Introdução

1. A Direcção-Geral da Comissão responsável pela ajuda humanitária e a protecção civil (DG ECHO) realizou uma avaliação das seguintes acções no domínio da protecção civil no período 2007-2009:

2. a Decisão 2007/162/CE, Euratom do Conselho, de 5 de Março de 2007, que institui um Instrumento Financeiro para a Protecção Civil[1] (a seguir designado «IFPC» ou «Instrumento Financeiro»);

3. a Decisão 2007/779/CE, Euratom do Conselho, de 8 de Novembro de 2007, que estabelece um Mecanismo Comunitário no domínio da Protecção Civil (reformulação)[2] (a seguir designado «Mecanismo de Protecção Civil», «Decisão "Mecanismo"» ou «Mecanismo reformulado»);

4. uma acção preparatória, na acepção do artigo 49.º, n.º 6, alínea b), do Regulamento Financeiro[3], sobre uma capacidade de reacção rápida da UE, constante dos orçamentos de 2008, 2009 e 2010;

5. projectos-piloto, na acepção do artigo 49.º, n.º 6, alínea a), do Regulamento Financeiro, de cooperação transfronteiriça em matéria de combate às catástrofes naturais e de incêndios florestais, constantes, respectivamente, dos orçamentos de 2006 e 2008.

6. O Mecanismo de Protecção Civil visa facilitar uma cooperação reforçada no quadro das intervenções de socorro da protecção civil em caso de ocorrência ou de ameaça de ocorrência iminente de uma situação de emergência grave. A protecção a assegurar pelo Mecanismo abrange principalmente as pessoas, mas também o ambiente e os bens, incluindo o património cultural, em caso de catástrofes naturais ou de origem humana, actos de terrorismo e acidentes tecnológicos, radiológicos ou ambientais, incluindo a poluição marinha acidental, ocorridos dentro ou fora da UE, tendo igualmente em conta as necessidades específicas das regiões isoladas e ultraperiféricas e de outras regiões ou ilhas da UE.

7. Participam actualmente no Mecanismo de Protecção Civil trinta e um Estados (que são, por conseguinte, igualmente elegíveis para o apoio do Instrumento Financeiro): os 27 Estados-Membros da UE, a Noruega, a Islândia, o Liechtenstein e a Croácia (a seguir designados «Estados participantes»)[4].

8. O artigo 14.º da Decisão «Mecanismo» prevê que, até ao final de 2010, a Comissão avalie a aplicação da Decisão e transmita as suas conclusões ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

9. É concedida assistência financeira ao abrigo do IFPC para:

10. Acções no âmbito do Mecanismo;

11. Medidas de prevenção ou redução dos efeitos de uma emergência; bem como

12. Acções destinadas a aumentar o grau de preparação da Comunidade para responder a emergências, incluindo acções de sensibilização dos cidadãos da UE.

13. Além disso, o IFPC prevê ainda disposições especiais para financiar determinados recursos de transporte em caso de emergência grave, de forma a facilitar uma resposta rápida e eficaz a essa eventualidade.

14. O artigo 15.º, n.º 2, alínea b), do IFPC prevê que a Comissão proceda a uma avaliação intercalar dos resultados obtidos e dos aspectos qualitativos e quantitativos da execução do IFPC[5].

15. A acção preparatória sobre uma capacidade de resposta rápida da UE, que foi lançada em 2008, visava melhorar a capacidade global da UE para fazer face às situações de catástrofe dentro e fora da União, garantindo a prontidão permanente dos meios dos Estados participantes para serem utilizados em operações de protecção civil da UE. A Comissão/CIV (Centro de Informação e Vigilância) estavam mandatados para activar estes meios em prontidão, a fim de satisfazer as necessidades no terreno.

16. Além disso, em 2008 foi dado início a um projecto-piloto sobre o reforço da cooperação entre os Estados-Membros no combate aos incêndios florestais, com o objectivo de melhorar a mobilização dos meios operacionais e das estruturas de emergência para ajudar os Estados participantes a combater os incêndios florestais que, pelo seu número e intensidade, ultrapassem a sua capacidade logística e de recursos humanos. Os objectivos do projecto-piloto foram integrados na acção preparatória sobre uma capacidade de resposta rápida da UE como parte do convite à apresentação de propostas de 2009. A acção preparatória prosseguiu sob esta forma durante o seu terceiro e último ano, em 2010 (a execução de alguns dos projectos continua até meados de 2012).

17. Por último, no âmbito de um projecto-piloto de cooperação transfronteiriça na luta contra as catástrofes naturais foram concedidas subvenções destinadas a apoiar acções de cooperação e o desenvolvimento de uma cooperação mais estreita em matéria de protecção civil, com vista a aumentar o grau de sensibilização e prevenir ou minimizar as consequências de catástrofes naturais, através do desenvolvimento de instrumentos transfronteiriços de alerta rápido, instrumentos de coordenação e ferramentas logísticas.

18. O artigo 21.º, n.º 2, das normas de execução do Regulamento Financeiro[6] prevê a avaliação das acções preparatórias e projectos-piloto, em termos dos recursos humanos e financeiros afectados e dos resultados obtidos, a fim de verificar a sua conformidade com os objectivos fixados.

OBJECTIVOS E METODOLOGIA DA AVALIAÇÃO

19. Os resultados da avaliação fornecem à Comissão e às outras partes interessadas as principais conclusões e ensinamentos a retirar da experiência adquirida com a aplicação das acções acima referidas no domínio da protecção civil. Estes resultados ajudarão a Comissão a continuar a aplicar eficazmente o Mecanismo e o Instrumento Financeiro.

20. Além disso, os resultados da avaliação vão ajudar a preparar um pacote global de políticas sectoriais em 2011, que irá rever cooperação da UE em matéria de gestão de catástrofes, nomeadamente quanto a dois temas fundamentais: (1) a responsabilidade de todos os intervenientes na adopção de medidas de prevenção e protecção adequadas, e (2) a solidariedade e a assistência no interior da UE e entre os Estados participantes em caso de necessidade.

