Relatório especial n.o 5/2003

sobre financiamento de projectos ambientais pelo programa Phare e pelo instrumento ISPA nos países candidatos, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 167/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

I. A auditoria abrangeu o financiamento de projectos ambientais através do programa Phare e do instrumento ISPA efectuado no período 1995-2000 nos 10 países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão. O objectivo da auditoria foi avaliar a eficácia das ajudas do programa Phare e do instrumento ISPA no sector ambiental nos países candidatos, especialmente no que diz respeito à ajuda prestada à preparação destes países para a adesão.

Projectos de reforço das capacidades institucionais (institution building) no sector ambiental

II. A auditoria constatou que a ajuda da Comissão no apoio ao reforço das capacidades institucionais no sector ambiental nos países candidatos obteve um sucesso apenas parcial. Tal como a própria Comissão reconheceu nos documentos de estratégia sobre o alargamento relativos a 2001 e 2002, verifica-se ainda a necessidade de os países candidatos reforçarem as suas capacidades administrativas no sector ambiental (ver ponto 8). Esta situação reflecte em parte tanto a escala limitada de financiamento que a Comissão autorizou para o reforço das capacidades institucionais (ver ponto 9), apesar dos desafios específicos enfrentados pelas instituições neste sector (ver ponto 7), como o impacto apenas modesto dos projectos de geminação e assistência técnica que foram financiados (ver pontos 11-14). A estratégia em matéria de reforço das capacidades institucionais por parte da Comissão confiou demasiado no instrumento de geminação, que não se pode esperar que consiga ultrapassar muitos dos problemas estruturais subjacentes enfrentados pelas administrações dos países candidatos. Estes problemas podem impedir a sua capacidade para respeitar o acervo ambiental (ver pontos 11-14). As insuficiências da capacidade administrativa persistem em relação ao instrumento ISPA, não apenas a nível nacional mas igualmente a nível do beneficiário final, onde se deve dar atenção à definição de capacidade suficiente para garantir a sustentabilidade de projectos de infraestruturas (ver pontos 15-17).

Financiamento de projectos de infraestruturas ambientais

III. Os países candidatos deveriam ter adoptado estratégias ambientais e financeiras numa fase inicial de forma a identificar os projectos prioritários e a forma mais eficaz de os financiar (ver pontos 18-21). O instrumento ISPA procurou reduzir as subvenções a um nível inferior ao limite de 75 % (ver ponto 23) e cooperou de forma eficaz com o BEI, o BERD e outras instituições financeiras internacionais para o conseguir (ver pontos 26-28). Não obstante, o Tribunal considera existir ainda margem para redução dos níveis das subvenções (ver pontos 24-25).

Gestão de projectos de infraestruturas ambientais

IV. As deficiências institucionais reflectiram-se igualmente em problemas com a gestão do ciclo dos projectos, que a Comissão nem sempre abordou de forma eficaz. Assim, os países candidatos encontraram dificuldades ao preparar projectos de qualidade adequada e os consultores financiados pela Comissão, cuja função era resolver estes problemas, por vezes não desempenharam essa função de forma satisfatória (ver ponto 31). Por seu lado, a Comissão não utilizou recursos suficientes na fase de apreciação do projecto (ver ponto 32). Relativamente a determinados projectos de infraestruturas, nomeadamente estações de tratamento de águas residuais, existia o risco de serem demasiado grandes (ver ponto 34). Os países candidatos sentiam dificuldades significativas no processo de adjudicação de contratos do instrumento ISPA, em parte devido à complexidade dos procedimentos da Comissão, necessitando de maior apoio nesta área. Os orçamentos dos projectos do instrumento ISPA não incluíam sistematicamente os fundos necessários ao recrutamento de técnicos com experiência suficiente para supervisionar os contratos de forma eficaz (ver pontos 35-36). Embora a maioria dos projectos de infraestruturas, uma vez criados, tivesse sido executada de forma satisfatória, constataram-se algumas excepções importantes (ver ponto 39).

V. As recomendações do Tribunal centram-se em três áreas principais:

- continuação da necessidade de um reforço significativo das capacidades institucionais (ver pontos 40-41),

- necessidade de abordar de forma mais eficaz o escasso financiamento das subvenções e de o aumentar através de outras fontes (ver pontos 42-43),

- necessidade de aumentar a capacidade de absorção, reforçando a preparação dos projectos e as capacidades de adjudicação de contratos (ver pontos 44-45).

INTRODUÇÃO

O sector ambiental e o alargamento da União Europeia

1. O sector ambiental, tratado no capítulo 22 das negociações de adesão, representa uma das áreas com maiores desafios a enfrentar durante a preparação para o alargamento da União Europeia, pelos seguintes motivos:

a) Exige a transposição de um avultado acervo ambiental, constituído por cerca de 140 directivas relacionadas, entre outros assuntos, com a qualidade do ar, a qualidade da água, a gestão dos resíduos, a protecção da natureza e o controlo da poluição industrial, e por legislação específica do sector, como avaliações de impacto ambiental e acesso a informações relativas ao ambiente;

b) É necessário um elevado investimento em infraestruturas para a aplicação de determinadas directivas-chave. Por exemplo, estimativas recentes indicam que o total dos custos de cumprimento será entre 79 e 110 mil milhões de euros, o que faz do ambiente o sector individual de maior investimento(1);

c) Exige o desenvolvimento de estruturas de acompanhamento, incluindo os recursos humanos, orçamentos e equipamento necessários ao cumprimento da legislação que foi transposta;

d) Necessita de um reforço das capacidades institucionais a nível central, regional e local com capacidade administrativa para a gestão geral da transposição, aplicação e cumprimento do acervo ambiental.

2. Os países candidatos deveriam ter transposto e aplicado todo o acervo ambiental antes da adesão. No entanto, dadas as enormes necessidades de investimento do sector ambiental, sempre foi óbvio que os países candidatos necessitam de longos períodos transitórios para construir as infraestruturas necessárias ao cumprimento de determinadas directivas de elevado investimento no contexto das negociações do capítulo 22. Por este motivo, não foi determinado um nível mínimo específico de aplicação destas directivas na altura do encerramento provisório do capítulo relativo ao ambiente, embora a Comissão tenha exigido aos países candidatos a apresentação de planos de aplicação. Por outro lado, no que diz respeito às estruturas que iriam permitir o cumprimento das directivas e à capacidade administrativa em geral, os países candidatos devem demonstrar que as instituições relevantes estarão a funcionar de forma satisfatória na altura da adesão.

3. Durante o período abrangido pela auditoria do Tribunal, verificaram-se vários desenvolvimentos na abordagem da Comissão ao financiamento atribuído ao sector ambiental:

a) Relativamente ao período 1995-1997, o financiamento da Comissão continuou a basear-se, como fizera desde o lançamento do programa Phare em 1989, numa abordagem centrada nos pedidos, em que cada país candidato tinha a liberdade de distribuir os fundos do programa Phare segundo as prioridades nacionais;

b) No seguimento do Conselho Europeu do Luxemburgo, em Dezembro de 1997, que lançou o actual processo de alargamento, o programa Phare sofreu uma reorientação, no sentido de se centrar inteiramente nas prioridades de pré-adesão definidas nas Parcerias para a Adesão de cada país. Além disso, a Comissão publicou uma comunicação onde definia a estratégia relativa ao sector ambiental(2);

c) O financiamento dos projectos de infraestruturas ambientais sofreu um aumento significativo em 2000 com a introdução do Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA), que disponibilizou 1040 milhões de euros(3) por ano para o período 2000-2006, a ser utilizados em investimentos relativos a grandes infraestruturas nos sectores do ambiente e dos transportes(4). Pretendia-se que o financiamento do programa Phare, que durante o período 1995-1999 ascendera a um montante de aproximadamente 368 milhões de euros, ou em média 73,6 milhões de euros por ano, se dirigisse principalmente ao reforço das capacidades institucionais, a partir de 2000. O quadro 1 apresenta as autorizações do programa Phare e do instrumento ISPA no sector ambiental, por país, durante o período 1995-2000.

Quadro 1

Autorizações Phare e ISPA no sector ambiental 1995-2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu.

Auditoria do Tribunal

4. O objectivo da auditoria do Tribunal era verificar a eficácia do financiamento do programa Phare e do instrumento ISPA no sector ambiental, especialmente no que diz respeito à preparação dos países candidatos para a adesão. Os objectivos secundários da auditoria foram concebidos de forma a avaliar tanto a eficácia do enquadramento estratégico e financeiro definido pela Comissão e pelos países candidatos como a economia, eficiência e eficácia dos projectos individuais de reforço das capacidades institucionais e de investimento. A auditoria abrangeu a autorização e aplicação, até ao final de 2001, de financiamentos do programa Phare e do instrumento ISPA no sector ambiental a partir dos orçamentos do período 1995-2000 e incluiu a auditoria de projectos nos 10 países candidatos beneficiários da assistência do programa Phare e do instrumento ISPA. Verificaram-se ficheiros e realizaram-se entrevistas na sede da Comissão e nas suas delegações, bem como reuniões com os ministros do Ambiente, as autoridades regionais e locais e os beneficiários finais nos países candidatos.

5. No total, o montante dos projectos relativos ao programa Phare auditados ascendeu a 270 milhões de euros. Este valor representava aproximadamente 67 % do valor total do financiamento relativo aos projectos ambientais do programa Phare durante este período, excluindo os projectos de infraestruturas ambientais financiados no âmbito do programa Phare de cooperação transfronteiriça e dos programas ambientais regionais(5). Além disso, visitaram-se no local 22 das 39 medidas ambientais no âmbito do instrumento ISPA autorizadas em 2000. O valor das autorizações relativas às medidas do instrumento ISPA auditadas ascendeu a 307 milhões de euros, ou aproximadamente dois terços das autorizações totais do instrumento ISPA relativas ao ambiente. A auditoria do instrumento ISPA pretendia desenvolver as observações do Tribunal relativas à criação do instrumento ISPA incluídas no seu relatório anual relativo ao exercício de 2000(6). Todas as instituições superiores de controlo dos países candidatos participaram na auditoria, a diferentes níveis, quer auditando uma parte da amostra de projectos seleccionada pelo Tribunal utilizando a metodologia do Tribunal ou apoiando os auditores do Tribunal na preparação e durante as suas missões no local.

6. As constatações do Tribunal centram-se em três áreas principais:

a) Continuação da necessidade de um reforço significativo das capacidades institucionais;

b) Necessidade de abordar de forma mais eficaz o escasso financiamento das subvenções;

c) Necessidade de aumentar a capacidade de absorção, reforçando a preparação dos projectos e as capacidades de adjudicação de contratos.

