Parecer do Comité Económico e Social sobre as "Políticas Económicas dos Países da Zona Euro, resultados e ensinamentos"

(2002/C 125/17)

Em 31 de Maio de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "As Políticas Económicas dos Países da Zona Euro: convergências e divergências, resultados e ensinamentos".

Foi encarregada da preparação dos trabalhos relativos a esta matéria a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 25 de Fevereiro de 2002. Foi relator L. A. Nyberg.

Na 389.a reunião plenária de 20 e 21 de Março de 2002 (sessão de 21 de Março), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por 90 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções.

1. Introdução

1.1. Num parecer sobre a coordenação das políticas económicas(1) - como consequência da UEM(2) -, o Comité Económico e Social defendeu a necessidade de coordenação e apontou algumas regras a seguir:

- Em primeiro lugar, escolher a direcção correcta (restritiva ou expansiva) das medidas de política económica.

- Em segundo lugar, determinar de que forma as medidas se repercutem nos outros países da zona do euro. Perante uma mesma situação conjuntural, deve optar-se por medidas que tenham a máxima repercussão possível; se um país está desfasado em relação aos outros, optar por medidas que afectem o menos possível os restantes países.

- Depois de discutido em conjunto o policy mix mais apropriado a cada país, compete a cada um deles escolher as medidas concretas.

- Os efeitos das medidas (designadamente nos níveis de tributação) deveria ser um aspecto secundário; o objectivo principal são as repercussões no ciclo económico.

- Se, paralelamente ao efeito desejado sobre o ciclo económico, é possível obter efeitos positivos noutros domínios, importa, naturalmente, adoptar as medidas pertinentes.

1.2. O Comité decidiu elaborar um parecer adicional para prosseguir o debate sobre a coordenação das políticas económicas. Nele se analisam as políticas económicas dos doze países da zona do euro com o propósito de determinar se, na prática, existe convergência ou, porventura, divergência, nalgumas áreas. De que maneira as políticas influenciam a situação económica da cada país? Existem já exemplos de boas práticas, após os primeiros anos da criação da UEM?

1.3. Este parecer também pode ser considerado um contributo para os estudos anuais do Comité sobre as Orientações Gerais de Política Económica (OGPE), que se centram na evolução geral da situação económica da União Europeia e na orientação global das políticas. Até à data ainda não foi possível realizar estudos mais pormenorizados sobre cada um dos países.

1.4. A maior parte dos números apontados no presente estudo são tirados de publicações das Direcções-Gerais de Assuntos Económicos e Financeiros e de Emprego e Assuntos Sociais da Comissão Europeia(3).

2. Objectivos políticos

2.1. O Banco Central Europeu (BCE) fixa o objectivo de política monetária, ou seja, a taxa de inflação deve ser inferior a 2 % a médio prazo. O presente parecer não examina as acções do BCE, as taxas de juro e as operações de mercado. O ponto de partida é a situação real após a adopção de medidas de política monetária, mas, naturalmente, um dos principais objectivos de todos os responsáveis políticos é atingir uma taxa de inflação baixa.

2.2. O objectivo do orçamento público é limitar o défice a 3 % do PIB. Todavia, este objectivo inicial transformou-se num objectivo de médio prazo de "orçamento próximo do equilíbrio" ou excedentário. Os debates sobre política económica na Comissão e no Conselho parecem apontá-lo como objectivo geral.

2.3. De acordo com os critérios de Maastricht, o limite de 60 % para a dívida pública continua a ser a meta a atingir, mas, com as reduções dos últimos anos, este objectivo parece despertar menos interesse. Nos próximos anos, só três países da União terão uma dívida pública superior a este limite. É necessário um maior interesse por este objectivo, visto que a evolução demográfica exigirá, nomeadamente, que o encargo com juros seja o menor possível.

2.4. Os debates sobre a situação económica e as opções em matéria de política económica baseiam-se em objectivos de saldo orçamental e de dívida pública, mas o objectivo de crescimento económico parece merecer atenção crescente. Este objectivo não foi quantificado, sendo sobretudo considerado como o resultado da situação e da política económicas. Não é porque os desempenhos económicos de um país são inferiores ao crescimento médio que se questiona necessariamente a sua política económica. Embora não constitua um objectivo explícito, o crescimento económico não deixa de ser um elemento central dos estudos económicos da Comissão. O crescimento económico sustentável deveria ser, por isso, objectivo prioritário da política económica.

2.5. Os estudos de política económica tendem muitas vezes a descurar a variável do emprego quer para manter uma taxa de desemprego baixa, quer para atingir uma taxa elevada de participação da força de trabalho(4). Para além de ser um objectivo em si mesmo, o crescimento económico é também necessário para realizar taxas de desemprego baixas e taxas de actividade elevadas. O presente parecer não aborda a política salarial e possíveis efeitos no emprego e na procura. Os processos de Cardiff e de Luxemburgo e os Fundos Estruturais têm também grande incidência no emprego. O emprego deveria ser um objectivo prioritário e primordial da política económica. Os países deveriam ser avaliados igualmente em função das Orientações Gerais de Política Económica (OGPE) e do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)(5).

