RELATÓRIO ANUAL DE 2003 DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DA COMUNIDADE EUROPEIA E O RELATÓRIO DA COMISSÃO SOBRE A AJUDA EXTERNA EM 2002

ÍNDICE

A. INTRODUÇÃO

B. SÍNTESE

1. OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS E RESULTADOS ALCANÇADOS

1.1 O quadro para as parcerias externas da Comunidade

1.2 Adaptação às mudanças no contexto da UE e do resto do mundo em 2002

1.3 Realizações fundamentais em 2002

1.4 Os três C: coerência, coordenação e complementaridade

1.5 Trabalhar com outros

1.6 O caminho do futuro

2. O PROCESSO DE REFORMA - AVANÇOS EM 2002

2.1. Melhoria da qualidade

2.2. Melhoria da gestão e do desempenho financeiros

2.3. Reunificação do ciclo de projecto: o segundo ano do Serviço de Cooperação EuropeAid

2.4. Desconcentração

3. PROGRESSOS RUMO AOS OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS

3.1. Acompanhamento dos progressos rumo aos objectivos estratégicos

3.2. Maximizar o impacto da ajuda da CE

3.3 Progressos das políticas em domínios prioritários em 2002

4. EM BUSCA DE RESULTADOS: ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

4.1. Avaliação

4.2. Resultados do projecto: acompanhamento orientado para os resultados

4.3. Conclusões

5. ACTIVIDADES HORIZONTAIS E INTEGRAÇÃO

5.1. INTEGRAÇÃO DAS QUESTÕES RELATIVAS AOS DIREITOS DO HOMEM E À DEMOCRACIA EM TODAS AS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

5.2 INICIATIVA EUROPEIA PARA A DEMOCRACIA E OS DIREITOS DO HOMEM (IEDDH)

5.3 IGUALDADE ENTRE HOMENS E MULHERES

5.4 LUTA CONTRA A DROGA

5.5 O AMBIENTE E AS FLORESTAS TROPICAIS

5.6. PREVENÇÃO DE CONFLITOS, RESPOSTA RÁPIDA ÀS CRISES E LUTA CONTRA O TERRORISMO

5.7. Cooperação no domínio da ciência e da tecnologia - Diálogo político e reforço das capacidades

5.8 SAÚDE, SIDA E POPULAÇÃO

5.9 COOPERAÇÃO COM OS INTERVENIENTES NÃO GOVERNAMENTAIS INCLUINDO ONG

6. ACTIVIDADES EM 2002

6.1. BALCÃS OCIDENTAIS

6.2. EUROPA ORIENTAL E ÁSIA CENTRAL

6.3 MEDITERRÂNEO, PRÓXIMO E MÉDIO ORIENTE

6.4. PAÍSES DE ÁFRICA, CARAÍBAS E PACÍFICO (ACP) E PAÍSES E TERRITÓRIOS ULTRAMARINOS (PTU)

6.5 ÁSIA

6.6 AMÉRICA LATINA

7. DESTAQUE: A GESTÃO DA ÁGUA NO ÂMBITO DA COOPERAÇÃO DA UE

7.1 A IMPORTÂNCIA DA ÁGUA NO DESENVOLVIMENTO

7.2 A ÁGUA E OS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO

7.3 AS PESSOAS E A ÁGUA: MELHORAR O ACESSO À ÁGUA E AOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO

8. Quadros financeiros

8.1. COMMITMENTS 2002 WESTERN BALKANS

8.2. COMMITMENTS 2002 EASTERN EUROPE AND CENTRAL ASIA

8.3. COMMITMENTS 2002 MEDITERRANEAN AND NEAR AND MIDDLE EAST

8.4 COMMITMENTS 2002 - ACP

8.5. COMMITMENTS 2002 ASIA

8.6 ENGAGEMENTS 2002 AMERIQUE LATINE

9.1 HARMONIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS CONTRATUAIS E FINANCEIROS

9.2 RAL

9.3 ASSUNTOS JURÍDICOS

9.4 AUDITORIAS

9.5 TRANSPARÊNCIA E VISIBILIDADE

9.6 COMUNICAÇÕES DA CE REFERENTES À ASSISTÊNCIA EXTERNA EM 2002

9.7 ASSISTÊNCIA CE NÃO ABRANGIDA PELO PRESENTE RELATÓRIO

A. INTRODUÇÃO

A pobreza, os conflitos armados, a instabilidade e o sofrimento humano, em qualquer parte do mundo, afectam-nos a todos. Na era de globalização que vivemos, enfrentar estas questões é do interesse comum dos europeus e constitui um imperativo moral. Os programas de ajuda externa da CE são uma resposta a esta realidade.

A Comissão gere, em nome da Comunidade Europeia, um quinto dos fluxos de ajuda (6,5 mil milhões autorizados em 2002), o que representa mais de dez por cento do total mundial da ajuda ao desenvolvimento. Prestamos assistência a mais de 160 países, territórios ou organizações de todo o mundo. Acreditamos em compromissos estruturados de longo prazo e na criação de uma rede de parcerias de colaboração.

Ao pôr em comum os recursos destinados a este objectivo, que é de todos, os Estados-Membros da UE demonstraram o seu compromisso com os valores partilhados da ajuda externa, dos direitos humanos, da estabilidade e da redução da pobreza, cujas políticas e respectiva execução ocupam um lugar fulcral no papel da UE no mundo.

Como administradora da ajuda externa da CE, a Comissão tem uma vantagem comparativa única, tirando partido dos conhecimentos específicos e transcendendo as tradições nacionais dos Estados-Membros. Estamos empenhados em utilizar o dinheiro dos contribuintes em programas de ajuda com uma qualidade elevada e com um impacto demonstrável na qualidade de vida das pessoas e pretendemos fazê-lo com um nível de eficiência correspondente aos mais elevados padrões internacionais.

Em 2002, esta perspectiva ficou demonstrada, nomeadamente, através dos 275 milhões de euros consagrados ao Afeganistão: um contributo concreto para a reconstrução de um Estado em falência, assistindo um governo inexperiente na criação de condições de vida melhores para os cidadãos comuns. A Comissão desempenhou também um papel fulcral na Conferência sobre Financiamento para o Desenvolvimento (Monterrey), na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo), na Agenda de Desenvolvimento de Doha e ainda na adopção dos compromissos de Barcelona e no lançamento das iniciativas da UE sobre água e saneamento e sobre energia.

Esta Comissão estabeleceu como prioridade reformar o orçamento relativo à ajuda externa, e 2002 foi o ano em que os primeiros resultados dessa reforma puderam ser constatados no terreno: a qualidade da nossa ajuda foi reforçada por uma ampla desconcentração das responsabilidades de gestão de Bruxelas para o terreno que, em 2002, incidiu em programas geográficos na Europa, na região do Mediterrâneo, na Ásia e na América Latina. Seguindo as boas práticas internacionais, não só aumentámos a celeridade de execução - que de uma maneira geral já correspondia ao desempenho das agências nacionais de desenvolvimento - como melhorámos ainda a capacidade de resolução de problemas e de adaptação da nossa ajuda às necessidades reais. Estes ganhos foram complementados, em matéria de programação, por um novo quadro de estratégias por país que promove a coerência das políticas e a coordenação entre doadores.

O presente relatório fornece informação sobre as políticas e programas executados em todo o mundo e descreve os resultados e impactos alcançados, conforme solicitação do Conselho e do Parlamento Europeu. Reconhecemos que é necessário aprofundar o trabalho com vista a uma abordagem orientada para os resultados. Será necessário bastante mais tempo e um esforço ainda maior para se consolidar e concluir a reforma e aumentar ainda mais a eficácia da ajuda externa. Entre os principais desafios, conta-se a necessidade de ultrapassar dificuldades de execução específicas que a Comissão encontrou em vários países ACP e ainda o imperativo de colocar no terreno instrumentos financeiros eficazes, tendo em conta os nossos novos vizinhos após 2004, no contexto de uma Europa alargada. Assumimos o compromisso de fazer face a esses desafios e de melhorar ainda mais o desempenho da ajuda externa da CE, contribuindo assim para a segurança e a prosperidade de todos.

Chris Patten, Comissário responsável pelas Relações Externas Presidente do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid

Poul Nielson, Comissário responsável pelo Desenvolvimento Administrador-Geral do Serviço de Cooperação EuropeAid

Günter Verheugen, Comissário responsável pelo Alargamento Membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid

Pascal Lamy, Comissário responsável pelo Comércio Membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid

Pedro Solbes Mira, Comissário responsável pelos Assuntos Económicos e Monetários Membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid

B. síntese

O presente relatório anual oferece uma panorâmica das actividades da Comunidade Europeia no domínio da ajuda externa e enquadra-se na reforma da gestão da ajuda externa da CE adoptada pela Comissão [1]. É dirigido às instituições europeias e a outros intervenientes neste domínio, a países parceiros e ao público em geral. O relatório dá conta dos 6,5 mil milhões de euros autorizados e dos 5,2 mil milhões de euros pagos pela CE em 2002.

[1] Comunicação relativa à reforma da gestão da ajuda externa, SEC (2000) 814, de 16 de Maio de 2000.

O Capítulo 1 do relatório apresenta o estádio de evolução dos objectivos estratégicos e resultados alcançados. As cimeiras de Monterrey e Joanesburgo lançaram as bases para uma nova parceria global susceptível de conduzir à erradicação da pobreza e ao desenvolvimento sustentável. Se os Estados-Membros da UE cumprirem os seus compromissos, até 2006, poderão ficar disponíveis 8,5 mil milhões de euros adicionais. A primeira geração de documentos de estratégia por país foi concluída em 2002 e conduzirá a uma concentração reforçada na luta contra a pobreza. Uma melhor integração da evolução do contexto internacional e das outras prioridades da UE na política de desenvolvimento e no seu planeamento constituirá mais um contributo para a melhoria geral das actividades da UE neste domínio. Não devem ser esquecidos os já célebres "três C" (coerência, coordenação e complementaridade), que têm registado progressos contínuos. No âmbito das políticas da CE, ajudam a promover o desenvolvimento, a redução da pobreza e a integração dos países beneficiários e parceiros na economia mundial. Este capítulo põe ainda em evidência os progressos no domínio da cooperação da CE com outros doadores. Foi assinado um novo acordo-quadro com o Banco Mundial e ficou concluída a reforma do acordo-quadro entre a CE e a ONU relativamente ao financiamento pela CE de projectos da ONU. Em 2002, realizaram-se diálogos aprofundados sobre a definição das políticas, a vários níveis, com agências, fundos e programas das Nações Unidas.

A reforma da gestão da ajuda externa da CE começa a dar frutos: uma programação mais claramente definida, melhoria da qualidade e da celeridade, maior transparência e responsabilização, devolução das responsabilidades às delegações no terreno, melhor coordenação com outros doadores, em especial Estados-Membros, e a criação de um novo sistema único de informação de gestão, o Sistema Comum de Informação Relex (Common Relex Information System - CRIS), contam-se entre as principais realizações em 2002, tal como é ilustrado no Capítulo 2.

O Capítulo 3 descreve os progressos alcançados pela CE rumo aos seus objectivos estratégicos, em particular no que diz respeito aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), em colaboração com o resto da comunidade internacional. Destaca as medidas tomadas para aumentar ainda mais a eficácia da ajuda da Comunidade, incluindo a adaptação da abordagem adoptada às diferentes circunstâncias de cada país e região, a utilização eficiente dos recursos, a sustentabilidade da dívida e o recurso crescente a abordagens sectoriais, bem como o apoio orçamental. Refere ainda os progressos alcançados em 2002 no que diz respeito à concentração da ajuda da CE num número mais limitado de domínios e a evolução das políticas fundamentais nestes domínios prioritários. Ao longo deste ano, sectores sociais como a saúde, a educação, os transportes e a segurança alimentar conheceram progressos significativos. Em matéria de comércio e desenvolvimento, a Comissão adoptou uma comunicação aprovada pelo Conselho em Novembro de 2002.

