I
(Comunicações)
TRIBUNAL DE CONTAS
PARECER N.o2/2004
do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias sobre o modelo de «auditoria única» (« single
audit ») (e proposta para um quadro do controlo interno comunitário)
(2004/C 107/01)
O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
nomeadamente o n.o4, segundo parágrafo, do artigo 248.o,
Tendo em conta o pedido do Parlamento Europeu, expresso no
ponto 48 da sua decisão de 10 de Abril de 2002 sobre a quitaçãopela execução do orçamento geral da União Europeia para o exer-cício de 2000 (Comissão), para que o Tribunal elaborasse umparecer sobre a exequibilidade de introdução de um modelo únicode auditoria para o orçamento da União Europeia, em que cadanível de controlo se baseie no nível precedente, a fim de reduzir opeso sobre a entidade controlada e reforçar a qualidade das acti-vidades de auditoria, sem, porém, minar a independência dosorganismos de auditoria em causa,
Considerando que a mesma decisão solicitava que a Comissão ela-
borasse um relatório sobre o mesmo tema, o que a Comissãoainda não fez;
Considerando que o parecer do Tribunal pretende constituir uma
contribuição para as reflexões das instituições comunitárias, masnão prejudica o direito que assiste ao Tribunal de formular outrospareceres nos termos do n.
o4 do artigo 248.odo Tratado;
Considerando que o artigo 27 4.odo Tratado que institui a Comu-
nidade Europeia torna a Comissão responsável pela execução doorçamento de acordo com os princípios da boa gestão financeirae estipula que os Estados-Membros cooperarão com a Comissãoa fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordocom esses mesmos princípios;Considerando que a responsabilidade da Comissão pela execução
do orçamento está sujeita às diferentes modalidades de execuçãoenumeradas no artigo 53.
odo Regulamento (CE,
Euratom) n.o1 605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002,
que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamentogeral das Comunidades Europeias (
1);
Considerando que não existe uma definição única e reconhecida
de «auditoria única» (« single audit »);
Considerando que é necessário um controlo interno eficiente e
eficaz do orçamento da União Europeia;
Considerando que se verificaram progressos significativos na
melhoria dos sistemas de controlo interno mas que continua a sernecessário aperfeiçoar a sua concepção, estabelecendo objectivosclaros e coerentes, garantindo uma coordenação eficaz, forne-cendo informações sobre custos e benefícios e assegurando umaaplicação coerente dos requisitos;
Considerando que os sistemas de controlo interno que abrangem
as receitas e as despesas da União Europeia deverão fornecer umagarantia razoável de que as receitas são cobradas e as despesasefectuadas nos termos legais e de que ambas são geridas de modoa obter uma optimização dos recursos;
Considerando que o Tribunal de Contas Europe u é o auditor
externo da União Europeia e, como tal, não faz parte do controlointerno;
Considerando que as normas internacionais de auditoria, elabo-
radas nomeadamente pela Federação Internacional de Contabilis-tas (IFAC) e pela Intosai, fornecem um quadro para a relação entreauditoria externa e controlo interno, bem como para a utilizaçãodo trabalho de outros auditores;
(1) JO L 248 de 1 6.9.2002.30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/1
Tendo em conta as observações e conclusões do trabalho prepa-
ratório em apoio do presente parecer, apresentadas no documento«Informações em apoio do parecer n.
o2/2004 do Tribunal de
Contas sobre o modelo de “auditoria única” (“ single audit ”) (e pro-
posta para um quadro do controlo interno comunitário)», que seencontra em anexo,
ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:
I. Com vista a garantir um controlo interno eficaz e eficientedos fundos da União Europeia, deverá criar-se um quadro do con-trolo interno comunitário contendo princípios e normas comuns,que será utilizado como base para a criação de novos sistemas decontrolo interno e para o desenvolvimento dos existentes a todosos níveis da administração.
II. Os controlos deverão ser efectuados segundo uma norma
comum e coordenados de modo a evitar duplicações desnecessá-rias. Os custos globais dos controlos deverão ser proporcionaisaos benefícios globais que conferem tanto em termos financeiroscomo políticos.
III. Os controlos deverão ser efectuados e documentados e os
relatórios elaborados de modo aberto e transparente, permitindoque os resultados sejam utilizados e considerados fiáveis por todosos intervenientes no sistema. A «proprietária» das verificaçõesdeverá ser a União Europeia e não as instâncias de controlo indi-viduais.
IV. Para que os controlos possam ser eficazes e eficientes, a
regulamentação em que se baseiam as suas políticas e processosdeverá ser clara e inequívoca, evitando uma desnecessária com-plexidade.
V. Os sistemas de controlo interno deverão basear-se numa
cadeia de procedimentos de controlo, sendo definidos para cadanível objectivos específicos que tenham em consideração o traba-lho dos outros níveis. As declarações de despesas ou de custossuperiores a determinado limiar deverão ser acompanhadas porum certificado e um relatório de auditoria independentes com
base em normas comuns de metodologia e de conteúdo.
VI. A Comissão deverá definir os requisitos mínimos aplicá-
veis aos sistemas de controlo interno, tomando em consideraçãoas características específicas dos diferentes domínios orçamentais.Os sistemas de cada domínio deverão ser acompanhados de umametodologia coordenada em matéria de informação, de modo aque os beneficiários tenham pleno conhecimento dos objectivose consequências de serem controlados.
VII. Os sistemas de controlo interno deverão incluir mecanis-
mos que garantam que as insuficiências nos próprios sistemas,bem como os erros e irregularidades nas operações, são assinala-dos e corrigidos, e que, se necessário, serão efectuados reembol-sos.
VIII. Os sistemas de controlo interno requerem um equilíbrio
adequado entre o custo do controlo de um domínio orçamentalespecífico e os benefícios que os controlos conferem ao limitar orisco de perdas e irregularidades a um nível aceitável.
IX. A Comissão deverá ser responsável pela promoção da
melhoria dos sistemas de controlo interno em parceria com osEstados-Membros. O Conselh oeoP a r lamento deverão ser res-
ponsáveis pela aprovação da relação custo/benefício nos diferen-tes domínios orçamentais.
X. Uma definição clara das normas e objectivos dos sistemas
de controlo interno permitirá que o Tribunal disponha de umabase objectiva para poder avaliar a concepção e funcionamentodesses sistemas no âmbito das suas auditorias.
XI. Muitos dos princípios e normas propostos já estão com-
pleta ou parcialmente funcionais, mas falta ainda desenvolver eintroduzir outros. Serão necessárias alterações da regulamentaçãoe dos hábitos de trabalho, as quais exigirão um empenhamentoconsiderável tanto por parte das instituições europeias como dosEstados-Membros.
O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 8 de Março de
2004.
Pelo Tribunal de Contas
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PresidenteC 107/2 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
INFORMAÇÕES EM APOIO DO PARECER N.o2/2004 DO TRIBUNAL DE CONTAS SOBRE O
MODELO DE «AUDITORIA ÚNICA» (« SINGLE AUDIT ») (E PROPOSTA PARA UM QUADRO DO
CONTROLO INTERNO COMUNITÁRIO)
ÍNDICE
Pontos Página
INTRODUÇÃO .............................................................. 1 - 5 4
Q U A D R OD EC O N T R O L OA C T U A L ............................................. 6-33 4
Controlo interno ......................................................... 8 - 1 3 5
Auditoria externa ........................................................ 1 4 - 1 5 6
Pontos fortes e fracos do actual sistema ....................................... 1 6-30 6
Objectivos incoerentes e pouco claros .................................... 1 9 - 2 1 6
Falta de coordenação ................................................. 22-23 7
Falta de informação sobre custos e benefícios .............................. 2 4-26 7
Aplicação incoerente .................................................. 2 7-30 7
Impacto da reforma administrativa da Comissão ................................ 3 1-33 8
CARACTERÍSTICAS DE UM QUADRO DE CONTROLO INTERNO EFICAZ E EFICIENTE
PARA A UNIÃO EUROPEIA .................................................... 3 4-56 8
Objectivos .............................................................. 35-36 8
Condições .............................................................. 3 7-38 9
Estrutura ............................................................... 39-44 9
Aplicação .............................................................. 45-49 10
Custos e benefícios ....................................................... 50-53 10
Funções e responsabilidades ................................................ 5 4-56 1 1
C O N C L U S Ã O ............................................................... 5 7-59 1 1
Glossário de termos e conceitos ............................................................. 1 2
ANEXO I — Auditoria única (« single audit ») nos Estados Unidos e nos Países Baixos ..................... 1 3
ANEXO II — Dispositivos de controlo interno nos diferentes domínios do orçamento da União Europeia . . . 1 6
ANEXO III — Exemplo de um modelo de controlo baseado numa estrutura em cadeia para as despesas em
gestão partilhada ............................................................. 1 830.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/3
INTRODUÇÃO
1. Em Março de 2002 o Parlamento Europeu solicitou à
Comissão que elaborasse um relatório sobre a exequibilidade deintrodução de um modelo único de auditoria para o orçamentoda União Europeia, « em que cada nível de controlo se baseie no nível
precedente, a fim de reduzir o peso sobre a entidade controlada e reforçara qualidade das actividades de auditoria, sem, porém, minar a indepen-dência dos organismos de auditoria em causa ». O Parlamento solicitou
ainda ao Tribunal de Contas que elaborasse um parecer sobre amesma questão (
1).
