RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre o funcionamento da cooperação Schengen local durante os primeiros dois anos de aplicação do Código de Vistos

I. Introdução

Na sua Comunicação sobre a abordagem global para a migração e a mobilidade[1], de 18 de novembro de 2011, a Comissão sublinhou que promover e facilitar a mobilidade constitui um elemento estratégico da política externa da UE em matéria de migração. Aplica-se a um amplo leque de pessoas, designadamente visitantes em estadas curtas, turistas, estudantes, investigadores, empresários e familiares de visita. Por conseguinte, a mobilidade é uma dimensão importante da abordagem global da UE. A mobilidade e a política de vistos estão estreitamente interligadas. Em 2011 foram emitidos cerca de 12 milhões de vistos de curta duração pelos Estados-Membros que emitem «vistos Schengen». A política de vistos constitui um elemento essencial de qualquer política de mobilidade virada para o futuro.

No âmbito da sua resposta às evoluções históricas no sul do Mediterrâneo, a Comissão Europeia propôs, na sua Comunicação de 24 de maio de 2011, lançar um diálogo com os países do sul do Mediterrâneo sobre migração, mobilidade e segurança. Este diálogo poderá conduzir à criação de parcerias para a mobilidade com o Egito, Marrocos, a Tunísia e a Líbia. O Conselho apoiou esta abordagem, a nível de diferentes formações, nomeadamente no Conselho Europeu de 24 de Junho de 2011. As recomendações do presente relatório também têm em conta essas evoluções.

O presente relatório aborda principalmente a aplicação da cooperação Schengen local e apresenta recomendações com vista a reforçar e melhorar esta cooperação. Além disso, contém recomendações centradas em certos aspetos regionais, como a cobertura consular que se liga a algumas das prioridades propostas na Comunicação sobre a abordagem global.

II. Cooperação Schengen local — observações gerais

O Regulamento (CE) n.º 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos)[2] entrou em vigor em 5.10.2009 e é aplicável desde 5.4.2010. O Código de Vistos constitui uma reformulação da legislação existente sobre os procedimentos e as condições de emissão de vistos de curta duração (ou seja, os vistos para estadas não superiores a 90 dias por período de 180 dias e os vistos de trânsito aeroportuário). Nos termos do artigo 51.º do Código de Vistos, foram redigidas «Instruções sobre a aplicação prática do Código de Vistos»: a Decisão (2010) 1620 final da Comissão que estabelece o Manual relativo ao tratamento dos pedidos de visto e à alteração dos vistos (destinado ao pessoal consular responsável pelo tratamento dos pedidos de visto) foi adotada em 19.3.2010[3], e a Decisão (2010) 3667 final da Comissão que estabelece o Manual para a organização das secções de vistos e da cooperação Schengen local (destinado às autoridades responsáveis pela organização dos serviços consulares, bem como às pessoas encarregadas da cooperação Schengen local) foi adotada em junho de 2010[4].

As disposições do Código de Vistos são aplicadas em todo o mundo pelos consulados dos Estados-Membros[5]. No entanto, tendo em conta a diversidade das circunstâncias locais, os legisladores reconheceram a necessidade de assegurar uma cooperação coerente entre os Estados-Membros e a Comissão a nível local, de modo a assegurar uma aplicação harmonizada das disposições jurídicas gerais que tenha em conta as circunstâncias locais: «A cooperação local Schengen é crucial para a aplicação harmonizada da política comum de vistos e para a avaliação adequada do risco migratório e/ou para a segurança. Dadas as diferenças a nível das circunstâncias locais, a aplicação prática de disposições legislativas específicas deverá ser apreciada entre as missões diplomáticas e os postos consulares específicos dos Estados-Membros, a fim de assegurar a aplicação harmonizada das disposições legislativas para evitar o "visa shopping" e o tratamento desigual dos requerentes de visto» (considerando 18 do Código de Vistos).

As «circunstâncias locais» dizem respeito a aspetos como documentos comprovativos ou, por exemplo, o emprego, em função da organização administrativa e jurídica do país de acolhimento; ou as especificidades das diferentes categorias de requerentes num determinado país terceiro, por exemplo, do ponto de vista da pressão migratória.

