Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1985, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos» () (98/C 95/17)

Em 30 de Outubro de 1997, o Conselho, em conformidade com o artigo 100º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 6 de Janeiro de 1998 (relator: B. Hernandez Bataller).

Na 351ª reunião plenária (sessão de 29 de Janeiro de 1998), o Comité Económico e Social adoptou, por 99 votos a favor, 14 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Directiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1985, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos () exceptuava do conceito de «produto» - para efeitos do âmbito de aplicação - as matérias-primas agrícolas e os produtos da caça. Para tal, definia as «matérias-primas agrícolas» como os produtos da terra, da pecuária e da pesca, exceptuando os produtos que tivessem sofrido uma primeira transformação.

1.2. Na proposta de directiva inicial, elaborada pela Comissão, não figurava a excepção, mas esta foi incorporada depois, por solicitação do Parlamento Europeu.

1.3. A Directiva 85/374/CEE estabelece um sistema de responsabilidade civil do produtor por danos decorrentes dos produtos defeituosos que basicamente consiste em:

- estabelecer uma responsabilidade objectiva ou sem culpa. Daí que o lesado deva provar o dano, o defeito e a relação de causa entre o defeito e o dano, sem necessidade de provar a culpa;

- estabelecer que um produto é defeituoso quando não oferece a segurança a que uma pessoa tem legitimamente direito, tendo em conta todas as circunstâncias, incluindo: a apresentação do produto, o uso que razoavelmente se pode esperar do produto e o momento em que o produto foi colocado em circulação; um produto não se considera defeituoso pelo simples facto de ser ulteriormente colocado em circulação um produto mais aperfeiçoado;

- entender por «danos» os danos causados por morte ou lesões corporais e os danos causados a uma coisa ou a destruição de uma coisa que não seja o próprio produto, com dedução de uma franquia de 500 ECU;

- estabelecer que a acção de indemnização prescreverá no prazo de três anos a partir da data em que o lesado teve, ou deveria ter tido, conhecimento do dano, do defeito e da identidade do produtor, e que os direitos conferidos ao prejudicado cessarão quando transcorrido o prazo de dez anos a partir da data em que o produtor tiver posto em circulação o produto que causou o dano;

- a responsabilidade do produtor não poder ser reduzida ou excluída, em relação ao prejudicado, por cláusulas limitativas ou exoneratórias da responsabilidade;

- estabelecer causas de exoneração de responsabilidade bem definidas («defesas do produtor»);

- qualquer Estado-Membro poder dispor que a responsabilidade global do produtor pelos danos que resultem da morte ou das lesões corporais causadas por artigos idênticos que apresentem o mesmo defeito se limite a um montante que não poderá ser inferior a 70 milhões de ECU;

- de cinco em cinco anos, por proposta da Comissão, o Conselho examinar e, se necessário, rever os montantes que, como limite de indemnização e franquia, se estabelecem na directiva, em função da evolução económica e monetária que ocorrer na Comunidade.

1.4. Já em 1991, o Comité Económico e Social no seu parecer sobre «A realização do mercado interno e a protecção dos consumidores» () declarava que: «O mercado interno apenas poderá funcionar na medida em que o consumidor confiar na segurança dos produtos que lhe oferecem. Para tal, importa levar a cabo uma política coerente no que se refere à segurança dos produtos, sendo uma vertente a responsabilidade pelos produtos defeituosos. Neste sentido, o Comité solicita que a Comissão inicie os trabalhos necessários para alargar o âmbito de aplicação da directiva relativa à responsabilidade real pelos produtos defeituosos, com o fim de incluir os produtos agrícolas e os riscos de propagação. Além do mais, o princípio da livre circulação de produtos exige a criação de um fundo europeu de indemnização de vítimas de produtos defeituosos.»

1.4.1. No parecer do CES sobre a Encefalopatia Espongiforme Bovina (EEB) () se reafirma a necessidade de examinar a eficácia da Directiva 92/59/CEE sobre a segurança geral dos produtos e rever a Directiva 85/374/CEE relativa à responsabilidade pelos danos decorrentes de produtos defeituosos, com o fim de a alargar aos produtos agrícolas e aos riscos concomitantes.

