Conclusões do Conselho sobre a luta contra a impunidade em matéria de crimes cometidos no contexto da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia

(2022/C 474/08)

I. Introdução

Imediatamente após o início do ataque armado, em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho Europeu condenou com a maior veemência possível a guerra de agressão não provocada e injustificada da Rússia contra a Ucrânia, que constitui uma violação flagrante do direito internacional e dos princípios da Carta das Nações Unidas e está a causar um enorme número de mortos e feridos civis.

Em 1 e 2 de março de 2022, 39 Estados Partes no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional («Estatuto de Roma»), incluindo todos os Estados-Membros da União Europeia, recorreram ao Tribunal Penal Internacional (TPI), solicitando ao procurador do TPI que investigasse a situação na Ucrânia. Em 2 de março de 2022, o procurador do TPI anunciou ter aberto um inquérito sobre a situação na Ucrânia com base nas denúncias recebidas. Posteriormente, quatro outros Estados Partes submeteram a situação na Ucrânia à apreciação do TPI, elevando para 43 o número total de Estados Partes que o solicitaram.

Nas suas conclusões de 24 e 25 de março de 2022, o Conselho Europeu afirmou que «[a] Rússia dirige ataques contra a população civil e toma por alvo bens de caráter civil, incluindo hospitais, instituições médicas, escolas e abrigos. Estes crimes de guerra têm de cessar imediatamente. Os responsáveis e os seus cúmplices serão chamados a prestar contas nos termos do direito internacional».

Nas suas conclusões de 30 e 31 de maio de 2022, o Conselho Europeu instou a Rússia a cessar imediatamente os seus ataques indiscriminados contra civis e infraestruturas civis, tendo afirmado que «[a]s atrocidades que estão a ser cometidas pelas forças russas e o sofrimento e a destruição infligidos são indizíveis». O Conselho Europeu também referiu que felicita todos aqueles que contribuem para a recolha de provas e para a investigação de crimes de guerra e de outros crimes da maior gravidade, e que apoia o trabalho intenso do procurador do Tribunal Penal Internacional a este respeito. O Conselho Europeu saudou igualmente o trabalho que está a ser realizado pela procuradora-geral da Ucrânia, com o apoio financeiro e de reforço das capacidades prestado pela União Europeia e pelos seus Estados-Membros, e congratulou-se com a criação de uma equipa de investigação conjunta coordenada pela Eurojust, cujo papel foi reforçado, e com o apoio operacional em curso prestado pela Europol.

Nas suas conclusões de 23 e 24 de junho de 2022, o Conselho Europeu sublinhou que «[a] Rússia, a Bielorrússia e todos os responsáveis por crimes de guerra e outros crimes da maior gravidade serão chamados a prestar contas pelos seus atos, em conformidade com o direito internacional».

Nas suas conclusões de 20 e 21 de outubro de 2022, o Conselho Europeu afirmou: «Os crimes de guerra cometidos contra os ucranianos, dos quais há cada vez mais provas, e a contínua destruição de infraestruturas civis constituem uma violação flagrante do direito internacional. A União Europeia reitera o seu compromisso firme de exigir que a Rússia, e todos os autores dos crimes e seus cúmplices, prestem contas, e reitera o seu forte apoio às investigações do procurador do Tribunal Penal Internacional. O Conselho Europeu reconhece os esforços envidados pela Ucrânia no sentido de garantir a responsabilização, nomeadamente pelo crime de agressão contra a Ucrânia. Convida o alto representante e a Comissão a explorarem opções para garantir a plena responsabilização.»

Além disso, nas suas conclusões de 20 e 21 de outubro de 2022, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar opções conformes com o direito da UE e o direito internacional destinadas a utilizar os bens congelados para apoiar a reconstrução da Ucrânia. Neste contexto, o Conselho Europeu recordou as suas conclusões de 30 e 31 de maio de 2022. A reconstrução da Ucrânia beneficiaria igualmente as vítimas dos crimes cometidos na Ucrânia.

O Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional («Estatuto de Roma») recorda que «os crimes de maior gravidade que afetam a comunidade internacional no seu conjunto não devem ficar impunes e que a sua repressão deve ser efetivamente assegurada através da adoção de medidas a nível nacional e do reforço da cooperação internacional».

Nos termos do direito internacional (1), a responsabilidade principal pela investigação e ação penal contra os responsáveis pelos crimes internacionais fundamentais recai sobre os Estados, como refere o artigo 5.o do Estatuto de Roma.

A Decisão 2011/168/PESC do Conselho (2) recordou que os crimes graves que são da alçada do Tribunal Penal Internacional interpelam tanto a comunidade internacional no seu todo como a União e os seus Estados-Membros, em particular, e confirmou a determinação em pôr fim à impunidade dos autores de tais crimes, tomando para o efeito iniciativas ou medidas para assegurar a aplicação do princípio da complementaridade a nível nacional e reforçando a cooperação internacional para assegurar a sua efetiva perseguição penal.

A União Europeia e os seus Estados-Membros devem tomar todas as medidas necessárias, com caráter de urgência, para assegurar que os autores dos crimes internacionais fundamentais na Ucrânia sejam investigados, julgados e responsabilizados em tribunal.

O Conselho Europeu já se congratulou com a decisão do procurador do Tribunal Penal Internacional de abrir um inquérito. As autoridades competentes de vários Estados-Membros também iniciaram investigações sobre os crimes internacionais fundamentais alegadamente cometidos na Ucrânia.

A fim de assegurar o êxito das investigações e ações penais relativas aos crimes internacionais fundamentais, é necessário reforçar a cooperação e a coordenação entre todas as autoridades competentes a nível internacional e nacional, nomeadamente a fim de recolher, armazenar e proteger elementos de prova que possam posteriormente ser apresentados em tribunal.

A Eurojust e a Europol são intervenientes fundamentais no espaço de liberdade, segurança e justiça. Ambas as agências possuem conhecimentos especializados e experiência para apoiar as investigações e ações penais relativas a crimes transfronteiras, incluindo os crimes internacionais fundamentais e as infrações penais conexas, e estão preparadas, no âmbito dos respetivos mandatos, para contribuir para o intercâmbio eficaz das provas recolhidas. A Eurojust e a Europol coordenam os respetivos papéis e atividades de apoio às investigações sobre os crimes internacionais fundamentais.

Em 30 de maio de 2022, foi adotado o Regulamento (UE) 2022/838 do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2018/1727 no que se refere à preservação, análise e armazenamento, pela Eurojust, de provas relacionadas com genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e infrações penais conexas (3).

Em 25 de março de 2022, foi criada uma equipa de investigação conjunta, com a assistência da Eurojust, com o objetivo de coordenar as investigações sobre todos os crimes cometidos pela Rússia no decurso da guerra contra a Ucrânia. A equipa de investigação conjunta visa reforçar a cooperação judiciária entre as autoridades competentes envolvidas na investigação e ação penal contra os crimes internacionais fundamentais a nível nacional e internacional. Inicialmente, a equipa de investigação conjunta era composta pelas autoridades judiciárias da Ucrânia, da Lituânia e da Polónia, às quais se juntaram mais tarde as autoridades judiciárias da Estónia, da Letónia, da Eslováquia e da Roménia. Em 25 de abril de 2022, também a Procuradoria do Tribunal Penal Internacional anunciou a sua participação nessa equipa de investigação conjunta.

A fim de facilitar a análise de informações relativas a possíveis elementos de prova sobre os crimes internacionais fundamentais, a Europol criou o Projeto de Análise específico sobre crimes internacionais fundamentais.

Deve também ser prestada a necessária atenção à situação das vítimas de crimes internacionais fundamentais, às quais é devida justiça.

A Rede Europeia de pontos de contacto relativa à investigação e instauração e perseguição de crimes de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra («Rede Genocídio») dispõe de importantes conhecimentos especializados no domínio dos crimes internacionais fundamentais, revelando-se de grande utilidade para facilitar o intercâmbio de informações, conhecimentos, experiências e boas práticas entre os profissionais nacionais (4).