O artigo 48.° do Código de Vistos estabelece o quadro jurídico da cooperação Schengen local (a seguir designada «CSL»), bem como a partilha das tarefas. Estas tarefas prendem-se sobretudo com a avaliação da necessidade de harmonizar as listas de documentos comprovativos a apresentar pelos requerentes de visto num dado país, os critérios comuns para a aplicação da isenção facultativa de emolumentos de visto para certas categorias de requerentes, a coerência das informações prestadas aos requerentes de visto e o intercâmbio de informações pertinentes entre os consulados dos Estados-Membros num determinado local.

A CSL é uma tarefa coletiva a partilhar pelos consulados dos Estados-Membros e a Comissão, em princípio através das Delegações da UE. Em março de 2010, os serviços da Comissão convidaram todos os chefes das Delegações da UE a designar um ponto de contacto, entre os seus efetivos, para coordenar a CSL.

O papel da Comissão consiste em convocar reuniões consagradas à CSL e garantir a elaboração de relatórios de reuniões coerentes. A Comissão é igualmente encarregada de elaborar relatórios anuais a nível de cada jurisdição.

A coordenação da CSL não coloca desafios equivalentes em todos os locais: depende, entre outros fatores, do número de Estados-Membros implicados, de existirem ou não consulados que emitem vistos em locais diferentes das capitais e de os nacionais do país de acolhimento estarem ou não sujeitos à obrigação de visto.

Chama-se também a atenção para o facto de em 22 países terceiros[6] não existirem consulados dos Estados-Membros, o que significa que nesse contexto a CSL é irrelevante, e de em 31 locais não existirem Delegações da UE, o que significa que a Comissão não dispõe de informações sobre a situação em termos de CSL.

Ao abrigo do Código de Vistos (artigo 48.º, n.º 5, segundo parágrafo), deve ser elaborado um relatório anual a nível de cada jurisdição, que deve ser comunicado ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Devido ao papel essencial que a CSL desempenha na aplicação harmonizada da política comum de vistos e à experiência adquirida até à data, o presente relatório tem por objetivo avaliar o funcionamento da CSL desde o início da aplicação do Código de Vistos e fornecer orientações sobre a forma de a melhorar, enquanto se aguardam os relatórios de avaliação que a Comissão deve apresentar em 2013 e em 2014, como previsto no artigo 57.° do Código.

- Metodologia

Em março de 2011 e em março de 2012, foi enviado a todas as Delegações da UE um modelo do relatório anual a apresentar em cada jurisdição, enumerando as questões fundamentais a abordar. Os relatórios deviam abranger os períodos compreendidos entre abril de 2010 e março de 2011 e abril de 2011 e março de 2012. Em 2011 foram apresentados 70 relatórios e até julho de 2012 tinham sido apresentados 71 relatórios. Não foram apresentados 50 em cada período de referência, por diferentes motivos: não foi designado um ponto de contacto CSL; o ponto de contacto não participa ativamente na CSL (cerca de 30 Delegações); a cooperação nos termos do Código de Vistos não existe, porque apenas um ou dois Estados-Membros estão presentes para a emissão de vistos no local (27 locais), ou porque os nacionais do Estado de acolhimento estão isentos da obrigação de visto, sendo emitidos muito poucos vistos, e não há cooperação entre os Estados-Membros.

III. Avaliação do funcionamento da cooperação Schengen local

1. Início da aplicação do novo quadro jurídico da CSL

O papel de coordenação da Comissão no que diz respeito à CSL é exercido através das Delegações da UE. Uma vez designados, os pontos de contacto CSL receberam um conjunto básico de perguntas frequentes sobre o Código de Vistos, a CSL e as tarefas a executar. Os pontos de contacto CSL têm acesso aos manuais relativos ao Código de Vistos e a outras informações essenciais na base CIRCA[7]. A unidade da DG HOME responsável pela política de vistos presta informações sobre o trabalho das instâncias pertinentes da Comissão, do Parlamento Europeu e do Conselho, servindo também de «helpdesk» para prestar apoio direto e operacional às Delegações da UE.

