PT Jornal Oficial da União Europeia C 112/64

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo» e a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 77/799/CEE do Conselho relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos, de certos impostos especiais de consumo e dos impostos sobre os prémios de seguro e a Directiva 92/12/CEE do Conselho relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo»

[COM(2003) 797 final — 2003/0309 (COD), 2003/0310 (COD)]

(2004/C 112/19)

Em 13 de Janeiro de 2004, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Incumbida a Secção Especializada de União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 11 de Março de 2004 (relator: Antonello PEZZINI).

Na 407.a reunião plenária de 31 de Março e 1 de Abril de 2004 (sessão de 31 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 105 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1 Em 1992 (1), o âmbito de aplicação da Directiva 77/799/CEE foi alargado aos impostos especiais de consumo, a fim de garantir a aplicação das legislações nacionais e de possibilitar uma luta eficaz contra a fraude. Tal alargamento foi ditado pelas proporções alarmantes das fraudes e suas consequências, pois representam perdas substanciais de receitas para os Estados-Membros, violam o princípio da igualdade de tratamento dos operadores económicos e afectam o bom funcionamento do mercado interno.

1.2 Inadequação do dispositivo jurídico à evolução das trocas

1.2.1 O dispositivo jurídico actual é demasiadamente rígido para as necessidades do mercado interno no domínio dos impostos especiais de consumo, sobretudo à luz da internacionalização das trocas e da mobilidade crescente das pessoas e das mercadorias para além das fronteiras nacionais.

1.2.2 Já em 1997, em virtude do número crescente de fraudes cometidas no domínio da circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, a Comissão Europeia decide criar um grupo ad hoc destinado a analisar a situação em matéria de tabaco e álcool e propor soluções. No relatório final (2), o grupo aponta a coordenação insuficiente entre as diferentes administrações, Comissão incluída.

1.2.3 A fim de facilitar e acelerar a troca de informações, a principal recomendação do relatório diz respeito à aplicação de um sistema de informatização do acompanhamento da circulação (3) e do controlo dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (não apenas o tabaco e o álcool) como veículo para reforçar os mecanismos de assistência mútua e de cooperação administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo.

1.2.4 A excessiva centralização e a rigidez da cooperação limitaram os contactos entre os serviços locais ou entre os serviços nacionais de luta contra a fraude e prejudicaram a precisão e a rapidez das intervenções, bem como uma maior flexibilidade nos controlos.

1.2.5 Os sistemas de controlo são ineficazes devido ao facto de a cooperação ser desprovida de regras precisas numa série de domínios, nomeadamente o recurso a intercâmbios automáticos ou espontâneos, a presença de funcionários estrangeiros nos controlos, a possibilidade de organizar controlos multilaterais ou a utilização que pode ser dada às informações comunicadas por outro Estado-Membro.

1.3 Necessidade de actualização

1.3.1 O contexto social, económico e político alterou-se radicalmente relativamente às condições que tinham suscitado a elaboração, a aprovação e o alargamento da directiva em matéria de impostos especiais de consumo. A dimensão do mercado interno e o volume das trocas entre os Estados-Membros também se alteraram. O aumento exponencial das operações intracomunitárias e o cada vez maior conhecimento dos diversos regimes fiscais nacionais tiveram por corolário um aumento das fraudes que exploram as lacunas da legislação comunitária, as significativas disparidades fiscais entre os Estados-Membros e, em geral, a ineficácia dos sistemas de controlo em vigor (4). Neste contexto, modernizar, reforçar, simplificar e tornar mais eficaz o instrumento da cooperação administrativa e do intercâmbio de informações entre Estados-Membros no domínio dos impostos especiais de consumo impõe-se como uma necessidade evidente.

1.3.2 A peculiaridade dos controlos no domínio dos impostos especiais de consumo impõe a necessidade de excluir do âmbito de aplicação da Directiva 77/799/CEE e da Directiva 92/12/CEE as disposições específicas na matéria e de as reunir num novo texto, uma vez consolidadas e simplificadas, à semelhança do que ocorreu com os controlos em matéria de IVA (5).

2. Propostas da Comissão

2.1 A fim de reforçar a cooperação administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo, a Comissão propõe num quadro jurídico mais preciso, sob a forma de um regulamento, ou seja, de um acto directamente aplicável em todos os Estados-Membros, contendo regras claras e vinculativas. Este quadro prevê, nomeadamente, tornar mais rápidos e intensivos os intercâmbios de informação entre as administrações, bem como entre estas e a Comissão, a fim de lutar de modo mais eficaz contra a fraude.

2.2 O capítulo I do novo regulamento concentra-se nas disposições gerais e nos procedimentos. O CESE subscreve todos os procedimentos propostos pela Comissão, pois contribuirão para a desconcentração da cooperação e permitirão reduzir os múltiplos entraves burocráticos e regulamentares que, não raro, se levantam à luta contra a fraude.

2.2.1 Estas alterações deveriam resultar na aceleração dos intercâmbios, na melhoria da motivação dos funcionários e na exploração mais eficaz dos recursos técnicos, nomeadamente no que respeita ao governo electrónico (e-government). O CESE regista igualmente os limites actuais à cooperação requerida quando esta interfere com processos penais. Estes limites prejudicam, quando não impedem, a identificação e a repressão dos autores das fraudes que operam no território da administração requerente. O CESE espera que estes limites possam ser superados e sugere que se trabalhe na perspectiva da coordenação dos processos penais nacionais, de preferência graças à instituição de um organismo europeu de luta antifraude, com mais competências do que o actual.

2.3 O capítulo II (subdividido em 5 secções) rege a cooperação mediante pedido e redefine os direitos e as obrigações dos Estados-Membros. Instaura um dispositivo jurídico único e mais vinculativo do que o anterior.

2.3.1 Quanto à secção 1, que estabelece a tramitação a seguir por um pedido de informações, o CESE chama a atenção para o poder demasiado discricionário concedido à autoridade requerida para dar seguimento ao pedido de informações.

2.3.2 A secção 2 fixa os prazos para que a autoridade requerida responda ao pedido, enquanto a secção 3 regulamenta a presença dos funcionários da administração fiscal de outros Estados-Membros nos serviços administrativos e durante os inquéritos administrativos. Estes funcionários estão habilitados a intervir, dentro de certos limites, e mediante acordo entre a autoridade requerente e a autoridade requerida.

2.3.3 No que diz respeito à secção 3, cabe frisar que a legislação em vigor no Estado da autoridade requerida, nomeadamente em matéria penal, pode tornar a cooperação improdutiva, apesar de ter sido criado um enquadramento financeiro específico para a encorajar (6).

2.3.4 A secção 4 versa sobre os controlos simultâneos e enuncia os direitos e as obrigações das partes interessadas e os procedimentos a seguir.

2.3.5 Também neste caso, o CESE não concorda com o poder demasiado discricionário concedido à autoridade requerida para a realização dos controlos simultâneos.

2.3.6 A secção 5 rege o procedimento de pedido de notificação administrativa.

2.3.7 O CESE aprova o conteúdo da secção 5 e, em particular, a obrigação de utilizar exclusivamente o formulário normalizado para dar seguimento ao pedido de notificação.

2.4 O capítulo III determina as regras a aplicar à troca de informações sem pedido prévio.

2.4.1 A proposta da Comissão estabelece um quadro flexível e eficaz para incrementar os intercâmbios entre as autoridades nacionais. Limita-se porém a indicar em que situações os intercâmbios devem ter lugar e remete para o procedimento de regulamentação (7) em outros aspectos importantes.

2.5 O capítulo IV define as modalidades de armazenamento e troca de informações específicas relativas às transacções intracomunitárias.

2.5.1 O CESE aprova a criação e/ou actualização dos sistemas informáticos de cooperação. A utilização das modernas tecnologias de informação e de comunicação é um passo decisivo para um controlo reforçado e mais eficaz.

2.6 O capítulo V rege as relações entre as autoridades nacionais e a Comissão. Esta última não desempenha qualquer papel operacional, mas exerce uma função de coordenação e de estímulo na qualidade de garante do bom funcionamento da cooperação administrativa.

2.6.1 O CESE reconhece a importância fundamental e completa dos instrumentos previstos no regulamento, que obrigam as autoridades nacionais a prestar informações precisas à Comissão.

2.7 O capítulo VI abrange as relações com os países terceiros e prevê uma base jurídica para poder comunicar a um Estado-Membro informações provenientes de um país terceiro ao abrigo de um acordo bilateral.

2.7.1 O CESE reconhece a necessidade de alargar os intercâmbios de informações aos países terceiros.

2.8 O capítulo VII define as condições que regem a troca de informações.

2.8.1 Cabe frisar que certos limites indicados no capítulo VII decorrem de práticas ou de legislações nacionais que reduzem a eficácia do sistema, ao ponto de, em certos casos, os Estados-Membros renunciarem a servir-se das disposições relativas à assistência mútua em caso de suspeita de fraude.

2.9 O capítulo VIII é consagrado às disposições finais, que precisam que, na execução do regulamento em apreço, é aplicável o procedimento de regulamentação.

2.9.1 O capítulo em causa não suscita qualquer observação específica. O prazo de cinco anos previsto para a apresentação de um relatório sobre as condições de aplicação do regulamento parece mais adequado do que o anterior prazo bienal.

2.10 Proposta de alteração das Directivas 77/799/CEE e 92/12/CEE

2.10.1 A parte respeitante aos impostos especiais de consumo, actualizada e contemplada pela proposta de regulamento, foi completamente excluída do âmbito de aplicação da Directiva 77/799/CEE. O mesmo vale para os artigos sobre os impostos especiais de consumo da Directiva 92/12/CEE entretanto inscritos, após alteração, no âmbito da mesma proposta.

3. Conclusões

3.1 O CESE subscreve as novas regras de cooperação entre os Estados-Membros propostas pela Comissão e concorda com a necessidade de actualizar e de reforçar o sistema de intercâmbio de informações entre os Estados-Membros para lutar contra as fraudes nos impostos especiais de consumo. Regista o facto de o desenvolvimento do mercado interno, tanto em dimensão como em volume, bem como a multiplicação do número de sujeitos passivos que operam em vários Estados-Membros, exigirem esforços de cooperação acrescidos entre as administrações nacionais.

3.1.1 Trata-se de questão extremamente actual, já que o CESE tem reiterado a necessidade de reforçar e de melhorar a cooperação entre os Estados-Membros porque a sua incapacidade para utilizar os mecanismos de cooperação existentes facilita a proliferação da fraude sistemática (8).

3.2 O CESE, embora reconhecendo as especificidades de cada sector, sublinha que um sistema eficaz de controlos e a assistência mútua entre as autoridades competentes dos Estados-Membros não podem prescindir de uma maior e mais constante coordenação entre os sistemas de controlo em matéria de impostos directos, impostos indirectos e impostos especiais de consumo.

3.3 O CESE reafirma (9) que as divergências existentes entre os Estados-Membros em matéria de procedimentos administrativos prejudicam a eficácia dos controlos, aumentam os respectivos prazos e obstam ao bom funcionamento do mercado interno.

3.3.1 Nesta óptica, convém atribuir prioridade absoluta às medidas tendentes a introduzir mais regras comuns para todos os sujeitos comunitários.

3.3.2 Nesse contexto, o relatório do Tribunal de Contas de 1998 (10) dizia que «regra geral, a luta contra a fraude nos Estados-Membros carece de uma estratégia integrada», acentuando a contradição da existência de um mercado único da fraude e não de um mercado único da aplicação da lei. Referindo-se ao IVA, o Tribunal quantificava (11) as fraudes em 70 mil milhões de euros, o que equivale a 21 % do total das receitas dos Estados-Membros.

3.4 Mais uma vez, as vantagens que decorreriam de um funcionamento mais eficaz do mercado único e dos procedimentos destinados a combater a fraude e a evasão fiscal são limitadas pela vontade de proteger os interesses nacionais. Como o CESE já referira (12), a cooperação administrativa e a prevenção das fraudes devem acompanhar a modernização e a simplificação dos regimes fiscais. Isto é válido, ainda com maior pertinência, numa União alargada na qual a harmonização assume ainda mais importância. Com efeito, não restam dúvidas de que muitas fraudes estão directamente relacionadas com as diferenças, por vezes importantes, entre as taxas dos impostos especiais de consumo aplicadas pelos Estados-Membros.

