Relatório Especial Apoio da Comissão 
às  equipas de ação para 
a juventude: os fundos do 
FSE foram reorientados, 
mas sem incidência 
suficiente nos resultados PT 2015  n.º 17
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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Apoio da Comissão 
às  equipas de ação para 
a juventude: os fundos do 
FSE foram reorientados, 
mas sem incidência 
suficiente nos resultados
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 17
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri 
Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, dos transportes e da energia. A auditoria foi 
efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Iliana Ivanova, com a colaboração do seu chefe de gabinete, Tony 
Murphy, do seu assessor de gabinete, Mihail Stefanov e do seu assistente, Peter Borsos, bem como de Emmanuel Rauch, 
chefe de Unidade; Valeria Rota, chefe de equipa e Luis De La Fuente Layos, Zhivka Kalaydzhieva e Anna Fiteni, auditores.
Da esquerda para a direita:  Z. Kalaydzhieva, M. Stefanov, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy, L. De La Fuente Layos e P . Borsos.

03
 Índice
Pontos
 Glossário
I-VI Síntese
1-18 Introdução
1-4 Esforços da UE para combater o desemprego dos jovens
5-7 O papel da UE na política de emprego dos jovens
8-9 Equipas de ação para a juventude
10-15 Fundo Social Europeu: situação anterior ao exercício de reorientação de 2012-2013
16-18 Resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude apresentados pela Comissão
19-22 Âmbito e método da auditoria
23-77 Observações
23-44 Avaliação da eficácia do papel consultivo da Comissão
25-37 As informações financeiras e as informações sobre o desempenho do FSE disponíveis limitaram a eficácia 
do papel consultivo da Comissão relativamente às equipas de ação para a juventude
38-44 As atividades preparatórias da Comissão resultaram na elaboração de «fichas por país» genéricas
45-67 Resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude
46-50 As reuniões das equipas de ação para a juventude resultaram em propostas de reprogramação 
e de reafetação do FSE em termos gerais
51-57 As equipas de ação para a juventude conduziram a uma reprogramação e/ou reafetação dos fundos do FSE, 
mas é difícil fornecer um número global
58-61 A avaliação, pela Comissão, das alterações aos PO do FSE propostas pelos Estados-Membros incidiu 
essencialmente sobre aspetos orçamentais
62-67 Preparação de planos de ação para a juventude com diferentes níveis de pormenor e referência limitada 
a equipas de ação para a juventude nos programas nacionais de reforma
04 Índice
68-77 Acompanhamento e relatórios da Comissão sobre os resultados da iniciativa das equipas de ação 
para a juventude
69-72 O seguimento, pela Comissão, dos resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude 
foi efetuado com base nos mecanismos de controlo do FSE existentes
73-77 Insuficiências nos relatórios da Comissão sobre os resultados da iniciativa das equipas de ação 
para  a juventude
78-86 Conclusões e recomendações
 Respostas da Comissão
05
 Glossário
Autoridade de gestão : uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público 
ou privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas 
incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a 
apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.
Eixo prioritário : uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações 
relacionadas entre si com objetivos específicos mensuráveis.
Estratégia «Europa 2020» : estratégia de dez anos da União Europeia para o crescimento e o emprego, que foi 
lançada em 2010 a fim de criar as condições para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.
Estratégia Europeia para o Emprego : instituída em 1992 pelo Tratado da União Europeia e, desde então, tem sido 
a pedra angular da política da UE no domínio do emprego. O seu principal objetivo é a criação de mais e melhores 
empregos em toda a União Europeia. Constitui agora parte integrante da estratégia «Europa 2020» e é aplicada por 
intermédio do Semestre Europeu.
Fundo Social Europeu (FSE) : visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do 
emprego e das oportunidades de emprego (sobretudo através de medidas de formação), promovendo um elevado 
nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.
Garantia para a Juventude : adotada pela recomendação do Conselho de 22 de abril de 2013 relativa ao 
estabelecimento de uma Garantia para a Juventude, deverá assegurar que todos os jovens com menos de 25 anos 
beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro 
meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados. A Garantia para a Juventude é uma 
reforma estrutural essencial, melhorando a colaboração entre as instituições para proporcionar resultados concretos 
para os jovens.
Gestão partilhada : modalidade de execução do orçamento da UE em que a Comissão delega as tarefas 
de execução nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final1.
1 Artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
06 Glossário
Indicador : um valor de substituição mensurável relativamente a um objetivo, que fornecerá informações úteis para 
avaliar o grau de cumprimento desse objetivo.
Intervenção : qualquer ação ou operação realizada por autoridades públicas ou outros organismos, 
independentemente da sua natureza (política, programa, medida ou projeto). Os meios de intervenção utilizados 
são subsídios, empréstimos, taxas de juro bonificadas, garantias, participação no capital e em programas de capital 
de risco ou outras formas de financiamento.
Período de programação : quadro plurianual no âmbito do qual as despesas a título dos fundos estruturais 
e do Fundo de Coesão são planeadas e executadas.
Programa nacional de reforma : documento anual, elaborado e apresentado por cada Estado-Membro, que 
enuncia as políticas e as medidas do país para sustentar o crescimento e o emprego e atingir os objetivos da 
estratégia «Europa 2020». O programa nacional de reforma é apresentado em paralelo com o programa de 
estabilidade/convergência, que estabelece os planos orçamentais do país para os três ou quatro anos seguintes.
Programa operacional (PO) : estabelece as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a 
forma como os fundos (provenientes do cofinanciamento da União Europeia e nacional, público e privado) serão 
utilizados durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem 
contribuir para a concretização de um determinado número de objetivos, especificados ao nível do eixo prioritário 
do PO. O PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão, antes de poderem ser feitos 
quaisquer pagamentos com o orçamento da UE. O PO só pode ser alterado mediante acordo entre ambas as partes 
durante o período abrangido.
Semestre Europeu : primeira fase do ciclo anual de orientação e supervisão das políticas económicas na União 
Europeia. Em cada Semestre Europeu, a Comissão Europeia analisa as políticas de reforma estrutural e orçamental 
de cada Estado-Membro, formula recomendações e acompanha a sua execução. Na segunda fase do ciclo anual, 
conhecida como o Semestre Nacional, os Estados-Membros aplicam as políticas decididas.
07
 Síntese
I
O desemprego dos jovens não é um fenómeno novo, 
pois a maioria dos Estados-Membros enfrenta proble -
mas estruturais na integração dos jovens no mercado 
de trabalho há vários anos e as taxas de desemprego 
dos jovens são geralmente mais elevadas do que 
as de outros grupos etários. A crise financeira e da 
dívida exacerbou o problema de longa data da taxa 
de desemprego da juventude da UE (15-24 anos), 
que aumentou de mais de 15% em 2008 para níveis 
elevados e sem precedentes de mais de 23% em 2013 
e baixou para pouco mais de 22% em 2014.
II
Em dezembro de 2011, a Comissão apresentou a sua 
«Iniciativa Oportunidades para a Juventude», que 
define as medidas para combater o desemprego 
dos jovens. Esta assentava na iniciativa emblemá -
tica «Juventude em Movimento» e na experiência 
adquirida com as ações financiadas através do Fundo 
Social Europeu (FSE). Na reunião informal do Conselho 
Europeu de 30 de janeiro de 2012, no quadro da sua 
«Iniciativa Oportunidades para a Juventude», a Comis -
são propôs aos Estados-Membros o desenvolvimento 
e execução de iniciativas abrangentes em matéria de 
emprego dos jovens, educação e competências, assim 
como a adoção de planos de ação para a juventude 
nos seus programas nacionais de reforma.
III
Propôs igualmente a criação de equipas de ação para 
a juventude (EAJ), que reúnem peritos nacionais e da 
Comissão. Estas equipas de ação devem ajudar os oito 
Estados-Membros com os níveis mais elevados de 
desemprego dos jovens2 a utilizarem da melhor forma 
os fundos estruturais da UE, dirigindo o financiamento 
não afetado do período de programação de 2007-2013 
para projetos que apoiem as oportunidades de 
emprego dos jovens e facilitem o acesso ao financia -
mento por parte das pequenas empresas.
2 Irlanda, Grécia, Espanha, Itália, Letónia, Lituânia, Portugal 
e Eslováquia.
08
 Síntese
IV
O Tribunal avaliou se a reorientação (isto é, a reprogra -
mação e a reafectação) de fundos do FSE beneficiou 
das propostas elaboradas em 2012 pelas EAJ sobre 
a forma de atingir resultados mais rápidos e eficazes 
para os jovens desempregados através das despesas 
do Fundo Social Europeu. A iniciativa EAJ envolveu 
quase 10 mil milhões de euros de financiamento do 
FSE ainda disponível para reprogramação nos oito 
Estados-Membros em causa.
V
O Tribunal concluiu que as EAJ instituídas para os oito 
Estados-Membros apresentaram poucas propostas 
específicas sobre a forma de atingir resultados mais 
rápidos e eficazes para os jovens desempregados. 
A eficácia do papel consultivo da Comissão aos Esta -
dos-Membros no que se refere às EAJ foi limitada pelo 
nível e qualidade das informações de que dispunha 
sobre a forma como as medidas existentes do FSE ou 
nacionais para jovens desempregados funcionavam 
no terreno. Embora a iniciativa EAJ tenha conduzido 
à reprogramação e reafetação de fundos do FSE (no 
montante total de cerca de 1,9 mil milhões de euros 
até junho de 2013, de acordo com os dados forneci -
dos pela Comissão), a avaliação da Comissão sobre as 
alterações aos PO incidiu, essencialmente, sobre aspe -
tos orçamentais e não sobre a melhor utilização dos 
fundos do FSE. Por último, registaram-se insuficiências 
no modo como a Comissão acompanhou e apresen -
tou relatórios sobre os resultados da iniciativa EAJ 
até 2014.VI
O Tribunal recomenda que a Comissão deve:
— ter devidamente em conta, para futuras iniciativas 
deste tipo, as possibilidades e os condicionalismos 
do contexto político e jurídico, os seus conheci -
mentos específicos e especializados do domínio 
(com base na execução das medidas financiadas 
pelo Estado-Membro e pela UE) e a disponibili -
dade dos recursos administrativos e financeiros 
necessários a nível nacional e da UE;
— para o período de programação de 2014-2020:
a) assegurar que os futuros pedidos de reprogra -
mação dos Estados-Membros são desencadeados 
por uma expetativa de obtenção de melhores 
resultados, em vez de procurarem principalmente 
resolver as dificuldades na absorção dos fundos 
da União Europeia;
b) aprovar os pedidos dos Estados-Membros para 
introduzir alterações nos PO apenas se os resul -
tados adicionais que se pretendem obter através 
das transferências orçamentais propostas possam, 
com razoabilidade, ser alcançados;
c) exigir que os Estados-Membros comuniquem com 
suficiente pormenor nos seus relatórios anuais de 
execução as transferências extraordinárias no âmbito 
dos Programas Operacionais e as alterações nas prio -
ridades, e que apresentem os resultados alcançados;
d) participar ativamente nos comités de acompanha -
mento dos PO e incentivar os Estados-Membros 
a adotarem as medidas adequadas quando se de -
preender claramente da sua avaliação dos rela -
tórios anuais de execução que os objetivos não 
serão atingidos;
— garantir que são efetuados sistematicamente 
controlos mínimos de razoabilidade e fiabilidade 
quando utilizar dados fornecidos pelos Esta -
dos-Membros nas suas comunicações.
09
 Introdução
Esforços da UE para 
combater o desemprego 
dos jovens
01 
O desemprego dos jovens não é um 
fenómeno novo, pois a maioria dos 
Estados-Membros enfrenta problemas 
estruturais na integração dos jovens 
no mercado de trabalho há vários 
anos e as taxas de desemprego dos 
jovens são geralmente mais elevadas 
do que as de outros grupos etários (ver 
figura 1 ). A crise financeira e da dívida 
exacerbou o problema, tendo a taxa 
de desemprego da juventude da UE 
(15-24 anos) aumentado rapidamente 
de mais de 15% em 2008 para 21% 
em 2010 e, novamente, para mais de 
23% em 2012 e 2013 e baixado para 
pouco mais de 22% em 2014.02 
No quadro da Estratégia Europeia de 
Emprego, durante muitos anos, a Comis -
são Europeia ajudou os Estados-Mem -
bros a reduzirem os níveis de desempre -
go dos jovens. Além disso, no âmbito 
da Estratégia «Europa 2020, foi lançada 
a iniciativa emblemática «Juventude em 
Movimento» em setembro de 2010, que 
apresentou um quadro de prioridades 
políticas para reduzir o desemprego 
dos jovens, visando em especial facilitar 
a transição da escola para a vida ativa 
e reduzir a segmentação do mercado 
de trabalho.Figura 1Taxa de desemprego por idade em 2008-2014, UE-28
2014Entre 15 e 24 anos
Entre 25 e 64 anos
5%10%15%20%25%
2012 2013 2011 2010 2009 2008
Fonte : Eurostat, «Desemprego total — Inquérito às forças de trabalho — Taxas de desemprego por sexo, idade e nacionalidade (%)», atualização 
em 28 de setembro de 2015.
10 Introdução
03 
Em 20 de dezembro de 2011, a Comis -
são lançou a «Iniciativa Oportunidades 
para a Juventude»3, apelando a que 
fossem tomadas medidas imediatas 
em 2012 e 2013, tanto por parte dos 
Estados-Membros como da Comissão. 
A União Europeia pretendia assim 
apoiar os Estados-Membros a melhora -
rem a situação profissional e educativa 
dos jovens, revendo as suas políticas 
e o seu desempenho no contexto do 
processo de supervisão do Semestre 
Europeu e mobilizando os fundos 
estruturais da UE, em especial o Fundo 
Social Europeu (FSE), para medidas 
com vista a reduzir os níveis de desem -
prego dos jovens.
04 
Em abril de 2013, na sequência de uma 
proposta da Comissão, o Conselho 
recomendou aos Estados-Membros 
que fornecessem uma «Garantia para 
a Juventude», de forma a assegurar 
que todos os jovens com menos de 
25 anos beneficiam de uma boa oferta 
de emprego, educação contínua, 
aprendizagem ou estágio no prazo 
de quatro meses após terem termina -
do o ensino formal ou terem ficado 
desempregados4.O papel da UE na política 
de emprego dos jovens
05 
Os principais responsáveis pela polí -
tica de redução do desemprego dos 
jovens são os Estados-Membros, ao 
nível nacional, regional e local. Em 
conformidade com o Tratado sobre 
o Funcionamento da União Europeia, 
os Estados-Membros e a UE têm de 
desenvolver uma estratégia coorde -
nada em matéria de emprego e, em 
especial, de promover uma mão de 
obra qualificada, formada e suscetível 
de adaptação, bem como mercados 
de trabalho que reajam rapidamente 
às mudanças económicas5.
06 
O papel da UE na política de emprego 
consiste em coordenar as políticas 
de emprego dos Estados-Membros 
e também em apoiar e, se necessário, 
completar a sua ação. Além disso, 
o objetivo de alcançar um elevado 
nível de emprego deve ser tomado em 
consideração na definição e execução 
das políticas e ações da União6.
07 
No contexto da Estratégia Europeia de 
Emprego, reforçada desde 2011 com 
o Semestre Europeu de governação 
económica, a Comissão tem igualmen -
te um papel a desempenhar ao propor 
ao Conselho recomendações específi -
cas por país, que incidem, nomeada -
mente, sobre as políticas de emprego 
dos Estados-Membros7.3 COM(2011) 933 final, de 
20 de dezembro de 2011, 
«Iniciativa Oportunidades 
para a Juventude».
4 Recomendação do Conselho, 
de 22 de abril de 2013, relativa 
ao estabelecimento de uma 
Garantia para a Juventude 
(JO C 120 de 26.4.2013, p. 1).
5 Artigo 145.º do TFUE (JO C 326 
de 26.10.2012, p. 112).
6 Artigo 147.º do TFUE (JO C 326 
de 26.10.2012, p. 112).
7 Artigo 148.º do TFUE (JO C 326 
de 26.10.2012, p. 112).
11 Introdução
Equipas de ação para 
a juventude
08 
Na reunião informal do Conselho Euro -
peu de 30 de janeiro de 2012, no qua -
dro da «Iniciativa Oportunidades para 
a Juventude», a Comissão propôs aos 
Estados-Membros o desenvolvimento 
e execução de iniciativas abrangentes 
em matéria de emprego dos jovens, 
educação e competências, assim como 
a adoção de planos de ação para a ju -
ventude nos seus programas nacionais 
de reforma. Além disso, a Comissão 
apresentou a ideia de criar «equipas 
de ação para a juventude» (EAJ), para 
ajudar os oito Estados-Membros com 
as taxas de desemprego dos jovens 
mais elevadas a mobilizarem os fundos 
da UE — nomeadamente do FSE — 
que ainda se encontravam disponíveis 
no âmbito do período de programa -
ção de 2007-2013, a fim de promover 
oportunidades de emprego para os 
jovens e facilitar o acesso das PME aos 
fundos8 (ver caixa 1 ).