A Comissão colaborou com um grupo de peritos dos Estados-Membros e de outras partes interessadas, nomeadamente, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (CAD), o PNUD e o Banco Mundial, com vista a elaborar um conjunto de dez indicadores principais com base nos ODM. Destes dez indicadores, seis estão directamente relacionados com o bem-estar das crianças e três têm uma dimensão específica de género. A Comissão pretende acompanhar anualmente os progressos nestes indicadores em todos os países em desenvolvimento aos quais concede ajuda. Os indicadores são:

- Proporção da população que vive com menos de 1 dólar por dia.

- Prevalência de crianças com insuficiência ponderal.

- Taxa de mortalidade de menores de 5 anos.

- Taxa líquida de matrícula no ensino primário.

- Taxa de conclusão do ensino primário.

- Rácio raparigas/rapazes no ensino primário, secundário e superior.

- Proporção de partos assistidos por pessoal de saúde qualificado.

- Proporção de crianças de 1 ano vacinadas contra o sarampo.

- Taxa de prevalência do VIH/SIDA entre as mulheres grávidas com idades entre os 15 e os 24 anos.

- Proporção da população com acesso a uma fonte de água de melhor qualidade.

O Capítulo 4 ilustra as conclusões das actividades de avaliação e o acompanhamento orientado para os resultados (Results-Oriented Monitoring - ROM) em 2002. Este capítulo sintetiza as conclusões das avaliações completadas no período abrangido pelo relatório e identifica algumas questões de maior alcance que começam a surgir. Lançado em 2001, o ROM foi alargado a todas as regiões em 2002. Este sistema assegura que a Comissão dispõe de informação comparável abarcando todos os seus programas de ajuda externa. O capítulo expõe conclusões e análises, baseadas em relatórios de 2002 que usam o método de ROM (relevância, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade), relativas a domínios prioritários de desenvolvimento.

Os resultados e o desempenho de projectos e programas financiados pela CE foram considerados bons, na generalidade. A análise da estrutura do desempenho sugere que há ensinamentos a retirar:

- A flexibilidade e a capacidade de adaptação às mudanças tende a melhorar os resultados obtidos com os projectos. Há também indicações de que a revisão da concepção do projecto no início da fase de execução favoreceu a melhoria do desempenho.

- A boa integração nas estruturas locais, o apoio político e a participação do beneficiário promoveram claramente a eficácia e a sustentabilidade e devem ser tidos em conta no planeamento dos projectos.

- A sustentabilidade financeira é a questão mais frequentemente identificada como uma potencial fonte de problemas para os projectos.

- A celeridade dos contributos e das actividades fica aquém do óptimo em muitos projectos. Os comentários narrativos num grande número de relatórios de acompanhamento apontam os procedimentos (CE) complicados e a qualidade da gestão do projecto como a origem do problema em muitos casos.

O Capítulo 5 analisa as questões "horizontais" ou "transversais" e a sua integração na estrutura geral de cooperação da CE. Direitos humanos, igualdade entre homens e mulheres, ambiente e prevenção de conflitos são os temas principais deste capítulo, que também descreve a execução de rubricas orçamentais temáticas como as relacionadas com a segurança alimentar, as florestas tropicais, a luta contra o VIH/SIDA ou o co-financiamento com as ONG.

Prosseguiu o diálogo com a China sobre os direitos humanos e foi iniciado um diálogo neste domínio com o Irão. Têm sido realizadas reuniões regionais em dois países mediterrânicos, com organizações da sociedade civil. A promoção da educação em matéria de direitos humanos e da formação em análise ética também foram questões importantes em 2002. A Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem autorizou mais de 100 milhões de euros este ano. A ajuda a países terceiros no domínio da ciência, tecnologia e investigação, em particular nos Novos Estados Independentes e nos países ACP, também merece referência neste capítulo.

Em 2002, o Mecanismo de Reacção Rápida autorizou 23,5 milhões de euros, destacando-se como tarefas mais importantes a segunda fase da estabilização do Afeganistão e o esforço de reconstrução dos Territórios Palestinianos.

Foi desenvolvido em 45 países um processo de consulta dos intervenientes não estatais na preparação dos documentos de estratégia por país. Perto de 200 milhões de euros foram autorizados para co-financiar projectos de ONG. Quase 50 milhões de euros foram autorizados ao abrigo das rubricas orçamentais temáticas "ambiente" e "florestas tropicais".

O Capítulo 6 é dedicado às actividades de cooperação por região: Europa Oriental e Ásia Central, Europa do Sudeste, Mediterrâneo, Próximo e Médio Oriente, Países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e Países e Territórios Ultramarinos (PTU), América Latina e Ásia. A estrutura da apresentação é igual para todas as regiões, permitindo uma leitura transversal e uma comparação fácil com base em dados similares. São apresentados, em primeiro lugar, os objectivos estratégicos e os resultados alcançados, a par das prioridades programáticas, ao longo do ano. A secção seguinte apresenta os principais resultados dos projectos concluídos e ainda em curso, incluindo aqueles que sofreram uma revisão intercalar. Alguns estudos de casos ilustram concretamente o âmbito das actividades da CE em cada região.

Para concluir a informação sobre cada região, secções específicas abordam a execução dos "três C" (coordenação, coerência e complementaridade), descrevendo a cooperação com Estados-Membros e outros doadores. São ainda referidas as actividades da Ajuda Humanitária (executada pelo ECHO) e do Banco Europeu de Investimento (BEI). Cada secção regional é finalizada com as conclusões e as perspectivas para os anos vindouros.

No que se refere aos Balcãs Ocidentais, a existência e funcionamento adequado de uma economia de mercado é um dos critérios fixados em Copenhaga como requisito básico para a adesão à UE. Assim, nos próximos anos será mantido o apoio às reformas necessárias para a realização desse objectivo, que incluem a aprovação de legislação em matéria de economia, a gestão das despesas orçamentais e a cobrança fiscal, os contratos públicos e, numa fase mais adiantada do processo, a legislação em matéria de concorrência.

A atenção voltar-se-á também para as administrações públicas, geralmente através de programas de reforma da administração pública destinados a apoiar o processo de racionalização do sector público, a sua redução e a simplificação dos seus procedimentos.

Na área da justiça e dos assuntos internos, a fragilidade do funcionamento do sistema judiciário é reconhecida como um dos entraves fundamentais não só ao funcionamento político geral do Estado, mas também ao funcionamento adequado da economia de mercado (por exemplo, devido à ausência de um sistema eficaz de resolução de conflitos económicos). A corrupção tem sido identificada como outro dos principais obstáculos ao adequado desenvolvimento político, social e económico da região, requerendo uma acção decisiva da comunidade internacional, apoiada por uma assistência específica do programa CARDS, para atacar as raízes do problema e promover soluções sustentáveis. Em 2002, foram autorizados quase 654 milhões de euros na região, elevando-se os pagamentos a mais de 617 milhões de euros.

No que diz respeito aos países da Europa Oriental e da Ásia Central, foram autorizados em 2002 quase 430 milhões de euros, e os pagamentos elevaram-se a 383 milhões de euros. Iniciou-se a avaliação do impacto potencial do alargamento nas relações da UE com os países da Europa Oriental, no quadro do conceito da Europa alargada, que tem por objectivo aumentar a estabilidade e reduzir o fosso de prosperidade nas novas fronteiras externas da UE. Daqui resultará um apoio crescente a actividades que promovam a cooperação transfronteiriça, em particular no que se refere aos NEI ocidentais.

No Cáucaso e na Ásia Central, a UE continuará a dar prioridade à cooperação regional, designadamente, através de medidas destinadas à redução da pobreza e ao crescimento económico e, nos casos pertinentes, à prevenção de conflitos.

No caso dos países mediterrânicos, alcançou-se uma melhoria significativa na execução do programa MEDA, com autorizações de 762 milhões de euros e pagamentos de 684 milhões de euros ao longo do ano. Os novos programas indicativos nacionais foram executados pela primeira vez em 2002. A estabilidade, a segurança e o desenvolvimento sustentável continuam a ser prioridades da UE na região, tal como a conclusão dos acordos de associação com todos os países parceiros do Mediterrâneo e os novos passos rumo a um mercado interno euro-mediterrânico.

A cooperação nos domínios jurídico e dos assuntos internos tornou-se igualmente uma prioridade importante, abrangendo questões como a dos refugiados, dos direitos de asilo e da luta contra a imigração ilegal. A situação no Médio Oriente continua a suscitar as maiores preocupações.

A cooperação com os países ACP e com os Países e Territórios Ultramarinos (PTU) totalizou perto de 2,4 mil milhões de euros em autorizações e 2,54 mil milhões em pagamentos (um dos melhores desempenhos já registados, ainda que ligeiramente inferior ao dos pagamentos de 2001). A ratificação do Acordo de Cotonu contribuirá para o progresso das relações entre a UE e os países ACP. O compromisso explícito dos países africanos de reforçarem a sua capacidade para fazer face aos conflitos, à pobreza e à marginalização no contexto da globalização, bem como a existência dos Documentos Estratégicos de Redução da Pobreza, constituem dois importantes pilares da futura cooperação da CE na região. Tratando-se da região do mundo que encontrará mais dificuldades em realizar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), a parceria ACP-UE deverá melhorar a ajuda ao desenvolvimento e o diálogo político e deverá ainda reforçar outras políticas e instrumentos, como no caso das questões relacionadas com o comércio. O lançamento da União Africana e a sua adopção da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NPDA) pode constituir o facto mais significativo de 2002 para o futuro próximo. O reforço das capacidades e a resolução de crises contam-se igualmente entre os conceitos mais importantes para o desenvolvimento desta região.

Na Ásia, foram autorizados em 2002 540 milhões de euros, elevando-se os pagamentos a 434 milhões de euros. Através das suas actividades de cooperação, a CE empenha-se em dar um contributo para a redução da pobreza e a melhoria do nível de vida nos países asiáticos. Os cuidados de saúde primários e o ensino primário são áreas prioritárias neste domínio e continuarão a receber pelo menos um terço dos fundos disponíveis. Será dada ênfase à intervenção ao nível sectorial, à luta contra a pobreza através de programas nacionais e ao reforço da coordenação com o país doador. A acção da Comunidade visa ainda a melhoria da sua relação com estes países, o aprofundamento da democracia e o fomento da paz. A consecução destes objectivos requer, por exemplo, o apoio à reconstrução e reabilitação de países afectados por conflitos armados, como o Afeganistão e Timor Leste, e actividades com vista à prevenção dos conflitos na região, como o apoio ao processo de paz no Sri Lanka.

A cooperação económica com a Ásia será reforçada, com particular concentração no meio empresarial, apoiando-se, por outro lado, actividades em domínios fundamentais como o da energia, o da tecnologia ambiental e o da biodiversidade.

O diálogo e a negociação têm sido a pedra de toque da cooperação da CE com a América Latina. A sociedade civil está a ser consultada sobre as três negociações sub-regionais (UE-Mercosul, UE-México e UE-Chile). As conclusões da cimeira de Madrid podem constituir um importante passo em frente. A abordagem sectorial e o apoio orçamental poderão dar os seus primeiros resultados na região já em 2003. Por outro lado, o lançamento de negociações com países da América Central e a Comunidade Andina poderá vir a dar origem a uma estrutura sub-regional para as relações entre a UE e a América Latina. Em 2002, as autorizações da CE na região orçaram em 382 milhões de euros, e os pagamentos elevaram-se a 272 milhões de euros.

