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Bruxelas, 30.1.2009

COM(2009)26 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Criar um espaço de aviação comum com a Geórgia

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Criar um espaço de aviação comum com a Geórgia

1. Introdução

Na sua Comunicação “Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação”[1], a Comissão salienta a importância da criação de um espaço de aviação comum com os países vizinhos do Leste e do Sul da União Europeia. O objectivo final consiste em aproximar a UE e os seus parceiros nas fronteiras meridional e oriental, de modo a partilharem as mesmas regras nas operações de mercado. Em 27 de Junho de 2005, o Conselho da União Europeia manifestou o seu apoio a este objectivo nas "Conclusões sobre o desenvolvimento da agenda da política externa comunitária no sector da aviação" e congratulou-se com os progressos realizados no sentido da criação de um espaço de aviação comum alargado até 2010, que inclua os países vizinhos da UE.

A melhoria das relações com os países vizinhos da União Europeia em matéria de aviação, cujo objectivo final é criar um espaço de aviação comum, constitui um passo importante para um maior desenvolvimento do sector da aviação comunitário em termos económicos. Os voos com destino aos países vizinhos da UE representam 19% do tráfego internacional extracomunitário, volume ligeiramente inferior ao do tráfego para a América do Norte. A UE já integrou os mercados de aviação helvético, norueguês e islandês e, em Junho de 2006, a Comunidade e os seus Estados-Membros assinaram o Acordo sobre o Espaço Comum Europeu da Aviação (ECEA) com os Balcãs Ocidentais, a que se seguiu a assinatura do primeiro Acordo Euromediterrânico de Aviação com Marrocos, em Dezembro de 2006.

A Geórgia foi um dos primeiros países a assinar um acordo horizontal de serviços aéreos com a Comunidade Europeia, tendo em vista garantir a conformidade com o direito comunitário dos acordos bilaterais de transporte aéreo celebrados com os Estados-Membros. O acordo foi assinado em 3 de Maio de 2006 e entrou em vigor em Março de 2008.

Ao desenvolver esforços para estabelecer uma cooperação mais estreita com a União Europeia, a Geórgia manifestou interesse em encetar negociações sobre um acordo geral de aviação, além de demonstrar a sua determinação em reformar, em conjunto com a União Europeia, o quadro aplicável ao transporte aéreo internacional. Em Maio de 2008, num ofício dirigido à Comissão Europeia, o Ministro do Desenvolvimento Económico da Geórgia informava que o seu país se encontrava preparado para desenvolver as suas relações com a União Europeia no domínio da aviação e encetar negociações tendo em vista a celebração de um acordo relativo a um espaço de aviação comum com a UE.

Tal facto demonstra o grande empenhamento da Geórgia em dar início a negociações com a Comunidade em matéria de aviação, que possam traduzir-se numa maior integração dos mercados.

A presente proposta surge na sequência da Recomendação do Conselho Europeu extraordinário de Bruxelas, de 1 de Setembro de 2008, tendo em vista intensificar as relações com a Geórgia e, nomeadamente, criar uma zona de comércio livre completa e abrangente logo que se encontrem reunidas as condições para o efeito. Neste contexto, o estabelecimento de relações no domínio da aviação desempenhará um papel fundamental no estreitamento das ligações entre as economias da UE e da Geórgia.

Com a presente comunicação, a Comissão recomenda, por conseguinte, ao Conselho que a autorize a negociar um acordo geral sobre um espaço de aviação comum com a Geórgia, que combine a abertura do mercado com um processo paralelo de cooperação e/ou de convergência regulamentar, nomeadamente em áreas prioritárias como a segurança intrínseca e extrínseca da aviação, a protecção do ambiente e a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais e de concorrência, de modo a assegurar condições de concorrência justas e equitativas.

2. QUADRO EM VIGOR

As relações entre a União Europeia e a Geórgia são globalmente reguladas pelo Acordo de Parceria e Cooperação (APC) em vigor desde 1 de Julho de 1999. As relações bilaterais intensificaram-se desde a "revolução rosa" na Geórgia, em 2003, e a aprovação do Plano de Acção sobre a Política Europeia de Vizinhança, em Novembro de 2006. Este plano visa aprofundar a integração económica e a cooperação política entre a Geórgia e a UE. No documento de estratégia da União Europeia para a Geórgia relativo ao período de 2007-2013, o incremento da cooperação no domínio da aviação constitui uma das acções concretas destinadas a apoiar este objectivo político.

A UE é o principal parceiro comercial da Geórgia, representando 31% do comércio externo total da Geórgia, 34% das suas exportações e 31% das suas importações[2]. As trocas comerciais UE-Geórgia registaram um aumento nos últimos três anos mas, tal como acontece com o comércio entre a Geórgia e o resto do mundo, estas continuam a ser pouco diversificadas, sobretudo no caso das exportações da Geórgia para a UE. A Geórgia exporta essencialmente óleos minerais, minérios, sucata metálica e produtos agrícolas para a UE, enquanto que a UE exporta máquinas e equipamentos de transportes para a Geórgia. Em 2007, o comércio bilateral entre a União Europeia e a Geórgia representou um volume de negócios total de 1600 milhões de euros. A Geórgia registou um forte crescimento económico nos últimos dois anos (mais de 10% por ano). Embora a guerra (Agosto de 2008) e a crise financeira possam conduzir a um abrandamento da economia, as previsões apontam para uma prossecução do crescimento no futuro. As principais actividades económicas na Geórgia incluem a exploração mineira de manganés e cobre, a pequena indústria (bebidas, metais, máquinas) e a produção agrícola. O sector dos serviços, em particular, registou um forte crescimento nos últimos anos, tendo passado de 54% do valor acrescentado da economia total em 2003 para 65% em 2007. O consumo dos agregados familiares nos países da CEI tem vindo a aumentar mais rapidamente do que na China ou na Índia, apresentando um crescimento de cerca de 10% por ano[3].

A Geórgia era um importante destino turístico na antiga União Soviética. Apesar da situação de subdesenvolvimento do seu sector do turismo, a Geórgia dispõe claramente de potencial de atracção dos turistas europeus para a costa do mar Negro ou para os seus sítios e monumentos classificados património mundial. O aumento do rendimento da Geórgia nos últimos anos conduziu a um aumento do turismo além fronteiras superior a 12% por ano, nomeadamente nos destinos europeus.

O sector da aviação da Geórgia

O mercado das companhias aéreas da Geórgia caracteriza-se pelo domínio da transportadora local Air Zena – Georgian Airways, que realiza voos para várias capitais da União Europeia. Em 2007, foram transportados 590 000 passageiros em voos regulares com partida de aeroportos da Geórgia, 36% dos quais por transportadoras aéreas da Geórgia e 64% por transportadoras aéreas estrangeiras. A Turkish Airlines é a principal transportadora aérea estrangeira a operar na Geórgia.

O Governo da Geórgia tem, desde 2004, adoptado uma política de grande abertura, o que conduziu ao significativo aumento do tráfego abaixo descrito. A Geórgia levantou as restrições constantes de vários dos acordos bilaterais celebrados com os Estados-Membros da UE. Em 2007, assinou um acordo de céu aberto com os EUA. Esta abertura política contribuirá para aumentar ainda mais o tráfego aéreo entre a Geórgia e os países terceiros. No período de 1999-2007, o crescimento anual do tráfego global foi de 7,4%. Entre 2007 e 2008, o número de ligações aéreas com origem ou destino à Geórgia aumentou de 112 para 148 e o número de transportadoras aéreas estrangeiras de 13 para 19. Devido à deterioração das relações políticas com a Federação da Rússia, verifica-se uma clara deslocação das rotas aéreas da Rússia para a Turquia, a Ucrânia e os países da UE. Assim, em 2008, Istambul veio substituir Moscovo-Domodedovo como principal destino internacional com partida de Tbilisi, capital da Geórgia, excedendo os 7 000 lugares por mês.

O principal aeroporto da Geórgia é o Aeroporto Internacional de Tbilisi. As infra-estruturas aeroportuárias do país foram significativamente melhoradas com a inauguração do novo terminal do Aeroporto Internacional de Tbilisi, em Fevereiro de 2007, e a recente renovação dos aeroportos de Batumi e de Kutaisi. O aeroporto de Batumi, em particular, poderá beneficiar da sua localização junto ao mar Negro e da proximidade com a fronteira turca.

A administração dos transportes da Geórgia foi recentemente objecto de uma reestruturação. Enquanto o desenvolvimento da política em matéria de aviação incumbe ao departamento de transportes do Ministério do Desenvolvimento Económico da Geórgia, as actividades de supervisão e controlo são da responsabilidade da administração conjunta dos transportes no âmbito do mesmo ministério. No âmbito da administração conjunta dos transportes, a autoridade nacional da aviação civil é responsável pela supervisão operacional e técnica dos operadores aéreos, prestadores de serviços e aeroportos. No sector da navegação aérea, a "Sakaeronavigatisa" é o prestador independente de serviços de gestão do tráfego aéreo na Geórgia.

Relações UE-Geórgia no domínio da aviação

Os mercados da UE e da Geórgia mantêm elos de ligação estreitos. A Geórgia é um membro de pleno direito da Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) e, desde 2006, candidata a membro das Autoridades Comuns da Aviação (JAA). Além disso, apresentou o pedido de adesão ao Eurocontrol. A Geórgia tem acordos bilaterais de serviços aéreos com 14 Estados-Membros, o que demonstra a importância das relações com este país vizinho da União Europeia no domínio da aviação. As principais transportadoras aéreas europeias no mercado da Geórgia são a Lufthansa, a Czech Airlines, a Air Baltic, a Austrian Airlines e a British Mediterranean.

O tráfego de passageiros e de mercadorias entre a UE e a Geórgia continua a registar níveis relativamente baixos (210 000 passageiros em 2007), tendo contudo assinalado um sensível aumento desde 2004, com uma taxa de crescimento anual de cerca de 14%. O número de voos para os Estados-Membros da UE registou um grande aumento, o que também reflecte a mudança de orientação operada no mercado de transportes aéreos da Geórgia, que trocou a Federação da Rússia pela UE, pela Turquia e pela Ucrânia, nomeadamente após a deterioração das relações políticas entre a Rússia e a Geórgia. No plano bilateral, os principais mercados da Geórgia ao nível da UE são a Alemanha (39% do mercado UE-Geórgia), a Áustria (17%), a Letónia (14%) e os Países Baixos (9%). A existência de voos de ligação à UE e ao mercado transatlântico constitui um claro factor de dinamização da procura. Existe uma única transportadora de carga que se dedica à exploração de serviços regulares de transporte de mercadorias entre a Geórgia e a UE.

As previsões do sector apontam para uma taxa de crescimento anual média de 7,2% dos fluxos de tráfego entre a UE e os países da CEI no período de 2007-2016, muito superior às taxas verificadas no mercado interno da UE.

No que se refere à cooperação técnica, a UE lançou, no âmbito do Programa Tacis/Traceca, dois importantes projectos regionais no domínio da aviação de que a Geórgia beneficia, o primeiro no domínio da gestão do tráfego aéreo e o segundo da formação em matéria de segurança.

3. Reforço das relações com um país vizinho FUNDAMENTAL - BENEFÍCIOS E VALOR ACRESCENTADO DE UMA ABORDAGEM COMUNITÁRIA

O sector da aviação civil (incluindo as infra-estruturas, os operadores e outros agentes industriais) é um importante segmento da economia europeia. Os operadores de transportes aéreos representam, por si só, cerca de 0,6% do valor acrescentado da UE e empregam mais de 400 000 pessoas (0,4% do total de empregados na economia de mercado não financeira)[4], cifrando-se o emprego total no sector em cerca de 3 milhões de pessoas para o conjunto da UE. A criação de um mercado único da aviação no início da década de 90 contribuiu significativamente para aumentar o dinamismo e a eficiência do sector, produzindo grandes benefícios económicos e sociais. No período de 1992-2003, as ligações intracomunitárias registaram um aumento superior a 40%. No período de 1990-2002[5], a produtividade das principais transportadoras comunitárias aumentou 87%. No entanto, enquanto a Comunidade não actuar como uma entidade coordenada nas relações com os países terceiros em matéria de aviação, sempre que tal abordagem possa gerar valor acrescentado no interesse do sector aeronáutico europeu e dos seus utentes, dificilmente se poderá explorar todo o potencial do mercado interno. Além disso, a experiência adquirida pela UE neste domínio é tida em elevada conta pelos países terceiros. Esta afirmação é ainda mais válida no caso da Geórgia, país com o qual a UE gostaria de estabelecer uma relação privilegiada.

Os acordos bilaterais de serviços aéreos tradicionalmente negociados entre os Estados-Membros e a Geórgia prevêem um reduzido nível de abertura do mercado e condições comerciais restritas para os operadores. Embora alguns acordos comecem a contemplar um maior grau de abertura, outros há que continuam a permitir apenas a designação de uma única transportadora aérea por cada uma das partes, o que, na prática, limita o acesso ao mercado a duas transportadoras. O actual sistema de acordos bilaterais de serviços aéreos entre os Estados-Membros e a Geórgia pode prejudicar algumas das transportadoras aéreas comunitárias, bem como os consumidores de certos Estados-Membros.

A celebração de um acordo de aviação a nível comunitário criará – ao mais alto nível possível – condições de concorrência equitativas para todas as transportadoras aéreas comunitárias e permitirá aos passageiros de todos os Estados-Membros beneficiar de condições semelhantes e de um conjunto mais alargado de ligações aéreas entre a UE e a Geórgia. Além disso, ajudará a Geórgia a reforçar as regras aplicáveis em matéria de segurança intrínseca e extrínseca, tornando a utilização dos serviços aéreos mais fácil para os consumidores e para o sector industrial, tanto na Geórgia como na UE. No que se refere, nomeadamente, à área da segurança, será necessário desenvolver esforços para assegurar que as autoridades da aviação dispõem de plena capacidade para desempenhar as suas funções de supervisão. É essencial reforçar a capacidade administrativa da Geórgia para aplicar as regras comunitárias em matéria de concorrência, regulamentação do mercado, segurança intrínseca e extrínseca e ambiente, de modo a garantir o sucesso do espaço de aviação comum com a Geórgia. Durante as negociações deverá, por conseguinte, ser dedicada especial atenção à cooperação e assistência em matéria regulamentares, tendo em vista fortalecer o sector da aviação da Geórgia. Os mercados abertos necessitam de um enquadramento que garanta uma concorrência leal e padrões elevados de segurança intrínseca e extrínseca, com vista a assegurar condições de concorrência equitativas.

No que se refere às questões ambientais, o acordo deverá ser consentâneo com os compromissos assumidos pela Comunidade em prol de um desenvolvimento sustentável. É importante que o acordo não restrinja a capacidade da UE para aplicar instrumentos regulamentares ou económicos destinados a atenuar os efeitos colaterais indesejados do crescimento do tráfego aéreo, nomeadamente no que se refere à qualidade do ar e aos níveis de ruído nas imediações dos aeroportos e à sua contribuição para as alterações climáticas mundiais.

Embora seja prematuro retirar conclusões definitivas, a experiência recente com os acordos da UE no domínio da aviação mostrou que a negociação de um acordo sobre um espaço de aviação comum ou de acordos euromediterrânicos tem um vasto e significativo impacto no aumento do número de ligações aéreas regulares entre a UE e o país parceiro. No caso de Marrocos, o número de voos regulares cresceu mais de 25%, enquanto o crescimento absoluto do tráfego aéreo de passageiros representou pelo menos 10% por ano desde a assinatura do acordo.

Assim, é expectável que venham a ser retirados grandes benefícios económicos de um espaço de aviação comum UE-Geórgia, embora em menor escala do que no caso de Marrocos, devido a factores geográficos e ao menor desenvolvimento do turismo e das relações nas outras áreas. Não obstante, é evidente que a abertura do mercado e o reconhecimento mútuo das regras aplicáveis ao sector beneficiarão os mercados da aviação, graças aos laços económicos e comerciais tradicionalmente próximos entre a UE e a Geórgia.

Com a abertura do mercado aumentará em grande medida a possibilidade de viajar dos cidadãos da União Europeia e da Geórgia. O número de ligações directas e o número total de voos entre a UE e a Geórgia deverão registar aumentos consideráveis, impulsionando assim os fluxos comerciais e turísticos entre a UE e a Geórgia. As previsões apontam para que não só o sector aeronáutico europeu como toda a economia europeia venham a colher uma parte considerável dos benefícios económicos. O espaço de aviação comum oferecerá novas e importantes oportunidades comerciais às transportadoras aéreas da UE que gostariam de começar a oferecer serviços para a Geórgia mas não dispõem actualmente dos direitos de tráfego necessários. Além disso, poderá facilitar a integração das transportadoras da Geórgia nas alianças de transportadoras aéreas comunitárias, permitindo assim desenvolver produtos integrados e melhores serviços para os passageiros, além de garantir uma maior eficiência por via das economias de escala. Se a situação política permanecer estável e a Geórgia prosseguir com as suas reformas económicas e políticas globais, a criação de um espaço de aviação comum UE-Geórgia deverá saldar-se, logo no primeiro ano, em mais 25 000 passageiros transportados e em pelo menos 9 milhões de euros de benefícios para os consumidores.

É do interesse político e económico da União Europeia garantir a aplicação de normas comuns compatíveis com as normas comunitárias nas suas relações com os países vizinhos no plano económico e dos transportes, nos termos do disposto no artigo 58.º do Acordo de Parceria e Cooperação UE-Geórgia de 1999. Este objectivo será mais facilmente alcançado através de um acordo geral negociado ao nível comunitário, que preveja o reconhecimento mútuo das normas e dos procedimentos aplicáveis no sector da aviação. O objectivo final do acordo é a integração do sector da aviação da Geórgia num espaço de aviação comum com a União Europeia e a harmonização, na medida do possível, das regras, através do reconhecimento mútuo, em áreas-chave da legislação comunitária no domínio da aviação.

A proposta de um mandato global para as negociações com a Geórgia demonstraria o empenhamento da UE na abertura dos mercados, na procura da convergência regulamentar das normas de segurança intrínseca e extrínseca e no desenvolvimento sustentável dos seus vizinhos. A celebração de um acordo entre a UE e a Geórgia no domínio da aviação poderá ter incidências económicas mais vastas para o transporte aéreo entre a UE e outros países vizinhos nas fronteiras orientais, bem como conduzir a uma intensificação da cooperação regional. Além disso, enviará um sinal político claro à Geórgia e aos países do Cáucaso de que a UE está disposta a, na medida do possível, integrá-los no seu mercado interno. Conforme mencionado acima, a Geórgia declarou-se preparada para lançar o processo de integração num espaço de aviação comum com a UE. O resultado deste processo dependerá da sua capacidade para harmonizar as suas normas no domínio da aviação com as normas aplicáveis na UE, por via do reconhecimento mútuo, estabelecendo assim um quadro jurídico sólido para as relações neste domínio.

5. Conclusões

Por conseguinte, a Comissão considera que é importante oferecer à Geórgia perspectivas globais de cooperação reforçada no domínio da aviação civil. O acordo com a Geórgia deverá estabelecer um enquadramento ambicioso que integre questões de âmbito mais vasto como a cooperação regulamentar em domínios como a segurança intrínseca e extrínseca da aviação, a gestão do tráfego aéreo, a tecnologia e a investigação, bem como as questões comerciais e a cooperação industrial.

O sector da aviação civil oferece novas e importantes oportunidades de intensificação da cooperação no sector dos transportes, com benefícios mútuos para a Geórgia e para a UE. Por conseguinte, neste momento é necessário envidar esforços para que o transporte aéreo se torne uma área fundamental de cooperação mais estreita entre a UE e a Geórgia, oferecendo assim à Geórgia meios acrescidos de integração nas estruturas e mercados europeus. O acordo constituirá um importante passo na construção de um espaço de aviação comum entre a União Europeia e os seus vizinhos de Leste, um objectivo-chave da política externa comunitária no domínio da aviação e um importante elemento da política externa da União Europeia em termos gerais.

Um acordo à escala comunitário no domínio da aviação permitirá concretizar as aspirações da Geórgia a uma melhor integração nas estruturas de aviação europeias e combinar os benefícios da abertura do mercado com a cooperação nos domínios regulamentar, técnico e industrial, de modo a criar condições de concorrência equitativas para os operadores e vantagens para os consumidores. O substancial valor acrescentado político e económico de um acordo de transporte aéreo com a Geórgia poderá, a longo prazo, constituir um incentivo para outros países da região e contribuir para reforçar a cooperação regional no Cáucaso. Em face do exposto, a Comissão propõe a negociação e celebração de um acordo geral sobre um espaço aberto da aviação com a Geórgia e solicita a autorização do Conselho para encetar negociações nesse sentido.

A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os Estados-Membros e as partes interessadas para aprofundar e realizar os objectivos definidos na proposta de decisão do Conselho.

[1] COM(2005) 79 final de 11.3.2005.

[2] Fonte: Comissão Europeia (http://www.delgeo.ec.europa.eu/en/trade/enpi_csp_georgia_en1.pdf).

[3] Airbus Global Market Forecast 2007-2026, p. 101.

[4] EUROSTAT, Statistics in focus , 37/2005, ISSN 1561-4840.

[5] Anexo da Comunicação da Comissão «Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação», COM(2005) 79 final.