Mandato e composição das equipas de ação para a juventude
A iniciativa das equipas de ação para a juventude foi lançada com o intuito de orientar o financiamento não 
utilizado e a experiência da UE para obter resultados mais rápidos e eficazes. Cada equipa teve de trabalhar 
com os parceiros nacionais em ações específicas de combate ao desemprego dos jovens e apoio às PME, aju -
dando-as a aceder ao financiamento sob a forma de empréstimos e subvenções. Os peritos deveriam ter um 
novo olhar sobre a utilização dos fundos estruturais e utilizar o conhecimento, por parte da Comissão, de boas 
práticas em diferentes Estados-Membros, a fim de ajudar as autoridades nacionais a reafetarem os fundos aos 
projetos que «mais impacto terão a curto prazo»9.
As EAJ eram compostas por peritos das autoridades nacionais competentes e das direções-gerais da Comis -
são responsáveis pela Política Regional e Urbana, pelo Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, pela Educação 
e Cultura e pelos Assuntos Económicos e Financeiros. Eram coordenadas por representantes dos gabine -
tes dos primeiros-ministros nos Estados-Membros e do Secretariado-Geral da Comissão sob a autoridade 
do seu presidente.
9 Comissão, Memo/12/100, 14 de fevereiro de 2012.Caixa 18 Conselho Europeu 
«Declaração dos Membros do 
Conselho Europeu» de 30 de 
janeiro de 2012; apresentação 
de J. M. Durão Barroso, 
«Crescimento e emprego: 
póximos passos» ao Conselho 
Europeu informal de 
30 de janeiro de 2012; 
COM MEMO 12/100, 
14 de fevereiro de 2012.
12 Introdução
09 
A iniciativa EAJ centrou-se nos oito 
Estados-Membros que tinham taxas 
de desemprego dos jovens de cerca 
de 30% ou superiores no final de 2011: 
Irlanda, Grécia, Espanha, Itália, Letónia, 
Lituânia, Portugal e Eslováquia. Os 
Estados-Membros foram selecionados 
com base nas taxas de desempre -
go dos jovens. Embora o Conselho 
Europeu tenha solicitado à Comissão 
que trabalhe num primeiro momento 
com os Estados-Membros que têm 
os níveis de desemprego dos jovens mais elevados de modo a reorientar 
os fundos disponíveis da UE para 
auxiliar os jovens a ingressarem no 
mercado de trabalho ou na formação10, 
a Comissão não teve em consideração 
o financiamento do FSE disponível 
para a reprogramação ao selecionar os 
oito Estados-Membros (ver quadro 1 ). 
As equipas de ação foram criadas em 
fevereiro de 2012 e foram organizadas 
reuniões nos oito Estados-Membros 
entre 14 e 28 de fevereiro de 2012 
(ver  figura 2 ).Figura 2Reuniões das equipas de ação para a juventude em 2012 nos oito Estados-Membros: 
datas das reuniões, taxa de desemprego dos jovens e número de jovens desempregados
Desemprego dos jovens UE-28:
Taxa: 22,5%
Pessoas: 5 505 milhares
Datas das reuniões EAJ
Desemprego dos jovens – taxa (%, nov. 2011)
Desemprego dos jovens – pessoas (milhares, nov. 2011)
16/02/2012
48,328/02/2012
15834,424/02/2012
33,922/02/2012
60135,324/02/2012
15429,221/02/2012
6814-15/02/2012
36
15428,3
30
29,2
46,622/02/2012
899
Fonte : Eurostat: Valores relativos ao emprego dos jovens. Comissão: Datas das reuniões das EAJ.10 «Declaração dos membros do 
Conselho Europeu», Conselho 
Europeu de 30 de janeiro 
de 2012.
13 Introdução
Fundo Social Europeu: 
situação anterior ao 
exercício de reorientação 
de 2012-2013
10 
O regulamento do FSE estipula que 
este contribui para as prioridades da 
União Europeia no que respeita ao 
reforço da coesão económica e social, 
melhorando o emprego e as oportu -
nidades de emprego, promovendo 
um elevado nível de emprego e mais 
e melhores empregos11.
11 
O FSE opera no âmbito da gestão 
partilhada, cabendo à Comissão, em 
última instância, a responsabilida -
de pela execução do orçamento da 
UE12. O fundo é executado através de 
programas operacionais (PO) pluria -
nuais nacionais e regionais elaborados 
pelos Estados-Membros e aprovados 
pela Comissão. No âmbito de cada PO, 
o total dos fundos disponíveis é repar -
tido pelos diferentes eixos prioritários 
do PO.
12 
Durante o período de programação, 
antes do encerramento dos progra -
mas, em circunstâncias que exijam 
um afastamento dos objetivos iniciais 
fixados no programa e em confor -
midade com a regulamentação, os 
Estados-Membros ou a Comissão, em 
concertação com estes, podem alterar 
a repartição dos fundos não utilizados 
de uma prioridade para outra. Esta 
reorientação pode assumir a forma 
de transferência:
 ο entre os PO (por exemplo, entre 
dois PO do FSE ou entre um PO 
do FSE e outro do Fundo Europeu 
de Desenvolvimento Regional 
(FEDER)/Fundo de Coesão); ο entre os eixos prioritários de um 
determinado PO;
 ο dentro de duas subpartes diferentes 
de um determinado eixo prioritário.
13 
Os dois primeiros casos são uma «re -
programação» e exigem uma decisão 
da Comissão para alterar o PO. No ter -
ceiro caso, designado no presente rela -
tório por «reafetação», a transferência 
pode igualmente ser efetuada com 
base numa decisão da Comissão ou 
realizada pelo próprio Estado-Membro 
no quadro da flexibilidade do eixo 
prioritário em causa. Neste último 
caso, a autoridade de gestão terá de 
ser convidada a avaliar a reafetação 
do orçamento em causa.
14 
Além disso, a Comissão desempenha 
um papel de supervisão no quadro de 
controlo e é igualmente responsável 
por verificar que os PO produziram as 
realizações e os resultados esperados. 
Na prática, no quadro das suas funções 
de acompanhamento, a Comissão ana -
lisa os relatórios anuais de execução 
elaborados pelas autoridades de ges -
tão13 e organiza reuniões de verificação 
anuais com estas autoridades para 
examinar os progressos realizados na 
execução dos programas operacionais, 
com vista à sua melhoria14. A Comissão 
participa igualmente nos trabalhos dos 
comités de acompanhamento, com 
uma função consultiva15.11 Artigo 2.º do Regulamento 
(CE) n.º 1081/2006 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 5 de julho 
de 2006, relativo ao Fundo 
Social Europeu e que revoga 
o Regulamento (CE) 
n.º 1784/1999 (JO L 210 de 
31.7.2006, p. 12).
12 Ver n.º 1 do artigo 17.º do TUE; 
artigo 317.º do TFUE e n.º 1 do 
artigo 53.º do Regulamento 
(UE, Euratom) n.º 966/2012.
13 Artigo 67.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho, de 11 de julho 
de 2006, que estabelece 
disposições gerais sobre 
o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu e o 
Fundo de Coesão, e que 
revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1260/1999 (JO L 210 
de 31.7.2006, p. 25).
14 Artigo 68.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho.
15 Artigo 64.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 
do Conselho.
14 Introdução
15 
O orçamento do FSE para o período de 
programação de 2007-2013 elevava-
se a 76 mil milhões de euros (mais de 
10 mil milhões de euros por ano) e foi 
atribuído através de 117 programas 
operacionais nos 27 Estados-Membros 
nessa altura. No entanto, até ao final 
de 2011, os Estados-Membros tinham 
ainda 22 mil milhões de euros de 
fundos do FSE que não tinham sido 
autorizados para atividades concretas. 
Deste montante, quase 10 mil milhões 
de euros de fundos não afetados do 
FSE estavam disponíveis para as EAJ 
nos oito Estados-Membros com as 
taxas de desemprego dos jovens mais 
elevadas (ver quadro 1 ).Quadro 1Fundos do FSE por afetar para as EAJ dos oito Estados-Membros 
quando do lançamento da iniciativa EAJ
Estado-MembroMontante  
(milhões de euros)Parcela do total do FSE 
não  afetado  
(UE-27)
Itália 3 674 16,5%
Espanha 2 712 12,2%
Portugal 1 760 7,9 %
Grécia 1 495 6,7%
Lituânia 289 1,3%
Eslováquia 39 0,2%
Irlanda 2 0,0%
Letónia10 0,0%
Total dos 8 Estados-Membros 9 971 44,8%
Outros Estados-Membros 12 300 55,2%
Total do FSE não afetado 22 271 100,0%
1 Para a Letónia, não estavam disponíveis fundos não afetados do FSE.
Fonte : Estimativa da Comissão no final de 2011.
15 Introdução
Resultados da iniciativa 
das equipas de ação para 
a juventude apresentados 
pela Comissão
16 
Na sua atualização ao Conselho em mar -
ço de 2013, a Comissão assinalou que os 
investimentos direcionados no âmbito 
dos fundos estruturais da UE podem ter 
um grande impacto a nível do cresci -
mento e do emprego. O objetivo das 
equipas de ação consistia em maximizar 
o impacto dos fundos estruturais da UE, 
dirigindo os fundos ainda por afetar para 
o período de 2007-2013 para projetos 
que apoiem diretamente os jovens e as 
PME. No início do exercício de 2012, 
estimou-se que cerca de 82 mil milhões 
de euros de fundos estruturais da UE 
estavam ainda por afetar para o perío -
do orçamental de 2007-2013 em toda 
a União Europeia.
17 
Este valor incluía cerca de 30 mil 
milhões de euros para os oito Esta -
dos-Membros nos quais foram criadas 
equipas de ação. De acordo com o do -
cumento, no início de 2013 o trabalho 
destas equipas tinha contribuído para 
uma mobilização deste financiamento 
em cada um dos oito Estados-Mem -
bros que totalizava 16 mil milhões 
de euros. O documento acrescenta -
va que este financiamento ajudaria 
cerca de 780 000 jovens e 55 000 PME 
e apoiaria outras medidas em favor 
do crescimento.18 
Em março de 2014, a Comissão apresen -
tou a sua mais recente publicação inci -
dindo sobre a reorientação do FSE16. De 
acordo com essa publicação, os recursos 
do FSE reprogramados e/ou reafeta -
dos a ações específicas para os jovens 
ascenderam a cerca de 4,2 mil milhões 
de euros17, dos quais 1,8 mil milhões de 
euros foram autorizados para projetos 
que estavam em curso nos Estados-
Membros. Poderiam beneficiar deste 
apoio cerca de 1,2 milhões de jovens 
(ver  pontos 51-56).16 Comissão Europeia, 
Direção-Geral do Emprego, 
dos Assuntos Sociais e da 
Inclusão, « Youth Employment 
Initiative and the European 
Social Fund, European Social 
Fund thematic paper»  
(Iniciativa para o Emprego dos 
Jovens e Fundo Social 
Europeu, documento temático 
do Fundo Social Europeu), 
março de 2014.
17 Os recursos do FSE 
comunicados pela Comissão 
incluem, para a Itália, uma 
reafetação de fundos 
nacionais para medidas de 
combate ao desemprego dos 
jovens, que foi tornada 
possível através da redução da 
taxa de cofinanciamento 
nacional para os PO do FSE 
e do FEDER. Os recursos 
financeiros então libertados, 
mais de 1,5 mil milhões de 
euros, foram investidos numa 
série de iniciativas, incluindo 
várias destinadas aos jovens 
desempregados, no âmbito de 
um plano de ação de coesão 
financiado a nível nacional.
16
 Âmbito e método 
da auditoria
19 
Através desta auditoria, o Tribunal ava -
liou se a reorientação do financiamen -
to do FSE beneficiou das propostas 
elaboradas em 2012 pelas equipas de 
ação para a juventude sobre a forma 
de atingir resultados mais rápidos 
e eficazes para os jovens desempre -
gados através das despesas do FSE. 
O âmbito da auditoria foi limitado 
às ações relacionadas com o FSE no 
âmbito da iniciativa EAJ, tendo sido 
excluídas as provenientes de outras 
fontes incluindo, em especial, o FEDER. 
O Tribunal examinou se:
 ο a Comissão, através dos conheci -
mentos e das informações disponí -
veis sobre as medidas e as iniciati -
vas para o emprego dos jovens no 
âmbito do FSE e/ou o seu conheci -
mento de boas práticas de outros 
Estados-Membros, tinha efetiva -
mente desempenhado o papel 
consultivo previsto nesta iniciativa;
 ο a iniciativa EAJ teve como resul -
tado que os Estados-Membros 
apresentassem propostas para 
uma reprogramação significativa 
e direcionada dos fundos dispo -
níveis ao abrigo dos programas 
operacionais do FSE de 2007-2013 
(ou através de reafetações de fun -
dos dentro do eixo prioritário do 
PO) e as propostas foram avaliadas 
pela Comissão, em consonância 
com os objetivos da iniciativa EAJ;
 ο foram estabelecidas disposições 
adequadas pela Comissão para 
comunicar informações sobre o se -
guimento da iniciativa EAJ.20 
A auditoria do Tribunal abrangeu o pe -
ríodo de 2012 a 2014 e concentrou-se 
na contribuição da Comissão para 
a iniciativa EAJ. Em especial, incluiu:
 ο um exame das informações de que 
a Comissão dispunha, em 2012, 
sobre ações do FSE a favor dos 
jovens desempregados e respetiva 
execução destas medidas;
 ο uma análise da reprogramação efe -
tuada no prazo de 12 meses após 
as reuniões das EAJ dos 60 progra -
mas operacionais do FSE nos oito 
Estados-Membros abrangidos pela 
iniciativa EAJ, e um exame porme -
norizado das alterações de uma 
amostra de oito PO18 e a respetiva 
avaliação pela Comissão;
 ο uma análise do acompanhamento 
e apresentação de relatórios, por 
parte da Comissão, sobre os resul -
tados das EAJ até ao final de 2014.
21 
As provas foram obtidas a partir de 
análises documentais e entrevistas 
com a Comissão, tendo sido enviado 
um inquérito aos serviços competen -
tes da Comissão envolvidos no exer -
cício EAJ no que respeita ao financia -
mento do FSE.
22 
Em março de 2015, o Tribunal publi -
cou um primeiro relatório relativo 
à questão do desemprego dos jovens, 
nomeadamente a Garantia para a Ju -
ventude da União Europeia19.18 Irlanda: PO Investimento em 
Capital Humano; Grécia: PO 
Educação e Aprendizagem ao 
Longo da Vida e PO 
Desenvolvimento dos 
Recursos Humanos; Espanha: 
PO Região de Navarra; Itália: 
PO Região da Sicília; Lituânia: 
PO Desenvolvimento dos 
Recursos Humanos; Portugal: 
PO Potencial Humano; 
Eslováquia: PO Emprego 
e Inclusão Social (ver 
quadro 1 ).
19 Relatório Especial n.º 3/2015, 
«Garantia para a Juventude 
da União Europeia: foram 
tomadas as primeiras 
medidas, mas preveem-se 
riscos de execução»  
(http://eca.europa.eu ).
17
 Observações
Avaliação da eficácia 
do  papel consultivo 
da  Comissão
23 
A iniciativa EAJ foi lançada com a ex -
pectativa de que a Comissão, através 
de um papel consultivo, ajudaria as 
autoridades nacionais/regionais nos 
oito Estados-Membros a reafetar 
o financiamento do FSE a projetos 
que mais impacto terão a curto prazo 
(ver caixa 1 ). Em especial, os peritos 
da Comissão foram encarregados de 
colaborarem com as autoridades na -
cionais e os parceiros sociais nacionais 
em ações orientadas para combater 
o desemprego dos jovens.
24 
Por conseguinte, o Tribunal examinou:
 ο as informações financeiras e as 
informações sobre o desempe -
nho de que a Comissão dispõe 
sobre as medidas do FSE a favor 
dos jovens desempregados;
 ο a ação preparatória da Comissão 
antes das reuniões das EAJ.As informações financei -
ras e as informações sobre 
o desempenho do FSE dispo -
níveis limitaram a eficácia do 
papel consultivo da Comis -
são relativamente às equipas 
de ação para a juventude
Informações sobre o desempenho
25 
As informações relativas ao desempe -
nho à disposição da Comissão sobre as 
ações para o emprego no âmbito do FSE 
aplicadas pelos Estados-Membros eram 
provenientes das atividades correntes 
de acompanhamento e avaliação a nível 
nacional. Os requisitos mínimos obri -
gatórios em matéria de apresentação 
de relatórios pelos Estados-Membros 
à Comissão foram estabelecidos nos 
regulamentos20. Essa apresentação de 
relatórios processava-se, de um modo 
geral, ao nível do eixo prioritário do PO. 