O "tema em destaque" (Capítulo 7) do relatório diz respeito à Gestão da Água, provavelmente o desafio mais importante que se coloca a qualquer política de desenvolvimento coerente para os anos que se avizinham. A comunicação da Comissão de 12 de Março de 2002 e os resultados da Cimeira de Joanesburgo constituem a base de qualquer política da UE neste domínio. A iniciativa da UE sobre a água, lançada em Joanesburgo, procura actuar como um catalisador de futuras acções, no sentido da realização dos objectivos acordados internacionalmente, em parceria com os países em desenvolvimento. O novo objectivo internacional é reduzir para metade, até 2015, o número de pessoas sem acesso a saneamento básico, em complemento do acesso à água potável, que constitui um dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio.

Quadros financeiros completos, seguindo a nomenclatura CAD, compõem o Capítulo 8. Nestas páginas pode encontrar-se uma discriminação por rubrica orçamental, região, país e instrumento. Paralelamente, todos os projectos autorizados em 2002 são mencionados por região e sector de intervenção.

Por último, os anexos descrevem a evolução actual das principais actividades relacionadas com a reforma da gestão da ajuda externa, designadamente, a harmonização de procedimentos, a situação do RAL (atrasos nos pagamentos), as actividades de auditoria, os esforços no domínio da transparência e da visibilidade e ainda uma lista completa de comunicações oficiais da CE relativas à ajuda externa elaboradas em 2002.

1. OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS E RESULTADOS ALCANÇADOS

O presente capítulo explica o contexto das parcerias externas da Comunidade, nomeadamente, o enquadramento e objectivos estratégicos, e traça a sua evolução em 2002 em resposta a acontecimentos no interior e no exterior da UE. Coloca ainda em destaque uma série de resultados estratégicos alcançados durante o ano, incluindo a conclusão do processo de programação por país e os progressos concretos no sentido do reforço da coerência, da coordenação e da complementaridade, quer no âmbito da UE, quer fora das suas fronteiras.

1.1 O quadro para as parcerias externas da Comunidade

A política da Comunidade Europeia no domínio da cooperação para o desenvolvimento é um de três elementos do quadro mais alargado das relações externas, a par com as relações externas políticas e económicas (incluindo o comércio e o investimento) da Comunidade.

A Comunidade Europeia desempenha um papel muito importante nestas três áreas, sendo o maior parceiro comercial de muitos países em desenvolvimento. A UE, enquanto região, responde por mais de metade da ajuda ao desenvolvimento mundial: mais de 28,7 mil milhões de euros em 2002, dos quais 6,5 mil milhões de euros ao nível da CE. Em Março de 2002, por ocasião da Conferência Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento, a UE assinalou a sua vontade de desempenhar um papel ainda mais determinante no futuro, com um aumento do volume de ajuda. Cada um dos Estados-Membros da UE comprometeu-se a disponibilizar, até 2006, um mínimo de 0,33% do seu PNB para a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), de tal forma que, colectivamente, a UE atinja uma média de 0,39% (0,33% em 2001). Um quinto do actual orçamento da UE para a ajuda - 6,5 mil milhões de euros - é gerido pela Comissão Europeia em nome da Comunidade. Estas verbas provêm do orçamento da Comunidade e ainda do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que presta apoio aos Países de África, das Caraíbas e do Pacífico no quadro do Acordo de Cotonu e aos Países e Territórios Ultramarinos (PTU) associados à Comunidade, nos termos da "Decisão de Associação Ultramarina [2]". O alcance geográfico dos programas de ajuda da Comunidade também é digno de nota: dos vizinhos da UE às pequenas ilhas do Pacífico. Em 2002, a Comunidade realizou programas com 160 países e 8 regiões. A situação e as questões essenciais em cada região e país variam significativamente, e a Comunidade adapta a sua abordagem em conformidade.

[2] Decisão 2001/822/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 2001, JO L 314 de 30.11.2001.

1.1.1 Objectivos estratégicos da política de desenvolvimento da CE

Embora a cooperação para o desenvolvimento faça parte das relações externas, constitui um objectivo político legítimo em si mesmo. Além disso, a Comissão promove a utilização das tecnologias da informação e da comunicação (TIC) como instrumento na consecução dos objectivos de desenvolvimento.

Desde Novembro de 2000, a Comunidade dispõe de um quadro geral para guiar a sua cooperação e as parcerias com todos os países em desenvolvimento com os quais mantém relações. Este quadro torna claro que o principal objectivo da política de cooperação para o desenvolvimento da Comunidade é, numa primeira fase, reduzir e, posteriormente, erradicar a pobreza, através do apoio a um desenvolvimento social e ambientalmente sustentável, da promoção da integração gradual dos países em desenvolvimento na economia mundial e da determinação de combater a desigualdade [3]. As metas no domínio da saúde têm proeminência, realçando-se a ligação entre a redução geral da pobreza e os investimentos na saúde e na investigação. O objectivo específico da luta contra o VIH/SIDA, a malária e outras doenças torna patente o forte empenhamento e o reconhecimento implícito de que, se não se fizer frente a estas doenças, não será alcançado o objectivo fundamental da redução da pobreza a nível mundial. Este objectivo reflecte também os princípios fundamentais em que assenta a prestação de ajuda da Comunidade: um desenvolvimento humano e social sustentável, equitativo e participado, que integre a promoção dos direitos humanos, da democracia, do primado da lei e da boa governação. Cada vez mais, o valor do reforço das capacidades e da inovação no domínio da ciência e tecnologia (CT) é reconhecido como fundamental para a realização dos ODM, tanto no que se refere a cada um dos sectores como no que respeita ao desenvolvimento económico global.

[3] Conclusões do Conselho de 10 de Novembro de 2000, Referência 12929/00.

A UE alicerçou firmemente os seus esforços para o desenvolvimento no contexto mundial e está a trabalhar com outros intervenientes tendo em vista realizar o conjunto dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio adoptados pelos Estados da ONU na Cimeira do Milénio. Os objectivos são enumerados na caixa infra.

Os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

- Implantar o ensino primário universal.

- Promover a igualdade entre os géneros e capacitar as mulheres.

- Reduzir a mortalidade infantil.

- Melhorar a saúde materna.

- Combater o VIH/SIDA, a malária e outras doenças.

- Erradicar a pobreza extrema e a fome.

- Garantir a sustentabilidade ambiental.

A Comunidade assumiu igualmente o compromisso de aplicar os princípios das boas práticas internacionais na execução da ajuda e, nomeadamente, o compromisso firme de trabalhar em parceria com os países em desenvolvimento e de respeitar e promover a apropriação local, bem como o da participação de intervenientes não estatais e da adopção de outras medidas como a distribuição eficaz de recursos, o trabalho em proximidade com outros doadores e um deslocamento dos projectos para programas sectoriais e apoio orçamental, sempre que possível (ver Capítulo 3). Tudo isto é complementado pelo programa de reforma da gestão também lançado em 2000 (ver Capítulo 2).

Com vista a maximizar o seu impacto no quadro mundial do desenvolvimento, a Comunidade está a concentrar a ajuda em seis áreas onde pode oferecer um valor acrescentado importante: a ligação entre o comércio e o desenvolvimento; a integração e cooperação regional; o apoio a políticas macroeconómicas e o acesso equitativo aos serviços sociais; os transportes; a segurança alimentar e o desenvolvimento rural; o reforço das capacidades institucionais, em particular a boa governação e o primado da lei (ver Capítulo 3). A promoção dos direitos humanos, a igualdade entre homens e mulheres, a sustentabilidade ambiental e a prevenção de conflitos são integradas em todas as fases e em todos os programas de ajuda da Comunidade.

1.1.2 Resposta a diferentes circunstâncias por países e regiões

A política de cooperação para o desenvolvimento acima traçada aplica-se a todos os países em desenvolvimento com os quais a Comunidade tem ligações. Não obstante, as relações e os programas de ajuda da Comunidade nas diferentes regiões e países são adaptados aos desafios específicos que estes enfrentam.

Estes desafios incluem desde a reforma e a estabilidade política e económica nos Balcãs Ocidentais ao desenvolvimento económico e social sustentável no Mediterrâneo - a fim de assegurar que esta região não se transforme numa linha de fractura geo-estratégica, com uma Europa próspera de um lado e países predominantemente pobres do outro - em conjugação com o reforço da cooperação em matérias como o terrorismo, o ambiente, as drogas e as alterações demográficas. Na América Latina, a luta contra a desigualdade social e a promoção de sociedades mais coesas são as grandes prioridades, combinadas com o apoio à integração regional para aumentar a competitividade das empresas latino-americanas. Na Ásia vivem dois terços dos pobres do mundo, e a segurança alimentar, a saúde e o acesso aos serviços básicos são questões prementes nos países de menor rendimento da região. Além disso, os países de rendimento intermédio continuam a ver-se afectados por graves disparidades de rendimentos e oportunidades. Uma área de particular atenção dos programas da CE na Ásia Central é a reforma institucional, jurídica e administrativa e o desenvolvimento económico e do sector privado para fazer face aos problemas, que vão das crescentes disparidades de rendimentos e da pobreza à lenta transição económica e democrática, passando pelas questões relacionadas com os direitos humanos. Os Países de África, Caraíbas e Pacífico e os Países e Territórios Ultramarinos, uma associação que entrou em vigor em 1 de Abril de 2003, no quadro do Acordo de Cotonu, enfrentam muitos problemas comuns, mas diferem em pontos importantes. As regiões do Pacífico e das Caraíbas contam com muitos Estados insulares de reduzida dimensão, enquanto em África vários conflitos são exacerbados pela grande extensão e fragilidade dos países. 40 dos 77 Estados ACP são países menos desenvolvidos, marcados por um rendimento por habitante particularmente baixo e graves problemas ao nível das infra-estruturas.

As diversas vertentes das relações externas da Comunidade com as diferentes regiões enquadram-se numa série de acordos de cooperação e parceria. O Capítulo 6 relata os progressos determinantes em cada uma destas regiões em 2002.

1.1.3 Complementaridade entre o desenvolvimento e outros objectivos externos

Em muitos casos, os objectivos de desenvolvimento e outros objectivos externos da Comunidade são complementares, tal como o são as intervenções em diferentes áreas. Por exemplo, a ligação entre a prevenção de conflitos e a promoção dos direitos humanos e da democracia é clara, tal como a relação destes domínios com a redução da pobreza. No rescaldo da violência, a assistência concreta da Comunidade tem ajudado a reconstruir as sociedades e a prevenir o ressurgimento de disputas. Em vez de se abordarem apenas os sintomas do conflito, é necessário que se desenvolvam métodos para identificar e enfrentar as suas raízes, que, em muitos casos, decorrem da pobreza extrema. Deve ainda salientar-se a relação entre o investimento no domínio dos serviços básicos de saúde e o investimento na investigação e desenvolvimento de novos medicamentos e tratamentos, especialmente no contexto da luta contra as principais doenças transmissíveis ligadas à pobreza.

Perante a diversidade de políticas externas e instrumentos actuais e a necessidade de responder a circunstâncias diferentes, os documentos de estratégia por país e por região utilizados pela Comunidade constituem uma importante ferramenta para analisar a combinação de políticas e optar pela mais adequada. As intervenções realizadas a título das rubricas orçamentais horizontais e temáticas da Comunidade, que cobrem o desenvolvimento e os objectivos externos mais amplos, como a cooperação no domínio das drogas, têm sido gradualmente integrados neste quadro. A Comunidade está também a trabalhar para garantir uma maior coerência ao nível das políticas centrais. A complementaridade entre o desenvolvimento e a política de investigação baseia-se na ideia da necessidade de sinergias entre o reforço de capacidades no domínio da ciência e tecnologia e a colaboração inter-regional em matéria de investigação (Norte-Sul, Oriente-Ocidente).

