Introdução

O comércio internacional de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco pode contribuir para intensificar e perpetuar conflitos violentos. Se bem que raramente seja a causa principal, este comércio proporciona aos movimentos armados recursos financeiros consideráveis que lhes permitem manter a sua capacidade de combate, com graves consequências para milhões de pessoas que são vítimas da violência.

Este problema atinge dimensões particularmente preocupantes em África, sobretudo na região dos Grandes Lagos. Segundo um relatório do Instituto de Heidelberg[1], há uma estreita relação entre recursos naturais e conflito em, aproximadamente, 20% dos cerca de 400 conflitos registados por este organismo: atualmente, os conflitos relacionados com recursos são claramente predominantes em África (27 casos) e no continente americano (21 casos), ocorrendo também - embora em menor grau - na Ásia e na Oceânia (11 casos), no Médio Oriente e no Magreb (7 casos) e na Europa (4 casos). À escala mundial, a situação não é estática e o risco de emergência ou de agravamento de conflitos em torno dos recursos naturais está sempre presente.

Quebrar o vínculo entre a extração de minerais e os conflitos é um desafio complicado. Antes de mais, há que identificar a origem e as causas imediatas dos problemas, bem como os fatores que desencadeiam os conflitos e as fragilidades estruturais, as suas dinâmicas e os papéis dos diversos intervenientes em causa. As soluções devem ter em conta os fatores de instabilidade, tais como a má governação, a insegurança, a incapacidade de garantir o Estado de direito, a pobreza, a inexistência de serviços ou infraestruturas, a corrupção endémica e os litígios políticos e territoriais em curso, e devem contemplar uma vasta gama de ações a nível nacional e internacional nos domínios político, comercial e educativo.

Neste domínio, qualquer nova ação da UE em matéria comercial deve inserir-se neste contexto mais amplo e complementar a política externa da UE e as suas iniciativas de cooperação para o desenvolvimento. Deve igualmente ter em conta a situação das empresas da UE e as políticas europeias que as afetam.

A presente comunicação conjunta da Comissão Europeia e da Alta Representante apresenta uma série de iniciativas que refletem estas considerações. Parte da convicção de que o comportamento responsável das empresas que realizam as suas atividades em zonas de conflito e de alto risco pode ter repercussões socioeconómicas positivas e importantes nas zonas afetadas. Baseia-se nas comunicações[2] de 2011 e 2012, nas quais a Comissão manifestou a sua intenção de refletir sobre formas de melhorar a transparência, incluindo o exercício do dever de diligência, ao longo das cadeias de aprovisionamento, nas situações em que as receitas provenientes das indústrias extrativas são utilizadas para financiar guerras ou conflitos internos em países em desenvolvimento ricos em recursos.

A presente comunicação acompanha a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, apresentada pela Comissão, que institui um sistema da União para a autocertificação, no quadro do dever de diligência nas cadeias de aprovisionamento, dos importadores responsáveis de estanho, tântalo e tungsténio, dos seus minérios e de ouro[3], provenientes de zonas de conflito e de alto risco[4]. Esboça medidas de acompanhamento que reforçarão o impacto do regulamento e uma abordagem integrada da UE, com base numa consulta pública, em reuniões com as partes interessadas e numa avaliação de impacto realizadas em 2013[5].

A abordagem integrada definida na presente comunicação aborda três questões principais: reduzir as oportunidades de comercialização, pelos grupos armados, de estanho, tântalo, tungsténio e ouro em zonas de conflito; melhorar a capacidade dos operadores da UE - sobretudo a jusante da cadeia de aprovisionamento - para respeitar os quadros de dever de diligência em vigor; reduzir as distorções nos mercados mundiais dos quatro minerais supramencionados provenientes de zonas de conflito e de alto risco, como se verifica atualmente na região dos Grandes Lagos.

1. Contexto

1.1 Os recursos naturais como motor de desenvolvimento

As indústrias extrativas podem contribuir de forma significativa para o desenvolvimento económico em todo o mundo. De acordo com os relatórios[6] da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial, a produção mineira representa 24% do PIB de África, 9,9% do da América Latina e 20,4% do da Ásia. Só em África[7] existem 30% das reservas minerais do mundo e uma proporção ainda mais elevada de depósitos de ouro, platina, diamantes e manganês. Os países da Ásia e do Pacífico figuram entre os principais produtores de minérios de tungsténio, níquel, cobre, estanho e ferro e contam com uma parte considerável das fundições de metal existentes em todo o mundo. As exportações de minerais são igualmente uma fonte de importantes ganhos económicos na América Latina[8], em especial na Bolívia, na Colômbia, no Peru e, mais recentemente, na Guatemala.

No entanto, muitos dos países ricos em recursos naturais apresentam fracos resultados no Índice de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas. Um dos motivos é o facto de a extração destes recursos representar uma série de riscos e desafios para o desenvolvimento: uma maior exposição à corrupção, a tendência para privilegiar a exportação desses recursos em detrimento de atividades económicas com maior valor acrescentado e o acréscimo dos danos ambientais. A extração dos recursos costuma estar associada a conflitos e instabilidade, o que constitui o tema da presente comunicação.

