2008TRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 10
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEUO RELATÓRIO ESPECIAL «AJUDA AO DESENVOLVIMENTO CONCEDIDA PELA CE 
AOS SERVIÇOS DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA» EXAMINA SE OS RECURSOS FINANCEIROS E HUMANOS AFECTADOS AO SECTOR DA SAÚDE REFLECTIAM 
OS COMPROMISSOS POLÍTICOS DA CE E SE A COMISSÃO TINHA ACELERADO 
A PRESTAÇÃO DESTA AJUDA E UTILIZADO EFICAZMENTE OS VÁRIOS TIPOS DE FINANCIAMENTO. O RELATÓRIO FAZ UMA SÉRIE DE RECOMENDAÇÕES NO SENTIDO DE CONSEGUIR UMA MAIOR EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA, CONTRIBUINDO PARA A MELHORIA DOS SERVIÇOS DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA.
AJUDA AO DESENVOLVIMENTO 
CONCEDIDA PELA CE AOS SERVIÇOS 
DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA
PT
QJ-AB-08-010-PT-C
ISBN 978-92-9207-105-9
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AJUDA AO DESENVOLVIMENTO 
CONCEDIDA PELA CE AOS SERVIÇOS DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANARelatório Especial  n.o 10   2008
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)
2
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaTRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
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Relatório Especial  n.o 10   2008
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Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2009
ISBN 978-92-9207-105-9
doi: 10.2865/27120
© Comunidades Europeias, 2009
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Belgium
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaÍNDICE
Pontos 
 GLOSSÁRIO
I-VI SÍNTESE
1-3 INTRODUÇÃO
4-6 ÂMBITO E ABORDAGEM DA AUDITORIA
7-29   OBSERVAÇÕES RELATIVAS À AFECTAÇÃO E AO DESEMBOLSO DOS RECURSOS 
A FAVOR DO SECTOR DA SAÚDE
7-20 RECURSOS AFECTADOS PELA COMISSÃO AO SECTOR DA SAÚDE
8-17 RECURSOS FINANCEIROS
18-20 RECURSOS HUMANOS
21-29 RITMO DO FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO AO SECTOR DA SAÚDE
22-23 INTERVENÇÕES DOS FED NO SECTOR DA SAÚDE
24-25 APOIO ORÇAMENTAL GERAL
26-29 FUNDO MUNDIAL
30-72  GESTÃO E EFICÁCIA DOS INSTRUMENTOS
31-46 APOIO ORÇAMENTAL
31-34 UTILIZAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL PELA COMISSÃO
35-46  EFICÁCIA DO APOIO ORÇAMENTAL GERAL PARA MELHORAR OS SERVIÇOS DE SAÚDE
47-55 PROJECTOS
48-49 PROJECTOS FED
50 PROJECTOS INTRA-ACP
51-55  PROJECTOS NO SECTOR DA SAÚDE FINANCIADOS PELA RUBRICA ORÇAMENTAL GERAL
56-62 FUNDO MUNDIAL
56-58  A GESTÃO, PELA COMISSÃO, DA SUA AJUDA AO FUNDO MUNDIAL
59-62 EFICÁCIA DO FUNDO MUNDIAL
63-72 UTILIZAÇÃO COERENTE DOS INSTRUMENTOS E INTEGRAÇÃO NAS ABORDAGENS SECTORIAIS GLOBAIS
64-67 GESTÃO COERENTE DOS INSTRUMENTOS PELA COMISSÃO
68-72 INTEGRAÇÃO DAS INTERVENÇÕES NAS ABORDAGENS SECTORIAIS GLOBAIS
73-83  CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
73-78 RECURSOS
79-83 GESTÃO E EFICÁCIA DOS INSTRUMENTOS
 ANEXO I — OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO: QUADRO DE SEGUIMENTO 2007
 ANEXO II —  EXTRACTO DA DECLARAÇÃO DE BRUXELAS DOS MINISTROS ACP DA SAÚDE, 
OUTUBRO DE 2007
 ANEXO II — SÍNTESE POR PAÍS
 ANEXO IV — LISTA DOS PROJECTOS EXAMINADOS
 RESPOSTAS DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaGLOSSÁRIO
ACP : Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico
ARV : Anti-retroviral
ASG : Abordagem sectorial global
CDV : Conselho e despistagem voluntária (para o VIH/sida)
CE: Comunidade Europeia
CTA : Combinações terapêuticas à base de artemisinina (para o tratamento da malária)
DOTS : Tratamento directamente acompanhado de curta duração ( Directly Observed 
Treatment Short Course )
ECHO : Serviço Humanitário da Comunidade Europeia
EuropeAid : Serviço de Cooperação EuropeAid
FED : Fundo Europeu de desenvolvimento
FMI : Fundo Monetário Internacional
Fundo Mundial : Fundo mundial de luta contra a sida, a tuberculose e a malária
MTI : Mosquiteiros tratados com insecticida
ODM : Objectivos de desenvolvimento do milénio
OMS : Organização Mundial de Saúde
PEPFAR : Plano de Emergência do Presidente para a Ajuda contra a Sida ( President’s 
Emergency Plan for AIDS Relief )
PMTCT : Prevenção da transmissão de mãe para filho ( Prevention  of mother to Child 
Transmission )
PPAE : Países pobres altamente endividados
PRBS : Apoio orçamental à redução da pobreza ( Poverty Reduction Budgetary Support )
SSR : Saúde sexual e reprodutiva  (Sexual and Reproductive Health )
VIH/sida : Virus da imunodeficiência humana/síndroma da imunodeficiência adquirida
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaSÍNTESE
I.  
O objectivo da auditoria consistiu em ava-
liar em que medida a ajuda comunitária  
contribuiu eficazmente para a melhoria dos 
serviços de saúde na África Subsariana, no 
âmbito dos compromissos da CE em matéria 
de redução da pobreza e dos objectivos de desenvolvimento do milénio (ODM). A audi-
toria examinou se os recursos financeiros  
e humanos afectados ao sector da saúde  
reflectiam os compromissos políticos da CE e se a Comissão tinha acelerado a prestação desta ajuda. A auditoria verificou igualmente 
se a Comissão tinha utilizado eficazmente os vários instrumentos destinados a dar assis-tência ao sector da saúde, nomeadamente o apoio orçamental, os projectos bem como o 
Fundo Mundial de luta contra a sida, a tuber-
culose e a malária (Fundo Mundial).
II.  
De um modo geral, o financiamento comuni-
tário a favor do sector da saúde não aumen-
tou desde o ano 2000 na proporção da sua 
ajuda total ao desenvolvimento, apesar dos 
compromissos assumidos pela Comissão  relativamente aos ODM e da crise sanitá-
ria na África Subsariana. A Comissão con-
tribuiu de forma significativa, através dos  
seus financiamentos, para constituir o Fundo 
Mundial mas não concedeu a mesma aten-ção ao reforço dos sistemas de saúde, que  
se previa ser uma das suas prioridades (ver 
pontos 8-17). A Comissão não tinha experi-
ência suficiente em matéria de saúde para  
garantir que o financiamento da ajuda por 
ela concedida a este sector era utilizado da 
melhor forma (ver pontos 18-20).
III.  
A Comissão acelerou o processo de conces-
são da ajuda destinada à saúde, que ela pró-
pria gere. O ritmo dos desembolsos foi mais lento no âmbito do Fundo Mundial, embora 
este tivesse mobilizado uma grande parte  
dos financiamentos, do que no caso dos fun-
dos europeus de desenvolvimento (FED). É possível melhorar a previsibilidade do fluxo de financiamento proveniente do conjunto 
dos instrumentos, de modo a permitir que  os países elaborem melhor o orçamento dos 
recursos disponíveis para os respectivos sec-
tores da saúde (ver pontos 22-29).
7
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaSÍNTESE
IV.  
A Comissão raramente recorreu ao apoio  
orçamental sectorial no sector da saúde,  
embora este instrumento tivesse podido dar 
uma contribuição importante para a melho-
ria dos serviços de saúde. Utilizou mais o  
apoio orçamental geral, menos directamente ligado ao sector da saúde, mas não o fez com 
muita eficácia (ver pontos 32-46). De um  
modo geral, os projectos revelaram-se razoa-
velmente eficazes, embora a sua sustentabi-lidade levante muitas vezes problemas (ver pontos 47-55). A Comissão desempenhou um 
papel essencial na criação do Fundo Mun-dial, que já produziu resultados significa-tivos. Contudo, este poderia ser ainda mais eficaz se a Comissão se empenhasse mais nas 
acções que conduz nos países beneficiários 
(ver pontos 56-62).
V.  
A Comissão não providenciou devidamente 
no sentido de assegurar que os diferentes  
instrumentos fossem utilizados em conjunto 
de forma coerente. Ao escolher o instru-
mento a utilizar, teria igualmente podido  considerar melhor a situação nos diferen-
tes países, verificando em especial se eles  
dispunham de uma política bem definida em 
matéria de saúde. Dada a importância destas 
políticas para a eficácia dos instrumentos,  é necessário que a Comissão dê uma maior 
contribuição para o seu desenvolvimento,  
integrando nelas as suas intervenções (ver 
pontos 63-72). VI.  
No presente relatório, o Tribunal recomenda 
essencialmente que a Comissão deve:
prever, quando da revisão intercalar do  –
décimo FED, um aumento da sua ajuda  
ao sector da saúde, a fim de confirmar  os seus compromissos relativos aos ODM 
neste domínio;
rever o modo de repartição da sua ajuda  –
ao sector da saúde, a fim de garantir que, primeiro que tudo, ela está vocacionada para a sua prioridade política de apoio  aos sistemas de saúde;
garantir que cada delegação dispõe   –
de experiência adequada no sector da  
saúde, recorrendo a meios da própria  delegação ou de outros parceiros;
recorrer mais ao apoio orçamental sec- –
torial no sector da saúde, fazendo antes 
incidir o apoio orçamental geral na  melhoria dos serviços de saúde;
continuar a recorrer aos projectos, espe- –
cialmente a fim de favorecer a elaboração 
das políticas e o reforço das capacidades, 
as acções-piloto e a ajuda às regiões mais 
desfavorecidas; 
colaborar mais estreitamente com o Fundo  –
Mundial nos países beneficiários;
elaborar orientações mais claras que per- –
mitam determinar o momento oportuno 
para utilizar cada um dos instrumentos e a melhor forma de os combinar;
redobrar os esforços para contribuir   –
para a elaboração de políticas bem defi-
nidas no sector da saúde, nos países  beneficiários.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRelatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaINTRODUÇÃO
 1.  A saúde é um factor essencial do crescimento económico e do desen-
volvimento enquanto que a doença é simultaneamente uma causa e 
um efeito da pobreza. O lugar de destaque ocupado pela saúde na redução da pobreza foi reconhecido nos ODM, que são supostos ser 
o elemento principal da cooperação internacional para o desenvolvi-
mento durante o período 2000-2015. Deste modo, três dos oito ODM 
referem-se directamente à saúde, nomeadamente o ODM 4: diminuir 
a mortalidade infantil; o ODM 5: melhorar a saúde materna e o ODM 
6: combater o VIH/sida, a malária e outras doenças. Contudo, o rela-tório intercalar de 2007 das Nações Unidas sobre o progresso dos  
ODM
1 indicava que os problemas que tinham sido previstos tendo  
em vista a sua realização são mais graves na África Subsariana, como mostra o anexo I . Na sua reunião de 2007, os ministros ACP da Saúde 
exprimiram igualmente a sua grande preocupação acerca de outros 
problemas sanitários, fora do âmbito dos ODM, e os enormes desa-
fios que os serviços de saúde devem enfrentar para os resolver (ver anexo II ).
 2.  Em 2000, a Comissão fez da redução da pobreza o objectivo fundamental 
da sua política de desenvolvimento2 e empenhou-se igualmente em 
ajudar os países em desenvolvimento a atingir os ODM. O «consenso 
europeu sobre o desenvolvimento» continuou a realçar estas priorida-
des. No âmbito da redução da pobreza e dos ODM, a política da saúde da Comissão foi caracterizada por duas iniciativas importantes:
em 2000, lançou uma política com vista a acelerar a luta contra o a) 
VIH/sida, a malária e a tuberculose3. A Comissão salienta que a sua 
principal resposta a longo prazo para melhorar a saúde, que inclui a luta contra estas doenças, consistia em «uma intensificação da 
ajuda para reforçar os sistemas de saúde, assegurando assim um 
melhor acesso das populações mais pobres à prevenção e aos  
cuidados». Mas a Comissão salientou igualmente que «a situação 
de emergência mundial e nacional criada por estas três doenças não irá aguardar pela melhoria dos sistemas de saúde. É também necessário levar a cabo uma acção simultânea, que ultrapasse o âmbito do sector da saúde tradicional». A Comissão propôs, assim, novas parcerias e mecanismos de execução mais rápidos, iniciativa esta que contribuiu para a criação do Fundo Mundial em 2001;1 Objectivos de desenvolvimento 
do milénio: Relatório 2007. Nações 
Unidas, New York 2007. 
2 Declaração do Conselho e da 
Comissão sobre a política de 
desenvolvimento da Comunidade 
Europeia, documento 13458/00 de 
16 de Novembro de 2000. 
3 Comunicação da Comissão 
ao Conselho e ao Parlamento 
Europeu: «Aceleração da luta 
contra as principais doenças 
transmissíveis no contexto da 
redução da pobreza», COM(2000) 585 final de 20 de Setembro 
de 2000. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana9
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianaenquanto a iniciativa política de 2000 se concentrava no VIH/ b) 
sida, malária e tuberculose, a Comissão estabeleceu em 2002 uma 
nova política global da saúde a fim de reflectir os objectivos de redução da pobreza fixados no âmbito da sua política de desen-
volvimento
4. Precisou que os programas nacionais continuarão  
a ser o quadro principal no qual se realizarão os investimentos 
comunitários no sector da saúde e estabeleceu uma ordem de  
prioridade das suas acções nos seguintes domínios: desenvolvi-
mento da saúde pública, reforço dos sistemas de saúde, garantia de sistemas de financiamento do sector da saúde em favor das  
populações pobres, doenças transmissíveis, bem como saúde e  direitos em matéria de sexualidade e reprodução;estas duas políticas continuaram a constituir a base principal  c) 
para as intervenções da Comissão no sector da saúde, sendo as 
comunicações de 2000 actualizadas em 2004, de forma a cobrir o 
período 2007-2011. A principal iniciativa adicional, vocacionada para o reforço dos sistemas de saúde, foi a criação em 2005 de uma 
estratégia comunitária para resolver a crise em matéria de recursos 
humanos no sector da saúde nos países em desenvolvimento.
 3.  As principais fontes de financiamento comunitário a favor da saúde, os 
canais de distribuição deste financiamento e os instrumentos para a 
sua execução são apresentados no quadro 1 .
4 Comunicação da Comissão ao 
Conselho e ao Parlamento Europeu 
«A saúde e a luta contra a pobreza 
nos países em desenvolvimento», COM(2002) 129 final de 
22 de Março de 2002.
Fonte : ECA
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana10VISÃO GLOBAL DOS MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DA CE NO DOMÍNIO DA SAÚDEQUADRO 1
Fundos europeus de desenvolvimento Rubricas orçamentais 
gerais
Programas 
nacionaisProgramas 
regionaisFinanciamento 
intra-ACPco-
financiamento 
ONGAjuda 
sanitária
Ajuda 
orçamental geralAjuda 
orçamental 
sectorialFundo Mundial
Fontes Canais InstrumentosOs programas nacionais 
são elaborados entre os 
países ACP e a 
Comissão para o 
período de duração de 
cada Fundo Europeu de 
Desenvolvimento. A 
Comissão define uma 
dotação global e 
selecciona geralmente 
dois sectores prioritários sobre os quais a ajuda é 
concentrada. Os programas regionais 
são elaborados da 
mesma forma que os 
programas nacionais mas cobrem vários 
países numa região 
específica. Contudo, o 
recurso aos programas 
regionais para a 
concessão de ajuda no 
domínio da saúde foi 
limitado e apenas 
circunscrito ao 
financiamento de 
projectos.O financiamento intra-
-ACP é definido no 
Acordo de Cotonou 
(artigo  12.°  do Anex o 
IV) como «Fundos 
destinados a 
operações regionais 
que deverão ser 
afectados a operações 
que beneficiam muitos 
ou todos os Estados 
ACP».  Em particular o 
Regulamento (CE) n.º   
1568/2003, de 15 de 
Julho de 2003, relativo à 
ajuda para a luta contra 
as doenças 
relacionadas com a 
pobreza (VIH/SIDA, 
tuberculose e malária) 
nos países em 
desenvolvimento e o
Regulamento (CE) n.º  
1567/2003, de 15 de 
Julho de 2003, relativo à 
ajuda para políticas e 
acções em matéria de 
saúde reprodutiva e 
sexual.Regulamento (CE) n.º  
1658/98, de 17 de Julho 
de 1998, relativo ao co-
-financiamento com as 
organizações não 
governamentais de 
desenvolvimento (ONG) 
europeias de acções em 
domínios de interesse 
para os países em 
desenvolvimento. De 1998 a 2006, este 
regulamento permitiu o 
financiamento  de 
projectos em diferentes 
sectores incluindo a 
saúde.
Projectos
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana11
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaÂMBITO E ABORDAGEM 
DA AUDITORIA
 4.  A auditoria do Tribunal procurou avaliar a eficácia da ajuda comunitária 
desde 2000 ao contribuir para a melhoria dos serviços de saúde na 
África Subsariana, no contexto da redução da pobreza. A auditoria concentrou-se em quatro questões principais:
O montante dos recursos atribuídos pela Comissão ao sector da a) 
saúde reflecte os seus compromissos políticos?
A Comissão acelerou o ritmo do financiamento que concede ao b) 
sector da saúde?A Comissão utilizou eficazmente os diferentes instrumentos dis- c) 
poníveis para contribuir para a melhoria dos serviços de saúde?A Comissão utilizou de modo coerente a gama de instrumentos d) 
disponíveis a fim de contribuir eficazmente para a melhoria dos serviços de saúde?
 5.  Os principais trabalhos de auditoria realizados para responder a estas 
questões foram os seguintes:
um exame dos documentos relativos à política comunitária de  a) 
ajuda ao sector da saúde;
um exame dos compromissos tomados e dos desembolsos efectu- b) 
ados no domínio da saúde, a título dos FED, da rubrica orçamental 
geral e do Fundo Mundial;missões no local no Quénia, no Lesoto, no Malavi, no Mali e na  c) 
Suazilândia;
controlos documentais relativos às intervenções no domínio da d) 
saúde no Burundi, na Costa do Marfim e na Etiópia;
um inquérito a 41 delegações da Comissão na África Subsariana, e) 
sobre a ajuda comunitária no sector da saúde
5. 
 6.  A auditoria limitou-se aos países da África Subsariana que beneficiam 
de um financiamento FED, dado que estes países atravessam a pior 
crise sanitária. A auditoria não examinou como outras questões, por exemplo as que se referem à água e ao saneamento, foram tratadas para melhorar a saúde, nem como os problemas sanitários foram  integrados em intervenções a favor de outros sectores. A auditoria também não incluiu as intervenções sanitárias do Serviço Humanitário da Comunidade Europeia (ECHO).5 Graças à boa cooperação 
da Comissão, 37 das suas 41 
delegações na África Subsariana 
responderam ao questionário do Tribunal. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRelatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaOBSERVAÇÕES RELATIVAS 
À AFECTAÇÃO E AO DESEMBOLSO DOS RECURSOS A FAVOR DO SECTOR DA SAÚDE
RECURSOS AFECTADOS PELA COMISSÃO 
AO SECTOR DA SAÚDE
 7.  Esta secção aborda a questão de saber se os recursos financeiros e huma-
nos afectados pela Comissão ao sector da saúde reflectem os seus  
compromissos políticos. O Tribunal examinou as declarações de prin-
cípios da Comissão, os objectivos fixados pelo Parlamento Europeu, 
os montantes atribuídos, bem como as causas e as consequências do 
seu nível.
RECURSOS FINANCEIROS
A Comissão assumiu compromissos políticos fortes a favor do sector da saúde
 8.  A Comissão assumiu compromissos fortes a favor do sector da saúde nas 
suas políticas de ajuda nesta área. No seu «programa de acção» de 2000 para a política de «aceleração da luta», refere que «no âmbito do orçamento total da cooperação para o desenvolvimento, a Comissão atribuirá a prioridade às intervenções nos sectores da saúde, da sida e da população (SSP) nos próximos cinco anos (2000-2006)»
6. Poste-
riormente, o relatório de 2003 sobre o ponto da situação do programa 
de acção7 referia-se a um objectivo que tinha em vista afectar ao  
sector da saúde 15% da ajuda programada a título do nono FED. O 
documento de 2002 relativo à política em matéria de saúde e de luta 
contra a pobreza sublinhava que a comunidade internacional deveria 
esforçar-se mais no sentido de apoiar o sector da saúde e que a CE 
tinha um papel importante a desempenhar neste domínio.
 9.  Com o fim de mostrar a prioridade que concedia à ajuda comunitária 
orientada para os ODM relativos à saúde e à educação, o Parlamento 
Europeu introduziu em 2004 um objectivo específico em matéria de 
afectação nas suas observações orçamentais relativas a todos os domí-nios da cooperação para o desenvolvimento, incluindo os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP): «(dado que) o objectivo da cooperação para o desenvolvimento no âmbito da presente rubrica consiste essencialmente em contribuir para a realização dos ODM(…), um mínimo de 20% das autorizações anuais é destinado a actividades 
nos sectores da saúde e do ensino básicos»
8. Em 2006, a Comissão  
comprometeu-se formalmente a dar prioridade a estes sectores nos programas nacionais abrangidos pelo novo instrumento de financia-
mento da cooperação para o desenvolvimento e a atingir o objectivo 
de 20%
9, tomando em consideração o apoio orçamental associado  
a estes sectores. Uma abordagem deste tipo é difícil de aplicar no  
contexto do FED onde, contrariamente ao que se passa no contexto do instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvi-
mento, a maior parte do apoio orçamental é concedida através do  apoio orçamental geral relativamente ao qual não existe um método reconhecido para atribuir a ajuda a sectores específicos. Embora a 
Comissão não tivesse assumido um compromisso semelhante para o 
FED, o Parlamento afirmou que o compromisso assumido pela Comis-
são «deve, por razões de coerência, aplicar-se a todas as despesas no âmbito da política de desenvolvimento da UE, incluindo o FED»
10. 6 Programa de acção: «Aceleração 
da luta contra o VIH/sida, a 
malária e a tuberculose no 
contexto da redução da pobreza», 
COM(2001) 96 final 
de 21 de Fevereiro de 2001. 
7 Actualização do programa de 
acção da Comunidade: Aceleração 
da luta contra o VIH/sida, a malária 
e a tuberculose no contexto da 
redução da pobreza, COM(2003) 93 
final de 26 de Fevereiro de 2003. 
8 Orçamento Geral da União 
Europeia para o exercício de 2004 
(JO C 105 de 30.4.2004, p. 1169). 
9 Comunicação da Comissão ao 
Parlamento Europeu respeitante à 
posição comum do Conselho sobre 
a adopção de um regulamento do 
Parlamento Europeu e do Conselho 
que institui um instrumento de 
financiamento da cooperação para o desenvolvimento. Anexo relativo 
ao artigo 5.º do instrumento de 
financiamento da cooperação para 
o desenvolvimento, COM(2006) 
628 final, de 24 de Outubro 
de 2006. 
10 Parlamento Europeu «Relatório 
sobre a execução da programação 
do 10.º Fundo Europeu de 
desenvolvimento», documento 
A6-0042/2008 de Fevereiro de 2008. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana13
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaGlobalmente, o financiamento da Comissão para o sector 
da saúde é inferior aos compromissos políticos e aos montantes 
de referência, apesar das novas ajudas importantes concedidas ao Fundo Mundial
 10.  Como mostra o quadro 2 , a ajuda directamente autorizada a título do 
nono FED11 a favor do sector da saúde na África Subsariana repre-
sentava 5,5% do total das autorizações deste FED. Esta percentagem 
é nitidamente inferior ao objectivo de 15% (ver ponto 8), embora  represente um aumento em relação aos 4,4% autorizados no âmbito 
do oitavo FED, devido ao novo financiamento importante concedido às intervenções intra-ACP no domínio da saúde, principalmente sob a forma de contribuições para o Fundo Mundial.
AUTORIZAÇÕES A FAVOR DO SECTOR DA SAÚDE A TÍTULO DOS OITAVO E 
NONO FED, EXPRESSAS EM PERCENTAGEM DO TOTAL DAS AUTORIZAÇÕES DOS FED NA  ÁFRICA SUBSARIANA (EM MILHÕES DE EUROS EM 31 DE DEZEMBRO DE 2007)
Oitavo FED Nono FED
Total das autorizações 
dos FED9 787,0 13 930,7
Tipo de ajuda à saúdeMontante das 
autorizações 
do FED a favor 
da saúde% do total das 
autorizações 
do FEDMontante das 
autorizações 
do FED a favor 
da saúde % do total das 
autorizações 
do FED
Autorizações a favor da 
saúde no âmbito dos programas nacionais369,3 3,8% 351,2 2,5%
Autorizações a favor da 
saúde no âmbito dos programas regionais13,1 0,1% 19,7 0,1%
Autorizações a favor da 
saúde no âmbito das intervenções para o fi nanciamento intra-ACP47,6 0,5% 399,7 2,9%
Total 430,0 4,4% 770,6 5,5%QUADRO 2
 11.  Como mostra o quadro 3 , as autorizações concedidas directamente ao 
sector da saúde nos programas nacionais na África Subsariana eram 
largamente inferiores ao objectivo fixado pelo Parlamento Europeu 
(ver ponto 9), tendo passado de 5,1% a título do oitavo FED para  
3,6% a título do nono FED, enquanto que as dotações no âmbito do décimo FED foram programadas apenas para 3,5%. Porém, a política 
da Comissão tinha previsto utilizar os programas nacionais como  principal canal da ajuda para o sector da saúde (ver ponto 2). Estas autorizações modestas a favor da saúde não foram compensadas por 
autorizações suplementares no sector da educação: a combinação das 
autorizações relativas a estes dois domínios nos programas nacionais 
passou de 7,5% a título do oitavo FED para 6,2% a título do nono FED, um nível que deveria manter-se no âmbito do décimo FED.11 À excepção do apoio orçamental 
geral (ver ponto 12). 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana14
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 12.  Uma avaliação da ajuda concedida pela Comissão ao sector da saúde na 
África Subsariana deveria ter em conta o financiamento directo deste 
sector e ainda o apoio orçamental geral, se bem que na prática seja 
muito difícil quantificar este último:
no âmbito dos sétimo e oitavo FED, 3 240 milhões de euros tinham a) 
sido autorizados pela Comissão para programas financiados pelo 
apoio orçamental. Até 2000, a maioria dos fundos de contrapar-
tida provenientes dos programas foi directamente afectada aos orçamentos nacionais da saúde e da educação, sendo concedido 
ao sector da saúde durante o período 1990-1999 um montante  
estimado em 800 milhões de euros (80 milhões de euros por ano: 
35% de fundos de contrapartida);
no âmbito do nono FED, as autorizações a título do apoio orça- b) 
mental geral elevaram-se a cerca de 2 000 milhões de euros mas 
já não eram afectadas por sectores específicos. Embora não seja 
possível determinar o montante do financiamento atribuído ao  
sector da saúde, prevê-se que era inferior à ajuda concedida no 
âmbito dos dois FED anteriores. Na hipótese de os países utili-
zarem o apoio orçamental geral recebido proporcionalmente às 
partes correspondentes dos seus orçamentos sectoriais, isso sig-nificaria que cerca de 200 milhões de euros foram utilizados para 
a saúde (33 milhões de euros por ano). Com efeito, os orçamentos 
da saúde representam em média 9% a 10% do total dos orçamentos 
nacionais na África Subsariana. Esta percentagem é muito inferior 
aos 35% anteriormente afectados à saúde pela Comissão. Além  disso, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) indicava em 
2007 numa avaliação do apoio orçamental à África Subsariana,  os países economizam em média até 70% desta ajuda para redu-zir o seu défice orçamental
12. Significa isto que o montante do  
apoio orçamental geral realmente consagrado aos orçamentos  
nacionais da saúde no âmbito do nono FED era bastante inferior 
a 200 milhões de euros;AUTORIZAÇÕES A FAVOR DO SECTOR DA SAÚDE A TÍTULO DOS  
OITAVO E NONO FED, EXPRESSAS EM PERCENTAGEM DO TOTAL  DOS PROGRAMAS NACIONAIS A TÍTULO DOS FED NA ÁFRICA  SUBSARIANA (EM MILHÕES DE EUROS EM 31 DE DEZEMBRO  DE 2007)
Oitavo FED Nono FED
Montante total autorizado no âmbito dos 
programas nacionais a título dos FED7 268,6 9 793,8
Autorizações a favor da saúde no âmbito 
dos programas nacionais369,3 5,1% 351,2 3,6%
Autorizações a favor da educação no 
âmbito dos programas nacionais 175,5 2,4% 255,8 2,6%
Montante total autorizado a favor da 
saúde e da educação no âmbito dos programas nacionais544,8 7,5% 607 6,2%QUADRO 3
12 O FMI e a ajuda à África 
Subsariana. Serviço de avaliação 
independente do FMI, 2007. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana15
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianano âmbito do décimo FED, o apoio orçamental geral programado c) 
foi de cerca de 3 300 milhões de euros. Embora este montante  
represente um aumento em relação ao nono FED, os recursos  atribuídos à saúde não deveriam provavelmente atingir os níveis 
concedidos a título dos sétimo e oitavo FED.