1.2 Adaptação às mudanças no contexto da UE e do resto do mundo em 2002

1.2.1 Alargamento da UE e novas prioridades políticas

No que se refere à evolução da situação interna da UE, a decisão exemplar, tomada em Dezembro de 2002, de alargar a União, em Maio de 2004, de 15 para 25 membros terá um impacto profundo no papel futuro da região, nomeadamente, no que respeita às suas atribuições em matéria de política externa e de desenvolvimento. Estes países, que receberam um apoio substancial proveniente quer da UE, quer de outros doadores nos últimos 12 anos para a sua transição política e económica, participarão nas políticas externas da UE a partir da data da adesão. Em 2002, os países da adesão, a Comissão e os Estados-Membros e ainda os parceiros externos da UE começaram a devotar mais atenção ao processo de preparação deste acontecimento. Embora as questões do desenvolvimento não tenham recebido particular destaque no contexto do alargamento, em 2002 a Comissão lançou um programa de trabalho, com os países da adesão e os actuais Estados-Membros, composto por três vertentes: as implicações possíveis para os processos políticos e programáticos da Comunidade (designadamente, os processos de tomada de decisões, as prioridades, os canais de execução e as questões financeiras); como ajudar os países da adesão a prepararem a adopção da política de desenvolvimento da Comunidade e o seu papel como doadores emergentes (reemergentes, em alguns casos); e as implicações para os parceiros da Comunidade no desenvolvimento. Em 2002 foram lançados vários estudos e exercícios de apuramento de factos, bem como uma primeira série de acções de reforço de capacidades e de sensibilização, cujo objectivo é contribuir para a definição e a base de informação de futuras actividades neste domínio. Neste contexto, foi elaborado, nomeadamente, um roteiro. O trabalho prosseguirá e será desenvolvido em 2003-2004.

As políticas internas e as actividades noutros domínios também afectaram o contexto em que se inserem a política de cooperação para o desenvolvimento e a ajuda externa da Comunidade, em particular o interesse acentuado na forma de integrar as questões da migração nas relações da UE com os seus parceiros externos, designadamente, os países em desenvolvimento.

1.2.2 O contexto mundial: instabilidade política e económica

A instabilidade permanente verificada em 2002 teve um grande impacto nas relações externas da Comunidade, incluindo a sua política de desenvolvimento e a sua ajuda externa.

Acontecimentos ocorridos em diferentes partes do mundo puseram a nu a interdependência entre os países desenvolvidos, e entre estes e os países em desenvolvimento: da crise económica na Argentina e do abrandamento nos mercados dos países desenvolvidos, passando pela tragédia do atentado à bomba em Bali e pela luta que se trava contra o terrorismo, à devastação provocada por novos e antigos conflitos armados. Em 2002, deram-se passos positivos na direcção da paz em países como o Sri Lanka, Angola e a República Democrática do Congo. A Comunidade lançou um programa de ajuda de longo prazo ao Afeganistão, que marca uma transição importante nesta sua parceria. Infelizmente, noutros quadrantes a situação deteriorou-se, como é o caso do Médio Oriente, da Costa do Marfim e do Zimbabué.

Estes acontecimentos vêm sublinhar a importância vital de uma atenção continuada às questões económicas e de governação e, especificamente, à prevenção e resolução de conflitos. A Comunidade encontra-se já muito activa neste domínio, nomeadamente, através dos seus programas de política de desenvolvimento e de ajuda externa, e reconhece a necessidade de uma abordagem global e de longo prazo. A Comunidade, a par dos Estados-Membros da UE, assumiu também um papel importante na luta internacional contra o terrorismo.

O reconhecimento dos elos entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento, aprofundado em 2002, veio, por outro lado, realçar a importância de uma atenção adequada e constante às questões do desenvolvimento para a realização de outros objectivos. A pobreza e a exclusão, os conflitos regionais, a degradação ambiental e a SIDA constituem ameaças potenciais à segurança. As políticas e programas da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento e de ajuda externa, bem como as suas políticas e actividades noutros domínios, têm um papel vital a desempenhar neste processo, e foram lançadas, durante o ano, uma série de novas iniciativas. Em 2002, a Suécia e a França desempenharam um papel fundamental no lançamento de um novo grupo de trabalho internacional sobre bens públicos mundiais, que estudará, nos próximos dois anos, os meios de assegurar que as grandes questões de interesse internacional, como o controlo de doenças transmissíveis e o combate às mudanças climáticas, sejam claramente definidas e analisadas e as carências adequadamente colmatadas.

1.2.3 Uma nova parceria global para o crescimento, a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável

A Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento, em Monterrey, no México, e a Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo, na África do Sul (realizadas em Março e Setembro de 2002, respectivamente) vieram confirmar a perspectiva adoptada com o lançamento da Agenda de Desenvolvimento de Doha [4] no que se refere a uma nova parceria mundial entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento. Na base destas decisões está o reconhecimento de que, para se alcançar o êxito, é necessária a acção de todos os países. A UE trabalhou empenhadamente para o êxito de Doha, Monterrey e Joanesburgo e fará o mesmo relativamente à Cimeira Mundial sobre a Sociedade de Informação, da ONU, a realizar proximamente. O alargamento da UE e o novo aumento da ajuda da União daqui até 2006, com a participação de todos os Estados-Membros, permitirá à região desempenhar um papel ainda mais determinante no progresso mundial.

[4] A "Agenda de Desenvolvimento de Doha" diz respeito ao acordo estabelecido quanto à ordem de trabalhos das negociações comerciais multilaterais lançadas na Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio, em Doha, Catar, em Novembro de 2001.

Monterrey e Joanesburgo confirmaram a importância crucial dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio como quadro orientador das acções a desenvolver entre o momento actual e 2015. A UE apoiou com veemência o estabelecimento de uma nova meta, de redução para metade, até 2015, do número de pessoas sem acesso ao saneamento básico, a par da meta existente sobre o acesso à água, entre os objectivos de desenvolvimento. A comunidade internacional conta com um enquadramento claro e amplo para as acções de promoção do crescimento, da erradicação da pobreza e do desenvolvimento sustentável. Há que concentrar agora os esforços, de forma ainda mais determinada, na sua execução.

1.2.4. As iniciativas da UE no quadro da CMDS: água e energia

Na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (CMDS), a UE lançou duas importantes iniciativas nos domínios da água e da energia, concebidas para acelerar a realização dos ODM.

A iniciativa "Água para a vida" da UE é descrita no artigo especializado deste relatório sobre a gestão da água (ver Capítulo 7).

A iniciativa "Energia para a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável" da UE põe em evidência a vontade política dos Estados-Membros da União Europeia e da Comissão de reforçar as actividades neste domínio. Embora não exista um ODM específico em matéria de energia, o fornecimento de serviços energéticos adequados, sustentáveis e a preços comportáveis em áreas rurais, peri-urbanas e urbanas é essencial para se realizarem os ODM. Uma distribuição de energia fiável e a preços comportáveis está, no entanto, longe da norma no mundo em desenvolvimento, onde mais de 2 mil milhões de pessoas dependem da biomassa (madeira, resíduos, etc.) como principal fonte de energia e 1,6 mil milhões de pessoas ainda não têm acesso à electricidade. A iniciativa da UE no domínio da energia procura contribuir para a erradicação da pobreza através do apoio à melhoria do acesso aos serviços energéticos, com recurso a um leque de opções técnicas, designadamente, a electrificação rural e os sistemas energéticos descentralizados, tecnologias mais limpas e eficientes no domínio dos combustíveis fósseis e a utilização de energias renováveis disponíveis a nível local, em especial a gestão e a utilização melhoradas da biomassa. As actividades garantirão a apropriação pelos beneficiários e serão desenvolvidas através de parcerias com países e regiões em desenvolvimento, bem como com as partes interessadas do sector privado, as entidades financiadoras e a sociedade civil. Será reforçado o diálogo com os parceiros e as partes interessadas a nível nacional e regional, tendo em vista a criação de parcerias de acordo com as necessidades. Entre os aspectos importantes da iniciativa contam-se o apoio ao reforço de capacidades no domínio institucional e a assistência técnica aos países para a elaboração de políticas energéticas adequadas. Será atribuído um papel importante ao desenvolvimento de novas estratégias baseadas na investigação. Em Julho de 2002, a Comissão publicou uma nova comunicação definindo a sua abordagem estratégica relativamente à cooperação energética com os países em desenvolvimento [5].

[5] COM (2002) 408.

1.3 Realizações fundamentais em 2002

1.3.1 Progressos na melhoria da eficiência e da eficácia

Do ponto de vista da UE, o quadro global resultante de Doha, Monterrey e Joanesburgo vem confirmar a direcção que a Comunidade tem seguido internamente desde 2000, quer no plano operacional, quer no plano político.

Os progressos que têm sido realizados no sentido de uma maior eficiência e eficácia, no quadro do programa de reforma de gestão lançado em 2000, são descritos pormenorizadamente no Capítulo 2 do presente relatório. A Comissão simplificou e descentralizou ainda os procedimentos financeiros do FED relativos aos PTU [6], em conformidade com o disposto na Decisão de Associação Ultramarina, de 2001, do Conselho.

[6] Regulamento nº 2304/2002 da Comissão, de 20.12.2002, JO L 348, de 21.12.2002, p. 82.

Os progressos rumo ao desenvolvimento e outros objectivos da ajuda externa são descritos no Capítulo 3, que inclui os resultados de uma análise transversal dos avanços na consecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, por regiões e por países, realizada pela Comissão, e os progressos nos seis domínios prioritários da ajuda da CE definidos em 2000. Um grande desafio para a Comunidade neste percurso será dar resposta à emergência de novas prioridades da UE e do quadro internacional sem pôr em causa a selectividade e sem perder de vista os seus objectivos.

Conclusão do processo de programação

Uma importante realização estratégica em 2002 foi a conclusão da primeira geração de documentos de estratégia regional e documentos de estratégia por país (DER, DEP) no âmbito do novo processo-quadro iniciado apenas dois anos antes. Deu-se um salto qualitativo na programação da Comunidade em matéria de ajuda externa, e os documentos de programação constituirão instrumentos de gestão valiosos para os anos vindouros. O quadro dos DEP provou ser, tal como se pretendia, um instrumento muito útil, nomeadamente, ao viabilizar o objectivo de consagrar maior substância à programação plurianual e melhorar a coordenação e complementaridade com a ajuda bilateral prestada pelos Estados-Membros da UE. O quadro dos DEP deu também um importante contributo para a harmonização da metodologia de programação nas regiões. Para os próximos anos, é importante criar-se um mecanismo geral para acompanhar e rever a execução dos DEP e DER, de forma a manter o ritmo do processo dos DEP. A preparação para as revisões intercalares, designadamente, a continuação do trabalho sobre as metodologias, começará em 2003. A Comissão procurará continuar a melhorar a qualidade dos seus documentos de programação e integrar de forma consolidada o processo dos DEP no esforço internacional pelo desenvolvimento.

Integração da abordagem DERP no que se refere aos países de baixos rendimentos

No plano da redução da pobreza nos países de baixos rendimentos, em Janeiro de 2002 foi feita a primeira revisão internacional da abordagem de parceria orientada para os resultados baseada em estratégias de apropriação nacional para a redução da pobreza (geralmente conhecida como abordagem "Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza", ou DERP). A Comissão, como muitos outros doadores, comprometeu-se a utilizar os DERP existentes como pontos de partida para a concepção de estratégias de resposta próprias (DEP). Em Novembro de 2002, 45 países tinham preparado um documento provisório de estratégia para a redução da pobreza e 19 tinham um DERP final. A Comissão salientou particularmente a importância da execução associada a um ciclo nacional de afectação estratégica dos recursos e o papel fundamental da responsabilização democrática ao nível nacional, particularmente através dos Parlamentos nacionais, de acordo com indicadores de resultados acordados. A Comissão tem trabalhado em estreita colaboração com as instituições de Bretton Woods nesta vertente, no seguimento de consultas mútuas em Maio de 2002. Um grupo de trabalho constituído pelo Banco Mundial e pelo FMI, pela Comissão Europeia em nome da Comunidade e pelo Department for International Development (Departamento para o Desenvolvimento Internacional, DFID) do Reino Unido, começou a conceptualizar a ideia de "ciclo DERP". Os esforços da Comissão foram reconhecidos na Conferência de Janeiro de 2002 e, ao longo do ano, a sua abordagem tem ganho uma aceitação cada vez mais generalizada. Com o aprofundamento do trabalho em torno deste conceito ao longo de 2003, é provável que ele venha a constituir a base de um consenso ainda mais amplo.

