Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre o sector dos transportes aéreos europeu: do mercado único aos desafios mundiais"

(2000/C 75/02)

Em 20 de Maio de 1999, a Comissão Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação emitiu parecer em 21 de Dezembro de 1999 (relator: A.-M. von Schwerin).

Na sua 369.a reunião plenária de 26 e 27 de Janeiro de 2000 (sessão de 26 de Janeiro), o Comité adoptou, por 116 votos a favor e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Na sua comunicação "O sector dos transportes aéreos europeu: do mercado único aos desafios mundiais", a Comissão examina a situação actual do sector europeu dos transportes, a necessidade de melhoria permanente do desempenho e da competitividade das companhias de transportes aéreos europeias e os últimos dez anos de liberalização do mercado do transporte aéreo.

1.2. A comunicação tem por objectivo avaliar os progressos registados e determinar as medidas aptas a contribuir para a competitividade do sector.

1.3. Segundo a Comissão, as companhias aéreas europeias aplicaram estratégias inovadoras para se adaptarem ao crescimento do mercado e aos desafios da concorrência. Constata, assim, que na última década se registaram melhorias de produtividade consideráveis, permitindo ao sector criar novos postos de trabalho. Assinala, porém, que as companhias aéreas europeias continuam a padecer de forte fragmentação estrutural e fragilidade financeira, quando comparadas com as suas principais concorrentes, em especial as norte-americanas.

1.4. No entender da Comissão, a liberalização e a globalização tornam o mercado cada vez mais competitivo e exigem que as companhias aéreas envidem grandes esforços de reestruturação.

1.5. A Comissão refere ter autorizado auxílios estatais como medida excepcional destinada a facilitar a transição das transportadoras aéreas nacionais para o mercado único liberalizado, mas informa também que essa fase de transição está entretanto concluída.

1.6. A fim de auxiliar o sector dos transportes aéreos a elaborar uma estratégia, a Comissão definiu as seguintes orientações políticas:

"A Comissão recorre a todos os instrumentos de que dispõe para garantir a integração do mercado europeu, o que envolve a aplicação do direito da concorrência europeu, a fim de impedir quaisquer tentativas de nova fragmentação do mercado através de uma intervenção pública ou de alianças ou concentrações anticoncorrenciais. O controlo do comportamento público e privado, a transparência da legislação comunitária e a definição e divulgação das melhores práticas no que respeita a uma série de domínios como, por exemplo, as obrigações de serviço público, são elementos importantes nesta perspectiva.

A eliminação de obstáculos técnicos ao comércio, nomeadamente através de uma harmonização mais rápida e eficiente das normas de segurança mediante a criação de uma Autoridade Europeia para a Segurança da Aviação, e concedendo um impulso às actividades da OACI no domínio do ambiente, ajudará a indústria.

A fragmentação do mercado interno resulta igualmente da ausência de uma dimensão externa. As normas em matéria de propriedade e o sistema de acordos bilaterais geram obstáculos à restruturação do sector a nível europeu e à lealdade de concorrência com os países com uma estratégia de céu aberto. A estas consequências de carácter económico vêm juntar-se as justificações jurídicas para uma genuína dimensão externa que permita inserir as alianças num quadro europeu equitativo."

1.7. A Comissão tenciona criar uma base de dados global do sector dos transportes aéreos europeus. Essa base melhorará a qualidade e disponibilidade de dados e análises sobre capacidade, tráfego, resultados financeiros, produtividade, estrutura do sector e das rotas, aeroportos e emprego, que se revelam necessários para impulsionar uma política de salvaguarda da competitividade do sector. O sítio Internet da Comissão destina-se também a facultar ao grande público acesso a informações e análises sobre as tendências do sector, permitindo à Comissão controlar a evolução do sector em geral e das tarifas aéreas em particular.

2. Síntese da comunicação da Comissão

2.1. A Comissão considera que os transportes aéreos constituem um sector em forte expansão, mas cíclico e de rendibilidade variável. Vê o crescimento económico como força motriz da procura. Assim, nos últimos anos, os transportes aéreos registaram um forte crescimento do desempenho e do volume de vendas. De acordo com os mais recentes estudos de mercado, a procura mundial de transportes aéreos continuará a aumentar fortemente nas duas próximas décadas, a uma percentagem de cerca de 5 % por ano, ainda que se devam ter em conta grandes acontecimentos imprevisíveis, como a recente crise financeira e económica no sueste asiático.

