Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro comunitário de cooperação para o desenvolvimento urbano sustentável"

(2000/C 204/08)

Em 10 de Maio de 2000, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CEE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 11 de Maio de 2000, de que foi relator G. Vinay.

Na 373.a reunião plenária (sessão de 24 de Maio de 2000), o Comité Económico e Social adoptou, por 106 votos a favor e 4 abstenções o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta em apreço, que diz respeito à criação de um quadro comunitário de cooperação para o desenvolvimento urbano sustentável, radica numa série de factores: compromissos assumidos pela UE, análise da situação actual, exigências reiteradas em relação à sustentabilidade e, finalmente, iniciativas previstas na recente comunicação sobre "Um quadro de acção para o desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia", nomeadamente.

1.2. Na Cimeira da Terra, realizada no Rio de Janeiro em 1992, a União Europeia e todos os Estados-Membros assinaram as convenções e comprometeram-se a levar por diante a Agenda 21 - o plano de acção global para o desenvolvimento sustentável. Quase simultaneamente, a União Europeia dava início ao Quinto Programa de Acção para o Ambiente, que está prestes a terminar.

1.2.1. Posteriormente, foram assumidos outros compromissos na Conferência de Quioto, em 1997, onde foi decidida uma redução global das emissões de gases com efeito de estufa a concretizar entre 2008 e 2012.

1.3. Globalmente, no âmbito do Quinto Programa e através de algumas directivas, foram fixados limites e obtidos resultados positivos, pelo menos em relação algumas emissões específicas e ao tratamento das águas, mas o caminho até uma sustentabilidade ambiental completa e generalizada é ainda longo.

1.3.1. Os centros urbanos constituem um dos pontos fulcrais para realizar eficazmente um desenvolvimento sustentável, porquanto cobrem cerca de um quarto da superfície da União Europeia e albergam cerca de 80 % da sua população.

1.3.2. As cidades, por várias razões - exigências e sistemas de mobilidade, concentração de consumos energéticos e hídricos, estruturas urbanas e produtivas, densidade populacional, eliminação de resíduos, alterações do microclima - são um concentrado de problemas ambientais de que os cidadãos estão plenamente conscientes, em particular no atinente à qualidade do ar, à poluição sonora e, especialmente nos países meridionais da União, aos recursos hídricos.

1.3.2.1. A baixa qualidade do ambiente urbano, senão mesmo a degradação, é o resultado directo de antigas políticas do território, da qualidade de serviços e infra-estruturas, da insuficiente ou inexistente manutenção, de hábitos de vida colectiva e individual que têm que mudar radicalmente e, eventualmente, de eventuais instalações produtivas existentes nas imediações. Para agir sobre todos estes aspectos é indispensável que, nas decisões das autoridades locais, haja uma evolução irreversível no sentido da sustentabilidade, bem como a participação consciente e documentada dos interessados: (administrações públicas, cidadãos, empresas). Mas, como já havia salientado o relatório do grupo de peritos sobre as cidades sustentáveis, a aplicação deficiente das normas ecológicas ao nível local são o resultado de uma multiplicidade de factores, o primeiro dos quais é a falta de informação sobre boas práticas.

1.4. Numerosos programas e iniciativas recentes, entre os quais o Quadro de Acção e Urban, exigem a integração do conceito de sustentabilidade na política urbana e a difusão de boas práticas, de projectos fortemente inovadores que, independentemente das metas fixadas, contribuam significativamente para melhorar a qualidade do ambiente.

2. A proposta da Comissão

2.1. Partindo de um vasto leque de considerandos que remetem para os pontos supramencionados, propõe a criação de um quadro comunitário de cooperação para incentivar a concepção, o intercâmbio e a aplicação de boas práticas no âmbito do desenvolvimento urbano sustentável e da Agenda 21 ao nível local. Especifica que os principais parceiros desse quadro de cooperação são a Comissão e redes de cidades organizadas a nível europeu.

