COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
COMC94) 23 final 
Bruxelas, 23.02.1994 
COMUNICACÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
SOBRE AS POLÍTICAS DE IMIGRAÇÃO E DE ASILO 
PREÂMBULO -OBJECTIVO E CONTEÚDO DA COMUNICAÇÃO 
A imigração, juntamente com o asilo, que é um assunto distinto, mas conexo, continua a 
ocupar um lugar cada vez mais importante na agenda polí,tica da União Europeia e dos seus 
Estados-membros, dando origem a debates cada vez mais intensos a nível público e 
parlamentar e provocando por vezes actos de violência totalmente contrários às tradições e 
às leis europeias. 
Ao mesmo tempo, reconhece-se cada vez mais que estas questões precisam de ser tratadas 
numa base de cooperação. Este reconhecimento assume a expressão mais concreta no Tratado 
da União Europeia, que designa formalmente estas questões como assuntos de interesse 
comum, que devem ser tratados no contexto de um quadro institucional único. 
É esta a estratégia a seguir. O reforço do processo de integração europeia pressupõe uma 
resposta integrada e coerente, que combine realismo com solidariedade, aos desafios 
colocados pelas pressões migratórias e pela integração dos imigrantes legais à União no seu 
conjunto. Se não se fizer face a estes desafios estaremos a prejudicar os esforços envidados 
no sentido de promover a coesão e a solidariedade no interior da União e poderemos, de 
facto, pôr em causa a estabilidade futura da própria União. 
Consequentemente, a Comissão pretende fazer da presente comunicação o ponto de partida 
de um novo e mais amplo debate sobre a forma como as novas possibilidades criadas pelo 
Tratado da União Eqropeia podem ser utilizadas para fornecer a resposta coordenada e o 
enquadramento necessários para orientar os trabalhos futuros da União. 
Para o efeito, a presente comunicação tem em linha de conta os trabalhos já efectuados e os 
desenvolvimentos conseguidos no terreno. Para além disso, baseia-se numa série de 
elementos que foram aceites ao longo de debates anteriores, em especial a necessidade de 
uma abordagem global que contenha as componentes principais de uma política de imigração 
eficaz: 
actuar sobre a pressão migratória, especialmente através da cooperação com os 
principais países de emigração potencial para a Europa; 
controlar a imigração, a fim de a poder manter enquadrada em estruturas que possam 
ser geridas; 
aprofundar as políticas de integração a favor dos imigrantes legais. 
A vantagem de uma abordagem global deste tipo é permitir ajustar as medidas de controlo 
e de admissão no território a uma cooperação a longo prazo com os países e as regiões de 
origem e a uma política activa de reforço dos direitos dos nacionais de países terceiros que 
já residem legalmente na União. 
A presente comunicação aborda aspectos não contemplados nos actuais programas de trabalho 
da União relativos aos domínios em causa por forma a constituir um complemento a esses 
programas. Pretende constituir uma abordagem realista desta questão ao mesmo tempo que 
apresenta novas ideias e uma nova perspectiva quanto à forma de concretizar, em termos 
operacionais, os objectivos políticos: 
Actuar sobre as causas da pressão migratória 
A actuação sobre as causas da pressão migratóría implica que as políticas de imigração e de 
asilo estejam plenamente integradas nas políticas externàs da União e que os diferentes 
instrumentos políticos de que dispõe a União sejam utilizados para compreender as causas 
profundas dessas pressões. Tal actuação poderá pressupor a realização de acções em vários 
níveis, nomeadamente a nível das políticas comerciais, de desenvolvimento e de cooperação, 
da assistência humanitária e das políticas em matéria de defesa dos Direitos do Homem. 
A realização de acções nesta matéria pressupõe igualmente a garantia de que estarão 
disponíveis dados actuais sobre as tendências migratórias actuais e futuras. 
Controlar os fluxos migratórios 
O controlo dos fluxos migratórios exigirá igualmente uma resposta política a diferentes 
níveis. Pressuporá a definição e a implementação de abordagens comuns em matéria de 
políticas de adntissão no que diz respeito à ad1nissão de trabalhadores, de trabalhadores por 
conta própria e de estudantes e à aproximação das políticas de admissão por razões 
humanitárias. É necessário que as políticas abordem de forma mais eficaz o problema da 
imigração ilegal através de medidas preventivas e de medidas que se adaptem aos problemas 
colocados pelas pessoas que residem ilegalmente na Comunidade, dando uma ênfase especial 
;.! luta contra o emprego ilegal. 
É igualmente necessário abordar as questões políticas em matéria de refugiados e de outras 
pessoas que necessitam de protecção internacional, embora a comunicação ponha a tónica 
neste cr~so num nível diferente de necessidade. A ênfase em termos de política de asilo 
deverá ~;er dada à garantia de que a análise dos pedidos de asilo pode continuar a ser 
efectuada de forma justa e eficaz. A presente comunicação trata igualmente dos novos 
problemas colocados pela guerra na ex-Jugoslávia através do desenvolvimento de regimes de 
protecção temporária. Neste contexto, a presente comunicação sugere que uma União 
empenhada numa acção de cooperação tem mais possibilidades de analisar melhor a forma 
como ser solidária para ajudar os Estados-metnbros que se encontram, pela sua situação 
geográfica, na linha da frente a dar resposta a tais situações. 
AQn>f)JtJdm;:_ª_li.JLQJiticas de integração a favor dos imigrantes legais 
As medidas neste domínio continuam a ser um elemento essencial da exigência mais vasta 
de incentivar a solidariedade e a integração na União. Para isso, as políticas de integração 
têm de ter por objecto melhorar a situação dos nacionais de países terceiros que residem 
legalmente na Cornunidade, através de medidas que promovam a equiparação dos seus 
direitos aos direitos de que gozam os cidadãos dos Estados-membros. 
O reforço das políticas de integração irá pressupor também a realização de acções com o 
objectivo de criar as condições económicas, sociais e culturais adequadas de uma integração 
com êxito através de acções no domínio do emprego e da educação. Esse reforço exigirá 
igualmente que se promova a informação e o diálogo e que se combata a discriminação racial 
e todas as formas de racismo e de xenofobia. 
As diversas ideias que a Comissão convida o Parlamento e o Conselho a analisar são 
apresentadas de forma resumida no Capítulo IV da Comunicação, em termos de um possível 
novo quadro de acção da União. Não se pretende que as ideias apresentadas constituam nesta 
fase um plano de trabalho definitivo. No entanto, representam um conjunto coerente de 
propostas que os Estados-membros e a própria Comissão poderão ter em conta na elaboração 
de um novo programa de acção necessário a longo prazo para fazer face aos novos desafios 
e às novas possibilidades oferecidas pela União Europeia. As propostas incluídas no Capítulo 
IV devem ser consideradas, portanto, como ideias a discutir e a aprofundar no debate que 
a Comissão espera lançar com a presente CoJ?lunicação. 
A fase seguinte consistirá em traduzir essas ideias em medidas concretas. A Comissão irá 
procurar igualmente contribuir para este processo através do recurso aos diferentes 
instrumentos de que dispõe, tanto no que se refere ao Plano de Acção adoptado pelo 
Conselho Europeu em Dezembro de 1993, como no que diz respeito ao novo enquadramento 
de acção da União proposto no Capítulo IV. 
AC 
ÍNDICE 
I. INTRODUÇÃO -ANTECEDENTES DA PREPARAÇÃO DA COMUNICAÇÃO 1 
II. EVOLUÇÃO DA SITUAÇÃO 4 
II.1. Evolução da percepção das questões de imigração e de 
asilo pela opinião pública e pelo mundo político 4 
11.2. O Tratado da União Europeia 5 
II. 3. Evolução no terreno 7 
II.4. Alterações legislativas nos Estados-membros 7 
II. 5. Desenvolvimentos em relação ao programa de trabalho de 1991 9 
III. DESENVOLVIMENTO DE UMA POLÍTICA EUROPEIA DE IMIGRAÇÃO 
E DE ASILO 11 
III. 1. Introdução 
111.2. Actuar sobre a pressão migratória 
fll.2.1. Necessidade de informações exactas 
fii.2.2. Atacar as causas profundas da pressão migratória 
lTI. 3. Controlar os fluxos migratórios 
111.3.1. Introdução 
III.3.2. Políticas de admissão no território 
III. 3. 3. Refugiados e outras pessoas que necessitam de protecção 
internacional 
lli.3.4. Imigração ilegal 
111.4. Aprofundar as políticas de integração a favor dos 
in1igrantes legais 
111.4. 1. Melhorar a situação dos nacionais de países terceiros 
que residem legalmente na Comunidade 
111.4.2. Criar condições económicas e socioculturais 
adequadas para uma integração com êxito 
111.4.3. Informação e diálogo 
III.4.4. Combater a discriminação racial e fazer face ao problema 
do racismo e da xenofobia 
IV. SÍNTESE: NOVO QUADRO DE ACÇÃO DA UNIÃO 
ANEXO l : DESCRIÇÃO DOS PRINCIPAIS FLUXOS MIGRATÓRIOS 
ANEXO II : EXECUÇÃO DO PROGRAMA DE TRABALHO DE 1991 SOBRE AS 
POLÍTICAS DE ASILO E DE IMIGRAÇÃO 
ANEXO III: DESENVOLVIMENTOS RECENTES NA UNIÃO 11 
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ANEXO IV: DESENVOLVIMENTOS RECENTES EM INSTÂNCIAS INTERNACIONAIS 
6 
I. INTRODUÇÃO -ANTECEDENTES DA PREPARAÇÃO DA COMUNICAÇÃO 
1. Em Outubro de 1991, a Comissão apresentou duas comunicações separadas, uma sobre o direito 
de asilo e a outra sobre a imigração [SEC(91)1855 final e SEC(91)1857 final]. O objectivo da 
presente Comunicação consiste em aprofundar as ideias contidas nessas Comunicações, tendo em 
conta as novas possibilidades criadas pelo Tratado da União Europeia (TUE) nos domínios do 
asilo e da imigração. A decisão de apresentar duas Comunicações separadas em 1991 destinava-se 
a realçar a base humanitária do direito de asilo, distinta das questões suscitadas pela imigração 
em geral. Esta distinção mantém-se hoje tão válida como era nessa altura, mas tornou-se cada 
vez mais difícil analisar qualquer uma destas questões sem referência à outra. Assim, na presente 
Comunicação os dois temas são abordados num documento único, mas sem perder de vista que 
as características de cada um deles os distingue por natureza. 
2. A Comunicação também trata, tal como fazia a Comunicação de 1991 sobre a imigração, a 
importante questão das medidas actualmente necessárias para aprofundar as políticas de 
integração a favor dos imigrantes legais. Desde há muito que se reconheceu que a imigração não 
é um fenómeno transitório e as hipóteses que apontavam nesse sentido, por vezes correntes nos 
anos 50 e 60, assentavam numa falsa concepção acerca dos modelos migratórios que apareceram 
no período do pós-guerra. Ainda mais importante é o facto de a imigração ter constituído um 
processo positivo, que produziu um enriquecimento cultural e económico tanto para os países de 
acolhimento como para os próprios imigrantes. Algumas vozes clamam por uma cessação 
completa da imigração, mas tal não é viável nem sequer desejável: o que é necessário é uma 
gestão adequada da política de imigração. A Comunidade sempre foi pluriculturale plurirracial; 
esta diversidade enriquece-a e beneficia todos os seus cidadãos, embora crie desafios à sociedade 
no seu conjunto e às suas comunidades de imigrantes. Por conseguinte, uma abordagem global 
exige que seja tido em conta este facto e que a questão da presença dos nacionais de países 
terceiros e das suas famílias --que muitas vezes incluem uma segunda geração nascida na 
Comunidade--, bem como dos imigrantes recém-chegados, seja abordada em termos de política 
de integração. 
3. As anteriores Comunicações da Comissão sobre a imigração e o asilo foram · apresentadas em 
resposta ao convite do Conselho Europeu do Luxemburgo de Junho de 1991, dirigido aos 
Ministros responsáveis pela Imigração, no sentido de apresentarem na reunião seguinte de Chefes 
de Estado e de Governo, a realizar em Maastricht, propostas sobre a harmonização das políticas 
nestes domínios. Essa decisão deu uma nova dimensão à cooperação entre os Estados;..memhros 
nestes domínios. Até essa altura os esforços da Comunidade e dos seus Estados-membros tinham­
se orientado sobretudo para a preparação das novas formas de cooperação em matéria das 
políticas de imigração e de asilo que seriam necessárias para administrar o espaço sem fronteiras 
a entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1993. Com este objectivo, conseguiram concluir com êxito 
as negociações que conduziram à assinatura da Convenção de Dublim e à resolução de todas as 
questões relacionadas com a Convenção das Fronteiras Externas, com excepção da sua aplicação 
territorial. O convite dirigido pelo Conselho Europeu do Luxemburgo aos Ministros no sentido 
-1 -
de irem mais além do que este objectivo, importante mas claramente limitado, indicou não só que 
o essencial do trabalho nesta primeira fase estava praticamente concluído, mas também 0 
reconhecimento de que o contexto geopolítico e socioeconómico em que as questões da imigração 
e do asilo tinham de ser vistas se estava a alterar rapidamente e exigia um nível de cooperação 
diferente do anterior, passando-se dos aspectos processuais para as questões de fundo.· 
4. Se a decisão do Conselho Europeu do Luxemburgo constituiu uma viragem importante na forma 
como a Comunidade e os seus Estados-membros abordavam a cooperação nestes domínios, a 
entrada em vigor do Tratado da União Europeia representa um avanço ainda mais importante, 
na medida em que introduz a nível do Tratado a obrigação de cooperar no âmbito de uma 
estrutura institucional única em matérias agora reconhecidas de interesse comum. O Conselho 
Europeu, na sua reunião de 10 e 11 de Dezembro em Bruxelas, reconheceu as possibilidades 
oferecidas pela entrada em vigor do TUE. Nessa altura, o Conselho manifestou a sua 
determinação em utilizar plenamente estas novas possibilidades. O Conselho aprovou igualmente 
um plano de acção elaborado pelo Conselho "Justiça e Assuntos Internos" e um programa de 
trabalho que inclui . uma série de medidas no domínio da imigração e asilo, a que será dada 
prioridade em 1994. 
5. Para além destes importantes desenvolvimentos institucionais no âmbito da União, ocorreram 
outras alterações de relevo desde 1991 que fazem com que este seja o momento oportuno para 
voltar a examinar estas matérias. Embora não se tenha alterado o interesse permanente, ou 
mesmo crescente, a nível político e da opinião pública acerca destas questões, alguns 
acontecimentos recentes tornaram a elaboração de uma abordagem eficaz sobre a imigração e o 
asilo ainda mais urgente do que anteriormente. A tragédia da ex-Jugoslávia suscitou uma série 
de questões relacionadas com os refugiados, tanto antigas como novas, que exigem respostas de 
carácter cooperativo. A legislação nalguns países foi alterada ou está em vias de o ser. A opinião 
pública foi de novo perturbada e reagiu a vários incidentes violentos, amplamente noticiados, que 
envolveram imigrantes e requerentes de asilo. Em geral, este assunto passou a fazer parte de um 
debate internacional muito mais vasto, que ultrapassa a União Europeia e se inscreve nas 
prioridades das Agências das Nações Unidas, da CSCE, da OCDE, do Conselho da Europa, do 
G-7 e do Diálogo Transatlântico. · 
6. A Comissão, da mesma forma que considerou oportuno contribuir, através das suas 
Comunicações de Outubro de 1991 sobre a imigração e o direito de asilo, para o debate que 
conduziu à adopção pelo Conselho Europeu de Maastricht dos programas de trabalho existentes 
nestes domínios, considera neste momento oportuno transmitir esta nova Comunicação ao 
Parlamento Europeu e ao Conselho no sentido de fomentar o debate no novo quadro do TUE. 
A Comunicação faz o balanço do que foi conseguido até agora e indica o que continua por 
realizar no âmbito destes programas ou para além deles. Portanto, ultrapassa o plano de acção 
adoptado pelo Conselho Europeu em Dezembro de 1993 e oferece um quadro para uma estratégia 
a longo prazo sobre a imigração e o asilo, que a Comissão considera poder servir de base às 
- 2 -
políticas globais e activas de que a União carece nestes domínios. A Comunicação trata apenas 
da imigração e integração de nacionais de países terceiros. No que se refere aos cidadãos dos 
Estados-membros, em princípio a questão de asilo não tem razão de ser, uma vez que todos os 
Estados-membros da União estão plenamente empenhados no respeito dos direitos do homem e 
. das liberdades fundamentais. 
7. A Comunicação compreende duas partes: a primeira é consagrada aos factos e a segunda contém 
orientações políticas. A parte factual abrange os seguintes aspectos: 
(a) evolução da percepção das questões de imigração e de asilo pela opinião pública e pelo 
mundo político, incluindo sugestões sobre · a forma de tornar menos negativa essa 
percepção; 
(b) alterações de carácter institucional introduzidas pelo TUE; 
(c) alterações da situação de facto no terreno em relação aos movimentos migratórios e 
comparação com as previsões nessa matéria; 
( d) alterações a nível da legislação e das atitudes nos Estados-membros e noutros países; 
(e) situação actual quanto à aplicação dos programas de trabalho aprovados pelo Conselho 
Europeu em Dezembro de 1991. 
A Comunicação é acompanhada dos seguintes Anexos: 
Anexo I : Descrição dos principais fluxos migratórios; 
Anexo II : Execução do programa de trabalho de 1991 sobre as 
políticas de asilo e de imigração; 
Anexo III: Desenvolvimentos recentes na União; 
Anexo IV : Desenvolvimentos recentes em instâncias internacionais. 
- 3 -
II. EVOLUÇÃO DA SITUAÇÃO 
11.1. Evolução da percepção das questões de imigração e de asilo pela opinião pública e pelo 
mundo político 
8. O fenómeno migratório é tão antigo como o próprio mundo, de tal modo está ligado à natureza 
humana. A própria Europa teve uma emigração significativa durante o século XIX e começos do 
século XX. As grandes movimentações de populações que ocorreram nessa altura acabaram por 
beneficiar tanto os países de destino como a própria Europa. 
9. Esta situação inverteu-se nos anos 50 e 60, quando alguns países europeus recorreram à 
imigração, tanto da Europa como do exterior, para satisfazer as suas carências de mão-de-obra. 
Esses imigrantes, por sua vez, deram um importante contributo para a reconstrução da Europa 
e para a expansão económica que se seguiu. A imigração de trabalhadores foi diminuindo 
progressivamente perante a recessão causada pelas crises do petróleo dos anos 70, reduzindo-se 
consideravelmente as possibilidades de imigração legal para a Comunidade. No entanto, antigos 
países de emigração da UE começaram lentamente a transformar-se em países de imigração de 
jacto. Nesta perspectiva de longo prazo, não é de excluir a eventualidade deste processo voltar 
de novo a inverter-se e a longo prazo, por exemplo por razões de ordem demográfica, a Europa 
se ver obrigada a aumentar as possibilidades de imigração legal. 
1 O. O debate actual, em que a política de imigração continua a ter um papel importante a nível 
político, precisa de ser visto neste contexto de mais longo prazo. A Europa Ocidental tem uma 
tradição antiga e bem arreigada no que se refere ao respeito dos valores humanos e da justiça 
social. Ao mesmo tempo, verificou-se como que uma polarização de atitudes dos diversos 
quadrantes da sociedade em relação a uma nova onda de imigração e às comunidades de 
imigrantes já instaladas. Esta evolução foi agravada pela presente situação económica, que se 
caracteriza por taxas de desemprego elevadas, geradoras de tensões sociais. 
11. A grande maioria da população continua a manter uma atitude positiva em relação aos 
estrangeiros, atitude que se reflecte nas manifestações de protesto contra os ataques racistas. Mas 
há também pessoas verdadeiramente preocupadas por sentirem que há muita imigração para a 
Europa. Esta percepção baseia-se muitas vezes mais em impressões do que em factos, mas talvez 
tenha influência no aumento do número e da violência dos ataques racistas que marcaram os 
ü ltimos tempos. 
12. Esta situação coloca um problema cada vez maior aos governos, que têm de manter a 
credibilidade junto dos sectores moderados dos dois campos, enquanto elementos 
antidemocráticos tentam explorar a questão da imigração. Para contrariar os perigos que esta 
situação coloca, os governos precisam de se apoiar na tradicional tolerância da opinião pública, 
dando maior ênfase às vantagens da imigração, tanto económicas como sociais, ao mesmo tempo 
que têm de mostrar que a imigração está sob controlo, adoptando uma estratégia coerente a longo 
prazo. 
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13. 
14. 
15. 
11.2. 
16. Um elemento essencial dessa estratégia consistiria em assegurar uma informação correcta do 
público: a percepção da opinião pública poderia ser influenciada através de informações 
fidedignas acerca dos fluxos migratórios reais e potenciais. Actualmente, ·estes dados existem 
principalmente em relação aos requerentes de asilo. Por consequência, o debate público tende a 
concentrar-se muito na questão do asilo, enquanto outros movimentos migratórios, como a 
imigração ilegal, são em geral mais importantes. É portanto indispensável uma boa política de 
informação. 
Estas preocupações nacionais são igualmente preocupações europeias. Não só os 
Estados-membros reconheceram este facto intensificando a sua cooperação e as reformas 
institucionais, como também o Parlamento Europeu tem desenvolvido maior actividade neste 
domínio. Em Novembro de 1992 o Parlamento adoptou duas resoluções importantes em resposta 
às Comunicações da Comissão de 1991 sobre a imigração e o asilo1• Posteriormente discutiu 
diversos outros relatórios sohre os assuntos ahordados na presente Comunicação. Uma das 
últimas resoluções neste domínio foi a resolução adoptada pelo Parlamento em 19 de Janeiro de 
1994, com base no Relatório Lambrias, sobre uma política europeia de refugiados2• 
A União tem de fazer face a estas questões e, ainda que cada situação nacional possa exigir uma 
solução específica, deverá examinar que contributo pode dar fornecendo um quadro geral em que 
se possa desenvolver uma política europeia de imigração e de asilo. 
O Tratado da União Europeia 
O Tratado da União Europeia oferece novas possibilidades para o desenvolvimento de políticas 
nos domínios da imigração e do asilo, na medida em que integra na estrutura única do Tratado 
aspectos da política externa e de segurança (Título V) e da justiça e dos assuntos internos (Título 
VI). Tal como se refere no Capítulo III, a elaboração de uma abordagem global exige uma 
conjugação de políticas: exige a coordenação em domínios de actividade tradicionais, como a 
política social, alguns aspectos da política externa e de segurança comuns e instrumentos em 
matéria de comércio, de cooperação e de desenvolvimento, bem como políticas de migração e 
de gestão da migração. O TUE integra todas estas políticas numa estrutura institucional única e 
cria assim novas possibilidades para a elaboração da abordagem global que é necessária neste 
momento. 
Resoluções A3-0280/92 e A3-0337/92. O Anexo III inclui um resumo dos pontos principais destas 
resoluções. 
2 Â3-0402/93. 
-5 -
17. O Título VI do Tratado inscreve num instrumento vinculativo a obrigação assumida pelos 
Estados-membros da União de cooperarem num certo número de domínios definidos como de 
"interesse comum", incluindo em especial o asilo e a imigração. Em certa medida, este 
compromisso formal consolida e codifica uma cooperação que já existia através de mecanismos 
ad hoc para tratar de questões que se reconhecia reclamarem mais uma resposta conjunta do que 
dispersa. A passagem de uma cooperação intergovernamental casuística, teoricamente reversível 
a qualquer momento, para um compromisso inscrito no Tratado de cooperar numa base 
permanente constitui, portanto, um importante sinal político tanto para a opinião pública dos 
Estados-membros como para o mundo exterior. 
18. O Título VI estabelece igualmente regras e procedimentos claros para a cooperação nestes novos 
domínios, indicando as funções que cabem aos Estados-membros, à Comissão e ao Parlamento 
Europeu e prevendo a possibilidade de recorrer ao poder interpretativo do Tribunal de Justiça. 
Ainda que seja menos linear do que os procedimentos de tomada de decisões da Comunidade 
introduzidos pelo Acto Único Europeu, o Título VI prevê, no entanto, no que diz respeito ao 
asilo e à imigração, que tanto os Estados-membros como a Comissão têm poder de iniciativa, que 
o Parlamento Europeu é informado e consultado periodicamente, que podem ser adoptadas 
posições comuns, acções comuns e convenções como instrumentos de cooperação, e criar uma 
esttutura mais racional, mais estratificada e mais coordenada de comités e de grupos conduzindo 
à tomada de decisões políticas pelo Conselho dentro da estrutura unificada de um Tratado único. 
19. O artigo K. 9 do Título VI cria igualmente a possibilidade de novos desenvolvimentos 
institucionais, na medida em que prevê que "o Conselho, deliberando por unanimidade, por 
iniciativa da Comissão ou de um Estado-membro, pode decidir tornar aplicável o artigo 100°-C 
do Tratado que institui a Comunidade Europeia a acções que se inscrevam nos domínios a que 
se referem os n°s 1 a 6 do artigo K.1 ". Por conseguinte, este artigo permite uma possível 
transferência de certos domínios do Título VI, incluindo as políticas de asilo e de imigração, para 
o âmbito do Tratado CE. A Declaração relativa ao asilo, anexa à Acta Final do Tratado, exigia 
que o Conselho analisasse, antes do tinal de 1993, a eventual aplicação do artigo K. 9 à política 
de asilo. Em .Novembro de 1993 a Comissão apresentou um relatório sobre esta matéria ao 
Conselho. No seu relatório a Comissão declarava que em sua opinião, "apesar das vantagens 
proporcionadas pelo artigo 100°-C [ ... ] ainda não era a altura adequada para propor a aplicação 
do artigo K.9 logo a seguir à entrada em vigor do TUE", mas indicava igualmente crer que 
"essas vantagens demonstram que a questão da possível aplicação do artigo K.9 à política de asilo 
devia ser de novo examinada à luz da experiência adquirida". 
20. O Tratado da União Europeia prevê, por conseguinte, um novo compromisso político; um 
conjunto claro de regras, de procedimentos e de instrumentos possíveis; uma oportunidade para 
todas as instituições e Estados-membros da União intervirem em novos domínios de grande 
interesse público e político; e estruturas racionalizadas e coordenadas para preparar as decisões 
a nível político. Uma vez que estas novas estruturas têm uma agenda potencialmente carregada 
para tratar, a União tem a obrigação, perante si própria e os seus cidadãos, de aproveitar eficaz 
e atempadamente estas possibilidades proporcionadas pelo Tratado. 
- 6 -
11.3. Evolução no terreno 
21. O Anexo I dá uma indicação, com base nas estatísticas disponíveis, que nem sempre são 
directamente comparáveis, das tendências dos movimentos migratórios desde as Comunicações 
da Comissão de 1991. É evidente que embora os modelos migratórios se tenham alterado .e se 
tenha verificado uma série de acontecimentos não previstos, as pressões globais não diminuíram, 
nem é provável que tal venha a acontecer. De acordo com o EUROST A T, a imigração total para 
a União em 1992 foi calculada em 2 milhões de· pessoas, metade das quais nacionais de países 
terceiros. Em 1992, os Estados-membros receberam cerca de 570 000 pedidos de asilo, mas os 
dados disponíveis de 1993 apontam para uma diminuição significativa. Além disso, os valores 
que constam do Anexo revelam que, apesar de algumas tendências comuns, a situação relativa 
à imigração e ao asilo difere entre Estados-membros, verificando-se, por exemplo, que a 
Alemanha recebeu mais pedidos de asilo do que todos os outros Estados-membros juntos. 
22. Por um lado, as preocupações com grandes movimentos populacionais para a Europa Ocidental 
provenientes da ex-União Soviética e dos países da sua antiga esfera de influência ainda não se 
concretizaram, embora já se tenham verificado movimentações significativas na zona oriental da 
antiga cortina de ferro, especialmente nas partes que constituíam a própria ex-União Soviética. 
Por outro lado, as pressões migratórias do Sul, especialmente do Norte de África, aun1entaram 
por razões demográficas e económicas. Para além disso, mesmo às portas da União, a tragédia 
da antiga Jugoslávia provocou movimentos em grande escala de pessoas que foram obrigadas a 
abandonar as suas casas devido a acontecimentos que não se enquadram nos padrões a que a 
Europa Ocidental está habituada ou para os quais está equipada e que exigem respostas novas e 
individualizadas. Por outro lado, a conjugação das modernas possibilidades de transporte com 
a falta de escrúpulos dos traficantes de seres humanos para as explorar aumentou o número de 
potenciais imigrantes que chegam à Europa provenientes de locais muito mais distantes. 
23. As alterações que se verificaram desde 1991 não excluem novas alterações no futuro. Apontam 
simplesmente para a necessidade de controlar mais rigorosamente aquilo que está a acontecer a 
todo o momento e de utilizar ao máximo todos os instrumentos eventualmente existentes para 
prever com exactidão o que poderá acontecer no futuro. 
11.4. Alterações leeislativas nos Estados-membros 
24. Um dos desenvolvimentos mais importantes ocorridos desde 1991 foi a introdução do conceito 
de "protecção temporária". Este conceito foi desenvolvido para evitar uma sobrecarga cada vez 
maior de processos de asilo nos casos de chegadas em massa. Para dar resposta essencialmente 
aos acontecimentos na antiga Jugoslávia, muitos Estados-membros adoptaram disposições 
legislativas especiais de protecção temporária. Estas disposições constituem geralmente o 
fundamento jurídico para a admissão temporária de pessoas · que necessitam de protecção 
internacional. Embora o teor de tais disposições varie consoante os Estados-membros, podem 
apontar-se algumas características comuns: 
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o regime é instituído apenas para fazer face a situações de chegadas em massa; 
embora as pessoas abrangidas possam ter requerido asilo ou possam vir a fazê-lo posteriormente, 
os seus pedidos de asilo não são normalmente apreciados enquanto vigora o regime de protecção 
temporária; 
o carácter temporário da necessidade de protecção faz com que seja especialmente importante 
elaborar e, se a situação no país de origem o permitir, executar políticas ordenadas de retorno 
e de reabilitação. 
25. Não existe um modelo uniforme no que se refere aos direitos secundários das pessoas que gozam 
de protecção temporária: o direito ao reagrupamento familiar, por exemplo, difere de Estado­
membro para Estado-membro. Existe uma tendência para os Estados-membros permitirem que 
as pessoas abrangidas pelo regime de protecção temporária trabalhem durante a sua estada, mas 
este direito restringe-se por vezes a empregos que não podem ser ocupados pelos trabalhadores 
residentes. 
26. Desde 1991 , todos os Estados-membros adoptaram medidas para fazer face ao aumento do 
número de requerentes de asilo. Na generalidade, as medidas adoptadas podem dividir-se em 
duas categorias: medidas destinadas a diminuir o número de pedidos de asilo que têm de ser 
apreciados quanto ao fundo, introduzindo novos procedimentos para a aceitação desses pedidos; 
e medidas destinadas a reduzir o tempo necessário para o exame quanto ao fundo dos pedidos 
de asilo, através da redução, por exemplo, dos direitos de recurso dos requerentes. 
27. A introdução pelos Estados-membros de procedimentos acelerados para os pedidos 
manifestamente infundados e a implementação do princípio do país terceiro de acolhimento são 
exemplos do primeiro conjunto de medidas. Embora a maior parte dos Estados-membros tenha 
introduzido estes procedimentos, isso não significa que os mesmos sejam idênticos. O princípio 
do país terceiro de acolhimento, por exemplo, foi interpretado de maneira diferente por vários 
Estados-membros. Segundo este princípio, um requerente de asilo pode ser enviado para um país 
terceiro se já recebeu protecção desse país, ou se teve possibilidade de requerer asilo quando 
transitava por esse país ou ainda se for evidente que será admitido nesse país terceiro. As 
diferenças existentes entre os Estados-membros quanto à aplicação deste princípio dizem 
especialmente respeito à interpretação dos critérios respeitantes à situação geral no país terceiro 
de acolhimento. 
28. A medida mais comum para acelerar os procedimentos materiais aplicáveis aos pedidos de asilo 
çonsiste em aumentar os efectivos. A França, a Alemanha, o Reino Unido, a Bélgica e os Países 
Baixos, por exemplo, aumentaram substancialmente o número de funcionários que tratam dos 
pedidos individuais de asilo, mas também noutros Estados-membros se podem verificar medidas 
semelhantes. Alguns Estados-membros limitaram também os direitos de recurso dos requerentes. 
Paralelamente à restrição dos direitos de recurso, nalguns Estados-membros o efeito suspensivo 
do recurso foi suprimido em certos casos. 
29. Deve ser feita uma referência especial às recentes alterações constitucionais na Alemanha e na 
França. Nos dois casos as alterações adoptadas destinaram-se a possibilitar a aplicação da 
Convenção de Dublim e de outros acordos semelhantes relativamente à determinação do país 
responsável pela apreciação dos pedidos individuais de asilo. 
- 8 -
30. Nas outras áreas da legislação e da política de imigração houve menos alterações. Verifica-se, 
no entanto, uma tendência para impor condições restritivas ao reagrupamento familiar. Alguns 
Estados-membros introduziram períodos de· espera, ao mesmo tempo que são aplicados com 
maior rigor os requisitos quanto aos rendimentos e ao alojamento. Nalguns Estados-membros 
também foram reduzidas as oportunidades de admissão para constituição de família. As políticas 
de admissão para obtenção de emprego são restritivas desde meados dos anos 70 e esta situação 
não sofreu alterações nos anos mais recentes. Estas políticas tornaram-se mais restritivas devido 
ao grande aumento dos valores do desemprego em toda a União. 
31. Muitas destas tendências legislativas reflectiram-se nos trabalhos a nível europeu, designadamente 
nas resoluções, recomendações e declarações adoptadas pelos Ministros dos Doze responsáveis 
pela Imigração. 
11.5. Desenvolvimentos em relação ao pro&rama de trabalho de 1991 
32. O Conselho Europeu adoptou em 1991 um programa de trabalho destinado a harmonizar as 
políticas de' asilo e de imigração dos Estados-membros e a atingir resultados significativos até ao 
tinal de 1993. Estamos assim em boa altura para apreciar o grau de execução do programa de 
trabalho de 1991. O Anexo II contém uma análise pormenorizada de cada um dos elementos do 
programa de trabalho e da sua execução. Nos números que se seguem descrevem-se em termos 
mais gerais os sucessos e os insucessos do processo de harmonização até ao momento. 
33. Embora o programa de trabalho não inclua qualquer definição de "harmonização", este termo é 
normalmente entendido como o desenvolvimento de práticas e de regras comuns. Esta 
interpretação corresponde à parte introdutória do programa de trabalho de 1991, que estabelece 
claramente que não basta aos Estados-membros elaborar l~gislação harmonizada, mas também 
as práticas correspondentes à sua aplicação devem ser semelhantes. 
34. Ao longo dos últimos dois anos os Estados-membros dedicaram muito tempo e energia à análise 
das diferenças entre as suas políticas nacionais de asilo e de imigração, tendo desenvolvido 
princípios orientadores relativamente a alguns aspectos das políticas de asilo e do reagrupamento 
familiar. No entanto, o desenvolvimento de regras e de práticas comuns ainda se encontra numa 
fase preliminar. Os Ministros responsáveis pela Imigração adoptaram uma série de resoluções 
que não têm carácter vinculativo e a sua interpretação fica a cargo de cada Estado-membro. 
Ainda não houve uma tentativa de criar um mecanismo para controlar a ·aplicação dessas 
resoluções. A actual fase do processo pode portanto ser descrita mais propriamente como 
aproximação, e não harmonização das políticas de imigração e de asilo. 
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35. Um exame mais aprofundado das resoluções adoptadas até ao momento também revela diferenças 
substanciais mesmo no que se refere aos assuntos que pretendiam abordar. Por exemplo, a 
resolução acerca do agrupamento familiar não aborda a questão da admissão para constituição 
de família, nem especitica os critérios de admissão de companheiros/as não casados/as ou de 
familiares em segundo grau, deixando para os Estados-membros a elaboração das suas próprias 
po1íticas. Do mesmo modo, a resolução relativa aos pedidos de asilo manifestamente infundados 
permite que sejam os Estados-membros a decidir sobre a introdução de um procedimento 
separado para estes casos ou simplesmente a aceleração dos procedimentos normais. 
36. Outra característica da execução do programa de trabalho de 1991 é o facto de ter havido mais 
progressos no que se refere às políticas de asilo do que às políticas gerais de admissão. Mesmo 
aqui, no entanto, os trabalhos concentraram-se em aspectos específicos, ou seja, principalmente 
nas políticas e práticas que poderiam contrariar o abuso dos procedimentos de asilo. Não se 
avançou significativamente na tentativa de conseguir uma interpretação harmonizada da definição 
de refugiado, segundo o disposto no artigo 1 °-A da Convenção de Genebra. O Conselho 
Europeu, no entanto, adoptou um plano de acção na sua reunião de Bruxelas de 10 de Dezembro 
de 1993, que classifica a aplicação harmonizada da definição de refugiado como um domínio de 
acção comum. No que se refere às políticas gerais de admissão, o principal resultado até ao 
momento foi a adopção de uma resolução sobre o reagrupamento familiar e de uma 
recomendação relativa à expulsão e aos controlos internos. Também estão em curso trabalhos 
sobre a harmonização das políticas de admissão dos trabalhadores por conta de outrem, dos 
trabalhadores por conta própria e dos estudantes, mas os progressos têm sido lentos. 
37. É evidente que ainda há muito por fazer se a União pretender desenvolver e executar uma 
política comum sobre a imigração e o asilo. Não será possível alcançar e executar uma política 
comum sem que haja maior recurso a instrumentos jurídicos vinculativos, procedimentos para 
assegurar uma interpretação uniforme dessas normas comuns e a elaboração de políticas comuns 
relacionadas com domínios tanto do direito substantivo como processual que ainda não foram 
abordados (alguns dos quais se revelarão ser provavelmente os mais sensíveis). 
-10 -
III. DESENVOLVIMENTO DE UMA POLÍTICA EUROPEIA DE IMIGRAÇÃO E DE ASILO 
111.1. Introdução 
38. A Comunicação de 1991 sobre a imigração propôs uma abordagem global assente em três 
elementos distintos, mas inter-relacionados: · 
Actuar sobre a pressão migratória; 
Controlar os fluxos migratórios; 
Aprofundar as políticas de integração a favor dos imigrantes 
legais. 
Os acontecimentos desde 1991 serviram para realçar o acerto de uma abordagem global 
pluridisciplinar deste tipo. Apesar das alterações dos modelos migratórios, as pressões globais 
não diminuíram, nem é provável que tal aconteça. Na verdade, os acontecimentos nos países 
vizinhos da União são mais susceptíveis de aumentar do que reduzir as pressões migratórias. 
39. O clima político geral continua favorável ao desenvolvimento de uma abordagem global. No 
entanto, ainda nenhuma instância internacional foi capaz de tornar operacional uma tal 
abordagem. A União possui os meios institucionais para o fazer e deu o primeiro passo. Os três 
elementos básicos supramencionados merecem a mesma atenção e um dos desatios que a União 
enfrenta consiste em assegurar o justo equilíbrio entre eles. Quando existem desequilíbrios a 
própria concepção de abordagem global pode ser facilmente falseada. A tilosofia básica desta 
abordagem é que as medidas de controlo a curto prazo, incluindo as medidas relativas à admissão 
no território, precisam de ser ajustadas a uma cooperação a longo prazo com os países e as 
regiões de origem e a uma política activa de reforço dos direitos dos imigrantes que já residem 
legalmente nos Estados-membros. 
40. Assim, a Comunicação apresenta uma abordagem equilibrada e integrada e oferece o quadro em 
que podem ser concebidas e elaboradas medidas específicas. Algumas das medidas indicadas 
produzirão efeitos a curto prazo, outras só serão eficazes a médio ou longo prazo. No entanto, 
estão inter-relacionadas. Tomou-se evidente, por exemplo, que uma condição indispensável para 
o êxito das políticás de integração no que se refere aos nacionais de países terceiros residentes 
na União é o controlo dos fluxos migratórios (ver, por exemplo, o "Relatório Braun", citado no 
ponto 118). Neste contexto, a harmonização das políticas de admissão no território discutidas na 
secção III. 3. 2 terá um papel crucial a desempenhar. 
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111.2. Actuar sobre a pressão mi~:ratória 
111.2.1. Necessidade de informações exactas 
41. Um elemento essencial na elaboração de uma abordagem global consiste em assegurar o acesso 
a informações exactas sobre os movimentos migratórios, baseadas em estatísticas harmonizadas. 
A União precisa dessas informações a tim de formular e justificar as medidas políticas de que 
necessita ao seu nível para tornar efectiva a abordagem global. Os Estados-membros também 
precisam de informações exactas para tomar as medidas adequadas a nível nacional. A 
disponibilidade de estatísticas fiáveis também contribuirá em boa medida para apaziguar as 
preocupações do público em geral, na medida em que essas preocupações são muitas vezes 
alimentadas pela falta de uma visão clara da situação existente e das prováveis tendências futuras. 
42. A existência de dados directamente comparáveis recolhidos a nível da União permitiria: 
analisar os dados a tim de determinar tendências; 
comparar os dados com as informações fornecidas por países terceiros e por organizações 
internacionais, bem como por organizações não governamentais; 
calcular a migração induzida (nomeadamente com base no reagrupamento familiar); 
prever os grandes movimentos migratórios (função de alerta). 
43. Já em 4 de Dezembro de 1990, o Conselho "Assuntos Gerais", em resposta a uma sugestão do 
Presidente da Comissão, solicitou à Comissão que elaborasse estudos para determinar as fontes 
disponíveis para obter informações harmonizadas sobre os t1uxos migratórios com a ajuda dos 
Estados-membros. A Comissão formulou rapidamente um questionário, mas os Estados-membros 
simplesmente não responderam ou nalguns casos fizeram-no com tanto atraso que perdeu 
qualquer utilidade. 
44. O controlo dos movimentos migratórios foi definido como questão prioritária tanto na 
Comunicação de 1991 sobre a imigração como no programa de trabalho de 1991. Isto levou à 
criação de duas "clearing houses" -Centro de Informação, Investigação e Intercâmbio em matéria 
de Asilo (CJREA) e Centro de Informação, Investigação e Intercâmbio em matéria de Passagem 
das Fronteiras e de Imigração (CIREFI) -, que são estruturas informais que permitem aos peritos 
nacionais reunirem-se de tempos a tempos. Os seus mandatos incluem o intercâmbio de dados 
~obre o número de pedidos de admissão no território, o número de pessoas admitidas e o número 
de retornos ao país de origem. A recolha destes dados tornou-se uma actividade regular e a sua 
compilação é feita por meios informáticos. Estas informações, no entanto, ainda nem sempre são 
comparáveis. 
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45. Embora o CIREA tenha começado o trabalho no sentido de detinir os pressupostos dos dados 
fornecidos pelos Estados-membros, é o EUROST AT que detém maior experiência acerca da 
harmonização de estatísticas, tendo criado um grupo de trabalho constituído por especialistas dos 
Estados-membros para trabalharem na harmonização dessas estatísticas. Os outros elementos do 
controlo dos movimentos migratórios acima mencionados ainda não foram plenamente abordados, 
embora o EUROSTAT tenha tomado iniciativas nalguns destes domínios. , 
46. Um sistema de controlo bem elaborado deverá permitir responder a todas as necessidades 
indicadas no ponto 42. Embora a criação do CIREA e do CIREFI e os trabalhos do EUROSTAT 
possam contribuir para satisfazer as necessidades de informação da União neste domínio, existem 
limitações quanto ao que se pode fazer nestas estruturas, especialmente no domínio da recolha 
e da análise dos dados sobre as causas da pressão migratória. Por conseguinte, a Comissão 
considera útil a criação de um mecanismo para controlar os fluxos e os modelos migratórios, 
numa base tão global quanto possível e numa perspectiva da União. Por consequência, a 
Comissão deu início a um estudo acerca de diversas opções possíveis para a instituição de um 
observatório, em resposta à criação pelo Parlamento.Europeu, para 1993 e 1994, de uma rubrica 
orçamental separada para um observatório da imigração, cujo mandato não se limitaria à recolha 
e interpretação dos dados estatísticos. Se os resultados desse estudo indicarem que a criaç~o dum 
observatório permitiria satisfazer melhor as necessidades de informação tendo em vista a 
aplicação efectiva de uma política global, a Comissão apresentará uma proposta adequada. 
Quaisquer propostas neste sentido terão em conta a opinião desde há muito formulada pela 
Comissão e pelo Conselho de que a criação dum observatório não deverá provocar um aumento 
da burocracia. Por conseguinte, os estudos actualmente eín curso centram-se nos métodos eficazes 
para recolher e analisar os dados relevantes e não na criação de novas estruturas. 
III. 2. 2. Atacar as causas profundas da pressão migratória 
47. Outro passo essenCial na resposta às pressões migratórias consiste em definir, por um lado, o que 
se entende por "pressão migratória" e, por outro, quais os problemas que têm de ser resolvidos. 
A pressão migratória refere-se a todos os movimentos migratórios reais e· potenciais dirigidos 
para a Europa. As pressões migratórias cujas causas precisam de ser enfrentadas assumem 
diversas formas. Em geral, as disparidades económicas constituem o motivo de pressão mais 
importante; outras pressões resultam de factores demográficos e ambientais; noutros casos as 
pressões estão relacionadas com os direitos humanos ou com a situação política no país de 
origem, como será o caso das pessoas que necessitam de protecção internacional. São estas 
pressões que a presente secção aborda. Portanto, a análise de outras formas de migração, como 
por exemplo o reagrupamento familiar, serão analisadas na secção séguinte. 
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48. Ao enfrentar as pressões migratórias, a União e os seus Estados-:-membros têm, evidentemente, 
de respeitar as suas obrigações internacionais e as suas tradições básicas em matéria de direitos 
humanos, de liberdades fundamentais e de justiça social. Isto significa manter a sua tradicional 
abertura em relação aos refugiados, às outras pessoas que necessitam de protecção internacional 
e às pessoas cuja admissão se justifica por razões humanitárias. 
49. Esta atitude aberta, no entanto, não deve impedir a União de tentar resolver as causas subjacentes 
às pressões migratórias. Por exemplo, no que se refere aos refugiados, embora a sua protecção 
faça parte dessa tradição de abertura, normalmente eles teriam preferido permanecer no seu país 
de origem se a situação em matéria de direitos humanos lá fosse melhor. No caso da imigração 
ilegal, a situação económica no país de origem é muitas vezes a sua causa principal. Se a situação 
económica no país de origem desse mais oportunidades às pessoas, elas poderiam nem sequer 
pensar em emigrar. 
50. Uma abordagem global da pressão migratória exige uma coordenação da acção da União e dos 
seus Estados-membros nos domínios da política externa, da política comercial, da cooperação 
para o desenvolvimento e das políticas de imigração e de asilo. O Conselho Europeu, na sua 
reunião de Edimburgo, em 12 de Dezembro de 1992, adoptou uma declaração sobre os princípios 
que regem os aspectos externos da política migratória·, princípios esses que deveriam orientar e 
inspirar a abordagem da União neste domínio. À luz desses princípios, consideram-se importantes 
os seguintes factores para reduzir a pressão migratória: 
a preservação da paz e o termo dos conflitos armados; 
o respeito absoluto dos direitos do homem; 
a criação de sociedades democráticas e de condições sociais condignas; 
uma política comercial liberal, susceptível de melhorar as condições económicas nos 
países de emigração; 
a utilização eficaz do nível adequado de ajuda ao desenvolvimento para promover um 
desenvolvimento económico e social sustentável, que contribua em especial para criar 
postos· de trabalho c para minorar a pobreza nos países de origem; 
a coordenação, pela Comunidade e pelos seus Estados-membros, da acção nos domínios 
da política externa, da cooperação económica e das políticas de imigração e asilo. 
51. As acções externas realizadas pela União nos domínios da política externa e de segurança comum 
e das políticas comerciais e de. cooperação e desenvolvimento podem por si mesmas contribuir 
para alcançar estes objectivos e na prática é isso que acontece muitas vezes. Por conseguinte, 
esses instrumentos continuarão a desempenhar um papel essencial em qualquer abordagem global 
relativa às pressões migratórias. Existem, no entanto, outras formas e meios de aplicar os 
princípios em questão, baseados no pressuposto de que muitas vezes será preciso ter em conta 
tanto o carácter específico dos fluxos migratórios em causa, como a região ou o país de origem 
de onde provêm. Os três grandes fluxos a ter em conta são os refugiados, as outras pessoas que 
necessitam de protecção internacional e os outros movimentos migratórios. Como as causas das 
duas primeiras categorias são menos diversificadas do que as causas que dão origem à terceira 
categoria, o número de medidas sugeridas é mais reduzido. Tal não significa, todavia, que sejam 
menos importantes. 
(a) Refugiado~ 
52. Por definição, os refugiados têm de ter um receio devidamente fundado de perseguição no seu 
país de origem e, consequentemente, as pressões que os levam a procurar asilo estão sempre 
relacionadas com os direitos humanos. A importância que a União e os seus Estados-membros 
-14 -
atribuem ao respeito pelos direitos humanos e ao primado do direito nas suas relações externas 
podem, por conseguinte, contribuir para reduzir essas pressões. 
53. Uma fonte potencial de informações actualmente subutilizada são as informações obtidas durante 
a análise dos pedidos de asilo devidamente fundamentados. As informações fornecidas pelos 
refugiados podem muito bem conter indicações precisas sobre violações dos direitos humanos nos 
seus países de origem, indicações que poderão facilmente servir de base para medidas bilaterais 
ou multilaterais contra o país em causa. Estas informações devem ser sistematicamente analisadas 
e divulgadas a fim de preparar aquelas medidas, sempre que sejà possível, embora respeitando 
integralmente os interesses pessoais dos refugiados que as forneceram. Estas medidas devem ser 
consideradas complementares e não substitutivas das políticas gerais em matéria de direitos 
humanos. Além disso, as políticas em vigor para combater as violações dos direitos· humanos 
noutros países devem continuar a ser prosseguidas de uma forma activa. 
(b) Outras pessoas gue necessitam de proteccão internacional 
54. Nesta categoria incluem-se as pessoas que, embora possam não corresponder à definição de 
refugiado da Convenção de Genebra, precisam de protecção. Neste caso, as causas envolvem 
igualmente a violação dos direitos humanos de minorias étnicas ou religiosas, por exemplo. No 
entanto, a própria natureza dos amplos movimentos migratórios envolvidos indica que. existem 
outras razões: em geral, as tensões étnicas ou t;eligiosas atingiram um ponto em que se verifica 
uma situação de guerra civil ou pelo menos de violência generalizada. Por conseguinte, as 
políticas em matéria de direitos humanos devem ser complementadas por políticas destinadas a 
pôr fim imediatamente à própria violência. Tal como se refere na Declaração de Edimburgo, 
nestes casos a acção da União terá de ser dirigida para o restabelecimento e preservação da paz. 
Além disso, a ajuda humanitária pode contribuir para aliviar a situação precária das pessoas 
deslocadas na região de origem; em especial, essa ajuda deve permitir que as pessoas deslocadas 
permaneçam na área segura mais próxima das suas casas. 
55. O estabelecimento de um quadro em casos de conflitos armados envolve uma combinação de 
políticas de direitos humanos, outros elementos de políticas externas e de segurança e ajuda 
humanitária. Tal como foi salientado pelo ACNUR no âmbito da resposta global à crise 
humanitária na antiga Jugoslávia, é necessário desenvolver uma cooperação entre agências a nível 
internacional. Cabe à União e aos seus Estados-membros contribuir o mais eficazmente possível 
para tais estratégias. 
(c) Outros movimentos migratórios 
56. A terceira categoria de fluxos migratórios tem uma natureza mista. Hoje em dia, na maior parte 
dos casos estes movimentos correspondem à migração ilegal. Mas esta categoria compreende 
também os movimentos de massas que não são incluídos na segunda categoria, como por 
exemplo os movimentos provocados por situações de carência alimentar ou por desastres 
ecológ~cos. As pressões subjacentes a estes movimentos têm natureza diferente das indicadas 
acima em (a) e (b). Exigem respostas e combinações de políticas diferentes. As causas profundas 
são geralmente identificáveis: desigualdades económicas, pressões demográficas e, por vezes, 
-15 -
acontecimentos ecológicos explicam a maior parte destas pressões. Tal como se refere na 
Declaração de Edimburgo, para fazer face a estas pressões migratórias é preciso actuar a um 
nível geral, através da cooperação económica, incluindo uma política comercial liberal e formas 
eficazes de cooperação para o desenvolvimento. Mas a acção a nível local também pode 
contribuir para reduzir estas pressões. 
desigualdades económicas 
57. Combater as desigualdades económicas como causa profunda de pressão migratória coloca a 
União e os seus Estados-membros perante de& ati os específicos. A experiência anterior mostrou 
que a cooperação para o desenvolvimento não pode por si só ·resolver estas desigualdades 
económicas: precisa de ser associada a políticas de gestão da dívida, de comércio internacional 
e de investimentos, uma vez que o contexto económico geral dos países em desenvolvimento é 
determinado em grande medida pelas suas condições de comércio e pela sua capacidade para 
atrair ou obter investimentos estrangeiros. Outra área de desenvolvimento económico consiste em 
promover a integração económica regional. A própria experiência da Comunidade Europeia 
revela que um processo deste tipo pode aumentar substancialmente as possibilidades de 
crescimento económico. A inclusão de todos estes aspectos na abordagem global e a sua aplicação 
efectiva exige o envolvimento da maior parte das relações económicas externas e de 
desenvolvimento da União e dos seus Estados-membros. 
58. Na sua Comunicação de Maio de 1992 sobre a política de cooperação para o desenvolvimento 
até ao ano 2000, a Comissão salientou a relação existente entre certos movimentos migratórios 
e a política de cooperação para o desenvolvimento. A melhor solução para estas pressões 
migratórias será o fomento do crescimento económico nos países em desenvolvimento. Deve ser 
reforçada a integração de uma política migratória activa nas políticas gerais de cooperação para 
o desenvolvimento e nas relações económicas externas. A concentração e a coordenação das 
políticas de cooperação para o desenvolvimento da Comissão e dos Estados-membros poderá 
contribuir para esta integração. No entanto, os efeitos de uma abordagem global deste tipo só se 
farão sentir a longo prazo. 
59. Existem, no entanto, casos espectais que poderão justificar uma ajuda específica ao 
desenvolvimento: os países em desenvolvimento afectados por uma importante fuga de cérebros, 
os países em desenvolvimento sujeitos a movimentos migratórios em grande escala provenientes 
de outros países e os países em desenvolvimento que pretendem cooperar activamente na 
execução de um programa ordenado de retorno. 
60. A Comissão financiou um projecto executado pela Organização Internacional para as Migrações 
(OIM) no sentido de incentivar e facilitar o retorno e a reintegração de cidadãos qualificados de 
países africanos que residem em países industrializados. Desta forma, a Comissão ~eseja 
contribuir para inverter os efeitos da fuga de cérebros em relação a certos países da Africa 
Subsariana. Os resultados desse projecto foram avaliados com o objectivo de tomar uma decisão 
acerca da continuação do apoio ao programa. 
-16-
61. Uma·outra possibilidade seria o desenvolvimento de programas de intercâmbio especiais. Estes 
programas, ·que já existem no quadro da cooperação com países terceiros mediterrânicos, 
proporcionam a grupos-alvo definidos uma possibilidade de permanecerem temporariamente na 
União para prosseguirem os estudos ou obterem experiência de trabalho. É preciso uma 
formulação cuidadosa destes programas no que se refere às condições em que são autorizadas as 
estadas temporárias: deve ticar claro desde o início que em princípio os beneficiários terão de 
regressar aos seus países de origem. 
62. Na prática, a maior parte dos refugiados não chega a atingir a Europa, permanecendo em países 
em desenvolvimento. Os esforços realizados por estes países, normalmente em estreita 
colaboração com os serviços do Alto-Comissário das Nações Unidas para os Refugiados 
(ACNUR}, são apoiados pela União e pelos seus Estados-membros. Uma parte da ajuda ao 
desenvolvimento, em especial da ajuda humanitária, concedida pela União e pelos seus 
Estados-membros é utilizada para apoiar estes países. 
63. O ACNUR e a OIM desenvolvem igualmente grande actividade na elaboração de programas 
ordenados de retorno, sempre que possível. Por exemplo, o Plano de Acção Global para o 
Vietname permitiu que grande número de pessoas regressasse em segurança e com dignidade ao 
seu país de origem. Estes programas dependem em grande medida do apoio, entre outros, da 
União e dos seus Estados-membros. Os Ministros responsáveis pela Imigração dos 32 países 
membros do Conselho da Europa, reunidos em Atenas em Novembro de 1993, chamaram 
igualmente a atenção para a elaboração de programas concebidos com cuidado para ajudar as 
pessoas que regressam voluntariamente aos seus países de origem, como por exemplo os 
refugiados que possam e desejem regressar aos seus países e contribuir aí para a reconstrução 
de sociedades democráticas. 
pressões demográficas 
64. Um factor já visível e que se pode tornar ainda mais importante é a situação demográfica nalguns 
países de origem. No "Relatório sobre a Situação da População Mundial de 1993", o Fundo das 
Nações Unidas para as Actividades em Matéria de População (FNUAP) declara o seguinte: 
"Embora as taxas de crescimento da população tenham diminuído na maior parte dos países em 
desenvolvimento, os números aumentam rapidamente. O rápido crescimento do número de jovens 
que estão a atingir a idade de fertilidade máxima pode ainda provocar maiores aumentos no 
futuro. Todos os factores demográficos que favorecem a migração serão multiplicados nas 
próximas duas ou três décadas, à medida que as populações- e portanto o número de emigrantes 
potenciais -aumentarem. A conjugação das pressões demográficas e dos desequilíbrios 
económicos poderá produzir migrações de massa dos países mais pobres para os países mais 
ricos." 
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65. A União e os seus .. Estados-membros precisam de continuar a ajudar os países em 
desenvolvimento nos seus esforços no âmbito das políticas demográficas e de contribuir para uma 
acção eticaz a nível internacional. Tal como referido na resolução adoptada pelo Conselho 
"Desenvolvimento" de Novembro de 1~92, a ajuda deve envolver as seguintes áreas: promoção 
da saúde das mulheres nas suas sociedades, promoção da alfabetização, melhoria da qualidade 
dos serviços sociais acessíveis às comunidades e prestação de serviços de planeamento familiar, 
desde que os mesmos não tenham carácter compulsivo nem discriminatório, nem afectem os 
direitos fundamentais do homem. 
factores ambientais 
66. Os factores ambientais também podem ser causas profundas de pressões migratórias, conjunturais 
ou duradouras. O ACNUR e o FNUAP alegaram que muitas vezes estes factores são 
negligenciados. É evidente que as catástrofes naturais, como as inundações ou as grandes secas, 
tendem a produzir movimentos migratórios, essencialmente a partir das zonas afectadas para 
regiões ou países mais seguros. Processos com maior duração, como a erosão e a desertificação, 
bem como a elevação do nível do mar, também podem provocar movimentos migratórios. A 
União e os seus Estados-membros têm de continuar a responder a estas catástrofes naturais 
proporcionando ajuda humanitária a nível adequado. A integração da componente ambiental, já 
preconizada pela Comissão na Comunicação "Rumo a um desenvolvimento sustentado" e prevista 
no contexto da avaliação intercalar de Lomé IV, também servirá para fazer face às causas 
profundas da pressão migratória a longo prazo, assegurando uma melhor gestão dos recursos 
naturais dos países em desenvolvimento. 
medidas a nível local 
67. Para além das medidas a mais longo prazo de carácter macroeconómico (que, por definição, 
levarão tempo até produzir resultados palpáveis, tendo mesmo eventualmente no início efeitos 
contraproducentes, por exemplo no que se refere à fuga de cérebros), serão também necessárias 
medidas a nível local. Neste contexto, a questão essencial que tem de ser abordada consiste em 
saber o que é que leva os potenciais imjgrantes ilegais a abandonar os seus países de origem e 
a optar por virem para a Comunidade. Parece que nem todos os grupos se comportam do mesmo 
modo e que existe uma tendência, por exemplo, para as pessoas qualificadas migrarem, mais do 
que as não qualificadas3• Este facto sugere que a determinação de um perfil dos imigrantes 
efectivos e potenciais poderá constituir um contributo importante para a elaboração de estratégias 
e de programas a aplicar a nível dos próprios países ou regiões de origem4• 
Estudos relativos a vários países apontam para esta tendência: um estudo realizado em 1992 pela 
Universidade de Amsterdão para o Ministério da Segurança Social, Saúde e Cultura dos Pafses Baixos 
revelou esta tendência no que se refere aos requerentes de asilo. Estudos que a Comissão preparou acerca 
dos paises do Magrebe determinaram tendências semelhantes para os imigrantes ilegais provenientes destes 
países. 
O Programa de Informação sobre as Migrações, criado em Budapeste, na sequência de um trabalho comum 
do Conselho da Europa e da OIM, está igualmente a realizar estudos muito úteis acerca do perfil dos 
potenciais emigrantes dos pafses da Europa Central e Oriental e das suas motivações. 
-18 -
68. Será necessário que o país de origem participe neste processo desde o início; só no contexto de 
um diálogo com os países interessados é que podem ser tomadas medidas eficazes, por exemplo 
medidas económicas e sociais. Pode vir a confirmar-se que a migração internacional é 
consequência de migrações internas das zonas rurais para as zonas urbanas. Nesses casos, pode 
ser útil a concentração nestes movimentos internos, quer pondo em prática projectos de 
desenvolvimento trabalho-intensivos para estas zonas rurais, quer melhorando o alojamento e as 
condições de trabalho nas zonas urbanas, especialmente nas cidades de pequena e média dimensão 
e, de preferência, através de uma combinação destas políticas. 
-19-
111.3. Controlar os fluxos mie;ratórios 
III. 3 . 1. Introdução 
69. No âmbito da abordagem global, o controlo dos fluxos migratórios continuará a ser um elemento 
indispensável. As políticas centradas nas "causas profundas", descritas acima na secção 111.2, 
destinam-se essencialmente a reduzir a pressão migratória a longo prazo. As medidas destinadas 
a controlar a migração continuarão, por conseguinte, a ser necessárias no futuro próximo. 
70. A primeira tarefa para controlar os fluxos migratórios consiste em formular princípios básicos 
que ret1ictam a distinção entre pressão migratória e outras formas de migração. As políticas de 
admissão no território traduzirão necessariamente esta distinção: não podem ser unicamente 
restritivas, na medida em que devem respeitar as obrigações internacionais e as tradições 
humanitárias em geral. Portanto, controlar a migração não significa necessariamente eliminá-la, 
mas sim gerir os fluxos migratórios. Definir em termos claros os critérios de admissão permite 
a elaboração de conceitos que sejam traduzidos em políticas concretas. A definição e a aplicação 
de políticas para fazer face às formas ilegais de migração constituirá outro elemento essencial do 
controlo dos fluxos migratórios. 
71 . Ao longo desta secção será dado relevo à necessidade de harmonizar as políticas de imigração 
e de asilo. Não se trata de uma ideia nova, pois corresponde a uma abordagem aprovada pelo 
Conselho Europeu, que solicitou em 1991 aos Ministros responsáveis pela Imigração que 
avançassem de forma significativa na harmonização da legislação, tanto da imigração como do 
asilo, até ao final de 1993. As razões que justificam esta abordagem comum prendem-se em parte 
com a intensificação das pressões migratórias experimentadas por quase todos os 
Estados-membros. Os Estados-membros reconhecem que as suas políticas de imigração e de asilo 
se tornaram cada vez mais interdependentes, na medida em que a adopção de novas medidas num 
Estado-membro pode afectar directamente os movimentos migratórios para os Estados-membros 
vizinhos. 
lll. 3. 2. Políticas de admissão no território 
72. Embora tanto a Comunicação de 1991 sobre a imigração como o programa de trabalho de 
Maastricht de 1991 contivessem referências aos princípios básicos relativos às políticas de 
admissão, os debates entre os Estados-membros centraram-se geralmente nas propostas de 
harmonização mais específicas incluídas no programa de trabalho. Esta abordagem parece 
justificar-se, desde que os princípios gerais que regem cada fundamento específico de admissão 
sejam definidos durante o processo de harmonização. Nos pontos que se seguem procede-se a 
uma revisão do trabalho feito nestes domínios e procuram-se identificar os assuntos que 
continuam por abordar, ao mesmo tempo que se tecem algumas considerações básicas relevantes 
sobre razões individuais justificativas de admissão no território. 
-20-
73. O primeiro domínio abordado pelos Ministros responsáveis pela Imigração foi a admissão para 
fins de reagrupamento familiar, tendo sido adoptada uma resolução sobre este assunto em 
Copenhaga, em Junho de 1993. Esta resolução reflecte o princípio de que o reagrupamento 
familiar está intrinsecamente ligado ao direito à vida familiar, tal como é reconhecido pela 
Convenção Europeia dos Direitos do Homem. A resolução indica quais as categorias-de membros 
da família que têm direito ao reagrupamento familiar e estabelece condições gerais para a 
admissão no território. 
7 4. O direito ao reagrupamento familiar tem grande importância para os nacionais de países terceiros 
que residem legalmente na Comunidade e o êxito das políticas de integração pode ser afectado 
pelas políticas aplicadas neste domínio. Atendendo à importância da segurança jurídica neste 
domínio para os nacionais de países terceiros que residem legalmente na Comunidade, um 
instrumento juridicamente vinculativo, como uma Convenção, poderia constituir uma base mais 
sólida e poderia resolver as diferenças ainda existentes a nível das práticas dos Estados-membros 
nesta matéria. Nestas diferenças incluem-se os períodos de espera, a idade máxima dos filhos 
com direito a admissão para efeito de reagrupamento familiar, as disposições sobre a constituição 
de família, as políticas relativas à admissão de companheiros/as não casados/as e membros da 
família em segundo grau, a admissão de filhos adoptivos e o estatuto jurídico dos membros da 
família admitidos a entrar no território. 
75. Outros aspectos das políticas de admissão no território actualmente em análise no Conselho dizem 
respeito à admissão de estudantes e de trabalhadores assalariados e por conta própria. Estes 
trabalhos devem ser concluídos. No caso dos estudantes, a Comissão considera que as políticas 
de admissão deviam basear-se no princípio geral que considera bem-vinda a migração que 
promove uma melhor compreensão e um maior conhecimento mútuo das sociedades. Será 
igualmente importante, no entanto, evitar políticas que provoquem a fuga de cérebros dos países 
de origem. Por conseguinte, devem ser desenvolvidas políticas que impeçam os estudantes de 
permanecer no país de acolhimento depois de concluírem os seus estudos. 
76. As políticas de admissão relativas aos trabalhadores assalariados e por conta própria têm variado 
ao longo dos anos, em função das necessidades económicas da Comunidade. Neste domínio 
parece extremamente importante chegar a acordo sobre os princípios básicos que regem as 
políticas de admissão em relação aos nacionais de países terceiros que residem legalmente em 
qualquer dos Estados-membros. Este assunto será abordado de forma mais desenvolvida na 
secção III.4, uma vez que está intimamente ligado às políticas de integração. 
77. Como passo seguinte para a formulação dos princípios básicos subjacentes às políticas de 
admissão aplicáveis aos trabalhadores assalariados e por conta própria, deviam ser definidos 
princípios relativos à admissão dos outros nacionais de países terceiros. Com a actual situação 
económica e do mercado de trabalho, estas políticas de admissão terão de continuar normalmente 
a ter, a curto prazo, um carácter restritivo. Isto implica que o estabelecimento de quotas, medida 
sugerida como meio de reduzir a pressão migratória, não corresponde à situação económica 
existente a curto prazo. 
78. A abordagem a mais longo prazo da questão da migração laboral terá também de ter em conta 
necessariamente a evolução da situação económica e do mercado do trabalho na Comunidade. 
No Livro Branco da Comissão sobre "Crescimento, Competitividade e Emprego" foi dada ênfase 
à promoção do crescimento e da competitividade e ao combate ao desemprego. Nessa perspectiva 
a mais longo prazo é preciso igualmente que seja tido em conta o efeito das alterações 
demográficas no mercado de trabalho. Por conseguinte, será necessário acompanhar de perto a 
-21 -
evolução do mercado de trabalho a tim de assegurar que as políticas de admissão se ajustam às 
novas exigências. Estas análises deverão igualmente distinguir entre a evolução conjuntural de 
curto prazo e as alterações estruturais, uma vez que é preciso ter um quadro claro da evolução 
a longo prazo da oferta e da procura de mão-de-obra. Se vier a demonstrar-se a necessidade de 
oferta suplementar de mão-de-obra a longo prazo, a análise deverá definir os custos e os 
benetlcios que resultam de autorizar a migração para preencher estas faltas. Só no caso de se 
demonstrar que os efeitos seriam positivos, em termos reais, é que se deverá ponderar o 
estabelecimento de quotas. 
79. Independentemente do resultado desta análise geral, existem razões para evitar aplicar políticas 
restritivas no caso dos regimes de trabalho temporário, especialmente os concebidos no âmbito 
da abordagem relativa às causas profundas, desde que não corresponda a uma "rotação de 
en1pregos ", e os de admissão de trabalhadores sasonais e fronteiriços, categorias que necessitam 
de ser definidas com maior precisão. 
80. Um aspecto da política de admissão que ainda tem de ser abordado é a questão da admissão por 
razões humanitárias. Tal como se explicou no programa de trabalho de 1991, a harmonização 
desta política é difícil, uma vez que por definição a admissão por razões humanitárias se baseia 
em circunstâncias específicas de cada caso individual. No entanto, o que poderá ser útil nesta fase 
é analisar até que ponto as práticas existentes nos Estados-membros permitem a admissão de 
grupos específicos vulneráveis. Poderá dar-se atenção especial, por exemplo, à situação das 
mulheres vítimas de tráfico ou de assédio sexual, categoria a propósito da qual o Parlamento 
Europeu expressou recentemente a sua preocupação. 
III. 3. 3. Refugiados e outras pessoas que necessitam de protecção 
internacional 
81. Dum ponto de vista analítico, os movimentos migratórios e a pressão migratória deveriam ser 
analisados em todas as suas formas, isto é, independentemente da questão de estarem ou não 
relacionados com o asilo. Ao mesmo tempo, contudo, os argumentos desenvolvidos na 
Comunicação de 1991 sobre o direito de asilo permanecem válidos: as políticas de asilo são 
distintas porque se destinam a resolver um problema humanitário. O princípio da não expulsão, 
consagrado na Convenção de Genebra de 1951, exige que os Estados Signatários sejam rigorosos 
na determinação dos requerentes de asilo que devem ser considerados refugiados na acepção· do 
artigo 1 °-A da Convenção de Genebra. Os refugiados têm direito a protecção. Não prestando 
essa protecção, os Estados Signatários estariam a violar o princípio mais importante da 
Convenção de Genebra e, uma vez que esta Convenção foi expressamente referida no artigo K.2 
do TUE, estariam mesmo a violar o próprio Tratado. Por definição é impossível reduzir o 
número de refugiados a que os Estados-membros são obrigados a conceder protecção. Por 
conseguinte, as políticas de asilo são, de facto, distintas na medida em que se destinam a gerir 
a análise dos pedidos . de asilo de modo que cada pedido possa ser apreciado de forma justa e 
eficaz. 
-22-
82. O programa de trabalho de 1991 e a Comunicação de 1991 sobre o direito de asilo analisaram 
os diversos aspectos da política de asilo que teriam de ser harmonizados. Foram realizados 
progressos consideráveis ao estabelecer princípios orientadores em várias resoluções. O plano de 
acção aprovado pelo Conselho Europeu de Bruxelas em Dezembro de 1993 definiu as seguintes 
questões como prioritárias para 1994: 
(a) aplicação harmonizada da definição de "refugiado", de acordo com o artigo 1 °-A da 
Convenção de Genebra; 
(b) estabelecimento de normas mínimas para os procedimentos de asilo. 
Nos pontos a seguir são analisados os passos necessários para concretizar estas prioridades, 
juntamente com algumas sugestões de medidas relativas a outras questões conexas. 
(a) aplicacão harmonizada da detinicão de "refugiado" 
83. A aplicação harmonizada da definição de "refugiado" exige que se dê atenção a dois aspectos 
distintos: por um lado, precisam de ser concebidos indicadores gerais relativamente aos aspectos 
jurídicos do conceito de refugiado; por outro, são necessários indicadores relativos aos países de 
origem para completar estes indicadores gerais, a fim de permitir a sua aplicação a casos 
individuais. Por conseguinte, o Conselho decidiu que os grupos de peritos competentes no âmbito 
do Conselho deveriam concentrar os trabalhos nestes dois aspectos. O ACNUR já declarou a sua 
disponibilidade para contribuir para este trabalho. A Comissão congratula-se com esta evolução, 
que pode abrir caminho para o estabelecimento de normas de grande importância. 
(b) normas mínimas para os procedimentos de asilo 
84. O aumento do número de requerentes de asilo levou os Estados-membros a intervir no sentido 
de elaborarem procedimentos de asilo mais eficazes e instituírem um mecanismo entre si para 
determinar qual o Estado-membro responsável pela instrução de um determinado pedido de asilo 
(Convenção de Dublim). Esta Convenção representa igualmente um importante mecanismo 
compensatório para a realização de um espaço europeu sem fronteiras internas. 
85. Ainda que todas estas abordagens tenham um papel importante a desempenhar, a introdução de 
procedimentos de triagem destinados a excluir determinadas categorias ~e pedidos de asilo do 
exame quanto ao fundo, tendo em vista especialmente identificar os pedidos manifestamente 
infundados, corre o risco de os Estados-membros, a menos que actuem com grande cuidado, 
poderem violar involuntariamente o princípio da não expulsão. Por conseguinte, será difícil 
excluir categorias globais da parte substantiva do procedimento de asilo; tal como foi de novo 
afirmado na Resolução de 1992 acerca dos pedidos de asilo manifestamente infundados, cada 
pedido deverá ser examinado individualmente, uma vez que é preciso dar ao requerente de asilo 
a oportunidade de explicar porque é que deve ser considerado como uma excepção ao princípio 
geral da não admissão, mesmo vindo de um país em que em geral não há razões para temer 
perseguições ou existindo um país terceiro de acolhimento. 
-23-
86. As resoluções adoptadas em 1992 sobre os pedidos de asilo manifestamente infundados e sobre 
o conceitl) de país terceiro de acolhimento constituíram os primeiros passos dados pelos Ministros 
resp<msáveis pela Imigração para estabelecer normas harmonizadas relativamente ao 
procedimento de asilo. A Comissão considera que a garantia de segurança jurídica neste domínio, 
tanto para os requerentes de asilo como para os Estados-membros, pode justificar que a matéria 
das resoluções também seja tratada de forma mais global numa convenção. 
87. Para além disso, a elaboração de procedimentos justos e eficazes exige um acordo entre os 
Estados-membros acerca dos princípios básicos· que inspiram os procedimentos de asilo nos seus 
países. Embora esta questão sensível afecte a tradição jurídica fundamental de cada Estado­
membro, poderia pensar-se na possibilidade de definir critérios objectivos de equidade e de 
eficácia, que estabeleceriam um determinado quadro geral, deixando a cada Estado-membro a 
possibilidade de definir o conteúdo exacto do procedimento de asilo. Em diversas Conclusões do 
EXCOM5, bem como no manual do ACNUR sobre os procedimentos e critérios de determinação 
do estatuto de refugiado, podem encontrar-se orientações acerca dos princípios em causa. 
88. Os critérios de eficácia diriam respeito ao acesso e à duração das várias fases do procedimento 
de asilo. Deveriam reflectir a necessidade de o asilo continuar acessível. Para além das 
considerações acima mencionadas, baseadas em textos aprovados a nível internacional, a gestão 
da migração exige essa abordagem: na falta de medidas efectivas para reduzir as pressões 
migratórias, os potenciais requerentes de asilo podem virar-se para a imigração ilegal se deixarem 
de ter acesso aos procedimentos de asilo. É pouco provável que os custos com medidas para 
contrariar eficazmente esses movimentos ilegais sejam menores do que os custos reais para 
instruir os pedidos de asilo. No entanto, a vantagem do procedimento de asilo é que na maior 
parte dos casos e especialmente no caso dos pedidos manifestamente infundados, o paradeiro dos 
requerentes de asilo é conhecido ou pode ser obtido rapidamente, enquanto no caso dos 
movimentos ilegais, quase por definição, são necessários grandes esforços para localizar as 
pessoas em causa. 
89. Os critérios de equidade diriam respeito, nomeadamente, ao direito de recurso e às condições de 
acolhimento. Quanto às últimas, as práticas dos Estados-membros ainda diferem muito e pode 
revelar-se difícil obter uma harmonização completa: o programa de trabalho de 1991 e a 
Comunicação sobre o direito de asilo indicaram, no entanto, que devia ser possível a 
aproximação das políticas de acolhimento. Além disso, estes critérios deviam dar atenção aos 
procedimentos aplicáveis aos grupos especialmente vulneráveis, como as mulheres e os menores 
(não acompanhados). Estes grupos necessitam muitas vezes de um tratamento especial, tendo em 
conta a dificuldade que podem ter para apresentar o seu pedido de asilo. 
90. A adopção de critérios que permitam estabelecer procedimentos justos e eficazes a nível da União 
representaria um avanço significativo para uma política de asilo comum. 
Comité Executivo do ACNUR. 
-24-
(c) Outras medidas necessárias 
91. Para além das prioridades imediatas estabelecidas pelo Conselho Europeu, também seria útil 
prestar agora atenção ao problema referido no programa de trabalho de 1991 relativo aos casos 
que não são abrangidos pelas condições do artigo 1 ° -A da Convenção de Genebra, mas em que 
a política geral de cada Estado-membro, nem sempre por razões idênticas, consiste em não exigir 
às pessoas . em causa que regressem ao seu país de origem. Como na prática estas situações 
envolvem um número considerável de. casos, seria desejável tentar um certo grau de 
harmonização. · 
92. Além disso, a experiência recente, designadamente as lições que podem ser extraídas da tragédia 
da antiga Jugoslávia, sugere que também se deviam abordar agora as questões da protecção 
temporária e os problemas da absorção temporária. 
93. Os Estados-membros responderam de formas diferentes ao problema das pessoas que fugiram da 
antiga Jugoslávia, introduzindo muitas vezes regimes de protecção temporárié\ para grupos 
vulneráveis, evitando assim o recurso maciço aos procedimentos de asilo. Na verdade, estes 
regimes devem ser acolhidos como um passo positivo para fazer face a situações de afluência em 
massa. Alguns Estados-membros adoptaram legislação específica para disporem de uma base 
jurídica sólida; outros utilizaram o mecanismo da prorrogação temporária da estada; dois 
Estados-membros, pelo menos, foram mais além e examinaram os pedidos individuais de asilo, 
autorizando a admissão de grande número dessas pessoas como refugiados ou por razões 
humanitárias. Seria possível partir desta experiência e harmonizar estes regimes, tendo em vista 
a elaboração de um regime europeu uniforme de protecção temporária. Essa harmonização 
evitaria a reorientação destes fluxos migratórios em função das diferenças entre as legislações 
nacionais. Garantiria igualmente um nível de protecção mínimo às pessoas em causa, 
independentemente do Estado-membro que oferece essa protecção. 
94. Esta abordagem harmonizada devia tratar as seguintes questões: 
como reconhecer se uma situação concreta exige protecção 
temporária;· 
direitos legais das pessoas que beneficiam de protecção 
temporária; 
período de tempo ao tim do qual deve ser concedida admissão para uma estada de longa 
duração. 
95. Quanto à primeira questão, os factores a ter em conta deviam incluir: a ocorrência de uma 
situação de afluência em massa ou a previsão de que essa afluência está prestes a atingir a União; 
uma indicação do ACNUR de que não existe protecção e ~juda adequadas na região de origem 
ou de que a própria União pode ser considerada parte da região de origem, corno no caso da 
antiga Jugoslávia. Qualquer decisão de considerar determinada situação como exigindo uma 
protecção temporária deve também abordar a questão dos beneficiários. Nalguns casos, a 
protecção temporária terá de abranger todos as pessoas envolvidas; noutros, deve ser possível 
estabelecer critérios para certos grupos vulneráveis; e noutros só devem ter acesso ao regime os 
grupos designados pelo ACNUR ou por outras organizações de socorro. 
-25-
96. Todos os regimes de protecção temporária precisam de definir os direitos legais das pessoas 
abrangidas. A característica essencial destes regimes é o seu carácter temporário, mas o período 
total da protecção depende da evolução da situação no país de origem. Por conseguinte, é 
necessário avaliar a intervalos regulares se o regime de protecção tem de continuar ou se devem 
iniciar-se programas de retorno. Terá de se encontrar um justo equilíbrio entre os interesses das 
pessoas envolvidas e os interesses dos Estados-membros. 
97. A terceira questão surge quando a situação no país de origem permanece de tal modo que é 
necessária a protecção temporária por um longo período. Neste caso, a questão consiste em saber 
se ainda se justifica fazer regressar as pessoas que necessitam de protecção temporária ao seu país 
de origem quando a situação no mesmo tiver finalmente melhorado. É inevitável que quanto mais 
tempo uma pessoa permanece num país, mais laços aí cria. Quando a protecção temporária se 
estende por um período de vários anos, é muito provável que exista um certo nível de integração, 
até se atingir um ponto em que deixa de ser razoável exigir às pessoas que regressem a um país 
com o qual podem já não ter laços estreitos, ainda que seja o seu país de origem. 
98. Outra questão a abordar no contexto do controlo da imigração é uma política eficaz para lidar 
com os problemas da absorcão temporária. A experiência tem mostrado que no caso de uma 
afluência repentina e em massa de pessoas que têm necessidade de protecção temporária, poderá 
verificar-se uma carência transitória de alojamentos e de outras instalações. Até à data não se 
procede a qualquer controlo adequado dos problemas de absorção. A União poderia adiantar-se 
ao estabelecer um sistema de controlo, assente num intercâmbio de opiniões com base na 
experiência adquirida. Poderia ser instituída uma coordenação permanente entre os vários 
serviços envolvidos. Seria assim possível adoptar. as disposições necessárias com base em 
estimativas dos números e dos custos envolvidos e criar planos para situações de emergência. 
Com base nestas informações, a União poderia tentar combinar as capacidades nacionais de 
absorção. 
C)q _ Esse sistema de combinação de capacidades não teria necessariamente de corresponder a um 
acordo formal de repartição de encargos, mas proporcionaria uma garantia recíproca aos 
Estados-membros de que não estão sós quando enfrentam problemas graves para aplicar as suas 
políticas de acolhimento, podendo contar com o apoio activo dos outros Estados-membros e da 
própria União. 
100. ~~o contexto deste sistema, deve assinalar-se que o Parlamento Europeu solicitou à Comissão que 
tpresentasse uma proposta de criação de um Fundo Europeu para os Refugiados6• Parece lógico 
•JUe qualquer fundo deste tipo possa ser utilizado para fazer face a situações de emergência com 
que os Estados-membros se defrontem, por exemplo situações de afluência em massa, em que 
numa base estritamente voluntária e/ou por razões geográficas um Estado-membro pode assumir 
a responsabilidade por maior número de pessoas que necessitam de protecção temporária do que 
seria obrigado segundo os critérios estabelecidos na Convenção de Dublim. Este Fundo poderia 
ser utilizado igualmente para apoiar os Estados-membros que careçam dos meios administrativos 
necessários quando confrontados com novas pressões. 
N° 7 da Reso1ução A3-0280/92, adoptada pelo PE em 18 de Novembro de 1992. 
-26-
I O I. A Comunidade e os seus Estados-membros não deveriam limitar-se a olhar para dentro: a 
aplicação do princípio de país terceiro de acolhimento aos países de trânsito afectará especialmente 
os países vizinhos da Europa Central e Oriental, que muitas vezes são países de trânsito. As 
discussões no âmbito (ro Conselho da Europa c um relat6rio recente do ACNUR mostram que a 
aplicação das políticas de asilo colocam graves problemas operacionais e orçamentais a estes 
países. Para lhes dar apoio, o ACNUR participa em acções de reforço institucional, centradas no 
estabelecimento de procedimentos de asilo justos e eficazes. A União devia participar activamente 
nestas actividades, uma vez que o êxito da aplicação do princípio do país terceiro de acolhimento 
em relação a.os Estados da Europa Central e Oriental depende da capacidade de resposta destes 
países. Um Fundo Europeu para os Refugiados podia ser uma fonte de financiamento para 
projectos em que participem as ONG que operam na Europa Central e Oriental. 
