COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Programação dos Fundos estruturais 2000-2006 : avaliação inicial da iniciativa Urban

A presente comunicação faz parte do programa de trabalho da Comissão para 2002. Discute os principais aspectos dos programas da iniciativa comunitária URBAN para 2000-2006 e incide essencialmente nas características das zonas elegíveis, nas negociações com os Estados-Membros e no valor acrescentado da União Europeia.

ÍNDICE

Resumo

1. A iniciativa URBAN nos Fundos estruturais

1.1. Questões urbanas e política de coesão

1.2. Origens da iniciativa URBAN: os projectos-piloto Urban e URBAN I

1.3. Campo de aplicação de URBAN II

1.4. Financiamento

2. Selecção das zonas

2.1. Enquadramento da selecção

2.2. Processo de selecção em cada Estado-Membro

2.3. Localização dos programas URBAN II

2.4. Características sócio-económicas das zonas seleccionadas

3. Resumo dos programas

3.1. Conteúdo dos programas

3.2. Exemplos de projectos em função das prioridades de intervenção

3.3. Gestão e parceria

4. Valor acrescentado de URBAN II

4.1. Realização dos objectivos comunitários

4.2. Efeito de alavanca

4.3. Execução

4.4. Cooperação e estrutura em rede

5. Conclusões

Anexo I: Outras leituras

Anexo II: Glossário

Anexo III: Quadros

Anexo IV: Mapa dos programas URBAN II

Resumo

As zonas urbanas são confrontadas com importantes oportunidades e não menores desafios. Por um lado, as cidades são centros privilegiados de crescimento e competitividade na União Europeia. Por outro, contêm zonas difíceis, com elevadas taxas de desemprego, criminalidade e pobreza e altos níveis de degradação. Estes "bairros em crise" enfrentam problemas de integração social e económica, frequentemente associados a uma concentração de minorias étnicas.

A iniciativa comunitária URBAN destina-se a assistir as zonas urbanas em crise, em especial no que respeita aos três eixos principais de intervenção: recuperação física e ambiental; inserção social; capacidade empresarial e emprego. Prevê-se que a acção conduza a um apreciável valor acrescentado relativamente às políticas nacionais e outras políticas da União, sobretudo pelos seguintes aspectos:

* Concentração em pequenas zonas extremamente desfavorecidas, facilitando desse modo a aplicação da abordagem integrada e coordenada necessária ao tratamento dos diversos problemas com que cada zona se debate.

* Incidência em questões de interesse comunitário nas zonas urbanas, nomeadamente inserção social, integração de minorias (fortemente concentradas nas zonas abrangidas por URBAN) e ambiente natural e físico. Ao eliminar esses obstáculos ao investimento, o programa URBAN contribui para a coesão económica e o crescimento sustentável do conjunto da cidade.

* Parceria local. Em cerca de um terço dos casos, as autoridades locais são a autoridade de gestão e, noutro terço, desempenham de facto a maioria dessas funções. Convém recordar que, em mais de 80% dos casos, participaram na formulação do programa grupos das comunidades locais.

* Uma estrutura em rede para o intercâmbio de experiências e das melhores práticas. Cria-se assim um ciclo de aprendizagem sistemática.

O programa URBAN não pode, só por si, resolver todos os problemas neste domínio, mas pode servir de modelo à política nacional e facilitar a divulgação de boas práticas.

Programa URBAN: características essenciais

* O programa URBAN constitui uma das quatro iniciativas comunitárias no quadro dos Fundos estruturais da UE. As restantes são: Interreg (cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional), Leader+ (acções-piloto de desenvolvimento sustentável nas áreas rurais) e Equal (luta contra as desigualdades e a discriminação no mercado do trabalho). As iniciativas comunitárias apresentam muitos aspectos em comum, como o financiamento por um único Fundo estrutural, uma forte incidência na parceria e uma estrutura em rede para o intercâmbio de experiências.

* URBAN foi lançado em 1994, na sequência de uma primeira vaga bem sucedida de projectos-piloto Urban. URBAN I (1994-99) centrou-se no tratamento da exclusão social em 118 cidades europeias e deu origem a uma participação local activa e a muitos projectos de êxito.

* URBAN II (2001-2006) baseia-se nesse êxito, mas introduz vários melhoramentos (gestão racionalizada, admissão de pequenas e médias cidades no programa, critérios mais transparentes de selecção das zonas, uma estrutura em rede para a troca de experiências).

* Os 70 programas URBAN II cobrem uma população de cerca de 2,2 milhões de habitantes e dispõem de uma contribuição do FEDER de 730 milhões de EUR e de um investimento total de 1 600 milhões de EUR . Os programas são fortemente concentrados, tanto em termos financeiros (ajuda por habitante) como em termos territoriais (ajuda por quilómetro quadrado). A ajuda por habitante/ano é superior à do objectivo nº 2 em cerca de 30%.

* As zonas URBAN II foram seleccionadas pelos Estados-Membros com base em indicadores sócio-económicos objectivos que reflectiam os critérios estabelecidos nas orientações, além de outros factores, como a qualidade do programa proposto, uma distribuição equilibrada de programas no próprio Estado-Membro e a coerência com as acções nacionais e da União.

* As zonas seleccionadas no âmbito de URBAN II enfrentam inúmeros e graves desafios de ordem social e económica. Por exemplo, as taxas de desemprego e de criminalidade representam cerca do dobro da média da UE. Além disso, a proporção de imigrantes é dupla da percentagem que as cidades participantes na Auditoria Urbana registam. Um último exemplo refere-se à proporção de espaços verdes - um indicador da qualidade do ambiente e do equipamento colectivo - que é apenas metade da média das zonas urbanas da União.

* Os programas propostos no âmbito de URBAN II dão a máxima prioridade à recuperação ambiental e física, que absorve 40% do financiamento programado. Os outros dois eixos, inserção social e capacidade empresarial/emprego, contam para mais 42%. Outras prioridades, nomeadamente transportes e sociedade da informação, são responsáveis pelo restante, embora em certos casos lhes sejam atribuídas maiores proporções.

* 31 dos 70 programas são consagrados a zonas no interior das cidades, 27 a zonas da periferia, 4 a zonas mistas e 8 a cidades na sua totalidade. Não parece haver uma relação directa entre esta tipologia e a prioridade conferida aos diferentes tipos de medida.

* A adopção de uma breve lista de indicadores comuns inspirada na Auditoria Urbana, para efeitos de melhor acompanhamento e avaliação dos programas, é uma condição importante para uma execução mais eficaz.

* O estabelecimento dos programas foi relativamente rápido, em especial se comparado com a concepção dos programas gerais dos Fundos estruturais. A simplificação dos procedimentos de URBAN II poderá servir de modelo noutras oportunidades.

Conclusões

A questão urbana é uma prioridade política de crescente premência na União Europeia. Por um lado, existem os desafios tradicionais defrontados pelas cidades europeias - desenvolvimento a duas velocidades no seio de cada cidade, necessidade de desenvolver a economia urbana de forma sustentável. Factores como a globalização podem vir a intensificar essas pressões. Por outro lado, as cidades têm um papel decisivo no crescimento económico, no emprego e na competitividade.

As abordagens desenvolvidas no âmbito do programa URBAN e de outras iniciativas comunitárias contêm potencialmente muitos ensinamentos para o futuro da política europeia, designadamente:

* Abordagem integrada, mediante a qual as medidas sociais, ambientais e económicas são combinadas numa zona limitada, por forma a dar uma resposta coerente aos problemas multifacetados da área.

* Concentração em zonas relativamente pequenas, o que intensifica o impacto e o rendimento da intervenção.

* Flexibilidade na selecção das zonas, de acordo com as necessidades e prioridades nacionais e no respeito simultâneo dos critérios comunitários e da transparência da selecção.

* Simplificação administrativa e flexibilidade, em especial a racionalização da contribuição comunitária num só Fundo, com um conjunto de procedimentos único, mas assegurando a cobertura de todas as diferentes medidas.

* Forte concentração na parceria local, com integração de grupos da comunidade local, o que permite a construção de competências locais e o aumento da eficácia dos programas. Promovem-se deste modo novos modelos europeus de governança, e tornando a Europa mais próxima do cidadão.