2.2. A Comissão faz um estudo comparativo do desempenho do sector dos transportes aéreos europeu numa perspectiva mundial e chega à conclusão de que as maiores companhias aéreas europeias têm uma dimensão bastante próxima das maiores companhias americanas, embora uma característica típica do sector na Europa seja a existência de uma segunda categoria de companhias relativamente pequenas com uma vocação global. No entender da Comissão, tal pode explicar em parte a limitada rendibilidade do sector europeu, já que no sector global das companhias aéreas a dimensão é um factor considerável.

2.3. No que respeita à estrutura do sector europeu, a Comissão observa que a abertura de um mercado anteriormente fechado à concorrência provoca geralmente uma primeira fase de aumento do número de intervenientes no sector e que, na fase de consolidação que se lhe segue, o número de empresas diminui e a sua dimensão aumenta. Segundo a Comissão, o sector dos transportes aéreos parece ter seguido este processo nos EUA. Na Europa, em contrapartida, o sector parece encontrar-se ainda na primeira fase: em 1993, a Europa tinha 132 companhias aéreas a efectuar operações regulares comercialmente significativas, e, em 1998, 164 companhias.

2.3.1. Ao comparar o mercado dos transportes aéreos da UE com o dos EUA, a Comissão considera conveniente ter em conta determinadas diferenças estruturais importantes. Assim, na Europa, as distâncias médias entre as cidades, por exemplo, são menores e a concorrência dos modos de transporte alternativos, nomeadamente transportes rodoviários e ferroviários, é muito mais intensa do que nos EUA. Segundo a Comissão, estes aspectos explicam, em certa medida, a diferença de estrutura, mas é surpreendente que a Europa, cujo mercado interno equivale a menos de um terço do da América do Norte, possua um número muito superior de companhias aéreas a explorar grandes aeronaves (90 contra 37). Em contrapartida, a dimensão média das transportadoras europeias é muito mais reduzida, quer em número de aeronaves (frota média de 27 contra 111) quer em partes de mercado. Neste contexto, a Comissão fala de uma fragmentação do sector europeu.

2.4. Um aspecto identificado como importante na mudança estrutural é a emergência de novos modelos de exploração para as companhias, como as operações do tipo radial, às quais recorrem entretanto bastantes transportadoras. A redução do número de rotas directas envolve a condensação dos fluxos de tráfego, permitindo a utilização de aeronaves maiores e a exploração de coeficientes de carga mais elevados. Algumas companhias aéreas adoptam uma política de baixo custo, que se distingue essencialmente pelas seguintes características: ausência de interlining, de selecção prévia de lugares e de refeições a bordo, categoria única de serviço, recurso a aeroportos secundários baratos e pouco congestionados e frotas uniformes de aeronaves recentes e eficientes em termos de consumo de combustível.

2.5. No que respeita à produtividade, a Comissão constata que, no período de 1990 a 1996, as 10 maiores companhias aéreas europeias registaram em média um aumento de 53 % da produção por trabalhador (expressa como RTK/pessoal), ao passo que o custo de produção por unidade de produção (expresso como custo/ATK) baixou 13 %. A produtividade das dez maiores companhias aéreas americanas continua, todavia, a ser a superior, o que significa que é necessário prosseguir os esforços de reestruturação.

2.6. Na opinião da Comissão, as companhias aéreas irão necessariamente fazer face a situações cada vez mais complexas. A incessante procura de novos destinos e de maior frequência dos voos exige especialmente uma capacidade de inovação mais pronunciada e recursos financeiros mais significativos. Se as companhias aéreas europeias pretendem sobreviver e florescer neste ambiente cada vez mais competitivo, é necessária uma reestruturação permanente, ou seja, melhorias constantes de eficiência e competitividade. Uma grande parte do reforço da concorrência resultou das medidas de liberalização da UE no sector. Este processo não introduziu, porém, a concorrência em todos os mercados. O próprio relatório da Comissão, de 1996, sobre o impacto do terceiro pacote de medidas de liberalização salientava que 64 % das rotas comunitárias eram exploradas como monopólios, embora muitas delas fossem rotas novas ou de tráfego reduzido, e que as tarifas para passageiros em classe executiva não haviam diminuído.