 13.  As rubricas orçamentais gerais (ver quadro 1 ) constituem uma outra 
fonte de financiamento da ajuda ao sector da saúde. Os montantes 
aumentaram significativamente durante o período 2003-2006, elevan-do-se em média a 109 milhões de euros por ano, dos quais cerca de 
um terço foi directamente autorizado para a África Subsariana. Este montante é nitidamente superior aos 22 milhões de euros atribuídos por ano durante o período 1997-2002, mas este orçamento diminuiu 
novamente até chegar a 84 milhões de euros por ano para o período 
de 2007-2013.
 14.  Embora seja extremamente difícil calcular um montante preciso, e reco-
nhecendo as limitações de uma abordagem baseada simplesmente  
nos dados, a análise do Tribunal salienta, de um modo geral, um  
montante indicativo de 1 100 a 1 200 milhões de euros, que inclui o 
apoio orçamental geral e o financiamento a título da rubrica orçamen-
tal geral, atribuídos ao sector da saúde na África Subsariana durante 
o período abrangido pelo nono FED. Estima-se que este montante  representa um aumento em termos absolutos até 30%, comparado  
com o período abrangido pelo oitavo FED. Contudo, dado ter havido 
um aumento superior a 40% no total das autorizações relativas ao  
nono FED em relação ao FED anterior, a percentagem do financia-
mento comunitário atribuído ao sector da saúde na África Subsariana diminuiu. Enquanto o décimo FED representa um aumento de 60%  
comparado com as dotações financeiras do nono FED, o montante  
das dotações relativas à saúde para a África Subsariana estima-se ser 
aproximadamente o mesmo do nono FED. As dotações pouco eleva-
das dos programas nacionais para intervenções directas no sector da saúde na África Subsariana contrastam fortemente com as dotações comunitárias concedidas aos países asiáticos, onde 14% dos fundos do programa indicativo plurianual 2007-2010 foram afectados à saúde básica, apesar de estes países serem bastante mais avançados no  plano da realização dos ODM em matéria de saúde.
A ajuda internacional para o reforço dos sistemas de saúde 
é insuficiente
 15.  A partir do nono FED, a Comissão e os Estados-Membros da UE procu-
raram partilhar entre si o trabalho de modo adequado, com base na 
sua experiência tradicional e na vantagem comparativa recebida. Esta repartição das tarefas entre doadores é na realidade um princípio de 
boa gestão, mas não permite garantir que sejam atribuídos recursos suficientes aos países da África Subsariana de modo a que os seus  serviços de saúde atinjam um nível mínimo e que haja progressos  
significativos para a realização dos ODM em matéria de saúde. As  
análises efectuadas pela Comissão, pelos Estados-Membros da UE e 
pela Organização Mundial da Saúde (OMS) permitiram identificar as questões essenciais que a comunidade internacional tem de resolver 13 A Comissão Europeia é um 
dos cinco financiadores mais 
importantes para a África 
Subsariana, juntamente com a França, o Reino Unido, os Estados 
Unidos da América e o Banco 
Mundial. 
14 Ponto 29 da resolução do 
Parlamento Europeu, de 
24 de Abril de 2007, que contém 
as observações que constituem 
parte integrante da decisão 
relativa à quitação pela execução 
do orçamento dos sexto, sétimo, 
oitavo e nono fundos europeus de desenvolvimento para o exercício 
de 2005. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana1616
CAIXA 1
Os peritos em matéria de saúde dos Estados-Membros da UE e da Comissão concluíram em 2006 que a parte do con-
junto da ajuda externa para o desenvolvimento da UE consagrada à saúde, isto é 6,6%, era insufi  ciente e que a ajuda 
concedida pela UE a este sector não correspondia às necessidades de fi  nanciamento dos países neste domínio.
A DG desenvolvimento considerou que, para oferecer serviços de saúde elementares15, 32 países da África Subsa-
riana teriam necessidade de um fi  nanciamento total de 9 767 milhões de euros, mesmo realizando o objectivo fi  xado 
pelos chefes de Estado africanos na sua cimeira de Abuja em 2001, isto é consagrar 15% do seu orçamento nacional 
à saúde.
Um estudo da OMS relativo à ajuda no sector da saúde identifi  cou um determinado número de «enteados da ajuda 
à saúde» e concluiu que não havia uma relação clara entre a situação sanitária de um país e o montante da ajuda que 
recebe para este sector. Os países com taxas mais elevadas de prevalência do VIH/sida recebem mais ajuda, mesmo sendo a situação sanitária geral tão má ou pior em outros países
16.QUESTÕES ESSENCIAIS EM MATÉRIA DE NÍVEL GLOBAL E DE DISTRIBUIÇÃO 
DA AJUDA NO DOMÍNIO DA SAÚDE 16.  O código de conduta de 2007 em matéria de complementaridade e divi-
são das tarefas na política de desenvolvimento17 sublinha a necessi-
dade de resolver o problema dos países «enteados», que são muitas vezes Estados frágeis e em situação de pós-crise. O papel potencial 
da Comissão nestes países constituía uma vantagem comparativa  comunitária, reconhecida nas políticas de desenvolvimento de 2000 e 2005. Com efeito, a Comunidade está mais representada nestes  
países do que os seus Estados-Membros e desempenha um papel na 
ajuda à reabilitação e ao desenvolvimento após o fim das operações 
de socorro geridas pela DG ECHO. Dado que uma parte significativa das intervenções da DG ECHO está ligada à saúde, é especialmente 
necessário assegurar o acompanhamento das intervenções neste sec-
tor. Só num pequeno número desses países (Angola, Burundi, Costa 
do Marfim, República Democrática do Congo, Libéria e Zimbabué),  
foi a saúde seleccionada como um sector prioritário no âmbito do  
décimo FED.
 17.  O financiamento, pela Comissão, das intervenções ligadas a doenças 
específicas é relativamente superior ao dos sistemas de saúde (ver 
ponto 10). Esta diferença resulta do facto de que, durante o período 
2000-2005, a Comissão se esforçou bastante no sentido de elaborar 
e de executar programas de acção no âmbito da sua iniciativa polí-
16 Na África Subsariana, o estudo da OMS classificou como «enteados da ajuda à saúde» os seguintes países: República 
Centro-Africana, Costa do Marfim, República Democrática do Congo, Etiópia, Nigéria, Sudão, Togo e Zimbabué. 
17 Nota 9558/07 do Conselho da União Europeia, Bruxelas, 15 de Maio de 2007. 15 De acordo com a Comissão, 
«Macroeconomia e Saúde» de 
2001, são necessários 30 dólares 
norte-americanos por habitante 
por ano para a prestação de serviços de saúde elementares. Isto 
não inclui elementos importantes 
tais como o planeamento familiar, 
os hospitais terciários e as 
urgências. em matéria de nível global e de distribuição da ajuda no domínio da 
saúde (ver caixa 1). O facto de um dos principais financiadores como 
a Comissão13 estar relativamente ausente deste sector contribuiu para 
estas insuficiências e o Parlamento Europeu considera que o princípio da repartição das tarefas não justifica os modestos investimentos da 
Comissão no sector da saúde
14. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana1717
PROBLEMAS DE EFECTIVOS IDENTIFICADOS DURANTE AS MISSÕES 
DE AUDITORIA DO TRIBUNALCAIXA 2
No Burundi, embora a saúde fosse um sector importante do nono FED e um sector prioritário do décimo FED, a 
delegação não dispunha de especialização neste domínio. No Quénia, após a partida de um perito nacional de um 
Estado-membro no domínio da saúde em Agosto de 2006, a delegação não conseguiu substituí-lo porque não havia qualquer lugar disponível. Na Suazilândia, um funcionário da delegação tinha seguido uma formação em matéria de 
saúde mas tinha trabalhado em outros domínios, uma vez que a saúde não tinha sido um sector prioritário do nono 
FED neste país.tica de luta contra o VIH/sida, a malária e a tuberculose. Por outro lado, prestou menos atenção à execução da sua política de saúde em 
sentido largo. A diminuição, desde 2000, da ajuda concedida pela  Comissão aos programas nacionais (ver ponto 11) inscreve-se numa 
tendência mais geral seguida pela comunidade internacional, que  
consiste em se concentrar nas intervenções ligadas a doenças espe-
cíficas a cargo do reforço dos sistemas de saúde
18. O inquérito do  
Tribunal às delegações da Comissão na África Subsariana permitiu  
constatar que 23 de 27 delegações consideravam que havia dema-siados financiamentos relacionados com doenças específicas. O Tri-
bunal verificou que a Etiópia e o Mali receberam, para lutar contra o VIH/sida, uma ajuda externa superior ao montante total do seu orça-mento nacional da saúde, embora as taxas de prevalência do VIH  
fossem relativamente fracas nestes dois países
19. O exame intercalar 
dos ODN pelo PNUD em 2007 sublinhou que a fraqueza dos sistemas 
de saúde constituía um sério obstáculo para a sua realização.
RECURSOS HUMANOS
A Comissão não dispõe de especialização adequada no domínio da saúde
 18.  A Comissão reconheceu ela própria em 2004 a sua falta de especializa-
ção no domínio da saúde, invocando este facto como uma das razões 
do fraco nível dos montantes atribuídos a este sector20. Porém, o  
Tribunal verificou que o problema persiste e que ainda não foi ela-
borada qualquer estratégia em matéria de recursos humanos para o 
resolver. Das 37 delegações na África Subsariana que responderam ao inquérito do Tribunal, 13 delegações têm no total 18 agentes com 
habilitações de nível universitário nos domínios da saúde
21. Destes, 
apenas quatro são funcionários, dos quais só um trabalhava a tempo 
inteiro neste sector22. O Tribunal identificou vários problemas durante 
os seus trabalhos de auditoria efectuados no local (ver caixa 2). Não só é essencial que as delegações presentes nestes países, onde a  saúde é um dos sectores prioritários dos FED, sejam especializadas no domínio da saúde, mas também é importante que as outras dele-gações tenham acesso a essa competência para poderem realizar as seguintes acções:
gerir os aspectos sanitários dos programas financiados pelo apoio a) 
orçamental geral;apoiar as acções do Fundo Mundial nos países e assegurar o seu b) 
acompanhamento;18 Em particular, o Plano de 
Emergência do Presidente dos 
Estados Unidos da América para 
a Ajuda contra a Sida (PEPFAR) foi lançado em 2003 para 
disponibilizar 15 mil milhões de 
dólares norte-americanos para 
apoiar a luta contra o VIH/sida 
durante um período de cinco anos em 15 países-alvo, 12 dos 
quais (incluindo a África do Sul) se 
situavam na África Subsariana. 
19 De acordo com um estudo 
demográfico e sanitário realizado 
em 2005, a taxa de equivalência do VIH é de 1,4% na Etiópia e de 1,9% 
no Mali. 
20 Segundo relatório sobre o ponto 
da situação do programa de acção 
da CE, SEC(2004) 1326 final, 
de 26 de Outubro de 2004.
21 Quatro funcionários, cinco 
agentes locais, sete agentes 
contratuais e dois jovens peritos. 
22 Além disso, trabalhavam ainda 
no sector da saúde cinco agentes 
locais (a tempo inteiro), sete 
agentes contratuais (três a tempo 
inteiro, quatro a tempo parcial) 
e dois jovens peritos (ambos a 
tempo parcial). 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana18
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 19.  Os serviços centrais da Comissão não têm especialização suficiente para 
fornecer um apoio adequado às delegações na África Subsariana. Na DG desenvolvimento, três funcionários (apenas um com formação  na área da saúde) e três peritos nacionais/multilaterais destacados 
exercem tarefas relacionadas com questões de política da saúde em 
todos os países em desenvolvimento e questões de programação nos países ACP. O serviço EuropeAid dispõe apenas de dois profissionais 
de saúde para dar apoio ao conjunto das 41 delegações na África  
Subsariana.
 20.  Uma das medidas positivas adoptadas recentemente pela Comissão para 
resolver a falta de especialização em matéria de saúde ao nível das 
delegações foi a nomeação de um conselheiro regional em VIH/sida 
para a África Austral na delegação em Pretória, mas trata-se de um 
caso isolado. É igualmente possível reforçar a cooperação entre as 
delegações e os conselheiros regionais em matéria de saúde da DG  
ECHO nos países em situação de pós-conflito. Várias delegações pro-
curaram igualmente apoiar-se na especialização de outros financia-dores no domínio da saúde, incluindo os Estados-Membros da UE,  
mas esta cooperação é ainda limitada e não está geralmente oficiali-
zada. Por consequência, os mandatos concedidos pela Comissão aos 
Estados-Membros não estão devidamente definidos e não permitem 
garantir que a Comissão conserve a sua responsabilidade.
RITMO DO FINANCIAMENTO COMUNITÁRIO 
AO SECTOR DA SAÚDE
 21.  Um aspecto importante da política da Comissão em matéria de saúde 
desde 2000 é o seu empenhamento em acelerar a assistência a este sector, nomeadamente para lutar contra as doenças relacionadas com 
a pobreza (ver ponto 2). A previsibilidade do financiamento tornou-se 
igualmente uma questão essencial, dado que os países beneficiários 
são obrigados a melhorar os procedimentos de elaboração do orça-mento e de execução da ajuda externa. A presente secção examina 
a taxa de desembolso dos diferentes instrumentos e identifica os  
factores que afectam a sua rapidez e previsibilidade.
INTERVENÇÕES DOS FED NO SECTOR DA SAÚDE
O ritmo da ajuda concedida a título dos FED ao sector 
da saúde acelerou no âmbito do nono FED
 22.  A rapidez da execução das intervenções do nono FED no sector da saúde 
na África Subsariana aumentou sensivelmente em relação ao oitavo 
FED (ver quadro 4 ). O principal factor que explica esta aceleração do 
ritmo dos desembolsos é a desconcentração. De acordo com o inqué-rito do Tribunal, 77% das delegações consideraram que a desconcen-
tração tinha permitido acelerar a execução dos projectos FED.efectuar uma melhor supervisão da rubrica orçamental geral rela- c) 
tiva à saúde e dos projectos intra-ACP;
assegurar que os problemas relativos ao VIH/sida estão integrados d) 
em todas as intervenções comunitárias.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana19
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 23.  O facto de a Comissão afectar os fundos para todo o período coberto 
pelos seus documentos de estratégia por país constitui uma base  
sólida para elaborar uma previsão fiável em matéria de financiamento. 
Contudo, o Tribunal constatou que, apesar da desconcentração, o  
procedimento complexo para a obtenção de inputs (obras, serviços, fornecimentos) e para aprovar e executar os programas de trabalho, 
reduz sempre o ritmo e limita a previsibilidade do financiamento das 
intervenções dos FED no domínio da saúde.
APOIO ORÇAMENTAL GERAL
O ritmo dos desembolsos pela Comissão é rápido mas a previsibilidade é um problema
 24.  No âmbito dos oitavo e nono FED, o apoio orçamental geral revelou-se ser 
um instrumento de desembolso rápido, como mostra o quadro 5 . Con-
tribui igualmente para a previsibilidade o facto de os programas serem geralmente elaborados para três anos e de as dotações indicativas serem 
fixadas para seis anos nos documentos de estratégia por país.QUADRO 4
PERCENTAGEM ACUMULADA DAS AUTORIZAÇÕES DOS FED 
DESEMBOLSADAS A FAVOR DA SAÚDE DURANTE OS CINCO PRIMEIROS 
ANOS DOS FED
Percentagem acumulada das autorizações dos FED desembolsadas 
a favor da saúde durante os cinco primeiros anos dos FED
Oitavo FED Nono FED1
Primeiro ano 0% 0%
Segundo ano 1% 3%
Terceiro ano 3% 13%
Quarto ano 8% 25%
Quinto ano 18% 39%
1 Excluindo as transferências para o Fundo Mundial (ver ponto 26).
AUTORIZAÇÕES DESEMBOLSADAS A TÍTULO DO APOIO ORÇAMENTAL 
GERAL DURANTE OS CINCO PRIMEIROS ANOS DOS OITAVO E NONO FED
Percentagem acumulada das autorizações desembolsadas a título 
do apoio orçamental geral durante os cinco primeiros anos dos FED
Oitavo FED Nono FED
Primeiro ano 12% 5%Segundo ano 22% 18%
Terceiro ano 31% 38%
Quarto ano 55% 57%Quinto ano 71% 74%QUADRO 5
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana2020
 25.  Contudo, o Tribunal verificou que o ritmo e a previsibilidade do finan-
ciamento diminuíram pelos seguintes motivos:
atrasos em países que introduzem pedidos de pagamento elegíveis a) 
(por exemplo o Burundi, o Quénia e o Mali), devido principalmente 
aos seus problemas na recolha dos dados relativos aos indicadores de resultados;alguns países perderam a sua elegibilidade para o apoio orçamen- b) 
tal geral, que foi portanto suspenso, o que reduziu os montantes 
disponíveis para o seu orçamento da saúde. Foi o que se passou em quatro dos seis países abrangidos pelas auditorias no local e 
pelos controlos documentais do Tribunal (Etiópia, Quénia, Lesoto, 
Malavi). Todavia, o Tribunal constatou que na Etiópia uma uni-
dade internacional encontrou um outro mecanismo eficaz para  
garantir a continuidade da ajuda a favor da saúde e de outros  sectores-chave (ver caixa 3). Uma vantagem de utilizar o apoio  orçamental sectorial em paralelo com o apoio orçamental geral é permitir, em algumas circunstâncias, utilizar o primeiro instru-
mento quando o segundo tiver sido suspenso.
FUNDO MUNDIAL
O Fundo Mundial desembolsou um grande volume de fundos mas o ritmo dos seus desembolsos foi mais lento 
do que no âmbito dos FED
 26.  Um dos objectivos da criação do Fundo Mundial foi o estabelecimento de 
um mecanismo de execução mais rápido (ver ponto 2). A contribuição 
da Comissão para o Fundo Mundial, que começou no âmbito do nono FED, acelerou o ritmo dos desembolsos efectuados pela Comissão a 
título das autorizações dos FED no domínio da saúde (ver quadro 6 ), 
mas os pagamentos ao Fundo Mundial são apenas a primeira fase do encaminhamento desta ajuda para o beneficiário final.
CAIXA 3
Na Etiópia, o apoio orçamental geral foi suspenso em 2005 devido à situação política. Contudo, para garantir a 
manutenção da ajuda externa aos serviços principais, incluindo a saúde, a comunidade internacional lançou um novo 
programa multissectorial de «protecção dos serviços básicos», que consiste em fornecer directamente uma ajuda às 
autoridades regionais. Esta abordagem constitui um meio de reduzir o risco de que os esforços a longo prazo para 
melhorar os serviços de saúde possam ser interrompidos pela suspensão do apoio orçamental geral.APOIO ORÇAMENTAL À ETIÓPIA
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana21
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaEFEITO DOS DESEMBOLSOS A TÍTULO DO FUNDO MUNDIAL NA TAXA 
DE DESEMBOLSO DAS AUTORIZAÇÕES DOS FED EM MATÉRIA DE SAÚDE 
Percentagem acumulada das autorizações dos FED desembolsadas 
a favor da saúde durante os cinco primeiros anos dos FED
Oitavo FEDNono FED Nono FED
(excluindo Fundo 
Mundial)(incluindo Fundo 
Mundial)
Primeiro ano 0% 0% 22%Segundo ano 1% 3% 24%Terceiro ano 3% 13% 31%Quarto ano 8% 25% 46%Quinto ano 18% 39% 55%QUADRO 6
 27.  O Fundo Mundial foi eficaz em termos de aumento do volume global dos 
desembolsos para a luta contra o VIH/sida, a malária e a tuberculose, que representaram na África Subsariana 2 931 milhões de dólares nor-
te-americanos para o período de 2002-2007. Contudo, como mostra o 
quadro 7 , o ritmo dos desembolsos efectuado pelo Fundo Mundial nos 
países da África Subsariana é mais lento do que o das intervenções 
dos FED no sector da saúde. No caso da primeira série de subvenções 
lançada em 2002, no final do seu período de execução de cinco anos 
apenas 73% do orçamento tinham sido desembolsados. A análise  do Tribunal não indicou qualquer aumento da taxa de desembolso 
relativamente às subvenções do Fundo Mundial aprovadas nos anos seguintes.
QUADRO 7
COMPARAÇÃO ENTRE O RITMO DE DESEMBOLSOS NO ÂMBITO DO FUNDO 
MUNDIAL E O DAS INTERVENÇÕES DOS FED EM MATÉRIA DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA 
Fundo Mundial Intervenções dos FED em matéria de saúde
Primeiro ano 2% 1%
Segundo ano 13% 25%Terceiro ano 26% 36%
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana22
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 28.  Além da ênfase legítima que o Fundo Mundial coloca nos financiamentos 
baseados nos resultados, o que determina uma redução dos desem-
bolsos a favor de subvenções menos eficazes, existem outros dois  factores que afectam o ritmo dos desembolsos, nomeadamente:
vários beneficiários da ajuda do Fundo Mundial enfrentam dificul- a) 
dades para elaborar sistemas financeiros, de celebração de con-tratos e de acompanhamento, que respondam à norma fixada pelo Fundo, bem como para desembolsar rapidamente as dotações; 
foram postas à disposição dos países durante a execução das sub- b) 
venções do Fundo Mundial, novas fontes de financiamento, tais como o PEPFAR, o que reduz a capacidade de absorção destes  Estados.
 29.  Contrariamente às ajudas dos FED, as subvenções do Fundo Mundial 
são aprovadas na base de fases de financiamento anuais. Os países não sabem se o seu pedido de financiamento será aprovado e não  
conhecem o montante da eventual subvenção. Assim, durante os seis 
primeiros anos de existência do Fundo Mundial, só foram realmente 
aprovados 39% dos pedidos de subvenções.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana23
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 30.  O Tribunal examinou os três principais instrumentos utilizados para 
melhorar os serviços de saúde: o apoio orçamental, os projectos e o 
Fundo Mundial. A presente secção avalia se a Comissão geriu bem  estes instrumentos, se eles foram eficazes e se a Comissão os utilizou 
conjuntamente. O anexo III  apresenta uma visão global das interven-
ções nos cinco países visitados pelo Tribunal.
APOIO ORÇAMENTAL
UTILIZAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL PELA COMISSÃO 
O apoio orçamental é susceptível de desempenhar um papel 
essencial na melhoria dos serviços de saúde
 31.  O apoio orçamental pode desempenhar um papel essencial na melhoria 
dos serviços de saúde, permitindo que os governos disponham de  
fundos suplementares para o seu orçamento da saúde, o que lhes  
permite desenvolver os seus serviços, uma condição prévia e neces-
sária para atingir os ODM. Além disso, este apoio pode contribuir para 
reforçar o quadro político e institucional através do diálogo político 
e da assistência técnica. A Comissão, que é um dos principais dis-tribuidores de apoio orçamental, define-o como «a transferência de 
recursos financeiros de uma agência de financiamento externo para o 
tesouro público de um país parceiro, depois de este ter cumprido as 
condições de pagamento acordadas»
23. Embora a Comissão subdivida 
o apoio orçamental em apoio orçamental geral e apoio orçamental 
sectorial, na prática esta distinção é menos evidente:
  «O apoio orçamental enuncia-se segundo várias modalidades. Num 
extremo encontra-se o apoio orçamental geral, cujo diálogo e con-dições se concentram unicamente nas questões macroeconómicas  e transectoriais. No outro extremo encontra-se o apoio orçamental 
sectorial, que se concentra unicamente em questões específicas de determinados sectores. Entre os dois extremos, encontra-se o apoio 
orçamental geral, com condições e um diálogo sectoriais, e as ope-
rações de apoio orçamental sectorial, que incluem condições e um 
diálogo macroeconómicos e transversais»
24.
O apoio orçamental sectorial foi pouco utilizado e o papel 
do apoio orçamental geral na melhoria dos serviços de saúde não foi claramente determinado
 32.  O apoio orçamental sectorial, concentrado num sector, poderia permitir 
nomeadamente apoiar o sector da saúde. Contudo, embora a política 
da Comissão desde 2000 tenha consistido numa maior utilização do apoio orçamental sectorial, na prática apenas dois países da África 
Subsariana (Moçambique e Zâmbia) beneficiaram desse apoio no  
âmbito do nono FED. Uma das razões deve-se ao facto de a Comissão 
ter utilizado apenas, de um modo geral, o apoio sectorial a favor da 
saúde se esta for considerada um sector prioritário num dado país, o 
que acontece raramente. A segunda razão é que um dos critérios de GESTÃO E EFICÁCIA 
DOS INSTRUMENTOS
23 Comissão Europeia, guia 2007 
sobre o apoio orçamental geral 
(p. 10). 
