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Bruxelas, 30.6.2009

COM(2009) 296 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório Anual de 2009 sobre as Políticas de Desenvolvimento e de Ajuda Externa da Comunidade Europeia e respectiva execução em 2008

{SEC(2009)831}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório Anual de 2009 sobre as Políticas de Desenvolvimento e de Ajuda Externa da Comunidade Europeia e respectiva execução em 2008

O ano de 2008 traduziu-se em novos desafios para a União Europeia e os seus parceiros de desenvolvimento em todo o mundo. O aumento dos preço dos produtos alimentares e energéticos e a crise financeira mundial vieram pôr à prova a capacidade da UE para honrar os compromissos assumidos em matéria de ajuda e dar resposta a novas necessidades. A Comissão Europeia reagiu rapidamente para atenuar o impacto dos preços elevados dos produtos alimentares nos países pobres. A União Europeia demonstrou a sua fiabilidade ao criar, em finais de Dezembro, uma Facilidade Alimentar para 2008-2010 dotada de mil milhões de euros, financiada pelo orçamento da UE. Entretanto, a Comissão reforçou o seu orçamento para ajuda alimentar humanitária com 140 milhões de euros provenientes da reserva para ajudas de emergência e reorientou as verbas destinadas à segurança alimentar para as populações mais vulneráveis. Além disso, recorreu a um montante de 200 milhões de euros da reserva não afectada do 10.º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). A Comissão comprometeu-se igualmente a aumentar os níveis de assistência macrofinanceira aos países necessitados numa base caso a caso. Apesar da crise económica, a UE e os seus Estados-Membros reiteraram o compromisso de aumentar a ajuda ao desenvolvimento nos próximos anos. Responder de uma forma flexível e eficaz à situação à medida que esta for evoluindo permanecerá um objectivo-chave para 2009.

Uma dimensão verdadeiramente mundial

O carácter mundial das políticas externas da UE foi claramente evidenciado no ano transacto, no decurso do qual a UE aprofundou as suas relações com os parceiros em todo o mundo, incitando-os a cooperar em questões globais como o clima e a energia, a liberalização do comércio e a consecução na data prevista de 2015 dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio fixados em 2000.

Em Maio, a UE franqueou uma nova etapa nas suas relações com a América Latina numa Cimeira realizada em Lima, em que os dirigentes das duas partes adoptaram um programa de acção comum centrado nos temas da coesão social e do desenvolvimento sustentável. A UE realizou a sua primeira cimeira com a África do Sul em Julho. No mês de Agosto, a Geórgia tornou-se inesperadamente o centro das atenções em consequência do conflito com a Rússia. A Comissão reuniu rapidamente um pacote de ajuda, que poderá totalizar 500 milhões de euros num período de três anos, tendo mobilizado, antes do final do ano, um primeiro pagamento no montante de 60 milhões de euros em favor das pessoas deslocadas no interior da Geórgia.

Em 2008, a UE consagrou especial atenção aos seus vizinhos da Europa de Leste e da Bacia Mediterrânica. No mês de Julho, lançou a União para o Mediterrâneo, com os seus parceiros do sul, e em Dezembro a Comissão propôs uma nova Parceria Oriental para os seus vizinhos de leste. As negociações sobre um novo acordo de parceria com a Rússia, suspensas pela UE devido ao conflito com a Geórgia, foram desbloqueadas numa cimeira UE-Rússia realizada em Novembro. No decurso do ano, a UE concedeu assistência aos Palestinianos num total de 498 milhões de euros, essencialmente destinados a cobrir as despesas de funcionamento da Autoridade Palestiniana e a apoiar o plano de reforma e de desenvolvimento palestiniano.

Ao longo do ano, a UE e os seus parceiros africanos começaram a trabalhar no âmbito das oito parcerias temáticas que integram a ambiciosa Estratégia Conjunta adoptada na Cimeira de Lisboa, em Dezembro de 2007. As duas partes intensificaram igualmente o seu diálogo sobre questões globais, nomeadamente o impacto da crise financeira, as alterações climáticas e a governação das instituições internacionais. Face ao envolvimento crescente da China em África, a Comissão apresentou propostas no sentido de uma cooperação tripartida UE-China-África, a fim de encontrar soluções comuns para desafios comuns.

