 39/2000 fin (1));

TENDO EM CONTA o seu contributo para a Convenção Europeia, de 4 de Julho de 2002 (CdR 127/2002 fin);

TENDO EM CONTA a Declaração da Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia do Comité das Regiões e da Comissão Institucional do Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa do Conselho da Europa adoptada em Praga, em 21 de Setembro de 2004 (CdR 202/2004 fin);

TENDO EM CONTA o Livro Branco sobre a Governança Europeia elaborado pela Comissão Europeia (COM(2001) 428 final);

TENDO EM CONTA a Resolução do Parlamento Europeu de 14 de Janeiro de 2003 sobre o papel das autoridades regionais e locais na construção europeia (P. 5 — TA (2003) 0009 — 2002/2141 (INI);

TENDO EM CONTA a Carta Europeia da Autonomia Local do Conselho da Europa, de 15 de Outubro de 1985;

TENDO EM CONTA o Projecto de Carta Europeia da Autonomia Regional do Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa, de 5 de Junho de 1997;

TENDO EM CONTA a Resolução 154 de 22 de Maio de 2003 do Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa sobre a adesão à Carta Europeia da Autonomia Local;

TENDO EM CONTA a Resolução 186 de 27 de Maio de 2004 do Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa sobre o projecto de Carta Europeia da Autonomia Regional;

TENDO EM CONTA a Declaração da Assembleia das Regiões da Europa de 4 de Dezembro de 1996 sobre o regionalismo na Europa;

TENDO EM CONTA o seu projecto de parecer (CdR 222/2004 rev. 3) aprovado em 22 de Abril de 2005 pela Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia (relator: José María MUÑOA GANUZA, delegado do presidente do Governo Basco para as relações externas (ES-ALDE));

1. CONSIDERANDO que a evolução das diferentes modalidades de repartição vertical do poder nos vários Estados-Membros deve satisfazer as exigências do processo de integração europeia;

2. CONSIDERANDO que a regionalização deve corresponder também a maior transparência democrática e maior eficácia no desenvolvimento económico, social e cultural;

3. CONSIDERANDO o desejo de construir uma Europa «unida na diversidade» e de aprofundar o carácter democrático e transparente da sua vida pública;

4. CONSIDERANDO que o reforço da democracia regional e local na União Europeia alargada constitui uma das primeiras prioridades políticas que o CR fixou para o seu terceiro mandato quadrienal;

5. CONSIDERANDO que o CR propôs em diversos pareceres e resoluções a necessidade de a União respeitar o princípio de autonomia regional, bem como os direitos inerentes à autonomia local garantidos na Carta da Autonomia Regional, adoptada em 1985 pelo Conselho da Europa,

adoptou, por unanimidade, na 60.a reunião plenária de 6 e 7 de Julho de 2005 (sessão de 7 de Julho), o seguinte parecer.

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

PARTE I

Tipos e relações de poder entre o Estado e as regiões e municípios

O Comité das Regiões

1.1 observa que existem diferentes tipos de órgãos de poder regional e local com estatutos diferentes em função da história, cultura e princípios constitucionais que enformam a organização territorial de cada Estado;

1.2 considera que todos eles são, antes de mais, depositários de democracia, contribuem para a diversidade cultural da Europa e desempenham um papel importante no desenvolvimento socioeconómico;

1.3 observa que o nível local inclui autarquias locais, áreas metropolitanas, cidades capitais, entidades de coordenação, etc., e que, a nível regional, existem regiões económicas, regiões administrativas, regiões com competências legislativas, etc., com origens e funções distintas. Esta diversidade acentuou-se mais, se possível, com a adesão dos dez novos Estados;

1.4 considera que as relações de poder entre o Estado central e os órgãos de poder regional e local constituem na sociedade actual um fenómeno de grande complexidade, que se manifesta tanto pela natureza dessas relações como pela sua dinâmica;

1.5 considera, por isso, que essas relações devem assentar nos princípios de lealdade, cooperação, solidariedade e complementaridade e devem ter em conta aspectos de natureza muito diversificada — socioeconómica, política, jurídica e cultural.