21. Por último, a avaliação vai ajudar a preparar a Comunicação sobre a continuidade do Instrumento Financeiro, a apresentar o mais tardar até 31 de Dezembro de 2011 (nos termos do artigo 15.º, n.º 2, alínea c), do IFPC) e que, na prática, fará parte integrante da proposta de um novo Instrumento Financeiro de Protecção Civil.

22. Os serviços da Comissão prepararam os documentos internos de avaliação preliminar com base nas informações e experiências disponíveis na instituição. Em seguida, uma empresa externa de consultoria (a COWI A/S, em colaboração com a Aguaconsult) foi encarregada de avaliar de forma independente as actividades da Comissão Europeia no domínio da protecção civil e de realizar uma consulta ampla e exaustiva das partes interessadas[7], incluindo entrevistas e um inquérito na Internet. Os consultores elaboraram um relatório de avaliação, que também tem em conta as conclusões dos estudos internos anteriores. O relatório está disponível no portal da Comissão[8]. Todos os serviços da Comissão interessados na avaliação contribuíram para o processo e participaram num grupo director específico. Além disso, os serviços da Comissão consultaram os Estados participantes, nomeadamente numa reunião dos Directores-Gerais das autoridades nacionais de protecção civil, a fim de recolher a suas opiniões sobre o funcionamento do Mecanismo, do Instrumento Financeiro e das acções preparatórias e projectos-piloto.

23. Os consultores externos foram incumbidos de avaliar, de forma independente, a execução das acções da Comissão Europeia no domínio da protecção civil realizadas entre 2007 e 2009 (inclusive)[9], nomeadamente:

24. o funcionamento e os serviços prestados pelo Centro de Informação e Vigilância (CIV) referido no artigo 2.º, n.º 5, da Decisão «Mecanismo»;

25. o funcionamento das disposições do IFPC relativas ao transporte (artigo 4.º, n.º 2, alíneas b) e c), e n.º 3);

26. a aplicação da chamada «abordagem modular» e das disposições testadas no âmbito dos projectos-piloto e acções preparatórias, a fim de melhorar a disponibilidade dos meios de resposta;

27. o programa de formação referido no artigo 5.º, n.º 5, da Decisão «Mecanismo» (incluindo os programas de exercícios e intercâmbio de peritos).

RESULTADOS DA AVALIAÇÃO

Centro de Informação e Vigilância

28. O CIV é o núcleo central do Mecanismo de Protecção Civil da UE que visa facilitar uma cooperação reforçada entre a UE e os Estados-Membros nas intervenções de socorro da protecção civil em caso de emergência grave.

29. A avaliação do seu funcionamento em 2007-2009 indica claramente que o CIV cumpriu o seu objectivo de servir os Estados-Membros, a Comissão e a UE em geral, através do seu envolvimento crescente nas actividades de protecção civil na Europa e em todo o mundo. O Centro de Informação e Vigilância tem estado acessível e pronto a reagir imediatamente 24 horas por dia, tal como previsto no artigo 2.º, n.º 5, da Decisão «Mecanismo reformulado». O CIV é amplamente reconhecido por prestar serviços úteis que são relevantes para os Estados participantes quando realizam intervenções de protecção civil dentro ou fora da UE, prestando aconselhamento sobre as necessidades no terreno, facilitando uma cooperação mais estreita entre os Estados participantes e mobilizando recursos. A grande vantagem do CIV, neste contexto, é a sua natureza de «balcão único». Essa característica permitiu poupar tempo precioso aos Estados que necessitam de recorrer à assistência internacional e também para os Estados participantes que a prestam. Em intervenções de assistência fora da UE, o CIV desempenhou funções de coordenação operacional e de integração da resposta europeia no âmbito da coordenação de esforços das Nações Unidas. O número de intervenções do Mecanismo registou um aumento constante ao longo dos anos, o que revela o seu valor acrescentado.

30. A avaliação externa registou e congratulou-se com o reforço da cooperação entre o CIV e outros serviços que prestam ajuda internacional de emergência, em especial as agências das Nações Unidas, apesar de ainda ser necessário desenvolver mais esforços no que diz respeito a outros intervenientes, tais como as ONG de ajuda humanitária e os intervenientes militares (NATO), na medida em que o envolvimento destes últimos possa ser devidamente justificado à luz das orientações relevantes das Nações Unidas (MCDA e directrizes de Oslo).

31. Na sua Comunicação de 2008[10] ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o reforço da capacidade de resposta da União às catástrofes, a Comissão assinalou alguns aspectos a melhorar:

32. reforço da eficácia da sua acção, em cooperação com os Estados-Membros e as partes interessadas internacionais, nacionais e locais, em especial através da criação de sinergias e de uma melhor coordenação da formação, da avaliação das necessidades, do planeamento e das operações;

33. simplificação da coordenação «horizontal» entre a Comissão, a Presidência, os Estados-Membros e a Alta Representante, nomeadamente no caso de catástrofes naturais de grande escala, tanto a partir de Bruxelas como no terreno, relativamente a crises que envolvam tanto o Mecanismo de Protecção Civil como os instrumentos da PESC.

34. reforço da coordenação «vertical» entre o nível da UE e os Estados-Membros. Esta coordenação deve ser optimizada porque as diferenças entre os mandatos dos vários Estados-Membros e dos serviços/agências de ajuda humanitária têm repercussões sobre a resposta da Comissão.

