COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Plano de acção para o trânsito na Europa - uma nova política aduaneira (97/C 176/03) COM(97) 188 final

(Apresentada pela Comissão em 30 de Abril de 1997)

1. O trânsito, um instrumento essencial para as trocas comerciais e para a integração económica do continente europeu

1.1. O trânsito aduaneiro constitui uma peça essencial do edifício comunitário e um elemento fundamental da estratégia das empresas europeias. Ao suspender temporariamente os direitos e outros encargos normalmente aplicáveis às mercadorias importadas, o trânsito proporciona uma grande flexibilidade e uma proximidade total às operações de desalfandegamento dessas mercadorias, tanto no interior da União, em virtude do trânsito comunitário, como no comércio com os nossos parceiros no âmbito da convenção de trânsito comum concluída com os países da EFTA e do Grupo de Visegrado, ou da convenção TIR, que conta actualmente 59 partes contratantes.

1.2. A integração dos países da Europa Central e Oriental no regime de trânsito comum constitui um elemento importante da estratégia de pré-adesão, instituída com base nos acordos europeus de associação e no Livro Branco da Comissão. Para quatro países do Grupo de Visegrado, essa integração constitui já uma realidade, proporcionando-lhes um enquadramento concreto de preparação para a sua futura adesão à União e implicando-os directamente na reforma em curso. Quanto aos países candidatos ao trânsito comum, o seu interesse é integrarem-se num regime que os possa acolher nas melhores condições. Estas garantias só poderão ser proporcionadas por um trânsito aduaneiro renovado, baseado em procedimentos informatizados.

1.3. Anualmente, são emitidos nos países do trânsito comum cerca de 18 milhões de títulos de trânsito e 1 milhão de cadernetas TIR (em cerca de 2 a 3 milhões utilizados por todas as partes contratantes da convenção TIR). Este impressionante volume de operações envolve quantidades e valores consideráveis de mercadorias e, correlativamente, montantes de direitos e encargos que ascendem a milhares de milhões de ecus. Em consequência, a fim de reduzir a sua vulnerabilidade à fraude, estes regimes devem não só ser adaptados às necessidades do comércio moderno mas também ser objecto de uma reforma profunda.

1.4. Com efeito, as fraudes cometidas nos últimos anos no âmbito das operações de trânsito traduziram-se financeiramente em perdas consideráveis para os orçamentos nacionais e comunitário. Essas fraudes são igualmente responsáveis pela introdução ilícita no mercado europeu de mercadorias não sujeitas a tributação ou a qualquer tipo de controlo e que ameaçam tanto a competitividade das nossas empresas como a saúde e a segurança dos cidadãos europeus.

1.5. Esta verdadeira crise do trânsito, salientada pela Comissão em três comunicações de 1995 e 1996 dirigidas ao Parlamento Europeu e ao Conselho, bem como pelo Tribunal de Contas, no seu relatório de 1994 sobre o trânsito, foi confirmada pelo Parlamento e pela sua Comissão de inquérito sobre o trânsito comunitário. Esta comissão contribuiu grandemente para a consciencialização dos encarregados da gestão e dos utilizadores destes regimes quanto à urgência de empreender uma reforma radical para salvar o trânisto aduaneiro na Europa, restabelecendo os benefícios económicos e a segurança dos seus procedimientos e dotando-o de mecanismos que assegurem uma melhor protecção dos interesses em causa.

1.6. Com a presente comunicação, dirigida ao Conselho e ao Parlamento Europeu mas igualmente destinada a todos os utilizadores e encarregados da gestão do trânsito, a Comissão pretende traduzir na prática o seu compromisso de levar a cabo uma reforma profunda, equilibrada e realista dos regimes aduaneiros de trânsito. O plano de acção para o trânsito, anexo à presente comunicação, servirá de base e de referência permanente para todas as propostas que a Comissão apresentar e para todas as iniciativas que adoptar nesta matéria.

1.7. A adopção do plano de acção ocorre numa altura em que o relatório da Comissão de Inquérito sobre o trânsito do Parlamento Europeu, adoptado em 19 de Fevereiro de 1997, acaba de ser apresentado ao Parlamento, na sessão plenária de 12 de Março de 1997 (1). Através da sua recomendação de 13 de Março de 1997, o Parlamento convidou a Comissão, o Conselho e os Estados-membros a assegurarem que seja dado seguimento às conclusões deste relatório. Os trabalhos da Comissão de inquérito, bem como as suas próprias conclusões e recomendações, constituíram um importante instrumento para a Comissão definir as suas orientações e contribuíram para conferir a um dossier a priori técnico, toda a sua dimensão política, situando-o no contexto mais amplo da política aduaneira da União e da cooperação aduaneira entre os Estados.

1.8. A este título, a reforma dos regimes de trânsito aduaneiro na Europa constitui o âmbito de acção privilegiado do programa de acção para a alfândega na Comunidade «Alfândega 2000» (2), que coloca em evidência a necessidade de as administrações aduaneiras europeias cooperarem cada vez mais estreitamente a fim de atingirem um nível de integração comparável ao de uma administração comunitária única e propõe uma série de instrumentos com vista à concretização desse objectivo. Com a adopção, em Dezembro útlimo, da Decisão «Alfândega 2000», o Parlamento e o Conselho salientaram a importância para o mercado interno e para os cidadãos europeus da execução de uma política aduaneira dinâmica e eficaz, que promova o desenvolvimento das trocas comerciais internacionais assegurando simultaneamente um elevado nível de protecção em todos os pontos da fronteira externa.

1.9. A reforma do trânsito constitui apenas uma das manifestações, num domínio de intervenção da máxima urgência, de uma iniciativa da Comissão de âmbito mais vasto com vista a assegurar a definição e a execução de políticas comuns na aplicação das legislações em matéria de alfândegas e de fiscalidade indirecta e da luta contra a fraude aduaneira e fiscal. No plano estritamente comunitário, para além da execução do programa «Alfândega 2000» acima referido, esta abordagem activa traduz-se, nomeadamente, nas propostas de programas «Alfândega 2000 - A», destinado à informatização das alfândegas, e do programa «Fiscalis», destinado a reforçar a cooperação em matéria de fiscalidade indirecta, assim como na criação de um grupo de trabalho de alto nível que reúne, sob a presidência da Comissão, as administrações aduaneiras e fiscais dos Estados-membros, tendo em vista a prevenção da fraude no que respeita ao tabaco e às bedidas alcoólicas.

2. Uma acção firme para salvaguardar os regimes em crise

2.1. Beneficiando da formidável expansão e da pressão irresistível das trocas comerciais, em particular com a Europa Central e Oriental, os autores de fraudes aperceberam-se rapidamente dos benefícios que poderiam retirar de um regime em que as facilidades proporcionadas não podiam materialmente receber uma contrapartida suficiente em termos de prevenção e de controlo.

2.2. As organizações criminais internacionais puderam assim explorar as falhas dos regimes de trânsito para subtraírem à vigilância das autoridades aduaneiras quantidades consideráveis de produtos fortemente tributados, em especial tabaco e bebidas alcoólicas.

2.3. Com base nos casos de fraude notificados pelos Estados-membros (3) implicando directa ou indirectamente os regimes de trânsito, a Comissão avaliou as perdas para os orçamentos nacionais e comunitário em cerca de 1 270 milhões de ecus durante um período de sete anos (1990-1996), dos quais 485 milhões de ecus em recursos próprios tradicionais e 784 milhões em impostos nacionais. Em 1996 registaram-se fraudes no valor de 78 milhões de ecus em recursos próprios e de 216 milhões em recursos nacionais, essencialmente relativas a cigarros, o que representa um total de 294 milhões de ecus, comparativamente com 225 milhões em 1995. A situação continua, por conseguinte, a ser preocupante. No que respeita aos recursos próprios, todavia, as fraudes no trânsito representam apenas 17 % do total das fraudes registadas no âmbito da assistência mútua em 1996 (448 milhões de ecus). Contudo, tendo em conta a importância dos direitos especiais sobre o consumo, a proporção das fraudes no trânsito aumenta, no que respeita unicamente aos cigarros e durante o mesmo ano de 1996, para 38 % do total dos direitos e outras imposições em causa (773 milhões de ecus).

2.4. O prejuízo causado por estas fraudes é não só de ordem orçamental, mas também de ordem económica e mesmo sanitária, na medida em que não só afecta, directa ou indirectamente, o bom funcionamento das operações levadas a cabo pelos operadores honestos e as facilidades proporcionadas pelo trânsito, como alimenta um mercado paralelo, impondo uma concorrência desleal aos produtos legalmente comercializados e podendo ameaçar directamente a saúde e a segurança dos consumidores. No final de contas, o grande vencido é o cidadão europeu, como produtor, como operador económico, como consumidor e como contribuinte, na medida em que as perdas de receitas decorrentes da fraude no trânsito devem ser necessariamente compensadas, quer a nível nacional, quer a nível comunitário. Não se dotar dos meios para agir eficazmente e não investir na luta contra a fraude, significaria, por conseguinte, adoptar uma política de «vistas curtas» no que se refere não só aos aspectos meramente orçamentais, como também aos aspectos da luta contra a criminalidade organizada.

2.5. Na sequência da suas próprias constatações e das constatações do Tribunal de Contas, a Comissão tomou a iniciativa de enfrentar esta crise na sua primeira comunicação de 29 de Março de 1995 «Fraudes no regime de trânsito: soluções previstas e perspectivas para o futuro» (4).

2.6. Posteriormente, a Comissão adoptou, após a aprovação dos Estados-membros, diversas medidas a curto prazo destinadas a fazer face a estas ameaças contra os interesses financeiros e económicos da Comunidade e dos seus Estados-membros, tendo elaborado um ambicioso projecto de informatização do trânsito. Na sua comunicação de 3 de Abril de 1996 «Acção da Comissão em matéria de luta contra a fraude no trânsito» (5) a Comissão estabeleceu um programa para a adopção destas medidas que, na sua maioria, se encontram já em vigor, tendo insistido na necessidade de rever globalmente a regulamentação e as condições da sua aplicação.

2.7. A Comissão deu então início, em estreita ligação com todos os intervenientes públicos e privados interessados, a uma análise aprofundada da situação e das falhas do trânsito, com vista a definir, em condições de transparência, as orientações para uma reforma global. Esta análise conduziu à elaboração de um «relatório intercalar» dos seus serviços, que foi anexado à comunicação de 9 de Outubro de 1996 (6).

2.8. A presente comunicação e o plano de acção nela previsto são a conclusão deste processo de análise e de consulta alargada de todos os intervenientes do trânsito, a fim de definir linhas directrizes para a reforma. Este processo culminou em Fevereiro de 1997 com a realização da conferência «Euro Trânsito», tendo permitido evidenciar as expectativas dos utilizadores e dos encarregados da gestão face às falhas intrínsecas dos regimes de trânsito e às graves lacunas do enquadramento geral e das estruturas aduaneiras em que estes regimes devem funcionar.

