PT Jornal Oficial da União Europeia C 303/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 4/2004

sobre a programação da iniciativa comunitária de cooperação transeuropeia Interreg III, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2004/C 303/01)

ÍNDICE

I-XI SÍNTESE 5

1-11 INTRODUÇÃO 6

1-5 Contexto 6

6-9 Principais características da iniciativa para o período 2000-2006 7

10-11 Auditoria do Tribunal 7

12-29 ORIENTAÇÕES DA COMISSÃO 8

13-14 As orientações incluem uma definição adequada do projecto transeuropeu? 8

15-16 As orientações incluem normas específicas de execução? 8

17-25 As orientações propõem objectivos específicos e mensuráveis, bem como medidas orientadas? 8

19-21 Objectivos e indicadores 9

22-25 Orientação das medidas 9

26-27 As zonas elegíveis estão bem definidas? 10

28-29 As orientações e os documentos metodológicos foram disponibilizados aos Estados-Membros em tempo útil? 10

30-39 PROCESSO DE EXAME DAS PROPOSTAS DE PIC PELA COMISSÃO 10

31-34 O processo de instrução contribuiu para a qualidade dos PIC? 10

35-39 Os PIC foram aprovados pela Comissão dentro dos prazos previstos? 11

40-50 COOPERAÇÃO NA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO 11

41-42 Os PIC foram elaborados no quadro de um processo de consulta? 11

43-50 Os Estados-Membros cooperam na execução dos PIC? 12

51-69 COERÊNCIA ENTRE O DIAGNÓSTICO DE BASE E A SELECÇÃO DAS MEDIDAS, BEM COMO A MAIS-VALIA DOS PRIMEIROS PROJECTOS ADOPTADOS 12

52 A avaliação ex ante contribui para a elaboração dos programas? 13

53-54 Os resultados do período de programação anterior foram tidos em conta? 13

55-57 Foram realizadas análises integradas das situações das regiões? 13

58 A origem dos problemas visados reside na existência de fronteiras? 13

59-63 As necessidades identificadas constituem as prioridades dos programas? 14

64-65 Existe uma complementaridade entre os PIC Interreg III e as intervenções clássicas do FEDER? 14

66-69 Os primeiros projectos adoptados têm um carácter transeuropeu e mais-valia? 14

70-78 POSSIBILIDADE DE MEDIR EX POST OS PROGRESSOS REALIZADOS 15

71-72 Os objectivos dos programas são bem estruturados? 15

73-78 Os objectivos são mensuráveis e quantificados? 15

79-99 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES 16

79-96 Conclusão 16

80-83 Orientações assentes em normas de funcionamento mas disponibilizadas tardiamente e com objectivos de carácter demasiado geral 16

84-85 Melhorias necessárias no processo de exame das propostas de PIC 16

86-87 Elaboração e início de execução geralmente efectuados em cooperação 17

88-94 Análises geralmente integradas mas pouco úteis, falta de ligação entre estas análises e a definição das medidas dos programas e projectos, cuja mais-valia deverá ser aumentada 17

95-96 Insuficiência dos instrumentos disponíveis para medir o impacto dos PIC em relação aos seus objectivos 17

97-99 Recomendações 17

Respostas da Comissão 29

LISTA DAS ABREVIATURAS E GLOSSÁRIO

AEIE Agrupamento europeu de interesse económico. Trata-se de uma estrutura jurídica instituída pelo Regulamento (CEE) n.o 2137/85 do Conselho, de 25 de Julho de 1985 (JO L 199 de 31.7.1985, p. 1). Permite que pessoas colectivas e singulares pertencentes a diferentes Estados-Membros se agrupem juridicamente. Autoridade de gestão Autoridade ou organismo designado para gerir um programa de intervenção. É responsável, por um lado, pela eficácia e pela regularidade da gestão e, por outro, pela execução (recepção, exame e avaliação das operações propostas, recolha de dados, relatório anual, organização da avaliação intermédia, etc.). Autoridade de pagamento Autoridade ou organismo designado para elaborar e apresentar os pedidos de pagamento e receber os pagamentos da Comissão. Comité de Acompanhamento Instância nomeada para cada programa pelos Estados-Membros em causa. Tem a função de verificar a gestão efectuada pela autoridade de gestão, garantir o respeito pelas prioridades e normas de execução do programa e examinar a sua avaliação. Comité de Direcção Comité que garante a selecção comum dos projectos e o acompanhamento coordenado da sua execução. É composto por representantes dos diferentes países. As suas tarefas podem eventualmente ser desempenhadas pelo Comité de Acompanhamento. EDEC Esquema de desenvolvimento do espaço comunitário. Documento de natureza intergovernamental, indicativo e não vinculativo, adoptado em Potsdam, em Maio de 1999, durante o Conselho informal dos ministros responsáveis pelo ordenamento do território. Constitui um quadro de orientação política adoptado com vista a melhorar a cooperação das políticas sectoriais comunitárias com impacto significativo no território. FE Fundos Estruturais FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional IC Iniciativa comunitária. Uma das formas de intervenção dos Fundos Estruturais, juntamente com os programas operacionais, a assistência técnica e as acções inovadoras. Existem quatro: Interreg, Urban, Leader e Equal. NUTS Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas, que subdivide hierarquicamente cada Estado-Membro em regiões de nível NUTS I, sendo cada uma destas subdividida em regiões NUTS II e estas, por seu turno, em regiões NUTS III. O território da União Europeia engloba assim 78 regiões de nível NUTS I, 210 de nível NUTS II e 1 093 de nível NUTS III. Objectivo n.o 1 Um dos três objectivos prioritários dos Fundos Estruturais. Visa o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas. Em geral, todos os Fundos contribuem para os programas destinados a estas regiões. Objectivo n.o 2 Um dos três objectivos prioritários dos Fundos Estruturais. Visa a reconversão económica e social das zonas com dificuldades estruturais. Apenas o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo Social Europeu (FSE) intervêm neste quadro. PIC Programa de iniciativa comunitária STC Secretariado Técnico Conjunto. Presta assistência à autoridade de gestão no desempenho das suas tarefas. SWOT Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats (pontos fracos, fortes, oportunidades e ameaças). A análise SWOT constitui um instrumento de ajuda à definição de uma estratégia. Consiste em fazer o inventário dos pontos fortes e fracos, bem como das oportunidades e ameaças do domínio examinado, neste caso de um território. Transeuropeu Termo utilizado de forma genérica para as três vertentes da iniciativa: cooperação transfronteiriça (vertente A), cooperação transnacional (vertente B) e cooperação inter-regional (vertente C).

SÍNTESE

I. A iniciativa comunitária (IC) Interreg foi criada em 1990 com base na constatação do isolamento das zonas fronteiriças. Esta iniciativa propõe que parceiros de diferentes Estados-Membros trabalhem em conjunto, contribuindo assim para a abertura das fronteiras. Esta iniciativa foi renovada para os períodos 1994-1999 (Interreg II) e 2000-2006 (Interreg III). Com dotações de autorização num montante de 4 875 milhões de euros, a Interreg III é a IC mais importante.

II. A auditoria do Tribunal relativa à Interreg III abrangeu o período decorrido entre a elaboração das orientações pela Comissão e as primeiras decisões de adopção dos projectos dos beneficiários. O objectivo consistia em responder às seguintes questões: a) As orientações são susceptíveis de reforçar a concretização dos objectivos da IC? b) A Comissão examinou as propostas de PIC recorrendo a um processo de exame adequado e as decisões foram tomadas dentro dos prazos previstos? c) Os diferentes intervenientes cooperam em conformidade com as orientações? d) Existe coerência entre o diagnóstico de base relativo à região em causa e as prioridades e medidas dos PIC, conforme previsto nas orientações? e) Será possível medir ex post os progressos realizados?

III. As orientações da Interreg III baseiam-se em normas de execução dos programas que visam um reforço da cooperação. Contudo, quando estas orientações foram disponibilizadas, a elaboração das propostas de PIC tinha começado há pelo menos um ano. Além disso, não prevêem objectivos orientados, mensuráveis e quantificáveis, nem existem indicadores que permitam medir, ao nível global, os progressos realizados.

IV. A Comissão definiu e criou procedimentos de exame das propostas de PIC. Porém, os critérios de apreciação não foram devidamente preparados e algumas deficiências importantes notadas nas propostas não deram origem a melhorias suficientes. Os programas foram adoptados com atraso, o que provocou uma interrupção do processo de cooperação entre regiões elegíveis e uma subutilização das dotações disponíveis.

V. A elaboração dos programas decorreu no quadro de um processo de consulta, como preconizado nas orientações. Os parceiros dos diferentes Estados-Membros contribuem geralmente para que se proceda à execução em cooperação. Persistem contudo obstáculos em matéria de criação de verdadeiras estruturas comuns de execução dos PIC e de afectação dos recursos financeiros do FEDER.

VI. No que respeita à coerência, os programas das vertentes A e B contêm múltiplas análises. No entanto, a sua utilidade é reduzida. Na realidade, as prioridades e medidas foram determinadas com base em outras preocupações que os programas não explicam. Seguidamente, não se efectuaram escolhas para solucionar os problemas específicos relacionados com as fronteiras e as análises não permitem definir a situação de partida em relação à qual os progressos serão medidos. Os primeiros projectos adoptados foram elaborados e serão realizados mediante a cooperação dos diferentes parceiros implicados. Porém, o seu contributo para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras nem sempre é muito elevado pois certos projectos limitam-se a um intercâmbio de experiências.

VII. Os indicadores não são suficientes para permitir a avaliação ex post dos progressos realizados, nem reflectem suficientemente os objectivos. Além disso, alguns deverão ser definidos e especificadas as fontes de informação a partir das quais eles serão calculados. Na maioria dos casos examinados, não existe ainda o instrumento informático necessário.

VIII. Relativamente ao período actual, o Tribunal recomenda que sejam introduzidas melhorias e simplificações nos sistemas de indicadores de cada PIC de modo a permitir a medição útil do impacto destes. Os critérios de selecção dos projectos deverão ser reforçados para aumentar a sua mais-valia, ou seja, a sua contribuição para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras.

IX. Caso a iniciativa seja renovada após 2006, a Comissão deverá proceder a uma análise para determinar os problemas subsistentes relacionados com as fronteiras. Independentemente da abordagem adoptada, esta análise servirá para estabelecer objectivos concretos considerados prioritários para a IC e que lhe conferem uma mais-valia. Em consequência, deverão ser determinados indicadores para cada vertente. Em seguida, a definição de critérios de apreciação pormenorizados das propostas de PIC pela Comissão deverá possibilitar uma atitude proactiva em relação aos Estados-Membros. As análises solicitadas para cada PIC deverão servir de base para a fixação dos objectivos específicos e a medição dos progressos a esse nível.

X. As orientações e os documentos metodológicos deverão estar disponíveis antes de começar a elaboração dos PIC, devendo ainda ser clarificados a função do avaliador ex ante e o conteúdo do complemento de programação.

XI. Por fim, para favorecer a cooperação, os recursos financeiros concedidos à iniciativa não deverão ser afectados por Estado-Membro e os trabalhos relativos aos instrumentos legais da cooperação deverão ser levados a termo e as recomendações postas em prática.

INTRODUÇÃO

Contexto

1. A iniciativa comunitária (IC) Interreg foi criada em 1990 com base na constatação do isolamento das zonas fronteiriças. As fronteiras nacionais constituem um obstáculo ao desenvolvimento equilibrado e à integração do território europeu: por um lado, separam as comunidades fronteiriças económica, social e culturalmente, impedindo assim a sua gestão coerente (1) e, por outro, as zonas fronteiriças têm tendência a ser negligenciadas no quadro das políticas nacionais, o que lhes conferiu um carácter periférico dentro dos territórios nacionais. A IC foi renovada para o período 1994-1999 (Interreg II) e para o período 2000-2006 (Interreg III). Ao procurar nomeadamente favorecer a cooperação entre regiões de diferentes Estados-Membros, esta iniciativa encontra-se no centro da construção europeia.