Com base nestas conclusões, a Comissão começou a estudar formas de melhorar o funcionamento do Centro de Informação e Vigilância. A comunicação sobre o reforço da capacidade de resposta às catástrofes da União propõe[11] o desenvolvimento do Centro de Vigilância e Informação para que possa tornar-se o centro operacional da intervenção europeia no domínio da protecção civil . Para o efeito, é necessário um salto qualitativo, passando da simples troca de informações/resposta a emergências para uma acção por antecipação/acompanhamento das situações de emergência em tempo real e favorecer a participação nas operações ou a sua coordenação. Para o efeito é necessário dispor de sistemas de alerta rápido, avaliar as necessidades, identificar os recursos correspondentes e prestar aconselhamento técnico aos Estados-Membros em matéria de recursos de resposta, estabelecer cenários, procedimentos operacionais típicos e avaliações da experiência adquirida, utilizar as capacidades da Comissão para reunir os transportes disponíveis e co-financiar esses transportes, aumentar as actividades de formação e exercícios para os Estados-Membros e outros peritos e ajudar os Estados-Membros a constituir recursos comuns. Com base nos elementos constantes do seu estudo interno, na avaliação externa e nas declarações das partes interessadas, a Comissão conclui que o CIV tem desempenhado com êxito, de forma proactiva e eficaz, o seu papel no cerne do Mecanismo de protecção civil. Embora a cooperação entre os intervenientes europeus tenha vindo a progredir de forma constante, tal como demonstra, por exemplo, o programa europeu de monitorização da Terra e o seu serviço de resposta a emergências, bem como as sinergias com todas as actividades da Comissão relacionadas com a saúde, assegurar a coerência entre todas as actividades, a sua coordenação e complementaridade com as intervenções e acções realizadas no âmbito de outras capacidades de gestão de catástrofes tanto a nível da UE como a nível internacional (nomeadamente das Nações Unidas), incluindo as capacidades disponíveis no domínio da ajuda humanitária, bem como da ajuda ao desenvolvimento a mais longo prazo, e as intervenções de Estados participantes, continua a constituir um desafio. No entanto, aparentemente, a cooperação e a coordenação europeias no domínio da protecção civil têm ainda um potencial não utilizado, que pode ser aproveitado pelo futuro CIV.

35. Além disso, na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu «Reforçar a capacidade de resposta europeia a situações de catástrofe: papel da protecção civil e da ajuda humanitária»[12], a Comissão apresentou novas acções para alcançar uma reacção europeia mais eficaz, eficiente, coerente e visível. Tal inclui a fusão do CIV com o gabinete de crise da DG ECHO, com vista a criar um verdadeiro Centro Europeu de Resposta a Emergências 24/7, como uma das pedras angulares da sua visão. O Centro deverá evoluir para uma plataforma que forneça pleno apoio aos Estados participantes, aos outros serviços da UE e às organizações internacionais durante as operações de socorro de emergência, e que também desempenhe um papel crucial no planeamento das operações da UE (incluindo a elaboração de cenários e planos de contingência), bem como na coordenação dos recursos disponíveis para a resposta europeia.

Programa de formação

36. O estudo interno, as declarações das partes interessadas, a avaliação externa e a experiência adquirida pela Comissão através das actividades concretas de formação indicam que o programa de formação tem um grande valor para a cooperação da UE no domínio da protecção civil. Os cursos de formação revelaram-se úteis na preparação de peritos nacionais para intervenções de socorro da protecção civil e melhoraram significativamente a capacidade de resposta do sistema de protecção civil da UE. A Comissão conclui que o programa de formação deverá continuar a ser uma componente importante da preparação, no contexto da cooperação da UE em matéria de protecção civil.

37. As avaliações revelam claramente que o conteúdo dos cursos é considerado totalmente complementar das outras acções de formação a nível nacional e internacional. A Comissão conclui que a evolução futura do sistema de formação da UE deve continuar a assegurar a coerência entre os diferentes programas a diferentes níveis, o que parece exigir a continuação ou o reforço da coordenação entre todos os organismos prestadores de formação, nomeadamente se no futuro se pretender uma maior integração dos programas.

38. Em 2009 foi constituído um grupo de trabalho para a política de formação (a primeira reunião teve lugar em Setembro de 2009). Este é um primeiro passo para a criação de um Dispositivo europeu de formação no domínio da gestão de catástrofes (DMTA). Além disso, os directores dos cursos reúnem-se até sete vezes por ciclo; três destas reuniões são reuniões de avaliação. No final de cada ano é realizada uma reunião anual dos coordenadores de formação. Neste quadro, os debates abordaram também os aspectos da comparabilidade dos programas nacionais de formação, da governação e da qualidade, bem como a possibilidade de conceber acções de formação em matéria de prevenção e preparação.

39. Nos últimos anos, o programa de formação tem conseguido acompanhar a evolução do Mecanismo de protecção civil reforçado, que alargou significativamente as suas actividades e competências ao longo dos anos. A avaliação mostrou claramente o alargamento do âmbito das actividades de formação, incluindo novos tipos de cursos e em maior número. Tendo em conta estes desenvolvimentos, num contexto de pressão crescente sobre as possibilidades de financiamento público, põe-se a questão de como conceber um programa mais eficaz de formação em matéria de protecção civil, que no futuro poderá ter de não se basear unicamente na organização central da formação sobre a coordenação internacional.

40. Os cursos de formação têm proporcionado uma excelente plataforma para a partilha de experiências e a ligação em rede entre os peritos de protecção civil dos Estados participantes, bem como com outros parceiros, nomeadamente os membros das equipas da UNDAC (equipas das Nações Unidas que asseguram a avaliação e coordenação em situações de catástrofe) e de outros serviços da Comissão. É geralmente difícil avaliar os custos e benefícios de tais contactos formais e informais com indicadores objectivos. A Comissão considera que, caso ocorra uma situação de emergência em grande escala, estes contactos e redes podem fazer a diferença fundamental entre a melhor intervenção possível e um cenário menos conveniente, em que se perca tempo precioso com a coordenação e organização ineficiente das acções. Obviamente, a partilha de experiências e a criação de redes pode igualmente acarretar custos para o sistema. No entanto, estes efeitos de rede podem ser gerados como um efeito secundário, enquanto se prosseguem os objectivos principais da formação acima referidos.

