[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 13.6.2007

SEC(2007) 774

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento apenso à Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO QUE INSTITUI A EMPRESA COMUM 'Clean Sky' Análise dos efeitos de uma iniciativa tecnológica conjunta no domínio da AERONÁUTICA e dos TRANSPORTES AÉREOS RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2007) 315 final}{SEC(2007) 773}

1. CONTEXTO

O presente documento apresenta uma análise do impacto da iniciativa tecnológica conjunta 'Clean Sky'.

O Sétimo Programa-Quadro (7º PQ, 2007-2013[1]) introduziu o mecanismo das Iniciativas Tecnológicas Conjuntas ( Joint Technology Initiatives - JTI) em resposta às necessidades manifestadas pela indústria e por outras partes interessadas. As JTI foram concebidas como parcerias público-privadas (PPP). Através das JTI, a Comunidade oferecerá um quadro jurídico e organizativo que permite a congregação dos recursos de todas as entidades, do sector público como do privado, envolvidas na investigação e desenvolvimento num determinado domínio. As JTI devem procurar desenvolver actividades de interesse comum europeu[2], contribuindo assim para a realização do objectivo de competitividade definido em Lisboa e das metas para a despesa com investigação decididas em Barcelona[3].

O sector da aeronáutica e dos transportes aéreos foi identificado pela Comissão como propício para uma JTI[4]. O seu principal objectivo conseguir progressos significativos no sentido dos Conceitos de Referência de Alto Nível propostos pelo ACARE , que concluiu pela necessidade de uma evolução tecnológica para conseguir atingir, até 2020, as metas de redução das emissões de CO2 em 50%, de NOx em 80% e do ruído ouvido no exterior em 50%, bem como para reduzir o impacto ambiental das aeronaves e dos produtos relacionados, ao longo de todo o seu ciclo de vida[5].

QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

A avaliação do impacto da JTI 'Clean Sky' baseia-se em dois documentos, bem como nas sugestões recolhidas no âmbito de duas audições que analisaram o grau de preparação apresentado na documentação da avaliação de impacto.

O primeiro desses documentos, Report on the Assessment Exercise on the 'Clean Sky' Final Proposal (Relatório do exercício de avaliação da proposta final 'Clean Sky'), foi elaborado por um grupo independente de peritos nomeados pelos Estados nacionais. O relatório centra-se na situação dos mercados aeronáuticos na Europa, nos objectivos da iniciativa 'Clean Sky', nas opções políticas e na análise do impacto socio-económico.

O segundo documento, intitulado Clean Sky, a Joint Technology Initiative for Aeronautics and Air Transport – Executive Summary ('Clean Sky', uma iniciativa tecnológica conjunta para a aeronáutica e os transportes aéreos – Resumo") foi elaborado pelos membros fundadores oriundos do sector industrial em resposta ao pedido da Comissão no sentido de que se demonstrasse o grau de preparação em relação às diferentes "Chaves para o sucesso" (insuficiência do mercado, adicionalidade, boa governação e papel dos Estados-Membros).

Essa proposta adoptou, em particular no que respeita aos aspectos relacionados com a boa governação, as sugestões apresentadas pelos Estados nacionais no quadro de diversos workshops organizados pela Comissão. A estrutura de governação proposta recebeu o apoio tanto das partes interessadas oriundas da indústria como dos Estados nacionais.

2. OS CASOS DE INSUFICIÊNCIA DO MERCADO JUSTIFICAM A INTERVENÇÃO FINANCEIRA DA COMUNIDADE

O sector da aeronáutica está confrontado com importantes desafios para o século XXI. A indústria confronta-se com a necessidade de reduzir a sua contribuição para as alterações climáticas, bem como as emissões e o ruído em torno dos aeroportos .

A indústria aeronáutica da UE está, por outro lado, confrontada com uma forte concorrência internacional . Em 20 de Dezembro de 2006, o Governo dos EUA aprovou uma Decisão Executiva que cria, pela primeira vez, uma política nacional de I&D para o sector aeronáutico , com o objectivo de garantir a liderança tecnológica dos EUA no sector da aeronáutica.

A intervenção financeira pública justificada pela necessidade de encontrar solução para as várias causas de insuficiência do mercado, que desencorajam a investigação no sector aeronáutico tendo em vista a redução do consumo de combustível, das emissões e do ruído emitido pelas aeronaves do futuro.