3. As falhas do regime

No seu estado actual, os regimes de trânsito apresentam um certo número de falhas sobre as quais todos os interessados estão de acordo:

- falta de respeito das regras e obrigações existentes tanto por parte dos utilizadores como dos encarregados da gestão, não apenas devido a determinadas dificuldades de interpretação jurídica e de aplicação material, mas também à falta de vontade de agir e de disponibilizar os meios necessários para que cada um possa efectivamente assumir as suas responsabilidades,

- falta de unidade de acção e de coordenação das diversas administrações e serviços implicados e má exploração dos instrumentos de cooperação existentes; estas falhas estruturais ultrapassam largamente o âmbito do trânsito,

- falta de clareza resultante da multiplicidade dos regimes, os quais se inserem em enquadramentos jurídicos e sistemas de tomada de decisão diversos, associando paradoxalmente a complexidade e a falta de flexibilidade,

- inadaptação das regras e procedimentos ao imperativo de assegurar um tratamento rápido, seguro e flexível de inúmeras operações de trânsito cuja natureza é bastante diversa,

- exploração insuficiente dos dados existentes conjugada com uma falta de informações completas e fiáveis sobre o efectivo impacto económico e administrativo do trânsito e sobre as próprias operações: esta falta de disponibilidade e de exploração das informações impossibilita qualquer gestão adaptada e eficaz dos regimes, bem como quaisquer esforços de prevenção da fraude com base na análise de riscos e na realização de controlos bem orientados.

4. O passivo do regime: as dívidas vencidas

4.1. As falhas do regime de trânsito e os maus funcionamentos delas resultantes a todos os níveis possibilitaram um aumento das fraudes que provocou uma acumulação de dívidas aduaneiras e fiscais, sobretudo por parte dos responsáveis principais. O total das dívidas por cobrar - que não se pode todavia equiparar ao montante das fraudes - foi avaliado pela Comissão, com base nos elementos fornecidos pelos Estados-membros para o período 1990-1996, em cerca de 2 mil milhões de ecus, dos quais um quinto são recursos próprios tradicionais comunitários (direitos aduaneiros) e quatro quintos constituem impostos nacionais (IVA, direitos especiais sobre o consumo).

4.2. Face à importância das dívidas resultantes das fraudes, os interessados solicitaram uma dispensa do pagamento ou, pelo menos, numa primeira fase, a concessão de uma moratória dessas dívidas.

4.3. Na sua recomenação nº 27, a Comissão de inquérito sobre o trânsito do Parlamento Europeu solicitou à Comissão a anulação dessas dívidas «quando estiver provado que são consequência de uma má gestão» e, na pendência de uma decisão sobre estes casos, «uma suspensão dos pedidos de cobrança anteriores à introdução da garantia a 100 % para as mercadorias sensíveis».

4.4. No que respeita às dívidas fiscais, compete aos Estados-membros credores dos recursos nacionais em causa decidir, nos termos das disposições nacionais, o seguimento a dar a esses pedidos, na medida em que tal seja compatível com a igualdade de tratamento fiscal dos operadores, a neutralidade do IVA e a manutenção da matéria colectável dos recursos próprios do IVA.

4.5. No que respeita à dívida aduaneira, correspondente à componente «recursos próprios nacionais» das dívidas vencidas, a regulamentação comunitária em vigor não prevê a possibilidade da sua dispensa do pagamento ou a sua suspensão, em geral. Não parece oportuna uma abordagem derrogatória, que implicaria alterações fundamentais, nomeadamente a nível da decisão relativa ao sistema de recursos próprios da Comunidade, tendo em conta as suas incidências económicas e financeiras muito negativas. Essa abordagem contrariaria mesmo os objectivos de equidade que lhe estão subjacentes, na medida em que não teria em conta a grande diversidade das situações e dos comportamentos individuais.

4.6. Por este motivo, a Comissão considera que as dívidas aduaneiras não podem ser objecto de uma dispensa do pagamento geral. Em contrapartida, é possível resolver as situações individais dos devedores no âmbito das disposições previstas no Código Aduaneiro Comunitário que se destinam a ter em conta circunstâncias que não impliquem artifício ou negligência manifesta por parte dos operadores, segundo procedimentos iniciados a nível nacional e eventualmente prosseguidos a nível comunitário. Ao aplicar estas regras, importa ter em conta que as regras de procedimento em matéria de trânsito não foram criadas com o objectivo principal de diminuir o risco comercial assumido pelo responsável principal. Uma «má gestão administrativa» não constitui, por conseguinte, uma «circunstância» na acepção das referidas disposições. De qualquer forma, o Código Aduaneiro Comunitário prevê igualmente a possibilidade de as administrações aduaneiras prorrogarem os prazos e concederem facilidades de pagamento.

4.7. Compete a estas administrações, nomeadamente no que respeita aos prazos de pagamento, aplicarem sistematicamente as disposições comunitárias ou nacionais, a fim de terem em conta, caso a caso, a situação específica dos diversos devedores.

5. As linhas directrizes do plano de acção

5.1. O plano de acção articula-se em torno de um certo número de linhas directrizes susceptíveis de dar uma resposta às falhas do regime:

- um regime simples e coerente, que possa ser facilmente compreendido e aplicado pelos operadores e pelos funcionários aduaneiros,

- um regime administrado segundo procedimentos e mecanismos de cooperação modernos, baseado na informatização e no intercâmbio electrónico de dados,

- um regime adaptado à diversidade das operações e das situações,

- um regime que integre nos seus mecanismos a prevenção coordenada da fraude e uma protecção bem delimitada dos interesses em causa,

- um regime cuja gestão e avaliação se baseiem na disponibilidade e na exploração da informação, tanto a nível global como operacional.

5.2. Estes objectivos devem traduzir-se necessariamente numa série de iniciativas que se insiram não só no domínio específico do trânsito como também no enquadramento aduaneiro geral. Estas acções e medidas abrangem simultaneamente procedimentos aduaneiros internos da Comunidade (componente interna) e procedimentos cujo âmbito de aplicação é mais amplo do que o território aduaneiro comunitário (componente externa). Nos pontos seguintes da presente comunicação indicam-se os principais sectores em cujo âmbito se desenvolverão estas iniciativas, os quais constituem o núcleo do plano de acção que figura em anexo.

6. O reforço da organização e da cooperação aduaneiras

6.1. Considerando que um único serviço aduaneiro se inseriria na lógica de uma regulamentação aduaneira única, é necessário que, tal como previsto no programa «Alfândega 2000» e preconizado pela Comissão de inquérito do Parlamento Europeu, as quinze administrações aduaneiras funcionem em uníssono. A Comissão responsabilizar-se-á, em especial no domínio do trânsito, pela optimização da execução do programa «Alfândega 2000», mediante um plano que abranja o conjunto das acções susceptíveis de serem levadas a cabo durante o período quinquenal do programa, que será sujeito a uma revisão anual no âmbito do Comité da política aduaneira, organismo que reúne os dirigentes das administrações aduaneiras dos Estados-membros e da Comissão. O plano de acção para o trânsito representa assim a tradução sectorial desta iniciativa de âmbito mais amplo destinada a melhorar o funcionamento das alfândegas.

6.2. Embora, em princípio, a Comissão não tenha competência para interferir no modo como os Estados-membros organizam as respectivas estruturas administrativas e definem as competências e poderes dos respectivos agentes, é, todavia, do máximo interesse, tanto para a União como para os seus Estados-membros, formular respostas adequadas e coerentes aos desafios suscitados pela fraude e pelo crime organizado.

6.3. Como complemento das importantes medidas a adoptar em matéria de prevenção da fraude, só é possível uma acção dissuasiva eficaz contra a fraude nos regimes de trânsito, quando resultante de delinquência transnacional organizada, se se prosseguir o desenvolvimento de uma política consequente de repressão da fraude. Essa política deve basear-se na responsabilidade principal dos serviços aduaneiros, com a assistência específica e orientada da Comissão, a fim de lutar contra a grande criminalidade económica e financeira, bem como na prestação do apoio necessário por parte das autoridades policiais e judiciárias.

6.4. Por outro lado, é indispensável definir uma política penal a nível da União, a fim de facilitar a produção das provas, a instauração concertada de acções judiciais, a sujeição às jurisdições repressivas dos casos de fraude grave, nomeadamente nos quais estejam implicadas organizações criminais, e a punição dos organizadores da fraude de um modo eficaz, proporcionado e dissuasivo. A este respeito, a Comissão deve desempenhar um papel de informação, assitência, coordenação e dinamização, a fim de cumprir as atribuições que lhe foram conferidas pelo artigo 209ºA do Tratado.

6.5. Isto implica necessariamente a ratificação pelos Estados-membros da Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias (7) e dos seus protocolos adicionais relativos à luta contra a corrupção dos funcionários nacionais ou comunitários e à cooperação judiciária pena (8). A política de repressão da fraude deverá permitir, a prazo, a instituição de um enquadramento jurídico adequado a nível europeu para a protecção das finanças da União.

6.6. A curto prazo, é indispensável desenvolver a recolha, o intercâmbio e a exploração das informações, mediante a aplicação de novos instrumentos tais como o Regulamento (CE) nº 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (9), o Regulamento (Euratom, CE) nº 2185/96 do Conselho, de 11 de Novembro de 1996, relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (10) e o Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/96 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (11) e para esse fim, definir uma política de sanções administrativas aplicáveis às irregularidades cometidas em matéria de direito comunitário, bem como a Convenção sobre a Utilização da Informática no Domínio Aduaneiro (Convenção SIA) (12) que deverá ser ratificada na perspectiva de uma política de penalização agravada das fraudes graves ao regime do trânsito.

6.7. Deste modo, a União disporá dos principais instrumentos para o intercâmbio de informações, a cooperação judiciária, a produção de prova em processo penal, a instauração de processos e a repressão das infracções pelas jurisdições nacionais. A Comissão deverá prestar assistência a fim de satisfazer as exigências e os objectivos dos regimes aduaneiros de trânsito aplicáveis tanto no interior da União como nas relações com países terceiros. As acções levadas a cabo deverão permitir intentar acções judiciais e reprimir energicamente os casos de fraude no trânsito que assumam carácter penal e, por conseguinte, susceptíveis de serem objecto de uma acção penal.

6.8. Nesta matéria, a existência no Tratado da União Europeia de bases jurídicas e modalidades de intervenção diferentes no que respeita à cooperação aduaneira ou judiciária não deve conduzir ao enfraquecimento da capacidade de acção da União na luta contra a criminalidade.