41. Neste contexto, a Comissão está igualmente a reflectir sobre a melhor forma de organizar o intercâmbio de experiências sobre a acção no terreno, os exercícios e a formação, bem como a partilha mais estruturada dos ensinamentos a retirar[13].

42. A revisão da legislação em matéria de protecção civil, que terá lugar em 2011, será uma oportunidade para estudar estes aspectos. Também irá levantar a questão de saber se podem ser mobilizados mais fundos para acções de formação no quadro do novo instrumento financeiro, ou se devem ser encontradas outras vias para potenciar os benefícios de uma cooperação mais estreita na UE a nível da preparação para situações de catástrofe.

Programa de exercícios

43. De acordo com o estudo interno da Comissão, os resultados e conclusões dos avaliadores externos e os pontos de vista expressos pelos Estados participantes e outras partes interessadas, a realização de exercícios tem sido uma forma de acção europeia eficaz para reforçar a preparação para catástrofes naturais e de origem humana. Os exercícios contribuíram para a afinação de procedimentos e práticas necessários para as intervenções da protecção civil e a cooperação, incluindo a oportunidade de exercitar os dispositivos de apoio do país de acolhimento. Em especial, é evidente que os objectivos enunciados no artigo 24.º da Decisão de execução do Mecanismo[14] foram alcançados: a saber, reforçar a capacidade de resposta das equipas e proporcionar-lhes a prática necessária, melhorar e verificar os procedimentos e estabelecer uma linguagem comum para a coordenação das intervenções de socorro da protecção civil para reduzir o tempo de resposta em situações de emergência grave, reforçar a cooperação operacional entre os serviços de protecção civil dos Estados participantes e partilhar os ensinamentos extraídos.

44. A Comissão conclui que os exercícios à escala real co-financiados pela UE no âmbito do Mecanismo de protecção civil provaram ser um elemento essencial na melhoria do nível de preparação de todas as componentes do Mecanismo de protecção civil.

45. Embora, de um modo geral, os exercícios realizados durante este período tenham sido úteis para atingir os objectivos declarados, também foram prejudicados pelo facto de não estarem integrados num programa de exercícios mais abrangente, decorrendo sobretudo de uma série de propostas apresentadas pelos Estados participantes. Este facto foi sublinhado por muitas partes interessadas quando convidadas a avaliar a eficácia global, a coerência, a cooperação e a complementaridade do programa de exercícios. Alguns entrevistados afirmaram que a UE deveria dar orientações para garantir níveis e procedimentos comparáveis para os exercícios, por exemplo, definindo padrões mínimos.

46. A Comissão conclui que o programa de exercícios atingiu um ponto de maturidade tal que chegou a altura de rever as prioridades concretas e os objectivos da política da UE com vista a melhorar a preparação, começando nomeadamente pela avaliação dos actuais requisitos mínimos acordados para o financiamento da UE e desenvolvendo requisitos reforçados.

47. Os exercícios à escala real servem para treinar a coordenação tanto a nível nacional como europeu. Esta característica tem colocado desafios significativos em todas as fases do ciclo do exercício, sobretudo porque os sistemas de protecção civil dos Estados participantes se encontram em níveis diferentes, sendo igualmente diversas as suas abordagens de planeamento, execução e avaliação dos exercícios. Coloca-se, portanto, a questão de saber se uma cooperação mais estreita entre os programas de exercícios europeus e nacionais será benéfica. Uma cooperação mais estreita poderia reforçar ainda mais a eficácia, a coerência, a cooperação e a complementaridade do programa de exercícios, bem como a sua eficiência mas, em contrapartida, pode implicar que sejam atribuídos recursos adicionais para os esforços de coordenação e de planeamento e a criação de um quadro de exercícios da UE.

48. Dos elementos acima referidos, a Comissão conclui que, para servir melhor o objectivo final de melhorar as operações por intermédio de uma melhor preparação, terá de ser considerada a possibilidade de estabelecer um programa/quadro global e integrado de exercícios. Tal implicaria várias etapas, a começar pela elaboração de um glossário comum e pela definição por mútuo acordo de requisitos mínimos para a metodologia dos exercícios (programa de planificação e melhoramento, controlo dos exercícios e regras comuns de segurança, etc.), incluindo a definição dos cenários de catástrofe que serão objecto dos exercícios. Quanto a este aspecto, é essencial utilizar os resultados das avaliações de risco e os cenários desenvolvidos nos Estados participantes, bem como os cenários a ser desenvolvidas a nível da UE nos próximos anos. Além disso, um quadro de exercício deste tipo deve igualmente ter em consideração os principais cenários de intervenção das operações de socorro fora da UE.

49. Quanto ao programa de exercícios da União Europeia, a Comissão conclui que, embora em geral seja coroado de êxito, poderá ser necessário desenvolver um quadro reforçado de exercícios, a fim de melhorar o nível de preparação e de cooperação entre os países europeus e para optimizar os seus benefícios para todos os Estados participantes.

Programa de intercâmbio de peritos

50. No contexto europeu e internacional das actividades de protecção civil da UE, o desenvolvimento de um conhecimento directo dos métodos de trabalho e procedimentos dos parceiros, tais como as autoridades e entidades competentes de outros Estados-Membros, é muito benéfico.

51. A Comissão conclui que o programa de intercâmbio de peritos cumpriu os seus objectivos, definidos no artigo 25.º da Decisão de execução do Mecanismo[15], ou seja, permitiu-lhes: (1) adquirir experiência noutros domínios, (2) familiarizar-se com várias técnicas e procedimentos operacionais utilizados, e (3) estudar abordagens adoptadas por outros serviços de emergência e instituições participantes. Em geral, os encontros com colegas que trabalham no mesmo domínio noutros Estados-Membros contribuem significativamente para a racionalização e simplificação da comunicação nas situações de emergência em que a rapidez é crucial.

52. Dado que, até agora, só foi formado um número reduzido de peritos e que parece haver necessidade de mais, parece útil continuar este regime e estudar mesmo a possibilidade de o divulgar mais amplamente.

