ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS

AOR : Acompanhamento orientado para os resultados

CRIS : Sistema Comum de Informação Relex

DEP : Documento de estratégia por país

Estados ACP : Estados da África, das Caraíbas e do Pacífico

EuropeAid : Serviço de Cooperação EuropeAid

FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento

FLEX : Apoio do FED às flutuações nas receitas de exportação

IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e de Parceria

SEAE : Serviço Europeu para a Acção Externa

SÍNTESE

I. O Tribunal de Contas Europeu realizou uma auditoria para avaliar se a importante desconcentração das responsabilidades pela gestão da ajuda externa, dos serviços centrais da Comissão Europeia para as suas delegações em todo o mundo, deu origem a uma melhor prestação da ajuda. A auditoria incidiu em três objectivos centrais da desconcentração: aumentar a rapidez da prestação da ajuda, melhorar a qualidade da ajuda e tornar os procedimentos de gestão financeira mais sólidos.

II. A auditoria abrangeu o período desde a conclusão do processo de desconcentração em 2004 até 2009. A data escolhida para a auditoria é especialmente adequada, pois a União Europeia encontra-se actualmente envolvida numa outra grande reforma com consequências importantes para a gestão, pela Comissão, da ajuda externa da União Europeia: a criação do Serviço Europeu para a Acção Externa (SEAE), em conformidade com o Tratado de Lisboa.

III. O Tribunal constatou que a desconcentração contribuiu para uma melhoria da prestação da ajuda. Relativamente aos três objectivos específicos:

a) a Comissão acelerou a prestação da ajuda, aumentando os fundos afectados a novas intervenções e gastando estes fundos suplementares de forma suficientemente rápida para evitar a acumulação de fundos inutilizados;

b) existem algumas indicações de que a desconcentração tem contribuído para aumentar a qualidade da ajuda em termos de melhores resultados. Em especial, as avaliações da Comissão sugerem que o número de projectos com um fraco desempenho diminuiu e que a pertinência dos projectos aumentou. No entanto, avaliar a qualidade da ajuda é um processo difícil e os actuais sistemas da Comissão ainda não estão suficientemente desenvolvidos para o fazer;

c) desde a desconcentração, a Comissão tem regularmente introduzido melhorias importantes na sua gestão financeira, ainda que subsistam algumas insuficiências.

IV. Apesar destas melhorias, a auditoria salientou várias questões que impedem a Comissão de tirar pleno partido de todas as vantagens da desconcentração:

a) a Comissão pode ainda melhorar a distribuição e a utilização dos recursos humanos nas delegações. Neste aspecto, a auditoria identificou os problemas essenciais, incluindo o equilíbrio certo entre os agentes afectados à ajuda e os que se ocupam de questões políticas e comerciais, o perfil das competências dos agentes e o elevado número de lugares vagos para agentes contratuais. O número de sectores em que as delegações continuaram a estar envolvidas, apesar das medidas adoptadas para reforçar a coordenação entre os doadores, aumenta o seu volume de trabalho;

b) a função do Serviço de Cooperação EuropeAid de prestar apoio às delegações é prejudicada pela elevada rotação do seu pessoal contratual, que representa 40% dos seus efectivos. Esta situação torna difícil reunir os conhecimentos especializados necessários, provoca uma perda de memória institucional e diminui a eficiência das operações;

c) as delegações não realizaram, no local, um acompanhamento técnico e financeiro suficiente das intervenções, embora uma das potenciais vantagens da desconcentração fosse uma maior oportunidade para realizar esse acompanhamento. As informações comunicadas pelas delegações ao EuropeAid não fornecem dados adequados sobre os resultados ou a qualidade dos sistemas de gestão financeira.

V. O relatório termina com uma série de recomendações, destinadas a melhorar os benefícios que a Comissão pode retirar da desconcentração.

INTRODUÇÃO

1. A União Europeia é o maior doador mundial e a Comissão Europeia gere uma parte significativa dessa ajuda, tendo as despesas relativas a operações de ajuda mundial em 2009 ascendido a 8440 milhões de euros [1]. Aproximadamente 80% da sua ajuda é executada através de um sistema de gestão desconcentrada. A "desconcentração" implica a delegação de tarefas e de responsabilidades pela gestão das actividades de cooperação financiadas pela Comissão Europeia entre os seus serviços centrais e 111 serviços ("delegações") situados em países parceiros. A desconcentração foi introduzida durante o período 2002-2004 para apoiar uma reforma mais vasta lançada em 2000 e destinada a melhorar a gestão da ajuda externa pela Comissão. A desconcentração e o processo global de reforma tinham como principais objectivos acelerar a execução, aumentar a qualidade e garantir procedimentos sólidos.

2. Em 2004, o Tribunal publicou um Relatório Especial sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa para as delegações da Comissão [2]. O relatório incidiu em dois aspectos principais: primeiro, a gestão pela Comissão do processo de desconcentração e, segundo, saber se a desconcentração da gestão tinha alcançado os seus objectivos. O relatório avaliou de forma positiva a gestão pela Comissão do processo de desconcentração, mas concluiu que em 2004 era ainda demasiado cedo para avaliar se os resultados pretendidos da desconcentração tinham sido alcançados.

3. As principais características da desconcentração, que está em funcionamento há mais de cinco anos, são as seguintes (ver igualmente o diagrama 1):

a) as delegações são responsáveis pela identificação, formulação e execução das intervenções, incluindo as fases de celebração de contratos e de pagamento. Os chefes das delegações agem na qualidade de gestores orçamentais subdelegados e as delegações dispõem de unidades operacionais e financeiras;

b) o EuropeAid continua a ser responsável pela finalização e alteração das decisões e das convenções de financiamento, sendo os trabalhos preparatórios realizados pelas delegações;

c) o EuropeAid apoia as delegações examinando a qualidade das intervenções propostas no final das fases de identificação e de formulação e presta apoio contínuo a pedido das delegações durante o tempo de vida de cada intervenção;

d) as delegações são responsáveis pelo acompanhamento técnico e financeiro e pela avaliação das diferentes intervenções, enquanto o EuropeAid é responsável pelo acompanhamento e pela avaliação globais da execução da ajuda ao desenvolvimento pela Comissão;

e) a programação da ajuda — a elaboração de estratégias de cooperação plurianuais com os países parceiros e a afectação dos recursos para as apoiar — não foi desconcentrada. Os serviços centrais da Comissão continuaram a ser responsáveis por este aspecto [3], embora as delegações desempenhem um papel mais importante nesse processo do que antes da desconcentração.

4. Desde a importante desconcentração de responsabilidades dos serviços centrais da Comissão para as delegações, ocorrida entre 2002 e 2004, houve apenas outras pequenas transferências de responsabilidades. Não obstante, em conformidade com o Programa de Acção de Acra de 2008 [4], a Comissão, assim como outros doadores, subscreveu o princípio de uma desconcentração suplementar das responsabilidades dos seus serviços centrais para os serviços existentes nos países parceiros, a fim de tornar a ajuda mais reactiva às necessidades destes últimos.

5. No quadro da reforma mais significativa da gestão da ajuda externa desde a desconcentração, no âmbito do Tratado de Lisboa, a União Europeia está a criar um novo Serviço Europeu para a Acção Externa (SEAE) [5]. Os preparativos para a implantação do SEAE estavam em curso à data da auditoria. As delegações ficarão sob a autoridade do SEAE e terão um papel político e diplomático mais importante do que no passado, continuando simultaneamente responsáveis pela execução da ajuda ao desenvolvimento a cargo do orçamento da UE. Relativamente às suas responsabilidades em matéria de ajuda ao desenvolvimento, os chefes das delegações continuarão, como gestores orçamentais subdelegados, sob a autoridade do EuropeAid, embora respondam perante o SEAE pelas suas outras funções.

DIAGRAMA 1

REPARTIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE OS SERVIÇOS CENTRAIS E AS DELEGAÇÕES NO SISTEMA DE GESTÃO DESCONCENTRADA DA COMISSÃO

+++++ TIFF +++++

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu baseada em documentos de estratégia da Comissão.

