RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Terceiro relatório nos termos do artigo 14º sobre a aplicação do Regulamento (cee) nº 218/92 do Conselho, de 27 de Janeiro de 1992, relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA) e Quarto relatório nos termos do artigo 12º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e fiscalização do IVA

Índice

1. Resumo

2. Antecedentes

3. Condições para o funcionamento do regime transitório do IVA

3.1. Regime transitório do IVA

3.2. As implicações do regime transitório do IVA em matéria de fiscalização

3.3. Regimes específicos

3.4. Os Serviços Centrais de Ligação (SCL)

3.5. O desafio da fraude

4. Evolução desde o segundo relatório nos termos do artigo 14º e o terceiro relatório nos termos do artigo 12º

4.1. Reacções do Parlamento Europeu e do Conselho

4.2. Medidas tomadas pelos Estados-Membros

4.3. Medidas tomadas pela Comunidade

4.4. Medidas tomadas no Subcomité Antifraude (SCAF) do Comité Permanente para a Cooperação Administrativa no domínio da fiscalidade indirecta (SCAC)

4.5. Relatórios do Tribunal de Contas

4.6. Investigações nos Estados-Membros

5. A função do controlo do IVA nos Estados-Membros

5.1. A principal função do controlo do IVA

5.2. A estrutura organizacional do controlo do IVA nos Estados-Membros e sua incidência nas actividades de controlo

5.3. Finalidades, estratégias e objectivos de controlo definidos por programas de controlo centrais ou locais

5.4. Papel dos controlos multilaterais nos sistemas de controlo dos Estados-Membros

5.5. Afectação dos recursos a nível nacional e relação entre recursos e actividades de controlo

5.6. Métodos de controlo clássicos e modernos

5.6.1. A utilização da declaração de IVA para fins de controlo

5.6.2. Análise de risco

5.6.3. Controlo informatizado

5.6.4. Serviços de investigação e de informação

5.7. O papel das sanções para promover a observância voluntária das obrigações

6. A função de cooperação administrativa e de assistência mútua no domínio da fiscalidade indirecta (IVA)

6.1. Antecedentes

6.2. Organização da cooperação administrativa e da assistência mútua

6.3. Utilização dos instrumentos da cooperação administrativa pelos Estados-Membros

6.3.1. Os Serviços Centrais de Ligação e o seu papel no respeito dos prazos

6.4. A integração da cooperação administrativa nos controlos e a acessibilidade dos instrumentos disponíveis

6.5. Exploração da informação trocada para fins de controlo e seu impacto na detecção das fraudes

6.6. Utilização dos instrumentos jurídicos existentes e sua incidência na luta contra a fraude

6.7. Obstáculos à utilização eficaz das bases jurídicas existentes

6.7.1. Um quadro jurídico único em matéria de IVA

6.7.2. Obstáculos à troca de informações espontânea

6.7.3. Obstáculos à coordenação e à assistência técnica oferecida pelos serviços da Comissão

6.7.4. Acordos bilaterais que prevêem a troca automática de informações ou trocas espontâneas mais frequentes

6.7.5. Possibilidades de contacto directo entre as unidades antifraude e entre os controladores

6.7.6. Obstáculos à presença de funcionários das administrações fiscais dos outros Estados-Membros

6.7.7. Obstáculos à troca de dados de carácter pessoal

6.7.8. Notificação ao contribuinte da troca de informações

6.7.9. Interferência com os procedimentos penais

6.7.10. Ausência de base jurídica para a troca de informações com os países terceiros

7. Conclusões e recomendações

7.1. Conclusões

7.2. RECOMENDAÇÕES

8. Anexo - Gráficos

1. Resumo

O presente relatório descreve o funcionamento da cooperação administrativa e a estrutura dos instrumentos de controlo subjacentes.

O regime transitório do IVA encontra-se em vigor há mais de seis anos. Passado este período, esperar-se-ia que os problemas de aplicação tivessem sido resolvidos e que o regime funcionasse sem dissonâncias. Mas parece não ser o caso. Dir-se-ia que estes seis anos deram aos infractores o tempo de analisar as possibilidades de lucro que oferece o regime transitório do IVA, enquanto os Estados-Membros, em geral, não enfrentaram o desafio que constitui a fraude.

O regime transitório do IVA foi concebido de forma a que os fornecimentos de bens intracomunitários fiquem isentos de imposto no Estado-Membro de origem dos bens e que a tributação se efectue no Estado-Membro de destino. A este regime "normal" vieram acrescentar-se vários regimes específicos complexos, em domínios onde os Estados-Membros ainda desejavam conservar um controlo adicional da tributação. O mecanismo da isenção cria uma propensão para a fraude no sistema do IVA, na medida em que os bens podem circular sem ser tributados, sendo necessário, por conseguinte, que os instrumentos comunitários de cooperação administrativa e os sistemas de controlo nacionais sejam utilizados em toda a sua extensão.

A análise pela Comissão da eficácia do controlo efectuado pelos Estados-Membros no respeitante ao regime transitório revelou certas lacunas. O controlo do IVA é actualmente prejudicado por uma série de problemas de organização e de administração em certos Estados-Membros, continuando a ser guiado por objectivos meramente nacionais, sem uma perspectiva intracomunitária. A criação do mercado interno não parece ter alterado os métodos nacionais de controlo do IVA nem contribuído para a afectação dos recursos necessários ao controlo. A única mudança significativa foi a criação do sistema de troca de informações sobre o IVA (VIES - VAT Information Exchange System), mas este não é utilizado da melhor maneira e, por conseguinte, não oferece a eficácia prevista no momento da sua concepção.

Há indicações de que aumenta o nível das fraudes graves no comércio intracomunitário, tendo crescido o número de casos de fraudes em cadeia ("carrossel") descobertos pelas administrações fiscais nacionais. A Comunidade adoptou um sistema de IVA que permitiu criar o mercado único, mas o IVA continua a ser controlado numa base puramente nacional e com meios que não têm em conta os novos desafios que se apresentam. Os infractores podem assim actuar num mercado único, enquanto a fiscalização continua presa às fronteiras nacionais.

O funcionamento imperfeito do controlo do IVA no interior da Comunidade resulta igualmente da estrutura e do funcionamento global dos sistemas de fiscalização nacionais. Mesmo quando os Estados-Membros dispõem de amplos poderes de fiscalização, a frequente ausência de planos e estratégias de controlo com objectivos claros dá uma imagem confusa do controlo do IVA efectuado pelos Estados-Membros. A escassa prioridade atribuída ao controlo do comércio intracomunitário é reveladora, parecendo que gozam de precedência as prioridades exclusivamente nacionais.

Vale a pena notar os escassos recursos que os Estados-Membros consagram à fiscalização tributária em geral e ao controlo do IVA em especial. Em média, apenas cerca de 8% do pessoal dos serviços tributários se dedicam à realização de inspecções in loco; no que respeita ao IVA, pensa-se que levaria 40 anos para efectuar visitas de inspecção aos 24 milhões de sujeitos passivos existentes na Comunidade. Estes operadores produzem ainda cerca de 100 milhões de declarações de IVA por ano, o que representa um significativo encargo administrativo, tanto para os operadores como para os serviços oficiais. Parece, contudo, que não cessam de diminuir os recursos consagrados ao controlo das declarações e que não é apenas com base nestas que é estabelecido o montante do imposto devido.

O controlo constitui uma missão gigantesca, e é evidente que os recursos previstos pelos Estados-Membros são insuficientes para se poder fiscalizar todos os operadores. Daí a importância da escolha dos métodos de controlo. Com recursos humanos reduzidos ao mínimo, as administrações fiscais deveriam ter de recorrer em larga medida à análise de risco, mas só alguns Estados-Membros o fizeram. A sua estrutura organizativa e administrativa interna, os equipamentos técnicos de que dispõem e, por vezes, os obstáculos jurídicos com que são confrontados impedem muitos Estados-Membros de implementar sistemas de análise de risco a curto ou a médio prazo, pois é-lhes impossível criar a infra-estrutura necessária. Deverão por conseguinte continuar a controlar o regime de IVA por meios clássicos, o que supõe um aumento dos recursos.

Os progressos registados na tecnologia electrónica, que permitirão aos operadores recorrer diariamente à facturação electrónica ou a autofacturação, colocarão problemas específicos aos sistemas de controlo fiscal dos Estados-Membros. Essa tecnologia está já operacional. No entanto, os Estados-Membros parecem estar, em conjunto, muito mal preparados para fazer face a esta nova realidade, embora a Comissão tenha organizado em 1996 o primeiro seminário na matéria, a que se têm seguido vários outros. Actualmente, apenas 3% dos verificadores tributários possuem os conhecimentos necessários para realizar uma auditoria informática, o que deixa supor sérios problemas de controlo no futuro. Contudo, também é óbvio que a utilização de meios electrónicos nas auditorias oferece às Administrações a possibilidade de aumentar a eficácia do controlo, reduzindo ao mesmo tempo as despesas.

Todos os Estados-Membros penalizam os operadores que não respeitam as suas obrigações em matéria de IVA, mas o nível, o alcance e a aplicação prática dessas penalidades variam de um Estado-Membro para outro, e os operadores podem sofrer um tratamento diferente pela mesma infracção.

A cooperação administrativa e a assistência mútua constituem o eixo central dos mecanismos de controlo do comércio intracomunitário e uma condição sine qua non para o seu bom funcionamento. O intercâmbio de informações entre as Administrações fiscais dos Estados-Membros é um elemento-chave para que tais mecanismos produzam os frutos esperados. Mas nada disto será possível se os serviços nacionais de inspecção não estiverem preparados para fazer face a esta nova situação. Existe, pois, uma relação estreita entre o funcionamento do controlo a nível nacional e a cooperação administrativa intracomunitária.

Como conclusão geral do exame à actuação dos Estados-Membros, verifica-se que estes se mostram muito pouco activos no que se refere à cooperação administrativa. Sem contar com o intercâmbio automático de dados através do sistema VIES, o número de trocas é muito limitado, tanto no que diz respeito à informação espontânea como aos pedidos específicos. O número de controlos multilaterais, em particular os que são financiados pelos próprios Estados-Membros, é extremamente baixo - o que poderia justificar-se se não existissem casos graves de fraude; ora, a realidade é muito diferente. Esta taxa de actividade relativamente fraca parece explicar-se pela combinação de dois factores: as prioridades nacionais em matéria de controlo e a falta de recursos.

No que respeita aos dados do sistema VIES, se bem que a situação tenha melhorado, são ainda inacessíveis a muitos dos funcionários encarregados do controlo tributário. Em demasiados casos, os dados VIES não se encontram integrados nos sistemas nacionais de controlo e a verificação do comércio intracomunitário é considerada secundária. Como aspecto positivo, cabe assinalar que alguns Estados-Membros aperfeiçoaram o uso dos dados VIES, empregando-os para desenvolver novos instrumentos de luta contra as fraudes graves, como as fraudes em cadeia.

É significativo que a cooperação administrativa seja dificultada pela extrema lentidão das respostas aos pedidos de informação. Há várias explicações para o facto, mas parece que a principal é o peso dos procedimentos internos de tratamento das trocas de informações, frequentemente devido à insuficiência das estruturas internas. Outra explicação reside na ausência de recursos necessários para efectuar controlos rápidos, a par da complexidade dos procedimentos previstos para o efeito. Se é evidente que os dados VIES são úteis para o controlo do regime transitório, também é óbvio que certos tipos de fraude, e em particular os mais graves, como as fraudes dos tipos "carrossel" e "fénix", exigem uma rápida cooperação administrativa. As unidades especiais antifraude criadas por alguns Estados-Membros destinam-se a colmatar esta lacuna, mas a sua eficácia dentro da Comunidade estará comprometida enquanto não forem adoptadas disposições similares em todos os Estados-Membros.

