OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

6.1. Este capítulo apresenta as nossas constatações no domínio da «Coesão económica, social e territorial» (rubrica 1b do QFP). Na parte 1, o capítulo apresenta os resultados dos testes dos seguintes elementos: — o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo de Coesão (FC), que são os principais instrumentos do domínio de intervenção da política regional e urbana, incluindo a contribuição desta política para a cooperação transfronteiriça do Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV); — o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD), que são os principais instrumentos do domínio de intervenção do emprego e assuntos sociais. A parte 2 deste capítulo apresenta algumas questões relacionadas com o desempenho no que respeita aos projetos examinados no domínio da Coesão económica, social e territorial». O gráfico 6.1 dá as informações principais sobre a composição da rubrica 1b do QFP.

Gráfico 6.1 — Rubrica 1b do QFP: «Coesão económica, social e territorial» (mil milhões de euros) Total dos pagamentos do exercício 54,4 - adiantamentos (64) (65) 3,8 + apuramentos de adiantamentos (64) 2,2 + desembolsos para os destinatários finais de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada 1,7 + adiantamentos utilizados pelos beneficiários finais dos projetos com auxílios estatais 1,2 Total da população auditada 55,7

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6.2. Em 2014, a grande maioria dos pagamentos foram pagamentos intermédios para programas operacionais (PO) do período de programação de 2007-2013, cujo período de elegibilidade termina em 31 de dezembro de 2015. Os pagamentos de adiantamentos a título do período de programação de 2014-2020 elevaram-se a cerca de 2 mil milhões de euros (1).

Características específicas da rubrica do QFP

Objetivos das políticas

6.3. A rubrica 1b do QFP «Coesão económica, social e territorial» visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as diferentes regiões, reestruturando as zonas industriais em declínio, diversificando as zonas rurais e incentivando a cooperação transfronteiriça, transnacional e interregional (2).

Instrumentos das políticas

6.4. A «Coesão económica, social e territorial» é constituída por duas partes: — o domínio de intervenção da política regional e urbana, que é executada principalmente através do FEDER, do FC e da contribuição para o IEV. Representa 80 % das despesas cobertas por este capítulo; — o domínio de intervenção do emprego e assuntos sociais, que é executado maioritariamente através do FSE. Representa 20 % das despesas cobertas por este capítulo.

Domínio de intervenção da política regional e urbana

6.5. O FEDER financia projetos de infraestruturas, a criação ou a manutenção de empregos, as iniciativas de desenvolvimento económico regional e as atividades de apoio às pequenas e médias empresas (PME) em 28 Estados-Membros.

6.6. O FC financia investimentos em infraestruturas nos domínios do ambiente e dos transportes nos Estados-Membros cujo rendimento nacional bruto per capita seja inferior a 90 % da média da União Europeia (UE) (ou seja, em 16 de 28 Estados-Membros) (3).

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6.7. Outras despesas incluem a contribuição do domínio da política regional e urbana para a cooperação transfronteiriça do IEV que visa aproximar a UE e os seus países vizinhos (4).

Domínio de intervenção do emprego e assuntos sociais

6.8. O FSE investe em capital humano e apoia ações nos 28 Estados-Membros destinadas a melhorar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas às alterações dos padrões de trabalho, a aumentar o acesso ao emprego, a reforçar a inclusão social das pessoas desfavorecidas e a incrementar a capacidade e a eficiência das administrações e dos serviços públicos.

6.9. As outras despesas resultam de ajudas e subvenções concedidas a organizações que implementam e coordenam medidas sociais e de emprego por intermédio do FEAD, que presta auxílio material (5) às pessoas mais carenciadas para as ajudar a sair de uma situação de pobreza.

Gestão e controlo das despesas nos fundos da política de coesão (FEDER, FC e FSE)

6.10. O FEDER, o FC e o FSE são regidos por regras comuns, sujeitos a exceções nos regulamentos específicos de cada fundo e são executados por meio de programas plurianuais, sendo a gestão partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros.

6.11. Para cada período de programação, a Comissão aprova PO e planos financeiros indicativos (6), com base nas propostas dos Estados-Membros. Os projetos selecionados pelas autoridades dos Estados-Membros são financiados através dos PO e realizados por particulares, associações, empresas públicas ou privadas ou por organismos públicos locais, regionais e nacionais. As regras que preveem o reembolso dos custos pelo orçamento da UE são definidas nos regulamentos e/ou nas regras de elegibilidade nacionais. 6.11. O estabelecimento de regras de elegibilidade a nível nacional [artigo 56. o do Regulamento (CE) n. o 1083/2006] foi um dos principais elementos de simplificação introduzidos no período de programação de 2007-2013. Esta medida visava proporcionar aos Estados-Membros uma maior flexibilidade na adaptação das regras de elegibilidade às necessidades específicas de regiões ou programas e harmonizá-las com as regras em vigor para outros regimes públicos nacionais.

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6.12. Os beneficiários declaram os custos incorridos para cada projeto às suas autoridades nacionais. Estas declarações individuais são consolidadas em declarações de despesas periódicas para cada PO, certificadas pelas autoridades dos Estados-Membros e apresentadas à Comissão (7). O montante total do cofinanciamento da UE é então reembolsado pelo orçamento da UE ao Estado-Membro.

Ao nível dos Estados-Membros e ao nível regional

6.13. Os Estados-Membros são os principais responsáveis por evitar ou detetar e corrigir as despesas irregulares e pela sua comunicação à Comissão. A responsabilidade pela gestão quotidiana cabe às autoridades de gestão e aos organismos intermédios designados (8), que devem garantir, através de controlos da gestão (controlos documentais e inspeções no local), que todos os projetos são elegíveis para beneficiar de financiamento da UE e que os custos declarados cumprem todas as condições definidas nos regulamentos e/ou nas regras nacionais. As autoridades de certificação devem garantir que foram efetuados controlos adequados e realizar controlos adicionais antes de as declarações de despesas serem apresentadas à Comissão para reembolso.

6.14. Além disso, as autoridades de auditoria dos Estados-Membros realizam auditorias dos sistemas para cada PO (ou grupo de PO) e auditorias ex post das operações com base em amostragens (9). Informam a Comissão sobre estas auditorias através de relatórios de controlo anuais, que incluem um parecer de auditoria anual sobre o funcionamento dos sistemas e a taxa de erro estimada pelas autoridades de auditoria (ver pontos 6.53-6.57) (10).

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Ao nível da Comissão

6.15. A Comissão (Direção-Geral da Política Regional e Urbana e Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão) deve certificar-se de que os Estados-Membros instituíram sistemas de gestão e de controlo que cumprem os requisitos dos regulamentos e de que esses sistemas funcionam de forma eficaz (11).

6.16. Se a Comissão constata que um Estado-Membro não corrigiu despesas irregulares que tenham sido certificadas e declaradas ou que existem insuficiências graves nos sistemas de gestão e de controlo, pode interromper ou suspender os pagamentos (12). Caso o Estado-Membro não retire as despesas irregulares (que podem ser substituídas por despesas elegíveis de outros projetos do mesmo PO até ao final do período de programação) e/ou não corrija quaisquer falhas detetadas no sistema, a Comissão poderá aplicar correções financeiras (13) (14).

Riscos para a regularidade

6.17. Quando da execução dos PO, as autoridades dos Estados-Membros são confrontadas com prioridades opostas. As despesas devem ser objeto de controlos adequados com vista a garantir a regularidade e a boa gestão financeira. Existe, simultaneamente, interesse em absorver os fundos afetados pela UE. Na prática, esta situação pode prejudicar a aplicação coerente de controlos eficazes, levando a que não sejam detetados e corrigidos incumprimentos de regras e, em última análise, ao reembolso de despesas inelegíveis pelo orçamento da UE. Esta circunstância pode igualmente resultar no financiamento de projetos demasiado onerosos, não executados de forma eficiente ou pouco suscetíveis de alcançar os resultados esperados (15) (ver igualmente o ponto 6.80). Esta tensão aumenta quando se aproxima o final de período de elegibilidade, já que os Estados-Membros se arriscam a perder a parte não despendida dos fundos que lhes foram inicialmente atribuídos. 6.17. A realização de controlos adequados tem de garantir a regularidade de todas as despesas declaradas durante o período de execução e até ao encerramento. Uma vez que o final do período de elegibilidade é 31 de dezembro de 2015, a Comissão considera que o risco referido pelo Tribunal será mais acentuado para as despesas declaradas em 2015 e nos anos seguintes. Os documentos de encerramento dos Estados-Membros são necessários até 31 de março de 2017 e proporcionarão uma garantia adicional. A Comissão adotou, de forma proativa, em 20 de março de 2013 [Decisão C(2013) 1573], orientações sobre o encerramento que foram completadas e atualizadas em 30 de abril de 2015. Os serviços da Comissão organizaram vários seminários sobre o encerramento destinados aos Estados-Membros; atualizaram as suas avaliações de risco e, consequentemente, a estratégia de auditoria de 2007-2013 para fazer face a qualquer risco potencial, tendo em conta a última parte do período de execução. A Comissão também instituiu, em novembro de 2014, o grupo de trabalho para uma melhor execução, a fim de melhorar a execução do FEDER/FC em oito Estados-Membros, garantindo ao mesmo tempo o pleno respeito da legalidade e regularidade das despesas (ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 2.18).

6.18. Durante vários anos, detetámos uma elevada incidência de irregularidades no domínio da coesão. Desde 2009, quando a maior parte das despesas se referiam ao período de programação de 2007-2013, que o nível de erro estimado varia entre 4,5 % e 7,7 % (16). Esta taxa é significativamente inferior à dos anos anteriores, cujas despesas estavam relacionadas com o período de programação de 2000-2006. 6.18. A Comissão considera que a redução da taxa de erro em relação ao período de programação anterior reflete a melhoria dos sistemas de gestão e de controlo para o período de programação de 2007-2013.

6.19. No que se refere às despesas do FEDER e do FC, os principais riscos dizem respeito ao incumprimento das regras da UE e/ou nacionais aplicáveis à adjudicação de contratos públicos e ao financiamento de projetos que não sejam elegíveis ou que não respeitem as regras da UE relativas aos auxílios estatais (17). Existe igualmente o risco de os beneficiários declararem custos que são inelegíveis nos termos dos regulamentos e/ou das regras de elegibilidade nacionais. 6.19. A Comissão é da mesma opinião, conforme especificado no documento de trabalho dos seus serviços «Análise dos erros no domínio da política de coesão para os anos de 2006-2009» [SEC(2011) 1179 de 5 de outubro de 2011]. A Comissão continuou a tomar medidas específicas para atenuar estes riscos: por exemplo, foram fornecidas às autoridades de gestão orientações adicionais e formação sobre os riscos identificados; aplicação atempada das correções financeiras e de procedimentos de interrupção e suspensão; auditorias orientadas para as áreas de maior risco. Tais medidas preventivas e corretivas foram reunidas, juntamente com novas iniciativas, num plano de ação abrangente criado em 2013 entre a DG Política Regional e Urbana e a DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME, a fim de melhorar a execução das regras aplicáveis aos contratos públicos (ver resposta da Comissão nos pontos 6.30 a 6.33). Está também em curso outro plano de ação com a DG Concorrência para apoiar as autoridades responsáveis pelos programas na execução das regras sobre auxílios estatais, revistas e simplificadas em 2014.

