PT Jornal Oficial da União Europeia C 279/1

RELATÓRIO ESPECIAL N. o 3/2005

sobre o desenvolvimento rural: verificação das despesas agro-ambientais, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2005/C 279/01)

ÍNDICE

GLOSSÁRIO

I-VI RESUMO

1-18 INTRODUÇÃO

1-11 Política agro-ambiental

12-18 Âmbito e abordagem de auditoria

19-27 LEGISLAÇÃO

19-22 As medidas agro-ambientais

23-27 Controlo das submedidas agro-ambientais

28-54 OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA AO NÍVEL DA COMISSÃO

28-35 Possibilidade de verificação das submedidas agro-ambientais

29-31 Execução dos programas agro-ambientais no período 1993-1999

32-35 Aprovação dos PDR para o período 2000-2006 pela Comissão

36-39 Verificação do funcionamento dos sistemas de controlo

40-54 Controlo da agricultura biológica

41-44 Sistema de controlo regulamentar da agricultura biológica

45-54 Execução do sistema de controlo da agricultura biológica

55-106 OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA AO NÍVEL DOS ESTADOS-MEMBROS

55 Verificação das submedidas agro-ambientais em cinco Estados-Membros

56-59 Controlos administrativos

60-106 Controlos no local

60-61 Particularidades das medidas agro-ambientais

62-69 Verificação do respeito das boas práticas agrícolas correntes

70-106 Controlo das submedidas

107-119 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

107 Conclusão geral

108-112 Ao nível da Comissão

113-117 Ao nível dos Estados-Membros

118-119 Recomendações

ANEXO: Exemplos da falta de clareza das disposições contratuais do programa agro-ambiental «Côte d'Or»

Respostas da Comissão

Beneficiário : Beneficiário de um pagamento da União Europeia. Compromisso : Uma condição que um beneficiário deve cumprir para ter direito a receber o pagamento das medidas agro-ambientais. FEOGA : Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola. MEKA II : Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich. O maior programa de ajudas agro-ambientais em Baden-Vurtemberga, Alemanha. PAC : Política agrícola comum. PDR : Plano de desenvolvimento rural (antes da aprovação pela Comissão). Programa de desenvolvimento rural (depois da aprovação pela Comissão). SIGC : Sistema Integrado de Gestão e de Controlo.

RESUMO

I. O apoio às medidas agro-ambientais é pago anualmente a agricultores que se comprometam a desenvolver as suas actividades de uma forma que ultrapasse as boas práticas agrícolas e seja considerada benéfica para o ambiente. Constitui a maior medida de desenvolvimento rural, estando previsto um co-financiamento comunitário num montante de 13 480 milhões de euros para o período 2000-2006 (ver pontos 6-7 e 19-22).

II. O objectivo da presente auditoria foi avaliar se a Comissão dispõe de garantias suficientes de que é possível verificar as práticas e técnicas agrícolas relativamente às quais são pagas as ajudas agro-ambientais e se estas são verificadas de forma adequada, bem como se os beneficiários dos respectivos pagamentos cumprem a obrigação de praticar uma agricultura respeitadora do ambiente (ver pontos 12-18).

III. A auditoria constatou que a Comissão: — garantiu apenas parcialmente a sua possível verificação antes de aprovar os PDR (ver pontos 32-35), — não verificou de forma suficiente o correcto funcionamento dos sistemas de controlo das medidas agro-ambientais nos Estados-Membros (ver pontos 36-39), — não assumiu totalmente as suas responsabilidades no caso da agricultura biológica. Esta é uma submedida agro-ambiental importante (ver pontos 46-54). Os principais problemas constatados no caso da agricultura biológica são os seguintes: — os relatórios anuais de execução, que deveriam dar garantias quanto à objectividade e à eficácia do sistema de controlo, estão incompletos e não são fiáveis. Mesmo que fossem completos e exactos, as informações solicitadas não dariam garantias quanto à objectividade e à eficácia dos controlos realizados (ver pontos 46-49), — os controlos efectuados pela Comissão em sete Estados-Membros no período 1998-2001 detectaram deficiências importantes na supervisão dos sistemas de controlo, mas estas constatações não tiveram um seguimento adequado, nem foram realizados outros controlos em quaisquer Estados-Membros (ver pontos 50-54).

IV. As constatações de auditoria nos Estados-Membros dizem respeito à data dos controlos no local e à possibilidade de verificar determinadas submedidas fundamentais: — as submedidas são controladas fora do período de compromisso ou em momentos inoportunos (ver pontos 74-85), — no caso das submedidas comuns, tais como a redução ou a restrição à utilização de factores de produção, os controlos dependem em grande medida das declarações dos próprios beneficiários, que são difíceis de corroborar (ver pontos 86-96), — confia-se em controlos visuais inconclusivos (ver pontos 97-101), — nem sempre são elaboradas instruções pormenorizadas para os inspectores, que muitas vezes confiam nos seus próprios conhecimentos ou experiência para formarem uma opinião. Não existe uma referência clara com a qual comparar o desempenho (ver pontos 100-106).

V. A auditoria do Tribunal concluiu que a verificação das medidas agro-ambientais coloca problemas específicos e necessita de muito mais recursos do que a verificação das medidas do primeiro pilar e, até, do que outras medidas de desenvolvimento rural. Esta verificação raramente permite sequer obter garantias razoáveis a custos razoáveis (ver ponto 107).

VI. A Comissão, o Conselho e o Parlamento deverão considerar, para o novo período de programação que terá início em 2007, a forma de ter em conta o princípio que prevê que se uma medida não pode ser verificada de forma adequada, não deve ser objecto de pagamentos públicos (ver pontos 118-119).

INTRODUÇÃO

Política agro-ambiental

1. O apoio aos métodos de produção agrícola compatíveis com a protecção do ambiente foi definido pelo Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho (1), que abrangeu o período 1993-1999.

2. Na decisão do Parlamento Europeu e do Conselho «Em direcção a um desenvolvimento sustentável», a integração dos requisitos ambientais na política agrícola comum (PAC) foi identificada como uma prioridade (2). Em resposta a esta decisão, e a propostas semelhantes apresentadas na Agenda 2000, a Comissão emitiu uma declaração, afirmando que o seu programa para o período 2000-2006 iria incluir «medidas agro-ambientais reforçadas enquanto elementos obrigatórios» dos programas de desenvolvimento rural (PDR) (3). As medidas agro-ambientais são as únicas medidas de desenvolvimento rural que os Estados-Membros são obrigados a incluir nos seus PDR.

3. O sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente indicava que é necessário «aumentar os recursos afectados e conferir maior peso às medidas agro-ambientais» como forma de atingir os objectivos ambientais da Comunidade (4). Assim, foi atribuída uma elevada prioridade às medidas agro-ambientais.

4. Relativamente ao período 2000-2006, o Regulamento (CE) n.o 1257/1999 agrupou várias medidas de desenvolvimento rural (5).

5. Para executar as medidas, a Comissão aprovou planos de desenvolvimento rural, que assim se tornaram programas de desenvolvimento rural. Estes abrangem um período de sete anos, de 1 de Janeiro de 2000 a 31 de Dezembro de 2006, e foram elaborados pelas autoridades competentes designadas pelos Estados-Membros. No total, foram aprovados 68 programas de desenvolvimento rural contendo medidas agro-ambientais (entre outras medidas).

6. As medidas agro-ambientais são co-financiadas pelo FEOGA-Garantia em toda a Comunidade, sendo a contribuição de 75 % nas zonas do objectivo n.o 1 e de 50 % nas restantes zonas (6). Estas taxas foram revistas em 2003, aumentando para 85 % nas zonas do objectivo n.o 1 e para 60 % nas outras zonas. As taxas de ajuda variam consoante as diferentes submedidas e os Estados-Membros, mas a média dos prémios agro-ambientais na UE em 2001 ascendia a 89 euros por hectare (7).

7. Em 2004, dos 4 749 milhões de euros das despesas relativas ao desenvolvimento rural declaradas pelos Estados-Membros ao abrigo do FEOGA-Garantia, 1 739 milhões de euros eram referentes a medidas agro-ambientais no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 (8). Estão programadas despesas para os Estados-Membros da UE-15 no valor de 13 480 milhões de euros, relativas ao período de programação 2000-2006, o que representa mais de 27 % de todas as despesas de desenvolvimento rural. Assim, as medidas agro-ambientais constituem a maior medida de desenvolvimento rural. No final de 2004, tinham sido gastos 10 201 milhões de euros do total programado.

8. Como se pode ver no Gráfico, a maioria das despesas pagas durante o período 2000-2003 referem-se à Áustria, à Alemanha e à Finlândia. O nível relativamente elevado de despesas da Áustria e da Finlândia pode ser explicado, em parte, pela decisão política de cada Estado-Membro de atribuir verbas significativas às medidas agro-ambientais e, em parte, pelo facto de Estados-Membros maiores, como a Itália, a França e a Alemanha, estarem ainda a encerrar os seus programas do período anterior.

9. As relações entre a agricultura e o ambiente revestem-se de um grande interesse público e político, especialmente agora que a reforma da PAC introduziu o cumprimento de normas e práticas ambientais que, caso não sejam respeitadas, podem originar uma redução ou uma recuperação parcial ou total da ajuda directa (9).