PROJECTOS DE REFORÇO DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS (INSTITUTION BUILDING) NO SECTOR AMBIENTAL

Escala limitada da autorização de financiamento do programa Phare destinado ao reforço das capacidades institucionais no sector ambiental

7. Desde a sua criação em 1989, o programa Phare tem apoiado o reforço das capacidades institucionais. Nas novas orientações do programa Phare, publicadas em 1998, a Comissão reconheceu a especial importância do reforço das capacidades institucionais na preparação para a adesão, afirmando que, daí em diante, 30 % do orçamento anual do programa Phare deveriam ser atribuídos a esta área. O reforço das capacidades institucionais, relativamente a esta contribuição de 30 %, foi definido pela Comissão como "o processo de apoio aos países candidatos tendo em vista o desenvolvimento das estruturas, das estratégias, dos recursos humanos e das capacidades de gestão necessários para o reforço da respectiva capacidade económica, social, regulamentar e administrativa"(7). No sector ambiental, o reforço das capacidades institucionais revela-se essencial tanto para garantir que as autoridades ambientais estarão a funcionar de forma satisfatória na altura da adesão como para lhes permitir implementar de forma eficiente e eficaz os programas de elevado investimento necessários para respeitar o acervo (ver ponto 2). Além disso, o reforço das capacidades institucionais é um desafio particular no sector ambiental, pois os ministérios do Ambiente são relativamente novos e as autoridades regionais e locais, bem como as agências ambientais, necessitam igualmente de assistência de forma a cumprir as suas responsabilidades relativamente ao acervo. Além disso, tanto a coordenação entre o ministério do Ambiente e estas outras instituições como a coordenação entre este e outros ministérios revelam-se por vezes muito difíceis e têm de ser mais desenvolvidas.

8. A principal conclusão relativamente ao sector ambiental no documento de estratégia sobre o alargamento relativo a 2001 publicado pela Comissão era a "necessidade de reforçar ainda mais as capacidades administrativas, de fiscalização e de aplicação". O documento de estratégia relativo a 2002 publicado pela Comissão reforçava esta mensagem, afirmando que os países candidatos necessitavam centrar os seus esforços no reforço da capacidade administrativa geral. A auditoria do Tribunal aos programas financiados pelo programa Phare e pelo instrumento ISPA confirma as conclusões da Comissão à luz das constatações apresentadas no pontos seguintes (9-17).

9. Os problemas descritos pela Comissão reflectem em parte a escala limitada do financiamento autorizado para o reforço das capacidades institucionais no sector ambiental durante o período 1995-2000. Até 1998, os países candidatos definiram prioridades de financiamento que em geral não eram muito elevadas em relação à utilização do programa Phare no reforço das capacidades institucionais (ver ponto 10). O aumento da atenção prestada pela Comissão ao reforço das capacidades institucionais em 1998 conferiu um ímpeto à autorização sistemática de fundos aos projectos de reforço das capacidades institucionais no sector ambiental nesse ano. No entanto, em 1999 e 2000, embora as Parcerias para a Adesão e os programas nacionais para a adopção do acervo fornecessem um enquadramento estratégico que permitia programar o Phare segundo as prioridades de respeito do acervo, em vários países os projectos de reforço das capacidades institucionais neste sector eram apenas muito pequenos ou inexistentes. O montante médio anual autorizado para projectos do instrumento de geminação no sector ambiental, o principal instrumento em matéria de reforço das capacidades institucionais, nestes dois anos foi inferior em 30 % ao de 1998 (ver quadro 2). Esta situação é especialmente problemática uma vez que 2000 revelou ser, na prática, o último ano de autorização de fundos para projectos de forma a garantir a sua total implementação antes da adesão em 2004.

10. O limitado financiamento autorizado pela Comissão durante o período 1995-2000 juntamente com os países candidatos ao reforço das capacidades institucionais no sector ambiental reflecte em parte a maior prioridade atribuída pelos países candidatos aos projectos de infraestruturas ambientais, não obstante a necessidade imperativa de garantir que as instituições ambientais estejam a funcionar de forma adequada na altura da adesão. Além disso, pode relacionar-se com o facto de os ministérios do Ambiente na maioria dos países candidatos não terem uma influência importante, sendo frequentemente dada preferência, entre projectos concorrentes, a outros ministérios mais antigos na atribuição de recursos do programa Phare. Por outro lado, alguns Ministérios do Ambiente sentiram dificuldades na concepção de propostas de projectos relativos ao reforço das capacidades institucionais a ser financiados pelo programa Phare que correspondessem aos padrões exigidos para aprovação pela Comissão. Nas suas orientações de programação Phare relativas a 2002, a Comissão insistiu para que os países candidatos fizessem do reforço das capacidades institucionais a principal prioridade e definissem planos de acção pormenorizados relativos à abordagem das deficiências institucionais. No entanto, de forma geral, os projectos financiados a partir do orçamento de 2002 não estarão terminados antes de 2005.

Quadro 2

Autorizações Phare para projectos de geminação no sector ambiental 1998-2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu.

Impacto limitado dos projectos de geminação e assistência técnica do programa Phare

11. Até 1998, os projectos de reforço das capacidades institucionais eram realizados através da assistência técnica. Em 1998 a Comissão introduziu a "geminação" enquanto instrumento principal de apoio ao reforço das capacidades institucionais(8). A geminação envolve o destacamento de funcionários públicos dos Estados-Membros junto dos ministérios dos países candidatos como conselheiros nas preparações para a adesão. O instrumento inclui duas características-chave:

a) A Comissão afirmou que a geminação "garantiria" resultados totalmente operacionais. Esta afirmação deve ser entendida em contraste com a confiança anterior na assistência técnica, frequentemente criticada por apenas produzir relatórios longos e inúteis;

b) A geminação seria baseada numa cooperação mais próxima com os países candidatos, reflectindo o diferente estatuto destes países à medida que se aproximavam da adesão, pretendendo-se que os funcionários experientes dos ministérios dos países candidatos trabalhassem lado a lado com representantes das administrações dos Estados-Membros e não fossem simplesmente os receptores de serviços de consultoria.

12. O Tribunal auditou 19 dos 42 projectos de geminação no sector ambiental financiados no período 1998-2000, centrando-se nos projectos cuja execução estava a decorrer ou já terminara e em outros 15 contratos de assistência técnica. Relativamente a 12 dos 14 projectos de geminação terminados, constatou-se que, embora o projecto de geminação tivesse atingido pelo menos alguns dos resultados previstos, especialmente no que diz respeito à transposição do acervo, não tinha completamente atingido todos os objectivos definidos na respectiva convenção. Assim, embora o programa "geminação" contribua para o reforço das capacidades institucionais, não foi um instrumento que apresentasse resultados garantidos.

13. Um factor importante que impedia que se atingissem os resultados era a capacidade administrativa dos países candidatos. Na maioria dos casos, o pessoal dos ministérios do Ambiente não conseguia dedicar-se a tempo inteiro a trabalhar lado a lado com representantes do Estado-Membro, frequentemente porque os ministérios não dispunham de pessoal suficiente e não conseguiam encontrar tempo para integrar as tarefas adicionais associadas à convenção de geminação nos seus trabalhos regulares. A auditoria do Tribunal aos contratos de assistência técnica constatou problemas semelhantes aos identificados relativamente aos projectos de geminação. Em vários países, os contratos examinados demonstravam que os ministérios confiavam muito nas contribuições da assistência técnica devido à limitação dos seus próprios recursos. Esta escassez de recursos tornava difícil garantir uma transferência de conhecimentos adequada. Pessoal que tinha recebido formação deixava frequentemente os ministérios, devido a melhores salários no sector privado ou a alterações políticas no seguimento de eleições.

14. A estratégia em matéria de reforço das capacidades institucionais por parte da Comissão confiou demasiado no instrumento de geminação, que não se pode esperar que consiga ultrapassar muitos dos problemas estruturais subjacentes enfrentados pelas administrações dos países candidatos, especialmente dentro do apertado calendário de adesão. Além disso, a boa execução dos projectos de geminação depende em grande parte das contribuições e cooperação dos Estados-Membros e dos países candidatos e não tanto na gestão por parte da Comissão. Na medida em que a Comissão procurou impor condições ao financiamento dos programas Phare, de forma a tentar garantir que os beneficiários tomassem medidas adequadas em matéria de pessoal, essas condições não foram, em geral, estritamente aplicadas. O facto de não existir um acervo em matéria de reforço das capacidades institucionais significa que os padrões a atingir pelas administrações públicas não estão definidos e a Comissão não definiu critérios objectivos e mensuráveis para definir o nível de capacidade administrativa "adequado" no sector ambiental, embora o tenha feito em outras áreas na medida em que o acervo o permite.

Necessidade de reforço das capacidades institucionais no contexto do instrumento ISPA

15. As deficiências institucionais descritas afectaram igualmente a gestão do instrumento ISPA pelos países candidatos. Mesmo no final de 2001, a maioria dos países não dispunha de estruturas completamente funcionais de gestão do instrumento ISPA. Estas deficiências reflectiram-se na fraca qualidade de algumas estratégias nacionais do instrumento ISPA (ver ponto 18) e nos problemas na apresentação de projectos prioritários preparados de acordo com os padrões exigidos, que o Tribunal já referiu no seu relatório anual relativo ao exercício de 2000(9) (ver pontos 30-31). Na maioria dos países verificou-se uma falta de especialização técnica no ministério do Ambiente.

16. Tal como em outras instituições dos países candidatos, nenhuma das instituições envolvidas nos projectos ambientais do instrumento ISPA tinha feito progressos de forma a que a Comissão a considerasse capaz de trabalhar com o seu Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS). O sistema EDIS implica que a Comissão passe do controlo ex ante ao controlo ex post dos processos de adjudicação e de contratação, partindo do princípio que poderá confiar nos sistemas de gestão financeira e de controlo dos países candidatos. A introdução do sistema EDIS estava planeada para o início de 2002, mas a Comissão apenas começou em Dezembro de 2001 a prestar assistência técnica de forma sistemática aos países candidatos como preparação para esse sistema. É pouco provável que o sistema EDIS esteja introduzido em qualquer país antes de 2003, na melhor das hipóteses.

17. Ao nível dos beneficiários finais, verificou-se igualmente a necessidade global de um maior reforço das capacidades institucionais. Uma vez que o principal objectivo do instrumento ISPA é o financiamento de contratos de construção para projectos de infraestruturas, não prestou assistência sistemática às medidas de reforço das capacidades institucionais de forma a apoiar os beneficiários destes projectos. A necessidade de prestar assistência técnica a empresas de abastecimento de água de forma a melhorar a sua gestão operacional e financeira revestia-se de especial importância. A experiência dos Fundos de Coesão aponta para o risco de financiamento de infraestruturas, como estações de tratamento de águas residuais, cujos beneficiários não possuem fundos suficientes para cobrir os custos operacionais e de manutenção após o encerramento do projecto.