Além disso, a Comissão solicitava que os 
Estados-Membros fornecessem informa -
ções pontuais voluntariamente.
26 
O acompanhamento da execução de 
uma medida específica ou de um proje -
to é da responsabilidade da autoridade 
de gestão do Estado-Membro. A Comis -
são reuniu e analisou continuamente 
esses dados decorrentes do acompa -
nhamento e da avaliação para cada um 
dos Estados-Membros. Durante o pe -
ríodo de programação de 2007-2013, os 
Estados-Membros tiveram igualmente 
um grande poder discricionário quan -
to à forma de comunicar informações 
agregadas sobre o desempenho à Co -
missão. O regulamento previa apenas 
um tipo de indicador obrigatório, sendo 
esse os dados sobre os participantes21. 
Relativamente aos jovens, os Estados-
Membros eram, por exemplo, apenas 
obrigados a acompanhar e a apresentar 
anualmente um relatório sobre o nú -
mero de participantes em ações do FSE 
para as pessoas entre os 15 e os 24 anos 20 Artigo 10.º do Regulamento 
(CE) n.º 1081/2006.  
Artigos 66.º a 68.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho.  
Anexo XVIII do Regulamento 
(CE) n.º 1828/2006 da 
Comissão, de 8 de dezembro 
de 2006, que prevê as normas 
de execução do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 que 
estabelece disposições gerais 
sobre o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu 
e o Fundo de Coesão 
e do Regulamento (CE) 
n.º 1080/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho 
relativo ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional 
(JO L 371 de 27.12.2006, p. 1).
21 Anexo XXIII do Regulamento 
(CE) n.º 1828/2006 
da Comissão.
18 Observações
de idade. Os regulamentos não especifi -
cavam indicadores de resultados.
27 
O relatório da rede de peritos de 
avaliação do FSE de 2014 sobre as 
principais realizações do fundo no 
período de 2007-2013 assinalou 
igualmente que, com base nas dis -
posições em vigor, não era possível 
obter dados significativos sobre os 
resultados das intervenções do FSE 
nos  Estados-Membros22.
28 
Além disso, existem insuficiências no 
que diz respeito à qualidade e fiabi -
lidade das informações sobre o de -
sempenho do FSE, de um modo geral 
comunicadas pelos Estados-Membros 
à Comissão, tal como constatado pelo 
Tribunal23 em relatórios anteriores. 
O Serviço de Auditoria Interna da 
Comissão levantava questões seme -
lhantes no seu relatório de dezembro 
de 2013 relativo aos sistemas de medi -
ção de desempenho da Direção-Geral 
do Emprego, dos Assuntos Sociais 
e da  Inclusão.
29 
Com base nas informações de acom -
panhamento comunicadas pelos 
Estados-Membros, a Comissão desco -
nhecia, de um modo geral, as atividades 
que tinham demonstrado a sua eficácia 
no passado para atingir o objetivo de 
colocar os jovens no mercado de tra -
balho. Consequentemente, a Comissão 
não estava em condições de identificar 
facilmente os «ensinamentos retirados» 
ou as «boas práticas» (ou seja, as me -
didas do FSE — cuja eficácia tinha sido 
comprovada no passado— que podiam 
ter sido rapidamente lançadas com ou 
sem uma reprogramação e as medidas 
em vigor que deviam ter sido adaptadas 
por não terem resultados ou não serem 
uma prioridade).Inquérito ad hoc  complementar
30 
Em 2010, a Comissão realizou um 
exercício para analisar com os Esta -
dos-Membros as intervenções do FSE 
a favor dos jovens e «para garantir uma 
maior sensibilização e maximizar o po -
tencial do FSE enquanto instrumento 
de apoio aos jovens»24. Este exercício 
tinha por objetivo identificar «boas 
práticas» para uma utilização eficiente 
dos fundos do FSE, a fim de aumentar 
as oportunidades de emprego dos jo -
vens e encorajar a aplicação mais alar -
gada dessas práticas nos programas 
dos Estados-Membros (ver ponto 25).
31 
Para o efeito, a Comissão inquiriu as 
autoridades de gestão do FSE em 
todos os Estados-Membros. Com base 
nas respostas recebidas, elaborou um 
relatório, que é definido como um 
passo inicial para identificar algumas 
das medidas e métodos que estão 
a ser desenvolvidos no âmbito do FSE, 
e que proporcionam um apoio eficaz 
aos jovens na aquisição de educação 
e formação pertinente, bem como na 
procura de emprego e numa participa -
ção ativa na sociedade25.22 O relatório da rede de peritos 
de avaliação do FSE de 2014 
sobre as principais realizações 
do FSE no período de 2007-
2013 conclui que, embora 
existam dados exaustivos 
sobre as realizações de cada 
Estado-Membro, a situação em 
relação aos resultados é muito 
menos favorável. Mesmo no 
que se refere a três dos 
principais resultados 
— entrada no emprego, 
qualificações obtidas 
e trabalho por conta 
própria — não foi possível 
obter os números absolutos 
numa base coerente para 
vários Estados-Membros. 
Na ausência de números 
absolutos, não é possível gerar 
os dados agregados nos 
Estados-Membros para os 
resultados associados às 
intervenções apoiadas pelo 
FSE (ponto 5 da síntese).
23 Relatórios Especiais do 
Tribunal de Contas Europeu 
n.º 3/2000, n.º 12/2001, 
n.º 1/2006, n.º 17/2009, 
n.º 25/2012  
(http://eca.europa.eu ).
24 COM(2010) 477 final, de 15 de 
setembro de 2010, «Juventude 
em Movimento: Uma iniciativa 
para explorar o potencial dos 
jovens e garantir um 
crescimento inteligente, 
sustentável e inclusivo na 
União Europeia», p. 18.
25 Comissão Europeia, 
Direção-Geral do Emprego, 
dos Assuntos Sociais e da 
Inclusão, « The European Social 
Fund: Giving Young People 
a Better Start in Life » (Fundo 
Social Europeu: Dar aos jovens 
um melhor começo de vida), 
dezembro de 2011.
19 Observações
32 
Esse relatório é informativo na medida 
em que contém numerosos exemplos 
de medidas aplicadas em todos os 
Estados-Membros. No entanto, não faz 
qualquer análise quanto às medidas do 
FSE que devem ser consideradas «boas 
práticas». Em especial, não é feita qual -
quer referência à eficácia e eficiência 
das intervenções em termos de resul -
tados reais alcançados mensuráveis 
para os jovens.
33 
O relatório também inclui anexos que 
contêm uma panorâmica da dotação 
financeira e da execução dos dife -
rentes programas operacionais, bem 
como o número de participantes. Esta 
informação foi fornecida pelos Esta -
dos-Membros voluntariamente. A de -
claração de exoneração de responsabi -
lidade da Comissão, no sentido de que 
«estes dados não são abrangentes nem 
integralmente comparáveis», ilustra 
as insuficiências deste tipo de dados 
à sua disposição sobre a execução 
do FSE (ver pontos 25-29).
Informações financeiras
34 
Para efeitos do exercício específico 
relacionado com as EAJ, a Comissão 
deveria ter tido ao seu dispor uma pa -
norâmica suficientemente pormeno -
rizada dos montantes potencialmente 
disponíveis para a reprogramação e/ou 
a reafetação para apoiar oportunida -
des de emprego para os jovens. Por 
conseguinte, o Tribunal avaliou em que 
medida essas informações estavam 
disponíveis para facilitar a preparação, 
por parte da Comissão, das reuniões 
das EAJ. Não era fácil para a Comissão 
aceder a essas informações e, portan -
to, era necessário elaborar estimativas 
de acordo com os Estados-Membros 
em causa.35 
No que diz respeito às informações fi -
nanceiras, uma das dificuldades reside 
no facto de o sistema de acompanha -
mento financeiro do FSE para o perío -
do de programação de 2007-2013 não 
permitir que o financiamento esteja di -
retamente ligado a grupos-alvo especí -
ficos (como jovens desempregados). 
As categorias de despesas previstas 
pelo quadro jurídico foram concebidas 
por tipo de intervenção, tais como 
«implementação de medidas ativas 
e preventivas no domínio do mercado 
de trabalho», em vez de serem clas -
sificadas por grupo-alvo, como, por 
exemplo, «jovens» ou «trabalhadores 
mais velhos»26.
36 
As informações sobre o financiamento 
do FSE potencialmente disponível para 
reprogramação/reafetação são objeto 
de acompanhamento a nível nacional 
pelas autoridades de gestão. No en -
tanto, no âmbito do grupo de trabalho 
técnico do FSE, a Comissão concordou 
com os Estados-Membros que estes 
comuniquem voluntariamente a sua 
execução financeira no terreno relativa 
a cada PO numa base trimestral. A audi -
toria do Tribunal demonstrou que estas 
informações financeiras trimestrais não 
estavam harmonizadas: em especial, os 
Estados-Membros apresentavam relató -
rios com base nas respetivas definições 
nacionais dos conceitos de «não afeta -
dos» ou «não autorizados». Com efeito, 
estas definições provêm de uma série 
de práticas contabilísticas em todos os 
Estados-Membros, com a consequência 
de a Comissão não ter disposto neces -
sariamente das informações mais exatas 
sobre a execução financeira.26 Anexo IV do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho.
20 Observações
37 
Nesta matéria, o Tribunal verificou 
incoerências significativas para a Eslo -
váquia entre as estimativas agregadas 
publicadas pela Comissão para fundos 
não afetados e os dados utilizados no 
contexto do exercício EAJ (ver caixa 2 ).
As atividades preparatórias 
da Comissão resultaram 
na  elaboração de «fichas 
por  país» genéricas
38 
Em fevereiro de 2012, a Comissão 
anunciou que os seus peritos estavam 
«preparados para intervir no terreno 
e lidar com a situação e as necessida -
des específicas de cada país»27. O Tribu -
nal avaliou se a Comissão, partindo da 
sua supervisão das políticas de empre -
go dos Estados-Membros, tinha, antes 
das reuniões das EAJ com as  autorida -
des nacionais:
 ο analisado as necessidades e/ou de -
safios com que grupos específicos 
de jovens se viam confrontados ao 
entrar no mercado de trabalho;
 ο examinado as exigências atuais 
e futuras dos empregadores em 
matéria de competências28;
 ο identificado de que modo as 
intervenções do FSE poderiam 
contribuir para satisfazer algumas 
destas necessidades; ο analisado as alterações potenciais 
à execução dos programas (tais 
como os ajustamentos a critérios de 
elegibilidade e de seleção), de modo 
a aumentar a eficácia das medidas 
do FSE.
39 
A fim de preparar de maneira eficaz as 
reuniões das EAJ, o Secretariado-Ge -
ral da Comissão elaborou um modelo 
(designado por «Ficha por país») que 
circulou por todas as direções-gerais 
(DG) que estariam implicadas nas 
equipas de ação para a juventude para 
que estas o completassem (ver cai-
xa 1 ). Neste contexto, a Direção-Geral 
do Emprego, dos Assuntos Sociais e 
da Inclusão foi incumbida de apresen -
tar uma análise das principais causas 
da elevada taxa de desemprego dos 
jovens para cada um dos oito Esta -
dos-Membros e os grupos de jovens 
particularmente afetados por ela. Essa 
direção-geral foi também convidada 
a examinar a necessidade de reorien -
tar os fundos disponíveis da UE para 
a juventude no contexto da execução 
do pograma operacional do FSE, a fim 
de identificar as medidas de curto 
prazo do FSE que poderão contribuir 
positivamente e analisar as possibilida -
des de execução rápida. As «fichas por 
país» foram preenchidas, consolidadas 
pelo Secretariado-Geral e enviadas aos 
Estados-Membros antes da reunião.
Exemplo de incoerências nas informações fornecidas sobre os fundos disponíveis
Em novembro de 2011, a Comissão estimou 39 milhões de euros de fundos do FSE disponíveis para a Eslová -
quia, ao passo que, na sequência da visita efetuada por representantes da Comissão em fevereiro de 2012 ao 
Estado-Membro em causa, estavam disponíveis 422 milhões de euros de fundos do FSE. Embora as estimativas 
mais elevadas sejam plausíveis devido ao desfasamento temporal inerente ao sistema de comunicação, esse já 
não poderá ser o caso em relação ao valor inferior.Caixa 227 COM MEMO 12/100, 
14 de fevereiro de 2012.
28 Por exemplo, utilizando 
a avaliação regular 
e sistemática realizada pelo 
Centro Europeu para 
o Desenvolvimento da 
Formação Profissional 
(Cedefop) em matéria de 
previsão de competências 
a médio e longo prazo a nível 
da UE, discriminada por 
setores, profissões, níveis 
de qualificação e países, 
ou a investigação em curso 
da Organização Internacional 
do Trabalho e da Fundação 
Europeia para a Melhoria 
das Condições de Vida 
e de Trabalho (Eurofound).
21 Observações
40 
A análise das «fichas por país» realiza -
da pelo Tribunal revelou que forne -
ciam uma panorâmica geral das causas 
da elevada taxa de desemprego a nível 
dos Estados-Membros (por exemplo, 
a instabilidade de emprego decorrente 
da segmentação do mercado de traba -
lho, o abandono escolar e o desempre -
go de longa duração entre os jovens, 
a inadequação das competências, 
uma ausência de ofertas de emprego, 
devido à elevada taxa de desemprego, 
a crise económica, etc.). Nas suas «fi -
chas por país», a Comissão referenciou, 
em certa medida, os grupos de jovens 
particularmente afetados pelo de -
semprego por idade e, em parte, pelo 
nível de estudos (ou seja, «com menos 
competências/menos qualificados»). 
Apesar de a medição normalizada do 
desemprego dos jovens por parte do 
Eurostat abranger a população na faixa 
etária de 15-24 anos, o Tribunal verifi -
cou que existia um grau de pormenor 
variável e pouca uniformidade na 
análise incluída nas «fichas por país» 
no que respeita ao intervalo etário do 
que se entende por «jovem»29. Além 
disso, a análise não abrangeu a di -
mensão do problema para os jovens 
de acordo com o sexo, a localização 
geográfica e/ou tipo de desvantagens 
(por exemplo, imigrantes, minorias 
marginalizadas, etc.).
41 
As «fichas por país» da Comissão 
também não incluíam qualquer 
análise das tendências em matéria 
de competências e necessidades do 
mercado de trabalho por país e por 
setor, não obstante o facto de uma 
boa compreensão das necessidades 
do empregador ser crucial para reduzir 
a inadequação das competências. Uma 
análise dos setores que demonstram 
um aumento potencial da procura de 
trabalho poderia ter sido particular -
mente útil numa situação em que o de -
semprego elevado coexiste com cada 
vez mais dificuldades em preencher 
os lugares vagos, como foi o caso para os Estados-Membros da UE a partir 
de 2010. Teria assim sido possível faci -
litar a reorientação da formação para 
setores com uma maior capacidade de 
oferta de emprego30.
42 
Além disso, a auditoria revelou que 
as análises fornecidas pela Comissão, 
que contribuíam para a elaboração das 
«fichas por país», continham declara -
ções vagas, como por exemplo «ne -
cessitamos de criar urgentemente as 
competências que são ou virão a ser 
necessárias no mercado de trabalho»31 
ou «a formação deverá ser estritamen -
te relacionada com as necessidades 
atuais e a médio prazo do mercado 
de trabalho, em setores económicos 
prioritários»32.
43 
No que se refere às medidas a curto 
prazo para combater o desemprego 
dos jovens, que podem ser apoiadas 
pelo FSE, o Tribunal constatou que as 
«fichas por país» eram muito gerais 
e não estavam limitadas no tempo. 
Podiam referir-se a qualquer Estado-
Membro, em especial na ausência de 
uma análise aprofundada das ne -
cessidades do mercado de trabalho 
(ver  caixa 3 ).29 Por exemplo, a «ficha por país» 
da Irlanda referenciava entre 
os grupos de jovens mais 
afetados pelo desemprego os 
jovens com menos de 35 anos 
(sem educação superior); 
a «ficha por país» de Espanha 
referia-se a medidas do FSE 
destinadas a desempregados 
de idade igual ou superior 
a 25 anos e a «ficha por país» 
de Portugal mencionava 
igualmente a faixa etária 
dos 25-29 anos.
30 A análise dos dados relativos 
ao emprego realizada 
pelo  Eurostat revela que existe 
uma correlação negativa entre 
a taxa de desemprego e as 
ofertas de emprego, o que 
ilustra bem a correspondência 
entre a oferta e a procura de 
emprego («curva de 
Beveridge»). Foi esta a situação 
verificada nos 27 Estados-
Membros da UE até ao 
primeiro trimestre de 2010. 
