PT Jornal Oficial da União Europeia C 13/2

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre as «Experiências ligadas à Lei das Pequenas Empresas nos EUA e na UE: boas práticas para ações inovadoras relativas às PME»

(parecer de iniciativa)

(2016/C 013/02)

Relator: Ullrich SCHRÖDER

Em 10 de julho de 2014, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o tema:

Experiências ligadas à Lei das Pequenas Empresas nos EUA e na UE: boas práticas para ações inovadoras relativas às PME (parecer de iniciativa).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 14 de julho de 2015.

Na 510.a reunião plenária de 16 e 17 de setembro de 2015 (sessão de 16 de setembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 207 votos a favor, com 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

Há cerca de 21 milhões de PME na UE, que empregam quase 90 milhões de pessoas e geram mais de 3 600 biliões de euros em valor acrescentado. Dito de outro modo, 99 % de todas as empresas são PME, que empregam duas em cada três pessoas e geram 58 % do valor acrescentado. É, pois, necessária uma Lei das Pequenas Empresas («Small Business Act») vigorosa.

O CESE formula em seguida recomendações sobre uma série de aspetos importantes relativos à revisão da Lei das Pequenas Empresas (SBA) na UE, com base na experiência adquirida com a iniciativa «Administração para as Pequenas Empresas» («Small Business Administration») nos EUA (que tem o mesmo acrónimo em inglês, mas uma abordagem completamente diferente).

1.1. Necessidade de rever a SBA

A Comissão Europeia havia indicado a sua intenção de publicar uma revisão no primeiro semestre de 2015, mas acabou por adiar essa publicação. Uma vez que há domínios importantes passíveis de melhoria (ver abaixo), a comunidade de PME espera que após as audições seja levada a cabo uma revisão a qual, dada a importância fulcral das PME, deve ser publicada quanto antes.

1.2. Posição jurídica e cumprimento

A SBA tem de ser atualizada, adotando uma forma mais vinculativa e uma abordagem mais ambiciosa. O CESE havia já formulado este pedido em 2008 e 2011, mas a Comissão Europeia não lhe deu seguimento.

Quando necessário, a Comissão deveria introduzir mais mecanismos jurídicos, por exemplo, nos domínios da contratação pública, do princípio «pensar primeiro em pequena escala», das avaliações de impacto e dos «testes PME». Esta medida deve ser aplicada tanto a nível da UE como dos Estados-Membros e implicará que o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais assumam um papel de maior relevo. Importa incluir os princípios «pensar primeiro em pequena escala» e «só uma vez» no Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor que será concluído pelas instituições da UE.

1.3. Posição política

Na UE, a SBA tem uma posição política inferior à que desfruta nos EUA. Com vista a reforçar a posição na UE, o CESE recomenda que:

— se organize anualmente uma sessão do Conselho (Competitividade) especialmente dedicada às PME e à SBA, tal como proposto pelo CESE no seu parecer de 2011 (1);

— o grupo de alto nível para a competitividade e o crescimento do Conselho avalie os progressos realizados em matéria de ações nacionais para a aplicação das prioridades da SBA e reflita sobre medidas adicionais a nível da UE. Os resultados devem ser enviados à sessão anual do Conselho (Competitividade) especialmente dedicada às PME e à SBA;

— se reforce a Rede de Representantes das PME a nível europeu elevando o nível de participação ao cargo de diretor-geral do Ministério da Economia, o que garantiria uma melhor e mais intensa coordenação entre a UE e os Estados-Membros.

1.4. Governação e eficiência

1.4.1. Deve ser elaborado um relatório anual da UE sobre a aplicação da SBA que deve incluir também um relatório baseado em dados concretos sobre a gestão desta iniciativa por parte da Comissão e sobre o funcionamento dos diferentes programas.

1.4.2. O Tribunal de Contas Europeu deve ser instado a publicar relatórios periódicos sobre o funcionamento dos programas e medidas relativos às PME, à semelhança do que faz o «Governmental Accountability Office» nos EUA relativamente à SBA deste país. Deveria existir, na Comissão, uma entidade independente responsável pela governação interna, à imagem do «Office of the Inspector General» da iniciativa «Administração para as Pequenas Empresas» dos EUA.

1.4.3. A SBA só será bem-sucedida caso seja criada uma parceria de governação que inclua diversas partes interessadas (parceiros sociais e partes interessadas públicas e privadas). Por conseguinte, o Grupo Consultivo para a SBA (ver ponto 4.3.4), que deveria ter sido criado em 2011, o que nunca aconteceu, deve ser ativado e consultado na fase que antecede a decisão.