6.20. Em relação às despesas do FSE, os principais riscos estão relacionados com a natureza intangível dos investimentos em capital humano e a participação de inúmeros parceiros, frequentemente de dimensão reduzida, na execução dos projetos. Estes fatores favorecem a não conformidade com a legislação e as regras de elegibilidade nacionais e/ou da UE, dando origem à aceitação de custos inelegíveis pelos sistemas aplicados. 6.20. A Comissão adotou medidas específicas para atenuar os riscos identificados, que incluem, em especial, medidas preventivas e corretivas, como o fornecimento de orientações, a formação, a simplificação, uma política estrita em matéria de interrupções e suspensões de pagamentos e a aplicação atempada de correções financeiras, quando necessário. A Comissão está também a abordar este risco ao promover ativamente a utilização de opções de custos simplificadas por parte dos Estados-Membros e ao insistir na importância dos controlos de primeiro nível realizados pelos Estados-Membros. Além disso, a Comissão atualiza anualmente o seu plano de auditoria a fim de responder aos riscos mais significativos identificados.

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Âmbito e método da auditoria

6.21. A parte 2 do anexo 1.1 do capítulo 1 descreve a nossa abordagem e metodologia globais de auditoria. No que se refere à auditoria do domínio da «Coesão económica, social e territorial» são de salientar os seguintes pontos específicos para a parte 1, apreciação da regularidade:

a) a auditoria implicou o exame de uma amostra de 161 operações do domínio da política regional e urbana (18) e outra amostra de 170 operações do domínio do emprego e assuntos sociais (19), tal como definido no ponto 7 do anexo 1.1 . Cada amostra foi concebida para ser representativa do conjunto das operações no âmbito de cada um dos dois domínios de intervenção. Em 2014, as duas amostras no seu conjunto eram compostas por operações de 21 Estados-Membros (20);

b) a auditoria envolveu o exame de instrumentos financeiros no sistema de gestão partilhada principalmente em termos das suas taxas de desembolso (isto é, a proporção dos fundos utilizados ao nível dos destinatários finais). Para o efeito, procedeu-se ao exame dos relatórios de acompanhamento da Comissão relativos a 2013 e de sete instrumentos financeiros do FEDER e do FSE;

c) a avaliação dos sistemas examinou:

i) as atividades de supervisão das autoridades nacionais e regionais de auditoria em 18 Estados-Membros (21) por parte da Comissão;

ii) os relatórios anuais de atividades (RAA) da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão.

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6.22. A auditoria avaliou igualmente, como exercício-piloto, se os projetos concluídos do FEDER, FC e FSE examinados tinham alcançado os seus objetivos em termos de realizações e resultados, e em que medida, tal como estabelecido nas convenções de subvenção. Verificou-se ainda se esses objetivos estavam em consonância com os objetivos do PO. Esse exercício foi realizado para 186 dos 331 projetos examinados que estavam concluídos à data da auditoria. Os seus resultados são apresentados na parte 2, que é dedicada a questões relacionadas com o desempenho.

PARTE 1: AVALIAÇÃO DA REGULARIDADE PELO TRIBUNAL

REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES

6.23. Os resultados dos testes das operações do domínio da «Coesão económica, social e territorial» no seu todo e de cada um dos dois domínios de intervenção em causa (política regional e urbana e emprego e assuntos sociais) são resumidos no anexo 6.1 .

6.24. Das 331 operações examinadas, 135 (41 %) estavam afetadas por erros. Com base nos 53 erros quantificados, estimamos que o nível de erro da «Coesão económica, social e territorial» no seu todo se situe em 5,7 % (22). Os resultados relativos aos dois domínios objeto do presente capítulo foram os seguintes: 6.24. A Comissão observa que o nível de erro comunicado pelo Tribunal é uma estimativa anual que tem em conta as correções das despesas dos projetos ou os reembolsos afetados por erros detetados e registados antes da auditoria do Tribunal. A Comissão sublinha que está vinculada pelo Regulamento Financeiro, que, no artigo 32. o , n. o 2, alínea e), determina que o seu sistema de controlo interno deve garantir, nomeadamente, a «gestão adequada dos riscos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas e a natureza dos pagamentos em causa». A Comissão continuará a exercer a sua função de supervisão, nomeadamente mediante a aplicação de correções financeiras e recuperações ao nível que corresponde ao nível das irregularidades e deficiências identificadas. A Comissão observa ainda que, tendo em conta o caráter plurianual dos sistemas de gestão e controlo no âmbito da política de coesão, os erros cometidos em 2014 podem igualmente ser corrigidos nos anos posteriores, conforme ilustrado na secção 4.2.2 do respetivo RAA de 2014 da DG Política Regional e Urbana e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão. Para o período de 2014-2020, a capacidade de correção da Comissão é ainda mais reforçada ao prever a realização de correções financeiras líquidas pela Comissão, reduzindo por conseguinte a possibilidade de os Estados-Membros reutilizarem fundos para deficiências graves detetadas pela Comissão. Este será um importante incentivo para os Estados-Membros detetarem, comunicarem e corrigirem irregularidades graves antes da certificação das contas anuais à Comissão.

— no domínio da política regional e urbana, das 161 operações examinadas, 75 (47 %) estavam afetadas por erros. Com base nos 25 erros quantificados, estimamos que o nível de erro se situe em 6,1 % (23); A Comissão observa que a taxa de erro mais provável calculada para 2014 é inferior à de 2013 e está em consonância com as taxas de erro apresentadas pelo Tribunal nos últimos quatro anos e com o intervalo de taxas de erro do RAA de 2014 da DG Política Regional e Urbana, sob reserva das diferenças apresentadas no ponto 6.70. Isto confirma que a taxa de erro para o período de programação de 2007-2013 se mantém estável e é significativamente inferior às taxas do período de 2000-2006, como indicado no ponto 6.18. Esta evolução decorre do reforço das disposições de controlo no período de 2007-2013 e de uma política rigorosa da Comissão de interrupção/suspensão dos pagamentos logo que são identificadas deficiências, conforme comunicado no RAA de 2014 da DG Política Regional e Urbana (ver páginas 53-54). A Comissão continuará a centrar as suas ações nos programas/Estados-Membros de maior risco, a aplicar medidas corretivas quando necessário através de uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos até ao encerramento, e a aplicar procedimentos rigorosos no encerramento para excluir qualquer risco material remanescente de despesas irregulares. Além disso, a Comissão observa que a frequência de erros diminuiu em comparação com 2013.

— no domínio do emprego e assuntos sociais, das 170 operações examinadas, 60 (35 %) estavam afetadas por erros. Com base nos 28 erros quantificados, estimamos que o nível de erro se situe em 3,7 % (24). A Comissão observa que a taxa de erro mais provável calculada para 2014 está em consonância com as taxas de erro apresentadas pelo Tribunal nos últimos quatro anos e com o intervalo de taxas de erro do RAA de 2014 da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, sob reserva das diferenças apresentadas no ponto 6.70. Isto confirma que a taxa de erro para o período de programação de 2007-2013 se mantém estável e é significativamente inferior às taxas para o período de 2000-2006, como indicado no ponto 6.18. Esta melhoria decorre do reforço das disposições de controlo no período de 2007-2013 e de uma política rigorosa da Comissão de interrupção/suspensão dos pagamentos e de aplicação de quaisquer correções financeiras necessárias logo que são identificadas deficiências, conforme comunicado no RAA de 2014 da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão (ver páginas 59-62). A Comissão continuará a centrar as suas ações nos programas/Estados-Membros de maior risco e a aplicar medidas corretivas quando necessário, através de uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos e de correções financeiras até ao encerramento, e a aplicar procedimentos rigorosos no encerramento para excluir qualquer risco material remanescente de despesas irregulares.

6.25. O capítulo 1 contém uma avaliação da exatidão e da fiabilidade dos dados relativos a correções financeiras apresentados na nota 6 das contas consolidadas da UE (ver pontos 1.43-1.44). No capítulo 1 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2012, explicamos em que medida as correções financeiras são tidas em conta no cálculo do nível de erro estimado (25). 6.25. A Comissão remete para as suas respostas nos pontos 1.43 e 1.44.

6.26. O gráfico 6.2 mostra em que medida os diferentes tipos de erros contribuíram para a nossa estimativa do nível de erro para 2014 no domínio da política regional e urbana, do emprego e assuntos sociais, bem como da «Coesão económica, social e territorial» no seu todo.

Gráfico 6.2 — Contribuição por tipo de erro para o nível de erro estimado no domínio da «Coesão económica, social e territorial» no seu todo Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

6.27. As principais fontes de erro no domínio da «Coesão económica, social e territorial» continuam a ser o incumprimento das regras relativas aos contratos públicos, seguido da inclusão de despesas inelegíveis nas declarações de custos dos beneficiários, do incumprimento das regras relativas aos regimes de auxílios estatais e, por fim, da seleção de projetos totalmente inelegíveis.

6.28. No domínio do emprego e assuntos sociais, a proporção de operações com procedimentos de contratação pública é muito inferior à do domínio da política regional e urbana. A principal fonte de erros neste domínio de intervenção é a declaração de custos inelegíveis.

6.29. Nos últimos três anos, não detetámos qualquer erro quantificável relacionado com a utilização das opções de custos simplificadas (OCS) (26). Relativamente a 2014, examinámos uma amostra de 42 operações, relativas a 16 dos 24 pagamentos do FSE a PO, que incluíam opções de custos simplificadas nas suas declarações de custos. Detetaram-se apenas dois erros não quantificáveis relativos à utilização específica dessas opções, o que demonstra que os projetos que utilizam estas opções são menos vulneráveis a erros do que os que utilizam os custos reais. Este aspeto é especialmente relevante para o período de programação de 2014-2020 (27).

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Infrações às regras aplicáveis à contratação pública

6.30. As regras aplicáveis à contratação pública constituem um instrumento fundamental para uma utilização económica e eficaz dos dinheiros públicos e o estabelecimento de um mercado interno na UE. Tal como em anos anteriores, os procedimentos de contratação pública foram especialmente propensos a erros (28). Esta é a principal fonte de erros no domínio da política regional e urbana e da «Coesão económica, social e territorial» no seu todo. 6.30. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.30 a 6.32: As regras relativas aos contratos públicos são aplicáveis a todas as despesas públicas nos Estados-Membros e não são específicas da política de coesão. O incumprimento das regras da UE ou nacionais relativas aos contratos públicos constitui uma das principais fontes de erros neste domínio de intervenção, em especial no caso da política regional e urbana, sobretudo devido aos tipos de projetos cofinanciados. Por conseguinte, a Comissão adotou diversas medidas preventivas e corretivas desde os últimos períodos de programação, a fim de corrigir as insuficiências identificadas nesse domínio. O plano de ação da Comissão para os contratos públicos, instituído em 2013 entre a DG Política Regional e Urbana, a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão e a DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME, tem por objetivo melhorar ainda mais a aplicação das regras relativas aos contratos públicos nos Estados-Membros, através de medidas preventivas adicionais. Estão em curso novas ações que incluem nomeadamente: orientações e formação; identificação e partilha de boas práticas entre os Estados-Membros; a elaboração de um manual abrangente para os profissionais; a criação de uma nova plataforma de intercâmbio Peer2Peer; assim como planos de ação por país. O quadro jurídico para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento de 2014-2020 também introduziu condicionalidades ex ante para a utilização efetiva e eficiente dos fundos da União, que abrangem, nomeadamente, os sistemas de contratos públicos dos Estados-Membros. Neste contexto, foram adotados 12 planos de ação por país que terão de ser avaliados até 2016. Podem ser decididas suspensões dos pagamentos intermédios, em caso de incumprimento de uma condicionalidade ex ante aplicável até ao final de 2016 [artigo 19.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013]. As diretivas de 2014 relativas aos contratos públicos introduzem simplificações e devem ser transpostas para as legislações nacionais até abril de 2016, começando, em seguida, a produzir os seus efeitos no terreno. A Comissão salienta que, no seu relatório especial sobre os erros relativos aos contratos públicos na área da coesão, o Tribunal convida os Estados-Membros a reforçarem as suas capacidades administrativas neste domínio. A Comissão espera que os Estados-Membros aproveitem agora todas as oportunidades oferecidas para melhorar a capacidade dos seus programas e que as autoridades adjudicantes cumpram as regras aplicáveis aos contratos públicos.