2.7. Na sua comunicação de 1994 "O futuro da aviação civil na Europa"(1), a Comissão considerou a escassez e o custo da infra-estrutura uma das principais causas dos encargos elevados suportados pelos passageiros dos transportes aéreos europeus. A fim de melhorar esta situação, a Comissão tem vindo, nos últimos anos, a adoptar iniciativas específicas no domínio da infra-estrutura, nomeadamente:

- a aprovação da Directiva 96/97/CE relativa ao acesso ao mercado dos serviços de assistência em escala nos aeroportos da Comunidade;

- a adopção para breve de uma nova directiva sobre as taxas aeroportuárias;

- o reforço do Eurocontrol para contrariar a fragmentação dos sistemas de gestão de tráfego aéreo;

- a participação activa na criação da Autoridade Europeia para a Segurança da Aviação (EASA);

- e, no âmbito de uma comunicação futura, a reflexão sobre a questão da protecção do ambiente e da sua interacção com a competitividade do sector.

2.8. A fim de garantir o êxito a longo prazo no mercado dos transportes aéreos cada vez mais globalizado, a Comissão considera necessário que as companhias aéreas se transformem em entidades globalmente competitivas. Segundo a Comissão, é de notar que a relação entre as companhias de bandeira e as companhias aéreas regionais está a evoluir da simples prática de conclusão de acordos comerciais para formas mais avançadas de cooperação, como franchising ou controlo directo através de aquisição. Por outro lado, a Comissão observa que se formaram quatro alianças estratégicas globais (Aliança Star, Oneworld e associados, Wings e associados, Grupo Qualifyer), nos quais participam companhias aéreas europeias.

2.9. A Comissão lamenta não existir ainda liberdade de prestação de serviços entre os Estados-Membros da UE e os países terceiros, devido aos acordos bilaterais existentes. Uma consequência particularmente negativa do sistema bilateral consiste no facto de as companhias aéreas não poderem voar de qualquer ponto da UE para países terceiros, podendo apenas fazê-lo a partir do território do respectivo Estado-Membro. Tal desfavorece particularmente as companhias aéreas europeias em relação às suas concorrentes americanas, que podem voar de qualquer aeroporto dos EUA para uma vasta gama de aeroportos da UE. É, por conseguinte, importante, completar o mercado único com uma genuína dimensão externa. Assim, na opinião da Comissão, é necessário negociar acordos bilaterais e multilaterais comuns entre a União Europeia e os países terceiros. A Comissão afirma tencionar prosseguir esforços no sentido de criar um Espaço de Aviação Comum com os EUA. Alerta, também, para a necessidade de ter em conta a situação dos transportes aéreos no novo ciclo de negociações da OMC, no âmbito do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS), que recomeçou em 1999.

2.10. A Comissão analisa seguidamente com maior pormenor os últimos 10 anos de liberalização do sector. Já em 1996, na sua comunicação "Impacto do terceiro pacote de medidas de liberalização do transporte aéreo"(2), avaliara a evolução dos transportes aéreos, tendo verificado que o processo de liberalização alterara a conjuntura económica do sector dos transportes aéreos, tornando-o mais competitivo. A Comissão constata, assim, que os três primeiros anos de liberalização se traduziram num aumento gradual da concorrência, implicando o aumento considerável do número de transportadoras. Por conseguinte, a liberalização trouxe vantagens evidentes para os consumidores. Porém, determinadas deficiências poderiam vir a reduzir a capacidade inerente ao processo de liberalização de oferecer ao consumidor serviços melhores a preços mais baixos. O relatório salientou o problema das restrições de capacidade e dos elevados custos da infra-estrutura, como também a tendência contraditória e insatisfatória a nível das tarifas. Se as tarifas de promoção se generalizaram mais, continuaram, por outro lado, a existir grandes diferenças nas tarifas por quilómetro na Europa, registando-se inclusivamente aumentos de tarifas em rotas lucrativas. E segundo a Comissão, a evolução recente confirma esta tendência.

2.11. A Comissão receia que a proliferação das tarifas, as reservas em excesso, a disponibilidade de lugares na tarifa de promoção mais publicitada, o crescimento dos programas de passageiro frequente (PPF), a partilha de códigos e as alianças entre companhias aéreas possam dificultar aos consumidores a tarefa de comparar ofertas concorrentes. À medida que a concorrência aumenta, é necessário garantir a transparência do mercado, caso se pretenda manter a confiança do consumidor. A Comissão encomendou um estudo para analisar as informações de que os passageiros necessitam para poderem fazer opções racionais.

2.12. A locação de aeronaves registadas fora da Comunidade constitui outra área de preocupação. A Comissão verificou que os Estados-Membros adoptam práticas distintas para a aplicação desta disposição. A Comissão considera, assim, a possibilidade de preparar orientações em colaboração com os Estados-Membros, tendo em vista esclarecer a sua interpretação da disposição sobre a locação de curta duração de aeronaves de países não membros da UE.