2.1.1. A proposta indica os tipos de actividade susceptíveis de beneficiar de apoio financeiro, (na prática as que perseguem os objectivos já enumerados), assinala que aquele contributo poderá ser concedido a qualquer rede de cidades organizada a nível europeu e que as actividades financiadas deverão decorrer num período de três anos a contar da data da concessão das verbas.

2.2. A Comissão determinará as actividades a financiar, como já foi referido, e publicará no Jornal Oficial as actividades prioritárias, as modalidades de selecção, bem como os procedimentos de candidatura e de aprovação.

2.2.1. A Comissão garantirá a coerência, a complementaridade e a sinergia entre aquelas actividades e outros programas e iniciativas comunitárias, em particular a iniciativa Urban. A Comissão esclarece que os projectos abrangidos pelo instrumento LIFE não serão elegíveis para financiamento no âmbito do quadro de cooperação em apreço.

2.3. Depois de definir outros pontos específicos sobre os financiamentos, a proposta aponta os critérios para determinar as actividades prioritárias, nomeadamente o efeito multiplicador douradouro no plano europeu; uma cooperação eficaz e equilibrada no que se refere à realização das actividades em si e à participação financeira; uma abordagem multinacional quer entre os países da União quer com os países terceiros vizinhos. É também salientada a importância de uma óptica multi-sectorial.

2.3.1. O quadro de cooperação está aberto aos países da Europa Central e Oriental (PECO), de acordo com as condições a definir nos correspondentes acordos e protocolos, e igualmente à participação de Malta e Chipre, com base em dotações suplementares, nos termos dos procedimentos a acordar com esses países.

2.3.2. Caberá à Comissão definir as medidas para verificar e controlar as actividades desenvolvidas pelos beneficiários dos fundos comunitários. A este propósito, é feita referência a alguns artigos do Tratado, com indicação de alguns casos administrativos de ocorrência de omissão ou incumprimento.

2.4. Aponta, por último, que a lista dos beneficiários dos financiamentos e o montante destes serão publicados no Jornal Oficial das Comunidades, e que a Comissão apresentará um relatório de avaliação da aplicação do quadro de cooperação até Março de 2003.

2.4.1. Nos anexos figura uma lista dos tipos de actividade elegíveis para o financiamento comunitário, com uma repartição global do financiamento total, que ascenderá a 12,4 milhões de euros para o quadriénio.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité acolhe favoravelmente a proposta da Comissão, que visa difundir conhecimentos úteis tanto para as autoridades locais, como para sensibilizar os cidadãos para participarem.

3.1.1. Como foi sublinhado na recente reunião dos Ministros do Ambiente da União Europeia realizada no Porto em termos que o Comité subscreve totalmente, grande parte dos problemas ambientais mais graves na Europa são atinentes às áreas urbanas, amiúde estreitamente conexos com os desafios ambientais globais que condicionam a qualidade de vida de milhões de cidadãos. No entanto, uma abordagem coerente e sustentável das políticas de desenvolvimento urbano pode melhorar de forma assinalável a qualidade de vida nas cidades.

3.1.2. O Comité teve o ensejo de exprimir em diversos pareceres interesse e preocupação pela qualidade do ambiente urbano(1), pela estreita interligação entre as políticas urbanas e o desenvolvimento sustentável(2), bem assim pela importância de que a difusão eficaz de boas práticas, juntamente com o desenvolvimento e o apoio de acções inovadoras, se reveste para realizar estes objectivos.

3.1.3. Contudo, no documento da Comissão certos elementos precisam de ser classificados e há definições que carecem de precisão.

3.2. Tanto nos considerandos enumerados no início da proposta, como no ponto 9.2 dos Anexos (Justificação da acção), faz-se referência explícita à acção n.o 20 do "Quadro de acção para o desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia", citando especificamente o empenho da Comissão em apoiar as acções destinadas à ligação em rede das autarquias locais, aberta também às cidades dos países candidatos à adesão, e em criar o enquadramento legal para o financiamento plurianual desse tipo de actividades, que poderão incluir a Campanha Europeia das Cidades Sustentáveis, uma Plataforma Europeia de Gestão da Mobilidade, a operação Cidades sem Automóveis; a Integração e Acção Locais em prol das minorias étnicas), as Agências Locais de Energia e muitas outras iniciativas.

