I. INTRODUÇÃO

O Estado de direito é um dos valores fundamentais da União Europeia , refletindo a nossa identidade comum e as nossas tradições constitucionais comuns. Constitui um dos fundamentos dos sistemas democráticos de todos os Estados-Membros e é imprescindível para garantir a proteção efetiva dos direitos fundamentais. O Estado de direito é essencial para a União Europeia poder funcionar enquanto espaço de liberdade, segurança e justiça e enquanto mercado interno, onde a lei seja aplicada de modo uniforme e eficaz e os orçamentos administrados segundo as regras em vigor. Garante ainda que os Estados‑Membros e os respetivos cidadãos podem trabalhar em conjunto num espírito de confiança mútua, pois a confiança nas instituições públicas, incluindo no sistema judicial, é essencial para as sociedades democráticas funcionarem corretamente. O Estado de direito é também um dos princípios que orientam a ação externa da UE . Globalmente, é um princípio já consagrado, com um teor bem definido e suscetível de ser avaliado com objetividade, podendo as eventuais insuficiências neste domínio ser identificadas de forma credível e estável.

O que é o Estado de direito? O Estado de direito foi consagrado no artigo 2.º do Tratado da União Europeia como um dos valores fundamentais da União. Em qualquer regime que respeite o Estado de direito os poderes públicos só podem agir dentro dos limites impostos por lei, em conformidade com os valores da democracia e dos direitos fundamentais, sob a supervisão de tribunais independentes e imparciais. O Estado de direito contempla, nomeadamente, o princípio da legalidade (que requer um processo legislativo transparente, responsável, democrático e pluralista); o princípio da segurança jurídica; a proibição do exercício arbitrário do poder executivo; a proteção judicial efetiva por tribunais independentes e do controlo jurisdicional efetivo, incluindo o respeito dos direitos fundamentais; assim como os princípios da separação de poderes e da igualdade perante a lei . Estes princípios foram reconhecidos pelo Tribunal de Justiça da União Europeia e pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem .

A própria União Europeia assenta no Estado de direito, devendo todas as medidas que adote ter por base os Tratados, aprovados de forma voluntária e democrática por todos os Estados‑Membros. Dada a sua importância para conquistar a confiança dos cidadãos da União e para concretizar eficazmente as diferentes políticas, o Estado de direito é crucial para o futuro da Europa. Existe um reconhecimento generalizado do papel fulcral deste princípio para o funcionamento da UE, assim como um entendimento comum entre os diferentes interessados quanto à necessidade de se aumentar as garantias do seu respeito na União Europeia . Além disso, a jurisprudência recente do Tribunal de Justiça da União Europeia deu um contributo indispensável para reforçar o Estado de direito, reafirmando que a União é uma comunidade de valores . A presente comunicação visa, por conseguinte, aprofundar o debate sobre o reforço do Estado de direito na União, instando todos os interessados a refletirem sobre este princípio. Em função dessa reflexão, a Comissão retirará as suas próprias conclusões durante o mês de junho.

A integração europeia deu, ela própria, um contributo importante e duradouro para a criação de uma ordem europeia assente em normas comuns. A União tem vindo a criar progressivamente um espaço de liberdade, cooperação e estabilidade, em que os Estados‑Membros, os cidadãos e as empresas dispõem de um quadro normativo previsível e equitativo, e de vias eficazes de recurso judicial. Nestas condições, a paz pode ser salvaguardada, a democracia pode florescer e as empresas podem prosperar. Nos últimos anos, contudo, tem havido um reconhecimento cada vez maior de que os valores e os princípios fundamentais da União, nomeadamente o Estado de direito, estão sujeitos a pressões e requerem uma atenção especial. Torna-se, assim, mais premente envidar novos esforços em prol do reforço e do respeito do Estado de direito em toda a União.

Se o Estado de direito não for devidamente protegido em todos os Estados-Membros, poderão ser comprometidos os alicerces da União, nomeadamente a solidariedade, a coesão e a confiança necessárias ao reconhecimento mútuo das decisões nacionais, assim como o funcionamento global do mercado interno. As insuficiências em matéria de Estado de direito também podem ter repercussões económicas, na medida em que a existência de sistemas judiciais eficazes e de normas rigorosas anticorrupção é crucial para um bom enquadramento empresarial, assim como para a saúde das finanças públicas .

Qualquer questão respeitante ao Estado de direito num determinado Estado-Membro tem efeitos sobre toda a União. Por conseguinte, embora os mecanismos nacionais de equilíbrio de poderes devam ser sempre o primeiro recurso a utilizar, a União tem todo o interesse em resolver os problemas neste domínio onde quer que se manifestem. Os recentes problemas com o Estado de direito em alguns Estados-Membros suscitaram dúvidas sobre se a União disporia dos meios necessários para corrigir essas situações. A confiança em que tais problemas podem efetivamente ser resolvidos reforçaria a confiança tanto entre os Estados‑Membros como entre estes e as instituições da UE.