2. Antecedentes

Até à data, a Comissão elaborou dois relatórios em conformidade com o disposto no artigo 14º do Regulamento (CEE) nº 218/92. O primeiro [1] tratava da criação do sistema de troca de informações sobre o IVA (VIES), enquanto o segundo [2] examinava o uso que fazem os Estados-Membros da possibilidade de trocar informações no âmbito do regulamento; o presente relatório, que é o terceiro desta natureza, aprofunda o tema do anterior, detendo-se mais no controlo do IVA e na interacção entre este, a cooperação administrativa e a assistência mútua entre os Estados-Membros.

[1] COM (94) 262 final, de 23.6.1994.

[2] COM (96) 681 final, de 8.1.1997.

A Comissão tem ainda a obrigação de apresentar de três em três anos um relatório sobre os procedimentos de cobrança e fiscalização do IVA, em conformidade com o nº 3 do artigo 12º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 [3]. Dada a relação estreita entre a cooperação administrativa e o controlo do IVA, a Comissão decidiu integrar estes dois assuntos no mesmo relatório. Por conseguinte, o presente relatório responde simultaneamente ao disposto nos Regulamentos (CEE) nº 218/92 e (CEE, Euratom) nº 1553/89.

[3] JO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

Para que pudesse basear-se, na redacção do presente relatório, em informações actualizadas e fiáveis, a Comissão organizou uma série de visitas bilaterais aos Estados-Membros entre Outubro de 1998 e Fevereiro de 1999. Durante essas visitas, centradas num questionário enviado aos Estados-Membros no Verão de 1998, os Estados-Membros tiveram ocasião de explicar de que maneira seguiram as recomendações contidas no segundo relatório, como se estruturam os seus serviços fiscais e como se organiza e executa a fiscalização do IVA. Todos os Estados-Membros colaboraram com a Comissão, e os debates foram abertos e construtivos. Sobre vários aspectos dos domínios examinados, contudo, os Estados-Membros tiveram dificuldades para fornecer informações completas, ou não puderam mesmo fornecer qualquer informação.

O presente relatório examinará detidamente a relação entre a cooperação administrativa prevista no Regulamento (CEE) nº 218/92 e a assistência mútua prevista na Directiva 77/799/CEE, no contexto da luta contra as fraudes no IVA.

3. Condições para o funcionamento do regime transitório do IVA

3.1. Regime transitório do IVA

Para poder eliminar, a partir de 1.1.1993, os controlos fronteiriços dentro da Comunidade para fins fiscais, o Conselho decidiu em 1991 instaurar o regime transitório do IVA [4], nos termos do qual as transacções intracomunitárias entre sujeitos passivos continuam a ser tributadas segundo as taxas e condições do Estado-Membro de destino. Para substituir a isenção de que desfrutavam as exportações, foi criada uma isenção aplicada às entregas de bens realizadas noutro Estado-Membro e o facto tributável que constituía a "importação" foi substituído pela "aquisição" no Estado-Membro de destino dos bens.

[4] Directiva 91/680/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1991, que completa o sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado e altera, tendo em vista a abolição das fronteiras fiscais, a Directiva 77/388/CEE (JO L 376 de 31.12.1991, p. 1).

3.2. As implicações do regime transitório do IVA em matéria de fiscalização

Da supressão dos controlos nas fronteiras resultou a integração do controlo da tributação do comércio intracomunitário no controlo do IVA interno.

As exigências do controlo do IVA e o desafio que representava a abolição dos controlos fronteiriços impuseram uma nova escala na cooperação entre os Estados-Membros. Em especial, para poderem controlar o imposto, os Estados-Membros necessitavam de informações dos outros Estados-Membros. Concretamente, necessitavam de poder:

· Obter informações sobre todas as operações intracomunitárias efectuadas entre os operadores que figuram no seu próprio registo de identificação IVA e os que se encontram matriculados noutros Estados-Membros;

· Confirmar a validade do número de identificação IVA do comprador.

Estes dados, que constituem elementos do método utilizado pelos Estados-Membros para controlar o IVA nas transacções intracomunitárias, são fornecidos pelo sistema de troca de informações sobre o IVA (VIES), uma rede informática comum.

Os dados VIES transmitidos entre os Estados-Membros dependem, contudo, das declarações dos sujeitos que efectuam operações intracomunitárias isentas. Quando essas declarações não existem ou se mostram incompletas ou incorrectas, o Estado-Membro que controla o operador não pode contar com esses dados. Além disso, os dados VIES referem-se exclusivamente às entregas intracomunitárias de bens e, por conseguinte, não cobrem as prestações de serviços, em particular as realizadas nos termos do disposto no artigo 9º, nº 2, alínea e) da Sexta Directiva IVA.

Os dados VIES têm, por natureza, carácter retrospectivo, pois só são transmitidos ao Estado-Membro do sujeito passivo que realiza uma aquisição intracomunitária no mínimo três meses após a transação - período durante o qual o comprador até já pode ter desaparecido, com a consequente perda de receitas do IVA. Este risco de fraude fora já destacado antes de 1993 nas propostas [5] relativas ao quadro jurídico da cooperação administrativa e da assistência mútua, mas os Estados-Membros não consideraram que esse risco fosse elevado - e o Conselho, consequentemente, "suavizou" a proposta inicial da Comissão.

[5] COM (90) 183 final - SYN 275.

Como complemento do sistema VIES, a Comissão implantou em 1993 um método seguro para o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros, conhecido por SCENT Fiscal. Contudo, o uso deste instrumento é decepcionante. Por exemplo, entre 1997 e meados de 1998, nada menos de 13 dos 30 terminais não tinham sido utilizados para enviar qualquer mensagem.

Uma das dificuldades assinaladas pelos Estados-Membros para explicar a escassa utilização do SCENT Fiscal é a ausência de uma base jurídica clara para o fornecimento espontâneo de informações no caso de suspeita de fraude.

3.3. Regimes específicos

Além das alterações introduzidas pelo regime transitório do IVA acima descrito, foram instituídos regimes específicos para a tributação dos veículos novos, das vendas à distância e das vendas a pessoas colectivas não sujeitas ao imposto, com o objectivo de manter o nível das receitas fiscais dos Estados-Membros. Estes regimes específicos supõem, contudo, um controlo específico. Em termos gerais, para garantir uma tributação correcta, é necessário que a informação circule entre os Estados-Membros. Nas suas visitas aos Estados-Membros, a Comissão constatou que numerosos serviços de fiscalização tributária não dispõem de sistemas que lhes permitam facultar espontaneamente este tipo de informação aos outros Estados-Membros, ou não tomaram em consideração o risco para as receitas ao estabelecerem os seus programas de controlo. Uma dos principais razões parece residir no facto de as disposições dos regimes específicos serem demasiado complexas e requererem por conseguinte meios de controlo que não podem ser mobilizados. Assim, os Estados-Membros não têm respeitado inteiramente o seu compromisso de controlar a aplicação destes regimes específicos, que consideram essenciais.

A fiscalização do regime específico aplicável à venda de novos meios de transporte é esporádica em certos Estados-Membros, enquanto a maior parte não exerce qualquer controlo neste domínio - o que é preocupante, porque se tem assinalado um número crescente de casos de fraude neste regime. A Comissão reconhece que o controlo é difícil, em especial porque as regras em matéria de IVA podem divergir da prática comercial normal; assim, para efeitos de IVA, um automóvel em segunda mão ainda pode ser considerado novo.

3.4. Os Serviços Centrais de Ligação (SCL)

A missão e as funções dos SCL foram examinadas pormenorizadamente no segundo relatório para efeitos do artigo 14º. A Comissão não deseja repetir as críticas nele formuladas, mas sublinhar uma vez mais que existe um problema permanente - e crescente - quanto ao número de pedidos de assistência a que não é dada resposta no prazo de três meses previsto pelo Regulamento (CEE) n° 218/92 (para mais informação, ver o capítulo 6). Além disso, os Estados-Membros, com algumas excepções, parecem geralmente reticentes em fazer uso da possibilidade que lhes oferece o artigo 12º do Regulamento (CEE) nº 218/92 de delegar determinados poderes nos serviços operacionais. É evidente que importa manter um equilíbrio entre as necessidades dos serviços locais e das Administrações centrais, mas os SCL devem servir para canalizar a informação, e não para obstrui-la. Para mais, em alguns Estados-Membros existe certa incerteza no que respeita à missão operacional dos SCL e à sua relação com as unidades especiais de controlo e antifraude, o que pode gerar certa confusão. Os SCL devem também desempenhar um papel mais activo na informação dos funcionários responsáveis pelo controlo sobre as possibilidades de intercâmbios de informação, em particular no que respeita à fiscalização dos regimes específicos, aos reembolsos ao abrigo da Oitava Directiva IVA e aos serviços prestados nos termos do artigo 9º, nº 2, alínea e) da Sexta Directiva. Vários SCL indicaram, no entanto, que não tinham poderes nem meios para realizar esta missão. Como nota positiva, registe-se que alguns Estados-Membros designaram correspondentes do SCL como pontos de contacto a nível regional e local.

3.5. O desafio da fraude

O regime transitório do IVA, em si próprio, é propício à fraude, pois há bens que circulam sem terem sido tributados. Existe, portanto, um forte incentivo ao desvio desses bens não tributados para o mercado negro.

Neste contexto, importa igualmente recordar que já antes da instauração do regime transitório a Comissão advertira os Estados-Membros do potencial de progressão de certos tipos de fraude, em especial a fraude "carrossel", prevenindo que era de esperar um aumento do volume dos pedidos de cooperação relativos a casos de fraude [6]. Consequentemente, a Comissão propôs um sistema completo de cooperação administrativa e assistência mútua. Os Estados-Membros não retiveram esta proposta, convencidos de que o risco podia ser enfrentado mediante o sistema VIES e os outros mecanismos mais limitados de cooperação previstos no Regulamento nº 218/92.

[6] COM (90) 183 final - SYN 275.

4. Evolução desde o segundo relatório nos termos do artigo 14º e o terceiro relatório nos termos do artigo 12º

4.1. Reacções do Parlamento Europeu e do Conselho

O segundo relatório sobre a cooperação administrativa foi comunicado ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Afirmava-se em conclusão que a cooperação administrativa era um elemento cada vez mais essencial no controlo do IVA e que a incapacidade para utilizá-la plenamente criaria uma ameaça inaceitável contra a própria integridade do sistema do IVA. O relatório continha oito recomendações destinadas a melhorar a cooperação administrativa e a reforçar a luta contra a fraude. Estas recomendações diziam respeito a medidas a tomar tanto a nível comunitário como a nível nacional.

O terceiro relatório da Comissão sobre os procedimentos de controlo do IVA aplicados nos Estados-Membros [7] e sobre as melhorias possíveis continha igualmente várias recomendações sobre a melhor maneira de combater a fraude, com base nas práticas mais eficazes assinaladas até agora pelos Estados-Membros e comunicadas à Comissão.

[7] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Procedimentos de cobrança e controlo do IVA aplicados nos Estados-Membros - Terceiro relatório da Comissão [artigo 12º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89], COM (98) 490 final.

Nenhum destes dois relatórios foi contudo examinado pelo Parlamento ou pelo Conselho. A Comissão surpreende-se com esta ausência de reacção das outras instituições e com a aparente indiferença de que dão prova no que diz respeito às lacunas assinaladas nestes relatórios e ao prejuízo causado aos interesses financeiros, económicos e sociais (emprego) dos Estados-Membros da Comunidade.

4.2. Medidas tomadas pelos Estados-Membros

As recomendações do relatório do artigo 14º relativas à actuação dos Estados-Membros no domínio da cooperação administrativa e da prevenção da fraude foram examinadas pelos directores-gerais das Alfândegas e dos Impostos Indirectos [8]. Reafirmaram subscrever o princípio da cooperação administrativa e aprovaram a análise da Comissão segundo a qual é necessário que os Estados-Membros lhe aumentem a eficácia e o uso. Convieram em que seria necessário fixar objectivos mensuráveis para garantir essa melhoria e expressaram a sua intenção de lhe atribuir a merecida prioridade em matéria de organização e de recursos humanos.

[8] Quinta reunião de directores-gerais das alfândegas e da fiscalidade indirecta, realizada em 26 de Março de 1997.

Assim, na 28ª reunião do SCAC [9], a Comissão pediu aos Estados-Membros que acordassem em certas normas para concretizar as recomendações. Os Estados-Membros não adoptaram nenhuma das medidas propostas pela Comissão, e as delegações não desejaram comprometer-se quanto ao princípio dos objectivos.

[9] Reunião do Comité Permanente para a Cooperação Administrativa (SCAC) de 8 e 9 de Abril de 1997.

A questão foi por conseguinte levada ao Conselho ECOFIN1 [10], onde a Comissão recordou aos ministros que os directores-gerais das administrações fiscais nacionais haviam acordado na necessidade de se fixar objectivos claros para melhorar o recurso aos instrumentos de cooperação administrativa, mas que infelizmente não fora possível chegar a acordo quanto à natureza dos referidos objectivos.

[10] 0 Reunião do Conselho ECOFIN de 12 de Maio de 1997.

Só na 29ª reunião do SCAC1 [11] foram aprovadas algumas medidas. Embora estas só fixassem objectivos mínimos, certos Estados-Membros pediram derrogações, permanentes ou temporárias, devido à falta de recursos humanos e/ou técnicos.

[11] 1 Reunião do Comité Permanente para a Cooperação Administrativa (SCAC) de 25 de Junho de 1997.

4.3. Medidas tomadas pela Comunidade

A nível comunitário, o segundo relatório nos termos do artigo 14º assinalou a necessidade de a Comunidade fornecer aos Estados-Membros os instrumentos de cooperação indispensáveis, incentivando a sua utilização pelos funcionários no terreno. A Comissão propôs em 1997 o programa Fiscalis, que entrou em vigor em 19981 [12] e cuja duração é de cinco anos.

[12] 2 O programa Fiscalis foi adoptado por uma decisão do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de Março de 1998 (Decisão n° 888/98/CE), que foi seguida pela decisão da Comissão de 2 de Julho de 1998 (Decisão 98/467/CE) relativa à aplicação do programa Fiscalis.

O programa Fiscalis, tal como o precedente programa Matthaeus-Tax, constitui o eixo da cooperação administrativa, graças às trocas de funcionários entre administrações fiscais dos Estados-Membros, à organização de seminários relativos a assuntos específicos e à organização de controlos multilaterais no domínio da fiscalidade indirecta. Em 1998 foram organizados sete seminários, nomeadamente um consagrado à investigação das fraudes no domínio do IVA e outros à análise de risco. No mesmo ano realizaram-se ainda treze controlos multilaterais, reunindo em média seis países cada um.

A Comissão indicou igualmente, no segundo relatório nos termos do artigo 14º, que importava melhorar a nível comunitário o funcionamento da assistência mútua em matéria de cobrança, tendo apresentado em 1998 uma revisão completa da directiva em vigor1 [13]. A Comissão propôs que o âmbito de aplicação da directiva fosse estendido aos impostos directos, às multas e às penalidades. O exame desta proposta prossegue no grupo de trabalho competente do Conselho.

[13] 3 Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 76/308/CEE, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos resultantes de operações que fazem parte do sistema de financiamento do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, bem como de direitos niveladores agrícolas e de direitos aduaneiros, e créditos relativos ao imposto sobre o valor acrescentado e a certos impostos especiais de consumo - COM (98) 364 final.

A Comissão, em associação com os Estados-Membros, começou a examinar os problemas fiscais suscitados pelo comércio electrónico. O primeiro relatório sobre a questão1 [14], adoptado pelo Conselho, fixa os princípios gerais. A Comissão, em cooperação com os Estados-Membros e instâncias internacionais, procura soluções para os problemas de fiscalização, de evasão fiscal e de fraude fiscal inerentes a este sector. Embora não se possa, no actual estado do processo, prever o resultado das discussões, é evidente que o controlo das operações comerciais que se efectuam por meio da Internet obrigará os Estados-Membros a recorrer maciçamente à cooperação administrativa, não só entre si mas também com os países terceiros.

[14] 4 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social - Comércio electrónico e fiscalidade indirecta - COM (98) 374 final.

Várias vezes, em reuniões do SCAC, a Comissão propôs aos Estados-Membros que generalizassem a possibilidade de verificar os números de identificação do IVA fornecendo o acesso a esta função do sistema VIES através da Internet. Além de facilitar as trocas, esta medida permitiria aos fornecedores saberem se os seus clientes estão matriculados para efeitos de IVA, para aplicarem correctamente o mecanismo de "autoliquidação" do artigo 9º da Sexta Directiva IVA, que prevê a deslocação do lugar da prestação de certos serviços para o Estado-Membro onde se encontra o adquirente do serviço. No SCAC, os Estados-Membros não autorizaram a Comissão a criar um acesso Internet desta natureza, apesar de um Estado-Membro, pelo menos, já o fazer no seu próprio sítio Internet. A Comissão lamenta que os Estados-Membros tenham rejeitado esta proposta.

4.4. Medidas tomadas no Subcomité Antifraude (SCAF) do Comité Permanente para a Cooperação Administrativa no domínio da fiscalidade indirecta (SCAC)

O trabalho de identificação dos diversos tipos de fraude e dos mecanismos subjacentes, bem como do funcionamento geral da fraude ao IVA na Comunidade, prosseguiu no Subcomité Antifraude (SCAF). O subcomité iniciou este trabalho realizando dois grandes estudos com base em cerca de 1000 casos de fraude ao IVA comunicados pelos Estados-Membros. O segundo estudo incidiu em especial sobre as fraudes no comércio intracomunitário. O SCAF concluiu que a situação é grave e necessita de um remédio urgente. Os resultados servirão para estabelecer um plano de acção contra a fraude no domínio do IVA.

Os dois estudos envolvem cerca de 1000 casos, que perfazem 1 300 milhões em perdas de receitas de IVA. No entanto, apesar da importância dos montantes das fraudes detectadas, considera-se que constituem apenas a parte visível do "iceberg". O Tribunal de Contas considerou, a esse respeito, num relatório especial1 [15], que existe um "desfasamento" entre as receitas de IVA realmente cobradas e o seu montante teórico calculado com base em dados macro-económicos. A diferença é de 70 mil milhões e representa 21% das receitas dos Estados-Membros. Embora o cálculo seja contestado, revela um desfasamento grave que poderia ser devido, em parte pelo menos, à fraude.

[15] 5 Relatório especial n° 9/98 do Tribunal de Contas.

A análise dos casos de fraude permitiu identificar as principais técnicas utilizadas pelos infractores. Para além dos tipos de fraude clássicos, como a falta de facturação do imposto a montante e o abuso das regras de dedução, muito frequente nas trocas internas, o principal mecanismo por detrás da fraude intracomunitária e internacional é a violação das regras de isenção.

Em várias das suas reuniões o SCAF debateu o reforço da cooperação para combater esta fraude ao IVA. As discussões centraram-se nas informações que seria útil a trocar a nível operacional. Embora a troca de informações nominativas seja provavelmente a mais útil para detectar e prevenir a fraude, é esta categoria de informações que coloca mais problemas. A protecção dos dados ou as regras relativas ao segredo fiscal impedem vários Estados-Membros de trocar dados desta natureza ou tornam-nos reticentes em fazê-lo, excepto com o Estado-Membro directamente afectado pela fraude.

O SCAF aprofundou o exame destes obstáculos jurídicos à cooperação na luta contra a fraude, com o objectivo de assinalar e definir as incompatibilidades a nível comunitário devidas às restrições das legislações nacionais ou à falta de base jurídica. Certos Estados-Membros evocaram a necessidade, neste contexto, de dispor de um instrumento jurídico único e incontestável, que resultaria da fusão da Directiva 77/799/CEE com o Regulamento (CEE) n° 218/92. Os Estados-Membros convieram em que era conveniente suprimir os obstáculos jurídicos, e que importava fazê-lo através da legislação comunitária e não através de acordos bilaterais.

O exame dos casos de fraude ao IVA permitiu concluir que os Estados-Membros conservam registos insuficientes sobre os casos de fraude e que os seus sistemas de arquivos são insatisfatórios. A Comissão, por conseguinte, propôs ao SCAF a criação, a nível nacional, de um mecanismo sistemático e coerente de arquivo dos dados relativos aos casos de fraude. Os Estados-Membros não chegaram a acordo sobre critérios mínimos na matéria.

Ao que parece, a principal razão para os Estados-Membros não quererem ou não poderem comprometer-se no SCAF consiste no seu nível de representação. Os delegados afirmaram frequentemente que os seus poderes se limita a decisões sem incidência sobre os recursos das suas autoridades; ora, a maior parte das medidas necessárias terá uma incidência nos recursos que os Estados-Membros consagram ao controlo e à cooperação administrativa, e o comité encontra-se por conseguinte na impossibilidade de progredir realmente, tomando as decisões necessárias para reforçar a luta contra a fraude, mesmo que os delegados aprovem em princípio a utilidade das medidas propostas.

4.5. Relatórios do Tribunal de Contas

No seu relatório de 1998 [16], o Tribunal de Contas europeu sublinha que a luta antifraude é geralmente caracterizada pela inexistência de uma estratégia integrada. No que diz respeito às trocas intracomunitárias, verifica-se a seguinte contradição: na prática, existe um mercado único para a fraude, mas não para a aplicação da lei. Os trabalhos do Tribunal de Contas revelaram que as perdas totais de receitas de IVA, tanto no regime interno como no comércio intracomunitário, eram consideráveis. O Tribunal observou que os instrumentos de cooperação entre Estados-Membros não são plenamente utilizados. A lentidão dos procedimentos, e mesmo a ignorância dos instrumentos existentes, nomeadamente a nível das administrações locais, explicariam frequentemente esta subutilização. O Tribunal insta igualmente os Estados-Membros a criarem sistemas para calcular a amplitude da fraude e a avaliarem periodicamente a eficácia e os resultados das suas actividades de luta contra a fraude.

[16] Relatório especial nº 9/98, relativo à protecção dos interesses financeiros da União Europeia no domínio do IVA no comércio intracomunitário, JO C 349 de 17.11.1998.

Durante o seu procedimento de quitação do exercício de 1997, a Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu examinou o relatório especial n° 9/98 do Tribunal de Contas relativo aos recursos próprios do exercício de 1997. Baseando-se nas observações do Tribunal de Contas, convidou a Comissão Europeia a promover medidas de qualquer natureza destinada a incentivar os Estados-Membros, por um lado, a criarem sistemas credíveis de avaliação da incidência da fraude, bem como da eficácia e dos resultados das medidas de controlo, e, por outro lado, a desenvolverem técnicas de análise de risco aplicáveis ao controlo do IVA. A Comissão Europeia foi igualmente convidada a fornecer uma avaliação da eficácia dos sistemas repressivos. A Comissão do Controlo Orçamental pediu ainda à Comissão Europeia que propusesse uma estratégia de controlo e de cooperação para lutar seriamente contra a fraude.

4.6. Investigações nos Estados-Membros

Tendo em conta todos estes sintomas de uma situação inadmissível, nomeadamente as provas da existência de uma situação grave em matéria de fraude e os índices do carácter insatisfatório dos sistemas de controlo e de cooperação, a Comissão decidiu visitar cada um dos Estados-Membros para examinar o funcionamento e a eficácia da cooperação administrativa e da assistência mútua no domínio do IVA. A maior parte das visitas, precedidas de um questionário exaustivo, efectuou-se durante o último trimestre de 1998. O presente relatório baseia-se essencialmente na apreciação do resultado destas visitas.

