Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho destinada a assegurar um nível mínimo de tributação efectiva dos rendimentos da poupança sob a forma de juros no interior da Comunidade"(1)

(1999/C 116/05)

Em 3 de Julho de 1998, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 100.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social de preparar os trabalhos correspondentes, emitiu parecer em 8 de Fevereiro de 1999. Foi relator M. Geuenich.

Na 361.a reunião plenária (sessão de 24 de Fevereiro de 1999), o Comité Económico e Social adoptou, por 93 votos a favor, 22 contra e 15 abstenções, o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. Objectivo da Comissão

A proposta de directiva pretende assegurar um nível mínimo de tributação efectiva sobre os juros das poupanças auferidos noutro Estado-Membro da UE por pessoas singulares com residência na Comunidade. A Comissão procura uma solução mínima pragmática para evitar complicações na medida do possível. Os problemas relacionados com a tributação das pensões e das prestações de seguros serão objecto de análise especial com vista a elaborar propostas legislativas específicas.

Do mesmo modo, a tributação dos rendimentos provenientes da aplicação do capital de empresas encontra-se numa categoria jurídica diferente da abrangida nesta proposta de directiva.

1.2. Conteúdo da proposta da Comissão

1.2.1. Para assegurar um nível mínimo de tributação dos rendimentos da poupança de pessoas singulares que residem na Comunidade, os Estados-Membros deverão introduzir, à sua escolha, o regime de retenção na fonte sobre os juros das poupanças dos beneficiários com residência fiscal noutro Estado-Membro ("regime da retenção na fonte") ou um processo de informação fornecida aos países onde residem os beneficiários dos juros ("regime da informação"). Esta possibilidade de escolha entre dois regimes diferentes chama-se "modelo da coexistência". A obrigação aplica-se a juros pagos por um agente pagador no seio da UE (chamado "princípio do agente pagador"). A residência do devedor é irrelevante.

1.2.2. A taxa mínima de retenção na fonte deverá ser de 20 %. A fixação de uma taxa mínima de 20 % não impede os Estados-Membros de aplicar uma taxa mais elevada. O imposto tem apenas a função de assegurar a cobrança da taxa (tributação mínima dos juros). Não deve ser, por isso, cobrada se o beneficiário efectivo apresentar ao agente pagador um certificado da administração fiscal do Estado de residência atestando que esta foi informada do montante dos juros a receber. Se o montante dos juros pagos exceder o montante indicado no certificado, será efectuada uma retenção na fonte relativamente à diferença entre os dois montantes.

1.2.3. O certificado deve indicar a identidade do beneficiário efectivo e do agente pagador, o montante dos juros a receber e a data do pagamento. O certificado deve ser entregue ao beneficiário efectivo, no prazo de dois meses, a contar da data do pedido respectivo. Segundo a Comissão, existem ainda alguns pormenores do certificado a discutir posteriormente.

1.2.4. As cobranças da retenção na fonte permanecem no Estado onde são efectuadas. Logicamente, no caso mencionado no ponto anterior, ou seja, quando se apresenta um certificado da administração fiscal do Estado de residência, será o Estado de residência a conservar as cobranças da tarifação mínima dos rendimentos.

1.2.5. Na sua proposta de directiva de 10 de Fevereiro de 1989(2), a Comissão considerou a hipótese de excluir as euro-obrigações do seu campo de aplicação, o que não acontece na presente proposta de directiva. Acresce os juros das euro-obrigações estarem sujeitos ao mesmo processo de tributação dos outros juros.

1.2.6. A Comunidade compromete-se a encetar negociações com os seus principais parceiros comerciais de entre países terceiros a fim de garantir a tributação efectiva dos rendimentos da poupança objecto da presente directiva, pagos a residentes fiscais dos Estados-Membros por agentes pagadores estabelecidos nesses países terceiros.

