RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Relatório sobre a execução do programa Fiscalis (1998-2002)

ÍNDICE

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Relatório sobre a execução do programa Fiscalis (1998-2002)

RESUMO

Parte 1 : Relatório sobre a execução das acções conjuntas do programa Fiscalis (1998-2002)

1 Introdução

1.1 O programa Fiscalis

1.1.1 Antecedentes do programa

1.1.2 Estruturas de organização do programa

1.2 Natureza e finalidade do relatório

1.2.1 Delimitação do âmbito da análise

1.2.2 Método de elaboração do relatório

1.2.3 Objectivos do programa

1.2.4 Observação dos dados

2 Orçamento

3 Seminários

3.1 Quadro de realizações

3.2 Constatações

3.3 Melhorias desejáveis

4 Intercâmbios

4.1 Quadro de realizações

4.2 Constatações

4.3 Melhorias desejáveis

5 Controlos multilaterais

5.1 Realizações

5.2 Constatações

5.3 Melhorias desejáveis

6 Formação

6.1 Quadro de realizações

6.2 Constatações

6.3 Melhorias desejáveis

7 Gestão do programa e eficiência

8 Aberos

9 Resultados e impactos das acções conjuntas

9.1 Garantir a melhoria dos procedimentos administrativos: simplificação e modernização da legislação

9.1.1 Resultados imediatos

9.1.2 Impacto a médio e a longo prazo

9.1.3 Constatações

9.2 Proporcionar aos funcionários um elevado nível de compreensão do direito comunitário e aplicação uniforme da legislação comunitária

9.2.1 Impacto a curto prazo

9.2.2 Impactos a médio e longo prazo

9.2.3 Constatações

9.3 Garantir uma cooperação eficaz, efectiva e alargada entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão e luta contra a fraude

9.3.1 Impactos a curto prazo

9.3.2 Impactos a médio e a longo prazo

9.3.3 Constatações

10 Conclusões gerais e recomendações das acções conjuntas

Parte 2 : Relatório sobre a execução do programa Fiscalis no domínio informático (1998-2002)

1 Introdução

1.1 Contexto

1.2 Fontes de dados

1.3 Avaliação intercalar

1.4 Estrutura da análise

2 Orçamento

3 Parte comum aos programas Fiscalis e Alfândega 2002

3.1 CCN/CSI (Common Communication Network/Common System Interface)

3.1.1 Descrição

3.1.2 Avaliação da instalação e do desenvolvimento da CCN/CSI

3.1.3 Resultados

3.1.3.1 Apreciação qualitativa dos utilizadores

3.1.3.2 Dados quantitativos

3.1.3.3 O estudo do Gartner Group (2002).

3.1.4 Impactos

3.2 Ferramentas de gestão do programa

3.1.5 Project Support Office (PSO)

3.2.2 TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.1.5.1 Descrição

3.1.5.2 Contributo da metodologia Tempo

4 Aplicações relativas ao IVA e aos impostos especiais de consumo

4.1 Avaliação do desenvolvimento, da instalação e do funcionamento das aplicações fiscais em geral

4.1.1 Desenvolvimento e instalação

4.1.2 Funcionamento

4.2 Utilidade/Sustentabilidade

4.3 A aplicação VIES (VAT Informações Exchange System)

4.3.1 Descrição do sistema

4.3.2 Resultados

4.3.2.1 Apreciação qualitativa dos Estados-Membros

4.3.2.2 Dados quantitativos

4.3.3 Impactos

4.4 Formulários electrónicos SCACform 2001

4.4.1 Descrição

4.4.2 Resultados qualitativos e quantitativos

4.5 A base de dados SEED

4.5.1 Descrição

4.5.2 Resultados

4.5.3 Impacto

4.6 A aplicação SIPA (Sistema de informação prévia em matéria de impostos especiais de consumo)

4.6.1 Descrição

4.6.2 Resultados

4.6.3 Impactos

4.7 Os formulários electrónicos MVS

4.7.1 Descrição

4.7.2 Resultados

4.7.3 Impactos

4.8 O IVA no comércio electrónico

4.9 Estudo de viabilidade do EMCS (Excise Movement and Control System)

5 Conclusões

5.1 Parte comum aos programas Alfândega 2002 e Fiscalis

5.2 Aplicações relativas ao IVA e aos impostos especiais de consumo

SIGLAS - GLOSSÁRIO

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS

Anexo 1 Seminários Fiscalis

Anexo 2 Respostas dos participantes nos seminários de 2000 e 2001 aos questionários individuais de avaliação

Anexo 3 Respostas dos participantes nos seminários de 2000 e 2001 aos questionários individuais de avaliação

Anexo 4 Intercâmbios Fiscalis

Anexo 5 Respostas dos participantes nos intercâmbios de 2000 e 2001 aos questionários individuais de avaliação

Anexo 6 Intercâmbios por Estado-Membro

Anexo 7 :Controlos multilaterais Fiscalis

Anexo 8 Número de controlos multilaterais em 1998 e 1999

Anexo 9 Número de controlos multilaterais em 2000 e 2001

Anexo 10 : Número de controlos multilaterais previstos em 2002

Anexo 11 Acções de formação Fiscalis e acções externas

Anexo 12 Melhoria dos procedimentos administrativos pessoais

Anexo 13 Orçamento informático Fiscalis

Anexo 14 Avaliação pelos Estados-Membros do desenvolvimento, da instalação e do funcionamento do sistema CCN/CSI

Anexo 15 Avaliação pelos Estados-Membros da instalação e do funcionamento das componentes nacionais dos sistemas desenvolvidos no âmbito do programa Fiscalis

Anexo 16 Avaliação pelos Estados-Membros da qualidade des informações fornecidas pelos sistemas Fiscalis

Anexo 17 Avaliação pelos Estados-Membros da exaustividade das informações fornecidas pelos sistemas Fiscalis

Anexo 18 Avaliação pelos responsáveis dos CLO ("Central Liaison office") das aplicações relativas ao IVA

Anexo 19 Avaliação pelos responsáveis pelos gabinetes de ligação para os impostos especiais de consumo das aplicações relativas aos impostos especiais de consumo

Anexo 20 avaliação pelos Estados-Membros da utilização dos sistemas desenvolvidos no âmbito do programa Fiscalis

Anexo 21 : Avaliação pelos participantes nas acções conjuntas Fiscalis da utilidade dos sistemas de comunicação e de troca de informações

RESUMO

O programa Fiscalis é um programa de acção comunitário plurianual destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno.

O presente relatório é elaborado nos termos do nº 3 do artigo 12º da Decisão nº 888/98/CE, de 30 de Março de 1998. É um relatório sobre a execução do programa, constituído por duas partes :

(1) A parte 1 diz respeito à execução das acções conjuntas (seminários, intercâmbios, controlos multilaterais e iniciativas de formação).

(2) A parte 2 diz respeito ao domínio informático.

I) Na primeira parte são apresentadas as acções conjuntas e os dados financeiros respeitantes às mesmas. São descritas as realizações de cada um dos instrumentos, a sua utilidade no âmbito do programa (constatações) e as melhorias desejáveis.

Em conformidade com o artigo 7º da Decisão Fiscalis, o programa foi aberto à participação dos países associados da Europa Central e Oriental em conformidade com as condições estabelecidas nos acordos europeus ou nos seus protocolos adicionais relativos à sua participação nos programas comunitários. O financiamento foi assegurado por outros programas, distintos do programa Fiscalis, no contexto da estratégia de pré-adesão.

É analisada no relatório a relação entre as acções executadas e os objectivos formais ou estratégicos do programa. Os objectivos formais do programa (artigo 3º da Decisão Fiscalis) consistem em:

(1) Proporcionar aos funcionários um elevado nível comum de compreensão do direito comunitário;

(2 Garantir a melhoria dos procedimentos administrativos;

(3) Garantir uma cooperação eficaz, efectiva e alargada entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão.

Os objectivos estratégicos do programa são os seguintes:

- Simplificar e modernizar a legislação ;

- Modernizar a administração;

- Aplicar uniformemente a legislação comunitária;

- Melhorar a cooperação administrativa e a luta contra a fraude.

- Orçamento

Foi atribuído ao programa Fiscalis um envelope financeiro de 40 milhões de euros, tendo sido afectadas às acções conjuntas autorizações anuais equivalentes a 35% desse montante.

- Método de avaliação

São identificados no relatório impactos a três níveis: impactos a curto prazo ou resultados imediatos da acção; impactos a médio prazo, quando os funcionários que são os destinatários directos da acção utilizam os resultados na sua administração nacional; impactos a longo prazo, quando os resultados das actividades do programa são divulgados junto da administração nacional e utilizados por funcionários que não participaram directamente nas actividades.

No que se refere aos impactos a curto prazo, os Estados-Membros classificaram, numa escala de 1 (inútil) a 4 (muito útil), a contribuição de cada uma das actividades para os objectivos do programa. Além disso, os participantes nas acções manifestaram o seu grau de satisfação com a melhoria do seu conhecimento da legislação comunitária em matéria de fiscalidade indirecta, do ponto de vista da identificação de "boas práticas" e da melhoria da cooperação administrativa.

Os impactos a médio prazo foram avaliados com base nos relatórios finais dos Estados-Membros, em que é referida a evolução verificada a nível da administração nacional na sequência da participação dos seus funcionários nas acções do programa.

No que se refere aos impactos a longo prazo, foram estimados com base nos relatórios dos Estados-Membros, uma vez que havia poucos indicadores que permitissem avaliar o grau de divulgação dos resultados das actividades do programa. De acordo com esses relatórios, foram organizadas acções de divulgação (conferências específicas, reuniões com outros serviços, publicações internas, apresentações na Intranet, etc.) destinadas a informar o maior número possível de pessoas sobre os resultados dessas actividades, nomeadamente dos seminários. No que diz respeito às outras acções conjuntas, a divulgação dos resultados parece ter sido mais restrita. A este respeito, no âmbito do novo programa Fiscalis para 2003-2007 serão definidos indicadores de resultados e de impacto.

- Resultados e impactos das acções conjuntas

As conclusões finais sobre as acções conjuntas sublinham, antes de mais nada, como é que foram aplicadas as melhorias propostas na avaliação intercalar de Junho de 2001 e como é que as orientações da nova estratégia em matéria de IVA foram integradas nos planos de acção para 2001 e 2002.

O relatório demonstra que todas as acções conjuntas contribuíram para melhorar os conhecimentos e a compreensão dos participantes em matéria de temas específicos da fiscalidade indirecta. O programa contribuiu para a divulgação das "boas práticas" (nomeadamente no que se refere aos processos de controlo da fraude, à organização de unidades antifraude, aos métodos de análise de risco, à identificação dos tipos de fraude) que contribuem para combater mais eficazmente a fraude, proporcionou aos funcionários a possibilidade de adoptar novos métodos de trabalho, cooperando com as outras administrações fiscais, e contribuiu para a simplificação dos instrumentos que facilitam o cumprimento pelos operadores económicos das suas obrigações fiscais.

Contribuiu também para ajudar os participantes a estabelecer pontos de contacto com outras administrações nacionais, o que permitiu facilitar a troca de informações e melhorar a cooperação administrativa. Na opinião dos Estados-Membros, foi esse o resultado mais importante das acções do programa, apesar das insuficiências da regulamentação nessa matéria. A este respeito, está prevista uma melhoria do quadro jurídico actual, com a apresentação pela Comissão de uma proposta de regulamento [1] relativa à cooperação administrativa no domínio do IVA. Esta proposta cria um quadro jurídico único e eficaz de luta contra a fraude, estabelecendo um sistema directo e rápido de troca de informações entre os Estados-Membros.

[1] COM (2001) 294 final de 18.06.2001.

