COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 22.11.1995 
COM(95)567 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AQ CONSELHO E AQ PARLAMENTO EURQPEU 
"A União Europeia e os aspectos externos da política 
dos direitos do homem: de Roma a Maastricht e peispectivas para o futuro" 

Plano 
Introdução: evolução histórica 
Capítulo 1: BALANÇO 
Secção A: Os compromissos assumidos pela União Europeia na cena internacional 
1. Nações Unidas 
2. OSCE 
3. Conselho da Europa 
Secção B: Fundamentos, domínios de acção e instrumentos 
1. Fundamentos 
2. Domínios de acção 
3. Instrumentos 
Capítulo 2: PERSPECTIVAS 
Secção A: O desenvolvimento de temáticas novas 
1. A componente "Direitos do Homem" na prevenção dos conllitos 
2. A assistência eleitoral 
Secção B: Coerência e impacto 
1. Elementos para uma estratégia de acção 
2. Os instrumentos: aprofundamento e reforço 
3. A cooperação com os diferentes parceiros 
l - l,- ç-b-7 
INTRODUÇÃO 
1. O Tratado da União Europeia, que entrou em vigor em 1 de Novembro de 1993 
representa uma nova etapa na tomada em consideração dos direitos do homem e dos 
princípios democráticos. 
2. Pela primeira vez, a acção comunitária em matéria de direitos do homem encontra o 
seu fundamento não no Preâmbulo mas no próprio dispositivo do Tratado: este é um dos 
aspectos mais inovadores do Tratado de Maastricht. 
3. O respeito dos direitos do homem constitui um dos elementos essenciais da pertença 
à União Europeia e um princípio fundamental da sua acção, tal como o recorda o n° 2 
do artigo F: "A União respeitará os direitos fundamentais, tal como os garante a 
Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades 
Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, e tal como resultam das 
tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, enquanto princípios gerais do 
direito comunitário". 
4. Do ponto de vista da acção externa, o Tratado da União Europeia precisa que "o 
desenvolvimento e o reforço da democracia e do Estado de direito bem como o respeito 
dos direitos do homem e das liberdades fundamentais"1 constituem um dos objectivos 
gerais da política externa e de segurança comum. Paralelamente, a política da 
Comunidade Europeia no domínio da cooperação para o desenvolvimento "deve contribuir 
para o objectivo geral de desenvolvimento e de consolidação da democracia e do Estado 
de direito, bem como para o respeito dos direitos do homem e das liberdades 
fundatnentais'11. 
5. Estas disposições assinalam uma etapa decisiva da evolução de uma Comunidade 
essencialmente económica para uma entidade política. Os Tratados que instituem as 
Comunidades não fazem com efeito qualquer referência explícita aos direitos do homem 
e aos diferentes instrumentos internacionais a eles relativos; essa referência só aparece 
trinta anos mais tarde, no Preâmbulo do Acto Único Europeu, texto que constitui, entre 
outros, a consolidação formal da cooperação política. 
6. No período que decorre até ao Acto Único Europeu, na ausência de referências 
formais, a tomada em consideração dos direitos do homem e dos princípios democráticos 
nas relações com os países terceiros foi sendo progressivamente desenvolvida nas 
posições definidas pelos Chefes de Governo e pelas instituições comunitárias. Esta 
evolução permitiu sublinhar os valores de ordem jurídica, política e moral que constituem 
os elementos fundamentais da identidade europeia, nomeadamente os princípios da 
democracia representativa, do primado do direito e do respeito dos direitos do homem3. 
No plano interno, é o Tribunal de Justiça que, confrontado com a ausência de normas 
protectoras dos direitos fundamentais a nível comunitário, desempenhou um papel 
inovador. O Tribunal desenvolveu uma jurisprudência original segundo a qual os direitos 
fundamentais do homem fazem parte dos princípios gerais comuns aos direitos nacionais 
n° 2, 5o parágrafo, do artigo J.l, do Tratado sobre a União Europeia. 
n° 2 do artigo 130° U do Tratado sobre a União Europeia. 
Confrontar nomeadamente a Declaração sobre a Democracia do Conselho Europeu de 
Copenhaga de 8 de Abril de 1978. 
8 
dos Estados-membros que estão na base do direito comunitário e cujo respeito c por ele 
assegurado. Numa série de acórdãos, o Tribunal definiu estes princípios gerais como 
resultando das tradições comuns às constituições nacionais, bem como dos principais 
instrumentos internacionais e regionais pertinentes, nomeadamente a Convenção Europeia 
de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que foi assinada 
em 4 de Novembro de 1950 e entrou em vigor em 1953. 
7. A partir do Acto Único Europeu, estas tomadas de posição tomam-se cada vez mais 
operacionais, identificando prioridades de acção e abrindo o caminho à tomada em 
consideração do respeito dos direitos do homem no Tratado da União Europeia. A título 
de exemplo, o Conselho Europeu do Luxemburgo (28 e 29 de Junho de 1991) adoptou 
uma "Declaração sobre os direitos do homem" que define os princípios e esboça as linhas 
de força de uma plataforma política testemunhando a vontade de empenhar a Comunidade 
e os seus Estados-membros numa política activa de promoção dos direitos do homem e 
dos princípios democráticos. Alguns meses mais tarde, o Conselho e os Estados-membros 
reunidos em Conselho adoptavam, em 28 de Novembro de 1991, uma resolução sobre "os 
direitos do homem, a democracia e o desenvolvimento" que define orientações, 
procedimentos e linhas de acção prioritárias tendo em vista melhorar a coesão e a 
coerência das iniciativas tomadas em favor dos países em desenvolvimento. 
8. O Parlamento Europeu desempenhou um papel significativo nesta evolução. Através 
de diferentes iniciativas, nomeadamente as resoluções anuais sobre a situação dos direitos 
do homem no mundo, o Parlamento contribuiu para integrar a dimensão humana na acção 
comunitária relativa aos países terceiros. 
9. Durante o mesmo período, a Comissão favoreceu cada vez mais a tomada em 
consideração dos direitos do homem na preparação e na execução das diferentes acções 
comunitárias, desenvolvendo assim uma experiência preciosa neste domínio. As 
referências aos direitos do homem e aos princípios democráticos que figuram no Tratado 
da União Europeia conduziram a Comissão a aprofundar a reflexão sobre os instrumentos 
e objectivos da sua acção, à luz da evolução das relações internacionais, do aparecimento 
de temáticas novas e da importância de grupos-alvo na evolução democrática das 
sociedades. 
10. A presente comunicação propõe-se delinear uma estratégia destinada a realizar estes 
objectivos. Este exercício, o primeiro do seu género, figura na ordem do dia do programa 
de trabalho da Comissão para 1995 e vem dar resposta ao compromisso tomado pelo 
Presidente Santer perante o Parlamento Europeu. 
11. A comunicação compreende duas partes: a primeira faz o balanço da situação 
presente, lembrando a acção conduzida na cena internacional pelo Comunidade bem como 
pelos seus Estados-membros no âmbito da União Europeia, os fundamentos e as 
prioridades, bem como os instrumentos disponíveis: a segunda esboça os desafios que se 
colocam para o futuro a curto e médio prazo, apresentando as temáticas novas 
e as estratégias a executar de forma a reforçar a coerência e a visibilidade. Estes últimos 
aspectos são acompanhados de orientações que a Comissão se propõe executar durante 
o seu mandato. 
CAPITULO I: BALANÇO 
12. Num contexto internacional marcado nomeadamente pelo reforço do carácter universal 
dos direitos do homem, a União Europeia definiu progressivamente a sua identidade em 
termos de promoção dos direitos do homem e das liberdades democráticas, contribuindo 
para a formação e o aprofundamento dos seus compromissos na cena internacional 
"secção A ", identificando as prioridades e os objectivos que estão na base das suas 
intervenções e desenvolvendo os instrumentos que permitem a sua execução (Secção B). 
Secção A: Os compromissos assumidos pela União Europeia na cena internacional 
13. A União Europeia dá uma contribuição significativa aos trabalhos e actividades 
conduzidos no âmbito das Nações Unidas, da Organização de Segurança e da Cooperação 
na Europa (OSCE) e do Conselho da Europa. Essa intervenção abrange a actividade 
normativa destes organismos internacionais e o aprofundamento dos instrumentos de 
referência, o reforço dos mecanismos de prevenção e de protecção, bem como a definição 
de prioridades e a execução de acções específicas. 
I Nações Unidas 
14. Os direitos do homem e as liberdades fundamentais constituem uma parte essencial 
do património comum da humanidade e o seu respeito é uma condição primordial da 
manutenção da paz. Esses direitos e liberdades, enunciados na Declaração Universal de 
1948 e desenvolvidos nos Pactos internacionais de 1966, dizem respeito a aspectos 
essenciais da vida política, económica, social e cultural de um país. 