Posteriormente, um aumento 
no número de ofertas de 
emprego não teve qualquer 
efeito nas taxas de 
desemprego. Fonte: Eurostat, 
Skills mismatches and labour 
mobility  (as inadequações em 
matéria de competências 
e mobilidade laboral) 
(28 de maio de 2013).
31 Documentos internos da 
Direção-Geral do Emprego, 
dos Assuntos Sociais e da 
Inclusão: Projeto de 
documento de trabalho da 
«Iniciativa Oportunidades para 
a Juventude» (8 de fevereiro 
de 2012); Modernização dos 
serviços públicos de emprego 
e das políticas ativas do 
mercado de trabalho em 
Espanha (outubro de 2011, 
p. 9).
32 Assessment of youth-oriented 
activities in Latvia  (avaliação de 
atividades destinadas aos 
jovens da Letónia).Documento 
elaborado pela Direção-Geral 
do Emprego, dos Assuntos 
Sociais e da Inclusão para 
o Tribunal no âmbito 
da presente auditoria.
22 Observações
44 
Embora as «fichas por país» tenham 
efetivamente identificado os grupos 
de jovens particularmente afetados 
pelo desemprego, as intervenções do 
FSE propostas nem sempre eram espe -
cificamente orientadas para eles. Por 
exemplo, em Itália, considerou-se que 
os jovens com um nível alto e médio 
de habilitações académicas tinham 
dificuldades especiais. No entanto, 
a principal iniciativa identificada na 
ficha por país dizia respeito à reprogra -
mação dos fundos disponíveis dos PO 
regionais do FSE (311 milhões de euros 
para 2012) para o PO nacional de edu -
cação, que visa sobretudo as escolas 
primárias e secundárias. Esta escolha 
foi principalmente motivada pelo 
objetivo de maximização da absorção 
financeira. Os contratos de aprendiza -
gem e os mecanismos de crédito de 
imposto foram igualmente sugeridos 
como possíveis intervenções, sem 
quaisquer provas de que estes seriam 
os melhores instrumentos a utilizar em 
Itália para as pessoas altamente quali -
ficadas, tendo em conta a situação do 
seu mercado de trabalho.Resultados da iniciativa 
das equipas de ação para 
a juventude
45 
A fim de avaliar os resultados da inicia -
tiva EAJ, o Tribunal examinou se:
 ο as reuniões das EAJ resultaram em 
propostas específicas para medi -
das do FSE mais rápidas e eficazes 
para reduzir os níveis de desem -
prego dos jovens;
 ο existem estimativas dos montantes 
dos fundos do FSE reprogramados 
ou reafetados em resultado das 
reuniões das EAJ;
 ο a Comissão avaliou a eficácia das 
alterações aos PO propostas pelos 
Estados-Membros na sequência 
dessas reuniões;
 ο o convite da Comissão para preparar 
planos de ação para a juventude em 
conformidade com os resultados das 
reuniões das EAJ foi seguido pelos 
Estados-Membros e se os programas 
nacionais de reforma faziam refe -
rência aos resultados esperados da 
reprogramação e reafetação do FSE 
na sequência dessas reuniões.Exemplos de medidas genéricas referidas nas «fichas por país»
A Comissão sugeriu que a Irlanda deve reforçar as políticas ativas do mercado de trabalho orientadas para 
a juventude, com especial destaque para a orientação profissional personalizada, o aconselhamento e as ativi -
dades de procura de emprego, intervir com rapidez, mediante a oferta de medidas de ensino, de formação/re -
conversão ou de ativação ou tornar mais céleres as transições no mercado de trabalho para os jovens.
Para Portugal, sugeriu medidas destinadas a jovens desempregados, tais como estágios e reconversão e orien -
tação em domínios ou profissões pertinentes para as necessidades do mercado de trabalho.Caixa 3
23 Observações
As reuniões das equipas 
de ação para a juventude 
resultaram em propostas de 
reprogramação e de reafetação 
do FSE em termos gerais
46 
Na sequência das reuniões das EAJ 
em fevereiro de 2012, a Comissão 
resumiu as propostas apresentadas 
para a reprogramação e a reafetação 
do orçamento do FSE em notas de 
conclusão (designadas por conclusões 
operacionais) elaboradas pelo Secreta -
riado-Geral e formalmente transmiti -
das aos Estados-Membros.
47 
A análise efetuada pelo Tribunal aos 
relatórios da Direção-Geral do Empre -
go, Assuntos Sociais e Inclusão sobre 
as reuniões das EAJ e às conclusões 
operacionais do Secretariado-Geral 
revelou que, em sete dos oito Estados-
Membros, os participantes debateram em termos gerais as opções possíveis 
para a redistribuição dos fundos do FSE. 
Não especificaram efetivamente como os 
atuais instrumentos/programas poderiam 
ser utilizados de forma mais eficaz para 
combater o desemprego dos jovens. 
Exemplos do resultado desses debates, 
registados pela Comissão, são frases 
como «pode explorar-se uma maior 
hierarquia das prioridades no processo 
de reprogramação a fim de conferir maior 
destaque ao emprego dos jovens e ao 
apoio às PME» (Itália)33 ou «as autoridades 
irão explorar a ideia de financiar mais 
estágios Erasmus/Leonardo ao abrigo do 
Programa Operacional do FSE» e «irão 
explorar eventuais projetos-piloto para 
um regime duplo de formação profissio -
nal» (Espanha)34.
48 
A reunião da EAJ com as autoridades 
lituanas pode ser considerada uma boa 
prática, em comparação com a aborda -
gem geral seguida (ver caixa 4 ).
Propostas específicas nas conclusões operacionais da reunião da EAJ na Lituânia
Nas conclusões operacionais da reunião da EAJ na Lituânia distinguiram-se ações concretas destinadas a melhorar 
a situação dos jovens desempregados ao reorientar num curto prazo os fundos disponíveis ao abrigo do FSE. Estas 
ações incluíram, entre outras:
 οo prolongamento do projeto «Ser ativo no mercado de trabalho», que tinha terminado em janeiro de 2012  
para cobrir um número adicional de 6 000 a 10 000 jovens em 2012-2013 (o financiamento suplementar 
necessário do FSE foi estimado em 6-10 milhões de euros). A eficácia deste projeto tinha sido avaliada posi -
tivamente, já que mais de metade dos participantes tinha encontrado um empregado permanente;
 οa aceleração da execução do Fundo de Promoção do Espírito Empresarial através da concessão de mais 
400 empréstimos e da formação de mais 1 000 jovens (o financiamento suplementar necessário do FSE foi 
estimado em 3 milhões de euros). Quase metade dos participantes tinha menos de 29 anos de idade.Caixa 433 Direção-Geral do Emprego, 
dos Assuntos Sociais e da 
Inclusão, relatório de missão 
da EAJ relativo à reunião 
de 22 de fevereiro de 2012, 
em Itália.
34 Conclusões operacionais do 
Secretariado-Geral dirigidas 
à representação permanente 
de Espanha junto da UE em 
14 de maio de 2012.
24 Observações
49 
Nas conclusões operacionais, o Secre -
tariado-Geral da Comissão sublinhou 
a necessidade de aumentar ou pror -
rogar as medidas existentes, mas não 
clarificou suficientemente a forma 
como a eficácia dessas medidas po -
deria ser melhorada. Por exemplo, nas 
conclusões operacionais para a Grécia 
mencionavam-se as seguintes medi -
das: «aumentar a aplicação efetiva da 
nova estratégia nacional de aprendiza -
gem ao longo da vida, reforçar o en -
sino e a formação profissionais (EFP) 
e sistemas de aprendizagem»35, mas 
não se especificava de que modo essas 
medidas poderiam ser melhoradas em 
comparação com o passado, a fim de 
ajudar os jovens a superar os obstá -
culos específicos que enfrentam no 
acesso ao mercado de trabalho.
50 
Foi proposto alargar algumas das 
medidas em vigor porque tinham 
assegurado uma rápida execução em 
termos de absorção de fundos, sem 
que tivesse sido debatida ou avaliada 
a sua eficácia anterior em termos de 
resultados (por exemplo, o número 
de beneficiários finais que encontra -
ram emprego após a intervenção do 
FSE). Por último, a análise do Tribunal 
mostrou que a Comissão não forne -
ceu quaisquer orientações técnicas 
aos Estados-Membros durante essas 
reuniões sobre o modo de melhorar 
a orientação dos fundos na execução 
dos seus PO (por exemplo, definindo 
melhor o âmbito das atividades, lan -
çando convites específicos à apresen -
tação de propostas, incluindo critérios 
de seleção específicos que dessem 
resposta às necessidades dos grupos -
-alvo prioritários de jovens, etc.).As equipas de ação para 
a juventude conduziram 
a uma reprogramação e/
ou  reafetação dos fundos 
do  FSE, mas é difícil fornecer 
um número global
51 
Para a avaliação do resultado das 
EAJ em termos de reorientação do 
financiamento do FSE para medidas 
destinadas a reduzir os níveis de de -
semprego dos jovens, foram tidos em 
conta dois aspetos concretos: o proce -
dimento formal de reprogramação do 
FSE (aprovado através de uma decisão 
da Comissão) e o processo de reafeta -
ção do orçamento dentro de um eixo 
prioritário de um PO existente. A fim 
de fornecer uma estimativa do mon -
tante total da reprogramação/reafeta -
ção do FSE na sequência da iniciativa 
EAJ, o Tribunal analisou as informações 
financeiras fornecidas pela Comissão 
em 2015 para os 60 PO do FSE em cau -
sa. Avaliou em pormenor a amplitude 
da reprogramação para uma amostra 
de oito PO do FSE.
52 
A análise mostrou que houve uma 
reprogramação do FSE após as reu -
niões das EAJ em fevereiro de 2012. 
Foi reprogramado um total de 36 dos 
60 PO do FSE nos oito Estados-Mem -
bros entre fevereiro de 2012 e março 
de 2013. Relativamente aos oito PO 
que o Tribunal analisou em porme -
nor, os fundos do FSE reprogramados 
com o objetivo de obter resultados 
rápidos para combater o desemprego 
dos jovens, tal como confirmado pela 
Comissão, elevaram-se a 337 milhões 
de euros.35 Conclusões operacionais do 
Secretariado-Geral dirigidas 
à Representação Permanente 
da Grécia junto da UE 
em 14 de maio de 2012.
25 Observações
53 
É difícil fornecer um número global 
exato sobre a reprogramação e/ou 
a reafetação do FSE em relação às EAJ, 
uma vez que podem não ter sido uma 
consequência das respetivas reuniões, 
mas deverem-se a outros motivos. De 
acordo com as informações fornecidas 
pelos Estados-Membros à Comissão, 
até junho de 2013 a iniciativa EAJ tinha 
resultado na reprogramação e/ou 
reafetação de cerca de 1 915 milhões 
de euros de fundos do FSE nos Esta -
dos-Membros en causa, com exceção 
da Letónia (ver quadro 2 ). Este valor 
corresponde a 19,2% dos 9 971 mi -
lhões de euros por afetar do FSE 
inicialmente disponíveis para os oito 
Estados-Membros.54 
Além disso, o Tribunal verificou que 
esta informação não é correta, pelo 
menos para a Itália, cujo montante to -
tal comunicado de 557 milhões de eu -
ros reafetados inclui, para o Programa 
Operacional regional do FSE em Itália 
(Apúlia), 27 milhões de euros, que, na 
realidade, foram reprogramados e no -
tificados como tal no montante total 
reprogramado (ou seja, 131 milhões 
de euros).Quadro 2Montantes do FSE reprogramados e reafetados em resultado das EAJ até junho 
de 2013, como comunicados pela Comissão
Estado-  
-MembroNúmero de 
PO do FSEFSE antes das EAJ (final de 2011)Montantes do FSE mobilizados para medidas/ações  
a favor do emprego dos jovens
Total FSE1 
(milhões de euros)FSE não afetado se -
gundo a Comissão  
(milhões de euros)Montantes FSE 
reprogramados 
segundo a Comissão  
(milhões de euros)Montantes FSE 
reafetados segundo 
a Comissão  
(milhões de euros)Total3 
(milhões 
de euros)Percentagem 
do total 
FSE(3/1)
Irlanda11 375 2 25 25 6,7%
Grécia 4 4 364 1 495 466 466 10,7%
Espanha 22 8 057 2 712 491 491 6,1%
Itália224 6 931 3 674 131 557 688 9,9%
Letónia 1 583 0 0 0 0 0,0%
Lituânia 2 1 028 289 27 27 2,6%
Portugal 4 6 845 1 760 143 143 2,1%
Eslováquia32 1 500 39 75 0 75 5,0%
TOTAL 60 29 683 9 971 1 915 6,5%
1 Em relação à Irlanda, a reafetação de 25 milhões de euros já tinha sido solicitada em dezembro de 2011, ou seja, antes do lançamento da inicia -
tiva EAJ.
2 Em relação à Itália, o montante reafetado comunicado inclui 27 milhões de euros do PO Apúlia que, na realidade, foram reprogramados e noti -
ficados como tal no montante reprogramado (ver ponto 54).
3 Em relação à Eslováquia, a estimativa de 39 milhões de euros de fundos não afetados, tal como comunicada pela Comissão está subavaliada; 
mais tarde revelou-se que, na realidade, estavam disponíveis 422 milhões de euros (ver caixa 2 ).
Fonte:  Cálculo do TCE com base no sistema de gestão de fundos da UE (SFC 2007) e nos dados fornecidos pela Comissão.
26 Observações
55 
A Comissão não se encontrava em po -
sição de facultar uma repartição entre 
os montantes do FSE reprogramados 
e os montantes reafetados em cinco 
dos oito Estados-Membros. Relativa -
mente à amostra de PO, a Comissão só 
pôde fornecer informações sobre os 
PO do FSE em dois Estados-Membros: 
o PO grego Ensino e Aprendizagem ao 
Longo da Vida (cerca de 24 milhões de 
euros relativos a novas medidas para 
a juventude) e o PO Desenvolvimento 
dos Recursos Humanos da Lituânia 
(cerca de 29 milhões de euros).56 
Em março de 2014, a Comissão publicou 
o seu mais recente documento centra -
do na reorientação do FSE36. De acordo 
com essa publicação, os recursos do FSE 
reprogramados e/ou reafetados a ações 
específicas para os jovens ascenderam 
a cerca de 4,2 mil milhões de euros37, dos 
quais 1,8 mil milhões de euros foram au -
torizados para projetos que estavam em 
curso nos Estados-Membros. Eram sus -
cetíveis de beneficiar deste apoio cerca 
de 1,2 milhões de jovens. O Tribunal não 
pôde confirmar a exatidão destes  dados.
57 
Em 2014, a taxa de desemprego dos jo -
vens (15-24 anos) diminuiu para pouco 
mais de 22% (ver ponto 1). A evolução 
da tendência da taxa de desemprego 
dos jovens nos oito Estados-Membros 
abrangidos pela iniciativa EAJ é indi -
cada em seguida (ver figura 3 ) mas 
não foi estabelecida qualquer ligação 
direta com o exercício EAJ.Figura 3
2014 2013 2012 2011 2010 2009 200860%
50%
40%
30%
20%
10%Irlanda
GréciaEspanhaItáliaLetóniaLituâniaPortugal
Eslováquia
Fonte : Eurostat; Desemprego total — Inquérito às forças de trabalho — Taxas de desemprego por sexo, idade e nacionalidade (%).Taxas de desemprego dos jovens com idades compreendidas entre 15 e 24 anos 
nos  Estados-Membros abrangidos pela iniciativa EAJ, 2008-201436 Comissão Europeia, 
Direção-Geral do Emprego, 
dos Assuntos Sociais e da 
Inclusão, « Youth Employment 
Initiative and the European 
Social Fund, European Social 
Fund thematic paper»  
(Iniciativa para o Emprego dos 
Jovens e Fundo Social 
Europeu, documento temático 
do Fundo Social Europeu), 
março de 2014.
37 Os recursos do FSE 
comunicados pela Comissão 
incluem, para a Itália, uma 
reafetação de fundos nacionais 
para medidas de combate ao 
desemprego dos jovens, que 
foi tornada possível através da 
redução da taxa de 
cofinanciamento nacional para 
os PO do FSE e do FEDER. Os 
recursos financeiros então 
libertados, mais de 1,5 mil 
milhões de euros, foram 
investidos numa série de 
iniciativas, incluindo várias 
destinadas aos jovens 
desempregados, no âmbito de 
um plano de ação de coesão 
financiado a nível nacional.
27 Observações
A avaliação, pela Comissão, 
das alterações aos PO 
do FSE propostas pelos 
Estados-Membros incidiu 
essencialmente sobre 
aspetos orçamentais
58 
Ao propor alterações a um PO, os 
Estados-Membros estão obrigados 
a fornecer análises dos fundamentos das 
revisões, incluindo o impacto esperado 
dessas revisões38. Para garantir uma 
utilização dos fundos da UE que respeite 
os princípios da economia, da eficiên -
cia e da eficácia, os Estados-Membros 
devem também explicar os efeitos pre -
tendidos com as alterações, em termos 
de eficácia e eficiência na obtenção de 
resultados em relação ao PO e aos obje -
tivos da União Europeia.