53. A Comissão nota que o programa é organizado essencialmente como uma oportunidade de aprendizagem para os peritos enviados ao estrangeiro. No contexto do reforço da cooperação entre os Estados participantes, seria útil estudar a possibilidade de organizar intercâmbios, de modo a que os especialistas em aspectos específicos sejam postos à disposição de outros Estados participantes, a seu pedido.

Módulos

54. A abordagem modular está agora firmemente estabelecida no meio da protecção civil europeia, como forma de melhorar a interoperabilidade, a rapidez de mobilização, a previsibilidade da resposta, o apoio necessário do Estado afectado (para que o módulo possa realizar as suas tarefas) e da qualidade e eficácia globais das intervenções da protecção civil europeia. O estabelecimento de módulos e a criação da base de dados dos módulos no sistema CECIS[16] também facilitou todo o processo, desde o pedido à prestação de assistência no interior da UE, uma vez que melhorou o planeamento tanto do lado dos dadores como dos beneficiários (por exemplo, no caso de inundações, quando o pedido se refere a um certo número de módulos de bombagem de alta capacidade, são claramente especificados a capacidade do módulo, o local em que poderá ser utilizado, o apoio de que necessita, etc.). A Comissão considera que o valor acrescentado da abordagem modular foi claramente demonstrado.

55. O estudo interno da Comissão, os resultados e conclusões dos avaliadores externos e as respostas dos Estados participantes e das partes interessadas concluíram que os módulos de protecção civil são, de um modo geral, considerados formas eficazes de reforçar a preparação europeia para as catástrofes naturais e de origem humana.

56. O conceito dos módulos deve ser reforçado através da sua utilização em exercícios específicos. O trabalho neste sentido começou em 2010, quando teve início o primeiro ciclo de exercícios com seis módulos. Os exercícios de módulos são exercícios específicos no terreno para treinar a cooperação e a coordenação entre os diversos módulos e uma equipa de coordenação da protecção civil da UE durante uma emergência. Embora os exercícios de módulos não façam parte do presente relatório de avaliação (dado que só começaram no final de 2010), a primeira reacção dos Estados participantes em relação a esta componente é muito positiva.

57. Além disso, está a avançar o desenvolvimento de procedimentos operacionais normalizados para os módulos, destinados a melhorar a interoperabilidade e a coordenação no local e com a sede. Estão igualmente a ser desenvolvidas orientações sobre o apoio do país de acolhimento. Ambas as iniciativas são coordenadas pela Comissão, estando os Estados participantes implicados no âmbito do grupo de trabalho sobre os módulos.

Projectos-piloto e acções preparatórias

58. A UE co-financiou, através de projectos-piloto e acções preparatórias, vários projectos que visam garantir a disponibilidade de meios de resposta. Estes projectos procuravam testar formas de governação inovadoras em matéria de gestão dos meios dos Estados participantes (sobretudo módulos) que são colocados em estado de prontidão para operações da UE, em condições definidas por mútuo acordo entre a Comissão e os Estados-Membros em causa, bem como dos meios/serviços complementares a nível da UE.

59. Um número significativo de meios em estado de prontidão dos Estados participantes, bem como de capacidades/serviços complementares, foram utilizados em situações de emergência real no âmbito das acções preparatórias e projectos-piloto, com resultados encorajadores, o que indica que os modelos testados são viáveis. Embora a avaliação externa conclua que, dado o número limitado de intervenções, parece ser prematuro retirar conclusões definitivas sobre a questão de saber se existe uma resposta mais eficaz da UE em situações de catástrofe, reconhece ainda assim que estas facilidades têm contribuído para uma resposta mais adequada da UE.

60. No âmbito da acção preparatória sobre uma capacidade de resposta rápida da UE, a Comissão co-financiou cerca de 20 projectos que envolvem mais de metade dos Estados participantes, com vista a desenvolver mecanismos de prontidão dos meios essenciais. Através desses projectos, uma série de meios de intervenção (principalmente módulos, incluindo de busca e salvamento, depuração de água, equipas médicas, combate a incêndios florestais[17], abrigos de emergência, detecção e descontaminação NBRQ e equipas de assistência técnica e de apoio [TAST]) foram colocados em estado de prontidão pelos Estados participantes para acções de protecção civil da UE. Esses meios foram testados em exercícios e utilizados em operações em tempo real (por exemplo, em resposta ao terramoto no Haiti e às inundações na Polónia), aumentando efectivamente a capacidade de resposta global da UE. A mobilização e transporte destes módulos a pedido da Comissão/CIV têm decorrido sem problemas. Alguns projectos ainda estão em curso e continuarão até meados de 2012.

61. Para beneficiar plenamente dos meios em estado de prontidão, teria de se criar um sistema coerente que englobasse um número suficiente de meios de vários tipos, juntamente com um planeamento antecipado (incluindo cenários de referência e planos de contingência). Em especial, tal poderia ser atingido mediante o desenvolvimento de uma capacidade europeia de resposta, sob a forma de um conjunto de meios dos Estados-Membros previamente disponibilizados numa base voluntária para as operações de socorro da UE em caso de catástrofes, tal como sublinhado na Comunicação da Comissão de Outubro de 2010 (COM(2010) 600 final).

62. Teve início em 2008 um projecto-piloto de cooperação reforçada entre Estados participantes no combate aos incêndios florestais (Reserva Táctica de Combate aos Incêndios Florestais da UE - EUFFTR), com o objectivo de melhorar a mobilização dos meios operacionais e das estruturas de emergência para ajudar um Estado participante a lidar com incêndios florestais cujo número e intensidade ultrapassem a sua própria capacidade logística e de recursos humanos. O projecto EUFFTR consistia em dois aviões de combate a incêndios (Canadair CL-215) que foram alugados no mercado comercial e disponibilizados para voar 150 horas cada, entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 2009. Os aviões, que representavam um meio complementar da UE para reforçar a capacidade de combate a incêndios, estiveram disponíveis para ajudar os Estados-Membros da UE que requeressem assistência de no combate aéreo a incêndios através do Mecanismo de Protecção Civil.