A necessidade de reduzir alguns destes riscos melhorando a gestão dos recursos naturais tem hoje eco em todo o mundo. Três exemplos dignos de destaque, que contam com o apoio da UE, dizem respeito aos diamantes, à transparência financeira nas indústrias extrativas e às espécies vegetais e animais ameaçadas, incluindo a madeira.

· Em 2000, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou por unanimidade uma resolução em que condenou o papel dos diamantes no financiamento dos conflitos e advogou a instituição de um regime de certificação a nível mundial, que daria origem ao Sistema de Certificação do Processo de Kimberley (SCPK). A UE aplicou este sistema por meio do Regulamento (CE) n.º 2368/2002.

· Por ocasião da Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, realizada em 2002, foi lançada a iniciativa para a transparência das indústrias extrativas (ITIE), que visa reduzir a corrupção incentivando a publicação de informações sobre os pagamentos efetuados pelas empresas às administrações públicas no contexto da exploração dos recursos naturais. A Diretiva 2013/34/UE contém disposições com o objetivo de promover a transparência financeira na indústria extrativa e no setor da exploração florestal.

· Em consonância com a Convenção das Nações Unidas sobre o Comércio Internacional das Espécies Selvagens da Fauna e da Flora Ameaçadas de Extinção (CITES), de 1973, a UE adotou o Regulamento (UE) n.º 995/2010, que impõe a todos os operadores que comercializam produtos de madeira no mercado da UE o exercício do dever de diligência para pôr cobro à oferta de madeira proveniente de explorações ilícitas.

A experiência adquirida nestes domínios pode servir para conceber uma abordagem integrada da UE, com o objetivo de promover o aprovisionamento responsável de minerais provenientes de zonas de conflito. Através do exercício do dever de diligência, as empresas podem assegurar-se de que respeitam os direitos humanos, não fomentam os conflitos[9] e contribuem para melhorar a gestão no sector da indústria extrativa. Há, no entanto, que promover o exercício do dever de diligência de um modo que não impeça as atividades legítimas de exploração mineira nem o comércio dos seus produtos nas zonas de conflito e de alto risco.

1.2 Iniciativas internacionais de aprovisionamento responsável em vigor

O conceito de aprovisionamento responsável é mencionado nas Orientações atualizadas da OCDE para as Empresas Multinacionais[10] e está em consonância com os objetivos e princípios consagrados nos Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos do Homem[11]. Ambos os instrumentos têm por objetivo incentivar as empresas a verificar, de forma proativa e reativa, através de um processo designado por «dever de diligência», que as suas atividades comerciais não contribuem para um conflito nem têm repercussões negativas.

Ao mais alto nível internacional, a Resolução 1952 (2020) do Conselho de Segurança das Nações Unidas - que se dirige especificamente à República Democrática do Congo e aos seus vizinhos da região dos Grandes Lagos, preconiza o recurso ao dever de diligência na gestão da cadeia de aprovisionamento. Em junho de 2013, os líderes do G8 comprometeram-se[12] a aumentar a transparência nas indústrias extrativas e a apoiar o aprovisionamento responsável de minerais que, embora provenientes de zonas de conflito, não estejam relacionados com os conflitos. O G8 anunciou igualmente o estabelecimento de parcerias com o Burquina Faso, a Colômbia, o Gana, a Guiné, a Mongólia, Mianmar/Birmânia, o Peru e a Tanzânia, que reforçarão a colaboração a nível da gestão dos recursos naturais no âmbito do apoio às reformas políticas nestes países.

A UE participa ativamente numa iniciativa da OCDE sobre minerais provenientes de zonas de conflito - o Guia sobre o Dever de Diligência[13] - tendo assumido o compromisso de promover o seu cumprimento na Conferência Ministerial da OCDE de maio de 2011. O Guia procura auxiliar as empresas a respeitar os direitos humanos e evitar que estas contribuam para os conflitos através das suas práticas de aprovisionamento de estanho, tântalo, tungsténio e ouro. Tem um âmbito mundial e estabelece um procedimento mediante o qual as empresas podem aplicar voluntariamente um sistema de controlos e transparência ao longo da suas cadeias de aprovisionamento de minerais, recolhendo e divulgando informações aos compradores diretos sobre aspetos como a mina de origem ou as rotas e as condições comerciais, a fim de identificar, avaliar e gerir os riscos da cadeia de aprovisionamento. Em determinados pontos da cadeia de aprovisionamento exigir-se-á a realização de auditorias independentes por terceiros. As empresas devem publicar um relatório anual sobre as suas políticas e práticas, para criar confiança, junto do público, nas medidas que adotarem.

