RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis

1. Introdução

A Diretiva Energias Renováveis (2009/28/CE, «a Diretiva») criou um quadro europeu para a promoção da energia proveniente de fontes renováveis, fixando objetivos nacionais obrigatórios nesta matéria a fim de alcançar, até 2020, uma quota de 20% de energias renováveis no consumo final de energia e uma quota de 10% no setor dos transportes. Estes são grandes objetivos da estratégia Europa 2020 para o crescimento, que contribuem para a inovação industrial e a liderança tecnológica da Europa, bem como para reduzir as emissões, melhorar a segurança do aprovisionamento energético e reduzir a nossa dependência da importação de energia. A Diretiva exige também a simplificação dos regimes administrativos aplicáveis às energias renováveis e melhorias da rede elétrica tendo em vista um melhor acesso à eletricidade produzida a partir de energias renováveis. Estabelece um amplo regime de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos, com requisitos obrigatórios de monitorização e apresentação de relatórios. Todos os biocombustíveis utilizados para o cumprimento do objetivo de 10% e que beneficiam de apoio nacional têm a obrigação de respeitar o regime.

A finalidade do presente relatório é avaliar os progressos dos Estados-Membros na promoção e utilização das energias renováveis na trajetória para os objetivos de 2020 e informar sobre a sustentabilidade dos biocombustíveis e biolíquidos consumidos na UE e os impactos desse consumo em conformidade com a Diretiva[1]. A avaliação tem em conta os últimos desenvolvimentos e baseia-se nos mais recentes dados Eurostat sobre as energias renováveis (relativos a 2009 e 2010), nos relatórios dos Estados‑Membros sobre os progressos no domínio das energias renováveis apresentados à Comissão em 2011[2], e na própria investigação da Comissão, bem como em estudos realizados por sua conta[3].

Como se descreve em pormenor seguidamente, a impressão geral é de um arranque promissor, mas mais lento do que se esperava, a nível da UE no que toca à eliminação dos principais obstáculos ao crescimento das energias renováveis, o que exige esforços suplementares por parte de alguns Estados-Membros. Os desvios observados em relação aos planos nacionais aumentam o risco regulamentar com que se deparam os investidores; por outro lado, mantêm-se ainda os obstáculos que deveriam, mas ainda não foram, eliminados com a aplicação da Diretiva Energias Renováveis. A nível da UE e dos Estados-Membros, são necessários novos esforços para simplificar e tornar mais claros os processos administrativos para o planeamento e a autorização, bem como para o desenvolvimento e o funcionamento das infraestruturas. São também necessários esforços suplementares no que respeita ao tratamento e à inclusão da produção de energias renováveis no sistema de eletricidade. As condições económicas gerais de hoje na UE, associadas a grandes mudanças nos regimes de apoio às energias renováveis (que fazem também aumentar o risco regulamentar), levam a concluir que serão necessárias mais medidas a nível dos Estados-Membros para manter a trajetória e alcançar os objetivos. A eliminação destes obstáculos contribuirá significativamente para uma implantação das energias renováveis eficaz em termos de custos e para a realização dos objetivos da UE. O desenvolvimento tecnológico e as reduções de custos são também de importância essencial, e esta questão será examinada na próxima Comunicação da Comissão sobre tecnologias energéticas e inovação.

2. Progressos no desenvolvimento das energias renováveis

Com a aplicação da Diretiva Energias Renováveis e das políticas nacionais previstas nos Planos de Ação Nacionais para as Energias Renováveis (os «planos»), a maior parte dos Estados-Membros registou um crescimento significativo das energias renováveis desde o último relatório de progresso da Comissão[4].

Crescimento setorial e global das energias renováveis na UE (Eurostat)

Com efeito, as quotas de energias renováveis em 2010 foram, em 20 Estados-Membros e no conjunto da UE, iguais ou superiores aos compromissos para 2010 definidos nos seus planos nacionais, e superiores ao primeiro objetivo intermédio para 2011/2012[5].

Contudo, uma outra análise realizada para a Comissão com base na modelização das atuais iniciativas políticas e dos diversos obstáculos ao desenvolvimento das energias renováveis[6] (para mais pormenores, ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão e o correspondente relatório[7]) revela perspetivas menos otimistas para 2020. A análise, que apresenta uma estimativa prudente do crescimento das energias renováveis em comparação com o das energias provenientes de outras fontes, limita as políticas às que já se encontram em vigor e tem em conta a crise económica, os atuais obstáculos administrativos e infraestruturais, bem como a oscilação das políticas e regimes de apoio. Sugere que os futuros investimentos poderão diminuir ou ser adiados se não forem adotadas novas medidas pelos Estados-Membros para alcançar os seus objetivos. Tendo em conta os prazos de realização do investimento de oito a dez anos, qualquer grande viragem introduzida hoje a nível do investimento terá um impacto significativo na produção de energia a partir de fontes renováveis ao longo dos próximos anos e passa a ser um motivo de preocupação. Por isso, muitos Estados-Membros terão necessidade de medidas suplementares para assegurar a realização dos seus objetivos.

Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor das energias renováveis da UE

Esta conclusão apoia-se nos desenvolvimentos setoriais na eletricidade, aquecimento, arrefecimento e transportes. Quinze Estados-Membros não conseguiram atingir os seus objetivos indicativos para 2010[8] no que respeita à quota de energias renováveis no cabaz energético para a produção de eletricidade. No setor dos transportes, 22 Estados-Membros não conseguiram atingir o seu objetivo indicativo de 5,75%[9] para 2010.