15. Ao primeiro período, centrado na enunciação dos princípios de base, seguiu-se um 
período de aprofundamento dos compromissos dos Estados, de identificação de 
prioridades e de reforço dos mecanismos de aplicação. Esta evolução foi pontuada por 
conferências internacionais de alto nível que se multiplicaram nestes últimos anos: Viena, 
Junho de 1993, sobre os direitos do homem; Cairo, Setembro de 1994, sobre a 
população; Copenhaga, Março de 1995, sobre o desenvolvimento social e Pequim, 
Setembro de 1995, sobre as mulheres. 
16. Estas conferências revelaram que princípios tão essenciais como a universalidade e 
a indivisibilidade dos direitos do homem continuam a suscitar resistências. Contudo, os 
consensos obtidos na sequência destas conferências proporcionam a base de um diálogo 
e de uma cooperação reforçados entre os membros da comunidade internacional. 
17. A contribuição da União para os trabalhos dos diferentes órgãos permanentes das 
Nações Unidas que se ocupam dos direitos do homem adquiriu progressivamente maior 
substância e maior impacto. O discurso que a Presidência da União Europeia pronuncia 
perante a Comissão dos Direitos do Homem sobre a situação dos direitos do homem por 
país (ponto 12 da ordem do dia) adquiriu uma importância indiscutível no seio da 
comunidade internacional. 
18. Paralelamente, a União contribui activamente para os trabalhos e para a elaboração 
dos documentos de conclusão das conferências mundiais. Isto verificou-se muito 
particularmente aquando da Conferência Mundial sobre os Direitos do Homem de Viena 
que reafirma os princípios fundamentais da universalidade, da indivisibilidade e da 
interdependência e cuja declaração final e programa de acção proporcionam o quadro para 
10 
a cooperação internacional nessa matéria. Nesta conferência, a União Europeia apresentou 
um documento4 que evidência os princípios da sua política e que inspirou amplamente 
o documento final da Conferência, nomeadamente no que respeita à criação do posto de 
Alto Comissário para os Direitos do Homem, encarregado de assegurar o papel essencial 
de interlocutor e coordenador das iniciativas nessa matéria. 
19. Por outro lado, a União contribui de forma substancial para a criação de mecanismos 
de controlo, de aplicação e de promoção: é o caso dos tribunais internacionais para a ex-
Jugoslávia e o Ruanda e dos trabalhos efectuados tendo em vista a criação de um 
tribunal criminal internacional. 
HQtganização da Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) 
20. Esta organização regional, que associa aspectos económicos, problemas de segurança 
dos direitos individuais, contribuiu para a evolução democrática dos países da Europa 
Central e Oriental e da ex-União Soviética. 
21. A noção de "dimensão humana" foi consagrada em 1990 pela adopção da Carta de 
Paris para uma nova Europa, que codifica os seus princípios directores e que foi subscrita 
pelos Chefes de Estado e de Governo, bem como pelo Presidente da Comissão. 
Representa um sinal precursor do envolvimento cada vez mais forte da União Europeia 
no processo da OSCE que se tornou particularmente visível no momento actual pela 
realização do Pacto de Estabilidade. 
22. A nível regional manifesta-se a mesma tendência para instituir mecanismos de 
controlo e estruturas de promoção: o mecanismo da "dimensão humana" - nomeadamente 
as missões de peritos - o Alto Comissário para as Minorias Nacionais, bem como o 
Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos do Homem. A União Europeia, que 
apoiou amplamente a evolução da "dimensão humana" e fortemente a adopção dos 
mecanismos e a criação de estruturas, desempenha um papel muito activo nas instâncias 
da OSCE. 
IH. Conselho da Europa 
23. As Comunidades Europeias e o Conselho da Europa fundamentam-se em valores 
comuns. A adesão ao Conselho da Europa e, nomeadamente, o facto de ser parte na 
Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades 
Fundamentais (CEDH) tornou-se uma condição implícita para a adesão de um Estado à 
União Europeia. 
24. Esta é uma das razões que levaram a Comissão a relançar em 1990 o debate sobre 
a necessidade de reforçar a protecção jurídica dos Direitos fundamentais a nível 
comunitário e a solicitar formalmente ao Conselho que a autorizasse a iniciar negociações 
tendo em vista a adesão da Comunidade à CEDH. O Parlamento Europeu apoia este 
pedido e o Tribunal de Justiça recebeu do Conselho um pedido de parecer sobre este 
assunto. 
4 "Position Paper" da Comunidade Europeia e dos seus Estados-membros 
(A/157/PC/87) - Abril de 1993. 
11 
25. No plano operacional, as duas organizações mantêm relações privilegiadas e realizam 
acções conjuntas no âmbito de diferentes programas, nomeadamente a cooperação e a 
assistência aos países da Europa Central e Oriental tendo em vista favorecer o 
estabelecimento do Estado de direito nesses países e a sua evolução no sentido do modelo 
europeu de conformidade com os critérios democráticos. 
O desenvolvimento de sinergias 
26. A União Europeia desenvolveu com estas organizações laços de sinergia cada vez 
mais estreitos. 
27. Um dos exemplos mais recentes desta sinergia é o Pacto de Estabilidade lançado pelo 
Conselho Europeu de Bruxelas em Dezembro de 1993, adoptado em Paris em 20 de 
Março de 1995 por todos os Estados-membros da OSCE e cuja aplicação foi confiada à 
OSCE. Esta iniciativa comprova a importância da mobilização dos recursos e das 
capacidades de impulso de todos os intervenientes da cena europeia em prol de objectivos 
comuns como a consolidação das fronteiras e a pacificação das tensões entre minorias 
nacionais. 
28. Outro exemplo de sinergia à escala europeia: a primeira cimeira dos Chefes de Estado 
e de Governo do Conselho da Europa, organizada em Viena em Outubro de 1993, que 
permitiu sublinhar as preocupações comuns e desenvolver complementaridades entre os 
objectivos e os meios de acção das diferentes organizações europeias activas, 
nomeadamente, nos domínios da protecção das minorias nacionais e da luta contra o 
racismo e a xenofobia. 
29. Também foi iniciada uma estreita cooperação com o Alto Comissário para os Direitos 
do Homem das Nações Unidas, a qual permitiu o apoio comunitário a objectivos 
relacionados com situações de crise, tal como o envio ao Ruanda de uma missão de 
observadores dos direitos do homem. Esta iniciativa de vanguarda lançada pela União 
como resposta ao apelo do Alto Comissário, tem como fundamento a posição comum de 
24 de Outubro de 1994; o mandato dos observadores enviados para o local visa, 
designadamente, garantir e melhorar, pela sua presença, o regresso efectivo dos 
refugiados; está a ser preparada uma outra missão ao Burundi, decidida com base na 
posição comum de 24 de Março de 1995. 
30. A Comissão mantém igualmente relações operacionais estreitas com o Centro dos 
Direitos do Homem das Nações Unidas, com o Gabinete das Instituições Democráticas 
e dos Direitos do Homem da OSCE - nomeadamente sobre os aspectos relacionados com 
a assistência eleitoral -, com o Alto Comissário para as Minorias Nacionais da OSCE, 
bem como os serviços do Conselho da Europa e a Comissão para a Democracia pelo 
Direito. 
Secção B: Fundamentos, domínios de acção e instrumentos 
L Fundamentos 
31. A acção da União Europeia inscreve-se no quadro geral da Carta das Nações Unidas 
e da Declaração Universal dos Direitos do Homem, completada pelos dois Pactos 
Internacionais relativos aos direitos cívicos e políticos e aos direitos económicos, sociais 
e culturais. Encontra igualmente o seu fundamento nos compromissos estabelecidos pelos 
12 
principais instrumentos internacionais e regionais de protecção dos direitos do homem. 
As prioridades adoptadas pela comunidade internacional na declaração final e o programa 
de acção da conferência mundial sobre os direitos do homem (Viena, Junho de 1993) 
estabelecem um quadro de acção que constitui uma fonte de inspiração privilegiada para 
a União Europeia. As outras conferências mundiais centradas em temas ou grupos de 
população específicos que se multiplicaram nos últimos anos, permitiram igualmente 
aprofundar esta reflexão e definir objectivos operacionais que orientem a sua acção. 
32. Três princípios decorrentes da Declaração Universal dos Direitos do Homem e foram 
solenemente reafirmados pela comunidade internacional na conferência mundial de Viena 
em 1993, constituem o essencial do sistema internacional de protecção dos direitos do 
homem: 
a) A universalidade que implica que nenhuma disposição específica motivada por 
considerações nacionais, culturais ou religiosas tem validade para derrogar os princípios 
consagrados pela Declaração Universal dos Direitos do Homem. 
b) A indivisibilidade que proíbe qualquer discriminação entre direitos cívicos e políticos, 
por um lado, e direitos económicos, sociais e culturais, por outro lado. 
c) A interdependência entre direitos do homem, democracia e desenvolvimento que está 
associada a uma nova definição do desenvolvimento centrada no homem enquanto titular 
dos direitos do homem e beneficiário do processo de desenvolvimento. 