FINANCIAMENTO DE PROJECTOS DE INFRAESTRUTURAS AMBIENTAIS

Deficiências nas estratégias ambientais

18. O financiamento do programa Phare e do instrumento ISPA representa apenas uma pequena fracção das enormes necessidades de financiamento do sector ambiental nos países candidatos, como mostra o quadro 2. De forma a garantir que os escassos recursos disponíveis para os projectos ambientais sejam utilizados da forma mais eficaz possível, é necessário definir a prioridade dos projectos e financiar primeiro os que apresentem um maior impacto potencial. Na prática, as estratégias nacionais em matéria de ambiente apresentam, com demasiada frequência, listas extensas de projectos diferentes a executar sem qualquer ordem ou definição de prioridades relativa à sua preparação e execução. Além disso, mesmo quando, em 1998, a Comissão passou de uma abordagem do programa Phare centrada nos pedidos a uma abordagem centrada nas prioridades da adesão (ver ponto 3, alínea b)), prestou-se demasiada atenção ao facto de os projectos estarem prontos para execução e insuficiente atenção à prioridade que o projecto apresentava em comparação com outros. Na realidade, o facto de o projecto estar pronto dependia frequentemente mais de iniciativas regionais e locais do que das prioridades nacionais. De forma semelhante, embora relativamente ao instrumento ISPA a Comissão exigisse que cada país apresentasse uma "estratégia ISPA nacional", estes documentos eram, em alguns casos, concebidos em torno de projectos em preparação e não necessariamente dos mais prioritários.

19. O financiamento do programa Phare e do instrumento ISPA em matéria de infraestruturas ambientais foi atribuído em grande parte ao sector das águas (ver quadro 3). Apesar das enormes necessidades de investimento no sector do ar, verificaram-se muito poucos investimentos do programa Phare e do instrumento ISPA, embora este sector tenha sido identificado como uma prioridade em todas as estratégias ISPA nacionais. Esta situação deve-se principalmente ao facto de as necessidades de investimento no sector do ar estarem relacionadas com grandes instalações de combustão privadas e de a Comissão ainda não ter desenvolvido uma abordagem do financiamento deste tipo de projectos que respeite as exigências do Regulamento ISPA, nomeadamente no que diz respeito ao cumprimento das regras da concorrência.

Quadro 3

Autorizações Phare e ISPA 1995-2000 para projectos de infraestruturas ambientais por sector ambiental comparadas com o total estimado das necessidades

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu.

20. Aproximadamente 14 % do financiamento foram utilizados em projectos de gestão dos resíduos. Contudo, embora uma prioridade importante nesta área seja a criação de maiores lixeiras regionais controladas e o encerramento de outras mais pequenas e muitas vezes não planeadas, o programa Phare e o instrumento ISPA financiaram frequentemente novas lixeiras controladas sem existirem planos nacionais e regionais de gestão dos resíduos. Por exemplo, embora a Comissão tenha aprovado três projectos do instrumento ISPA relativos aos resíduos sólidos na Hungria em 2000, cuja contribuição total do instrumento ISPA se estima ascendesse a 29,6 milhões de euros, o plano nacional de gestão dos resíduos apenas foi adoptado em Setembro de 2001 e os planos regional e local de gestão dos resíduos encontravam-se ainda em preparação em 2002. Além disso, dois projectos do programa Phare relativos à gestão dos resíduos que deveriam ser utilizados como base destes planos apenas foram lançados no início de 2001. Em muitos outros países, os planos de gestão dos resíduos foram igualmente desenvolvidos apenas numa fase muito tardia.

Co-financiamento das subvenções do programa Phare e do instrumento ISPA

Atrasos na definição das estratégias financeiras

21. Tendo em conta o montante do financiamento necessário e a sua escassez, verificou-se igualmente a necessidade de os países candidatos definirem estratégias financeiras numa fase inicial, de forma a identificar outras fontes de financiamento (orçamentos nacionais e locais, aumentos de tarifário, empréstimos, etc.) como co-financiamento das subvenções do programa Phare e do instrumento ISPA. Contudo, ainda em Junho de 2001 a Comissão considerou necessário publicar uma comunicação formal sobre "O desafio do financiamento no domínio do ambiente para os países candidatos" para auxiliar os países candidatos a "definir planos de financiamento claros e credíveis para as suas necessidades"(10). A comunicação concluía salientando que a necessidade de continuar a desenvolver estratégias financeiras relativamente aos três principais sectores (água, resíduos e ar) se tinha tornado "ainda mais urgente".

Redução dos níveis de subvenção dos projectos geradores de receitas

22. Uma vez que os projectos de infraestruturas relacionados com água/águas residuais e resíduos sólidos geram receitas, um factor-chave para decidir se é necessário o financiamento de subvenções e, caso seja, quais os montantes, é definir até que ponto este tipo de projectos pode ser financiado pelos consumidores locais através de aumentos dos tarifários desses serviços. As receitas dos tarifários podem financiar directamente projectos ou ser utilizadas para financiar empréstimos. Contudo, este aspecto-chave relativo ao potencial gerador de receitas não foi abordado de forma sistemática nas fichas utilizadas na apreciação dos projectos do programa Phare.

23. Em contrapartida, no caso do instrumento ISPA, prestou-se atenção específica às questões geradoras de receitas ao determinar qual a percentagem da medida a ser financiada através de uma subvenção do instrumento ISPA. Embora os beneficiários finais tenham todo o interesse em maximizar a proporção da subvenção de financiamento recebida, uma das principais realizações da Comissão na gestão do instrumento ISPA foi evitar definir todas as subvenções com a percentagem máxima de 75 % estipulada no regulamento ISPA. Introduzindo outras formas de financiamento de fontes nacionais e empréstimos internacionais, pode comparar-se favoravelmente o instrumento ISPA com o Fundo de Coesão, cujas subvenções aos Estados-Membros foram frequentemente definidas com o nível máximo permitido de 85 %. Não obstante, como se demonstra nos pontos seguintes, subsiste ainda alguma amplitude para reduzir o nível das subvenções, o que permitiria financiar mais projectos.

24. Ao considerar o nível adequado de tarifário para determinar a parte do projecto que pode ser financiada através de empréstimos e não de subvenções do instrumento ISPA, a regra básica invocada pela Comissão é que, no caso dos tarifários relativos à água, o limite máximo a ser suportado pelos consumidores é de 4 % do rendimento médio pessoal(11). Ainda assim, nem sempre foi clara a justificação apresentada para o nível a que foi definida a subvenção do instrumento ISPA relativa a determinada medida. Relativamente a várias medidas, a documentação do instrumento ISPA não indicava quais deveriam ser os novos níveis de tarifário em percentagem do rendimento pessoal. Nos casos das medidas em que esta percentagem estava claramente indicada, à excepção da Roménia onde os níveis de tarifário eram mesmo acima dos 4 %, os níveis médios dos tarifários relativos à água das medidas do instrumento ISPA eram apenas de aproximadamente 3 % do rendimento médio pessoal e variavam bastante entre os projectos. Uma vez que mesmo pequenos aumentos dos níveis de tarifário na ordem dos 0,1 % podem aumentar de forma significativa a capacidade de as autoridades locais e as empresas de abastecimento de água financiarem projectos de infraestruturas a partir dos seus próprios recursos, os níveis de subvenções do instrumento ISPA poderiam ter sido inferiores caso se tivessem adoptado níveis de tarifário mais próximos do limite de 4 %.

25. Na Lituânia, previu-se que o nível de tarifário relativo à medida de tratamento das águas residuais de Vilnius, onde a contribuição do instrumento ISPA foi de 20 milhões de euros, fosse de 1,8 % do rendimento médio pessoal. Na Polónia, o instrumento ISPA contribuiu com 47,5 milhões de euros em Torun, que possuía os tarifários relativos à água mais baixos das 16 capitais de distrito polacas e onde se planeava aumentar os tarifários, mesmo após o projecto, para apenas 2,5 % do rendimento médio pessoal. Na cidade vizinha de Bydgoszcz, onde o instrumento ISPA atribuiu um financiamento de 66,2 milhões de euros, representando um nível de subvenção de 49 %, a análise financeira elaborada por consultores técnicos revelou que era possível reduzir significativamente a percentagem de financiamento da subvenção aumentando os tarifários.

Cooperação eficaz com as instituições financeiras internacionais

26. No seguimento do Conselho de Copenhaga em 1993, foram disponibilizados fundos do programa Phare para financiar projectos de infraestruturas, incluindo ambientais, conjuntamente com as instituições financeiras internacionais (IFI). Pretendia-se que os fundos do programa Phare tivessem um efeito multiplicador atraindo o financiamento das IFI para projectos que de outra forma não o receberiam. Embora de início esta cooperação ocorresse geralmente projecto a projecto, em 1998 introduziu-se uma abordagem mais sistemática com a assinatura de um memorando de entendimento (Memorandum of Understanding) sobre a preparação para a pré-adesão entre a Comissão Europeia, o BERD e o Banco Mundial. Em 2000, este memorando foi alargado de modo a incluir o Banco de Investimento Nórdico (NIB) e a Corporação Nórdica de Financiamento do Ambiente (NEFCO). Intensificou-se igualmente a cooperação com o Banco Europeu de Investimento (BEI), especialmente no contexto do seu mecanismo de pré-adesão.

27. A definição do mecanismo de apoio às grandes infraestruturas do programa Phare, relativamente ao período 1998/1999, permitiu que esta cooperação assumisse uma forma mais concreta. Contudo, embora o mecanismo salientasse especialmente o financiamento de projectos que iriam atrair um financiamento adicional máximo das IFI, em alguns casos foi utilizado para ajudar a completar projectos das IFI já existentes (por exemplo, na Roménia e nos Estados bálticos).

28. No âmbito do instrumento ISPA, a Comissão estabeleceu uma cooperação efectiva com o BEI, o BERD, o NIB e a NEFCO. Ainda que nem sempre fosse claro se tinha sido atingido o quociente óptimo de financiamento subvenção/empréstimo (ver pontos 24-25), a disponibilidade das subvenções do instrumento ISPA permitiu aos bancos financiar projectos que, de outra forma, não teriam normalmente avançado.

29. Outra importante fonte potencial de financiamento eram as parcerias público-privado (PPP). No entanto, este tipo de financiamento acarretava o risco de o instrumento ISPA subvencionar empresas privadas. Até 2002, a Comissão estava ainda a definir orientações relativas às PPP que permitiriam ao instrumento ISPA utilizá-las minimizando esse risco. Igualmente nesta área, verifica-se a necessidade de trabalhar em cooperação estreita com as IFI.

