Secção A: Introdução

Há algum tempo que o contrabando de cigarros se vem revelando uma fonte de grande preocupação para a Europa. O comércio ilícito de tabaco torna os cigarros acessíveis a preços inferiores aos fixados para desencorajar o tabagismo. Simultaneamente, os produtos ilícitos, regra geral, não cumprem a regulamentação do produto, por exemplo a rotulagem. O comércio ilícito de tabaco também causa prejuízos consideráveis nas receitas públicas: se todos os cigarros vendidos no mercado clandestino o fossem legalmente, o orçamento da UE e dos seus Estados-Membros receberia mais de 10 mil milhões de EUR anualmente. Por último, o contrabando de cigarros é uma fonte de receita para os grupos da criminalidade organizada da Europa e não só, havendo indícios de que, em alguns casos, também está associado ao financiamento do terrorismo. A luta contra o comércio ilícito de tabaco também é, portanto, crucial para proteger a segurança da UE.

Em 2013, a Comissão apresentou uma estratégia global para intensificar a luta contra o comércio ilícito de tabaco. Partindo de uma análise circunstanciada do fenómeno do contrabando na UE e dos fatores que o estimulam, a Estratégia propôs formas de combater o comércio ilícito de tabaco, tendo por base um plano de ação de luta contra o contrabando de cigarros e bebidas alcoólicas ao longo da fronteira oriental da UE. A Estratégia de 2013 foi acompanhada de um novo Plano de Ação com 50 pontos, que será executado pela Comissão e/ou os Estados-Membros. O Conselho aprovou a Estratégia e o Plano de Ação através das conclusões de 10 de dezembro de 2013. O Parlamento Europeu sublinhou recentemente a necessidade de intensificar a luta contra o comércio ilícito de tabaco, designadamente em relação aos cigarros sem marca («cheap whites»).

O presente relatório honra um compromisso assumido pela Comissão em 2013 de acompanhar a execução da Estratégia e do Plano de Ação, dando especial atenção aos fatores específicos que concorrem para o problema. A secção B do relatório proporciona uma síntese das principais iniciativas adotadas desde a apresentação da Estratégia de 2013. A secção C descreve sucintamente a situação atual no mercado ilegal. A secção D analisa os ensinamentos extraídos desde então e apresenta algumas sugestões para outras reflexões.

Secção B: principais iniciativas lançadas desde 2013

A Estratégia de 2013 apelava a medidas internas e externas específicas para intensificar a luta contra o contrabando transfronteiriço de cigarros e outros produtos do tabaco. O objetivo primordial destas medidas era proteger a cadeia de abastecimento legal, reforçar a aplicação da lei e fazer face aos incentivos subjacentes ao comércio ilícito. Em última instância, a Estratégia reconheceu que os limites territoriais do direito nacional implicam que, além das medidas adotadas a nível nacional, apenas uma ação coordenada a nível europeu e internacional pode travar adequadamente este fenómeno global. Tendo isto presente, desde 2013 foram adotadas várias medidas importantes:

1. Alterações ao quadro legislativo e político

a) A nível mundial, a Comissão tem estado desde o início na linha da frente do trabalho relativo ao Protocolo para eliminar o comércio ilícito de produtos do tabaco da Convenção Quadro da OMS para o Controlo do Tabaco («Protocolo CQCT») (ações 2.1, 2.2). O Protocolo visa proteger a cadeia de abastecimento de cigarros autênticos, designadamente mediante a localização e seguimento dos produtos do tabaco pelas Partes do Protocolo, no prazo de cinco anos a contar da sua entrada em vigor. O Protocolo prevê igualmente o licenciamento de determinadas atividades, regras de verificações diligentes para os produtores, bem como regras para as vendas na Internet, as vendas isentas de direitos aduaneiros e as zonas francas. O Protocolo também apoia a cooperação internacional entre as autoridades competentes.

Atualmente, o Protocolo constitui a principal resposta da comunidade internacional ao comércio ilícito transfronteiriço de tabaco. Demonstrando o seu empenho em relação ao Protocolo, a UE integrou as primeiras Partes que o ratificaram em junho de 2016. O Protocolo deve ser ratificado por 40 Partes antes de poder entrar em vigor. À data de 31 de dezembro de 2016, 25 Partes tinham ratificado o Protocolo, incluindo seis Estados-Membros da UE .

A Comissão encontra-se a promover ativamente o Protocolo na UE e em todo o mundo, recorrendo à sua influência diplomática nas suas relações internacionais, nomeadamente o quadro institucional com os países vizinhos (ação 3.2.12) e a Ásia Oriental (ação 3.2.1). Neste contexto, a Comissão apoiou o Secretariado da CQCT na organização de um seminário regional em Mianmar/Birmânia, em dezembro de 2014. Na 7.ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro da OMS em novembro de 2016, a UE encetou conversações a nível mundial sobre a aplicação futura do Protocolo (ação 3.2.13). A Comissão também prestou desde o início outros apoios financeiros ao processo .