1.4.4. O sistema de planos de aplicação da SBA a nível local e nacional (ver ponto 4.3.3) deve ser melhorado e complementado pela utilização sistemática de painéis de avaliação.

Recurso a objetivos

Recomenda-se um maior recurso a objetivos indicativos, a fim de aumentar a participação das PME na contratação pública, e a objetivos vinculativos em matéria de programas de I&D (tanto a nível da UE como a nível nacional). Com este sistema de objetivos é previsível que se observe um incremento destes níveis ao longo dos anos.

Conferência anual das pequenas empresas

Nos EUA e na UE, embora se possua um saber-fazer e uma experiência consideráveis em matéria de políticas e programas destinados às PME, não são levados a cabo debates estruturais e periódicos com as partes interessadas. Neste sentido, seria útil organizar, de forma alternada entre os EUA e a UE, uma conferência anual centrada nos melhores exemplos e na qual participariam as partes interessadas pertinentes de ambos os lados do Atlântico: políticos e administrações, a Rede de Representantes das PME e as organizações de pequenas empresas. Dados os orçamentos limitados das organizações de pequenas empresas, os custos da sua participação devem ser patrocinados. Paralelamente aos debates gerais, poder-se-ia debater um tema especial todos os anos: finanças, inovação, comércio (incluindo a TTIP), empreendedorismo feminino, etc.

2. Introdução e objetivos do parecer

2.1. Objetivo: comparar as abordagens e medidas gerais destinadas às PME no que toca às duas SBA: a Administração para as Pequenas Empresas («Small Business Administration») nos EUA e a Lei das Pequenas Empresas («Small Business Act») na UE.

O contexto político e empresarial nos EUA e na UE é muito diferente e em ambas as regiões existem, a nível nacional e local, muitas medidas a favor das PME para além das que decorrem da SBA (2).

2.2. Por conseguinte, as conclusões do presente parecer (ver capítulo 1) não comparam os programas específicos das duas SBA, centrando-se antes nas possíveis melhorias no que toca à posição jurídica e política, à governação e ao recurso a objetivos da Lei das Pequenas Empresas da UE.

3. Administração para as Pequenas Empresas («Small Business Administration») nos EUA

3.1. A Administração para as Pequenas Empresas nos EUA é uma agência governamental independente que presta apoio federal às pequenas empresas. Foi criada em 1953 pelo Presidente Eisenhower, na sequência da adoção da Lei das Pequenas Empresas. A sua missão é aconselhar e assistir as pequenas empresas e proteger os seus interesses. Em 2013, o seu orçamento era de cerca de mil milhões de dólares (excluindo o orçamento para atividades não empresariais). Algumas medidas são juridicamente vinculativas. A Administração para as Pequenas Empresas tem escritórios em todos os estados dos EUA e 1 000 centros locais. O Presidente Obama integrou o diretor-geral da Administração para as Pequenas Empresas no seu gabinete.

3.2. Esta agência adota uma definição complexa de pequena empresa, a saber, uma empresa com fins lucrativos detida, gerida e organizada de modo essencialmente independente. A dimensão de referência baseia-se no número de empregados ou no volume de vendas, consoante a indústria, produto ou serviço. Se se tiver em conta o número de empregados, o número máximo varia, grosso modo, entre 100 e 1 500.

3.3. Síntese das atividades e programas da Administração para as Pequenas Empresas (3)

3.3.1. Financiamento: empréstimos e capital de risco

3.3.1.1. A Administração para as Pequenas Empresas constitui-se garante de pequenas empresas incapazes de obter crédito de outras fontes. Em geral, estes empréstimos são efetuados por parceiros da Administração para as Pequenas Empresas (bancos e outras instituições financeiras) e garantidos por ela.

O programa de microempréstimos («Microloan Programme») destina-se a empresas novas ou em fase de arranque em mercados mal servidos. Os empréstimos «expresso» têm por objetivo dar uma resposta no prazo de 36 horas. O programa de empréstimos em caso de catástrofe («Disaster Loan Programme») concede empréstimos a pequenas empresas afetadas por catástrofes de caráter geral no prazo de 45 dias.

3.3.1.2. A «Small Business Investment Company» (SBIC) promove o acesso das pequenas empresas ao capital de risco.

3.3.2. Programas de contratação pública destinados a pequenas empresas

3.3.2.1. Vários programas de contratação pública permitem às pequenas empresas (que pertencem a pessoas desfavorecidas ou se encontram em zonas subutilizadas) competir pela obtenção de contratos públicos importantes apenas com empresas semelhantes.

