Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro Verde sobre a defesa do consumidor na União Europeia"

(COM(2001) 531 final)

(2002/C 125/01)

Em 4 de Outubro de 2001, a Comissão Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Livro Verde sobre a defesa do consumidor na União Europeia".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 1 de Março de 2002. Foi relatora A. Davison.

Na 389.a reunião plenária de 20 e 21 de Março de 2002 (sessão de 20 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por 52 votos a favor e 3 votos contra, com uma abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Em 2 de Outubro de 2001, a Comissão Europeia adoptou um Livro Verde sobre a defesa do consumidor na União Europeia. O seu objectivo era lançar uma vasta consulta pública sobre a futura orientação em matéria de defesa do consumidor, no domínio das práticas comerciais e, em particular, das opções para melhorar o funcionamento do mercado interno entre empresas e consumidores (B2C). A dimensão da defesa do consumidor aqui referida é a disciplina dos interesses económicos dos consumidores no que diz respeito à comercialização, publicidade, pagamento e serviço pós-venda, com exclusão dos domínios relativos à saúde e à segurança e outras questões conexas.

1.2. O Livro Verde segue-se a uma análise feita pelos serviços da Comissão que indica que a regulamentação comunitária vigente em matéria de defesa do consumidor não está apta a fazer face ao desafio colocado por um mercado em rápida evolução. Em parte devido a confusão quanto a quais das regras nacionais de defesa do consumidor são de aplicar ao limitado âmbito da legislação comunitária no mesmo domínio, os consumidores não têm confiança para participar directamente em transacções transfronteiriças e as empresas, em especial as pequenas e médias, hesitam em oferecer os seus bens e serviços a nível comunitário. Actualmente, o "mercado interno dos consumidores" não concretizou todo o seu potencial nem acompanhou a evolução do mercado interno nas operações entre empresas.

1.3. A Comissão reconhece que esta situação não é nova. Todavia, considera que é chegado o momento de avançar na conclusão do mercado interno dos consumidores em virtude da introdução do euro, do comércio electrónico, do alargamento, do reconhecimento a nível político da necessidade de reforçar a vertente consumidor do mercado interno, bem como da necessidade de aproximar a UE dos seus cidadãos.

1.4. A Comissão pretende concretizar uma maior harmonização das normas que regulam as práticas comerciais entre empresas e consumidores sempre que existam restrições transfronteiriças ao comércio entre empresas e consumidores. Os aspectos do direito dos contratos de consumo, que requerem uma regulamentação detalhada, não são aqui passados em revista.

1.5. A Comissão convidou todas as partes interessadas a apresentarem observações sobre o Livro Verde e organizou uma audição, onde as suas ideias foram, em geral, bem acolhidas.

1.6. A escolha central reside no tipo de método necessário para realizar uma maior harmonização. Existem fundamentalmente duas opções:

- uma abordagem específica baseada na aprovação de uma série de novas directivas, que tem sido a abordagem adoptada na maioria dos casos nas últimas duas décadas; ou

- uma abordagem mista que passe por uma directiva-quadro global, completada por directivas especiais com alvos bem precisos sempre que necessário.

1.7. Se for seguida a segunda abordagem, uma das questões essenciais será o âmbito da directiva. O Livro Verde deixa em aberto a escolha dos conceitos de "práticas comerciais leais" ou "práticas desonestas e enganosas". Os dois conceitos possuem alguma base jurídica na legislação comunitária em vigor.

1.8. Neste contexto, o Livro Verde apresenta novas ideias para a utilização de um código de auto-regulação no âmbito de um enquadramento legislativo. A Comissão defende que uma directiva-quadro poderia permitir avançar no sentido de uma auto-regulação eficaz à escala da União Europeia em matéria de defesa do consumidor.

1.9. Por último, o Livro Verde apresenta propostas para uma melhor aplicação dos direitos do consumidor nas transacções entre empresas e consumidores. Presentemente, não existe um quadro jurídico para a cooperação intergovernamental entre os organismos responsáveis pela aplicação dos direitos dos consumidores nos Estados-Membros. Estão a ser desenvolvidas propostas de criação de um sistema de cooperação entre as associações nacionais de defesa do consumidor, por forma a ajudar os consumidores a fazerem respeitar os seus direitos noutros Estados-Membros.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité congratula-se com a iniciativa da Comissão que responde, em parte, às propostas do CES de simplificação da legislação e de maior empenho na defesa do consumidor(1). O título do Livro Verde é um pouco enganador, na medida em que abrange apenas as práticas comerciais, sendo necessário clarificar as ideias nele apresentadas. Não obstante, o Comité partilha a opinião de que a participação do consumidor no mercado interno(2) deve ser fomentada e que a aplicação efectiva da legislação deve ser melhorada.

2.2. O Comité considera que há de certa forma lugar a simplificação e consolidação da legislação existente, sem ameaçar as conquistas dos consumidores. A natureza por vezes fragmentada e excessivamente detalhada da legislação comunitária aconselha uma reforma regulamentar em paralelo com a introdução de uma nova estrutura jurídica. Por exemplo, a directiva relativa ao direito de utilização a tempo parcial de bens imóveis rapidamente se tornou desactualizada, surgindo várias lacunas. Dado que a proposta de regulamento sobre a promoção de vendas se refere a um regulamento sectorial, o Comité sugere que se acelere o processo de consulta sobre as propostas apresentadas no Livro Verde. Assim, o princípio de uma nova etapa com co-regulação e uma cláusula geral seriam definidos antes da conclusão sobre as promoções de vendas, sendo ambos devidamente coordenados. É importante evitar um período de confusão e incerteza jurídica.

2.3. O Comité tem analisado as opções de auto-regulação e co-regulação e considera que uma exigência geral de práticas comerciais leais proporcionaria uma base para uma abordagem mais flexível dos pormenores da defesa do consumidor neste domínio, embora o não fosse para o direito dos contratos. Por este motivo, o Comité apoia a proposta mais geral em vez de uma restrição às práticas desonestas e enganosas. A UE tem já o modelo de uma directiva relativa à segurança geral dos produtos e à publicidade enganosa, e a Suécia segue esse modelo com bons resultados. É possível definir lealdade. Por exemplo, a lealdade foi definida no contexto da directiva relativa às cláusulas abusivas nos contratos, bem como nas orientações da OCDE sobre comércio electrónico.

2.4. Contudo, o Comité gostaria de salientar que não é possível avaliar plenamente a proposta de directiva-quadro e de uma cláusula geral com base no Livro Verde. A Comissão ainda não clarificou de que forma este sistema jurídico funcionaria a nível comunitário. O seu objectivo deverá ser a simplificação, e não mais legislação. Em particular, são necessários mais pormenores sobre os mecanismos a criar para garantir a aplicação unificada e condições equitativas em toda a UE. O Comité propõe que se recorra ao artigo 153.o Refere igualmente uma falta de investigação comunitária coordenada dos assuntos dos consumidores e solicita que o novo programa-quadro de investigação resolva esta situação.

2.5. O CES acolhe com agrado a opção de atribuir um papel reforçado à co-regulação no quadro desta regulação das práticas comerciais segundo a nova abordagem. O papel dos códigos de conduta a subscrever voluntariamente pelas empresas é útil, desde que:

- os códigos de conduta ou códigos de boas práticas resultantes sejam de boa qualidade e se concentrem na definição de boas práticas nos limites da directiva-quadro, e

- seja realizado um controlo pelo governo e organizações de consumidores;

- os códigos de conduta estejam associados a mecanismos de ressarcimento;

- a violação das regras de auto-regulação pelos participantes receba pleno tratamento.

2.6. O Comité aprova, na nova abordagem, o maior esforço feito para evitar divergências na interpretação da regulamentação vigente e futura mediante orientações práticas não vinculativas, em linguagem acessível e simples, em benefício dos consumidores, empresas, magistrados e autoridades responsáveis pela aplicação efectiva. O papel do comité regulador deve ser clarificado.

2.6.1. O Comité opõe-se à proposta de utilização destas orientações para expandir a legislação através de um comité, frisando que a interpretação oficial das directivas ou regulamentos é da competência exclusiva dos tribunais nacionais e, em última instância, do Tribunal de Justiça. O objectivo a prazo será criar um acervo claro de direitos dos consumidores baseado na directiva-quadro.

2.7. A fim de garantir a plena participação dos principais parceiros, empresas e consumidores, e a da restante sociedade civil sempre que necessário, o Comité gostaria de propor igualmente a clarificação do papel do diálogo empresa-consumidor, no quadro da nova cláusula geral sobre práticas comerciais leais, nomeadamente na definição das orientações para a interpretação e aplicação dos regulamentos vinculativos e não vinculativos. Serão necessários financiamento ou apoio à investigação para garantir a plena participação de todas as partes interessadas.

2.7.1. O Comité aceita o seu papel no apoio ao diálogo produtor-consumidor e solicita aos governos que garantam uma representação plena e equilibrada dos consumidores no próprio Comité.

2.7.2. O Comité salienta que a participação das partes interessadas pode ajudar mas nunca substituir o papel do governo democrático. A "eficácia" técnica ou a "coerência" não substituem o controlo democrático, como se afirma no relatório do PE sobre o Livro Branco da Comissão "Governança europeia" (A5-0399/2001 final, 15/11/2001).

2.8. O CES defende um reforço da harmonização e considera que a defesa dos consumidores, nos termos do artigo 153.o, deverá situar-se ao mais alto nível.

3. Observações na especialidade

3.1. A Comissão solicita respostas específicas a determinadas perguntas precisas. O Comité gostaria de contribuir para o debate de todas as questões principais.

3.2. A primeira pergunta refere-se aos elementos-chave de uma cláusula geral, aos critérios gerais e às regras essenciais da regulação das práticas comerciais.

3.2.1. O Comité concorda que uma cláusula geral que inclua uma norma jurídica constitui um instrumento flexível e adequado para orientar o comportamento comercial num domínio muito dinâmico, que está em constante evolução e alteração.

3.2.2. Há que clarificar que o conceito de lealdade inclui a boa ética empresarial e que os códigos de auto-regulação dão uma orientação interpretativa nesta matéria.

Deve incluir a prestação de informação pré-contratual clara, útil e adequada.

3.2.3. A cláusula geral deve ser completada com um conjunto de definições e práticas consideradas desleais.

3.2.3.1. Designadamente:

- incitação ou tolerância de comportamentos ilegais;

- apresentações enganosas, afirmação de características inexistentes, incluindo

- exploração (abuso) da credulidade infantil;

- venda por inércia (produtos não solicitados).

A lista deve ser considerada exemplificativa, podendo ser alterada sempre que necessário.

3.2.4. Exemplos de práticas desleais são promover leite para bebés em detrimento da amamentação, enganar os consumidores sobre eventuais poupanças nos preços caso troquem de prestador de serviços e dar informações inadequadas sobre o trabalho pretendido.

3.2.5. O quadro permitiria uma proibição jurídica que protegeria os consumidores vulneráveis, designadamente o incentivo da selecção ou filtragem voluntária e os sistemas de notificação e retirada da Internet, a fim de proteger as crianças dos conteúdos perniciosos que o Comité já demonstrou estarem acessíveis em grandes quantidades(3). Implicaria igualmente mensagens e sistemas de segurança que impedissem as abordagens pedófilas e a pornografia infantil em linha.

3.2.6. Deve ser também incluída uma lista "cinzenta" de práticas que exigem vigilância, na medida em que podem envolver práticas desleais em determinadas circunstâncias bem definidas e precisas. Devem ser elaboradas orientações sobre, por exemplo:

- respeito pelas precauções de saúde e de segurança;

- liquidação, escoamento e saldos;

- pretensões favoráveis ao ambiente;

- apostas e concursos promocionais;

- ofertas de investimentos financeiros ou não financeiros.

3.2.7. Exemplos de domínios "cinzentos", em que os códigos seriam úteis, são a promoção de prémios que envolvem custos escondidos, a utilização de linhas telefónicas de valor acrescentado para vender informação ou divertimentos em linha, comercialização para crianças como a promoção de marcas, em especial de doces e bebidas, nas escolas através de materiais educativos, e aceitação de encomendas repetidas de bens ou serviços de um consumidor idoso claramente confuso. Vários países possuem regulamentação sobre as linhas telefónicas de valor acrescentado. O organismo britânico, ICSTIS, constatou que metade de todas as queixas apresentadas em 2000 relacionadas com a Internet se referiam a descarregamentos efectuados por crianças. Um quarto das crianças do Reino Unido e um sexto das crianças austríacas entrevistadas recentemente pelo "European Research into Consumer Affairs" e pela "Landes Academie" na Baixa Áustria admitiram ter comprado alguma coisa pela Internet ou terem pago por jogos ou divertimentos.

3.3. A segunda questão principal relaciona-se com a introdução de uma base de auto-regulação na directiva-quadro.

3.3.1. O Comité reconhece a importância da auto-regulação na integração das definições de práticas comerciais leais e boas práticas comerciais, no âmbito de um quadro jurídico, e, nesta perspectiva, congratula-se com a inclusão de uma base de auto-regulação na directiva-quadro.

Devem ser previstas penalizações para comerciantes que subscrevam códigos e, depois, não os cumpram.

3.4. A terceira questão principal refere-se à elaboração de orientações práticas não vinculativas.

3.4.1. O Comité aceita a proposta de complementar a directiva-quadro com recomendações adoptadas pela Comissão, com orientações práticas não vinculativas que interpretem o significado da directiva e outros regulamentos e directivas específicas, numa linguagem acessível e simples.

3.4.2. A directiva-quadro deve determinar, de forma muito clara, o domínio de aplicação e o âmbito dessas orientações. A directiva-quadro deve igualmente definir com clareza que essas orientações, publicadas através de recomendações da Comissão, não substituem directivas e regulamentos quando umas e outros sejam necessários e não devem prejudicar a existência das listas de práticas desleais supramencionadas.

3.5. A última questão principal prende-se com a participação das partes interessadas na elaboração das orientações práticas não vinculativas.

3.5.1. Desde que a institucionalização do "diálogo" não signifique a subversão do império da lei e dos princípios e elementos estruturais da democracia representativa, o Comité acolhe com agrado a participação reforçada das empresas e das organizações de consumidores nos processos de decisão que conduzam à definição de regras e orientações políticas em matéria de defesa do consumidor.

3.5.2. A directiva-quadro deve, portanto, definir com exactidão os critérios para a representação das organizações dos sectores económicos e dos consumidores, bem como a natureza, organização e funcionamento do organismo regulador que terá o poder de promover o diálogo e definir as normas e regulamentos e respectiva interpretação.

3.5.3. Por último, a directiva-quadro deve determinar claramente que esse processo de elaboração das orientações nunca excluirá a possibilidade de recurso aos tribunais ou qualquer forma alternativa de resolução de litígios, em caso de conflito.

4. Aplicação

4.1. A Comissão tem estado a trabalhar arduamente no sentido de que funcione na prática a legislação vigente no domínio do consumo e de melhorar o acesso dos consumidores à justiça em caso de litígios transfronteiriços, mas os problemas subsistem. A aplicação desigual constitui um obstáculo à concorrência leal e ao funcionamento eficiente do mercado único, sendo também causa de insatisfação para os consumidores. O CES lamenta também que tenha havido atrasos desnecessários dos Estados-Membros na execução da legislação em matéria de consumo. Os Estados-Membros têm de transpor a legislação com maior rapidez. Assim, o Comité acolhe com satisfação as propostas de organizar reunião periódicas com os governos sobre estas questões e de estabelecer pontos de contacto centrais nacionais para a aplicação. Devem ser também incentivados os contactos transnacionais entre os organismos de aplicação locais.

4.2. Um problema que deve ser urgentemente resolvido é o facto de muitos Estados-Membros não terem um órgão central responsável que vele pelo cumprimento. Quando os Estados-Membros notificam a Comissão da sua legislação nacional de aplicação da legislação comunitária, devem ter de especificar pormenores sobre os órgãos que velem pelo cumprimento, bem como sobre a gama e tipo de sanções de que estes dispõem no âmbito da legislação nacional. As sanções devem ser harmonizadas e eficientes. Um programa contínuo de análises da aplicação e execução pelos Estados-Membros das directivas comunitárias relativas à defesa dos consumidores, intercâmbio de funcionários e controlo conjunto garantiria uma acção mais consistente.

4.3. O Comité já instou anteriormente a um reforço da cooperação entre os funcionários responsáveis pela execução em toda a Europa e sente-se encorajado com a criação, em 1999, da IMSN Europe, uma rede informal de organismos de execução. Os pormenores dos casos acompanhados a nível nacional podem ser partilhados, com benefícios, pelas autoridades de execução, até mesmo através de um sítio web partilhado. Os Estados-Membros devem ser obrigados a prestar assistência aos organismos de execução uns dos outros caso estes necessitem de informação (já do domínio público) sobre as actividades de empresas cujas sedes ou principal local de actividade se encontrem na sua jurisdição.

4.4. A Comissão deve considerar a possibilidade do estabelecimento de normas comunitárias mínimas de execução, baseadas em princípios fundamentais, como a eficácia e a independência, e por ela verificadas. O Comité não defende normas uniformes de execução em toda a UE, na medida em que isso poderia conduzir ao menor denominador comum em vez de conduzir a um nivelamento por cima. A ênfase deve ser colocada em processos de auditoria eficazes para garantir ampla equivalência em termos de resultados, e não tanto nas técnicas. A Comissão deve estabelecer também uma avaliação periódica dos sistemas de co-regulação e auto-regulação, de dois em dois ou três em três anos, seguida de elaboração de relatório sobre as experiências de auto-regulação dos Estados-Membros, sugerindo melhorias.

4.5. Os esforços desenvolvidos no sentido de ajudar os consumidores a obterem ressarcimento através da EJE-NET, etc. devem ser redobrados. A Comissão deve considerar a possibilidade de estabelecer uma tabela de classificação para a aplicação da legislação de consumo, semelhante à da D-G Market para o mercado único.

4.6. É também necessário desenvolver a educação dos consumidores europeus, por forma a que os próprios consumidores actuem no sentido de garantir os seus direitos. O Comité lamenta que a Comissão tenda a limitar o conceito de "defesa do consumidor" apenas aos "interesses económicos". A informação e a educação são também muito importantes, especialmente para as pessoas desfavorecidas. O advento da sociedade da informação deve ser capitalizado, fornecendo informação a grandes quantidades de consumidores, mas as necessidades daqueles que não têm acesso regular a ela não devem ser descuradas. O Comité espera que a proposta da Comissão resulte em mais financiamento seguro para a educação do consumidor a nível europeu e em programas comunitários de cooperação das organizações de consumidores.

Bruxelas, 20 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Parecer do CES sobre a Simplificação, JO C 48 de 21.2.2002.

(2) Ver também o futuro parecer do CES sobre a promoção de vendas, CES 1594/2001.

(3) Parecer sobre um programa de protecção infantil na internet, que cita investigação realizada por "European Research into Consumer Affairs" (Centro de Investigação dos Assuntos de Consumo), Landes Academie na Baixa Áustria e Associação Helénica de Consumidores no âmbito do plano de acção comunitário para a Internet, JO C 48 de 21.2.2002.