A Comissão apelou ao reforço da cooperação e da integração económica regionais entre os parceiros de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) como meio de promover o crescimento, o comércio e o desenvolvimento. Centrou os seus esforços nas negociações de acordos de parceria económica regionais (APE), com grupos de países da África Subsariana e com os Estados ACP das regiões das Caraíbas e do Pacífico. Os Estados ACP beneficiaram igualmente da componente regional do novo FED, designadamente de uma contribuição de 300 milhões de euros para o Mecanismo de Apoio à Paz em África, e do apoio a instituições ACP e ao Fundo Mundial de luta contra o VIH/sida, a tuberculose e o paludismo.

Durante o ano, a Comissão prosseguiu os esforços no sentido de concluir acordos formais com parceiros asiáticos estratégicos, a China e a Índia, bem como com a Coreia do Sul e os membros da ASEAN (Associação das Nações do Sudeste Asiático). A assistência à ASEAN contribui essencialmente para os esforços de integração dessa organização, tal como sublinhado no seu projecto de comunidade económica, e tem por base a experiência europeia com instrumentos de integração regional, tais como as estatísticas, as alfândegas e as normas comuns. A Comissão empreendeu igualmente negociações tendo em vista a conclusão de acordos de associação abrangentes (diálogo político, cooperação para o desenvolvimento e comércio preferencial) com a Comunidade Andina e com a América Central.

Melhores estratégias

Os acontecimentos imprevisíveis de 2008 não desviaram a UE e a Comissão Europeia das suas prioridades de desenvolvimento. Durante o ano, a Comissão procedeu a uma revisão intercalar dos progressos registados na via da consecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, tendo avaliado a assistência técnica e financeira da UE no contexto dos oito ODM. A Comissão preparou o plano de acção da UE relativo aos ODM em Junho. Este plano estabelece metas essenciais para 2010 a fim de recuperar o atraso no que respeita a objectivos fundamentais nos domínios social (particularmente a saúde) e ambiental. Para os países de rendimento médio e inferior, a cooperação centra-se principalmente no apoio a políticas de redução da pobreza.

Estes acontecimentos vieram, com efeito, reforçar a necessidade de uma maior coerência entre as políticas, especialmente em grandes questões como as alterações climáticas, em que a UE ocupa uma posição central, e o comércio mundial. O papel de relevo da UE em matéria de alterações climáticas pode beneficiar directamente os países em desenvolvimento mais pobres e mais vulneráveis, tal como demonstrado pelo lançamento operacional do Fundo de Adaptação acordado na Conferência das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas realizada em Poznan, na Polónia, em Dezembro de 2008. O primeiro acordo de parceria voluntário no âmbito da iniciativa FLEGT (Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Sector Florestal) foi celebrado com o Gana em Setembro de 2008.

Em 2008, a Comissão redobrou esforços para assegurar a integração das questões de género, do ambiente e dos direitos das crianças e dos povos indígenas no processo de desenvolvimento. Em Fevereiro, a Comissão propôs um conjunto de medidas centradas na problemática das crianças nas acções externas que estabelece prioridades, a nível regional e mundial, em relação ao trabalho infantil, ao tráfico de crianças, às crianças afectadas por conflitos armados e à violência contra crianças. Ao longo do ano, a Comissão tomou medidas para garantir que as outras políticas da UE têm efeitos positivos na cooperação e na ajuda ao desenvolvimento. Entre estas políticas contam-se a política comercial, mas também as políticas nos domínios da agricultura, energia, investigação e desenvolvimento, migração, segurança e fiscalidade. Durante 2008, um certo número de países das Caraíbas e do Pacífico comprometeram-se a aplicar os princípios da boa governação no domínio fiscal, o que constituía um dos critérios relevantes para a atribuição da Parcela de Incentivo à Boa Governação do 10.º FED.

