COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 10.7.2017 COM(2017) 379 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre o seguimento dado ao processo de quitação para o exercício orçamental de 2015 (Resumo)



Relatório sobre o seguimento dado aos pedidos formulados pelo Parlamento Europeu nas suas resoluções sobre a quitação e pelo Conselho na sua recomendação sobre a quitação para o exercício orçamental de 2015 0.Introdução Em 27 de abril de 2017, o Parlamento Europeu, por recomendação do Conselho, deu quitação à Comissão para o exercício de 2015. A quitação é o processo pelo qual o Parlamento Europeu e o Conselho examinam a execução do orçamento da UE e responsabilizam a Comissão pela sua gestão financeira. O relatório anual e os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu constituem contributos essenciais nesse contexto, juntamente com o relatório da própria Comissão sobre as contas da UE e a gestão e execução do orçamento da UE. O processo de quitação para o exercício de 2015 foi marcado por uma frutuosa troca de pontos de vista interinstitucional sobre a forma de melhorar a gestão dos fundos da UE em benefício dos cidadãos da UE. Durante o debate de encerramento no Parlamento Europeu, em abril de 2017, os principais intervenientes do Parlamento Europeu e do Conselho apoiaram uma forte tónica nos resultados, tendo confirmado que a obtenção de resultados com o orçamento da UE é tão importante como garantir o cumprimento das regras formais. Essa posição é plenamente conforme com a iniciativa da Comissão «Um orçamento da UE centrado nos resultados», que tem por objetivo reforçar a incidência sistemática no desempenho e nos resultados, facilitando ao mesmo tempo a compreensão dos objetivos e do impacto do orçamento da UE por parte dos cidadãos e das partes interessadas. O Tribunal de Contas Europeu também se comprometeu a continuar a desenvolver o seu relatório anual e a centrar-se mais nos aspetos relacionados com o desempenho. A quitação é um processo contínuo, que constitui uma oportunidade para aprender com as experiências do passado por forma a assegurar a maior eficácia da futura despesa da UE. Durante o debate na sessão plenária, o Deputado Joachim Zeller, relator para a quitação da Comissão, manifestou o desejo de que a resolução de quitação seja devidamente seguida. Tendo em vista dar informações mais rápidas sobre as principais prioridades do Parlamento Europeu e do Conselho, a Comissão decidiu este ano apresentar o presente relatório de acompanhamento já em julho. O presente relatório dá seguimento aos principais pedidos formulados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no quadro da quitação e faz parte do pacote integrado de comunicação de dados financeiros sobre o orçamento da UE de 2016. Incide, em particular, sobre: 1) O futuro das finanças da UE; 2) A gestão orçamental e financeira; 3) A obtenção de resultados do orçamento da União; e 4) A gestão do Mecanismo de Apoio à Paz em África. As respostas pormenorizadas aos pedidos específicos da parte do Parlamento Europeu e o Conselho no quadro da quitação, incluindo os pedidos formulados em relação aos relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu também abrangidos pelo processo de quitação de 2015, serão publicadas numa fase posterior. 1.Principais pedidos relacionados com o futuro das finanças da UE O relator, Joachim Zeller, observou que o orçamento da UE em 2015 teve de apoiar objetivos políticos de mais longo prazo, tais como as prioridades políticas da Comissão e a Estratégia Europa 2020, ao mesmo tempo que teve de dar resposta a situações de crise em diversos domínios de intervenção, incluindo as migrações. Neste contexto, o relator levantou duas questões: a forma como se poderá conseguir um melhor equilíbrio entre prioridades políticas e recursos orçamentais no futuro e a forma como se poderá garantir o controlo parlamentar de todos os fundos associados a estratégias da UE. Joachim Zeller manifestou também preocupação com a utilização dos mecanismos financeiros que não são diretamente financiados pelo orçamento da UE ou registados no balanço da União e com os eventuais riscos associados a um aumento da utilização de instrumentos financeiros. Estas questões foram objeto de um amplo debate durante o processo de quitação e farão parte do processo de reflexão global para a preparação do próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP). O Livro Branco da Comissão sobre o futuro da Europa, publicado em março de 2017, lançou o debate geral sobre a Europa em 2025, incluindo as perspetivas financeiras da Europa, que são descritas em pormenor num documento de reflexão sobre o futuro das finanças da UE, de 28 de junho