2.13. Para o efeito, a Comissão elaborou um estudo sobre o impacto da regulamentação e de determinadas práticas comerciais sobre o exercício da concorrência no mercado dos transportes aéreos, em cujo contexto foram ouvidas várias companhias aéreas de pequena e média dimensão e convidadas a avaliar o processo de liberalização e as respectivas deficiências. O estudo concluiu existir o consenso global de que o actual regime está a funcionar devidamente. Constituem, no entanto, motivo de preocupação:

- o facto de não haver suficientes faixas horárias que permitam às novas companhias aéreas concorrer com as já estabelecidas;

- o facto de apenas as companhias de maiores dimensões estarem em condições de oferecer esquemas de fidelidade, residindo o principal problema na circunstância de os programas de passageiro frequente (PPF) favorecerem as companhias aéreas que dispõem de grandes redes e que podem assim oferecer aos passageiros maiores oportunidades de acumularem e utilizarem pontos dos PPF. Em contrapartida, as transportadoras de pequena e média dimensão têm poucas possibilidades de explorar estes esquemas, uma vez que as suas redes são demasiado pequenas para poderem ser atraentes.

2.14. A Comissão examina o impacto social das actuais tendências no transporte aéreo e constata que, na sequência das medidas de reestruturação adoptadas pelas companhias aéreas entre 1988 e 1996, o número global de trabalhadores no sector da aviação civil aumentou de 435400 para 489700 e que as perspectivas de emprego neste sector continuam a ser favoráveis.

2.14.1. Segundo a Comissão, o período examinado caracterizou-se essencialmente pela emergência de novas formas de emprego destinadas a aumentar a flexibilidade. As condições de emprego alteraram-se, nomeadamente em relação ao pessoal recém-contratado, muito do qual obteve contratos a prazo a que frequentemente se aplicam outros sistemas de pagamento. Para determinadas categorias de trabalhadores, os sistemas de pagamento relacionados com o desempenho tenderam a substituir os baseados na antiguidade. A Comissão notou, aliás, que esta tendência não era específica do sector dos transportes aéreos. Constatou, porém, que a segurança de emprego se mantivera relativamente elevada, a nível das companhias de bandeira, para os trabalhadores de mais longa data e que o seu nível salarial continuara a ser mais alto do que nas companhias aéreas mais pequenas para postos de trabalho semelhantes.

3. Observações do Comité

3.1. O Comité acolhe com satisfação a exaustiva exposição dos problemas com que se defronta o transporte aéreo. As avaliações e análises constantes da comunicação da Comissão primam, em grande parte dos casos, pela exactidão. O objectivo de, por um lado, reforçar a competitividade das companhias aéreas europeias, nomeadamente face às norte-americanas, e, por outro, reduzir a desvantagem estrutural das primeiras, só pode ser vivamente apoiado.

3.2. O Comité deplora, porém, que a Comissão examine o transporte aéreo separadamente de outros meios de transporte e considera urgente que a Comissão estude a correlação entre eles. Particularmente imperioso considera o Comité, por razões ambientais, reforçar a combinação do transporte aéreo com o ferroviário, pois tal permitirá reduzir consideravelmente o número de voos de pequeno curso. Por outro lado, a intermodalidade também permitirá obter melhorias significativas para o consumidor, desde que seja possível garantir que este alcance o seu destino em menos tempo, com mais conforto ou mais economicamente.

3.3. O Comité teria apreciado um tratamento mais profundo dos direitos dos passageiros no transporte aéreo. Infelizmente, a Comissão apenas aflora esta questão. Haveria em especial que melhorar os direitos dos passageiros no caso dos voos com partilha de códigos. No que respeita à proliferação excessiva de reservas e aos atrasos, urge apelar para que entre finalmente em vigor a versão revista do Regulamento sobre um sistema de compensação por recusa de embarque ou outros inconvenientes no transporte aéreo regular. Os direitos dos passageiros terão de ser fixados juridicamente, de forma inequívoca. A recusa de embarque, atrasos ou outros inconvenientes terão de ser imputáveis aos responsáveis. Cumpre, porém, observar que as companhias aéreas não são as únicas responsáveis pelos atrasos. Uma das principais causas deste fenómeno deverá ser procurada na organização do controlo do tráfego aéreo.