1.5. O Parlamento Europeu, na sua resolução de 19 de Fevereiro de 1997 sobre os resultados dos trabalhos da comissão temporária de investigação sobre a EEB (), solicitava que a Comissão desse seguimento às recomendações constantes do relatório da comissão temporária, a fim de que se adoptasse imediatamente as oportunas medidas legislativas, organizativas e pessoais.

1.5.1. Entre as medidas legislativas solicitadas pelo Parlamento à Comissão, constava a apresentação para o mês de Setembro de 1997 de uma proposta de alteração da legislação comunitária relativa à responsabilidade dos produtos, com vista à inclusão dos produtos primários no seu âmbito de aplicação.

1.5.2. Atendendo à citada resolução parlamentar, a Comissão publicou um Livro Verde sobre os «Princípios Gerais da Legislação Alimentar da União Europeia» (), que estabelecia objectivos básicos para a legislação alimentar comunitária, para o que a estratégia alimentar deveria abranger a totalidade da cadeia alimentar («do produtor ao consumidor»), o que suscitava, designadamente, a questão da aplicação obrigatória à produção agrícola primária do princípio da responsabilidade civil dos produtores por produtos defeituosos prevista na Directiva 85/374/CEE.

1.5.3. No dito Livro Verde se previa a possibilidade de alterar a directiva sobre a responsabilidade civil por produtos defeituosos, incluindo no seu âmbito de aplicação as matérias-primas agrícolas; isto não se considerava, no entanto, como uma alternativa à elaboração de normas apropriadas de segurança dos produtos e a sistemas oficiais de controlo eficazes, mas como uma medida complementar.

1.5.4. O Comité, no seu parecer sobre o mencionado Livro Verde (), declarou-se, uma vez mais, partidário da inclusão das matérias-primas agrícolas não transformadas no âmbito da aplicação da Directiva 85/374/CEE.

2. A proposta da Comissão

2.1. Os objectivos da proposta consistem em incrementar o nível de protecção dos consumidores face aos danos causados à sua saúde ou aos seus bens por um produto defeituoso e prosseguir a aproximação das legislações nacionais em matéria de responsabilidade civil pelos danos causados por produtos defeituosos, já iniciada.

2.1.1. Estes objectivos fazem parte do objectivo estratégico de estabelecer um mercado único que beneficie todos os cidadãos, segundo previsto pela Comissão no seu Plano de Acção para o Mercado Único ().

2.1.2. Aliás, a medida proposta é conveniente para incrementar a confiança dos consumidores de todos os tipos de produtos comercializados no mercado único, sendo um dos domínios em que a Comunidade dispõe de competências exclusivas o estabelecimento e funcionamento do mercado interno.

2.2. A proposta da Comissão consiste em suprimir a excepção relativa às «matérias-primas agrícolas e aos produtos da caça», prevista no artigo 2º da Directiva 85/374/CEE. A definição de «produtos agrícolas» está na segunda frase do nº 1 do artigo 38º do Tratado CE e engloba os produtos enumerados no Anexo II do dito Tratado.

2.2.1. Assim, todas as disposições da Directiva 85/374/CEE serão aplicáveis aos produtores agrícolas: o ónus da prova do dano, do defeito e da relação de causalidade cabe ao lesado; a responsabilidade solidária, quando existam vários responsáveis; o conceito de defeito; as causas de exoneração de responsabilidade previstas no artigo 7º (); os danos cobertos; os prazos de prescrição da acção e de extinção da responsabilidade; a impossibilidade de limitar ou excluir a responsabilidade, e a não supressão de outros regimes jurídicos de responsabilidade (responsabilidade contractual e extracontractual).

2.3. Estabelece-se a aplicação das novas normas às matérias agrícolas e aos produtos da caça postos em circulação a partir do momento em que deva aplicar-se a directiva, pelo que o texto carece de efeito retroactivo.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité acolhe com satisfação a proposta de directiva da Comissão, que responde solicitações reiteradas em vários pareceres para que se incluíssem as matérias-primas agrícolas e os produtos da caça no âmbito de aplicação da Directiva 85/374/CEE.

3.2. O Comité concorda com a Comissão em que a aspiração dos cidadãos europeus a uma maior protecção da saúde, em toda a cadeia alimentar, é uma das suas principais reivindicações, e considera prioritária a aprovação de medidas tendentes a incrementar a confiança dos consumidores, como a que constitui a presente proposta de directiva.

3.2.1. A consecução dos objectivos da política agrícola comum deve ter em conta as exigências de interesse geral, como são a protecção dos consumidores ou da saúde e a vida das pessoas, que as instituições comunitárias devem respeitar ao exercer os seus poderes.

3.2.2. A instauração efectiva de um mercado único pressupõe o estabelecimento de garantias suficientes em matéria de saúde pública, que requerem controlos de qualidade apropriados; e esta consideração dos aspectos relativos à saúde pública não está apenas vinculada à necessidade concreta de aumentar ou, no caso presente, restabelecer a confiança dos consumidores para permitir o funcionamento normal do mercado. Baseia-se fundamentalmente em exigências superiores inerentes à protecção dos direitos da pessoa e subjacentes a qualquer ordenamento jurídico comunitário.

3.2.3. A proposta de directiva deveria reforçar a protecção da saúde pública, a qual fígura expressamente entre os objectivos definidos pelo Tratado.

3.2.4. No âmbito da protecção da saúde, o Comité considera que a aplicação do princípio da prevenção deve ser prioritário.

3.3. No âmbito da aplicação do princípio da livre circulação de mercadorias devem ter-se em conta as exigências inerentes, em particular, à protecção da saúde e da vida humana, o que pode implicar a adopção de medidas apropriadas com o fim de garantir uma protecção apropriada da saúde pública; o Comité é, particularmente, partidário da existência de regulamentação que contenha a obrigação de comercializar exclusivamente produtos seguros e a responsabilidade de reparar os danos ocorridos por produtos defeituosos.

3.4. A proposta de directiva completará a harmonização do mercado interno e evitará a distorção da concorrência entre produtores sujeitos a regimes distintos em função do lugar em que se comercialize o produto: por este motivo, o Comité mostra-se favorável ao desaparecimento desta discriminação entre produtores existente na Comunidade.

3.5. O alargamento do âmbito de aplicação da Directiva 85/374/CEE proposto pela Comissão levará a um incremento do nível de protecção dos consumidores, ao:

- poderem estes invocar motivos justificativos de reclamação por responsabilidade objectiva (ou sem culpa) até agora existentes, que melhorarão a sua posição jurídica para satisfazer os seus interesses legítimos, garantir os seus direitos económicos e poder obter uma reparação dos danos ocasionados por produtos defeituosos;

- fomentar o cumprimento da obrigação geral de segurança destes produtos, por ser aplicável a toda a cadeia alimentar, desde a produção primária até à venda final do produto ao consumidor;

- facilitar a localização do responsável que colocou em circulação o produto agrícola primário defeituoso («rastreabilidade do produto»), uma vez que, em qualquer dos casos, se este produtor não puder ser identificado, cada abastecedor do produto será considerado como o seu produtor.

3.6. O Comité é também de opinião de que a directiva proposta não deveria comportar encargos adicionais para os produtores afectados; tendo em conta a experiência do funcionamento da Directiva 85/374/CEE, ela não deverá comportar um aumento substancial do número de reclamações nem dos prémios dos seguros.

3.6.1. O Comité solicita à Comissão que, ao preparar o quadro normativo comunitário para os seguros, garanta a cobertura dos novos riscos surgidos com a evolução do mercado (por exemplo, os organismos geneticamente modificados).

3.7. O Comité considera que, ulteriormente à aprovação desta proposta, deveria proceder-se a um exame global do sistema estabelecido na Directiva 85/374/CEE, tendo em conta o estado actual do direito comunitário e os relatórios de aplicação.

3.7.1. Este exame global deverá realizar-se mediante um Livro Verde, a fim de que se possam consultar todos os parceiros sociais e económicos.

3.7.2. Deverá focar, especialmente, o ónus da prova; os riscos de propagação; os limites económicos e os prazos de validade de determinados produtos.

Bruxelas, 29 de Janeiro de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 337 de 7.11.1997, p. 54.

() JO L 210 de 7.8.1985.

() JO C 339 de 31.12.1991, ponto 5.3.4.

() JO C 295 de 7.10.1996.

() JO C 85 de 17.3.1997.

() COM(97) 176 final.

() JO C 19 de 21.1.1998.

() CSE (97) 1 final de 4.6.1997.

() Entre as que se encontram na alínea d): (...) que o defeito é devido à conformidade do produto com normas imperativas estabelecidas pelas autoridades públicas (...).