RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

relativo à Fundação Europeia para a Formação

Introdução

O presente relatório é apresentado nos termos do artigo 24.º do Regulamento do Conselho que institui a Fundação Europeia para a Formação (a seguir designada por FEF), que exige que a Comissão realize, de quatro em quatro anos, uma avaliação da aplicação do regulamento, dos resultados obtidos pela Fundação e dos seus métodos de trabalho, e que a Comissão apresente os resultados da avaliação ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu. A última avaliação externa foi concluída em 2006 e resultou numa Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu[1].

O presente relatório fornece uma apresentação geral da experiência adquirida com os trabalhos da Fundação entre 2006 e 2010[2]. Tem em conta as mudanças ocorridas no papel, na cobertura geográfica, no quadro das relações externas da União Europeia e nas atividades da Fundação desde 2006. O relatório tem como base os resultados, as conclusões e as recomendações do relatório do avaliador independente do Public Policy and Management Institute (PPMI), a contratante externa (ver ponto 2). A experiência da Comissão nas atividades e na cooperação com a Fundação também foi considerada, bem como as recomendações formuladas pela Comissão na sua Comunicação de 2006. É de assinalar que o presente relatório foi elaborado conjuntamente por todos os serviços da Comissão que trabalham com a Fundação, a saber, a DG Educação e Cultura (a DG responsável), a DG Alargamento e a DG Desenvolvimento e Cooperação, e em consulta com todos os serviços da Comissão que trabalham com a Fundação, bem como com o Serviço Europeu para a Ação Externa.

O presente relatório aborda os seguintes tópicos:

1. Evolução da Fundação no período de 2006 a 2010

2. Panorama do exercício de avaliação externa

3. Principais recomendações do relatório de avaliação externa

3.1 Mudanças organizacionais, temáticas e processuais

3.2 Pertinência

3.3 Coerência

3.4 Eficácia

3.5 Impacto e valor acrescentado

3.6 Eficiência e relação custo-eficácia

4. Conclusão

1. Evolução da Fundação no período de 2006 a 2010

1.1. Base jurídica

A Fundação é uma Agência da União Europeia legalmente constituída pelo Regulamento (CEE) n.º 1360/90 do Conselho, de 7 de maio de 1990, que institui uma Fundação Europeia para a Formação, tendo começado a funcionar em outubro de 1993, altura em que o Conselho Europeu decidiu que Turim seria a sua sede. Tem por missão ajudar os países em transição e os países em desenvolvimento a tirarem partido do potencial do seu capital humano, através da reforma da educação, da formação e dos sistemas do mercado de trabalho, no contexto da política de relações externas da UE. Em 2008, o mandato da Fundação foi totalmente reformulado, de forma a dar uma maior ênfase ao desenvolvimento do capital humano e à aprendizagem ao longo da vida. Por conseguinte, o regulamento da UE que rege a FEF foi reformulado[3], criando um novo mandato para a FEF abordar questões de desenvolvimento do capital humano, que alargou o seu âmbito de aplicação para além das questões formais de educação e de formação profissional, de modo a incluir questões como as necessidades do mercado de trabalho e o desenvolvimento das empresas. Além disso, o novo mandato autoriza a expansão do âmbito geográfico da FEF, se necessário. O novo regulamento não atribui quaisquer funções de gestão do programa à FEF, consolidando o seu papel como centro de especialização em matéria de desenvolvimento do capital humano para as políticas de relações externas da UE. Em consequência, a FEF encetou um processo de reforma significativo das suas estruturas internas, a partir de 2008. Mais recentemente, o departamento de operações foi dividido em três departamentos – o departamento de especialização temática do desenvolvimento, o departamento de operações geográficas e o departamento de decisão política baseada em dados concretos.

1.2. Subvenção

Uma parte fundamental da evolução da Fundação desde 1997 até agora foi o nível e a natureza da sua subvenção. Tal decorre do capítulo «relações externas» do orçamento da União Europeia e, desde 2000, foi dividido em duas rubricas orçamentais ‑ uma da DG Relações Externas (B7-664) e outra da DG Alargamento (B7-033). A subvenção decorrente da rubrica B7-664 provém, por seu turno, das dotações orçamentais afetadas aos 3 programas de relações externas relacionados com as regiões geográficas do âmbito da Fundação, a saber, os Balcãs Ocidentais, a Europa Oriental e Ásia Central e a região mediterrânica.

O nível de subvenção para cada ano do período de 2000-2004 foi definido em novembro de 2000, em consonância com a aprovação das perspetivas a médio prazo pelo Conselho Diretivo, e está sujeito ao processo orçamental anual. A subvenção, que representa a quase totalidade das receitas da Fundação, destina-se a financiar as remunerações do pessoal (Título 1), a infraestrutura e as despesas de funcionamento, bem como as despesas inerentes à execução das tarefas que lhe foram atribuídas (Título 2) e as despesas operacionais relacionadas com as suas missões específicas (Título 3).

