COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 8.3.2018 COM(2018) 118 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre os efeitos dos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva 2006/112/CE do Conselho na luta contra a fraude



1ANTECEDENTES O artigo 199.º‑A, n.º 1, da Diretiva 2006/112/CE («Diretiva IVA»), permite aos Estados‑Membros estabelecer que o devedor do IVA sobre fornecimentos enumerados no referido artigo seja o sujeito passivo ao qual tenha sido efetuada qualquer entrega de bens ou prestação de serviços (mecanismo de autoliquidação). Este mecanismo é limitado no tempo e pode ser aplicado até 31 de dezembro de 2018. Nos termos do artigo 199.º‑A, n.º 3, da Diretiva IVA, os Estados‑Membros que apliquem o mecanismo devem, com base nos critérios definidos no artigo 199.º‑A, n.º 2, alínea c), apresentar um relatório à Comissão o mais tardar em 30 de junho de 2017. Posteriormente, antes de 1 de janeiro de 2018, a Comissão apresenta um relatório de avaliação global dos efeitos do mecanismo previsto no artigo 199.º‑A, n.º 1, da Diretiva IVA na luta contra a fraude. O artigo 199.º‑B, n.º 1, da Diretiva IVA autoriza os Estados‑Membros a designar o destinatário como devedor do IVA relativamente a determinadas entregas de bens e prestações de serviços, a título de medida no âmbito do mecanismo de reação rápida («MRR») para combater os casos de fraude súbita e de grande escala suscetíveis de acarretar perdas financeiras consideráveis e irreparáveis. Esta medida é aplicável até 31 de dezembro de 2018. De acordo com o artigo 2.º da Diretiva 2013/42/UE, que altera a Diretiva IVA, a Comissão apresenta, antes de 1 de janeiro de 2018, um relatório de avaliação global do impacto do MRR. Consequentemente, o presente relatório incide nos efeitos das medidas previstas no artigo 199.º‑A da Diretiva IVA na luta contra a fraude e no impacto do mecanismo previsto no artigo 199.º‑B da Diretiva IVA. 2ÂMBITO DO RELATÓRIO O objetivo das medidas previstas nos artigos 199.º‑A e 199.º‑B é permitir aos Estados‑Membros a rápida resolução dos problemas de fraude intracomunitária com recurso a operadores fictícios (MTIC): no artigo 199.º‑A, com uma opção de aplicar o mecanismo de autoliquidação para os fornecimentos enumerados, e no artigo 199.º‑B, oferecendo um procedimento mais rápido para a introdução do mecanismo de autoliquidação, em caso de fraude súbita e de grande escala. A fraude MTIC ocorre quando um negociante adquire noutro Estado‑Membro bens isentos de IVA e os vende com IVA na fatura que emite para o cliente. Após ter recebido o montante de IVA do cliente, esse negociante desaparece antes de pagar o IVA devido às autoridades fiscais. Ao mesmo tempo, o cliente, agindo de boa‑fé ou não, pode deduzir na sua declaração de IVA o IVA que pagou ao fornecedor. O mecanismo de autoliquidação com base no artigo 199.º‑A da Diretiva IVA parece ser um instrumento útil para os Estados‑Membros na luta contra este tipo de fraude nos domínios sensíveis predefinidos, quando a fraude ocorre no seu território. Quando o negociante é obrigado a utilizar a autoliquidação para essas entregas e prestações internas, não pode adicionar IVA à sua fatura e não receberá o valor IVA do seu cliente e, consequentemente, não pode desaparecer sem pagar o montante do IVA recebido. O MRR referido no artigo 199.º‑B é uma medida processual que permite aos Estados‑Membros introduzir rapidamente um mecanismo de autoliquidação temporário sobre os fornecimentos em que ocorreram fraudes súbitas e de grande escala, inclusive para os fornecimentos que não estejam enumerados no artigo 199.º‑A. Através deste mecanismo, os Estados‑Membros podem cobrir o período exigido para a obtenção da derrogação normal nos termos do artigo 395.