7. Um regime com uma vocação europeia

7.1. O desenvolvimento das trocas comerciais e a maior integração económica e política entre a União e os seus parceiros dificultará cada vez mais a administração na Europa de três regimes de trânsito distintos - trânsito comunitário, trânsito comum e TIR - tanto no que respeita à eficácia como à segurança dos procedimentos. A simplificação da gestão do trânsito, bem como o êxito do novo sistema informatizado de trânsito, dependerão, em grande medida, da existência de um enquadramento mais integrado para o trânsito comunitário e para o trânsito comum, o qual poderá mesmo evoluir para a unificação dos dois regimes. A Comissão apresentará propostas concretas neste sentido.

7.2. Por outro lado, as relações da União com os seus actuais parceiros no âmbito do trânsito comum devem ser estruturadas com base numa cooperação mais estreita e numa optimização dos instrumentos de assistência mútua já disponíveis. Qualquer futuro alargamento do regime a outros países candidatos pressupõe que estes demonstrem um controlo absoluto do regime após a sua reforma e informatização.

8. Acções específicas para a gestão e o controlo do trânsito

A apresentação destas acções, descritas circunstanciadamente no plano que figura em anexo, que indica as recomendações correspondentes do Parlamento Europeu, foi organizada com base numa sequência lógica dos elementos constitutivos de uma operação de trânsito ou com ela relacionados. Estas acções dizem respeito aos seguintes elementos das operações em causa:

- o enquadramento das operações de trânsito, deve permitir assegurar, num clima de confiança renovado, uma adequação entre as facilidades concedidas e/ou as obrigações impostas aos operadores, por um lado, e os riscos efectivos apresentados pelas suas operações, por outro,

- o funcionamento das operações de trânsito: todos os intervenientes nos procedimentos devem desempenhar as suas atribuições e assumir as suas responsabilidades, o que significa que as administrações aduaneiras devem desenvolver e explorar ao máximo os instrumentos de cooperação administrativa,

- a prevenção e a repressão da fraude e a coordenação dos controlos, com base em medidas de segurança mais eficazes e numa política comum de gestão dos riscos e de orientação dos controlos, na aplicação a nível comunitário de instrumentos de detecção da fraude e das irregularidades, bem como na definição e desenvolvimento de um enquadramento jurídico adequado para reforçar a política de repressão da fraude, tal como indicado no ponto nº 7 da presente comunicação,

- a correcta gestão financeira do trânsito, que pressupõe um nível de protecção dos interesses financeiros em causa adaptado em função da fiabilidade do operador e dos riscos incorridos, bem como mecanismos eficazes de cobrança das dívidas prioritariamente junto das pessoas que estão directamente na origem da constituição dessas dívidas aduaneiras e fiscais,

- a aplicação uniforme das regras do trânsito depende não só do desenvolvimento de instrumentos práticos de elaboração e de aplicação da regulamentação e dos controlos como também de um controlo efectivo da aplicação das normas e da definição de um sistema de sanções administrativas aduaneiras,

- o acompanhamento eficaz e a avaliação permanente dos regimes de transito e da sua reforma.

9. Uma reforma cujo êxito depende do empenho dos intervenientes do trânsito

9.1. Com este plano de acção, a Comissão procura criar as condições necessárias para uma reforma coerente dos regimes de trânsito, estabelecendo um enquadramento de referência para o exercício do seu direito de iniciativa, no âmbito das suas atribuições institucionais.

9.2. O plano de acção não poderá satisfazer na íntegra todos os intervenientes do trânsito, suscitando, por conseguinte, o debate e a negociação antes de chegar à tomada de decisão.

9.3. Para esse fim, serão consultados os órgãos de decisão competentes, quer comunitários, quer os previstos nas convenções relativas ao trânsito, segundo um calendário estabelecido no plano de acção, que se pronunciarão claramente sobre as propostas da Comissão, a partilha de responsabilidades daí decorrentes e os meios a disponibilizar.

9.4. É evidente que, uma vez adoptadas as decisões, todos deverão contribuir activamente para a sua aplicação, no âmbito das respectivas responsabilidades, com lealdade e no interesse comum.

9.5. Todos os Estados-membros da União ou países parceiros no âmbito do trânsito comum deverão comprometer-se politicamente a disponibilizarem todos os meios necessários para a aplicação efectiva e eficaz das medidas em cuja adopção participaram.

9.6. Na medida em que os operadores são os verdadeiros «consumidores» do trânsito, devem ter direito a um produto e a um serviço de qualidade. Todavia, devem igualmente assumir as respectivas responsabilidades na sua utilização. Por este motivo, a reforma do trânsito deverá prever, no que lhes diz respeito, a assunção de um compromisso de utilizar lealmente o regime, assumindo as suas responsabilidades claramente definidas antes de qualquer operação, bem como a introdução de estruturas que lhes permitam fazer-se ouvir e participar na avaliação constante da eficácia do regime. A formulação de propostas deverá, por outro lado, ter em conta o impacto das medidas propostas sobre as empresas e, nomeadamente, sobre as PME.

9.7. Tal como foi referido, a Comissão pretende, igualmente, desempenhar o seu papel institucional a nível comunitário, assegurando, com base numa parceria indispensável com os Estados-membros, o acompanhamento e a avaliação dessa aplicação. Se necessário, a Comissão recorrerá aos poderes que lhe foram conferidos pelo Tratado, a fim de assegurar o cumprimento da lei. Por outro lado, a Comissão fixará, juntamente com os países parceiros, as modalidades de acompanhamento conjunto da aplicação das disposições de origem convencional.

9.8. As administrações aduaneiras e a Comissão disporão, assim, de um instrumento interno de avaliação da pertinência e eficácia das acções empreendidas. Esse instrumento contribuirá igualmente para as acções de acompanhamento da reforma e de controlo da sua aplicação por parte do Tribunal de Contas e da Comissão de controlo orçamental do Parlamento Europeu, com base nas recomendações da Comissão de inquérito sobre o trânsito. Além disso, a Comissão comunicará periodicamente à Comissão de controlo orçamental os progressos registados em matéria de reforma do trânsito.

10. Um regime aberto ao futuro e um enquadramento em constante mutação

10.1. A reforma do trânsito insere-se num contexto global em constante mutação. O mercado interno e a sua dimensão fiscal, a revisão dos Tratados na sequência da Conferência Intergovernamental, o futuro alargamento da União Europeia, o aumento das trocas comerciais internas e externas à Comunidade e a tendência para a redução dos obstáculos pautais e não pautais constituem elementos que importa ter em devida conta na preparação do futuro dos regimes de trânsito, para além da sua reforma, a fim de assegurar a adequação dos procedimentos ao contexto em que se inserem.

10.2. Para ser plenamente eficaz, a reforma do trânsito deverá basear-se nos princípios directores da política aduaneira estabelecidos no já referido programa de acção para a alfândega na Comunidade «Alfândega 2000», de modo a contribuir para a realização do mercado interno e inserir-se plenamente nas relações externas da União, nomeadamente a nível europeu (13).

10.3. Importa ainda ter em conta o carácter evolutivo da fiscalidade indirecta no âmbito do mercado interno, tanto no que respeita à coerência das regras aduaneiras e fiscais aplicáveis aos movimentos de mercadorias comunitárias ou não, como em termos da previsão das consequências dessa evolução sobre o comportamento declarativo dos operadores e o desenvolvimento de novos circuitos de fraude.

10.4. No que se refere aos direitos especiais sobre o consumo, o sistema de circulação intracomunitária dos produtos sujeitos a estes impostos corresponde a objectivos (vigilância fiscal e controlo dos produtos fortemente tributados), modalidades (documento de acompanhamento, garantia, . . .) e, infelizmente, tipos de fraude muito semelhantes aos dos regimes aduaneiros de trânsito. Neste contexto, importa partilhar a experiência adquirida com os dois sistemas e com a respectiva reforma, nomeadamente em termos de eficácia dos procedimentos e de prevenção da fraude, evitando que esta se desloque de um sistema para o outro. A Comissão já definiu, conjuntamente com os Estados-membros, sob a forma de um grupo de trabalho de alto nível, a estrutura que deverá proporcionar essa abordagem global da fraude no que se refere a produtos sensíveis como o tabaco e o álcool.

10.5. No que respeita ao IVA, uma tributação na origem, tal como descrita no documento da Comissão «Um sistema comum de IVA» (14), eliminará todos os vínculos com o movimento de mercadorias objecto de transacções intracomunitárias. Contrariamente, no que respeita às mercadorias importadas - isto é, as mercadorias que são actualmente objecto de trânsito aduaneiro - continua em aberto a questão da definição do momento a partir do qual as transacções que lhes dizem respeito se inserem no âmbito de aplicação do IVA e a sua solução deverá reflectir um equilíbrio entre dois princípios opostos: por um lado, assegurar o fluxo rápido das mercadorias que atravessam as fronteiras externas, quer das que são objecto de uma introdução em livre prática na fronteira, quer das que continuam a dar lugar a um trânsito aduaneiro; por outro, assegurar a igualdade do tratamento fiscal das transacções internas na União, evitando conceder vantagens indevidas às mercadorias importadas.

10.6. A definição desse equilíbrio não se deve limitar unicamente ao trânsito, devendo abranger, igualmente, a componente fiscal da totalidade dos procedimentos aduaneiros. Neste perspectiva, coloca-se a dupla questão da pertinência económica e fiscal do trânsito aduaneiro para o transporte das mercadorias importadas no território da União e da livre escolha dos operadores quanto à possibilidade de recorrerem ao trânsito.

(1) «Relatório sobre o regime de trânsito comunitário» da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu sobre o regime de trânsito comunitário (Doc. PE 220.895 de 20 de Fevereiro de 1997).

(2) Decisão nº 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO nº L 33 de 4. 2. 1997, p. 24).

(3) Por força do Regulamento (CEE) nº 1468/81 (comunicações «assistência mútua»), substituído em 13 de Março de 1997 pelo Regulamento (CE) nº 515/97 (ver nota nº 9) ou por força do Regulamento (CEE) nº 1552/89 «recursos próprios» (fichas-fraude para os casos que envolvem montantes superiores a 10 000 ecus).

(4) COM(95) 108 final.

(5) SEC(96) 290 final.

(6) COM(96) 477 final.

(7) Acto do Conselho de 26 de Julho de 1995 (JO nº C 316 de 27. 11. 1995).

(8) No que respeita ao primeiro protocolo, ver: Acto do Conselho de 27 de Setembro de 1996 (JO nº C 313 de 23. 10. 1996).

(9) JO nº L 82 de 22. 3. 1997, p. 1.

(10) JO nº L 292 de 15. 11. 1996, p. 2.

(11) JO nº L 312 de 23. 12. 1995, p. 1.

(12) Acto do Conselho de 26 de Julho de 1996 (JO nº C 316 de 27. 11. 1995).

(13) Programa da Comissão para 1997 - COM(96) 507 final e SEC(96) 1819 final.

