COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 15.12.2020 COM(2020) 842 final 2020/0374(COD) Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à disputabilidade e equidade dos mercados no setor digital (Regulamento Mercados Digitais) (Texto relevante para efeitos do EEE) {SEC(2020) 437 final} - {SWD(2020) 363 final} - {SWD(2020) 364 final}



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DA PROPOSTA •Razões e objetivos da proposta Os serviços digitais têm gerado benefícios inovadores significativos para os utilizadores e têm contribuído para o mercado interno, criando novas oportunidades de negócio e facilitando o comércio transfronteiriço. Atualmente, estes serviços digitais abrangem uma vasta gama de atividades quotidianas, nomeadamente serviços de intermediação em linha, como os mercados digitais, serviços de redes sociais em linha, motores de pesquisa em linha, sistemas operativos ou lojas de aplicações informáticas, aumentando a escolha dos consumidores, melhorando a eficiência e a competitividade da indústria e possibilitando o reforço da participação civil na sociedade. No entanto, embora mais de 10 mil plataformas em linha, na sua maioria PME, desenvolvam a sua atividade na economia digital da Europa, um pequeno número de plataformas em linha de grandes dimensões captura a maior parte do valor global gerado. Têm surgido plataformas de grandes dimensões que beneficiam de características do setor como os importantes efeitos de rede, muitas vezes integrados nos seus próprios ecossistemas de plataformas, representando estas plataformas elementos estruturantes fundamentais da atual economia digital, responsáveis pela intermediação da maioria das transações entre utilizadores finais e utilizadores profissionais. Muitas destas empresas rastreiam exaustivamente os utilizadores finais e definem os seus perfis. Algumas plataformas de grandes dimensões atuam cada vez mais como portas de acesso ou controladores de acesso entre os utilizadores profissionais e os utilizadores finais, gozando de uma posição enraizada e duradoura, muitas vezes em consequência da criação de ecossistemas de tipo conglomerado em torno dos seus serviços essenciais de plataforma, o que reforça os obstáculos existentes à entrada. Como tal, estes controladores de acesso têm um impacto considerável nos mercados digitais, têm um controlo substancial do acesso aos mesmos e estão neles firmemente enraizados, originando situações de dependência significativa de muitos utilizadores profissionais em relação a estes controladores de acesso, o que conduz, em certos casos, a comportamentos desleais para com esses utilizadores profissionais. Além disso, esta situação tem efeitos negativos na disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma em causa. As iniciativas regulamentares dos Estados-Membros não conseguem dar plenamente resposta a estes efeitos, podendo conduzir à fragmentação do mercado interno se não houver uma ação a nível da UE. As práticas desleais e a falta de disputabilidade conduzem a resultados ineficientes no setor digital, nomeadamente preços mais elevados, uma qualidade inferior e uma menor escolha e inovação, em detrimento dos consumidores europeus. É essencial resolver estes problemas dada a dimensão da economia digital (que, em 2019, se estimava representar entre 4,5 % e 15,5 % do PIB mundial, com tendência para crescer) e o importante papel que as plataformas em linha desempenham nos mercados digitais, bem como as suas implicações sociais e económicas. Embora alguns destes fenómenos específicos do setor digital e dos serviços essenciais de plataforma também possam ser observados, em certa medida, noutros setores e mercados, o âmbito da proposta limita-se ao setor digital uma vez que os problemas são nele mais prementes do ponto de vista do mercado interno. A fraca disputabilidade e as práticas desleais no setor digital são mais frequentes e pronunciadas em determinados serviços digitais do que noutros. É o caso, em particular, de infraestruturas e serviços digitais de utilização generalizada que maioritariamente servem de intermediários diretos entre os utilizadores profissionais e os utilizadores finais. A experiência na aplicação das regras da UE em matéria de concorrência, numerosos relatórios e estudos de peritos e os resultados da consulta pública em linha demonstram que existe um conjunto de serviços digitais que possuem as seguintes características: i) serviços de plataforma multilaterais altamente concentrados, nos quais geralmente uma plataforma digital ou muito poucas plataformas digitais de grandes dimensões estabelecem as condições comerciais com considerável autonomia; ii) um pequeno conjunto de plataformas digitais de grandes dimensões que atuam como portas de acesso para os utilizadores profissionais chegarem aos seus clientes e vice versa; iii) estas plataformas digitais de grandes dimensões que constituem controladores de acesso abusam muitas vezes do seu poder, comportando-se de forma desleal para com os clientes e utilizadores profissionais economicamente dependentes. Por conseguinte, a proposta limita-se a um conjunto de «serviços essenciais de plataforma» em que os problemas identificados são mais evidentes e pronunciados e em que a presença de um número limitado de plataformas em linha de grandes dimensões que atuam como portas de acesso para os utilizadores profissionais e os utilizadores finais tem conduzido ou é suscetível de conduzir a uma fraca disputabilidade destes serviços e dos mercados em que estes são prestados. Estes serviços essenciais de plataforma incluem: i) serviços de intermediação em linha (nomeadamente, mercados, lojas de aplicações e serviços de intermediação em linha noutros setores, como os da mobilidade, dos transportes ou da energia), ii) motores de pesquisa em linha, iii) redes sociais, iv) serviços de plataformas de partilha de vídeos, v) serviços de comunicações eletrónicas interpessoais independentes do número, vi) sistemas operativos, vii) serviços de computação em nuvem, viii) serviços de publicidade, incluindo redes de publicidade, serviços de trocas publicitárias e quaisquer outros serviços de intermediação publicitária, quando estes serviços de publicidade estão relacionados com um ou vários dos serviços essenciais de plataforma referidos acima. O facto de um serviço digital ser considerado um serviço essencial de plataforma não significa que existam problemas em matéria de disputabilidade e práticas desleais em relação a todos os prestadores destes serviços essenciais de plataforma. Mais propriamente, estas preocupações afiguram-se particularmente preponderantes quando o serviço essencial de plataforma é prestado por um controlador de acesso. Os prestadores de serviços essenciais de plataforma podem ser considerados controladores de acesso se: i) tiverem um impacto significativo no mercado interno, ii) operarem uma ou várias portas de acesso importantes para os clientes e iii) gozarem ou forem suscetíveis de gozar de uma posição enraizada e duradoura nas suas operações. O estatuto de controlador de acesso pode ser determinado tendo como referência dados quantitativos claramente circunscritos e adequados, que podem servir de presunções ilidíveis para determinar o estatuto de prestadores específicos enquanto controladores de acesso, ou com base numa avaliação qualitativa caso a caso o âmbito de uma investigação de mercado. Atualmente, a legislação da UE ou as legislações nacionais dos Estados-Membros não resolvem (ou não resolvem eficazmente) os problemas identificados relacionados com os controladores de acesso. Apesar de diversos Estados-Membros terem tomado ou estarem a analisar iniciativas legislativas, estas não serão suficientes para resolver os problemas. Enquanto tais iniciativas estão limitadas ao território nacional, os controladores de acesso atuam geralmente a nível transfronteiriço, muitas vezes numa escala mundial, lançando igualmente os seus modelos de negócios a nível mundial. Sem ação a nível da UE, a legislação nacional existente e pendente pode conduzir ao aumento da fragmentação regulamentar do espaço das plataformas. Por conseguinte, a proposta tem como objetivo permitir às plataformas desbloquear todas as suas potencialidades, dando uma resposta a nível da UE às situações mais proeminentes de práticas desleais e fraca disputabilidade para permitir, tanto a utilizadores finais como a utilizadores profissionais, tirar pleno partido da economia de plataformas e da economia digital em geral, num meio disputável e equitativo. Na sua Comunicação intitulada «Construir o futuro digital da Europa», a Comissão salientou a necessidade de abordar estas preocupações manifestadas na economia digital, tendo considerado que «[p]oderão ser necessárias regras adicionais com base na lógica do mercado único para assegurar a disputabilidade, a equidade, a inovação, bem como a possibilidade de entrada no mercado, para além dos interesses públicos que transcendem considerações meramente concorrenciais ou económicas». Anunciou igualmente que «equacionará a adoção de novas regras ex ante, no intuito de garantir que os mercados caracterizados pela presença de plataformas de grande dimensão, com importantes efeitos de rede e controlando os pontos de acesso a esses mesmos mercados, continuem a ser equitativos e disputáveis pelos inovadores, empresas e novos operadores». •Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial A presente proposta assenta no Regulamento P2B em vigor, não sendo incompatível com o mesmo. As definições utilizadas na presente proposta são coerentes com as do referido regulamento, nomeadamente as definições dos termos «serviços de intermediação em linha» e «motores de pesquisa em linha». Além da base de referência introduzida no Regulamento P2B em matéria de regras de transparência e equidade aplicáveis a todas as plataformas em linha, independentemente da sua dimensão ou posição, a presente proposta estabelece obrigações claramente definidas para um número muito limitado de prestadores transfronteiriços de serviços essenciais de plataforma que atuam como portas de acesso para os utilizadores profissionais e os utilizadores finais. Por último, a Comissão pode tirar partido, na aplicação dessas obrigações, dos requisitos de transparência que pesam sobre os serviços de intermediação em linha e os motores de pesquisa em linha por força do Regulamento P2B quanto às práticas suscetíveis de serem ilícitas de acordo com a lista de obrigações, se aplicadas pelos controladores de acesso. A proposta é plenamente coerente com a proposta de regulamento relativa aos serviços digitais («RSA»). O RSA é uma iniciativa horizontal centrada em questões como a responsabilidade dos intermediários em linha por conteúdos de terceiros, a segurança em linha dos utilizadores ou os deveres de diligência prévia assimétricos dos diversos prestadores de serviços da sociedade da informação em função da natureza dos riscos sociais que tais serviços representam. Em contrapartida, a proposta de RSA diz respeito aos desequilíbrios económicos, às práticas comerciais desleais dos controladores de acesso e às suas consequência negativas, como a redução da disputabilidade dos mercados de plataformas. •Coerência com outras políticas da União A proposta é coerente com a estratégia digital da Comissão no contributo que presta para assegurar uma economia digital equitativa e competitiva, um dos três principais pilares da orientação política e dos objetivos anunciados na Comunicação «Construir o futuro digital da Europa». Constituirá um quadro coerente, eficaz e proporcionado para resolver problemas na economia digital que atualmente não podem ser resolvidos ou não podem ser eficazmente resolvidos.