6.31. O capítulo 1 contém uma secção explicativa da atualização do nosso método para quantificar as infrações graves às regras aplicáveis à contratação pública. Esta explicação clarifica a forma como avaliamos o impacto dessas infrações (ver ponto 1.13). Publicámos igualmente um relatório especial sobre as medidas tomadas pelos Estados-Membros e pela Comissão para resolver o problema dos erros da contratação pública no domínio da coesão (29). 6.31. A Comissão procederá ao acompanhamento de todos os erros comunicados pelo Tribunal, de acordo com a Decisão C(2013) 9527 final da Comissão relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos.

6.32. Em 2014, examinámos 175 procedimentos de contratação pública referentes a obras e serviços subjacentes às despesas das operações testadas no domínio da «Coesão económica, social e territorial». O valor contratual destas contratações públicas está estimado em aproximadamente 3,3 mil milhões de euros (30). A grande maioria destes contratos refere-se a projetos cofinanciados por PO do FEDER e do FC (31).

6.33. Detetámos casos de incumprimento das regras da UE e/ou nacionais aplicáveis à contratação pública em 39 dos 175 procedimentos analisados. Destes, 13 constituíam falhas graves no cumprimento destas regras, sendo, portanto, classificados como erros quantificáveis (ver caixa 6.1). Estes erros representam 25 % de todos os erros quantificáveis e constituem aproximadamente 2,7 pontos percentuais da taxa de erro estimada. 6.33. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considere necessárias.

Caixa 6.1 — Exemplos de falhas graves no cumprimento das regras de contratação pública

a) Adjudicação direta injustificada: num projeto do FC em Malta para a reconstrução e melhoria de um troço de autoestrada da rede rodoviária TEN-T (de uma extensão de 7 km), a autoridade adjudicante negociou diretamente com uma empresa um contrato de valor superior aos limiares da UE sem abrir previamente um concurso. Assim sendo, as despesas declaradas para este contrato são inelegíveis. Foram detetados casos semelhantes em outros projetos do FEDER na Suécia e no Reino Unido e em projetos do FSE na Alemanha e em Itália.

b) Adjudicação direta injustificada de obras/serviços adicionais (inexistência de circunstâncias imprevistas): num projeto do FEDER na Alemanha, relacionado com a renovação e recuperação de um edifício da universidade, foram declaradas para cofinanciamento despesas relativas a um adicional ao contrato. Em especial, o arquiteto aumentou os honorários invocando a elevada complexidade da construção, o risco de atrasos e derrapagem dos custos. No entanto, os motivos apresentados para explicar o aumento da compensação não se baseiam em circunstâncias imprevistas. Por conseguinte, o aumento dos honorários do adicional a este contrato não é considerado elegível. Foram detetados casos semelhantes em outros projetos do FEDER na Bélgica e em Itália.

c) Exclusão ilegal de proponentes: num projeto do FC na Hungria para a reconstrução de uma linha ferroviária, a autoridade adjudicante não avaliou de uma forma coerente o cumprimento dos critérios de seleção. Em consequência, apenas um proponente não foi excluído. Se os fundamentos da exclusão tivessem sido aplicados de uma forma coerente, o resultado do concurso teria sido diferente. Este é um caso de infração dos princípios de transparência e de igualdade e não discriminação de tratamento, com o resultado de as despesas declaradas para este contrato serem inelegíveis. Foram detetados casos semelhantes de critérios de adjudicação ilegais em outro projeto do FC na Hungria e num projeto do FEDER na Suécia.

d) Conflito de interesses e critérios de seleção discriminatórios: no caso de um projeto do FSE na Finlândia, referente a ações de promoção do crescimento empresarial, detetaram-se múltiplas irregularidades no procedimento de contratação pública. Foi notado um conflito de interesses, já que o diretor executivo da única empresa proponente era empregado da autoridade adjudicante quando da realização do concurso. Além disso, o caderno de encargos incluía critérios de seleção discriminatórios que impediam a igualdade de acesso dos proponentes no concurso. Em consequência, todas as despesas relacionadas com o concurso público são irregulares e inelegíveis para cofinanciamento.

6.34. Ocorreram outros erros referentes aos procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos em mais 26 dos 175 procedimentos de contratação pública examinados. Esses erros incluem casos de incumprimento das disposições em matéria de informação e de publicação, de aplicação incorreta de critérios de seleção e de deficiências ao nível dos cadernos de encargos. Estes erros não contribuem para a nossa estimativa da taxa de erro (32). 6.34. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considere necessárias.

6.35. Em oito operações auditadas em seis Estados-Membros (33), as autoridades nacionais tinham identificado casos graves de incumprimento das regras relativas à contratação pública e imposto correções financeiras específicas ao nível do projeto (34). Essas medidas corretivas foram tidas em conta no cálculo da taxa de erro estimada, uma vez que foram adotadas antes da notificação da nossa auditoria. 6.35. A Comissão observa que as medidas corretivas adequadas são efetivamente tomadas por algumas autoridades responsáveis pelos programas nos Estados-Membros referidos, mas não em todos os casos identificados pelo Tribunal. O objetivo do plano de ação da Comissão referido na resposta aos pontos 6.30 a 6.32 é o aumento da ocorrência de tais medidas corretivas proativas ao nível dos Estados-Membros.

Despesas inelegíveis

6.36. Ao declararem custos à Comissão, as autoridades nacionais certificam que os mesmos foram incorridos em conformidade com determinadas disposições específicas previstas em regulamentos da UE, legislação ou regras de elegibilidade nacionais, regras específicas de PO, convites à manifestação de interesse, decisões de cofinanciamento dos projetos ou convenções de subvenção (ver ponto 6.13).

6.37. As despesas inelegíveis são a principal fonte de erros no domínio do emprego e assuntos sociais e a segunda mais importante no domínio da política regional e urbana. Constatámos que foram declarados custos inelegíveis em 10 % das operações examinadas (ver caixa 6.2). Estes casos representam 60 % de todos os erros quantificáveis e constituem aproximadamente 1,5 pontos percentuais da taxa de erro estimada. 6.37. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considere necessárias. A Comissão assinala que, em alguns casos, as regras nacionais ou regionais aplicadas às despesas da política de coesão são mais exigentes do que as previstas na legislação nacional para despesas análogas financiadas a nível nacional. Estes requisitos adicionais podem ser vistos como um exemplo de encargos administrativos e complexidade desnecessários das despesas da política de coesão impostos pelos Estados-Membros a si próprios, conforme descrito nos relatórios relativos à sobrerregulamentação e simplificação, emitidos pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão em 2013.

Caixa 6.2 — Exemplos de declarações de custos inelegíveis

a) Despesas declaradas fora do período de elegibilidade: num projeto do FEDER na República Checa relacionado com a ampliação e reconstrução das linhas de um elétrico, alguma faturas declaradas para cofinanciamento referiam-se a despesas incorridas e pagas antes da data de início da elegibilidade do projeto. Estas despesas são inelegíveis para cofinanciamento da UE. Foi detetado um caso semelhante num outro projeto do FEDER na Alemanha.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

b) Sobreimputação de vencimentos: num projeto do FSE em Portugal relativo a um programa de formação de três anos destinado a jovens, conferindo-lhes um duplo diploma de estudos secundários e qualificação profissional, o beneficiário utilizou para o cálculo dos vencimentos elegíveis dos docentes um método diferente do previsto na convenção de subvenção. Além disso, os docentes não ministraram tantas horas como declarado. Por conseguinte, os custos de pessoal declarados para cofinanciamento foram superiores ao devido. A diferença entre as despesas declaradas e as despesas resultantes da aplicação da fórmula aprovada não é elegível para cofinanciamento da UE. Foram detetados casos semelhantes em outro projeto do FEDER na Polónia e em projetos do FSE na Alemanha e na Finlândia.

c) Custos não relacionados com o projeto: num projeto do FSE nos Países Baixos, o beneficiário organizou cursos de formação e de empregabilidade no setor da aviação, tendo contratado um consultor para dar apoio à administração dos projetos no âmbito do FSE. Contrariamente às regras de elegibilidade, foi imputada ao projeto examinado uma parte dos custos dos serviços de consultoria de outro projeto. Detetaram-se casos semelhantes em outros projetos do FSE na Polónia e em Portugal.

d) Incumprimento das regras de elegibilidade nacionais: um centro de formação na Polónia organizou cursos de formação e prestou serviços de aconselhamento para aumentar a competitividade e as capacidades de adaptação de 50 micro, pequenas e médias empresas no que respeita a soluções respeitadoras do ambiente. Foram contratados quatro monitores para prestar estes serviços, nenhum dos quais com habilitações académicas ou experiência profissional na matéria. Por conseguinte, os custos relativos ao conjunto dos quatro monitores não são elegíveis. O beneficiário realizou 84 projetos financiados pela UE entre 2008 e 2015 num montante total de 17 milhões de euros.

e) Receitas não deduzidas: um projeto do FSE na Áustria dizia respeito à integração no mercado do trabalho de desempregados com dificuldade em encontrar emprego disponibilizando-lhes lugares temporários em organizações sem fins lucrativos. As receitas geradas pelo projeto, como receitas de vendas em lojas, não foram deduzidas dos elementos financiados pelo FSE. Este procedimento infringe as regras de elegibilidade nacionais, devendo as receitas ter sido deduzidas dos custos declarados.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Infração das regras aplicáveis aos auxílios estatais

6.38. Os auxílios estatais são, em princípio, incompatíveis com o mercado interno na medida em que podem afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros (35). A Comissão aplica diretamente as regras da UE respeitantes aos auxílios estatais. Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão todos os casos de auxílio estatal (quer através de um regime de auxílio quer caso a caso para um projeto), a menos que o projeto esteja aquém do limite «de minimis» ou coberto pelo Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC) (36). Relativamente a todos os casos comunicados, a Direção-Geral da Concorrência pronuncia-se sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno, o que inclui determinar se o projeto em questão teria sido igualmente realizado sem o referido auxílio. 6.38. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.38 a 6.40: No caso de uma notificação de auxílio estatal, a Comissão avalia se o apoio constitui um auxílio estatal e, nesse caso, se é compatível com o mercado interno. Uma decisão relativa aos auxílios estatais implica uma decisão da Comissão. Nem todas as decisões sobre auxílios estatais exigem uma avaliação sobre se o mesmo projeto teria sido realizado sem o referido auxílio. Além disso, os requisitos para o chamado «efeito de incentivo» diferem, dependendo das regras aplicáveis aos auxílios estatais. O RGIC de 2014 introduziu as seguintes alterações relativamente às disposições sobre o efeito de incentivo: — no que diz respeito aos auxílios a favor das pequenas e médias empresas, para além do facto de um pedido de auxílio dever ser sempre apresentado antes do início dos trabalhos ou da atividade (como já era o caso no âmbito do RGIC de 2008), esse pedido tem de cumprir requisitos mínimos sobre o tipo de informação a apresentar; — no que diz respeito aos auxílios a favor de grandes empresas, a exigência de um cenário contrafactual para demonstrar o efeito de incentivo económico deixou de ser necessária se a medida se basear num regime. Contudo, esta continua a ser obrigatória para um auxílio ad hoc.