24 Nota sobre o apoio orçamental 
sectorial, elaborada num seminário 
efectuado em Novembro de 
2005 em Dublim, pela parceria 
estratégica com África, um grupo 
de financiadores aos níveis bilateral e multilateral. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana24
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianaelegibilidade é a existência de uma política bem definida no sector 
da saúde, o que ainda não se passa em vários países.
 33.  A Comissão recorreu muito mais ao apoio orçamental geral: 21 países da 
África Subsariana beneficiaram desse tipo de apoio no âmbito do nono 
FED. A Comissão preferiu recorrer a esta forma de apoio orçamental e, contrariamente ao que acontece no caso do apoio orçamental secto-rial, autoriza a sua utilização paralelamente ao financiamento de dois 
sectores prioritários. Além disso, existe um maior número de países 
elegíveis para o apoio orçamental geral, dado que uma das condições de elegibilidade é a existência de uma política nacional global mais 
do que de uma política sectorial específica, mesmo se a eficácia desta 
política nacional depende em larga medida da qualidade das políticas 
sectoriais. O apoio orçamental geral dispõe de uma mais vasta gama 
de objectivos do que o apoio orçamental sectorial. Se à partida inclui uma dimensão sectorial, pode igualmente contribuir para melhorar os serviços de saúde (ver ponto 31), o que se passou tradicionalmente nos programas financiados pelo apoio orçamental geral da Comis-
são. Com efeito, estes concederam prioridade aos sectores da saúde 
e da educação e incluíram, no sector da saúde, a condicionalidade e 
disposições relativas ao diálogo político com os governos sobre essa 
matéria.
 34.  O Tribunal detectou contudo opiniões divergentes nos serviços da Comis-
são, em especial entre os macroeconomistas e os profissionais da  
saúde, relativamente à importância da dimensão sectorial a dar ao 
apoio orçamental geral. O inquérito do Tribunal indicou que a maio-
ria das delegações consideravam a melhoria dos serviços de saúde 
como um objectivo essencial deste instrumento (ver quadro 8 ). Por 
outro lado, o novo manual de 2007 relativo ao apoio orçamental geral reduziu consideravelmente a dimensão sectorial deste instrumento em comparação com o manual de 2002, concentrando-se menos na 
melhoria dos serviços de saúde.
QUADRO 8
PERCEPÇÃO DAS DELEGAÇÕES SOBRE A IMPORTÂNCIA DOS OBJECTIVOS 
DO APOIO ORÇAMENTAL GERAL
12345 s / o Média Objectivos do apoio orçamental geral
1 1 1 7 18 2 4,43 Redução da pobreza1 0 1 10 16 2 4,43 Melhoria da gestão das fi  nanças públicas
1 1 3 11 12 2 4,14 Estabilidade macroeconómica1 2 4 14 7 2 3,86
Harmonização dos procedimentos de ajuda
1 0 8 12 7 2 3,86 Aumento da previsibilidade dos fi  nanciamentos
1458 1 0 2 3,79 Melhoria dos serviços de saúde
14689 2 3,71 Melhoria dos serviços de educação
3 5 0 9 10 3 3,67 Redução dos custos operacionais da ajuda
(1 = não importante, 5 = extremamente importante, s/o = sem opinião)
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana25
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaEFICÁCIA DO APOIO ORÇAMENTAL GERAL PARA MELHORAR 
OS SERVIÇOS DE SAÚDE
 35.  Reconhece-se geralmente que é muito difícil avaliar a eficácia do apoio 
orçamental geral. Uma avaliação conjunta, efectuada pelos financia-
dores, do apoio orçamental geral, publicada em 2006, constituiu uma etapa importante na apreciação deste instrumento, mas teve alguns aspectos limitados. Além disso, a Comissão procura ainda estabele-
cer uma metodologia de avaliação adequada. O Tribunal concentrou 
a sua avaliação da eficácia deste instrumento nos aspectos que se  apresentam a seguir
25 e verificou:
se as contribuições financeiras efectuadas estavam associadas  a) 
ao aumento das contribuições pagas aos orçamentos nacionais  
da saúde e dos desembolsos provenientes dos mesmos e se estes montantes podiam ser utilizados para o fim previsto; se o quadro político e institucional do sector da saúde favoreceu b) 
a prestação eficaz dos serviços;
se as delegações participaram nos diálogos políticos relativos à c) 
saúde, o que contribuiria para uma utilização mais eficaz do apoio 
orçamental geral; 
se os objectivos em matéria de indicadores de resultado relacio- d) 
nados com a saúde e seleccionados como elementos de condicio-
nalidade no âmbito do apoio orçamental geral foram alcançados 
e eram adequados.
Contribuições financeiras: na maioria dos países controlados, 
o apoio orçamental geral não esteve associado a um aumento 
dos recursos orçamentais destinados à saúde 
 36.  O Tribunal verificou que, na maioria dos países controlados, o apoio 
orçamental geral não determinou qualquer aumento dos recursos  concedidos ao orçamento nacional da saúde (ver caixa 4). Esta situ-ação resulta essencialmente do facto de, em determinados casos,  os países beneficiários decidirem, durante um dado exercício, não  aumentar as suas despesas orçamentais pelo montante equivalente à ajuda recebida, mas utilizar antes estes fundos para reduzir o seu défice orçamental [ver ponto 12, alínea b)]. Além disso, a Comissão não procurou sistematicamente encorajar estes países a aumentar o seu orçamento nacional da saúde, o que poderia ter sido feito dando a estes aumentos um valor de indicador de resultado nas suas con-venções de financiamento celebradas no âmbito do apoio orçamental geral. Com efeito, os montantes consagrados ao orçamento da saúde só estavam inscritos como indicador de resultado em cinco dos doze países examinados.25 O Tribunal baseou 
essencialmente a sua avaliação nos 
programas financiados pelo apoio 
orçamental geral no Burundi, na 
Etiópia, no Quénia, no Lesoto, no 
Malavi e no Mali. Tem igualmente 
em consideração os trabalhos de auditoria relevantes realizados em 
outros países no âmbito da sua 
declaração de fiabilidade relativa 
ao FED em especial no Gana, na 
Guiné-Bissau, em Moçambique, no 
Níger e na Serra Leoa. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana26
 APOIO ORÇAMENTAL GERAL E SEUS EFEITOS NOS ORÇAMENTOS DA SAÚDECAIXA 4 
No Burundi, embora o plano nacional de desenvolvimento sanitário para 2006-2010 previsse um aumento do orça-
mento nacional da saúde de 3,6% para 15% em 2010, as dotações do orçamento diminuíram em 2007 alcançando apenas 2%.
Na Etiópia, as dotações orçamentais e as despesas correspondentes em matéria de saúde foram pouco elevadas durante 
o período examinado (2002-2007), determinando um subfi  nanciamento considerável dos serviços de saúde. Embora 
o PRBS 2 (apoio orçamental à redução da pobreza) tivesse como objectivo um aumento do orçamento da saúde de 
6,8% em 2003 para 7,3% em 2004, na realidade a parte do orçamento consagrada à saúde diminuiu para 6,5%. No 
conjunto, as despesas recorrentes associadas à pobreza aumentaram sensivelmente na Etiópia depois de 2000, mas não foi o que aconteceu no caso da saúde, que representava apenas 15% destas despesas. 
No Mali, a convenção de fi  nanciamento celebrada no âmbito do apoio orçamental geral exigia que a parte do orçamento 
nacional de funcionamento consagrada à saúde aumentasse de 10,5% para 11,5% durante o período 2002-2005. Não 
foi o que aconteceu e em 2005 passou, pelo contrário, para 10,2%.
No Quénia, as dotações orçamentais a favor da saúde passaram para 9% em 2005-2006, em comparação com os 7% a 
7,5% dos exercícios anteriores, mas as despesas em 2005-2006 eram apenas de 5,7%, depois de ter havido uma dimi-nuição cada ano desde 2001-2002, época em que representavam 9% do conjunto das despesas do Estado.
No Malavi, durante os dois primeiros anos (2005-2007) depois do estabelecimento do apoio orçamental geral, o 
governo deu prioridade ao reembolso da dívida interna. O orçamento da saúde manteve-se apenas a um nível de 
10,7%, inferior ao de vários exercícios anteriores. Contudo, foi programado para 2007-2008 um aumento signifi  cativo 
deste orçamento. 
No Lesoto, as despesas em matéria de saúde mantiveram-se aos níveis anteriores, apesar da crise importante que este 
sector conhecia.A «interpretação dinâmica», pela Comissão, da elegibilidade para o apoio orçamental geral compromete a utilização eficaz 
do financiamento para melhorar os serviços de saúde 
 37.  A eficácia do apoio orçamental geral, tendo em vista a melhoria dos ser-
viços de saúde, não depende apenas do montante canalizado para as despesas neste sector mas igualmente da solidez dos sistemas públi-cos de gestão financeira que cobrem a utilização destas dotações.  
Devido ao que a Comissão designa uma «interpretação dinâmica» da 
elegibilidade, embora os países da África Subsariana tenham geral-mente uma fraca capacidade pública de gestão financeira, podem  
continuar a ser elegíveis para o apoio orçamental geral, o que con-
tribuiu para elevar o risco de despesas públicas não eficientes e não 
eficazes. Os fundos atribuídos ao sector da saúde estão particular-
mente expostos a riscos, uma vez que as contribuições de recursos aos prestadores de serviços de primeira linha são complexas na medida em que passam geralmente por vários escalões administrativos. O  Tribunal constatou que os controlos das despesas públicas ou as audi-
torias que visam o seu acompanhamento, embora pouco utilizados, 
permitiram identificar perdas significativas de recursos públicos, em 
relação às despesas de saúde não salariais, que poderiam ter conse-
quências graves para a prestação dos serviços de saúde
26. Além disso, 
reconhece-se geralmente que a compra de medicamentos através de 
armazéns farmacêuticos centrais apresenta elevados riscos.26 Ver por exemplo, « Public 
Expenditure Tracking Surveys 
— Quantitative Service Delivery 
Surveys in Sub-Saharan Africa: 
A Stocktaking Study». Bernard 
Gauthier. HEC Montreal . Setembro 
de 2006, estudo encomendado 
pelo Banco Mundial. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana27
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 38.  Os programas financiados pelo apoio orçamental geral não permitiram 
atenuar suficientemente estes riscos. Para além da apreciação ini-
cial da qualidade da gestão das finanças públicas, o manual de 2002 relativo ao apoio orçamental geral previa a realização de auditorias 
financeiras e de testes de conformidade, em especial nos sectores  
sociais, durante a execução do programa. Estes controlos são particu-larmente necessários quando a capacidade das instituições superiores de controlo nacionais é fraca, o que é geralmente o caso. Todavia, 
os controlos deste tipo não foram efectuados na prática e, no seu  
manual de 2007, a Comissão suprimiu a obrigação de os realizar.  Segundo este manual, uma vez que a Comissão transferiu recursos 
para o erário público do país beneficiário, deixa de garantir qualquer 
acompanhamento da sua utilização, o que é contrário à sua política 
em matéria de apoio orçamental sectorial, que consiste em examinar 
melhor a utilização dos recursos, «controlando» atentamente a cadeia de resultados, dos «recursos» às «realizações» e aos «resultados»
27. 
O Tribunal partilha a opinião do Parlamento Europeu de que estes  controlos representam uma outra vantagem do apoio orçamental  sectorial em relação ao apoio orçamental geral, em termos de eficácia potencial
28.
Ao utilizar o apoio orçamental geral, deu-se pouca atenção 
ao reforço do quadro político institucional para melhorar 
os serviços de saúde 
 39.  Nos dois países visitados, o Malavi e o Mali, o Tribunal constatou que 
a eficácia do apoio orçamental geral ao sector da saúde podia ser  
melhorada pela existência de uma política sólida no sector da saúde 
apoiada por doadores através de uma abordagem sectorial global  (ASG). Contudo, o inquérito permitiu detectar que, em aproximada-
mente metade dos países que receberam o apoio orçamental geral a título do nono FED, ou que deviam beneficiar dele no âmbito do décimo FED, ainda não se tinha estabelecido uma abordagem sec-
torial global neste domínio. Este dado indica que a Comissão não  providenciou devidamente no sentido de garantir a criação de ASG, 
para que o apoio orçamental geral possa contribuir eficazmente para 
a melhoria dos serviços de saúde.
 40.  Os ministérios da Saúde são frequentemente os que dispõem de recursos 
mais fracos, sobretudo aos níveis regional e local, para os quais alguns países efectuaram uma intensa descentralização. Esta capacidade  institucional limitada é um impedimento para o desenvolvimento e execução de boas políticas da saúde. A política da Comissão consistiu em dar uma assistência técnica para reforçar os ministérios sectoriais prioritários bem como os ministérios das Finanças, ficando reservados 
cerca de 10% do apoio orçamental geral para este efeito
29. Porém,  
nos doze países onde o Tribunal examinou o apoio orçamental geral, apenas um (o Níger) recebeu fundos para dar uma assistência técnica 
específica ao Ministério da Saúde. O manual de 2007 sobre o apoio 
orçamental geral já não prevê o recurso à assistência técnica para os 
ministérios sectoriais.27 Comissão Europeia, «Linhas 
directrizes para os programas 
financiados pelo apoio orçamental sectorial», Julho de 2007. 
28 Resolução do Parlamento 
Europeu, de 22 de Abril de 2008, 
que contém as observações que 
constituem parte integrante da 
decisão relativa à quitação pela execução do orçamento geral da 
União Europeia para o exercício 
de 2006, secção III – Comissão, 
ponto 225. 
29 «Apoios da Comunidade 
aos programas de reformas 
económicas e ao ajustamento 
estrutural: balanço e perspectivas». 
COM(2000) 58 final 
de 4 de Fevereiro de 2000, 
Bruxelas. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana28
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaA Comissão não obteve grande vantagem das possibilidades de 
diálogo em matéria de saúde para melhorar a eficácia do apoio 
orçamental geral
 41.  Uma das vantagens potenciais do apoio orçamental é a possibilidade 
de melhorar a eficácia por meio de um diálogo político entre doa-
dores e governos beneficiários. Quando do seu inquérito, o Tribunal constatou que a grande maioria das delegações tinha participado  directamente num diálogo no sector da saúde. Contudo, verificou  que a qualidade e o grau de profundidade deste diálogo apresentava 
as seguintes insuficiências:
os conhecimentos especializados das delegações em matéria de a) 
saúde eram limitados (ver ponto 18), não contribuindo assim para 
um diálogo de qualidade. A Comissão procurou encontrar peri-tos em economia para exercer as tarefas relativas ao apoio orça-
mental geral mas não constituiu para estes programas qualquer 
equipa alargada que inclua igualmente peritos na área da saúde 
e da educação. Embora, em algumas circunstâncias, seja possível 
recorrer a representantes de outros financiadores, apenas duas 
delegações o fizeram, sem que esta intervenção estivesse coberta 
por um mandato formal escrito (ver ponto 20);o grau de profundidade do diálogo sectorial que as delegações b) 
são supostas alcançar no contexto do apoio orçamental geral não 
está claramente definido (ver ponto 34);
as discussões relativas à realização dos objectivos relacionados c) 
com os indicadores de resultado devem permitir estabelecer um diálogo alargado no sector da saúde. Porém, o Tribunal constatou que o diálogo tinha tendência para privilegiar mais os indicadores específicos em detrimento das questões mais vastas relativas à 
saúde, bem como o montante da parcela variável a pagar para  
cada indicador mais do que os factores subjacentes que afectam 
o resultado.
Apenas metade dos objectivos ligados aos indicadores de resultado foram realizados e os mecanismos que permitem 
a sua utilização apresentam insuficiências
 42.  A partir de 2000, a política da Comissão relativa ao apoio orçamental geral 
concentrou-se em larga medida nos resultados. Assim, cerca de 30% 
dos desembolsos a título do apoio orçamental geral são efectuados através do que se designa por pagamentos por parcelas variáveis,  
sendo o montante dos pagamentos estabelecido em função do grau 
de realização dos objectivos ligados aos indicadores de resultado. A 
fim de melhorar a sua relevância e a responsabilização nacional, os 
indicadores são seleccionados cada vez mais a partir dos «documen-tos de estratégia de redução da pobreza». A necessidade de medir os 
resultados conduziu igualmente a esforços significativos com vista a 
reforçar os sistemas estatísticos nacionais. 
 43.  O Tribunal examinou em que medida foram atingidos os objectivos liga-
dos aos indicadores de resultado no sector da saúde, previstos nas 
convenções de financiamento da Comissão. Verificou que, regra geral, 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana29
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianaapenas foram atingidos 50% destes objectivos, o que levanta questões 
sobre a eficácia dos programas financiados pelo apoio orçamental  
geral na ajuda à melhoria dos serviços de saúde.
 44.  O Tribunal detectou vários outros factores, relativos à forma de utilizar 
os objectivos ligados aos indicadores de resultado, que afectam a  
eficácia do apoio orçamental geral em matéria de melhoria dos ser-viços de saúde:
a redução do valor dos objectivos de resultado em termos de  a) 
incentivo pode resultar do facto de os montantes associados a  
cada indicador serem relativamente pouco elevados bem como  
da política da Comissão que consiste em consagrar os fundos inu-
tilizados para financiar outras ajudas concedidas ao país a título 
do FED, quando as parcelas variáveis não foram desembolsadas porque os objectivos não foram alcançados;
quando eram seleccionados indicadores que os governos não  b) 
podiam gerir devidamente, estes estavam pouco incentivados a 
cumprir os objectivos e a relação com o apoio orçamental geral 
era menor;
muitas vezes os dados utilizados não eram fiáveis e portanto  c) 
era às vezes difícil ter a certeza de que um objectivo tinha sido alcançado ou não, nomeadamente quando os indicadores eram  
medidos durante períodos relativamente curtos de doze meses, 
o que impedia por vezes detectar as alterações;
os objectivos fixados eram por vezes demasiado ou não suficien- d) 
temente ambiciosos;os indicadores não abordaram devidamente os aspectos qualita- e) 
tivos dos cuidados de saúde.
 45.  O Tribunal examinou igualmente se o apoio orçamental geral tinha sido 
particularmente eficaz para melhorar os serviços de saúde a favor de 
camadas mais desfavorecidas da população. A análise, efectuada pela 
OMS, das políticas da saúde previstas nos documentos de estratégia da redução da pobreza permitiu constatar que esta não ocupava um 
lugar central nas políticas nacionais da saúde. Esta observação foi  
igualmente confirmada pelas numerosas provas recolhidas pelo Tri-
bunal, que mostram uma forte concentração do pessoal e dos serviços 
de saúde nas zonas urbanas. Além disso, os indicadores de resultado 
da Comissão em matéria de saúde raramente incluem uma dimensão 
ligada à pobreza, o que teria permitido orientar as melhorias dos  serviços de saúde para as camadas mais desfavorecidas da população 
e/ou as regiões mais pobres do país.
 46.  No seu questionário, o Tribunal pedia às delegações o seu parecer sobre 
a eficácia do apoio orçamental geral quanto à melhoria dos serviços de saúde e à realização de outros objectivos. As suas respostas con-
firmaram as preocupações do Tribunal quanto à eficácia do apoio  
orçamental geral, tal como é actualmente executado, para melhorar 
os serviços de saúde. Numa escala de 1 (fraca) a 5 (elevada), as dele-gações estimaram que o nível de eficácia desta ajuda para melhorar os serviços de saúde era apenas de 2,77, isto é o mais baixo dos oito 
objectivos visados pelo apoio orçamental geral (ver quadro 9 ).
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana30
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaPARECER DAS DELEGAÇÕES SUBSARIANAS DA COMISSÃO EUROPEIA  
QUANTO À EFICÁCIA DO APOIO ORÇAMENTAL GERAL  
PARA MELHORAR OS SERVIÇOS DE SAÚDE  
12345 s / o Média Objectivos do apoio orçamental geral
11589 5 3,96Estabelecimento de uma estabilidade 
macroeconómica
0 0 6 15 3 5 3,88 Melhoria da gestão das fi  nanças públicas
1 1 5 13 5 4 3,80 Harmonização dos procedimentos de ajuda
2 1 6 10 5 5 3,63 Redução dos custos operacionais da ajuda
15793 4 3,32 Aumento da previsibilidade dos fi  nanciamentos
17662 7 3,05 Redução da pobreza
17842 7 2,95 Melhoria dos serviços de educação
38452 7 2,77 Melhoria dos serviços de saúde
(1 = não importante, 5 = extremamente importante, s/o = sem opinião)QUADRO 9
PROJECTOS
 47.  O projecto tem sido tradicionalmente o principal instrumento utilizado 
pela Comissão para implementar a sua ajuda ao desenvolvimento.  
Contudo, a partir de 2000, a Comissão fez do apoio orçamental a sua 
forma de ajuda preferida. Esta alteração levou a uma tomada de posi-
ção, adoptada pela Comissão nos seus manuais relativos à ajuda, em 
que o projecto é de facto utilizado como o instrumento de «último recurso», quando é impossível utilizar outros instrumentos. O Tribu-nal examinou uma amostra de projectos para avaliar a sua eficácia, isto é verificar se os seus objectivos foram alcançados ou se estão  
em condições de o ser. A classificação dos projectos foi de «eficaz» 
quando estes realizaram ou são susceptíveis de realizar os seus objec-
tivos, «parcialmente eficaz» quando os projectos enfrentaram alguns 
problemas e só atingiram uma parte dos seus objectivos e «ineficaz» quando tiveram dificuldades significativas e não realizaram ou só  
puderam realizar um número limitado de objectivos programados. Os 
projectos controlados durante as missões no local são apresentados 
sumariamente no anexo III  e o anexo IV  contém uma lista completa 
dos projectos abrangidos pela auditoria.
PROJECTOS FED
Todos os projectos FED alcançaram um nível razoavelmente eficaz mas a sua sustentabilidade levanta dúvidas na maioria 
dos casos
 48.  Os projectos FED podem combinar a prestação de uma assistência técnica, 
de infra-estruturas e de equipamento. O Tribunal examinou a eficácia de doze projectos FED relacionados com a saúde em doze países. A 
eficácia dos projectos foi considerada satisfatória ou parcialmente satisfatória em dois terços dos países, apesar da relativa complexi-dade das intervenções no sector da saúde. Os resultados da avaliação 
do Tribunal quanto à eficácia dos projectos FED correspondiam em 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana31
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianalarga medida à opinião das delegações da Comissão. Nas suas respos-
tas ao questionário do Tribunal, as delegações atribuíram à eficácia 
dos projectos FED a nota 3,11, numa escala que vai de 1 (fraca) a  
5 (elevada). Dois aspectos positivos dos projectos FED foram a sua contribuição, por um lado, para a melhoria da qualidade das políticas 
e, por outro, para a melhoria dos serviços prestados. Por outro lado, 
os projectos examinados pelo Tribunal não visavam, na maioria dos 
casos, as camadas mais desfavorecidas da população, embora tives-sem podido ter um impacto aos níveis regional e local. Além disso, as perspectivas de sustentabilidade da maioria dos projectos também não eram boas.
 49.  A auditoria do Tribunal permitiu identificar vários factores que afectaram 
negativamente o resultado dos projectos FED ligados à saúde e que, 
em vários casos, afectaram os projectos FED em outros sectores. Os 
principais factores são os seguintes:
os projectos eram geralmente demasiado ambiciosos, em especial a) 
em situações de pós-conflito, porque cobriam uma vasta gama de 
actividades e uma zona geográfica demasiado alargada e, ainda, 
porque os projectos que não beneficiavam do apoio de outros  
instrumentos suscitavam expectativas demasiado ambiciosas; 
os prazos de execução dos projectos eram geralmente demasiado b) 
curtos, primeiramente devido aos longos procedimentos de cele-
bração de contratos e de aprovação (ver ponto 23) e, em segundo 
lugar, porque era necessário algum tempo para que as alterações 
introduzidas pelos projectos fossem aplicadas nas organizações 
beneficiárias e se tornassem sustentáveis;a qualidade da assistência técnica que fazia parte de contratos a c) 
favor destes projectos variava bastante, o que influenciou consi-deravelmente os seus resultados;a capacidade de prestar os serviços de saúde e de trabalhar no d) 
âmbito dos projectos FED variava igualmente, em especial aos  
níveis provincial e local; 
a ausência de uma política sólida em matéria de saúde reduziu  e) 
a eficácia dos projectos e em especial as suas perspectivas de  
sustentabilidade;
as delegações não dispunham muitas vezes de uma especiali- f) 
zação em matéria de saúde e, de um modo mais geral, estavam 
frequentemente sujeitas a uma pressão demasiado forte para  poder garantir o nível de supervisão necessário para maximizar 
as oportunidades de êxito dos projectos.
PROJECTOS INTRA-ACP
Os projectos intra-ACP são menos eficazes que outros, devido à complexidade das modalidades relativas à sua concepção 
e execução
 50.  Cada projecto intra-ACP abrange uma série de países em diferentes 
regiões da África Subsariana. No âmbito do nono FED, foram fre-quentemente executados por agências das Nações Unidas. Dos cinco 
projectos auditados, um foi considerado eficaz, dois parcialmente  
eficazes e os outros dois ineficazes. No caso da gestão deste tipo de 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana32
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianaprojectos, os factores que contribuíram para este nível de resultado 
geralmente modesto, incluíam os elementos seguintes:
a concepção dos projectos, que geralmente implicava um grande a) 
número de países que recebia um montante relativamente pouco elevado para financiar um grande número de actividades. Isso  contribuiu para reduzir o seu impacto potencial;a fraca participação das delegações da Comissão nestes projectos b) 
geridos de forma centralizada e as dificuldades encontradas pelos 
serviços centrais da Comissão para acompanhar devidamente os 
projectos que abrangem frequentemente numerosos países;as dificuldades da Comissão e dos órgãos das Nações Unidas para c) 
chegarem a acordo sobre as modalidades de programação e de 
elaboração dos relatórios, bem como os problemas encontrados 
posteriormente pelos órgãos das Nações Unidas para respeitar  
estas modalidades.
PROJECTOS NO SECTOR DA SAÚDE FINANCIADOS 
PELA RUBRICA ORÇAMENTAL GERAL
À excepção dos projectos geridos de forma centralizada, 
os projectos financiados a título da rubrica orçamental geral 
foram, no essencial, eficazes mas a sua sustentabilidade é muitas vezes posta em causa 
 51.  Os projectos em matéria de saúde fi  nanciados pela rubrica orçamental geral são princi-
palmente executados por ONG e outras entidades não governamentais. O Tribunal 
examinou nove projectos deste tipo no Quénia, no Malavi e no Mali. A efi  cácia de 
três projectos foi considerada satisfatória e a dos outros seis parcialmente satisfa-tória. As delegações da Comissão tinham igualmente uma opinião relativamente positiva sobre estes projectos, uma vez que, no inquérito do Tribunal, atribuíram 
à sua efi  cácia a nota de 3,52, numa escala de 1 (fraca) a 5 (elevada). Quatro projec-
tos co-fi  nanciados por ONG no Lesoto, no Malavi, no Mali e na Suazilândia foram 
igualmente examinados e considerados efi  cazes. A efi  cácia de um dos projectos 
foi considerada satisfatória e a dos outros três parcialmente satisfatória.