33. Estes princípios - que, de maneira mais ou menos indirecta, são retomados na 
Declaração sobre os Direitos do Homem do Conselho Europeu do Luxemburgo de Junho 
de 1991 e na resolução "Direitos do homem, democracia, desenvolvimento" adoptada pelo 
Conselho em Novembro de 1991 - têm como corolário: 
- a relação de complementaridade que liga estreitamente os conceitos de direitos do 
homem e de democracia: com efeito, se o respeito dos direitos do homem é condição 
da plena realização de cada indivíduo, a sociedade democrática é uma condição prévia 
do exercício desses direitos dado que ela constitui o quadro que permite essa 
realização, e os direitos do homem são por sua vez a condição de uma sociedade 
democrática dado que esta última se fundamenta na contribuição voluntária e 
individual de cada pessoa para a vida da comunidade. 
- a relatividade do princípio da não-ingerência.tendo em conta que "as diferentes 
formas de expressão traduzem a preocupação suscitada pelas violações destes direitos 
bem como as intervenções tendo em vista um restabelecimento dos mesmos direitos, 
não poderiam ser consideradas como ingerências nos assuntos internos de um Estado 
e constituem um elemento importante e legítimo do diálogo com os países terceiros"5. 
5 Declaração sobre os Direitos do Homem do Conselho Europeu do Luxemburgo de 
Junho de 1991. 
13 
IL Domínios de acção 
a) Quadro geral 
34. Sobre estes fundamentos, a Comissão definiu progressivamente os domínios de acção 
que se inscrevem no âmbito de uma abordagem positiva, concreta e construtiva, centrada 
em valores de intercâmbio, de partilha e de incentivo, a saber: 
- o apoio aos processos de transição democrática, incluindo a realização de eleições 
livres e regulares; 
- a promoção ou o reforço do Estado de direito, nomeadamente através de acções de 
apoio à independência do poder judiciário e ao seu reforço (exercício da justiça, 
tratamento dos delinquentes, prevenção dos delitos) bem como às actividades dos 
parlamentos e de outras instituições democraticamente eleitas; o apoio às reformas 
institucionais e legislativas; 
- o apoio às instituições locais, nacionais e regionais que desenvolvam actividades 
relacionadas com a protecção ou a promoção dos direitos do homem, nomeadamente 
o apoio aos "Ombudsmen" e "Procuradores dos Direitos do Homem"; 
- a promoção de uma sociedade civil pluralista, através do reforço das instituições 
necessárias para assegurar o carácter pluralista da sociedade, incluindo as organizações 
não-governamentais (ONG); 
- a promoção da independência, do pluralismo e da responsabilidade dos meios de 
comunicação; o apoio à liberdade de expressão e de impreasa; 
- o apoio à educação, à formação e à sensibilização no domínio dos direitos do homem; 
- a promoção da igualdade das oportunidades e de práticas não discriminatórias; 
- a promoção da transparência da administração e da boa gestão pública, o apoio à luta 
contra a corrupção; 
- o apoio às medidas de confiança destinadas a restabelecer a paz civil; 
- o apoio aos esforços nacionais tendentes a favorecer a subordinação das forças 
armadas à autoridade civil e a estabelecer uma separação mais nítida entre as missões 
do exército e da polícia; formação e sensibilização em matéria de direitos do homem 
para o pessoal dessas instituições; 
- a protecção dos grupos vulneráveis, nomeadamente as crianças, as mulheres, as vítimas 
de tortura, de violências ou de conflitos armados, os migrantes, os refugiados e os 
deslocados; 
- a protecção das pessoas pertencentes às minorias étnicas, religiosas, linguísticas, 
nomeadamente dos seus direitos e das respectivas identidades culturais; 
- a protecção dos povos autóctones, dos seus direitos e das suas culturas. 
35. Estes domínios de intervenção prioritários declinam-se em função da diversidade das 
situações bem como das sensibilidades e das necessidades; esta abordagem implica um 
diálogo contínuo e aprofundado com os beneficiários e num máximo de flexibilidade na 
escolha e na utilização dos instrumentos disponíveis. 
b) Iniciativas específicas 
36. Certos temas incluídos no programa de acção da conferência mundial de Viena 
merecem uma atenção especial. 
14 
A educação em matéria de Direitos do Homem 
37. Enunciada no artigo 26° da Declaração Universal, a educação é uma condição da 
plena realização do indivíduo e um catalisador dos processos de democratização. O seu 
efeito desmultiplicador converte-a num instrumento especialmente eficaz de promoção dos 
direitos do homem, nomeadamente em benefício dos grupos mais vulneráveis da 
sociedade, constituindo um meio de luta contra a ignorância que nos rodeia e é geradora 
de discriminações. Esta acção é considerada como prioritária no programa de acção 
adoptado pela Conferência Mundial sobre os Direitos do Homem de Viena, e as Nações 
Unidas consagraram-lhe uma década, a partir de 1 de Janeiro de 1995. Numerosos 
projectos financiados pelo orçamento comunitário têm uma componente de educação. 
* A liberdade de opinião e de expressão 
38. Enunciada no artigo 19° da Declaração Universal e retomada em diferentes 
convenções regionais, a liberdade de opinião e de expressão, que inclui o direito à 
informação, é igualmente considerada prioritária no programa de acção de Viena. Pelo 
seu valor simbólico e pelo seu "potencial democrático", e desmultiplicada pelas novas 
técnicas de comunicação, esta liberdade constitui o primeiro alvo dos regimes opressivos. 
Mais do que nunca nos últimos anos, jornalistas e escritores pagaram com a vida ou com 
a liberdade o seu empenhamento. 
39. A Comunidade Europeia reforçou o seu apoio aos meios de comunicação por meio 
de projectos destinados a promover a independência desses meios e a sensibilização para 
o papel que desempenham numa sociedade democrática. 
* A luta contra o racismo e a xenofobia 
40. A luta contra o racismo e a xenofobia é o objectivo primordial da comunidade 
internacional bem como das organizações regionais. Constitui, em primeiro lugar, o dever 
dos governos que têm a obrigação de tomar medidas efectivas destinadas a prevenir, 
eliminar e reprimir as manifestações de racismo e de intolerância. A nível regional, o 
Conselho da Europa adoptou em Outubro de 1993 um plano de acção que compreende 
nomeadamente a criação de uma comissão contra o racismo e a intolerância, em cujos 
trabalhos a Comissão Europeia participa activamente. A reflexão conduzida no seio da 
OSCE visa aprofundar as diferentes componentes de uma acção de conjunto. 
41. O Parlamento Europeu desempenhou um papel catalisador em matéria de luta contra 
o racismo e a xenofobia, tendo nomeadamente contribuído para a consciencialização da 
necessidade de uma acção concertada à escala europeia. O Conselho Europeu de Corfu 
decidiu criar uma Comissão consultiva constituída por personalidades eminentes e 
encarregada de formular recomendações sobre uma cooperação entre os governos e os 
diferentes agentes sociais em favor da tolerância e da compreensão relativamente aos 
estrangeiros. O relatório dessa Comissão, bem como o relatório do Conselho de Justiça 
e Assuntos Internos, contêm os elementos necessários para a elaboração de uma estratégia 
global de luta contra os actos de violência racista e xenófoba. Paralelamente, foram 
realizadas várias acções comunitárias complementares das dos Estados, nomeadamente 
nos domínios da educação, da formação e da informação dos meios de comunicação. 
15 
Qs direitos do homem, a democracia e o desenvolvimento 
42. A política comunitária de cooperação para o desenvolvimento tem como centro o ser 
humano, estando estreitamente ligada ao usufruto dos direitos e liberdades fundamentais 
bem como ao reconhecimento e à aplicação dos princípios democráticos, à consolidação 
do listado de direito e à boa gestão dos negócios públicos, lista abordagem - definida na 
resolução "direitos do homem, democracia e desenvolvimento", adoptada pelo Conselho 
e pelos Estados-membros reunidos em Conselho em 28 de Novembro de 1991 - baseia-se 
num diálogo aberto e construtivo com os governos dos países em causa, bem como na 
realização de acções positivas de sensibilização e de promoção dos direitos do homem 
e da democracia. Visa reforçar a ligação existente entre a cooperação para o 
desenvolvimento, os direitos do homem e os princípios da democracia, do Estado de 
direito e da boa administração a fim de proporcionar um maior impacto e uma melhor 
viabilidade às acções de desenvolvimento. 
43. As diferentes acções executadas pela Comunidade Europeia com base nesta resolução, 
que foram objecto de um relatório anual da Comissão ao Conselho e ao Parlamento 
Europeu, visam nomeadamente os seguintes pontos: 
-. o reforço do Estado de direito; 
- o apoio aos processos de transição democrática; 
- a promoção do papel das instituições que asseguram o carácter pluralista da sociedade, 
incluindo as organizações não-governamentais. 
