COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 09.10.1996 
COM(96) 485 final 
RELATÓRIO DA COMISSÃO 
Emprego na 
EUROPA 
1996 

Sumário - Responder ao Desafio do Emprego 
Sumário - Responder ao Desafio do Emprego 
O presente relatório expõe as mais recentes tendências do 
emprego e do mercado de trabalho na União Europeia. Analisa 
a situação actual e delineia uma série de questões políticas 
que têm de ser abordadas para atacar o problema do emprego. 
Tendências 
- Em 1995, o emprego traduzia-se em 148 milhões de uni­
dades, mais 1,1 milhões do que em 1994 mas ainda 4 mi­
lhões menos do que quatro anos antes. 
- A taxa de emprego (60%) é menor do que há 20 anos e 
consideravelmente inferior à do seu máximo recente de 
63% em 1991. 
- Persistem níveis elevados de desemprego: média de 
10,7% em meados de 1996, pouco abaixo do máximo de 
11,3% atingido em Abril de 1994. 
- O desemprego dos jovens é ainda duplo do dos adultos: 
mais de 20%, em média. 
- Em 1995, o desemprego de longa duração subiu de 48% 
para mais de 50% dos desempregados. A proporção de 
desempregados há mais de dois anos aumentou de 27% 
para mais de 30%. 
- As mulheres justificaram todo o aumento da população 
activa nos últimos 20 anos, cifrando-se a sua taxa de ac­
tividade actualmente em 70% no conjunto da UE. 
- O desemprego das mulheres (12,5% em Julho de 1996) 
não foi afectado pela retoma, só em dois Estados-mem­
bros não se mantendo acima do dos homens. 
- A natureza do trabalho está a mudar. O número de indiví­
duos que trabalham à noite e aos fins-de-semana tem au­
mentado generalizadamente. Na maioria, os postos de tra­
balho criados na década de 90 foram a tempo parcial. O 
trabalho temporário justificou todo o aumento do emprego 
dos homens e pouco menos de metade do das mulheres. 
- Durante o período 1988-95, numa base anual média, a 
perda de postos de trabalho nas grandes empresas foi 
largamente compensada pela criação de emprego nas 
PME. Calcula-se que, por ano, as empresas com menos 
de 100 assalariados tenham feito subir o emprego líquido 
em 259.000 unidades, ao passo que as de mais de 100 as­
salariados o reduziram em 222.250. 
- O sector dos serviços contribuiu para a maior parte da 
adição líquida de postos de trabalho, enquanto prosse­
guia o declínio do emprego na agricultura e na indústria. 
- Em finais de 1995, a retoma do crescimento iniciada em 
1994 estagnou sensivelmente, sobretudo por causa dos 
efeitos de uma evolução adversa nos mercados financei­
ros. No decurso do ano, espera-se, não obstante, uma re­
toma do crescimento, que se intensificará em 1997. Áreas de acção política 
Verifica-se que os Estados-membros têm uma estreita mar­
gem de manobra na luta contra o desemprego e a marginali­
zação. A tradicional gestão da procura através dos défices 
públicos não se provou eficaz para conseguir um crescimento 
sustentável e uma solução dos problemas estruturais nas 
economias europeias. 
Por conseguinte, devem prosseguir as políticas macro-econó-
micas tendentes a reforçar a confiança nos mercados financei­
ros e entre os consumidores, sem concessões ao pessimismo 
perante a tecnologia, ao receio da liberalização do comércio 
mundial ou a acções descoordenadas resultantes de uma ati­
tude de isolamento e menosprezo pelos outros. 
Um crescimento favorável ao emprego tem de basear-se mais 
numa estratégia ofensiva de fomento à procura do que numa 
estratégia defensiva apoiada na partilha dos postos de traba­
lho disponíveis. Tal crescimento deve ser orientado por esfor­
ços no sentido de maior inovação para abrir fontes de criação 
de emprego e consolidar os postos existentes, o que pode ser 
conseguido mediante uma política guiada pelo investimento, 
com quatro vertentes: 
- investimento na capacidade física de produção 
- investimento nos recursos humanos 
- investimento num espírito de empreendimento 
- investimento no conhecimento e na qualificação 
Por outro lado, as reformas dos sistemas de produção e em­
prego devem contribuir, incidindo nas situações de rigidez 
estrutural a nível dos mercados de produtos, de serviços e de 
trabalho, a fim de possibilitar o seu funcionamento eficaz. 
Simultaneamente, tem de ser claro que as reformas respeitem 
os princípios de solidariedade e justiça social. A combinação 
entre eficiência, adaptabilidade e segurança deve ser conside­
rada como força do modelo europeu de organização da produção 
e da igualdade de oportunidades. A experiência de diversos 
países europeus demonstra ser possível combater a pobreza e a 
marginalização fornecendo redes de segurança para aqueles 
que não conseguem responder às forças do mercado, ao mesmo 
tempo que se estimula uma procura activa de trabalho e de 
trabalhadores, fomentando assim a flexibilidade e a segurança. 
A diferença entre taxas de criação de emprego na Europa e 
nos Estados Unidos deve-se a uma complexidade de factores, 
incluindo diferentes taxas de crescimento do produto, diferen­
tes tendências sectoriais do emprego, maior dispersão salarial 
nos EUA e diferentes graus de regulamentação sobre os mer­
cados de produtos e serviços. O excesso de custos de trabalho 
não-salariais criou distorções na Europa contra os grupos 
mais mal remunerados e pouco qualificados. Esta situação 
tem de ser corrigida, sem trocar o agravamento da dispersão 
salarial por um acréscimo da pobreza. 
J-.-8-
Sumário - Responder ao Desafio do Emprego 
Há sinais visíveis de que os mercados europeus do trabalho 
estão a tornar-se mais flexíveis, em termos de organização do 
trabalho, de estruturas de regulamentação e de tempos de 
trabalho. De qualquer modo, não está a materializar-se a 
favor do emprego o potencial dessa maior flexibilidade. As 
estratégias devem concentrar-se no prosseguimento da ten­
dência para a flexibilização, mas com nova ênfase para a 
segurança do emprego no mercado de trabalho alargado, a fim 
de garantir equilíbrio entre flexibilidade e segurança. 
O nível de qualificações da população activa europeia é um 
elemento crucial no desenvolvimento potencial de futuros 
postos de trabalho. O desafio lançado pelo avanço das novas 
tecnologias exige uma reacção urgente à melhoria de qualifi­
cações da massa laboral. É necessário um salto quantitativo 
do investimento em ensino e formação, para elevar os níveis 
globais de habilitações académicas e qualificações. São neces­
sários programas de formação contínua baseados na parceria 
entre autoridades públicas e empresas, para enfrentar as 
exigências da mutação estrutural contínua. 
- Há também que imprimir mais ênfase à formação dos 
desempregados, para combater o processo de perda de 
qualificações e lhes dar melhor acesso ao emprego. É des­
proporcionada a percentagem de desempregados com 
qualificações desactualizadas ou inexistentes, e muitos 
trabalhadores de idade estão a abandonar a vida activa 
pela mesma razão. 
- Os jovens enfrentam muito mais riscos de desemprego do 
que os adultos, se bem que os números sejam menores do 
que há dez anos, porque muito mais jovens se mantêm 
no ensino e na formação. Uma política equilibrada para 
os jovens envolverá acções pelo lado da oferta, para os 
preparar para o mundo do trabalho, e acções pelo lado da 
procura, para melhorar o funcionamento do mercado de 
trabalho em relação aos jovens. Uma política activa de 
mercado do trabalho deve concentrar-se em medidas pre­
coces e com alvos definidos, associando experiência de 
trabalho (prática de trabalho) e formação. 
- No problema do desemprego europeu, o desemprego de 
longa duração é o elemento intratável, tendo subido de 
novo em 1995, para quase 50% do total de desemprega­
dos. A intervenção política deve centrar-se, não só na re­
integração dos desempregados de longa data, mas ainda 
mais na prevenção do desemprego de longa duração, ofe­
recendo prática de trabalho ou formação a cada trabalha­
dor que procura colocação, antes de ele transpor o limiar 
do desemprego de longa duração. 
- Um dos papéis mais importantes nesta acção precoce ca­
berá aos serviços públicos de emprego, facto a ter em 
conta pelos programas plurianuais de emprego dos Esta-
dos-membros, nos termos acordados pelos Conselhos Eu­
ropeus. A acção precoce incluirá o acompanhamento 
apropriado dos trabalhadores em maior risco, serviços de 
aconselhamento adequado e acesso a uma gama apropri­
ada de medidas activas. considerável dos novos postos de trabalho criados. Ape­
sar de algum progresso efectivo, muito está por fazer 
quanto à igualdade. O grande esforço estratégico tem de 
continuar a ser a consecução da igualdade de oportuni­
dades para homens e mulheres, reconhecendo simultane­
amente as necessidades específicas das mulheres na con­
ciliação entre trabalho e responsabilidades familiares. A 
acção estratégica deve centrar-se na eliminação da segre­
gação das mulheres no mercado de trabalho e das barrei­
ras que lhes impedem melhorar as perspectivas de car­
reira. Mulheres e homens devem ser estimulados a 
procurar oportunidades de carreira não-convencionais, 
desse modo rompendo a segregação profissional. 
- A estratégia relativa ao emprego apela a que os Estados-
membros reequilibrem as suas políticas para o mercado 
de trabalho a favor de medidas activas. Esta exigência 
desdobra-se em duas vertentes: transformar em política 
activa a despesa passiva com o mercado de trabalho e re­
forçar as medidas de prevenção no quadro das medidas 
activas. Trata-se de uma estratégia inteiramente compa­
tível com os objectivos de consolidação orçamental e de 
estabilidade nas taxas de câmbio. 
- Os factos levam a crer que se está a conseguir passar 
para políticas mais activas de mercado de trabalho. Para 
se obterem mais progressos, é necessário aumentar os 
esforços na concentração das políticas relativas ao mer­
cado de trabalho e rever o efeito incentivador do sistema 
de prestações e reconhecer o papel central dos serviços 
públicos de emprego. 
O desafio estratégico: 
da incerteza à confiança 
Um bom resultado para a estratégia de emprego exige, pois, 
um esforço concertado por parte de todos os Estados-membros 
e da União em três áreas: 
- reequilíbrio das políticas macro-económicas e estruturais 
- abordagem equilibrada da eficiência e da equidade 
- abordagem equilibrada da participação de todos os envol­
vidos. 
Muito se alcançou já. E muito há por fazer. Prosseguir a 
estratégia europeia de emprego oferece o máximo potencial 
para um progresso real no fornecimento de mais e melhores 
postos de trabalho e na elevação do nível de vida de todos os 
cidadãos europeus. 
As mulheres estão a contribuir para uma percentagem 
crescente da população activa da UE e para uma parte 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
Editorial Responder ao desafio do emprego -
questões e políticas 
O relatório "Emprego na Europa 1996" analisa as actuais 
tendências e ocorrências em matéria de emprego e mercado 
de trabalho na União Europeia, à luz dos objectivos e 
prioridades definidos na estratégia de emprego. O relatório 
do ano passado avançara uma nota de optimismo cauteloso, 
alvitrando que a recuperação na produção, então a alastrar 
por toda a União, poderia conduzir a um certo incremento 
da criação líquida de postos de trabalho, mas que seria 
pequeno o seu impacto no desemprego. O relatório relativo 
ao ano em curso confirma essa perspectiva, mas assinala 
que o desempenho estrutural do mercado de trabalho 
europeu tem de melhorar, ao mesmo tempo que se tomam 
outras medidas em reforço da recuperação no crescimento do 
produto. 
A estratégia europeia 
de emprego 
Aumentar o emprego na União 
Europeia continua a ser o mais 
fundamental desafio que os Esta-
dos-membros enfrentam. Embora 
tenham já sido lançados muitos 
dos alicerces para um crescimento 
sustentável e gerador de emprego, 
o edifício está longe de concluído e 
o empenho é tudo menos total. Há 
incerteza e falta de confiança, ape­
sar de as condições macro-econó-
micas serem as mais estáveis 
desde há bastantes anos. 
O desafio fundamental tanto para 
o emprego como para a política ma-
cro-económica mantém-se inalte­
rado: combater o problema das 
baixas taxas de emprego e das ele­
vadas taxas de desemprego. Do pri­
meiro choque petrolífero às crises 
monetárias de 1992-93, em que o desemprego triplicou (de 5 para 15 
milhões), os fracos resultados al­
cançados na Europa em matéria de 
emprego foram influenciados por 
factores macro-económicos e por 
questões estruturais. 
Razão pela qual, desde o Conselho 
Europeu de Essen (Dezembro de 
1994), os Estados-membros se têm 
empenhado numa estratégia euro­
peia de emprego, baseada em me­
didas inter-relacionadas para 
estimular o crescimento criador de 
emprego, a solidariedade social, a 
igualdade de tratamento e esforços 
especiais de promoção do acesso ao 
emprego a favor dos grupos mais 
vulneráveis no mercado de traba­
lho. 