10. As despesas agro-ambientais envolvem efectuar pagamentos a agricultores em troca do seu compromisso de adoptar práticas agrícolas respeitadoras do ambiente e que superem as boas práticas agrícolas correntes; ou seja, a Comunidade compra serviços ambientais aos agricultores (ver caixa 1). Caixa 1A actividade agrícola não se limita à simples produção de alimentos. Ao longo da cadeia de produção, diversos são os processos que podem ter impacto no meio natural. Por exemplo, a utilização intensiva de pesticidas e fertilizantes, as práticas de drenagem ou irrigação incorrectas, o elevado nível de mecanização e a utilização inadequada dos solos podem provocar uma deterioração do ambiente. No entanto, o abandono da actividade agrícola pode também pôr em perigo o património ambiental da União Europeia através da perda de habitats seminaturais e da biodiversidade e paisagem que lhes estão associadas.Nos termos do Regulamento (CE) n.o 817/2004, os Estados-Membros devem definir códigos de boas práticas agrícolas a nível regional ou nacional. Essas práticas devem corresponder ao tipo de agricultura que um agricultor com bom senso praticaria na região em causa, o que pressupõe o respeito das disposições ambientais em vigor. As boas práticas agrícolas constituem o requisito determinante para a adesão dos agricultores aos regimes agro-ambientais.As submedidas agro-ambientais tornaram-se o principal instrumento de que a PAC dispõe para alcançar os seus objectivos ambientais. As principais submedidas são a conversão em agricultura biológica, a prevenção da erosão do solo, a restrição à utilização de factores de produção e conservação das características da paisagem.Fonte: Brochura da Comissão Europeia «Agricultura e Ambiente».

11. O relatório especial n.o 14/2000 do Tribunal sobre a «Integração dos objectivos ambientais na PAC» incluía uma revisão das medidas agro-ambientais definidas pelo Regulamento (CEE) n.o 2078/92, durante o período de programação 1993-1999 (10). A principal conclusão do referido relatório especial quanto à verificação das medidas agro-ambientais é que não era viável verificar o cumprimento das medidas pela aplicação de menores quantidades de fertilizante. «Os auditores da Comissão estão a par deste problema, mas a Comissão continua a aprovar essas medidas» (ponto 77 do referido relatório).

Âmbito e abordagem de auditoria

12. O objectivo da auditoria foi avaliar se a Comissão dispõe de garantias adequadas de que as práticas e técnicas agrícolas específicas relativamente às quais se pagam ajudas agro-ambientais: — podem ser verificadas, — são de facto verificadas de forma adequada.

13. A Comissão necessita dessas garantias para se certificar que as despesas em causa são legais e regulares, ou seja que os Estados-Membros gerem o regime de forma a garantir que os beneficiários das indemnizações compensatórias das medidas agro-ambientais cumprem as suas obrigações de utilizar práticas agrícolas respeitadoras do ambiente.

14. A auditoria não procurou avaliar os benefícios ambientais das submedidas agro-ambientais.

15. Realizaram-se visitas de auditoria na Comissão e em cinco Estados-Membros: Áustria, França, Alemanha, Itália e Luxemburgo durante o período Março-Setembro de 2004 (11). Estes Estados-Membros foram seleccionados com base nos montantes gastos e na representatividade das suas submedidas agro-ambientais.

16. Na Comissão, a auditoria incluiu uma revisão pormenorizada para determinar se a Comissão garantiu a possibilidade de verificar as submedidas agro-ambientais antes de aprovar os planos de desenvolvimento rural e verificou o correcto funcionamento dos sistemas de controlo nos Estados-Membros. Prestou-se especial atenção ao sistema de supervisão da agricultura biológica.

17. O objectivo das visitas de auditoria nos Estados-Membros foi avaliar: — se as submedidas agro-ambientais co-financiadas podem ser quantificadas e verificadas de forma fiável, — se os procedimentos de controlo aplicados pelos Estados-Membros lhes dão, bem como à Comissão, garantias adequadas quanto ao cumprimento dos compromissos agro-ambientais.

18. Os auditores prestaram especial atenção às principais submedidas indicadas na caixa 1 (12). Os projectos examinados foram seleccionados com base nos pagamentos do FEOGA-Garantia de 2003.

LEGISLAÇÃO

As medidas agro-ambientais (13)

19. O apoio agro-ambiental promoverá: — formas de exploração das terras agrícolas, compatíveis com a protecção e a melhoria do ambiente, da paisagem e das suas características, dos recursos naturais, dos solos e da diversidade genética, — uma extensificação da exploração agrícola e manutenção de sistemas de pastagem extensivos, favoráveis em termos de ambiente, — a conservação de espaços cultivados de grande valor natural que se encontrem ameaçados, — a preservação da paisagem e das características históricas e tradicionais nas terras agrícolas, — a utilização do planeamento ambiental nas práticas agrícolas.

20. Será concedido um montante compensatório aos agricultores que assumam compromissos agro-ambientais durante, pelo menos, cinco anos. Conforme indicado anteriormente, esses compromissos devem ir além das boas práticas agrícolas.

21. O montante compensatório será calculado com base na perda de rendimento e nas despesas adicionais resultantes dos compromissos, bem como na necessidade de proporcionar um incentivo.

22. O regulamento define igualmente a forma como deve ser efectuada a programação das medidas de desenvolvimento rural (14). Os Estados-Membros preparam os seus PDR de acordo com necessidades e estratégias específicas. Os planos serão estabelecidos ao nível geográfico considerado mais adequado. Assim, o tipo de submedidas agro-ambientais, bem como a sua importância nos PDR, podem variar consideravelmente.

Controlo das submedidas agro-ambientais

23. As regras relativas à verificação pelos Estados-Membros das medidas de desenvolvimento rural, incluindo as medidas agro-ambientais, estipulam que os controlos dos pedidos iniciais de adesão a um regime e os pedidos consecutivos de pagamento serão efectuados de um modo que garanta a verificação eficaz do cumprimento das condições para a concessão do apoio (15). Essas verificações serão realizadas através de controlos administrativos e de controlos no local.

24. Os controlos administrativos devem ser exaustivos, ou seja, devem realizar-se antes de serem efectuados os pagamentos aos beneficiários, relativamente a cada medida. Quando adequado, devem incluir controlos cruzados com os dados do sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC).

25. Os controlos no local incidirão anualmente em, pelo menos, 5 % dos beneficiários e abrangerão o conjunto dos diferentes tipos de medidas de desenvolvimento rural previstas nos documentos de programação (16). Estes controlos no local serão repartidos ao longo do ano, de acordo com uma análise dos riscos associados a cada medida de desenvolvimento rural. Serão objecto de controlo todos os compromissos e obrigações de um beneficiário que seja possível controlar quando for efectuada a visita.

26. Uma disposição importante, que se refere exclusivamente às medidas agro-ambientais, prevê que os pagamentos só podem ser baseados em restrições à utilização de fertilizantes, de produtos fitossanitários ou de outros factores de produção se tais restrições forem técnica e economicamente mensuráveis (17).

27. Um agricultor que subscreva um compromisso agro-ambiental relativamente a uma parte da sua exploração deve respeitar, no mínimo, os princípios das boas práticas agrícolas correntes em toda a exploração. Os Estados-Membros definirão nos seus PDR normas passíveis de verificação das boas práticas agrícolas (18).

OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA AO NÍVEL DA COMISSÃO

Possibilidade de verificação das submedidas agro-ambientais

28. O Tribunal analisou se a Comissão garantiu a possibilidade de verificação das submedidas agro-ambientais antes de aprovar os PDR.

Execução dos programas agro-ambientais no período 1993-1999

29. A Comissão efectuou duas avaliações pormenorizadas sobre a execução dos programas agro-ambientais no período 1993-1999 (19), tendo a segunda sido realizada em 1998, perto do final do período de programação, mas muito antes de expirarem vários dos respectivos compromissos. O Parlamento Europeu solicitou uma avaliação antes da adopção das propostas da Agenda 2000, que reforçaria as medidas agro-ambientais como uma parte fundamental da PAC, destinada a identificar os problemas e insuficiências ainda existentes (20).

30. A avaliação constatou que existiam problemas intrínsecos à natureza das próprias medidas agro-ambientais e que o desafio colocado às autoridades de auditoria pelos compromissos agro-ambientais não deve ser subestimado. Indicava igualmente que as submedidas que exigem que o agricultor diminua os factores de produção em determinada quantidade, ou que não ultrapasse uma certa quantidade de fertilizante por hectare, eram difíceis de verificar, pois as análises do solo não conseguiam determinar de forma fiável se os limites dos factores de produção eram respeitados. Além disso, a avaliação indicava que os controlos documentais, que se baseiam nas declarações dos agricultores e no controlo dos registos de aquisições, não são suficientes para identificar erros ou irregularidades. Da mesma forma, em algumas medidas em que o agricultor deve respeitar uma série de compromissos gerais, como a manutenção de sebes, as exigências reais não eram suficientemente claras para que o beneficiário compreendesse o que era pedido.

