Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais

(Apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS

1. Introdução

Do acidente de Seveso em Julho de 1976 aos acidentes de Baia Mare e Baia Borsa em Janeiro e Março de 2000, que causaram graves níveis de poluição em rios da Roménia [1], poderia ser constituída uma longa lista de situações em que o meio ambiente foi fortemente poluído ou sofreu outros danos significativos [2]. Em tais casos, há uma necessidade evidente de assegurar que o património ambiental danificado seja restaurado; melhor solução seria, naturalmente, que o dano não chegasse sequer a ocorrer, pelo que a prevenção é também um objectivo valioso neste contexto. Se, ainda assim, ocorrer um dano ambiental, levantar-se-á inevitavelmente a questão de "quem deve pagar a factura". O princípio segundo o qual é ao poluidor que compete pagar está na base da política da Comunidade no domínio do ambiente [3]; indica que, em muitos casos, o operador que causa o dano deve ser responsabilizado financeiramente.

[1] Relatório final da task force constituída para avaliar o acidente de Baia Mare (Dezembro de 2000).

[2] Poderíamos também referir a grave poluição do Reno causada em 1986 por um incêndio na fábrica da Sandoz, em Basileia, e o colapso de uma barragem de retenção de resíduos no complexo mineiro de Aznalcollar, Espanha, em 25 de Abril de 1998, que provocou um escorrimento de águas e lamas tóxicas para o Parque Nacional de Doñana. Os derrames de petróleo na sequência de naufrágios de petroleiros são igualmente numerosos, desde os casos do Torrey Canion e do Amoco Cadiz, em 1967 e 1978, respectivamente, até ao do Erika, em 1999.

[3] Nº 2 do artigo 174º do Tratado CE.

A Comissão decidiu portanto submeter a presente proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia, com vista à adopção de um sistema comunitário global de prevenção e reparação de danos ambientais.

A Comissão cumpre deste modo o compromisso expresso no seu livro branco de 2000 relativo à responsabilidade ambiental e na Estratégia em favor do Desenvolvimento Sustentável, a qual prevê "introdução de legislação da UE em matéria de responsabilidade ambiental estrita até 2003" [4], e começa a pôr em prática uma acção prevista pelo 6º Programa de Acção Ambiental [5].

[4] COM(2001) 264 final, de 15 de Maio de 2001, p. 13: "Medidas a nível da UE: (...)Introdução de legislação da UE em matéria de responsabilidade ambiental estrita até 2003."

[5] Ver nº 8 do artigo 3º da Posição Comum adoptada pelo Conselho em 17 de Setembro de 2001 com vista à adopção de uma decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Sexto Programa Comunitário de Política e Acção em matéria de Ambiente.

2. Descrição geral da proposta

A proposta visa criar um quadro mediante o qual se possa proceder à prevenção ou reparação de danos ambientais. No contexto da presente proposta, define-se dano ambiental em referência à biodiversidade protegida aos níveis comunitário e nacional, às águas abrangidas pela directiva-quadro "água" e à saúde humana, quando ameaçada com origem na contaminação de terrenos. A proposta permite aos Estados-Membros decidirem quando devem as medidas ser tomadas pelos operadores em causa, pelas autoridades competentes ou por terceiros em seu nome. Em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, é dada ampla margem aos Estados-Membros quanto aos dispositivos institucionais e processuais concretos para se alcançarem os resultados prescritos. A proposta determina, todavia, certas regras sobre os objectivos de reparação a concretizar e sobre a forma de identificar e escolher as medidas de reparação adequadas, para que uma base comum mínima a este respeito seja partilhada pelos Estados-Membros e lhes possibilite garantirem eficazmente a aplicação do regime proposto.

Sempre que possível, e em conformidade com o princípio "poluidor-pagador", o operador que tiver causado o dano ambiental ou enfrentar uma ameaça iminente de ocorrência de um tal dano, deve, em última instância, suportar o custo associado às referidas medidas. Se estas tiverem sido tomadas pelas autoridades competentes ou por uma terceira entidade em seu nome, o correspondente custo deve ser cobrado ao operador. Se o dano tiver sido causado por determinadas actividades passíveis de se considerarem na origem de um risco real ou potencial para o homem e o ambiente, ao operador deve ser atribuída responsabilidade estrita (ou objectiva), com a possível facultação de certas defesas; tais actividades constam do anexo à proposta. No caso específico de danos contra a biodiversidade causados por actividades não constantes do referido anexo, o operador só deve ser responsabilizado por dolo ou negligência. Em certos casos, em que nenhum operador possa ser responsabilizado, os Estados-Membros devem adoptar as medidas necessárias para assegurar que as medidas de prevenção ou reparação sejam efectivamente financiadas por uma fonte que se lhes afigure adequada e, por conseguinte, viável. Uma vez mais, os dispositivos institucionais e processuais concretos para se alcançarem os resultados prescritos são, em grande parte, deixados ao critério dos Estados-Membros, em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

Dado que o património ambiental (nomeadamente, biodiversidade e água) muitas vezes não está sujeito a direitos de propriedade que possam incentivar à aplicação correcta do regime proposto, prevê-se permitir a entidades qualificadas, em conjunto com pessoas suficientemente interessadas, solicitarem que a autoridade competente tome as medidas adequadas e, eventualmente, porem em causa a subsequente acção (ou inacção) dessa autoridade.

Por último, apresentam-se disposições incidentes em danos transfronteiras, segurança financeira, relações com o direito nacional, revisão do regime e aplicação temporal do regime.

Em termos práticos, quando ocorre danificação ambiental, cumpre aos Estados-Membros assegurar a reparação do dano, o que implica avaliar as suas gravidade e extensão e determinar as mais adequadas medidas de reparação a tomar, em colaboração, na medida do possível, com o operador responsável pelo dano nos termos da proposta - o operador da actividade que causou a danificação.

A autoridade competente pode exigir ao operador a tomada das necessárias medidas de reparação, caso em que o seu financiamento será a cargo directo do operador. Em alternativa, a autoridade competente pode aplicar, ela própria, as medidas, ou mandá-las executar por uma terceira entidade. É também possível uma combinação dos dois procedimentos.

Se a reparação tiver sido executada pela autoridade competente ou por uma terceira entidade em seu nome e um ou mais operadores forem responsáveis pelo dano nos termos da proposta, a autoridade competente deve, em conformidade com o princípio "poluidor-pagador", cobrar os custos da reparação aos operadores responsáveis.

Os operadores potencialmente responsáveis, nos termos da proposta, pelos custos da reparação do dano ambiental são os operadores de actividades enunciadas no Anexo I que causaram o dano. Operadores de actividades não incluídas no Anexo I podem também ser responsáveis, ao abrigo da directiva, pelos custos da reparação de danos contra a biodiversidade, mas só no caso de se comprovar a sua negligência.

A insolvência dos operadores é um factor que pode prejudicar a recuperação dos custos por parte das autoridades competentes, na acepção do princípio "poluidor-pagador", mas o impacto desta circunstância pode ser limitado por um adequado seguro financeiro contra a danificação potencial.

Quando for aplicável uma das isenções previstas no nº 1 do artigo 9º, o regime previsto pela presente proposta não se aplicará e a questão será arbitrada pelo direito nacional. Em determinados casos, o operador não poderá apoiar-se na isenção se for culpado de negligência. O regime aplicar-se-á então nos termos supra.

Como tem em vista objectivos ambientais, a directiva proposta baseia-se no nº 1 do artigo 175º do Tratado CE. No que respeita à base jurídica, o facto de a proposta conter disposições relativas a controlo judicial não deverá afectar a escolha dessa base, porquanto as disposições relativas a controlo judicial são meramente acessórias em termos dos objectivos ambientais visados, justificando-se pela necessidade de assegurar um funcionamento correcto do sistema. De notar ainda que as disposições relativas a controlo judicial não se enquadram em nenhum dos domínios de acção identificados no artigo 65º do Tratado CE, os quais incidem apenas na cooperação judicial em matéria civil com implicações transfronteiras.

3. Por que é necessária a intervenção da Comunidade

É necessária acção a nível comunitário, para uma abordagem correcta e eficaz da contaminação e da perda da biodiversidade na Comunidade.

A contaminação constitui um problema, na medida em que pode ameaçar a saúde humana e o ambiente em resultado do lançamento de poluentes no solo ou nas águas de superfície, da absorção pelas plantas, do contacto humano directo e da inflamação ou explosão de gases de aterro. Foram já identificados na Comunidade, como efectiva ou potencialmente contaminados, cerca de 300.000 locais ou sítios [6]. Não tem sido possível quantificar os riscos que esta contaminação representa, mas os custos associados à descontaminação dão uma medida da dimensão do problema. As estimativas publicadas pela Agência Europeia do Ambiente indicam custos parciais de descontaminação (apenas para alguns Estados-Membros ou regiões e para alguns locais) entre 55.000 e 106.000 milhões de EUR [7] - ou seja, de 0,6% a 1,25% do PIB comunitário, um valor enorme, embora se deva ter em conta que representa um efeito cumulativo ao longo de vários anos, e não impactos anuais [8].

[6] Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, June 2000.

[7] Áustria: 1.500 milhões EUR, 300 sítios prioritários; Flandres: 6.900 milhões EUR, custos totais de descontaminação; Dinamarca: 1.100 milhões EUR, custos totais de descontaminação; Finlândia: 900 milhões EUR, custos totais de descontaminação; Alem./Bav.: 2.500 milhões EUR, custos totais de descontaminação; Alem./SaA.: 1.600-2.600 milhões EUR, descontaminação em grande escala; Alem./SchH.: 100 milhões EUR, 26 sítios prioritários; Alem./Thür.: 200 milhões EUR, 3 projectos em grande escala; Itália: 500 milhões EUR, 1.250 sítios prioritários; Espanha: 800 milhões EUR, descontaminação parcial; Suécia: 3.500 milhões EUR, custos totais de descontaminação; Reino Unido: 13.000-39.000 milhões EUR, 10.000 ha de terrenos contaminados (in Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, June 2000).

[8] Deve notar-se que, como o regime proposto é meramente retroactivo, os custos associados à descontaminação destes sítios não caem no âmbito da presente proposta, visto a sua contaminação anteceder a adopção da mesma.

Existe, pois, um problema ambiental significativo, gerado em grande parte porque, na maioria dos Estados-Membros, a responsabilização por danos ambientais só recentemente ganhou força de lei - portanto, as despesas de descontaminação de sítios contaminados no passado irão ser maioritariamente custeadas pelo tesouro público, uma vez que não é fácil responsabilizar os poluidores originais. De futuro, a responsabilização deve obrigar quem contamina a descontaminar ou a pagar a descontaminação e, desse modo, estimular (reforçar) uma prevenção socialmente eficaz por parte dos potenciais responsáveis.

Em conclusão, são necessárias regras de responsabilização para prevenir o prosseguimento da contaminação e assegurar a aplicação do princípio "poluidor-pagador" quando, apesar da adopção de medidas de prevenção, se verificar contaminação.