Esta estratégia exige uma aborda­
gem integrada, na qual todas as 
políticas influentes, incluindo as 
macro-económicas e as estrutu­
rais, têm de contribuir e de se apoi­ar mutuamente para combater o 
desemprego. A componente macro­
económica da estratégia baseia-se 
na consolidação orçamental, visan­
do um equilíbrio a médio prazo, e 
numa política salarial que tenha 
em conta os objectivos de estabili­
dade monetária e de rendibilidade 
do investimento. A política salarial 
terá também de reflectir a produti­
vidade determinada pelas qualifi­
cações e, até certo ponto, as 
diferenças regionais e sectoriais. 
Lançar-se-á deste modo o caminho 
para a descida das taxas de juro e 
para o aumento do investimento, 
com vantagem para o crescimento 
e para o emprego. 
Na sua comunicação de 5 de Junho 
de 1996, a Comissão apelou para 
um "Pacto de Confiança" relativo 
ao emprego, o que, para a estraté­
gia europeia de emprego, repre­
senta um passo em frente, através 
da mobilização de todos os envolvi-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
dos no processo de criação de pos­
tos de trabalho, com destaque para 
os parceiros sociais. 
Na estratégia europeia de empre­
go, a componente estrutural e a 
componente mercado de trabalho 
apelam para um esforço acrescido 
no investimento em recursos hu­
manos, designadamente através 
do ensino e da formação profissio­
nal, e sobretudo para a promoção 
do emprego, mediante uma organi­
zação mais flexível do trabalho, 
fomento de iniciativas aos níveis 
regional e local, incluindo os pactos 
territoriais referidos no "Pacto 
de Confiança", redução dos cus­
tos não-salariais do trabalho su­
portados pelos trabalhadores mal 
remunerados e pouco qualifica­
dos e uma política mais eficaz 
para o mercado de trabalho. Há 
que consagrar especiais esforços à 
integração dos jovens na vida acti­
va, à prevenção do desemprego de 
longa duração e à consecução da 
igualdade de oportunidades entre 
homens e mulheres no mundo labo­
ral. 
Nas secções que se seguem, proce-
de-se a uma análise dos contextos 
(contexto macro-económico e con­
texto relativo ao mercado do traba­
lho) em que a estratégia atrás 
referida está a ser concretizada, 
com identificação das questões re­
lativamente às quais há que inten­
sificar a acção. Todavia, este 
relatório não procura apresentar 
uma análise exaustiva de todos os 
numerosos e variados factores que 
podem condicionar o emprego na 
Europa. Três factores em especial, 
com efeitos potencialmente assina­
láveis no emprego, quer de imedia­
to quer de futuro, merecem uma 
análise mais aprofundada em rela­
tórios posteriores - o papel das pe­
quenas e médias empresas (ver 
Emprego na Europa 1994), o im­
pacto da mundializaçâo e da libe­
ralização do comércio e o previsível 
alargamento da União. Estabilidade 
macro-económica 
e confiança 
A vigorosa recuperação verificada 
de 1994 a meados de 1995 lançou 
expectativas de uma evolução posi­
tiva para a economia europeia, com 
previsões de crescimento económi­
co à volta de 3% em 1995 e 1996 e, 
conjuntamente, melhoria da situa­
ção do emprego. Em termos de 
ritmo e de composição, a referida 
recuperação era realmente o que a 
economia europeia precisava. Com 
base na estratégia macro-económi­
ca definida nas Orientações Gerais 
da Política Económica, esta recu­
peração poderia ter sido transfor­
mada na via para o crescimento 
sustentável e guiado pelo investi­
mento que progressivamente cria­
ria capacidade produtiva e 
consequente emprego. Obter-se-ia 
assim a base para uma gradual 
reabsorção do desemprego e para 
uma aplicação mais fácil das refor­
mas estruturais do mercado de tra­
balho. Em finais de 1994, os 
inquéritos de conjuntura aos pla­
nos de investimento confirmaram 
de facto os anteriores projectos op­
timistas de acumulação de capital. 
Posteriormente, no entanto, verifi-
cou-se um nítido abrandamento do 
crescimento, afectando directa­
mente a evolução do mercado de 
trabalho e, em princípios de 1996, 
uma sensível estagnação do au­
mento moderado registado pelo 
emprego desde meados de 1994 - e 
que atingira 0,8% em 1995. 
Estes resultados, aquém dos espe­
rados, explicam-se essencialmente 
pelos efeitos retardados de dois 
acontecimentos adversos nos mer­
cados financeiros: o primeiro foi a 
subida marcada das taxas de juro 
a longo prazo no mundo e na Comu­
nidade, durante 1994; o segundo e 
mais importante, a perturbação das taxas de câmbio no segundo 
trimestre de 1995, com variações 
consideráveis e abruptas entre as 
moedas dos Estados-membros. Es­
tas duas ocorrências, elas próprias 
interligadas, reflectem problemas 
de credibilidade ou, em diversos 
Estados-membros, ausência de 
aplicação oportuna da política de 
convergência decidida. 
Entre as causas da subida das 
taxas de juro a longo prazo, pare­
ce ter exercido influência signi­
ficativa a falta de uma intervenção 
determinada, para suprimir os dé­
fices orçamentais estruturais du­
rante a recuperação (somente 
-0,2% do PIB da UE em 1994 e 
-0,3% em 1995). Foi também mais 
pronunciada em países onde ainda 
não se entendera que as finanças 
públicas tinham sido lançadas 
numa via descendente sustentável. 
Á turbulência monetária de princí­
pios de 1995 teve um considerável 
impacto negativo, quer nas econo­
mias das moedas em apreciação 
quer nas das moedas em deprecia­
ção. No primeiro grupo, ocorreu 
uma redução de lucros no sector 
concorrencial export/import, o que, 
aliado a uma política monetária 
ainda relativamente restritiva, 
provocou uma revisão em baixa dos 
programas de investimento priva­
do. Nos países com moeda em de­
preciação, os esforços para atenuar 
os efeitos inflacionários da depreci­
ação amorteceram também a pro­
cura, devido a taxas de juro mais 
altas (já agravadas pelo acréscimo 
do prémio de risco), e a erosão do 
poder de compra dos consumido­
res, enquanto a expansão das ex­
portações era, até certo ponto, 
contrabalançada por um menor 
crescimento nos principais merca­
dos de exportação. 
Esta situação, aliada à expectativa 
de serem necessários esforços adi­
cionais imediatos para fazer face à 
derrapagem do défice orçamental, 
-6-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
minou a confiança económica tanto 
entre consumidores como entre in­
vestidores. 
Espera-se retoma do crescimento 
para a segunda metade do ano, ga­
nhando ímpeto em 1997 e 1998. Na 
verdade, os indicadores de tendên­
cias apontam para essa direcção e a 
evolução dos acontecimentos coinci­
de por enquanto com as previsões 
da Comissão para a primavera. Pre-
vê-se uma aceleração gradual de 
cerca de 1,5% em 1996 para cerca de 
2,5% em 1997, com o aumento do 
emprego a cifrar-se, respectivamen­
te, em 0,2% e 0,6%. 
Necessidade de acção 
Os efeitos insatisfatórios que a 
evolução macro-económica recente 
teve no emprego e no desemprego 
indicam claramente quão prioritá­
ria é para o combate ao desempre­
go uma taxa sustentável e mais 
elevada de crescimento económico. 
Uma vez mais as atenções se volta­
ram para a necessidade imperiosa 
de restaurar uma via de cresci­
mento mais firme, reequilibrando 
credivelmente o complexo de medi­
das políticas. Para tal objectivo, há 
que satisfazer duas condições, a 
curto e médio prazos: 
A curto prazo: 
- Dados os bons resultados no re­
ferente a salários, a preços e 
rendibilidade e à grande procu­
ra internacional, o crescimento 
do produto e do emprego na UE 
só é limitado por uma falta de 
confiança que inibe a procura 
interna. Tendo em conta o re­
cente progresso nas políticas de 
convergência e a consequente 
alteração no complexo de medi­
das políticas, estão reunidas as 
condições para uma renovação 
da retoma interna. 
- De um ponto de vista estratégi­
co, a procura não deve resultar de uma expansão orçamental 
ou salarial, mas sim de se res­
taurar a confiança na aplicação 
integral das Orientações Gerais 
da Política Económica, o que si­
gnifica prosseguir a consolida­
ção fiscal, manter políticas sala­
riais apropriadas por toda a 
UE, acelerar as reformas estru­
turais e criar mais espaço para 
uma descompressão das condi­
ções monetárias. A consolidação 
orçamental só terá efeitos posi­
tivos nas empresas e na confi­
ança dos consumidores se pros­
seguir de forma credível, isto é, 
permitindo a sustentação de ta­
xas de juro mais baixas. 
Um dos principais obstáculos 
contra o crescimento a curto 
prazo é ressurgir o risco de tur­
bulência nas taxas de câmbio, 
possível em dois casos: 
- Falta de credibilidade das 
políticas de convergência no­
minal de alguns Estados-
membros com vista ao pre­
enchimento das condições 
estipuladas pela UEM. Seria 
uma simples repetição da 
crise monetária de 1995, 
com impactos nocivos para o 
produto e para o emprego 
em todos os países. Só acon­
tecerá se os objectivos de 
convergência aprovados fo­
rem abandonados ou insufi­
cientemente aplicados. 
- Falta de perspectivas credí­
veis de criação de emprego 
noutros Estados-membros, 
que poderia resultar de fra­
gilidades graves nas políti­
cas relativas a crescimento e 
a emprego e, em especial, no 
consenso social necessário 
para restaurar a via do cres­
cimento. Somente a retoma 
em condições de estabilidade 
macro-económica, com re­
gresso gradual à criação de 
postos de trabalho, assegu­rará a consistência da estra­
tégia na sua íntegra. 
A médio prazo: 
- Uma via de crescimento lidera­
da pelo investimento fará ex­
pandir a capacidade produtiva 
se a consolidação orçamental 
avançar regularmente para 
uma posição de equilíbrio e se 
se puderem evitar quaisquer 
conflitos de estabilidade no res­
peitante aos salários e bem as­
sim aos mercados de bens e ser­
viços. Para conseguir uma 
absorção significativa do de­
semprego, a taxa sustentável de 
crescimento terá de ultrapassar 
a dos últimos vinte anos (2,2% 
em média anual). Se se manti­
ver estável a produtividade do 
trabalho verificada entre 1974 e 
1996 - actualmente cerca de 2% 
ao ano -, apenas a parte do 
crescimento acima de 2% criará 
emprego. Tendo em conta um 
provável aumento anual de cer­
ca de 0,6% na população activa, 
o crescimento a médio prazo 
terá de situar-se entre 3 e 3,5% 
para reduzir gradualmente o 
desemprego a um ritmo satisfa­
tório (0,5 a 1% ao ano) e aumen­
tar a taxa de emprego na UE. 
Entre outras questões, esta tem 
importância para os previsíveis 
problemas fiscais causados pelo 
envelhecimento da população. 
- Com uma taxa de crescimento 
inferior, a única forma de au­
mentar o emprego será intensi­
ficar o peso do trabalho no cres­
cimento económico, reduzindo, 
por exemplo, a substituição de 
mão-de-obra por capital. Esta 
estratégia faria baixar a taxa de 
crescimento da produtividade 
do trabalho aferida pela produ­
ção por trabalhador. A criação 
de empregos através de iniciati­
vas locais, um dos meios para 
atender a novas necessidades, é 
uma outra via para aumentar a 
-7 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
1 Variação anual do emprego na União» 1970-00 
Variação anual percentual 
1 h 
-1 f 
2 Taxai de emprego nos Estados-membros, 198$ e 1095 
% de população em Idade activa (15-64) 100 r intensidade do crescimento em 
emprego. Nesta perspectiva, a 
redução dos custos não-salariais 
do trabalho no extremo inferior 
da escala, conforme propõe o Li­
vro Branco, poderia efectiva­
mente implicar criação de pos­
tos de trabalho. Associar as 
reduções à criação líquida de 
emprego por parte das empre­
sas, em que o empregador so­
mente beneficia da vantagem 
fiscal se criar novos postos de 
trabalho, poderá reduzir os cus­
tos mortos e evitar os efeitos de 
deslocação (em que trabalhado­
res de determinada categoria 
para a qual há incentivos dispo­
níveis são recrutados à custa de 
outros). A União Europeia tem 
de enfrentar o desafio da mun-
dialização e da integração dos 
novos países em vias de indus­
trialização como protagonistas 
de primeiro plano no sistema 
mundial de economia e comér­
cio. Por um lado, intensificar-
se-á deste modo a competição, 
sobretudo na indústria trans­
formadora, mas também nos 
serviços, e serão igualmente ne­
cessárias políticas estruturais 
de apoio que permitam aos indi­
víduos e às empresas adapta-
rem-se à mudança. A integra­
ção das economias de mercado 
emergentes, com destaque para 
o Centro e o Leste da Europa, 
exigirá ainda um ajustamento 
estrutural tanto nas estratégias 
de empreendimento como nos 
mercados de trabalho. Por outro 
lado. esse ajustamento estrutu­
rai é também necfsssário para 
as empresas europeias aprovei­
tarem as oportunidades de em­
prego propiciadas pelo acesso a 
novos mercados. 