Em 21 de setembro de 2022, a Eurojust, a Rede Genocídio e a Procuradoria do TPI publicaram orientações para as organizações da sociedade civil intituladas «Documenting international crimes and human rights violations for criminal accountability purposes» [Documentar os crimes internacionais e as violações dos direitos humanos para efeitos de responsabilização penal].

No terreno, na Ucrânia, a Missão de Aconselhamento da UE para a Ucrânia (EUAM Ucrânia) presta apoio às autoridades ucranianas. O mandato da EUAM Ucrânia foi alterado em 13 de abril de 2022 (5) a fim de prestar apoio às autoridades ucranianas envolvidas na investigação e repressão de crimes internacionais através de aconselhamento estratégico e formação. A Missão coopera estreitamente com o Tribunal Penal Internacional neste domínio e participa nas atividades do Grupo consultivo sobre atrocidades.

À luz do que precede, o Conselho adotou as seguintes conclusões:

II. O Conselho exorta os Estados-Membros a:

a) Adotarem as medidas legislativas necessárias para: i) aplicar plenamente a definição de crimes internacionais fundamentais e os modos de responsabilidade consagrados no Estatuto de Roma; ii) permitir o exercício da jurisdição universal ou de outras formas de jurisdição nacional sobre crimes internacionais fundamentais cometidos no estrangeiro; e iii) permitir uma estreita cooperação judiciária com o Tribunal Penal Internacional e, na medida em que o direito nacional o permita, com outros mecanismos de investigação ou responsabilização, como a Comissão de Inquérito Internacional Independente sobre a Ucrânia criada pelo Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas, inclusive, se for caso disso, no âmbito de uma equipa de investigação conjunta.

b) Apoiarem a Procuradoria-Geral da Ucrânia, a fim de reforçar as capacidades da Ucrânia para investigar e julgar crimes internacionais fundamentais em conformidade com as normas internacionais.

c) Considerarem a possibilidade de participar ativamente no modelo de rotação coordenado pelo Tribunal Penal Internacional.

d) Reforçarem a cooperação judiciária entre os Estados-Membros e com a Ucrânia e outros países terceiros, bem como com o Tribunal Penal Internacional, a fim de assegurar o êxito da investigação e da ação penal contra crimes internacionais fundamentais, nomeadamente apoiando a iniciativa internacional para a negociação de um tratado multilateral de auxílio judiciário mútuo e extradição no âmbito da ação penal a nível nacional contra atrocidades.

e) Facilitarem a utilização de equipas de investigação conjuntas entre autoridades competentes dos Estados-Membros e outras partes interessadas, como o Tribunal Penal Internacional, a fim de reforçar a cooperação judiciária em casos individuais e contribuir para o êxito da investigação e da ação penal contra crimes internacionais fundamentais a nível nacional e internacional.

f) Cooperarem com o Grupo consultivo sobre atrocidades e facilitarem, conforme adequado, uma estreita coordenação entre o Grupo consultivo sobre atrocidades e a equipa de investigação conjunta criada pela Ucrânia e alguns Estados-Membros.

g) Reforçarem a cooperação com as partes interessadas da UE, como a Eurojust, a Europol, a Rede Judiciária Europeia, a Rede Genocídio, a EUAM Ucrânia e a rede de peritos nacionais sobre equipas de investigação conjuntas («rede EIC»), a fim de contribuir para o êxito da investigação e da ação penal contra crimes internacionais fundamentais.

h) Continuarem a reforçar as capacidades da EUAM Ucrânia através do destacamento de peritos nacionais com os conhecimentos especializados pertinentes.

i) Continuarem a prestar apoio jurídico, operacional e financeiro adequado à criação e ao bom funcionamento de unidades especializadas dedicadas à investigação e ação penal contra crimes internacionais fundamentais a nível nacional no quadro das autoridades competentes em matéria de aplicação da lei, ação penal, auxílio judiciário mútuo e recolha de testemunhos das vítimas, bem como, se for caso disso, no quadro dos serviços de imigração.

j) Informarem as autoridades judiciárias nacionais que investigam crimes internacionais fundamentais sobre as competências atribuídas à Eurojust pelo Regulamento (UE) 2022/838 e salientarem a assistência que pode ser prestada tanto pela Eurojust, em cooperação com a Rede Genocídio, como pela Europol, a fim de cruzar rápida e eficientemente as informações e detetar potenciais ligações entre casos investigados em diferentes Estados-Membros.

k) Simplificarem a recolha e a partilha de informações entre as autoridades e as partes interessadas pertinentes que contactam com as vítimas de crimes de guerra, com base nos conhecimentos especializados desenvolvidos, em especial, pela Rede de Exclusão da Agência da União Europeia para o Asilo, pela Rede Genocídio e pela Plataforma da UE para os Direitos das Vítimas.

l) Dedicarem recursos adequados às atividades de reforço das capacidades e de formação das autoridades nacionais envolvidas na identificação das vítimas e testemunhas de crimes internacionais fundamentais.

m) Colaborarem com as organizações da sociedade civil, nomeadamente através da Plataforma da UE para os Direitos das Vítimas, especificamente para reforçar a partilha de informações e os esforços de sensibilização junto das vítimas e das comunidades afetadas.

n) Promoverem, conforme adequado, a cooperação com as organizações da sociedade civil na recolha de provas de crimes internacionais fundamentais e facilitarem, na medida em que o direito nacional o permita, a admissibilidade dessas provas em tribunal.

o) Sensibilizarem a comunidade de refugiados ucranianos para a possibilidade de prestarem depoimento nos Estados-Membros sobre os crimes internacionais fundamentais de que possam ter sido vítimas e/ou testemunhas, tendo simultaneamente em conta a sua posição vulnerável e a sua necessidade de apoio.

p) Reforçarem a participação, a informação, o apoio e a proteção das vítimas de crimes internacionais fundamentais em processos penais, tal como previsto na Diretiva 2012/29/UE relativa aos direitos das vítimas, nomeadamente através do intercâmbio de experiências e de boas práticas em matéria de apoio e proteção das vítimas.

III. O Conselho exorta a Comissão a:

a) Continuar a cooperar estreitamente com a Presidência do Conselho, o Serviço Europeu para a Ação Externa, o Secretariado-Geral do Conselho e o Tribunal Penal Internacional, a fim de assegurar a coordenação das atividades da União e, sempre que possível, dos Estados-Membros em apoio dos esforços de responsabilização liderados pela Procuradoria-Geral da Ucrânia.

b) Prosseguir o seu trabalho no âmbito da Plataforma para os Direitos das Vítimas no sentido de sensibilizar para a necessidade de assegurar a prestação de apoio e proteção às vítimas de crimes internacionais fundamentais, em consonância com as suas necessidades específicas e em conformidade com a Diretiva Direitos das Vítimas.

c) Apoiar atividades especializadas de formação e de reforço das capacidades das autoridades responsáveis pela aplicação da lei, das autoridades judiciárias e de outras autoridades pertinentes, com base no trabalho e nos conhecimentos especializados de entidades existentes, como a Rede Europeia de Formação Judiciária (REFJ), a Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL), a EUAM Ucrânia e os atuais programas de formação desenvolvidos pela Rede Genocídio.

d) Reforçar o apoio financeiro, logístico, técnico e substantivo disponibilizado aos Estados-Membros para os seus esforços de investigação e recolha de provas de crimes internacionais fundamentais, nomeadamente através do aumento do financiamento das equipas de investigação conjuntas.

e) Promover o intercâmbio de boas práticas, conhecimentos e competências especializadas através da Rede Genocídio, nomeadamente por meio de programas de intercâmbio e visitas de estudo de profissionais, e afetar recursos adequados para esse efeito.

f) Continuar a apoiar os mecanismos nacionais e internacionais de investigação e de recolha de provas, especificamente no que diz respeito às provas obtidas no campo de batalha.

IV. O Conselho exorta a Eurojust a:

a) Continuar a tomar as medidas necessárias para assegurar a rápida aplicação do Regulamento (UE) 2022/838, com vista a preservar, analisar e armazenar numa instalação de armazenamento central as provas dos crimes internacionais fundamentais mencionados nesse regulamento.

b) Continuar a disponibilizar material e orientações sobre a forma de recolher e transmitir provas de crimes internacionais fundamentais.

c) Reforçar ainda mais, sempre que possível, a cooperação com países terceiros, com vista a facilitar a recolha e o intercâmbio de provas de crimes internacionais fundamentais pertinentes, em conformidade com o quadro jurídico aplicável.

V. O Conselho exorta a Eurojust e a Europol a:

a) Continuarem a reforçar a cooperação entre as duas agências, com base nas suas funções e capacidades operacionais complementares no apoio às investigações de crimes internacionais fundamentais, em conformidade com os respetivos mandatos, procurando simultaneamente evitar a duplicação de esforços, de modo a poderem prestar ainda mais assistência aos Estados-Membros na investigação e ação penal contra crimes internacionais graves.

b) Informarem o Conselho sobre o ponto da situação e as futuras etapas da sua cooperação em matéria de investigação e ação penal contra crimes internacionais fundamentais.

VI. O Conselho exorta a Rede Genocídio a:

a) Continuar a desenvolver os seus conhecimentos especializados no domínio dos crimes internacionais fundamentais.

b) Continuar a facilitar o intercâmbio de informações, conhecimentos, experiências e boas práticas entre os profissionais nacionais, em conformidade com o seu mandato.

VII. O Conselho exorta a EUAM Ucrânia a:

a) Continuar a desenvolver o seu apoio às autoridades ucranianas, a fim de facilitar a investigação e a ação penal contra crimes internacionais fundamentais.

b) Reforçar ainda mais a cooperação com a Europol, a Eurojust e a CEPOL, a fim de ministrar formação e apoiar diretamente a investigação e a ação penal contra crimes internacionais fundamentais cometidos na Ucrânia.

VIII. O Conselho exorta as instituições pertinentes da União Europeia a:

a) Prosseguirem e melhorarem a prestação de assistência à Ucrânia de forma eficiente.

b) Continuarem a prestar apoio aos Estados-Membros nos seus esforços para recolher provas de crimes internacionais fundamentais de forma eficiente, explorando simultaneamente potenciais sinergias e evitando sobreposições.

c) Intensificarem os esforços para combater a desinformação e as tentativas de reescrever a história.

IX. O Conselho exorta a Ucrânia a:

Aderir ao Estatuto de Roma.

(1) Ver o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional; a Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio, de 1948; as quatro Convenções de Genebra de 1949 e os três Protocolos Adicionais; a Convenção da Haia de 1954 e o seu Segundo Protocolo Adicional; a Convenção Internacional sobre a Eliminação e a Repressão do Crime de Apartheid, de 1976; a Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, de 1984; e a Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas contra os Desaparecimentos Forçados, de 2006.

(2) Decisão 2011/168/PESC do Conselho, de 21 de março de 2011, sobre o Tribunal Penal Internacional e que revoga a Posição Comum 2003/444/PESC (JO L 76 de 22.3.2011, p. 56).

(3) JO L 148 de 31.5.2022, p. 1.

(4) Decisão 2002/494/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, que cria uma Rede Europeia de pontos de contacto relativa a pessoas responsáveis por genocídios, crimes contra a humanidade e crimes de guerra (JO L 167 de 26.6.2002, p. 1); Decisão 2003/335/JAI do Conselho, de 8 de maio de 2003, relativa à investigação e instauração e perseguição penal de crimes de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra (JO L 118 de 14.5.2003, p. 12).

(5) Decisão (PESC) 2022/638 do Conselho, de 13 de abril de 2022, que altera a Decisão 2014/486/PESC relativa à Missão de Aconselhamento da União Europeia sobre a Reforma do Setor da Segurança Civil na Ucrânia (EUAM Ucrânia) (JO L 117 de 19.4.2022, p. 38).