GESTÃO DE PROJECTOS DE INFRAESTRUTURAS AMBIENTAIS

Dificuldades na preparação de projectos para financiamento pelo instrumento ISPA

30. O grande aumento do financiamento de projectos de infraestruturas no sector ambiental resultante da introdução do instrumento ISPA originou de facto problemas de absorção na maioria dos países candidatos, apesar das enormes necessidades que sentiam. Uma indicação desta situação é o valor total estimado das medidas ambientais autorizadas no âmbito do instrumento ISPA em 2000. Como o quadro 4 demonstra, em quatro países, menos de 35 % da contribuição total estimada do instrumento ISPA era referente a medidas ambientais (República Checa, Hungria, Lituânia, Roménia).

Quadro 4

Contribuição total estimada ISPA no sector ambiental em % da contribuição total estimada ISPA em todas as medidas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu.

31. As candidaturas de projectos apresentadas pelas administrações dos países candidatos eram frequentemente preparadas com uma qualidade inferior à exigida para receber financiamento do instrumento ISPA. Esta situação levou a que a Comissão exigisse aos países candidatos que empregassem assistência técnica significativa financiada através de um contrato no âmbito do programa Phare, de forma a tentar melhorar a qualidade das propostas e assim permitir que o orçamento fosse autorizado. Contudo, devido ao recurso relativamente tardio à assistência técnica e à sobrecarga do volume de trabalho a realizar num período de tempo muito curto, os resultados nem sempre foram os esperados. Em resultado desta situação, em vários países (por exemplo República Checa e Letónia) as autoridades nacionais tiveram de financiar peritos nacionais para realizar esse trabalho. Além disso, a Comissão viu-se obrigada a inserir, nas convenções de financiamento, condições relativas ao encerramento dos trabalhos preparatórios que tinham de ser preenchidas antes de poder iniciar-se a execução do projecto.

32. A capacidade de a Comissão apreciar as candidaturas e o trabalho suplementar realizado por consultores estava de início limitada pelo facto de, em Janeiro de 2000, ter apenas atribuído cinco funcionários de grau A ao instrumento ISPA. No que diz respeito à Polónia, de longe o maior país beneficiário (autorizações do instrumento ISPA no domínio ambiental de 133 milhões de euros em 2000), apenas um funcionário estava atribuído ao sector ambiental até Novembro de 2001. Outro condicionalismo era a falta de peritos técnicos na Comissão. Para ajudar a ultrapassar esta lacuna, foi realizado um contrato-quadro com o Banco Europeu de Investimento, cujos técnicos e economistas possuíam já uma vasta experiência em projectos do Fundo de Coesão. No entanto, a Comissão não podia utilizar de forma sistemática esta assistência de elevada qualidade devido ao limitado orçamento disponível para este objectivo.

33. A partir de 2000, os fundos do instrumento ISPA substituíram os do programa Phare como fonte de financiamento da preparação de projectos. Contudo, apesar da capacidade limitada de preparação de projectos nos países beneficiários, a utilização que fizeram destes fundos foi lenta. Assim, apenas foram autorizados dois projectos de assistência técnica nos países candidatos em 2000, num montante total de 3,7 milhões de euros.

34. Um aspecto técnico de grande importância na fase de concepção do projecto relativamente ao tipo de projecto de infraestruturas mais comum, estações de tratamento de águas residuais (ETAR) e as redes com elas relacionadas, é a capacidade da ETAR. As concepções foram frequentemente realizadas durante o período comunista e baseavam-se numa procura muito superior de água, devido principalmente aos tarifários muito baixos. Os atrasos na utilização da assistência técnica do mecanismo de apoio às grandes infraestruturas na apreciação dos projectos (ver ponto 31) não deixaram tempo suficiente para apreciar as concepções das ETAR e determinados factores que influenciavam o tamanho óptimo da capacidade eram difíceis de avaliar, dadas as rápidas alterações que ocorriam nas economias em causa(12). Identificaram-se vários casos em que a Comissão aprovara projectos que apresentavam um risco claro de a capacidade prevista revelar ser demasiado grande, o que resultaria não apenas em que as subvenções Phare/ISPA fossem utilizadas de forma não económica, mas igualmente em que os subsequentes custos operacionais fossem superiores ao necessário:

a) Na Bulgária, os motivos e justificações para aumentar a ETAR de Sófia de 500000 m3/dia para 700000 m3/dia (17,3 milhões de euros) não eram claros. Os consultores financiados pelo programa Phare afirmaram que não existia a certeza relativamente à necessidade de aumentar a capacidade da ETAR para 700000 m3/dia. Previram que o fluxo médio diário irá sofrer uma diminuição de 40 %, de um máximo de 468368 m3 por dia em 2004 para 280800 m3 em 2020;

b) Na Lituânia, onde se verificara uma queda especialmente acentuada no consumo de água, existiam fortes indicadores de que a ETAR de Jurbarkas (Phare: 2 milhões de euros) tinha sido concebida com uma capacidade demasiado elevada. Em Kaunas, as estações de bombagem financiadas pelo programa Phare eram igualmente demasiado grandes para as necessidades actuais e previstas (Phare: 7,75 milhões de euros);

c) Na Polónia, a ETAR marítima de Szczecin (Phare: 1,1 milhões de euros) apenas funcionara a 40 % da capacidade desde a sua abertura em Abril de 2000. Constatou-se igualmente na Polónia que o mecanismo de apoio às grandes infraestruturas co-financiara (5 milhões de euros), juntamente com o Banco Mundial, um projecto de abastecimento de água em Bielsko-Biaa que prestava apoio a tanques de água dispondo de uma capacidade total de 80000 m3/dia, enquanto a procura actual era de aproximadamente 55000 m3/dia;

d) Relativamente a dois projectos do instrumento ISPA na Hungria (Gyor: 14,5 milhões de euros) e na Roménia (Braila: 44,9 milhões de euros), existiam fortes indicações de que as propostas apresentadas referentes à capacidade da ETAR originariam uma estação demasiado grande para as necessidades actuais e futuras.

Deficiências no processo de adjudicação de contratos e na supervisão

35. Desde 1998, o estado de adiantamento dos projectos Phare para execução tem constituído um critério-chave para a selecção. Na realidade, os projectos aprovados para financiamento necessitavam frequentemente de importantes trabalhos suplementares de preparação. Esta situação, em conjunto com a inexperiência dos beneficiários na organização dos processos de adjudicação, levou a que, no caso de mais de metade dos projectos auditados em matéria de infraestruturas do programa Phare, apenas se celebrassem contratos na última parte (1/4) do período de contratação previsto nas convenções de financiamento.

36. O processo de contratação das medidas do instrumento ISPA sofreu igualmente um atraso considerável, em comparação com os prazos definidos nas convenções de financiamento. No final de 2001, apenas tinha sido celebrado um contrato de empreitada relativo ao instrumento ISPA no montante de 1,9 milhões de euros na Eslovénia. Apesar de a preparação dos processos de adjudicação relativamente a projectos de grandes infraestruturas ser uma tarefa complexa e de o calendário definido pela Comissão nas convenções de financiamento não ser, de forma geral, realista, existem várias outras razões para o atraso verificado nestes processos:

a) Falta de experiência da maioria dos beneficiários, tanto a nível central como local, na preparação da documentação dos processos de adjudicação utilizando os procedimentos da Comissão e da FIDIC(13);

b) Embora a Comissão tenha autorizado 7 milhões de euros em 2000 para financiar lugares nas suas delegações destinados a técnicos com a função de supervisionar a execução do instrumento ISPA, incluindo os processos de adjudicação de contratos, em metade das delegações o técnico apenas ocupou o lugar em Setembro de 2001 ou mais tarde;

c) Em alguns casos, os projectos foram afectados por atrasos e incorrecções no trabalho dos consultores financiados pela Comissão para conceber a documentação dos processos de adjudicação de contratos;

d) Problemas iniciais relacionados com disposições diferentes relativas à avaliação da adjudicação de contratos no manual de procedimentos do Sistema de Execução Descentralizada da Comissão e o novo guia prático que introduziu em Janeiro de 2001;

e) Problemas com o co-financiamento pelo BERD, especialmente na Polónia e na Roménia, devido a diferenças nos procedimentos de adjudicação entre o BERD e a Comissão, que acabaram por ser resolvidos quando o Regulamento ISPA foi alterado em Dezembro de 2001;

f) Em alguns casos, a necessidade de os beneficiários preencherem determinadas condições, normalmente resultante de uma preparação incompleta dos projectos (ver ponto 31), antes de poder iniciar-se a execução.

37. A Comissão e os países beneficiários preferiram utilizar contratos de "concepção/construção" em vez de contratos de "empreitada por medida". O primeiro tipo de contratos tem a vantagem de atribuir a responsabilidade da concepção da infraestrutura ao empreiteiro, sendo este a suportar os custos extra e não o beneficiário. Por outro lado, uma vez que o empreiteiro tem de cobrir este risco, pode esperar-se que os custos deste tipo de contratos sejam superiores aos dos contratos de empreitada por medida. Estes custos superiores são suportados pelo programa Phare e pelo instrumento ISPA e não directamente pelo beneficiário. Verifica-se igualmente que a Comissão não exigiu de forma sistemática avaliações financeiras das propostas que envolviam contratos de concepção/construção, de forma a considerar os custos operacionais a longo prazo resultantes de uma concepção específica bem como os custos de capital.

38. Nem sempre se recorreu a um técnico de nível internacional para supervisionar os projectos de infraestruturas. Nos países candidatos, a supervisão tem sido realizada tradicionalmente por funcionários do próprio beneficiário e a Comissão não garantiu de forma sistemática que o projecto incluía o orçamento necessário ao financiamento de uma supervisão eficaz. Embora as medidas do instrumento ISPA examinadas incluíssem geralmente um orçamento destinado à supervisão, em vários casos o montante em causa representava menos de 2 % do orçamento.