2.6. A realização de níveis elevados de bem-estar social, de acordo com os artigos fundamentais da União Europeia(6), que apontam para o reforço da coesão social, constitui raramente um objectivo em si. Pode ser considerado igualmente o resultado final de um crescimento económico mais forte que é, de facto, o resultado almejado de todas as medidas políticas conduzidas no âmbito das Orientações Gerais de Política Económica e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Porém, as análises são muitas vezes omissas em relação à distribuição deste novo bem-estar social (ou de outros aspectos dos sistemas sociais). Como os efeitos da política económica competem em grande parte aos Estados-Membros, a nossa análise não focará o objectivo do bem-estar social. Neste sentido, tão-pouco apontaremos a dedo os países que diminuem os impostos sem redução concomitante das contribuições para a segurança social.

2.7. Neste parecer sobre política económica o Comité não examinará directamente a taxa de inflação - um objectivo central da política monetária. A análise versa antes sobre o objectivo da taxa de crescimento, os objectivos de taxas de desemprego e de actividade, o bem-estar social como finalidade do crescimento, do emprego e de outros objectivos intermédios.

3. Políticas económicas nacionais para o período de 1999-2001: perspectiva geral

3.1. A Comissão considera que o objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento de equilíbrio orçamental ou de um superavit deve ser cumprido. Uma das razões é os Estados-Membros poderem recorrer no futuro aos estabilizadores automáticos em caso de recessão económica. Mas a Comissão não definiu o que entende por situação de recessão.

3.1.1. A combinação de políticas a nível nacional terá que ser apropriada à situação económica do país em questão e, ao mesmo tempo, coerente com a política fiscal global da zona do euro.

3.2. A Comissão(7) aponta, e bem, a necessidade de alargar o debate, que não se deve cingir unicamente à disciplina orçamental prevista pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, mas também ter em conta o contributo do orçamento público para o crescimento e o emprego. O Comité aplaude esta posição, mas tem dificuldade em encontrar recomendações neste sentido. Quando às há, ocorrem em relação a países onde vão de par com a estabilização do orçamento.

3.3. Dois aspectos importantes encontram-se muito judiciosamente no cerne dos debates: o papel de estabilizador cíclico da política orçamental e a margem de manobra de estabilizadores automáticos. Nalguns países passa-se à fase seguinte da política cíclica - medidas discricionárias anticíclicas, mas raramente são referidas como "arbitrárias". Aqui está outro exemplo de elementos que "vão de par". Se são descritas como reformas estruturais, então podem muito bem figurar nos relatórios económicos da Comissão.

3.3.1. No seu Relatório sobre finanças públicas, a Comissão assinala que os resultados orçamentais de 2000 deveriam ter sido melhores, visto que alguns governos, perante "dividendos de crescimento" superiores às previsões, utilizaram uma parte para diminuir os impostos ou aumentar as despesas(8). Mas é de colocar uma questão paralela: quais teriam sido as perspectivas de crescimento para 2001 se os países não tivessem aproveitado esta oportunidade?

3.3.2. Na mesma óptica, afirma-se que se podem utilizar os estabilizadores automáticos face a riscos de desaceleração do desenvolvimento económico, mas só em países que lograram um orçamento equilibrado ou excedentário. O problema agudiza-se quando os países que mais necessitam de estímulo económico deste tipo são os que não atingiram essas metas.

3.4. A Comissão tem razão para estar preocupada com comportamentos pró-cíclicos. Aconteceu com certa frequência na década de noventa, o que constitui o lado negativo da aplicação dos critérios de Maastrich. Actualmente, alguns países que estão em recessão seguem mais uma vez a chamada política pró-cíclica, respeitando escrupulosamente o PEC, não sendo criticados por isso. Por outro lado, os que se preocupam com a desaceleração e adoptam medidas pertinentes serão criticados por não respeitarem o Pacto de Estabilidade e Crescimento. O conflito de objectivos deveria ser resolvido à luz da experiência dos anos noventa, mas não basta respeitar só um dos objectivos. A importância dada aos vários objectivos difere de direcção-geral para direcção-geral, o que é preocupante quando se pretende ter uma visão global da política.

3.4.1. A reduzida taxa de crescimento da economia em 2001 agravou os problemas. Segundo a Comissão, alguns países apresentam riscos de inflação, outros não atingiram o equilíbrio orçamental, os restantes poderiam lançar mão dos estabilizadores automáticos. Em todos os países (exceptuados dois), a possível incidência dos estabilizadores automáticos é da ordem de 0,1 a 0,2 % do PIB. Alguns países adoptaram medidas discricionárias. Os Países Baixos reduziram o seu excedente, o que parece ser aconselhável nesta situação. A Finlândia, o Luxemburgo e a Irlanda estão a reduzir o seu elevadíssimo superavit, o que pode ser considerado um estímulo relativo e inaceitável aos olhos da Comissão. Trata-se, porém de países pequenos, sem forte impacto na taxa de inflação global. Estimular a economia poderia ser desejável para países que enfrentam grandes dificuldades com a taxa de crescimento económico. Por último, o défice da Alemanha está a acentuar-se, devido sobretudo ao seu programa de redução da pressão fiscal. É verdade que o défice alemão se aproxima do tecto de 3 % mas isso explica-se pelas previsões de crescimento em baixa constante.

3.5. A Comissão tenta, através de um método complicado, quantificar as posições económicas e monetárias e determinar se as correspondentes políticas foram neutras, expansionistas ou restritivas nos dois primeiros anos da UEM. Conclui que a política económica foi neutra durante o primeiro ano, tendo relaxado em seguida. As condições monetárias começaram por ser moderadamente expansionistas com tendência para o endurecimento. Dos países da zona euro, só a Finlândia registou uma verdadeira contracção económica em 2000. As condições monetárias na Grécia beneficiaram de um certo abrandamento; a maior parte dos outros países, que haviam adoptado medidas monetárias bastante restritivas, endureceram-nas ainda mais; a Irlanda abrandou as condições monetárias em razão de uma crescente inflação.

3.5.1. A situação em 2001 é muito mais heterogénea. A Finlândia, os Países Baixos e a Alemanha abrandaram a política fiscal. Os casos de rigor monetarista são tão frequentes quanto os de abrandamento. Se analisarmos isto à luz da utilização das capacidades, só a Alemanha dispõe ainda de capacidades não utilizadas, de acordo com as estimativas da Comissão para a Primavera. A situação mudou, sobretudo depois dos actos terroristas de 11 de Setembro, pois assistiu-se à redução da procura e ao aumento das capacidades não utilizadas na maior parte dos países, o que originou certas reacções, nomeadamente a diminuição das taxas de juro.

4. Impacto económico

4.1. Impacto económico global

4.1.1. A avaliação das políticas económicas quanto ao seu impacto sobre o crescimento económico deve ter em conta vários factores. É inconcebível uma avaliação que considere apenas uma única medida, por mais importante que esta seja. É necessário analisar a totalidade das medidas, o seu teor e a sua interdependência. Uma avaliação definitiva só será possível se se definir um prazo para os resultados das medidas A Comissão chegou à conclusão de que o impacto das mudanças ao nível das receitas é mais rápido do que o das medidas fiscais.

4.1.2. As acções levadas a cabo ao nível da procura surtirão efeito mais rapidamente do que as realizadas do lado da procura. Como a diminuição dos impostos influencia tanto a procura como a oferta, as reacções às mudanças fiscais acabam por ser mais lentas.

4.1.3. Uma política económica equilibrada tem que contemplar todos estes factores. É possível que um corte nos impostos não produza os efeitos esperados na taxa de emprego e que os efeitos da diminuição dos custos das estruturas de acolhimento de crianças ou da melhoria das estruturas disponíveis nesta área fiquem aquém das expectativas. Ao invés, a combinação destas duas medidas poderia ter uma maior incidência do que a mera adição dos efeitos produzidos por cada uma delas separadamente.

4.1.4. Outro aspecto que dificulta a elaboração e a evolução da política económica é a diferença entre o orçamento das administrações públicas de todos os níveis de poder e o orçamento geral do Estado. Regra geral, o governo e o parlamento só têm uma influência directa neste último. Nalguns países foram concluídos acordos para alinhar os orçamentos dos outros níveis administrativos pelo orçamento geral. Como é natural, este problema é muito mais complexo nos Estados federais. Para o BCE e a Comissão são os orçamentos gerais que mais preocupações suscitam.

4.1.5. Diz-se amiúde que a política económica sofre uma pressão mais forte quando existe uma política monetária. As disparidades das situações económicas têm que ser resolvidas unicamente através de medidas de política económica. Mas, por outro lado, os efeitos secundários das medidas de política económica eram maiores antes da política monetária comum da UEM. Os efeitos poderiam desaparecer não só através do comércio e de uma maior inflação, mas também com taxas de juros mais elevadas e taxas de câmbio voláteis. Pode afirmar-se, por conseguinte, que a política monetária comum alarga o âmbito de aplicação da política económica e confere-lhe mais eficácia.

4.2. Crescimento e desempenho económicos

4.2.1. Avaliar o impacto de uma medida económica não é tarefa fácil, visto que existem dois factores determinantes: as medidas políticas concretas e a situação económica (geralmente o crescimento económico) que, por seu turno, depende em parte da confiança dos consumidores e dos produtores. Isto não coloca problemas de maior se as previsões em matéria de crescimento económico para o ano seguinte são exactas. Com efeito, é possível decidir com antecedência, depois de avaliar os efeitos da taxa de crescimento, se a política económica será expansionista, neutra ou restritiva. Em 1999 e 2000, os governos tenderam a subestimar o crescimento económico. Num contexto em que os resultados são avaliados em função da melhoria do orçamento e da redução da dívida pública, os governos são visto a uma luz mais favorável do que o seriam se fossem julgados apenas pelas acções que promovem. Em 2001, ano em que a taxa de crescimento na maior parte dos países ficará aquém das previsões, as políticas poderão ser apropriadas ou revelar-se demasiado restritivas.

4.2.2. Além disso, a taxa de crescimento depende em grande medida das políticas reais. Uma política que reduz o poder de compra reduzirá o consumo e, por consequência, o crescimento. Este tipo de interdependências dificulta realmente a avaliação das políticas.

4.2.2.1. A Comissão esforça-se por separar os efeitos do crescimento dos efeitos das medidas políticas. A redução global do défice foi mais rápida do que se esperava devido principalmente a um maior crescimento. Além disso, faz-se a distinção entre, por um lado, os efeitos da diminuição dos juros e os resultantes dos estabilizadores automáticos e, por outro, os efeitos decorrentes de medidas discricionárias que representam apenas 0,1 % do PIB. Quantificar o impacto de cada acção coloca problemas consideráveis. Em Espanha, por exemplo, a diminuição das contribuições para a segurança social correspondeu apenas a 0,1 % do PIB. Como avaliar separadamente o efeito desta reforma sobre o PIB se ela faz parte de um conjunto de medidas concomitantes?

4.2.3. Acresce que os números podem conduzir a conclusões políticas diferentes. A Comissão nota que os três países que continuam a registar um importante défice orçamental não melhoraram a sua posição durante os anos de crescimento sustentado. No entanto, não refere que esses mesmos países figuram entre os que apresentam taxas de crescimento mais baixas e, por conseguinte, se encontravam numa situação em que poderia justificar-se um estímulo da economia. Se não tivessem recorrido às possibilidades de estímulo da economia durante estes anos, apresentariam, hoje, uma situação económica pior, mas, por outro lado, disporiam de maiores meios para reagir. A avaliação das políticas torna-se mais complexa se se considerar a natureza e o calendários das medidas adoptadas.

4.2.4. A maior parte dos países reduziram a dívida pública nos últimos anos. Mas, atentas as elevadas taxas de crescimento, este desempenho não é especialmente glorioso. Consideremos o exemplo da Bélgica, com uma redução de 5,5 pontos percentuais em 2000, dos quais 4,5 podem ser atribuídos à adequação matemática do valor da dívida expresso em percentagem do PIB, quando a taxa de crescimento é mais elevada. O relatório não apresenta dados que indiquem em que medida a redução da dívida nos países da zona do euro é imputável a reembolsos efectivos da dívida. A Comissão comenta a redução da taxa da dívida espanhola em 2000, assinalando que numa redução de 2,7 %, 2,5 pontos percentuais provêm da taxa de crescimento. O Comité gostaria que a Comissão fornecesse dados análogos para todos os países.

4.3. Estabilizadores automáticos

4.3.1. Quando o défice orçamental não excede 3 % do PIB (ou, antes, quando se atinge o equilíbrio orçamental), põe-se a questão de saber se se dá livre curso aos estabilizadores. Mas que parte da estabilização conjuntural provém dos estabilizadores automáticos? É possível melhorá-los?

4.3.2. É opinião comum que os estabilizadores automáticos(9) funcionam em pleno quando o problema estrutural (choque) se prende com a procura. Por exemplo, certos impostos e subsídios de desemprego progressivos actuam como amortecedor tanto numa conjuntura de recessão económica como de recuperação, contrabalançando o impacto sobre o rendimento das pessoas. São mais eficazes nas crises que afectam o consumo do que nas que afectam os investimentos ou a procura externa. Diz-se que as crises do lado da oferta têm efeitos opostos na inflação e na produção: uma forte subida do preço do petróleo faz aumentar a inflação e baixar a produção. É difícil encontrar estabilizadores automáticos que provocam, como é o caso, fenómenos de expansão e retracção.

4.3.3. São também profundas as disparidades entre países no que diz respeito à sensibilidade das finanças públicas às variações conjunturais. Uma economia, cujo sector público é fortemente influenciado por mudanças conjunturais ocasionadas por estabilizadores automáticos, pode obter melhores desempenhos reformando a política económica. Esta sensibilidade é dupla: resulta tanto da conjuntura como de medidas políticas. Estes países possuem, não raro, regimes de segurança social avançados.

4.3.4. Isto leva-nos a afirmar que é impossível emitir um opinião geral sobre o uso dos estabilizadores automáticos. A Comissão efectuou cálculos para estabelecer os níveis para que devem tender os défices/excedentes orçamentais ao longo do ciclo, que podem variar de país para país. Quanto mais volátil for a economia maior terá que ser o excedente. Depois de fixados os valores mínimos, estabeleceram-se novos objectivos que deveriam permitir aos estabilizadores actuar livremente.

4.4. Investimentos

4.4.1. Em muitos casos, a despesa pública pode ter efeitos positivos no crescimento e no emprego, como acontece com as despesas tradicionais - educação, saúde, transferências regionais e política social - por exemplo. A quantidade e qualidade destas despesas constituem os pressupostos de uma economia moderna em crescimento, mas, mau grado a sua importância, a investigação e os investimentos públicos e privados são alvo de atenção muito especial. As Conclusões da Cimeira de Lisboa, confirmadas em Estocolmo, sublinharam a ambição política de melhorar estas políticas, mas em tão pouco tempo não foi possível obter resultados tangíveis na vertente do crescimento e emprego nem adoptar todas as medidas adequadas. A procura da indicadores pertinentes para essas medidas constitui um primeiro passo que ainda não foi completamente concretizado.

4.4.2. Há grandes diferenças entre os Estados da zona euro no que respeita aos gastos em matéria de investigação e desenvolvimento e de investimentos. Não obstante, é inegável que todos os países deveriam adoptar políticas para aumentar a parte do PIB destinada a estas despesas. Ainda que seja impossível avaliar o impacto de medidas recentes, a experiência mostra claramente a eficácia das medidas adoptadas nestes sectores. Os investimentos em tecnologias da informação (formação, redes, utilização) e em investigação neste campo, por exemplo nos Estados Unidos e nos países nórdicos, são acompanhadas de subida das taxas de crescimento e de emprego.

4.4.3. O problema é que as estatísticas referentes aos investimentos só têm em conta os investimentos físicos, quando deveriam incluir a vertente recursos humanos. A medição suscita problemas pois obriga a encontrar uma linha divisória entre as despesas "ordinárias" de educação e as despesas de educação e de formação que aumentam a produção. Uma possibilidade de superar o problema seria considerar investimento em capital humano todas as despesas de educação e formação realizadas pelas empresas (ainda que parcialmente financiadas pelo sector público).

4.4.4. A maior parte dos investimentos são privados e são estes que determinam o crescimento. Mas, voltando aos investimentos físicos públicos, também eles importantes para o crescimento enquanto complemento dos investimentos privados, as coisas complicam-se em relação à aplicação do PEC. Um país que consagra uma percentagem elevada do PIB aos investimentos públicos, o que é aconselhável, terá mais dificuldade em conseguir o equilíbrio orçamental, pois terá que reduzir mais outras despesas públicas para contrabalançar os investimentos públicos "extraordinários", contanto que estes não sejam financiados por fundos extra-orçamentais e não sejam por isso abrangidos pela avaliação do PEC. Num caso semelhante, os critérios de convergência da UEM podem desincentivar os investimentos públicos. Na década de noventa, os cortes nos investimentos físicos públicos representaram mais de dois terços da redução do défice do orçamento público, o que fez descer a sua parte no PIB de 2,9 % (1991) para apenas 2,3 % (1999)(10). Do ponto de vista económico isto é ainda mais absurdo se pensarmos que estas despesas aumentariam a taxa de crescimento e, a longo prazo, contribuiriam para a consecução dos objectivos do PEC.

4.5. Reforma do sistema fiscal

4.5.1. Poucos questionam os efeitos positivos da investigação e dos investimentos; ao invés, nem sempre se aceitam as consequências que as reformas fiscais têm sobre o crescimento e o emprego. O sistema fiscal influencia a vontade de trabalhar, poupar e investir. Os efeitos dependem não só do nível de tributação mas também da sua composição. Apontam-se adiante alguns exemplos mas, como indica a Comissão, os resultados têm sido desiguais. Em geral, pode dizer-se que os efeitos tardam a aparecer - alguns anos - e as mudanças têm que ser muito substanciais para influenciar o nosso comportamento.

4.5.2. Além disso, importa considerar as reformas dos sistemas fiscais em sentido mais lato que inclua também os sistemas contributivos. Ao examinar a incidência no emprego e no crescimento, a interacção entre impostos e prestações tem que ser vista como um todo. Tentar aumentar a taxa de emprego modificando os regimes fiscais e os regimes contributivos implica, ao mesmo tempo que se passe de medidas passivas a medidas activas no mercado de trabalho, a fim de aumentar a taxa de participação da mão-de-obra.