 52.  Os aspectos particularmente positivos dos projectos deste tipo eram os 
seguintes:
eram orientados para questões relacionadas com a pobreza e pres- a) 
tavam muitas vezes serviços básicos em regiões mais afastadas, 
onde os serviços nacionais estavam menos presentes;em domínios sensíveis tais como o VIH/sida, muitas pessoas, em b) 
especial jovens, preferiam recorrer à assistência das ONG, mais 
do que aos serviços nacionais de saúde;
para a Comissão, estes projectos eram mais fáceis de supervisionar c) 
do que os projectos FED de maior envergadura. Estavam portanto menos expostos a atrasos, dado que o conjunto das actividades 
de um projecto era abrangido por um único contrato ONG;
os projectos dispunham de uma grande visibilidade para um finan- d) 
ciamento relativamente pouco elevado.
 53.  Em geral, como se mencionou numa recente avaliação das rubricas orça-
mentais destinadas à saúde30, o ponto fraco destes projectos reside na 30 Appraisal of the Two Legal Bases 
on Health, AIDS and Population, 
Ecorys Research and Consulting , 
Novembro de 2006. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana3333
sua sustentabilidade e no seu impacto mais importante, pelas seguin-
tes razões:
embora os regulamentos que regem as rubricas orçamentais gerais a) 
em matéria de saúde tivessem em vista promover os projectos ino-
vadores, o facto de os procedimentos da Comissão não preverem a participação dos funcionários nacionais responsáveis pela saúde significa que estes projectos tinham pouca probabilidade de serem 
retomados nas políticas nacionais;
a Comissão não implementou qualquer sistema para garantir que b) 
as lições tiradas dos projectos coroados de êxito eram sistemati-camente divulgadas;
o êxito dos projectos teria podido ser intensificado mediante o  c) 
financiamento a título do FED. Para isso, teria sido necessário selec-
cionar a saúde como sector prioritário e informar as delegações e os 
funcionários nacionais na fase de programação do projecto. Regra geral, nenhuma destas duas condições foi cumprida.
 54.  Um outro motivo de preocupação é que, embora os projectos se concen-
trem na pobreza, no momento da sua adjudicação não se toma devi-
damente em consideração o nível de pobreza dos diferentes países. 
O regulamento relativo ao co-financiamento com as ONG procurou 
resolver progressivamente esta questão reduzindo o número de países elegíveis. 
 55.  O Tribunal examinou igualmente cinco projectos no domínio da saúde, 
geridos de forma centralizada e financiados no âmbito da rubrica  
orçamental geral. Cada um destes projectos cobria pelo menos dois países ou muitas vezes mais, sem fronteira comum. À semelhança dos projectos intra-ACP, os seus resultados foram considerados inferiores aos dos projectos realizados num único país. Os projectos enfren-
tavam duas dificuldades: as que as ONG encontraram para executar 
os projectos muitas vezes complexos em vários países situados em 
diferentes regiões e as dos serviços centrais da Comissão para garantir 
o acompanhamento destes projectos.
FUNDO MUNDIAL
A GESTÃO, PELA COMISSÃO, DA SUA AJUDA 
AO FUNDO MUNDIAL
A Comissão desempenhou um papel importante na criação 
do Fundo Mundial mas praticamente não interveio em matéria 
de assistência ou de acompanhamento ao nível dos países 
beneficiários
 56.  No quadro da sua política de «aceleração da luta» (ver ponto 2), a Comis-
são deu uma contribuição significativa para a criação do Fundo Mun-
dial. Está representada no seu Conselho e, por consequência, está em 
condições de influenciar os seus princípios gerais de funcionamento (ver caixa 5). O Fundo Mundial tornou-se rapidamente um dos princi-
pais actores da luta contra o VIH/sida, tuberculose e malária. A partir 
de 2007, aprovou subvenções no montante de 8 947 milhões de dóla-
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana34
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 57.  Durante o período 2001-2007, a Comissão desembolsou um total de 
622,5 milhões de euros a favor do Fundo Mundial, proveniente do finan-
ciamento intra-ACP a título dos FED (330 milhões de euros) e das rubricas orçamentais gerais associadas à saúde (292,5 milhões de euros). Este montante representava 8,1% do conjunto das contribuições para o Fundo 
Mundial, o que faz da Comissão o quarto maior financiador. Contudo, uma 
avaliação recente da gestão do Fundo Mundial permitiu constatar que este pode enfrentar problemas para absorver as contribuições cada vez 
mais elevadas prometidas pelos doadores
31. Estas dificuldades reflectem 
a falta de capacidade de alguns países para traduzir as suas necessidades 
de assistência em propostas de subvenção de um nível aceitável bem 
como a sua incapacidade de desembolsar os montantes recebidos. 
 58.  O papel importante dos serviços centrais da Comissão na criação do Fundo Mundial, bem como os recursos consideráveis que lhe foram atribuídos, 
contrastam com o papel limitado desempenhado no âmbito do Fundo 
Mundial pela maioria das delegações da Comissão. As notas de orientação 
elaboradas pelos serviços centrais da Comissão não continham instruções 
mas apenas «encorajavam» as delegações a apoiar as acções do Fundo Mundial. Os serviços centrais tinham previsto que as delegações inter-
viessem em três domínios, mas não desempenharam um papel activo em 
qualquer deles, nomeadamente:
participação activa nas instâncias de coordenação nacional do Fundo a) 
Mundial e contribuição para o seu reforço:  segundo o inquérito do 
Tribunal, apenas 35% das delegações participam nestas instâncias. A principal razão invocada para justificar esta insuficiência era  
a falta de pessoal nas delegações e o facto de o sector da saúde não ser um sector prioritário para a Comissão;31 Evaluation of the Organisational 
Effectiveness and Efficiency of 
the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria , Outubro 
de 2007 ( Macro Consultancy ). 
PRINCÍPIOS DE FUNCIONAMENTO DO FUNDO MUNDIALCAIXA 5
Funcionar como um instrumento fi  nanceiro e não como uma entidade de execução. • 
Disponibilizar e explorar recursos fi  nanceiros suplementares. • 
Apoiar os programas que refl  ectem a responsabilização nacional. • 
Funcionar de forma equilibrada em termos de diferentes regiões, doenças e intervenções.• 
Seguir uma abordagem integrada e equilibrada de prevenção e de tratamento.• 
Avaliar as propostas por meio de processos de exame independentes.• 
Estabelecer um processo de concessão de subvenções simplifi  cado, rápido e inovador e funcionar com transpa- • 
rência e considerando a obrigação de prestar contas.res norte-americanos a favor de 136 países, cerca de 60% dos quais 
para a África Subsariana.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana35
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianaelaboração de relatórios sobre diferentes aspectos do funcionamento b) 
do Fundo Mundial a nível nacional: de acordo com o inquérito do 
Tribunal, apenas 8% das delegações apresentavam regularmente relatórios aos serviços centrais da Comissão, 59% enviavam rela-
tórios ocasionalmente e um terço das delegações nunca o tinha 
feito. Embora a Comissão esteja representada no Conselho do  Fundo Mundial, a falta de um mecanismo de retorno de informa-ções provenientes das delegações sobre as acções do Fundo Mun-
dial reduziu a sua capacidade de agir a este nível para melhorar 
a eficácia das acções;prestação de assistência técnica para elaborar as propostas de  c) 
subvenções e favorecer a execução:  os organismos nacionais não 
dispõem de capacidades suficientes para elaborar as propostas 
de subvenções e executá-las em seguida (ver ponto 57). Deste  
modo, o Fundo Mundial insistiu particularmente na necessidade de a comunidade internacional prestar uma assistência técnica na África Subsariana a fim de resolver este problema, mas a Comissão não cumpriu esta exigência.
EFICÁCIA DO FUNDO MUNDIAL
O Fundo Mundial contribuiu significativamente para a luta 
contra o VIH/sida, a malária e a tuberculose mas, para ser mais 
eficaz, deve haver uma ajuda suplementar a longo prazo a favor 
dos sistemas de saúde
 59.  Uma das principais medidas da eficácia do Fundo Mundial é constituída por indi-
cadores de resultados utilizados pelo Fundo Mundial para cobrir o que ele designa por «programas financiados pelo Fundo Mundial». Estes indicadores 
incluem resultados não só dos programas financiados unicamente pelo Fundo Mundial mas também dos que ele co-financia com os governos nacionais e de outras ajudas externas. Por consequência, é difícil determinar quais os resultados que podem especificamente ser atribuídos ao Fundo Mundial
32. 
Contudo, é evidente que deu uma contribuição importante para os resultados 
apresentados no quadro 10 . Nos cinco países visitados, o Tribunal observou 
em especial a contribuição do Fundo Mundial para o reforço da terapia anti-re-
troviral (ARV) bem como os conselhos e despistagens em matéria de VIH, mas a prevenção da transmissão de mães para filhos revelou-se difícil devido à falta de pessoal e a questões culturais. Algumas subvenções destinadas à luta contra a malária sofreram atrasos nos procedimentos de adjudicação de 
mosquiteiros tratados com insecticida e para as combinações terapêuticas à 
base de artemisinina. O anexo III  apresenta mais pormenores sobre as inter-
venções do Fundo Mundial examinadas pela presente auditoria.32 Do mesmo modo, após ter 
consultado os relatórios sobre 
o resultado dos programas publicados no sítio internet do 
Fundo Mundial, é difícil determinar 
a contribuição específica do 
Fundo Mundial para os resultados 
registados para cada programa. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana36
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana 60.  O Fundo Mundial foi confrontado com a questão de saber se devia inter-
pretar o seu mandato de forma restritiva e concentrar-se exclusiva-mente nas três doenças ou adoptar uma interpretação mais flexível e financiar igualmente os sistemas de saúde. Em 2007, o Fundo Mundial adoptou uma nova posição política decidindo que «concederá finan-
ciamentos para o reforço dos sistemas de saúde no âmbito geral do 
financiamento de propostas tecnicamente sólidas concentradas nas 
três doenças»
33. Contudo, ainda não está claramente definida a forma 
como este conceito será aplicado, porque é difícil isolar partes espe-
cíficas dos sistemas de saúde. O Fundo Mundial sublinhou contudo que o apoio concedido aos sistemas de saúde deverá ser proveniente 
essencialmente de outros doadores: «É urgente que as suas estra-
tégias dêem prioridade ao reforço substancial e a longo prazo das  
infra-estruturas e dos sistemas de saúde, através da contribuição de 
financiamentos suplementares»
34. Este financiamento é importante 
para obter um melhor equilíbrio entre as intervenções a favor dos  
sistemas de saúde e as que são orientadas para uma doença especí-33 Acta da reunião do Conselho de 
Administração do Fundo Mundial, 
de Novembro de 2007. 
34 Fundo Mundial, « Partners in 
Impact — Results Report 2007» . QUADRO 10
INDICADORES DE RESULTADO DO FUNDO MUNDIAL PARA AS SUAS 
TRÊS REGIÕES DA ÁFRICA SUBSARIANA (EM 31 DE DEZEMBRO DE 2007) 
VIH/sida% do 
objectivoAcções
Terapia anti-retroviral 93% 1 100 000 pessoas tratadas por terapia anti-retroviral
Serviços 
de aconselhamento e testes VIH101% 16 milhões de benefi  ciários
Prevenção da transmissão
 de mãe para fi  lho (PMTCT)64%100 000 mulheres grávidas e seropositivas 
benefi  ciaram de uma formação completa 
sobre a transmissão de mãe para fi  lho
Apoio aos órfãos 116%2 milhões de órfãos que receberam tratamento 
e apoio
TuberculoseTratamento directamente 
acompanhado de curta duração (DOTS) 86% 800 000 pessoas tratadas
Malária
Mosquiteiros tratados 
com insecticida (MTI)63% 35 milhões de mosquiteiros distribuídos
Tratamento contra a 
malária (ACT-Anti Malarial Treatment)43%37 milhões de tratamentos contra a malária 
distribuídos
Outros indicadores
Prestação de cuidados 
e assistência107% 1,7 milhões de pessoas tratadas e assistidas
Formações 105%
1,8 milhões de pessoas formadas para prestarem serviços
Fonte: Fundo Mundial.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana37
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana37
fica bem como para tornar mais eficaz a ajuda concedida pelo Fundo 
Mundial. Com efeito, os sistemas de saúde de fraca qualidade podem 
constituir pontos de estrangulamento que reduzem a capacidade de absorção das subvenções do Fundo Mundial.
 61.  A luta contra as três doenças inscreve-se no mandato do Fundo Mun-
dial, o que significa que o montante da ajuda que concede a países específicos reflecte mais a incidência de doenças nestas zonas do que os níveis globais de pobreza destes países. Contudo, a redução da  
pobreza esteve no centro das preocupações do Fundo Mundial nestes países. O Fundo esforçou-se, em especial recorrendo frequentemente 
às organizações locais, por intervir nas regiões mais desfavorecidas 
dos países, onde existem menos serviços nacionais de saúde. 
 62.  O papel do Fundo Mundial no reforço dos sistemas de saúde e a redução 
da pobreza são questões que não mereceram atenção suficiente por parte da Comissão, quer actuando ao nível do Conselho do Fundo quer 
ao nível dos países beneficiários. Esta situação reflecte a participação 
geralmente limitada das delegações nas acções do Fundo Mundial e 
indica que os serviços centrais da Comissão não providenciaram devi-
damente no sentido de assegurar esta participação (ver ponto 58).
UTILIZAÇÃO COERENTE DOS INSTRUMENTOS 
E INTEGRAÇÃO NAS ABORDAGENS SECTORIAIS GLOBAIS
 63.  No âmbito da sua política geral da saúde, a Comissão atribuiu ao apoio 
orçamental um papel determinante na estratégia de ajuda a este sec-
tor mas sublinhou igualmente que os outros instrumentos continuam a ser relevantes. Salientou igualmente a importância de dispor de um 
quadro político nacional sólido no domínio da saúde e de trabalhar no seu âmbito:
  «A ajuda orçamental, o apoio ao sector social e o apoio aos programas e 
projectos podem ser complementares, desde que apoiem um quadro 
de acção definido a nível nacional. Nos casos em que o apoio orçamen-
tal não seja adequado, o financiamento comunitário apoiará progra-
mas e projectos que se inscrevam num quadro nacional e centrar-se-á num reforço das capacidades. Na ausência de um quadro nacional, a Comunidade facilitará a passagem para uma abordagem sectorial. Na maior parte dos países em desenvolvimento, a Comunidade con-
tinuará, durante um período transitório de reforço das capacidades e 
da confiança, a conceder um apoio financeiro diversificado»
35. 
GESTÃO COERENTE DOS INSTRUMENTOS PELA COMISSÃO
A Comissão não elaborou orientações para uma gestão coerente 
dos diferentes instrumentos no sector da saúde
 64.  A Comissão não elaborou orientações que permitam determinar o momento 
oportuno para utilizar o apoio orçamental geral ou o apoio orçamental 
sectorial, ou uma combinação dos dois, a fim de resolver da maneira mais 35 Comunicação da Comissão 
ao Conselho e ao Parlamento 
Europeu: «A saúde e a luta contra a pobreza nos países 
em desenvolvimento», 
COM(2002) 129 final, 
de 22 de Março de 2002.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana38
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianaeficaz os problemas encontrados num dado país. O manual da Comissão 
relativo ao apoio orçamental sectorial sublinha as vantagens da combina-
ção dos dois tipos de apoio orçamental. No entanto, a eficácia do apoio orçamental geral da Comissão na África Subsariana diminuiu devido ao 
número limitado de programas financiados pela Comissão a título do 
apoio orçamental sectorial a favor da saúde (ver pontos 36-46).
 65.  Faltam igualmente orientações relativas à forma de relacionar o apoio 
orçamental geral aos projectos sectoriais, de modo a tornar as acções 
da Comissão mais eficazes. O Tribunal detectou casos em que os  projectos FED tinham reforçado os programas financiados pelo apoio 
orçamental geral, mesmo se as duas intervenções não tinham sido  
coordenadas, bem como casos onde uma melhor coordenação com 
os projectos FED teria podido beneficiar as intervenções a título do 
apoio orçamental geral (ver caixa 6).
 66.  Ao sublinhar o papel complementar dos diferentes instrumentos, a polí-
tica da saúde para 2002 não menciona realmente as relações entre o 
Fundo Mundial e os instrumentos geridos pela Comissão. O Tribunal 
constatou que a continuação do financiamento, por parte da Comis-
são, de projectos FED no domínio da luta contra o VIH/sida resulta 
da falta de participação das delegações nas actividades do Fundo  Mundial (ver ponto 58). Ao deixar o Fundo Mundial financiar estes pro-
jectos, a Comissão teria podido conceder ajuda a problemas de saúde 
mais vastos e que não figuram no mandato do Fundo Mundial.
 RELAÇÃO ENTRE OS PROJECTOS FED RELATIVOS À SAÚDE E O APOIO 
ORÇAMENTAL GERALCAIXA 6
O Tribunal constatou que no Mali o projecto de apoio ao sector da saúde (PASS) no âmbito do oitavo FED aumentou 
a efi cácia do apoio orçamental geral reforçando a capacidade do Ministério da Saúde, mesmo se o projecto não tinha 
sido especifi  camente concebido para completar o apoio orçamental geral. Por outro lado, devido à falta de coordenação 
entre os dois instrumentos, a Comissão não prolongou um projecto no Lesoto no âmbito do oitavo FED relativo aos 
sistemas de informação sobre a gestão da saúde. Porém, as defi  ciências nos dados relativos à saúde tinham sido uma 
das razões da suspensão do apoio orçamental geral neste país no âmbito dos oitavo e nono FED. 67.  O apoio orçamental geral da Comissão e o Fundo Mundial têm algumas áreas de 
interesse comum, nomeadamente a utilização de indicadores de resultado 
no sector da saúde, a melhoria dos sistemas de acompanhamento e de ava-liação correspondentes bem como os sistemas financeiros e os sistemas de 
celebração de contratos. Contudo, nestas áreas, o apoio orçamental geral é um instrumento que não colaborou com o Fundo Mundial. Além disso, as convenções de financiamento celebradas no âmbito do apoio orçamental 
geral não incluem geralmente qualquer referência ao Fundo Mundial. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana39
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaINTEGRAÇÃO DAS INTERVENÇÕES NAS ABORDAGENS 
SECTORIAIS GLOBAIS 
A integração das intervenções da Comissão nas ASG é um factor 
essencial da sua eficácia mas a Comissão não apoiou devidamente 
a execução das ASG 
 68.  O facto de um determinado país dispor ou não de uma política sectorial bem 
definida é um factor importante para decidir qual a combinação de instru-
mentos que lhe será mais conveniente. O inquérito do Tribunal permitiu constatar que a situação variava consideravelmente de um país para outro: 
as abordagens sectoriais globais existiam já em dez países, a sua execu-
ção estava em curso em outros dez países ao passo que, em outros 14 as 
delegações consideraram que as políticas de saúde eram inadequadas. 
 69.  Apesar da importância da ASG para melhorar a eficácia do apoio orçamental geral (ver ponto 39) e da sua inclusão nos critérios de elegibilidade para 
o apoio orçamental sectorial (ver ponto 32), a Comissão não deu priori-
dade à ajuda destinada a apoiar a sua preparação. Com efeito, de acordo 
com o inquérito do Tribunal, apenas oito delegações (22%) utilizaram 
projectos de assistência técnica a título do nono FED para contribuir para 
a elaboração de uma ASG no domínio da saúde. 
 70.  Os países que dispõem de uma ASG no domínio da saúde são minoritários mas o seu número aumentou a partir de 2000. As oportunidades de conceder apoio 
orçamental sectorial são portanto mais numerosas no âmbito do décimo FED 
do que no do nono FED, mas esta situação não determinou um aumento 
significativo do apoio orçamental sectorial programado para este período. 
 71.  Uma das preocupações principais da abordagem por projecto é a sua sustenta-
bilidade (ver pontos 48 e 53). Dado que esta depende da sua integração em políticas sectoriais bem definidas e suficientemente financiadas, é neces-sário que a Comissão favoreça o estabelecimento destas políticas dando 
prioridade aos projectos FED que apoiam o reforço das capacidades.
 72.  Um importante desafio relacionado com o Fundo Mundial é o alinhamento dos seus procedimentos, em especial os que se referem ao financiamento 
baseado nos resultados, com os procedimentos nacionais. No final de 2007, o Fundo Mundial só participava nas abordagens sectoriais globais no domí-nio da saúde em dois países, o Malavi e Moçambique, mas mencionava, na sua estratégia de 2007, a sua intenção de se empenhar mais neste tipo de 
financiamento nos países onde existia uma estratégia nacional adequada 
no domínio da saúde. A frequência com que esta abordagem poderá ser 
seguida depende da definição que é dada ao adjectivo «adequada» e do 
apoio que a comunidade internacional, incluindo a Comissão, concederá 
aos países para elaborar estas estratégias. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRelatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRECURSOS
O NÍVEL E O EQUILÍBRIO DOS RECURSOS FINANCEIROS 
AFECTADOS AO SECTOR DA SAÚDE NÃO REFLECTEM 
DE FORMA ADEQUADA OS COMPROMISSOS POLÍTICOS 
TOMADOS PELA COMISSÃO, CUJA ESPECIALIZAÇÃO EM MATÉRIA DE SAÚDE É INSUFICIENTE
 73.  A partir de 2000, as dotações financeiras a favor do sector da saúde na 
África Subsariana não aumentaram na proporção da sua ajuda total ao desenvolvimento apesar dos compromissos da Comissão em matéria 
de ODM e da crise sanitária que esta região enfrenta. Os montantes 
são inferiores às referências indicadas pelo Parlamento Europeu, que 
solicita que se consagrem 20% das dotações a programas nacionais 
nos sectores da saúde básica e do ensino primário e secundário. 
 74.  A Comissão mobilizou financiamentos suplementares significativos para 
contribuir para o Fundo Mundial de luta contra a sida, a tuberculose 
e a malária. Contudo, a Comissão concentrou-se na luta contra estas 
três doenças, mais do que no apoio aos sistemas de saúde, que é a 
sua prioridade política. 
 75.  A Comissão não dispõe de uma especialização suficiente no domínio 
da saúde para poder executar adequadamente a sua política nesta  
matéria. Também não tomou disposições sistemáticas para encontrar 
fontes alternativas que facultassem essa especialização.CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana41
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRECOMENDAÇÕES SOBRE A AFECTAÇÃO DOS RECURSOS
N.º 1:  No âmbito da sua política de ajuda que visa permitir a realização 
dos objectivos de desenvolvimento do milénio, a Comissão deverá  
prever reforçar o seu apoio ao sector da saúde quando da revisão  
intercalar do décimo FED, nomeadamente nos seguintes casos:
a)  Estados frágeis, porque se considera que a Comissão tem uma 
vantagem comparativa nestes países;
b)  países onde a DG ECHO efectuou operações a fim de reforçar a relação 
entre a ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento;
c) países que são considerados «enteados» da ajuda à saúde.
N.º 2:  A Comissão deverá rever o equilíbrio do seu financiamento, a fim 
de garantir que reflecte a sua prioridade política relativa ao reforço 
dos sistemas de saúde.
N.º 3:  A Comissão deve garantir que dispõe de uma especialização  
suficiente no domínio da saúde para executar devidamente as suas  
políticas e intervenções e participar eficazmente no diálogo neste  
sector. Para o efeito, deverá pelo menos garantir que todas as delega-
ções onde a saúde é um sector prioritário disponham de especialistas neste domínio. A Comissão deverá igualmente avaliar em que medida 
as seguintes opções são realizáveis para assegurar um apoio adequado 
a outras delegações:
a)  fornecer às delegações regionais uma especialização no domínio 
da saúde, a fim de apoiar as delegações que não têm especialistas 
nesta área;
b)  colaborar mais com os cosultores da DG ECHO para a saúde nos 
países em situação de pós-conflito;
c)  criar parcerias reforçadas com os serviços de países da Organização 
Mundial de Saúde, de modo a beneficiar da sua experiência;
d)  celebrar, com os Estados-Membros da UE, acordos formais a  
fim de se apoiar na sua experiência. Estes acordos devem base-
ar-se num mandato que garanta que a Comissão mantém a sua 
responsabilidade e que defina claramente as modalidades de  
funcionamento. 
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana42
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaO RITMO DE EXECUÇÃO DOS RECURSOS DOS FED DESTINADOS 
À SAÚDE ACELEROU. O FUNDO MUNDIAL DESEMBOLSOU 
MONTANTES IMPORTANTES MAS O RITMO DOS SEUS DESEMBOLSOS É RELATIVAMENTE LENTO. A PREVISIBILIDADE 
DA AJUDA CONTINUA A SER UM DESAFIO PARA O CONJUNTO 
DOS INSTRUMENTOS
 76.  A desconcentração permitiu, pelo menos parcialmente, melhorar  
significativamente a taxa de execução das intervenções no âmbito 
dos FED.
 77.  O Fundo Mundial conseguiu desembolsar um grande volume de fundos 
mas o ritmo real dos desembolsos foi relativamente lento, principal-
mente devido à fraca capacidade de absorção na maioria dos países 
beneficiários.
 78.  A previsibilidade do financiamento continua a ser um problema de todos 
os instrumentos, incluindo o apoio orçamental geral. Com efeito,  
quando a sua elegibilidade para este instrumento é suspensa, os paí-
ses dispõem de menos recursos para o seu orçamento da saúde. 
RECOMENDAÇÕES SOBRE O RITMO E A PREVISIBILIDADE
N.º 4: A Comissão deverá colaborar mais com o Fundo Mundial a fim 
de acelerar a execução dos seus programas, fornecendo uma assistên-
cia técnica aos países beneficiários para os ajudar na elaboração dos pedidos de subvenção e na execução dos contratos de subvenções.
N.º 5:  A Comissão deverá melhorar a previsibilidade do seu apoio orça-
mental a favor da saúde, garantindo que está em condições de intervir 
com instrumentos alternativos nos países que deixarem de ser elegíveis 
para o apoio orçamental.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana43
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaGESTÃO E EFICÁCIA DOS INSTRUMENTOS
O APOIO ORÇAMENTAL AINDA NÃO CONTRIBUIU 
EFICAZMENTE PARA A MELHORIA DOS SERVIÇOS 
DE SAÚDE; OS PROJECTOS PODEM DESEMPENHAR UM PAPEL 
IMPORTANTE NO APOIO AO SECTOR DA SAÚDE E O FUNDO MUNDIAL OBTEVE RESULTADOS SIGNIFICATIVOS
 79.  Tal como é concebido actualmente, o apoio orçamental geral prevê 
uma articulação com o sector da saúde, que não foi suficientemente explorada quando da sua implementação. Por consequência, embora 
pudesse ser um instrumento importante para melhorar os serviços  
de saúde, o apoio orçamental geral não permite actualmente realizar 
este objectivo e não está orientado para resolver as necessidades das 
camadas mais pobres da população. O apoio orçamental sectorial,  que incide no sector da saúde, foi pouco utilizado pela Comissão na África Subsariana.
