Parecer do Comité das Regiões sobre "Uma melhor repartição e definição das competências na União Europeia"

(2003/C 73/16)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa de 14 de Maio de 2002 de, nos termos do 5.o parágrafo do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, incumbir a Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia de elaborar um parecer sobre o assunto;

Tendo em conta as conclusões da Presidência do Conselho Europeu de 14 e 15 de Dezembro de 2001 e, em particular, a Declaração de Laeken sobre o Futuro da União Europeia;

Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, em particular, o seu preâmbulo;

Tendo em conta as contribuições da Convenção Europeia, nomeadamente, os documentos CONV 47/02 sobre a "Delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros - Sistema actual, problemas e pistas de reflexão" e CONV 50/02 e CONV 162/02 sobre "Os instrumentos jurídicos: sistema actual";

Tendo em conta a sua contribuição para a Convenção Europeia (CdR 127/2002 fin), adoptada em 4 de Julho de 2002;

Tendo em conta o seu parecer de 13 de Março de 2002 sobre o "O projecto de relatório do Parlamento Europeu sobre a delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros" (CdR 466/2001 fin)(1);

Tendo em conta o seu projecto de parecer (CdR 119/2002 rev. 2), adoptado em 4 de Outubro de 2002, pela Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia (relator: Olivas Martinez (E-PPE) - Presidente do Governo Autónomo de Valência);

Considerando a necessidade premente dos cidadãos de perceberem quem faz o quê na Europa e a exigência legítima de transparência e de simplificação dos procedimentos;

Considerando a necessidade de reconhecer ao nível comunitários os direitos já adquiridos ao nível nacional pelas autonomias local e regional;

Considerando a necessidade de prever, na fase legislativa da UE, meios de flexibilidade, no respeito da diversidade dos Estados-Membros e das autarquias locais e regionais;

Considerando a necessidade de conferir ao CR um papel activo no procedimento de controlo do princípio da subsidiariedade,

adoptou, em na 47.a reunião plenária de 20 e 21 de Novembro de 2002 (sessão de 21 de Novembro), por maioria, o presente parecer.

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

1.1. pensa que os objectivos actuais da União Europeia, tal qual se encontram enunciados no Tratado, não só deverão ser mantidos como até completados e reforçados. Neste sentido, haveria que incluir expressamente a necessidade de garantir os princípios de liberdade e democracia, o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, o Estado de Direito, bem como o respeito da diversidade cultural, linguística e territorial e a promoção destes valores no resto do mundo.

1.2. considera, além disso, que urge reforçar o objectivo de consolidação da coesão económica e social nos objectivos fundamentais do Tratado dos quais deverá fazer parte a coesão territorial. A maior heterogeneidade gerada pelo alargamento exige um esforço especial neste domínio, porque doutro modo ficaria em perigo a integração política e económica que é, afinal, a meta principal da União Europeia.

1.3. entende que o cumprimento destes objectivos deve ser uma responsabilidade recíproca partilhada pelas instituição da União Europeia e os poderes nacionais, regionais e locais; neste sentido o princípio de cooperação implícito no artigo 10.o do Tratado CE(2) deveria figurar expressamente no novo Tratado.

1.4. reputa essencial conceber mecanismos que, no respeito do princípio da subsidiariedade, facilitem a coerência entre as várias políticas da União, em função de objectivos transversais fundamentais, como, por exemplo, a coesão económica, social e territorial, a protecção do ambiente e a igualdade de oportunidades. É imperioso fazer constar dos Tratados a obrigação de todas as políticas da União se guiarem por estes objectivos transversais, para que o seu cumprimento possa ser controlado pelo Tribunal de Justiça das Comunidade Europeias.

1.5. defende que a delimitação de competências na União Europeia terá de assentar no princípio básico de que qualquer competência não atribuída à União releva dos Estados-Membros. Este princípio já é consagrado pelos Tratados em vigor, embora só explicitamente no TCE.

1.6. reitera que tanto o princípio da subsidiariedade como o princípio da proporcionalidade, formulados nos Tratados, devem ser completados por forma a garantir o respeito constitucional das competências das regiões e das autarquias locais. A transparência do sistema de repartição e a aplicação adequada do princípio da subsidiariedade exigem, além disso, que se altere o processo de tomada de decisões tomando por base estas cláusulas.