de 2017. O processo político será complementado com uma análise da eficiência, da eficácia e do valor acrescentado para a UE dos programas de despesa. Tal permitirá apoiar a preparação da próxima geração de fundos e a modernização do orçamento da UE. Além disso, a Comissão está permanentemente a melhorar os seus relatórios sobre o desempenho, como parte da estratégia «Um orçamento centrado nos resultados». O projeto de orçamento para 2018 prevê declarações programáticas que mostram os resultados alcançados com os programas até à data e o que se espera deles em termos de resultados, progressos e desafios futuros. Desta forma, é dado apoio a uma abordagem de orçamentação baseada no desempenho. As secções 1.1 e 1.2 apresentam observações mais circunstanciadas sobre as duas principais preocupações do Parlamento Europeu. 1.1. Importa encontrar um novo equilíbrio entre o estabelecimento da agenda política, a execução das políticas e os quadros financeiros (pontos 9-17): O Parlamento Europeu (PE) aprovou as sugestões feitas pelo Tribunal de Contas Europeu (TCE) no seu documento de trabalho sobre a revisão intercalar, de 28.10.2016, segundo as quais «(...) é tempo de a Comissão explorar outras opções, por exemplo: - um programa orçamental evolutivo com um horizonte de planeamento a cinco anos, cláusulas de revisão por objetivos e políticas e um programa de avaliação evolutivo; - a definição da vigência de programas e regimes deve reger-se pelas necessidades políticas e não pela duração do período de planeamento financeiro; a exigência a impor aos Estados-Membros e à Comissão no sentido de apresentarem necessidades bem fundamentadas em termos de financiamento da União e de resultados a obter antes de definir a despesa;». A Comissão irá analisar a duração mais adequada para o próximo QFP, no intuito de encontrar o justo equilíbrio entre a duração dos mandatos dos membros do Parlamento Europeu e da Comissão, respetivamente, e a necessidade de assegurar a estabilidade dos ciclos de programação e a previsibilidade dos investimentos.

O QFP é discutido e aprovado como um pacote, com a legislação em matéria de recursos próprios. Uma vez que determina os limites máximos anuais das dotações de autorização correspondentes aos principais setores de atividade da União e os limites máximos anuais das dotações de pagamento, a legislação sobre os programas de despesa é proposta de forma a refletir e respeitar as escolhas políticas e orçamentais no contexto do QFP. Por conseguinte, essa legislação inclui, em geral, cláusulas de revisão alinhadas com o respetivo período do QFP. O PE também instou a que as sugestões feitas pelo Tribunal de Contas fossem incluídas no seu documento de trabalho sobre a revisão intercalar e as recomendações do grupo de alto nível sobre os recursos próprios fossem inseridas na ordem de trabalhos da próxima reunião de peritos da iniciativa «Orçamento centrado nos resultados». A Comissão irá propor ao grupo debater as questões levantadas pelo PE. Relativamente aos elementos diretamente ligados à execução do orçamento, considerações de ordem geral sobre questões como a apresentação de relatórios sobre o desempenho e a utilização de informações sobre o desempenho no processo de decisão para o ciclo orçamental já foram e continuarão a ser parte dos debates nas reuniões de peritos. A Comissão irá analisar a forma de integrar as recomendações do grupo de alto nível sobre os recursos próprios nos trabalhos do grupo de peritos. As experiências partilhadas nas reuniões de peritos serão tidas em conta na preparação da Conferência anual de 2017 «Orçamento da UE centrado nos resultados». O PE insta igualmente a Comissão a ter em conta o Acordo de Paris no sentido de aumentar de 20 % para 30 % o objetivo da despesa em medidas relacionadas com as alterações climáticas no orçamento da UE. A Comissão explicou a sua posição sobre a viabilidade de alterações importantes ao atual QFP nas suas respostas ao relatório especial n.º 31/2016 do Tribunal de Contas, que avalia os progressos realizados pela Comissão no sentido de alcançar despesas relacionadas com o clima no valor de 20 % do orçamento, tornando assim o orçamento da UE pioneiro na promoção da integração das questões ambientais. A Comissão irá continuar a procurar alinhar as despesas orçamentais pelos objetivos das políticas da UE no contexto do quadro legislativo existente. Com a sua revisão intercalar do atual QFP, a Comissão já tomou medidas para reforçar a capacidade do orçamento para dar resposta às prioridades da UE. As propostas da Comissão para futuros orçamentos da UE (e para o futuro QFP) terão devidamente em conta as prioridades políticas e os compromissos internacionais da União. O objetivo para o QFP após 2020 é conseguir um conjunto harmonizado, eficiente e efetivo dos programas da UE na concretização das prioridades políticas. 