Em 2010, os Estados Unidos da América aprovaram a Lei Dodd-Frank de Reforma de Wall Street e de Proteção dos Consumidores (Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) («Lei Dodd-Frank»). A sua secção 1502 introduz a obrigação de transparência da cadeia de aprovisionamento, exigindo para tal que as empresas cotadas nas bolsas norte-americanas que utilizam «minerais de conflito»[14] nos seus processos de produção declarem a origem desses minerais e exerçam o dever de diligência adequado. As disposições da secção 1502 são aplicáveis a partir de 31 de maio de 2014, data em que as empresas em causa devem apresentar o seu primeiro relatório anual relativo a minerais de conflito à Comissão de Títulos e Câmbios dos EUA. Se bem que o seu âmbito de aplicação se restrinja formalmente às empresas cotadas nas bolsas dos EUA, esta legislação está a ter repercussões consideráveis no exterior, inclusive na UE, principalmente através das cadeias mundiais de aprovisionamento, porque se tem vindo a pedir aos fornecedores das empresas cotadas nos EUA que comuniquem informações no quadro do dever de diligência.

Em 2010, no contexto da Conferência Internacional da Região dos Grandes Lagos (CIRGL), os Chefes de Estado e de Governo dos países da região dos Grandes Lagos assumiram o compromisso de lutar contra a exploração ilegal de recursos naturais e aprovaram uma iniciativa regional sobre recursos naturais, com os seis instrumentos específicos seguintes: a adoção de um mecanismo de certificação regional; a harmonização das legislações nacionais; a criação de uma base de dados regional sobre fluxos de minerais; a formalização do setor mineiro artesanal; a promoção da iniciativa para a transparência das indústrias extrativas (ITIE) e a instauração de um mecanismo de denúncias. Esta iniciativa regional traduziu-se na adoção pela República Democrática do Congo e o Ruanda, em 2012, de legislação que estabelece requisitos em matéria de dever de diligência para os seus operadores, baseados no Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência. Outros países na região dos Grandes Lagos começaram também a aplicar o quadro definido pela CIRGL.

Estas três iniciativas deram origem ou incentivaram o desenvolvimento de mais iniciativas específicas públicas ou privadas. Entre elas, há que mencionar a iniciativa sobre a cadeia de aprovisionamento de estanho do Instituto Internacional de Investigação sobre Estanho, a iniciativa de certificação das cadeias de distribuição, o programa para fundições não relacionadas com conflitos («Conflict-Free Smelter Program»), o método de verificação da origem dos minerais «Analytical Fingerprint», o projeto «Solutions for Hope», a iniciativa a favor do estanho não relacionado com conflitos («Conflict-Free Tin Initiative»), a aliança entre intervenientes públicos e privados para um comércio responsável de minerais («Public Private Alliance for Responsible Minerals Trade»), o projeto Promines, a iniciativa «Trading Centres», a norma relativa ao ouro não relacionado com conflitos do Conselho Mundial do Ouro, a «Good Delivery List» da London Bullion Market Association e as práticas e normas do Conselho de Joalharia Responsável[15].

1.3 Quadro de funcionamento das empresas da UE

O gráfico 1 representa de forma simplificada uma cadeia de aprovisionamento de minerais e metais. As atividades a montante incluem a extração, o comércio e a fundição, que são realizadas pelo país produtor. No que diz respeito à maior parte dos países de conflito, a fundição é realizada num país terceiro. As atividades a jusante incluem operações comerciais, a transformação subsequente e a montagem num produto final vendido aos consumidores. Uma vasta gama de setores industriais, entre os quais se encontram o setor automóvel, a eletrónica, o setor aeroespacial, o setor das embalagens, a construção, a iluminação, as máquinas e ferramentas industriais e a joalharia, participam na comercialização e no tratamento de estanho, tântalo, tungsténio e ouro. Estão potencialmente envolvidas cerca de 880 000 empresas da UE, na sua maioria pequenas ou médias empresas. De acordo com a avaliação de impacto efetuada para o regulamento, existem na UE cerca de 300 comerciantes e 20 fundições/refinarias que importam minérios e metais derivados dos quatro minerais em questão, e mais de 100 fabricantes de componentes que importam metais derivados. A nível mundial, há cerca de 140 refinarias de ouro e 280 fundições dos outros três minerais.

Gráfico 1

Os minerais provenientes de zonas de conflito continuam a ser objeto de procura por parte das fundições e refinarias. Estes operadores estão bem colocados para identificar a origem dos minerais que adquirem. Representam a última etapa da cadeia de aprovisionamento em que ainda é tecnicamente possível detetar a origem dos minerais e podem fazer uso da sua influência para promover práticas de aprovisionamento responsáveis nos países produtores. As iniciativas de dever de diligência em vigor reconhecem a importância de trabalhar com fundições responsáveis. Com base nas investigações realizadas pela Comissão Europeia, apenas 16% das fundições em todo o mundo e 18% das fundições da UE de estanho, tântalo e tungsténio cumprem atualmente o dever de diligência. No caso das refinarias de ouro, 40% a nível mundial e 89% na UE participam em regimes de dever de diligência [16].