De um modo geral, os pontos de contacto CSL lamentam a falta de formação estruturada sobre o Código de Vistos em especial, e sobre a política comum em matéria de vistos em geral. Este problema terá obviamente de ser remediado no futuro.

Durante o período de referência, os funcionários da DG HOME fizeram apresentações gerais destinadas ao pessoal que iria ser destacado no estrangeiro no âmbito de seminários organizados pela DG RELEX, posteriormente SEAE.

Além disso, a avaliação deixou bem patente que os consulados dos Estados-Membros não tinham sido suficientemente informados sobre o novo quadro jurídico, tendo alguns deles alegado que seriam necessárias instruções das suas autoridades centrais antes de a apreciação da necessidade de harmonização a nível local poder ser efetuada ou de os relatórios anuais poderem ser elaborados.

2. Reuniões da cooperação Schengen local

Em geral, realizam-se reuniões de dois em dois meses e, se necessário, com mais frequência. As reuniões são atualmente presididas pelas Delegações da UE, ou copresididas por estas e pela Presidência rotativa. Apenas num pequeno número de jurisdições é um Estado-Membro a presidi-las se tiver sido designado um ponto de contacto CSL. Esta partilha ou delegação das tarefas está prevista no Código de Vistos (artigo 48.º, n.º 4).

A taxa de participação nas reuniões parece ser bastante boa e a continuidade assegurada pela participação das Delegações da UE parece ser apreciada. Apesar das disposições do Código de Vistos (nomeadamente o artigo 48.º, n.º 6, e as orientações estabelecidas na Parte II, ponto 4.2, do segundo Manual), os representantes dos Estados-Membros que não aplicam a política comum em matéria de vistos são sistematicamente convidados para as reuniões. Por outro lado, não é certo que a obrigação de também convidar sistematicamente os Estados associados e os três Estados-Membros que ainda não aplicam a política comum em matéria de vistos seja plenamente respeitada em todas as jurisdições.

São elaborados relatórios comuns, mas muitas vezes faltam-lhes conclusões concretas, o que significa que às questões suscitadas não é dado qualquer seguimento. A maior parte dos pontos de contacto CSL transmitem sistematicamente os relatórios à Comissão e partem do princípio de que os consulados dos Estados-Membros também os transmitem às respetivas autoridades centrais, como previsto no Código de Vistos (artigo 48.º, n.º 5). Os relatórios nem sempre são transmitidos aos Estados-Membros, o que é lamentável, já que tal significa que estes não recebem informações sobre as conclusões ou as questões suscitadas, ou que recebem uma versão diferente da partilhada a nível local e com a Comissão. Por conseguinte, as informações sobre a forma como o Código de Vistos é aplicado na prática estão muito dispersas e as queixas recebidas dos países terceiros não podem ser devidamente apreciadas.

3. Tarefas operacionais concretas a realizar no âmbito da cooperação Schengen local

3.1. Avaliação da necessidade de harmonizar as listas de documentos comprovativos

Nesta fase inicial da aplicação do Código de Vistos, a elaboração das listas de documentos comprovativos constitui uma das tarefas mais importantes no âmbito da CSL e é a que tem o impacto mais visível sobre os requerentes de visto e as autoridades locais. No entanto, até julho de 2012 (ou seja, mais de 2 anos após o início da aplicação do Código), apenas foram adotadas cinco decisões da Comissão que cobrem sete CSL (Bósnia-Herzegovina, China, Indonésia, Arábia Saudita, Sri Lanca, Turquia, Vietname, Egito, Reino Unido, Chile, Cazaquistão, Nicarágua e Nigéria) e os trabalhos avançaram em dezoito outras CSL em todo o mundo. Várias razões explicam a falta de progressos: relutância por parte dos Estados‑Membros a nível local, que aparentemente desconhecem a obrigação jurídica de proceder a esta avaliação; falta de conhecimento nos consulados de certos Estados-Membros no que diz respeito à aplicação da política comum em matéria de vistos; presença de apenas um ou dois Estados-Membros, o que torna a harmonização obviamente menos relevante; nacionais do Estado de acolhimento isentos da obrigação de visto, sendo a harmonização considerada desnecessária. Existe um denominador comum para a maior parte das trinta CSL que realizaram essa tarefa: nesses locais, as Delegações da UE investiram recursos consideráveis na coordenação dos trabalhos, em estreita cooperação com os consulados dos Estados-Membros.

