Ao mesmo tempo, surgem novas tendências de investimento com algumas economias emergentes a desempenharem um papel cada vez mais importante enquanto fornecedores de investimento direto estrangeiro. Os EUA continuam a ser, de longe, o maior investidor estrangeiro na UE, mas a sua quota-parte no volume de investimento direto estrangeiro na UE diminuiu de 51,3 por cento em 1995 para 41,4 por cento em 2015. A quota-parte do Japão diminuiu igualmente, descendo de 7,7 por cento para menos de 3 por cento no mesmo período. Simultaneamente, as quotas-partes do Brasil e da China aumentaram significativamente de, respetivamente, 0,2 e 0,3 por cento em 1995 para 2,2 e 2 por cento em 2015, pelo que estes dois países passaram a ser o quinto e o sexto maiores investidores estrangeiros na UE (ver gráficos infra).

Os fluxos de investimento direto estrangeiro para a UE têm recuperado dos níveis mais baixos observados durante e na sequência da crise financeira, em especial entre 2008 e 2010. Em 2015, as entradas de investimento direto estrangeiro atingiram quase 470 mil milhões de EUR — um montante superior ao nível mais elevado antes da crise registado em 2007. A recuperação tem sido apoiada por um aumento tanto do número como do valor das concentrações e aquisições internacionais transnacionais, que continuam a constituir a maior parte dos fluxos de entrada de investimento direto estrangeiro.

Por conseguinte, a presente Comunicação sugere outras medidas concretas a adotar pelos Estados-Membros e, quando relevante, pela Comissão no sentido de proceder ao escrutínio de determinados investimentos diretos estrangeiros na UE . A Comunicação acompanha uma proposta de regulamento que estabelece um quadro para o escrutínio dos investimentos diretos estrangeiros por razões de segurança e de ordem pública na UE, juntamente com um mecanismo de cooperação entre os Estados-Membros, bem como um quadro para o escrutínio a nível da UE.

A fim de ter em conta o potencial impacto de tomadas de controlo transfronteiras na segurança e na ordem pública, quase metade dos Estados-Membros da UE dispõe atualmente de mecanismos de escrutínio dos investimentos diretos estrangeiros e reserva-se o direito de restringir os investimentos que constituam uma ameaça aos seus interesses essenciais. No entanto, apesar de uma clara dimensão europeia do investimento direto estrangeiro, não se verifica uma cooperação sistemática entre os Estados-Membros nem uma abordagem destas questões à escala da UE.

O Conselho Europeu congratulou-se com a iniciativa da Comissão de controlar a globalização e, mais especificamente, de proceder ao escrutínio dos investimentos de países terceiros em setores estratégicos. Pelo seu lado, o Parlamento Europeu instou a Comissão a «analisar, em concertação com os Estados-Membros, o investimento direto estrangeiro (IDE) de países terceiros na UE em indústrias e infraestruturas estratégicas e em tecnologias de importância crucial no futuro ou noutros ativos que sejam importantes em termos de segurança e proteção do acesso».

Estes princípios são plenamente aplicáveis ao investimento direto estrangeiro proveniente de países terceiros, que faz parte integrante da Política Comercial Comum da UE. O investimento direto estrangeiro é uma importante fonte de crescimento, de emprego e de inovação. Trouxe benefícios significativos para a UE bem como para o resto do mundo. É por essa razão que a UE pretende manter um ambiente aberto aos investimentos. Simultaneamente, o Documento de Reflexão «Controlar a Globalização» reconhece que há motivos crescentes de preocupação quanto a aquisições estratégicas - efetuadas por investidores estrangeiros, em especial empresas públicas - de empresas europeias que dispõem de tecnologias essenciais. Estas preocupações puseram em causa a capacidade de resposta do atual quadro regulamentar nesta matéria.

Em 10 de maio de 2017, a Comissão Europeia publicou o Documento de Reflexão «Controlar a Globalização» e lançou o debate sobre como modelar a globalização em proveito de todos. Este documento sublinhou o compromisso firme da União Europeia (UE) de estabelecer, através da cooperação internacional, uma ordem comercial mundial aberta, sustentável, equitativa e baseada em regras. No entanto, a UE não hesitará em agir para proteger os seus cidadãos e as suas empresas, quando empresas ou países estrangeiros recorrem a práticas desleais ou suscitam preocupações em matéria de segurança e de ordem pública.

Ao abrigo da Lei sobre Aquisições e Tomadas de Controlo por Estrangeiros (Foreign Acquisitions and Take-Over Act) de 1975, determinados investimentos estrangeiros propostos têm de ser notificados e aprovados (através de uma notificação de não objeção) para poderem ser realizados. O escrutínio, efetuado pelo Tesoureiro (Ministro responsável pelas despesas públicas), assistido pelo Comité de Escrutínio dos Investimentos Estrangeiros (Foreign Investment Review Board), baseia-se no critério do interesse nacional. Os setores identificados como sensíveis neste contexto incluem os meios de comunicação, as telecomunicações, os transportes, as indústrias relacionadas com a defesa e a extração de urânio e plutónio, bem como as instalações nucleares. Os requisitos de notificação variam, nomeadamente consoante o setor, o tipo e o valor da aquisição, os acordos de comércio livre e o tipo de investidor (privado ou governamental).