1.2.Os «orçamentos-sombra» devem ser integrados no orçamento da União (pontos 24-27) Convida-se a Comissão Europeia a propor medidas para definir modalidades de financiamento da União para que a execução do orçamento da UE seja mais conducente à transparência e à responsabilização; a apresentar uma avaliação do impacto do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) noutros programas e instrumentos financeiros; a garantir que os instrumentos financeiros sejam compatíveis com a estratégia da UE; e a preparar uma comunicação sobre os chamados «orçamentos-sombra». A Comissão salienta que alguns destes mecanismos foram criados para responder à crise na área do euro e assumem natureza intergovernamental. Por esse motivo, estão fora do âmbito do orçamento da UE. Outros instrumentos, como o FEIE ou o Fundo Europeu de Investimento, complementam os mecanismos de execução mais tradicionais do orçamento da UE, reforçando o seu alcance e efeito de alavanca. Por conseguinte, a atual arquitetura financeira da UE permitiu a mobilização de fundos para novas necessidades e para fazer mais com menos. O impacto dos diferentes instrumentos no orçamento da UE é explicado nas contas anuais da UE, que são auditadas pelo TCE. Também são apresentados relatórios específicos sobre instrumentos financeiros, fundos fiduciários e o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, garantindo a transparência e responsabilização. No que diz respeito à comunicação sobre esta questão, solicitada pelo PE, a Comissão salienta que o Livro Branco sobre o Futuro da Europa em 2025 lançou um debate e um processo de reflexão alargados que precedem a preparação do próximo QFP. Neste contexto, a Comissão acaba de adotar um documento de reflexão sobre o futuro das finanças da UE. A questão da arquitetura financeira da UE fará parte do processo de reflexão global para a preparação do próximo QFP. No que respeita à compatibilidade dos instrumentos financeiros com a estratégia da UE, a Comissão salienta que os instrumentos financeiros são uma ferramenta ao serviço das políticas da UE. Não prejudicam as políticas acordadas e não devem ser vistos como uma ameaça para qualquer política. A sua utilização futura dependerá do nível das expectativas depositadas no orçamento e políticas da UE e da adequação de cada instrumento a estas últimas. Com a sua proposta de revisão do Regulamento Financeiro/Omnibus, a Comissão já tem por objetivo aproximar os diferentes mecanismos de financiamento, nomeadamente fundos fiduciários, fundos de investimento estratégico, fundos de garantia, linhas de crédito, instrumentos financeiros e assistência macrofinanceira no âmbito do quadro regulamentar único do Regulamento Financeiro e, em especial, do seu Título X. Além disso, as normas em matéria de fundos estruturais e de investimento e de fundos geridos pela Comissão são simplificadas na medida do possível. A proposta está atualmente em fase de debate no Parlamento Europeu e no Conselho. Por conseguinte, a Comissão acolhe favoravelmente todas as propostas do Parlamento que visam melhorar a forma como estes problemas são abordados. No que diz respeito ao pedido de reavaliação da avaliação ex ante do instrumento de dívida do Mecanismo Interligar a Europa (MIE) à luz da criação do FEIE e de apresentação de uma avaliação do impacto do FEIE, a Comissão considera que a evolução do mercado ocorrida após o lançamento de um instrumento financeiro deve ser avaliada durante o processo de revisão intercalar desse mesmo instrumento. Dito isto, a Comissão aceita avaliar a coerência do instrumento de dívida do MIE com outras iniciativas da UE, incluindo o FEIE, no quadro da revisão intercalar do MIE que está em curso e deverá estar concluída no final de 2017, na sequência da finalização do relatório de avaliação por consultores externos. Por outro lado, será disponibilizada uma adenda à avaliação ex ante do MIE, que reflete sobre as necessidades de investimento após o lançamento do FEIE e sobre a potencial integração de um instrumento de capital próprio nos setores do MIE. Além disso, a Comissão poderá apresentar uma avaliação do impacto do FEIE sobre outros instrumentos financeiros no contexto da avaliação do FEIE, se tal for adequado. 