Principal conclusão da análise ma­
cro-económica: restaurar uma via 
de maior crescimento económico, 
em conformidade com as Orienta­
ções Gerais da Política Económica, 
é simultaneamente a primeira pri-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
oridade e a maneira mais fácil, de 
um ponto de vista político e social, 
de conseguir uma solução dura­
doura para o problema do emprego 
na UE. As reformas estruturais no 
mercado de produtos e no mercado 
de trabalho podem contribuir para 
isso, se bem que, na maioria, as 
políticas estruturais, que deveriam 
acompanhar a estratégia macro­
económica, visem estimular as for­
ças endógenas do crescimento, isto 
é, actuando essencialmente através 
de aumentos de produtividade na 
economia da UE e facilitando a 
condução de uma política macro­
económica sustentável. 
Taxas baixas de 
emprego e elevadas 
de desemprego 
Em 1995, o emprego aumentou no 
conjunto da UE pela primeira vez 
desde 1991, mas muito falta ainda 
para compensar as perdas de em­
prego registadas no triénio 
1991-94 (gráfico 1). Durante este 
período, a Europa perdeu à volta de 
5 milhões de postos de trabalho e, 
em 1995, havia menos cerca de 4 
milhões de pessoas com emprego 
do que quatro anos antes (quebra de 2W%). Na Finlândia e na Sué­
cia, a descida foi de cerca de 10%. 
O emprego continuou a baixar em 
1995 nalguns Estados-membros, 
como Alemanha, Itália e Portugal. 
A taxa de emprego na União (uns 
escassos 60%) é significativamente 
inferior à de 20 anos atrás e consi­
deravelmente menor do que nos 
Estados Unidos e no Japão, países 
que têm registado subidas desde 
meados dos anos 70 (gráfico 3). Na 
realidade, os resultados globais 
dos Estados-membros em criar em­
prego para quem pretende traba­
lhar estão muito pouco acima dos 
registados após o segundo choque 
petrolífero, na década de 80, embo­
ra a situação varie consideravel­
mente de país para país (gráfico 2). 
Em 1995, o desemprego na UE era 
inferior ao registado em 1994, mas, 
tendo descido do máximo de 11,3% 
em Abril de 94 para 10,7% em Ju­
lho de 95, manteve-se estável até 
recomeçar a crescer em Novembro 
de 1995, para atingir 10,9% no se­
gundo trimestre de 1996 e 10,8% 
em Julho do mesmo ano. Dos 15 
Estados-membros, somente 5 exi­
biram descida constante do desem­
prego desde meados de 1995 e, em 
8, o desemprego aumentou (gráfico 
4), com destaque para a Alemanha (de 8,1% para 8,9% doze meses 
mais tarde). 
O agravamento do desemprego te­
ria sido ainda maior se a taxa mé­
dia de participação na população 
activa não tivesse continuado a 
baixar em 1995, prosseguindo a 
tendência do quadriénio anterior. 
Esta quebra concentra-se em dois 
grupos: homens e mulheres meno­
res de 25 anos e homens de todas 
as idades. A diminuição da partici­
pação dos jovens coincide quase 
exactamente com um aumento da 
sua participação *- ~ ensino e na for­
mação inicial, reflectindo os esfor­
ços dos Estados-membros em 
melhorarem os níveis de qualifica­
ção e também a opção dos jovens 
em adiarem o ingresso num merca­
do de trabalho com escassas opor­
tunidades de emprego. 
Por outro lado, a diminuição do nú­
mero de jovens que ingressam no 
mercado de trabalho deverá ser re­
forçada pelas tendências demográ­
ficas subjacentes, fazendo com que 
desça apreciavelmente no mercado 
de trabalho o número de elementos 
com novas qualificações para com­
pensar as crescentes taxas de 
abandono (por aposentação) dos 
grupos mais idosos. 
8 Taxas de emprego, 1078-95 
„ % de população do» 15 aos 64 
80 r 
70 
60 80 
mi 
wm 4 Taxas de desemprego, 1073-95 
% de população aclive 
50 i—• i». ...t... .ï .i « ' nu >Mn,i ..ni uni m* i,, i i, » I.»J.,,I> i > i.i.ii i I so 
1973 1975 1977 1879 1981 ' 1969 .1965 1987 1969 1991 1993 1995 0 1 uni mi » tm il r,iij ti ni >i I,, it < » Him « i i—j--j^—t—J o 
1973 1975 1977 1979 1981 1988 1986 1987 1989 1991 1993 1995 
-9 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
A tendência contínua para a refor­
ma antecipada tem tido um efeito 
desproporcionado na participação 
dos homens maiores de 50 anos. 
Apesar de a reforma ser oficial­
mente aos 65 na maioria dos Esta­
dos-membros, menos de um terço 
dos homens estão ainda economi­
camente activos na UE entre os 60 
e os 64 anos de idade. Entre os 55 
e os 59 anos, a proporção é pouco 
superior a dois terços. Mais inqui­
etante é a crescente retirada do 
mercado de trabalho de homens na 
idade activa primordial (25-49). 
Crescimento do 
produto e emprego 
A retoma do aumento do emprego 
em 1995 reflecte o crescimento do 
PIB. O emprego reage com desfasa­
mento às variações do produto, o 
que explica por que, em 1996, se 
pode esperar o seu aumento (se 
bem que ténue) no conjunto da 
União, a despeito da modesta taxa 
de crescimento do PIB prevista 
neste momento. O crescimento do 
PIB resulta da combinação entre o 
crescimento da produção líquida 
por trabalhador e o número de tra­
balhadores empregados. Em 1995, 
a primeira cresceu 1,7% e o segun­
do 0,8%. Não obstante, o cresci­
mento do PIB provocou uma 
subida do emprego mais acentuada 
nuns países do que noutros. Na 
Alemanha e em Itália, o crescimen­
to do PIB no biénio 1993-95 apro-
ximou-se da média comunitária, 
mas o emprego desceu. Noutros Es­
tados-membros com taxa similar 
de crescimento (Bélgica, Espanha, 
França, Reino Unido e, principal­
mente, Países Baixos), o emprego 
subiu. 
A necessidade de intensificar um 
crescimento gerador de emprego é 
um dos objectivos prioritários da 
estratégia europeia de emprego, 
para garantir que o crescimento 
alcançado no produto se traduza em mais postos de trabalho. Por 
outras palavras, o objectivo estra­
tégico da União não é simplesmen­
te garantir o crescimento do PIB 
como um fim, mas como um meio 
de gerar emprego, a fim de propor­
cionar trabalho tanto para os des­
empregados como para os que não 
o procuram devido à escassez de 
oportunidades. Não visa abrandar 
a taxa de crescimento da produti­
vidade. Pelo contrário, um elevado 
crescimento da produtividade é 
condição para a melhoria da com­
petitividade da economia e para 
maior prosperidade. A criação de 
emprego nas PME é exemplo: de 
1993 a 1995, a rotação de pessoal 
nas PME subiu 10%, coincidindo 
com um aumento do emprego supe­
rior a 5%, enquanto a mesma taxa 
de rotação de pessoal nas grandes 
empresas contribuía para apenas 
3% de aumento no emprego. 
O recente aumento do emprego na 
União, mesmo nos países que me­
lhor lograram traduzir o cresci­
mento económico em mais postos 
de trabalho, foi consideravelmente 
inferior ao dos Estados Unidos, 
onde, entre 1993 e 1995, o PIB pou­
co mais cresceu mas o número de 
trabalhadores com emprego subiu, 
em média, mais de 2% ao ano, a 
comparar com um aumento ínfimo 
no conjunto europeu. Esta situação 
reflecte em parte o crescimento 
sustentado do produto nos EUA 
desde 1991, ao passo que a econo­
mia europeia ainda agora começou 
a recuperar. Mas reflecte sobretu­
do a subjacente diferença na taxa 
de criação líquida de emprego para 
um dado crescimento do PIB, a 
qual, a longo prazo, tem sido muito 
maior nos EUA do que na Europa. 
Têm sido feitas várias análises so­
bre esta diferença no teor do cres­
cimento económico em emprego, 
embora haja desacordo quanto ao 
peso relativo a atribuir a diversos 
factores. Importantes elementos 
são, em primeiro lugar, as conside­ráveis perdas de emprego que há 
muito se registam na agricultura e 
na indústria europeias, bastante 
acima das registadas nos Estados 
Unidos e mais associadas a maio­
res competitividade e dinamismo e 
a um crescimento superior do pro­
duto neste país do que a um menor 
crescimento da produtividade. 
O segundo elemento importante é 
a maior taxa de criação líquida de 
emprego obtida no terciário dos Es­
tados Unidos, cujo crescimento do 
produto (ou valor acrescentado) 
não difere muito do da Europa. O 
elevado aumento do emprego em 
relação ao produto neste sector é 
que subjaz ao crescimento alta­
mente gerador de emprego da eco­
nomia norte-americana na sua 
globalidade. Há, no entanto, dife­
renças, tanto na escala de cresci­
mento do emprego terciário como 
no grau de prestação pública ou 
privada dos serviços (ver adiante). 
Este comportamento do emprego 
está também ligado a baixas taxas 
de aumento salarial médio ou pe­
quenos aumentos dos custos gerais 
do trabalho e a uma complexidade 
de factores, como o alargamento 
das disparidades salariais no ex­
tremo inferior da escala remunera­
tória, sobretudo nos anos 70 e 80, 
juntamente com um aumento da 
eficácia nos mercados de serviços. 
Esta flexibilidade da escala salari­
al, aliada à fraca cobertura e às 
limitações do sistema de seguro de 
desemprego, obrigando muitos 
desempregados a trabalharem por 
qualquer salário, é um dos factores 
importantes que explicam a cria­
ção de empregos com baixa produ­
tividade no terciário dos EUA. 
Necessidade de acção 
Não há, por conseguinte, lugar 
para delongas no prosseguimento 
da estratégia europeia de emprego, 
nem para complacências em resul­
tado da modesta descida registada 
no desemprego desde 1994. É ne-
-10-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
cessário continuar a modernização 
da Europa, aproveitando em pleno 
o potencial proporcionado pela 
União. 
- A realização do mercado único 
está a permitir criar a maior 
economia do mundo em termos 
de PIB e de poder de compra, 
com 370 milhões de consumido­
res. A harmonização da legisla­
ção em diferentes áreas e o des­
mantelamento de barreiras ao 
comércio e à livre circulação de 
factores produtivos nos domíni­
os dos serviços, da contratação 
pública ou dos mercados finan­
ceiros, resultaram num acrésci­
mo das trocas intra-UE e, con­
sequentemente, são factores da 
modernização a prosseguir na 
economia, no crescimento e na 
criação de emprego na Europa. 
Este processo tem de ser conti­
nuado e aperfeiçoado, com apro­
veitamento integral dos seus 
benefícios. A insuficiente cola­
boração entre os Estados-mem­
bros no que respeita à tributa­
ção, sobretudo à tributação 
indirecta, em que se requer 
unanimidade de decisões, apa­
rece actualmente como um dos 
maiores obstáculos à compatibi­
lidade entre um mercado e 15 
outros, diferentes, descoordena­
dos e com sistemas de tributa­
ção distintos. A infra-estrutura 
da Europa tem também de ser 
desenvolvida em consonância 
com o mercado único, passando 
de uma amálgama de redes na­
cionais para um conjunto de 
verdadeiras redes transeuropei­
as de transportes, energia e te­
lecomunicações. Esta economia 
comum, bem explorada, oferece 
âmbito para crescimento e au­
mento do emprego, de uma for­
ma impossível para cada um 
dos Estados-membros em isola­
do. 
- A União Monetária Europeia 
garantirá as condições para crescimento sustentado e redu­
ção do desemprego. A exigência 
quanto a ser mantida a conver­
gência melhorará as condições 
para um complexo de medidas 
equilibrado. O quadro macro­
económico estável estimulará o 
investimento e o consumo pri­
vado. Por outro lado, a UME 
permitirá a concretização plena 
do potencial do mercado inter­
no. A erradicação definitiva das 
distorções entre taxas de câm­
bio aumentará a transparência 
dos preços, a concorrência e a 
eficiência. 
A modernização dos sistemas 
europeus de emprego tem de 
prosseguir. O antigo sistema de 
emprego, com base na produção 
em massa e na monovalência 
das qualificações e quase exclu­
sivamente masculino, está ul­
trapassado. A economia moder­
na assenta no conhecimento, 
com a informação e a tecnologia 
a influírem decisivamente na 
reorganização do trabalho, cri­
ando uma economia baseada na 
qualificação e na versatilidade 
do elemento humano. A cada 
ano que passa, pelo menos 10% 
dos postos de trabalho desapa­
recem e são substituídos por 
outros, em novos processos e 
novas empresas, exigindo novas 
qualificações. Mas às rápidas 
mutações no mercado de traba­
lho, pelo lado da procura, não 
têm correspondido medidas 
adequadas pelo lado da oferta, 
com vista a melhorar o quadro 
de qualificações da população 
activa. Este sistema a duas ve­
locidades é uma das causas fun­
damentais para os problemas 
do mercado de trabalho na Eu­
ropa. A competitividade da eco­
nomia europeia a longo prazo 
depende, pois, de uma nova 
abordagem, coordenada, na 
qual o investimento em recur­
sos humanos, em formação e re­
ciclagem, na reintegração dos desempregados, melhorará a 
qualidade das qualificações ofe­
recidas e a flexibilidade do mer­
cado de trabalho. 