4.5.3. No presente documento não podemos analisar o problema do envelhecimento da população, mas queremos salientar o importante que é neste contexto reduzir a dívida. Em período de recessão, este problema dificultou nalguns países a passagem para políticas mais claramente anticíclicas.

4.5.4. Nos anos que precederam a terceira fase da UEM, deu-se um forte endurecimento da política económica. Este rigor manteve-se, mas com um certo abrandamento, dado que a necessidade diminui quando os orçamentos se aproximam do equilíbrio e as reformas começam a surtir efeito. Na maior parte dos países, procedeu-se a cortes nas despesas e nos impostos, reduzindo-se deste modo a dimensão relativa do sector público. Nalguns, as reformas fiscais consistiram em mudar o sistema de cobrança ou a base tributável, o que permitiu aumentar as receitas fiscais sem aumentar as taxas de imposição e, consequentemente, lograr sistemas de tributação mais justos.

4.6. Emprego

4.6.1. Para encontrar estatísticas sobre tendências do emprego há que consultar publicações como "Employment in Europe". Isto é um sinal de que a ideia de incluir o emprego nas conclusões das cimeiras ainda não ganhou raízes em todos os serviços da Comissão. Quando se avaliam as políticas económicas dos países da zona do euro não se tem realmente em conta o emprego.

4.6.2. A Espanha, a Bélgica e a Irlanda registaram uma diminuição do desemprego superior a um ponto percentual por ano no período de 1999-2000. A Bélgica e a Irlanda conseguiram igual desempenho apesar de não partirem de uma taxa de desemprego particularmente elevada. Oito dos doze Estados-Membros não lograram alcançar o objectivo possível de uma redução de um ponto percentual ao ano, ao passo que três (Áustria, Luxemburgo e Portugal) ficaram a meio caminho, mas convém precisar que já registavam os níveis de desemprego mais baixos(11).

4.6.3. Ao invés, se considerarmos a evolução da taxa de actividade, o aumento mais rápido ocorreu nos Países Baixos, Irlanda, Luxemburgo e Espanha e as subidas mais modestas registaram-se na Áustria, Alemanha e França. Não existe relação clara entre as variações da taxa de actividade durante estes anos e o seu ponto de partida. Por isso, há que encontrar outros factores para explicar estas disparidades.

4.6.4. A Espanha parece ter obtido os melhores resultados, não obstante ter, à partida, a mais elevada taxa de desemprego e a mais baixa taxa de actividade. A Áustria regista os resultados mais modestos, se bem que partisse de uma taxa de desemprego baixa e de taxa de actividade alta(12). As diversas tendências podem ter causas diferentes, mas parece haver uma certa convergência entre estes aspectos dos mercado de trabalho.

4.6.5. A taxa de crescimento parece ser a explicação natural destas diferenças. Também podemos verificar que as taxas de crescimento elevadas estão estreitamente associadas à evolução favorável do emprego.

4.6.6. Todavia, os desenvolvimentos por vezes contraditórios dos mercados de trabalho nacionais requerem estudos mais aprofundados das causas dos bons e maus resultados obtidos nesses mercados. A explicação de alguns resultados reside nas medidas de política económica discricionárias dos doze Estados-Membros. Um documento de apoio elaborado pelo grupo de estudo com a descrição das políticas económicas país por país conclui que estas medidas são específicas a cada país.

5. Recomendações incoerentes

5.1. Se tivermos em conta outros sectores de intervenção, e não apenas as OGPE, verificamos que as recomendações de 2001 para determinados países não são coerentes com a política expansiva que as taxas de crescimento mais baixas justificariam. Na sua avaliação geral da situação económica (monetária e conjuntural), a Comissão mostra-se preocupada principalmente com os países com sobreaquecimento da economia e pressão inflacionista. Não manifesta abertamente a mesma preocupação em relação aos países onde a procura não é suficiente para que surja um crescimento económico aceitável. O mesmo pode afirmar-se no que respeita a maior parte dos governos. De uma maneira geral, pode dizer-se que a política económica sustenta a política monetária comum em períodos de forte crescimento, mas existe o perigo de conflito entre ambas as políticas em períodos de baixo crescimento. Daí a nossa grande preocupação face à actual situação económica e às correspondentes recomendações de política económica.

5.2. Só se têm em conta as repercussões da política de um país na situação geral da zona do euro, mas raramente nos demais países. E parece tratar-se mais de uma relação matemática, em que se somam os dados nacionais relativos à inflação, entre outros, que uma estimativa económica das relações reais entre as 12 economias. A Irlanda é disto um exemplo. A recomendação do Conselho de Economia e Finanças à Irlanda no sentido de levar por diante uma política menos expansiva é defensável se examinarmos a economia em si mesma. Todavia, os efeitos de esse excesso de expansão na zona do euro são insignificantes. A economia irlandesa é tão pequena que não terá qualquer influência perceptível sobre o objectivo de inflação. As trocas comerciais da Irlanda realizam-se sobretudo com países que não fazem parte da zona do euro (como o Reino Unido), pelo que o impacto comercial nos demais países da zona euro também é pouco significativo.