Evolução da descentralização e transferência de competências, nomeadamente em matéria de autonomia financeira dos órgãos de poder local e regional

1.6 considera que o processo de descentralização na sua dupla dimensão regional e local deve assentar em dois critérios básicos ou duas grandes linhas de força, o dinamismo e a flexibilidade;

1.7 entende que esse dinamismo e essa flexibilidade se manifestam nas modificações constantes que ocorrem tanto a nível constitucional como legislativo e administrativo em praticamente todos os Estados da União e muito especialmente nos países da última adesão;

1.8 é de opinião que o processo de descentralização já concluído ou em curso nos novos Estados-Membros é um elemento impulsionador fundamental para o reforço da democracia local e regional na União Europeia;

1.9 observa que se têm realizado progressos no processo de descentralização regional e local, sobretudo em matéria de competências, no concernente à realização de uma autonomia financeira e ao desenvolvimento de garantias institucionais;

1.10 reconhece que a integração europeia tem contribuído de forma positiva para o processo de descentralização local e regional nos Estados-Membros;

1.11 verifica que as regiões e as autarquias locais são capazes de assumir responsabilidades, desenvolvê-las com eficácia e cumpri-las;

1.12 considera que a transferência de competências para o poder regional e local deve necessariamente ser acompanhada da transferência dos recursos económicos necessários para que elas possam ser plenamente desenvolvidas e que a falta de recursos impossibilita o correcto exercício das competências e põe em causa a sua eficácia e desenvolvimento duradouro;

1.13 nota o peso crescente e o significado económico e social das grandes cidades e das cidades-regiões da União Europeia e considera que convirá intensificar as relações entre o poder regional, municipal e local no contexto da nova governação preconizada pela UE.

Protecção jurídica das autarquias regionais e locais e estatuto dos seus representantes

1.14 observa que os cidadãos se identificam cada vez mais com a sua região e com a sua autarquia local, pois sentem-se próximos desses poderes públicos e consideram que aí os seus interesses estão melhor representados;

1.15 considera, por isso, que a autonomia das autarquias regionais e locais deve ser assegurada ao mais alto nível normativo e que os seus estatutos não deverão ser modificados sem a sua participação;

1.16 considera que caso a autonomia das autarquias regionais e locais esteja sujeita a medidas de controlo do poder central que impeçam os seus representantes de exercerem as suas funções livremente, esses controlos devem ser fixados ao nível constitucional e o seu desenvolvimento deve ser regulado por lei;

1.17 realça que o Tratado que estabelece uma constituição para a Europa estipula que os membros do CR devem ser titulares de um mandato eleitoral a nível regional ou local, ou politicamente responsáveis perante uma assembleia eleita;

1.18 considera que os representantes políticos das estruturas regionais e locais existentes nos Estados-Membros deveriam ser eleitos directamente pelos cidadãos ou responsáveis perante uma assembleia eleita.

Governação e reforço da cidadania

1.19 estima que a autonomia regional e local constituem um elemento indispensável ao desenvolvimento da democracia, à boa governação na União Europeia e à participação dos cidadãos nos assuntos públicos;

1.20 considera que a Comissão Europeia deve aprofundar o diálogo sistemático com as autarquias regionais e locais, enquanto órgãos democráticos mais próximos dos cidadãos, a fim de desenvolver a capacidade de interacção com os cidadãos e que, deste modo, será mais fácil aplicar os princípios básicos de uma boa governação, tais como os princípios de abertura, participação, coerência e eficácia, enunciados no Livro Branco da Governança;

1.21 é de opinião que as regiões e as autarquias locais, na qualidade de responsáveis pela aplicação das políticas comunitárias nas respectivas áreas de jurisdição, devem ter uma participação mais activa e eficaz numa fase precoce da elaboração da legislação comunitária e das políticas da União Europeia, bem como na sua aplicação;

1.22 observa que, apesar de constituir um elemento fundamental, a função das autoridades locais e regionais na gestão das políticas estruturais nem sempre é acompanhada da autonomia necessária para o efeito e que uma maior responsabilidade dos actores locais e regionais acarretará um maior compromisso e uma melhor utilização dos fundos;

1.23 considera ainda que, para assegurar uma boa gestão das políticas estruturais, é necessário implicar as autoridades regionais e locais na elaboração dessas políticas e nas decisões que a respeito delas forem tomadas.

PARTE II

Repercussões directas e indirectas do reconhecimento da autonomia regional e local na Constituição Europeia

O Comité das Regiões

1.24 entende que a concepção prevalecente no TCUE é um primeiro passo para a repartição de competências entre a União e os Estados-Membros e que tal permite uma maior transparência, com a qual o processo de descentralização regional e local só tem a ganhar;

1.25 considera que o TCUE reconhece, além disso, expressamente à autonomia regional e local o atributo de mais alto nível normativo, conferindo-lhe, desse modo, a categoria constitucional, o que pressupõe um passo importante no desejo comum de adequar a UE aos legítimos interesses e expectativas das autoridades locais e regionais;

1.26 nota que se trata de um reconhecimento genérico da autonomia local e regional, abstendo-se de concretizar o papel específico das autoridades locais e regionais nas políticas europeias e que, por conseguinte, essa concretização é reservada, por força do princípio de autonomia institucional, aos Estados-Membros;

