Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 68/414/CEE que obriga os Estados-Membros da CEE a manterem um nível mínimo de existências de petróleo e/ou de produtos petrolíferos» () (98/C 407/26)

Em 25 de Maio de 1998, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida de preparar os trabalhos correspondentes, a Secção de Energia, Assuntos Nucleares e Investigação emitiu parecer em 22 de Julho de 1998. Foi relator N. Beale.

Na 357ª reunião plenária de 9 e 10 de Setembro de 1998 (sessão de 9 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 108 votos a favor e 2 votos contra o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité é convidado a elaborar um parecer sobre a proposta de directiva do Conselho, apresentada pela Comissão, que altera a Directiva 68/414/CEE e revoga a Directiva 72/425/CEE, as quais obrigam os Estados-Membros a manterem um nível mínimo de existências de petróleo, como medida de segurança de aprovisionamento (a primeira directiva estabelece um nível equivalente a 65 dias de consumo, período que a segunda aumenta para 90 dias).

1.2. A segurança de aprovisionamento é matéria que, nos últimos anos, o Comité tem abordado nos trabalhos correspondentes a vários pareceres, nomeadamente, sobre o mercado interno do gás natural e da electricidade (), sobre as perspectivas da energia nuclear, sobre a utilização racional da energia (), sobre fontes de energia renováveis (), sobre a política energética comunitária (), etc. O aprovisionamento mais seguro é, evidentemente, o que provém de fontes de energia situadas no território dos Estados-Membros, como é o caso dos poços de petróleo e de gás natural nas águas do Reino Unido e da Dinamarca, dos poços de gás natural nos Países Baixos, das centrais nucleares em França, das minas de carvão na Alemanha, das centrais hidroeléctricas na Áustria, etc.

1.3. A segurança pode ser aumentada pela diversificação do tipo de energia primária consumida e da origem das importações. No entanto, é de admitir que os Estados-Membros, na sua maioria, continuem a depender em larga escala das importações de petróleo e de gás natural de zonas potencialmente instáveis (nomeadamente, a Rússia, o Médio Oriente, o Norte de África e a África Ocidental e - futuramente - o Cáucaso e a Ásia Central).

1.4. Em 1991, o Comité foi consultado pelo Conselho sobre duas propostas de directiva nesse domínio. A primeira, que propunha novas medidas para a constituição de existências de petróleo obrigatórias nos Estados-Membros, foi retirada posteriormente no seguimento de debate no Conselho. A segunda, sobre a qual o Comité se pronunciou em 22 de Outubro de 1992, também foi retirada.

1.5. A chamada «crise do petróleo» de 1973 motivou o estabelecimento em Paris da Agência Internacional da Energia (AIE) em 1974 com o fim de preparar planos capazes de dar resposta a uma eventual crise de aprovisionamento de petróleo. Os países membros da AIE são, além dos quinze Estados-Membros da União, a Noruega, a Hungria, a Suíça, a Turquia, a Austrália, a Nova Zelândia, o Canadá, os Estados Unidos da América e o Japão; a República Checa, a Eslováquia e a Polónia solicitaram a adesão.

1.6. As disposições da AIE aplicam-se, pois, às necessidades de petróleo de grande parte do mundo industrializado, facto de importância capital no caso de sobrevirem dificuldades de aprovisionamento. Infere-se que, perante tal contingência, as medidas a tomar pela União Europeia seriam decididas no âmbito da AIE, conquanto coubesse à Comissão coordenar as políticas dos Estados-Membros, em conformidade com o Tratado da União Europeia.

2. Proposta da Comissão

Segundo a Comissão, os motivos principais para a constituição de existências obrigatórias podem ser resumidos da seguinte forma:

2.1. As interrupções de aprovisionamento de petróleo ameaçam a actividade económica. É, por conseguinte, desejável que os Estados-Membros disponham de existências que lhes permitam enfrentar potenciais dificuldades decorrentes de interrupções de aprovisionamento e gerir a crise, caso se chegue a uma fase crítica.

2.2. Durante a crise, verifica-se um risco de especulação dos preços no mercado. Faz portanto sentido, de um ponto de vista económico, que as autoridades estejam em condições de minimizar ou de evitar os efeitos de uma crise de aprovisionamento recorrendo às suas existências de segurança.

2.3. O simples facto de os Estados-Membros disporem de existências reguladoras importantes constitui um poderoso elemento dissuasor para os que poderiam tentar criar uma crise de aprovisionamento ou especular com ela.

2.4. Desde os anos setenta que a liberalização das economias, a evolução dos padrões da oferta e da procura de petróleo, bem como da estrutura industrial indicam ser necessário uma revisão da legislação comunitária, facto a que a presente proposta de alteração procura dar resposta. Ademais, a criação do mercado interno da energia e o alargamento previsto da União Europeia exigem a actualização da directiva. Dado que a União continuará a depender fortemente das importações de petróleo, a segurança do aprovisionamento ressai entre as suas preocupações.