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

6. A auditoria propôs-se responder à seguinte questão global:

"A desconcentração da gestão da ajuda externa dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações deu origem a uma melhor prestação da ajuda?"

Para dar resposta a esta questão global, examinaram-se outras três questões mais específicas:

a) a desconcentração deu origem a uma aceleração da prestação da ajuda?

b) a desconcentração deu origem a melhorias na qualidade da ajuda?

c) foram aplicados procedimentos de gestão financeira sólidos?

7. A auditoria incidiu no período que começou em 2004, ano em que foi concluído o processo de desconcentração e publicado o anterior relatório do Tribunal sobre esse assunto. A auditoria decorreu entre meados de 2009 e meados de 2010. Concentrou-se na função do EuropeAid e das delegações e não abrangeu a fase de programação nem as funções da DG Desenvolvimento e da DG Relações Externas [6]. Examinou o sistema de gestão desconcentrada da Comissão através de controlos documentais e de entrevistas com os principais agentes do EuropeAid. Para avaliar o funcionamento do sistema ao nível das delegações, a auditoria envolveu igualmente visitas a cinco países parceiros (Colômbia, Equador, Etiópia, Indonésia e Tunísia). Além disso, a auditoria baseou-se em observações relativas ao sistema de gestão desconcentrada incluídas nos relatórios anuais e especiais do próprio Tribunal publicados desde 2004.

8. A primeira parte do relatório pretende examinar se a prestação da ajuda melhorou e em que medida. Embora não seja possível avaliar com exactidão até que ponto quaisquer melhorias podem ser especificamente atribuídas à desconcentração, a auditoria procurou determinar os aspectos do sistema de gestão desconcentrada que tivessem especialmente contribuído para as melhorias.

9. A segunda parte do relatório aborda os aspectos da desconcentração que a auditoria identificou como domínios em que era necessário reforçar a gestão da Comissão. A secção final do relatório apresenta recomendações sobre como o fazer. A reorganização prevista do EuropeAid na sequência da criação do SEAE proporciona uma oportunidade para aplicar estas recomendações.

OBSERVAÇÕES

A DESCONCENTRAÇÃO CONTRIBUIU PARA UMA MELHORIA GLOBAL DA PRESTAÇÃO DA AJUDA

A DESCONCENTRAÇÃO CONTRIBUIU PARA MELHORAR A RAPIDEZ DA PRESTAÇÃO DA AJUDA, DADO QUE A COMISSÃO CONSEGUE AUTORIZAR E TAMBÉM DESEMBOLSAR VOLUMES CADA VEZ MAIORES DE FINANCIAMENTO

10. Durante a década de 1990, a Comissão teve dificuldades em gastar o seu orçamento da ajuda ao desenvolvimento, que mais do que duplicou durante esse período. Esta situação deu origem a uma acumulação substancial de fundos inutilizados. Por este motivo, a aceleração da prestação da ajuda constituiu um objectivo essencial da desconcentração.

11. Para avaliar se a rapidez da prestação da ajuda tinha aumentado, a auditoria examinou o desempenho da Comissão utilizando os principais indicadores financeiros definidos pelo EuropeAid (ver caixa 1). A avaliação efectuada durante a auditoria procurou determinar se os indicadores se baseavam em dados fiáveis e, em conjunto, davam uma imagem abrangente da rapidez da prestação da ajuda. A auditoria procurou igualmente identificar os factores que tinham influenciado essa rapidez.

CAIXA 1

INDICADORES-CHAVE FINANCEIROS UTILIZADOS PELO EUROPEAID

Os seguintes indicadores relacionados com a rapidez fazem parte do relatório sobre os indicadores do EuropeAid que é apresentado três vezes por ano ao Grupo de Comissários responsável pelas Relações Externas:

a) o montante anual da ajuda autorizado, objecto de contratos e pago;

b) o nível de autorizações "antigas" e "passivas". Este indicador permite determinar em que medida as intervenções têm atrasos significativos. Constituem autorizações "antigas" as que estão em aberto há mais de seis anos. Constituem autorizações "passivas" as autorizações com menos de cinco anos que não registaram quaisquer operações financeiras nos últimos 24 meses;

c) os contratos celebrados no quadro de convenções de financiamento sujeitas à chamada regra "D + 3". Este indicador está igualmente relacionado com a rapidez de execução das intervenções, incidindo no risco de as intervenções perderem fundos se não forem objecto de um contrato nos três anos seguintes à assinatura da convenção de financiamento.

12. A auditoria concluiu que as informações financeiras utilizadas para os indicadores eram fiáveis e, em geral, tinha-se verificado um aumento da rapidez da prestação da ajuda. As conclusões da auditoria sobre a fiabilidade das informações financeiras baseiam-se em grande medida nos trabalhos realizados no âmbito das auditorias financeiras do Tribunal. Os pontos seguintes apresentam a avaliação da auditoria relativamente ao aumento da rapidez.

13. O volume de ajuda em execução em 2009 foi significativamente superior ao de 2004. O montante da ajuda ao desenvolvimento autorizado em 2009 foi 42% superior a 2004, o montante objecto de contratos em 2009 aumentou 45% em comparação com 2004 e os pagamentos cresceram 30% no mesmo período. Embora se tenham registado algumas flutuações nos montantes das autorizações, dos contratos e dos pagamentos ao longo dos anos (ver diagrama 2), a tendência subjacente tem sido claramente ascendente.

DIAGRAMA 2

MONTANTE DE AJUDA EXTERNA AUTORIZADO, OBJECTO DE CONTRATOS E PAGO NO PERÍODO 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: Relatórios sobre os indicadores do EuropeAid.

14. Apesar do aumento do volume da ajuda, em 2009 a Comissão conseguiu reduzir o volume de autorizações antigas para o nível de 2004. Embora entre 2006 e 2008 o valor tivesse sido aproximadamente 50% superior a 2004, esta acumulação de intervenções não concluídas foi eliminada em 2009. O volume de autorizações passivas diminuiu no mesmo período quase 25% (ver diagrama 3), o que indica um menor número de novas intervenções autorizadas a sofrer atrasos significativos.

15. Não obstante, desde 2004 verificou-se uma pequena diminuição na rapidez com que as autorizações têm sido objecto de contratos (ver indicador-chave, alínea c) da caixa 1). Enquanto aproximadamente 4% do montante das autorizações de 2004 ainda não tinham sido objecto de contratos em 2007, pelo que já não podiam ser utilizadas, em 2009 a percentagem correspondente relativamente às autorizações de 2006 era de 6%.

DIAGRAMA 3

MONTANTE DE AUTORIZAÇÕES ANTIGAS E PASSIVAS NO PERÍODO 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: Relatórios sobre os indicadores do EuropeAid.

16. Os últimos Relatórios Anuais do Tribunal confirmam em grande medida a aceleração global da prestação da ajuda comparativamente à situação anterior à desconcentração, em que o Tribunal criticava especialmente a acumulação de fundos não utilizados, nomeadamente no que toca ao FED.