O setor do aquecimento e arrefecimento não tem quaisquer objetivos fixados, nem mesmo indicativos, e regista um crescimento lento desde 2005. Além disso, a análise efetuada para a Comissão sugere que a quota de energias renováveis no setor do aquecimento e arrefecimento pode até vir a diminuir nos próximos anos.

O não cumprimento dos planos nacionais é particularmente evidente no setor eólico. Segundo os planos dos Estados-Membros, a capacidade eólica deveria atingir 213 GW em 2020 (169 GW de capacidade eólica terrestre e 44 GW de capacidade eólica marítima). A geração de eletricidade a partir da capacidade eólica marítima deveria atingir 140 TWh (cerca de 12 Mtep). No entanto, de acordo com a análise da Comissão, não atingirá mais de 43 TWh (3,7 Mtep) devido à redução dos esforços nacionais e a dificuldades infraestruturais.

Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor da energia eólica marítima da UE

Apesar do forte crescimento do setor eólico terrestre nos últimos anos, os planos dos Estados‑Membros para a produção de 354 TWh de energia eólica terrestre podem não ser cumpridos. São necessários mais esforços para reforçar as medidas e melhorar a infraestrutura, de contrário só poderá ser alcançado um valor estimado de 210 TWh.

Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor da energia eólica terrestre da UE

A geração eólica total poderá, por conseguinte, ficar aquém das expectativas. Embora os planos dos Estados-Membros prevejam uma geração de energia eólica de quase 500 TWh, as tendências atuais apontam para o risco de atingir apenas metade deste valor, ou seja, 253 TWh.

Para toda a biomassa, a tendência é também negativa, mas não tanto como para a energia eólica:

Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor da energia da biomassa da UE

Neste caso, contudo, a escala de produção no setor é muito mais elevada que para a energia solar ou eólica. A produção prevista no plano deve atingir 104 Mtep até 2020, tanto para o setor da eletricidade (232 TWh ou 19 Mtep) como para o do aquecimento (cerca de 85 Mtep), em comparação, contudo, com uma produção esperada de 86 Mtep para 2020. Este desvio poderia estar associado aos ciclos de produção dos setores da madeira, pasta de papel e papel, cujos resíduos e desperdícios constituem uma parte significativa da biomassa enquanto matéria-prima. O relatório que a Comissão deverá apresentar sobre a biomassa e sustentabilidade analisará esta questão em mais pormenor[10].

No caso da energia fotovoltaica, a realidade e as expectativas são diferentes. O forte crescimento dos últimos anos conduziu a um excedente de produção que se manterá ainda durante algum tempo:

Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor fotovoltaico da UE

Um mercado da UE otimista e seguro contribuiu para a criação de uma capacidade de produção fotovoltaica à escala global quando a China, a Índia e os EUA entraram no novo mercado fotovoltaico global impulsionado pela UE. O excesso de capacidade resultante fez baixar significativamente os custos de produção. No entanto, a rigidez dos regimes de apoio nacionais tornou-os geralmente incapazes de se adaptarem de forma suficientemente rápida à descida dos custos, aumentando os lucros e conduzindo em alguns países à construção de instalações a um ritmo e escala quase excessivos num momento de crise económica geral. Isto conduziu a alterações súbitas e imprevisíveis de alguns regimes de apoio nacionais que, mais uma vez, limitarão o investimento a tal ponto que existe o risco de desaparecer o atual excedente da energia fotovoltaica em relação aos níveis previstos (46 TWh em vez de 35 TWh), dando lugar a um défice até 2020 (ver secção seguinte para uma discussão mais aprofundada dos regimes de apoio).

No que respeita aos biocombustíveis (a biomassa consumida no setor dos transportes), o prognóstico é semelhante ao relativo à biomassa em geral: o ligeiro excedente em relação à trajetória prevista diminuirá e, se não forem adotadas novas medidas, dará lugar a um défice. Além disso, a Comissão propôs uma alteração do objetivo de 10% de energias renováveis no setor dos transportes, exigindo uma maior utilização de matérias-primas não alimentares a fim de contribuir para o cumprimento do objetivo. Uma maior dependência de matérias-primas avançadas (que produzem maiores poupanças de gases com efeito de estufa que as matérias‑primas alimentares) exige claramente a adoção de medidas suplementares para que o objetivo seja alcançado.

Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor dos biocombustíveis da UE

Todos os dados apresentados permitem concluir que, tanto em termos globais, como a nível setorial e das várias tecnologias, o crescimento das energias renováveis na UE teve um forte arranque inicial no âmbito do novo regime criado pela Diretiva Energias Renováveis. No entanto, quando consideramos a evolução futura, a crise económica parece estar a afetar atualmente o setor das energias renováveis, nomeadamente os seus custos de capital, tal como já afetou todos os outros setores da economia. Este facto, combinado com os obstáculos administrativos, o investimento adiado em infraestruturas e as grandes mudanças nos regimes de apoio, implica que são necessários novos esforços para atingir os objetivos de 2020.

Ao avaliar os resultados nacionais no que respeita aos objetivos iniciais e intermédios, deve recordar-se que os planos de 2010 e os objetivos intermédios para 2011/2012 são apenas o ponto de partida da trajetória que se torna mais íngreme à medida que 2020 se aproxima. De facto, se as taxas de crescimento alcançadas em 2009/2010 fossem mantidas até 2020, onze Estados-Membros continuariam a não atingir o seu objetivo. Em muitos Estados-Membros, as políticas atualmente praticadas (sobretudo regimes de apoio pouco eficientes e medidas para a supressão dos obstáculos administrativos) arriscam-se a ser insuficientes para desencadear a implantação das energias renováveis necessária para alcançar os objetivos fixados para 2020. A crise financeira afeta também estes desenvolvimentos, uma vez que os custos de capital aumentaram em vários Estados-Membros. Por isso, as medidas de baixo custo que reduzem os encargos administrativos e aumentam a eficiência energética (reduzindo a procura total de energia e aumentando assim a quota das energias renováveis) são ainda mais importantes para a realização dos objetivos.