3.2. Intercâmbio de informações sobre a isenção facultativa de pagamento de emolumentos de visto e avaliação da necessidade de estabelecer critérios comuns

Em conformidade com o artigo 16.º, n.º 5, os Estados-Membros podem isentar do pagamento de emolumentos três categorias específicas de pessoas[8]. Para assegurar a aplicação harmonizada da isenção facultativo de emolumentos de visto na mesma jurisdição, de modo a evitar a desigualdade de tratamento dos requerentes de visto e o «visa shopping», foi aditada a seguinte disposição (artigo 16.º, n.º 5, último parágrafo): «No âmbito da cooperação Schengen local, os Estados-Membros devem procurar harmonizar a aplicação dessas isenções.» Em conformidade com o artigo 48.º, n.º 1, «Para o efeito, a CSL avaliará a necessidade de estabelecer, nomeadamente: …. b) «critérios comuns para analisar os pedidos relacionados com as isenções do pagamento de emolumentos nos termos do n.º 5 do artigo 16.º».

Esta avaliação foi efetuada na maior parte dos locais e é demasiado cedo para apreciar em que medida a aplicação divergente destas disposições pelos Estados-Membros pode estar na origem do «visa shopping». No entanto, mesmo se num determinado local os consulados dos Estados-Membros considerarem que essa harmonização seria desejável, não podem concretizar esta intenção já que a isenção facultativa de emolumentos de visto nalguns Estados-Membros é decidida a nível central. É conveniente que esta questão seja examinada no futuro.

3.3. Intercâmbio de informações sobre os emolumentos de visto cobrados em moeda local e avaliação da necessidade de harmonização

Em conformidade com o artigo 16.º, n.º 7, segundo parágrafo, «se forem cobrados numa divisa diferente do euro, os emolumentos são determinados e sujeitos a revisão regular, aplicando-se a taxa de câmbio de referência para o euro fixada pelo Banco Central Europeu. O montante cobrado pode ser arredondado por excesso e, no âmbito da cooperação Schengen local, os consulados devem assegurar que cobram emolumentos similares».

Foi efetuado um inquérito em 25 jurisdições diferentes em todo o mundo. Foram detetadas diferenças até 26 % nos emolumentos cobrados em moeda local. Nalguns locais, existem elementos que provam que as diferenças nos emolumentos cobrados dão origem ao «visa shopping». É particularmente difícil proceder a uma revisão regular nesta matéria, já que os consulados de alguns Estados-Membros não estão autorizados a desviar-se das taxas de câmbio estabelecidas a nível central no que diz respeito ao conjunto dos emolumentos consulares a aplicar pelas suas embaixadas no estrangeiro.

3.4. Folha de informação comum

A fim de comunicar de forma harmonizada, coerente e transparente, a CSL deve elaborar uma folha de informação comum que preste informações sobre os diferentes tipos de vistos, procedimentos e condições aplicáveis à apresentação de um pedido de visto, etc. (artigo 48.º, n.º 2).

Nalguns locais, foram elaboradas folhas de informação comuns, enquanto noutros estão em curso os trabalhos nesse sentido. Nalguns locais, considera-se que estes trabalhos são supérfluos, uma vez que os Estados-Membros já fornecem as informações adequadas.

3.5. Intercâmbio de informações

De uma forma geral, o intercâmbio de informações constitui a parte essencial da ordem de trabalhos das reuniões relativas à CSL. Os temas abordados vão desde as circunstâncias locais e casos individuais de fraude até às questões relativas à interpretação do Código de Vistos e ao intercâmbio de estatísticas mensais. É particularmente importante analisar as eventuais flutuações dos números, incluindo o número de vistos de entradas múltiplas emitidos, e comparar as taxas de recusa de visto.