31. A avaliação concluiu que se uma medida não puder ser verificada de forma adequada, não deve ser objecto de pagamentos públicos e que a justificação dos prémios deve centrar-se em medidas que possam ser controladas de forma suficiente. Esta conclusão foi tida em consideração na legislação relativa ao desenvolvimento rural para o período 2000-2006, nomeadamente no Regulamento (CE) n.o 817/2004 (21).

Aprovação dos PDR para o período 2000-2006 pela Comissão

32. Em 2000 e 2001, a Comissão analisou os PDR apresentados pelos Estados-Membros para o período 2000-2006. Contudo, a análise apenas incluiu uma verificação de âmbito limitado de que as submedidas agro-ambientais propostas podiam ser controladas de forma eficaz e eficiente.

33. Uma avaliação interna dos riscos efectuada em 2004 confirmou que a Comissão tinha aprovado os PDR sem verificar se as medidas podiam ser controladas, devido à dificuldade de avaliar esse aspecto no papel relativamente a todas as submedidas e acções apresentadas nos 68 PDR. A Comissão concluiu que, de futuro, deveria rever o seu papel em matéria de avaliação da possibilidade de controlo.

34. A unidade responsável pelo controlo das despesas de desenvolvimento rural na Direcção-Geral da Agricultura da Comissão afirmou que não tinha sido efectuada uma análise relativa à possibilidade de controlo por não considerar que fosse obrigatória no âmbito da gestão partilhada (22).

35. No âmbito das suas responsabilidades, a Comissão deverá avaliar se é possível controlar as submedidas quando aprova os PDR. Caso não o faça, não tem garantias de que os Estados-Membros podem aplicar o regime de forma correcta e garantir que os beneficiários dos pagamentos compensatórios das medidas agro-ambientais utilizam as práticas agrícolas previstas nos seus compromissos. Esta avaliação identificaria igualmente as submedidas que apresentam elevados riscos de controlo.

Verificação do funcionamento dos sistemas de controlo

36. O Tribunal analisou igualmente se a Comissão verificou o correcto funcionamento dos sistemas de controlo relativos ao período 2000-2006 [Regulamento (CE) n.o 1257/1999], especialmente os controlos administrativos e no local.

37. A Comissão realizou vários controlos em 12 Estados-Membros durante o período Setembro 2000-Junho 2001 para garantir que tinham sido criados sistemas para gerir e controlar correctamente as despesas de desenvolvimento rural para o período 2000-2006 (controlos «preventivos»). A Comissão elaborou uma síntese dos resultados destes controlos, o que deu origem a alterações nas suas orientações para os Estados-Membros (23).

38. Os controlos abrangeram todas as medidas de desenvolvimento rural e não apenas as agro-ambientais, mas não examinaram as despesas nem o funcionamento real dos sistemas, pois essas despesas não tinham ainda sido efectuadas à data dos controlos.

39. A unidade «Apuramento das contas» responsável pelo desenvolvimento rural efectuou entretanto um controlo dos pagamentos relativos às zonas desfavorecidas na Comunidade. Porém, no início de 2005, não tinha controlado os sistemas relativos às medidas agro-ambientais, embora estas constituam o maior componente das despesas de desenvolvimento rural e sejam consideradas de elevado risco (ver ponto 30) (24).

Controlo da agricultura biológica

40. Relativamente aos sistemas de controlo, uma das submedidas agro-ambientais mais importantes, a reconversão em agricultura biológica, constitui um caso específico (25). A concessão de apoio às medidas agro-ambientais implica que sejam preenchidas várias condições. Na maioria dos Estados-Membros, o respeito por estas condições não é controlado pelos inspectores que normalmente controlam as medidas agro-ambientais, mas por organismos de controlo especializados (terceiros).

Sistema de controlo regulamentar da agricultura biológica

41. Os agricultores que recebam apoio no âmbito da submedida «Agricultura biológica» devem respeitar as regras pormenorizadas relativas aos modos de produção biológica que se encontram definidos num regulamento específico do Conselho (26). A agricultura biológica possui duas características específicas que a distinguem das outras submedidas agro-ambientais. Em primeiro lugar, existem exigências mínimas comunitárias para rotular os produtos como «biológicos» e, em segundo lugar, exige-se que um organismo de controlo aprovado certifique anualmente o cumprimento das regras e normas por parte de cada produtor.

42. Para obterem garantias de que as regras de produção biológica estão de facto a ser respeitadas pelo beneficiário da submedida agro-ambiental, os Estados-Membros confiam no sistema de controlo criado especificamente para a agricultura biológica. Este sistema exige que cada operador que produza de forma biológica, e deseje comercializar os produtos como tal, seja objecto de controlo pelo menos uma vez por ano. Este deve ser realizado por uma autoridade de controlo pública ou (o mais comum, aplicado em 12 dos 15 Estados-Membros) por um organismo de controlo privado aprovado, que deve cumprir os requisitos da EN 45 011, a norma internacional para os organismos com sistemas de certificação de produtos (27). Os agricultores têm a liberdade de escolher qual o organismo de controlo que efectuará aqueles controlos.

43. Os Estados-Membros têm a obrigação de supervisionar o sistema de controlo (28). Designarão uma autoridade responsável pela aprovação e supervisão dos organismos de controlo privados (a autoridade competente). Após a aprovação de um organismo de controlo, a autoridade competente assegurará a objectividade do controlo efectuado pelo organismo de controlo e verificará a eficácia do controlo (29).

44. Anualmente (até 1 de Julho), os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas no ano precedente com vista à execução do regulamento relativo à agricultura biológica e comunicarão (em especial) um relatório sobre a supervisão exercida aos organismos de controlo privados (30). A Comissão publicou um plano de acção para os alimentos e a agricultura biológicos em Junho de 2004, onde afirmava que o actual sistema de controlo funciona, na maioria dos casos, de forma muito eficiente (31).

Execução do sistema de controlo da agricultura biológica

45. Tendo em conta que a maioria dos Estados-Membros confia no sistema de controlo da agricultura biológica ao realizar os controlos no local mínimos de 5 % da submedida agro-ambiental «reconversão em agricultura biológica», o Tribunal propôs-se verificar se este sistema funciona conforme exigido.

Relatórios anuais de execução

46. Os relatórios anuais de execução deveriam reflectir a supervisão, cujos aspectos mais importantes são o requisito de garantir que os controlos efectuados pelo organismo de controlo são objectivos e verificar a eficácia desses controlos.

47. O Tribunal constatou que: a) Nem todos os Estados-Membros enviam estes relatórios de supervisão, por exemplo, não existiam relatórios da Áustria. No final da auditoria (Novembro de 2004), dos 48 relatórios que deviam ter sido apresentados durante o período 2000-2003 pelos 12 Estados-Membros a isso obrigados, 15 não tinham sido enviados. Os relatórios em falta relativos à Áustria, a França, à Irlanda, a Portugal, a Espanha e ao Reino Unido foram entretanto recebidos (o quadro apresenta informações mais pormenorizadas); b) Os relatórios são constituídos por um quadro com o número de visitas efectuadas pelos vários organismos de controlo privados, o número de amostras retiradas para análise e o número de irregularidades detectadas, bem como as sanções aplicadas. Não existe qualquer conclusão quanto ao funcionamento do sistema. As orientações dadas pela Comissão aos Estados-Membros sobre como preparar estes relatórios solicitavam um quadro normalizado e indicavam que o preenchimento desse quadro cumpria a obrigação de prestar informações, como mencionado no ponto 46 (32); c) A Comissão utiliza os relatórios de forma limitada; d) A qualidade nem sempre é satisfatória e os relatórios apresentam erros e incoerências. As orientações da Comissão indicam que os relatórios que lhe foram apresentados até ao momento têm sido de qualidade variável, tornando difícil à Comissão obter uma visão geral da execução. Esta situação mantinha-se à data da auditoria do Tribunal; e) Além disso, não são dadas orientações claras às autoridades competentes relativamente à forma de efectuar a supervisão dos sistemas de controlo. Quadro Envio de relatórios de supervisão 2000-2003, situação à data de encerramento da auditoria do Tribunal (Novembro de 2004) 2000 2001 2002 2003 Áustria Bélgica Dinamarca n/a n/a n/a n/a Finlândia n/a n/a n/a n/a França Alemanha Grécia Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos n/a n/a n/a n/a Portugal Espanha n/a * Suécia * Reino Unido = relatório de supervisão enviado = relatório de supervisão não enviado * = parcialmente enviado n/a = não aplicável, pois a supervisão não é exigida quando os controlos são efectuados por uma autoridade pública Note-se que os relatórios em falta relativos à Áustria, França, Irlanda, Portugal, Espanha e Reino Unido foram recebidos até Junho de 2005. Fonte: Comissão.

48. Uma outra disposição exige que os Estados-Membros comuniquem anualmente à Comissão, até 31 de Março, a lista dos organismos de controlo aprovados em 31 de Dezembro do ano anterior, a sua estrutura jurídica e funcional, os seus planos-tipo de controlo e o seu sistema de sanções (....) (33). Embora os Estados-Membros comuniquem a lista dos organismos de controlo, nem todos apresentam anualmente pormenores quanto aos seus planos-tipo de controlo.