A questão principal no presente contexto não é, porém, saber se são desejáveis regras de responsabilização - afinal, já muitos Estados-Membros as promulgaram, se bem que sob perspectivas diferentes -, mas sim saber se é desejável promulgar regras a nível comunitário, em vez de deixar o problema inteiramente ao nível nacional. É necessária acção a nível comunitário porque:

* Nem todos os Estados-Membros adoptaram legislação com vista à resolução do problema [9]. Portanto, sem acção comunitária, há poucas garantias de que o princípio "poluidor-pagador" será efectivamente aplicado em toda a Comunidade. A sua não-aplicação poderá perpetuar os modelos ineficazes que resultaram na actual herança de poluição histórica.

[9] Portugal e a Grécia contam-se entre os países onde não existe legislação específica em matéria de sítios contaminados.

* A legislação específica da maior parte dos Estados-Membros não obriga as autoridades nacionais a assegurarem a descontaminação dos locais órfãos [10] contaminados posteriormente à entrada em vigor da legislação [11]. Concluindo: legislação nacional não garante a consecução do objectivo ambiental, que é a descontaminação.

[10] Locais contaminados cujos responsáveis não podem ser identificados ou são insolventes.

[11] Se forem obrigadas a descontaminar locais órfãos, as autoridades nacionais competentes terão estímulo para assegurar a instauração de mecanismos de garantia financeira. Portanto, a obrigatoriedade não só assegura a descontaminação, como também estimula a instauração de mecanismos de financiamento coerentes com o princípio "poluidor-pagador".

* Sem um quadro harmonizado a nível comunitário, os agentes económicos, na mira de fugir à responsabilização, poderão aproveitar as diferenças de abordagem entre Estados-Membros para se lançarem em artifícios jurídicos (por exemplo, desviar operações de risco para empresas juridicamente distintas e descapitalizadas, movimentar 'salas de negociação' de um Estado-Membro para outro a fim de tirar proveito de "buracos" na legislação sem alterações substanciais em termos de atitude preventiva). Um tal comportamento anularia o objectivo último das regras de responsabilização adoptadas pelos Estados-Membros e conduziria a um desperdício de recursos atribuídos [12].

[12] A ausência de sinais de tal comportamento nos EUA (cf. estudo sobre o efeito preventivo da responsabilidade ambiental - Preventive Effect of Environmental Liability -, realizado no contexto da avaliação económica do projecto de proposta) pode ser explicada pela existência, nos EUA, de uma lei federal harmonizadora que, embora permita a cada estado ampla liberdade para resolver problemas locais, assegura também que as abordagens de cada um não minem ou fragilizem as dos outros.

No caso concreto da biodiversidade, estão ainda a ser elaborados indicadores sólidos da amplitude e do significado dos danos contra ela e do ritmo das perdas a que temos assistido nos últimos anos. No entanto, a proposta da Comissão relativa a uma estratégia de desenvolvimento sustentável na União Europeia, adoptada em 15 de Maio de 2001, reconhece que a perda de biodiversidade se acelerou drasticamente na Comunidade em décadas recentes, tornando-a uma das ameaças graves ou irreversíveis ao futuro bem-estar da sociedade europeia e que exigem acção prioritária.

Os dois principais instrumentos legislativos comunitários orientados para a protecção da biodiversidade são as directivas "habitats" e "aves selvagens" [13]. Estes actos não contêm disposições em matéria de responsabilidade que apliquem o princípio "poluidor-pagador" e, desse modo, estimulem um comportamento preventivo eficaz por parte dos agentes privados (e públicos). Actualmente, poucos, senão nenhuns, Estados-Membros preenchem esta lacuna impondo aos agentes privados responsabilização por danos contra a biodiversidade. Portanto, a acção comunitária destinada a proteger e restaurar a biodiversidade é justificada por dois motivos principais: meios socialmente eficazes para financiar a reparação de danos contra a biodiversidade na Comunidade e para, desse modo, encorajar uma prevenção eficaz.

[13] Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992, p. 7) e Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103 de 25.4.1979, Edição Especial Portuguesa: cap. 15, fasc. 2, p. 125).

4. Avaliação económica da proposta, seus benefícios e custos

A avaliação económica discute as questões-chave relacionadas com a eficiência e que a proposta suscita: seus benefícios e custos, incluindo a distribuição dos custos pelos agentes económicos e o impacto esperado na competitividade da indústria, efeito na prevenção, segurança financeira das responsabilidades potenciais e avaliação dos danos contra recursos naturais. Como o impacto económico da proposta se traduz essencialmente pela alteração na distribuição dos custos, mais do que pela imposição de novos custos agregados, utilizaremos em seguida o termo "despesas financeiras", em vez de "custos", sempre que este último possa tornar-se enganador. As conclusões da avaliação são aqui apresentadas.

O principal benefício que se espera da proposta é uma melhor aplicação das normas de protecção ambiental, em conformidade com o princípio "poluidor-pagador". Gerar-se-á assim um outro benefício, indirecto mas não menos importante: passagem para níveis de prevenção mais eficazes. Os benefícios ambientais deverão ser alcançados de modo economicamente rentável e em coerência com princípios de eficiência social e económica.

A responsabilização exige que as partes responsáveis pela danificação a reparem. Define-se dano ou danificação em referência a normas de protecção incorporadas na legislação existente em matéria de ambiente. Portanto, a responsabilização aplica normas existentes e é um poderoso dissuasor contra o incumprimento.

Uma vez que os potenciais poluidores são responsabilizados pelos custos da reparação dos danos que possam causar, a responsabilização dá bons incentivos a que se evitem esses danos. Quando 1 EUR gasto com a prevenção pode evitar danos cuja reparação custaria mais do que 1 EUR, as partes responsáveis pela danificação potencial sentem-se encorajadas a investir na prevenção, evitando o custo mais elevado da reparação. Por conseguinte, a proposta deverá levar a economia para níveis de prevenção socialmente eficazes e favoráveis ao ambiente.

Aplicar as normativas existentes e passar para níveis de prevenção mais eficazes são objectivos intrinsecamente meritórios. Os mecanismos de aplicação são uma necessidade para os objectivos da legislação. Por outro lado, a responsabilização, adequadamente concebida, é mais um complemento do que um substituto de outros instrumentos de política, conforme adiante defenderemos. Neste contexto, a proposta terá de passar num teste de custo-eficácia [14] - os seus objectivos devem ser prosseguidos em plena coerência com princípios de eficácia económica e justiça social, e os custos de aplicação devem ser minimizados.

[14] Embora não tenhamos procurado efectuar um teste de custos-benefícios quantificados, dado que a proposta não impõe novos custos agregados em montante significativo, há razões para crer que os benefícios da limpeza de terrenos contaminados são bastante expressivos. Uma recente avaliação dos benefícios da limpeza dos terrenos contaminados nos Países Baixos (cf. Howarth et al: Valuing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM report 481505 024, March 2001) situa o seu valor anual entre 3.400 milhões (preços de 2000) e 842 milhões de EUR. Esta estimativa mede somente os benefícios para os proprietários, reflectidos na alteração do valor dos terrenos, captando, pois, apenas alguns benefícios sociais, o que leva a crer que as estimativas dão um valor conservador para os benefícios da descontaminação. Para referência, as despesas financeiras calculadas para a presente proposta, relativamente à totalidade da UE (cenário de base), são da ordem de 1.500 milhões de EUR.

A proposta foi de facto preparada em coerência com princípios de eficácia económica e justiça social. Em primeiro lugar, não se aplica a emissões autorizadas nem a danos que não possam ser previstos com base nos conhecimentos técnico-científicos à data das emissões ou da realização das actividades. Em segundo lugar, sempre que a responsabilidade é invocada para assegurar a descontaminação ou a reparação de danos, o objectivo consiste em garantir soluções eficazes - p. ex., quando se verifique danificação de recursos, o objectivo da reparação, estabelecido na proposta, consiste mais em encontrar soluções equivalentes do que em reproduzir, sem atender a custos, a situação pré-existente.

A proposta deverá, porém, gerar despesas financeiras de vulto, as quais foram calculadas e se apresentam adiante, após uma breve descrição das conclusões dos estudos encomendados em matéria de prevenção, segurança financeira e avaliação da danificação ambiental.

Efeitos na prevenção

O estudo sobre este tema (http://www.europa.eu.int/comm/ambiente/liability/preventive.htm) leva a concluir que os incentivos positivos derivados da responsabilização, no sentido de níveis eficazes de prevenção, deverão prevalecer, desde que haja uma política consistente (e consistentemente aplicada) de responsabilização a nível comunitário. Diferenças significativas em termos de normas de responsabilidade entre estados (nos EUA) ou entre Estados-Membros (na UE) poderiam debilitar consideravelmente os efeitos positivos sobre a prevenção se não existisse um quadro comum (a federal liability law nos EUA, a directiva proposta na UE). O estudo aponta, pois, para a necessidade de acção comunitária.

Segurança financeira da responsabilidade ambiental

A segurança financeira da responsabilidade ambiental é benéfica para todos os agentes: para as autoridades públicas e para o público em geral, trata-se de uma das mais eficazes, senão da única forma de assegurar a efectiva reparação dos danos, em conformidade com o princípio "poluidor-pagador"; aos operadores industriais, proporciona um meio de diluir riscos e gerir incertezas; para o sector dos seguros, constitui um mercado de peso. Todavia, quando o livro branco sobre responsabilidade ambiental foi adoptado, em Fevereiro de 2000, muitos agentes questionaram se as responsabilidades a criar por uma proposta comunitária nesta matéria poderiam ser cobertas por seguro. A Comissão empenhou-se em esclarecer esta questão.

No que respeita a custos de descontaminação, desde há algum tempo são cobertos por seguros na Comunidade, embora nem sempre sob a mesma designação - as designações comuns são environmental liability insurance (seguro de responsabilidade ambiental), environmental impairment liability insurance (seguro de responsabilidade contra danos ambientais), environmental cleanup and liability insurance (seguro de descontaminação e responsabilidade ambiental). A oferta de produtos deste tipo está bem estabelecida no mercado, sob condições relativamente normalizadas [15].

[15] A Internet contém elementos sobre produtos disponíveis. Por exemplo, uma conhecida seguradora com actividade no mercado europeu divulga online as características da sua oferta de 'Environmental Impairment Liability', incluindo preços ("mínimo para um limite de USD 1.000.000: USD 5.000").

Portanto, o sector dos seguros cobre já adequadamente o mercado dos custos de descontaminação ambiental na Europa. Os seguros constituem um sector tipicamente globalizado (isto é, mundializado) - logo, bem ciente das tendências em diferentes pontos do planeta e capaz de transferir rapidamente para um mercado o que aprende noutros mercados. A responsabilidade ambiental, incluindo a responsabilidade pelos custos de descontaminação, encontra-se promulgada nos EUA desde há uns 20 anos, instigando a oferta de produtos de seguro [16]. Os primeiros produtos elaborados e a experiência acumulada no mercado norte-americano puderam pois ser rapidamente transpostos para o mercado comunitário logo que os Estados-Membros da UE começaram a impor responsabilidade pelos custos de descontaminação ambiental.

[16] A profundidade e a imensa variedade dos produtos oferecidos pelas seguradoras especializadas em riscos ambientais levam a crer que a oferta comercial de produtos de seguro acompanha rapidamente, se não antecipa, a regulamentação neste domínio.