1.27 entende que, para que a concretização da autonomia regional e local seja um facto, convém que os Estados desenvolvem as normas necessárias a nível constitucional, legislativo e administrativo que permitam aplicar e consubstanciar, tanto a nível nacional como europeu, a autonomia das regiões e das autoridades locais;

1.28 estima que, mau grado o carácter genérico desse reconhecimento, o TCUE possibilita uma participação mais activa das autoridades regionais e locais a nível comunitário e favorece a protecção jurídica da autonomia local e regional;

1.29 considera que o TCUE possibilita essa participação mais activa tanto a montante como a jusante da tomada de decisões comunitárias, sendo que, a jusante, os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade reconhecem e estabelecem a eventual participação do poder local e regional na aplicação das normas e das políticas comunitárias e que, a montante, permite uma participação directa dos representantes das regiões e dos entes locais nos órgãos de decisão das instituições europeias ou em órgãos consultivos, nomeadamente, a sua;

1.30 é de opinião que tanto a participação de representantes regionais nas reuniões do Conselho e das suas estruturas, nomeadamente o Coreper, assim como a participação das autarquias locais e regionais em todas as fases preparatórias no Conselho, sempre no âmbito da respectiva delegação nacional, favorecerá a qualidade, pertinência e eficácia das políticas comunitárias e que uma maior participação fará com que os resultados finais e as instituições donde emanam as políticas inspirem mais confiança;

1.31 entende que, atentas as funções atribuídas pelo TCUE, se institui como intermediário qualificado entre as instâncias comunitárias e as autoridades locais e regionais e nota com satisfação o aumento das suas competências, o que contribui para reforçar a autonomia regional e local;

1.32 entende que, para além de reconhecer a sua legitimidade directa para interpor recurso para o Tribunal de Justiça de actos legislativos para cuja adopção a Constituição requer a sua consulta, o TCUE dá a algumas regiões a possibilidade de interporem esses recursos através dos respectivos Estados por intermédio dos parlamentos nacionais, se estes o julgarem oportuno;

1.33 considera que o reconhecimento e a aplicação dos princípios de subsidiariedade e proporcionalidade a nível local e regional, tal como prevê o TCUE, aumenta a garantia de exercício das competências, o que permite aproximar o processo de decisão comunitária dos cidadãos e consequentemente uma participação mais directa dos cidadãos no processo europeu;

1.34 entende que a Carta Europeia da Autonomia Local constitui um instrumento essencial, pois identifica e estabelece os fundamentos básicos da autonomia local, garante normativamente as competências das autoridades locais assim como a atribuição dos recursos necessários, proporciona critérios e normas de referência comuns mas simultaneamente flexíveis e versáteis, destinados a favorecer a descentralização e a participação democrática e possibilita a presença das autoridades locais a nível internacional;

1.35 considera também oportuna a aprovação de uma convenção internacional que retome o Projecto de Carta da Autonomia Regional elaborado pelo Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa, pois este reconhece o conteúdo da autonomia regional de um modo flexível e adaptável à disparidade de situações, que permitirá definir de forma adequada os princípios que norteiam a autonomia regional, tais como a legitimidade democrática, a autonomia institucional, a suficiência financeira ou as garantias jurisdicionais, e favorecerá a presença supra-regional das regiões, tanto a nível nacional, europeu ou internacional.

2. Recomendações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

2.1 recomenda aos Estados-Membros que impulsionem as medidas de aprofundamento da autonomia regional e local aproveitando os processos de descentralização e de devolução de competências em curso nos Estados-Membros que estão a proceder a essas reformas;

2.2 convida os novos Estados-Membros a terem em conta a experiência dos outros Estados-Membros da UE, incentivando-os, ao mesmo tempo, a desenvolverem um modelo de descentralização próprio que considere as suas peculiaridades;

2.3 propõe que seja lançada uma estratégia dinâmica de promoção da autonomia regional e local, desenvolvendo iniciativas para sensibilizar a Comissão Europeia e os Estados-Membros sobre as vantagens de conciliar os objectivos da política de coesão e os imperativos da descentralização democrática;

2.4 insta os Estados-Membros a reforçarem de forma dinâmica o processo de descentralização regional de modo a estendê-lo progressivamente aos aspectos socioeconómicos, administrativos, históricos, culturais e políticos;

2.5 convida os Estados-Membros a desenvolver e aprofundar, com base no conteúdo da Carta da Autonomia Regional, um projecto de regionalização flexível e adaptável à diversidade de situações existentes em cada um dos Estados-Membros;

2.6 apela aos Estados-Membros para que reconheçam e concedam às autoridades locais o direito e a capacidade efectiva de organizarem e gerirem uma parte importante dos assuntos públicos e consignem que elas dispõem de uma assembleia eleita por sufrágio universal directo em eleições livres, justas e por voto secreto, bem como de um órgão executivo que responda perante ela;