A proposta completa as regras em matéria de concorrência da UE (e nacionais) em vigor. Dá resposta às práticas desleais dos controladores de acesso que não são abrangidas pelas regras da UE em vigor em matéria de concorrência ou às quais não pode ser dada uma resposta eficaz por meio destas regras, dado que o controlo da aplicação da legislação anti-trust diz respeito à situação de mercados específicos, intervém inevitavelmente após a ocorrência do comportamento restritivo ou abusivo e implica procedimentos de investigação morosos para determinar a existência de uma violação. A presente proposta minimiza preventivamente os efeitos estruturais prejudiciais das práticas desleais, sem limitar a posterior capacidade de intervenção ao abrigo das regras da UE e nacionais em matéria de concorrência. A proposta é consentânea com outros instrumentos da UE, nomeadamente com a Carta dos Direitos Fundamentais da UE e a Convenção Europeia dos Direitos Humanos («CEDH»), o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados e o acervo da UE em matéria de proteção dos consumidores. A proposta completa a legislação em matéria de proteção dos dados. As obrigações em matéria de transparência relativas à definição de perfis exaustivos dos consumidores (deep profiling) ajudarão a informar a execução do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados («RGPD»), ao passo que a autoexclusão obrigatória para a combinação de dados entre serviços essenciais de plataforma reforça o nível existente de proteção ao abrigo do RGPD. A proposta clarifica que cabe aos controladores de acesso assegurar que o cumprimento das obrigações estabelecidas no regulamento respeita plenamente a restante legislação da UE, como a proteção dos dados pessoais e da privacidade e defesa dos consumidores. A proposta é igualmente consentânea com a regulamentação ex ante específica e adaptada de determinados setores, nomeadamente as regras aplicáveis aos serviços de comunicações eletrónicas ou às vendas a descoberto, bem como com iniciativas em curso destinadas a combater práticas comerciais prejudiciais no mundo físico. 2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE •Base jurídica Os Estados-Membros aplicam ou estão a ponderar aplicar regras nacionais divergentes para resolver os problemas decorrentes do elevado grau de dependência dos utilizadores profissionais dos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso e os consequentes problemas decorrentes do seu comportamento desleal para com os seus utilizadores profissionais. Esta situação cria uma fragmentação regulamentar na medida em que as regras para fazer face às questões de iniquidade em relações de dependência com tais controladores de acesso e de disputabilidade no que respeita a esses serviços divergem em particular no respeitante às condições prévias de intervenção e à exaustividade da intervenção e aumentam os custos de conformidade das empresas com atividade no mercado interno. Sem ação a nível da UE, esta situação agravar-se-á ainda mais com a adoção das novas iniciativas em curso em diversos Estados-Membros, ao passo que, noutros Estados-Membros, as questões da iniquidade e fraca disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso continuam por resolver. Dada a natureza transfronteiriça intrínseca dos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso, a fragmentação regulamentar prejudicará gravemente o funcionamento do mercado interno de serviços digitais, assim como o funcionamento dos mercados digitais em geral. Por conseguinte, a harmonização a nível da UE é necessária, sendo o artigo 114.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) a base jurídica pertinente para esta iniciativa. •Subsidiariedade Os objetivos da proposta não podem ser alcançados pelos Estados-Membros individualmente, uma vez que os problemas são de natureza transfronteiriça e não se limitam a um único Estado-Membro ou conjunto de Estados-Membros. O setor digital propriamente dito e, em particular, os serviços essenciais de plataforma prestados ou oferecidos por controladores de acesso têm uma natureza transfronteiriça, evidenciada pelo volume do comércio transfronteiriço e pelas potencialidades de crescimento futuro ainda por explorar, conforme ilustrado pelas tendências e pelo volume de comércio transfronteiriço intermediado pelas plataformas digitais. Aproximadamente 24 % do comércio em linha na Europa atravessa fronteiras. Os intervenientes no setor digital geralmente desenvolvem a sua atividade em diversos Estados-Membros, se não mesmo à escala da UE. Atualmente, é esse o caso, em particular, de serviços como a publicidade em linha, os serviços de redes sociais em linha, os mercados em linha, os serviços de computação em nuvem, os serviços de motores de pesquisa, os serviços de plataformas de partilha de vídeos, os serviços de comunicações interpessoais independentes do número ou os sistemas operativos. Do mesmo modo, os problemas identificados são importantes para a União em geral, uma vez que ultrapassam fronteiras e afetam diversos Estados-Membros, não se circunscrevendo, por conseguinte, a um Estado‑Membro. É esse o caso, em particular, dos serviços essenciais de plataforma prestados ou oferecidos por controladores de acesso. Mesmo os Estados-Membros que ainda não adotaram legislação para fazer face às questões da iniquidade e da diminuição da disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma prestados ou oferecidos por controladores de acesso ponderam, cada vez mais, a adoção de medidas nacionais para o efeito. As diferentes legislações nacionais na UE, além de serem pouco eficazes, podem conduzir ao aumento da fragmentação e dos custos de conformidade para os intervenientes de grandes dimensões no mercado e para os utilizadores profissionais que deles dependem. Ao mesmo tempo, também as empresas em fase de arranque e as empresas de menores dimensões são negativamente afetadas por esta situação, que as impede de crescer e expandir além-fronteiras, chegando a novos mercados, oferecendo produtos melhores e diversificados a preços mais competitivos e, consoante o caso, tornando-se concorrentes de intervenientes estabelecidos no setor digital. Por conseguinte, ao fazer face às práticas desleais no que respeita aos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso a nível da União, melhorar-se-á o funcionamento do mercado interno por meio de regras comportamentais claras que proporcionam a todas as partes interessadas clareza jurídica e por meio de um quadro de intervenção à escala da UE que permite fazer face às práticas prejudiciais de modo atempado e eficaz. Uma das condições para a designação de controladores de acesso é o facto de o prestador de serviços essenciais de plataforma ter um impacto significativo no mercado interno. •Proporcionalidade A proposta visa contribuir para o correto funcionamento do mercado único para os serviços digitais assegurando a disputabilidade e a equidade dos mercados na União em que estejam presentes controladores de acesso. Tal deverá promover a inovação, serviços e produtos digitais de elevada qualidade, preços equitativos e competitivos e a liberdade de escolha dos utilizadores no setor digital. Neste contexto, a proposta centra-se exclusivamente nos serviços digitais mais amplamente utilizados pelos utilizadores profissionais e utilizadores finais («serviços essenciais de plataforma») e nos contextos em que, com base nas condições presentes, as preocupações em matéria de fraca disputabilidade e práticas desleais dos controladores de acesso são mais visíveis e prementes do ponto de vista do mercado interno. Os serviços essenciais de plataforma abrangidos correspondem unicamente àqueles em relação aos quais existem indícios robustos: i) de elevada concentração, situação em que, de modo geral, uma plataforma ou muito poucas plataformas em linha de grandes dimensões estabelecem as condições comerciais com uma autonomia considerável em relação aos (potenciais) concorrentes, clientes ou consumidores; ii) de dependência face a um pequeno grupo de plataformas digitais de grandes dimensões que atuam como portas de acesso para os utilizadores profissionais chegarem e interagirem com os seus clientes; iii) de frequente abuso do poder por parte de prestadores de serviços essenciais de plataforma digitais por meio de comportamentos desleais para com os clientes e utilizadores profissionais economicamente dependentes. A proposta só se aplica, por conseguinte, aos prestadores que satisfaçam claramente os critérios definidos para a designação como controladores de acesso, descritos acima. A utilização de limiares quantitativos, que servem de base a presunções ilidíveis, é completada pela utilização de critérios qualitativos especificados na proposta, o que permite à Comissão designar como controladores de acesso os prestadores de serviços essenciais de plataforma que apresentam os mesmos riscos ou riscos semelhantes quanto à equidade e à disputabilidade do mercado e, simultaneamente, garante que as obrigações só se aplicam aos prestadores de serviços essenciais de plataforma de importância significativa. A lista de obrigações previstas pela proposta limita-se às práticas: i) que são particularmente desleais ou prejudiciais, ii) que podem ser identificadas de modo claro e inequívoco, para proporcionar a devida segurança jurídica aos controladores de acesso e a outras partes interessadas, iii) em relação às quais haja suficiente experiência. A proposta prevê a possibilidade de uma aplicação adaptada de algumas das obrigações por meio de um diálogo entre a Comissão e os controladores de acesso. Além disso, permite abranger de modo flexível práticas adicionais que sejam do mesmo modo desleais ou que ponham igualmente em risco a equidade ou a disputabilidade, na sequência de uma investigação de mercado ao impacto dessas práticas. Este mecanismo assegura que não há excesso de regulamentação e evita, simultaneamente, a falta de intervenção em relação a práticas semelhantes dos mesmos controladores de acesso, caso as práticas evoluam com o passar do tempo. As medidas propostas são proporcionadas uma vez que alcançam o seu objetivo impondo encargos às empresas no setor digital de modo direcionado. A proposta exige a cooperação das empresas sujeitas a investigações, mas os custos administrativos seriam proporcionados e, provavelmente, não representariam um acrescento significativo, tendo em conta as estruturas reguladoras já criadas para efeitos de aplicação de outra legislação da UE (p. ex., o Regulamento Concentrações da UE, ou o Regulamento Cooperação no domínio da Defesa do Consumidor). Os custos de conformidade dos controladores de acesso seriam razoáveis, uma vez que substituiriam, em grande medida, os elevados custos que os prestadores de serviços essenciais de plataforma suportam para cumprirem medidas regulamentares divergentes que gradualmente são postas ou provavelmente serão postas em prática nos diversos Estados‑Membros. Os custos implicariam a contratação de alguns responsáveis pela conformidade legal adicionais, incumbidos de verificar as políticas da empresa à luz das novas regras, e de alguns funcionários para comunicar com a Comissão e responder aos pedidos de informações. •Escolha do instrumento Só um instrumento legislativo pode resolver de modo eficaz os problemas identificados. Além disso, é necessário que o mesmo seja um regulamento, porquanto este é diretamente aplicável nos Estados-Membros, estabelece o mesmo nível de direitos e deveres para as entidades privadas e permite uma aplicação coerente e eficaz das regras no comércio intermediado em linha inerentemente transfronteiriço na economia de plataformas em linha. Trata-se do instrumento mais adequado para resolver os problemas em termos de equidade e disputabilidade identificados e prevenir a fragmentação do mercado único para os serviços essenciais de plataforma prestados ou oferecidos por um controlador de acesso. 3.RESULTADOS DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO

•Consultas das partes interessadas A Comissão procedeu a amplas consultas sobre um vasto leque de questões relacionadas com as plataformas em linha, nomeadamente o poder económico de plataformas em linha de muito grande dimensão que assumem o papel de controladores de acesso. Em primeiro lugar, entre 2 de junho e 8 de setembro de 2020, a Comissão realizou duas consultas públicas distintas que se referiam a duas avaliações de impacto iniciais distintas: i) o pacote associado ao regulamento relativo aos serviços digitais, um instrumento regulamentar ex ante que abrange plataformas em linha de grandes dimensões com efeitos de rede significativos e que atuam como controladores de acesso no mercado interno da União Europeia; ii) o novo instrumento no domínio da concorrência. Em segundo lugar, a Comissão realizou uma consulta de partes interessadas sobre os relatórios provisórios do Observatório da Economia das Plataformas em Linha, que apoiam a presente iniciativa. Em terceiro lugar, os seminários, as conferências e as atividades de investigação realizadas pelo Centro Comum de Investigação (JRC) contribuíram para a definição do problema e ajudaram a identificar opções políticas preliminares. Além dos instrumentos de consulta utilizados, os serviços da Comissão reuniram-se a nível bilateral com partes interessadas no contexto das consultas públicas e no período de apresentação de comentários sobre as avaliações de impacto iniciais. Por fim, um diálogo estruturado com os Estados-Membros, nomeadamente por meio do Grupo de Peritos em Comércio Eletrónico e de intercâmbios e conferências bilaterais e multilaterais, contribuiu para a conceção das opções políticas. De modo geral, as consultas públicas revelaram um grande apoio a uma intervenção para combater as práticas desleais da parte de controladores de acesso. Efetivamente, a grande maioria dos respondentes às consultas públicas e a um outro questionário dirigido às autoridades nacionais da concorrência reconheceu a existência de problemas estruturais que não podem ser resolvidos ao abrigo das atuais regras em matéria de concorrência; essa mesma maioria considerou que a Comissão deveria ter poderes para intervir em mercados em que estejam presentes controladores de acesso. Uma ampla maioria das empresas e associações empresariais, todas as organizações da sociedade civil (inclusivamente organizações não governamentais [ONG] e sindicatos) e todas as autoridades públicas manifestaram esta opinião. As organizações representativas dos consumidores, como o BEUC, chamaram particularmente a atenção para as preocupações específicas em torno das plataformas em linha e dos mercados digitais. Estes respondentes consideraram que uma intervenção que desse resposta a estas preocupações criaria os incentivos corretos à inovação e contribuiria para aumentar a escolha dos consumidores, abrindo caminho para novas plataformas e serviços inovadores e respeitadores do direito de privacidade. As plataformas em linha revelaram estar divididas quanto à questão, tendo a maioria das plataformas em linha de grandes dimensões e as suas associações representativas posto em causa a necessidade de uma novo instrumento para os controladores de acesso. Por outro lado, muitas plataformas de pequena e média dimensão, em particular as que são utilizadoras profissionais de plataformas em linha de grande dimensão, manifestaram apoio a um novo instrumento para os controladores de acesso. As que discordaram referiram que a noção de «controladores de acesso» é demasiado abrangente, devendo antes ser avaliada caso a caso, e que a Comissão já dispõe de poderes de intervenção se o comportamento de um controlador de acesso violar o artigo 102.º do TFUE. No entanto, a Comissão considerou que o artigo 102.º do TFUE não é suficiente para resolver todos os problemas associados aos controladores de acesso, uma vez que estes podem não ser necessariamente intervenientes dominantes e as respetivas práticas podem não ser abrangidas pelo artigo 102.º do TFUE caso não haja um efeito demonstrável na concorrência em mercados pertinentes nitidamente definidos. Além disso, o artigo 102.º do TFUE nem sempre permite uma intervenção com a rapidez necessária para fazer face às práticas preocupantes do modo mais atempado e, por conseguinte, mais eficaz. A grande maioria dos respondentes considerou igualmente que, entre as regras específicas para as plataformas, deveriam ser incluídas proibições e obrigações das plataformas consideradas controladores de acesso. Sugeriram igualmente que as medidas corretivas poderiam assumir uma natureza mais processual, em vez de prescreverem uma determinada conduta. A grande maioria das partes interessadas considerou que a lista de práticas problemáticas proposta, a denominada «lista negra», deveria visar práticas claramente desleais e prejudiciais das plataformas consideradas controladores de acesso. No que respeita à definição da posição associada a um controlador de acesso, as opiniões das partes interessadas dividiram-se. Algumas plataformas alegaram que a incorporação de diversos serviços na oferta de uma única empresa de plataforma não revela muito sobre o poder de uma plataforma, tal como seria o caso da capacidade de potencializar os recursos de uma parte da atividade noutras partes. Foi sugerido que as designações dos controladores de acesso deveriam ser independentes do modelo de negócio, as avaliações dos controladores de acesso deveriam ser revistas periodicamente, as designações dos controladores de acesso deveriam aplicar-se às atividades identificadas e algumas regras deveriam aplicar-se à escala do setor. De forma geral, as partes interessadas a todos os níveis salientaram a necessidade de garantir um elevado nível de coerência e segurança jurídica e a necessidade de garantir que os critérios utilizados para identificar os controladores de acesso são transparentes, objetivos e de fácil mensuração. Os utilizadores referiram principalmente uma combinação de critérios quantitativos e qualitativos. As autoridades nacionais manifestaram o seu apoio a um novo instrumento para os controladores de acesso e a necessidade de uma abordagem a nível da UE para evitar a fragmentação regulamentar, salientando a importância de envolver antecipadamente os representantes governamentais responsáveis no projeto legislativo. A sociedade civil e os editores dos meios de comunicação apoiaram vivamente um novo instrumento para os controladores de acesso. Ambos instaram a um nível adequado de transparência no mercado, assim como à salvaguarda de um certo nível de diversidade dos meios de comunicação e ao respeito da escolha e autonomia dos consumidores. • Recolha e utilização de conhecimentos especializados A presente iniciativa é apoiada por uma avaliação de impacto e diversos estudos de apoio externos. Além disso, entre 2018 e 2020, a Comissão ou contratantes externos realizaram diversas consultas públicas e diversos estudos e relatórios. O Observatório da Economia das Plataformas em Linha, apoiado pelo seu grupo de peritos constituído por 15 peritos académicos, assim como por um estudo de apoio de grandes proporções, elaboraram diversos relatórios e documentos analíticos que contribuíram para os trabalhos relativos à definição dos problemas. Também a investigação económica interna e o apoio em matéria de conceção de políticas do JRC informaram a avaliação de impacto subjacente à presente iniciativa. Os Estados-Membros também foram consultados por meio de uma consulta em linha, cujos resultados foram debatidos uma reunião do Grupo de Peritos em Comércio Eletrónico dedicada à presente iniciativa. Por fim, a Comissão organizou diversas conferências, seminários e reuniões com peritos académicos, cujas observações contribuíram para o enquadramento do problema e a estratégia de recolha de elementos de prova. Os documentos de posição de um conjunto de Estados-Membros sobre as plataformas consideradas controladores de acesso, assim como numerosos relatórios e estudos de países não pertencentes à UE, contribuíram para moldar o instrumento. •Avaliação de impacto A avaliação de impacto que sustenta a proposta foi analisada pelo Comité de Controlo da Regulamentação, que, em 10 de dezembro de 2020, emitiu um parecer positivo. O parecer e as recomendações do comité, bem como uma explicação de como estas foram tidas em conta, constam do anexo 1 do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente proposta. O anexo 3 apresenta uma panorâmica dos intervenientes que seriam afetados pela proposta e de como seriam afetados. A Comissão examinou diversas opções políticas para alcançar o objetivo geral da presente iniciativa, que consiste em assegurar o correto funcionamento do mercado interno, promovendo uma concorrência eficaz nos mercado digitais e, em particular, a disputabilidade e a equidade do ambiente de plataformas em linha. A fim de resolver os problemas decorrentes de comportamentos problemáticos dos controladores de acesso, foram comparadas as seguintes três opções políticas: Opção 1 – Lista predefinida de controladores de acesso e de obrigações diretamente aplicáveis; Opção 2 – Quadro semiflexível de designação e atualização de obrigações, nomeadamente diálogo regulamentar para a aplicação de algumas delas; Opção 3 – Opção flexível baseada exclusivamente em limiares qualitativos de análise. Para cada uma destas opções foram deixadas em aberto outras escolhas de conceção mais pormenorizadas para apreciação política, por exemplo no que respeita às combinações e ao nível dos limiares quantitativos de análise a utilizar, ou ao alcance exato das medidas corretivas disponíveis em caso de incumprimento sistemático das obrigações por parte do controlador de acesso designado.

Todas as opções previam que a Comissão, enquanto organismo regulador competente, assumisse a responsabilidade pela execução, supervisão e controlo do cumprimento a nível da UE. Atendendo ao alcance pan-europeu das empresas visadas, a adoção de um modelo descentralizado de execução não se afigura uma alternativa concebível, nomeadamente tendo em conta o risco de fragmentação regulamentar a que a iniciativa pretende fazer face, nem seria proporcionada dado o número limitado de controladores de acesso que seriam abrangidos pelo âmbito do quadro proposto. Todavia, a fim de integrar os conhecimentos especializados nacionais no domínio da economia das plataformas, a iniciativa prevê que a Comissão realize consultas antes de tomar certas decisões (p. ex., quanto ao incumprimento ou a coimas) junto de um comité composto de representantes dos Estados-Membros — o Comité Consultivo Mercados Digitais. A opção preferida (Opção 2) compreende: a) uma lista fixa de serviços essenciais de plataforma; b) uma combinação de critérios quantitativos e qualitativos para designar prestadores de serviços essenciais de plataforma como controladores de acesso; c) obrigações diretamente aplicáveis, nomeadamente determinadas obrigações no contexto das quais a realização de um diálogo regulamentar pode facilitar a sua efetiva execução; d) a possibilidade de a Comissão atualizar o instrumento quanto às obrigações dos controladores de acesso, por meio de atos delegados adotados na sequência de uma investigação de mercado, na medida em que sejam identificadas novas práticas que sejam igualmente desleais e com igual probabilidade de prejudicar a disputabilidade, e de propostas de alteração nos restantes casos. As investigações de mercado podem igualmente revelar a necessidade de proceder a uma alteração da lista de serviços essenciais de plataforma. Considerou-se que esta opção permitiria alcançar mais eficazmente os objetivos da presente iniciativa, visto que prevê uma intervenção atempada relativamente a todas as práticas problemáticas identificadas, consentindo, para algumas delas, a realização de um diálogo regulamentar sobre medidas de execução a tomar pelo controlador de acesso designado. Permite ainda combater novas práticas desleais, ou seja, responder a deficiências do mercado num contexto digital em evolução dinâmica. Ao mesmo tempo, para os controladores de acesso que se prevê que venham a ocupar uma posição enraizada e duradoura nas suas atividades num futuro próximo, mas que dela ainda não gozem, a proposta identifica um subconjunto de obrigações proporcionadas de particular interesse para a salvaguarda e o reforço da disputabilidade. A opção preferida aumentará a disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma e do setor digital em geral, e ajudará as empresas a ultrapassar os obstáculos decorrentes das deficiências do mercado ou de práticas comerciais desleais por parte de