Um resumo das atuais taxas de desempenho nacionais consta do anexo 1.

3. Medidas políticas

Até que a Europa tenha realizado um mercado único da energia aberto e competitivo, corrigindo as deficiências do mercado e internalizando os custos externos, são necessárias medidas políticas, sejam elas financeiras, regulamentares ou administrativas, para promover o crescimento das energias renováveis. A Europa continua a fazer esforços para fazer funcionar o mercado da energia. As deficiências do mercado incluem os mercados fragmentados, os baixos níveis de concorrência e os elevados custos externos relacionados com as alterações climáticas, a poluição do ambiente, a segurança do aprovisionamento e a inovação tecnológica (efeitos colaterais e vantagens de «primeiro no mercado»). Para compensar as deficiências do mercado, a Europa dispõe de toda uma gama de medidas políticas que incluem regimes de apoio, normas e regras administrativas para promover o desenvolvimento das energias renováveis.

As medidas diretas da UE para apoio às energias renováveis incluem as despesas dos programas de I&D da UE e a afetação de receitas da venda de licenças de emissão RCLE (o programa «NER300»). A possibilidade de promover tecnologias inovadoras no futuro será examinada na próxima Comunicação da Comissão sobre tecnologias energéticas e inovação. Além disso, o principal instrumento europeu para a internalização dos custos externos das alterações climáticas, o regime RCLE-UE, está a entrar na sua terceira fase. Até agora, contudo, o (baixo) preço do carbono não tem dado aos investidores um incentivo suficiente nem tem conseguido ser um grande motor de investimentos hipocarbónicos a longo prazo.

Procedimentos administrativos

Os procedimentos de autorização e planeamento e o lento ritmo de desenvolvimento das infraestruturas de eletricidade foram identificados no último relatório de progresso como desafios importantes para o crescimento das energias renováveis[11]. Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, da Diretiva Energias Renováveis, os Estados-Membros devem assegurar que os procedimentos de autorização destas energias sejam transparentes, proporcionados, coordenados e limitados no tempo, e sejam facilitados para os projetos de menores dimensões ou descentralizados. A Diretiva exige também que os Estados-Membros apresentem um relatório sobre os progressos alcançados na eliminação desses obstáculos.

A análise efetuada pela Comissão dos relatórios de progresso de 2011[12] apresentados pelos Estados-Membros indica que os progressos no sentido de eliminar os obstáculos administrativos ainda são limitadas e lentos. Muitos Estados-Membros nem sequer fazem referência nos seus relatórios às reformas administrativas especificamente enumeradas no artigo 22.º, n.º 3, da Diretiva. A Comissão continuará a acompanhar a eliminação dos obstáculos pelos Estados‑Membros e iniciará procedimentos por infração em caso de incumprimento pelos Estados-Membros.

A lentidão dos progressos no que respeita aos pedidos em linha, aos prazos administrativos para as decisões de planeamento e autorização e à transparência dos processos de aprovação constitui um motivo de preocupação. A disponibilidade de um órgão administrativo único para lidar com as autorizações de projetos no domínio das energias renováveis e com a assistência aos requerentes é ainda limitada. Só a Grécia e Portugal comunicaram a recente introdução de «balcões únicos» desde a publicação dos seus planos; alguns Estados-Membros criaram esses balcões mais cedo para algumas tecnologias (p. ex., eólica) ou em algumas partes do país (p. ex., na Alemanha e na Suécia). Só a Dinamarca, a Itália e os Países Baixos dispõem de um sistema único de autorização para todos os projetos. Estas preocupações fazem-se sentir sobretudo no setor do aquecimento e arrefecimento, em que a disparidade das tecnologias impede o desenvolvimento de abordagens administrativas uniformes.

A existência de disposições administrativas pouco eficientes faz aumentar claramente os custos das energias renováveis e a sua eliminação tem normalmente pouco impacto orçamental: a simplificação e aceleração dos procedimentos administrativos não tem que ser mais onerosa para as administrações públicas, e a redução das incertezas e do risco regulamentar para os investidores pode reduzir significativamente os custos de capital. Para a infraestrutura de transporte de energia, estas medidas foram abordadas a nível europeu no âmbito do Regulamento Orientações para as Infraestruturas Energéticas Transeuropeias, que define as responsabilidades pela coordenação e supervisão do processo de concessão de autorizações, estabelece normas mínimas para a transparência e a participação do público e fixa a duração máxima permitida do processo de concessão de autorizações. Essas medidas são urgentemente necessárias para as instalações energéticas, em conformidade com o artigo 13.º da Diretiva Energias Renováveis.

A rede de eletricidade

As energias renováveis para a produção de eletricidade devem ser integradas no mercado. No entanto, algumas das principais fontes de energia renováveis do futuro – principalmente a energia eólica e a solar – têm características intrinsecamente diferentes das fontes convencionais em termos de estrutura de custos, capacidade de mobilização e volume, não podendo simplesmente «encaixar-se» nas atuais estruturas de mercado sem adaptação. São clara e urgentemente necessários investimentos nas infraestruturas e o funcionamento da rede de eletricidade também deve ser atualizado.