O quadro infra mostra a evolução da subvenção desde 1998-2012, incluindo a alteração da fonte da subvenção, que passou do Phare para as outras regiões abrangidas pelas relações externas e a inclusão, no Título 15, «Educação e Cultura» (a partir de 2006) e, no âmbito da rubrica 4, a «União Europeia enquanto parceiro mundial» a partir de 2008. Os anexos 2 e 3 apresentam a evolução global do orçamento (incluindo dotações autorizadas, transitadas e não utilizadas) e os orçamentos baseados nas atividades de 2000-2004, ilustrando de forma mais representativa a afetação das dotações.

Enquanto para os anos de 1998 a 2007 o orçamento está dividido em duas rubricas correspondentes às políticas e aos instrumentos de relações externas (em resumo, Relex e Alargamento, apesar de existir uma alteração no código da rubrica orçamental para 2006 e 2007), a partir de 2008 as duas rubricas estão diretamente relacionadas com a distribuição por títulos da FEF (15 02 27 01 para o título 1 e 2 e 15 02 27 02 para o título 3). A partir de 2006, a subvenção inscrita no código da rubrica orçamental começa com 15 xx, o que corresponde à Educação e Cultura. No que respeita ao pessoal, a diminuição gradual do número de agentes temporários no quadro do pessoal, desde 2006, foi compensada com um aumento do número de agentes contratuais. O número total de postos de trabalho manteve-se estável (135).

Ano || Subvenção da União Europeia || Número de agentes temporários

1998 || 15,4m || 119

1999 || 16,2m || 124

2000 || 16,2m || 119

2001 || 16,8m B7-664: 9,24m B7-033: 7,56m || 115

2002 || 16,8m B7-664: 12,8m B7-033: 4,0m || 105

2003 || 17,2m B7-664: 13,7m В 7-033: 3,5m || 104

2004 || 17,6m B7-664:15,1m B7-033:2,5m || 104

2005 || 18,5m B7-664: 16m B7-033:2,5m || 104

2006 || 19,45m 15-03-02 :2,95m 15-03-03 :16,5m || 105

2007 || 19,7m 15-03-27-01: 15,6m 15-03-27-02: 4,1m || 100

2008 || 17,98m 15-02-27-01: 14,59M 15-02-27-02: 3,39M || 96

2009 || 14,77m + 5,10m=19,87 15-02-27-01:15,57 15-02-27-02: 4,30 || 96

2010 || 18,28m+ 0,71m=19,99m 15-02-27-01:15,93 15-02-27-02:4,06 || 96

2011 || 20,35m 15-02-27-01: 14,33m 15-02-27-02: 6,02m || 96

2012 || 20,04m 15-02-27-01: 15,08m 15-02-27-02: 4,96m || 96

2. Panorama do processo de avaliação externa

Nos termos do disposto no artigo 24.º do regulamento que institui a Fundação (reformulação) de 2008, o processo de controlo e avaliação da Fundação deve ser realizado com a assistência de peritos externos, devendo os primeiros resultados desse processo ser apresentados num relatório a submeter à apreciação do Parlamento Europeu, do Conselho e do Comité Económico e Social Europeu. Em março de 2011, a DG Educação e Cultura contratou o PPMI para levar a cabo uma avaliação externa independente da FEF. Essa avaliação foi efetuada com base no caderno de encargos acordado entre os serviços da Comissão e o Conselho Diretivo. Foi instituído um Comité de Direção, presidido pela DG Educação e Cultura e constituído por representantes da DG Educação e Cultura, DG Relações Externas, DG Empresas e Indústria, a Europe Aid e a Fundação.

O avaliador externo utilizou várias ferramentas metodológicas. Foram efetuados três inquéritos distintos, mas complementares, incidindo em dois grupos de beneficiários (países parceiros e o Serviço Europeu para a Ação Externa/Comissão Europeia) e um inquérito sobre os peritos em ações da Fundação que prestam serviços aos beneficiários. Incluída nos inquéritos estava uma questão solicitando aos inquiridos que identificassem os seus contactos mais importantes no domínio do desenvolvimento do capital humano. Com esses dados, foi utilizada uma análise de rede social para construir uma rede de intervenientes no domínio do desenvolvimento do capital humano a nível europeu e de países parceiros, de forma a demonstrar a natureza das relações entre a Fundação e os seus beneficiários. Foram realizadas entrevistas a nível nos países parceiros, na FEF, na Comissão Europeia e no Serviço Europeu para a Ação Externa. Além disso, foram realizados estudos de caso aprofundados em quatro países que representam as quatro regiões visadas por diferentes instrumentos da política externa da UE e por ações da FEF. Por último, foi utilizada uma análise alterada do custo-eficácia, que incidiu sobre as realizações imediatas da FEF e os respetivos custos, obtidos a partir de dados de desempenho das empresas.