O valor acrescentado da iniciativa comunitária URBAN será posteriormente examinado no contexto da avaliação de URBAN I (relatório a apresentar em 2003). Essas informações serão particularmente úteis para a preparação do terceiro relatório sobre a coesão e das propostas da Comissão relativas à política da coesão após 2006.

1. A iniciativa URBAN nos Fundos estruturais

1.1. Questões urbanas e política de coesão

A questão urbana é fundamental para a coesão económica e social da Europa. Ao lançar o debate sobre as futuras prioridades relativas à coesão económica e social, a Comissão Europeia (segundo relatório sobre a coesão, 2001) [1] declarou que:

[1] Referência em anexo

"A questão urbana...está no centro das mutações económicas, sociais e territoriais. As cidades representam um potencial estratégico para a coesão e o desenvolvimento sustentável"

No segundo relatório da coesão foram identificadas quatro questões urbanas essenciais:

- disparidades no interior da cidade (frequentemente mais amplas do que entre as regiões da União);

- pressões sobre o ambiente (especialmente agudas nas cidades);

- papel das cidades como vector para o desenvolvimento das zonas suburbanas e rurais circundantes;

- papel essencial das cidades de média dimensão na promoção de um desenvolvimento mais equilibrado e policêntrico na União.

Do mesmo modo, o Parlamento Europeu, na sua resolução sobre URBAN II [2], "realça a necessidade de uma abordagem integrada em relação à política urbana, dado que esta é actualmente a única via possível para resolver os problemas económicos, sociais e ambientais nas zonas urbanas". O Parlamento chama sobretudo a atenção para o facto de "os imigrantes, os refugiados e as minorias étnicas estarem ... especialmente expostos à exclusão social".

[2] Jornal Oficial C 339 29.11.2000 pp.44-47

Além disso, o Comité das Regiões, num parecer sobre o enquadramento da da acção urbana [3], frisou "o papel decisivo das cidades no levar a cabo dos principais objectivos da UE - coesão económica e social, emprego, competitividade e sustentabilidade ambiental". O que "demonstra a necessidade de uma forte participação do poder local e regional na formulação de toda a política futura" e lhes confere ... o estatuto de verdadeiros parceiros no processo".

[3] Parecer de 3 de Junho de 1999, CdR 115/99 final

Pode afirmar-se que muitos dos programas dos Fundos estruturais contribuem em certa medida para pelo menos uma das questões acima mencionadas. Embora seja difícil generalizar, é possível considerar as seguintes observações de ordem geral:

* A maior parte do financiamento do objectivo nº 1 é efectivamente aplicada nas áreas urbanas. A abordagem urbana no âmbito do objectivo nº 1 centra-se fundamentalmente na melhoria da competitividade e procura promover o papel das cidades e vilas como motores do crescimento de uma região menos desenvolvida no seu conjunto. Contudo, algumas regiões do objectivo nº 1 (p.ex., Merseyside no Reino Unido) têm como principal característica a exclusão urbana.

* O objectivo nº 2 contém um elemento expressamente urbano e cobre uma população ligeiramente superior a 7 milhões. Além disso, muitas zonas urbanas são abrangidas pelo elemento industrial do objectivo nº 2. As medidas a título do objectivo nº 2 incidem especialmente na reestruturação económica.

* Por último, as medidas de formação no âmbito do objectivo nº 3 e de EQUAL são susceptíveis de ter um impacto nas zonas urbanas desfavorecidas, sobretudo por facilitarem o combate à exclusão social.

A iniciativa comunitária URBAN destina-se a proporcionar uma contribuição adicional neste domínio, centrando-se na revitalização económica e social das cidades e subúrbios em crise (ver igualmente a secção 5 sobre o valor acrescentado):

* As áreas seleccionadas constituem pequenas bolsas de (por vezes grave) exclusão. A natureza multifacetada da exclusão urbana necessita de uma abordagem integrada de ataque simultâneo a cada uma das facetas, o que é facilitado pela pequena dimensão das zonas.

* As medidas incidem especialmente na inserção social e na recuperação do ambiente natural e físico. A natureza dos problemas nas áreas urbanas implica que essas medidas sejam quase sempre uma condição prévia para o êxito das acções destinadas a promover a capacidade empresarial e o emprego.

* A execução do programa URBAN é diferenciada, baseando-se numa forte parceria a nível local.

1.2. Origens da iniciativa URBAN: os projectos-piloto Urban e URBAN I

A União Europeia empenha-se desde há muito na resolução dos problemas das áreas urbanas. No período 1989-1993, foram aprovados 33 projectos-piloto Urban - com uma contribuição da UE de 101 milhões de EUR. Este foi o primeiro caso em que o FEDER apoiou explicitamente as actividades inovadoras de ordenamento e recuperação urbanos. A inovação foi também a divisa de uma segunda onda de 26 projectos-piloto Urban lançados em 1997, com uma contribuição do FEDER de 63 milhões de EUR. Essas acções foram concebidas como um laboratório para pôr à prova algumas ideias originais e abordagens inovadoras para os problemas urbanos.

Foi introduzida para o período 1994-1999 uma iniciativa comunitária URBAN específica, que cobriu 118 zonas dos 15 Estados-Membros mediante uma contribuição comunitária de cerca de 950 milhões de EUR a preços de 1999 (ver em anexo Quadro 1 "URBAN I e URBAN II: factos essenciais"). Teve por objectivo tratar o problema da exclusão urbana em termos holísticos. Dessa forma, URBAN consolidou os ensinamentos extraídos das inovações ensaiadas nos projectos-piloto Urban e abriu o caminho para uma abordagem mais centrada nas disparidades urbanas no âmbito dos programas básicos dos Fundos estruturais.

A avaliação final de URBAN I está actualmente a ser realizada e aguardam-se os resultados para 2003. A Caixa 1 ilustra alguns exemplos de medidas e projectos.

Caixa 1: URBAN I e os projectos-piloto Urban - exemplos de medidas

* Recuperação física e ambiental. Incluíu a restauração do centro histórico da cidade de Bari (Itália) e melhorou espectacularmente a segurança no centro da cidade. Outro exemplo: a renovação em Helsínquia de Lasipalatsi, um edifício degradado e desafectado das suas funções, transformado em centro de actividades mediáticas (como o acesso à internet para imigrantes, jovens e desempregados).

* Formas inovadoras de promover a capacidade empresarial e o emprego, como o autocarro do emprego, dedicado à divulgação de informações sobre emprego e formação, no Porto.

* Medidas para promover a inclusão social, como a revitalização de um mercado local e apoio às actividades comerciais de imigrantes em Viena.

* Medidas para promover a inserção social de jovens, como um projecto para reduzir o abandono dos estudos e o absentismo nas escolas em Barcelona e a disponibilidade de instalações desportivas, geridas por grupos da comunidade local em Marselha.

1.3. Campo de aplicação de URBAN II

A segunda geração de programas URBAN II decorre de 2001 a 2006. Com uma contribuição do FEDER de 700 milhões de EUR a preços de 1999, é de um modo geral comparável, em dimensão e finalidade, ao programa URBAN I (ver quadro 1 em anexo). Com efeito, embora a contribuição geral seja ligeiramente inferior, a concentração num menor número de programas confere a URBAN II uma intensidade FEDER - por habitante e por programa - mais elevada do que a primeira série. Os objectivos fundamentais de URBAN II - revitalização urbana, com particular incidência na inserção social, no emprego e capacidade empresarial - são análogos aos de URBAN I (ver caixa sobre as prioridades estabelecidas nas orientações), embora com introdução de algumas inovações (ver adiante).

Uma característica distinta partilhada por URBAN I e II é a forte ênfase numa autêntica parceria com as autoridades locais e a comunidade local. O papel significativo desempenhado pelo poder local na gestão quotidiana (ver adiante) é único no âmbito dos programas dos Fundos estruturais. Nessa perspectiva, mais de 80% dos programas foram preparados em colaboração com os parceiros locais, incluindo grupos da comunidade.

Caixa 2: Prioridades de acção previstas nas Orientações URBAN II [4]

[4] Estas prioridades podem ser encontradas, por exemplo, no 12 e no anexo I das orientações URBAN, referenciadas no anexo I.

* Recuperação de zonas degradadas para utilização diversificada e favorável ao ambiente [5]. Esta acção deve ser desenvolvida por forma a criar emprego, integrar as comunidades locais (incluindo minorias étnicas), aumentar a segurança e melhorar de um modo geral a vida urbana.

