Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa à incineração de resíduos"

(1999/C 116/10)

O Conselho decidiu, em 30 de Novembro de 1998, ao abrigo do artigo 130.o-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos trabalhos do Comité sobre a matéria, emitiu parecer em 4 de Fevereiro de 1999. Relatora: Ulla Sirkeinen.

Na 361.a reunião plenária, de 24 e 25 de Fevereiro de 1999 (sessão de 25 de Fevereiro), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por 85 votos a favor, 17 votos contra e 12 abstenções.

1. Introdução

A proposta tem por objectivo alterar duas directivas do Conselho:

- a Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos;

- a Directiva 89/429/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, relativa à redução da poluição atmosférica proveniente das instalações existentes de incineração de resíduos urbanos.

Na Resolução de 24 de Fevereiro de 1997 sobre uma estratégia comunitária para a gestão dos resíduos (97/C76/01), o Conselho propunha uma revisão da política comunitária em matéria de resíduos. Deste documento consta o seguinte (ponto 22):

"(O Conselho) reconhece que, no que se refere às operações de aproveitamento, a opção em todos os casos particulares deve ter em conta os efeitos ambientais e económicos, mas considera que, no momento actual e até que se verifiquem progressos científicos e tecnológicos e as análises do ciclo biológico sejam melhoradas, a reutilização e a recuperação devem ser consideradas preferíveis se e na medida em que se revelarem as melhores opções ambientais;"Para se fazer uma avaliação da relação entre a Directiva relativa à incineração de resíduos e outra legislação comunitária, será necessário ter em conta uma série de directivas(1).

A Comissão considera que se torna necessário rever a legislação em vigor em matéria de incineração de resíduos municipais, uma vez que existem algumas lacunas, tais como:

- a actual legislação comunitária abrange apenas a incineração de certos resíduos;

- as exigências relativas à co-incineração de resíduos são, por vezes, menos severas, o que conduz a uma situação em que se verifica um aumento da quantidade de resíduos encaminhada para a co-incineração;

- a UE pretendeu, com diferentes medidas, limitar as emissões de metais pesados, dioxinas e furanos, todavia, apenas a directiva relativa à incineração de resíduos perigosos estabelece valores-limite para a emissão de dioxinas e furanos;

- agravamento das exigências às instalações de incineração no tocante às emissões para a atmosfera poderá traduzir-se no encaminhamento para a água de poluentes atmosféricos provenientes da incineração de resíduos;

- a proposta de directiva da Comissão pretende colmatar as lacunas da legislação em vigor em matéria de incineração de resíduos, designadamente através da imposição de limites mais severos, a fim de contribuir para a realização dos objectivos no respeitante à qualidade do ar; a Comissão pretende igualmente estabelecer disposições uniformes para todo o EEE em matéria de co-incineração;

- a Comissão considera extremamente importante o aproveitamento o mais eficaz possível da energia produzida pela incineração de resíduos;

- em diversas ocasiões, a Comissão manifestou a sua preocupação pelo crescimento da quantidade de resíduos. O principal objectivo da política de gestão de resíduos da UE consiste em inverter a tendência, visando a redução dos resíduos.

2. Observações na generalidade

2.1. Necessidade de uma directiva relativa à incineração de resíduos

2.1.1. Uma triagem eficaz na fonte facilita a realização do ciclo da gestão de resíduos. Deste modo, o primeiro objectivo consistiria em evitar a produção de resíduos. Não sendo isso possível, os resíduos devem ser aproveitados, em primeiro lugar, como materiais e, em segundo lugar, como fonte de energia. A última etapa do ciclo consiste na gestão eficaz dos aterros. Para uma melhor gestão dos diferentes tipos de resíduos, estes terão de passar por uma triagem.

2.1.2. A incineração de resíduos permite reduzir a deposição de resíduos em aterros e, conforme a ideia geralmente aceite, permite igualmente reduzir as emissões de gases com efeito de estufa que agravam as alterações climáticas e poupar os combustíveis fósseis não renováveis. O Comité associa-se à posição da Comissão de que será necessário restringir a incineração de resíduos sem valorização energética sob a forma de produção de calor e electricidade.

2.1.3. A directiva relativa às embalagens e aos resíduos de embalagens(2) impõe a redução da quantidade dos resíduos de embalagens e que estes sejam reutilizados ou reciclados com eficácia. As futuras directivas em matéria de gestão de resíduos deveriam prosseguir os mesmos objectivos. Conforme a nova estratégia comunitária para a gestão de resíduos(3), a valorização dos resíduos como matéria-prima é um objectivo central. Todavia, este tipo de valorização dos resíduos satisfaz apenas parcialmente as exigências estabelecidas na directiva, e isto devido à fraca procura de materiais reciclados. Por outro lado, ao mesmo tempo que aumenta a recolha de resíduos, aumenta a quantidade dos resíduos que, por razões de ordem técnica, não podem ser revalorizados na forma de materiais. Para este tipo de resíduos, a única solução possível de valorização é a incineração pura e simples.

2.1.4. O Comité Económico e Social acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de controlar as emissões provenientes da incineração de resíduos e apoia a proposta no sentido de garantir o desenvolvimento sustentado. O objectivo deverá ser um elevado nível de protecção do ambiente e da saúde, bem como a limitação do transporte, indesejável, de resíduos ao nível internacional. Se bem que a proposta de directiva esteja na boa direcção, apresenta algumas lacunas. Para as colmatar, formula o Comité as seguintes observações na especialidade e sugestões de precisão.

2.2. Legislação e práticas harmonizadas reforçam o mercado interno

2.2.1. O Comité associa-se à posição da Comissão, segundo a qual se torna necessário combater os efeitos negativos das emissões de poluentes no ambiente, e considera indispensável estabelecer disposições para a protecção do ambiente e da saúde. Para harmonizar a legislação e o controlo da incineração de resíduos, e evitar a concorrência desleal, o EEE deverá reger-se por disposições comuns. Todavia, o Comité desejaria salientar que nem sempre as novas regras se traduzem na harmonização pretendida. A harmonização dos processos exige a aplicação das disposições e o controlo da transposição.

2.2.2. A definição do termo "resíduo" na directiva-quadro relativa à gestão de resíduos(4) está sujeita a interpretação variável e as tentativas de clarificação não atingiram os resultados pretendidos. Se bem que as orientações da OCDE(5) pareçam ir no bom sentido, não permitem, na realidade, definir sem ambiguidade o limite entre produtos e resíduos em caso de dúvida. Uma vez que não existem disposições comuns na matéria, cada Estado-Membro aplica critérios diferentes nos casos-limite para definir se um material pertence à categoria de resíduos ou não.

2.2.3. O Comité apoia vigorosamente a proposta da Comissão respeitante ao regime de concessão de licenças para as instalações de incineração de resíduos. Este regime permite às autoridades o controlo das instalações de incineração especializadas e das instalações de co-incineração.

2.3. Garantir a coerência com as directivas IPPC (prevenção e controlo integrados da poluição) e LCP (grandes instalações de combustão)

2.3.1. A Directiva IPPC pretende uniformizar, em conformidade com o 5.o programa de acção para o ambiente, os processos de autorização e de controlo das emissões tóxicas provenientes das actividades industriais. Esta harmonização deverá ser realizada em todos os Estados-Membros até 30 de Outubro de 1999. O objectivo é atingir, no longo prazo, um elevado nível de protecção do ambiente em toda a UE através da aplicação de condições de autorização baseadas nas técnicas mais avançadas e tendo em conta as características técnicas da instalação, da sua localização e das condições locais em matéria de ambiente.

2.3.2. A Directiva 88/609/CEE relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes das grandes instalações de combustão estabelece valores-limite diferentes para as novas instalações de incineração e para as existentes. Por outro lado, no respeitante ao cálculo dos valores-limite de emissão para a co-incineração, a proposta da Comissão não tem em conta as diferenças técnicas entre as novas instalações de incineração e as existentes, às quais foi concedida a licença original de funcionamento antes de 1 de Julho de 1987, em conformidade com a directiva em vigor até ao presente. O Comité recomenda que sejam desenvolvidas tecnologias de redução da poluição atmosférica nas instalações existentes, de modo que lhes sejam aplicados com a maior brevidade os mesmos valores-limite que são aplicados às novas instalações.

2.3.3. Aparentemente, os valores-limite de emissões propostos no documento da Comissão não se baseiam nas melhores técnicas disponíveis, mas sim numa análise de custo-benefício. Por isso, têm importância a precisão e o âmbito da análise. Estes aspectos não são suficientemente explicitados na descrição da análise que consta da exposição de motivos, a qual não apresenta de modo claro as respectivas bases e âmbito. Deste modo, os exemplos de cálculos apresentados respeitam apenas às instalações localizadas nas grandes metrópoles europeias com forte densidade populacional.

