[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 8.9.2008

COM(2008) 536 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

A qualidade dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

A qualidade dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias

1. PROPOSTA DE REGULAMENTO DA COMISSÃO DE 2004

A Comissão adoptou, em Março de 2004, uma proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à indemnização por incumprimento dos requisitos de qualidade contratuais nos serviços de transporte ferroviário de mercadorias (COM(2004) 144 final de 3.3.2004). Esta proposta resultava da má qualidade do serviço prestado pelos operadores de transporte de mercadorias e da necessidade de melhorar o seu nível, num prazo razoável, a fim de garantir ao transporte ferroviário uma posição satisfatória no sistema logístico da União.

A Comissão entendia igualmente que o desenvolvimento da concorrência seria demasiado lento para ocasionar uma melhoria satisfatória da qualidade do transporte ferroviário de mercadorias. Assim, considerou útil propor medidas que tornavam obrigatória a presença de disposições em matéria de indemnizações nos contratos entre os operadores ferroviários e os seus clientes. Na sua opinião, este tipo de medidas adaptava-se a um contexto caracterizado por uma abertura efectiva, ainda muito limitada, do mercado e por uma presença sempre preponderante dos operadores históricos, para incitar os operadores ferroviários a melhorar as suas prestações.

No seu projecto de regulamento, a Comissão identificava três critérios de qualidade cujo cumprimento deveria impor-se aos operadores de transporte de mercadorias: cumprimento do prazo de entrega acordado, informação dos clientes em caso de problema de entrega e uma certa flexibilidade no que respeita à ordem de transporte.

Não obstante o seu apoio aos objectivos da Comissão, o legislador considerara inadequado o projecto de regulamento. Tendo em conta esta tomada de posição e a fim de permitir que os problemas identificados na sua proposta continuem a ser analisados atentamente, a Comissão comprometeu-se a elaborar um relatório sobre os progressos realizados pelo sector do transporte ferroviário de mercadorias em termos de qualidade de serviço e sobre a utilidade de legiferar neste domínio em 2008.

A presente comunicação apresenta elementos de análise sobre a qualidade dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias e sobre a sua evolução nos últimos anos, bem como sobre a eficácia dos acordos e das medidas voluntárias introduzidas pelo sector. Por último, formula recomendações sobre a acção comunitária neste domínio. Foi elaborada com base em elementos recolhidos junto de uma série de agentes do sector (clientes, operadores, gestores da infra-estrutura) e apoia-se, igualmente, em dados facultados por associações do sector.

2. NECESSIDADES ACTUAIS EM TERMOS DE QUALIDADE DO TRANSPORTE DE MERCADORIAS

Os últimos anos foram assinalados por uma nova tendência a nível do transporte ferroviário de mercadorias. De facto, o desempenho deste modo de transporte já não se deteriora desde 2004, tendo melhorado, de forma significativa, em 2006, razão pela qual a quota modal do transporte ferroviário no transporte de mercadorias na Europa aumentou nesse mesmo ano.

No entanto, esta tendência parece ainda frágil, na medida em que assenta essencialmente em factores exógenos (designadamente o aumento do preço do petróleo e do congestionamento rodoviário, bem como condições climáticas desfavoráveis à navegação fluvial) e não numa melhoria sensível da capacidade de atracção do transporte ferroviário. É certo que este tem a seu favor um certo número de oportunidades. O crescimento do transporte combinado e o aumento das distâncias de transporte das mercadorias na União são alguns exemplos dessas oportunidades. Para poder aproveitá-las, o transporte ferroviário deve ser mais competitivo, ou seja, mais flexível, mais rápido, mais fiável e/ou menos caro.

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Fonte: Eurostat

A noção de qualidade pode entender-se de duas formas: o nível de serviço proposto e oferecido; o cumprimento dos compromissos contratuais. O projecto de regulamento da Comissão referia-se, efectivamente, a estes dois aspectos da qualidade através da flexibilidade e da informação ao cliente, por um lado, e do respeito da pontualidade, por outro.

As expectativas dos clientes industriais do transporte ferroviário podem, no entanto, prender-se com outros aspectos: disponibilidade, segurança intrínseca e extrínseca do serviço. Em função da natureza dos produtos transportados e dos desafios associados a tal transporte, cada um destes critérios é, juntamente com a pontualidade, a informação e a flexibilidade, mais ou menos importante para o cliente. No fundo, a satisfação dos clientes do transporte ferroviário, actuais ou futuros, pressupõe a prestação de um serviço de qualidade diferente, em função da natureza das mercadorias transportadas. Parece, por conseguinte, difícil hierarquizar os critérios de qualidade para o conjunto destes clientes.

3. PROGRESSOS REALIZADOS PELO SECTOR DO TRANSPORTE FERROVIÁRIO DE MERCADORIAS

a) Elementos qualitativos

Ao nível comunitário, a abertura à concorrência dos mercados nacionais e internacional do transporte ferroviário de mercadorias é relativamente recente. De facto, o mercado dos serviços internacionais abriu-se progressivamente a partir de 15 de Janeiro de 2003; o mercado dos serviços internos a partir de 1 de Janeiro de 2007. Diversos Estados-Membros anteciparam-se a estes prazos e há vários anos que abriram os mercados respectivos.

Esta abertura à concorrência, na UE-12 como na UE-15, constitui o principal incentivo a que os operadores históricos de transporte de mercadorias reestruturem a sua actividade e melhorem os seus desempenhos. Quanto mais antiga for a abertura à concorrência, mais avançada estará, frequentemente, a reestruturação do operador ferroviário histórico.

O mercado do transporte ferroviário de mercadorias está segmentado em diversos submercados, cujas necessidades podem variar. Entre estes, contam-se frequentemente os sectores siderúrgico, químico, automóvel, do papel, agro-alimentar, das matérias-primas e intermodal. Diversos operadores ferroviários iniciaram reformas destinadas a conhecer melhor as necessidades destes submercados e a adaptar a sua oferta de serviços a tais necessidades (a oferta de serviços dos operadores de dimensão significativa vai desde o vagão isolado até ao transporte de contentores ou ao comboio completo, programável a mais ou menos longo prazo).

Foram introduzidas novas ferramentas ou dispositivos orientados para a relação com os clientes, designadamente: equipas comerciais dedicadas aos submercados ou aos grandes clientes ou ferramentas informáticas para fluidificar e facilitar a relação com o cliente. Em geral, a informação dos clientes e a reactividade comercial dos operadores de transporte ferroviário de mercadorias registam, há diversos anos, uma melhoria constante.

Paralelamente, os operadores ferroviários históricos iniciaram uma reestruturação da produção respectiva. Também neste capítulo, os progressos registados variam de forma muito sensível entre os Estados-Membros, sendo o desenvolvimento da concorrência um factor determinante desta evolução. De facto, este favorece a racionalização da produção e dos custos dos operadores, a emergência de novos métodos e de novos modos de produção, a melhoria da oferta dos operadores ou ainda a implantação de novas ferramentas mais eficazes.

Não obstante estes progressos, a apreciação global dos clientes do sector do transporte ferroviário de mercadorias em relação à qualidade do serviço prestado parece contrastada. A qualidade de serviço oferecida pelo sector ferroviário afigura-se ainda sistematicamente inferior àquela que pode ser actualmente assegurada pelo sector rodoviário, designadamente nos segmentos de mercado em que o sector ferroviário beneficia a priori de vantagens significativas em relação ao rodoviário.

b) Controlo e cláusulas relativas à qualidade

No que respeita ao controlo da qualidade, podem assinalar-se diversos factores de melhoria. Em primeiro lugar, o sector comprometeu-se colectivamente a melhorar a qualidade do transporte de mercadorias através da carta assinada em Julho de 2003 pela UIC[1], a CER[2] e o CIT[3] (ver anexo I), da declaração conjunta da UIC/CER, por um lado, e da FIATA[4]/CLECAT[5], por outro, de Abril de 2005, sobre a qualidade do transporte internacional de mercadorias, convencional e combinado, ou das orientações sobre o desenvolvimento e a aplicação de acordos sobre a qualidade a determinados segmentos do sector do transporte internacional convencional de mercadorias, publicadas por UIC/FIATA/CIT, em Outubro de 2006.

Em segundo lugar, diversos operadores históricos assumiram um compromisso a favor de uma política de certificação da qualidade das suas prestações (ver anexo II), o que demonstra a vontade de melhorar os desempenhos respectivos, por um lado, e de apresentar garantias complementares aos seus clientes, por outro. O objectivo destas iniciativas era mais incentivar os operadores a melhorarem o seu desempenho, numa base voluntária, quer em termos de nível de serviços quer de atenção reservada aos seus clientes, do que promover a introdução de cláusulas vinculativas nos contratos.