Se bem que no seu Guia sobre o Dever de Diligência, a OCDE preveja um quadro de ação, os atuais esforços de cumprimento estão fragmentados e as empresas interessadas têm poucos incentivos para agir. Metade dos operadores a jusante que participaram na consulta pública manifestaram o seu interesse em se abastecerem de forma responsável - ou são obrigados a tal em virtude da Lei Dodd-Frank - e aplicam o dever de diligência na cadeia de aprovisionamento. Entre os fatores não regulamentares de cumprimento contam-se as políticas de responsabilidade social das empresas, a imagem e a procura dos consumidores.

Um estudo[17] realizado em 2013 mostra que o princípio do dever de diligência não está muito generalizado na UE. Apenas 12% das empresas cotadas nas bolsas da UE que não estão diretamente sujeitas à legislação norte americana fazem referência a minerais de conflito nos seus sítios Internet. Isto deve-se em parte ao facto de o Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência, a Lei Dodd-Frank e o quadro definido pela CIRGL serem recentes, mas também aos desafios específicos que a sua aplicação coloca às empresas da UE (designadamente, a dimensão das cadeias de aprovisionamento, a multiplicidade de operadores, a falta de sensibilização). No entanto, entre 150 000 e 200 000 empresas da UE - na sua maioria operadores a jusante - participam nas cadeias de aprovisionamento das 6000 empresas cotadas na bolsa dos EUA.

No caso específico da região dos Grandes Lagos, é necessário um maior reforço das capacidades na região para garantir a aplicação eficaz do quadro definido pela CIRGL. A observância da Lei Dodd-Frank constitui, em especial, um desafio suplementar. Tudo leva a crer que esta lei teve por efeito desencorajar os operadores de se abastecerem de minerais na região dos Grandes Lagos, independentemente de a sua extração ser legal ou não[18]. Algumas empresas afetadas preferem evitar qualquer risco e optam por se abastecer em minas localizadas fora da região, ou mesmo fora do continente africano. Os restantes minerais não relacionados com conflitos têm dificuldades em chegar aos mercados dos EUA ou da UE e acabam frequentemente por ser comercializados a preços inferiores aos preços do mercado. A perda de receitas do comércio põe em risco formas de subsistência locais num contexto em que são raras as oportunidades de emprego, sobretudo no caso da exploração mineira artesanal e em pequena escala.

A abordagem integrada da UE para a promoção do aprovisionamento responsável deve basear-se nas iniciativas existentes e apoiar a aplicação do Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência. Deve incentivar as fundições a respeitar os princípios e regras definidos, incluindo em países terceiros à UE, e facilitar a comunicação de informações sobre o dever de diligência a jusante da cadeia de aprovisionamento a um custo relativamente baixo[19].

1.4 Ações empreendidas atualmente pela UE em matéria de política externa e de desenvolvimento e noutros domínios

Para quebrar o vínculo entre a extração de recursos e os conflitos há que adotar uma abordagem abrangente que se dirija às causas profundas do problema: conflitos, governação deficiente e ausência de desenvolvimento. A resposta a estes problemas inscreve-se no quadro da ação externa da UE e constitui o objetivo específico da estratégia definida pela UE para auxiliar os países em desenvolvimento a erradicar a pobreza, tal como previsto na comunicação «uma Agenda para a Mudança»[20] de 2011. A Agenda atribui uma grande importância quer à boa governação e aos direitos humanos quer ao crescimento económico inclusivo. Promove igualmente a realização de esforços conjuntos não só com os parceiros da UE em matéria de desenvolvimento - os governos dos países em desenvolvimento - mas também com o setor privado e com organizações internacionais, como as Nações Unidas. Na aplicação da Agenda, a UE atribui especial atenção ao papel da sociedade civil, à autonomização das comunidades locais e à transparência e responsabilização nos processos de tomada de decisão.

Uma outra iniciativa pertinente neste domínio é a aliança UE-ONU de 2008 sobre terra, recursos naturais e prevenção de conflitos[21], que beneficia de fundos europeus ao abrigo do Instrumento de Estabilidade e que permite prestar assistência conjunta a países terceiros para prevenir e resolver os conflitos relacionados com os recursos naturais. No quadro desta aliança, a UE preconiza uma abordagem em que intervenham diversas agências das Nações Unidas neste setor, em consonância com o relatório do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre a consolidação da paz no rescaldo de um conflito (2012).

A UE possui uma estratégia coerente e integrada em matéria de acesso às matérias-primas. Tanto a iniciativa «matérias-primas»[22] como a parceria europeia de inovação no domínio das matérias-primas[23] constituem políticas abrangentes empreendidas pela UE no que respeita ao acesso sustentável às matérias-primas, que abordam igualmente aspetos relacionados com a governação, as infraestruturas e as competências em países terceiros.

Através da estratégia da UE em matéria de responsabilidade social das empresas (RSE)[24], a Comissão promove uma conduta responsável das empresas, sobretudo no que diz respeito ao cumprimento de princípios e normas de RSE acordados a nível internacional, tais como as orientações da OCDE para as empresas multinacionais e os princípios orientadores das Nações Unidas sobre empresas e direitos do homem.