49. O Tribunal conclui que, ainda que estes relatórios fossem completos e exactos, não dariam garantias quanto à objectividade e eficácia dos controlos realizados.

Controlos efectuados pela Comissão para garantir o funcionamento do sistema

50. A Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor (DG SANCO) é responsável pela segurança alimentar e, neste contexto, o Serviço Alimentar e Veterinário da DG SANCO visitou sete Estados-Membros entre 1998 e 2001 (34). Um dos objectivos dessas visitas foi verificar se os sistemas de supervisão e de controlo relativos à agricultura biológica funcionavam correctamente.

51. O Tribunal constatou que não existe consenso dentro da Comissão quanto à prioridade dos controlos relativos à agricultura biológica. Enquanto a Direcção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural (DG AGRI) salientou o valor das missões da DG SANCO, esta afirmou que a prioridade atribuída aos controlos relativos à agricultura biológica é baixa. Não foram efectuadas outras visitas ou avaliações dos sistemas desde a última visita em 2001. Assim, a Comissão não garante que o controlo-chave que constitui a supervisão do sistema de controlo esteja a funcionar de forma adequada.

Seguimento dado aos relatórios da DG SANCO

52. As sete visitas da DG SANCO a Estados-Membros permitiram detectar deficiências significativas na supervisão dos sistemas de controlo, que deram origem a recomendações tanto ao Estado-Membro como aos serviços da Comissão em causa.

53. A DG SANCO solicitou a cada Estado-Membro que apresentasse um plano de acção, definindo as medidas que pretendia tomar em resposta às observações efectuadas. Apenas a Áustria o fez. Os restantes seis apresentaram comentários aos projectos de relatórios que lhes foram dirigidos. A DG SANCO concluiu o seu seguimento solicitando à DG AGRI que tomasse as providências necessárias para dar resposta aos assuntos pendentes.

54. O Tribunal analisou os sete relatórios da DG SANCO, os trabalhos subjacentes e o seguimento que lhes foi dado pela DG AGRI. Esta elaborou um resumo do seguimento dado para cada um dos sete Estados-Membros visitados pela DG SANCO, onde incluiu uma lista das recomendações da DG SANCO e o que aconteceu em seguida. O Tribunal constatou que o seguimento dado às deficiências significativas identificadas pela DG SANCO era insuficiente (ver exemplos na caixa 2). Conclui que a Comissão dispõe de garantias limitadas quanto ao correcto funcionamento do sistema de supervisão e de controlo nos Estados-Membros. Caixa 2Agricultura biológica: observações decorrentes dos controlos efectuados pela DG SANCO nos Estados-Membros e o seu seguimento subsequenteÁustria: A DG SANCO e a DG AGRI consideram resolvidas todas as questões, pois o plano de acção da Áustria abordava todos os assuntos mencionados. Contudo, a Comissão não tomou medidas no sentido de garantir que o plano de acção fosse aplicado e respondesse de forma adequada às críticas efectuadas no relatório da DG SANCO: — inexistência de avaliação técnica do trabalho desenvolvido pelos organismos de controlo efectuada por uma autoridade competente, — inexistência de registos dos trabalhos efectuados, — inexistência de confirmação do trabalho realizado no local pelos inspectores, — simples conversas com os inspectores, — atitude geral de confiança por parte da autoridade competente na verificação dos organismos de controlo de que os operadores cumprem as regras de produção biológica. Reino Unido: A Comissão fez observações críticas sobre a necessidade de reforçar a supervisão dos organismos de controlo pela autoridade competente e sobre os relatórios anuais dos organismos de controlo dirigidos às autoridades competentes. Estas são as duas principais críticas efectuadas no relatório da DG SANCO. A DG AGRI não dispunha de informações sobre a resposta das autoridades do Reino Unido a estas críticas.Itália: A DG SANCO identificou deficiências graves na supervisão do sistema de controlo. Por exemplo, constatou que a supervisão das actividades no terreno dos organismos de controlo se encontra em fase de planeamento, que se dá muita importância à exaustividade da documentação exigida sem insistir na avaliação da eficácia das actividades de controlo e que a abordagem das actividades de supervisão é predominantemente administrativa. A Comissão não deu seguimento a estas observações.Espanha: Algumas observações importantes presentes no relatório da DG SANCO não são mencionadas no resumo do seguimento dado elaborado pela DG AGRI: — inexistência de um sistema criado para avaliar se os sistemas de controlo nas comunidades autónomas funcionam de forma satisfatória, — no caso do único organismo de controlo aprovado, não é indicado se este foi objecto de supervisão e se cumpria as normas internacionais obrigatórias para os organismos de controlo, — incapacidade de controlar todos os operadores anualmente, — qualidade variável dos relatórios de controlo. Numa carta enviada às autoridades espanholas no final de 2001, a Comissão salientou que o Estado-Membro não tinha apresentado um plano de acção e que este teria de ser recebido dentro de um mês, caso contrário seria necessário submeter o assunto à consideração dos serviços competentes da Comissão, para estes decidirem quais as medidas a tomar. No início de 2005, não tinha sido apresentado qualquer plano de acção nem tinham sido tomadas quaisquer medidas pela Comissão.

OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA AO NÍVEL DOS ESTADOS-MEMBROS

Verificação das submedidas agro-ambientais em cinco Estados-Membros

55. As auditorias efectuadas nos Estados-Membros incluíram controlos administrativos e no local, tendo incidido sobretudo nestes últimos dado serem primordiais para garantir a elegibilidade. O Tribunal seleccionou um leque de submedidas tão vasto quanto possível e os auditores acompanharam os inspectores nacionais/regionais durante a realização dos seus controlos, que incluíram a verificação do respeito das boas práticas agrícolas.

Controlos administrativos

56. Nos cinco Estados-Membros auditados pelo Tribunal, os controlos administrativos foram geralmente bem executados e os controlos cruzados efectuados no âmbito do SIGC constituem uma forma útil de garantir que as superfícies e o número de animais foram declarados correctamente (35).

57. No Luxemburgo, a submedida agro-ambiental de base estipula que o compromisso agro-ambiental deve abranger 100 % da exploração agrícola (36). Esta disposição facilita os controlos administrativos, uma vez que a ajuda é paga em relação a todas as superfícies indicadas na declaração do SIGC. O agricultor confirma o cumprimento das condições constantes da declaração anual de superfícies e os controlos cruzados são efectuados como no âmbito das ajudas do primeiro pilar.

58. Em França, como noutros países, o beneficiário não é obrigado a incluir no compromisso agro-ambiental a totalidade da exploração agrícola e as superfícies incluídas podem variar de um ano para o outro. O beneficiário deve indicar as parcelas de terreno às quais o compromisso se aplica num determinado ano, identificando-as na declaração de superfícies do SIGC. No entanto, para esse efeito, pode apenas optar entre dois códigos, embora existam mais de 100 submedidas às quais se pode candidatar. No caso de parcelas de terreno que possam beneficiar de um determinado número de submedidas, é muitas vezes impossível determinar quais delas se lhes aplicam efectivamente.

59. Estes procedimentos tornam impossível efectuar controlos de coerência automatizados para comparar as informações constantes das declarações anuais com as dos compromissos assinados pelo beneficiário. Assim, o valor dos controlos administrativos é reduzido.

Controlos no local

Particularidades das medidas agro-ambientais

60. As regras aplicáveis no âmbito do primeiro pilar da PAC permitem que se deposite uma confiança significativa na teledetecção para verificar se os pedidos de ajuda correspondem à realidade, ou seja, controlar a superfície das parcelas de terreno (verificar as dimensões do terreno cultivado). Na maioria dos casos, a teledetecção não é eficaz para verificar o cumprimento dos compromissos ambientais (quais os métodos agrícolas utilizados) e, por conseguinte, é necessário efectuar controlos físicos no local. Esta circunstância leva a que o controlo das submedidas agro-ambientais implique um maior número de recursos humanos e seja, portanto, mais dispendioso do que o controlo de outras ajudas.

61. O carácter técnico de muitas submedidas agro-ambientais implica conhecimentos especializados por parte dos inspectores. Assim, por exemplo, uma categoria de submedidas comum a todos os Estados-Membros visitados é a restrição à utilização de factores de produção, como os fertilizantes e os pesticidas. É mais difícil garantir o cumprimento destes compromissos do que simplesmente confirmar que uma parcela tem uma determinada cultura. Da mesma forma, são igualmente necessários conhecimentos especializados para garantir o respeito das boas práticas agrícolas.

Verificação do respeito das boas práticas agrícolas correntes

62. O cumprimento de um código definido de boas práticas agrícolas em toda a exploração agrícola do beneficiário constitui uma condição prévia para receber pagamentos de ajudas agro-ambientais. Esses códigos foram introduzidos nos planos de desenvolvimento regional para o período 2000-2006. Pede-se que os planos de desenvolvimento rural incluam normas passíveis de verificação, que obriguem ao respeito das disposições obrigatórias no domínio ambiental (37).

63. A obrigação de verificar as boas práticas agrícolas exige um grande esforço por parte dos inspectores das medidas agro-ambientais, que normalmente não são especializados em domínios como a protecção ou a fertilização de vegetais. As orientações da Comissão nesta matéria estipulam que os Estados-Membros devem definir num programa um conjunto razoável de práticas essenciais que devem ser controladas no local (38).