1.4 Os três C: coerência, coordenação e complementaridade

Assegurar a coerência entre os objectivos da política de desenvolvimento da CE e as suas políticas e objectivos noutros domínios constitui uma prioridade operacional, mas também uma obrigação jurídica da Comissão.

O reforço da coordenação e da complementaridade é essencial para tornar mais eficaz a ajuda externa da CE. Ao nível mais básico, a coordenação exige um maior conhecimento das acções das outras partes envolvidas em determinado sector, país ou região, combinado com um esforço para trabalhar em conjunto com maior eficácia. A coordenação é fundamental, no sentido de evitar uma duplicação de esforços ou contradições entre intervenientes que procuram alcançar objectivos comuns. A complementaridade começa com a coordenação, mas vai mais longe: implica que cada interveniente concentre a sua ajuda onde pode acrescentar mais valor, com conhecimento do que os outros estão a fazer, maximizando sinergias.

1.4.1 Melhorar a coerência

A Comunidade tem a obrigação jurídica, consagrada no Tratado, de assegurar a coerência do conjunto da sua acção externa no âmbito das políticas que adoptar em matéria de relações externas, de segurança, de economia e de desenvolvimento [7]. Desta obrigação decorre a necessidade de ter em conta os objectivos de desenvolvimento em todas as actividades que sejam susceptíveis de afectar os países em desenvolvimento [8].

[7] TUE, artigo 3º.

[8] TCE, Título XX, artigo 178º.

Esta ideia foi reiterada em 2002, na comunicação da Comissão sobre a dimensão externa da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE [9] e nas Conclusões do Conselho sobre essa comunicação e sobre os trabalhos preparativos da União para a Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável [10].

[9] "Para uma parceria global no domínio do desenvolvimento sustentável" - COM (2002) 82 final, de Fevereiro de 2002.

[10] Conclusões do Conselho Desenvolvimento, 9458/02, de 30 de Maio de 2002.

1.4.1.1 Novos processos de avaliação do impacto

No quadro dos seus esforços para melhorar a coerência, a Comissão utiliza, cada vez mais, os processos de avaliação de impacto. Em 2002, foram lançados processos de avaliação do impacto da sustentabilidade, que serão realizados em paralelo com as negociações comerciais da OMC e com as negociações entre a UE e os países ACP sobre novos acordos económicos e de parceria e que constituirão uma fonte de informação para estas rondas negociais. Em Maio de 2002, integrando o pacote de medidas para melhorar a governação, a Comissão apresentou propostas para uma nova avaliação do impacto das principais propostas no domínio das políticas [11]. Este processo será introduzido gradualmente, a partir de Janeiro de 2003. O seu objectivo é identificar de antemão potenciais impactos económicos, sociais e ambientais no espaço da UE e no exterior e, nessa medida, poderá ser um importante instrumento para a verificação da coerência. As avaliações de impacto exaustivas serão realizadas a partir de 2003 relativamente a reformas políticas fundamentais. De particular importância para os países em desenvolvimento é a reforma da organização comum de mercado no sector do açúcar.

[11] COM (2002) 276, de Maio de 2002.

1.4.1.2 Adaptação das políticas da UE aos objectivos do desenvolvimento sustentável

A UE comprometeu-se ainda a dar continuidade ao processo de adaptação das políticas fundamentais da União aos objectivos internos e externos do desenvolvimento sustentável. Em 2002, a Comissão publicou propostas de alteração de duas das suas políticas que desempenham, reconhecidamente, um papel determinante no que se refere à coerência: a Política Agrícola Comum (PAC) e a Política Comum da Pesca (PCP).

No contexto da revisão intercalar da PAC e de acordo com as orientações já estabelecidas na "Agenda 2000", a Comissão propôs uma reorientação substancial da Política Agrícola Comum para promover uma maior concordância com os objectivos da redistribuição dos rendimentos e da sustentabilidade. Estas propostas foram expostas na comunicação da Comissão "Para uma agricultura sustentável" [12]. Nem todos os produtos foram abrangidos pela revisão intercalar (as excepções incluem, designadamente, o arroz, o açúcar e o algodão). No entanto, as propostas avançadas em 2002 para uma maior desvinculação dos subsídios da produção e a redução dos preços garantidos são sinais positivos do esforço para aumentar a orientação da PAC para o mercado. Estas medidas deverão reduzir o impacto negativo sobre países terceiros e aumentar a coerência com a política de desenvolvimento da Comunidade. Espera-se que a revisão intercalar, quando aplicada, origine modelos de produção menos intensivos e mais diversificados. Os agricultores deixarão de ser remunerados com base nas quantidades produzidas e passarão a receber uma ajuda única ao rendimento, baseada no cumprimento dos princípios ambientais de sã gestão agrícola.

[12] COM (2002) 394 final, de Julho de 2002.

A necessidade de coerência entre a política de pesca da Comunidade e os objectivos de desenvolvimento dos Estados ACP saiu reforçada do Acordo de Cotonu, que determina: "Os acordos de pesca eventualmente negociados entre a Comunidade e os países ACP devem ter devidamente em conta as estratégias de desenvolvimento neste domínio e ser com elas compatíveis." [13] Numa resolução sobre pesca e redução da pobreza, de Novembro de 2001, o Conselho voltou a salientar que os acordos de pesca devem incluir considerações relativas ao ambiente e ao desenvolvimento. [14] Em conformidade com estes requisitos, a comunicação da Comissão, de 2002, relativa à reforma da PCP [15] e a subsequente comunicação da Comissão relativa a um quadro integrado para acordos de parceria no domínio da pesca com países terceiros [16] reconheceram a necessidade de assegurar a coerência com os objectivos de desenvolvimento, bem como outros objectivos, nomeadamente, a exploração sustentável das unidades populacionais de peixe ao nível global (objectivo focado no Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável).

[13] Título I, artigo 23º.

[14] Conclusões do Conselho de 8 de Novembro de 2001, Referência 13573/01.

[15] COM (2002) 181 final, de 28 de Maio de 2002.

[16] COM (2002) 637 final, de 23 de Dezembro de 2002.

A Comunidade tem acordos bilaterais de desenvolvimento com 15 Estados costeiros (maioritariamente países ACP) que implicam contribuições financeiras da Comunidade às autoridades competentes. A comunicação salienta que estes acordos geram actividades económicas importantes na Europa e nos Estados costeiros, não só através da exploração dos recursos haliêuticos como também através do desenvolvimento de actividades conexas. O documento propõe um conjunto de novas iniciativas com vista a aumentar o impacto positivo dos novos acordos de parceria no domínio da pesca com países terceiros sobre as economias locais dos países em desenvolvimento, nomeadamente, a realização de avaliações do impacto que os acordos de parceria têm na sustentabilidade e um esforço mais concertado da política comum da pesca e da política de cooperação para o desenvolvimento da Comunidade com vista a reforçar a capacidade das autoridades locais de formularem e executarem políticas de pesca, com uma apropriação reforçada. Sublinha ainda que no que se refere à contribuição financeira prevista nos novos acordos de parceria no domínio das pescas deve ser feita uma distinção clara entre: a parte da contribuição financeira dada em troca das possibilidades de pesca para a frota europeia; e a parte da contribuição financeira afectada às acções de parceria no domínio da pesca como a avaliação das unidades populacionais, o controlo, o acompanhamento e a vigilância destas actividades. Todas estas actividades devem ser colocadas na perspectiva do interesse mútuo das partes em estabelecer uma pesca responsável numa base sustentável.

A execução das propostas da Comissão em ambos os casos dependerá do resultado das discussões com os Estados-Membros da UE. A forma segundo a qual a nova abordagem da pesca foi executada na região ACP em 2002, em particular no contexto dos acordos de parceria com Kiribati no domínio da pesca e do documento de estratégia regional para o Pacífico, é descrita no capítulo relativo à região ACP, mais adiante no presente relatório.

1.4.1.3 Migração e desenvolvimento

A comunicação da Comissão sobre migração e desenvolvimento [17] reuniu as diferentes dimensões desta questão. Assim, explorou um contexto mais amplo, designadamente, a necessidade de se ter em conta as forças motrizes da migração internacional, o caso específico das pessoas que necessitam de protecção e os efeitos da migração internacional nos países em desenvolvimento. Ao integrar o domínio da migração na política externa da Comunidade, a Comissão propôs que as acções futuras se baseiem nos seguintes princípios fundamentais:

[17] COM (2002) 703.

- A integração das vertentes da migração na acção externa da Comunidade deve respeitar a coerência geral das suas políticas e acções externas. O diálogo e as acções com países terceiros no domínio da migração deve fazer parte de uma abordagem geral ao nível da UE, que deve ter, essencialmente, um carácter incitador, encorajando os países que aceitam as novas disciplinas, mas não penalizando aqueles que não estão dispostos a cumpri-las ou não têm capacidade para o fazer. A abordagem deve ainda ser diferenciada, tomando em consideração a situação específica de cada país terceiro.

- No que se refere à migração, a prioridade da Comunidade a longo prazo deverá ser procurar resolver os factores que estão na origem dos fluxos migratórios. Devemos reconhecer o efeito dos programas de desenvolvimento a longo prazo nos fluxos migratórios, sobretudo no que diz respeito à erradicação da pobreza, ao reforço das instituições e das capacidades e à prevenção de conflitos armados. Os recursos de desenvolvimento devem concentrar-se neste objectivo. Além disso, como a segunda parte da comunicação demonstra, a Comissão apoia já uma vasta gama de acções específicas no domínio da migração, com um valor total de 935 milhões de euros programados para o período 2002-2006.

- As vertentes da migração deverão, em primeira instância, ser tratadas no âmbito do quadro estratégico proposto pela Comissão e aceite pelos Estados-Membros (documentos de estratégia por região e por país). A revisão intercalar dos DEP oferece uma oportunidade para se examinar em que medida deve atribuir-se maior prioridade a programas específicos relacionados com as migrações. Isto deverá permitir uma reavaliação da casuística da migração em países terceiros e poderá resultar numa reorientação de prioridades e numa reafectação de fundos no âmbito do programa indicativo nacional de cada país envolvido.

- Sem antecipar os resultados da revisão intercalar dos DEP, parece já claro que será necessário financiamento adicional. Novas tarefas só serão realizáveis se forem disponibilizados mais fundos. A rubrica orçamental pertinente (B7-667: Cooperação com os países terceiros no domínio das migrações) deverá ser significativamente reforçada e constituir um complemento do que for alcançado na revisão dos DEP. Deverá ainda ser utilizada para financiar acções específicas e orientadas no domínio da migração. Essas acções deverão ser complementares daquelas que forem financiadas por rubricas de ajuda mais genéricas. Esta abordagem deverá assegurar maior impacto e visibilidade das iniciativas no domínio das migrações e ajudar a evitar a duplicação de esforços e a confusão. A rubrica orçamental pertinente deve ainda ser gerida em conformidade com os princípios da reforma RELEX, de modo a permitir a compatibilidade e as economias de escala.

1.4.1.4 Desvinculação da ajuda: aumentar a eficácia

A prática de "vincular a ajuda" (através da qual os países em desenvolvimento beneficiários de ajuda se vêem limitados a comprar bens e serviços ao doador) é um elemento importante do debate sobre a eficácia da ajuda e a credibilidade do doador. A Comissão tem a convicção de que desvincular a ajuda é um factor importante numa política coerente de desenvolvimento a favor dos países pobres. Desvincular a ajuda pode ter um impacto prático substancial, ao aumentar significativamente o valor da ajuda ao desenvolvimento, uma vez que os parceiros em desenvolvimento são livres de escolher os bens ou serviços mais adequados e a melhores preços para suprir as suas carências. Estima-se que a ajuda vinculada onera em média 20% a 25% bens ou serviços que podem ser adquiridos através da livre concorrência internacional [18].

