COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Orientações destinadas aos Estados-Membros sobre os investimentos diretos estrangeiros provenientes da Rússia e da Bielorrússia tendo em conta a agressão militar contra a Ucrânia e as medidas restritivas estabelecidas nos recentes regulamentos do Conselho relativos a sanções (1)

(2022/C 151 I/01)

A União Europeia está aberta aos investimentos estrangeiros, que são essenciais para o nosso crescimento económico, a competitividade, o emprego e a inovação. Muitas empresas europeias estão bem integradas nas cadeias de abastecimento globais, que é necessário manter em funcionamento. A UE permanecerá um destino atrativo para os investimentos diretos estrangeiros (IDE). Mas a nossa abertura não é incondicional e tem de ser equilibrada por instrumentos adequados que visem salvaguardar a nossa segurança e a nossa ordem pública.

Em resposta à agressão militar não provocada e injustificada da Rússia contra a Ucrânia, ativamente apoiado pela Bielorrússia, a UE adotou um vasto e sólido pacote de medidas restritivas («sanções») contra a Rússia e a Bielorrússia. As sanções contra a Rússia destinam-se a comprometer a capacidade do Kremlin para financiar a guerra, impor custos económicos e políticos evidentes às elites políticas russas responsáveis pela invasão e diminuir a base económica da Rússia. Tendo em conta o apoio material da Bielorrússia à invasão russa, a UE adotou novas sanções contra a Bielorrússia. As sanções contra a Bielorrússia destinam-se a ter um impacto semelhante.

O Regulamento (UE) 2019/452 (2) («Regulamento Análise dos IDE») estabelece um regime essencial a nível da UE no âmbito do qual a Comissão Europeia e os Estados-Membros podem coordenar as suas ações em matéria de investimentos estrangeiros a fim de assegurar a proteção da segurança e da ordem pública se esses objetivos forem ameaçados por investimentos diretos estrangeiros. Os Estados-Membros podem também analisar os investimentos não abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento Análise dos IDE, desde que esse controlo seja efetuado em conformidade com as disposições do Tratado em matéria de livre circulação de capitais e de liberdade de estabelecimento.

Embora a análise dos IDE e as sanções sejam instrumentos jurídicos distintos, cada um tem uma finalidade diferente e uma forma de funcionar diferente, a agressão militar da Rússia contra a Ucrânia apela a uma maior vigilância dos investimentos diretos russos e bielorrussos no Mercado Único. Isto vai além dos investimentos efetuados por pessoas ou entidades sujeitas a sanções. Nas circunstâncias atuais, existe um risco acrescido de que um investimento, direta ou indiretamente ligado a uma pessoa ou entidade associada ao governo russo ou bielorrusso, controlada por estes ou sujeita à sua influência, em ativos críticos na UE possa dar motivos razoáveis para se concluir que esse investimento é suscetível de constituir uma ameaça para a segurança ou a ordem pública nos Estados-Membros.

Além disso, as sanções da UE aplicam-se a todas as pessoas que se encontrem no território da União, a todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos, dentro ou fora do território da União, que estejam registados ou constituídos nos termos do direito de um Estado-Membro, bem como a todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos com uma atividade económica exercida, total ou parcialmente, na União. Por conseguinte, as medidas restritivas da UE podem afetar os investimentos diretos da Rússia e da Bielorrússia de diversas maneiras. Por exemplo, as transações comerciais com pessoas e entidades designadas não podem ser legalmente efetuadas, a menos que a legislação o permita a título excecional, e os bancos da UE devem congelar os pagamentos recebidos de bancos russos designados sujeitos ao congelamento de ativos. Estas regras são recordadas mais pormenorizadamente no anexo da presente comunicação.

Nas suas comunicações anteriores, em particular na Comunicação intitulada «Revisão da Política Comercial – Uma política comercial aberta, sustentável e decisiva» (3), a Comissão instou todos os Estados-Membros a criar e a aplicar mecanismos completos de análise dos IDE, com vista a resolver os casos em que a aquisição ou o controlo de uma determinada empresa, infraestrutura ou tecnologia criaria um risco para a segurança ou a ordem pública na UE. No contexto atual, é ainda mais urgente fazê-lo.

No quadro institucional existente, a responsabilidade pela análise dos IDE cabe aos Estados-Membros. Os mecanismos nacionais de análise dos investimentos já estão em vigor em 18 Estados-Membros (4). A análise dos IDE deve ter em conta o impacto na segurança e na ordem pública da União no seu conjunto. Para determinar se um investimento direto estrangeiro é suscetível de afetar a segurança ou a ordem pública, os Estados-Membros podem também ter em conta, em particular, se o investidor estrangeiro é controlado direta ou indiretamente pela administração pública de um país terceiro, incluindo organismos estatais ou forças armadas, incluindo através de uma estrutura de propriedade ou de um financiamento significativo; se o investidor estrangeiro já esteve envolvido em atividades que afetassem a segurança ou a ordem pública num Estado-Membro; ou se existe um risco grave de o investidor estrangeiro se envolver em atividades ilegais ou criminosas (5).