Esta mudança estrutural garanti­
rá um aumento sustentado do em­
prego a médio e longo prazos, com 
o apoio de acções adequadas no ca­
pítulo dos custos de trabalho. É, 
além disso, necessário proporcio­
nar perspectivas satisfatórias de 
emprego, sobretudo nos serviços, 
para aquele sector da população ac­
tiva que não se pode, razoavelmen­
te, esperar »ir a adquirir 
qualificações elevadas. Deste 
modo, tornar-se-á a economia euro­
peia apta a enfrentar o desafio e as 
oportunidades que representam a 
crescente mundialização e a cres­
cente concorrência dos países re-
cém-industrializados e 
emergentes, incluindo, não só os do 
Sueste Asiático, mas também os da 
Europa Central e Oriental. O aces­
so a novos mercados oferece opor­
tunidades que deverão levar à 
criação de postos de trabalho. O 
desafio consiste em desenvolver 
novas áreas de especialização e no­
vas áreas de criação de emprego na 
Europa, em lugar de actividades 
relativamente às quais os baixos 
custos de trabalho são o elemento-
chave. A competição desses países 
e a crescente mundialização da 
produção em sectores com baixos 
custos do trabalho poderão provo­
car o agravamento do desemprego 
na UE e pressões no sentido de 
medidas proteccionistas nos referi­
dos sectores. 
Criação e destruição 
de postos de trabalho 
O padrão sectorial do aumento do 
emprego foi sensivelmente o mes­
mo por toda a UE em 1995. Servi­
ços às empresas, saúde, educação, 
lazer, serviços pessoais e sector 
ambiental proporcionaram a maio­
ria do acréscimo líquido de postos 
-11-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
de trabalho; as perdas ocorreram, 
tal como outrora, na agricultura e, 
para a maioria dos Estados-mem­
bros, na indústria (tirando a enge­
nharia de instrumentos, ligada em 
parte ao crescimento da protecção 
ambiental). Prossegue assim uma 
tendência de há muito, igualmente 
manifesta nos Estados Unidos e no 
Japão. Nestas duas economias, os 
sectores de actividade em que mai­
oritariamente se registou o aumen­
to do emprego foram notavelmente 
idênticos aos da Europa, tal como 
os sectores em que o emprego 
diminuiu ou permaneceu mais 
ou menos estável. Há, todavia, 
diferenças na escala das mudan­
ças. 
Ao longo do ciclo recente, o empre­
go nas PME aguentou-se bem. De 
1988 a 1990, apesar de ter aumen­
tado em todas as categorias dimen-
sionais, expandiu-se mais 
significativamente nas PME. A 
partir de 1991, continuou a subir 
nas micro-empresas (menos de 10 
assalariados). Nas pequenas 
(10-49 assalariados) e nas médias 
(50-249), aguentou-se, enquanto 
nas grandes começava a baixar. 
Contudo, desde a inflexão, o em­
prego tem recuperado apreciavel­
mente nas grandes empresas. 
Na Europa, ganharam-se 18 mi­
lhões de novos postos de trabalho 
nos serviços durante os 13 anos de 
1980 a 1993, a comparar com 22 
milhões nos EUA. Em termos pro­
porcionais, a escala do aumento do 
emprego neste país foi um terço 
mais elevada do que na Europa. Os 
serviços comunais (saúde, serviços 
sociais e educação), juntamente 
com as actividades recreativas e de 
lazer, contribuíram com quase 1% 
ao ano para o emprego nos EUA e 
com cerca de Vè% ao ano na Europa, 
tal como no Japão. Os únicos ou­
tros sectores que constituíram fon­
tes significativas de criação líquida 
de emprego na Europa e nos EUA 
foram os serviços às empresas, a distribuição e a hotelaria e restau­
ração. 
Na indústria e na agricultura veri-
ficou-se uma diferença mais acen­
tuada entre Europa e EUA e ainda 
mais entre Europa e Japão. Na Eu­
ropa, o emprego nestes dois secto­
res combinados caiu 13 milhões de 
unidades. Nos EUA, desceu menos 
de 2 milhões e, no Japão, aumen­
tou ligeiramente. Estas diferenças 
devem-se sobretudo a variações no 
emprego secundário, uma vez que 
o agrícola baixou em todas estas 
três economias (embora a escalas 
diversas). Em termos quantitati­
vos, a escala das perdas de empre­
go nestes dois sectores constitui 
um aspecto dos fracos resultados 
da Europa em relação aos EUA no 
referente a emprego mais assinalá­
vel do que a menor taxa de criação 
de emprego nos serviços: ao ritmo 
de criação de emprego dos EUA, a 
UE teria criado 7 milhões de novos 
postos de trabalho, enquanto na 
realidade a indústria transforma­
dora destruiu 6 milhões mais do 
que nos EUA e o conjunto agricul­
tura e construção perdeu cerca de 
4 milhões mais. 
Este superior desempenho dos 
EUA em termos do emprego indus­
trial, ao contrário do emprego ter­
ciário, reflecte inteiramente uma 
taxa muito maior de crescimento 
do produto, e não tanto uma menor 
taxa de crescimento da produtivi­
dade. Na verdade, esta ultrapas­
sou também a da Europa nos 
últimos 15 anos, ajudando assim, 
com a considerável desvalorização 
do dólar em relação a outras moe­
das, a potenciar a competitividade 
dos produtores norte-americanos 
nos mercados internos e de expor­
tação e, deste modo, apoiando a 
expansão do produto. 
Em contrapartida, nos serviços, o 
crescimento do produto parece ter 
sido sensivelmente o mesmo nos 
EUA e na Europa, com a maior expansão do emprego neste caso a 
reflectir um crescimento muito me­
nor da produtividade nos EUA ou, 
por outras palavras, um padrão de 
desenvolvimento mais rico em em­
prego. Contudo, esta situação não 
parece simplesmente relacionada 
com uma menor taxa média de au­
mento dos salários reais no terciá­
rio dos EUA, a qual, cifrando-se em 
4% entre 1984 e 1994, não foi tão 
inferior à registada na Europa 
(4V6%). Poderia ter também a ver 
com uma mais ampla dispersão sa­
larial, sobretudo no extremo inferi­
or da escala salarial durante os 
anos 70 e 80, quando uma percent­
agem significativa dos novos pos­
tos criados no terciário dos EUA 
parece ter sido para trabalhadores 
mal remunerados e pouco qualifi­
cados. 
Todavia, nos anos 90, parece ter 
havido uma inversão da tendência 
nos EUA: os dados relativos à loca­
lização sectorial dos novos postos 
de trabalho levam a crer que o au­
mento do emprego se concentrou 
nas actividades de maior qualifica­
ção. Efectivamente, 68% do au­
mento líquido registado pelo 
emprego a tempo inteiro entre 
1994 e 1996 encontram-se em cate­
gorias profissionais com salários 
acima da média, enquanto 52% do 
aumento do emprego corresponde­
ram às 30% de categorias profissi­
onais do topo. 
Este facto foi acompanhado por 
uma mudança de estratégia nos 
EUA, realçando-se agora muito 
mais a necessidade de melhorar a 
qualidade dos postos de trabalho, 
particularmente entre as profis­
sões pouco qualificadas, de onde os 
esforços do governo norte-america-
no para melhorar e ampliar a for­
mação e a capacidade de emprego 
dos trabalhadores. Esta conver­
gência de abordagens estratégicas 
reflectiu-se nas conclusões da ci 
meira de Lille do G7, dedicada ao 
emprego. 
-12 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
Mobilidade sectorial 
e rotação de pessoal 
Na Europa, tal como nos EUA, é 
significativa a escala anual de cri­
ação e perda de postos de trabalho, 
várias vezes superior às variações 
líquidas do emprego que habitual­
mente chamam a atenção. Em mé­
dia, por 8 trabalhadores com 
emprego na União a qualquer mo­
mento, cerca de 1 não trabalhava 
ou estava noutro sector um ano 
antes. Acrescentando o número 
dos que mudam de emprego dentro 
do mesmo sector, obtém-se um va­
lor anual para a rotação de pessoal 
(Job turnover) de cerca de 1 em 6 -
que parece equivaler ao dos EUA -
e, em alguns Estados-membros, 
como Espanha, Dinamarca, Países 
Baixos ou Reino Unido, um valor 
superior. 
No entanto, a escala do movimento 
de e para os diversos sectores de 
actividade tem pouca relação com 
a taxa de aumento do emprego em 
cada um deles ou mesmo com as 
suas eventuais expansão ou re­
gressão. Parecem mais importan­
tes os níveis de qualificações 
exigidos aos trabalhadores e, por 
implicação, o volume de formação 
necessário para a execução das 
funções. Portanto, na agricultura, 
a rotação de pessoal (em termos de 
assalariados apenas) queda-se por 
20-25% ao ano, ao passo que, na 
hotelaria e restauração, atinge 
quase 30%. Em contraste, nos sec­
tores banca e seguros e adminis­
tração pública, com exigências 
muito superiores em matéria de 
habilitações académicas e de for­
mação, somente 9% dos trabalha­
dores tendem a ser novos em cada 
ano. Até certo ponto, esta situação 
reflecte as dificuldades que, em di­
versos países, enfrentam as pesso­
as que passam de uma profissão 
para outra (mais do que de um pos­
to para outro semelhante em secto­
res diferentes), o que parece ser ainda uma causa de inflexibilidade 
do mercado de trabalho. Pode, con­
tudo, questionar-se se o maior nú­
mero de famílias com dois 
elementos que trabalham será um 
factor limitativo da mobilidade ge­
ográfica. 
Necessidade de acção 
A comparação entre as experiênci­
as da Europa e dos EUA em termos 
de aumento do emprego coloca di­
versas questões de estratégia que 
não têm resposta fácil. 
- Os EUA conseguiram criar 
mais postos de trabalho e al­
cançar um padrão de cresci­
mento económico mais gerador 
de emprego. As razões deste 
facto e as lições a apreender pe­
los Estados-membros da União 
Europeia mantêm-se abertas a 
debate, girando em torno de 
factores sociais, políticos e cul­
turais, assim como económicos. 
Embora a dispersão salarial no 
extremo inferior da escala pos­
sa ser um factor de peso nos 
EUA, a comparar com a Euro­
pa, outros, como diferenças no 
grau de mobilidade da mão-de-
obra (por múltiplas razões) e na 
regulação dos mercados de bens 
e serviços, têm também influên­
cia. Se é duvidoso que o mesmo 
tipo de diferenciação salarial 
seja compatível com o modelo 
social europeu, há, de qualquer 
modo, uma crescente conver­
gência de pontos de vista quan­
to à abordagem do problema, 
tal como demonstram as con­
clusões da cimeira do G7 dedi­
cada ao emprego, nas quais se 
observa que não deveria existir 
necessariamente uma escolha 
entre agravamento do desem­
prego ou aprofundamento das 
desigualdades de rendimento. 
Está, porém, fora de dúvida que 
se impõem reformas pragmáti­
cas para remover possíveis de­
sincentivos à procura de empre­go e conseguir mercados de tra­
balho mais funcionais. Neste 
contexto, reduzir os custos não-
salariais do trabalho - sobretu­
do no extremo inferior da escala 
salarial - contribuiria para fa­
zer crescer o emprego. Mas o 
impacto deverá ser limitado, 
pelo que se torna ainda mais 
importante preencher as condi­
ções para elevar a taxa de cres­
cimento económico acima da 
produtividade tendencial e 
atender a quaisquer outros fac­
tores que possam prejudicar o 
potencial de ; ?scimento da eco­
nomia europeia. 
Por outro lado, embora as estra­
tégias tendam a focar os secto­
res de crescimento por si e as 
medidas de estímulo ao desen­
volvimento de novas activida­
des, o fracasso da Europa em 
sustentar taxas de aumento do 
emprego suficientemente altas 
resulta, em grande parte, da es­
cala das perdas de emprego nos 
sectores em declínio. Estas de­
vem-se predominantemente, 
não a que o avanço tecnológico e 
a automatização destruam pos­
tos de trabalho, mas a taxas in­
feriores de crescimento do pro­
duto. Aponta-se assim para a 
necessidade de melhores níveis 
de competitividade e para con­
dições de mercado mais favorá­
veis. 
A escala da rotação de pessoal 
não indica que os mercados de 
mão-de-obra são excessivamen­
te inflexíveis, pelo menos em 
termos de indevidamente limi­
tarem o fluxo de trabalhadores 
entre sectores. Os elementos 
disponíveis sugerem, contudo, 
que os trabalhadores pouco 
qualificados são responsáveis 
por grande parte destes fluxos, 
e que circular entre actividades 
é talvez mais fácil para eles do 
que para os que têm qualifica­
ções superiores e normalmente 
13 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
mais específicas. Pode, todavia, 
questionar-se se a proliferação 
de agregados familiares em que 
dois membros trabalham não 
será um factor limitativo da 
mobilidade geográfica. 
Flexibilidade e 
segurança 
Nos últimos anos, o debate tem cada 
vez mais citado a necessidade de 
maior flexibilidade nos mercados de 
trabalho europeus como imperativo 
estrutural para a competitividade e 
para o aumento do emprego. Existe 
muito menos consenso quanto ao 
significado dessa flexibilidade, 
quanto à sua concretização e quanto 
a ela ser condição suficiente para o 
crescimento. Verificam-se, ao mes­
mo tempo, amplos sinais de que os 
mercados europeus do trabalho es­
tão a tornar-se mais flexíveis em 
termos de organização do trabalho, 
de infra-estrutura regulamentar e 
de dispositivos relativos ao tempo 
de trabalho. 