3.4. O Comité constata que a Comissão apenas trata de forma marginal o sector do transporte "charter"/viagens de turismo. Manifestamente, a Comissão não distingue entre voos de linha e voos "charter", embora estes últimos estejam sujeitos a condições diferentes das do transporte regular e representem uma percentagem significativa da aviação civil. Tendo precisamente em conta que, com a liberalização dos transportes aéreos, será cada vez mais difícil demarcar entre voos de linha e voos "charter", o Comité recomenda que se examinem mais acuradamente as condições do transporte "charter"/viagens de turismo que difiram das condições normais do transporte regular.

3.5. No entender do Comité, a Comissão deveria ter focado melhor as perspectivas de futuro dos transportes aéreos, bem como os inerentes problemas a ter em conta.

3.6. Por um lado, a Comissão lamenta a acentuada fragmentação do sector dos transportes aéreos, mas, por outro, reclama maior concorrência. Ora aí reside uma contradição. A existência de uma multiplicidade de companhias aéreas não é forçosamente negativa, podendo, ao invés, propiciar um aumento da concorrência. Manifestamente, a Comissão considera demasiado elevado o número de companhias aéreas europeias que exploram grandes aeronaves, pelo que deseja uma consolidação do mercado. Permanece, no entanto, pouco claro que número de aeronaves, que dimensão da frota e que parte de mercado supõe a Comissão constituírem a estrutura simultaneamente competitiva e estimulante da concorrência que preconiza para as companhias aéreas europeias.

3.7. O Comité acolhe com agrado a afirmação da Comissão de que está entretanto concluída a fase de transição para a autorização de auxílios estatais e de que se tratou de medidas pontuais para facilitar às companhias aéreas nacionais a transição para o mercado único liberalizado. Nos anos seguintes ao início da liberalização, as companhias em causa tiveram suficiente oportunidade de se adaptarem à nova situação da concorrência. Importa, por conseguinte, deixar de autorizar auxílios estatais, visto poderem provocar uma distorção da concorrência - como, de resto, já aconteceu.

3.8. O Comité congratula-se com a intenção da Comissão de criar uma base de dados global sobre o sector dos transportes aéreos europeu, incidindo, nomeadamente, nas tarifas, nas condições de segurança e na qualificação do pessoal, e de a tornar acessível, via Internet, a um vasto público. Visto que os dados a recolher estarão em princípio na posse das várias organizações do transporte aéreo (OACI(3), ECAC(4), IATA(5), AEA(6)) e de entidades nacionais, afigura-se sensato, a fim de evitar despesas desnecessárias, recorrer a essa informação e criar uma base de dados em colaboração com essas organizações internacionais e entidades nacionais. Na opinião do Comité, inerente à criação de uma base de dados é velar-se pela fiabilidade da informação facultada ao público, de modo a garantir a comparabilidade das ofertas no sector do transporte aéreo.

3.9. A Comissão considera que as operações do tipo radial constituem um novo modelo de exploração para as companhias aéreas e um importante aspecto da mudança estrutural. Segundo a Comissão, a redução do número de rotas directas envolve a condensação dos fluxos de tráfego, permitindo a utilização de aeronaves maiores e a exploração de coeficientes de carga mais elevados. Mas as operações de tipo radial não constituem um novo modelo de exploração. Contrariamente à situação nos EUA, o transporte aéreo na Europa já se processava antigamente com escala em um dos aeroportos nacionais, pois só dessa forma se podia assegurar suficiente ocupação dos voos internacionais de longo curso. Tanto quanto é do conhecimento do Comité, não houve na UE qualquer redução significativa do número de rotas directas entre pontos secundários. Tendo em mente a preservação da mobilidade dos utentes, o Comité considera importante não se retroceder na utilização dos pontos secundários que se revelem úteis por razões de técnica de transporte.

3.10. A Comissão não analisa com suficiente espírito crítico a política de concorrência adoptada por algumas companhias aéreas. Ora, os custos externos das companhias aéreas não diferem significativamente uns dos outros. Haverá, por conseguinte, que criar a possibilidade de um controlo mais rigoroso de todas as companhias cuja vantagem concorrencial sobre as demais decorra precisamente de níveis salariais inferiores, da contratação de pessoal não qualificado, do agravamento das condições sociais e da inobservância de normas de segurança, como, por exemplo, a regularidade das intervenções de manutenção técnica. Por outro lado, para garantir um padrão mínimo de qualidade e de segurança no transporte aéreo, será em primeira instância necessário estabelecer e fazer cumprir requisitos mínimos de formação destinados, nomeadamente, ao pessoal de cabina, conformes com os requisitos técnicos JAR-OPS(7) e aplicáveis à escala comunitária(8). Mas também a todas as outras pessoas activas no sector do transporte aéreo deverá ser ministrada formação mínima e formação contínua para melhoria das suas qualificações, pois só assim se assegurará um nível qualitativo aceitável da globalidade do serviço de voo. Algumas companhias aéreas não dispõem ainda de aeronaves recentes, eficientes em termos de consumo de combustível, preferindo utilizar aeronaves vetustas, adquiridas a baixo preço, para pouparem custos de capital. Tal implica maior emissão de ruído e maior consumo de combustível e, por, conseguinte, maior poluição ambiental. Em todo o caso, no entender do Comité, há que impedir que as companhias aéreas realizem economias em detrimento da segurança das aeronaves e, por inerência, dos passageiros e tripulações. Importa assim, na opinião do Comité, criar no interior da UE uma regulamentação harmonizada do tempo de trabalho das tripulações, que garanta, todavia, suficiente flexibilidade para responder às necessidades operacionais sem negligenciar o aspecto da segurança.