A Comissão colocou a governação democrática no topo das suas prioridades enquanto marcador e ponto de referência no planeamento e prestação da sua assistência técnica e financeira. A Comissão considera que a governação democrática constitui um domínio de intervenção a apoiar per se , mas que é também uma questão transversal incorporada em todos os programas de ajuda em todos os sectores, constituindo igualmente um tema central em qualquer diálogo estratégico. Em 2008, a Comissão definiu uma metodologia para analisar e abordar a questão da governação nas suas acções sectoriais. Promover a governação democrática constitui um processo altamente sensível e específico a cada país.

Em 2008, a Comissão envidou esforços consideráveis para tornar a sua ajuda mais eficaz, procurando assegurar a coerência e sinergia entre os instrumentos geográficos e temáticos que promovem a democracia e os direitos humanos. Neste contexto, os programas geográficos estão essencialmente orientados para o reforço institucional e o apoio a processos democráticos, tais como a realização de eleições. Prestam assistência eleitoral, apoio aos parlamentos, às organizações de defesa dos direitos humanos e a instituições da sociedade civil, bem como aos meios de comunicação social. O Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH), que constitui o principal instrumento temático da UE, é a expressão concreta da importância que a UE atribui a esta política. O IEDDH pode intervir em locais onde a UE não está normalmente presente e, sobretudo, mesmo sem o acordo dos países terceiros. Os seus principais beneficiários são indivíduos e grupos da sociedade civil empenhados na defesa da democracia, dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Desde o envio dos primeiros observadores eleitorais da UE à Rússia em 1993, as missões de observação eleitoral da UE (MOE) tornaram-se um aspecto altamente visível da diplomacia europeia. Em 2008, a Comissão Europeia enviou missões da UE para acompanhar a realização de eleições nacionais em 10 países na Ásia, em África e na América Latina: Paquistão, Butão, Nepal, Camboja, Ruanda, Angola, Equador, Guiné-Bissau, Gana e Bangladeche. A Comissão Europeia prosseguirá em 2009 o seu programa de formação para observadores eleitorais.

Mais e melhor ajuda

O montante da ajuda tratada pela Comissão, incluindo as suas Delegações, aumentou de forma substancial e regular durante os últimos anos. O montante dos fundos autorizados durante 2008 atingiu 9,33 mil milhões de euros, o que corresponde a um aumento de mais de 90 % desde 2001. Não obstante a ratificação tardia do 10.º FED, a Comissão conseguiu autorizar 4,89 mil milhões de euros a partir desta fonte até ao final do ano. No âmbito deste esforço, a Comissão mobiliza os seus diferentes instrumentos financeiros: o FED para os países ACP, o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento em relação à Ásia e à América Latina e o Instrumento Europeu de Vizinhança para os países da Europa de leste e do sul do Mediterrâneo.

A União Europeia tem sido a força motriz dos esforços envidados para tornar a ajuda mais eficaz, canalizando-a através de sistemas nacionais para reforçar a apropriação a nível local e reduzir os custos de transacção para os países parceiros. O Terceiro Fórum de alto nível sobre a eficácia da ajuda realizado em Acra, Gana, em Setembro colocou uma ênfase especial na divisão das tarefas entre dadores, na utilização dos sistemas nacionais, na previsibilidade da ajuda, na responsabilização recíproca pelos resultados e numa menor condicionalidade.

O Programa de Acção de Acra, adoptado no final do Fórum, está em consonância com as aspirações da UE. Associa um conjunto de parceiros, dadores e beneficiários mais vasto do que nunca. Os próprios países parceiros, os dadores de países emergentes, os países de rendimento médio e os intervenientes não estatais, desempenham todos um papel cada vez mais importante. Para além do Programa de Acção de Acra, a Comissão prosseguirá as discussões com os Estados-Membros sobre a forma de fazer avançar o programa da eficácia da ajuda a nível europeu e internacional. Trata-se de uma questão de rendibilidade – tanto para os países beneficiários como para o contribuinte europeu.