Posto isto, o seguro contra custos de descontaminação deverá ter hoje na UE uma presença menos expressiva do que a que tem nos EUA, porquanto o mercado europeu é ainda menor e mais fragmentado - e os preços tenderão, pois, a ser superiores. No entanto, a experiência norte-americana leva a crer que os preços baixarão rapidamente logo que seja introduzida regulamentação harmonizada e que as seguradoras adquiram experiência (nos EUA, o prémio anual médio do seguro de um novo tanque de armazenamento subterrâneo, adquirido no mercado privado, era de USD1000 em 1989, contra USD400 em 1997). Conforme indicam as nossas investigações (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm), são hoje comuns nos EUA preços à volta de 1,0 a 1,5% do montante seguro. Para as maiores empresas, com bons desempenhos ambientais, os preços são comparativamente mais baixos.

Ao cabo e ao resto, poucas dúvidas haveria de que a responsabilidade pela descontaminação ambiental poderia ser - e seria - coberta por seguro na Comunidade [17], na altura em que foi adoptado o livro branco. Segurar a responsabilidade por danos contra a biodiversidade era, contudo, mais controverso. Este tipo de responsabilidade era pouco conhecido na Comunidade, e afirmava-se por vezes que não podia ser quantificado e coberto por seguro.

[17] Exceptuando, naturalmente, casos em que, como sempre acontece com os seguros, sejam conhecidos de antemão e com certeza a ocorrência e o momento da contaminação e as responsabilidades associadas.

Perante este cenário, a Comissão realizou um estudo focando as questões associadas à responsabilidade pela danificação dos recursos naturais - um conceito similar à danificação da biodiversidade - nos EUA. Na verdade, a responsabilidade pela danificação dos recursos naturais foi promulgada neste país em simultâneo com a responsabilidade pelos custos de descontaminação, há mais de 20 anos, o que torna os Estados Unidos um bom paradigma da possibilidade de segurar os danos contra a biodiversidade. As conclusões do estudo tiram razão aos receios de que a danificação da biodiversidade não possa ser coberta por seguro.

O estudo (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) fornece duas indicações essenciais. Em primeiro lugar, as responsabilidades criadas pela proposta da Comissão, incluída a danificação da biodiversidade, podem ser seguras financeiramente. O facto é que a responsabilidade pela danificação dos recursos naturais pode hoje ser segura financeiramente nos EUA, e os mercados de seguros associados foram-se desenvolvendo sem grandes problemas [18]. Há, pois, boas razões para acreditar que o mesmo acontecerá na UE no referente à danificação da biodiversidade - tanto mais que a proposta da Comissão consegue um melhor compromisso entre os objectivos ambientais, sociais e económicos da sociedade do que a abordagem adoptada nos EUA (conforme adiante se indica, no ponto relativo às diferenças entre o Superfund e esta proposta).

[18] A lei norte-americana exige mesmo o seguro financeiro de parte das responsabilidades por danificação dos recursos naturais. O nosso estudo demonstra que o mercado privado de seguros reagiu rapidamente, com a oferta de produtos inovadores, à introdução da regulamentação, permitindo desse modo aplicá-la com êxito.

A segunda indicação que o estudo fornece é de que, se se pretender que tenham êxito as políticas de responsabilização destinadas a garantir a prevenção e a reparação de danos ambientais em conformidade com o princípio "poluidor-pagador", é indispensável incentivar os operadores, por meio de regulamentação eficaz, a segurarem financeiramente as suas responsabilidades potenciais. A presente proposta segue esta indicação, ao criar um quadro comunitário que permite instituir tais incentivos regulamentares coerentemente em toda a UE, deixando ao mesmo tempo aos Estados-Membros liberdade quanto aos meios de aplicação desse quadro.

Foi realizado um segundo estudo sobre questões gerais associadas às responsabilidades ambientais (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm). Nele se discute o modelo económico da responsabilidade, assim como os casos holandês e belga. Este estudo proporciona igualmente provas úteis de que a responsabilidade pela descontaminação pode hoje ser coberta por seguro no mercado comunitário.

Uma questão importante discutida nos estudos sobre seguros é a de a responsabilidade poder ser limitada (a montantes especificados). A limitação tem vantagens, mas também inconvenientes. Limites (reduzidos) diminuem os custos de cumprimento e aumentam a capacidade de seguro. Mas também enfraquecem o efeito de dissuasão e dificultam a recuperação dos custos. A experiência dos Estados Unidos, onde a responsabilidade ambiental está em geral sujeita a limites [19], indica que, se alguma conclusão se pode extrair, é a de que os limites podem em alguns casos ser excessivamente baixos. Nesta base, a proposta não estabelece quaisquer limites para a responsabilidade - mas isso não impede os Estados-Membros de, ao transporem a proposta, estabelecerem limites de segurança financeira.

[19] Limites embora geralmente aplicáveis a 'libertações de substâncias perigosas' ou incidentes que envolvam emissões. Na prática, a contaminação e os danos são frequentemente causados por mais do que uma libertação, o que torna os limites aplicados nos EUA menos significativos para os operadores do que se poderia pensar.

Avaliação dos danos contra recursos naturais

Embora necessária para a consecução dos objectivos ambientais da presente proposta, a quantificação dos danos contra recursos naturais continua a ser controversa. As dificuldades detectadas na avaliação de danos contra recursos naturais e a controvérsia a ela associada foram abordadas mediante um método de aferimento que favorece a reparação contra as medidas monetárias - em grande parte porque os custos de reparação são mais fáceis de estimar, dependem de menos metodologias de avaliação económica não testadas e podem ser verificados ex post.

Mais do que reproduzir necessariamente os recursos danificados, a reparação visa instaurar alternativas equivalentes. Consequentemente, a proposta dá preferência explícita à opção de menor custo, de entre as alternativas passíveis de produzir benefícios ambientais idênticos. A opção seleccionada foi elaborada com recurso a um estudo (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm), relativo à quantificação e à reparação de danos contra os recursos naturais, e inspira-se na abordagem de custo-eficácia experimentada e ensaiada com êxito durante um longo período sob a U.S. Oil Pollution Act 1990 (lei norte-americana, de 1990, relativa à poluição por hidrocarbonetos) [20] - consultar http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tp_enveco.pdf, para uma súmula desta abordagem. Confrontado com esta mesma metodologia de aferimento, o mercado norte-americano dos seguros tem-se desenvolvido com poucas dificuldades, conforme atrás referimos.

[20] 33 U.S.C. 40.

Despesas financeiras potenciais associadas à directiva proposta

A estimativa das despesas financeiras decorrentes da proposta deriva do modelo CERCLA [21] (também conhecido por Superfund) [22], porquanto:

[21] 42 U.S.C. 103. A CERCLA (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act ou "lei relativa a resposta, compensação e responsabilidade ambiental global") está em vigor há mais de 20 anos, havendo relativa abundância de dados sobre os custos da sua aplicação.

[22] O nosso modelo inclui igualmente dados sobre custos dos programas norte-americanos de responsabilidade baseados na CERCLA. Para uma análise global da CERCLA, consultar http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm, um estudo realizado no âmbito da avaliação económica da presente proposta.

* Com o seu longo historial, o Superfund tem gerado dados valiosos, disponíveis ao público, sobre número de locais contaminados, custos da descontaminação em função do tipo de local, distribuição dos locais contaminados por indústria, ritmo de identificação de novos locais contaminados e número de incidentes envolvendo danificação de recursos naturais e custos associados. Há dados preciosos sobre o número de locais contaminados antes e depois da entrada em vigor da lei [23]. Foi por isso relativamente simples e directo transpor estimativas de despesas financeiras a partir da situação nos EUA.

[23] Ver nota 24 infra.

* É de prever que, nas economias norte-americana e comunitária, a contaminação ambiental se verifique com intensidade similar - tendo em conta as diferenças de dimensão -, porque ambas se encontram essencialmente na mesma fase de desenvolvimento e partilham exigências comparáveis no domínio da protecção ambiental.

* No caso dos Estados Unidos, há diversas fontes de dados e análises, tendo-se efectuado sucessivas comparações e revisões por pares, num processo que aperfeiçoou e consolidou os dados disponíveis.

* Em contraste, os dados relativos à UE constituem essencialmente material não revisto e de fonte única - portanto, sujeito a margens de erro mais expressivas. Além disso, os dados referem-se a um número limitado de Estados-Membros ou regiões e as estimativas de custos de descontaminação são parciais e nem sempre identificam o número de locais em que incidem. Escasseiam dados sobre situações de danificação de recursos naturais e custos associados. Os dados disponíveis não são discriminados segundo o tipo de local, de indústria responsável ou de data da contaminação, tornando praticamente impossível extrapolar estimativas fiáveis dos custos de descontaminação para uma proposta não-retroactiva como a presente.

Talvez ainda mais importante é o facto de a CERCLA ser suficientemente similar à presente proposta em termos de objectivos e meios, o que a torna um bom modelo de referência para efeitos de extrapolação de custos (possivelmente o melhor modelo disponível, visto que os modelos europeus existentes apresentam divergências mais acentuadas em relação à presente proposta). Há também diferenças não desprezáveis entre o Superfund e a proposta, mas foi possível identificar as principais e os respectivos impactos prováveis em termos de custos.

A CERCLA é uma lei nos termos da qual a Environmental Protection Agency (EPA - Agência Norte-Americana de Protecção do Ambiente) deve identificar locais que justifiquem descontaminação; em seguida, ou procede a essa descontaminação (obrigando, mediante um processo de responsabilização, a que a paguem os responsáveis pela contaminação) ou obriga os responsáveis a efectuarem directamente a descontaminação [24]. A acção correctiva em relação a locais contaminados é impulsionada sobretudo pela ameaça que a contaminação representa para a saúde humana e o bem-estar (das comunidades circundantes, por exemplo), assim como para o meio ambiente, recursos naturais incluídos. Esta configuração vem bastante ao encontro do objectivo e dos meios delineados na presente proposta.

[24] Se os responsáveis não puderem ser identificados ou forem insolventes, o custo da descontaminação é suportado por verbas obtidas de um fundo fiduciário criado a partir dos impostos sobre o petróleo e matérias-primas químicas especificadas e de um imposto ambiental sobre as sociedades (desde 1996, com a suspensão dos impostos, o fundo tem sido alimentado apenas por receitas gerais do Estado). É este fundo fiduciário que explica a designação de "Superfund" dada à CERCLA.

Nos termos da CERCLA, tal como na presente proposta, pode também ser imputada às entidades responsáveis a danificação de recursos naturais. As autoridades competentes são incumbidas da correspondente reparação, quer directamente quer substituindo o recurso danificado por um outro equivalente. Tal como no caso das descontaminações, as autoridades competentes ou procedem à reparação (obrigando depois, mediante um processo de responsabilização, a que a paguem os responsáveis pela danificação) ou obrigam os responsáveis a efectuarem directamente a reparação.

No que respeita às diferenças entre a CERCLA e a proposta, a mais saliente é que a CERCLA é um programa retroactivo, isto é, impõe (também) responsabilidade por resíduos eliminados legalmente antes da sua entrada em vigor. Para efeitos desta análise, e atendendo a que não se prevê retroactividade para a nossa proposta, a CERCLA foi despida dessa característica: consideraram-se apenas os custos associados à limpeza de locais contaminados por resíduos cujo tratamento/eliminação haja ocorrido já com o programa em vigor.

Nesta conformidade, indica-se no quadro que figura no final desta secção a estimativa das despesas financeiras anuais associadas à proposta [25], abstraindo de todas as diferenças entre a CERCLA e a proposta, excepto retroactividade (o impacto das restantes diferenças é discutido adiante).