6.39. Identificámos este ano, em oito Estados-Membros, 14 projetos do FEDER/FC que infringiam as regras da UE relativas aos auxílios estatais (37). Quando necessário, solicitámos e obtivemos da Direção-Geral da Concorrência a realização de uma avaliação preliminar. Esta avaliação e a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu foram tomadas em consideração na classificação dos erros. 6.39. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considere necessárias.

6.40. Em relação a três destes projetos, consideramos que não deveriam ter obtido financiamento público, ou então obtido um financiamento menor, da UE e/ou dos Estados-Membros, em conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais. Os principais motivos do incumprimento das referidas regras prendem-se com a ausência de efeito de incentivo económico e a falta de comunicação à Comissão Europeia dos projetos afetados por essas regras. Estes erros quantificados representam aproximadamente 1,5 pontos percentuais da taxa de erro estimada para o domínio da política regional e urbana (ver caixa 6.3). Em outros dois casos, aplicámos retrospetivamente o RGIC de 2014, não tendo portanto quantificado esses erros (38). Os outros 9 casos de incumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais não têm impacto no nosso nível de erro estimado.

Caixa 6.3 — Exemplo de um projeto que infringe as regras aplicáveis aos auxílios estatais Ajuda não compatível com o mercado interno: um projeto do FEDER na Roménia, referente à aquisição de um camião para transporte de cascalho e areia de pedreiras. Em conformidade com as regras aplicáveis aos auxílios estatais, o convite à apresentação de propostas estava aberto apenas a pequenas e médias empresas (PME) e a empresas cooperativas. Constatámos, porém, que o beneficiário não era uma PME, mas estava integrado num grupo grande. Por esse motivo, o beneficiário não era elegível para cofinanciamento e as ajudas concedidas não são compatíveis com o mercado interno.

Projetos inelegíveis

6.41. Identificámos cinco projetos do FSE em que as condições de elegibilidade definidas nos regulamentos e/ou nas regras de elegibilidade nacionais não foram cumpridas e os erros foram quantificados. Estes projetos representam 9 % de todos os erros quantificáveis e constituem aproximadamente 1,2 pontos percentuais da taxa de erro estimada no domínio do emprego e assuntos sociais (ver caixa 6.4). 6.41. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo Tribunal e proporá as ações que considere necessárias.

Caixa 6.4 — Exemplo de um projeto inelegível Cofinanciamento de um projeto que não está em consonância com os objetivos especificados no PO: um projeto do FSE na Grécia que visava impulsionar o emprego local através de programas de utilidade pública foi inicialmente aprovado ao abrigo do PO Desenvolvimento dos Recursos Humanos. Em 2013, a Comissão alterou o PO Reforma Administrativa para incluir outros projetos, sublinhando que as autoridades nacionais devem garantir que estes projetos eram elegíveis ao abrigo deste PO. Depois da execução do projeto, as autoridades nacionais deslocaram-no do PO Desenvolvimento dos Recursos Humanos para o PO Reforma Administrativa, sob a meta relativa ao e-Governo, embora o projeto examinado não cumprisse nenhum dos objetivos estabelecidos nesse PO. Em consequência, a declaração de despesas continha custos relativos a operações que não são elegíveis. Caixa 6.4 — Exemplo de um projeto não elegível A Comissão compreende a questão levantada e observa que o regime de obras públicas, acordado no memorando de entendimento assinado, no momento, pela Troica e pelo Governo grego, foi concebido como uma medida temporária de emergência para oferecer formação aos desempregados de longa duração e aos jovens que não trabalham, de modo a obterem experiência de trabalho básica em atividades que beneficiam a comunidade local. O apoio do FSE tem sido fundamental para a execução deste programa, fortemente defendido dadas as circunstâncias excecionais enfrentadas pela Grécia na altura e ainda agora. Por conseguinte, em dezembro de 2013, a Comissão decidiu alterar o programa relevante do FSE como principal fonte disponível de financiamento, de modo a ter em conta o regime de obras públicas, implementado pelas autoridades helénicas com a participação das autoridades públicas locais e de ONG.

Beneficiários não reembolsados no devido tempo e pagamento injustificado de adiantamentos a um Estado-Membro

6.42. Os beneficiários declaram despesas pagas às autoridades nacionais que as reembolsam logo que possível e enviam periodicamente à Comissão declarações de despesas agregadas para reembolso. No entanto, constatámos que, em alguns casos, os Estados-Membros constituíram reservas de tesouraria que não estão em conformidade com as regras. O regulamento (39) estabelece que os pagamentos das autoridades nacionais devem ser efetuados «o mais rapidamente possível e na íntegra». Em três Estados-Membros, detetámos 12 casos em que os beneficiários foram pagos apenas vários meses depois de a Comissão ter liquidado a respetiva declaração de despesas ou não tinham sido reembolsados à data da auditoria, sete a nove meses depois da liquidação pela Comissão (ver alínea a) da caixa 6.5). 6.42. A Comissão sublinha que, no período de programação de 2014-2020, o Regulamento Disposições Comuns (RDC) reforçou as regras para a utilização do pré- -financiamento (artigo 82. o , n. o 1, do RDC) e para o pagamento aos beneficiários (artigo 132. o , n. o 1, do RDC).

6.43. Além disso, o regulamento dispõe igualmente que, em derrogação à regra de apenas se declararem despesas incorridas e pagas, podem ser efetuados adiantamentos se os projetos subjacentes constituírem auxílios estatais (40). Porém, constatámos que um Estado-Membro (Grécia) declarou adiantamentos para projetos indevidamente classificados como auxílios estatais. Esta situação não foi detetada e a Comissão aceitou e pagou o montante declarado sem verificar se estavam satisfeitas as condições para realizar esses pagamentos (ver alínea b) da caixa 6.5). 6.43. A Comissão observa que a verificação do cumprimento das condições para pedir pagamentos antecipados no contexto dos auxílios estatais é da responsabilidade das autoridades nacionais competentes. A Comissão continuará a trabalhar com as autoridades gregas para reforçar os controlos nesta área. A Comissão acompanhará a situação de perto, de modo a assegurar que todos os adiantamentos pedidos indevidamente pelo Estado-Membro são recuperados, conforme previsto no regulamento.

Caixa 6.5 — Exemplo de Estados-Membros que não reembolsaram os beneficiários no devido tempo e pagamento injustificado de adiantamentos a Estados-Membros Caixa 6.5 — Exemplo de Estados-Membros que não reembolsaram os beneficiários no devido tempo e pagamento injustificado de adiantamentos a Estados-Membros

a) Beneficiário reembolsado cinco meses após o pagamento da Comissão: num projeto do FSE em Itália que visava elaborar um relatório com o levantamento das necessidades de formação em diversas regiões de Itália, o beneficiário apresentou a declaração de custos à autoridade de gestão em março de 2014. Os custos incluídos na declaração foram certificados pelas autoridades nacionais e enviados à Comissão. Embora esta tivesse liquidado os custos declarados logo em junho de 2014, o beneficiário recebeu o pagamento intermédio apenas cinco meses depois, em novembro de 2014. Foram detetados casos semelhantes em outros quatro projetos do FSE em Itália, num projeto em França e em seis projetos nos Países Baixos.

b) Pagamento injustificado de adiantamentos a um Estado-Membro: num projeto do FSE na Grécia para investigação não económica realizada por uma universidade, o Estado-Membro declarou o pagamento de um adiantamento, embora o respetivo projeto não constituísse um auxílio estatal. A Comissão aceitou e pagou o montante injustificado declarado. Foram detetados casos semelhantes em outros projetos do FSE na Grécia. b) ver a resposta da Comissão no ponto 6.43.

Fiabilidade insuficiente dos controlos realizados ao nível dos Estados-Membros

6.44. Em 21 casos de erros quantificáveis de beneficiários, as autoridades nacionais dispunham de informações suficientes (41) para evitar ou detetar e corrigir os erros antes da declaração das despesas à Comissão. Se todas essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros, o nível de erro estimado para este capítulo teria sido inferior em 1,6 pontos percentuais. Além disso, constatámos que, em 13 casos, o erro que detetámos foi cometido pelas autoridades nacionais. Estes erros contribuem com 1,7 pontos percentuais para o nível de erro estimado. 6.44. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.44 e 6.45: A Comissão está a acompanhar de perto estes casos e concorda que devem ser aplicados controlos adequados e atempados da gestão para prevenir, à partida, a ocorrência de irregularidades ou que estas sejam incluídas nos pedidos de pagamento. A Comissão está a realizar, desde 2010, auditorias voltadas para os controlos da gestão de programas de alto risco, onde se identificou que as deficiências poderiam passar despercebidas ou não ser detetadas atempadamente pela autoridade de auditoria do programa. Para a DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, os resultados destas auditorias efetuadas até 2014 são apresentados nos respetivos RAA de 2014 (ver páginas 50 e 56, respetivamente). A Comissão remete para os procedimentos reforçados no âmbito do quadro regulamentar relativo ao período de programação de 2014-2020, nos casos em que as verificações e controlos ao nível da gestão (incluindo verificações no local) terão de ser efetuados em tempo útil, com vista à certificação das contas dos programas à Comissão e à apresentação anual das declarações de gestão pelas autoridades de gestão. As autoridades de auditoria terão de estimar os níveis residuais fiáveis de erro nas contas como resultado das verificações, dos controlos e das correções efetuados desde o final do exercício contabilístico. A Comissão considera que estes procedimentos de controlo reforçados deverão resultar em reduções duradouras da taxa de erro. Além disso, a Comissão elaborou novas orientações para reforçar ainda mais a fiabilidade dos controlos de gestão no período de programação de 2014-2020. Estas orientações, que se baseiam nos ensinamentos retirados do período de programação anterior, foram apresentadas aos Estados-Membros e serão publicadas em julho de 2015.

6.45. Os controlos ao nível dos Estados-Membros não foram completamente fiáveis em ambos os domínios de intervenção. O nível de erro estimado poderia ter sido reduzido em 3,3 pontos percentuais para o domínio da política regional e urbana e em 3,2 pontos percentuais para o domínio do emprego e assuntos sociais.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

EXAME DOS INSTRUMENTOS FINANCEIROS EM REGIME DE GESTÃO PARTILHADA

6.46. Os instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada prestam auxílio às empresas ou aos promotores de projetos urbanos através de investimentos de capital próprio, empréstimos ou garantias (42). Podem ser utilizados principalmente em três áreas: apoio às pequenas e médias empresas (PME) (43), desenvolvimento urbano (44) e promoção de eficiência energética.

6.47. No final de 2013, tinham sido criados 941 instrumentos financeiros no âmbito de 176 programas operacionais do FEDER e do FSE em todos os Estados-Membros da UE-27, com exceção de três (Croácia, Irlanda e Luxemburgo). Em conjunto, dispõem de uma dotação de cerca de 14 278 milhões de euros (45).