3.11. O facto de, antes de 1996, cerca de 64 % das rotas comunitárias terem sido exploradas por uma única companhia deveu-se sobretudo à reduzida rendibilidade dessas ligações. Não havia suficiente potencial de mercado para a operação de outra companhia. Numa perspectiva de política de mercado, qualquer intervenção estatal teria, por isso, sido errada.

3.12. O Comité não pode deixar de contradizer a afirmação da Comissão de que não houve diminuição das tarifas para os passageiros em classe executiva. Foram, com efeito, introduzidas inúmeras tarifas nessa classe. As tarifas flexíveis, abaixo do nível tarifário normal, recentemente introduzidas, permitem também a essa categoria de passageiros optar entre diversos níveis tarifários. Tal veio, aliás, a provocar uma diminuição dos preços médios dos bilhetes também na classe executiva, o que é confirmado por um estudo recente efectuado pela British Aerospace Consultancy a pedido da Comissão.

3.13. É absolutamente acertada a afirmação da Comissão de que a escassez e o custo da infra-estrutura contribuem para os custos comparativamente elevados da aviação civil europeia. A veracidade desta afirmação é igualmente comprovada por estudos comparativos recentes. A Comissão poderia ajudar a corrigir esta situação, adoptando medidas adequadas, que poderiam passar pela criação de taxas aeroportuárias(9).

3.14. O Comité subscreve na íntegra a intenção manifestada pela Comissão de contrariar a fragmentação dos sistemas de gestão do tráfego através do reforço do Eurocontrol. Entende assim o Comité que haveria que acelerar as negociações de adesão da UE como membro de pleno direito àquela organização. A adesão da UE implicaria que as decisões do Eurocontrol, tomadas em concertação com a UE, passassem a integrar o direito comunitário e a ter carácter vinculativo.

3.15. Na opinião do Comité, a organização do controlo de tráfego aéreo pelos diferentes Estados-Membros e a multiplicidade de sistemas de controlo do tráfego aéreo existentes na Europa já não se adequam à realidade actual, carecendo urgentemente de um novo processo decisório. Os diferentes sistemas de controlo do tráfego aéreo, não harmonizados entre si, terão de ser substituídos por um sistema uniforme à escala europeia. O Comité propõe, assim, que ao Eurocontrol seja conferida competência para estabelecer, à escala da União, normas uniformes quanto à tecnologia a utilizar e regras uniformes em matéria dos procedimentos a cumprir nos sistemas de controlo do tráfego aéreo. Pressupostos essenciais para uma rápida melhoria do controlo do tráfego aéreo serão a adopção de uma técnica uniforme em todo o território da UE e uma melhor cooperação entre os respectivos serviços nacionais. Em princípio, deverá ser possível obter a curto prazo uma melhoria da situação de atrasos atribuíveis ao controlo do tráfego sem recorrer necessariamente a uma autoridade central europeia para o efeito. O Comité considera, todavia, pertinente a existência de uma autoridade central europeia de controlo do tráfego aéreo enquanto meta a longo prazo, pelo que apoia a sua criação. Para garantir maior flexibilidade dos sistemas nacionais de controlo do tráfego aéreo, o Comité considera que é de ponderar a possibilidade de participação de organizações privadas, contanto que tal não comprometa a qualidade do controlo do tráfego.

3.15.1. O Comité congratula-se com a participação activa da Comunidade na criação da Alta Autoridade Europeia para a Segurança da Aviação (EASA), embora esteja ainda em aberto se a EASA também será incumbida da competência de controlo do tráfego aéreo.