º da Diretiva IVA, cujo pedido deve ser apresentado simultaneamente. A Comissão apresentou recentemente duas propostas legislativas que deverão ajudar os Estados‑Membros na luta contra a fraude ao IVA. A primeira é uma proposta de cooperação administrativa no domínio do IVA, que reforçará a cooperação entre Estados‑Membros para combater eficazmente a fraude transfronteiras. A segunda é a proposta de regime definitivo do IVA, que, em última análise, limitará o risco de MTIC, uma vez que introduz a tributação no lugar onde o transporte de mercadorias termina, suprimindo assim os fornecimentos e aquisições de bens intracomunitários isentos. O presente relatório baseia‑se nas reações dos Estados‑Membros e das partes interessadas no que respeita à eficácia da autoliquidação setorial na luta contra a fraude, tal como exigido pela Diretiva IVA. Na elaboração do relatório, os Estados‑Membros foram convidados a dar conta da sua experiência e a fazer a avaliação das medidas. Para assegurar que as reações das empresas são tidas em consideração, as empresas interessadas foram convidadas, através do Grupo de Peritos sobre o IVA, a apresentar os seus pontos de vista. 3AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS 3.1 A utilização da medida prevista no artigo 199.º‑A, n.º 1, da Diretiva IVA O artigo 199.º‑A, n.º 1, da Diretiva IVA tem caráter facultativo e permite aos Estados‑Membros aplicar o mecanismo de autoliquidação a uma série de entregas de bens e prestações de serviços. Consoante o Estado‑Membro, alguns operadores fizeram ampla utilização das opções e aplicam o mecanismo de autoliquidação a um grande número de fornecimentos e prestações, ao passo que outros não utilizam nenhuma das opções. O anexo I contém uma panorâmica da utilização, pelos Estados‑Membros, do mecanismo de autoliquidação, com base no artigo 199.º‑A, n.º 1, da Diretiva IVA (segundo informações recebidas dos Estados‑Membros ou das partes interessadas). 3.2A medida prevista no artigo 199.º‑A da Diretiva IVA

A avaliação da medida prevista no artigo 199.º‑A incidiu principalmente nas cinco questões seguintes: 1) Considera que a medida aplicada é/foi eficaz e eficiente na luta contra a fraude? 2) Considera que a medida era necessária para lutar contra a fraude? Quais teriam sido as consequências no que respeita à fraude ao IVA se o seu Estado‑Membro não tivesse introduzido esta medida? 3) Houve uma deslocação das atividades fraudulentas para outros bens ou serviços, na sequência da introdução da medida? 4) Houve uma deslocação da fraude ao IVA para outros países, na sequência da introdução da medida no mercado interno? 5) Houve um aumento dos custos de conformidade para os sujeitos passivos resultante da introdução da medida e, em caso afirmativo, considera esses custos proporcionais em relação aos benefícios resultantes da medida? Quase todos os Estados‑Membros responderam ao questionário e apresentaram a sua avaliação da medida. Também as partes interessadas, por exemplo várias grandes empresas, empresas de consultoria, pequenas empresas de contabilidade e alguns académicos, apresentaram os seus pontos de vista. 3.2.1A eficácia da medida na luta contra a fraude 3.2.1.1Avaliação pelos Estados‑Membros De um modo geral, os Estados‑Membros consideram que a medida é um instrumento eficaz e eficiente na luta contra a fraude ao IVA em determinados setores ou na prevenção da fraude. Vários Estados‑Membros salientaram que, dada a introdução do mecanismo de autoliquidação, a fraude do operador fictício (MTIC) diminuiu de forma significativa ou desapareceu completamente nos setores definidos. A introdução do mecanismo de autoliquidação nos setores especificados ajudou os Estados‑Membros a reduzirem significativamente as perdas de receitas causadas pela fraude MTIC e levou a uma melhoria da cobrança do IVA. Para além da eliminação dos operadores fictícios, a medida contribuiu também para a redução do número de operadores no mercado «negro» e reinstaurou a concorrência leal no