PT Jornal Oficial da União Europeia C 249/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 2/2005

sobre o apoio orçamental do FED aos países ACP: gestão efectuada pela Comissão da vertente «reforma das finanças públicas», acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2005/C 249/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS E TERMINOLOGIA UTILIZADAS

I-V SÍNTESE

I-II Descrição do mecanismo

III Auditoria do Tribunal

IV-V Resultados da auditoria

1-2 INTRODUÇÃO

3-18 DOMÍNIO DE AUDITORIA: APOIO ORÇAMENTAL DIRECTO NÃO ESPECÍFICO

3-5 Definição

6-8 Melhorar a gestão das finanças públicas: um dos objectivos do apoio orçamental

9-11 Vantagens: apropriação e simplificação para o país beneficiário

12-14 Desvantagem: riscos ligados às insuficiências dos sistemas de finanças públicas nacionais

15 Execução: um apoio sujeito a condições

16-18 Disposições regulamentares

19-22 AUDITORIA DO TRIBUNAL

19-20 Objectivo da auditoria

21-22 Abordagem de auditoria

23-74 RESULTADOS DOS CONTROLOS

23-40 Apreciação do estado inicial da gestão das finanças públicas

23-30 Definição do quadro metodológico

23-27 Quadro metodológico melhorado, mas a completar

28-29 Interpretação dinâmica das condições de elegibilidade

30 Coerência dos programas a explicitar melhor

31-37 Aplicação do quadro metodológico

31-33 Apreciações iniciais geralmente completas e ligadas ao plano de reformas do país

34 Luta contra a corrupção: uma vertente a desenvolver

35-36 Apoios institucionais coordenados mas nem sempre inseridos num quadro global

37 Ausência de recomendações dos chefes de delegação

38 Informações conformes à realidade

39-40 Decisões da Comissão não apresentam os argumentos suficientes

41-74 Acompanhamento da evolução das reformas

41-46 Quadro metodológico em desenvolvimento

42-44 Relatórios de acompanhamento das delegações necessitam de melhorias

45-46 Indicadores de desempenho estão a ser melhorados

47-68 Aplicação do quadro metodológico

47 Relatórios de acompanhamento das delegações são incompletos

48-51 Indicadores de desempenho por vezes não são suficientemente estimulantes

52-55 Coordenação com as outras entidades financiadoras progrediu de forma diferente consoante os países

56-62 Relações com os Parlamentos e as instituições superiores de controlo deverão ser reforçadas

63-68 Escassez de recursos humanos da Comissão

69-71 Realidade: as reformas avançam mas a qualidade da gestão dos países beneficiários continua muito fraca

72-74 Reacções adequadas da Comissão

75-89 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

75-83 Conclusões

84-89 Recomendações

ANEXO 1 — Seis quadros que ilustram a importância do apoio orçamental

ANEXO 2 — Projecto de novo quadro de avaliação dos sistemas de gestão das finanças públicas

ANEXO 3 — Indicadores de desempenho da Comissão

ANEXO 4 — Boas práticas em matéria de coordenação entre entidades financiadoras: exemplo de Moçambique

Respostas da Comissão

ABREVIATURAS E TERMINOLOGIA UTILIZADAS

ACP — Estados da África, Caraíbas e Pacífico, signatários do Acordo de Cotonu AFD — Agência Francesa de Desenvolvimento CFAA — Country Financial Accountability Assessment (avaliação da responsabilidade financeira do país) CPAR — Country Procurement Analytical Review (revisão analítica da adjudicação dos contratos) EMCP — Expenditure Management and Control Programme (programa de gestão e de controlo das despesas) FED — Fundos Europeus de Desenvolvimento FMI — Fundo Monetário Internacional FRA — Fiduciary Risk Assessment (avaliação do risco fiduciário) FRPC — Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (mecanismo para a redução da pobreza e o crescimento) HIPC — Highly Indebted Poor Country (país pobre altamente endividado) HOAP — Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonização das práticas de auditoria no ultramar) IFAC — International Federation of Accountants (Federação Internacional dos Contabilistas) ISA — International Standards on Auditing (normas internacionais de auditoria ISC — Instituição superior de controlo OCDE — Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos PAF — Performance Assessment Framework (quadro de avaliação do desempenho) PARPA — Plano de acção para a redução da pobreza absoluta PEFA — Public Expenditure Financial Accountability (despesas públicas e responsabilidade financeira) PEMFA — Public Expenditure Management and Financial Accountability (gestão das despesas públicas e responsabilidade financeira) PER — Public Expenditure Review (revisão das despesas públicas) PETS — Public Expenditure Tracking Survey (controlo das despesas públicas) PPARP — Programme pluriannuel d'appui à la réduction de la pauvreté (programa plurianual de apoio à redução da pobreza) PSCAP — Public Service Capacity Building Programme (programa de reforço das capacidades dos serviços públicos) ROSC — Report on the Observance of Standards and Codes (relatório sobre a observação das normas e códigos) SISTAFE — Sistema de Administração Financeira do Estado

SÍNTESE

Descrição do mecanismo

I. O apoio orçamental directo não específico adquiriu nos últimos anos uma importância crescente, tendo alcançado cerca de um quinto das ajudas do FED. Este tipo de apoio apresenta várias vantagens importantes — designadamente a apropriação e a simplificação (ver pontos 9-11) — mas comporta igualmente um risco. Este risco é diferente do de outros tipos de apoio (ver pontos 12-13), tendo em conta os objectivos mais ambiciosos e na medida em que os fundos pagos se misturam com as receitas dos países, que os despendem em seguida segundo os seus próprios sistemas de gestão, geralmente fracos. A filosofia do apoio orçamental consiste em auxiliar os países beneficiários a reduzir esse risco, ao mesmo tempo que se permite que eles próprios assegurem a gestão do seu desenvolvimento, orientado para o crescimento e a luta contra a pobreza. A maioria das entidades financiadoras manifesta um interesse crescente por esta forma de ajuda, que é fundamentalmente diferente do apoio tradicional aos projectos (ver ponto 11).

II. A Comissão aceita conceder apoio orçamental a países cujos sistemas de gestão são fracos, desde que sejam aplicadas reformas para os melhorar (ver pontos 28-29), processo realizado a longo prazo. Por isso, a Comissão desenvolveu instrumentos destinados não apenas a permitir um diagnóstico inicial sobre a qualidade da gestão das finanças públicas e das reformas propostas, mas igualmente a avaliar a evolução dessa gestão, bem como o avanço dessas reformas.

Auditoria do Tribunal

III. A presente auditoria tem por objectivo examinar a forma como a Comissão geriu em 2003-2004 o risco relacionado com as finanças públicas no âmbito do apoio orçamental (ver ponto 12), certificando-se da qualidade da gestão das finanças públicas e da eficácia das reformas aplicadas pelo Estado beneficiário (ver pontos 19-20). A auditoria incidiu principalmente nos programas de apoio orçamental directo não específico do FED concedido no âmbito do Acordo de Cotonu e baseia-se em verificações efectuadas na sede e em cinco países (ver pontos 21-22).

Resultados da auditoria

IV. Os instrumentos de análise e de acompanhamento, aplicados em coordenação com as outras entidades financiadoras, designadamente o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), fornecem informações relativamente completas que permitem uma reacção adequada por parte da Comissão. No entanto, são necessárias melhorias, tanto na sua concepção (ver pontos 23-27 e 42-46) como aplicação (ver pontos 31-37 e 47-68). A sua concepção apresenta algumas insuficiências ao nível dos diagnósticos e dos relatórios de acompanhamento, que não são suficientemente completos nem informativos; a sua aplicação carece da coordenação adequada ao nível local com os outros financiadores e não se baseia devidamente nos trabalhos dos Parlamentos e das instituições superiores de controlo dos países beneficiários.

V. O Tribunal recomenda que a Comissão: a) actualize e complete o seu Guia Metodológico, incluindo os aspectos relativos aos relatórios de acompanhamento (ver ponto 84); b) demonstre mais explicitamente a elegibilidade dos países beneficiários (ver ponto 85); c) utilize indicadores de desempenho relativos às finanças públicas que sejam mais estimulantes (ver ponto 86); d) finalize o seu novo instrumento de avaliação da qualidade da gestão das finanças públicas e incentive a sua adopção pelos diferentes financiadores (ver ponto 87); e) reforce a cooperação local entre as entidades financiadoras (ver ponto 88); f) reforce as suas relações com os Parlamentos e as instituições superiores de controlo dos países beneficiários (ver ponto 89).

INTRODUÇÃO

1. Em 2000, o Tribunal examinou o acompanhamento efectuado pela Comissão da utilização dos fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afectados a ajudas orçamentais aos países ACP (1). Desde então, a Comissão substituiu esse modo de intervenção pelo apoio orçamental, que representa actualmente mais de um quarto do total da ajuda no âmbito do 9.o FED (ver quadro A do anexo 1).

2. O Parlamento (2) e o Conselho (3) reconhecem as vantagens do apoio orçamental. Estão igualmente preocupados com a organização do seu controlo e instam a Comissão a ser vigilante no que respeita à observância do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu (ver ponto 18) e a assegurar um acompanhamento rigoroso da evolução da gestão das finanças públicas dos países beneficiários, bem como do avanço das reformas que visam melhorar essa gestão, em coordenação com as outras entidades financiadoras.

DOMÍNIO DE AUDITORIA: APOIO ORÇAMENTAL DIRECTO NÃO ESPECÍFICO

Definição

3. O apoio orçamental é incluído nos orçamentos dos Estados beneficiários para suprir a insuficiência dos seus recursos domésticos, representando na verdade um apoio à sua balança de pagamentos e às suas finanças públicas. Actualmente, o apoio orçamental pago pela Comissão é essencialmente «directo» e «não específico». O quadro B do anexo 1 mostra a importância deste apoio no total das ajudas do FED. O quadro C do anexo 1 apresenta a repartição por país.

4. O apoio é «directo», já que alimenta directamente os orçamentos sem ser a contrapartida de uma afectação das divisas às importações essenciais dos países, mecanismo geralmente mais necessário, pois a moeda dos países beneficiários é quase sempre convertível e livremente transferível.

5. O apoio é «não específico», já que se mistura indistintamente com as outras receitas orçamentais sem poder ser associado a uma dada categoria de despesas, contrariamente ao apoio orçamental específico, em que os fundos do FED são colocados em contas especiais cujo emprego exige a assinatura dos chefes de delegação para que se possa identificar a respectiva utilização. Este último tipo de apoio está limitado (4) aos casos em que os países registam fortes tensões de tesouraria.

Melhorar a gestão das finanças públicas: um dos objectivos do apoio orçamental

6. O apoio orçamental tem como principais objectivos o crescimento e a redução da pobreza, que se inserem nos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio das Nações Unidas (5).

7. Ao nível da maioria dos Estados ACP em causa, estes objectivos estão consignados num documento estratégico para a redução da pobreza, elaborado pelo país e aprovado pelas principais entidades financiadoras. Este documento define a médio prazo as grandes orientações tomadas por esse país para reduzir a pobreza da sua população.

8. As reformas da gestão das finanças públicas são um dos aspectos da estratégia global da luta contra a pobreza e do apoio orçamental directo não específico do FED. Dada a abordagem dinâmica da Comissão (ver ponto 28), estas reformas tornam-se em si um objectivo importante do apoio orçamental.

Vantagens: apropriação e simplificação para o país beneficiário

9. O apoio orçamental directo não específico permite que a Comissão entre directamente na problemática da gestão dos orçamentos nacionais, instaurando um diálogo permanente com os países sobre as reformas destinadas a melhorar essa gestão. Por um efeito de alavanca, o dinheiro dos contribuintes europeus permite melhorar a qualidade e a eficácia do conjunto das receitas e despesas orçamentais nacionais. Esta melhoria favorece o desenvolvimento em geral e reforça o apoio concedido pelas entidades financiadoras às diferentes formas de projectos financiados.

10. O apoio orçamental deverá permitir uma melhor apropriação pelos países que a ajuda paga para o financiamento dos diferentes projectos. Além disso, a integração do apoio no orçamento submete-o, de facto, ao controlo do parlamento nacional.