3.15.2. Um estudo do Eurocontrol apresenta os seguintes valores referentes aos problemas de controlo do tráfego aéreo: em 1998, 28 % (controlo do tráfego aéreo em voo) + 4 % (controlo do tráfego aéreo em movimentos em terra), isto é, 32 % de todos os atrasos não previstos deveram-se a problemas de controlo do tráfego aéreo. Repartindo-se proporcionalmente os atrasos subsequentes, da ordem dos 37 %, haverá que adicionar 19 % àquela percentagem. Assim, 50-51 % do total de atrasos tiveram origem no controlo do tráfego aéreo, contra os 13 + 8 % (= 20-21 %) da responsabilidades das companhias aéreas. Para 1999, o Eurocontrol receia valores ainda menos positivos.

3.16. O Comité aplaude o propósito da Comissão de examinar cuidadosamente a questão da poluição sonora e atmosférica causada pelo tráfego aéreo. Dos esforços desenvolvidos nestes domínios depende não apenas a responsabilização pelo ambiente, mas também a aceitação do transporte aéreo pelo público. Daí também este sector atribuir desde há longa data especial importância à protecção do ambiente. No entanto, a divergência entre as normas locais, como, por exemplo, as respeitantes às emissões de gases de escape, tem impedido o desenvolvimento técnico de novos reactores, como medida concreta para evitar essas formas de poluição. A introdução de um imposto sobre o querosene não constitui uma medida adequada enquanto não for mundialmente aplicada a todos os Estados que integram a ICAO para evitar distorções da concorrência.

3.17. Os inconvenientes da fragmentação do sector, identificados pela Comissão, podem ser contrabalançados por sinergias geradas com a formação de alianças internacionais.

3.18. Em matéria de direito da concorrência, o Comité não pode partilhar as alegações da Comissão sobre as alianças no sector dos transportes aéreos. Com efeito, as alianças permitem dar melhor resposta às necessidades dos utentes, na medida em que proporcionam, nomeadamente, uma rede de destinos mais ampla e coordenada. Tal é mais vantajoso para os utentes do que a oferta de companhias isoladas. Assim, do ponto de vista da concorrência, a formação de alianças deverá ser considerada uma prática positiva, havendo, contudo, que impedir que abusos da posição dominante possam expulsar do mercado as companhias mais pequenas.

3.19. No estudo sobre diversas alianças no Atlântico Norte, o Comité da Concorrência da UE baseou-se num conceito de mercado baseado nas rotas, o que não corresponde à actual realidade da concorrência. Em contrapartida, as autoridades norte-americanas têm correctamente em vista o mercado global, já que a maior parte dos passageiros nas rotas criticadas pela Comissão são passageiros em trânsito. É, por conseguinte, necessário proceder-se a uma harmonização das políticas de concorrência europeia e americana.

3.20. Posto que a Comissão aspira a um acordo de "céu aberto" entre a UE e os EUA, faria sentido, na opinião do Comité, aguardar a conclusão das negociações para examinar a compatibilidade das alianças no Atlântico Norte com o direito da concorrência da UE.

3.21. O Comité compartilha dos motivos que levam a Comissão a pretender encetar negociações de "céu aberto" com os EUA. As companhias aéreas norte-americanas são injustamente favorecidas pelos acordos bilaterais celebrados até à data, pois, contrariamente às transportadoras europeias, podem voar de qualquer aeroporto dos EUA para quase todos os aeroportos da UE. Inversamente, por força dos acordos bilaterais vigentes, as companhias europeias só podem voar para os EUA a partir de aeroportos situados no território dos respectivos Estados. Esta desigualdade de tratamento deveria ser imperativamente eliminada quando das negociações sobre o acordo de "céu aberto" com os EUA.

3.22. Haveria que aproveitar o novo ciclo de negociações no âmbito do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS) para incluir mais decisivamente a questão do transporte aéreo nas negociações e para criar de um ambiente harmonizado para o sector, no que respeita, por exemplo, ao sobrevoo, à concessão de faixas horárias e aos serviços aeroportuários. Um outro objectivo a definir neste contexto seria a progressiva liberalização do transporte de carga aérea.

3.23. No tocante à transparência do mercado, o sector dos transportes aéreos não deveria ser mais onerado do que outros sectores económicos. A concorrência entre os agentes de viagem profissionais assegura por si só suficiente transparência neste mercado.