64. Na Alemanha, as boas práticas agrícolas fundamentais, seleccionadas a nível nacional no âmbito da taxa de 5 % de controlos no local, incidem sobre questões que são facilmente verificáveis. Um estudo efectuado naquele país pelo Centro Federal de Investigação Agrícola (39) indica que a escolha dos indicadores de boas práticas agrícolas que devem ser verificados em todos os Länder alemães é determinada pelas qualificações dos inspectores. Uma vez que estes não são especializados na protecção ou fertilização de vegetais, mas são inspectores no âmbito do primeiro pilar, ou seja, as ajudas directas, os referidos indicadores só podem cobrir aspectos que sejam facilmente verificáveis por um leigo. Além disso, os indicadores devem igualmente poder ser verificados pelo inspector em qualquer época. Assim, as práticas controladas dizem respeito à detenção de documentos específicos, como os resultados de análises do solo e o teor de nutrientes, que constituem apenas uma prova reduzida do cumprimento das boas práticas agrícolas. Esta modalidade é igualmente aplicada no Luxemburgo.

65. Na Alemanha foi encontrada uma boa modalidade para verificar as boas práticas agrícolas, que consiste num controlo adicional de aspectos mais pormenorizados dessas práticas efectuado por autoridades especializadas relativamente a 1 % dos agricultores. Quaisquer infracções são comunicadas ao organismo pagador e, quando necessário, são aplicadas sanções e reduções dos pagamentos de medidas agro-ambientais.

66. O relatório do Centro Federal de Investigação Agrícola da Alemanha salienta que os controlos efectuados pelas autoridades especializadas seguem uma avaliação baseada nos riscos ambientais para seleccionar as explorações agrícolas a visitar com base na probabilidade de incumprimento (40). Estes controlos específicos detectam mais infracções e têm um maior impacto em termos de correcção dos comportamentos do que os controlos realizados no âmbito da taxa de 5 % de controlos, que são seleccionados com base em critérios como a dimensão dos pagamentos.

67. As autoridades francesas elaboraram instruções ao nível nacional relativas aos procedimentos a aplicar na realização dos controlos (5 %), para verificar o cumprimento dos sete critérios de boas práticas agrícolas definidos no plano de desenvolvimento rural nacional. Estas instruções foram aprovadas pela Comissão. Contudo, na prática, esses sete critérios e os respectivos controlos não são rigorosos.

68. No que se refere à utilização dos fertilizantes, por exemplo, o inspector verifica que a utilização dos fertilizantes está documentada, mas apenas se a exploração agrícola se encontrar numa zona vulnerável a nitratos ou se uma das submedidas agro-ambientais exigir a manutenção de um registo. O inspector tem instruções expressas para não controlar facturas ou outros documentos. Um outro exemplo diz respeito aos controlos efectuados aos fertilizantes à base de nitratos: as instruções dadas ao inspector relativamente a esta boa prática agrícola são idênticas às acima descritas, sendo, além disso, indicado que este deve verificar, tanto quanto possível, com base no registo que esses fertilizantes não foram aplicados durante períodos de «risco» (ou seja, quando o solo está gelado ou inundado, etc.).

69. As observações do Tribunal indicam que, como muitas vezes as boas práticas agrícolas não estão claramente definidas, na prática os testes limitam-se a um número de critérios pouco rigorosos mas fáceis de verificar. Por conseguinte, é difícil avaliar até que ponto as submedidas agro-ambientais ultrapassam as boas práticas agrícolas. O Tribunal corrobora as observações e recomendações sobre as boas práticas agrícolas apresentadas no seu relatório especial relativo ao apoio às zonas desfavorecidas, em particular as que indicam a impossibilidade de verificar o respectivo cumprimento de forma satisfatória (41). O Tribunal referiu que a Comissão deveria garantir que os Estados-Membros apresentassem uma definição clara de boas práticas agrícolas, que pudesse ser convenientemente verificada e, caso não fosse possível, a Comissão deveria propor um regime de apoio baseado num conceito mais facilmente controlável do que as referidas práticas.

Controlo das submedidas

Selecção dos controlos no local

70. No geral, em França, o procedimento é conforme com as normas em vigor (42). No entanto, não foi estabelecido qualquer critério técnico agro-ambiental a incluir nas análises de riscos. As orientações da Comissão nesta matéria estipulam que sejam tidos em conta os critérios de risco específicos para cada medida (43). Além disso, os controlos no local deverão ser repartidos ao longo do ano, de acordo com uma análise dos riscos associados a cada medida de desenvolvimento rural (44).

71. Em Itália, as constatações efectuadas nos controlos realizados nos anos anteriores não são utilizadas como informação para as análises de riscos e, por conseguinte, não são tidas em conta quando é determinada a amostra para o ano seguinte (45).

72. No Luxemburgo, as análises de riscos e, na realidade, todo o procedimento de selecção baseiam-se nas ajudas directas (primeiro pilar), uma vez que as medidas agro-ambientais são parte integrante do mesmo sistema administrativo. Como tal, não é efectuada uma análise de riscos específica para as medidas agro-ambientais.

73. Na Áustria, a selecção das amostras é efectuada em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.o 2419/2001. Além disso, é efectuada uma outra selecção, que respeita a taxa de 5 %, para a submedida «ervagem de Inverno/Outono», cujo período de compromisso não coincide com o principal período de controlo. A selecção é efectuada por um serviço independente dos inspectores responsáveis pelo controlo no local.

Datas dos controlos

74. As orientações da Comissão estipulam que deve ser determinado o melhor período do ano para a realização dos controlos no local, de forma a abranger os compromissos e obrigações mais representativos da medida a controlar, e que os controlos no local devem ser realizados durante esse período (46), o que está em conformidade com o artigo 69.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004 (ver ponto 25).

75. No Luxemburgo, os controlos no local são efectuados entre Junho e Agosto, ou seja, aproximadamente no período da colheita das culturas arvenses, e até Setembro no caso das superfícies forrageiras. Este período é conveniente para os controlos no local das culturas arvenses e das superfícies forrageiras mas não necessariamente para as submedidas agro-ambientais ou para as boas práticas agrícolas, em relação às quais determinadas condições só estão reunidas e podem ser controladas fora deste período (47). Não foram determinados os melhores períodos para a realização de controlos dos vários tipos de compromissos agro-ambientais.

76. Na Áustria, embora em geral os controlos sejam realizados no período adequado, a submedida «protecção contra a erosão das vinhas», cujo período de compromisso decorre entre 1 de Novembro e 30 de Abril, é controlada entre 15 de Maio e finais de Setembro. Assim, a medida de protecção contra a erosão é controlada fora do período do compromisso, o que foi reconhecido pelas autoridades austríacas, que se comprometeram a completar os procedimentos.

77. Em Baden-Vurtemberga, a amostra que será objecto de controlos no local relativamente ao programa agro-ambiental e a outras medidas de desenvolvimento rural baseadas nas superfícies está dividida em quatro períodos de controlo, que decorrem entre Maio e meados de Dezembro, para que possam ser controlados os vários compromissos abrangidos pelas submedidas. Os controlos são correctamente repartidos ao longo do ano com base numa análise dos riscos agro-ambientais. Contudo, devido à natureza das submedidas agro-ambientais, embora pelo menos 5 % dos beneficiários sejam controlados todos os anos, o facto de cada beneficiário da amostra ser visitado apenas uma vez durante o ano do controlo significa que muitas submedidas e compromissos não poderão ser integralmente controlados.

78. A totalidade dos 11 casos examinados pelo Tribunal na Alemanha em 2004 (o principal período de controlo durante o qual pelo menos metade dos controlos deveriam ser efectuados) incluía submedidas que não puderam ser controladas à data da visita de auditoria.

79. Além disso, existem algumas submedidas deste programa agro-ambiental com mais do que um compromisso, que só podem ser controladas em diferentes períodos do ano. Por exemplo, no caso de uma submedida que é muito comum, a ervagem de superfícies arvenses no Outono/Inverno, a ervagem deve a) ser semeada em meados de Setembro e b) ser mantida intacta até ao final de Novembro/Fevereiro. Nestes casos, o pedido de ajuda será verificado no máximo uma vez, o que significa que um dos dois compromissos não será controlado.

80. A combinação de mais de um compromisso por submedida implica que, nesses casos, não é possível controlar integralmente a submedida. É o que acontece no caso da submedida «aumentar para 17 centímetros a distância entre as filas de culturas», em que o aumento da distância entre as filas de cereais pode ser controlado durante o principal período de controlo, enquanto que o outro compromisso da submedida (proibição de vaporizar fungicidas antes de um determinado estádio de desenvolvimento do cereal, normalmente no início de Maio) só pode ser verificado numa fase inicial.

81. Em França, a data dos controlos no local depende da comunicação da amostra. Os controlos no local são efectuados o mais rapidamente possível após a recepção do processo, a fim de evitar atrasos no pagamento (na prática, entre Julho e Outubro). Assim, os controlos não são necessariamente efectuados no momento apropriado, com base numa análise dos riscos associados à medida a controlar. Além disso, nos casos em que o beneficiário, por exigências contratuais, é forçado a executar ou a abster-se de uma prática que envolva mais do que uma data principal, não está prevista a realização de uma nova visita.

82. Os problemas causados pela necessidade de efectuar o controlo dentro de um prazo muito limitado, ou a necessidade de visitar um projecto mais do que uma vez, foram referidos num relatório apresentado pela Comissão às autoridades orçamentais sobre os ensinamentos a retirar do período anterior (48).

83. A necessidade de efectuar mais do que uma visita de controlo no local foi confirmada pelo n.o 4 do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 746/96, que previa que «na medida do possível, o controlo de um beneficiário incidirá em todos os seus compromissos (49). Se necessário, os controlos de um compromisso específico serão efectuados em diferentes períodos do ano». Assim, se necessário, as autoridades tinham de efectuar outro controlo de um projecto agro-ambiental, para verificar se todos os compromissos efectuados tinham sido respeitados.

84. Em relação ao período 2000-2006, são enunciadas disposições equivalentes nos artigos 67.o a 69.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004. Deixa de ser obrigatório controlar todos os compromissos agro-ambientais que o beneficiário tenha assumido, tal como deixa de ser necessário efectuar controlos do beneficiário em diferentes períodos do ano. Além disso, as orientações que a Comissão deu aos Estados-Membros para o período actual exigem apenas que sejam controlados os compromissos e as obrigações mais representativos e encorajam os Estados-Membros a organizar o sistema de controlo de forma a reduzir, em teoria para uma visita, o número de visitas de controlo a efectuar a cada beneficiário (50).

85. Assim, o actual sistema regulamentar permite que não sejam controlados muitos compromissos, mesmo relativamente aos beneficiários seleccionados no âmbito da amostra de 5 % de controlos no local.

Confiança nas declarações efectuadas pelos beneficiários

86. O Tribunal constatou que todos os Estados-Membros visitados depositam grande confiança nas declarações efectuadas pelos beneficiários.

87. Em França, por exemplo, os controlos das submedidas verificadas dependem em grande parte da veracidade das declarações efectuadas pelos beneficiários e, particularmente, da fiabilidade dos registos das parcelas e de pastoreio. O próprio agricultor regista nestes documentos a utilização de fertilizantes e produtos fitossanitários, bem como as actividades de plantio, ceifa e colheita e ainda os períodos de pastoreio. Os inspectores têm apenas de verificar se esses dados foram inscritos nos registos.

88. O relatório referente ao controlo da Comissão (ver ponto 37) concluiu que não se podia considerar que este tipo de controlo fosse suficiente e tinha de ser complementado por outros tipos de controlos (51). Com efeito, as orientações da Comissão recomendam que os controlos das informações registadas pelos beneficiários sejam complementados por outros controlos como, por exemplo, a verificação de rendimentos, de facturas ou por análises do solo e das plantas (52).

89. A submedida «Redução de 20 % dos fertilizantes à base de nitratos» constitui um exemplo: i) o valor de referência com base no qual é calculada a redução de 20 % depende do rendimento previsto declarado pelo beneficiário; ii) a verificação da aplicação real da redução de 20 % é efectuada com base nos registos do beneficiário.

90. O Tribunal observou que não é utilizado um procedimento normalizado na verificação dos documentos utilizados como provas para garantir o cumprimento das disposições contratuais. Enquanto que alguns inspectores podem efectuar cálculos matemáticos para verificar se os limites foram respeitados, outros limitar-se-ão a verificar se os documentos relevantes foram preenchidos. Da mesma forma, alguns inspectores efectuam controlos administrativos de todas as parcelas relevantes, enquanto que outros examinam apenas uma amostra.

91. Esta submedida, que implica que o beneficiário reduza a utilização de fertilizantes à base de nitrato de 20 % em relação ao valor recomendado, constitui igualmente uma das principais submedidas agro-ambientais em, por exemplo, Baden-Vurtemberga. A lista de controlo utilizada nos controlos no local desta submedida prevê que os inspectores avaliem se os registos dos fertilizantes utilizados são plausíveis e exaustivos.

92. Além disso, o inspector deve verificar a exactidão das informações utilizadas no cálculo do nível de nitratos recomendado. A base deste cálculo (e, consequentemente, da respectiva redução de 20 %) é o rendimento previsto. Estes valores são dados pelo beneficiário. Não existe um nível indicativo e é considerada plausível uma variação do rendimento previsto de +/– 15 %. O inspector deve apenas investigar os casos em que sejam evidentes sobredeclarações significativas. Assim, o método de cálculo do nível óptimo de fertilizantes à base de nitratos é sensível a pequenas alterações do rendimento previsto.

93. O exemplo apresentado na caixa 3 revela como, sobredeclarando o seu rendimento previsto numa margem que seja «plausível» (por exemplo, 14 %), um beneficiário pode utilizar a 100 % o nível recomendado de fertilizante à base de nitratos (64 kg N/ha) e, ainda assim, solicitar a ajuda no âmbito da submedida referente à redução de 20 % dos fertilizantes à base de nitratos. Caixa 3Baden-Vurtemberga: redução de 20 % dos fertilizantes à base de nitratosSe o beneficiário aumentasse de 14 % o valor do seu rendimento previsto (ou seja, dentro da variação aceite de +/– 15 %), o nível de redução dos fertilizantes à base de nitratos (N – 20 %) seria idêntico ao nível recomendado de fertilizantes à base de nitratos no âmbito das boas práticas agrícolas (64 kg/ha, no exemplo seguinte). Situação real Exemplo hipotético: rendimento previsto sobredeclarado em 14 % rendimento previsto 50 57 × factor aplicável ao tipo de cultura 2,3 2,3 115 131 + N nas partes não cultiváveis 20 20 Total necessário de N 135 151 – N de terrenos de culturas anteriores – 71 – 71 fertilizante N para BPA 64 80 – 20 % – 12,8 – 16 N – 20 % 51,2 64

94. A segunda informação fundamental dada pelo beneficiário é a quantidade real de fertilizante mineral e orgânico utilizado e indicado no registo da exploração. Para tal é necessário que o beneficiário registe de forma exacta o fertilizante utilizado. O Tribunal verificou que, na prática, é difícil garantir que a quantidade de fertilizante realmente utilizado é registada com exactidão e que os inspectores se limitam a verificar se os registos estão actualizados e são plausíveis.

95. Uma subdeclaração das quantidades de fertilizante utilizadas nas culturas poderá permitir beneficiar indevidamente da ajuda prevista para esta submedida. Por sua vez, a combinação de uma pequena subdeclaração com uma sobredeclaração moderada do rendimento previsto terá o mesmo efeito, sendo ainda mais difícil de detectar.

96. O Tribunal conclui que este tipo de submedidas é verificável apenas com base nas informações prestadas pelo beneficiário. Por conseguinte, não respeita a disposição do Regulamento (CE) n.o 817/2004, que prevê que os pagamentos baseados em restrições à utilização de factores de produção só possam ser efectuados se essas restrições forem técnica e economicamente mensuráveis.

Verificação que depende de controlos visuais

97. Os inspectores que realizam controlos no local efectuam controlos visuais no terreno, a fim de garantir o cumprimento de compromissos como a redução da utilização de factores de produção. Esses controlos são importantes, uma vez que constituem uma garantia adicional. No entanto, têm limites, especialmente quanto é difícil verificar os compromissos.

98. O programa agro-ambiental de Baden-Vurtemberga inclui uma submedida no âmbito da qual os agricultores se comprometem a não utilizar reguladores de crescimento. Os controlos no local aplicáveis a esta submedida baseiam-se na observação visual. A existência de cereais com diferentes alturas e uma imagem desigual do terreno são consideradas como uma prova adequada da não utilização de reguladores de crescimento.

99. No entanto, a situação nem sempre é clara. As diferenças na altura provocadas pela utilização ou não desses reguladores são bastante pequenas (20 cm para o centeio, mas apenas 4 cm para o trigo). Além disso, as diferenças de altura dependem igualmente do clima, da data da sementeira, da qualidade do solo e da variedade do cereal em questão. A caixa 4 apresenta um exemplo representativo. Caixa 4Foram controladas duas parcelas adjacentes com o mesmo tipo de trigo, tendo sido utilizados reguladores de crescimento apenas numa delas. Não foi possível observar quaisquer diferenças significativas entre as duas parcelas. Quaisquer pequenas diferenças na altura dos cereais poderiam igualmente ter sido causadas por diferenças na preparação do terreno, pela cultura anterior e/ou pela data de sementeira.As instruções locais prevêem que devem ser efectuadas análises laboratoriais apenas se os efeitos dos reguladores de crescimento não puderem ser avaliados visualmente. Essas análises são consideradas muito dispendiosas para serem realizadas, excepto em casos de incumprimento flagrante.

100. Os controlos no local efectuados pelos inspectores em todos os Estados-Membros auditados pelo Tribunal baseiam-se nos seus conhecimentos próprios e (no caso de determinados compromissos), em menor grau, em instruções pormenorizadas relativas aos controlos no local. Os manuais raramente mencionam os indicadores a controlar. Contudo, uma vez no terreno, os inspectores recorrem a vários indicadores, com base nos seus conhecimentos técnicos e experiência. O Tribunal verificou que muitos destes indicadores são muito úteis e até cruciais para determinar os resultados do controlo de várias submedidas importantes, como a redução dos factores de produção. Estes indicadores incluem, por exemplo, a cor e a altura das culturas, a existência de ervas, etc.

101. A inclusão de descrições pormenorizadas de todos os critérios, indicadores ou parâmetros nos manuais utilizados pelos inspectores pode não ser prática. No entanto, o Tribunal considera que pode ser útil incluir nesses manuais um mínimo de disposições gerais sobre a forma como os compromissos deverão ser controlados no terreno. Essas disposições podem garantir que os compromissos são susceptíveis de serem controlados, bem como um tratamento homogéneo de todos os controlos. Os inspectores poderiam receber instruções escritas mais pormenorizadas que indicassem critérios verificáveis a utilizar nos controlos. Essas instruções permitiriam igualmente melhorar a documentação dos controlos efectuados e aumentar a utilidade dos relatórios dos controlos nas visitas ulteriores.

Falta de dados básicos

102. Em França, os contratos assinados pelo prefeito e pelo beneficiário incluem as condições de base que este último deve respeitar no âmbito dos seus compromissos agro-ambientais. O Tribunal detectou inúmeros casos em que o significado preciso das condições não era claro e nem o inspector nem o beneficiário entendiam o que era pedido. Além disso, verificou-se que as mesmas condições eram objecto de interpretações diferentes por parte dos inspectores.

103. O anexo do presente relatório apresenta quatro exemplos dessa ocorrência. Esta imprecisão dificulta o trabalho no terreno dos inspectores, em particular tendo em conta que estes também realizam controlos no local em sete outros departamentos. Dado que cada departamento tem os seus próprios requisitos, as disposições que regem uma determinada acção podem ser diferentes de um departamento para outro.

104. A submedida «Preservação e cuidado dos elementos da paisagem» implica cuidar de árvores, valas, etc. No entanto, o agricultor deve igualmente garantir que o objecto em questão não é removido.

105. Tendo em conta a natureza dos compromissos, nem sempre é possível verificar a sua existência e respectivo cumprimento, porque os critérios de referência que são utilizados durante os controlos têm um carácter geral ou nem sempre são identificáveis. As visitas efectuadas à maioria dos beneficiários e as informações obtidas pelos inspectores revelam que a aplicação desta obrigação beneficia de uma grande flexibilidade, bem como a sua verificação.

106. O Tribunal verificou que, no que se refere ao controlo dos elementos da paisagem, por razões administrativas e financeiras é praticamente impossível dar resposta aos pedidos de documentação, uma vez que aqueles elementos teriam de ser identificados em todo o país. Na Áustria, a qualidade dos controlos poderá ser reforçada a partir de 2005, quando passarem a ser utilizadas fotografias aéreas para controlar os elementos da paisagem e quando estes controlos incluírem verificações retrospectivas.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusão geral

107. Contrariamente ao que sucede com as despesas do primeiro pilar, não é possível garantir a custos razoáveis o cumprimento de todos os compromissos agro-ambientais necessário para a obtenção da ajuda. Mesmo a obtenção de uma garantia razoável do cumprimento de todas as obrigações em relação a uma amostra de um mínimo de 5 % de beneficiários por ano implica custos significativos para os Estados-Membros, tanto no que se refere aos controlos no local como às análises laboratoriais. A teledetecção é pouco útil para verificar o cumprimento dos compromissos agro-ambientais (e das boas práticas agrícolas), pelo que o seu controlo implica uma maior utilização de recursos humanos do que os controlos do primeiro pilar. Além disso, esses controlos implicam mais conhecimentos técnicos (ver pontos 60-61).

Ao nível da Comissão

108. A Comissão garantiu apenas até certo ponto que as submedidas agro-ambientais eram susceptíveis de ser verificadas na fase de aprovação do plano de desenvolvimento rural. Por conseguinte, não identificou as que têm um elevado risco de controlo (ver pontos 32-35).

109. A Comissão não visitou qualquer Estado-Membro para testar os sistemas de controlo das medidas agro-ambientais que têm sido aplicados nos primeiros cinco anos do período de sete anos. Trata-se da medida de desenvolvimento rural mais importante e sabe-se que apresenta um elevado risco de controlo (ver pontos 36-39).

110. No que se refere à agricultura biológica, os relatórios dos Estados-Membros, que supostamente garantem a objectividade e eficácia do sistema de controlo, são incompletos, apresentados tardiamente e inexactos. Este aspecto é relevante para as submedidas agro-ambientais, uma vez que os Estados-Membros se baseiam neste sistema de controlo para substituir os seus próprios controlos nesta matéria (ver pontos 46-49).

111. Os controlos efectuados pela Comissão em sete Estados-Membros entre 1998 e 2001 permitiram detectar deficiências importantes ao nível da supervisão dos sistemas de controlo, mas essas constatações não foram objecto de um acompanhamento adequado. Não foram efectuados outros controlos em qualquer Estado-Membro, apesar de a Comissão ter constatado a sua necessidade. Assim, a Comissão não garantiu que um controlo fundamental, como a supervisão do sistema de controlo, funcionava adequadamente (ver pontos 50-54).

112. A Comissão, no seu plano de acção europeu para os alimentos e a agricultura biológicos afirmou que o actual sistema de controlo funcionava de forma muito eficiente na maioria dos casos. A auditoria do Tribunal não permitiu detectar que a Comissão tivesse as garantias necessárias para efectuar esta afirmação (ver pontos 44 e 46-54).

Ao nível dos Estados-Membros

113. Os elementos das boas práticas agrícolas verificados durante os controlos no local limitam-se a determinados critérios pouco rigorosos mas fáceis de verificar (ver pontos 62-69).

114. A análise de riscos utilizada na selecção das amostras raramente inclui considerações específicas de carácter agro-ambiental. Além disso, é efectuada uma breve análise dos resultados dos controlos utilizada a título informativo na análise dos anos seguintes (ver pontos 70-73).

115. As administrações dos Estados-Membros auditados aplicam em larga medida as disposições dos Regulamentos (CE) n.o 817/2004 e (CE) n.o 2419/2001 em matéria de controlos no local, bem como as orientações da Comissão. No entanto, a obrigação de respeitar os compromissos e as boas práticas agrícolas quer continuamente quer durante mais do que um período, significa que muitas vezes não é possível obter uma garantia razoável do seu cumprimento. Os procedimentos dos controlos administrativo e no local estão estreitamente associados aos procedimentos do primeiro pilar e muitas vezes estes últimos ocorrem em simultâneo com os controlos das ajudas directas, ou seja, no período das colheitas, que nem sempre constitui a altura apropriada para verificar o cumprimento dos compromissos agro-ambientais e das boas práticas agrícolas (ver pontos 74-85).

116. O controlo das submedidas agro-ambientais nos Estados-Membros auditados baseia-se em larga medida nas próprias declarações dos beneficiários (ver pontos 86-96).

117. No caso da amostra de controlos no local, verifica-se que alguns compromissos não são controlados de forma fiável devido à inexistência de parâmetros objectivos para os controlos visuais (ver pontos 97-106).

Recomendações

118. O Tribunal assinalou determinados aspectos em relação aos quais as disposições de controlo das despesas agro-ambientais poderiam ser melhoradas: — em relação à agricultura biológica, a divisão de responsabilidades entre a Comissão e as DG AGRI e SANCO deverá ser clarificada, — a Comissão deverá verificar o funcionamento do actual sistema de controlo das medidas agro-ambientais, o que permitirá aplicar os ensinamentos retirados no próximo período de programação. A Comissão deverá igualmente planear rever o funcionamento do sistema de controlo das medidas agro-ambientais do próximo período numa fase oportuna, — a Comissão deverá tomar medidas para garantir que os relatórios de supervisão dos controlos da agricultura biológica fornecem as informações necessárias, são apresentados em tempo oportuno e são objecto de um acompanhamento adequado, — os Estados-Membros deverão planear e organizar os seus controlos das despesas agro-ambientais com base nos riscos específicos desse domínio, de forma a que todas as submedidas relevantes possam ser controladas no período adequado; devem igualmente certificar-se de que os inspectores dispõem de critérios claros para realizar os controlos. No entanto, a auditoria do Tribunal revelou dificuldades importantes no controlo de áreas significativas das ajudas agro-ambientais. Um controlo eficaz implica a obtenção de provas de práticas agrícolas pormenorizadas. Em muitos casos, a obtenção dessas provas é: — demasiadamente dispendiosa, — extremamente complicada do ponto de vista técnico.

119. Na sua avaliação, a Comissão concluiu que se uma medida não pode ser devidamente controlada não deverá ser objecto de pagamentos públicos (ver ponto 31). A auditoria do Tribunal mostra que este princípio apenas foi respeitado até certo ponto. A Comissão, o Conselho e o Parlamento deverão considerar de que forma esse princípio poderá ser posto em prática em relação às propostas de despesas agro-ambientais no período de programação 2007-2013, tendo em conta, por um lado, o risco de incumprimento e, por outro, os benefícios potenciais deste tipo de despesas.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de Julho de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215 de 30.7.1992, p. 85).