[25] Essencialmente obtidas através de Footing the Bill for Superfund Cleanups, Katherine Probst et al, Resources for the Future, 1995. Mais recentemente (Julho de 2001), RFF publicou um estudo de Katherine Probst et al (Superfund's Future, What Will It Cost*), que também aproveitámos, sobre os custos futuros do Superfund. Este último estudo aponta a relativa estabilidade e elasticidade das despesas associadas ao Superfund ao longo do tempo, levando a crer que se justifica o nosso método de estimativa. Têm sido adicionados novos locais contaminados a um ritmo significativo e sensivelmente constante, pelo que presumimos que os custos de descontaminação se manterão também sensivelmente constantes.

O quadro apresenta três situações hipotéticas: um cenário de base, um cenário "alto" e um cenário "baixo". O cenário de base tem por fundamento a divergência entre as despesas financeiras associadas à 'antiga contaminação' (contaminação devida a actividades realizadas antes da promulgação do Superfund) e à 'nova contaminação' (contaminação devida a actividades realizadas depois da promulgação do Superfund) nos locais constantes da lista de prioridades nacionais do Superfund, recentemente identificados. Esta divergência é de aproximadamente 1/3 no caso da 'nova contaminação' e de 2/3 no caso da 'antiga contaminação'. O cenário alto admite uma divergência equitativa para os locais 'antigos' e 'novos'. O cenário baixo parte do princípio de que as políticas de responsabilização têm um efeito forte e relativamente rápido de abrandamento na geração de novos locais contaminados. Nesta situação, considera-se que a parte de locais 'novos' estabiliza em 20% do total de locais.

Há boas razões para acreditar que o cenário de base é o mais plausível para o futuro previsível [26], mas os cenários alto e baixo permitem uma útil análise de sensibilidade das nossas conclusões.

[26] Uma percentagem muito elevada dos custos do Superfund está de facto associada a resíduos depositados antes da sua entrada em vigor. Há poucas razões para crer que esta situação se altere consideravelmente no futuro próximo, embora seja intuitivamente atraente a presunção de que a parte das despesas associada a 'novos' locais deverá em breve aumentar bastante. Isto é explicado pela forma como são 'descobertos' locais contaminados, acabando (alguns deles) por serem incluídos no Superfund. Katherine Probst et al colocam a questão nos seguintes termos no livro, publicado em 2001, Superfund's Future: What Will It Cost: "A informação relativa a locais contaminados é incompleta e inconclusiva, por diversas razões. Em parte, não interessa aos proprietários transmitir às entidades regulamentadoras informação acerca da contaminação, que poderia reduzir o valor da propriedade e responsabilizá-los pelos custos da descontaminação. Tampouco interessa à maioria dos gestores de programas a nível do governo federal norte-americano ou dos estados federados criar uma lista exaustiva e pública de locais contaminados se não dispuserem de recursos adequados para resolver o problema". É-se assim levado a crer que, não só o processo de descoberta de novas contaminações é lento, mas também, com um financiamento público sensivelmente constante do Superfund, muitos locais identificados permanecerão muito tempo fora da lista de descontaminação. Este quadro global parece corroborado por informação contida num relatório geral de contas de Novembro de 1998, Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites, segundo o qual, na altura, 85% dos locais potencialmente elegíveis para inclusão na Lista Nacional de Prioridades (Superfund) tinham sido 'descobertos' já antes de 1990, com 42% antes de 1985. O mesmo relatório considera que, em Outubro de 1997, 1789 locais já identificados eram potencialmente elegíveis para inclusão no Superfund. RFF calcula que, entre 2001 e 2009, serão adicionados anualmente ao Superfund 23 a 49 locais. Se tomarmos o valor médio deste intervalo (36) e considerarmos que todos os 1789 locais acabariam por ser incluídos no Superfund, seriam necessários quase 50 anos só para limpar esta contaminação potencial acumulada e já identificada.

As despesas podem ainda parecer elevadas, mas os custos associados não desapareceriam com a ausência de legislação comunitária sobre responsabilidade. Trata-se de custos reais materializados em danos ambientais que, sem a responsabilização, continuariam a ocorrer. Em qualquer caso, os custos sociais seriam superiores sem um regime adequado de responsabilização, dada a ausência de incentivos eficazes no sentido da prevenção.

A despesa total (cenário de base) deverá ser inferior a 1,5% da despesa total da Comunidade em protecção ambiental, ou seja, menos de 0,02% do produto interno bruto (PIB). E, como medida do esforço pessoal requerido, é elucidativo considerar que o custo per capita é inferior a 4 EUR (3 EUR se se incluir a população dos 12 países candidatos à adesão).

Até aqui, considerámos que a única diferença de relevo entre o Superfund e a presente proposta reside na retroactividade. Mas há várias outras diferenças fundamentais, algumas das quais podem alterar o montante total das despesas financeiras atrás estimadas. As restantes só deverão alterar a distribuição das despesas entre os agentes económicos, mas não o seu valor total. Por uma questão de clareza, as diferenças susceptíveis de alterar as despesas totais serão seguidamente apresentadas em separado das que só influem na distribuição dessas despesas.

Há quatro diferenças fundamentais que podem alterar as nossas estimativas das despesas totais. Primeira: o Superfund não abrange a limpeza da contaminação causada por libertações autorizadas de substâncias perigosas. Proporciona uma defesa contra potenciais responsabilidades pela danificação de recursos naturais identificados e autorizados em estudos de impacto ambiental, quando tal danificação for causada por instalações ou projectos que actuem dentro dos limites das respectivas autorizações ou licenças. E não se aplica a danos causados pela aplicação de pesticidas legalmente registados. A proposta contém isenções e defesas de alcance comparável [27], e ultrapassa o Superfund na medida em que não contempla danos que, com base nos conhecimentos técnico-científicos à data da ocorrência das emissões ou da realização das actividades, sejam imprevisíveis. Para além de reduzir as despesas totais, a isenção adicional que a Comissão propõe deve também conseguir um melhor equilíbrio entre objectivos ambientais, por um lado, e económicos e sociais, por outro. Em especial, a proposta da Comissão deverá preservar melhor os incentivos à inovação, porquanto, ao contrário do Superfund, não penaliza retroactivamente actividades inovadoras.

[27] Excepto no caso dos pesticidas. Contudo, muitos dos danos associados podem ser considerados como danos difusos, que a presente proposta não abrange.

Segunda: a metodologia proposta para a avaliação da biodiversidade baseia-se menos na quantificação monetária do que o Superfund [28]. Com efeito, a proposta da Comissão recorre mais à reparação, cujos custos são mais fáceis e baratos de calcular do que os valores monetários dos recursos naturais. Diversamente do Superfund, a proposta da Comissão faz também referência explícita às opções de menor custo. Portanto, esta diferença deverá igualmente reduzir as despesas da proposta em relação às nossas estimativas (e ao Superfund).

[28] O Departamento norte-americano do Interior propôs recentemente que se modificasse a metodologia do Superfund. O novo método de avaliação é mais condizente com a proposta da Comissão e menos controverso.

Terceira: enquanto as nossas estimativas partem do princípio de que todas as despesas de descontaminação serão despesas adicionais impostas pela proposta, como começou por ser o caso do Superfund, na verdade os Estados-Membros estabeleceram já legislação relativa à responsabilidade pela descontaminação, embora o âmbito e o rigor dos programas nacionais não correspondam aos da proposta e variem bastante de Estado-Membro para Estado-Membro [29]. De qualquer modo, o impacto desta consideração vai também claramente no sentido de reduzir, em relação às nossas anteriores estimativas, as despesas de aplicação da proposta.

[29] P. ex., as leis vigentes nos Estados-Membros não impõem às autoridades públicas uma obrigação generalizada de descontaminar e reparar, mesmo quando nenhuma entidade responsável pode ser identificada ou está em condições de pagar. A proposta abrange também a danificação ambiental de um modo muito mais sistemático do que as regulamentações nacionais existentes.

Quarta diferença: a proposta impõe responsabilidade por danos causados por actividades, ao passo que o Superfund incide nas substâncias perigosas. A primeira abordagem é aparentemente mais abrangente do que a segunda mas, na prática, as duas devem produzir resultados similares e, mantendo-se tudo o mais, devem implicar despesas idênticas. Isto porque o impacto (negativo) da maior parte das actividades na saúde pública e no ambiente decorre essencialmente da libertação de substâncias perigosas. As actividades (e os respectivos níveis) podem exercer na biodiversidade outros impactos para além dos associados à libertação de substâncias perigosas. Este facto, todavia, não deverá influir consideravelmente nas despesas decorrentes da presente proposta, visto que, por um lado, são aplicáveis as isenções autorizadas pelas directivas-quadro 'habitats' e 'água' e, por outro, se prevê que os custos devidos à danificação da biodiversidade constituam uma pequena parte dos custos totais.

Por conseguinte, tendo em conta as quatro diferenças fundamentais entre a proposta e o Superfund, passíveis de influenciar a magnitude global das despesas, conclui-se que o seu impacto combinado é no sentido de baixar as despesas associadas à proposta em relação às estimativas constantes do quadro, as quais representam pois um limite superior, improvável de atingir em qualquer circunstância.

Há outras duas diferenças significativas, com impacto (somente) em termos de distribuição. A primeira é que, no Superfund, a responsabilidade é imposta a uma ampla gama de entidades potencialmente responsáveis, desde os produtores e transportadores de substâncias perigosas até aos operadores de locais de eliminação/depósito de resíduos. A proposta da Comissão impõe responsabilidade apenas aos operadores. Esta disposição não altera as despesas totais em relação ao Superfund (visto que, quando não existem entidades privadas responsáveis, a autoridade competente tem de assegurar a reparação), mas aumenta a parte das despesas que recai nas autoridades competentes.

A segunda destas duas outras diferenças é que o Superfund tem responsabilidade conjunta e solidária pelos casos em que a mesma danificação seja causada por diversos operadores, enquanto a presente proposta permite aos Estados-Membros aplicarem responsabilidade conjunta e solidária ou, alternativamente, responsabilidade proporcional [30]. As estimativas supra baseiam-se, pois, na responsabilidade conjunta e solidária. Este modelo de responsabilidade é por vezes considerado como facilitando a cobrança dos custos às entidades privadas responsáveis e, desse modo, como estando associado a níveis mais elevados de descontaminação e reparação (e despesas) do que no caso da responsabilidade proporcional. Dado, porém, que a presente proposta lança sobre os Estados-Membros uma obrigação residual de assegurarem a descontaminação e a reparação, as despesas (totais) de um modelo proporcional deverão ser iguais às de um modelo conjunto e solidário. No entanto, este último deve normalmente aumentar a parte da despesa que recai sobre as entidades privadas, ao passo que, com um modelo proporcional, deveria acontecer o contrário.

[30] Excepto se os operadores puderem provar a parte do dano pela qual são responsáveis. Estes operadores só podem ser responsabilizados pelos custos associados à sua parte no dano.

A avaliação efectuada aborda também a questão do impacto directo dos custos na competitividade externa da indústria. É pouco provável que este impacto seja significativo. Em primeiro lugar, não é de crer que a responsabilidade afecte sistematicamente todas as empresas de um dado ramo. As empresas que adoptarem práticas de prevenção economicamente rentáveis não deverão ser sobrecarregadas, de modo apreciável, com custos derivados desta política de responsabilização, pelo que a sua competitividade externa não será prejudicada. Por outras palavras, poderá haver, a título individual, empresas afectadas, mas não sectores inteiros, porque, dentro de cada sector, algumas empresas permanecerão incólumes - e estas deverão então ocupar o nicho perdido pelas concorrentes afectadas pela responsabilização. Posto isto, em sectores nos quais a poluição que se produz não pode ser reduzida, visto basear-se já na aplicação das melhores tecnologias e práticas disponíveis, o impacto da responsabilização poderá ser sistemático e traduzir-se por diferenciais de custos a nível sectorial (mantendo-se tudo o mais inalterado [31]), em relação a terceiros países com políticas de internalização menos rigorosas.

[31] Na verdade, é raro que tudo o mais se mantenha inalterado, e os custos associados a políticas de protecção ambiental são frequentemente irrelevantes em comparação com outros diferenciais (como, p. ex., custos laborais, disponibilidade de infra-estruturas, etc.).

Em segundo lugar, mesmo com o impacto bastante maior que o Superfund gera em termos de custos, a indústria norte-americana, enfrentando custos de descontaminação mais elevados [32], não tem sofrido deterioração considerável na sua competitividade internacional. A indústria química fornece um bom exemplo: embora enfrente a mais ampla quota (25%) dos custos de descontaminação do Superfund, muito acima do segundo sector mais afectado, estes custos são, ainda assim, uma parte ínfima (à volta de 2%) dos lucros da indústria [33]. Há indústrias nas quais é mais significativo o impacto relativo que os custos de descontaminação exercem sobre os lucros ou o valor acrescentado. A indústria mineira constitui o melhor exemplo. Mas trata-se mais do resultado de uma rendibilidade persistentemente fraca, provavelmente associada a factores estruturais, do que do impacto de despesas ambientais.

[32] Produtos químicos, indústria mineira, metais base, indústria da madeira, produtos metálicos (com excepção de maquinaria) e refinação de petróleo.

[33] Dados de 1991 e 1992.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

As notas de rodapé associadas a este quadro explicam o significado de cada categoria de custos e a forma de obtenção das despesas correlatas.

5. Consulta pública

Os trabalhos preparatórios conducentes à presente proposta baseiam-se, entre outras fontes, em diversas iniciativas prévias, por ocasião das quais se realizaram amplos debates com as partes interessadas. Podemos mencionar, a este respeito, o Livro Verde da Comissão em 1993 [COM(93) 47 final], uma audição conjunta com o Parlamento Europeu no mesmo ano, uma resolução do Parlamento apelando para uma directiva comunitária e um parecer do Comité Económico e Social em 1994 e o Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental em 9 de Fevereiro de 2000 [34]. As partes interessadas foram também consultadas acerca de um documento de trabalho divulgado em Julho de 2001 [35], cujas propostas foram revistas à luz da consulta pública. Para mais informações sobre o processo de consulta pública e o seu resultado, consultar o anexo a esta exposição de motivos.

[34] COM(2000) 66 final. Este livro branco suscitou muitos comentários de Estados-Membros e também de variadíssimas partes interessadas (comentários sintetizados no seguinte sítio: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm). Foi também objecto de pareceres do Comité Económico e Social (Parecer de 12 de Julho de 2000, JO C 268 de 19.9.2000, p. 19) e do Comité das Regiões (Parecer de 14 de Junho de 2000, JO C 317 de 6.11.2000, p. 28). O Parlamento Europeu não adoptou posição oficial sobre o livro branco, mas a Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor adoptou em 12 de Setembro de 2000 o parecer para a Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno relativo ao Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental (documento PE 290.139). O Conselho Ambiente também debateu a questão da responsabilidade ambiental em Abril e Dezembro de 2000 (ver Comunicado de Imprensa do Conselho, nº 486, 18.12.2000, documento nº 14668/00).

[35] Para o texto integral (em princípio, nas línguas originais) dos pareceres recebidos sem pedido de confidencialidade, consultar: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

É, porém, claro que nem todas as sugestões apresentadas pelas várias partes interessadas poderiam ser tidas em conta. Em primeiro lugar, a indústria e as ONG (organizações não-governamentais) da área do ambiente têm sobre o assunto pontos de vista opostos. Mais importante ainda: não puderam ser aceites sugestões inconciliáveis com os objectivos da proposta e com as razões pelas quais ela é considerada necessária.

Conforme atrás se expôs, a Comissão entende que é necessário um instrumento comunitário para a responsabilidade. E, no contexto da danificação ambiental, acredita também que é necessário permitir aos grupos de interesse público e às ONG agirem a favor do ambiente, dada a ausência de um interesse de propriedade em relação, por exemplo, à biodiversidade.

Por outro lado, a Comissão considera que determinadas sugestões das ONG ambientais não poderiam ser incorporadas nesta proposta. É sobretudo o caso do âmbito do regime proposto. Ao propor uma nova iniciativa legislativa, a Comissão tem de ter em conta os interesses em presença e procurar um equilíbrio adequado entre todos, na perspectiva dos objectivos ambientais em vista e do contexto sócio-económico alargado. Não pareceu aconselhável optar por um regime inteiramente retroactivo ou por um regime no qual teriam sido significativamente alterados os princípios usuais em termos de ónus da prova e de nexo de causalidade.

Os danos tradicionais (danos contra pessoas ou bens) não são abrangidos pela proposta, embora o livro branco sobre responsabilidade ambiental o sugerisse. Há diversas razões para esta orientação. Primeiro, para conseguir objectivos ambientais ambiciosos e aplicar em grau significativo os princípios do "poluidor-pagador" e da prevenção, não parece necessário fazer abranger os danos tradicionais pelo regime proposto, pelo menos de início. Segundo, os danos tradicionais só podem ser regulados por meio da responsabilidade civil [36]. Os sistemas jurídicos nacionais (legislação e jurisprudência) estão bastante avançados no que respeita aos danos tradicionais, que constituem o seu tema por excelência. Posto o que, a evolução recente e futura a nível internacional nesta matéria deverá exigir que a Comissão considere de novo o assunto, pelo menos se a Comunidade pretender aderir àqueles instrumentos internacionais de responsabilização que complementam os acordos internacionais relativos ao ambiente. Deve, porém, notar-se que essas diversas iniciativas internacionais sectoriais [37] nem sempre se revelam plenamente consistentes entre si, pelo que parece difícil nesta fase formular uma posição geral quanto ao modo como tais iniciativas deveriam ser consideradas pela Comunidade. É necessário aprofundar a reflexão a este respeito, na perspectiva do andamento a nível internacional.

[36] Ver o estudo sobre a revisão de questões recentes de responsabilidade ambiental nos Estados-Membros e nalguns países da OCDE (http://europa.eu.int/comm/ambiente/liability/legalstudy.htm), o qual realça que, na maioria dos países, a contaminação de sítios e os eventuais danos contra a biodiversidade têm sido até hoje alvo sobretudo do direito público/administrativo, ao passo que os danos contra pessoas ou bens estão sujeitos ao direito civil privado. A Comissão entende que pode ser difícil criar um quadro jurídico comum para a responsabilidade civil e para a responsabilidade pública/administrativa, razão que também explica por que a proposta não abrange os danos tradicionais.

[37] Há um instrumento sectorial que foi assinado mas não está ainda em vigor: o Protocolo de Basileia, de 1999, sobre Responsabilidade e Compensação por Danos resultantes de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação. Há várias outras iniciativas em curso ou futuras: um instrumento potencial de responsabilidade solidária ao abrigo da Convenção de Helsínquia, de 1992, sobre os Efeitos Transfronteiriços dos Acidentes Industriais (Convenção TEIA) e a Convenção de Helsínquia, de 1992, sobre a Protecção e a Utilização dos Cursos de Água Transfronteiriços e dos Lagos Internacionais (convenção relativa à protecção das águas) e um ou mais instrumentos de responsabilidade civil, possíveis (a médio prazo), ao abrigo da Convenção sobre a Diversidade Biológica e do Protocolo de Cartagena sobre Segurança Biológica. Por uma questão de perfeição, pode fazer-se referência ao único regime horizontal existente de responsabilidade ambiental internacional, que é a Convenção de Lugano, de 1993, sobre a Responsabilidade Civil por Danos resultantes de Actividades Perigosas para o Ambiente. No entanto, esta convenção não está ainda em vigor, nem parece provável que a Comunidade a subscreva a curto prazo.

No que respeita à segurança financeira, o regime proposto não a torna obrigatória. A gama restrita de actividades perigosas, a limitação a determinados recursos naturais e a limitação aos danos significativos são aspectos, todos eles, que contribuem para tornar mais calculáveis e geríveis os riscos suscitados pelo regime. O regime proposto permite a necessária flexibilidade para os primeiros anos da sua aplicação, visto que implica um certo número de inovações para os seguradores e outros prestadores de segurança financeira.

Em relação à definição de biodiversidade, para efeitos da proposta, deve notar-se que a definição de "diversidade biológica" constante do artigo 2º da Convenção sobre a Diversidade Biológica não poderia ser considerada, na fase actual, como proporcionando uma base adequada para o regime proposto, sequer no que se refere à responsabilidade relativa aos organismos geneticamente modificados. A definição da Convenção vai para além dos habitats e espécies e incorpora a ideia de "variabilidade", pelo que poderia argumentar-se que os danos contra a diversidade biológica englobariam o prejuízo contra a "variabilidade entre os organismos vivos". Uma tal abordagem suscita questões delicadas quanto ao modo de quantificar os danos e ao limiar de danificação que implicaria responsabilidade [38]. Esta afirmação não prejudica qualquer futura evolução na matéria, designadamente no contexto da aplicação da Convenção sobre a Diversidade Biológica e do Protocolo sobre Segurança Biológica.

[38] De notar que se suscitam questões similares no contexto do Comité Intergovernamental para o Protocolo de Cartagena sobre Segurança Biológica (ver nota do Secretário Executivo sobre "Responsabilidade e reparação de danos resultantes dos movimentos transfronteiras de organismos vivos modificados. Revista de instrumentos existentes e identificação de elementos" [UNEP/CBD/ICCP/2/3 - 77, p. 24] - http://www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp).

A Comissão está ciente, em qualquer caso, de que legislar, sobretudo em tal domínio, só pode ser um processo iterativo no qual a experiência ganha na aplicação do sistema e a evolução jurídica e técnica na matéria devem ser analisadas e conduzir ao aperfeiçoamento do regime, quando necessário.

6. Conteúdo da proposta

6.1. Artigo 1º - Objectivo

A proposta tem por objectivo estabelecer um quadro baseado na responsabilidade ambiental, mediante o qual os danos contra o ambiente possam ser alvo de prevenção ou reparação.

6.2. Artigo 2º- Definições

Importa fornecer definições adequadas de noções úteis para a boa interpretação e aplicação do regime previsto na proposta.

O dano ambiental deve ser definido, sempre que possível, em referência às disposições pertinentes da legislação comunitária relativa ao ambiente - as directivas-quadro 'habitats' e 'água' -, para que possam ser utilizados critérios comuns e se possa promover uma aplicação uniforme. Importa, não obstante, ter em conta situações específicas nas quais as directivas mencionadas permitam certas isenções quanto ao nível de protecção do ambiente. A biodiversidade deve igualmente ser definida em referência a áreas de protecção ou conservação que tenham sido designadas no âmbito de legislação nacional ou subnacional relativa à conservação da Natureza. O conceito de dano ambiental deve também abranger as situações em que exista um grave prejuízo potencial ou real para a saúde humana em resultado da contaminação dos solos.