O âmbito de aplicação do Regulamento Análise dos IDE está limitado aos casos em que a aquisição de uma entidade da UE envolva investimentos diretos de uma ou mais entidades estabelecidas fora da União. Inversamente, os casos que envolvam apenas investimentos de uma ou mais entidades estabelecidas na União noutro Estado-Membro não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento, exceto no caso de transações que façam parte de um regime de evasão estabelecido com o objetivo de evitar a aplicação do regulamento. No entanto, esses investimentos podem ser sujeitos a controlos nacionais ou a mecanismos de análise e podem ser tomadas medidas em conformidade com o direito da União e, em especial, com as disposições do Tratado em matéria de livre circulação de capitais e de liberdade de estabelecimento.

Nas circunstâncias atuais, existe um risco significativamente acrescido de que os IDE dos investidores russos e bielorrussos possam constituir uma ameaça para a segurança e a ordem pública. Por conseguinte, no quadro das regras aplicáveis, esses IDE devem ser objeto de controlos e exames sistemáticos e aprofundados. Este risco pode ser agravado pelo montante dos investimentos russos na UE e pela intensidade das relações comerciais anteriores entre a UE e empresas russas. Além disso, deve ser dada especial atenção às ameaças colocadas pelos investimentos de pessoas ou entidades ligadas aos dois governos, controladas por estes ou sujeitas à sua influência, uma vez que estes governos têm um forte incentivo para interferir em atividades críticas na UE e para utilizar a sua capacidade de controlar ou dirigir os investidores russos e bielorrussos na UE nesse sentido.

Para o efeito, a Comissão Europeia insta os Estados-Membros a:

— utilizar sistematicamente os seus mecanismos de análise para avaliar e prevenir as ameaças relacionadas com os investimentos russos e bielorrussos por razões de segurança e de ordem pública;

— assegurar uma estreita cooperação entre as autoridades nacionais competentes em matéria de sanções (6) («ANC») e as autoridades competentes para analisar os investimentos no contexto da aplicação de sanções da UE e para identificar infrações e impor sanções;

— aplicar plenamente o Regulamento Análise dos IDE, nomeadamente através da participação ativa no mecanismo de cooperação entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão, a fim de fazer face aos riscos em matéria de segurança ou ordem pública relacionados com os IDE provenientes da Rússia e da Bielorrússia;

— assegurar o pleno cumprimento dos requisitos da Diretiva Branqueamento de Capitais (7), de forma a evitar a utilização abusiva do sistema financeiro da UE; e

— assegurar uma estreita cooperação entre as autoridades de análise dos Estados-Membros, as ANC, os bancos e instituições de fomento nacionais, bem como as instituições financeiras internacionais das quais os Estados-Membros são acionistas, a fim de identificar os investimentos, em especial da Rússia e da Bielorrússia, suscetíveis de afetar a segurança ou a ordem pública na UE e de facilitar o pleno cumprimento das sanções em atividades apoiadas pelas referidas entidades de investimento públicas.

A Comissão insta os Estados-Membros que atualmente não dispõem de um mecanismo de análise, ou cujos mecanismos de análise não abrangem todas as transações relevantes de IDE ou não permitem a análise antes da realização dos investimentos, a criar urgentemente um mecanismo global de análise de IDE e a, entretanto, utilizar outros instrumentos jurídicos adequados para resolver os casos em que a aquisição ou o controlo de uma determinada empresa, infraestrutura ou tecnologia criaria um risco para a segurança ou a ordem pública na UE.

A Comissão insta os Estados-Membros que estão a criar esse mecanismo de análise a acelerar a sua adoção e a preparar a sua aplicação, nomeadamente através dos recursos adequados.

Por último, o anexo da presente comunicação descreve igualmente as condições em que os Estados-Membros podem ser autorizados a impor restrições à livre circulação de capitais e à liberdade de estabelecimento. Fora do regime da UE para a análise dos IDE, os Estados-Membros que adotaram medidas segundo as quais podem analisar os investimentos intra-UE para perseguir, de forma proporcionada, objetivos legítimos de política pública são vivamente incentivados a fazer pleno uso desses mecanismos em relação aos investimentos controlados em última instância por pessoas ou entidades russas ou bielorrussas, a fim de fazer face aos riscos salientados na presente comunicação.

(1) Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO L 229 de 31.7.2014, p. 1) e respetivas alterações e Regulamento (CE) n.o 765/2006 do Conselho, de 18 de maio de 2006, que impõe medidas restritivas contra o Presidente Lukashenko e alguns funcionários da Bielorrússia (JO L 134, 20.5.2006, p. 1) e respetivas alterações.

(2) Regulamento (UE) 2019/452 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de março de 2019, que estabelece um regime de análise dos investimentos diretos estrangeiros na União (JO L 79I de 21.3.2019, p. 1).

(3) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Revisão da Política Comercial – Uma política comercial aberta, sustentável e decisiva [COM(2021)66 final].

(4) Para consultar a lista integral de mecanismos nacionais de análise dos investimentos e aceder à legislação nacional, ver http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm.

(5) Artigo 4.o do Regulamento Análise dos IDE.

(6) A lista das autoridades nacionais competentes em matéria de sanções está disponível em https://www.sanctionsmap.eu/#/main/authorities.

(7) Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73).