setor. Certos Estados‑Membros salientaram que o mecanismo de autoliquidação não é inteiramente à prova de fraude, uma vez que permite recorrer a outros métodos de elisão fiscal em matéria de IVA. No entanto, indicaram também que pode ser eficaz para reduzir a fraude em determinados domínios. Todos os Estados‑Membros que aplicam o mecanismo nacional de autoliquidação às licenças de emissão indicaram que este era muito eficaz para pôr termo a fraudes particularmente agressivas. Foi salientado que o mercado das licenças de emissões de gases com efeito de estufa é particularmente vulnerável à fraude, dada a grande mobilidade das licenças e os elevados valores em causa, pelo que a medida permite aos Estados‑Membros impedir a ocorrência de fraude ao IVA. Considera‑se igualmente que a medida é eficaz para reduzir as futuras perdas de receitas do IVA, pelo que alguns Estados‑Membros a introduziram como medida preventiva, uma vez que havia indícios suficientes de risco de fraude no setor em causa. 3.2.1.2Avaliação pelas partes interessadas As partes interessadas consideram que a medida é eficaz na luta contra a fraude ao IVA, em particular a fraude carrossel e a fraude MTIC. A medida parece ter eliminado a fraude em vários casos, diminuído o risco de as empresas se tornarem parte de uma fraude carrossel ao IVA e eliminado os preços inexplicavelmente baixos no setor, recriando condições equitativas para as empresas cumpridoras. Algumas partes interessadas sublinharam que o mecanismo de autoliquidação só é eficaz como medida a curto prazo, mas que não constitui uma solução a longo prazo. Trata‑se de uma medida geral antifraude aplicável a todas as empresas do setor que tenham de cumprir regras de conformidade complexas. Além disso, uma vez que a aplicação não é uniforme a nível da UE, é criado um encargo adicional para os operadores que exercem atividade em diferentes Estados‑Membros, já que as regras de faturação variam consoante o Estado‑Membro em causa tenha optado ou não por introduzir um mecanismo de autoliquidação para as mercadorias ou os serviços que a empresa comercializa. Estas partes interessadas insistem numa aplicação normalizada e harmonizada da Diretiva IVA da UE na legislação nacional, bem como na necessidade de um sistema de IVA da UE mais robusto e à prova de fraude. Algumas partes interessadas sublinharam que a medida era muito eficaz na luta contra a fraude em matéria de licenças de emissões de gases com efeito de estufa. 3.2.2A necessidade da medida de luta contra a fraude 3.2.2.1Avaliação pelos Estados‑Membros De um modo geral, os Estados‑Membros consideram que a introdução do mecanismo de autoliquidação em determinados setores foi necessária e indispensável para combater a fraude. Se a medida não tivesse sido introduzida nos casos específicos, haveria um grande risco de fraude e grandes perdas para os orçamentos públicos. Vários Estados‑Membros indicaram que, uma vez que as medidas de auditoria normalizadas eram insuficientes na maioria dos casos, o mecanismo de autoliquidação era necessário para lhes permitir lutar contra a fraude nos setores específicos. Alguns Estados‑Membros referiram que, sem o mecanismo de autoliquidação, seria necessário contar com recursos operacionais significativos, cujo resultado é, muitas vezes, retrospetivo e sem garantia de êxito. Especificamente, no que diz respeito à emissão de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, os Estados‑Membros assinalaram que o mecanismo de autoliquidação era necessário para o combate à fraude ao IVA e para evitar mais perdas que teriam de ser suportadas pelos orçamentos estatais. É provável que, sem o mecanismo nacional de autoliquidação, a fraude tivesse continuado, dado que os recursos e medidas de controlo convencionais não seriam suficientes para combater a fraude. Alguns Estados‑Membros salientaram que o combate à fraude internacional nas licenças de emissão de gases com efeito de estufa só foi possível graças à aplicação de regras comuns a uma escala mais ampla, e que a introdução da autoliquidação apenas num ou em alguns Estados‑Membros não teria tido o mesmo efeito. 3.2.2.2Avaliação pelas partes interessadas

Todas as partes interessadas que apresentaram observações sobre este elemento consideram que a medida era necessária para lutar contra a fraude ao IVA. Sem esta medida, as atividades fraudulentas que envolvem esses bens e serviços, muito provavelmente, continuariam. Muitas empresas teriam sido forçadas a deixar de celebrar contratos com empresas sem garantias suficientes de honestidade, o que teria tido impacto nas atividades económicas em geral. As empresas também teriam sido afetadas numa perspetiva comercial, não só na medida em que as equipas comerciais teriam de passar por longos processos para obter a aprovação da contrapartida, mas também em termos do tempo despendido pela equipa fiscal na auditoria das suas atividades. 3.2.3Deslocação da fraude para outros setores 3.2.3.1Avaliação pelos Estados‑Membros Os Estados‑Membros estão bastante divididos quanto à questão da deslocação da fraude para outros setores. Alguns Estados‑Membros que aplicam a medida consideram que não ocorreu uma deslocação da fraude para outros bens ou serviços, mas um número igual de Estados‑Membros defende que houve, efetivamente, uma deslocação da fraude para outros bens ou serviços. Os Estados‑Membros que identificaram a deslocação da fraude para outros setores indicaram que os autores de fraudes se adaptam e passam mesmo para outros bens que não estão abrangidos pelo mecanismo de autoliquidação. Um Estado‑Membro detetou que, após a introdução do mecanismo de autoliquidação, é frequente as empresas envolvidas na fraude MTIC deslocarem‑se na cadeia de operações fraudulentas (por exemplo, passarem de corretor a empresa interposta). Um Estado‑Membro sublinhou que os autores de fraudes alteram a sua forma de operar na sequência da introdução do mecanismo de autoliquidação. Por exemplo, começam a utilizar mais de um bem (produto) na cadeia fraudulenta com o intuito de dificultar a tarefa de avaliar o bem afetado e o efeito financeiro da fraude. No caso do mecanismo de autoliquidação para as licenças de emissão de gases com efeito de estufa, um Estado‑Membro chamou a atenção para uma deslocação da fraude ao IVA para o setor da eletricidade. Alguns Estados‑Membros identificaram uma deslocação das atividades fraudulentas no caso dos bens eletrónicos, que são facilmente substituídos por bens que já estão fora da descrição dos produtos incluídos na disposição. Alguns Estados‑Membros indicaram que, após a introdução do mecanismo de autoliquidação nos setores dos telemóveis, microprocessadores, tabletes, computadores pessoais e computadores portáteis, se verificou uma deslocação das atividades fraudulentas para a gama de produtos similares, como as máquinas fotográficas, consolas de jogos, monitores, cartuchos de impressoras ou equipamentos eletrónicos de consumo e aparelhos eletrodomésticos. Um Estado‑Membro detetou fraudes nos setores da farinha, das culturas forrageiras e dos óleos vegetais, que poderão decorrer de uma mudança devida à introdução do mecanismo de autoliquidação no setor dos cereais. Por último, alguns Estados‑Membros mencionaram que não dispunham de informação sobre a deslocação para outros setores. 3.2.3.2Avaliação pelas partes interessadas As reações das partes interessadas relativamente a este elemento foram bastante limitadas, uma vez que a maioria parece não dispor de informações neste domínio. De acordo com algumas partes interessadas, afigura‑se natural que após a introdução do mecanismo de autoliquidação num determinado setor, os autores de fraude voltem a sua atenção para outros setores. 3.2.4Deslocação da fraude para outros Estados‑Membros 3.2.4.1Avaliação pelos Estados‑Membros O número de Estados‑Membros que identificaram a deslocação da fraude para outros Estados‑Membros após a introdução da medida é igual ao número dos que não identificaram essa mudança. De acordo com alguns Estados‑Membros, é provável que ocorra uma deslocação da fraude para um Estado‑Membro que não tenha introduzido o mecanismo de autoliquidação, uma vez que os autores de fraude procuram novas oportunidades. Alguns Estados‑Membros salientaram a ocorrência de riscos de fraude no seu território após a introdução do mecanismo de autoliquidação no Estado‑Membro vizinho. No caso das licenças de emissão de gases com efeito de estufa, alguns Estados‑Membros assinalaram a deslocação da fraude para outros Estados‑Membros. Alguns Estados‑Membros indicaram que a não deslocação da fraude para outros Estados‑Membros pode ser atribuída, em parte, ao facto de, na altura em que foi observada a fraude num setor específico, os outros Estados‑Membros terem respondido à fraude em matéria de IVA com a introdução, a título preventivo, do mecanismo de autoliquidação no setor em causa, limitando assim as possibilidades de fraude no seu território. 3.2.4.2Avaliação pelas partes interessadas As reações das partes interessadas relativamente a este elemento foram limitadas, uma vez que a maioria parece não dispor de informações neste domínio. Algumas partes interessadas informaram a Comissão de que não se tinha observado uma deslocação da fraude para outros Estados‑Membros.

3.2.5Impacto nos custos de conformidade e proporcionalidade da medida 3.2.5.1Avaliação pelos Estados‑Membros A maioria dos Estados‑Membros considera que houve um pequeno aumento dos custos de conformidade decorrentes da introdução da medida. Os custos suplementares estão associados a alterações nos sistemas de contabilidade, caixas registadoras, faturação, formação de pessoal, etc. Embora alguns Estados‑Membros considerem que o aumento dos custos é considerável, todos os Estados‑Membros admitem que este foi proporcional e, em larga medida, compensado pelas vantagens resultantes da introdução da medida, como, por exemplo, o aumento das receitas do IVA, o decréscimo da concorrência desleal, a redução dos custos de avaliação dos riscos potenciais de fraude ao IVA nas transações, menores custos dos litígios de natureza fiscal e melhoria dos fluxos de caixa. Alguns Estados‑Membros consideram que não houve aumento dos custos de conformidade decorrentes da introdução da medida. 3.2.5.2Avaliação pelas partes interessadas A maioria das partes interessadas identificou um certo crescimento das despesas ligadas à aplicação do mecanismo de autoliquidação nos setores definidos. Em geral, um dos principais custos para as empresas foi a evolução dos fluxos de caixa do IVA e um custo único de execução (por exemplo, a inclusão de uma análise dos produtos abrangidos pelo mecanismo de autoliquidação). A aplicação do mecanismo de autoliquidação implica também o aumento da complexidade ligada à determinação correta do IVA, à faturação e à revisão das faturas recebidas de outros fornecedores. Além disso, gera novos riscos para os fornecedores e para os clientes, como por exemplo quando o fornecedor aplica erradamente o mecanismo de autoliquidação, não cobrando IVA na fatura, ou em situações em que o cliente aceita a fatura que foi erradamente emitida com IVA, indicando que o mecanismo de autoliquidação deve ser aplicado e, por conseguinte, paga o IVA ao fornecedor. Ao mesmo tempo, as partes interessadas consideram decididamente que os custos são proporcionais aos benefícios obtidos. Foi assinalado que as empresas legítimas consideram manifestamente que a introdução do mecanismo de autoliquidação resultante na criação de condições de concorrência equitativas justifica o aumento dos custos de conformidade. Para algumas empresas, os custos suportados foram necessários para a estabilização do mercado. Certas partes interessadas não identificaram qualquer aumento dos custos de conformidade. Algumas alegam que o mecanismo de autoliquidação simplifica os procedimentos internos e reduz os fluxos de caixa desnecessários para os contribuintes e para as administrações fiscais. 3.2.6Outras questões e comentários da Comissão Embora não tenha sido identificado qualquer problema importante quanto à deslocação da fraude para outros Estados‑Membros, alguns Estados‑Membros salientaram que o risco dessa deslocação aumenta e que o mecanismo de autoliquidação também é introduzido como medida preventiva, em especial se o Estado‑Membro vizinho tiver introduzido a medida. Assim, a inexistência de deslocação da fraude para outros Estados‑Membros pode ser atribuída, em parte, ao facto de a introdução preventiva do mecanismo de autoliquidação pelos Estados‑Membros limitar as possibilidades de deslocação da fraude. No que diz respeito à deslocação da fraude para outros setores, a Comissão recebeu de facto um certo número de pedidos de Estados‑Membros que desejam aplicar um mecanismo de autoliquidação às entregas nacionais de determinados bens não enumerados no artigo 199.º‑A, mas muitas vezes estreitamente relacionados com os bens abrangidos por esse artigo. A motivação frequentemente indicada para esse pedido é que houve uma deslocação na cadeia de operações fraudulentas de bens aos quais o país em causa decidiu aplicar um mecanismo de autoliquidação para bens semelhantes não abrangidos pela lista. Isso indica que o mecanismo nacional de autoliquidação é uma medida que, a curto prazo, pode resolver um problema concreto de fraude com o fornecimento de certos bens ou serviços, mas que conduz de facto à deslocação da fraude para outros bens, muitas vezes envolvendo os mesmos operadores. Este dado confirma o que certos Estados‑Membros indicaram nas suas respostas. Por conseguinte, ao avaliar os pedidos de derrogações, a Comissão insiste sempre para que os Estados‑Membros indiquem, ao mesmo tempo, que outras medidas tomaram ou tencionam tomar para resolver o problema da fraude ao IVA no setor em causa. Por último, várias empresas interessadas fizeram algumas observações de natureza geral sobre o mecanismo de autoliquidação setorial. Consideram, em geral, que o sistema facultativo de autoliquidação aumenta a complexidade da atividade empresarial, reduz a segurança jurídica e acentua a necessidade de uma aplicação homogénea e harmonizada da Diretiva IVA. Alguns destes países assinalaram que o sistema facultativo de autoliquidação é apenas uma medida rápida e não eficaz como solução a longo prazo, uma vez que, em termos globais, a fraude ao IVA não decresceu ao longo dos anos. Por conseguinte, em sua opinião, é necessário um sistema mais robusto e à prova de fraude. 3.3O período mínimo de dois anos para a aplicação da medida incluída no artigo 199.º‑A da Diretiva IVA Em conformidade com o artigo 199.º‑A, n.º 1, da Diretiva IVA, os Estados‑Membros podem, até 31 de dezembro de 2018, e por um período mínimo de dois anos, aplicar o mecanismo de autoliquidação. A exigência de um período mínimo de dois anos para a aplicação da medida revelou‑se um obstáculo para alguns Estados‑Membros que pretendiam introduzir o mecanismo de autoliquidação no decurso de 2017 para combater os casos de fraude ao IVA recentemente descobertos nas entregas de bens e/ou nas prestações de serviços incluídos na lista do artigo 199.º‑A. Os Estados‑Membros em causa acabaram por ter de apresentar o pedido de derrogação com base no artigo 395.º da Diretiva IVA e segundo o procedimento constante desse artigo, o que resultou no diferimento da reação dos Estados‑Membros ao problema da fraude. Neste contexto, coloca‑se a questão de saber em que medida a limitação a dois anos é útil. 3.4A avaliação da medida prevista no artigo 199.º‑B da Diretiva IVA