3. Domínios melhorados

A Comissão propõe introduzir melhorias em seis domínios nos seguintes moldes:

3.1. Derrogação

aumenta de 15 % para 25 % o limite máximo da derrogação para os Estados-Membros com produção interna de petróleo.

3.2. Acordos bilaterais sobre existências detidas noutros Estados-Membros

preconiza o maior recurso aos acordos bilaterais - que autorizam a manutenção de existências obrigatórias no território de um Estado-Membro para benefício de outro Estado-Membro - o que permitirá que refinadores e importadores de petróleo cumpram a obrigação de armazenagem a um custo mínimo. Uma definição mais precisa dos elementos importantes dos acordos-quadro contribuirá para a uniformidade em toda a Comunidade, nomeadamente a necessidade de uma identificação clara das existências estratégicas detidas noutro Estado-Membro e da sua repatriação em caso de crise.

3.3. Definições

uma maior clareza das definições permitirá que os Estados-Membros elaborem uma relação mais coerente do consumo de todos os produtos petrolíferos abrangidos pela presente directiva. Actualmente, alguns Estados-Membros não indicam o combustível para motores de reacção do tipo querosene utilizado pela aviação internacional, que, nos termos da presente directiva, deveria ser incluído no consumo interno embora não especificado separadamente.

3.4. Métodos de conversão e prazos de comunicação

a fim de simplificar a conversão do petróleo bruto em equivalente de produtos, propõe-se abandonar um método de conversão e manter os outros dois. Acresce que a passagem a um regime mensal permite que a União se harmonize com os procedimentos da AIE. Os Estados-Membros enviarão à Comissão relatórios com a relação dos dados estatísticos, indicando as existências no final de cada mês, até ao 25º dia do segundo mês após o mês a que o relatório diz respeito.

3.5. Qualidade dos mecanismos de armazenagem

a nova directiva acentua a necessidade de uma maior transparência dos custos de armazenagem a fim de evitar a discriminação e estabelecer condições justas no mercado.

3.6. Sanções

a aplicação é deixada a cargo dos governos dos Estados-Membros, no respeito do princípio de subsidiariedade. As sanções devem ser efectivas, proporcionais e dissuasivas.

4. Conteúdo da directiva

- O artigo 1º contém as principais alterações à Directiva 68/414/CEE, examinadas em pormenor mais abaixo;

- O artigo 2º revoga a Directiva 72/425/CEE com efeitos a partir de 31 de Dezembro de 1999;

- O artigo 3º requer aos Estados-Membros que adoptem e publiquem as medidas necessárias para dar cumprimento à directiva e do facto informem imediatamente a Comissão;

- O artigo 4º dispõe que a Comissão apresentará regularmente ao Conselho um relatório sobre a situação das existências na Comunidade;

- O artigo 5º estabelece que os Estados-Membros são os destinatários da directiva.

5. Artigo 1º

Este artigo da nova directiva contém as principais alterações aos artigos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º da Directiva 68/414/CEE.

5.1. O artigo 1º volta a impor um nível de existências de produtos petrolíferos equivalente a 90 dias do consumo interno diário médio e aumenta a dedução da parte do consumo interno satisfeita pelos derivados de petróleo extraídos do solo do Estado-Membro em causa para 25 %.

5.2. O novo artigo 2º prevê que as bancas para a navegação marítima não serão incluídas no cálculo do consumo interno mas que as bancas para a aviação internacional serão incluídas no cálculo do consumo interno.

5.3. O novo artigo 3º requer aos Estados-Membros que se assegurem de possuir as competências legais que lhes permitam controlar a utilização das existências no caso de crise. Os Estados-Membros devem, em todas as circunstâncias, estabelecer medidas que permitam a identificação, controlo e contabilização das existências, em condições justas e não discriminatórias, identificando os encargos de forma transparente no preço final dos produtos petrolíferos em causa. Os Estados-Membros podem decidir, individual ou conjuntamente, recorrer a um organismo ou entidade de armazenagem, responsável pela manutenção das existências.

5.4. O novo artigo 4º estabelece os procedimentos para a comunicação à Comissão da relação estatística das existências pelos Estados-Membros. A nova obrigação de armazenagem é calculada com base no consumo interno do ano civil anterior.

5.5. O novo artigo 5º prevê que os produtos acabados (isto é, refinados) serão contados segundo a sua tonelagem real e indica fórmulas para a conversão teórica do petróleo bruto e dos produtos intermédios (isto é, produtos de alimentação das refinarias) em tonelagem de produtos acabados.

5.6. O novo artigo 6º ocupa-se sobretudo da definição das condições em que um Estado-Membro pode manter existências estratégicas no território de outro Estado-Membro no âmbito de um acordo celebrado entre ambos. Prevê também que as existências mantidas por um Estado-Membro por conta de outro Estado-Membro podem ser comunicadas à Comissão por ambos. Os acordos ao abrigo dos quais essas existências são mantidas devem respeitar as disposições gerais da directiva e ser comunicados à Comissão. O (segundo parágrafo do) nº 3 do artigo em causa especifica as categorias que cada Estado-Membro deve excluir da relação estatística.