11. O apoio orçamental permite simplificar imenso os procedimentos aplicáveis às despesas, ao reduzir o seu número. Como se integra nos orçamentos nacionais, é despendido segundo os procedimentos de execução orçamental desses países, ao passo que os projectos, que apresentam vantagens noutros campos, são geralmente executados fora dos orçamentos (6) dos países beneficiários e geridos segundo procedimentos específicos às diferentes entidades financiadoras (7) (ver esquema 1).

Desvantagem: riscos ligados às insuficiências dos sistemas de finanças públicas nacionais

12. Uma vez entregue aos países beneficiários, o apoio orçamental directo não específico é utilizado segundo os seus procedimentos orçamentais nacionais, expondo o dinheiro do contribuinte europeu aos riscos geralmente elevados que afectam esses procedimentos. As entidades financiadoras conhecem e aceitam estes riscos desde que sejam aplicadas as reformas destinadas a melhorar os procedimentos orçamentais nacionais.

13. As reformas das finanças públicas representam um trabalho moroso. As entidades financiadoras investem no futuro ao aceitarem pagar ajudas durante anos num sistema evolutivo que não dá imediatamente garantias suficientes em termos de transparência, fiabilidade e eficácia.

14. Por outro lado, a dependência destes orçamentos das ajudas externas em geral, incluindo do FED (ver quadro D do anexo 1), afecta a previsibilidade orçamental e a segurança das receitas dos países beneficiários. Este problema é, em certos casos, agravado pelo sistema das parcelas condicionais e variáveis.

Execução: um apoio sujeito a condições

15. A Comissão executa o seu apoio orçamental directo não específico por meio de programas geralmente trienais. Os fundos são pagos em parcelas semestrais ou anuais após a Comissão ter apreciado o respeito das condições prévias gerais (que afectam o conjunto do programa) e específicas (que se aplicam a uma parcela). Algumas parcelas são variáveis, sendo o seu montante calculado com base em indicadores de desempenho.

Disposições regulamentares

16. Os n.os 1, 3 e 4 do artigo 67.o do Acordo de Parceria ACP-CE assinado em Cotonu em 23 de Junho de 2000 (Acordo de Cotonu), que regula o 9.o FED, estabelece que os Estados ACP que desejem beneficiar de apoio orçamental devem empreender reformas macroeconómicas ou sectoriais, economicamente viáveis e social e politicamente suportáveis. Na prática, se essas reformas forem apoiadas por um programa das instituições de Bretton Woods (Banco Mundial e FMI), essa condição está automaticamente preenchida.

17. Nos termos do n.o 1, alínea c), do artigo 61.o do Acordo de Cotonu, o apoio é directo para os Estados ACP cuja moeda seja convertível e livremente transferível.

18. O n.o 2 do artigo 61.o do mesmo acordo prevê que «a assistência orçamental directa destinada a apoiar as reformas macroeconómicas ou sectoriais é concedida sempre que: a) A gestão das despesas públicas seja suficientemente transparente, responsável e eficaz; b) Existam políticas macroeconómicas ou sectoriais bem definidas, elaboradas pelo próprio país e aprovadas pelas suas principais entidades financiadoras; c) Os contratos públicos sejam abertos e transparentes.».

AUDITORIA DO TRIBUNAL

Objectivo da auditoria

19. A presente auditoria tem por objectivo examinar a forma como a Comissão geriu em 2003-2004 o risco relacionado com as finanças públicas inerente a este tipo de apoio, ou seja, de que modo se certificou da qualidade da gestão das finanças públicas e da eficácia das reformas aplicadas pelo Estado beneficiário. Tal significa avaliar se, por um lado, quando da tomada de decisão de financiamento dos programas e, por outro lado, desde o início da sua execução: a) a Comissão definiu um quadro metodológico adequado que lhe permita apreciar o estado inicial da gestão das finanças públicas dos países beneficiários, bem como a sua evolução; b) esse quadro metodológico foi correctamente aplicado, tanto na fase inicial como na fase de acompanhamento; c) As informações com base nas quais as decisões de financiamento foram tomadas — e posteriormente as informações apresentadas nos documentos de acompanhamento — correspondem à realidade; d) As decisões de financiamento são correctamente fundamentadas e transparentes, tendo a Comissão tido as reacções adequadas na sequência dessas decisões.

20. Pelo contrário, esta auditoria não tem o objectivo de se pronunciar sobre a oportunidade de recorrer ao apoio orçamental em vez de ao financiamento de projectos, nem de avaliar o impacto do apoio orçamental em termos de redução da pobreza. Por fim, também não tem o objectivo de auditar a gestão e a reforma das finanças públicas dos países beneficiários, ainda que as análises de documentos, confrontadas com as entrevistas e visitas no local, tenham conduzido o Tribunal a determinadas constatações sobre a situação das finanças públicas e a evolução das reformas nestes países (ver pontos 69-71).

Abordagem de auditoria

21. Efectuaram-se exames nos serviços centrais da Comissão e recolheram-se informações no Banco Mundial e no FMI. Visitaram-se cinco países ACP (ver quadro 1), nos quais o Tribunal examinou os programas de apoio orçamental directo não específico em curso quando das suas missões (9). A selecção dos países assegura uma diversidade de tradições de gestão das finanças públicas e uma boa cobertura (geográfica e em valor) do apoio orçamental concedido pela Comissão. Quadro 1 Programas examinados nos cinco países visitados País visitado Convenção de financiamento examinada e vigência Montante (milhões de euros) Importância no apoio total previsto no âmbito do 9.o FED Etiópia n.o 9171/ET, 2003/2004 — 2005/2006 (10) 95 17,5 % Moçambique n.o 6567/MOZ, 2002-2005 168 (11) 51,7 % Níger n.o 9012/NIR, 2003-2005 90 26,0 % Chade n.o 9067/CD, 2004-2006 50 18,3 % Zâmbia n.o 9114/ZA, 2004-2006 117 33,3 % Fonte: Convenções de financiamento e programas indicativos nacionais (PIN) relativos ao 9.o FED.

22. Em cada país visitado, o exame baseou-se, em primeiro lugar, na revisão das convenções e dos relatórios elaborados pela delegação. Estes foram confrontados com os relatórios de outras entidades financiadoras e do Governo, bem como com as situações observadas nos principais serviços intervenientes na gestão das finanças públicas a diferentes níveis: programação e execução orçamentais, apresentação das contas, controlos internos e externos (12).

RESULTADOS DOS CONTROLOS

Apreciação do estado inicial da gestão das finanças públicas

Definição do quadro metodológico

Quadro metodológico melhorado, mas a completar

23. O Serviço de Cooperação EuropeAid, a Direcção-Geral do Desenvolvimento e a Direcção-Geral das Relações Externas elaboraram em Março de 2002 um «Guia metodológico para a programação e a execução do apoio orçamental nos países terceiros» (Guia), que resulta nomeadamente de recomendações anteriores do Tribunal (13). Este Guia continua a ser, em 2005, o principal documento de referência na matéria e marca um claro progresso em relação à situação anterior. No entanto, a sua análise revela insuficiências no tocante à apreciação inicial das finanças públicas.

24. O Guia não concede a importância suficiente às receitas domésticas, incluindo as que provêm das empresas públicas, que devem ser tidas em consideração (14) do mesmo modo que as despesas. Com efeito, uma melhoria do recebimento e da cobrança das receitas domésticas, que pode revelar-se menos onerosa e mais rapidamente eficaz do que uma redução das despesas irregulares, vai diminuir no mesmo montante as necessidades de apoio externo, devendo incentivar mais os contribuintes a exigir que as autoridades nacionais prestem contas da sua utilização.

25. A lista das informações a incluir na apreciação das finanças públicas que figura no esquema de proposta de financiamento é demasiado sucinta. O Guia deverá propor uma estrutura pormenorizada desta apreciação, que poderá ser igual à dos relatórios de acompanhamento das delegações (ver ponto 42).

26. A parte relativa à elegibilidade do país beneficiário incluída no esquema utilizado para a elaboração das propostas de financiamento não faz qualquer referência ao n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu (ver ponto 18).

27. Por outro lado, desde a elaboração do Guia em Março de 2002, os diferentes serviços da Comissão enviaram uma dezena de notas de instruções às delegações. Por este motivo, o conjunto das instruções destinadas à execução das operações de apoio orçamental é um todo diversificado. Será útil finalizar o mais rapidamente possível a actualização do Guia, que está em curso, e prever a intervalos regulares a consolidação das actualizações posteriores (15).

Interpretação dinâmica das condições de elegibilidade

28. A Comissão interpreta de forma dinâmica as condições previstas no n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu. Considera que as insuficiências que afectam a gestão das finanças públicas existentes no momento da decisão de financiamento não impedem o lançamento de um programa de apoio orçamental, se a vontade de efectuar reformas e essas mesmas reformas forem consideradas satisfatórias. Por consequência, não tem em consideração apenas a situação inicial dos sistemas de gestão das finanças públicas, mas igualmente a direcção seguida pelo país (16). Muitas outras entidades financiadoras, e nomeadamente as instituições de Bretton Woods, têm igualmente como referência as perspectivas de melhoria dos sistemas de gestão das finanças públicas, mais do que um limite ou um nível qualitativo absoluto.

29. Esta interpretação, que permite alargar o campo de aplicação deste dispositivo, aumenta assim o risco que pende sobre o emprego do dinheiro do contribuinte europeu, devido à utilização dos procedimentos orçamentais nacionais dos países beneficiários. Esta interpretação implica um acompanhamento bastante mais rigoroso da situação e da evolução da gestão das finanças públicas desses países.

Coerência dos programas a explicitar melhor

30. Os programas de apoio orçamental directo não destacam suficientemente esta direcção tomada pelo país e o acompanhamento previsto. O Guia não estipula que todas as propostas e todas as convenções de financiamento devem garantir e evidenciar explicitamente a lógica e a coerência entre: a) As insuficiências observadas na gestão das finanças públicas; b) O programa de reformas do Governo; c) Os apoios institucionais necessários à execução destas reformas; d) As condições gerais e específicas (que condicionam a execução do programa), os indicadores de desempenho (que entram no cálculo das parcelas variáveis) e os outros instrumentos de acompanhamento (que são tidos em conta no diálogo com as autoridades nacionais, designadamente quando da renovação dos programas do FED).

Aplicação do quadro metodológico

Apreciações iniciais geralmente completas e ligadas ao plano de reformas do país

31. No seu conjunto, as apreciações iniciais da gestão das finanças públicas são relativamente completas (17). Elaboradas com base nas análises e avaliações emitidas com as outras entidades financiadoras — designadamente as instituições de Bretton Woods — e as autoridades nacionais (ver anexo 2 e pontos 43-44), dão conta das insuficiências essenciais que afectam a gestão das finanças públicas. Apresentam geralmente perspectivas de melhorias com referência ao plano de reformas (18) do país (ver caixa 1). Caixa n.o 1 — Referência ao plano de reformas do país beneficiário 1. Na Etiópia, a apreciação indicava claramente as melhorias previstas apresentando as medidas programadas no Expenditure Management and Control Programme (19) (EMCP). 2. Em Moçambique, a apreciação das finanças públicas indicava bem as diferentes reformas empreendidas pelo Governo, das quais a principal, adoptada no final de 2002, é o Sistema de Administração Financeira do Estado (20) (SISTAFE). 3. No Níger, na sequência de uma auditoria do programa de ajustamento estrutural efectuada pela Comissão em 2001 e da suspensão do apoio orçamental daí decorrente, o Governo e a Comissão estabeleceram uma matriz de medida de melhoria da gestão das finanças públicas, devidamente tida em consideração na apreciação inicial. 4. No Chade, a proposta de financiamento não faz qualquer referência ao plano global de reformas das finanças públicas, já que este ainda não estava, nessa altura, em gestação. 5. Na Zâmbia, a apreciação faz efectivamente referência ao plano de reforma do Governo, o Public Expenditure Management and Financial Accountability (PEMFA) Action Plan (21), que existia apenas na forma de projecto quando da elaboração da apreciação inicial.