Em 2013, a UE publicou guias de aplicação dos princípios orientadores das Nações Unidas sobre empresas e direitos do homem em três setores de atividade: TIC, petróleo e gás[25].

No contexto da política externa da UE, estão em curso outras ações regionais pertinentes.

O dilema dos recursos de África foi reconhecido em 2007 na estratégia conjunta UE-África, que preconiza a boa governação dos recursos naturais como um importante objetivo da cooperação.

A UE apoia as perspetivas para a indústria extrativa africana aprovadas pela União Africana em 2009 com o objetivo de assegurar uma exploração ótima, transparente e equitativa dos recursos mineiros, bem como o seu organismo de execução, o Centro Africano para o Desenvolvimento dos Recursos Minerais (African Mineral Developing Centre). Tem vindo a intensificar o apoio prestado a outras ações conjuntas, entre as quais o mecanismo africano de apoio jurídico (African Legal Support Facility), que presta assistência aos governos africanos na negociação de contratos complexos com o setor privado e, deste modo, aumenta a sustentabilidade e o caráter inclusivo dessas transações. Os trabalhos no domínio da cooperação geológica contarão com o apoio do novo programa pan-africano da UE. A UE apoia igualmente a aplicação, na região, de iniciativas sobre o aprovisionamento mundial responsável no que diz respeito a diamantes de sangue, transparência e produtos florestais (SCPK, ITIE e CITES).

A UE empreendeu também ações mais específicas relacionadas com a região dos Grandes Lagos. Em junho de 2013, a Comissão Europeia e a Alta Representante adotaram uma comunicação conjunta intitulada «Um quadro estratégico para a região dos Grandes Lagos»[26], que estabelece uma abordagem da UE coerente e completa à escala regional, nacional e local para as diferentes causas fundamentais da crise.

Neste contexto, a UE apresentou propostas de medidas que abordam as relações entre a exploração e o comércio de recursos minerais naturais e os conflitos e a instabilidade na região dos Grandes Lagos. Apoia igualmente a Iniciativa Regional sobre Recursos Naturais da CIRGL e o programa de aplicação do Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência através dos fundos do Instrumento de Estabilidade. No futuro, poderão ser tidos em conta projetos transfronteiras, incluindo em matéria de gestão fronteiriça e aduaneira.

Na Ásia e no Pacífico, a UE trabalha em temas relacionados com os recursos, promovendo o respeito da ITIE; neste contexto, verifica-se uma evolução animadora em termos de participação (países participantes: Mongólia e Timor Leste; países candidatos: Afeganistão, Indonésia e Ilhas Salomão; Mianmar/Birmânia e Papua Nova Guiné anunciaram a sua intenção de aplicar a ITIE e as Filipinas solicitaram o estatuto de país candidato). Cerca de 65% das 280 fundições de estanho, tântalo e tungsténio conhecidas a nível mundial encontram-se na Ásia, em países como a China (73), a Malásia (5) e a Indonésia (34). Atendendo ao seu desenvolvimento económico e às respetivas necessidades de aprovisionamento, estes países serão parceiros prioritários para a ação da UE.

Na América Latina, a UE e os Países Andinos iniciaram um diálogo sobre indústrias extrativas e aprovisionamento responsável, a fim de identificar possíveis domínios de cooperação que tenham em conta as amplas repercussões socioeconómicas e ambientais das atividades de exploração mineira. A UE deve ter em conta estas questões no quadro da sua ação externa. O respeito da ITIE na região é reduzido, já que o Peru é o único país que a aplica, mas a iniciativa tem vindo a despertar um interesse crescente, sobretudo nas Honduras, em Guatemala e na Colômbia.

2. Uma abordagem integrada da UE para o aprovisionamento responsável

Neste contexto, é necessário envidar mais esforços para estabelecer uma abordagem integrada da UE que vise promover o aprovisionamento responsável de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco. Para o efeito, a proposta de regulamento apresentada pela Comissão e um conjunto de medidas de acompanhamento têm por objetivo reduzir as oportunidades de comercialização, pelos grupos armados, de estanho, tântalo, tungsténio e ouro em zonas de conflito; melhorar a capacidade dos operadores da UE - sobretudo mais a jusante na cadeia de aprovisionamento - para respeitar os quadros de dever de diligência em vigor e reduzir as distorções nos mercados mundiais dos quatro minerais supramencionados provenientes de zonas de conflito e de alto risco.

De uma forma mais geral, a abordagem integrada da UE e as suas políticas e iniciativas em matéria de aprovisionamento responsável inserem-se numa abordagem mais ampla sobre as zonas de conflito e de alto risco. Entre outros aspetos, promovem a resolução de conflitos, a paz e a segurança, o respeito pelos direitos humanos, o combate ao tráfico de seres humanos, a boa governação, o Estado de direito e o desenvolvimento sustentável. São exemplos o quadro estratégico para a região dos Grandes Lagos, com a problemática da exploração ilegal dos recursos naturais, o quadro estratégico para o Corno de África e a estratégia da UE para a segurança e o desenvolvimento na região do Sahel.