39. Embora, na maioria dos casos, depois de terminado o processo de adjudicação de contratos, os trabalhos de construção decorressem conforme previsto nas convenções de financiamento, os seguintes projectos revelaram-se problemáticos na fase de execução:

a) Na Lituânia, a execução do projecto de tratamento de águas de Klaipeda (mecanismo de apoio às grandes infraestruturas Phare: 7,2 milhões de euros) sentiu sérias dificuldades devido a uma fraca preparação do projecto e a disputas entre o beneficiário e o empreiteiro na ausência de um técnico independente (ver ponto 38). Os trabalhos de construção ainda não tinham começado quando da auditoria do Tribunal em Outubro de 2001, 24 meses após o prazo previsto de início do contrato;

b) Na Bulgária, o orçamento original de 34 milhões de euros destinado à reabilitação da estação de tratamento de águas residuais de Sófia era inferior ao montante que o consultor considerava "ser o mínimo necessário" para realizar os trabalhos de forma adequada. Ainda assim, a Comissão reduziu mais tarde o orçamento a 22,4 milhões de euros. Em consequência, o âmbito limitado do projecto significou que continuava a existir um risco real de a estação avariar, apresentando uma ameaça grave de poluição para os rios locais e, em última instância, para o Danúbio;

c) Na Polónia, no âmbito do projecto geotérmico de Podhale (mecanismo de apoio às grandes infraestruturas Phare, 1999: 14 milhões de euros), concebido com o objectivo de reduzir a poluição atmosférica, foram adjudicados 4,82 milhões de euros (34,4 % do programa) para a construção de um edifício destinado a uma "estação termal". Não pode considerar-se que este projecto de construção contribua para a implementação do acervo ambiental nem que constitua uma parte integrante do projecto do programa Phare, que se centra em ligar os vários elementos do sistema de aquecimento através da instalação de canalização. A ficha de projecto refere de facto a extensão do projecto a estufas e hotéis termais, mas implicava que a canalização seria alargada a instalações existentes e não que seria realmente construída uma nova estação termal. Além disso, tendo em conta o montante do financiamento destinado a este objectivo, a ficha de projecto deveria ter apresentado de forma clara o orçamento relativo a este componente, o que não fez.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Continua a existir a necessidade de um reforço significativo das capacidades institucionais

40. A auditoria constatou que o programa Phare tem obtido um sucesso apenas parcial no desenvolvimento da capacidade institucional. Não só os fundos autorizados pela Comissão foram, em alguns casos, insuficientes, como o principal instrumento da Comissão destinado ao reforço das capacidades institucionais, a geminação, nem de longe atingiu sempre os chamados resultados "garantidos" previstos, devido principalmente às deficiências institucionais que os projectos deveriam resolver. De uma forma mais geral, existiam limites claros ao que o programa Phare podia conseguir dentro do apertado calendário da adesão e a estratégia em matéria de reforço das capacidades institucionais por parte da Comissão confiava demasiado no instrumento de geminação, que não se pode esperar que consiga ultrapassar muitos dos problemas estruturais subjacentes enfrentados pelas administrações dos países candidatos. Assim, continua a ser necessário desenvolver esforços significativos em matéria de reforço das capacidades institucionais, principalmente devido ao papel-chave que as autoridades e empresas nacionais, regionais e locais têm a desempenhar na aplicação do acervo ambiental, tanto planeando e executando projectos de infraestruturas ambientais como garantindo a sua sustentabilidade após a construção.

41. Recomenda-se que se aborde a necessidade contínua de um reforço significativo das capacidades institucionais da seguinte forma:

a) Deverá prestar-se atenção especial às necessidades de reforço das capacidades institucionais das autoridades nacionais e locais no sector ambiental ao atribuir nova assistência de pré ou pós-adesão. Esta assistência deverá basear-se numa estratégia comum acordada entre a Comissão e os países candidatos relativa à reforma da administração pública;

b) Deverão dedicar-se mais recursos do instrumento ISPA à prestação de assistência técnica ao nível do beneficiário final, de forma a melhorar as possibilidades de sustentabilidade operacional e financeira dos investimentos em infraestruturas;

c) Deverá prestar-se mais assistência à introdução do Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS) no caso das medidas do instrumento ISPA nos países candidatos, o mais cedo possível antes da adesão, de forma a prepará-los para a gestão dos Fundos Estruturais.

O escasso financiamento das subvenções pode ser abordado de forma mais eficaz

42. A auditoria constatou que o financiamento do programa Phare e do instrumento ISPA poderia ter sido abordado de forma mais eficaz, caso os países candidatos tivessem concebido estratégias ambientais e financeiras numa fase mais inicial. Embora a Comissão tenha geralmente mantido as subvenções do instrumento ISPA abaixo do nível máximo de 75 %, devido em parte à cooperação eficaz com o BEI e as IFI, os níveis de subvenção poderão ser ainda mais reduzidos. Apesar das enormes necessidades do sector ambiental, a capacidade de absorção dos países candidatos é limitada devido à necessidade contínua de reforço das capacidades institucionais e de melhorias na gestão do ciclo do projecto.

43. De forma a abordar mais eficazmente o escasso financiamento das subvenções, recomenda-se que:

a) A Comissão aumente o apoio ao desenvolvimento de estratégias financeiras e acompanhe de perto a execução das mesmas;

b) Se envidem mais esforços no sentido de desenvolver projectos no sector da qualidade do ar, garantindo simultaneamente que os projectos em matéria de resíduos sólidos tenham por base estratégias nacionais e regionais;

c) A Comissão procure utilizar a atribuição das subvenções do instrumento ISPA de forma a atrair mais fundos e defina e respeite critérios mais claros de definição do nível da subvenção;

d) A Comissão continue a desenvolver a cooperação com o BEI, o BERD e outras IFI e explore mais possibilidades de parcerias público-privado;

Deverá aumentar-se a capacidade de absorção, reforçando a preparação dos projectos e as capacidades de adjudicação de contratos

44. As dificuldades na preparação das propostas de projectos e da documentação de adjudicação de contratos por parte dos países candidatos resultaram em atrasos e reduziram a sua capacidade de absorção do grande aumento de financiamento ambiental fornecido pelo instrumento ISPA.

45. Recomendam-se as seguintes medidas específicas de forma a reforçar a gestão do ciclo do projecto e a capacidade de absorção:

a) A Comissão deverá apoiar e encorajar os países candidatos a investir os recursos consideráveis, necessários ao desenvolvimento de uma série de projectos, de forma a utilizar o restante financiamento do instrumento ISPA e o futuro financiamento do Fundo de Coesão;

b) A Comissão deverá destacar pessoal suficiente e utilizar de forma total e atempada a assistência técnica na apreciação técnica, financeira e institucional dos projectos de investimento;

c) A Comissão deverá prestar apoio significativo em matéria de assistência técnica aos países candidatos, de forma a reforçar as capacidades de os mesmos organizarem processos de adjudicação de contratos de empreitada;

d) Deverá considerar-se uma maior utilização de contratos de empreitada por medida, nos casos de projectos de infraestruturas ambientais relativamente simples, e desenvolver-se critérios de avaliação dos processos de adjudicação de forma a garantir que as propostas economicamente mais vantajosas sejam seleccionadas para os contratos de concepção/construção, necessários nos casos de projectos mais complexos;

e) A Comissão deverá garantir que os fundos necessários sejam sistematicamente incluídos nos orçamentos das medidas do instrumento ISPA, de forma a permitir que sejam controlados por técnicos com um nível suficiente de experiência.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Abril de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Comunicação da Comissão: "O desafio do financiamento no domínio do ambiente para os países candidatos" [COM(2001) 304 final].

(2) Comunicação da Comissão ao Conselho, Parlamento Europeu, Comité Económico e Social, Comité das Regiões e países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão, relativa às estratégias de adesão no domínio do ambiente: enfrentar o desafio do alargamento com os países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão [COM(1998) 294 final].

(3) A preços de 1999.

(4) O n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento ISPA exige que se garanta "um equilíbrio" entre o financiamento destes dois sectores.

(5) O programa Phare de cooperação transfronteiriça foi excluído do âmbito da auditoria porque o Tribunal publicara já um relatório especial relativo a este programa, incluindo os seus aspectos ambientais. Os programas regionais não foram examinados por terem uma importância muito reduzida no âmbito das novas orientações do programa Phare, datadas de 1998.

(6) JO C 359 de 15.12.2001, p. 290.

(7) "Orientações para a execução do programa Phare nos países candidatos para o período 2000-2006, em aplicação do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 3906/89"; Decisão SEC(1999) 1596 final da Comissão. Bruxelas, 13 de Outubro de 1999.

(8) O relatório especial n.o 6/2003 do Tribunal sobre a geminação apresenta uma avaliação pormenorizada deste instrumento (ver página 21 do presente Jornal Oficial).

(9) Relatório anual relativo ao exercício de 2000, ponto 6.23 (JO C 359 de 15.12.2001, p. 295).

(10) Comunicação da Comissão: "O desafio do financiamento no domínio do ambiente para os países candidatos", Bruxelas, 8 de Junho de 2001 [COM(2001) 304 final].

(11) Valores baseados em estudos do Banco Mundial efectuados na Polónia.

(12) Tratava-se de factores como os níveis de consumo doméstico de água, que estavam em queda em resposta aos aumentos dos tarifários, as perspectivas das indústrias locais, a alteração estimada da população e o aumento provável do rendimento.

(13) Federação Internacional dos Engenheiros Consultores.

Resposta da comissão

RESUMO

I. A auditoria do Tribunal de Justiça abrange o primeiro ano da programação ISPA. Desde 2001, a Comissão empreendeu várias iniciativas para resolver os problemas assinalados pelo Tribunal.

II. Desde o estabelecimento dos critérios de Copenhaga, a resolução dos problemas institucionais tem sido uma prioridade constante. As conclusões do Conselho de Madrid de 1995 indicavam a capacidade administrativa para executar o acervo como principal motivo de preocupação. Na ausência de um acervo específico sobre a reforma global da administração pública e no contexto da subsidiariedade, a Comissão adoptou uma estratégia realista e inovadora num âmbito em que se encontra no limite das suas competências. As alterações introduzidas graças ao programa Phare têm sido introduzidas a um ritmo bastante rápido. A Comissão refere que o Tribunal reconhece a necessidade de continuar o reforço institucional e que a assistência prosseguirá para além da adesão através dos planos de acção Phare 2002, que mobilizaram mil milhões de euros, e da facilidade de transição. A observação relativa ao financiamento limitado neste sector não tem em conta o impacto do investimento do Phare nas instituições reguladoras após 1999; por outro lado, a observação omite que, durante os três anos a que se refere o período de auditoria, o Phare era orientado pelo critério da procura e os países candidatos privilegiaram projectos de infraestruturas em detrimento da capacidade administrativa ou do investimento em instituições. Este factor foi alterado após o parecer da Comissão, que serviu de base à elaboração das conclusões do Conselho do Luxemburgo em 1997. Estes progressos, que foram motivados pelo processo de adesão, permitiram aumentar significativamente as atribuições Phare (e, posteriormente, ISPA) aos projectos e aumentar progressivamente tanto o desenvolvimento das capacidades administrativas como o investimento em instituições, que passaram a ser de 65 % do orçamento anual global após 1999. Os relatórios periódicos converteram-se em instrumentos estratégicos de identificação dos problemas institucionais e administrativos e permitiram definir a assistência de forma táctica no âmbito das parcerias de adesão, dos planos de acção e das negociações em geral.

No âmbito do ISPA, a Comissão já respondeu às observações do Tribunal, tendo proporcionado assistência técnica para reforçar a capacidade administrativa dos beneficiários finais nos casos em que tal é necessário.