A danificação da água, do solo e dos habitats na sequência da libertação acidental ou deliberada, para a atmosfera, de substâncias ou materiais ou de radiações deve ser incluída na noção de dano, porquanto esses elementos veiculados pelo ar podem causar danos ambientais, na acepção da presente directiva.

6.3. Artigo 3º - Âmbito (em conjunção com o Anexo I)

As actividades ocupacionais que apresentem riscos para a saúde humana e para o ambiente devem ser abrangidas. Devem, em princípio, ser identificadas em referência à legislação comunitária pertinente, com os seus requisitos regulamentares, incluindo, consoante os casos, procedimentos adequados de registo ou autorização, em relação a certas actividades ou práticas consideradas como representando um risco potencial ou real para o homem e o ambiente.

Em tal contexto, a proposta deve contemplar o fabrico, a utilização e a libertação no meio ambiente no que se refere a substâncias ou preparações perigosas, a organismos e microrganismos e a produtos biocidas e de protecção fitossanitária.

Importa igualmente ter em devida conta as disposições pertinentes da legislação comunitária em matéria de transportes, que identificam mercadorias perigosas ou poluentes com relevância para o objectivo da presente proposta; justifica-se, em tal contexto, alargar essas disposições a outros modos de transporte, na ausência de disposições comunitárias mais específicas. Todavia, considerando a existência de legislação comunitária específica em matéria de protecção fitossanitária, produtos biocidas e organismos e microrganismos geneticamente modificados, todas as actividades de transportes que envolvam tais elementos devem ser abrangidas, independentemente de poderem ser já contempladas pelas ditas disposições comunitárias aplicáveis aos transportes. A circunstância de nem todos os modos de transporte serem presentemente regulamentados por legislação comunitária ou de, em grande medida, os transportes não serem regidos pela legislação especificamente aplicável a produtos biocidas e de protecção fitossanitária ou a organismos e microrganismos geneticamente modificados é irrelevante para o objectivo da presente proposta, porquanto o transporte desses produtos, organismos e microrganismos representa um risco, real ou potencial, para o homem ou para o ambiente.

No tocante a danos contra a biodiversidade, a presente proposta deve também aplicar-se a quaisquer actividades ocupacionais para além das já identificadas directa ou indirectamente na legislação comunitária como envolvendo risco, real ou potencial, para o homem ou para o ambiente.

Há diversas convenções internacionais incidentes na questão da responsabilidade civil em relação a domínios específicos, como a poluição por hidrocarbonetos e os danos nucleares. Na sua maioria, os Estados-Membros são signatários destas convenções, que, embora sem imporem necessariamente os mesmos requisitos que a presente proposta, apresentam a vantagem de assegurar uma harmonização mundial ou regional. Na medida em que estas convenções apresentem insuficiências, a Comunidade, nos termos da sua obrigação de promover, no plano internacional, medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente (artigo 174º, nº 1, do Tratado CE), deve tentar aperfeiçoar os dispositivos internacionais existentes. No rescaldo da maré negra gerada pelo petroleiro Erika, a Comunidade comprometeu-se a melhorar a segurança marítima e o funcionamento do Fundo Compensatório Internacional para a Poluição causada pelo Petróleo no que respeita a questões de responsabilidade [39]. Logo que estiver concluída a revisão do funcionamento do Fundo, empreendida sob os auspícios da Organização Marítima Internacional, a Comunidade terá de determinar se os resultados alcançados nesse contexto são ou não satisfatórios; neste último caso, haverá que considerar uma iniciativa comunitária específica na matéria.

[39] COM(2000) 802 final, 6.12.2000.

Por conseguinte, há que ter expressamente em conta a legislação Euratom existente e convenções internacionais no domínio dos danos nucleares, da poluição petrolífera e dos danos causados pelo transporte de substâncias perigosas e nocivas e de mercadorias perigosas.

No caso de a legislação comunitária estabelecer já um quadro regulamentar, um dos objectivos do qual seja prevenir a ocorrência de acidentes [40], estes requisitos regulamentares de pormenor não devem ser prejudicados pelo regime proposto, cujo objectivo é complementar, não substituir, os dispositivos existentes.

[40] Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257 de 10.10.1996, p. 26), e Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (JO L 10 de 14.1.1997, p. 13).

O regime proposto, que não prevê regras adicionais de conflitos de leis ao especificar os poderes das autoridades competentes, não prejudica as normas relativas à jurisdição internacional dos tribunais, contidas, entre outros actos, no Regulamento (CE) n° 44/2001 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2000, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial [41]. Perante o âmbito atribuído à proposta e a exclusão dos danos tradicionais, não deverá surgir nenhum problema de compatibilidade em relação a leis relacionadas com a protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores no trabalho. O mesmo se verifica a respeito da legislação comunitária em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos [42] e de segurança geral dos produtos [43], que não abrange os danos contra o ambiente. A legislação relativa à responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos e à segurança geral dos produtos é, portanto, plenamente aplicável. Na ausência de potenciais sobreposições, não se torna necessário prever na proposta uma disposição especificamente destinada a clarificar a relação entre a proposta e aquela legislação.

[41] JO L 12 de 16.1.2001, p. 1.

[42] JO L 210 de 7.8.1985, p. 29. Directiva com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 1999/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Maio de 1999 (JO L 141 de 4.6.1999, p. 20).

[43] Directiva 92/59/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativa à segurança geral dos produtos (JO L 228 de 11.8.1992, p. 24).

Deve, por último, esclarecer-se que a proposta não se aplica à poluição difusa nem a actividades cujo único objectivo resida na defesa nacional.

6.4. Artigo 4º - Prevenção

Juntamente com o efeito geral de prevenção associado ao regime proposto [44], há também a necessidade de instituir um quadro regulamentar para a tomada de medidas preventivas específicas quando surgir uma ameaça iminente de dano ambiental. A prevenção neste contexto implica que a autoridade competente intime o operador a tomar as necessárias medidas preventivas ou as tome ela (imediatamente ou, em qualquer caso, se o operador não as tomar). Se um operador tiver ou dever ter conhecimento de uma ameaça iminente, é sua obrigação agir de imediato, sem esperar que a autoridade competente o convide a fazê-lo. Caso as medidas preventivas tomadas pelo operador se revelem ineficazes, é sua obrigação informar a autoridade competente sobre a situação.

[44] Ou seja, o efeito de prevenção associado à responsabilidade de um ponto de vista económico (ver secção 2 supra).

6.5. Artigo 5º - Reparação (em conjunção com o Anexo II)

No contexto do regime proposto, reparação implica que a autoridade competente intime o operador a tomar as necessárias medidas de reparação ou as tome ela (imediatamente ou, em qualquer caso, se o operador não as tomar). A reparação deve processar-se de modo eficaz, assegurando que os objectivos sejam alcançados em conformidade com os critérios mínimos segundo os quais as medidas de reparação devem ser identificadas e escolhidas. Em regra, o valor do dano deve ser o das medidas de reparação, pelo que não é necessária avaliação monetária. No entanto, as autoridades competentes devem ter o direito de recorrer, sempre que se justifique, a técnicas de avaliação monetária. A investigação realizada no âmbito de programas comunitários de investigação e desenvolvimento pode fornecer informação e instrumentos valiosos para a caracterização e a avaliação da danificação ambiental. A colaboração activa do operador e, se necessário, de outras partes interessadas tende a contribuir para a rendibilidade económica das medidas a tomar.

Num curto lapso de tempo podem ocorrer diversas situações de dano ambiental. Em tais casos, a autoridade competente deve ter o direito de decidir qual das situações de dano ambiental deve ser reparada com prioridade. Para tomar essa decisão, a autoridade competente deve atender, entre outros factores, à natureza, à extensão, à gravidade e às possibilidades de regeneração natural das diversas situações em causa.

6.6. Artigo 6º - Disposições adicionais em relação à prevenção e à reparação

Perante a importância de assegurar uma prevenção e uma reparação adequadas, os Estados-Membros devem garantir que sejam tomadas as necessárias medidas de reparação ou prevenção quando não puder ser aplicado o princípio "poluidor-pagador". Em tais casos, os Estados-Membros devem adoptar as disposições que considerarem adequadas, em conformidade com os seus sistemas jurídicos, desde que assegurem efectivamente o financiamento das necessárias medidas de reparação ou prevenção. Esses regimes alternativos de financiamento não podem, em qualquer caso, prejudicar a responsabilidade do operador, se ele for identificado mais tarde ou adquirir meios financeiros suficientes para suportar o custo das medidas tomadas.

6.7. Artigo 7º - Recuperação de custos

A acção da Comunidade deve promover a aplicação do princípio "poluidor-pagador", em conformidade com o nº 2 do artigo 174º do Tratado CE. O operador que causar dano ambiental ou criar uma ameaça iminente de ocorrência de tal dano deve pois, em princípio, ser financeiramente responsável. Se as medidas de reparação ou prevenção forem tomadas pela autoridade competente ou por uma terceira entidade em seu nome, o custo deve ser cobrado ao operador.

6.8. Artigo 8º - Afectação de custos em relação a certos danos contra a biodiversidade

O operador que causar danos contra a biodiversidade no âmbito de uma actividade ocupacional distinta das identificadas pela presente proposta como suscitando um risco real ou potencial para o homem ou o ambiente só será financeiramente responsável se houver dolo ou negligência.

6.9. Artigo 9º - Isenções e defesas

A presente directiva não deve abranger o dano (ou a correspondente ameaça iminente) que resulte de situações fora do controlo do operador ou que resulte de emissões ou acontecimentos específicos, autorizados pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis ou mediante licença. O mesmo se aplica se o dano for causado por emissões ou actividades não consideradas prejudiciais na perspectiva dos conhecimentos técnico-científicos no momento em que se verificou a emissão ou em que se realizou a actividade. Poderá, contudo, haver casos em que, embora o operador não deva suportar o custo da prevenção ou reparação, se justifique os Estados-Membros terem ainda assim de tomar medidas em relação ao dano em causa. Se o dano tiver sido intencionalmente causado por uma terceira entidade, os Estados-Membros devem assegurar a sua reparação, entendendo-se que à referida terceira entidade compete suportar o custo. De modo idêntico, se o dano resultar do cumprimento compulsivo de normas ou ordens emanadas das autoridades públicas, os Estados-Membros devem também assegurar a efectivação da reparação. Os gestores de falências desempenham um trabalho de grande importância em benefício da colectividade de credores, pelo que não devem ser financeiramente responsáveis a título pessoal, desde que ajam de acordo com as disposições nacionais pertinentes e não sejam culpados de dolo ou negligência.

6.10. Artigo 10º - Afectação de custos em relação a certas medidas de prevenção

É evidente que os operadores devem sempre suportar o custo das medidas que lhes compete tomar em qualquer caso por força de disposições legislativas e regulamentares (para além do regime proposto) ou da autorização que rege as suas actividades.