[5] No entanto, a renovação de habitações é expressamente excluída.

* Apoio a capacidade empresarial e emprego.

* Integração de pessoas excluídas e possibilidade de acesso aos serviços públicos.

* Desenvolvimento de sistemas de transportes públicos integrados e mais favoráveis ao ambiente.

* Tratamento e minimização dos resíduos, redução do barulho e incentivo a uma utilização mais eficaz da energia..

* Desenvolvimento do potencial criado pelas tecnologias da sociedade da informação nos sectores económico, social e ambiental.

Ao optar por estas prioridades, os programas URBAN devem demonstrar o empenhamento na melhoria de organização, na governança participativa, na delegação de poderes e na construção de competências, no sentido de constituírem uma prática generalizada..

Apesar do elevado grau de continuidade entre URBAN I e II, foram introduzidos desenvolvimentos que reflectem os ensinamentos colhidos e as recomendações do Parlamento Europeu e do Tribunal de Contas [6]:

[6] Para as referências, ver o Anexo I.

* Inclusão de cidades pequenas e médias. Foi abolido de um modo geral o limite de população de URBAN I de 100 000 habitantes por cidade. O único limite de URBAN II é a nível do programa (a zona do programa deve incluir pelo menos 20 000 habitantes - 10 000 em casos excepcionais devidamente justificados).

* Critérios explícitos para a selecção das zonas (ver secção 3.1) nas orientações URBAN II, tornando o processo de selecção mais transparente (ver secção 3.2).

* Utilização de um único Fundo, para uma simplificação administrativa sensível. Inicialmente, intervinham nas áreas URBAN tanto o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) como o Fundo Social, implicando uma duplicação de procedimentos. URBAN II é apenas financiado pelo FEDER, reduzindo a metade o esforço administrativo exigido por diversos aspectos, como por exemplo os pedidos de pagamento. Não significa, porém, que sejam excluídas as medidas-tipo do Fundo Social - incluindo formação e outras medidas para combater a exclusão social: URBAN II mantém a flexibilidade, permitindo que as verbas FEDER sejam aplicadas em medidas-tipo do Fundo Social (e mais raramente em medidas que seriam cobertas por outros Fundos estruturais).

* Utilização e desenvolvimento da Auditoria Urbana como fonte sistemática de informação. [7] Verificaram-se também melhoramentos em matéria de acompanhamento permanente e de qualidade, para o qual foi agora estabelecido um conjunto comum de indicadores (ver secção 5.3).

[7] A Auditoria Urbana, editada pela Comissão no ano 2000, avalia a qualidade de vida em 58 cidades europeias. Foi coligida uma vasta série de indicadores sócio-económicos - incluindo temas como participação na vida cívica, ensino e formação, ambiente, cultura e tempos livres.

* Reforço das avaliações ex ante.

* Programa em rede, a fim de promover o intercâmbio de boas práticas no ambiente urbano.

1.4. Financiamento

A assistência financeira pode ser concedida até 75% do custo total nas regiões do objectivo nº 1 e até 50% nas outras regiões. Para o período 2001-2006, a Comissão estabeleceu uma contribuição financeira por Estado-Membro (ver quadro 2 anexo) proporcional a três indicadores objectivos [8]:

[8] Como a contribuição resultante para o Luxemburgo era relativamente pequena, as autoridades nacionais solicitaram que a verba fosse transferida para o programa INTERREG do Luxemburgo. A Comissão deferiu esse pedido.

* População urbana no Estado-Membro

* Desemprego em zonas urbanas

* Desemprego de longa duração em zonas urbanas

Após negociações com os Estados-Membros, o número de programas foi fixado em 70. Este número teve em conta as contribuições nacionais e a necessidade de concentração financeira. A totalidade foi dividida entre os Estados-Membros, em proporção com as respectivas contribuições.

A dimensão relativamente pequena das zonas e populações cobertas por URBAN II permite uma elevada intensidade da ajuda - 30% mais elevada do que no objectivo nº 2, em termos de ajuda por habitante/ano [9]. Os números são ainda mais expressivos quando se considera a relativa exiguidade das zonas geográficas abrangidas por URBAN II, resultando que a ajuda por km é, de um modo geral, tripla da ajuda urbana geral do objectivo nº 2. Este último aspecto envolve uma implicação interessante: embora a contribuição comunitária por habitante seja a única forma mais concreta de medir a intensidade da ajuda, um nível elevado de financiamento por km tem importantes consequências em termos do impacto na recuperação e no ordenamento locais do tecido urbano.

[9] No entanto, este valor necessita de ser avaliado no contexto da cobertura e da maior escala do objectivo 2, cujo elemento urbano só por si beneficia de 2193 milhões de EUR no período 2000-2006 e envolve perto de 7 milhões de habitantes, ou seja, tem, grosso modo, três vezes a dimensão de URBAN II.

Os programas são pois caracterizados pela intensidade, média a elevada, da ajuda per capita, que se torna mais eficaz e visível devido à exiguidade das zonas. A dimensão reduzida e a elevada intensidade permitem uma abordagem integrada e coordenada das diferentes facetas da exclusão patentes nos bairros urbanos em crise. Essa abordagem integrada constitui um dos importantes objectivos da iniciativa URBAN.

2. Selecção das zonas

2.1. Enquadramento da selecção

* Poder de decisão descentralizado. Os Estados-Membros seleccionaram as próprias zonas a partir da quota estabelecida pela Comissão, discriminando a sua contribuição financeira por zona. Observa-se assim o princípio da subsidiariedade e respeita-se o facto de a natureza dos problemas urbanos variar significativamente de país para país.

* Quadro comunitário comum. Todavia, a fim de manter a coerência e a eficácia, a Comissão estabeleceu orientações para a selecção e para a concessão de financiamento. Para garantir a viabilidade, cada área devia ter um mínimo de 20 000 habitantes (que, em casos devidamente justificados, podia ser reduzido a 10 000). A contribuição financeira devia ainda ser suficiente para assegurar a cada programa um mínimo de intensidade de ajuda de 500 EUR per capita durante o período do programa.

* Critérios objectivos. Para serem elegíveis, as zonas urbanas tinham de obedecer pelo menos a três de nove critérios. Obtinha-se assim a melhor garantia de que a zona URBAN seleccionada evidenciava as maiores carências, com sinais múltiplos de exclusão e não apenas um mau resultado à luz de um dos indicadores. Eis os nove critérios:

- elevado desemprego de longa duração;

- baixa taxa de actividade económica;

- elevado nível de pobreza e exclusão;

- necessidade de ajustamento estrutural devido a dificuldades sociais e económicas;

- elevada proporção de imigrantes, minorias étnicas ou refugiados;

- baixo nível de educação, importantes lacunas em termos de habilitações e uma elevada taxa de insucesso escolar;

- elevado nível de criminalidade e delinquência;

- desenvolvimento demográfico instável;

- situação ambiental particularmente degradada.

A definição desta abordagem descentralizada privilegiava dois aspectos: por um lado, respeitava o princípio de subsidiariedade e reconhecia que os problemas urbanos podem variar consideravelmente entre países; por outro, mantinha a coerência a nível da União, utilizando um conjunto acordado de critérios objectivos.

2.2. Processo de selecção em cada Estado-Membro

Os processos de selecção adoptados pelas autoridades nacionais variaram entre Estados-Membros, mas um dos aspectos mais positivos foi a transparência do processo. De um modo geral, a selecção foi iniciada mediante um concurso/convite à apresentação de propostas, (por ex., França, Itália e Grécia) ou uma análise estatística baseada em indicadores incluídos nas orientações (por ex., Países Baixos, Dinamarca, Portugal).

Na selecção das zonas URBAN II, podem identificar-se quatro critérios recorrentes:

* Indicadores sócio-económicos transparentes. Todos os Estados-Membros se basearam em grande parte em indicadores sócio-económicos que reflectiam alguns ou todos os critérios estabelecidos nas orientações. Na maioria dos casos, o processo tomava a forma de uma análise estatística oficial para seleccionar as zonas que somavam o maior número de pontos em relação a esses critérios. Nalguns casos, um organismo ou um avaliador independente verificava se as zonas propostas obedeciam a um nível mínimo de coerência com os critérios das orientações. Os Estados-Membros combinaram frequentemente essa análise com outros indicadores sócio-económicos que reflectiam as prioridades nacionais.

