Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Anteprojecto de regulamento da Comissão relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 81.o do Tratado a certas categorias de acordos, decisões e práticas concertadas entre companhias de transportes marítimos regulares (consórcios) nos termos do Regulamento do Conselho (CEE) n.o 479/92"(1)

(2000/C 117/04)

Em 20 de Dezembro de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 23.o e do artigo 25.o do Regimento, elaborar um parecer sobre o anteprojecto de regulamento supramencionado.

Incumbida dos respectivos trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação emitiu parecer em 3 de Fevereiro de 2000, sendo relatora A. Bredima-Savopoulou.

O Comité Económico e Social adoptou, na 370.a reunião plenária de 1 e 2 de Março de 2000 (sessão de 1 de Março), por 121 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Aquando da adopção dos quatro regulamentos sobre o sector dos transportes marítimos que constituem a primeira fase da política comunitária de transporte marítimo, o Conselho convidou a Comissão a ponderar se seria necessário apresentar novas propostas sobre a concorrência, nomeadamente em matéria de consórcios no domínio dos transportes marítimos regulares. A Comissão comprometeu-se a informar o Conselho, no prazo de um ano, sobre se era necessário conceder uma isenção por categoria aos consórcios de companhias de transportes marítimos regulares. O Conselho referiu na altura que, "quando as 'joint ventures' e os consórcios tiverem apenas por objectivo ou efeito conseguir os aperfeiçoamentos técnicos ou a cooperação técnica previstos no artigo 2.o do Regulamento, ou quando consórcios estreitamente ligados só abrangerem partes reduzidas do mercado, a proibição do n.o 1 do artigo 85.o do Tratado não lhes será aplicável".

1.2. No relatório sobre "Um futuro para o sector comunitário dos transportes marítimos - Medidas para melhorar as condições de operação da navegação comercial comunitária"(2) a Comissão julgou necessário clarificar a posição dos consórcios em relação às regras de concorrência como uma das medidas positivas para aumentar a competitividade da frota comunitária. No parecer que emitiu sobre as medidas citadas, o Comité Económico e Social reconheceu "a importância de se encontrar rapidamente uma solução aceitável para esta questão (consórcios), semelhante à adoptada para as conferências marítimas na primeira fase da política de transportes marítimos"(3).

1.3. Tendo recebido novos elementos de informação sobre os consórcios e após profunda reflexão, a Comissão elaborou em Junho de 1990 um "relatório sobre a possibilidade de uma isenção de grupo para os acordos de consórcio no domínio dos transportes marítimos"(4), acompanhado de uma proposta de "Regulamento (CEE) do Conselho relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 85.o do Tratado a certas categorias de acordos, decisões e práticas concertadas entre companhias marítimas".

1.4. Em 25 de Fevereiro de 1992 o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.o 479/92(5) que habilitava a Comissão a aplicar, através de regulamento, o n.o 3 do artigo 85.o do Tratado de modo a isentar os consórcios de companhias de transporte marítimo regular da proibição prevista no n.o 1 do artigo 85.o relativo às práticas contrárias à concorrência.

1.5. O Comité emitiu parecer(6) sobre o regulamento de habilitação no qual apoiava a avaliação positiva que a Comissão fazia dos consórcios e sublinhava a necessidade de evitar a burocracia. O Comité observava que os consórcios marítimos poderiam, em geral, ser definidos como "ventures" de cooperação no sector dos transportes marítimos regulares, mediante as quais as companhias envolvidas se empenham na realização, em comum, de um elenco (variável) de actividades, com vista a beneficiarem das vantagens decorrentes das economias de escala e de racionalização do serviço numa determinada actividade comercial, desta forma combinando "os conceitos de partilha dos custos da embarcação e comunhão de carga". O Comité notava, também, que o valor e a utilidade dos consórcios como instrumentos de racionalização na era dos transportes por contentor haviam sido amplamente reconhecidos e apoiava a conclusão da Comissão de que "a indústria comunitária dos transportes marítimos deve conseguir realizar as economias de escala necessárias para fazer face à concorrência existente no mercado mundial dos transportes regulares" e de que "os consórcios podem contribuir para fornecer os meios necessários para melhorar a produtividade dos serviços regulares e para promover o progresso técnico e económico".