5. A função do controlo do IVA nos Estados-Membros

5.1. A principal função do controlo do IVA

O controlo do IVA tem por função essencial garantir que as receitas de IVA chegam às administrações fiscais nacionais. Sendo o IVA um imposto autoliquidado, é necessário um controlo adequado para verificar se os sujeitos passivos pagam o montante exacto em tempo útil. Do ponto de vista do orçamento comunitário, um dos elementos da contribuição dos Estados-Membros consiste numa percentagem do IVA efectivamente recebido: os recursos próprios IVA. A existência de uma economia subterrânea variável de um Estado-Membro para outro gera por conseguinte uma certa injustiça nas contribuições dos Estados-Membros para o orçamento comunitário. Além disso, na perspectiva do mercado único, a economia subterrânea cria distorções da concorrência inadmissíveis entre os operadores correctos e os que estão na ilegalidade.

Um elemento-chave do controlo do IVA é o chamado sistema de controlo "por autopoliciamento". Nem todos os Estados-Membros autorizam o fisco a fazer cópias das facturas ou a reunir informações com base nas facturas utilizadas no controlo de outro operador. Não podem por conseguinte efectuar eficazmente as verificações cruzadas indispensáveis no sistema do IVA.

5.2. A estrutura organizacional do controlo do IVA nos Estados-Membros e sua incidência nas actividades de controlo

Em linha geral, os Estados-Membros organizaram a sua administração fiscal de duas maneiras: de acordo com o tipo de imposto (isto é, com serviços diferentes para os diversos impostos), ou considerando o contribuinte como um utilizador. Neste último caso, uma única administração fiscal e um único serviço local tratam de todas as obrigações fiscais do contribuinte.

É evidente que o método integrado apresenta duas grandes vantagens: uma administração integrada pode adoptar uma abordagem global para todos os controlos fiscais e, por conseguinte, afectar os recursos necessários ao controlo da maneira mais útil e menos dispendiosa, o que oferece possibilidades acrescidas em matéria de controlo e de prevenção da fraude.

Os Estados-Membros que dispõem de uma administração integrada também integraram os seus sistemas de controlo fiscal, os seus sistemas informáticos e os seus processos de controlo, o que proporciona uma melhor visão global das actividades de um contribuinte, ao passo que, em geral, as administrações não integradas têm de superar pesadas dificuldades administrativas internas para obter uma eficácia similar.

5.3. Finalidades, estratégias e objectivos de controlo definidos por programas de controlo centrais ou locais

Um exame dos objectivos do controlo efectuado pelos Estados-Membros e das estratégias que levam a efeito para os atingirem mostra claramente que o controlo das trocas intracomunitárias permanece uma questão secundária. Muito poucos Estados-Membros possuem uma estratégia de controlo estabelecida para controlar as operações intracomunitárias da mesma maneira que as operações em regime interno. O controlo limita-se essencialmente à verificação dos dados VIES, mas trata-se praticamente de um controlo aleatório. Nenhum Estado-Membro definiu uma estratégia de controlo dos regimes específicos.

Os programas de controlo nacionais são elaborados mediante diversos métodos. Certos Estados-Membros estabelecem uma relação directa entre o objectivo geral e as estratégias levadas a efeito para atingi-lo, e alguns convertem também os objectivos gerais em objectivos individuais para cada controlador ou serviço local de controlo.

Demasiados Estados-Membros, contudo, aplicam sistemas muito vagos, e as finalidades e estratégias que orientam o controlo do IVA não são claramente definidas. Vários Estados-Membros estabelecem os seus planos de controlo a nível regional ou local, em muitos casos sem que pareça haver qualquer relação com os objectivos gerais, nem verdadeira informação de retorno para o nível central; este, por conseguinte, tem apenas um conhecimento muito limitado do desenrolar das actividades de controlo e dos seus resultados. As estratégias destinadas a assegurar que os contribuintes preenchem devidamente as suas obrigações variam de um Estado-Membro para outro. A maior parte dos programas de controlo baseia-se na ideia de que um controlo satisfatório do IVA consiste em alcançar um objectivo que corresponde ao número de controlos ou de dias de controlo que devem ser efectuados num período determinado. Em vários Estados-Membros, o objectivo geral é expresso por um montante de receitas a atingir, com o primeiro objectivo de aumentar as receitas do IVA e de justificar o orçamento das actividades de controlo.

5.4. Papel dos controlos multilaterais nos sistemas de controlo dos Estados-Membros

O sistema de IVA comunitário tornou necessária a criação de um mecanismo de controlo transfronteiriço. O sistema VIES é uma parte deste mecanismo, mas é conveniente, além disso, efectuar controlos simultâneos bilaterais ou multilaterais.

A fim de incentivar esta prática, a Comunidade financiou a realização de exercícios multilaterais de controlo simultâneo. O programa Fiscalis 1998 aumentou as possibilidades na matéria e propõe uma ajuda financeira aos Estados-Membros a fim de organizarem tais controlos no âmbito do programa.

No regime transitório de IVA, as necessidades em matéria de controlo são maiores do que antes de 1993, quando as operações transfronteiriças eram objecto de uma verificação nos controlos transfronteiriços. Um exame das actividades dos Estados-Membros neste domínio mostra que o controlo transfronteiriço bilateral ou multilateral era extremamente fraco. Para além dos controlos financiados pela Comunidade, os Estados-Membros apenas efectuaram, a expensas suas, um número muito pequeno de controlos simultâneos, embora estes sejam necessários para garantir o bom funcionamento do regime transitório, tal como existe. Em 1998 foram organizados treze controlos multilaterais, tendo participado em cada um, em média, seis Estados-Membros. Certos Estados-Membros invocaram restrições jurídicas à participação de controladores de outros Estados-Membros, ou possuem uma regulamentação sobre o sigilo fiscal que proíbe a partilha de informações, e não podem por conseguinte participar nestes controlos, ainda que os contribuintes não se oponham. Certos Estados-Membros assinalaram que tinham outras prioridades. A extensão destes controlos exige recursos suplementares, que os Estados-Membros actualmente não podem mobilizar.

5.5. Afectação dos recursos a nível nacional e relação entre recursos e actividades de controlo

Os recursos afectos ao controlo deveriam normalmente ser proporcionais aos controlos necessários para atingir o objectivo geral, distribuídos por objectivos mensuráveis, a realizar pelos diversos serviços que intervêm no controlo do IVA. Trata-se ao mesmo tempo de recursos humanos e de equipamento. Os recursos necessários para atingir os objectivos dependem da amplitude e da natureza do sistema fiscal a controlar, da organização da administração fiscal e da estrutura dos contribuintes e das respectivas actividades. Na ausência de objectivos e de estratégias de controlo claros, os Estados-Membros não afectam os recursos em função das necessidades reais. Verifica-se que, pelo contrário, a maior parte dos Estados-Membros define as suas actividades de controlo em função dos recursos disponíveis. Nenhum Estado-Membro pôde afirmar que os seus recursos, em especial humanos, correspondiam ao nível que julgava necessário para efectuar um controlo suficiente. O nível dos recursos varia igualmente, não somente de um Estado-Membro para outro, mas também de uma região para outra e de um serviço para outro nos Estados-Membros. Não existe um princípio comum para a afectação dos recursos de fiscalização nos Estados-Membros.

As transacções intracomunitárias isentas de IVA que hoje compete controlar às autoridades fiscais dos Estados-Membros - e que antes de 1993 estavam sujeitas a controles fronteiriços - representam um valor aproximado de 930 000 milhões. Os Estados-Membros devem controlar cerca de 24 milhões de sujeitos passivos do IVA, que apresentam anualmente cerca de 100 milhões de declarações.

Para levar a cabo este labor ingente, os Estados-Membros dispõem apenas de um número limitado de inspectores. As administrações tributárias, no seu conjunto, contam actualmente com um total aproximado de 400 000 funcionários. No entanto, devido ao diferente grau de integração dessas administrações, foi difícil definir quantos inspectores se dedicam exclusiva ou parcialmente ao controlo do IVA e quantas inspecções de IVA se realizaram. Um dos motivos é que, em alguns Estados-Membros, existem administrações fiscais independentes a nível central e local, sem que a primeira tenha conhecimento dos recursos reais disponíveis.

Apesar destas reservas, pode estimar-se que cerca de 20% do total de funcionários das administrações tributárias (ou seja, 80 000) efectuam inspecções fiscais. Partindo da hipótese de que as administrações integradas destinam aproximadamente 30% dos seus fiscais ao controlo do IVA (segundo indicaram alguns destes Estados-Membros), o total de inspectores de IVA na Comunidade situar-se-á em torno de 30 000, o que representa aproximadamente 8% do pessoal das administrações fiscais (para conhecer a proporção de funcionários que realizam inspecções in situ do IVA em cada Estado-Membro ver gráfico 1).

Mesmo que alguns Estados-Membros não tenham podido facultar número algum sobre os controles de IVA que realizam durante um ano civil, se nos basearmos nos números fornecidos por 11 Estados-Membros é de crer que o número de inspecções in situ do IVA na Comunidade não exceda 600 000 por ano. Se confrontarmos este resultado com o cálculo anterior, o número médio de auditorias realizadas anualmente por cada inspector do IVA parece ser de 20 (para conhecer o número de sujeitos passivos por inspector ver o gráfico 2).

A pergunta que se coloca é a seguinte: com que recursos é necessário contar na realidade para controlar adequadamente o sistema transitório do IVA- A metodologia a adoptar para gerir o controlo de forma eficaz não foi tomado em consideração. Não parece que se tenha produzido um incremento significativo dos recursos afectados a esta actividade desde 1993, nem sequer uma transferência visível de inspectores das Alfândegas para as Finanças.

A segunda pergunta que cabe colocar é se os Estados-Membros realmente utilizam os recursos disponíveis da melhor maneira. Se os recursos são limitados, a metodologia de controlo desempenha um papel importante. O instrumento básico é habitualmente um plano de controlo, cujos objectivos decorrem do propósito geral fixado a um nível mais alto. A primeira conclusão que podemos extrair é de que vários Estados-Membros carecem de um autêntico plano de controlo com objectivos e um sistema de acompanhamento claramente definidos. Não obstante, a maior parte deles estabeleceu pelo menos uma série de directrizes em matéria de controlo. Não é raro que os planos de controlo detalhados sejam elaborados a nível local e posteriormente aprovados a um nível mais elevado. Estes planos são concebidos por vezes em função dos recursos disponíveis, mas não reflectem as necessidades reais de controlo. Os objectivos são expressos quase sempre em número de inspecções ou controlos ou em dias de inspecção a efectuar ou traduzidos em montantes adicionais a cobrar. Muitos fixam objectivos sectoriais, ou seja, um número ou percentagem de sujeitos passivos de determinadas características que deveriam ser submetidos a um controlo. A maior parte dos recursos disponíveis é utilizada de acordo com o plano de controlo, mas, com frequência, só uma fracção bastante limitada dos mesmos se destina a controlos ad hoc.

5.6. Métodos de controlo clássicos e modernos

5.6.1. A utilização da declaração de IVA para fins de controlo

A concepção e a função da declaração de IVA variam de um Estado-Membro para outro. Certos Estados-Membros previram declarações muito completas (e muito difíceis de preencher pelo contribuinte) que reúnem uma multiplicidade de informações úteis ao controlo, enquanto, pelo contrário, várias administrações fiscais utilizam declarações muito simples que só comportam algumas casas para preencher. Em certos Estados-Membros, a declaração serve para a cobrança de outros impostos, além do IVA.