[18] Fontes: CAD e pesquisa do Banco Mundial.

Em 2001, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE adoptou formalmente uma recomendação para desvincular a ajuda aos países menos desenvolvidos. No contexto da preparação da Conferência sobre Financiamento para o Desenvolvimento, realizada em Março de 2002, o Conselho Europeu aceitou prosseguir os debates com vista a uma maior desvinculação [19]. No esteio destes dois passos, em Novembro de 2002, a Comissão aprovou uma comunicação sobre a desvinculação [20], onde propunha uma desvinculação quase total da ajuda da Comunidade (sujeita ao acordo do país beneficiário e numa base de reciprocidade entre todos os doadores). Além disso, a comunicação recordava que as regras do mercado interno também se aplicam a uma grande parte da APD dos Estados-Membros e aconselhava-os a respeitarem essas regras nos seus programas bilaterais. A comunicação em apreço advogava ainda a desvinculação total da ajuda alimentar e do transporte da ajuda alimentar ao nível internacional. As discussões sobre esta questão prosseguirão em 2003.

[19] Conclusões do Conselho Europeu de 14 de Março de 2002 relativamente à Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento.

[20] COM (2002) 639, Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, Desvinculação da ajuda: Mais eficácia, 18 de Novembro de 2002.

1.4.2 Reforçar a coordenação e a complementaridade

Promover a coordenação e a complementaridade entre os Estados-Membros e a Comunidade num quadro internacional mais alargado é fundamental para a eficácia das políticas e programas da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento. Apesar dos claros benefícios potenciais e não obstante alguns progressos motivantes, a execução da coordenação da UE continua a encerrar dificuldades.

Em 2002 deu-se uma série de passos positivos, tanto no âmbito da UE como além fronteiras.

1.4.2.1 Um contributo coordenado da UE para as conferências de Monterrey e Joanesburgo

Ao nível das políticas, as fases preparatórias para a Conferência sobre o Financiamento do Desenvolvimento, em Monterrey, México, e para a Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, em Joanesburgo, constituíram oportunidades úteis para a UE introduzir melhorias ao nível da coordenação. Esforços similares estão a ser feitos no contexto da Cimeira Mundial sobre a Sociedade da Informação, a realizar proximamente pela ONU. O mandato atribuído à Comissão pelos Estados-Membros da UE, de apresentar um relatório em preparação para a Conferência de Monterrey, foi um sinal positivo da confiança criada. Esse relatório e a acção levada a cabo pelos Estados-Membros ajudaram a assegurar uma contribuição positiva da UE para a conferência. O relatório clarificou uma série de questões e explorou, através de um diálogo com o Estados-Membros, iniciativas possíveis para enfrentar questões fundamentais, designadamente, como reduzir o fosso financeiro entre o nível actual da APD e o volume necessário para cumprir os objectivos da Declaração do Milénio (que, na estimativa do Banco Mundial, exigiriam uma duplicação dos actuais níveis de APD [21]). Este facto foi determinante para a decisão da UE de aumentar os seus níveis de APD daqui até 2006. Entre outras iniciativas, contam-se as que estão relacionadas com a eficácia da ajuda (nomeadamente, a desvinculação, atrás referida), os passos concretos em matéria de coordenação e harmonização, a reforma do sistema financeiro internacional, o comércio e o desenvolvimento, a sustentabilidade da dívida, os bens públicos mundiais e as fontes de financiamento inovadoras [22]. Em conformidade com o solicitado pelo Conselho "Assuntos Gerais e Relações Externas" de Novembro de 2002, a Comissão vai acompanhar a execução destes compromissos. As duas iniciativas da UE de maior importância lançadas na conferência de Joanesburgo sobre a água e a energia colocam a tónica na coordenação e complementaridade operacional, tanto ao nível das decisões políticas como na fase de execução. Isto será alcançado através da criação de parcerias com países em desenvolvimento, com outros doadores, com o sector privado e com a sociedade civil. Serão catalisadores de acções futuras destinadas ao cumprimento dos objectivos da Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (CMDS) no domínio da água e da energia.

[21] http://www.worldbank.org/html/extdr/ mdgassessment.pdf

[22] COM (2002) 87: Preparação da Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento. Os documentos COM (2002) 82, "Para uma parceria global no domínio do desenvolvimento sustentável" e a COM (2002) 81, '"As respostas aos desafios da globalização" desenvolvem propostas afins.

1.4.2.2 Compromisso relativo a medidas concretas em matéria de coordenação e harmonização até 2004

Um dos compromissos que a UE assumiu antes da Conferência sobre o Financiamento do Desenvolvimento foi o de adoptar medidas concretas no domínio da coordenação das políticas e da harmonização dos procedimentos até 2004. A acção da UE neste domínio também tem em linha de conta esforços semelhantes que estão a ser envidados ao nível internacional pelo Banco Mundial e outros bancos multilaterais de desenvolvimento, bem como pelo grupo de trabalho do CAD/OCDE sobre Práticas dos Doadores [23]. No quadro deste compromisso e a pedido dos Estados-Membros, a Comissão lançou uma iniciativa piloto, focalizada em quatro países, para examinar as medidas actuais de coordenação e complementaridade e o âmbito de novas acções. Os resultados de uma missão de avaliação no final de 2002 deverão permitir à UE estudar e, possivelmente, em 2003, acordar em medidas práticas para reforçar a cooperação operacional entre o que é feito pela Comissão em nome da Comunidade e o que é realizado bilateralmente pelos Estados-Membros. A missão deu ainda conhecimento do contributo da UE para o Fórum Internacional de Alto Nível sobre a Harmonização, realizado em Roma, em Fevereiro de 2003, co-patrocinado pelos bancos multilaterais de desenvolvimento e o CAD/OCDE.

[23] Conclusões de 14 de Março de 2002 do Conselho Europeu relativas à Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento.

A iniciativa piloto da UE sobre coordenação e harmonização

"Adoptar medidas concretas em matéria de coordenação de políticas e harmonização de procedimentos antes de 2004"

Em Junho de 2002, a Comissão lançou, conjuntamente com os Estados-Membros, uma iniciativa piloto destinada a identificar medidas pragmáticas susceptíveis de gerar progressos na coordenação e harmonização operacional ao nível da UE. Foram conduzidas quatro missões piloto, em Marrocos, Moçambique, Nicarágua e Vietname.

O exercício pôs em destaque a crescente solicitação de melhor coordenação e harmonização por parte da maioria dos intervenientes presentes no terreno nestes países, que sublinharam a extrema importância da flexibilidade e do pragmatismo. Fez também crescer as expectativas quanto a um reforço da contribuição da UE. No primeiro semestre de 2003 e em conformidade com o solicitado pelo Conselho da UE de Barcelona, de Março de 2002, a União Europeia definirá um plano de acção para efectuar progressos reais e concretos neste domínio antes de 2004.

1.4.2.3 Acompanhamento das sinergias das políticas da UE e promoção do diálogo

Em 2002, a Comissão organizou reuniões informais regulares entre os directores-gerais da área do Desenvolvimento de todos os Estados-Membros da UE, que constituíram um fórum útil para a troca de pontos de vista e experiências sobre boas práticas e preocupações comuns relativamente à execução efectiva dos compromissos existentes, especialmente no domínio da coordenação de políticas e da harmonização de procedimentos, bem como da eficácia da ajuda. As reuniões facilitaram o contributo coordenado da UE para as conferências de Monterrey e Joanesburgo, anteriormente referido. Este fórum deverá desempenhar um papel fundamental na integração fácil e efectiva dos novos Estados-Membros da UE, após o alargamento, no âmbito da política de desenvolvimento da União.

1.4.2.4 Abordagem da coerência, coordenação e complementaridade na fase de programação

Os documentos de estratégia por país (DEP), apoiados pelo trabalho do Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade e pela instituição de equipas por país, tornaram-se o mecanismo central para o reforço da coerência com outras políticas da Comunidade e para o aumento da coordenação e da complementaridade com os Estados-Membros. Ao dar forma final aos DEP e DER, a Comissão envidou grandes esforços para coordenar o processo dos DEP com outros intervenientes. Um estudo efectuado pela Comissão revelou que as delegações da CE em países parceiros tinham desempenhado um papel muito activo no processo de coordenação no terreno. De entre os doadores presentes no país, todos os Estados-Membros foram sistematicamente convidados a participar no exercício de coordenação/complementaridade e, em 55% dos casos, todos os doadores externos à UE presentes também foram convidados. Este processo incluiu a organização de fóruns consultivos com os países parceiros e diálogos aprofundados com os Estados-Membros. Os intervenientes não estatais participaram, pela primeira vez, directamente na programação da ajuda da Comunidade.

Uma outra iniciativa positiva em 2002, do Conselho, foi a decisão de criar fichas informativas por país de carácter comum. Este instrumento pode constituir a base para uma análise comum e uma programação conjunta mais amplas, no terreno. O objectivo é partilhar a informação, facilitar a coordenação e aumentar a complementaridade entre os Estados-Membros e a Comunidade e entre os próprios Estados-Membros. Pretende-se criar um documento que seja conciso e de âmbito vasto, mas que contenha informação específica. Na ficha informativa procurar-se-á incluir uma lista de todas as políticas da UE que afectam simultaneamente a UE e o país em questão, embora, no caso de muitos países, a tónica recaia sobre a cooperação para o desenvolvimento.

1.5 Trabalhar com outros

A par do melhoramento da coordenação e da complementaridade no âmbito da UE, a Comissão reconhece a importância de esforços semelhantes no que se refere a outros doadores e organizações internacionais.

No âmbito do processo de avaliação do desempenho pelos pares relativo a 2002, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE reconheceu que a Comissão Europeia pode acrescentar valor a este esforço [24]. O reforço das delegações nos países em desenvolvimento no quadro do processo de desconcentração deverá aumentar ainda mais a capacidade da Comunidade neste domínio.

[24] A avaliação pelos pares está disponível em www.oecd.org/DAC.

Em 2002, as questões do desenvolvimento foram colocadas no topo da agenda das cimeiras conjuntas UE-Austrália, UE-Canadá, UE-Japão e UE-EUA. Este facto dinamizou o diálogo, em particular sobre as questões ligadas às conferências da ONU, à Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NPDA), ao Afeganistão e ao nível de eficácia da APD. Iniciativas específicas lançadas em 2001 com a Noruega e o Japão, tirando partido de diálogos prévios, intercâmbio de pessoal e avaliações comuns, resultarão na definição de directrizes operacionais.

1.5.1 Harmonizar as práticas dos doadores

Em 2002, a Comissão continuou a apoiar activamente as iniciativas internacionais destinadas a harmonizar as práticas dos doadores, que estão a decorrer em diversos fóruns.

A Comissão congratulou-se, em particular, com a acção do grupo de trabalho do CAD/OCDE sobre práticas dos doadores. Este grupo de trabalho, criado em 2000 para identificar e documentar práticas dos doadores que visem aliviar a pressão sobre as capacidades dos países parceiros causada pela gestão da ajuda e reduzir os custos das transacções a ela associadas, concluiu o seu trabalho no prazo previsto, no final de 2002. Os seis Documentos de Referência de Boas Práticas produzidos por este grupo de trabalho estabelecem referências efectivas para a melhoria da harmonização e abrangem todas as fases do ciclo de projecto [25]. Representaram um contributo muito importante para o Fórum de Alto Nível sobre Harmonização, realizado em Fevereiro de 2003, em Roma, que reuniu a produção do grupo de trabalho do CAD e o trabalho em curso dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento.