III.3.4. Imigração ilegal 
102. Com as pressões migratórias a aumentar e as oportunidades de migração legal cada vez mais 
reduzidas, é provável que as pessoas que desejam entrar na União continuem a voltar-se para a 
imigração ilegal. A política global preconizada na presente Comunicação exige uma política tirme 
e clara para combater estes movimentos. As formas ilegais de imigração põem em causa a~ 
política<; de admissão, prejudicam a<; políticas destinadas à integração dos imigrantes legais e 
colocam as pessoas' envolvidas numa posição vulnerável. Por conseguinte, a União precisa de uma 
política activa para impedir e combater os movimentos migratórios ilegais. 
103. A imigração ilegal assume diversas formas. Nalguns casos, as pessoas podem tentar entrar 
ilegalmente no território da Comunidade, iludindo os controlos da imigração ou utilizando falsos 
documentos. Noutros, as pessoas que entraram legalmente na Comunidade podem colocar-se a si 
próprias em situação irregular, permanecendo mais tempo do que o autorizado ou infringindo as 
condições da sua admissão (por exemplo, aceitando um emprego). 
104. Os trabalhos sobre as medidas pertinentes contidas no programa de trabalho de 1991 incidiram 
na expulsão. Os Ministros responsáveis pela Imigração adoptaram em Junho de 1993 uma 
recomendação relativa aos controlos e à expulsão dos nacionais de países terceiros que residem 
ou trabalham sem autorização. A abordagem global para combater o problema da imigração ilegal 
exige medidas a vários níveis. Podem distinguir-se quatro elementos principais: 
-27-
(a) medidas destinadas a impedir a entrada de imigrantes ilegais no território da Comunidade; 
(b) medidas destinadas a identificar as pessoas que residem ilegalmente na Comunidade; 
(c) detinição de normas mínimas para o tratamento dos imigrantes ilegais; e 
(d) medidas para facilitar o repatriamento dos imigrantes ilegais. 
(a) Medidas preventivas 
105. As medidas para tentar resolver as causas profundas da pressão migratória foram analisadas na 
secção 111.2.2. Para além dessas medidas, o combate contra a imigração ilegal exige uma actuação 
preventiva antes de as pessoas envolvidas chegarem à União. Estão em curso trabalhos no âmbito 
do Conselho relativamente ao intercâmbio de informações sobre itinerários e traficantes, mas 
necessitam de ser efectuados de forma mais sistemática.· A este respeito, uma cooperação estreita 
com os países de trânsito e os países de origem constituiria um contributo valioso para obter as 
informações necessárias à aplicação de medidas contra os traficantes em causa. Ao combater os 
traficantes conhecidos deve tomar-se cuidado para não impedir as pessoas que necessitam de 
protecção internacional de saírem do seu país de origem. 
106. A existência de controlos rigorosos nas fronteiras externas e a política de vistos também poderão 
ter um papel importante para dissuadir e combater o fenómeno da imigração ilegal. O projecto 
revisto de Convenção sobre a passagem das fronteiras externas, apresentado recentemente pela 
Comissão, estabelece claramente o quadro para realizar controlos fronteiriços sistemáticos e 
eficazes. A primeira prioridade deve ser agora a aprovação desta convenção. A mais longo prazo 
haverá igualmente a necessidade de acompanhar a sua aplicação. Também devem ser tidas em 
conta as medidas para apoiar projectos especíticos a favor de Estados-membros que enfrentam 
problemas devido à sua situação geográfica. 
(b) Medidas destinadas a identificar pessoas que residem ilegalmente na Comunidade 
107. As medidas preventivas e os controlos fronteiriços mais sistemáticos, do tipo dos previstos acima, 
:ierão importantes para combater a imigração ilegal, mas não conseguem ser totalmente eficazes 
para acabar com ela. Por isso, as medidas que permitam identificar pessoas em situação irregular 
na Comunidade continuarão também a ter um papel importante. Esta questão foi abordada na 
Recomendação de 1993 sobre as políticas de expulsão, que refere, nomeadamente, a importância 
dos controlos internos. Trata-se sem dúvida de um tema delicado, uma vez que a localização dos 
imigrantes em situação irregular é normalmente da competência da polícia, devendo situar-se no 
contexto de outras prioridades, das quais o combate geral à criminalidade é com certeza a mais 
i1nportante. 
108. O programa de trabalho de 1991, juntamente com a Comunicação de 1991 sobre a imigração, 
previa outras soluções para este problema complexo. Eram soluções centradas em esforços para 
tornar mais difícil na prática a permanência das pessoas em situação irregular. As diversas fontes 
de rendimento dessas pessoas constituem um bom ponto de partida. Em geral, existem duas fontes 
principais de rendimento: as ajudas no âmbito de vários regimes públicos de apoio e os 
rendimentos do trabalho ilegal. Na introdução do programa de trabalho de 1991 declarava-se que 
"deve assegurar-se que as medidas sociais não constituam um convite à residência ilegal, visto 
que, por razões humanitárias ou de urgência, as pessoas a residir ilegalmente poderão beneficiar 
de tais medidas". Em segundo lugar, referia-se que "as políticas para reduzir o trabalho ilegal 
terão de ser intensificadas. Para o efeito, há que tratar da questão dos empregadores que são 
-28-
culpados de se aproveitarem ilicitamente da situação precária do estrangeiro com residência 
ilegal". ~ Comunicação de 1991 sobre a imigração era mesmo mais específica sobre este último 
assunto: 
"A Comissão, por razões de eticácia, estaria disposta a retomar sob uma forma apropriada 
a sua proposta relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à luta 
contra a imigração ilegal e o trabalho clandestino a ela ligado. A este respeito, poder-se-ia 
prever, por um lado, que os adjudicatários de concursos públicos fossem obrigados a 
demonstrar que respeitam as regras do direito do trabalho e, por outro lado, a implicação da 
responsabilidade dos mandantes sempre que as regras relativas ao trabalho clandestino não 
forem respeitadas pelos seus subcontratantes ou pelas empresas de trabalho temporário a que 
recorrem." 
Na sua resolução de 18 de Novembro de 1992, o Parlamento Europeu considerou igualmente o 
combate ao emprego ilegal como um importante elemento da luta contra a imigração ilegal. A 
Comissão continua a considerar que a aproximação das legislações para combater a contratação 
ilegal contribuiria para a luta contra a imigração ilegal e apresentará propostas no sentido de 
assegurar esse objectivo. 
(c) Detinicão de normas mínimas para o tratamento dos imigrant(;!~jlegais 
109. Embora em geral seja necessária uma actuação firme e eficaz contra a imigração ilegal, não se 
deve esquecer que as pessoas envolvidas podem estar a ser exploradas e encontrar-se numa 
situação extremamente vulnerável. Por conseguinte, deve ter-se em conta que essas pessoas têm 
direito a um processo justo que lhes assegure a protecção integral dos direitos humanos e das 
liberdades fundamentais previstas pelo direito internacional. Para esse efeito, será necessário 
definir normas mínimas, que contribuirão igualmente para garantir a credibilidade das políticas 
restritivas relativas à imigração ilegal. 
110. Uma medida que daria expressão prática a este objectivo seria a assinatura e ratificação pelos 
Estados-membros da Convenção das Nações Unidas sobre os Trabalhadores Migrant~s e Membros 
das suas Famílias 1• Esta Convenção é única, uma vez que define os direitos humanos dos 
trabalhadores migrantes, incluindo os que se encontram em situação irregular. A Convenção deixa 
claro que são aplicáveis os direitos humanos e as liberdades fundamentais, independentemente do 
estatuto jurídico do imigrante em causa. Se necessário, as disposições desta Convenção poderiam 
ser completadas por um instrumento da União. 
1 A ratificação desta Convenção também é desejável para efeitos da protecção dos direitos dos nacionais de 
países terceiros que residem legalmente na Comunidade (ver secção III.4). 
-29-
( d) ·Medidas para facilitar o repatriamento dos imigrantes ilegais 
111. O quarto elemento consiste no repatriamento das pessoas em situação irregular. A melhor forma 
de repatriamento continua a ser o retorno voluntário e alguns regimes instituídos em determinados 
Estados-membros, frequentemente em estreita colaboração com a OIM, no sentido de incentivar 
o retorno voluntário proporcionam essa possibilidade. Estes regimes podem ser vantajosos, quando 
comparados com os custos do repatriamento compulsivo, podendo por isso ter interesse tanto para 
os governos como para a..l:l pessoas envolvidas. É importante, todavia, que estes regimes não 
tenham o efeito indesejável de incentivar a imigração ilegal. Embora não tenha sido feito qualquer 
esforço pelos Estados-membros para a aproximação destes regimes, seria conveniente fazê-lo, a 
tim de evitar diferenças neste domínio entre Estados-membros. 
112. A expulsão é a solução de último recurso no que se refere às pessoas em situação irregular e que 
não querem abandonar o território voluntariamente. A expulsão é um instrumento necessário para 
mostrar que a imigração ilegal não será tolerada. No entanto, na prática os Estados-membros 
tiveram dificuldades em circunstâncias específicas para executar as políticas de expulsão. Essas 
dificuldades podem surgir quando não há ligações directas de transporte entre o Estado-membro 
e o país de origem em causa ou quando o país de origem não pretende cooperar. 
113. Sem dúvida que os Ministros responsáveis pela Imigração pensaram nestas primeiras dificuldades 
quando em Novembro de 1992 adoptaram uma recomendação relativa ao trânsito para efeitos de 
expulsão. De acordo com esta recomendação, os Estados-membros comprometeram-se a facilitar 
o trânsito através dos seus territórios para permitir efectuar o repatriamento através de expulsão. 
Devia pensar-se se poderiam ser estabelecidos acordos semelhantes com países terceiros. 
114. Os acordos de readmissão com países terceiros foram indicados na Comunicação de 1991 sobre 
a inügração e no programa de trabalho de 1991 como um meio de resolver os problemas que às 
vezes surgem com os países de origem ou de trânsito. O Conselho "Justiça e Assuntos Internos" 
aprovou recentemente conclusões sobre os princípios orientadores aplicáveis à elaboração de tais 
acordos com países terceiros. Esses princípios precisam agora de ser traduzidos em acordos 
formais entre os Estados-membros e os países terceiros. A este propósito devemos congratularmo­
nos com o facto de a Conferência de Budapeste, que se realizou em Fevereiro de 1993 e em que 
participaram quase todos os Estados da Europa Central e Oriental, ter reconhecido a importância 
destes acordos de readmissão no contexto europeu. 
115. O Conselho aprovou igualmente o princípio que consiste em estabelecer, sempre que possível, um 
·I nexo entre os acordos e as práticas de readmissão, por um lado, e os acordos externos da 
Comunidade e dos seus Estados-membros, por outro. Desta forma poderá facilitar-se a conclusão 
e a aplicação desses acordos de readmissão. A aplicação desta decisão exige que a Comissão e o 
Conselho adoptem as medidas pertinentes. 
-30-
116. Estes acordos de readmissão podem ter consequências importantes para os países envolvidos. 
Como países de trânsito, podem ver-se confrontados com encargos importantes, não só de 
natureza financeira, mas igualmente técnica, na medida em que terão de encarregar-se do 
repatriamento das pessoas. É que mesmo a reintegração dos seus próprios nacionais num país pode 
provocar tensões adicionais no mercado do trabalho ou nos programas· de ajuda governamental. 
A União terá de se mostrar sensível a estes aspectos numa política activa de ajuda, que pode ser 
integrada nas suas políticas gerais relativas a esses acordos com os países em causa. . 
1 17. Também seria útil pensar em políticas específicas para determinados grupos vulneráveis. Exemplo 
dum grupo deste tipo são as crianças não acompanhadas. Muitos Estados-membros elaboraram 
orientações no sentido de as crianças até certa idade não serem obrigadas a regressar se não 
tiverem familiares ou pessoas que se ocupem delas no país de origem. Outros Estados-membros, 
no entanto, procedem normalmente ao repatriamento das crianças, mesmo sem terem essas 
garantias. Temos aqui, portanto, outra área em que seria desejável o estabelecimento de normas 
mínimas. Do mesmo modo, as políticas relativas às vítimas de exploração sexual deviam assegurar 
que o repatriamento dessas vítimas não impedisse que fossem intentadas acções contra as pessoas 
responsáveis por essa exploração. 
-31 -
111.4. Aprofundar as políticas de integracão a favor dos imigrantes legais 
118. A Comissão considera que as políticas de integração e as políticas de imigração estão estreitamente 
relacionadas. A disponibilidade da sociedade para aceitar novos grupos de imigrantes depende da 
forma como sente que o governo controla esse fenómeno. Tal como já foi referido no "Relatório 
Braun"!(: 
"Não se pode falar de integração da população já imigrada sem invocar a questão dos novos 
t1uxos --de trabalhadores, de familiares, de candidatos a asilo, de pessoas em situação 
irregular e de clandestinos --cuja intensidade e rapidez condicionam certamente o processo 
de integração. " 
Mais importante ainda, praticamente todos os países da Comunidade são actualmente países de 
imigração. Estima-se em cerca de 10 milhões de nacionais de países terceiros os imigrantes que 
residem legalmente nos Estados-membros. Os países que têm mais de 100 000 cidadãos seus na 
Comunidade são os seguintes: Áustria, Turquia, Jugoslávia, Argélia, Marrocos, Tunísia, Estados 
Unidos e Índia9• 
119. Por conseguinte, a integração é uma questão que diz respeito a todos os Estados-membros. 
Consiste em proporcionar a todos os migrantes e aos seus descendentes a oportunidade de viver 
"normalmente" no país de acolhimento. Isto exige que se atribuam aos imigrantes recursos 
suficientes (conhecimento da língua local, alojamento, ensino, formação profissional, etc.) ·para 
que possam atingir gradualmente a "paridade" com a população nacional. Da parte dos próprios 
imigrantes é preciso vontade de se adaptarem ao estilo de vida da sociedade de acolhimento sem 
perderem a sua identidade cultural e de aceitarem o facto de que a igualdade de direitos implica 
igualdade de obrigações. Esta abordagem parece estar agora a ser largamente adoptada nos países 
da Comunidade. 
120. Embora neste momento em todos os Estados-membros se reconheça em geral a necessidade de 
uma política de integração activa, estas mesmas políticas precisa,m de ser permanentemente 
controladas e desenvolvidas se se desejar que respondam com eficácia às diversas características 
~necessidades das comunidades de migrantes já estabelecidas na União e dos recém-chegados. É 
por isso que as políticas de integração continuam no centro do debate político. 
121. A tendência nos Estados-membros é para atribuir responsabilidade a órgãos a nível central e local 
para executarem esta política e para esses órgãos serem apoiados por um conjunto de associações 
de carácter voluntário. As dificuldades de assegurar a coerência aumentam quando o número de 
intervenientes é grande. A atribuição de alojamento social, que muitas vezes implica o 
envolvimento do Estado, de autoridades regionais e de órgãos especializados, constitui um bom 
exemplo. A eticácia das políticas de integração também pode ser posta em causa pelos que 
pretendem explorar a questão Ja imigração para tins políticos. No entanto, não se deve permitir 
que estas dificuldades se sobreponham às vantagens que as políticas de integração bem sucedidas 
têm para os Estados-membros e para a Comunidade. 
"Políticas de Imigração e Integração Social dos Imigrantes na Comunidade Europeia", SEC(90)1813 final, 
ponto 21. 
Ver Anexo I, quadros 8-A, 8-B e 8-C. 
-32-
122. Desde a publicação da Comunicação de 1991 sobre a imigração, o Parlamento Europeu já 
solicitou várias vezes à Comissão que preparasse e apresentasse direetivas-quadro · relativas às 
políticas de integração dos imigrantes de países terceiros e resoluções sobre ·a luta contra o 
racismo e a xenofobia. A Comissão considera muito útil a utilização das possibilidades 
proporcionadas pelo TUE, incluindo o seu Título VI, que prevê a possibilidade de uma acção 
conjunta no que se refere à política relativa aos nacionais de países terceiros e a elaboração de 
abordagens comuns sobre estas questões. Nos pontos seguintes da presente secção são apresentadas 
algumas sugestões específicas para esta abordagem comum. 
123. Para o efeito, há que distinguir entre políticas destinadas a melhorar a situação dos nacionais de 
países terceiros, políticas destinadas a criar um quadro económico e sociocultural adequado para 
uma integração bem sucedida, políticas para atender às necessidade de· informação e para 
incentivar o diálogo e políticas destinadas a combater o racismo· e a xenofobia. -
· m.4.1. Melhorar a situação dos nacionais de países terceiros que residem legalmente na Comunidade 
124. Qualquer política de integração, para obter êxito, tem necessariamente de incluir vários elementos. 
Os primeiros elementos essenciais são a perspectiva e a segurança da residência permanente. A 
segurança da estada e a residência permanente para todas as pessoas que satisfaçam os critérios 
de estabilidade constituem requisitos fundamentais para uma integração bem sucedida. Sem esta 
base, a incerteza prevalecerá sobre outros aspectos do processo de integração, como o 
reagrupamento familiar, acesso ao emprego, alojamento, saúde, ensino e formação, etc. Além 
disso, o próprio empenhamento do imigrante na integração depende muito do seu sentimento de 
segurança relativamente ao estatuto de residente. Sendo assim, a Comissão sugeriu na sua 
· Comunicação de 1991 que fosse considerada a criação, de comum acordo, de um documento de 
residência permanente, que poderia ser atribuído depois de um determinado período. 
125. Também precisa de ser dada atenção particular ao estatuto de residente dos· membros da famfiia 
dos imigrantes que residem legalmente. Não basta uma situação ·em que os membros da famflia 
continuam dependentes da situação do imigrante, mesmo depois de um longo período de 
residência: Os filhos ou netos de imigrantes que não se tomaram nacionais do Estado-membro em 
que vivem, quando tenham vivido no Estado-membro durante u~ período adequado, devem ter 
a segurança do estatuto de residentes quando ultrapassarem a idade escolar. Do mesmo modo, os 
cônjuges estrangeiros de imigrantes estabelecidos no país ou de nacionais devem ter direito de 
residência independente depois de um determinado período. Estas pessoas devem ter expectativas 
razoáveis de poder permanecer no país em caso de óbito, ou de divórcio ou de saída do país do 
seu cônjuge. 
-33-
126. Outra área que deve merecer atenção é a exigência, nalguns Estados-membros, de uma autorização 
de residência distinta após já ter sido concedida uma autorização para desenvolver uma actividade 
económica. Estas exigências criam duplicações e insegurança para o imigrante. A duplicação de 
tarefas é onerosa e desnecessária, ao mesmo tempo que a insegurança se opõe ao objectivo da 
integração. 
127. Na sua comunicação de 1991, a Comissão expressou igualmente a opinião de que a lógica do 
mercado interno implicava a eliminação do requisito da nacionalidade para o exercício de 
determinados direitos. Um primeiro passo neste domínio consistiria em autorizar os nacionais de 
países terceiros a circularem livremente na União, com base na sua autorização de residência, que 
substituiria qualquer exigência de visto. Os Acordos de Schengen prevêem este direito de livre 
circulação, mas só são aplicáveis aos países signatários desses Acordos. A Comissão considera 
que este direito devia ser igualmente assegurado para o conjunto da União. Neste contexto, por 
um lado, no que diz respeito à passagem das fronteiras externas, a Comissão propôs que se as 
autorizações de residência de nacionais de países terceiros que residem legalmente num dos 
Estados-membros fossem equiparadas a um visto. Esta proposta foi incluída no projecto de 
Convenção sobre a passagem das fronteiras externas dos Estados-membros, que foi apresentada 
ao Conselho10• Por outro lado, a fim de permitir aos cidadãos de países terceiros que residem 
legalmente num Estado-membro circular livremente na União por períodos curtos, a Comissão 
tenciona avançar com uma proposta que lhes permita entrar no território de outro Estado-membro 
sem visto, mesmo nos casos em que os Estados-membros envolvidos exijam normalmente visto 
aos nacionais dos países terceiros em questão. 
128. Outro elemento em que se deve pensar é a liberdade de circulação para desenvolver um actividade 
económica. Os parceiros sociais representados no Comité Permanente do Emprego solicitaram em 
14 de Maio de 1992 a supressão dos obstáculos de acesso ao emprego noutro Estado-membro dos 
nacionais de países terceiros que tenham residência permanente num Estado-membro. Esta ideia 
já se encontrava traduzida no programa de trabalho de 1991, que previa "o exame, nas instâncias 
apropriadas, da possibilidade de garantir aos nacionais de países terceiros que residem desde há 
muito num Estado-membro certos direitos ou possibilidades, por exemplo no que se refere ao 
acesso ao mercado do trabalho"11• 
129. Actualmente precisam de ser dados passos para atingir este objectivo. Um primeiro passo para 
melhorar a situação neste domínio consistiria em os Estados-membros darem prioridade aos 
nacionais de países terceiros que residem permanente e legalmente noutro Estado-membro, quando 
os postos de trabalho não possam ser ocupados por nacionais da CE. Outro passo neste sentido 
seria permitir o acesso desses nacionais de países terceiros ao trabalho noutro Estado-membro em 
resposta a ofertas de emprego. A situação dos trabalhadores por conta própria que querem obter 
direito de estabelecimento noutro Estado-membro precisa também de ser considerada. 
10 COM(93)684 final, apresentado ao Conselho em 10 de Dezembro de 1993. 
11 WGI 930, página 6. 
-34-
~30. Na introdução do programa de trabalho de 1991 declarava-se que "do ponto de vista da justiça 
social, a abordagem geral [ ... ] deveria consistir em examinar quais os direitos que os nacionais 
de países terceiros deviam usufruir de entre os direitos que os nacionais dos Estados-membros 
gozam"12• Na sua Comunicação de 1991 sobre a imigração, a Comissão declarou que " ... a 
igualdade de tratamento para os imigrantes em situação regular é um objectivo fundamental para 
o conjunto da sociedade" 13• Os Estados-membros deviam agora proceder à revisão das suas 
legislações a fim suprimir os requisitos relativos à nacionalidade para o exercício de certos direitos 
ou a concessão de certos benefícios, que deixaram de se justificar por razões objectivas. 
~ 31. Na Comunicação de 1991, a Comissão declarou que se devia assegurar a observância dos 
compromissos assumidos em acordos com países terceiros que prevêem igualdade de tratamento 
para os trabalhadores destes países em matéria de remuneração, de condições de trabalho e de 
segurança social. A Comissão continuar a utilizar os meios de que dispõe para controlar a 
aplicação rigorosa das disposições destes acordos nos Estados-membros, à luz da jurisprudência 
do Tribunal de Justiça. 
1
132. A Convenção Internacional sobre a Protecção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes 
e dos Membros das suas Famílias, aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 18 de Dezembro 
de 1990, precisa de ser ratificada por 20 países para entrar em vigor. A ratificação desta 
Convenção pelos Estados-membros constituiria a expressão do valor que a União atribui à 
melhoria da situação dos trabalhadores migrantes e das suas famílias que residem na União e 
garantiria que os direitos que lhes são concedidos correspondem às normas internacionais mais 
exigentes. 
1!33. As legislações que regem a naturalização e a nacionalidade variam muito de Estado-membro para 
Estado-membro, reflectindo diferentes concepções históricas e filosóficas de cidadania. Tal como 
se refere claramente na "Declaração relativa à nacionalidade de um Estado-membro", anexa ao 
Tratado da União Europeia, a questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de um Estado­
membro é exclusivamente regida pelo direito nacional desse Estado-membro. No entanto, a 
naturalização será um importante instrumento jurídico para facilitar a integração dos imigrantes 
residentes e das subsequentes gerações nascidas no país. Os benefícios da naturalização para os 
imigrantes que residem legalmente incluem a residência permanente, a liberdade de circulação na 
Comunidade e o pleno gozo de direitos cívicos e políticos. A naturalização pode igualmente 
constituir um factor importante para incentivar o imigrante a aprender a língua e utilizá-la e a 
contribuir para as instituições nacionais e sociais. 
12 WGI 930, pág. 28. 
13 SEC(91)1855 final, n° 59. 
-35-
III.4.2. Criar condições económicas e socioculturais adequadas pará uma integração com êxito 
134. O emprego dos imigrantes e das minorias étnicas continua a ser dificultado por desigualdades no 
mercado do trabalho resultantes da falta de qualificações, da vulnerabilidade dos sectores em que 
os imigrantes normalmente trabalham, de uma escolaridade deficiente e do conhecimento 
insuficiente da língua do Estado-membro em que residem, das fracas perspectivas de carreira e 
de emprego que são proporcionadas aos imigrantes e da discriminação (em geral disfarçada) na 
fase do recrutamento. Os instrumentos comunitários e a política de combate ao desemprego e à 
exclusão devem implicar uma atenção especial à situação dos imigrantes. As medidas tomadas no 
âlnbito do Fundo Social devem ter em conta as suas necessidades específicas. 
135. Outros elementos importantes para uma integração com êxito são o alojamento e a saúde. No 
entanto, as deficientes condições de alojamento e os problemas de acesso aos serviços de saúde 
não se restringem aos imigrantes. Por conseguinte, estas questões são abordadas no programa 
comunitário contra a exclusão. 
136. Os imigrantes enfrentam as mesmas pressões a nível do mercado do trabalho do que os nacionais 
dos Estados-membros, mas podem por outro lado ter desvantagens que lhes são específicas. Os 
problemas com que os imigrantes se debatem no mercado do trabalho também variam em função 
da idade e do sexo. As medidas especiais e as oportunidades de formação oferecidas ao grupo 
entre os 15-25 anos deviam ter em conta as necessidades especiais dos imigrantes e dos membros 
de comunidades étnicas. Do mesmo modo, as pessoas no grupo dos 23-30 anos podem ser 
especialmente vulneráveis: muitas vezes são pessoas que se vieram juntar. às suas famílias e que 
iniciaram a escolaridade numa fase. tardia. Nestes casos as suas qualificações podem não ser 
adequadas e podem não falar muito bem a língua. Este grupo etário, juntamente com os 
desempregados da primeira geração, têm poucas possibilidades de encontrar um emprego 
adequado e precisam de medidas especiais. As mulheres e as jovens imigrantes podem defrontar-se 
ainda com obstáculos mais graves no que se refere à formação, emprego e, por último, às 
promoções. Estes problemas reflectem apenas uma parte da situação. No entanto, a maior parte 
dos imigrantes estão bem integrados no mercado do trabalho e continuam a dar um importante 
contributo para as economias nacionais como trabalhadores e profissionais e através da criação 
de pequenas e médias empresas. 
137. O n° 3 do artigo 2° do Acordo sobre Política Social, que prevê legislação comunitária no domínio 
das condições de emprego dos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território 
comunitário, cria uma nova base para propostas da Comissão neste domínio14• 
138. A Directiva que tem por objectivo a escolarização dos filhos dos trabalhadores migrantes 15 
representa uma referência essencial, embora a sua aplicação se restrinja aos tilhos de nacionais 
dos Estados-membros que circulam na Comunidade. No entanto, numa Declaração exarada na acta 
do Conselho, os Estados-membros manifestaram a vontade política de que as medidas por eles 
tomadas também deviam atender às necessidades das crianças de países terceiros. 
14 Ver a Comunicação relativa à aplicação do Acordo sobre Política Social apresentado pela Comissão ao 
Conselho e ao Parlamento Europeu (COM(93)600 final, de 14 de Dezembro de 1993). 
15 Directiva de 25 de Julho de 1977, JO n° L 199 de 6.8:1977 (edição especial em língua portuguesa, vol. 
5, fase. 2, pág. 139). 
-36-
139. Para além disso, desde 1976 que a Comissão, em colaboração com os Estados-membros, promove 
projectos-piloto relativos ao ensino dos tilhos dos migrantes, incluindo os tilhos de nacionais de 
países terceiros. Estes projectos ·deram prioridade à melhoria das condições de ensino c de 
aprendizagem do país de acolhimento, bem como à formação dos professores responsáveis por 
esse ensino, como requisitos prévios essenciais para uma integração escolar com êxito dos jovens 
imigrantes, incluindo os da segunda geração, muitos dos quais continuam a evidenciar 
necessidades específicas a nível linguístico. Foi dado maior relevo ao ensino da língua materna 
dos imigrantes, para fortalecer a sua auto-confiança e desenvolvimento intelectual e como 
contributo para o esforço dos Estados-membros de diversificar o ensino de línguas. Prevê-se que 
esta colaboração será ainda intensificada no âmbito do novo programa de acção (SOCRATES). 
A proposta da Comissão de um programa de formação profissional (LEONARDO) inclui medidas 
para apoiar a igualdade de acesso à formação inicial e contínua para os grupos desfavorecidos. 
Esta proposta abre caminho para tais medidas serem dirigidas mais especificamente para os jovens 
imigrantes, especialmente porque a política da Comissão consiste em articular, tanto a nível 
político como operacional, a implementação dos objectivos políticos estabelecidos nos artigos 126° 
e 127° do TUE. A rede ELAINE (ver infra) também está envolvida num projecto de cooperação 
de ensino em meio urbano centrado na aprendizagem da língua em meios pluriculturais, que é 
dirigida pela rede Eurocity com o apoio da Comissão. 
111.4.3. Informação c diálogo 
140. A divulgação da informação através de redes de peritos contribui enormemente para melhorar o 
saber-fazer das pessoas envolvidas no domínio da integração. A Comissão apoia duas destas redes, 
uma das quais, a RIMET (Rede de Informação sobre as Migrações de Estados Terceiros), publica 
um relatório anual acerca da situação nos Estados-membros. O relatório de 1992 descreve as 
atitudes relativas ao controlo, às exigências do mercado de trabalho e ao desafio da integração16• 
A outra rede, ELAINE (Rede Europeia Interactiva das Autoridades Locais para as Políticas 
Relativas às Minorias Étnicas), promove um intercâmbio interactivo de experiências entre 
funcionários da administração local que se ocupam dos imigrantes a nível local. A utilização destas 
redes será alargada. 
141. Seria útil um mecanismo a nível da União que permitisse aos organismos responsáveis pela 
coordenação da política de integração a nível nacional e a outros serviços responsáveis nas 
administrações nacionais pela política sobre estas matérias controlar os desenvolvimentos e trocar 
informações e experiências. Esta rede poderia organizar-se no âmbito do procedimento de 
concertação instituído pela Decisão da Comissão de 8 de Junho de 198817• 
16 V/5819/93, Junho de 1993. 
17 88/384/CEE. 
-37-
142. Na sua Resolução de 16 de Julho de 1985 relativa às directrizes para uma política comunitária 
sobre a migração18
, o Conselho reconheceu ser desejável um diálogo a nível comunitário com as 
associações de trabalhadores migrantes. Para esse efeito foi criado o Fórum dos Migrantes, na 
sequência de uma iniciativa do Parlamento, iniciativa que a Comissão financiou, mas que é 
politicamente independente. 
111.4.4. O Fórum definiu os seguintes objectivos: 
estabelecer um diálogo e intercâmbio de informações entre as instituições das Comunidade 
Europeia e as populações imigradas; 
melhorar as relações interétnicas e intercomunitárias na Comunidade Europeia através das suas 
próprias iniciativas; 
promover os interesses dos migrantes e dos refugiados originários de países não comunitários 
(países terceiros); 
conseguir a igualdade de direitos e a liberdade de circulação, incluindo o direito de trabalhar 
e o direito de estabelecimento, bem como o direito de voto para os migrantes. 
Foram constituídos ou estão a ser constituídos grupos de apoio em cada Estado-membro, com o 
objectivo de alargar a base, as estruturas e a representação democrática do Fórum. A Comissão 
continuará a apoiar o Fórum. 
Combater a discriminação racial e fazer face ao problema, do racismo e da xenofobia 
143. Tal como demonstrado pela adopção de uma Declaração formal e de um plano de acção pelos 
Chefes de Estado e de Governo membros do Conselho' da Europa (Viena, Outubro de 1993), as 
políticas de não discriminação assumiram maior urgência face ao ·recente aparecimento de 
tendências racistas e xenófobas. As manifestações de racismo e de xenofobia em vários 
Estados-membros, que chegaram mesmo a agressões, incêndios voluntários e assassínios, não 
podem ficar sem resposta. Ainda que a responsabilidade de tratar este problema incumba aos 
Estados-membros, a Comissão tentou incentivar e facilitar o debate sobre este assunto a nível da 
União. Para o efeito, procedeu a uma avaliação exaustiva dos instrumentos jurídicos disponíveis 
nos diversos Estados-membros para lutar contra todas as formas de discriminação, de racismo e 
de xenofobia. Os resultados deste estudo foram publicados sob o título "Meios Jurídicos para 
Combater o Racismo e a Xenofobia". O estudo concluiu que os Estados-membros devem examinar 
os sistemas de recurso que a lei proporciona aos seus residentes em caso de actos racistas, criar 
esses sistemas quando não existam, garantir que os mesmos são aplicados com vigor e organizar 
campanhas para convencer tanto as vítimas como os autores que qualquer transgressão será 
reprimida. A Comissão tem a intenção de rever e actualizar este estudo em 1994. 
18 JO n° C 186 de 26.7.1985. 
-38-
144. A Comissão tentou igualmente facilitar a adopção de medidas a outros ntvets e apoiou 
financeiramente diversos projectos de ONG sobre temas dos "direitos do homem" e da "integração 
dos imigrantes", que dão relevo, directa ou indirectamente, à luta contra a discriminação e à acção 
a favor da integração. A Comissão continuará a utilizar os diferentes instrumentos de que dispõe 
para encorajar as iniciativas deste género. 
145. São necessários sistemas nacionais para controlar os incidentes de carácter racista para se poder 
dispor de informações estatísticas fiáveis acerca da evolução da situação. Paralelamente, a 
formação dos agentes de serviço público que têm de estar em contacto com minorias étnicas 
deverá ser melhorada, em especial no que se refere aos professores, às forças de polícia e ao 
pessoal dos serviços de imigração, de alojamento, da saúde e da segurança social. Deverá chamar­
se a atenção das pessoas encarregadas de fornecer as informações para a importância do papel que 
podem ter na eliminação dos preconceitos raciais, através de códigos de conduta. 
146. Os parceiros sociais deverão igualmente ser envolvidos neste processo e poderá ser útil incitá-los 
a elaborar códigos de boa convivência no local de trabalho, como um código comunitário de boas 
práticas que proíba a discriminação racial no domínio do emprego, em relação ao qual poderá ser 
utilizada a estrutura de diálogo social instituída pelo Acordo relativo à política social anexo ao 
TUE. Este código teria por objectivo lutar contra o racismo no local de trabalho, preparando 
orientações comunitárias que proíbam a discriminação racial e dando orientações aos parceiros 
sociais sobre a conduta a seguir. Já estão em curso trabalhos preparatórios neste sentido, em 
consulta com os parceiros sociais e em cooperação com especialistas e investigadores nacionais. 
147. A questão do racismo e da xenofobia foi objecto de uma Declaração conjunta do Parlamento, do 
Conselho e da Comissão em 1986. A partir daí, a luta contra o racismo e a xenofobia foi 
considerada como um objectivo prioritário pelo Conselho Europeu, tendo o Parlamento Europeu 
reclamado por diversas vezes medidas apropriadas. A fim de sensibilizar os jovens para o valor 
intrínseco da diversidade cultural e de os incentivar a aceitá-la, a recente proposta da Comissão 
relativa a um programa de acção no domínio da juventude (Y outh for Europe III) prevê um apoio 
aos projectos que tenham por objectivo lutar contra o racismo e a xenofobia e dirige-se a todos 
os jovens que vivem nos Estados-membros. 
148. O Conselho "Jus.tiça e Assuntos Internos" adoptou recentemente conclusões que reconhecem a 
importância dos trabalhos do Parlamento Europeu neste domínio e que aprovam uma série de 
medidas que constituem um primeiro passo para fomentar o aumento da cooperação entre os 
Estados-.membros a tim de impedir actos de racismo e de xenofobià. O Conselho reconheceu 
igualmente que poderão ser necessárias outras medidas concretas. 
149. A Comissão está convencida de que é possível melhorar a cooperação a nível da União na luta 
contra o racismo e a xenofobia. As conclusões adoptadas pelo Conselho reconhecem a necessidade 
de uma resposta global que inclua uma abordagem em que participem todas as agências envolvidas 
e contenha uma série de elementos: melhoria da recolha dos dados, formação e cooperação 
transfronteiras. Agora há que elaborar propostas neste e noutros domínios que possam servir de 
-39-
instrumento para combater as atitudes e os actos racistas e a discriminação racial, a fim de 
assegurar a plena utilização de todas as possibilidades proporcionadas pela nova estrutura do 
Tratado. 
-40--. 
IV. SÍNTESE: UM NOVO QUADRO DE ACÇÃO DA UNIÃO 
150. O Capítulo III contém um certo número de propostas no sentido de desenvolver uma política 
europeia em matéria de imigração e de asilo. Estas propostas devem ser consideradas como ideias 
a discutir e a aprofundar. Não pretendem ser um programa de trabalho definitivo nesta fase, 
representando apenas um quadro que os Estados-membros e· a própria Comissão poderão ter em 
conta a fim de elaborar o novo programa de acção que é preciso adoptar neste momento para 
aproveitar as possibilidades proporcionadas pela União Europeia e para permitir que esta prossiga 
uma política migratória activa e global. Este capítulo final sintetiza essas ideias. 
ACTUAR SOBRE A PRESSÃO MIGRATÓRIA 
1. Melhorar a recolha de informações exactas sobre, por exemplo: 
os fluxos migratórios· para a União; 
as causat subjacentes a estes fluxos; 
a pressão migratória prevista e os correspondentes fluxos 
migratórios. 
2. Considerar a criação dum "observatório" das migrações e prever o papel que o mesmo poderá 
desempenhar para responder às necessidades de informação duma abordagem global para enfrentar 
os desafios da imigração e do asilo. 
3. Definir as medidas a adoptar para fazer face às causas profundas dos diferentes tipos de 
movimentos migratúrios, de acordo com a Declaração do Conselho Europeu de 1992 relativa aos 
princípios que regem os aspectos externos da política de migração. Estas medidas poderão incluir: 
políticas em matéria de direitos humanos; 
ajuda humanitária; 
política de segurança; 
políticas demográficas; 
políticas de comércio, desenvolvimento e cooperação; 
programas de intercâmbio para certos grupos-alvo dos países de origem, em especial dos 
países vizinhos; 
medidas específicas, quando necessário, por países ou por regiões de origem determinadas. 
CONTROLAR OS FLUXOS MIGRATÓRIOS 
Políticas gerais de admissão 
4. Concluir o programa de trabalho de 1991, dando especial relevo: 
à elaboração de uma Convenção sobre o reagrupamento familiar; 
à conclusão dos trabalhos no domínio da admissão no território de trabalhadores assalariados, 
trabalhadores por conta própria, estudantes e nacionais de países terceiros que residem 
legalmente na Comunidade. 
-41 -
5. Aproximar e, quando possível, harmonizar as políticas de admissão no território por razões 
humanitárias, dando especial atenção à situação de certos grupos vulneráveis, como as mulheres 
que são vítimas de tráfico. 
Refugiados e outras pessoas gue necessitam de proteccão internacional 
6. Executar o plano de acção aprovado pelo Conselho Europeu em Dezembro de 1993 no que diz 
respeito: 
à aplicação harmonizada da definição de refugiado, de acordo com o artigo 1 °-A da 
Convenção de Genebra; 
à elaboração de normas mínimas para procedimentos de asilo justos e eficazes. 
7. Elaborar uma Convenção sobre os pedidos de asilo manifestamente infundados e aplicar o 
princípio do país terceiro de acolhimento. 
8. Harmonizar as políticas relativas às pessoas que não podem ser admitidas como refugiados, mas 
que os Estados-membros não obrigam a regressar ao seu país de origem em virtude da situação 
aí existente. 
9. Harmonizar os regimes de protecção temporária. 
10. Desenvolver um sistema de controlo ·das capacidades de absorção e criar um mecanismo que 
permita apoiar os Estados-membros que pretendam ajudar outros Estados-membros confrontados 
com situações de afluência em massa e, identicamente, criar um mecanismo para apoiar projectos 
de Estados-membros ou de países terceiros de trânsito que tenham repentinamente de fazer face 
a novas pressões. 
Imigracão ilegal 
11. Melhorar os procedimentos para o intercâmbio de informações sobre itinerários e transportadores 
e adoptar medidas de acompanhamento adequadas de carácter preventivo. 
12. Adoptar e aplicar o projecto revisto de Convenção sobre a passagem das fronteiras externas. 
13. Elaborar medidas com vista a identificar as pessoas que residem ilegalmente na Comunidade, 
centrando-se em especial no combate ao emprego ilegal. 
14. Definir normas mínimas para o tratamento das pessoas encontradas em situação irregular (ver 
também o ponto 22). 
15. Estabelecer orientações para as políticas de repatriamento de certos grupos especialmente 
vulneráveis, como os menores não acompanhados. 
16. Aproximar os regimes de repatriamento voluntário dos imigrantes ilegais, intensificar a 
cooperação entre os Estados-membros com vista a facilitar o repatriamento nos casos adequados 
e alargar essa cooperação aos países terceiros interessados. 
-42-
17. Concluir acordos de readmissão· com os países terceiros interessados, estabelecer a ligação 
necessária entre estes acordos e os correspondentes acordos externos da Comunidade e examinar 
as consequências destes acordos de readmissão para determinados países de origem ou de trânsito. 
APROFUNDAR AS POLÍTICAS DE INTEGRAÇÃO A FAVOR DOS IMIGRANTES 
LEGAIS 
Igualdade de direitos na Comunidade para os nacionais de países terceiros 
18. Harmonizar o estatuto jurídico dos nacionais de países terceiros que residem legalmente na 
Comunidade, tendo em vista garantir um direito de residência permanente aos imigrantes e aos 
membros das suas famílias que satisfaçam os critérios de estabilidade. 
19. Adoptar medidas para alcançar o objectivo da livre circulação dos nacionais de países terceiros 
que resid~m legalmente na Comunidade. 
20. Rever a legislação dos Estados-membros a fim de suprimir o requisito da nacionalidade para o 
exercício de certos direitos ou para a concessão de determinadas vantagens, quando não se 
justitique por razões objectivas. 
21. Controlar a aplicação pelos Estados-membros dos acordos concluídos com países terceiros no que 
se refere à igualdade de tratamento dos trabalhadores destes países. 
22. Ratificar, por parte dos Estados-membros, a Convenção Internacional sobre a Protecção dos 
Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros da sua Família, adoptada pela ONU 
em 18 de Dezembro de 1990. 
Criar condicões económicas e socioculturais adequadas para uma integração com êxito 
23. Adoptar medidas para combater o desemprego dos nacionais de países terceiros. 
24. Elaborar propostas relativamente às condições de emprego dos nacionais de países terceiros que 
residem legalmente no território da Comunidade. 
25. Ampliar os programas especiais para os imigrantes no contexto do novo programa de acção em 
matéria de educação (SOCRATES) e do programa de formação profissional (LEONARDO). 
lnformacão e diálogo 
26. Alargar as redes RIMET e ELAINE. 
27. Alargar o procedimento de concertação previsto na Decisão 83/384 da Comissão, a tim de 
assegurar a participação de todos os serviços responsáveis pela política de integração nas 
administrações nacionais. 
28. Continuar a apoiar o Fórum dos Migrantes. 
-43-
Comhatcr a discriminacão racial c fazer ütcc ao prohlcma do racismo c da xenofobia 
29. Rever e actualizar o relatório "Meios Jurídicos para Comhater o Racismo e a Xenofobia". 
30. Criar sistemas de controlo dos incidentes com carácter racista. 
31. Elaborar um código comunitário de boa conduta que proíba a discriminação racial no emprego. 
32. Elaborar propostas no domínio da educação, da informação e da legislação com vista a incentivar 
a melhoria da cooperação entre os Estados-membros para impedir a xenofobia. 
-44-
ANEXO 1: DESCRIÇÃO DOS PRINCIPAIS FLUXOS MIGRATÓRIOS 
1. Dados eerais sobre a imieração e a emieração 
1. Os quadros a seguir descrevem os modelos gerais da imigração e da emigração em 
relação aos Estados-membros entre 1989 e 1992. Embora a Comunicação não aborde 
a migração dos cidadãos comunitários, estes quadros são reveladores, uma vez que 
demonstram que estes movimentos são quantitativamente mais importantes que os 
movimentos migratórios dos nacionais de países terceiros. Infelizmente, as estatísticas 
não abrangem todos os Estados-membros em relação ao período em questão, o que 
afecta em especial os valores do "total", que assim representa apenas a soma dos 
valores de alguns Estados-membros e não o valor agregado da imigração ou da 
emigração para ou desde a União no seu conjunto. O valor total da imigração em 
1992, por exemplo, é estimado pelo EUROSTAT em cerca de 2 milhões de pessoas, 
enquanto o quadro dá um valor muito menor, por não existirem dados completos para 
todos os Estados-membros. Na leitura destes quadros convém igualmente ter em 
conta o seguinte: 
os valores de 1992 relativos à Alemanha correspondem apenas ao primeiro 
semestre· do ano; 
os dados relativos à imigração para França não incluem o regresso de cidadãos 
tranceses ao país; 
os dados relativos à emigração da Espanha só se referem a cidadãos espanhóis; 
os dados relativos à Irlanda, a Portugal e ao Reino Unido são apenas provisórios 
e estão arredondados; os dados relativos à imigração para Portugal não incluem 
o regresso de cidadãos portugueses ao país. 
- 1 -
Estado-membro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 54 149 62 682 67 460 66 763 
Dinamarca 38 391 40 715 43 567 43 337 
Alemanha 1 522 190 1 256 250 1 182 027 666 585 
Grécia 38 644 42 021 24 346 32 132 
Espanha 33 910 33 988 24 320 38 882 
França 94 855 102 108 110 867 
Irlanda 33 300 40 800 
Itália 81 201 168 754 128 935 
Luxemburgo 9 143 10 281 10 913 10 698 
Países Baixos 98 916 117 350 120 237 116 928 
Portugal 13 700 
Reino Unido 249 752 288 787 288 522 215 900 
"TOTAL" 2 128 285 2 150 973 2 035 226 '1 317 784 
Fonte: EUROSTAT 
Quadro 1-B: · Imi~:ração de nacionais de países terceiros nos Estados-membros 
Estado-membro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 21 071 25 837 29 294 27 971 
Dinamarca 15 977 16 283 18 457 17 708 
Alemanha 649 213 328 800 792 737 
Grécia 22 081 19 760 10 374 11 235 
Espanha 7 880 8 381 7 273 12 735 
França 85 339 92 789 88 470 
Irlanda 3 200 4 600 
Itália 20 571 89 020 83 977 
Luxemburgo 1 585 1 938 2 321 2 887 
Países Baixos 50 318 83 301 84 285 
Portugal 12 200 
Reino Unido 115 917 128 404 116 938 95 000 
"TOTAL" 906 602 789 053 1 243 636 274 798 
Fonte: EUROSTAT 
- 2 -
Quadro 1-C: Emieração total dos Estados-membros 
Estado-membro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 33 458 32 502 33 752 33 707 
Dinamarca 34 949 32 383 32 629 31 915 
Alemanha 544 987 610 595 582 240 321 472 
Grécia 
Espanha 12 044 9 149 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 6 288 6 339 6 740 6 441 
Países Baixos 47 485 45 321 45 297 
Portugal 25 700 
Reino Unido 142 081 163 884 168 515 149 700 
"TOTAL" 811 237 905 058 880 313 570 927 
Fonte: EUROSTAT 
Quadro 1-D: Emieração de nacio'nais de países terceiros a partir dos Estados-membros da CE 
Estado-membro 1989 1990 1991 1992 
Bélgica 7 342 8 949 8 014 8 328 
Dinamarca 6 773 6 369 7 639. 8 330 
Alemanha 348 371 380 930 400 897 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 3 340 4 172 3 913 
Luxemburgo 1 172 1 215 1 221 1 195 
Países Baixos 12 242 12 023 12 150 
Portugal 900 
Reino Unido 62 447 67 131 70 425 77 300 
"TOTAL" 443 676 482 779 506 250 98 045 
Fonte: EUROST AT 
- 3 -
2. Mieração intra-europeia 
2. No que se retere aos movimentos migratórios intra-europeus de cidadãos não 
comunitários, podem observar-se duas grandes alterações. Em primeiro lugar, os 
países da Europa Central tornaram-se países de trânsito importantes. Em segundo 
lugar, os conflitos étnicos e a posição vulnerável de certas minorias conduziram a 
movimentos migratórios em grande escala a partir de certos países da Europa 
Oriental. A guerra civil na ex-Jugoslávia provocou a deslocação de milhões de 
pessoas, mas também grupos minoritários, como os ciganos na Roménia, 
emigraram em grande número. 
3. Em contrapartida, os esperados movimentos em larga escala de cidadãos da ex­
União Soviética para a Europa Ocidental não se verificaram. Houve migrações de 
minorias étnicas (pessoas de etnia alemã, grega e judaica, arménios, polacos, 
búlgaros e húngaros}, que foram os primeiros a aproveitar as novas oportunidades 
de emigração que as alterações políticas de 1989 e 1990 proporcionaram. 
Emigraram para os Estados-Unidos, Canadá e Israel, bem como para os Estados­
membros da CE. No entanto, em 1992 só foram introduzidos 12 000 pedidos de 
asilo nos Estados-membros por cidadãos da ex-União Soviética, tendo sido a maior 
parte na Alemanha, que recebeu 84% desses pedidos. 
4. Verificou-se um nítido aumento dos movimentos de curta duração provenientes da 
ex-União Soviética, por razões alegadamente turísticas. Estas visitas, por exemplo 
à Polónia (que recebeu 7 milhões de turistas da ex-União Soviética em 1991), têm 
na verdade um carácter essencialmente comercial, envolvendo a venda de 
mercadorias, por exemplo vodka. Estas visitas acabam por suscitar problemas 
quando os "turistas" permanecem demasiado tempo no país na esperança de 
encontrar trabalho. 
5. No entanto, os principais movimentos migratórios da ex-União Soviética serão 
internos. As estatísticas da Rand Corporation indicam que muitos russos vão 
abandonar as outras Repúblicas da ex-URSS para regressar à Rússia. Por exemplo, 
81 % dos russos que vivem no Tajiquistão pretendem regressar à Rússia. O desejo 
de regresso pode ter origem em tensões étnicas (discriminação em relação aos 
russos) ou factores económicos (situação grave de excesso de população rural na 
Ásia Central, no Cáucaso ou na Moldávia, por exemplo). Considerando que vivem 
fora da Rússia mais de 27 milhões de russos, estamos perante um enorme potencial 
migratório. Além disso, a Rússia tem de fazer face ao regresso das suas tropas 
estacionadas na Europa Oriental. 
6. O quadro 2 indica o número de pessoas originárias da Europa Central e Oriental, 
com exclusão da ex-Jugoslávia, que requereram asilo nos Estados-membros da CE. 
Com excepção dos cidadãos polacos, o número de nacionais de cada um destes 
países que requereu asilo nos Estados-membros da CE praticamente duplicou. Cerca 
de 60% a 80% destes pedidos de asilo foram introduzidos na Alemanha, mas o 
número de pedidos neste país diminuiu consideravelmente desde as recentes 
alterações introduzidas na legislação alemã em matéria de asilo. Ainda é muito cedo 
para dizer se esta evolução se manterá a longo prazo ou se assistiremos a uma 
reorientação destes pedidos de asilo para outros Estados-membros. De momento, 
parece arriscado basearmo-nos nos valores de 1991 e 1992 para fazer extrapolações 
para 1994 e para os anos seguintes. 
- 4 -
Quadro 2: Número de reguerentes de asilo da Europa Central e Oriental (com exclusão da 
ex-Jugoslávia) nos Estados-membros 
País de origem 1991 1992 
Bulgária 15 094 33 203 
Checoslováquia 1 873 3 109 
Hungria 646 1 163 
Polónia 5 899 5 979 
Roménia 50 872 111 346 
Total 76 375 156 792 
Fonte: Estados-membros. 
7. Recentemente, os Estados da Europa Central e Oriental também se tornaram 
importantes países de trânsito. É difícil obter dados fiáveis, mas calcula-se que os 
tluxos migratórios em causa são consideráveis. É manifesto, por exemplo, que os 
somalianos e os chineses utilizam estes países para trânsito. A Polónia enfrentou 
importantes movimentos migratórios provenientes da Roménia, Checoslováquia, 
Bulgária e Vietname. Em 1992, a Hungria e a Polónia tiveram um aumento muito 
acentuado de tentativas de passagem ilegal das suas fronteiras. 
8. Foi a situação na ex-Jugoslávia que provocou o maior movimento migratório intra­
europeu. Segundo o Alto-Comissário das Nações Unidas para os Refugiados 
(ACNUR), o número de pessoas deslocadas e outras vítimas que necessitam de 
protecção atingiu 3,8 milhões até Março de 1993. Este facto demonstra que 
violentos contlitos étnicos na Europa podem rapidamente provocar movimentos 
migratórios em massa. Os dados fornecidos pelo ACNUR revelam que a maioria 
das pessoas deslocadas da ex -Jugoslávia foram acolhidas por um número 
relativamente pequeno de países19, Os quadros apresentados a seguir indicam o 
número de pessoas a que foi oferecida protecção especial em virtude de pertencerem 
a grupos vulneráveis. Estes números representam apenas uma pequena 
percentagem do número total de cidadãos da ex-Jugoslávia que residem 
legalmente na Comunidade, visto que se lhes deverá adicionar os requerentes de 
asilo e as pessoas que beneficiam de protecção temporária (mais de 400 000 só na 
União). 
19 "Estudo da Aplicação da Protecção Temporária", publicado como documento de trabalho 
da reunião do Grupo de Trabalho sobre as Questões Humanitárias da Conferência 
Internacional sobre a ex-Jugoslávia, Genebra, Julho de 1993. 
-5-
Quadro 3-A: Número de lugares oferecidos a grupos vulneráveis da ex-Jugoslávia até ao 
final de Abril de 1993/UE 
País Número 
de pessoas 
Bélgica 200 
Dinamarca 200 
França 1 320 
Alemanha 17 000 
Grécia · 150 
Irlanda 340 
Itália 400 
Luxemburgo 10 
Países Baixos 200+ 
Espanha 1 000 
Reino Unido 1 000+ 
Fonte: ACNUR (os valores com 11 + 11 não incluem os membros da família) 
Quadro 3-B: Número de lugares oferecidos a grupos vulneráveis da ex-Jugoslávia até ao 
final de Abril de 1993/outros países de acolhimento 
País Número de pessoas 
Austrália 250 
Áustria 200+ 
Canadá 500 
República Checa 500 
Finlândia 72+ 
Malásia 100 
Nova Zelândia 50+ 
Suécia 150+ 
Suíça (incluindo os refugiados e as pessoas que beneficiam de 5 635 
protecção temporária) 
... 
Turquia 270 
Estados Unidos 1 000 
Fonte: ACNUR (os valores com 11 +" não incluem os membros da família) 
- 6 -
9. Actualmente, as pessoas que abandonaram a ex-Jugoslávia obtiveram refúgio num 
grande número de países. Ainda que a maior parte delas resida num país europeu, 
outros países, como os Estados Unidos, a Austrália, o Canadá, o Paquistão e a Malásia, 
ofereceram igualmente hospitalidade a grupos maiores ou menores de cidadãos da ex­
Jugoslávia. E ainda que, como no caso do Paquistão, o governo em causa tenha feito 
saber que conta com um eventual regresso destes refugiados ao seu país de origem, 
parece que não existe o risco de o seu repatriamento se efectuar antes de a situação ter 
melhorado no seu país. O mesmo parece não acontecer nalguns países vizinhos. Por 
exemplo, o futuro de cerca de 300 000 muçulmanos da Bósnia-Herzegovina que se 
encontram actualmente refugiados na Croácia não é certo, uma vez que croatas e 
muçulmanos se defrontam directamente na Bósnia-Herzegovina. Não se pode dar como 
certo que mesmo no caso de o processo de paz ter êxito se produzirá um regresso 
imediato, digno e ordeiro dos cidadãos da ex-Jugoslávia deslocados: por um lado, as 
zonas que foram directamente atingidas pelo conflito não disporão das instalações 
necessárias; por outro, alguns cidadãos da ex-Jugoslávia residem desde há tanto tempo 
no país de acolhimento que se integraram e não quererão regressar ao seu país de 
origem. A autorização da sua permanência dependerá das políticas do país de 
acolhimento. Pode concluir-se, por conseguinte, que com a crise jugoslava a Europa 
teve grandes movimentos migratórios, que provocaram uma diáspora de grande parte 
da população da ex -Jugoslávia. 
3. Fluxos mi&ratórios da África do Norte e da Turguia 
1 O. Os movimentos migratórios da África do Norte para a Comunidade são 
completamente diferentes dos movimentos intra-europeus. Enquanto os movimentos 
migratórios da Europa Central e Ori~ntal constituem, com poucas excepções, um 
fenómeno relativamente recente, a imigração proveniente da Africa do Norte já vem 
de longe. As raízes destes movimentos estão ligadas ao passado colonial dos Estados­
membros: é o caso da imigração argelina para França, por exemplo. Mas a maior 
parte dos fluxos migratórios legais tem origem nos programas de recrutamento de 
mão-de-obra que alguns Estados-membros da CE adoptaram entre 1960 e 1973. 
Quando estes países se aperceberam de que os "trabalhadores convidados" se 
tornavam verdadeiros imigrantes e que não eram apenas visitantes temporários, 
concederam-lhes o direito de reagrupamento familiar, que conduziu assim a um efeito 
migratório induzido. 
11. No quadro 8 indica-se o número de não nacionais da CE que residiam legalmente nos 
Estados-membros en 1992. No entanto, estes dados devem ser interpretados com 
cuidado. É conveniente, nomeadamente, prestar grande atenção ao efeito das leis da 
nacionalidade: se for aplicável o princípio do jus soli, como acontece em França, por 
exemplo, os filhos dos imigrantes da primeira geração obtêm automaticamente a 
nacionalidade do país de acolhimento e não são incluídos como nacionais dum país 
terceiro. Por ~onseguinte, os dados do quadro 8 não podem servir de indicadores para 
avaliar o número de pessoas originárias dos países em causa que residem 
efectivamente nos Estados-membros. No entanto, em comparação com a situação 
existente em 1980, o número de residentes provenientes dos países do Magrebe e da 
Turquia aumentou na maior parte dos Estados-membros. Este aumento deve-se quase 
na totalidade às admissões por razões de reagrupamento familiar. Esta forma de 
migração deverá normalmente diminuir no futuro, uma vez que o reagrupamento 
familiar da primeira geração já acabou. Todavia, a redução poderá ser menor do que 
previsto se os imigrantes da segunda e terceira gerações casarem também com 
compatriota..~. 
- 7 - z;! l 
12. Apesar de se poder prever uma diminuição da imigração legal proveniente da África 
do Norte e da Turquia nos próximos anos, existem razões para pensar que a 
imigração ilegal destes países poderá ainda aumentar. Os efeitos de repulsão e de 
atracção envolvidos são demasiado importantes para se poder pensar que as pressões 
migratórias não vão aumentar consideravelmente no futuro. A tim de dar sequência 
à sua Comunicação de 1991 sobre a imigração, a Comissão encarregou dois institutos 
locais de estudar a natureza dos movimentos migratórios actuais a partir da Argélia, 
Marrocos, Tunísia c Turquia, hcm como as suas causas c efeitos sohrc as economias 
nacionais desses países. Com base nestes estudos, em 2 de Abril de 1993 organizou­
se um seminário de avaliação, que também serviu para preparar outros possíveis 
estudos sobre o assunto. Além disso, deve mencionar-se o seminário organizado pela 
OIM (Organização Internacional para as Migrações) sobre o mesmo tema, que teve 
lugar de 19 a 22 Abril de 1993 e que forneceu preciosas informações adicionais. 
13. Os estudos referidos no número anterior confirmaram que desde meados dos anos 70 
o reagrupamento familiar constituiu a principal causa da imigração legal proveniente 
dos países estudados. Desde meados dos anos 80, a imigração ilegal é 
quantitavamente superior à imigração legal e afecta os países da Europa do Sul, 
especialmente a Espanha e a Itália. Outra conclusão importante destes estudos é que 
a maioria dos emigrantes são pessoas com qualificações relativamente elevadas que 
abandonam os seus empregos; o número de desempregados que emigra é bem menor. 
No que diz aos factores de repulsão e de atracção envolvidos, os estudos concluíram 
que a existência de empregos (clandestinos) na Comunidade é o principal factor de 
atracção, enquanto a situação demográfica nos países de origem e as suas 
consequências económicas constituem o principal factor de repulsão. 
14. Segundo estimativas da OIT e do FNUAP, a população dos países do Magrebe quase 
duplicará entre 1990 e 2025. Na Turquia, durante o mesmo período, a população 
aumentará cerca de 70%. A evolução demográfica afectará também gravemente a 
estrutura etária da população. Estes países têm as seguintes características comuns: 
uma população jovem, mão-de-obra abundante e uma taxa de desemprego elevada. 
No entanto, têm factores de repulsão diferentes: para Marrocos, é o êxodo rural e as 
enormes desigualdades entre regiões, enquanto para a Turquia são as tensões étnicas 
que desempenham um papel importante. Além disso, os fluxos migratórios que 
resultam destes factores não se dirigem todos para os mesmos países. Por exemplo, 
97% dos argelinos que emigram vão para França, enquanto 59% dos movimentos 
migratórios tunisinos têm por destino a Líbia. 
15. O facto de nos números anteriores se ter falado especialmente de quatro países não 
deve ser interpretado como significando que a situação nos outros países da África 
do Norte é melhor. O Egipto, por exemplo, tem de fazer frente a desequilíbrios 
demográficos semelhantes aos da Turquia e em 1991 tinha uma taxa de desemprego 
que atingia 14% da população, ou seja, 2 milhões de pessoas. Por outro lado, este 
país teve de reintegrar os 500 000 egípcios que trabalhavam no Iraque e no Kuwait, 
mas que tiveram de abandonar os seus empregos durante a guerra do Golfo. 
- 8 -
16. Resumindo, pode concluir-se que todos os países acima mencionados se defrontam 
com desequilíbrios demográficos. Até ao momento, estes desequilíbrios conduziram 
a uma imigração legal e a uma imigração clandestina, baseadas em factores 
económicos de atracção e de repulsão. É de prever, no entanto, que se estes 
desequilíbrios demográficos persistirem - e é preciso salientar que a evolução 
demográfica só pode ser influenciada a longo prazo -, os factores de repulsão vão 
aumentar, podendo igualmente dar origem a perturbações sociais e económicas com 
consequências políticas para os países em causa. Por sua vez, estes acontecimentos 
podem ter influência sobre as pressões migratórias, através de pedidos de asilo, etc. 
Em certa medida, esta evolução já começou: o número de pedidos de asilo 
introduzidos por nacionais argelinos que chegam aos Estados-membros da CE passou 
de 1 730 em 1991 para 8 158 em 1992. 
4. Fluxos mieratórios provenientes de outras partes do mundo . 
17. Os fluxos migratórios a partir de outros países podem ser divididos em duas 
categorias: em primeiro lugar, os fluxos ligados aos tradicionais laços coloniais com 
certas partes do mundo e, em segundo, os fluxos ligados ao asilo. Só recentemente 
é que a imigração clandestina proveniente de países longínquos ganhou alguma 
importância, mas até ao momento continua a ter um carácter excepcional, uma vez 
que as grandes distâncias que implica tornam difícil, regra geral, conseguir atingir um 
Estado-membro de forma ilegal. 
18. A migração para os Estados-membros teve sempre origens geográficas muito 
diversificadas, o que é consequência quase lógica dos antigos laços coloniais. Em 
quase todos estes casos, as políticas de admissão aplicáveis aos cidadãos das antigas 
colónias tornaram-se mais restritivas, de forma que os modelos de imigração legal 
perderam progressivamente importância. Por outro lado, podem ainda subsistir nas 
leis nacionais relativas aos estrangeiros ou à nacionalidade certas disposições que 
concedem um tratamento preferencial a estes cidadãos. Além disso, existem sempre 
possibilidades de estada temporária, por exemplo para os estudantes, de que 
beneficiam sobretudo os cidadãos destes países, pela simples razão que a tradição faz 
destes Estados-membros os países de residência mais lógicos. 
19. No Reino Unido, os principais grupos de imigrantes inseridos nesta categoria são 
originários da Índia, do Paquistão, das Antilhas e de certos países africanos. Nos 
Países Baixos, são originários da Indonésia e do Suriname, enquanto que na Bélgica 
e em França são oriundos das antigas colónias destes países na África Central e 
Ocidental. Em Espanha, estes grupos vêm essencialmente da América Latina e às 
vezes das Filipinas e em Portugal os principais grupos de imigrantes são originários 
do Brasil, de Angola, de Cabo Verde e de Moçambique. 
20. É difícil prever a evolução das pressões migratórias destes países. Por um lado, 
alguns Estados-membros apenas recentemente restringiram as suas políticas de 
admissão, quer porque só há alguns anos é que as suas antigas colónias acederam à 
independência, quer porque os governos não desejam, por razões políticas, reduzir 
a imigração proveniente destes países. Por outro lado, nalguns casos os territórios 
ultramarinos ainda pertencem formalmente a um Estado-membro, como os 
departamentos ultramarinos franceses ou as Antilhas Neerlandesas; a introdução de 
políticas de admissão restritivas em relação às pessoas que nasceram ou que vivem 
nesses territórios seria muitas vezes impensável, enquanto forem nacionais do Estado­
membro. 
- 9 -
21. Quanto ao resto, dependerá dos factores de repulsão e de atracção existentes a 
importância da imigração ilegal proveniente das antigas colónias. A herança colonial, 
já de si, pode fornecer alguns elementos que facilitam os movimentos migratórios ou 
que actuam como factor de atracção: a familiaridade da língua, as ligações de 
transporte directas e a presença de compatriotas no Estado-membro em questão, que 
podem manter uma corrente contínua de informação acerca das possibilidades de 
imigração e de emprego e oferecer apoio prático à chegada. No que se refere aos 
factores de repulsão, são os factores demográficos e socioeconómicos que têm maior 
impacto, bem como o contexto político geral. A Índia constitui um exemplo notório, 
onde, segundo o FNU AP, a evolução demográfica é preocupante; além disso, o · 
desenvolvimento económico parece estagnar e as tensões étnicas e religiosas 
intensificam-se. Todos estes factores podem criar um clima em que a migração 
aparece como uma forma de escapar à situação interna. No entanto, mesmo que a 
repulsão e a atracção venham a aumentar as pressões migratórias, não poderá haver 
movimentos migratórios em grande escala enquanto não existirem formas práticas de 
vencer a grande distância que separa estes países de origem e os Estados-membros. 
Por conseguinte, é importante saber se os intermediários oferecem esses meios. Os 
recentes movimentos de cidadãos chineses constituem um bom exemplo: são 
intermediários que se encarregam, a elevado preço para os imigrantes em causa, de 
obter o transporte e a documentação necessários. A migração ilegal proveniente da 
China para a União Europeia e para os Estados Unidos efectua-se em geral segundo 
este modelo. 
22. O outro fenómeno que dá lugar a movimentos migratórios de países longínquos é o 
fluxo de requerentes de asilo e de refugiados. O quadro 4 dá uma ideia das 
nacionalidades envolvidas nos últimos anos. É extremamente difícil proceder a 
previsões fiáveis com base nestes dados. Em primeiro lugar, é difícil comparar os 
próprios valores, na medida em que os Estados-membros ainda não harmonizaram os 
seus métodos estatísticos neste domínio e, por conseguinte, as hipóteses de base 
diferem. Em segundo lugar, não existem fluxos migratórios mais difíceis de prever 
do que os relacionados com os pedidos de asilo. Em comparação com 1991 , o 
número de pedidos-de asilo provenientes dos países indicados geralmente diminuiu 
em 1992; se os valores globais relativos ao asilo aumentaram nalguns Estados­
membros, isso deve-se principalmente aos pedidos de asilo apresentados por cidadãos 
da ex-Jugoslávia (ver ponto 9) e não a qualquer subida inesperada das outras 
categorias. Não foi feito um exame sistemático das causas desta diminuição do 
número de pedidos de asilo apresentados por cidadãos de países longínquos. Nalguns 
casos talvez tenha melhorado a situação em matéria de direitos humanos no país de 
origem; mas isso só dificilmente explicaria a quase tendência geral para uma baixa. 
Segundo as principais teorias em matéria de migração, as perspectivas de emprego 
nos países de acolhimento constituem o principal factor de atracção, de modo que 
uma parte da explicação talvez resida na recessão que atingiu a Europa desde a 
segunda metade de 1992. No entanto, é preciso ver que o ano de 1993 se caracterizou 
pela continuação e intensificação das tendências para a recessão e simultaneamente 
por grandes e repentinas subidas dos pedidos de asilo nalguns Estados-membros. 
-10-
Quadro 4: Número de reQuerentes de asilo nos Estados-membros provenientes de 
países longínquos 
País de origem 1991 1992 
Afeganistão 9 740 7 362 
Angola 10 322 2 056 
Etiópia 6 626 3 194 
Gana 9 739 9 989 --
Índia 10380 8 725 
Irão 12 031 6 036 
Iraque 6 816 6 032 
Nigéria 10 284 11 426 
Paquistão 10 919 8 330 
Somália 7 896 10 449 
Sri Lanka 15 205 10957 
Zaire 16 123 15 431 ·-
Fonte: Estados-memhros. 
23. Os dados sobre o número de pedidos de asilo. introduzidos em 1993 revelam de facto 
uma grande variedade de tendências. Nalguns Estados-membros, o número de pedidos 
continuou a baixar, enquanto noutros mais que triplicou em relação a 1992~ O 
quadro 5 indica o número de pedidos de asilo em cada Estado-membro em 1991, 
1992 e 1993.· As grandes diferenças entre Estados-membros mostram· que não existe 
um padrão universal. No entanto, a queda significativa dos pedidos na Alemanha 
afecta o conjunto e conduz a uma certa tendência regressiva desde ·1992 para a 
União na sua totalidade. 
-11 -
Quadro 5: Requerentes de asilo por Estado-membro 
Estado-membro 1991 1992 1993 
Bélgica 15 354 17 647 22 039 
Alemanha 256 112 438 191 322 599 
Dinamarca 4 609 13 884 6 121 
Espanha 8 138 11 708 5 778 
França 47 380 27 000 
Grécia 5 944 4 000 827 
Irlanda 31 250 65 
Itália 28 000 2 500 1 075 
Luxemburgo 238 2 000 381 
Países Baixos 21 615 20 346 35 399 
Portugal 
Reino Unido 
"TOTAL .. 
Fonte: 163 200 2 091 
57 700 32 000 22 350 
447 275 571 718 420 718 
1991 e 1992-Relatório do NIDI "Requerentes de Asilo e Refugiados­
Estatísticas e Antecedentes nos doze Países da CE"; , 
1993 -Estados-membros. · 
Os valores de 1991 e 1992 relativos à Bélgica, França, Itália e Portugal não 
incluem os filhos dependentes. Do mesmo modo, os dados relativos à Dinamarca 
niío incluen1 os pedidos de asilo apresentados fora da Dinamarca, nem os 
rdeitados na fronteira. Os valores relativos a Portugal não incluem os pedidos 
de asilo 1nanifestamente infundados. 
24. f'q: último, os quadros 6-A e 6-B mostram a repartição, por Estado-membro, dos 
requerentes de asilo originários dos principais países de origem. Os quadros 7-A, 7-B 
e 7 -C fornel:em os valores absolutos referentes aos principais grupos de requerentes 
de asilo. Estes quadros demonstram que em termos absolutos não existe uma 
distribuição regular dos requerentes de asilo entre Estados-membros e que a 
repartição varia consideravelmente segundo a nacionalidade. As relações tradicionais 
entre um Estado-membro e um país de origem parecem desempenhar um certo papel 
nos fluxos migratórios, mas o seu efeito não é crucial: por exemplo, verifica-se que 
o Reino Unido acolhe uma percentagem de requerentes de asilo originários da Índia 
e do Paquistão superior à média, mas a Alemanha continua a ser o seu país de 
predilecção. Em geral, a Alemanha é o país de acolhimento mais popular, por duas 
razões: em primeiro lugar, a sua política de asilo relativamente liberal (embora o 
número de requerentes de asilo tenha diminuído substancialmente desde que a 
legislação nacional se tornou mais restritiva); em segundo lugar, a sua prosperidade 
económica. 
-12-
Quadros 6-A e 6-B: Percentagem de requerentes de asilo de certos países de origem por 
Estado-membro· em 1992 
Estado-membro Afeganistão Angola Etiópia Gana ·Índia Irão 
B 0,23 0,72 0,75 9,35 12,53 1,90 
D 86,27 94,01 ' 49,80 70,00 66,45 63,51 
DK 8,41 0,07 6,47 0,22 0,45 4,46 
ES 0,16 0,31 0,62 .. 
F 3,35 0,50 2,21 2,73 1;42 
GR 0,16 0,02 0,13 
IRL 0,02 
I 0,15 0,02 11,26 0,03 0,06 0,27 
LUX 0,02 0,05 
NL 4,78 1,80 9,32 1,40 1,08 21,50 
p 0,10 0,07 0,03 
UK 21,43 16,06 16,62 6,71 
Total 100,00 99,99 100,00 99,99 100,01 100,00 
-13 - !;t 
Estado-membro Iraque Nigéria Paquistão Somália Sr i Zaire 
Lanka 
B 1.66 4.99 8.58 1.02 1.31 24,21 
D 22,81 91,77 62,61 26,33 48,40 53,63 
DK 23,67 0,46 0,55 13,00 4,14 0,32 
ES 6,29 0,25 0,90 1,70 
F 1,44 0,39 5,29 0,38 17,37 9,32 
GR 21,10 0,06 0,01 0,02 
IRL 0,02 0,01 
I 0,46 0,20 3,56 0,27 0,15 
LUX 0,09 0,07 0,02 0,03 0,12 
NL 11,83 2,04 1,30 40,64 9,44 3,08 
p 0,04 0,07 0,02 1,78 
lJK 10,68 20.41 15,03 19,03 5,68 
Total 100,05 100,01 99,99 100,01 100,00 99,99 
Fonte: Estados-membros. 
-14-
Quadros 7-A. 7-B e 7-C: Pedidos de asilo por principais países de origem 
Albânia Bulgária Índia 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Bélgica 203 93 407 503 1 291 1 093 
Alemanha 4 227 5 957 12 056 31 540 5 523 5 798 
Dinamarca' 26 10 41 19 36 39 
Espanha 27 -522 426 1 -
França 247 37 569 41 1 128 238 
Grécia 494 3 3 -29 2 
Irlanda 1 
Itália 18 723 161 629 297 2 5 
Luxemburgo 5 3 1 -- -
Países Baixos 215 138 440 197 318 94 
Portugal 1 7 6 
Reino Unido 370 180 2 045 1 450 
União Europeia 26 158 8 394 17 030 35 196 12 371 10 717 
Fonte: Estados-membros 
-15 -
Irão Nigéria Paquistão 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Bélgica 165 115 743 570 913 715 
Alemanha 8 643 3 834 8 355 10 486 4 364 5 215 
Dinamarca 463 269 35 52 68 46 
Espanha 47 -287 28 55 75 
França 305 86 211 44 1 852 441 
Grécia 115 8 3 o 185 5 
Irlanda - 1 - - -
Itália 26 16 2 -23 17 
Luxemburgo 6 3 1 8 2 2 
Países Baixos 1 726 1 298 640 233 218 108 
Portugal -1 4 5 4 6 
Reino Unido 535 405 3 195 1 700 
União Europeia 14 022 8 028 12 272 13 418 12 910 10 322 
Fonte: Estados-membros. 
-16- !": ,-((_-c 
_...,, ........ ~ 
Roménia Sri Lanka Zaire 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Bélgica 2 418 3 463 29 144 1 960 3 749 
Alemanha 40 504 103 787 5 628 5 303 2 134 8 305 
Dinamarca 135 98 340 454 18 50 
Espanha 718 868 24 164 264 
França 2 486 710 3400 1 903 4 402 1 443 
Grécia 35 o 78 2 1 
Irlanda 12 
Itália 2 164 942 138 30 36 23 
Luxemburgo 45 15 16 19 
Países Baixos 1 662 960 1 821 1 034 297 477 
Portugal 53 160 3 2 85 221 
Reino Unido 552 305 3 750 2 085 7 010 880 
União Europeia 52 763 113 312 17 202 12 949 18 114 17 423 
= 
Fonte: Estados-membros. 
25. Em resumo, não considerando os tradicionais laços coloniais, os fluxos migratórios 
são influenciados por factores como a presença de compatriotas num Estado-membro, 
a reputação geral de um país como sendo próspero ou como tendo uma política de 
asilo e/ou de imigração relativamente liberal, a existência de intermediários para se 
ocuparem do transporte e dos documentos. Este último ponto explica sem dúvida 
fluxos que podem parecer arbitrários à primeira vista: os intermediários em geral 
oferecem os seus serviços para um itinerário preciso, que pode servir apenas um 
único ou poucos Estados-membros. 
-17-61 
S. Nacionais de países terceiros gue residem lea:almente nos Estados-membros 
26. Para além dos valores sobre os movimentos migratórios, tal como foram analisados 
atrás, o número de nacionais de países terceiros que residem nos Estados-membros 
merece uma atenção especial. Com efeito, este valor pode dar indicações acerca da 
capacidade dum país para acolher novos imigrantes. Estes dados são igualmente 
indispensáveis para a elaboração de políticas de integração adequadas. 
27. Os quadros 8 e 9 fornecem os dados necessários. Os quadros 8-A, 8-B e 8-C indicam 
o valor absoluto relativo a nacionais dos principais países terceiros, mostrando as 
nacionalidades que representavam, na Comunidade, uma população total superior a 
100 000 pessoas em 1 de Janeiro de 1992. O quadro 8-D contém os valores globais 
relativos aos nacionais de países terceiros que residiam legalmente na Comunidade 
em 1 de Janeiro de 1991, divididos por continente. Deve salientar-se que o~ dados 
relativos à França nestes quadros se baseiam no recenseamento de 1990. 
Quadro 8-A: Populacão por nacionalidades em 1 de Janeiro de 1992 I Nacionais de 
países europeus 
Áustria Polónia Roménia Turquia 11 Jugoslávia 11 
Bélgica 1 073 4 821 88 365 6 459 
Dinamarca 588 4 868 920 32 018 10 719 
Alemanha 188 885 271 198 92 135 1 779 586 775 082 
Grécia 2 149 11 393 4 620 2 303 3 052 
Espanha 1 458 3 122 179* 584* 
França 3 280 47 127 5 114 197 712 52 453 
IrlaJ,da 300* 100* 
--~---
Itália 4 878 9 073 5 155 2 767 20 735 
Luxemburgo 420 218 3 110 
f--
Países Baixos 2 896 4 636 1 954 214 830 15 148 
Portugal 274* 107* 28 35* 80* 
Reino Unido 4 800 29 400 29 400 9 000 
União 211 001 385 845 110 105 2 347 234 896 422 
Europeia 
Fonte: EUROSTAT (os números com um asterisco referem-se a 1 de Janeiro 
de 1991). 
-18-
Quadro 8-8: População por nacionalidades em 1 de Janeiro de 1992 I Nacionais de 
países afrk:anos 
Argélia Marrocos Tunísia 
Bélgica 10 971 145 800 6 385 
Dinamarca 347 3 170 342 
Alemanha 9 073 75 145 27 205 
Grécia 269 387 408 
Espanha 2 263 49 513 355* 
França 614 207 572 652 206 336 
Irlanda 
Itália 2 592 81 695 30 374 
Luxemburgo 
Países Baixos 809 1~3 697 2 576 
Portugal 33* 71* 17* 
Reino Unido 2 000 9 500 1 600 
União Europeia 642 564 1 101 630 275 598 
Fonte: EUROST AT (os números com um asterisco referem-se a 1 de Janeiro 
de 1991). 
-19-
Quadro 8-C: População por nacionalidades em 1 de Janeiro de 1992 I Nacionais de 
países da América e da Ásia 
EUA Índia 
Bélgica 11 697 3 024 
Dinamarca 4 358 932 
Alemanha 99 712 32 769 
Grécia 19 699 2 121 
Espanha 13 184 5 352 
França 24 236 4 579 
Irlanda 9 274 
Itália 19 610 6 625 
Luxemburgo 1 385 
Países Baixos 12 093 3 293 
Portugal 7 210 600* 
Reino Unido 117 300 151 500 
União Europeia 339 758 210 795 
Fonte: EUROST AT (os números com um asterisco referem-se a 1 de Janeiro 
de 1991). 
-20-
Quadro 8-D: Populacão por nacionalidades em 1 de Janeiro de 1991 I Valores globais 
para a Europa. África. América e Ásia 
EUROPA África América Ásia 
(sem .UE) 
Bélgica 107 227 181 284 19 348 22 205 
Dinamarca 71 271 7 063 7 920 38 247 
Alemanha 3 016 091 197 974 144 633 513 420 
Grécia 40 213 19 117 28 647 36 130 
Espanha 33 336 39 875 98 438 36 130 
França 349 594 1 633 142 72 758 226 956 
Irlanda 1 800 7 600 
Itália 118 024 238 565 128 362 140 279 
Luxemburgo 5 132 1 724 1 836 1 612 
Países Baixos 234 210 186 225 42 153 52 956 
Portugal 2 646 45 255 26 369 4 154 
Reino Unido 149 000 148 000 221 000 453 000 
União Europeia 4 128 544 2 698 224 799 064 1 525 089 
Fonte: EUROSTAT. 
28. O quadro 9 mostra a percentagem de nacionais de países terceiros que residem 
legalmente nos Estados-membros. Revela um aumento em certos países 
(nomeadamente a Alemanha) e uma diminuição noutros (França e Grécia) entre 1986 
e 1992. Isto não significa, no entanto, que a França e a Grécia tenham tido uma 
emigração líquida: parte da redução explica-se pelo facto de nacionais de países 
terceiros terem obtido a nacionalidade francesa ou grega. Além disso, os dados não 
incluem os nacionais de países terceiros que residem ilegalmente nos 
Estados-membros. Embora estes valores também sejam úteis para a elaboração de 
políticas de integração -especialmente porque a presença de imigrantes ilegais pode 
ter um efeito negativo sobre a situação dos nacionais de países terceiros que residem 
legalmente no país - , dificilmente se encontram· dados fiáveis. 
-21 -
Quadro 9: Populacão total dos Estados-membros e nacionais de países terceiros que · 
aí residem legalmente (* 1 000) 
Estado-membro 1986 1992 
Popul. Nac. de % Popul. Nac. de % 
total países total países 
tere .. tere. 
Bélgica 9 858,9 308,4 3,13 10 022,0 367,9 3,67 
Dinamarca 5 116,3 91 '1 1,78 5 162,1 141 '1 2,73 
França 53 173,9 2 285,7 4,30 56 163,2 2 357,7 4,14 
Alemanha 61 020,5 3 022,3 4,95 64 484,8 4 395,0 6,82 
Grécia 9 949,1 185,3 1,86 10 120,0 174,9 1,73 
Irlanda 3 541,3 17,9 0,51 3 524,0 --
Itália 57 202,4 - -56 757,0 425,9 0,75 
Luxem h. 367,2 - -389,8 13,9 3,56 
Países Baixos 14 529,4 391,0 2,69 15 129,2 557,4 3,68 
Portugal 10 185,0 59,0 0,58 9 846,0 83,9 0,85 
Espanha 38 542,1 121,9 0,32 39 055,9 202,4 0,52 
Reino 55 913,6 1 052,1 1,88 56 960,3 1 207,2 2,12 
Unido 
Fonte: EUROSTAT. 
29. Independentemente destas lacunas, o quadro 9 mostra que existem grandes diferenças 
entre os Estados-membros quanto à percentagem de nacionais de países terceiros que 
neles residem legalmente. Enquanto a Alemanha tem uma percentagem de 6,82%, os 
nacionais de países terceiros em Itália representam apenas uma percentagem de O, 7 5% 
da população total. A tim de elaborar políticas de integração eficazes, seria preciso 
ter em qmta outros dados. Por exemplo, é muito importante saber se os nacionais dos 
países terceiros estão distribuídos uniformemente por todo o país ou se têm tendência 
para se concentrar em determinadas cidades ou certas regiões. As políticas de 
integração deverão igualmente ter em conta os dados sociais, como a taxa de 
desemprego e o nível educativo. Na verdade, as populações imigradas agrupam-se 
muitas vezes nas grandes cidades, verificando-se, por exemplo, que as minorias 
étnicas constituem 25,7% da população da zona central de Londres, embora, de 
acordo com o quadro 9, os nacionais de países terceiros representem apenas 2, 12% 
da população britânica. O relatório RIMET de 1992 contém informações úteis20 acerca 
destes dados mais específicos. 
20 Comissão das Comunidades Europeias -DG do Emprego, Relações 
Laborais e Assuntos Sociais: Relatório Geral da Rede de Informações de 
Estados terceiros: Imigração -Situação nos Estados-memhros da CE em 
1992. 
-22-
~XO II: EXECUÇÃO DO ~ROGRAMA DE TRABALHO DE 1991 SOBRE AS 
POLÍTICAS DE ASILO E DE IMIGRAÇÃO 
1. Desde a apresentação das Comunicações de 1991, os Ministros responsáveis pela 
Imigração intensificaram os esforços com vista a harmonizar as políticas de imigração 
e de asilo. Um dos primeiros resultados obtidos foi a apresentação e subsequente 
adopção pelo Conselho Europeu de Maastricht, em 1991, de um programa de trabalho 
relativo à harmonização das políticas de imigração e de asilo, a realizar até ao tinal de 
1993. Os Ministros responsáveis pela Imigração chegaram igualmente a acordo, no 
mesmo ano, sobre um programa de trabalho ainda mais pormenorizado, relativo à 
harmonização das políticas de asilo. Este programa de trabalho descrevia com grande 
pormenor as questões a tratar. 
2. Nos números seguintes é dada uma visão de conjunto do que foi realizado desde a 
adopção do programa de trabalho . 
.L. Políticas de asilo 
3. A situação relativa aos diversos elementos do programa de trabalho de 1991 sobre a 
política de asilo é a seguinte: 
a. Convencão de Dublim 
-Medidas preparatórias relacionadas com a aplicacão e a execucão da Convencão de 
Dublim. Chegou-se a acordo relativamente à maior parte das medidas que se referem, 
nomeadamente, aos meios de prova, aos funcionários de ligação e a uma representação 
gráfica dos critérios da Convenção. Um ponto que ficou por tratar é a possível 
instituição de um sistema para a comparação das impressões digitais, a fim de combater 
os pedidos de asilo apresentados sob falsas ou múltiplas identidades (EURODAC). O 
estudo de viabilidade deste sistema ainda está por efectuar. 
b. Harmonizacão das normas materiais em matéria de direito de asilo 
-Formulacão de condicões claras para determinar quais são os pedidos de asilo 
manifestamente infundados. Em Novembro de 1992, os Ministros responsáveis pela 
Imigração adoptaram uma resolução relativa aos pedidos de asilo manifestamente 
infundados. Esta resolução estabelece as condições exigidas no programa de trabalho, 
mas não impõe a introdução de procedimentos acelerados específicos para este tipo de 
pedidos. No entanto, a resolução insiste para que os pedidos de asilo manifestamente 
infundados sejam objecto de um exame acelerado, isto é, a primeira decisão deve ser 
tomada no prazo de um mês. 
-Definicão e aplicacão harmonizada do princípio do país de primeiro acolhimento. Para 
este efeito, os Ministros responsáveis pela Imigração adoptaram, na sua reunião de 30 
de Novembro de 1992, uma resolução que estabelece os princípios básicos subjacentes 
ao conceito de "país de primeiro acolhimento". Na verdade, a resolução tem um âmbito 
mais lato que o ponto correspondente do programa de trabalho, uma vez que inclui 
igualmente o princípio dos países terceiros de acolhimento, isto é, países pelos quais 
um requerente de asilo não teve necessariamente de passar, mas que não deixam de ser 
os países logicamente mais bem colocados para examinar o pedido de asilo, por 
exemplo se emitiram um visto ao requerente de asilo. Por outro lado, a resolução não 
prevê uma harmonização completa, uma vez que qualquer Estado-membro mantém o 
direito, por razões humanitárias, de não expulsar o requerente de asilo para um país 
terceiro de acolhimento. Por último, deve salientar-se que a resolução reclama uma 
revisão do funcionamento destes procedimentos, em cooperação com a Comissão e em 
consulta com o ACNUR, bem como o exame de quaisquer outras medidas adicionais 
necessárias. 
- 1 -f:t 
-Países em gue geralmente não existe risco de persegui cão. Embora os Ministros 
responsáveis pela Imigração não tenham definido qualquer lista destes países, na 
reunião de Novembro de 1992 chegaram a acordo relativamente a um certo número de 
critérios de base. Decidiram igualmente proceder a uma troca periódica de informações 
sobre este assunto. 
- A valiacão comum da situacão nos países de origem. tendo em vista tanto a admissão 
como a expulsão. Este trabalho é efectuado pelo Centro de Informação, Investigação 
e Intercâmbio em Matéria de Asilo (CIREA), criado pelos Ministros responsáveis pela 
Imigração na sua reunião de Lisboa, em 199221• Embora pertença ao CIREA o exame 
dos relatórios dos países, os mesmos são preparados no âmbito da PESC. O número 
de relatórios preparados por esta via ainda é reduzido, mas este procedimento será 
aplicado provavelmente de uma forma mais ou menos contínua. 
-Aplicacão harmonizada da definicão de refugiado. tal como consta do artigo 1 °-A da 
Convencão de Genebra. Desde 1991 que os Ministros responsáveis pela Imigração 
dispõem de um estudo acerca das principais semelhanças e diferenças entre os Estados­
membros no que diz respeito às normas materiais do direito de asilo. O primeiro 
Conselho "Justiça e Assuntos Internos" classificou este assunto como prioritário. 
c. Harmonização da política de expulsão 
Na sua reunião de Copenhaga, em Junho de 1993, os Ministros responsáveis pela 
Imigração adoptaram uma recomendação relativa ao controlo e expulsão de nacionais 
de países terceiros que residem ou trabalham sem autorização. A recomendação detine, 
pelo menos parcialmente, diversos aspectos da política de expulsão, tal como exigido 
no programa de trabalho, embora ultrapasse os casos dos requerentes de asilo cujos 
pedidos foram recusados. Além disso, na sua reunião de Londres, os Ministros 
responsáveis pela Imigração adoptaram igualmente uma recomendação sobre o trânsito 
para fins de expulsão. Esta recomendação permite que a expulsão através do território 
de outro Estado-membro se possa efectuar sem formalidades excessivas. Na sua reunião 
de Copenhaga, em Junho de 1993, os Ministros responsáveis pela Imigração adoptaram 
uma adenda a esta recomendação introduzindo maior flexibilidade na matéria. Também 
neste caso a recomendação se refere às políticas de expulsão em geral, isto é, aplica-se 
tanto aos requerentes de asilo cujo pedido foi recusado como aos outros. 
d. Criacão de uma "clearing h ouse" 
A criação do CIREA deve ser vista como servindo para implementar esta parte do 
programa de trabalho. O CIREA só funciona desde meados de 1992, mas o intercâmbio 
de informações começa progressivamente a tornar-se uma realidade. A cooperação entre 
o CIREA e o COR do ACNUR poderá conduzir em breve a uma troca informatizada 
de informações sobre as legislações em vigor, bem como sobre os relatórios relativos 
aos países. Por outro lado, o Secretariado do Conselho melhorou o sistema que regula 
a recolha de dados estatísticos, ainda que subsistam alguns problemas de definição. O 
exame da jurisprudência ainda não começou, mas o mandato do CIREA não exclui este 
processo. 
21 Ver intra. 
- 2 -
e. Garantia de aplicacão harmonizada da política de asilo 
Este ponto foi abordado mais explicitamente na Comunicação da Comissão sohre o 
direito de asilo. De acordo com as conclusões desta Comunicação, deveriam começar 
a ser feitos estudos acerca do papel, da estrutura e do funcionamento dum possível 
mecanismo jurisdicional comum. Este mecanismo teria por objecto diminuir as 
divergências entre Estados-membros no que se retere à interpretação do direito de asilo, 
tendo simultaneamente um eteito indirecto de harmonização das práticas 
administrativas. Salienta-se que ainda não se deu início a quaisquer exames ou estudos. 
f. Condicões de acolhimento dos reguerentes de asilo 
Para executar esta parte de programa de trabalho, o Grupo Ad Hoc Imigração aprovou 
um questionário, cujas respostas estão actualmente a ser analisadas. Até ao momento 
ainda não foi apresentada qualquer proposta para aproximar as condições de 
acolhimento. 
4. A Comunicação da Comissão de 1991 inclui igualmente alguns outros possíveis 
domínios de cooperação. Um deles é a harmonizacão das regras e das práticas relativas 
aos refugiados de facto. Os Ministros responsáveis pela Imigração não adoptaram 
quaisquer propostas especític'as neste domínio. No entanto, na sua reunião de 
Copenhaga em Junho de 1993, adoptaram uma resolução acerca da protecção a dar a 
grupos extremamente vulneráveis provenientes da ex-Jugoslávia. Como muitas das 
pessoas pertencentes a estes grupos correspondem à detinição acima indicada de 
"refugiados de facto", pode considerar-se que a protecção temporária exigida para estes 
grupos de ex-jugoslavos constitui um exemplo específico da maneira de tratar uma 
situação de afluência em massa e repentina de pessoas que necessitam de protecção 
internacional. No entanto, a resolução não tenta harmonizar a protecção temporária 
prevista pelo direito e pelas legislações nacionais. 
2. Políticas de admissão 
5. O programa de trabalho de 1991 incluía igualmente um grande número de questões 
relativas à harmonização das políticas gerais de admissão. No entanto, ainda há muito 
por fazer neste domínio. 
Harmonizacão das políticas de admissão para· tins de reagrupamento familiar ou 
constituição de família. bem como de admissão de estudantes. Os Ministros 
responsáveis pela Imigração adoptaram uma resolução sobre a admissão para tins de 
reagrupamento familiar na sua reunião de Copenhaga em Junho de 1993. Esta 
resolução, no entanto, não prevê uma harmonização total. Em primeiro lugar, não 
contém qualquer critério relativo à admissão para tins de constituição de família. Em 
segundo lugar, só trata da admissão de cônjuges e de ti lhos, deixando aos Estados­
membros a definição das políticas de admissão para os outros membros da família. Em 
terceiro lugar, nem todos os critérios relativos à admissão para fins de reagrupamento 
familiar foram harmonizados; por vezes a resolução contém apenas indicações, por 
exemplo no caso da idade máxima para admissão dos tilhos. No que se refere aos 
estudantes, os Ministros responsáveis pela Imigração aprovaram um questionário sobre 
a legislação nacional em vigor. Foi feita uma compilação das respostas a este 
questionário, que poderão servir de base para futuras propostas de harmonização. 
- 3 -
Harmonizacão das políticas de admissão para outros tins. como a admissão com fins 
humanitários e o trabalho assalariado ou por conta própria. A Presidência belga foi a 
primeira a tentar tratar deste assunto, tendo organizado um seminário para o efeito. Os 
trabalhos sobre a harmonização das políticas de admissão para tins de emprego 
começaram em 1992, altura em que a Presidência britânica apresentou uma primeira 
proposta de resolução sobre este tema. No entanto, não foi possível chegar a qualquer 
acordo sobre o texto dessa proposta de resolução. Os trabalhos sobre a harmonização 
das políticas de admissão para os trabalhadores por conta própria começaram com base 
numa proposta da Presidência belga, mas também neste caso ainda há muito a fazer 
para se chegar a acordo sobre um texto. 
Harmonização das disposições iurídicas aplicáveis às pessoas autorizadas a residir. Não 
se conseguiu ainda qualquer progresso neste domínio. 
~ Imigração ilegal 
6. A secção B do programa de trabalho sobre a política de migração aborda uma questão 
que também foi largamente tratada na Comunicação de 1991 sobre a imigração, ou seja, 
a elaboração de uma abordagem comum da questão da imigracão ilegal. Foram feitos 
alguns progressos neste domínio, mas há ainda muitos aspectos a discutir. 
Cooperacão relativa aos controlos nas fronteiras no âmbito da Convenção relativa à 
passagem das fronteiras externas. Foi recentemente apresentado pela Comissão um 
projecto revisto da Convenção relativa à passagem das fronteiras externas, a fim de ter 
em conta a entrada em vigor do Tratado da União Europeia. 
No entanto, também se realiza um intercâmbio de informações, a título informal, no 
âmbito do Centro de Informação, Investigação e Intercâmbio em Matéria de Passagem 
das Fronteiras e de Imigração (CIREFI), criado pelos Ministros responsáveis pela 
Imigração na sua reunião de Londres, em Novembro de 1992. O seu mandato é 
idêntico ao do CIREA, mas o CIREFI trata de questões não ligadas ao asilo. O 
intercâmbio de informações refere-se a traficantes, transportadores e itinerários 
utilizados para a imigração ilegal. 
Harmonização das condicões de luta contra a imigração ilegal e o emprego ilegal. bem 
como dos controlos previstos para o efeito. tanto no interior do território como nas 
fronteiras. Tal como se refere acima, os Ministros responsáveis pela Imigração 
adoptaram em Junho de 1993 uma recomendação acerca do controlo e da expulsão dos 
nacionais de países terceiros que residem ou trabalham sem autorização. Esta 
recomendação pode ser considerada como um primeiro passo para a harmonização, tal 
como previsto no programa de trabalho. No entanto, este domínio é extremamente vasto 
e a recomendação dá apenas as primeiras indicações a este propósito. Também se deve 
recordar a anterior recomendação relativa ao trânsito para fins de expulsão. 
I 
Harmonizacão dos princípios em matéria de expulsão. incluindo os direitos a garantir 
às pessoas expulsas. Embora tenham sido feitas algumas tentativas durante a Presidência 
portuguesa para definir os direitos das pessoas a expulsar, os trabalhos revelaram-se 
extremamente difíceis, uma vez que envolvem a alteração do texto de instrumentos 
internacionais sobre os direitos do homem. Este ponto específico do programa de 
trabalho ainda não está concluído. 
- 4 -
Definicão de princípios orientadores sobre a guestão da política relativa aos nacionais 
de países terceiros gue residem ilegalmente nos Estados-membros. Embora à primeira 
vista possa parecer que este assunto constitui uma duplicação de outros anteriormente 
mencionados nesta secção, a introdução do programa de trabalho permite compreender 
claramente que por detrás desta frase está o desejo de adoptar uma posição comum 
sobre as políticas de regularização destas situações. Ainda que este aspecto não tenha 
sido abordado de forma explícita, a recomendação sobre a expulsão parte do princípio 
geral de que os nacionais de países terceiros que residem ilegalmente na União devem 
ser expulsos. Só em relação a casos particulares é que se poderá considerar a admissão 
por razões humanitárias. 
Cooperacão com os países de origem e de trânsito no combate à imigração ilegal. 
nomeadamente em matéria de readmissão. O primeiro Conselho "Justiça e Assuntos 
Internos" adoptou um conjunto de princípios que poderiam ser utilizados para concluir 
possíveis acordos de readmissão com países terceiros. Este mesmo Conselho aprovou 
igualmente algumas conclusões sobre a conveniência de estabelecer uma ligação, 
sempre que possível, entre os acordos externos da União com países terceiros e os 
acordos ou práticas em matéria de readmissão. 
4. Migracão de mão-de-obra 
7. Outra secção do programa de trabalho de 1991 refere-se à elaboração de uma política 
de migração da mão-de-obra. Esta secção tem algumas implicações com o direito 
comunitário e por isso os Ministros do Trabalho também têm interesse no assunto. 
Harmonização das políticas nacionais de admissão de nacionais de países terceiros para 
efeitos de emprego. tendo em conta eventuais necessidades de mão-de-obra nos 
próximos anos nos Estados-membros. Tal como se referiu acima, está a ser negociada 
uma resolução sobre esta matéria. Essa resolução, no entanto, não abrangeria a 
totalidade do domínio da admissão por razões de emprego, excluindo, nomeadamente, 
a admissão de trabalhadores temporários, sazonais e fronteiriços. 
Aumento da mobilidade dos cidadãos comunitários. em especial através da melhoria do 
funcionamento do sistema SEDOC. A Comissão criou um novo sistema informatizado, 
EURES, que já produziu resultados importantes. 
5. Situacão dos nacionais de países terceiros 
8. Esta secção do programa de trabalho de 1991 inclui apenas um ponto, isto é, o exame. 
nas instâncias apropriadas. da possibilidade de atribuir aos nacionais de países terceiros 
gue residem desde há muito num Estado-membro certos direitos ou possibilidades que 
os nacionais dos Estados-membros têm. por exemplo no gue se refere ao acesso ao 
mercado do trabalho. guando os nacionais dos doze Estados-membros beneficiarem das 
mesmas condicões de liberdade de circulacão e de acesso ao mercado do trabalho. 
Ainda não foi efectuado qualquer estudo neste domínio, mas o primeiro Conselho 
"Justiça e Assuntos Internos" indicou que os trabalhos neste domínio deveriam começar 
em 1994. 
-5-
9. Para além dos pontos específicos relacionados com as políticas de imigração e de a.t:;ilo, 
o programa de trabalho menciona igualmente a.~ seguintes questões de interesse mais 
geral: , 
-análise da.~ causas da pressão migratória; 
-supressão da.~ causas dos movimentos migratórios através de uma política adaptada 
no domínio da ajuda ao desenvolvimento, da política comercial, dos direitos humanos, 
da alimentação, do ambiente e da demografia; 
-reforço do apoio à instalação dos refugiados nos seus países de origem; 
-integração da vertente migração na cooperação económica, financeira e social. 
Estes domínios específicos foram definidos mais pormenorizadamente na Comunicação 
de 1991 sobre a imigração. Nessa Comunicação defendia-se que estas questões deviam 
ser integradas nas relações externas da União. No âmbito da cooperação 
intergovernamental não foram tomadas qu~squer medidas específicas relativamente às 
questões mencionadas neste ponto do programa de trabalho. 
- 6 -
ANEXO III: DESENVOLVIMENTOS RECENTES NA UNIÃO 
1. Desde 1991, os principais desenvolvimentos relativos à harmonização das políticas de 
imigração e de asilo verificaram-se no quadro da cooperação intergovernamental, com 
a intervenção dos Ministros responsáveis pela Imigração, e posteriormente no contexto 
do Título VI do TUE. Estes desenvolvimentos foram descritos no Anexo II. Os pontos 
a seguir salientam outros desenvolvimentos veriticados na União que têm importância 
para as políticas de imigração e de asilo em sentido lato. 
L. Declaracão dos princípios gue regem os aspectos externos da política de migracão: 
conteúdo e acompanhamento 
2. Em 12 de Dezembro de 1992, o Conselho Europeu de Edimburgo adoptou uma série 
de conclusões que constituem os princípios que regem os aspectos externos da política 
de migração. Este princípios fixam o quadro geral da política de migração em termos 
latos, exigido tanto no programa de trabalho de 1991 sobre as políticas de migração, 
como na Comunicação de 1991 sobre a imigração. 
3. A Declaração menciona a importância dos seguintes factores para a redução dos 
movimentos migratórios para os Estados-membros: 
-preservação da paz e termo dos conflitos armados; 
-respeito integral dos direitos do homem; 
-criação de .sociedades democráticas e de condições sociais condignas; 
-política comercial liberal, que permita melhorar as condições económicas nos países 
de emigração; 
-coordenação da acção nos domínios da política externa, cooperação económica e 
política de imigração e de asilo por parte da Comunidade e dos seus Estados­
membros. 
4. A Declaração reveste-se de grande importância política, por constituir o reconhecimento 
ao mais alto nível da necessidade de elaborar uma abordagem global sobre a imigração 
e o asilo e de utilizar as relações externas da União para esse efeito. 
2. Políticas demográficas 
5. Em Novembro de 1992, a Comissão apresentou ao Conselho e ao Parlamento Europeu 
uma Comunicação sobre demografia, planeamento familiar e cooperação com os países 
em desenvolvimento. Com base nesta Comunicação, o Conselho "Desenvolvimento" 
e os Representantes dos Governos dos Estados-membros adoptaram uma resolução em 
18 de Novembro de 1992. Nessa resolução o Conselho recordou a sua resolução 
anterior de 11 de Novembro de 1986 em matéria de população e desenvolvimento, em 
que a Comunidade declarou a sua disponibilidade para apoiar os países em 
desenvolvimento neste domínio. Na sua resolução de 1992, o Conselho salientou que 
as rápidas alterações dcmográticas que se estavam a vcriticar nos países cm 
desenvolvimento tinham profundas implicações na evolução futura para a melhoria do 
nível de vida no mundo em desenvolvimento. O Conselho salientou ainda que a ligação 
existente entre as tendências e factores demográficos e as alterações do ambiente 
deveria ser objecto de uma análise permanente. 
- 1 -
6. A resolução indica em seguida os domínios em que a ajuda podia contribuir para um 
desenvolvimento d~mográfico mais equilibrado. Refere, em especial: as políticas 
destinadas a promover a saúde das mulheres e das crianças, a melhorar a condição das 
mulheres nas sociedades a que pertencem, a promover a alfabetização e a aumentar a 
qualidade dos serviços sociais à disposição dessas comunidades. Além disso, a 
resolução qualifica a prestação de serviços de planeamento familiar como uma via 
indispensável para melhorar a gama de serviços sociais a que as populações dos países 
em desenvolvimento têm acesso. Simultaneamente, o Conselho salienta que não deve 
ser concedida ajuda para programas que de alguma forma tenham carácter coercivo ou 
discriminatório ou que prejudiquem os direitos fundamentais do homem. 
7. Relativamente ao planeamento familiar, o Conselho chama a atenção para a necessidade 
urgente e contínua de responder à enorme procura não satisfeita destes serviços nos 
países em desenvolvimento. Calcula-se que 300 milhões de mulheres e de homens 
gostariam de planear livremente o número de filhos e o tempo que medeia· entre os 
nascimentos, mas não têm acesso aos meios adequados. No entanto, sempre que for 
adequado, os programas para melhorar os serviços de planeamento familiar devem ser 
combinados com outras medidas de saúde familiar, proporcionar às mulheres e aos 
homens todos os métodos e meios de contracepção adequados, informá-los acerca das 
vantagens e riscos de cada um e incluir educação em matéria de saúde e de relações. 
A Comunidade e os seus Estados-membros concordaram em analisar que outros meios 
poderiam fornecer, incluindo a reafectação dos recursos existentes, a fim de intensificar 
os seus esforços no sentido de ajudar os países em desenvolvimento a aumentar os seus 
serviços de planeamento familiar. 
8. Posteriormente à adopção da resolução realizaram-se dois encontros de peritos para 
analisar o acompanhamento operacional. Estes peritos definiram uma série de temas 
específicos a analisar e iniciaram estudos por países. Prevê-se que com base nestas 
informações suplementares os peritos irão eventualmente propor um programa de acção 
mais específico. 
9. As preocupações demográficas também foram tidas em conta pela Comunidade nas suas 
propostas relativas à avaliação intercalar do Lomé IV. 
d.:. Promocão da liberdade de circulação entre a UQ.ião·e outros Estados europeus 
1 O. A maior parte das medidas referidas nos números anteriores tinham por objectivo 
reduzir as pressões migratórias. Nos pontos a seguir dá-se relevo a um conjunto 
diferente de medidas tomadas pela Comunidade e pelos seus Estados-membros, no 
sentido de fomentar a liberdade de circulação na Europa, passando assim a 
considerar-se a migração mais como um fenómeno positivo do que negativo. 
11. A este propósito deve reterir-se em primeiro lugar a assinatura em 2 de Maio de 1992 
do Acordo EEE, concluído entre a Comunidade e os seus Estados-membros, por um 
lado, e os países da EFI' A, por outro. Com base no artigo 28° deste Acordo e na 
jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 48° do Tratado CE, que lhe 
corresponde, os cidadãos dos Estados Contratantes adquirem o direito de circular 
livremente nos territórios destes Estados, podendo responder a ofertas de emprego, 
bem como.de aí residirem para exercer uma actividade laboral. Do mesmo modo, o 
Acordo EEE transcreve os artigos 59° e 60° do Tratado CE, relativos à livre 
prestação de serviços. Estas liberdades criam igualmente alguma liberdade de 
circulação, especialmente se atendermos à interpretação dada 
- 2 -
a estes artigos pelo Tribunal de Justiça. Estas disposições terão igualmente efeitos sobre 
os controlos nas fronteiras dos cidadãos dos Estados Contratantes: estes controlos 
deverão limitar -se à veriticação da identidade da pessoa em causa e à existência de 
possíveis riscos para a ordem pública, para a segurança pública ou para a saúde 
pública, tal como detinido no âmbito da Directiva 64/221. 
12. Em segundo lugar, os Acordos Europeus concluídos com alguns Estados da Europa 
Central e Oriental, também fornecem um enquadramento para conceder liberdade de 
circulação a determinadas categorias de pessoas. É o. que acontece em particular com 
o estabelecimento da liberdade de prestação de serviços. 
4. Actividades do Parlamento Europeu 
13. Desde 1991, o Parlamento Europeu também realizou uma série de estudos sobre as 
políticas de imigração e de asilo e adoptou várias resoluções. Em Outubro de 1992, 
a Deputada van den Brink apresentou ao Parlamento um relatório da Comissão das 
Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos acerca da política europeia de imigração. 
Em Novembro de 1992, o Deputado Cooney apresentou um relatório da mesma 
Comissão sobre a harmonização nas Comunidades Europeias do direito e das políticas 
de asilo. Com base nestes dois relatórios, o Parlamento adoptou na sua sessão 
plenária de 18 de Novembro de 1992 duas resoluções, A3-0280/92 e A3-0337/92. 
14. Estas resoluções, no conjunto, apresentam os seus próprios programas de acção em 
matéria de políticas de imigração e de asilo. O seu princípio de base consiste em 
adoptar uma abordagem tão generosa quanto possível em relação às pessoas que 
necessitam de protecção internacional e em reforçar o estatuto jurídico dos imigrantes 
que residem legalmente na Comunidade desde há algum tempo. Isto implica, 
nomeadamente, a criação de condições generosas para o reagrupamento familiar. Por 
outro lado, as resoluções reclamam uma política rigorosa contra a imigração ilegal. 
15. A citação de todas as medidas propostas nestas resoluções ultrapassa o âmbito da 
presente Comunicação; no entanto, a seguinte lista representa uma selecção das 
propostas mais importantes: 
-criação de um observatório europeu para controlar os movimentos migratórios; 
-conclusão de acordos entre os Estados-membros da Comunidade e os países de 
origem dos imigrantes relativos à procura e à oferta de mão-de-obra previsíveis; 
-introdução de normas comunitárias para controlar o emprego ilegal e sanções pesadas 
para os empregadores que admitam imigrantes ilegais; 
-instituição de campanhas de informação dirigidas à população dos países de origem 
acerca dos riscos c dos problemas ligados à imigração ilegal; 
-conclusão de acordos de readmissão com os principais países de origem; 
-coordenação entre a política de migração, a política de ajuda internacional ao 
desenvolvimento, a política comercial e a cooperação económica e social com países 
terceiros por parte da Comunidade e dos seus Estados-membros; 
-elaboração de propostas de alargamento da liberdade de circulação, de 
estabelecimento e de acesso ao mercado de trabalho de que gozam os cidadãos da CE 
a todos os cidadãos de países terceiros que residem legalmente na CE; 
-criação de um Fundo Europeu para os Refugiados; 
-elaboração de um estatuto para as pessoas que fogem da guerra ou de catástrofes por 
receio da miséria ou da fome e que não são abrangidos pela Convenção de Genebra 
ou pelo Protocolo de Nova Iorque; 
-3-
-adopção de uma política que assegure a protecção dos refugiados de facto; 
-instituição de disposições que permitam aos Estados-membros dar apoio a qualquer 
de entre eles que receba grande número de refugiados; 
-criação, numa base ad hoc, de um grupo de peritos dos Estados-membros, juntamente 
com um representante da Comissão e do ACNUR, encarregado de dar pareceres 
relativamente aos casos sem precedente e de compilar um livro de precedentes destes 
casos; 
-criação de um Comité europeu de asilo e refugiados, encarregado de tomar as 
decisões preliminares sobre as questões do país de origem; 
-transferência da competência, em última instância, da interpretação das disposições 
do direito de asilo nos Estados-membros da Comunidade e da interpretação das várias 
Convenções (Convenção dos Direitos do Homem e Convenção de Genebra sobre os 
Refugiados) para um tribunal internacional. 
16. O Parlamento Europeu mostrou-se extremamente preocupado com a natureza 
intergovernamental que assumiu a cooperação entre Estados-membros em matéria de 
políticas de imigração e de asilo. Preferia que estas políticas fossem tratadas através 
de procedimentos comunitários. Esta preferência manifestou-se não só a partir das 
resoluções acima mencionadas e dos correspondentes relatórios, mas também a partir 
do relatório do Deputado Robles Piquer, apresentado ao Parlamento em 12 de Maio 
de 1993. Na resolução que o Parlamento adoptou com base neste relatório, reclama 
com insistência a adopção de uma.abordagem comunitária. No entanto, o debate sobre 
o relatório que se realizou em 13 de Julho de 1993 revelou que um grande número 
de deputados aceita que, no âmbito do Tratado da União Europeia, a cooperação a 
nível da Comunidade em matéria de políticas de imigraçao e de asilo se Tealize com 
base nas disposições especiais previstas no Título VI do Tratado. As opiniões destes 
Deputados revelam a vontade de utilizar o mais possível estas disposições, uma vez 
que pedem: 
-que a Comissão use plenamente o direito de co-iniciativa que adquiriu recentemente; 
·-que sejam introduzidas as disposições necessárias para declarar o Tribunal de Justiça 
competente para conhecer das Convenções a adoptar pelos Ministros da Justiça e dos 
Assuntos Internos; 
-que seja utilizada a oportunidade prevista pelo artigo 'K.9 de transferir as políticas de 
imigração e de asilo para o âmbito do artigo 100°-C do Tratado. 
Além disso, o Parlamento espera que durante a nova Conferência Intergovernamental 
a realizar em 1996 sejam introduzidos novos procedimentos comunitários. 
- 4 -
ANEXO IV: DESENVOLVIMENTOS RECENTES NAS INSTÂNCIAS 
INTERNACIONAIS 
.L. Acompanhamento da Conferência de Viena sobre as migracões Leste-Oeste 
1. Em 1991, a Áustria tomou a iniciativa de convocar uma Conferência de Ministros sobre 
o movimento de pessoas dos países da Europa Central e Oriental. Esta Conferência 
realizou-se em Viena em 24 e 25 de Janeiro de 1991. Ao todo, participaram nesta 
Conferência 32 Estados europeus, a Austrália, o Canadá e os Estados Unidos, tendo 
debatido uma grande diversidade de assuntos relativos às migrações Leste-Oeste. A 
Conferência foi apoiada desde o início pelo Conselho da Europa, organização que 
também se encarregou do seu acompanhamento. A Conferência realizou-se no meio de 
preocupações crescentes acerca de possíveis movimentos migratórios em massa da 
Europa Central e Oriental para os outros países europeus. 
2. O comunicado final adoptado pela Conferência reafirma a importância dos instrumentos 
internacionais existentes em matéria de direitos humanos e convida todos os Estados 
participantes a aderir, se ainda o não fizeram, à Convenção de Genebra e ao Protocolo 
de Nova Iorque. Como princípio geral, o comunicado estabeleceu a necessidade de 
desenvolver uma cooperação mais estreita entre os Estados participantes numa base de 
solidariedade. · 
3. Apesar de não se terem verificado os fluxos migratórios que se receavam da Europa 
Central e Oriental, com excepção das pessoas deslocadas da antiga Jugoslávia, a 
Conferência de Viena foi seguida de diversas reuniões. Isto pode atribuir-se ao facto 
de vários países da Europa Central e Oriental se verem confrontad<?s com graves 
problemas relacionados com a migração em trânsito para a Europa Ocidental e de todos 
. os Estados participantes, actualmente 37, terem considerado de interesse discutir estes 
problemas e controlar as migrações Leste-Oeste, potenciais e efectivas. Para o efeito 
foi criado um grupo de altos funcionários, que se reuniu cinco vezes entre Janeiro de 
1991 e Dezembro de 1993. Este grupo de altos funcionários, por sua vez, criou alguns 
grupos de trabalho a fim de estudar os seguintes temas: 
-Liberdade de circulação de pessoas; 
-Intercâmbio internacional de informações sobre as migrações; 
-Perfil dos migrantes potenciais; 
-Direito de asilo; 
-Práticas em matéria de vistos; 
-Repartição dos encargos. 
4. Na sua reunião de Julho de 1993, o grupo de altos funcionários fez o balanço do que 
se tinha conseguido na sequência da Conferência de Viena. Esta Conferência forneceu 
um quadro mais equilibrado do que as Conferências de Berlim e de Budapeste, na 
medida em que id~ntificou com maior clareza as necessidades e os problemas 
fundamentais dos países da Europa Central e Oriental, enquanto as últimas se 
concentraram essencialmente no combate à migração ilegal e na acção contra os 
traficantes. 
- 1 -
5. Os altos funcionários decidiram igualmente insti~ir um Grupo Consultivo para se 
encarregar das necessárias actividades de acompanhamento. Além disso, o relatório dos 
altos funcionários foi apresentado na Conferência de Chefes de Estado e de Governo 
dos Estados-membros do Conselho da Europa, realizada em Viena a 8 e 9 de Outubro 
de 1993. 
6. É difícil prever como é que vai evoluir o processo de Viena. Por um lado, houve um 
aumento do número de Estados participantes, mas por outro, cada vez maior número 
de delegações salienta que merece grande atenção a coordenação com organizações 
internacionais como o Conselho da Europa, a CSCE, a OIM e o ACNUR merece 
grande atenção. Algumas delegações, designadamente da Suécia, Polónia, EUA e 
Canadá, vincaram bem a sua preferência pelo reforço do papel da CSCE nesta matéria. 
Outras delegações salientaram a importância de uma melhor coordenação com os órgãos 
existentes do Conselho da Europa e a possibilidade de uma transferência das actividades 
da ConferênCia para esta organização. Verif1ca-se, por conseguinte, uma tendência para 
integrar a cooperação inf9rmal que se desenvolveu a partir da Conferência de Viena em 
estruturas internacionais mais tradicionais. 
f.:. Acompanhamento da Conferência de Berlim 
. 7. Os Ministros da Justiça e dos Assuntos Internos de 27 Estados europeus reuniram-se 
em Berlim em 30 e 31 de Outubro de 1991, a convite do Governo alemão, para discutir 
o problema da imigração ilegal proveniente e através da Europa Central e Oriental. O 
comunicado tinal desta Conferência incluiu uma lista de medidas destinadas a melhorar 
a cooperação a nível dos controlos de carácter administrativo e policial e, em menor 
grau, a proceder a alterações legislativas complementares. Foi criado um grupo de 
trabalho, que se tornou conhecido por Grupo de Berlim, a fim de executar estas 
recomendações. 
8. A primeira reunião deste grupo de trabalho realizou-se em Graz, em Janeiro de 1992, 
sob presidência austríaca. O grupo de trabalho decidiu criar nove subgrupos, que se 
ocupam dos seguintes ·temas: 
a. harmonização de sanções contra o tráfico de imigrantes ilegais; 
b. assistência jurídica mútua na repressão contra os passadores de imigrantes 
ilegais; 
c. criação de unidades especiais para combater as redes de imigração 
clandestina; 
d. intercâmbio de informações sobre a imigração ilegal; 
e. procedimentos e normas para melhorar os controlos fronteiriços; 
f. acordos de readmissão; 
g. execução da readmissão; 
h. segurança das fronteiras externas fora dos pontos de passagem autorizados; 
i. obrigação de as empresas de transporte impedirem entradas ilegais. 
9. Em Maio de 1992 e Janeiro de 1993 realizaram-se duas sessões plenárias do Grupo de 
Berlim, consagradas principalmente à formulação de recomendações a adoptar a nível 
ministerial. Em 15 e 16 de Fevereiro de 1993 realizou-se uma Conferência Ministerial 
em Budapeste, que adoptou todas estas deliberações anteriores na forma de uma 
recomendação. Esta recomendação tem a mesma estrutura da subdivisão do grupo de 
trabalho. 
- 2 -
10. Para além da recomendação acima mencionada, foi igualmente submetida à 
Conferência uma proposta austríaca de uma convenção que abrangia uma série de 
questões relativas às políticas de imigração e de asilo. No entanto, esta proposta não 
foi adoptada. Também não se conseguiu obter acordo relativamente a uma proposta 
alemã de repartição dos encargos. Quanto ao acompanhamento da Conferência, foi 
decidido que, sempre que necessário, seria convocado um grupo de trabalho, mas até 
à data ainda não se realizou qualquer reunião. No entanto, tal como foi salientado por 
várias delegações à Conferência, muitos dos aspectos tratados pelo Grupo de Berlim 
poderão ser retomados no futuro pelo Grupo de Viena. 
11. As Conferências de Berlim e de Budapeste deram sem dúvida relevo a questões 
importantes no combate à imigração ilegal, tendo oferecido uma boa oportunidade 
para incentivar o diálogo entre os Estados da Europa Ocidental, Central e Oriental 
relativamente a estas matérias . 
.l. Conselho da Europa 
12. Os principais órgãos do Conselho da Europa encarregados das políticas de migração 
e de asilo são o Comité Europeu das Migrações (CDMG) e o Comité ad hoc de 
Peritos sobre os aspectos jurídicos do asilo territorial, dos refugiados e dos apátridas 
(CAHAR). Além disso, também se deve mencionar a Convenção sobre o Estatuto 
Jurídico dos Trabalhadores Migrantes, que, quanto aos Estados-membros da CE, foi 
ratificada pela França, Países Baixos, Portugal e Espanha e assinada pela Bélgica, 
Alemanha, Grécia, Itália e Luxemburgo. Nos termos da Convenção foi criado um 
Comité Consultivo encarregado, nomeadamente, de analisar a aplicação da Convenção 
pelos Estados Contratantes. Este Comité apresentou quatro relatórios periódicos ao 
Comité de Ministros. 
13. Uma das tarefas do CDMG consistiu em preparar as conferências periódicas dos 
ministros europeus responsáveis pelas políticas de migração. A quarta conferência 
realizou-se em 17 e 18 de Setembro de 1991 no Luxemburgo e a quinta em Atenas, 
em 18 e 19 de Novembro de 1993. Tal como os trabalhos do CDMG, estas 
conferências ocupam-se das políticas de migração e dos fluxos migratórios no 
conjunto, mas também abordam a situação e a integração dos imigrantes já admitidos 
nos territórios dos Estados-membros, bem como as relações entre as populações 
imigradas e as comunidades de acolhimento. A Conferência do Luxemburgo, por 
exemplo, foi consagrada à evolução actual e futura dos fenómenos migratórios que 
afectam a Europa, por um lado, e à avaliação do projecto do Conselho da Europa 
sobre as relações entre comunidades, por outro. A Conferência de Atenas centrou-se 
nas t'ormas de gerir os tluxos migratórios e no problema do racismo, da xenofobia 
e da intolerância. 
14. O programa de trabalho do CDMG abrange igualmente os domínios a seguir 
referidos. Em primeiro lugar, o CDMG, juntamente com o Comité Europeu das 
Populações, lançou em 1991 um projecto designado "Migração, demografia e 
emprego". Numa primeira fase foram realizados três estudos sobre a migração Sul­
Norte, sobre questões estatísticas relacionadas com o número de migrantes e os fluxos 
migratórios e sobre a tensão entre considerações de ordem humanitária e 
considerações económicas no tratamento de pressões migratórias. A segunda fase 
deste projecto incluirá um estudo comparativo das políticas de integração. Em 
segundo lugar, o CDMG examinou o estatuto jurídico, económico e social dos 
trabalhadores migrantes e dos membros das suas famílias. Em terceiro lugar, o 
CDMG elaborou em 1987 o Projecto de relações entre comunidades, que tem por 
objecto as políticas de integração. Este Projecto foi concluído em 1991, quando o 
relatório final foi apresentado à Conferência dos ministros do Luxemburgo. Numa 
Conferência especial de encerramento que se realizou na Haia, em Novembro de 
1991, este relatório foi discutido mais em pormenor. Os principais elementos do 
- 3 ;,.. 
relatório foram posteriormente integrados numa recomendação adoptada pelo Comité 
de Ministros do Conselho da Europa em 1992. O projecto de relações entre 
comunidades foi entretanto substituído por um projecto que pugna pela igualdade de 
oportunidades para os imigrantes. Este projecto aborda em especial a situação dos 
imigrantes no mercado do trabalho, as suas possibilidades de obterem alojamento 
adequado e direitos de carácter cultural, bem como o combate à xenofobia. Por 
último, o CDMG realizou estudos sobre a migração de curta duração e a reintegração 
dos emigrantes nos seus países de origem. 
15. As actividades do CAHAR foram um pouco eclipsadas pelo grande aumento, nos 
últimos tempos, das instâncias que se ocupam das políticas de asilo. Embora o 
CAHAR tenha já produzido algumas ideias e propostas originais neste domínio, a 
principal missão deste Comité consiste actualmente na troca de informações relativas 
a estas políticas. Como os Estados da Europa Central e Oriental estão cada vez mais 
representados nestas reuniões, o CAHAR poderá tornar-se numa das instâncias onde 
se podem aprofundar estas discussões com estes países. 
16. Desde a adopção, há já 30 anos, da Convenção sobre a Redução de Casos de 
Plurinacionalidade e das Obrigações Militares em caso de Pluri-nacionalidade, muitos 
Estados são agora favoráveis a uma abordagem mais liberal destes casos de 
plurinacionalidade. Um Comité de peritos está actualmente a analisar a Convenção 
no contexto da evolução legislativa e das ·práticas dos Estados-membros e à luz dos 
movimentos migratórios na Europa, bem como da abertura do Conselho da Europa 
aos países da Europa Central e Oriental. Este Comité apresentou propostas no sentido 
de ser preparada uma nova .Convenção no domínio da nacionalidade. 
17. Na sequência da Declaração e do plano de acção sobre o combate ao racismo, à 
xenofobia, ao anti-semitismo e à intolerância adoptados pelos Chefes de Estado e de 
Governo dos países membros do Conselho da Europa em Viena, em 9 de Outubro de 
1993, o Conselho da Europa lançou-se na organização de uma vasta campanha 
europeia da juventude para mobilizar a opinião pública a favor de uma sociedade 
tolerante, baseada na igualdade de dignidade de todos os seus membros e contra as 
manifestações de racismo, xenofobia, anti-semitismo e intolerância, campanha que 
atingirá o ponto culminante em meados de 1995. Por outro lado, o Conselho da 
Europa criou um Comité de peritos governamentais a que atribuiu o seguinte 
mandato: 1) examinar a legislação, as políticas e outras medidas dos Estados­
membros para combater o racismo, a xenofobia, o anti-semitismo e a intolerância, 
bem como a sua eficácia; 2) propor novas acções a nível local, nacional e europeu; 
3) formular recomendações de política geral aos Estados-membros; 4) estudar os 
instrumentos jurídicos internacionais aplicáveis neste domínio, tendo em vista o seu 
. reforço, quando necessário. Pelas mesmas razões, foi decidido dar início a acções 
relativas ao ensino da história e ao aumento da consciencialização dos profissionais 
da comunicação social. 
18. Também se deve mencionar a jurisprudência relativa à Convenção Europeia dos 
Direitos do Homem. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem deu especial relevo 
ao princípio da unidade da família garantido pelo artigo 8° da Convenção, que pode 
- 4 -
ser invocado para proteger os trabalhadores migrantes no caso de expulsão ou de 
recusa de entrada num Estado europeu para efeitos de reagrupamento familiar. No 
contexto dos trabalhos da União sobre o reagrupamento familiar foi expressamente 
referida a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Desde há 
algum tempo que os órgãos da Convenção e o Tribunal, em especial, poderem aplicar 
o artigo 3 ° da Convenção, que proíbe qualquer tratamento desumano ou degradante 
às pessoas que alegam que o retorno aos seus países de origem os poderia sujeitar a 
perseguições; o Tribunal considerou necessário reafirmar que mesmo que o direito 
de asilo enquanto tal não esteja garantido na Convenção, essas medidas de 
repatriamento poderiam suscitar problemas face ao artigo 3° (bem como do ponto de 
vista do artigo 13 °, que garante o direito efectivo a um recurso). 
4. Conferência Europeia sobre a Populacão 
19. A Conferência Europeia sobre a População realizou-se em Genebra, de 23 a 26 de 
Março de 1993, no contexto da preparação da Conferência Internacional das Nações 
Unidas de 1994 sobre a População e o Desenvolvimento. Esta Conferência foi 
organizada pela Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa, pelo 
Conselho da Europa e pelo Fundo das Nações Unidas para as Actividades em Matéria 
de População. Assistiram representantes de 39 Estados europeus, de Israel, do Canadá 
e dos Estados Unidos, bem como representantes da CE. Como se tratava de uma 
conferência regional, abordou exclusivamente a situação na Europa e na América do 
Norte, sem deixar de ter em conta, naturalmente, a evolução a nível global. A 
Conferência adoptou um conjunto de recomendações importantes, que não se 
limitaram às políticas demográficas em sentido estrito, mas abrangeram igualmente 
as políticas de migração e de asilo. Nos pontos a seguir serão referidas as 
recomendações mais importantes. 
20. A Conferência adoptou diversas recomendações no âmbito do planeamento familiar. 
Primeiro, foi recomendada a adopção pelos governos de medidas que permitam às 
pessoas e aos casais exercerem o seu direito de decidir com toda a liberdade e 
responsabilidade o número de filhos e o tempo que medeia entre os nascimentos. 
Estas medidas deverão melhorar o acesso das pessoas e dos casais à educação, 
informação e meios de regular a fertilidade, incluindo o tratamento da esterilidade, 
independentemente dos objectivos demográficos globais. Deverão ser dados conselhos 
e ser assegurado um planeamento familiar de qualidade para reduzir o número de 
abortos. As autoridades públicas, a nível nacional e local, as organizações não 
governamentais e outras instituições interessadas deverão apoiar serviços de 
planeamento familiar não compulsivos, que respeitem os valores dos beneficiários. 
Deverão igualmente ser apoiados programas de saúde para as mães e para os seus 
filhos e serviços de saúde no âmbito da reprodução associados àqueles programas. 
21. Neste contexto, recomenda-se que tanto os países em desenvolvimento como os países 
desenvolvidos mostrem maior empenhamento político relativamente a políticas e 
programas em matéria de população, de acordo com as suas prioridades e objectivos 
nacionais e com o respeito que é devido aos direitos fundamentais do homem. As 
políticas e os programas relacionados com a população deviam, portanto, fazer parte 
integrante das estratégias nacionais de desenvolvimento. , 
22. No que se refere à relação entre as tendências demográficas na Europa e na América 
do Norte e a eventual necessidade de imigração, as recomendações adoptadas são 
muito cautelosas. Declaram que os governos deviam considerar que embora 
determinados desequilíbrios do mercado de trabalho possam ser compensados pela 
imigração, esta não pode constituir uma solução adequada para a adaptação da 
estrutura etária. Uma grande dependência da imigração para resolver os desequilíbrios 
demográficos poderia, a longo prazo, conduzir a grandes flutuações nas estruturas 
etárias das populações nacionais. 
-5-
[;/ 
23. Relativamente à migração e ao desenvolvimento, foi recomendado que os governos 
dos países de origem e de destino deviam procurar resolver as causas da emigração, 
a tim de fazer diminuir os tluxos migratórios internacionais, maciços e sem controlo. 
Para fazer face a essas causas será necessário um esforço suplementar no sentido de: 
-atingir um desenvolvimento económico e social duradouro; 
-evitar conflitos internacionai.s e internos; 
-respeitar o primado do direito; 
-incentivar uma administração adequada; 
-reforçar a democracia; 
-promover os direitos humanos; 
-apoiar programas nos domínios da educação, nutrição, saúde e população; 
-assegurar uma protecção eficaz do ambiente. 
24. De uma perspectiva demográfica, a Conferência conseguiu formular recomendações 
de âmbito muito vasto. Estas recomendações serão de novo apreciadas na Conferência 
global sobre estes problemas que se realizará no Cairo, em 1994. 
i:_ Diálogo transatlântico 
25. As políticas em matéria de migração e de asilo dos Estados europeus foram sempre 
muito diferentes das políticas do continente norte-americano. Os EUA e o Canadá 
sempre se consideraram países de imigração, enquanto com os Estados europeus isso 
nunca aconteceu. Contudo, nos últimos tempos os comportamentos têm-se alterado 
nos dois lados. 
26. Enquanto quase todos os Estados europeus têm de reconhecer que se tornaram países 
de imigração líquida, pelo menos de facto, nos EUA e no Canadá há um sentimento 
crescente de que é impossível tolerar por mais tempo o descontrolo da migração, 
porque há limites para a imigração que estes países podem absorver. Esta evolução 
conduziu a uma certa convergência de políticas e a um acréscimo do interesse mútuo 
pelas políticas dos outros. Este interesse na intensificação da cooperação em matéria 
de políticas de migração e de asilo foi afirmado pelo Governo canadiano e mais 
recentemente pelo Governo dos EUA. 
27. Este desejo de intensificar a cooperação já foi demonstrado várias vezes. Em 1990, 
a Declaração sobre as Relações CE-Canadá previa esforços comuns para fazer face 
aos desatios transnacionais postos pela migração ilegal. Em Dezembro de 1992 foi 
proposta a criação, na cimeira transatlântica de Otava, de um grupo de trabalho CE­
Canadá para se ocupar deste assunto. Do mesmo modo, o Governo dos EUA indicou 
recentemente a imigração e o asilo como um dos temas a discutir no âmbito da 
Declaração Transatlântica, que estabeleceu em 1991 a base para um diálogo regular 
CE-EUA. 
28. Antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, as políticas de migração 
e de asilo eram discutidas principalmente no quadro intergovernamental, sendo difícil 
estabelecer os necessários contactos a nível destas estruturas. No entanto, existiam 
outros canais de comunicação, sendo um deles a reunião periódica da "Troika" com 
- 6 -
representantes de alguns países terceiros durante as reuniões ministeriais do grupo 
TREVI. No contexto de certos domínios de interesse especítico identiticados pelos 
Estados Unidos e pelo Canadá, estão a ser apreciadas propostas de desenvolvimento 
destas estruturas. 
29. As discussões no âmbito das consultas intergovernamentais em matéria de políticas 
de asilo, refugiados e migração na Europa, América do Norte e Austrália têm um 
carácter mais informal, não estando aí representados todos os Estados-membros, nem 
a Comissão ou o Secretariado do Conselho. 
30. Os domínios essenciais em que os EUA. e o Canadá estão interessados são a 
elaboração de uma abordagem global em matéria de imigração e de asilo, o combate 
contra a imigração ilegal e a instituição de procedimentos de asilo justos e eficazes. 
31. O Canadá e os EUA defrontam-se com um agravamento dos problemas no que se 
refere a movimentos migratórios ile~ais. No Canadá, o grupo encarregado da política 
de imigração publicou um relatórü)~2 onde se atirma que o consenso existente no 
Canadá acerca das políticas tradiciopais de imigração "poderá estar em risco se os 
canadianos sentirem que o Govern</ não consegue controlar quem entra no Canadá 
e quais os volumes das entradas". fara além das medidas que poderão ser adoptadas 
a nível nacional para remediar es~a situação, este Grupo conclui que a longo prazo 
se poderão também revelar importantes medidas preventivas que exigem uma 
cooperação internacional com outros países de destino e com os países de origem. 
32. No que se refere às políticas de asilo, os EUA têm de fazer face a cerca de 200 000 
a 250 000 processos em atraso. Com uma entrada anual de cerca de 100 000 
processos e com um efectivo em termos de pessoal que só consegue tratar 50 000 
processos por ano, este atraso tem necessariamente de se acentuar nos próximos anos. 
Assim, a Administração dos EU A revelou interesse pelo processo de harmonização 
em que a Comunidade e os seus Estados-membros estão empenhados em matéria de 
política e de legislação relativa ao asilo. Em segundo lugar, a Administração dos 
EUA estaria interessada, tal como o Governo canadiano, em colaborar na recolha e 
análise de informações sobre os países de origem. 
6. Outras instâncias internacionais 
33. Seria quase impossível no actual contexto apresentar uma lista exaustiva de todas as 
instâncias internacionais que tratam das questões de migração. A migração tornou-se 
um fenómeno de tal importância política que actualmente quase todas as grandes 
organizações internacionais realizaram alguns trabalhos neste domínio. Sem entrar em 
pormenores, devem referir-se as actividades da Organização Internacional do 
Trabalho (OIT), da Organização Internacional para as Migrações (OIM) e da 
Comissão Económica para a Europa, mas mesmo· organizações que habitualmente não 
se ocupam dos problemas da migração, como o FMI, o Banco Mundial e o GATT, 
passaram agora a mostrar interesse pelo assunto. 
34. A OCDE tem realizado habitualmente um trabalho importante na recolha de dados 
sobre os trabalhadores migrantes (SOPEMI). O grupo de trabalho sobre as migrações 
desde há muito que debate as questões da migração, inicialmente numa perspectiva 
"Emprego e Imigração no Canadá: uma Abordagem à Migração 
Internacional", Janeiro de 1993. 
- 7 -
da interacção entre o mercado do trabalho e a migração e actualmente com a inclusão 
de elemeQtos mais gerais das políticas de migração. Mais recentemente, o Comité de 
Ajuda para o Desenvolvimento p~ssou também a interessar-se pelas migrações. A 
OCDE, juntamente com o Canadá, organizou uma Conferência sobre as migrações 
e o desenvolvimento, em Madrid, em Março de 1993. 
35. A CSCE presta cada vez mais atenção aos diversos aspectos da migração. O encontro 
para a implementação da dimensão humana da CSCE, que se realizou em Varsóvia, 
de 27 de Setembro a 15 de Outubro de 1993, abordou, entre outros, o problema dos 
migrantes involuntários e dos refugiados. De igual modo, na última semana de Março 
de 1994 vai realizar-se um seminário sobre os trabalhadores migrantes. Embora destes 
encontros não resultem conclusões formais, constituem no entanto um fórum 
interessante para uma troca de pontos de vista entre todos os participantes da CSCE. 
Deve fazer-se uma referência especial ao trabalho realizado pelo Alto Comissário 
sobre os direitos das minorias: a questão está em impedir movimentos maciços de 
grupos de minorias através da criação de um sistema de protecção adequado para as 
minorias étnicas. 
36. O número de organizações pertencentes às Nações Unidas que passaram a desenvolver 
actividades no domínio das políticas de imigração e de asilo é cada vez maior. Destas 
organizações, a que está mais directamente envolvida é o ACNUR (Alto Comissário 
das Nações Unidas para os Refugiados). A nível global, desde 1952 que o ACNUR 
dá execução ao seu mandato no sentido de proteger e apoiar os refugiados. Nos 
termos do artigo 35° da Convenção de 1951, o ACNUR tem ainda de supervisionar 
a aplicação das disposições da Convenção. O EXCOM (Comité Executivo do 
Programa do Alto Comissário) fornece ao ACNUR e à comunidade internacional 
orientações para dar resposta a situações de refugiados e para implementar políticas 
em matéria de asilo e de refugiados. As suas conclusões são confirmadas pelo 
ECOSOC e pela Assembleia Geral das Nações Unidas e constituem, embora sem 
carácter vinculativo, princípios muito importantes em matéria de política e de 
legislação sobre refugiados. A União e os seus Estados-membros estão empenhados 
numa cooperação estreita com o ACNUR, havendo oito Estados-membros que 
integram o EX COM. A contribuição acumulada da Comissão e dos Estados-membros 
a título individual ascendeu em 1993 a 450 milhões de dólares, o que representa 
quase metade das contribuições globais para o ACNUR. Em Dezembro de 1993 foi 
assinado um acordo-quadro de associação Comissão Europeia-ACNUR para o 
financiamento de operações humanitárias. Com base neste acordo, a Comissão dará 
início a um diálogo com o ACNUR, no âmbito de um grupo de trabalho de alto nível 
Comissão-ACNUR, que foi criado a pedido do Alto Comissário das Nações Unidas 
para os Refugiados, a Sra. Ogata. 
37. No diálogo informal e periódico que se realiza com o ACNUR em matérias 
relacionadas com a harmonização da política e da legislação sobre o asilo, foi 
reconhecida a responsabilidade global e o papel do ACNUR no desenvolvimento de 
princípios de direito internacional dos refugiados. O ACNUR advoga o 
desenvolvimento de uma política global para os refugiados, incluindo a prevenção, 
protecção e soluções duradouras e assentes numa estreita cooperação internacional e 
interinstitucional com outros órgãos e instituições regionais das Nações Unidas. Neste 
contexto, o ACNUR congratulou-se com o reconhecimento pelo Conselho Europeu 
de Edimburgo da necessidade de tal política e declarou estar pronto para participar 
na sua formulação. 
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ISSN 0257-9553 
COM(94) 23 final 
DOCUMENTOS 
PT 06 05 
N.0 de catálogo : CB-C0-94-031-PT-C 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo ISBN 92-77-64717-5