O artigo 16.º da Diretiva exige reformas da infraestrutura de eletricidade, do seu funcionamento e desenvolvimento e das regras de acesso à rede e de partilha de custos, com vista a aumentar a contribuição da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis. Os Estados-Membros devem também apresentar relatórios sobre estas reformas. A análise dos progressos dos Estados-Membros para assegurar o transporte e a distribuição da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis e a melhoria das regras de integração das energias renováveis indica que a maior parte dos Estados-Membros registou alguns progressos na eliminação dos obstáculos à integração na rede. Contudo, continuam a ser necessários progressos para melhorar a transparência e a coerência das regras da rede.

Dadas as expectativas a longo prazo quanto ao aumento da quota de eletricidade produzida a partir de fontes renováveis na UE, é importante a plena aplicação do artigo 16.º da Diretiva. A atual ausência de modernização da rede num momento em que o cabaz energético evolui está a causar problemas para o desenvolvimento do mercado interno, problemas técnicos ligados aos fluxos circulares, à estabilidade da rede e às crescentes restrições da potência, bem como aos pontos de estrangulamento para o investimento, causados por atrasos na ligação de novos produtores de eletricidade. A adaptação da rede de eletricidade e do funcionamento do sistema, nomeadamente através da melhoria da capacidade de armazenamento, de melhores sistemas de controlo e de previsão, aumentará a eficácia da utilização da atual infraestrutura. Além disso, uma utilização e uma gestão mais eficientes da rede podem também evitar as perdas no transporte. A par dos rápidos progressos realizados pelos Estados-Membros na aplicação do Plano Decenal de Desenvolvimento da Rede e na definição e lançamento dos Projetos de Interesse Comum estabelecidos no âmbito do Regulamento Orientações para as Infraestruturas Energéticas Transeuropeias, estes melhoramentos são necessários para assegurar a igualdade de tratamento das fontes de energia renováveis e uma boa integração dos produtores de energias renováveis no mercado da eletricidade.

As disposições e regras de partilha dos custos da utilização da rede devem também ser atualizadas de modo a refletir a evolução do cabaz energético para a produção de eletricidade e de aumentar progressivamente a responsabilidade dos produtores de energias renováveis em matéria de compensação, na sua qualidade de produtores de eletricidade mobilizável em função das necessidades. O objetivo final deveria ser a plena competitividade das energias renováveis e uma atuação dos produtores que beneficiariam de igualdade de tratamento enquanto intervenientes no mercado. O aumento da transparência, uma ligação equitativa à rede e o desenvolvimento de regras de partilha de custos darão incentivos a todos os produtores para que melhorem a eficiência global do sistema e não adotem isoladamente decisões em matéria de produção ou de localização.

Importa igualmente recordar que as preocupações no que respeita a infraestruturas para produzir energia «limpa» não se limitam ao setor da eletricidade. A necessidade de reduzir a dependência em relação aos combustíveis fósseis no setor dos transportes exige também novos investimentos em infraestruturas. Assim, para promover a implantação de infraestruturas para combustíveis alternativos no setor dos transportes, a Comissão publicou o pacote relativo às energias limpas para os transportes[13], que inclui uma proposta de Diretiva relativa à criação de uma infraestrutura para combustíveis alternativos, que fixa objetivos vinculativos nesta matéria.

Regimes de apoio

A questão da eficácia e eficiência de diferentes tipos de regimes de apoio às energias renováveis tem sido discutida há pelo menos uma década. Existem múltiplos regimes, com características e impactos positivos e negativos. Em 2011, a Comissão sugeriu que poderiam ser úteis orientações para ajudar os Estados-Membros a identificar as melhores práticas4. Após debates com os Estados-Membros, o relatório de 2012 da Comissão «Energias renováveis: um agente decisivo no mercado europeu da energia»[14] anunciou planos para elaborar essas orientações. Dado o papel proeminente que desempenham atualmente os regimes de apoio financeiro no desenvolvimento das energias renováveis, e tendo em conta a importância (e o custo) crescente da utilização de energias renováveis no setor da eletricidade, são necessários esforços urgentes para reformar os regimes de apoio, a fim de assegurar que sejam concebidos de uma forma eficaz em termos de custos e orientada para o mercado. São necessárias orientações da Comissão para garantir que os regimes de apoio sejam adaptados regularmente e de forma suficientemente rápida a fim de ter em conta a diminuição dos custos tecnológicos, assegurar que as reformas integrem os produtores de energias renováveis no âmbito do mercado da energia (nomeadamente substituindo as tarifas de aquisição por prémios ou quotas de aquisição e recorrendo a concursos para evitar a sobrecompensação, etc.) e garantir que estas intervenções no mercado corrijam as deficiências deste último e não aumentem nem mantenham as distorções. A próxima revisão pela Comissão das orientações em matéria de auxílios estatais terá também em conta este aspeto. No que respeita à incerteza dos regimes de apoio aplicáveis, em especial, aos biocombustíveis, a ausência de progressos na adoção pelo Conselho de um novo quadro jurídico da tributação dos produtos energéticos[15] constitui um motivo de preocupação, uma vez que a possibilidade de utilizar incentivos fiscais termina em 2020 ao abrigo do atual quadro jurídico.