O número de pessoas que traba­
lham à noite e aos fins-de-semana 
aumentou na maior parte da UE 
nos últimos anos - embora muitas 
continuem relutantes em aderir a 
essas modalidades de trabalho (um 
inquérito recente do patronato em 
8 Variação do emprego a tempo parcial e 
a tempo inteiro, 1987-95 
% 4o atn^MQo Maf 
8 ffnoaw-t*» "•TanpftkaHn 
1987 1968 1868 1990 1991 1992 1993 1994 1995 cinco países revelou que as empre­
sas têm dificuldade em encontrar 
quem queira trabalhar ao sábado) 
-, o que significa alguma tendência 
para acordos de trabalho mais fle­
xíveis. Simultaneamente, a dura­
ção média da semana para os 
trabalhadores a tempo inteiro pou­
co mudou durante o último decé­
nio, tendo mesmo aumentado de 
1990 a 1995. A redução do tempo 
médio de trabalho verificada sensi­
velmente durante a última década 
resultou, em parte, do movimento 
do emprego entre sectores (com 
destaque para a perda de postos na 
agricultura, sector em que o tempo 
de trabalho tende a ser longo), mas 
sobretudo da expansão do trabalho 
a tempo parcial. 
Na verdade, a criação líquida de 
emprego durante os primeiros 
anos 90 correspondeu maioritaria­
mente a trabalho a tempo parcial, 
tanto entre os homens como entre 
as mulheres, e a tendência conti­
nuou em 1995 (gráfico 5). Dos pos­
tos adicionais líquidos ocupados 
por homens, foram a tempo parcial 
cerca de 71% e, dos ocupados por 
mulheres, cerca de 85%. Esta situ­
ação reflecte um mercado de traba­
lho mais flexível, bem como o facto 
de os direitos dos trabalhadores a 
tempo parcial em relação ao em­
prego serem frequentemente mais 
frágeis do que os dos trabalhadores 
a tempo inteiro. Acresce que o au­
mento relativamente modesto do 
emprego a tempo inteiro para ho­
mens tem provavelmente contribu­
ído em grande parte para a sua 
retirada do mercado de trabalho. A 
grande subida do trabalho a tempo 
parcial entre os homens tem ocor­
rido no grupo etário primordial, 
com 50% de 1990 a 1995, e é signi­
ficativa a percentagem dos que 
aceitam emprego a tempo parcial 
por não o encontrarem a tempo in­
teiro. 
Identicamente, foi elevada a per­
centagem de postos temporários entre os criados em 1995. O traba­
lho temporário justificou todo o au­
mento do emprego dos homens na 
União e pouco menos de metade do 
das mulheres. Embora os postos 
temporários contribuam com uma 
proporção relativamente pequena 
(cerca de 12%) do emprego total na 
UE, mais de 50% dos desemprega­
dos que arranjaram colocação em 
1995 ingressaram em postos tem­
porários. Entre os menores de 25 
anos, foi ligeiramente maior a per­
centagem dos que aceitaram em­
prego temporário (51%, contra 45% 
na faixa etária 25-49). Apesar de 
alguns destes postos incluírem um 
período de formação, a parte de ex-
desempregados que beneficiaram 
dessa "formação no emprego" foi 
realmente inferior à de emprega­
dos. Para a maioria dos anterior­
mente desempregados, o trabalho 
temporário era o único disponível. 
A relação entre emprego temporá­
rio e nível académico não é unifor­
me na União, não se podendo em 
geral dizer que emprego temporá­
rio e fracas qualificações andam a 
par. Se é certo que, no Sul da UE, 
uma percentagem relativamente 
elevada de trabalhadores com pou­
cas habilitações académicas tende 
a ingressar em emprego temporá­
rio, no Norte as hipóteses de um 
trabalhador ter de aceitar emprego 
temporário são maiores para os ní­
veis académicos mais altos. 
Na maioria dos Estados-membros, 
a expansão dos dispositivos relati­
vos ao trabalho flexível é encarada 
como elemento-chave do padrão do 
emprego, em mudança, principal­
mente através da distensão da re­
gulamentação relativa ao trabalho 
a tempo parcial e aos contratos 
temporários, mas também através 
da reforma da regulamentação so 
bre tempo de trabalho. Outra regu­
lamentação, nomeadamente em 
matéria de recrutamento e de des­
pedimento, pode afectar a criação 
de emprego e a rapidez cora que as 
-14 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
empresas ajustam o seu quadro de 
pessoal em resposta à mudança. 
Em diversos Estados-membros, foi 
instituída uma ligação específica 
entre condições de trabalho mais 
flexíveis e criação de emprego. 
Necessidade de acção 
Embora os dados anteriores indi­
quem mais flexibilidade na econo­
mia europeia do que há dez anos, o 
seu impacto na criação de postos de 
trabalho não é evidente, levando a 
suspeitar a persistência de obstácu­
los contra o aumento do emprego. 
Levanta-se assim a questão de sa­
ber por que razão não se materializa 
o potencial que trabalho mais flexí­
vel e dispositivos de tempo de traba­
lho mais flexíveis têm para criar 
emprego. A explicação parece rela-
cionar-se com a forma como as em­
presas encaram a reorganização da 
produção e os dispositivos relativos 
à actividade laboral. Tais medidas 
são frequentemente confinadas a 
mudanças à margem do quadro de 
pessoal, intensificando o recurso a 
fontes externas, a contratos tempo­
rários e a dispositivos de trabalho 
atípicos. Para aproveitar plena­
mente o potencial que as novas for­
mas de organização do trabalho têm 
para criar emprego, é instituída 
uma abordagem positiva e mais am­
pla, envolvendo os trabalhadores 
activamente no processo. 
- Qualquer política de redistribu­
ição do trabalho depende da di­
minuição das barreiras entre os 
mercados de trabalho internos 
e externos, para que os traba­
lhadores sem emprego possam 
empregar-se e os que ocupam 
postos temporários e a tempo 
parcial possam arranjar coloca­
ção mais firme a tempo inteiro. 
A adopção de políticas de fo­
mento à flexibilidade, como a 
facilitação do emprego de traba­
lhadores a tempo parcial ou a 
prazo, levanta questões quanto 
ao papel da rede de segurança social e à igualdade entre ho­
mens e mulheres. 
Uma redução do tempo de tra­
balho, acompanhada por uma 
reorganização inteligente do 
trabalho, pode proporcionar 
vantagens tanto às entidades 
patronais como aos trabalha­
dores. Há que encorajar a di­
vulgação de uma organização 
inovadora do trabalho, bem 
como mudanças no tempo de 
trabalho e uma gestão correc­
ta da nova organização, espe­
cialmente no caso das PME. 
Também há que intensificar 
experiências aliando reduções 
no tempo de trabalho e nas be­
nesses fiscais ou da segurança 
social, as quais até hoje têm 
sido bastante limitadas e apli­
cadas sobretudo aos níveis lo­
cal e da empresa. 
O prosseguimento de factores 
de rigidez nos mercados de bens 
e serviços tem impedido reali­
zar em pleno o potencial da fle­
xibilidade acrescida nos merca­
dos de trabalho. Esses factores 
têm de ser identificados, com 
tomada de medidas para a sua 
ultrapassagem. 
A "empresa de aprendizagem" 
tem de emergir como compo­
nente vital da flexibilidade, o 
que exigirá novas formas de 
parceria entre empresas, outras 
organizações e educadores, 
para garantir a prestação das 
qualificações novas e variáveis 
que se impõem. O aperfeiçoa­
mento das qualificações duran­
te o tempo de trabalho pode dar 
um contributo mais importante 
ao acréscimo da flexibilidade do 
que as reduções propriamente 
no tempo de trabalho, 
A capacidade das empresas 
para se adaptarem à evolução 
da tecnologia e do mercado de­
pende da eficácia com que esti­verem organizadas para a 
exploração de recursos não-ma-
teriais, nomeadamente investi­
gação e desenvolvimento, inova­
ção e formação ao longo da vida. 
Para fazerem face a este desafio 
e, ao mesmo tempo, manterem 
o equilíbrio entre flexibilidade e 
segurança, as empresas têm de 
se organizar de modo a oferece­
rem aos trabalhadores um aces­
so permanente ao conhecimento 
e à informação, a fim de refor­
çarem a sua capacidade de 
adaptação e de emprego. 
A capacidade de emprego da po­
pulação activa deve ser continu­
amente reforçada mediante for­
mação. De outro modo, à 
medida que as empresas puse­
rem em prática contratos de 
emprego mais flexíveis, com 
menos segurança de emprego, 
para se adaptarem rapidamen­
te às mutações da procura de 
mão-de-obra, pode ser abalada 
a lógica do investimento na for­
mação. As grandes empresas ja­
ponesas investem em formação 
no contexto de sistemas de em­
prego por toda a vida, pelo que 
os benefícios da formação se 
mantêm na empresa. Na Euro­
pa, a flexibilidade não deve ser 
definida em termos de maior in­
segurança no emprego. A capa­
cidade das empresas para se 
ajustarem às evoluções do mer­
cado e da tecnologia depende da 
existência e da cooperação de 
uma massa laboral nuclear 
qualificada. 
Um conceito europeu de segu­
rança em relação ao emprego 
deve incidir mais na capacidade 
de inserção dos trabalhadores 
no mercado de trabalho do que 
na garantia do posto que ocu­
pam, deste modo promovendo a 
flexibilidade e a aceitação da 
mudança, como parte do proces­
so para aumentar a produtivi­
dade e a criação de emprego. 
15-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
- Maior flexibilidade num contex­
to de capacidade de inserção e 
segurança dependerá de existir 
um nível adequado de protecção 
social. A experiência de alguns 
países demonstra que é possível 
manter uma economia flexível 
combinando uma eficiente polí­
tica activa para o mercado de 
trabalho com níveis elevados de 
protecção social. Níveis eleva­
dos de produção possibilitam 
um sistema baseado no consen­
so quanto aos papéis e obriga­
ções que, na flexibilização dos 
mercados, têm a política para o 
mercado de trabalho, as entida­
des patronais e os trabalhado­
res. Tendências recentes da po­
lítica para o mercado de 
trabalho na Dinamarca forne­
cem um exemplo dessa aborda­
gem consensual. No entanto, a 
experiência dinamarquesa tam­
bém demonstra que um tal sis­
tema tem de ser complementa­
do por um controlo rigoroso e 
por normas de execução a fim 
de conter os seus custos orça­
mentais e evitar consideráveis 
desincentivos para trabalhar. 
Urge repensar radicalmente todos 
os sistemas importantes do merca­
do de trabalho - protecção ao em­
prego, tempo de trabalho, 
previdência social e saúde e segu­
rança -para os adaptar a um mun­
do laboral que será organizado 
distintamente, no qual o conceito 
de segurança para os trabalhado­
res tem de ser reformulado, focan­
do mais a segurança baseada na 
capacidade de inserção no mercado 
de trabalho do que a segurança ba­
seada no posto de trabalho do indi­
víduo. E necessário transferir a 
tónica de um debate simplista so­
bre regulação -de sregulação para 
um novo equilíbrio entre flexibili­
dade e segurança da capacidade de 
emprego, com benefícios tangíveis 
tanto para os trabalhadores como 
para os empregadores. Um senti­
mento generalizado de inseguran­ça, não só entre desempregados, 
mas também entre empregados, 
tem contribuído para um fraco ní­
vel de confiança dos consumidores 
e amortecido as perspectivas de re­
cuperação. 
A evolução tecnológica e a concor­
rência entre empresas têm estimu­
lado a mudança estrutural. Daqui 
a des anos, a tecnologia com que 
hoje trabalhamos estará obsoleta a 
80% e substituída por tecnologias 
novas e mais avançadas. Nessa al­
tura, 80% dos activos trabalharão 
com base em ensino e formação for­
mais velhos de mais de 10 anos. 
A tendência para o aperfeiçoamen­
to das qualificações da massa labo­
ral é inexorável. Entre 1983 e 
1991, o número de indivíduos com 
a classificação de gestores, profis­
sionais e técnicos aumentou mais 
de 25% ao ano, enquanto o emprego 
total subia apenas cerca de 1%. Na 
UE, a passagem para profissões 
mais qualificadas tem prosseguido 
desde 1995. O aumento do emprego 
nestas profissões justificou maiori­
tariamente a subida do emprego 
verificada em 1995 quer entre ho­
mens quer entre mulheres. 
Mas um nível elevado de habilita­
ções académicas não é garantia de 
emprego. Em todos os Estados-
membros, cresce a percentagem de 
pessoas com mais habilitações aca­
démicas mas sem emprego. Vários 
factores deram origem a este apa­
rente paradoxo. A subida no nível 
global de habilitações académicas 
significa provavelmente que, entre 
os desempregados, aumentará a 
percentagem de elementos mais al­
tamente qualificados. Embora o ní­
vel de habilitações académicas 
esteja a subir, o ensino e a forma­
ção proporcionados, em muitos ca­
sos, não correspondem às qualificações procuradas, em ter­
mos tanto de maior amplitude 
como de maior flexibilidade. 