17. A principal preocupação do Tribunal relativamente à exaustividade dos indicadores utilizados reside no facto de se concentrarem principalmente na rapidez da execução orçamental. No entanto, os indicadores de execução orçamental sobrestimam a rapidez com que é realmente executada a ajuda e não se utilizam suficientemente outros indicadores para verificar o tempo necessário para a execução da ajuda. Este é um aspecto especialmente importante para algumas das modalidades de ajuda da Comissão que implicam que os fundos sejam pagos em contas intermediárias antes da utilização final. Por exemplo:

a) durante o período 2007-2013, está programado nos documentos de estratégia por país o pagamento de pelo menos 45% da ajuda ao desenvolvimento financiada pelo FED e 25% da ajuda financiada pelo orçamento geral a título de apoio orçamental. Embora para a Comissão a transferência destes fundos para a conta do tesouro de um país parceiro corresponda ao pagamento final, pode decorrer algum tempo até ser realmente gasto na totalidade pelas autoridades nacionais como parte do orçamento nacional. Além disso, podem ocorrer atrasos na execução do orçamento anual de funcionamento por parte dos países ou na execução dos fundos que estes afectaram ao seu orçamento de investimento para financiar projectos de investimento;

b) cada vez mais, no âmbito das disposições de gestão conjunta, a Comissão transfere fundos para organizações ou iniciativas internacionais para financiar programas que, muitas vezes, estas organizações executam posteriormente através de intermediários como as ONG. O financiamento da Comissão assume frequentemente a forma de adiantamentos avultados, podendo decorrer algum tempo antes de estes serem totalmente utilizados. O Relatório Especial do Tribunal sobre a ajuda aos serviços de saúde na África Subsariana destacou problemas neste domínio em relação ao Fundo Mundial de luta contra a sida, a tuberculose e a malária [7];

c) em muitos projectos, especialmente nos estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) [8], a Comissão paga adiantamentos para financiar os programas de trabalho anuais dos países parceiros sujeitos a gestão descentralizada. A execução e, por conseguinte, o pagamento destes programas podem estar sujeitos a atrasos.

18. A desconcentração facilitou a aceleração da execução da ajuda de várias formas. A presença, nas delegações, de agentes da Comissão responsáveis pelas finanças e pelos contratos, bem como o maior número de agentes operacionais, permite-lhes trabalhar mais de perto com as administrações nacionais para evitar e resolver mais rapidamente os problemas de ordem processual. A co-existência de unidades "Finanças e Contratos" e de unidades operacionais permite igualmente acelerar a resolução dos problemas de gestão financeira que surgem nos serviços da Comissão. As medidas significativas tomadas pelo EuropeAid para racionalizar e normalizar os procedimentos facilitaram também a gestão financeira nas delegações.

19. Não obstante, outros factores além da desconcentração foram igualmente importantes para acelerar a prestação da ajuda. O recurso crescente da Comissão ao apoio orçamental, um instrumento de pagamento geralmente mais rápido do que a abordagem tradicional de apoio a projectos, foi apenas um aspecto, tal como a maior utilização das organizações internacionais. Os requisitos mais rigorosos impostos pelo Regulamento Financeiro de 2002 relativos aos prazos para celebração de contratos da ajuda constituíram igualmente outros incentivos à rápida prestação da ajuda para evitar a anulação de montantes significativos. Não é possível quantificar em que medida a desconcentração ou estes outros factores contribuí-ram para acelerar a prestação da ajuda.

EMBORA ALGUNS INDICADORES APONTEM PARA MELHORIAS NA QUALIDADE DA AJUDA, OS SISTEMAS DE AVALIAÇÃO UTILIZADOS PELA COMISSÃO NESTE DOMÍNIO NÃO PERMITEM TIRAR CONCLUSÕES SÓLIDAS

20. O objectivo principal da ajuda ao desenvolvimento da Comissão é a redução da pobreza. A sua contribuição neste aspecto em termos de efeitos e de impacto, bem como a respectiva sustentabilidade a longo prazo, permitem determinar, em última instância, a qualidade da sua ajuda.

21. Para avaliar se a desconcentração tinha contribuído para melhorar a qualidade da ajuda, a auditoria examinou o desempenho da Comissão utilizando os principais indicadores de qualidade definidos pelo EuropeAid (ver caixa 2). No âmbito dessa avaliação, a auditoria examinou se os indicadores eram fiáveis e, em conjunto, davam uma imagem abrangente da qualidade da ajuda. A auditoria procurou igualmente identificar os factores relacionados com a desconcentração que tinham influenciado a qualidade da prestação da ajuda.

22. A auditoria permitiu constatar que alguns indicadores da Comissão apontavam para melhorias na qualidade da ajuda em termos de resultados. Contudo, a avaliação da qualidade é um exercício difícil por inerência e o Tribunal considera que existem insuficiências no sistema de avaliação da Comissão, tanto em relação à utilidade dos dados como ao âmbito e à pertinência dos indicadores.

CAIXA 2

INDICADORES-CHAVE DE QUALIDADE UTILIZADOS PELO EUROPEAID

O EuropeAid utiliza quatro indicadores para avaliar a qualidade das intervenções:

a) medição da qualidade durante a execução: avaliação global do desempenho do projecto com base na classificação de cinco critérios normalizados de avaliação (pertinência, eficiência, eficácia, impacto, sustentabilidade) [9];

b) medição da qualidade durante a execução: avaliação pormenorizada dos projectos segundo os cinco critérios normalizados de avaliação. O indicador representa a percentagem de projectos classificados com "muito bom" ou "bom" para cada critério;

c) medição da qualidade durante a preparação do projecto: percentagem de propostas de projectos cuja concepção se considera necessitar de ser revista;

d) montante do financiamento atribuído ao apoio orçamental geral e aos programas de apoio a políticas sectoriais.

23. O principal instrumento utilizado pela Comissão para avaliar a qualidade global das suas intervenções é o Sistema de Acompanhamento Orientado para os Resultados (AOR). Este sistema implica que controladores externos contratados pela Comissão visitem os projectos em uma ou mais ocasiões durante o tempo de vida dos mesmos. Os controladores avaliam o desempenho global dos projectos e classificam o respectivo desempenho segundo cinco critérios normalizados de avaliação (ver os primeiros dois indicadores na caixa 2). Os resultados do sistema AOR indicam que houve uma melhoria do desempenho global dos projectos desde 2004, baseando-se no facto de a percentagem de projectos sem resultados positivos ter vindo a diminuir de forma regular de 11% em 2004 para 6% em 2009 (ver diagrama 4).

DIAGRAMA 4

PERCENTAGEM DE PROJECTOS SEM RESULTADOS POSITIVOS SEGUNDO AS AVALIAÇÕES DO SISTEMA AOR NO PERÍODO 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: Relatórios sobre os indicadores do EuropeAid.

24. As avaliações do sistema AOR apontam igualmente para uma melhoria geral em relação a alguns dos critérios normalizados de avaliação (ver diagrama 5) [10]:

a) a pertinência, o critério em que os projectos foram mais bem classificados, aumentou de 68% para 82% entre 2005 e 2009, embora a maioria deste aumento tenha ocorrido de 2008 para 2009. O impacto aumentou também de forma significativa, passando de 69% em 2005 para 78% em 2009;

b) a eficiência e a sustentabilidade mantiveram-se nos níveis de 2005 ou ligeiramente acima;

c) a classificação atribuída à eficácia em 2009 foi inferior à de 2005, com uma diminuição de 65% para 61%, invertendo uma tendência de melhoria regular observada até 2008. É difícil reconciliar esta diminuição da eficácia com a avaliação de que se verificou um aumento significativo do impacto para os mesmos projectos [ver ponto 24 a)];

d) as alterações significativas das classificações relativas à pertinência e à eficácia entre 2008 e 2009 devem-se, pelo menos em parte, a uma alteração da metodologia seguida para realizar as avaliações do sistema AOR. Esta constatação mostra que a avaliação da qualidade dentro desse sistema está necessariamente dependente da metodologia específica utilizada.

DIAGRAMA 5

AVALIAÇÃO PELO SISTEMA AOR DA PERTINÊNCIA, DA EFICIÊNCIA, DA EFICÁCIA, DO IMPACTO E DA SUSTENTABILIDADE DOS PROJECTOS NO PERÍODO 2005-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: Relatórios sobre os indicadores do EuropeAid.