63. A decisão de recorrer à EUFFTR foi adoptada pela Comissão após consultar todos os Estados-Membros do Sul sobre a situação dos incêndios florestais. Na sequência da decisão, o Ministério do Interior francês (beneficiário do projecto) assegurou a mobilização dos aviões estacionados em Bastia (Córsega). A EUFFTR interveio em seis situações de emergência com incêndios florestais, de um total de nove em que o Mecanismo foi activado em 2009: duas vezes na Córsega/França e em Portugal, uma vez em Itália e na Grécia. Nas três restantes ocasiões em que o Mecanismo foi activado (Albânia, a Grécia e Portugal) foi fornecida assistência suficiente e atempada pelos Estados-Membros e a EUFFTR não foi mobilizada.

64. Tal como nota igualmente a avaliação externa, a complementaridade das acções é mais difícil de avaliar. Será que algumas das acções teriam sido realizadas sem o co-financiamento a nível da UE? O inquérito em linha indica claramente que a complementaridade foi plenamente alcançada (80 % contra 10 % dos inquiridos, ver supra). No entanto, deve notar-se que alguns dos resultados podem ser parcialmente distorcidos pelo facto de os beneficiários dos projectos co-financiados serem responsáveis por uma grande parte das respostas. Os avaliadores consideraram que, em rigor, o financiamento de projectos-piloto ou acções preparatórias não é totalmente complementar, mas sim uma forma de preencher as lacunas das actividades de prevenção/preparação incompletas de um país ou a região. Além disso, os entrevistados manifestaram alguma preocupação com a possibilidade de existir um certo «efeito dissuasor não intencional» na medida em que alguns Estados-Membros poderiam contar com a assistência proporcionada através do Mecanismo em vez de efectuarem eles próprios os investimentos necessários (por exemplo, em medidas de prevenção). Uma avaliação objectiva teria de basear-se num cenário contrafactual que descrevesse o que teria acontecido na ausência de co-financiamento da UE. No contexto específico dos diferentes Estados participantes, é difícil realizar uma análise desse tipo, que só produziria resultados incertos.

65. Tendo em conta estas dificuldades, a Comissão não está em posição de avaliar plenamente a existência ou não de complementaridade. Quanto ao possível efeito de «dissuasão» ou substituição das medidas nacionais de prevenção, essa decisão teria de remeter para uma norma que definisse um nível mínimo de prevenção adequado.

66. Poderia avaliar-se a possibilidade de qualquer dos resultados alcançados, em especial o reforço da capacidade de resposta rápida, ter sido atingido a um custo inferior. Com os dados actualmente disponíveis, a Comissão não está em condições de tirar conclusões definitivas sobre a relação custo-eficácia desta abordagem. Não obstante, várias respostas ao inquérito de avaliação externa salientaram a necessidade de um maior controlo e avaliação.

67. A Comissão conclui que o desenvolvimento do conceito de módulos de protecção civil, acções preparatórias e projectos-piloto colocou a Europa num nível superior de preparação. Dispomos de uma maior capacidade de resposta rápida que nos permitirá fazer face a qualquer catástrofe de grandes proporções, ajudando assim a salvar vidas, proteger os bens materiais e o ambiente, tanto na Europa como no exterior. No entanto, é igualmente claro que os benefícios dessa melhor preparação terão de ser preservados a médio e a longo prazo, através da manutenção e desenvolvimento dos módulos já em funcionamento. A Comissão regista, a este respeito, que os avaliadores referiram o grande interesse manifestado por quase todos os inquiridos em manter o sistema de acções preparatórias em funcionamento após o seu termo em 2010 (20 das 25 respostas foram positivas).

Disposições de assistência em matéria de transporte

68. As disposições em matéria de transporte estão em vigor desde 2007, tendo sido aplicadas para colmatar um défice detectado neste domínio. A Comissão está a contribuir através (1) da atribuição de subvenções directas aos Estados participantes (são elegíveis todos os meios de transporte, civis ou, se for caso disso, militares, desde que as orientações internacionais/das Nações Unidas sejam plenamente respeitadas[18]) ou (2) dos serviços de uma empresa de transporte («corretor») para alugar meios de transporte. Durante o período de 2007 a 2013, podem ser utilizados até um máximo de 90 milhões de EUR para o transporte no âmbito do Instrumento financeiro para a protecção civil. O Estado participante que requeira apoio financeiro tem de reembolsar pelo menos 50 % dos fundos recebidos da UE, no prazo de 6 meses a contar da data da intervenção.

69. Foi necessário algum tempo antes de os Estados participantes poderem utilizar plenamente as disposições em matéria de transporte. O total do co-financiamento do IFPC utilizado desde a entrada em vigor das disposições em matéria de transporte até ao final de 2010 ascende a cerca de 7,5 milhões de EUR, registando-se em 2010 e 2011 um forte aumento do número de pedidos de utilização comum e de assistência financeira[19].

70. A avaliação concluiu que as disposições em matéria de transporte contribuíram para uma melhoria geral da prestação da assistência e para uma maior eficácia da resposta a catástrofes. As disposições em matéria de transporte também representam uma valiosa contribuição na medida em que permitem a presença e a visibilidade a nível internacional de todos os Estados participantes em situações de catástrofe. Em geral, as disposições em matéria de transporte revelaram-se muito úteis, tanto em termos de apoio à utilização comum e à partilha dos meios de transporte dos Estados participantes, como para proporcionar meios adicionais de transporte em situações de carência (quer através dos serviços prestados pelo «corretor» quer da assistência financeira). No inquérito, 40 % dos entrevistados indicaram que as disposições em matéria de transporte tiveram um impacto decisivo na oferta de assistência.