2.4. A triagem dos resíduos permite encaminhar os diferentes tipos de resíduos para as instalações mais adequadas ao respectivo tratamento

2.4.1. O Comité gostaria de salientar que, para garantir a segurança da incineração e a protecção do ambiente e da saúde, os resíduos destinados à incineração deveriam ser previamente triados e tratados antes da entrada nas instalações de incineração. Sempre que possível, os resíduos considerados não nocivos deveriam ser separados tanto dos resíduos não nocivos em si mesmos mas susceptíveis de produzir emissões nocivas, como dos resíduos perigosos. Particularmente os resíduos industriais deverão passar por uma triagem rigorosa. Os produtores e os detentores dos resíduos deverão fornecer às instalações de incineração, e particularmente às instalações de co-incineração, dados exactos sobre a qualidade e a natureza dos resíduos, de modo que os gestores dessas instalações possam avaliar se os resíduos são adequados para a incineração nelas. Deverão ser estabelecidos estritos valores-limite de emissão para a incineração de resíduos não nocivos susceptíveis de produzir emissões nocivas, tais como dioxinas, furanos e metais pesados indesejáveis para o ambiente.

2.4.2. Os resíduos agrícolas e florestais assim como a madeira, com excepção dos que possam conter compostos orgânicos halogenados ou metais pesados em resultado de tratamento, ficam excluídos do âmbito da proposta de directiva. O Comité solicita à Comissão que estude a possibilidade de exclusão também de outros materiais não recicláveis classificados como resíduos que não produzam emissões nocivas quando incinerados. Esses materiais são, por exemplo, materiais plásticos não halogenados, papel, cartão e têxteis.

2.5. Necessidade de limitar as emissões de dioxinas e furanos

2.5.1. As dioxinas e os furanos são substâncias extremamente nocivas, produzidas em especial pela incineração de resíduos municipais não perigosos. O Comité considera que, uma vez que as emissões de dioxinas e furanos, mesmo em pequenas quantidades, constituem riscos para a saúde e para o ambiente, será prioritário prevenir essas emissões. A melhor solução passaria pela triagem prévia dos resíduos na fonte. O Comité é de opinião que será necessário limitar a incineração de resíduos com cloro, e também de halogéneos, nas instalações de incineração com tecnologias ultrapassadas ou inadequadas para impedir as emissões de dioxinas e furanos para o meio envolvente.

2.6. A co-incineração para atingir os objectivos de valorização dos resíduos

2.6.1. O Comité considera que as infra-estruturas existentes devem ser exploradas de modo a garantir uma gestão de resíduos rentável e a reforçar a competitividade das empresas da UE. Seria de evitar a construção de novas instalações de incineração, uma vez que as instalações industriais e de produção de calor e energia existentes oferecem possibilidades práticas e seguras de incineração.

2.6.2. Os modernos fornos de cimento e as instalações de produção de calor e energia oferecem, por vezes, melhores condições de incineração do que as instalações mais recentes de incineração de resíduos. Nos fornos de cimento a temperatura do material pode subir a 1450 ºC. As modernas centrais térmicas e eléctricas, bem como as técnicas nelas utilizadas, são de tão elevada qualidade que os estritos valores-limite estabelecidos para a incineração de resíduos podem ser respeitados com facilidade.

2.6.3. O Comité considera interessante, mas insuficiente, a proposta na Comissão no respeitante à autorização da co-incineração. Particularmente no que concerne as embalagens de plástico sem cloro e as embalagens com fibras inutilizáveis para valorização, as exigências da directiva não poderão ser respeitadas sem recurso à incineração. Nos Estados-Membros com poucas, ou nenhumas, instalações exclusivas de incineração, como, por exemplo, Áustria, Grécia, Finlândia, Irlanda, Portugal e Reino Unido, apenas será possível respeitar os objectivos de valorização através do recurso em considerável medida à co-incineração. As alternativas seriam a deposição em aterros daqueles materiais ou o transporte para instalações de incineração de outros Estados-Membros. O Comité considera que esta opção não é recomendável sob o ponto de vista da avaliação do ciclo de vida.

2.6.4. As centrais térmicas e eléctricas, bem como algumas indústrias apetrechadas para o efeito, manifestaram interesse na incineração de resíduos nocivos. O Comité considera que as propostas da Comissão sobre co-incineração vão ao encontro deste interesse, sem prejudicar a protecção do ambiente e da saúde pública.

2.6.5. No caso da co-incineração de resíduos não perigosos que observa os severos valores-limite de emissões em vigor, para os gases de combustão dos combustíveis normais parece ser necessário estudar mais a fundo as possibilidades de desenvolver as propostas da directiva respeitantes à co-incineração tanto para respeitar níveis estritos de protecção da saúde e do ambiente como para dar utilização óptima à capacidade de incineração existente.

2.6.6. O tempo de vida útil de grande parte das centrais eléctricas e térmicas, bem como dos fornos de cimento, estende-se por várias décadas, não se justificando, em termos económicos, a sua substituição por novas instalações. O Comité propõe que, no respeitante à co-incineração em instalações já existentes de resíduos não nocivos que não produzem emissões nocivas, seja aplicado, durante um período de transição tão longo quanto possível, o valor Cproc de emissão incluído na fórmula apresentada no Anexo II da proposta de directiva, para efeitos de concessão de licença. Por outro lado, para novas instalações, justifica-se a aplicação do valor-limite estabelecido na Directiva relativa à limitação das emissões das grandes instalações de incineração em conformidade com a proposta da Comissão.

2.7. As obrigações de controlo devem acompanhar os riscos

2.7.1. Muitas instalações de incineração de resíduos propriamente ditas incineram-se materiais de composição heterogénea e, por vezes, indeterminada. Por isso, o Comité apoia as especificações pormenorizadas de controlo apresentadas na proposta da Comissão.

3. Observações na especialidade

3.1. Artigo 4.o - Pedido e concessão de licença

O controlo da incineração de resíduos exige um processo de licença, conforme proposto pela Comissão. De especial importância é o facto de a licença concedida enumerar explicitamente as categorias de resíduos que podem ser tratados, conforme o artigo 4.o, n.o 4, alínea a).

3.2. Artigo 7.o, Anexo II - Valores-limite de emissão para a atmosfera

Para realizar os objectivos da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos, o Comité propõe que se aplique à incineração de resíduos não nocivos que produzam emissões não nocivas, em caldeiras e fornos das instalações de incineração existentes e conformes à directiva LCP, exigências menos severas em matéria de emissões do que as aplicadas às novas instalações, em conformidade com a directiva acima referida. Na prática, e por um período de transição de, por exemplo, dez anos, o valor Cproc utilizado para determinar o valor-limite (conforme o Anexo II da proposta) poderia ser substituído pelo valor-limite de emissão estabelecido na respectiva licença.

3.3. Artigo 13.o - Condições de exploração anormais

Certas condições anormais têm um impacto indesejável nas emissões provenientes da incineração de resíduos. O Comité aprova a proposta da Comissão no respeitante ao estabelecimento de limites mais estritos para a incineração de resíduos sempre que não estejam reunidas as condições para uma boa combustão.

4. Conclusões

4.1. Os efeitos negativos da incineração de resíduos para o ambiente e a saúde pública devem ser mínimos e a energia gerada pelo processo de incineração deve ser aproveitada com a maior eficácia. Isto poderá ser garantido através de um procedimento comum de concessão de licenças e de um controlo rigoroso por parte das autoridades.

4.2. A incineração de resíduos tem um impacto positivo na protecção do ambiente, uma vez que o processo de incineração reduz de modo radical o volume dos resíduos e, quase sem excepção, a energia produzida pelos resíduos pode ser aproveitada. Segundo vários estudos, a incineração de resíduos contribui indirectamente para a redução das emissões para a atmosfera de gases com efeito de estufa mais nocivos do que o dióxido de carbono, o que representa um aspecto positivo do ponto de vista do abrandamento das alterações climáticas.

4.3. A incineração de resíduos não triados e, sobretudo, uma incineração efectuada com pouco cuidado, pode causar emissões nocivas para o ambiente, o que se traduz em efeitos negativos para o ambiente e para a saúde. Por isso, o Comité considera extremamente importante garantir um controlo harmonizado e eficaz da incineração de resíduos na UE, em conformidade com as obrigações previstas na Directiva IPPC, a fim de assegurar um desenvolvimento sustentado e a protecção do ambiente e da saúde. O Comité salienta a importância da triagem dos resíduos na fonte. Uma definição ambígua e interpretada de variadas maneiras nos diferentes Estados-Membros poderá conduzir os Estados-Membros a uma situação de desvantagem.

4.4. A co-incineração de resíduos nas centrais térmicas e eléctricas, bem como nas caldeiras industriais, reduz a necessidade de novos investimentos em novas instalações de incineração. O Comité propõe que este ponto de vista seja tido em conta nas fases seguintes da elaboração da directiva.

Bruxelas, 25 de Fevereiro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Directiva do Conselho de 18 de Março de 1991 que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos; Directiva 88/609/CEE do Conselho, de 24 de Novembro de 1988, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes das grandes instalações de combustão e proposta de directiva da Comissão, de Setembro de 1998, que altera a directiva 88/609/CEE do Conselho (98/C300/04); Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa às embalagens e aos resíduos de embalagens; Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996 relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC); Directiva 94/67/CE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1994, relativa à incineração de resíduos perigosos.

(2) Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa às embalagens e aos resíduos de embalagens.

(3) Resolução do Conselho de 24 de Fevereiro de 1997 sobre uma estratégia comunitária para a gestão de resíduos.

(4) Directiva du Conselho de 18 de Março de 1991 que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, n.o 1, alínea a).

(5) OECD Guidance for Distinguishing Waste from Non-waste, 1998.