[25] Os seis documentos são: "Framework for Donor Co-operation"; "Country Analytical Work and Preparation of Projects and Programmes"; "Measuring Performance in Public Financial Management"; "Reporting and Monitoring"; "Financial Reporting and Auditing"; e "Delegated Cooperation" (Quadro para a cooperação entre doadores; Trabalho analítico por país e preparação de projectos e programas; Medir o desempenho em matéria de gestão do financiamento público; Relatório e acompanhamento; Relatório e auditoria financeira; e Cooperação delegada). Ver: www.oecd.org/DAC

A Comissão participou também nas iniciativas de harmonização no contexto do G8, nomeadamente, a missão do grupo de trabalho do G8 sobre Educação, que procura promover a harmonização de procedimentos através da definição de um código de conduta. Este código de conduta foi redigido por um grupo de peritos de Estados-Membros da UE reunido pela Comissão, e a sua execução foi recomendada pelo Conselho.

A Comissão participou ainda em discussões sobre a harmonização de procedimentos no que diz respeito aos documentos de estratégia por país, através de contactos bilaterais com o PNUD, o Banco Mundial e alguns Estados-Membros da UE. Entre as iniciativas inclui-se a simplificação dos documentos de estratégia e dos procedimentos (nomeadamente, quanto à análise da situação económica e social, da matriz do doador e dos indicadores), consultas mútuas com os principais doadores no processo de estratégia de cada instituição, cooperação activa nos domínios abrangidos pelos elementos constituintes comuns a todos os DEP e sincronização da preparação da programação e estratégia por país e dos processos de revisão.

1.5.2 Reforçar a parceria com as Nações Unidas

1.5.2.1 Estabelecer parcerias estratégicas

Em 2002 tiveram lugar diálogos políticos aprofundados, a montante e a vários níveis, com as agências, fundos e programas da ONU. Aproveitando o impulso dado pela comunicação "Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários" adoptada em 2001 [26], a Comissão tem aumentado a sua colaboração com a família da ONU através da criação de parcerias estratégicas com agências, fundos e programas seleccionados daquela organização. O trabalho em curso conducente à selecção de parceiros estratégicos deverá ficar concluído em 2003 e serão estabelecidos acordos de parceria com os organismos da ONU seleccionados. Isto deverá permitir à Comissão trabalhar com as Nações Unidas de forma mais eficiente e coerente nos domínios prioritários da política de desenvolvimento da Comunidade.

[26] COM (2001) 231.

1.5.2.2 Melhorar o quadro de trabalho

A revisão do acordo-quadro CE-ONU de 1999 relativo ao financiamento de projectos da ONU pela CE foi concluída em 2002. O texto acordado será submetido a aprovação pelas duas partes negociadoras e deverá entrar em vigor no trimestre de 2003. O acordo revisto reflecte o novo Regulamento Financeiro da Comissão e oferece um instrumento mais flexível de cooperação com o sistema da ONU. Permite, em particular, o financiamento de programas de multi-doadores da ONU, em conformidade com o conceito de gestão conjunta consagrado no Regulamento Financeiro. Esta é também uma condição prévia importante para a formação de parcerias estratégicas.

1.5.3 Intensificar a colaboração com as instituições financeiras internacionais

A colaboração entre a Comunidade Europeia, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional tem ganho importância por vários motivos. Em primeiro lugar, a Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com estes organismos para levar por diante a abordagem DERP, como foi anteriormente referido. Em segundo lugar, no contexto das conferências de Doha, Monterrey e Joanesburgo, as instituições de Bretton Woods, em articulação com a ONU e a UE, têm constituído um importante esteio do multilateralismo. Em terceiro lugar, a Comunidade Europeia continua a ser o maior contribuinte dos fundos fiduciários administrados pelo Banco Mundial, designadamente, do fundo fiduciário de redução da dívida dos países pobres altamente endividados (PPAE). Em 2002, foram ainda preparadas propostas de financiamento para contribuições para o Fundo Global para a Saúde e o Fundo de Reconstrução do Afeganistão.

1.5.3.1 Adopção de um novo acordo-quadro com o Grupo do Banco Mundial

As negociações para a revisão do acordo-quadro de 2001 entre a CE e o Grupo do Banco Mundial foram concluídas em 2002. Paralelamente a essas negociações, organizou-se uma primeira série de consultas anuais sobre questões de interesse comum no âmbito do acordo (sobretudo a constituição de fundos fiduciários administrados pelo Grupo do Banco Mundial e financiados pela Comunidade Europeia). Houve uma ampla participação de ambas as partes, o que permitiu uma melhor comunicação dos interesses e objectivos da Comunidade ao Grupo do Banco Mundial e possibilitou uma melhor panorâmica dos seus planos e prioridades para o futuro próximo. Em 2003, serão iniciadas consultas anuais do mesmo teor com a ONU.

1.5.3.2 Cooperação em parcerias difíceis e gestão financeira

Em Outubro de 2002, a Comissão organizou em Paris um workshop em colaboração com o Banco Mundial, o CAD/OCDE e o PNUD sobre "parcerias difíceis", com o objectivo de melhorar e harmonizar as respostas dos doadores em situações em que o paradigma da parceria não funciona - por exemplo, em países onde o ambiente político sofreu uma deterioração.

A cooperação em matéria de financiamento público ganhou ímpeto no âmbito do programa conjunto Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA), que é actualmente apoiado pelo Banco Mundial, o DFID (Departamento para o Desenvolvimento Internacional, Reino Unido) e pela Comunidade (também através de um fundo fiduciário).

1.5.3.3 Parceria Estratégica com África

A Comissão conta já uma longa participação na Parceria Estratégica com África (PEA), o fórum informal criado em 1988 que reúne doadores bilaterais e multilaterais no apoio a acções de redução da pobreza conduzidas por aquele continente. Este fórum tomou a liderança nos esforços para simplificar os procedimentos dos doadores e acompanhar os programas de ajustamento para a eficácia na redução da pobreza, bem como para rever as práticas dos doadores no apoio à reforma, e oferece orientação intelectual numa vasta gama de questões relacionadas com o desenvolvimento. No Outono de 2002, a Comissão dirigiu em conjunto com o Departamento para o Desenvolvimento Internacional, do Reino Unido, três missões de aprendizagem activa à Etiópia, ao Ruanda e ao Senegal. O objectivo destas missões foi o de avaliar e impulsionar a harmonização do apoio dos doadores em torno de estratégias nacionais de redução da pobreza e de ciclos orçamentais. A execução deste quadro estará no centro do trabalho da PEA nos próximos anos: a 6ª fase da PEA (2003-2006) tem como principal tema a harmonização do apoio dos doadores em torno de estratégias de redução da pobreza, em particular o apoio orçamental e sectorial.

Parceria Estratégica com África (PEA) - missões de aprendizagem activa: principais conclusões

Os países envidaram esforços para desenvolver estratégias participativas de redução da pobreza.

O alinhamento dos doadores no apoio às estratégias de redução da pobreza (ERP) tem sido, até agora, decepcionante.

Constatou-se a necessidade de os governos operacionalizarem as suas ERP, assegurarem a ligação ao ciclo orçamental e a estratégias sectoriais e ainda de anualizarem a lista de medidas e indicadores políticos.

Há uma necessidade urgente de os doadores passarem a alinhar a sua programação, revisão e acompanhamento dos processos com a ERP nacional e o ciclo orçamental.

1.6 O caminho do futuro

Este capítulo pôs em destaque uma gama variada de factores que têm afectado o contexto no qual se exerceu a política de cooperação e ajuda externa da Comunidade em 2002. Esses factores representaram novos desafios estratégicos, mas também novas oportunidades. Nos anos vindouros, uma UE alargada deverá estar ainda melhor colocada para assumir protagonismo no impulso da agenda mundial para o crescimento, a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável, que foi confirmada em 2002.

2. O PROCESSO DE REFORMA - AVANÇOS EM 2002

Em 16 de Maio de 2000, a Comissão lançou um programa de reforma da gestão da ajuda externa [27]. Entre os seus principais objectivos destacam-se:

[27] SEC (2000) 814, de 16 de Maio de 2000 - Comunicação dos Comissários "Relex": Christopher Patten (Relações Externas), Poul Nielson (Desenvolvimento), Günter Verheugen (Alargamento), Pascal Lamy (Comércio) e Pedro Solbes Mira (Assuntos Económicos e Monetários).

- melhorar a qualidade dos projectos e dos programas;

- reduzir o tempo necessário para a sua execução;

- assegurar que os procedimentos de gestão financeira, técnica e contratual estejam em conformidade com os padrões internacionais mais elevados.

A natureza da tarefa exige esforços consideráveis, uma vez que cada um dos diversos programas que a CE trata tem um carácter próprio e um fim específico, de acordo com o regulamento do programa. Dentro destes limites, em 2002 foram lançadas e executadas medidas significativas destinadas a melhorar a qualidade dos programas e projectos de ajuda geridos pela CE. Os diversos "grupos de apoio à qualidade", a gestão financeira melhorada e, sobretudo, o avanço do processo de desconcentração estão entre os passos importantes dados em 2002.

2.1. Melhoria da qualidade

A programação centra-se agora nos documentos de estratégia por país/documentos de estratégia regional (DEP/DER) que criam um "quadro estratégico" para as prioridades de cooperação da CE em determinado país ou região [28]. É a primeira vez que a Comissão institui um quadro coerente para as suas relações com países terceiros abrangendo tanto a ajuda ao desenvolvimento como outras políticas essenciais e relevantes da Comunidade ("combinação de políticas").

[28] SEC (2000) 814, SEC (2000) 1049, de 15 de Junho de 2000, e Conclusões de 10 de Novembro de 2000 do Conselho Desenvolvimento.

Em 2001, a Comissão iniciou o processo de criação de documentos de estratégia por país e por região (DEP) e de documentos de estratégia regionais (DER) para parceiros em todas as regiões participantes (ACP, ALA, CARDS, MEDA, TACIS). Estas novas estratégias foram desenvolvidas em colaboração com os governos nacionais, os Estados-Membros, outros doadores bilaterais e multilaterais e, sempre que possível, com representantes da sociedade civil [29]. O processo dos DEP tem um raio de acção muito amplo e ambicioso e abrange mais de 160 países parceiros e 8 regiões parceiras. No final de 2002, a Comissão tinha concluído e tornado públicos 102 novos DEP e 14 DER (disponíveis na Internet [30]). Uma série de estratégias adicionais encontram-se em fase avançada do processo de redacção e serão publicadas em breve. Estes documentos de programação descrevem a forma como a ajuda externa da Comissão será executada no período 2002-2004/07 (a duração do período de aplicação depende da região).

[29] A consulta à sociedade civil é uma obrigação nos termos do artigo 2º do Acordo de Cotonu.

[30] DEP e DER dos países ACP: http://europa.eu.int/comm/development/ body/csp_rsp/csp_en.cfm http://europa.eu.int/comm/development/ body/scp_rsp/rsp_en.cfm DEP e DER dos países ALA, MED, CARDS, TACIS: http://europa.eu.int/comm/ external_relations/sp/index.htm

Um relatório de progressos sobre a execução do quadro normalizado para os documentos de estratégia por país ("Quadro DEP") [31] foi preparado de acordo com a determinação do Conselho [32] e apresentado em Novembro de 2002. Abrange o processo de redacção da "primeira geração" de DEP/DER. É dada atenção especial à coordenação com os Estados-Membros (tanto no terreno como em Bruxelas).

[31] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, SEC (2002) 1279, 26.11.2002.

[32] Conclusões do Conselho sobre o quadro normalizado para os documentos de estratégia por país, de 10 de Novembro de 2000, ponto IV.

Entre os desafios futuros, destacam-se:

- a instituição de um mecanismo geral de revisão dos DEP;

- ter em linha de conta as novas iniciativas políticas da CE/UE (nomeadamente, luta anti-terrorismo, migrações e iniciativas resultantes do processo de Doha e seguimento da Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável);

- reforçar a orientação para os resultados e o desempenho;

- reduzir os custos de transacção dos países parceiros através de um trabalho de harmonização de procedimentos dos doadores associados às estratégias por país.