71. Os procedimentos criados para gerir a ajuda financeira sob a forma de subvenções directas concedida aos Estados participantes provaram a sua utilidade ao contribuirem para preencher uma lacuna importante. Ao mesmo tempo, todos reconhecem que os procedimentos são excessivamente complexos e morosos, devendo ser simplificados; além disso, é necessária uma maior flexibilidade.

72. As conclusões resultantes da avaliação mostram a necessidade de estudar os diferentes níveis de co-financiamento das operações de transporte, em função da urgência e prioridade da entrega de certos bens, bem como de melhorar o acesso aos meios ou às alternativas de transporte.

Projectos de cooperação

73. A Comissão realizou a sua avaliação deste segmento sem a ajuda da avaliação externa. Os consultores não foram encarregados de avaliar os projectos de cooperação em matéria de prevenção e preparação, principalmente porque o método do inquérito em linha e da entrevista não era adequado a esta finalidade, uma vez que os resultados obtidos não são conhecidos em pormenor por um grupo mais vasto de pessoas.

74. Os projectos de cooperação co-financiados pelo Instrumento Financeiro para a Protecção Civil no domínio da prevenção e preparação parecem ter atingido os objectivos pretendidos. Os projectos concluídos no âmbito do convite à apresentação de propostas de 2007 resultaram num conjunto interessante de orientações, conferências e relatórios. Em nome da transparência, os relatórios finais estão publicados e o mérito de cada projecto individual foi reconhecido pela Comissão na sua aceitação dos relatórios finais. Tem-se notado, ao longo dos anos, um aumento do número de propostas e de projectos que beneficiam de apoio financeiro, o que poderá demonstrar a existência de necessidades a satisfazer. Embora muitos dos projectos não possam ser avaliados através de simples indicadores financeiros, tal como muitos projectos de investigação e de desenvolvimento em geral, cada um dos projectos é, no entanto, considerado um contributo útil para os esforços de prevenção e preparação europeus, que podem ter de recorrer subitamente aos projectos desenvolvidos, em caso de emergência grave.

75. A Comissão conclui que os projectos de prevenção e de preparação têm contribuído, de forma significativa, para uma série de melhorias no sistema de protecção civil e de gestão de catástrofes da UE, e que a possibilidade de financiamento deve igualmente ser mantida no futuro.

76. No entanto, coloca-se a questão de saber se um conjunto de projectos ad hoc individuais, cujos objectivos reais, os beneficiários e as prestações concretas são muito diversos, pode contribuir suficientemente para a realização dos objectivos estratégicos subjacentes, na ausência de um enquadramento de política global que possa ser utilizado para efeitos de avaliação comparativa. Conceder apoio financeiro a uma selecção de projectos sem relação entre si, com base em sucessivos convites à apresentação de propostas anuais, não substitui provavelmente um quadro de política adequado.

77. A situação difere ligeiramente no domínio da preparação para situações de emergência, uma vez que o Mecanismo se refere amplamente a esta questão. No entanto, a questão de um quadro de política global é ainda pertinente na medida em que o mecanismo se centra nos intervenientes no domínio da protecção civil em sentido estrito, enquanto a preparação no âmbito do Instrumento financeiro para a protecção civil também tem em conta outros beneficiários, tais como o público em geral e as acções gerais de preparação e sensibilização. A questão de assegurar uma maior complementaridade entre projectos, minimizar as duplicações de esforços e aumentar a sustentabilidade dos resultados dos projectos parece justificar uma análise mais aprofundada.

78. Embora ultrapasse o âmbito da presente avaliação, também se poderia examinar a possibilidade de criar eventuais sinergias com programas e políticas da UE que dispõem de instrumentos capazes de apoiar certos aspectos das actividades de prevenção e preparação.

CONCLUSÕES

79. A Comissão nota que, em geral, as conclusões dos avaliadores externos são positivas, pois reconhecem e sublinham a utilidade e a relevância das actividades de protecção civil da UE durante o período em exame. Em especial, foi amplamente reconhecido que o Centro de Vigilância e Informação fornece serviços úteis que são relevantes para os Estados participantes na mobilização de intervenções de socorro da protecção civil dentro ou fora da UE.

80. Além disso, a Comissão registou as preocupações e ideias sobre possíveis melhorias que as partes interessadas transmitiram aos avaliadores. A preparação das propostas legislativas em 2011 oferece oportunidades para analisar todas as questões relevantes. Ademais, a fusão das unidades de protecção civil com a Direcção-Geral da Ajuda Humanitária (DG ECHO), que foi decidida no início de 2010, juntamente com a criação de uma nova Direcção-Geral da Ajuda Humanitária e da Protecção Civil[20], vai permitir novas sinergias e complementaridades, nomeadamente no que se refere às operações de socorro em países terceiros.

81. A Comissão constatou igualmente a natureza ad hoc da actual resposta da UE às situações de catástrofe e a necessidade de passar para um sistema em que o planeamento permita ter os meios essenciais disponíveis para utilização imediata. O planeamento das operações de protecção civil da UE será melhorado através do desenvolvimento de cenários de referência, do recenseamento dos meios dos Estados-Membros e da elaboração de planos de contingência, da criação de uma reserva de meios dos Estados-Membros previamente disponibilizados numa base voluntária para as operações de socorro da UE, da simplificação e reforço das disposições em matéria de transporte, bem como de outras medidas delineadas na Comunicação de Outubro de 2010 sobre a resposta a situações de catástrofe.

82. Os cursos de formação provaram a sua utilidade em termos de preparação dos peritos nacionais para intervenções de socorro da protecção civil, melhorando assim a capacidade de resposta global do Mecanismo. No entanto, a avaliação revelou igualmente que as possibilidades de evolução das disposições relativas à formação são limitadas pela falta de um quadro de política geral. Foram retiradas conclusões idênticas quanto ao programa de exercícios, que recebeu um apoio global, mas foi afectado pela falta de um quadro de política geral. Para prosseguir o seu objectivo principal, ou seja, melhorar as operações, terá de se ponderar a criação de uma política integrada de formação e exercícios.