Muitas reformas nacionais têm exercido impacto negativo no clima de investimento. As mais problemáticas têm sido as alterações que reduzem o retorno de investimentos já realizados. Tais alterações têm efeito negativo nas expectativas legítimas das empresas e desencorajam claramente o investimento num momento em que é necessário um número significativamente maior de investimentos. Assim, são necessárias orientações sobre o próprio processo de reforma, a fim de garantir que os regimes de apoio são eficazes em termos de custos mas não desestabilizam o mercado. A Comissão considera também necessárias mais medidas para assegurar a convergência e a europeização da energia: para além de desenvolver abordagens comuns do apoio às energias renováveis, deve ser aumentada a cooperação transfronteiras. O atual quadro jurídico para essa cooperação é o mecanismo de cooperação previsto na Diretiva Energias Renováveis. Este inclui projetos conjuntos, em que podem ser desenvolvidas abordagens comuns com base em projetos, tecnologias ou regiões especificamente dedicados às energias renováveis, bem como regimes de apoio conjuntos, como o regime sueco‑norueguês, viáveis em mercados que dispõem de boas ligações e nos quais os consumidores irão também beneficiar fisicamente da capacidade de energias renováveis instalada num país vizinho. Estes instrumentos abrem a via para o desenvolvimento das energias renováveis a nível europeu, em que os recursos são desenvolvidos numa base comum e eficaz em termos de custos no âmbito de um mercado único da energia. Neste sentido, para além das orientações a publicar proximamente sobre os mecanismos de cooperação, a Comissão promoverá o estabelecimento a nível regional (e, possivelmente, setorial) de regimes de apoio conjuntos entre os Estados-Membros com base no mecanismo de cooperação, como abordagem comum europeia do desenvolvimento da energia eólica marítima nos mares do Norte.

Os quatro elementos da reforma e integração das energias renováveis (crescimento forte, controlo dos custos, integração do mercado e europeização) serão explicitamente abordados nas próximas orientações da Comissão. Isto contribuirá para a coerência política e garantirá que as eventuais intervenções no mercado corrijam as deficiências deste último, sem aumentar nem manter as atuais distorções.

4. Sustentabilidade dos biocombustíveis

Nem todos os Estados-Membros desenvolveram os seus mercados dos biocombustíveis e a maior parte da produção e do consumo de biocombustíveis na UE é dominada por cinco Estados‑Membros (França, Alemanha, Itália, Espanha e Reino Unido). Em 2010, o Eurostat relatou que 1,4% (177 ktep) de todos os biocombustíveis consumidos na UE eram produzidos a partir de resíduos, produtos residuais, material celulósico não alimentar e material lenhocelulósico (embora outras estatísticas, não oficiais, apontem para cerca de 9%, incluindo os óleos alimentares reciclados). Os artigos 17.º, 18.º e 23.º da Diretiva estabelecem que a Comissão deve monitorizar uma série de questões relacionadas com os biocombustíveis e biolíquidos, incluindo o seu impacto na sustentabilidade, os mercados da biomassa, os preços das matérias-primas e dos produtos alimentares e a necessidade de medidas para a proteção do solo, da água e do ar. Esta questão é tratada em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório. A Comissão está também a examinar a sustentabilidade dos biocombustíveis do ponto de vista dos consumidores como parte de um vasto estudo sobre o funcionamento do mercado dos combustíveis[16].

Um elemento fundamental para essa monitorização é a informação sobre a origem dos combustíveis. 60% das matérias-primas consumidas para a produção de biodiesel em 2010 foram produzidas na UE. A Argentina foi o maior exportador de biodiesel para a UE. A maior parte – cerca de 80% – das matérias-primas consumidas para a produção de etanol destinado ao setor dos transportes foi produzida na UE, sendo a maior parte das importações proveniente do Brasil e dos EUA, embora as importações do Brasil tenham diminuído para quase metade em comparação com 2008.

Origem dos biocombustíveis finais consumidos na UE em 2010[17]

|| Biodiesel || Bioetanol

|| Volume (ktep) || Quota || || Volume (ktep) || Quota

UE || 8 270 || 83,2% || UE || 2 243 || 80,1%

Argentina || 1 003 || 10,1% || Brasil || 234 || 8,4%

Indonésia || 285 || 2,9% || EUA || 121 || 4,3%

Malásia || 123 || 1,2% || Peru || 26 || 0,9%

China || 67 || 0,7% || Cazaquistão || 24 || 0,8%

EUA || 61 || 0,6% || Bolívia || 20 || 0,7%

Outros países || 129 || 1,3% || Egito || 15 || 0,5%

|| || || Coreia do Sul || 16 || 0,6%

|| || || Outros países || 101 || 3,6%

Total || 9 938 || || || 2 800 ||

Fonte: Eurostat, Comtrade.

Origem de todas as matérias-primas para biocombustíveis consumidas na UE em 2010

UE || Argentina || Indonésia || Brasil || EUA || Canadá || Ucrânia || Malásia || Paraguai || Outros

63,9% || 9,7% || 6,6% || 5,3% || 3,0% || 2,4% || 2,3% || 1,7% || 1,5% || 1,3%

|| || || || || || || || ||

Rússia || China || Suíça || Peru || Bolívia || Peru || Egito || Guatemala || ||

1,0% || 0,5% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,1% || 0,1% || ||

A análise pela Comissão da transposição pelos Estados-Membros dos critérios de sustentabilidade dos biocombustíveis revelou algumas lacunas, tendo sido iniciados procedimentos jurídicos para assegurar que estejam em vigor em todos os Estados-Membros regimes de sustentabilidade efetivos. Ao mesmo tempo, foram aprovados pela Comissão 13 «regimes voluntários» para certificar a sustentabilidade dos biocombustíveis, permitindo aos produtores de biocombustíveis em todo o mundo respeitar as elevadas normas da UE. Além disso, os principais países de exportação (Argentina, Brasil, Indonésia e Malásia) adotaram novas medidas regulamentares destinadas a melhorar as suas práticas ambientais em domínios relacionados com os biocombustíveis.