25. No entanto, existem vários factores gerais que limitam a utilização que se pode dar ao sistema AOR para medir a melhoria da eficácia global da prestação da ajuda. Em grande medida, estes provêm do facto de este sistema não ter sido inicialmente concebido para medir o desempenho global do conjunto das ajudas da Comissão. Pretendia-se antes que acompanhasse os vários projectos durante a sua execução, com o objectivo de identificar a tempo medidas correctivas para ajudar a garantir que atingiam os resultados previstos. As principais limitações que diminuem a utilidade do sistema AOR enquanto indicador para a totalidade do conjunto das ajudas são as seguintes:

a) uma vez que o sistema AOR envolve principalmente visitas de acompanhamento a projectos em curso, a sua fiabilidade varia consoante o critério avaliado. É provável que a sua avaliação da pertinência seja fiável, pois este critério pode ser avaliado antes e durante a execução do projecto. Também a eficiência pode ser avaliada durante a execução. Contudo, no domínio mais importante, o dos resultados, o sistema AOR apenas permite avaliar a eficácia, o impacto e a sustentabilidade potenciais dos projectos, e não o seu desempenho real nestes domínios, que apenas pode ser julgado após o encerramento do projecto;

b) não constitui um instrumento fiável para comparar diferentes anos, porque a amostra de projectos seleccionados para acompanhamento num determinado ano não é definida numa base estatística, mas em função de uma apreciação subjectiva.

c) a cobertura das intervenções pelo sistema AOR é limitada. A metodologia deste sistema foi concebida para os projectos e continua em grande medida concentrada neste tipo de intervenção. No entanto, apenas cerca de metade da ajuda da Comissão continua a ser atribuída através de projectos devido ao crescimento de novas formas de ajuda, em especial o apoio orçamental que não é abrangido pelo sistema AOR. A Comissão está a testar uma metodologia deste sistema para os programas de apoio a políticas sectoriais, incluindo o apoio orçamental sectorial, mas até ao momento não dispõe de uma metodologia de AOR para avaliar o apoio orçamental geral.

26. Para resolver o problema de as avaliações do sistema AOR apenas abordarem a eficácia, o impacto e a sustentabilidade potenciais por serem realizadas durante a execução, a Comissão pretende realizar aproximadamente 10% dessas avaliações depois do encerramento dos projectos. No entanto, estas avaliações não se destinam a servir de indicador de qualidade suplementar.

27. As limitações do sistema AOR enquanto instrumento de avaliação da qualidade não foram devidamente compensadas pela utilização de outros instrumentos. A unidade de avaliação da ajuda dos serviços centrais da Comissão efectua um grande número de avaliações geográficas, sectoriais, temáticas e de instrumentos através de consultores independentes. As delegações contratam igualmente consultores para realizar avaliações pormenorizadas das diferentes intervenções. Contudo, nem as apreciações contidas nas avaliações realizadas pela unidade de avaliação da ajuda dos serviços centrais da Comissão nem as realizadas pelas delegações são quantificadas, pelo que não podem ser utilizadas como parte do sistema de medição da qualidade. Além disso, o pessoal das delegações não efectua sistematicamente uma avaliação e classificação dos programas/projectos no seu encerramento (ver igualmente o ponto 56).

28. O indicador de qualidade do EuropeAid relativo à fase de preparação do projecto (terceiro indicador na caixa 2) mostra que a percentagem de propostas de projecto apresentadas pelas delegações, cuja concepção o EuropeAid considerou necessitar de ser revista antes de poderem ser financiadas pela Comissão, diminuiu de 20% em 2005 para 15% em 2009.

29. A Comissão utiliza igualmente a percentagem de autorizações afectadas ao apoio orçamental geral e aos programas de apoio a políticas sectoriais, que são principalmente executados através do apoio orçamental sectorial, como um indicador de qualidade (quarto indicador na caixa 2), porque constituem os mecanismos de prestação de ajuda que a Declaração de Paris de 2005 [11] considera os mais adequados para a promoção dos princípios essenciais que poderão melhorar a eficácia da ajuda. Este indicador mostra uma forte tendência ascendente, desde 2004, da proporção da ajuda canalizada através do apoio orçamental. No entanto, este indicador não demonstra a qualidade final da ajuda em termos dos seus resultados e impacto na redução da pobreza [12].

30. A auditoria do Tribunal permitiu constatar que a desconcentração tinha contribuído para melhorar a qualidade das seguintes formas:

a) permitiu à Comissão, através das delegações, adquirir um maior conhecimento e compreensão das circunstâncias do país parceiro e aumentou as oportunidades de diálogo com as autoridades nacionais e outros intervenientes locais, incluindo os doadores representados no país. Esta situação contribuiu para melhorar a pertinência das intervenções da Comissão, incluindo reforçar a respectiva apropriação pelos países parceiros, bem como melhorar a sua eficiência através de uma melhor coordenação com os outros doadores;

b) o reforço da presença da Comissão no país facilitou o acompanhamento dos seus projectos, permitindo uma melhor identificação dos projectos com fraco desempenho e das necessárias medidas correctivas;

c) o mecanismo do grupo de apoio à qualidade e as unidades de apoio temático do EuropeAid constituíram um complemento importante para a gestão desconcentrada da ajuda pelas delegações. Reflectem a importância que o EuropeAid atribui à questão da qualidade e apoiaram e controlaram as delegações durante as importantes fases preparatórias dos projectos e programas, prestando assistência durante a execução subsequente. Desde a introdução da desconcentração, a análise das propostas de projectos aumentou de forma regular para abranger todas as intervenções propostas elegíveis para essa análise.

31. Não obstante, como se observa na segunda parte do relatório, a Comissão deverá ainda melhorar a qualidade reforçando a capacidade das suas delegações e desenvolvendo ainda mais o diálogo e o acompanhamento, bem como o apoio prestado pelo EuropeAid. As auditorias de resultados à ajuda ao desenvolvimento realizadas pelo Tribunal nos últimos anos confirmam esta situação (ver o anexo), mostrando igualmente que, apesar de algumas melhorias, ainda é possível tornar as intervenções da Comissão consideravelmente mais eficazes.

OS PROCEDIMENTOS DE GESTÃO FINANCEIRA EM VIGOR DESDE A DESCONCENTRAÇÃO SÃO CADA VEZ MAIS SÓLIDOS

32. Uma das iniciativas mais importantes da desconcentração foi a transferência de grande parte da gestão financeira da ajuda dos serviços centrais da Comissão para as delegações. Os chefes das delegações foram nomeados gestores orçamentais subdelegados e criou-se uma unidade "Finanças e Contratos" em cada delegação.

33. Para avaliar em que medida a Comissão tinha definido e executado procedimentos sólidos de gestão financeira para a gestão desconcentrada da ajuda, a auditoria utilizou os Relatórios Anuais do Tribunal desde 2004. Um objectivo principal destes relatórios é avaliar a qualidade dos sistemas de supervisão e de controlo da Comissão, incluindo o nível de erros de legalidade e regularidade existentes nas autorizações e nos pagamentos efectuados pela Comissão.

34. O EuropeAid realizou progressos significativos na melhoria dos sistemas de supervisão e de controlo no âmbito da gestão desconcentrada desde 2004, ainda que o Tribunal considere que, no geral, estes sistemas continuam a ser apenas "parcialmente eficazes". Em 2008, a Comissão adoptou uma estratégia de controlo abrangente e continuou a introduzir melhorias à medida que a executa.

CAIXA 3

CRITÉRIOS PARA AVALIAR A SOLIDEZ DOS PROCEDIMENTOS DE GESTÃO FINANCEIRA

Todos os anos o Tribunal avalia os sistemas de supervisão e de controlo do EuropeAid e de todas as outras Direcções-Gerais da Comissão. Os sistemas são classificados como "eficazes" em atenuar o risco de erros nas operações, "parcialmente eficazes" (quando existem algumas insuficiências que afectam a eficácia operacional) ou "ineficazes" (quando as insuficiências são generalizadas e, assim, comprometem completamente a eficácia operacional).