* Avaliações da qualidade dos programas propostos e da capacidade financeira da autoridade de gestão foram prática corrente. Essas avaliações incluíam aspectos como uma capacidade aparente para criar projectos inovadores.

* O equilíbrio territorial constituíu também uma consideração de ordem geral. Por exemplo, a Bélgica atribuíu um programa a Bruxelas, à Flandres e à Valónia e cada região geriu o próprio processo de selecção. A Alemanha organizou um concurso nacional, mas estabeleceu eficazmente, como máximo, um programa por Land.

* Coerência com as acções nacionais ou as intervenções da UE. Alguns países (nomeadamente a França e a Suécia) seleccionaram zonas já cobertas por programas nacionais de recuperação. Em Bruxelas, o programa cobre uma necessidade numa parte da área do objectivo nº 2 e complementa, portanto, o programa do objectivo nº 2. Inversamente, a Finlândia restringiu a selecção a zonas ainda não cobertas pelos programas básicos dos Fundos estruturais.

2.3. Localização dos programas URBAN II

A maior parte das zonas URBAN II são novas e não foram propostas no âmbito de URBAN I (ver mapa em anexo). No entanto, existem algumas excepções a esta regra:

* Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Bastia e Val de Seine, em França, assim como Lisboa, em Portugal. Em cada um dos casos, a área URBAN II inclui integralmente a antiga área URBAN I.

* Helsinki-Vantaa, na Finlândia, e Kiel, na Alemanha, onde existe uma significativa sobreposição entre as localizações anteriores e as actuais.

* Graz, na Áustria, onde existe uma diminuta sobreposição entre duas localizações.

Em todos estes casos, excepto Bastia, mantêm-se as mesmas autoridades de gestão, que têm por conseguinte oportunidade de retirar os ensinamentos de URBAN I e de os aplicar em URBAN II. Existe uma oportunidade semelhante quando, embora sem sobreposição, a mesma cidade foi coberta por URBAN I e II. São numerosos os exemplos destes casos, e incluem Bruxelas, Porto e Génova (nos três casos, URBAN I e II são zonas adjacentes), Bordéus (onde URBAN II toma o lugar de um Projecto Piloto Urban), Bristol, Roterdão e Viena.

É interessante observar a sobreposição com os objectivos nºs 1 e 2 (ver quadro seguinte e quadro 3 em anexo). De um modo geral, as zonas URBAN II estão regularmente espalhadas pelas zonas do objectivo nº 1, zonas do objectivo nº 2 e áreas exteriores aos principais objectivos. Este facto contrasta singularmente com URBAN I, em que a maioria dos programas era abrangida pelo objectivo nº 1 e apenas um sexto dos programas não coincidia com os objectivos básicos. A explicação dessa diferença é que URBAN I tinha uma quota pré-estabelecida para as zonas do objectivo nº 1, enquanto URBAN II não tem essa limitação.

Sobreposição com os Fundos estruturais básicos: número e proporção de programas abrangidos por diferentes objectivos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.4. Características sócio-económicas das zonas seleccionadas

URBAN II abrange uma população de cerca de 2 156 000 habitantes. As zonas do programa podem dividir-se em 3 grandes categorias (ver quadro 3):

* Interior da cidade, isto é, abrange o centro da cidade ou o interior da primeira circular com densa construção de habitações, datadas quase sempre do séc. XIX. As zonas do interior da cidade constituem o tipo mais comum no âmbito de URBAN II - 31 das 70 zonas do programa podem ser classificadas deste modo e nelas vive pouco menos de um milhão de pessoas (ou cerca de metade da população URBAN).

* Bairros periféricos ou suburbanos. Esta categoria é também muito comum no âmbito de URBAN II, envolvendo 27 zonas e cerca de 800 000 pessoas.

* Pequenas cidades, em que URBAN abrange toda ou a maior parte da cidade e não se justifica uma separação entre interior da cidade e periferia. Esta é a categoria mais pequena, envolvendo 8 programas e 240 000 pessoas.

Além disso, quatro programas constituíram deliberadamente uma mistura de interior da cidade e subúrbios, numa tentativa de melhorar as ligações entre estes dois tipos de zonas.

As zonas URBAN são relativamente pequenas em termos de Fundos estruturais. A zona mais vasta (Hetton e Merton, no Reino Unido) abrange uma área de 60km e a mais pequena (Orense, em Espanha) uma área de 0,5 km . O programa mais populoso (em Amesterdão) envolve 62 000 habitantes, enquanto o menos populoso (Amadora, em Portugal) pouco mais de 10 000. Contudo, como já foi salientado, a intensidade da ajuda é relativamente elevada - a ajuda por habitante/ano é 30% superior à do objectivo nº 2.

A primeira observação notável é a escala do desemprego nas zonas URBAN. Em média, cerca de 17% da população nas zonas URBAN II está desempregada, em comparação com aproximadamente 8% em toda a UE, durante o mesmo período. Em 66 programas URBAN que referem taxas de desemprego, apenas 8 (essencialmente do Reino Unido) denotam valores inferiores à média da UE. E desses oito, cinco são superiores à respectiva média nacional, evidenciando assim um elevado desemprego no contexto nacional. No outro extremo, Mola di Bari, em Itália, revela uma taxa de desemprego de 50% e 16 das 66 zonas referem uma taxa de 25% ou mais.

Minorias étnicas, imigrantes e refugiados constituem cerca de 14% da população das zonas URBAN, o que representa cerca de quatro vezes o valor apresentado pelo conjunto da UE (onde apenas 3,5% da população provém do exterior da União) e mais do dobro do valor relativo às cidades participantes na Auditoria Urbana (6%).

A criminalidade registada é um problema significativo nas zonas URBAN, atingindo em média quase o dobro da taxa da UE no seu conjunto (mais de 100 casos por ano por 1 000 habitantes, contrastando com 55 na União). A verdadeira situação nas zonas URBAN é provavelmente pior, pois as zonas com elevada exclusão são aquelas em que a confiança na polícia é mais baixa (e onde por conseguinte a ocultação de crimes é mais habitual). O crime não só é perturbador para as vítimas, como pode contribuir também para a espiral de declínio de uma zona, à medida que empresas e indivíduos (em especial os mais abastados e empreendedores) a abandonam.

A estrutura etária das zonas URBAN em termos de população com mais de 60 anos (18% da população) e jovens com menos de 16 anos (também 18%) é muito semelhante à da totalidade da UE. Contudo, a estrutura etária é ligeiramente diferente da que se espera nas cidades - os valores obtidos por amostragem da Auditoria Urbana indicam 16,4% para os habitantes de idade superior a 60 anos e 17,1% para os jovens.

Por último, existem nas zonas URBAN menos espaços verdes, que representam cerca de 10,5% da superfície total da zona, apenas metade dos 20,5% existentes nas cidades cobertas pela Auditoria Urbana. Essa falta de espaços de lazer é apenas um exemplo dos problemas ambientais mais vastos que as zonas URBAN enfrentam.

Estes resultados são confirmados pelas análises SWOT (pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e riscos) fornecidas pelos programas. O desemprego e a pobreza são considerados os desafios mais disseminados, sendo qualificados como uma deficiência ou um risco significativos em quase todos os casos. Com efeito, a maioria das análises SWOT confere a mais alta proeminência em termos de gravidade a um destes factores ou a ambos. Contudo, vários outros factores - nomeadamente a transformação económica, os baixos níveis de educação, o ambiente degradado, a criminalidade elevada e a presença de inúmeras minorias étnicas - foram, na maioria dos casos, também citados como desafios.

3. Resumo dos programas

A partir da publicação das orientações URBAN em 28 de Abril de 2000, os Estados-Membros dispunham de 6 meses para preparar e apresentar programas. Na realidade, por inúmeras razões, como os atrasos na elaboração dos concursos de selecção e as exaustivas consultas aos parceiros locais, certos programas chegaram a tempo, mas muitos não. Alguns chegaram em Junho de 2001 (nomeadamente os programas do Reino Unido e de Portugal).

