1. Introdução

A economia colaborativa gera novas oportunidades, tanto para as empresas como para os consumidores. Pode, pois, do ponto de vista da Comissão, dar um importante contributo para a criação de empregos e para o crescimento na União Europeia, se for devidamente incentivada e desenvolvida de forma responsável. Impulsionados pela inovação, os novos modelos empresariais têm um forte potencial para contribuir para o crescimento e a competitividade. As plataformas colaborativas desafiam os operadores de mercado e as práticas correntes, mas, na medida em que possibilitam a oferta de serviços pelos cidadãos, são também promotoras de novas oportunidades de emprego, de regimes de trabalho flexíveis e de novas fontes de rendimento. Do ponto de vista dos consumidores, a economia colaborativa pode proporcionar vantagens graças a novos serviços, maior oferta e preços mais baixos. Pode também incentivar a partilha de ativos e uma utilização mais eficiente dos recursos, contribuindo assim para a estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável e para a transição para a economia circular.

Ao mesmo tempo, a economia colaborativa levanta frequentemente questões no que diz respeito à aplicação dos quadros jurídicos em vigor, diluindo a tradicional distinção entre consumidor e fornecedor, trabalhador por conta de outrem e trabalhador por conta própria, prestação de serviços profissionais e não profissionais. Daqui poderá resultar incerteza quanto à regulamentação aplicável, em especial em conjugação com a fragmentação regulamentar decorrente da divergência das abordagens regulamentares ao nível nacional ou local. Esta situação constitui um entrave ao desenvolvimento da economia colaborativa na Europa, impedindo que as suas vantagens se concretizem plenamente. Por outro lado, há o risco de as zonas cinzentas do ponto de vista regulamentar serem utilizadas para contornar as regras destinadas a preservar o interesse público.

A economia colaborativa é pequena em escala, mas representa uma atividade que está em rápido crescimento e tem vindo a conquistar partes de mercado importantes nalguns setores. Na UE, as receitas brutas das plataformas e dos fornecedores na economia colaborativa foram estimadas em 28 mil milhões de EUR em 2015. Na UE, as receitas de cinco setores-chave praticamente duplicaram em comparação com o ano anterior, e deverão continuar a aumentar fortemente. O crescimento foi forte desde 2013, tendo-se acentuado em 2015 quando importantes plataformas investiram de forma significativa na expansão das suas operações europeias. Futuramente, segundo as estimativas de alguns peritos, a economia colaborativa poderá vir a representar um valor acrescentado de 160-572 mil milhões de EUR para a economia da UE. Existe, pois, um forte potencial para que novas empresas conquistem estes mercados em rápida expansão. Efetivamente, tal como corroborado por uma consulta pública e por um inquérito do Eurobarómetro, o interesse dos consumidores é grande.

O objetivo da presente comunicação é contribuir para tirar partido destas vantagens e dar resposta às questões relacionadas com a incerteza no que se refere aos direitos e às obrigações dos intervenientes na economia colaborativa. Fornece orientação jurídica e política às autoridades públicas, aos operadores do mercado e aos cidadãos interessados, com vista a um desenvolvimento equilibrado e sustentável da economia colaborativa, tal como anunciado na estratégia para o mercado único.Estas orientações não vinculativas sobre a forma como a legislação da UE em vigor deve ser aplicada à economia colaborativa abrangem as questões essenciais com que se deparam os operadores do mercado e as autoridades públicas. Não prejudica as iniciativas que a Comissão possa vir a tomar futuramente neste domínio ou as prerrogativas do Tribunal de Justiça no que se refere à interpretação do direito da UE.

Em que consiste a economia colaborativa? Para efeitos da presente comunicação, a expressão «economia colaborativa» refere-se aos modelos empresariais no âmbito dos quais as atividades são facilitadas por plataformas colaborativas que criam um mercado aberto para a utilização temporária de bens ou serviços, muitas vezes prestados por particulares. São três as categorias de intervenientes na economia colaborativa: (i) os prestadores de serviços que partilham os ativos, os recursos, a disponibilidade e/ou as competências — podem ser particulares que oferecem serviços numa base esporádica («pares») ou prestadores de serviços que atuam no exercício da sua atividade profissional («prestadores de serviços profissionais»); (ii) os utilizadores desses serviços; e (iii) os intermediários que — através de uma plataforma em linha — ligam prestadores de serviços e utilizadores, facilitando as transações recíprocas («plataformas colaborativas»). Por via da regra, as transações de economia colaborativa não implicam uma transferência de propriedade, podendo ser realizadas com fins lucrativos ou sem fins lucrativos.

2. Questões-chave

2.1. Requisitos de acesso ao mercado

Além de criarem novos mercados e de permitirem a expansão dos mercados existentes, as empresas do setor da economia colaborativa acedem a mercados onde até aqui operavam prestadores de serviços tradicionais. Uma questão fundamental, tanto para as autoridades como para os operadores de mercado, consiste em saber se, e em que medida, ao abrigo da legislação da UE em vigor, as plataformas colaborativas e os prestadores de serviços podem estar sujeitos a requisitos de acesso ao mercado. Esses requisitos podem incluir autorizações para o exercício de atividades empresariais, obrigatoriedade de licenciamento, requisitos normativos mínimos de qualidade (relativos, por exemplo, à dimensão das instalações ou ao tipo de veículos, a obrigações de seguro ou depósito, etc.). Por força da legislação da UE, esses requisitos devem ser justificados e proporcionados, tendo em conta as especificidades do modelo empresarial e dos serviços inovadores em causa, sem privilegiar um modelo económico em detrimento de outro.

