PT Jornal Oficial da União Europeia C 299/49

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Revisão das orientações de 1994 e 2005 sobre a aviação e os aeroportos na UE» (aditamento a parecer)

2012/C 299/10

Relator: Jacek KRAWCZYK

Correlator: Nico WENNMACHER

Em 14 de julho de 2011, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, elaborar um aditamento a parecer sobre a

Revisão das orientações de 1994 e 2005 sobre a aviação e os aeroportos na UE.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Comissão Consultiva das Mutações Industriais, que emitiu parecer em 11 de junho de 2012.

Na 482.a reunião plenária de 11 e 12 de julho de 2012 (sessão de 11 de julho), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 143 votos a favor, 2 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 A Comissão Europeia pretende rever, por um lado, as Orientações de 1994 sobre a aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE no que diz respeito às ajudas estatais no setor da aviação e, por outro, as Orientações da UE de 2005 sobre o financiamento dos aeroportos e as ajudas estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (a seguir designadas orientações sobre a aviação).

1.2 Desde 2005, os Estados-Membros abstiveram-se de notificar a Comissão de muitos casos de atribuição de subsídios pelos aeroportos ou pelas comunidades locais.

1.3 O CESE partilha da opinião das principais partes interessadas de que é absolutamente necessária uma revisão das atuais orientações sobre a aviação a realizar sem demora, para garantir a igualdade de condições. O desenvolvimento dos aeroportos regionais é importante para o crescimento económico e a coesão territorial e exige regras claras em matéria de auxílios estatais.

1.4 O CESE considera que é necessário elaborar um estudo que apresente o ponto da situação quanto aos auxílios estatais e outras práticas semelhantes no atinente à aplicação das orientações sobre a aviação. O estudo (além de avaliar as práticas atuais neste campo) deve também proporcionar informação detalhada sobre os montantes e o tipo de ajudas concedidos, o seu impacto no desenvolvimento económico real, bem como o impacto quantitativo e qualitativo no emprego.

1.5 Nas recomendações relativas à revisão das orientações sobre a aviação, apresentadas no ponto 5 deste parecer, o CESE:

— defende a necessidade de um quadro jurídico harmonizado na UE que se aplique a todo o setor da aviação e evite práticas de subvenção não controladas, garantindo a igualdade de condições para todos os intervenientes no mercado, incluindo a nível local;

— concorda que, em princípio, os investimentos privados não podem ser considerados ajudas estatais. Ao mesmo tempo, um interveniente do setor público pode atuar como investidor privado se o investimento se justificar do ponto de vista comercial;

— recomenda que as ajudas estatais para investimentos em infraestruturas de aeroportos e as ajudas ao arranque das companhias aéreas só sejam concedidas em casos rigorosamente definidos e sejam limitadas em função do período de tempo e da intensidade;

— subscreve a necessidade de os aeroportos e companhias aéreas terem acesso a todas as informações sobre as ajudas, bem como sobre as condições de obtenção das mesmas;

— apela a que se estimule mais o diálogo social e que se evite o dumping social no setor;

— sublinha a importância da aplicação adequada das orientações: é fundamental garantir o cumprimento;

— apela a uma política de longo prazo em matéria de desenvolvimento dos aeroportos regionais. As orientações sobre a aviação só poderão ser aplicadas com sucesso se houver acordo sobre prioridades de ação claras para o desenvolvimento dos aeroportos regionais.

2. Introdução

2.1 Nas últimas duas décadas, o setor dos transportes aéreos europeu passou por uma série de transformações, resultantes sobretudo da liberalização do mercado e da subsequente criação de transportadoras de baixo custo (low cost). Embora o mercado único da aviação tenha permitido a um maior número de cidadãos europeus aceder ao transporte aéreo, graças ao aparecimento de novas companhias aéreas, de novos aeroportos regionais e a uma descida dos preços, teve também um impacto significativo no emprego e nas relações laborais do setor.

2.2 Em 1994, no contexto da liberalização do mercado dos serviços de transporte aéreo, a Comissão adotou as primeiras orientações da UE sobre a aviação, com disposições para avaliar as ajudas sociais e para a reestruturação das companhias aéreas, a fim de que todas as companhias aéreas estivessem em pé de igualdade. Em 2005 as referidas orientações foram completadas por outras orientações sobre o financiamento público dos aeroportos e as ajudas estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais.

