PT Jornal Oficial da União Europeia C 44/68

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um enquadramento para a recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento e que altera as Diretivas 77/91/CEE e 82/891/CE do Conselho, as Diretivas 2001/24/CE, 2004/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/55/CE e o Regulamento (UE) n.o 1093/2010

[COM(2012) 280 final – 2012/0150 (COD)]

2013/C 44/12

Relatora: Lena ROUSSENOVA

Em 5 e 10 de julho de 2012, o Parlamento Europeu e o Conselho, respetivamente, decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um enquadramento para a recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento e que altera as Diretivas 77/91/CEE e 82/891/CE do Conselho, as Diretivas 2001/24/CE, 2004/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/55/CE e o Regulamento (UE) n.o 1093/2010

COM(2012) 280 final — 2012/0150 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 21 de novembro de 2012.

Na 485.a reunião plenária de 12 e 13 de dezembro de 2012 (sessão de 12 de dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 153 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE saúda a proposta legislativa de um quadro destinado a resolver preventivamente as crises bancárias, salvaguardar a estabilidade financeira e diminuir o impacto sobre as finanças públicas através de novas intervenções preventivas e precoces e de instrumentos de resolução. A garantia de uma resolução efetiva das instituições financeiras em risco de colapso na União constitui um elemento fundamental para a realização do mercado interno. O CESE apoia a introdução dos instrumentos propostos, mas acolheria favoravelmente certos esclarecimentos adicionais quanto a alguns deles, que são novos e ainda não foram testados em situações de crise sistémica. O CESE espera que o conteúdo da diretiva em apreço seja coordenado com as disposições relativas à união bancária.

1.2 O Comité aceita a proposta de as autoridades de resolução elaborarem e atualizarem planos de resolução, após consulta das autoridades competentes, e está convicto de que o planeamento e atualização das resoluções tanto a nível individual como de grupo sairiam melhorados se os bancos participassem nesse processo. Importa também, sempre que tal seja adequado, procurar aconselhamento profissional sobre questões pertinentes por parte de outros intervenientes potencialmente afetados pelos planos de recuperação e resolução como, por exemplo, organizadores de consumidores, representantes de sindicatos, etc.

1.2.1 Os bancos centrais, incluindo o BCE, são os mais bem posicionados para avaliar questões de interesse público, pelo que o CESE recomenda que estas instituições sejam envolvidas na avaliação dos planos de recuperação e resolução, respeitando plenamente a sua independência.

1.3 Importa reforçar as normas de confidencialidade no que toca às instituições de crédito e respetivos planos de recuperação e resolução. A diretiva deve incluir disposições especiais que garantam que todas as autoridades, instituições e partes interessadas envolvidas na elaboração, atualização e avaliação dos planos de recuperação e resolução dos bancos respeitem escrupulosamente a confidencialidade das informações pertinentes.

1.4 O CESE saúda as disposições propostas que permitem introduzir regras e condições harmonizadas para a prestação de apoio financeiro intragrupo. Ao mesmo tempo, assinala que a proteção dos direitos e interesses de quem presta apoio e de quem dele beneficia devem ser bem equilibrados, sempre que haja desacordo entre as duas partes quanto ao apoio. O Comité apoia plenamente as disposições do artigo 19.o, n.o 1, e propõe o alargamento dos requisitos estabelecidos na alínea f), de forma a contemplarem também os requisitos mais exigentes em matéria de fundos próprios e liquidez eventualmente impostos pelas autoridades reguladoras do país do cedente.

1.5 A decisão sobre a existência ou não de condições para a nomeação de um administrador especial cabe às autoridades competentes. O CESE reconhece a necessidade de as autoridades competentes disporem de uma certa margem de apreciação mas, atendendo à importância da função e dos poderes conferidos aos administradores especiais, recomenda que se garanta às instituições de crédito maior segurança jurídica através da introdução de regras e condições de intervenção explícitas e mais claramente definidas.

1.6 A nomeação de um administrador especial é uma medida de intervenção precoce altamente intrusiva que deve ser aplicada unicamente após terem sido esgotadas as medidas menos intrusivas. Pode, no entanto, haver situações em que a posição financeira da instituição se deteriora com demasiada rapidez, tornando necessário nomear um administrador especial sem esperar pela aplicação das medidas de intervenção precoce menos intrusivas propostas no artigo 23.o, n.o 1. Nessas circunstâncias, deverá ser possível nomear um administrador especial mesmo que não se verifique uma das condições descritas no artigo 24.o (nomeadamente, «as medidas adotadas nos termos do artigo 23.o não [são] suficientes para inverter essa deterioração»).

1.7 Importa distinguir e esclarecer melhor os poderes e responsabilidades das autoridades de resolução. Enquanto as autoridades competentes/supervisoras são responsáveis pela intervenção precoce, as autoridades de resolução são responsáveis por escolher e aplicar os instrumentos de resolução. No entanto, em alguns casos, certas responsabilidades recaem tanto sobre as autoridades de supervisão como sobre as autoridades de resolução. Dependendo das escolhas dos Estados-Membros, os supervisores podem assumir as responsabilidades das autoridades de resolução, mas as duas funções deveriam ser separadas para minimizar os riscos de complacência. O CESE encoraja uma diferenciação clara entre a missão dos supervisores e a das autoridades de resolução, bem como da duração e momento da intervenção de cada um.

1.8 A proposta de diretiva prevê que o órgão de direção de uma instituição notifique a autoridade competente quando considerar que a instituição se encontra em situação ou em risco de falência. O CESE considera que se a iniciativa for deixada inteiramente ao critério da administração do banco a decisão da autoridade de resolução poderá ocorrer demasiado tarde. A diretiva não deveria deixar dúvidas quanto ao facto de os supervisores terem o direito e a possibilidade de informar a autoridade de resolução sem esperar que a administração do banco proceda à notificação, sempre que considerem que estão reunidas as condições de resolução mas que a notificação tarda. A diretiva deveria impor aos Estados-Membros que apliquem pesadas sanções aos gestores dos bancos que violem as regras de conduta profissional.

1.9 A panóplia de poderes conferidos às autoridades de resolução das crises, conjugada com um direito de recuperação limitado para terceiros, suscita preocupação quanto à solidez jurídica do enquadramento proposto. Em inúmeros Estados-Membros, em particular os governados por jurisdições de direito comum, é muito provável que os tribunais protejam os seus próprios direitos de decidir de recursos contra decisões de autoridades administrativas, quando um indivíduo ou grupo demonstra que tal decisão lhe foi prejudicial. No caso de alguém considerar que a autoridade de resolução ou os administradores cometeram um erro profissional grave, os juízes gozam de uma certa imunidade em relação a decisões tomadas no exercício das suas funções jurisdicionais, mas nenhuma lei ou regulamento pode alargar este privilégio a uma autoridade administrativa como a autoridade de resolução, sob pena de esta correr o risco de ser declarada responsável pelos danos incorridos.

1.10 O instrumento de resgate interno deve ser mais bem explicado e esclarecido. Para minimizar as incertezas para os investidores, importa introduzir regras claras quanto aos passivos elegíveis e às condições que desencadeiam o resgate interno.

1.11 O CESE saúda a introdução de regras harmonizadas para o financiamento baseadas em contributos ex ante para os fundos de garantia de depósitos e para os fundos de resolução. Os critérios para contribuir para o financiamento das medidas de resolução parecem ser corretos e realistas à luz da situação atual, mas as condições económicas e financeiras podem mudar de forma inesperada, como temos visto nos últimos anos. O CESE sugere, portanto, que se introduza uma norma que permita rever periodicamente estes critérios.

1.12 Apesar de aceitar os potenciais benefícios decorrentes de uma eventual sinergia criada por um fundo de garantia de depósitos e de recuperação único, o Comité acolhe favoravelmente a abordagem da Comissão, que permite aos Estados-Membros decidirem se preferem ter um ou dois mecanismos de financiamento (fundos). Em ambos os casos, a diretiva deve conter disposições realistas garantindo que o fundo de cobertura de depósitos possa desempenhar a sua principal função, que é proteger sempre os pequenos depositantes, levando em conta o que ficar estabelecido na união bancária.

1.13 O CESE acolhe favoravelmente a introdução de um mecanismo eficaz de resolução das crises das instituições financeiras em risco de colapso na União, que constitui um elemento fundamental para a realização do mercado interno. Um sistema europeu de mecanismos de financiamento garantiria que todas as instituições ficariam sujeitas a regras de financiamento das resoluções de igual eficácia, além de que contribuiria para a estabilidade do mercado único e para condições de concorrência equitativas. O Comité seria favorável à introdução, o mais rapidamente possível, de um roteiro realista para a criação desse futuro sistema de mecanismos de financiamento.

1.14 O CESE espera, em todo o caso, que a diretiva persiga o objetivo de lograr uma maior integração e convergência regulamentares a partir dos países da área do euro.

2. Introdução

2.1 A Comissão propõe uma diretiva (1) que estabelece um quadro político efetivo para gerir de forma organizada as situações de colapso de uma instituição bancária e evitar o contágio a outras instituições, dotando as autoridades relevantes de instrumentos e poderes comuns e eficazes para lidar preventivamente com as crises bancárias, salvaguardando a estabilidade financeira e minimizando a exposição dos contribuintes às perdas. A proposta atual esclarece também em maior detalhe os pontos de vista da Comissão sobre o enquadramento da gestão de crises no setor financeiro já expostos numa das suas anteriores comunicações (2). O novo enquadramento legislativo está previsto como alternativa aos procedimentos de insolvência nacionais existentes, especialmente os resgates, e está em sintonia com as características essenciais dos regimes de resolução das instituições financeiras, elaborados pelo Conselho para a Estabilidade Financeira (3), e com os princípios acordados nas reuniões do G-20.

2.2 Os resgates acarretam custos enormes para as finanças públicas, provocam distorções da concorrência, aumentam as possibilidades de risco moral e são atualmente considerados uma opção insatisfatória numa situação em que encerramento de um banco pode gerar um fenómeno de contágio. O quadro proposto destina-se a: — minimizar a exposição dos contribuintes aos custos de resgate dos bancos; — conferir às autoridades públicas os poderes necessários à prevenção, intervenção precoce e resolução de bancos em crise; — introduzir instrumentos de resolução, incluindo o instrumento de resgate interno, que confere às autoridades de resolução o poder de reduzir o valor contabilístico dos créditos de credores não garantidos de uma instituição em dificuldades e de converter os instrumentos de dívida em capitais próprios.

2.3 Em 12 de setembro de 2012, a Comissão propôs a criação de um mecanismo único de supervisão para os bancos da zona do Euro. Nestes termos, o Banco Central Europeu (BCE) será o responsável final por desempenhar tarefas de supervisão específicas relacionadas com a estabilidade financeira de todos os bancos da zona do Euro. Os supervisores nacionais continuarão a desempenhar um papel importante na supervisão quotidiana e na elaboração e aplicação das decisões do BCE. O BCE poderá tomar medidas de intervenção precoce sempre que um banco não cumpra, ou se arrisque a não cumprir, os requisitos de fundos próprios regulamentares. Assim que se chegar a acordo quanto aos atuais sistemas de garantia de depósitos e à proposta de diretiva relativa à recuperação e resolução de instituições de crédito, a Comissão prevê a elaboração de uma proposta de mecanismo único de resolução responsável por coordenar a aplicação dos instrumentos de resolução junto dos bancos pertencentes à união bancária.

3. Observações na generalidade

3.1 Os acontecimentos dos últimos anos demonstraram que as crises bancárias devem ser abordadas preventivamente, de forma a evitar, tanto quanto possível, situações de incumprimento. A lição amarga da primeira crise de 2007 é que um único colapso de grandes dimensões quase sempre induz uma crise sistémica com consequências económicas e sociais que bem conhecemos. Nesses casos, são justificadas, em nome do interesse público, derrogações aos princípios estabelecidos e geralmente aceites pelo direito em matéria de falências.

3.2 Atualmente, não existe a nível da UE uma harmonização dos processos de resolução das instituições de crédito, pelo que o CESE saúda a proposta legislativa de um quadro destinado a resolver preventivamente as crises bancárias, salvaguardar a estabilidade financeira e diminuir o impacto sobre as finanças públicas através da criação de novos instrumentos e procedimentos. O Comité está ciente de que os novos instrumentos e procedimentos de prevenção, de intervenção precoce e de resolução são incapazes de por si só resolver crises sistémicas, mas a sua aplicação adequada e consistente poderá ajudar a evitá-las. Apesar de apoiar a introdução destas ferramentas de recuperação e resolução, o CESE adverte que algumas delas (como o resgate interno) não foram testadas em situações de crise sistémica e que a experiência adquirida com a sua aplicação é ainda insuficiente, pelo que devem ser utilizadas com especial cautela.

3.3 O CESE saúda a tentativa de criar um quadro para gerir de forma ordeira as situações de incumprimento dos bancos e aceita que, «tendo em conta [o] risco sistémico e a importante função económica das instituições, os procedimentos normais de insolvência poderão não ser apropriados em determinados casos» (4). Reconhece igualmente que, sempre que o interesse público exija uma resolução ordeira de um banco em incumprimento, deve a governação do processo ser confiada a uma autoridade de resolução especializada e não a uma autoridade judicial. Uma tal autoridade é, de facto, uma autoridade administrativa dotada de poderes tradicionalmente reservados ao poder judicial, pelo que a transferência de poderes implica determinadas alterações de caráter jurídico, o que poderia comportar algumas consequências, a saber: — as competências das autoridades de resolução, sob a forma de legislação-quadro, deviam ser estabelecidas ao nível da UE; — as competências das autoridades de resolução, com base no que esteja estabelecido ao nível da União, deviam ser definidas pelos parlamentos nacionais, que autorizariam e regulamentariam a transferência de prerrogativas do poder judicial para as autoridades bancárias; — os direitos de terceiros são estabelecidos pela legislação que rege as falências, a qual deve ser alterada para se adequar ao regime bancário especial, ou então os parlamentos nacionais devem adotar legislação específica; — de qualquer das maneiras, a Comissão reconhece que toda e qualquer modificação legislativa deve ser conforme com a Carta dos Direitos Fundamentais e, em particular, com o direito de propriedade, o direito a um recurso efetivo e a um julgamento imparcial.

3.4 O CESE subscreve as conclusões da Comissão segundo as quais os custos do enquadramento resultarão de um possível aumento dos custos de financiamento para as instituições devido à eliminação da certeza implícita de apoio estatal, bem como dos custos relacionados com a constituição dos fundos de resolução. O Comité partilha da preocupação da Comissão de que as instituições poderão transferir esses custos acrescidos para os seus clientes ou acionistas baixando os juros que pagam pelos depósitos, aumentando as taxas a que emprestam dinheiro (5) e os encargos bancários ou reduzindo os rendimentos das participações de capital. Na sua análise de impacto, a Comissão assinala que, apesar de os bancos terem que fazer face a um certo aumento dos custos de funcionamento, o custo total das operações e dos planos de recuperação será insignificantes ou irrelevante (6).

3.5 Os bancos manifestaram-se preocupados com a possibilidade de os custos serem muito mais do que «insignificantes», apreensão que foi contestada tanto pela Comissão como pelos parceiros sociais. O Comité concorda com o ponto de vista da Comissão acerca das potenciais vantagens do quadro a longo prazo. O impacto a curto e a médio prazos dos custos para todas as partes interessadas deverá ser cuidadosamente avaliado e tido em conta para cada Estado-Membro ao estabelecer regras nacionais que deverão atender às respetivas exigências e situações específicas.

3.6 O CESE é favorável à proposta da Comissão de criar uma união bancária dotada de um mecanismo único de supervisão e crê que o atual quadro de recuperação e resolução deve ser alterado de acordo com o funcionamento desse novo mecanismo. Ao mesmo tempo, está ciente de que a articulação de uma supervisão europeia com processos de resolução local dificilmente será bem-sucedida, especialmente em casos de incumprimento de instituições com importância sistémica que operam em vários Estados-Membros. O ideal seria as competências europeias em matéria de regulamentação e supervisão dos bancos serem complementadas com poderes europeus para proceder à resolução e à garantia de depósitos (7). A Comissão prevê a elaboração de uma proposta de mecanismo único de resolução (8) mas, atualmente, é difícil avaliar em que altura tal mecanismo poderá tornar-se realidade.

4. Observações na especialidade

4.1 Planos de recuperação e de resolução

4.1.1 Há que atender especificamente às necessidades de recursos humanos. A elaboração de planos de recuperação e resolução é um trabalho altamente especializado e, em geral, nem os bancos nem a administração pública dispõem facilmente de pessoal com as competências e a experiência necessárias. Um dos principais problemas das autoridades de supervisão e de resolução é a dificuldade em dispor de recursos humanos suficientes com elevadas capacidades profissionais. Este problema é incontornável, já que a credibilidade dos planos e a confiança na adequação das intervenções dependem do elevado profissionalismo de toda a construção.

4.1.2 O Comité aceita a proposta de as autoridades de resolução elaborarem e atualizarem, pelo menos anualmente, planos de resolução, após consulta das autoridades competentes, Estes planos devem apresentar opções para a aplicação dos instrumentos de resolução. O CESE está convicto de que o planeamento e atualização das resoluções tanto a nível individual como de grupo sairiam melhorados se os bancos participassem também nesse processo, conforme sugeriu a comunicação da Comissão (2010) 579 final (9) e o documento de avaliação do impacto que acompanha a proposta de diretiva (10) em análise (ainda que tal não seja afirmado explicitamente na diretiva). Importa também, sempre que tal seja adequado, procurar aconselhamento profissional sobre questões pertinentes por parte de outros intervenientes potencialmente afetados pelos planos de recuperação e resolução como, por exemplo, organizadores de consumidores, representantes de sindicatos, etc.

4.1.3 A participação das autoridades de supervisão e de resolução, juntamente com as instituições de crédito, seria insuficiente sempre que os planos devam ser avaliados no contexto do interesse público. Nesses casos, os bancos centrais são os mais bem colocados para realizar essas análises. Para avaliar se os planos individuais de recuperação e resolução de várias instituições podem ser executados simultaneamente em situações de risco sistémico e para analisar até que ponto as soluções individuais afetarão o sistema financeiro no seu todo, num contexto nacional ou transnacional, é necessário empregar uma abordagem macroeconómica. Mercê dos seus conhecimentos e experiência, os bancos centrais são os mais competentes para aplicar esta abordagem, pelo que o CESE recomenda que estas instituições sejam autorizadas a participar na avaliação dos planos de recuperação e resolução no contexto do interesse público, mantendo-se, ao mesmo tempo, o pleno respeito pela sua independência. Futuramente, talvez o Banco Central Europeu, tanto na sua capacidade de banco central como de autoridade única de supervisão, possa efetuar avaliações semelhantes dos planos dos bancos.

4.1.4 Importa reforçar as normas de confidencialidade no que toca às instituições de crédito e respetivos planos de recuperação e resolução. A diretiva deve incluir disposições especiais que garantam que todas as autoridades, instituições e partes interessadas envolvidas na elaboração, atualização e avaliação dos planos de recuperação e resolução dos bancos respeitem escrupulosamente a confidencialidade das informações pertinentes.

4.2 Apoio financeiro intragrupo

4.2.1 O CESE saúda as disposições propostas que permitem introduzir regras e condições harmonizadas para a prestação de apoio financeiro intragrupo. Ao mesmo tempo, adverte que a proteção dos direitos e interesses do cedente do apoio e do seu destinatário devem ser bem equilibrados, sempre que haja desacordo entre as duas partes quanto ao apoio. O Comité apoia plenamente as disposições do artigo 19.o, n.o 1, e assinala que entre os requisitos estabelecidos na alínea f) deste mesmo artigo deveriam figurar também os requisitos mais exigentes em matéria de fundos próprios e liquidez eventualmente impostos pelas autoridades reguladoras do país do cedente.

4.3 Administração especial

4.3.1 A decisão sobre a existência ou não de condições para a nomeação de administrador especial compete, de acordo com o artigo 24.o, n.o 1, às autoridades competentes (11). O CESE reconhece a necessidade de existirem alertas para a eventual necessidade de intervir e de as autoridades competentes disporem de maior margem de apreciação, mas atendendo à importância da função e dos poderes conferidos aos administradores especiais, recomenda que se garanta às instituições de crédito maior segurança jurídica introduzindo regras e condições de intervenção explícitas e claramente definidas. A experiência mostra que os sinais de alerta precoce são em muitos casos qualitativos e que a perceção destes indicadores depende da experiência e competência dos supervisores ou da recolha eficaz de informações, e não da utilização de modelos e rácios computorizados. Nestes casos, não havendo regras claramente definidas que as isentem da sua responsabilidade de julgar, as autoridades de supervisão podem hesitar em tomar iniciativas e, deste modo, perder uma preciosa oportunidade de intervir de forma precoce e atempada. Assim, a existência de regras e condições claras é um aspeto essencial visto que, em caso de real ou alegada gestão danosa, os terceiros podem exigir reparação não só do administrador especial, invocando a sua responsabilidade pessoal, mas também dos supervisores, invocando falta de discernimento ao decidirem do procedimento de intervenção precoce ou da escolha do administrador.

4.3.2 A diretiva estabelece uma determinada sequência de eventos para a execução das diversas medidas de intervenção precoce. A nomeação de um administrador especial é uma medida de intervenção precoce altamente intrusiva que deve ser aplicada unicamente após terem sido esgotadas as medidas menos intrusivas. Pode, no entanto, haver situações em que a posição financeira da instituição se deteriora com demasiada rapidez, tornando necessário nomear um administrador especial sem esperar pela aplicação das medidas de intervenção precoce menos intrusivas propostas no artigo 23.o, n.o 1. Nessas circunstâncias, deverá ser possível nomear um administrador especial mesmo que não se verifique uma das condições descritas no artigo 24.o (nomeadamente, «as medidas adotadas nos termos do artigo 23.o não [são] suficientes para inverter essa deterioração»).

4.3.3 O Comité apela a que a Comissão preveja a eventualidade de a nomeação de um administrador especial desencadear uma «corrida aos bancos» e proponha medidas adequadas para evitar essa situação. Em certos casos e situações, a nomeação deste administrador poderia enviar um sinal ao mercado de que o banco está a atravessar dificuldades financeiras graves e, por isso, provocar uma corrida aos depósitos. Este cenário pode ser ainda mais problemático se vários administradores forem nomeados simultaneamente para vários bancos a nível nacional ou transnacional e se o setor sofrer várias «corridas aos bancos» e várias crises de confiança. O Comité está convicto de que importa incluir na diretiva disposições que evitem estas situações durante a fase de intervenção precoce. A futura autoridade única de supervisão deve gozar de uma posição forte e estar devidamente apetrechada para lidar com estes casos de forma atempada.

4.4 Resolução

4.4.1 Importa esclarecer melhor os poderes e responsabilidades das autoridades de resolução. Enquanto as autoridades competentes/supervisoras são responsáveis pela intervenção precoce, as autoridades de resolução são responsáveis por escolher e aplicar os instrumentos de resolução. No entanto, em alguns casos, certas responsabilidades recaem tanto sobre as autoridades de supervisão como sobre as autoridades de resolução. Por exemplo, o artigo 27.o, n.o 1, alínea a) determina que «a autoridade competente ou a autoridade de resolução determina que a instituição se encontra em situação ou em risco de colapso». Dependendo das escolhas dos Estados-Membros, os supervisores podem assumir as responsabilidades das autoridades de resolução, mas as duas funções deveriam ser separadas para minimizar os riscos de complacência (12). O CESE encoraja uma diferenciação clara entre a missão e as responsabilidades dos supervisores e as das autoridades de resolução, bem como da duração e momento da intervenção de cada um. O Comité entende que os procedimentos de avaliação e de notificação respeitantes às condições de resolução devem basear-se numa distinção clara das responsabilidades das várias autoridades envolvidas. Devem também ser simplificados de forma a acelerar a decisão e a execução de proceder a uma resolução.

4.4.2 Exigir que o órgão de direção de uma instituição notifique a autoridade competente quando considera estar a instituição em situação ou em risco de colapso seria uma medida adequada, se não fosse haver dúvidas acerca do prazo dessa notificação. A experiência demonstra que a notificação pode ser retardada por vários motivos, um dos quais a existência de dúvidas acerca da conformidade às normas sobre requisitos de capital. O CESE considera que se a iniciativa for deixada inteiramente ao critério da administração do banco a decisão da autoridade de resolução poderá ocorrer demasiado tarde. O artigo 74.o não deveria dar azo a dúvidas quanto ao facto de que os supervisores têm o direito e a possibilidade de informar a autoridade de resolução, sem esperar que a administração do banco proceda à notificação, sempre que considerem estar reunidas as condições de resolução mas que a notificação tarda. O artigo 101, n.o 1, alínea d), e n.o 2, deveria impor aos Estados-Membros que apliquem pesadas sanções aos gestores dos bancos em violação do artigo 74.o, n.o 1, e não do artigo 73.o, n.o 1, como se afirma na proposta de diretiva.

4.4.3 O artigo 27.o, n.o 1, alínea c) refere situações em que «as medidas de resolução são necessárias para defesa do interesse público». Os bancos centrais são os mais aptos a prestar contributos úteis para a avaliação do interesse público, graças aos seus conhecimentos e experiência em matéria de avaliação da estabilidade financeira, de continuidade dos serviços essenciais e de proteção dos fundos públicos e dos depositantes. Assim, é correto inclui-los nas autoridades responsáveis por avaliar se estão reunidas as condições que justificam uma resolução, mas tal deve ocorrer numa fase precoce, especialmente quando são feitas avaliações para várias instituições, num contexto nacional ou transnacional. No âmbito da futura união bancária, talvez que o Banco Central Europeu, enquanto banco central e autoridade única de supervisão e em colaboração estreita com o Comité Europeu do Risco Sistémico, seja a instituição mais adequada e mais apta para empreender estas avaliações à luz do interesse público, não só. A possível criação de um mecanismo único de resolução seria particularmente útil neste ponto.

4.4.4 O interesse público que está em jogo no colapso de um banco justifica que se proceda a uma afetação das perdas diferente da prevista pelos regimes normais de insolvência; a proposta estabelece, pois, uma hierarquia dos créditos, em que os acionistas estão na primeira linha, seguidos dos credores não garantidos, segundo uma ordem fixada no artigo 43.o. O CESE não levanta quaisquer objeções a essa hierarquia mas gostaria de chamar a atenção para o facto de que os «credores» são também, do ponto de vista técnico e jurídico, depositantes/clientes. À exceção do «credor afetado», o artigo 2.o não fornece nenhuma definição de «credor», de «depositante» nem tão-pouco dos seus diferentes tipos. O CESE veria com agrado definições claras destes termos, sobretudo atendendo a que a hierarquia dos depositantes enquanto credores não está harmonizada ao nível dos Estados-Membros.

4.4.5 Os depósitos do Estado são tratados de formas diferentes nos vários Estados-Membros. Consoante pertençam ou não aos depósitos cobertos, até um certo montante, ou estejam ou não titularizados, os depósitos do Estado podem fazer parte dos passivos elegíveis para resgate interno ou ser excluídos destes passivos. Além disso, os depósitos do Estado que fazem parte dos passivos elegíveis e que podem ser objeto de um resgate interno representam, na verdade, dinheiro dos contribuintes. Mas poderá um resgate interno que utiliza fundos públicos ser de facto definido como tal?

4.4.6 A proposta confere às autoridades de resolução poderes para hierarquizar os passivos resgatados. As autoridades de resolução podem, inclusivamente, reduzir o valor contabilístico de créditos comerciais que não sejam considerados essenciais para o funcionamento das operações (artigo 38.o, n.o 2, alínea ii), o que significa que, por exemplo, o fornecedor de serviços de restauração ou de hotelaria pode ver o seu crédito reduzido se as autoridades de resolução considerarem que esses serviços não são «essenciais». O princípio da par conditio creditorum (igualdade entre os credores) é um dos pilares de qualquer procedimento de insolvência e tem que ser respeitado também neste caso.

4.4.7 O CESE compreende a necessidade de garantir que as instituições dispõem no respetivo balanço de passivos suficientes, que possam ser objeto de resgate interno. A emissão de instrumentos da dívida que podem ser objeto de resgate interno pode revelar-se problemática na medida em que a diferença entre dívida subordinada e passivos não garantidos de hierarquia mais elevada ficará diluída. Nos mercados menos desenvolvidos essa emissão poderia suscitar ainda mais problemas, ser mais onerosa ou mesmo impossível, especialmente em situações de crise sistémica. O Comité recomenda que a proposta para uma aplicação harmonizada ao nível da UE dos critérios mínimos de elegibilidade, que a Comissão asseguraria através de atos delegados, seja ponderada e «calibrada» com muita cautela, tendo em conta o grau de desenvolvimento dos mercados financeiros locais em cada Estado-Membro.

4.4.8 O instrumento de resgate interno deve ser mais bem explicado e esclarecido. Para minimizar as incertezas para os investidores, importa introduzir regras claras sobre os passivos elegíveis e as condições que desencadeiam o resgate interno.

4.5 Questões de cariz jurídico: direitos de terceiros

4.5.1 Os direitos de terceiros parecem estar relegados para segundo plano em relação aos que o direito aplicável em matéria de insolvência reconhece na maior parte dos Estados-Membros. A consideração do interesse público prevalece sobre a proteção dos direitos privados e a afetação das perdas segue uma lógica diferente. O artigo 78.o prevê a possibilidade de recorrer judicialmente de uma decisão das autoridades de resolução, mas restringe essa ação à legalidade da decisão de resolução, à legalidade formal da aplicação da decisão e à adequação de qualquer indemnização concedida. As decisões das autoridades de resolução não podem ser travadas nem tão-pouco suspensas automaticamente. Mesmo em caso de anulação de uma decisão das autoridades de resolução, os direitos de terceiros ficam limitados à compensação pelos prejuízos sofridos (artigo 78.o, n.o 2, alínea d)).

4.5.2 Em caso de emergência, como seja o risco de falência de um banco, os procedimentos normais de insolvência certamente não são adequados, mas a panóplia de poderes conferidos à autoridade de resolução das crises e o direito de recuperação concedido a terceiros limitado, suscita preocupação quanto à solidez jurídica do enquadramento proposto. Em inúmeros Estados-Membros, em particular os governados por jurisdições de direito comum, é muito provável que os tribunais protejam os seus próprios direitos de decidir de recursos contra decisões de autoridades administrativas, quando um indivíduo ou grupo demonstre que tal decisão lhe foi prejudicial.

4.5.3 A preocupação expressa no ponto anterior tem sido questionada em vários círculos, com fundamentação tanto jurídica como social, razão por que o CESE deixa ao legislador a apreciação desta questão. No entanto, chama a atenção para um aspeto que tem a sua importância: no caso de alguém considerar que a autoridade de resolução ou os administradores cometeram um erro profissional grave, só os juízes gozam de uma certa imunidade em relação a decisões tomadas no exercício das suas funções judiciais, mas nenhuma lei ou regulamento pode alargar este privilégio a uma autoridade administrativa como a autoridade de resolução, a qual poderia assim ser declarada responsável pelos danos incorridos. Nesse caso, os montantes pagos para ressarcimento viriam do erário público.

4.6 Financiamento das medidas de resolução

4.6.1 A Comissão já abordou a questão do financiamento das resoluções em duas comunicações – sobre os fundos de resolução e sobre o enquadramento da UE para a gestão de crises no setor financeiro (13). A atual proposta de diretiva esclarece mais detalhadamente as propostas apresentadas previamente nestas duas comunicações. O CESE já expôs os seus pontos de vista sobre estes documentos em dois anteriores pareceres (14). Em ambos os casos, o Comité apoiou a proposta da Comissão de introduzir uma rede harmonizada de fundos de resolução nacionais ex ante e recomendou a elaboração cuidadosa de uma rede, levando em consideração as condições específicas de cada Estado-Membro.

4.6.2 A diretiva propõe que os custos da resolução não cobertos pelos acionistas e credores sejam liquidados por financiamentos adicionais fornecidos pela banca, podendo os fundos de garantia de depósitos ser chamados a contribuir sempre que se revele necessário. O CESE saúda a introdução de regras harmonizadas baseadas em contributos ex ante para os fundos de garantia de depósitos e para os fundos de resolução. Os critérios para contribuir ex ante para o financiamento das medidas de resolução parecem ser corretos e realistas à luz da situação atual, mas as condições económicas e financeiras podem mudar subitamente, como temos visto nos últimos anos. Dado que um fundo de resolução demoraria dez anos para cobrir a totalidade dos custos, o CESE recomenda a introdução de uma norma que permita rever periodicamente os critérios para a contribuição ex ante .

4.6.3 O CESE está consciente da necessidade de solidariedade e aceita a proposta de concessão/contração de empréstimos entre mecanismos de financiamento (artigo 97.o) e a mutualização dos mecanismos nacionais de financiamento em caso de resolução de um grupo (artigo 98.o). No entanto, será difícil implementar esta mutualização antes de os mecanismos de financiamento atingirem a sua meta em termos de capacidade e antes de se chegar a um certo nível de harmonização. A maioria dos Estados-Membros entende que os seus fundos de resolução e de garantia de depósitos devem basear-se em financiamentos ex ante, mas o financiamento ex post é ainda a opção preferida por alguns países. As disposições dos artigos 97.o, n.o 2 e do artigo 98.o serão problemáticas para os países cujos bancos centrais não estão autorizados a conceder empréstimos previstos nos termos dos artigos 96.o e 98.o. O Comité incita a Comissão a introduzir medidas específicas e recomendações destinadas a resolver estas questões e a acelerar o processo de harmonização.

4.6.4 Apesar de reconhecer os potenciais benefícios decorrentes de uma eventual sinergia criada por um fundo de garantia de depósitos e de recuperação único, esse tipo de disposição parece atualmente problemático para alguns Estados-Membros, dado que muitos fundos de garantia de depósitos não têm verbas suficientes. O Comité acolhe favoravelmente a posição da Comissão, que permite a cada Estado-Membro decidir se prefere ter um ou dois mecanismos de financiamento (fundos). Ao mesmo tempo, o CESE recomenda que a diretiva contenha disposições garantindo que o fundo de cobertura de depósitos possa desempenhar a sua principal função, que é proteger sempre os pequenos depositantes.

4.6.5 O CESE saúda os esforços da Comissão para criar um sistema europeu de mecanismos de financiamento que garanta que todas as instituições que operam na União são objeto de regras eficazes de financiamento da resolução igualmente. Um financiamento efetivo das resoluções em condições de igualdade em todos os Estados-Membros é do interesse de cada um, bem como do mercado único, na medida em que contribui para a estabilidade e para a criação de condições de concorrência equitativas. O Comité seria favorável à introdução, o mais rapidamente possível, de um roteiro realista para a criação desse futuro sistema de mecanismos de financiamento das resoluções.

Bruxelas, 12 de dezembro de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) COM(2012) 280 final.

(2) COM(2010) 579 final.

(3) Ver Conselho de Estabilidade Financeira, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, outubro de 2011.

(4) COM(2012) 280 final, Exposição de motivos, p. 5

(5) A Comissão considera que o aumento dos custos do financiamento poderia afetar os investimentos e reduzir o crescimento do PIB entre 0,1 % e 0,4 % por ano; ver análise de impacto da Comissão, SWD (2012) 166, p.69 e SWD (2012) 167.

(6) Ibid, p. 68.

(7) Ver Comité Europeu do Risco Sistémico, Reports of the Advisory Scientific Committee: Forbearance, resolution and deposit insurance, n.o 1, julho de 2012, p. 23.

(8) Ver COM(2012) 510 final.

(9) Ver COM(2010) 579 final, «Um enquadramento da UE para a gestão de crises no setor financeiro», p. 6.

(10) Ver a análise de impacto da Comissão, SWD (2012) 166, pp. 26 e 64, e SWD (2012) 167.

(11) Cabe às autoridades competentes avaliar se se chegou a uma situação «em que exista uma deterioração significativa da situação financeira de uma instituição ou em que sejam constatadas violações graves da legislação (…) ou irregularidades administrativas graves e em que as medidas adotadas nos termos do artigo 23.o não sejam suficientes para inverter essa deterioração».

(12) O COM(2010) 579 final explica que cada Estado-Membro deve identificar uma autoridade de resolução para exercer os poderes de resolução. Assim, os Estados-Membros terão margem para manter os mecanismos nacionais atualmente existentes, ao abrigo dos quais os responsáveis pela resolução podem ser o Ministério das Finanças, o Banco Central ou o Sistema de Garantia de Depósitos. A Comissão regista, contudo, que em diversas jurisdições, as autoridades de resolução se encontram separadas das autoridades de supervisão, elemento que considera importante para minimizar os riscos de complacência. As autoridades de resolução devem ser de ordem administrativa, e não judicial.

(13) Ver COM(2010) 254 final e COM (2010) 579 final.

(14) Ver o parecer do CESE sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Banco Central Europeu – Fundos de resolução de crises nos bancos», JO C 107 de 6.4.2011, p. 16, e o parecer do CESE sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social, ao Comité das Regiões e ao Banco Central Europeu – Um enquadramento da UE para a gestão de crises no setor financeiro», JO C 248 de 25.8.2011, p. 101.