São estabelecidos objetivos de participação governamental anual para os contratos públicos federais adjudicados a pequenas empresas, com objetivos parciais diferenciados segundo os diferentes departamentos e agências. Atualmente o objetivo global é de obter, pelo menos, 23 % do valor total dos principais contratos federais. Na UE, o objetivo é mais alto, cifrando-se em 29 %, mas este valor também abrange os contratos celebrados pelos órgãos de poder local e regional. No futuro, o objetivo dos EUA poderá ser revisto em alta.

3.3.3. Programas de I&D: Estratégia para aumentar a participação das PME mediante o aumento dos objetivos

3.3.3.1. O programa para a inovação e investigação nas pequenas empresas («Small Business Innovation Research», SBIR) visa aumentar a participação das pequenas empresas de alta tecnologia nas atividades de investigação e desenvolvimento a nível federal nos departamentos com um orçamento para I&D de, pelo menos, 100 milhões de dólares. Uma percentagem do seu orçamento de I&D destina-se necessariamente à participação das pequenas empresas: inicialmente, em 1983, a taxa era de 0,2 %, tendo aumentado de forma constante até 2,7 % em 2013 (o novo objetivo para 2017 é 3,2 %).

3.3.3.2. O programa de transferência de tecnologia para as pequenas empresas («Small Business Technology Transfer», STTR) assegura o financiamento de atividades de investigação federal que sejam partilhadas entre uma pequena empresa e uma organização de investigação sem fins lucrativos: o objetivo de 0,35 % em 2013 subiu para 0,45 % em 2016.

3.3.4. Programas de desenvolvimento empresarial

Destinam-se a ministrar formação às pequenas empresas, em 1 000 centros. SCORE reúne 50 organizações sem fins lucrativos independentes e conta com 13 000 voluntários.

3.3.5. Gabinete de Comércio Internacional («Office of International Trade»)

Proporciona ajuda à exportação, e as suas atividades incluem empréstimos «expresso» (num prazo de 36 horas) e subvenções para a participação em feiras comerciais no estrangeiro, documentação e material audiovisual.

3.3.6. Gabinetes especiais

Gabinete do Inspetor-Geral («Office of the Inspector General»): a sua missão consiste em melhorar a gestão e eficácia da Administração para as Pequenas Empresas, lutar contra a fraude nos programas e analisar legislação em vigor ou proposta. É uma entidade independente da Administração para as Pequenas Empresas, dirigida pelo inspetor-geral.

Serviço de Assistência e Representação («Office of Advocacy»): tem um papel de porta-voz independente das pequenas empresas no seio do governo federal. A sua missão consiste em fomentar políticas que apoiem as pequenas empresas ao intervir nos processos de regulamentação das agências federais e estudar o impacto da regulamentação federal.

4. Evolução na UE — da Carta Europeia das Pequenas Empresas à Lei das Pequenas Empresas (4)

4.1. Carta Europeia das Pequenas Empresas — 2000

Esta Carta foi adotada pelos dirigentes da UE em 2000. Foi um compromisso, sem valor jurídico, assumido voluntariamente pelos Estados-Membros no intuito de melhorar o enquadramento empresarial das pequenas empresas nos Estados-Membros e a nível da UE. A Carta destina-se especificamente às pequenas empresas com menos de 50 empregados.

4.2. Lei das Pequenas Empresas (SBA) para a UE — 2008

4.2.1. A Comissão estudou a abordagem da SBA nos EUA e publicou, em 2008, a sua Comunicação — «Think Small First» — Um «Small Business Act» para a Europa (5), que se destinava a um grupo-alvo mais amplo (PME com menos de 250 trabalhadores).

O número de novas propostas legislativas apresentadas foi limitado.

A SBA centra-se fundamentalmente na criação de um novo quadro político que integre as atuais políticas destinadas às empresas e se baseie na Carta Europeia das Pequenas Empresas.

4.2.2. Foram introduzidos dez princípios de elaboração e aplicação de políticas destinadas às PME a nível da UE e nacional. Estes princípios diziam respeito ao contexto empresarial, ao empreendedorismo, ao princípio «pensar primeiro em pequena escala», à contratação pública, à diminuição dos prazos de pagamento, à melhoria do mercado único, às competências e à inovação.

4.2.3. No parecer de 2008, o CESE (6) propôs uma SBA mais ambiciosa, remetendo para a SBA norte-americana.

4.2.4. Entre as principais recomendações do Comité destacam-se as seguintes: — um instrumento jurídico vinculativo para a aplicação do princípio «pensar primeiro em pequena escala»; — criação de um Comité da SBA, associando os Estados-Membros e as associações empresariais europeias representativas; — nomeação de um representante das PME em cada Estado-Membro.

Infelizmente, as duas primeiras recomendações não foram aplicadas pela Comissão Europeia.