6.48. Em geral, os fundos responsáveis pela execução dos instrumentos financeiros recebem uma contribuição dos PO quando a sua estrutura jurídica é constituída e posteriormente utilizam esse dinheiro para apoiar projetos. Este apoio financeiro apenas pode ser concedido a projetos que se insiram no âmbito dos PO. Os instrumentos financeiros são concebidos para serem renováveis ou, em determinados tipos de fundos de garantia, para produzirem um elevado efeito de alavanca. Qualquer retorno dos investimentos efetuados ou dos empréstimos concedidos, incluindo lucros, deve ser utilizado novamente em atividades executadas pelos instrumentos financeiros.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Execução lenta dos instrumentos financeiros

6.49. Segundo a Comissão, a taxa média de desembolso de todos os instrumentos financeiros para 941 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE no regime de gestão partilhada foi de 47 % no final de 2013, o que representa um aumento de 10 pontos percentuais comparativamente a 2012 e de 13 pontos percentuais comparativamente a 2011 (46). 6.49. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.49 e 6.50: A taxa de desembolso no final de 2013 varia consoante os Estados-Membros e os instrumentos financeiros (IF), criados entre 2008 e 2013. Apesar de alguns IF serem insatisfatórios em termos de resultados, 459, ou seja, 15 % dos montantes totais pagos para os IF, atingiram já 100 % de absorção e estão agora a reinvestir em fundos rotativos. A Comissão apresentará um relatório em 1 de outubro de 2015 sobre a situação no final de 2014 e espera novos progressos em termos de execução. A Comissão, juntamente com os Estados-Membros, tomou uma série de medidas para garantir que os restantes investimentos efetuados pelos IF chegarão aos destinatários finais em tempo útil, sobretudo ao: — melhorar a monitorização de perto, pelas autoridades de gestão competentes, do desempenho dos IF e incentivar a gestão ativa dos fundos através da reafetação de montantes de fundos com um fraco desempenho a fundos com um bom desempenho; — incentivar as autoridades de gestão, juntamente com as instituições financeiras que implementam IF, a efetuar alterações aos instrumentos e produtos financeiros oferecidos, a fim de os adaptar à evolução das condições do mercado; — aconselhar as autoridades de gestão a solicitar relatórios sobre as linhas de investimento e a apresentar conclusões à Comissão relativamente aos IF que apoiam investimentos a longo prazo no desenvolvimento urbano ou na eficiência energética em que os pagamentos são efetuados gradualmente em função do avanço dos projetos, de modo a permitir um acompanhamento mais próximo da evolução destes instrumentos. A Comissão salienta que uma análise pormenorizada, por Estado-Membro, exige uma avaliação das várias dificuldades que afetam a aplicação de cada IF e deverá, em especial, ter também em consideração que os IF do FEDER na Bulgária, na Eslováquia, em Espanha, na Grécia e na Roménia estão a ser profundamente afetados pela crise económica e financeira.

6.50. Em conformidade com a regulamentação aplicável aos fundos estruturais, apenas os pagamentos ou garantias fornecidos aos beneficiários finais, os custos de gestão e os honorários dos gestores de fundos são considerados elegíveis quando do encerramento, momento em que as dotações não utilizadas dos instrumentos financeiros devem ser restituídas ao orçamento da UE (47). A taxa global de desembolso comunicada pela Comissão continua a ser demasiado baixa para se poder esperar que todos os fundos disponíveis sejam utilizados pelo menos uma vez. No que respeita aos instrumentos financeiros, foram detetados problemas específicos em cinco Estados-Membros (Bulgária, Grécia, Espanha, Roménia e Eslováquia) em que as taxas de desembolso eram significativamente inferiores à média da UE para 2013.

Comunicação de informações incompletas e/ou inadequadas sobre os instrumentos pelos Estados-Membros

6.51. As informações sobre a execução dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada baseiam-se nos dados recebidos diretamente dos Estados-Membros. Desde 2011, foram envidados esforços significativos pela Comissão para melhorar a qualidade destes dados. No entanto, a Comissão reconhece no seu relatório sobre os progressos realizados na execução dos instrumentos financeiros que os dados apresentados nesse relatório são, em alguns casos, incompletos ou inadequados. Foi esse igualmente o caso dos sete instrumentos financeiros que examinámos em 2014. 6.51. A Comissão apresentou aos Estados-Membros, em maio de 2015, uma nota de orientação atualizada relativa à apresentação de relatórios sobre os instrumentos financeiros, clarificando os requisitos de comunicação. Além disso, a Comissão melhorou os seus instrumentos de comunicação.

Prorrogação do período de elegibilidade de 2007-2013 exclusivamente por meio de uma decisão da Comissão

6.52. O n.o 1 do artigo 56.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 determina que o período de elegibilidade dos pagamentos termina em 31 de dezembro de 2015. Em abril de 2015, a Comissão decidiu prorrogar o período de elegibilidade até 31 de março de 2017 por meio de uma decisão da Comissão (48), em vez de solicitar ao Conselho e ao Parlamento que alterassem o regulamento. Consideramos que esta forma de prorrogar o período de elegibilidade não respeita a hierarquia das normas, segunda a qual uma disposição legal apenas pode ser alterada por legislação de valor jurídico igual ou superior. 6.52. A Comissão está convencida de que agiu, tal como solicitado sob o impulso do Conselho Europeu de dezembro de 2014, dentro da margem oferecida pelo quadro regulamentar em vigor. A decisão de alteração sobre as orientações de encerramento da Comissão não afeta o artigo 56.o, n.o 1, segundo o qual a contribuição dos fundos para instrumentos de engenharia financeira (IEF) deve ser paga, o mais tardar, a 31 de dezembro de 2015. Esta continua a ser a regra. A alteração clarifica que o artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 prevê modalidades específicas para a declaração de despesas dos instrumentos de engenharia financeira no momento do encerramento. O n.o 6 indica que, em derrogação do n.o 1, no que respeita aos instrumentos financeiros conforme definidos no artigo 44.o, a declaração de despesas deve incluir o montante total de despesas pagas que digam respeito à constituição desses fundos ou que para eles contribuam, ou a fundos de participação. O artigo também especifica quais serão as despesas elegíveis no momento do encerramento: no momento do encerramento parcial ou final do PO, as despesas elegíveis devem ser o montante total do apoio fornecido pelos fundos aos destinatários finais, juntamente com os custos e as taxas elegíveis de gestão. Uma vez que 31 de março de 2017 é a data final para a apresentação à Comissão dos documentos de encerramento, a alteração das orientações de encerramento clarifica que o encerramento, conforme referido no artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento Geral, é a data de apresentação dos documentos de encerramento, ou seja, 31 de março de 2017.

EXAME DOS SISTEMAS E RELATÓRIOS ANUAIS DE ATIVIDADES SELECIONADOS

Avaliação da supervisão das autoridades de auditoria por parte da Comissão

A Comissão utiliza os trabalhos das autoridades de auditoria dos Estados-Membros para estimar o nível de erro

6.53. As autoridades de auditoria dão garantias à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos de um PO, bem como sobre a legalidade e regularidade das despesas certificadas. Esta informação é fornecida pelas autoridades de auditoria nos seus relatórios de controlo anuais, pareceres de auditoria e relatórios de auditoria dos sistemas (ver ponto 6.14) (49). Desde 2009, a Comissão realizou inquéritos sobre as principais autoridades de auditoria, incluindo exames no local do seu trabalho, para avaliar o nível de confiança que se pode depositar nelas. 6.53. A Comissão está a coordenar e a colaborar estreitamente com as autoridades de auditoria e começou a rever as suas metodologias e os resultados de auditorias já em 2009. Isto contribuiu para o reforço das capacidades ao facultar consultoria, orientações e recomendações às autoridades de auditoria mediante a repetição pela Comissão dos trabalhos de auditoria realizados pelas autoridades de auditoria. A Comissão salienta que a sua avaliação da fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria deve ser entendida neste contexto. Como resultado do seu programa de auditoria, que implicou 265 missões de auditoria realizadas cumulativamente no local desde 2009, a DG Política Regional e Urbana concluiu, no final de 2014, que o trabalho das 42 autoridades de auditoria analisadas, responsáveis pela auditoria de cerca de 91 % das dotações do FEDER/FC para o período de 2007-2013, é, de modo geral, fiável. Para as restantes cinco autoridades de auditoria analisadas, foram exigidas melhorias. Relativamente à DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, no final de 2014, foram avaliadas 87 de 92 autoridades de auditoria (94,6 %). Estas abrangem 113 de 118 PO, que representam 99,1 % da programação financeira do período de programação de 2007-2013. Nos seus RAA de 2014, a DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão procederam a uma avaliação pormenorizada da exatidão e fiabilidade das informações de auditoria e dos resultados comunicados pelas autoridades de auditoria nos seus relatórios anuais de controlo de 2014, relativamente às despesas de 2013 (ver páginas 40 a 45 do RAA de 2014 da DG Política Regional e Urbana e páginas 51 a 54 do RAA de 2014 da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão).

6.54. A Direção-Geral da Política Regional e Urbana e a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão utilizam estas informações na elaboração dos seus relatórios anuais de atividades (RAA) e durante o ano para decidir acerca de possíveis interrupções e/ou suspensões de pagamentos aos PO. 6.54. Em 2014, a DG Política Regional e Urbana indicou no seu RAA que cerca de dois terços das interrupções e pré-suspensões de pagamentos se basearam em resultados de auditorias comunicados à Comissão pelas autoridades de auditoria durante o ano ou no final do ano (ver página 54 do RAA de 2014 da DG Política Regional e Urbana). No decurso de 2014, as interrupções e os procedimentos de pré-suspensão afetavam 121 programas do FEDER/FC e quase 7,9 mil milhões de euros de pedidos de pagamento apresentados pelos Estados-Membros, mas não pagos, exceto nos casos em que a Comissão obteve provas adicionais de que todas as correções necessárias tinham sido efetuadas pelo Estado-Membro em causa. No caso do FSE, conforme indicado na página 60 do RAA de 2014 da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, a Comissão enviou 11 cartas de advertência e 18 cartas de pré-suspensão; a Comissão decidiu 31 interrupções de pagamentos e suspendeu 11 programas operacionais. No total, 1,3 mil milhões de euros de pedidos de pagamento foram interrompidos.

6.55. Com o objetivo de avaliar se as informações são fiáveis, as Direções-Gerais controlam as taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria para cada PO (ou grupo de PO) (50): 6.55. A Comissão sublinha que esta avaliação da fiabilidade das taxas de erro de cada ano se baseia numa análise documental exaustiva de todas as informações disponíveis, completada quando necessário com missões de inquérito no local baseadas na análise de riscos, tendo também em conta a avaliação global da fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria, como resultado do inquérito de auditoria exaustivo referido na resposta ao ponto 6.53. Sempre que necessário, a Comissão solicita e obtém das autoridades de auditoria quaisquer informações adicionais necessárias.

— se a Comissão considera a taxa de erro fiável (e representativa das despesas certificadas), aceita a taxa comunicada pela autoridade de auditoria. De igual modo, a Comissão pode calcular novamente a taxa para efetuar a sua própria avaliação, baseando-se em informações adicionais fornecidas pela autoridade de auditoria;

— se as taxas de erro não forem fiáveis, a Comissão aplica uma taxa de erro fixa (entre 2 % e 25 %) consentânea com os resultados da sua avaliação do funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo interno.