32. A parte essencial das informações figura geralmente nas propostas e nas convenções de financiamento, mas de forma demasiado dispersa. As propostas e as convenções de financiamento não explicitam com a sistematicidade devida os motivos que levam à conclusão de que está a ser observado o artigo relativo à qualidade suficiente das finanças públicas, apesar das insuficiências observadas na apreciação inicial da sua gestão (ver ponto 39). É conveniente adoptar uma apresentação mais formalizada e estruturada para permitir que o Comité do FED (22) e a Comissão se assegurem, quando do processo que conduz às decisões de financiamento, de que as insuficiências importantes são tidas em consideração.

33. Os programas de reformas dos Governos não incluem sistematicamente todas as reformas — empreendidas, previstas ou a prever — necessárias para o estabelecimento de uma gestão das finanças públicas suficientemente transparente, fiável e eficaz. No âmbito do seu diálogo com as autoridades nacionais, a Comissão deverá procurar estabelecer um programa de conjunto das reformas, que saliente as prioridades e seja acompanhado por um calendário realista e revisto periodicamente. Esta colocação em perspectiva a médio e longo prazo é especialmente necessária num contexto em que os gestores da Comissão (na sede e nas delegações), bem como os dos países beneficiários, registam uma rotação mais rápida do que a duração das reformas.

Luta contra a corrupção: uma vertente a desenvolver

34. Por outro lado, os programas da Comissão não têm suficientemente em consideração os problemas de corrupção (23) identificados — designadamente pelo Banco Mundial — como obstáculo principal à luta contra a pobreza. É certo que a melhoria da gestão das finanças públicas contribui, por si mesma, para reduzir a corrupção. Contudo, esta deve merecer uma atenção específica. Embora seja uma matéria sensível e difícil de tratar, é necessário, em parceria com os Estados soberanos e com base nas organizações especializadas neste domínio (24), medir a amplitude do fenómeno, muitas vezes divisível em várias categorias, e compreender o seu funcionamento, de modo a aplicar as medidas adequadas que os Governos deverão incluir nos seus programas de reformas.

Apoios institucionais coordenados mas nem sempre inseridos num quadro global

35. Os apoios institucionais previstos nas convenções de financiamento examinadas são efectivamente coordenados com os outros financiadores, quer explicitamente na convenção quer quando de uma execução posterior. Porém, nem sempre se inserem num plano global de apoios institucionais (25) que identifique os financiamentos previstos pelas diferentes entidades financiadoras (ver caixa 2). Caixa n.o 2 — Apoios institucionais previstos nas convenções de financiamento 1. Na Etiópia, a convenção de financiamento prevê que os 3,5 milhões de euros reservados aos apoios institucionais sejam pagos a fundos comuns a vários financiadores, entre os quais o Public Service Capacity Building Programme (PSCAP) (26), um programa de apoio global de 400 milhões de dólares americanos, em cinco anos, com múltiplos financiadores e liderado pelo Ministry of Capacity Building (MCB). 2. Em Moçambique, os 5,5 milhões de euros afectados aos apoios institucionais são, de facto, atribuídos a acções comuns com os principais financiadores. Em contrapartida, não se inserem num programa global de apoio, que ainda não estava disponível quando da elaboração da proposta de financiamento. 3. No Níger, o programa prevê 1,35 milhões de euros para acções de assistência técnica no Ministério da Economia e das Finanças. As acções previstas não se inserem num programa de apoio global. 4. No Chade, estão reservados 3,7 milhões de euros para o reforço institucional. Este não é especificado, já que as necessidades neste domínio não estavam identificadas quando da redacção da proposta de financiamento. A elaboração de um programa global de apoio está prevista após a finalização, no final de 2004, das conclusões da Country Financial Accountability Assessment (27) (CFAA). 5. Na Zâmbia, estão reservados 6,75 milhões de euros para os apoios institucionais. Estes inserem-se num programa global de apoio que, porém, não estava ainda finalizado quando da assinatura da convenção de financiamento. Este programa foi assinado por 11 financiadores em Dezembro de 2004.

36. Um programa global de apoio permite calcular as necessidades que poderão ser financiadas pelo FED. A Comissão deverá procurar que se elabore um plano, acompanhado por um calendário estimativo, que enumere a totalidade das acções necessárias, mesmo as que ainda não encontraram financiamento.

Ausência de recomendações dos chefes de delegação

37. As recomendações dos chefes de delegação tais como previstas no Guia (28) não foram formuladas. Além disso, prevê-se solicitar aos chefes de delegação que incluam nos seus relatórios de acompanhamento semestrais uma síntese que reflicta a sua opinião global, o que resulta em parte da mesma abordagem. Nos dois casos, é interessante obter formalmente um parecer explícito dos que estão em contacto estreito e permanente com as realidades do país. Por consequência, a Comissão deverá manter esta disposição no seu Guia e garantir a sua aplicação.

Informações conformes à realidade

38. Todas as insuficiências que afectam a gestão das finanças públicas observadas pelo Tribunal quando das suas auditorias nos países visitados foram identificadas pela Comissão, à excepção do Chade, onde o Tribunal detectou um problema de pagamentos em atraso (29) que aparentemente não era do conhecimento das entidades financiadoras.

Decisões da Comissão não apresentam os argumentos suficientes

39. A Comissão, após parecer favorável do Comité do FED, decidiu assinar os cinco programas examinados apesar das insuficiências da gestão das finanças públicas observadas nos países em causa, o que significa que considerava que a direcção seguida pelo país era satisfatória. Seria necessário apresentar mais argumentos a favor desta posição, indicando designadamente de que forma o plano de reformas pretende colmatar estas insuficiências (ver ponto 30).

40. Em geral, a situação inicial da gestão das finanças públicas dos países ACP apresenta inúmeras falhas. Em certos países visitados, a Comissão foi um dos primeiros financiadores a aceitar assumir este risco (ver caixa 3 e quadros E e F do anexo 1). Contudo, havia sempre um programa do FMI em curso. Caixa n.o 3 — Situação dos outros financiadores em matéria de apoio orçamental não específico nos cinco países visitados 1. Na Etiópia, a Comissão era, em 2002, o primeiro financiador a conceder apoio orçamental não específico. A ela juntou-se o UK's Department for International Development (30) em 2003 e, a seguir, o Banco Mundial e a Irlanda em 2004. 2. Em Moçambique, o número de financiadores que concedem apoio orçamental aumentou regularmente desde 2000 para atingir cerca de 15 em 2004. 3. No Níger, a Comissão era, em Março de 2004, o único financiador, com o FMI, que concedia apoio orçamental não específico. O Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento intervieram no final de 2004. 4. No Chade, para além da Comissão, vários financiadores praticam o apoio orçamental desde há alguns anos, entre os quais o Banco Africano de Desenvolvimento, a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD), o Banco Mundial e o FMI. Este último suspendeu contudo a renovação da sua Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC) e a Comissão suspendeu o seu programa. 5. Na Zâmbia, a Comissão era, em Maio de 2004, o único financiador, com o FMI e o Banco Mundial, que concedia apoio orçamental. Determinados financiadores com os quais se realizaram encontros no local são favoráveis à iniciativa da Comissão e estão dispostos a participar no programa global de apoio institucional, mas não estão dispostos a conceder eles próprios apoio orçamental num futuro próximo.

Acompanhamento da evolução das reformas

Quadro metodológico em desenvolvimento

41. Os principais instrumentos previstos para acompanhar a evolução da gestão das finanças públicas são os relatórios de acompanhamento das delegações e os indicadores de desempenho.

Relatórios de acompanhamento das delegações necessitam de melhorias

42. O Guia prevê que a delegação assegure um acompanhamento do quadro das finanças públicas e disso informe os serviços centrais da Comissão (31). As delegações receberam instruções especificando que os relatórios de acompanhamento semestrais devem incluir uma descrição da situação (segundo um determinado plano) e um quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas (32). As instruções representam um esforço útil de enquadramento mas, à luz da sua primeira aplicação (ver pontos 47-68), poderiam ser melhoradas e completadas da seguinte forma: a) Harmonizando o plano que descreve a situação das finanças públicas com o quadro de avaliação da parceria «Despesas públicas e responsabilidade financeira» (Public Expenditure Financial Accountability (33) — PEFA) em preparação (ver anexo 2); b) Exigindo um acompanhamento sistemático da execução do programa de apoios institucionais que saliente as acções que registem dificuldades ou atrasos; c) Exigindo que a coerência entre as várias análises (as duas mencionadas e o quadro de acompanhamento das reformas) seja explicitamente assegurada; d) Solicitando um parecer global da delegação, complementado por uma recomendação sobre a conduta a adoptar; e) Solicitando que, na medida do possível, todos os elementos factuais destes relatórios de acompanhamento sejam definidos em conjunto — ou, pelo menos, partilhados — com as outras entidades financiadoras (cada representação local presta contas à sua sede. Dentro de algum tempo, poderá considerar-se a possibilidade de elaborarem um documento comum); f) solicitando que as autoridades nacionais se associem o mais possível aos trabalhos de avaliação, nomeadamente para desenvolver os seus conhecimentos práticos em matéria de auditoria. Em compensação, o parecer sobre a qualidade das finanças públicas deverá ser emitido por profissionais independentes; g) alterando a periodicidade destes relatórios para um ritmo anual, na medida em que o procedimento de alerta previsto no Guia (34) permite reagir durante o exercício.

43. Estes relatórios baseiam-se nas auditorias e avaliações realizadas pelas entidades financiadoras e pelas autoridades nacionais, que registam evoluções importantes. Em especial, a Comissão, em coordenação com outros financiadores — nomeadamente o Banco Mundial — desenvolve um novo quadro de avaliação dos sistemas de gestão das finanças públicas no âmbito da parceria PEFA (ver anexo 2) destinado a substituir os instrumentos existentes.

44. Este quadro de avaliação encontra-se actualmente em fase de teste em cerca de 30 países (dos quais 18 ACP). A Comissão propõe-se como líer para 14 deles (35). A partir de 2005, as entidades financiadoras deverão então dispor de uma experiência que lhes permita introduzir as melhorias necessárias para que o quadro seja adoptado e se torne operacional. O exame efectuado do quadro de avaliação leva a sugerir melhorias (ver ponto 7 do anexo 2).

Indicadores de desempenho estão a ser melhorados

45. Durante a execução dos seus programas de apoio orçamental, a Comissão utiliza indicadores de desempenho (ver anexo 3) que medem a evolução da qualidade das finanças públicas e dos resultados sectoriais. Estes indicadores visam principalmente incentivar o país beneficiário a melhorar a gestão das suas finanças públicas, pois são tidos em conta no cálculo do montante das parcelas variáveis. O Guia é bastante pormenorizado no que respeita à escolha e à utilização dos indicadores de desempenho. A Comissão encetou, no início de 2005, uma reflexão sobre a forma de os melhorar.

46. Os indicadores de desempenho empregues não abarcam todos os aspectos das reformas empreendidas, pois seriam demasiados e impossíveis de gerir. Assim, é importante justificar as escolhas efectuadas e salientar claramente os domínios não abrangidos pelos indicadores, especificando se não são considerados prioritários, se não foi possível identificar indicadores adequados ou se os dados de base necessários para o seu cálculo não são fiáveis (nesse caso, poderiam ser tornados mais seguros no futuro).

Aplicação do quadro metodológico

Relatórios de acompanhamento das delegações são incompletos

47. Os primeiros relatórios (36) de acompanhamento das delegações dos cinco países visitados limitam-se demasiadas vezes a uma análise estática da gestão das finanças públicas, que normalmente é de qualidade e está em conformidade com o plano fornecido pela sede. Estes relatórios são incompletos pois, entre outros elementos, falta o quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas (ver caixa 4). Deveriam ser mais bem aproveitados pelos serviços centrais, que nem sempre reagiram dando às delegações instruções claras sobre as disposições a tomar. Caixa n.o 4 — Relatórios de acompanhamento nos cinco países visitados 1. Na Etiópia, os dois relatórios de acompanhamento publicados em Março e Julho de 2004 (2004-I e 2004-II) seguem o plano da sede e apresentam informações de qualidade, mas o quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas não foi preenchido. 2. Em Moçambique, o primeiro relatório de acompanhamento semestral foi entregue tardiamente devido à escassez de recursos humanos da delegação. Este relatório apresenta informações de qualidade e segue escrupulosamente o plano exigido, mas faltam informações sobre: a gestão dos recursos humanos (ponto I.B.3 do relatório); a manutenção de procedimentos derrogatórios em matéria de execução das despesas (ponto II.B.4) e o recenseamento das necessidades mais prementes em termos de apoio institucional (ponto III. C). Falta igualmente o quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas. 3. No Níger, a delegação, que recebeu tardiamente as instruções relativas à apresentação dos relatórios, previu elaborar o seu primeiro relatório de acompanhamento no segundo semestre de 2004, após a finalização da revisão da Public Expenditure Management and Financial Accountability (37) (PEMFA). 4. No Chade, a delegação enviou à sede dois relatórios de acompanhamento semestrais, em Abril de 2003 e em Fevereiro de 2004 (relativo ao segundo semestre de 2003). Este último foi elaborado com atraso devido à escassez de recursos humanos da delegação. O primeiro relatório foi objecto de um breve comentário da sede que enumera as informações em falta. O segundo segue escrupulosamente o plano exigido, mas está incompleto pois faltam as informações sobre o papel do Parlamento e sobre os apoios institucionais concedidos pelas entidades financiadoras, bem como o quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas. No conjunto, as informações são precisas e salientam claramente as insuficiências persistentes, mas levantam dúvidas quanto ao seguimento a dar. Por exemplo: a) o ponto I.B.3 do relatório de acompanhamento indica que os recursos humanos estão no centro das insuficiências da gestão das finanças públicas; b) o ponto I.B.5 indica que a coordenação entre as entidades financiadoras é igualmente insuficiente. Faltam indicações sobre as acções em curso, previstas ou a prever para resolver estas situações. 5. Na Zâmbia, ainda não existia qualquer relatório de acompanhamento, uma vez que a convenção de financiamento foi assinada em Junho de 2004.

Indicadores de desempenho por vezes não são suficientemente estimulantes

48. Os indicadores de desempenho são negociados com o Governo (que co-assina a convenção de financiamento) e são geralmente coordenados com as outras entidades financiadoras. O tipo e o número de indicadores relativos à gestão das finanças públicas e, portanto, a sua propensão para encorajar o avanço das reformas variam muito de país para país.

49. Os indicadores referentes ao nível de afectação ou de execução orçamentais, que se assemelham mais a indicadores de input sectorial quando se limitam a um determinado sector, são relativamente fáceis de medir, mas não são os mais eficazes para incentivar os Estados ACP a melhorar a fiabilidade, a transparência e a eficácia da sua gestão. Os indicadores utilizados na Etiópia, em Moçambique e na Zâmbia são bastante fracos neste aspecto. Em compensação, o Níger e o Chade (38) apresentam indicadores mais estimulantes (ver caixa 5). Caixa n.o 5 — Indicadores de desempenho relativos à gestão das finanças públicas incluídos nas convenções de financiamento dos cinco países visitados 1. Na Etiópia, existem três indicadores para as finanças públicas referentes: ao calendário financeiro; ao avanço da Government Information System Strategy (39) (GISS) e ao nível da afectação orçamental aos sectores da saúde e da educação. Provêm do Poverty Reduction Strategy Paper (40) (PRSP) e são partilhados com as outras entidades financiadoras. 2. Em Moçambique, existem oito indicadores para as finanças públicas, dos quais dois se referem à disciplina orçamental (destinam-se a garantir que as despesas correntes não ultrapassam os montantes orçamentados) e seis à taxa de execução das despesas correntes nos sectores prioritários. Estes indicadores não provêm do Plano de acção para a redução da pobreza absoluta (41) (PARPA) nem da matriz comum das entidades financiadoras, o Performance Assessment Framework (42) (PAF). 3. No Níger, existem sete indicadores para as finanças públicas referentes: ao índice de cobrança da «patente synthétique» (uma receita que pesa no sector informal e cujo índice de cobrança é considerado anormalmente baixo); à taxa de recusa dos pedidos de autorização; ao prazo da emissão das ordens de pagamento; à taxa do saldo a pagar; à taxa de apuramento das dotações delegadas; à taxa de execução da transferência para a Caisse Autonome du Fonds d'Entretien Routier (Caixa Autónoma do Fundo de Manutenção Rodoviário) (CAFER) e à afectação a esta CAFER. Alguns indicadores provêm do Programa Plurianual de Apoio à Redução da Pobreza (PPARP) e os outros foram acordados com o Governo no seguimento dos incumprimentos constatados durante a auditoria ao programa de ajustamento estrutural em 2001. As outras entidades financiadoras não utilizam indicadores, mas submetem as suas dotações a condições específicas. 4. No Chade, existem 20 indicadores para as finanças públicas: seis, que são condições prévias que funcionam como indicadores, referem-se a documentos que o Governo deve ter apresentado ou aprovado; sete referem-se a taxas de execução orçamental (autorização/dotação ou pagamentos/autorizações); um aos pagamentos em atraso; dois aos contratos públicos (modo de adjudicação dos contratos e prazos); dois à fase de adiantamento da preparação dos concursos públicos e dos contratos e dois à taxa de entrega dos materiais importantes às estruturas beneficiárias. Estes indicadores não provêm do documento estratégico para a redução da pobreza, pois apenas um dos 80 indicadores que propõe diz respeito à gestão das finanças públicas. 5. Na Zâmbia, existem 12 indicadores para as finanças públicas, centrados na elaboração do orçamento (coerência das afectações orçamentais com os programas e políticas definidos, com uma atenção especial aos sectores sociais da educação e da saúde, ao Auditor-Geral e aos programas para a redução da pobreza) e na execução real do orçamento (o aprovisionamento dos fundos segue a afectação orçamental e está ligado às reconciliações bancárias das despesas).

50. Além disso, a qualidade das informações sobre os indicadores que figuram nas convenções de financiamento nem sempre é suficiente. Deveriam especificar-se sistematicamente a justificação, a definição, o modo de cálculo e as fontes de informação de cada indicador, como acontece na convenção de financiamento do Níger.

51. Seria igualmente útil que, no seguimento da sua reflexão de 2005 sobre as condicionalidades, a Comissão incluísse no seu Guia orientações relativas à importância a atribuir às parcelas variáveis e aos indicadores de desempenho referentes às finanças públicas (ver os pontos 4-5 do anexo 3).

Coordenação com as outras entidades financiadoras progrediu de forma diferente consoante os países

52. O Guia insiste, com razão, na necessidade de trabalhar da forma mais coordenada possível com os outros financiadores.

53. A coordenação entre entidades financiadoras efectua-se, por um lado, ao nível das suas sedes e, por outro, ao nível das suas representações locais em cada país ACP. Paralelamente, no interior de cada entidade financiadora, deve existir uma boa comunicação entre estes dois níveis. A coordenação entre as sedes sobre as questões relativas ao acompanhamento do desempenho das finanças públicas está bastante bem organizada, sob a forma da parceria PEFA (ver pontos 42-43) (43), na qual a Comissão desempenha uma função dinamizadora.

54. A coordenação local é geralmente satisfatória, mas nem sempre suficientemente estruturada (ver caixa 6). Está em constante evolução, pois é preciso tempo para construir uma rede que depende da adesão voluntária de todos os financiadores, sendo cada vez mais numerosos os que concedem apoio orçamental. A Comissão colabora de perto com as instituições de Bretton Woods, que exercem uma grande influência e dispõem de meios mais consideráveis. Nos cinco países visitados, a coordenação mais avançada encontra-se em Moçambique, onde a experiência é relativamente antiga neste domínio (ver anexo 4). Caixa n.o 6 — Coordenação entre as entidades financiadoras nos cinco países visitados 1. Na Etiópia, a coordenação entre entidades financiadoras funciona bem. A delegação preside ao grupo informal de apoio orçamental directo e participa no comité de gestão das finanças públicas, que reúne mensalmente as entidades financiadoras e o Governo. Todos os trabalhos de avaliação são efectuados em comum e a Etiópia, que pertence aos 18 países ACP pioneiros da parceria PEFA, vai testar o seu novo quadro de avaliação (ver ponto 44). 2. Em Moçambique, a situação, que apresenta exemplos de boas práticas, é apresentada no anexo 4. 3. No Níger, a coordenação entre entidades financiadoras não está formalmente estruturada, mas existe um diálogo satisfatório permanente entre elas. Os vários domínios das finanças públicas encontram-se repartidos entre a Comissão (programação, execução e controlo orçamentais), o Banco Mundial (contratos públicos e reformas estruturais) e o FMI (enquadramento macroeconómico e questões monetárias). 4. No Chade, os representantes da Comissão, do FMI, do Banco Mundial, do Banco Africano de Desenvolvimento e da cooperação francesa (AFD) encontram-se informalmente e participam em avaliações comuns. Estas entidades financiadoras têm percepções diferentes do controlo externo do país. Enquanto a Comissão, o FMI e a AFD querem desenvolver a Câmara de Contas, o Banco Mundial apoia uma outra instância de controlo, o Collège de Contrôle et de Surveillance des Revenus Pétroliers (Colégio de Controlo e Supervisão dos Rendimentos Petrolíferos), que se destina a tornar mais segura a utilização das receitas petrolíferas. 5. Na Zâmbia, a coordenação funciona bem. O Banco Mundial, a delegação e outras entidades financiadoras apoiaram o Governo para a criação da revisão da gestão das despesas públicas e responsabilidade financeira (PEMFA) e do plano de acção que daí surgirá. Em Dezembro de 2004, foi assinado por onze parceiros um programa global de apoio para a aplicação do plano. A delegação e a Noruega presidem ao grupo de financiadores PEMFA. Além disso, a delegação é membro de um grupo informal de reflexão sobre a qualidade das despesas governamentais. Por fim, em 2004, foi assinado um acordo de parceria por oito entidades financiadoras e o Governo (Harmonisation in Practice — HIP), cuja principal finalidade é a coordenação e a harmonização entre entidades financiadoras, o alinhamento destas com os procedimentos governamentais e o compromisso do Governo em empreender as reformas necessárias. A Comissão ainda não assinou este acordo.

55. A Comissão não dispõe de informações completas sobre o apoio orçamental atribuído e pago pelas outras entidades financiadoras nos países beneficiários. Estas são difíceis de obter por a noção de apoio orçamental não estar harmonizada e por determinados financiadores não facultarem as informações.

Relações com os Parlamentos e as instituições superiores de controlo deverão ser reforçadas

56. O êxito das reformas da gestão das finanças públicas exige a sua apropriação pelo país a todos os níveis, desde o funcionário que deve seguir novos procedimentos até às mais altas instâncias do Estado, sob pena de má aplicação ou mesmo de deturpação dos procedimentos. Esta apropriação depende, entre outros factores, da qualidade das relações entre as entidades financiadoras e as autoridades nacionais, nomeadamente o Governo, o Parlamento e a instituição superior de controlo (ISC).

57. O Governo, parceiro da Comissão e co-signatário dos programas de apoio orçamental, é o principal agente na concepção e aplicação das reformas destinadas a melhorar a gestão das finanças públicas.

58. O Parlamento desempenha um papel importante na evolução destas reformas, nomeadamente das que se referem à programação orçamental, bem como ao acompanhamento dos relatórios de controlo das ISC. É fundamental assegurar tanto quanto possível que os Parlamentos desempenhem estas missões no interesse do seu país e não sob a pressão exclusiva dos financiadores. Segundo a própria Comissão, é nos países onde o Parlamento está mais presente que se verificam os progressos mais significativos.