4.3. Análise da Lei das Pequenas Empresas na UE (2011)

4.3.1. Em 2011, a Comissão publicou a Comunicação — Análise do «Small Business Act» para a Europa (7) e conclui que embora havendo progressos, é necessário ir mais longe.

4.3.2. Quanto à evolução da situação nos Estados-Membros, a Comissão é menos positiva no que toca à: — redução dos encargos administrativos e aplicação dos «testes PME» — promoção do Código Europeu de Boas Práticas; — simplificação dos processos de falência.

4.3.3. A análise da SBA propõe uma série de medidas de resposta à crise económica nos domínios da regulamentação, financiamento, acesso ao mercado, empreendedorismo, criação de emprego e crescimento inclusivo (incluindo o empreendedorismo feminino e uma iniciativa em favor do empreendedorismo social).

4.3.4. Operar melhorias estratégicas implica reforçar a gestão: — A Comissão continuará a elaborar anualmente relatórios gerais sobre cada um dos Estados-Membros, em conformidade com a Estratégia UE 2020; os progressos da SBA são parte integrante deste exercício. — O Grupo Consultivo para a SBA (ver ponto 4.3.4), que deveria ter sido criado em 2011, o que nunca aconteceu, deve ser ativado e consultado na fase que antecede a decisão. — Foi criada a Rede de Representantes das PME, que é constituída pelos representantes das PME tanto da Comissão como nacionais. Esta rede deverá estabelecer uma ligação direta entre a Comissão, as administrações dos Estados-Membros e as organizações empresariais nacionais. — Elaborar, em coordenação com os Estados-Membros e as empresas, planos nacionais de implementação da SBA apoiados por um sólido mecanismo de supervisão (porém, o CESE lamenta o facto de esta medida não estar a ser implementada da forma mais eficiente).

4.3.5. No parecer de 2011, o CESE (8) reconheceu o facto de se ter prestado mais atenção às PME.

Entre as principais conclusões do Comité destacam-se as seguintes:

— o Comité considera que a SBA deve assumir uma forma mais vinculativa;

— a SBA só será bem-sucedida caso seja criada uma parceria de governação que inclua diversas partes interessadas (parceiros sociais e partes interessadas públicas e privadas);

— não se tem devidamente em conta o papel essencial das organizações intermediárias do setor público e privado que prestam serviços personalizados;

— o CESE convida o Conselho a instituir uma sessão anual do Conselho (Competitividade) especialmente dedicada às PME, às microempresas e à SBA.

O CESE lamenta que estas recomendações não tenham sido aplicadas pela Comissão Europeia.

4.4. Consulta pública sobre a SBA — 2014

4.4.1. Em setembro de 2014, a Comissão lançou uma consulta sobre a forma como a SBA deveria ser revista, denominada «Uma política forte de apoio às PME e aos empresários para 2015-2020».

4.4.2. A conclusão da Comissão é que a SBA não foi plenamente aplicada em muitos Estados-Membros.

As prioridades propostas são as seguintes:

— redução do ónus administrativo;

— acesso ao financiamento e aos mercados;

— empreendedorismo e potencial de inovação;

— reforço do desenvolvimento das competências (novo).

4.4.3. Em abril de 2015, a Comissão publicou um relatório sobre os resultados. Inicialmente previa-se uma proposta de revisão da SBA para o primeiro semestre de 2015, mas que foi agora adiada para 2016. As organizações empresariais europeias manifestaram a sua deceção face a este adiamento e apelaram a que sejam tomadas medidas em 2015.

Bruxelas, 16 de setembro de 2015. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) JO C 376 de 22.12.2011, p. 51.

(2) Uma comparação mais exaustiva das medidas destinadas às PME constituiria um exercício demasiado complexo para o presente parecer.

(3) Trata-se de uma panorâmica geral das atividades interessantes. Para mais informações, consultar www.sba.gov ou o relatório do Congresso dos EUA de 2013, «Small Business Administration, A Primer on Programmes» [Administração para as Pequenas Empresas: Um guia sobre os programas] em www.crs.gov. O relatório GAO-12-819, do «Governmental Accountability Office», sobre assistência empresarial («Entrepreneurial Assistance») proporciona uma panorâmica dos programas da Administração para as Pequenas Empresas, estando disponível em www.gao.gov.

(4) Em seguida apresenta-se um resumo sobre a evolução da Lei das Pequenas Empresas. Para informações adicionais, poderá consultar o documento de base disponível no sítio web do CESE.

(5) COM(2008) 394 final.

(6) JO C 182 de 4.8.2009, p. 30.

(7) COM(2011) 78 final.

(8) JO C 376 de 22.12.2011, p. 51.