(2) N.o 1 do artigo 2.o da Decisão n.o 2179/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Setembro de 1998, relativa à revisão do programa da Comunidade Europeia de política e acção em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável (JO L 275 de 10.10.1998, p. 1).

(3) Anexo à Decisão n.o 2179/98/CE, página 12.

(4) N.o 9 do artigo 3.o do COM(2001) 31 final, de 21 de Janeiro de 2001.

(5) Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160 de 26.6.1999, p. 80).

(6) As zonas do objectivo n.o 1 são as regiões em vias de desenvolvimento.

(7) Brochura da Comissão Europeia: Overview of the implementation of rural development policy 2000-2006 (Visão global da execução da política de desenvolvimento rural 2000-2006).

(8) Foram declarados pelos Estados-Membros 193 milhões de euros suplementares no âmbito do antigo regime agro-ambiental [Regulamento (CEE) n.o 2078/92]. O rácio entre as despesas «antigas» [Regulamento (CEE) n.o 2078/92] e as actuais [Regulamento (CE) n.o 1257/1999] irá diminuir nos próximos anos à medida que terminem os compromissos contraídos em 1999.

(9) Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, nomeadamente os artigos 3.o a 5.o (JO L 270 de 21.10.2003, p. 1).

(10) JO C 353 de 8.12.2000.

(11) 1. PDR Áustria, região seleccionada: Burgenland. 2. PDR França. Contratos territoriais de exploração, região seleccionada: Côte D'Or. 3. Alemanha: PDR de Baden-Vurtemberga: MEKA II. 4. Itália: PDR de Veneto e 5. Luxemburgo.

(12) Outras categorias de submedidas igualmente examinadas são a rotação de culturas, a extensificação, as raças em risco de abandono e as variedades vegetais ameaçadas de erosão genética.

(13) Artigos 22.o a 24.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(14) Título III, capítulo II do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(15) Artigos 67.o a 69.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004 da Comissão, de 29 de Abril de 2004, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO L 153 de 30.4.2004, p. 30). Este regulamento substitui, mas não altera substancialmente neste aspecto, os Regulamentos da Comissão (CE) n.o 1750/1999, de 23 de Julho de 1999 (JO L 214 de 13.8.1999, p. 31), e (CE) n.o 445/2002, de 26 de Fevereiro de 2002 (JO L 74 de 15.3.2002, p. 1).

(16) Regulamento (CE) n.o 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.o 3508/92 (JO L 327 de 12.12.2001, p. 11). O Regulamento (CEE) n.o 3508/92 foi entretanto revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1782/2003.

(17) N.o 3 do artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004 da Comissão.

(18) Ibid, artigos 20.o e 35.o

(19) Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2078/92, COM(97) 620 final, de 4 de Dezembro de 1997, e documento de trabalho VI/7655/98 da DG VI: State of application of Regulation (EEC) N.o 2078/92: Evaluation of Agri-Environment Programmes [Estado da aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2078/92: Avaliação dos programas agro-ambientais].

(20) Relatório Iversen adoptado pelo Parlamento Europeu, Outubro de 1998: ver página 12 da avaliação.

(21) O n.o 3 do artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004 refere-se exclusivamente às medidas agro-ambientais.

(22) No âmbito da gestão partilhada, as tarefas de execução são delegadas nos Estados-Membros. No entanto, a responsabilidade final pela execução do orçamento compete à Comissão (n.os 3 e 5 do artigo 53.o do Regulamento Financeiro).

(23) VI/10535/99 rev 7. Guidelines for the implementation of systems of management, checks and penalties concerning rural development measures under Regulation (EC) N.o 1257/1999 [Orientações para a execução de sistemas de gestão, controlo e sanções relativos às medidas de desenvolvimento rural no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1257/1999].

(24) As zonas desfavorecidas são uma medida de desenvolvimento rural definida pelos artigos 13.o a 20.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(25) Segundo os números mais recentes disponíveis na Comissão, foram autorizados 338 milhões de euros a utilizar em 2003 no co-financiamento do FEOGA-Garantia para a reconversão em agricultura biológica, no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 e do Regulamento (CEE) n.o 2078/92. Este montante representou 16 % da contribuição da UE para as medidas agro-ambientais nesse ano.

(26) Regulamento (CEE) n.o 2092/91 do Conselho, de 24 de Junho de 1991, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios (JO L 198 de 22.7.1991, p. 1).

(27) O plano de acção europeu para os alimentos e a agricultura biológicos indica que a obrigação de cumprir esta norma internacional foi executada de várias formas e a Acção 17 exige a criação de um sistema de acreditação específico para os organismos de controlo.

(28) N.o 4 do artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 2092/91.

(29) Ibid, n.o 6 do artigo 9.o

(30) Ibid, artigo 15.o

(31) Documento de trabalho da Comissão anexo ao plano de acção europeu para os alimentos e a agricultura biológicos, secção 5.6.

(32) Documento 8856/VI/97-rev.3a.

(33) Artigo 15.o do Regulamento (CEE) n.o 2092/91.

(34) França, Alemanha, Países Baixos, Reino Unido, Áustria, Itália e Espanha.

(35) O Tribunal prepara um outro relatório, no qual analisa pormenorizadamente a execução do SIGC.

(36) Prémio para a preservação da paisagem e do ambiente natural (PEENP).

(37) Artigos 20.o e 35.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004.

(38) Ponto 4.14 das orientações da Comissão.

(39) Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft, Braunschweig: «Boas práticas agrícolas — definições, execução, experiências». Braunschweig, Setembro de 2003, páginas 28 e 55 relativamente à Alemanha.

(40) Página 39 do estudo.

(41) Relatório especial n.o 4/2003 relativo ao desenvolvimento rural: apoio às zonas desfavorecidas (JO C 151 de 27.6.2003).

(42) Em particular o artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 2419/2001.

(43) Ponto 4.3. das orientações da Comissão.

(44) Artigo 69.o do Regulamento (CE) n.o 817/2004.

(45) N.o 1, alínea d) do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 2419/2001.

(46) Ponto 4.4 das orientações da Comissão, VI/10535/99 Rev 7.

(47) Anexo do Regulamento Grão-Ducal de 11 de Fevereiro de 2002 sobre as boas práticas agrícolas, n.o 4 — aplicação de fertilizantes em terreno gelado ou inundado, n.o 5 — aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água, n.os 6 e 7.1 — aplicação de fertilizantes em determinados períodos no Inverno. No que se refere à medida agro-ambiental básica (PEENP) pode igualmente ser necessário realizar controlos noutros períodos do ano devido à obrigação de plantar uma nova cultura ou uma cultura intercalar em caso de aplicação de fertilizantes orgânicos em terreno cultivável durante o período que se segue à colheita da principal cultura e até 15 de Setembro e ainda devido à proibição de utilizar estrume durante o período compreendido entre 15 de Novembro e 15 de Janeiro posterior à colheita nas parcelas utilizadas para cultura de milho.

(48) Secção 3.7.3 do referido relatório.

(49) Regulamento (CE) n.o 746/96 da Comissão, de 24 de Abril de 1996, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 102 de 25.4.1996, p. 19).

(50) Pontos 4.4 e 4.5 das orientações da Comissão.

(51) Relatório de síntese do inquérito sobre a execução dos sistemas de gestão, controlo e sanções aplicados pelos Estados-Membros em relação às medidas de desenvolvimento rural 2000-2006, página 22, de 16 de Agosto de 2001.

(52) Ponto 4.12 das orientações da Comissão.

ANEXO Exemplos da falta de clareza das disposições contratuais do programa agro-ambiental «Côte d'Or» 1. «As análises (uma para cada 5-10 ha) serão interpretadas e utilizadas como base para a elaboração de um balanço de fertilidade no primeiro e no quinto anos, sendo igualmente uma referência anual». Num determinado caso, o facto de o beneficiário não ter efectuado uma análise do solo por ano e para cada 10 hectares foi considerado uma anomalia (esta anomalia não fora detectada durante um controlo no local realizado no ano anterior). Um outro inspector, responsável por um outro caso (informado pelo beneficiário das declarações efectuadas pelo perito) interpretou a obrigação de efectuar uma análise do solo para cada 10 hectares como devendo ser realizada apenas uma vez durante os cinco anos do contrato, não considerando incorrecto o facto de essa análise ainda não ter sido efectuada no ano 2. Segundo as autoridades francesas a interpretação correcta é na realidade uma terceira, ou seja, deverá ser efectuada uma análise do solo por cada 10 hectares tanto no ano 1 como no ano 5. 2. «Aplicação de um fertilizante orgânico que não exceda aproximadamente 65 unidades de azoto». A palavra «aproximadamente» não é adequada para qualificar um limite. Apesar de um limite de «aproximadamente 65» podem aceitar-se 66 unidades? E o que pensar de 70 unidades? 3. É difícil determinar se o número máximo de animais por hectare é aplicável à totalidade da exploração ou apenas aos hectares afectados à submedida relevante. Os inspectores não dispunham de informações a este respeito. 4. O significado da frase «no caso de áreas de pastagem, as quantidades que estão sob controlo do agricultor» não é claro. Significa que o agricultor pode influenciar as quantidades de estrume produzidas pelos animais que se encontram nas pastagens?