59. A ISC é o auditor externo que deve avaliar a execução orçamental e a fiabilidade das contas anuais. Mesmo que, na maioria dos países ACP, sejam necessários anos até que a ISC esteja em condições de desempenhar plenamente as suas funções, há que integrar sistematicamente os resultados dos trabalhos das ISC (44) no conjunto das informações à disposição das entidades financiadoras, evitando porém que exista uma ligação demasiado estreita entre estes resultados e o montante da ajuda paga.

60. O diálogo com o Governo é geralmente formalizado e satisfatório (45). Em compensação, a implicação dos Parlamentos nacionais e o diálogo com as ISC (ver caixa 7) são muitas vezes insuficientes, devido às suas capacidades limitadas, bem como à sua posição face ao Governo e aos financiadores. Caixa n.o 7 — Exemplos de diálogos insuficientes com as instituições superiores de controlo 1. Na Etiópia, os relatórios do auditor-geral (bem como dos auditores internos), redigidos em amárico, não foram aproveitados pelas entidades financiadoras. No seguimento da missão do Tribunal, deverão ser organizadas traduções em inglês para permitir a sua utilização e o auditor-geral deverá ser associado ao comité de gestão das finanças públicas, que agrupa os representantes das entidades financiadoras e do Governo. 2. Em Moçambique, o diálogo com o Tribunal Administrativo é difícil. Este não se sente ligado pela acção da matriz do Performance Assessment Framework (46) (PAF) que visa suprimir a sua missão de controlo ex ante. Esta matriz foi negociada pelas entidades financiadoras com o Governo e este Tribunal indica que apenas pode e deve aplicar a legislação nacional.

61. A Comissão, em coordenação com as outras entidades financiadoras, deve continuar a desenvolver uma metodologia destinada a fornecer o apoio institucional adequado às ISC (47) e criar um apoio semelhante para as comissões das finanças e de controlo orçamental dos Parlamentos.

62. O Governo, controlado pelo Parlamento e pela ISC, não está necessariamente na melhor posição para discutir medidas destinadas a reforçar as capacidades destes. Por conseguinte, é necessário, nas negociações com o país que se fazem através do seu Governo, verificar de que forma a Comissão poderá aproximar-se destas duas instituições.

Escassez de recursos humanos da Comissão

63. Os recursos humanos afectados ao acompanhamento das reformas das finanças públicas constatados durante as missões eram por vezes insuficientes.

64. Os agentes em causa são quase sempre economistas (é igualmente o caso dos representantes locais das outras entidades financiadoras). Embora este perfil esteja adaptado, mereceria ser diversificado quando vários agentes de uma delegação se dedicam ao apoio orçamental.

65. Os serviços centrais dispõem de recursos que os chefes das unidades em causa consideram insuficientes. O Tribunal é de opinião que os montantes implicados e a importância do assunto justificariam uma evolução neste domínio e que a racionalização do emprego dos recursos disponíveis permitiria melhorar a situação (48).

66. Além disso, determinadas tarefas, como a análise das propostas de financiamento e dos relatórios de acompanhamento das delegações, deveriam ser sistematizadas introduzindo listas de controlo (49), para garantir a exaustividade e a homogeneidade dos trabalhos efectuados e facilitar a sua revisão.

67. A Comissão deverá dar continuidade aos seus esforços de aprofundamento da formação dos seus agentes em matéria de finanças públicas (50).

68. Por fim, o intercâmbio de experiências, bem como a identificação e a divulgação das melhores práticas, organizados entre as delegações da África Ocidental, devem ser alargados às outras regiões.

Realidade: as reformas avançam mas a qualidade da gestão dos países beneficiários continua muito fraca

69. As missões nos cinco países não revelaram diferenças significativas entre as informações fornecidas pela Comissão e as situações observadas no local (à excepção do problema mencionado no ponto 38).

70. Os sistemas de gestão das finanças públicas apresentam várias insuficiências (51), muitas vezes acentuadas nos níveis periféricos, como os municípios, continuando o apoio orçamental exposto a um elevado risco de má utilização. No entanto, estão em curso várias reformas importantes com o objectivo de limitar este risco e são perceptíveis os esforços dos Estados beneficiários neste domínio. Puderam constatar-se progressos na programação orçamental (mais coerente com a estratégia de redução da pobreza); na execução das receitas (52) e das despesas (nomeadamente, com circuitos simplificados e, muitas vezes, informatizados, uma gestão de tesouraria mais racional e regras de adjudicação dos contratos públicos mais rigorosas); na apresentação das contas (mais rápida) e nos controlos internos e externos (ver caixa 8). Caixa n.o 8 — Principais reformas relativas à gestão das finanças públicas em curso em 2004 nos cinco países visitados 1. Na Etiópia, o programa de gestão e de controlo das despesas (EMCP) engloba oito projectos em curso que abrangem o quadro legal das finanças, o programa das despesas públicas, a reforma orçamental (programação e acompanhamento), a reforma contabilística, a gestão da tesouraria, o sistema de informações financeiras e os controlos interno e externo. 2. Em Moçambique, a principal reforma diz respeito ao Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE). Iniciada recentemente, com atraso, abrange nomeadamente: a simplificação dos circuitos das despesas e receitas, a racionalização da tesouraria, a informatização das despesas, a classificação orçamental, o encerramento e a auditoria das contas, a Inspecção-Geral de Finanças, os procedimentos orçamentais e a programação a médio prazo. A esta juntam-se uma reforma dos procedimentos de aprovisionamento e uma reforma das receitas fiscais e aduaneiras. Esta última encontra-se em fase de conclusão e as receitas domésticas passaram de 9 % para cerca de 14 % do Produto Interno Bruto entre 1996 e 2004. 3. No Níger, adoptou-se uma nova nomenclatura orçamental e um novo plano contabilístico que estão em fase de aplicação. Os textos legais e regulamentares que regem o ciclo orçamental estão a ser actualizados e encontram-se em preparação reformas referentes à cobrança das receitas, aos contratos públicos e à Câmara de Contas. 4. No Chade, foram iniciadas reformas relativas nomeadamente à criação de um quadro de despesas a médio prazo, às leis das finanças, à introdução de orçamentos-programas, à informatização e racionalização do circuito da despesa, aos contratos públicos, às receitas fiscais e aduaneiras e ao desenvolvimento de instrumentos de gestão. 5. Na Zâmbia, estão a ser aplicadas uma série de reformas no que respeita à reestruturação dos serviços, ao sistema de remuneração dos funcionários, à descentralização e à gestão das despesas públicas e responsabilidade financeira (PEMFA), organizadas em doze domínios que abrangem o conjunto do ciclo orçamental. A informatização da gestão financeira está já efectuada e o Governo definiu, em 2004, um orçamento baseado nas actividades, ligado à programação a médio prazo, bem como limites mensais para as transferências de fundos.

71. Tendo em conta o seu alcance e complexidade, estas reformas exigem muito tempo, tanto mais que as capacidades das administrações responsáveis pela sua aplicação, geralmente muito fracas, provocam atrasos frequentes. Ainda é muito cedo para poder observar resultados significativos duradouros, se bem que o acompanhamento criado nomeadamente pela Comissão revele resultados intermédios parciais bastante positivos.

Reacções adequadas da Comissão

72. Cada convenção de financiamento constitui um contrato que vincula a Comissão e o país beneficiário. A evolução da qualidade da gestão das finanças públicas de um país beneficiário pode levar a Comissão a adoptar quatro tipos de reacções. Pode suspender um programa unilateralmente, modificá-lo com o acordo do país em causa, reagir no âmbito da execução do programa e orientar a elaboração do programa seguinte. As reacções da Comissão são adequadas e coerentes com a sua abordagem dinâmica (ver ponto 28). Assim, a Comissão suspendeu o pagamento da primeira parcela (fixa) de 20 milhões de euros ao Chade no seguimento de uma ruptura do programa do FMI (53).

73. Quando o pagamento de uma parcela variável é inferior ao máximo previsto, o saldo remanescente continua afectado ao país beneficiário, o que reduz o carácter de incentivo das parcelas variáveis. Seria mais eficaz prever que o país perca o direito aos saldos remanescentes.

74. Tendo em conta que as reformas da gestão das finanças públicas constituem um processo a médio ou longo prazo, cada renovação de programa deveria constituir uma oportunidade para ajustar as condicionalidades do apoio orçamental (condições prévias, indicadores e ponderação das parcelas variáveis) em função dos progressos registados e das novas prioridades. É demasiado cedo para observar as reacções que ocorrerão nesta fase nos cinco países visitados.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

75. A auditoria do Tribunal permite dar as seguintes respostas às questões levantadas no ponto 19.

76. A Comissão definiu um quadro metodológico que lhe permite apreciar o estado inicial da gestão das finanças públicas dos países beneficiários, bem como a sua evolução (ver pontos 23 e 41). No entanto, este quadro, que marca uma evolução relativamente à situação anterior, está incompleto (ver pontos 24 e 26) e não é suficientemente pormenorizado (ver ponto 25). Não contribui para explicitar a coerência e a lógica dos programas de ajuda (ver ponto 30). O Guia não está actualizado (ver ponto 27). As instruções relativas aos relatórios de acompanhamento são igualmente incompletas, ainda que a Comissão já tenha introduzido melhorias significativas (ver ponto 42).

77. Este quadro metodológico foi aplicado de forma bastante satisfatória na fase inicial, apesar de não ter suficientemente em conta a corrupção, da inexistência de recomendações dos chefes de delegação e, por vezes, da falta de um quadro global do apoio institucional (ver pontos 31-37). A situação é menos satisfatória na fase de acompanhamento, pois os relatórios das delegações são demasiado estáticos e incompletos e os indicadores de desempenho por vezes insuficientemente estimulantes (ver pontos 47-51).

78. Estes processos são complexos e delicados de aplicar pois destinam-se a Estados soberanos cuja apropriação das reformas constitui um factor de êxito no qual a Comissão pode pesar, mas que não domina.

79. A Comissão também não domina a coordenação entre as entidades financiadoras, embora desempenhe uma função dinamizadora ao nível das sedes, principalmente com o Banco Mundial, no âmbito da parceria PEFA (ver ponto 43). Contudo, a coordenação nos países ACP continua a ser mais difícil, o que poderá afectar nomeadamente a aplicação do quadro de avaliação da PEFA no terreno.

80. As informações em que se basearam as decisões de financiamento — e posteriormente, as informações apresentadas nos documentos de acompanhamento — correspondem à realidade. Assim sendo, a Comissão está geralmente bem informada sobre as insuficiências que afectam os sistemas de gestão das finanças públicas (ver pontos 38 e 69-71).

81. As decisões de financiamento e as reacções da Comissão durante o programa são adequadas, tendo em conta a sua interpretação dinâmica do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu (ver ponto 28). Sabendo que o risco aumenta, pelo menos a curto prazo, torna-se ainda mais necessário um acompanhamento rigoroso da sua parte.

82. Em compensação, estas decisões não apresentam os argumentos suficientes (ver ponto 39). As propostas e as convenções de financiamento não explicitam suficientemente que coerência existe entre as insuficiências da gestão das finanças públicas constatadas, os programas de reformas dos Governos, os apoios institucionais necessários para a execução destas reformas e os instrumentos de acompanhamento, incluindo as condições prévias e os indicadores de desempenho (ver ponto 30). Esta falta de destaque da coerência e de perspectiva, bem como uma apresentação insuficientemente formalizada e estruturada, não garante que o Comité do FED possa assegurar que todas as insuficiências são tidas em consideração (ver pontos 32-33).

83. As reformas que acompanham o apoio orçamental directo não específico exigem muito tempo. Ainda é muito cedo para poder observar resultados significativos duradouros, se bem que o acompanhamento criado nomeadamente pela Comissão revele resultados intermédios parciais bastante positivos (ver pontos 69-71). Assim, os riscos a que está exposto o apoio orçamental (ver ponto 12), que preocupam o Parlamento e o Conselho (ver ponto 2), continuam em grande medida a existir. As recomendações que se seguem deverão permitir uma melhor gestão destes riscos.

Recomendações

84. A Comissão deverá actualizar o seu Guia metodológico para a programação e a execução do apoio orçamental nos países terceiros, integrando nele as instruções adequadas formuladas desde Março de 2002 (ver ponto 27) e introduzindo as melhorias necessárias, nomeadamente para garantir a coerência, dentro de cada programa de ajuda, entre as insuficiências constatadas, as reformas destinadas a colmatá-las, os apoios institucionais e os instrumentos de acompanhamento (ver ponto 30). Além disso, deverá ser concedida mais atenção às problemáticas ligadas às receitas domésticas, incluindo as provenientes das empresas públicas (ver ponto 24), bem como à corrupção (ver ponto 34). É igualmente necessário integrar no Guia as melhorias relativas aos relatórios de acompanhamento das delegações (ver ponto 42).

85. A Comissão deverá demonstrar de um modo mais formalizado e estruturado a observância do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu, explicitando os motivos que a levam a considerar que a direcção tomada pelo país beneficiário é satisfatória, tendo em conta as insuficiências da gestão das finanças públicas observadas na apreciação inicial (ver pontos 39-40).

86. A Comissão deverá utilizar indicadores de desempenho que incentivem verdadeiramente os países beneficiários a avançar com as suas reformas e que sejam ainda mais orientados para os resultados que reflectem melhorias da gestão (ver ponto 49).

87. A Comissão deverá envidar todos os esforços possíveis para levar a bom termo o quadro de avaliação do desempenho das finanças públicas desenvolvido no âmbito da parceria PEFA (ver ponto 43). Este importante esforço de coordenação entre entidades financiadoras deverá ser melhorado, tendo em conta os resultados que serão obtidos no final da fase de teste, bem como as sugestões do Tribunal (ver ponto 7 do anexo 2), nomeadamente a que diz respeito aos testes dos controlos. É importante que este quadro seja adoptado em breve e aplicado pelos financiadores, nomeadamente os que participam nesta parceria.

88. A coordenação entre os representantes locais das entidades financiadoras deverá ser reforçada ao nível da realização das apreciações, avaliações e auditorias; da aplicação do apoio institucional e da utilização das condições e dos indicadores de desempenho, sabendo que cada financiador conserva a sua liberdade de decisão no que toca ao pagamento das suas ajudas (ver ponto 54).

89. As relações com as autoridades dos Estados beneficiários deverão ser sistematicamente estruturadas e alargadas, para além dos Governos, aos Parlamentos e às ISC, cujas capacidades deverão ser reforçadas para lhes permitir realizar as reformas que lhes dizem respeito e controlar as que dependem do poder executivo. Para isso, é necessário, nas negociações com o país que se fazem com o Governo, verificar de que forma a Comissão poderá aproximar-se do Parlamento e da ISC (ver pontos 56-62).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 29 e 30 de Junho de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Ver Relatório Especial n.o 5/2001 do Tribunal de Contas (JO C 257 de 14.9.2001).

(2) Ver resolução do Parlamento Europeu que contém as observações que acompanham a decisão de concessão de quitação à Comissão pela execução do orçamento dos 6.o, 7.o e 8.o FED no exercício de 2002, publicada no JO L 330 de 4.11.2004.

(3) Ver documento do grupo ACP/FIN do Conselho n.o 6107/04, de 19 de Fevereiro de 2004, relativo à quitação a dar à Comissão pela gestão dos 6.o, 7.o e 8.o FED (exercício de 2002).

(4) Em 2000, a Comissão reconheceu a eficácia limitada da afectação específica da ajuda, designadamente devido aos seus efeitos perversos (atrasos de execução, fragmentação do processo orçamental), à complexidade dos procedimentos de afectação específica e sobretudo ao carácter fungível do orçamento.

(5) Ver Resolução n.o 55/2 adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 8 de Setembro de 2000.

(6) Esta prática prejudica a exaustividade dos orçamentos. Contudo, em alguns casos, os projectos são geridos fora do orçamento mas figuram nas contas anuais, o que resolve o problema de informação.

(7) Esta gestão separada priva muitas vezes a administração dos países de recursos humanos qualificados, empregues a gerir estes projectos em centros de gestão ad hoc que oferecem remunerações elevadas.

(8) Segundo o princípio da universalidade, num orçamento público o conjunto das receitas cobre o conjunto das despesas, sem afectação de receitas a uma dada categoria de despesas.

(9) As principais informações recolhidas durante as missões no local foram confirmadas por uma «Conferência interministerial sobre as implicações da gestão baseada nos resultados, do quadro de despesas a médio prazo e do apoio orçamental para as finanças públicas», co-organizada pelo Ministério da Economia e das Finanças do Senegal e o Instituto IDEA International, em parceria com os Ministérios da Economia e das Finanças do Benim, do Burquina Faso, de Cabo Verde e do Mali, bem como pelos parceiros do desenvolvimento (Banco Mundial, FMI, União Europeia, Canadá e Países Baixos), à qual assistiram auditores do Tribunal.

(10) Na Etiópia, o exercício orçamental começa em Julho.

(11) Em Moçambique, houve um adicional ao contrato num montante de 16,4 milhões de euros suplementares afectados ao financiamento das eleições realizadas em 2004.

Fonte: Convenções de financiamento e programas indicativos nacionais (PIN) relativos ao 9.o FED.

(12) Em cada país visitado, organizaram-se encontros com a Comissão das Finanças do Parlamento, diferentes serviços do Ministério das Finanças, dois ministérios responsáveis por despesas, geralmente da saúde e da educação (dos serviços centrais até às entidades periféricas — escola ou posto de saúde), órgãos de controlo interno e externo, o banco central, representantes dos principais financiadores, representantes da sociedade civil e, quando existiam, organizações não governamentais de luta contra a corrupção.

(13) Ver Relatório Especial n.o 5/2001 sobre os fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afectados a ajudas orçamentais (JO C 257 de 14.9.2001) e Relatório Especial n.o 1/2002 sobre a Assistência Macrofinanceira a países terceiros e as facilidades de ajustamento estrutural nos países mediterrânicos (JO C 121 de 23.5.2002).

(14) As receitas são frequentemente tidas em consideração nas reformas dos Governos (ver ponto 70), mas a Comissão deve integrar mais sistematicamente este aspecto nos seus programas.

(15) Entretanto, todas as instruções necessárias à gestão operacional do apoio orçamental deverão ser colocadas à disposição dos agentes da Comissão no seu sítio Intranet.

(16) O ponto 3.4 do Guia indica que é necessário assegurar previamente e durante todo o apoio que a direcção seguida pelo país em matéria de reforma das finanças públicas pode ser considerada satisfatória.

(17) A apreciação inicial relativa ao Chade constitui uma excepção. Limitada na proposta, deixa de existir na convenção de financiamento, que se limita a reproduzir de forma disseminada algumas informações sucintas.

(18) A alínea a) do ponto 3.4 do Guia indica que a apreciação da qualidade das finanças públicas deve referir todo o programa de melhoria das finanças públicas elaborado pelo Governo do país (incluindo eventuais matrizes de medidas correctivas), bem como a função desempenhada pela comunidade de financiadores. Este programa deverá salientar o plano de acção adoptado para a execução das reformas que será objecto de um acompanhamento especial por parte da Comissão.

(19) Programa de gestão e de controlo das despesas.

(20) Esta nota não se aplica à versão portuguesa.

(21) Plano de acção para melhorar a relação entre a gestão das despesas públicas e a responsabilidade financeira.

(22) Comité consultivo que reúne os representantes dos Estados-Membros.

(23) A luta contra a corrupção é um elemento essencial no apoio ao desenvolvimento da Comunidade Europeia, como prevê o n.o 3 do artigo 9.o do Acordo de Cotonu.

(24) O Comité de Apoio ao Desenvolvimento da OCDE e a Transparency International organizaram em Dezembro de 2004 um fórum dos parceiros para o desenvolvimento subordinado ao tema «melhorar a eficácia das entidades financiadoras na luta contra a corrupção».

(25) O ponto 1.3 do Guia estipula que todos os apoios institucionais se devem inserir num programa global de apoio, elaborado pelo Governo e apoiado pelos financiadores, e deverão ser complementares de outros apoios eventuais financiados por outras entidades.

(26) Programa de reforço das capacidades dos serviços públicos.

(27) Avaliação da responsabilidade financeira do país.

(28) A alínea i) do ponto 3.4 do Guia estipula que o chefe da delegação elabora uma recomendação sobre a qualidade da gestão das finanças públicas e sobre as perspectivas de melhoria da gestão. A decisão de apresentar uma proposta de financiamento será tomada em consequência.

(29) Estes pagamentos em atraso correspondem a prestações efectuadas e facturadas (e portanto aguardando pagamento), mas contraídas sem qualquer autorização orçamental e não contabilizadas. Por este motivo, não são incluídos no acompanhamento dos pagamentos em atraso efectuado designadamente pelos financiadores. O seu montante continua por determinar com exactidão.

(30) Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional.

(31) O ponto 5.3 do Guia determina, entre outros aspectos, que a delegação assegure o acompanhamento da evolução do quadro das finanças públicas através das suas relações com as instituições nacionais (Ministério da Economia e Finanças, Tribunal de Contas, Banco Central e Comissão das Finanças do Parlamento nacional), as outras entidades financiadoras e a sociedade civil. A delegação recebe destes os relatórios publicados regularmente e transmite-os à sede com comentários. Assegura um acompanhamento específico dos programas de reforma das finanças públicas empreendidos pelo país e, se for caso disso, da execução das medidas acordadas com as entidades financiadoras e a Comissão Europeia (matriz de medidas).

(32) O teor e a forma dos relatórios de acompanhamento semestrais encontram-se especificados na nota n.o 24972 de 18 de Setembro de 2003, dirigida pelo EuropeAid C3 aos chefes de delegação.

(33) Criada em 2001, a PEFA é uma parceria entre o Banco Mundial, a Comissão Europeia, o Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional, o Secretariado de Estado suíço para os Assuntos Económicos, o Ministério francês dos Negócios Estrangeiros, o Ministério norueguês dos Negócios Estrangeiros e o FMI.

(34) O Guia prevê que os chefes de delegação deverão iniciar um procedimento de alerta em caso de problemas importantes susceptíveis de dificultar o bom funcionamento do programa.

(35) Ver a nota n.o 17450 de 9 de Junho de 2004, dirigida pela Direcção-Geral do Desenvolvimento e pelo EuropeAid às 14 delegações em causa.

(36) Os relatórios examinados nos cinco países visitados eram, em geral, os primeiros a ser publicados desde o arranque dos programas em curso.

(37) Gestão das despesas públicas e responsabilidade financeira.

(38) No Chade, os dois indicadores referentes à taxa de entrega às estruturas beneficiárias são úteis mas prevêem controlos com base em certificados de recepção, o que não é suficiente. É necessário controlar fisicamente os bens.

(39) Estratégia dos sistemas de informação governamentais.

(40) Documento estratégico para a redução da pobreza.

(41) Esta nota não se aplica à versão portuguesa.

(42) Quadro de avaliação do desempenho.

(43) O comité de direcção da PEFA, onde a Comissão está representada, reúne-se duas vezes por ano. Os resultados dos trabalhos da PEFA são levados ao conhecimento dos outros principais financiadores no âmbito das instâncias da OCDE.

(44) Note-se que as ISC de vários países financiadores se encontram regularmente no âmbito de uma estrutura de coordenação denominada harmonização das práticas de auditoria no Ultramar (Harmonisation of Overseas Audit Practice — HOAP). O seu objectivo é definir uma abordagem coordenada que se baseie nos trabalhos das ISC dos Estados beneficiários para controlar, com o acordo destas, a utilização do apoio orçamental pago pelos respectivos países.

(45) O diálogo com o Governo está formalmente previsto nas propostas e nas convenções de financiamento.

(46) Quadro de avaliação do desempenho.

(47) Funcionários do Tribunal participaram num seminário organizado em Dezembro de 2004 pela Comissão sobre o tema do desenvolvimento das capacidades das ISC.

(48) O facto de o acompanhamento da gestão das finanças públicas ser partilhado entre o EuropeAid e a Direcção-Geral do Desenvolvimento não é a melhor solução e apenas funciona graças às boas relações interpessoais existentes.

(49) Lista-tipo dos pontos a controlar, que permite garantir uma análise completa e sistemática dos documentos e identificar quem efectuou os controlos.

(50) Funcionários do Tribunal assistiram às três principais acções de formação sobre o apoio orçamental organizadas pela Comissão para os seus agentes (duas sobre o apoio orçamental macroeconómico — curso de base e nível avançado — e uma sobre o apoio orçamental sectorial).

(51) Para além de uma insuficiência geral ligada à capacidade das administrações dos países beneficiários, as insuficiências afectam com frequência, por exemplo, a adjudicação dos contratos, o acompanhamento das aquisições (ausência de contabilidade de existências e de inventário), a gestão da tesouraria, a contabilidade, os instrumentos de gestão, ou ainda os procedimentos e os meios dos serviços de controlo internos e externos.

(52) As receitas domésticas são, de facto, muitas vezes tidas em conta nas reformas dos Governos, mesmo que a Comissão não as integre suficientemente no seu Guia (ver ponto 24).

(53) As negociações no final de 2003 entre o FMI e o Governo sobre a 6.a revisão do programa financiado pelo FRPC (Mecanismo para a Redução da Pobreza e o Crescimento) não resultaram num acordo. Uma vez que este programa FRPC terminou em 6 de Janeiro de 2004 sem ser prorrogado, o Chade deixou automaticamente de ser elegível para o apoio orçamental nos termos do n.o 4 do artigo 67.o do Acordo de Cotonu.

ANEXO 1 SEIS QUADROS QUE ILUSTRAM A IMPORTÂNCIA DO APOIO ORÇAMENTAL Quadro A Importância do apoio orçamental (1) na ajuda do FED (autorizações e pagamentos) de 1999 a 2004 (milhões de euros) Ano Total do apoio orçamental (2) Total da ajuda do FED Importância do apoio orçamental na ajuda do FED A B C = (A / B) Autorizações 1999 276,93 2 693,00 10,28 % 2000 1 350,20 3 757,41 35,93 % 2001 386,50 1 554,16 24,87 % 2002 595,60 1 768,39 33,68 % 2003 972,80 3 395,83 28,65 % 2004 469,40 2 375,15 19,76 % Pagamentos 1999 206,48 1 275,00 16,19 % 2000 587,62 1 548,16 37,96 % 2001 672,90 2 067,86 32,54 % 2002 570,21 1 852,72 30,78 % 2003 615,20 2 179,47 28,23 % 2004 724,42 2 197,84 32,96 % Fonte: Valores da Comissão.

Quadro B Importância do apoio orçamental directo não específico em 2003 e 2004 (milhões de euros) 2003 2004 Autorizações Pagamentos (3) Autorizações Pagamentos (3) A) Apoio orçamental directo não específico 666,80 358,11 425,80 461,90 B) Apoio orçamental directo específico 106,00 40,10 0,00 136,00 C) Apoio orçamental indirecto 0,00 8,02 43,60 26,52 D) Total do apoio orçamental, excluindo a Iniciativa PPAE (A + B + C) 772,80 406,23 469,40 624,42 E) Iniciativa PPAE (4) 200,00 208,97 0,00 100,00 F) Total do apoio orçamental do FED (D + E) 972,80 615,20 469,40 724,42 G) Total da ajuda do FED 3 395,83 2 179,47 2 375,15 2 197,84 Importância do apoio orçamental directo não específico no total do apoio orçamental do FED (A / F) 68,54 % 58,21 % 90,71 % 63,76 % Importância do apoio orçamental directo não específico no total da ajuda do FED (A / G) 19,64 % 16,43 % 17,93 % 21,02 % Fonte: Valores da Comissão.

Quadro C Montante por país da ajuda orçamental do FED (autorizações e pagamentos), em 2003 e 2004 (sem PPAE) (milhões de euros) País 2003 2004 Autorizações Pagamentos (5) Autorizações Pagamentos (5) Benim 55,00 4,29 0,00 18,20 Burquina Faso 0,00 37,80 0,00 37,57 Burundi 0,00 8,02 43,60 26,52 Camarões 0,00 8,86 0,00 0,00 Cabo Verde 0,00 9,00 5,80 5,50 Jibuti 0,00 4,50 0,00 0,00 Etiópia 0,00 10,70 95,00 45,00 Gana 0,00 25,57 62,00 27,85 Guiana 0,00 0,00 23,30 6,00 Jamaica 30,00 0,00 25,00 36,10 Quénia 0,00 0,00 125,00 0,00 Lesoto 0,00 3,00 0,00 5,50 Madagáscar 0,00 34,50 35,00 20,67 Mali 132,90 32,92 0,00 29,60 Mauritânia 0,00 5,70 0,00 6,00 Moçambique (6) 16,40 41,00 0,00 51,10 Níger (6) 90,00 24,25 0,00 27,25 Uganda 0,00 24,50 0,00 24,50 Rep. Centro-Africana 0,00 0,00 0,00 11,90 Rep. Democrát. do Congo 106,00 4,60 0,00 105,70 Ruanda 50,00 25,04 0,00 12,50 São Tomé e Príncipe 0,00 1,00 0,00 0,00 Senegal 0,00 3,80 53,00 25,30 Serra Leoa 0,00 0,00 0,00 18,37 Tanzânia 114,00 68,50 0,00 31,50 Chade 50,00 0,00 0,00 0,00 Vanuatu 0,00 0,00 1,70 0,80 Zâmbia (6) 128,50 28,68 0,00 50,99 Total 772,80 406,23 469,40 624,42 Fonte: Valores da Comissão.

Quadro D Para os cinco países visitados, importância do apoio orçamental (FED e outros financiadores) no orçamento nacional, em 2004 (milhões de euros) País Orçamento do país (7) Apoio orçamental pago pela Comissão Apoio orçamental pago pelos outros financiadores Total do apoio orçamental pago Importância do total do apoio orçamental pago A B C D = B + C D / A Etiópia 2 924,00 45,00 236,38 281,38 9,62 % Moçambique 1 202,10 51,10 139,15 190,25 15,83 % Níger 621,83 27,25 44,07 71,32 11,47 % Chade 603,28 0,00 22,00 22,00 3,65 % Zâmbia 1 475,66 50,99 215,00 265,99 18,03 % Fonte: Valores da Comissão.

Quadro E Percentagem do apoio orçamental na ajuda total paga pelos principais financiadores em 15 países de África (8) em 2003 Financiador Percentagem do apoio orçamental na ajuda total Banco Mundial (9) 48,1 % Reino Unido 34,2 % Comissão Europeia 30,7 % Países Baixos 27,8 % Suécia 21,5 % Suíça 19,2 % Banco Africano de Desenvolvimento 16,5 % Itália 16,0 % Irlanda 15,2 % Noruega 14,5 % Canadá 12,0 % Dinamarca 10,1 % Alemanha 6,4 % Finlândia 3,9 % França 2,3 % Japão 1,0 % Média ponderada 25,7 % Fonte: SPA (parceria estratégica com África) — Survey of the alignment of Budget Support and Balance of Payments Support with National Poverty Reduction Strategy Processes — projecto final de 7 de Fevereiro de 2005. Os valores deste documento são estimativas aproximadas e rudimentares.

Quadro F Apoio orçamental pago por diferentes financiadores em 2004 nos cinco países visitados (milhões de euros) Financiador Etiópia Moçambique Níger Chade Zâmbia Montante % Montante % Montante % Montante % Montante % Comissão Europeia 45,00 16,0 % 51,10 26,9 % 27,25 38,2 % 0,00 0,0 % 50,99 19,2 % Banco Mundial (10) 100,00 35,5 % 49,80 26,2 % 22,26 31,2 % 20,00 90,9 % 16,00 6,0 % Fundo Monetário Internacional (10) 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 10,18 14,3 % 0,00 0,0 % 199,00 74,8 % Banco Africano de Desenvolvimento 66,67 23,7 % 0,00 0,0 % 4,63 6,5 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Alemanha 6,00 2,1 % 3,50 1,8 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Bélgica 0,00 0,0 % 3,00 1,6 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Canadá 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Dinamarca 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Finlândia 0,00 0,0 % 4,00 2,1 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % França 0,00 0,0 % 3,00 1,6 % 7,00 9,8 % 2,00 9,1 % 0,00 0,0 % Irlanda 6,80 2,4 % 6,00 3,2 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Itália 0,00 0,0 % 3,20 1,7 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Japão 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Noruega 0,00 0,0 % 7,18 3,8 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Países Baixos 0,00 0,0 % 18,00 9,5 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Portugal 0,00 0,0 % 1,53 0,8 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Reino Unido 45,00 16,0 % 22,44 11,8 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Suécia 11,91 4,2 % 11,00 5,8 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Suíça 0,00 0,0 % 6,50 3,4 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % 0,00 0,0 % Total 281,38 100,0 % 190,25 100,0 % 71,32 100,0 % 22,00 100,0 % 265,99 100,0 % Fonte: Valores da Comissão. (1) Sob a forma de ajustamento estrutural antes da entrada em vigor do Acordo de Cotonu. (2) Incluindo o instrumento PPAE (países pobres altamente endividados). Fonte: Valores da Comissão. (3) Os pagamentos vêm imputar-se às autorizações do exercício ou às autorizações por liquidar dos exercícios anteriores. (4) A iniciativa PPAE (países pobres altamente endividados) tem o objectivo de reduzir a dívida externa dos países em causa. Tem um efeito semelhante ao do apoio orçamental mas não beneficia do mesmo dispositivo de controlo. As autorizações e os pagamentos são registados quando são efectuados para o Banco Europeu de Investimento e o Banco Mundial. Fonte: Valores da Comissão. (5) Os pagamentos vêm imputar-se às autorizações do exercício ou às autorizações por liquidar dos exercícios anteriores. (6) Em 2004, os pagamentos incluem os montantes de parcela variável em Moçambique (9,1 milhões de euros), no Níger (8,25 milhões de euros) e na Zâmbia (29,5 milhões de euros). Fonte: Valores da Comissão. (7) Para o Chade, os montantes do orçamento referem-se a 2003. Fonte: Valores da Comissão. (8) Os 15 países em questão são: Benim, Burquina Faso, Etiópia, Gana, Quénia, Madagáscar, Malavi, Mali, Moçambique, Níger, Uganda, Ruanda, Senegal, Serra Leoa e Tanzânia. (9) A ajuda do Banco Mundial corresponde essencialmente a empréstimos. Fonte: SPA (parceria estratégica com África) — Survey of the alignment of Budget Support and Balance of Payments Support with National Poverty Reduction Strategy Processes — projecto final de 7 de Fevereiro de 2005. Os valores deste documento são estimativas aproximadas e rudimentares. (10) Esta ajuda corresponde a empréstimos. Fonte: Valores da Comissão.

