Parecer sobre « Transferências de fundos na União Europeia : transparência, eficácia e estabilidade »

(95/C 236/01)

Em 13 de Dezembro de 1994, o Conselho decidiu, de harmonia com o artigo 100º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o tema « Transferências de fundos na União Europeia : transparência, eficácia e estabilidade ».

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários, que emitiu parecer em 16 de Maio de 1995. Foi relator Umberto Burani.

Na 326ª Reunião Plenária (sessão de 1 de Junho de 1995), o Comité adoptou por unanimidade o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O CES já tem tido ocasião de pronunciar-se sobre a matéria objecto da presente comunicação : mais recentemente (), emitindo parecer sobre um conjunto de problemas cujos termos não mudaram substancialmente desde que o parecer foi aprovado (6 de Julho de 1994). Por outro lado, novo exame se torna necessário em função da evolução da posição da Comissão.

1.2. O presente documento da Comissão consta, em substância, de :

- um relatório introdutório, muito exaustivo e pormenorizado, sobre o problema no seu conjunto;

- uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho sobre transferências bancárias transfronteiras;

- um projecto de comunicação sobre a aplicação das regras de concorrência comunitárias às transferências bancárias transfronteiras.

1.3. No presente parecer, examinam-se a proposta de directiva e o projecto de comunicação.

2. Síntese dos antecedentes

2.1. Já em 1990, a Comissão havia relevado que as transferências de fundos de um país para outro estavam sujeitas a atrasos e não se faziam em condições transparentes, estando demasiado generalizada a prática de dupla imposição de comissões e encargos. Uma recomendação () estabeleceu princípios que os bancos teriam a observar.

2.2. A aplicação da recomendação foi discutida por dois grupos, um grupo para o desenvolvimento técnico dos sistemas (PSTDG) e outro para a articulação entre utentes e bancos (PSULG), cujos trabalhos começaram por desembocar na adopção de « linhas de orientação » que as associações europeias do sector do crédito propunham aos bancos europeus como sistema de auto-regulamentação, em alternativa a uma regulamentação imposta mediante directiva.

2.3. Uma primeira avaliação feita pela Comissão, no início de 1993, por intermédio de um estudo por amostragem, deu resultados que não foram julgados positivos.

2.4. No seguimento dessa avaliação, e após uma série de discussões com o PSULG e o PSTDG, a Comissão adoptaria, em 14 de Dezembro de 1993, um plano de acção, centrado numa nova amostragem para avaliar os progressos feitos em matéria de transferências, na base de critérios preestabelecidos.

2.5. Os resultados desse estudo constam num relatório () redigido pela Retail Banking Research Ltd., London, para a Comissão, em Agosto de 1994. O relatório baseia-se numa pesquisa feita sobre 1 048 transferências de 100 ECU a partir de 34 bancos dos doze países da UE.

2.6. Uma vez mais, a Comissão julgou os resultados constantes do relatório insatisfatórios : conforme já indicara no plano de acção de 14 de Dezembro de 1993, vem agora apresentar a comunicação sub judice e, em particular, a proposta de directiva destinada a regulamentar as modalidades de execução de transferências transfronteiras.

2.7. A proposta de directiva está, contudo, interligada com um problema de fundo, o da política de concorrência. A Comissão havia já assinalado no passado () que o sistema bancário se devia socorrer de acordos para assegurar uma boa execução dos pagamentos transfronteiras, tendo redigido princípios reguladores em tal matéria. Tais princípios são ora revistos e vertidos em projecto de comunicação que será analisado no quadro do presente parecer.

2.8. Na sua comunicação, a Comissão evoca uma série de temas, que, tomados em conjunto, concorrem para um quadro sistemático da temática dos sistemas de pagamento na UE, à vista da adopção da moeda única. Trata-se de um quadro complexo, em cujo âmbito a Comissão enuncia os seus programas de estudo e de acção a curto-médio prazo, que seguidamente serão objecto das observações do presente documento.

3. Observações preliminares

3.1. Da leitura dos documentos, do actual e dos precedentes, parece ressaltar que a própria designação do objecto da comunicação - as « transferências bancárias transfronteiriças » - se preste a equívocos e a algumas propostas de alteração. É evidente, do contexto e do próprio título da comunicação, estarem em causa as transferências de fundos de um país para outro dentro da União Europeia. É uma precisão importante para definir os termos e limites das regulamentações, assim como o seu objecto.

3.2. O adjectivo « transfronteiriço» ()(em francês, « transfrontalier ») poderá ser uma inovação linguística aceitável, mas, no uso corrente, tem um significado preciso de referência a duas regiões limítrofes e limitadas, separadas por uma fronteira internacional; não pode, portanto, aplicar-se à matéria em exame. Já correcto é o termo usado em inglês (« cross-border »), mas a sua tradução nas outras línguas é o termo « internacional », segundo a terminologia adoptada pelo Banco Internacional de Pagamentos ().

3.3. Do que ficou dito nos pontos 3.1 e 3.2 supra depreende-se que a correcta expressão para reflectir com exactidão o tema em discussão não pode ser senão « transferências bancárias internas à UE » - sucintamente, « transferências bancárias intracomunitárias » -, a traduzir em francês por « virements intracommunautaires » e em inglês por « intra-Community transfers ». Como se verá das observações à proposta de directiva, esta precisão tem valor prático, mais do que meramente semântico.