(14) COM(96) 328 final

ANEXO

PLANO DE ACÇÃO PARA O TRÂNSITO

1. Introdução

1.1. A crise do trânsito, tal como foi analisada no relatório intercalar dos serviços da Comissão anexado à comunicação da Comissão de 9 de Outubro de 1996 (1), revelou graves insuficiências no âmbito da união aduaneira, que requerem não só acções específicas aos regimes de trânsito mas também iniciativas globais no contexto de uma política aduaneira comum. Do ponto de vista do trânsito, essa política será orientada, simultaneamente, tanto para o interior da União e do seu mercado interno como para o exterior, com base numa nova convenção aduaneira de simplificação das trocas comerciais na Europa (ver ponto 2).

1.2. A reforma dos regimes de trânsito implica evidentemente, para além da rápida aplicação do novo sistema de trânsito informatizado [NCTS (2)] (ponto 3), a adopção gradual de medidas específicas com vista a melhorar os procedimentos do ponto de vista técnico ou administrativo, a nível do trânsito comunitário e do trânsito comum, enquanto se aguarda a fusão destes dois sistemas (pontos 4.1 a 4.5.). Essa reforma deve igualmente ser avaliada em termos da sua pertinência e dos seus efeitos (ponto 4.6). Estas medidas são apresentadas sob a forma de fichas que descrevem as diversas acções relativamente aos objectivos da reforma tal como definidos na comunicação.

1.3. Por último, importa criar as condições necessárias para antecipar a evolução do ambiente do trânsito e introduzir atempadamente as correcções necessárias (ponto 5).

2. O trânsito, elemento fundamental da política aduaneira na Europa

2.1. Explorar ao máximo as potencialidades do programa «Alfândega 2000»

2.1.1. O presente plano de acção para o trânsito integra-se perfeitamente no programa «Alfândega 2000» e está em conformidade com a recomendação nº 1 da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu sobre o trânsito, segundo a qual os serviços aduaneiros nacionais «devem funcionar em uníssono». A execução do programa «Alfândega 2000», com base numa estratégia quinquenal e em planos anuais, deverá incluir, por conseguinte, o aspecto fundamental da actividade aduaneira e comercial que constitui o trânsito.

2.2. Uma política dinâmica de informação para a gestão do trânsito

2.2.1. A gestão correcta e eficaz dos regimes de trânsito, a análise dos riscos que afectam as operações, a adequação dos recursos às necessidades e a segurança geral dos procedimentos apenas são possíveis se os responsáveis pela gestão do sistema dispuserem de informações precisas, exaustivas e exploráveis relativamente à utilização dos procedimentos de trânsito, mediante a recolha e o tratamento de uma série de informações e a elaboração de estatísticas. Actualmente, há informações importantes que não se encontram disponíveis e outras que não são suficientemente exploradas. No seu relatório final, a Comissão de inquérito do Parlamento Europeu salientou igualmente a insuficiência das informações sobre estes regimes e as consequências dela decorrentes a nível da gestão e do conhecimento da dimensão real da fraude no trânsito. A Comissão pretende reforçar o seu papel de coordenação nesta matéria a fim de assegurar a nível comunitário a execução desta política de informação indispensável para a gestão moderna dos regimes de trânsito.

2.2.2. Os responsáveis pela gestão do trânsito e, até certo ponto, os seus utilizadores, devem dispor das informações necessárias para:

- a avaliação do regime do ponto de vista económico,

- a gestão administrativa global dos regimes de trânsito, nomeadamente no âmbito da definição dos recursos necessários para o bom funcionamento dos procedimentos e para a sua segurança (estatísticas e dados contidos na declaração),

- o conhecimento das consequências dessas irregularidades em termos financeiros (estatísticas e dados contidos na declaração),

- o acompanhamento das operações de trânsito e a gestão dos riscos.

2.2.3. Isto diz respeito, nomeadamente, à identificação precisa das mercadorias, operadores, montantes em causa, modos e meios de transporte, fluxos, estâncias, prazos e problemas relacionados com o funcionamento das operações até ao apuramento dos títulos de trânsito «T».

2.2.4. A Comissão adoptará as iniciativas, em estreita colaboração com as administrações aduaneiras e os agentes económicos, adequadas para identificar as necessidades estatísticas e os dados que devem constar da declaração, bem como outros dados não declarativos necessários para a gestão, as estatísticas, a elaboração dos perfis de risco, a organização da recolha dos dados a nível nacional, a sua exploração e a elaboração de estatísticas, o que deverá ser facilitado pela criação do NCTS.

2.3. Reforçar a cooperação administrativa aduaneira

2.3.1. A fim de aumentar a segurança contra a fraude nos procedimentos aduaneiros, em especial no domínio do trânsito, importa assegurar uma estreita cooperação entre os serviços aduaneiros europeus. Essa cooperação constitui, igualmente, uma condição essencial para o bom funcionamento do mercado interno, na medida em que deve assegurar aos agentes económicos um tratamento equivalente, proporcionando-lhes condições óptimas para o exercício das suas actividades. Essa cooperação constitui o instrumento necessário para a aplicação da regulamentação aduaneira comunitária, indissociável dessa mesma regulamentação.

2.3.2. A fraude no trânsito apenas pode ser eficazmente combatida através de uma acção de conjunto por parte das autoridades nacionais competentes, coordenada pela Comissão Europeia. A fraude exige uma resposta comum em matéria de gestão dos riscos e de exploração das informações, bem como a organização de acções conjuntas de luta contra a fraude (ver ponto 4.3).

2.3.3. Para esse efeito, devem ser plenamente explorados, a todos os níveis, os mecanismos de cooperação e as redes de comunicação e de intercâmbio de informações existentes, tanto os específicos ao trânsito (por exemplo o Sistema de informação prévia), como os gerais, no âmbito da assistência administrativa mútua em matéria aduaneira (por exemplo a rede SCENT ou o Sistema de informação aduaneira). Para além das possibilidades proporcionadas pelo NCTS, serão propostos novos instrumentos, tais como a rede de «correspondentes de trânsito», a fim de complementar os mecanismos existentes e alargá-los, na medida do possível, aos países europeus parceiros do trânsito comum (ver pontos 4.2.2., 4.3.2., 4.3.3. e 4.3.4).

2.4. Assegurar o controlo da aplicação correcta e uniforme da regulamentação

2.4.1. Este controlo destina-se em primeiro lugar aos utilizadores das alfândegas e, nomeadamente, aos utilizadores dos regimes de trânsito. Para além das acções de prevenção e de repressão da fraude aduaneira, abordadas noutro capítulo (ver ponto 4.3), o facto de a regulamentação aduaneira estabelecer a nível comunitário um determinado número de obrigações para os seus utilizadores implica necessariamente que o incumprimento dessas obrigações se traduza na definição de irregularidades e de sanções ao mesmo nível, a fim de assegurar uniformemente o carácter dissuasivo e proporcionado. Por este motivo, em relação com o Regulamento-quadro (Euratom, CE) nº 2988/95, mas tendo em conta o facto de a regulamentação aduaneira colocar em jogo interesses que não são apenas financeiros, a Comissão tenciona propor este ano ao Conselho a adopção de um regulamento que defina as irregularidades aduaneiras, bem como as sanções e as medidas administrativas comunitárias.

2.4.2. Este controlo da aplicação destina-se igualmente às autoridades aduaneiras. Com efeito, constatou-se que a regulamentação aduaneira relativa aos regimes de trânsito não era aplicada uniformemente pelos serviços aduaneiros dos Estados-membros, que tanto a qualidade como a quantidade dos controlos eram globalmente insuficientes e que determinadas disposições administrativas nem sempre eram respeitadas. Estas carências e incumprimentos registaram-se, nomeadamente, no que respeita ao prazo do envio do exemplar nº 5 do título de trânsito e à gestão dos procedimentos de inquérito e de cobrança, tendo contribuído grandemente para a ineficácia e a insegurança do sistema, bem como para a perda de confiança na capacidade de as autoridades aduaneiras assegurarem um funcionamento normal. A adopção de medidas específicas deverá permitir suprir algumas destas carências (ver ponto 4.2).

2.4.3. Todavia, o bom funcionamento do trânsito pressupõe geralmente o bom funcionamento da união aduaneira. Isto implica um controlo efectivo por parte das administrações aduaneiras dos Estados-membros da correcta aplicação da regulamentação em vigor. As acções de monitoring dos serviços aduaneiros têm ainda outra vocação: preparadas e executadas em parceria com os Estados-membros e, brevemente, com os países terceiros parceiros no trânsito, essas acções são indispensáveis para analisar as práticas e as dificuldades da aplicação, melhorar a sua execução, reavaliar eventualmente a sua aplicabilidade e, eventualmente, conduzir as administrações a adoptarem medidas correctivas, mas não são concebidas como inspecções ou inquéritos de controlo da aplicação. Do mesmo modo, os controlos efectuados com base no Regulamento (CEE) nº 1552/89, relativo aos «recursos próprios» têm um âmbito limitado a este aspecto financeiro. Por último, os procedimentos de infracção e os eventuais recursos por incumprimento junto do Tribunal de Justiça constituem o último instrumento para assegurar a eficácia e o primado do direito comunitário. Não obstante, a sua execução implica a disponibilidade de elementos de informação e de prova que permitam determinar a infracção. Por este motivo, é urgente dotar a Comissão, guardiã dos Tratados, sob o controlo do Tribunal de Justiça e no respeito dos princípios do contraditório e dos direitos da defesa, de meios de investigação directa e, se necessário, de coacção, que lhe permitam desempenhar plenamente as suas atribuições. Importa ainda estudar o modo de implicar directamente neste exercício os próprios Estados-membros, por exemplo através da constituição de equipas mistas de inspecção dos serviços aduaneiros.

2.4.4. Para além destes instrumentos de controlo da aplicação efectiva da regulamentação, importa ainda assegurar o carácter uniforme dessa aplicação através dos instrumentos de interpretação e de formação descritos no ponto 4.5.

2.5. Instituir uma parceria alfândegas-operadores para melhor satisfazer as necessidades dos utilizadores do trânsito

2.5.1. Para manter o indispensável equilíbrio entre as facilidades aduaneiras proporcionadas aos operadores e as medidas de controlo aplicáveis aos procedimentos aduaneiros em geral e ao trânsito aduaneiro em especial, é cada vez mais indispensável criar um clima de confiança entre as alfândegas e os operadores.

2.5.2. Partilhando o ponto de vista da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu que, na sua recomendação nº 32, sugere que se estabeleça uma «obrigação de assistência» das autoridades aduaneiras aos utilizadores do regime, a Comissão proporá a execução, a nível comunitário e nacional, de uma política geral de diálogo e de parceria com base numa «Carta europeia de qualidade do serviço público aduaneiro». No âmbito mais vasto do programa «Alfândega 2000», a Comissão apoiará ainda acções de promoção da imagem das alfândegas europeias e da política de qualidade e de abertura.