3.2.1. Nota-se, com efeito, alguma perplexidade, porquanto não fica claro se a intenção da proposta sub judice é, como assinala o artigo 1.o, incentivar "a concepção, o intercâmbio e a aplicação de boas práticas no âmbito do desenvolvimento urbano sustentável", (actividade que poderá ser desenvolvida por "qualquer rede de cidades organizada a nível europeu") ou se o objectivo é apoiar a ligação em rede das autarquias locais para a prossecução dos objectivos supramencionados.

3.2.2. Por outro lado, na explicação dos motivos, afirma-se que os participantes do futuro quadro de cooperação serão, por um lado, a Comissão e, por outro, a Campanha Europeia das Cidades Sustentáveis e as redes de cidades. Os capítulos "Ficha Financeira" e "Elementos de Análise Custo-Eficácia" do anexo contêm, de facto, uma descrição pormenorizada dos custos, actividades e objectivos da Campanha, apresentação que se repete e se aprofunda na "Justificação da acção". Com a Campanha está também relacionado o ponto 9.3 "Acompanhamento e avaliação da acção", e o capítulo "Despesas administrativas".

3.2.3. Como já se referiu, a Campanha Europeia das Cidades Sustentáveis é, conjuntamente com outras iniciativas da Acção 20 do Quadro de Acção para o Desenvolvimento Urbano Sustentável na União Europeia, uma interessante iniciativa promovida por algumas das cidades que participaram na Conferência Europeia sobre Cidades Sustentáveis, realizada em Aalborg, em 1994, e apoiada também por cinco importantes redes de cidades, com uma contribuição financeira da DG do Ambiente.

3.2.3.1 Por conseguinte, é positiva a intenção de continuar a apoiar essa Campanha, mas a proposta da Comissão indica como participantes no quadro de cooperação todas as redes de cidades organizadas a nível europeu, sem especificar qualquer preferência.

3.3. Entre as iniciativas a levar a cabo no âmbito da Acção n.o 20 do já citado Quadro de Acção, a Comissão incluía a integração da dimensão urbana na nova "rede europeia para a identificação de boas práticas", no âmbito das futuras acções inovadoras no quadro dos Fundos Estruturais, com vista a identificar e difundir boas práticas e facilitar o intercâmbio de experiências, não só as relacionadas com o Quadro de Acção, mas também com qualquer projecto de desenvolvimento urbano sustentável realizado no âmbito de outros programas financiados pela União Europeia. Recorda-se, ainda, que a iniciativa Urban, não mencionada no Quadro de Acção por ter sido programada posteriormente, beneficiou de dotação financeira específica para difusão das boas práticas.

3.3.1. No parecer relativo ao Quadro de Acção para o Desenvolvimento Urbano Sustentável(3) o Comité expressou total acordo com criação de um circuito "positivo" de informação sobre as boas práticas, tendo além disso salientado que seria importante que a informação, avaliação e controlo tivessem como referência global o desenvolvimento coerente dos quatro objectivos definidos na própria proposta e considerados interdependentes.

3.3.2. O conceito de sustentabilidade do desenvolvimento, especialmente para as cidades, não se limita, nem é possível limitá-lo, apenas ao pilar do ambiente, mas apoia-se nos recursos económicos e humanos e na consecução de uma sustentabilidade social. O relatório do grupo de peritos sobre o ambiente urbano, de Março de 1996, punha em evidência que o processo de gestão urbana sustentável envolve aspectos ambientais, sociais e económicos. A própria Comissão, na sua recente comunicação sobre o seu Programa de Trabalho para 2000(4), destaca, no ponto 3.1, que o 6.o Programa de Acção em matéria de Ambiente constituirá a vertente ambiental de um programa mais amplo de desenvolvimento sustentável, especificando que o desafio continua a constituir a conciliação do desenvolvimento sustentável do ambiente com o progresso social e o desenvolvimento duradouro.

3.3.3. A proposta examinada, embora faça referência explícita a uma abordagem integrada no âmbito de um quadro estratégico, tem por objecto, como o próprio título indica, a promoção do desenvolvimento sustentável do ambiente urbano, objectivo que o Comité aprova naturalmente, mas que deveria ser acompanhado de algumas indicações mais específicas sobre a maneira como as iniciativas previstas se podem interligar com tudo o que já existe ou foi anunciado para a difusão das boas práticas decorrentes do Quadro de Acção ou de outros programas ou iniciativas comunitárias, que tendo embora objectivos diversos e, porventura, não directamente relacionados com assuntos ambientais, contribuem para o desenvolvimento urbano sustentável.

3.3.4. Por outro lado, deveria prever-se uma forma de conexão com o grupo interserviços da Comissão a quem compete, de acordo com o próprio Quadro de Acção, verificar os progressos realizados na sua aplicação e acompanhar de perto as actividades das redes europeias para a determinação das melhores soluções possíveis em matéria de problemática urbana.

3.3.5. O artigo 4.o da proposta em apreço, que se refere à coerência, à complementaridade e à sinergia com outros programas e iniciativas comunitárias é, à luz do atrás exposto, fundamental. Tanto mais que o Quadro de Acção dispõe que os serviços competentes serão co-responsáveis por um certo número de acções transversais com objectivos múltiplos, como a criação de uma rede integrada de dados sobre os problemas urbanos, técnicas de comparação e indicadores.

3.3.6. O Comité acolhe com agrado as iniciativas da Comissão - criação de um banco de dados sobre boas práticas em matéria de gestão urbana e desenvolvimento sustentável - levadas a cabo em 1998, e o recente lançamento de indicadores comuns europeus através de 10 indicadores locais de sustentabilidade. Estas iniciativas são necessárias e devem ser consolidadas.

4. Observações específicas

4.1. O Comité manifesta mais uma vez a sua satisfação pelo conteúdo da proposta em apreço. Entende, porém, que, mais do que um quadro de coordenação para a difusão de boas práticas, é uma medida para garantir o apoio às acções de ligação em rede das autarquias locais que a Comissão propõe, precisamente como o previa a acção n.o 20 do Quadro de Acção. Por conseguinte, considera que deveria modificar-se o título da iniciativa neste sentido.

4.1.1. Uma acção deste tipo deve ser apoiada a nível comunitário e está conforme com o princípio da subsidiariedade e o princípio da proporcionalidade, enunciados no artigo 5.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

4.1.2. O Comité faz questão de salientar que é favorável a uma iniciativa de apoio à ligação em rede das autarquias locais, medida que confere a cada sector um valor acrescentado, que deriva directa e prioritariamente do facto de pôr em comum conhecimentos e procedimentos e, consequentemente, uma maior eficácia global das iniciativas dos participantes nas redes, mas também uma redução dos custos de realização e ensaio das diferentes acções. Por conseguinte, o apoio comunitário às redes de cidades é um objectivo da maior relevância, se tiver em conta que as cidades estão precisamente entre os actores prioritários do desenvolvimento sustentável, em particular no que se refere ao ambiente.

4.1.3. Nesta perspectiva, é fundamental que a proposta esteja realmente aberta a todas as redes e não estabeleça canais nem condições preferenciais para ninguém. Porque, muitas vezes, participam mais facilmente nas redes as autarquias locais já sensibilizadas e com iniciativa no que diz respeito aos problemas ambientais, deveriam incentivar-se as cidades já associadas a estes tipo de projectos a promoverem a participação de outras, numa espécie de rede mista entre cidades mais e menos avançadas no processo de sustentabilidade ambiental.

4.1.4. O Comité recomenda, além disso, que as iniciativas das redes empreendidas no âmbito do quadro comunitário de cooperação em apreço sejam objecto de "fichas de impacte" de que constem um relatório do custo-benefício e o resultado da iniciativa. Essas fichas de impacte deverão ser tornadas públicas.