59 
Na sua comunicação sobre a iniciativa 
EAJ a Comissão declarou que «a re -
programação deve fazer-se de comum 
acordo entre a Comissão Europeia 
e cada um dos oito Estados-Membros 
e esta será a principal tarefa das equipas 
de ação»39. Neste contexto, o trabalho 
da Comissão relacionado com o FSE 
consistiu, nomeadamente, em verificar 
a forma como o apoio à luta contra o de -
semprego dos jovens no terreno nesses 
Estados-Membros poderia ser acelerado 
e/ou reorientado para intervenções que 
funcionam ou poderão funcionar mais 
rapidamente do que outras e ter o im -
pacto necessário.60 
A análise realizada pelo Tribunal da 
documentação disponível relativamente 
a oito PO do FSE incluídos na amostra 
indica, no entanto, que a Comissão 
fez incidir a sua avaliação essencial -
mente sobre aspetos orçamentais (por 
exemplo, evitando o risco potencial de 
anulação automática de autorizações, 
acelerando a baixa execução financeira 
do PO, etc.), e não sobre a eficácia das 
alterações propostas, ou seja, a melhor 
utilização dos fundos do FSE para ajudar 
os jovens a encontrar um emprego ou 
reforçar a sua empregabilidade. Através 
da sua avaliação e dos comentários diri -
gidos aos Estados-Membros, a Comissão 
não assegurou que as alterações ao PO 
apresentadas eram justificadas tendo 
em conta a obtenção de melhores resul -
tados. De igual modo, não garantiu que 
a reprogramação proposta constituía 
uma resposta adequada às necessidades 
específicas dos diferentes grupos de 
jovens (ver  caixa 5 ).
61 
Embora não seja obrigatório no âmbi -
to do FSE 2007-2013, a Comissão não 
tinha, de um modo geral, incentivado 
os Estados-Membros a definirem ou 
adaptarem indicadores de resultados, 
o que permitiria uma melhor avalia -
ção da eficácia dos fundos reafetados 
para os jovens. A auditoria revelou 
que, à exceção de Portugal (PO Poten -
cial Humano, ver caixa 6 ) e Espanha 
(PO Navarra), os outros PO auditados 
não estabeleceram indicadores de 
resultados pertinentes.38 Artigo 48.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 
do Conselho.
39 COM MEMO 12/100, 
14 de fevereiro de 2012.
28 Observações
Exemplo de alteração proposta a um PO que não foi avaliada pela Comissão numa 
perspetiva de desempenho
No caso de Espanha (PO Navarra), a região justificou a reprogramação com dois objetivos, que consistiam 
em acelerar a reduzida execução do PO (que, em dezembro de 2011, corria o risco de não conseguir absorver 
todos os fundos afetados) e em atenuar o impacto da crise económica sobre os jovens, as pessoas com mais 
de 45 anos de idade, as pessoas com deficiência e os desempregados de longa duração. No âmbito deste PO, 
um dos objetivos era reforçar os programas de qualificação profissional inicial, que constituem uma via para 
os jovens que não obtiveram um diploma do ensino básico.
Embora, na sua avaliação, a Comissão afirme que um dos objetivos da revisão era satisfazer a procura em 
matéria de formação, qualificação e requalificação, na realidade, a explicação fornecida pela região para as 
alterações do PO não contém quaisquer informações sobre as exigências em termos de qualificação e requa -
lificação. Não existiam provas de que a Comissão tentou verificar se as alterações aos sistemas de formação 
propostas pelas autoridades regionais de Navarra avançavam no sentido da aquisição de competências em 
consonância com as necessidades do mercado de trabalho.
O aumento da absorção dos fundos disponíveis foi igualmente um dos principais objetivos da revisão das  altera -
ções proposta aos PO da Irlanda, da Itália (Sicília) e de Portugal.Caixa 5
Exemplo de boas práticas de especificação de novo indicador de resultados
Na sequência da reunião das EAJ, Portugal lançou o programa «Impulso Jovem», que prevê um conjunto de 
medidas destinadas a jovens desempregados, proporcionando-lhes experiência de trabalho para ajudar à sua 
integração no mercado de trabalho.
Foi introduzida, no âmbito do PO Potencial Humano do FSE, uma nova série de estágios profissionais designa -
dos por «Passaporte Emprego», integrados no programa «Impulso Jovem». Através da alteração desse PO, foi 
aumentado o valor-alvo de dois indicadores de resultados («número de empregos criados» e «número de es -
tagiários integrados após o termo de um estágio») para refletir o aumento da dotação financeira. Além disso, 
foi introduzido também um novo indicador («número de empregos criados através do reembolso das contri -
buições para a segurança social»), a fim de medir o desempenho do apoio à contratação de jovens, através do 
reembolso das contribuições para a segurança social condicionado à criação líquida de emprego.Caixa 6
29 Observações
Preparação de planos 
de  ação para a juventude 
com diferentes níveis 
de  pormenor e referência 
limitada a equipas 
de  ação para a juventude 
nos  programas nacionais 
de  reforma
62 
Com base nas informações forneci -
das pela Comissão, embora não fosse 
obrigatório, na sequência das reuniões 
das EAJ foram elaborados planos de 
ação/emprego para a juventude por 
cinco dos oito Estados-Membros: Gré -
cia, Itália (Sicília)40, Lituânia, Portugal 
e Eslováquia41. Segundo a Comissão, 
o seu principal objetivo é definir me -
didas políticas e orçamentais específi -
cas para apoiar a criação de emprego 
e a formação dos jovens, combatendo 
a inadequação das competências 
e o  abandono escolar precoce.63 
Quatro destes planos de ação (para 
a Grécia, Lituânia, Portugal e Eslová -
quia42) apresentaram medidas que 
o FSE devia apoiar, com diferentes ní -
veis de pormenor sobre a forma como 
o financiamento seria reorientado para 
medidas/ações específicas de combate 
ao desemprego dos jovens. O plano 
de ação de 2012 para a Itália (Sicília) 
foi financiado por recursos nacionais 
libertados pelo aumento da taxa de 
cofinanciamento da UE para este PO 
regional do FSE, não tendo implicado 
qualquer financiamento do FSE.
64 
A auditoria revelou que nem todas as 
medidas indicadas nos planos de ação 
para a juventude apresentam uma for -
te orientação para o grupo prioritário 
identificado. Por exemplo, apesar do 
facto de, segundo os documentos da 
Comissão, na reunião da EAJ em Por -
tugal se ter declarado que jovens alta -
mente qualificados são uma prioridade 
para combater a «fuga de cérebros», as 
medidas apresentadas para apoio do 
FSE não eram especificamente dirigi -
das aos jovens com elevadas qualifica -
ções43 (ver caixa 7 ).
Exemplo de uma fraca orientação dos grupos prioritários identificados
Na ata da reunião da EAJ, refere-se que para combater a «fuga de cérebros» e colocar os conhecimentos espe -
cializados das pessoas altamente qualificadas ao serviço do mercado de trabalho e das empresas em Portugal, 
o plano estratégico presta especial atenção aos detentores de graus de mestrado e doutoramento. No entanto, 
no plano de ação português para a juventude, fornecido pela Comissão, a única medida especificamente dire -
cionada para a categoria do ensino superior representava apenas 11% dos recursos do FSE afetados a esse plano.Caixa 740 O Plano de Emprego para 
a Juventude da Itália (Sicília) foi 
proposto em 19.12.2011 (ou seja, 
antes da iniciativa EAJ) no 
contexto do plano de coesão 
italiano. O Plano de Emprego 
para a Juventude é constituído 
por 452 milhões de euros de 
recursos nacionais disponi-
bilizados em resultado do 
aumento do cofinanciamento 
do FSE a partir do orçamento da 
UE para o PO do FSE relativo 
à Sicília, a fim de evitar 
a anulação de autorizações.
41 No que respeita à Eslováquia, 
o Plano de Ação para 
a Juventude não resultou 
diretamente do exercício EAJ. 
A sua elaboração tinha 
começado antes, no contexto 
do programa nacional 
de reforma e da aplicação 
das alterações legislativas 
em  matéria de ensino e 
formação profissionais.
42 No caso da Eslováquia, 
o grupo-alvo incluía jovens 
desempregados com menos 
de 29 anos de idade, mas 
também pessoas 
desfavorecidas com mais de 
50 anos. O montante exato 
atribuído para apoio aos 
jovens e o número de postos 
de trabalho que deverão ser 
criados por grupo-alvo não 
foram especificados.
43 Nível sete e nível oito 
do Quadro Nacional 
de Qualificações.
30 Observações
65 
Os Estados-Membros podiam incluir 
elementos destes planos de ação 
para a juventude nos seus programas 
nacionais de reforma (PNR), que são 
avaliados pela Comissão no contexto 
do Semestre Europeu. Por conseguin -
te, o Tribunal examinou igualmente 
os PNR de 2012 e 2013 relativos aos 
oito Estados-Membros, bem como 
a respetiva avaliação pela Comissão, 
para verificar se faziam referência aos 
resultados das reuniões das EAJ.
66 
O Tribunal constatou que o resultado 
das reuniões das EAJ e suas implica -
ções para reorientar o financiamento 
do FSE para medidas de emprego dos 
jovens só foram mencionados de for -
ma geral nos PNR (ver caixa 8 ).67 
Além disso, na avaliação que a Comis -
são realizou dos PNR, a referência às 
EAJ estava essencialmente associada 
a declarações de caráter geral sobre 
os montantes a serem reprogramados 
para medidas de apoio aos jovens, em 
vez de soluções concretas para a situa -
ção e as necessidades específicas dos 
jovens desempregados e o seu impac -
to esperado.
Exemplos de medidas apoiadas pelo FSE para promover o emprego dos jovens 
mencionadas nos PNR
O PNR italiano de 2012 indicava que a reprogramação seria alargada a novas medidas de formação e de em -
pregabilidade dos jovens, no quadro do grupo de ação UE-Itália sobre o desemprego dos jovens e o empreen -
dedorismo criado após o Conselho Europeu de 30 de janeiro de 2012. Todavia, não foram disponibilizadas 
informações pormenorizadas sobre as medidas afetadas pela reprogramação.
O PNR da Irlanda para 2012 incluía uma secção dedicada ao desemprego dos jovens. Esta secção referia a visi -
ta de uma delegação da Comissão em fevereiro para debater os desafios cruciais do desemprego dos jovens. 
No entanto, não continha qualquer descrição dos resultados da visita em termos de medidas a serem apoia -
das por fundos da UE. O texto indicava que o Governo irlandês permanecia empenhado no desenvolvimento 
de soluções políticas inovadoras para dar resposta a este desafio importante.Caixa 8
31 Observações
Acompanhamento 
e relatórios da Comissão 
sobre os resultados da 
iniciativa das equipas de 
ação para a juventude
68 
No que diz respeito ao seguimento 
dado pela Comissão à iniciativa EAJ, 
o Tribunal examinou se:
 ο foram estabelecidas modalidades 
de acompanhamento específicas 
para os montantes reprogramados 
e reafetados das EAJ;
 ο os relatórios da Comissão conti -
nham informações pertinentes 
e fiáveis sobre as concretizações 
reais da iniciativa EAJ.
O seguimento, pela 
Comissão, dos resultados 
da iniciativa das equipas 
de ação para a juventude 
foi efetuado com base nos 
mecanismos de controlo 
do  FSE existentes
69 
A Comissão tem vindo a acompanhar, 
juntamente com os Estados-Membros, 
as alterações dos PO a favor da juven -
tude relacionadas com as EAJ com 
base no quadro regulamentar exis -
tente para o FSE, em particular através 
dos relatórios anuais de execução e da 
análise anual dos PO.70 
Os relatórios anuais de execução 
revistos pelo Tribunal revelaram que 
estava disponível pouca informação 
sobre o exercício de reprogramação 
e os resultados obtidos. Normalmente 
citam apenas exemplos e não informa -
ções coerentes e comparáveis sobre 
grupos-alvo específicos de jovens. 
O Tribunal verificou que a Espanha 
(PO Navarra) foi o único caso em que 
a Comissão expressamente solicitou ao 
Estado-Membro que incluísse indica -
dores de acompanhamento relaciona -
dos com a «Iniciativa Oportunidades 
para a Juventude»44 nas suas observa -
ções relativas ao relatório de execução 
de 2012.
71 
O Tribunal procedeu também à ava -
liação das atas das reuniões de exa -
me anuais fornecidas pela Comissão 
e constatou que, em quatro dos sete45 
casos examinados, as suas observações 
incidiram sobre a execução financeira 
e as realizações e não tanto sobre os 
resultados reais. Nessas atas, o Tribunal 
encontrou referência às concretizações 
no contexto da iniciativa EAJ apenas 
para a Itália, Lituânia e Eslováquia.
72 
Com base na análise do Tribunal, a Co -
missão aceitou os dados apresentados 
pelos Estados-Membros nas reuniões 
de exame anuais sem a realização de 
verificações suficientes (ver caixa 9 ).44 No âmbito da qual foi 
realizado o exercício EAJ.
45 Em 2012, não se realizou 
nenhuma reunião de exame 
anual para a Irlanda.
32 Observações
Insuficiências nos relatórios 
da Comissão sobre 
os  resultados da iniciativa 
das equipas de ação 
para  a juventude
73 
A fim de manter o Conselho Europeu 
a par dos progressos realizados com 
o exercício de reprogramação EAJ, 
a Comissão solicitou informações, 
a título pontual e informal, às autorida -
des de gestão do FSE para obter dados 
atualizados sobre a situação no Esta -
do-Membro e, em particular, sobre os 
fundos do FSE reprogramados/reafeta -
dos e o número estimado de pessoas 
suscetíveis de beneficiar. A Comissão 
limitou o seu pedido de informações 
aos indicadores de realizações (por 
exemplo, participações em medidas do 
FSE), em vez de solicitar os resultados 
(ver ponto 26).74 
Com base nestas informações, a Co -
missão elaborou relatórios sobre os 
resultados da iniciativa EAJ em respos -
ta aos vários pedidos de atualizações 
do Conselho Europeu (maio de 2012, 
novembro de 2012, março de 2013, 
junho de 2013 e outubro de 2013) e por 
sua própria iniciativa (março de 2014).Exemplos de questões decorrentes dos dados comunicados pelos Estados-Membros 
sobre o que foi alcançado
A ata da Comissão relativa à reunião de exame anual realizada com as autoridades lituanas em janeiro de 2014 
mencionava que as metas estabelecidas para três medidas já tinham sido alcançadas46. No caso de uma delas, 
a medida relativa à concessão de microcrédito, o cálculo efetuado pelo Tribunal revelou que, na realidade, 
tinham sido alcançados apenas 72% da meta.
46 O ensino e a formação profissionais para jovens, o apoio à aquisição de competências profissionais e a concessão de microcrédito.Caixa 9
33 Observações
75 
O exame que o Tribunal realizou dos 
relatórios de atualização da Comissão 
ao Conselho Europeu e outras comu -
nicações mostrou que estes relatórios 
não forneceram uma análise qualitati -
va da execução dos fundos reprogra -
mados e reafetados (ver caixa 10 ).76 
Os exemplos apresentados como 
«ações concretas» e «resultados espe -
cíficos por país sobre a forma como as 
equipas de ação ajudaram os jovens» 
foram, por vezes, pouco exaustivos 
(ver caixa 11 ).
Exemplos de análise limitada fornecida pela Comissão nas suas atualizações 
ao  Conselho Europeu
As atualizações sobre as EAJ foram limitadas na sua descrição dos resultados alcançados por essas equipas. 
Por exemplo, na atualização de maio de 2012 afirmava-se, relativamente à Grécia, que na sequência dos 
trabalhos da EAJ na primavera de 2012, estavam a ser iniciadas novas ações orientadas para a juventude, sem 
especificar que novas medidas seriam apoiadas pelo FSE e quais os montantes financeiros em jogo.
Além disso, no que se refere a Espanha, declarava-se que tinham sido orientados 135 milhões de euros para 
o serviço público de emprego no intuito de ajudar os jovens a encontrar trabalho. Estes fundos adicionais 
foram concedidos para apoiar medidas já em vigor a nível nacional, em especial a fim de apoiar a contratação 
de mais jovens, sem fornecer qualquer explicação quanto à sua eficácia no passado.Caixa 10
Exemplo de comunicação de informações demasiado otimistas 
sobre  ações  concretas
No caso do PO regional do FSE para a Itália (Sicília), não foram financiadas novas medidas a favor do emprego 
dos jovens através da transferência de recursos do FSE, mas através da mobilização, por meio de um aumen -
to da taxa de cofinanciamento da UE, de recursos nacionais inicialmente afetados ao PO. Este procedimento 
realizou-se na condição de que os fundos nacionais teriam sido inteiramente consagrados à juventude. Daqui 
resultou um plano no valor de 452 milhões de euros que se esperava beneficiar 50 000 jovens. A Comissão 
anunciou este plano ao Conselho, tendo comunicado em diversas atualizações, realizadas entre maio de 2012 
e junho de 2013, que o mesmo estava em curso.