2. Em parte por não existir uma definição reconhecida de
auditoria única («single audit») e em parte por, quando é aplicado,
o conceito ser de âmbito relativamente restrito, o presente parecerfoi elaborado segundo a perspectiva mais ampla do processo glo-bal de controlo interno e de auditoria externa do orçamento daUnião Europeia (
2).
3. O Tribunal tem salientado nos seus relatórios a necessi-
dade de aperfeiçoar o controlo do orçamento da União Europeiade modo a conseguir sistemas eficientes e eficazes de controlointerno das receitas e das despesas. O parecer apresenta a ideia deum quadro do controlo interno comunitário (QCIC), estabele-cendo um quadro racional para a criação de novos sistemas decontrolo interno e para o desenvolvimento dos existentes combase em princípios e normas comuns. O parecer pretende cons-tituir uma contribuição para as reflexões das instituições comu-nitárias, mas não afecta o direito que assiste ao Tribunal de for-mular outros pareceres nos termos do n.
o4 do artigo 248.odo
Tratado.
4. Na elaboração do seu parecer, o Tribunal:
— analisou os actuais dispositivos de controlo interno do orça-
mento da União Europeia, e
— identificou os princípios gerais que podem consubstanciar-se
num QCIC.O Tribunal analisou, além disso, conceitos semelhantes aplicados
em outras entidades e identificou pontos susceptíveis de seremaplicados ao contexto da União Europeia (ver anexo I).
5. O parecer concentra-se nos aspectos dos sistemas de con-
trolo interno que garantem a legalidade e regularidade das receitase despesas e não nos que se ocupam em garantir a boa gestãofinanceira (
3).
QUADRO DE CONTROLO ACTUAL
6. A União Europeia é uma organização única devido ao seucontexto, amplitude e complexidade no plano político e jurídico.A gestão do seu orçamento implica as instituições europeias e osEstados-Membros (bem como países terceiros beneficiários) etorna-se complexa pelo número elevado e natureza variada dosregimes, pelos milhões de beneficiários e pelo envolvimento demuitas entidades diferentes nos Estados-Membros, que frequen-temente representam diferentes culturas administrativas.
7 . A supervisã o e o controlo do orçamento da União Euro-
peia implicam não só a Comissão, o Tribunal e as outras institui-ções comunitárias, mas também os parlamentos nacionais e asinstituições nacionais de controlo (ver gráfico I). Dado que o pre-sente parecer se concentra no controlo interno e na auditoriaexterna dentro dos limites do ambiente comunitário imediato, opapel dessas outras entidades não é referido pormenorizada-mente.
(1) Ponto 48 da decisão do Parlamento Europeu, de 10 de Abril de 2002,
sobre a quitação pela execução do orçamento geral da União Europeiapara o exercício de 2000 (JO L 158 de 17 .6.2002).
(
2) Aplicam-se considerações semelhantes ao controlo interno dos Fun-
dos Europeus de Desenvolvimento.(3) Os aspectos da boa gestão financeira diferem em geral significativa-
mente da legalidade e regularidade, diferindo também a metodologiado controlo interno em conformidade. São importantes por exemploconsiderações de alto nível como a concepçã oeag estão geral dos
regimes de despesas na Comissão e nos Estados-Membros ou aspectosde implementação como os procedimentos de selecção de projectosou os concursos públicos.C 107/4 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
Controlo interno
8. A Comissão é responsável, em cooperação com os Estados-
-Membros, pela execução do orçamento (1) e, consequentemente,
pela criação e utilização de sistemas de controlo eficazes que asse-gurem a boa gestão financeira. Mais de 80 % do orçamento daUnião Europeia é gerido em parceria com Estados-Membros ou
Estados beneficiários (
2). Parceria significa que, se por um lado a
Comissão conserva a responsabilidade geral pelo orçamento, osEstados-Membros (ou Estados beneficiários) são responsáveis pelaadministração e controlo quotidianos daqueles sistemas, segundonormas elaboradas pela União. Administrar implica identificar eseleccionar os beneficiários e realizar os pagamentos a esses bene-ficiários. A parte restante do orçamento [«políticas internas», ele-mentos de «acções externas» (
3) geridos directamente e adminis-
tração] é gerida directamente pela Comissão, incluindo a selecçãode beneficiários ou fornecedores e respectivos pagamentos.9. A Comissão dispõe de uma função de auditoria interna que
ajuda a gestão a garantir o cumprimento dos seus procedimentose dos seus objectivos. O Serviço de Auditoria Interna (SAI) é umserviço central que realiza auditorias tanto em domínios relativosà instituição no seu conjunto como em áreas específicas de inte-resse, fornecendo assistência técnica às estruturas de auditoriainterna das Direcções-Gerais.
10. A Comissão está organizada em Direcções-Gerais (DG) res-
ponsáveis pela execução de políticas específicas em vários domí-nios e pelas partes correspondentes do orçamento da União Euro-peia. As unidades operacionais verificam e aprovam os pagamentosantes de estes serem efectuados. As unidades de controlo efec-tuam verificações ex post para confirmar se os fundos são correc-
tamente utilizados, tanto na Comissão como nos Estados--Membros, e as estruturas de auditoria interna ajudam a gestão daDG a garantir a eficácia do funcionamento dos controlos inter-nos.
1 1. A administração do orçamento é complexa. Os domínios
de gestão partilhada incluem vários níveis administrativos, desde os
serviços da Comissão, passando por diferentes combinações dasadministrações central, regional e local dos Estados-Membros (ouorganismos pagadores agrícolas), até ao pagamento da ajudacomunitária aos beneficiários individuais. Os diferentes níveis têmfunções e responsabilidades diferentes, mas o objectivo geral é omesmo: efectuar pagamentos a beneficiários finais a partir doorçamento da União Europeia. Os vários níveis intermédios estãosujeitos a controlos por parte de vários organismos, entre os quaisserviços da Comissão, instituições de auditoria locais ou nacio-nais, serviços de auditoria interna das organizações em causa,departamentos governamentais e organismos de certificação.
(1) O artigo 27 4.odo Tratado CE estipula: « Os Estados-Membros cooperarão
com a Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas deacordo com os princípios da boa gestão financeira. ».
(
2) Países exteriores à União que são beneficiários do orçamento da União
Europeia.
(3) As acções externas, que incluem a ajuda aos países em desenvolvi-
mento, estão actualmente a ser objecto de uma descentralização dagestão dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações nospaíses terceiros.Gráfico I
Resumo do controlo interno e da auditoria externa do orçamento da União Europeia30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/5
12. No que se refere à legalidade e regularidade das opera-
ções, a parte principal do processo é na fronteira onde os paga-
mentos são transferidos para os beneficiários finais. Se os paga-mentos forem efectuados a beneficiários que tiverem apresentadopedidos incorrectos ou não corresponderem aos critérios estabe-lecidos, os erros manter-se-ão no sistema, se entretanto não foremdetectados e corrigidos por controlos posteriores.
13. O anexo II fornece informações pormenorizadas sobre
dispositivos de controlo interno em domínios orçamentais espe-cíficos.
Auditoria externa
14 . O Tribunal de Contas Europeu é o organismo de auditoria
externa da União Europeia e, como tal, não faz parte do controlointerno. Compete-lhe proporcionar uma visão global indepen-dente da gestão financeira dos fundos da União Europeia e infor-mar a autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho).Avalia de que modo a Comissão desempenha as suas funções noque respeita à correcta gestão do orçamento. O trabalho do Tri-bunal consiste em verificar se as demonstrações financeiras sãocompletas e exactas, se as operações são legais e regulares e se osfundos foram geridos de acordo com os princípios da boa gestãofinanceira. O Tribunal confere especial relevo à avaliação dos sis-temas de controlo e às recomendações no sentido de serem toma-das medidas correctivas.
15. Cada Estado-Membro dispõe de uma instituição nacional
de controlo (INC) responsável pela auditoria externa indepen-dente dos seus respectivos orçamentos estatais. Embora as INCnão tenham um papel formal no controlo interno (
1) ou na audi-
toria externa do orçamento comunitário, o Tratado estipula quedevem cooperar com o Tribunal no desempenho das funçõesdeste último. Se a maior parte das INC não efectua directamenteauditorias dos fundos comunitários, são frequentemente respon-sáveis pela auditoria dos fundos nacionais que co-financiam pro-jectos juntamente com a União Europeia. Além disso, os Gover-nos dos Estados-Membros dispõem frequentemente de unidadesde controlo e de departamentos de auditoria interna que podemefectuar o controlo da utilização dos fundos comunitários ou doco-financiamento nacional.
Pontos fortes e fracos do actual sistema
1 6. A eficácia dos sistemas de administração e de controlo
das receitas e despesas da União Europeia — em termos de con-cepção e/ou de execução — tem sido motivo de preocupaçãodesde há alguns anos. O Tribunal assinalou, desde a sua criação,muitos casos de controlos insuficientes ou inexistentes, potenci-ados por programas de despesas comunitárias com elevado riscoinerente de erro, que conduzem a erros e irregularidades ou à uti-lização ineficiente e ineficaz dos fundos.17 . Embora tenham sido alcançados recentemente progressos
significativos em relação ao aperfeiçoamento dos sistemas, a suaqualidade mantém-se no entanto variável. Não existe uma visãoou coordenação global da multiplicidade e variedade de sistemas,nem um mecanismo que garanta que as melhorias introduzidasnum sistema serão tidas em consideração para a melhoria dosoutros.
1 8. No que se refere aos recursos próprios e aos domínios de
gestão partilhada (agricultura, acções estruturais, ajudas de pré--adesão), os sistemas diferem na sua concepção e execução, sendomuitos aspectos deixados à discrição dos Estados-Membros.
Mesmo quando os sistemas são considerados relativamente satis-fatórios, com o é o caso do Sistema Integrado de Gestão e de Con-
trolo (SIGC), que abrange grande parte das despesas agrícolas, oTribunal assinalou vários exemplos em que são necessárias melho-rias (
2).
Objectivos incoerentes e pouco claros
1 9. Os actuais quadros de controlo interno dos diferentes
domínios orçamentais têm evoluído gradualmente, em diferentesocasiões e com poucas provas de coordenação por parte daComissão (
3). Não existe uma estratégia claramente definida que
conduza a objectivos gerais ou específicos para os vários sistemas(por exemplo, o que se pretende que alcancem), o que dificulta acriação de sistemas com a qualidade exigida, a definição do nívelde recursos necessários, a avaliação dos resultados que produzeme o estabelecimento de uma linha básica para auditorias posteri-ores.
20. Por exemplo, sem objectivos claros poderá interpretar-se
que a finalidade dos sistemas de controlo interno é garantir ouassegurar a completa legalidade e regularidade de todas as opera-ções. Trata-se de uma interpretação irrealista, dado o custo des-proporcionado da realização de verificações pormenorizadas anível local, ditadas pela natureza das despesas (por exemplo, infor-mações fornecidas pelo beneficiário) e pelo grande número depagamentos geograficamente dispersos.
21. Tanto a agricultura como as acções estruturais estão sub-
metidas a sistemas de controlo definidos pela regulamentação. Oponto crucial de ambos os sistema s é a intensidade da verificação
ao nível do beneficiário final, pois é aí que se verifica a maiorparte dos erros. A regulamentação exige um nível semelhante deverificações em ambos os domínios, mas não existem provas dasbases que conduziram a esta posição.
(1) Em alguns casos as INC decidiram assumir as funções de organismos
de certificação para os organismos pagadores agrícolas, o que cons-titui uma tarefa específica desempenhada no âmbito do controlointerno do orçamento da União Europeia.(2) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2002, capítulo 4,
anexo II (JO C 286 de 28.1 1.2003).
(3) Por exemplo, através da identificação e promulgação da melhor prá-
tica.C 107/6 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
Falta de coordenação
22. Os controlos das receitas e despesas da União Europeia
baseiam-se em vários elementos diferentes: no Tratado, que con-fere à Comissão a responsabilidade geral pela execução do orça-mento, em cooperação com os Estados-Membros, no Regula-mento Financeiro, que regula o modo como os fundos da UniãoEuropeia devem ser administrados, em decisões do ParlamentoEuropeu e do Conselho, em regulamentos específicos do Conse-lho e da Comissão relativos a domínios específicos do orçamentoe em normas nacionais e práticas nos Estados-Membros.
23. Não há qualquer requisito legal para que os organismos
de controlo coordenem o planeamento dessas verificações outomem em consideração as verificações efectuadas por outrem.Com uma coordenação insuficiente existe o risco de os recursosnão serem utilizados do modo mais eficaz. Há a possibilidade deas diferentes funções de controlo efectuarem o mesmo trabalho,o que tem por resultado esforços inúteis, uma sobrecarga escu-sada para a entidade controlada e uma fraca imagem da gestãodos fundos comunitários. Determinadas categorias de despesaspodem não ser abrangidas por qualquer controlo efectivo. Asinformações fornecidas pelos Estados-Membros sobre os resulta-dos dos controlos são por vezes inadequadas ou incoerentes (
1).
Falta de informação sobre custos e benefícios
24. Nos domínios de gestão partilhada (que representam mais
de 80 % das despesas), a maioria dos custos de realização doscontrolos é suportada pelos Estados-Membros ou pelos Estadosbeneficiários. No entanto, os benefícios desses controlos revertempara o orçamento da União Europeia e, portanto, apenas indirec-tamente para o próprio Estado-Membro, o que resulta num parcoincentivo para que os Estados-Membros canalizem recursos sufi-cientes para o controlo dos fundos comunitários e explica porque motivo a Comissão teve de recorrer à definição por regula-mento do tipo e intensidade dos procedimentos de controlo.
25. Dado que não é razoável esperar que algum sistema possa
garantir a correcção absoluta de todas as operações, a extensão ea intensidade dos controlos deverão formar um equilíbrio ade-quado entre o custo total da realização desses controlos e os bene-fícios totais que conferem (
2). Os benefícios podem considerar-se
em termos da redução ou contenção da incidência de erros, irre-gularidades e utilização ineficaz dos fundos, ou de outras consi-derações como, por exemplo, o facto de os cidadãos da Uniãoconsiderarem que o orçamento da União Europeia é bem gerido.26. No quadro actual, não existem informações sobre o custo
dos controlos suportados pelos Estados-Membros ou pela Comis-
são, ou sobre os benefícios que conferem. Além disso, o facto dea maior parte dos custos ser suportada pelos Estados-Membrosmas de os benefícios reverterem para o orçamento da UniãoEuropeia tem como resultado uma falta de transparência, tor-nando difícil gerir o equilíbrio entre ambos.
Aplicação incoerente
27 . Os quadros regulamentares de controlo relativos à agri-
cultura e às acções estruturais exigem que as verificações porme-norizadas das operações subjacentes sejam efectuadas tanto combase numa análise de risco como numa base aleatória. Estes doismétodos têm, contudo, objectivos muito diferentes e mutuamenteexclusivos (ver ponto 48), resultando a sua insuficiente definiçãoregulamentar em confusão e redução de eficácia (
3). Mesmo quando
as regras são claramente definidas, os trabalhos de auditoria doTribunal assinalam problemas de execução (
4).
28. Tanto a Comissão como os Estados-Membros têm um
alto nível de descentralização dos procedimentos de controlo,mas na prática nem sempre há coerência em questões básicascomo a metodologia, a extensão, a calendarização, a cobertura, asmargens e o seguimento dado. Tal situação provoca diferenças naqualidade dos controlos (
5).
29. Em alguns domínios do orçamento são efectuadas audi-
torias independentes aos pedidos de reembolso de despesas ou àsdeclarações de custos. O mandato que especifica o modo de rea-lização dos trabalhos e de elaboração dos relatórios é por vezesinadequado (
6). Além disso, nem sempre há procedimentos nor-
malizados para a selecção dos auditores (7).
(1) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2002, ponto 4.23.
(2) A obrigatoriedade de os controlos no âmbito do SIGC serem aumen-
tados para além do mínimo regulamentar se for detectado determi-nado nível de erros é um exemplo da necessidade de um equilíbrioentre custos e benefícios que tome em consideração os diferentes ris-cos inerentes dos vários domínios orçamentais.(3) Relatório especial n.o10/2001 do Tribunal, ponto 20 (JO C 31 4 de
8.1 1.2001).
(4) Ver, por exemplo, o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício
de 2002, ponto 4.51.
(5) Ver, por exemplo, o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício
de 2002, pontos 4.27 e 5.32.
(6) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2002, pontos
7 .24, 7 .27 e 8.1 1; relatório especial n.o1/2004 do Tribunal, pontos 44
e 45 (JO C 99 de 23.4.2004); relatório especial n.o1 1/2003 do Tri-
bunal, pontos 7 6 e 77 (JO C 292 de 2.12.2003); relatório anual doTribunal relativo ao exercício de 2001, pontos 3.57 e 3.58 (JO C 295de 28.1 1.2002).
(
7) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2002, pontos
7 .24 e 7 .25.30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/7
30. A publicidade sobre os controlos varia consoante os sis-
temas e os Estados-Membros. É frequente os beneficiários poucose aperceberem da possibilidade de serem controlados ou das suasconsequências. Estas circunstâncias reduzem o efeito preventivodo sistema. São aplicadas sanções para impedir que os beneficiá-rios apresentem pedidos incorrectos nos domínios das despesasagrícolas e das políticas internas, a partir do sexto programa--quadro em matéria de investigação e desenvolvimento tecnoló-gico (
1), mas não nos outros domínios orçamentais (2).
Impacto da reforma administrativa da Comissão
31. O vasto programa de reforma administrativa da Comis-
são (3) assenta na realização de melhorias na gestão em geral e na
gestão financeira em especial. Os princípios chave da reforma sãoa simplificação, a descentralizaçã o e a maior responsabilização
por parte dos chefes dos serviços (
4). Foi criado um Serviço de
Auditoria Interna a nível central, bem como estruturas de audi-toria interna em cada Direcção-Geral. Foi publicado um Regula-mento Financeiro revisto e está em curso uma reforma contabi-lística fundamental.
32. Para além destas medidas, têm sido envidados esforços
significativos no sentido de aperfeiçoar os sistemas de controlointerno na Comissão, tomando em consideração a extensão e aqualidade dos próprios procedimentos de controlo e criandosimultaneamente uma cultura de controlo em toda a organização.Este processo assentou num conjunto de 24 normas de controlointerno (
5) destinadas a fornecer um enquadramento para o ambi-
ente de controlo e para os sistemas de controlo interno. As refe-ridas normas são de natureza geral e aplicáveis apenas ao nível daComissão.
33. Os elementos chave do processo de reforma em termos
do quadro de controlo são os relatórios anuais de actividades e asdeclarações dos Directores-Gerais, apresentados desde 2001 paracada Direcção-Geral. As declarações incluem uma auto-avaliaçãosobre a execução das normas de controlo interno, destinando-sea fornecer uma garantia razoável de que os procedimentos decontrolo utilizados dão as necessárias garantias relativamente àlegalidade e regularidade das operações subjacentes e de que osrecursos foram utilizados para os fins a que se destinavam. Aoanalisar os dois primeiros anos deste procedimento, o Tribunalconstatou que, se por um lado a maior parte dos directores-geraisestá em condições de chegar a uma conclusão sobre os sistemas
utilizados na Comissão, por outro não o consegue em relação aossistemas utilizados pelos Estados-Membros em domínios de ges-tão partilhada (
6). Além disso, a Comissão tem-se deparado com
dificuldades para recrutar pessoal com a experiência financeiranecessária e para criar uma cultura de controlo adequada na orga-nização (
7).
CARACTERÍSTICAS DE UM QUADRO DE CONTROLO
INTERNO EFICAZ E EFICIENTE PARA A UNIÃO EUROPEIA
34. Para que os cidadãos da União tenham a garantia de que
o orçamento da União Europeia é submetido a um controlointerno eficaz e eficiente, o Tribunal propõe a criação de um qua-dro do controlo interno comunitário (QCIC) visando a criação denovos sistemas de controlo intern o e o desenvolvimento dos exis-
tentes (
8), baseado em conceitos comuns com o objectivo de uma
utilização transparente e optimizada dos recursos.
Objectivos
35. É essencial que os objectivos dos sistemas de controlo interno
sejam clara e exaustivamente definidos e divulgados. Os objectivos geraisserão comuns a todos os sistemas de controlo interno, ao passo que osobjectivos mais pormenorizados dependerão das características específicasde cada domínio. Os objectivos deverão definir o âmbito (domínio
orçamental), a finalidade [legalidade e regularidade e/ou boa ges-tão financeira (
9)], os intervenientes (níveis administrativos, desde
a Comissão até aos que efectuam os pagamentos aos beneficiáriosfinais), o que inclui (procedimentos de controlo baseados emprincípios e normas comuns), com que fim (assegurar um con-trolo do domínio orçamental com uma boa relação custo/eficácia),quais os condicionalismos (que um risco de irregularidades iguala zero não é realista nem económico), até que ponto (tipo e inten-
sidade dos controlos definido por um equilíbrio aceitável entrecustos e benefícios) e de que modo (abertura e transparência,intercâmbio de informações, cadeia de controlo).
36. Os sistemas de controlo interno deverão contribuir activamente
para a melhoria da gestão do orçamento da União Europeia, incluindogarantias de que serão tomadas medidas correctivas e efectuados reem-bolsos. Os procedimentos de controlo só conseguirão melhorar a
gestão financeira se forem tomadas medidas correctivas comple-tas e oportunas em relação aos erros nas operações e às insufici-ências dos próprios sistemas.
(1) Relatório especial n.o1/2004 do Tribunal, ponto 43.
(2) Na ausência de sanções e sendo os juros exigíveis unicamente a partir
da data da ordem de cobrança, os beneficiários a quem se exige oreembolso da ajuda comunitária beneficiam de financiamento livre dejuros, o que aumenta o risco de declarações irregulares.
(
3) COM(2000) 200.
(4) As normas que regem as despesas foram simplificadas, tornando a
sua administração mais fácil , e a centralização da autorização de con-
trolo financeiro ex ante foi substituída pela responsabilização de quem
autoriza as despesas e os pagamentos pelas suas acções.
(5) As normas de controlo interno, que se inspiraram no quadro do
COSO (ver glossário) foram criadas pelo SEC(2001) 2037/4. Um ele-mento importante desse quadr oéof a c t od e reconhecer que os con-
trolos internos fornecem uma garantia razoável, mas não absoluta, dafiabilidade das demonstrações financeiras, da legalidade e regulari-dade das operações e da boa qualidade da gestão financeira.(6) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2002, ponto 1.97 .
(7) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2002, ponto 0.8.
(8) O QCIC refere-se ao controlo interno do orçamento da União Euro-
peia, ainda que alguns procedimentos possam ser designados porauditorias e sejam efectuados por auditores (por exemplo, a auditoriadas declarações de despesas efectuada por auditores independentes -ver ponto 43).
(
9) Ver ponto 5.C 107/8 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
Condições
37. Os controlos deverão ser efectuados de modo aberto e transpa-
rente, permitindo que os resultados sejam utilizados e considerados fiáveispor todos os intervenientes no sistema. A «proprietária» das verificaçõesdeverá ser a União Europeia e não as instâncias de controlo individuais.Os controlos deverão ser efectuados segundo uma norma ade-quada. O trabalho efectuado, bem como os respectivos resultadose documentos justificativos, deverão ser disponibilizados paracontrolo de qualidade. Trata-se de um requisito básico para umsistema em cadeia eficaz, reforçando a natureza comunitária dossistemas e não o trabalho de unidades ou instâncias de controloindividuais.
38. Para que os sistemas de controlo interno sejam eficazes e efici-
entes, a regulamentação em que se baseiam as suas políticas e processosdeverá ser clara e inequívoca, suficiente para garantir a utilização adequada dos fundos mas não desnecessariamente complexa. A finalidade
dos controlos de legalidade e regularidade é garantir o respeitopelas normas e regulamentos relativos às receitas e despesas daUnião Europeia. As normas e regulamentos devem reduzir a pos-sibilidade de se prestarem a interpretações diferentes, não impondorequisitos que posteriormente não possam ser verificados pelasentidades de controlo ou pelos auditores. Quanto mais exigentese difíceis forem os requisitos, maior será o risco de, voluntária ouinvoluntariamente, não serem cumpridos. Uma boa concepçãodas normas e regulamentos contribui para que os objectivos esta-belecidos para as políticas sejam alcançados, reduz o risco deerro, simplifica os controlos exigidos e limita o número e custodos controlos necessários para um determinado nível de «riscoaceitável». Além disso, a regulamentação deverá incluir um incen-tivo para que os beneficiários apresentem declarações exactas,reforçando as multas e sanções e tornando-as extensivas a todosos domínios do orçamento.
Estrutura
39. De modo a optimizar a utilização dos recursos, os sistemas de
controlo interno deverão basear-se numa cadeia de controlos eficaz, fun-cionando segundo normas comuns, sendo definidos para cada nívelobjectivos específicos que tenham em consideração o trabalho dos outros.Nos Estados-Membros, alguém deverá assumir a responsabilidadede garantir que os controlos efectuados a nível local têm a quali-dade e cumprem as normas exigidas, por forma a que possam serconsiderados fiáveis (
1). O nível de supervisão da Comissão deverá
garantir que os diferentes níveis dos Estados-Membros funcionamde maneira eficaz e como planeado. O anexo III apresenta o
exemplo de um modelo de controlo baseado numa estrutura emcadeia.
40. A estrutura dos sistemas individuais terá que considerar
as características específicas do domínio orçamental e da organi-zação dos Estados-Membros. No entanto, todos os sistemas eestruturas deverão respeitar os conceitos comuns de realização decontrolos que respeitem uma norma mínima coerente, confiançanos controlos efectuados pelos outros níveis, transparência e dis-ponibilidade de resultados e equilíbrio adequado entre custos ebenefícios.
41. Os sistemas de controlo interno deverão reconhecer que
uma componente essencial do sistema são os controlos efectua-dos ao nível do beneficiário, que fornecem provas da existênciafísica e da exactidão das acções subjacentes e dos custos. No quese refere às despesas, os pagamentos são efectuados aos benefici-ários finais em função do cumprimento de várias condições, quepodem ser físicas (números, dimensões, quantidades) ou financei-ras (custos incorridos). O aspecto crucial para o controlo da lega-lidade e regularidade das operaçõe séae xistênci aeae x actidão
das condições declaradas pelos beneficiários, muitas das quais sópodem ser verificadas por meio de controlos físicos ao nível dobeneficiário final.
42. Os sistemas de controlo interno deverão reconhecer a
dificuldade de compensar um controlo ineficaz ao nível do bene-
ficiário final com verificações a um nível mais central. É, porexemplo, pouco provável que a análise de uma lista de pedidospor um ministério central permita identificar todos os erros mate-riais causados por pedidos inexactos ou menos verdadeiros. Algunserros podem ser detectados por meio de uma análise documentalbaseada em dados, mas muitos só o podem ser localmente. Umsistema bem gerido depende portanto essencialmente de contro-los primários eficazes no local, quando o pagamento é efectuado,bem como da realização de controlos secundários orientadosigualmente para esse nível. O custo do controlo pormenorizadodas declarações no local é muitas vezes relativamente elevado emrelação ao valor médio dos pagamentos, mas a eficácia global dosprocedimentos de controlo é em larga medida proporcional aonúmero dos controlos efectuados a esse nível.
43. Os pedidos de reembolso de despesas ou de custos superiores a
determinado limiar deverão ser acompanhados por um certificado deauditoria emitido por um auditor externo independente ou, no caso deorganismos públicos, por um agente público competente. Deverá exigir-se
aos beneficiários que apresentem um certificado comprovando arealidad eeae x actidão das declarações de despesas, bem como a
sua conformidade com a regulamentação (
2). Os certificados de
auditoria deverão ser utilizados para todas as declarações, ousequências periódicas de declarações, de um beneficiário superi-ores a determinado limiar. Esse limiar deverá ser específico decada mecanismo de intervenção, sendo definido pela Comissãocom base em considerações relativas aos custos e benefícios. (1) Alguns exemplos de organizações existentes nos sistemas actuais que
desempenham esta função: determinados serviços criados em cadaEstado-Membro com o fim de coordenar, acompanhar e elaborar rela-tórios sobre os controlos exigidos pelo Regulamento (CEE)n.
o4045/89 do Conselho (JO L 388 de 30.12.1 989), com a última
redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o2154/2002 do
Conselho (JO L 328 de 5.12.2002); organismos de certificação emcada Estado-Membro para cada intervenção no âmbito dos FundosEstruturais, previstos pelo Regulamento (CE) n.
o1260/1 999 do Con-
selho (JO L 1 61 de 26.6.1 999).(2) Como é já o caso no domínio das políticas internas, com o sexto
programa-quadro de IDT.30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/9
44. A gestão deste processo deverá ter em conta que os audi-
tores são seleccionados, contratados e remunerados pelo benefi-ciário, mas apresentam os seus relatórios à Comissão directa ouindirectamente (ou seja, através dos Estados-Membros). Deverãoser definidos e normalizados o âmbit oeae x t ensão dos trabalhos
de auditoria, tal como os requisitos mínimos aplicáveis aos níveisde significância e de confiança, à documentação dos testes deauditoria, à forma e conteúdo dos relatórios de auditoria e aodireito de acesso aos documentos de trabalho.
Aplicação
45. A Comissão deverá definir os requisitos mínimos aplicáveis aos
sistemas de controlo a todos os níveis do processo, tomando em conside-ração as características específicas dos diferentes domínios orçamentais.Será para tal necessária uma análise e uma definição comum dascomponentes básicas dos sistemas e dos procedimentos de con-trolo. No que se refere à legalidade e regularidade das operações,os aspectos a tomar em consideração são nomeadamente os con-trolos administrativos, a separação de funções, a manutenção deregistos, a verificação dos lançamentos, as contas colectivas, asreconciliações e as verificações no próprio local.
46. Os procedimentos de controlo deverão ser aplicados segundo
uma norma comum adequada. O trabalho efectuado, bem como os res-pectivos resultados, deverão ser documentados num formato comum eregistados numa base de dados acessível aos outros elementos da cadeiade controlo para poderem ser utilizados como uma base fiável. Um sis-
tema eficiente exige que os controlos das operações e dos sistemassejam efectuados segundo normas comuns adequadas em termosde método, de cobertura e de qualidade, independentemente dequem os efectua e de onde são realizados. Os controlos efectua-dos segundo uma norma comum deverão permitir que os audi-tores a nível central considerem fiáveis os controlos efectuadospor outros elementos da cadeia de controlo.
47 . A norma comum deverá ser aplicada utilizando uma
metodologia comum em matéria de documentação, de apresen-tação de elementos de prova e de elaboração de relatórios em rela-ção a todos os aspectos do processo: as razões que motivaram aselecção da operação ou do sistema, o objectivo das verificações,a descrição das verificações efectuadas, os documentos justifica-tivos, os resultados, a reacção da entidade controlad a e o acom-
panhamento. Estas informações deverão ser registadas em basesde dados centrais, acessíveis a todos os intervenientes no processode controlo mediante normas de segurança adequadas.
48. Os sistemas de controlo deverão utilizar a amostragem para
objectivos claramente definidos: a amostragem baseada no risco deveráser utilizada para identificar e corrigir as irregularidades; a amostragemrepresentativa deverá ser utilizada para confirmar a eficácia dos sistemas.A amostragem é uma técnica amplamente utilizada para a audi-toria de grandes populações de operações, especialmente quandoo auditor pretende avaliar características como o nível médio deirregularidades. A utilização da amostrage m é o reconhecimento
de que não existem recursos suficientes para a auditoria (ou con-trolo) de cada um dos elementos. Esta técnica pode utilizar-se adiferentes níveis como a selecção de operações de entre umapopulação ou a selecção de elementos de uma operação paraauditoria mais pormenorizada. A amostragem pode dividir-se em
duas grandes categorias — baseada no risco e representativa —com objectivos e finalidades diferentes.
49. Os sistemas de controlo interno deverão ser acompanhados de
uma metodologia eficaz e coordenada no domínio da informação. Quanto
mais os beneficiários estiverem conscientes da existência de umsistema de controlos eficaz e das suas consequências, mais esfor-ços poderão envidar no sentido de apresentarem pedidos legais eregulares. Deverão enviar-se a todos os beneficiários informaçõessobre o sistema de controlo, de modo coordenado e coerente,salientando o objectivo comunitário comum dos controlos emvez dos organismos que os efectuam.
Custos e benefícios
50. O tipo e intensidade das verificações no âmbito dos sistemas de
controlo interno poderão ser determinados em relação aos custos e bene-fícios. Qualquer sistema de controlo é um compromisso entre, por
um lado, o custo da realização dos controlos segundo o nível deintensidade definido e, por outro, os benefícios que tal procedi-mento confere. No contexto comunitário, os benefícios corres-pondem a reduzir o risco de desperdício de fundos e limitar orisco de erro a um nível aceitável. O nível de erro ou de irregula-ridade aceitável é susceptível de variar consoante os domíniosorçamentais, em função simultaneamente do custo dos controlose do risco inerente de as operações conterem erros ou irregulari-dades.
51. Em termos práticos, o risco de erro aceitável poderá ser
definido em conjunto com a intensidade dos controlos ao níveldo beneficiário final considerada necessária para alcançar o resul-tado pretendido (
1). Os resultados das verificações seriam acom-
panhado s e a intensidade dos controlos adaptada em conformi-
dade para o exercício ou período seguinte. Na prática, éextremamente improvável que a relação custo/benefício desejadaseja imediatamente alcançada, para o que será necessário umminucioso ajustamento durante vários anos, tendo em containformações sobre os custos, assim como os resultado seae f icá-
cia de diversos tipos e intensidades de verificações.
52. O sistema deverá registar informações sobre o custo da reali-
zação dos controlos, bem como sobre o benefício em termos do risco resi-dual de irregularidade. O custo dos controlos deverá ser relativa-
mente fácil de determina r e a introdução da gestão baseada em
actividades ( activity based management ) facilitará a obtenção dessa
informação pela Comissão. Uma avaliação exacta das despesasincorridas pelos Estados-Membros será provavelmente mais difícilde obter. Uma alternativa seria financiar os controlos a partir doorçamento da União Europeia, permitindo assim que os seus cus-tos sejam conhecidos e conferindo ao processo o adequado graude transparência.
(1) O risco aceitável poderia ser, por exemplo, determinado com base
numa taxa de erro aceitáve l e a intensidade dos controlos definida em
termos da proporção das operações que devem ser controladas paraatingir esse nível de risco residual.C 107/10 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
53. Uma forma de medir e acompanhar os benefícios dos pro-
cedimentos de controlo seria proceder a uma amostragem repre-sentativa aleatória para avaliar o nível residual de ilegalidade eirregularidade de modo a compará-lo com o risco aceitável defi-nido para o domínio em questão.
Funções e responsabilidades
54. A Comissão deverá ser responsável pela promoção da melhoria
dos sistemas de controlo interno em parceria com os Estados-Membros epela posterior garantia da eficácia do seu funcionamento. A Comissão
será solicitada a definir as características comuns dos sistemaspara os diferentes domínios orçamentai seat omar medidas ade-
quadas para acompanhar o custo dos controlos e avaliar os bene-fícios que conferem.
55. As autoridades orçamentais (Parlamento e Conselho) deverão
ser responsáveis pela aprovação da relação custo/benefício nos diferentesdomínios de política. O compromisso entre o custo dos controlos e
os benefícios que conferem é um ponto crítico da estratégia decontrolo, devendo ser aberto e transparente. Dada a sua impor-tância capital, o equilíbrio desejado deverá ser aprovado pelasautoridades políticas da União Europeia, com base numa pro-posta pormenorizada da Comissão, tomando em consideração osmontantes a destinar ao controlo das receitas e das despesas e osriscos a tolerar. É provável que os diferentes domínios orçamen-tais sejam submetidos a diferentes níveis de equilíbrio em funçãoda natureza e dos riscos das operações em causa.
56. O Tribunal de Contas, na sua qualidade de auditor externo da
União Europeia, procede à auditoria dos sistemas de controlo interno. As
normas internacionais de auditoria exigem que os auditores ava-liem a fiabilidade do controlo interno ao definirem a metodologiae a extensão dos testes (
1) e prevêem a utilização do trabalho de
outros auditores (2). Este último aspecto implica que o trabalho
dos outros auditores tenha sido realizado segundo normas pro-fissionais aceitáveis e que possa ser controlado e examinado. Umadefinição clara das normas e objectivos dos sistemas de controlointerno permitirá que o Tribunal disponha de uma base objectivapara poder avaliar a concepção e funcionamento desses sistemasno âmbito das suas auditorias, aumentando assim a eficácia doseu trabalho.CONCLUSÃO
57 . O Tribunal preconiza a instauração de um sistema coe-rente e completo de controlos internos do orçamento da UniãoEuropeia, com base num quadro lógico regido por princípios enormas comuns (quadro do controlo interno comunitário), aaplicar a todos os níveis da administração, tanto nas instituiçõescomo nos Estados-Membros. O Tribunal considera que os con-trolos internos deverão fornecer uma garantia razoável sobre alegalidade e regularidade das operações, bem como sobre a obser-vância dos princípios de economia, eficiência e eficácia. Os custosdos controlos deverão ser proporcionais aos benefícios que con-ferem tanto em termos financeiros como políticos. O sistemadeverá basear-se numa estrutura lógica em cadeia, em que os con-trolos sejam realizados e registados e os seus resultados comuni-cados segundo uma norma comum que permita que todos osintervenientes os considerem fiáveis. Muitas das componentesbásicas necessárias para a implementação de tal quadro já estãocompleta ou parcialmente presentes nos sistemas actuais, masfalta ainda introduzir outras.
58. A existência de um sistema eficiente e eficaz de controlos
internos das receitas e das despesas da União Europeia contribuirásignificativamente para que o Tribunal cumpra a missão de audi-tor externo da União Europeia que lhe foi conferida pelo Tratado.Ao basear-se em sistemas de controlo bem concebidos e aplica-dos, o Tribunal poderá utilizar da melhor maneira os seus pró-prios recursos, melhorando assim a qualidade do seu trabalho.
59. O orçamento da União Europeia é um instrumento com-
plexo que implica múltiplos aspectos e níveis de administraçãodiferentes. A definição e execução de um sistema de controloscomuns exigirão um empenhamento considerável tanto por partedas instituições europeias como dos Estados-Membros e Estadosbeneficiários. Será necessária a participação activa de todos osintervenientes no controlo financeiro do orçamento da UniãoEuropeia, a adopção de alterações tanto da regulamentação comodos hábitos de trabalh o e a obtenção de um nível de abertura e
transparência da gestão do orçamento que ainda não foi alcan-çado. Unindo os seus esforços no sentido de garantir um controloeficiente e eficaz do orçamento da União Europeia, as instituiçõese os Estados-Membros da União Europeia demonstrarão o seuempenhamento em alcançar um objectivo comum em benefíciodos cidadãos.
(1) Norma de auditoria 3.3.1 da Intosai.
(2) Norma internacional de auditoria 600 elaborada pela Federação Inter-
nacional de Contabilistas (IFAC).30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/1 1
GLOSSÁRIO DE TERMOS E CONCEITOS
Amostragem baseada no risco: Utilização de amostras baseadas na análise de risco.
Amostragem representativa aleatória: Técnica de amostragem baseada em métodos estatísticos destinada a avaliar deter-
minada característica de uma população de operações, tal como o nível médio de irregularidades. Esta técnica não é ade-quada para a detecção e correcção de erros individuais, embora possa ser utilizada para a identificação de domínios comriscos específicos.
Análise de risco: Técnica utilizada para a identificação de operações susceptíveis de conterem erros.
Auditoria interna: Função independente de uma organização, que ajuda os responsáveis a garantir que os sistemas estão
instalados e funcionam com eficácia. A auditoria interna faz parte do controlo interno.
Auditoria externa: Exame independente da gestão financeira de uma organização, que informa as partes interessadas sobre
a exaustividade e exactidão das demonstrações financeiras e apresenta relatórios objectivos sobre determinados aspectos dagestão. O Tribunal de Contas Europe u é o auditor externo da União Europeia.
Confiança nos controlos: Conceito através do qual um auditor se baseia no trabalho de outros auditores para formular
uma opinião. O auditor em questão tem de obter provas de que o trabalho dos outros auditores foi efectuado segundo umanorma adequada.
Controlo interno: Todo o sistema de controlos, financeiros ou não, incluindo a estrutura organizativa, os métodos, os
procedimento s e a auditoria interna, instaurado pela gestão a fim de auxiliar a entidade a desempenhar as suas actividades
de modo regular, económico, eficiente e eficaz, a garantir o cumprimento das políticas de gestão, a salvaguardar os bens eos recursos, a garantir a exactidã o e a integralidade dos registos contabilístico seap r oduzir informação financeira e de gestão
oportuna e fiável.
Controlos regulamentares: Sistemas e procedimentos de controlo definidos pela regulamentação.
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission — organização não lucrativa do sector privado,
criada por organismos profissionais de contabilidade e auditoria, destinada a melhorar a qualidade da apresentação dasinformações financeiras através da ética empresarial, de controlos internos eficazes e do governo das sociedades. Verwww.coso.org.
Gestão directa: Casos em que a Comissã o é a única responsável pela gestão, administração e controlo de determinados
domínios do orçamento da União Europeia.
Gestão indirecta ou partilhada: Casos em que a Comissão é responsável pela gestão, administração e controlo de deter-
minados domínios do orçamento da União Europeia em parceria com os Estados-Membros.
Instituição nacional de controlo (INC): O organismo público de um Estado que informa o Parlamento nacional e efectua
uma auditoria externa independente do orçamento desse Estado.
Intosai: International Organisation of Supreme Audit Institutions (Organização Internacional das Instituições Superiores de Con-
trolo) — Organismo internacional independente destinado a promover o intercâmbio de ideias e experiências entre as ins-tituições superiores de controlo no domínio do controlo das finanças públicas. Ver www.intosai.org.
Procedimentos de controlo: Procedimentos destinados a verificar se as operações ou sistemas são exactos e cumprem as
normas e a regulamentação que lhes são aplicáveis. Os controlos podem ser administrativos (por exemplo, verificar a coe-
rênci a e a aparente exactidão dos pedidos) ou efectuados no próprio local (por exemplo, verificar a realidade física das despesas
ou outros elementos declarados).
Sistema : Conjunto de procedimentos e processos de gestão, de administração e de controlo aplicados de modo organizado
e uniforme a determinada categoria de operações ou determinado domínio orçamental.
Sistema de controlo interno: Sistema de procedimentos de controlo instaurado pela gestão com o fim de prevenir ou
detectar e corrigir erros e irregularidades e garantir a realização dos objectivos da entidade.C 107/12 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
ANEXO I
AUDITORIA ÚNICA (« SINGLE AUDIT ») NOS ESTADOS UNIDOS E NOS PAÍSES BAIXOS
O termo (e o conceito de) auditoria única são utilizados nos Estados Unidos (o « Single Audit Act ») e nos Países Baixos
(metodologia da auditoria única). O presente anexo apresenta uma visão geral destes dois casos e identifica os elementosque se podem colocar em paralelo no contexto da União Europeia.
Estados Unidos
Cerca de um sexto (equivalente a 300 000 milhões de dólares) do orçamento federal dos Estados Unidos é despendido por
organizações não federais (e não dependentes de cada Estado), que podem receber múltiplas subvenções para diferentes fins.No passado, a mesma organização era sujeita a várias auditorias, por vezes simultâneas, cobrindo frequentemente os mesmostemas. Tal prática aumentava os custos de auditoria globais e representava uma sobrecarga desnecessária para as entidadesauditadas. A situação foi resolvida pelo single audit act (lei da auditoria única) de 1 984, o qual determinou que apenas é
necessário proceder a uma auditoria única da organização no seu conjunto (por exemplo das suas demonstrações financeirasanuais) — em vez de proceder a diferentes auditorias para cada tipo de fundo s — e estabeleceu normas de auditoria uni-
formes.
«A auditoria única destina-se a permitir a realização de uma auditoria das NFE ( non-Federal entities — entidades não federais) que
tenha uma boa relação custo-eficácia. O grau de eficiência pode ser considerável quando, em vez de múltiplas auditorias de diferentes
programas federais, se efectua uma única auditoria à organização no seu conjunto. As partes implicadas no processo de auditoria têmconhecimento prévio do que delas se espera e de quais serão os produtos da auditoria. Além disso, o facto de ser regularmente sujeita a umprocesso estruturado de auditoria estimula a disciplina nas práticas contabilísticas da entidade auditada.
O auditor formula uma opinião indicando se a apresentação das demonstrações financeiras da entidade auditada é fiel à realidade,
fornecendo assim um instrumento que permita avaliar a situação financeira dessa mesma entidade.
O método de auditoria baseado no risco garante a auditoria de programas federais de verbas elevadas e de risco elevado e dá a possibilidade
de auditar programas de verbas reduzidas e de risco elevado. »
Os relatórios resultantes da auditoria única não se destinam a apresentar uma auditoria pormenorizada de todas as subvenções federais
ou informações financeiras pormenorizadas sobre cada subvenção. Fazê-lo acarretaria custos proibitivos (1).
São as seguintes as características da aplicação do modelo americano de auditoria única:
— é necessária uma auditoria única para as organizações beneficiárias cujas despesas excedam 300 000 dólares por exer-
cício; as organizações cujas despesas anuais sejam inferiores a esse limiar deverão disponibilizar os seus registos paraexame ou auditoria,
— as organizações beneficiárias devem efectuar controlos internos eficazes e respeitar todas as regras e regulamentação
aplicáveis,
— compete à organização beneficiária a responsabilidade de organizar a auditoria (incluindo a designação do auditor),
garantir a sua completa realização, apresentar o relatório quando solicitado e tomar medidas correctivas em relação àsconstatações da auditoria,
— as despesas originadas pela auditoria única são cobertas pela subvenção federal,— a auditoria é efectuada em conformidade com as Government Auditing Standards (normas de auditoria governamentais)
e o auditor deverá: i) formular uma opinião sobre as demonstrações financeira s e o calendário das despesas da sub-
venção federal; ii) compreender o funcionamento dos controlos internos dos programas federais e testá-los; iii) formularuma opinião sobre o cumprimento dos requisitos relativos ao programa,
(1) Extractos de « Highlights of the Single Audit Process », Outubro de 2001, publicado pelo Grants Management Committee of the
Chief Financial Officers Council .30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/13
— após a recepção do relatório da auditoria única, a agência federal que concede a subvenção dispõe de seis meses para
tomar uma decisão de gestão sobre cada constatação, decisão que especifica as medidas correctivas necessárias, inclu-indo o reembolso dos fundos; à entidade auditada assiste o direito de recorrer da decisão,
— para que as auditorias únicas sejam realizadas em conformidade com as normas exigidas, os documentos de trabalho
podem ser sujeitos a um exame do controlo de qualidade pelas agências federais.
Em termos de relevância para o contexto da União Europeia, deverão salientar-se os seguintes aspectos:
— a estrutura americana é mais simples que a da União Europeia; os departamentos (ministérios) federais tratam direc-
tamente com as organizações responsáveis pela execução dos programas, formando uma estrutura de gestão e de con-trolo muito mais horizontal (sem um efeito real de «cascata»); a auditoria única é, portanto, mais limitada e mais fácilde definir e realizar, dado não estarem implicadas organizações intermédias,
— o método americano não prevê normas comuns para os controlos internos a aplicar, se bem que o seu exame faça parte
integrante das tarefas do auditor incumbido da auditoria única; a amplitude da auditoria (em termos de número debeneficiários e montantes relativamente reduzidos dos pedidos) no contexto da União Europeia exige uma reflexãoespecífica sobre este ponto,
— o trabalho dos auditores internos não é especificamente tomado em consideração (para além provavelmente de uma
avaliação da sua função na estrutura de controlo interno vista globalmente),
— em relação a uma parte considerável do orçamento da União Europeia (por exemplo, na agricultura), existem muito
mais beneficiários individuais , muito poucos dos quais recebem ajudas significativas; no caso dos fundos estruturais, há
mais beneficiários importantes, mas não são muitos os que gerem várias ajudas,
— o modelo americano está mais próximo das despesas geridas directamente no contexto da União Europeia: a utilização de
um método de auditoria normalizado e nomeadamente a elaboração de um relatório uniforme teriam especial interesse,assim como um sistema de « management decision » (decisão de gestão),
—a designação do auditor pela entidade auditada introduz um elemento de risco (auditores sem as competências ou sem
a independência necessárias), embora tal risco possa ser compensado por um mandato exaustivo, por relatórios por-menorizados e pelo exame dos documentos de trabalho,
— a especial atenção prestada às medidas correctivas demonstra a natureza positiva e dinâmica do processo,
—o financiamento da auditoria pela subvenção federal aumenta consideravelmente a transparênci a e o controlo do
processo.
Países Baixos
A definiçã o e a aplicação da auditoria única nos Países Baixos são algo diferentes e bastante mais abrangentes que nos Estados
Unidos. A primeira fase diz respeito à auditoria dos ministérios pelo auditor externo, a Rekenkamer , instituição superior de
controlo dos Países Baixos. A Rekenkamer baseia-se nos trabalhos dos auditores internos dos ministérios, após ter definido
normas e orientações comuns para o seu funcionamento. A segunda fase abrange um nível inferior da cadeia de controlo,em que os auditores dos ministérios se apoiam nos trabalhos dos auditores das autoridades locais em relação à utilizaçãodos fundos governamentais por elas geridos. O ministério elabora um mandato no qual especifica os pontos que o auditorregional ou local deverá abordar ao formular a sua opinião.
Aprimeira fase foi instaurada no âmbito de uma significativa melhoria da qualidade do controlo financeiro e da auditoria
dos ministérios, incluindo a criação de um sistema adequado de procedimentos de controlo interno. O serviço central deauditoria do Ministério das Finanças desempenhou um papel essencial ao acompanhar os ministérios e ao informar regu-larmente o Parlamento sobre os progressos alcançados. A pressão polític a e o apoio da Rekenkamer tornaram possível a
introdução de melhorias consideráveis como o fornecimento de informação oportuna e eficient eeac r iação de sistemas
informáticos de contabilidade e de informação adequados e compatíveis. Foi dedicada especial atenção à criação de unidadesde auditoria interna sólidas e eficazes em cada ministério e foi formalizada a exigência de apresentar uma opinião de audi-toria anual. As opiniões baseiam-se em auditorias financeiras, as quais por sua vez assentam em análises de risco. Foramelaboradas e divulgadas normas de auditoria interna compatíveis com as da Rekenkamer , a qual por sua vez estabeleceu
normas relativas à revisão dos trabalhos do serviço de auditoria interna.C 107/1 4 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
Asegunda fase refere-se ao nível inferior da gestão das finanças públicas nos Países Baixos, ou seja, às autoridades locais e
regionais. Estas organizações dispõem das suas próprias estruturas em matéria de prestação de contas, incluindo auditorialocal e procedimentos de quitação. A auditoria única abrange os fundos provenientes do Governo central geridos por estesorganismos, tais como subvenções para fins específicos que representam cerca de 20 % do orçamento nacional. No passadoeram necessários certificados de auditoria para todas as subvenções; contudo, tal como no modelo americano, esta práticaresultava numa série de exigências descoordenadas em matéria de auditoria e de elaboração de relatórios pelos vários minis-térios responsáveis pela concessão das diferentes subvenções, bem como em grandes incómodos para as entidades auditadas.
Segundo um despacho ministerial de 1 989, são os seguintes os objectivos da política dos Países Baixos em matéria de auditoria
única aos níveis inferiores:
— racionalizar as actividades de auditoria,— criar fluxos de informação eficientes e eficazes,— obter uma visão suficiente da legalidade/regularidade e da eficácia da gestão financeira no caso das tarefas de gestão
partilhada,
— remover os obstáculos à descentralizaçã o e à desregulamentação.
A auditoria única a este nível baseia-se na necessidade de a autoridade local ou outro organismo apresentar um único con-
junto de demonstrações financeiras por ano e de o certificado de auditoria emitido sobre essas demonstrações financeirasverificar a conformidade das subvenções provenientes do Governo central com as respectivas exigências. A auditoria ao nívelinferior é efectuada de modo a respeitar igualmente os requisitos das auditorias efectuadas a níveis superiores.
Uma constatação e um resultado importantes da auditoria única nos Países Baixos consistiu em salientar a necessidade de
uma regulamentação coerente, prática e aplicável em matéria de utilização das dotações nacionais. Não se pode controlar
eficazmente, seja através da auditoria única ou de qualquer outro modo, a conformidade com uma regulamentação insufi-ciente ou inadequada. A auditoria única teve, portanto, um efeito estimulante correspondente no reforço da clareza, eficáciae pertinência da regulamentação. Outra evolução recent eéat endência para elaborar demonstrações financeiras que, além
de apresentarem dados financeiros e contabilísticos de base, se concentram na realização de objectivos estratégicos e deindicadores de resultados.
Em termos de relevância para o contexto da União Europeia, deverão salientar-se os seguintes aspectos:
— o conceito de auditoria única é apenas isso — um conceito de auditoria — e, como tal, não abrange directamente a
definição e aplicação de procedimentos de controlo,
— a estrutura administrativa é algo mais complexa que nos Estados Unidos, embora menos que no caso das receitas e
despesas da União Europeia,
— o conceito de auditoria única nos Países Baixos coloca a Rekenkamer acima e fora do processo. A instituição superior de
controlo dos Países Baixos tomou medidas eficazes quanto à revisão dos trabalhos de outros auditores, de modo a poderconsiderá-los fiáveis,
— a aplicação da auditoria única nos Países Baixos não constituiu um processo rápido nem fácil, apesar de se ter aplicado
num contexto nacional relativamente limitado.
O conceito de auditoria única nos Países Baixos implica considerável responsabilidade e volume de trabalho por parte das
estruturas de auditoria interna dos ministérios, bem como a disponibilidade de recursos suficientes para o desempenho dastarefas necessárias.30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/15
ANEXO II
DISPOSITIVOS DE CONTROLO INTERNO NOS DIFERENTES DOMÍNIOS DO ORÇAMENTO DA UNIÃO
EUROPEIA
Os recursos próprios são as receitas através das quais é financiado o orçamento da União Europeia. Mais de 80 % dos
recursos próprios provêm do PNB e do IV A, sendo pagos pelos Estados-Membros em transferências mensais. A parte restantedos recursos próprios é constituída pelos direitos aduaneiros, pelos direitos agrícolas e pelas quotizações do açúcar. Estessão cobrados pelas administrações dos Estados-Membros (por exemplo pelos serviços aduaneiros), que são obrigadas a pro-ceder a controlos adequados de modo a garantir a exaustividade e exactidão da cobrança. As DG da Comissão efectuamcontrolos de supervisão destinados a confirmar se os Estados-Membros cumprem as suas obrigações. Desde 1 994 funcionano domínio dos recursos próprios tradicionais o Joint Audit Arrangement (JAA - acordo relativo às auditorias conjuntas), o
qual abrange a cooperação entre a Comissão e as funções de auditoria interna da maior parte dos Estados-Membros. O JAApermitiu a elaboração de planos e de instrumentos comuns de auditoria, salientando especialmente a avaliação da perti-nência dos sistemas de controlo relativos à constatação e ao pagamento dos recursos próprios. Três Estados-Membros (Áus-tria, Dinamarca e Países Baixos) adoptaram integralmente esta metodologia, que implica que o serviço de auditoria internadas autoridades aduaneiras nacionais efectue os procedimentos de auditoria acordados entre esse serviç o e a Comissão. O
custo dos controlos é suportado pelo Estado-Membro. As administrações dos Estados-Membros efectuam uma retenção de 25 % dosdireitos aduaneiros cobrados.
As despesas agrícolas , com pagamentos de 43 521 milhões de euros em 2002, representam mais de 50 % das despesas da
União Europeia. Referem-se a muitos milhões de pagamentos relativamente pouco elevados a milhões de agricultores dife-rentes através de uma grande diversidade de sistemas. Os pagamentos são efectuados por organismos pagadores, criados efinanciados pelos Estados-Membros segundo regulamentação aprovada pela Comissão. Os organismos pagadores são sub-metidos anualmente a uma auditoria independente efectuada por um organismo de certificação, o qual certifica se os pedidosde financiamento apresentados à Comissão são exactos, se os sistemas de controlo exigidos funcionam e se foram efectuadosos controlos necessários. Os organismos pagadores são obrigados a efectuar alguns controlos no âmbito do Sistema Inte-grado de Gestão e de Controlo (SIGC), que abrange os pagamentos relativos às superfícies ou ao número de animais decla-rados. O SIGC inclui tanto os controlos administrativos dos pedidos como o controlo dos beneficiários no próprio local. Asdespesas não relativas ao SIGC, como as ajudas à produçã oeàt r ansformação e as restituições à exportação, são controla-
das (
1) por um organismo de coordenação do Estado-Membro com base numa análise de risco e em função dos montantes
em causa. O custo dos controlos é suportado pelo Estado-Membro.
As despesas relativas às acções estruturais , com pagamentos da ordem dos 23 499 milhões de euros em 2002, representam
28 % das despesas da União Europeia. Estas despesas incluem pagamentos relativos a projectos elegíveis no âmbito de pro-gramas operacionais e frequentemente o reembolso de despesas a organismos públicos empenhados em projectos de cons-trução ou de formação. As despesas são geridas pelas administrações dos Estados-Membros [autoridades de gestão e depagamento (
2)] que seleccionam os projectos e efectuam os pagamentos aos beneficiários. Os Estados-Membros são respon-
sáveis em primeira instância pelo controlo financeiro das despesas comunitárias. Na segunda metade da década de 90 aComissão adoptou um regulamento (
3) que definia os requisitos administrativos e de controlo relativos às despesas no âmbito
das acções estruturais, em resposta às críticas sobre a qualidade da gestão. Era prevista a elaboração, por um organismoindependente, de um «relatório de encerramento» sobre a exactidão, a legalidad e e a regularidade das despesas apresentadas
à Comissão para reembolso. Esses relatórios baseiam-se em grande parte numa inspecção de determinada percentagem (5 %)das despesas subjacentes, destinada a verificar a eficácia dos sistemas de gestão e de controlo, bem como as próprias ope-rações. Em Novembro de 2002 a Comissão apresentou ao grupo técnico dos fundos estruturais uma proposta intitulada«contrat de confiance ». O «contrato de confiança» não acrescenta novas exigências regulamentares mas baseia-se na coorde-
nação eficaz entre os controlos da União Europeia e nacionais, na apresentação pelos Estados-Membros de uma estratégiade controlo adequada e na elaboração de relatórios anuais que apresentem circunstanciadamente os resultados das activi-dades de controlo. Em contrapartida, os Estados-Membros serão menos controlados pela Comissão. O custo dos controlos é
suportado pelo Estado-Membro.
As ajudas de pré-adesão constituem o outro domínio orçamental co-financiado em grande parte com os Estados benefi-
ciários. As despesas, que em 2002 ascenderam a 1 752 milhões de euros, destinam-se a ajudar os países a preparar a suaadesão à União e incluem três fundos principais — o Sapard, relativo ao desenvolvimento rural , e o Phar e e o ISPA, relativos
ao desenvolvimento estrutural. As despesas financiam projectos de investimento e acções visando o reforço da capacidadeinstitucional, como a geminação ( twinning ), e são efectuadas por organismos situados nos países em questão e homologados
pela Comissão. O custo dos controlos é suportado pelo Estado-Membro.
(1) Regulamento (CEE) n.o4045/89 do Conselho (JO L 388 de 30.12.1 989), com a última redacção que lhe foi dada pelo
Regulamento (CE) n.o2154/2002 do Conselho (JO L 328 de 5.12.2002).
(2) Artigo 9.odo Regulamento (CE) n.o1260/1 999 do Conselho (JO L 1 61 de 26.6.1 999).
(3) Regulamento (CE) n.o2064/97 da Comissão, substituído pelo Regulamento (CE) n.o438/2001 da Comissão (JO L 63
de 3.3.2001).C 107/1 6 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
No que se refere às despesas no domínio das « políticas internas », a Comissão reembolsa parcialmente as despesas incorridas
por entidades jurídicas privadas ou públicas que participam em acções da Comunidade. Os pagamentos relativos a 2002elevaram-se a 6 567 milhões de euros. O co-financiamento efectua-se através do reembolso das despesas elegíveis ou doscustos incorridos justificados pelo beneficiário final. A Comissão efectua controlos financeiros e não financeiros, incluindoauditorias financeiras ex post , ao nível do beneficiário final. No caso dos programas-quadro de investigação e desenvolvi-
mento tecnológico (IDT), que representam mais de metade das despesas efectuadas no âmbito das políticas internas, a Comis-são mandata auditores independentes para realizarem, em seu nome, parte dessas auditorias, com base em orientaçõesnormalizadas. Em 1 999 a Comissão estabeleceu o objectivo de auditar 10 % dos contratantes que participam nos programas--quadro de IDT no caso do quinto programa-quadro (1 998-2002). A partir do sexto programa-quadro (2002-2006), asdeclarações financeiras relativas a acções indirectas de IDT têm de ser acompanhadas de um certificado de auditoria queateste a elegibilidad e e a realidade das despesas incluídas nos pedidos. No entanto, a Comissão continua a ter a responsabi-
lidade de avaliar se as despesas eram necessárias para a realização da acção. As despesas de emissão de certificados de auditoria
são consideradas elegíveis e são, até um determinado limite, reembolsadas integralmente pela União Europeia.
As acções externas são directamente geridas pela Comissão e incluem pagamentos efectuados para financiar projectos de
ajuda ao desenvolvimento fora da União, a maior parte das vezes nos países em desenvolvimento. Os pagamentos em 2002elevaram-se a 4 424 milhões de euros. No contexto de descentralização, uma parte cada vez maior das despesas é geridapelas delegações da Comissão responsáveis pela realização dos pagamentos e pelo controlo dos projectos. Outras despesastransitam por ONG e algumas são pagas pelos serviços centrais da Comissão (que também efectuam os controlos). As decla-rações de despesas de alguns projectos são sujeitas a uma auditoria independente. O custo dos controlos é suportado pelo orça-
mento da União Europeia.
As despesas administrativas dizem respeito ao funcionamento das instituições da União Europeia e são geridas directa-
mente pela Comissão (ou pela outra instituição em causa). Elevaram-se a cerca de 5 212 milhões de euros em 2002, quecorrespondem em grande parte ao pagamento de vencimentos e outras despesas de pessoal, bem como despesas imobiliá-rias. São controladas pelos serviços das instituições em causa e o custo dos controlos é suportado pelo orçamento da União
Europeia.30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/17
ANEXO III
EXEMPLO DE UM MODELO DE CONTROLO BASEADO NUMA ESTRUTURA EM CADEIA PARA AS
DESPESAS EM GESTÃO PARTILHADA
Este exemplo mostra de que modo um modelo de controlo baseado numa estrutura em cadeia poderá ser aplicado às despesas em gestão
partilhada. As estruturas deverão ser adaptadas a domínios orçamentais específicos e às estruturas organizativas dos Estados-Membros.
Os controlos primários são efectuados pelo organismo pagador ao pedido de subvenção ou à declaração (nível local).
Incluem geralmente verificações administrativas, bem como controlos físicos locais no caso de pedidos considerados derisco.
Os controlos secundários são igualmente efectuados a nível local, mas por uma unidade ou organização de controlo fun-
cionalmente distinta, garantem que os sistemas e controlos primários funcionam de maneira eficaz e verificam operaçõescom base em análises de risco, em função do risco aceitável.
Os controlos centrais são efectuados ao nível central ou regional do Estado-Membro, verificam o funcionamento dos
controlos primários e secundários e levam a cabo verificações de uma amostra representativa das operações a fim de avaliaro nível residual de risco na população.
Os controlos de supervisão são efectuados pela Comissão e verificam o processo no Estado-Membro, garantindo que ele
decorre correctamente e acompanhando a relação custo/benefício.
Ver gráficos II e III.C 107/1 8 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004
Gráfico II
QCIC — níveis de controlo interno para um modelo baseado numa estrutura em cadeia
NB: A estrutura deverá ser adaptada às necessidades em domínios orçamentais específico seào r g a n ização do Estado-Membro.30.4.2004 PT Jornal Oficial da União Europeia C 107/1 9
Gráfico III
QCIC — resumo das responsabilidades e tarefasC 107/20 PT Jornal Oficial da União Europeia 30.4.2004