No que respeita à investigação no sector aeronáutico, as insuficiências do mercado[6] que limitam um desenvolvimento tecnológico em condições óptimas assumem diversas formas :

1) O nível de risco demasiado elevado e o tempo necessário para que os resultados dos projectos permitam retirar um retorno positivo dos investimentos demasiado longo para que os investimentos sejam aceitáveis para a indústria e para a comunidade financeira.

2 A evolução tecnológica necessária para a execução da AEI-2 do ACARE, orientada para transportes aéreos mais "ecológicos", só poderá ser efectivamente conseguida de forma coordenada utilizando uma abordagem pluridisciplinar integrada inovadora.

3) Existem externalidades significativas, associadas tanto ao investimento em I&D no sector aeronáutico como ao impacto da aviação nas alterações climáticas.

O investimento em I&D no sector aeronáutico gera, por outro lado, uma externalidade positiva . As empresas inovadoras não se apropriam da totalidade dos benefícios do seu investimento em I&D devido à difusão involuntária dos conhecimentos através de diferentes canais, pelo que o retorno social dos investimentos em I&D superior às taxas de retorno dos investimentos privados. As diferenças entre a taxa de retorno social e privada dos investimentos em I&D são particularmente marcadas no caso da aeronáutica .

Há uma externalidade negativa associada à aviação civil: os operadores e fabricantes não pagam a totalidade dos custos ambientais para a sociedade. De tudo isto resulta um investimento em novas tecnologias mais respeitadoras do ambiente que não feito nem aproveitado nas melhores condições.

3. OBJECTIVOS DA INICIATIVA 'CLEAN SKY'

O principal objectivo acelerar o desenvolvimento na UE de tecnologias limpas de transporte aéreo, com vista à sua aplicação tão rápida quanto possível [7], o que contribuirá para a realização das prioridades estratégicas ambientais[8] e sociais da Europa, em combinação com um crescimento económico sustentável.

Concretamente: executar um programa em grande escala para promoção da I&D pré-competitivos no sector aeronáutico na UE, de modo a conseguir realizar os grandes avanços tecnológicos que serão necessários para reduzir significativamente, até 2020, as emissões de CO 2 e de NO x e o ruído , bem como o impacto ambiental do ciclo de vida dos produtos. Tal política deve maximizar a eficiência dos esforços de investigação conduzidos pelo sector aeronáutico da UE, explorando as economias de escala e de âmbito na I&D e aumentando as capacidades da indústria para a rápida exploração dos potenciais avanços no domínio das tecnologias limpas de transportes aéreos.

3.1.1. Coerência com outras políticas da UE

O estímulo da I&D no sector aeronáutico vem complementar medidas como a proposta de inclusão da aviação no Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (RCLE UE), conforme salientou a avaliação de impacto do RCLE[9].

4. OPÇÕES POLÍTICAS ALTERNATIVAS

Foram analisadas as seguintes opções:

- Não actuar a nível da UE

- Intervenção do tipo EUREKA

- Acção da UE unicamente através do Programa-Quadro (utilização dos instrumentos tradicionais de investigação em colaboração)

- Iniciativa tecnológica conjunta 'Clean Sky'

4.1.1. Não actuar a nível da UE (ou seja, nenhuma intervenção a nível nacional ou da UE)

Esta opção foi rejeitada, na medida em que não possível confiar apenas nos mecanismos de mercado para alcançar as grandes inovações necessárias para que as aeronaves sejam mais "ecológicas".

4.1.2. Abordagem do tipo EUREKA

Esta opção não foi considerada adequada: não permitirá reunir o orçamento necessário para cobrir os elevados riscos que desencorajam os investimentos privados no desenvolvimento de tecnologias aeronáuticas mais "ecológicas". Por outro lado, o Programa EUREKA um programa inter-governamental, pelo que não será o mais adequado para garantir a aceleração do desenvolvimento e da introdução de tecnologias de transporte aéreo "ecológicas".

4.1.3. Acção da UE unicamente através do PQ

Embora constituam a forma mais eficaz de estimular a investigação fundamental e a validação a nível do (sub - )sistema , os instrumentos tradicionais de investigação em colaboração não foram considerados ideais para acelerar o desenvolvimento na UE de tecnologias limpas de transporte aéreo, com vista à sua aplicação tão rápida quanto possível , na medida em que exigem a demonstração das tecnologias à escala real do sistema. Mesmo que se distribuísse um enorme orçamento por diferentes projectos de investigação em colaboração com a mesma escala temporal, não seria atingido o objectivo do desenvolvimento de tecnologias para reduzir de forma significativa, até 2020, as emissões de CO2 e de NOx e o ruído.