2. A iniciativa Interreg está explicitamente prevista na regulamentação de base dos Fundos Estruturais (FE) (2). É realizada por iniciativa da Comissão, que adopta as respectivas orientações descrevendo os objectivos, o âmbito de aplicação e as normas de execução. O quadro 1 indica a relação entre a regulamentação de base e os projectos que, no final, serão realizados pelos beneficiários da intervenção.

3. Para o período 2000-2006, foram reservadas para esta iniciativa dotações de autorização num montante de 4 875 milhões de euros a título das intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), um dos quatro Fundos Estruturais, de um montante total de 10 432,5 milhões de euros previsto para as quatro IC (3). Trata-se da iniciativa mais importante. O quadro 2 apresenta um resumo, desde o início do período, da utilização das dotações disponíveis.

4. O Tribunal examinou já a IC Interreg no final do primeiro período de execução (Interreg I) (4). As principais conclusões diziam respeito a: a) Falta de carácter transfronteiriço dos projectos e ausência de cooperação transfronteiriça, incluindo na gestão dos programas de iniciativa comunitária (PIC); b) Inexistência de indicadores e carácter insatisfatório da avaliação do impacto dos PIC; c) Atrasos na adopção dos programas pela Comissão.

5. No final do segundo período de execução (Interreg II), a Comissão considerou que o carácter transfronteiriço dos projectos, a avaliação ex ante e os sistemas de indicadores deveriam ser melhorados (5).

Principais características da iniciativa para o período 2000-2006

6. A Interreg III é constituída por três vertentes (6): uma vertente A relativa à cooperação transfronteiriça entre regiões contíguas (53 PIC), uma vertente B relativa à cooperação transnacional no interior de grandes agrupamentos de regiões (13 PIC) e uma vertente C de cooperação inter-regional em todo o território da Comunidade (4 PIC). As principais características de cada uma são apresentadas no quadro 3. A iniciativa já não se limita portanto à cooperação transfronteiriça, que constituiu a base da sua criação em 1990. Tornou-se uma iniciativa de cooperação transeuropeia (ver glossário) (7).

7. Relativamente às gerações anteriores da iniciativa, as orientações da Interreg III foram significativamente reforçadas no que se refere às normas que visam uma melhor cooperação, principalmente no que diz respeito: a) Ao carácter comum da estratégia para a zona elegível; b) À unicidade dos órgãos de execução dos PIC: cada programa deve ter uma autoridade de gestão única, uma autoridade de pagamento única, um Secretariado Técnico Conjunto (STC), um Comité de Direcção constituído por representantes dos diferentes países e um Comité de Acompanhamento único (ver glossário); cada contrato de subvenção deve ser celebrado com um beneficiário final único, legalmente responsável, que deve em seguida definir contratualmente os seus direitos e obrigações com os parceiros no projecto em causa (8); c) À unicidade dos elementos financeiros dos PIC: o plano de financiamento deve ser único, deixando a participação do FEDER de ser repartida por Estado-Membro; a conta bancária para onde são efectuados os pagamentos do FEDER deve igualmente ser única (9).

8. A unicidade dos órgãos de execução e dos elementos financeiros deveria, em princípio, favorecer o surgimento de uma estratégia e de uma abordagem comuns para a zona em causa. Além disso, poderá facilitar a gestão dos PIC por parte da Comissão que, anteriormente, era confrontada separadamente com tantas partes e pedidos de pagamento quantos os Estados-Membros implicados em cada PIC.

9. Por outro lado, as novas orientações introduzem a necessidade de acentuar a complementaridade com as outras intervenções dos FE e, num espírito de simplificação, a IC Interreg está agora unicamente a cargo do FEDER.

Auditoria do Tribunal

10. Tendo em conta a importância da iniciativa (ver ponto 3), as dificuldades encontradas (ver pontos 4-5) e as alterações substanciais introduzidas para o período 2000-2006 (ver ponto 7), o Tribunal examinou a programação da Interreg III. O objectivo consistia em responder às seguintes questões, examinando igualmente o seguimento dado às observações formuladas pelo Tribunal quando da sua primeira investigação (ver ponto 4): a) As orientações são susceptíveis de reforçar a concretização dos objectivos da IC? b) A Comissão examinou as propostas de PIC recorrendo a um processo de exame adequado e as decisões foram tomadas dentro dos prazos previstos? c) Os diferentes intervenientes cooperam em conformidade com as orientações? d) Existe coerência entre o diagnóstico de base relativo à região em causa e as prioridades e medidas dos PIC, conforme previsto nas orientações? e) Será possível medir ex post os progressos realizados?

11. A auditoria abrangeu o período decorrido entre a elaboração das orientações pela Comissão e as primeiras decisões de adopção dos projectos dos beneficiários. Estes projectos ainda não tinham dado origem a declarações de despesas. As duas primeiras questões foram examinadas ao nível da Comissão e as três seguintes ao nível dos Estados-Membros. Seleccionaram-se oito PIC, de forma a constituir uma amostra de diferentes situações encontradas, ou seja, das diferentes vertentes previstas nas orientações da Comissão, bem como de diferentes contextos (ver quadro 4). Representam 20 % do pacote orçamental consagrado à iniciativa. A auditoria não incidiu nos aspectos relacionados com a cooperação nas fronteiras externas, que são específicos, nomeadamente no que diz respeito à coordenação com outros instrumentos financeiros (10).

ORIENTAÇÕES DA COMISSÃO

12. Para uma IC, a Comissão estabelece orientações que devem especificar condições destinadas a garantir uma mais-valia relativamente às intervenções clássicas dos objectivos n.os 1 e 2 (ver glossário). O Tribunal considera que as orientações deverão definir exigências particulares relativas aos projectos que serão executados pelos beneficiários, normas de funcionamento específicas a nível dos PIC e as zonas elegíveis. Devem ser igualmente definidos objectivos específicos, operacionais e mensuráveis, bem como medidas orientadas. Para poderem ser tidas em consideração de forma satisfatória, é importante que as orientações estejam disponíveis antes de se iniciar a elaboração dos PIC.

As orientações incluem uma definição adequada do projecto transeuropeu?

13. O projecto transeuropeu (11) foi definido pela Comissão nas orientações no que respeita à sua execução e ao seu impacto: as operações devem ser «seleccionadas conjuntamente e executadas quer em dois ou mais Estados-Membros ou países terceiros quer num único Estado-Membro em que seja possível mostrar que a operação tem um impacto significativo noutros Estados-Membros da Comunidade ou em países terceiros» (12). As orientações especificam igualmente que a mais-valia da abordagem transeuropeia deve ser demonstrada relativamente a todas as medidas e projectos.

14. É portanto ao nível de cada PIC que importa tornar operacional a definição do projecto transeuropeu e garantir que os projectos contribuem para resolver os problemas relacionados com a existência de fronteiras (ver pontos 66-69).

As orientações incluem normas específicas de execução?

15. Foram já formuladas diferentes recomendações em matéria de execução na avaliação ex post da Interreg I realizada a pedido da Comissão. Posteriormente, no âmbito do projecto «Assistência técnica e promoção da cooperação entre as regiões transfronteiriças europeias» (LACE) (13), foi elaborada uma tipologia dos PIC Interreg II em função das normas de execução dos programas, destacando as práticas mais integradas. As recomendações, que estão reflectidas nas orientações (ver ponto 7), referiam-se: a) À participação mais ampla possível de todos os sectores, incluindo os sectores privados e não comerciais, desde a fase de elaboração de cada PIC; b) À elaboração e gestão conjuntas, de preferência por uma organização transfronteiriça permanente; a Comissão deveria, por conseguinte, incentivar a criação de estruturas transfronteiriças permanentes e elaborar acordos-tipo entre regiões; c) À utilização de uma conta bancária única para os fundos comunitários, que pode igualmente ser utilizada para os fundos nacionais; d) À celebração de cada contrato de subvenção com um único parceiro, em cuja conta a subvenção será depositada; este beneficiário deveria ter as suas próprias ligações contratuais com parceiros dos dois lados da fronteira.

16. As orientações consideram a constituição de agrupamentos europeus de interesse económico (AEIE) (ver glossário), a fim de permitir a execução da cooperação através de verdadeiras estruturas comuns. Contudo, os Estados-Membros levantaram problemas de natureza jurídica e a Comissão já não teve tempo de os aprofundar (ver ponto 44). Em Janeiro de 2003, a Comissão lançou um estudo relativo aos instrumentos legais que podem ser utilizados no quadro da cooperação transeuropeia.

As orientações propõem objectivos específicos e mensuráveis, bem como medidas orientadas?

17. Em matéria de objectivos e de indicadores, a avaliação ex post da Interreg I chamava já a atenção para: a) A necessidade de clarificar o objecto da cooperação, uma vez que os programas Interreg estão concebidos para atingir os mesmos objectivos que os programas clássicos, embora estes disponham de recursos financeiros muito mais significativos e as regiões elegíveis não sejam todas afectadas por problemas de desenvolvimento; b) A falta de objectivos de partida claros e quantificados; c) A necessidade de aplicar indicadores pertinentes.

18. A Comissão redigiu, na expectativa do parecer do Parlamento sobre as orientações da Interreg III, um curto documento de informação que constitui um primeiro balanço da Interreg II (14). Contudo, este é muito geral e debruça-se principalmente sobre as questões relativas à execução. Apesar das análises referidas no ponto 15 e dos resultados da avaliação intermédia dos PIC da Interreg II, em geral a Comissão não dispunha de uma análise da situação específica das zonas elegíveis nem de informações em matéria dos progressos realizados para atingir os objectivos da iniciativa ou os objectivos específicos do PIC, tanto no caso da Interreg I como da Interreg II. Esta situação constituía um obstáculo à determinação de objectivos específicos concretos.

Objectivos e indicadores

19. Nas orientações da Interreg III, os objectivos específicos prioritários de cada vertente são amplos (ver quadro 3). Além disso, tendo em conta as orientações gerais dos FE e das políticas comunitárias, está igualmente previsto privilegiar-se o emprego, a competitividade, o desenvolvimento sustentável e a promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

20. A Comissão deixou às autoridades dos Estados-Membros que executavam os PIC a responsabilidade de definir objectivos concretos, com base num diagnóstico dos problemas relacionados com as fronteiras. Embora tenha estabelecido regras de funcionamento (ver pontos 7 e 15-16), não fixou objectivos específicos e mensuráveis. É portanto especialmente importante que, quando do exame das propostas de programas dos Estados-Membros, a Comissão garanta que foram efectuadas escolhas fundamentadas e orientadas.

21. Os documentos destinados a auxiliar estas autoridades na elaboração dos PIC em matéria de avaliação ex ante e de indicadores próprios da Interreg (15) deveriam sobretudo ter evidenciado as ideias-chave que reflectem as prioridades da Comissão, nomeadamente em previsão da avaliação ex post. Com base nesta situação e na experiência adquirida durante as duas gerações anteriores da IC, teria igualmente sido útil determinar uma estrutura de indicadores comum mínima a utilizar em todos os programas pertencentes à mesma vertente. Na realidade, estes documentos: a) Acentuam principalmente as dificuldades de realização de uma avaliação ex ante, de definição de prioridades de acção e de medição do impacto dos programas, sendo assim pouco úteis para a criação de um sistema que permita apreciar o impacto dos PIC; b) Mantêm uma certa confusão em matéria de indicadores; embora defendam a identificação de um número limitado de indicadores, referem sucessivamente os indicadores de contexto, de impacto, de cooperação/integração, de realização, de resultado, os indicadores-chave e recomendam a utilização de indicadores qualitativos; são apresentados exemplos em matéria de realização, de resultado e de impacto; subsiste igualmente uma certa imprecisão quanto à definição destas diferentes categorias e, nomeadamente, entre indicadores de realização e de resultado, sendo, por exemplo, o número de participantes nos projectos considerado por vezes como indicador de resultado; c) Não abrangem a vertente C, cujos indicadores se convencionou definir durante o processo, tendo a Comissão criado esta vertente como um quadro de cooperação, sem conhecer exactamente as necessidades específicas e os objectivos correspondentes (ver ponto 24); embora o FEDER tenha apoiado projectos de cooperação inter-regional desde 1995, a Comissão não dispunha das avaliações respectivas quando da elaboração das orientações relativas à vertente C.