3.24. A locação de curta duração ("wet-lease") de aeronaves provenientes de países terceiros pode ser ocasionalmente necessária. O Comité apoia a aprovação de uma directiva da UE que, no interesse de uma concorrência harmonizada, apenas autorize a locação de aeronaves em casos excepcionais e limitados no tempo. Mas tal unicamente na condição de a aeronave locada satisfazer os requisitos mínimos de segurança e de compatibilidade ambiental vigentes na Europa, de modo a evitar ilegalidades. Haveria, assim, neste contexto, que reflectir sobre um procedimento de autorização praticável.

3.25. O problema das faixas horárias nos aeroportos, descrito pela Comissão, deriva da falta de capacidade dos mesmos. Não só afecta as novas transportadoras, mas também as companhias já estabelecidas, que vêem assim limitadas as suas possibilidades de crescimento. Este problema terá que ser combatido através do aumento da capacidade dos aeroportos, mas haverá necessariamente sempre mecanismos de atribuição de faixas horárias. Tendo a Comissão anunciado um relatório sobre a questão das faixas horárias, o Comité conta vir a poder manifestar-se sobre o mesmo, mas adianta desde já que importa garantir a igualdade de oportunidades a todas as companhias aéreas.

3.26. Também as companhias aéreas europeias deverão ter a possibilidade de oferecer aos seus clientes programas de passageiro frequente, a fim de se manterem na concorrência global, pois estes programas são essencialmente utilizados pelas grandes companhias e uma restrição dessa possibilidade colocá-las-ia em desvantagem concorrencial.

4. Conclusões

4.1. O Comité, baseando-se em razões de qualidade da prestação de serviços e de segurança, considera urgente estabelecer à escala comunitária requisitos mínimos de formação e formação contínua de qualificação para todo o pessoal do transporte aéreo, bem como velar por que essa formação seja efectivamente ministrada.

4.2. O Comité considera indispensável harmonizar os sistemas de controlo de tráfego aéreo na Europa e reforçar o papel do Eurocontrol. No entender do Comité, o Eurocontrol devia ter competência de normalização dos sistemas nacionais de controlo de tráfego aéreo, no que respeita à tecnologia a utilizar e aos procedimentos a observar. A gestão dos sistemas nacionais de controlo de tráfego aéreo deveria ser confiada ao sector privado. Só assim será possível assegurar uma redução dos atrasos imputáveis ao controlo do tráfego aéreo.

4.3. O Comité entende ser necessário incidir mais na observância das regras de segurança do transporte aéreo, porquanto, segundo os prognósticos, o tráfego aéreo assumirá proporções ainda maiores nos próximos anos.

4.4. O Comité acolhe com agrado que a Comissão se proponha examinar os aspectos ambientais do tráfego aéreo numa comunicação reservada a este assunto. Entende que a Comissão deveria igualmente estudar a correlação entre os diferentes meios de transporte na Europa e especialmente uma melhor combinação entre o transporte aéreo e o ferroviário. A intermodalidade dos meios de transporte permite, nomeadamente, obter consideráveis melhorias ambientais e em benefício dos utentes.

4.5. O Comité defende a fixação jurídica inequívoca dos direitos dos passageiros. A recusa de embarque, atrasos ou quaisquer inconvenientes para os passageiros terão de ser imputáveis aos autores. A assim melhorada versão do Regulamento sobre um sistema de compensação por inconvenientes para os utentes deve finalmente entrar em vigor.

4.6. O Comité apoia expressamente a celebração de um acordo de "céu aberto" entre a UE e os EUA, a fim de suprimir a desvantagem das companhias europeias face às norte-americanas.

4.7. Tal resultaria, no parecer do Comité, em benefício quer dos objectivos da Comissão quer dos interesses dos consumidores, trabalhadores e empregadores europeus, no sentido de um aprofundamento futuro do diálogo social.

Bruxelas, 26 de Janeiro de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(94) 218 final - Parecer do CES: JO C 110 de 5.2.1995, p. 22.

(2) COM(96) 514 final de 22 de Outubro de 1996.

(3) International Civil Aviation Organisation (ICAO) = Organização da Aviação Civil Internacional (OACI).

(4) European Civil Aviation Conference (ECAC).

(5) International Air Transport Association (IATA).

(6) Association of European Airlines (AEA).

(7) Joint Aviation Requirement Operation (JAR OPS).

(8) Parecer do CES sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa a requisitos de segurança e atestação de competência profissional para tripulações de cabina na aviação civil" - JO C 214 de 10.7.1998, p. 37.

(9) Parecer do CES sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa ao acesso ao mercado dos serviços de assistência em escala nos aeroportos da Comunidade" - JO C 301 de 13.11.1995, p. 28.