2.1 Proposta de regulamento que institui um sistema da União de autocertificação voluntária dos «importadores responsáveis»

A proposta da Comissão de Regulamento que institui um sistema da União para a autocertificação, no quadro do dever de diligência nas cadeias de aprovisionamento, dos importadores responsáveis de estanho, tântalo e tungsténio, dos seus minérios e de ouro tem por objeto apoiar as empresas da UE que exercem o dever de diligência, no intuito de minimizar o risco de financiamento de grupos armados. Visa igualmente promover o aprovisionamento responsável destes minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco, a fim de aumentar o volume do comércio legítimo. A abordagem da UE consiste em privilegiar o exercício do dever de diligência pelos operadores a montante da cadeia de aprovisionamento e facilitar a transmissão de informação de qualidade e melhores práticas ao longo da cadeia. Em consonância com a principal mensagem expressa pelos participantes na consulta pública, a abordagem pretende respeitar o caráter global das complexas cadeias de aprovisionamento, tendo por base o Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência e incentivando o seu cumprimento. Neste sentido, tanto o regulamento como as respetivas medidas de acompanhamento têm um âmbito geográfico global e as atividades centram-se fundamentalmente nos processos.

Em termos operacionais, o projeto de regulamento instaura um sistema voluntário de autocertificação dos importadores que pretendem importar qualquer um destes quatro minerais ou metais para a UE de uma forma responsável. Os importadores interessados terão de aplicar o Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência, dar garantias em matéria de auditoria e divulgar informações às autoridades competentes dos Estados-Membros. Com base nas informações fornecidas, a UE, após consulta da OCDE, publicará anualmente uma lista de fundições e refinarias que se considere serem responsáveis, o que permitirá oferecer mais visibilidade e melhorar a responsabilidade perante o público. A lista identificará especificamente as fundições e refinarias que se abastecem de forma responsável em zonas de conflito, a fim de incentivar o comércio legítimo. O sistema será avaliado ao fim de três anos, ou mesmo antes se houver informações suficientes para tal, e os resultados serão úteis para tomar decisões sobre o futuro da abordagem da UE e para efetuar alterações ao quadro normativo, tornando-o vinculativo, se for caso disso, com base numa avaliação de impacto suplementar.

2.2 Medidas de acompanhamento da UE para promover o aprovisionamento responsável

As seguintes medidas de acompanhamento têm por finalidade promover o aprovisionamento responsável de minerais.

Incentivos para que as empresas promovam o aprovisionamento responsável

A Comissão convida as empresas da UE a utilizar a sua posição no mercado para promover o aprovisionamento responsável. As seguintes medidas constituem incentivos para o efeito.

Promoção de práticas responsáveis pelas fundições e refinarias

Desde janeiro de 2014, a UE tem vindo a proporcionar apoio financeiro para a aplicação do Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência e continuará a fazê-lo ao abrigo do Instrumento de Estabilidade. O apoio centrar-se-á em atividades de reforço das capacidades e de sensibilização dirigidas a autoridades públicas, ao setor privado e às organizações da sociedade civil envolvidas na cadeia de aprovisionamento de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco. A Comissão continuará a examinar a possibilidade de proporcionar auxílio financeiro à OCDE e a outros organismos para programas de promoção da transparência ou de exercício do dever de diligência junto de fundições e refinarias da UE e de países terceiros.

Possibilidades de financiamento para a participação das PME no sistema voluntário de autocertificação.

A Comissão explorará as possibilidades de financiamento para incentivar os importadores da UE a adotar futuros sistemas voluntários de certificação. Estes fundos poderiam eventualmente ser concedidos ao abrigo do programa para a competitividade das empresas e PME (COSME)[27], adotado em 5 de dezembro de 2013.

Incentivos em matéria de contratos públicos

A Comissão Europeia irá promover a adoção do certificado de importador responsável e da lista de fundições e refinarias responsáveis por meio de cláusulas de execução nos seus próprios contratos públicos. Os produtos adquiridos no âmbito de contratos públicos que contenham estanho, tântalo, tungsténio e/ou ouro terão, assim, de respeitar o Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência ou sistemas equivalentes de dever de diligência, a fim de satisfazer as obrigações contratuais.

Utilização das redes entre administrações e empresas para facilitar a adoção do certificado de importador responsável da UE

No intuito de promover o procedimento de certificação instituído ao abrigo do projeto de regulamento, a Comissão instará os pontos de contacto nacionais estabelecidos ao abrigo das orientações da OCDE para as empresas multinacionais e outras redes pertinentes a contribuir para os esforços de sensibilização. A Rede Europeia de Empresas (Enterprise Europe Network - EEN), que propõe serviços de apoio às empresas europeias, poderia sensibilizar os operadores da União para a abordagem integrada da UE, a importância do dever de diligência e as consequências de um aprovisionamento não responsável em zonas de conflito.