A monitorização pela Comissão e pelos Estados-Membros da necessidade de medidas específicas para a proteção do ar, do solo e da água conclui em geral que todas as atuais práticas agrícolas obrigatórias da UE ao abrigo da política agrícola comum e da legislação ambiental são aplicáveis à produção de matérias-primas para biocombustíveis (dado que a maior parte dos biocombustíveis é produzida a partir de culturas agrícolas) e que, por esse motivo, não são necessárias medidas específicas apenas para os biocombustíveis. De facto, os atuais regimes de sustentabilidade e regimes voluntários incluem frequentemente requisitos de boas práticas agrícolas e encorajam, deste modo, as melhores práticas agrícolas para a proteção do ar, do solo e da água. No entanto, com o aumento da pressão sobre os recursos agrícolas, será importante assegurar que as medidas de proteção em vigor continuam a ser adequadas.

A utilização líquida global de terras para a produção dos biocombustíveis consumidos na UE é inferior a 3 Mha. Na UE, as estimativas variam entre 2% (Polónia) e 6% (França) das terras de cultivo nacionais, embora nem todos os Estados-Membros tenham comunicado informações sobre as superfícies plantadas com matérias-primas destinadas à produção de biocombustíveis.

No que respeita à «sustentabilidade social» dos biocombustíveis, a Comissão deve também elaborar um relatório sobre os direitos de uso do solo, uma vez que a procura de biocombustíveis na UE se vem juntar à procura internacional existente de exportações de produtos alimentares e não alimentares e, assim, à pressão sobre os países em desenvolvimento para que convertam mais terras para essas culturas de rendimento. Dados os prazos que decorrem entre a aquisição de terras e a produção de biocombustíveis e as insuficiências da base de dados ILC Land Matrix, não é ainda claro se a procura de biocombustíveis da UE contribui para alguma violação dos direitos de uso do solo. A monitorização desta questão pela Comissão e pelos Estados-Membros deve, contudo, continuar. Devido aos aumentos significativos dos preços dos alimentos, ao impacto na obtenção de alimentos a preços acessíveis em 2008 e 2011 e à má colheita de 2012 nos EUA, é importante verificar se o consumo de biocombustíveis na UE contribuiu de algum modo ou se outros fatores, como as condições meteorológicas desfavoráveis, as más colheitas, o aumento da procura mundial, o aumento dos preços do petróleo, etc., são mais importantes. A análise da Comissão concluiu que a utilização de cereais para a produção de bioetanol representou 3% da utilização total de cereais em 2010/2011 e que o seu efeito estimado no preço do mercado global dos cereais foi mínimo (1% -2%). O consumo de biodiesel na UE é mais elevado e o efeito estimado nos preços das culturas oleaginosas (colza, soja, óleo de palma) em 2008 e 2010, foi de 4%[18]. Verifica-se também que a procura de biocombustíveis é mais sensível aos preços que a do mercado alimentar, pelo que a procura diminui em reação ao aumento dos preços. Sendo assim, a Comissão continuará a monitorizar e a melhorar a sua análise da procura de biocombustíveis na UE no mercado agrícola mundial, dos preços dos alimentos e da volatilidade dos preços dos alimentos. Além disso, as interações entre os biocombustíveis e outros setores da bioeconomia continuam a evoluir e os impactos para os utilizadores tradicionais da biomassa, como o setor oleoquímico, continuam a ter de ser estudados.

A Diretiva exige também que a Comissão apresente um relatório sobre o cumprimento de uma ampla gama de convenções internacionais (como as relativas às condições de trabalho e à biodiversidade) por todos os países que fornecem matérias-primas para o consumo de biocombustíveis na UE. Embora a maior parte dos países não-UE tenha ratificado as principais convenções, a aplicação é menor que na UE, ou nos EUA - que não ratificaram muitas dessas convenções. Assim, devem prosseguir os esforços a todos os níveis para incentivar os países a aplicarem plenamente estas convenções. Quanto aos benefícios sociais do consumo de biocombustíveis na UE, estima-se que em 2010 este consumo gerou 220 000 postos de trabalho na UE e 1,4 milhões de postos de trabalho em todo o mundo.

Por último, é importante ter em conta a poupança de emissões de gases com efeito de estufa resultante da mudança para os biocombustíveis. Embora o petróleo importado ainda constitua o grosso dos combustíveis utilizados no setor dos transportes, estima-se que a quota de biocombustíveis de 4,7% gerou poupanças de 25,5 Mt de eq. CO2, com base nos relatórios nacionais (22,6 Mt de eq. CO2 com base na aplicação de valores por defeito globais). Esta estimativa não inclui os efeitos indiretos da intensificação agrícola ou os efeitos das alterações indiretas do uso do solo, que reduzem as poupanças de CO2 permitidas pelos biocombustíveis. Quando se incluem estas emissões, as poupanças estimadas são significativamente menores, refletindo o predomínio dos biocombustíveis de «primeira geração», frequentemente derivados de culturas alimentares, cujas poupanças de emissões de gases com efeito de estufa são fracas ou não foram estimadas. Por este motivo, a Comissão propôs alterações às Diretivas Qualidade dos Combustíveis e Energias Renováveis, de forma a terem em conta os efeitos das alterações indiretas do uso do solo resultantes do consumo de biocombustíveis na UE[19]. A proposta prevê a limitação da contribuição que podem dar os biocombustíveis baseados em culturas alimentares para a realização do objetivo de 10% para 5% e o aumento dos incentivos ao desenvolvimento de biocombustíveis de segunda geração, derivados de matérias-primas não alimentares, como os resíduos ou a palha. A presente proposta foi transmitida ao Parlamento Europeu e ao Conselho de Ministros, e clarificará a política de biocombustíveis da UE até 2020.