3.4. A iniciativa da Comissão ora em apreço remonta aos resultados do relatório por ela recebido em Agosto de 1994. Este relatório tinha mais de 120 páginas, sendo resumido na comunicação em cerca de oito linhas de texto : demasiado pouco para os destinatários da comunicação se poderem dar conta da situação real.

3.5. A opção de recorrer a uma directiva é justificada pela Comissão com a afirmação de que « não se registaram progressos suficientes neste domínio ». O CES regista-o, assinalando ser tal veredicto partilhado pelo Instituto Monetário Europeu (). Embora considerando que diversos grupos bancários e bancos individuais investiram largamente na realização de sistemas novos e eficientes, não se pode ignorar que muitos bancos - especialmente em determinados países - não reagiram às solicitações da Comissão e às linhas de orientação propostas pelas suas próprias organizações europeias e nacionais.

3.6. No parecer precedente, o CES expressara uma orientação favorável à autodisciplina do sector bancário - posição que, ainda hoje, encontra no IME um partidário decidido. Todavia, considerando que a experiência mostrou não ser possível conseguir uma evolução global por essa via, o CES não pode deixar de perfilhar a posição da Comissão sobre a necessidade de recorrer a uma directiva.

4. Observações na generalidade sobre a proposta de directiva

4.1. O CES confirma, em todas as suas partes, as considerações expressas nas « Observações na generalidade » à comunicação precedente (); faz particular questão de reiterar o seu apreço pelos esforços da Comissão para melhorar a transparência e a qualidade de execução das transferências bancárias intra-europeias, fornecendo um referencial mínimo e regras de alcance geral, em conformidade com os princípios que inspiram o mercado interno.

4.2. As organizações dos consumidores, em particular, apoiam a directiva, considerando-a como a solução às suas aspirações de receber informações fidedignas e completas que incluam indicações claras das taxas de câmbio, datas-valor, comissões e encargos, condições que diferem consoante os diversos métodos de pagamento e prazos de execução. O fornecimento de tais informações seria de molde a estimular a concorrência e a promover a Europa dos cidadãos.

4.3. O CES exprime o voto de que as condições supra-evocadas possam reunir-se com a colaboração dos bancos; não se oculte, todavia, o perigo - já assinalado em ocasiões precedentes () - de uma informação completa, aplicada a toda a complexa casuística existente, poder demonstrar-se de difícil consulta.

4.4. A previsão dos prazos necessários para a execução e a base de cálculo de todas as comissões e encargos a cargo do cliente conseguem-se obter pela parte que cabe ao banco que recebe a ordem do próprio cliente; no que diz respeito à parte estrangeira, a variedade de modalidades e de condições actualmente existentes obriga a aplicar estimativas razoáveis. O enorme número de bancos e a variedade de tarifas, que diferem de banco para banco, não são consentâneos com soluções alternativas, salvo se se vierem a promover acordos interbancários ao nível nacional.

4.5. No que aos prazos de execução se refere, os resultados do estudo fazem crer que a maior parte dos bancos - sobretudo os de grande dimensão e de vocação internacional - estará em condições de acatar a directiva. Assinalar-se-á, todavia, que diversos países da UE continuam a não ter um sistema eficiente de compensação nacional, pelo que as ordens destinadas a, ou provenientes de, certos países, resultariam penalizadas. A negociação de prazos diferentes poderá ter um efeito correctivo de posições de inferioridade concorrencial, desde que acompanhada de níveis tarifários adequados. O CES espera que os sistemas de compensação automatizados, capazes de contribuir para um melhoramento geral de processos e para reduzir custos, sejam adoptados por todo o sector bancário da União Europeia.

4.6. O CES regista uma substancial modificação de objectivo da directiva relativamente aos propósitos reiteradamente expressos pela Comissão e à metodologia por ela utilizada nos estudos e inquéritos. Enquanto então repetidamente se afirmava que a finalidade da regulamentação era ajudar os consumidores e as PME a efectuarem transferências de fundos no mercado interno com facilidade, o documento ora em apreço propõe-se melhorar os serviços de transferência bancária transfronteiras para « os cidadãos e empresas ».

4.7. O abandono do conceito de « consumidores » e de « PME » pela extensão do objecto da directiva a todos os pagamentos, independentemente do respectivo montante, é aceitável no que diz respeito ao direito dos clientes à transparência (artigos 3º e 4º), ao acatamento dos prazos na ausência de acordo específico (artigo 5º) e à proibição da « dupla imposição » (artigo 6º). A norma relativa à chamada « money-back guarantee » (garantia de reembolso) suscita, contudo, alguns comentários :

4.7.1. As transferências de valor elevado e urgentes - categoria expressamente considerada pelos bancos centrais () - são tratadas por canais completamente diferentes das de valor inferior; canais já há algum tempo objecto de estudo e controle por parte do Comité dos Governadores dos países da UE e, agora, do IME, que estabeleceram regras (inclusive em matéria de concorrência) especificamente aplicáveis a esse tipo de transferências. A lógica que preside a esses pagamentos é, pois, diferente da que rege as transferências de valor limitado, e as partes em presença - contam-se amiúde entre elas os bancos centrais, como intermediários - são diferentes dos consumidores e das PME.