Ao que parece, nenhum Estado-Membro utiliza efectivamente todas as informações recolhidas na declaração do IVA. A maior parte introduz os dados em sistemas informáticos, quer automaticamente, quer por outros meios. Certos Estados-Membros indicaram que utilizavam estas informações para verificar os dados relativos ao imposto sobre o rendimento; no entanto, como as declarações do imposto sobre o rendimento são entregues normalmente muito mais tarde, essas verificações só serão possíveis retrospectivamente e o controlo, por conseguinte, não dará conta da situação real. Nenhum Estado-Membro afirmou atribuir grande importância à declaração para efeitos de controlo.

No conjunto, afigura-se que os Estados-Membros consagram uma grande parte dos seus recursos humanos ao exame e à gestão das declarações de IVA e que estes recursos poderiam ser utilizados para controlos mais orientados, o que permitiria simplificar consideravelmente o procedimento sem perder nenhuma vantagem.

É particularmente o caso nos Estados-Membros em que uma grande parte das informações sobre os contribuintes é recolhida por meios electrónicos, o que impede as administrações fiscais de a utilizar para outros fins.

5.6.2. Análise de risco

Tendo em conta o grande número de controlos que supõe o regime transitório, vários Estados-Membros consideram que a análise de risco é a única solução para garantir o nível de controlo necessário quando os recursos são limitados. O problema com que se defrontam muitos dos Estados-Membros é que não dispõem da estrutura necessária para introduzir a análise de risco. Alguns experimentam dificuldades de ordem prática e/ou formal para utilizar as informações que lhes são transmitidas por outras administrações fiscais, ou mesmo por outros serviços da sua própria administração. Outros não possuem equipamento técnico que lhes permita conectar diversas fontes de controlo para reunir dados e correlacioná-los eficazmente. Outros ainda nem sequer dispõem de equipamento técnico suficiente entre os serviços centrais, regionais e locais para poderem aplicar a análise de risco de maneira centralizada, e por conseguinte têm de limitar-se a modelos de risco com base em informações locais. Os modelos de controlo selectivo poderiam ser melhorados graças à experiência dos controlos precedentes. Infelizmente, no entanto, os Estados-Membros conservam em geral processos muito incompletos, tanto sobre os contribuintes como sobre os controlos que efectuam. Muitos não dispõem de um verdadeiro sistema de classificação, e os processos são frequentemente conservados pelos serviços locais. Nenhum Estado-Membro assegura um acompanhamento verdadeiro dos controlos em matéria de análise da fraude e dos seus mecanismos. Certos Estados-Membros organizam um acompanhamento a nível local e regional, mas pouquíssimos dispõem de um sistema que lhes confira uma visão global da situação da fraude no seu território. Os Estados-Membros experimentam, por conseguinte, grandes dificuldades para descrever a natureza da fraude e a sua amplitude, bem como para identificar os riscos.

Na ausência de sistemas de selecção com base no risco, os Estados-Membros não utilizam os seus recursos de maneira óptima. Apenas dois Estados-Membros recorrem à análise de risco como principal instrumento de selecção para o controlo. Vários utilizam sistemas híbridos. Nestas circunstâncias, os recursos e os métodos efectivamente utilizados não permitirão enfrentar o desafio da fraude, que cresce incessantemente, a menos que os Estados-Membros estejam em condições de adaptar o seu quadro jurídico, organizacional e técnico para estabelecerem rapidamente verdadeiros sistemas de análise de risco.

5.6.3. Controlo informatizado

A capacidade dos Estados-Membros para se adaptarem ao progresso técnico foi igualmente examinada. Vários Estados-Membros propõem instrumentos informáticos aos seus funcionários, quer pelo acesso a dados brutos, quer através de produtos elaborados, em que os dados VIES são agrupados com outros dados de controlo para permitir que o controlador obtenha uma imagem mais precisa da situação do contribuinte. Este tipo de evolução ainda mal começa em numerosos Estados-Membros, mas o recurso crescente a sistemas informáticos no sector comercial obrigará os Estados-Membros a adaptarem-se. A evolução neste domínio, que permite aos operadores utilizar diariamente a facturação e a autofacturação electrónicas, criam necessidades específicas em matéria de controlo. A tecnologia encontra-se já operacional. Parece, contudo, que geralmente os Estados-Membros estão muito mal preparados para se adaptarem a este novo ambiente, embora a Comissão tenha organizado, em 1996 o primeiro seminário sobre este assunto, a que mais tarde se seguiu outro. Hoje, apenas 3% dos controladores dispõem de formação em controlo informatizado, o que poderá criar grandes dificuldades no futuro. Não obstante, o controlo por meios electrónicos dá às administrações a possibilidade de aumentarem a eficácia dos controlos, reduzindo-lhes o custo.

5.6.4. Serviços de investigação e de informação

Além do controlo orientado e da selecção com base no risco, certos Estados-Membros criaram serviços especiais de investigação e de informação para detectar as fraudes e infracções nos domínios do IVA, dos impostos indirectos e dos direitos aduaneiros. Embora vários Estados-Membros disponham de corpos de inspectores especiais, reina a incerteza quanto a saber se as suas competências se distinguem das de um controlador fiscal. Alguns Estados-Membros apenas exercem este tipo de actividade no domínio fiscal. Estas unidades parecem ter permitido reduzir as infracções fiscais. Certos Estados-Membros criaram igualmente postos de assessores fiscais em algumas das suas embaixadas noutros Estados-Membros, para melhorar a troca das informações recolhidas graças aos serviços de informação. Na maior parte dos Estados-Membros, controladores especiais foram autorizados a tratar directamente com as grandes empresas ou com os grandes grupos, essencialmente por razões ligadas ao controlo do imposto sobre o rendimento, mas o controlo do IVA também beneficiou.

5.7. O papel das sanções para promover a observância voluntária das obrigações

Todos os Estados-Membros estabeleceram regimes de sanções, que cobrem as seguintes situações: falta de declaração, falta de apresentação ou apresentação tardia da declaração, falta de pagamento ou pagamento tardio e falta de conservação de uma contabilidade fiscal completa. Irregularidades como a falta de facturação do imposto a montante e os pedidos abusivos de reembolso do imposto são igualmente sancionados em todos os Estados-Membros.

Os Estados-Membros foram convidados a indicar os montantes de imposto liquidados no vencimento e pagos com mora. Mais de metade dos Estados-Membros não puderam comunicar qualquer número, o que prova que o seu acompanhamento dos pagamentos é extremamente fraco e que não supervisionam a eficácia dos seus regimes de sanções. Nos Estados-Membros em condições de responder à pergunta, 92 a 94% dos montantes devidos foram pagos no vencimento, apesar de números claramente mais baixos em dois Estados-Membros (72 e 76%). Os pouquíssimos Estados-Membros que não forneceram qualquer valor quanto à parte do IVA que ficava por pagar indicaram valores entre 1 e 2%.

6. A função de cooperação administrativa e de assistência mútua no domínio da fiscalidade indirecta (IVA)

6.1. Antecedentes

O objectivo da cooperação administrativa consiste em permitir que os Estados-Membros controlem convenientemente os operadores que efectuam trocas intracomunitárias. Neste tipo de transacção, as informações relativas à contrapartida das actividades que são controladas encontram-se noutro Estado-Membro. Por isso é que, para controlar se um operador efectuou uma entrega intracomunitária isenta de direitos, é necessário saber primeiro se os bens foram entregues a um sujeito passivo noutro Estado-Membro. À primeira vista, a prova é a respectiva inscrição no mapa recapitulativo; no entanto, esta inscrição não é um pré-requisito para a isenção (ver capítulo 2). Sem a cooperação administrativa, os serviços fiscais que controlam estas operações só podem ter uma imagem incompleta dos operadores no seu país e são forçados a concentrar-se nos detalhes formais que estes lhes fornecem, sem meios adequados para verificarem a realidade das operações.

Compete à Comissão, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, velar pelo respeito do direito comunitário. No domínio do IVA, uma das prioridades da Comissão é assegurar a eficácia e uma boa utilização dos instrumentos de cooperação administrativa e de assistência mútua pelos Estados-Membros, a fim de contribuir para a luta contra a fraude e contra a evasão fiscal, que também falseiam a concorrência no mercado único.

6.2. Organização da cooperação administrativa e da assistência mútua

Quando foi introduzido o regime transitório de IVA, em 1 Janeiro de 1993, o Regulamento (CEE) n° 218/92 previa um sistema comum de troca de informações sobre as transacções intracomunitárias, completando a Directiva 77/799/CEE1 [17] relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos e indirectos. O âmbito de aplicação desta directiva foi estendido ao IVA em 1979 pela Directiva 79/1070/CEE1 [18]. Originalmente, esta directiva criou estruturas de troca de informações entre as administrações tributárias relativas à fiscalidade directa. Ora, com a introdução do regime transitório do IVA, este precioso instrumento jurídico deixou de preencher plenamente as novas necessidades, mais específicas, de cooperação entre as administrações fiscais nacionais para fins do controlo do IVA no mercado único. Isto explica que a cooperação entre os Estados-Membros no domínio do IVA seja regida por dois instrumentos jurídicos diferentes. Assim, são diferentes as disposições relativas aos prazos a respeitar para os pedidos formulados ao abrigo da directiva, por um lado, e do regulamento, por outro lado, bem como ao uso que pode ser feito das informações recebidas. Em conformidade com as disposições do regulamento, os Estados-Membros criaram Serviços Centrais de Ligação que têm como responsabilidade principal a troca de informações, nos termos da directiva. No entanto, em alguns Estados, a troca de informações ao abrigo da directiva é da competência de uma entidade independente, pelo que não existe a sinergia entre o regulamento e a directiva para fins do controlo do IVA que o Conselho pretendia, como sublinham os considerandos1 [19]. Assim, certos Estados-Membros são bastante estritos em relação ao tipo de informações que as autoridades responsáveis do IVA podem solicitar nos termos do regulamento e da directiva; por conseguinte, estes Estados-Membros rejeitam certos procedimentos de assistência por motivos formais. A Comissão considera que esta atitude tem uma incidência negativa no respeitante à cooperação entre Estados-Membros no domínio do controlo do IVA e que os funcionários responsáveis pelos controlos, ao formularem os pedidos de assistência, não têm necessariamente de conhecer a priori a base jurídica que devem invocar para obter as informações de que necessitam.

[17] 7 JO L 336 de 27.12.1977, p. 15.

[18] 8 JO L 331 de 27.12.1979, p. 8.

[19] 9 "Considerando que o presente regulamento prevê um sistema comum de troca de informações sobre as transacções intracomunitárias, que completa o disposto na Directiva 77/799/CEE do Conselho, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 79/1070/CEE, e cujo objectivo é de natureza fiscal".

6.3. Utilização dos instrumentos da cooperação administrativa pelos Estados-Membros

O dispositivo comunitário de cooperação administrativa instituído pelo Regulamento (CEE) n° 218/92 tem por objecto evitar aos Estados-Membros perdas de receitas fiscais devidas à fraude e à evasão fiscal. O artigo 4º, nº 2, deste regulamento prevê que um Estado-Membro pode, a seu pedido, obter informações sobre as eventuais aquisições intracomunitárias de um dos seus operadores durante um dado trimestre. O artigo 4º, nº 3, do mesmo regulamento permite obter informações sobre os fornecedores que efectuam estas entregas. Estes dados recolhidos ao abrigo do artigo 4º, nº 2, agregados, são igualmente objecto, no fim de cada trimestre, de uma troca automática entre Estados-Membros por meio da rede VIES. Os Estados-Membros podem igualmente, ao abrigo do artigo 2º da Directiva 77/799/CEE e do artigo 5º do regulamento, formular pedidos de informação mais específicos, para controlar determinados operadores; estes pedidos podem incidir, por exemplo, sobre os números de factura, a data e o montante de certas operações. O recurso pelos Estados-Membros aos artigos 4º, nos 2 e 3, e 5º do regulamento representa o principal meio de controlo dos sujeitos passivos que efectuam operações intracomunitárias. O gráfico 3, em anexo, mostra a percentagem de sujeitos passivos nos Estados-Membros que efectuam aquisições intracomunitárias, cujo controlo pelas administrações fiscais, para ser eficaz, depende da cooperação administrativa.