b) Em paralelo, a UE atualizou e reforçou a sua legislação em matéria de controlo do tabaco. A Diretiva relativa aos produtos do tabaco (DPT) revista foi adotada em 2014. Em relação ao comércio ilícito de tabaco, a DPT visa assegurar a cadeia de abastecimento com base num sistema de localização e seguimento à escala da UE e em elementos de segurança invioláveis a nível das embalagens individuais. Ao respeitarem as obrigações relevantes da DPT relativas à localização e seguimento, os Estados-Membros estarão também a cumprir as disposições correspondentes do Protocolo CQCT. Os cigarros produzidos no, ou para o mercado único da UE, serão objeto de localização e seguimento nos termos da DPT a partir de maio de 2019. A Comissão está a preparar a legislação necessária para criar o futuro sistema de localização e seguimento da UE (ações 2.3, 2.4).

c) A UE também reforçou os seus instrumentos de investigação para detetar fraudes dos direitos aduaneiros e dos impostos especiais sobre o consumo mediante a reforma do Regulamento (CE) n.º 515/97 do Conselho relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas , no que se refere ao domínio aduaneiro. O novo regulamento permite aos investigadores comparar os movimentos de contentores físicos com os dados relativos à importação e trânsito, bem como os dados relativos à exportação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, nomeadamente cigarros. Facilita igualmente a utilização de elementos de prova de outras jurisdições da UE nos processos administrativos e judiciais nacionais. Assim que for plenamente aplicado, o novo Código Aduaneiro da União (CAU) propiciará um ambiente informático para controlos aduaneiros mais eficazes e baseados nos riscos, nomeadamente no domínio do contrabando de cigarros.

Numa ótica semelhante, em 2014 a Comissão adotou uma estratégia e plano de ação da UE sobre gestão dos riscos aduaneiros para velar pela segurança da União e dos seus cidadãos, pelos interesses dos comerciantes legítimos e pelos interesses financeiros da UE, permitindo simultaneamente a fluidez do comércio. Em julho de 2016, a Comissão adotou um relatório intercalar sobre a aplicação das ações .

d) Além disso, a Comissão está a realizar uma avaliação de impacto da eventual revisão do quadro fiscal, nomeadamente a Diretiva 2011/64/UE relativa à estrutura e taxas dos impostos especiais sobre o consumo de tabacos manufaturados. Um relatório de avaliação externa ajudou a identificar opções para reduzir os encargos e custos administrativos para os Estados-Membros e para os operadores económicos, a fim de reduzir a distorção no mercado interno , bem como diminuir os incentivos que promovem o comércio ilícito de tabaco. A Comissão está atualmente a estudar o impacto dessas opções e, neste contexto, está também analisar as definições e o tratamento fiscal dos produtos do tabaco na UE (ação 1.1). Além disso, está a ponderar se deve incluir o tabaco em rama no âmbito de aplicação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo nos termos da Diretiva 2011/64/UE, o que não é o caso presentemente. Por conseguinte, não é atualmente possível utilizar as principais ferramentas de luta contra a fraude (ou seja, a cooperação administrativa, o intercâmbio de informações e o sistema de controlo da circulação de mercadorias sujeitas a impostos especiais de consumo – EMCS) relativamente ao tabaco em rama.

Neste contexto, a Comissão estudou a possibilidade de harmonizar as medidas de prevenção por antecipação (anti-forestalling) na UE (ação 1.3). Porém, os Estados-Membros consideraram que tal não era viável, nem desejável. No que diz respeito à isenção para viajantes (com base na Diretiva 2007/74/CE relativa à isenção do imposto sobre o valor acrescentado e dos impostos especiais de consumo cobrados sobre as mercadorias importadas por viajantes), a Comissão concluiu que esta questão poderia ser abordada em medidas não legislativas (ação 1.2).

e) A Diretiva (UE) 2015/849 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo («4.ª Diretiva Branqueamento de Capitais») marcou um passo importante na melhoria da eficácia dos esforços da UE para lutar contra o branqueamento de capitais provenientes de atividades criminosas e combater o financiamento de atividades terroristas. Define normas elevadas para prevenir o branqueamento de capitais, tais como o requisito de os Estados-Membros criarem registos nacionais de beneficiários efetivos de empresas e fundos fiduciários (trusts) designados. Tal ajudará a um melhor seguimento dos fluxos financeiros relacionados, por exemplo, com o comércio ilícito de tabaco e a impedir os criminosos de procederem ao branqueamento das receitas obtidas com essas atividades.

Por outro lado, a Comissão adotou um abrangente Plano de Ação para reforçar a luta contra o financiamento do terrorismo . Um dos objetivos do plano é introduzir medidas para criminalizar o branqueamento de capitais mediante o estabelecimento de uma definição comum de infrações penais e sanções associadas ao branqueamento de capitais na UE .

f) Além disso, a Comissão tomou também a iniciativa de aproximar as sanções aplicáveis às infrações aduaneiras, nomeadamente o contrabando de cigarros. Para o efeito, apresentou uma proposta legislativa , que está a ser objeto de negociações no Conselho e no Parlamento Europeu. Além disso, após acordo político entre os colegisladores sobre uma nova Diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal , o Conselho adotou a sua posição em primeira leitura em abril de 2017.

Paralelamente, a Comissão patrocinou um estudo sobre a eficácia das sanções aplicadas nos Estados-Membros às infrações relativas ao comércio ilícito de tabaco (ação 3.3.1). O estudo confirma que as sanções existentes aplicáveis ao contrabando de cigarros e a forma como a legislação é aplicada na prática nos tribunais divergem substancialmente entre os Estados-Membros.