No entanto, em junho de 2013, o comité de acompanhamento informou a Comissão de que o referido plano 
revelava um atraso significativo na sua fase de arranque. O projeto acabou por ser lançado em junho de 2014, 
mas, posteriormente, em agosto de 2014, a região da Sicília revogou a resolução de aprovação e financiamen -
to do projeto de execução das medidas previstas. Esta situação ficou a dever-se a deficiências significativas no 
sistema informático de seleção dos participantes, que levou a que cerca de 54% dos utilizadores não tivessem 
acesso ao processo de seleção47.
47 Regione Sicilia, Decreto del Dirigente generale numero 4567 , de 18 de agosto de 2014.Caixa 11
34 Observações
77 
Como todas as informações publicadas 
resultaram de pedidos pontuais da 
Comissão aos Estados-Membros, este 
procedimento tinha de ser repetido 
de cada vez que uma nova atualização 
devia ser transmitida ao Conselho e/ou 
publicada. A Comissão não tem man -
dato jurídico para proceder a contro -
los de fiabilidade e/ou razoabilidade relativos a esse tipo de informações, 
que são fornecidas voluntariamente 
pelos Estados-Membros. Surge assim 
um risco potencial de serem incluídas 
informações pouco fiáveis ou inexa -
tas nos relatórios de atualização ao 
Conselho. No entanto, também para os 
dados que foram comunicados ao abri -
go do quadro do FSE, os controlos nem 
sempre foram eficazes (ver caixa 12 ).
Exemplo de dados imprecisos comunicados às partes interessadas
De acordo com a atualização de março de 2014 sobre as EAJ, no que se refere à iniciativa portuguesa «Impul -
so Jovem», a Comissão afirmou que em Portugal foram reafetados 143 milhões de euros do FSE, tendo sido 
o montante total autorizado até ao final de 2013. Acrescentou que foram abrangidos 56 000 jovens. No entan -
to, estes números parecem ser um valor-alvo a alcançar e não o que foi alcançado até à data. De facto, os da -
dos de execução financeira do PO e os dados comunicados no relatório anual de execução de 2013 sobre o PO 
Potencial Humano indicam que foram abrangidos menos de 10 000 jovens.Caixa 12
35
 Conclusões 
e recomendações
78 
O Tribunal concluiu que a eficácia 
do apoio consultivo prestado pela 
Comissão aos Estados-Membros no 
que se refere às EAJ foi limitada pelo 
nível e qualidade das informações de 
que dispunha sobre a forma como 
as medidas existentes do FSE ou as 
medidas nacionais para jovens desem -
pregados funcionavam no terreno (ver 
pontos 25-37). Além disso, a avaliação 
da Comissão sobre as alterações aos 
PO propostas pelos Estados-Membros 
incidiu, essencialmente, sobre aspe -
tos orçamentais e não sobre a melhor 
utilização dos fundos do FSE (ver pon -
tos 58-6158). Por último, registaram-se 
insuficiências no modo como a Co -
missão apresentou relatórios sobre os 
resultados da iniciativa EAJ até 2014 
(ver pontos 73-77).
A Comissão prestou apoio 
consultivo aos Estados-
Membros mas foi limitada 
pelo nível e qualidade das 
informações disponíveis
79 
A iniciativa das EAJ não podia satisfa -
zer as elevadas expectativas suscita -
das na reunião informal do Conselho 
Europeu de 2012, quanto mais não seja 
devido às limitações nas informações 
à disposição da Comissão com base 
nos mecanismos de controlo e de 
elaboração de relatórios previstos nos 
regulamentos aplicáveis ao período de 
programação de 2007-2013. Por conse -
guinte, a Comissão não dispunha de:
 ο uma panorâmica das medidas 
existentes para promover o empre -
go dos jovens financiadas pelo FSE 
e de quais foram bem-sucedidas 
em termos de resultados preten -
didos e resultados efetivos a ní -
vel dos Estados-Membros. Essas 
informações poderiam ter ajudado 
a formular propostas práticas 
e a curto prazo sobre a forma de 
reorientar os fundos do FSE para medidas que tinham dado provas 
de serem eficazes no passado ou 
em outros locais;
 ο informações completas e atualizadas 
sobre o financiamento do FSE dispo -
nível que podia potencialmente ser 
reprogramado ou  reafetado.
80 
No âmbito da sua ação preparatória, 
a Comissão elaborou «fichas por país» 
para cada um dos oito Estados-Mem -
bros em causa. Além disso, coordenou 
a reuniões das EAJ e elaborou conclu -
sões operacionais em termos de repro -
gramação e reafetação do FSE. Embora 
estas fossem contribuições positivas da 
Comissão, foram realizadas dentro das 
limitações anteriormente mencionadas.
81 
A análise do Tribunal mostrou igual -
mente que as EAJ instituídas nos oito 
Estados-Membros fizeram propostas 
específicas limitadas sobre a forma de 
atingir resultados mais rápidos e efi -
cazes para os jovens desempregados. 
Teria sido necessária uma iniciativa 
mais abrangente, mais sustentada 
e a mais longo prazo para desenvolver 
planos de ação nacionais para a juven -
tude específicos do tipo previsto pela 
Comissão e para permitir que os Esta -
dos-Membros recorressem aos fundos 
estruturais para apoiar eficazmente os 
seus esforços no sentido de reduzir os 
níveis de desemprego dos jovens.
36 Conclusões e recomendações
Recomendação 1
Para futuras iniciativas deste tipo, 
a Comissão deve ter devidamente em 
conta as possibilidades e as restrições 
do contexto político e jurídico, os seus 
conhecimentos específicos e especia -
lizados do domínio (com base na exe -
cução das medidas financiadas pelo 
Estado-Membro e pela UE) e a disponi -
bilidade de recursos financeiros a nível 
nacional e da União Europeia.
Embora a iniciativa 
das equipas de ação 
para a juventude tenha 
conduzido à reprogramação 
e reafetação do FSE, 
a avaliação da Comissão 
sobre as alterações aos PO 
incidiu, essencialmente, 
sobre aspetos orçamentais
82 
De acordo com as informações forne -
cidas pelos Estados-Membros à Co -
missão, o montante total dos fundos 
do FSE reprogramados e reafetados 
em sete dos oito Estados-Membros 
que realizaram o exercício elevou-se 
a 1,9 mil milhões de euros até junho 
de 2013. No entanto, é difícil forne -
cer o valor total exato, uma vez que 
nem toda esta reprogramação do FSE 
é necessariamente uma consequência 
da iniciativa EAJ, mas pode dever-se 
a outros motivos.83 
Na sequência das reuniões das EAJ 
e em relação às suas conclusões 
operacionais, todos os Estados-Mem -
bros elaboraram planos de ação para 
a juventude ou tiveram estes aspetos 
em consideração nos seus programas 
nacionais de reforma, embora tenham 
sido de natureza geral em ambos os 
casos. Qualquer reprogramação do 
financiamento do FSE exigido neste 
contexto só pode ser introduzida pelo 
Estado-Membro em causa, através 
de uma proposta de alteração dos 
respetivos PO. A Comissão deve, então, 
apreciar a justificação apresentada 
pelo Estado-Membro e aprovar a alte -
ração se assim o considerar.
84 
O Tribunal constatou que, ao avaliar 
os pedidos dos Estados-Membros para 
efetuar alterações aos PO constantes da 
amostra, a Comissão não examinou se 
os fundos do FSE reprogramados eram 
mais suscetíveis de ajudar os jovens 
a «encontrar um emprego ou aumentar 
a sua empregabilidade» do que as medi -
das inicialmente previstas. Em vez disso, 
a avaliação incidiu essencialmente sobre 
os aspetos orçamentais do exercício de 
reprogramação. Com base nas informa -
ções que os Estados-Membros forne -
ceram à Comissão, o Tribunal concluiu 
que também não é possível avaliar em 
que medida as necessidades específicas 
dos diferentes grupos de jovens desem -
pregados estavam visadas pelos fundos 
do FSE reprogramados e/ou  reafetados 
em 2012.
37 Conclusões e recomendações
Recomendação 2
Para o período de programação 
de 2014-2020, a Comissão deve:
a) assegurar que os futuros pedi -
dos de reprogramação dos Esta -
dos-Membros são desencadeados 
por uma expetativa de obtenção 
de melhores resultados, em vez 
de procurarem principalmente re -
solver as dificuldades na absorção 
dos fundos da UE;
b) aprovar os pedidos dos Esta -
dos-Membros para introduzir altera -
ções aos PO apenas se os resultados 
adicionais que se pretendem obter 
através das transferências orçamen -
tais propostas possam, com razoabi -
lidade, ser alcançados;
c) exigir que os Estados-Membros 
comuniquem com suficiente 
pormenor nos seus relatórios de 
execução anuais as transferências 
extraordinárias no âmbito dos 
Programas Operacionais e as alte -
rações nas prioridades, e que apre -
sentem os resultados alcançados;
d) participar ativamente nos comi -
tés de acompanhamento dos PO 
e incentivar os Estados-Membros 
a adotarem as medidas adequadas 
quando se depreender claramen -
te da sua avaliação dos relatórios 
anuais de execução que os objeti -
vos não serão atingidos.Insuficiências nos relatórios 
da Comissão ao Conselho 
sobre o impacto da iniciativa 
das equipas de ação para 
a juventude
85 
Como a Comissão estava conscien -
te das limitações das informações 
prestadas de forma sistemática pelos 
Estados-Membros no âmbito das 
medidas de acompanhamento do FSE, 
para preparar as atualizações regulares 
ao Conselho sobre os progressos da 
iniciativa, tinha apresentado pedidos 
pontuais de informações a fornecer 
pelos Estados-Membros. A Comissão 
não tem mandato jurídico para pro -
ceder a controlos de fiabilidade e/ou 
razoabilidade relativos a esse tipo de 
informações, que são fornecidas volun -
tariamente pelos Estados-Membros. 
No entanto, também para os dados 
que foram comunicados ao abrigo do 
quadro do FSE, os controlos nem sem -
pre foram eficazes.
86 
Em consequência, a análise das infor -
mações fornecidas ao Conselho reve -
lou algumas insuficiências em termos 
de exaustividade, coerência e fiabilida -
de. Além disso, não existem controlos 
sistemáticos efetuados pela Comissão 
sobre as informações que lhe foram 
fornecidas pelos Estados-Membros, 
pelo que existe um potencial risco de 
serem incluídas declarações pouco 
fiáveis ou inexatas nos relatórios 
de atualização.
38 Conclusões e recomendações
Recomendação 3
Quando utilizar dados fornecidos 
pelos Estados-Membros nas suas co -
municações, a Comissão deve garantir 
que são efetuados sistematicamente 
controlos mínimos de razoabilidade 
e fiabilidade.
O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN,  
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 
11 de novembro de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

39
V
Na opinião da Comissão, a iniciativa das EAJ respon -
deu às expetativas políticas definidas pelo Conselho 
Europeu nas suas conclusões de 30 de janeiro de 
2012. O objetivo principal das EAJ conjuntas - uma 
iniciativa pontual ad hoc  - era a mobilização de 
instrumentos nacionais e da UE, incluindo os fundos 
estruturais, e a discussão de reformas políticas 
a incluir nos planos de trabalho para os jovens. As 
equipas destinavam-se a «agitar as águas» através 
da sensibilização ao mais alto nível político, pela 
criação de um sentido de urgência e reforço da 
capacidade de orientação sem criar outros procedi -
mentos administrativos e/ou legais.
Além disso, a Comissão considera que as EAJ contri -
buíram de forma significativa ao abrirem o caminho 
para novas iniciativas de combate ao desemprego 
dos jovens, que incluem a Garantia para a Juven -
tude, a IEJ e a melhoria da programação 2014-2020 
do FSE, dando especial realce aos jovens.
A Comissão utilizou, de forma proativa, todos os ins -
trumentos à sua disposição, dado o quadro jurídico 
em vigor, para alcançar os objetivos da iniciativa 
das EAJ e elaborar relatórios sobre as mesmas.
Embora relativamente a fundos executados no 
âmbito da gestão partilhada, a Comissão nem 
sempre tenha disposto de informações pormeno -
rizadas sobre todas as medidas apoiadas e um dos 
objetivos das reuniões das EAJ fosse precisamente 
a dupla verificação, com os Estados-Membros, das 
estimativas de fundos disponíveis do FSE, certi -
ficando-se de que foram utilizadas as melhores 
e mais recentes informações, a Comissão dispo -
nibiliza aconselhamento e orientações com base 
nas informações obtidas e na avaliação estratégica 
levada a cabo no contexto do Semestre Europeu.
No que respeita à adequação das medidas finan -
ciadas, sendo as ações de formação, a experiência 
profissional, os subsídios à contratação e a educa -
ção e formação contínuas as medidas tradicionais 
relativas ao emprego jovem apoiadas pelo FSE, 
a abordagem teria sido no sentido de orientar os 
Estados-Membros para promoverem, de entre essas 
medidas, as que produzem melhores resultados.Síntese
I
Resposta comum da Comissão aos pontos I, II, III 
e IV:
No decurso da última década, o desemprego dos 
jovens era um problema generalizado em muitos 
Estados-Membros. Embora as EAJ sejam um ins -
trumento ad hoc , tiveram o mérito de colocar este 
problema, agravado pela crise económica, no topo 
da agenda política europeia.
Esta nova tomada de consciência conduziu a várias 
medidas concretas tanto a nível da UE como dos 
Estados-Membros, incluindo, nomeadamente, 
a Garantia para a Juventude e a IEJ. O  Pacote 
«Emprego dos Jove ns» (2012), um acompanhamento 
do Pacote para o Emprego  mais vasto, incluía uma 
proposta de criação de uma Garantia para a Juven -
tude . Daqui resultou uma recomendação adotada 
pelo Conselho em abril de 2013.
Esta situação permitiu igualmente aos líderes euro -
peus tomarem medidas concretas do lado financeiro: 
a saber, o lançamento da Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens  (2013). Visava apoiar, em especial, os 
jovens que não estudam, não trabalham e não 
seguem qualquer formação em regiões onde a taxa 
de desemprego dos jovens é superior a 25%. A IEJ, 
juntamente com o FSE, forneceu aos Estados-Mem -
bros financiamentos direcionados com vista a colocar 
a GJ em  prática.
IV
A Comissão regista que os montantes de fundos do FSE 
«disponíveis» previstos pelos Estados-Membros eram 
de natureza indicativa em função, nomeadamente, 
dos convites à apresentação de propostas lançados 
previamente e das disposições contratuais aplicáveis no 
quadro dos programas operacionais pertinentes.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 40
VI — Segundo travessão a)
A Comissão aceita esta recomendação e considera 
que o atual quadro jurídico contém os requisitos 
necessários.
O quadro jurídico FEEI 2014-2020 já contribui de 
modo significativo para o fornecimento das condi -
ções que garantem a melhor relação custos/eficácia. 
Tal deve ser alcançado, designadamente, através 
de um quadro e de uma reserva de desempenho, 
condicionalidades ex ante , indicadores comuns de 
realizações e resultados. A utilização e a progra -
mação dos FEEI estão, além disso, estreitamente 
ligadas à estratégia da União para o crescimento e o 
emprego e às recomendações específicas por país.
O artigo 30.º do RDC determina que as alterações 
dos PO são acompanhadas por uma justificação do 
Estado-Membro, relativamente ao impacto previsto 
sobre a realização dos objetivos nacionais UE2020, 
bem como dos objetivos específicos dos PO.
Além disso, o artigo 23.º do RDC permite à Comis -
são, por sua iniciativa, solicitar a um Estado-Mem -
bro que proponha alterações aos seus programas 
operacionais com vista a garantir a conformidade 
com as recomendações do Conselho, no contexto 
do Semestre Europeu e, por conseguinte, garantir 
que os FEEI apoiam as prioridades de crescimento 
e emprego pertinentes ao nível nacional e regional.
A Comissão observa que a supervisão de todas as 
questões orçamentais/de absorção também faz 
parte das funções de supervisão da Comissão.
VI — Segundo travessão b)
A Comissão aceita esta recomendação e considera 
igualmente que o atual quadro jurídico contém os 
requisitos necessários.