controladores de acesso. Tal ajudará a fomentar o surgimento de plataformas alternativas, que poderão fornecer produtos e prestar serviços de elevada qualidade e inovadores a preços acessíveis. A existência de condições mais justas e equitativas para todos os intervenientes no setor digital permitir-lhes-ia tirar maior partido das potencialidades de crescimento da economia das plataformas. É de esperar que as vantagens conduzam a um aumento do potencial de inovação entre as pequenas empresas, bem como à melhoria da qualidade do serviço, a que se associam o incremento do bem-estar dos consumidores. O reforço da disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma no âmbito da opção preferida encerra em si a potencialidade de proporcionar um excedente do consumidor estimado de 13 mil milhões de EUR, ou seja, um aumento de aproximadamente 6 % em comparação com o cenário de referência. O principal custo está relacionado com os custos de conformidade dos controladores de acesso resultantes das novas regras. As empresas que não detenham plataformas consideradas controladores de acesso podem ter de suportar determinados custos administrativos para cumprir os pedidos de informações. Contudo, não é provável que estes últimos representem um aumento substancial dos custos de conformidade que as empresas teriam de suportar com os pedidos de informações no âmbito de processos em matéria de direito da concorrência da UE ou no âmbito de outras regras nacionais específicas. Os impactos das opções políticas em diversas categorias de partes interessadas (controladores de acesso, concorrentes, utilizadores profissionais, consumidores, autoridades reguladoras) são explicados pormenorizadamente no anexo 3 da avaliação de impacto que esteia a presente iniciativa. No anexo avalia-se ainda o impacto de cada obrigação para cada categoria de partes interessadas afetadas. A avaliação é, tanto quanto possível, de natureza quantitativa e qualitativa. No que respeita ao impacto da iniciativa sobre as PME, uma vez que é muito pouco provável que estas sejam consideradas controladores de acesso, não ficando, por isso, sujeitas à lista de obrigações, a presente iniciativa não lhes imporia encargos adicionais. Em vez disso, ao criar condições de concorrência equitativas, as novas regras permitiriam que as PME (nomeadamente os utilizadores profissionais e outros prestadores de serviços essenciais de plataforma) crescessem no mercado interno devido à remoção de obstáculos significativos à entrada e expansão. É de esperar que as medidas previstas conduzam igualmente ao aumento da concorrência entre as plataformas e os utilizadores profissionais. Espera-se que tal leve a serviços de maior qualidade e a preços mais competitivos, bem como ao aumento da produtividade. Os utilizadores profissionais teriam ainda mais confiança ao vender os seus produtos em linha, dado que estariam protegidos de práticas desleais. Um conjunto mais abrangente de instrumentos de controlo da execução possibilitará que as empresas prosperem com base nos méritos das suas capacidades, proporcionando crescimento económico, o que, por sua vez, se traduz no aumento das receitas fiscais das administrações nacionais. Os encargos com a execução da presente iniciativa que recaem sobre a Comissão são baixos (essencialmente a reafetação de postos de trabalho existentes) em comparação com os benefícios para a economia. As autoridades nacionais teriam de suportar alguns custos administrativos de pouca monta. A equidade e o reforço da disputabilidade no setor digital conduziriam a uma produtividade mais elevada, que se traduziria no aumento do crescimento económico. A promoção do reforço da disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma e dos mercados digitais reveste-se ainda de particular importância para o aumento do comércio e dos fluxos de investimento. •Adequação da regulamentação e simplificação A presente proposta estabelece medidas que se aplicarão a prestadores de serviços essenciais de plataforma de grandes dimensões que cumpram as condições de designação como controladores de acesso. Os demais prestadores de serviços essenciais de plataforma e serviços complementares, os utilizadores profissionais e os utilizadores finais beneficiarão das obrigações claramente definidas e circunscritas nela estabelecidas. A proposta também visa especificamente facilitar o crescimento sustentável de serviços essenciais de plataforma e a economia das plataformas em geral, sendo concebida de forma totalmente neutra do ponto de vista tecnológico. •Direitos fundamentais A proposta é consentânea com a Carta dos Direitos fundamentais da UE, a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) e o RGPD. A introdução de uma atualização dinâmica da lista de práticas desleais estaria sujeita ao pleno respeito dos direitos fundamentais a um processo equitativo e à boa administração consagrados na CEDH, que são vinculativos para as instituições da UE. Ao atuar no contexto do novo quadro, os poderes de investigação da Comissão sujeitar-se-iam a todos os direitos de equidade processual, como o direito a ser ouvido, o direito a uma decisão fundamentada e o acesso à fiscalização jurisdicional, nomeadamente a possibilidade de contestar as medidas executórias e sancionatórias. Estes direitos são aplicáveis em caso de procedimentos administrativos. Além disso, o contexto jurídico equitativo e confiável que a presente proposta visa criar contribuirá para salvaguardar o devido equilíbrio entre as respetivas liberdades de empresa dos prestadores de serviços essenciais de plataforma e dos seus utilizadores profissionais (artigo 16.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). 4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL A fim de alcançar os objetivos da presente iniciativa de modo eficiente, é necessário financiar um conjunto de ações quer a nível da Comissão, em que se prevê a reafetação de 80 ETC, quer a nível dos Estados-Membros por meio da sua participação ativa no Comité Consultivo Mercados Digitais, composto de representantes dos Estados-Membros. No período 2021‑2027, o total de recursos financeiros necessários para dar execução à proposta ascenderá a 81,090 milhões de EUR, incluindo 50,640 milhões de EUR em custos administrativos e 30,450 milhões de EUR totalmente abrangidos pelas dotações previstas no QFP 2021-2027 ao abrigo dos enquadramentos financeiros do Programa a favor do Mercado Único e do Programa Europa Digital. O financiamento apoiará, entre outras, atividades como a designação dos prestadores de serviços essenciais de plataforma, a realização de investigações de mercado e de quaisquer outras medidas de investigação, medidas de execução e atividades de acompanhamento. O financiamento apoiará ainda a realização de uma revisão periódica de elementos específicos do regulamento e uma avaliação do regulamento, a avaliação contínua da eficácia e da eficiência das medidas postas em execução, bem como os custos associados à manutenção, ao desenvolvimento, ao alojamento e à exploração de um sistema de informação centralizado e à assistência prestada ao mesmo. É disponibilizada uma panorâmica pormenorizada dos custos na «ficha financeira» anexa à presente iniciativa. 5.OUTROS ELEMENTOS

•Planos de execução e acompanhamento, avaliação e prestação de informações Dada a natureza dinâmica da economia das plataformas, o acompanhamento e a avaliação da iniciativa constituem uma parte importante da proposta. Atende igualmente aos pedidos formulados pelas partes interessadas, incluindo os Estados-Membros, em prol de uma função de acompanhamento específica, refletindo a importância atribuída à opção política de acompanhamento autónomo analisada na avaliação de impacto inicial. Por conseguinte, o acompanhamento dividir-se-á em duas partes: i) acompanhamento contínuo, no contexto do qual se prestará informações de dois em dois anos sobre a evolução mais recente no mercado, potencialmente envolvendo o Observatório da Economia das Plataformas em Linha; ii) objetivos operacionais e indicadores específicos para medi-los. O acompanhamento periódico e contínuo abrangerá os seguintes aspetos principais: i) o acompanhamento das questões relacionadas com o âmbito de aplicação (p. ex., critérios de designação dos controladores de acesso, a evolução da designação dos controladores de acesso, a utilização da avaliação qualitativa no processo de designação); ii) o acompanhamento quanto às práticas desleais (conformidade, tendências em matéria de execução, evolução); iii) o acompanhamento enquanto desencadeador do lançamento de investigações de mercado destinadas a analisar novos serviços essenciais de plataforma e práticas no setor digital. O acompanhamento terá igualmente em conta o trabalho conceptual do Grupo de Peritos na Economia das Plataformas em Linha no contexto da sua vertente de trabalho relativa aos indicadores económicos e de mensuração. Além disso, a eficácia e a eficiência da proposta serão objeto de acompanhamento por meio de indicadores predefinidos, para determinar a necessidade de adotar regras adicionais, nomeadamente em matéria de execução, para assegurar a disputabilidade e equidade dos mercados digitais na UE. Por conseguinte, o impacto da intervenção será avaliado no contexto de um exercício de avaliação e ativará, se for caso disso, uma cláusula de reexame, que permitirá à Comissão tomar as medidas adequadas, nomeadamente a apresentação de propostas legislativas. Os Estados-Membros prestarão igualmente quaisquer informações pertinentes de que disponham e de que a Comissão necessite para efeitos de avaliação. •Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta O capítulo I estabelece as disposições gerais, nomeadamente o objeto, o objetivo e o âmbito do regulamento, incluindo o seu efeito de harmonização em relação a determinada legislação nacional (artigo 1.º), bem como as definições dos termos utilizados e os objetivos da proposta (artigo 2.º). O capítulo II contém as disposições relativas à designação dos controladores de acesso. Mais especificamente, estabelece as condições mediante as quais os prestadores de serviços essenciais de plataforma devem ser designados como controladores de acesso, quer com base em critérios quantitativos (por meio de presunção ilidível) quer no contexto de uma avaliação caso a caso durante uma investigação de mercado (artigo 3.º). Além disso, estabelece também condições mediante as quais poder-se-á reconsiderar a designação de um controlador de acesso e a obrigação de rever periodicamente essa designação (artigo 4.º). O capítulo III estabelece as práticas dos controladores de acesso que limitam a disputabilidade e são desleais. Mais particularmente, estabelece obrigações diretamente aplicáveis (artigo 5.º) e obrigações suscetíveis de serem especificadas (artigo 6.º) que os controladores de acesso designados devem cumprir no respeitante a cada serviço essencial de plataforma enunciado na decisão de designação pertinente. Além disso, estabelece um quadro para um eventual diálogo entre o controlador de acesso designado e a Comissão relativo às medidas que o controlador de acesso toma ou tenciona tomar a fim de cumprir as obrigações estabelecidas no artigo 6.º (artigo 7.º). Estabelece ainda as condições mediante as quais se pode proceder à suspensão em circunstâncias excecionais (artigo 8.º) ou conferir uma isenção por motivos de interesse público (artigo 9.º) das obrigações aplicáveis a um determinado serviço essencial de plataforma. As restantes disposições neste capítulo estabelecem um mecanismo para atualizar a lista de obrigações (artigo 10.º); clarificam que as obrigações estabelecidas no regulamento são aplicáveis independentemente de a prática em causa do controlador de acesso designado se revestir de natureza contratual, comercial, técnica ou de qualquer outro tipo (artigo 11.º); estabelecem a obrigação de notificar qualquer concentração projetada na aceção do Regulamento Concentrações da UE (artigo 12.º); e estabelecem a obrigação do controlador de acesso designado de sujeitar a uma auditoria independente quaisquer técnicas de definição de perfis dos consumidores que aplique no âmbito dos seus serviços essenciais de plataforma (artigo 13.º). O capítulo IV prevê regras para a realização de investigações de mercado, nomeadamente requisitos processuais para a abertura de uma investigação de mercado (artigo 14.