É por esta razão que a UE tem procurado desenvolver uma série de instrumentos para fazer cumprir o Estado de direito. Essas medidas vão além das previstas no artigo 7.º do Tratado da União Europeia, o principal mecanismo que protege todos os valores comuns, mesmo só sendo utilizado a título excecional. Em 2014 foi definido um enquadramento preventivo . Estão atualmente a ser debatidas outras possibilidades, incluindo a proposta apresentada pela Comissão para proteger os interesses financeiros da UE quando ocorram insuficiências generalizadas em matéria de Estado de direito , podendo a criação da Procuradoria Europeia contribuir igualmente para formular uma resposta judicial coordenada a esse tipo de riscos nos Estados-Membros . Todos estes instrumentos assentam num entendimento comum daquilo que é o Estado de direito, as suas características principais e as situações em que podem surgir insuficiências.

Em suma, o Estado de direito constitui um pilar central da nossa visão para o futuro da Europa. No âmbito das reflexões relacionadas com o Conselho Europeu informal de Sibiu, que terá lugar em 9 de maio de 2019, e com a próxima Agenda Estratégica do Conselho Europeu, a presente comunicação faz o ponto da situação em relação à experiência adquirida nos últimos anos, lançando pistas de reflexão sobre eventuais medidas a adotar futuramente. A presente comunicação inspira-se no debate público em curso sobre o Estado de direito na UE, convidando as instituições da União, os Estados-Membros e as outras partes interessadas a contribuírem com ideias para desenvolver os instrumentos do Estado de direito .

II. INSTRUMENTÁRIO ATUAL DO ESTADO DE DIREITO

1.Artigo 7.º do TUE e enquadramento do Estado de direito

Embora seja o instrumento mais emblemático, o artigo 7.º do TUE continua a ter um caráter excecional para a UE poder intervir em caso de problemas graves com o Estado de direito num Estado-Membro. Até à data, o procedimento para invocar um risco manifesto de violação grave nos termos do artigo 7.º, n.º 1, do TUE só foi desencadeado em dois casos concretos: em dezembro de 2017, pela Comissão em relação à Polónia e, em setembro de 2018, pelo Parlamento Europeu relativamente à Hungria . Dada a gravidade das consequências globais do procedimento previsto no artigo 7.º do TUE, embora o diálogo com o Estado-Membro em causa no âmbito desse artigo tenha, em si mesmo, um valor intrínseco, os progressos realizados pelo Conselho nestes dois casos poderiam ter sido mais significativos. O Conselho teve de estabelecer novos procedimentos para aplicar o artigo 7.º na prática, que ainda não tiveram tempo de dar provas da sua eficácia.

O enquadramento do Estado de direito foi estabelecido pela Comissão em 2014 , tendo a sua importância sido reconhecida pelo Tribunal . Esse enquadramento prevê um processo faseado de diálogo com o Estado-Membro em causa, estruturado em torno de pareceres e de recomendações da Comissão. O objetivo é prevenir a emergência de ameaças sistémicas ao Estado de direito que possam implicar o lançamento de um procedimento ao abrigo do artigo 7.º do TUE. Até à data, a primeira e única vez em que se recorreu ao enquadramento do Estado de direito foi em janeiro de 2016, quando se iniciou um diálogo com a Polónia . Embora esse diálogo tenha ajudado a identificar os problemas e a enquadrar as discussões, não permitiu resolver as insuficiências detetadas em matéria de Estado de direito, tendo a Comissão decidido acionar, em dezembro de 2017, o procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE.

2.Processos de infração e decisões a título prejudicial

A Comissão deu início a vários processos de infração em resposta a problemas graves em matéria de Estado de direito relacionados com violações do direito da União, tendo lançado uma intervenção da UE que ganhou cada vez mais força com os recentes acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia.

O artigo 19.º, n.º 1, do TUE exige a proteção judicial efetiva por tribunais independentes enquanto expressão concreta do valor do Estado de direito. Essa disposição está no cerne de uma série de reenvios a título prejudicial efetuados pelos tribunais nacionais e dos processos de infração instaurados pela Comissão junto do Tribunal. Já em 2006, o Tribunal decidira que o conceito de «independência judicial» é um conceito autónomo de direito da UE, que requer a proteção dos juízes em relação a qualquer intervenção externa que possa comprometer a sua independência . Seguiu-se, em 2018, uma série de acórdãos importantes. Em primeiro lugar, o Tribunal considerou que os Estados-Membros são obrigados, por força do direito da União, a assegurar que os respetivos tribunais cumprem as exigências em matéria de proteção judicial efetiva - uma expressão concreta do Estado de direito - e que a independência dos tribunais nacionais é decisiva para assegurar essa proteção judicial . Noutros acórdãos, o Tribunal definiu de forma mais pormenorizada as exigências quanto às garantias de independência e imparcialidade, salientando a sua importância crucial tanto para o bom funcionamento do sistema de cooperação judiciária, consagrado pelo mecanismo de decisão prejudicial previsto no artigo 267.º do TFUE como para os instrumentos de direito derivado assentes no princípio da confiança mútua . O Tribunal adotou igualmente medidas provisórias para suspender as reformas nacionais suscetíveis de afetarem a independência do poder judicial . Encontram-se pendentes no Tribunal outros processos intentados pelos tribunais nacionais e pela Comissão.

A jurisprudência do Tribunal tem evoluído no sentido de salientar a forma como os problemas sistémicos em matéria de Estado de direito podem ter um impacto concreto nas finanças da União .

3.Outros mecanismos ou enquadramentos