O avaliador externo apresentou três relatórios à Comissão: o seu relatório inicial foi aceite em 29 de junho de 2011, o relatório intercalar em 3 de outubro de 2011 e o relatório final em 8 de fevereiro de 2012. O Conselho Diretivo discutiu o relatório final, com especial ênfase no resumo, na sua reunião de junho de 2012.

3. Principais recomendações do relatório de avaliação externa

A Comissão convida a FEF a analisar e a agir em conformidade com as recomendações do avaliador. Para simplificar a tarefa, a Comissão resume e analisa os resultados seguidamente as conclusões e as recomendações do avaliador, que, na sua perspetiva, merecem ser realçados. Para além disso, a Comissão apresenta, quando apropriado, pormenores ou propostas específicas com vista à aplicação das recomendações.

3.1. Alterações organizacionais, temáticas e processuais

O avaliador sublinhou que a FEF passou por uma mudança significativa durante os últimos cinco anos. Desde a reformulação de 2008 do mandato da FEF, registaram-se reformas organizacionais e operacionais significativas. A principal dessas mudanças consistiu na introdução do Processo de Turim, graças à qual a FEF poderá identificar, enumerar e abordar, de forma mais precisa e fácil, questões de desenvolvimento do capital humano nos países parceiros e desenvolver a sua capacidade de elaboração de políticas baseada em dados concretos. Apesar de apenas estar disponível um ano de relatórios para essa avaliação, os avaliadores manifestaram-se favoravelmente em relação aos resultados do Processo de Turim.

3.2. Pertinência

O avaliador considerou que a FEF é importante, tanto a nível temático como processual, para as necessidades dos beneficiários e que tinha conseguido estabelecer um equilíbrio adequado entre flexibilidade e planeamento estratégico. Contudo, o avaliador sublinhou que a FEF deve ser mais proativa na clarificação do seu papel junto das partes interessadas com que trabalha, bem como no que respeita às formas como a Fundação pode conceder apoio. A FEF tem funcionado muito bem no que se refere à política de desenvolvimento do capital humano, mas os beneficiários nem sempre têm consciência dessa situação, pelo que devem ser sensibilizados para o êxito e o impacto da FEF, por exemplo através de uma descrição clara dos domínios em que a FEF pode conceder apoio.

Além disso, é de referir que o papel da FEF está claramente definido a nível político e a nível dos responsáveis governamentais. No entanto, o papel da FEF face aos parceiros sociais e às ONG precisa de ser esclarecido.

3.3. Coerência

Os avaliadores consideraram as ações da FEF coerentes internamente, bem como coerentes com os objetivos mais gerais da UE, nomeadamente no que respeita às relações externas da União Europeia e aos objetivos da maior parte dos países parceiros. No entanto, consideraram que não existe uma hierarquia clara entre os objetivos estratégicos e operacionais da FEF nas perspetivas de prazo médio e nos planos de trabalho anuais.

Por conseguinte, recomenda-se que os programas de trabalho anuais e os planos nacionais identifiquem domínios de ação específicos (tanto a nível temático como processual) e descrevam claramente a forma como essas ações podem contribuir para objetivos estratégicos mais amplos da FEF.

3.4. Eficácia

O avaliador concluiu que a FEF é altamente eficaz nos seus principais papéis de prestação e divulgação de informação, análise e aconselhamento em matéria de políticas, reforço de capacidades e constituição de redes, bem como de transferência de conhecimentos.

A difusão da informação evoluiu ao longo do período de avaliação, verificando-se agora uma maior utilização dos meios de comunicação social e das oportunidades em linha para fins de partilha de informações. No entanto, nem todos os grupos de interessados estão esclarecidos quanto à natureza da informação e da ação da FEF. Por conseguinte, em especial com os grupos de interessados mais recentemente empenhados nos trabalhos da FEF (ou seja, os parceiros sociais e as ONG) deve ser adotada uma abordagem mais proativa em matéria de divulgação das informações, de forma informar esses grupos acerca da natureza e do alcance da ação da Fundação.