4.1.5. O Comité considera também que seria necessária uma coordenação ampla e eficaz para a difusão de boas práticas voltadas para o desenvolvimento sustentável, ante as numerosas medidas e entidades ligadas a esta actividade e aos seus muitos objectivos possíveis, vejam-se, além das autarquias locais, os países membros, a indústria, centros de investigação, universidades, empresas de novas tecnologias, etc.

4.1.6. Uma difusão de informações e conhecimentos, coordenada e destinada a potenciar ao máximo a eficácia e os efeitos práticos mais amplos, deveria incluir a definição de indicadores económicos, sociais e ambientais integrados, seguros, definidos e globalmente aceites, que está entre os objectivos do Quadro de Acção, como uma espécie de acervo comunitário do conceito global de sustentabilidade num contexto analítico do princípio da subsidiariedade. O Comité considera que a realização de uma auditoria constituiria uma passo positivo nesta direcção.

4.2. O texto da Comissão aborda as eventuais relações com o problema do emprego unicamente no ponto 9.2 C) do anexo, onde se assinalam os possíveis efeitos positivos da proposta nesta área.

4.2.1. O Comité repetiu em diversas ocasiões que seria fundamental articular as duas prioridades - protecção do ambiente e criação de novos postos de trabalho(5) -, objectivo não só possível e necessário na prática, mas também oportuno para combater a ideia preconcebida e generalizada de que as duas prioridades se contrapõem. Por conseguinte, considera-se que, para a difusão de boas práticas, haveria que identificar, analisar e fazer ressaltar este tipo de efeitos, devendo este elemento figurar explicitamente no articulado da decisão.

4.2.2. Além disso, e em particular na concepção de boas práticas no âmbito do desenvolvimento sustentável do ambiente urbano, cabe salientar a tarefa que os parceiros sociais podem levar a cabo de concerto com as autoridades locais. Não é por acaso que a Agenda 21 destaca o papel relevante dos parceiros sociais na persecução deste objectivo - o desenvolvimento sustentável.

4.2.3. De um modo geral, o documento relega para segundo plano as formas de colaboração activa dos cidadãos e das organizações associativas económicas e da sociedade civil, cuja participação é citada em último lugar e globalmente nos critérios para a selecção das actividades prioritárias (art. 6.o, alínea f).

4.3. Subscreve-se inteiramente a inclusão dos PECO nesta proposta, por várias razões: numa perspectiva meramente política, para aumentar as oportunidades de intercâmbio e cooperação e por se tratar de países com graves problemas ambientais, em especial no centros urbanos.

4.3.1. A Agenda 2000 sublinhava já que a questão ambiental era um dos pontos cruciais no processo de alargamento e, posteriormente, a Comissão elaborou uma Comunicação(6) sobre as estratégias de adesão no sector do ambiente, na qual se aponta que a aproximação dos países candidatos em matéria de ambiente é matéria que merece atenção especial. O Comité concorda com o apoio às autarquias locais, que se infere do documento em apreço, e que a Comunicação acima referida já apontava como necessário, e considera especialmente importante que as cidades dos PECO participem nas actividades das redes urbanas europeias, numa perspectiva estratégica de sustentabilidade ambiental.

4.3.2. Entende o Comité ser oportuno que, para o intercâmbio de boas práticas, as redes europeias associem as cidades dos países terceiros limítrofes, por exemplo os países do Nordeste da Europa e os países mediterrâneos, e aproveita o ensejo para fazer votos por que, dentro do quadro institucional da parceira euromediterrânica, se relancem os programas de cooperação descentralizada.

Bruxelas, 24 de Maio de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Parecer de iniciativa sobre o "Papel da União Europeia no sector urbano" JO C 30 de 30.1.1997.

(2) Parecer sobre a comunicação da Comissão "Para uma agenda urbana da União Europeia" JO C 95 de 30.3.1998.

(3) JO C 368 de 20.12.1999.

(4) COM(2000) 155 final de 9.2.2000.

(5) Parecer sobre a comunicação da Comissão sobre ambiente e emprego "Construir uma Europa sustentável", JO C 235 de 27.7.1998.

(6) COM(98) 294 final.