1.7. constata que um dos principais problemas susceptíveis de afectar a delimitação correcta de competências é, na realidade, a ausência de uma hierarquia e de uma estrutura clara da tipologia das normas a utilizar e o incumprimento dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade(3), cujo objectivo é, por intermédio dos Estados-Membros e das autarquias locais e regionais, aproximar a tomada de decisões dos cidadãos.

1.8. defende a consolidação do princípio de atribuição das competências e a criação de um sistema claro de repartição que não deixe qualquer dúvida nem aos cidadãos nem aos actores políticos no terreno sobre a as competências atribuídas. Também seria oportuno clarificar a atribuição dos poderes legislativos, executivos e de controlo na UE. Haveria para tanto que definir no novo quadro constitucional a aplicação dos princípios de separação, de equilíbrio e de cooperação entre os poderes.

1.9. insiste que a União há-de ter todas as competências necessárias para a consecução dos seus objectivos e os instrumentos mais adequados para desempenhar as suas missões (CdR 127/2002 fin - ponto 3.2) e sugere que seja uniformizada a repartição por matérias em três pilares mantendo uma abordagem caso a caso dos procedimentos legislativos e das competências institucionais. Com efeito, a intensidade da acção legislativa da União terá de variar em função da finalidade e do tipo de competências: exclusivas, concorrentes, complementares ou de coordenação.

1.10. reafirma o seu desejo de ver reforçados os objectivos políticos constantes do artigo 2.o do Tratado da União Europeia, a saber:

- a instauração de uma verdadeira política externa e de segurança comum, nomeadamente pela atribuição à União de competências exclusivas neste domínio, conferindo-lhe um papel mais visível na cena internacional; é, neste contexto, imprescindível a integração das políticas comercial, de desenvolvimento e de ajuda humanitária;

- a realização de um espaço de liberdade, segurança e justiça para os cidadãos europeus, sendo a Carta dos Direitos Fundamentais o instrumento básico de garantia destes direitos; a política comunitária relativa à imigração e ao direito de asilo deverá ser uma política verdadeiramente integrada, que tenha simultaneamente em conta o respeito dos direitos humanos, a preservação da coesão social da União e a preocupação com o desenvolvimento dos países de origem das populações imigradas;

- a consolidação do modelo social e económico europeu, em que a coesão social e territorial, o elevado nível de protecção social e da qualidade de vida, longe de serem incompatíveis com o progresso económico, são a condição para a competitividade de cada território;

- uma política de desenvolvimento sustentável no contexto de uma melhor coordenação das políticas ambiental, social e económica (CdR 127/2002 fin).

1.11. considera que, corroborando a posição defendida em pareceres anteriores, se deve encarar tanto a transferência de novas competências(4) como a restituição de competências como um meio para melhorar a sua repartição. De notar, todavia, que os cidadãos desejam que a União Europeia se dote de mais instrumentos para a realização de certos objectivos, em particular, a concretização de um espaço de liberdade, segurança e justiça e a reafirmação da identidade europeia na cena internacional.

1.12. considera que a repartição de competências, seja ela qual for, deverá sempre respeitar o princípio da subsidiariedade.

1.13. observa que as competências da União Europeia são principalmente de natureza legislativa e baseiam-se em objectivos que se pretende alcançar. Em contrapartida, a responsabilidade pelo desenvolvimento e pela execução incumbe, regra geral, aos poderes nacionais, regionais e locais, salvo excepções devidamente justificadas. Com efeito, mesmo conferindo os Tratados competências exclusivas em domínios específicos, a execução final fica habitualmente a cargo dos poderes nacionais, regionais ou locais.

1.14. considera, por conseguinte, que o respeito do princípio de subsidiariedade se mede também pela intensidade do tipo de instrumento jurídico escolhido e que a legislação-quadro e as directivas constituem, pois, a priori os instrumentos jurídicos mais indicados. Neste contexto, é desejável reduzir o número de processos e adoptar uma terminologia com palavras de uso corrente nos Estados-Membros e mais familiares para o cidadão, ou seja, lei ou lei-quadro. Apenas se deverá passar a uma regulamentação mais detalhada quando esta se tornar indispensável para alcançar determinado objectivo. Após a fase de elaboração das disposições legislativas, as competências de desenvolvimento e de execução devem ser repartidas tendo em conta o princípio da subsidiariedade. Além disso, quando a legislação de base determina que o desenvolvimento e/ou a execução são competências das instituições europeias, haverá que mencionar explicitamente a obrigação de observar as exigências decorrentes do princípio da subsidiariedade.

1.15. verifica que tanto a aplicação concreta do artigo 5.o como a do Protocolo de desenvolvimento não tem sido inteiramente satisfatória, pelas mais variadas razões: desde a falta de discernimento político da Comissão até à imprecisão do teor do próprio artigo 5.o As instâncias que mais têm sofrido em virtude da aplicação incompleta do princípio da subsidiariedade são, sem sombra de dúvida, as autarquias locais e regionais.

1.16. regista que o problema do controlo da aplicação dos princípios da subsidiariedade, da proporcionalidade e da repartição de competências suscitou o debate sobre a escolha de um controlo político preventivo ou jurisdicional a posteriori pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Ao CR parece mais oportuno dar o seu aval a um controlo jurídico que poderia permitir-lhe desempenhar um papel de recurso activo. O "controlo político" da legislação europeia compete, em primeiro lugar, às instituições europeias, mas o CR reconhece também o papel desempenhado pelos parlamentos nacionais e pelos parlamentos dos órgãos territoriais competentes no controlo da acção do governo nacional no interior do Conselho.

1.17. considera, em contrapartida, que, na hipótese de instauração de um procedimento de recurso jurídico a posteriori, haveria que estabelecer um novo processo de impugnação, dotado de poder de suspensão, antes da entrada em vigor de um acto legislativo. Este processo seria da responsabilidade da Comissão Europeia, de uma minoria significativa do Conselho, do Parlamento Europeu e do Comité das Regiões. A decisão judicial deveria ter lugar num prazo de trinta dias, pondo cobro à discussão sobre a aplicação correcta ou incorrecta do princípio da subsidiariedade, do princípio da proporcionalidade e das normas que regem a repartição de competências ao caso em questão.

1.18. opina que a União Europeia deve continuar a ser capaz de reagir com flexibilidade aos novos reptos. No entanto, o princípio da subsidiariedade obriga a precisar cláusulas tais como as dos artigos 95.o e 308.o do TCE. A sua manutenção permitiria preservar a dinâmica do processo de integração e garantir, assim, a possibilidade de uma evolução futura na repartição de competências entre a União e os Estados-Membros.

2. Recomendações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

Transparência e clarificação das competências

2.1. entende que o princípio de cooperação entre todos os níveis de governo deveria ser parte integrante dos princípios fundamentais do funcionamento da futura União, cristalizando a vontade de assumir em conjunto a responsabilidade pela realização dos objectivos do processo de integração europeia.

2.2. está convencido de que artigo 5.o do TCE devia fazer referência explícita às entidades subnacionais (autarquias locais e regionais).

2.3. considera que o processo de co-decisão deverá aplicar-se em todos os casos para assegurar a participação do Parlamento Europeu e que, nos casos de consulta obrigatória do Comité das Regiões previstos no Tratado, é desejável que o CR seja implicado a montante do processo.

2.4. pensa igualmente que a sua intervenção deveria ser reforçada por intermédio de um instrumento vinculativo, portanto, com mais força do que um simples parecer, como um direito de veto suspensivo ou uma faculdade de propor iniciativas legislativas circunscrita aos domínios pertinentes que relevam da competência das autarquias locais e regionais e são alvo de consulta obrigatória do CR, particularmente, as reformas plurianuais das políticas da União Europeia, por exemplo, no âmbito dos Fundos Estruturais e dos transportes.

