Parecer sobre a proposta de Decisão do Conselho relativa a um programa de promoção do desenvolvimento e da distribuição das obras audiovisuais europeias (Media II - Desenvolvimento e Distribuição - 1996-2000) ()

(95/C 256/08)

Em 19 de Abril de 1995, o Conselho decidiu, ao abrigo dos artigos 127º e 130º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre as propostas supramencionadas.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 7 de Junho de 1995 (relator : G. Pellarini).

O Comité Económico e Social, na 327ª Reunião Plenária (sessão de 5 de Julho de 1995), adoptou, por maioria, com 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. As propostas da Comissão baseiam-se em vários documentos, entre os quais o Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego », o relatório Bangemann « A Europa e a sociedade da informação global », o Livro Verde « Opções estratégicas para o reforço da indústria de programas audiovisuais », as actas da Conferência Europeia do Audiovisual realizada em Bruxelas, entre 30 de Junho e 2 de Julho de 1994, e, sobretudo, o relatório de avaliação do programa Media, elaborado após dois anos de execução (COM(93) 364 final), em cujo preâmbulo se afirma que « as orientações resultantes dessa avaliação levam a Comissão a propor, num futuro próximo, um certo número de medidas de ajustamento, quer a nível institucional, quer a nível técnico, destinadas a reforçar o programa Media. »

1.2. Tendo em conta que « o desenvolvimento de uma indústria europeia de programas capazes de satisfazer as exigências culturais, mas também económicas da sociedade da informação, que seja competitiva e assegure a sua rentabilidade, constitui um dos objectivos principais da UE », a Comissão declara que os modos de intervenção comunitária devem :

- produzir efeitos estruturantes na indústria de programas;

- assegurar um real valor acrescentado comunitário;

- promover a complementaridade dos esforços comunitários e nacionais, bem como a co-responsabilidade financeira do sector profissional;

- constituir mecanismos de incentivo financeiro, privilegiando os adiantamentos recuperáveis e os empréstimos bonificados em detrimento das subvenções a fundo perdido;

- privilegiar os sistemas de apoio automáticos em detrimento dos sistemas de apoio selectivos.

1.3. Para atingir esse objectivo, a Comissão propõe dois instrumentos, um para a formação dos profissionais da indústria de programas e o outro para o desenvolvimento e a distribuição de obras audiovisuais europeias.

1.4. Além disso, prevê também « fomentar a criação de mecanismos de engenharia financeira destinados a incentivar a mobilização de recursos financeiros para a produção audiovisual (cinema, televisão) ».

1.5. Na sua 1841ª reunião, efectuada em 3-4 de Abril de 1995, o Conselho encarregou o Grupo Eventual Audiovisual e o Coreper de prosseguirem a análise das propostas da Comissão sobre o Media II e convidou esta a definir, o mais rapidamente possível, os princípios directores dos mecanismos financeiros, a fim de que estes pudessem ser examinados, de forma aprofundada, pelo Conselho, na reunião de Junho de 1995.

1.6. Na mesma reunião, o Conselho decidiu também dotar o Programa Media II de 400 milhões de ECU para um período de cinco anos. As verbas serão atribuídas sob a forma de empréstimos que comparticiparão o custo dos projectos num máximo de 50 %, com eventuais derrogações para as ajudas à formação, que poderão ascender a 75 %, e ainda sob a forma de subvenções a fundo perdido.

2. Considerações preliminares

2.1. O CES já se pronunciou, por várias vezes, sobre a formulação de objectivos estratégicos ou de programas de acção específicos tanto no domínio da informação em geral como no do sector audiovisual ().

2.1.1. Embora o debate actualmente em curso seja muito aprofundado e a documentação produzida vasta e exaustiva, parece que a Comissão, nas suas análises, renuncia a ter em consideração alguns factores de risco para a tão desejada coesão europeia e susceptíveis de terem graves repercussões negativas no tecido social.

2.1.2. Partindo dos pressupostos de que existe uma inelutável « tendência no sentido da liberalização e da desregulamentação do sector dos serviços, a nível mundial » e de que é necessária « uma acção rápida e eficaz que suprima os obstáculos do mercado interno », a Comissão abstém-se, voluntariamente, de examinar as possíveis consequências sociais, por um lado, da influência e da pressão exercida pelos grandes grupos internacionais do sector da comunicação e, por outro, da previsível decorrente concorrência exacerbada no sector audiovisual.

2.1.3. Segundo informações recentes, a Comissão pretenderia apresentar, em 1995, um livro verde sobre os reflexos socio-culturais da comunicação de massa.

