PT

Bruxelas, 12.7.2010

COM(2010)369 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Revisão da Directiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos

COM(2010) 368

RELATÓRIO DA COMISSÃO

AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Revisão da Directiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos

1. Introdução

O presente relatório debruça-se sobre as questões suscitadas pelas cláusulas de revisão do artigo 7.º, n.º 1-A, e do artigo 12.º, n.º 1, da directiva que não são abrangidas, ou não o são na totalidade, pela proposta de alteração da Directiva 94/19/CE, nomeadamente:

– A adequação de um nível de cobertura fixo de 100 000 EUR (artigo 7.º, n.º 1-A);

– A oportunidade e as modalidades do fornecimento de uma garantia total para certos saldos de contas temporariamente aumentados (artigo 12.º, n.º 1, alínea b));

– Os benefícios e custos da introdução de um sistema pan-europeu de garantia de depósitos (artigo 12.º, n.º 1, alínea d));

– A harmonização do universo de produtos e depositantes abrangidos, incluindo as necessidades específicas das pequenas e médias empresas e das autoridades locais (artigo 12.º, n.º 1, alínea f));

– A ligação entre sistemas de garantia de depósitos e meios alternativos de reembolso dos depositantes, nomeadamente mecanismos de reembolso urgente (artigo 12.º, n.º 1, alínea g)).

O presente relatório deve, portanto, ser lido em conjugação com a proposta legislativa que acompanha. Por fim, o relatório trata também, de forma breve, a ligação entre os sistemas de garantia de depósitos e o trabalho da Comissão em matéria de resolução de crises nos bancos.

2. Nível e âmbito da cobertura

A presente secção debruça-se sobre as temáticas do nível adequado de cobertura, dos saldos de depósito temporariamente elevados e das necessidades especiais das autoridades e das pequenas e médias empresas (PME).

2.1. Adequação de um nível de cobertura fixo de 100 000 EUR

Nos termos da Directiva 2009/14/CE, os Estados-Membros devem assegurar um nível de cobertura de 100 000 EUR até 31 de Dezembro de 2010. A directiva foi adoptada no Outono de 2008, aquando do agravamento da crise financeira. Atendendo à urgência da questão, não foi efectuada na altura uma avaliação de impacto, tendo a Comissão avaliado retroactivamente a adequação de um nível de cobertura fixo de 100 000 EUR.

A abordagem do tipo «nível mínimo harmonizado» adoptada no contexto da Directiva 94/19/CE resultou em diferenças significativas nos níveis de cobertura garantidos pelos Estados-Membros. Com o agravamento da crise financeira no Outono de 2008, alguns depositantes da UE transferiram os depósitos que possuíam em bancos sediados em Estados-Membros com um nível de cobertura inferior para bancos em Estados-Membros com maior protecção dos depósitos. Estas diferenças podem causar graves distorções. Os movimentos de depósitos motivados por um único factor (o nível de cobertura) podem revelar-se dispendiosos para os depositantes, uma vez que a mudança de banco pode afectar, por exemplo, a taxa de juro de que beneficiam. Do ponto de vista das instituições de crédito, uma retirada tão repentina e significativa de depósitos pode criar fortes tensões de liquidez, que, por sua vez, podem afectar a «economia real» (uma vez que os bancos podem limitar a sua actividade de concessão de crédito em épocas de instabilidade financeira) e culminar numa intervenção do Estado e na utilização de fundos públicos. Por outro lado, se escolherem o seu banco em função da protecção oferecida sobre os depósitos (que os bancos não controlam) e não da qualidade e dos custos ou vantagens do produto, os depositantes não estarão a tirar pleno partido do mercado interno. Para evitar tais distorções no futuro e garantir a igualdade de condições no mercado interno, o nível de cobertura deverá, em princípio, ser igual em todo o lado.

Os níveis de cobertura nos Estados-Membros ainda apresentam grandes diferenças, variando de um mínimo de 50 000 EUR até um máximo de 103 291 EUR em Itália [1], com alguns Estados-Membros a oferecerem mesmo uma garantia ilimitada. Actualmente, 16 dos 27 Estados-Membros aplicam um nível de cobertura de 100 000 EUR ou aprovaram legislação para introduzir esse nível durante o ano corrente. Por conseguinte, reverter para um nível de cobertura inferior a 100 000 EUR acabaria por confundir os depositantes e, na medida em que agravaria desnecessariamente o risco de uma corrida aos bancos, poderia minar de novo a sua confiança. Uma medida desse tipo seria ainda erroneamente interpretada como um sinal de que a UE carece de uma visão clara e de uma estratégia global coerente para a reforma dos sistemas de garantia de depósitos, elemento fundamental da rede de segurança financeira.

Um nível de cobertura fixo de 100 000 EUR é a solução ideal em termos de eficácia e de eficiência em função dos custos. Melhorará de forma significativa a protecção dos depósitos sem aumentar desproporcionadamente os custos para os bancos e os depositantes. Em comparação com os níveis de cobertura aplicáveis nos Estados-Membros antes da crise financeira, essa medida aumentará o montante correspondente aos depósitos garantidos de 61 % para 72 % dos depósitos elegíveis e o número de depósitos plenamente garantidos de 89 % para 95 % dos depósitos elegíveis. As vantagens da adopção de um nível de cobertura superior a 100 000 EUR seriam muito reduzidas (por exemplo, o nível de 200 000 EUR aumentaria o número de depósitos plenamente garantidos em menos de 2 %), pelo que se conclui que essa possibilidade não parece justificar os custos adicionais.

Portanto, o actual mecanismo de aumento da cobertura para um nível fixo de 100 000 EUR é apropriado.

2.2. Pequenas e médias empresas (PME) e autoridades locais

Para simplificar e harmonizar o sistema, bem como para facilitar os procedimentos de verificação dos créditos com vista a garantir a redução dos prazos de reembolso, a Comissão defende a inclusão ou exclusão de categorias inteiras de depositantes, como empresas e autoridades de todos os Estados-Membros, em vez da sua diferenciação em categorias específicas (por exemplo em função da dimensão da empresa ou da natureza da autoridade), já que tal diferenciação seria morosa e dispendiosa.

Actualmente, o sistema abrange as PME autorizadas a elaborar balanços sintéticos, o que equivale sensivelmente à definição de pequena empresa na União Europeia. Uma vez que esta subcategoria de PME já representa 98,7 % de todas as empresas da UE (99,8 %, se todas as PME fossem abrangidas), estima-se que os custos da identificação dos cerca de 1 % de depositantes adicionais durante o procedimento de reembolso e os custos causados por potenciais atrasos no pagamento aos depositantes seriam mais elevados do que as vantagens que resultariam da poupança dos reembolsos a um número tão reduzido de depositantes. Por conseguinte, a Comissão propõe que sejam abrangidas todas as empresas, independentemente da sua dimensão.

Uma vez que os depósitos efectuados por autoridades locais se encontram actualmente excluídos do sistema em 20 Estados-Membros, a sua exclusão só seria relevante em sete Estados-Membros, tendo um impacto mais limitado do que a sua inclusão. Tendo em conta as estimativas que apontam para cerca de 83 % das autoridades locais na União Europeia com depósitos superiores a 50 000 EUR e cerca de 72 % com depósitos superiores a 100 000 EUR, o nível de cobertura de 100 000 EUR seria insignificante para a maioria. Contudo, em alguns Estados-Membros da UE-12 (por exemplo, na República Checa e na Lituânia), a média dos depósitos dos municípios é a mais baixa da UE, o que significa que nesses países o impacto poderia ser maior.

Na UE, existem muito menos autoridades locais do que depositantes (cerca de 121 000 autoridades locais contra 450 milhões de outros depositantes). O número limitado de autoridades locais em relação ao universo global de depositantes minimiza o impacto de uma eventual situação de incumprimento por um banco na estabilidade financeira. Mesmo que os municípios atinjam uma situação de insolvência técnica, a legislação nacional dispõe de meios para garantir que possam continuar a assegurar a prestação de serviços básicos aos cidadãos e, se necessário, beneficiam também de um acesso muito mais fácil ao crédito, em comparação com o cidadão comum.

Entendemos, por conseguinte, que os sistemas de garantia de depósitos devem abranger todas as empresas e excluir as autoridades locais.

3. Um sistema de garantia de depósitos para toda a UE

Para melhorar a cooperação transfronteiriça entre os sistemas de garantia de depósitos e contrariar a actual fragmentação do sistema (quase 40 sistemas na União Europeia), os serviços da Comissão analisaram as vantagens e os custos da introdução de um sistema de garantia de depósitos para toda a UE. Foram consideradas as seguintes opções estruturais:

· criação de uma entidade única, o sistema da UE, em substituição dos actuais sistemas;

· criação de um sistema adicional a nível da UE (o chamado «28.º regime»), em complemento e apoio dos sistemas existentes nos 27 Estados-Membros;

· criação de uma rede composta pelos sistemas existentes («um sistema de sistemas de garantia de depósitos da UE»), incluindo um instrumento mútuo de contracção de empréstimos; em caso de esgotamento da capacidade financeira de um SGD, este poderia pedir empréstimos a outros sistemas (a Áustria aplica um sistema semelhante).

Foram consideradas as seguintes possibilidades, em termos de participação no sistema: i) todas as instituições bancárias; ii) apenas as instituições bancárias transfronteiriças (bancos com dependências noutro Estado-Membro); iii) apenas as grandes instituições bancárias, com importância sistémica.

A existência de um único sistema de garantia de depósitos para toda a UE seria uma medida eficiente em termos de custos, já que permitiria uma poupança em custos administrativos na ordem dos 40 milhões de EUR por ano. Seria portanto uma solução economicamente eficaz para solucionar o problema da fragmentação, embora subsistam ainda certas questões legais que carecem de uma investigação mais aprofundada. A criação de um sistema único para toda a UE deverá portanto ser encarada como um projecto a longo prazo, a reanalisar em 2014. Deverá ainda ser coerente com os desenvolvimentos e progressos registados na nova arquitectura de supervisão da UE e com os desenvolvimentos registados no quadro da resolução de crises nos bancos (ver secção seguinte).

Um «28.º regime» afigura-se ineficaz, uma vez que complicaria ainda mais a situação sem resolver o problema das incoerências decorrentes do funcionamento concomitante de quase 40 sistemas na UE. Uma rede constituída pelos sistemas já existentes («um sistema de sistemas de garantia de depósitos da UE») seria relativamente fácil de criar, porque não exigiria alterações na configuração jurídica dos sistemas nacionais. Além disso, a existência de um instrumento mútuo de contracção de empréstimos que diminuísse o risco de que seja necessária a intervenção do Estado reforçaria a confiança dos depositantes.

Nesta situação, a criação de uma rede de sistemas de garantia de depósitos com um instrumento mútuo de contracção de empréstimos (ver anexo 2) deveria ser encarada como um primeiro passo para a instituição de um futuro sistema único para toda a UE. Cabe aqui notar que a introdução de um sistema único para toda a UE pressupõe a plena harmonização dos sistemas de garantia de depósitos e, por conseguinte, só poderá entrar em vigor depois de alcançado o nível-alvo para os fundos, designadamente 1,5 % dos depósitos elegíveis.

Independentemente da sua estrutura, um sistema único de garantia de depósitos para toda a UE deverá incluir todas as instituições bancárias. Qualquer outra opção poderá produzir um efeito de distorção e seria provavelmente incompatível com as regras do mercado interno.

4. Reembolso Urgente

A Comissão propõe reduzir o período de reembolso para sete dias. No entanto, o reembolso urgente não é a alternativa preferível.

O rápido reembolso antecipado de uma determinada importância (por exemplo, 10 000 EUR em três dias), com a manutenção do actual período de reembolso (quatro a seis semanas) para as quantias acima desses 10 000 EUR, obrigaria os sistemas de garantia de depósitos a efectuar dois reembolsos, com a provável duplicação dos custos (utilização dos recursos humanos e técnicos). Um reembolso rápido sem a devida verificação dos créditos (por falta de tempo) poderia ainda traduzir-se numa taxa de erro superior ao normal e em custos acrescidos para os sistemas de garantia de depósitos, em consequência dos recursos que teriam de ser aplicados para recuperar as quantias indevidamente reembolsadas. Tudo seria muito difícil, para além de moroso, porque os sistemas se veriam provavelmente obrigados a contestar os créditos perante os tribunais. Um «reembolso urgente» poderia ainda minar a confiança dos depositantes, uma vez que seria interpretado como um sinal muito negativo dos mercados. Os depositantes que só recebessem imediatamente parte dos seus depósitos poderiam convencer-se de que o sistema de garantia de depósitos não dispunha de fundos suficientes para reembolsar a totalidade, provocando assim um corrida aos depósitos.

Conclui-se, portanto, que a possibilidade de um «reembolso urgente» não seria eficiente em termos de custos e poderia minar a confiança dos depositantes. Se possuir um financiamento sólido, um sistema de garantia de depósitos capaz de reembolsar 10 000 EUR ao fim de três dias também deverá ter condições para reembolsar 100 000 EUR num curto espaço de tempo. Será muito mais eficiente garantir as condições necessárias para agilizar os prazos de pagamento dos reembolsos normais, como previsto na proposta legislativa da Comissão.

5. Garantia de depósitos e resolução de crises nos bancos (alternativas ao reembolso)

Uma alternativa ao desencadeamento dos sistemas de garantia de depósitos e à liquidação de um banco seria a resolução de crises (organização de uma falência em condições ordeiras), que assegura a continuidade dos serviços bancários, de modo a que os depositantes continuem a ter acesso aos seus fundos. Os depósitos poderão, designadamente, ser transferidos para outro banco.

Contudo, a directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos não deverá ser demasiado prescritiva em relação a tais alternativas ao reembolso, uma vez que a resolução de crises nos bancos é tratada noutras comunicações [2] que abrem caminho a uma futura proposta legislativa. A proposta relativa aos sistemas de garantia de depósitos não deverá antecipar o trabalho em curso sobre a resolução de crises nos bancos e os progressos alcançados relativamente aos sistemas de garantia de depósitos não deverão ser atrasados por novos desenvolvimentos nesta matéria. Uma boa solução poderia ser garantir que a directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos permaneça permeável a alterações, em função dos futuros trabalhos no domínio da resolução de crises nos bancos. Consequentemente, a Comissão propõe que os custos que os sistemas de garantia de depósitos terão de suportar no quadro das medidas de resolução, assegurando a transferência dos depósitos, não possam exceder o custo do reembolso aos depositantes.

Se o mandato dos sistemas de garantia de depósitos for mais alargado, nomeadamente pela inclusão de medidas de intervenção precoce (p. ex.: recapitalização, assistência à liquidez, garantias), será necessário garantir um financiamento adequado, o que exigiria a obtenção de fundos para além do nível-alvo. Na realidade, a resolução de crises nos bancos constitui uma alternativa ao reembolso dos depósitos, enquanto que uma intervenção precoce nem sempre evitará a necessidade de proceder a esses reembolsos numa fase posterior. Os sistemas de garantia de depósitos só deverão ser autorizados de forma limitada a utilizar os seus recursos financeiros para evitar a falência de um banco, para além do financiamento da transferência dos depósitos.

* * *

Anexo: Síntese dos elementos de financiamento de uma «Rede de sistemas de garantia de depósitos da UE» com um instrumento mútuo de contracção de empréstimos

(...PICT...)

Fonte: serviços da Comissão.

[1] Na Noruega, o nível de cobertura (convertido) é superior a 240 000 EUR.

[2] Ver COM(2009) 561 e COM(2010) 254.

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