6.56. A Comissão calcula igualmente uma «taxa de erro residual» para cada PO, que tem em conta todas as correções financeiras desde o início do período de programação e inclui as correções já aplicadas ao nível nacional e/ou da UE (51).

6.57. Com base nestes dois indicadores e nas informações adicionais ao seu dispor, a Comissão avalia o sistema de gestão e de controlo do PO. Esta avaliação também tem em conta as auditorias de sistemas apresentadas pelas autoridades de auditoria ao longo do ano, bem como informações adicionais de que a Comissão disponha. A avaliação é depois comunicada no relatório anual de atividades da Direção-Geral (52). 6.57. A Comissão avalia o funcionamento efetivo do sistema de gestão e controlo para cada programa e para cada autoridade (autoridades de gestão, certificação e auditoria), com base em todos os resultados de auditorias de sistemas disponíveis a nível da UE e nacional relativos a 15 requisitos regulamentares essenciais, de acordo com uma metodologia partilhada com as autoridades de auditoria. As taxas de erro comunicadas pelos Estados-Membros e as taxas de erro residuais calculadas pela Comissão são elementos importantes desta avaliação, mas não os únicos. Os gestores de dotações operacionais e os gestores orçamentais subdelegados também avaliam o nível de garantia. Para efeitos da garantia divulgada nos RAA, o parecer para cada programa operacional é, portanto, o resultado de uma avaliação global, com base em todas as informações de que a Comissão dispõe. Este fornece uma avaliação completa e pormenorizada da eficácia dos sistemas de gestão e controlo de cada Estado-Membro e, para os programas operacionais incluídos nas reservas de 2014, informações sobre os principais problemas identificados e as medidas tomadas.

A avaliação dos relatórios anuais de controlo por parte da Comissão apenas pode parcialmente fazer face ao risco de uma comunicação insuficiente dos erros e de uma comunicação excessiva das correções financeiras pelas autoridades nacionais

6.58. A solidez da avaliação que a Comissão efetua dos PO do FEDER, do FC e do FSE depende da exatidão e da fiabilidade das informações comunicadas pelas autoridades dos Estados-Membros. As nossas auditorias realizadas em anos anteriores permitiram detetar dois riscos principais nesta matéria: 6.58. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.58 a 6.60: Conforme explicado nos respetivos RAA, ambas as direções-gerais tomaram medidas para melhorar a fiabilidade das informações de auditoria e das correções financeiras comunicadas pelos Estados-Membros. Para atenuar o risco, a Comissão está a implementar dois inquéritos de auditoria: — a avaliação da fiabilidade das informações de auditoria, comunicadas pelas autoridades de auditoria, incluindo a taxa de erro, ocorre na sequência de um programa de auditoria detalhado para verificar se as conclusões de auditoria se confirmam, incluindo através da repetição dos controlos no local pelos auditores da Comissão. O controlo documental é complementado por missões de averiguação e abrange uma vasta gama de verificações ligadas, por exemplo, à exatidão dos cálculos, aos parâmetros utilizados, ao tratamento de erros detetados ou à reconciliação da população auditada (ver igualmente a resposta da Comissão no ponto 6.53), — auditorias específicas no local baseadas na análise de riscos (abrangendo, até ao momento, 68 PO ao longo dos últimos três anos), a fim de assegurar que as correções comunicadas são efetivamente implementadas e que, em caso de dúvidas ou de provas insuficientes, a dedução dos montantes em causa às correções financeiras cumulativas é tida em conta para efeitos do cálculo da taxa de erro residual. Como resultado das suas auditorias e das verificações de coerência documentais sobre a fiabilidade das declarações nos termos do artigo 20.o apresentadas até 31 de março de 2014 para todos os programas, os serviços da Comissão decidiram excluir algumas das correções financeiras comunicadas do cálculo do risco residual cumulativo (77 % das correções financeiras comunicadas foram utilizadas para os cálculos do FEDER e do FC e 91 % no caso do FSE). O quadro jurídico para o período de programação de 2014-2020 também evoluiu. As autoridades de auditoria darão o seu parecer de auditoria com base em taxas de erro residual após a implementação das correções, pelo que a exatidão das correções financeiras será sistematicamente verificada como parte da auditoria das contas.

— as autoridades de auditoria podem minimizar os erros e/ou podem não os extrapolar devidamente. Em consequência, as taxas de erro comunicadas podem nem sempre ser totalmente fiáveis;

— as informações sobre as correções financeiras comunicadas pelos Estados-Membros podem nem sempre ser fiáveis ou exatas, com a consequência de que o método de cálculo da Comissão pode resultar na subavaliação do risco residual acumulado.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

6.59. As verificações a que a Comissão procede dos relatórios anuais de controlo consistem principalmente em controlos documentais e, por conseguinte, só parcialmente podem limitar estes riscos. Em especial, consideramos que a possibilidade de a Comissão validar as taxas de erro comunicadas (e, se necessário, as ajustar) é limitada, já que as autoridades de auditoria não têm de comunicar sistematicamente à Comissão, no contexto da sua verificação dos relatórios de controlo anuais, informações mais específicas respeitantes às suas auditorias das operações (âmbito, cobertura/subamostragem, pormenores sobre a classificação dos erros).

6.60. Em 2014, ambas as Direções-Gerais realizaram controlos no local relativos a correções financeiras aplicadas por 12 Estados-Membros. Relativamente a 7 dos 12 Estados-Membros visitados, foram detetadas deficiências que exigem ajustamentos às correções financeiras comunicadas. Estas constatações confirmam a nossa avaliação e salientam, no contexto do novo período de programação de 2014-2020, a importância de garantir a instituição de sistemas fiáveis de comunicação de informações (53).

A Comissão considera que as despesas declaradas para 57 % dos PO estavam isentas de um nível significativo de erros

6.61. Em relação a 2014, a Comissão considera que tem uma garantia de que 250 dos 440 PO do FEDER/FC e PO do FSE (57 %) estavam isentos de um nível significativo de erros: as autoridades de auditoria tinham comunicado taxas de erro inferiores ao limiar de materialidade da Comissão, fixado em 2 %, e a Comissão tinha-as validado. Estes PO representam cerca de 55 % dos pagamentos de 2014.

6.62. Em 2014, tal como em anos anteriores, analisámos se a Comissão verificou de forma eficaz a exatidão e fiabilidade das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria. Esta análise incidiu sobre uma amostra de 139 PO em 20 Estados-Membros (105 dos 322 PO do FEDER/FC e 34 dos 118 PO do FSE) com base nos dossiês de trabalho da Comissão. A nossa amostra incluiu PO em que a Comissão tinha aceitado as taxas comunicadas pelas autoridades de auditoria, mas igualmente PO cujas taxas tinham sido recalculadas ou em que tinham sido impostas taxas fixas.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.63. Os resultados dos sistemas que examinámos são resumidos no quadro 6.1 . 6.63. A Comissão constata a melhoria na avaliação da verificação efetuada pela Comissão das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria e, em particular, o facto de nenhum dos problemas detetados pelo Tribunal ter exigido reservas adicionais ou quantificações diferentes, dado que estes problemas são, sobretudo, de natureza técnica.

Quadro 6.1 — Avaliação das verificações efetuadas pela Comissão das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria 2014 2013 FEDER/FC PO examinados FSE PO examinados TOTAL FEDER/FC PO examinados FSE PO examinados TOTAL Constatações: — nenhum ou poucos problemas com os controlos da Comissão (66) 84 (80 %) 30 (88 %) 114 (82 %) 108 (77 %) 47 (87 %) 155 (80 %) — problemas importantes com os controlos da Comissão, mas sem qualquer incidência sobre o número de reservas comunicadas nos RAA (ou a sua quantificação) 21 (20 %) 4 (12 %) 25 (18 %) 17 (12 %) 6 (11 %) 23 (12 %) — problemas importantes com os controlos da Comissão, exigindo reservas suplementares ou quantificações diferentes 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 15 (11 %) 1 (2 %) 16 (8 %) Número total de PO examinados 105 (100 %) 34 (100 %) 139 (100 %) 140 (100 %) 54 (100 %) 194 (100 %)

A validação (ou repetição do cálculo) pela Comissão das taxas de erro é coerente com as provas fornecidas pelas autoridades de auditoria

6.64. Em relação a 25 PO, constatámos insuficiências que não tinham sido detetadas (ou não tinham sido adequadamente corrigidas pela Comissão) (ver caixa 6.6). Contudo, consideramos que nenhum destes casos deveria ter conduzido a Comissão a formular reservas adicionais (ou reservas com maior impacto financeiro) nos relatórios anuais de atividades relativos a 2014.

Caixa 6.6 — Exemplos de insuficiências na validação pela Comissão das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria Caixa 6.6 — Exemplos de insuficiências na validação pela Comissão das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria

a) População verificada pela autoridade de auditoria não está em consonância com as despesas declaradas: em 8 dos 139 PO da amostra, não foi possível reconciliar a população verificada pela autoridade de auditoria com as despesas declaradas. Os controlos documentais da Comissão não detetaram esta questão em relação a 3 PO;

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

b) Metodologia de amostragem incorreta aplicada pela autoridade de auditoria: em 11 dos 139 PO, a autoridade de auditoria aplicou uma metodologia de amostragem incorreta, pois ou esta diferia da metodologia descrita na estratégia da auditoria aprovada pela Comissão ou continha parâmetros que não estavam em consonância com as orientações da Comissão aplicáveis à amostragem. Nesses casos, a dimensão da amostra era inferior à normalmente exigida. Em todos estes casos, os controlos documentais da Comissão detetaram a questão e concluíram corretamente que não afetava o parecer de auditoria; b) a metodologia de amostragem pode evoluir em função das características da população a auditar. Esta evolução e as alterações à estratégia de auditoria aprovada são discutidas na reunião anual de coordenação entre a Comissão e a autoridade de auditoria em questão;

c) Extrapolação incorreta dos erros encontrados nas subamostras: em 59 dos 139 PO examinados, a autoridade de auditoria conduziu as auditorias com base na amostra de faturas (subamostra). Se for aplicado este método, o impacto financeiro dos erros encontrados na subamostra deve ser extrapolado para os projetos ou pedidos auditados antes de serem incluídos na estimativa de erro para o conjunto da população. Em cinco PO, os erros detetados nas subamostras verificadas não foram corretamente extrapolados. Em consequência, a taxa de erro total projetada foi subavaliada, mas o parecer de auditoria não foi afetado. c) a Comissão recomenda às autoridades de auditoria a divulgação sistemática, nos relatórios anuais de controlo, dos casos em que a população total não foi efetivamente auditada e em que o sistema de «subamostragem» foi utilizado.