5. Conclusão

Impulsionadas pela adoção da Diretiva Energias Renováveis de 2009, que lhes fixa objetivos juridicamente vinculativos, as energias renováveis tiveram um forte crescimento. Os dados e análises recolhidos para a elaboração do relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis mostram que, embora a UE, no seu conjunto, se encontre na trajetória para realizar os objetivos da estratégia Europa 2020, são necessários esforços suplementares da parte de alguns Estados-Membros (ver anexo). Além disso, a análise sugere que existem motivos de preocupação quanto aos progressos no futuro. A transposição da Diretiva tem sido mais lenta do que seria desejável e a trajetória será mais difícil nos próximos anos, fazendo com que a maior parte do esforço a fazer pelos Estados‑Membros se concentre nos anos finais. Embora os Estados-Membros tenham tido sete anos para alcançar os primeiros 20% do seu objetivo para 2012, têm depois apenas dois anos para alcançar os seguintes 10% para 2014, 15% para 2016, 20% para 2018 e 35% para 2020. Além disso, a alteração significativa da situação económica na Europa conduzirá, segundo a análise realizada pela Comissão, a que as atuais políticas sejam insuficientes para desencadear a necessária implantação das energias renováveis na maioria dos Estados-Membros.

Os desvios dos Estados-Membros em relação aos seus próprios Planos de Ação Nacionais para as Energias Renováveis refletem mudanças políticas que reduzem a clareza e segurança para os investidores, aumentando a sua exposição ao risco regulamentar. Os desvios em relação às expectativas dos planos em matéria de tendências setoriais e tecnológicas indicam também os pontos em que poderão ser necessários esforços suplementares. Outros motivos de preocupação são a incapacidade para eliminar os obstáculos à implantação das energias renováveis: os encargos e atrasos administrativos continuam a ser fonte de problemas e aumentam o risco dos projetos de energias renováveis; continua a haver lentidão no desenvolvimento das infraestruturas, atrasos na ligação e regras operacionais da rede em detrimento dos produtores de energias renováveis, a resolver pelos Estados-Membros na aplicação da Diretiva Energias Renováveis.

A alteração do clima económico também tem exercido claramente impacto no desenvolvimento de novos projetos de energias renováveis. Um aspeto é o aumento do custo de capital em geral. Outro aspeto é o aumento do risco resultante das alterações introduzidas pelos Estados‑Membros nos regimes de apoio. As orientações que a Comissão prevê publicar sobre os regimes de apoio e a sua reforma destinam-se a assegurar que esse apoio é eficaz em termos de custos e contribui para a integração da produção de energia proveniente de fontes renováveis no mercado energético.

Os resultados do debate em curso sobre o quadro para 2030 no domínio da energia e do clima, para o qual contribui o presente relatório, bem como a proposta da Comissão de alterar as Diretivas Energias Renováveis e Qualidade dos Combustíveis a fim de melhorar os incentivos a favor dos biocombustíveis avançados em detrimento dos biocombustíveis de primeira geração, são também elementos que terão um papel a desempenhar nos anos até 2020 e que devem ser tomados em conta quando se analisa a situação em 2011/2012 em termos de cumprimento da trajetória. A Comissão continuará também a examinar a aplicação da Diretiva pelos Estados-Membros e adotará medidas sempre que necessário. A Comissão já iniciou uma série de processos por infração por não transposição da Diretiva pelos Estados‑Membros[20]; caso a execução seja incompleta, seguir-se-ão outros processos por infração. Dando cumprimento às obrigações assumidas ao abrigo da Diretiva Energias Renováveis, a Comissão avaliou também a aplicação, eficácia e impactos do regime de sustentabilidade dos biocombustíveis e da política de biocombustíveis da UE. Embora a aplicação do sistema de sustentabilidade dos biocombustíveis pelos Estados‑Membros seja demasiado lenta, os possíveis impactos negativos do consumo de biocombustíveis na UE não parecem justificar outras medidas nem intervenções políticas específicas para além das propostas já apresentadas. Além disso, a poupança de gases com efeito de estufa comunicada pelos Estados-Membros (e que ainda não inclui os efeitos indiretos) parece ser positiva.

Na sua Comunicação de junho de 2012[21], a Comissão assumiu o compromisso de fazer avançar a integração das energias renováveis no mercado interno e enquadrar os incentivos ao investimento na geração de eletricidade. A Comissão tenciona também preparar orientações sobre as melhores práticas para regimes de apoio às energias renováveis que sejam coerentes e eficazes em termos de custos, publicar novas orientações sobre a utilização dos mecanismos de cooperação para alcançar os objetivos de energias renováveis a menor custo e trabalhar no sentido de melhorar o quadro regulamentar para a cooperação com países terceiros no domínio da energia. Todas estas ações requerem a aplicação rigorosa e completa da Diretiva Energias Renováveis e dos compromissos assumidos nos Planos de Ação Nacionais para as Energias Renováveis. É necessário continuar a avançar nestes pontos. Além disso, o apoio no novo quadro orçamental plurianual da UE às novas tecnologias energéticas e à infraestrutura energética deverá contribuir para assegurar a continuação do crescimento do setor das energias renováveis na Europa. Com estes progressos, a UE pode contar com um setor das energias renováveis próspero, amadurecido e competitivo a nível mundial no período até 2020 e mais além.