O artigo 30.º do RDC determina explicitamente que, 
mediante avaliação da justificação do Estado-Mem -
bro pela Comissão e mediante pedido de infor -
mações complementares, o Estado-Membro deve 
fornecer à Comissão todas as informações adicio -
nais necessárias. Além disso, são aplicadas regras 
específicas adicionais às alterações dos PO relacio -
nadas com a repartição da reserva de desempenho.Nos seus relatórios periódicos ao Conselho Euro -
peu, com base nas informações fornecidas pelos 
Estados-Membros, a Comissão apresentou várias 
evoluções positivas na sequência da mobilização 
das EAJ em termos de medidas lançadas no terreno, 
apoio ao orçamento nacional e número de jovens 
apoiados. A Comissão considera que os fundos 
reprogramados para aumentar o apoio financeiro 
aos programas para a juventude que funcionam 
bem representavam uma clara melhoria do apoio 
da União Europeia aos jovens.
No que se refere ao acompanhamento, a Comissão 
observa que, no âmbito da gestão partilhada, os 
Estados-Membros são responsáveis pela criação de 
sistemas de acompanhamento e comunicação de 
informações e por garantir a sua fiabilidade, sujeitos 
a auditorias da Comissão. A Comissão dispunha de 
elementos de informação provenientes dos relató -
rios exigidos pelo Regulamento FSE. Além disso, na 
medida em que as EAJ eram um exercício político, 
anunciadas como tal desde o início, a Comissão 
recolheu igualmente dados a título informal, através 
de questionários e pedidos de informações, bem 
como através de outros processos políticos, nomea -
damente, o Semestre Europeu. Relativamente 
a essas informações, a Comissão não tem qualquer 
mandato legal para realizar controlos de fiabilidade 
e/ou credibilidade.
VI — Primeiro travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
Nas suas ações, a Comissão tem sempre em con -
sideração o contexto político, jurídico, financeiro 
e administrativo. No caso específico da iniciativa 
das EAJ, a Comissão tinha conhecimento de que 
iriam enfrentar vários condicionalismos. No entanto, 
tal não era uma justificação para a inação: aten -
dendo à situação inaceitável de desemprego dos 
jovens, a Comissão estava determinada em tomar as 
medidas possíveis para melhorar a situação.
Regra geral, a Comissão baseia, de forma sistemá -
tica, exercícios como este na experiência adquirida 
com a execução dos Fundos Europeus Estruturais 
e de Investimento, e em especial, do Fundo Social 
Europeu, bem como com a sua participação no 
Semestre Europeu.
Respostas da Comissão 41
Introdução
09
A Comissão propôs a criação de equipas de ação 
nos Estados-Membros em que o desemprego dos 
jovens era significativamente superior à média da 
UE – esta proposta foi aprovada pelo Conselho 
Europeu. Na altura, a média da UE era de 22,3 %, de 
modo que foi escolhida uma taxa de referência de 
30 % e oito Estados-Membros eram elegíveis para 
esta ação – esta taxa era coerente com a declara -
ção do Conselho Europeu. A Comissão considera 
que atuou em conformidade com a declaração do 
Conselho Europeu.
Observações
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 25 e 26
A Comissão apenas tem direito a fiscalizar o finan -
ciamento da UE de acordo com as disposições 
previstas nos regulamentos e os Estados-Membros 
têm um considerável poder discricionário no que 
respeita à comunicação de informações relativas 
ao desempenho. Embora existisse, de facto, um 
indicador comum de realizações (obrigatório) para 
a juventude, os Estados-Membros também comu -
nicaram os resultados alcançados anualmente no 
relatório anual de execução, com base em indica -
dores específicos definidos no PO para cada eixo 
prioritário, ao passo que esses indicadores específi -
cos não permitiam a agregação ao nível da UE. Em 
todos os casos, a Comissão cumpriu as disposições 
em causa.
27
A Comissão considera que existem indicadores em 
número suficiente, embora específicos para cada 
PO, permitindo um acompanhamento adequado 
da Comissão.VI — Segundo travessão c)
A Comissão aceita a presente recomendação 
e considera igualmente que o atual quadro jurídico 
contém os requisitos necessários.
O RDC prevê a notificação, no âmbito dos relatórios 
anuais de execução (artigo 50.º), de todos os aspe -
tos de desempenho pertinentes. Os Estados-Mem -
bros são igualmente obrigados a elaborar relatórios 
em função do tipo de intervenção, tal como estabe -
lecido no respetivo Regulamento de Execução n.º 
215/2014.
VI — Segundo travessão d)
A Comissão aceita esta recomendação e considera 
que tal já é prática corrente, tendo em conta igual -
mente a competência específica da sua participação 
no comité de acompanhamento.
VI — Terceiro travessão
A Comissão aceita esta recomendação. Com efeito, 
no contexto da gestão partilhada, a Comissão veri -
fica, entre outros, a solidez dos sistemas de registo 
e armazenamento dos registos contabilísticos e dos 
dados sobre a execução fornecidos pelos Estados-
Membros. Tal é feito, normalmente através de traba -
lho de auditoria ao sistema realizado pela Comissão 
e pelas autoridades de auditoria nacionais.
No período 2014-2020, o RDC prevê que a Autori -
dade de Gestão do FSE/IEJ recolha, guarde e registe 
dados fiáveis sobre os indicadores num sistema 
informático (artigo 125.º, n.º 2), alíneas a), d) e e)), 
sujeito a auditorias efetuadas pela Comissão.
Respostas da Comissão 42
Além disso, a Comissão lançou várias avaliações 
das políticas para o período 2007-2013, que esta -
rão disponíveis em meados de 2016. Todas estas 
avaliações fornecerão dados úteis sobre a realização 
dos programas. Além disso, os volumes específicos, 
centrados nos ensinamentos retirados e nas boas 
práticas, serão parte integrante dos relatórios finais.
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 30 a 32
O relatório da Comissão era uma visão geral obtida 
com base nos questionários enviados às autorida -
des de gestão - ou seja, com base na apreciação dos 
próprios Estados-Membros sobre o que funcionou 
bem como boa prática. O objetivo do relatório 
consistia em divulgar ideias e práticas das políticas, 
a fim de «inspirar» os decisores políticos. O relatório 
não foi concebido para fornecer uma avaliação da 
qualidade e eficácia das intervenções do FSE
34
A Comissão observa que uma das finalidades das 
reuniões das EAJ era identificar com os Estados-
Membros com maior precisão qual o fundo da UE 
que estaria disponível e o que poderia ser feito 
para abordar as necessidades dos desempregados 
jovens.
35
No contexto da gestão partilhada, os pormenores 
específicos pertinentes relativos a operações estão 
disponíveis ao nível dos Estados-Membros desde 
que sejam responsáveis pelo lançamento e execu -
ção de diversos convites à apresentação de pedi -
dos. Não obstante as limitações objetivas do quadro 
jurídico 2007-13, a Comissão procurou recolher, 
de forma proativa e com mais regularidade, infor -
mações pertinentes dos Estados-Membros sobre 
o apoio do FSE às medidas para o emprego dos 
jovens relacionadas com outras iniciativas ao nível 
da UE sobre o desemprego dos jovens.A questão identificada no estudo da Rede de Peri -
tos de Avaliação resulta principalmente do facto 
de, ao contrário dos relatórios sobre os indicadores 
de realizações, a elaboração de relatórios sobre os 
indicadores de resultados relativos a medidas espe -
cíficas não ser obrigatória. Por conseguinte, não 
estão disponíveis dados globais e coerentes sobre 
os indicadores de resultados. A introdução de indi -
cadores comuns de realizações e de resultados para 
o período de programação 2014-2020 irá resolver 
esta questão.
28
O relatório do SAI a que o tribunal faz referência, 
conclui que determinadas deficiências existentes 
decorrem do quadro jurídico no qual a Comissão 
baseia o seu trabalho, por definição. O relatório do 
SAI reconhece igualmente melhorias significativas 
nos requisitos de desempenho introduzidas com 
o quadro jurídico 2014-2020. No período de 2007-
2013, exigia-se que as autoridades de gestão definis -
sem indicadores específicos de resultados e estabe -
lecessem objetivos nos programas operacionais. Tal 
foi objeto de negociações aquando da programação 
dos programas operacionais. A Comissão reconhece 
que a agregação ao nível da UE foi, dessa forma, 
um desafio, mas considera que o seu acompanha -
mento ao nível do programa operacional foi ade -
quado. Além disso, a Comissão realizou um estudo 
para analisar todos os indicadores específicos de 
resultados e utilizou os conhecimentos adquiridos 
para propor indicadores comuns de resultados para 
2014-2020 e criou uma rede de avaliação para tentar 
reunir os dados do acompanhamento e da avaliação 
das autoridades de gestão para prestar informações 
sobre o desempenho às unidades e para efeitos de 
comunicação pela Comissão.
29
A Comissão observa que, através dos seus contactos 
bilaterais regulares com as autoridades de gestão, 
da sua avaliação do relatório anual de execução 
e da participação nas reuniões previstas pelo 
regulamento, mas também com os departamentos 
responsáveis pelas políticas dos Estados-Membros, 
no âmbito do ciclo do Semestre Europeu, os fun -
cionários responsáveis da Comissão tomam conhe -
cimento do progresso e das «boas práticas» da 
execução dos PO. Graças à sua análise de diversos 
indicadores específicos, estão bem conscientes da 
eficácia da execução dos vários PO.
Respostas da Comissão 43
A definição convencional do Eurostat de jovens (15-24) 
foi utilizada desde a identificação dos Estados-Mem -
bros com a maior taxa de desemprego dos jovens 
até à análise e discussões subsequentes. No entanto, 
a justificação das EAJ consistia inteiramente em 
garantir a tomada das medidas específicas por país 
mais adequadas, pelo que, em certos casos, se aplicou 
alguma flexibilidade na definição sempre que tal se 
justificava pelas circunstâncias nacionais.
41
A função das EAJ consistia em avaliar oportuni -
dades de ação rápida, a fim de reagir ao impacto 
imediato da crise. A inadequação das competências 
é um problema estrutural e os PO do FSE já tinham 
sido programados, novamente em 2006, tendo em 
vista lutar contra questões estruturais dos mercados 
de trabalho. No entanto, esta orientação no sentido 
da realização de reformas estruturais foi fortemente 
dificultada pela crise económica, com o aumento 
drástico das taxas de desemprego em toda a UE. Por 
conseguinte, ao passo que as EAJ tinham por mis -
são procurar soluções imediatas tanto financeiras 
como em termos de implementação de políticas, os 
esforços gerais simultâneos envidados pela Comis -
são destinavam-se a orientar os Estados-Membros 
para a realização de reformas.
Além disso, uma parte importante da recolha 
de informações políticas específicas é realizada 
pela Comissão no contexto da sua apreciação do 
Semestre Europeu e publicada nos relatórios da 
Comissão/por país. Além disso, a Comissão baseia-
se numa série de exemplos de relatórios de peritos 
e exemplos de relatórios internos da DG EMPL, 
nomeadamente, os denominados relatórios por 
país, elaborados no âmbito do Semestre Europeu.
42
A Comissão observa que as oito fichas por país 
sugeriam orientações políticas baseadas numa 
análise das necessidades do mercado de trabalho, 
apoiadas por várias fontes e, em especial, baseadas 
no trabalho analítico da Comissão no contexto do 
Semestre Europeu.36
A Comissão observa que as suas estimativas tiveram 
por base os dados apresentados voluntariamente 
pelos Estados-Membros. Estas estimativas eram 
apenas os pontos de partida das discussões bilate -
rais e foram sistematicamente atualizadas com base 
na realidade de cada Estado-Membro.
37
A Comissão reconhece que se cometeu um erro técnico 
no caso da Eslováquia. No entanto, a discussão na reu -
nião da EAJ teve lugar com base nos valores corretos.
38
A Comissão observa que, no contexto de prepara -
ção das reuniões das EAJ, qualquer avaliação deve 
ser baseada naquilo que a Comissão anunciou, nos 
compromissos que assumiu e na contribuição que 
de forma realista podia dar, no âmbito do calendá -
rio acordado e do atual quadro jurídico.
40
A Comissão considera que o objetivo das EAJ 
não era fornecer análises ex ante  aos Estados-
Membros respeitantes a determinados grupos de 
jovens, nem avaliações das futuras necessidades 
de competências.
Além disso, a análise da Comissão das necessidades 
do mercado de trabalho não se limita às fichas por 
país, que como documentos de informação foram 
utilizadas como notas informativas das reuniões 
bilaterais das EAJ. Os responsáveis geográficos 
elaboram relatórios pormenorizados por país e ana -
lisam aprofundadamente a situação do emprego 
e das políticas sociais nos Estados-Membros, que 
contribuem para a formulação das recomenda -
ções específicas por país. A luta contra o desem -
prego dos jovens implica uma abordagem global 
e as fichas por país apresentam dados e políticas 
coerentes não apenas sobre questões de emprego, 
mas também em vários outros aspetos críticos, tais 
como a educação.
Respostas da Comissão 44
Por exemplo, no caso dos países com um grande 
número de PO, tal como a Itália, todas as propostas 
pormenorizadas foram objeto de verificação quanto 
à aplicabilidade, no que diz respeito à situação (exe -
cução, resultados) de cada PO (por exemplo, que 
PO reprogramar, por que valor, etc.).
49
A Comissão considera que as conclusões operacio -
nais resumidas do SG não devem ser lidas isolada -
mente. No caso específico da Grécia, a assistência 
técnica já era muito forte devido ao programa de 
assistência financeira e as conclusões operacionais 
do Secretário-Geral sugeriram a expansão/reforço 
das iniciativas existentes sob a forma de orienta -
ções políticas e definiram os fundamentos para 
o aprofundamento de medidas específicas desti -
nadas a dar resposta às necessidades identificadas. 
O resultado operacional das EAJ era o  «Plano de 
ação de intervenções direcionadas para o reforço do 
emprego dos jovens e do empreendedorismo» , ado -
tado pela Grécia em dezembro de 2012.
Além disso, os Estados-Membros dispunham previa -
mente de avaliações pormenorizadas do país e de 
recomendações políticas da Comissão, no contexto 
do Semestre Europeu.
50
A Comissão remete para a sua resposta aos pon -
tos 29, 44 e 47.
Nos casos pertinentes, foram discutidas alterações 
específicas aos anúncios de concurso e critérios 
de seleção, no âmbito das reuniões do Comité de 
Acompanhamento onde a Comissão desempenha 
um papel de aconselhamento. A Comissão consi -
dera que o valor acrescentado das iniciativas pro -
postas não foi avaliado exclusivamente em relação 
ao seu impacto previsto sobre a absorção.
51
A Comissão observa que as alterações dos PO nem 
sempre estiveram integralmente relacionadas com 
medidas de emprego dos jovens, enquanto tal. 
Fizeram, frequentemente, parte de reafetações mais 
amplas de financiamento a favor de medidas de 
emprego gerais. Além disso, no contexto das EAJ, 
o papel de aconselhamento da Comissão ultrapas -
sou as questões de reafetações financeiras.43
Ver a resposta da Comissão ao ponto 41.
44
Na Itália a situação do mercado de trabalho era 
particularmente difícil para os jovens. A ficha por 
país identificou alguns grupos particularmente 
preocupantes, incluindo os de jovens com qualifica -
ções elevadas ou médias após a licenciatura, mas as 
iniciativas basearam-se numa abordagem abran -
gente da situação.
A escolha da transferência da gestão dos fundos (tal 
como para todas as outras iniciativas das EAJ) teve 
claramente um duplo objetivo: aumentar os níveis 
do capital humano (para facilitar a inserção no 
mercado de trabalho) e acelerar as despesas (tendo 
em conta, tal como indicado na ficha por país, que 
«na Itália, os problemas não estão relacionados 
com as prioridades das despesas, mas com atrasos 
na execução»).
45
A Comissão observa que qualquer avaliação do 
resultado das EAJ tem de ter em conta os objetivos 
e a finalidade das missões das EAJ e do quadro 
regulamentar do FSE.
47
As principais missões das EAJ deveriam, através de 
debates políticos de alto nível, identificar formas de 
as autoridades nacionais redistribuírem o financia -
mento para projetos que fariam a maior diferença 
no curto prazo. Tal implicava, nomeadamente, 
chegar a acordo sobre como lidar com as priorida -
des concorrentes do FSE, mas não implicava parti -
cipar nos aspetos técnicos da gestão dos fundos. 
As reuniões representavam a ocasião para explorar 
diferentes possibilidades, o que teve de ser verifi -
cado tecnicamente, tendo em conta as especificida -
des de cada PO.
Antes de poder ser efetuada qualquer reprograma -
ção, era necessário discutir com os Estados-Mem -
bros em que medida é que os fundos FSE poderiam 
ser reorientados para programas para a juventude.