6.11. Artigo 11º - Afectação de custos em casos de causalidade múltipla

O mesmo dano pode ser causado por diversos operadores. Em tais casos, os Estados-Membros devem providenciar no sentido de uma responsabilidade financeira conjunta e solidária ou de uma proporcionalização da responsabilidade financeira em base justa e razoável. Se um operador puder estabelecer que causou apenas parte do dano, só deverá ser obrigado a suportar o custo relativo a essa parte do dano.

6.12. Artigo 12º - Prescrição da cobrança

As autoridades competentes devem poder cobrar os custos a um operador durante um período de pelo menos cinco anos a contar da data de efectivação das medidas de prevenção ou reparação.

6.13. Artigo 13° - Autoridade competente

Os poderes necessários à aplicação e execução do regime proposto poderão ser conferidos a tribunais ou organismos quase-jurisdicionais ou a autoridades administrativas, dependendo da opção de cada Estado-Membro. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, os Estados-Membros devem poder manter os seus dispositivos institucionais desde que compatíveis com a consecução dos objectivos da proposta. Algumas das funções, designadamente determinar o operador que causou o dano ou a iminente ameaça de dano, avaliar a importância do dano e determinar as medidas de reparação, devem em qualquer caso ser executadas por autoridades administrativas ou por terceiras entidades em seu nome, visto requererem particular perícia e procedimentos nem sempre ou não inteiramente compatíveis com o modo como os organismos jurisdicionais actuam. Não significa isto, porém, que as conclusões da autoridade competente a esses diversos respeitos não possam ser revistas por tribunal, caso o operador conteste a sua justeza. Devem prever-se disposições que facultem ao operador medidas de recurso. O operador deve ser associado ao procedimento, dada a utilidade que normalmente terá o seu conhecimento sobre a actividade que causou o dano.

6.14. Artigo 14º - Pedido de intervenção

A protecção ambiental é um interesse difuso, em nome do qual um indivíduo nem sempre age ou está em posição de agir. Com vista a assegurar o bom funcionamento do regime proposto, justifica-se, pois, conferir a entidades qualificadas um estatuto especial. As pessoas adversamente afectadas ou passíveis de serem adversamente afectadas por um dano ambiental, assim como as entidades qualificadas, devem portanto dispor da faculdade de requerer a intervenção da autoridade competente, em determinadas condições e circunstâncias. Ao operador deve ser dada a possibilidade de exprimir os seus pontos de vista acerca do pedido de intervenção e das observações que o acompanham. A autoridade competente deve informar o requerente, em prazo razoável, sobre o resultado do seu pedido de intervenção.

6.15. Artigo 15º - Controlo judicial

Importa assegurar que a acção ou inacção das autoridades públicas possa ser sujeita a controlo em caso de infracção às regras estabelecidas no regime proposto.

6.16. Artigo 16º - Segurança financeira

O recurso a seguros ou outros mecanismos de segurança financeira obrigatória deve ser incentivado, na medida em que é normalmente assente que reforçam a eficácia da responsabilização.

6.17. Artigo 17º - Colaboração entre Estados-Membros

Em caso de dano transfronteiras, os Estados-Membros envolvidos devem colaborar activamente para prevenir ou reparar o dano.

6.18. Artigo 18º - Relação com o direito nacional

Os Estados-Membros devem ser livres de manter ou adoptar disposições mais restritivas do que as estabelecidas no regime proposto. Devem, além disso, poder tratar a questão da "cobrança dupla".

6.19. Artigo 19º - Aplicação temporal

O regime proposto não deve ter efeitos retroactivos. É necessário um dispositivo adequado para a situação em que o dano seja provavelmente, mas não com certeza, causado antes da data de aplicação do regime. Em qualquer caso, assiste aos Estados-Membros o direito de regulamentar danos não abrangidos pelo regime proposto.

6.20. Artigo 20º - Revisão (em conjunção com o Anexo III)

Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão a experiência adquirida na aplicação do regime proposto, para que esta, tendo em conta o impacto no desenvolvimento sustentável, possa decidir se se justifica uma eventual revisão. Devem ser especificadas orientações mínimas sobre o teor dos relatórios nacionais.

6.21. Artigos 21º a 23º - Aplicação, entrada em vigor e destinatários

Disposições normais das directivas.

Anexo - Consulta pública

A Comissão Europeia adoptou um 'Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental' em 9 de Fevereiro de 2000 [45]. Este livro branco tinha como objectivo estudar a melhor forma de aplicar o princípio "poluidor-pagador", um dos princípios ambientais fundamentais do Tratado CE, em cumprimento das finalidades da política comunitária para o ambiente. O livro branco estuda a melhor configuração para um regime comunitário de responsabilidade ambiental. Tendo apreciado diversas opções para a acção comunitária, a Comissão conclui que a mais adequada é uma directiva-quadro comunitária sobre responsabilidade ambiental.

[45] COM(2000) 66 final.

Entre os antecedentes do livro branco contam-se um livro verde da Comissão em 1993 [COM(93) 47 final], uma audição conjunta com o Parlamento Europeu no mesmo ano, uma resolução do Parlamento apelando para uma directiva comunitária e um parecer do Comité Económico e Social em 1994.

O livro branco suscitou muitos comentários de Estados-Membros e também de variadíssimas partes interessadas [46]. Foi também objecto de pareceres do Comité Económico e Social [47] e do Comité das Regiões [48]. O Parlamento Europeu não adoptou posição oficial sobre o livro branco [49]. O Conselho Ambiente também debateu a questão da responsabilidade ambiental em Abril e Dezembro de 2000 [50].

[46] Comentários sintetizados no sítio: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.

[47] Parecer de 12 de Julho de 2000 (JO C 268 de 19.9.2000, p. 19).

[48] Parecer de 14 de Junho de 2000 (JO C 317 de 6.11.2000, p. 28).

[49] A Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor adoptou em 12 de Setembro de 2000 o parecer para a Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno relativo ao Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental (documento PE 290.139).

[50] Ver Comunicado de Imprensa do Conselho, nº 486, 18.12.2000, documento nº 14668/00.

Em 25 de Julho de 2001, a Direcção-Geral do Ambiente divulgou um documento de trabalho contendo os princípios nos quais poderia basear-se o futuro regime. Este documento de trabalho foi enviado a:

* Estados-Membros

* países do EEE;

* países candidatos à adesão;

* determinadas organizações internacionais (EFTA e UNEP);

* associações europeias de autoridades locais e regionais - CMRE (Conselho dos Municípios e Regiões da Europa) e ARE (Assembleia das Regiões da Europa);

* ONG (organizações não-governamentais) europeias da área do ambiente - Gabinete Europeu do Ambiente, WWF (World Wildlife Fund ou Fundo Mundial para a Vida Selvagem), Greenpeace, BirdLife International, Friends of the Earth ou Amigos da Terra e International Friends of Nature - e associações de defesa dos consumidores (BEUC);

* Federações e associações industriais e profissionais europeias: União das Confederações da Indústria e dos Empregadores da Europa (UNICE), Conselho Europeu da Indústria Química (CEFIC), União Europeia do Artesanato e das Pequenas e Médias Empresas (UEAPME), Mesa Redonda Europeia dos Industriais (ERT), Centro Europeu das Empresas de Participação Pública e das Empresas de Interesse Económico Geral (CEEP), Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Fédération Européenne des Activités du Déchet et de l'Environnement (FEAD), Organismo de Ligação das Indústrias Europeias do Metal (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité das Organizações Profissionais Agrícolas da União Europeia & Comité Geral da Cooperação Agrícola da UE (COPA/COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité Europeu de Seguros (CES), Federação Bancária da Comunidade Europeia, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), Associação da Indústria Petrolífera Europeia (EUROPIA), União Petroleira Europeia Independente (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), Fórum Atómico Europeu (FORATOM).

Foram organizados encontros (cinco) com Estados-Membros, países candidatos à adesão, ONG ambientais, indústria e autoridades locais e regionais.

Solicitaram-se igualmente comentários mediante a publicação do documento de trabalho no sítio web da DG do Ambiente.

Bélgica, Dinamarca, França e Países Baixos enviaram comentários por escrito. A Polónia também enviou comentários por escrito. Quatro ONG ambientais - BirdLife International, WWF EPO (World Wildlife Fund European Policy Office), BEE (Gabinete Europeu do Ambiente) e Amigos da Terra-Europa - enviaram comentários comuns. ECSA (Associação de Armadores da Comunidade Europeia), ICS (Câmara Internacional da Marinha Mercante) e INTERTANKO (International Association of Independent Tanker Owners) enviaram também comentários comuns. Foram ainda enviados comentários pelas seguintes partes interessadas: AFEP-AGREF (Association française des entreprises privées); AVENTIS; BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie); BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR (Instituto Internacional de Agentes de Seguros e Resseguros); BNFL (British Nuclear Fuels Plc); CBI (Confederation of British Industry); CES (Comité Europeu de Seguros); CEEP (Centro Europeu das Empresas de Participação Pública e das Empresas de Interesse Económico Geral); CEFIC (Conselho Europeu da Indústria Química); CEMBUREAU (European Cement Association); CMRE (Conselho dos Municípios e Regiões da Europa); CLECAT (Comité Europeu de Ligação dos Despachantes e Transitários); CODACONS (Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori); ECGA (European Carbon and Graphite Association); EELA (European Environmental Law Association); EFCA (European Federation of Engineering Consultancy Associations); ELO (European Landowners Organisation); EPF (European Property Federation); ERT Environmental Group (Mesa Redonda Europeia dos Industriais, Grupo do Ambiente); ESA (Environmental Services Association); EURELECTRIC (Union of the Electricity Industry); EuroGeoSurveys (Association of Geological Surveys of the European Union); EUROMINES (European Association of Mining Industries); EUROPIA (Associação da Indústria Petrolífera Europeia); FBE (European Banking Federation); FEAD (European Federation of Waste Management and Environmental Services); FIEC (Federação da Indústria Europeia da Construção); FLA (Finance and Leasing Association); FORATOM (Fórum Atómico Europeu); Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC (Irish Business & Employers Confederation); IFAW (Fundo Internacional para o Bem-Estar dos Animais); IoD (Institute of Directors); ITOPF (International Tanker Owners Pollution Federation); IV (Industriellenvereinigung); Leaseurope; MEDEF (Mouvement des entreprises de France); Leaseurope; NFU (National Farmers' Union); NICOLE (Network for Industrially Contaminated Land in Europe); NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP (International Association of Oil and Gas Producers); RUIZ Marta (advogada); SMMT (Society of Motor Manufacturers and Traders); Suez; Syngenta International; Thames Water; TVO (Teollisuuden Voima); UEAPME (União Europeia do Artesanato e das Pequenas e Médias Empresas); UEPC (União Europeia dos Promotores-Construtores); UIC (Union des industries chimiques); UKELA (UK Environmental Law Association, com comunicação em separado do Scottish Law Working Party da UKELA); UNICE (União das Confederações da Indústria e dos Empregadores da Europa); VCI (Verband der Chemischen Industrie); VDEW (Verband der Elektrizitätswirtschaft); VDMA (Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau); WKÖ (Wirtschaftskammer Österreich); ZVEI (Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie).

Principais pontos de vista das partes interessadas

Os principais pontos de vista das partes interessadas pode ser sintetizados como se segue [51]:

[51] Para o texto integral (em princípio, nas línguas originais) dos pareceres recebidos sem pedido de confidencialidade, consultar: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Estados-Membros

* Globalmente, é bem encarada a fundamentação em mecanismos de direito público, embora tenha sido também deplorado que a responsabilidade civil e a danificação tradicional já não sejam abrangidas.