4.7.2. A Comissão chamou a fazer parte do grupo consultivo PSULG os consumidores, os comerciantes e as PME, erigindo-se, com razão, em intérprete das suas necessidades. Nunca chamou a fazer parte de tais grupos as empresas que institucionalmente tramitam as transferências de elevado valor, nem se afigura que tais empresas tenham alguma vez encontrado quaisquer dificuldades ou pedido disposições legislativas reguladoras desta matéria.

4.7.3. A Comissão fundamentou as suas conclusões em dois estudos, cada um deles efectuado sobre amostras de 100 ECU; nenhuma experiência se recolheu sobre transferências de elevado valor. Por conseguinte, não é admissível tornar considerações baseadas em experiências tão limitadas extensivas a um conjunto de pagamentos diferentes pelas técnicas, finalidades e partes envolvidas.

4.7.4. É taxativo que garantias consideradas apropriadas a pagamentos de valor limitado não podem ser automaticamente estendidas a pagamentos de valor superior; as obrigações contratuais que decorreriam de tal extensão acarretariam elevados riscos potenciais, que, por não terem sido consultados, nem a banca nem os seus clientes - nem, aliás, a Comissão - tiveram a possibilidade de avaliar.

4.7.5. A conclusão do ponto anterior é partilhada pelo Instituto Monetário Europeu no seu parecer de 20 de Março de 1995 dirigido ao Conselho, por razões idênticas às indicadas nos pontos 4.6, 4.7.1, 4.7.2 e 4.7.3. O IME invoca, ainda, nesse parecer, o Tratado da União Europeia, que lhe confia a missão de promover os pagamentos internacionais e, em particular, os de valor elevado.

4.8. O CES assinala uma incongruência entre a finalidade da proposta de directiva, que é claramente a de desbravar o caminho à União Económica e Monetária, e o alcance da mesma, que devia ser extensivo às transferências bancárias denominadas em moedas de países terceiros; moedas estas, porém, não destinadas a confluir na moeda única.

4.9. Existe, no mais, um impedimento jurídico a que a directiva se possa aplicar a transferências bancárias denominadas em moeda que não seja a de um país da UE ou o ECU : para a execução de tais operações, é sempre necessária a intervenção de um banco situado em país terceiro, não sujeito às leis comunitárias. Nem tão-pouco é concebível poder obrigar contratualmente tais bancos a acatar estas leis : o mercado internacional tem as suas regras, que não toleram desvio.

4.10. Este impedimento jurídico tem, ainda, um efeito incidental : muitas operações financeiras (swaps) que transitam pelos sistemas de valor elevado compreendem transferências concomitantes de sinal oposto, em duas ou mais divisas, uma das quais, pelo menos, pode ser de um país terceiro. Não é imaginável que um contrato único possa ser sujeito a normas diferentes, comunitárias e não comunitárias. Esta consideração afasta a aplicação da directiva às transferências de elevado valor.

5. Observações na especialidade sobre a proposta de directiva

5.1. Artigo 1º - Âmbito de aplicação

5.1.1. O alcance da directiva não pode ser extensivo a « qualquer moeda » : deve limitar-se às moedas dos países da UE, incluindo o ECU (v. pontos 4.8 e 4.9).

5.1.2. Atentas as considerações supra, o CES propõe que o texto do nº 2 do artigo 1º da proposta de directiva seja modificado nos termos infra :

« A presente directiva é aplicável às transferências bancárias efectuadas de um Estado-Membro da UE para outro Estado-Membro da UE e denominadas na moeda de um dos países da UE, podendo esta ser o ECU. »

5.2. Artigo 2º - Definições

5.2.1. Alínea f), « pagamento transfronteiras » : a descrição desta alínea pareceria querer excluir do âmbito de aplicação as transferências bancárias ordenadas por pessoas ou empresas que não detenham uma conta bancária, o que não é, obviamente, a intenção. Seria, portanto, de modificar a alínea nos termos seguintes :

« Pagamento intracomunitário : um pagamento efectuado por um ordenador por meio de uma instituição ou uma sua sucursal situada num determinado Estado-Membro, a colocar à disposição de um beneficiário por meio de uma instituição ou uma sua sucursal situada noutro Estado-Membro; »

5.3. Artigo 3º - Informações a prestar previamente a uma transferência bancária (efectuada ou recebida)

5.3.1. A casuística das transferências é variada, incluindo casos simples (de correspondente a correspondente) e casos mais complexos, em que intervêm um ou mais bancos intermediários e respectivas sucursais. Nesta última hipótese, mormente, o fornecimento de informações « precisas » sobre prazos, comissões e encargos aplicados pelos bancos sitos no estrangeiro é objectivamente impossível. O CES propõe que se modifique nos termos infra a redacção da parte introdutória do artigo :

« A instituição fornecerá aos seus clientes informações claras, por escrito, sobre os serviços que presta, e informações razoavelmente fidedignas sobre os serviços que as instituições correspondentes ou intermediárias prestam, para efectuar ou receber transferências bancárias. »