Desde 1975 que a Comissão de Investimentos Estrangeiros dos Estados Unidos (Committee on Foreign Investment in the US - CFIUS) monitoriza e escrutina transações suscetíveis de resultar na tomada de controlo de empresas norte-americanas por estrangeiros a fim de determinar o efeito de tais transações na segurança nacional. Na sua qualidade de serviço interagências, a CFIUS tem autoridade para proceder formalmente ao escrutínio dos investimentos diretos estrangeiros, sendo também exigido um controlo mais aprofundado das transações controladas por governos estrangeiros, conforme estabelecido na Lei sobre o Investimento Estrangeiro e a Segurança Nacional de 2007 (Foreign Investment and National Security Act of 2007). Entre 2009 e 2014, a CFIUS recebeu 627 notificações de propostas de aquisição de empresas dos EUA por empresas estrangeiras, tendo investigado formalmente cerca de 40 % delas: entre as 244 propostas de transações investigadas, 47 (ou seja, cerca de 7 %) foram canceladas pelas empresas em causa durante o período de investigação e uma foi anulada por decisão presidencial após a investigação da CFIUS.

Os investidores estrangeiros estão cada vez mais interessados em novos mercados e bens estratégicos e as empresas estatais desempenham um papel crescente na economia mundial. Em algumas economias, são as empresas estatais que realizam uma parte significativa dos fluxos de saída de investimento direto estrangeiro, em alguns casos como parte integrante de uma estratégia governamental explícita. Para além da participação direta do Estado em empresas, também observamos situações em que determinadas empresas são direta ou indiretamente influenciadas pelo Estado de várias formas ou casos em que o Estado facilita tomadas de controlo de empresas estrangeiras por empresas nacionais, nomeadamente facilitando o acesso a financiamento a taxas inferiores às do mercado.

A abertura da UE ao investimento estrangeiro não vai mudar. No entanto, deve ser acompanhada por políticas fortes e adequadas a fim de, em primeiro lugar, abrir os mercados dos países terceiros às empresas da UE, garantir que todos respeitem as mesmas regras e proteger os investimentos da UE em países terceiros e, em segundo lugar, proteger os ativos na UE contra tomadas de controlo de empresas que possam prejudicar os interesses essenciais da UE ou dos seus Estados-Membros.

Embora apenas 0,4 por cento das empresas da UE sejam controladas por investidores de países terceiros, estas empresas são, em média, de muito maior dimensão que as empresas detidas por investidores da UE. Em consequência, representam cerca de 13 por cento do volume total de negócios, 11 por cento do valor acrescentado e 6 por cento da totalidade dos postos de trabalho na UE.

A UE é favorável ao investimento estrangeiro devido aos seus benefícios substanciais para a nossa economia e a sociedade em geral. O investimento direto estrangeiro é uma fonte de crescimento e de emprego. Liga as empresas da UE às cadeias de valor globais, que são o motor da economia moderna. Fomenta a produtividade e torna as nossas empresas mais competitivas, melhorando a afetação de recursos, injetando capital, tecnologias e competências, aumentando a concorrência, estimulando a inovação e abrindo novos mercados para as exportações da UE. Além disso, apoia os objetivos do Plano de Investimento para a Europa e outros projetos e programas da UE. Os fluxos de saída de investimento direto estrangeiro geram ganhos semelhantes ao dos fluxos de entrada, nomeadamente para fins de implementação da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Por todas estas razões, a UE continuará a apoiar a liberalização e a proteção dos investimentos a nível mundial.

4.Política comercial e de investimento da UE como motor para um ambiente de investimento aberto e equitativo

Muitos países continuam ainda a colocar obstáculos significativos ao investimento estrangeiro e não oferecem condições de investimento comparáveis aos operadores da UE. Apesar dos progressos realizados em matéria de liberalização dos investimentos, verifica-se que, recentemente, o número de novas medidas restritivas voltou a aumentar.

É primordial estabelecer condições de concorrência equitativas com os países terceiros no que diz respeito às condições de investimento. A política comercial e de investimento da UE é o instrumento mais adequado para garantir que os países terceiros ofereçam um nível de abertura ao investimento estrangeiro equivalente ao da UE, bem como para promover condições de concorrência equitativas para os operadores da UE.