A FEF foi eficaz para ajudar a desenvolver conhecimentos e competências especializados que podem conduzir a uma maior capacidade dos países parceiros em matéria de desenvolvimento do capital humano. No entanto, foi difícil distinguir o grau de eficácia da FEF no reforço das capacidades, dado que a forma como as ações da FEF deviam contribuir para esse objetivo e a definição clara do referido reforço de capacidades não foram fixadas. Recomenda-se, por conseguinte, à FEF que continue a colaborar estreitamente com os países parceiros no sentido de desenvolver uma estratégia para utilizar as ações da FEF e o desenvolvimento de conhecimentos, com vista a melhorar as capacidades e aumentar a apropriação pelos países parceiros do processo político.

Por último, os avaliadores sublinharam que a FEF teve um desempenho melhor no que respeita à criação de redes e à transferência de conhecimento, atividades estas que foram muito apreciadas pelos beneficiários. As redes regionais foram especialmente valorizadas. Nesse contexto, a reorganização e a criação de departamentos temáticos e geográficos distintos constitui um potencial para reforçar as iniciativas regionais em termos de ligação em rede e de aprendizagem política entre as partes interessadas. Essas redes regionais devem continuar a ser desenvolvidas no futuro em toda a medida do possível.

3.5. Impacto e valor acrescentado

O avaliador considerou que a FEF teve um desempenho muito bom, em especial dado o seu vasto mandato e os seus recursos limitados. Recomenda-se que a FEF mantenha a coerência a nível dos países parceiros, adequando as competências do pessoal às áreas geográficas e temáticas específicas. Por conseguinte, a rotação dos gestores dos países deve ser pouco frequente, a fim de lhes permitir adquirir conhecimentos e ligações suficientes a nível do país parceiro.

3.6. Eficiência e relação custo-eficácia

Os avaliadores consideraram que a FEF dispõe de um sistema de indicadores de desempenho útil que deverá ser mantido estável para permitir medir os progressos da organização ao longo dos anos. No entanto, os indicadores existentes estão focados unicamente nas realizações imediatas. Os indicadores devem, por conseguinte, ser alargados para integrar indicadores do nível de resultados, por exemplo, satisfação do país parceiro beneficiário com os serviços prestados pela FEF.

Verificou-se que a FEF tem uma boa relação custo-eficácia no seu trabalho. Dado o seu vasto mandato temático, a zona geográfica alargada e o orçamento relativamente modesto, a FEF demonstrou ser flexível no passado no que respeita ao seu apoio nos casos em que as instituições europeias e o Conselho Diretivo consideraram mais necessário.

4. Conclusão

A Comissão considera que, no âmbito do novo enquadramento da União em matéria de relações externas, a FEF é chamada a prestar um importante contributo, nas quatro regiões do seu mandato, enquanto centro de proficiência.

A Comissão considera que a FEF tem efetivamente conseguido reorganizar e redefinir com êxito as suas atividades. A Comissão concorda com a avaliação positiva global do avaliador quanto à eficácia do trabalho da Fundação nas suas funções principais de prestação e divulgação da informação, análise e aconselhamento em matéria de políticas, reforço das capacidades e constituição de redes e transferência de conhecimentos. A FEF também aceitou o desafio de reformular o seu mandato com vista a reformas internas consideráveis. Contudo, recomenda-se à FEF que seja mais proativa na divulgação da informação a partes interessadas relativamente novas. No que respeita ao reforço de capacidades, a FEF deve continuar a colaborar estreitamente com os países parceiros no sentido de desenvolver uma estratégia para utilizar as ações da FEF e o desenvolvimento de conhecimentos, com vista a melhorar as capacidades e aumentar a apropriação pelos países parceiros do processo político. Por último a FEF deve centrar-se no desenvolvimento de redes regionais, que devem ser reforçadas.

Além disso, a Comissão sublinha a importância das atividades da FEF em relação às necessidades do beneficiário, mas concorda com o avaliador quanto ao facto de ser necessária uma abordagem mais dinâmica na clarificação do papel da FEF em relação às partes interessadas, bem como uma definição mais clara do seu papel face aos parceiros sociais e às ONG. Embora as ações da FEF tenham sido consideradas coerentes, a Comissão concorda com o avaliador quanto ao facto de dever ser sublinhada a necessidade de explicar nos programas anuais de trabalho e nos planos nacionais o modo como as ações específicas podem contribuir para os objetivos estratégicos mais amplos da FEF.

Por último, a Comissão partilha a apreciação positiva do avaliador quanto ao valor acrescentado e à relação custo-eficácia da FEF, em especial dado o seu vasto mandato e a sua cobertura geográfica alargada.

[1] COM(2006) 832 final de 19.12.2006.

[2] O processo de avaliação foi lançado no final de 2010 e o relatório final foi divulgado em 8/2/2012; o relatório pode ser consultado no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/training/2012/etf_en.pdf

[3] Regulamento (CE) n.º 1339/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, que institui uma Fundação Europeia para a Formação (Reformulação) (JO L 354 de 31.12.2008, p. 82).