2.Gestão orçamental e financeira (pontos 40-42) O PE e o Conselho apresentaram três pedidos importantes em relação, respetivamente, ao controlo das autorizações por liquidar; ao estabelecimento de uma previsão a longo prazo dos fluxos de caixa atualizada anualmente; e à necessidade de ter em conta as limitações de capacidade em alguns Estados-Membros e de lhes prestar assistência técnica a fim de aumentar as taxas de absorção, sobretudo no domínio dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Relativamente às autorizações por liquidar, a Comissão continuará a tomar medidas em relação aos Estados-Membros a fim de reduzir essas autorizações e assegurará uma utilização mais alargada das correções líquidas no domínio da coesão, respeitando ao mesmo tempo o quadro regulamentar. No que diz respeito ao apoio aos Estados-Membros, a Comissão já criou um grupo de trabalho para uma melhor execução, a fim de melhorar a execução dos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus em certos Estados-Membros, garantindo ao mesmo tempo o pleno respeito da legalidade e regularidade da despesa no âmbito do quadro definido pelo QFP e pela legislação aplicável. A Comissão tenciona assegurar que se tire plenamente proveito dos trabalhos deste grupo de trabalho e centrar-se-á na adoção de uma abordagem proativa e focalizada em relação aos Estados-Membros, a fim de apoiar a execução do financiamento da política de coesão no período de 2014-2020. Relativamente a um fluxo de caixa a longo prazo atualizado, a Comissão apresentou na sua Comunicação sobre a reapreciação/revisão intercalar do QFP as previsões de pagamento por forma a avaliar a sustentabilidade dos atuais limites máximos, incluindo uma previsão das anulações de autorizações e a evolução do RAL («reste à liquider») até ao final do atual QFP. A Comissão controlará continuamente a execução e atualizará as suas previsões em conformidade.

Além disso, em 2017, a Comissão atualizará as previsões relativas às dotações de pagamento após 2020, de acordo com o ponto 9 do Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira. 3.Obter resultados com o orçamento da União (pontos 83, 85, 97, 99, 101) O PE apresentou diversos pedidos referentes, respetivamente, ao Relatório Anual de Gestão e de Desempenho (RAGD) e ao Programa-Quadro Horizonte 2020. Ao longo dos anos, a Comissão introduziu mecanismos de informação sobre o desempenho destinados a explicar as operações dos programas de despesas e demonstrar de que modo os fundos da UE são utilizados para alcançar os objetivos políticos. Todos os atos de base legislativos e de execução dos programas de despesas ao abrigo do QFP 2014-2020 contêm quadros de desempenho que definem objetivos e indicadores para medir os progressos alcançados, bem como medidas de acompanhamento, apresentação de relatórios e avaliação. A execução do quadro de desempenho é atualizada uma vez por ano no documento de trabalho anexo ao projeto de orçamento, ou seja, nas declarações dos programas. O RAGD reúne informações sobre a gestão e o desempenho do orçamento da UE e fornece uma visão global sobre a forma como o orçamento da UE está a ser utilizado para apoiar as prioridades políticas da União. Desde 2016, o RAGD da Comissão combina dois relatórios anteriormente distintos: o relatório de avaliação elaborado em conformidade com o artigo 318.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e o relatório de síntese previsto no artigo 66.º, n.º 9, do Regulamento Financeiro. O relatório baseia-se nos relatórios anuais de atividade (RAA) dos serviços da Comissão e também em outras fontes de informações sobre o desempenho, tais como as declarações dos programas apresentadas juntamente com o orçamento anual, os relatórios de avaliação dos programas orçamentais da UE e o Relatório geral sobre as atividades da União. O RAGD reúne informações sobre o desempenho e a gestão do orçamento da UE e fornece uma visão global sobre a forma como o orçamento da UE apoia as prioridades políticas da União. Os resultados do RAGD são descritos em conformidade com os diferentes níveis de maturidade dos programas e variam desde os dados utilizados como base para a fase inicial do programa até aos resultados definitivos dos programas finalizados. A Comissão apresenta a informação que está disponível no momento da preparação do RAGD. É normal que, na fase inicial da execução do programa, esta informação diga respeito aos fundos investidos (dotação financeira) e, quando possível, a resultados. Essa informação fornece uma boa indicação das despesas do orçamento da UE e da sua contribuição para as prioridades políticas. À medida que a execução dos programas vai avançando, vão ficando disponíveis informações sobre os resultados e os impactos. Continuarão a ser prestadas informações sobre o desempenho dos atuais programas no âmbito do QFP em futuras edições do RAGD. O PE insta a Comissão a publicar o RAGD mais cedo. Além disso, insta a Comissão a avaliar melhor nos seus próximos relatórios de desempenho as realizações e os resultados de todas as políticas, bem como a demonstrar de forma clara e sucinta o contributo das políticas europeias para os objetivos da União e a avaliar o respetivo contributo para os objetivos da estratégia Europa 2020. A Comissão adotou o RAGD de 2016 em 13 de junho de 2017, antes do fim do prazo legal, que corria até 15 de junho em aplicação do artigo 66.