º) e regras para realizar diversos tipos de investigações de mercado: i) designação de um controlador de acesso (artigo 15.º), ii) investigação sobre incumprimentos sistemáticos (artigo 16.º), iii) investigação sobre novos serviços essenciais de plataforma e novas práticas (artigo 17.º). O capítulo V contém as disposições relativas à execução e ao controlo do cumprimento do presente regulamento. Prevê requisitos processuais para a abertura de procedimentos (artigo 18.º), estabelecendo, em seguida, regras relativas aos diversos instrumentos que podem ser utilizados no contexto de investigações de mercado ou procedimentos ao abrigo do regulamento. São eles, nomeadamente, a capacidade da Comissão de solicitar informações (artigo 19.º), realizar entrevistas e recolher depoimentos (artigo 20.º), efetuar inspeções no local (artigo 21.º), adotar medidas provisórias (artigo 22.º) e tornar medidas voluntárias vinculativas para os controladores de acesso (artigo 23.º), assim como acompanhar o respetivo cumprimento do regulamento (artigo 24.º). Em caso de incumprimento, a Comissão pode emitir decisões de incumprimento (artigo 25.º), bem como aplicar coimas (artigo 26.º) e sanções pecuniárias compulsórias (artigo 27.º) por violações do regulamento por parte de controladores de acesso ou pela prestação de informações inexatas, incompletas ou deturpadas no contexto da investigação. O regulamento estabelece igualmente um prazo de prescrição para a imposição de sanções e para a sua execução (artigos 28.º e 29.º). Diversas disposições deste capítulo estabelecem as garantias processuais perante a Comissão, em particular o direito de ser ouvido e de acesso ao processo (artigo 30.º) e a proteção do sigilo profissional (artigo 31.º). Prevê ainda a consulta do Comité Consultivo Mercados Digitais criado pelo presente regulamento antes da adoção de decisões individuais identificadas destinadas a controladores de acesso (artigo 32.º). Por fim, o regulamento prevê a possibilidade de três ou mais Estados-Membros solicitarem à Comissão a abertura de uma investigação de mercado nos termos do artigo 15.º (artigo 33.º). O capítulo VI contém outras disposições gerais, como uma obrigação de publicar um conjunto identificado de decisões individuais adotadas ao abrigo do regulamento (artigo 34.º), uma clarificação de que o Tribunal de Justiça da União Europeia tem plena jurisdição em matéria de coimas e sanções pecuniárias (artigo 35.º) e a possibilidade de adotar atos de execução (artigo 36.º) e atos delegados (artigo 37.º). Por fim, as restantes disposições do presente capítulo compreendem a cláusula de reexame (artigo 38.º) e a especificação das datas de entrada em vigor e de aplicação do regulamento (artigo 39.º). 2020/0374 (COD) Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à disputabilidade e equidade dos mercados no setor digital (Regulamento Mercados Digitais)

(Texto relevante para efeitos do EEE) O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 114.º, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu, Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões, Tendo em conta o parecer da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados, Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, Considerando o seguinte: (1)Os serviços digitais, em geral, e as plataformas em linha, em particular, desempenham, cada vez mais, uma função importante na economia, especialmente no mercado interno, proporcionando novas oportunidades de negócio na União e facilitando o comércio transfronteiriço. (2)Ao mesmo tempo, os serviços essenciais de plataforma apresentam um conjunto de características que podem ser exploradas pelos seus prestadores. Estas características dos serviços essenciais de plataforma incluem, nomeadamente, extraordinárias economias de escala, que muitas vezes resultam de custos marginais quase nulos na adição de utilizadores profissionais ou utilizadores finais. São exemplo de outras características dos serviços essenciais de plataforma os consideráveis efeitos de rede, a capacidade de estabelecer uma ligação entre muitos utilizadores profissionais e muitos utilizadores finais por meio da natureza multilateral destes serviços, um nível significativo de dependência tanto dos utilizadores profissionais como dos utilizadores finais, os efeitos de vinculação tecnológica, a falta de multiconectividade para os mesmos fins por parte dos utilizadores finais, a integração vertical e as vantagens decorrentes dos dados. Todas estas características, combinadas com comportamentos desleais dos prestadores destes serviços, podem ter o efeito de prejudicar substancialmente a disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma, bem como de afetar a equidade da relação comercial entre os prestadores desses serviços e os seus utilizadores profissionais e utilizadores finais, conduzindo, na prática, a uma rápida e potencialmente profunda redução das possibilidades de escolha ao dispor de utilizadores profissionais e utilizadores finais, podendo, assim, conferir ao prestador desses serviços a denominada posição de controlador de acesso. (3)Um pequeno conjunto de prestadores de serviços essenciais de plataforma de grandes dimensões tem assumido um considerável poder económico. Habitualmente, possuem a capacidade de estabelecer uma ligação entre muitos utilizadores profissionais e muitos utilizadores finais por meio dos seus serviços, o que, por sua vez, lhes permite potencializar as suas vantagens, como o acesso de que dispõem a uma grande quantidade de dados, num domínio da sua atividade em novos domínios. Alguns destes prestadores exercem um controlo sobre a totalidade de ecossistemas de plataformas da economia digital, sendo estruturalmente muito difícil para os participantes no mercado, sejam eles existentes ou novos, desafiar ou disputar a posição daqueles, independentemente do nível de inovação ou eficiência que estes possam ter. A disputabilidade é especialmente reduzida devido à existência de obstáculos muito significativos à entrada ou saída, nomeadamente custos de investimento elevados, que não podem ser (facilmente) recuperados em caso de saída, e a ausência de fatores de produção fundamentais na economia digital, ou um acesso reduzido aos mesmos, como os dados. Por conseguinte, aumenta a probabilidade de os mercados subjacentes não funcionarem corretamente, ou deixarem de funcionar corretamente a breve trecho. (4)Em muitos casos, a combinação destas características dos controladores de acesso é suscetível de conduzir a desequilíbrios graves do poder de negociação e, por conseguinte, a práticas desleais e condições não equitativas para os utilizadores profissionais e para os utilizadores finais dos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso, em detrimento dos preços, da qualidade, da escolha e da inovação. (5)Daqui decorre que os processos de mercado não conseguem, muitas vezes, assegurar resultados económicos equitativos no que respeita aos serviços essenciais de plataforma. Se, por um lado, os artigos 101.º e 102.º do TFUE são igualmente aplicáveis ao comportamento dos controladores de acesso, por outro, o seu âmbito limita-se a determinadas situações relativas ao poder de mercado (por exemplo, posições dominantes em mercados específicos) e a práticas anticoncorrenciais, ao passo que o controlo do cumprimento ocorre posteriormente e exige uma investigação exaustiva e caso a caso de factos frequentemente muito complexos. Além disso, o direito vigente da União não faz face, ou não o faz eficazmente, aos desafios identificados que os comportamentos dos controladores de acesso, que não têm necessariamente uma posição dominante nos termos do direito da concorrência, colocam ao bom funcionamento do mercado interno. (6)Os controladores de acesso têm um impacto significativo no mercado interno, proporcionando a um grande número de utilizadores profissionais portas de acesso a utilizadores finais em qualquer ponto da União e em diversos mercados. Os impactos adversos das práticas desleais no mercado interno e, em particular, a fraca disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma, incluindo as suas ramificações económicas e sociais negativas, têm levado os legisladores nacionais e os reguladores setoriais a intervir. Várias soluções regulamentares nacionais têm sido adotadas ou propostas para resolver as questões relacionadas com práticas desleais e a disputabilidade dos serviços digitais ou, pelo menos, algumas delas. Esta situação tem criado um risco de divergência das soluções regulamentares e, por conseguinte, de fragmentação do mercado interno, intensificando, assim, o risco de aumento dos custos de conformidade devido à existência de diversos conjuntos de requisitos regulamentares nacionais. (7)Por conseguinte, há que proporcionar aos utilizadores profissionais e aos utilizadores finais, em toda a União, de serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso as devidas salvaguardas regulamentares contra práticas desleais dos controladores de acesso, a fim de facilitar as atividades comerciais transfronteiriças dentro da União e, assim, melhorar o funcionamento do mercado interno e dar resposta a uma fragmentação existente ou possivelmente emergente nos domínios específicos abrangidos pelo presente regulamento. Além disso, embora os controladores de acesso tendam a adotar estruturas algorítmicas e modelos de negócio globais ou, pelo menos, pan-europeus, podem adotar, e em alguns casos têm adotado, práticas e condições comerciais diferentes em diferentes Estados-Membros, o que é suscetível de criar disparidades entre as condições concorrenciais dos utilizadores de serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso, em detrimento da integração do mercado interno. (8)Ao aproximar as legislações nacionais divergentes, deve-se eliminar os obstáculos à liberdade de prestação e utilização de serviços, nomeadamente serviços de comércio retalhista, no mercado interno. Cumpre, portanto, estabelecer a nível da União um conjunto de regras obrigatórias harmonizadas, com a finalidade de garantir, no mercado interno, a disputabilidade e a equidade dos mercados digitais que contam com a presença de controladores de acesso. (9)Só será possível evitar efetivamente uma fragmentação do mercado interno caso se impeça os Estados-Membros de aplicarem regras nacionais específicas aos tipos de empresas e serviços abrangidos pelo presente regulamento. Ao mesmo tempo, uma vez que o presente regulamento visa completar a execução do direito da concorrência, é necessário especificar que não prejudica os artigos 101.º e 102.º do TFUE, as correspondentes regras nacionais em matéria de concorrência e outras regras nacionais em matéria de concorrência relativas a comportamentos unilaterais, que assentem numa análise individualizada do comportamento e das posições de mercado, nomeadamente os seus prováveis efeitos e o alcance preciso do comportamento proibido, e que prevejam a possibilidade de as empresas apresentarem argumentos objetivos em termos de eficiência que justifiquem o comportamento em causa. No entanto, importa que a aplicação destas últimas regras não afete as obrigações impostas aos controladores de acesso por força do presente regulamento nem a sua aplicação uniforme e efetiva no mercado interno. (10)Os artigos 101.º e 102.º do TFUE e as correspondentes regras nacionais em matéria de concorrência relativas a comportamentos multilaterais e unilaterais anticoncorrenciais e ao controlo das concentrações de empresas têm como objetivo a proteção da concorrência não distorcida no mercado. O presente regulamento procura alcançar um objetivo complementar, mas diferente, do da proteção da concorrência não distorcida num determinado mercado, tal como definida nos termos do direito da concorrência, que consiste em assegurar que os mercados em que estejam presentes controladores de acesso são disputáveis e equitativos e continuam a sê-lo, independentemente dos efeitos reais, prováveis ou presumíveis sobre a concorrência num determinado mercado do comportamento de um determinado controlador de acesso abrangido pelo presente regulamento. O presente regulamento visa, portanto, proteger um interesse jurídico distinto do das referidas regras, não devendo prejudicar a respetiva aplicação.