2.1.4. Tendo em conta que o audiovisual é um sector em rapidíssima evolução e com uma forte influência na formação dos costumes e dos modelos culturais, o Comité considera que o método de trabalho da Comissão não satisfaz, pois a análise destes fenómenos chega atrasada e depois de já se terem lançado algumas acções concretas que correm o risco de ficarem desligadas entre si na falta de uma estratégia global.

2.1.5. Em particular, o Comité não pode deixar de constatar, com mágoa, que ainda hoje há muita relutância em enfrentar alguns pontos essenciais neste domínio, como os níveis de liberalização e de privatização, a concentração dos meios de comunicação de massa, as necessidades dos consumidores, o serviço universal, o papel das redes de serviço público, e outros.

2.2. Trata-se, agora, de analisar se o prolongamento do Programa Media por mais cinco anos, com base nas novas orientações e modalidades de intervenção, responde, pelo menos em parte, às preocupações já mencionadas e se traz consigo a proposta de instrumentos susceptíveis de levar à criação, a médio prazo, de um círculo virtuoso da produção audiovisual europeia, actualmente em graves dificuldades.

2.2.1. Após uma primeira leitura das « Orientações para os mecanismos comunitários de apoio » fica-se com uma impressão global de que nelas vêm enunciados objectivos de grande amplitude, capazes de remediar as debilidades estruturais do sector.

2.2.2. Estas questões serão examinadas no capítulo das observações na generalidade.

2.2.3. Em contrapartida, as propostas de acções específicas parecem responder a uma lógica de intervenção mais contigente e menos estrutural, tendo em conta, nomeadamente, as prioridades definidas durante o debate sobre a modificação do programa Media.

2.2.4. Estas questões serão analisadas no capítulo das observações na especialidade.

2.3. No entanto, o Comité, embora considere com interesse e atenção as propostas em análise e aprecie os esforços da Comissão no sentido da produção de instrumentos legais destinados a melhorar a regulamentação do mercado único europeu no âmbito da livre concorrência, também lamenta que não tenha sido considerada útil uma grande parte das sugestões e exortações formuladas sobre esta matéria, nos últimos anos, fruto de um consenso equilibrado entre posições diferentes, por vezes mesmo opostas.

3. Observações na generalidade

3.1. A Comissão, depois de ter constatado que a indústria europeia sofre de « insuficiências estruturais » e que é necessária « uma política destinada a assegurar, a médio prazo, a sua competitividade », identifica com precisão os obstáculos e as insuficiências do sector.

3.1.1. Os principais são :

- a fragmentação e a compartimentação em mercados nacionais;

- as carências da distribuição e a insuficiente circulação transnacional das obras;

- o défice crónico e a incapacidade para mobilizar recursos financeiros e

- a dificuldade em constituir catálogos de obras, isto é, listas de produções ao dispor da distribuição.

3.1.2. A Comissão também examina a situação da competitividade na indústria dos programas audiovisuais, fornecendo dados relativos aos dez últimos anos, os quais mostram um declínio preocupante que favorece, principalmente, os Estados Unidos.

3.1.3. A Comissão, com base nestas análises, chega à conclusão de que as insuficiências « afectam, a níveis diversos, toda a cadeia de produção e distribuição das obras audiovisuais » e de que, portanto, agora se torna « indispensável repensar uma organização do sector e dos sistemas de apoio », mas estes « não devem substituir os mecanismos utilizados pelos Estados-Membros para promover a respectiva identidade cultural ».

3.2. É oportuno debruçarmo-nos sobre algumas debilidades desta análise.

3.2.1. A história do cinema, que, depois, se entrelaça com a da televisão, baseia-se, fundamentalmente, numa dialéctica, marcada pela alternância, entre a Europa e os Estados Unidos.

3.2.2. Os êxitos e malogros, tanto de uma parte como de outra, com as respectivas consequências económicas, podem ser mais atribuídos à mensagem cultural da obra e ao acolhimento que esta encontra na opinião pública do que às capacidades organizativas da produção.

3.2.3. Actualmente, o modelo americano tem sucesso não apenas porque, devido à optimização organizativa em todas as fases da produção (desde a concepção da obra até à comercialização do produto acabado, a exploração das incidências no mercado induzido inclusive), os custos são reduzidos e os lucros maximizados, mas também porque ele privilegia as produções para as quais se prevê um elevado número de espectadores por conterem mensagens culturais fortemente homologadas.

3.2.4. É talvez demasiado fácil e simplista falar de colonização, mas torna-se necessário compreender que o actual diferencial negativo que a indústria europeia do audiovisual conhece, não pode ser medido apenas em termos do potencial financeiro e organizativo, mas sobretudo em termos da qualidade da produção cultural, área na qual a Comissão, com as suas propostas, não deseja intervir.

3.2.5. Esta é a primeira contradição relativamente à necessidade, amplamente reconhecida, de se defender, em primeiro lugar, a « identidade cultural europeia », condição posta em evidência pela UE, em Dezembro de 1993, com a decisão de excluir o sector audiovisual do acordo comercial do GATT.

3.2.6. É, por conseguinte, necessário que a Comissão actue neste domínio, tendo em conta os riscos que se correm se se limitar a estimular um mercado já largamente dominado por produções extra-europeias.

3.2.7. Uma outra debilidade da análise consiste no facto de ela negligenciar, por completo, a influência que podem exercer no êxito ou não das acções propostas os grupos públicos e privados existentes, aos quais, aliás, são imputadas, de forma indirecta, as dificuldades experimentadas.

3.2.8. Por exemplo, no programa de promoção do desenvolvimento e da distribuição das obras insiste-se muito no possível papel estrutural das PME e das produções independentes.

3.2.9. Estamos de acordo com a necessidade geral do reforço do tecido das PME, mas pensar que esta seja a forma de criar uma alternativa aos grupos dominantes é tão ilusório como, por exemplo, propor uma política europeia de transportes a que não sejam associados os grandes produtores de automóveis.

3.2.10. Não se trata, de qualquer modo, de propor facilidades ou financiamentos para estes actores, mas antes de prever instrumentos que permitam associá-los, de forma positiva e em plena transparência, ao processo de reestruturação do sector que se pretende levar a cabo.

3.3. O Comité está de acordo, preliminarmente, com as propostas de criação de :

- uma estrutura-quadro para trocas de experiências, dotada de um banco de dados sobre os sistemas nacionais de apoio;

- mecanismos de engenharia financeira que estimulem a mobilização de meios financeiros, mas com reserva da faculdade de os examinar pormenorizadamente quando forem apresentados.

3.4. Tendo em conta o que já foi salientado, o Comité acolhe favoravelmente as propostas de acção para a formação, o desenvolvimento e a distribuição, mas mantendo sempre a opinião de que elas não terão efeitos estruturais, dados, por um lado, a exiguidade do respectivo financiamento e, por outro, o facto de não abrangerem toda a cadeia da produção à distribuição, limitando-se apenas ao âmbito sectorial.

4. Observações na especialidade

4.1. Formação

4.1.1. O Comité aprova as acções de formação em gestão económica e comercial, visto que considera existirem, nessa área, graves carências ao nível dos centros europeus de formação sectorial.

4.1.2. Também está de acordo com a necessidade e a utilidade de promover as ligações em rede entre os vários centros, bem como com a instituição de bolsas de estudo, com estágios em empresas de outros Estados-Membros, sem deixar de se prever a possibilidade de estágios em empresas extracomunitárias.

4.1.3. Em contrapartida, manifesta a sua perplexidade relativamente à formação em novas tecnologias, especialmente, no domínio da infografia, dado :

- o seu custo ser elevadíssimo (o preço de uma única máquina pode ascender a cerca de 150 000 ECU);

- a sua utilização ser extremamente limitada, visto que se podem obter praticamente os mesmos resultados utilizando métodos mais baratos;

- a formação técnica ser, habitualmente, assegurada pelas indústrias de produção.

4.1.4. Nesse sentido e, sobretudo, devido às respectivas exigências económicas e técnicas, o Comité é de opinião que se torna mais rentável prever que um ou dois centros europeus se dediquem a cursos de alto nível, destinados ao pessoal que já domine suficientemente as tecnologias de base.

4.1.5. O Comité propõe também a realização de acções de formação dos artistas-intérpretes e dos técnicos de dobragem, a fim de favorecer a circulação das obras na União Europeia.

4.1.6. Relativamente aos montantes das contribuições financeiras, considera o Comité exíguo o limite máximo anual e por centro de 100 000 ECU, havendo o risco de proliferação de iniciativas limitadas e, portanto, de uma dispersão de meios, em detrimento de uma concentração em alguns centros que, deste modo, poderiam tornar-se em motores e pontos de referência do sector.

4.1.7. O Comité chama também a atenção para o facto de que a defesa do pluralismo cultural não pode ser assegurada apenas com uma participação, equilibrada a nível geográfico, das instituições especializadas na formação e que, para favorecer as diferentes bases culturais dos Estados-Membros, sem as sacrificar a uma possível integração induzida pela concorrência, poderá ser de grande auxílio oferecer como modelo alguns cursos.

4.1.8. Relativamente à avaliação final dos diferentes programas, sem esquecer os diferentes controlos previstos na luta contra a fraude, o Comité considera que convirá também prever a elaboração de fichas anónimas de avaliação, preenchidas pelos próprios alunos no final dos respectivos cursos.

4.2. Desenvolvimento e distribuição

4.2.1. Importa, antes de mais, salientar que o acesso aos financiamentos depende de uma avaliação da viabilidade pela Comissão, assistida por um comité consultivo, o que contraria um dos princípios por ela enunciados, querer « privilegiar os sistemas de apoio automáticos, em detrimento dos sistemas de apoio selectivos ».

4.2.2. Embora se reconheça que o programa previsto identifica, com precisão, as linhas de acção e de financiamento, importa notar, por outro lado, que é deixada no vago toda uma série de questões.

4.2.3. No texto, são citadas, repetidamente, as « sociedades de produção independentes europeias » como destinatárias preferenciais das ajudas, mas ficam por esclarecer o tipo de independência e os respectivos critérios de controlo.

4.2.4. Por outro lado, o problema urgente representado pelos grandes grupos industriais da comunicação de massa e respectivas ligações internacionais é negligenciado, isto quando se devem prever medidas que evitem a atribuição a esses grupos de subvenções à produção e à distribuição.

4.2.5. O Comité é de opinião que, para se tentar obviar a isto, tendo em conta a necessidade de uma grande transparência, se devem fixar limites de dimensão das sociedades, segundo os critérios adoptados para as intervenções nas PME, e estabelecer a possibilidade de as controlar através, pelo menos, da exigência de publicação dos respectivos activos e contabilidade.

4.2.6. Além disso, preconiza que, na área do desenvolvimento e da distribuição, sejam estudadas outras medidas que possam ter reflexos económicos benéficos, sem passarem pelos financiamentos directos, como o reforço dos direitos de propriedade intelectual, os benefícios fiscais e as garantias a longo prazo sobre empréstimos com taxas bonificadas.

4.2.7. Finalmente, o Comité, também na expectativa das alterações à Directiva « Televisão sem fronteiras », que inclui uma nova norma em matéria de quotas reservadas aos programas europeus, mantém que se deve estabelecer uma distinção entre os mecanismos de apoio destinados à produção televisiva e os destinados à produção cinematográfica.

5. Conclusões

5.1. Deve reconhecer-se ao sector audiovisual um papel privilegiado entre os sectores industriais com um grande potencial de crescimento, especialmente no que diz respeito à criação de novos postos de trabalho. Embora aprove as propostas da Comissão como primeira tentativa de solução, o Comité não pode deixar de manifestar a sua desilusão com as carências da análise geral dos problemas da indústria audiovisual e mantém a opinião de que elas não são suficientes para produzir efeitos estruturais, dados o seu carácter sectorial e a exiguidade dos respectivos financiamentos.

5.2. O Comité é de opinião que pode ser criada uma Agência Europeia do Audiovisual, junto da Comissão, com o objectivo de actuar de forma mais tangível no contexto da política cultural e também na defesa da « identidade cultural europeia ».

5.3. Esse instrumento poderia constituir um espaço não burocrático de compensação, cooperação e coordenação, nos diversos domínios, desde a distribuição à produção, com marca única europeia, através da utilização articulada dos financiamentos de apoio e dos mecanismos de incentivo financeiro previstos.

5.4. Relativamente ao programa de formação, o Comité espera que sejam preparados de antemão critérios de actuação que reduzam o risco de dispersão dos recursos e favoreçam a optimização dos programas e respectivos financiamentos.

5.5. No que toca ao programa de promoção do desenvolvimento e da distribuição, o Comité considera que devem ser melhor definidos todos os critérios e instrumentos que possam favorecer a exacta identificação dos temas susceptíveis de financiamento e o máximo de transparência das acções.

Bruxelas, 5 de Julho de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 108 de 29. 4. 1995, p. 4-8.

() Parecer do CES sobre « Programa de Acção Media (1991-1995) » - JO nº C 332 de 31. 12. 1990, p. 174; parecer do CES sobre « Programa de Acção Media » - JO nº C 148 de 30. 5. 1994, p. 3; parecer do CES sobre « Livro Verde : concentração dos meios de comunicação » - JO nº C 304 de 10. 11. 1993, p. 17; parecer do CES sobre « Pluralismo e concentração » - JO nº C 110 de 2. 5. 1995, p. 53.