* Qs gmpos-alvo 
44. A igualdade dos direitos, que é um dos pilares de qualquer sistema de protecção dos 
direitos fundamentais, levou, numa primeira fase, a considerar o indivíduo isoladamente, 
privilegiando a sua pertença à comunidade nacional. Esta abordagem foi ulteriormente 
aprofundada e completada por uma maior atenção prestada não só a diferentes grupos 
especialmente vulneráveis da sociedade - e que por esse facto carecem de uma protecção 
especial - mas igualmente às diferentes formas de assegurar a plena realização da pessoa 
e o respeito dos seus direitos. Paralelamente, foram desenvolvidas iniciativas específicas 
a favor de diversos grupos profissionais (a título de exemplo, jornalistas, magistrados, 
pessoal da polícia e das forças armadas), susceptíveis de influenciar a evolução 
democrática da sociedade. 
45. Nesta óptica, a comunidade internacional consagrou uma reflexão específica às 
componentes mais vulneráveis da sociedade, discriminadas ou privadas do exercício de 
todos ou de uma parte dos seus direitos fundamentais: as mulheres, as crianças, as 
minorias nacionais, os povos autóctones, as vítimas de tortura. Estes debates, realizados 
no seio de conferências ao mais alto nível, visam aprofundar os compromissos e/ou 
codificá-los em convenções internacionais e regionais adequadas. 
46. A acção comunitária privilegia os grupos-alvo como destinatários dos projectos 
apoiados pelos diferentes instrumentos financeiros. Mais especificamente: 
16 
1) Grupos que necessitam de uma protecção especial 
- as mulheres 
47. A l Inião intervém nas diferentes instâncias internacionais tendo em vista a promoção 
dos direitos da mulher. A sua preocupação decorre da sua responsabilidade geral em 
matéria de protecção e de promoção dos direitos universais do ser humano de que os 
direitos fundamentais da mulher constituem uma parte integrante, inalienável e indivisível. 
48. De entre as orientações aplicadas pela Comunidade Europeia nesse domínio, é 
conveniente recordar: 
- a tomada em consideração sistemática do papel da mulher nos diferentes aspectos da 
política comunitária de cooperação e desenvolvimento; 
- a promoção da plena participação das mulheres na vida cívica e política, assim como 
na vida social e económica; 
- a assistência às mulheres que são vítima de tortura ou de maus tratos. 
Tendo em conta as conclusões da conferência mundial de Pequim sobre as mulheres, 
há que considerar, a partir de agora, o papel das mulheres na sociedade enquanto actor 
dinâmico e promover a sua plena participação na vida política, económica e social.. 
49. A União desempenhou um papel extremamente activo no processo de preparação 
e na realização da IV Conferência Mundial sobre as Mulheres (Pequim, Setembro de 
1995). Ao longo de toda a Conferência, a União foi um actor incontornável, tendo 
sempre expresso uma posição unânime e revelado grande visibilidade. Pelo seu lado, 
a Comissão adoptou em Maio de 1995 uma comunicação relativa à preparação desta 
conferência; três iniciativas comunitárias contribuem para o acompanhamento da 
plataforma final: 
. o IV Programa em favor da igualdade de oportunidades, adoptado em 19 de Julho 
de 1995; 
. uma Comunicação relativa à "igualdade de oportunidades", actualmente em 
preparação; 
. no que respeita às relações com os países terceiros, a Comunicação relativa à 
"integração das diferenças sócio-culturais entre os sexos na cooperação para o 
desenvolvimento, adoptada em 19 de Setembro de 1995. 
- as crianças 
50. A Convenção sobre os Direitos da Criança - adoptada pela Assembleia Geral das 
Nações Unidas em Novembro de 1989 - diz respeito a todos os direitos cívicos, 
económicos, sociais e culturais da criança bem como ao direito a uma protecção 
especial contra todas as formas de violência. A Comunidade Europeia dispõe de um 
vasto leque de medidas de incentivo, complementares da acção dos Estados-membros. 
A Comissão organizou seminários sobre o tema da infância, referentes à mobilidade, 
aos direitos das crianças e às crianças deficientes. 
51. Nos países mais particularmente afectados pelos fenómenos de exploração 
económica das gerações jovens, deixadas ao abandono nas cidades e/ou submetidas à 
prostituição, a Comunidade apoia os esforços dos Estados através de projectos 
17 
específicos que visam promover a assistência, a protecção, o bem-estar social, a 
readaptação e a educação. 
- as minorias nacionais 
52. Esta questão, que se encontra no primeiro plano das preocupações da comunidade 
internacional, é muito controversa, dado que evidência as contradições do nosso tempo 
e se defronta, antes de tudo, com um problema de definição. Se existe consenso em 
considerar que as tensões relacionadas com as minorias nacionais constituem ameaças 
directas contra a paz, a segurança e a estabilidade, as soluções preconizadas não são 
unívocas, consoante se atenham à visão clássica dos direitos da pessoa, sejam quais 
forem as suas origens e especificidades, ou, pelo contrário, reconheçam aos grupos 
minoritários enquanto tal o exercício e/ou o usufruto de direitos específicos. Existe 
igualmente uma fronteira que separa os defensores da integração dos da assimilação. 
Relativamente a estas questões de fundo, a Convenção-quadro de protecção das 
minorias nacionais, adoptada pelo Conselho da Europa e aberta para assinatura desde 
31 de Janeiro de 1995, veio proporcionar os elementos para uma solução de 
compromisso, a partir dos quais foi possível estabelecer um pilar mínimo de 
compromissos comuns aos Estados-membros da organização. 
53. Pelo seu lado, a União Europeia está na origem da declaração incluída no Pacto 
de Estabilidade afirmando que o respeito dos Direitos do Homem, incluindo os das 
pessoas que pertencem às minorias nacionais, constitui a garantia de uma Europa 
estável e democrática. A União dá igualmente a sua contribuição a numerosas acções 
centradas na protecção dos direitos das pessoas que pertencem às minorias nacionais, 
nomeadamente: 
- no âmbito da aplicação do Pacto, por meio de medidas de acompanhamento 
respeitantes aos problemas-chave das minorias nacionais; 
- pela realização de projectos específicos em ligação com organizações regionais e 
não governamentais, nos domínios da luta contra o racismo e a xenofobia e da 
promoção da liberdade de expressão bem como do reforço da sociedade civil 
- os povos autóctones 
54. A Comunidade Europeia contribui para a acção da comunidade internacional em 
favor do respeito dos direitos do homem e das liberdades fundamentais destes povos. 
A Comunidade apoia projectos concretos e inovadores em parceria com as instâncias 
governamentais e organizações locais, projectos que visam reforçar a capacidade de 
organização das comunidades autóctones e, se for caso disso, a demarcação dos seus 
territórios. Este tipo de acção sublinha muito especialmente a relação entre a promoção 
dos direitos do homem e o respeito do ambiente, em conformidade com as conclusões 
da Conferência do Rio de 1992, em que foi desenvolvido o conceito de um direito ao 
ambiente. 
- as vítimas de tortura 
55. Este tema, que figura entre as prioridades do programa de acção de Viena, foi 
retomado pelo Parlamento Europeu que criou uma rubrica orçamental específica 
destinada à assistência de vítimas de tortura tendo em vista a sua recuperação física, 
psíquica e social. A acção comunitária visa apoiar as organizações especializadas que 
18 
assistem as organizações locais no lançamento e no período inicial de execução dos 
projectos e que estão na origem de iniciativas de sensibilização, de investigação e de 
documentação. 
2) Grupos prioritários para acções de sensibilização 
- jornalistas, magistrados, forças armadas e pessoal da polícia 
56. A liberdade de imprensa e de informação, a independência do poder judiciário e 
subordinação das forças armadas à autoridade civil contam-se entre os elementos 
essenciais do Estado de direito e da democracia. 
57. Consciente do papel dos jornalistas na transmissão dos valores da tolerância e da 
coexistência pacífica entre as diferentes componentes de uma sociedade, a Comunidade 
apoia numerosas acções, nomeadamente em Africa, na ex-Jugoslávia e na América 
Latina, tendo em vista formar e sensibilizar os profissionais dos meios de comunicação 
para temas relacionados com o seu papel catalisador no processo democrático. 
58. No mesmo espírito, as acções, apoiadas pela Comunidade, destinadas aos 
magistrados e, de forma mais ampla, ao pessoal de instituições judiciárias e 
penitenciárias, centram-se na educação, na formação e na sensibilização. Com a 
preocupação de ter em conta a especificidade dos diferentes sistemas regionais, a 
Comunidade dá o seu apoio a instituições originais de defesa legal, nomeadamente, na 
América Latina, aos "Procuradores dos Direitos do Homem". Neste contexto, é 
conveniente mencionar igualmente a decisão tomada pelo Conselho Europeu de Essen 
no sentido de possibilitar um financiamento pelo programa PHARE de projectos nos 
domínios da justiça e dos assuntos internos, incluindo a cooperação judiciária. 