 80.  Embora os projectos apresentados apresentassem insuficiências, princi-
palmente em relação à sua sustentabilidade, constituem no entanto 
um instrumento cuja contribuição foi útil para apoiar o sector da  
saúde. Regra geral, os projectos mais problemáticos foram os que  abrangiam vários países, o que determinou dificuldades em matéria 
de gestão.
 81.  O Fundo Mundial contribuiu significativamente para a luta contra a sida, 
a tuberculose e a malária. Apesar do papel importante que desempe-
nhou na criação deste Fundo, a Comissão praticamente não contribuiu 
para a sua eficácia ao nível dos países beneficiários.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana44
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRECOMENDAÇÕES SOBRE A GESTÃO E A EFICÁCIA  
DOS INSTRUMENTOS
N.º 6:  O apoio orçamental sectorial deverá ser mais utilizado. Seria con-
veniente suprimir a exigência que impõe que a saúde seja um sector prio-ritário. Além disso, a Comissão deverá rever a repartição actual dos seus recursos entre os apoios orçamentais sectorial e geral. 
N.º 7:  A dimensão sectorial do apoio orçamental geral deverá ser refor-
çada mediante:
a)  recurso aos indicadores de resultado e ao diálogo no sector da 
saúde, a fim de encorajar os países a respeitar o seu compromisso 
de conseguir afectar 15% do seu orçamento nacional à saúde e 
executar a totalidade do orçamento nacional atribuído a este  
sector;
b)  realização de exames operacionais e de controlos financeiros  
para determinar se os recursos orçamentais da saúde são utili-
zados para o fim previsto;
c)  financiamento de uma assistência técnica com o apoio orçamen-
tal, a fim de reforçar a política sectorial e a capacidade institu-
cional na área da saúde, bem como de resolver as insuficiências específicas detectadas na gestão das finanças públicas e na adju-
dicação de contratos neste sector;
d)  melhoria da sua contribuição para o diálogo sobre a saúde,  
aumentando o nível de especialização dos serviços da Comissão 
neste domínio ou utilizando a de outros doadores em função de 
mandatos claramente formulados por escrito;
e)  maior atenção com vista a garantir que os indicadores de resul-
tado se baseiam em sistemas estatísticos sólidos, que reflectem 
a capacidade dos governos de influenciar o desempenho e que 
tomam em consideração a redução da pobreza bem como objec-
tivos em matéria de qualidade.
N.º 8:  No âmbito do Fundo Mundial, a Comissão deverá assumir uma 
maior responsabilidade ao nível dos países beneficiários. As delegações 
deverão dar mais apoio aos países beneficiários na preparação e na 
execução das convenções de subvenção do Fundo Mundial e informar 
os serviços centrais da Comissão de modo a permitir que esta inter-venha mais eficazmente ao nível do Conselho do Fundo Mundial.
N.º 9:  A Comissão deverá recorrer mais frequentemente aos projectos, 
enquanto instrumento, para prestar uma assistência política e técnica, 
bem como aconselhamento (projectos FED), para financiar interven-
ções-piloto (projectos em matéria de saúde financiados pela rubrica 
orçamental geral) e dar assistência médica nas regiões mais desfavo-recidas não devidamente cobertas pelos serviços de saúde (projectos 
financiados pela rubrica orçamental ONG). Há que reexaminar o papel 
dos projectos financiados pela rubrica orçamental geral que abrange 
vários países bem como o papel dos projectos intra-ACP.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana45
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaA COMISSÃO NÃO DEU QUALQUER ORIENTAÇÃO PARA 
GARANTIR UMA UTILIZAÇÃO COERENTE DOS DIFERENTES 
INSTRUMENTOS DE AJUDA AO SECTOR DA SAÚDE E NÃO INTEGROU SUFICIENTEMENTE AS SUAS INTERVENÇÕES 
NAS ABORDAGENS SECTORIAIS GLOBAIS
 82.  A Comissão não definiu correctamente o papel que cada instrumento 
pode desempenhar no sector da saúde nem a forma de os combinar para obter uma sinergia máxima.
 83.  Dada a importância de abordagens sectoriais globais sólidas para a efi-
cácia de todos os instrumentos, é necessário intensificar os esforços 
que ajudem a contribuir para a sua concepção e execução.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana46
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRECOMENDAÇÕES SOBRE A UTILIZAÇÃO COERENTE  
DOS VÁRIOS INSTRUMENTOS
N.º 10:  A Comissão deverá definir e divulgar orientações claras que  
permitam determinar o momento oportuno para utilizar cada instru-
mento e a melhor forma de os combinar para maximizar as sinergias, 
nomeadamente: 
a)  definindo em que circunstâncias se deverá utilizar o apoio  
orçamental geral, em que momento será necessário recorrer ao apoio orçamental sectorial e quando se deverá combinar os dois 
instrumentos;
b)  prevendo uma maior utilização e mais eficaz do instrumento  
constituído pelos projectos, a fim de reforçar o apoio orçamental 
e as intervenções do Fundo Mundial no sector da saúde;
c)  tomando em consideração as acções do Fundo Mundial cada vez 
que a Comissão programa uma intervenção no sector da saúde, 
incluindo no âmbito do apoio orçamental geral.
N.º 11: A escolha dos instrumentos a utilizar deverá tomar mais espe-
cificamente em conta a situação do país e, em especial, examinar se 
ele dispõe de uma política bem definida no sector.
N.º 12:  A escolha dos instrumentos a utilizar deverá tomar mais espe-
cificamente em conta a situação do país e, em especial, examinar se 
ele dispõe de uma política bem definida no sector.
  O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxem-
burgo, na sua reunião de 19 de Novembro de 2008.
        Pelo Tribunal de Contas
        Vítor Manuel da Silva Caldeira
      Presidente
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana47
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana
Fonte : ECA
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana48
ANEXO I
OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO: QUADRO DE SEGUIMENTO 2007
Objectivos e metasÁfrica Ásia
Setentrional Subsariana Oriental Sudeste Meridional Ocidental
OBJECTIVO 1 | Erradicar a pobreza extrema e a fome
Reduzir a extrema 
pobreza para metadepobreza fracapobreza muito 
elevadapobreza moderada pobreza moderadapobreza muito 
elevadapobreza fraca
Reduzir a fome para metade subnutrição fracasubnutrição 
elevadasubnutrição 
moderadasubnutrição 
moderadasubnutrição 
elevadasubnutrição 
moderada
OBJECTIVO 2 | Alcançar a educação primária universal
Educação primária universalnúmero elevado 
de inscriçõesbaixo número 
de inscriçõesnúmero elevado 
de inscriçõesnúmero elevado 
de inscriçõesnúmero elevado 
de inscriçõesnúmero moderado 
de inscrições
OBJECTIVO 3 | Promover a igualdade de géneros e a autonomia das mulheres
Grau de paridade feminina na escola primária próximo 
da paridadequase próximo 
da paridadeparidade paridadepróximo 
da paridadepróximo 
da paridade
Participação feminina no emprego 
remuneradopercentagem baixapercentagem 
médiapercentagem 
elevadapercentagem 
médiapercentagem baixa percentagem baixa
Representação feminina nos parlamentos 
nacionaisrepresentação 
muito fracarepresentação fracarepresentação 
moderadarepresentação fraca representação fracarepresentação 
muito fraca
OBJECTIVO 4 | Reduzir a mortalidade infantil 
Reduzir dois terços a mortalidade das crianças com menos de cinco anosbaixa mortalidademortalidade muito 
elevadabaixa mortalidademortalidade 
moderadamortalidade 
elevadamortalidade 
moderada
Vacinação contra o sarampo cobertura elevada cobertura fracacobertura 
moderadacobertura 
moderadacobertura fraca cobertura elevada
OBJECTIVO 5 | Melhorar a saúde das mães
Reduzir três quartos a mortalidade maternamortalidade 
moderadamortalidade muito 
elevadabaixa mortalidademortalidade 
elevadamortalidade muito 
elevadamortalidade 
moderada
OBJECTIVO 6 | Combater o VIH/sida, a malária e outras doenças
Parar e inverter a propagação do VIH/sida prevalência fracaprevalência muito 
elevadaprevalência fraca prevalência fracaprevalência 
moderadaprevalência fraca
Parar e inverter a propagação da malária baixo risco risco elevado risco moderado risco moderado risco moderado baixo risco
Parar e inverter a propagação 
de tuberculosebaixa mortalidademortalidade 
elevadamortalidade 
moderadamortalidade 
moderadamortalidade 
moderadabaixa mortalidade
OBJECTIVO 7 | Garantir a sustentabilidade ambiental
Inverter a tendência para a desfl  orestaçãocobertura fl  orestal 
fracacobertura fl  orestal 
moderadacobertura fl  orestal 
moderadacobertura fl  orestal 
elevadacobertura fl  orestal 
moderadacobertura fl  orestal 
fraca
Reduzir para metade a percentagem da população sem acesso mais seguro à água potávelcobertura elevada cobertura fracacobertura 
moderadacobertura 
moderadacobertura 
moderadacobertura elevada
Reduzir para metade a taxa da população 
sem sistema de saúdecobertura 
moderadacobertura muito 
fracacobertura muito 
fracacobertura fracacobertura muito 
fracacobertura 
moderada
Melhorar a vida dos habitantes de bairros 
degradadostaxa moderada de 
bairros degradadostaxa muito 
elevada de bairros 
degradadostaxa elevada de 
bairros degradadostaxa moderada de 
bairros degradadostaxa elevada de 
bairros degradados taxa moderada de 
bairros degradados
OBJECTIVO 8 | Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento
Desemprego dos jovensdesemprego muito 
elevadodesemprego 
elevadodesemprego fracodesemprego 
elevadodesemprego 
moderadodesemprego 
elevado
Utilização da Internet acesso moderado acesso muito fraco acesso moderado acesso moderado acesso fraco acesso moderado
Fonte: Nações Unidas.
O objectivo é ou está quase a ser atingido.
Não se espera alcançar o objectivo até 2015.
Espera-se alcançar o objectivo até 2015 se as tendências actuais continuarem a verifi  car-se
ou se o problema visado não for uma preocupação importante na região.
Nenhuma evolução ou deterioração ou inversão da tendência.
Objectivos e metas
OBJECTIVO 1 | Erradicar a pobreza extrema e a fome
Reduzir a extrema 
pobreza para metade
Reduzir a fome para metade
OBJECTIVO 2 | Alcançar a educação primária universal
Educação primária universal
OBJECTIVO 3 | Promover a igualdade de géneros e a autonomia das mulheres
Grau de paridade feminina na escola 
primária
Participação feminina no emprego 
remunerado
Representação feminina nos parlamentos 
nacionais
OBJECTIVO 4 | Reduzir a mortalidade infantil
Reduzir dois terços a mortalidade das crianças com menos de cinco anos
Vacinação contra o sarampo
OBJECTIVO 5 | Melhorar a saúde das mães
Reduzir três quartos a mortalidade materna
OBJECTIVO 6 | Combater o VIH/sida, a malária e outras doenças
Parar e inverter a propagação do VIH/sida
Parar e inverter a propagação da malária
Parar e inverter a propagação 
de tuberculose
OBJECTIVO 7 | Garantir a sustentabilidade ambiental
Inverter a tendência para a desfl  orestação
Reduzir para metade a percentagem da população  
sem acesso mais seguro à água potável
Reduzir para metade a taxa da população sem sistema de saúde
Melhorar a vida dos habitantes de bairros 
degradados
OBJECTIVO 8 | Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento
Desemprego dos jovens
Utilização da Internet
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana49
OceâniaAmérica Latina 
e CaraíbasComunidade dos Estados Independentes
Europa Ásia
— pobreza moderada pobreza fraca pobreza fraca
subnutrição 
moderadasubnutrição 
moderadasubnutrição muito 
fracasubnutrição 
elevada
número moderado 
de inscriçõesnúmero elevado 
de inscriçõesnúmero elevado 
de inscriçõesnúmero elevado 
de inscrições
próximo 
da paridadeparidade paridade paridade
percentagem 
médiapercentagem 
elevadapercentagem 
elevadapercentagem 
elevada
representação 
muito fracarepresentação 
moderadarepresentação fraca representação fraca
mortalidade 
moderadabaixa mortalidade baixa mortalidademortalidade 
moderada
cobertura fraca cobertura elevada cobertura elevada cobertura elevada
mortalidade 
elevadamortalidade 
moderadabaixa mortalidade baixa mortalidade
prevalência 
moderadaprevalência 
moderadaprevalência 
moderadaprevalência fraca
baixo risco risco moderado baixo risco baixo risco
mortalidade 
moderadabaixa mortalidademortalidade 
moderadamortalidade 
moderada
cobertura fl  orestal 
elevadacobertura fl  orestal 
elevadacobertura fl  orestal 
elevadacobertura fl  orestal 
fraca
cobertura fraca cobertura elevada cobertura elevadacobertura 
moderada
cobertura fracacobertura 
moderadacobertura 
moderadacobertura 
moderada
taxa moderada de 
bairros degradadostaxa moderada de 
bairros degradadostaxa fraca de 
bairros degradadostaxa moderada de 
bairros degradados
desemprego fracodesemprego 
elevadodesemprego 
elevadodesemprego 
elevado
acesso fraco acesso elevado acesso moderado acesso moderado
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana50
ANEXO II
EXTRACTO DA DECLARAÇÃO DE BRUXELAS 
DOS MINISTROS ACP DA SAÚDE, OUTUBRO DE 2007
‘N. Reconhecendo  os desafios actuais ligados à gestão da saúde  
nos Estados ACP, que incluem nomeadamente a falta de recursos humanos, a insuficiência dos sistemas de alerta e de supervisão de epidemias, a insuficiência dos sistemas de gestão das informações sanitárias necessárias para a tomada de decisões, a má qualidade dos serviços de saúde, especialmente no que se refere às precauções gerais, à transfusão sanguínea e à capacidade dos laboratórios, o baixo nível da investigação e desenvolvimento (I&D) operacional no plano nacional para combater as doenças endémicas e as doen-ças transmissíveis como o VIH e a sida, a tuberculose, a malária, as doenças crónicas, especialmente diabetes, hipertensão e asma, bem como as doenças resultantes de actos de violência, de traumatismos e de acidentes; a capacidade limitada  de preparação e gestão de epidemias como o vírus Ébola; os preços exorbitantes dos medica-mentos e dos fármacos e a necessidade de reservar nos orçamentos anuais recursos suficientes para o sector da saúde;
O. Sublinhando  a importância dos sistemas de saúde nos Estados 
ACP para garantir a prevenção, o tratamento e a gestão das doenças tropicais em função do contexto epidemiológico, especialmente as 
doenças negligenciadas tais como a tripanossomíase humana (doença do sono), o dengue, a lepra, a filaríase, a oncocercose (cegueira  dos rios), a esquistossomíase (bilharziose) e o tracoma; as doenças crónicas, as doenças relacionadas com o modo de vida, como a  hipertensão arterial, o cancro, a anemia falsiforme e a diabetes; as 
doenças emergentes ou reemergentes, como a úlcera de Buruli, a febre hemorrágica, o poxvírus do macaco, a peste, a raiva, bem como 
as doenças mentais, as doenças neurológicas, a meningite cerebral, 
as doenças parasitárias intestinais e as diarreias infantis»;
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana51
ANEXO III
SÍNTESES POR PAÍS
SUAZILÂNDIA
VISÃO GLOBAL DA SITUAÇÃO SANITÁRIA
Com 34% da população afectada pelo vírus, a Suazilândia apresenta 
a taxa de prevalência do VIH/sida mais elevada no mundo. Esta taxa está estreitamente ligada à taxa de prevalência da tuberculose, que 
é igualmente a mais elevada no mundo, tendo o número de casos 
passado de 856 por cada 100 000 pessoas em 2000 para 1 182 em 
2006. A esperança de vida diminuiu, passando de 60 anos em 1998 
para apenas 31 anos em 2004. Numa população total de um milhão de habitantes, estima-se em 130 000 o número de órfãos e de crian-ças vulneráveis (OCV).
A mortalidade infantil e a das crianças com menos de cinco anos 
aumentou, passando de 78 e 106 casos por cada 1 000 nados-vivos em 1997 para 85 e 120 respectivamente em 2006. O VIH/sida está 
na origem de 47% das mortes de crianças com menos de cinco anos. 
Observou-se um aumento rápido da mortalidade materna: passou de 
230 falecimentos por cada 100 000 nados-vivos em 1999 para 370 em 
2006, sendo as principais causas não só o VIH/sida mas também as insuficiências do sistema de saúde. Os serviços de saúde enfrentam 
cada vez mais dificuldades para fazer face ao enorme ónus suplemen-tar de morbilidade, ao qual se acrescenta um aumento das doenças não transmissíveis que suscitam pouca atenção. 
PROJECTOS FED
Programa de prevenção e tratamento do VIH/sida (HAPAC)
O programa HAPAC I ( HIV/AIDS Prevention and Care Programme) 
(2001-2005; 2,25 milhões de euros) atingiu largamente os seus objec-tivos no que se refere à criação de novos serviços de aconselhamento e de despistagem voluntários, à criação da rede domiciliária de  serviços de saúde numa das quatro regiões da Suazilândia e às medi-das de apoio com vista a reforçar o tratamento das infecções sexu-almente transmissíveis (IST). O programa HAPAC II (2006-2008; 2 milhões de euros) permitiu principalmente manter os serviços criados no âmbito do programa HAPAC I. Todavia, os objectivos modestos de extensão dos serviços previstos por este projecto de acompanhamento só foram parcialmente atingidos. O HAPAC II foi financiado porque a sustentabilidade do programa HAPAC I ainda não estava assegurada. Contudo, esta continua a ser um problema importante e alguns centros de aconselhamento e de despistagem voluntários deveriam encerrar no final do projecto em 2008. Uma melhor coordenação entre a Comissão e o Fundo Mundial teria per-mitido que este retomasse as actividades empreendidas no âmbito do projecto HAPAC I, depois do seu termo.
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana52
RUBRICA ORÇAMENTAL GERAL «CO-FINANCIAMENTO 
DAS ONG»
Projecto integrado relativo ao VIH/sida 
e aos meios de subsistência
Este projecto tem o objectivo de dar assistência às pessoas atingidas 
pelo VIH/sida, bem como aos órfãos e crianças vulneráveis através 
da prestação de serviços ao domicílio e ajudando-os a melhorar a sua segurança alimentar, pela produção autónoma de alimentos. 
O projecto encontrava-se ainda numa fase inicial. Embora fossem 
muito relevantes, os objectivos revelaram-se demasiado ambiciosos 
para um projecto cuja duração excedia pouco mais de três anos. 
FUNDO MUNDIAL
Até ao momento, o Fundo Mundial concedeu à Suazilândia a ajuda por habitante mais importante no mundo (105  milhões de USD, 
isto é cerca de 100 dólares por habitante). A maior parte dos fun-dos destinava-se à luta contra o VIH/sida. O pequeno montante 
afectado à tuberculose não reflecte a amplitude do problema que 
esta doença coloca. 
Os resultados obtidos no âmbito dos programas apoiados pelo Fundo 
Mundial apresentam várias componentes. Globalmente, os cuidados e o apoio às famílias e às comunidades afectadas pelo VIH/sida, os serviços de aconselhamento e de despistagem e alguns elementos dos 
serviços domiciliários evoluíram de forma satisfatória. Por outro 
lado, algumas partes das componentes relativas aos tratamentos  anti-retrovirais e ao seu acompanhamento, o apoio à prevenção da 
transmissão de mães para filhos e as acções de prevenção empreen-
didas no meio juvenil revelaram-se menos eficazes. As obrigações 
em matéria de elaboração de relatórios exigidos pelo Fundo Mundial desempenharam um papel de catalisador que permitiu melhorar os 
sistemas de acompanhamento e de avaliação bem como a fiabilidade 
dos dados.ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana53
LESOTO
VISÃO GLOBAL DA SITUAÇÃO SANITÁRIA
A taxa de prevalência do VIH/sida no Lesoto é de 23%, isto é uma 
das mais elevadas do mundo. Uma taxa de prevalência da tuberculose extremamente importante está estritamente associada a este fenó-meno. O VIH/sida e a tuberculose são as principais causas da queda 
da esperança de vida, que passou de 60 anos em meados dos anos de 1990 para apenas 41 anos. Estima-se em 180 000 o número de órfãos 
e de crianças vulneráveis, ou seja cerca de 10% da população. Embora 
a malária seja inexistente no Lesoto, a progressão das doenças não 
transmissíveis constitui um outro motivo de preocupação. 
A mortalidade infantil registou um aumento sensível, especial-
mente devido ao VIH/sida; passou de uma média de 75 falecimentos 
por cada 1 000 nados-vivos para o período 1995-1999 para 91 para 
o período 2000-2004. Ao mesmo tempo, a mortalidade materna  
aumentou consideravelmente, passando de 282 falecimentos por cada 100 000 nados-vivos em 1993 para 762 em 2004. A deterio-
ração dos indicadores de saúde resulta igualmente da degradação 
dos serviços de saúde, que se confrontam com um índice de morbili-
dade crescente. Os recursos orçamentais não sofreram um aumento 
para resolver esta situação e são atribuídos de forma despropor-cionada aos cuidados secundários e terciários bem como às zonas 
urbanas. O pessoal dos serviços de saúde está a diminuir devido à sua partida para outros países e às mortes relacionadas com VIH/sida.
APOIO ORÇAMENTAL GERAL
O apoio orçamental geral não foi um instrumento eficaz para melho-
rar os serviços de saúde. O programa no âmbito do oitavo FED foi 
suspenso pela Comissão porque o governo não se empenhou sufi-cientemente na reforma das finanças públicas e ainda porque o pro-
grama enfrentou dificuldades para fornecer dados fiáveis sobre os 
indicadores de resultado. Por estas razões, a ajuda a título do nono 
FED não foi concedida embora tivesse sido inicialmente prevista.ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana54
PROJECTOS FED
O projecto no âmbito do oitavo FED intitulado «Apoio à reforma 
do sector da saúde» (1,8 milhões de euros) contribuiu largamente 
para o processo de descentralização do sector da saúde no Lesoto, ao permitir apoiar a planificação geral deste processo e conduzir a descentralização em três distritos, mesmo sendo a fase-piloto de 
nove meses demasiado pequena. O governo do Lesoto alargou em 
seguida a descentralização ao conjunto dos 10 distritos, apesar das capacidades e dos recursos serem muito limitados.
PROJECTO NO ÂMBITO DA RUBRICA 
«CO-FINANCIAMENTO COM AS ONG»: CUIDADOS DOMICILIÁRIOS PARA AS PESSOAS QUE VIVEM COM O VIH/SIDA OU DOENÇAS EM FASE TERMINAL, BEM COMO PARA OS ÓRFÃOS E CRIANÇAS VULNERÁVEIS
Globalmente, os objectivos do projecto foram atingidos: 600 pessoas 
receberam formação para prestar este tipo de cuidados de saúde, cada um tendo uma média de 10 clientes; pelo contrário, o apoio 
concedido aos órfãos e às crianças vulneráveis foi limitado. Para 
garantir a sustentabilidade da acção empreendida, foi lançado um 
projecto de acompanhamento orientado para a segurança alimentar 
e as actividades geradoras de rendimento; contudo, a duração de três anos do projecto poderá ser demasiado pequena para atingir 
este objectivo. 
FUNDO MUNDIAL
O principal programa de ajuda implementado até agora (VIH/sida, fase 2) permitiu que mais de 15 000 pessoas beneficiassem de tra-tamentos anti-retrovirais, embora o objectivo fosse apenas 12 500. 
O financiamento foi garantido em partes aproximadamente iguais 
pelo Fundo Mundial e pelo governo. Todavia, é possível que o sis-tema de acompanhamento tenha tomado em consideração pessoas 
que abandonaram o tratamento ou que morreram durante o mesmo. 
Apenas cerca de 30% das pessoas com necessidade de tratamentos 
anti-retrovirais beneficiam deles. Os centros de consulta e de des-
pistagem voluntários expandiram-se bastante, mas o número de  
pessoas que se submeteram à despistagem do VIH é 20% inferior 
às previsões. Esta situação reflecte os problemas gerais encontra-
dos na execução da campanha « Know Your Status » (conheça a sua 
situação) no Lesoto. No caso dos cuidados e do apoio fornecidos aos órfãos e às crianças vulneráveis, o pacote da ajuda dispensada não foi claramente definido e foi difícil determinar a ajuda de que beneficiaram estas crianças. Os objectivos da distribuição de pre-servativos foram excedidos, mas apenas em parte graças ao finan-ciamento do Fundo Mundial; foi necessário assegurar que os jovens obtiveram e utilizaram efectivamente os preservativos disponíveis nos centros de saúde. Realizaram-se alguns progressos em matéria ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana55
de educação da juventude para a prevenção do VIH/sida. O apoio 
à prevenção da transmissão materno-infantil constituiu o domínio mais problemático, tendo sido apenas atingido um dos seis objec-
tivos relacionados com os indicadores. Este problema deve-se em 
parte à falta de pessoal de saúde.
QUÉNIA
VISÃO GLOBAL DA SITUAÇÃO SANITÁRIA
Todos os indicadores de saúde mais importantes se deterioraram 
durante os anos 1990. Esta tendência prosseguiu durante a execução 
do primeiro plano estratégico nacional da saúde (1999-2004). Deste modo, a taxa de mortalidade das crianças com menos de cinco anos passou de 11,2% para 11,5%. Embora seja difícil estabelecer a taxa de mortalidade materna, os indicadores não salientam qualquer  
melhoria. O único domínio que apresenta uma melhoria nítida é 
a taxa de prevalência do VIH que passou de 13% em 1994 para 6% 
em 2005.
A deterioração dos principais indicadores de saúde resulta do facto 
de se recorrer menos aos serviços existentes nas infra-estruturas de 
saúde públicas, da falta de pessoal de saúde e da sua repartição desi-gual entre as zonas urbanas e rurais e os sectores público e privado, 
bem como à estagnação das contribuições do orçamento nacional a favor da saúde. O segundo plano estratégico nacional da saúde (2005-2010), apoiado por doadores no âmbito de um planeamento conjunto dos trabalhos e do financiamento ( Joint Planning of Work 
and Funding ), está a tentar inverter esta tendência.
APOIO ORÇAMENTAL GERAL
O apoio orçamental geral não se pode considerar ter sido muito 
eficaz para melhorar os serviços de saúde no Quénia: despesas de 
saúde relativamente fracas, deficiências que afectam os sistemas de 
saúde e de gestão geral das finanças públicas e o facto de apenas 
ter sido atingido um dos quatro objectivos ligados aos indicadores 
de resultado. 