«Cartas de intenções» – compromissos por parte das empresas do setor

No contexto da consulta pública, de documentos de tomada de posição e de estudos, os operadores económicos da UE declararam-se dispostos a aumentar a sua participação no aprovisionamento responsável de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco. A UE tomará medidas para dar visibilidade aos esforços das empresas que apresentem cartas de intenções em que declarem os seus compromissos neste domínio.

Diálogo político com países terceiros e outros intervenientes

· Tirar partido dos diálogos existentes

A UE recorrerá aos seus diálogos em matéria de desenvolvimento, comércio e segurança, bem como aos contactos com as administrações públicas de países onde se realizam atividades de extração, produção, tratamento e consumo de minérios, para chegar a consenso - a nível nacional e regional - quanto às necessidades, aos desafios e às oportunidades inerentes a uma exploração responsável de minerais não relacionados com conflitos. A título de exemplo, nos seus diálogos com os países da América do Sul e das Caraíbas, a UE abordará a questão do aprovisionamento responsável e da respetiva contribuição para o desenvolvimento sustentável, dando especial atenção aos problemas de sustentabilidade do setor mineiro artesanal e informal. Em paralelo, procurar-se-á obter o envolvimento do setor privado e da sociedade civil, em especial nos países produtores.

Contactos com os países em que existem fundições

A UE estabelecerá contactos com os países em que está estabelecida a maior parte das fundições e refinarias do mundo, designadamente, China, Malásia, Indonésia, Tailândia e Rússia, para promover a sua abordagem integrada em matéria de aprovisionamento responsável e garantir uma maior adesão por parte das empresas estabelecidas em jurisdições de países terceiros. Em 2015, a UE organizará uma conferência internacional sobre aprovisionamento responsável de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco.

· Integrar o aprovisionamento responsável nos diálogos sobre matérias-primas

A UE irá promover a sua abordagem integrada em matéria de aprovisionamento responsável no âmbito dos seus diálogos sobre matérias-primas com países como a China, o Japão e a Mongólia. A Comissão encetou recentemente um diálogo sobre matérias-primas com Mianmar/Birmânia. Em geral, a Comissão e a Alta Representante continuarão a promover uma diplomacia forte e coerente por parte da UE no que diz respeito às matérias-primas, abordando o nexo entre segurança e desenvolvimento de uma forma articulada e estratégica.

Cooperação para o desenvolvimento com países terceiros

A UE fará também uso das suas atuais relações de cooperação com as administrações públicas de países de África, América Latina e Caraíbas para abordar a problemática da extração e comercialização responsáveis de minerais não relacionados com conflitos. A UE poderá apoiar os países parceiros através dos seguintes eixos de intervenção principais:

· Transposição do Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência para os quadros e as legislações nacionais.

· Reforço das capacidades para efeitos da aplicação dos quadros nacionais de dever de diligência.

· Apoio às ações de sensibilização e aos diálogos políticos nos países em causa entre as autoridades centrais e locais, as organizações da sociedade civil e os operadores económicos.

· Visibilidade às ações efetuadas e aos resultados obtidos pelos países produtores.

A UE incentivará igualmente a cooperação entre países produtores e consumidores, inclusive através de projetos conjuntos, por exemplo, no domínio da exploração mineira sustentável e da boa governação, tendo em conta as especificidades da exploração mineira artesanal.

Mediador neutro - diplomacia no domínio das matérias-primas

A UE está disposta a intervir enquanto mediador neutro no contexto de iniciativas multilaterais com partes interessadas, destinadas a apoiar e incentivar o aprovisionamento e o comércio responsáveis entre participantes. Os serviços da Comissão e o SEAE procederão à recolha e análise dos dados relativos a estas iniciativas. As alianças entre os setores público e privado serão tidas em devida conta.

Estados-Membros da UE

A Comissão e a Alta Representante instam os Estados-Membros da UE a apoiar por meio de medidas adequadas a nível nacional os esforços que as empresas nos respetivos territórios envidem no âmbito do dever de diligência. Poderão desenvolver-se iniciativas complementares em matéria de informação dos consumidores e rotulagem e criar novos incentivos para um comportamento responsável por parte das empresas. Além disso, a Comissão incentivará os Estados-Membros da UE a promover a adoção do Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência ou regimes equivalentes através de cláusulas de execução nos contratos públicos celebrados pelas respetivas autoridades, tal como previsto na diretiva da UE sobre contratos públicos. Para o efeito, a Comissão irá formular recomendações e orientações de execução destinadas aos gestores orçamentais dos Estados-Membros.

3. Envidar esforços conjuntos para uma abordagem integrada da UE

Espera-se que um quadro mais claro da UE, assente no Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência, possa facilitar os esforços envidados atualmente pelas empresas da UE para respeitar os princípios de dever de diligência. A UE é o maior mercado mundial de minerais e metais, pelo que uma maior coesão interna deverá contribuir para estimular a procura no quadro do aprovisionamento responsável e, por extensão, facilitar o comércio de minerais extraídos no respeito dos requisitos de dever de diligência previstos pela OCDE ou a nível nacional.

O sucesso desta iniciativa dependerá em larga medida da adesão do setor privado da UE, sobretudo das empresas que importam minérios de estanho, tântalo e tungsténio ou metais derivados e ouro. A Comissão e a Alta Representante convidam as empresas da UE a adotar a abordagem integrada proposta, contribuir para a sua realização e prosseguir o seu desenvolvimento.

A Comissão e a Alta Representante instam o Conselho e o Parlamento Europeu a aprovar a abordagem integrada da UE em prol do aprovisionamento responsável de minerais.

[1] Conflict Barometer, Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung, 2012.

[2] COM(2011) 25 final e COM(2012) 22 final.

[3] Dois instrumentos internacionais de referência em matéria de dever de diligência abrangem estes quatro minerais; ver também o capítulo 1.2.

[4] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui um sistema da União para a autocertificação, no quadro do dever de diligência nas cadeias de aprovisionamento, dos importadores responsáveis de estanho, tântalo e tungsténio, dos seus minérios e de ouro provenientes de zonas de conflito e de alto risco.

[5] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, avaliação de impacto que acompanha o documento Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui um sistema da União para a autocertificação, no quadro do dever de diligência nas cadeias de aprovisionamento, dos importadores responsáveis de estanho, tântalo e tungsténio, dos seus minérios e de ouro provenientes de zonas de conflito e de alto risco.

[6] Relatório World Statistics on Mining and Utilities de 2010 – dados de 2007 sobre a produção mineira.

[7] Relatório de 2013 sobre os progressos em África.

[8] Em 2012, o setor mineiro da Bolívia representou, em média, 7,3% do PIB e 27,8% do total de exportações do país; na Colômbia, correspondeu a 2,4% do PIB e a 17,1% do total de exportações. Em 2011, no Peru, o setor mineiro representou 14,5% do PIB e 59% do total de exportações.

[9] OCDE (2013), OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas (Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência para cadeias de aprovisionamento responsáveis de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco): segunda edição, Publicações da OCDE, ver: http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en, página 8.

[10] Orientações da OCDE para as Empresas Multinacionais, OCDE, edição de 2011.

[11] Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos do Homem, Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos do Homem, Nova Iorque e Genebra, 2011.

[12] Comunicado da Cimeira do G8 em Lough Erne, n.º 40, 18 de junho de 2013.

[13] OCDE (2013), OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas (Guia da OCDE sobre o Dever de Diligência para cadeias de aprovisionamento responsáveis de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco): segunda edição, Publicações da OCDE, ver: http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en.

[14] De acordo com a Lei, estanho, tântalo, tungsténio ou ouro provenientes da República Democrática do Congo ou de um país vizinho.

[15] Conflict minerals - an evaluation of the Dodd-Frank Act and other resource related measures. Öko-Institut e.V. Freiburg, agosto de 2013, capítulo 6.

[16] Os dados relativos ao ouro foram obtidos junto da London Bullion Market Association, cujos membros, na sua maioria, exercem o dever de diligência. Calcula-se que, em todo o mundo, cerca de 50 refinarias funcionem à margem desta associação.

[17] Conflict due diligence by European Companies, Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen, outubro de 2013.

[18] Conflict minerals - an evaluation of the Dodd-Frank Act and other resource related measures. Öko-Institut e.V. Freiburg, agosto de 2013, página 27.

[19] Ver nota de rodapé 5. O anexo III do documento de trabalho dos serviços da Comissão contém um estudo externo sobre a avaliação dos custos de conformidade do dever de diligência, as suas vantagens e os efeitos conexos em determinados operadores em relação ao aprovisionamento responsável de minerais específicos (estanho, tântalo, tungsténio e ouro). A principal conclusão do inquérito efetuado às empresas em causa no contexto do estudo é a de estas, na sua maioria, fazerem referência aos custos relativamente reduzidos do exercício do dever de diligência e da elaboração de relatórios. A estimativa dos custos é de 13 500 euros para os esforços iniciais (74%) e 2700 euros para os esforços subsequentes (63,8%).

[20] COM(2011) 637 final.

[21] http://www.un.org/en/land-natural-resources-conflict/index.shtml

[22] COM(2008) 699 final.

[23] COM(2012) 82 final.

[24] COM(2011) 681 final.

[25] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/corporate-social-responsibility/humanrights/index_en.htm

[26] JOIN(2013) 23 final.

[27] Regulamento (UE) n.º 1287/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria um Programa para a Competitividade das Empresas e das Pequenas e Médias Empresas (COSME) (2014 – 2020) e que revoga a Decisão n.º 1639/2006/CE - o programa COSME contempla medidas para facilitar o acesso das PME aos mercados dentro e fora da União, como a prestação de informações sobre os obstáculos à entrada no mercado e as oportunidades comerciais, contratos públicos e procedimentos aduaneiros, e a melhoria dos serviços de apoio em termos de normas e direitos de propriedade intelectual.