(11)Importa ainda que o presente regulamento complete, sem prejuízo da respetiva aplicação, as regras decorrentes de outros atos do direito da União que regem determinados aspetos da prestação de serviços abrangidos pelo presente regulamento, nomeadamente o Regulamento (UE) 2019/1150 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (UE) XXXX/XXXX [Regulamento Serviços Digitais] do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, a Diretiva (UE) 2019/790 do Parlamento Europeu e do Conselho, a Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva (UE) 2010/13 do Parlamento Europeu e do Conselho, assim como as regras nacionais destinadas a dar aplicação ou, consoante o caso, execução à legislação da União. (12)A fraca disputabilidade e as práticas desleais no setor digital são mais frequentes e pronunciadas no respeitante a determinados serviços digitais do que a outros. É o caso, em particular, de serviços digitais de utilização generalizada que servem maioritariamente de intermediários diretos entre os utilizadores profissionais e os utilizadores finais e nos quais são mais prevalentes características como as extraordinárias economias de escala, os consideráveis efeitos de rede, a capacidade de estabelecer uma ligação entre muitos utilizadores profissionais e muitos utilizadores finais por meio da natureza multilateral destes serviços, os efeitos de vinculação tecnológica, a falta de multiconectividade ou a integração vertical. Muitas vezes, esses serviços digitais são prestados por apenas um prestador ou por um número muito reduzido de prestadores de grandes dimensões. Na maioria das vezes, estes prestadores de serviços essenciais de plataforma tornaram-se controladores de acesso para os utilizadores profissionais e os utilizadores finais, com impactos profundos, adquirindo a capacidade de estabelecer facilmente cláusulas contratuais comerciais de modo unilateral e prejudicial para os seus utilizadores profissionais e utilizadores finais. Importa, portanto, centrar a atenção exclusivamente nos serviços digitais mais amplamente utilizados pelos utilizadores profissionais e utilizadores finais e nos contextos em que, com base nas condições de mercado atuais, as preocupações em matéria de fraca disputabilidade e práticas desleais dos controladores de acesso são mais visíveis e prementes do ponto de vista do mercado interno. (13)Mais particularmente, os serviços de intermediação em linha, os motores de pesquisa em linha, os sistemas operativos, as redes sociais em linha, os serviços de plataformas de partilha de vídeos, os serviços de comunicações interpessoais independentes do número, os serviços de computação em nuvem e os serviços de publicidade em linha têm todos a capacidade de afetar um grande número de utilizadores finais e empresas, o que acarreta o risco de práticas comerciais desleais. Importa, portanto, que sejam incluídos na definição de serviços essenciais de plataforma e abrangidos pelo âmbito do presente regulamento. Os serviços de intermediação em linha também podem desenvolver a sua atividade no domínio dos serviços financeiros e podem servir de intermediários ou podem ser utilizados para prestar serviços como os enunciados na lista não exaustiva constante do anexo II da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho. Em determinadas circunstâncias, importa que a noção de «utilizadores finais» abranja utilizadores habitualmente considerados utilizadores profissionais, mas que, numa determinada situação, não utilizem os serviços essenciais de plataforma para fornecer bens ou prestar serviços a outros utilizadores finais, por exemplo as empresas que dependem de serviços de computação em nuvem para fins próprios. (14)Os controladores de acesso podem prestar um conjunto de outros serviços complementares, como serviços de identificação ou de pagamento e serviços técnicos de apoio à prestação de serviços de pagamento, juntamente com os seus serviços essenciais de plataforma. Dado que, por norma, os controladores de acesso prestam todos os seus serviços como parte de um sistema integrado ao qual os prestadores terceiros desses serviços complementares não têm acesso, pelo menos não em condições equitativas, e podem ligar o acesso ao serviço essencial de plataforma à adesão a um ou vários serviços complementares, é provável que os controladores de acesso tenham uma maior capacidade e um maior incentivo para potencializar o seu poder enquanto controladores de acesso aos seus serviços essenciais de plataforma em relação a estes serviços complementares, em detrimento da escolha e da disputabilidade destes serviços. (15)O facto de um serviço digital ser considerado um serviço essencial de plataforma devido à sua utilização generalizada e à sua importância no estabelecimento de uma ligação entre utilizadores profissionais e utilizadores finais não suscita, por si só, preocupações sérias em matéria de disputabilidade e práticas desleais. Tais preocupações só são suscitadas quando um serviço essencial de plataforma constitui uma porta de acesso importante e é proposto por um prestador com um impacto significativo no mercado interno e uma posição enraizada e duradoura ou por um prestador que se prevê que virá a ocupar tal posição num futuro próximo. Por conseguinte, importa que o conjunto direcionado de regras harmonizadas estabelecidas no presente regulamento se aplique apenas às empresas designadas com base nesses três critérios objetivos, devendo aplicar-se apenas aos seus serviços essenciais de plataforma que, de modo individual, constituem portas de acesso importantes para os utilizadores profissionais chegarem aos utilizadores finais. (16)A fim de assegurar a aplicação efetiva do presente regulamento aos prestadores de serviços essenciais de plataforma mais suscetíveis de preencher estes requisitos objetivos e nos contextos em que os comportamentos desleais que enfraquecem a disputabilidade são mais prevalentes e têm maiores impactos, é necessário que a Comissão possa designar diretamente como controladores de acesso os prestadores de serviços essenciais de plataforma que alcancem determinados limiares quantitativos. Em todo o caso, importa que essas empresas sejam objeto de um processo de designação rápido que tenha início com a entrada em vigor do presente regulamento. (17)Um volume de negócios muito significativo na União e a prestação de um serviço essencial de plataforma em, pelo menos, três Estados-Membros constituem indícios convincentes de que o prestador do serviço essencial de plataforma tem um impacto significativo no mercado interno. O mesmo se aplica às situações em que um prestador de um serviço essencial de plataforma em, pelo menos, três Estados-Membros tem uma capitalização bolsista ou um valor justo de mercado equivalente muito significativo. Por conseguinte, é conveniente presumir que um prestador de um serviço essencial de plataforma tem um impacto significativo no mercado interno se prestar o serviço essencial de plataforma em, pelo menos, três Estados-Membros e se o seu volume de negócios gerado no Espaço Económico Europeu (EEE) for igual ou superior a um limiar específico elevado ou a capitalização bolsista do grupo for igual ou superior a um determinado valor absoluto elevado. No caso dos prestadores de serviços essenciais de plataforma que pertençam a empresas não cotadas em bolsa, há que ter em conta se o valor justo de mercado equivalente é superior a um determinado valor absoluto elevado. A Comissão deve utilizar o seu poder de adotar atos delegados para estabelecer uma metodologia objetiva de cálculo dos referidos valores. Um elevado volume de negócios do grupo no EEE, juntamente com o limiar de utilizadores dos serviços essenciais de plataforma na União, reflete uma capacidade relativamente sólida de monetização destes utilizadores. Uma elevada capitalização bolsista em comparação com o mesmo limiar de utilizadores na União reflete um potencial relativamente significativo de monetização destes utilizadores num futuro próximo. Por sua vez, este potencial de monetização reflete, em princípio, uma posição de porta de acesso das empresas em causa. Além disso, ambos os indicadores refletem a sua capacidade financeira, nomeadamente a sua capacidade de potencializarem o seu acesso aos mercados financeiros para reforçarem a sua posição. Tal pode acontecer, por exemplo, se este acesso excecional for utilizado para adquirir outras empresas, capacidade esta que, por sua vez, já se demonstrou ter potenciais efeitos negativos na inovação. A capitalização bolsista também pode ser reflexo de previsões em termos da posição e do efeito futuro dos prestadores em causa no mercado interno, não obstante a eventualidade de terem, presentemente, um volume de negócios relativamente baixo. O valor da capitalização bolsista pode basear-se num nível que reflita a capitalização bolsista média das maiores empresas cotadas em bolsa na União ao longo de um período adequado. (18)É conveniente que se considere que uma capitalização bolsista sustentada do prestador de serviços essenciais de plataforma a um nível igual ou superior ao do limiar durante três ou mais anos reforça a presunção de que o prestador de serviços essenciais de plataforma tem um impacto significativo no mercado interno. (19)Pode existir um conjunto de fatores relativos à capitalização bolsista que exigiriam uma análise aprofundada para determinar se se deve considerar que um prestador de serviços essenciais de plataforma tem um impacto significativo no mercado interno. Pode ser esse o caso nas situações em que a capitalização bolsista do prestador de serviços essenciais de plataforma tenha sido significativamente inferior à média da bolsa de valores em exercícios precedentes, a volatilidade da sua capitalização bolsista no período observado tenha sido desproporcionada em relação à volatilidade global da bolsa de valores ou a trajetória da sua capitalização bolsista, quando comparada com as tendências do mercado, não se coadune com um crescimento rápido e unidirecional. (20)A existência de um número muito elevado de utilizadores profissionais que dependem de um serviço essencial de plataforma para chegarem a um número muito elevado de utilizadores finais ativos mensalmente permite ao prestador desse serviço influenciar a atividade de uma parte substancial dos utilizadores profissionais em seu benefício e, em princípio, indicia que o prestador atua como uma porta de acesso importante. Há que fixar os respetivos níveis em que esses números são considerados pertinentes, representando uma percentagem substancial da população total da União, no que respeita aos utilizadores finais, e do total de empresas que utilizam plataformas, no que respeita a determinar o limiar de utilizadores profissionais. (21)Existe uma posição enraizada e duradoura nas operações, ou é previsível que tal posição venha a ser adquirida no futuro, em especial, se a disputabilidade da posição do prestador do serviço essencial de plataforma for limitada. É provavelmente esse o caso se o prestador em causa tiver prestado um serviço essencial de plataforma em, pelo menos, três Estados-Membros a um número muito elevado de utilizadores profissionais e utilizadores finais durante, pelo menos, três anos. (22)Estes limiares podem ser afetados pela evolução do mercado e pela evolução técnica. Por conseguinte, a Comissão deve ficar habilitada a adotar atos delegados a fim de especificar a metodologia para determinar se os limiares quantitativos foram alcançados e ajustá-la periodicamente à evolução do mercado e da tecnologia, se for caso disso. Tal é particularmente importante no que respeita ao limiar referente à capitalização bolsista, que deve ser indexado a intervalos adequados. (23)Os prestadores de serviços essenciais de plataforma que alcancem os limiares quantitativos, mas consigam apresentar argumentos suficientemente fundamentados para demonstrar que, nas circunstâncias em que o serviço essencial de plataforma em causa é prestado, não preenchem os requisitos objetivos para serem considerados controladores de acesso, não devem ser diretamente designados, mas sim objeto de uma investigação mais aprofundada. O ónus da apresentação de provas que fundamentem a não aplicação, a um determinado prestador, da presunção decorrente de os limiares quantitativos terem sido alcançados deve recair sobre esse prestador. Na sua avaliação, importa que a Comissão só tenha em conta os elementos diretamente relacionados com os requisitos de designação de um controlador de acesso, nomeadamente se este constituir uma porta de acesso importante explorada por um prestador com impacto significativo no mercado interno e, efetiva ou previsivelmente, com uma posição enraizada e duradoura. Há que rejeitar qualquer justificação por