PROJECTOS FED
O projecto intitulado «desenvolvimento dos serviços e dos siste-mas de saúde dos distritos» no âmbito do oitavo FED contribuiu 
significativamente para melhorar o acesso aos serviços de saúde, 
públicos ou não, e a sua qualidade nas regiões centrais e orientais, com particular incidência nas pessoas com mais probabilidade de ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana56
risco e nas comunidades. Contudo, o projecto teria podido obter 
resultados ainda melhores se se tivesse alargado por um período mais longo do que os três anos previstos e se não tivesse sido afec-tado por atrasos. 
PROJECTOS FINANCIADOS POR UMA RUBRICA 
ORÇAMENTAL GERAL
Iniciativa em matéria de saúde sexual e reprodutiva 
dos adolescentes
Este projecto determinou progressos significativos ao permitir aos 
jovens mais vulneráveis e marginalizados o acesso mais fácil à pre-venção do VIH/sida e aos serviços de saúde graças a um sistema de serviços de consulta e de despistagem voluntários itinerantes e bem 
adaptados e através de uma maior sensibilização da comunidade 
para esta iniciativa.
Acesso e recurso a cuidados obstétricos básicos completos 
e de qualidade
Este projecto procura melhorar o acesso das mulheres e das crian-
ças aos cuidados obstétricos e pós-parto em dez distritos-alvo. Os 
indicadores do projecto revelam o aumento da proporção de com-
plicações no momento do parto nos serviços obstétricos de urgência 
nos distritos em causa e um número crescente de partos assistidos 
por parteiras.
Abordagem global para atingir as pessoas em situação de maior 
risco de ser infectadas ou afectadas pelo VIH/sida
O projecto procura reforçar as capacidades da ONG Marie Stopes 
Kenya de contribuir para o plano estratégico nacional do Quénia 
relativo à sida (2005-2010). Os primeiros progressos revelaram-se 
satisfatórios. 
Uzazi Bora — Serviços materno-infantis — Actividades no 
domínio do VIH
O projecto procura introduzir melhorias na PMTCT e nos serviços 
de cuidados pré-natais, perinatais e pós-natais nos dois distritos. 
Os objectivos do projecto foram parcialmente realizados, sendo a principal insuficiência nos serviços pós-natais.ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana57
FUNDO MUNDIAL
Embora o Quénia figure entre os principais beneficiários do Fundo 
Mundial, a execução das subvenções foi afectada por atrasos impor-
tantes. Como resultado, a maioria dos objectivos não poderá ser alcançada e os orçamentos foram revistos em baixa após a fase I.
MALAVI
VISÃO GLOBAL DA SITUAÇÃO SANITÁRIA
O Malavi tem uma das taxas de prevalência do VIH/sida mais ele-vadas no mundo (cerca de 14%). Esta taxa determinou um aumento sensível dos casos de tuberculose, que duplicaram de 1994 para 2004. Além disso, existem muitos casos de malária e esta doença aparece como a causa de mortalidade mais frequentemente assinalada nos 
adultos e nas crianças. Se bem que a situação tenha melhorado  
desde 2000, o Malavi mantém uma das taxas de mortalidade materna 
mais elevadas no mundo, com 984 falecimentos por cada 100 000 
nados-vivos. Embora tenha havido alguns progressos em matéria de mortalidade infantil, que caiu para 76 por cada 1 000 nados-vivos, 
este domínio continua a ser uma fonte de preocupação importante. 
Os serviços de saúde do Malavi sofreram uma grande penúria de 
recursos para poder fazer face a estes problemas, dispondo apenas de um número muito limitado de pessoal de saúde fortemente con-
centrado nas zonas urbanas. 
APOIO ORÇAMENTAL GERAL
O apoio orçamental geral não permitiu melhorar os serviços de saúde de forma significativa até meados de 2007. A partir de 2005, data 
em que o apoio orçamental geral foi relançado, o governo utilizou principalmente a ajuda orçamental para conseguir um melhor resul-tado em matéria de gestão orçamental, em vez de aumentar as des-
pesas orçamentais a favor dos pobres. Contudo, através da alavanca constituída pelo apoio orçamental geral, a Comissão contribuiu para 
garantir que o governo mantém a sua dotação para o orçamento da 
saúde num mínimo de 10,7% do orçamento nacional geral. Como o 
«ponto de realização» da iniciativa a favor dos países pobres alta-mente endividados (PPAE) foi alcançado, será possível aumentar as despesas discricionárias, incluindo em matéria de saúde. 
PROJECTOS FED
O projecto, que se insere no âmbito do oitavo FED, permitiu a cria-
ção de um serviço nacional de transfusão sanguínea, que cobre entre 
um terço e a metade das necessidades do país. Embora estes resul-
tados continuem aquém dos objectivos especificados na convenção ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana58
de financiamento, representam contudo um avanço considerável, 
tendo em conta desafios culturais e organizacionais difíceis que foi necessário superar no âmbito do projecto.
PROJECTOS FINANCIADOS POR UMA RUBRICA 
ORÇAMENTAL GERAL
Melhoria da saúde sexual e reprodutiva  e dos serviços 
em matéria de VIH/sida para os jovens
Através das ONG e dos centros de jovens, o projecto tem o objectivo 
de aumentar o recurso aos serviços de saúde sexual e reprodutiva adaptados a esta população e a adopção de práticas sexuais mais seguras. Devido aos atrasos iniciais, é possível que os objectivos do projecto não tenham sido alcançados integralmente.
Promoção das alterações de comportamento e melhoria do 
acesso aos serviços de saúde sexual e reprodutiva no distrito 
de Thyolo
O projecto deu uma contribuição preciosa, em especial permitindo 
melhorar o acesso a um conjunto contínuo de cuidados, de apoio e de tratamento no âmbito do VIH, bem como o acesso aos serviços 
de prevenção da transmissão materno-infantil e aos serviços de  
consulta e despistagem voluntários neste distrito pobre do sul do 
Malavi.
Saúde dos jovens e das crianças nas regiões central e meridional 
do Malavi
O projecto alcançou bons resultados, com o aumento do número de 
jovens que recorreram à consulta e despistagem voluntárias nos cen-tros para a juventude e nos centros de saúde visados, e uma redução 
do número de gravidezes nas raparigas em idade escolar. ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana59
FUNDO MUNDIAL
De um modo geral, o Fundo Mundial obteve resultados signifi-
cativos, especialmente permitindo aumentar muito sensivelmente 
o número de tratamentos anti-retrovirais, que passou de apenas alguns milhares em 2004 para 110 000 em meados de 2007. Após alguns atrasos, a maioria dos outros componentes da Fase 1 do  
projecto VIH/sida estava em vias de realizar objectivos importan-
tes, incluindo a componente «apoio aos sistemas de saúde», que contribuiu largamente para a formação do pessoal, em particular ao 
nível dos serviços de saúde das comunidades locais. A componente 
«prevenção da transmissão materno-infantil» é a que se revelou  mais problemática.
MALI
VISÃO GLOBAL DA SITUAÇÃO SANITÁRIA
O Mali apresenta taxas de mortalidade materna (1 200 falecimen-
tos por cada 100 000 nados-vivos) e infantil (219 por cada 1 000 
em 2004) particularmente elevadas. A taxa de prevalência do VIH/
/sida é relativamente fraca (1,9%), mas a tuberculose expandiu-se 
(578 casos por 100 000 habitantes) e a malária continua a ser uma 
das principais causas de mortalidade infantil. Entre as outras doen-ças graves figuram as infecções respiratórias agudas, as diarreias, 
os vermes da Guiné, a esquistossomíase bem como os problemas de 
crescimento e as doenças crónicas tais como a diabetes e as doenças 
cardíacas.  
Apesar dos investimentos importantes nas infraestruturas de saúde 
e de uma melhoria global do acesso aos serviços de saúde, subsistem graves problemas. Não existe uma política de recursos humanos adequada, o que determina uma fraca disponibilidade e uma má repartição geográfica do pessoal, bem como insuficiências ao nível das competências, da motivação e das normas éticas. O processo de descentralização não foi acompanhado de uma transferência sufi-
ciente de recursos humanos e financeiros. De um modo geral, os 
serviços de saúde continuam a ser de má qualidade e inacessíveis 
aos mais pobres. 
APOIO ORÇAMENTAL GERAL
Contrariamente ao compromisso que assumira na convenção de  financiamento a título do apoio orçamental geral, o governo não 
aumentou a parte do orçamento destinado à saúde, enquanto os  fundos públicos continuam a ser atribuídos de forma desigual entre 
as diferentes regiões. Além disso, a gestão das finanças públicas 
continua a ser pouco satisfatória, com um elevado risco fiduciário 
e uma fraca eficiência e eficácia das despesas públicas.ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana60
PROJECTOS FED
O projecto PASS,  incluído no oitavo FED, alcançou o seu objectivo 
em matéria de reforço das capacidades do Ministério da Saúde mas 
não permitiu melhorar a qualidade dos serviços de saúde. O projecto não esteve em condições de introduzir tais melhorias dado que estas necessitam da adopção de reformas estruturais importantes.
PROJECTOS FINANCIADOS POR UMA RUBRICA 
ORÇAMENTAL GERAL
Melhoria em matéria de saúde reprodutiva das mulheres 
do Norte do Mali
O projecto contribuiu significativamente para melhorar a forma-
ção do pessoal de saúde e fornecer equipamentos mas a duração 
do projecto foi demasiado pequena para ter um impacto real na  
mortalidade materna. 
Acção BioMali
Este projecto, destinado a despistar o VIH/sida, a tuberculose e a 
malária no Mali, permitiu a criação de uma rede de laboratórios. 
Contudo, verificaram-se atrasos em matéria de formação do pessoal 
sobre a utilização dos equipamentos fornecidos. O acompanhamento 
do aumento das taxas de despistagem foi problemático. 
Abordagem participativa para melhorar o acesso aos cuidados 
de saúde para os doentes de tuberculose
Este projecto regional, que cobre igualmente o Benim, o Burquina 
Faso e o Senegal, contribuiu para melhorar a despistagem da tuber-
culose e o acompanhamento da doença.ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana61
Reforço das capacidades locais de luta contra o VIH/sida
Este projecto, que continua numa fase inicial, procura reduzir as 
transmissões por via sexual e materno-infantil nas regiões pobres 
do Norte do Mali através de uma maior participação da sociedade civil e da melhoria da qualidade dos serviços de saúde.
FUNDO MUNDIAL
A subvenção paga a título da luta contra a malária contribuiu para fornecer os mosquiteiros e para formar pessoal de saúde. A que foi paga para lutar contra o VIH/sida permitiu aumentar o número  de pessoas em tratamento anti-retroviral, que passou de 600 para 12 800 durante o período de 2005-2007. No caso da subvenção rela-tiva à luta contra a tuberculose, a componente «tratamento» deu 
melhores resultados do que a componente «prevenção». Uma outra, 
«reforço dos sistemas de saúde», enfrentou algumas dificuldades, 
nomeadamente no que se refere à construção e ao equipamento do 
laboratório nacional.ANEXO III
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana62
LISTA DOS PROJECTOS EXAMINADOSANEXO IV
País Título do projectoMontante 
do projectoClassifi  cação
PROJECTOS FED
Angola Programa de apoio ao sector da saúde 25,0 Inefi  caz
Benim Apoio ao sector da saúde 10,2 Parcialmente efi  caz
Burundi Programa de apoio transitório ao sector da saúde (PATSBU) 4,1 Inefi  caz
Chade Apoio à política da saúde 42,0 Inefi  caz
Costa do Marfi  m Programa de emergência e de reabilitação, fase 1 34,0 Efi  caz
Lesoto Apoio à reforma do sector da saúde 1,8 Parcialmente efi  caz
Malavi Serviço de transfusão sanguínea do Malavi 9,4 Parcialmente efi  caz 
Mali Programa de apoio ao sector da saúde 10,5 Parcialmente efi  caz 
Quénia desenvolvimento dos serviços e dos sistemas de saúde dos distritos 15,0 Efi  caz
Serra Leoa Programa de apoio ao sector da saúde 28,0 Inefi  caz
Suazilândia Programa de prevenção e de tratamento do VIH/sida 4,3 Parcialmente efi  caz
Uganda desenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde 17,0 Efi  caz
PROJECTOS INTRA-ACP
8 países Parceria CE/ACP/OMS relativa aos ODM no sector da saúde 25,0 Parcialmente efi  caz
14 países Programa OMS de erradicação da poliomielite 26,8 Parcialmente efi  caz
41 países Parceria CE/ACP/OMS em matéria de política farmacêutica 24,6 Inefi  caz
22 países Saúde sexual e reprodutiva CE/ACP/UNFPA/IPPF 32,0 Efi  caz
3 países Execução de testes multicêntricos da vacina contra a malária 7,0 Inefi  caz
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana63
País Título do projectoMontante 
do projectoClassifi  cação
PROJECTOS NO DOMÍNIO DA SAÚDE FINANCIADOS POR UMA RUBRICA ORÇAMENTAL GERAL
Quénia Iniciativa em matéria de saúde sexual e reprodutiva dos adolescentes 2,6 Parcialmente efi  caz
QuéniaMaior acesso e recurso a serviços obstétricos básicos completos e de 
qualidade2,2 Efi  caz
QuéniaAbordagem global para atingir as pessoas mais expostas ao risco de 
serem afectadas pelo VIH/sida4,4 Parcialmente efi  caz
QuéniaUzazi Bora — Serviços materno-infantis — Actividades no domínio 
do VIH1,3 Parcialmente efi  caz
MalaviMelhoria da saúde sexual e reprodutiva e serviços em matéria 
de VIH/sida para os jovens 2,25 Parcialmente efi  caz
MalaviPromoção das alterações de comportamento e melhoria do acesso 
aos serviços de saúde sexual e reprodutiva1,35 Efi  caz
MaliMelhoria dos serviços de saúde reprodutiva das mulheres no Norte 
do Mali 1,6 Efi  caz
Mali Acção BioMali 3,6 Parcialmente efi  caz
MaliAbordagem participativa para melhorar a qualidade e o acesso aos 
cuidados de saúde para os doentes de tuberculose4,5 Parcialmente efi  caz
Burundi, Quénia, 
MoçambiquePrograma de luta contra a sida 2,0 Inefi  caz
Burundi, Guiné,
HaitiReforço mútuo dos actores privados e públicos de primeira linha 
nos domínios da protecção dos direitos, da prevenção das infecções e da prestação de cuidados de saúde completos, para as pessoas infectadas com VIH/sida3,9 Parcialmente efi  caz
Benim,
Rep. Dem. do CongoPrograma de desenvolvimento dos cuidados intensivos no âmbito do 
VIH integrados para os pacientes de tuberculose com VIH/sida4,3 Inefi  caz
Zâmbia, África do SulReforço das capacidades locais e apropriação das vacinas contra a sida 
na África Austral3,0 Efi  caz 
Malavi, África do Sul Intensifi  cação da prevenção e do tratamento da tuberculose 4,5 Parcialmente efi  caz
PROJECTOS RELATIVOS À SAÚDE NO ÂMBITO DA RUBRICA ORÇAMENTAL «CO-FINANCIAMENTO DAS ONG»
LesotoCuidados ao domicílio para as pessoas infectadas com o VIH/sida ou 
com doenças em fase terminal, bem como para os órfãos e as crianças vulneráveis0,7 Parcialmente efi  caz
Mali Reforço das capacidades locais de luta contra o VIH/sida 1,0 Parcialmente efi  caz
MalaviSaúde dos jovens e das crianças nas regiões central de meridional do 
Malavi0,75 Efi  caz
Suazilândia Projecto integrado relativo ao VIH/sida e aos meios de subsistência 0,75 Parcialmente efi  cazANEXO IV
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaRESPOSTA 
DA COMISSÃO 
RESUMO 
I.  
A Comissão agradece ao Tribunal de Con-
tas Europeu o seu trabalho sobre a ajuda ao 
desenvolvimento prestada pela CE em maté-ria de serviços de saúde na África Subsariana, proporcionando uma análise interessante,  
com resultados e ensinamentos que dão à  
Comissão a oportunidade de esclarecer algu-mas questões relacionadas com o trabalho 
de auditoria efectuado pelo Tribunal. 
II.  
A política da Comissão reconhece que a  melhoria dos resultados em matéria de saúde requer uma estratégia global que aborde  
as dificuldades existentes através dos mais 
adequados instrumentos e divisão das tare-
fas com os outros doadores. Desta forma,  
«a nível nacional, a Comunidade efectuará  
um conjunto de intervenções complementa-res, nomeadamente: apoio macroeconómico 
ligado à melhoria dos resultados sanitários; 
apoio a sectores que se repercutem de forma 
significativa sobre os resultados sanitários e 
apoio directo ao sector da saúde» (comuni-
cação sobre a saúde e a luta contra a pobreza 
nos países em desenvolvimento).
Em sintonia com os seus compromissos polí-
ticos, a Comissão tem sido sempre sensível à importância que reveste a melhoria dos sis-temas de saúde, mantendo o financiamento directo do sector da saúde a nível nacional, aumentando o apoio orçamental geral, bem como contribuindo para as iniciativas lança-das a nível global.
A especialização da Comissão em matéria de 
saúde circunscreve-se aos limites fixados nas decisões relativas à afectação de recursos. Contudo, certos mecanismos como, a nível nacional, o Fundo de Cooperação Técnica  (FCT) ou, mais especificamente, a nível da  sede, os peritos técnicos externos, pode-rão, para determinadas tarefas específicas, prestar assistência técnica aos serviços da  Comissão. 
65
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaIII.  
A Comissão prossegue os seus esforços para 
melhorar a rapidez e a previsibilidade da sua ajuda ao sector da saúde: para o efeito pri-
vilegia a abordagem sectorial (CAS), o apoio 
orçamental sectorial (AOS), sempre que as  condições o permitam, mas igualmente um tipo de apoio orçamental geral (AOG) a  
mais longo prazo e mais previsível («con-
trato ODM») nos países que obtêm bons  resultados.
IV.  
A Comissão partilha a opinião do Tribunal  sobre o papel potencial do apoio orçamen-tal sectorial, uma modalidade de ajuda rela-
tivamente recente, cujo maior utilizador  
em África é a Comissão, de acordo com os  
dados disponíveis. A Comissão recorreu já a 
este tipo de apoio para promover o sector  
da saúde em Moçambique, na Zâmbia e na 
África do Sul. 
A Comissão considera o apoio orçamental  
geral um complemento das intervenções  
em sectores de saúde de concentração e  
de não concentração e está empenhada em continuar a melhorar a eficácia deste ins-
trumento, em geral, bem como no que res-peita às questões sectoriais. Salienta, porém, que a eficácia do apoio orçamental geral se presta melhor a uma avaliação a mais longo prazo, dado que os progressos em termos  
de resultados a nível nacional levam tempo devido às melhorias necessárias nos siste-
mas de grande envergadura, não podendo, 
pois, ser comparados com as melhorias dos 
resultados em grupos populacionais mais  restritos e mais específicos. 
V.  
Num documento de estratégia relativo a um 
país que beneficia de apoio para o sector  da saúde, a Comissão associa os diferen-
tes tipos de apoio previstos na sua política 
para a melhoria deste sector, em resposta às 
especificidades do país. A Comissão continu-ará a reforçar as sinergias existentes entre as 
diferentes intervenções a nível nacional.Na última década, o quadro político para o 
sector da saúde registou melhorias notáveis 
nos países da África Subsariana, graças ao  apoio da Organização Mundial de Saúde  
(OMS) e de todos os outros parceiros de  
desenvolvimento importantes (incluindo a  Comissão). Contudo, estas políticas deve-rão ser revistas e aperfeiçoadas permanen-
temente. A título de exemplo, as revisões  
anuais conjuntas do sector da saúde, nas  quais a Comissão participa frequentemente, 
dão um contributo importante para a polí-
tica neste sector.
VI.  
A Comissão contemplará a possibilidade  
de conceder dotações sectoriais de acordo 
com as linhas directrizes a estabelecer para 
a revisão intercalar do 10.º FED. Estas linhas 
directrizes sublinharão os objectivos a nível 
nacional, os resultados alcançados e os prin-
cípios da apropriação nacional e da divisão de tarefas. Terão igualmente em conta o  
facto de os resultados em matéria de ODM 
no sector da saúde se poderem alcançar por 
várias vias, incluindo os investimentos em  
sectores não estritamente ligados à saúde  (água e saneamento, educação, desenvol-
vimento rural, governação, etc.) e não ape-nas através do apoio directo aos serviços  de saúde.
A Comissão continuará a apoiar os sistemas 
de saúde, sempre que possível através de  apoio a programas sectoriais. O desenvolvi-
mento e a manutenção dos recursos humanos 
no sector da saúde, assim como o financia-
mento do sistema de saúde, são questões  que a Comissão acompanhará atentamente e para as quais dará o seu contributo.
66
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaA Comissão concorda que a questão das  –
capacidades adequadas é importante  
para as delegações que desempenham  um papel de doador activo no sector  
da saúde. Nos casos em que a saúde é  
um sector de concentração, a Comissão procurará fornecer à delegação a espe-cialização adequada. Nos outros casos,  
nomeadamente no que respeita ao apoio 
orçamental geral, poder-se-á contemplar o estabelecimento de parcerias tácitas e 
a delegação de responsabilidades nou-
tros doadores no âmbito da divisão das 
tarefas. Poderão igualmente conside-
rar-se acções mais pragmáticas, como a colocação em comum de peritos da UE.
O apoio orçamental sectorial passará de  –
quase 9%, no âmbito do 9.º FED, para  
16%, no âmbito do 10.º FED, em todos os 
sectores de cooperação. Se as condições 
forem satisfeitas, será o modo de assis-tência preferida pelos países que progra-
maram a concessão de apoio ao sector  
da saúde. A Comissão continuará a envi-
dar esforços para melhorar a eficácia do 
apoio orçamental geral para a realização dos seus objectivos, incluindo através do 
lançamento de contratos ODM. 
A Comissão continuará a recorrer a pro- –
jectos para desenvolver e reforçar os  sistemas de saúde, nomeadamente nos  países frágeis. 
Nos países que beneficiam de uma aborda-
gem sectorial, o apoio à definição de polí-
ticas é assegurado igualmente através do  diálogo sectorial (participação em grupos  de trabalho específicos; participação em  exames conjuntos Governos — doadores do sector da saúde), bem como em projectos. O reforço das capacidades, de acordo com  
o «programa de acção de Acra» (Setembro  
de 2008), deve ser assegurado cada vez  mais através dos fundos comuns, com vista 
a reforçar as capacidades nacionais, maximi-
zando o recurso às competências locais. 
Na sequência da auditoria do Tribunal,   –
foi instituído um grupo interserviços  
específico para definir a via a seguir pela Comissão a nível nacional para assegurar 
uma utilização mais eficiente dos recur-
sos financeiros do Fundo Mundial. 
Esta orientação sobre a utilização especí- –
fica dos diferentes instrumentos no sec-
tor da saúde, incluindo a sua utilização 
combinada, será examinada no âmbito  
das «orientações de programação para  
o sector da saúde», presentemente em  
actualização de forma a terem mais em 
conta a evolução mais vasta dos instru-mentos comunitários (como, por exem-
plo, o contrato ODM).
A Comissão concorda e está persuadida  –
que a definição de um bom quadro polí-tico e estratégico em matéria de saúde é 
altamente desejável para o desenvolvi-mento de um sistema eficaz. Continuará a promover a concepção e a adopção de políticas de saúde bem definidas que pre-vejam intervenções complementares.
67
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaINTRODUÇÃO
1. 
A África subsariana regista alguns atrasos a 
nível da realização da maioria dos ODM e,  nomeadamente, no domínio da saúde.
Os progressos realizados a nível dos ODM  
relacionados com o sector da saúde são  tributários de vários melhoramentos (nos  domínios da educação, água e saneamento, 
segurança alimentar, etc.). Assim, o apoio  destinado a promover a melhoria dos resul-
tados em matéria de saúde passa pela adop-
ção de uma estratégia global que aborde  
as dificuldades existentes, através dos mais 
adequados instrumentos e divisão de tarefas com os outros doadores.
OBSERVAÇÕES RELATIVAS 
À AFECTAÇÃO E AO DESEMBOLSO DOS RECURSOS A FAVOR DO SECTOR DA SAÚDE
7. 
A Comissão deseja enquadrar as audito-
rias de que é objecto a ajuda ao desenvol-
vimento prestada pela CE aos serviços de  saúde na África Subsariana no contexto da 
sua abordagem geral em matéria de ajuda  ao desenvolvimento.
A política da Comissão reconhece que o  
apoio destinado a promover a melhoria dos 
resultados em matéria de saúde passa por  uma estratégia global que aborde as dificul-
dades existentes através dos mais adequa-
dos instrumentos e divisão de tarefas com os 
outros doadores. Desta forma «a nível nacio-nal, a Comunidade efectuará um conjunto  de intervenções complementares, nomea-damente: apoio macroeconómico ligado à  melhoria dos resultados sanitários; apoio a 
sectores que se repercutem de forma signifi-cativa sobre os resultados sanitários e apoio 
directo ao sector da saúde» (comunicação  
sobre a saúde e a luta contra a pobreza nos 
países em desenvolvimento). Embora a Comissão tenha efectivamente  
assumido compromissos importantes a nível 
do sector da saúde, não fixou formalmente objectivos percentuais em matéria dos recur-
sos atribuídos a este sector no âmbito do  
FED. Além disso, considera que os objectivos baseados em contribuições financeiras são cada vez menos adequados para reflectir os 
actuais compromissos assumidos no âmbito 
da agenda sobre a eficácia da ajuda ou o  impacto real da Comissão nas políticas dos 
países parceiros.
A estratégia de base da Comissão em matéria 
de desenvolvimento centra-se na luta contra a pobreza e, neste contexto, na melhoria dos 
sectores sociais. A Comissão procura, assim, 
atingir objectivos de desenvolvimento,  
medidos por indicadores de desempenho. O 
facto de estes resultados/indicadores serem 
alcançados com contribuições financeiras  
mais ou menos elevadas, directas ou indi-rectas, é uma questão acessória.
A Comissão admite que não existe um método 
reconhecido para atribuir apoio orçamental 
geral a sectores específicos. Assim, toma  nota da metodologia de auditoria utilizada e 
dos respectivos resultados. Sublinha, porém, que, dado o carácter fungível dos fundos,  tanto o apoio orçamental específico, como o apoio orçamental geral contribuem para  o financiamento do orçamento na sua glo-
balidade e não apenas de uma parte. Por  conseguinte, o seu contributo para o finan-
ciamento do sector da saúde deverá ser  
idêntico. Dada a inexistência de um método 
internacionalmente reconhecido de atribui-ção de apoio orçamental geral a sectores  específicos, a Comissão não se detém sobre as conclusões relativas especificamente aos recursos financeiros, mas tenciona definir  
uma metodologia de elaboração de relató-rios baseada em indicadores de desempenho 
e na eficácia da ajuda, em conformidade com 
programa de acção de Acra e os princípios 
de Paris (apropriação, alinhamento, progra-mação, gestão para a obtenção de resultados 
em termos de desenvolvimento e responsa-
bilização recíproca).