De um modo geral, as acções conjuntas do programa contribuíram para melhorar o funcionamento dos sistemas fiscais do mercado interno. Contudo, para reforçar o seu impacto será necessário melhorar a complementaridade das acções do programa (os resultados de um controlo poderiam ser objecto de um seminário ou os intercâmbios ser organizados com base num tema tratado num seminário, etc.). Algumas das recomendações formuladas no presente relatório foram já tidas em conta no contexto do novo programa Fiscalis para 2003-2007.

II) A segunda parte, que diz respeito ao domínio informático, completa o relatório sobre as acções conjuntas do programa. Nesta parte são apresentados os resultados e os impactos produzidos pelas diferentes aplicações informáticas financiadas pelos programas, assim como as ferramentas de gestão dos projectos informáticos.

- Orçamento informático

O montante total das somas autorizadas no âmbito do programa Fiscalis no período de 1998-2002 ascende a 19 622 659 euros. No que se refere aos sistemas informáticos que abrangem componentes comunitárias e nacionais, o programa Alfândega 2002 financia apenas a componente comunitária e os Estados-Membros financiam as componentes nacionais.

A rede de comunicação CCN/CSI [2] exigiu um investimento de 23 801 472 euros, metade do qual foi financiado pelo programa Fiscalis e a outra metade pelo programa Alfândega 2002. Os montantes autorizados para a rede CCN/CSI são bastante elevados, pois destinam-se a cobrir os custos de desenvolvimento e de instalação.

[2] Common Communication Network / Common System Interface.

A aplicação VIES [3] representa a maior parte do orçamento "FITS" (Fiscalis Information Technology System), que ascende a 5 547 267 euros, sendo assim a aplicação mais importante do orçamento Fiscalis. O orçamento dedicado ao sistema VIES cobre os custos de funcionamento e de manutenção, pois o sistema tinha sido já desenvolvido e estava em funcionamento antes do início do programa Fiscalis.

[3] VAT Information Exchange System.

Ao contrário do que estava previsto inicialmente, o programa Fiscalis não financiou a aplicação EMCS [4] (sistema de informatização dos movimentos e dos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo), cujas necessidades financeiras são estimadas em 35 milhões de euros para um prazo de desenvolvimento de seis anos, o que vai além das possibilidades do programa, cuja dotação é de 40 milhões de euros.

[4] Excise Movement and Control System.

- Parte comum dos programas Fiscalis e Alfândega 2002

Estes programas permitiram desenvolver e instalar a rede e a interface de comunicação CCN/CSI.

Os serviços prestados pela rede CCN/CSI são muito completos, a rede funciona bem e é muito utilizada. Os custos de instalação, desenvolvimento e funcionamento foram condicionados pela necessidade de assegurar a compatibilidade da rede CCN/CSI com os diferentes sistemas nacionais existentes. Por outro lado, a arquitectura descentralizada da rede CCN/CSI implica que cada nova ligação exige a criação de uma infra-estrutura específica e, eventualmente, um trabalho de desenvolvimento, para permitir a adaptação a uma tecnologia local suplementar.

A introdução da metodologia Tempo [5] permitiu aumentar a eficiência e a eficácia da organização da gestão dos projectos informáticos da Comissão.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online.

Contudo, os delegados dos Estados-Membros que fazem parte dos comités responsáveis pela execução dos projectos não dispõem de todas as informações sobre os recursos disponíveis (orçamentais e humanos) para a realização das componentes "nacionais" dos projectos, o que obsta ao estabelecimento de calendários realistas de progresso dos projectos.

- Aplicações relativas ao IVA

O programa financiou a manutenção do sistema VIES e a criação de formulários electrónicos de troca de informações (SCACform 2001).

A eficácia técnica do VIES é comprovada: rapidez das respostas, volume e número importante de mensagens trocadas. O número de consultas efectuadas no período de funcionamento do programa é superior a 100 milhões (informações sobre os números de IVA e informações de nível 1 e 2 sobre as aquisições intracomunitárias de bens). A instalação recente do VIES na Internet deverá contribuir para que esse número aumente ainda mais de futuro.

Os formulários electrónicos de troca de informações entre os Estados-Membros encontravam-se na fase-piloto no fim do ano de 2002 e o sistema de correio electrónico e o formulário propriamente dito poderão ser melhorados do ponto de vista técnico. O intercâmbio desses formulários facilita a observância dos prazos de resposta pelos Estados-Membros.

Os Estados-Membros consideram que o VIES e os formulários electrónicos constituem excelentes instrumentos de cooperação administrativa. No entanto, referem também que a exactidão e a precisão da informação trocada poderiam ser maiores. Observe-se, porém, que essas melhorias ultrapassam o âmbito do programa Fiscalis, que é apenas uma das componentes da cooperação administrativa.

- Aplicações relativas aos impostos especiais de consumo

O programa permitiu financiar a manutenção dos sistemas SEED e SIPA [6], a criação de formulários electrónicos de intercâmbio de informações e o estudo de viabilidade do programa EMCS.

[6] Sistema de informação prévia em matéria de impostos especiais de consumo.

O aumento da eficácia dos sistemas SEED e SIPA não era um objectivo prioritário do programa Fiscalis, atendendo ao carácter provisório desses sistemas. Efectivamente, o projecto EMCS (sistema de informatização dos movimentos e dos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo) deverá substituir-se de futuro aos sistemas SEED e SIPA, executando as mesmas actividades. A este respeito, o estudo de viabilidade do EMCS financiado pelo programa Fiscalis produziu resultados muito positivos, que estão na base das propostas da Comissão relativas à informatização dos impostos especiais de consumo [7].

[7] COM (2001) 466.

A aplicação SEED suscita algumas dificuldades técnicas e organizacionais, principalmente devido aos atrasos na actualização da base de dados por parte das administrações nacionais, que criam problemas de fiabilidade.

Os Estados-Membros avaliam positivamente o contributo do SIPA para a luta contra a fraude; porém, segundo alguns Estados-Membros, o facto de não haver uma distinção entre as mensagens de alerta e de informação compromete a eficácia do sistema. Esses Estados insistem em que a mensagem seja enviada antes da partida das mercadorias, para que possa haver um controlo no Estado-Membro de chegada. Porém, trata-se de problemas processuais, que não dizem respeito à aplicação em si mesma.

Os formulários electrónicos MVS (Movement Verification System) encontravam-se na fase-piloto no fim do ano de 2002. Portanto, é difícil avaliar os resultados ou os impactos produzidos por essa aplicação. No entanto, os Estados-Membros são unânimes na expressão do seu interesse pelo desenvolvimento deste sistema.

Parte 1 : Relatório sobre a execução das acções conjuntas do programa Fiscalis (1998-2002)

1. INTRODUÇÃO

Em conformidade com o nº 3 do artigo 12º da Decisão nº 888/98/CE [8], de 30 de Março de 1998, a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o mais tardar até 30 de Junho de 2003, um relatório final sobre a execução e o impacto do programa Fiscalis.

[8] Decisão nº 888/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Março de 1998, JO L 126 de 28.04.1998. p. 1.

Em conformidade com o nº 2 do artigo 12º da Decisão Fiscalis, o relatório foi elaborado pelos serviços da Comissão com base nos relatórios finais apresentados pelos Estados-Membros, nos formulários de avaliação dos participantes nas acções (Anexo II da Decisão de aplicação), no relatório de avaliação intercalar (2001) e nos documentos de acompanhamento.

1.1. O programa Fiscalis

Este programa de acção comunitário plurianual, destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno, dá resposta às necessidades identificadas na Decisão Fiscalis:

Por um lado, criar uma infra-estrutura comunitária e incentivar as boas práticas, na sequência da introdução, em 1993, de um sistema transitório de IVA e de um regime definitivo de impostos especiais de consumo;

Por outro lado, preparar os países da Europa Central e Oriental, Malta e Chipre para o funcionamento dos sistemas do IVA e dos impostos especiais de consumo, na perspectiva do alargamento.

1.1.1. Antecedentes do programa

Apesar dos controlos das mercadorias nas fronteiras externas terem sido abolidos a 1 de Janeiro de 1993, nem todas as barreiras fiscais que obstam à realização do mercado único foram suprimidas. Para melhorar o funcionamento da nova legislação comunitária, foram tomadas simultaneamente várias medidas: criação de instrumentos de cooperação administrativa e de troca de informações e do programa "Matthaeus-Tax" [9] de formação profissional dos funcionários responsáveis pela fiscalidade indirecta.

[9] Decisão 93/588/CEE do Conselho de 29 de Outubro de 1993, JO L 280 de 13.11.1993.

O financiamento destas medidas foi agrupado depois no âmbito de um único instrumento, o programa FISCALIS, adoptado a 30 de Março de 1998, que abrange o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1998 e 31 de Dezembro de 2002 e cujo envelope financeiro ascendia a 40 milhões de euros.

1.1.2. Estruturas de organização do programa

O programa Fiscalis é coordenado por um Comité Permanente para a Cooperação Administrativa (SCAC) [10]. Este Comité, instituído pelo Regulamento n° 218/92 do Conselho [11], relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA), tem duas funções: funciona como comité de regulamentação para a cooperação administrativa e a assistência mútua e como comité de gestão do programa Fiscalis.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation.

[11] Regulamento n° 218/92, JO L 024 de 01.02.1992.

Por outro lado, as questões específicas são tratadas por diferentes subcomités: o subcomité informático (SCIT), o subcomité de luta contra a fraude (SCAF) e o subcomité de formação administrativa (SCAT).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

1.2. Natureza e finalidade do relatório

O presente relatório constitui uma actualização até 2002 do documento de trabalho SEC (2001) 1328 (a seguir denominado relatório intercalar), elaborado pelos serviços da Comissão com base nos relatórios intercalares dos Estados-Membros.

No relatório intercalar concluíra-se que seria desejável que o programa continuasse depois de 2002, o que esteve na base da proposta do programa Fiscalis para 2003-2007. O presente documento é, portanto, um relatório sobre os progressos da execução do programa Fiscalis até 2002. Adopta, adaptando-a ao caso vertente, a metodologia MEANS [12] utilizada em matéria de avaliação dos programas comunitários, baseada numa análise da eficácia e da eficiência das intervenções, do grau de concretização dos efeitos previstos e da sustentabilidade dos resultados e dos impactos.

[12] Métodos de avaliação das acções de natureza estrutural, que é a metodologia utilizada na avaliação dos programas comunitários.

1.2.1. Delimitação do âmbito da análise

Período considerado. O presente relatório diz respeito à execução de todo o programa entre 1 de Janeiro de 1998 e 31 de Dezembro de 2002. Com base nos dados disponíveis relativos a 2000, 2001 e 2002, completa o relatório intercalar, que abrangia o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1998 e 30 de Junho de 2000 e analisava as realizações de 1998 e 1999.

Intervenientes em causa. Parceria Estados-Membros - Comissão. A realização dos objectivos do programa depende da forma como as administrações nacionais tiram partido das oportunidades proporcionadas pelo programa. A Comissão, em parceria com os Estados-Membros, desempenha funções de facilitação e coordenação das actividades.

Países candidatos. O programa Fiscalis foi aberto à participação dos países candidatos para facilitar a sua preparação para a adesão. O financiamento desta participação foi garantido por outros meios além dos do programa Fiscalis.

1.2.2. Método de elaboração do relatório

O método adoptado consistiu em basear principalmente o relatório nos relatórios finais dos Estados-Membros, transmitidos sob a forma de respostas a um questionário. As perguntas convidavam-nos a dar a sua opinião e, no caso de 29 dessas perguntas, a classificar numa escala de 1 (inútil) a 4 (muito útil) o contributo de um tipo de actividade ou do programa na sua globalidade para um resultado ou um impacto específico. Estes dados foram completados pelas respostas aos formulários de avaliação individual recolhidos durante os cinco anos de duração do programa. As apreciações foram interpretadas em função das realizações constatadas e dos comentários dos participantes.

Os dados disponíveis sobre cada uma das componentes das acções conjuntas (seminários, intercâmbios, controlos multilaterais, formação) estiveram na base das respostas às seguintes perguntas:

- A acção foi executada com custos razoáveis (eficiência)?

- Quais foram os resultados imediatos [13] e os impactos a mais longo prazo [14] dessa acção para as administrações beneficiárias?

[13] Por exemplo, foram identificados num seminário os problemas relacionados com a aplicação prática das regras, na sequência da supressão das vendas isentas de impostos aos viajantes intracomunitários, e foram propostas soluções.

[14] Por exemplo, na sequência de um controlo multilateral, o sistema de análise de controlo foi alterado e a administração nacional em causa melhorou os resultados obtidos na luta contra a fraude.

- Como é que a acção contribuiu para os objectivos do programa (eficácia) e para aumentar a pertinência destes últimos?

1.2.3. Objectivos do programa

Nos termos do artigo 3º da Decisão Fiscalis [15], os objectivos do programa consistem em reforçar, através de uma acção comunitária, os esforços envidados pelos Estados-Membros no sentido de:

[15] Decisão nº 888/98/CEE do Parlamento Europeu e do Conselho de 30.03.1998.

- Proporcionar aos funcionários um elevado nível comum de compreensão do direito comunitário, em particular no domínio da fiscalidade indirecta e da sua aplicação nos Estados-Membros;

- Garantir uma cooperação eficaz, efectiva e alargada entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão;

- Garantir a melhoria permanente dos procedimentos administrativos através do desenvolvimento e da divulgação de boas práticas administrativas, tendo em consideração as necessidades das respectivas administrações e dos contribuintes.

No relatório relativo aos critérios de êxito do programa Fiscalis [16] recomendava-se a realização de certos objectivos, ao passo que na avaliação intercalar [17] de 2001 se sublinhava a necessidade de dispor de objectivos mensuráveis. Os objectivos globais do programa foram especificados no plano de acção para 2002:

[16] Documento SCAC n° 279.

[17] SEC(2001) 1328 de 31.07.2001.

- Simplificação e modernização da legislação;

- Modernização da administração;

- Aplicação uniforme da legislação ;

- Melhoria da cooperação administrativa e da luta contra a fraude fiscal.

1.2.4. Observação dos dados

- O presente relatório baseia-se principalmente na avaliação intercalar de 2001 e nos relatórios finais dos Estados-Membros previstos no nº 2 do artigo 12º da Decisão Fiscalis.

- No que se refere às acções conjuntas, no relatório de avaliação intercalar fora demonstrada a utilidade dos vários tipos de instrumentos, mas tinham sido também sugeridas melhorias, nomeadamente no que se refere aos seguintes aspectos:

- Precisão dos objectivos específicos das diferentes acções;

- Indicadores de impacto;

- Grau de divulgação junto das administrações nacionais;

- Transmissão à Comissão dos formulários individuais de avaliação.

- Para garantir uma certa homogeneidade nos relatórios finais, foram enviados aos Estados-Membros questionários propondo uma avaliação das acções conjuntas do ponto de vista de resultados e impactos pré-definidos, do grau de utilidade dessas acções e da possibilidade de as melhorar.

- As outras fontes de dados são os formulários individuais de avaliação (com uma taxa de resposta de cerca de 30%, em média) e os documentos de acompanhamento do programa (planos de acção, documentos SCAC, documentos produzidos com base nas acções conjuntas: relatórios descritivos, outros relatórios e realizações).

2. ORÇAMENTO

Foi atribuído ao programa Fiscalis um envelope financeiro no montante de 40 milhões de euros para os cinco anos do programa, sendo 35% das autorizações anuais destinadas às acções conjuntas.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

(Em 2002, as autorizações para as aplicações informáticas foram executadas no fim do ano e os pagamentos serão efectuados em 2003.)

Em 1998, as autorizações repartiram-se em partes iguais entre as acções conjuntas e a componente informática. Porém em 1999, na sequência da instalação da plataforma CCN/CSI, que absorveu mais de 55% do montante total das autorizações, a repartição do orçamento autorizado passou a ser de 67% para a informática e de 33% para as acções conjuntas. Esta situação manteve-se posteriormente.

No que se refere à repartição dos custos pelas diferentes acções conjuntas, as trocas de informação constituem a rubrica mais importante, com cerca de 60%, seguidas pelos seminários, com 28%, pelos controlos multilaterais, com 10%, e finalmente pela formação, com 2%. Esta repartição foi feita com base nas autorizações. A este propósito, está previsto o desenvolvimento de um sistema de gestão informatizada designado pelo nome de "ART" [18], que contribuirá para aumentar a precisão do cálculo dos custos reais por acção do programa Fiscalis para 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool.

A subutilização das dotações orçamentais (foram autorizados 30,799 milhões de euros, quando a dotação era de 40 milhões de euros) deve-se em grande parte à decisão de não financiar através do orçamento Fiscalis o EMCS [19], o sistema de informatização dos movimentos e dos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, atendendo a que as estimativas financeiras e o calendário iam além das possibilidades do programa. Por outro lado, uma alteração da estratégia da Comissão em matéria de IVA atrasou a elaboração do plano de acção para os dois últimos anos do programa, o que teve como resultado que algumas acções não puderam ser executadas. Finalmente, a subutilização não permite fazer um juízo, seja ele qual for, sobre a eficiência do programa.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. SEMINÁRIOS

A Decisão de aplicação Fiscalis [20] prevê a organização de um máximo de 15 seminários por ano, abertos a dois representantes por Estado-Membro. Na perspectiva da adesão, cada um dos países candidatos pode enviar um representante, nas condições estabelecidas nos acordos de associação ou nos protocolos adicionais.

[20] Artigo 8º da Decisão 98/467/CE.

A selecção dos temas dos seminários foi efectuada pelo comité SCAC, em função da adaptação dos mesmos aos objectivos globais [21] do programa. Do ponto de vista da organização, os seminários consistem em sessões plenárias e em workshops de trabalho em pequenos grupos. Esta fórmula, que foi já utilizada no programa Matthaeus-Tax, provou ser muito eficaz, assegurando a participação activa de todos os delegados.

[21] Artigo 3º da Decisão n° 888/98/CE.

3.1. Quadro de realizações

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.2. Constatações

- O número de seminários aumentou de um mínimo de 7, em 1998, para um máximo de 14, em 2001. Os Estados-Membros consideraram que este instrumento foi muito eficaz para aprofundar os conhecimentos sobre temas específicos de fiscalidade indirecta, para identificar as "boas práticas" e para melhorar a cooperação administrativa. Esta opinião é partilhada quase unanimemente pelos participantes nos seminários.

- A nível estatístico, os relatórios dos Estados-Membros demonstram que o índice de satisfação geral com a utilidade dos seminários é muito positivo: nota de 3,29 [22]. Dez Estados-Membros consideram que esta actividade é "útil" e quatro Estados-Membros que é "muito útil" (Anexo 10). A apreciação dos participantes nos seminários é ainda mais positiva, pois consideram que a escolha dos temas e dos objectivos dos seminários é "muito boa" (53,9%) ou "boa", (43,3%) (Anexo 20).

[22] Nota 1 (inútil) 2 (pouco útil), 3 (útil), 4 (muito útil).

- Os funcionários participantes consideram que a qualidade das apresentações dos seminários é "muito boa" (44,9%) ou "boa" (52,7%); que a qualidade dos debates em reunião plenária e nos grupos de trabalho é "muito boa", (34%) ou "boa", (60%) (Anexo 2) e que as intervenções dos presidentes e dos relatores dos seminários são "muito boas", (60,9%) ou "boas" (38,8%).

- Uma vez que todos os Estados-Membros participaram efectivamente nesta actividade, a repartição geográfica da mesma é equilibrada, tanto no que se refere aos locais de reunião, como aos participantes.

- No que se refere à igualdade de oportunidades, registou-se um ligeiro aumento do número de mulheres que participaram nos seminários e nos intercâmbios de 2000 e 2001, em comparação com os anos anteriores. A repartição dos participantes por sexo, tanto nos seminários, como nos intercâmbios de 1998 e 1999 foi de 69% de homens para 31% de mulheres, ao passo que em 2000 e 2001 essa percentagem foi de 66% e 34%, respectivamente).

- A nível do planeamento, a maior parte dos seminários são organizados no segundo semestre e só muito poucos no primeiro semestre do ano. Alguns Estados-Membros referiram no seu relatório que o número de participantes por seminário é excessivamente elevado (em média 38 pessoas/seminário). No entanto, será difícil reduzir esse número numa Europa com 25 Estados-Membros.

3.3. Melhorias desejáveis

De um modo geral, os Estados-Membros e os participantes têm uma opinião favorável acerca deste instrumento e não põem em dúvida a sua utilidade. No entanto, entre os elementos susceptíveis de serem melhorados, os Estados-Membros citaram os seguintes:

- Melhoria do planeamento dos seminários;

- Envio atempado da documentação pelo Estado organizador;

- Selecção e número de participantes;

- Melhoria da partilha da informação após a realização dos seminários.

Efectivamente, seria desejável um planeamento mais equilibrado ao longo do ano. Este reequilíbrio exigirá que o plano de acção anual seja aprovado mais cedo, de modo a que os seminários possam começar efectivamente logo a partir do início do ano. Uma solução alternativa será a utilização de um "plano rotativo" (rolling plan).

Por outro lado, surgem divergências entre as respostas dos Estados-Membros e as dos participantes no que se refere à preparação dos seminários, em relação à qual os participantes não colocam reservas.

Do ponto de vista da organização, será difícil alargar os prazos de envio dos convites para o seminário (2 meses) e de envio dos documentos de trabalho (2 semanas).

De acordo com 60% dos participantes, a selecção dos participantes é boa, mas está dependente da disponibilidade dos funcionários seleccionados pelas suas administrações nacionais.

Finalmente, os resultados dos seminários parecem ser suficientemente divulgados. Numerosos Estados-Membros referiram que são organizadas conferências ou seminários internos e que os relatórios são divulgados, para que não só os participantes nos seminários, mas também as administrações nacionais beneficiem do valor acrescentado dessas acções.

4. INTERCÂMBIOS

A Decisão de aplicação prevê que, durante a execução do programa, cada um dos Estados-Membros envie pelo menos três funcionários a cada um dos outros Estados, por um período de duas semanas.

4.1. Quadro de realizações

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*Total de 11 Estados-Membros)

4.2. Constatações

- Não houve variações significativas do número de intercâmbios realizados (cerca de 400 por ano) durante o período de execução do programa. De um modo geral, os Estados-Membros consideram que os intercâmbios contribuíram para melhorar a compreensão dos temas específicos da fiscalidade indirecta (3,08) e para a identificação de pontos de contacto nos Estados-Membros susceptíveis de melhorar a cooperação administrativa entre serviços fiscais (3,14) (Anexo 4, perguntas 5.1. e 5.3).

- A nível estatístico, os relatórios dos Estados-Membros indicam que o índice de satisfação geral com a utilidade dos intercâmbios é elevado: 3,43. Seis Estados-Membros consideram que os intercâmbios são "muito úteis" e oito Estados-Membros que são "úteis" (Anexo 4).

- As respostas individuais dos participantes sobre os intercâmbios acusam a mesma tendência: 53% consideram que compreendem muito melhor (e 22% claramente melhor) a legislação comunitária sobre impostos indirectos (Anexo 4). No que se refere ao tema de trabalho, 60% dos participantes nos intercâmbios trabalham no sector do IVA e 9% no dos impostos especiais de consumo (Anexo 5).

- No que se refere à repartição geográfica, países como a Suécia, o Reino Unido ou os Países Baixos organizaram intercâmbios com muito mais frequência do que outros (Anexo 6). A exigência da Directiva de aplicação no sentido de que seja garantido um certo equilíbrio geográfico entre os Estados de acolhimento depara não só com problemas linguísticos, como também com dificuldades administrativas (duração mínima do intercâmbio, número de funcionários disponíveis, dificuldades de inserção total nas administrações).

