Parecer do Comité Económico e Social sobre:

- a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado", e

- a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 77/799/CEE do Conselho relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos e indirectos"

(2002/C 80/16)

Em 9 de Julho de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre as propostas supramencionadas.

Foi encarregada da preparação dos trabalhos relativos a esta matéria a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 10 de Janeiro de 2002. Foi relator K. Walker.

Na 387.a reunião plenária de 16 e 17 de Janeiro de 2002 (sessão de 16 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou, por 89 votos a favor, 1 voto contra e 5 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Em matéria de imposto sobre o valor acrescentado, existem duas bases jurídicas distintas que permitem a cooperação administrativa entre Estados-Membros: a Directiva 77/799/CEE(1) relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos e indirectos e o Regulamento (CEE) n.o 218/92(2) relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA). Aquando da aprovação da Directiva 77/799/CEE, o seu âmbito de aplicação não abrangia o imposto sobre o valor acrescentado, limitando-se aos impostos sobre o rendimento e sobre o capital. A extensão ao IVA resulta da Directiva 79/1070/CEE(3). A directiva cria uma base jurídica para a troca de informações entre Estados-Membros, que deve, no entanto, passar pelo canal das "autoridades competentes". A troca de informações não pode, por conseguinte, realizar-se directamente entre dois serviços de dois Estados-Membros distintos.

1.1.1. Estão previstas três categorias de trocas de informações: a troca de informações mediante pedido relativamente a um caso preciso, a troca automática de informações e a troca espontânea de informações. A directiva não prevê disposições precisas relativamente ao IVA, no que respeita às duas últimas categorias de troca de informações, mas simplesmente a possibilidade de conclusão de acordos bilaterais entre Estados-Membros. Até ao presente, o número de acordos bilaterais assinados com o objectivo de concretizar tais trocas de informações no domínio do IVA foi, no entanto, reduzido. A directiva prevê ainda a possibilidade de os Estados-Membros autorizarem a presença de agentes do Estado-Membro requerente para participar em determinados controlos. No entanto, até ao presente, o número de Estados-Membros que utilizou esta faculdade foi reduzido.

1.1.1.1. A supressão, em 1 de Janeiro de 1993, das fronteiras fiscais entre os Estados-Membros exigiu um reforço da cooperação administrativa. O Regulamento (CEE) n.o 218/92 foi aprovado a fim de completar as disposições da directiva de 1977, estabelecendo assim um sistema reforçado de trocas de informações unicamente para as entregas e aquisições intracomunitárias de bens. A principal inovação do regulamento de 1992 reside na criação de uma base de dados electrónica (VIES) e na comunicação automática, a todos os outros Estados-Membros, do montante total das entregas intracomunitárias efectuadas a sujeitos passivos identificados nesses Estados-Membros, bem como dos correspondentes números de identificação para efeitos do IVA. Quando as informações disponíveis nessa base de dados são insuficientes, as autoridades competentes podem solicitar informações suplementares por força do disposto no artigo 5.o do regulamento. A autoridade requerida dispõe então de um prazo de três meses para responder a esse pedido.

1.2. Ainda que na opinião dos funcionários encarregados do controlo nos Estados-Membros, bem como da Comissão, o sistema VIES e a cooperação administrativa reforçada, estabelecidos através do Regulamento (CEE) n.o 218/92, constituam bons instrumentos de controlo, detectam-se os seguintes pontos fracos:

- os dados trocados de forma automática ou mediante pedido, provenientes das declarações recapitulativas dos sujeitos passivos, não se encontram disponíveis suficientemente cedo, não podendo ser trocados tão rapidamente quanto seria necessário para poder lutar eficazmente contra as fraudes;

- posto que a informação trocada através do VIES apenas está disponível após seis meses, só pode ser utilizada para efeitos de controlo a posteriori, que é muito frequentemente efectuado demasiado tarde, e as disposições do Regulamento (CEE) n.o 218/92 nunca tiveram por objectivo o tratamento de casos de fraude individuais que, por natureza, ocorrem "aqui e agora";

- o âmbito de aplicação do referido regulamento não abrange todas as operações susceptíveis de darem origem a fraudes, limitando-se unicamente às entregas e aquisições intracomunitárias, quando a maioria dos mecanismos de fraude ao IVA respeita tanto a transacções internas como comunitárias, o que obriga as administrações fiscais a recorrer a outros instrumentos jurídicos.