1.6. Tendo verificado que já tinha sido concedida uma isenção por categoria das normas da concorrência às conferências marítimas pelo Regulamento (CEE) n.o 4056/86(7) do Conselho, o Comité chegou à conclusão de que era necessário um regime regulamentar dos consórcios de serviços de transportes marítimos regulares e um novo regulamento autónomo concedendo uma isenção por categoria dado que os consórcios são substancialmente diferentes das conferências quer na estrutura, quer no funcionamento. O Comité, todavia, considerava que a Comissão deveria indicar com maior clareza as orientações que tencionava adoptar no respeitante aos termos e condições da isenção por categoria. Tais condições deveriam garantir a livre concorrência a três níveis, no consórcio, na conferência e no comércio. O Comité defendeu a regulamentação jurídica dos consórcios, com controlos e avaliações, não dando um cheque em branco à Comissão ou aos próprios consórcios. A principal objecção do CES tinha a ver com a inclusão do transporte multimodal no âmbito do regulamento dos consórcios. Na sua opinião, uma matéria tão complexa exigia ser tratada em regulamento separado. O Regulamento de habilitação (CEE) n.o 479/92 teve em conta as conclusões do referido parecer do CES.

1.7. Em 20 de Abril de 1995, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.o 870/95(8) sobre a aplicação do n.o 3 do artigo 85.o do Tratado aos consórcios de companhias de transporte marítimo regular. Este regulamento isenta todos os consórcios cujo objectivo seja a exploração conjunta de serviços de transportes marítimos regulares desde que cumpram as condições e obrigações previstas no regulamento. Além disso, estipula que para beneficiar da isenção o consórcio não deve ultrapassar um limiar máximo da quota de tráfego. O regulamento fixa três níveis de quota de tráfego:

- uma quota de tráfego inferior a 30 % ou 35 % dá ao consórcio direito a isenção automática;

- uma quota de tráfego entre 30 %/35 % e 50 % faculta ao consórcio requerer a isenção nos termos de processo de oposição simplificado;

- uma quota de tráfego superior a 50 % obriga o consórcio a requerer uma isenção individual.

1.8. O regulamento estipula outras condições e obrigações tais como a não discriminação de portos da UE e a obrigação de consultar os utilizadores. Finalmente, inclui uma cláusula de salvaguarda dos direitos adquiridos pelos consórcios existentes à data da sua entrada em vigor.

1.9. O CES emitiu parecer(9) sobre o Regulamento (CE) n.o 870/95, tendo concluído que seria necessário encontrar um equilíbrio entre os interesses dos carregadores e dos consórcios e salvaguardar a posição competitiva das companhias que não pertencem ao consórcio. Além disso, deve ser assegurada aos consórcios flexibilidade para poderem fazer face às necessidades dos seus utilizadores. Por fim, o CES afirmava que era necessário clarificar determinados termos e reexaminar certos pontos do projecto de regulamento.

2. A proposta de Regulamento da Comissão

2.1. No relatório sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.o 870/95(10), a Comissão entendia que o Regulamento havia funcionado bem e examinava várias opções políticas para o regime jurídico subsequente à sua expiração em 20 de Abril de 2000. A Comissão concluía que à luz da experiência adquirida e no interesse da certeza jurídica o melhor seria a prorrogação do Regulamento (CE) n.o 870/95, com algumas alterações, até 21 de Abril de 2005.

2.2. As principais alterações previstas na proposta de regulamento são as seguintes:

- Substituição de quota de tráfego por quota de mercado (em cada mercado em que o consórcio opera);

- Isenção das cláusulas de exclusividade de fretamento de espaço;

- Os dez consórcios isentos nos termos do processo de oposição permanecem isentos;

- As notificações em curso efectuadas ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 870/95 seguirão os termos do novo regulamento;

- Revogação, evidentemente, das anteriores normas sobre direitos adquiridos;

- Simplificação do texto onde se justifica.

3. Observações na generalidade

3.1. Oito anos após a adopção do primeiro regulamento sobre os consórcios(11), o CES regista as grandes e rápidas mudanças ocorridas no mercado de transporte marítimo regular internacional. Os regulamentos sobre consórcios aplicam-se aos que assegurem "serviços de transporte marítimos internacionais, exclusivamente de mercadorias e principalmente em contentores". O transporte por contentores está a ser cada vez mais utilizado no transporte marítimo regular. O transporte por porta-contentores duplicou entre 1989 e 1998, tendo passado de 249 milhões para 509 milhões de toneladas, o que corresponde a um aumento anual de 11 %. Segundo as mais recentes estimativas aproximativas, prevê-se uma ainda mais rápida expansão anual do sector do transporte em contentores, devido sobretudo a um aumento do transporte de bens manufacturados e semi-manufacturados. É também de prever que nos próximos anos se verifique uma transição do transporte por alguns graneleiros tradicionais (cereais, adubos, açúcar, por exemplo) para porta-contentores. Não é provável uma inversão desta tendência. Mais especialmente, desde a adopção do primeiro regulamento sobre os consórcios, no período 1993-1997, o crescimento da contentorização foi enorme, tendo atingido os 44 %(12) (em toneladas de mercadorias transportadas). As mudanças atrás referidas "conduziram à passagem do sector de mão-de-obra intensivo a, presentemente, altamente capital intensivo"(13). Por um lado, estas mudanças trouxeram benefícios a nível dos serviços aos carregadores, por outro, conduziram à reorganização do emprego no mar e em terra. De facto, o contentor tornou-se um factor essencial no processo de globalização que está a provocar mudanças económicas e sociais tanto nos países em desenvolvimento como nos desenvolvidos(14).