Prestação de serviços profissionais

As abordagens regulamentares nacionais divergem em vários setores, sendo algumas mais restritivas do que outras. Consoante o tipo de serviços, a intervenção regulamentar é geralmente justificada por uma referência a vários objetivos de interesse público: a proteção dos turistas; garantir a segurança pública; combater a evasão fiscal; garantir condições de concorrência equitativas; proteção da saúde pública e imperativos de segurança alimentar; remediar a escassez de habitação a preços comportáveis para os cidadãos, etc. Em alguns Estados-Membros, além da regulamentação setorial específica em vigor, foram feitas intervenções regulamentares pontuais, impulsionadas pela entrada no mercado de operadores da economia colaborativa.

Por força da legislação da UE, nomeadamente no que diz respeito às liberdades fundamentais consignadas no Tratado e à Diretiva Serviços, os prestadores de serviços não devem estar sujeitos a requisitos de acesso ao mercado ou outros, tais como os regimes de autorização ou a obrigatoriedade de licenciamento, a menos que sejam não-discriminatórios, necessários à consecução de um objetivo de interesse público claramente identificado e proporcionais à concretização desse objetivo (ou seja, sem impor exigências para além do estritamente necessário). O mesmo se aplica em relação à regulamentação das profissões.

A Diretiva Serviços obriga as autoridades nacionais a rever a legislação nacional em vigor, a fim de garantir que os requisitos de acesso ao mercado continuam a ser justificados por um objetivo legítimo. Além disso, esses requisitos devem ser necessários e proporcionados. Tal como salientado pela Comissão na sua Análise Anual do Crescimento para 2016, uma regulamentação mais flexível dos mercados de serviços levaria a um aumento da produtividade e poderia facilitar o ingresso no mercado de novos operadores, reduzir o preço dos serviços e assegurar um leque mais vasto de opções para os consumidores.

A emergência da economia colaborativa e a entrada no mercado de novos modelos empresariais constituem uma oportunidade para que os responsáveis políticos e os legisladores nos Estados-Membros examinem se os objetivos prosseguidos pela legislação em vigor permanecem válidos, tanto em relação à economia colaborativa como aos prestadores de serviços tradicionais.

A fim de avaliar a justificação e a proporcionalidade da legislação aplicável à economia colaborativa, as autoridades nacionais devem de uma forma geral ter em conta as especificidades dos modelos empresariais de economia colaborativa e as ferramentas que podem desenvolver para abordar problemas das políticas públicas relacionados, por exemplo, com o acesso, a qualidade ou a segurança. Por exemplo, os sistemas de notação e de reputação ou outros mecanismos para desencorajar comportamentos prejudiciais por parte dos intervenientes no mercado podem, em determinados casos, reduzir os riscos para os consumidores decorrentes de assimetrias de informação. Podem contribuir para serviços de qualidade superior e reduzir potencialmente a necessidade de certos elementos de regulação, desde que se possa depositar um grau de confiança adequado na qualidade das avaliações e das notações.

As proibições absolutas e as restrições quantitativas de uma atividade devem constituir, em princípio, uma medida de último recurso. Em geral, só deveriam ser aplicadas se e quando não puderem ser aplicadas medidas menos restritivas para alcançar um objetivo legítimo de interesse público. Por exemplo, proibir a locação de curta duração de apartamentos parece ser dificilmente justificável, de um modo geral, tendo em conta que é possível, limitar o arrendamento de curta duração a um número máximo de dias por ano. Os cidadãos podem assim partilhar ocasionalmente as suas propriedades a título ocasional, sem retirar o imóvel do mercado de arrendamento de longa duração.

Além disso, nos casos em que os prestadores de serviços são obrigados a obter autorizações nos termos do direito nacional, os Estados-Membros devem garantir que as condições que presidem à obtenção dessas autorizações são, entre outros aspetos, claras, proporcionadas e objetivas, sendo as autorizações concedidas, em princípio, por um período de tempo ilimitado. Por outro lado, os procedimentos administrativos e as formalidades aplicáveis devem igualmente ser claros, transparentes e não desnecessariamente complicados, tendo em conta que os respetivos encargos para os prestadores devem ser razoáveis e proporcionados em relação aos custos do procedimento em causa e que os procedimentos devem ainda ser tão rápidos quanto possível e sujeitos a aprovação tácita. O uso das melhores práticas e dos melhores princípios de administração pública em linha pode contribuir de forma significativa para reduzir os encargos e o ónus de conformidade para os prestadores de serviços.

Prestação de serviços entre pares

No contexto da economia colaborativa, o facto de os serviços serem prestados por profissionais ou por particulares a título ocasional pode constituir um critério importante para avaliar se um requisito de acesso ao mercado é necessário, justificado e proporcionado. Com efeito, uma característica específica da economia colaborativa é o facto de os prestadores de serviços serem frequentemente particulares que oferecem bens ou serviços entre pares de forma pontual. Ao mesmo tempo, cada vez mais empresários de microempresas e de pequenas empresas utilizam plataformas colaborativas.