Contudo, todos os programas URBAN II foram aprovados antes do final de 2001. Foi necessário um considerável esforço e o tempo para aprovação foi notavelmente mais breve do que para outros programas dos Fundos estruturais (ver quadro 4). Por exemplo, apenas 5 programas URBAN (7% do total) exigiram mais de um ano, o que é favorável comparado com 24% dos programas do objectivo nº 1 e 24% dos programas do objectivo nº 2, que excederam esse prazo.

Uma explicação possível para este resultado positivo é a relativa simplicidade dos programas e dos procedimentos URBAN. Outro factor admissível é a criação de uma única unidade da Comissão Europeia dedicada a URBAN II. Promoveu-se assim um conhecimento específico das questões da revitalização urbana na Comissão e foi dada também resposta às críticas feitas a URBAN I pelo Tribunal de Contas - número excessivo de funcionários ocupados nos programas e elevado nível de rotação de pessoal.

A Comissão utilizou o período entre a recepção dos programas e a sua eventual aprovação para introduzir alguns melhoramentos. As alterações mais frequentes foram as seguintes:

* Modificação da ordem de prioridades para as adaptar melhor às políticas comunitárias, nomeadamente a política de concorrência, as políticas relacionadas com o ambiente, a igualdade de oportunidades, a sociedade da informação.

* Alterações para obter maior coordenação com os programas básicos dos fundos estruturais na mesma zona e melhor observância das regras de elegibilidade.

* Introdução de indicadores comuns, tanto para o domínio sócio-económico como para os resultados dos programas.

3.1. Conteúdo dos programas

Das prioridades fixadas nas orientações, ressalta uma nítida distinção entre as três primeiras prioridades de intervenção - recuperação física e ambiental, inserção social e capacidade empresarial/emprego, responsáveis entre si por 80% do financiamento programado - e os outros eixos (ver quadro 8):

* A recuperação física e ambiental ("novo desenvolvimento favorável ao ambiente nas zonas degradadas") absorve 40% do financiamento programado. Atinge a mais elevada proporção do total na Áustria (59%), e a mais baixa na Finlândia e na Suécia (0%).

* O combate à exclusão social absorve 21% do financiamento programado. A proporção mais elevada cabe à Finlândia (47%), a mais baixa à Áustria (3%).

* A capacidade empresarial e emprego absorvem 21% do financiamento programado. A proporção mais elevada cabe à Suécia (71%), a mais baixa à Irlanda (7%).

* Os transportes absorvem 8% do financiamento programado. A proporção mais elevada cabe aos Países Baixos (18%) e a mais baixa à Irlanda, Portugal, Finlândia e Suécia (0%).

* As tecnologias da informação e da comunicação (TIC) são responsáveis por 4% do financiamento programado. A proporção mais elevada cabe à Finlândia (16%), a mais baixa a Portugal e à Suécia (0%).

Não existe variação significativa nos padrões de financiamento propostos entre interior das cidades e zonas periféricas. No entanto, sempre que toda a cidade é abrangida por URBAN, há uma ligeira tendência para reduzir as despesas relativas à recuperação física (descendo a 34%, contra 40% para URBAN II em geral) e aumentar, em proporção, a intervenção noutras áreas.

Existem também raras diferenças sistemáticas entre as pequenas, médias e grandes cidades. Excepção mais notável: as grandes cidades propõem utilizar 7% dos fundos totais nas TIC, enquanto as pequenas cidades propõem apenas 2% (e as cidades de média dimensão apenas 3%).

3.2. Exemplos de projectos em função das prioridades de intervenção

Pescara, em Itália, fornece um exemplo de projecto de recuperação física e ambiental. Existe uma enorme zona de terrenos abandonados junto de uma linha férrea, área que será recuperada para criação de um parque, com plantação de árvores e construção de um túnel sob a via férrea. Outro exemplo situa-se em Mola di Bari, onde os esgotos poluíram as praias. Será criada uma estação de tratamento e restabelecida a sanidade das praias, promovendo assim o turismo e a qualidade do ambiente natural.

Muitos programas prevêem a construção ou renovação de edifícios [10] e espaços públicos (estradas, praças). Essas acções destinam-se a promover as actividades económicas (comércio, serviços, turismo) e melhorar a qualidade de vida nas zonas. Muitos dos programas franceses seguem esta linha, pondo uma forte ênfase na qualidade da arquitectura e do ambiente edificado.

[10] Com excepção dos edifícios de habitação, que são excluídos pelas Orientações URBAN.

Bristol, no Reino Unido, apresenta um exemplo de combate à exclusão social: o programa centra-se em medidas para afastar os jovens da droga, do crime e atraí-los para o emprego. Um aspecto inovador foi a integração dos jovens no planeamento e execução do programa. Devidamente acompanhados por mentores, ajudaram a preparar os mecanismos de apreciação de projectos e foram implicados no respectivo processo de selecção.

Um importante projecto em Berlim consiste em renovar o auditório de uma escola para servir simultaneamente de centro de expressões culturais e de ponto de encontro dos habitantes locais. Outros exemplos de projectos incluem: Val de Seine, onde existem projectos para melhorar a formação de mulheres imigrantes; Dublin, em que a maior parte do programa se relaciona com um centro de juventude.

O Programa URBAN de Clyde Waterfront, no Reino Unido, fornece um exemplo de acções para promover a capacidade empresarial e o emprego. O colapso da indústria de construção naval, de que esta zona dependia, trouxe como consequência em elevado desemprego. Em muitas famílias, várias gerações estão desempregadas. O que significa que, em muitos casos, os jovens não só carecem de habilitações, como lhes faltam também os modelos de comportamento no mundo do trabalho. O programa aplica portanto uma abordagem ambivalente, com a finalidade de melhorar não só as capacidades como os modos de participação. Esta mistura de medidas, que promove o emprego e a capacidade empresarial como forma de combater a exclusão social, é uma característica comum de URBAN II.

Heerlen, nos Países Baixos, fornece um exemplo de projecto importante no domínio dos transportes. A estação de caminho de ferro é considerada um local de crime por excelência, pouco atraente e com más ligações a outras formas de transporte. Estão a ser melhoradas as ligações a outros modos - autocarros, eléctricos, carros e bicicletas - a fim de tornar a estação numa central de transporte multimodal. Numa preocupação de segurança, as instalações físicas estão a ser modificadas e a iluminação melhorada. Além disso, o aumento da presença de serviços e de utentes reduzirá o potencial de delinquência.

Apesar de um dispêndio relativamente modesto, as tecnologias da informação e da comunicação são muitas vezes uma componente essencial dos programas de formação. Bruxelas apresenta o exemplo de um programa com uma forte incidência nas TIC, já que mais de um quarto do financiamento é consagrado à formação em TIC e ao desenvolvimento de pólos multimedia.

3.3. Gestão e parceria

Como já foi salientado, um dos aspectos diferenciados de URBAN II em relação aos outros Fundos estruturais é o grau de descentralização da gestão a favor das autoridades locais. Dos 70 programas, um terço - 23 casos - tem como autoridade de gestão uma autarquia local. Tal é o caso de programas italianos, neerlandeses, austríacos, finlandeses e irlandeses, assim como da maior parte dos programas franceses. Em França e Itália, a descentralização é maior do que no programa URBAN I, em que as autoridades nacionais (ou seus representantes locais) foram sempre responsáveis pela programação.

Além disso, para cerca de outro terço dos programas, a autarquia local é a entidade essencial, em parceria com o governo central. Por exemplo, nas regiões inglesas, embora a autoridade de gestão seja um ministério do governo central, a responsabilidade quotidiana foi transferida para os departamentos regionais; além disso, as autarquias locais aceitaram o papel de "organismo responsabilizado" e incumbem-se da gestão financeira e da apreciação de projectos no âmbito dos vastos parâmetros fixados pelo governo central. Em Espanha e na Grécia existem relações semelhantes entre o Ministério das Finanças e as municipalidades.

Finalmente, na maior parte dos programas restantes, as autarquias locais desempenham um papel fundamental no comité de acompanhamento. Assim acontece na Alemanha, em que as autoridades administradoras são os Länder, bem como em Portugal, onde as autoridades nacionais assumem a direcção. Em muitos casos, é representada não só a competente autoridade local, como também a associação nacional de autoridades.