3.2. A referida tendência do mercado coincidiu com outras mudanças no transporte marítimo regular com implicações na legislação da concorrência, nomeadamente a diminuição do papel das conferências, o aumento da importância dos consórcios e a concentração/consolidação em unidades maiores. O transporte marítimo regular tem-se caracterizado recentemente por constantes fusões e aquisições que dão origem a gigantes marítimos, cada um deles operando centenas de navios e possuindo redes de distribuição em todo o mundo. Este desenvolvimento dos designados "megatransportadores" contrasta com a situação que prevalece no mercado dos graneleiros, onde as pequenas companhias não são a excepção mas a regra. Embora os consórcios sejam um fenómeno positivo que facilita a sobrevivência de pequenas e médias empresas, é evidente que os interesses dos membros de pequena e média dimensão devem ser protegidos face aos "megatransportadores". Caso contrário, os consórcios podem tornar-se um dos factores de estímulo da tendência para a concentração.

3.3. Do ponto de vista da política e da legislação futuras a evolução atrás referida terá de ser acompanhada e avaliada em função das suas implicações para os armadores, utilizadores (carregadores/destinatários) e portos. O CES convida a Comissão a ter em consideração "a natureza variável e dinâmica dos consórcios"(15) na concepção da futura política para o fenómeno dos consórcios.

3.4. Pelas razões acima referidas, embora reconhecendo "a importância dos consórcios para o progresso económico e tecnológico da indústria transportadora marítima"(16), o CES, na linha de pareceres anteriores(17), reitera a necessidade de garantir a transparência e a concorrência em relação quer a outros membros do consórcio quer a terceiros no tráfego regular em questão, tal como expresso nos artigos 5.o e 8.o do projecto de regulamento. Além disso, a defesa dos interesses dos utilizadores e dos portos deverá também ser incluído no futuro quadro jurídico. As precauções acima referidas deveriam ter tradução na futura legislação comunitária da concorrência aplicável aos consórcios.

3.5. Sem esquecer as observações anteriores, o CES defende que a prorrogação do Regulamento (CE) n.o 870/95 até ao ano 2005, alterado nos termos propostos, é a melhor solução. Por isso, apoia sem reservas a proposta da Comissão.

4. Observações na especialidade

4.1. Definições (artigo 1.o)

4.1.1. Em termos gerais, o CES aprova a inclusão dos "consórcios multitráfego" na definição de consórcio, tendo assim em conta as recentes tendências do mercado para os consórcios operarem em mais do que um tráfego. A clarificação do texto é acolhida favoravelmente.

4.2. Acordos isentos (artigo 3.o)

4.2.1. O regulamento, no artigo 3.o, n.o 2 alínea g), prevê a isenção das actividades acessórias das operações do consórcio. Clarifica-se a aplicabilidade da isenção por categoria às cláusulas de exclusividade (obrigação dos membros do consórcio utilizarem navios afectados ao consórcio e de se absterem de fretar espaço em navios de terceiros) e cláusulas relativas a terceiros (obrigação dos membros do consórcio não cederem ou fretarem espaço a outros transportadores, a não ser mediante consentimento prévio dos membros do consórcio). Trata-se de uma útil clarificação à luz da experiência da aplicação do Regulamento (CE) n.o 870/95. Prevê-se que tal aumente a certeza jurídica.

4.3. Quota de mercado (artigo 6.o)

4.3.1. O CES verifica que uma das condições de aplicação da isenção é a limitação específica da quota de mercado a 30 %, 35 % e 50 %, dependendo da natureza do consórcio, calculados por referência ao volume de mercadorias transportadas. Trata-se de uma alteração muito positiva e, na verdade, a principal alteração ao Regulamento (CE) n.o 870/95 que se referia a "quota de tráfego" nos "tipos de portos que serve". O cálculo da "quota de tráfego" revelou-se muito difícil na prática. Em geral, a quota de mercado é mais apropriada, embora possam vir a surgir dificuldades na sua aplicação. Dever-se-ia procurar clarificar a noção de mercado específico envolvido.