68
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana12. 
b) 
A Comissão nota que a percentagem de  «70%» que o Tribunal extrai do estudo do  
Gabinete de Avaliação Independente do FMI 
diz respeito apenas à utilização da ajuda  adicional, independentemente das moda-lidades e sectores. Por conseguinte, esta  
percentagem não se refere ao montante  
total do apoio orçamental nem à totalidade dos fluxos de ajuda. O apoio orçamental é  
sempre tido em conta na determinação das 
despesas públicas, incluindo para a saúde, e 
no seu financiamento óptimo. Nos casos em 
que tal implicar a redução da dívida pública ou o aumento das reservas, a ajuda que não 
for imediatamente gasta aumenta a capa-
cidade de despesa futura, incluindo para o 
sector da saúde.
15. 
A Comissão refere a escassez de ajuda inter-nacional para os países em desenvolvimento, 
em especial a África Subsariana. Esta escas-
sez afecta todas as áreas, incluindo os sis-
temas de saúde. 
As escolhas de programação dos doadores  
reflectem cada vez mais princípios interna-cionalmente reconhecidos de eficácia de  ajuda, como a apropriação pelos países e  a divisão de tarefas entre os doadores. A  excessiva fragmentação da ajuda aumenta os 
custos administrativos, tornando a sua ges-tão especialmente complexa e prejudicial  
para os sistemas dos países parceiros.
A Comissão e os Estados-Membros assumi-
ram um compromisso político forte sobre a divisão de tarefas, que se traduziu na elabo-ração do Código de Conduta sobre a com-plementaridade e a divisão das tarefas na  política de desenvolvimento de 2007. A programação dos recursos do FED é efec-
tuada juntamente com os países parceiros  
e em consulta com os Estados-Membros:  as estratégias nacionais no âmbito do 10.º 
FED foram apresentadas ao Comité do FED e 
examinadas em função das respostas perti-nentes dos Estados-Membros aos problemas dos países parceiros, tendo em conta o apoio 
prestado por outros parceiros de desenvolvi-
mento. Além disso, no contexto das conclu-sões do Conselho Europeu de 24 de Junho  
de 2008 sobre a agenda da UE sobre os ODM, 
a UE comprometeu-se colectivamente a  
aumentar — no que respeita às perspectivas 
de um aumento da ajuda pública ao desen-volvimento da UE — a ajuda comunitária ao 
sector da saúde (8 mil milhões de euros até 
2010, 6 mil milhões de euros para a África  
Subsariana). A este respeito, o papel da CE 
na divisão das tarefas no sector da saúde  
será determinante.
16. 
A Comissão prestará ajuda directa ao  
sector da saúde no âmbito do 10.º FED a  
15 países da África Subsariana, 8 dos quais 
em situação de fragilidade. O número de paí-ses que recebe apoio directo da Comissão  
para o sector da saúde aumentou ligeira-mente, tendo passado de 7, a título do 9.º  FED, para 8, a título do 10.º FED.
17. 
As parcerias globais (por exemplo o Fundo Mundial, GAVI/ Aliança Mundial para as Vaci-
nas e a Imunização) atraíram efectivamente 
um financiamento substancial, por vezes  
em detrimento da melhoria dos sistemas de saúde nacionais. 
Contribuíram não obstante para um abaste-
cimento maciço em medicamentos, vacinas e 
outros produtos preventivos/curativos des-
tinados a combater a sida e outras doenças 
com uma elevada taxa de prevalência, como 
por exemplo, a malária, a tuberculose ou o sarampo.
69
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África SubsarianaPara além da sua contribuição para o Fundo 
Mundial, a Comissão apoiou igualmente os 
sistemas de saúde através de várias acções destinadas a mitigar a escassez de recursos 
humanos neste sector, melhorar a disponibi-
lidade e a acessibilidade dos medicamentos essenciais e aumentar o financiamento do  sector da saúde. Nos países em que a saúde é 
um sector apoiado pelo programa indicativo 
nacional, o reforço dos sistemas de saúde é evidentemente o objectivo central do apoio 
comunitário, de preferência através de uma 
abordagem sectorial.
18. 
Nos casos em que a Comissão está envol-
vida indirectamente no sector da saúde,  
nomeadamente através do apoio orçamen-
tal geral ligado a rubricas orçamentais ou  
sectores sociais e ao financiamento intra-
-ACP, é necessário estabelecer parcerias  
tácitas com outros doadores (UE) na linha  do Código de Conduta sobre a complemen-
taridade e a divisão das tarefas na política de 
desenvolvimento, e assegurar a coordenação 
do grupo de doadores no domínio do apoio 
orçamental.
As delegações podem igualmente ser apoia-
das pela sede. Os serviços da DG RELEX rea-gruparam a sua especialização em matéria  de saúde em equipas especializadas das  
DG DEV e AIDCO. Este reagrupamento con-
tribuiu para melhorar substancialmente a  assistência técnica prestada às delegações, 
no diálogo com os países parceiros, assim  
como na identificação/formulação/execução 
das intervenções no sector da saúde.
a) 
Não apenas para apoiar as «operações» do  Fundo Mundial, mas igualmente para exortar este último a integrar as suas actividades nas políticas nacionais e a melhorar os sistemas de saúde.d) 
Em países com uma elevada prevalência de 
infecção pelo IVH, as delegações estão a  adoptar medidas para assegurar que todos 
os profissionais que participam em projec-
tos/programas possam integrar a problemá-tica do IVH/sida na sua área de especializa-ção, mesmo que não sejam especialistas na 
área da saúde. A título de exemplo, as dele-
gações da CE na África Austral estão actual-mente a concluir um guia sobre a integração 
do VIH/sida nos sectores e programas. Várias 
delegações (por exemplo, a do Botsuana) já 
dispensaram formação específica ao seu pes-
soal sobre a integração do IVH/sida. 
20. 
A Comissão está a analisar em que medida 
a divisão das tarefas permitirá a utilização 
conjunta de capacidades. O problema que  
se coloca é que os Estados-Membros da UE 
estão igualmente a reduzir as suas capacida-des sectoriais e podem estar pouco dispostos 
a concluir acordos formais e vinculativos. 
Se, por um lado, é oportuno intensificar a  
cooperação com os consultores do ECHO em matéria de saúde, por outro, existem alguns 
limites à sua participação na concepção de políticas, na medida em que o seu perfil pro-fissional exige, em geral, que assegurem a gestão da ajuda humanitária em situações  de emergência, ao passo que um analista  
ou um conselheiro em matéria de política  de saúde deverá, em virtude do seu perfil  
profissional, contribuir para o reforço dos  
sistemas de saúde.
24. 
A Comissão congratula-se com a observação do Tribunal sobre a rapidez e a previsibili-dade do financiamento destinado a apoio  orçamental geral no âmbito do 9.º FED.  Refere que, no âmbito do 10.º FED, tenciona continuar a melhorar a previsibilidade do  
seu instrumento de apoio orçamental geral 
através de «contratos ODM», sempre que as condições exigidas estiverem preenchidas.
70
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana25. 
a) 
A Comissão continuará a reforçar os sistemas de informação no domínio da saúde nos paí-
ses parceiros (por exemplo, a Zâmbia) para 
melhorar as suas capacidades de recolha  dos dados relativos aos desembolsos que são função dos resultados.
b) 
As condições de elegibilidade podem afectar a previsibilidade do apoio orçamental, mas oferecem garantias fundamentais em termos da sua eficácia. Nos casos em que um pro-grama de apoio orçamental geral é adiado ou suspenso temporariamente, o desembolso  
de fundos para apoio orçamental sectorial só 
é possível quando a deterioração do quadro 
macroeconómico constituir uma infracção à 
elegibilidade para o apoio orçamental geral, 
embora a Comissão não considere que tal  
ponha em risco a realização dos objectivos para o sector. 
Por último, dos 26 programas de apoio  
orçamental geral financiados a título do  
9.º FED, 19% foram afectados por atrasos ou suspensões. 
29. 
O facto de apenas uma minoria dos pedidos apresentados ao Fundo Mundial ser seleccio-nada não facilita a coordenação da assistên-
cia prestada pela comunidade dos doadores. Tal como o Tribunal observou relativamente 
ao Lesoto, o Fundo Mundial concedeu, na  
sua 7.º ronda, 33 milhões de dólares para  
assistência a órfãos e crianças vulneráveis, enquanto o Documento de Estratégia para  o Lesoto já lhes tinha afectado um apoio  significativo (numa altura em que não havia qualquer garantia de que o pedido apresen-
tado ao Fundo seria atendido).
31. 
A Comissão congratula-se com o facto de o 
Tribunal reconhecer que o apoio orçamental pode desempenhar um papel importante na 
melhoria dos serviços de saúde.As diferenças entre apoio orçamental geral 
e apoio orçamental sectorial são claramente 
identificadas na definição internacional exis-tente enunciada pelo Comité de Ajuda ao  
desenvolvimento (CAD) da Organização de 
Cooperação e desenvolvimento Económico (OCDE). Embora esta definição nem sempre seja aplicada de forma coerente
1, as orien-
tações e a prática da CE estão em inteira  
conformidade com a mesma. 
32. 
No âmbito do 9.º FED começou a ser apli-
cada uma modalidade de ajuda relativa-
mente nova, o apoio orçamental sectorial,  com as primeiras autorizações em 2003, após 
a publicação das directrizes sobre o apoio  
orçamental sectorial (2002) e sobre o apoio 
a programas sectoriais (2003). Embora seja 
verdade que, até à data, o apoio orçamental 
sectorial para a saúde se limita a um número 
de países reduzido, os elementos disponíveis relativos a África
2 revelam que a Comissão é 
o maior utilizador de apoio orçamental sec-
torial em todos os sectores. 
Dado o profundo empenhamento técnico na 
concepção e execução da política sectorial no âmbito de um diálogo específico com  uma vasta gama de partes interessadas, tal como exigido pelas condições do apoio orça-mental sectorial, a Comissão considera que 
os sectores de concentração são aqueles que 
requerem especialmente o recurso a apoio orçamental sectorial. No entanto, nos casos 
em que havia recursos disponíveis, o apoio 
orçamental sectorial já tinha sido utilizado 
igualmente para sectores de não concentra-ção (Gana e Moçambique). 
33. 
O apoio orçamental geral pode ser comple-
mentar para os sectores de concentração,  na medida em que representa uma oportu-
nidade única para estabelecer um diálogo  
sobre as prioridades políticas globais do país 
parceiro. O apoio orçamental sectorial é uma forma de ajuda que se presta à execução de 
apoio sectorial de concentração ou de não 
concentração. 
1 Parceria Estratégica com a África, Inquérito sobre o apoio 
orçamental de 2007.
2 Idem.
71
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana34. 
A Comissão tem uma posição (e uma prá-
tica) clara sobre a relação existente entre o apoio orçamental geral e o apoio ao sector 
social. Esta posição é claramente enunciada 
nas linhas directrizes actuais, que não mini-mizam a importância da dimensão dos sec-tores sociais
3. A Comissão está a promover 
uma maior sensibilização do pessoal para a 
ligação existente entre apoio orçamental e os serviços sociais.
35. 
Tendo contribuído para a estratégia conce-
bida e utilizada para a avaliação conjunta do CAD (2006), a Comissão está agora a trabalhar 
com outros doadores de apoio orçamental  
no quadro do CAD, com vista a desenvolver 
uma metodologia melhorada que tenha em 
conta os ensinamentos retirados.
3 Num programa de apoio orçamental geral destinado a 
apoiar uma política e estratégia nacionais, determinados sectores ou domínios importantes devem ser objecto de especial atenção. Trata-se de sectores considerados de importância vital para apoiar a estratégia nacional. Nos países em que o apoio contempla os documentos de estratégia de redução da pobreza, é normal que os sectores sociais da educação e da saúde sejam vistos como elementos-chave da redução da pobreza de rendimento e da pobreza não ligada ao rendimento (p. 50 e 51 das orientações).36. 
Para um determinado ano, as decisões orça-
mentais em termos das despesas totais, da sua afectação sectorial, do nível do défice  
e da composição do seu financiamento têm 
em conta condicionalismos macroeconómi-cos actuais e futuros, bem como o nível e  a distribuição previstos de todos os fluxos 
de ajuda. Normalmente, não existirá — nem 
deverá existir — num determinado ano uma relação linear entre: um maior apoio orça-
mental e despesas de saúde mais substan-
ciais. No entanto, a prazo, as subvenções  
orçamentais favorecem a criação do espaço 
fiscal necessário ao aumento das despesas. Graças ao seu diálogo e às condições, o  
apoio orçamental da CE determinou muitas 
vezes dotações orçamentais mais elevadas 
para o sector da saúde. Contudo, tal nem  
sempre foi considerada a prioridade mais  
urgente, como quando os problemas de exe-
cução orçamental corriam o risco de preju-dicar o impacto de dotações mais elevadas. 
Por razões análogas, geralmente a Comissão 
prefere centrar-se nos indicadores de resul-
tados que permitem reflectir as melhorias a 
nível dos beneficiários. 
37. 
Ao promover o reforço dos sistemas de ges-tão das finanças públicas, a «interpretação dinâmica» da Comissão da elegibilidade  
aplicável tanto ao apoio orçamental geral, 
como ao apoio orçamental sectorial apoia  os esforços desenvolvidos a nível local para 
melhorar a eficácia da utilização do finan-
ciamento orçamental. Deste modo, o apoio 
orçamental geral favorece uma resposta  sustentável para a questão das despesas  públicas ineficientes e ineficazes (tanto no sector da saúde como noutros sectores) de que beneficiarão todas as formas de ajuda 
utilizadas no país parceiro.
Os exames de rastreio da despesa pública  
são muito ilustrativos, mas a sua utilização 
revelou-se limitada enquanto ferramenta  destinada a promover o empenho das autori-
dades de um país num programa de reforma 
da gestão das finanças públicas.
72
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana38. 
Os programas de apoio orçamental geral  
abordam de vários modos os riscos referi-dos pelo Tribunal. 
O primeiro programa consiste na aplicação 
periódica de diagnósticos DPRF (despesas  públicas e responsabilização financeira)  que inclui indicadores sobre as despesas  
de primeiro nível no domínio da saúde e da educação (indicador de resultados n.º 23).  
O segundo programa consiste na inclusão  
progressiva de despesas descentralizadas e 
desconcentradas nos programas de reforma 
da gestão das finanças públicas. Em confor-midade com outros doadores de apoio orça-
mental, a Comissão está disposta a utilizar 
auditorias financeiras e testes de conformi-
dade sempre que estes forem considerados o 
meio mais útil para promover o processo de 
reforma da gestão das finanças públicas. 
Em qualquer caso, o modo como a Comissão 
gere estes riscos deve ser compatível com o 
facto de que, após a sua transferência para o 
tesouro nacional, os fundos da Comissão são 
combinados com os recursos nacionais, dei-xando assim de poder ser identificados espe-
cificamente ou controlados. Tal verifica-se tanto em relação ao apoio orçamental geral, como ao apoio orçamental sectorial, ambos não orientados para sectores específicos. 
No que respeita ao apoio orçamental sec-
torial, é privilegiada a cadeia de resultados 
na sua globalidade, bem como a afectação e 
execução do orçamento sectorial. Tal pode 
ser efectuado pela via do diálogo ou da con-dicionalidade, em função do contexto e dos objectivos específicos de cada programa de apoio orçamental sectorial.
39. 
O apoio orçamental geral apoia o reforço  
da política global e do quadro institucio-
nal necessário a uma melhoria sustentável e 
global na prestação de serviços de saúde. A Comissão concorda que a existência de polí-
ticas de saúde bem definidas contribui para 
reforçar a eficácia de todos os tipos de ajuda 
ao sector e apoiou activamente a elabora-
ção de políticas de saúde desde a década de 
1990 (Senegal, Zâmbia, Gana, etc.). Há contudo que distinguir as abordagens  
sectoriais, as políticas de saúde nacionais e 
a sua relação com o apoio orçamental geral. As abordagens sectoriais são mecanismos  
para harmonizar o apoio dos doadores a  
uma política de saúde existente. Embora,  em geral, não estejam plenamente alinhadas pelos sistemas nacionais a título de apoio  
orçamental, as abordagens sectoriais consti-
tuem uma evolução positiva, mas não devem constituir um requisito prévio para o apoio 
orçamental geral. Com efeito, quando com-
binado com um diálogo político adequado, o 
apoio orçamental geral pode dar origem ao 
estabelecimento de abordagens sectoriais  (como, por exemplo, em Madagáscar). 
Por último, ao centrar-se no Documento de 
Estratégia de Redução da Pobreza, o apoio 
orçamental geral promove também a rea-
lização dos ODM ao gerar uma procura de  
políticas sectoriais mais bem definidas. Dos 22 países da África Subsariana que executa-
ram regularmente apoio orçamental geral  
prestado pela CE no âmbito do 9.º FED,  
14 efectuaram exames conjuntos periódicos 
do sector da saúde, cujos resultados são  tidos em conta no exame anual conjunto do 
apoio orçamental geral. Nos restantes paí-ses, estão a ser progressivamente desenvol-vidos exames deste tipo. 
40. 
As orientações de 2007 sobre apoio orça-mental geral não proíbem a utilização de  
recursos de apoio orçamental geral relati-
vos ao reforço das capacidades para apoiar 
os ministérios sectoriais. Contudo, para  evitar uma fragmentação excessiva, os fun-dos de apoio orçamental geral destinados  ao reforço das capacidades são utilizados  
essencialmente para reforçar os sistemas de 
gestão das finanças públicas e os quadros  
de monitorização dos documentos de estra-
tégia de redução da pobreza. Contudo, tal  
pode incluir sistemas descentralizados de  gestão das finanças públicas, que, em muitos 
países, são directamente pertinentes para a 
prestação de serviços de saúde. 
Os doadores activos no sector da saúde  
prestam uma assistência técnica mais  
ampla a este sector no âmbito de programas sectoriais. 
73
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana41. 
A Comissão congratula-se com a conclusão 
do Tribunal segundo a qual a grande maioria das delegações participa directamente no  
diálogo sobre o sector da saúde.
a) 
Nos casos em a Comissão participa indirec-tamente no sector da saúde, nomeadamente através de apoio orçamental geral relacio-nado com sectores sociais, é necessário  estabelecer parcerias tácitas com outros  doadores (da UE) no espírito do Código de Conduta sobre a complementaridade e a  divisão das tarefas e assegurar a coordena-ção no seio do grupo de doadores de apoio 
orçamental. As delegações podem igual-
mente ser apoiadas por especialistas de  
saúde disponíveis na sede.
b) 
Um número cada vez maior de países gere o apoio orçamental geral através de quadros 
de avaliação de desempenho (8 em 2006,  
12 em 2008). Estas matrizes definidas de  
comum acordo definem claramente os parâ-
metros de referência utilizados para avaliar o desempenho de cada país, incluindo no  
sector da saúde. Cabe a cada delegação  decidir a dimensão da sua participação no  diálogo sobre a política sectorial. Ver igual-mente o ponto 39 acima no que diz respeito à articulação entre o apoio orçamental geral 
e as análises sectoriais. 
c) 
O valor acrescentado do apoio orçamental 
geral reside no facto de promover o diálogo sectorial, a fim de relacionar os recursos polí-ticos, técnicos e financeiros com os resulta-dos obtidos em sectores críticos. Assim, a  Comissão continuará a velar por que os indi-
cadores de resultados em matéria de apoio orçamental geral sejam integrados correc-
tamente no diálogo e nos procedimentos  
sectoriais. No entanto, as discussões sobre 
os resultados efectivos devem ter em conta a relação entre este objectivo e a necessidade 
de assegurar uma verificação exaustiva das 
condições de desembolso.43. De acordo com os dados da Comissão sobre 
138 objectivos de saúde definidos que  cobrem decisões de desembolso durante  
2003-2007, 83 objectivos foram inteiramente 
alcançados (ou seja, 60%). 
Além disso, em 15% de outros casos, os  
objectivos foram parcialmente atingidos. 
A fixação de objectivos demasiado ambicio-
sos pode igualmente ter contribuído para  
estes resultados.
44. 
a) 
O peso financeiro ligado a objectivos indi-
viduais é apenas um dos meios através dos 
quais o apoio orçamental visa promover a  
melhoria dos resultados, sendo os outros  
meios o acompanhamento, o diálogo polí-
tico e a responsabilização nacional.
b) 
A Comissão utiliza alguns indicadores de  
recursos (geralmente a dotação e execu-
ção financeiras), mas centra-se sobretudo  nos indicadores de resultados (partos  
assistidos). 
Embora não estejam sob o controlo directo 
do Estado, estão, ainda assim, sob o seu con-trolo indirecto. Contrariamente aos indica-dores de recursos ou de resultados (número de hospitais), dizem respeito aos objectivos das políticas públicas e aos seus efeitos  sobre as populações beneficiárias. 
c) 
Embora a fiabilidade dos dados seja uma  limitação, ao utilizar os dados existentes, a Comissão promove e apoia a sua melhoria.
74
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianad) 
A definição de objectivos ambiciosos e  realistas é difícil e só pode ser realizada  
de forma satisfatória após vários anos de  
prática no domínio da gestão baseada em  
resultados, quando os procedimentos sec-
toriais são dominados correctamente. O  
reforço das capacidades de gestão dos paí-ses parceiros mediante o desenvolvimento 
de resultados constitui um dos objectivos  
da abordagem da Comissão em matéria de 
apoio orçamental. 
e) 
Estão a ser desenvolvidos esforços para ter mais em conta a qualidade dos cuidados  
prestados. A título de exemplo, o indicador 
sobre a assistência a partos evoluiu gra-
dualmente de prestações «institucionais»  
(enquanto não era dispensada formação a  todo o pessoal hospitalar para prestar assis-
tência a partos) para a assistência de pessoal 
de enfermagem «qualificado» nos partos. 
45. 
Embora o Tribunal tenha razão em afirmar  
que os indicadores não visam directamente os mais pobres, é conveniente sublinhar o  
seguinte: 
a definição de determinados indicado- –
res reflecte uma dimensão de pobreza  (partos assistidos em centros de saúde  básicos, por exemplo);as taxas de pobreza nos países que bene- –
ficiam de apoio orçamental oscilam entre 
30% e 60% da população: os objectivos 
para a maioria dos indicadores ultrapas-
saram a parte da população não pobre: 
Além disso, observa-se uma tendência cada 
vez maior para utilizar indicadores desagre-gados a nível das regiões mais pobres, das 
zonas periféricas ou por género.
46. 
É conveniente salientar que outros objec-tivos de apoio orçamental geral podem ter 
uma influência positiva indirecta no sector 
da saúde.47. 
Embora o projecto (enquanto abordagem ou modo de execução de um programa de apoio 
orçamental sectorial) não seja a forma de  
execução de ajuda preferida da CE, é evi-
dente que os projectos continuam a ser um 
instrumento importante para as nossas inter-
venções de ajuda ao desenvolvimento.
Por exemplo, uma primeira avaliação das  
dotações iniciais dos programas indicativos 
nacionais do 10.º FED/da dotação A para os 
países da África Subsariana (com exclusão da 
África do Sul) revela que o apoio orçamen-
tal (tanto geral como sectorial) representa cerca de 48% dos montantes atribuídos até 
à data. Os restantes 52% serão gastos prin-
cipalmente no âmbito de projectos.
48. 
Para controlar os projectos que financia e  
deles extrair ensinamentos, a Comissão criou, 
além das avaliações intercalares e finais, um 
sistema de acompanhamento orientado para 
os resultados que cobre todas as regiões e 
sectores objecto da ajuda comunitária. Este 
sistema centra-se sobretudo na qualidade  da concepção, na eficiência e eficácia até  
à data, nas perspectivas de impacto e na  
potencial sustentabilidade. Os resultados  
obtidos através deste sistema para as inter-venções do FED em matéria de saúde para  2001-2007 revelem efectivamente uma sus-tentabilidade insuficiente.
49. 
a) 
Assiste-se actualmente a uma melhoria da  
situação, na medida em que Comissão pro-
cura reforçar a relação entre a ajuda de emer-
gência, reabilitação e desenvolvimento. 
75
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianac) 
Na sequência do relatório especial do Tribu-nal sobre a eficácia da assistência técnica no 
contexto do reforço das capacidades (2007), 
a Comissão concluirá até finais de Novembro 
de 2008 as suas novas directrizes sobre coo-
peração técnica e disposições de execução 
de programas, com o objectivo de prestar  uma cooperação técnica de qualidade para 
apoiar programas dirigidos pelos próprios  
países, bem como assistência mediante dis-
posições de execução de projectos assu-
midas pelos parceiros, com uma redução  
substancial do recurso a unidades paralelas 
de execução de projectos. Estas medidas  deverão contribuir para melhorar a quali-
dade da cooperação técnica, a apropriação 
e o reforço das capacidades. 
e) 
A maioria dos países da África Subsariana  
adoptaram políticas nacionais de saúde com 
o apoio da OMS e da comunidade dos doado-
res, incluindo a CE. No entanto, muitas vezes 
será conveniente prever um melhor ajusta-
mento entre estratégias e recursos (dota-
ções atribuídas à saúde, recursos humanos atribuídos ao sector da saúde, etc.). 
A Comissão contribui para a melhoria des-
tas políticas da saúde através de projectos (por exemplo, o programa de apoio ao sector da saúde, em Angola, no montante de 25  milhões de euros) os programas de apoio  
às políticas sectoriais (por exemplo, apoio  
orçamental ao sector da saúde na Zâmbia e 
em Moçambique) ou mesmo através da sua 
participação em revisões anuais conjuntas  
do sector da saúde (por exemplo, Benim,  
Madagáscar, Moçambique e Zâmbia). 
f) 
Ver as respostas aos pontos VI (terceiro tra-
vessão) e 18.50. 
b) As delegações são informadas dos projectos 
centralizados que afectam os seus países. É 
uma prática útil na medida em que convém 
racionalizar as intervenções da CE e evitar 
eventuais duplicações entre as acções exe-
cutadas a nível nacional ou regional e as  acções intra-ACP. Além disso, as delegações 
da CE são informadas periodicamente dos  
programas geridos a nível central aquando 
da realização de seminários regionais. Para 
informações mais aprofundadas, têm igual-
mente acesso ao CRIS (sistema integrado  
de informação e gestão do EuropeAid) e à  intranet do EuropeAid.
c) 
As directrizes comuns ONU-CE em matéria de 
informação destinam-se a ultrapassar estas dificuldades. 
53. 
a) 
Regra geral, estes projectos da área da saúde 
financiados a partir de rubricas orçamentais 
gerais, propostos e executados por ONG e  outros intervenientes não estatais só são  
financiados pela Comissão se forem sufi-
cientemente compatíveis com as políticas  
e planos de saúde dos países em que são  executados. Muitas vezes, estes projectos  são realizados em cooperação com o sistema de saúde local. 
b) 
Entre 2004 e 2005, a Comissão realizou  
4 seminários temáticos (Adis-Abeba, Dacar, 
Maputo e Banguecoque) com os benefici-
ários de contratos, organizações da socie-
dade civil e outros parceiros como a OMS,  para examinar e partilhar os ensinamentos 
extraídos de acções financiadas a título de 
rubricas orçamentais relativas à saúde. 
c) 
A natureza inovadora e o potencial para  
intervenções de maior envergadura não se 
aplicam só aos programas de saúde nacio-
nais de um determinado país, mas também a 
outros países que enfrentam desafios análo-
gos e iniciativas globais de financiamento de 
intervenções sanitárias nestes sectores.
76
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana54. 
Os convites à apresentação de propostas  
lançados ao abrigo de rubricas orçamentais relativas à saúde visam os países menos  
desenvolvidos, outros países de rendimentos 
baixos e intermédios e, entre esses países, as camadas mais desfavorecidas da popula-ção. Reconhece-se que os grupos pobres e 
marginalizados necessitam de ajuda, mesmo 
nos países em desenvolvimento mais avan-çados. Tal é especialmente o caso no que  
respeita ao VIH/sida e às necessidades em  
matéria de saúde reprodutiva de grupos  
como os consumidores de drogas injectá-
veis, os trabalhadores migrantes, os refu-giados, os trabalhadores do sexo, os homens 
que mantêm relações sexuais com outros  
homens, etc. Além disso, o procedimento  
de avaliação do convite à apresentação de 
propostas tem em conta a pertinência das  
medidas propostas em função das necessi-
dades e das condicionantes do país/região/população em questão. 
58. 
No seguimento da auditoria do Tribunal, a 
Comissão decidiu criar um grupo interser-viços específico incumbido das seguintes  
tarefas:
definir o papel e as responsabilidades   –
que uma delegação da CE deverá ter em relação ao Fundo Mundial (por exemplo, participação no mecanismo de coordena-
ção por país, elaboração de relatórios,  etc.). É possível identificar diferentes  
tipos de delegações em função de cri-
térios como, nomeadamente, o nível de 
prevalência do VIH no país, o facto de a «saúde» ser ou não um sector de concen-tração no DEP, etc.). determinar de que modo as delegações  –
executarão as suas novas tarefas tendo 
em conta os seus recursos limitados ;determinar de que modo as delegações  –
podem ser apoiadas pela sede e de que 
modo as DG DEV e AIDCO irão cooperar 
para prestar assistência às delegações.
c) 
De um modo geral, assistiu-se a uma melho-
ria da capacidade de elaboração de propos-
tas de elevada qualidade pelos países. Na  
última vaga de convites à apresentação de propostas (lançada em 1 de Março de 2008) registou-se o montante solicitado mais ele-
vado até à data (6,1 mil milhões de dólares), 
mas igualmente a taxa mais elevada de pro-postas recomendadas pelo Comité de Ava-
liação Técnica: 54%.
A Comissão está actualmente a ponderar com 
a Onusida formas de reforçar as capacidades dos países para lutar contra a sida (elabora-ção e execução de um plano de acção desti-nado a reforçar as capacidades). 
60. 
Com sistemas de saúde eficazes é possível 
converter a ajuda do Fundo Mundial e do  Plano de Ajuda de Emergência do Presidente 
dos EUA contra a sida em serviços de saúde 
à população afectada pelo VIH/sida, pela  
tuberculose e pela malária.
A Comissão apoia igualmente os principais 
elementos dos sistemas de saúde, tais como «Recursos humanos no sector da saúde»: Ins-
trumento de financiamento da cooperação 
para o desenvolvimento «Investir nas pes-
soas», programa que afectou 40 milhões de 
euros aos recursos humanos no sector da  saúde (2007-2013). O FED financia activi-
dades e programas em matéria de recursos humanos no sector da saúde em Angola,  Moçambique, Uganda, Zâmbia e Zimbabué, sendo os indicadores neste âmbito utiliza-dos actualmente para as parcelas variáveis 
do apoio orçamental geral e do apoio orça-mental sectorial a favor da saúde. A Comis-
são também trabalha com a OMS no apoio  
às políticas de medicamentos (25 milhões  
de euros) e na melhoria da programação e da orçamentação para o sector da saúde nos países ACP (25 milhões de euros).
62. 
A Comissão está ciente de que determinados programas importantes para doenças espe-
cíficas, como os do Fundo Mundial, reque-
rem sistemas de saúde eficientes para poder 
obter resultados. Para compreender melhor esta relação, a DG DEV está actualmente a  
elaborar directrizes estratégicas e técnicas 
sobre o modo como esses programas de luta 
contra doenças específicas poderão contri-
buir para reforçar os sistemas de saúde. 
77
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana64. 
A Comissão salienta que esta questão pode 
adquirir mais importância nos casos em que é necessário combinar o apoio orçamental  
geral e um sector da saúde de concentração 
e menos importância quando o apoio orça-mental sectorial é um instrumento adequado para o sector da saúde (de concentração ou 
não). 
A Comissão considera que uma política de  
saúde bem definida e um programa de saúde 
apoiado por doadores, não necessariamente 
um apoio orçamental sectorial financiado  
pela Comissão, são necessários para melho-rar a eficácia da contribuição dada pelo  
apoio orçamental geral para os resultados  
em matéria de saúde. 
65. 
Em conformidade com a sua convicção  
quanto à complementaridade dos instru-mentos de ajuda, a Comissão concorda com 
o Tribunal que os projectos podem contri-
buir para reforçar o apoio orçamental, mas 
assinala que o inverso também é verdade.
66. 
Não é fácil assegurar a complementaridade com o Fundo Mundial devido à sua reduzida previsibilidade (segundo o Tribunal, o Fundo só financiou 39% das propostas apresenta-das nos 1.º a 7.º convites à apresentação de 
propostas). Além disso, os calendários da  Comissão e do Fundo Mundial no que res-
peita à programação e preparação das inter-
venções são totalmente diferentes. 
67. 
A Comissão concorda que existem sinergias potenciais que poderiam ser exploradas  de forma mais eficaz tanto pelos doado-res de apoio orçamental como pelo Fundo  Mundial. 
68. 
Regra geral, se um país dispõe de um pro-grama sectorial
4 e se a Comissão participa
4 No âmbito de uma abordagem sectorial, um governo 
elabora progressivamente um «programa sectorial». Um programa sectorial é composto por três elementos: uma política e uma estratégia sectoriais, um orçamento sectorial e as suas perspectivas a médio prazo e um mecanismo de coordenação sectorial.no sector da saúde desse país, a Comissão  
apoiará a sua execução. 
Para reafirmar a sua posição, em Setem-
bro de 2007 a Comissão assinou a «Parceria 
Internacional para a Saúde» que relançou  a abordagem sectorial global no sector da saúde. Na mesma linha, as delegações da  
Comissão na Etiópia e em Moçambique assi-
naram recentemente com os governos e os parceiros de desenvolvimento um Acordo de 
Parceria Internacional para a Saúde (normas 
de execução deste tipo de acordo num país 
específico).
69. 
A Comissão promove activamente o desen-
volvimento e a execução de programas sec-
toriais através de abordagens sectoriais,  
sobretudo nos países em que apoia o respec-
tivo sector da saúde. Até à data, a Comissão 
participou em vários programas sectoriais  (nomeadamente no Gana, em Moçambique, 
no Senegal, no Uganda e na Zâmbia).
70. 
Para prestar apoio orçamental sectorial ao  
sector da saúde é necessário satisfazer os  seguintes critérios: 
Inclusão de apoio ao sector da saúde no 1. 
DEP, enquanto sector de concentração  ou não concentração no contexto da  apropriação e da divisão das tarefas. 
Respeito das condições de elegibilidade 2. 
para apoio orçamental sectorial (polí-
tica sectorial bem definida, mecanismo 
de coordenação sectorial, estabilidade  
macroeconómica e melhoria da gestão  das finanças públicas). 
No entanto, actualmente em muitos países 
da África Subsariana estas condições ainda 
não estão a ser cumpridas.
72. 
Na última década, os quadros políticos/
/estratégicos dos países da África Subsa-riana melhoraram muito graças ao apoio  
da OMS e dos outros parceiros do desen-
volvimento importantes. No entanto, estas 
políticas necessitam de ser constantemente 
aperfeiçoadas (através, por exemplo, de uma 
melhor articulação entre as necessidades e os recursos no sector da saúde). As avalia-
78
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianações conjuntas anuais do sector da saúde,  
nas quais a Comissão participa frequente-mente, constituem um exercício que, mui-
tas vezes, dá origem a novos progressos nos 
quadros político e estratégico em matéria  
de saúde.
CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
73. 
Em conformidade com os seus compromissos 
políticos, a Comissão manteve o financia-
mento directo ao sector da saúde a nível  nacional, aumentou o seu apoio orçamental 
geral e a sua contribuição para iniciativas  
globais. 
O compromisso de 20% (« Além disso, a  
Comissão procurará assegurar que, até 2009,  
seja atribuída ao ensino básico e secundário  
e à saúde básica uma percentagem de refe-
rência de 20% da sua ajuda ao abrigo dos  
programas por país abrangidos pelo ICD,  
mediante o apoio de projectos, programas ou  
verbas orçamentais ligados a esses secto-res,  tomando como base um valor médio de  
todas as zonas geográficas … », artigo 5.º do 
instrumento de financiamento da coopera-
ção para o desenvolvimento) não é aplicável aos países ACP.
74. 
Um sistema de saúde eficiente tem capaci-
dade para converter o apoio do Fundo Mun-
dial e do Plano de Ajuda de Emergência do 
Presidente dos EUA contra a sida em serviços 
de saúde para as populações afectadas pelo 
VIH/sida, a tuberculose e a malária.
A Comissão apoia igualmente os principais 
elementos dos sistemas de saúde como  
«Recursos humanos no sector da saúde»: ins-
trumento de financiamento da cooperação 
para o desenvolvimento «Investir nas pes-soas» que afectou 40 milhões de euros aos 
recursos humanos no sector da saúde (2007-
2013). O FED apoia actividades e programas 
relacionados com recursos humanos para o 
sector da saúde em Angola, Moçambique,  
Uganda, Zâmbia e Zimbabué. Os indicadores 
a este respeito são utilizados actualmente  para as parcelas variáveis do apoio orçamen-
tal geral e do apoio orçamental sectorial no sector da saúde. A Comissão também tra-
balha com a OMS no apoio às políticas de  medicamentos (25 milhões de euros) e na  
melhoria dos processos de programação e  
orçamentação para o sector da saúde nos  
países ACP (25 milhões de euros).
75. 
A Comissão toma nota da observação do Tri-
bunal e procurará encontrar soluções com  
vista a dispor de especialização adicional,  
quer a nível interno quer através de acordos, 
por exemplo, com as entidades de ajuda dos 
Estados-Membros presentes nos países. 
RECOMENDAÇÕES SOBRE 
A AFECTAÇÃO DOS RECURSOS
N.°1: A Comissão contemplará a conces-
são de dotações sectoriais de acordo com  
as linhas directrizes a ser estabelecidas  na avaliação intercalar do 10.º FED. Estas  
deverão salientar os objectivos nacionais,  
os resultados alcançados e os princípios de  
apropriação nacional e de divisão das tare-
fas. Terão igualmente em conta o facto de  os ODM em matéria de saúde poderem ser  
alcançados de diversos modos, que incluem 
investimentos fora do sector da saúde pro-
priamente dito (água e saneamento, edu-cação, desenvolvimento rural, governação, etc.) e não apenas graças ao apoio directo  aos serviços de saúde.
a) Embora reconheça que há margem para  
aumentar a atenção dada ao sector da  
saúde nos países frágeis, que muitas vezes  
não encontram doadores no domínio da  saúde, a Comissão já presta ou prestará no  
futuro apoio directo ao sector da saúde a  
título do 10.º FED a 15 países da África Sub-
sariana, 8 dos quais afectados por situa-
ções de fragilidade (Burundi, Chade, Congo, República Democrática do Congo, Guiné,  
Costa do Marfim, Libéria e Zimbabué). O  
número de países afectados por situações  
de fragilidade, cujo sector de saúde bene-
ficia do apoio da Comissão, aumentou de  
7 no 9.º FED para 8 no 10.º FED.  
79
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana76. 
A Comissão congratula-se com a observação do Tribunal relativa à maior velocidade de 
execução das intervenções do FED no sector 
da saúde, no âmbito do 9.º FED, e concorda 
com o Tribunal no sentido de que tal se deve 
em parte à desconcentração.
77. 
Os resultados da primeira avaliação quin-quenal em curso do Fundo Mundial estarão 
disponíveis no final do corrente ano, vindo 
a proporcionar informações e análise porme-
norizadas sobre a execução efectiva das pro-
postas financiadas pelo Fundo. A Comissão acompanha de perto esta avaliação e terá  
em conta as suas conclusões. A Comissão  
acompanhará igualmente as conclusões da 
auditoria do Tribunal. 
78. 
A Comissão concorda com o facto de a maior 
previsibilidade do financiamento ir reforçar 
a eficácia das ajudas. Deste modo, a partir 
do 10.º FED, a CE desenvolveu os contratos 
ODM precisamente para aumentar a previ-
sibilidade do apoio orçamental nos países  parceiros que apresentam um bom desem-
penho. A Comissão salienta, todavia, que a 
volatilidade das ajudas é justificável quando 
as condições necessárias para assegurar a  eficácia das ajudas deixam de se verificar,  por exemplo quando cessa a elegibilidade  para o apoio orçamental.N.° 2: Durante a avaliação intercalar do  
10.º FED, a Comissão examinará a repar-tição do seu financiamento de forma a  reflectir melhor as suas prioridades políti-cas no domínio da saúde como em outros  sectores, à luz dos primeiros anos de exe-cução do 10.º FED. O reforço dos sistemas  de saúde faz efectivamente parte das suas  prioridades.
N.° 3: Embora reconheça os limites da  
decisão de concessão de recursos no que  
respeita ao pessoal, a Comissão está a  
ponderar formas de assegurar um melhor  acesso à especialização em matéria de  
saúde pública nas delegações. Nos casos em 
que a Comissão está envolvida indirecta-
mente no sector da saúde, nomeadamente  
através de apoio orçamental geral aos sec-
tores sociais ou de rubricas orçamentais e  
de financiamento intra-ACP, é necessário  estabelecer parcerias tácitas com outros  
doadores (da UE) no espírito do Código de  
Conduta sobre a complementaridade e a  
divisão das tarefas na política de desenvol-
vimento, e assegurar a coordenação no seio do grupo de doadores de apoio orçamen-
tal. Nos casos em que a saúde é um sector  
de concentração, a Comissão irá ponderar  
o modo de proporcionar às delegações a  especialização adequada.
a) A possibilidade de desenvolver especiali-
zação em matéria de saúde nas delegações  
regionais está a ser analisada há já algum  
tempo. É necessário que a Comissão pese  
melhor as vantagens e os inconvenientes  
desta recomendação antes de tomar qual-quer decisão.
c) A cooperação com a OMS, que já é impor-
tante, poderia efectivamente ser reforçada  
com as suas delegações locais, sempre que  
possível.
80
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana80. 
A abordagem dos projectos — como projecto 
específico ou como modalidade de execução de um programa de apoio à política sectorial 
— continuará a ser um elemento importante 
do apoio da CE ao sector da saúde. A Comis-são tenta numa base contínua melhorar a  selecção de projectos de vários países.
81. 
O envolvimento das delegações depende  igualmente da sua capacidade em matéria  de questões sectoriais.
Na sequência do relatório do Tribunal, foi  
criado um grupo interserviços específico, a 
fim de definir a actividade da Comissão a  
nível dos países destinada a garantir uma  
utilização mais eficiente dos recursos finan-
ceiros do Fundo Mundial. RECOMENDAÇÕES SOBRE A RAPIDEZ 
E A PREVISIBILIDADE
N.° 4: A Comissão está a ponderar actual-
mente com a Onusida o modo como refor-çar as capacidades dos países em matéria  de luta contra a sida (desenvolvimento e  
aplicação de um plano de acção relativo  
ao reforço das capacidades).  
N.º 5: No âmbito do 10.º FED, a Comissão  
procura tornar o seu apoio orçamental  
geral mais previsível com base no lança-
mento dos contratos ODM nos países que  apresentam um bom desempenho. A Comis-são considera que a ameaça da suspensão  dos pagamentos constitui um incentivo  
para conservar a elegibilidade, que seria  
comprometida se o recurso a instrumen-
tos alternativos para garantir o fluxo de  
fundos fosse automático. A necessidade de  não afectar desnecessariamente as cama-
das mais desfavorecidas constitui um dos  
factores determinantes das decisões da  
Comissão no quadro desta abordagem  
casuística.
RECOMENDAÇÕES SOBRE A GESTÃO 
E A EFICÁCIA DOS INSTRUMENTOS
N.º 6: A Comissão está empenhada em uti-
lizar na máxima medida possível o apoio  
orçamental sectorial para intervenções  em matéria de saúde nos sectores de con-
centração e de não concentração, caso as  condições o permitam. De acordo com as  suas orientações programáticas, a Comis-
são considera o apoio orçamental geral a  título complementar para as intervenções  
nos sectores de concentração, inclusive  
quando estas são executadas com base no  
apoio orçamental sectorial.
N.º 7 a): A Comissão prosseguirá os seus  
esforços tendentes à utilização de indica-dores de desempenho do apoio orçamen-tal geral e aprofundará a relação entre  este apoio e o diálogo sectorial (incluindo  análises sectoriais conjuntas e a continu-ação do diálogo, sempre que existir uma  abordagem sectorial global), de forma a  incentivar os países a alcançarem de modo  sustentável os seus ODM em matéria de  saúde e outros objectivos. Isto implicará  a utilização do que em cada país se con-siderar a combinação mais adequada de  indicadores de resultados e de contributos  (como percentagens do orçamento e taxas  79. A Comissão saúda o reconhecimento por  parte do Tribunal de que o apoio orçamen-tal geral pode constituir um instrumento  importante para apoiar melhores políticas  de saúde. No entanto, a Comissão salienta  que a eficácia do apoio orçamental geral é melhor avaliada num prazo mais longo, dado que a obtenção de resultados a nível nacio-nal demora tempo por requerer a introdu-ção de melhorias em sistemas grandes, não podendo assim ser comparada com a obten-ção de resultados em grupos mais peque-nos e específicos da população. Constitui  um objectivo a realização de melhorias adi-cionais no quadro da execução do 10.º FED, graças à introdução de contratos ODM e à  utilização preferencial de apoio orçamental sectorial para a execução do apoio secto-rial programado. A Comissão prossegue os seus esforços tendentes a reforçar a eficácia dos seus instrumentos de apoio orçamental (com base, nomeadamente, numa maior uti-lização de indicadores desagregados a nível 
das regiões mais pobres, áreas marginais ou 
género).
81
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsarianade execução). Poderá ser incluído um ins-
trumento de assistência técnica nas ope-rações de apoio orçamental geral, a fim de  
responder às necessidades específicas rela-
tivas a sectores com indicadores de apoio  orçamental geral (por exemplo, sistemas  de informação de saúde).
b) A nível sectorial, as análises anuais cen-
tram-se tipicamente na execução da polí-tica e do orçamento sectoriais. São também tidos em conta os resultados dos controlos  das despesas públicas ou das auditorias  que visam o seu acompanhamento, quando se encontram disponíveis. Dos 22 países da  África Subsariana que executaram perio-dicamente o apoio orçamental geral da CE  ao abrigo do 9.º FED, 14 realizam análises  periódicas conjuntas do sector da saúde  cujos resultados são seguidamente tidos  em conta durante a análise anual con-junta desse apoio. Nos restantes países,  
estas análises são desenvolvidas gradual-
mente e incentivadas no contexto do diá-
logo sobre o apoio orçamental geral. No  
entanto, a Comissão prefere, em geral, uti-
lizar o apoio orçamental geral e qualquer  
garantia conexa como meio para reforçar  as componentes mais sistémicas da gestão  
das finanças públicas dos parceiros, bem  como as capacidades no domínio da gestão dos recursos humanos. Assim, a Comissão  
prefere reforçar as capacidades das enti-dades nacionais responsáveis financei-
ramente para poderem realizar análises  
como as propostas em vez de as realizar  
directamente. Essa abordagem pode poten-cialmente maximizar o impacto do apoio  orçamental geral, permite reduzir os riscos  de sobrecarga do instrumento e representa  
uma concepção mais proporcional face aos 
múltiplos objectivos do apoio orçamental  
geral.
c) Ver acima [ponto b) desta caixa]d) Dentro dos limites globais do seu orça-
mento de recursos humanos e tendo em  
conta a situação dos exercícios de reparti-
ção de tarefas, a Comissão envidará todos  
os esforços para melhorar a qualidade do  
contributo para o diálogo sobre o sector da saúde, como proposto anteriormente.e) A melhoria dos indicadores utilizados  nas suas operações de apoio orçamental  constitui uma preocupação contínua da  
Comissão.
N.º 8: A Comissão decidiu criar um grupo  
interserviços específico, com as seguintes  tarefas:
1) definir o papel e as responsabilidades  
que uma delegação da CE deve ter em rela-
ção com o Fundo Mundial (por exemplo, a  
participação no mecanismo de coordena-
ção nacional, a apresentação de relatórios, etc.). Poderão ser identificados diferentes  tipos de delegações de acordo com critérios como, por exemplo, o nível de prevalência  
do VIH/sida no país, o facto de a «saúde»  
constituir ou não um sector de concentra-
ção no Documento de Estratégia por País,  
etc.;
2) determinar o modo como as delegações  
irão realizar as suas novas tarefas, tendo  
em conta os seus recursos limitados;
3) determinar o modo como as delegações  
podem ser apoiadas pela sede e como as DG DEV e AIDCO irão cooperar para executar a  
sua assistência às delegações.
Além disso, a Comissão está actualmente  
a examinar com a Onusida o modo de  reforçar as capacidades dos países na luta  
contra a sida (desenvolvimento e execu-
ção de um plano de acção de reforço das  
capacidades).
N.º 9: Embora o projecto (a título de abor-
dagem ou de modalidade de execução de  um programa de apoio à política sectorial)  não corresponda ao modo preferido pela  CE para a execução de ajudas, é evidente  que os projectos continuam ainda a ser  um instrumento importante para a reali-zação da assistência ao desenvolvimento.  Por exemplo, uma primeira avaliação das  dotações iniciais dos programas indicati-vos nacionais no âmbito do 10.º FED/Dota-ção A dos países da África Subsariana (com excepção da África do Sul) demonstra que o apoio orçamental (incluindo o apoio orça-mental geral e sectorial) representa aproxi-
82
Relatório Especial n.º 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana82.  
A Comissão voltará a melhorar o modo como 
tira partido de sinergias entre as suas inter-venções, a começar pela análise em curso  
das orientações para a saúde. 
83.
A fim de apoiar a execução dos programas 
sectoriais, a Comissão actualizou em 2007 as 
suas orientações emitidas em 2003 sobre o apoio da CE a programas sectoriais e orga-
nizou um conjunto completo de acções de formação relacionado com esta modalidade de execução. Lançou igualmente e geriu con-
juntamente com a Dinamarca e os Países Bai-xos o programa comum de aprendizagem de 
abordagens sectoriais, uma iniciativa muito 
prezada pela comunidade de doadores. A  
Comissão continuará a apoiar a criação e  execução de programas sectoriais, directa-
mente nos países em que a saúde faz parte 
da sua estratégia de cooperação e, indirec-
tamente, através da análise do desempenho 
do apoio orçamental geral e dos processos 
de análise conjunta de outros domínios.RECOMENDAÇÕES PARA 
UMA UTILIZAÇÃO COERENTE 
DOS INSTRUMENTOS
N.º 10 a): À luz da experiência adquirida, a  
Comissão avaliará se é necessário rever as  indicações sobre quando utilizar o apoio  orçamental geral e sectorial e sobre a  
melhor forma de utilizar os dois conjunta-mente, actualmente contidas nas orienta-
ções da Comissão sobre a programação e o  
apoio orçamental geral e sectorial.
b) As orientações sobre a utilização especí-
fica dos diversos instrumentos em relação  com o sector da saúde (incluindo os pro-
jectos), bem como sobre a sua utilização  
conjunta, serão revistas no quadro das  
orientações programáticas sobre o sector  
da saúde, actualmente em actualização a  
fim de melhor ter em conta a evolução geral dos instrumentos da CE (por exemplo, os  
contratos ODM).
c) O novo grupo interserviços da Comissão  
relativo à cooperação com o Fundo Mundial 
abordará o modo de alcançar uma maior  
complementaridade com esse fundo, tendo  em conta questões de previsibilidade em  
relação com as operações do fundo e os  prazos distintos das operações da Comis-são e do Fundo Mundial.
N.º 11: A Comissão está empenhada na  
utilização do apoio orçamental sectorial  
a título da sua modalidade de execução  
preferida para intervenções no sector da  saúde, sempre que estejam reunidas condi-ções como, nomeadamente, a existência de uma política sectorial bem definida.
N.º 12: A CE continuará a apoiar a cria-
ção e execução de programas sectoriais,  
directamente nos países em que a saúde  
faz parte da sua estratégia de cooperação  e, indirectamente, através da avaliação do  
desempenho do apoio orçamental geral e  
dos processos de análise conjunta de outros 
domínios.madamente 48% dos montantes afectados  
até ao presente. Os restantes 52% vão ser  seguidamente executados principalmente  
através de projectos e de programas. Con-
tudo, a Comissão não pode concordar com  a recomendação para utilizar o apoio aos  projectos a fim de «dispensar cuidados  
médicos nas regiões mais desfavorecidas  
não devidamente cobertas pelos serviços de saúde», dado que, pelo menos em 30 paí-
ses em desenvolvimento, o acesso aos ser-
viços de saúde é limitado; mas a resposta  
adequada ao desafio consiste numa ajuda  
pública ao desenvolvimento em matéria de  saúde suficiente, prevísivel e alinhada e  não no financiamento proposto das ONG.
Tribunal de Contas Europeu
Relatório Especial n.o 10/2008
Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias2009 — 82 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-105-9doi: 10.2865/27120

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2008TRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 10
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEUO RELATÓRIO ESPECIAL «AJUDA AO DESENVOLVIMENTO CONCEDIDA PELA CE 
AOS SERVIÇOS DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA» EXAMINA SE OS RECURSOS FINANCEIROS E HUMANOS AFECTADOS AO SECTOR DA SAÚDE REFLECTIAM 
OS COMPROMISSOS POLÍTICOS DA CE E SE A COMISSÃO TINHA ACELERADO 
A PRESTAÇÃO DESTA AJUDA E UTILIZADO EFICAZMENTE OS VÁRIOS TIPOS DE FINANCIAMENTO. O RELATÓRIO FAZ UMA SÉRIE DE RECOMENDAÇÕES NO SENTIDO DE CONSEGUIR UMA MAIOR EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA, CONTRIBUINDO PARA A MELHORIA DOS SERVIÇOS DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA.
AJUDA AO DESENVOLVIMENTO 
CONCEDIDA PELA CE AOS SERVIÇOS 
DE SAÚDE NA ÁFRICA SUBSARIANA
PT
QJ-AB-08-010-PT-C
ISBN 978-92-9207-105-9