motivos económicos que procure demonstrar uma eficiência decorrente de um tipo específico de prática do prestador de serviços essenciais de plataforma, uma vez que tal não é pertinente para efeitos da designação como controlador de acesso. A Comissão deve ter poderes para tomar uma decisão com base nos limiares quantitativos se o prestador obstruir significativamente a investigação ao não cumprir as medidas de investigação tomadas pela Comissão. (24)É igualmente necessário prever a análise do papel de controlador de acesso de prestadores de serviços essenciais de plataforma que não alcançam todos os limiares quantitativos, à luz dos requisitos objetivos globais de terem um impacto significativo no mercado interno, atuarem como porta de acesso importante para os utilizadores profissionais chegarem aos utilizadores finais e beneficiarem de uma posição duradoura e enraizada nas suas operações ou de ser previsível que dela gozem num futuro próximo. (25)Tal análise só pode ser efetuada no âmbito de uma investigação de mercado, tendo, simultaneamente, em conta os limiares quantitativos. Na sua análise, a Comissão deve visar a preservação e a promoção do nível de inovação, da qualidade dos serviços e produtos digitais, de um nível de preços equitativos e competitivos e de um nível permanentemente elevado de qualidade e escolha ao dispor dos utilizadores profissionais e utilizadores finais. Podem ser tidos em conta os elementos especificamente associados aos prestadores de serviços essenciais de plataforma em causa, como as extraordinárias economias de escala, os consideráveis efeitos de rede, a capacidade de estabelecer uma ligação entre muitos utilizadores profissionais e muitos utilizadores finais por meio da natureza multilateral destes serviços, os efeitos de vinculação tecnológica, a falta de multiconectividade ou a integração vertical. Além disso, fatores como uma capitalização bolsista muito elevada, um rácio muito elevado do valor dos capitais próprios em relação aos lucros ou um valor muito elevado de volume de negócios decorrente dos utilizadores finais de um único serviço essencial de plataforma podem ser indicadores de uma oscilação do mercado ou das possibilidades de potencialização das vantagens desses prestadores. Juntamente com a capitalização bolsista, as taxas de crescimento elevadas, ou as taxas de crescimento em desaceleração tomadas em conjugação com o crescimento da rendibilidade são exemplos de parâmetros dinâmicos particularmente pertinentes para identificar os prestadores de serviços essenciais de plataforma cuja posição se prevê vir a tornar-se enraizada. A Comissão deve ter poderes para tomar uma decisão tirando conclusões desfavoráveis a partir dos factos disponíveis se o prestador obstruir significativamente a investigação por via do incumprimento das medidas de investigação tomadas pela Comissão. (26)Deve aplicar-se um conjunto de regras particulares aos prestadores de serviços essenciais de plataforma que se prevê que venham a gozar de uma posição enraizada e duradoura num futuro próximo. As mesmas características específicas dos serviços essenciais de plataforma predispõem o mercado a uma oscilação a seu favor: quando um prestador de serviços obtém uma determinada vantagem em relação aos concorrentes ou potenciais desafiadores em termos de escala ou poder de intermediação, a sua posição pode tornar-se inexpugnável, podendo evoluir a tal ponto que haja uma alta probabilidade de se tornar duradoura e enraizada num futuro próximo. As empresas podem tentar provocar esta oscilação e tornar-se detentoras do controlo de acesso com recurso a condições e práticas desleais regulamentadas no presente regulamento. Perante uma situação deste tipo, afigura-se adequado intervir antes que o mercado oscile de modo irreversível. (27)No entanto, é necessário que as intervenções precoces deste tipo se limitem unicamente à imposição das obrigações necessárias e adequadas para assegurar que os serviços em causa continuam a ser disputáveis e que permitam evitar o risco qualificado da existência de condições e práticas desleais. As obrigações que visam impedir o prestador de serviços essenciais de plataforma em causa de alcançar um posição enraizada e duradoura nas suas operações, como as que impedem o prestador de potencializar os recursos de modo não equitativo, e as que facilitam a alternância e a multiconectividade estão mais diretamente vocacionadas para este fim. A fim de assegurar a proporcionalidade, desse subconjunto de obrigações, a Comissão só deve aplicar as que sejam necessárias e proporcionadas para alcançar os objetivos do presente regulamento e deve examinar periodicamente a necessidade de preservar, suprimir ou adaptar essas obrigações. (28)Tal deverá permitir à Comissão intervir de forma atempada e eficaz, respeitando plenamente a proporcionalidade das medidas ponderadas. Deve ainda tranquilizar os participantes no mercado existentes ou potenciais quanto à equidade e disputabilidade dos serviços em causa. (29)Os controladores de acesso designados devem cumprir as obrigações estabelecidas no presente regulamento no respeitante a cada um dos serviços essenciais de plataforma enunciados na decisão de designação pertinente. É necessário que as regras obrigatórias sejam aplicadas tendo em conta a posição dos controladores de acesso enquanto conglomerados, se for caso disso. Além disso, importa que as medidas de execução que a Comissão eventualmente imponha por decisão a um controlador de acesso na sequência de um diálogo regulamentar sejam concebidas de modo eficaz, tendo em conta as características dos serviços essenciais de plataforma e os possíveis riscos de evasão, e cumprindo o princípio da proporcionalidade e os direitos fundamentais das empresas em causa e de terceiros. (30)A natureza tecnológica complexa e em rápida evolução dos serviços essenciais de plataforma exige uma revisão periódica do estatuto dos controladores de acesso, nomeadamente dos que se prevê que venham a gozar de uma posição duradoura e enraizada nas suas operações num futuro próximo. Para proporcionar a todos os participantes no mercado, incluindo aos controladores de acesso, a segurança necessária quanto às obrigações jurídicas aplicáveis, é necessário estabelecer um prazo para a realização dessas revisões periódicas. É igualmente importante que tais revisões sejam realizadas periodicamente e, pelo menos, de dois em dois anos.

(31)A fim de assegurar a eficácia da revisão do estatuto de controlador de acesso e a possibilidade de ajustar a lista de serviços essenciais de plataforma prestados por um controlador de acesso, os controladores de acesso devem informar a Comissão de todas as suas aquisições projetadas e concluídas de prestadores de serviços essenciais de plataforma ou quaisquer outros serviços prestados no setor digital. As referidas informações não deverão servir apenas o processo de revisão referido acima, relativo ao estatuto de controladores de acesso individuais, mas também proporcionarão informações cruciais para acompanhar tendências mais amplas em matéria de disputabilidade no setor digital, podendo, portanto, constituir um fator útil a equacionar no contexto das investigações de mercado previstas pelo presente regulamento. (32)Para salvaguardar a equidade e a disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso, é necessário prever de modo claro e inequívoco um conjunto de obrigações harmonizadas para esses serviços. Tais regras são necessárias para dar resposta ao risco de efeitos prejudiciais de práticas desleais impostas por controladores de acesso, em proveito do enquadramento empresarial nos serviços em causa, dos utilizadores e, em última análise, da sociedade em geral. Dado o dinamismo e a rápida evolução dos mercados digitais, bem como o poder económico substancial dos controladores de acesso, é importante que estas obrigações sejam efetivamente aplicadas e não sejam objeto de evasão. Para o efeito, importa que as obrigações em causa se apliquem a todas as práticas dos controladores de acesso, independentemente da respetiva forma e da sua natureza — contratual, comercial, técnica ou de qualquer outro tipo —, contanto que a prática corresponda aos tipos de práticas sujeitas a uma das obrigações previstas no presente regulamento. (33)As obrigações estabelecidas no presente regulamento limitam-se ao necessário e justificado para dar resposta à iniquidade das práticas identificadas dos controladores de acesso e assegurar a disputabilidade no que respeita aos serviços essenciais de plataforma prestados por controladores de acesso. Por conseguinte, é necessário que as obrigações versem as práticas consideradas desleais tendo em conta as características do setor digital e às que, por via dos ensinamentos adquiridos, por exemplo na execução das regras da UE em matéria de concorrência, se demonstre que têm um impacto direto particularmente negativo nos utilizadores profissionais e utilizadores finais. Além disso, é necessário prever a possibilidade de um diálogo regulamentar com os controladores de acesso para adaptar as obrigações suscetíveis de carecer de medidas de execução específicas para assegurar a sua eficácia e proporcionalidade. As obrigações só devem ser atualizadas na sequência de uma investigação exaustiva da natureza e do impacto de outras práticas específicas que, na sequência de uma investigação aprofundada, sejam identificadas como sendo tão desleais ou limitadoras da disputabilidade quanto as práticas desleais enunciadas no presente regulamento, ainda que potencialmente não sejam abrangidas pelo âmbito do atual conjunto de obrigações. (34)A combinação destes diversos mecanismos de imposição e adaptação de obrigações deve assegurar que as obrigações não vão além das práticas desleais observadas, assegurando, simultaneamente, que as novas práticas ou as práticas em evolução podem ser objeto de intervenção, se necessário e justificado. (35)As obrigações estabelecidas no presente regulamento são necessárias para dar resposta a questões de interesse público identificadas, não havendo quaisquer medidas alternativas e menos restritivas que alcançassem de modo eficaz o mesmo resultado, tendo em conta a necessidade de salvaguardar a ordem pública, proteger a privacidade e lutar contra as práticas comerciais fraudulentas e enganosas. (36)As práticas de combinação de dados de utilizadores finais provenientes de diversas fontes ou de inscrição de utilizadores em diferentes serviços, por parte dos controladores de acesso, conferem-lhes potenciais vantagens em termos de acumulação de dados, colocando, assim, obstáculos à entrada. Para assegurar que os controladores de acesso não prejudicam deslealmente a disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma, aqueles devem permitir que os seus utilizadores finais decidam livremente se pretendem consentir tais práticas comerciais, oferecendo-lhes uma alternativa menos personalizada. Esta possibilidade deve abranger todas as fontes de dados pessoais possíveis, nomeadamente serviços próprios do controlador de acesso e sítios Web de terceiros, e deve ser proativamente apresentada ao utilizador final de modo explícito, claro e simples. (37)Devido à sua posição, os controladores de acesso podem, em certos casos, restringir a capacidade de os utilizadores profissionais dos seus serviços de intermediação em linha oferecerem os seus bens ou serviços a utilizadores finais em condições mais favoráveis, incluindo em termos de preço, por via de outros serviços de intermediação em linha. Tais restrições têm um efeito dissuasivo significativo para os utilizadores profissionais dos controladores de acesso em termos da utilização que fazem de serviços de intermediação em linha alternativos, limitando a disputabilidade entre plataformas, o que, por sua vez, limita a escolha de canais de intermediação em linha alternativos para os utilizadores finais. A fim de assegurar que os utilizadores profissionais dos serviços de intermediação em linha dos controladores de acesso podem escolher livremente serviços de intermediação em linha alternativos e diferenciar as condições em que oferecem os seus produtos ou serviços aos seus utilizadores finais, não se pode permitir que os controladores de acesso impeçam os utilizadores profissionais de decidir diferenciar as condições comerciais, incluindo o preço. Esta restrição deve aplicar-se a qualquer medida com efeito equivalente, como o aumento das taxas de comissão ou a desreferenciação das ofertas dos utilizadores profissionais. (38)Para prevenir o reforço da sua dependência dos serviços essenciais de plataforma de controladores de acesso, os utilizadores profissionais destes controladores de acesso devem ser livres de promover e escolher o canal de distribuição que