Criou-se um Grupo Interserviços de Apoio à Qualidade (GIAQ). A sua principal tarefa tem sido rastrear e avaliar projectos de documentos de estratégia por país, de documentos de estratégia regionais e de programas indicativos e propor melhoramentos considerados necessários no sentido de assegurar uma qualidade elevada constante. Para se obter o impacto máximo, o GIAQ intervém numa fase precoce do processo de programação. Este rastreio revelou que, embora se tenha verificado um salto qualitativo na programação plurianual, as possibilidades que o novo quadro oferece não foram totalmente exploradas. Entre as dificuldades típicas encontradas no processo dos DEP, refiram-se: concentração suficiente de ajuda; a análise aprofundada da coerência das políticas; a operacionalização do conceito de "interligação da ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento"; a identificação de indicadores de desempenho; a integração dos vectores de boa governação e direitos humanos, género e ambiente.

O GIAQ elaborou ainda directrizes sobre a execução do Quadro Comum para os Documentos de Estratégia por país, organizou várias acções de formação sobre programação e criou um sítio Internet sobre a Intranet da Comissão, que visa melhorar a comunicação interna entre todos os programas envolvidos.

O Serviço de Cooperação EuropeAid estabeleceu medidas de apoio à qualidade com vista a assegurar que o trabalho tenha boa qualidade, cumpra os requisitos processuais e substantivos e incorpore as abordagens mais avançadas nos domínios competentes. Entre as medidas fundamentais adoptadas em 2002 está a criação dos grupos de apoio à qualidade a nível regional, o estabelecimento de dez redes temáticas nas áreas prioritárias relevantes identificadas pela Comissão e pelo Conselho e a elaboração de orientações e outros documentos operacionais. Estes estão a traduzir-se em programas de formação disponíveis tanto na sede como nas delegações. Em 2002, a rede temática de apoio orçamental contribuiu com êxito para o desenvolvimento de um Guia Metodológico e o respectivo programa de formação. Para além do Guia sobre Ajuda Orçamental, ficou concluído em 2002 um Guia sobre Abordagem Sectorial.

2.1.1. Debate Comissão/Conselho sobre as orientações

O processo de reforma tem sido acompanhado pela procura de uma maior coerência entre prioridades políticas e dotações orçamentais. O debate iniciou-se na reunião informal de Evian, em Setembro de 2000, e prosseguiu na reunião do Comité Consultivo Governamental de Janeiro de 2001. Em 2002 o debate centrou-se em questões como a integração dos objectivos do desenvolvimento e da política externa, a melhoria da flexibilidade e da capacidade de resposta a novas situações, o equilíbrio entre a necessária prontidão da ajuda externa e a qualidade dessa ajuda, e formas de aumentar o impacto da acção externa da União em diferentes regiões. Foi sugerido, em particular, que a Comissão deveria continuar a reflectir sobre o conceito de estratégias regionais, a elaboração de fichas informativas por país e o reforço do papel das delegações da CE através do processo de "descentralização".

2.2. Melhoria da gestão e do desempenho financeiros

A comunicação de 16 de Maio de 2000 previa uma iniciativa específica de rastreio de todas as autorizações anteriores a 1995 e todas as autorizações pendentes datadas de 1995/96/97.

A totalidade das autorizações em aberto (autorizações orçamentais e do FED) foi reduzida, no final de 2002, para o equivalente a 3,8 vezes o orçamento anual no que se refere a montantes pagos, contra 4,7 vezes no final de 1999. Apenas uma parte do RAL total foi considerada anormal (esta parte representava 14% no final de 2002 e 21% em 1 de Janeiro de 2003, tendo-se adicionado o exercício orçamental de 1997 às autorizações "velhas").

Autorizações orçamentais: no final de 2002, o nível de autorizações orçamentais concedidas antes de 1995 (autorizações velhas) tinha sido reduzido para 224 milhões de euros (uma redução de 80%), contra 1 092 milhões de euros em 23 de Novembro de 1999, quando foi realizado um primeiro inventário de autorizações velhas. Além disso, no final de 2002, o nível de autorizações pendentes (incluindo as de 1999) tinha sido reduzido para 634 milhões de euros (contra 1 350 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2000).

Autorizações do FED: o nível de autorizações do FED concedidas antes de 1995 também tinha sofrido uma redução, de 901 milhões de euros em 31 de Dezembro de 1999 para 363 milhões de euros no final de 2002 (uma redução de 60%). A situação das autorizações pendentes sofrera uma redução para 449 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2002 (contra 536 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2000). Em 1 de Novembro de 2002, o nível de autorizações orçamentais efectuadas antes de 1995 tinha sido reduzido em 76%, relativamente a 23 de Novembro de 1999 (quando foi realizado um primeiro inventário de autorizações velhas) - uma redução de cerca de 831 milhões de euros. Além disso, em 1 de Novembro de 2002 o nível de autorizações pendentes (incluindo as de 1999) tinha sido reduzido para 722,28 milhões de euros (contra 1 350 milhões de euros em 31 e Dezembro de 2000). As autorizações do FED efectuadas antes de 1995 também tinham sido reduzidas de 901 milhões de euros em 1999 para 432 milhões de euros em Novembro de 2002.

Com vista a reduzir o desfasamento temporal entre as autorizações e os pagamentos e racionalizar a execução do orçamento, uma das principais acções levadas a cabo pelo Serviço de Cooperação EuropeAid tem sido tentar distribuir as suas operações de modo mais uniforme ao longo do exercício financeiro. Em 2002 conseguiram-se progressos importantes neste domínio. Cerca de 41% das dotações disponíveis foram objecto de autorizações no último semestre, o que representa uma melhoria substancial relativamente a 2001, ano em que cerca de 50% das dotações foram autorizadas nos últimos três meses.

2.3. Reunificação do ciclo de projecto: o segundo ano do Serviço de Cooperação EuropeAid

Em 1 de Janeiro de 2001, as direcções-gerais geográficas (DG Relações Externas e DG Desenvolvimento) assumiram a responsabilidade da programação e estratégia, enquanto o Serviço de Cooperação EuropeAid tomou a seu cargo os demais aspectos do ciclo dos projectos (da identificação à avaliação ex-post). Esta reorganização implicou a correspondente transferência de pessoal e responsabilidades. Em Junho de 2001, foi assinado um acordo interserviços que clarificou os papéis e as responsabilidades das três direcções-gerais mais estreitamente implicadas na gestão da assistência externa.

O Serviço de Cooperação EuropeAid funciona sob o controlo de um Comité de Direcção composto por cinco Comissários Relex [33]. O Comité reúne-se pelo menos uma vez por trimestre e aprova a definição do mandato do Serviço, o programa de trabalho anual (o plano de gestão do Serviço de Cooperação EuropeAid relativo a 2003 foi aprovado em Janeiro de 2003), a programação orçamental anual e o relatório anual de actividades do Serviço. Além disso, tem responsabilidades específicas no domínio da avaliação: aprova o programa de avaliação anual, examina os resultados das avaliações e formula recomendações.

[33] Christopher Patten (presidente), Poul Nielson (director-geral), Günter Verheugen, Pascal Lamy e Pedro Solbes Mira (membros do Comité).

Todos os cargos directivos do Serviço de Cooperação EuropeAid foram preenchidos, tal como a maioria das outras vagas, na sequência de uma operação de recrutamento de grande escala em Fevereiro de 2001. Em 2002, devido à rotação de pessoal, foram preenchidos 7 cargos directivos e recrutados 215 funcionários.

A Comissão assumiu a responsabilidade das funções anteriormente exercidas pelos 49 gabinetes de assistência técnica, cujos contratos foram rescindidos em 2001 ou não foram renovados. Este facto implicou o recrutamento de 260 novos auxiliares para a sede e de 70 peritos individuais para trabalhar nas delegações. Além disso, em 2002, o Serviço de Cooperação EuropeAid ainda beneficiava dos serviços de três gabinetes de assistência técnica para a gestão dos peritos individuais espalhados pelo mundo e de funcionários aduaneiros europeus a trabalhar nos Balcãs. Em 2002, foi tomada a decisão de desmantelar esses gabinetes de assistência técnica e de internalizar a gestão, em conformidade com as novas regras de subcontratação e antecipando o novo Regulamento Financeiro. Em Setembro e Outubro de 2002, foram recrutados cerca de 30 efectivos, com estatuto de auxiliares, para trabalhar na sede, na preparação da integração das funções dos três gabinetes de assistência técnica, visando alcançar a operacionalidade total em Janeiro de 2003. Este trabalho de gestão é realizado a nível local com o apoio das delegações, que foram reforçadas com 26 postos de agentes recrutados localmente para a gestão de peritos individuais. A partir de 1 de Janeiro de 2003, não haverá mais gabinetes de assistência técnica a trabalhar para o EuropeAid.

Os perfis dos funcionários do quadro e do pessoal a contrato cobrem toda a gama de conhecimento especializado necessário para que a sede e as delegações executem a ajuda externa em conformidade com os objectivos de qualidade e celeridade estabelecidos pela reforma (economistas especializados em desenvolvimento, peritos sectoriais, especialistas em procedimentos contratuais e financeiros, pessoal de apoio, etc.). Foi elaborado um pacote de formação centrado na gestão de programas, a fim de melhorar as competências do pessoal existente.

O Serviço de Cooperação EuropeAid desenvolveu uma série de indicadores para medir os progressos na execução dos elementos principais do programa de reforma: execução melhorada do orçamento (por exemplo, 75% das facturas pagas no prazo de 60 dias), redução de autorizações velhas e pendentes, racionalização das rubricas orçamentais, desconcentração, etc. Estes indicadores são utilizados para compilar um relatório de progressos regular sobre a gestão do Serviço de Cooperação EuropeAid, que é apresentado ao Comité de Direcção.

2.3.1. Orçamento e execução do FED

Os resultados globais da execução orçamental de 2002 são muito satisfatórios. Desde o início do ano, foram autorizados 3 877 milhões de euros (contra 3 641 milhões em 2001) e pagos 3 327 milhões de euros (um aumento de 152 milhões de euros relativamente a 2001).

No que se refere ao FED, os resultados correspondem às previsões mais recentes, tendo as autorizações importado em 2 114 milhões de euros e os pagamentos em 1 902 milhões.

As autorizações em aberto estabilizaram em termos absolutos no nível de 19,8 mil milhões de euros (menos 40 milhões de euros relativamente a 2001). O número de anos necessários para recuperar este atraso nos pagamentos estabilizou em 3,8 anos, contra 4,6 anos em 1999.

2.3.2. Simplificação e harmonização dos procedimentos contratuais e financeiros

Em acréscimo a estas medidas, o Serviço de Cooperação EuropeAid executou, simplificou e harmonizou os procedimentos contratuais (reduzindo o seu número de 46 para 8) através da elaboração do guia prático para os procedimentos contratuais no âmbito da ajuda externa da CE. Foram igualmente criados documentos normalizados, que deverão agora ser aplicados a todos os programas da Comunidade. Adoptou-se um novo quadro geral para o Fundo Europeu de Desenvolvimento que é muito semelhante ao utilizado para projectos financiados pelos fundos da CE. Estas medidas reduziram o tempo necessário para a conclusão dos processos de concurso e facilitaram a execução dos projectos. Têm-se obtido progressos significativos no sentido do aumento da transparência. Ultrapassada a vaga inicial de interesse, o sítio Internet do EuropeAid estabilizou em cerca de 1 milhão de visitas por mês. O sítio inclui informação sobre contratos e procedimentos relativos a todos os programas de ajuda externa. Uma sondagem entre utilizadores que visitam essas páginas lançadas no final de 2001 revelou um nível elevado de satisfação.

Acrescente-se que ficou concluído um acordo-quadro com o Banco Mundial e foi negociado um acordo-quadro revisto com as Nações Unidas, com vista a aumentar a cooperação com estas instituições.

A comunicação de 16 Maio também previa