2.3 A Comissão Europeia visa rever, por um lado, as Orientações de 1994 sobre a aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE no que diz respeito às ajudas estatais no setor da aviação e, por outro lado, as Orientações da UE de 2005 sobre o financiamento dos aeroportos e as ajudas estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais.

2.4 Várias transportadoras que operam em rede (na sua maioria membros da Associação das Companhias Aéreas Europeias – AEA) afirmam terem sido confrontadas nos últimos anos com um novo tipo de concorrência resultante de transportadoras que obtêm receitas substanciais dos aeroportos e comunidades locais. Para as transportadoras aéreas da AEA, esses subsídios são ilegais e constituem exemplos gritantes de ajudas estatais que têm como consequência uma grave distorção da concorrência no mercado europeu do transporte aéreo.

2.5 Segundo a Associação Europeia de Linhas Aéreas de Tarifas Reduzidas (ELFAA), a crescente consolidação das transportadoras que operam em rede, com uma ênfase especial em alimentar os seus aeroportos centrais, fez diminuir as alternativas para as regiões e os seus aeroportos que procuram desenvolver um leque mais amplo de ligações diretas de ponto a ponto. Em muitos casos, as transportadoras de baixo custo representam a única possibilidade de crescimento para os aeroportos regionais no mercado europeu. O mais recente alargamento da UE criou novas oportunidades de mercado e muitos desses mercados dependem grandemente do modelo de tarifas baixas para desenvolver e manter os fluxos de tráfego. De acordo com a ELFAA, estas rotas são social e economicamente valiosas no contexto da coesão europeia e do desenvolvimento regional.

2.6 Desde 2005, os Estados-Membros abstiveram-se de notificar a Comissão de muitos casos de atribuição de subsídios pelos aeroportos ou pelas comunidades locais. As orientações sobre a aviação de 2005 não promoveram a criação de regimes nacionais que definissem exatamente as condições para a atribuição de ajudas e, talvez ainda pior, nos poucos casos em que houve notificação, dando origem a um processo oficial da Comissão, as decisões foram, na melhor das hipóteses, lentas, deixando muitos casos por resolver. Isto contribuiu para que se instalasse uma certa impunidade e permissividade.

2.7 A conceção do aeroporto como motor para o desenvolvimento económico das regiões tem sido promovida pela retirada progressiva das ajudas financeiras diretas do Estado, que tem transferido para as regiões e outros órgãos de poder local a responsabilidade de supervisionar, gerir e financiar estas infraestruturas essenciais. Os órgãos de poder local e regional cada vez mais consideram o aeroporto como um dos principais instrumentos para desenvolver a economia local.

2.8 A Comissão tem em mãos, atualmente, um número significativo de reclamações do setor procedentes, por um lado, das antigas companhias de bandeira contra as transportadoras de baixo custo e, por outro, destas últimas contra as primeiras. Desde 2005 o número de notificações à Comissão é relativamente baixo quando comparado com a enorme expansão dos aeroportos regionais na UE.

2.9 A consulta pública realizada pela Comissão teve os seguintes resultados principais:

— necessidade de simplificar e aumentar a transparência das orientações;

— apoio a um maior controlo do cumprimento das normas sobre ajudas estatais concedidas aos aeroportos e às companhias aéreas;

— introdução de uma nova categoria de regras para evitar distorções da concorrência entre aeroportos situados na mesma zona de atração;

— mais clareza e previsibilidade das normas sobre ajudas ao investimento (definição clara dos parâmetros financeiros).

2.10 Por isso, o CESE partilha da opinião das principais partes interessadas de que é absolutamente necessária uma revisão das atuais orientações sobre a aviação a realizar sem demora, para garantir a igualdade de condições. O desenvolvimento dos aeroportos regionais é importante para o crescimento económico e a coesão territorial e exige regras claras em matéria de auxílios estatais.

2.11 O CESE considera que é necessário elaborar um estudo que apresente o ponto da situação quanto aos auxílios estatais e outras práticas semelhantes no atinente à aplicação das orientações sobre a aviação. Em particular, para avaliar até que ponto as práticas atuais distorcem a igualdade de condições entre os aeroportos e entre as companhias aéreas, o estudo deve fornecer informação detalhada sobre o volume e o tipo de auxílios concedidos, bem como sobre as suas repercussões no desenvolvimento e na eficiência da economia real e o seu impacto quantitativo e qualitativo no emprego.

2.12 A atual crise económica mundial e, em particular, a crescente pressão orçamental na UE e nos Estados-Membros podem pôr em causa as políticas existentes em matéria de auxílios estatais ao desenvolvimento dos aeroportos regionais. É necessário compreender melhor até que ponto o atual modelo económico de funcionamento dos aeroportos regionais é sustentável a longo prazo. Como demonstra a presente discussão sobre o quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014–2020, o grande desafio da UE é fazer mais com menos recursos disponíveis. Isto também se aplica claramente às questões discutidas no presente parecer.

3. O mercado

3.1 Nos Estados-Membros da UE há cerca de 460 aeroportos usados para a aviação comercial. Em 2010, aproximadamente 60 % dos aeroportos da UE foram utilizados por menos de 1 milhão de passageiros.

3.2 O mercado dos transportes aéreos evoluiu consideravelmente nos últimos anos: as transportadoras de baixo custo (low cost) desenvolveram novos modelos de negócio abrangentes ligados a aeroportos regionais e conseguiram uma importante quota de mercado. Ao mesmo tempo, quase todas as antigas companhias aéreas nacionais sofreram um processo de reestruturação, consolidando ainda mais a sua presença na Europa.

3.3 Em 2005, as transportadoras de baixo custo detinham 25 % da quota do mercado interno europeu, enquanto em 2010 esse número já tinha aumentado para 39 %. Quando se contabiliza apenas o tráfego de ponto a ponto, essa quota aumenta para 43 %. Entre 2008 e 2010, as companhias aéreas tradicionais (membros da AEA) anunciaram perdas substanciais nas suas operações dentro da Europa. Apesar dos seus resultados positivos nos voos de longo curso (1 000 milhões de euros em 2008, 100 milhões de euros em 2009 e 1 100 milhões de euros em 2010), o EBIT (resultado antes de juros e impostos) foi negativo devido ao peso negativo das rotas de pequeno curso na Europa.

3.4 Segundo a ELFAA, tendo em conta as atuais tendências e os planos de renovação das frotas aéreas, prevê-se que, até 2020, a quota-parte das transportadoras de baixo custo nas viagens no interior da Europa aumente para cerca de 45 % a 53 %. No tráfego de ponto a ponto, a quota de mercado destas transportadoras deverá aumentar para os 50 % a 60 %. As transportadoras de baixo custo têm perdido menos dinheiro durante a recente crise do que as companhias aéreas tradicionais.

3.5 As transportadoras de baixo custo são, sem dúvida, os atores predominantes nas operações regionais de ponto a ponto. Nesta categoria três companhias aéreas detêm mais de 52 % da quota desse mercado, enquanto as três maiores companhias tradicionais representam apenas 22 % do mercado interno das companhias que operam em rede. Tendo em conta conjuntamente a) o aumento da quota-parte das transportadoras de baixo custo nas rotas intraeuropeias e b) a crescente proporção de voos regionais de ponto a ponto em comparação com os voos tradicionais entre plataformas centrais de correspondência pode-se concluir que a oferta é atualmente maior, mas que parte desse aumento de oferta (nomeadamente no caso dos voos ponto a ponto) é assegurado por um número limitado de concorrentes.

3.6 Com exceção dos principais aeroportos centrais europeus e dos grandes aeroportos regionais, muitos aeroportos regionais europeus não são economicamente viáveis quando se tem em conta o custo real das infraestruturas. Muitos pequenos aeroportos regionais não podem arcar com os custos da infraestrutura, que é financiada por outros fundos disponíveis muitas vezes a nível regional. Muitos aeroportos teriam simplesmente de deixar de funcionar se tivessem de pagar os custos reais da infraestrutura.

3.7 É importante ter em mente que, nos próximos anos, a Europa enfrentará insuficiências na sua capacidade aeroportuária. O estudo do Eurocontrol intitulado «Challenges of growth» (Os desafios do crescimento) de 2008 e uma previsão recente a longo prazo de 2010 sublinham a falta de capacidade dos aeroportos europeus à luz do projetado aumento de tráfego até 2030 (16,9 milhões de voos, ou seja, 1,8 vezes mais voos do que em 2009). Segundo estes relatórios oficiais, apesar de estar previsto um aumento de 41 % da capacidade da rede de aeroportos europeus até 2030,10% dos voos não poderão ser acolhidos por falta de capacidade dos aeroportos, o que constitui um número alarmante.

3.8 Embora o financiamento externo das infraestruturas não seja, em geral, uma questão importante para os grandes aeroportos, ele é essencial para muitos aeroportos regionais que não dispõem de economias de escala, nem de receitas comerciais capazes de gerar as margens de lucro necessárias para financiarem as suas infraestruturas.

3.9 O novo mercado dos voos de ponto a ponto é ao mesmo tempo uma oportunidade e um fator de incerteza para alguns aeroportos regionais devido à grande volatilidade do mercado. As transportadoras de baixo custo, em particular, são capazes de redistribuir rapidamente os seus aviões e as suas tripulações por toda a Europa, com muito pouca antecedência, em função do potencial económico de uma nova rota destinada a um aeroporto alternativo. Põe-se em causa, assim, a estabilidade e a previsibilidade das receitas destes aeroportos.

3.10 As ajudas estatais ao arranque, concedidas ao abrigo das atuais orientações, provocaram uma corrida aos investimentos por parte de várias regiões para desenvolverem os seus aeroportos regionais, muitas vezes também recorrendo aos fundos da UE. Quando um aeroporto regional enfrenta dificuldades financeiras a região exige ajudas suplementares, argumentando que esses aeroportos regionais são subutilizados e representam um custo necessário para as comunidades locais.

4. Observações na especialidade

4.1 O transporte aéreo é, a longo prazo, um setor com muito pouca rentabilidade e já é muito competitivo. Num contexto assim, mesmo pequenos subsídios podem afetar a concorrência, pelo que este problema deve ser abordado com o maior cuidado.

4.2 A questão principal é qual a abordagem necessária para elaborar as novas orientações sobre a aviação. Há várias opções.

4.2.1 Segundo a ELFAA, aproveitar ao máximo o potencial dos aeroportos regionais é fundamental para aprofundar o processo de coesão territorial e desenvolvimento regional na UE, assim como para diminuir a congestão nas plataformas centrais de correspondência das companhias aéreas que operam em rede. Desenvolver os aeroportos regionais significa criar mais emprego e mais oportunidades para negócios nas zonas periféricas da UE, reduzir as emissões de gases graças às ligações diretas de região a região em vez dos voos indiretos através dos aeroportos centrais e diminuir também as emissões dos transportes terrestres devido à utilização, pelos passageiros, dos seus aeroportos locais. De acordo com a ELFAA, o crescimento dos aeroportos regionais deve ser encorajado por orientações flexíveis em matéria de ajudas estatais, centradas no princípio do investidor numa economia de mercado (PIEM), e não em regras rígidas que impedem o crescimento quando há exigências de crescimento.

4.2.2 Segundo a AEA, o objetivo das novas orientações devia ser proteger todas as companhias aéreas que operam no setor das ajudas discriminatórias e pouco claras concedidas a algumas companhias pelos aeroportos regionais ou pelas comunidades locais. Estas ajudas só deviam ser possíveis em casos rigorosamente definidos e deviam ser limitadas em função do período de tempo e da intensidade. Além disso, tais ajudas devem ser concedidas apenas a título individual em conformidade com os princípios da transparência, igualdade de tratamento e não discriminação entre operadores.

4.2.3 Segundo o ACI Europe (Conselho Internacional dos Aeroportos), o princípio que devia guiar a avaliação das medidas de ajudas estatais devia ser a possível distorção da concorrência por parte de um aeroporto em termos de volume de tráfego.

4.2.3.1 Isenção para os aeroportos da categoria D (até 1 milhão de passageiros): reconhece-se, de uma forma geral, que os aeroportos com um volume de tráfego abaixo de um determinado limiar não são comercialmente viáveis e podem ter necessidade de financiamento público. Além disso, estes aeroportos pequenos asseguram muitas vezes a conectividade territorial das regiões e aglomerações urbanas e, devido ao seu volume de tráfego limitado, não influenciam negativamente as condições comerciais na UE. Consequentemente, na opinião do ACI, a utilização de fundos públicos para o desenvolvimento de novas infraestruturas e novas rotas deve ser permitida sem notificação prévia. No entanto, o financiamento público deve cessar logo que se atinja o limiar de um milhão de passageiros.