considerem mais adequado para interagir com quaisquer utilizadores finais que já tenham angariado por meio de serviços essenciais de plataforma prestados pelo controlador de acesso. Inversamente, importa também que os utilizadores finais sejam livres de escolher ofertas desses utilizadores profissionais e celebrar contratos com estes tanto por meio dos serviços essenciais de plataforma do controlador de acesso, se for caso disso, como por meio de um canal de distribuição direta do utilizador profissional ou de outro canal de distribuição indireta que o utilizador profissional eventualmente utilize. É necessário que tal se aplique à promoção de ofertas e à celebração de contratos entre utilizadores profissionais e utilizadores finais. Além disso, é importante que a capacidade de os utilizadores finais adquirirem conteúdos, procederem a subscrições, acederem a funcionalidades ou a outros itens que não integram os serviços essenciais de plataforma do controlador de acesso não seja prejudicada ou restringida. Mais particularmente, há que evitar que os controladores de acesso impeçam os utilizadores finais de aceder e utilizar tais serviços por meio de uma aplicação informática em execução no âmbito do seu serviço essencial de plataforma. Por exemplo, os subscritores de conteúdos em linha que não tenham sido adquiridos por meio de um descarregamento a partir de uma aplicação informática ou tenham sido adquiridos numa loja de aplicações informáticas não devem ser impedidos de aceder a esses conteúdos em linha numa aplicação informática no serviço essencial de plataforma do controlador de acesso simplesmente porque não foram adquiridos por meio de tal aplicação informática ou loja de aplicações informáticas. (39)A fim de salvaguardar a equidade do ambiente comercial e proteger a disputabilidade do setor digital, é importante salvaguardar o direito de os utilizadores profissionais manifestarem as suas preocupações sobre comportamentos desleais dos controladores de acesso junto das autoridades administrativas ou outras autoridades públicas competentes. Por exemplo, os utilizadores profissionais podem querer apresentar reclamações sobre diversos tipos de práticas desleais, tais como condições de acesso discriminatórias, o encerramento injustificado de contas de utilizadores profissionais ou uma fundamentação ambígua para a desreferenciação de produtos. É, portanto, conveniente proibir todas as práticas suscetíveis de impedir, de qualquer forma, a possibilidade de expor preocupações ou procurar vias de recurso disponíveis, por exemplo, por meio de cláusulas de confidencialidade nos acordos ou outras disposições por escrito. Tal não deve prejudicar o direito de os utilizadores profissionais e os controladores de acesso estabelecerem nos seus acordos os termos de utilização, nomeadamente o recurso a mecanismos legais de tratamento de reclamações, incluindo eventuais mecanismos alternativos de resolução de litígios, ou a jurisdição de tribunais específicos em conformidade com o respetivo direito da União e nacional. De igual modo, tal também não deve prejudicar o papel que os controladores de acesso desempenham na luta contra os conteúdos ilícitos na Internet. (40)Os serviços de identificação são fundamentais para os utilizadores profissionais exercerem a sua atividade, uma vez que lhes permitem não apenas otimizar os seus serviços, tanto quanto o Regulamento (UE) 2016/679 e a Diretiva 2002/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho o consintam, mas também incutir confiança nas transações em linha, em conformidade com o direito da União ou nacional. Por conseguinte, os controladores de acesso não podem utilizar a sua posição enquanto prestadores de serviços essenciais de plataforma para exigir que os seus utilizadores profissionais dependentes incluam qualquer tipo de serviço de identificação prestado pelo próprio controlador de acesso na prestação de serviços ou no fornecimento de produtos dos utilizadores profissionais aos seus utilizadores finais, se esses utilizadores profissionais tiverem à sua disposição outros serviços de identificação. (41)Os controladores de acesso não podem restringir a liberdade de escolha dos utilizadores finais impossibilitando, por meios técnicos, a alternância ou a subscrição de diferentes aplicações informáticas ou serviços. Por conseguinte, os controladores de acesso devem assegurar a liberdade de escolha independentemente de serem os fabricantes de qualquer equipamento informático por meio do qual se acede a tais aplicações informáticas ou serviços e não podem criar obstáculos técnicos artificiais que tornem a alternância impossível ou ineficaz. A simples oferta de um determinado produto ou serviço aos utilizadores finais, nomeadamente por meio da pré-instalação, assim como a melhoria da oferta ao utilizador final, propondo melhores preços ou uma maior qualidade, não constituiriam, por si só, obstáculos à alternância. (42)As condições em que os controladores de acesso prestam serviços de publicidade em linha a utilizadores profissionais, inclusivamente a agentes publicitários e editores comerciais, são muitas vezes opacas. Esta opacidade está, em parte, associada às práticas de algumas plataformas, mas deve-se igualmente à imensa complexidade da atual publicidade programática. Considera-se que o setor se tem tornado menos transparente após a introdução de nova legislação em matéria de privacidade, esperando-se que se torne ainda mais opaco na sequência da anunciada remoção de testemunhos de conexão (cookies) de terceiros. Esta situação conduz muitas vezes à falta de informação e conhecimento dos agentes publicitários e editores comerciais sobre as condições dos serviços de publicidade adquiridos e prejudica a sua capacidade de mudar para prestadores alternativos de serviços de publicidade em linha. Além disso, os custos da publicidade em linha são provavelmente superiores aos que existiriam num ambiente de plataformas mais equitativo, mais transparente e disputável. Verosimilmente, estes custos superiores refletem-se nos preços que os utilizadores finais pagam por muitos produtos e serviços quotidianos que dependem do recurso a publicidade em linha. Por conseguinte, as obrigações em matéria de transparência devem exigir que os controladores de acesso facultem aos agentes publicitários e editores comerciais a quem prestam serviços de publicidade em linha, mediante pedido e tanto quanto possível, informações que permitam a ambas as partes compreender o preço pago por cada serviço de publicidade prestado no âmbito da cadeia de valor publicitária em causa. (43)Em determinadas circunstâncias, um controlador de acesso pode assumir um papel duplo enquanto prestador de serviços essenciais de plataforma, prestando um serviço essencial de plataforma aos seus utilizadores profissionais, e concorrente desses utilizadores profissionais na prestação de serviços iguais ou semelhantes ou no fornecimento de produtos iguais ou semelhantes aos mesmos utilizadores finais. Nestas circunstâncias, um controlador de acesso pode tirar partido do seu papel duplo e utilizar dados gerados durante as transações dos seus utilizadores profissionais no serviço essencial de plataforma para fins dos seus próprios serviços que oferecem serviços semelhantes aos dos seus utilizadores profissionais. Pode ser esse o caso, por exemplo, nas situações em que um controlador de acesso disponibiliza um mercado digital ou uma loja de aplicações a utilizadores profissionais e, ao mesmo tempo, oferece serviços enquanto comerciante retalhista em linha ou fornecedor de aplicações informáticas em concorrência contra esses utilizadores profissionais. Para impedir que os controladores de acesso obtenham injustamente vantagens do seu papel duplo, há que assegurar que se abstêm de utilizar quaisquer dados agregados ou não agregados, incluindo dados anonimizados e pessoais que não estejam disponíveis ao público, para oferecer serviços semelhantes aos prestados pelos seus utilizadores profissionais. É necessário que esta obrigação se aplique ao controlador de acesso na sua globalidade, nomeadamente, mas não exclusivamente, à unidade de negócio que concorre com os utilizadores profissionais de um serviço essencial de plataforma. (44)Os utilizadores profissionais podem igualmente adquirir serviços de publicidade de um prestador de serviços essenciais de plataforma para fins de fornecimento de bens e prestação de serviços a utilizadores finais. Neste caso, poderá dar-se o caso de os dados não serem gerados no serviço essencial de plataforma, mas sim comunicados ao serviço essencial de plataforma pelo utilizador profissional ou gerados com base nas operações que este realiza por meio do serviço essencial de plataforma em causa. Em determinados casos, o serviço essencial de plataforma que presta o serviço de publicidade pode assumir um papel duplo, enquanto mediador e prestador de serviços de publicidade. Por conseguinte, a disposição que proíbe um controlador de acesso com um papel duplo de utilizar os dados de utilizadores profissionais deve ser igualmente aplicável no que respeita aos dados que um serviço essencial de plataforma tenha recebido de empresas para fins de prestação de serviços de publicidade relacionados com esse serviço essencial de plataforma. (45)No que respeita aos serviços de computação em nuvem, esta disposição deve alargar‑se aos dados fornecidos ou gerados pelos utilizadores profissionais do controlador de acesso no contexto da sua utilização do serviço de computação em nuvem do controlador de acesso ou por meio da sua loja de aplicações informáticas que permita o acesso de utilizadores finais de serviços de computação em nuvem a aplicações informáticas. Esta disposição não pode afetar o direito de os controladores de acesso utilizarem dados agregados para prestarem serviços de análise de dados complementares, em conformidade com o Regulamento (UE) 2016/679 e a Diretiva 2002/58/CE, bem como com as obrigações do presente regulamento aplicáveis aos serviços complementares. (46)Os controladores de acesso podem recorrer a diversos meios para favorecerem os seus próprios serviços ou produtos no seu serviço essencial de plataforma, em detrimento de serviços iguais ou semelhantes que os utilizadores finais poderiam obter por meio de terceiros. Tal ocorre, por exemplo, quando determinadas aplicações informáticas ou serviços são pré-instalados por um controlador de acesso. A fim de proporcionar escolha aos utilizadores finais, é necessário que os controladores de acesso não impeçam os utilizadores finais de desinstalarem quaisquer aplicações informáticas pré‑instaladas no seu serviço essencial de plataforma, favorecendo, assim, as suas próprias aplicações informáticas. (47)As regras que os controladores de acesso estabelecem para a distribuição de aplicações informáticas podem, em determinadas circunstâncias, restringir a capacidade de os utilizadores finais instalarem e efetivamente utilizarem aplicações informáticas ou lojas de aplicações informáticas de terceiros em sistemas operativos ou equipamento informático do controlador de acesso em causa, bem como restringir a capacidade de os utilizadores finais acederem a estas aplicações informáticas ou lojas de aplicações informáticas fora dos serviços essenciais de plataforma desse controlador de acesso. Tais restrições podem limitar a capacidade de os criadores de aplicações informáticas utilizarem canais de distribuição alternativos e a capacidade de os utilizadores finais escolherem entre diversas aplicações informáticas a partir de diversos canais de distribuição, devendo ser proibidas por serem desleais e suscetíveis de enfraquecer a disputabilidade dos serviços essenciais de plataforma. O controlador de acesso pode tomar medidas técnicas ou contratuais proporcionadas para assegurar que as aplicações informáticas ou as lojas de aplicações informáticas de terceiros não põem em perigo a integridade do equipamento informático ou do sistema operativo que fornece, se demonstrar que tais medidas são necessárias e justificadas e que não existem outros meios menos restritivos para salvaguardar a integridade do equipamento informático ou do sistema operativo. (48)Muitas vezes, os controladores de acesso encontram-se numa situação de integração vertical e oferecem determinados produtos ou serviços aos utilizadores finais por meio dos seus próprios serviços essenciais de plataforma, ou por meio de um utilizador profissional sobre o qual exercem controlo, o que conduz frequentemente a conflitos de interesse. Tal pode incluir as situações em que um controlador de acesso oferece os seus próprios serviços de intermediação em linha por meio de um motor de pesquisa em linha. Ao oferecerem esses produtos ou serviços no serviço essencial d