Orientação das medidas

22. Relativamente à vertente A da iniciativa, as orientações da Comissão contêm uma lista de medidas apresentadas apenas a título indicativo. A Comissão deixou aos Estados-Membros a possibilidade de definir programas de um alcance muito amplo. Podem incluir, à semelhança dos programas de intervenção dos objectivos n.os 1 e 2, medidas no domínio social, da economia, da cultura e do ambiente, mas são acompanhados de condições de execução específicas com vista a reforçar a cooperação transfronteiriça. Contudo, os seus recursos financeiros são muito menos significativos do que os reservados a estes programas tradicionais, especialmente se tomarmos igualmente em conta a extensão dos territórios elegíveis para os PIC. Estes territórios podem igualmente incluir zonas não elegíveis para as intervenções do FEDER no âmbito dos objectivos n.os 1 e 2, ou seja, regiões que não apresentam problemas especiais de desenvolvimento ou de reconversão. Estes elementos constituem razões suplementares (ver ponto 20) para que a Comissão se assegure, quando do exame das propostas de programas dos Estados-Membros, do carácter orientado das intervenções (ver pontos 59-63).

23. No caso da vertente B, as orientações prevêem que sejam tidas em conta as prioridades das políticas comunitárias, nomeadamente as redes transeuropeias, bem como as recomendações para o desenvolvimento territorial formuladas no quadro do «Esquema de desenvolvimento do espaço comunitário» (EDEC) (ver glossário). Este atribui a esta vertente uma certa especificidade, ainda que o território em causa seja muito extenso e os recursos financeiros limitados, o que obriga a uma escolha entre as possibilidades de intervenção.

24. No caso da vertente C, as orientações iniciais da Comissão apenas enunciam um objectivo geral, que consiste na melhoria da eficácia das políticas e instrumentos de desenvolvimento regional e coesão (ver quadro 3). Uma segunda comunicação, publicada em 15 de Maio de 2001, especificou o conteúdo destes, prevendo cinco temas de cooperação inter-regional (16), entre os quais uma rubrica «outras questões». Esta recolheu, desde o início da execução dos PIC desta vertente, a maioria dos pedidos de intervenção e das contribuições concedidas, o que demonstra o carácter demasiado abrangente do conjunto desta vertente.

25. Definitivamente, os objectivos estabelecidos pela Comissão nas suas orientações são genéricos. Além disso, os documentos de trabalho disponibilizados não favorecem suficientemente a criação, pelos gestores, de indicadores operacionais e adequados destinados a medir até que ponto os objectivos são atingidos. Por conseguinte, as medidas elegíveis são heterogéneas e permitem uma grande dispersão dos projectos. São precisamente estas as razões invocadas pela Comissão no seu documento de trabalho n.o 6 para explicar a fraca qualidade das avaliações dos antigos programas. A concentração das intervenções é, contudo, um dos princípios mais importantes da intervenção dos FE com vista a garantir a sua eficácia. Não sendo efectuadas escolhas a nível dos PIC no sentido de fixar objectivos concretos e diminuir o campo de acção, a sua execução conduzirá à dispersão dos recursos e os progressos realizados serão muito difíceis de medir.

As zonas elegíveis estão bem definidas?

26. Quando da elaboração das novas orientações, levantou-se a questão, relativamente à vertente A, da definição das zonas elegíveis. Para além de uma faixa de 50 a 70 quilómetros da fronteira, a cooperação transfronteiriça produz cada vez menos efeitos. Não existindo um instrumento que permitisse um recorte mais apurado do território, as zonas foram novamente fixadas com base na nomenclatura NUTS III (ver glossário), que resulta na definição de zonas que podem situar-se até 200 quilómetros da fronteira ou mais, em certos Estados-Membros. Dos PIC examinados da vertente A, quase todos incluem zonas elegíveis que se estendem a mais de 70 quilómetros da fronteira (PIC região Ems-Dollart, PIC Alpes, PIC Irlanda-País de Gales, PIC Espanha-Portugal).

27. As vertentes B e C não são abrangidas por esta questão pois não dependem de uma cooperação de proximidade, como é o caso da vertente A.

As orientações e os documentos metodológicos foram disponibilizados aos Estados-Membros em tempo útil?

28. As primeiras reflexões estratégicas da Comissão relativas à Interreg III datam do final de 1997. Em Março de 1998, foi elaborado um documento que apresentava as opções de base (17). As orientações da Comissão apenas foram terminadas entre Janeiro e Maio de 2000, e mesmo já nos primeiros meses de 2001 relativamente à vertente C. Contudo, tendo em conta as dificuldades particulares ligadas à elaboração de um programa Interreg, os Estados-Membros tinham já começado os seus trabalhos. Ocorreu uma situação semelhante no caso dos diferentes documentos de trabalho metodológicos específicos da Interreg elaborados pela Comissão (ver ponto 21).

29. Tendo em conta a complexidade da IC Interreg, a disponibilização tardia das orientações e de documentos metodológicos contribuiu para o atraso no arranque efectivo dos PIC. Pode igualmente ter originado propostas de PIC de qualidade insuficiente.

PROCESSO DE EXAME DAS PROPOSTAS DE PIC PELA COMISSÃO

30. A Comissão examina a conformidade dos PIC com as orientações. O Tribunal considera que o processo de exame deverá ser suficientemente pormenorizado e que as deficiências salientadas deverão, em seguida, conduzir a melhorias dos PIC. Por fim, é importante que os PIC sejam adoptados sem atrasos, para evitar uma ruptura na cooperação iniciada pela Interreg II e permitir que as dotações disponíveis sejam utilizadas.

O processo de instrução contribuiu para a qualidade dos PIC?

31. Foram definidos e criados procedimentos de exame das propostas de programas, que constam de duas fases. A primeira diz respeito à admissibilidade e destina-se a garantir o respeito formal pela regulamentação comunitária. A segunda fase de exame diz respeito à qualidade dos programas e serve de base às melhorias a introduzir no seu conteúdo quando das negociações com os Estados-Membros.

32. Os serviços da Comissão utilizaram uma lista de critérios de exame das propostas de PIC apenas para a primeira fase. Esta lista é bastante geral e os controlos realizados apenas visavam garantir a presença formal de determinados elementos nas propostas de programas. Quando dos controlos do Tribunal não foi possível verificar a origem de todas as observações constatadas durante a segunda fase de exame e comunicadas pela Comissão aos Estados-Membros. Os processos nem sempre incluíam um documento de acompanhamento que mostrasse em que medida os pedidos ou comentários efectuados na carta enviada aos Estados-Membros tinham sido satisfeitos (excepto no caso dos PIC Irlanda-País de Gales, Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, região Ems-Dollart e, em parte, no PIC Mediterrâneo ocidental).

33. O processo de exame das propostas de PIC nem sempre deu origem às melhorias desejáveis da qualidade dos PIC: a) Os aspectos que conduziram à não admissibilidade de uma primeira proposta de programa nem sempre foram suficientemente tidos em consideração. No caso do PIC Espanha-Portugal, considerara-se que o funcionamento dos STC não estava em conformidade com as orientações. Este ponto voltou a surgir quando das negociações da Comissão com os Estados-Membros. Embora não tenha sido alterada na sua substância, a proposta de programa foi posteriormente adoptada pela Comissão; b) Apesar de terem sido introduzidas inúmeras alterações nas propostas de PIC, determinadas lacunas importantes não foram colmatadas; no entanto, tinham sido salientadas insuficiências desde a primeira fase de exame, por exemplo em matéria de estratégia e de indicadores (PIC Alpes, PIC Espanha-Portugal, PIC Mediterrâneo ocidental). Em determinados casos (PIC Espanha-Portugal, PIC Mediterrâneo ocidental), os serviços da Comissão responsáveis nomeadamente pela avaliação das políticas regionais tinham mesmo considerado que as propostas de PIC deveriam ter sido declaradas inadmissíveis.

34. Tendo em conta o número de programas a examinar e a complexidade deste exame, uma acção mais estruturada, baseada em critérios pormenorizados e destinada a permitir uma avaliação transparente e homogénea, poderia ter contribuído para a melhoria do conteúdo dos PIC (ver pontos 51-78). Estes critérios deveriam então ter sido comunicados aos Estados-Membros, antes de estes iniciarem a elaboração dos PIC, num dos documentos de trabalho preparados pela Comissão (ver ponto 21).

Os PIC foram aprovados pela Comissão dentro dos prazos previstos?

35. Os prazos regulamentares previstos para a adopção das propostas de programas pela Comissão são os seguintes: a) Apresentação das propostas pelos Estados-Membros nos seis meses seguintes à publicação da comunicação da Comissão no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, o mais tardar em 22 de Novembro de 2000, para as vertentes A e B, e em 14 de Novembro de 2001, para a vertente C; b) Decisão de adopção da Comissão nos cinco meses seguintes à recepção da proposta admissível, ou seja, o mais tardar em 21 de Abril de 2001, para as vertentes A e B, e em 13 de Abril de 2002, para a vertente C.

36. Os prazos regulamentares foram largamente ultrapassados. No que respeita às vertentes A e B, apenas 27 de 66 propostas de PIC foram entregues dentro do prazo previsto. Nenhuma conseguiu ser adoptada no prazo de cinco meses, variando o prazo de adopção entre sete meses e meio e 14 meses e meio, sendo a média de cerca de um ano.

37. O exame deste processo de decisão na amostra de oito programas seleccionados mostra que este prazo se decompõe da seguinte forma: a) Cerca de um mês para declarar o programa admissível; b) Quase três meses suplementares para enviar aos Estados-Membros as observações escritas sobre a proposta recebida; c) Oito meses para negociar com os Estados-Membros, obter uma proposta alterada, examiná-la e adoptá-la; o processo de decisão em si, após o programa estar acordado com as autoridades dos Estados-Membros, necessita em média de cerca de um mês.

38. Finalmente, após a aprovação de cada programa pela Comissão, deveria ser elaborado e adoptado um complemento de programação, num prazo de três meses, pelo Comité de Acompanhamento de cada PIC. Este documento deveria especificar determinados aspectos relativos à execução e ao acompanhamento. Em relação a vários programas examinados, o complemento não pôde ser adoptado pelo Comité de Acompanhamento dentro do prazo previsto (PIC Irlanda-País de Gales, PIC Espanha-Portugal). Em certos casos, a fraca qualidade deste documento apenas permitiu à Comissão manifestar o seu acordo relativamente ao texto passado um ano ou mais (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC região Ems-Dollart). Estes complementos contêm um elevado número de repetições e tornaram o processo de elaboração extremamente complexo (18).

39. Os atrasos na adopção dos programas não influenciam o início do período de elegibilidade das despesas dos beneficiários finais nos Estados-Membros. Este é, na realidade, estabelecido com base na data de recepção, pela Comissão, de uma proposta de PIC admissível. Ainda assim, estes atrasos provocam uma interrupção do processo de cooperação. Os beneficiários preferem, com efeito, aguardar que o seu pedido seja aprovado antes de começar a execução do projecto, o que só é possível após a adopção do programa pela Comissão e após a definição e criação de outros elementos como, por exemplo, os critérios de selecção dos projectos. Estes atrasos, conjugados com a publicação tardia das orientações, encontram-se entre os factores que resultaram na reatribuição das dotações de autorização referentes à fracção de 2000 e na fraca utilização das dotações de pagamento disponíveis em 2001, 2002 e 2003 (ver quadro 2).