A UE está a estabelecer acordos bilaterais ou regionais que incluem regras e compromissos vinculativos em matéria de investimento estrangeiro, nomeadamente o investimento direto estrangeiro, com um grande leque de parceiros. Estes acordos garantem nomeadamente que os investidores da UE beneficiam de um quadro jurídico mais claro e de um melhor acesso aos mercados estrangeiros. Além disso, a Comissão procura incluir disposições que permitam proteger a propriedade intelectual, aumentar a transparência e limitar especialmente a concessão de subsídios que provoquem distorções no comércio, bem como disciplinar o comportamento das empresas estatais. As principais realizações com vista a assegurar um ambiente comercial e de investimento mais aberto, equitativo e baseado em regras são destacadas na Comunicação da Comissão «Uma Política Comercial Moderna para Controlar a Globalização» e no Relatório «Comércio para Todos» sobre a aplicação da estratégia comercial da UE, que foram adotados paralelamente à presente Comunicação.

Ainda neste contexto, a UE atribui a maior importância à cooperação multilateral e à regulamentação. O Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS) da Organização Mundial do Comércio define regras pormenorizadas sobre o estabelecimento de prestadores de serviços estrangeiros, abrangendo o acesso ao mercado e os compromissos de não discriminação, e o Código de Liberalização dos Movimentos de Capitais da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) contém regras sobre a liberalização dos movimentos de capitais.

É importante salientar que estes acordos internacionais de comércio e de investimento celebrados pela UE e pelos seus Estados-Membros preveem exceções às obrigações em matéria de tratamento nacional e de acesso ao mercado, permitindo aos signatários tomar medidas para proteger interesses em matéria de segurança ou de ordem pública, desde que essas medidas não constituam uma discriminação arbitrária ou injustificada nem uma restrição dissimulada ao comércio.

Em 2016, o G20 adotou Princípios Orientadores para a Definição de Políticas sobre Investimento Global, que apelam ao estabelecimento de condições abertas, não-discriminatórias, transparentes e previsíveis para os investimentos. Em 2017, os membros do G20 voltaram a sublinhar a importância de quadros recíprocos de comércio e investimento e o seu empenhamento em trabalhar no sentido de criarem condições de concorrência equitativa.

A UE continuará a envidar esforços aos níveis bilateral e multilateral para garantir que os países terceiros ofereçam um nível de abertura ao investimento estrangeiro equivalente ao da UE e mantenham condições de concorrência equitativas para os operadores da UE. A UE apoia igualmente os debates no âmbito da Organização Mundial do Comércio sobre a facilitação dos investimentos.

5.Escrutínio dos investimentos diretos estrangeiros

5.1.Mecanismos de escrutínio existentes nos Estados-Membros da UE

Quase metade dos Estados-Membros da UE dispõem de mecanismos de escrutínio dos investimentos diretos estrangeiros. É o caso da Alemanha, Áustria, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Itália, Letónia, Lituânia, Polónia, Portugal e Reino Unido.

Os Estados-Membros seguem abordagens diferentes em relação ao âmbito exato e à conceção dos procedimentos de escrutínio.

No que diz respeito ao âmbito, na sua maioria, os atuais mecanismos de escrutínio são aplicáveis tanto aos investimentos intra-UE como extra-UE, embora alguns sejam apenas aplicáveis a investimentos de países terceiros, mas podendo incluir disposições antievasão a fim de evitar abusos. Em alguns casos, os mecanismos de escrutínio abrangem investimentos em setores específicos considerados estratégicos (por exemplo, energia, telecomunicações, transportes), ao passo que noutros não há uma limitação a setores específicos. Os investimentos abrangidos por mecanismos de escrutínio são normalmente escolhidos com base em critérios qualitativos (por exemplo, tomada de controlo da empresa visada) e/ou limiares quantitativos (ou seja, a percentagem de ações ou de direitos de voto). Quanto às razões do escrutínio, alguns mecanismos de escrutínio estão limitados à proteção dos interesses essenciais de segurança nacional, em especial a produção — ou o comércio — de armas, munições, equipamento militar, material de guerra, etc. No entanto, na sua maioria vão para além do setor da defesa e estão principalmente relacionadas com a proteção da segurança pública e da política pública ou da ordem pública.

No que diz respeito à conceção dos procedimentos de escrutínio, há dois tipos principais de mecanismos: os que exigem que os investidores notifiquem um investimento abrangido antes da sua realização e que incluem um sistema de autorização prévia e os que preveem um controlo ex post de investimentos já realizados, com a possibilidade de os investidores submeterem voluntariamente o investimento a escrutínio antes da sua finalização.

Os mecanismos nacionais de escrutínio constituem uma restrição à livre circulação de capitais ou à liberdade de estabelecimento, em especial no que diz respeito a investimentos intra-UE. No entanto, o Tratado permite aos Estados-Membros tomar medidas de restrição dessas liberdades desde que não sejam discriminatórias por motivos de nacionalidade e possam ser justificadas em particular por questões de segurança pública ou de política pública ou por outras razões prementes de interesse geral conforme definido pelo Tribunal de Justiça, e respeitam os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica.

5.2.Políticas e instrumentos relevantes existentes a nível da UE