III. A Comissão considera que a margem para reduzir os níveis das subvenções é extremamente limitada. Muitos parâmetros devem ser tidos em conta para esse cálculo, especialmente os níveis de rendimento, que são substancialmente mais baixos que os dos actuais Estados-Membros da União Europeia (UE), bem como o acesso ao co-financiamento das instituições financeiras internacionais (IFI). Qualquer outra redução dos níveis de subvenções pode acarretar cargas inaceitáveis, sobretudo para os agregados familiares com baixos rendimentos.

IV. Desde o início ISPA em 2000, a Comissão levou a cabo diversas iniciativas para superar estas deficiências; assinou diversos contratos-quadro, designadamente com o Banco Europeu de Investimentos (BEI), e solicitou novos estudos para rever a capacidade de apreciação dos projectos, organizou a informação em matéria de contratação pública (a Comissão concorda com as observações do Tribunal de Contas segundo as quais os problemas em matéria de adjudicação dos contratos constituem um grande obstáculo), e prevê sistematicamente fundos para contratar engenheiros responsáveis pela supervisão dos projectos.

Tendo em conta que o programa Phare era orientado para a procura antes das conclusões do Conselho de 1997, a Comissão não podia tratar as carências institucionais a menos que um país candidato o solicitasse tal como observado pelo Tribunal nos pontos 3 a) e 3 b) em seguida. Os controlos insuficientes dos consultores a este respeito levaram a Comissão a lançar um instrumento que mobilizasse os conhecimentos do sector público no sector específico do acervo.

Ver os comentários da Comissão sobre o ponto 39 relativo a estas excepções à boa execução na maioria parte dos projectos.

INTRODUÇÃO

2. Os planos de aplicação foram bastantes úteis nas negociações e na planificação nos diversos países. As medidas transitórias concedidas baseavam-se numa análise detalhada desses planos. Após essa análise, a UE tinha aceite períodos de transição limitados no tempo e no alcance. Estes últimos também incluíam objectivos intercalares e baseiam-se em estratégias de financiamento indicadas nos planos de aplicação.

3. c) Desde 2000, o financiamento Phare neste sector destina-se exclusivamente ao desenvolvimento das capacidades, sobretudo através da geminação e de investimento em instituições reguladoras.

PROJECTOS DE REFORÇO DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS NO SECTOR AMBIENTAL

9. Desde 1995 a 1997, o Phare era um programa baseado nos critérios da procura. As prioridades eram estabelecidas pelos países candidatos, que preferiam os projectos de infraestruturas ao reforço das capacidades institucionais. No entanto, e após as conclusões do Conselho do Luxemburgo em 1997, no âmbito dos Acordos de Adesão 30 % do financiamento Phare foi atribuído ao reforço institucional em geral, sobretudo através dos programas de geminação. As orientações do Phare de 1998 fizeram do reforço das instituições a primeira das prioridades. Após as orientações do Phare de 1999, cerca de 35 % dos fundos Phare foram atribuídos a investimentos em infraestruturas de regulamentação. Os ministérios e os organismos responsáveis pelas questões ambientais puderam utilizar estas atribuições para a compra de equipamento geral e especializado necessário para a aplicação do acervo.

As estruturas e as tradições pós-comunistas legadas aos países candidatos apresentavam perspectivas bastante negativas. As prioridades eram múltiplas e nem sempre compatíveis entre si. Por outro lado, em muitos países não tinham iniciadas reformas regionais e outras reformas essenciais para a aplicação do acervo ambiental e a Comissão não podia prestar assistência a instituições que nem sequer existiam.

10. Os limitados fundos atribuídos pela Comissão juntamente com os países candidatos nos anos 1995-1997 ao reforço institucional e ao investimento em infraestruturas no âmbito normativo no sector do ambiente reflectem fundamentalmente a elevada prioridade atribuída pelos países candidatos aos projectos de infra-estrutura no sector do ambiente.

Com efeito os planos de acção foram lançados em 2002 e não foram completados antes de 2005. No entanto os projectos de 2002 estarão completados antes da adesão e os projectos de 2001 serão completados em 2004, ano da adesão.

12. Através da geminação, a Comissão conseguiu uma transferência sem precedentes de conhecimentos técnicos sobre problemas complexos e técnicos das diversas tradições administrativas dos Estados-Membros para países candidatos com tradições igualmente diversas. Apenas o conceito básico subjacente à noção de "resultado garantido" está indicado no ponto 11. Era igualmente necessário mobilizar a vontade política e os recursos nos países candidatos. Por outro lado, a reacção positiva das administrações que participaram no processo de geminação era essencial para reforçar a confiança dos Estados-Membros e garantir a conclusão das negociações em Copenhaga. Este êxito largamente aclamado constitui o resultado final do processo de geminação.

13. A Comissão está de acordo com as observações do Tribunal (saída de funcionários dos ministérios após a formação, dependência excessiva de consultores estrangeiros e outras consequências similares devido à falta de uma capacidade administrativa adequada e a baixos salários no sector público dos países candidatos). A Comissão empreendeu diversas actividades de formação, sobretudo no âmbito da contratação pública, mas continuam a verificar-se riscos do pessoal qualificado da administração se mudar para o sector privado (ou para as instituições da UE). As graves carências dos recursos humanos na administração pública só poderão ser ultrapassadas através do crescimento e do desenvolvimento, apoiados pela segurança e pela solidariedade económicas, proporcionadas pela adesão à União Europeia.

14. Na ausência de um acervo específico, tal como observado pelo Tribunal de Contas, e no contexto da subsidiariedade a Comissão não estabeleceu critérios para definir níveis globais de capacidade, uma vez que este princípio não se aplica às diversas culturas administrativas dos Estados-Membros; em consequência, não é possível inventar normas diferentes para os países candidatos. Por esse motivo, o processo de geminação é essencial para mostrar aos países candidatos as práticas existentes, sobretudo dado que a Comissão não executa nem gere a parte principal do acervo, cabendo essa tarefa aos Estados-Membros. A Comissão promoveu uma estratégia sem procedentes, numa área em que se encontra no limite da sua competência, para transferir conhecimentos técnicos em sectores técnicos e complexos, partindo das diversas tradições administrativas dos Estados-Membros para países candidatos igualmente diversos. No quadro desta estratégia, os relatórios periódicos (nos quais se baseiam os documentos de estratégia e as parcerias para a adesão) visam essencialmente as prioridades e mobilizam a vontade política e os recursos dos países candidatos. A reacção positiva das administrações participantes no processo de geminação foi essencial para construir a confiança, necessária ao encerramento das negociações de Copenhaga. Este êxito evidente foi um dos resultados irrefutáveis do processo de geminação.

15. Foram lançadas diversas iniciativas desde 2000 para reforçar a capacidade administrativa dos países candidatos (por exemplo, a assistência técnica proporcionada através do ISPA para elaboração de projectos ou celebração de contratos públicos). No que se refere às observações do Tribunal relacionadas com a qualidade das estratégias e dos projectos, a Comissão já respondeu a essas preocupações quando elas foram incluídas no relatório anual do Tribunal de 2000 (a preparação das estratégias já tinha começado em 1999. Existia um número suficiente de projectos que cumpriam os requisitos do Regulamento ISPA e os objectivos estratégicos da adesão).

16. A Comissão encorajou os países candidatos a recorrerem aos fundos da assistência técnica do ISPA para a preparação do Sistema de Execução Descentralizada Alargada da Comissão (EDIS). Em 2002, os dez países beneficiários do ISPA recebiam fundos de assistência técnica para a preparação de EDIS. Esta assistência técnica também proporciona apoio à gestão financeira dos organismos responsáveis pela execução. No final de 2000, os dez países tinham lançado a primeira etapa de EDIS ("avaliação das diferenças"), três deles tinham passado à segunda fase ("superar as diferenças") e um país tinha finalizado a terceira fase ("análise de conformidade") no final de 2002.

Em 2000 a Comissão estava determinada a conseguir que os organismos responsáveis criassem as estruturas necessárias para a gestão do ISPA, em conformidade com os requisitos do sistema existente.

17. A Comissão concorda que o objectivo principal do ISPA consiste em financiar as infraestruturas. As iniciativas de reforço das capacidades institucionais estão incluídas nas medidas ISPA apenas quando se referem a projectos específicos e a organismos responsáveis pela execução. Ao solicitar financiamento, os países candidatos devem proporcionar informação sobre a capacidade institucional para a execução do projecto. Nos casos em que tal é necessário, as medidas ISPA incluem uma componente de assistência técnica destinada a melhorar o rendimento financeiro e operacional dos beneficiários finais. Durante a fase de avaliação do projecto, mas igualmente durante a sua execução, é frequentemente concedida assistência técnica através dos contratos-quadro assinados pela Comissão, designadamente no caso dos complexos sistemas de parceria dos sectores público-privado para os quais muitas vezes falta a capacidade institucional. Por outro lado, a modulação da taxa de subvenção ISPA tem igualmente em conta a capacidade para abranger os custos de exploração e de manutenção.

FINANCIAMENTO DE PROJECTOS DE INFRA-ESTRUTURAS AMBIENTAIS

18. O Tribunal manifestou uma preocupação similar no seu relatório anual de 2000, ao qual a Comissão respondeu dizendo que a preparação dos países que solicitam financiamento do ISPA já começou em 1999 com as negociações das estratégias e a definição de orientações. Essas estratégias definem as prioridades do financiamento do ISPA tendo em conta, na fase de selecção dos projectos de elevada prioridade, os requisitos legais, as necessidades em termos de investimento, o impacto ou a possibilidade de co-financiamento. O objectivo do ISPA consiste em financiar projectos prioritários suficientemente desenvolvidos para obter financiamento e que cumprem os requisitos e as normas em matéria de financiamento. Os projectos financiados em 2000 destinavam-se a responder às necessidades mais urgentes no sector ambiental.

A definição de prioridades não é mais importante do que a elaboração. Se um projecto não estiver "maduro" não pode ser financiado.

19. A Comissão ainda não decidiu nenhuma medida em matéria de projectos sobre poluição do ar, o que se deve essencialmente à complexidade desses projectos e, consequentemente, à falta de pedidos admissíveis de financiamento. Embora as estratégias nacionais do ISPA sobre o meio ambiente indiquem que alguns países consideram a poluição do ar como uma prioridade, a Comissão ainda não recebeu pedidos que cumpram os critérios de elegibilidade determinados pelo regulamento ISPA, designadamente o cumprimento das normas em matéria de concorrência e ajudas estatais.