COOPERAÇÃO NA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO

40. As orientações prevêem que a elaboração e a execução dos PIC sejam realizadas em cooperação, designadamente para favorecer o surgimento de uma estratégia comum para a zona elegível e aumentar assim a qualidade dos projectos dos beneficiários da intervenção.

Os PIC foram elaborados no quadro de um processo de consulta?

41. As orientações incentivam a participação do sector privado, das universidades e das organizações não governamentais desde a fase de elaboração dos PIC. Estes sectores estiveram de facto associados desde as primeiras reflexões para os PIC da vertente A, mas tardiamente num caso (PIC Espanha-Portugal). Quanto aos PIC da vertente B que implicam um número significativo de Estados-Membros, a consulta apenas foi parcialmente realizada ou não o foi de todo, tendo em conta o carácter já muito complexo da elaboração. Nos casos em que ocorreu, os resultados revelaram-se fracos. Na vertente C, a elaboração dos PIC foi assegurada em conjunto pela Comissão e pelos secretariados responsáveis por estes programas.

42. Contudo, o processo de construção ascendente bottom-up, não sendo acompanhado por uma escolha com vista a evidenciar prioridades de acção, resulta em programas de intervenção muito abrangentes que reúnem medidas heterogéneas e conduzem a uma dispersão dos recursos disponíveis (ver pontos 59-63).

Os Estados-Membros cooperam na execução dos PIC?

43. As principais alterações introduzidas nos programas da terceira geração da Interreg (ver ponto 7) incluem a unicidade da autoridade de gestão, da autoridade de pagamento, do Comité de Acompanhamento, da conta bancária onde são depositadas as ajudas do FEDER e do plano de financiamento, bem como a intervenção de um STC e de um Comité de Direcção.

44. Em cada programa foram designadas uma autoridade de gestão e uma autoridade de pagamento únicas. Foi constituído um Comité de Direcção composto por representantes dos diferentes países implicados. As tentativas de tornar os AEIE agentes da execução dos programas Interreg não tiveram sucesso (PIC Alpes, PIC Europa do Noroeste), embora tenham sido incentivadas pela Comissão (ver ponto 16). No entanto, estas pessoas colectivas permitiriam uma representação dos diferentes Estados-Membros envolvidos no PIC, o que não é possível quando as autoridades únicas são entidades regionais, como acontece nos programas examinados.

45. Os STC foram constituídos segundo modelos diferentes, por vezes afastados do espírito das orientações, destinados igualmente a incentivar a cooperação a nível dos organismos que executam os PIC. Contudo, a Comissão aceitou-os, sobretudo para permitir a adopção do programa sem aumentar ainda mais os atrasos: a) O modelo mais bem sucedido é o STC sediado num único local, agrupando pessoas dos vários Estados-Membros participantes, geralmente com delegações em determinados ou em todos os Estados-Membros; no melhor destes casos, o STC é parte integrante de um órgão de cooperação transeuropeia constituído pelos Estados-Membros (PIC região Ems-Dollart); num outro caso, depende de uma empresa externa à execução do PIC, mas apresenta ainda assim um carácter transeuropeu (PIC Europa do Noroeste); num último caso, está juridicamente integrado na autoridade de gestão, ainda que fisicamente esteja situado fora dela, e inclui uma representação das diferentes regiões dos Estados-Membros (PIC Alpes); b) Um modelo que corresponde menos ao espírito das orientações é quando o STC está fisicamente integrado na autoridade de gestão mas não reúne representantes dos outros Estados-Membros, que são, contudo, consultados (PIC Irlanda-País de Gales e PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein); c) Um último caso afasta-se ainda mais do espírito das orientações (PIC Espanha-Portugal): apenas existem delegações que fazem parte das administrações regionais, de cada lado da fronteira; situam-se muitas vezes fora da zona elegível, que, além disso, se estende até muito longe da fronteira; esta situação priva a região transfronteiriça de uma fonte de promoção do PIC.

46. A conta bancária utilizada para os fundos comunitários é única para cada um dos programas examinados.

47. O plano de financiamento de cada um dos PIC examinados é igualmente único, ou seja, não existe repartição por Estado-Membro. Contudo, acontece este plano ser apresentado por Estado-Membro em anexo ao complemento de programação cujo conteúdo foi verificado pela Comissão (PIC Alpes) ou o PIC conter uma indicação da parte que cabe a cada Estado-Membro na subvenção do FEDER (PIC Espanha-Portugal, PIC Mediterrâneo ocidental). Além disso, num caso, a publicidade destinada a promover o PIC menciona exclusivamente a parte de um dos dois Estados-Membros (PIC Espanha-Portugal).

48. Não obstante, efectua-se geralmente um acompanhamento da utilização das dotações com que cada Estado-Membro contribui para constituir o plano de financiamento do PIC. Na base da definição do plano de financiamento único de cada PIC encontram-se, efectivamente, a repartição dos recursos afectados ao FEDER por Estado-Membro e por tipo de intervenção (19), bem como a repartição que cada Estado-Membro faz deles por programa Interreg, em função das suas prioridades.

49. Por fim, as orientações prevêem que os contratos de subvenção apenas sejam celebrados com um beneficiário único designado por chefe de fila, que deve em seguida acordar os seus direitos e obrigações com os seus parceiros transeuropeus no projecto em causa. Este princípio foi seguido para cada um dos programas examinados, excepto num caso em que cada proposta de subvenção é assinada por todos os parceiros dos projectos (PIC Irlanda-País de Gales).

50. Persistem ainda obstáculos à cooperação entre todos os parceiros envolvidos nos PIC examinados, que se prendem com os aspectos jurídicos e a afectação dos recursos financeiros do FEDER à IC. As orientações da Interreg III permitiram, ainda assim, reforçar a cooperação entre todos os parceiros, mesmo que o seu empenhamento na cooperação varie consoante os PIC.

COERÊNCIA ENTRE O DIAGNÓSTICO DE BASE E A SELECÇÃO DAS MEDIDAS, BEM COMO A MAIS-VALIA DOS PRIMEIROS PROJECTOS ADOPTADOS

51. As orientações prevêem um processo de elaboração dos PIC análogo ao da regulamentação de base relativa aos FE. Este processo visa que a selecção das medidas, nas quais se inserem os projectos dos beneficiários das ajudas, se fundamente num diagnóstico da situação da região. Este diagnóstico, bem como a elaboração do PIC, deve ter em consideração o parecer de um avaliador seleccionado pelos Estados-Membros. O sucesso da IC depende designadamente da coerência deste processo, ou seja, da adequação das medidas aos problemas diagnosticados. Os projectos devem igualmente contribuir para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras e não ter apenas um carácter transeuropeu.

A avaliação ex ante contribui para a elaboração dos programas?

52. Os avaliadores ex ante contribuíram muitas vezes de forma significativa para a elaboração e redacção dos PIC. Os documentos produzidos, intitulados «avaliação ex ante», são normalmente constituídos por textos já integralmente incluídos nos PIC e por elementos destinados a justificar o conteúdo destes. Consequentemente, os avaliadores ex ante não se pronunciaram em geral de forma crítica sobre as propostas de programas apresentadas à Comissão e em cuja elaboração participaram. Contudo, num caso (PIC Europa do Noroeste), foram formuladas algumas críticas fundamentais, como a indicação do carácter demasiado vasto do objectivo do PIC e a vantagem de formular um objectivo único, claro e inequívoco. Foi porém no caso em que o avaliador se manteve independente da elaboração do PIC (PIC Irlanda-País de Gales) que este levantou as questões mais importantes: utilidade das múltiplas análises, fraca ligação entre a análise e a definição das prioridades e medidas, bem como identificação insuficiente dos problemas e das potencialidades relacionadas com a fronteira. A ausência de um olhar crítico quando da elaboração das propostas de PIC, aliada ao carácter geral dos objectivos da IC e à falta de informação específica sobre cada zona elegível (ver pontos 17-25), bem como a inexistência de critérios de qualidade pormenorizados e definidos antecipadamente (ver ponto 34), constituiu um obstáculo à elaboração de PIC de qualidade.

Os resultados do período de programação anterior foram tidos em conta?

53. Quando da elaboração dos programas Interreg III, apenas estavam disponíveis as avaliações intercalares do período anterior. O seu teor em matéria de recomendações para o novo período é muito variável. Os aspectos mais marcantes salientados pelos avaliadores e que visivelmente não foram tidos suficientemente em conta são os seguintes: a) Falta de clareza da estratégia e das prioridades fixadas para o programa (ver pontos 58-63); b) Necessidade de definir indicadores que permitam medir o impacto do programa; embora tenham sido envidados esforços neste domínio (ver ponto 21), as propostas na matéria permanecem insuficientes (ver pontos 73-77).

54. A vertente C não existia na iniciativa Interreg II. Contudo, havia projectos de cooperação inter-regional geridos directamente pela Comissão no âmbito das acções inovadoras dos Fundos Estruturais. A Comissão não dispunha de avaliações relativas a estes projectos.

Foram realizadas análises integradas das situações das regiões?

55. À excepção de um dos programas examinados (PIC Irlanda-País de Gales), foi apresentada uma descrição integrada das regiões baseada em estatísticas. Os programas da vertente B examinados são os que evidenciam a análise mais integrada, o que se deve certamente ao maior número de Estados-Membros participantes por programa. Há enormes dificuldades em obter estatísticas harmonizadas e actualizadas: ausência de estatísticas neste ou naquele Estado-Membro, datas de apresentação ou definições diferentes, falta de fiabilidade tendo em conta a divisão em zonas geograficamente reduzidas no que respeita à vertente A.

56. A utilidade destas análises é limitada, já que não preenchem as duas funções que deveriam ter: a) Não foram seguidas de escolhas orientadas que conduzam a estratégias para as regiões em causa a partir das quais sejam definidas as prioridades e as medidas dos PIC (ver pontos 58-63); b) As estatísticas em que se baseiam não permitem definir a situação de partida da região relativamente à qual os indicadores irão medir o impacto dos PIC (ver pontos 73-77), o que compromete a pertinência de uma avaliação do impacto.

57. A ausência de identificação clara das necessidades nas orientações da Comissão (ver ponto 24) repete-se igualmente nos PIC da vertente C, que não contêm qualquer análise. Por conseguinte, é difícil determinar os objectivos destes programas e a forma de medir os progressos que serão realizados.

A origem dos problemas visados reside na existência de fronteiras?

58. As descrições apresentam problemas relacionados com o desenvolvimento, como num programa clássico de intervenção do FEDER, geralmente sem se centrarem nos problemas criados pelas fronteiras, como as «ligações em falta» (20). Contudo: a) Em determinados domínios, as fronteiras podem constituir um obstáculo à realização de objectivos de desenvolvimento. É o caso dos problemas ambientais que, quando se manifestam de um lado da fronteira, influenciam igualmente o outro lado (qualidade das águas, luta contra os incêndios, reflorestação, acções comuns em zonas protegidas, riscos naturais, etc.); b) Certos programas relatam a situação da cooperação transfronteiriça e as vantagens a que esta pode conduzir em sectores determinados como o mercado de trabalho, os transportes e comunicações, as ciências e a saúde (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein e PIC região Ems-Dollart). Um outro programa (PIC Espanha-Portugal) salienta o interesse da cooperação em certos domínios como as ligações ferroviárias, a gestão do espaço, dos rios e dos recursos hídricos na zona transfronteiriça; c) Um programa da vertente B (PIC Europa do Noroeste) demonstra a importância transnacional de uma série de novos temas relacionados com o desenvolvimento territorial (EDEC), como o desenvolvimento de modos de transporte alternativos e da sua complementaridade, coordenação da gestão dos grandes rios da região, reflorestação, desenvolvimento da complementaridade entre cidades, desenvolvimento dos transportes a partir das zonas periféricas da região, coordenação de acções contra a poluição do canal da Mancha, etc.

As necessidades identificadas constituem as prioridades dos programas?

59. A maioria dos programas da vertente A foi elaborada com base numa abordagem ascendente bottom up preconizada pela Comissão nas suas orientações: os parceiros eventualmente interessados na IC foram convidados a apresentarem as suas propostas quanto aos domínios em que se poderiam realizar projectos. Estas propostas contribuíram para definir as medidas e, em seguida, as prioridades dos PIC, sem que se procedesse a uma selecção. A vontade consistia sobretudo em criar programas muito abrangentes para permitir, posteriormente, a participação de um máximo de intervenientes na sua execução. Casos houve em que as medidas foram determinadas entre os Estados-Membros em causa antes da análise da situação da região (PIC região Ems-Dollart, PIC Espanha-Portugal).

60. Daqui resultam frequentemente programas muito vastos abrangendo medidas reunidas artificialmente, o que leva à formulação de prioridades e objectivos abstractos cuja concretização não pode ser medida. Foram formuladas observações que apontam neste sentido nas avaliações dos períodos anteriores e por certos avaliadores ex ante (ver pontos 52-53). Assim, podem encontrar-se em todos os programas examinados da vertente A medidas relativas à economia, ao âmbito social, ao desenvolvimento rural, aos recursos humanos, ao ambiente, ao património cultural e ao turismo. Por este motivo, os PIC não se diferenciam dos programas clássicos de intervenção, excepto no que respeita às normas de execução específicas da iniciativa (ver pontos 43-49). Num caso em que a Comissão considerara o alcance das medidas demasiado vasto (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein), foi suprimida uma prioridade, mas as medidas desta foram incluídas nas prioridades restantes.

61. No que se refere à vertente B, as medidas são mais específicas já que, nos dois casos examinados, estão relacionadas com o EDEC. Não obstante, as diferentes prioridades do EDEC (21) foram mantidas e acrescentadas outras de forma a chegar a um acordo entre os diferentes Estados-Membros, embora o território abrangido pelo programa tenha uma superfície equivalente ao tamanho dos maiores Estados-Membros da União. A importância de cada medida é assim diminuta.

62. Os programas da vertente C, que não incluem uma análise das necessidades nem uma decomposição do objectivo global atribuído a esta vertente pelas orientações, não são subdivididos em prioridades e medidas.

63. Por conseguinte, em todos os programas examinados das vertentes A e B existe um corte entre a análise da região elegível para a Interreg e a definição de uma estratégia e das prioridades do programa. As linhas mestras dos programas foram determinadas com base em outras preocupações que estes programas não explicitam e o seu conteúdo é muito vasto. A combinação das abordagens top down e bottom up deverá permitir ter em conta tanto as necessidades reveladas pelas análises a priori como as necessidades expressas pelos intervenientes locais. A unicidade dos órgãos de execução dos PIC e dos elementos financeiros, embora favoreça a cooperação (ver ponto 50), não conduziu a uma estratégia orientada, destinada a solucionar os problemas relacionados com as fronteiras.

Existe uma complementaridade entre os PIC Interreg III e as intervenções clássicas do FEDER?

64. Os PIC da vertente A examinados contêm por vezes considerações destinadas a mostrar a complementaridade com os programas de intervenção clássicos. Na realidade, esta complementaridade resulta simplesmente do carácter muito abrangente dos PIC Interreg, que incluem inúmeras medidas semelhantes aos programas de intervenção clássicos e dos quais se distinguem geralmente apenas pelas normas de execução (22) (ver pontos 22-25 e 59-60).

65. Quanto às vertentes B e C, a comparação não foi efectuada no âmbito deste controlo, pois as regiões correspondentes são geralmente elegíveis para várias dezenas de programas diferentes ao abrigo dos objectivos n.os 1 e 2. As eventuais considerações relativas à complementaridade são uma resposta formal às exigências da regulamentação (PIC Europa do Noroeste).

Os primeiros projectos adoptados têm um carácter transeuropeu e mais-valia?

66. Em todos os programas examinados, a definição de projecto transeuropeu constante das orientações da Comissão (ver pontos 13-14) é colocada em prática através de critérios de elegibilidade e de selecção aos quais se atribui uma cotação (excepto no caso do PIC região Ems-Dollart). Estes critérios dizem respeito, por exemplo, à existência de um impacto nos dois lados da fronteira, à intensidade da cooperação entre os parceiros e à criação de redes transfronteiriças. Juntaram-se outros critérios para apreciar a qualidade global do projecto como, por exemplo, a sua contribuição para os objectivos da medida, o seu carácter inovador, a perenidade dos seus efeitos e a capacidade de os parceiros o conduzirem ao seu termo. Nem sempre é calculada uma classificação global por projecto que permita a comparação entre os projectos (PIC Alpes, PIC Espanha-Portugal, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Zona Norte). Além disso, não foi definido para nenhum dos programas examinados um nível mínimo de qualidade para que os projectos possam ser apresentados para decisão ou aceites. Contudo, esta definição seria útil, dado que as preocupações de utilização das dotações correm o risco de conduzir à adopção de projectos de menor qualidade.

67. A maioria dos projectos examinados (23) tem um carácter transeuropeu, tendo estes sido elaborados por parceiros de diferentes Estados-Membros, que deverão realizá-los em conjunto. Caracterizam-se pela cooperação. No entanto, alguns projectos consistem essencialmente na execução em paralelo de sub-projectos de ambos os lados da fronteira, sendo relativamente limitado o seu valor transeuropeu (vertente A: realização de ambos os lados da fronteira de infra-estruturas em matéria de turismo fluvial, museus, renovação de duas habitações históricas, mesmo que, em seguida, se preveja realizar uma acção destinada a conferir a estes projectos um carácter transfronteiriço; renovação de duas estradas de um lado da fronteira e construção de uma estrada do outro, construção de parte de um parque tecnológico de um lado e de um parque comercial do outro; vertente B: colocação em rede de oito parceiros de quatro Estados-Membros com o objectivo de criar um portal Internet para cada uma das regiões com base no mesmo modelo).

68. Os projectos nem sempre contribuem muito para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras já que alguns se limitam quase exclusivamente a um intercâmbio de experiências, não estando suficientemente orientados para acções (vertente A: transferência de know how no sector da medicina, intercâmbio de experiências entre cultivadores, criação de uma rede de organizações de apoio às empresas através da organização de seminários comuns; vertente B: intercâmbio de experiências em matéria de luta contra a erosão dos litorais).

69. Com base nos primeiros projectos adoptados, verifica-se que é aplicada a definição de projecto transeuropeu e que muitos dos projectos implicam a cooperação dos diferentes parceiros. Contudo, a mais-valia de determinados projectos é reduzida pois não estão orientados para a acção ou poderiam ter sido realizados em outras regiões. Embora seja possível melhorar os sistemas de critérios de selecção, esta deficiência deve-se sobretudo à imprecisão dos objectivos estabelecidos e ao alcance das medidas ao nível de cada PIC (ver pontos 59-63).

POSSIBILIDADE DE MEDIR EX POST OS PROGRESSOS REALIZADOS

70. A regulamentação de base relativa aos FE prevê a avaliação das intervenções, especialmente a avaliação ex post, para apreciar o impacto destas. Os resultados da avaliação deverão contribuir para a melhoria da qualidade das intervenções dos períodos posteriores.

Os objectivos dos programas são bem estruturados?

71. Como revela o processo de definição das prioridades e das medidas dos PIC examinados das vertentes A e B (ver pontos 55-63), a determinação dos objectivos não pôde decorrer da análise da situação da região em causa e de escolhas efectuadas no âmbito de uma estratégia. Os programas têm geralmente um ou dois objectivos de natureza muito geral, seguidos de alguns sub-objectivos, excepto no que respeita a certos programas para os quais foi definido um grande número de sub-objectivos (15 para o PIC Espanha-Portugal, 21 para o PIC Europa do Noroeste e 10 para o PIC Mediterrâneo ocidental) (ver quadro 5). A ausência de um objectivo principal claro e concreto decomposto nos seus sub-objectivos mais importantes prenuncia dificuldades em matéria de avaliação do impacto.

72. Os PIC da vertente C foram concebidos com base num único objectivo definido pela Comissão, que consiste na melhoria da eficácia das políticas e instrumentos de desenvolvimento regional e coesão, não tendo sido definido qualquer sub-objectivo.

Os objectivos são mensuráveis e quantificados?

73. A Comissão insistiu no sentido de serem apresentados indicadores em cada programa, excepto para os programas da vertente C. A definição de indicadores para esta vertente foi adiada até serem adoptados projectos em número suficiente, para que se tivesse uma melhor percepção do conteúdo das acções realizadas. Nesse momento, foram apresentados indicadores. Porém, em todos os programas examinados, a medição do impacto não é especificada ou é muito imperfeita, o que significa que os indicadores medem apenas um aspecto dos objectivos anunciados ou, quando se referem a uma prioridade, reflectem somente uma parte das medidas que a compõem (ver quadro 5). Além disso, em relação a determinados programas, o promotor de cada projecto tem igualmente a possibilidade de determinar os seus próprios indicadores (PIC região Ems-Dollart, PIC Alpes e PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein).

74. Determinados programas da vertente A apresentam indicadores independentes dos objectivos fixados, designados por indicadores de contexto transfronteiriço (24) e indicadores de intensidade de cooperação (25) (PIC Alpes, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC região Ems-Dollart; o PIC Espanha-Portugal prevê-os, mas não foram desenvolvidos). Ainda que variem consoante o programa, estes indicadores revestem-se de um carácter muito geral, sendo limitado o seu interesse para o programa em causa. Ao nível mais global da vertente A da iniciativa, poderiam contudo ter apresentado um certo interesse mediante alguns desenvolvimentos e uma aplicação harmonizada a todos os PIC desta vertente.

75. Outra insuficiência reside na ausência de definição das fontes de informação a partir das quais serão calculados os indicadores ou do modo como estes serão obtidos. Como as ligações entre os indicadores vão do nível mais baixo para o nível mais elevado, ou seja, dos projectos para os objectivos globais dos PIC, é muitas vezes impossível determinar estes aspectos.

76. Por fim, apesar das lacunas registadas, foram envidados esforços de quantificação no âmbito de vários programas, por vezes ao nível global, por vezes ao nível das prioridades e por vezes ao nível das medidas. No entanto, não foi possível obter documentos de trabalho que permitam comprovar como foi determinada esta quantificação. Para que estes objectivos quantificados tenham interesse, é necessário porém que possam ser comparados ex post com o trabalho realizado por forma a daí retirar conclusões. Se as condições em que as metas foram estabelecidas não puderem ser reconstituídas, as conclusões que se poderão retirar desta comparação não terão muito fundamento.

77. A questão da medição do nível de realização dos objectivos tem tendência para ser adiada. O carácter geral dos objectivos adoptados ao nível dos PIC e a heterogeneidade das medidas constituem um obstáculo à definição de indicadores adequados e úteis. Contudo, é importante esclarecer a situação em matéria de indicadores e proceder a uma selecção de forma a conservar apenas os necessários ao acompanhamento da execução do PIC e à tomada de decisões, bem como à medição do seu impacto.

78. Apenas dois dos oito programas examinados (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein e PIC região Ems-Dollart) dispunham de um sistema informático de gestão dos projectos e de uma base de dados destinada a reunir as informações em matéria de indicadores. Foram desenvolvidos sistemas isoladamente por regiões dos Estados-Membros, o que provoca necessariamente uma multiplicação dos custos e atrasos na aplicação do acompanhamento dos PIC.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

79. Em relação às insuficiências observadas quando do estudo que o Tribunal realizou sobre a iniciativa Interreg I, foram reforçados o carácter transeuropeu dos projectos e a cooperação na execução dos PIC (ver ponto 7). Porém, continuam a registar-se atrasos significativos e, apesar de certos esforços, a questão da avaliação do impacto da IC continua sem resposta satisfatória, o que se deve em parte à imprecisão e grande alcance dos objectivos definidos nas orientações e ao nível dos PIC.

Orientações assentes em normas de funcionamento mas disponibilizadas tardiamente e com objectivos de carácter demasiado geral

80. As orientações da Comissão contêm uma definição do projecto transeuropeu a executar em cada PIC (ver pontos 13-14) e um reforço das exigências relativas à execução destinado a incentivar a cooperação. No entanto, não se explorou suficientemente a possibilidade de aplicar a cooperação recorrendo a verdadeiras estruturas comuns, como os AEIE. Estas estruturas podem representar as diferentes regiões em causa e exercer responsabilidades de execução (ver pontos 15-16).

81. A Comissão não dispunha de análises relativas à situação específica das zonas elegíveis e aos progressos obtidos na concretização dos objectivos da IC ou dos objectivos específicos dos PIC. As novas orientações não prevêem objectivos orientados e mensuráveis. Constituem antes um campo de acções possíveis no qual as regiões dos Estados-Membros são convidadas a trabalhar juntas sobre temas que lhes compete definir em conjunto. Se não se efectuarem escolhas ao nível dos PIC para estabelecer objectivos concretos, a execução da IC conduzirá à dispersão dos recursos. A Comissão não definiu indicadores comuns que permitam medir, ao nível global da Comunidade, os progressos alcançados pela execução da iniciativa (ver pontos 17-25).

82. No que se refere à vertente A, o problema de existirem, em determinados Estados-Membros, zonas demasiado vastas para permitir uma cooperação efectiva não foi solucionado dadas as características actuais da nomenclatura NUTS (ver ponto 26).

83. As orientações da Comissão e os documentos de trabalho destinados a auxiliar os Estados-Membros na elaboração dos seus programas foram publicados tardiamente, quando tinha já começado a preparação das propostas de PIC nos Estados-Membros. Esta situação causou atrasos na execução dos PIC e conduziu a programas de qualidade insuficiente (ver pontos 28-29).

Melhorias necessárias no processo de exame das propostas de PIC

84. Os critérios de exame em matéria da qualidade das propostas de programas transmitidas pelos Estados-Membros não eram suficientemente pormenorizados e preparados. O processo de exame das propostas de PIC nem sempre resultou nas melhorias desejadas [ver pontos 31-33.a)].

85. O exame das propostas de programas demorou muito mais tempo do que previsto. Estes atrasos reduzem o período durante o qual os projectos podem ser desenvolvidos e provocam uma interrupção mais ou menos significativa no processo de cooperação entre regiões elegíveis dos Estados-Membros. Estiveram na origem da reatribuição de dotações de autorização em 2000 e de uma baixa utilização das dotações de pagamento nos primeiros quatro anos do período (ver pontos 35-39).

Elaboração e início de execução geralmente efectuados em cooperação

86. Realizou-se um processo prévio de consulta dos potenciais promotores de projectos na maioria dos programas. Porém, como não foi seguido de escolhas, este processo conduziu a PIC pouco orientados (ver pontos 41-42).

87. Criaram-se os órgãos únicos de execução e os elementos financeiros únicos dos PIC. Reforçou-se efectivamente a cooperação entre todos os parceiros. No entanto, podem ser introduzidas melhorias: por um lado, a ausência de verdadeiras estruturas comuns que representem os diferentes Estados-Membros tornou artificial a função desempenhada pelas autoridades de gestão (ver pontos 43-44); por outro lado, o espírito de cooperação que deve prevalecer na constituição dos STC nem sempre foi seguido nem integralmente respeitada a unicidade do plano de financiamento em bastantes casos, devido à existência de uma repartição por Estado-Membro dos recursos concedidos aos Fundos Estruturais, em geral, e às iniciativas comunitárias, em especial (ver pontos 45-50).

Análises geralmente integradas mas pouco úteis, falta de ligação entre estas análises e a definição das medidas dos programas e projectos, cuja mais-valia deverá ser aumentada

88. Dado que os avaliadores ex ante contribuíram geralmente para a elaboração e redacção dos PIC, não podem formular em total independência o parecer crítico que lhes é solicitado (ver ponto 52).

89. As análises em que se devia basear a determinação das prioridades e medidas dos PIC exigem a realização de vários trabalhos, são morosas e requerem a intervenção de peritos. Embora sejam geralmente integradas no que respeita à região elegível, a sua utilidade é limitada, designadamente porque as informações que contêm não servem para definir a situação de partida da região em relação à qual os indicadores deviam medir o impacto dos PIC. Se o processo de consulta bottom up conduz a um afastamento dos resultados destas análises, os programas deverão explicar os motivos dessa situação (ver pontos 55-57).

90. Além disso, os problemas identificados são de natureza geral, não resultando especialmente da existência das fronteiras, ainda que, para determinados PIC, se justifiquem algumas medidas (ambiente, aspectos territoriais relacionados com o EDEC…) pois as fronteiras surgem, pela sua própria natureza, como um obstáculo (ver ponto 58).

91. Por fim, as relações de causalidade entre estas análises e as prioridades dos PIC são vagas. Os objectivos estabelecidos, bem como as prioridades e medidas, resultam de preocupações que não procuram numa melhor orientação das acções a solução para os problemas específicos relacionados com as fronteiras. Os programas contêm uma grande diversidade de medidas, que leva a uma dispersão dos recursos e a uma diluição do impacto. A unicidade dos órgãos de execução dos PIC, embora favoreça a cooperação, não conduziu a uma estratégia orientada (ver pontos 59-63).

92. Os programas da vertente C são os menos bem definidos já que reúnem a imprecisão das orientações específicas com a ausência de uma avaliação ex ante que deveria ter clarificado as respectivas necessidades. A impossibilidade de definir indicadores revela igualmente que a Comissão não estava suficientemente pronta para introduzir esta vertente (ver pontos 24, 57, 62 e 72).

93. A complementaridade dos PIC da vertente A com as intervenções clássicas deve-se essencialmente ao carácter abrangente dos PIC Interreg. Só merece ser examinada se os PIC forem mais orientados (ver pontos 64-65).

94. A maioria dos projectos adoptados foi preparada e será realizada em cooperação. Porém, a contribuição dos projectos para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras nem sempre é significativa, já que certos projectos se limitam a um intercâmbio de experiências ou não estão ligados à existência das fronteiras. O Tribunal considera que esta mais-valia é demasiado reduzida, o que se deve principalmente à imprecisão dos objectivos estabelecidos e ao alcance das medidas de cada PIC (ver pontos 66-69).

Insuficiência dos instrumentos disponíveis para medir o impacto dos PIC em relação aos seus objectivos

95. Os PIC contêm objectivos ao nível global, ao nível das prioridades e ao nível das medidas que não resultam de escolhas efectuadas com vista à resolução dos problemas específicos relacionados com as fronteiras e cuja articulação não é evidente (ver pontos 71-72).

96. Os inúmeros indicadores dos PIC não reflectem os objectivos destes, ou fazem-no de forma insuficiente. A sua presença decorre de uma obrigação e não de uma necessidade de medir os progressos em relação aos objectivos fixados. Além disso, certos indicadores deverão ser definidos, bem como especificadas as fontes de informação. Foram envidados esforços de quantificação relativamente a alguns indicadores, mas não se fundamentam no diagnóstico de base e referem-se a objectivos pouco pertinentes. Na maioria dos casos examinados, não existe ainda o instrumento informático que deve permitir a recolha das informações estatísticas relativas aos indicadores (ver pontos 73-78).

Recomendações

97. Relativamente ao período actual: a) Deverão ser introduzidas melhorias e simplificações nos sistemas de indicadores adoptados para cada PIC de modo a permitir a medição útil do impacto destes, tendo em conta as deficiências identificadas; b) Para os novos projectos que possam beneficiar das dotações ainda por autorizar ao nível de cada PIC, os critérios de selecção deverão ser reforçados para responder melhor aos problemas específicos relacionados com as fronteiras.

98. Caso a iniciativa seja renovada após 2006: a) Deverá iniciar-se uma análise para determinar os problemas subsistentes relacionados com as fronteiras e os problemas para os quais a Interreg apresenta uma mais-valia em relação às intervenções clássicas dos objectivos n.os 1 e 2; b) Para cada vertente da iniciativa Interreg, a Comissão deverá estabelecer os objectivos concretos que considera prioritários, tendo em conta as informações que terá obtido sobre a situação das zonas elegíveis. Em seguida, deverá propor, por vertente, um sistema comum de indicadores que permitam acompanhar os progressos realizados; c) Deverão ser definidos critérios de apreciação pormenorizados das propostas de PIC. Estes critérios permitirão adoptar uma atitude proactiva em relação aos Estados-Membros com o objectivo de aumentar desde o início a qualidade das propostas de PIC e a pertinência das informações que contêm. Assim seria possível, mediante a clarificação dos objectivos da IC, dar origem a projectos cuja mais-valia seja maior; d) As análises solicitadas para cada PIC deverão servir de base para o estabelecimento dos objectivos e a medição dos progressos; e) As orientações, os documentos de trabalho e outras informações que contribuem para a elaboração das propostas de PIC deverão estar disponíveis antes de esta começar; f) A função do avaliador ex ante e o teor da sua avaliação deverão ser clarificados, nem sempre sendo fácil conciliar as funções de auxílio à redacção das propostas de PIC e de examinador crítico do conteúdo deste; g) A utilidade das informações constantes do complemento de programação deverá ser examinada de forma a aligeirar o seu conteúdo; h) Os recursos financeiros concedidos à iniciativa não deverão ser afectados por Estado-Membro mas ser comuns; i) Os trabalhos iniciados no que respeita aos instrumentos legais da cooperação deverão prosseguir para permitir a sua aplicação no âmbito da iniciativa Interreg.

99. A IC Interreg propõe que parceiros de diferentes Estados-Membros trabalhem em conjunto e contribui para a abertura das fronteiras. Em todas as etapas da sua execução, implica a presença de vários Estados-Membros e suas regiões. Esta iniciativa merece que, novamente no período de programação 2000-2006, sejam realizados esforços em matéria de indicadores, de medição do impacto e de critérios de selecção. Além disso, numa previsão do período seguinte, se a Comissão pretender renovar a iniciativa após 2006, deverão ser envidados esforços sobretudo no que respeita à concepção e às condições de execução.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 de Julho de 2004. Pelo Tribunal de Contas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) A título de exemplo, as decisões em matéria de ambiente (poluição, recursos hídricos…) podem ser tomadas de um lado de uma fronteira sem levar em conta a situação do outro lado; podem ser construídas infra-estruturas (estradas, edifícios…) de um lado sem ter em conta as necessidades do outro lado; os meios de transporte público podem terminar na fronteira ou não ser coordenados, etc.

(2) Considerando 38 e artigos 20.o e 21.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (JO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

(3) Nos termos do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, 5,35 % das dotações de autorização dos Fundos Estruturais do período 2000-2006, que se elevam a 195 mil milhões de euros, a preços de 1999, são consagrados ao financiamento das iniciativas comunitárias (Interreg, Urban, Leader e Equal). O artigo 20.o acrescenta que 2,5 % deste montante de 195 mil milhões de euros devem ser atribuídos à Interreg.

(4) Relatório anual relativo ao exercício de 1994, pontos 4.61-4.72 e 4.89 (JO C 303 de 14.11.1995).

(5) Ver «Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: Un premier bilan» (Iniciativa comunitária Interreg II 1994-1999: Um primeiro balanço), Janeiro de 2000 e documento de trabalho n.o 6 (5 de Maio de 2000) — «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)» [Avaliação ex ante e indicadores para Interreg (vertente A)]. Este último documento foi alargado à vertente B no documento de trabalho n.o 7.

(6) Comunicação da Comissão aos Estados-Membros, de 28 de Abril de 2000, que estabelece orientações relativas a uma iniciativa comunitária de cooperação transeuropeia destinada a promover o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do território europeu — Interreg III (JO C 143 de 23.5.2000, p. 6) e comunicação da Comissão aos Estados-Membros, de 7 de Maio de 2001, «A cooperação inter-regional» — Vertente C da iniciativa comunitária Interreg III (JO C 141 de 15.5.2001, p. 2).