4.3.2. A experiência da aplicação do regulamento desde 1995 ensinou que a abordagem da "quota de tráfego" baseada em "pares de portos" não funciona. Muitas vezes não se dispõe de estatísticas baseadas em pares de portos ou, se existem, são incorrectas e/ou desactualizadas. Além disso, a maior parte das estatísticas têm como dados importações e exportações com origem num porto ou país e destino noutro país e não noutro porto. Pelas razões acima referidas, e dado que os portos são escolhidos muitas vezes por puras razões operacionais, a informação baseada em quotas de tráfego/pares de portos deu frequentemente uma imagem enganadora e/ou distorcida. Na maior parte dos tráfegos, a concorrência baseia-se em numerosas combinações de portos. O critério da quota de mercado é mais ou menos a regra geral na aplicação da política da concorrência, sendo o da quota de tráfego a excepção. Por isso a alteração proposta harmonizaria o regulamento sobre os consórcios com os outros regulamentos relativos às isenções por categoria.

4.3.3. O CES criticara já a imprecisão das expressões "tipos de portos" e "tráfego directo". A adopção da expressão "quota de mercado" afasta uma fonte de ambiguidade no que toca aos cálculos relevantes. Contudo, o CES considera que a Comissão deveria esclarecer quais as suas intenções "quanto a considerar, ou não, o transbordo na sua equação das quotas de mercado"(18).

4.4. Processo de oposição (artigo 7.o)

4.4.1. Idênticas observações às formuladas no ponto 4.3.1 a respeito da substituição de "quota de tráfego" por "quota de mercado" se aplicam no que respeita ao processo de oposição. Deve notar-se que os dez consórcios isentos ao abrigo do processo de oposição previsto no Regulamento (CE) n.o 870/95 permanecem isentos. Além disso, as notificações em curso ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 870/95 serão automaticamente tratadas nos termos do regulamento proposto. Contudo, deverá verificar-se periodicamente se os consórcios respeitam os limiares.

4.5. Condições suplementares - Períodos de pré-aviso (artigo 8.o)

4.5.1. O artigo 8.o prevê um prazo inicial de 18 meses a contar da entrada em vigor do acordo para que os membros de um consórcio possam notificar o pré-aviso de abandono do consórcio, ou um período inicial de 30 meses (durante o qual as companhias estão vinculadas à aliança) para os consórcios fortemente integrados.

4.5.2. O CES convida a Comissão a alargar este período tendo em conta a necessidade de recuperação dos investimentos e de garantir uma certa flexibilidade para abandonar o consórcio.

4.6. Disposições finais (artigo 13.o)

4.6.1. A norma do Regulamento (CE) n.o 870/95 que salvaguardava os direitos adquiridos dos consórcios já existentes em 1995 é, evidentemente, revogada.

5. Conclusões

5.1. O CES considera que o Regulamento (CE) n.o 870/95 funcionou bem na prática e conseguiu um equilíbrio correcto entre os interesses dos armadores e os dos seus clientes. Por isso, acolhe favoravelmente a prorrogação das disposições do Regulamento (CE) n.o 870/95 até 20 de Abril de 2005, com as alterações propostas.

5.2. Porém, dadas as rápidas mudanças no sector do transporte marítimo regular, a questão dos consórcios tem de ser estudada e acompanhada numa perspectiva mais larga. Na avaliação do regime jurídico das normas da concorrência a aplicar aos consórcios deverão ser tomados em consideração os desenvolvimentos e a experiência posteriores.

Bruxelas, 1 de Março de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 379 de 31.12.1999, p. 13.

(2) COM(89) 266 final, de 3 de Agosto de 1989.

(3) Parecer do CES - JO C 56 de 7.3.1990, p. 70.

(4) COM(90) 260 final.

(5) JO L 55 de 29.2.1992, p. 3.

(6) JO C 69 de 18.3.1991, p. 16.

(7) JO L 378 de 31.12.1986, p. 4.

(8) JO L 89 de 21.4.1995, p. 7.

(9) JO C 195 de 18.7.1994, p. 20.

(10) 20 de Janeiro de 1999.

(11) H. Kreis, "European Community Competition Policy and International Shipping", Fordham International Law Journal (1989-1990), 411; J. Temple Lang, European Transport Law Review (1993), 405; P. Ruttley, European Competition Law Review (1991), 9; EMLO Report 1993.

(12) Dados colhidos em Howe Robinson Research Paper n.o 9, Janeiro de 1999, "Containerization and Dry Bulk Trades".

(13) JO C 195 de 18.7.1994.

(14) "Container Market Outlook", Drewry, Outubro de 1999.

(15) JO C 195 de 18.7.1994.

(16) JO C 195 de 18.7.1994.

(17) JO C 69 de 18.3.1991.

(18) JO C 195 de 18.7.1994.