COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Documento de orientação sobre as medidas a tomar pelos Estados-Membros da UE em caso de dúvidas quanto à legalidade da madeira de espécies incluídas na lista CITES importada para a UE

(2018/C 376/01)

MEDIDAS A TOMAR PELOS ESTADOS-MEMBROS DA UE EM CASO DE DÚVIDAS QUANTO À LEGALIDADE DA MADEIRA DE ESPÉCIES INCLUÍDAS NA LISTA CITES IMPORTADA PARA A UE

A presente comunicação tem por objetivo fornecer orientações às autoridades competentes dos Estados-Membros da UE no que se refere à aplicação dos Regulamentos Comércio de Espécies Selvagens da UE (1), em situações em que madeira de espécies incluídas na lista da Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES) está a ser importada para a UE com uma licença de exportação emitida pelas autoridades de um país de exportação, mas em que há dúvidas de que a madeira tenha sido extraída em conformidade com a legislação aplicável no país de extração.

1. Contexto

Nos termos dos Regulamentos Comércio de Espécies Selvagens da UE, a autoridade administrativa CITES de um Estado-Membro só pode emitir uma licença de importação CITES se o país de exportação tiver emitido uma licença de exportação em conformidade com a Convenção CITES (2). Tal pressupõe, nomeadamente, que o país de exportação «tem prova de que o espécime não foi adquirido infringindo as leis sobre a preservação da fauna e da flora em vigor nesse Estado» (3).

Nos termos do artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 865/2006, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2015/870 da Comissão (4), «as licenças de exportação e os certificados de reexportação emitidos por países terceiros só serão aceites se a autoridade competente do país terceiro em causa apresentar, quando tal lhe for solicitado, informações satisfatórias indicando que os espécimes foram obtidos em conformidade com a legislação relativa à proteção da espécie em causa».

O artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 865/2006 é aplicável a todos os espécimes relativamente às quais é necessário emitir licenças de exportação ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 338/97, mas é especialmente relevante para as espécies de madeira. Exemplos recentes demonstraram que os Estados-Membros da UE se veem confrontados com situações em que têm de processar pedidos de licenças de importação de madeira incluída na lista CITES que suscitam sérias dúvidas sobre a origem legal da expedição. As expedições de madeira são acompanhadas de uma licença de exportação válida emitida pelo país de exportação, que deve, em princípio, garantir que o país de exportação verificou a origem legal da madeira. No entanto, informações provenientes de várias fontes podem suscitar dúvidas sobre a sua origem legal e sobre o facto de o país de exportação ter ou não verificado devidamente que os espécimes não foram obtidos em infração à sua legislação relativa à proteção da fauna e da flora.

Em tal situação, é importante que os Estados-Membros da UE sejam coerentes na sua abordagem e exerçam um nível equivalente de controlo da origem legal dos produtos, o que, em última análise, pode levá-los a recusar licenças de importação. A coerência entre Estados-Membros da UE deve ser assegurada com o apoio das presentes orientações sobre a interpretação do artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 865/2006. Os Estados-Membros da UE são convidados a utilizar os elementos a seguir enumerados numa base casuística e de uma forma proporcionada para cada uma das situações que têm de tratar.

2. Estatuto do documento

O presente documento de orientação foi elaborado pelos serviços da Comissão e um projeto foi aprovado pelo Comité do Comércio da Fauna e da Flora Selvagens, instituído nos termos do artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 338/97 e, por conseguinte, pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.

O documento de orientação visa assistir as autoridades nacionais na aplicação do Regulamento (CE) n.o 338/97. Não é juridicamente vinculativo, tendo por único objetivo fornecer informações sobre determinados aspetos do Regulamento (CE) n.o 865/2006 e sobre as medidas consideradas como melhores práticas. Não substitui, não completa nem altera as disposições do direito da União aplicável referido na secção 1 do presente documento, que continua a constituir a base jurídica a aplicar. Este documento também não deve ser considerado de forma isolada; deve ser utilizado em conjunção com a legislação e não como uma referência «per se». Apenas o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para interpretar perentoriamente o direito da União.

A Comissão publica o documento em formato eletrónico e os Estados-Membros podem publicá-lo. Será revisto pelo Comité do Comércio da Fauna e da Flora Selvagens em 2021.

3. Orientações sobre a interpretação do artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 865/2006

Os atos jurídicos da União devem ser interpretados em conformidade com os seus objetivos. O artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 338/97 estabelece que o regulamento «tem por objeto a proteção das espécies da fauna e da flora selvagens e a garantia da sua conservação pelo controlo do seu comércio nos termos dos artigos que se seguem.» Por conseguinte, as disposições do regulamento devem ser interpretadas de forma coerente com esse objetivo.

Além disso, o artigo 191.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece que a política ambiental deve basear-se no princípio da precaução. Tal implica que, se houver risco de uma ação ou política resultar em danos graves ou irreversíveis para o público ou o ambiente, a ausência de certezas científicas absolutas não deve ser invocada como uma razão para adiar a tomada de medidas economicamente eficazes para evitar tais danos. O princípio visa assegurar um nível mais elevado de proteção ambiental mediante a tomada de decisão preventiva no caso da ocorrência desses riscos.

Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, o princípio da precaução é aplicável, nomeadamente na interpretação e aplicação do acervo ambiental da União e, por conseguinte, também na interpretação e aplicação do Regulamento (CE) n.o 338/97. Os Estados-Membros da UE devem aplicar o princípio da precaução ao exercer o seu poder discricionário ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 338/97.

Nos termos do artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 865/2006, as autoridades CITES dos Estados-Membros têm de decidir, quando da receção de um pedido de importação de espécimes CITES, se é necessário consultar o país de exportação. O artigo 7.o, n.o 6, não lhes impõe a obrigação de consultar sistematicamente o país de exportação. Recomenda-se que os Estados-Membros da UE adotem uma abordagem baseada nos riscos para decidir se devem ou não consultar o país em cada caso específico.

a) Que elementos devem os Estados-Membros da UE ter em consideração para decidir se necessitam de consultar o país de exportação?

Os Estados-Membros são convidados a considerar os seguintes elementos:

— Há informações sobre o país de exportação em relação à aplicação da Convenção CITES que sugiram que esse país poderá não proceder a controlos suficientes para garantir a legalidade da expedição de madeira (por exemplo, se o país for objeto de recomendações ou de medidas de conformidade por parte do Comité Permanente da CITES, ou se for necessária uma maior verificação num caso semelhante ao abrigo do Regulamento da UE relativo à madeira (RUEM) (5), em conformidade com o documento de orientação conexo (6))?

— Há informações de fontes fiáveis que pareçam indicar que a expedição de madeira poderá não provir de fontes legais?

— Há indícios de que uma empresa na cadeia de abastecimento tenha estado envolvida em práticas relacionadas com a extração ilegal de madeira?

— Quão complexa é a cadeia de abastecimento? Quão difícil é rastrear a origem da madeira?

— Há um risco elevado risco de corrupção no país?

Se as informações recolhidas durante a verificação dos elementos supramencionados levantam sérias suspeitas de que a madeira expedida tenha sido obtida em infração às leis relevantes em matéria de conservação das espécies do país de exportação, recomenda-se que o Estado-Membro da UE contacte a autoridade administrativa CITES do país de exportação (informando também a autoridade científica CITES desse país e, quando disponível, a(s) sua(s) autoridade(s) de licenciamento FLEGT (7) ou pontos de contacto da administração florestal). O potencial importador tem de ser informado dessa consulta caso se verifiquem atrasos significativos (8).

b) Que informações deveriam ser solicitadas ao país de exportação?

Sugere-se que os Estados-Membros da UE tenham em conta a seguinte lista de verificação ao decidir sobre as perguntas a enviar ao país de exportação:

— Para emitir uma licença de exportação de madeira proveniente de espécies abrangidas pelo apêndice II da CITES, o país de exportação tem de se certificar que o espécime foi extraído em conformidade com a legislação relativa à proteção da fauna e da flora. Qual é a legislação relativa à proteção da fauna e da flora aplicável aos produtos abrangidos pela licença de exportação?

— Qual é o sistema em vigor para verificar se essa legislação foi respeitada? No caso da expedição coberta pela licença de exportação em questão, de que modo foi este sistema implementado? Em especial, quais foram os documentos emitidos e as verificações efetuadas para assegurar a conformidade com os requisitos de verificação da legalidade?

— Foram identificados todos os operadores na cadeia de abastecimento, desde a fase de extração até à fase de exportação para a UE (extração, transporte, primeira venda e vendas subsequentes, transformação primária e secundária, exportação)? Como foi garantida a rastreabilidade da expedição ao longo da cadeia de abastecimento, a fim de garantir que os espécimes mencionados na licença de exportação correspondem aos espécimes extraídos?

Se necessário, os Estados-Membros podem também solicitar aos países exportadores o fornecimento das seguintes informações específicas, uma vez que a experiência demonstrou que esses elementos são frequentemente essenciais para proceder a uma avaliação adequada da legalidade de uma expedição de madeira:

— nome completo e endereço da empresa de exportação;

— origem geográfica da madeira (região, local da concessão e informações conexas);

— ano em que a madeira exportada foi extraída e verificação de que a madeira é exportada no âmbito da quota do ano correspondente (se existir uma quota de exportação CITES ou quota de extração nacional);

— informações sobre o plano de gestão, a(s) licença(s) de exploração madeireira ou licença(s) de abate, bem como quaisquer informações adicionais relevantes, dependendo da legislação em vigor no país de exportação;

— informações sobre os locais de abate (por exemplo, parcelas e número de árvores) de onde a madeira é originária;

— informações sobre a rastreabilidade desde os locais de abate até aos locais de tratamento ou exportação.

c) Em que condições poderão as informações dos países de exportação ser consideradas «satisfatórias»?

A resposta da autoridade administrativa CITES do país de exportação às questões supramencionadas deve ser tida em consideração pelo Estado-Membro de importação da UE com vista a avaliar se proporciona um conjunto de informações coerentes e fiáveis, dando garantias suficientes de que a expedição é constituída por madeira obtida em conformidade com a legislação aplicável em matéria de proteção da fauna e da flora no país de exportação. Se estas condições estiverem preenchidas e se houver uma confiança bem fundamentada de que os documentos apresentados são válidos e verificáveis, as informações devem ser consideradas satisfatórias e a licença de importação deve ser concedida.

Se as informações facultadas forem consideradas insuficientes ou se faltarem elementos importantes, recomenda-se que os Estados-Membros da UE entrem em contacto com o país de exportação a fim de solicitarem os elementos em falta.

Se, apesar das tentativas para obter as informações solicitadas, os elementos facultados pelo país de exportação em resposta às questões formuladas supra continuarem a ser insuficientes para concluir que os espécimes foram obtidos em conformidade com a legislação relativa à proteção da espécie em causa, ou na ausência de resposta, os Estados-Membros não devem emitir a licença de importação correspondente, em conformidade com o disposto no artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 865/2006 (9).

No caso específico de países de exportação que tenham celebrado um Acordo de Parceria Voluntária FLEGT com a UE, mediante o qual as licenças FLEGT são emitidas para expedições de madeira exportada por esse país, pode acontecer que o regime de licenciamento nacional do país em questão estabeleça um requisito aplicável a expedições de madeira incluída na lista CITES que exija que sejam acompanhadas de uma licença de exportação CITES e de uma licença FLEGT (10). A licença FLEGT prevê garantias adicionais sobre a origem legal da madeira expedida. Nesses casos, a autoridade administrativa pode também solicitar informações à autoridade de licenciamento FLEGT relevante do país de exportação. Recomenda-se também que, nos casos em que a licença FLEGT é declarada para madeira CITES, a autoridade FLEGT competente do Estado-Membro importador seja informada do facto (11).

d) Que medidas adicionais poderiam ser tomadas para garantir o mesmo nível de controlo entre os Estados-Membros?

Os Estados-Membros são convidados a partilhar informações com outros Estados-Membros da UE e com a Comissão sobre casos em que não estiveram em condições de emitir uma licença de importação devido a respostas não satisfatórias, ou à falta de resposta, de países exportadores às questões acima.

Com vista a garantir uma abordagem comum a nível da UE, a questão poderia ser submetida à apreciação do grupo de peritos das autoridades administrativas competentes da CITES, se tal for considerado necessário. Nessa base, o grupo de peritos poderia recomendar que:

i) a Comissão contacte o país de exportação em causa para transmitir as preocupações sobre a legalidade das exportações da espécie em questão e solicitar esclarecimentos sobre os elementos que conduziram à recusa de emissão de licenças;

ii) seja aplicada uma suspensão a importações para todos os Estados-Membros da UE relativamente a determinadas espécies/combinações de países, se as informações fornecidas pelo país exportador na sequência do pedido da Comissão forem consideradas insuficientes. Tal poderia processar-se com base no artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 338/97, que estabelece que «em consulta com os países de origem interessados, nos termos do procedimento [de regulamentação] previsto no artigo 18.o, n.o 2, e tendo em conta todo e qualquer parecer do Grupo de análise científica, a Comissão pode estabelecer restrições gerais ou relativas a determinados países de origem, à introdução na Comunidade»;

iii) a UE submeta a questão ao Secretariado CITES e ao Comité Permanente CITES como parte integrante dos mecanismos de conformidade CITES (12).

4. Ligação para o Regulamento da UE relativo à madeira

As medidas sugeridas acima são particularmente importantes desde a entrada em vigor, em 2013, do Regulamento da UE relativo à madeira (13) (RUEM), que proíbe a colocação no mercado da UE de madeira extraída ilegalmente. No anexo ao presente documento são apresentadas mais informações sobre a verificação da legalidade no âmbito do RUEM e, nomeadamente, a definição de «legislação aplicável» estabelecia no artigo 2.o, alínea h), do referido regulamento.

No artigo 3.o do RUEM são estabelecidas regras específicas sobre espécies de madeira incluídas na lista CITES: «Para efeitos do presente regulamento, a madeira das espécies enumeradas nos anexos A, B e C do Regulamento (CE) n.o 338/97, conforme com o referido regulamento e com as respetivas disposições de aplicação, é considerada como extraída legalmente». A razão dessa presunção é que — conforme descrito acima — a Convenção CITES exige às suas Partes que apenas concedam licenças de exportação para espécies incluídas na lista CITES se essas espécies tiverem sido extraídas, nomeadamente, em conformidade com a legislação nacional relevante do país exportador.

Neste contexto, recomenda-se que, em cada Estado-Membro da UE, a autoridade administrativa CITES, por um lado, e as autoridades competentes responsáveis pela aplicação do Regulamento da UE relativo à madeira e do Regulamento FLEGT (14), por outro, cooperem (nomeadamente através do intercâmbio de informações) a fim de garantir que os respetivos regulamentos sejam aplicados de forma coerente nesse Estado-Membro. Nos casos em que a autoridade administrativa CITES de um Estado-Membro da UE tenha dúvidas quanto à legalidade das expedições de madeira, deve informar a sua homóloga responsável pela aplicação do Regulamento da UE relativo à madeira e do Regulamento FLEGT e, quando adequado, os organismos competentes responsáveis pela aplicação da lei encarregados dos controlos de madeira, a fim de informar as suas atividades. Do mesmo modo, as autoridades competentes responsáveis pela aplicação do Regulamento da UE relativo à madeira e do Regulamento FLEGT devem também informar os seus homólogos CITES nos casos em que recebem informações que dizem respeito — ou podem dizer respeito — a espécies incluídas na lista CITES.

A fim de assistir os Estados-Membros na aplicação do RUEM, a Comissão criou uma plataforma securizada destinada às autoridades competentes do RUEM, para fins de partilha de informações sobre questões relacionadas com o RUEM (15). A Comissão pode também conceder acesso a essa plataforma às autoridades administrativas CITES com vista a assistir todas as autoridades competentes na partilha de informações sobre a legalidade dos produtos de madeira importados para a UE. A Comissão elaborou também um documento de orientação, em colaboração com os Estados-Membros, a fim de abordar as questões relacionadas com a aplicação do RUEM (16). O documento de orientação pode ser consultado no sítio Web da Comissão, juntamente com outras fontes de informação, como notas informativas sobre desenvolvimentos relevantes para a implementação e o controlo da aplicação do RUEM.

Há outros recursos disponíveis para obter informações relativas aos quadros jurídicos em vigor em determinados países de exportação (17). No entanto, esses quadros jurídicos podem ter um âmbito mais vasto do que a definição de legalidade estabelecida na CITES, ou seja, «leis sobre a preservação da fauna e da flora em vigor nesse Estado» em consonância com o artigo IV da Convenção CITES.

(1) Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho, de 9 de dezembro de 1996, relativo à proteção de espécies da fauna e da flora selvagens através do controlo do seu comércio (JO L 61 de 3.3.1997, p. 1) e respetivos regulamentos de execução, em particular: Regulamento (CE) n.o 865/2006 da Comissão, de 4 de maio de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho relativo à proteção de espécies da fauna e da flora selvagens através do controlo do seu comércio (JO L 166 de 19.6.2006, p. 1); Regulamento de Execução (UE) n.o 792/2012 da Comissão, de 23 de agosto de 2012, que estabelece regras para a conceção das licenças, certificados e outros documentos previstos no Regulamento (CE) n.o 338/97 relativo à proteção de espécies da fauna e da flora selvagens através do controlo do seu comércio, e que altera o Regulamento (CE) n.o 865/2006 da Comissão (JO L 242 de 7.9.2012, p. 13); e Regulamento de Execução (UE) 2017/1915 da Comissão, de 19 de outubro de 2017, que proíbe a introdução na União de espécimes de determinadas espécies da fauna e da flora selvagens (JO L 271 de 20.10.2017, p. 7).

(2) Ver artigo 4.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 338/97, aplicável às espécies enumeradas no anexo B do regulamento.

(3) Ver o artigo IV, n.o 2, alínea b), da Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES), aplicável às espécies enumeradas no apêndice II da Convenção.

(4) Regulamento (UE) 2015/870 da Comissão, de 5 de junho de 2015, que altera, no que respeita ao comércio de espécies da fauna e da flora selvagens, o Regulamento (CE) n.o 865/2006 que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 338/97 do Conselho (JO L 142 de 6.6.2015, p. 3).

(5) Regulamento (UE) n.o 995/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos da madeira (JO L 295 de 12.11.2010, p. 23).

(6) Comunicação da Comissão de 12.2.2016 — Documento de orientação para o regulamento da UE relativo à madeira, C(2016) 755 final — http://ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm.

(7) Regime de licenciamento para a aplicação da legislação, com base na Comunicação da Comissão «A aplicação da legislação, a governação e o comércio no setor florestal (FLEGT) — Proposta de um plano de ação da UE», COM(2003) 251, e no Regulamento (CE) n.o 2173/2005 do Conselho, de 20 de dezembro de 2005, relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (FLEGT) (JO L 347 de 30.12.2005, p. 1).

(8) Ver o artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 865/2006.

(9) Reconhece-se que os Estados-Membros da UE têm também o direito de recusar a emissão de uma licença de importação com base no artigo 4.o, n.o 1, alínea e), e n.o 2, alíneas c) e a), do Regulamento (CE) n.o 338/97.

(10) Tal é atualmente o caso da Indonésia, onde a madeira das espécies incluídas na lista CITES está também sujeita ao sistema indonésio de garantia da legalidade da madeira e onde é necessário um documento V-Legal/licença FLEGT válido para a exportação dessa madeira.

(11) Em consonância com a Comunicação da Comissão — Autoridades aduaneiras e FLEGT — Orientações de execução — Síntese pública (JO C 389 de 4.11.2014, p. 2).

(12) Ver a Resolução Conf. 14.3 sobre os procedimentos de conformidade da CITES.

(13) Regulamento (UE) n.o 995/2010.

(14) Regulamento (CE) n.o 2173/2005.

(15) http://capacity4dev.ec.europa.eu/eutr-competent-authorities/dashboard

(16) Ver a nota de rodapé 7.

(17) Ver, por exemplo, http://gftn.panda.org/?202483/Framework-for-Assessing-Legality-of-Forestry-Operations-Timber-Processing-and-Trade. Este sítio Web faculta informações sobre o Quadro Comum de Avaliação da Legalidade de Operações Florestais, de Transformação de Madeira e de Comércio (também conhecido por Quadro Comum de Legalidade), uma lista de verificação elaborada pelas organizações não governamentais WWF/GFTN e TRAFFIC a fim de permitir aos governos e empresas aceder a — e compreender — aspetos relevantes das leis, regulamentos, circulares administrativas e obrigações contratuais que afetam as operações florestais e a transformação e o comércio de madeira numa série de países (Brasil, Camarões, República Centro-Africana, China, Colômbia, República Democrática do Congo, Gabão, Índia, Indonésia, Laos, Malásia, Mianmar/Birmânia, Peru, República do Congo, Rússia e Vietname).