1.3. Por conseguinte, os Estados-Membros recorrem principalmente à Directiva 77/799/CEE como base jurídica para a sua cooperação em matéria de fraude. Contudo, este texto, inicialmente concebido para facilitar a troca de informações relativamente à fiscalidade directa, não foi posteriormente adaptado por forma a corresponder aos imperativos de cooperação reforçada no domínio do IVA após a introdução do regime transitório, em 1 de Janeiro de 1993, pelo que apresenta as seguintes deficiências:

- a cooperação proposta possui um carácter demasiado centralizado, insuficientemente amplo e demasiado vago;

- existem poucos contactos directos entre os serviços locais nacionais de luta conta a fraude;

- comunicação entre serviços centrais de ligação é a regra, o que reduz a eficácia da cooperação, está na base de uma reduzida utilização por parte dos agentes e origina prazos demasiado longos;

- excluindo o sistema VIES, o número de trocas automáticas ou espontâneas de informações pertinentes para a detecção e a prevenção da fraude no comércio intracomunitário é demasiado reduzido;

- em toda uma série de domínios, as regras que regem a cooperação não são claras (designadamente no que respeita à presença de funcionários estrangeiros aquando dos controlos, à possibilidade de organização de controlos multilaterais ou à possível utilização das informações comunicadas por um outro Estado-Membro).

1.4. Para além dessas insuficiências e lacunas, a existência de duas bases jurídicas distintas para a cooperação administrativa em matéria de IVA provou ser só por si uma fonte de complicação prejudicial para o bom funcionamento do sistema. O regulamento é unicamente aplicável às entregas e aquisições intracomunitárias de bens. No que respeita às prestações intracomunitárias de serviços, tal como para as outras operações IVA, é, por conseguinte, necessário recorrer às disposições da directiva, mas esses dois instrumentos estão sujeitos a regras de funcionamento distintas. Os prazos a respeitar no caso dos pedidos são diferentes e a utilização que é possível fazer das informações obtidas não é a mesma. Em conformidade com as disposições do regulamento, os Estados-Membros criaram ainda serviços centrais de ligação especialmente encarregados da troca de informações nos termos do regulamento. No entanto, em certos Estados-Membros os serviços responsáveis da troca de informações em conformidade com a directiva não são os mesmos. Tal significa que não há sinergia entre o regulamento e a directiva para efeitos do controlo do IVA. Esta situação é agravada pelo facto de certas operações serem consideradas como serviços em certos Estados-Membros, enquanto noutros são consideradas como bens.

1.5. O relatório(4) apresentado em 28 de Janeiro de 2000 pela Comissão, por força do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 218/92 e do artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 1553/89, bem como os trabalhos realizados no âmbito do grupo ad hoc do Conselho sobre a "fraude fiscal", indicam claramente que a manutenção do actual regime deve ser acompanhada de um compromisso no sentido de reforçar eficazmente os meios e as modalidades de controlo e de cooperação administrativa. Em 5 de Junho de 2000, o Conselho convidou a Comissão a apresentar, o mais rapidamente possível, propostas sobre todas as recomendações que receberam um acordo unânime no âmbito dos trabalhos do grupo ad hoc.

1.6. A extensão e a gravidade do problema são demonstradas pelo facto de, em conformidade com os números adiantados pela Comissão(5), as transacções intracomunitárias isentas de IVA que hoje compete controlar às autoridades fiscais dos Estados-Membros - e que antes de 1993 estavam sujeitas a controles fronteiriços - representarem um valor aproximado de 930000 milhões de EUR por ano. Os Estados-Membros devem controlar cerca de 24 milhões de sujeitos passivos do IVA, que apresentam anualmente cerca de 100 milhões de declarações.

2. As propostas da Comissão

2.1. A fim de reforçar a cooperação administrativa em matéria de IVA, a Comissão propõe o reforço do dispositivo jurídico do Regulamento (CEE) n.o 218/92 e a integração das disposições da Directiva 77/799/CEE, por forma a criar um enquadramento jurídico único que defina regras claras e vinculativas para reger a cooperação entre Estados-Membros. Este enquadramento prevê contactos mais directos entre serviços por forma a conferir uma maior eficácia e rapidez à cooperação. Permite, além disso, intensificar e conferir maior rapidez às trocas de informação entre as administrações, bem como entre estas últimas e a Comissão, de modo a lutar mais eficazmente contra a fraude.

2.2. A presente proposta tem por objectivo o estabelecimento de um sistema eficaz de assistência mútua e de troca de informações, a fim de assegurar o bom funcionamento do Sistema IVA e confere à Comissão um papel de guardiã do bom funcionamento da cooperação administrativa, embora não lhe confira missões operacionais a nível da investigação e da luta contra a fraude fiscal.

2.2.1. A Comissão considera que a fraude ao IVA, na sua dimensão intracomunitária, deve, no entanto, encontrar uma resposta a nível comunitário e ser combatida através de uma acção comum dos Estados-Membros e da Comissão. Embora os Estados-Membros sejam os principais responsáveis pelas medidas necessárias ao bom funcionamento do sistema comum sobre o IVA, a Comissão deveria desempenhar um papel de coordenação e de incentivo neste domínio.

2.2.2. Por essa razão, a Comissão apresentará, com base no artigo 280.o do Tratado CE, uma proposta distinta de regulamento que preverá disposições anti-fraude específicas que confiram à Comissão um papel de coordenação da troca de informações a nível comunitário.

2.3. Dado que é necessário substituir integralmente o Regulamento (CEE) n.o 218/92, bem como a Directiva 77/799/CEE no que respeita ao IVA, o IVA fica excluído do âmbito de aplicação da directiva. Em contrapartida, o regulamento é alargado a certos impostos sobre prémios de seguro, por forma a ter em conta a necessidade manifestada pelos Estados-Membros no âmbito das negociações no Conselho sobre a proposta que altera a Directiva 76/308/CEE(6).

2.4. A presente proposta tem, pois, por objectivo o reforço da cooperação entre administrações fiscais, dotando-as de um enquadramento jurídico simples e eficaz para lutar com armas iguais contra os autores de fraudes. A presente proposta não pretende, por conseguinte, alterar de forma alguma as obrigações dos contribuintes nem as regras relativas à aplicação do IVA. É por essa razão que a Comissão a apresenta em conformidade com o artigo 95.o do Tratado. Ao tomar o artigo 95.o do Tratado como base jurídica, a Comissão está, aliás, em consonância com a sua proposta (Regulamento (CEE) n.o 218/92), de 19 de Junho de 1990(7), em que já propunha como base jurídica adequada o artigo 10.o-A do Tratado CE (que passou a ser o artigo 95.o CE).

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité sublinhou, por diversas vezes(8), a necessidade de uma cooperação mais estreita entre os Estados-Membros no domínio do IVA e noutras áreas de aplicação da lei. Alertou repetidamente para o facto de a incapacidade dos Estados-Membros utilizarem os mecanismos de cooperação existentes estar a agravar os pontos fracos do regime transitório do IVA e a facilitar a proliferação da fraude sistemática ao IVA.

3.2. O relatório do Tribunal de Contas Europeu, apresentado em 1998(9), sublinhou que a luta contra a fraude carece de uma estratégia integrada. Este relatório salienta ainda a contradição existente no que respeita às trocas intracomunitárias, porquanto existe um mercado único para a fraude, mas não para a aplicação da lei. O Tribunal estimou que a diferença entre o IVA cobrado anualmente e o IVA teórico, calculado em termos macroeconómicos, atinge 70000 milhões de EUR, o que corresponde a 21 % do total das receitas de todos os Estados-Membros. O rigor deste valor foi posto em causa, mas ainda que o número real seja apenas metade do montante estimado representa uma perda considerável de receitas para os Estados-Membros e uma demonstração assustadora da forma como as administrações dos Estados-Membros gerem, ou não gerem, os controlos do IVA.

3.3. O Comité concorda com a Comissão que as presentes propostas constituem uma melhoria apreciável do status quo e que, caso venham a ser adoptadas, permitirão às autoridades fiscais dos Estados-Membros lutar de forma mais igualitária contra os agentes criminosos que exploram as lacunas do actual sistema. Contudo, a avaliar por experiências anteriores, o Comité tem sérias dúvidas de que os Estados-Membros, por si sós, façam maior uso destes poderes do que fizeram até agora. Faz ainda notar que estas propostas constituem essencialmente legislação de base; nelas pouco ou nada existe que obrigue os Estados-Membros a tirar partido das oportunidades oferecidas.

3.3.1. Há um consenso geral em torno da opinião de que os instrumentos de cooperação existentes têm sido muito pouco utilizados e, em alguns casos, amplamente ignorados. Esta subutilização tem sido atribuída, designadamente, à morosidade dos procedimentos e até à ignorância dos instrumentos existentes, em especial por parte das autoridades locais. Embora a maioria dos Estados-Membros apoie ideia de intensificar o intercâmbio de informações, na verdade, essas informações só muito raramente são trocadas. Esta situação não se irá alterar apenas com a introdução de novos instrumentos legislativos; será necessária uma alteração de fundo dos comportamentos e das prioridades das administrações dos Estados-Membros.

3.3.2. A Comissão refere(10) que existe um problema permanente e crescente referente ao número de pedidos de assistência aos quais não são fornecidas respostas no prazo de três meses previsto no Regulamento (CEE) n.o 218/92. Para além disto, os Estados-Membros, com algumas excepções, têm-se mostrado reticentes quanto a utilizar a faculdade, oferecida pelo artigo 12.o deste regulamento, de delegar poderes no nível operacional. No entanto, é evidente que tem de existir um equilíbrio entre as necessidades dos serviços locais e das administrações centrais; os serviços centrais de ligação devem ser utilizados como um canal e não como um estrangulamento. Os serviços centrais de ligação também têm uma importante função a desempenhar no que toca a informar os funcionários que efectuam o controlo acerca da possibilidade da troca de informações, em especial no que respeita ao controlo dos regimes especiais, restituições nos termos da Oitava Directiva e serviços prestados nos termos do n.o 2, alínea e), do artigo 9.o da Sexta Directiva. Todavia, alguns serviços centrais de ligação afirmaram não possuir nem competência nem recursos para desempenhar esta função.

3.3.3. Por essa razão, o Comité reconhece que a Comissão deveria desempenhar, tal como propõe, uma função de coordenação e de estímulo e aprova a sua intenção de apresentar, com base no artigo 280.o, uma proposta de regulamento que preverá disposições anti-fraude específicas que lhe confiram um papel de coordenação a nível comunitário no que respeita à troca de informações.

4. Observações na especialidade

4.1. O Comité concorda com o facto de, futuramente, os Estados-Membros deverem designar um único serviço central de ligação como responsável pela cooperação, mas teme que isto continue a constituir um obstáculo à comunicação, caso estes organismos continuem a funcionar como no passado. Faz notar que o n.o 4 do artigo 3.o prevê que "As disposições do presente regulamento não obstam a que os funcionários de diferentes Estados-Membros encarregados da aplicação da legislação relativa ao IVA, que não os referidos no n.o 3 (os funcionários dos serviços centrais de ligação), se contactem directamente, troquem informações e cooperem (...)", mas teria preferido uma abordagem mais positiva que promovesse tais contactos, em vez de se limitar a não os excluir.

4.2. O Comité considera que o artigo 36.o confere aos Estados-Membros demasiados pretextos para não fornecer as informações solicitadas e que, portanto, reduz o efeito do n.o 3 do artigo 5.o, que dispõe que, para obter essas informações, a autoridade requerida ou a autoridade administrativa a que aquela se dirija procede como se agisse por conta própria ou a pedido de uma outra autoridade do seu próprio Estado-Membro.

4.3. O Comité sublinha que, nos termos do artigo 10.o, o prazo para fornecer as informações solicitadas é de três meses ou de um mês, caso a autoridade requerida já disponha das informações em questão. Dada a necessidade de agir rapidamente no caso de investigações em que existam suspeitas de fraude, estes prazos afiguram-se demasiado longos para serem eficazes, em muitos casos, e deveria ser considerada a hipótese do seu encurtamento.

4.4. O Comité acolhe favoravelmente que a autorização do sujeito passivo deixe de ser necessária para efeitos da presença de agentes da autoridade estrangeiros durante as operações de controlo, mas não compreende por que razão estes são impedidos, nos termos do artigo 14.o, de participar nas visitas domiciliárias ou no interrogatório formal das pessoas no âmbito da lei penal. Quer-nos parecer que se trata de restrições desnecessárias, que unicamente servirão para prejudicar as investigações no domínio da fraude ao IVA transfronteiras.

4.5. O artigo 15.o dispõe que os Estados-Membros procederão, cada um no seu território e de modo independente, a controlos simultâneos da situação de um ou mais sujeitos passivos que "apresentem um interesse comum ou complementar". O Comité considera que esta redacção é demasiado vaga e que a mesma deveria ser reformulada em termos mais precisos.

4.6. O artigo 22.o especifica que "As autoridades competentes dos Estados-Membros podem, em todas as circunstâncias, comunicar-se, sem pedido prévio e de modo espontâneo, as informações referidas no artigo 1.o de que tenham conhecimento.". O Comité teria preferido que este artigo dispusesse "As autoridades competentes dos Estados-Membros deverão (...)".

4.7. O Comité concorda com o disposto no artigo 37.o quanto à possibilidades de as informações comunicadas serem utilizadas em processos judiciais ou administrativos, instaurados na sequência de infracções à legislação fiscal, que impliquem a eventual aplicação de sanções, não obstante o seu carácter confidencial.

4.7.1. O Comité aprova ainda que, nos termos do n.o3 do artigo 37.o, já não seja necessário o consentimento do Estado-Membro que forneceu as informações para que o Estado-Membro que as recebeu possa transmiti-las a outros Estados-Membros.

4.7.2. O Comité congratula-se com o facto de ter sido retirada a obrigatoriedade de notificação da troca de informação aos sujeitos passivos envolvidos numa investigação.

4.8. O Comité nota que, nos termos do artigo 42.o, a periodicidade da apresentação do relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho passou de dois em dois para três em três anos. O Comité considera que teria sido preferível manter o intervalo de dois anos.

4.9. O Comité concorda com a Comissão quanto à apresentação destas propostas ao abrigo do artigo 95.o do Tratado.

4.10. O Comité faz notar que a Comissão não procedeu a uma avaliação de impacto desta proposta. Em condições normais, o Comité teria obviamente desejado que tivesse sido imediatamente realizada e publicada uma avaliação de impacto, mas, neste caso, admite que seria difícil determinar o impacto destes novos instrumentos devido à incerteza quanto ao seu grau de utilização por parte dos Estados-Membros.

5. Conclusões

5.1. O Comité reitera a sua preocupação, já anteriormente manifestada, acerca do volume assustador de perda de receitas resultante da fraude ao IVA e da falta de cooperação entre as administrações dos Estados-Membros, que facilita e, até mesmo, incentiva, a actividade criminosa. A abolição dos controlos nas fronteiras, que é um corolário indispensável do Mercado Único, implica a existência de procedimentos de controlo globais e a sua efectiva aplicação pelas autoridades fiscais dos Estados-Membros, independentemente do regime fiscal em vigor. Tal não é a situação actualmente e é difícil escapar à conclusão de que o actual sistema de cooperação administrativa não substituiu adequadamente os controlos pessoais.

5.2. O Comité considera que as propostas da Comissão constituem um passo na direcção certa, mas afigura-se-lhe que estas não possuem alcance suficiente para corrigir as manifestas deficiências e lacunas da actual situação; contudo, concorda que estas sejam provavelmente o máximo que se pode obter politicamente. Assim sendo, aprova as propostas, mas manifesta sérias reservas quanto à sua capacidade para terem um impacto significativo na luta contra a fraude se não forem acompanhadas de uma profunda alteração de comportamentos das administrações dos Estados-Membros e das autoridades fiscais nacionais. Exorta os Estados-Membros a contribuírem para a luta contra o fluxo de perda de receitas, mediante a aceitação destas propostas e a adopção das medidas necessárias para assegurar a sua efectiva aplicação.

Bruxelas, 16 de Janeiro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO L 336 de 27.12.1977, p. 15.

(2) JO L 24 de 1.2.1992, p. 1.

(3) JO L 331 de 27.12.1979, p. 8.

(4) COM(2000) 28 final.

(5) COM(2000) 28 final, ponto 5.5.

(6) COM(1998) 364 final, COM(1999) 183 final.

(7) COM(90) 183.

(8) Vide, por exemplo, JO C 116 de 20.4.2001.

(9) JO C 349 de 17.11.1998, pp. 15, 16 e 17.

(10) JO C 349 de 17.11.1998.