1.2.7. A Comissão recomenda aos representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no âmbito do Conselho a adopção da seguinte decisão: "Os Estados-Membros que possuam territórios dependentes ou associados, ou que tenham responsabilidades específicas ou prerrogativas fiscais sobre outros territórios, comprometem-se a tomar as medidas adequadas, eventualmente no quadro das suas disposições constitucionais, para assegurar a aplicação nesses territórios de disposições relativas aos pagamentos de juros aos residentes na Comunidade, equivalentes às da directiva após a sua adopção."

1.2.8. Está previsto que os Estados-Membros adoptarão e publicarão, o mais tardar em 31 de Dezembro de 1999, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a aplicação da presente directiva a partir de 1 de Janeiro de 2001.

A Comissão apresentará ao Conselho, antes de 1 de Janeiro de 2004, um relatório sobre a aplicação da presente directiva. Com base nesse relatório, a Comissão proporá ao Conselho, se for caso disso, alterações à directiva para assegurar a tributação dos rendimentos da poupança mais adequada, bem como a eliminação das distorções indesejáveis a nível da concorrência.

2. Perigo de evasão fiscal

2.1. A introdução de uma retenção na fonte ou de uma obrigação de comunicação no caso de pagamentos transfronteiriços de juros na União Europeia poderia encorajar uma evasão fiscal para países com baixo nível de fiscalidade fora da União. O Comité gostaria de formular as seguintes considerações sobre exemplos significativos:

2.2. A Suíça não lucraria com um grande volume suplementar de fundos provenientes de evasão fiscal dos países comunitários, dado que iria elevar ainda mais a sobrevalorizada taxa de câmbio do franco suíço. A actual sobrevalorização está já a ter consequências nocivas para a competitividade da Suíça a nível internacional. A Suíça poderá ver-se obrigada, no seu próprio interesse, a tomar medidas de defesa contra uma nova entrada intensa de dinheiros provenientes de evasão fiscal.

Perante esta situação, é preciso ter em consideração que a Suíça depende de um sistema de acordos bilaterais com a UE para não ser prejudicada pelo facto de não ser membro da União. Neste contexto, existem esperanças legítimas de um acordo bilateral satisfatório entre a Suíça e a UE tendo em vista a aplicação do projecto de directiva que visa garantir um nível mínimo de tarifação efectiva dos rendimentos da poupança sob a forma de juros no interior da Comunidade.

2.3. Nas Ilhas Caimão, por exemplo, encontram-se todos os nomes importantes do mundo da finança, bem como quase 28000 Off-Shore-Holdings (27640 em 6 de Novembro de 1998) e outros tantos Trusts (fundações), que são atraídos para aquele território pela não tributação fiscal e pela crescente confiança na estabilidade interna.

É, por exemplo, um "segredo conhecido" que há lavagem de dinheiro em grande escala nas Ilhas Caimão. Se há alguma vigilância desta lavagem de dinheiro, ela é conduzida apenas pelas próprias autoridades das Ilhas, sem colaboração de autoridades estrangeiras. Quando uma autoridade estrangeira deseja a colaboração das autoridades locais, é necessário obter autorização prévia de um tribunal local. Não se conhecem, até hoje, casos em que tal tenha acontecido.

O Fundo Monetário Internacional (FMI) seria, talvez, a instituição certa para lidar com o problema de um eventual aumento da evasão fiscal para paraísos fiscais. Como forma de complemento ou de apoio, podiam encetar-se negociações entre a UE e a OCDE, incluindo os EUA. O FMI podia, nomeadamente, vedar o acesso ao sistema internacional de transferências interbancárias aos bancos que não respeitassem minimamente as normas.

De qualquer forma, não nos conformamos com a ideia de que o ambiente fiscal nas Ilhas Caimão, que são um protectorado britânico, possa bloquear, a longo prazo, a aplicação da tributação mínima dos rendimentos de poupança sob a forma de juros no interior da Comunidade.

2.4. As Ilhas Caimão já são conhecidas como o "Liechtenstein das Caraíbas", chamando, desta forma, a atenção para o carácter de "paraíso fiscal" deste país europeu. No entanto, o "problema Liechtenstein" é diferente do das Ilhas Caimão pelo facto de aquele Estado, tal como a Noruega, pertencer ao Espaço Económico Europeu (EEE).

2.5. O Comité nota que o processo de resolução do problema da evasão fiscal está em pleno desenvolvimento, referindo o artigo 11.o da proposta de directiva, em que a Comunidade se compromete a encetar negociações com os seus principais parceiros comerciais de entre países terceiros, tanto bilateral como multilateralmente, a fim de garantir a tributação efectiva dos rendimentos da poupança sob a forma de juros.

O Comité constata com satisfação que o Conselho Europeu se mostra decidido a fazer cumprir esta obrigação. Nas conclusões do Conselho Europeu de Viena de 11 e 12 de Dezembro de 1998, afirma-se o seguinte sobre a política fiscal:

"O Conselho Europeu congratula-se com o relatório apresentado pelo Conselho sobre a cooperação reforçada no domínio da política fiscal e salienta a necessidade de lutar contra a concorrência nociva em matéria fiscal. A cooperação no domínio da política fiscal não se destina a estabelecer taxas de imposto uniformes e não é incoerente com a concorrência leal no domínio da fiscalidade, mas é necessária para reduzir as distorções que subsistem no mercado único, evitar perdas excessivas de receitas fiscais ou orientar as estruturas fiscais num sentido mais favorável ao emprego.

Em especial, o Conselho Europeu: (...)

- convida o Conselho a prosseguir os trabalhos sobre as propostas de directivas relativas à fiscalidade da poupança e ao pagamento de juros e direitos, para que possa chegar a acordo até ao Conselho Europeu de Helsínquia;

- regista com agrado a intenção manifestada pela Comissão e pelo Conselho de darem início a conversações com países terceiros sobre problemas relacionados com a tributação dos juros."

2.6. Encontra-se igualmente em marcha um processo político para solucionar o problema da evasão fiscal para os Estados-Membros que possuam territórios dependentes ou associados, ou que tenham responsabilidades específicas ou prerrogativas fiscais sobre outros territórios. Exemplo disto é a declaração conjunta do primeiro-ministro Tony Blair e do chanceler alemão Gerhard Schröder, de 10 de Dezembro de 1998, que recebeu o apoio do chanceler austríaco, Viktor Klima, bem como dos outros presidentes e chefes de governo da União e do presidente da Comissão Europeia, Jacques Santer. Nesta declaração afirmou-se que:

- "Apoiamos a necessidade de uma cooperação reforçada na luta contra o abuso e a fraude fiscais."(3)

2.7. É preciso ter em conta que quanto mais "exótico" for o país de investimento, maior o risco de uma aplicação de capitais no contexto da evasão fiscal. Nesse sentido, a estabilidade económica interna e uma economia suficientemente sólida para garantir a segurança do capital estrangeiro desempenham um papel particularmente importante. Existe igualmente um limite para a cobertura de riscos de investimentos de capitais acima da média por prémios de risco mais elevados, dado que todos os juros, incluindo o prémio de risco, têm de ser ganhos no mercado. Deste modo, o próprio mercado de capitais impõe limites naturais à evasão fiscal em países de risco.

2.8. Por último, o Comité considera que a possibilidade de uma evasão fiscal nunca impediu nenhum Estado-Membro de tributar os juros dos seus residentes. Esta tributação contínua deve ser agora completada com uma tributação mínima dos juros pagos ao beneficiário noutros Estados-Membros.

3. Recomendações do Comité

3.1. No atinente à tributação transfronteiriça de juros na UE, o Comité já apresentou a sua posição nos pareceres "Fiscalidade directa e indirecta"(4) e "A fiscalidade na União Europeia - Relatório sobre a evolução dos sistemas fiscais"(5), remetendo agora para esses documentos.

3.2. O Comité acolhe com agrado a proposta de directiva por considerar que, após a sua aplicação pelos Estados-Membros, pode servir para refrear a concorrência fiscal abusiva, contribuir para fornecer os instrumentos necessários à criação de emprego e (com a obrigação de encetar negociações com os principais parceiros comerciais) evitar colocar a União Europeia em desvantagem nos mercados financeiros internacionais.

É do conhecimento geral que a OCDE é tradicionalmente partidária do intercâmbio de informação sobre fiscalidade entre os seus membros. Cabe supor que a OCDE esperou por esta acção (iniciada com a presente proposta de directiva da Comissão Europeia) para garantir uma tributação mínima dos rendimento da poupança sob a forma de juros no interior da Comunidade, para, em seguida, introduzir medidas complementares.

3.3. O facto de a Comissão propor um sistema que implica uma escolha entre um regime de retenção na fonte e um regime de informação em vez de um único sistema comum suscita o problema seguinte.

Os países que escolhem o regime de retenção na fonte conservam as receitas fiscais provenientes do pagamento de juros enquanto os que optam por um regime de informação comunicam aos outros países os pagamentos de juros aos beneficiários que neles residem e, portanto, exportam-nos como elemento de receita fiscal. Para prevenir tal redistribuição de receitas fiscais, a proposta da Comissão deve ser alterada por forma a eliminar os efeitos no valor tributável criado pelo "modelo de coexistência".

3.4. O Comité refere que o facto de garantir uma tributação mínima dos pagamentos transfronteiriços de juros não exclui a possibilidade de os Estados-Membros favorecerem o pequeno investidor, por exemplo através de isenções de contribuições. Esta medida coincide com a posição do Comité.

3.5. Dado que o sistema de retenção na fonte não tem um carácter liberatório, mas o poderia ter no caso de o beneficiário não declarar os rendimentos obtidos no Estado-Membro da sua residência fiscal, o Comité salienta que o "regime de informação" pode garantir, de uma forma particularmente efectiva, a tributação dos juros, incluindo à taxa de impostos pessoal do beneficiário.

O Comité está, no entanto, consciente do facto de se ter de levar em conta, de uma forma correcta, as diferentes situações jurídicas nos diversos Estados-Membros da UE. Neste contexto, seria, por exemplo, impossível, segundo o direito constitucional luxemburguês, ter um "regime de informação" no Luxemburgo.

3.6. O Comité considera que, nesta era de alta tecnologia no âmbito da comunicação electrónica, o "regime de informação" pode ser gerido sem problemas.

Se se quisesse introduzir outros sistemas para além do modelo de "coexistência", ou seja, a par do regime de informação ou do regime de retenção na fonte, o problema da gestão agravar-se-ia consideravelmente com cada opção nova.

3.7. O Comité acolhe com satisfação a proposta de decisão do Conselho elaborada pela Comissão sobre a regularização dos territórios europeus fora da União e dos paraísos fiscais exóticos.

3.8. O Comité recomenda a extensão da tributação mínima dos juros aos rendimentos provenientes de produtos financeiros que possam ser equiparados a investimentos de rendimento fixo. A inclusão ou exclusão das euro-obrigações na aplicação da directiva representa um problema significativo. O mercado das euro-obrigações, devido ao seu volume, tem grande importância e apresenta algumas particularidades que exigem uma análise especial do seu tratamento fiscal. É preciso notar que neste mercado operam muitos investidores residentes fora da União Europeia. Trata-se de um mercado muito concentrado, cujo volume de emissões mais preponderante tem lugar em Londres.

O Comité reconhece a grande importância desta questão e concorda com a opinião da Comissão apresentada na proposta de directiva pelos seguintes motivos:

A exclusão das euro-obrigações representaria uma limitação considerável do alcance da proposta de directiva. Além disso, este tipo de investimento de capitais passaria a oferecer uma vantagem suplementar em relação a outros tipos de investimento.

Acresce dever salientar-se que as euro-obrigações representam uma parte substancial do mercado de obrigações no Reino Unido. A não utilização do sistema de tributação referido na proposta de directiva da Comissão equivaleria praticamente a excluir o Reino Unido da aplicação desta directiva. Trata-se, portanto, de um problema político extremamente delicado, que necessita de uma proposta de solução que mereça o apoio da maioria necessária no Conselho Europeu.

Bruxelas, 24 de Fevereiro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 212 de 8.7.1998, p. 13.

(2) COM(89) 60 final e JO C 141 de 7.6.1989, p. 5.

(3) Fonte: Agence Europe n.o 7361 (Notícias Gerais) de 11 de Dezembro de 1998.

(4) JO C 82 de 19.3.1996.

(5) JO C 296 de 29.9.1997.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

(n.o 3 do artigo 47.o do Regimento)

A seguinte proposta de alteração, apoiada por mais de um quarto dos votos, foi rejeitada durante o debate:

Proposta de alteração de M. Levitt e K. Walker

Substituir integralmente pelo seguinte texto:

"1.1. Embora aceite, em princípio, a ideia de um regime comum de retenção na fonte na UE, o CES entende que as propostas da Comissão em exame são inoportunas e deficientes.

1.2. Na ausência de um acordo com países terceiros, é quase certo que a medida prevista, se aplicada unilateralmente na UE, originaria uma fuga maciça de capitais para países com regimes fiscais mais favoráveis e com mais reduzidos encargos administrativos. Foi o que ocorreu sempre que um Estado-Membro pretendeu adoptar legislação similar e é o que sucederá agora, em escala maior, se tal proposta se tornar lei. Há indicações de que alguns bancos estão já a elaborar planos de emergência para transferir fundos para a Suíça, o Liechtenstein e outros paraísos fiscais europeus, que acolherão com entusiasmo tais fluxos.

1.2.1. Pensa o CES, deste modo, que a adopção de tal legislação deve ser precedida de negociações com países terceiros, quando mais não seja porque a sua introdução prévia deixaria as equipas de negociação sem margem negocial.

1.3. Uma extensão desta legislação de modo a incluir as actuais euro-obrigações teria efeitos desastrosos no mercado respectivo. Em muitos casos, aos titulares de obrigações está garantido um rendimento específico após tributação; a aplicação da legislação proposta forçaria as entidades emissoras a aumentar o valor nominal dos juros pagos por forma a assegurar o mesmo rendimento líquido. Este processo encareceria o capital, incidindo negativamente no emprego. Nos casos em que as condições da emissão permitissem às entidades emissoras o resgate antecipado das obrigações, o resgate seria seguido de uma nova emissão a taxas de rendimento mais baixas. Assim se verificaria uma transferência maciça de capital dos titulares de obrigações, incluindo fundos de pensões, para as entidades emissoras.

1.3.1. Este processo desfavoreceria os mercados de capitais da UE em relação aos seus concorrentes de outros países, o que agravaria o desemprego.

1.4. Em todo o caso, a legislação não seria provavelmente muito eficaz em cumprir o objectivo declarado de redução da evasão fiscal. Um Estado-Membro que estabelecesse um regime de retenção na fonte receberia directamente a dedução; se, pelo contrário, optasse por informar o Estado-Membro de residência do sujeito fiscal, o imposto seria cobrado por este Estado. Nestas circunstâncias, todos os Estados-Membros optarão naturalmente por um regime de retenção na fonte e nenhum escolherá o regime de informação. O 'modelo de coexistência' é, assim, um mito.

1.4.1. O resultado será que a taxa mínima de 20 será também a taxa máxima, já que os Estados-Membros de residência dos sujeitos fiscais continuarão a ignorar as transacções realizadas, permitindo que estas se não sujeitem às elevadas taxas de imposto que seriam na maior parte dos casos aplicadas com um regime de informação."

Justificação

Evidente.

Resultado da votação

Votos a favor: 72, votos contra: 40, abstenções: 7.