- A nível do planeamento, observa-se também que a maior parte dos intercâmbios são organizados no segundo semestre: foi o caso de mais de 90% dos intercâmbios em 2000 e de 81% em 2001 (Anexo 6).

- A avaliação geral dos participantes sobre a organização dos intercâmbios é muito positiva. 79,6% dos participantes consideram que os esforços desenvolvidos pela administração de acolhimento são muito satisfatórios (Anexo 5). Foram executadas acções destinadas a aumentar a eficácia deste instrumento, tais como, nomeadamente, o seminário de Snekkersten [23], na Dinamarca, dedicado especialmente à gestão, aos resultados e aos impactos dos intercâmbios.

[23] Seminário de Snekkersten, 26-28 de Junho de 2000.

4.3. Melhorias desejáveis

De um modo geral, os Estados-Membros não formularam observações relativamente ao número de intercâmbios organizados; um país pediu o aumento desse número. Os Estados-Membros sugeriram várias melhorias:

- Os objectivos dos intercâmbios devem ser definidos previamente, clarificados e incidir em aspectos específicos;

- Mais flexibilidade no que se refere à duração e uma orientação mais prática do tipo de trabalho efectuado;

- Melhor preparação dos participantes a nível dos conhecimentos linguísticos. Os Estados-Membros devem verificar que os seus funcionários recebam uma formação linguística adequada, que lhes permita participar eficazmente nas acções.

- Utilização mais equilibrada deste instrumento. Será necessário incentivar essa utilização por todos os Estados-Membros. O Estado de acolhimento deve ser escolhido em função dos objectivos do intercâmbio, mais do que de acordo com critérios de repartição geográfica. Será também necessário superar as dificuldades de ordem administrativa (duração mínima de duas semanas) e de ordem jurídica (participação dos funcionários em situação de intercâmbio nos inquéritos sobre o território do Estado de acolhimento).

- Vários Estados-Membros concentram os intercâmbios de funcionários num período fixo do ano, uma opção que se deve ao facto de a duração mínima exigida ser de 14 dias por intercâmbio e à necessidade de reduzir os encargos que o Estado de acolhimento tem de suportar com a organização desses intercâmbios. Porém, este sistema tem o inconveniente de ser pouco individualizado. O Estado de acolhimento deverá poder continuar a organizar os intercâmbios num dado período do ano, mas na condição de estabelecer programas individualizados para os participantes.

- O novo programa Fiscalis introduziu mais flexibilidade na gestão dos intercâmbios, nomeadamente no que se refere à exigência de duração média de 14 dias e à repartição geográfica.

5. CONTROLOS MULTILATERAIS

Trata-se da colaboração entre pelo menos três administrações nacionais, com o objectivo de coordenar os seus controlos de sujeitos passivos com obrigaçõesfiscais em vários Estados (artigo 2º da Decisão Fiscalis).

Os países membros interessados enviam à Comissão as propostas de controlos multilaterais cujos custos poderão ser suportados pelo programa. A decisão de financiar um controlo multilateral é tomada pelo comité SCAC, tendo em conta os objectivos do programa. Estes controlos incidem nas obrigações fiscais em matéria de IVA e/ou de impostos especiais de consumo.

5.1. Realizações

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

As empresas seleccionadas representavam um vasto leque de sectores de actividade (indústria alimentar, produtos alimentares congelados, saúde, produtos de beleza e cosméticos, telecomunicações, tabaco, electrónica, produtos petroquímicos, etc.).

5.2. Constatações

Os relatórios dos Estados-Membros demonstram que os controlos multilaterais são instrumentos eficazes de luta contra a fraude. Por um lado, permitem efectuar controlos de grande escala, para garantir que as empresas que exercem a sua actividade no território de vários Estados-Membros cumpram as suas obrigações fiscais. Por outro lado, contribuem para melhorar a cooperação administrativa entre os Estados participantes.

A nível pessoal, os participantes referiram também que os controlos multilaterais contribuíram para que compreendessem melhor a forma como a fiscalidade indirecta está organizada e é aplicada na União Europeia.

O relatório intercalar tinha também confirmado que estes controlos produziam resultados muito satisfatórios. Concretamente, tinham permitido obter resultados financeiros positivos e tinham constituído instrumentos de prevenção da fraude e de cooperação administrativa.

- A nível estatístico, a utilidade desta acção é reconhecida pelos Estados-Membros (nota média de 3,43). Sete deles consideram que os controlos multilaterais são "muito úteis" e seis consideram-nos "úteis" (Anexo 7). Melhor compreensão da legislação comunitária, nomeadamente dos sistemas de auditoria, e reforço da cooperação administrativa são as vantagens citadas pelos Estados-Membros.

- Este instrumento é utilizado mais frequentemente por alguns países do que por outros. Quatro Estados-Membros não tomaram nunca a iniciativa de organizar um controlo; em contrapartida, um único Estado-Membro propôs seis dos dezasseis controlos multilaterais realizados em 2000. A utilização deste instrumento está relacionada com as limitações em termos de recursos, uma vez que os controlos multinacionais exigem mais recursos humanos do que um controlo a nível nacional ( Anexos, 8, 66 e 67).

- A nível da organização, a selecção das empresas a controlar, uma etapa crucial para o êxito de um controlo, foi efectuada por alguns Estados com base nas disparidades entre as operações declaradas e as operações reconstituídas a partir das informações transmitidas pelo sistema VIES. Mas os controlos multilaterais exigem um procedimento administrativo complexo e exigente, razão que está na origem da baixa utilização deste instrumento, nomeadamente no último ano do programa (Anexo 10). O relatório [24] apresentado ao SCAC demonstra que à complexidade dos procedimentos dos controlos multilaterais (citada pela maioria dos Estados-Membros) se acrescenta a duração demasiado curta dos controlos.

[24] Documento SCAC n° 314, de 24 Outubro de 2001.

- Um dos principais problemas citados pelos Estados-Membros consiste nos obstáculos a uma troca rápida de informações. A legislação actual em matéria de cooperação administrativa e de assistência mútua em matéria de IVA baseia-se em dois instrumentos jurídicos: o Regulamento CEE n° 218/92, que prevê um sistema comum de troca de informações, e a Directiva 77/799/CEE [25] relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros. No âmbito deste quadro jurídico, todas as trocas de informação devem passar pelas "autoridades competentes", o que tem como resultado que o sistema é muito lento. As trocas directas continuam a ser possíveis, quando existe um acordo bilateral entre as duas autoridades competentes. A directiva prevê ainda a possibilidade de os Estados-Membros autorizarem a presença de agentes de outros Estados-Membros para participar em determinados controlos. No entanto, o número de Estados-Membros que utilizaram até à data esta possibilidade foi reduzido.

[25] JO L 336 de 27.12.1977.

5.3. Melhorias desejáveis

No que se refere às dificuldades colocadas por este instrumento, realizaram-se na Finlândia dois seminários [26] dedicados à elaboração e à actualização de um manual de controlos multilaterais, com o objectivo de conferir mais flexibilidade e eficácia a estes controlos. São possíveis outras recomendações, algumas das quais foram tidas em consideração no programa Fiscalis para 2003-2007.

[26] Seminários de Helsínquia de 2000 e 2001.

Os Estados-Membros referiram nos seus relatórios de avaliação os seguintes aspectos:

- Os critérios de selecção dos controlos deverão ser estabelecidos com base numa análise de risco das empresas a controlar.

- O procedimento deverá ser mais flexível. A realização de reuniões de preparação informais antes do controlo multilateral conferir-lhe-ão mais eficácia. Será também necessário admitir uma certa flexibilidade na duração de execução dos controlos, em função da sua complexidade.

- Será necessária uma alteração do quadro jurídico actual. A este propósito, a Comissão acaba de apresentar uma proposta de regulamento [27] relativa à cooperação administrativa no domínio do IVA. Esta proposta cria um quadro jurídico único de luta contra a fraude, estabelecendo um sistema rápido e directo de troca de informações entre administrações nacionais e prevendo igualmente novos procedimentos destinados a autorizar a presença de agentes das administrações fiscais de outros Estados-Membros e o recurso a controlos simultâneos. Este regulamento poderá entrar em vigor em 2004.

[27] COM (2001) 294 final de 18.06.2001.

- Finalmente, será necessário incentivar as administrações nacionais a destacarem maior número de efectivos para estes controlos multilaterais.

6. FORMAÇÃO

O artigo 6º da Decisão Fiscalis prevê iniciativas de formação, organizadas pelos Estados-Membros em cooperação com a Comissão, que criem um núcleo de formação comum para os funcionários responsáveis pela fiscalidade indirecta. Estas iniciativas:

- Desenvolverão os programas de formação existentes e conceberão novos programas de formação;

- Abrirão os cursos de formação em matéria de fiscalidade indirecta proporcionados por cada Estado-Membro aos seus próprios funcionários e aos funcionários de todos os outros Estados-Membros;

- Desenvolverão os instrumentos comuns necessários à formação no domínio da fiscalidade indirecta, incluindo os instrumentos de formação linguística.

Os Estados-Membros assegurarão que os seus funcionários beneficiem da formação inicial e da formação contínua necessárias para obterem os conhecimentos profissionais comuns. Estes funcionários deverão atingir um nível de conhecimentos linguísticos suficiente.

Um grupo de gestão responsável pela formação (SCAT), que reúne duas ou três vezes por ano, estabelece objectivos e coordena a realização dos mesmos, através de acções conjuntas e de actividades de formação.

6.1. Quadro de realizações

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em 2000, um grupo de responsáveis pelos projectos de formação efectuou um inquérito sobre a formação no domínio da fiscalidade indirecta prestada nos Estados-Membros, com o objectivo de ajudar os formadores nacionais a melhorarem o seu próprio sistema de formação. Foi criada uma base de dados de materiais e equipamentos de formação.

Nos dois primeiros anos do programa foram concebidos módulos de formação (em CD ROM):

- Projecto de formação informática (CBT), explicando as diferentes formas de produzir uma ferramenta informática de formação linguística.

- Projecto de formação em auditoria informática. Este projecto, que analisa os sistemas de auditoria informática utilizados pelos países participantes e identifica as boas práticas, é tanto mais útil quanto não existe nenhuma formação à escala europeia neste domínio.

- O VISAFIN é uma ferramenta de formação linguística que abrange a terminologia relacionada com os impostos e com os procedimentos em matéria de impostos sobre o rendimento e de IVA. Este software tem duas finalidades: o ensino em matéria de impostos (30 horas) e o ensino das línguas. O VISAFIN existe em inglês, espanhol, francês e alemão.

- Um glossário de mais de 1500 termos técnicos no domínio do IVA e dos impostos indirectos que será disponibilizado em CD-ROM.

6.2. Constatações

- Em termos de formação, os últimos anos do programa foram muito produtivos: efectivamente, a maior parte dos projectos de formação foram concluídos em 2001 e 2002.

- A nível estatístico, a utilidade da formação é avaliada positivamente pelos Estados-Membros (nota de 2,92) (Anexo 11); porém, a pontuação atribuída a este aspecto é muito variável, oscilando entre o 1 e o 4, em função dos Estados-Membros. Os comentários transmitidos no que se refere à utilidade reflectem pontos de vista e culturas administrativas diferentes. Alguns Estados-Membros consideram que as realizações foram insuficientes, ao passo que outros, graças ao programa, puderam melhorar as suas próprias formações, nomeadamente a formação linguística.

- A grande maioria dos funcionários participantes consideram insuficiente a formação linguística recebida na sua administração nacional e outros elogiaram os projectos linguísticos desenvolvidos no âmbito do programa, que contribuíram para melhorar essa situação.

- Alguns Estados-Membros sublinham as insuficiências em matéria de organização, referindo a necessidade de "definir melhor os objectivos" ou de "estruturar melhor a cooperação", para garantir a sua continuidade.