Aquando da adopção do regime transitório do IVA, a Comunidade não adoptou uma metodologia única de controlo ou um método único de exploração dos dados VIES e de outras fontes de informações. Cada Estado-Membro continua a poder optar pelo método que entende para fiscalizar os seus próprios operadores. No âmbito do programa Fiscalis, contudo, a Comunidade tem favorecido um debate sobre a metodologia de controlo das operações intracomunitárias. Este programa permitiu aos Estados-Membros compararem as diferentes maneiras de conceber o controlo do IVA, a fiscalização do comércio intracomunitário e a utilização do sistema VIES, determinando a abordagem mais eficaz.

Apesar do objectivo anunciado do Regulamento (CEE) n° 218/92, os Estados-Membros continuam geralmente pouco dispostos (ou aptos) a fornecer precisões sobre as receitas suplementares obtidas graças a trocas de informações pela rede VIES. Para a Comissão, a única maneira de avaliar a aplicação pelos Estados-Membros do dispositivo de cooperação administrativa consiste, pois, em examinar a utilização que é feita dos elementos essenciais deste dispositivo, que são os pedidos ao abrigo dos artigos 4º, nos 2 e 3, e 5º do regulamento ou do artigo 2º da directiva. Os gráficos 3 e 4 do anexo mostram a evolução neste domínio.

O gráfico 5 é preocupante, pois indica que a utilização pelos Estados-Membros desta possibilidade de pedir informações não aumentou nos últimos anos. O número de pedidos efectivos representa apenas uma fracção das dezenas de milhares de pedidos anuais que os próprios Estados-Membros previam em Junho de 1993. Concretamente, haveria, com base nas informações fornecidas à Comissão pelos Estados-Membros, cerca de 1 500 000 contribuintes que efectuam aquisições intracomunitárias para aproximadamente 30 000 funcionários responsáveis pelo controlo do IVA na Comunidade. No período de três anos compreendido entre 1996 e 1998, só 2% dos operadores em questão foram objecto de um pedido de cooperação administrativa - o que representa menos de um pedido em três anos por cada funcionário responsável pelo controlo do IVA. Assim se vê a insuficiência geral do controlo do comércio intracomunitário. A Comissão considera absolutamente necessário, no âmbito da luta contra a fraude, que os Estados-Membros recorrem mais à possibilidade de pedir informações aos outros Estados-Membros.

Os gráficos 6 a 9 revelam o número total de pedidos formulados ao abrigo do artigo 2º da directiva e do artigo 5º do regulamento durante o mesmo período de três anos, analisados no respectivo contexto: por Estado-Membro, por funcionário responsável pelo controlo do IVA, por controlos efectuados e em proporção do número de operadores intracomunitários.

Embora não haja aumento sensível do número de pedidos efectuados ao abrigo do artigo 2º e do artigo 5º, o dos pedidos formulados ao abrigo do artigo 4º do regulamento, como mostra o gráfico 4, continua a progredir. Antes de poderem formular um pedido ao abrigo do artigo 5º do regulamento, os Estados-Membros devem primeiramente utilizar as possibilidades oferecidas pelo artigo 4º. Este aumento do número de pedidos efectuados ao abrigo do artigo 4º deve ser saudado, pois indica que os Estados-Membros tiveram em conta pelo menos algumas das recomendações formuladas no segundo relatório sobre a cooperação administrativa. Muitos dos pedidos formulados ao abrigo do artigo 4º do regulamento destinam-se a confirmar que o operador estabelecido no Estado-Membro requerente não efectuou aquisições intracomunitárias. Trata-se igualmente de um método válido de exploração dos dados VIES.

A conclusão que se pode extrair do gráfico 4 é de que os dados VIES são mais largamente explorados, mas que não há um aumento correspondente do número de pedidos de informações ao abrigo do artigo 5º do Regulamento (CEE) n° 218/92. Isto deve-se talvez à demora das respostas, como indica o número de pedidos que continuam sem resposta após a expiração do prazo (ver gráficos 10 e 11). Os Estados-Membros queixam-se regularmente da qualidade dos dados VIES e a Comissão tem dificuldade em entender como é possível controlar correctamente o IVA nas aquisições intracomunitárias com dados incompletos. O escasso número de pedidos por funcionário responsável pelo controlo do IVA, como resulta do gráfico 7, e por controlo efectuado, como mostra o gráfico 8, demonstra que os Estados-Membros têm ainda muito trabalho pela frente até que os seus serviços de controlo do IVA tirem todo o partido possível dos meios à sua disposição para o controlo dos operadores que efectuam aquisições intracomunitárias. O gráfico 9 mostra bem que só é fiscalizada uma parte mínima das transacções.

A escassa utilização da possibilidade de pedir informações ao abrigo do artigo 5º do Regulamento (CEE) n° 218/92 e do artigo 2º da Directiva 77/799/CEE e o reduzido número de pedidos efectuados poderão explicar-se pelas seguintes razões:

(1) Os funcionários responsáveis pelo controlo do IVA têm verificado que, até agora, os pedidos de informação transmitidos a outros Estados-Membros não conduzem a receitas fiscais suplementares, o que os levou a reduzir o número de pedidos;

(2) As administrações fiscais partem do princípio de que os operadores que efectuam entregas e aquisições intracomunitárias respeitam completamente a legislação, pelo que as operações em questão não precisam de ser verificadas;

(3) Os funcionários responsáveis pelo controlo têm verificado que a resposta aos pedidos feitos a outros Estados-Membros não lhes chega em tempo útil.

Do ponto de vista da Comissão, as duas primeiras conjecturas são improváveis, tendo em conta a amplitude da fraude, sublinhada no ponto 3.5; a terceira razão, em contrapartida, é muito provavelmente a que se esconde por trás deste fenómeno.

Um controlo eficiente do IVA supõe um recurso mais amplo à cooperação administrativa e sua integração total na estratégia nacional de controlo dos Estados-Membros. A cooperação administrativa não deve constituir um domínio reservado aos especialistas. As informações sobre as aquisições intracomunitárias de um operador devem ser consideradas mais uma peça do controlo nacional, sem a qual este estaria incompleto. Esta abordagem supõe que os funcionários responsáveis pelo controlo geral do IVA recorram largamente às possibilidades que oferece a Comunidade em matéria de pedidos de informações específicas. Os Estados-Membros que não recorrem aos instrumentos de cooperação não podem dispor de um quadro completo das actividades dos seus operadores. É evidente que o controlo dos operadores que efectuam aquisições intracomunitárias está longe de ser suficiente.

A fraca utilização dos instrumentos de cooperação suscita fundadas dúvidas quanto à credibilidade e à eficácia do controlo do IVA nas operações intracomunitárias em certos Estados-Membros. Todos os Estados-Membros consideraram à partida que a instituição do sistema VIES e o Regulamento (CEE) n° 218/92 (adoptado por unanimidade) eram indispensável ao exercício de um controlo eficaz no âmbito do regime transitório de IVA. A instalação e a exploração deste dispositivo significaram para a Comunidade e para os Estados-Membros um investimento considerável em termos de recursos humanos e financeiros, e a obrigação de apresentar mapas recapitulativos trimestrais representa um pesado ónus para os operadores.

6.3.1. Os Serviços Centrais de Ligação e o seu papel no respeito dos prazos

O Regulamento (CEE) n° 218/92, que prevê a criação em cada Estado-Membro de um Serviço Central de Ligação (SCL), não define a estrutura destes serviços, mas a Comissão e os Estados-Membros acordaram em 1993 numa série de orientações quanto às suas principais funções e objectivos. Em primeiro lugar, cabe-lhes constituir o canal normal de comunicação entre as autoridades competentes, gerir a cooperação e os pedidos de assistência entre Estados-Membros, controlar a qualidade e a pertinência dos pedidos de assistência e das respectivas respostas e, por último, controlar o respeito dos prazos. Em resumo, servem de ponto de contacto exclusivo e é a eles que devem dirigir-se os outros Estados-Membros para obterem, em tempo útil, uma ajuda eficaz sobre todas as questões ligadas ao controlo do IVA e à cooperação administrativa. É importante que estes serviços disponham dos recursos, poderes e competências necessários ao cumprimento da sua missão. A Comissão sublinha que, embora segundo a Directiva 77/799/CEE os SCL possam não ser as autoridades competentes em certos Estados-Membros, é manifesto que em matéria de IVA deverá existir pelo menos alguma relação directa entre as duas entidades administrativas do mesmo Estado-Membro.

O artigo 5º do Regulamento (CEE) n° 218/92 dispõe que "a autoridade requerida deverá fornecer a informação [pedida por outro Estado-Membro] com a maior brevidade possível e o mais tardar três meses após a recepção do pedido". Este prazo não existe para os pedidos efectuados ao abrigo da Directiva 77/799/CEE, mas em 1994 o SCAC aceitou oficiosamente, por razões práticas, que o prazo de três meses referido no artigo 5º do regulamento supracitado fosse igualmente aplicável aos pedidos efectuados ao abrigo do artigo 2º da directiva. Esta decisão previa a simplificação dos procedimentos que, nos Estados-Membros, regem a gestão dos pedidos e das respostas ao abrigo das duas bases jurídicas. Tem-se verificado um aumento regular do número de pedidos efectuados ao abrigo destas bases jurídicas cujo prazo máximo de três meses foi ultrapassado. Isto é extremamente preocupante, sobretudo atendendo a que o número de pedidos sem resposta excede hoje o de novos pedidos formulados em cada trimestre.

Na prática, as variações observadas de um Estado-Membro para outro a nível da organização e dos efectivos dos SCL, bem como dos serviços que lhes são fornecidos pelo pessoal externo, provocaram diferenças de qualidade das prestações dos SCL que podem obstar ao bom funcionamento da cooperação administrativa. Tudo indica que, longe de constituírem canais de comunicação, alguns SCL provocam congestionamentos, como mostra o gráfico 11. Coloca-se outro problema em certos Estados-Membros pelo facto de haver diferentes serviços administrativos competentes, consoante os instrumentos jurídicos em que se baseiam os pedidos apresentados; se o SCL é competente para tratar os pedidos efectuados nos termos do regulamento, o mesmo não se passa necessariamente no que diz respeito aos pedidos efectuados ao abrigo da Directiva 77/799/CEE. De acordo com a Comissão, esta separação de tarefas em matéria de IVA prejudica a sinergia expressamente procurada pela legislação comunitária e suprime as vantagens que decorrem da existência de um ponto de contacto único.

Os Serviços Centrais de Ligação só estarão em condições de fornecer aos seus homólogos nos outros Estados-Membros o serviço que estes esperam e estão no direito de receber se puderem obter da sua própria administração de tutela, a nível adequado, os meios e prioridades necessários para esse efeito. Os Estados-Membros que não respondem a tempo aos pedidos deveriam pensar no funcionário responsável pelo controlo no Estado-Membro requerente, que talvez dependa dessa resposta para solucionar o problema com que se defronta. O incumprimento dos prazos pode deixar escapar a ocasião de exercer um controlo eficaz e recuperar montantes devidos.

Apesar das melhorias constatadas nas reuniões dos responsáveis dos SCL, realizadas no âmbito do programa Matthaeus-Tax, estas diferenças a nível da organização e dos efectivos continuam a travar o desenvolvimento da cooperação administrativa. Os Estados-Membros devem resolver este problema.

Importa, por conseguinte, que as administrações reflictam em especial nos seguintes pontos: carácter suficiente dos recursos adstritos aos SCL, grau de prioridade atribuído a nível local aos pedidos de informações de outros Estados-Membros, quantidade de recursos humanos afectados a esta tarefa a nível dos serviços locais, exigências em matéria de formação para utilização do sistema, compreensão das necessidades dos outros Estados-Membros e formação linguística destinada a superar os problemas de comunicação.

6.4. A integração da cooperação administrativa nos controlos e a acessibilidade dos instrumentos disponíveis

Embora os Estados-Membros, no seu conjunto, tenham feito progressos evidentes desde o último relatório nos termos do artigo 14º, o escasso número de pedidos formulados ao abrigo do artigo 5º do Regulamento (CEE) n° 218/92 permanece uma fonte de preocupações. Não é certo que todos os funcionários responsáveis pelos controlos tenham como primeiro reflexo pedir informações a outro Estado-Membro que os possa ajudar nos casos que têm entre mãos ou, pelo contrário, fornecer espontaneamente a outro Estado-Membro informações que o possam ajudar. O acesso ao sistema VIES continua a ser medíocre em alguns Estados-Membros, onde os funcionários devem primeiro contactar o SCL para obter informações sobre as aquisições intracomunitárias presumidas. A Comissão considera que a facilidade de acesso à informação desempenha um papel determinante na utilização pelos controladores das possibilidades oferecidas pela cooperação administrativa e pela assistência mútua.

Um Estado-Membro celebrou acordos bilaterais que lhe permitem conseguir informações que vão além das que podem ser obtidas através do sistema VIES, geralmente relativas ao respeito da lei por um determinado contribuinte. A Comissão considera que esta iniciativa é bem-vinda e está a proceder à alteração dos formulários que servem para a troca de informações, a fim de que os Estados-Membros sejam sistematicamente interrogados sobre este aspecto.

6.5. Exploração da informação trocada para fins de controlo e seu impacto na detecção das fraudes

Enquanto os dados VIES são transmitidos em tempo útil entre os Estados-Membros, continua a haver atrasos nas respostas às perguntas formuladas ao abrigo do artigo 5º do regulamento ou do artigo 2º da directiva. A este respeito, os Estados-Membros alegam nomeadamente que o caso pode estar em curso de investigação no país que recebe o pedido ou que os pedidos incidem sobre montantes insignificantes. É igualmente referido o tratamento não-prioritário dos pedidos que emanam de outros Estados-Membros, bem como o tempo desproporcionado que se perde para responder aos pedidos, sem resultado aparente nem informação de retorno do Estado-Membro que solicita a informação. As disposições do Regulamento (CEE) n° 218/92 nunca tiveram por objectivo os casos de fraudes individuais que, por natureza, ocorrem aqui e ali, mas vários Estados-Membros têm referido a descoberta de fraudes que se produziram no passado (ver o ponto 4.4). No entanto, um Estado-Membro (os Países Baixos) já entrou em acordos bilaterais com outros Estados-Membros a fim de instituir um procedimento "acelerado" para o tratamento dos casos suspeitos. Esta solução, eficaz para acções bilaterais, não resulta a nível da Comunidade para combater e prevenir fraudes generalizadas, susceptíveis de afectar todos os Estados-Membros.

A reacção natural dos funcionários que recebem pedidos de assistência de outros Estados-Membros é não lhes atribuir uma grande prioridade, dado que qualquer receita suplementar que resulte das suas acções irá para outro Estado-Membro. Nestas condições, é ainda mais deplorável que vários Estados-Membros avaliem a qualidade do trabalho fornecido pelos serviços de controlo segundo o critério do montante adicional dos impostos cobrados. A fixação de objectivos quantificados, por funcionário ou por serviço local, é contrária a uma boa cooperação administrativa. Mesmo a nível central, certos Estados-Membros queixam-se da frequência e do valor diminuto dos pedidos de assistência que recebem de outros Estados-Membros. Quando recebem tais pedidos, certos Estados-Membros conferem sistematicamente o dossier do operador em causa, enquanto outros iniciam um procedimento escrito no quadro do qual o próprio operador é convidado a responder à pergunta feita pelo outro Estado-Membro. Para a Comissão, este tipo de "procedimento escrito" só é aceitável se o operador visado pelo pedido de informações estiver acima de qualquer suspeita; caso contrário, a resposta que fornece é, no melhor dos casos, duvidosa e, no cenário mais pessimista, ou seja, em caso de conluio entre operadores com objectivos fraudulentos, pode ser contraproducente, pois os operadores ficam assim avisados de que os seus negócios estão a ser objecto de um inquérito e podem lançar as duas administrações numa pista falsa.

6.6. Utilização dos instrumentos jurídicos existentes e sua incidência na luta contra a fraude

Com excepção do tempo excessivo que certos Estados-Membros demoram a responder aos outros, o parecer geral, entre os Estados-Membros e os funcionários responsáveis pelos controlos (como se vê, nomeadamente, pelos formulários de avaliação dos seminários Fiscalis), é claramente de que o sistema VIES e a cooperação administrativa são bons instrumentos para os controlos. O problema principal deriva dos controlos a posteriori, que frequentemente ocorrem demasiado tarde. A informação recebida é certamente útil, mas tê-lo-ia sido mais ainda se chegasse mais cedo. Os pedidos de informações ao abrigo do artigo 5º do Regulamento (CEE) n° 218/92 apenas podem ser efectuados após a comunicação trimestral dos dados VIES, o que já deixa aos infractores seis meses para respirarem. A experiência demonstra que eles se movem rapidamente, pelo que a Comissão está convicta de que é necessário alterar o regulamento, a fim de acelerar a troca de informações entre os Estados-Membros. Contudo, os factos mostram que o verdadeiro obstáculo na luta contra a fraude é efectivamente a lentidão das respostas e não o instrumento jurídico, em si próprio. Um dado caso pode ser absolutamente prioritário para o controlador do Estado-Membro que faz o pedido, mas nem por isso este fica menos dependente de um homólogo no outro Estado-Membro, sobre o qual não tem qualquer influência. Preocupado em criar um procedimento rápido para o tratamento dos casos de fraude, o SCAC decidiu baixar para um mês o prazo de resposta aos pedidos de informações quando o Estado-Membro que formula o pedido pode justificar o recurso a este procedimento. No entanto, certos Estados-Membros consideram que a maioria dos seus casos pendentes se refere a fraudes, e entra-se num ciclo vicioso. A Comissão considera que a legislação comunitária deve ser alterada a fim de permitir que os Estados-Membros ataquem mais rapidamente a fraude.

6.7. Obstáculos à utilização eficaz das bases jurídicas existentes

Os Estados-Membros reconhecem consensualmente que o Regulamento (CEE) n° 218/92 não é um instrumento adequado, quer para o tratamento de casos específicos de fraudes que são conhecidos, quer para a troca de informações destinadas a detectar as fraudes, pois os dados abrangidos por este regulamento não estão disponíveis suficientemente cedo e não podem ser trocados tão rapidamente como seria necessário. Além disso, este diploma não cobre todas as operações susceptíveis de dar lugar a fraudes. O regulamento refere-se apenas aos fornecimentos e compras intracomunitários e não, por exemplo, aos fornecimentos internos ou às prestações de serviços. Já que muitos mecanismos de fraude ao IVA combinam transacções internas e comunitárias, as administrações fiscais vêem-se na obrigação de recorrer a outros instrumentos jurídicos.

Assim, os Estados-Membros recorrem principalmente à Directiva 77/799/CEE como base jurídica da sua cooperação em matéria de fraude. Ora, este texto inicialmente concebido para facilitar a troca de informações referentes à fiscalidade directa não foi adoptado seguidamente a fim de responder aos imperativos de cooperação reforçada entre as administrações fiscais nacionais responsáveis pelo controlo do IVA após a introdução do regime transitório em 1.1.1993.

6.7.1. Um quadro jurídico único em matéria de IVA

Fundando-se a cooperação administrativa na Comunidade nestes dois instrumentos jurídicos, a escolha do instrumento dependerá, quer do tipo de transacção, quer da natureza da informação pedida. Certos Estados-Membros alegam que estes instrumentos deveriam ser agrupados para efeitos de controlo do IVA, proporcionando regras claras e eficazes para a assistência mútua em relação a todas as transacções sujeitas a IVA. A Comissão secunda esta ideia e, tendo em conta a experiência vivida com o actual quadro jurídico, é favorável a uma modificação do Regulamento nº 218/92, específico para as transacções sujeitas a IVA, que conduza a um reforço do seu funcionamento. O objectivo é criar um quadro jurídico único e adequado que abra a via ao necessário reforço da cooperação para lutar contra a fraude ao IVA e a evasão fiscal no mercado único.

6.7.2. Obstáculos à troca de informações espontânea

Uma luta efectiva contra a fraude passa por um reforço sensível da troca espontânea de informações relevantes e orientadas, facilitando a prevenção, a detecção, a investigação e a punição da fraude e da evasão fiscal. Os fraudadores deslocam-se facilmente de um Estado-Membro para outro e exploram impiedosamente as fraquezas dos controlos e dos sistemas. Quando um Estado-Membro aperta a tenaz na sua luta contra fraude, a experiência mostra que os infractores transferem simplesmente as suas operações para outros Estados-Membros. Logo, se se pretende que a troca de informações seja um meio de luta eficaz contra a fraude, não basta simplesmente efectuá-la entre os Estados-Membros que se sabe serem directamente afectados por um determinado tipo de fraude. Há que alertar igualmente os outros Estados-Membros para o perigo, de modo a que possam ser adoptadas medidas preventivas ou aberto um inquérito. Estas trocas de informações permitirão revelar as grandes tendências. No entanto, um pequeno número de Estados-Membros considera que os instrumentos jurídicos existentes não oferecem uma base legal para a troca de informações com os Estados-Membros que não são directamente afectados pela fraude, já que a lei diz que a informação deve ser exclusivamente disponibilizada às pessoas directamente envolvidas na avaliação ou no controlo.

A Comissão não vê qualquer fundamento jurídico para esta interpretação restritiva da utilização eventual dos instrumentos de assistência mútua. Pelo contrário, o artigo 4º da directiva começa por estabelecer que em certos casos, em linhas gerais quando há uma suspeita de fraude ou de evasão fiscal, os Estados-Membros devem comunicar todas as informações relevantes (nº 1), determinando claramente, em seguida, que noutros casos um Estado-Membro pode fornecer informações a qualquer outro Estado-Membro se estas possibilitarem à autoridade competente uma correcta apreciação do caso (cf. artigo 4º, nº 3), em conformidade com o objectivo do artigo 1º da directiva. Em qualquer caso, a Comissão considera que o Regulamento nº 218/92 ganharia em ser alterado.

6.7.3. Obstáculos à coordenação e à assistência técnica oferecida pelos serviços da Comissão

A fraude ao IVA é efectivamente um problema a nível comunitário. O trabalho de coordenação e de assistência técnica efectuado pelos serviços da Comissão poderia reforçar a eficácia da luta contra a fraude internacional. Cada Estado-Membro separadamente não pode ter uma ideia global da fraude na Comunidade. A Comissão, se dispusesse das indispensáveis informações fornecidas pelos Estados-Membros, poderia ter uma visão global e, de acordo com os recursos disponíveis, eventualmente definir as grandes tendências da fraude e dos riscos, em associação com as actividades próprias de investigação dos Estados-Membros. Isto implica que os Estados-Membros forneçam à Comissão as informações relacionadas com os casos de fraude. A Comissão difundiria também as informações e, se necessário, ajudaria a coordenar as acções que viessem a ser lançadas. Dado que o actual quadro jurídico não foi concebido de forma a ter em conta os novos aspectos da luta antifraude que já se encontram consagrados noutros diplomas mais recentes, o Regulamento nº 218/92 deveria ser alterado, de modo a definir claramente quais as informações que podem ser recebidas e transmitidas pela Comissão aos outros SCL dos Estados-Membros.

6.7.4. Acordos bilaterais que prevêem a troca automática de informações ou trocas espontâneas mais frequentes

A maior parte dos Estados-Membros adere à ideia de que, para aumentar as possibilidades de detecção e prevenção da fraude no comércio intracomunitário, os Estados-Membros deveriam igualmente trocar a nível comunitário outras informações, além dos dados VIES. Não oferecendo o regulamento uma base jurídica adequada, alguns Estados-Membros exploram as possibilidades oferecidas pela Directiva 77/799/CEE. Esta autoriza os Estados-Membros a celebrar acordos bilaterais prevendo a troca automática de informações ou a intensificação das trocas espontâneas. Embora a directiva não os defina, estes tipos de trocas podem ser descritos como se indica em seguida. A troca espontânea é a transmissão não sistemática por um Estado-Membro de informações que se presume terem interesse para outro Estado-Membro; a informação só é trocada se - e quando - ficar disponível. A troca automática implica a transmissão sistemática de informações entre Estados-Membros; caracteriza-se pela sua regularidade e não requer uma avaliação do interesse das informações para o Estado-Membro que as recebe. Não exige, por parte do Estado-Membro que transmite a informação, qualquer decisão relativa ao caso.

Recentemente, alguns Estados-Membros celebraram, no âmbito da Directiva 77/799/CEE, acordos bilaterais para troca automática de informações ou intensificação dos fluxos espontâneos. As categorias de informações cobertas por estes acordos são as seguintes:

a) Casos em que a tributação deve ter lugar no Estado-Membro de destino e a eficácia do sistema de controlo depende necessariamente das informações fornecidas pelo Estado-Membro de origem;

b) Casos específicos em que existe suspeita de fraude no outro Estado-Membro;

c) Informações relativas a operações que geralmente representam um risco mais importante de fraude ou de evasão fiscal no outro Estado-Membro.

A Comissão constatou que, embora a maioria dos Estados-Membros apoie a ideia de uma intensificação das trocas de informações relevantes, estas trocas são ainda raras. Mesmo no que respeita aos Estados-Membros que celebraram acordos bilaterais, a Comissão só tem conhecimento de um que adoptou as disposições necessárias para que as trocas espontâneas se verifiquem na prática.

A fim de aumentar as possibilidades de detectar e prevenir as fraudes nas trocas intracomunitárias, os Estados-Membros deveriam convir em começar a trocar pelo menos estas informações a nível comunitário. Mas outras informações poderiam ainda ser trocadas. A Comissão considera que todas as informações relevantes disponíveis na administração poderiam ser trocadas automática ou espontaneamente. Em relação às informações úteis que só o contribuinte possui, serão trocadas logo que se tornem conhecidas. Os acordos bilaterais constituem unicamente soluções parciais e não são o meio mais eficaz para assegurar que todas as informações relevantes chegam seguramente a quem delas tem necessidade. Os acordos bilaterais de um Estado-Membro com cada um dos outros Estados-Membros são um desperdício de recursos; sendo provável que haja diferenças entre os acordos, estes virão complicar mais a máquina administrativa. Por isso, a maioria dos Estados-Membros disse preferir que seja encontrada uma melhor solução legislativa a nível comunitário. A Comissão concorda: estas soluções seriam benéficas e o Regulamento nº 218/92 deveria ser alterado a fim de assegurar, por instrumentos adequados e juridicamente vinculativos, que todas as informações relevantes sejam trocadas a nível comunitário.

6.7.5. Possibilidades de contacto directo entre as unidades antifraude e entre os controladores

Em princípio, todas as trocas de informações devem ter lugar através da autoridade competente na acepção do artigo 2º do Regulamento (CEE) n° 218/92 ou do artigo 1º da Directiva 77/799/CEE. Se este procedimento não for respeitado, a informação trocada não será considerada válida e não pode ser utilizada contra o defraudador.

Por outro lado, os Estados-Membros podem, em virtude do artigo 12º, nº 1, do regulamento e do artigo 9º, nº 2, da directiva, habilitar as suas autoridades competentes a autorizar, por acordo, os serviços por elas designados a comunicarem directamente entre si, em casos específicos ou em determinadas categorias de casos.

Certos Estados-Membros já estabeleceram alguns contactos directos, dentro do quadro jurídico existente. Estas iniciativas podem ser resumidas do seguinte modo:

a) Certos Estados-Membros fizeram da sua unidade antifraude uma "autoridade competente". Outros situaram esta unidade na sua organização interna directamente ao lado do Serviço Central de Ligação (na mesma direcção-geral e nas mesmas instalações).

b) Certos Estados-Membros têm, nas suas embaixadas na União Europeia, representantes fiscais que são também "autoridades competentes". Estes representantes fiscais desempenham um papel de interfaces locais no Estado-Membro que faz o pedido de informação.

c) Para os controlos multilaterais, certos Estados-Membros, com base no conceito geral de delegação (unilateral) de poderes da autoridade competente em certos funcionários, nomearam controladores que podem trocar informações directamente.

d) Muitos Estados-Membros, por comum acordo, autorizaram as autoridades por eles designadas a comunicarem directamente entre si. Este procedimento pode abranger a comunicação directa de dados fundamentais em várias situações, como nos casos em que há suspeita de fraude, nas zonas fronteiriças ou nas investigações comuns no contexto de controlos bilaterais ou multilaterais. Contudo, estes arranjos são frequentemente de natureza informal. Só alguns Estados-Membros adoptaram disposições formais prevendo procedimentos claros a respeitar nos casos de troca directa de informações.

A Comissão considera que a comunicação directa entre os controladores ou entre as unidades antifraude tem vantagens, dado que permite, designadamente, uma troca mais rápida das informações, uma melhor compreensão mútua do pedido de informação, maior motivação dos controladores e a atribuição de prioridades, evitando simultaneamente o desperdício de recursos já pouco abundantes em pedidos inúteis. Contudo, embora o quadro jurídico existente já autorize este tipo de contactos entre os controladores, os Estados-Membros quase não o têm utilizado e as iniciativas neste domínio continuam frequentemente muito díspares, criando procedimentos pouco precisos e diferentes. Um regulamento alterado deveria, repete-se, criar um quadro jurídico claro para a comunicação directa, assegurando simultaneamente que os SCL estejam a par de todos os contactos directos que se estabelecem entre os funcionários responsáveis pelo controlo, para que estes serviços não sejam ultrapassados.

6.7.6. Obstáculos à presença de funcionários das administrações fiscais dos outros Estados-Membros

Na prática, a grande maioria dos Estados-Membros só autoriza a presença de funcionários estrangeiros durante os controlos com o consentimento do contribuinte. Como é evidente, este consentimento é improvável quando o controlo tem por objectivo determinar a existência de uma fraude. Por outro lado, um pequeno número de Estados-Membros não autoriza em caso algum a presença de um funcionário de outro Estado-Membro numa investigação no seu território, invocando a este respeito problemas jurídicos. Põe-se aqui a questão de saber se, e em que medida, pode continuar a haver fronteiras para a fiscalização, dentro de um mercado único sem fronteiras para a fraude.

Embora o programa Fiscalis2 [20] preveja um financiamento comunitário para os controlos multilaterais, o Regulamento (CEE) n° 218/92 não fornece uma base jurídica para a presença de agentes da administração fiscal de outros Estados-Membros. Mais uma vez, os Estados-Membros têm de valer-se das possibilidades oferecidas pelo artigo 6º da Directiva 77/799/CEE. Segundo este artigo, os Estados-Membros podem, em conformidade com o procedimento de consulta referido no artigo 9º, autorizar a presença no seu território de agentes fiscais dos outros Estados-Membros. No entanto, a maior parte dos Estados-Membros não previu esta possibilidade na sua legislação nacional. Só um pequeno número de Estados-Membros concluiu acordos bilaterais que prevêem a possibilidade da participação de um funcionário de uma das partes numa investigação no território da outra parte. Estes acordos constituem uma base jurídica que liberta a administração fiscal da obrigação de obter o consentimento do contribuinte investigado. Ao mesmo tempo, criam um dispositivo que precisa os direitos e obrigações de todas as partes, bem como os procedimentos a seguir por cada uma.

[20] 0 Decisão n° 888/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, do 30 de Março de 1998, que estabelece um programa de acção comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno (programa Fiscalis), JO L 126, 28.4.1998, p 1-5.

6.7.7. Obstáculos à troca de dados de carácter pessoal

Muitos Estados-Membros enfrentam dificuldades para trocar dados de carácter pessoal devido às restrições na matéria que figuram nas respectivas legislações nacionais. Alegam que as regras relativas à protecção dos dados restringem fortemente as possibilidades de troca de informações e as entidades a quem podem ser fornecidas. Alegam, em especial, que a aplicação da Directiva 95/46/CE, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados2 [21], dificulta a troca de dados pessoais mesmo quando a fraude é conhecida, e ainda mais quando há informações que indicam como muito provável a existência de uma fraude. De facto, as regras relativas à protecção dos dados têm como efeito proteger os infractores, prejudicando assim os interesses, financeiros e outros, dos Estados-Membros e da Comunidade. No que diz respeito à protecção dos dados, os Estados-Membros deveriam invocar o artigo 13º da directiva, que prevê derrogações às regras normais quando se trate de salvaguardar os interesses financeiros de um Estado-Membro (incluindo no domínio fiscal). Além disso, é necessária uma disposição legal que indique claramente que as informações relevantes serão utilizadas para assegurar uma luta eficaz contra a fraude.

[21] 1 JO L 281 de 23.11.1995, p 31.

6.7.8. Notificação ao contribuinte da troca de informações

A legislação em vigor em certos Estados-Membros prevê a notificação da troca de informações à pessoa em causa. É evidente que, nos casos de fraude, esta notificação compromete a eficácia do controlo. O facto de certos Estados-Membros notificarem sistematicamente aos interessados qualquer pedido de informação faz com que os outros Estados-Membros hesitem em recorrer à assistência mútua em caso de suspeita de fraude.

A Comissão considera que, se a troca de informações entre as autoridades fiscais nacionais não dá lugar a notificação ao interessado, este também não deverá ser o caso quanto à troca de informações entre as autoridades competentes. O artigo 8º do regulamento estabelece que essa notificação pode continuar a ser aplicável, excepto se for susceptível de prejudicar a investigação de evasão fiscal noutro Estado-Membro. No entanto, pelas razões atrás expostas, os Estados-Membros usam principalmente a Directiva 77/799 como base jurídica nos casos de fraude. Dado que a directiva não inclui uma disposição similar, certos Estados-Membros notificam sistematicamente o interessado da troca de informações, mesmo nos casos de fraude conhecida.

6.7.9. Interferência com os procedimentos penais

Quando as informações pedidas se referem a processos em que os representantes das administrações nacionais dos Estados-Membros que efectuam o inquérito agem sob mandato ou sob a autoridade das autoridades judiciais, a troca de informações é frequentemente recusada ou fortemente retardada; daí resulta que a autoridade administrativa do Estado-Membro que formula o pedido fique frequentemente impossibilitada de lançar em tempo útil procedimentos civis ou penais contra os fraudadores que operam no seu território.

6.7.10. Ausência de base jurídica para a troca de informações com os países terceiros

O actual quadro jurídico não fornece uma base jurídica para a troca de informações com os países terceiros. Quando a fraude ao IVA se prende com operações de import/export, é possível recorrer aos instrumentos de cooperação aduaneira. Há, no entanto, numerosas lacunas, por exemplo no que respeita à fraude no domínio dos serviços ou às fraudes cometidas na Comunidade mas cuja prova se encontra em países