5.7. O novo artigo 6º-A indica que os Estados-Membros «devem adoptar todas as disposições e medidas necessárias» para dar cumprimento à directiva.

5.8. O novo artigo 6º-B precisa que os Estados-Membros «devem determinar as sanções aplicáveis à violação das disposições nacionais adoptadas por força da presente directiva».

6. Observações na generalidade

6.1. O Comité regista que a necessidade de uma nova directiva relativa a existências de petróleo é reconhecida por todos, até porque as disposições actuais datam de há mais de um quarto de século. As duas cláusulas principais - a obrigação de manter existências que correspondam a 90 dias de consumo e a derrogação de 15 % concedida aos estados produtores de petróleo - foram estabelecidas em circunstâncias muito diferentes das actuais, isto é, nas que se viviam nos anos sessenta e setenta.

6.2. Tais cláusulas não se fundamentavam numa análise técnica exaustiva. Sabe-se que a indústria petrolífera considera que essas mesmas cláusulas podiam deixar de ser aplicadas em condições de segurança, tal como a obrigação de constituir existências de determinadas categorias e quantidades de produtos refinados. A faculdade de constituir existências sob a forma de petróleo bruto, que se justifica pela flexibilidade de exploração das refinarias modernas, é privilégio dos membros da AIE não pertencentes à União Europeia.

6.3. O risco de danos causados ao ambiente por descarga acidental ou emissão gasosa acentua-se em função do volume das existências de petróleo. Acresce que as repercussões no emprego são diminutas, tanto mais que as instalações de armazenagem exigem, por natureza, alto coeficiente de capital. O Comité salienta, também, que a necessidade de constituir existências em acréscimo às existências operacionais normais representa um peso financeiro adicional para a economia dos Estados-Membros.

6.4. O Comité aplaude a proposta da Comissão porquanto se destina a assegurar que todos os Estados-Membros, na eventualidade de nova crise do petróleo, gozem da adequada segurança de aprovisionamento, em condições de igualdade. Exorta, no entanto, a Comissão a acompanhar de perto o disposto na directiva, atenta a necessidade de a União Europeia conservar a sua competitividade industrial no mercado mundial.

7. Observações na especialidade

7.1. A presente directiva introduz uma série de alterações na Directiva 68/414/CEE, donde se infere que as disposições da directiva anterior que não tenham sido alteradas ou anuladas continuam em vigor. Ora, por um lado, um artigo revoga a Directiva 72/425/CEE e, por outro, uma cláusula dessa mesma directiva - a obrigação de um nível de existências correspondente a 90 dias - é reincorporada na nova directiva.

7.2. O Comité aprova o disposto no artigo 1º, em especial o aumento de 15 % para 25 % da derrogação concedida aos Estados-Membros produtores de petróleo. Considera, no entanto, que a obrigação de um nível de existências correspondente a 90 dias (65 dias, em 1972) deverá ser acompanhada de perto.

7.3. Quanto ao disposto no novo artigo 2º, a Comissão deveria explicar a lógica que preside à inclusão das bancas para a aviação internacional e à exclusão das bancas para a navegação marítima no cálculo do consumo interno.

7.4. O Comité aprova o disposto nos artigos 3º e 4º.

7.5. Afigura-se ao Comité que o artigo 5º impõe preceitos complexos e inúteis de comunicação dos dados estatísticos referentes a diferentes categorias de produtos.

7.6. O artigo 6º particulariza as condições em que um Estado-Membro pode, no âmbito de um acordo, manter existências no território de outro Estado-Membro. Tais acordos proporcionam flexibilidade e potencial economia de custos, o que é de aplaudir. No entanto, escapa ao Comité que um Estado-Membro que não pretenda utilizar tal possibilidade tenha de informar a Comissão das razões da sua decisão.

7.7. Os restantes artigos da nova directiva precisam que os Estados-Membros são responsáveis pelo cumprimento das suas disposições, embora devam informar a Comissão do facto, que, por seu turno, apresentará regularmente ao Conselho um relatório sobre a situação das existências.

7.8. O Comité aprova totalmente esses procedimentos e congratula a Comissão pela útil exposição de motivos incluída no documento sub judice (COM(98) 221 final). Não quer deixar, todavia, de reiterar que o disposto na directiva deveria ser objecto de uma revisão mais frequente que a efectuada com a versão precedente. A bem da transparência, teria sido preferível que os artigos da nova directiva correspondessem a uma consolidação em lugar de uma simples alteração.

Bruxelas, 9 de Setembro de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 160 de 27.5.1998, p. 18.

() JO C 195 de 18.7.1994, p. 82.

() JO C 206 de 7.7.1997, p. 88.

() JO C 214 de 10.7.1998, p. 56.

() JO C 393 de 31.12.1992, p. 114.