59. As forças armadas, bem como o pessoal das forças de polícia e de segurança, 
desempenham igualmente um papel fundamental na sociedade, nomeadamente em 
matéria de respeito das liberdades individuais. É por esse motivo essencial conceber, 
especialmente para estes elementos, acções de sensibilização para o respeito dos 
direitos fundamentais que tenham em consideração a especificidade das suas tarefas. 
Neste sentido, a Comunidade estabeleceu um programa plurianual de promoção dos 
direitos do homem na América Central em que é dada prioridade a projectos de 
educação e de sensibilização do pessoal da polícia, das forças armadas, da 
administração da justiça e do pessoal de instituições penitenciárias. 
IIL Instrumentos 
60. Para a execução destas acções, a Comunidade Europeia dispõe de um amplo leque 
de instrumentos que incluem nomeadamente as relações convencionais com os países 
terceiros e os seus recursos financeiros. 
a) As relações com os países terceiros 
61. As relações convencionais da Comunidade Europeia foram sendo aprofundadas 
com base na experiência adquirida, tendo-se conseguido fazer de cada acordo o 
instrumento de uma abordagem global do desenvolvimento político, social e 
económico. No seio da comunidade internacional, estas relações caracterizam-se pela 
19 
sua originalidade, nomeadamente no que respeita à abordagem em matéria de direitos 
do homem. 
62. Correspondendo ao desejo expresso pelo Parlamento Europeu e tendo em conta os 
trabalhos realizados no âmbito do Conselho, a Comissão adoptou em 23 de Maio de 
1995 uma comunicação relativa à "tomada em consideração do respeito dos princípios 
democráticos e dos direitos do homem nos acordos entre a Comunidade e os países 
terceiros"6. Este texto lembra os fundamentos e as referências aos direitos do homem 
que estão na base da abordagem comunitária na matéria, sublinha a evolução que se 
verificou desde 1992, caracterizada pela inscrição sistemática nos acordos da 
Comunidade com os países terceiros de uma cláusula que define os direitos do homem 
como "elemento essencial" das relações contratuais, estabelece um balanço da prática 
seguida nesses dois anos e propõe uma abordagem coerente e estruturada. 
63. As conclusões desta comunicação prevêem o reforço do alcance jurídico do 
dispositivo convencional a inserir em todos os novos projectos de directrizes de 
negociação de acordos da Comunidade com os países terceiros. Assim, a cláusula 
"elemento essencial" será completada por um artigo relativo à não execução, o qual 
é por sua vez explicitado por duas declarações interpretativas. Estas conclusões 
coincidem com o texto aprovado pelo Conselho em 29 de Maio de 19957. Essas 
conclusões têm como objectivo melhorar a coerência, a transparência e a visibilidade 
da abordagem comunitária, tendo em conta a sensibilidade dos países terceiros e o 
princípio de não-discriminação. O dispositivo previsto favorece a realização de acções 
positivas e confirma a descrição dos direitos do homem e dos princípios democráticos 
como "elemento essencial" do acordo, tema de interesse comum e elemento do 
diálogo. Esta abordagem deve ser entendida no espírito de um compromisso comum 
de respeito e promoção dos valores universais e não no sentido de uma relação de 
condicionalidade. 
64. O corolário desta abordagem positiva é a possibilidade de tomar medidas 
adequadas em caso de violações graves e persistentes dos direitos do homem ou da 
interrupção do processo democrático. O leque dessas medidas é suficientemente amplo 
para permitir reacções graduadas em função da gravidade dos casos em questão. Elas 
vão desde iniciativas confidenciais ou públicas a intervenções nas instâncias 
internacionais e à participação em missões de inquérito internacionais e regionais, 
incluindo igualmente, nos casos de relações convencionais, a possibilidade de diferir 
a conclusão do acordo, de alterar o conteúdo dos programas de cooperação ou mesmo 
de suspender o acordo, no respeito do direito internacional. Ao adoptar estas medidas, 
a Comunidade tem a preocupação de não penalizar a população pela atitude do 
governo, passando a canalizar as suas intervenções através das organizações da 
sociedade civil. 
65. Este mesmo aspecto inovador está também presente nos regulamentos mais 
recentes que definem o quadro da assistência técnica e da cooperação financeira. 
Embora constituindo medidas unilaterais, estes contêm referências explícitas a respeito 
dos direitos do homem e dos princípios democráticos enquanto elemento essencial da 
cooperação. Prevêem a possibilidade de tomar medidas adequadas, que podem ir até 
7 COM (95) 216 final. 
Documento 7255/95, Conselho "Assuntos Gerais". 
20 
à suspensão da cooperação, nomeadamente em caso de violação grave dos direitos do 
homem e dos princípios democráticos. Esta fórmula figura no Regulamento n° 443/92, 
de 25 de Fevereiro de 1992, relativo aos países da Ásia e da América Latina, no 
Regulamento TACIS que abrange os países da ex- União Soviética e a Mongólia, bem 
como na proposta de regulamento MEDA em favor dos países terceiros mediterrânicos. 
65 bis. No âmbito da revisão intercalar de Lomé IV, cujas negociações foram 
recentemente concluídas, o dispositivo negociado entre os países ACP e a União 
Europeia é especialmente elaborado. Com efeito, não só se prevê a tomada em 
consideração do respeito dos direitos do homem e dos princípios democráticos como 
"elemento essencial" das relações entre as partes, como também se faz acompanhar 
este elemento de uma cláusula dita de suspensão bem como de um mecanismo muito 
concreto de consultas com base paritária entre as partes. Em conformidade com as 
conclusões da comunicação de 23 de Maio de 1995, este mecanismo privilegia o 
diálogo como meio de chegar a uma solução antes da eventual tomada de uma medida 
negativa, excepto em casos de urgência especial, ficando claro que a suspensão da 
cooperação deve ser uma medida a que só se recorre em último lugar. 
66. A reflexão prossegue: tanto nas instâncias internacionais como no seio das 
instituições comunitárias, está aberto um debate sobre a inscrição do respeito e da 
promoção dos direitos sociais fundamentais nas relações convencionais com os países 
terceiros. Tratar-se-ia nomeadamente de contribuir para a luta contra as diferentes 
formas de trabalho forçado e de exploração do trabalho infantil, bem como para a 
promoção da liberdade sindical e de negociação colectiva, baseada nas convenções 
pertinentes da OIT. E um debate que ainda se encontra aberto dado que os países em 
desenvolvimento exprimiram as suas reservas, considerando que se trata de uma forma 
de proteccionismo oculto, visando privá-los da vantagem concorrencial que 
representam os baixos salários. 
67. Este debate encontra igualmente eco no contexto multilateral. Para além das 
disposições existentes a reforma do sistema de preferências generalizadas adoptada 
pela Comunidade prevê nomeadamente que os países que se comprometem a respeitar 
as Convenções da OIT relativas à liberdade sindical e ao direito de negociação 
colectiva, bem como ao trabalho infantil, beneficiarão de vantagens comerciais 
suplementares; a aplicação desta disposição é diferida até Janeiro de 1998 a fim, 
nomeadamente, de permitir aos países que o solicitem a adopção de políticas 
consequentes. Além disso, a declaração adoptada na Conferência Mundial sobre o 
Desenvolvimento Social (Copenhaga, Março de 1995), bem como a plataforma de 
Pequim, incluem o compromisso de promover o respeito das Convenções da Oil 
relativas à proibição do trabalho forçado e do trabalho infantil, à liberdade sindical, 
ao direito de organização e de negociação colectiva e ao princípio de não 
discriminação, incluindo os aspectos relativos à aplicação da Convenção n° 100.. 
68. A Comissão vai aprofundar este debate com base, nomeadamente, nos resultados 
das análises feitas no seio de instâncias internacionais tais como a OIT, a OMC e a 
OCDE, sobre as relações entre o comércio e os direitos dos trabalhadores. 
b) Os recuisos financeiros 
69. O orçamento comunitário constitui igualmente um meio de "acção positiva". Por 
iniciativa do Parlamento Europeu, uma parte dos recursos, em constante progressão, 
21 
8 é especificamente afectado à promoção dos direitos do homem e da democracia, 
abrangendo diferentes aspectos temáticos e geográficos; é nomeadamente o caso do 
capítulo "Iniciativa europeia para os direitos do homem e a democratização" que inclui 
rubricas orçamentais específicas. Para a utilização destes recursos, uma concertação 
entre os serviços competentes da Comissão permite definir orientações, identificar 
referências e critérios comuns de selecção dos projectos e harmonizar os 
procedimentos. 
70. Outros recursos financiados pelas dotações da assistência e da cooperação 
financeira e técnica são igualmente utilizados para estes mesmos objectivos. Estes 
recursos que, numa primeira fase, privilegiavam os direitos económicos, sociais e 
culturais, são cada vez mais frequentemente investidos em acções destinadas à 
promoção do Estado de direito e à protecção dos grupos vulneráveis, nomeadamente 
quando se trata de dotações previstas nos regulamentos financeiros que contêm 
referências explícitas aos direitos do homem. 
71. Diferentes relatórios fazem o balanço anual da utilização destes recursos 
financeiros. Os aspectos temáticos são tratados de maneira horizontal pelos relatórios 
sobre a execução das acções de promoção dos direitos do homem e da democratização 
(1992-1993, 1994) e pelos relatórios sobre o seguimento dado à resolução "direitos do 
homem, democracia e desenvolvimento" de 28 de Novembro de 1991, do Conselho 
e dos Estados-membros reunidos em Conselho" (1992, 1993 e 1994). Além disso, e 
tendo em vista muito especialmente as organizações não governamentais (ONG), a 
Comissão esforça-se por melhorar a informação relativa às diferentes fontes de 
financiamento comunitárias neste domínio, nomeadamente editando uma "Recolha 
comentada dos recursos disponíveis para financiar as acções ONG"8. 
Edição de Abril de 1995: V1II/222/95 - FR (versão original). 
22 
CAPITULO O : PERSPECTIVAS9 
Secção A : O desenvolvimento de temáticas novas 
72. A comunidade internacional está cada vez mais consciente do impacto dos direitos 
do homem sobre a paz e a segurança internacional e regional, bem como sobre a 
situação global de um país, sobre a sua estabilidade política e sobre o seu 
desenvolvimento social e económico. 
73. Esta tomada de consciência é acompanhada de um aumento do interesse pelos 
aspectos da prevenção nas acções realizadas em favor do respeito dos direitos do 
homem e dos princípios democráticos. Paralelamente, a preocupação de intervir na 
fase mais precoce levou a reforçar as acções de apoio e de acompanhamento dos 
processos de transição democrática. 
74. A noção de prevenção não é nova, dado que qualquer política de promoção dos 
direitos do homem reveste necessariamente este carácter. Contudo, o aprofundamento 
da reflexão sobre este tema levou ao desenvolvimento de uma abordagem global e 
pluridimensional (direitos do homem, segurança, desenvolvimento, ambiente) e à 
definição de perspectivas novas em que se inscrevem as iniciativas originais a seguir 
descritas. 
1. A componente "direitos do homem" na prevenção dos conflitos e na reacção às 
situações de crise 
75. Um grande número de conflitos está enraizado num contexto de violações 
generalizadas dos direitos fundamentais do ser humano. Estas violações geram 
conflitos que se traduzem por novas violações que por sua vez vão criar uma espiral 
de violência muitas vezes irreversível. Nas últimas décadas, a maioria dos conflitos 
teve a sua causa em tensões previsíveis e, por conseguinte, susceptíveis de serem 
vencidas. A prevenção não é um luxo; muito pelo contrário, o seu custo é inferior, em 
termos de vidas humanas e de prejuízos materiais, ao do tratamento do conflito e ao 
da reconstrução. 
76. Nas situações de crise ou de alerta, o elemento fundamental é a capacidade de 
reacção imediata bem como a aplicação de uma "prevenção activa" por meio de acções 
orientadas e rapidamente executadas. E deste modo que a Comunidade participou no 
envio para o Ruanda de uma missão de observadores que tinha como objectivo 
introduzir um elemento de imparcialidade e de confiança numa situação de violações 
graves e persistentes, bem como pacificar as tensões e favorecer o regresso dos 
refugiados. A prevenção inclui igualmente aspectos de repressão, nomeadamente nas 
situações em que a impunidade dos autores de violências graves mantém um clima de 
insegurança propício a novas violências. A gravidade destes fenómenos conduziu 
nomeadamente à criação, por decisões do Conselho de Segurança das Nações Unidas, 
dos Tribunais internacionais ad hoc para a ex-Jugoslávia e o Ruanda, encarregados de 
julgar os autores de graves violações dos direitos do homem e de afrontas ao direito 
humanitário. Estas inovações de alcance considerável em direito internacional 
9 As partes do texto em itálico a seguir incluem as propostas que vão orientar a 
Comissão durante todo o exercício do seu mandato. 
23 
beneficiaram do apoio activo da União Europeia bem como de iniciativas específicas 
da Comissão destinadas a facilitar o início dos trabalhos. Os recentes progressos dos 
trabalhos realizados no âmbito das Nações Unidas, relativamente à elaboração do 
estatuto de uma jurisdição penal internacional, são favoravelmente acolhidos pela 
Comunidade Europeia e nomeadamente pelo Parlamento Europeu que se exprimiu por 
várias vezes sobre este tema10 e inscreveu pela primeira vez no orçamento de 1995 
uma rubrica específica destinada a apoiar as ONG internacionais que trabalham no 
sentido da instauração de uma jurisdição desse tipo. 
77. Frequentemente difíceis de executar e por vezes de impacto mais simbólico que 
real, estas novas formas de intervenção são acompanhadas por uma acção a médio e 
longo prazo alicerçada numa abordagem diferente tendente a instaurar um clima de 
confiança e de "segurança democrática" e privilegiando a acção à reacção, a 
continuidade das intervenções a iniciativas pontuais, dispersas e sem seguimento. Estas 
exigências encontram-se no centro de iniciativas como o programa plurianual de 
promoção dos direitos do homem na América Central e o programa de reabilitação na 
África do Sul. 
78. A defesa e a promoção dos direitos do homem constituem igualmente um 
instrumento de prevenção dos fluxos migratórios maciços gerados por situações de 
crise ou de conflito nos países de origem. Com efeito, a acção neste domínio actua a 
nível das causas profundas dos movimentos migratórios forçados, como o sublinha a 
recente comunicação da Comissão sobre as políticas de imigração e de asilo11 que 
acentua a importância de uma coordenação estreita, nomeadamente entre a política de 
asilo e de imigração e a política de promoção e de salvaguarda dos direitos do homem. 
79. No âmbito da sua acção global em favor do Estado de direito e das liberdades 
democráticas, a Comissão propõe-se aprofundar a reflexão em matéria de prevenção 
das crises, nomeadamente em aspectos relacionados com a definição e a qualidade das 
suas intervenções, o seu modo de financiamento, o procedimento a seguir para a sua 
execução. De uma forma geral, é conveniente aprofundar a consulta em matéria de 
capacidade de análise e de prevenção activa a nível europeu com diferentes instâncias 
europeias interessadas, incluindo o Parlamento Europeu e o Conselho da União. 
2. A assistência eleitoral 
80. A assistência eleitoral tem características notáveis: um efeito benéfico de criação 
de confiança junto das populações, um impacto político forte e um nível de 
visibilidade que ultrapassa de longe o de iniciativas tradicionais. 
81. Este tipo de acções, cujo carácter político foi sendo reforçado, é prova de uma 
abordagem "voluntarista" da comunidade internacional que se empenha activamente, 
dando o seu apoio à transição democrática de um país. 
82. A assistência eleitoral inscreve-se antes do mais numa acção de conjunto visando 
promover o Estado de direito e as liberdades democráticas. Este conceito alargou-se 
progressivamente para passar a abranger um período cada vez mais amplo entre uma 
10 Recentemente na sua resolução de 13 de Julho de 1995 - PE 192.560. 
COM(94)23 final. 
24 
fase de maturação da sociedade civil, a aplicação de reformas institucionais e a 
consolidação da transição. A Comunidade Europeia que, no período de 1992 - 1994, 
deu um apoio essencialmente técnico a 41 países através dos organismos 
especializados, desenvolveu deste modo toda uma série de acções relacionadas com 
as fases pré e pós- eleitorais tendo em vista criar as condições da transição 
democrática e da sua consolidação após o período eleitoral. Trata-se nomeadamente 
de apoios específicos à independência do poder judiciário, à emergência da sociedade 
civil, incluindo a participação eleitoral das mulheres (como candidatas e como eleitoras 
informadas), à sensibilização dos meios de comunicação, à educação cívica e à 
formação das estruturas parlamentares. 
83. A dimensão política deste tipo de acção ficou consagrada nas primeiras acções 
comuns decididas pela União Europeia no âmbito da política externa e de segurança 
comum. Três de entre elas dizem respeito à assistência eleitoral: Rússia (Dezembro de 
1993); Africa do Sul (Maio de 1994) e a acção, actualmente em preparação relativa 
ao apoio ao processo de paz no Médio Oriente. Estas diferentes intervenções conferem 
à assistência eleitoral da União uma identidade própria. 
84. A Comissão esforçar-se-ápor identificar "módulos" de intervenção susceptíveis de 
serem inseridos na composição de programas que serão elaborados em função das 
necessidades específicas das diferentes regiões e adaptados às fases pré e pós-
eleitorais; a finalidade desses programas consistiria em criar condições da transição 
democràica e da sua consolidação após o período eleitoral. Dextra ser atribuída 
atenção especial à participação activa de todos os actores da sociedade civil e, 
nomeadamente, às mulheres, dado que o seu acesso às esferas do poder é um indicador 
importante do grau de democracia de um país. 
85. No que respeita às missões de observação - eleitoral e direitos do homem - , a 
acção da Comunidade deveria ter os seguintes objectivos: 
- acelerar o envio de missões pelo estabelecimento de listas de reserva de 
observadores qualificados e seleccionados com base em critérios objectivos; 
- executar programas deformação estruturados de acordo com uma fórmula comum 
aos diferentes tipos de missões e completados por uma especialização em cada um 
dos domínios; 
- "pnfissionalizcv" a abordagem em termos de capacidades jurídicas e logísticas pela 
preparação de "módulos" adaptados às diferentes situações; 
- normalizar os procedimentos por forma a assegurar a coerência do conjunto das 
suas intervenções; 
- assegurar a complementaridade com as organizações internacionais e regionais. 
Secção B: Coerência e impacto 
86. O papel da União Europeia em matéria de defesa e de promoção dos direitos 
fundamentais é resultante de uma vontade política expressa no Tratado da União 
Europeia. Decorre das tomadas de posição institucionais e das expectativas da opinião 
pública; adquire forma nas primeiras acções comuns de política externa e de segurança 
comum bem como na abordagem global desenvolvida na política comunitária de 
cooperação para o desenvolvimento. 
25 
87. O desafio que se coloca à União é importante: dispondo de um compromisso 
político alicerçado nos quadros universal e regionais e dotada de uma gama de 
instrumentos e de recursos substanciais, a União deve concentrar os seus esforços na 
definição e na aplicação de uma estratégia susceptível de assegurar a coerência, o 
impacto e a eficácia das acções, bem como a visibilidade e a transparência na 
utilização dos instrumentos. 
88. O futuro próximo revelará em que medida será possível satisfazer os compromissos 
e em que medida a União será capaz de realizar os seus objectivos, de utilizar os 
instrumentos de maneira transparente e não discriminatória e até que ponto os recursos 
de que dispõe lhe darão a possibilidade de agir com eficácia a médio e longo prazos 
e de reagir nas situações de urgência com o impacto que se pretende. 
1. Elementos de uma estratégia de acção 
89. A definição de uma estratégia implica aprofundar a coerência e melhorar a 
qualidade, o impacto e a visibilidade das intervenções bem como reforçar os 
instrumentos de maneira a assegurar a possibilidade de lançar acções e/ou programas 
a médio e longo prazo e a desenvolver a capacidade de reacção a curto prazo. 
90. Para esse efeito é necessário: 
- aprofundar a reflexão sobre os diferentes temas dos direitos do homem por forma 
a dispor de uma gama de instrumentos a utilizar de acordo com as necessidades 
específicas e as características próprias dos países ou regiões considerados; 
- reforçar a articulação entre a abordagem temáica e a abordagem geográfica por 
forma a desenvolver a capacidade de iniciativa em situações que exigem respostas 
rápidas; 
- assegurar a transparência da informação e a tomada em consideração das 
orientações institucionais quando do estabelecimento das prioridades de acção, 
nomeadamente por meio de um diãogo construtivo com as instâncias do 
Parlamento Europeu, que poderia basear-se na inscrição sistemáica dos temas 
"direitos do homem " no seu programa de acção; 
- reforçar a continuidade entre as tomadas de posição da União nas instâncias 
internacionais e regionais e as acções realizadas a nível comunitário. 
91. Meãs especificamente, no que respeita à melhoria da qualidade e do impacto das 
intervenções, é necessário: 
- aproveitar a experiência adquirida com as acções realizadas pela Comunidade 
Europeia, desenvolvendo uma capacidade de avaliação específica para os projectos 
"direitos do homem " ; 
- assegurar a capacidade de análise e de conhecimento especializado, por forma a 
evitar as situações de crise e a identificar as necessidades e as prioridades, tendo 
em conta a especificidade dos países ou das regiões considerados; 
- formar equipas especializadas susceptíveis de intervir eficazmente em situações 
relacionadas com os direitos do homem e a democratização; 
- promover uma troca de informações com os Estados-membros por forma a 
assegurar a coerência da acção de conjunto. 
26 
92. Coerência e visibilidade são indissociáveis. A acção comunitária será vista do 
exterior com tanto mais clareza quanto mais coerente, homogénea e bem orientada for 
na realidade. 
2. Os instrumentos: aprofundamento e reforço 
93. A definição de uma estratégia implica a utilização óptima dos instrumentos 
disponíveis e, se for caso disso, a tentativa de encontrar novas fórmulas adequadas. 
a) As relações convencionais com os países terceims 
94. Considerada como um dos instrumentos mais visíveis de que a Comunidade dispõe 
para exprimir os sem compromissos, a tomada em consideração do respeito dos 
direitos do homem nas relações convencionais com os países terceims exige uma 
reflexão específica relativa 
- à definição dos critérios prévios ao estabelecimento de relações convencionais 
tendo em vista permitir uma abordagem não discriminatória, 
- à avaliação dos esforços feitos pelos parceiros. 
95. Quanto ao primeiro ponto, será necessário definir previamente critérios de 
apreciação da situação ou dever-ser-á considerar que o próprio facto de iniciar 
negociações com um país é susceptível de ter efeitos favoráveis para a evolução dessa 
situação ? A partida parece indispensável uma condição: a vontade manifesta do país 
em causa de se empenhar num processo de democratização e de respeito dos princípios 
e compromissos internacionais que subscreveu. A título de exemplo, a adesão a um 
certo número de instrumentos de protecção dos direitos do homem poderá ser 
considerada como uma prova dessa vontade. 
96. Tendo em conta as orientações definidas a nível internacional e/ou regional, o 
diálogo contínuo com o Estado em causa deverá permitir, se necessário, identificar em 
comum as prioridades de um programa de parceria e/ou de acções específicas em favor 
dos Direitos do Homem e da democracia 
97. A execução dessas acções - ao mesmo título que a realização pelo Estado dos seus 
próprios objectivos na matéria - permitirá apreciar os esforços efectuados; a existência 
de resultados positivos poderia dar acesso a um apoio mais importante e, em caso de 
não respeito dos compromissos, deverá ser encarada a aplicação de medidas adequadas. 
98. A concertação é, pois, essencial, tanto na fase da concepção de um programa de 
acção como na fase da sua execução. Só a concertação permite favorecer uma 
abordagem flexível e que respeite as sensibilidades culturais e as necessidades 
específicas dos países em causa, não deixando de zelar pelo respeito das prioridades 
da União Europeia. 
b) Os recursos financeiros 
99. A multiplicação dos recursos financeiros acessíveis para a execução de projectos 
relacionados com os direitos do homem permitiu alargar consideravelmente o alcance 
das intervenções do ponto de vista tanto geográfico como temático. Nesta fase, é 
conveniente analisar até que ponto - e no respeito da regulamentação financeira e do 
princípio da transparência orçamental - esses recursos oferecem a possibilidade de agir 
27 
com eficácia a médio e longo prazo, de reagir em situações de urgência, de assegurar 
a complementaridade dos instrumentos e de oferecer uma forma de incentivo aos 
países beneficiários. 
100. Com efeito, as iniciativas relacionadas com a promoção do Estado de direito, 
a democracia e os direitos do homem exigem frequentemente uma flexibilidade 
dificilmente compatível com as limitações próprias da utilização dos instrumentos 
financeiros. Essa flexibilidade é essencial para as diferentes acções: as acções a curto 
prazo, que requerem uma disponibilidade imediata dos recursos, e as acções a médio 
e longo prazo, que implicam a continuidade das intervenções para além do exercício 
orçamental. É por este motivo essencial estudar uma solução susceptível de identificar 
os instrumentos financeiros mais bem adaptados às características próprias dos 
objectivos que se pretende alcançar. 
101. No que respeita às acções a médio e longo prazo, os regulamentos de assistência 
técnica bem como os fundos de cooperação para o desenvolvimento oferecem uma 
solução, na medida em que permitem a continuidade das intervenções numa base 
geográfica pela execução de programas plurianuais. Em contrapartida, não existe um 
sistema de "reacção imediata". Seria, pois, conveniente encontrar a fórmula adequada 
susceptível de desbloquear as dotações necessárias para acções como o envio de 
missões de observadores para diferentes situações (processos "políticos", violações 
graves dos direitos do homem, prevenção dos conflitos, etc.). 