4.1.4. Iniciativa Tecnológica Conjunta 'Clean Sky'

A iniciativa 'Clean Sky' uma JTI que visa acelerar o desenvolvimento e a introdução de grandes avanços tecnológicos que permitam melhorar substancialmente o impacto no ambiente da próxima geração de aeronaves, de aeronaves de asa rotativa e dos equipamentos associados. Está articulada em torno de 6 Demonstradores Tecnológicos Integrados (ITD). Três desses ITD respeitam a tipos de veículos (aeronaves de asa fixa; aeronaves para serviços regionais; aeronaves de asa rotativa ) e dois são ITD de apoio ( Motores e Sistemas ), que contribuirão para os ITD relacionados com os diferentes veículos. O ITD " Concepção ecológica " dará igualmente apoio aos restantes ITD em termos de ciclo de vida "ecológico" dos materiais. Todos os ITD desenvolverão, enquanto realizações, demonstradores à escala real.

A iniciativa 'Clean Sky' assumirá a estrutura administrativa de uma Empresa Comum ( Joint Undertaking ), entidade jurídica criada sob a forma de organismo comunitário ao abrigo do artigo 171º do Tratado CE.

Espera-se, com a iniciativa 'Clean Sky', conseguir reduzir as emissões de CO2 das aeronaves em 20%-40%, as emissões de NOx em 60% e o ruído em 10dB-20dB até 2020. A iniciativa dispõe de um orçamento total de 1 600 milhões de euros para um período de sete anos. O programa estimulará ainda investimentos adicionais em I&D por parte da indústria no valor de 800 milhões de euros, o que representa 50% do orçamento da iniciativa 'Clean Sky'.

5. ANÁLISE DE IMPACTO DA INICIATIVA 'CLEAN SKY'

A iniciativa 'Clean Sky' terá um impacto significativo em diversas áreas. Diminuirá o impacto ambiental da aviação a nível mundial. O aumento da eficiência contribuirá para um maior desenvolvimento do mercado . A criação de empregos beneficiará a economia da UE. O grau de satisfação dos passageiros e as taxas de mobilidade aumentarão. A rápida evolução do desempenho tecnológico e ambiental oferece a possibilidade de dar resposta às preocupações ambientais mantendo e impulsionando, ao mesmo tempo, a competitividade da indústria europeia.

A maior parte dos benefícios ambientais serão decorrentes da queima de menores quantidades de combustível, combinando portanto os benefícios ambientais com ganhos em termos de eficiência. Os recursos a investir pela indústria são muito elevados, o que permite garantir a exploração dos resultados da investigação. Está previsto que as novas gerações de aeronaves, tanto de fuselagem larga como estreita, de aeronaves para serviços regionais e de aeronaves com asa rotativa possam beneficiar dos avanços tecnológicos conseguidos pela iniciativa 'Clean Sky'.

Embora o programa 'Clean Sky' assuma um carácter "ecológico", os benefícios económicos, por si só, permitem justificar o nível significativo de investimento público . O ciclo de vida de uma frota de aeronaves ronda os 20-25 anos. Até 2010, cerca de um terço das aeronaves atingirá o final do seu ciclo de vida previsto, pelo que existirá uma necessidade urgente de as substituir. As aeronaves de fuselagem estreita representam 60% do segmento das aeronaves. É fundamental que se prepare, com vista a esse processo de renovação das frotas, um novo produto de fuselagem estreita que tire vantagem de novos desenvolvimentos tecnológicos que permitem aumentar o nível da protecção ambiental.

Essas aeronaves mais eficientes ajudarão as transportadoras aéreas a diminuírem os seus custos de funcionamento, melhorando assim as condições do comércio e do turismo.

O potencial de inovação e de investigação da Europa sairá reforçado , já que o projecto 'Clean Sky' reunirá todos os intervenientes industriais relevantes e gerará um efeito de arrastamento sobre outras iniciativas e sectores industriais.

As estimativas do valor acrescentado e da adicionalidade económica na Europa decorrem tanto das previsões de mercado de alto nível como dos dados fornecidos pelas diferentes empresas, verificados pelo Oxford Economic Forecasting (OEF). Os valores globais foram integrados para um período de 20 anos (2010-2030) no que respeita à I&D e para outro período de 20 anos, 5 anos mais tarde (2015-2035), no que respeita ao impacto nos mercados.

O valor acrescentado total para a UE associado à iniciativa 'Clean Sky' no período 2010-2035 dado pela soma do valor acrescentado industrial directo e indirecto (350 000 milhões de euros) e dos respectivos efeitos de arrastamento (450 000 milhões de euros), o que representa um total de 800 000 milhões de euros .

5.1.1. Impactos sociais da iniciativa 'Clean Sky'

Qualquer impacto positivo no ambiente tem também um efeito positivo na saúde pública . O aumento da eficiência operacional das transportadoras aéreas terá um enorme impacto social através do aumento da mobilidade .

O efeito positivo no emprego contribuirá também para o aumento dos padrões de vida. O investimento em investigação tem um retorno social elevado através dos efeitos de arrastamento noutros sectores industriais e aumenta a qualidade de vida dos cidadãos europeus.

A diminuição dos custos sociais das emissões resulta em benefícios sociais. Em termos de CO2, a iniciativa 'Clean Sky' poderá resultar numa diminuição geral de 30%. As estimativas mostram que a iniciativa 'Clean Sky' permitirá evitar a emissão de 2 000 a 3 000 milhões de toneladas de carbono. Os custos sociais que serão evitados ascendem a várias centenas de milhar de milhões de euros[10].

5.1.2. Adicionalidade da iniciativa 'Clean Sky'

Espera-se que a iniciativa 'Clean Sky' tenha um impacto significativo em termos de "adicionalidade" a nível comunitário. A indústria aeronáutica europeia vai investir 800 milhões de euros adicionais em I&D para a redução do impacto ambiental da aviação . Um programa da UE em grande escala e a longo prazo, resultando em demonstradores (ou seja, num elevado nível de preparação tecnológica) influenciará a magnitude dos investimentos privados em I&D no quadro de programas de desenvolvimento de produtos. Espera-se que o valor da I&D financiada pela indústria e conduzida na UE entre 2010 e 2030 para o desenvolvimento de novos produtos que incorporam tecnologias do 'Clean Sky' atinja cerca de 100 000 milhões de euros.

A iniciativa 'Clean Sky' também servirá para estimular e alinhar os programas de investigação aeronáutica dos Governos nacionais que contemplam os problemas ambientais. A natureza cíclica do sector implica que a linha de base para a avaliação do impacto da iniciativa 'Clean Sky' varie substancialmente de ano para ano, perante o carácter intrinsecamente mais estável de um programa de I&D centrado na inovação tecnológica.

Finalmente, a adicionalidade pode igualmente ser medida em termos da contribuição directa para o " valor Acrescentado " total para a UE do desenvolvimento e exploração das tecnologias apoiadas na iniciativa 'Clean Sky'. Estima-se que a contribuição directa da iniciativa 'Clean Sky' atingirá cerca de 160 000 milhões de euros, por comparação com os 800 milhões de euros de dinheiros públicos que serão investidos no programa.

5.1.3. Riscos associados à iniciativa 'Clean Sky'

Foram considerados vários cenários.

- Determinados ITD não atingem totalmente os seus objectivos: embora não se possa excluir essa possibilidade, as metas definidas podem igualmente resultar na obtenção de resultados melhores do que se esperava, na medida em que a interligação entre os diferentes ITD aumenta a robustez global da iniciativa 'Clean Sky'.

- Objectivos não atingidos: a interligação entre os ITD constitui garantia de sucesso.

- Fracasso do consórcio JTI (p.ex.: no seguimento da desvinculação de parceiros-chave): dado o levado nível dos compromissos já assumidos por cada um dos líderes de ITD, este cenário altamente improvável. Todas as empresas envolvidas tentarão explorar os respectivos investimentos de forma rápida e eficiente. No entanto, existe uma válvula de segurança pelo facto de cada ITD ser co-liderado por dois membros.

Em termos globais, considera-se que a estrutura de governação e os mecanismos de controlo interno e externo garantem que as acções de recuperação, se e quando necessárias, poderão ser aplicadas de forma rápida.

6. SEGUIMENTO E AVALIAÇÃO

A avaliação interna efectuada através da estrutura de gestão da Empresa Comum 'Clean Sky'. O Comité de Orientação ITD gere, acompanha e avalia o trabalho dos participantes nos Demonstradores Tecnológicos Integrados. Esse Comité responde perante a Direcção, que avalia os trabalhos dos ITD. O Conselho Executivo, composto pela Comissão e pelos principais membros industriais da Empresa Comum 'Clean Sky', procederá a uma avaliação estratégica.

O Comité do Programa "Transportes" e o Grupo dos Representantes dos Estados nacionais serão os dois principais órgãos externos de avaliação . A principal tarefa deste último será o acompanhamento dos progressos realizados em função dos objectivos inicialmente definidos. O ACARE centrará em especial a sua atenção nos progressos realizados no quadro da Agenda Estratégica de Investigação, com base na qual foram definidos os objectivos da Empresa Comum 'Clean Sky'.

Para além disso, está previsto que um Conselho Consultivo dê apoio à empresa comum em todos as questões de carácter científico, técnico, de gestão ou administrativo. Esse Conselho será formado por peritos independentes, incluindo as autoridades reguladoras.

7. AFERIÇÃO DOS PROGRESSOS

A avaliação dos progressos técnicos implica uma avaliação da medida em que o projecto está a cumprir os seus objectivos anunciados. A Empresa Comum 'Clean Sky' desenvolverá, enquanto realizações, demonstradores à escala real.

O instrumento mais importante para a aferição dos progressos realizados será o Avaliador Tecnológico, que garante a coerência da cooperação tecnológica entre os diferentes ITD. O avaliador aferirá o trabalho dos seis ITD em função do respectivo projecto técnico e das metas do ACARE, garantindo a coerência entre as actividades ITD e permitindo uma avaliação pormenorizada dos benefícios ambientais.

Os sub-objectivos técnicos pormenorizados serão aferidos a nível dos Comités de Orientação dos ITD e da Direcção ITD, que incluirá um funcionário responsável por cada um dos seis ITD. Os resultados da análise dos progressos ao mais alto nível serão avaliados a nível do Conselho Executivo; esses resultados serão partilhados com os órgãos de avaliação externa, através da Comissão Europeia.

O acompanhamento de gestão será da responsabilidade dos órgãos dirigentes da Empresa Comum 'Clean Sky'; Comités de Orientação dos ITD, Direcção e Conselho Executivo. Esses órgãos serão igualmente responsáveis pelo acompanhamento administrativo e de gestão do projecto, analisando os relatórios dos níveis administrativos intermédios e aferindo os progressos realizados em função do plano pormenorizado do projecto.

O Director o representante legal do projecto. Com a ajuda do seu pessoal, recolherá toda a informação relevante dos ITD e preparará a maior parte dos relatórios. O Director responde directamente perante o Conselho Executivo.

O Grupo dos Representantes dos Estados Nacionais e o Conselho Consultivo podem verificar em contínuo as metas financeiras e administrativas da Empresa Comum 'Clean Sky'. Os fundos recebidos da parte da Comissão serão geridos de acordo com o interesse público; esse factor reforçado pelo direito de veto da Comissão em relação às questões de importância estratégica.

Será garantida uma representação justa das partes. O processo de convites à apresentação de propostas claro e indica que a selecção será feita de forma transparente e satisfatória para todas as partes interessadas. Garante a igualdade de oportunidades para as empresas que ainda não estão integradas na cadeia de abastecimento, desde que contribuam com capacidades úteis para o projecto.

As contribuições em espécie serão avaliadas utilizando os seguintes princípios:

- Abordagem global baseada no modus operandi do 7º PQ, factor que será apreciado durante a avaliação;

- As regras de execução do Regulamento Financeiro serão utilizadas como orientação;

- As restantes questões serão regidas pelas normas internacionais de contabilidade;

- A avaliação das contribuições será feita em conformidade com as práticas habituais dos parceiros fundadores do sector industrial;

- Verificação por um auditor independente.

[1] Decisão 1982/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao Sétimo Programa-Quadro, de 18 de Dezembro de 2006.

[2] SEC(88) 1882.

[3] {COM(2005) 488}, "Mais Investigação e Inovação - Investir no Crescimento e no Emprego - Uma Abordagem Comum", avaliação de impacto.

[4] Decisão 2006/971/CE do Conselho relativa ao programa específico Cooperação de execução do Sétimo Programa-Quadro da Comunidade Europeia de actividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (2007 a 2013); 19 de Dezembro de 2006.

[5] SRA-2, p. 17.

[6] Para a definição de "insuficiências do mercado", ver o documento SEC(2005) 800, p. 11.

[7] Ver o documento COM(2007) 2, p. 2.

[8] O Parlamento Europeu e o Conselho Europeu da Primavera de 2005 reafirmaram o objectivo da UE que consiste em limitar o aumento da temperatura a nível mundial a um máximo de 2 ºC (objectivo 2º).

[9] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/aviation/sec_2006_1684_en.pdf, ver também a parte 5 do documento COM(2005) 35.

[10] "The Social Costs of Carbon Review – Methodological Approaches for Using SCC Estimates in Policy Assessment” , Relatório Tecnológico da AEA para o DEFRA (Governo do Reino Unido), Dezembro de 2005.