(7) Embora estejam associadas à execução de determinados PIC Interreg regiões dos países candidatos à adesão e dos países terceiros (ver a denominação de determinados PIC do mapa 1, as regiões a sombreado do mapa 2 e determinadas regiões ou países do mapa 3), estas não beneficiam de um apoio financeiro no âmbito da IC. A intervenção de que beneficiam provém de instrumentos comunitários distintos dos FE.

(8) Anteriormente, eram designados organismos de execução separados e beneficiários finais diferentes para cada um dos Estados-Membros implicados num PIC.

(9) Anteriormente, o PIC incluía tantos planos de financiamento e contas bancárias para receber os pagamentos comunitários quantos os Estados-Membros implicados no PIC.

(10) Ver o relatório anual relativo ao exercício de 2002, pontos 7.46-7.59 (programa de cooperação transfronteiriça Tacis) e 8.51-8.57 (programa de cooperação transfronteiriça Phare) (JO C 286 de 28.11.2003).

(11) Termo utilizado de forma genérica para as três vertentes da iniciativa: cooperação transfronteiriça (vertente A), cooperação transnacional (vertente B) e cooperação inter-regional (vertente C).

(12) Ponto 7 da comunicação aos Estados-Membros de 28 de Abril de 2000.

(13) Avaliação ex post dos PIC transfronteiriços de 1989-1993 — Avaliação da iniciativa Interreg I realizada por Fère Consultants — Agosto de 1996. O projecto «Assistência técnica e promoção da cooperação entre as regiões transfronteiriças europeias» (LACE) foi desenvolvido pela «Associação das Regiões Fronteiriças Europeias» (ARFE). A ARFE foi criada em 1971, com o objectivo de representar as regiões transfronteiriças europeias. A associação agrupa cerca de 80 membros, abrangendo 160 zonas fronteiriças, nas fronteiras internas e externas da União Europeia. Entre outros, elaborou os seguintes documentos: «Cross-border cooperation on maritime borders» (Cooperação marítima transfronteiriça) (Junho de 1998), «Aspectos institucionais da cooperação transfronteiriça» (Março de 1999), «Interreg III A: modèles de gestion de programme» (Interreg III A: modelos de gestão de programa) (Novembro de 1999). Existem outros documentos, mas que são posteriores à elaboração das orientações: «Gestão financeira transfronteiriça» (Janeiro de 2000) e «Guia operativo para a preparação e direcção dos programas da iniciativa comunitária Interreg III A (2000-2006)» (Março de 2000).

(14) «Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: Un premier bilan» (Iniciativa comunitária Interreg II 1994-1999: Um primeiro balanço), Janeiro de 2000, União Europeia — Política Regional.

(15) Trata-se do documento de trabalho n.o 6 (5 de Maio de 2000) — «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)» [Avaliação ex ante e indicadores para Interreg (Vertente A)] e do documento de trabalho n.o 7 (Outubro de 2000), que retoma o conteúdo do anterior e o completa relativamente à vertente B. A avaliação ex ante deve nomeadamente servir para apreciar a coerência da estratégia e dos objectivos fixados, tendo em conta os pontos fortes e fracos identificados.

(16) «Actividades apoiadas a título dos objectivos n.o 1 e n.o 2 dos Fundos Estruturais», «Cooperação inter-regional associando autoridades públicas ou órgãos equivalentes que participem noutros programas Interreg», «Cooperação inter-regional no domínio do desenvolvimento urbano», «Cooperação inter-regional associando regiões que participem num ou em diversos dos três temas das acções regionais inovadoras para 2000-2006» e «Outras questões adequadas para a cooperação inter-regional».

(17) «Trans-european co-operation initiative for balanced development» (Iniciativa de cooperação transeuropeia para o desenvolvimento equilibrado), 6 de Março de 1998, DG XVI/A/1.

(18) Ver Relatório Especial n.o 7/2003 relativo à aplicação da programação das intervenções do período 2000-2006 no âmbito dos Fundos Estruturais, pontos 18-24 (JO C 174 de 23.7.2003).

(19) Esta repartição foi objecto de uma decisão quando da reunião dos chefes de Estado e de Governo que se realizou em Berlim, em 24 e 25 de Março de 1999.

(20) Esta expressão é utilizada no documento de trabalho n.o 6 (5 de Maio de 2000) da Comissão — «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)» [Avaliação ex ante e indicadores para Interreg (Vertente A)], p. 7. A ligação em falta corresponde ao efeito de barreira da fronteira. A Comissão cita como exemplos a ausência de ligações transfronteiriças, a poluição fluvial transfronteiriça e a falta de reconhecimento mútuo das qualificações.

(21) As prioridades do EDEC são: «desenvolvimento espacial policêntrico e nova relação cidade/campo», «acesso equivalente às infra-estruturas e ao saber» e «gestão prudente da natureza e do património cultural».

(22) Para uma dada região elegível, a comparação dos recursos financeiros colocados à disposição a título da Interreg III com os dos programas de intervenção dos objectivos n.os 1 e 2 é difícil de efectuar, dado que as zonas elegíveis não são exactamente as mesmas, pois as regiões elegíveis para intervenção da Interreg não têm necessariamente de ser elegíveis para os objectivos n.os 1 e 2. Pode, contudo, estimar-se que, no caso dos programas Interreg da vertente A, a relação entre estes recursos financeiros varia entre 1/20 e 1/50.

(23) O controlo incidiu numa amostra de projectos seleccionados de entre os primeiros projectos que foram adoptados pelas autoridades responsáveis por cada PIC escolhido no âmbito deste trabalho. Ainda não tinham sido apresentadas declarações de despesas para estes projectos.

(24) Por exemplo, número de trabalhadores transfronteiriços, número de empresas que têm uma actividade transfronteiriça, percentagem da população que fala a língua do país vizinho.

(25) Por exemplo, número de sistemas de informação comuns, número de redes transfronteiriças.

Quadro 1 Da regulamentação comunitária de base dos FE aos projectos dos beneficiários da intervenção do FEDER Quadro 2 Execução orçamental da Interreg III (milhões de euros) 2000 2001 2002 2003 (provisório) Autorizações Dotações iniciais 818,0 777,0 762,9 688,9 – reatribuição – 818,0 (1) + 147,3 + 188,0 – transferências –73,3 (2) –46,7 (2) + dotações transitadas + 109,4 (3) = dotações disponíveis (a) 703,7 972,8 876,9 Utilização (b) 594,3 972,8 876,9 Dotações a transitar (a)–(b) 109,4 (3) 0,0 0,0 Taxa de realização (b)/(a) 0 % 84 % 100 % (4) 100 % (4) Pagamentos Dotações iniciais 139,0 223,6 370,0 563,3 – transferências –22,7 (5) – 370,0 (5) = dotações disponíveis (a) 200,9 370,0 193,3 Utilização (b) 82,9 267,5 182,2 Dotações anuladas (a)–(b) 139,0 118,0 (5) 102,5 (5) 11,1 (5) Taxa de realização (b)/(a) 0 % 41 % (5) 72 % (5) 94 % (5)

Quadro 3 Principais características das três vertentes da IC Interreg III Objectivo Zonas elegíveis Domínios prioritários Recursos Vertente A: Cooperação transfronteiriça Entre regiões fronteiriças vizinhas, desenvolver pólos económicos e sociais transfronteiriços a partir de estratégias comuns de desenvolvimento territorial sustentável Zonas situadas ao longo das fronteiras terrestres internas e externas da Comunidade e determinadas regiões marítimas citadas em anexo às orientações da Comissão; zonas adjacentes a estas podem igualmente ser elegíveis em determinadas condições. Ver mapa 1 Indicados em anexo às orientações, mas lista não limitativa (desenvolvimento urbano, rural e costeiro; PME; iniciativas de emprego; mercado de trabalho e integração social; partilha de recursos humanos e equipamentos; ambiente e energias; transportes e comunicação; cooperação jurídica e administrativa; potencial humano e institucional…) Pelo menos 50 % da dotação Interreg de cada Estado-Membro, ou seja 3 539,2 milhões de euros, a preços de 2003. Esta vertente engloba 53 PIC Exemplos de projectos: — Criação e promoção de um bilhete diário que permite utilizar todos os meios de transporte colectivo de uma zona transfronteiriça — Acções comuns de valorização de uma região turística transfronteiriça (formação de guias, acções de promoção, sistema de reservas) Vertente B: Cooperação transnacional Promover um maior grau de integração territorial em grandes grupos de regiões europeias com o objectivo de alcançar um desenvolvimento sustentável, harmonioso e equilibrado na Comunidade e uma maior integração territorial em relação aos países candidatos à adesão e aos outros países vizinhos Vastos espaços geográficos definidos nas orientações e agrupando várias regiões europeias e até mesmo Estados-Membros inteiros. Ver mapa 2 Indicados em anexo às orientações, mas lista não limitativa (estratégias de desenvolvimento territorial à escala transnacional; desenvolvimento de sistemas de transporte eficientes e sustentáveis e melhoramento do acesso à sociedade da informação; promoção do ambiente, do património cultural e dos recursos naturais; fomento da integração das regiões marítimas e insulares; promoção da cooperação das regiões ultraperiféricas) Pelo menos 14 % da dotação Interreg de cada Estado-Membro, ou seja 1 313,6 milhões de euros, a preços de 2003. Esta vertente engloba 13 PIC Exemplos de projectos: — Acções integradas desenvolvidas por 14 parceiros de quatro Estados-Membros com vista a promover as redes existentes de comboios de grande velocidade (pontos de venda únicos, eventos e exposições rotativas, inquéritos sobre as necessidades e a satisfação dos viajantes, publicações, etc.) — Entre parceiros de três Estados-Membros, experimentação e modelização numa região de medidas agrícolas, florestais e ambientais em matéria de luta contra a erosão dos solos, de escoamento das águas de superfície e de retenção das águas. Extrapolação a duas outras regiões e campanhas de sensibilização, nomeadamente com vista à integração na planificação da utilização dos solos Vertente C: Cooperação inter-regional Melhorar a eficácia das políticas e dos instrumentos de desenvolvimento regional e coesão mediante a constituição de redes de parceiros Todo o território da Comunidade, entre parceiros de regiões não contíguas de Estados-Membros diferentes. Ver mapa 3 Cinco temas de cooperação inter-regional (actividades relativas aos objectivos n.o 1 ou n.o 2, programas Interreg, desenvolvimento urbano, acções regionais inovadoras e, de uma maneira geral, todos os temas de cooperação inter-regional) 6 % da dotação Interreg de cada Estado-Membro, ou seja 307,5 milhões de euros, a preços de 2003. Esta vertente engloba quatro PIC Exemplo de projecto: — Criação de uma rede de 19 parceiros de 13 países em matéria de gestão dos programas dos Fundos Estruturais com o objectivo de trocar informações e experiências no sector do desenvolvimento rural (conferências, seminários, nomeadamente dirigidos aos novos Estados-Membros)

Quadro 4 Programas examinados no âmbito da auditoria PIC Tipo — Dotação FEDER Contexto particular Superfície da zona elegível em 1 000 km2 Região Ems-Dollart (D e NL) Vertente A — 35,4 milhões de euros Pequeno programa 19 Alpes (F e I) Vertente A — 63,3 milhões de euros Montanha 45 Irlanda-País de Gales (IRL e UK) Vertente A — 47,6 milhões de euros Mar 27 Espanha-Portugal (E e P) Vertente A — 806,9 milhões de euros Foram seleccionados dois subprogramas cuja dotação FEDER é de 330,2 milhões de euros O maior programa 137 Alpenrhein-Bodensee--Hochrhein (A, D, CH e LI) Vertente A — 17,5 milhões de euros Pequeno programa 27 Europa do Noroeste (ENO) (B, D, F, IRL, L, NL e UK) Vertente B — 329,7 milhões de euros Vertente transnacional 787 Mediterrâneo ocidental (Medoc) (E, F, I, P e UK) Vertente B — 103,8 milhões de euros Vertente transnacional 545 Zona Norte (ZN) (DK, D, S e SF) Vertente C — 32,8 milhões de euros Vertente inter-regional Não relevante (6)

Quadro 5 Exemplos de indicadores que devem medir o impacto ou o resultado (7) dos programas ao nível global O presente quadro apresenta, para os oito PIC auditados, exemplos de indicadores que devem medir o impacto ou o resultado dos programas, na sua globalidade e/ou ao nível dos sub-objectivos. Existem igualmente indicadores de resultado em níveis inferiores dos PIC. Estes fornecerão informações suplementares mas, como indicado no ponto 75, a sua agregação para os níveis superiores não foi definida.

PIC Objectivo global Medição do impacto ou do resultado global Prioridades ou eixos de intervenção ou sub-objectivos Medição do impacto ou do resultado Região Ems-Dollart (vertente A) Promover de forma sustentável a integração económica e social, bem como o desenvolvimento da região Ems-Dollart para uma utilização óptima do potencial humano, económico e natural actualmente por utilizar devido à existência da fronteira — 1. Promover um crescimento qualitativo 2. Criar redes ao nível das estruturas 3. Desenvolver os recursos humanos 4. Promover encontros, aprendizagem da língua e intercâmbio de experiências 5. Explorar as potencialidades em matéria de informação e de comunicação 6. Promover a mobilidade e o acesso Indicadores de resultado: 1. Número de projectos 2. Número de redes 3. Número de parceiros 4. Número de empregos criados e salvaguardados 5. Número de pessoas que aprenderam a língua do país vizinho 6. Tomada em conta da igualdade de oportunidades 7. Perenidade do projecto Os indicadores adoptados não permitem medir a concretização do objectivo global ou dos sub-objectivos. Alpes (vertente A) Contribuir para o desenvolvimento sustentável da zona transfronteiriça através da redução dos obstáculos devidos à presença de uma fronteira 1. Aumento das oportunidades de emprego 2. Pôr fim ao êxodo das zonas rurais e das zonas de montanha 3. Dois indicadores para medir o número de iniciativas de cooperação 1. Gerir espaços em conjunto numa perspectiva de desenvolvimento sustentável 2. Reforçar a identidade transfronteiriça no quadro da cidadania europeia 3. Promover a competitividade das zonas fronteiriças A título de exemplo, o último sub-objectivo deveria ser medido por indicadores de impacto: 1. Nível de desenvolvimento das actividades rurais 2. Distribuição no tempo e no espaço da frequentação turística 3. Dois indicadores para medir a cooperação entre empresas 4. Aumento do número de empresas certificadas e de produtos com etiqueta própria O objectivo global limita-se a repetir o objectivo geral da vertente A. O desenvolvimento sustentável é medido apenas em parte. Os indicadores do terceiro sub-objectivo apresentam uma certa adequação, mas nem todos são definidos. Irlanda-País de Gales (vertente A) Alcançar um desenvolvimento sustentável pela integração progressiva do desenvolvimento local, nos planos económico, social e ambiental, de uma região orientada para o futuro e que atrai pela qualidade de vida, igualdade social e ambiente que oferece, bem como pelas redes de comunicação de que dispõe; construir uma região adaptada às exigências da concorrência num contexto de economia global. Estes objectivos serão alcançados intensificando as relações entre os sectores público, privado e associativo de forma a contribuir para a criação de empregos de qualidade numa economia moderna — 1. Promover o desenvolvimento económico, social e técnico da zona transfronteiriça 2. Alcançar um crescimento sustentável melhorando a qualidade geral da zona transfronteiriça A título de exemplo, o primeiro sub-objectivo deveria ser medido pelos indicadores de resultado: 1. Número bruto de empregos criados e salvaguardados 2. Número de pessoas que participam em cursos de formação 3. Proporção dos projectos no domínio das técnicas de informação e de comunicação Para o segundo sub-objectivo: 1. Número de eventos culturais conjuntos 2. Número de iniciativas conjuntas de promoção do turismo 3. Número de pesquisas no sector marítimo e ambiental Os objectivos são complexos e vastos. Os indicadores só vagamente estão relacionados com os objectivos e pouco têm a ver com o impacto do PIC. Espanha-Portugal (vertente A) Promover o desenvolvimento harmonioso e equilibrado dos territórios de fronteira, como uma janela de oportunidade com virtualidades próprias para reposicionar o espaço transfronteiriço, com economias periféricas, no seio dos Estados-Membros da União Europeia — 15 objectivos específicos agrupados em quatro eixos de intervenção. A título de exemplo, os objectivos do primeiro eixo são: 1. Facilitar a integração económica e de mercado 2. Aumentar os fluxos de investimento, de relações económicas e de visitantes entre ambos os países 3. Ordenar e qualificar os territórios transfronteiriços com vista a melhorar a sua capacidade competitiva 4. Promover a integração territorial e o desenvolvimento dos espaços rurais Para o primeiro eixo, foram adoptados os indicadores de impacto seguintes: 1. Fluxos de tráfego de pessoas e de bens 2. Níveis de cobertura da rede pública de esgotos 3. Ligações rodoviárias e ferroviárias entre os principais centros urbanos O objectivo global é vasto e acompanhado por inúmeros sub-objectivos. Os indicadores são insuficientes tendo em conta a amplitude dos objectivos. Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein (vertente A) Promover o desenvolvimento sustentável da região e criar e intensificar redes transfronteiriças Indicadores de resultado: 1. Número de projectos subvencionados 2. Número de cooperações subvencionadas 3. Número de estudos e de documentos de planeamento de base 4. Número de redes apoiadas 5. Número de projectos para a melhoria das infra-estruturas 1. Desenvolvimento económico 2. Desenvolvimento ambiental e espacial 3. Desenvolvimento sociocultural Os indicadores de resultado adoptados ao nível de cada prioridade visam medir o número de projectos em determinados domínios, como por exemplo o número de projectos destinados a garantir a promoção da região e o número de projectos no domínio da transferência de inovação Os objectivos são muito gerais e os indicadores não os medem. Europa do Noroeste (vertente B) Contribuir, através de uma abordagem inovadora e integrada da cooperação transnacional em matéria de questões territoriais, para um desenvolvimento mais coeso, equilibrado e sustentável do território europeu e da zona noroeste em especial Indicadores de resultado: 1. Número estimado de projectos por prioridade 2. Número de documentos transnacionais de gestão do espaço 3. Número de redes permanentes de empregados criadas nos sectores público e privado 4. Número de mecanismos de cooperação entre ministérios sobre questões estreitamente ligadas à gestão do espaço 21 objectivos dos quais, a título de exemplo, para a prioridade «acessibilidade externa e interna da região»: 1. Assegurar uma conexão sustentável entre a Europa do Noroeste e o resto do mundo 2. Contribuir para a coesão territorial por meio de transportes sustentáveis 3. Melhorar o acesso ao saber e à informação 4. Melhorar a base a partir da qual poderão ser tomadas decisões no futuro Indicadores de impacto para a prioridade «acessibilidade externa e interna da região»: 1. Acessibilidade do território (externa e interna) 2. Evolução dos modos de transporte (modal split), especialmente nos «euro-corredores» 3. Redução dos engarrafamentos ao nível do trânsito 4. Número de abordagens inovadoras 5. Número de redes de cooperação transnacionais 6. Montante dos investimentos de pequena escala O objectivo global é vasto e acompanhado por indicadores que não medem a sua concretização. Há inúmeros sub-objectivos. Foram definidos os indicadores correspondentes mas, tendo em conta o seu número, dificilmente se podem gerir. Mediterrâneo ocidental (vertente B) Aumentar a competitividade territorial de conjunto do espaço Medoc; reforçar a coesão do espaço de cooperação tornando mais coerentes as políticas de desenvolvimento territorial graças a uma maior integração interinstitucional; facilitar e iniciar cooperações transnacionais mais ricas, em maior número e numa perspectiva de desenvolvimento sustentável à escala das regiões europeias elegíveis para o programa, bem como com os países terceiros da margem sul da bacia mediterrânica Indicadores de resultado: 1. Número de organismos implicados nos projectos 2. Número de análises estratégicas e espaciais realizadas 3. Número de redes em que participam organismos públicos 4. Número de projectos implicando mais de dois países ou, pelo menos, um país terceiro Quatro eixos prioritários: 1. Bacia mediterrânica 2. Estratégia de desenvolvimento territorial e sistemas urbanos 3. Sistemas de transporte e sociedade da informação 4. Ambiente, valorização do património e desenvolvimento sustentável Exemplos de indicadores de resultado para o eixo 1: — Número de projectos de ordenamento do espaço mediterrânico financiados — Número de acordos entre colectividades das duas margens do Mediterrâneo — Número de pessoas formadas — Número de portais comuns a várias empresas das duas margens do Mediterrâneo — Aumento da taxa de utilização das novas tecnologias pelas administrações e pelas empresas financiadas O objectivo global é muito vasto e não é medido pelos indicadores adoptados. Zona Norte (vertente C) Melhorar a eficácia das políticas e instrumentos de desenvolvimento regional e coesão pela colocação em rede, especialmente no que se refere às regiões menos desenvolvidas e de reconversão — — — Os objectivos da vertente C e dos seus PIC ainda não estão suficientemente definidos, nem existem ainda indicadores. Mapa 1 Mapa 2 Mapa 3 (1) Reatribuição da fracção de 2000 às fracções de 2002 a 2006, não tendo sido adoptado nenhum PIC Interreg em 2000. (2) Transferência para as «acções inovadoras» no seguimento dos atrasos na adopção de certos PIC ou dos atrasos de determinados Estados-Membros. Em 2001: Grécia-Albânia (vertente A), Grécia-FYROM (vertente A), Itália-Albânia (vertente A), Itália-Adriático (vertente A), Caraíbas (vertente B), Reunião (vertente B) e Zona Sul (vertente C). Em 2002: Grécia-Itália (vertente A), Grécia-Turquia (vertente A), Arquimedes (vertente B) e Mediterrâneo ocidental (vertente B). (3) Dotações transitadas de 2001 para 2002 no seguimento dos atrasos na adopção de determinados PIC: Irlanda-Irlanda do Norte (vertente A), Grécia-Chipre (vertente A), Espanha-Atlântico (vertente B), Europa do Noroeste (vertente B) e Zona Oeste (vertente C). (4) Taxa de 100 %, tendo em conta o mecanismo de autorização automática das fracções anuais em 30 de Abril de cada ano [artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999]. (5) Importância das transferências de dotações de pagamento e das dotações anuladas, bem como taxas de utilização pouco elevadas. Esta situação deve-se aos atrasos na adopção dos PIC por parte da Comissão e ao tempo necessário em seguida para seleccionar e lançar os primeiros projectos (ver pontos 35-39). Os montantes pagos em 2001, 2002 e 2003 correspondem, em cerca de 70 %, aos pagamentos por conta automáticos de 7 % da participação do FEDER nos PIC que foram adoptados. NB:Ver o relatório anual relativo ao exercício de 2001, pontos 3.7-3.8 e 3.34 (JO C 295 de 28.11.2002). Fonte:Contas de gestão e DG REGIO. (6) O território da União está dividido em quatro partes, estando cada uma abrangida por um PIC da vertente C. Basta que o chefe de fila de um projecto resida na zona elegível do PIC para que todas as despesas desse projecto sejam imputadas a esse PIC, ainda que os outros parceiros possam residir fora desta zona elegível. Assim, a superfície da zona elegível não constitui uma informação pertinente. (7) O termo «impacto» refere-se a efeitos a longo prazo, enquanto o termo «resultado» diz respeito a efeitos directos e imediatos.