83. As disposições em matéria de transporte parecem agora firmemente integradas no Mecanismo, verificando-se, nos últimos dois anos, uma utilização muito significativa dos dispositivos de partilha e co-financiamento apesar dos apelos em favor da racionalização dos procedimentos, que foram devidamente registados. Para além da mera simplificação das regras e procedimentos administrativos, a avaliação tece considerações importantes sobre a necessidade de estudar diferentes níveis de co-financiamento em função da urgência e prioridade da entrega de certos recursos de assistência, bem como de melhorar o acesso aos meios ou alternativas de transporte.

84. A abordagem por módulos teve êxito e revestiu-se de um grande interesse para os Estados participantes, devendo ser aperfeiçoada, nomeadamente através de exercícios especializados e do desenvolvimento de procedimentos operacionais normalizados (SOP).

85. Os dispositivos inovadores destinados a reforçar a disponibilidade de meios de assistência fundamentais, testados através de projectos-piloto e acções preparatórias, provaram a sua viabilidade e devem ser desenvolvidas. Deve notar-se, contudo, que os projectos-piloto e acções preparatórias são limitados no tempo e que, pela sua natureza, não podem substituir uma política e um quadro regulamentar mais permanentes. A experiência adquirida com a concepção e execução destes projectos vai servir de base à preparação da revisão legislativa em 2011.

86. A Comissão Europeia conclui que se têm realizado progressos substanciais a nível da cooperação e coordenação no domínio da protecção civil, mas que existe ainda um potencial não aproveitado. A necessidade de uma política sectorial no domínio da prevenção e gestão de catástrofes constitui um aspecto importante que suscitou grande interesse. Um quadro da política de prevenção e sensibilização reforçado a nível da UE permitirá abordar os vários aspectos da prevenção em diferentes domínios de acção da UE (ambiente, segurança, saúde e políticas regionais) e facilitar ainda mais a cooperação entre os Estados participantes.

87. A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a ter em conta as conclusões da avaliação.

[1] JO L 71 de 10.3.2007, p. 9.

[2] JO L 314 de 1.12.2007, p. 9.

[3] Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 1525/2007 (JO L 343 de 27.12.2007, p. 9).

[4] Outros países, que não os Estados participantes, podem solicitar a intervenção da protecção civil no âmbito do Mecanismo, embora não sejam elegíveis para apoio financeiro no âmbito do Instrumento Financeiro.

[5] Esta avaliação deve cobrir a totalidade do IFPC, incluindo as disposições relacionadas com o transporte. Estava previsto um primeiro relatório de avaliação das disposições relativas ao transporte, nos termos do artigo 15.º, n.º 2, alínea a), do IFPC, mas no prazo estabelecido (31 de Dezembro de 2008) ainda não tinha sido adquirida experiência prática suficiente para permitir a uma avaliação pertinente.

[6] Regulamento (CE, Euratom) n.° 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/200 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1). Regulamento com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, Euratom) n.º 478/2007, de 23 de Abril de 2007 (JO L 111 de 28.4.2007, p.13).

[7] O caderno de encargos do trabalho de consultoria externa figura em anexo ao respectivo relatório.

[8] Ver: http://ec.europa.eu/echo/policies/evaluation/thematic_en.htm.

[9] As informações relativas a 2010 foram tidas em conta sempre que adequado.

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:PT:PDF

[11] Bruxelas, COM(2008) 130 final, de 5.3.2008, pp. 6 e 7, disponível em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:PT:PDF

[12] COM(2010) 600 final.

[13] No futuro, será organizada uma reunião anual para facilitar estes intercâmbios de experiências.

[14] Decisão 2004/277/CE, Euratom da Comissão, de 29 de Dezembro de 2003, que define regras de execução da Decisão 2001/792/CE, Euratom do Conselho que estabelece um mecanismo comunitário destinado a facilitar uma cooperação reforçada no quadro das intervenções de socorro da protecção civil.

[15] Decisão 2004/277/CE, Euratom da Comissão, de 29 de Dezembro de 2003, que define regras de execução da Decisão 2001/792/CE, Euratom do Conselho que estabelece um mecanismo comunitário destinado a facilitar uma cooperação reforçada no quadro das intervenções de socorro da protecção civil.

[16] CECIS, é o sistema comum de comunicação e de informação de emergência a que todas as autoridades nacionais de protecção civil dos Estados participantes e o CIV estão ligados.

[17] No que se refere ao combate a incêndios florestais e actividades relevantes apoiadas pela CE, nos termos do artigo 4.º do Regulamento (CE) n. ° 614/2007 (Regulamento LIFE+), os objectivos específicos da componente «Informação e comunicação» do programa LIFE+ incluem actividades orientadas para a prevenção de incêndios florestais e formação sobre prevenção de incêndios florestais. Estão actualmente em curso três projectos do convite à apresentação de propostas de 2008. O projecto FORESTFIRE (PL) tem por objectivo reduzir o risco de incêndios florestais causados por actividades humanas, pela sensibilização para a prevenção de incêndios florestais. O projecto EEFOREST (PT) espera reduzir o número de fogos florestais no município de Tavira através do aumento da eficiência das campanhas de sensibilização para a floresta. O projecto FFPE (EE) incide sobre o reforço da aplicação das medidas de prevenção e a sensibilização para a protecção contra os incêndios florestais a nível nacional.

[18] Em especial, as chamadas «directrizes de Oslo» e as «orientações MCDA».

[19] Em 2007, houve um pedido de financiamento de transporte no valor total de cerca de 0,03 milhões de EUR; o valor total do co-financiamento do transporte em 2008 e 2009 foi de cerca de 0,4 milhões de EUR anuais; em 2010 atingiu cerca de 6,6 milhões de EUR (para 55 pedidos) e em 2011 aumentou para 10,8 milhões de EUR (para 35 pedidos registados até agora).

[20] http://ec.europa.eu/echo/index_en.htm.