35. Os Relatórios Anuais do Tribunal publicados desde 2004 mostram que a Comissão realizou progressos significativos no que toca aos seguintes aspectos dos sistemas de supervisão e de controlo:

a) a Comissão desenvolveu esforços significativos no sentido de definir procedimentos financeiros claros e harmonizados e de elaborar manuais de orientação e organizar formação profissional para as unidades financeiras e operacionais das delegações;

b) uma característica essencial do sistema de controlo da Comissão é a utilização de auditorias externas aos projectos [13]. O Tribunal constatou que tanto a quantidade como a qualidade destas auditorias tinham melhorado de forma significativa desde 2004. Além disso, a Comissão desenvolveu um módulo especial do seu sistema informático da ajuda externa (CRIS [14]) para permitir às delegações comunicarem os resultados das auditorias aos serviços centrais da Comissão para informação e posterior análise;

c) o quadro de avaliação dos riscos da Comissão melhorou progressivamente, em parte graças a um maior envolvimento das delegações neste exercício e a uma melhor análise dos relatórios elaborados pela Estrutura de Auditoria Interna do EuropeAid, pelo Serviço geral de Auditoria Interna da Comissão e pelos auditores externos contratados;

d) os relatórios do Tribunal têm criticado a forma como a Comissão avaliou a elegibilidade dos países parceiros para os programas de apoio orçamental e os pagamentos. Apesar disso, os relatórios reconhecem igualmente que se tem verificado uma melhoria constante, tanto na clareza dos quadros utilizados pela Comissão para avaliar os critérios de elegibilidade como na qualidade das próprias avaliações da elegibilidade efectuadas pelas delegações.

36. Apesar dos progressos alcançados, o Tribunal continuou a detectar insuficiências nos sistemas de supervisão e de controlo, nomeadamente ao nível das delegações. Estas dizem principalmente respeito à forma como as delegações resolvem as deficiências da gestão financeira e dos controlos dos principais intervenientes, envolvidos na ajuda ao desenvolvimento da UE, nos países parceiros. Estes incluem as organizações nacionais que executam a ajuda, os supervisores dos projectos de infra-estruturas e, no caso do FED, os serviços dos gestores orçamentais nacionais (ver igualmente o ponto 57).

37. As insuficiências nestes domínios constituíram a principal fonte de erros identificada pelo Tribunal na sua auditoria da legalidade e regularidade das operações financeiras da Comissão. No caso do domínio de intervenção da Comissão que inclui a ajuda ao desenvolvimento financiada pelo orçamento geral da UE, o Tribunal tem mencionado repetidamente um nível significativo de erros que afectam os pagamentos, estimado entre 2% e 5%. Este foi também geralmente o caso para o FED, embora em 2009 o Tribunal tenha concluído que os pagamentos estavam isentos de erros materiais.

38. Um aspecto principal dos trabalhos da Comissão destinados a melhorar ainda mais a sua estratégia de controlo e a resolver estas insuficiências é uma avaliação dos custos e benefícios da estratégia. Esta revelou-se um desafio significativo por vários motivos. As estimativas de custos até agora produzidas pela Comissão foram prejudicadas, por um lado, pelas dificuldades inerentes em definir o que constitui realmente um controlo e, por outro, em avaliar o tempo consagrado pelos agentes à execução desses controlos.

EMBORA A DESCONCENTRAÇÃO TENHA CONTRIBUÍDO PARA MELHORAR A PRESTAÇÃO DA AJUDA, NÃO ESTÁ A PROPORCIONAR TODOS OS BENEFÍCIOS QUE PODERIA, ESPECIALMENTE EM RELAÇÃO À MELHORIA DA QUALIDADE

39. A primeira parte do relatório concluiu que a desconcentração contribuiu para melhorar a prestação da ajuda mas também que ainda é necessário reforçar as modalidades dessa prestação, especialmente em relação à qualidade da ajuda. A segunda parte do relatório destaca os elementos identificados pela auditoria que necessitam de ser abordados para melhor tirar partido dos potenciais benefícios da desconcentração.

A COMISSÃO PODE CONTINUAR A MELHORAR A REPARTIÇÃO E A UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS HUMANOS NAS DELEGAÇÕES

40. No âmbito da desconcentração, a transferência de importantes novas responsabilidades dos serviços centrais da Comissão para as delegações exigiu que se atribuíssem às delegações os recursos adequados, especialmente pessoal, para poderem desempenhar estas responsabilidades. A Comissão reconheceu a necessidade de aumentar de forma significativa os níveis de efectivos nas delegações e, durante o período de 2001 a 2005, afectou aproximadamente 1500 agentes adicionais às delegações. Para isso, transferiu cerca de 450 agentes do EuropeAid e recrutou mais de 1000 agentes contratuais [15]. No entanto, em 2007, a Comissão comprometeu-se a uma política de crescimento zero para o seu pessoal até 2013, o que aumentou a importância de optimizar a repartição e a utilização dos recursos existentes caso se pretenda tirar pleno partido de todos os benefícios da desconcentração.

41. Nos seus recentes relatórios anuais de actividades, o EuropeAid salientou os riscos que a sua situação em termos de recursos humanos representa para a prestação eficaz da ajuda. Em várias ocasiões, o Tribunal levantou igualmente a questão da adequação dos recursos humanos e o seu impacto na qualidade e na gestão financeira da ajuda, nomeadamente nos seus Relatórios Anuais.

42. No período de 2005 a 2008, a constituição dos efectivos das delegações mudou, tendo-se atribuído uma maior prioridade ao reforço das suas funções políticas e comerciais. Os próprios chefes das delegações estão cada vez mais preocupados com questões políticas e comerciais e é provável que esta tendência aumente com a criação do SEAE. No âmbito de um importante exercício de reafectação em 2008, 56 lugares de funcionários foram transferidos de unidades operacionais para unidades políticas e comerciais, reduzindo a capacidade de gestão da ajuda por parte das delegações. No seguimento do exercício de reafectação de 2008, os lugares de funcionários nas unidades operacionais responsáveis pela ajuda foram substituídos por lugares hierarquicamente inferiores ocupados por agentes contratuais e locais.

43. No final de 2009, aproximadamente 20% dos efectivos das delegações que se dedicavam à gestão da ajuda eram funcionários, 30% eram agentes contratuais e quase 50% eram agentes locais. Os agentes contratuais e locais desempenham um papel importante ao fornecer conhecimentos especializados e locais, embora o menor acesso destes dois grupos de efectivos às oportunidades de formação tenha diminuído a sua potencial contribuição. No final de 2009, a taxa global de postos vagos para os agentes contratuais nas delegações era de 14% e constava do registo central dos riscos do EuropeAid como um risco crítico para 2010. A elevada taxa de postos vagos devia-se principalmente a dificuldades no recrutamento de agentes contratuais com as competências adequadas, especialmente para trabalhar em países com situações difíceis.

44. O tipo de competências dos agentes constitui um problema suplementar para as delegações. Estas ainda estão a adaptar-se aos novos requisitos em termos de competências impostos pela Comissão ao passar da tradicional abordagem de ajuda a projectos à utilização do apoio orçamental, o que exige conhecimentos de macroeconomia e gestão das finanças públicas. As competências necessárias para conduzir o diálogo político constituem igualmente um requisito cada vez mais importante para todas as modalidades de ajuda, mas especialmente para os programas de apoio orçamental. Embora a Comissão tenha desenvolvido esforços significativos no sentido de criar cursos de formação profissional sobre os novos mecanismos de ajuda destinados aos seus agentes, estes cursos são apenas de curta duração. Na prática, servem principalmente para sensibilizar o pessoal para os assuntos essenciais, mas não lhes dão os conhecimentos aprofundados necessários para oferecer uma mais-valia significativa. As recentes auditorias de resultados efectuadas pelo Tribunal sobre saúde e educação salientaram os conhecimentos limitados nestes domínios de ajuda mais tradicionais, apesar de serem cruciais para os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio e para a redução da pobreza.

45. Embora o EuropeAid tenha realizado várias análises muito pormenorizadas sobre o volume de trabalho, estas foram principalmente utilizadas para avaliar os pedidos pontuais de lugares suplementares apresentados pelos chefes de delegação e não tiraram conclusões sobre a adequação geral dos recursos humanos nas diferentes delegações. Também não houve uma avaliação, na fase de preparação para a criação do SEAE, com vista a determinar o melhor equilíbrio possível entre os lugares relativos a questões políticas e comerciais e os lugares referentes à gestão da ajuda nas delegações. Da mesma forma, a Comissão também não fez um levantamento dos conhecimentos existentes nas delegações para garantir que os agentes com formação e experiência específicas sejam afectados às delegações onde podem ser mais úteis.