ANEXO 2 PROJECTO DE NOVO QUADRO DE AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 1. Os relatórios de acompanhamento das delegações baseiam-se nos diagnósticos e avaliações existentes. Os principais instrumentos tradicionais destinados a avaliar a qualidade das finanças públicas, frequentemente desenvolvidos pelo FMI e pelo Banco Mundial, são o CFAA (Country Financial Accountability Assessment) (1), o PER (Public Expenditure Review) (2), o ROSC (Report on the Observance of Standards and Codes) (3), o CPAR (Country Procurement Assessment Report) (4), o HIPC AAP (Highly Indebted Poor Country Assessment and Action Plan) (5), o FRA (Fiduciary Risk Assessment) (6) e o PETS (Public Expenditure Tracking Survey) (7). Em determinados países, como na Etiópia, as entidades financiadoras desenvolveram localmente instrumentos de substituição. 2. Perante esta miríade de avaliações, de aplicação complexa e por vezes difíceis de explorar, tornava-se necessário racionalizá-las num relatório único. Este novo instrumento, que não deve acrescentar-se aos anteriores, mas substituí-los, pretende ser comum a todas as entidades financiadoras e aplicável a todos os países (não apenas aos países ACP). Deve permitir dar uma imagem suficientemente exaustiva da gestão das finanças públicas de um país, abrangendo nomeadamente todos os principais riscos ligados à programação, bem como à execução orçamental, à apresentação das contas e aos controlos internos e externos. 3. Por este motivo, a parceria PEFA (Public Expenditure Financial Accountability) (8) deu início, em 2004, a um novo quadro de avaliação dos sistemas de gestão das finanças públicas (quadro de avaliação). O cerne deste instrumento é um conjunto de vinte e oito indicadores que visam avaliar a adequação e o bom funcionamento dos procedimentos, dos sistemas e das instituições relativos à gestão das finanças públicas (ver quadro G). Quadro G Indicadores-tipo relativos à gestão das finanças públicas desenvolvidos no âmbito da parceria PEFA A. DESEMPENHO DOS SISTEMAS DE GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 1. Défice orçamental total em comparação com o orçamento inicialmente aprovado. 2. Composição das despesas orçamentais reais em comparação com o orçamento inicialmente aprovado. 3. Receitas públicas totais em comparação com o orçamento inicialmente aprovado. 4. Pagamentos em atraso existentes; novos pagamentos em atraso acumulados durante o exercício anterior. B. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS INTERSECTORIAIS: EXAUSTIVIDADE E TRANSPARÊNCIA 5. Exaustividade das medidas de controlo dos riscos orçamentais agregados. 6. Capacidade de os relatórios orçamentais apresentarem todas as despesas importantes autorizadas no âmbito da acção pública, incluindo as financiadas pelas entidades financiadoras. 7. Adequação das informações sobre as previsões orçamentais, o orçamento e a execução do orçamento incluídas na documentação orçamental. 8. Classificação administrativa, económica, funcional e programática do orçamento. 9. Levantamento das despesas orçamentais afectadas à redução da pobreza. 10. Publicação e divulgação das principais informações sobre as finanças públicas e dos relatórios de verificação das contas. C. CICLO ORÇAMENTAL C i) Programação a médio prazo e elaboração do orçamento 11. Carácter plurianual da programação orçamental, da elaboração da política das despesas públicas e da elaboração do orçamento. 12. Carácter ordenado do processo de elaboração do orçamento e participação no processo. 13. Coordenação da orçamentação das despesas de funcionamento e das despesas de investimento. 14. Exame rigoroso pelas autoridades legislativas da lei de finanças anual. C ii) Execução do orçamento 15. Eficácia das medidas de programação, de gestão e de acompanhamento dos fluxos de tesouraria. 16. Procedimentos aplicáveis à gestão e ao registo da dívida e das garantias. 17. Capacidade de os ministérios e organismos responsáveis por despesas programarem e autorizarem despesas em conformidade com os orçamentos iniciais/revistos. 18. Elementos justificativos de que as unidades responsáveis por despesas recebem, nos prazos previstos e em total transparência, os recursos inscritos no orçamento. 19. Eficácia dos sistemas de controlo interno. 20. Eficácia dos procedimentos de verificação interna. 21. Eficácia das medidas de controlo dos registos de pagamento. 22. Existência de um sistema transparente de adjudicação dos contratos, que é parte integrante do sistema de gestão das finanças públicas e que tem por base um quadro regulamentar que favorece a concorrência, a optimização das despesas e a eficácia dos controlos. C iii) Procedimentos contabilísticos e relatórios financeiros 23. Regularidade das actividades de reconciliação dos dados e respeito pelos prazos previstos na matéria. 24. Qualidade e divulgação dos relatórios infra-anuais sobre a execução do orçamento e respeito pelos prazos previstos na matéria. 25. Qualidade das demonstrações financeiras verificadas apresentadas às autoridades legislativas e respeito pelos prazos previstos na matéria. C iv) Responsabilidade financeira, verificação e controlo externos 26. Alcance e natureza dos relatórios de verificação externa. 27. Seguimento dado aos relatórios de verificação externa pelo executivo ou entidade que foi objecto da verificação. 28. Exame rigoroso pelas autoridades legislativas dos relatórios de verificação externa. Fonte: PEFA. Projecto revisto do quadro de avaliação dos sistemas de gestão das finanças públicas, de 12 de Fevereiro de 2004. 4. Esta abordagem tem duas limitações conhecidas e aceites pelas entidades financiadoras. Por um lado, não dá origem a recomendações na medida em que isso exigiria provavelmente uma análise mais aprofundada das causas dos problemas observados. Por outro lado, não aborda a problemática da eficácia e da eficiência das finanças públicas. 5. Estes indicadores, classificados de A (melhor nota possível) a D, são qualitativos e abrangem geralmente um domínio bastante alargado que se pode dividir em vários aspectos. A título de exemplo, a avaliação do indicador n.o 22, relativo à existência e à transparência dos sistemas de adjudicação dos contratos de serviços, de empreitadas de obras e de fornecimento, prevê nomeadamente o exame da regulamentação em vigor, a correcta aplicação destas regras (por exemplo, a publicação de concursos públicos), a eficácia dos sistemas de controlo e a comparação dos preços pagos para os contratos públicos com os praticados no sector privado. 6. O modelo de relatório proposto pelo quadro de avaliação prevê que estes indicadores sejam acompanhados por informações de carácter mais geral sobre o país e os seus sistemas de gestão e sobretudo por uma descrição do programa governamental das reformas da gestão das finanças públicas, indicando em que medida estas abrangem as insuficiências identificadas através dos indicadores. 7. O exame do quadro de avaliação efectuado leva a sugerir as seguintes melhorias: a) Determinados indicadores incluem a avaliação de sistemas de gestão ou de controlo. Quando um sistema é considerado fraco, a sua avaliação pode reduzir-se a entrevistas e a exames limitados. Em compensação, para poder concluir que um sistema funciona, é necessário forçosamente basear-se em controlos mais aprofundados, que incluam testes dos controlos (9); b) Será útil prever que as causas das insuficiências que podem ser identificadas sem investigações significativas suplementares sejam sistematicamente descritas, para melhor orientar o programa de reformas do Governo, que visa colmatar as insuficiências; c) Doze indicadores propõem apoiar-se, entre outros, em índices quantificativos (representando diferenças, atrasos, montantes ou percentagens) (ver quadro H). Os resultados destes índices deverão figurar sistematicamente nos relatórios de apreciação, podendo alguns deles ser utilizados como indicadores de desempenho nos programas da Comissão; d) O indicador n.o 3, referente às receitas públicas, deverá incluir uma análise comparativa entre as receitas domésticas encaixadas e o montante razoavelmente esperado em função da actividade do país (confrontando, por exemplo, o nível das importações e os direitos aduaneiros encaixados); e) O indicador n.o 25, relativo às demonstrações financeiras auditadas, prevê examinar a certificação destas emitida pela ISC. Seria útil examinar igualmente os seus trabalhos e a sua opinião em matéria da legalidade e regularidade das operações subjacentes e da boa gestão financeira, permanecendo prudente quanto à sua exploração; f) O indicador n.o 26, relativo à auditoria externa, deverá incluir uma análise sobre a adequação entre os meios da ISC e as suas missões; g) Será conveniente adicionar um indicador destinado a avaliar a realidade e a qualidade das prestações contabilizadas, incluindo, no caso das aquisições centralizadas, a problemática da sua entrega até aos beneficiários finais (10); h) Será conveniente adicionar um indicador destinado a avaliar a luta contra a corrupção, examinando de que forma se procede à sua identificação, análise e combate (11). Quadro H Dados determinantes (índices) associados aos indicadores, propostos no quadro de avaliação Indicadores em causa Dados determinantes (índices) 1 — Diferença entre o défice orçamental total previsto e o défice real, calculada em percentagem das despesas inscritas no orçamento. — Diferença entre o saldo orçamental primário (antes de juros) previsto e o saldo real, calculada em percentagem das despesas inscritas no orçamento. 2 — Diferença média entre as despesas reais e previstas, calculada com base numa classificação funcional. — Diferença média entre as despesas reais e previstas, calculada com base numa classificação económica. — Diferença média entre as despesas reais e previstas, calculada do ponto de vista administrativo. — Instabilidade orçamental (valor mediano das alterações ocorridas de um ano para outro na política orçamental e em cada classificação funcional ou administrativa durante os quatro exercícios anteriores: a evolução da política orçamental expressa-se em percentagem do orçamento). 3 — Receitas efectivas diminuídas das receitas previstas e expressas em percentagem do orçamento. 4 — Montante dos pagamentos em atraso calculado em percentagem das despesas totais. 10 — Número de dias passados entre o fim do trimestre considerado e a publicação do relatório orçamental trimestral. 14 — Número de dias de que as autoridades legislativas dispõem para examinar a lei de finanças. 18 — Percentagem dos recursos previstos que as unidades dos serviços desconcentrados recebem. 19 — Taxa de erro observada nas operações financeiras correntes. 22 — Os preços pagos pelo sector público pelos fornecimentos, empreitadas de obras e serviços são comparáveis aos pagos pelo sector privado para artigos semelhantes. 24 — Número de dias passados entre o fim do trimestre considerado e a divulgação do relatório orçamental trimestral às administrações públicas. 25 — Número de meses passados entre o fim do exercício e a apresentação das demonstrações financeiras às autoridades legislativas. 26 — Número de meses passados entre a publicação dos relatórios de verificação externa e a conclusão dos trabalhos do comité parlamentar encarregue de o examinar. Fonte: PEFA. Projecto revisto do quadro de avaliação dos sistemas de gestão das finanças públicas, de 12 de Fevereiro de 2004. (1) Avaliação da responsabilidade financeira do país. (2) Revisão das despesas públicas. (3) Relatório sobre a observância das normas e códigos. (4) Revisão analítica da adjudicação dos contratos. (5) Países pobres altamente endividados — avaliação e plano de acção. (6) Avaliação do risco fiduciário. (7) Controlo das despesas públicas. (8) «Despesas públicas e responsabilidade financeira». Criada em 2001, a PEFA é uma parceria entre o Banco Mundial, a Comissão Europeia, o Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional, o Secretariado de Estado suíço para os Assuntos Económicos, o Ministério francês dos Negócios Estrangeiros, o Ministério norueguês dos Negócios Estrangeiros e o FMI. A Comissão, que é membro desde o início, desempenha uma função dinamizadora. (9) Os testes dos controlos, anteriormente denominados testes de conformidade, fazem parte das normas de auditoria reconhecidas internacionalmente. Ver nomeadamente as normas ISA (International Standards on Auditing — Normas Internacionais de Auditoria) 330, 430 e 530 da IFAC (International Federation of Accountants — Federação Internacional dos Contabilistas). (10) No âmbito deste indicador, poderá adoptar-se como índice a taxa de entrega aos beneficiários finais dos bens adquiridos de forma centralizada. (11) No âmbito deste indicador, poderão adoptar-se índices indicadores de recebimento como os de Transparency International.

ANEXO 3 INDICADORES DE DESEMPENHO DA COMISSÃO 1. O ponto 3.7 do Guia metodológico é bastante pormenorizado no que respeita à escolha e à utilização dos indicadores de desempenho. Prevê, em especial, que os indicadores sejam, na medida do possível, identificados no documento estratégico para a redução da pobreza ou nos documentos relativos às políticas do Governo e partilhados com as outras entidades financiadoras. Estipula que os indicadores devem ser SMART (específicos — mensuráveis — aceites — realistas — acompanhados no tempo). 2. Os indicadores de desempenho incluídos nos programas da Comissão podem ser classificados em diferentes domínios, sendo os principais os sectores sociais, como a saúde ou a educação, e a gestão das finanças públicas (indicadores finanças públicas). Apenas esta última categoria é examinada no âmbito da presente auditoria. O anexo 13a do Guia apresenta, a título de exemplo, cerca de quarenta indicadores de desempenho, dos quais sete são específicos para as finanças públicas (ver o quadro I). Quadro I Lista de sete indicadores de desempenho relativos às finanças públicas propostos como exemplo no anexo 13a do Guia da Comissão Diferença entre as inscrições orçamentais e os objectivos definidos ao nível sectorial Taxa de execução do orçamento (global e por sector prioritário) Parte do orçamento destinada às estruturas mais periféricas (por sondagem)