6.3. Melhorias desejáveis

Entre as melhorias possíveis, os Estados-Membros citaram as seguintes:

- Promover a elaboração de normas comunitárias a integrar nas acções de formação nacionais ;

- Desenvolver a cooperação entre os estabelecimentos de ensino ou os centros de formação nacionais;

- Organizar directamente a formação a partir do orçamento do programa, em colaboração com peritos docentes dos diferentes Estados-Membros.

Outros elementos que poderão contribuir para essas melhorias são a concepção de módulos de formação comuns nas três línguas de trabalho por equipas trilingues e a tradução do material já elaborado.

7. GESTÃO DO PROGRAMA E EFICIÊNCIA

- O SCAC era o comité de gestão do programa Fiscalis. Com o tempo, a organização deste comité tornou-se muito complexa, devido à criação de subcomités e de grupos de trabalho cada vez mais numerosos, que multiplicaram o trabalho de gestão. A adopção prevista de um novo regulamento sobre a cooperação administrativa com o SCAC, como comité de regulamentação, e a supressão de certos subcomités deverão contribuir para conferir mais eficácia à nova organização.

- As actividades do programa foram estabelecidas no plano de acção anual. A apresentação do plano de acção foi alterada em 2001, para que as actividades do ano possam ser mais eficazmente relacionadas com os objectivos previstos. O plano indica as acções propostas em cada um dos domínios prioritários. Os organizadores das acções conjuntas são solicitados a especificar os domínios em causa e os resultados previstos das acções.

- A nível da organização, os Estados-Membros e os participantes nas acções consideram que a coordenação das actividades foi eficaz. Contudo, os únicos indicadores disponíveis durante o período de execução do programa eram indicadores de gestão, que têm a vantagem de ser simples e mensuráveis de forma contínua, mas que não dão indicações sobre a eficácia real das acções. A este propósito, no âmbito do novo programa Fiscalis para 2003-2007 serão definidos indicadores de resultados que permitam efectuar uma avaliação contínua dos impactos efectivos. Será também necessária uma certa homogeneidade na apresentação dos documentos relativos às acções conjuntas. Os serviços da Comissão poderão propor aos Estados-Membros a utilização de um documento único, que facilitará a análise da contribuição das acções conjuntas para a realização dos objectivos do programa.

- Afigura-se igualmente necessário o reforço do acompanhamento das acções. Os resultados esperados são de três tipos: partilha da informação relativa ao trabalho efectuado com os países que não participam na acção em causa; actualização dos resultados de acções já terminadas, que de outra forma se arriscam a perder a pertinência (por exemplo, dos módulos de formação); e, principalmente, informações sobre as melhorias concretas resultantes da aplicação dos resultados das acções conjuntas.

- Em 2002 foi introduzido no programa um novo instrumento, designado pelo nome de CIRCA. Este sítio Internet de acesso restrito proporciona aos gestores do programa o acesso directo aos documentos organizacionais (ordens do dia, documentos de trabalho, actas, etc.), bem como aos relatórios elaborados na sequência das acções organizadas. Este novo instrumento representa uma melhoria importante em comparação com o sistema anterior de troca de informações entre as delegações nacionais e a Comissão. O CIRCA poderá ser valorizado enquanto instrumento de partilha da informação, assegurando a colocação rápida em linha dos documentos elaborados e permitindo classificá-los de forma clara e coerente.

8. ABEROS

Em conformidade com o artigo 7º da Decisão Fiscalis, o programa foi aberto à participação dos países associados da Europa Central e Oriental em conformidade com as condições estabelecidas nos acordos europeus ou nos seus protocolos adicionais relativos à sua participação nos programas comunitários. Malta e a Turquia não eram, portanto, elegíveis para participar no programa.

A participação destes países nos programas comunitários integra-se numa estratégia de pré-adesão destinada a prestar apoio e a preparar a sua adesão à União Europeia. O financiamento não foi assegurado pelo programa Fiscalis, mas sim pelos próprios países candidatos.

Os instrumentos jurídicos (Decisões de associação do Conselho) que estabelecem as condições de participação dos países candidatos no programa só foram adoptados em 2002, por 8 dos 11 países em causa. Chipre, a Polónia e a Letónia não criaram ainda os instrumentos jurídicos necessários nessa matéria.

Uma acção piloto executada antes dessa participação formal e financiada por uma rubrica orçamental externa do programa Alfândega 2002 (cuja avaliação foi objecto de um capítulo do relatório sobre a execução do programa Alfândega 2002) permitiu a participação restrita de um representante por país num número limitado de seminários e intercâmbios (Anexo 11). Essa participação foi financiada posteriormente pelos orçamentos nacionais dos países em causa.

Na sequência destas acções, os funcionários participantes declararam que os seus conhecimentos sobre a legislação comunitária tinham melhorado e que tinham beneficiado com o intercâmbio de experiências com os Estados-Membros.

9. RESULTADOS E IMPACTOS DAS ACÇÕES CONJUNTAS

Uma actividade isolada, seja ela qual for, não permite atingir um dado objectivo. Em contrapartida, várias actividades combinadas produzem efeitos que contribuem para a realização dos objectivos do programa.

No presente relatório foram identificados efeitos a três níveis : impactos a curto prazo ou resultados imediatos da acção; impactos a médio prazo, quando os funcionários que são os destinatários directos da acção aplicam os resultados nas suas administrações nacionais; impactos a longo prazo, produzidos quando os resultados das actividades do programa são divulgados nas administrações nacionais e utilizados por funcionários que não participaram nas actividades. Estes últimos impactos são os mais dificilmente mensuráveis.

Os resultados e impactos das acções conjuntas são descritos seguidamente, bem como o seu contributo para a realização dos objectivos estabelecidos no âmbito do programa, a saber:

- Garantir a melhoria dos procedimentos administrativos;

- Proporcionar aos funcionários um elevado nível de compreensão do direito comunitário;

- Garantir uma cooperação eficaz, efectiva e alargada entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão.

Estes três objectivos globais traduzem-se em objectivos específicos (árvore de objectivos do programa).

9.1. Garantir a melhoria dos procedimentos administrativos: simplificação e modernização da legislação

9.1.1. Resultados imediatos

Foram identificados três resultados imediatos:

- Simplificação da legislação nacional e comunitária no domínio da fiscalidade e dos impostos especiais de consumo: o seminário de Salzburgo [28] permitiu simplificar o documento administrativo de acompanhamento (DAA) dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo;

[28] Seminário de Salzburg, 20-23 de Abril de 2000.

- Simplificação e modernização dos instrumentos que facilitam o cumprimento das obrigações fiscais dos contribuintes e dos operadores económicos: o seminário de Madrid [29] foi dedicado à utilização da Internet para facilitar as relações com os contribuintes, o de Chester [30] à simplificação e à redução dos encargos impostos às empresas em matéria de IVA.

[29] Seminário de Madrid, 15-17 de Novembro de 2000.

[30] Seminário de Chester, 3-5 de Outubro de 2001.

- Simplificação e melhoria dos procedimentos administrativos, um dos impactos mais importantes do programa, segundo os Estados-Membros. A pontuação média atribuída à melhoria dos métodos de trabalho e à identificação de "boas práticas administrativas", graças à participação dos seus funcionários nos seminários, foi de 3,29 (Anexo 1, pergunta 2.3.). Cinco Estados-Membros referem explicitamente este aspecto no seu relatório. No que se refere aos intercâmbios, a avaliação é ligeiramente inferior, atendendo a que todas as alterações neste domínio são rigorosamente regulamentadas e extremamente lentas. A este respeito, onze países consideram (nota média 2,79) que os resultados se traduziram em novos métodos de trabalho na administração nacional (Anexo 4, pergunta 5.2.). Outros países sublinharam a melhoria dos métodos de trabalho pessoais dos participantes. No caso dos controlos multilaterais (nota média 2,71), cinco países consideram que este instrumento contribuiu para uma melhoria dos métodos de controlo (Anexo 7, pergunta 8.4.). No que diz respeito às acções de formação, quatro países referem (nota média 2,31) o seu contributo a nível da melhoria dos métodos de trabalho (Anexo 11, pergunta 11.2.). Finalmente, 37% dos participantes num intercâmbio ou 34% num seminário consideram que os procedimentos administrativos na sua administração nacional melhoraram claramente na sequência da participação numa dessas actividades (Anexo 12).

O impacto das acções conjuntas na modernização da administração é menos evidente do que o das novas tecnologias financiadas pelo programa. Estes sistemas informáticos contribuíram para intensificar as trocas de informação entre as administrações nacionais, por um lado, e entre as administrações nacionais e a Comissão, por outro lado. Os resultados obtidos pela rede de comunicação CCN/CSI, bem como pelas aplicações informáticas relativas ao IVA e aos impostos especiais de consumo, são analisados no relatório "informático" apresentado em anexo.

9.1.2. Impacto a médio e a longo prazo

- As acções conjuntas produziram impactos a médio prazo, contribuindo para a simplificação dos procedimentos administrativos e para a integração de novos métodos de trabalho nas administrações nacionais. Contudo, apesar de dois Estados-Membros terem integrado os novos procedimentos administrativos na sequência da participação dos funcionários nas acções do programa, a capacidade dos participantes para integrarem alterações significativas na legislação nacional é limitada (nota média 2,73) no que se refere aos seminários e (nota média 2,36) no que se refere aos intercâmbios. (Anexo 1, pergunta 3.3. e Anexo 4, pergunta 6.2.).

- Os impactos a longo prazo são mais dificilmente mensuráveis. Os Estados-Membros referem que os resultados das actividades, nomeadamente dos seminários e dos intercâmbios, são divulgados nas administrações nacionais (Intranet, seminários, conferências, distribuição de relatórios de actividade, etc.) e que os funcionários que não participaram nas acções receberam e utilizaram essa informação (Anexo 1 e Anexo 5). Porém, na ausência de um inquérito específico, não é possível avaliar a intensidade destes impactos.

9.1.3. Constatações

- As acções conjuntas contribuíram para a simplificação e a harmonização dos métodos e procedimentos de controlo, graças aos diferentes instrumentos apresentados no âmbito das acções conjuntas (modelo de análise de risco, auditoria informática, etc.). Porém, há ainda progressos a fazer neste domínio.

- Os Estados-Membros declaram que asseguram a divulgação na sua administração nacional das informações trocadas no âmbito das diferentes acções conjuntas.

9.2. Proporcionar aos funcionários um elevado nível de compreensão do direito comunitário e aplicação uniforme da legislação comunitária

No relatório intercalar tinham sido identificados dois resultados das acções conjuntas que contribuem para uma aplicação uniforme da legislação comunitária: a melhoria da compreensão de temas específicos da legislação comunitária em matéria de fiscalidade indirecta e a melhoria do conhecimento da fiscalidade indirecta dos outros Estados-Membros.

9.2.1. Impacto a curto prazo

- O relatório final confirma que as acções conjuntas contribuíram para melhorar a compreensão de temas específicos da fiscalidade indirecta. Efectivamente, a pontuação média atribuída pelos Estados-Membros à realização deste objectivo é 3. Quatro Estados-Membros insistem neste aspecto no seu relatório de avaliação. Outros Estados sublinham que as discussões informais travadas à margem das actividades contribuem também para este resultado (Anexo 1, pergunta 2.1.); ; (Anexo 4, pergunta 5.1.) ; (Anexo 7, pergunta 8.2.).

- Além disso, 45% dos participantes nos seminários consideram que dominam muito melhor a legislação comunitária em matéria de fiscalidade indirecta e 12% claramente muito melhor. Só 3% dos participantes manifestaram uma opinião negativa. No que se refere aos intercâmbios, a percentagem é respectivamente de 47%, 25% e 1% (Anexo 5).

- No que se refere ao conhecimento da fiscalidade indirecta dos outros Estados-Membros, a maior parte dos Estados-Membros responderam que as acções conjuntas contribuíram para que se registassem melhorias. O índice de satisfação dos Estados-Membros a nível da contribuição dos seminários e dos intercâmbios para este objectivo é de 3,08 (Anexo 1 e Anexo 5). No que se refere aos controlos multilaterais, os Estados-Membros sublinham que contribuíram para a melhoria do conhecimento dos diferentes sistemas de auditoria (nota média 3,29) (Anexo 7, pergunta 8.2.). Sete países referiram explicitamente a melhoria dos conhecimentos dos auditores, graças à participação num controlo multilateral. Finalmente, as actividades de formação contribuíram para atingir esse mesmo objectivo (nota média 2,31) (Anexo 11). A este propósito, pode ser citado o projecto de "Formação em auditoria informática" apresentado no seminário do Luxemburgo, em Novembro de 2002. Este projecto consistiu, numa primeira fase, na análise dos diferentes tipos de auditorias efectuadas nos Estados-Membros e posteriormente no desenvolvimento da formação em auditoria informática.

- No seminário organizado em Breukelen [31] foi apresentado um "guia fiscal internacional" com informações sobre os sistemas fiscais e os métodos de controlo de todos os Estados-Membros.

[31] Seminário de Breukelen, 14-16 de Setembro de 2000.

9.2.2. Impactos a médio e longo prazo

- Os Estados-Membros atribuíram uma nota média de 2,93 e 2,92 à divulgação na administração nacional dos conhecimentos adquiridos pelos participantes em seminários e intercâmbios. Cinco Estados-Membros organizaram a divulgação da informação obtida nos seminários através da Intranet, de exposições e de conferências. Outros Estados, pelo contrário, consideram que o impacto dos intercâmbios se limitou aos participantes.

- Por outro lado, os impactos dos controlos multilaterais foram classificados com a nota de 2,58, o que demonstra que a divulgação dos resultados é mais limitada do que no caso de outras acções.

9.2.3. Constatações

- As acções conjuntas do programa contribuíram para a melhoria dos conhecimentos dos participantes em matéria de legislação comunitária, nomeadamente no que se refere aos temas específicos apresentados nos seminários.

- O conhecimento dos outros sistemas fiscais permitiu estabelecer comparações entre os diferentes métodos de tratamento de certas questões específicas da fiscalidade.

9.3. Garantir uma cooperação eficaz, efectiva e alargada entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão e luta contra a fraude

A melhoria da cooperação administrativa é considerada pelos Estados-Membros como o resultado mais importante das acções conjuntas do programa. Foram identificados dois impactos a curto prazo: identificação de pontos de contacto noutras administrações nacionais e melhoria da troca de informações em matéria de luta contra a fraude.

9.3.1. Impactos a curto prazo

- Identificação de pontos de contacto. A contribuição dos seminários para a identificação de pontos de contacto noutras administrações nacionais é considerada muito positiva (nota média 3,62). Seis Estados sublinharam explicitamente que a identificação de pontos de contacto contribuiu para melhorar a cooperação administrativa. O mesmo se aplica aos intercâmbios (nota média 3,15): cinco países referiram, de resto, que a identificação de pontos de contactos é o principal resultado dos intercâmbios. Além disso, 47% dos participantes nos intercâmbios esperam cooperar de forma claramente mais eficaz e aprofundada com os funcionários dos outros Estados-Membros e 28% de forma claramente muito mais eficaz e aprofundada. Os controlos multilaterais contribuíram igualmente para este objectivo (nota média de 3,23). Segundo quatro Estados-Membros, estes contactos constituem para os participantes um meio de facilitar posteriormente o trabalho de controlo e de sensibilização para a dimensão europeia das suas funções.

- Troca de informações em matéria de luta contra a fraude. A contribuição das acções conjuntas para a melhoria do método de controlo é mais positiva no caso dos seminários e dos controlos multilaterais (nota média 2,7) do que no dos intercâmbios (nota média 2,38). Porém, os Estados-Membros reconhecem que a interpretação restritiva dos instrumentos jurídicos e, principalmente, a lentidão das respostas constituem os principais obstáculos à troca de informações no âmbito da luta contra a fraude. Os participantes nos seminários consideram que estão em posição de evitar e detectar muito melhor (30%) ou um pouco melhor (47%) os casos de evasão e fraude fiscal. No caso dos participantes nos intercâmbios, essas percentagens são de 6% e 36%, respectivamente.

Análise de risco. Os Estados-Membros referem-se nos seus comentários a melhorias muito específicas em termos de análise de risco. Consideram que este instrumento de selecção dos controlos constitui a melhor solução para lutar eficazmente contra a fraude, pois os recursos humanos são limitados [32]. Os seminários organizados promoveram a utilização deste instrumento. No seminário de Helsínquia foi apresentado como modelo o sistema de selecção automática PUMA [33], desenvolvido pela Suécia, que permite identificar de forma pouco dispendiosa as empresas de risco no âmbito da importação e exportação de bens.

[32] Os Estados-Membros dedicam a maior parte dos seus recursos humanos à análise e à gestão das declarações de IVA.

[33] Seminário de Helsínquia, 15-16 de Maio de 2000.

Luta contra a fraude. Foram dedicados vários seminários à análise da fraude [34] e ao estudo de casos concretos [35]. Foram também iniciados no âmbito do comité SCAF [36] vários estudos destinados a identificar os tipos de fraude e os mecanismos subjacentes. Foram analisados nesses estudos mais de 1000 casos de fraude e identificadas as principais técnicas utilizadas pelos perpetradores das fraudes. Foram elaborados por grupos de trabalho relatórios sobre a fraude carrossel e guias de boas práticas para lutar contra este tipo de fraude.

[34] Seminário do Porto de Novembro de 2001, Seminário de Snekkersten de Novembro de 2001.

[35] Seminário da Irlanda, 20-22 de Novembro de 2002.

[36] Subcomité de luta contra a fraude.

9.3.2. Impactos a médio e a longo prazo

- A utilização das redes criadas no âmbito das acções conjuntas contribuiu para a melhoria da cooperação administrativa. Os Estados-Membros consideram que o contributo dos seminários para este impacto foi muito importante (nota média 3,21) (Anexo 1, pergunta 3.2.). A maior parte reconhece que há contactos muito frequentes com os representantes dos serviços ELO/CLO [37], mas que o mesmo não acontece com outros representantes. O contributo dos intercâmbios é ligeiramente menor (nota média 2,92) (Anexo 1, pergunta 6.3.). Vários Estados referem contactos esporádicos ou informais. Os Estados que participaram nos controlos multilaterais consideram (nota média 2,64) que estas acções contribuíram para uma melhoria importante da cooperação (Anexo 7, pergunta 9.3.).

[37] Excise Liaison Office/Central Liaison Office.

- As respostas dos Estados-Membros sublinham que houve uma divulgação das "boas práticas" nas administrações nacionais e, principalmente, uma sensibilização para a importância das trocas de informação em matéria de luta contra a fraude. A este respeito, foi assinado no fim de 2002 por vários Estados-Membros um acordo em matéria de troca automática e espontânea de informações no domínio das vendas de meios de transporte novos.

9.3.3. Constatações

- A melhoria da cooperação administrativa e da luta contra a fraude constitui um efeito positivo do programa. Porém, no âmbito do enquadramento actual de assistência mútua [38], os intercâmbios de dados não podem ser tão rápidos como seria necessário para tratar ou detectar a tempo as fraudes. A proposta de regulamento [39] da Comissão relativa à cooperação administrativa no domínio do IVA contribuirá precisamente para aumentar a eficácia da assistência mútua.

[38] DIRECTIVA 77/799/CEE (JO L 336 DE 27.12.1977) E REGULAMENTO (CEE) Nº 218/92 (JO L 24 DE 01.02.1992).

[39] COM (2001) 294 FINAL DE 18.06.2001.

10. CONCLUSÕES GERAIS E RECOMENDAÇÕES DAS ACÇÕES CONJUNTAS

1 Na avaliação intercalar tinham sido feitas as seguintes sugestões: especificar as possíveis inflexões dos objectivos do programa, nomeadamente à luz das orientações da nova estratégia da Comissão em matéria de IVA; especificar a relação entre os objectivos do artigo 3º da Decisão Fiscalis e os objectivos estratégicos de luta contra a fraude; conceber indicadores de impacto que permitam avaliar o grau de divulgação das acções do programa junto das administrações nacionais e prever a possibilidade de realização de inquéritos no terreno, com o objectivo de recolher os dados necessários.

O programa evoluiu nesta direcção com base nos planos de acção de 2001 e 2002, que integravam as orientações da nova estratégia em matéria de IVA e especificavam os quatro domínios prioritários do programa. A sugestão no sentido de que fossem efectuados inquéritos no terreno destinados a avaliar o grau de divulgação junto das administrações nacionais não foi posta em prática, devido à falta de recursos. Esses inquéritos foram substituídos em 2002 por questionários piloto que não permitiram extrair conclusões, devido à baixa taxa de resposta dos Estados-Membros. A definição de indicadores de impacto e a recolha de dados para aplicação desses indicadores foram adiadas para o programa Fiscalis de 2007.

2 No que se refere ao orçamento, as acções conjuntas representaram cerca de 35% do orçamento total das autorizações, em comparação com cerca de 65% para as aplicações informáticas. Esta predominância da componente informática é justificada pelos custos de criação e funcionamento da rede de comunicação CCN/CSI, mas deve-se também a uma subutilização das dotações orçamentais em geral e, nomeadamente, a uma subutilização das dotações afectadas aos seminários e aos controlos multilaterais. Ora estes dois instrumentos são particularmente úteis para a realização dos objectivos do programa, pelo que a sua utilização deveria ser reforçada e incentivada.

3 Os seminários serviram principalmente para aprofundar o conhecimento dos participantes sobre temas específicos da fiscalidade indirecta, identificar as "boas práticas" e melhorar a cooperação administrativa entre os Estados-Membros. Representam mais de 25% das despesas relativas às acções conjuntas. O valor acrescentado deste instrumento poderá aumentar, através da aplicação das seguintes medidas:

- Planear melhor as datas de realização dos seminários, o que permitirá enviar a documentação em tempo útil;

- Assegurar uma maior divulgação dos resultados.

4 Os intercâmbios contribuíram para melhorar o conhecimento da fiscalidade indirecta dos outros Estados-Membros e para identificar pontos de contacto informais susceptíveis de melhorar a cooperação administrativa entre os serviços fiscais. Constituem a principal rubrica das despesas relativas às acções conjuntas, com cerca de 60%. Todavia, para aumentar a sua eficácia será necessário:

- Determinar previamente os objectivos dos intercâmbios, clarificá-los e verificar que incidam em aspectos específicos;

- Aumentar a flexibilidade no que se refere à duração e à orientação mais prática do tipo de trabalho efectuado;

- Aumentar o nível de conhecimentos linguísticos dos participantes.

- Individualizar os programas dos funcionários participantes, principalmente se os intercâmbios forem concentrados num período específico do ano.

5 Os controlos multilaterais representam cerca de 10% do orçamento das acções conjuntas. Constituem o instrumento mais eficaz de luta contra a fraude do programa, pois permitem efectuar controlos em grande escala, assegurando que as empresas que exercem a sua actividade no território de vários países cumpram as suas obrigações fiscais. Contribuem para melhorar a cooperação administrativa entre os Estados participantes e para melhorar a compreensão pelos participantes dos diferentes sistemas de controlo utilizados na União Europeia.

Porém, o número de controlos multilaterais diminuiu nos últimos anos do programa, pelo que será necessário incentivar a utilização deste instrumento, nomeadamente pelos Estados-Membros que o não utilizam ou que o utilizam pouco. Será desejável prever:

- Mais flexibilidade no procedimento de adopção dos controlos multilaterais e na duração da respectiva execução;

- Uma selecção dos alvos das auditorias baseada em critérios de análise de risco.