2.7 convida os Estados-Membros que ainda o não tenham feito a reconhecer a autonomia regional e local nos ordenamentos jurídicos internos, incluindo-a no nível normativo mais elevado possível, e a dotá-la dos mecanismos adequados de protecção jurídica, tanto regulamentar, como institucional e jurisdicional, mas também dos recursos financeiros necessários ao exercício das competências que lhe estão confiadas;

2.8 recomenda que os representantes políticos das estruturas locais e regionais existentes nos Estados-Membros sejam eleitos directamente pelos cidadãos ou responsáveis perante uma assembleia eleita;

2.9 insta os Estados-Membros a desenvolverem os instrumentos jurídicos necessários e a criarem as medidas adequadas para assegurar a preservação, o respeito e o fomento da diversidade das línguas e culturas existentes nos seus territórios;

2.10 sugere às instituições europeias que apoiem a descentralização territorial como elemento essencial para promover a diversidade cultural;

2.11 insta os Estados-Membros a estabelecerem os mecanismos necessários para garantir, no respectivo âmbito territorial, a aplicação dos princípios de subsidiariedade e proporcionalidade na relação entre a União, os Estados e as autarquias regionais e locais;

2.12 insiste com os Estados-Membros para que, através dos parlamentos nacionais e se, for caso disso, dos parlamentos regionais, defendam os interesses da autonomia regional e local quando a Comissão Europeia lhes transmitir, em aplicação do mecanismo de «alerta rápido», as suas propostas legislativas para que emitam um parecer fundamentado sobre o respeito do princípio de subsidiariedade;

2.13 solicita à Comissão Europeia que institucionalize os instrumentos necessários para participação efectiva dos representantes dos órgãos regionais e locais tanto na elaboração das políticas desde a sua fase inicial como na aplicação da legislação comunitária por parte das autoridades regionais e locais;

2.14 recomenda à Comissão Europeia que estabeleça os mecanismos necessários para assegurar a participação das regiões na elaboração, aprovação, gestão e avaliação das acções estruturais que lhes são destinadas;

2.15 aconselha à UE e aos Estados-Membros que na definição e aplicação da autonomia local tenham em conta que existe uma grande diversidade de situações — autarquias locais, entidades de coordenação das autarquias locais, áreas metropolitanas, cidades capitais, etc.;

2.16 exorta os Estados-Membros que integram regiões com poderes legislativos a intensificarem o processo de descentralização política mediante o estabelecimento dos mecanismos necessários que permitam a essas entidades regionais participar de forma efectiva nos processos de decisão comunitários;

2.17 recomenda a cooperação entre as grandes cidades e as suas estruturas político-administrativas superiores, especialmente no caso das cidades-regiões, já que as suas esferas de governação dos interesses económicos, sociais e políticos se justapõem e complementam;

2.18 insta as regiões a entabular um diálogo permanente com as grandes cidades a fim de colaborarem sobre assuntos de interesse comum de modo a aproveitar melhor as oportunidades de participação oferecidas pelo Tratado Constitucional;

2.19 convida a UE a adaptar, no contexto da governação, a participação das autarquias locais e regionais em função das diferentes missões que estas desempenham;

2.20 propõe ter em conta na sua organização funcional a diversidade de situações existentes de âmbito regional e local a fim de responder com a máxima eficácia às novas responsabilidades que lhe são confiadas pelo Tratado Constitucional.

2.21 insta os Estados-Membros que ainda o não tenham feito a ratificar a Carta Europeia da Autonomia Local;

2.22 exorta a União Europeia a adoptar as decisões necessárias para que a Carta da Autonomia Local seja incluída no acervo comunitário;

2.23 apela ao Conselho da Europa e aos Estados-Membros que aprovem e ratifiquem o Projecto de Carta da Autonomia Regional na forma de convenção internacional, conferindo-lhe assim o valor jurídico e a protecção que são apanágio do direito internacional;

2.24 recomenda que se faça no CR um acompanhamento contínuo da aplicação da Carta Europeia da Autonomia Local e do processo de elaboração do Projecto de Carta da Autonomia Regional, para que os Estados-Membros possam aplicar plenamente a autonomia local e regional no respectivo território;

2.25 recomenda às instituições comunitárias que estabeleçam uma relação de cooperação mais intensa com o Conselho da Europa e mais concretamente com o Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa nos domínios relacionados com a dimensão local e regional;

2.26 propõe intensificar as relações de cooperação do CR com o Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa e outras organizações supranacionais interessadas na autonomia local e regional.

Bruxelas, 7 de Julho de 2005. O Presidente do Comité das Regiões Peter STRAUB

(1) JO C 144, de 16/05/2001, p. 5.