3.6. Desafios a enfrentar pela cooperação Schengen local no próximo período de

Dos poucos relatórios que fizeram alusão aos desafios futuros, alguns evocaram os trabalhos em curso sobre a harmonização dos procedimentos, ao passo que outros referiram a implantação do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS).

IV. Conclusões e recomendações

O quadro jurídico da CSL estruturada, incluindo a participação da Comissão, ainda não revelou todo o seu potencial. No entanto, os resultados obtidos nalguns locais importantes demonstraram o valor acrescentado da CSL para harmonizar melhor a forma como é aplicada a política comum em matéria de vistos. Tal contribui para a perceção que os requerentes e as autoridades locais têm de uma verdadeira política que permite garantir um tratamento equitativo e justo. Uma melhor cooperação Schengen local contribui para reforçar a credibilidade da política comum da UE em matéria de vistos, para concretizar as vantagens para os nacionais de países terceiros e, a longo prazo, para reduzir a pressão exercida com vista à obtenção de acordos de facilitação de vistos. Tendo em vista aperfeiçoar a CSL e garantir que suas principais tarefas sejam realizadas em todos os locais tirando o máximo partido das suas potencialidades, são propostas as ações e recomendações a seguir enunciadas. Reconhecendo os limites dos recursos das Delegações e em consonância com as disposições administrativas vigentes, as seguintes recomendações só serão aplicadas nas Delegações que mantenham ou aumentem o número de efetivos dos anos anteriores.

(a) Papel das Delegações da UE:

– durante o período 2010-2012, aumentou o número de Delegações em que as tarefas principais da CSL foram realizadas pelo pessoal das mesmas. A CSL continuará a gerar a mesma carga de trabalho para o pessoal das Delegações, especialmente nos países prioritários, como os países da PEV e os parceiros estratégicos da UE. A distribuição da carga de trabalho com as embaixadas e os consulados dos Estados-Membros nestes países contribuirá para melhorar o funcionamento da CSL;

– deve ser designado um ponto de contacto CSL nos países prioritários, caso tal ainda não tenha sido feito;

– o ponto de contacto deve desempenhar um papel ativo na CSL e assumir a presidência de reuniões, a fim de garantir a continuidade e a coerência da cooperação, tendo em conta a distribuição da carga de trabalho com os Estados-Membros; por exemplo, quando as Delegações da UE não disponham de pessoal qualificado em número suficiente para realizar as tarefas da CSL, estas devem ser delegadas num Estado-Membro;

– se for caso disso, deve ser melhorada a coordenação com a CSL realizada fora das capitais, eventualmente conferindo o papel de coordenador local ao consulado de um Estado-Membro;

– se for caso disso, as Delegações da UE devem, em cooperação com os consulados dos Estados-Membros, avaliar se a cobertura consular no Estado de acolhimento deve ser reforçada e, se for o caso, analisar a forma mais adequada de o fazer (por exemplo, propondo a criação de centros comuns de tratamento dos pedidos de vistos). Este aspeto tornar-se-á particularmente relevante na perspetiva da implantação progressiva do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS);

– as Delegações da UE devem, em cooperação com as missões diplomáticas dos Estados-Membros, organizar sessões de informação com as autoridades do Estado de acolhimento destinadas a apresentar a política comum em matéria de vistos e, em especial, a implantação do VIS à escala regional, a fim de evitar ou clarificar eventuais equívocos. As Delegações da UE devem recolher informações junto dos nacionais de países terceiros sobre a forma como o Código de Vistos é aplicado (por exemplo, através da abertura de uma «caixa de correio para queixas em linha») e comunicar problemas ou discrepâncias na aplicação do Código de Vistos e da política comum em matéria de vistos, nomeadamente no que se refere à aplicação dos acordos de facilitação de vistos, a fim de alertar a Comissão para tais problemas;

– uma secção do sítio Web das Delegações da UE deve ser consagrada a informações gerais sobre a política comum em matéria de vistos.

(b) Papel das autoridades centrais dos Estados-Membros:

– o pessoal consular dos Estados-Membros deve estar mais informado sobre as obrigações jurídicas relativas às «tarefas CSL» previstas no Código de Vistos, bem como para o facto de a credibilidade da UE estar em jogo, já que muitos nacionais de países terceiros formam a sua opinião sobre a União através dos procedimentos de emissão de vistos;

– nos locais em que não existem Delegações da UE, um Estado-Membro deve oferecer-se voluntariamente para que o seu consulado no local em causa atue como ponto de contacto da CSL e informe diretamente a Comissão sobre as questões ligadas à CSL.

(c) Papel dos consulados dos Estados-Membros:

– devem participar ativamente e de forma construtiva na CSL e estar dispostos a assumir uma parte das suas tarefas;

– devem partilhar sistematicamente com as suas autoridades centrais os relatórios comuns da CSL;

– devem ser organizadas formações regionais sobre o Código de Vistos para o pessoal consular dos Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito à implantação progressiva do VIS na região em causa.

(d) A Comissão, em cooperação com o SEAE:

– deve reforçar a capacidade das Delegações da UE e dos pontos de contacto CSL, prestando especial atenção às regiões com uma grande carga de trabalho, para executarem as tarefas que lhes incumbem no quadro da CSL através das seguintes medidas:

(a) Organização de sessões de formação/informação especificamente orientadas, tanto a nível central como regional (em cooperação com o SEAE), sobre a aplicação do Código de Vistos (e dos Manuais) e a implementação do VIS;

(b) Reforço do trabalho em rede entre os pontos de contacto CSL, eventualmente através da organização de um seminário anual em que possam ser transmitidas sínteses e atualizações sobre as políticas da UE no domínio dos assuntos internos e políticas conexas;

(c) Melhoramento do «kit de informação» básico destinado aos pontos de contacto CSL, incluindo um modelo para a «folha de informação comum», a fim de garantir uma comunicação coerente sobre a política comum em matéria de vistos;

(d) Revisão da Parte II do Manual sobre a organização dos serviços de vistos e da cooperação Schengen local, a fim de clarificar a aplicação do Código de Vistos no que diz respeito às tarefas da CSL.

V. Observações finais

Os países terceiros têm frequentemente uma perceção negativa da União Europeia devido aos seus procedimentos de emissão de vistos obscuros e pouco transparentes. Para muitas pessoas, o primeiro contacto com a «Europa» tem lugar no consulado de um Estado-Membro, aquando da apresentação de um pedido de visto. Por conseguinte, é muito importante aplicar corretamente o Código de Vistos, de modo a melhorar os procedimentos e proporcionar aos requerentes de visto um tratamento transparente e justo. A CSL é o principal instrumento para garantir uma aplicação coerente do Código de Vistos, tendo em conta as circunstâncias locais.

As principais tarefas a realizar ao abrigo do Código de Vistos são bastante específicas e práticas, sendo essencial realizá-las num prazo curto, nomeadamente no que diz respeito à harmonização das listas de documentos comprovativos. Uma melhor cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão e uma distribuição da carga de trabalho no âmbito da CSL contribuirão para reforçar a confiança no processo.

Executar corretamente as disposições relativas à CSL aproveitando a flexibilidade prevista no Código de Vistos contribuirá para melhorar a imagem da política comum em matéria de vistos, o que terá repercussões positivas para as relações com as autoridades dos países interessados.

[1] COM(2011) 743 final.

[2] JO L 243 de 15.9.2009, p. 1.

[3] C(2010) 1620 final, com a redação que lhe foi dada por C(2011) 5501 final de 4.8.2011.

[4] C(2010) 3667 final.

[5] Por razões de simplificação, o termo «consulados» é utilizado no presente documento para designar as missões diplomáticas e os postos consulares dos Estados-Membros.

[6] Dezassete destes Estados são países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto e cinco são países terceiros cujos nacionais estão isentos desta obrigação.

[7] CIRCA: «Communication Information Resource Centre Administrator», uma aplicação em linha destinada ao intercâmbio de informações.

[8] As crianças a partir dos seis anos e com menos de doze anos; os titulares de passaportes diplomáticos e de passaportes de serviço; os participantes, até 25 anos de idade, em eventos organizados por organizações sem fins lucrativos.