46. A Comissão tomou várias medidas destinadas a permitir uma gestão mais eficiente da ajuda com os recursos humanos existentes. Por exemplo, procurou aumentar a dimensão dos projectos ou programas individuais que financia para diminuir os encargos administrativos decorrentes da gestão de um grande número de pequenos projectos. A utilização crescente dos programas de apoio orçamental facilitou o pagamento de somas avultadas, embora o principal benefício do apoio orçamental se traduza muitas vezes nas oportunidades que proporciona em termos de diálogo sobre os objectivos dos programas. Um diálogo eficaz exige um forte contributo por parte dos agentes. No caso dos programas de apoio orçamental geral, cujos objectivos tradicionalmente abrangem a estabilidade macroeconómica, as finanças públicas, bem como a saúde e educação, as delegações muitas vezes não dispõem dos recursos necessários para participarem no processo de diálogo em todos estes domínios.

47. O método da Comissão de exigir, nos seus documentos de estratégia por país (DEP), que o financiamento se concentre no máximo em dois sectores "prioritários" para ter um maior impacto, em princípio, teve igualmente a vantagem de reduzir a necessidade de conhecimentos especializados diversos nas delegações. Por outro lado, além destes dois sectores prioritários, as delegações normalmente também gerem intervenções em vários outros domínios, o que implica um significativo volume de trabalho adicional (ver diagrama 6):

a) as delegações nos estados ACP também têm de gerir programas de apoio orçamental geral quando os países são elegíveis para esses programas;

b) os DEP incluem geralmente também sectores "não prioritários" para financiar intervenções de menor dimensão fora dos dois sectores prioritários principais;

c) as delegações participam frequentemente na supervisão dos projectos regionais;

d) as delegações têm igualmente de executar vários projectos menores financiados pelos programas temáticos horizontais [16];

e) frequentemente, as delegações estão também envolvidas na gestão de outras intervenções financiadas por outros instrumentos específicos de ajuda (ver diagrama 6).

DIAGRAMA 6

DOMÍNIOS DE INTERVENÇÃO DE UMA DELEGAÇÃO-TIPO

+++++ TIFF +++++

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu baseada em documentos da Comissão.

48. O envolvimento contínuo num grande número de sectores de intervenção contraria o disposto no código de conduta da UE, de 2007, em matéria de complementaridade e divisão das tarefas na política de desenvolvimento [17]. Este documento solicita aos doadores da UE que limitem o seu envolvimento activo num país parceiro a um máximo de três sectores [18] e que reafectem as suas outras actividades, possivelmente através de disposições de cooperação/parceria delegada com outros doadores. Oferece igualmente um quadro que permite aproveitar os conhecimentos especializados dos doadores designados para assumir a responsabilidade por cada sector. A Comissão elaborou o documento de política [19] que serviu de base ao código de conduta e tem procurado promover a sua execução. Não obstante, há ainda consideráveis progressos a realizar neste aspecto, nomeadamente através de uma maior programação conjunta. É claro que reduzir o número de sectores em que a Comissão está activamente envolvida e reforçar ainda mais a coordenação com outros doadores, em especial os Estados-Membros da UE, pode ajudar a optimizar a utilização dos recursos humanos existentes.

49. Tendo em conta os desafios que as delegações enfrentam para cumprir as suas actuais responsabilidades e o aumento dos volumes de ajuda geridos, parece haver pouca margem para uma maior desconcentração das responsabilidades, mesmo que a Comissão seja, em princípio, favorável a essa situação, com base no Programa de Acção de Acra.

A CAPACIDADE DOS SERVIÇOS CENTRAIS DA COMISSÃO PARA APOIAR AS DELEGAÇÕES NA MELHORIA DA QUALIDADE É LIMITADA, APESAR DOS ESFORÇOS SIGNIFICATIVOS DESENVOLVIDOS PELO EUROPEAID

50. Uma característica central do sistema de gestão desconcentrada consiste em que o EuropeAid deve disponibilizar conhecimentos para apoiar as delegações no desempenho das suas responsabilidades. O EuropeAid adoptou medidas importantes para desempenhar esta função, incluindo a criação de uma direcção especificamente dedicada à "Qualidade das Operações", e as suas direcções geográficas também prestam apoio. O mecanismo do grupo de apoio à qualidade, que analisa as intervenções propostas no final das fases de identificação e de formulação, é presidido por cada director geográfico e inclui tanto os serviços geográficos como a Direcção "Qualidade das Operações".

51. No entanto, devido à elevada taxa de rotação do seu pessoal, o EuropeAid tem sérias dificuldades em reunir os conhecimentos específicos necessários para desempenhar devidamente a sua função central de apoio. Esta situação deve-se ao facto de aproximadamente 40% do pessoal ser constituído por agentes contratuais [20], cujos contratos não renováveis têm a duração máxima de três anos, em conformidade com o Estatuto dos Funcionários. Na verdade, muitos agentes partem antes de completarem os três anos, devido à necessidade de encontrar um novo emprego. A elevada taxa de rotação não proporciona uma base sólida para uma forte função central de apoio e enfraquece tanto a memória institucional como a eficiência das operações.

DIAGRAMA 7

UNIDADES TEMÁTICAS DE APOIO DA DIRECÇÃO QUALIDADE DAS OPERAÇÕES DO EUROPEAID

+++++ TIFF +++++

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu baseada em documentos da Comissão.

52. A Direcção "Qualidade das Operações" inclui seis unidades temáticas que, entre si, abrangem mais de vinte sectores diferentes (ver diagrama 7). A vasta gama de sectores abrangidos não reflecte o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento que prevê que a Comissão deveria concentrar-se num número restrito de sectores com base numa análise das suas vantagens comparativas. Normalmente, trabalham apenas entre dois e seis funcionários em cada sector para prestar apoio às 111 delegações da UE em todo o mundo, o que significa que a direcção dispõe de uma capacidade limitada para participar no mecanismo formal de controlo do apoio à qualidade e para prestar apoio adicional pontual às delegações, a pedido específico destas. O reduzido orçamento disponível para visitas às delegações para prestar apoio representa um outro constrangimento para a direcção no cumprimento da sua função.

53. O EuropeAid desenvolveu esforços significativos no sentido de elaborar um conjunto de orientações, manuais e outros materiais úteis, como mais uma forma de apoiar as delegações. O principal domínio que não recebeu atenção suficiente foi a elaboração de orientações sobre o diálogo político, apesar de esse diálogo constituir um meio essencial para melhorar os resultados da ajuda e de uma das principais vantagens da desconcentração residir nas maiores possibilidades de diálogo político que proporciona à Comissão. Em particular, foi o que ocorreu no caso das orientações relativas ao apoio orçamental geral publicadas pela Comissão, apesar das oportunidades específicas que o apoio orçamental apresenta para o diálogo político. As orientações da Comissão para a gestão do ciclo do projecto, que datam de 2004, abordam de forma superficial o papel que o diálogo político pode também desempenhar no contexto das intervenções de projectos. A auditoria do Tribunal ao novo Instrumento Europeu de Vizinhança e de Parceria (IEVP) salientou igualmente a falta de orientações específicas para um diálogo estruturado com os países parceiros [21].

O ACOMPANHAMENTO, A COMUNICAÇÃO DE INFORMAÇÕES E A AVALIAÇÃO AINDA NÃO ESTÃO SUFICIENTEMENTE DESENVOLVIDOS NO QUE TOCA À QUALIDADE DA AJUDA E À GESTÃO FINANCEIRA

54. A desconcentração deu origem a que as delegações fossem responsabilizadas pelo acompanhamento técnico e financeiro dos programas e projectos individuais. Como já mencionado (ver ponto 29), o facto de existirem unidades operacionais e financeiras nos países proporcionou à Comissão oportunidades consideravelmente maiores de acompanhamento, especialmente de visitas no local de projectos, com vista a melhorar a qualidade e a gestão financeira das suas intervenções. Uma vez que os serviços centrais da Comissão continuam a ser responsáveis pelo acompanhamento global da prestação da ajuda, é essencial que esteja em funcionamento um sistema eficaz de comunicação de informações entre as delegações e o EuropeAid. As avaliações efectuadas após o encerramento das intervenções de ajuda desempenham igualmente um papel importante na produção de informações, tanto para os serviços centrais como para as delegações, sobre a qualidade das intervenções.

55. Na prática, as delegações não aproveitaram plenamente as oportunidades acrescidas proporcionadas pela desconcentração para o acompanhamento no local da execução técnica e financeira dos projectos e programas. As visitas de auditoria do Tribunal às delegações indicam que as visitas de acompanhamento não são sistemáticas, antes tendem a ocorrer numa base pontual, dependendo do tempo e do orçamento disponíveis. O pessoal dos serviços operacionais e financeiros dá muitas vezes prioridade ao processamento da documentação relativa aos contratos e aos pagamentos, negligenciando assim as visitas no local. Esta tendência é agravada pelo facto de as delegações não terem desenvolvido planos de acompanhamento estratégico para garantir que os projectos são visitados com regularidade.

56. Relativamente ao acompanhamento dos resultados da qualidade da ajuda realizado no local, o sistema AOR é o principal meio utilizado pela Comissão. Este sistema baseia-se nos trabalhos de consultores externos que realizam curtas missões nos países parceiros para visitar no local os projectos e disso informar o pessoal da delegação responsável pelo projecto. A Comissão não instaurou um sistema que permita ao seu próprio pessoal visitar os projectos durante e após a execução e elaborar relatórios estruturados, quantificados e centrados nos resultados. Esta situação verifica-se embora a Comissão saliente a importância de o seu pessoal adoptar uma abordagem orientada para os resultados e apesar de o pessoal das delegações possuir os melhores conhecimentos sobre as intervenções e as circunstâncias dos países.

57. No que diz respeito ao acompanhamento da gestão financeira realizado no local, os Relatórios Anuais do Tribunal mencionam regularmente as insuficiências da gestão financeira dos organismos responsáveis pela execução e os erros de legalidade e regularidade que delas resultam. Os relatórios referem ainda insuficiências no controlo de projectos de infra-estruturas pelos supervisores dos trabalhos. Nos dois casos, as poucas visitas de acompanhamento no local pelo pessoal das delegações, especialmente pelos serviços financeiros, significa que a gestão financeira não é objecto de um acompanhamento suficiente e que as medidas correctivas necessárias para resolver as insuficiências ou os erros são adiadas ou não são tomadas de todo.

58. Esta auditoria e a recente auditoria do Tribunal à cooperação regional no âmbito do FED identificaram insuficiências específicas no acompanhamento técnico e financeiro no local efectuado pelas delegações aos projectos temáticos (ver ponto 46) e aos projectos regionais [22]. Esta situação reflecte as dificuldades das delegações em cumprir as prioridades, face às limitações de pessoal. No caso da cooperação regional, reflecte igualmente a falta de uma definição clara das responsabilidades entre as delegações.

59. O principal dispositivo de comunicação de informações utilizado pela Comissão entre as delegações e o EuropeAid é o relatório sobre a gestão da ajuda externa, que as delegações elaboram semestralmente. A elaboração destes relatórios exige um considerável investimento em termos de tempo por parte das delegações. Contudo, estes relatórios descrevem principalmente as actividades realizadas e os problemas enfrentados na execução. Além disso, as informações apresentadas até certo ponto sobrepõem-se às informações disponíveis no CRIS. Oferecem poucas indicações sobre os resultados concretos da ajuda, quer em termos de avaliações realizadas pela própria delegação, quer de informações sobre os resultados das avaliações realizadas após o encerramento das intervenções de ajuda. Simultaneamente, não abordam de forma adequada as questões de gestão financeira pelas quais o chefe de delegação, enquanto gestor orçamental subdelegado, é responsável.

60. As avaliações realizadas pela unidade de avaliação da ajuda dos serviços centrais da Comissão (ver ponto 27) estão disponíveis para as delegações através do sítio Internet público do EuropeAid. No entanto, os serviços centrais da Comissão não utilizam sistematicamente as constatações das avaliações contratadas pelas delegações porque não existe uma base de dados central para as registar e analisar.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES GERAIS

61. A desconcentração contribuiu para melhorar a prestação da ajuda e constitui um elemento essencial da reforma mais vasta da gestão da ajuda externa realizada pela Comissão durante a última década. As melhorias são mais evidentes nos domínios da rapidez da prestação da ajuda e da solidez dos procedimentos de gestão financeira. Alguns indicadores apontam igualmente para melhorias na qualidade da ajuda, embora o sistema utilizado pela Comissão para a medir ainda não esteja suficientemente desenvolvido para permitir tirar conclusões precisas.

62. Não obstante, a auditoria constatou igualmente que várias insuficiências no funcionamento do sistema de gestão desconcentrada impedem que se tire pleno partido dos potenciais benefícios da desconcentração. As delegações enfrentam vários desafios para afectar e utilizar da melhor forma os recursos existentes. Simultaneamente, o EuropeAid tem dificuldade em prestar o apoio adequado às delegações para garantir que as intervenções são de elevada qualidade, apesar dos esforços significativos que realizou neste aspecto. A Comissão não aproveitou na totalidade as maiores oportunidades que surgiram com a desconcentração para melhorar a ajuda através do diálogo nos países e do acompanhamento no local.

63. A reorganização do EuropeAid na sequência da criação do SEAE, proporciona uma oportunidade para a Comissão resolver as questões salientadas no presente relatório.

CONCLUSÕES ESPECÍFICAS E RECOMENDAÇÕES

64. Desde a introdução da desconcentração, a Comissão tem conseguido autorizar e pagar um maior volume de ajuda. Por conseguinte, evitou que uma afectação de montantes mais elevados da ajuda possa dar origem a uma acumulação de fundos inutilizados. No entanto, pode decorrer algum tempo entre o pagamento da Comissão e a execução real da ajuda e este aspecto não é suficientemente abordado pelos actuais indicadores da Comissão.

RECOMENDAÇÃO 1

A Comissão deverá complementar a execução orçamental, enquanto indicador da rapidez, com outros indicadores que lhe permitam avaliar melhor a rapidez com que a ajuda realmente é executada.

65. A Comissão realizou já esforços significativos para melhorar a qualidade da sua ajuda e alguns indicadores apontam para a obtenção de melhores resultados. Não obstante, os sistemas da Comissão para medir a qualidade não são sólidos e a Comissão confia demasiado no seu sistema de acompanhamento externo (AOR) para o fazer. As próprias delegações não efectuam avaliações da eficácia das suas intervenções e as avaliações contratadas pelas delegações não são devidamente exploradas para este efeito.

RECOMENDAÇÃO 2

A Comissão deverá tomar medidas para melhorar o seu sistema de medição da qualidade da ajuda externa da seguinte forma:

a) as delegações deverão avaliar a eficácia de todas as intervenções concluídas;

b) as avaliações independentes contratadas pela Comissão deverão incluir apreciações quantitativas para permitir avaliar de forma mais clara a eficácia das intervenções.

66. O EuropeAid realizou progressos significativos na melhoria da solidez dos seus procedimentos de gestão financeira, embora persistam algumas insuficiências. Desde 2008, tem vindo a aplicar uma estratégia de controlo abrangente que está a aperfeiçoar através de uma análise contínua dos custos e benefícios dos seus controlos.

RECOMENDAÇÃO 3

A Comissão deverá acompanhar de perto a execução da sua nova estratégia de controlo, tanto ao nível do EuropeAid como das delegações, para obter informações fiáveis e completas que permitam avaliar os seus custos e benefícios.

67. A Comissão enfrenta vários desafios para garantir a melhor afectação e utilização dos recursos humanos existentes nas suas delegações no contexto de uma política de crescimento zero dos recursos humanos. Estes desafios incluem garantir o equilíbrio entre o pessoal afectado a funções de gestão da ajuda e a outras funções, suprir a elevada taxa de postos vagos com agentes contratuais e dar resposta à necessidade de o seu pessoal desenvolver competências para gerir novas modalidades de ajuda. A ajuda gerida pelas diferentes delegações continua a abranger uma vasta gama de domínios, apesar dos esforços da Comissão para melhorar a coordenação com outros doadores, o que coloca uma pressão acrescida nos recursos das delegações.

RECOMENDAÇÃO 4

Para ajudar a resolver o desafio dos recursos humanos enfrentado pelas delegações da UE, a Comissão deverá:

a) analisar:

i) o volume de trabalho das delegações para tirar conclusões sobre a adequação dos níveis de efectivos nas várias delegações;

ii) a repartição equilibrada dos efectivos das delegações afectados às funções de gestão da ajuda e às outras funções;

iii) os conhecimentos especializados dos agentes das delegações de forma a afectá-los às delegações onde as suas competências são mais necessárias e a identificar as necessidades nessa área que têm de ser colmatadas;

b) desenvolver mais esforços para reduzir o número de domínios de intervenção em que está activamente envolvida, especialmente através de uma coordenação mais estreita com os Estados-Membros da UE;

c) recorrer mais frequentemente à experiência dos Estados-Membros relativamente aos países parceiros.

68. O EuropeAid desenvolveu esforços significativos para ajudar as delegações a melhorar a qualidade das intervenções. No entanto, neste aspecto é prejudicado por uma elevada taxa de rotação pelo facto de 40% dos seus agentes estarem sujeitos a contratos de três anos não renováveis. Esta situação torna difícil criar e manter uma base sólida de conhecimentos especializados e não é eficiente. O EuropeAid desenvolveu uma vasta gama de orientações para as delegações, embora ainda seja necessário mais apoio no domínio essencial do diálogo político.

RECOMENDAÇÃO 5

Para reforçar o apoio às delegações:

a) a Comissão deverá tomar medidas para diminuir a elevada taxa de rotação de pessoal do EuropeAid;

b) o EuropeAid deverá elaborar melhores orientações para o diálogo político.

69. As delegações não utilizaram de forma suficiente as oportunidades de visitas no local para acompanhamento das intervenções, proporcionadas pela desconcentração, com vista a melhorar a sua qualidade e gestão financeira e a comunicar os resultados. Em geral, as informações comunicadas pelas delegações ao EuropeAid concentraram-se demasiado nas actividades, duplicando as informações disponíveis no CRIS. Os serviços centrais da Comissão não utilizam de forma suficiente as avaliações externas e independentes contratadas pelas delegações.

RECOMENDAÇÃO 6

A Comissão deverá reforçar o acompanhamento, a comunicação de informações e a avaliação no âmbito do sistema de gestão desconcentrada:

a) exigindo às delegações que realizem sistematicamente visitas de acompanhamento técnico e financeiro aos projectos no quadro de uma estratégia de acompanhamento para cada delegação;

b) concentrando mais o sistema interno de comunicação de informações nos resultados alcançados pelas intervenções;

c) no contexto da criação do SEAE, garantindo a aplicação eficaz das novas disposições legais propostas para tornar os chefes de delegação responsáveis enquanto gestores orçamentais subdelegados.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara III, presidida por Jan KINŠT, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 de Fevereiro de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] 5371 milhões de euros foram gastos a partir do orçamento geral da UE e 3069 milhões de euros a partir dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED).

[2] Relatório Especial n.o 10/2004 sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa comunitária para as delegações da Comissão (JO C 72 de 22.3.2005).

[3] A DG Desenvolvimento tem sido a responsável pela programação da ajuda nos países ACP e a DG Relações Externas pela programação da ajuda nos outros países.

[4] O Programa de Acção de Acra foi elaborado durante uma reunião de países parceiros e de doadores em Acra, em Setembro de 2008, no quadro do exame dos progressos registados na execução dos compromissos da Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, de 2005.

[5] N.o 3 do artigo 27.o do Tratado da União Europeia, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Lisboa.

[6] A DG Alargamento não foi abrangida pelo âmbito da presente auditoria.

[7] Relatório Especial n.o 10/2008 — Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana (pontos 26 e 27).

[8] Em 2008, aproximadamente 16% (300 milhões de euros) do FED foram objecto de contratos que previam o pagamento através deste mecanismo. (Ver o relatório anual de actividades do EuropeAid relativo a 2008, anexo 5).

[9] Estes são os critérios normalizados de avaliação do desenvolvimento recomendados pelo Comité de Assistência para o Desenvolvimento (CAD) da OCDE.

[10] Note-se que houve uma alteração da metodologia AOR em 2009 (ver ponto 24, alínea d)).

[11] A Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda de 2005 identificou a apropriação pelo país, o alinhamento, a harmonização, a gestão centrada nos resultados e a responsabilidade mútua como os cinco princípios essenciais para tornar a ajuda mais eficaz. A Declaração foi assinada por mais de uma centena de doadores e países parceiros, incluindo a Comissão Europeia.

[12] Ver o Relatório Especial do Tribunal n.o 11/2010 sobre a Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia, ponto 83.

[13] As auditorias externas são principalmente contratadas pelas delegações no encerramento dos projectos, antes de ser realizado o último pagamento, para garantir que as despesas do projecto foram legais e regulares.

[14] Sistema Comum de Informação Relex.

[15] Em 2001, os efectivos das delegações ascendiam a cerca de 900, enquanto no EuropeAid totalizavam aproximadamente 1350.

[16] Existem cinco programas temáticos no âmbito do instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento: intervenientes não estatais e autoridades locais, investir nas pessoas, segurança alimentar, ambiente e gestão sustentável dos recursos naturais e migração e asilo.

[17] Código de conduta da UE em matéria de complementaridade e divisão das tarefas na política de desenvolvimento. Conclusões do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros 9558/07, Bruxelas, 15.5.2007.

[18] Os três sectores não incluem programas de apoio orçamental geral.

[19] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Código de Conduta da UE em matéria de divisão das tarefas na política de desenvolvimento", COM(2007) 72 final, Bruxelas, 28.2.2007.

[20] Em algumas direcções geográficas, a proporção atinge os 50% e na Direcção "Qualidade das Operações" o nível é de 35%, comparado com uma média de 15% na Comissão em geral.

[21] Ver o Relatório Especial n.o 13/2010 do Tribunal "O novo Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria foi lançado com êxito e está a alcançar resultados no Cáucaso Meridional (Arménia, Azerbaijão e Geórgia)?".

[22] Ver o Relatório Especial n.o 18/2009 sobre a Eficácia do apoio do FED à integração económica regional na África Oriental e Ocidental, em especial a caixa 2.

--------------------------------------------------

ANEXO

RECENTES AUDITORIAS DE RESULTADOS (2007-2010) À AJUDA AO DESENVOLVIMENTO REALIZADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

Relatório Especial n.o 6/2007, Eficácia da assistência técnica no âmbito do desenvolvimento das capacidades.

Relatório Especial n.o 6/2008, Ajuda à recuperação concedida pela Comissão Europeia no seguimento do maremoto e do furacão Mitch.

Relatório Especial n.o 9/2008, Eficácia da ajuda comunitária nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça concedida à Bielorrússia, à Moldávia e à Ucrânia.

Relatório Especial n.o 10/2008, Ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE aos serviços de saúde na África Subsariana.

Relatório Especial n.o 4/2009, Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitária para o desenvolvimento.

Relatório Especial n.o 15/2009, Assistência da UE executada através de organizações das Nações Unidas: tomada de decisões e acompanhamento.

Relatório Especial n.o 18/2009, Eficácia do apoio do FED à integração económica regional na África Oriental e Ocidental.

Relatório Especial n.o 11/2010, Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia.

Relatório Especial n.o 12/2010, Ajuda ao Desenvolvimento da UE na África Subsariana e no Sul da Ásia, no domínio do Ensino Básico.

Relatório Especial n.o 13/2010, O novo Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria foi lançado com êxito e está a alcançar resultados no Cáucaso Meridional (Arménia, Azerbaijão e Geórgia)?

--------------------------------------------------