[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 9.11.2007

COM(2007) 691 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Desenvolver um Espaço de Aviação Comum com Israel

1. INTRODUÇÃO

Na Comunicação “Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação”[1], a Comissão salientava a importância da criação de um espaço de aviação comum com os países vizinhos meridionais e orientais. O objectivo final a atingir é a aproximação entre a UE e os seus parceiros situados nas fronteiras meridional e oriental, com o propósito de partilhar as mesmas regras relativamente à exploração dos mercados. Em 27 de Junho de 2005, o Conselho da União Europeia apoiava este objectivo nas “Conclusões sobre o desenvolvimento da agenda da política externa comunitária no sector da aviação”, congratulando-se com a evolução no sentido de um Espaço de Aviação Comum alargado até 2010, incorporando países vizinhos da UE.

A melhoria das relações da UE com os países vizinhos no domínio da aviação, com o intuito de criar um Espaço de Aviação Comum, é um passo importante para o desenvolvimento, em termos económicos, da indústria europeia de aviação. Os destinos nos países vizinhos da UE representam 19% do tráfego internacional fora da UE, ligeiramente menos importante do que o tráfego para os mercados na América do Norte. A UE já integrou os mercados de aviação da Suíça, Noruega e Islândia e, em Junho de 2006, a Comunidade e os seus Estados-Membros assinaram o Acordo sobre o Espaço Comum Europeu da Aviação (EACE) com os Balcãs Ocidentais, seguido da assinatura do primeiro Acordo Euro-Mediterrânico de Aviação com Marrocos, em Dezembro de 2006.

Israel é um parceiro fundamental para a UE no Médio Oriente e no contexto da Política Europeia de Vizinhança. As relações da UE com Israel regem-se pela Parceria Euro-Mediterrânica criada pelo Acordo de Associação UE-Israel e pela dimensão regional do Processo de Barcelona (Barcelona Process). O Acordo de Associação salienta o reforço da cooperação no domínio dos transportes (artigo 53.º), prevê a cooperação regulamentar entre as partes, especialmente nos domínios da segurança intrínseca e extrínseca da aviação, e fomenta a cooperação tecnológica e a investigação no sector dos transportes, incluindo a aviação.

Acresce ainda que, em Dezembro de 2004, ambas as partes ratificaram o Plano de Acção PEV UE-Israel de apoio a Israel na consecução do seu objectivo de maior integração nas estruturas económicas e sociais europeias. O Plano de Acção entrou em vigor em Abril de 2005. As prioridades concretas distinguidas no Plano de Acção incidem numa maior cooperação no domínio da aviação civil, incluindo a gestão do tráfego aéreo (participação no Céu Único Europeu), questões de segurança, um acordo de reconhecimento mútuo sobre aeronavegabilidade e exploração das possibilidades de um acordo geral de aviação.

Israel, na senda de uma cooperação mais estreita com a UE, mostrou interesse na abertura de negociações sobre um acordo geral de aviação, tendo revelado a sua determinação no sentido de reformar a estrutura do transporte aéreo internacional em conjunto com a UE. Foi criada uma comissão interministerial israelita para estudar a questão do aprofundamento das relações com a UE em matéria de aviação e, em Abril de 2007, foi adoptada uma recomendação para a rápida abertura de negociações entre Israel e a UE no domínio da aviação.

Relativamente ao quadro jurídico, e em consequência dos acórdãos “Céu Aberto” do Tribunal de Justiça Europeu, de 5 de Novembro de 2002, os acordos bilaterais entre os Estados-Membros e Israel têm de ser alterados, visto que algumas das disposições, em especial as que não autorizam as transportadoras aéreas comunitárias a voar para Israel se não partirem dos respectivos países de origem, não se coadunam com a legislação comunitária. A Comissão recebeu um mandato «horizontal» para negociar as alterações necessárias aos acordos bilaterais com os países terceiros. A utilização que a Comissão fez do mandato horizontal desde 2005 revelou-se eficiente, garantindo a compatibilidade de um número muito significativo de acordos bilaterais com o direito comunitário.