* Foi sublinhada a necessidade de um regime jurídico preciso, que inclua, tanto quanto possível, definições.

* Foram sublinhadas a necessidade de assegurar a plena aplicação do princípio "poluidor-pagador" e a importância de se ter cuidadosamente em conta o novo papel das autoridades públicas em relação a "danos órfãos" (danos cuja reparação o poluidor não pode pagar), nomeadamente em relação às potenciais consequências financeiras para as autoridades públicas.

* Chamou-se a atenção para a situação especial do proprietário ou ocupante do terreno afectado por um dano ambiental causado por uma terceira entidade.

* Foi expressa inquietação acerca de propostas que se afastam da área ambiental, tocando questões mais relacionadas com direito das sociedades ou processo civil.

* Foi referida a necessidade de clarificar a relação com convenções internacionais; foi também feita menção a diversas iniciativas de nível internacional no domínio da responsabilidade civil, à luz das quais se realçou a necessidade de a Comissão prosseguir as suas reflexões na matéria.

* Foram expressas dúvidas a respeito da inclusão de perdas intermediárias.

* O futuro regime comunitário não deve impedir os Estados-Membros de adoptarem disposições mais restritivas.

Países candidatos à adesão

* Globalmente, as propostas lançadas no documento de trabalho não suscitaram objecções; alguns comentários sugerem mesmo que elas deveriam ser mais abrangentes.

* Foi expressa alguma inquietação a respeito das potenciais consequências financeiras para as autoridades públicas.

Associações industriais e profissionais

Embora a indústria saúde o facto de os danos tradicionais (danos contra pessoas ou bens) ficarem de fora e o facto de não se conferir às ONG o direito de acção directa contra os operadores, repetiram-se as mesmas preocupações já expressas no passado, designadamente porque a indústria:

* insiste na necessidade de estabelecer, com clareza e precisão, disposições em geral e definições em particular,

* é em geral oposta a qualquer aligeiramento/inversão do ónus da prova,

* é em geral oposta à responsabilidade conjunta e solidária,

* pretende que a responsabilidade objectiva seja restrita a um número limitado de actividades (alguns representantes industriais consideram não haver razão para renunciar à responsabilidade por dolo),

* insiste que deve poder invocar-se como defesa (isenção) o cumprimento do prescrito numa licença, o estado dos conhecimentos, o risco de desenvolvimento,

* é em geral oposta à concessão de um estatuto privilegiado de qualquer tipo às ONG, no que respeita ao acesso à justiça,

* exprime inquietação por dificuldades relacionadas com a avaliação da danificação ambiental,

* exprime inquietação pela dificuldade que os operadores poderão ter em encontrar uma adequada cobertura por seguro, embora saúde o facto de a segurança financeira não se tornar obrigatória,

* convida a Comissão a ter em conta as convenções internacionais existentes nos domínios pertinentes (p. ex., poluição petrolífera, danos nucleares) e

* exprime inquietação quanto à utilização de técnicas de avaliação económica.

* A indústria exprime também inquietação pelas novas propostas contidas no documento de trabalho acerca de "ruptura do véu empresarial" (piercing the corporate veil).

Organizações não-governamentais da área do ambiente

* É saudada a intenção da Comissão de apresentar em breve uma proposta legislativa, mas subsiste o receio de que o nível de ambição fique aquém do necessário. Mais concretamente, os comentários das ONG ambientais apontam nas seguintes direcções:

* Em geral, sugerem uma ampla revisão da abordagem minimalista adoptada no documento de trabalho, havendo que considerar a evolução no domínio dos organismos geneticamente modificados (OGM), a política integrada relativa aos produtos, a revisão da política comunitária no domínio dos produtos químicos perigosos e a necessidade de acompanhar a maré negra causada pelo petroleiro Erika.

* Consideram que o âmbito da responsabilidade objectiva é excessivamente limitado (deveriam ser abrangidas todas as actividades potencialmente perigosas ou, no mínimo dos mínimos, as actividades que enumeraram nos seus comentários).

* Insistem que devem ser abrangidas a danificação da biodiversidade fora de áreas protegidas e a danificação de áreas protegidas ao abrigo de convenções internacionais subscritas pela Comunidade e pelos Estados-Membros. A responsabilização deve também ser aplicada relativamente a espécies protegidas por legislação nacional e a todos os tipos de áreas protegidas aos níveis nacional e subnacional. A responsabilização deve ser aplicada relativamente a todas as espécies ornitológicas protegidas nos termos da directiva 'aves selvagens'.

* Consideram que, se se mantiver a distinção entre responsabilidade objectiva e responsabilidade por dolo, é imperativo que o regime de responsabilidade por dolo seja também extensivo à poluição da água em resultado de actividades que possam ser classificadas como não-perigosas (caso, p. ex., de água poluída por lamas de depuração ou por águas residuais).

* Insistem que deve ser abrangida a contaminação de solos prejudicial para o ambiente e potencialmente prejudicial para a saúde humana.

* Consideram que os danos tradicionais devem ser abrangidos.

* Solicitam que os limiares de importância sejam substancialmente reduzidos, para que o futuro regime seja aplicável a casos situados entre o trivial e o sensacional.

* Pedem que a Comissão procure soluções para os danos históricos, especialmente no caso dos solos contaminados.

* Recomendam que o 'cumprimento de ordens públicas' não permita que fiquem isentas da responsabilização actividades licenciadas ou autorizadas, incluindo culturas geneticamente modificadas numa perspectiva comercial.

* Saúdam a responsabilidade conjunta e solidária nos casos em que a proporcionalização não seja viável.

* Congratulam-se pela responsabilização das pessoas colectivas que exercem controlo e das entidades prestadoras de segurança financeira.

* Consideram que os cidadãos e grupos afectados devem ter admissibilidade jurídica e poder mover acções directas contra os operadores, pelo menos em certos casos; são necessários mecanismos adequados de reduzir os encargos financeiros (a saber, indemnizações por danos e paliação das custas judiciais) para os cidadãos que movam acções contra poluidores, especialmente quando for iminente a ocorrência de um dano.

* Recomendam que a segurança financeira se torne obrigatória a nível comunitário.

* Saúdam em geral as condições de reparação de danos.

* Consideram que os custos do ónus da prova devem ser aliviados.

* Uma ONG recomenda também que as técnicas de avaliação monetária utilizadas quando não é possível uma reparação comparável incluam técnicas de preferência declarada; apoia ainda um regime retroactivo.

Autoridades locais e regionais

* Expressam inquietação pelo facto de a aplicação do regime planeado lançar obrigações sobre as autoridades públicas, especialmente quando não puder ser responsabilizado nenhum poluidor.

* Expressam também inquietação pelo facto de a acção das autoridades públicas poder ser posta em causa por entidades qualificadas.

Com base nos comentários emitidos pelas partes interessadas, as propostas constantes do documento de trabalho foram revistas.

A esse respeito, podem ser declarados os seguintes pontos (segundo a ordem do articulado da proposta):

* Para maior clareza no âmbito de aplicação pretendido, a noção de "actividades profissionais e comerciais" (professional and commercial activities) foi substituída pela de "actividades ocupacionais" (occupational activities).

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual a noção de "actividades profissionais e comerciais" poderia ser interpretada como não abrangendo actividades sem fins lucrativos executadas no âmbito de uma actividade ocupacional nem actividades ocupacionais executadas por empresas e organismos públicos, quando a intenção é abranger essas actividades destituídas de fins lucrativos.

* A relação com convenções internacionais foi clarificada.

Esta alteração resulta do pedido de que se clarificasse a relação entre os níveis internacional e comunitário. Foram enunciadas as convenções internacionais que não devem ser prejudicadas pela aplicação da directiva.

* Foi especificado até que ponto as instruções de autoridades públicas podem ser utilizadas como defesa.

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual a noção de "cumprimento de ordens de uma autoridade pública" ou "cumprimento de uma medida compulsiva" poderia ser interpretada como isentando de responsabilidade actividades sujeitas a licença ou autorização, quando a intenção é não contemplar o cumprimento regulamentar como defesa.

* Os Estados-Membros são agora livres de escolher entre responsabilidade conjunta e solidária ou proporcionalização justa e equitativa da responsabilidade quando não for possível proporcionalizá-la com base nas melhores provas disponíveis.

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual a responsabilidade conjunta e solidária nem sempre é a regra no contexto do direito público dos Estados-Membros.

* Os Estados-Membros têm agora a possibilidade de ordenar os danos por prioridades, na circunstância de ocorrerem demasiados ao mesmo tempo (mas esta flexibilidade não deve autorizá-los a deixar por reparar certos danos).

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual podem ocorrer circunstâncias excepcionais que importa ter em conta.

* Foram revistas as disposições relativas aos períodos de prescrição.

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual os períodos de prescrição têm papéis diferentes num contexto de direito público ou num contexto de responsabilidade civil. Fica agora claro que não se associa nenhum período de prescrição à possibilidade de as autoridades competentes tomarem ou ordenarem a tomada de medidas de reparação; em contrapartida, aplica-se prescrição ao prazo concedido às autoridades competentes para encetarem o processo de cobrança de custos.

* Foram clarificados o papel e os poderes das autoridades públicas na aplicação do futuro regime.

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual devem ser especificadas as circunstâncias e condições sob as quais as autoridades competentes devem ser obrigadas a agir na sequência de um pedido de intervenção.

* Para efeitos de melhor funcionalidade, foram revistas as disposições relativas ao papel das ONG e ao processo de controlo judicial.

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual nem sempre é possível, na prática, adoptar no prazo de quatro meses uma decisão final quanto às medidas de reparação a tomar. Fica agora claro que as autoridades competentes devem agir dentro de um prazo razoável, consistente com a adequada consecução dos objectivos da proposta. Há, além disso, um dever de informar, no prazo de quatro meses, a pessoa ou entidade qualificada que entregou um pedido de intervenção.

* É reiterado o direito de os Estados-Membros adoptarem medidas mais restritivas.

Este direito decorre directamente do artigo 176º do Tratado, mas, na sequência de questões suscitadas por diversas partes interessadas que desconheciam esta situação, é repetido na proposta, por razões de clareza jurídica.

* Foram revistas as disposições relativas à aplicação temporal do regime.

Esta alteração resulta do comentário segundo o qual uma inversão total do ónus da prova poderia conduzir a situações injustas. Fica agora claro que a autoridade competente tem de apresentar provas minimamente convincentes antes de se poder convidar o operador a contestar as provas apresentadas.

Para além destas alterações específicas, foram especialmente tidas em conta várias questões para as quais se chamara a atenção, como a necessidade de precisão e clareza em geral, a plena aplicação do princípio "poluidor-pagador" e a "segurabilidade".

Em comparação com os documentos de trabalho, foram eliminadas algumas propostas deles constantes. É o caso das disposições destinadas a alargar a responsabilidade a certas pessoas singulares e colectivas ("ruptura do véu empresarial") e das disposições relativas a acções judiciais sumárias visando impedir a dissipação de fundos por um poluidor.

Esta alteração resulta da consideração de que tais disposições não são absolutamente necessárias - na medida em que os Es