2.5. propõe, na classificação das competências, uma distinção clara entre:

- competências próprias ou exclusivas da União, cuja responsabilidade principal cabe às instituições europeias;

- competências partilhadas, cuja responsabilidade é dividida entre a União e os Estados-Membros (e, consoante o modo de repartição vigente em cada Estado, entre os poderes nacional, regional e local);

- competências complementares, em que a União se limita a completar ou a apoiar a acção dos Estados-Membros, a adoptar medidas de incentivo ou a coordenar a acção dos Estados-Membros. Aqui parece ser maior a necessidade de clarificação para poder definir exactamente os limites de acção da União e, assim, garantir o respeito das prerrogativas dos Estados-Membros, bem como dos níveis subnacionais nos domínios da educação, da formação, da juventude, da protecção civil, da cultura, do desporto, da saúde, da indústria e do turismo. Sempre que num dos domínios das competências complementares os Estados-Membros considerem necessário recorrer à "coordenação aberta", esta deverá ser acompanhada de um verdadeiro controlo parlamentar e implicar os níveis de decisão infraestatais com competências executivas na matéria.

2.6. espera que se mantenha a actual repartição das competências em função dos objectivos a alcançar, em que é permitido à União munir-se de todos os meios necessários para a sua consecução. Há, por conseguinte, que estabelecer a distinção entre meios de acção e atribuição de competências por matérias. Este sistema é a pedra angular da integração comunitária e convém mantê-lo, contanto a sua aplicação respeite os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

2.7. considera, não obstante, que a clarificação das competências não pode consistir na elaboração de um catálogo ou de uma lista de competências por vertentes temáticas. Um simples catálogo não passaria de uma "ilusão de transparência" que só serviria para induzir os cidadãos em erro, por um lado, porque é muito difícil compartimentar a realidade visto a regulamentação de um domínio reflectir-se sempre noutros e, por outro lado, porque, na prática, as competências já se encontram, na sua maioria, repartidas de uma forma ou doutra (sejam elas concorrentes, complementares ou de outro tipo).

Aplicação e respeito: legislação-quadro e sistema de controlo

2.8. considera que, em consonância com o princípio da subsidiariedade, se deverá optar cada vez mais pela legislação-quadro a qual permite aos Estados e, em certos casos, às autarquias locais e regionais desenvolver a legislação e adaptá-la à sua situação particular.

2.9. tem para si que a aplicação correcta do princípio da subsidiariedade é vital para a salvaguarda dos princípios da autonomia local e regional e que, por esse motivo, o Tratado deveria reconhecer o papel fundamental desempenhado pelas autarquias locais e regionais na aproximação das decisões aos cidadãos.

2.10. pensa que o tema da distribuição de missões entre a União Europeia e os Estados-Membros deve abordar igualmente o desenvolvimento das competências. Por conseguinte, sempre que a Comissão Europeia seja chamada a adoptar normas de execução nos domínios em que os níveis de decisão infraestatais dispõem de competências executivas, deve associar-se os representantes das administrações locais e regionais aos procedimentos de comitologia.

2.11. propõe que lhe seja conferido um papel de primeiro plano no controlo da aplicação deste princípio, por ser o órgão da União Europeia a quem cabe assumir a representação institucional das autarquias locais e regionais.

2.12. apoia a proposta de criar no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias uma secção ad hoc incumbida de garantir o controlo da aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

Princípio de conexão e cláusula de flexibilidade

2.13. sublinha o imperativo de assegurar o princípio da conexão, ou seja, o compromisso de fazer acompanhar qualquer atribuição de tarefas às autarquias locais e regionais de meios financeiros adequados.

2.14. concorda com a hipótese de manter a aplicação das cláusulas de flexibilidade consagradas nos artigos 95.o e 308.o do TCE que pressupõe, sempre, a aprovação do Parlamento Europeu e a consulta do CR nas matérias com forte impacto territorial.

2.15. encarrega o seu Presidente de transmitir este parecer à Convenção Europeia, à Presidência da União, ao Conselho, ao Parlamento Europeu e à Comissão Europeia.

Bruxelas, 21 de Novembro de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 192 de 12.8.2002, p. 31.

(2) "Os Estados-Membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade. Os Estados-Membros facilitarão à Comunidade o cumprimento da sua missão."

(3) Nota do Presidente 47/02 de 15.5.2002.

(4) Vide parecer do CES sobre "O projecto de relatório do Parlamento Europeu sobre a delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros" (CdR 466/2001 fin).