º, n.º 9, do Regulamento Financeiro. Contudo, uma publicação anual do RAGD bastante mais cedo não seria compatível com os atuais prazos legais previstos para a transmissão dos dados relevantes à Comissão pelos Estados-Membros. Esses dados são fundamentais para os RAA elaborados pelas direções-gerais responsáveis pelos fundos em regime de gestão partilhada. A partir de 2016, com base nos planos estratégicos elaborados por cada serviço da Comissão, os RAA explicarão de que forma os objetivos específicos contribuem para as prioridades políticas e explicarão melhor a correlação com a Estratégia Europa 2020. Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho solicitaram uma melhor gestão da comunicação de informações e um melhor quadro de gestão no âmbito do programa Horizonte 2020. Relativamente aos relatórios de desempenho, a Comissão apresentará na Avaliação Intercalar do Programa-Quadro Horizonte 2020 e no RAGD um relatório sobre os progressos realizados no âmbito do programa Horizonte 2020, incluindo nomeadamente a contribuição do programa para a estratégia Europa 2020 com base nas últimas informações disponíveis em matéria de desempenho. Além disso, irá avaliar o desempenho dos programas de trabalho que serão implementados em 2018-2020. No que diz respeito ao quadro de gestão do desempenho, a Comissão assegurará uma utilização coerente dos termos, entradas, saídas, resultados e impacto, em consonância com as orientações da iniciativa «Legislar melhor». Continuará a promover a aplicação coerente dessas orientações mediante sensibilização e formação adequadas. 4.Resultados da gestão e instrumentos de governação interna da Comissão (pontos 62, 70-73, 215-E, 306) O Parlamento Europeu e o Conselho congratulam-se com o parecer favorável do TCE sobre as contas da UE e com o facto de as receitas estarem isentas de erros materiais. O Tribunal de Contas considerou também que as dotações são legais e regulares em todos os aspetos materiais. No entanto, embora tanto o PE como o Conselho indiquem que o nível geral de erro estimado para os pagamentos melhorou nos últimos anos, continuam a lamentar que os pagamentos tenham sido materialmente afetados por erros. O PE salienta a necessidade de utilizar todas as informações disponíveis para prevenir, detetar e corrigir os erros. Exorta a Comissão a emitir uma «Declaração de Fiabilidade» com base nos relatórios anuais de atividades dos diretores-gerais, a apresentar a sua própria estimativa estatística do nível de erro e a avaliar separadamente o montante de fundos da UE que a Comissão pretende recuperar através de recuperações/correções financeiras relacionadas com o exercício de 2015. O Conselho convida a Comissão e o Tribunal de Contas a trabalharem em conjunto a fim de fazerem convergir as suas abordagens na avaliação do impacto das correções financeiras na estimativa do montante em risco no momento do encerramento e a fornecerem dados comparáveis. Convida ainda a Comissão a apresentar à autoridade orçamental um relatório abrangente sobre os domínios em que o nível de erro estimado identificado é continuamente elevado e a indicar quais são as suas causas profundas. Na sua qualidade de gestora do orçamento da UE, a Comissão tem por objetivo assegurar a boa gestão financeira mediante a aplicação de controlos preventivos e corretivos, tendo em conta o caráter plurianual dos programas. Toma medidas preventivas, tais como a realização de controlos ex ante e a suspensão e interrupção de pagamentos, bem como medidas corretivas como correções financeiras e recuperações. A Comissão apresenta relatórios sobre estas medidas no RAGD, com base nos relatórios anuais de atividades dos seus serviços. Tal como solicitado pelo Conselho, continuará a trabalhar em conjunto com o Tribunal de Contas Europeu a fim de melhorar cada vez mais os relatórios. Na sequência de pedidos do Parlamento Europeu em processos de quitação anteriores, o montante em risco no momento do encerramento foi introduzido no RAGD de 2015 a fim de calcular o montante das despesas potencialmente em risco uma vez concluído o ciclo de controlo plurianual e aplicadas as medidas corretivas. Tem por base a melhor estimativa conservadora da Comissão do montante em risco para o orçamento e das correções que se espera sejam implementadas. São igualmente tidos em conta dados relevantes dos Estados-Membros.