4.2.3.2 O financiamento público de infraestruturas e o financiamento de ajudas ao arranque para aeroportos com mais de um milhão de passageiros devem obedecer ao critério do investidor privado, adaptado às necessidades específicas do setor aeroportuário.

4.3 O CESE concorda com a posição da Comissão, segundo a qual devem ser aplicados os seguintes princípios no atinente à revisão da abordagem geral às ajudas estatais ao abrigo das orientações:

— não deve haver distorções da concorrência;

— deve-se melhorar o desenvolvimento e a acessibilidade das regiões, reforçando o transporte aéreo regional;

— deve-se evitar a duplicação de aeroportos não rentáveis;

— deve-se evitar a criação e a manutenção de excesso de capacidade.

4.4 É importante promover o desenvolvimento de aeroportos capazes de cobrir os seus custos e encorajar uma maior participação dos investidores privados. No entanto, o CESE compreende e apoia a necessidade de uma obrigação de serviço público para os serviços de transporte aéreo de interesse económico, especialmente os que ligam regiões remotas e ilhas.

5. Recomendações

5.1 O CESE defende a necessidade de um quadro jurídico harmonizado na UE que se aplique a todo o setor da aviação e evite práticas de subvenção não controladas, garantindo a igualdade de condições para todos os intervenientes no mercado, incluindo a nível local.

5.2 Em princípio, os investimentos privados não podem ser considerados ajudas estatais. Ao mesmo tempo, um interveniente do setor público pode atuar como investidor privado se o investimento se justificar do ponto de vista comercial.

5.3 As novas orientações a propor pela Comissão devem ter como objetivo proteger todas as transportadoras aéreas e aeroportos de ajudas financeiras discriminatórias, pouco claras e com efeitos de distorção da concorrência por parte dos governos ou dos aeroportos regionais. O financiamento público não deve distorcer a concorrência entre aeroportos, nem entre companhias aéreas. O CESE considera que não é necessário criar isenções para determinadas categorias de aeroportos ou companhias a fim de promover o desenvolvimento regional.

5.3.1 As ajudas estatais para investimentos em infraestruturas de aeroportos e as ajudas ao arranque das companhias aéreas só deviam ser possíveis em casos rigorosamente definidos e deviam ser limitadas em função do período de tempo e da intensidade. Além disso, só deviam ser concedidas em circunstâncias excecionais e tendo devidamente em conta os princípios da transparência, igualdade de tratamento e não discriminação.

5.3.2 No atinente à transparência, as condições para obtenção das ajudas estatais devem ser do conhecimento público. Além disso, todas as ajudas disponíveis para os aeroportos e as transportadoras aéreas, assim como as condições para a obtenção dessas ajudas devem ser objeto de publicação integral.

5.3.3 As novas orientações devem ser estabelecidas através de um conjunto de normas claras e simples, que garantam a segurança jurídica no setor da aviação europeia. O CESE sublinha a importância da aplicação adequada das orientações: é fundamental garantir o cumprimento.

5.4 As novas orientações têm de ter em conta os interesses dos trabalhadores e dos passageiros. Tendo em conta que os recursos humanos são um fator essencial para assegurar a qualidade do sistema de transporte aéreo, para ser sustentável o setor da aviação civil tem de oferecer empregos de qualidade e boas condições de trabalho. É, por conseguinte, importante promover o diálogo social e evitar o dumping social no setor.

5.5 O CESE apela a uma política de longo prazo em matéria de desenvolvimento dos aeroportos regionais. As orientações sobre a aviação só poderão ser aplicadas com sucesso se houver acordo sobre prioridades de ação claras para o desenvolvimento dos aeroportos regionais. Cabe à Comissão elaborar essa agenda política sem demora.

5.6 O Comité solicita aos Estados-Membros que apoiem de forma decidida a elaboração e aplicação das novas orientações e que se empenhem nesse projeto. Nos casos de ajudas estatais a notificação é obrigatória.

5.7 É necessário continuar a examinar como implementar e concretizar uma comodalidade eficiente entre o transporte ferroviário e o transporte aéreo, a fim de abrir ligações para determinadas zonas e cumprir as obrigações em matéria de proteção do ambiente.

5.8 Isto é particularmente importante devido à atribuição de fundos no novo QFP. Fazer mais com menos dinheiro exige prioridades claras. O desenvolvimento regional é muito importante, mas não pode continuar a justificar o desenvolvimento de aeroportos nos casos em que não é possível criar procura suficiente.