Respostas da Comissão 45
No que respeita à adequação das medidas finan -
ciadas, sendo as ações de formação, a experiência 
profissional, os subsídios à contratação e a educa -
ção e formação contínuas as medidas tradicionais 
relativas ao emprego dos jovens apoiadas pelo FSE, 
a abordagem da Comissão tinha sido no sentido de 
orientar os Estados-Membros para promoverem, de 
entre essas medidas, as que apresentam o melhor 
desempenho. No contexto global do desemprego 
dos jovens, em 2011 (emprego global reduzido 
e taxas de inatividade crescentes, em especial para 
os jovens que não estudam, não trabalham e não 
seguem qualquer formação), um dos principais 
objetivos da Comissão foi o de aumentar igual -
mente a cobertura, em termos de participantes, 
pelas medidas que possivelmente podem melhorar 
a empregabilidade dos jovens no mercado de traba -
lho. Por último, mas não menos importante, todas 
estas medidas continuam a ser fundamentais, igual -
mente, no quadro da Garantia para a Juventude, 
que também é apoiada financeiramente pelo FSE.
Resposta comum ao ponto 64 e caixa 7
A Comissão sublinha que os grupos prioritários 
debatidos na reunião bilateral das EAJ se referiam 
a jovens altamente qualificados e jovens com edu -
cação de base. Estes dois grupos foram igualmente 
visados pelo plano de ação para os jovens portu -
gueses, designado «Impulso Jovem», e pela corres -
pondente reprogramação do PO.
Resposta comum aos pontos 65, 66, 67 
e caixa 8
A Comissão observa que os PNR são documentos 
estratégicos sob a exclusiva responsabilidade dos 
Estados-Membros. Não visam descrever que medi -
das são apoiadas por fundos da UE, na sequência da 
reunião das EAJ.
A Comissão acompanha a situação dos jovens no 
mercado de trabalho, no âmbito do Semestre Euro -
peu, que visa reforçar e promover reformas políticas 
em benefício dos cidadãos da UE. Neste contexto, 
a Comissão apresenta uma avaliação analítica 
aprofundada nos relatórios por país e propõe ações 
políticas sob a forma de projeto de recomendações 
específicas por país. No âmbito do Semestre Euro -
peu de 2015, cinco Estados-Membros receberam 
recomendações com vista à adoção de medidas 
políticas mais ambiciosas neste domínio.53
A fim de proporcionar uma imagem completa dos 
resultados financeiros da iniciativa EAJ, a Comissão 
considera que é igualmente necessário incluir as 
informações sobre os recursos financeiros dedi -
cados às iniciativas ligadas aos jovens resultantes 
da redução do cofinanciamento nacional nos PO 
do FSE e FEDER. Por exemplo, no caso da Itália, 
esses recursos, resultantes da reprogramação de 
PO, financiaram uma série de iniciativas (incluindo 
o Plano para os Jovens da Sicília) englobadas no 
Plano de Ação nacional de Coesão. Segundo a Itália, 
representam mais cerca de 1,5 mil milhões de euros 
e fizeram parte do financiamento reafetado comu -
nicado em relação à Itália ao longo do exercício 
das EAJ.
54
A Comissão reconhece o erro técnico, que tem, no 
entanto, um impacto muito limitado sobre o mon -
tante global (inferior a 4% sobre o montante total 
do FSE, inferior a 1,2% quando considerado o orça -
mento global das EAJ, incluindo o Plano de Ação de 
Coesão italiano).
56
No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Mem -
bros são responsáveis pela criação de sistemas de 
acompanhamento e comunicação de informações 
e por garantir a sua fiabilidade.
60
A Comissão considera que o aumento do apoio 
financeiro destinado a programas para a juventude 
(formação, etc.), que já estavam a produzir efeitos 
no terreno, é melhor do que a perda dos fundos 
devido à anulação automática de autorizações. Os 
programas que foram reforçados já tinham sido 
avaliados no momento da sua aprovação e a sua 
execução estava em conformidade com os requisi -
tos dos regulamentos.
Respostas da Comissão 46
73
A Comissão dispunha de elementos de informação 
provenientes dos relatórios exigidos pelo Regula -
mento FSE. Além disso, na medida em que as EAJ 
eram um exercício político, anunciadas como tal 
desde o início, a Comissão recolheu igualmente 
dados a título informal, através de questionários 
e pedidos de informações, bem como através 
de outros processos políticos, nomeadamente, 
o Semestre Europeu.
No caso das EAJ, nenhum processo de acompanha -
mento e elaboração de relatórios que ultrapassasse 
o quadro de acompanhamento do FSE pôde ser 
posto em prática.
75
Os relatórios ao Conselho Europeu forneciam uma 
visão geral do estado de execução das EAJ, com base 
nos dados recolhidos ad hoc  dos Estados-Membros. 
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 68.
76
Ver a resposta da Comissão ao ponto 72.
Além disso, os relatórios elaborados pela Comissão 
basearam-se em informações fornecidas pela Itália. 
Relativamente aos atrasos que foram significativos, 
especialmente, na fase inicial do plano nacional, 
a Comissão instou à execução rápida, sempre 
que  possível.
77
No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Mem -
bros são responsáveis pela criação de sistemas de 
acompanhamento e comunicação de informações 
e por garantir a sua fiabilidade. A Comissão verifica 
a solidez dos sistemas através das suas auditorias.68
A Comissão observa que, a fim de manter os encargos 
administrativos para os Estados-Membros no mínimo 
indispensável e proporcionar resultados rápidos, as 
EAJ foram constituídas e acompanhadas em conformi -
dade com as disposições jurídicas do  FSE.
70
A Comissão observa que as informações forne -
cidas em relação aos objetivos dos indicadores 
dependem do contexto global da alteração do PO 
proposta e se estão ligadas especificamente ao 
emprego de jovens ou, de um modo mais geral, 
a medidas de estímulo ao emprego para todos os 
grupos-alvo no âmbito do PO.
Por exemplo, no caso da Grécia, os indicadores de 
acompanhamento para a juventude já estavam 
incluídos nos programas operacionais.
71
A Comissão observa que as atas das reuniões de 
análise anuais não são a única fonte de informação 
em relação ao acompanhamento regular de PO 
pela  Comissão.
Resposta comum da Comissão 
ao  ponto  72 e caixa 9
Por vezes, a Comissão questiona a plausibilidade 
de valores de indicadores específicos indicados no 
relatório anual de execução. Além disso, os sistemas 
informáticos dos Estados-Membros estão sujeitos 
a auditorias de sistemas pela Comissão e pelas auto -
ridades de auditoria dos Estados-Membros.
A Comissão reconhece que existia um erro técnico 
nas informações fornecidas pela autoridade de 
gestão da Lituânia.
Respostas da Comissão 47
79 — Segundo travessão
Um dos objetivos das reuniões das EAJ foi precisa -
mente a dupla verificação, com os Estados-Mem -
bros, das estimativas de fundos disponíveis do FSE, 
certificando-se de que foram utilizadas as melhores 
e mais recentes informações.
80
A Comissão considera que as «fichas por país» 
devem ser de carácter geral, uma vez que sinteti -
zam a análise que a Comissão efetua regularmente 
da evolução do mercado de trabalho (por exemplo, 
o relatório anual «Evolução do emprego e da situa -
ção social na Europa», o relatório anual sobre o mer -
cado de trabalho e a evolução salarial e a análise 
trimestral do emprego e da situação social na UE).
81
Dada a urgência da situação do emprego jovem, 
a Comissão e o Conselho Europeu decidiram lançar 
uma iniciativa pontual ad hoc  que deu origem, em 
particular, a uma rápida reorientação dos fundos 
disponíveis do FSE para medidas relacionadas com 
a juventude.
Além disso, a Comissão considera que as EAJ contri -
buíram de forma significativa ao abrirem o caminho 
para novas iniciativas de combate ao desemprego 
dos jovens, que incluem a Garantia para a Juven -
tude, a IEJ e a melhoria da programação 2014-2020 
do FSE, dando especial realce aos jovens.
Recomendação 1
A Comissão aceita esta recomendação.
Nas suas ações, a Comissão tem sempre em con -
sideração o contexto político, jurídico, financeiro 
e administrativo. No caso específico da iniciativa 
das EAJ, a Comissão tinha conhecimento de que 
iriam enfrentar vários condicionalismos. No entanto, 
tal não era uma justificação para a inação: aten -
dendo à situação inaceitável de desemprego dos 
jovens, a Comissão estava determinada em tomar as 
medidas possíveis para melhorar a situação.Conclusões e recomendações
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 78 e 79
Na opinião da Comissão, a iniciativa EAJ cumpriu 
as expetativas políticas definidas pelo Conselho 
Europeu nas suas conclusões de 30 de janeiro de 
2012. O objetivo principal das EAJ conjuntas era 
a mobilização de instrumentos nacionais e da UE, 
incluindo os fundos estruturais, e a discussão de 
reformas políticas a incluir nos planos de emprego 
dos jovens. As EAJ incidiram sobre os desafios iden -
tificados nos Estados-Membros visados. As equipas 
destinavam-se a «agitar as águas» através da sensi -
bilização ao mais alto nível político, pela criação de 
um sentido de urgência e reforço da capacidade de 
orientação sem criar outros procedimentos admi -
nistrativos e/ou legais.
A Comissão utilizou, de forma proativa, todos os ins -
trumentos à sua disposição, dado o quadro jurídico 
em vigor, para alcançar os objetivos da iniciativa das 
EAJ e elaborar relatórios sobre as mesmas. A expe -
riência das EAJ também contribuiu para a conceção 
de novas iniciativas políticas, tais como o pacote 
«Emprego dos Jovens», e, nesse contexto, a recomen -
dação do Conselho relativa à Garantia para a Juven -
tude. Além disso, o acompanhamento atento da 
situação nos oito Estados-Membros em causa (bem 
como outros Estados-Membros com níveis elevados 
de desemprego dos jovens), através dos processos 
normais do Semestre Europeu, implicou a emis -
são de recomendações específicas por país (CSR) 
relacionadas com o emprego dos jovens. Nos seus 
relatórios periódicos ao Conselho Europeu, com base 
nas informações fornecidas pelos Estados-Membros, 
a Comissão apresentou várias evoluções positivas 
na sequência da mobilização das EAJ em termos 
de medidas lançadas no terreno, apoio orçamental 
nacional e número de jovens apoiados.
79 — Primeiro travessão
Embora, relativamente aos fundos executados no 
âmbito da gestão partilhada, a Comissão nem sem -
pre tenha disposto de informações pormenorizadas 
sobre todas as medidas apoiadas, disponibiliza acon -
selhamento e orientações, nomeadamente com base 
nas informações obtidas e na avaliação das políticas 
executadas no contexto do Semestre Europeu.
Respostas da Comissão 48
Recomendação 2 a)
A Comissão aceita esta recomendação e con -
sidera que o atual quadro jurídico contém os 
requisitos necessários.
O quadro jurídico FEEI 2014-2020 já contribui de 
modo significativo para proporcionar as condições 
necessárias para uma melhor relação custos/eficácia. 
Tal deve ser alcançado, designadamente, através de 
um quadro e de uma reserva de desempenho, con -
dições ex ante  e indicadores comuns de realizações 
e resultados. A utilização e a programação dos FEEI 
estão, além disso, estreitamente ligadas à estratégia 
da União para o crescimento e o emprego e às reco -
mendações específicas por país.
O artigo 30.º do RDC determina que as alterações 
dos PO são acompanhadas por uma justificação do 
Estado-Membro, relativamente ao impacto previsto 
sobre a realização dos objetivos nacionais UE2020, 
bem como dos objetivos específicos dos PO.
Além disso, o artigo 23.º do RDC permite à Comis -
são, por sua iniciativa, solicitar a um Estado-Mem -
bro que proponha alterações aos seus programas 
operacionais com vista a garantir a conformidade 
com as recomendações do Conselho, no contexto 
do Semestre Europeu, e, por conseguinte, garantir 
que os FEEI apoiam as prioridades de crescimento 
e emprego pertinentes ao nível nacional e regional.
A Comissão observa que a supervisão de todas as 
questões orçamentais/de absorção também faz 
parte das funções de supervisão da Comissão.Regra geral, a Comissão baseia, de forma sistemá -
tica, exercícios como este na experiência adquirida 
com a execução dos fundos europeus estruturais 
e de investimento, e em especial, do Fundo Social 
Europeu, bem como com a sua participação no 
Semestre Europeu.
82
A Comissão concorda que um valor global estável 
é difícil de apresentar, uma vez que a Comissão só 
pode aceder às decisões formais de alteração do 
PO e que os montantes disponíveis num PO ou num 
Estado-Membro para reorientação no âmbito de 
cada PO ou entre programas operacionais evoluiu 
de forma dinâmica, consoante o nível e a veloci -
dade de contratação de projetos e o progresso 
da execução global do PO.
84
A Comissão considera que os fundos reprograma -
dos para aumentar o apoio financeiro aos progra -
mas para a juventude que funcionam bem repre -
sentavam uma clara melhoria do apoio da União 
Europeia aos jovens. De qualquer modo, as ações 
reforçadas desta forma foram selecionadas, execu -
tadas e acompanhadas em conformidade com as 
regras e, por conseguinte, forneceram resultados 
positivos, mesmo quando era demasiado cedo para 
realizar uma avaliação de pleno direito.
No que respeita à adequação das medidas finan -
ciadas, sendo as ações de formação, a experiência 
profissional, os subsídios à contratação e a educação 
e formação contínuas as medidas tradicionais relativas 
ao emprego jovem apoiadas pelo FSE, a abordagem 
teria sido no sentido de orientar os Estados-Membros 
para promoverem, de entre essas medidas, as que 
apresentam o melhor desempenho.
Além disso, a Comissão remete para as suas respos -
tas formuladas nos pontos 60, 72 e 76.
Respostas da Comissão 49
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 85 e 86
No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Mem -
bros são responsáveis pela criação de sistemas de 
acompanhamento e comunicação de informações 
e por garantir a sua fiabilidade.
A Comissão verifica a fiabilidade dos dados fornecidos 
pelos Estados-Membros, através das suas auditorias.
No período 2014-2020, o RDC prevê que a autori -
dade de gestão do FSE/IEJ recolha, guarde e registe 
dados fiáveis sobre os indicadores num sistema 
informático [artigo 125.º, n.º 2), alíneas a), d) e e)], 
sujeitos a auditorias efetuadas pela Comissão.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação. Com efeito, 
no contexto da gestão partilhada, a Comissão veri -
fica, entre outros, a solidez dos sistemas de registo 
e armazenamento dos registos contabilísticos e os 
dados sobre a execução fornecidos pelos Estados-
Membros. Tal é feito, normalmente através de traba -
lho de auditoria ao sistema realizado pela Comissão 
e pelas autoridades de auditoria nacionais.
No período 2014-2020, o RDC prevê que a autori -
dade de gestão do FSE/IEJ recolha, guarde e registe 
dados fiáveis sobre os indicadores num sistema 
informático [artigo 125.º, n.º 2), alíneas a), d) e e)], 
sujeitos a auditorias efetuadas pela Comissão.Recomendação 2 b)
A Comissão aceita esta recomendação e considera 
igualmente que o atual quadro jurídico contém os 
requisitos necessários.
O artigo 30.º do RDC determina explicitamente que, 
mediante avaliação da justificação do Estado-Mem -
bro pela Comissão e mediante pedido de infor -
mações complementares, o Estado-Membro deve 
fornecer à Comissão todas as informações adicio -
nais necessárias. Além disso, são aplicadas regras 
específicas adicionais às alterações dos PO relacio -
nadas com a repartição da reserva de desempenho.
Recomendação 2 c)
A Comissão aceita esta recomendação e considera 
igualmente que o atual quadro jurídico contém os 
requisitos necessários.
O RDC prevê a notificação, no âmbito dos relatórios 
anuais de execução (artigo 50.º), de todos os aspe -
tos de desempenho pertinentes. Os Estados-Mem -
bros são igualmente obrigados a elaborar relatórios 
em função do tipo de intervenção, tal como esta -
belecido no Regulamento de Execução n.º 215/2014 
da Comissão.
Recomendação 2 d)
A Comissão aceita esta recomendação e considera 
que tal já é prática corrente, tendo em conta igual -
mente a competência específica da sua participação 
no comité de acompanhamento.

COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
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contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
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(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Em 2012, foram criadas equipas de ação para a juventude 
compostas por peritos das autoridades nacionais 
competentes e  da Comissão para os oito Estados-Membros 
que registavam níveis particularmente elevados 
de desemprego dos jovens. As equipas de ação tinham 
por  objetivo ajudar esses Estados-Membros a  utilizarem 
da melhor forma os fundos estruturais da UE, dirigindo 
o financiamento não afetado (incluindo verbas do Fundo 
Social Europeu de cerca de 10 mil milhões de euros) 
do período de programação de 2007-2013 para projetos 
que  apoiassem as oportunidades de emprego dos jovens 
e facilitassem o acesso ao financiamento por parte 
das  pequenas empresas.
Através desta auditoria, o  Tribunal avaliou o  alcance 
da reorientação do financiamento não afetado do FSE 
e a  contribuição das equipas de ação para a juventude nesta 
matéria ao ajudarem as autoridades nacionais a  reafetarem 
os fundos aos projetos que «mais impacto teriam 
a curto  prazo».
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU