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Bruxelas, 23.11.2005

COM(2005) 585 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Terceiro pacote de medidas legislativas em prol da segurança marítima na União Europeia {SEC(2005) 1496}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Terceiro pacote de medidas legislativas em prol da segurança marítima na União Europeia (Texto relevante para efeitos do EEE)

A grande emoção causada pelo acidente do PRESTIGE em Novembro de 2002 conduziu a uma vaga de solidariedade em toda a Europa e à expressão da vontade firme das instituições e das mais altas autoridades da União Europeia de prosseguir e intensificar a política de reforço da segurança marítima a que havia sido dado início na sequência do acidente do ERIKA em Dezembro de 1999.

Assim, na sua reunião de Copenhaga de 12 e 13 de Dezembro de 2002, pouco depois do acidente do PRESTIGE, o Conselho Europeu saudou « os esforços determinados […] desenvolvidos na Comunidade Europeia e na Organização Marítima Internacional (OMI) desde aquele acidente para aumentar a segurança marítima e a prevenção da poluição» e recordou a determinação da União Europeia « em adoptar todas as medidas necessárias para evitar a repetição de catástrofes deste tipo» .

Imbuído desta mesma determinação, o Parlamento Europeu, na sua Resolução sobre o reforço da segurança marítima, adoptada em 27 de Abril de 2004 no seguimento dos trabalhos da Comissão Temporária para o Reforço da Segurança no Mar (MARE)[1], confirmou a necessidade de prosseguir esforços nesse sentido.

Esta resolução destaca uma série de medidas concretas, solicitadas pelo Parlamento Europeu, com vista a reforçar a segurança marítima a nível internacional e europeu, nomeadamente através das medidas seguintes:

- Criação de um “espaço europeu de segurança marítima” incluindo, nomeadamente, a proibição dos portos aos navios que não respeitem as normas e o estabelecimento de um regime de responsabilidade alargado a toda a cadeia do transporte marítimo e às autoridades públicas responsáveis pela segurança marítima;

- Criação de um quadro operacional que permita intervir mais eficazmente em caso de acidente e limitar as suas eventuais consequências, através, em particular, de uma melhor utilização dos locais de refúgio;

- Melhoria da cobertura por danos acidentais, através de exigências reforçadas em matéria de seguro obrigatório e de indemnização;

- Reforço da cooperação e afirmação do princípio da independência da investigação subsequente a acidentes marítimos;

- Maior controlo dos navios, através da rigorosa aplicação do regime de inspecções pelo Estado do porto e do reforço do acompanhamento das actividades das sociedades de classificação.

Os acidentes do ERIKA e do PRESTIGE conduziram efectivamente a um reforço significativo das regras de segurança à escala europeia e, em certos casos, à redução drástica de determinados riscos específicos, nomeadamente os colocados pelo transporte de fuelóleo pesado em navios petroleiros de casco simples.

Este esforço deve ser prosseguido e intensificado. A forma de dar resposta a estas exigências deve ter em conta a importância do sector marítimo para a competitividade da indústria europeia.

É neste contexto e na sequência dos pacotes ERIKA-I e ERIKA-II[2], que a Comissão propõe a adopção de um terceiro pacote de medidas legislativas destinadas a garantir a segurança marítima, reforçando simultaneamente a competividade das bandeiras europeias. Este pacote inscreve-se plenamente nos objectivos estratégicos da Comissão para o período 2005-2009[3]. Com efeito, ao definir a sua visão da “Europa 2010: Uma parceria para a renovação europeia - Prosperidade, solidariedade e segurança”, a Comissão sublinhou que a qualidade de vida dos cidadãos exige uma política de gestão e redução dos riscos com que estes são confrontados, designadamente o risco de acidentes marítimos. As medidas actualmente propostas pela Comissão dão resposta a esta necessidade.

Finalmente, num plano mais geral, o terceiro pacote contribui para reforçar a vertente segurança de uma política marítima europeia integrada em fase de desenvolvimento e cujas perspectivas serão discutidas no futuro Livro Verde sobre a política marítima da União e a visão europeia dos mares e oceanos, a publicar no primeiro semestre de 2006. Com esta política integrada pretende-se encontrar um justo equilíbrio entre as dimensões económica, social, ambiental e de segurança do desenvolvimento das actividades marinhas e oceânicas, a par da preservação dos recursos e do aumento da competitividade, do crescimento a longo prazo e do emprego no sector marítimo.

I A UNIÃO EUROPEIA A FAVOR DE UM TRANSPORTE MARÍTIMO COMPETITIVO, SEGURO E DE QUALIDADE

Atendendo à sua geografia e à sua história, bem como à globalização crescente do comércio, o desenvolvimento económico da União Europeia encontra-se intimamente dependente do transporte marítimo. Bastará, com efeito, recordar o seguinte:

- Cerca de 90% do comércio externo, em volume de mercadorias, e mais de 40% do comércio interno da União Europeia processa-se por via marítima;

- Cerca de mil milhões de toneladas de petróleo dão anualmente entrada nos portos da União Europeia ou transitam pelas águas que circundam o seu território;

- As companhias de navegação pertencentes a nacionais da União Europeia controlam cerca de 40% da frota mundial e o comércio externo da UE, primeira potência comercial a nível mundial, é no essencial assegurado por navios controlados por operadores económicos originários da União;

- O sector marítimo no sentido lato, incluindo, nomeadamente, a construção naval, os portos, a pesca e as indústrias e serviços conexos (seguros, instituições bancárias, etc.), emprega cerca de 3 milhões de pessoas na União Europeia.

Assim, para a União Europeia, é indispensável dispor de uma frota e de um sector marítimo competitivos, que possam assegurar o seu futuro económico e reforçar a sua capacidade de acção na cena internacional. Há longos anos que a União Europeia aplica uma política activa de apoio à competitividade da sua frota, a qual assume formas diversas:

- a forma regulamentar, com o enquadramento dos auxílios estatais ao sector marítimo por “orientações comunitárias” (revistas em 2004) destinadas a promover, nomeadamente, o “regresso às bandeiras europeias”, garantes de maior qualidade e segurança,

- a forma contratual, de que são exemplo os acordos marítimos bilaterais e internacionais que promovem o acesso livre e não-discriminatório dos operadores da União ao mercado internacional dos serviços de transporte marítimo,

- os auxílios, nomeadamente no âmbito da rede transeuropeia de transportes, concedidos à criação de infra-estruturas para os portos e seus acessos, à promoção de serviços inovadores através do programa Marco Polo e ao desenvolvimento da investigação no domínio marítimo.

O nível de qualidade do serviço marítimo oferecido pelos próprios operadores representa também um dos elementos mais importantes da competitividade do sector. As medidas propostas pela Comissão face aos trágicos acidentes com petroleiros verificados nos últimos anos devem, por conseguinte, ser equacionadas na perspectiva do reforço de um sector marítimo de qualidade e encaradas como uma oportunidade para os melhores operadores afirmarem ainda mais a sua competitividade no mercado internacional.

Com o terceiro pacote marítimo, a Comissão contribui para o funcionamento de um sector marítimo transparente, capaz de conduzir, ao nível comunitário e internacional, à progressiva criação de um mercado equitativo (" level playing field ") de transportes marítimos em benefício dos operadores europeus. A Comissão velará pela aplicação rigorosa das regras existentes e continuará a promover o processo de fertilização cruzada entre o quadro regulamentar internacional e a legislação comunitária, o qual contribui igualmente para a criação a nível mundial de uma concorrência equitativa, elemento fundamental para a manutenção da qualidade actualmente oferecida pelas bandeiras europeias, através das acções seguintes:

- Um controlo rigoroso da transposição e aplicação da legislação comunitária no domínio da segurança marítima. Para obrigar os Estados-Membros a cumprirem as suas obrigações, a Comissão usou dos meios colocados à sua disposição pelo Tratado e iniciou processos por infracção contra os Estados-Membros em falta. Esses processos já conduziram, de resto, a condenações pelo Tribunal de Justiça.

- O reforço da presença da Comunidade e da sua participação activa nas instâncias internacionais.

É objectivo da Comissão, nomeadamente, prosseguir e reforçar a aplicação uniforme e rigorosa das regras internacionais adoptadas sob a égide da IMO. Idêntica abordagem será seguida no que se refere às regras adoptadas pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) no âmbito da reformulação em curso das convenções adoptadas no quadro desta organização. Neste processo, a excelente cooperação mantida com os parceiros sociais permitiu realizar importantes progressos a nível da nova convenção, que a Comissão tenciona transpor para o direito comunitário.

Além disso, quando da elaboração do terceiro pacote legislativo no domíno da segurança marítima, a Comissão quis contribuir para a aplicação dos objectivos da Estratégia de Lisboa através da melhoria e da simplificação dos textos legislativos existentes, nomeadamente as directivas relativas à inspecção de navios pelo Estado do porto e às sociedades de classificação, já objecto de diversas alterações. O objectivo é, em especial, aumentar a legibilidade e a eficácia da regulamentação comunitária, de que beneficiarão em primeiro lugar os cidadãos europeus e os operadores do sector do transporte marítimo.

A aplicação das medidas contidas neste pacote implicará, nos casos adequados, a Agência Europeia da Segurança Marítima, criada pelo Regulamento (CE) n.º 1406/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho[4]. Algumas das medidas já estão previstas no regulamento actual. Outras serão contempladas numa proposta de alteração do regulamento, que a Comissão conta apresentar nos próximos meses.

Em conclusão, a consolidação das regras, o melhoramento da eficácia das Administrações marítimas, a focalização das inspecções nos navios com perfil de risco importante e o aligeiramento do controlo dos navios com bom perfil de risco contribuirão de forma significativa para a competitividade da indústria europeia. Segurança rima com competividade.

II NECESSIDADE DE EMPENHO NA APLICAÇÃO DAS REGRAS JÁ EXISTENTES

Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação das directivas e dos regulamentos comunitários.

Conforme sublinhou o Parlamento Europeu na sua Resolução de 27 de Abril de 2004, « com a legislação adoptada na sequência dos desastres do Erika e do Prestige , foram tomadas medidas importantes com vista a tornar mais segura a navegação em águas comunitárias e […] a introdução rápida e completa e a manutenção rigorosa das normas comunitárias pelos Estados-Membros devem ter prioridade» .

A Comissão está decidida a dar grande prioridade à correcta aplicação pelos Estados-Membros da legislação comunitária no domínio da segurança marítima. A Comissão lançou, com o apoio da Agência Europeia da Segurança Marítima, um programa específico de controlo da conformidade e da aplicação prática do acervo de segurança marítima (2005-2007). A execução do programa já conduziu ao aumento do número de processos de infracção contra os Estados-Membros em falta. Em 30 de Setembro de 2005, havia 68 processos “segurança marítima” em fase de instrução, incluindo os casos de não-comunicação e as denúncias.

No que diz respeito à transposição das directivas adoptadas no âmbito dos pacotes "ERIKA" pelos Estados-Membros, a situação registou melhorias significativas (actualmente existem apenas 3 processos no Tribunal de Justiça). Em contrapartida, no caso dos textos mais recentes, a situação ainda não é satisfatória (31 processos abertos). Além disso, a Comissão continua preocupada com a qualidade de alguns textos nacionais, nomeadamente os diplomas de transposição das directivas relativas à inspecção pelo Estado do porto e aos meios de recepção de resíduos, com 12 processos em fase de instrução. No caso destas directivas, existem actualmente 19 processos, relacionados com a deficiente aplicação dos textos nacionais em vários Estados-Membros, em diferentes fases de instrução.

III NECESSIDADE DE REFORÇAR A SEGURANÇA MARÍTIMA E A PREVENÇÃO DA POLUIÇÃO POR NAVIOS

Na sequência dos acidentes do ERIKA e do PRESTIGE, a União Europeia teve de intervir de urgência para instituir um dispositivo “defensivo" destinado a proteger a Europa do risco de acidentes e poluição. A União Europeia foi por vezes acusada de adoptar uma atitude mais timorata que os Estados Unidos, que reagiram de forma unilateral face ao acidente do Exxon Valdez[5], nomeadamente através do OPA 90 ( Oil Pollution Act ). Esta argumentação ignora o facto de a Europa não se encontrar numa situação comparável à dos Estados Unidos. O principal problema da Europa é a passagem em trânsito, fora da jurisdição dos Estados-Membros, de navios de risco de bandeiras terceiras: cerca de 200 milhões de toneladas de petróleo bruto e de produtos petrolíferos[6] transitam anualmente ao largo das costas da União sem que possa ser efectuado qualquer controlo num porto comunitário.

Ora, a falta de segurança no mar tem origens profundas, ligadas às características próprias do transporte marítimo e aos seus modos de funcionamento. Só com uma política mais ofensiva será efectivamente possível alterar a situação e restabelecer de forma sustentável as condições de uma concorrência sã para os operadores que cumprem as regras internacionais.

O reforço das regras de segurança marítima a nível internacional e regional continua a revestir importância primordial, por vários motivos.

- Os dados disponíveis mostram, com efeito, que os navios que não respeitam as normas e as bandeiras de conveniência continuam a prosperar. De acordo com dados recentes da OCDE, 10 a 15% da frota mundial, ou seja 5 000 a 7 500 navios, não cumprem as normas internacionais de segurança.

- Além disso, as estatísticas do Memorando de Paris[7] apontam para o aumento do número de anomalias constatadas por ocasião das inspecções a navios[8], com especial incidência nas componentes humana e da gestão de navios[9]. Estes números sublinham que a legítima preocupação com os riscos ambientais não deve fazer esquecer o pesado tributo pago pelos marítimos à falta de segurança no mar.

- As trocas comerciais extra-UE por via marítima cresceram nos cinco últimos anos, quer em termos de volume quer de valor dos bens transaccionados. A Europa continua a confrontar-se com as maiores densidades de tráfego marítimo, ainda que a proporção de navios em trânsito puro tenha diminuído com o alargamento. Acima de tudo, foram criadas novas rotas: assim, a Rússia construiu grandes terminais petrolíferos que conduziram a um espectacular e rápido aumento do tráfego marítimo no Golfo da Finlândia. Em 2000, cerca de 40 milhões de toneladas de petróleo bruto e de produtos petrolíferos transitaram no golfo da Finlândia. De acordo com as previsões, este número poderá atingir 100 a 120 milhões de toneladas até 2010.

- A protecção do Mar Mediterrâneo contra o risco de poluição pelos navios provenientes do Mar Negro continua também a ser fonte de preocupação. Em 2002, cruzaram o estreito do Bosforo 122 milhões de toneladas de petróleo, a bordo de 7 400 navios petroleiros. O risco de poluição deverá agravar-se com o crescimento da produção petrolífera na região do Mar Cáspio: na hipótese de todos os projectos de ampliação ou construção de oleodutos serem executados, a capacidade média de exportação de petróleo da região do Cáspio até aos terminais do Mar Negro será de 2,4 milhões de barris por dia em 2015. Esta evolução, que preocupa os países do norte da Europa e do Mediterrâneo, comprova a necessidade de desenvolver e intensificar a vertente "segurança marítima" do diálogo entre a Comunidade e os seus vizinhos, particularmente no âmbito da criação do Espaço Económico Comum entre a UE e a Rússia e da Política Europeia de Vizinhança[10], que fixa um quadro para as relações entre a Europa alargada e os países vizinhos. Para aplicar esta estratégia, foram concluídos vários planos de acção com os países parceiros do Mar Negro e do Mar Mediterrâneo, que comportam medidas tendentes a reforçar a cooperação no domínio da política de segurança marítima e aumentar a eficácia da aplicação das normas relativas ao Estado do porto e ao Estado de bandeira.

- As auditorias efectuadas pela Comissão às sociedades de classificação reconhecidas a nível comunitário mostram que é necessário reforçar a abordagem seguida, para garantir que a segurança dos navios é permanentemente verificada com base nas normas mais exigentes.

- Por último, as convenções internacionais atribuem aos operadores marítimos uma responsabilidade limitada. Tal privilégio, aliás raro noutros sectores de actividade, pode contribuir para a desresponsabilização dos diferentes elos da cadeia marítima. As diligências já efectuadas no sentido de elevar os limites de indemnização das vítimas não chegam, ainda que o aumento do limite do FIPOL[11] de 240 milhões para 900 milhões de euros, por iniciativa da Comissão, constitua um significativo passo em frente.

IV UMA BOA COOPERAÇÃO ENTRE A COMUNIDADE E AS INSTÂNCIAS INTERNACIONAIS

A Comissão reconhece plenamente o valor acrescentado que representa uma acção ao nível internacional em matéria de segurança marítima. A acção ao nível internacional continua a ser geralmente preferível à acção regional quando permite a consecução dos objectivos legítimos da Comunidade. É desejável que se institua uma maior cooperação entre as instâncias comunitárias, os Estados-Membros e as instâncias internacionais (IMO). Infelizmente, apesar do seu alargamento, a União Europeia não dispõe, no plano internacional, de uma influência correspondente à dimensão da sua frota e interesses marítimos. Esta situação deve-se à ausência de estatuto jurídico da União Europeia na IMO. Consequentemente, a Comissão partilha inteiramente do desejo expresso pelo Parlamento Europeu na sua Resolução MARE de ver o Conselho solicitar a adesão da Comunidade à IMO, como ela própria havia proposto em 2002.

Conclusão

O terceiro pacote de segurança marítima assenta num conjunto coerente de medidas, com muitos elementos interdependentes. Põe em prática as solicitações do Parlamento Europeu, do Conselho Europeu e dos ministros reunidos no Conselho “Transportes” e na Conferência Interministerial de Vancouver de Novembro de 2004 sobre a inspecção de navios pelo Estado do porto.

Estas solicitações vão além da simples reacção a um determinado acidente. Visam uma reforma em profundidade das práticas actuais no sector do transporte marítimo e destacam, nos termos utilizados pelo Parlamento Europeu na sua Resolução de 27 de Abril de 2004, a necessidade de « uma política europeia do mar, global e coerente, orientada para a criação de um espaço europeu de segurança marítima» . Por outro lado, a exemplo dos pacotes precedentes, este novo pacote legislativo contribuirá para os objectivos da estratégia temática para a protecção do meio marinho prevista pelo Sexto Programa de Acção para o Ambiente.

As medidas constantes do terceiro pacote contribuem para este objectivo, inscrevendo-se numa política global destinada a valorizar um transporte marítimo eficiente e de qualidade, que respeite o homem e o ambiente. Os esforços empreendidos pela União Europeia, pelos poderes públicos nacionais e pelo sector para promover um transporte marítimo sustentável e economicamente viável beneficiarão os operadores que respeitam as normas de segurança. O terceiro pacote cria um “ level playing field ”, do qual o sector marítimo europeu, que contribui para o crescimento e a prosperidade da Europa, poderá tirar pleno proveito.

Num momento em que a União Europeia se dota de uma ambiciosa política de desenvolvimento das "auto-estradas do mar"[12], importa estabelecer um quadro jurídico claro e previsível, que propicie a realização dos investimentos necessários para o seu desenvolvimento.

[1] http://www.europarl.eu.int/comparl/tempcom/mare/default_en.htm

[2] COM(2000) 142 e COM(2000) 802. O objectivo dos pacotes ERIKA-I e ERIKA-II é reforçar a legislação em vigor, nomeadamente em matéria de inspecções pelo Estado do porto, mas estes também incluem medidas novas relativas, designadamente, à retirada acelerada dos navios de casco simples, ao acompanhamento do tráfego, à reparação dos danos devidos à poluição e à criação de uma Agência europeia da segurança marítima encarregada de assistir a Comissão e os Estados-Membros na aplicação da legislação comunitária.

[3] COM(2005) 12 de 26.1.2005.

[4] JO L 208 de 5.8.2002, p. 1.

[5] O encalhe do petroleiro americano "Exxon-Valdez", em 24 de Março de 1989, provocou o derrame de 40 000 t de petróleo bruto nas costas do Alasca.

[6] Ou seja, o equivalente a 1/4 das importações europeias por via marítima. Estas importações ascendem a 800 milhões de toneladas e representam 90% das importações totais.

[7] http://www.parismou.org

[8] Cerca de 72 000 em 2003 contra menos de 58 000 em 1998.

[9] Entre 2001 e 2003 registou-se um aumento de 152% do número de anomalias ao nível da formação e certificação dos marítimos e de 186% ao nível dos sistemas de gestão da segurança (ISM).

[10] COM(2004) 373 de 12.5.2004.

[11] Convenção Internacional de 1992 para a constituição de um Fundo Internacional para compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (http\\en.iopcfund.org).

[12] O Livro Branco da Comissão “A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções” - COM(2001) 370 - propõe o desenvolvimento de "auto-estradas do mar" que liguem os portos europeus como verdadeira alternativa concorrente dos transportes terrestres.