A Comissão Europeia convidou Israel para negociações horizontais abertas, com o objectivo de resolver as questões jurídicas levantadas pelo Tribunal de Justiça Europeu nos processos "Céu Aberto" e de criar uma base sólida para a evolução das relações UE-Israel em matéria de aviação. Israel indicou a sua preferência pela realização de negociações horizontais paralelamente a negociações sobre um acordo geral de aviação. Há que salientar o êxito de uma abordagem semelhante por ocasião das negociações com Marrocos em matéria de aviação, com a rubrica de um acordo horizontal pelas partes logo após a abertura de negociações gerais em matéria de aviação.

Com a presente Comunicação, a Comissão recomenda, por conseguinte, ao Conselho que a autorize a negociar um acordo geral sobre um Espaço de Aviação Comum com Israel, que conjugue a abertura do mercado com um processo paralelo de cooperação e/ou convergência regulamentar, nomeadamente em domínios prioritários como a segurança intrínseca e extrínseca da aviação, a protecção do ambiente e a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais e de concorrência que garantam condições de concorrência equitativas e justas.

2. O QUADRO ACTUAL

A UE é o maior parceiro comercial de Israel, que, por sua vez, é um dos maiores parceiros comerciais da UE na região euro-mediterrânica, com um montante comercial total de quase 23 mil milhões de euros em 2005. A UE é a principal fonte de importações de Israel e o segundo destino mais importante de exportações. Com excepção dos diamantes, o comércio total com a UE representou 35% do comércio total de Israel. No âmbito do Acordo de Associação Euro-Mediterrânico, a UE e Israel concordaram em liberalizar o comércio dos produtos industriais.

Israel foi o primeiro país não europeu a associar-se ao Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico da Comunidade Europeia. O estatuto especial de Israel resulta do elevado nível científico de que dispõe e da sua capacidade de investigação, bem como da densa rede de relações de longa data em matéria de cooperação técnica e científica entre Israel e a UE.

A UE e Israel rubricaram também um acordo sobre a participação de Israel no Programa Galileo (Programa Europeu de Radionavegação por Satélite). Tudo isto demonstra claramente o empenho de Israel numa integração mais intensa nos programas e actividades da UE.

Em matéria de cooperação no sector dos transportes, decorreram com êxito debates com a UE sobre a criação de um organismo conjunto israelo-palestiniano de transportes para assistência nos aspectos práticos de planeamento conjunto do sector dos transportes.

No que respeita à aviação, os mercados da UE e de Israel mantêm elos de ligação estreitos. Israel celebrou acordos bilaterais de serviços aéreos com a maior parte dos Estados-Membros, o que é revelador da valia das relações em matéria de aviação para um país vizinho da União Europeia desta relevância. O mercado da UE é o mais importante, sendo responsável por 4,54 milhões do total de 8,59 milhões (ou 54%) da movimento internacional de passageiros aéreos de e para Israel. Do mesmo modo, Israel é o mercado de aviação mais importante para a UE no Médio Oriente, com um grande potencial de crescimento. O movimento de passageiros entre a UE e Israel, apesar das preocupações de segurança, aumentou em média 2,7% entre 1995 e 2005. Prevê-se que este valor venha a aumentar, de acordo com as previsões da IATA sobre o crescimento médio de 6,6% do número de passageiros entre a Europa e o Médio Oriente no período de 2005-2009. Os mercados recíprocos de maiores dimensões são actualmente a França (661 000 passageiros), o Reino Unido (651 000), a Alemanha (626 000), a Itália (579 000), a Espanha (364 000) e os Países Baixos (266 000).

A capacidade fornecida na totalidade do mercado UE-Israel está equilibradamente repartida entre as transportadoras aéreas da Comunidade e de Israel. Tal poderá dever-se, em parte, às disposições dos acordos bilaterais de serviços aéreos entre os Estados-Membros e Israel, os quais, em geral, limitam a designação a uma transportadora aérea de cada parte e adaptam as disposições em termos de capacidade aos requisitos de ambas as transportadoras aéreas. Aparentemente, uma parte significativa dos passageiros de Israel transportados com passagem pelos mercados da UE insere-se no direito de tráfego de sexta liberdade na rota para os EUA.

Israel é também um mercado de turismo crescente para a Europa. Em 2004, visitaram Israel 1,5 milhões de turistas, 89% dos quais (1,34 milhões) chegaram por via aérea, o que representa um aumento de 42% em 2003, mas ainda limitado a 56% dos níveis de 2000. Mesmo esta pequena recuperação poderá sugerir um potencial significativo de rápido crescimento dependente da situação política. Dado que a maioria dos turistas chegou por via aérea, o crescimento do turismo traduzir-se-á no aumento da procura de serviços aéreos. No que respeita ao tráfego aéreo para o exterior, o número de passageiros de Israel que viajam para outros países excedeu significativamente o número de visitantes estrangeiros de Israel desde 2000.

O sector da aviação de Israel

O mercado de serviços aéreos de Israel caracteriza-se pelo domínio da El Al (El Al Israeli Airlines). A El Al é a única transportadora aérea de Israel que presta serviços regulares para/de Israel, embora as linhas aéreas charter Arkia, Israair e Sun d’Or ofereçam serviços para destinos próximos e de médio curso. A Sun d’Or é uma filial propriedade da El Al. Nas companhias aéreas israelitas tem imperado o perfil de serviços directos.

Para as transportadoras comunitárias que operam a nível mundial e podem distribuir o tráfego para uma gama de destinos intercontinentais, Israel é um mercado de sexta liberdade interessante, bem como um mercado importante de origem e destino. Relativamente às transportadoras mais pequenas e/ou mais recentes, nomeadamente a nova categoria de transportadoras de baixo custo, Israel oferece oportunidades selectivas de serviços directos.

Israel celebrou acordos bilaterais de serviços aéreos com 21 Estados-Membros, bem como com um número significativo de outros parceiros internacionais. Israel é um membro de longa data da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) e é signatário de outros importantes acordos de aviação multilaterais. Contudo, a política de aviação israelita manteve-se cautelosa e conservadora, e Israel tem mostrado relutância no domínio do transporte aéreo para liberalizar acordos históricos com os Estados-Membros. O convite do governo israelita para a realização de negociações ao nível da Comunidade revela um posicionamento inequívoco no sentido da exploração, com a UE, da abertura dos mercados de transporte aéreo.

Relativamente à integração regional dos mercados de transporte aéreo, Israel tem tentado, através de esforços bilaterais, alargar e intensificar selectivamente as suas relações com os países vizinhos e regionais. Os esforços envidados têm sido drasticamente limitados pelas questões políticas difíceis da região. A abordagem da UE no sentido da criação de um Espaço de Aviação Comum ofereceria novas oportunidades de cooperação regional a Israel, incluindo a harmonização da regulamentação, permitindo a determinação de elevadas normas comuns euro-mediterrânicas.

No domínio da regulamentação, Israel dá grande importância às suas obrigações no âmbito da OACI e apoia proactivamente a coerência e qualidade da regulamentação internacional da aviação. Os transportes aéreos de Israel têm um historial de sólida segurança intrínseca e o seu nível de segurança extrínseca na aviação é provavelmente o mais rigoroso do mundo. O interesse e desempenho que revela no domínio da defesa ambiental constitui um exemplo muito positivo. O pessoal da companhia aérea de Israel dispõe de uma boa assistência social e demonstra um elevado nível de profissionalismo. O licenciamento das companhias aéreas decorre de forma rigorosa. A manutenção da isenção dos transportes aéreos no âmbito das regras da concorrência está a ser activamente debatida.

Israel aplica elevadas normas ao funcionamento e regulação do seu transporte aéreo, contribuindo assim com uma base sólida para a convergência da regulamentação com o acervo da UE em matéria de aviação, através do reconhecimento mútuo. A Agência Europeia para a Segurança da Aviação e Israel assinaram já um acordo funcional que abrange a certificação de aeronavegabilidade.

3. REFORÇO DAS RELAÇÕES COM UM PAÍS VIZINHO FUNDAMENTAL

Em Maio de 2007, na sequência das recomendações da comissão interministerial israelita, o governo de Israel propôs formalmente à Comissão a abertura de negociações gerais no domínio da aviação.

Israel está efectivamente a adoptar uma abordagem mais liberal quanto aos serviços aéreos entre o país e os Estados-Membros e está a conceder maior acesso ao mercado israelita. Para além do aumento das frequências semanais, Israel concordou também, em alguns casos, no aumento recíproco do número de transportadoras comunitárias autorizadas a operar entre os respectivos Estados-Membros e Israel. Tudo isto demonstra o grande empenhamento de Israel em negociações com a Comunidade neste domínio que venham a resultar numa maior integração dos mercados.

4. BENEFÍCIOS E VALOR ACRESCENTADO DE UMA ABORDAGEM COMUNITÁRIA

O sector da aviação civil (incluindo infra-estruturas, operadores e outros intervenientes industriais) é uma componente significativa da economia europeia. Os operadores de transportes aéreos representam, por si só, 0,6% do valor acrescentado da UE e empregam mais de 400 000 pessoas (0,4 % do total de empregados na economia de mercado não financeira)[2], empregando o sector, na sua totalidade, cerca de três milhões de pessoas em toda a UE. A criação de um mercado único da aviação, iniciada no princípio dos anos noventa, contribuiu de forma significativa para tornar o sector mais dinâmico e eficiente e criou grandes benefícios económicos e sociais. Entre 1992 e 2003, o número de rotas intracomunitárias aumentou mais de 40%. As principais transportadoras comunitárias registaram um aumento de produtividade de 87% entre 1990 e 2002[3]. Não obstante, é improvável que todo o potencial do mercado interno se concretize enquanto a Comunidade não agir como entidade única e coordenada nas suas relações com países terceiros no domínio da aviação, sempre que tais esforços coordenados possam criar valor acrescentado no interesse do sector da aviação e dos utentes europeus. Além disso, as experiências que a UE adquiriu neste domínio são tidas em elevadíssima conta pelos países terceiros. Tal é mais válido ainda para Israel, com o qual a UE gostaria de estabelecer uma relação privilegiada.

Os Estados-Membros e Israel têm negociado acordos bilaterais de serviços aéreos com carácter restritivo com abertura reduzida dos mercados e com condições comerciais limitadas para os operadores. A maior parte dos acordos permite apenas a designação única de uma transportadora aérea de parte a parte, o que, na prática, limita o acesso ao mercado a duas transportadoras. Além disso, em muitos casos, a designação e as frequências são negociadas numa base de pares de cidades, facto que limita ainda mais o acesso ao mercado. Consequentemente, o actual sistema de acordos bilaterais de serviços aéreos entre os Estados-Membros e Israel distorce os padrões de tráfego e pode prejudicar várias transportadoras aéreas comunitárias, bem como os consumidores em alguns Estados-Membros. Um acordo de aviação comunitário viria estabelecer – ao nível mais elevado possível – a igualdade de condições de concorrência para todas as transportadoras aéreas comunitárias e permitir que os passageiros de todos os Estados-Membros beneficiassem de condições idênticas e de maior tráfego entre a UE e Israel.

Um Espaço de Aviação Comum UE-Israel teria benefícios económicos significativos. A abertura do mercado e o reconhecimento mútuo das normas da aviação seriam vantajosos para os mercados da aviação graças à posição geográfica e aos elos económicos e comerciais tradicionalmente estreitos entre a UE e Israel.

A abertura do mercado implicaria a melhoria significativa das oportunidades de deslocação dos passageiros da UE e de Israel. Espera-se que o número de ligações directas entre a UE e Israel, bem como a quantidade global de voos, aumente significativamente os fluxos de comércio e turismo entre a UE e Israel. Espera-se que a indústria aeronáutica europeia e a economia europeia em geral venham a recolher uma parte importante dos benefícios económicos. O Espaço de Aviação Comum proporcionaria novas oportunidades de mercado importantes para as transportadoras aéreas da UE interessadas em encetar operações para Israel, mas que não dispõem actualmente dos direitos de tráfego necessários. Poderia igualmente facilitar a integração das transportadoras israelitas em alianças de transportadoras aéreas comunitárias, permitindo assim o desenvolvimento de produtos integrados e de melhores serviços aos passageiros, bem como eficiência acrescida através de economias de escala.

Obviamente, será fundamental garantir que a abertura e a integração dos mercados se faça de forma equilibrada, tendo em conta outros objectivos políticos importantes e atenuando potenciais impactos negativos. É essencial que o processo de abertura do mercado seja acompanhado de um processo paralelo de cooperação e/ou convergência regulamentar, no que se refere à segurança intrínseca e extrínseca e a aspectos relacionados com a legislação em matéria de ambiente, auxílios estatais e concorrência, a fim de garantir condições equitativas e uma concorrência leal assente na igualdade de oportunidades. É necessário enquadrar o funcionamento dos mercados abertos de modo a garantir condições de concorrência leal e normas rigorosas de segurança (intrínseca e extrínseca). No que respeita às questões ambientais, o acordo tem de ser coerente com o compromisso assumido pela UE em prol do desenvolvimento sustentável. É importante que o acordo não restrinja a capacidade de aplicação de instrumentos regulamentares e económicos pela UE para atenuar os efeitos adversos do crescimento do tráfego aéreo, nomeadamente para a qualidade da atmosfera e os níveis de ruído na proximidade de aeroportos e a contribuição para as alterações climáticas do globo.

Nas suas relações económicas com os parceiros mediterrânicos, a UE tem interesse político e económico em garantir a implementação de normas comuns compatíveis com as normas europeias (ver igualmente o artigo 47.º do Acordo de Associação UE-Israel). Tal só será possível através de um acordo geral negociado ao nível comunitário, que preveja o reconhecimento mútuo das normas e procedimentos da aviação. O objectivo final do acordo é a integração do sector da aviação israelita num Espaço de Aviação Comum com a União Europeia e a harmonização da legislação através do reconhecimento mútuo em áreas fundamentais da legislação da UE no domínio da aviação.

A proposta de um mandato geral para as negociações com Israel demonstraria o empenhamento da UE na abertura de mercados, na procura de convergência regulamentar e das normas de segurança e no desenvolvimento sustentável com os seus vizinhos. Um acordo UE-Israel no domínio da aviação poderia ter implicações económicas mais vastas para o transporte aéreo entre a UE e outros países vizinhos nas fronteiras meridionais da UE e aumentar a cooperação regional.

Tal como demonstrado na presente comunicação, Israel mostrou interesse em lançar a integração num Espaço de Aviação Comum com a UE. Tal implicará a capacidade de Israel para harmonizar as suas normas de aviação com as da UE, através do reconhecimento mútuo, estabelecendo assim uma estrutura jurídica estável para as relações neste domínio.

5. CONCLUSÕES

Por conseguinte, a Comissão considera importante oferecer a Israel o reforço da cooperação no domínio da aviação civil com um âmbito alargado. O acordo com Israel estabeleceria um enquadramento ambicioso que integraria aspectos mais vastos do sector em causa, tais como a cooperação no domínio da regulamentação, da segurança intrínseca e extrínseca, da gestão do tráfego aéreo, da tecnologia, da investigação e de questões concomitantes (“doing-business”).

O sector da aviação civil oferece oportunidades novas e não negligenciáveis para reforçar a cooperação no sector dos transportes e aumentar as vantagens que Israel e a UE retiram das suas relações. Por conseguinte, torna-se agora necessário envidar esforços para que o transporte aéreo se torne uma área fundamental de cooperação mais estreita entre a UE e Israel, contribuindo assim para a integração de Israel nas estruturas e mercados europeus. O acordo constituirá um passo importante no sentido da realização de um Espaço de Aviação Comum entre a União Europeia e os seus vizinhos mediterrânicos, objectivo-chave da política externa de aviação da UE, e um elemento importante da sua política externa.

Um acordo de aviação ao nível comunitário permitirá a concretização das aspirações de Israel no sentido de uma melhor integração nas estruturas europeias de aviação, e a combinação dos benefícios da abertura de mercados com a cooperação nos domínios regulamentar, técnico e industrial e a criação de condições equitativas para os operadores e de vantagens para os consumidores.

O substancial valor acrescentado político e económico de um acordo de transporte aéreo com Israel pode (a longo prazo) encorajar outros países da região e contribuir para aumentar a cooperação regional no´Médio Oriente.

É nesta base que a Comissão propõe a negociação e a conclusão de um acordo geral sobre um espaço aberto da aviação com Israel e convida o Conselho a autorizá-la a iniciar nas negociações relativas a esse acordo.

A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os Estados-Membros e todos os interessados relevantes para desenvolver e realizar os objectivos estabelecidos na proposta de decisão do Conselho.

[1] COM(2005) 79 final de 11.3.2005.

[2] EUROSTAT, Statistics in focus , 37/2005, ISSN 1561-4840.

[3] Anexo da Comunicação da Comissão - Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação, COM(2005) 79 final.