O padrão de variação sectorial do 
emprego tem importantes conse­
quências para as qualificações e 
para os níveis de habilitações aca­
démicas exigidos à massa laboral. 
Os sectores de mais rápida expan­
são de profissões têm, em geral (se 
bem que não invariavelmente), 
uma força de trabalho relativa­
mente bem instruída e formada, ao 
passo que os sectores de declínio do 
emprego tendem a ser os que exi­
bem níveis relativamente baixos de 
educação e qualificação. Enquanto 
nos sectores de declínio cerca de 
45% dos empregados da UE não 
passaram da escolaridade básica e 
só 13% exibem graus universitári­
os ou equivalentes, nos sectores de 
elevado crescimento 30 27% têm es­
colaridade básica, contra 35% com 
graus universitários, se bem que 
este grupo de sectores inclua hote­
laria e restauração, cuja massa la­
boral exibe dos mais fracos níveis 
académicos. 
Por outro lado, a percentagem de 
trabalhadores com níveis académi­
cos baixos que se arriscam a perder 
o posto de trabalho é consideravel­
mente maior do que entre os mais 
qualificados, independentemente 
de trabalharem em sectores de 
crescimento ou de declínio. A impli­
cação evidente é que as tendências 
sectoriais estão a reforçar as ten­
dências profissionais no interior 
dos sectores e a reduzir a procura 
de trabalhadores pouco qualifica­
dos, ao mesmo tempo que intensifi­
cara a procura de trabalhadores 
com melhores habilitações acadé­
micas. 
Nos últimos anos, os Estados-
membros tomaram numerosas me­
didas para melhorar a estrutura, a 
qualidade e a adequação do ensino 
e da formação profissionais, tanto 
para trabalhadores com emprego 
16 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
como para desempregados (gráfico 
6). 
Recorre-se a uma ampla gama de 
medidas para fomentar o investi­
mento na formação de trabalhado­
res empregados, entre as quais 
training levies ou taxas de forma­
ção (Irlanda), investimento obriga­
tório de formação (França), 
isenções fiscais ou reduções das 
contribuições sociais (França, Paí­
ses Baixos). Um instrumento mui­
to divulgado é a promoção da 
licença de formação (Bélgica, Dina­
marca, Alemanha, França, Portu­
gal, Finlândia, Suécia). 
Do mesmo modo, todos os Estados-
membros dispõem de uma ampla 
gama de programas de formação 
para desempregados, na maior 
parte dos quais a promoção da par­
ticipação é pedra basilar da activa­
ção de políticas para o mercado de 
trabalho (ver adiante). Há, contu­
do, indícios de que a proporção de 
desempregados da faixa etária 
25-59 em formação desceu ligeira­
mente durante os últimos três 
anos, de 7,1% para 6,9%. 
Mesmo perante tais progressos, é 
duvidoso se a actual taxa de desen­
volvimento dos recursos humanos 
e os dispositivos institucionais 
aplicados serão suficientes para a 
Europa responder aos desafios 
mundiais do século XXI. 
Necessidade de acção 
O desafio estratégico é, portanto, 
duplo. Primeiro, dar um salto 
quantitativo no investimento em 
recursos humanos a fim de aumen­
tar os níveis globais de qualifica­
ções e responder à tendência para 
profissões mais qualificadas. O que 
implica ensino e formação de me­
lhor qualidade e orientados para o 
mercado, bem como uma melhoria 
considerável na eficiência e na ade­
quação dos actuais sistemas. Se­
gundo, a força de trabalho tem de estar apta a atender às necessida­
des da mudança estrutural contí­
nua. Por conseguinte, duas áreas 
de acção: para desempregados e re-
cém-ingressados no mercado de 
trabalho; para trabalhadores com 
emprego, a maioria da população 
activa. 
- Num mercado de trabalho com 
necessidades crescentes em ma­
téria de qualificações, são em 
número excessivo os desempre­
gados insuficientemente quali­
ficados. Os trabalhadores com 
formação ultrapassada ou ina­
dequada encontram dificulda­
des em reintegrar a massa la­
boral. A elevação dos níveis 
globais de qualificação implica 
que os detentores de habilita­
ções académicas mais baixas fi­
carão ainda mais para trás e 
em maior risco de exclusão soci­
al. É necessário um esforço es­
pecial para melhorar os seus ní­
veis de qualificação, a fim de os 
tornar aptos a competirem mais 
eficazmente num mercado de 
trabalho cada vez mais compe­
titivo. 
- Mas um desafio ainda maior é o 
da reciclagem dos já emprega­
dos, para se adaptarem às no­
vas exigências. Tem particular 
importância no caso dos traba­
lhadores menos qualificados, 
entre os quais a elevação e a 
ampliação das qualificações no 
emprego poderiam constituir o 
investimento mais significativo 
e rendível para prevenir o de­
semprego de longa duração e 
promover a capacidade de em­
prego. A formação e a recicla­
gem são maioritariamente or­
ganizadas para jovens (ver 
adiante), e não para indivíduos 
já empregados ou que percam o 
emprego depois de 10, 20 ou 30 
anos de trabalho. 
- Uma formação com melhores 
concepção e prestação deve ba-sear-se na parceria entre em­
presas e governos, a fim de am­
bas as partes se conectarem 
com as necessidades dos traba­
lhadores. As empresas têm de 
reconhecer o seu papel na pres­
tação de formação ao respectivo 
pessoal, e a prestação pública 
de formação deve responder às 
necessidades das empresas e às 
aspirações dos trabalhadores. 
Elevar o grau de qualificação da 
massa laboral envolverá uma 
revisão considerável do ensino e 
da formação que correspondam 
à revolução da tecnologia de in­
formação e acompanhem o con­
tínuo desenvolvimento desta 
nos anos que se avizinham. Em 
causa, pois, uma nova interac­
ção do trabalho com a formação, 
em lugar da antiga alternativa 
entre trabalho e não-trabalho. 
O sistema académico tem de 
passar de sistema de ensino a 
sistema de aprendizagem. As 
empresas terão de proporcionar 
mais aprendizagem pela via 
prática. Aos desempregados 
terá de ser oferecida recicla­
gem, em vez de desemprego de 
longa duração e perda de quali­
ficações. 
Um dos desafios primordiais é 
suster o declínio da participação 
População doa 26 aoa 59 anos por 
aíiraiaaeadfoieoa, 1995 
•Tareado nlval 
•MM «tcumttrio superior 
•]m>m4õW'<4b-* 4M «0-4 55-9 
17 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
dos trabalhadores mais idosos, 
sobretudo homens, no mercado 
de trabalho. Muitos dos que op­
tam pela reforma antecipada 
são os pouco qualificados, não 
raro após um longo período de 
desemprego. É como se a socie­
dade não soubesse ou não qui­
sesse saber o que fazer por eles. 
A futura competitividade da 
economia e da população activa 
da Europa depende de continu­
ar a participação destas pesso­
as no trabalho. Os esforços no 
sentido de melhorar qualifica­
ções e capacidade de emprego 
deveriam concentrar-se mais 
neste grupo. 
A Europa precisa de erguer uma 
nova arquitectura de ensino e for­
mação ao longo da vida, com parti­
cular atenção aos sexos, mas 
visando também mais efectivamen­
te as faixas etárias avançadas e as 
pessoas em desvantagem. Este es­
forço está a ser encetado pelo Ano Europeu da Educação e da Forma­
ção ao Longo da Vida (1996) e pelo 
livro branco da Comissão sobre en­
sino e aprendizagem. Mas a maior 
urgência consiste em travar a cres­
cente obsolescência de qualifica­
ções da população activa adulta, 
quer entre os ainda empregados 
quer entre os que se retiraram da 
vida activa. 
Objectivos 
estruturais da 
política de emprego 
A estratégia de reemprego definida 
em Essen sublinha a prioridade a 
conceder a determinados grupos 
desfavorecidos no mercado de tra­
balho: jovens, desempregados de 
longa duração e mulheres desem­
pregadas. 
Subsequentemente, no relatório 
único à Cimeira de Madrid e no 
7 Desemprego juvenil no* Estados-membros, 1990 e 1995 relatório intercalar à Cimeira de 
Florença, a estratégia de emprego 
foi aprofundada e traduzida em 
três objecta vos estruturais: 
- integração dos jovens na vida 
activa: a todos os jovens deve 
ser proporcionado o nível de en­
sino, formação e prática de tra­
balho (experiência) necessário a 
conferir-lhes capacidade de em­
prego; 
- prevenção do desemprego de 
longa duração: a todos os traba­
lhadores desempregados devem 
ser oferecidas oportunidades de 
reciclagem e reintegração antes 
de atingirem o ponto de desem­
prego de longa duração; 
- convergência de todas as políti­
cas de emprego para a igualda­
de de oportunidades: deve ser 
prosseguida uma política activa 
de combate à segregação no 
mercado de trabalho com base 
em o trabalho a tempo parcial 
ser uma medida transitória e 
na conciliação entre vida famili­
ar e vida profissional para ho­
mens e mulheres. 
% da população activa dos 15 aos 24 % da população dos 15 aos 24 Estes objectivos não visam limitar 
as políticas a determinados grupos. 
Pelo contrário: a intenção é desen­
volver uma política abrangente, 
para melhorar o funcionamento do 
mercado de trabalho. 
Integração dos jovens no 
mercado de trabalho 
O desemprego dos jovens (cerca de 
20%, em média) é ainda duplo do 
dos adultos na UE. O fosso entre 
ambos, que diminuíra apreciavel­
mente durante a segunda metade 
da década de 80, com a atenuação 
do desemprego, voltou a agravar-se 
com a recessão dos primeiros anos 
90. Mas mantém-se inferior ao de 
um decénio atrás e as quantidades 
afectadas são bastante inferiores, 
-18 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
devido à quebra na participação e 
ao decréscimo da população jovem 
(gráfico 7). 
O número de jovens que ingressa­
ram na população activa da UE em 
1995 teria baixado naturalmente 
mesmo sem qualquer quebra da 
participação, porque a dimensão 
deste grupo etário está a diminuir 
na maioria dos Estados-membros. 
Este efeito demográfico, por si só, 
reduziu o volume da população acti­
va jovem em cerca de 1% em 1995. 
Adicionando o efeito da participa­
ção, a quebra foi de cerca de 3% só 
nesse ano. Ao contrário de outros 
grupos etários, estas tendências são 
comuns a homens e mulheres. 
Muita da acção empreendida pelos 
Estados-membros a favor das pers­
pectivas de emprego dos jovens 
visa proporcionar oportunidade 
para se adquirirem as qualifica­
ções e aptidões adequadas ao mer­
cado de trabalho e evitar o 
desemprego. Em particular, tem-
se focado a acção em reduzir o nú­
mero de jovens que abandonam 
prematuramente o sistema de en­
sino e/ou formação, com poucas ou 
nenhumas qualificações. 
Em alguns Estados-membros é ga­
rantido um posto de formação aos 
jovens que o pretendam depois de 
completarem a escolaridade obriga­
tória (Países Baixos, Reino Unido). 
Noutros, é disponibilizado um míni­
mo de postos em estabelecimentos 
de ensino médios e secundários 
para todos os que pretendam pros­
seguir (Finlândia, Suécia). Em di­
versos Estados-membros, foram 
fixadas metas para aumentar as ta­
xas de participação a vários níveis 
(França, Itália, Espanha, Reino 
Unido). Mesmo nos Estados-mem­
bros com longas tradições em maté­
ria de sistemas de aprendizagem, 
estão a ser dados passos para os 
reforçar ou melhorar a sua imagem 
perante as entidades patronais e os 
jovens. Outros aprofundam ou am­pliam os seus sistemas de formação 
profissional para os tornarem mais 
atractivos. 
Necessidade de acção 
Como as taxas de emprego e de­
semprego dos jovens são muito 
sensíveis às tendências gerais do 
mercado de trabalho, uma estraté­
gia de êxito para a juventude en­
volverá uma combinação entre 
medidas para equipar adequada­
mente os jovens para o mercado de 
trabalho e políticas para melhorar 
o funcionamento do mercado de 
trabalho e atacar as causas profun­
das do desemprego juvenil elevado 
e persistente. 
- Uma intervenção precoce é a 
chave para impedir que os jo­
vens caiam no desemprego e, 
posteriormente, resvalem para 
o desemprego de longa duração. 
Os dados disponíveis indicam 
que os desprovidos de qualifica­
ção são quatro vezes mais pas­
síveis de desemprego do que os 
qualificados. As políticas devem 
concentrar-se na redução da ili-
teracia e do insucesso escolar e 
na elevação dos níveis de habi­
litações académicas. Alguns pa­
íses definiram metas quantita­
tivas e cronológicas para a 
melhoria dos padrões. Existin­
do, devem ser apoiadas por re­
cursos adequados. 
- Para os jovens desempregados, 
as medidas políticas activas de­
vem ser despoletadas muito 
mais cedo do que actualmente 
acontece. Uma ênfase excessiva 
na regulamentação relativa à 
elegibilidade pode levar os jo­
vens a longos períodos de espe­
ra e aumenta o risco de a políti­
ca activa para o mercado de 
trabalho se tornar meramente 
paliativa e subserviente em re­
lação ao sistema de benefícios, 
em vez de activamente procu­
rar inseri-los no trabalho. - Uma vez ingressados no mer­
cado de trabalho, os jovens de­
vem ter acesso a um conjunto 
integrado de aconselhamento e 
orientação, bem como oportu­
nidade para desenvolverem as 
qualificações e experiência exi­
gidas. Modernizar o modelo de 
aprendizagem sempre que ele 
existir e desenvolver progra­
mas que reflictam a essência 
do sistema dual é uma das 
vias para esse objectivo. Para 
os que já têm qualificações 
profissionais, o mais importan­
te é acederem ao emprego, a 
fim de ganharem a necessária 
prática de trabalho. Os países 
que garantem oferta de práti­
ca de trabalho ou de formação 
em determinada fase do 
desemprego parece terem 
conseguido reduzir signi­
ficativamente o desemprego 
juvenil. 
- Proporcionar prática de traba­
lho e postos de ingresso é es­
sencial. Os parceiros sociais 
têm um papel fundamental 
neste processo, bem como no 
fomento de formas inovadoras 
de organização do trabalho (in­
terrupção de carreira, aposen­
tação progressiva, etc.) e de 
flexibilização de horários, no 
sentido de criar mais vias de 
inserção dos jovens no merca­
do de emprego. 
Prevenir e combater o desemprego 
entre a juventude europeia, em es­
pecial o desemprego de longa dura­
ção dos 3 milhões de jovens que se 
encontram sem trabalho há pelo 
menos seis meses, exige medidas 
para o mercado de trabalho, bem 
orientadas, precoces e activas, as­
sociando prática de trabalho e 
oportunidades de formação. Essas 
medidas devem ser concebidas 
para maximizar as hipóteses de 
emprego por toda a vida entre este 
grupo, reduzindo o risco de desem­
prego futuro. 
19 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
Prevenção do 
desemprego de 
longa duração 
Durante 1995, o desemprego de 
longa duração subiu de 48% para 
mais de 50% dos desempregados 
na UE (EUR 12). A proporção de 
desempregados sem trabalho há 
pelo menos dois anos aumentou 
ainda mais, de 27% para mais de 
30% (gráfico 8). O desemprego de 
longa duração tem crescido conti­
nuamente desde 1992, ano em que 
atingira um mínimo de 41% em 10 
anos. 
Entre os actualmente desemprega­
dos, a percentagem dos que já so­
freram um período anterior de 
desemprego (não raro, de longa du­
ração) é muito mais elevada do que 
entre os actualmente empregados. 
Acresce que, entre a população ac­
tiva, a percentagem dos que já so­
freram um período de desemprego 
parece ter vindo a aumentar. Cerca 
de 45% dos jovens da UE com me­
nos de 25 anos de idade passaram 
por um período de desemprego an­
tes ou depois de ingressarem no 
primeiro emprego. 
8 Deaempregodelongadnraçiona 
Unlao, 1988-95 
% dt d$MniprsQKk>i 
90 r •OsHfflpMgo>1ino 
_ _ _ _ •OsttmpKgo>Zuw» 
50 
19661967196819691990199119» 199319941996 O desemprego de longa duração re­
sulta do movimento de e para o 
desemprego. Os dados relativos a 
alguns Estados-membros indicam 
que cerca de 20% dos trabalhado­
res que caem no desemprego ten­
dem a tornar-se desempregados de 
longa duração. O desemprego de 
longa duração leva também à per­
da de qualificações. Durante perío­
dos longos de inactividade, o 
trabalhador perde não só confiança 
e auto-estima, mas também capa­
cidade de emprego, num processo 
com profundas consequências a ní­
vel individual e a nível da econo­
mia no seu todo. 
A escala do desemprego de longa 
duração é um indicador de defici­
ências nas políticas económica e de 
emprego. A situação global do em­
prego explica parte do problema, 
mas as diferentes estratégias para 
o mercado de trabalho também têm 
importância. Os Estados-membros 
com políticas intervenientes (pro­
active) - Luxemburgo, Dinamarca, 
Áustria, Suécia - têm tido mais 
êxito na prevenção do desemprego 
de longa duração. 
Na maioria, os Estados-membros 
têm tido uma estratégia orientada 
para a assistência, com um peque­
no elemento de políticas activas, 
muitas vezes concentradas no re­
medeio, e não na prevenção, do de­
semprego de longa duração. As 
medidas paliativas são necessárias 
e importantes, mas, se a política 
relativa ao mercado de trabalho se 
limitar a elas, há um risco de for­
necer sinais erróneos aos trabalha­
dores que procuram colocação, às 
empresas e aos serviços de empre­
go, atrasando a acção e, desse 
modo, mantendo e até criando de­
semprego de longa duração. 
Necessidade de acção 
A acção estratégica tem de abordar 
o problema do desemprego de lon­
ga duração em duas frentes: rein­tegrar os desempregados de longa 
duração no trabalho e impedir que 
o desemprego se torne de longa du­
ração. Esta abordagem é motivada 
por duas considerações. Em pri­
meiro lugar, as medidas interveni­
entes visam travar a passagem ao 
desemprego de longa duração, ac­
tuando no número de indivíduos 
afectados, na extensão dos perío­
dos de desemprego e na possibili­
dade de cair no desemprego. Em 
segundo lugar, as medidas tendem 
a ser mais rendíveis se concretiza­
das quando os indivíduos ainda 
têm confiança e capacidade de em­
prego. 
- A reintegração deve começar 
muito antes de o trabalhador se 
tornar desempregado de longa 
duração e perder o moral. Nos 
seus programas plurianuais, os 
Estados-membros têm de dei­
xar transparecer claramente 
que esta abordagem preventiva 
será concretizada na actividade 
diária do serviço de emprego. 
- Uma acção precoce exige o con­
trolo sistemático dos trabalha­
dores em risco de se tornarem 
desempregados de longa dura­
ção. O serviço local de emprego 
deve estar apto a fornecer ori­
entação e aconselhamento de 
alta qualidade. 
- A reintegração bem sucedida 
inclui frequentemente formação 
nas novas profissões mais qua­
lificadas. Uma centragem mais 
rigorosa nas necessidades que 
as empresas e a economia local 
acusam em matéria de qualifi­
cações, melhora as perspectivas 
dos desempregados. 
- Medidas combinadas de forma­
ção e prática de trabalho podem 
ajudar a vencer a resistência à 
formação, motivando os desem­
pregados de longa duração por 
apontarem possíveis oportuni­
dades de inserção. As entidades 
20-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
patronais preferem a prática no 
local de trabalho (on-the-job ex­
perience) à formação pura. 
- Os programas de criação de em­
prego devem basear-se em par­
cerias activas e num financia­
mento conjunto, envolvendo 
todos os intervenientes no mer­
cado local de trabalho. Particu­
lar destaque deve ser dado à 
participação activa dos parcei­
ros sociais. Programas de cria­
ção de emprego a menor escala, 
orientados para os grupos e co­
munidades mais desfavoreci­
dos, oferecem muitas vezes 
maior potencial e são mais ren­
díveis do que alguns dos de 
grande escala. 
- Mais genericamente, as estraté­
gias bem sucedidas de preven­
ção e reintegração em matéria 
de desemprego de longa dura­
ção e de exclusão social depen­
dem do desenvolvimento de ins­
tituições e estruturas de apoio 
mais amplas (trabalho a tempo 
inteiro e a tempo parcial, auto-
emprego, ensino e formação, 
conciliação entre vida familiar e 
trabalho). 
- Há que julgar a eficácia e o va­
lor das políticas activas de mer­
cado de trabalho destinadas a 
prevenir e combater o desem­
prego de longa duração, em ter­
mos não só de colocação a curto 
prazo, mas também de capaci­
dade de inserção duradoura. 
- O conceito de "mercado de tra­
balho transitório", com postos 
de curta duração que ajudam a 
manter ou readquirir capacida­
de de emprego, deve ser apro­
fundado como elemento impor­
tante numa estratégia 
interveniente e preventiva. 
A acção precoce é o elemento crucial 
na luta contra o desemprego de lon­
ga duração, para efeitos quer de prevenção quer de reintegração. A 
natureza do desemprego de longa 
duração implica uma abordagem 
diferenciada para atender às diver­
sas carências deste grupo, incluin­
do estruturas de apoio adequadas, 
combinação entre formação epráti­
ca de trabalho e envolvimento acti­
vo dos serviços públicos de 
emprego. 
Promoção da 
igualdade de 
oportunidades entre 
homens e mulheres 
A igualdade de oportunidades en­
tre homens e mulheres é um dos 
objectivos centrais da estratégia 
europeia de emprego. Deve-se isto 
em parte à crescente participação 
das mulheres no mercado de traba­
lho e ao seu papel igualmente cres­
cente na economia europeia. Por 
conseguinte, até certo ponto, as 
mulheres estão já a beneficiar de 
um progresso real, se bem que in­
completo, na igualdade de acesso, 
assim como em termos de oportu­
nidade, condições e remuneração. 
Desde há 20 ou mais anos, as mu­
lheres têm justificado todo o au­
mento da população activa da UE, 
prevendo-se que assim continue a 
ser. A sua taxa de participação, 
tomando para exemplo a faixa etá­
ria 25-49, indica, durante o curto 
período de 1987 a 1995, uma subi­
da entre 63% e um pouco mais de 
70% da população dos 15 Estados-
membros (gráfico 9). Durante o re­
ferido período, aumentou em todos, 
com excepção da Dinamarca, da 
Finlândia e da Suécia, onde conti­
nua elevada (acima de 80%). O au-
mento foi particularmente 
acentuado em países nos quais o 
nível era baixo no início do período, 
como Espanha e Irlanda, onde 
cresceu de cerca de 40% para quase 
60%. A percentagem de mulheres 
empregadas também subiu, com excepção dos três Estados-mem­
bros nórdicos, nos quais, com des­
taque para a Finlândia e a Suécia, 
desceu mais do que a participação. 
De qualquer modo, tanto a partici­
pação como o emprego das mulhe­
res deste grupo etário continuam 
abaixo dos EUA, onde a participa­
ção se aproxima de 80% e o empre­
go de 75% - uma diferença 
numérica efectiva (ou seja, tendo 
em conta o volume da população) 
de 6-7 milhões de mulheres empre­
gadas. 
Enquanto as taxas de emprego e de 
participação das mulheres tendi­
am a crescer com o tempo, as dos 
homens tendiam a diminuir. Um 
pouco mais de 62% dos postos de 
trabalho criados em líquido na UE 
em 1995, tal como em todo o passa­
do recente, foram para mulheres. 
Até certo ponto, esta situação re­
flecte o padrão sectorial de evolu­
ção do emprego, com concentração 
do aumento nos serviços e continu­
ação do declínio na agricultura e na 
indústria, cujos postos são predo­
minantemente ocupados por ho­
mens. 
Os sectores de actividade que mais 
rapidamente estão a crescer em 
termos de emprego são aqueles em 
que as mulheres constituem uma 
parte desproporcionada da massa 
laboral. Na UE, mais de 60% dos 
postos de trabalho nestes sectores 
são ocupados por mulheres e uma 
parte semelhante dos novos postos 
criados em líquido vai para elas. 
Em contrapartida, os homens con­
tribuem para mais de 70% do em­
prego nos sectores industriais em 
declínio. É considerável a percent­
agem de mulheres com elevados ní­
veis académicos (universidade ou 
equivalente) nos sectores terciári­
os em crescimento. Efectivamente, 
cerca de 70% das mulheres com 
tais habilitações trabalhavam nes­
ses sectores em 1995, a comparar 
com apenas 46% dos homens iden­
ticamente habilitados. Talvez mais 
21 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
significativo seja que ultrapassam 
40% as mulheres apenas com o ní­
vel académico básico empregadas 
nos sectores de actividade em cres­
cimento, contra somente 14% dos 
homens. 
Todavia, o desemprego das mulhe­
res pouco ou nada tem sido afecta­
do pela retoma, mantendo-se 
acima do dos homens em todos os 
Estados-membros, com excepção 
do Reino Unido e da Suécia. A taxa 
média no conjunto da UE baixou 
menos do que a dos homens entre 
1994 e 1995, mas, entre meados de 
1995 e o segundo trimestre de 
1996, ambas as taxas subiram em 
amplitude comparável até estabili­
zarem. Embora a Alemanha seja 
excepção, na medida em que o 
desemprego dos homens cresceu 
muito mais rapidamente do que o 
das mulheres, tal situação reflecte 
em grande parte o significativo nú­
mero de mulheres que se retiraram 
da população activa na antiga Ale­manha Oriental, onde a sua parti­
cipação fora especialmente eleva­
da. 
Necessidade de acção 
- O prosseguimento da participa­
ção das mulheres no mercado 
de trabalho é um elemento es­
sencial da evolução futura do 
emprego na Europa, sobretudo 
perante as tendências demográ­
ficas. Níveis elevados de parti­
cipação feminina estão associa­
dos a níveis elevados de 
aumento do emprego, de rendi­
mento e de desenvolvimento 
económico geral. As estratégias 
devem, pois, ser orientadas 
para garantir e facilitar o aces­
so das mulheres a oportunida­
des de emprego adequadas e 
apropriadas. 
- Mau grado tender a ser maior 
na União a percentagem dos 
postos de trabalho criados que 
Taxas de participação e de desemprego das 
mulheres de 26 a 49 anos nos Estados-membros, 
1987 e1995 
100 r% da população dos 25 aos 49 ï 100 
B Desempregadas 
• Empregadas são ocupados por mulheres, es­
tas continuam mais afectadas 
pelo desemprego do que os ho­
mens. Importa pôr em prática 
medidas adequadas para garan­
tir às mulheres um tratamento 
justo e equitativo no local de 
trabalho e todas as oportunida­
des para combinarem activida­
de profissional e responsabili­
dades pessoais sem prejuízo a 
nível de carreira. 
Elemento crucial é uma oferta 
mais abundante e eficaz de es­
truturas de apoio às pessoas na 
conciliação entre trabalho e res­
ponsabilidades domésticas (in­
cluindo cuidados a crianças e 
idosos), o que implica rever toda 
a regulamentação que, directa 
ou indirectamente, penaliza as 
mulheres quando interrompem 
a actividade profissional para 
criarem filhos ou prestarem as­
sistência. 
É urgente não descurar os mui­
tos homens cujas qualificações 
não têm já procura no mercado 
de trabalho e por isso estão con­
denados à inactividade, quer se 
trate do desemprego de longa 
duração ou da reforma anteci­
pada. Até ao presente, não fo­
ram delineadas medidas efecti­
vas de assistência à sua 
reintegração no emprego, cir-
cunscrevendo-se as estratégias 
a medidas passivas de apoio ao 
rendimento sob formas varia­
das (subsídio de desemprego, 
prestação de invalidez, pensão 
de reforma ansecipaaa ou assic 
B DK D GRE F IR I LNLAPFI8UKE15 
E15 Inclui novos Lânder; FI e S 1985; S 25-44; barra esquerda 1987; barra direita 1995 tência social). 
integrar a política de igualda­
de de oportunidades na políti­
ca relativa ao mercado de tra­
balho implica verificar se as 
políticas governamentais têm 
efeitos não-intencionais a im­
previstos, mas importantes, 
para as relações entre os se­
xos. 
22 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
A nível de estratégias, os esforços 
devem ser dirigidos para a elimi­
nação da segregação no mercado de 
trabalho e de todas as barreiras 
existentes que impedem as mulhe­
res de melhorarem a sua situação 
nesse mercado. O emprego das mu­
lheres é muito frequentemente ca­
racterizado por remunerações 
baixas, trabalho atípico, insegu­
rança de condições e possibilidades 
limitadas de carreira. 
Das medidas 
passivas às activas 
para fomento da 
participação e do 
acesso ao emprego 
Diversos factores, com destaque 
para a evolução macro-económica, 
têm influído na emergência do de­
semprego em massa. Mas os facto­
res estruturais também 
contribuíram. O desemprego cres­
cente resulta de dois factores: mais 
trabalhadores a caírem no desem­
prego e arrastamento dos períodos 
de desemprego. Os desequilíbrios 
nas políticas relativas ao mercado 
de trabalho podem ter agravado o 
desemprego estrutural, por à mai­
oria dos desempregados oferece­
rem simplesmente apoio ao 
rendimento, em vez de meios para 
adquirirem novas qualificações e 
reiniciarem a actividade num mer­
cado de trabalho mais baseado na 
qualificação. É possível que assim 
se tenha também propiciado de­
semprego de longa duração e exclu­
são social. 
Os programas plurianuais de em­
prego confirmam uma ideia gene­
ralizada de que a despesa pública 
deve ser reequilibrada, passando 
de políticas passivas para políticas 
activas. Faz mais sentido financiar 
a criação de emprego ou a formação 
e transferir verbas do consumo 
para o investimento do que mera­
mente dar ajudas ao rendimento dos desempregados. São, porém, 
diversas as vias para obter este 
resultado. Nalguns países, conce-
deu-se prioridade a uma substitui­
ção directa da despesa passiva por 
despesa activa, como em formação, 
tendendo as novas medidas a con­
centrar-se mais nas oportunidades 
de reinserção no emprego. Nou­
tros, procurou-se uma complemen­
taridade melhorada entre estas 
duas categorias de despesa, associ­
ando mais eficazmente a manuten­
ção do rendimento e programas 
activos, mediante uma reestrutu­
ração dos sistemas de subsídio de 
desemprego, em ordem a reforçar 
os incentivos à procura de coloca­
ção. 
O papel dos serviços públicos de 
emprego (SPE) é reconhecido em 
todos os Estados-membros como 
instrumento fundamental na luta 
contra o desemprego e na consecu­
ção de um elevado grau de flexibi­
lidade para o mercado de trabalho. 
Respondendo a críticas que salien­
tam a detectável ineficácia dos 
SPE à luz das carências do merca­
do de trabalho em mutação, os Es­
tados-membros, na maioria, 
reformaram recentemente os seus 
serviços de emprego. Esta reforma 
tem frequentemente envolvido 
uma descentralização dos SPE, a 
desregulamentação e a progressi­
va intensificação de serviços priva­
dos em actividades de colocação, a 
prestação de um aconselhamento 
mais definido aos trabalhadores 
que procuram emprego e um esfor­
ço para elevação dos níveis de ori­
entação dos clientes. 
Em 1995, os Estados-membros 
gastaram aproximadamente 
180.000 milhões de ecus em políti­
cas para o mercado de trabalho, 
dos quais cerca de 63.000 milhões 
em medidas activas. Apenas pouco 
mais de um terço da despesa total 
foram portanto gastos em medidas 
especificamente destinadas a pro­
mover a reintegração dos desem­pregados, em vez de uma ajuda ao 
seu rendimento. 
Uma consciência crescente quanto 
à relativa modéstia das políticas 
activas na despesa total, bem como 
quanto ao nível alarmante do de­
semprego de longa duração, levou 
muitos Estados-membros a tenta­
rem transferir a despesa das medi­
das de apoio passivo ao rendimento 
dos desempregados para medidas 
activas de mercado de trabalho, 
tendentes a auxiliá-los na procura 
de colocação. 
Trata-se de um objectivo difícil, es­
pecialmente durante uma reces­
são, quando o número de 
desempregados aumenta e exerce 
pressão sobre os recursos. Os ru­
mos recentes da despesa ilustram 
uma tendência para as políticas 
passivas "expulsarem" as medidas 
activas em períodos de recessão. 
Entre 1990 e 1994, na UE, a quota 
média das políticas activas na des­
pesa total desceu de 36% para 33%, 
antes de subir para 35% em 1995. 
O aumento registado em 1995 pode 
ser atribuído, por um lado, a uma 
ligeira redução do desemprego e, 
por outro, a esforços visíveis para 
activar a política relativa ao mer­
cado de trabalho. Esta estratégia 
não se limita a uma substituição da 
despesa passiva por despesa acti­
va. Parte importante da estratégia 
foi uma revisão do sistema de sub­
sídio de desemprego, para garantir 
que o nível e a duração do desem­
prego e as prestações correlativas 
não agissem como desincentivo à 
procura de emprego e também para 
integrar mais cabalmente o apoio 
ao rendimento na realização de 
programas active :. 
Necessidade ãe acção 
- O bom resultado de uma tal vi­
ragem estratégica dependerá de 
acção para reexaminar os objec­
tivos e a interacção das medi-
-23-
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
das activas e passivas, bem 
como da análise e do reforço dos 
instrumentos utilizados. 
- Há que acompanhá-la de uma 
revisão no aspecto incentiva­
dor da segurança social. Dois 
efeitos terão de estar em vista: 
modificar as preferências indi­
viduais, do apoio passivo ao 
rendimento para a procura ac­
tiva de colocação e para a par­
ticipação; conceber programas 
especiais para ajudar os des­
empregados a encontrarem 
uma solução duradoura para 
os seus problemas. Esta passa­
gem das medidas passivas 
para as activas é fulcral, não 
só para reintegrar os já des­
empregados, como também 
para aproveitar o potencial 
produtivo de toda a população 
activa. Mas só será conseguida 
se houver um entendimento 
claro e mútuo da responsabili­
dade recíproca entre os desem­
pregados e as instituições pú­
blicas que existem para ajudar 
à sua reinserção no mercado 
de trabalho. 
Os Estados-membros recorrem a 
uma variadíssima série de medi­
das de aumento aos incentivos, em 
particular para encorajar os em­
pregadores a contratarem traba­
lhadores pouco qualificados e os 
trabalhadores a aceitarem coloca­
ção, de preferência a manterem-se 
inactivos. Tais medidas têm de 
procurar um equilíbrio difícil entre 
os seus efeitos directos e os indirec­
tos. Poderão aumentar a pressão 
sobre os desempregados para acei­
tarem colocação, mas desincenti­
var os cônjuges. Poderão reduzir as 
taxas marginais de imposto no ex­
tremo inferior, mas aumentá-las 
em relação aos salários médios. Po­
derão assim reduzir os custos to­
tais do trabalho nas profissões 
pouco qualificadas, mas com custos 
fiscais consideráveis. É imprescin­
dível uma cuidadosa revisão dos programas e a identificação das so­
luções mais eficazes. 
Estão a ser utilizadas pelos Esta­
dos-membros medidas muito vari­
adas para desenvolver e reformar 
os serviços públicos de emprego. 
Até ao presente, a política tem-se 
concentrado em descentralização, 
regulamentação e encaminhamen­
to mais preciso para os grupos com 
carências especiais. O prossegui­
mento do processo de reforma deve 
procurar reforçar as quatro fun­
ções principais do serviço público 
de emprego, para que ele possa de­
sempenhar um papel integral na 
activação das políticas relativas ao 
mercado de trabalho. A primeira é 
a função convencional de bolsa de 
emprego: congregar trabalhadores 
à procura de colocação e entidades 
que a oferecem. A segunda é a fun­
ção de informação: fornecer aos 
trabalhadores que procuram em­
prego e às entidades empregadoras 
dados sobre programas e medidas. 
A terceira é a função de orientação: 
fornecer consultoria e aconselha­
mento sobre oportunidades de em­
prego e sistemas de formação e 
reciclagem. A quarta é a função de 
prestação: gerir programas activos 
em estreita coordenação com as 
restantes funções e com o sistema 
de apoio ao rendimento. 
O desafio estratégico: 
da incerteza à 
confiança 
Com o mercado único, a Europa 
está a dar um passo em frente na 
modernização da economia. O mer­
cado único proporciona um quadro 
e um potencial de crescimento e de 
políticas macro-económicas orien­
tadas para o emprego, permitindo 
que os Estados-membros aprovei­
tem melhor o efeito multiplicador, 
conforme sublinha o documento da 
Comissão "Acção para o Emprego 
na Europa - um Pacto de Confian­ça". Juntamente com o apoio conti­
nuado ao emprego por parte dos 
fundos estruturais (com realce 
para o Fundo Social Europeu), que 
desempenham um papel significa­
tivo na promoção da coesão econó-
mica e social entre os 
Estados-membros e dentro deles, o 
mercado único eleva o potencial do 
processo de integração. Este poten­
cial não foi ainda aproveitado ao 
máximo. Uma acção coordenada 
sustentada produz mais valor 
acrescentado do que o somatório de 
medidas individuais e díspares em 
cada Estado-membro. Esta aborda­
gem implica que a política estéril e 
improdutiva em que se menospre­
zam as acções dos outros seja subs­
tituída por uma sinergia de 
políticas coordenadas de cresci­
mento, criando confiança entre 
consumidores e investidores. 
As áreas de acção que há ainda que 
abordar, se se pretender que a es­
tratégia europeia de emprego pros­
siga com êxito, ficam assim 
enumeradas. As infra-estruturas 
existem, falta pô-las a funcionar. A 
chave do sucesso reside na concili­
ação entre objectivos não raro in­
compatíveis: 
- uma abordagem decisiva equili­
brando política macro-económi­
ca e estrutural, para melhorar 
os resultados do mercado euro­
peu de trabalho em paralelo 
com medidas de fomento à reto­
ma económica; 
- uma abordagem decisiva equili­
brando eficiência e equidade, 
promovendo a criação de em­
prego produtivo, ao mesmo tem­
po que prossegue os objectivos 
estruturais de integração, pre­
venção e confluência (mainstre-
aming), para responder às ca­
rências dos grupos mais 
desfavorecidos - jovens e des­
empregados de longa duração -
e assegurando a igualdade de 
oportunidades; 
24 
Editorial Responder ao desafio do emprego - questões e políticas 
- envolvimento activo de todos os 
interessados no processo decisó­
rio, porquanto uma economia e 
uma sociedade eficientes e equi­
tativas só podem funcionar se 
tanto empregadores como tra­
balhadores tiverem uma per­
cepção mútua e equilibrada dos 
seus papéis e funções. 
A Europa possui os meios para so­
lucionar o seu problema de desem­
prego. O caminho está em resolver 
diversas opções estratégicas sérias 
e difíceis. A via da cooperação, 
marco e estandarte da construção 
europeia desde a fundação da Co­
munidade, oferece a melhor opor­
tunidade para vencer o clima de 
incerteza e avançar com confiança 
para o futuro. 
-25-
ISSN 0257-9553 
COM(96) 485 final 
DOCUMENTOS 
PT 04 05 
N.* de catálogo : CB-CO-96-500-PT-C 
ISBN 92-78-09908-2 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
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