2.5.3. A Comissão incentivará as administrações aduaneiras a criarem condições e a dotarem-se de instrumentos que permitam a instituição inicial deste diálogo a nível nacional, por exemplo através da criação de um «número verde» de telefone que possa centralizar para posterior transmissão aos serviços competentes todas as observações sobre eventuais insuficiências administrativas, ou ainda a instituição de «mediadores aduaneiros» encarregados de receber e tratar, à margem dos procedimentos contenciosos, as reclamações formuladas pelos operadores na sequência de um tratamento inadequado ou insatisfatório por parte da administração, a fim de melhorar o funcionamento e a qualidade dos serviços prestados. Estes instrumentos poderiam, evidentemente, ter um âmbito mais vasto do que o trânsito.

2.5.4. No domínio específico do trânsito, a parceria alfândegas-operadores deverá permitir às duas partes:

- identificar melhor as respectivas responsabilidades na gestão do trânsito, contribuindo, assim, para a sua melhoria (ver pontos 4.2.1 e 4.2.3),

- aliviar os encargos administrativos para as alfândegas e para os utilizadores dos regimes,

- delegar determinadas atribuições aos operadores do sector privado cuja fiabilidade seja reconhecida,

- desenvolver uma colaboração concreta entre as alfândegas e os operadores, a fim de melhorar a prevenção e a detecção das fraudes e, deste modo, reforçar consideravelmente a segurança dos procedimentos de trânsito.

2.5.5. O princípio desta parceria, fundada no diálogo e no intercâmbio entre os serviços das alfândegas e os operadores, deve traduzir-se não só em compromissos de âmbito geral ou em determinadas estruturas institucionais, mas também na sua integração no próprio funcionamento dos sistemas, nomeadamente através da conclusão de protocolos de acordo ou Memoranda of Understanding (MoU) (ver ponto 4.1.2).

2.5.6. A criação de um «Grupo de contacto alfândegas-operadores» poderia complementar as atribuições do Comité consultivo «alfândega e fiscalidade indirecta» no domínio específico do trânsito, cujo âmbito poderia ser alargado ao espaço do trânsito comum (ver ponto 4.5.2).

2.6. Assegurar a integração aduaneira na Europa: uma nova convenção europeia de simplificação aduaneira

2.6.1. A ideia de base é criar um novo regime de trânsito que substitua, a nível europeu, os actuais enquadramentos comunitário e comum, e com capacidade para satisfazer as legítimas necessidades de simplificação das trocas comerciais na Europa e acolher futuros parceiros, nomeadamente no âmbito da estratégia de pré-adesão à União Europeia. Essa nova convenção visaria em primeiro lugar o trânsito e a declaração aduaneira, através do documento administrativo único, podendo ser posteriormente alargada a todas as disposições cujo objectivo é simplificar e facilitar as trocas comerciais previstas noutros instrumentos convencionais bilaterais ou multilaterais.

2.6.2. Esta abordagem é partilhada pela Comissão de inquérito do Parlamento Europeu que, na sua recomendação nº 34, apoia esta proposta da Comissão.

2.6.3. Esta nova convenção de simplificação aduaneira europeia apenas assume interesse na medida em que estabeleça um processo de tomada de decisão rápido e equilibrado e assegure uma protecção proporcionada dos interesses das partes. Para ser viável, o sistema deve, por conseguinte, ser dotado de um procedimento de voto por maioria qualificada, evitando tanto o veto de um país isolado como a predominância de um grupo de países.

2.6.4. A fim de preservar os interesses essenciais das partes contratantes e salvaguardar o funcionamento global do sistema, a nova convenção deverá prever uma cláusula de salvaguarda que permita a cada parte, em determinadas situações excepcionais, suspender durante um período limitado a aplicação no seu território da convenção ou de algumas das suas disposições ou, eventualmente, adoptar medidas urgentes específicas.

2.7. Assegurar a complementaridade dos sistemas de trânsito internacionais

2.7.1. A diversidade dos sistemas de trânsito e dos respectivos modos de gestão foi considerada um dos elementos estruturais que constituem um dos pontos fracos do trânsito. Os processos de tomada de decisão e alguns dos princípios processuais deste sistema prejudicam a coerência dos regimes de trânsito aduaneiro na Europa. Por outro lado, os diferentes níveis de segurança dos sistemas constituem uma oportunidade para as organizações de carácter criminoso que, transferindo as suas actividades para o sistema mais vulnerável à fraude, conseguem retirar benefícios consideráveis com um mínimo de riscos.

Por conseguinte, a Comissão considera desejável a aplicação de um único sistema de trânsito aduaneiro às trocas comerciais efectuadas no interior do espaço constituído pela Comunidade e pelos países parceiros da futura convenção de trânsito europeu. Por outro lado, a convenção TIR seria aplicável unicamente às trocas comerciais entre os países da zona e os que se situam fora desta e que são partes contratantes na convenção TIR. É nesta perspectiva que a Comissão concebe a complementaridade destas duas convenções.

Todavia, tendo em conta o facto de a convenção TIR não permitir actualmente que algumas das suas partes contratantes instituam entre si o recurso exclusivo a um sistema de trânsito internacional diverso do TIR, excepto no caso de estas terem concluído uma união aduaneira, a Comissão pretende desempenhar um papel dinamizador a nível da revisão actualmente em curso da convenção TIR, com vista a reforçar a segurança das operações efectuadas neste âmbito.

2.7.2. Neste contexto, a Comissão agirá prioritariamente, durante a primeira fase de revisão que deverá estar concluída antes do final de 1997, a fim de introduzir na convenção TIR o controlo do acesso das associações garantes e dos operadores de transporte ao sistema, bem como o controlo da utilização das cadernetas TIR mediante o recurso, na medida do possível, ao intercâmbio electrónico de dados («EDI») e a criação de um organismo internacional de controlo («Conselho Executivo TIR»).

2.7.3. A segunda fase, que terá início nos primeiros meses de 1998, incidirá sobre:

- a revisão do actual sistema de garantias centralizadas (3),

- a inclusão no texto da convenção de determinados elementos processuais essenciais, nomeadamente os relativos ao apuramento das operações TIR,

- a inclusão de disposições com vista à informatização do procedimento TIR,

- a clarificação da definição do estatuto do titular da caderneta TIR,

- a redefinição da estrutura e do conteúdo da caderneta TIR,

- a eventual introdução de uma caderneta TIR e de um procedimento específico para as «mercadorias sensíveis», com base numa garantia adequada.

2.8. Dispor dos recursos necessários para satisfazer as necessidades de uma política aduaneira na Europa

2.8.1. O reconhecimento político da importância do trânsito aduaneiro para a Europa e da necessidade de levar a cabo uma reforma profunda dos sistemas de trânsito deve ser acompanhado pela disponibilização dos recursos necessários para que as acções previstas não constituam meras declarações de intenção.

2.8.2. Os recursos actuais e futuros necessários aos serviços da Comissão para executar com êxito a reforma dos regimes de trânsito são indicados circunstanciadamente no quadro que figura em apêndice ao presente plano de acção.

3. A informatização como elemento central da reforma do trânsito: o novo sistema informatizado de transito «NCTS»

3.1. Graças à sua concepção e às novas possibilidades de gestão que proporciona, o projecto NCTS constitui um instrumento útil e eficaz que responde adequadamente a diversos problemas relacionados com a gestão e a segurança dos regimes de trânsito, permitindo, simultaneamente, optimizar a luta contra a fraude. Na sua recomendação nº 21, a Comissão de inquérito do Parlamento Europeu recomenda a rápida concretização do NCTS e a exploração máxima de todas as suas potencialidades.

3.2. O NCTS introduz um novo conceito de gestão do trânsito, baseado na utilização de sistemas informatizados avançados, na tecnologia de tratamento electrónico dos dados e no intercâmbio de dados por via electrónica (EDI), que será aplicável na Comunidade, na EFTA e nos quatro países do Grupo de Visegrado.

3.3. Os objectivos do novo sistema informatizado são os seguintes:

- aumentar a eficácia e o bom funcionamento dos procedimentos de trânsito comunitário e comum,

- melhorar os resultados em matéria de prevenção e de detecção da fraude no trânsito,

- acelerar e tornar mais seguro o funcionamento das operações de trânsito, proporcionando aos operadores económicos novas facilidades sempre que estas se revelem adequadas e viáveis.

3.4. Enquanto os controlos efectuados no âmbito do actual sistema (papel) apenas são efectuados a posteriori, o NCTS permitirá o controlo em tempo real dos movimentos de mercadorias em trânsito. Entre as vantagens que o novo sistema proporciona, importa salientar:

- a substituição do envio do exemplar nº 5 por uma mensagem electrónica,

- a substituição do controlo documental comparativo por um controlo assistido por computador, facilitando assim a selecção das operações e a especificação dos controlos,

- a melhoria da gestão das garantias,

- a elaboração e a exploração de estatísticas de trânsito,

- o apuramento mais rápido das operações de trânsito,

- o aumento da segurança das operações.

3.5. A criação e o desenvolvimento progressivo do sistema serão efectuados segundo o seguinte calendário:

- a fase inicial de instalação do sistema, num número limitado de países e de estâncias e com funções limitadas, terá lugar em meados de 1998 (com a manutenção, em simultâneo, do intercâmbio de documentos em papel entre as estâncias aduaneiras),

- a fase de instalação operacional do novo sistema, num número limitado de estâncias e com funções limitadas, terá lugar no final de 1998 (sem o envio simultâneo de declarações em papel),

- a instalação completa do NCTS terá lugar no final do ano 2000 (o intercâmbio de documentos em papel entre as estâncias aduaneiras será então totalmente abandonado).

3.6. As administrações nacionais comprometeram-se a disponibilizar os recursos necessários para a execução do projecto. A contribuição da Comissão será financiada a partir do orçamento comunitário.

3.7. A fim de maximizar as vantagens do NCTS e integrar directamente os operadores na sua execução, o projecto foi apresentado aos seus futuros utilizadores numa conferência organizada em Bruxelas em 28 de Abril de 1997, na qual participaram igualmente as administrações aduaneiras responsáveis pela gestão do sistema.

4. Acções específicas de gestão e de controlo dos sistemas de trânsito

Estas acções dizem respeito não só à concepção e à gestão da regulamentação que integra o controlo da sua aplicação e a prevenção da fraude mas também à detecção e à repressão das infracções a nível operacional. No apêndice figura uma estimativa dos recursos humanos necessários para a execução das acções.

Embora algumas destas acções impliquem encargos para os operadores, esses custos deverão ser amplamente compensados pelos benefícios que as medidas proporcionarão em termos de eficácia e de segurança dos procedimentos de trânsito. Além disso, as acções a seguir descritas não se deverão traduzir em encargos financeiros desproporcionados para os utilizadores do trânsito, independentemente da dimensão da empresa, e serão objecto de uma avaliação periódica a fim de avaliar a sua eficácia e pertinência, tendo em conta os eventuais custos incorridos.

4.1. O enquadramento das operações de trânsito

4.1.1. ACESSO AO REGIME DIFERENCIADO CONSOANTE A FIABILIDADE DOS OPERADORES E OS RISCOS

O enquadramento das operações de trânsito exige um melhor conhecimento dos utilizadores de trânsito e a gestão dos riscos. Esta abordagem deverá assegurar o equilíbrio entre as medidas de segurança do regime e as facilidades legitimamente reivindicadas pelos operadores honestos. No âmbito da avaliação dos riscos decorrentes do acesso às facilidades do trânsito, será elaborado um estudo para avaliar a viabilidade de um sistema de acesso, a nível comunitário e europeu, às informações relativas aos operadores cuja fiabilidade não é considerada suficientemente satisfatória para que lhes sejam concedidas simplificações do trânsito.

Objectivos

- Reforçar a segurança e preservar as facilidades concedidas, limitando o acesso às simplificações de trânsito aos operadores honestos e fiáveis;

- Respeitar o artigo 5º do GATT, proporcionando livre acesso ao procedimento de trânsito não simplificado e sujeito a uma garantia integral.

Acções

- Definir um procedimento de trânsito de base cujo acesso não esteja sujeito a autorização prévia;

- Generalizar a emissão de uma autorização prévia uniforme para todas as simplificações e especificar as condições da sua revisão, revogação ou anulação;

- Definir os critérios a satisfazer pelos operadores para obterem a autorização de trânsito simplificado: critérios pessoais, materiais e financeiros;

- Proporcionar às estâncias de garantia os instrumentos jurídicos e práticos de auditoria dos requerentes e de fixação do nível de garantia na autorização;

- Ter em conta as medidas de segurança adoptadas pelo operador para a concessão das facilidades por este solicitadas;

- Estudar a viabilidade de um sistema comunitário de acesso às informações relativas aos operadores não fiáveis.

Calendário

- Proposta normativa (trânsito comum e comunitário): Julho de 1997;

- Aplicação prevista: 1º semestre de 1998;

- Acompanhamento e avaliação: verão de 1998 e, posteriormente, anualmente.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 10 e 11.

4.1.2. MELHORIA DA APLICAÇÃO COM BASE NO DIÁLOGO: OS PROTOCOLOS DE ACORDO

A criação de um novo clima de confiança entre as alfândegas e os operadores deveria desenvolver-se igualmente num âmbito não jurídico, que não criasse direitos ou obrigações para as partes mas permitisse assumir um certo número de iniciativas conjuntas em matéria de gestão dos regimes e de segurança, através de um melhor controlo dos procedimentos. É esse o objectivo dos protocolos de acordo (Memoranda of Understanding ou MoU). Para serem eficazes, os MoU devem ser concluídos a nível local entre a empresa e o serviço aduaneiro de que depende para as suas formalidades. Isto não impede, todavia, a conclusão de «MoU-quadro», a nível nacional ou mesmo comunitário, entre os responsáveis pela gestão e os utilizadores do trânsito, com base num «MoU-tipo».

Objectivos

- Melhorar a eficácia dos procedimentos e evitar encargos administrativos e controlos supérfluos para os serviços aduaneiros e os operadores;

- Reforçar a segurança dos procedimentos;

- Conhecer melhor os utilizadores do trânsito e a sua fiabilidade.

Acções

- Elaborar modelos-tipo de MoU;

- Promover a conclusão de MoU entre as alfândegas e os operadores;

- Avaliar a aplicação dos MoU e as suas consequências em termos da segurança das operações, da eficácia dos procedimentos e dos benefícios deles decorrentes para as alfândegas e para os operadores.

Calendário

- Definição do MoU: 1998 (primeiro semestre: grupo ad hoc; segundo semestre: discussões com os operadores);

- Início da aplicação: início de 1999.

4.1.3. REEXAME DOS PROCEDIMENTOS DE TRÂNSITO APLICÁVEIS A DETERMINADOS MODOS DE TRANSPORTE

Os procedimentos de trânsito aplicáveis a determinados modos de transporte devem ser objecto de um exame aprofundado, a fim de avaliar a sua eficácia e a sua eventual vulnerabilidade à fraude. A este respeito, importa prosseguir o exame das propostas já formuladas para o transporte marítimo.

Objectivos

- Redefinir o âmbito do trânsito no que respeita ao transporte marítimo, a fim de ter em conta as dificuldades de aplicação do regime neste caso específico e limitar os riscos de fraude;

- Assegurar a cobrança das dívidas aduaneiras e fiscais, introduzindo a obrigação de garantia para determinadas operações de trânsito marítimo;

- Dispor de elementos que permitam apreciar se as facilidades concedidas aos transportes ferroviários e aéreos são correctamente aplicadas e apresentam um nível de segurança satisfatório.

Acções

- Alterar a regulamentação a fim de adaptar os procedimentos de trânsito marítimo, limitando o seu âmbito às linhas marítimas regulares, e reforçar os meios de controlo;

- Aumentar a protecção dos interesses financeiros, através da introdução da garantia obrigatória para o trânsito de mercadorias não comunitárias por linha marítima regular;

- Financiar um estudo de avaliação da eficácia e da segurança dos procedimentos de trânsito por via aérea e ferroviária, e da justificação da dispensa de garantia neste caso.

Calendário

- Adaptação normativa do trânsito marítimo: adopção da proposta a nível comunitário prevista para Junho de 1997;

- Estudo: início do processo de concurso: Outubro de 1997.

Recursos

- Financiamento do estudo: nº 2 do artigo 10º da Decisão «Alfândega 2000».

Recomendação correspondente da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nº 25.

4.2. A execução das operações de trânsito

4.2.1. A RESPONSABILIDADE DAS ADMINISTRAÇÕES NA EXECUÇÃO DOS PROCEDIMENTOS E NO RESPEITO DOS PRAZOS: PLANOS NACIONAIS DE GESTÃO

A reforma começa por uma melhor aplicação dos procedimentos actuais e pela optimização da exploração das estruturas de cooperação administrativa existentes.

Objectivo

- Permitir aos operadores utilizarem os regimes de trânsito em condições económicas vantajosas, reforçando a eficácia da gestão dos procedimentos de trânsito.

Acções

- Reorganizar os serviços responsáveis pelo envio dos exemplares 5 dos documentos T, nas estâncias de destino e nas estâncias centralizadoras, uma vez definidos os recursos necessários;

- Atribuir a um serviço nacional centralizado (por exemplo as estâncias de garantia - ver ficha 4.4.3) a responsabilidade pela confrontação dos exemplares 1 e 5 dos documentos T e pela gestão dos procedimentos de inquérito;

- Definir, a nível comunitário, objectivos realistas em matéria de prazos a respeitar, no âmbito do plano de gestão nacional.

Calendário

- Adaptação dos acordos administrativos (trânsito comunitário/comum): finais de 1997 e aplicação no início de 1998;

- Aplicação das outras medidas: a partir do segundo trimestre de 1997.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 5 e 26.

4.2.2. A COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MATÉRIA DE PROCEDIMENTOS

Importa reforçar a cooperação administrativa a fim de facilitar os contactos entre as administrações e assegurar um intercâmbio de informações rápido e estruturado, nomeadamente através dos correspondentes responsáveis por todas as questões relacionadas com as operações de trânsito.

Objectivo

- Reforçar a segurança e a eficácia dos procedimentos de trânsito, facilitando a comunicação entre os diversos serviços aduaneiros e melhorando assim o controlo do trânsito.

Acções

- Melhoria do Sistema de Informação Prévia (SIP):

1. Alargamento do SIP (em curso) a todos os países utilizadores do trânsito comum;

2. Obrigatoriedade do sistema para todas as operações de trânsito relativas a «mercadorias sensíveis» (a definir numa nova lista única);

3. Envio sistemático e imediato pela estância de chegada, através de meios de comunicação rápida, de um aviso de recepção, após a tomada a cargo das mercadorias.

- Criação de uma rede de coordenadores nacionais e de correspondentes locais em matéria de trânsito:

- designação a nível nacional de um «coordenador de trânsito», responsável pelo acompanhamento da aplicação das disposições do trânsito e pela elaboração dos planos de gestão e dos controlos nacionais, que desempenhará o papel de interlocutor de referência e apoiará a acção dos correspondentes locais,

- designação, em todas as grandes estâncias aduaneiras abertas ao trânsito (por exemplo mais de 10 000 títulos de trânsito por ano), de um «correspondente de trânsito» que será o ponto de contacto operacional e será responsável pela aplicação dos planos de gestão e controlo do trânsito, comunicando directamente com os outros serviços aduaneiros e mantendo um diálogo permanente com os operadores;

- Criação do «Sistema de Transmissão dos Carimbos de Trânsito» (TCT).

Calendário

- Criação e aplicação do Sistema TCT: Junho de 1997;

- Definição de uma lista única de «mercadorias sensíveis»: Julho de 1997;

- Designação dos coordenadores e dos correspondentes de cada país: Setembro de 1997;

- Divulgação da lista completa da «rede de trânsito»: Dezembro de 1997;

- Primeiro seminário para os «coordenadores nacionais de trânsito»: 1998.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 1 e 9.

4.2.3. RESPONSABILIDADE DOS OPERADORES EM MATÉRIA DE CONTROLO MATERIAL DAS OPERAÇÕES DE TRÂNSITO

Os utilizadores dos procedimentos de trânsito, responsáveis pelo controlo e acompanhamento material das operações efectuadas, devem contribuir para o reforço da segurança e da eficácia dos procedimentos.

Objectivos

- Reforçar a segurança das operações de trânsito, através da clara definição das responsabilidades do responsável principal em matéria de controlo material dos transportes de mercadorias sujeitas ao regime de trânsito;

- Reduzir os prazos do procedimento de apuramento e atribuir aos operadores a responsabilidade pelo reenvio dos exemplares 5 dos documentos T.

Acções

- Definir claramente na regulamentação o princípio da responsabilidade do responsável principal em matéria de controlo material e de acompanhamento das operações de trânsito efectuadas e definir a noção de apuramento dos regimes;

- Definir o âmbito da responsabilidade do responsável principal no que respeita ao correcto funcionamento das operações, através da assunção por este de um compromisso no âmbito do MoU concluído com as autoridades aduaneiras;

- No âmbito do acesso às simplificações de trânsito e até à plena concretização do NCTS, autorizar os operadores considerados fiáveis a responsabilizarem-se pelo envio dos exemplares 5 dos documentos T.

Calendário

- Proposta normativa do trânsito comum e comunitário: Julho de 1997;

- Aplicação: início de 1998.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 10, 23 e 24.

4.3. A prevenção e a repressão de fraude

4.3.1. A SEGURANÇA DOS MOVIMENTOS

A coerência e o êxito de uma política coordenada de prevenção de fraude à escala europeia depende da estreita cooperação entre os serviços aduaneiros e a Comissão e de uma colaboração activa com os operadores, os quais devem avaliar os riscos em que incorrem e verificar as mercadorias que lhes são confiadas. Embora algumas das medidas de segurança identificadas não sejam novas, a sua aplicação simultânea e coordenada ao longo do processo pelos vários serviços aduaneiros interessados permitirá alcançar a relação custo/eficácia pretendida, não apenas para os serviços, mas igualmente para os utilizadores.

Objectivos

- Limitar os riscos de subtracção ou de substituição das mercadorias durante o transporte, através da aplicação de medidas pelas alfândegas e pelos operadores, na base da melhor relação custo/eficácia;

- Assegurar a vigilância e o acompanhamento das operações e facilitar os controlos.

Acções

- Selagem por capacidade: obrigatória para as mercadorias sensíveis, recomendada em determinados casos e aprovação pelas autoridade nacionais competentes do meio de transporte utilizado, a fim de validar a sua aptidão para a selagem;

- Afixação obrigatória de uma placa «T» no camião aprovado, indicando que transporta mercadorias em trânsito, a fim de facilitar a acção dos serviços aduaneiros e sensibilizar o transportador e o condutor;

- Declaração obrigatória do trajecto obrigatório do veículo aquando da apresentação do título de trânsito;

- Duração do transporte calculada do modo mais preciso possível pela estância de partida;

- Coordenação das medidas de vigilância com as medidas de segurança adoptadas pelo próprio operador (ver ficha 4.2.3).

Calendário

- Proposta das medidas de aplicação: Julho de 1997.

Recursos

DC0188.1

- Administrações aduaneiras: afectação de recursos humanos suficientes para adoptar, nos casos e condições previstas a nível europeu, as medidas de segurança necessárias para o controlo efectuado na partida;

- Emissão dos certificados de homologação e controlos anuais de conformidade dos veículos: concedidos a serviços aprovados no sector privado.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 7, 8 e 22.

4.3.2. A COORDENAÇÃO DA GESTÃO DOS RISCOS

O desenvolvimento de uma política comum de gestão dos riscos, nomeadamente a criação de uma célula comunitária de análise de risco, permitirá a todos os serviços aduaneiros orientarem os controlos físicos e documentais e os inquéritos com base nos critérios assim definidos.

Objectivos

- Racionalizar, modernizar, harmonizar e coordenar a prevenção e a repressão da fraude à escala europeia, nomeadamente nos regimes aduaneiros de trânsito.

Acções

- Criação de uma célula comunitária de análise de risco encarregada de elaborar os perfis de risco e os critérios de selecção a adoptar;

- Coordenação pela Comissão da política de gestão dos riscos executada a nível nacional, regional e local (incluindo acções de auditoria dos operadores, nomeadamente dos operadores a quem são concedidas facilidades).

Calendário

- Até ao final de 1998 (início do NCTS), a acção-piloto levada a cabo a nível comunitário em matéria de análise de risco poderá ter em consideração o trânsito como primeiro dossier-teste (perfis-teste prontos em Julho de 1997);

- Preparação de um plano pela Comissão: primeiro semestre de 1998.

Recursos

- Pessoal (Comissão e peritos nacionais destacados) em número suficiente para constituir a célula comunitária de análise de risco (+ financiamento a título do artigo 9º da Decisão «Alfândega 2000»).

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 1, 3, 4, 7, 9, 25 e 28.

4.3.3. O CONTROLO DIRECCIONADO DAS OPERAÇÕES

A coordenação a nível europeu dos planos de controlo e o desenvolvimento das operações conjuntas do controlo permitirá optimizar todas as acções de luta contra a fraude.

Objectivo

- Aumentar a eficácia e a qualidade dos controlos sem criar obstáculos ou retardar inutilmente os movimentos de mercadorias.

Acções

- Plano de controlo semestral elaborado por todos os serviços aduaneiros interessados (a nível nacional e local) tendo em vista fixar os objectivos quantitativos e as prioridades por sector, afectar os recursos necessários, efectuar os controlos documentais e físicos em função das orientações adoptadas a nível europeu em matéria de gestão dos riscos, avaliar os resultados dos controlos efectuados e a proceder à sua divulgação a nível europeu;

- Coordenação dos planos de controlo nacionais a nível europeu;

- Operações pontuais de controlo conjunto nos diversos modos de transporte (aéreo, marítimo, ferroviário, rodoviário) organizados a nível europeu com o apoio da Comissão.

Calendário

- As autoridades nacionais serão convidadas a comunicarem os seus projectos de primeiro plano de controlo semestral «trânsito» em 1997, a fim de permitir a concertação e a coordenação no âmbito dos comités competentes em Setembro de 1997, antes da execução harmonizada a nível europeu, em Janeiro de 1998.

Recursos

- A nível comunitário: financiamento a título dos artigos 8º e 12º da Decisão «Alfândega 2000»;

- A nível dos serviços aduaneiros: afectar os recursos humanos e materiais necessários para a correcta realização dos controlos.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 1, 4, 5 e 7.

4.3.4. A DETECÇÃO E A REPRESSÃO DA FRAUDE: INQUÉRITOS ADMINISTRATIVOS E PROCESSOS JUDICIAIS

Para além da sua prevenção, importa desenvolver uma política de detecção e de repressão da fraude, em especial no que se refre às fraudes cometidas pela grande criminalidade financeira e económica organizada. Isto implica, por um lado, a execução eficaz dos instrumentos existentes, alguns dos quais recentemente criados e, por outro, o desenvolvimento de instrumentos e mecanismos adequados para executar uma política orientada para uma maior penalização.

Objectivos

- Detectar e reprimir as fraudes nos regimes de trânsito, de forma eficaz, proporcionada, dissuasiva e uniforme em toda a Comunidade.

Acções

- Aplicação do novo Regulamento nº 515/97 relativo à «assistência mútua aduaneira»;

- Aplicação da regulamentação comunitária relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (PIF) em matéria de detecção das fraudes e irregularidades (Regulamento (CE) nº 2185/96 relativo aos «controlos e verificações no local» e em matéria de sanções administrativas comunitárias (ver ponto 2.4 em relação com o Regulamento (CE) nº 2988/95 «PIF»);

- Criação de organismo de inquérito adequados a nível comunitário;

- Promoção e apoio ao desenvolvimento e à aplicação de mecanismos e instrumentos de repressão da fraude a nível da União: convenção «protecção dos interesses financeiros» e dois protocolos adicionais (corrupção e cooperação judiciária penal);

- Exploração do estudo «Espaço Judiciário Europeu» encomendado pelo PE;

- Integração na vertente comunitária do Tratado UE da cooperação aduaneira e reforço do artigo 209ºA.

Calendário

- Aplicação do Reggulamento (CE) nº 515/97: Março de 1998;

- Aplicação do Regulamento (CE) nº 2185/96: 1997;

- Acompanhamento do processo de ratificação e de aplicação das convenções SID e PIF com o seu primeiro protocolo «Corrupção»: 1997;

- Acompanhamento do processo de ratificação e de aplicação do segundo protocolo «PIF»: 1998;

- Exploração do estudo «Espaço Judiciário Europeu»: 1998.

Recursos

- Criação de uma célula penal composta por peritos em direito penal dos Estados-membros, afectados à Comissão;

- Reforço dos serviços de inquérito da Comissão, nomeadamente no que respeita à aplicação do Regulamento (CE) nº 2185/96 e à criação de um organismo comum de inquérito.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 2, 8 e 14 a 20.

4.3.5. A COORDENAÇÃO DOS MEIOS E DOS RECURSOS E A HARMONIZAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS

Os recursos humanos e o equipamento das administrações nacionais devem igualmente ser administrados de um modo coordenado. Os poderes de controlo dos agentes aduaneiros devem, por seu lado, ser objecto de uma harmonização, na medida do necessário, tal como referido pela Comissão no documento COM(95) 556 (4) a fim de asseguar um nível de segurança homogéneo e conceder um tratamento equivalente aos operadores de todo o território abrangido.

Objectivos

- Aumentar globalmente a qualidade do serviço aduaneiro e a eficácia dos controlos.

Acções

- Avaliação e coordenação activa da gestão dos recursos das administrações aduaneiras;

- Elaboração de um plano comunitário de equipamento da fronteira externa da Comunidade;

- Estudo geral sobre «o papel e as competências dos funcionários das administrações aduaneiras».

Calendário

- Primeira etapa da coordenção: inventário dos meios utilizados pelas administrações aduaneiras (2º semestre de 1998);

- Segunda etapa: identificação das necessidades suplementares a nível europeu e elaboração do plano de equipamento comunitário (1999);

- Estudo sobre «o papel e as competências dos funcionários das administrações aduaneiras» já programado no âmbito do «Plano de acção alfândega 2000 para 1997».

Recursos

- Comunidade/Comissão: financiamento a título dos artigos 8º e 12º da Decisão «Alfândega 2000» mais financiamento comunitário parcial de determinados equipamentos de controlo;

- Serviços aduaneiros: afectação dos recursos humanos e materiais necessários para a correcta realização dos controlos.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 1, 4, 5, 6, 8 e 9.

4.4. A correcta gestão financeira do trânsito

4.4.1. UM SISTEMA DE GARANTIA BASEADO NA FIABILIDADE E NO RISCO

A correcta gestão dos sistemas de trânsito do ponto de vista financeiro implica a constituição, antes de qualquer operação, de garantias financeiras adequadas aos riscos em causa.

Objectivo

- Adaptar a natureza e as modalidades de garantia aos riscos e à situação específica de cada operador.

Acções

- Aplicar às operações «standard» que não requerem autorização de acesso uma garantia que proporcione uma protecção financeira máxima (individual e integral, incluindo sob a forma de títulos de garantia forfetária no valor dos montantes em causa);

- Proporcionar aos operadores que satisfazem determinados critérios de acesso fórmulas de garantia simplificadas (global, forfetária) com base num montante determinado em função dos riscos potenciais da operação e das medidas de segruança adoptadas;

- Elaborar um estudo para determinar em que medida a garantia de um terceiro solidário pode ser substituída, nalguns casos, por um sistema de seguros dos direitos e outras imposições.

Calendário

- Propostas normativas: Julho de 1997;

- Instrumentos e acções operacionais: meados de 1998;

- Estudo sobre os seguros: abertura do concurso em Maio de 1998.

Recursos

- Exploração do orçamento «Alfândega 2000» para acções operacionais e para a realização do estudo.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 10 e 24.