5.4. Artigo 4º - Informações a prestar posteriormente a uma transferência bancária (efectuada ou recebida)

5.4.1. O recebimento de uma transferência bancária, seja ela de proveniência nacional seja de proveniência estrangeira, devia ficar sujeito aos trâmites normais e consolidados na prática bancária de cada país. Em alguns países, a chamada « confirmação » não é, com efeito, enviada operação a operação, sendo antes incluída no extracto de conta periódico. O CES propõe, por conseguinte, que a parte introdutória do artigo seja redigida de tal maneira, que não se imponha desvio dos trâmites normais :

« A instituição deve prestar aos seus clientes informações claras por escrito, segundo os procedimentos já em uso para as transferências nacionais, posteriormente à realização ou recepção (...). »

5.5. Artigo 5º - Obrigação de execução atempada

5.5.1. Nº 1 - O CES vê com apreço que a Comissão tenha deixado a determinação dos prazos de execução à livre vontade das partes, deixando a concorrência operar como elemento de equilíbrio. A fixação de um prazo de cinco dias, que valeria em caso de serem omissos acordos específicos ou prazos publicados, parece decorrer dos resultados dos dois estudos, conduzidos pela Comissão, sobre transferências bancárias de 100 ECU junto de 35 bancos europeus, que deram como resultado prazos médios de, respectivamente, 4,65 e 4,79 dias. Tais resultados foram obtidos tendo-se dado instruções aos bancos ordenadores de enviar a transferência pelo meio mais rápido.

5.5.2. O ordenador pode não ter especial interesse na via mais rápida, que é normalmente a mais cara, e optar por via menos rápida, para beneficiar de encargos inferiores. Em tal caso, a imposição de um prazo de cinco dias - baseado, manifestamente, em indicações de um estudo sobre a via mais rápida - não se ajustará a todas as hipóteses, em que se incluem ordens de transferência por via postal e a intervenção de três ou mais instituições. Propõe-se, assim, modificar o primeiro travessão do nº 1 do artigo 5º, dando-lhe a seguinte redacção :

« a instituição do ordenador é responsável, perante este último, pela conclusão da transferência o mais tardar no final do quinto dia útil subsequente à aceitação de uma ordem de pagamento emitida pelo ordenador que deva ser executada por via urgente, e desde que a transmissão não envolva a intervenção de mais de dois bancos ou exista, no país do beneficiário, um sistema de compensação informatizado; ».

5.5.3. O segundo travessão do nº 1 do artigo 5º preceitua a obrigação da instituição do beneficiário de colocar à disposição deste último o montante da transferência bancária até ao fim do dia útil seguinte à execução da própria transferência. Há que levar em linha de conta os beneficiários que não tenham conta bancária, caso em que a obrigação de colocação à disposição se deve haver por descarregada com o envio, para o endereço do beneficiário, do aviso de recepção dos fundos. O texto do travessão devia, assim, ser modificado em conformidade com esta eventualidade, aditando-se-lhe a seguinte frase :

« Esta obrigação ficará cumprida com o crédito do montante na conta do beneficiário ou com o envio de um aviso, caso o ordenador não tenha indicado um número de conta. »

5.5.4. No nº 3 do artigo 5º, prevê-se, e bem, que a instituição do beneficiário indemnize este último dos juros da demora do pagamento. Devia, contudo, aplicar-se ao banco do beneficiário o mesmo princípio de equidade adoptado para o banco do ordenador (nº 2) : se o atraso for imputável a indicações erradas ou incompletas do ordenador, é este último, e não o banco do beneficiário, quem deve responder pelo prejuízo. O nº 3 devia, pois, ser completado com a frase :

« Quando a instituição do beneficiário puder comprovar que o atraso é imputável ao ordenador, a instituição do beneficiário terá o direito de se ressarcir junto do ordenador de qualquer indemnização paga ao beneficiário. »

5.5.5. Observe-se, no mais, que corresponde a um princípio de equidade, reconhecido por todas as legislações, a obrigação de ressarcimento do dano ser imputada à parte culposa; o CES considera, nestes termos, que o artigo 5º devia ser completado com um nº 4 da seguinte redacção :

« A instituição que, por força do disposto nos nº½ 2 e 3, tiver pago uma indemnização terá direito a ser reembolsada pela instituição à qual for imputável a culpa do atraso do pagamento. »

5.6. Artigo 7º - Obrigação de reembolso, por parte das instituições, em caso de não execução das transferências

5.6.1. As obrigações constantes deste artigo são evidentemente inspiradas na « lei-tipo » das Nações Unidas, contudo não adoptada por nenhum país, nem sequer pelos Estados Unidos, seu promotor. São, em contrapartida, contrárias à legislação em matéria de mandato existente em todos os Estados-Membros, que estabelece que o mandante não assume a responsabilidade por causas de força maior ou em caso de responsabilidade de outrem. Melhor do que qualquer comentário é a fundamentação dada, em 19 de Março de 1991, pelo Supremo Tribunal Federal alemão num caso de má execução de uma ordem de pagamento internacional : « tendo feito tudo o que era necessário para a execução das instruções recebidas, o banco (do ordenador) não deve responder por eventuais erros dos outros bancos intervenientes ».