6 As iniciativas de formação foram organizadas em 2000 e a maior parte dos projectos de formação foram terminados em 2001 e 2002, tendo representado 2% do orçamento das acções conjuntas. Estas iniciativas contribuíram para melhorar os conhecimentos dos participantes, nomeadamente em matéria linguística e de auditoria informática. Entre as melhorias possíveis, citem-se como as mais importantes:

- Promover a elaboração de normas comunitárias a integrar nas acções de formação nacionais;

- Desenvolver a cooperação entre os estabelecimentos de ensino ou centros de formação nacionais;

- Organizar sessões de formação com peritos dos diferentes Estados-Membros.

7 A participação dos países candidatos no programa (em seminários e intercâmbios) baseou-se numa estratégia de pré-adesão destinada a prestar apoio e a preparar a adesão desses países à União Europeia. Os funcionários destes países consideram que o seu conhecimento da legislação comunitária melhorou e que os intercâmbios de experiências profissionais com os Estados-Membros foram vantajosos.

8 Identificam-se e avaliam-se no relatório os impactos a curto prazo e a médio prazo (utilização dos resultados das actividades pela administração nacional) com base nos relatórios finais dos Estados-Membros, em que é referida a evolução verificada a nível da administração nacional na sequência da participação dos seus funcionários nas acções do programa. No que se refere aos impactos a longo prazo (divulgação dos resultados na administração nacional), havia poucos indicadores que permitissem avaliar o grau dessa divulgação. Estes impactos foram avaliados exclusivamente com base nos relatórios dos Estados-Membros: foram organizadas acções de divulgação (conferências específicas, reuniões com outros serviços, publicações internas, apresentações na Intranet, etc.) destinadas a informar o maior número possível de pessoas sobre os resultados dessas actividades, nomeadamente dos seminários. No que diz respeito às outras acções conjuntas, a divulgação dos resultados das mesmas parece ter sido mais limitada. A este respeito, no âmbito do novo programa Fiscalis para 2003-2007 serão definidos indicadores de resultados e de impacto.

9 As acções conjuntas contribuíram para a melhoria dos procedimentos administrativos, nomeadamente dos procedimentos de controlo e de detecção da fraude, para a simplificação dos instrumentos que facilitam o cumprimento das obrigações fiscais dos operadores económicos, para a melhoria da compreensão dos domínios específicos da fiscalidade indirecta, para a aplicação uniforme da legislação comunitária, para a divulgação de "boas práticas" (análise de risco e identificação dos tipos de fraudes mais graves, como a fraude carrossel) e, finalmente, para a melhoria da cooperação administrativa. A melhoria da cooperação administrativa é considerada pelos Estados-Membros como o resultado mais importante das acções do programa, melhoria essa que será ainda mais evidente quando for adoptada a proposta de regulamento [40] relativa à cooperação administrativa no domínio do IVA. Esta proposta cria um quadro jurídico único de luta contra a fraude, estabelecendo um sistema rápido e directo de troca de informações entre administrações nacionais e prevendo igualmente novos procedimentos destinados a autorizar a presença de agentes das administrações fiscais de outros Estados-Membros e o recurso a controlos simultâneos.

[40] COM (2001) 294 final de 18.06.2001.

10 As acções conjuntas do programa Fiscalis permitiram realizar os objectivos de melhoria do funcionamento dos sistemas fiscais no mercado interno e de melhoria da cooperação entre funcionários de diferentes administrações nacionais. O programa Fiscalis para 2003-2007 tem já em conta numerosas sugestões dos Estados-Membros, mas para reforçar o impacto das actividades será necessário melhorar a complementaridade das acções do programa (os resultados de um controlo poderão ser objecto de um seminário ou os intercâmbios poderão ser organizados com base num tema tratado num seminário, etc.).

11 Os Estados-Membros estão sensibilizados para as repercussões das acções nacionais a nível europeu, e vice-versa. Na luta contra a fraude, cuja responsabilidade operacional incumbe aos Estados-Membros e no âmbito da qual a Comissão desempenha funções de coordenação e de incentivo, uma intervenção mais activa dos Estados participantes contribuirá para aumentar a eficácia do programa.

PARTE 2 : RELATÓRIO SOBRE A EXECUÇÃO DO PROGRAMA FISCALIS NO DOMÍNIO INFORMÁTICO (1998-2002)

1. INTRODUÇÃO

1.1. Contexto

A segunda parte do presente relatório, elaborado em conformidade com o nº 3 do artigo 12º da Decisão nº 888/98/CE, de 30 de Março de 1998, consiste num relatório sobre a execução do programa Fiscalis no domínio informático que completa o relatório sobre as acções conjuntas do programa.

1.2. Fontes de dados

As fontes utilizadas para efectuar esta avaliação são as seguintes:

- O parecer dos Estados-Membros, sondado por intermédio de um questionário em que se procurava recolher da forma mais objectiva possível a opinião dos Estados-Membros sobre as aplicações informáticas criadas no âmbito do programa. A taxa de resposta ao questionário enviado foi de cerca de 75%.

- Foram tidos igualmente em conta dados quantitativos sobre as aplicações financiadas pelo programa.

Observe-se que as respostas ao inquérito relativo à opinião dos Estados-Membros sobre as aplicações informáticas dizem respeito à aplicação final, tal como se apresenta ao utilizador, com as componentes financiadas pela União Europeia (componente comunitária) e as que são financiadas pelos próprios Estados-Membros (componente nacional).

1.3. Avaliação intercalar

A avaliação intercalar do programa Fiscalis permitiu extrair as seguintes conclusões:

- O programa contribuiu para incentivar a utilização e a divulgação do sistema VIES [41] nos Estados-Membros;

[41] VAT Information Exchange System.

- A eficácia do sistema de troca de informações no domínio do IVA poderá ser reforçada através de uma alteração do quadro legislativo de cooperação administrativa.

Foram também formuladas as seguintes recomendações para a avaliação ex post:

- Determinar se a criação do sistema VIES foi suficiente para realizar o objectivo de luta contra a fraude (análise da eficácia);

- Efectuar uma avaliação da eficácia dos sistemas informáticos, entre eles a plataforma CCN/CSI [42];

[42] Common Communication Network / Common System Interface.

- Verificar se a cooperação administrativa melhorou com a utilização dos sistemas de troca de informações (avaliação a efectuar com base no aumento dos pedidos de informação entre os Estados-Membros e na qualidade das respostas).

1.4. Estrutura da análise

Os sistemas informáticos são em parte comuns aos programas Alfândega 2002 e Fiscalis e em parte específicos a cada um desses programas. Por essa razão, a parte comum foi imputada na mesma proporção aos dois programas.

São apresentados seguidamente quadros recapitulativos destas diferentes aplicações.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Após a apresentação dos dados orçamentais, será abordada primeiro a parte comum e depois as aplicações Fiscalis.

2. ORÇAMENTO

No quadro do Anexo 20 são indicados os montantes (em euros) autorizados no âmbito do programa Fiscalis para as prestações de serviços relacionadas com os sistemas informáticos. As autorizações correspondem aos pagamentos, pelo menos no que se refere aos anos de 1998 a 2000. Efectivamente, os pagamentos relativos a uma autorização são escalonados ao longo de vários anos, em função dos serviços prestados, ao passo que a autorização é aprovada no momento da assinatura do contrato de prestação de serviços. As autorizações de 2002 foram aprovadas no fim do ano e dizem respeito a prestações de 12 meses, a pagar essencialmente em 2003 e, residualmente, em 2004. O montante total das somas autorizadas no âmbito do programa Fiscalis ascende a 19 622 659 euros. Este montante inclui o financiamento da rede CCN/CSI e das ferramentas de gestão do programa (co-financiamento de 50% pelos programas Fiscalis e Alfândega 2002) e o financiamento das aplicações relativas ao IVA e aos impostos especiais de consumo.

Observe-se que, na medida em que os sistemas informáticos têm uma componente comunitária e uma componente nacional, o programa só financia a componente comunitária e os Estados-Membros devem financiar a componente nacional.

A rede de comunicação CCN/CSI exigiu um investimento de 23 801 472 euros, metade do qual foi financiado pelo programa Fiscalis. O montante elevado das verbas autorizadas para a rede CCN/CSI deve-se ao facto de se destinarem a cobrir os custos de desenvolvimento e de instalação.

A aplicação VIES representa a maior parte do orçamento "FITS" (Fiscalis Information Technology System), que ascende a 5 547 267 euros, sendo assim a aplicação mais importante do orçamento Fiscalis. O orçamento dedicado ao sistema VIES destina-se a cobrir os custos de funcionamento e manutenção, pois o sistema fora já desenvolvido e estava a funcionar desde o início do programa Fiscalis.

O programa Fiscalis não pôde financiar a aplicação EMCS [43] (sistema de informatização dos movimentos e dos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo), atendendo a que as estimativas financeiras e o calendário iam além das possibilidades do programa.

[43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM

3. PARTE COMUM AOS PROGRAMAS FISCALIS E ALFÂNDEGA 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/Common System Interface)

3.1.1. Descrição

O desenvolvimento de uma rede de comunicação e de um sistema de interface comum, decidido em Dezembro de 1992 pelos Directores-Gerais das Alfândegas e da Fiscalidade, destina-se a harmonizar a transferência intracomunitária de dados informáticos. O objectivo é criar uma porta de ligação (gateway) entre os sistemas informáticos dos Estados-Membros e da Comissão, que são todos diferentes, através de uma infra-estrutura única que permita a interoperabilidade de todos esses sistemas.

A rede CCN/CSI está operacional desde 8 de Maio de 1999. As actividades executadas a favor desta rede no âmbito dos programas Fiscalis e Alfândega 2002 consistem no desenvolvimento e na instalação, efectuadas no período anterior a 1999, e na manutenção evolutiva e correctiva, assim como no estabelecimento de ligações a outros sítios Internet (nomeadamente dos países candidatos à adesão), no período seguinte.

A Comissão gere os seus computadores e as suas portas de ligação (gateways) até aos pontos de entrada nacionais. Os Estados-Membros gerem a formação dos funcionários e a instalação das ferramentas informáticas das redes nacionais.

3.1.2. Avaliação da instalação e do desenvolvimento da CCN/CSI

A opinião [44] dos Estados-Membros no que se refere à instalação da CCN/CSI foi expressa através da atribuição de uma pontuação de 1 a 5 (1 = opinião muito favorável, 5 = opinião muito desfavorável). Essa opinião foi globalmente positiva, tanto por parte das administrações aduaneiras, como das que são responsáveis pela fiscalidade indirecta.

[44] Ver Anexo 14.

Os recursos orçamentais e os calendários de execução relativos ao desenvolvimento e à instalação da rede CCN/CSI são considerados realistas. O mesmo se aplica ao apoio prestado pela Comissão, em termos de assistência, formação ou documentação. Finalmente, a facilidade de ligação das aplicações locais à CCN/CSI foi considerada satisfatória.

A este respeito, confirmam-se os resultados do estudo sobre a instalação do sistema executado em 2000 pelo Gartner Group no âmbito do contrato "ATOS origin Integration" [45]. Nesse estudo concluía-se que a tecnologia e a arquitectura CCN/CSI funcionavam correctamente e tinham dado provas da sua capacidade para suportar um número crescente de ligações. Todavia, sublinhava-se também que a integração dos sistemas na CCN/CSI exige também esforços importantes em matéria de organização e de apoio por parte dos Estados-Membros que pretendem ligar-se à rede.

[45] O contrato celebrado entre a Comissão e a empresa ATOS autorizava esta última a subcontratar o estudo sobre a CCN/CSI ao Gartner Group.

3.1.3. Resultados

Os resultados no que se refere à CCN/CSI foram avaliados:

- Qualitativamente (satisfação das administrações nacionais utilizadoras com o funcionamento do sistema);

- Quantitativamente;

- E através de um estudo externo (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Apreciação qualitativa dos utilizadores [46]

[46] Ver Anexo 14.

As administrações nacionais estão particularmente satisfeitas com o apoio prestado pela Comissão (apoio geral), a segurança de utilização e a disponibilidade da rede.

A facilidade de utilização da CCN/CSI (facilidade de funcionamento e de interligação com os sistemas nacionais) é também apreciada pelas administrações nacionais.

No entanto, ao passo que as administrações aduaneiras consideram que a CCN/CSI dá uma resposta adequada às necessidades em termos de troca de informações e permite economizar recursos, as administrações responsáveis pela fiscalidade indirecta têm uma opinião mais reservada.

3.1.3.2. Dados quantitativos

A disponibilidade da rede é superior a 99% (98%, no ano da entrada em funcionamento).

As estatísticas de utilização da rede CCN apontam para um crescimento acentuado. Pode estabelecer-se uma distinção entre o número de mensagens e o volume de informações transportadas.

O gráfico apresentado seguidamente dá uma ideia da repartição do número de mensagens por aplicação. As aplicações VIES (VAT Information Exchange System), NSTI (Novo Sistema de Trânsito Informatizado) e AFIS (Anti Fraud Information System) geram essencialmente um número importante de mensagens, dado que têm uma função de troca de informações entre os Estados-Membros. A aplicação NSTI, que está ainda na fase da instalação, gerará nos próximos anos um número crescente de mensagens.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

3.1.3.3. O estudo do Gartner Group [47] (2002).

[47] A Comissão celebrou um contrato com a empresa ATOS que permite que esta última subcontrate o estudo sobre a rede CCN/CSI ao Gartner Group.

De acordo com as conclusões do estudo, a rede CCN/CSI funciona bem, é muito utilizada e oferece serviços muito completos, mas com custos relativamente elevados, que aumentam muito com a expansão das funcionalidades da rede.

Na impossibilidade de impor uma norma comum aplicável em todos os Estados-Membros, a Comissão adaptou a CCN/CSI, para a tornar compatível com os diferentes sistemas nacionais, o que representou um custo de desenvolvimento importante para os programas Fiscalis e Alfândega 2002.

Do ponto de vista técnico, o sistema pode ainda comportar facilmente grande número de ligações suplementares, mas esse crescimento exigirá investimentos importantes. Efectivamente, a arquitectura técnica descentralizada da CCN/CSI implica que cada nova ligação exige a criação de uma infra-estrutura específica e eventualmente um trabalho de desenvolvimento, para adaptar essa arquitectura a uma tecnologia local suplementar.

Por outro lado, a introdução de novas funcionalidades pode também implicar custos importantes, para que essa arquitectura técnica mantenha um elevado nível de qualidade, disponibilidade e segurança.

3.1.4. Impactos

Dado que a criação da rede CCN/CSI constituía condição necessária do desenvolvimento de várias aplicações informáticas de troca de informações entre os Estados-Membros (nomeadamente o sistema NSTI), o impacto desta aplicação do ponto de vista da realização dos objectivos dos programas é avaliado através do impacto das outras aplicações. Neste contexto, os custos de investimento e de manutenção da qualidade do serviço da CCN/CSI poderão ser justificados pelos ganhos de produtividade que deverão permitir no desenvolvimento das aplicações.

3.2. Ferramentas de gestão do programa

3.2.1. Project Support Office (PSO)

O objectivo da criação de um PSO consiste em aumentar a eficácia e a eficiência da gestão dos projectos informáticos, centralizando as tarefas comuns desses projectos.

A fase de estudo foi encerrada em 2002 e a fase-piloto está prevista para 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Descrição

TEMPO é o nome de uma metodologia de desenvolvimento e de gestão de projectos informáticos que obedece a normas reconhecidas, tais como as normas PMI (Project Management Institute) e ISO (International Standards Organisation) e que se destina a reduzir os riscos desses projectos em termos de qualidade, cumprimento dos prazos e cumprimento dos orçamentos. Abrange todas as fases do ciclo de projecto, desde os estudos preparatórios até à gestão dos contratos.

3.2.2.2. Contributo da metodologia Tempo

Os projectos foram agrupados em torno de três pólos: sistema NSTI, outras aplicações pautais aduaneiras e aplicações Fiscalis. Os serviços de cada um desses grupos foram divididos em dois lotes: desenvolvimento e manutenção, por um lado, e operações, formação e helpdesk, por outro lado. Esta racionalização traduziu-se numa redução dos acordos específicos (de 115, em 1999, para 35, em 2003), numa economia em termos de gestão e na consolidação das boas práticas em matéria de gestão de projectos.

Os concursos são formulados em função do serviço a prestar (custo fixo por módulo de serviço), com obrigação de produzir resultados quantificados, mais do que em função do esforço a fornecer (custo em dias/homem).

Ao introduzir uma abordagem comum de desenvolvimento de aplicações informáticas e de gestão dos contratos, a metodologia TEMPO contribuiu para o aumento da eficiência e da eficácia dos programas.

4. APLICAÇÕES RELATIVAS AO IVA E AOS IMPOSTOS ESPECIAIS DE CONSUMO

4.1. Avaliação do desenvolvimento, da instalação e do funcionamento das aplicações fiscais em geral

No presente capítulo, antes de serem avaliadas separadamente as diferentes aplicações informáticas, são referidas as opiniões dos Estados-Membros sobre a forma como avaliam o desenvolvimento, a instalação e o funcionamento [48] das aplicações, a nível organizacional.

[48] Ver Anexo 15.

4.1.1. Desenvolvimento e instalação

Um aspecto que foi considerado muito bom foi o facto de as especificações serem muito completas. Os atrasos na instalação dos sistemas foram considerados medianamente realistas. O apoio prestado durante a instalação (formações, ajuda) é considerado bom, mas alguns sugerem que as formações sejam mais longas e mais numerosas.

Os inquiridos concordam geralmente em que a sua administração se empenha em que os sistemas sejam instalados de acordo com as especificações. No entanto, são muito mais negativos no que se refere à disponibilidade de recursos orçamentais e, principalmente, de recursos humanos para o desempenho dessa tarefa.

A qualidade e a disponibilização em tempo útil dos instrumentos administrativos e jurídicos existentes nos Estados-Membros e necessários ao funcionamento dos sistemas são aspectos que merecem uma avaliação positiva. Em contrapartida, as tecnologias disponibilizadas pela administração nacional são consideradas como só medianamente adequadas.

O inquérito efectuado aos Estados-Membros tinha por finalidade determinar os recursos humanos e orçamentais existentes a nível nacional para o desenvolvimento de sistemas informáticos no âmbito do programa. Contudo, as informações obtidas não permitiram extrair conclusões, atendendo ao pequeno número de respostas recebidas no que a este ponto se refere.

O problema dos recursos orçamentais e humanos existentes nos Estados-Membros para o desenvolvimento e a instalação dos sistemas é consequência da composição dos comités responsáveis pela gestão dos projectos informáticos no âmbito do programa.

Efectivamente, os delegados das administrações nacionais nestes comités nem sempre têm poderes para afectar os recursos humanos ou orçamentais necessários à execução a nível nacional das decisões tomadas. Esta situação pode criar problemas de coordenação e atrasos na execução das decisões, quando o atraso de um país pode atrasar todo o projecto.

Estes atrasos estão também relacionados com o facto de os projectos informáticos serem muito sensíveis a decisões políticas que introduzem novas prioridades durante a execução do programa. Ora apesar de a execução dessas decisões exigir com frequência uma revisão profunda dos planos de trabalho, a decisão raramente é acompanhada da afectação dos necessários recursos suplementares pelos Estados-Membros.

Finalmente, os Estados-Membros estão satisfeitos com a qualidade da informação partilhada nas reuniões dos comités responsáveis pelos projectos informáticos, mas consideram que a Comissão poderia proporcionar mais ocasiões de partilha de informações entre os Estados-Membros.

4.1.2. Funcionamento

O apoio prestado pela Comissão durante o funcionamento das aplicações é considerado relativamente bom.

De resto, a Comissão dedica muita atenção a este aspecto, através do seu helpdesk, que é avaliado regularmente, com base em critérios específicos de qualidade.

Por outro lado, a facilidade de gestão dos sistemas nos Estados-Membros é considerada medíocre. Esta dificuldade deve-se ao número importante de aplicações. Porém, este último aspecto não é da responsabilidade da Comissão.

4.2. Utilidade/Sustentabilidade

O inquérito aos Estados-Membros [49] indica que 88% dos sistemas financiados pelo programa são considerados indispensáveis ou frequentemente utilizados, que 6% são utilizados ocasionalmente e que 6% nunca são utilizados ou estão na fase da introdução. Um pouco menos de metade (45%) dos Estados-Membros elaboraram um plano de acção para melhorar a utilização dos sistemas criados pelo programa. Três quartos dos sistemas são utilizados obrigatoriamente (obrigação jurídica ou administrativa) nos Estados-Membros. Estes números fornecem-nos indicações sobre a utilidade (critério da utilidade) dos sistemas, tal como é apreendida pelos Estados-Membros e, se for caso disso, sobre a sua utilização a longo prazo (critério da sustentabilidade).

[49] Ver Anexo 20.

Um outro inquérito aos participantes nas acções conjuntas (intercâmbios, seminários e controlos multilaterais) financiadas pelo programa indica que 55% dos inquiridos consideram que a utilidade dos sistemas de comunicação e intercâmbio da Comissão é satisfatória e 15% muito satisfatória [50].

[50] Ver Anexo 21.

4.3. A aplicação VIES (VAT Informações Exchange System)

4.3.1. Descrição do sistema

O Regulamento CEE/218/92 relativo à cooperação administrativa permitiu a criação do sistema VIES de troca de informações sobre as entregas intracomunitárias entre as autoridades competentes dos Estados-Membros, com vista ao controlo do IVA. Os pedidos de transmissão de informações baseiam-se na regulamentação em matéria de cooperação administrativa.

O sistema VIES é uma rede informática de ligação entre os Estados-Membros que lhes permite:

- Obter informações sobre todas as entregas intracomunitárias de bens efectuadas entre os operadores registados no seu próprio ficheiro de IVA e os que estão identificados noutro Estado-Membro;

- Confirmar a validade do número de identificação de IVA de um sujeito passivo.

Do ponto de vista técnico, todos os Estados-Membros criaram uma base de dados IVA nacional que é alimentada a partir do ficheiro das pessoas registadas no IVA e dos mapas recapitulativos apresentados trimestralmente pelos fornecedores intracomunitários de bens identificados no seu território. O sistema VIES proporciona o acesso entre bases de dados. Não existe uma base de dados central, mas todas as bases de dados nacionais podem ser consultadas directamente pelos outros Estados-Membros.

O sistema VIES está operacional desde 1993. O contributo do programa Fiscalis para a aplicação limita-se, portanto, à manutenção evolutiva do sistema (acrescentar uma nova mensagem).

4.3.2. Resultados

4.3.2.1. Apreciação qualitativa dos Estados-Membros [51]

[51] Ver Anexo 16 e Anexo 17.

Os Estados-Membros consideram que a informação prestada é actualizada em tempo útil pelos outros Estados-Membros e exaustiva, se bem que alguns Estados-Membros desejem que o sistema seja alargado às prestações de serviços.

Foram formuladas no âmbito da avaliação várias propostas destinadas a melhorar e completar as informações fornecidas pelo sistema VIES (algumas das quais ultrapassam, inclusive, o âmbito do VIES):

- Comunicar as informações sobre os compradores privados de novos meios de transporte (por ocasião da entrega intracomunitária);

- Acrescentar informações sobre a situação jurídica dos sujeitos passivos (tipo de actividade, liquidação, etc.) ou sobre o tipo de bens entregues (códigos das mercadorias);

- Referir quando um número de IVA perdeu a validade na sequência da detecção de uma fraude.

Contudo, são menos positivos no que se refere à precisão e à exactidão da informação fornecida pelo sistema [52]. Observe-se que, dado que o VIES é um sistema de informação distribuído na ausência de uma base de dados centralizada, a qualidade e a disponibilidade dos dados dependem não só de cada um dos Estados-Membros,