No que respeita a parceria, 57 dos 70 programas (ou mais de 80%) procederam a extensas consultas dos parceiros locais para a elaboração do documento do programa. Todavia, este esforço deve ser continuado e aprofundado nos próximos anos (ver também ponto 5.2).

4. Valor acrescentado de URBAN II

Como os programas acabam de ser lançados, é ainda muito cedo para uma opinião definitiva sobre a maior parte das questões. A questão do valor acrescentado será mais tarde examinada em maior profundidade durante as avaliações. Contudo, surgem já os seguintes tópicos, que serão seguidos à medida que os programas se desenvolvem.

4.1. Realização dos objectivos comunitários

Apesar de relativamente modesto em termos de financiamento geral, URBAN II contribui para várias prioridades. Esta questão tem duas faces. Em primeiro lugar, a intervenção URBAN cobre algumas das mais desprovidas zonas críticas da União. Em segundo lugar, URBAN tem um perfil distinto em relação aos outros Fundos estruturais (ver quadro 5), com uma proporção consideravelmente mais elevada de financiamento dedicado à recuperação física e ambiental e ao combate à exclusão social:

* Coesão social. As zonas URBAN apresentam fracos resultados em muitos indicadores económicos e sociais, reflectindo a observação, constante na Auditoria Urbana, de que as disparidades no seio de uma cidade são muitas vezes mais profundas do que as mais acentuadas desigualdades entre cidades do conjunto da UE. A formação é essencial, mas deve ser acompanhada por uma forte concentração de URBAN nas medidas contra a exclusão social, como a formação em línguas ou o desenvolvimento de competências nos grupos de cada comunidade local, habilitando-os a proceder a formações.

* Competitividade e coesão económica. Existem muitos obstáculos à recuperação económica e ao desenvolvimento nas zonas URBAN, incluindo a falta de capacidade empresarial e a elevada criminalidade. A abordagem integrada URBAN é especificamente destinada a eliminar esses obstáculos, invertendo o ciclo de declínio e auxiliando a zona no sentido de concorrer com outras áreas, em pé de igualdade.

* Recuperação ambiental. Como atrás observado, as condições ambientais nas zonas URBAN II são nitidamente piores do que noutras áreas, representando os espaços verdes apenas metade da média geralmente observada nas zonas urbanas da UE. 40% do financiamento programado serão afectados à recuperação física e ambiental, nomeadamente a medidas para melhorar a qualidade do ambiente edificado e o património arquitectónico. Além disso, uma significativa proporção dos 8% do financiamento programado para transportes será aplicada em faixas para ciclistas e noutras formas de transportes urbanos favoráveis ao ambiente.

* Tecnologias da Informação e Comunicação. Os baixos níveis de educação e emprego fazem que as zonas URBAN estejam, à partida, em desvantagem neste domínio. URBAN II proporciona formação básica em TIC por meio de uma oferta local e em pequena escala, geralmente através de bibliotecas ou de grupos da comunidade local, no intuito de minimizar os "obstáculos à entrada".

Por último, um dos objectivos de URBAN II consiste em incentivar os parceiros locais a tentarem inovações em termos de recuperação urbana, assim como a transferir experiências interessantes processadas noutros pontos. Todos os programas adoptam pelo menos uma dessas medidas, sendo os cinco domínios mais comuns o ambiente, a governança urbana, a recuperação, as TIC e investigação, e a participação dos cidadãos.

Caixa 3: Exemplos de projectos de interesse comunitário

Komotini, na Grécia setentrional, tem uma elevada proporção de minorias, incluindo muçulmanos, gregos Pontus (ou seja, retornados de países como a antiga União Soviética), pomaks e ciganos. Como condição prévia para aumentar a possibilidade de obter emprego, o programa centra-se fortemente nas medidas de inserção social, incluindo o ensino básico da língua grega.

århus, na Dinamarca, tem igualmente elevados níveis de minorias étnicas e de exclusão social. O programa assenta num forte sentido de comunidade local e promove um fórum dos cidadãos, permitindo que os habitantes tratem os problemas locais numa base de auto-ajuda e procedam à própria inserção social e política numa colectividade mais vasta.

O programa de Pamplona, no Norte de Espanha, promove a actividade de pequenos restaurantes e de pensões com dormida e pequeno almoço, especificamente para mulheres desempregadas, permitindo-lhes reconciliar a vida privada e profissional. Além disso, as pessoas desempregadas estão a ser formadas em domínios ambientais e sociais.

O programa URBAN de Bastia, na Córsega, incide no centro histórico. O programa inclui a formação em beneficiação e renovação de velhos edifícios, o que simultaneamente refresca o saber perdido, cria emprego e restaura os monumentos históricos.

O programa Luckenwalde, na Alemanha de Leste, centra-se fortemente nas medidas ambientais, incluindo formação em biotecnologia em cooperação com o parque de biotecnologia local, um projecto "1000 árvores" e uma rede, "Rail-ride-roll", que combina comboio, bicicleta e patins de rodas/gelo.

Antuérpia criou um exemplo interessante de inovação no domínio ambiental, onde os locais industriais abandonados estão a ser transformados em espaços verdes, parques comerciais para TCI e em empresas dedicadas ao ambiente. O aspecto inovador consiste no facto de os terrenos estarem a ser recuperados de maneira biológica, com utilização de certas plantas que libertam o solo dos metais pesados.

4.2. Efeito de alavanca

Devido à concentração em zonas relativamente pequenas, URBAN atinge uma elevada intensidade de ajuda em termos de financiamento por habitante e por km . Ao centrar os programas em temas precisos, obtém-se uma intensidade de financiamento suficiente para tratar as mais graves das múltiplas facetas da exclusão com que as zonas URBAN se debatem.

Potencial de alavanca do sector público. URBAN II mobilizou investimentos globais - de fontes nacionais, regionais, locais e privadas - que representam mais do dobro dos recursos FEDER (ver quadro 2 e 8). Esse êxito é tanto mais interessante quanto se sabe que essas zonas se caracterizam por uma concentração de problemas ainda maior do que a normalmente observada nas zonas do objectivos nºs 1 e 2.

Potencial de alavanca do sector privado. No conjunto dos 35 programas que registam a contribuição do sector privado, esta ascende a cerca de 8% do financiamento total. Este volume, embora inferior ao dos objectivos nºs 1 e 2, ainda é substancial, pois pela sua própria natureza as zonas URBAN II não atraem facilmente o investimento privado. Além disso, aproximadamente 20% do financiamento previsto destinam-se a apoiar a capacidade empresarial e o emprego, o que provavelmente terá também um substancial efeito de alavanca a longo prazo.

4.3. Execução

Como sucede com outras iniciativas comunitárias, alguns dos aspectos mais interessantes de URBAN residem no sistema de execução:

* A forte participação dos parceiros locais é inegavelmente uma das melhores fontes de valor acrescentado. Além de tornar os programas mais eficazes e mais bem apontados às necessidades locais, contribui para o desenvolvimento a longo prazo das áreas URBAN: uma vez criada, uma parceria local tem potencial para desempenhar outros papéis na promoção do desenvolvimento local - por exemplo, melhorar o planeamento da estratégia local, encontrar novas formas de aplicar as verbas locais, promover o investimento do sector privado. Em última análise, uma forte parceria com a comunidade local incentiva o progresso do modelo europeu de governança e o envolvimento da sociedade civil.

* A selecção de zonas pelos Estados-Membros, com base nas orientações e nos subsídios financeiros da Comissão, estabelece um bom equilíbrio entre a necessidade de preservar o espírito das iniciativas comunitárias e a flexibilidade de adaptação a uma vasta e heterogénea gama de circunstâncias sócio-económicas.

* A adopção de uma breve lista de indicadores comuns para efeitos do acompanhamento e da avaliação dos programas representa outra medida no sentido da simplificação e da eficácia. Estes indicadores dão uma imagem mais quantificada do andamento de cada um dos 70 programas. As actualizações no decurso dos programas permitirão uma percepção imediata da variação nos diferentes sectores e dos progressos alcançados.

* A simplicidade administrativa, incluindo a abordagem monofundo, evita os procedimentos paralelos de pagamento.

4.4. Cooperação e estrutura em rede

98% das verbas URBAN II são destinados à revitalização urbana nas 70 zonas seleccionadas. Contudo, 2% das despesas são reservados a medidas horizontais:

* Promover, através do lançamento de uma nova fase da Auditoria Urbana, um conhecimento mais profundo da situação nas cidades europeias. Estabelece-se assim a base para uma cultura de indicadores e estatísticas urbanas que vão dando informações sobre as acções dos Fundos estruturais nas cidades. Além disso, o acompanhamento e a avaliação de todos os programas URBAN II serão baseados numa lista comum de indicadores sócio-económicos inspirados na Auditoria Urbana.

* O intercâmbio de experiências entre cidades que beneficiam de um programa URBAN estruturou-se pela primeira vez sob a forma de programa comunitário. As autoridades nacionais e outros organismos que desempenharam um papel no desenvolvimento urbano terão diversas responsabilidades na concepção e administração do programa.

5. Conclusões

De acordo com os dados sócio-económicos atrás apresentados, as zonas URBAN II incluem-se entre as aglomerações mais desprovidas da União Europeia. Desafios, como o desemprego, a pobreza, a delinquência e a imigração, combinaram-se e produziram problemas impossíveis de solucionar sem uma abordagem coordenada que trate cada um deles. Por exemplo, o incentivo às actividades comerciais exige uma acção que reduza as elevadas taxas de criminalidade e de degradação, enquanto a promoção da capacidade empresarial/emprego necessita de medidas para eliminar a exclusão social.

URBAN proporciona uma valiosa e excepcional contribuição para estas questões, ao promover paralelamente a coesão económica e social e ao eliminar os obstáculos à obtenção de emprego e ao investimento. Esta abordagem integrada foi possibilitada pela concentração em zonas extremamente desprovidas e pela selecção de pequenas zonas. No entanto, a gravidade dos inextricáveis problemas que as zonas URBAN defrontam implicam que a eliminação desses obstáculos deva constituir um projecto a longo prazo.

O método descentralizado de execução é, por si só, um dos aspectos mais flagrantes de URBAN:

* O estabelecimento indirecto de zonas foi um êxito. Por um lado, os Estados-Membros dispuseram da flexibilidade de seleccionar as zonas de acordo com as necessidades e prioridades regionais e locais. Por outro, a selecção resultante foi rigidamente focalizada nas áreas mais gravemente afectadas e utilizou um conjunto de critérios transparente e comum, de um extremo a outro da União. O estabelecimento indirecto de zonas não deu origem a uma dissipação de fundos devido à fixação de um limite mínimo de 500 EUR/habitante.

* URBAN fomentou um elevado grau de parceria com as autarquias locais e com grupos da comunidade local, além de medidas específicas para desenvolver as competências destes últimos. Uma vez formada e mobilizada, a parceria traz benefícios para além do programa URBAN e pode contribuir para o desenvolvimento local de modo mais generalizado. A parceria e o envolvimento dos cidadãos foram um factor essencial para o êxito de todas as iniciativas comunitárias.

Embora os outros programas dos Fundos estruturais forneçam também uma importante contribuição para as necessidades das zonas urbanas, o programa URBAN distingue-se por alguns aspectos: a estrita focalização em pequenas zonas, a abordagem integrada e a robustez da parceria local. Estes aspectos constituem um complemento ideal das medidas estipuladas na concepção básica dos objectivos nºs 1 e 2.

Além disso, URBAN desempenha um importante papel fora das zonas do objectivo nºs 1 e 2:

* Por incidir em zonas que se debatem com gravíssimos problemas, mas que têm uma área demasiado pequena para serem seleccionadas pelos programas básicos. Com efeito, as áreas URBAN localizadas fora das zonas cobertas pelos programas básicos denotam péssimos resultados - nitidamente piores do que outras zonas URBAN - em termos de indicadores como a imigração e a criminalidade (ver quadro 6).

* Acresce ainda que o perfil dessas zonas críticas - elevado desemprego e forte exclusão multifacetada, segundo outros indicadores sociais - é mais característico de URBAN do que do objectivo nº 2.

* Como noutras zonas URBAN, as novas parcerias formadas terão um impacto positivo no planeamento local, na construção de capacidades e na contribuição para modelos inovadores de governança europeia.

* A manutenção de uma presença URBAN fora das zonas dos objectivos nºs 1 e 2 amplifica ao máximo a soma de experiências disponível para intercâmbio no programa em rede e, ao mesmo tempo, alarga a audiência para efeitos de demonstração das intervenções.

* Fora do objectivos nºs 1 e 2, existe um padrão de financiamento diferente (ver quadro 7), com menor incidência na recuperação física e ambiental e maior ênfase nas tecnologias da informação e da comunicação e na iniciativa empresarial/emprego.

A abordagem URBAN apresenta diversas vantagens que podem servir de inspiração à futura política de coesão a nível europeu:

* Abordagem integrada, que combina inserção social e formação com as medidas de recuperação física e ambiental, apoiando assim as acções de incentivo à competitividade e à capacidade empresarial/emprego.

* Medidas para promoção da integração de imigrantes. As áreas URBAN são por natureza uma localização estratégica para o prosseguimento dessas medidas, que são de interesse comunitário e podem inclusivamente ser reforçadas no futuro.

* Canalização para pequenas zonas, o que além de permitir uma elevada intensidade de financiamento e uma abordagem integrada dos vários problemas enfrentados na área, favorece o rendimento da intervenção.

* Forte concentração numa parceria local, que permite construir competências locais, aumentar a eficácia dos programas e colocar a Europa mais perto dos cidadãos. Este aspecto pode ser desenvolvido no próximo período, com base na experiência actual.

* Estabelecimento indirecto de zonas. Representa mais uma "coordenação aberta" do que uma abordagem centralizadora e as zonas URBAN resultantes satisfazem simultaneamente os critérios nacionais e comunitários.

* Simplificação administrativa, nomeadamente a abordagem monofundo e a estrutura relativamente simples do programa.

* O programa em rede e o intercâmbio de experiências, que constrói um ciclo sistemático de aprendizagem no decurso do processo.

A questão para o futuro consiste em saber se o programa URBAN deve continuar e, em caso afirmativo, sob que forma. Deve o campo de aplicação de URBAN ser alargado, em termos, por exemplo, da gama dos problemas que abarca, do leque de medidas possível ou da dimensão da zona que abrange-

Anexo I: Outras leituras

"Relatório especial nº 1/2001 relativo à iniciativa comunitária URBAN, acompanhado das respostas da Comissão", Tribunal de Contas (2001)

" Orientações relativas à iniciativa comunitária de revitalização económica e social das cidades e dos subúrbios em crise, a fim de promover um desenvolvimento urbano sustentável: URBAN II", Comissão Europeia (2000), Comunicação C(2000)1100

"Auditoria Urbana", Comissão Europeia (2000)

"Resultados da programação dos Fundos estruturais para o período 2000-2006 (Objectivo nº 1)", Comissão Europeia (2001), Comunicação Com(2001)378 final

"Unidade da Europa, solidariedade dos povos, diversidade dos territórios - Segundo relatório sobre a coesão económica e social", Comissão Europeia (2001)

"Pobreza persistente e exclusão social na União Europeia", Eurostat (2000), Estatística em Foco, tema 3, 13/2000

Anexo II: Glossário

Iniciativas comunitárias

Programas de ajuda ou de acção destinados a complementar as intervenções dos Fundos estruturais em zonas com problemas específicos. As iniciativas comunitárias são concebidas pela Comissão e coordenadas e executadas sob controlo nacional. Absorvem 5,35% do orçamento dos Fundos estruturais.

* Urban II concentra o seu apoio em estratégias inovadoras centradas na revitalização de cidades e zonas urbanas em declínio (financiada pela FEDER)

* Interreg III incentiva a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional, através da criação de parcerias trans-fronteiras que estimulam o desenvolvimento equilibrado de áreas multi-regionais (financiada pelo FEDER).

* Leader+ promove estratégias integradas piloto para um desenvolvimento sustentável em áreas rurais, concebidas e executadas por parcerias locais (financiada pela Secção Orientação do FEOGA).

* Equal tem por objectivo eliminar os factores que induzem as desigualdades e a discriminação no mercado de trabalho (financiada pelo FSE).

Os aspectos fundamentais e comuns de execução das iniciativas comunitárias são:

* Simplificação administrativa, devido ao financiamento por um único Fundo

* Forte ênfase na parceria

* Estrutura em rede para o intercâmbio de experiências

Quadros Comunitários de Apoio:

Os Quadros Comunitários de Apoio (QCA) coordenam as actividades regionais da UE, envolvendo ocasionalmente os quatro Fundos estruturais (FEDER, FSE, FEOGA, IFOP) e o BEI. Os projectos devem, em todos os casos, ser incorporados em planos previamente desenvolvidos pelas autoridades nacionais, pelas autoridades regionais e pelos seus parceiros económicos.

Coesão económica e social:

As origens da coesão económica e social remontam ao Tratado de Roma, cujo preâmbulo inclui uma referência à redução das desigualdades no desenvolvimento entre as diversas regiões. Contudo, só nos anos 70 foi desenvolvida uma acção comunitária destinada a coordenar os instrumentos nacionais e a proporcionar recursos financeiros adicionais. Posteriormente essas medidas revelaram-se ineficazes devido à situação na Comunidade, pois o estabelecimento do mercado interno, contrariamente às previsões, não teve por efeito o nivelamento das diferenças entre as várias regiões.

Com a adopção do Acto Único Europeu, em 1986, dois objectivos se destacaram: uma coesão económica e social adequada e a criação do mercado único. Na preparação da união económica e monetária, foi constituída a base jurídica que, a partir de 1988, permitiu que a acção comunitária se tornasse o pilar central de uma abrangente política de desenvolvimento.

O Tratado de Maastricht incorporou definitivamente a política no Tratado que institui a Comunidade Europeia (ex-artigos 130º-A a 130º-E, agora com os números 158º a 162º). É uma expressão de solidariedade entre os Estados-Membros e as regiões da União Europeia. Incentiva um desenvolvimento equilibrado e sustentável, com redução das desigualdades estruturais entre regiões e países e promoção de oportunidades iguais para todos os indivíduos. Na prática, realiza-se através de uma série de intervenções financeiras, sobretudo no âmbito dos Fundos estruturais.

De três em três anos, a Comissão Europeia deve apresentar um relatório sobre os progressos registados na realização da coesão económica e social e sobre a forma como os vários meios previstos no Tratado contribuiram para esses progressos.

O futuro da coesão económica e social foi uma das mais importantes questões discutidas na comunicação da Agenda 2000 da Comissão (apresentada em 15 de Julho de 1997), em grande parte devido às implicações financeiras. Constituíu a segunda rubrica mais elevada do orçamento da Comunidade de 1994 a 1999 (cerca de 35% do orçamento). A sua importância foi confirmada na perspectiva financeira 2000-2006.

Na perspectiva de o alargamento implicar a inclusão de países com um rendimento nacional muito inferior à média comunitária, a política estrutural da Comunidade foi reformada em 1999 a fim de melhorar a eficácia, e a afectação orçamental para 2000-2006 foi aumentada de 208 para 213 mil milhões de euros.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER):

O FEDER tem por objectivo contribuir para a correcção dos principais desequilíbrios regionais na Comunidade. O Fundo foi criado em 1975 e dá assistência financeira a projectos de desenvolvimento nas regiões mais desfavorecidas. Em termos de recursos financeiros, o FEDER é, de longe, o maior Fundo estrutural da UE.

Fundo Social Europeu (FSE):

Instituído em 1960, o FSE constitui o principal instrumento da política social da Comunidade. Proporciona assistência financeira à formação e reconversão profissionais e a programas de criação de emprego. Cerca de 75% do financiamento aprovado destina-se a combater o desemprego dos jovens. Com o aumento dos recursos orçamentais no âmbito do pacote Delors II, foram introduzidas alterações no Fundo Social e a incidência deslocou-se para os novos objectivos de melhoria do funcionamento dos mercados de trabalho e de promoção de facilidades para reinserir os desempregados na vida activa. Acções posteriores serão centradas na igualdade de oportunidades, facilitando a adaptação dos trabalhadores às mutações industriais e à evolução dos sistemas de produção.

Autoridade de gestão:

Qualquer autoridade ou organismo público ou privado a nível nacional, regional ou local designado pelo Estado-Membro para gerir a intervenção dos Fundos estruturais, ou o próprio Estado-Membro quando assuma essas funções. Sempre que o Estado-Membro delegue numa autoridade de gestão, deverá determinar todas as modalidades das suas relações com a autoridade de gestão e das relações desta última com a Comissão. Se o Estado-membro assim o decidir, a autoridade de gestão pode ser o mesmo organismo que a autoridade responsável pelos pagamentos da intervenção em causa.

Parceria:

Um dos princípios dos Fundos estruturais, que implica a cooperação mais estreita possível entre a Comissão e as autoridades competentes a nível nacional, regional e local em cada Estado-Membro, desde a fase de formulação até à fase de execução das medidas.

Fundos estruturais:

Os Fundos estruturais da UE são administrados pela Comissão no que se refere ao financiamento da ajuda estrutural comunitária. São constituídos pela Secção Orientação do FEOGA para o ajustamento estrutural da agricultura e do desenvolvimento rural, pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional para a ajuda estrutural no âmbito da política regional, pelo Fundo Social para as medidas de política social e pelo Instrumento Financeiro para as Pescas (IFOP). O apoio financeiro dos Fundos estruturais destina-se primordialmente às regiões comunitárias mais desfavorecidas, a fim de reforçar a coesão económica e social e permitir enfrentar os desafios do mercado único, de um extremo a outro da União.

Igualdade de oportunidades:

Os dois elementos essenciais do princípio geral da igualdade de oportunidades são a proibição da discriminação em razão da nacionalidade (artigo 12º do Tratado CE, ex-artigo 6º) e a remuneração igual para trabalhadores masculinos e femininos (artigo 141º do Tratado CE, ex-artigo 119º). Deve ser aplicável a todos os domínios, nomeadamente a nível económico, social, cultural e da vida familiar.

O Tratado de Amesterdão inseriu um novo artigo 13º no Tratado, reforçando o princípio da não-discriminação, estreitamente associado à igualdade de oportunidades. Ao abrigo deste novo artigo, o Conselho pode tomar as medidas necessárias para combater a discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual.

Desenvolvimento sustentável:

O conceito de desenvolvimento sustentável diz respeito a uma forma de crescimento económico que satisfaça as necessidades da sociedade em termos de bem-estar, a curto, médio e - sobretudo - a longo prazo. Assenta no pressuposto de que o desenvolvimento deve satisfazer as necessidades hodiernas sem pôr em perigo as perspectivas das gerações futuras. Na prática, significa criar as condições para um desenvolvimento económico a longo prazo, com o adequado respeito do ambiente. A cimeira mundial de Copenhague para o desenvolvimento sustentável (Março de 1995) salientou, além disso, a necessidade de combater a exclusão social e de proteger a saúde pública.

O Tratado de Amesterdão consignou o conceito de "desenvolvimento sustentável" como um dos objectivos da União Europeia.

Anexo III: Quadros

Quadro 1 URBAN I e URBAN II: factos essenciais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Para efeitos de comparação, a contribuição FEDER URBAN I foi convertida em preços de 1999, utilizando os deflatores padrão para o orçamento da Comissão. O valor resultante é apenas indicativo.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2 Dados financeiros URBAN II por Estado-Membro

Quadro 3 URBAN II por tipos de zona

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 4 Taxa do prazo de aprovação dos programas URBAN II e dos objectivos nºs 1 e 2

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Números e prazos extraídos da Comunicação do objectivo nº 1, referida no anexo I.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Gráfico 1 Financiamento por eixo principal e por Estado-Membro

Os valores dinamarqueses são provisórios

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 5 Financiamento programado, por categoria das orientações URBAN

Quadro 6 Indicadores sócio-económicos para os programas URBAN por localização nos programas gerais dos Fundos estruturais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 7 Discriminação das prioridades de intervenção URBAN

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

por zona

Quadro 8 Dados essenciais por programa

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) As prioridades de financiamento para o programa dinamarquês são provisórias e serão confirmadas quando o complemento de programa estiver pronto.

(2) Excepcionalmente, o programa de Mola di Bari inclui medidas para o sector das pescas. Essas medidas, ainda que legítimas, não são incluídas na classificação do presente quadro, pelo que as prioridades de financiamento não atingem 100% neste caso.

Anexo IV: Mapa dos programas URBAN II

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>