5.6.2. Não se pode, por outro lado, ignorar os direitos do ordenador, a quem se não pode exigir que efectue um inquérito junto dos bancos estrangeiros; a directiva deve, por isso, estabelecer a obrigação do banco do ordenador de zelar pelos interesses do seu cliente.

5.6.3. No intento de proteger o ordenador em caso de não execução da transferência, a proposta de directiva parece esquecer que também se deve proteger o beneficiário, ele também consumidor ou empresa. Ora, o beneficiário pode ter interesse - que prefere ao do ordenador - em receber, mesmo assim, a transferência, apesar de atrasada e com a compensação prevista no nº 3 do artigo 5º. O princípio da irrevogabilidade da ordem de pagamento, pilar fundamental de todos os sistemas, pode ser salvo por uma modificação que responda a critérios de equidade, deixando ao beneficiário a faculdade de renunciar a receber o montante que lhe é devido. São, ainda, de ter em consideração as delicadas repercussões legais da revogação unilateral da ordem em caso de falência do ordenador ou do beneficiário.

5.6.4. Em todas as legislações, o caso de força maior (nº 3 do artigo 7º) é previsto como legítimo obstáculo à execução do mandato, com a consequente exoneração do mandatário da penalidade convencional ou legal. Não pode, por conseguinte, ser deixado ao critério dos Estados-Membros autorizar ou não a exoneração, por razões de força maior, da responsabilidade pelas obrigações contratuais, tão-pouco se considerando aceitável um princípio comunitário que implique responsabilidade do mandatário independente da força maior.

5.6.5. No que diz respeito à faculdade dos Estados-Membros de derrogarem à obrigação de reembolso quando o pagamento superar 10 000 ECU (nº 3 do artigo 7º), o Comité entende, baseando-se nas considerações expressas nos pontos 4.7.1 a 4.7.5 e 4.10, que a norma deve fixar um limite congruente com o princípio de manutenção de separação clara entre sistemas de valor elevado e sistemas de valor limitado. O limite de 10 000 ECU indicado pela Comissão afigura-se adequado, tendo a vantagem de abranger a grande maioria das transferências bancárias internas à UE.

5.6.6. Em consequência do exposto nos pontos anteriores, o CES propõe modificar os nos 1 e 2 do artigo 7º, dando-lhes a seguinte redacção :

« 1. Se, por motivos que não sejam de força maior nem envolvam culpa do ordenador, a respectiva transferência bancária, desde que de montante não superior a 10 000 ECU, não for concluída após a aceitação da ordem de pagamento pela instituição do ordenador, o ordenador tem direito, salvo oposição do beneficiário, a que a sua conta seja creditada, mediante pedido, pelo montante integral da transferência bancária, majorado de juros e do montante dos encargos relativos à transferência bancária não executada, podendo esse pedido ser apresentado decorridos pelo menos 20 dias úteis após a data na qual a transferência bancária deveria ter sido concluída. Todas as instituições intermediárias que aceitaram a ordem de pagamento são igualmente obrigadas a reembolsar, a expensas próprias, o montante da transferência à instituição que lhes emitiu instruções.

2. Se a não conclusão da transferência bancária for devida a força maior ou às instruções deficientes dadas pelo ordenador à sua instituição, esta última e as outras instituições intervenientes envidarão todos os esforços possíveis no sentido de proceder ao reembolso referido no nº 1 ao ordenador, sem majoração de juros e do montante dos encargos, sem prejuízo da faculdade de oposição do beneficiário prevista no nº 1. »

5.6.7. Suprima-se o nº 3 do artigo 7º.

5.7. Artigo 9º - Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho

5.7.1. O Comité solicita a seguinte modificação da letra do artigo :

« A Comissão apresentará ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social, o mais tardar em 31 de Dezembro de 1999, um relatório sobre a aplicação... »

6. Observações sobre o projecto de comunicação relativa à aplicação das regras comunitárias da concorrência às transferências bancárias transfronteiras para crédito de conta

6.1. Âmbito de aplicação (ponto 1)

6.1.1. A Comissão já anteriormente redigira um documento () que definia princípios, melhor dizendo linhas directrizes, inspirados na aplicação das regras de concorrência aos sistemas de transferências bancárias intra-europeus. A experiência entretanto feita, a evolução dos regimes e as discussões com a indústria moveram a Comissão a preparar um novo « Projecto de Comunicação ».

6.1.2. A matéria tratada, como a Comissão adverte, são « apenas os sistemas de transferências bancárias transfronteiras », tratados, portanto, separadamente dos outros sistemas, quer de contacto quer à distância. O CES gostaria, todavia, de alertar a Comissão para o facto de os sistemas de pagamentos, qualquer que seja a sua natureza, fazerem parte de um conjunto que envolve a banca como prestadora do serviço, os clientes - consumidores, PME, comércio e indústria - como seus destinatários, os bancos centrais como supervisores da estabilidade do sistema e o IME como regulador para os aspectos da circulação monetária, quando necessário. Ao regulamentar o sistema de transferências bancárias intra-europeias, é, por consequência, necessário tomar em conta a interacção existente entre os vários sistemas e adoptar uma visão de conjunto; por outras palavras : ao criar uma regra válida num sistema, é preciso perguntar do efeito que ela possa surtir quando aplicada por analogia a outros sistemas.

6.1.3. Na redacção anteriormente dada aos princípios da concorrência, a Comissão reconhecera que, em se instituindo ou interligando sistemas de transferência, as instituições poderão ter necessidade de se basearem em princípios firmemente estabelecidos para os aspectos técnicos, legais e operacionais dos serviços prestados aos clientes. Princípios firmemente estabelecidos hão-de basear-se na clareza, deixando folga mínima para interpretação pelas partes; ora, o CES não pode deixar de verificar que, em diversas secções, o documento se serve de termos e conceitos demasiado vagos e susceptíveis de dúvida - em vez de inspiradores de certeza.

6.1.4. A recomendação aludida no ponto anterior baseia-se na consideração das diversas circunstâncias em que a Comissão intervém em aplicação das regras de concorrência aos sistemas de pagamentos em geral, alguns dos quais agora em discussão. A falta de pontos de referência exactos é, no sector bancário, fonte de incertezas, incertezas que podem reflectir-se em atrasos na adopção de iniciativas, ou no seu abandono, com consequente prejuízo dos programas de inovação recomendados pela própria Comissão.

6.2. Concorrência não relacionada com o nível de preços (ponto 2)

6.2.1. Parágrafo 4

O CES concorda que os princípios do direito da concorrência e da liberdade de prestação de serviços também devam ter validade para os sistemas criados por lei ou geridos por poderes públicos () e concorda com a perspectiva adoptada pela Comissão de não tratar no documento de aspectos de regulamentação pública incidentes em tais sistemas.

6.2.2. Os sistemas a que a Comissão se refere são evidentemente os das transferências de importâncias de muito valor, nas quais os bancos actuam costumeiramente como gestores, ao mesmo tempo que como responsáveis institucionais da solidez dos próprios sistemas e como fiscalizadores dos riscos, em particular dos riscos sistémicos. As linhas regulamentares destes sistemas foram traçadas () pelo Working Group on EC Payment Systems instituído pelo Comité dos Governadores dos Bancos Centrais dos países da UE e adoptadas pelo Conselho do IME em Janeiro de 1995. O documento enuncia critérios reguladores da concorrência, ditando igualmente normas de acesso e regras de funcionamento.

6.2.3. Se é plenamente justificada a decisão da Comissão de, no documento sobre a concorrência, não tratar dos aspectos que têm incidência nestes sistemas, já se não compreende que razões possam estar por trás da decisão de querer afinal englobá-los na directiva. As observações a este propósito são tecidas na parte correspondente do presente documento.

6.2.4. Parágrafo 5

A regulamentação parece só dizer respeito aos bancos. Mas devia dirigir-se igualmente a toda e qualquer « outra instituição » que ofereça ao público serviços de pagamento, na acepção do artigo 1º e da alínea b) do artigo 2º da proposta de directiva. Se são incluídas na directiva, as « outras instituições » devem também ficar abrangidas pelas regras de concorrência.

6.2.5. Parágrafo 6

O CES concorda com o princípio dos sistemas abertos, mas não pode deixar de assinalar que são demasiado vagos os critérios para aferir se um dado sistema é ou não um « serviço essencial ». A falta de critérios objectivos deixa o campo aberto a interpretações subjectivas da parte dos bancos e da Comissão, com os inconvenientes evocados no anterior ponto 6.1.3. O CES considera necessário que a Comissão reelabore este parágrafo, enunciando critérios objectivos; na actual formulação, é inaceitável.

6.2.6. Parágrafo 8

Ao determinar a contribuição de um candidato à participação num sistema, a Comissão fala de uma contribuição não superior ao « custo efectivo » dos investimentos anteriores; o conceito exacto é o de « valor actualizado » dos investimentos.

6.2.6.1. O CES compreende e aprova o esforço da Comissão para criar condições de acesso de sucursais estrangeiras a um sistema nacional, respeitando os princípios da liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços. Todavia, a aplicação do critério segundo o qual uma sucursal de um banco estrangeiro poderá fazer pesar na decisão de admissão a experiência da casa-matriz e o volume de negócios por ela processado no país de origem pode redundar na ocorrência de casos de discriminação inversa para com os bancos do país de acolhimento, que, em paridade de condições objectivas, veriam ser-lhes negado o acesso ao sistema. Tal como expresso, o princípio não é aceitável; também neste caso, importa esclarecer melhor os critérios que hajam de servir de base à avaliação de « quanto » vale a experiência e o volume de transacções da casa-matriz.

6.2.7. Parágrafo 10

O CES concorda com o princípio de um sistema que não seja « serviço essencial » poder impedir os seus membros individuais de aderirem a outros sistemas; mas é de perguntar se tal disposição abrange ou não, mais ou menos automaticamente, as ACH (). Os sistemas baseados em ACH têm sido citados pela Comissão como os melhores para agilizar os pagamentos intra-europeus; à nascença, no entanto, podem ser suficientemente pequenos para não serem classificados como « serviço essencial ». O perigo de não poder aderir a sistemas alternativos constituiria, para a banca, um dissuasor da adesão às ACH, prejudicando, assim, à nascença, o sistema que a Comissão pretende favorecer. Seria oportuno esclarecer nunca ser a adesão a uma ACH impeditiva da adesão a sistemas alternativos.

6.2.8. Parágrafo 12.1

As versões inglesa e alemã deste artigo prevêem que as normas de funcionamento possam incluir outros aspectos além dos arrolados no próprio parágrafo; as versões francesa e italiana () dão, pelo contrário, a entender que o elenco é exclusivo. A versão « dilatada » é provavelmente a correspondente à intenção da Comissão; nesse caso, importa substituir « dont » por « notamment » na versão francesa e « comprendenti » por « fra l'altro » na versão italiana ().

6.3. Concorrência a nível dos preços (ponto 3)

6.3.1. Parágrafo 13

O CES apoia a afirmação da Comissão de que não se podem aceitar acordos entre os bancos para fixação de preços das transacções efectuadas com os clientes.

6.3.2. Parágrafo 14

O princípio geral expresso na primeira parte do artigo deve ser completado com a indicação de que entre os « participantes » se contam os bancos intermediários. A nota de pé-de-página sobre as ACH devia recordar que nem todas as ACH são nacionais; na Alemanha, por exemplo, existem ACH regionais.

6.3.2.1. A Comissão encara a questão das taxas interbancárias () sob o ponto de vista da repartição dos custos. É evidente que o arranque de qualquer serviço deve envolver uma compensação razoável dos custos, conceito este que devia constar da comunicação.

6.3.3. Parágrafo 15

As comissões interbancárias representam uma característica técnica necessária ao funcionamento de qualquer sistema de transferência de fundos, devendo ser predeterminadas na sequência de um acordo. A questão tem sido debatida desde há algum tempo, sendo a ocasião oportuna para se chegar a uma solução definitiva. A Comissão poderia conceder uma isenção geral aos acordos interbancários, socorrendo-se, eventualmente, de um estudo de peritos independentes que demonstrasse a necessidade técnica das comissões interbancárias. Ficando-lhe, naturalmente, reservada a faculdade de examinar, deferir ou indeferir o valor das comissões objecto do acordo, segundo os critérios de equitativa repartição de benefícios enunciados na parte final do parágrafo.

6.3.3.1. É de relevar, no mais, que a comissão interbancária não é determinada pelo jogo da concorrência : nas transferências bancárias internacionais, a escolha do banco que há-de executar a transacção é, regra geral, ditada pelo ordenador, não pelo seu banco.

6.3.4. Parágrafo 16

O CES aprova plenamente o empenho da Comissão em eliminar a inaceitável prática da « dupla imposição de encargos », estando de acordo com o texto proposto. Observa, todavia, que, para o banco do beneficiário, poderão ocorrer despesas não relacionadas com a natureza internacional do pagamento, quando, por exemplo, for preciso fazer indagações sobre um beneficiário que não tenha relações de conta, ou caso o endereço esteja errado ou tenha mudado. A admissibilidade de despesas não relativas à natureza internacional da transacção devia ser inscrita neste parágrafo.

6.3.5. Parágrafo 19

Na última parte deste parágrafo, a Comissão parece considerar que os sistemas nacionais vigentes, ou as ACH, funcionam gratuitamente, sem comissões interbancárias. Ora, tais comissões são sempre necessárias a uma repartição equitativa dos custos entre os participantes, sendo, por conseguinte, uma característica técnica do sistema multilateral. O CES propõe, pois, a supressão da frase final « (...) e não se afiguraria necessária a fixação de comissões interbancárias multilaterais ».

6.3.6. Parágrafos 22, 23 e 24

A redacção destes artigos levanta, na opinião do CES, um problema de fundo. A Comissão reconheceria a validade de acordos para cobrir os custos suplementares « forçosamente » suportados pelos bancos dos beneficiários, ponto que não pode senão merecer a nossa anuência. O problema surge quando se fala de custos « efectivamente » suportados : não existe sistema unívoco algum para determinar os custos dos serviços bancários, que podem variar desmesuradamente segundo o tamanho do banco, a natureza e a frequência dos serviços prestados e uma quantidade de outros factores objectivamente não determináveis. A adopção do conceito de « custos efectivos » introduziria um elemento de incerteza, fonte potencial de intermináveis discussões e casos controversos. O CES propõe que se elimine a locução « custos efectivos », substituindo-a por « custos »; a Comissão reservar-se-ia, como é natural, uma avaliação global da proporcionalidade de tais custos (com uma margem de lucro) no acto da aprovação dos acordos.

6.3.7. Parágrafo 24.2

Acerca da faculdade de negociar comissões inferiores ao valor máximo, o CES remete para o exposto no ponto 6.3.3.1 : considerando a falta de motivos de concorrência neste domínio, o accionamento desta faculdade permaneceria puramente teórico.

7. Observações ao ponto III da comunicação da Comissão - Progressos a nível das medidas de acompanhamento destinadas a melhorar os pagamentos transfronteiras

7.1. O papel dos sistemas de pagamento na preparação da fase de transição para o ecu como moeda única (ponto III.1). O CES vê com agrado a decisão da Comissão de prosseguir os estudos acerca de problemas práticos da introdução da moeda única, com a colaboração dos dois grupos consultivos sobre os sistemas de pagamento. Recomenda, todavia, integrar as PME, através dos respectivos grupos de trabalho expressamente criados, entre os seus interlocutores permanentes.

7.2. Simplificação das obrigações declarativas para efeitos de estatísticas relativas à balança de pagamentos (ponto III.2). O CES faz votos para que os trabalhos da Task Force sejam rapidamente concluídos, com a determinação de um nível uniforme para o limiar declarativo mínimo.

7.3. « Quadro legal » dos pagamentos transfronteiras (ponto III.3). O CES assinala que, com a incorporação na proposta de directiva (artigos 5º, 6º e 7º), a Comissão se antecipou aos prazos de adopção de normas jurídicas ainda em discussão. Independentemente disto, chama a atenção da Comissão para o melindroso problema da finalidade dos pagamentos e do efeito que produziria sobre as leis que regulam a falência, que não são uniformes nos vários Estados-Membros.

7.4. Interligação das câmaras de compensação informatizadas (CCI) (ponto III.4). O CES aprova e apoia os esforços da Comissão para criar e interligar, em todos os Estados-Membros, câmaras de compensação informatizadas. Tais esforços não devem, contudo, desembocar em soluções únicas que excluam sistemas alternativos já existentes ou a criar e, sobretudo, não devem traduzir-se em aumentos dos custos a suportar pelos utentes, empresas ou consumidores.

7.5. Transparência dos pagamentos efectuados mediante cartões de pagamento (ponto III.5). O CES aprova a acção da Comissão também neste sector, recomendando que os grupos consultivos sobre os sistemas de pagamento a que a Comissão recorre sejam alargados à participação de todas as partes envolvidas, principalmente das organizações internacionais de cartões.

7.6. Cartões pré-pagos (carteiras electrónicas) (ponto III.6). O CES recomenda que o problema dos cartões pré-pagos seja examinado com todas as cautelas necessárias, por se tratar de instrumentos de novo tipo, cujo desenvolvimento é seguido pelo IME; os bancos centrais consideram, com efeito, que esses instrumentos caem sob a sua alçada institucional de supervisão da circulação monetária. Uma regulamentação comunitária de tais instrumentos não pode preceder a respectiva introdução, o mesmo é dizer, não pode preceder a experiência que deles façam os utilizadores e as necessidades que sobre eles exprimam.

Bruxelas, 1 de Junho de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() Parecer do CES de 6 de Julho de 1994 relativo à Comunicação e Projecto de Proposta de Directiva relativos à « Transparência e qualidade de execução dos pagamentos transfronteiras » (JO nº C 388 de 31. 12. 1994 e doc. SEC(93) 1968 final).

() Recomendação da Comissão de 14 de Fevereiro de 1990 relativa à transparência das condições bancárias aplicáveis às transacções financeiras transfronteiras (90/109/CEE, JO nº L 67 de 15. 3. 1990).

() « Study in the Area of Payment Systems into the Transparency of Conditions for Remote Cross-Border Payment Services and the Performance of Cross-Border Transfers » (versão única em inglês).

() V. Anexo C ao documento de trabalho da Comissão « Facilitar os pagamentos transfronteiras : eliminar as barreiras » (SEC(92) 621 final, de 27. 3. 1992).

() NT : Em português, o uso, seguido pelos documentos da Comissão, do advérbio « transfronteiras » obvia às objecções do relator.

() V., por exemplo, « Central Bank Payment and Settlement Services with respect to Cross-Border and Multi-Currency Transactions », Bank of International Settlements, Basileia, 1993.

() Parecer do IME destinado ao Conselho, 20 de Março de 1995, ponto 3.

() JO nº C 388 de 31. 12. 1994.

() V. o parecer já citado na nota 1, pontos 2.2.2 e 2.2.3, assim como o parecer sobre o documento de discussão « Os Pagamentos no Mercado Interno Europeu » (JO nº C 120 de 6. 5. 1991).

() V. « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », relatório aos governadores dos bancos centrais dos países da CE, Working Group on Payment Systems, Basileia, Novembro de 1993, Cap. I, ponto 1.3.

() « Princípios relativos à Concorrência nos sistemas de transferências de crédito », anexo C ao documento de trabalho da Comissão de 27 de Março de 1992.

() As observações tecidas sobre este ponto baseiam-se na versão francesa do texto; a versão inglesa parece prestar-se a algumas dúvidas de interpretação, e a italiana dá a impressão de querer dizer que os princípios se aplicam apenas aos regimes de base legal ou geridos por poder público.

() « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », Novembro de 1993.

() ACH é uma « Automated Clearing House », isto é, uma « câmara de compensação informatizada », uma instituição de compensação de pagamentos nacionais ou internacionais.

() NT : E a portuguesa.

() NT : Na versão portuguesa, substituir-se-ia « incluindo : » por « incluindo nomeadamente : ».

() NT : Designação adoptada na versão portuguesa da comunicação; coincide com o conceito de « comissão » (conforme a nomenclatura adoptada logo no parágrafo seguinte), nada tendo que ver com o conceito tradicional de taxa (de juro) interbancária, pelo que a confusão se deve evitar.