4.4.2. UMA IDENTIFICAÇÃO DOS DEVEDORES QUE ASSEGURE UMA PROTECÇÃO EQUITATIVA DOS INTERESSES FINANCEIROS

No outro extremo da sequência de formalidades e de controlos que constituem a operação de trânsito, a boa gestão financeira implica igualmente que as autoridades competentes possam proceder rápida e eficazmente à cobrança dos montantes em causa junto do(s) devedor(es). No que respeita à dívida, isto implica dirigir-se prioritariamente às pessoas que se encontram directamente na origem da sua constituição, conservando, simultaneamente, a possibilidade da sua cobrança junto do responsável principal e do seu fiador caso surjam dificuldades de cobrança junto dos outros eventuais devedores.

Objectivo

- Clarificar as situações de constituição das dívidas aduaneiras e fiscais no trânsito, bem como o estatuto dos devedores.

Acções

- Consagrar claramente na regulamentação que, na falta de subtracção ou de introdução irregular por um terceiro, a responsabilidade pelo pagamento das dívidas que se possam constituir no âmbito de uma operação de trânsito incumbe unicamente ao responsável principal que, na qualidade de titular do regime aduaneiro de trânsito, deve velor pelo bom funcionamento das operações executadas e assumir plenamente as suas responsabilidades como devedor em caso de incumprimento das obrigações decorrentes da utilização deste regime. (ver ponto 4.2.3);

- Indicar na regulamentação que, em caso de subtracção de mercadorias à vigilância aduaneira no âmbito de uma operação de trânsito, os devedores serão prioritariamente o autor da subtracção, o seu cúmplice e o receptor das mercadorias subtraídas (incluindo o eventual transportador), contra os quais se deve agir antes de se iniciar qualquer procedimento contra o responsável principal;

- Caso não seja possível proceder à cobrança total das dívidas junto dos outros devedores, o responsável principal continua a ser solidariamente responsável, devendo ser-lhe dirigida uma comunicação e proceder ao registo de liquidação da dívida em seu nome, a título de responsável solidário, no prazo máximo de 12 meses, a fim de não desvincular prematuramente o fiador, mediante a adopção de medidas cautelares (ver ponto 4.4.3), e prever a suspensão do pagamento até à conclusão das acções contra os outros devedores. Importa, além disso, prever a possibilidade de reembolso do responsável principal na sequência de uma cobrança parcial ou total da dívida a outro devedor solidário;

- Indicar na regulamentação, como devedores, o responsável da introdução irregular das mercadorias na sequência de uma operação de trânsito, (quando o responsável principal esteja exonerado das suas obrigações), o cúmplice ou o receptor (incluindo, eventualmente, o destinatário das mercadorias).

Calendário

- Proposta: Julho de 1997.

Recomendação correspondente da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nº 23.

4.4.3. A RACIONALIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DE COBRANÇA DAS DÍVIDAS

Importa reorganizar os procedimentos de cobrança de modo a eliminar as insuficiências e os atrasos resultantes da fragmentação das administrações e da diversidade das territorialidades fiscais.

Objectivo

- Determinar claramente o local de constituição da dívida e, correlativamente, a autoridade nacional responsável pela cobrança.

Acções

- Definir uma única autoridade nacional responsável pela coordenação dos procedimentos de cobrança para as diversas operações de trânsito que dêem lugar à constituição de dívidas: a estância de garantia, independentemente do facto constitutivo e do local de constituição da dívida e o país beneficiário dos créditos (ver ponto 4.2.1);

- Atribuir competência à estância de garantia para, após um exame do caso com base nas informações comunicadas pelas diversas autoridades em causa, propor um modelo processual (ordem dos devedores a accionar, autoridade responsável, prazo) e adoptar as medidas cautelares necessárias relativamente ao responsável principal e ao fiador, nomeadamente o envio ao responsável principal, no prazo de 12 meses, do aviso de cobrança, sem prejuízo da cobrança efectiva;

- Estabelecer que, caso não se chegue a acordo sobre o processo dentro desse prazo, a dívida aduaneira e fiscal será considerada constituída no país de partida, o qual procederá imediatamente à conbraça;

- Estabelever uma ligação entre as estâncias de garantia, a fim de facilitar o desenrolar dos processos;

- Melhorar a directiva comunitária e o anexo da convenção sobre o trânsito comum relativos à assistência mútua em matéria de conbrança de créditos.

Calendário

- Alteração normativas: apresentação das propostas em Julho de 1997.

4.5. A aplicação correcta e uniforme das normas relativas ao trânsito

4.5.1. O MANUAL PRÁTICO DO TRÂNSITO

Independentemente do controlo da aplicação, referido no ponto 2.4, este objectivo pode ser alcançado dotando os agentes aduaneiros de um manual prático que sirva de obra de referência comum para todas as questões relativas à aplicação das regras do trânsito e à luta contra a fraude.

Objectivos

- Aplicação correcta e harmonizada da regulamentação em matéria de trânsito pelos operadores e pelos serviços aduaneiros;

- Tratamento homogéneo dos operadores;

- Simplificação do trabalho dos operadores e dos agentes aduaneiros.

Acções

- Elaboração de um manual prático de instrução e de informação sobre o trânsito para uso dos agentes aduaneiros e, parcialmente, dos operadores do trânsito.

Calendário

- Apresentação da proposta ao Comité da política aduaneira e à Comissão Mista em Junho/Julho de 1997;

- Primeira reunião dos redactores designados por cada país: Outubro de 1997;

- Início dos trabalhos de redacção: Maio de 1998;

- Divulgação aos serviços (para acção) e aos operadores (para informação): 2000.

Recursos

- Financiamento da publicação: artigos 14º e 15º da Decisão «Alfândega 2000»;

- Peritos nacionais destacados gratuitamente pelas diversas administrações aduaneiras.

Recomendação correspondente da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nº 1.

4.5.2. A FORMAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS ADUANEIROS E A INFORMAÇÂO DOS OPERADORES

Importa assegurar aos agentes aduaneiros uma formação adaptada e com uma base comum, bem como fornecer aos operadores informações que lhes permitam controlar melhor as suas operações e promover o diálogo alfândegas-operadores.

Objectivo

- Assegurar, de um modo coerente e contínuo, a formação dos agentes aduaneiros, incluindo em matéria de luta contra a fraude, bem como a informação e a sensbilização dos operadores em matéria de trânsito.

Acções

Por um lado, no âmbito do Programa Matthaeus e da Decisão «Alfândega 2000»:

- Seminários temáticos para os agentes aduaneiros (acções de formação que promovam os contactos pessoais e o estabelecimento de relações que favoreçam a cooperação transnacional);

- Intercâmbios de funcionários, nomeadamente de correspondentes locais «trânsito»;

- Preparação de um módulo de formação «trânsito» a ministrar nos institutos de formação de funcionários aduaneiros e a nível local;

- Seminários temáticos de informação para os operadores;

- Eventual criação a nível comunitário e europeu de um ciclo comum de formação contínua que inclua o trânsito aduaneiro.

Por outro lado:

- Criação de um grupo de contacto alfândegas-operadores que reúna as autoridades competentes e os operadores a nível europeu e nacional dos 23 países interessados;

- Eventual prestação de assistência técnica, em especial aos países associados;

- Organização de conferências alfândegas-operadores, a nível nacional e regional.

Calendário

- Seminários «Matthaeus/Alfândega 2000» a programar em 1998;

- Elaboração do módulo de formação em 1998;

- Estudo sobre a criação de um ciclo de formação contínua;

- 1ª reunião anual do grupo de contacto alfândegas-operadores: 1998;

- Seminários temáticos destinados aos operadores: segundo semestre de 1998;

- Conferência alfândegas/operadores: 2000.

Recursos

- Financiamento no âmbito do Programa Matthaeus e dos artigos 14º e 15º da Decisão «Alfândega 2000».

Recomendação correspondente da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nº 4.

4.6. Um acompanhamento eficaz e uma avaliação contínua dos sistemas de trânsito e da sua reforma

As administrações aduaneiras e os operadores devem comprometer-se, consoante os níveis e as estruturas adequadas, a assegurar em conjunto com a Comissão o acompanhamento e a avaliação periódica da reforma do trânsito e da correcta aplicação dos sistemas de trânsito.

Por outro lado, o Conselho e o Parlamento Europeu devem desempenhar um papel político fundamental, assegurando que a reforma do trânsito e a informatização dos procedimentos é efectuada correctamente e segundo um calendário que tenha em conta a urgência da situação.

Por seu lado, durante a conferência «Eurotransit 97», o Tribunal de Contas declarou que irá realizar um inquérito sobre o trânsito aduaneiro em 1998.

Objectivos

- Permitir aos responsáveis pela gestão do trânsito e às autoridades políticas de tutela acompanhar a execução de reforma;

- Dispor de capacidade para resolver os eventuais problemas suscitados pela execução da reforma;

- Assegurar uma execução harmonizada no conjunto dos países interessados;

- Assegurar a eventual reorientação das acções e dos recursos.

Acções

- Estabelecer a nível nacional um calendário para a execução das medidas, juntamente com a indicação dos meios necessários, num enquadramento comunitário e europeu coordenado:

- assegurar o acompanhamento permanente do respeito dos planos de acção nacionais,

- definir os critérios de avaliação da execução da reforma

- divulgar a execução das medidas a nível nacional, as dificuldades encontradas, bem como as reorientações eventualmente necessárias para atingir os objectivos de reforma;

- Elaborar um relatório global sobre o andamento da reforma a nível comunitário e europeu:

- avaliar as consequências das medidas e os resultados em termos de eficácia e de segurança dos regimes,

- manter o Parlamento e o Conselho informados sobre o andamento da execução da reforma.

Clendário

- Programas nacionais de acção: a partir do primeiro trimestre de 1998;

- Apresentação do relatório global pela Comissão: meados de 1998 (presidência do Reino Unido);

- Avaliação: anual.

Recomendações correspondentes da Comissão de inquérito do Parlamento Europeu: nºs 37 e 38.

Apêndice

QUADRO INDICATIVO DOS RECURSOS HUMANOS NECESSÁRIOS À REFORMA DO TRÂNSITO

Estas estimativas dizem respeito às necessidades globais, em termos de pessoal estatutário e de peritos nacionais destacados, correspondendo ao conjunto de acções previstas no quadro da reforma. Elas devem ser satisfeitas não apenas através de recursos suplementares mas igualmente através de reafectações internas e da contribuição de países terceiros participantes na reforma do trânsito e no projecto de informatização.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) COM(96) 477 final.

(2) NCTS: New Computerized Transit System.

(3) No quadro do novo sistema de garantia para o regime TIR, a Comissão lançou um estudo com vista à implementação de uma associação garante comunitária única.

(4) Análise comparada dos relatórios dos Estados-membros relativos às medidas adoptadas a nível nacional para lutar contra o esbanjamento e o desvio de verbas comunitárias.