Anexo I. Panorâmica dos progressos realizados pelos Estados-Membros

Estado-Membro || Quota FER em 2005 || Quota FER em 2010 || Primeiro objetivo intermédio || Objetivo FER para 2020

Áustria || 23,3% || 30,1% || 25,4% || 34%

Bélgica || 2,2% || 5,4% || 4,4% || 13%

Bulgária || 9,4% || 13,8% || 10,7% || 16%

Chipre || 2,9% || 5,7% || 4,9% || 13%

República Checa || 6,1% || 9,4% || 7,5% || 13%

Alemanha || 5,8% || 11,0% || 8,2% || 18%

Dinamarca || 17% || 22,2% || 19,6% || 30%

Estónia || 18% || 24,3% || 19,4% || 25%

Grécia || 6,9% || 9,7% || 9,1% || 18%

Espanha || 8,7% || 13,8% || 10,9% || 20%

Finlândia || 28,5% || 33% || 30,4% || 38%

França || 10,3% || 13,5% || 12,8% || 23%

Hungria || 4,3% || 8,8% || 6,0% || 13%

Irlanda || 3,1% || 5,8% || 5,7% || 16%

Itália || 5,2% || 10,4% || 7,6% || 17%

Lituânia || 15% || 19,7% || 16,6% || 23%

Luxemburgo || 0,9% || 3% || 2,9% || 11%

Letónia || 32,6% || 32,6% || 34,0% || 40%

Malta || 0% || 0,4% || 2,0% || 10%

Países Baixos || 2,4% || 3,8% || 4,7% || 14%

Polónia || 7,2% || 9,5% || 8,8% || 15%

Portugal || 20,5% || 24,6% || 22,6% || 31%

Roménia || 17,8% || 23,6% || 19,0% || 24%

Suécia || 39,8% || 49,1% || 41,6% || 49%

Eslovénia || 16,0% || 19,9% || 17,8% || 25%

Eslováquia || 6,7% || 9,8% || 8,2% || 14%

Reino Unido || 1,3% || 3,3% || 4,0% || 15%

UE || 8,5% || 12,7% || 10,7% || 20%

A medida mais objetiva consiste em avaliar os Estados-Membros tendo em conta o seu primeiro objetivo intermédio, calculado como a média das suas quotas de 2011/2012. Embora, em média, o progresso seja bom até 2010, os dados não refletem as incertezas políticas e económicas que os produtores de energias renováveis parecem enfrentar atualmente.

Progresso para o primeiro objetivo intermédio:

>2% superior ao objetivo intermédio

<1% inferior ou <2% superior ao objetivo intermédio

>1% inferior ao objetivo intermédio

[1] Nomeadamente o artigo 17.º, n.º 7, o artigo 18.º, n.os 2 e 9, e o artigo 23.º, n.os 1 a 6.

[2] Relatórios bienais dos Estados-Membros sobre os progressos no domínio das energias renováveis (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm

[3] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm

[4] Energias renováveis: avançar para o objetivo de 2020, COM(2011) 31 e SEC(2011) 130.

[5] São fixados objetivos intermédios na trajetória indicativa estabelecida no anexo I, parte B, da Diretiva 2009/28/CE. O objetivo intermédio da UE para 2011/2012 era de 10,7%. Os resultados nacionais constam do anexo I da presente comunicação.

[6] O modelo Green-X foi utilizado para efetuar uma avaliação quantitativa pormenorizada da futura implantação das energias renováveis ao nível de cada país, setor e tecnologia. O modelo baseou-se em avaliações das políticas e planos nacionais até meados de 2012. Para informações pormenorizadas, consultar o relatório referido na nota de pé de página n.º 3.

[7] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm

[8] Adotados ao abrigo da Diretiva 2001/77/CE. Áustria, Chipre, República Checa, Grécia, Finlândia, França, Itália, Luxemburgo, Malta, Polónia, Roménia, Suécia, Eslovénia, Eslováquia, Reino Unido.

[9] Estabelecido ao abrigo da Diretiva 2003/30/CE. Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, República Checa, Dinamarca, Estónia, Grécia, Espanha, Finlândia, Hungria, Irlanda, Itália, Lituânia, Luxemburgo, Letónia, Malta, Países Baixos, Portugal, Roménia, Eslovénia, Reino Unido.

[10] No documento COM(2010) 11, a Comissão assumiu o compromisso de apresentar relatórios sobre os impactos dos regimes de sustentabilidade da biomassa.

[11] Energias renováveis: avançar para o objetivo de 2020, COM(2011) 31 e SEC(2011) 130.

[12] Relatórios bienais dos Estados-Membros sobre os progressos no domínio das energias renováveis (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm

[13] (COM(2013) 18 final), http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm

[14] COM(2012) 271.

[15] Proposta da Comissão de revisão da Diretiva Tributação da Energia, COM(2011) 169 final.

[16] O estudo (a publicar até ao final de 2013) examina se os consumidores podem fazer escolhas informadas, analisando o conhecimento por parte dos consumidores e a transparência das informações. Espera-se que dê origem a recomendações sobre a melhoria e a harmonização da rotulagem dos combustíveis na bomba em todos os Estados-Membros da UE. O estudo aborda também a questão da disponibilidade de diversos combustíveis e retalhistas, e dos preços de venda a retalho.

[17] O comércio de biodiesel e de bioetanol é analisado com base nas estatísticas do Eurostat sobre o comércio pela CN8 (série de dados DS_016890: código HS 3824.90.91 para o biodiesel, códigos HS 2207.20.00, HS 2207.10.00, HS 220890.91, HS 2208.90.99 e HS 2909.19.10 para o etanol) e pela Comtrade (código 382490 para o biodiesel, códigos 2207, 2208 e 2909 para o etanol).

[18] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm

[19] COM(2012) 595 final, http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm

[20] Foram iniciados processos e enviados pareceres fundamentados à Áustria, Bulgária, Chipre, República Checa, Finlândia, Hungria, Irlanda, Letónia, Luxemburgo, Países Baixos, Polónia e Eslovénia.

[21] Energias renováveis: um agente decisivo no mercado europeu da energia, COM(2012) 271.