[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 22.5.2007

SEC(2007) 641

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento apenso à

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ DAS REGIÕES Rumo a uma política geral de luta contra o cibercrime RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2007) 267 final}{SEC(2007) 642}

RESUMO

1. INTRODUÇÃO

O uso da Internet explodiu nos últimos anos e o aparecimento de novos fenómenos e novas técnicas criou uma situação de insegurança crescente.

No programa legislativo e de trabalho de 2007 , a Comissão considerou que se tornara necessária uma actualização global da sua política em matéria de cibercrime, prevendo, por conseguinte, a preparação de uma comunicação sobre a política europeia de combate ao cibercrime.

Durante o processo inicial de consulta, ficou bem claro que não existem dados nem estatísticas suficientes, o que constituiu um dos motivos principais para a Comissão ter encomendado, em 2006, um estudo externo [1] (a seguir designado “estudo externo”), elemento que serviu de base para a avaliação de impacto.

Durante a fase preparatória, a Comissão analisou igualmente uma série de medidas legislativas e não legislativas, especialmente as relacionadas com eventuais “lacunas” no quadro normativo vigente. Assinale-se que, neste contexto, foram analisadas com especial atenção a Convenção do Conselho da Europa sobre o Cibercrime [2] (a seguir designada “Convenção do CdE”) e a Decisão-Quadro relativa a ataques contra os sistemas de informação [3], cujos textos se consideram os mais completos em termos de direito substantivo e processual.

Com base nestas actividades, a Comissão está a preparar uma nova iniciativa de política geral, que consiste numa comunicação acerca da luta contra o cibercrime a nível comunitário. A presente avaliação de impacto tratará, sobretudo, de questões estratégicas.

Neste âmbito, a Comissão deseja reafirmar o seu empenho em garantir que a política de luta e acção penal contra o cibercrime seja definida e aplicada de uma forma que respeite integralmente os direitos fundamentais, designadamente a liberdade de expressão, o direito ao respeito pela vida privada e familiar e a protecção dos dados pessoais. Tudo isto será feito em conformidade com a comunicação da Comissão sobre o respeito da Carta dos Direitos Fundamentais nas propostas legislativas da Comissão adoptadas em 2005 [COM(2005) 172].

2. PROBLEMAS E OBJECTIVOS

O rápido desenvolvimento da Internet e de outros sistemas de informação deu origem a um sector económico totalmente novo e a novos fluxos rápidos de informações, produtos e serviços através das fronteiras internas e externas da UE. Este fenómeno teve, obviamente, numerosos efeitos positivos para os consumidores e para os cidadãos. No entanto, o referido desenvolvimento abriu também inúmeras possibilidades aos criminosos. Surgiu com grande nitidez um novo padrão de actividades criminosas contra a Internet ou utilizando os sistemas informáticos como instrumentos do crime. Estas actividades criminosas estão em permanente evolução e muito difícil que a legislação e as medidas práticas as consigam acompanhar. O carácter transfronteiriço intrínseco deste novo tipo de crime cria também a necessidade de melhorar a cooperação transfronteiriça dos serviços de polícia.

Foram tidos em conta os oito domínios estratégicos seguintes para estudar o problema geral de forma mais circunstanciada.

- Crescente vulnerabilidade da sociedade, das empresas e dos cidadãos ao cibercrime

- Aumento da frequência e da sofisticação das infracções no domínio do cibercrime

- Ausência de políticas e legislação comunitárias coerentes de combate ao cibercrime

- Dificuldades específicas para a cooperação operacional dos serviços de polícia no domínio do cibercrime

- Necessidade de desenvolver competências e instrumentos técnicos: formação e investigação

- Ausência de uma estrutura funcional para a cooperação entre operadores importantes dos sectores público e privado

- Responsabilidades e obrigações pouco claras

- Falta de sensibilização para os riscos decorrentes do cibercrime

Note-se que as consultas efectuadas para preparar o presente relatório revelaram que os pontos de vista dos interessados – tanto entidades policiais como empresas privadas – são claramente consensuais no que se refere aos actuais problemas comunitários neste domínio.

2.1. Quem afectado?

O cibercrime afecta todos os sectores da sociedade e as políticas destinadas a combatê-lo gozarão de visibilidade praticamente em todos os domínios de actividade. Visto que o número de cidadãos que utiliza computadores privados muito elevado, a maior parte dos particulares – quanto mais não seja pela sua condição de potenciais vítimas – pode também ser afectada pelas iniciativas no domínio da luta contra o cibercrime.

No entanto, existem indícios claros que apontam para um aumento da actividade criminosa dirigida contra grupos específicos de vítimas. Por conseguinte, uma política eficaz de combate ao cibercrime produzirá efeitos benéficos inequívocos para estes grupos. A indústria informática , bem como a sociedade da informação em geral, pode igualmente ter um papel preponderante neste contexto, devido aos importantes efeitos económicos positivos que se podem esperar em resultado do reforço da segurança ou da eventual criação de um clima de segurança reforçada.

2.2. A UE tem legitimidade para agir?

Considerando o âmbito e a magnitude das ameaças à segurança, a necessidade de combater as ameaças decorrentes do cibercrime mantém-se e pode estar a crescer. As questões de segurança ligadas ao cibercrime têm dimensão global, não podendo, nessa medida, ser tratadas apenas a nível nacional. A ameaça internacional, pelo que pelo menos uma parte da resposta deve ser também internacional. Não há dúvida de que o combate ao cibercrime continuará a ser mais importante e eficaz a nível nacional, mas existe uma necessidade evidente de interligar e, se possível, complementar os esforços nacionais a nível europeu.

2.3. Objectivos

O objectivo estratégico geral da política proposta, baseada nos problemas atrás identificados, pode ser resumido da seguinte forma:

Reforçar e coordenar melhor a luta contra o cibercrime a nível nacional, europeu e internacional.

Este objectivo estratégico geral pode ser dividido nos cinco objectivos estratégicos específicos seguintes, apresentados numa ordem de prioridade provisória:

- Melhorar as acções policiais operacionais transfronteiriças contra o cibercrime em geral e contra formas graves deste crime em especial e melhorar a partilha de informações, de informações secretas e de boas práticas entre órgãos policiais dos Estados-Membros e do exterior da UE

- Identificar e criar instrumentos operacionais para a cooperação e a fixação de objectivos comuns entre os sectores público e privado e intensificar a partilha de informações, de informações secretas e de boas práticas da luta contra o cibercrime entre os sectores público e privado a nível da UE

- Criar uma plataforma política e estruturas para o desenvolvimento de uma política comunitária coerente para o combate ao cibercrime, em cooperação com os Estados-Membros e os organismos competentes comunitários e internacionais, e tornar os quadros legais e institucionais vigentes mais eficazes, mediante (entre outros aspectos) a clarificação das responsabilidades e obrigações de todos os operadores relevantes

- Enfrentar a ameaça crescente de formas graves de cibercrime através da promoção de competências, conhecimentos e instrumentos técnicos, incluindo acções para intensificar a formação e a investigação relevantes

- Aumentar a sensibilização geral para a ameaça do cibercrime, especialmente entre os consumidores e outros grupos vulneráveis de potenciais vítimas

3. OPÇÕES POLÍTICAS ESTRATÉGICAS

Qualquer política de combate ao cibercrime deverá ter carácter multifacetado, dada a natureza do seu objecto. Para ser realmente eficaz, esta política deve combinar actividades policiais tradicionais com outros instrumentos, tais como elementos auto-reguladores e a criação de estruturas para a cooperação entre os diversos operadores. No presente relatório já se indicaram diversos domínios problemáticos e objectivos estratégicos. Para cumprir esses objectivos, necessário um conjunto de acções diferentes e combinadas. Com base na extensa consulta efectuada, a Comissão definiu quatro opções políticas gerais, que consistem numa série de acções específicas:

3.1. Opção política geral 1: Status quo /não se prevê qualquer nova acção de relevo

Nos termos desta opção, a Comissão não tomaria, neste momento, qualquer medida horizontal geral neste domínio. Uma política deste tipo implicaria o seguinte:

- A Comissão avaliaria continuamente a necessidade de legislação específica ou de acções políticas, tomando as medidas necessárias no momento oportuno

- A Comissão acompanharia projectos em curso de estruturas comunitárias e internacionais contra o cibercrime

- A Comissão continuaria a lançar novos projectos em domínios específicos para lutar contra o cibercrime, mas não tomaria qualquer iniciativa política horizontal

3.2. Opção política geral 2: Legislação geral

Nos termos desta opção, seria adoptada uma política que proporia de forma gradual um quadro normativo geral para a luta contra o cibercrime. Uma política deste tipo implicaria o seguinte:

- A Comissão proporia de forma sistemática definições harmonizadas ou unificadas de crime, especialmente no âmbito da UE, mas também a nível internacional

- A Comissão proporia regras mínimas comuns para a criminalização e as sanções na UE

- Seriam criadas plataformas formais para a cooperação dos sectores público e privado e seria também instituído o domínio da formação profissional e investigação

- Seria criada uma rede formal de entidades policiais

3.3. Opção política geral 3: Criação de redes informais entre o sector público e o sector privado no domínio do cibercrime

Esta opção implicaria que a Comissão, isolada ou em conjunto com outras instituições, criaria formalmente redes ou grupos de especialistas no domínio do cibercrime, combinando esta acção com a introdução de um regime de certificação voluntária de segurança para operadores, produtores e consumidores. Uma política deste tipo implicaria o seguinte:

- Criação de um órgão informal constituído por especialistas policiais no domínio do cibercrime

- Criação de uma plataforma/rede informal constituídas por especialistas dos sectores público e privado no domínio do cibercrime

3.4. Opção política geral 4: Uma abordagem estratégica coerente

Esta opção implicaria a introdução de uma estratégia coerente para a luta contra o cibercrime a nível comunitário. A sua característica principal seria a criação de um quadro estratégico para a política da UE contra o cibercrime, cujos objectivos gerais seriam obter uma melhor orientação em acções concretas e optimizar os meios existentes. Outras características operacionais importantes desta estratégia seriam:

- Uma melhor cooperação dos serviços de polícia a nível comunitário

- A introdução de uma estrutura estratégica para a cooperação entre os sectores público e privado contra o cibercrime

- A promoção da criação de um quadro para a cooperação internacional global no domínio relevante

- Medidas legislativas específicas, caso se afigure necessário

4. AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES POLÍTICAS E ESCOLHA DE UMA DELAS

4.1. Avaliação

As opções políticas gerais foram avaliadas com base nos critérios seguintes:

- Impacto social

- Impacto económico

- Custos para a administração pública

- Grau de coerência com objectivos políticos

- Valor acrescentado e respeito pelo princípio da subsidiariedade

- Exequibilidade

As conclusões da avaliação, resumidas, foram as seguintes:

4.1.1. Opção política geral 1

Considerou-se que esta opção seria manifestamente insuficiente, tendo em conta os desafios em causa. Os impactos da opção que não prevê novas acções são, em princípio, limitados, mas difícil avaliar se existe o risco de esta opção conduzir a um impacto significativo, uma vez que os futuros tipos de crime, por definição, não são conhecidos. O potencial impacto a longo prazo da opção de não agir muito elevado, tendo em conta a importância actual e crescente deste tipo de crime.

4.1.2. Opção política geral 2

Conclui-se que esta opção política só poderia ser seguida de modo muito prudente e numa perspectiva de longo prazo. Seriam necessários estudos jurídicos circunstanciados de exequibilidade e negociações políticas longas. Os impactos desta opção podem ser muito significativos, mas tendo em conta a pouca probabilidade de obter progressos reais a curto prazo, esta opção torna-se incerta numa perspectiva de curto prazo. Pode igualmente ser questionado se os objectivos políticos seriam cumpridos de forma tão eficaz a nível da execução efectiva das medidas como o são aos níveis políticos e teóricos. Caso prevaleça esta opção, o nível operacional da luta contra o cibercrime poderá não ser suficientemente determinado por escolhas políticas e decisões estratégicas. Atendendo aos impactos significativos a ela associados, o papel da Comissão a este respeito deverá também ser clarificado. É igualmente possível sustentar que os mesmos resultados poderão ser atingidos com medidas menos intervencionistas.

4.1.3. Opção política geral 3

Esta opção política foi considerada muito interessante do ponto de vista estratégico, ainda que o valor acrescentado e os impactos concretos sejam difíceis de prever. O risco, neste caso, que as novas estruturas de rede obtenham poucos resultados concretos. A Comissão estará idealmente colocada para coordenar acções de auto-regulação nos domínios necessários, no âmbito da sua opção política, mais no papel de coordenador e facilitador do que no de líder estratégico.

4.1.4. Opção política geral 4

Considerou-se que esta opção política apresenta um conjunto de acções específicas estratégicas de grande relevância. São muito poucos os impactos negativos ou os obstáculos de monta previsíveis. Quanto aos aspectos negativos, pode sustentar-se que os impactos directos desta política são relativamente modestos. Mas esta afirmação só válida para o curto prazo; podem seguir-se-lhes impactos muito importantes na sequência da aprovação das medidas de aplicação adequadas. No entanto, difícil prever com pormenor os impactos concretos desta opção, dado que o nível estratégico terá de ser aplicado de forma operacional numa fase posterior. Todos os impactos serão avaliados nesse momento.

Deve ser sublinhado mais uma vez que os impactos directos das estratégias propostas são limitados e que as acções específicas realizadas numa fase posterior no âmbito de uma das referidas estratégias será avaliada separadamente nesse momento. Isto significa que a avaliação agora efectuada tem carácter preliminar.

4.2. Escolha da opção política

A análise indicou claramente a opção 4 como a alternativa melhor. Esta inequivocamente a opção que melhor responde aos objectivos gerais indicados no ponto 2.4.

A opção de não tomar qualquer medida neste domínio não parece viável. Uma abordagem passiva resultaria, provavelmente, no facto de numerosos projectos de cooperação bilateral no domínio da luta contra o cibercrime continuarem a existir sem qualquer possibilidade de beneficiar de uma troca horizontal de melhores práticas ou de efeitos de sinergia. Pode ser interessante adoptar legislação geral para criar novos organismos comunitários, para harmonizar as definições dos crimes e para clarificar as responsabilidades e as obrigações de todos os intervenientes, mas a análise da situação política revelou claramente que as propostas de legislação geral e horizontal muito dificilmente seriam aprovadas. Além disso, muito poucos dos operadores consultados estão convencidos de que esta seja a prioridade neste momento. Porém, a legislação pode ser relevante numa perspectiva de longo prazo. A criação de novas estruturas informais para garantir o cumprimento da lei a nível comunitário ou a cooperação entre os sectores público e privado pode também ser uma boa ideia numa perspectiva de longo prazo, mas todos os intervenientes parecem acreditar que as estruturas que já existem são suficientes, embora se saiba que devem tornar-se urgentemente mais eficazes. Em resultado da análise, foi dada preferência à opção 4, “ uma estratégia coerente ”. Note-se que esta opção não exclui a criação de uma estrutura formal (opção 3) ou a adopção de legislação geral (opção 2) num momento posterior. A opção preferida implica, com efeito, que as portas permaneçam abertas a novas medidas.

A análise preparatória e os debates organizados mostraram claramente que a “estratégia coerente” a opção que mais possibilidades tem de cumprir os objectivos estratégicos da política seguida neste domínio. É provável que esta estratégia tenha impactos positivos importantes no combate ao cibercrime transfronteiriço, visto que as competências e os papéis de cada um dos intervenientes nesta luta serão clarificados e reforçados. A estratégia contribuirá ainda para melhorar o diálogo e a compreensão entre os sectores público e privado, que deverá ter, por seu lado, muitos efeitos secundários positivos. De um ponto de vista económico, a opção preferida pode dar origem a sinergias importantes, a um menor nível dos danos decorrentes das actividades criminosas e a uma redução dos custos dos programas de segurança individual.

No entanto, provável que os efeitos esperados da opção escolhida demorem alguns anos até se concretizarem. Deste modo, difícil avaliar neste momento todos os seus potenciais impactos. Este aspecto reforçado pelo facto de os pormenores concretos desta política não terem sido ainda decididos. Será necessário, portanto, avaliar os impactos específicos de elementos concretos desta política numa fase posterior.

[1] Estudo para avaliar o impacto de uma comunicação sobre o cibercrime efectuado pela Yellow Window Management Consulting (contrato n.º DG 2006/JLS D 2/03).

[2] Council of Europe Convention on Cyber crime, 2001: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/185.htm

[3] Decisão-Quadro relativa aos ataques contra os sistemas de informação (2005/222/JAI).