Na sequência dos compromissos assumidos de utilizar os sistemas nacionais e de assegurar a previsibilidade da ajuda, a Comissão finalizou as suas propostas de contrato-ODM, que proporcionará uma forma mais previsível e a mais longo prazo de apoio orçamental geral orientado para os países que apresentam resultados confirmados em matéria de execução do apoio orçamental. Foram inicialmente aprovados contratos-ODM para sete países ACP (Burkina Faso, Gana, Mali, Moçambique, Ruanda, Uganda e Zâmbia), representando mais de 40 % do apoio orçamental geral programado no âmbito do 10.º FED.

Em 2008, a Comissão dedicou-se activamente à reforma da sua cooperação técnica e das unidades de execução de projectos. A «Estratégia-quadro», adoptada em Julho, define uma série de princípios que incluem a prioridade ao desenvolvimento das capacidades locais, uma abordagem baseada na procura, a apropriação por parte dos países parceiros ao longo do ciclo de gestão das operações e uma forte orientação para a obtenção de resultados.

A Comissão aumentou ainda mais a parte do apoio orçamental na ajuda ao desenvolvimento, na medida em que constitui, quando as condições o permitem, o instrumento preferido de concessão da ajuda. O apoio orçamental, em que os fundos são transferidos para os ministérios das finanças nacionais do país beneficiário, está a substituir gradualmente o financiamento directo dos projectos. Em 2008, as autorizações relativas ao apoio orçamental representaram 39 % (3,86 mil milhões de euros) das autorizações totais a partir do orçamento CE e do FED.

Os fundos são concedidos quer a título de apoio orçamental geral ou de apoio orçamental sectorial em que a tónica é colocada num determinado sector. Em 2008, as autorizações relativas ao apoio orçamental geral representaram 60 % de todas as novas operações de apoio orçamental, num montante de 2,3 mil milhões de euros. Os principais beneficiários foram os países ACP (21 países), da Ásia (Laos e Vietname) e da América Latina (Honduras). No que se refere ao apoio orçamental sectorial, assistiu-se em 2008 não só a um aumento do recurso a este instrumento de ajuda, mas também a uma maior diversidade dos sectores abrangidos, em especial em países não ACP[1]. As autorizações de apoio orçamental sectorial totais ascenderam a 1,5 mil milhões de euros, o que corresponde a cerca de 40 % das novas operações deste tipo de ajuda autorizadas em 2008. As operações de apoio orçamental sectorial representaram 18 % das novas autorizações de apoio orçamental para a região ACP, cerca de 60 % na Ásia e até 100 % entre os países vizinhos da UE do leste e do sul e na África do Sul. Nestes últimos, as operações de apoio orçamental estão concentradas em áreas como a justiça, o apoio legislativo, a energia, o comércio e a competitividade. Na Ásia, a maior parte das autorizações centrou-se nos sectores sociais. Na América Latina, os principais sectores visados foram a gestão da água, a educação e o emprego. Apesar de nos países ACP o apoio orçamental sectorial se ter concentrado nos sectores tradicionais (estradas, saúde e educação), começaram a surgir novos sectores como a justiça, a formação profissional e a descentralização.

A Comissão está actualmente a desenvolver, em consulta com outros dadores e com os Estados-Membros, uma metodologia global de avaliação das operações de apoio orçamental tanto geral como sectorial a nível nacional. Esta metodologia será testada em 2009-2010 e aperfeiçoada. Em 2008, procedeu-se a um exame completo dos programas de apoio orçamental geral, abrangendo 46 programas. Este exame revelou que, em média, foram pagos 70 % da parcela variável dos pagamentos que se baseia em indicadores de desempenho específicos, o que revela uma taxa bastante elevada de realização dos objectivos fixados.

Um dos critérios que os países beneficiários devem satisfazer para poderem beneficiar de apoio orçamental reside na sua capacidade para gerirem as finanças públicas. Uma gestão das finanças públicas (GFP) eficaz é essencial para assegurar que os governos gerem de forma adequada o dinheiro do contribuinte europeu que lhes foi confiado em benefício da sua população.

A CE recorre, tal como a maioria dos outros dadores (incluindo o FMI e o Banco Mundial), a um primeiro diagnóstico dinâmico da gestão das finanças públicas, que serve de referência para avaliar os progressos ao longo do tempo. De Junho de 2005 até ao final de 2008, procedeu-se a avaliações «PEFA»[2] em 55 países ACP e até ao final de 2008 todos os países ACP e quase todos os outros países do mundo que beneficiam de apoio orçamental da CE tinham procedido a uma avaliação PEFA.

A Comissão comprometeu-se a tornar o apoio orçamental mais eficaz e mais transparente, através de um reforço das avaliações da gestão das finanças públicas, melhorando a estrutura e a formulação dos acordos de financiamento, aperfeiçoando ainda mais os critérios de elegibilidade para beneficiar de apoio orçamental e as análises de risco, bem como melhorando os sistemas de apresentação de relatórios.

De futuro, as operações de apoio orçamental serão cada vez mais utilizadas para dar resposta às necessidades de financiamento dos países em desenvolvimento. A Comissão continuará atenta às necessidades especiais dos Estados frágeis.

Privilegiar os resultados

O sistema de acompanhamento orientado para os resultados tornou-se parte integrante da execução da maior parte dos programas da Comissão. Permite realizar um exame transparente, rápido e completo da forma como um projecto está a evoluir numa determinada altura. É realizado por peritos independentes em todas as regiões que beneficiam de cooperação externa. Graças a uma metodologia sólida e bem estruturada, as conclusões são apresentadas segundo critérios acordados internacionalmente[3]. Após oito anos de aplicação, este sistema demonstrou a sua utilidade não só a nível dos projectos, para fornecer informações sobre os respectivos resultados, mas também a nível macro para apoiar as decisões de gestão e a nível da programação para fornecer dados qualitativos para análise.

Entre 2006 e 2008, mais de 530 projectos concluídos foram controlados ex post através desta metodologia. Um estudo realizado em 2007 debruçou-se sobre os seus benefícios potenciais e confirmou que se tratava de uma metodologia flexível e rentável. Em relação aos projectos em curso, esta metodologia foi agilizada e melhorada, no sentido de cobrir melhor tópicos importantes como o carácter transversal das questões de género e do ambiente. A necessidade de se passar de uma análise meramente quantitativa dos dados recolhidos através deste método para uma análise mais qualitativa foi igualmente abordada em 2008.

Para além disso, foram realizados em 2008 oito relatórios de avaliação: quatro geográficos, um temático e três sobre as modalidades de prestação da ajuda. Foi dado início a doze novas avaliações, das quais dez dizem respeito a países individuais e duas às questões da prevenção de conflitos e da construção da paz e do emprego e inclusão social. A Comissão tem em conta os resultados destas avaliações para melhorar a qualidade e o impacto da sua ajuda externa. De uma maneira geral, as avaliações revelaram bons resultados no que se refere à relevância e eficácia da programação e da execução por parte da CE. Algumas das áreas que poderão ser melhoradas são a sinergia entre as actividades, a combinação das modalidades de prestação da ajuda e a coerência entre a ajuda nacional e a ajuda regional. A CE está igualmente a tentar aumentar a visibilidade das suas acções, em especial quando os fundos são canalizados através de organizações internacionais ou mediante apoio orçamental.

Trabalhar em conjunto

Para aumentar a eficácia da ajuda é crucial melhorar a coordenação entre os diferentes dadores, em especial partilhando experiências e concentrando as actividades (divisão das tarefas). É o que acontece já em muitos países. A Tanzânia, Moçambique, Uganda, Gana, Burkina Faso e Mali são exemplos de países da África Subsariana em que se regista um elevado grau de coordenação e uma clara divisão das tarefas. Em Dezembro de 2008, a Comissão e a Presidência francesa da UE organizaram uma conferência sobre a coordenação dos dadores da UE na América Latina. No Afeganistão, foi preparada uma contribuição comum da UE sobre a eficácia da ajuda no quadro da resposta à Estratégia nacional de desenvolvimento do Afeganistão. Nos Territórios Palestinianos Ocupados, a CE criou um instrumento eficaz, o PEGASE, para distribuir a ajuda, incluindo as contribuições dos Estados-Membros. Desde o seu lançamento em Fevereiro de 2008, o PEGASE concedeu (no período de 12 meses até 31 de Janeiro de 2009) 409,2 milhões de euros em apoio financeiro directo. Assegurou a gestão de mais de 131 milhões de euros provenientes de 14 Estados-Membros da UE, dos quais 78 % foram pagos durante o mesmo período.

A Comissão continuou a canalizar parte da sua ajuda ao desenvolvimento através das Nações Unidas, do Banco Mundial e de outras organizações internacionais quando este se revelou o meio mais eficaz. No Iraque, a maior parte dos 785 milhões de euros da assistência comunitária desde 2003 foi canalizada através do Fundo Internacional para a Reconstrução do Iraque (IRFFI), um mecanismo multilateral criado em 2004. Segundo duas importantes avaliações realizadas em 2008, a Comissão, o Banco Mundial e as agências das Nações Unidas beneficiaram desta cooperação reforçada, que foi facilitada pela celebração de acordos-quadro no domínio financeiro e administrativo. Estes acordos permitiram à Comissão fornecer ajuda em países em que as condições no terreno eram demasiado difíceis e arriscadas para estabelecer os seus próprios canais de distribuição da ajuda. No entanto, tem de ser considerada a adopção de uma nova abordagem estratégica e a visibilidade deverá ser reforçada.

Além disso, a Comissão reforçou a sua cooperação com as Nações Unidas e o Banco Mundial para dar resposta a situações pós-crise e para planear operações de recuperação, através de uma declaração conjunta assinada em 25 de Setembro de 2008. A iniciativa estabelece uma plataforma comum para que seja dada uma resposta internacional eficaz e sustentável após as crises derivadas de catástrofes e de conflitos. Todos os dadores e parceiros são convidados a juntarem-se a esta iniciativa.

Em 2008 foi criada a Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança (FIPV) para mutualizar as fontes de financiamento da Comissão e dos Estados-Membros, no sentido de mobilizar os investimentos nos países parceiros por parte das instituições financeiras públicas europeias. As operações de concessão de empréstimos centraram-se principalmente em três sectores prioritários: energia, transportes e ambiente. A Facilidade aprovou para financiamento 15 projectos, através de uma contribuição total de 70,95 milhões de euros, o que permitiu a concessão de empréstimos por parte de instituições financeiras europeias no valor de 1,65 mil milhões de euros. Para além da contribuição do orçamento da CE, os Estados-Membros fizeram até à data promessas de contribuições directas no valor de 37 milhões de euros para o Fundo fiduciário FIPV para 2008-2010.

Por último, a Comissão publicou um documento sobre Autoridades locais: intervenientes no desenvolvimento para lançar os primeiros elementos de uma estratégia que capitalizará a experiência das autoridades locais enquanto parceiros do desenvolvimento.

Em 2009, a crise económica fragilizará a situação de muitos países. Será mais difícil atingir os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. É por esta razão que a política da UE em matéria de ajuda externa se centra na obtenção de resultados concretos, na flexibilização dos seus instrumentos de ajuda e na promoção da integração regional.

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Os dados sobre a redução da pobreza confirmam a tendência verificada em anos anteriores, com a atribuição de 35 % da Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) aos países menos desenvolvidos. A redução da APD a outros países de baixo rendimento (OPBR) resulta principalmente de uma revisão da lista dos beneficiários da APD efectuada pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE. Na nova lista CAD, que entrou em vigor em 2008, um certo número de outros países de baixo rendimento foram classificados no grupo dos países de rendimento médio inferior: Camarões, Cabo Verde, Índia, República da Moldávia, Mongólia, Nicarágua e República do Congo.

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[1] No presente documento, a África do Sul é tratada separadamente da região ACP.

[2] A iniciativa relativa às despesas públicas e à responsabilidade financeira é uma metodologia aplicada pela CE e por outros grandes dadores para avaliar a forma como os países beneficiários gerem as suas finanças públicas.

[3] Pertinência e concepção, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade.