PT    PT PT 
 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a 
 
Proposta de 
 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que estabelece normas mínimas relativas às  condições a preencher por nacionais de 
países terceiros ou apátridas para poderem  beneficiar de protecção internacional e 
relativas ao conteúdo da protecção concedida 
  
Resumo da avaliação de impacto 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
PT 2   PT 1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Depois do aumento do número de  requerentes de asilo en tre 1996 e 2002, acentuado pelos 
conflitos na antiga Jugoslávia, os requerentes de asilo na UE27 diminuíram significativamente 
entre 2003 e 2006 : de 344 800 pedidos de asilo em 2003, passou-se para 197 410 em 2006 (- 42,7%). Esta diminuição cessou em 2007, ano em  que o número de pedidos subiu para 222 
170 (+ 12%), principalmente devido ao afluxo de requerentes de asilo iraquianos. Em 2008 
verificou-se outro aumento (+ 8%) em comparação com 2007, elevando-se o número de pedidos para 257 375. Mesmo assim, os reque rentes de asilo representam uma pequena 
fracção dos fluxos migratórios para a UE (estima dos em 1,5-2 milhões de imigrantes por ano).  
No final de 2007, o número de beneficiários com estatuto de protecção residentes na UE 
estava próximo de 1,4 milhões, o que repres enta aproximadamente 7,5% dos nacionais de 
países terceiros com residência regular e 0,3% da população total da UE em 2007. Esse 
número de 1,4 milhões representa  igualmente uma pequena parte do número de refugiados no 
mundo, estimado em 11,4 milhões em 2007.  
A Directiva 2004/83/CE do Conselho (Directiva Qualificação)
1 visa limitar os movimentos 
secundários dos requerentes de asilo entre os Estados-Membros ao  estabelecer normas 
mínimas que se destinam a harmonizar os critérios de identificação das pessoas que 
necessitam de protecção internacional, bem como os direitos e benefícios a conceder a essas 
pessoas em todos os Estados-Membros. 
Resulta das respostas ao Livro Verde de 2007, de  vários relatórios de  avaliação, estudos e 
consultas realizados com as partes interessada s que, devido ao requisito de unanimidade para 
a sua adopção, as normas mínimas da directiva são vagas e ambíguas , contêm «lacunas» e 
permitem possibilidades de derrogação. Além disso, os compromissos obtidos em alguns 
casos conduziram a uma interpretação mais  «conservadora» da Convenção de Genebra 
relativa ao estatuto dos refugiados, da Conve nção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) 
e de outros instrumentos em matéria de dire itos humanos, que são as fontes das obrigações 
internacionais comuns aos Estados-Membros. Em  resultado disso, a directiva não garante a 
plena compatibilidade das medidas nacionais de transposição com esses instrumentos  e 
permite grandes divergências entre as práticas  nacionais em matéria de tomada de decisões . 
Além disso, os decisores têm dificuldade em tomar rapidamente decisões sólidas , enquanto a 
possibilidade de diferentes interpretações dos conceitos tem como  resultado recursos 
frequentes e taxas elevadas de deferimento de recursos contra decisões negativas. Por último, 
as normas da directiva em vigor não são ade quadas para alcançar os objectivos fixados 
pelo Programa da Haia  em relação à instauração de um estatuto de protecção uniforme e à 
concretização de progressos adici onais no que se refere à integração  dos nacionais de países 
terceiros. 
Os dados disponíveis fornecem indicações claras sobre as divergências existentes tanto em 
relação aos níveis de reconhecimento e às pr áticas entre os Estados-Membros, como às 
normas de protecção aplicadas pelos Estados-Membros; esses dados evidenciam igualmente a 
                                                 
1 Directiva de 29 de Abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher 
por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de 
pessoa que, por outros motivos, necessite de protecçã o internacional, bem como relativas ao respectivo 
estatuto, e relativas ao conteúdo da protecção concedida. 
 
PT 3   PT deficiente qualidade da tomada de decisão na  primeira fase. Os dados estatísticos também 
sugerem que a directiva não teve qualquer efe ito sobre os movimentos secundários: os 
requerentes de asilo consideram determina dos Estados-Membros mais «atractivos» do que 
outros, em parte por terem mais hipóteses de aí  obterem um estatuto ou um melhor nível de 
direitos.  
Os problemas gerais podem ser divididos  nos seguintes problemas específicos:  
• As definições de «agentes da protecção», «protecção interna» e «pe rtença a determinado 
grupo social» são vagas, criando o risco de a protecção ser recusada ou de se verificarem 
diferenças entre as práticas de reconhecimento  
• Existência de diferenças injustificadas en tre o conteúdo da protecção concedida aos 
refugiados e a concedida aos beneficiários de protecção subsidiária  
• As necessidades específicas de integração de beneficiários de protecção internacional não 
são respeitadas  
• Verificam-se limitações injustificadas no exercício do direito ao respeito da vida familiar 
para os beneficiários de protecção 
2. VALOR ACRESCENTADO DA ACÇÃO DA UE E RESPEITO DO PRINCÍPIO DA 
SUBSIDIARIEDADE  
Considera-se que, em relação a várias aspectos , uma acção a nível da UE  pode ser mais eficaz 
do que uma acção a nível dos Estados-Membros. 
• Os objectivos fixados pelo Programa da Haia  em relação a um estatuto de protecção 
uniforme e à integração dos nacionais de países terceiros não podem ser alcançados 
através de uma acção unilateral dos Estados-Membros .  
• É pouco provável que o nível de prot ecção seja globalmente melhorado  de forma a 
corresponder a normas internacionais mais efi cazes, uma vez que a evolução destas últimas 
resultou de acções unilaterais dos Estados-Membr os. Pelo contrário, pode verificar-se um 
«nivelamento por baixo», uma vez que os Estados-Membros que aplicam actualmente normas de protecção mais favoráveis podem vi r a baixar o nível de  protecção destas 
normas, a fim de evitar "atrair" uma gra nde quantidade de requerentes de asilo.  
• Os movimentos secundários  e a distribuição desigual de requerentes de asilo e de 
beneficiários de protecção não serão reduzidos . Só uma harmonização acrescida a nível 
da UE pode reduzir o incentivo à mobilidade dos requerentes de asilo associada às divergências entre legislações e práticas naci onais e aos níveis dife rentes de direitos 
concedidos nos vários Estados-Membros. 
• As ambiguidades e imprecisões no acervo ex istente só podem ser resolvidas a nível da 
UE. Uma acção empreendida pelos Estados-Membros não pode levar a uma melhoria 
global da qualidade e eficácia do procedimento de asilo na UE. 
 
PT 4   PT 3. OBJECTIVOS  
O objectivo geral  consiste em melhorar as normas de  protecção no conjunto da UE para as 
pessoas que necessitam de protecção internacional.  
Os objectivos específicos  são os seguintes:  
1. Garantir a aplicação integral e global da C onvenção de Genebra e o pleno respeito da 
CEDH e da Carta dos Direitos F undamentais da União Europeia;  
2. Aproximar o conteúdo da protecção con cedida aos refugiados da concedida aos 
beneficiários de prot ecção subsidiária;  
3. Reforçar o conteúdo global da protecção, tendo em conta as necessidades específicas 
de beneficiários de protecção internacional; 
4. Melhorar a eficácia do procedimento de asilo;  
5. Garantir a aplicação coerente das normas de protecção acordadas a nível da UE. 
4. OPÇÕES  
A diferente natureza dos problemas torna impossí vel identificar uma opção abrangente única. 
A avaliação de impacto propõe, portanto, opçõe s distintas para cada um dos objectivos e 
apresenta 2 a 4 subopções legislativas ou 2 a 4 opções legislativas e 1 opção não legislativa 
para cada uma dessas opções. Para determinar os elementos que devem constituir a opção 
privilegiada, todas as subopções são avaliadas em  relação ao cenário de base quer em termos 
de eficácia, pertinência e coerência, quer da sua proporcionalidade  e impacto social e 
incidência sobre os direitos fundamentais.  Dado o nível de complexidade das opções 
propostas, o presente resumo limita-se a de screver os principais elementos da opção 
privilegiada. 
5. PRINCIPAIS ELEMENTOS DA OPÇÃO PRIVILEGIADA  
A opção privilegiada: 
• Restringe a interpretação ampla dos conceito s de «agentes da protecção» e «protecção 
interna» em conformidade com as norma s da Convenção de Genebra e da CEDH , 
indicando os critérios destinados a avaliar a acessibilidade e a eficácia da protecção que 
deviam estar ao dispor do requerente. A opção privilegiada no que se refere à cooperação 
prática prevê o estabelecimento conjunto dos critérios utilizados para tal avaliação.  
• Assegura uma interpretação mais global do c onceito de «grupo social específico» em 
conformidade com as normas da Convenção de Genebra , graças a uma melhor definição da 
importância a conferir aos aspectos rela cionados com o género  dos requerentes, 
melhorando assim o acesso à protecção, em esp ecial para as mulheres. O estabelecimento 
conjunto das interpretações, enquanto elemento da cooperação prática, contribuirá para a 
aproximação da tomada de decisões. 
 
PT 5   PT • Aproxima os direitos dos beneficiários de  protecção subsidiária dos direitos dos 
refugiados,  mediante a supressão de todas as diferenças permitidas actualmente pela 
directiva e que já não se podem considerar ob jectivamente justifi cadas, tendo em conta a 
duração da sua autorização de residência, o acesso a um emprego e a actividades de 
formação associadas ao emprego, o acesso à segu rança social, aos cuidados de saúde e aos 
mecanismos de integração, bem como o acesso aos benefícios para os seus familiares. 
• Melhora a integração dos beneficiários de protecção tendo em conta as suas necessidades 
específicas : concede-lhes um melhor acesso aos procedimentos de reconhecimento das 
suas qualificações, à formação profissional e ao apoio ao emprego, bem como ao 
alojamento e a programas de integração que tê m em conta as suas necessidades específicas. 
A cooperação prática prevista ajuda os Esta dos-Membros a identificarem e a partilharem 
boas práticas com uma boa relação custo-eficácia. 
• Reforça o respeito pelo direito da vida familiar dos beneficiários de protecção:  alarga a 
definição de membro da família para contemplar os casos de beneficiários menores, bem como um amplo conjunto de situações em  que um menor possa ser considerado 
dependente, garantindo ao mesmo tempo o inte resse superior da criança como critério 
decisivo. A cooperação prática prevista pod e ajudar os Estados-Membros a definirem 
melhor os critérios visando determinar  o interesse superior da criança. 
6. A
VALIAÇÃO DOS IMPACTOS  
6.1. Principais vantagens  
- Ao assegurar que as disposiçõe s da directiva sejam claras e ad equadas para garantir o pleno 
respeito dos direitos humanos e das normas de di reito internacional relativas aos refugiados, a 
opção privilegiada favorece um maior respeito do direito de asilo e, em geral, dos direitos 
fundamentais, incluindo do pr incípio da não discriminação.   
- Ao diminuir a incerteza e a possibilidade de e rros administrativos, as alterações em causa 
agilizam o procedimento de asilo e melhoram a qualidade, a equidade, a eficácia e a 
credibilidade deste procedimento.   
- Ao reforçar a coerência da aplicação das no rmas, as alterações em  causa contribuem para 
reduzir os movimentos secundários . 
6.2. Dimensão potencial dos impactos financeiros 
6.2.1.  Custos potenciais 
É particularmente difícil quantificar os custos  das alterações introduzidas no sistema europeu 
comum de asilo. A dimensão ou as característica s dos fluxos de refugiados não são previsíveis 
de ano para ano e não existem estatísticas sobre a razão para determinados pedidos serem aceites e outros rejeitados. A protecção é concedida caso a caso, após uma análise da credibilidade e das circunstânc ias individuais de cada reque rente. Além disso, não há 
informações disponíveis sobre os custos globais com o acol himento dos beneficiários de 
protecção ou sobre os direitos individuais que  lhes são concedidos. É impossível calcular, 
portanto, o número de requerentes que podem de  facto ser abrangidos  pelas alterações 
introduzidas nos motivos da protecção ou avaliar os efeitos das alteraçõ es sobre os direitos 
 
PT 6   PT concedidos aos beneficiários. Tendo em conta estes condicionalismos, podem ser 
apresentadas as seguintes indicações.  
Os 4 Estados-Membros potencialmente afectado s pela alteração à noç ão de «agentes da 
protecção» receberam um total de 74 535 pedidos em 2008, enquanto os 8 Estados-Membros que podem ser afectados pela alteração da noç ão de «protecção interna» receberam 81 575 
pedidos. Os 14 Estados-Membros que serão afecta dos pela alteração da noção de pertença a 
um «grupo social específico» receberam um total de 30 800 pedidos apresentados por mulheres em 2008; o número correspondente nos 7 Estados-Membros afectados pela alteração 
da condição relativa ao nexo foi de 14 800. A introdução de excepções à cessação afectaria 
potencialmente 10 Estados-Membros, que ap licaram em 2008 a ce ssação a 7 020 casos. 
O impacto global da aproximação dos dois estatu tos variará em função dos Estados-Membros: 
alguns Estados-Membros (nomeadamente IE, SE  e UK) não serão praticamente afectados, 
enquanto a maioria tem de eliminar as várias di ferenças existentes. A obrigação de conceder o 
acesso incondicional ao mercado de trabalho aos beneficiários de protecção subsidiária afecta 
CY, DE e LU, cujo número de beneficiários de  protecção subsidiária su sceptíveis de obter 
vantagens com tal alteração é estimado, respectivamente, em 445, 1 925 e 504, ou seja, a uma 
percentagem de 0,11%, 0,0046%, e 0,23% da popul ação activa destes Estados-Membros. A 
aproximação dos direitos em matéria de segu rança social afecta DE, LU, LV e PT, enquanto 
em matéria de cuidados de saúde afecta MT; os beneficiários de protecção subsidiária 
acolhidos nestes Estados-Membros no perí odo entre 2005 e 2008 foram, respectivamente, 
3 375, 340, 5, 95 e 3 010. A aproximação em matéri a de acesso a programas de integração 
pode afectar, pelo menos, 8 Estados-Membros, cujo número total de beneficiários de protecção subsidiária se ele vou a 5 495 pessoas entre 2005-2 008, enquanto o custo médio por 
indivíduo dos programas de integração de um Estado-Membro atinge 682 EUR.  
O impacto do acesso melhorado aos procedimen tos de reconhecimento das qualificações, bem 
como do apoio ao emprego e dos programas de in tegração para os beneficiários de protecção 
internacional, deve ser limitado. Os beneficiár ios de protecção entre 15 e 64 anos que foram 
reconhecidos na UE entre 2005 e 2008 são estim ados em 245 132, representando apenas 0,1% 
da população activa da UE, enquanto as pessoas que beneficiaram de protecção na UE no 
mesmo período representam apenas 1,07% do conj unto dos nacionais de países terceiros na 
UE. O número total de indivíduos a cargo de pessoas que beneficiaram de protecção entre 
2005 e 2008 em 14 Estados-Membros e que pode m ser abrangidos pelo alargamento da 
definição de membro da família é estimado em menos de 18 500.  
A previsão dos custos administrativos totais  com a opção privilegiada eleva-se a 3 094 407 
EUR. 
6.2.2.  Poupanças potenciais 
- Ao diminuir os incentivos à mobilidade dos re querentes de asilo, a opção privilegiada pode 
reduzir os fluxos destes últimos para a UE, be m como os custos com a aplicação do sistema 
de Dublim.  
- Ao encurtar a duração do procedimento na prim eira fase e reduzir o número de recursos, a 
opção privilegiada pode favorecer poupanças a nível administrativo e financeiro: há 
indicações de que os recursos podem duplicar o custo de um pedido de asilo e sabe-se que em 
2007 foram interpostos 110 846 recursos. Também reduz  os custos associados aos serviços de 
acolhimento: em média, 1 ano de acolhimento  pode custar 11 000 EUR por pessoa, enquanto 
 
PT 7   PT a duração média dos procedimentos na primeira fase é de 6 meses e dos procedimentos de 
recurso é de 1 ano.  
- Em resultado da aproximação dos direitos  estabelecidos pelos dois estatutos, os 
procedimentos administrativos são simplificados e deixam de existir os custos associados à 
criação e manutenção de infra-estruturas diferentes.  
- A longo prazo, os investimentos ao apoio à integração podem ser compensados até certa 
medida pelos efeitos económicos e sociais pos itivos de beneficiários que dispõem de um 
emprego duradouro e de uma integração adequada (efeitos previstos mais ou menos 2 anos depois da concessão de protecção).  
As medidas nacionais visando aplic ar as normas da proposta são  elegíveis para 
co-financiamento ao abrigo do Fundo Europeu pa ra os Refugiados ao nível de 50% ou 75%.  
6.3. Impacto social e impacto sobre os direitos fundamentais 
O conjunto do sistema europeu comum de asilo ba seia-se na aplicação integral e global da 
Convenção de Genebra, nas obrigações decorren tes dos instrumentos em matéria de direitos 
humanos, designadamente a CEDH, e no pleno resp eito dos direitos consagrados na Carta 
Europeia dos Direitos Fundamentais. A opção privilegiada garante que as pessoas que 
procuram uma protecção efectiva na UE podem obtê-la com base em normas de protecção 
mais elevadas e conformes com as obrigações referidas. Em especial, melhora o acesso dos 
requerentes de asilo e dos beneficiários de protecção (e dos membros das suas famílias) à 
protecção e à justiça, à integr ação social e ao mercado de trabalho, assegurando ainda o pleno 
respeito do princípio de não discriminação. 
7. A
COMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
A avaliação de impacto apresenta alguns indica dores que podem ser utilizados para avaliar a 
eficácia e pertinência da opção privilegiada para alcançar os principais objectivos, 
descrevendo as disposições necessárias à sua re colha e avaliação, designa damente para efeitos 
da elaboração de relatórios regulares sobre a aplicação da directiva. Além disso, o Gabinete 
Europeu de Apoio ao Asilo irá institucionalizar a partilha global de informações relativas ao 
tratamento de pedidos de asilo através de procedimentos formais e assegurará a avaliação 
sistemática dos dados suplementares recolhidos.