3.5 Seria oportuno fazer acompanhar os instrumentos jurídicos supranacionais, como a Sociedade Europeia, de instrumentos fiscais adequados e de procedimentos de controlo e de intercâmbio de informações. Por outras palavras, poder-se-ia equacionar num sistema de intercâmbio e de controlo «europeu» desvinculado dos actuais procedimentos nacionais e a aplicar gradualmente.

3.6 O CESE aproveita a ocasião para denunciar os limites que impõe o princípio da unanimidade, que rege actualmente a maior parte das decisões comunitárias em matéria de legislação fiscal, e reafirma a necessidade de que tal seja superado, em favor do princípio da maioria, mesmo qualificada, em caso de impostos que influem no funcionamento do mercado interno ou provocam distorções de concorrência.

3.7 Não deixa de ser curioso que, por um lado, os princípios constitucionais de justiça fiscal sejam frequentemente invocados, em relação às potenciais distorções do mercado interno europeu, e que, por outro, as diferenças e os privilégios decorrentes de legislações e de procedimentos nacionais e que afectem os restantes Estados-Membros sejam aceites na prática.

3.8 O CESE, tendo em conta os procedimentos nacionais em vigor e a vontade política de não perturbar as referidas estruturas, aceita as alterações propostas como ponto de convergência e como mais um passo, embora insuficiente, para uma modernização da cooperação entre Estados-Membros. É favorável, por exemplo, à equiparação do valor jurídico das informações trocadas por meio de suporte informático com os trocados por carta. Convida, aliás, as autoridades competentes dos Estados-Membros a reagirem tempestivamente aos pedidos de cooperação provenientes das administrações, sem discriminar tais práticas em favor de investigações puramente nacionais. Recorda a propósito que os aspectos tecnológicos dos instrumentos de controlo e de intercâmbio devem ser adequados às formas mais evoluídas de fraude e de evasão, que se socorrem das tecnologias mais modernas.

3.9 O CESE interroga-se se não seria de atribuir à Comissão Europeia um papel mais operacional na investigação, por exemplo através do OLAF, passando a exercer mais amplas funções de controlo, investigação e intervenção.

Bruxelas, 31 de Março de 2004. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Roger BRIESCH

(1) JO L 76, de 23.3.1992.

(2) Relatório aprovado pelo Conselho ECOFIN em 19 de Maio de 1998.

(3) Parecer do CESE sobre a Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a prestação interoperável de serviços pan-europeus de administração em linha (eGovernment) a administrações públicas, empresas e cidadãos (IDABC) (JO C 80, de 30.3.2004).

(4) Parecer do CESE sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 77/799/CEE do Conselho relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos e indirectos (JO C 32, de 5.2.2004, p. 94-97).

(5) Regulamento (CE) n.o1798/2003 do Conselho, de 7 de Outubro de 2003, relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 218/92 (JO L 264 de 15.10.2003, p. 1).

(6) Decisão n.o 2235/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Dezembro de 2002, relativa à adopção de um programa comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno (Programa Fiscalis 2003-2007), JO L 341 de 17.12.2002. p. 1.

(7) Artigos 5.o, 7.o e 8.o da Decisão do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão («Comitologia») (1999/468/CE) (JO L 184, de 17.7.1999, p. 23–26).

(8) Parecer do CESE sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, e a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 77/799/CEE do Conselho relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos e indirectos (JO C 80, de 3.4.2002, p. 76).

(9) Parecer do CESE sobre a Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (Comité do Imposto sobre o Valor Acrescentado) (JO C 19, de 21.1.1998, p. 56).

(10) JO C 349, de 17.11.1998, p. 15.

(11) Ibidem.

(12) Parecer do CESE sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 218/92 do Conselho relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA), e a Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que se refere ao regime de imposto sobre o valor acrescentado aplicável a determinados serviços prestados por via electrónica (JO C 116, de 20.4.2001, p. 59).