No que respeita aos contratos e à definição das cláusulas relativas à qualidade, a presença deste tipo de cláusulas parece ter aumentado de forma significativa nos últimos quatro anos, nomeadamente no mercado do transporte combinado. No entanto, a percentagem de contratos que contêm tais cláusulas em relação ao total de contratos parece ter estabilizado nestes últimos anos. Por outro lado, o desenvolvimento da actividade e da percentagem de mercado dos novos operadores seria um factor favorável ao reforço das cláusulas de qualidade, uma vez que este tipo de operador parece mais predisposto a aceitá-las nos contratos, eventualmente em contrapartida de um aumento da facturação do serviço.

Percentagem de contratos que contêm cláusulas de qualidade

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Fonte: CER

c) Elementos quantitativos relativos à melhoria da qualidade

Os efeitos das diversas iniciativas tomadas pelo sector (ver capítulo 3.b) não são evidentes. A informação sobre a qualidade do serviço prestado pelo sector do transporte de mercadorias é, quando muito, esporádica e pouco representativa para permitir uma avaliação sólida da eficácia das iniciativas empreendidas com carácter voluntário.

As informações mais correntes dizem respeito à pontualidade dos comboios. Os dados disponíveis sobre este aspecto são pouco numerosos e reflectem tendências divergentes. A análise dos dados publicados pela UIRR[6] (ver anexo III) revela que a pontualidade dos comboios de transporte internacional combinado é muito má, tendo piorado nestes últimos anos. A taxa de cumprimento dos horários é inferior a 60% (53% em 2006, alguns pontos mais em 2007).

A análise dos valores publicados pela CER (ver anexo IV), na sua globalidade, indica que a pontualidade dos comboios de mercadorias melhora ligeiramente. Na Áustria, na Dinamarca, na Finlândia, nos Países Baixos, na Suécia e em Espanha, a taxa de pontualidade dos comboios de mercadorias seria, segundo a associação de operadores, superior a 90% para o tráfego nacional e, na grande maioria dos Estados-Membros, pelo menos de 80% para o tráfego nacional igualmente.

Para além do facto de a pontualidade de um comboio representar apenas uma parte da qualidade esperada pelos clientes, importa salientar o seguinte:

- o acesso à informação e a fiabilidade desta continuam a ser limitados;

- os níveis de pontualidade do tráfego nacional são bons. Em contrapartida, estes níveis parecem ser maus ou mesmo muito maus quando se trata do tráfego internacional, que representa 50% do tráfego ferroviário de mercadorias na União e que encerra igualmente o maior potencial de crescimento nos próximos anos (graças, nomeadamente, ao aumento dos volumes de contentores a transportar);

- em resumo, ter-se-iam realizado progressos, mas estes são insuficientes.

4. DESAFIOS RELACIONADOS COM A INFRA-ESTRUTURA E OS SERVIÇOS ANEXOS

A presente análise incidiu, até aqui, na actividade dos operadores, nos progressos por estes realizados em termos de reorganização da sua actividade, de controlo da qualidade, de relação com os clientes. As causas dos atrasos dos comboios de mercadorias ou, de modo geral, do incumprimento por parte destes dos compromissos previstos nos contratos nem sempre são facilmente identificáveis. Segundo a ERFA[7], em pelo menos 60% dos casos não cabe ao operador a responsabilidade pela má qualidade do serviço, mas, por vezes, aos clientes e, muito frequentemente, aos gestores da infra-estrutura e/ou de serviços anexos (terminais e estações de triagem).

Neste contexto, as condições de acesso à infra-estrutura e aos serviços, bem como a qualidade de serviço prestada pelos gestores, não são comparáveis em toda a União. As políticas de gestão da infra-estrutura ferroviária e de investimentos neste sector variam, de facto, entre Estados-Membros de modo muito sensível. É todavia certo que devem ser realizados ulteriores progressos nestes capítulos por parte dos diversos gestores de infra-estruturas em sentido lato. Devem, acima de tudo, ser melhorados os domínios relacionados com a gestão do tráfego ferroviário, a fim de minimizar o impacto de acontecimentos inesperados no desempenho dos comboios. Trata-se, nomeadamente, de reforçar a utilização de tecnologias inovadoras e a melhoria da manutenção das infra-estruturas. No caso dos serviços internacionais, em especial, trata-se de reforçar a cooperação entre gestores nacionais da infra-estrutura e de desenvolver de forma muito mais rápida as interoperabilidades técnica e administrativa. Por último, a única solução para melhorar os desempenhos da infra-estrutura consiste, por vezes, em investir em novas infra-estruturas.

Para encerrar este capítulo, importa salientar que a presente análise diz respeito tanto à infra-estrutura ferroviária em sentido restrito como aos terminais e outros serviços anexos, que representam um elemento primordial da cadeia de produção do sector do transporte ferroviário de mercadorias e que, por vezes, não estão aptos a oferecer um nível de serviço suficiente aos operadores ferroviários.

5. ORIENTAÇÕES E PROPOSTAS DA COMISSÃO

Os elementos constantes dos capítulos anteriores mostram que, de facto, o sector, e na linha da frente deste os operadores, novos e históricos, realizaram progressos e envidaram esforços significativos para melhorar a qualidade do seu serviço. Esta continua, todavia, a situar-se a um nível inferior ao desejado pelos clientes. As iniciativas tomadas pelo sector não parecem, por conseguinte, ser ainda suficientes, ainda que o desempenho dos operadores não seja a única variável com influência no nível de qualidade do transporte ferroviário de mercadorias, já que as capacidades da infra-estrutura e dos serviços anexos desempenham um papel importante no processo de produção do sector ferroviário.

Tendo em conta esta constatação e a oposição firme do legislador e do sector a qualquer obrigação legislativa nas relações contratuais entre operadores, gestores da infra-estrutura e clientes, a Comissão considera oportuno retirar a sua proposta de regulamento relativo à indemnização por incumprimento dos requisitos de qualidade contratuais nos serviços de transporte ferroviário de mercadorias. Para dar resposta aos problemas suscitados pela sua proposta que não encontraram uma resposta voluntária satisfatória por parte do sector, a Comissão prosseguirá e, se for caso disso, intensificará a sua acção de reforço da concorrência e as suas iniciativas para que o sector do transporte de mercadorias possa dispor de infra-estruturas e serviços anexos de qualidade, reservando-se a possibilidade de apresentar uma nova proposta caso o desenvolvimento do transporte ferroviário de mercadorias o exija.

a) Prosseguir e intensificar as acções a favor do reforço da concorrência

O reforço da concorrência é um elemento primordial para a melhoria da qualidade do serviço. Ora o projecto de regulamento da Comissão salientava que a concorrência se desenvolve a um ritmo demasiado lento. A fim de acelerar a aplicação efectiva das orientações adoptadas à escala da Comunidade para estimular a concorrência no sector ferroviário, a Comissão concentrará a sua acção, a curto prazo, nos seguintes objectivos:

- aplicação efectiva das regras relativas à concorrência contidas nos primeiro e segundo pacotes ferroviários[8];

- reformulação do primeiro pacote ferroviário.

O acompanhamento da execução das orientações relativas aos auxílios estatais às empresas ferroviárias[9] representará igualmente um elemento importante para a melhoria do funcionamento dos mercados do transporte ferroviário.

b) Prosseguir e reforçar as acções a favor da melhoria das infra-estruturas e do desenvolvimento da interoperabilidade

Para que os operadores de serviços de transporte ferroviário de mercadorias possam, de futuro, dispor de infra-estruturas e serviços anexos de qualidade e em quantidade suficiente, a Comissão aprofundará a sua acção a favor da optimização da utilização das infra-estruturas, da cooperação entre gestores de infra-estruturas e dos investimentos na infra-estrutura ferroviária. Continuará a manter-se atenta à gestão equilibrada e eficaz do tráfego misto de comboios de passageiros e de mercadorias. Estas orientações articular-se-ão no âmbito das seguintes iniciativas:

- realização de uma rede europeia vocacionada para o transporte de mercadorias[10];

- promoção e acompanhamento da implantação do ERTMS[11] e da especificação técnica de interoperabilidade «aplicações telemáticas para o transporte de mercadorias» (ETI TAF)[12];

- promoção das melhores práticas relativas à gestão das infra-estruturas através da mais ampla divulgação e aplicação dos princípios contidos, por exemplo, na comunicação relativa aos contratos plurianuais[13];

- programa RTE-T[14], nomeadamente os trabalhos dos coordenadores europeus;

- prossecução do programa Marco Polo, que incentiva, nomeadamente, à integração da cadeia logística.

c) Prosseguir e reforçar as acções a favor de uma melhoria da transparência da informação e da gestão dos desempenhos do sistema ferroviário

A fim de reforçar a transparência relativa à qualidade do serviço prestado pelo sector do transporte ferroviário de mercadorias e incentivar globalmente o sector (designadamente gestores da infra-estrutura e operadores) a oferecer um serviço ainda mais eficaz, a Comissão continuará a promover e a controlar:

- a criação de regimes de melhoria do desempenho[15];

- o desenvolvimento de ferramentas de avaliação dos desempenhos do sector do transporte ferroviário de mercadorias[16];

- a publicação de indicadores de qualidade.