20. No caso da Hungria, as causas dos atrasos eram sobretudo políticas. O plano nacional tinha sido apresentado ao Parlamento em meados de 2001, mas não tinha sido aprovado devido às diferenças entre o governo e a oposição no que se refere ao financiamento dos planos nacionais, locais e regionais. Por outro lado, o capítulo 22 (ambiente) concede às autoridades húngaras tempo até à adesão para preparar os planos regionais. Tendo em vista começar a financiar os projectos neste sector, o que é essencial para o cumprimento do acervo, a Comissão adoptou uma abordagem pragmática que introduz uma condição específica num protocolo de financiamento relativo aos acordos de consórcio que devem ser elaborados entre os municípios participantes em cada projecto. Estes acordos são a base contratual entre os municípios para gerir adequadamente os resíduos municipais da região.

21. Nos debates dos subcomités sobre as questões do meio ambiente no âmbito dos acordos de associação e em todas as actividades relacionadas com as negociações para a adesão, a Comissão sublinhou a necessidade de os países identificarem atempadamente as suas carências em termos de infraestruturas para cumprir o acervo da UE em matéria de meio ambiente e elaborar planos de investimento detalhados. A comunicação de Julho de 2001 da Comissão baseou-se na constatação de que os países ainda precisam de directrizes concretas para preparar os seus planos de aplicação específica das directivas e para beneficiarem de períodos transitórios para as directivas que requerem grandes investimentos, para além de solicitarem apoio para a elaboração de estratégias de financiamento e para elaborarem uma reserva de projectos destinados a garantir o cumprimento dos seus compromissos. A elaboração desses planos e da reserva dos projectos para o sector do meio ambiente é uma tarefa complicada e exigente, dado o grande número de participantes implicados (autoridades nacionais, locais, doadores, e organismos de subvenção oficiais ou privados, etc.).

22. A perspectiva de gerar receitas não é o único factor-chave na avaliação dos investimentos em bens públicos como é o caso dos sistemas de tratamentos de águas. Para a Comissão, o importante é que o compromisso, a apropriação e a continuidade do projecto sejam garantidos pelo co-financiamento de fundos públicos, independentemente da sua fonte. Por outro lado, a Comissão não presta assessoria nem aos Estados-Membros nem aos países candidatos sobre os encargos ou as tarifas que os consumidores devem pagar pelo fornecimento de água.

23. A Comissão considera que a margem de manobra para reduzir o nível de subvenção é extremamente limitada. A análise financeira, componente essencial do pedido de financiamento do projecto, constitui a base para o cálculo da taxa de subvenção, tendo em conta, entre outros factores, a capacidade financeira e o rendimento familiar que são substancialmente mais baixos do que na UE. Nalguns casos, qualquer redução no nível de subvenção significaria que o projecto não poderia ser iniciado.

24. O objectivo em matéria de capacidade financeira (4 % para o sector da água, 1,5 % para os resíduos sólidos) não é um requisito legal e, de qualquer forma, baseia-se num agregado familiar médio. Os encargos suportados pelos agregados familiares de baixos rendimentos são bastante mais elevados, sobretudo em países em que o rendimento médio é bastante inferior à média da UE.

Por outro lado, existem outros critérios a ter em conta, designadamente o acesso do município ao financiamento de empréstimos ou a recursos do orçamento nacional, ou ainda o programa municipal de despesas. Estes factores combinados permitem à Comissão decidir qual é o nível adequado de subvenção. O nível mais baixo de subvenção pode fazer com que o projecto seja inalcançável para o município, o que atrasa investimentos urgentes no sector do ambiente.

25. Os níveis tarifários variam nas diversas cidades polacas e não há nenhuma exigência para que sejam harmonizados. Em Torun, o município construiu uma grande estação de tratamento de águas e a subvenção da Comissão (cerca de 60 %) é apenas uma ampliação da rede de esgotos, para além de um pequeno montante para o tratamento da água potável. As tarifas de 2,5 % do rendimento médio familiar em Torun equivale a 3,5 % do rendimento dos agregados familiares mais pobres, que representam 20 % da população.

Em relação a Bydgoszcz, não há nenhuma previsão para reduzir o nível de subvenção. Nenhuma das IFI (instituições financeiras internacionais), emprestaria mais do que 50 % (a possibilidade de co-financiamento é um dos critérios a ter em conta para o cálculo de nível de subvenção).

28. No que se refere à observação do Tribunal relativa à suficiência do nível de subvenção, a Comissão remete para os seus comentários nos pontos 24 e 25 supra.

29. A Comissão deu-se conta no início de 2000, quando recebeu alguns pedidos de financiamento de projectos, que devem ser estabelecidas determinadas salvaguardas quando são concedidas subvenções às parcerias entre o sector público e o privado (PPP), para garantir a aplicação dos princípios de base destinados a proteger o interesse comunitário e da população em causa. Por esse motivo, a Comissão assinou em 2001 um contrato-quadro para obter acesso às informações financeiras e jurídicas pertinentes e para conceder aos beneficiários assessoria nos seus contactos com as empresas privadas de serviços. Por outro lado, foram elaboradas directrizes em 2002, em coordenação com o BEI e o BERD, com o objectivo de ajudar os países beneficiários a adoptarem sistemas de parceria público-privado; são também organizados seminários de divulgação de informações nos países candidatos, no início de 2003, nos quais participam o BEI e o BERD.

GESTÃO DE PROJECTOS DE INFRAESTRUTURAS AMBIENTAIS

30. Dois países mostram dificuldades na obtenção de um equilíbrio entre os projectos ambientais e de transporte. Deve ser obtido um equilíbrio durante um período total de sete anos e a Comissão está corrigindo este desequilíbrio no decorrer de um ano específico.

31. A Comissão reconhece que na fase inicial alguns pedidos não cumpriam as normas para obter o financiamento do orçamento comunitário, das IFI ou de qualquer outra instituição de financiamento.

Desde que foram disponibilizados os fundos ISPA em 2000, a Comissão incitou os países candidatos a utilizarem esses fundos para elaborar uma boa reserva de projectos. Até finais de 2002, a Comissão aprovou 14 desses projectos de assistência técnica (a subvenção do ISPA foi de 23,2 milhões de euros). Estas medidas destinavam-se essencialmente a melhorar as capacidades de preparação do projecto dos organismos responsáveis pela execução, incluindo a análise financeira e a avaliação do impacto ambiental.

O facto dos países aumentarem a assistência técnica do Phare com os seus próprios peritos e o seu financiamento é uma resposta positiva à falta de capacidade.

32. Tendo em vista ultrapassar as dificuldades descritas pelo Tribunal, a Comissão concluiu um contrato com o BEI para a avaliação dos projectos e dois contratos-quadro com diversas empresas de consultoria especializadas em engenharia nos sectores do ambiente e dos transportes (em 2000), bem como um novo contrato-quadro para os assuntos legais, financeiros e institucionais das PPP (em 2001). Os contratos são sistematicamente utilizados durante o processo de avaliação mas também para a assessoria institucional das autoridades nacionais

No entanto a Comissão pode fazer apenas um uso limitado desta assistência de elevada qualidade devido ao limitado orçamento fixado pelo BEI.

33. Em 2000, os recursos Phare ainda estavam disponíveis para a preparação das medidas ISPA. Entre 2000 e o final de 2002, foram aprovadas pela Comissão 14 projectos de assistência técnica para a elaboração de projectos (ver resposta ao ponto 31).

34. A Comissão partilha a preocupação do Tribunal no que se refere às deficiências em termos de elaboração e de excesso de capacidade, devido sobretudo à redução do consumo da água, que se deve aos preços e ao declínio industrial. Os estudos de viabilidade contém em geral uma análise da procura, tendo em conta a flexibilidade dos preços, a evolução demográfica e as alterações estruturais. Contudo, é verdade que alguns dos parâmetros de concepção provisórios para os projectos do primeiro ciclo do ISPA poderiam ter dado lugar a uma sobredimensão se não tivessem sido tomadas outras medidas. O recurso ao contrato-tipo "concepção/construção" permite nestes casos recalibrar os parâmetros de concepção.

a) O parâmetro de concepção baseado na capacidade máxima confirmada por dois consultores independentes é de 680000 m3/dia. O débito máximo medido era de 671000 m3/dia em Fevereiro de 1998. O mesmo relatório dos consultores do Phare indica que uma tempestade de neve ou o degelo podem aumentar o fluxo diário em cerca de 250000 m3/dia. O parâmetro de concepção baseado num fluxo médio é de 480000 m3/dia;

b) Tal como indicado pelo Tribunal, o consumo de água tem vindo a diminuir há vários anos embora esta situação não se deva prolongar. Apesar da dimensão excessiva poder parecer evidente (em relação à norma sobre consumo de água de 50-80 l per capita) devido a condições sociais difíceis, a economia será relançada com a adesão e as capacidades inicialmente previstas serão alcançadas. Por outro lado, a ampliação do sistema de tratamento de água residuais em Jurbarkas contribuirá para alcançar a capacidade prevista. Da mesma forma, a ampliação da estação de tratamento de águas residuais em Kaunas será financiada através do ISPA 2001, o que contribuirá para alcançar a capacidade prevista;

c) As hipóteses avançadas na ficha do projecto eram correctas e tinham em conta a possibilidade de uma diminuição do tráfico marítimo do porto de Szczecin. Desta forma, o projecto continua a ser viável, mesmo com uma diminuição de 60 % do tráfico marítimo. Independentemente do facto de a instalação funcionar a 40 % da sua capacidade, deve ser tido em conta que esta é a única instalação na Polónia capaz de tratar este tipo de resíduos. Em Bielsko Biala, espera-se um aumento da procura, dado que se prevê que outros municípios limítrofes se venham a conectar à rede de distribuição de água;

d) No que se refere ao projecto Györ, a Comissão tinha algumas dúvidas quanto à capacidade da instalação quando aprovou o projecto em 2000, dado que os resultados dos estudos realizados no contexto do contrato-quadro do Phare não eram definitivos. Por esse motivo, a Comissão pediu uma avaliação da carga industrial e da capacidade final da instalação; essa avaliação confirmou a capacidade da instalação. A Comissão não considera que a capacidade da estação seja demasiado grande.

No caso de Braila (Roménia), o consultor contratado no âmbito do contrato de assistência técnica/supervisão está a realizar um estudo sobre as hipóteses de concepção tanto em termos de fluxo hidráulico como de carga de poluição dado que os consumos de água e as descargas de água residuais estão a diminuir rapidamente. Este factor terá um efeito sobre a dimensão final da ETAR.

35. Apesar da falta de experiência dos beneficiários e das exigências sobre grau de maturidade do projecto, a Comissão nota a observação do Tribunal segundo a qual os projectos foram celebrados dentro do prazo legalmente previsto. Trata-se de um êxito importante que se deve tanto à assistência da Comissão como ao apoio das delegações aos países candidatos.