Deficiências dos controlos das autoridades de auditoria relativos aos auxílios estatais

6.65. Em 2014, examinámos se as autoridades de auditoria nacionais realizaram controlos adequados do cumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais. Em 42 dos 139 PO da amostra, esses controlos efetuados pelas autoridades de auditoria foram inadequados (por exemplo, os prestadores de serviços de interesse económico geral não estavam abrangidos ou os regimes de auxílios comunicados e a intensidade da ajuda não eram verificados). As orientações da Comissão exigem uma cobertura adequada dos auxílios estatais, mas estas deficiências nem sempre foram detetadas pelos controlos documentais de 2014. 6.65. Durante a análise do relatório anual de controlo (RAC), a Comissão examina se o parecer da autoridade de auditoria está bem fundamentado com base nos resultados das auditorias dos sistemas e das operações. O exame do trabalho das autoridades de auditoria no que respeita aos auxílios estatais está englobado, entre outras questões, na análise da Comissão às autoridades de auditoria, que inclui uma análise da metodologia das auditorias dos sistemas e das auditorias das operações (incluindo listas de verificação), assim como a repetição de auditorias já efetuadas pelas autoridades de auditoria (ver resposta ao ponto 6.53). Em alguns casos, a Comissão tinha já recomendado às autoridades de auditoria em questão, através dos seus próprios relatórios de auditoria, o reforço das suas listas de verificação, a fim de abrangerem melhor a verificação das questões referentes aos auxílios estatais. A Comissão continuará a assegurar que as autoridades de auditoria utilizam listas de verificação adequadas.

As orientações da Comissão exigem que as autoridades de auditoria incluam as contribuições para instrumentos financeiros na população auditada, em vez de verificarem os desembolsos efetivos

6.66. As contribuições financeiras dos PO para os fundos que executam instrumentos financeiros para todo o período são geralmente efetuadas através de um pagamento único logo que fica constituída a estrutura jurídica dos fundos de participação. Nos acordos de financiamento podem ser especificadas disposições de financiamento alternativas. Em conformidade com o regulamento, estes pagamentos são certificados à Comissão como despesas incorridas (54). A verificação ex post desse pagamento pelas autoridades de auditoria geralmente refere-se ao exercício em que o pagamento foi realizado. Em regra, essas verificações têm um âmbito limitado porque no primeiro ano são selecionadas poucas operações para apoio e são desembolsados montantes reduzidos aos destinatários finais e aos projetos. 6.66. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.66 e 6.67: Em conformidade com o artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006, a contribuição de fundos para instrumentos financeiros está incluída nos pedidos de pagamento à Comissão. Estes pagamentos constituem uma parte da população a auditar pelas autoridades de auditoria através de verificações por amostragem, em conformidade com as orientações atualizadas da Comissão. Conforme estabelecido na estratégia de auditoria conjunta para os fundos estruturais e conforme o especificado no quadro de auditoria da Comissão para os fundos EEI, as autoridades de auditoria e a Comissão podem realizar auditorias temáticas a instrumentos financeiros que abrangem tanto a constituição do fundo como a execução efetiva dos projetos, através da auditoria de uma amostra de projetos realizados pelos destinatários finais. As autoridades de auditoria verificam o desempenho dos controlos de primeiro nível pelas autoridades de gestão, devendo obter uma garantia suficiente sobre os fundos até ao encerramento. No que diz respeito ao fundo gerido pelo Banco Europeu de Investimento, a Comissão lamenta as limitações dos direitos de acesso. Um memorando de entendimento entre a Comissão e o Banco Europeu de Investimento está em fase de assinatura, para que as autoridades de gestão e auditoria tenham, no futuro, a possibilidade de recorrer aos serviços de um adjudicatário selecionado pela Comissão para o trabalho de verificação e auditoria do Banco Europeu de Investimento.

6.67. Por conseguinte, a menos que se prevejam verificações específicas, é pouco provável que autoridades de auditoria controlem a execução efetiva das operações dos instrumentos financeiros antes do encerramento do período de programação de 2007-2013. Quando os instrumentos financeiros são geridos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI), a autoridade de auditoria não pode verificar as contribuições para o fundo devido a limitações impostas pelo BEI aos direitos de acesso.

Taxas de erro muito baixas comunicadas pelas autoridades de auditoria para PO nos quais encontrámos erros significativos

6.68. Em 110 dos 440 PO do FEDER/FC e do FSE, a Comissão validou taxas de erro iguais ou inferiores a 0,5 %. Em 13 desses PO, procedemos, pelo menos, a um exame durante os últimos dois exercícios financeiros. Em cinco PO, encontrámos erros significativos nos projetos examinados (ver pontos 6.61-6.62).

Exame dos relatórios anuais de atividades da Comissão

6.69. Avaliámos os relatórios anuais de atividades relativos ao exercício de 2014 e as declarações correspondentes da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão (55). Em especial:

— verificámos a coerência e a exatidão do cálculo realizado pela Comissão dos montantes em risco;

— avaliámos as reservas emitidas relativamente a 2014.

Cálculo realizado pela Comissão dos montantes em risco nos PO do FEDER/FC e FSE

6.70. De uma forma global, o cálculo dos montantes em risco realizado pela Comissão nos relatórios anuais de atividade relativos a 2014 é coerente e exato tendo em conta as informações disponíveis comunicadas e/ou fornecidas pelas autoridades de auditoria. Porém, lembramos que as taxas de erro anuais comunicadas pela Comissão nos seus relatórios anuais de atividade não são diretamente comparáveis com as que foram estimadas por nós (56): 6.70. A Comissão concorda que as taxas de erro calculadas pelo Tribunal e pela Comissão não são diretamente comparáveis. No entanto, o objetivo deste processo é essencialmente o mesmo, ou seja, a avaliação do risco para o orçamento da UE num determinado ano. A Comissão tem em conta na sua avaliação todas as diferenças citadas pelo Tribunal no seu relatório especial n.o 16/2013 (ver resposta da Comissão ao ponto 11 deste relatório). Com exceção destas diferenças, a Comissão considera que, no relatório anual de 2014, como foi o caso nos últimos quatro anos consecutivos para a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, e três anos consecutivos para a DG Política Regional e Urbana, antes deste relatório anual, o resultado da avaliação da Comissão está em consonância com as taxas de erro calculadas pelo Tribunal (ver páginas 90 e 92 dos respetivos RAA).

— a Direção-Geral da Política Regional e Urbana estimou que entre 2,6 % e 5,3 % dos pagamentos intermédios e finais dos PO do FEDER e do FC autorizados durante o exercício para o período de programação de 2007-2013 comportavam um risco de erro. A Comissão efetuou 52 % de pagamentos a PO que avaliou como estando afetados por níveis significativos de erro (superiores a 2 %); A DG Política Regional e Urbana realizou 52 % dos pagamentos aos PO que avaliou como afetados por um nível significativo de erro superior a 2 %, mas para a grande maioria destes programas foram feitas correções suficientes para reduzir o risco residual cumulativo abaixo do limiar de materialidade. Os pagamentos efetuados a programas com uma taxa de erro superior a 5 % representaram apenas 4 % dos pagamentos (ver o RAA de 2014 correspondente, página 44). Foram emitidas reservas, exceto para três programas em questão, tal como divulgado no RAA.

— a Direção-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão estimou que entre 2,8 % e 4,0 % dos pagamentos intermédios e finais dos PO do FSE relativos ao período de programação de 2007-2013 autorizados durante o exercício apresentavam risco de ocorrência de erros. A Comissão efetuou 45 % de pagamentos a PO que avaliou como estando afetados por níveis significativos de erro (superiores a 2 %). A DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão realizou 45 % dos pagamentos aos PO que avaliou como afetados por um nível significativo de erro, mas para a grande maioria destes programas foram feitas correções suficientes para reduzir o risco residual cumulativo abaixo do limiar de materialidade. Os pagamentos efetuados a programas com uma taxa de erro superior a 5 % representaram 25 % dos pagamentos (ver o RAA de 2014 correspondente, página 53). Foram emitidas reservas para todos os programas em questão.

Reservas da Comissão relativas a PO do FEDER/FC e FSE

6.71. No domínio da política de coesão, a Comissão emite reservas para PO (ou grupos de PO) quando:

— foram detetadas insuficiências significativas nos sistemas de gestão e de controlo dos PO;

— a taxa de erro validada dos PO for superior a 5 %.

Para os PO com uma taxa de erro validada entre 2 % e 5 %, a Comissão considera igualmente se o «risco residual acumulado» desses PO excede 2 %.

6.72. O número de PO objeto de reservas aumentou de 73 para 77 no que se refere aos PO do FEDER/FC em 2014 e permaneceu inalterado em 36 PO do FSE. Entretanto, o impacto financeiro estimado destas reservas diminuiu de 423 milhões de euros em 2013 para 224 milhões de euros em 2014 para o FEDER/FC (57) e aumentou de 123,2 milhões de euros em 2013 para 169,4 milhões de euros em 2014 para o FSE. A nossa análise permitiu concluir que as reservas formuladas pela Comissão nos relatórios anuais de atividades relativos a 2014 estavam em consonância com as instruções da Comissão e as informações disponibilizadas às duas Direções-Gerais. 6.72. Isto demonstra a maturidade da metodologia utilizada para reservas nos respetivos RAA e a rigorosa implementação dessa metodologia pela DG Política Regional e Urbana e pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão. Ambas as direções-gerais seguem uma abordagem rigorosa no que respeita à interrupção e suspensão de pagamentos. Estas aplicam também uma abordagem preventiva no que se refere aos pagamentos, ou seja, não são efetuados pagamentos a programas operacionais para os quais esteja prevista uma missão de auditoria, até que a missão de auditoria esteja concluída. Os pagamentos são retomados posteriormente, a menos que sejam detetadas deficiências significativas.

6.73. A Comissão estima que esta «taxa residual acumulada» se eleva a 1,1 % dos pagamentos de todos os PO do FEDER/FC e a 1,2 % de todos os PO do FSE. Estes valores baseiam-se nas taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria e têm igualmente em consideração as correções financeiras comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão.

6.74. A solidez do cálculo da taxa residual acumulada depende da exatidão e da fiabilidade das informações comunicadas pelos Estados-Membros e da capacidade de resolução destes problemas por parte da Comissão. Recordamos que os trabalhos das autoridades de auditoria apresentam algumas insuficiências (58) que a Comissão não pode corrigir no âmbito atual das verificações. Além disso, o montante das correções financeiras comunicado pelos Estados-Membros à Comissão não é totalmente fiável (ver pontos 6.58-6.60). Dado o exposto, consideramos que continua a existir um risco de que o risco residual acumulado calculado pela Comissão esteja subavaliado para alguns PO. 6.74. Para a «coesão económica, social e territorial», a utilização de um «risco residual cumulativo» constitui apenas um critério adicional para formular eventualmente reservas adicionais no RAA, de acordo com a avaliação dos sistemas e a taxa de erro validada (ver o anexo 4 comum «Critérios de materialidade» dos RAA da DG Política Regional e Urbana e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão). A Comissão está consciente dos riscos relacionados com taxas de erro e montantes de correções financeiras comunicadas pelos Estados-Membros e tomou medidas de atenuação adequadas (ver resposta da Comissão aos pontos 6.53 a 6.60). Por conseguinte, a Comissão considera que não existe um risco significativo de que o risco residual cumulativo que calculou esteja subestimado.

Novo cálculo efetuado pela Comissão da nossa taxa de erro estimada para 2013

6.75. A Direção-Geral da Política Regional e Urbana incluiu igualmente no seu Relatório Anual de Atividades relativo a 2014 um novo cálculo do nível de erro estimado publicado no nosso Relatório Anual relativo ao exercício de 2013 (59). Por uma questão de princípio, não consideramos adequado que a Comissão (sendo uma instituição que auditamos) apresente uma opinião sobre as nossas constatações de auditoria no seu Relatório Anual de Atividades, distorcendo essas mesmas constatações (60). 6.75. O novo cálculo fornecido pela DG Política Regional e Urbana no seu RAA de 2014, destinado a ilustrar o impacto das diferentes abordagens metodológicas utilizadas pela Comissão e pelo Tribunal para a quantificação de erros, sobretudo erros relativos aos contratos públicos e correções forfetárias, foi já aplicado ao nível dos programas. Tal não foi uma avaliação da validade das conclusões do Tribunal.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão relativa ao exercício de 2014

6.76. Globalmente, as provas de auditoria indicam que as despesas da «Coesão económica, social e territorial» e dos dois domínios de intervenção cobertos por esta apreciação específica (ver ponto 6.24) estão afetadas por um nível significativo de erros. 6.76. Resposta comum da Comissão aos pontos 6.76 e 6.77: A Comissão observa que a taxa de erro mais provável calculada para 2014 está em consonância com o intervalo apresentado pelo Tribunal nos últimos quatro anos (ver ponto 6.18). É também coerente com as taxas de erro comunicadas nos RAA correspondentes, sob reserva das diferenças apresentadas no ponto 6.70. A taxa de erro para o período de programação de 2007-2013 mantém-se estável e é significativamente inferior às taxas para o período de 2000-2006. Esta evolução decorre do reforço das disposições de controlo no período de 2007-2013 e de uma política rigorosa da Comissão de interrupção/suspensão dos pagamentos logo que são identificadas deficiências, conforme comunicado nos RAA de 2014. No entanto, a taxa de erro mantém-se demasiado elevada e a Comissão continuará a centrar as suas auditorias e ações nos programas/Estados-Membros de maior risco e a aplicar medidas corretivas quando necessário, através de uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos até ao encerramento, e a aplicar procedimentos rigorosos no encerramento para excluir qualquer risco material remanescente de despesas irregulares. A Comissão observa ainda que, tendo em conta o caráter plurianual dos sistemas de gestão e controlo no âmbito da política de coesão, os erros cometidos em 2014 podem igualmente ser corrigidos nos anos posteriores, conforme ilustrado na secção 4.2.2 dos respetivos RAA de 2014 da DG Política Regional e Urbana e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão. Para o período de 2014-2020, os requisitos reforçados em matéria de legalidade e regularidade incluem a introdução de contas anuais, controlos de gestão reforçados e responsabilização, assim como pareceres de auditoria com base em níveis residuais de erros por ano. A capacidade de correção da Comissão é ainda mais reforçada pela possibilidade de aplicar correções financeiras líquidas em relação a deficiências graves em determinadas condições, reduzindo assim a possibilidade de os Estados-Membros reutilizarem fundos. Isto será um importante incentivo para os Estados-Membros detetarem, comunicarem e corrigirem deficiências graves antes da certificação das contas anuais à Comissão. Todos estes elementos deverão contribuir para uma redução duradoura da taxa de erro. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 6.24.

6.77. Nesta rubrica do QFP, os testes das operações indicam que o nível de erro estimado presente na população da «Coesão económica, social e territorial» no seu todo seja de 5,7 % (sendo de 6,1 % para o domínio da política regional e urbana e de 3,7 % para o domínio do emprego e assuntos sociais) (ver anexo 6.1 ).

Recomendações

6.78. O resultado da nossa análise aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores é apresentado no anexo 6.2 . Nos relatórios anuais relativos aos exercícios de 2011 e 2012, formulámos 11 recomendações. Destas recomendações, a Comissão executou completamente quatro, enquanto seis foram aplicadas na maior parte dos aspetos e uma em alguns aspetos.

6.79. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2014, recomendamos que, no domínio da «Coesão económica, social e territorial»:

— Recomendação 1: a Comissão proceda a uma análise focalizada das regras de elegibilidade nacionais dos períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020 para identificar boas práticas. Com base nesta análise, deve fornecer orientações aos Estados-Membros sobre a forma de simplificar e evitar regras desnecessariamente complexas e/ou difíceis que não acrescentam valor em relação aos resultados que se pretendem alcançar com a política (sobrerregulamentação); A Comissão aceita esta recomendação. No entanto, a Comissão recorda que, no âmbito da gestão partilhada, o estabelecimento de regras nacionais de elegibilidade é da responsabilidade dos Estados-Membros que, em primeira instância, devem rever e simplificar as suas regras nacionais de elegibilidade e divulgar boas práticas, com base nos resultados cumulativos de auditorias nacionais e da UE do período de programação de 2007-2013 e na experiência adquirida pelas autoridades de gestão e pelos organismos intermédios. A Comissão assinala também que está a fornecer observações sobre os critérios de seleção a decidir pelos comités de monitorização e que emitiu orientações abrangentes e atempadas aos Estados-Membros durante fase de arranque do período de programação de 2014-2020. A Comissão continuará a orientar os Estados-Membros para simplificar e evitar regras desnecessariamente complexas e onerosas, sempre que sejam identificados casos específicos de sobrerregulamentação. Neste contexto, a Comissão e os Estados-Membros reúnem-se regularmente para debater e clarificar estas questões. A Comissão está também a investir fortemente na utilização de opções de custos simplificadas no período de programação de 2014-2020 (ver resposta da Comissão na recomendação 3). A Comissão continuará igualmente a cooperar com as autoridades nacionais de auditoria para as incentivar a identificar e comunicar, em auditorias de sistemas e outras auditorias, regras de elegibilidade que sejam desnecessariamente complexas e que possam ser simplificadas sem pôr em causa a legalidade e a regularidade das despesas.

— Recomendação 2: as autoridades de gestão e os organismos intermédios dos Estados-Membros intensifiquem os seus esforços para corrigir as insuficiências dos «controlos de primeiro nível» tendo em conta todas as informações disponíveis. Além disso, a Comissão deveria solicitar às autoridades de auditoria que, por intermédio das suas auditorias dos sistemas, repitam alguns destes controlos e partilhem as boas práticas e os ensinamentos retirados; A Comissão observa que a primeira parte desta recomendação é dirigida aos Estados- -Membros. A Comissão concorda com a importância dos controlos de «primeiro nível» efetuados pelos Estados-Membros e partilha o ponto de vista de que estes controlos devem ser reforçados. Consequentemente, a Comissão forneceu orientações aos Estados-Membros sobre a forma como as autoridades de gestão devem definir e implementar os seus controlos de gestão, incluindo no que se refere aos contratos públicos e aos auxílios estatais. Esta nota de orientação geral sobre os controlos de gestão para o período de programação de 2014-2020, com base nos ensinamentos retirados do período de programação de 2007-2013 e nas conclusões do Tribunal, foi redigida e discutida com os Estados-Membros no segundo semestre de 2014 e será publicada em julho de 2015. As autoridades de auditoria têm a responsabilidade de realizar auditorias aos sistemas de gestão e controlo. Estas fornecem à Comissão relatórios de auditoria dos sistemas e relatórios anuais de controlo sobre o funcionamento desses sistemas e, em particular, sobre a qualidade e a eficácia dos controlos de primeiro nível realizados pelas autoridades de gestão. Neste contexto, a Comissão aceita a segunda parte da recomendação de que as autoridades de auditoria, através das suas auditorias de sistemas e de ensaios de controlo, devem repetir algumas destas verificações e partilhar as boas práticas e os ensinamentos retirados. A este respeito, a Comissão lançou em 2015 uma nova ferramenta para intercâmbios entre pares (peer-to-peer) entre autoridades de gestão, certificação e auditoria nos Estados-Membros («Taiex Regio Peer 2 Peer»). Esta ferramenta visa ajudar os Estados-Membros a melhorar as suas capacidades administrativas na gestão do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão, incluindo na área dos controlos de gestão. Em consonância com a sua estratégia de auditoria, conforme atualizada em 2015, a Comissão continuará a centrar as suas auditorias nos controlos de gestão, seguindo uma abordagem baseada no risco para os programas de 2007-2013, até ao encerramento.

— Recomendação 3: os Estados-Membros utilizem melhor as possibilidades apresentadas no regulamento que estabelece disposições comuns e no regulamento do FSE para o período de programação de 2014-2020, no que se refere às opções de custos simplificadas para projetos que recebem mais de 50 000 euros de apoio público; A Comissão toma nota desta recomendação, que é dirigida aos Estados-Membros. A Comissão tem trabalhado ativamente desde a introdução das opções de custos simplificadas nos regulamentos, com vista a alargar progressivamente a sua utilização pelos Estados-Membros, e considera que estes esforços já obtiveram resultados positivos, sobretudo para o FSE. A Comissão continua a promover ativamente a utilização de opções de custos simplificadas pelos Estados-Membros no período de programação de 2014-2020 em que foram significativamente reforçadas, tanto no Regulamento Disposições Comuns como no regulamento específico do FSE, com base nos ensinamentos retirados e nas boas práticas identificadas no período de programação anterior, a fim de reduzir os encargos administrativos para os beneficiários, aumentar a orientação para os resultados e reduzir ainda mais o risco de erro. No que diz respeito ao FEDER e ao FC, a Comissão incentiva os Estados-Membros a continuar a explorar as possibilidades oferecidas pelo quadro jurídico de 2014-2020 relativamente às opções de custos simplificadas, a fim de expandir a utilização de tais opções, em especial para os objetivos temáticos 1 e 3. Além disso, como parte dos seus esforços para promover a utilização de opções de custos simplificadas pelos Estados-Membros, a Comissão publicou recentemente orientações práticas abrangentes sobre as opções apresentadas no Regulamento Disposições Comuns e no regulamento específico do FSE, e efetuou uma segunda ronda de seminários de simplificação num número significativo de Estados-Membros prioritários, onde as possibilidades de simplificação não foram suficientemente aproveitadas no período de programação anterior. A Comissão lançou também inquéritos em junho de 2015, a fim de avaliar a adoção planeada das possibilidades de simplificação, incluindo as opções de custos simplificadas pelos Estados-Membros no atual período de programação.

— Recomendação 4: os Estados-Membros garantam o pagamento do financiamento no devido tempo e na íntegra, no âmbito do período de programação de 2007-2013, reembolsando os beneficiários num período de tempo razoável depois de estes terem apresentado um pedido de pagamento para reembolso. Em consonância com as regras aplicáveis ao período de programação de 2014-2020, consideramos que todos esses pagamentos devem ser efetuados no prazo de 90 dias após a apresentação de um pedido de pagamento correto por parte do beneficiário; A Comissão toma nota desta recomendação, que é dirigida aos Estados-Membros. A Comissão concorda que os Estados-Membros devem cumprir o disposto no artigo 80.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006. Este artigo não fornece referências específicas. No contexto do período de programação de 2014-2020, o artigo 132.o do Regulamento Disposições Comuns n.o 1303/2013 sobre os fundos EEI determinou regras específicas para o reembolso do financiamento aos beneficiários pelas autoridades nacionais. Sob reserva da disponibilidade de financiamento, a autoridade de gestão deve assegurar que o beneficiário recebe na íntegra o montante total da despesa pública elegível e, o mais tardar, num prazo de 90 dias a contar da data de apresentação do pedido de pagamento pelo beneficiário.

— Recomendação 5: a Comissão apresente ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma proposta legislativa para alterar, por meio de um ato legislativo de igual valor jurídico, o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 visando a prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada; A Comissão não aceita esta recomendação. A Comissão considera que as alterações introduzidas nas suas orientações de encerramento se encontravam no âmbito do artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006, com a redação que lhe foi dada, pelo que não necessitam de uma alteração do ato legislativo.

— Recomendação 6: a Comissão torne extensiva a todos os Estados-Membros a sua avaliação da fiabilidade das correções financeiras comunicadas pelas autorida