AN EXOS

Anexo I : Carta de qualidade UIC, CER e CIT

Anexo II : Certificação da qualidade dos principais operadores ferroviários (fonte CER)

Anexo III : Pontualidade dos comboios de transporte combinado internacional (fonte UIRR)

Anexo IV : Pontualidade dos comboios de mercadorias (fonte CER)

ANEXO I : CARTA DE QUALIDADE UIC, CER E CIT

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ANEXO II : CERTIFICAÇÃO DA QUALIDADE DOS PRINCIPAIS OPERADORES FERROVIÁRIOS

(FONTE : CER)

ISO 9001 | SQAS[17] | ISO 14001[18] | OHSAS 18001[19] | VDA 6.2[20] |

BDZ | (X)[21] |

BLS Cargo | X |

CFL Cargo | (X) |

CFR Marfa | X | (X) |

Green cargo | X | X | (X) |

GYSEV | X |

MAV Cargo | X | X |

PKP Cargo | X | X | (X) |

RCA | X | (X) | (X) | X | X |

Railion Deutschland | X | X | X |

Railion Nederland | X | X |

RENFE | X | X |

SBB Cargo | X | X | (X) | (X) |

SZ | X | X |

SNCB | X | X | X |

SNCF Fret | X | X |

Trenitalia Logistica | X | X | X |

VR | X | X |

ZSSK Cargo | X | (X) | (X) |

ANEXO III : PONTUALIDADE DOS COMBOIOS DE TRANSPORTE COMBINADO INTERNACIONAL – 2006

( FONTE UIRR)

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ANEXO IV : PONTUALIDADE DOS COMBOIOS DE MERCADORIAS

(FONTE: CER)

Áustria

Pontualidade do transporte ferroviário de mercadorias na Áustria em 2006

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Bélgica

Pontualidade da B-Cargo em 2005-2007

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Dinamarca

Pontualidade da Railion Denmark em 2006

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Finlândia

Pontualidade da VR, 2003-2007

[pic] Países Baixos

Pontualidade nos Países Baixos, 2004-2005

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Suécia

Pontualidade da GreenCargo, 2001-2007

[pic] Espanha

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[1] União Internacional dos Caminhos-de-Ferro

[2] Comunidade dos Caminhos-de-Ferro Europeus

[3] Comité Internacional dos Transportes Ferroviários

[4] Federação Internacional das Associações de Transitários e Afins

[5] Associação Europeia dos Carregadores, do Transporte, da Logística

[6] União Internacional das Empresas de Transporte Combinado Rodoferroviário

[7] Associação Europeia do Transporte Ferroviário de Mercadorias

[8] Acompanhamento dado ao relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a execução do primeiro pacote ferroviário (COM(2006) 189 final de 3.5.2006)

[9] Orientações comunitárias sobre os auxílios estatais às empresas de transporte ferroviário (SEC(2008) 512 de 30.4.2008)

[10] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu «Uma rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadorias» (COM(2007) 608 final de 18.10.2007)

[11] Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário

[12] Regulamento (CE) n.º 62/2006 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2005, sobre a especificação técnica de interoperabilidade relativa ao subsistema «aplicações telemáticas para o transporte de mercadorias» do sistema ferroviário transeuropeu convencional

[13] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Contratos plurianuais em prol da qualidade da infra-estrutura ferroviária (COM(2008) 54 final de 6.2.2008)

[14] Rede Transeuropeia de Transporte

[15] Artigo 11.º («Regime de melhoria do desempenho») da Directiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança

[16] Ver ponto 2.3 da Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu «Uma rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadorias» (COM(2007) 608 final de 18.10.2007)

[17] Sistema de certificação da qualidade e da segurança

[18] Procedimento de certificação da qualidade ambiental

[19] Certificação dos procedimentos relativos à saúde e à segurança do pessoal

[20] Certificação específica da indústria automóvel

[21] Em preparação