36. A Comissão concorda com a avaliação do Tribunal segundo a qual a execução de grandes projectos de infraestrutura constitui um exercício complexo. A Comissão gostaria de sublinhar que a preparação de documentos de adjudicação de elevada qualidade requer conhecimentos técnicos e elevado nível de formação, que devem ser alcançados pelos países candidatos, sem esquecer que o processo de adjudicação para os contratos relativos às grandes infraestruturas requer, no melhor dos casos, nove meses desde a publicação do anúncio do concurso até à assinatura do contrato. A maioria dos protocolos de financiamento para os projectos decididos em 2000 só foram assinados em finais de 2000 ou, na sua grande maioria, em 2001.

a) A Comissão tem tentado resolver estas dificuldades e continua a fazê-lo. Em 2001 e em 2002, lançou diversas acções, incluindo seminários de formação nos países candidatos para aumentar a capacidade das autoridades nacionais implicadas no processo ISPA no âmbito dos contratos públicos. Essas actividades prosseguem em 2003;

b) Em 2000 e em princípios de 2001, a execução do ISPA apoiou-se grandemente no pessoal das delegações responsáveis pelo Phare. A contratação de peritos no âmbito do orçamento de assistência técnica do ISPA teve início em 2001, antes de a execução do ISPA estar totalmente operacional. A contratação de pessoal para estes postos foi largamente concluída no início de 2002;

f) Estas condições referem-se essencialmente ao cumprimento das disposições da directiva AIA, que colocava dificuldades aos países candidatos em 2000, dada a sua complexidade. Em 2001, a Comissão organizou uma série de seminários de formação destinados a aumentar a capacidade das autoridades nacionais para cumprir os requisitos da directiva AIA;

37. A decisão entre o contrato "concepção e construção" e o contrato "empreitada por medida" depende de muitos parâmetros, sendo o parâmetro fundamental boa disposição e a capacidade de concepção do empregador. No contrato de concepção/construção normalmente mantém-se o mesmo preço que o fixado na proposta (os riscos são geralmente a cargo do contratante), enquanto que no contrato de empreitada o preço tende a aumentar em relação ao preço inicial devido à necessidade inevitável de variações (os riscos são sobretudo por conta do empregador). Neste caso, o preço pode aumentar até 20 % ou mais em relação ao preço de adjudicação original. Por esse motivo, não é possível dizer qual o modelo que fixa o preço final mais baixo. Por outro lado, qualquer aumento do custo é dividido entre ISPA e o beneficiário final proporcionalmente ao nível de subvenção.

A consideração exacta dos custos de funcionamento é uma questão muito complexa, que está actualmente a ser analisada pela Comissão. A título de solução intermédia, os processos dos anúncios de concurso especificam detalhadamente os requisitos que influem nos custos de funcionamento e estes custos são em seguida descontados para que as diversas propostas possam ser comparadas.

38. A Comissão reconhece que nalguns projectos as previsões orçamentais para a supervisão foram demasiado baixas. No caso da Roménia, foi o que aconteceu em relação a algumas medidas aprovadas em 2000. O montante destinado à supervisão foi aumentado antes do anúncio de concurso mediante a redistribuição entre rubricas orçamentais (cerca de 6 %).

39. a) As dificuldades limitam-se ao início tardio das obras e à extensão da duração do contrato. Não existe nenhum risco relacionado com a execução. A participação de um engenheiro independente não resolveria as dificuldades, que nada tinham a ver com os procedimentos nem com a adjudicação. Por outro lado, não era necessária a intervenção de um engenheiro independente uma vez que este contrato segue as disposições do livro laranja FIDIC, segundo o qual a responsabilidade pela gestão do projecto incumbe ao representante dos empregadores, cujas funções e mandatos são diferentes dos do engenheiro FIDIC indicados no livro vermelho, ao qual o Tribunal provavelmente se refere.

b) O orçamento calculado para a reabilitação era efectivamente de 33 milhões de euros. Os fundos Phare disponíveis eram de 23 milhões de euros e as obras principais foram empreendidas no âmbito deste orçamento precisamente para evitar qualquer risco imediato de poluição, mencionado pelo Tribunal. No entanto, a Comissão previa a realização de obras complementares como parte integrante da reconstrução global das redes de água potável e dos sistemas do tratamento de águas residuais que deveriam ser financiados pelo ISPA. Contudo, e apesar das instruções a este respeito, o beneficiário nunca fez uma proposta que cumprisse as normas de elegibilidade do ISPA. Mais ainda, e segundo o contrato de 1999, o concessionário teria de investir mais 148 milhões de euros no sistema. No seguimento de observação do Tribunal, a Comissão consultou engenheiros que trabalharam na instalação; não há provas da existência de um risco imediato ou significativo de avarias ou de poluição do Danúbio;

c) Tal como indicado no texto, o problema neste caso tem a ver com conteúdo da ficha do projecto. Não existe nenhum problema relacionado com a aplicação que foi realizada segundo os requisitos da ficha do projecto.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

40. O desenvolvimento da capacidade institucional horizontal ultrapassa o mandato do programa Phare. A observação sobre a insuficiência de financiamento omite o impacto dos investimentos nas infraestruturas de regulamentação no contexto global do reforço da capacidade institucional após 1999 e oculta elementos históricos. Em 1995-1997, o Phare baseava-se na procura e os países candidatos preferiam os projectos ao reforço institucional. O parecer da Comissão e as conclusões do Luxemburgo de 1997 alteraram radicalmente esta abordagem. Na ausência de um acervo específico e no contexto da subsidiariedade, a Comissão não estabeleceu critérios para definir os níveis globais de capacidade administrativa, uma vez que este princípio não é aceitável pelas diversas tradições administrativas dos Estados-Membros. Desta forma, não é possível inventar normas distintas para os países candidatos. Por esse motivo, a geminação é essencial, no sentido de demonstrar aos países candidatos as práticas já existentes, uma vez que os Estados-Membros executam a parte essencial do acervo. A Comissão promoveu uma estratégia sem precedentes, transferindo conhecimentos técnicos em sectores complexos, a partir das diversas tradições administrativas dos Estados-Membros para países candidatos com tradições igualmente diversas. No âmbito desta estratégia, os relatórios periódicos fixaram as prioridades e mobilizaram a vontade política e os recursos dos países candidatos. A reacção positiva das administrações dos Estados-Membros participantes nas geminações foi essencial para criar um clima de confiança que permitiu concluir as negociações de Copenhaga. Este êxito largamente reconhecido foi um dos resultados obtidos sem dúvida graças à geminação.

41. a) No âmbito das negociações do capítulo 21 (política regional), os países candidatos comprometeram-se a aumentar os seus esforços para reforçar a capacidade administrativa das entidades responsáveis pela gestão dos Fundos de Coesão e dos Fundos Estruturais. A evolução dos recursos humanos responsáveis pela gestão dos Fundos de Coesão e dos Fundos Estruturais será cuidadosamente supervisionada.

Tanto o programa Phare como o mecanismo de transição após a adesão proporcionarão uma ajuda complementar ao reforço institucional neste sector. Dados os limites da competência da Comissão, tal como acontece nos Estados-Membros actuais, a reforma da administração pública é da responsabilidade dos países candidatos;

b) A análise financeira que serve de base ao cálculo dos índices de subvenção avalia a capacidade para garantir viabilidade financeira; é prestada assistência técnica suplementar no intuito de consolidar a capacidade de cada beneficiário final;

c) Até finais de 2002, todos os países candidatos receberão fundos de assistência técnica para a sua preparação para o EDIS.

42. A Comissão considera que as possibilidades de reduzir o nível da subvenção são extremamente limitadas dado os baixos níveis de rendimentos nos países candidatos, a necessidade urgente de investimento e a debilidade macroeconómica destes países.

A Comissão partilha as preocupações do Tribunal; por esse motivo, disponibilizou fundos para a assistência técnica no âmbito do ISPA com o objectivo de reforçar a capacidade dos países candidatos para elaborarem projectos ambientais (igualmente para o Fundo de Coesão) e para a respectiva execução.

43. a) A elaboração destas estratégias é uma tarefa exigente e complexa dado o elevado número de participantes (autoridades nacionais e locais, doadores, sector privado, etc.). As actividades de apoio da Comissão, que tiveram início em 2000 no âmbito do programa prioritário para o meio ambiente com vista à adesão (PEPA) continuarão em 2003 com um novo projecto plurinacional Phare, baseado no programa PEPA;

b) A Comissão ainda não recebeu pedidos de financiamento para projectos em matéria de poluição atmosférica que satisfaçam os critérios de ilegibilidade necessários. Os projectos sobre resíduos sólidos devem cumprir os requisitos das directivas comunitárias nesta matéria e ser coerentes em relação aos planos sectoriais;

c) Em média, o índice de subvenção é de 65 %. A Comissão considera que os critérios para estabelecer o índice adequado de subvenção estão claros; incluem a aplicação do princípio de "poluidor/pagador", a disponibilidade de recursos próprios para cobrir os custos de manutenção e de funcionamento, a solvabilidade, a capacidade de crédito da empresa que beneficia da subvenção do ISPA e a disponibilidade do co-financiamento das instituições financeiras internacionais (IFI);

d) A Comissão coopera com o BEI, o BERD e outras IFI segundo as necessidades durante todo o ciclo do projecto; recentemente a Comissão elaborou linhas de orientação para as parcerias entre o sector público e o privado que deverão facilitar a preparação dos projectos dessas parcerias que se prestam ao financiamento comunitário.

44. As carências de alguns pedidos de financiamento não criaram dificuldades quanto à capacidade de absorver os créditos em matéria ambiental em 2000. No entanto, a Comissão concorda com o Tribunal que os países candidatos têm dificuldades no que se refere aos avisos de concurso e à contratação. A Comissão proporciona ajuda para minorar estas dificuldades.

45. a) No seu diálogo com os países candidatos, a Comissão incentiva-os a recorrerem à assistência técnica ISPA para preparar uma reserva de projectos para financiamento por parte do ISPA e do Fundo de Coesão. Este princípio já foi entendido pelos países candidatos, mas serão necessários mais esforços para garantir uma reserva adequada de projectos, sobretudo no que se refere ao Fundo de Coesão;

b) A Comissão celebrou dois contratos de assistência técnica em 2000 e um novo contrato em 2001 que prevê assessoria sobre as associações entre o sector público e privado;

c) Nos países candidatos a Comissão está a prestar apoio em matéria de assistência técnica no sentido de reforçar as capacidades de contratação pública;

d) A escolha do modelo de contrato baseia-se em considerações técnicas;

e) A Comissão está de acordo com o Tribunal. Os contratos de prestação de serviços para engenheiros supervisores estão em geral incluídos nas medidas do instrumento ISPA.