5.3. Em anos de forte crescimento económico é fácil obter bons resultados em matéria de desemprego e de taxa de emprego, porque estes valores vão de par com as taxas de crescimento. Quando o crescimento é fraco, a situação é muito mais complicada. Com um crescimento inferior a 3 % não aumentará automaticamente o emprego e, continuar a colocar a ênfase no equilíbrio orçamental é correr seriamente o risco de a política adoptada aumentar o desemprego. As taxas de crescimento e a evolução do emprego devem estar também no centro do debate de política económica. As tendências económicas actuais são tão claras que importa reflectir esta mudança nos documentos da Comissão e nas decisões do Conselho.

5.4. Dado que os objectivos do PEC estão consagrados no Tratado, as recomendações que delas emanam têm mais peso que os objectivos adoptados simplesmente nas reuniões do Conselho. Esta diferença de base jurídica não deveria ter tanto impacto nas políticas realmente recomendadas. As medidas recomendadas deveriam basear-se em argumentos económicos e não em considerações políticas.

6. Um novo quadro de referência para os objectivos

6.1. Os relatórios da Comissão e as decisões do Conselho dão claramente a impressão de que a estabilidade dos preços, o equilíbrio orçamental e a diminuição da dívida constituem os principais objectivos. Para extrair lições dos primeiros anos de vida do euro é importante tentar realizar os objectivos inscritos no PEC de modo a lograr uma combinação de políticas que tenha em conta todos os objectivos de política económica.

6.2. A incidência do crescimento nestes objectivos está cuidadosamente calculado. O que falta é o impacto da política económica no crescimento e no emprego. Esta parece ser a principal razão por que as nossas recomendações tendem mais para o lado expansivo. Também se poderia recomendar uma redução do superavit ou um maior défice se se quisesse ter em conta tanto a política fiscal como o crescimento e o emprego. Por isso, o objectivo a médio prazo de um crescimento mínimo de 3 % evocado nas conclusões das cimeiras poderia também figurar explicitamente nas OGPE e no PEC.

6.3. Em Lisboa foi definido um objectivo a longo prazo para o emprego: reduzir o desemprego para lograr o pleno emprego. Em relação à taxa de emprego, os objectivos fixados foram de 70 % para os homens e 60 % para as mulheres. Estes objectivos de longo prazo deveriam reflectir-se no PEC como objectivos de médio prazo, com a finalidade de estimular políticas que permitam alcançar os objectivos de longo prazo.

6.4. Depois de alguns anos de experiência prática de aplicação do PEC, é porventura tempo de fazer uma avaliação e proceder a uma redefinição deste fundamento da política económica nos seis países da zona euro. Para além das propostas supra, o Comité faz questão de realçar alguns princípios de flexibilidade para as recomendações de política económica anuais:

- Os objectivos deveriam ser de médio prazo por forma a que os resultados correspondentes a cada ano sejam avaliados nesta conformidade.

- Haveria que ter sempre em conta os aspectos relacionados com os ciclos económicos.

- As avaliações a curto prazo para cada Estado-Membro deveriam ser sempre efectuadas em função do grau de cumprimento dos objectivos a longo prazo.

- Além disso, haveria que considerar as avaliação no contexto do desenvolvimento demográfico de cada Estado-Membro.

7. Conclusões

7.1. Como observação genérica, urge coordenar melhor a política económica e reforçar o diálogo macroeconómico. Também é necessária maior flexibilidade nas recomendações políticas relativas ao PEC. Mas importa assinalar alguns bons exemplos nacionais de cumprimento simultâneo dos requisitos de equilíbrio orçamental, redução da dívida, taxa de inflação, crescimento e emprego. Além disso, a política coerente que se persegue deveria aspirar também a reformar os regimes de pensões, a fim de ter em conta o envelhecimento da população e o financiamento dos investimentos públicos em domínios fundamentais, em conformidade com as conclusões da Cimeira de Lisboa.

7.2. Daqui se depreende obviamente que as medidas para manter uma taxa de crescimento alta poderiam ser mais eficazes para a redução da dívida que as realmente destinadas a pagar a dívida mediante aumentos importantes do superavit. Por conseguinte, uma política de alto crescimento é a melhor política de redução da dívida.

7.3. Alguns dos exemplos podem ser considerados reformas estruturais, com um efeito de longo prazo, enquanto outros são sobretudo medidas anticíclicas. Na Grécia, a medida de luta contra a fraude fiscal através de um imposto negativo sobre o rendimento parece ter sido eficaz. Na Alemanha, os cortes fiscais (tanto do imposto sobre o rendimento como do imposto sobre as sociedades) constituem bons exemplos de medidas anticíclicas, se bem que este não fosse o seu objectivo principal. Na Bélgica, os tectos das despesas e o acordo concluído com as autoridades locais e regionais foram muito benéficos para o equilíbrio orçamental. A fórmula neerlandesa de distribuição dos efeitos de crescimento no orçamento público entre as reduções fiscais e as reduções da dívida pública é interessante. Embora porventura justa do ponto de vista da repartição, esta fórmula é discutível como instrumento de estabilidade conjuntural. De uma maneira geral, a política orçamental da Finlândia parece adequada para prosseguir a política de rigor, mau grado as profundas reformas a nível das receitas e despesas num contexto de condições monetárias favoráveis e de crescimento sustentado.

7.3.1. Alguns países introduziram modificações nos sistemas fiscais para reduzir a evasão fiscal e aumentar a base tributável. Estas medidas não só se revelaram eficazes, mas também permitiram uma convergência na elaboração dos sistemas fiscais. Estas mudanças são muito importantes e deveriam ser prosseguidas.

7.3.2. Vários países procederam a reduções de diversas taxas de impostos. Em razão das taxas de crescimento elevadas, estas reduções não se traduziram numa quebra das receitas fiscais, as quais, pelo contrário, continuaram a crescer. Com taxas de crescimento mais baixas, estes aumentos dificilmente se manterão e, provavelmente, vão ceder o lugar a diminuições. É possível que o efeito destas reduções das taxas de impostos sobre a procura já se tenha feito sentir, mas os efeitos sobre a oferta tardarão algum tempo a concretizar-se. Infelizmente, é possível que venham a manifestar-se num contexto económico em que conviria apoiar a procura. Tudo isto põe em evidência os graves problemas de coordenação das reformas fiscais.

7.3.3. Paralelamente à provável convergência da base tributável e às menores possibilidades de evasão fiscal, parece haver agora uma viragem real dos impostos sobre o trabalho e os rendimentos para os outros impostos. Existe uma tendência leve, mas clara, para a convergência dos sistemas fiscais, tanto no atinente à estrutura como às taxas.

7.4. Alguns países introduziram tectos de despesas de uma maneira ou de outra. Estes limites podem resolver alguns problemas, como por exemplo, ajudar a travar a tendência para aumentar automaticamente as despesas públicas quando se dispõe de mais recursos. Por assim dizer, o sistema é à "prova de eleições", visto que, amiúde, os tectos são decididos previamente e por unanimidade. Ao mesmo tempo, podem criar outros problemas, como recorrer sistematicamente a mudanças do lado das receitas quando são necessárias acções anticíclicas, pois o lado das despesas é fixado antecipadamente para vários anos. Esta abordagem é igualmente mais inflexível quando mudam alguns dos princípios fundamentais sobre os quais se baseiam os referidos tectos.

7.5. Estes são alguns dos "bons exemplos" existentes: alguns deles são específicos a um determinado país, outros são bastante gerais. Importa salientar que o facto de serem válidos num país não quer dizer que o sejam necessariamente em todos os outros. A situação económica de um país pode ser tão diferente que o que nele resulta será porventura ineficaz num outro. Por isso, os exemplos de políticas mencionados no presente parecer e as observações aduzidas com vista à sua utilização num ou em vários Estados-Membros deveriam ser debatidos em todos os países da zona do euro, mas a sua aplicação efectiva será tributária da situação específica de cada país.

Bruxelas, 21 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Este parecer analisa os aspectos da política económica que fazem parte da política orçamental, isto é as receitas e despesas do orçamento público.

(2) JO C 139 de 11.5.2001, p. 60.

(3) "European Economy. Reports and studies, n.o 3, 2000, n.o 3, 2001 and Employment in Europe".

(4) Taxa de participação da força de trabalho (taxa de actividade) = pessoas empregadas e desempregadas como percentagem da força laboral potencial.

(5) PEC= Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(6) Tratado da União, artigo 2.o

(7) COM(2001) 355 final, p. 3.

(8) Finanças Públicas na UEM - 2001, p. 2 ("European Economy. Reports and studies, n.o 3, 2001").

(9) Sobre estabilizadores automáticos, ver parecer do CES no JO C 139 de 11.5.2001, p. 60.

(10) Formação bruta de capital fixo das administrações públicas dos 15 Estados da União Europeia, Eurostat.

(11) O Luxemburgo é um caso especial; o bom andamento do mercado de trabalho afecta em grande medida os países vizinhos.

(12) O Luxemburgo é um caso especial; o bom andamento do mercado de trabalho afecta em grande medida os países vizinhos.