102. Um outro aspecto da flexibilidade é a capacidade de adaptação, no respeito do 
princípio da transparência orçamental, às especificidades do domínio "direitos do 
homem", e isto em termos tanto de beneficiários como de procedimentos de concessão 
e de avaliação. Com efeito, é essencial tomar em consideração a particularidade dos 
beneficiários que realizam, com apoio comunitário, acções de defesa e de promoção 
dos direitos do homem e, nomeadamente, o carácter não lucrativo das suas actividades. 
Paralelamente, a selecção dos projectos "direitos do homem" tem características bem 
distintas das de um concurso para a realização de infra-estruturas e, por esse motivo, 
os processos de avaliação devem ser baseados em abordagens diferentes. 
103. É igualmente essencial assegurar uma complementaridade na utilização de 
instrumentos de naturezas diferentes. Este problema coloca-se nomeadamente quando 
os comentários orçamentais contêm referências gerais aos direitos do homem, sendo 
a única diferença de ordem geográfica. Uma solução possível seria por exemplo o 
desenvolvimento de uma hierarquia na utilização de instrumentos. A título de exemplo, 
os projectos de carácter inovador poderão ser sistematicamente financiados, numa 
primeira fase, a uma escala reduzida, pelas rubricas orçamentais específicas antes de 
serem desenvolvidos, se a experiência se revelar positiva, a maior escala pelos 
montantes da assistência técnica ou da cooperação para o desenvolvimento. 
104. Outra reflexão a desenvolver em termos de recursos financeiros diz respeito à 
disponibilização de montantes de incentivo. Esta fórmula foi avançada na resolução 
"direitos do homem, democracia, desenvolvimento" do Conselho, de 28 de Novembro 
de 1991, que sublinha a importância das fórmulas de incentivo ou de "prémio" aos 
esforços já efectuados; foi pela primeira vez retomada no projecto de revisão da 
Convenção de Ix>mé IV em que está prevista a disponibilidade de um "montante de 
incentivo" para o financiamento de reformas institucionais ou administrativas no 
âmbito da democratização ou tendo em vista o reforço ou o estabelecimento do Estado 
28 
de direito. Esse montante pode ser mobilizado desde que o listado ACP já tenha 
decidido o financiamento de tais reformas pelos fundos de I ,omé previstos para as 
acções de desenvolvimento. O montante em causa vem, pois, completar a parte dos 
recursos provenientes do Programa Indicativo Nacional (PIN) do país em questão. Essa 
disposição inscreve-se plenamente na abordagem positiva prosseguida pela 
Comunidade e vem estreitar ainda mais os laços entre a democracia, os direitos do 
homem e o desenvolvimento. Seria interessante alargar esta prática a outros países ou 
grupos de países para além dos abrangidos pela Convenção de Lomé. 
105. Resumidamente, para permitir a utilização óptima dos diferentes instrumentos 
financeiros em favor do respeito e da promoção dos direitos do homem, será 
necessário assegurar: 
- a sua flexibilidade tendo em vista torná-los compatíveis com os objectivos 
específicos perseguidos, nomeadamente afim de assegurar uma disponibilidade dos 
recursos financeiros num prazo muito curió quando é necessário executar acções 
de carácter urgente, bem como a sua capacidade de adaptação às exigências 
específicas ao domínio dos direitos do homem; 
- a sua complementaridade (assistência técnica fundos de cooperação para o 
desenvolvimento, rubricas específicas "direitos do homem", etc..) tendo em vista 
evitar duplicações e assegurar a continuidade e o impacto pretendido; 
- a disponibilidade de montantes de incentivo cuja concessão seria tomada 
dependente dos esforços efectuados de maneira a prever fórmulas de incentivo, 
omeadamente no domínio das reformas institucionais, do Estado de direito e da 
democratização; 
- a transparência da informação relativa às diferentes fontes de financiamento e à sua 
utilização. 
3. O reforço da cooperação com diferentes parceiros 
106. A eficácia da acção da União Europeia repousa igualmente na mobilização dos 
diferentes parceiros nacionais, regionais e internacionais - as organizações 
internacionais e regionais, os Estados e as diferentes instâncias da sociedade civil - e, 
nomeadamente, num diálogo aberto e construtivo susceptível de permitir intervenções 
complementares e geradoras de sinergias. 
107. Os temas relacionados com os direitos do homem são tomados em consideração, 
aos diferentes níveis da comunidade internacional, por várias organizações; é essencial 
poder beneficiar da experiência e dos conhecimentos de cada uma delas e evitar 
duplicações ou mesmo posições conflituosas. Nesta óptica, convém desenvolver o 
diálogo com as Nações Unidas, a OSCE, o Conselho da Europa, bem como com outras 
organizações regionais tais como a OEA e a OUA, a fim de coordenar as iniciativas 
por forma a reforçar o impacto e de apoiar as iniciativas regionais mais adequadas a 
dar resposta às sensibilidades e às necessidades locais. 
108. É neste espírito que os primeiros parceiros da acção comunitária são os Estados, 
directamente responsáveis pela construção democrática e pelo respeito dos direitos do 
homem. A esse título, os Estados são os detentores das principais alavancas que 
permitem agir quando e onde os problemas se colocam. O diálogo entre a União 
Europeia e os países terceiros constitui um factor essencial de promoção dos direitos 
do homem e dos valores democráticos. É por esse motivo primordial manter e 
29 
aprofundar esse diálogo com as diferentes instâncias estatais e as instituições nacionais 
a fim de identificar prioridades comuns, no âmbito dos compromissos internacionais 
e tendo em conta as especificidades culturais e as sensibilidades próprias do país, e, 
nesta base, elaborar programas de acções concretas. 
109. A Comunidade Europeia mantém igualmente uma relação de parceria privilegiada 
com a sociedade civil nas suas diferentes expressões democráticas, nomeadamente as 
organizações não-governamentais cujo empenhamento em prol do respeito e da 
promoção dos direitos fundamentais se foi progressivamente desenvolvendo no seio 
das diferentes instâncias internacionais e regionais bem como no terreno. A sua 
contribuição é essencial na construção, na consolidação e na defesa do Estado de 
direito, bem como na sua qualidade de porta-voz privilegiado dos grupos vulneráveis. 
A sua capacidade de identificar as necessidades reais, de se adaptarem à variedade das 
situações encontradas e de apreciarem, no dia-a-dia, os progressos realizados nas suas 
diferentes acções, fazem destas organizações os instrumentos essenciais da promoção 
e da defesa dos direitos fundamentais. 
110. Circunscrita no início à cooperação para o desenvolvimento e à ajuda 
humanitária, a parceria com as diferentes instâncias da sociedade civil alargou-se 
progressivamente a novos domínios de acção, tais como a defesa dos direitos dos 
grupos vulneráveis, a promoção das liberdades democráticas e o apoio aos processos 
eleitorais. No âmbito das acções de promoção do Estado de direito, a Comunidade 
Europeia apoia igualmente a criação e a consolidação de organizações não-
governamentais enquanto componentes essenciais de uma sociedade civil democrática. 
111. Tendo em conta o que precede, a Comissão propõe-se reforçar os laços de 
sinergia com as organizações internacionais e regionais, desenvolvendo o diãogo com 
estas organizações por forma a identificar as prioridades e necessidades, 
nomeadamente: 
- dando o seu apoio aos diferentes mecanismos de controlo e estruturas de 
promoção; 
- promovendo uma programação a médio e longo prazo de actividades a desenvolver 
conjuntamente com as organizações regionais e internacionais; 
- desenvolvendo uma capacidade de reacção para operações pontuais; 
- reforçando o intercâmbio de informações sobre as actividades em curso. 
112. No que respeita mais especificamente às relações com as organizações 
não-governamentais, é conveniente aprofundar o diãogo com estas organizações por 
forma a identificar as suas prioridades e a ter em conta as suas necessidades. 
30 
113. ,4 presente comunicação inscreve-se num período assinalado por acontecimentos 
contraditórios: na Europa a coexistência de cinquenta anos de paz e de conflitos 
dilacerantes no coração do continente; no Mundo, o desenvolvimento da democracia 
e das liberdades individuais e a persistência de violações graves e maciças dos direitos 
fundamentais bem como o ressurgimento do fanatismo e da intolerância 
W4.A presente comunicação éproposta à atenção das Instituições Comunitárias como 
garantia de futuro, com o objectivo de contribuir para o desenvolvimento de uma 
dimensão humana que esteja à atura das tradições e das esperanças dos povos 
europeus. 
115. Sejam quais forem as ambições da União, os resultados da sua acção assentam 
nas contribuições das diferentes instituições, bem como no apoio a uma opinião 
pública responsável e empenhada 
116. A presente comunicação será transmitida ao Conselho e ao Parlamento Europeu. 
31 
ISSN 0257-9553 
COM(95) 567 final 
DOCUMENTOS 
PT 06 01 
N.* de catálogo : CB-CO-95-635-PT-C 
ISBN 92-77-96691-2 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo