RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Regulamento (UE) n.º 691/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho de 6 de julho de 2011 relativo às contas económicas europeias do ambiente

Contexto do presente relatório

O artigo 10.º do Regulamento (UE) n.º 691/20011 (o «regulamento») prevê a apresentação de um relatório pela Comissão, nos seguintes termos:

«Artigo 10.º

Relatórios e revisão

Até 31 de dezembro de 2013 e, posteriormente, de três em três anos, a Comissão apresenta um relatório sobre a execução do presente regulamento ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Esse relatório avaliará, em particular, a qualidade dos dados transmitidos, os métodos de recolha de dados, o encargo administrativo para os Estados-Membros e para os inquiridos, bem como a viabilidade e a eficácia dessas estatísticas.

Se for caso disso, e tendo em conta os resultados referidos no artigo 4.º, n.º 2, o relatório deve ser acompanhado de propostas destinadas a:

- introduzir novos módulos de contas económicas do ambiente, tais como Despesas e Receitas em Proteção do Ambiente (EPER)/Contas das Despesas em Proteção do Ambiente (EPEA); Sector dos Bens e Serviços Ambientais (EGSS); Contas da Energia, Transferências com relevância Ambiental (subsídios), Contas das Despesas com o Uso e Gestão de Recursos (RUMEA); Contas da Água (quantitativas e qualitativas); Contas dos Resíduos; Contas da Silvicultura; Contas dos Serviços de Ecossistema; Contas dos Stocks de Materiais (CSM) e a medição dos materiais escavados não utilizados (incluindo o solo),

- melhorar a qualidade e os métodos de recolha de dados, aperfeiçoando assim a sua cobertura e a sua comparabilidade e reduzindo o encargo administrativo para as empresas e para a administração pública.

Este regulamento foi o primeiro regulamento da União relativo a contas do ambiente. Introduziu três módulos:

· contas das emissões atmosféricas de 14 gases emitidos por 64 setores de atividade económica e pelas famílias

· impostos com relevância ambiental que distinguem 4 tipos de impostos - sobre energia, transportes (excluídos os combustíveis), poluição, recursos - repartidos por 64 setores de atividade económica, famílias e não residentes sujeitos passivos destes impostos

· contas de fluxos de materiais para 50 tipos de materiais, que dão conta da extração interna, importações e exportações. Para cada tipo de material e no total: consumo interno de materiais = extração interna + importações - exportações.

Estes três módulos eram os que apresentavam maior maturidade estatística e que correspondiam a necessidades prementes de política ambiental, designadamente as relacionadas com emissões atmosféricas e mudanças climáticas, instrumentos económicos para limitar a poluição e eficiência de recursos.

Quando este primeiro regulamento foi discutido e subsequentemente adotado pelo Parlamento Europeu e o Conselho, os utilizadores no Parlamento e nas DG da Comissão sublinharam que estes primeiros três módulos deviam ser considerados como um início, já que as necessidades políticas ligadas às contas do ambiente eram muito maiores. O Parlamento Europeu inseriu no artigo 10.º (supra) uma lista de possíveis novos módulos entre as prioridades futuras.

O regulamento fixou em 31 de dezembro de 2013 a data-limite para a apresentação do primeiro relatório, o que, tendo em conta a necessidade de prever o tempo necessário para a adoção, tradução e outros procedimentos, significa que o presente relatório teve de ser elaborado quando ainda não estavam disponíveis os primeiros dados que o regulamento previa. Uma avaliação em boa e devida forma da qualidade dos dados, da metodologia de apuramento, etc. será realizada no início de 2014.

A transmissão de dados para os primeiros três módulos é boa e está a melhorar

A primeira transmissão de dados ao abrigo do regulamento era devida em 30 de setembro de 2013, no que se refere às emissões atmosféricas e aos impostos com relevância ambiental, e em 31de dezembro de 2013 para os fluxos de materiais. Em consequência, não é possível, atendendo aos prazos que o presente relatório tem de cumprir, analisar de forma circunstanciada a problemática da qualidade dos dados.

Acresce que 6 Estados-Membros (Espanha, França, Chipre, Malta, Áustria e Portugal) beneficiaram de derrogações parciais ou totais (Decisão de execução da Comissão 2012/691/EU, de 6 de novembro de 2012, JO L308 de 8.11.2012, p.23) que lhes permitem apresentar os dados até dois anos mais tarde. Contudo, para alguns destes países, os progressos foram além das expectativas, o que permite que estejam mais ou menos em conformidade com os requisitos do regulamento.

Por força da alteração introduzida no anexo XXI do Acordo do EEE, a Noruega e a Islândia estão vinculadas aos requisitos do regulamento, beneficiando a Islândia de uma derrogação de dois anos, enquanto o Liechtenstein está isento.

À data da elaboração do presente relatório, os prazos formais para a entrega do primeiro conjunto de dados tinham terminado há pouco ou ainda estavam a correr. Contudo, muitos países já tinham apresentado de motu proprio um número considerável de dados: até meio do ano de 2013, cerca de 20 países tinham apresentado dados completos ou quase completos relativamente aos impostos com relevância ambiental e às emissões atmosféricas e 24 tinham apresentado as contas dos fluxos de materiais. Progressivamente a cobertura (número de países e grau de execução no preenchimento dos quadros individuais), a oportunidade e a fiabilidade foram melhorando.

O Eurostat e os institutos nacionais de estatística atuam em conjunto no âmbito de grupos de trabalho e de task forces temáticas, a fim de garantir um elevado grau de precisão, coerência e comparabilidade dos dados.

Os resultados das recolhas de dados voluntárias são publicados no sítio Web do Eurostat e em várias publicações.

Avaliação formal da qualidade no primeiro semestre de 2014

Os grupos de trabalho elaboraram um modelo para o relatório de qualidade que o artigo 7.º do regulamento prevê que os Estados-Membro apresentem à Comissão, devendo o primeiro destes relatórios seguir a primeira entrega de dados em finais de 2013. Serão abrangidos todos os aspetos da qualidade: oportunidade, comparabilidade, acessibilidade, clareza, coerência, exaustividade e fiabilidade. O relatório também comportará uma descrição estruturada das fontes e dos métodos usados para a compilação dos dados. O relatório será discutido com os Estados-Membros na Primavera de 2014 e constituirá a base de um plano para a melhoria da qualidade dos dados, incluindo a sua comparabilidade e oportunidade.

Utilização dos dados

As contas do ambiente são utilizadas em várias aplicações políticas tanto no plano nacional como da UE. Um exemplo particularmente evidente é o consumo interno de materiais na conta dos fluxos de materiais, que passou a constituir o principal indicador de referência da iniciativa emblemática da estratégia Europa 2020 intitulada «Uma Europa eficiente em termos de recursos». A conta das emissões atmosféricas contribui para um melhor conhecimento dos setores económicos responsáveis pela emissão de gases de efeito de estufa que levam às alterações climáticas e os impostos com relevância ambiental (em especial os que incidem sobre a energia) constituem um importante instrumento económico para reduzir as emissões, estando também incluídos entre os indicadores de eficiência dos recursos. Estes dados são particularmente relevantes no contexto das políticas da estratégia Europa 2020 que visam o cumprimento dos objetivos energéticos num contexto de crescimento económico sustentável.

Todos os dados recebidos constam de várias publicações e análises, podendo ser consultados no sítio Web do Eurostat acessível ao público. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environmental_accounts/introduction

O sítio Web também contem informações gerais, manuais metodológicos, guias assim como as várias publicações dos existentes. É certo que estes três módulos poderão ser ainda mais divulgados à medida que estiveram mais estabelecidos, a fim de estimular a sua utilização por parte de utilizadores menos familiarizados com as suas vantagens. Uma vez que os módulos em questão assentam em conjuntos de dados existentes, não é raro que os utilizadores vão diretamente aos dados originais, não estando cientes das vantagens das contas do ambiente, em especial no que se refere às possibilidades que oferecem para as análises económicas integradas numa perspetiva ambiental. Assim, por exemplo, as contas das emissões atmosféricas ainda são relativamente menos usadas quando comparadas com os levantamentos das emissões de gases com efeito de estufa ou os dados relativos a emissões no âmbito da Convenção LRTAP. Outro exemplo é o dos impostos com relevância ambiental, em que os conjuntos de dados com referência ao regulamento oferecem uma repartição por atividade económica passível de imposto, o que pode constituir mais um parâmetro útil para análises orçamentais detalhadas. Em consequência, há que envidar mais esforços para divulgar a utilização destes conjuntos de dados em publicações especializadas e em eventos estatísticos, à medida que a transmissão adquire maior rotina e que progressivamente são disponibilizadas séries completas e sobre períodos de tempo mais longos.

Grande parte da utilização prática dos dados é feita ao nível da UE e por institutos de investigação especializados. Em alguns países, os dados parecem ser muito usados, enquanto outros institutos nacionais de estatística dão conta de pouco uso dos dados por parte das administrações nacionais, pelo que há que incentivar uma sua utilização mais vasta. É de esperar uma utilização mais frequente dos dados, à medida que melhora a cobertura em termos de número de países e que as séries cronológicas disponíveis para análise são mais longas.

Contas do ambiente desenvolvidas também à escala internacional

As contas do ambiente a elaborar por força deste regulamento são «contas satélite» das contas nacionais convencionais: o sistema europeu de contas nacionais e regionais (SEC) e sistema de contas nacionais (SCN) à escala mundial. Os três módulos incluídos no primeiro regulamento também fazem parte do sistema de contabilidade ambiental e económica (SEEA), que foi adotado enquanto norma estatística internacional pela Comissão Estatística das Nações Unidas em março de 2012 (reconhecido e publicado pela Nações Unidas, a Comissão Europeia, a OCDE, o Banco mundial, o FMI e a FAO). O Eurostat e vários países da UE deram importantes contributos para a elaboração do SEEA.

Há aspetos essenciais destas contas que integram as estratégias de crescimento verde da OCDE e da UNEP, bem como as iniciativas do Banco Mundial para integrar o capital natural nas contas nacionais.

Encargos administrativos reduzidos

Para cumprir as obrigações do regulamento em matéria de dados, os institutos nacionais de estatística podem recorrer a dados de base já existentes que depois adaptam às classificações das contas nacionais.

Por exemplo, a conta das emissões atmosféricas parte do trabalho já feito no âmbito do levantamento das emissões atmosféricas, como o exige a Convenção-Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas (UNFCCC) e a Convenção sobre a Poluição Atmosférica Transfronteiras a Longa Distância (CLRTAP), da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE); as contas do ambiente alargam o seu âmbito a fim de corresponderem às classificações e aos conceitos inerentes aos quadros de input-output das contas nacionais, para que possam ser alinhadas com as estatísticas dos sectores da indústria e dos serviços.

Os impostos com relevância ambiental são identificados na lista dos impostos nacionais já comunicada à Comissão (Eurostat) pelos vários países.

No que se refere à conta dos fluxos de materiais, os dados relativos à extração interna proveem das estatísticas da agricultura (para a produção de biomassa), das estatísticas das indústrias extrativas para os minérios, das estatísticas da energia para os materiais energéticos fósseis e das estatísticas do comércio externo para as importações e as exportações.

A reutilização de dados existentes permite reduzir ao mínimo os encargos de resposta para as empresas. Compete essencialmente aos institutos nacionais de estatística processar os dados existentes e reforçar a utilidade analítica dos dados de base, alinhando-os com os conceitos e as classificações das contas nacionais. Na maior parte dos países, este trabalho absorve duas pessoas a tempo inteiro para os três primeiros módulos. Para desenvolver novos módulos, para manter e reforçar a qualidade das contas do ambiente, é essencial que as administrações nacionais garantam a disponibilização de recursos suficientes.

O Eurostat apoia os países na implementação dos primeiros três módulos

O Eurostat tem dado apoio aos Estados-Membros que dele necessitam para implementar os primeiros três módulos, de várias formas:

· Subvenções para estudos-piloto

· Promoção de troca de experiências entre países

· Ações de formação no âmbito do programa de formação para estaticistas europeus

· Guias e manuais

· Racionalização da forma como os dados são transmitidos ao Eurostat para os primeiros três módulos

Propostos 3 módulos adicionais

O Eurostat e os Estados-Membros continuaram a desenvolver novos módulos em vários grupos de trabalho. Em 2011-2012 foram desenvolvidas metodologias e lançados testes piloto essencialmente para os primeiros três módulos previstos no artigo 10.º: despesas com a proteção do ambiente, setor dos bens e serviços ambientais (EGSS) e conta de fluxos físicos de energia. Foram considerados os setores com maior maturidade do ponto de vista conceptual e existiam as estatísticas de base necessárias. Para estes novos módulos também é reduzido ou inexistente o ónus de resposta sobre as empresas ou as famílias, sendo que o trabalho será realizado pelos serviços nacionais de estatística para alinhar e ajustar os dados já recolhidos para outros fins. Os novos módulos também correspondem às prioridades políticas da UE para um crescimento verde e eficiente na utilização dos recursos.

A Comissão (Eurostat) está a apoiar os países na preparação dos três novos módulos, com subvenções, troca de experiências, manuais, etc., à semelhança do que fez com os primeiros três módulos. Assim, apoiado por tais subvenções, o módulo das despesas com a proteção do ambiente foi objeto de testes piloto em 20 Estados-Membros desde 2001; o do setor dos bens e serviços ambientais foi submetido e estudos piloto em 12 Estados-Membros e o das contas da energia foi testado em 12 Estados-Membros. Acresce que alguns países realizaram estudos piloto sem apoio financeiro da UE. A Noruega e a Suíça também participaram ativamente e partilharam a sua experiência. Globalmente, existe experiência significativa na utilização destes módulos, a qual foi partilhada pelos Estados-Membros no âmbito de reuniões técnicas. Desta forma, o Comité do Sistema Estatístico Europeu esteve em condições de emitir um parecer positivo sobre o projeto de regulamento em 7 de fevereiro de 2013. O catálogo dos estudos-piloto está disponível no sítio Web do Eurostat:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environmental_accounts/introduction

Nesta base, a Comissão adotou em 2 de maio de 2013 uma proposta de alteração do regulamento (COM(2013)247), com o propósito de aditar estes três módulos ao primeiro regulamento. No final de 2013 as discussões sobre o projeto de alteração ao regulamento estavam bem avançadas no Conselho e no Parlamento Europeu.

Mais módulos em preparação

Prossegue o trabalho em relação às outras contas mencionadas no artigo 10.º:

· Transferências com relevância ambiental (subsídios): uma task force de Estados-Membros com experiência nesta matéria está a desenvolver um quadro para a recolha de dados.

· Contas das Despesas com o Uso e Gestão de Recursos (RUMEA): enfoque nas atividades de gestão de recursos conjugadas com a implementação do novo módulo EGSS.

· Contas da Água: o trabalho conceptual avançou, mas tem sido dificultado pela falta de dados de base.

· Contas da Silvicultura: a elaborar através do desenvolvimento de contas económicas e ambientais integradas da silvicultura, coerentes com as SEEA.

Estas contas constituem potenciais candidatos para um terceiro «lote» de módulos.

Todos estes potenciais módulos faziam parte da estratégia europeia para a contabilidade ambiental (ESEA), adotada em 2008 pelo Comité do programa estatístico que é constituído pelos responsáveis dos institutos nacionais de estatística. A ESEA 2008 está atualmente em fase de atualização para refletir a adoção do primeiro regulamento e o início do segundo e para a tender às novas necessidades políticas. Os institutos nacionais de estatística dos Estados‑Membros mostram reticências em aceitar mais módulos devido às restrições orçamentais e às reduções de pessoal que conhecem. Recomendam antes que a prioridade seja dada à melhoria da qualidade e à promoção da utilização dos primeiros três módulos e dos próximos três.

As contas da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas conhecem forte procura política, mas em termos de apuramento estatístico estão ainda numa fase muito incipiente de investigação e desenvolvimento, o que requer a existência de equipas pluridisciplinares que incluem biólogos, especialistas ambientais, geómetras, bem como estaticistas. Por este motivo, considerou-se mais adequado deixar a liderança à Agência Europeia do Ambiente. O papel dos institutos nacionais de estatística na presente fase consistiria essencialmente no fornecimento de dados de base - produção agrícola, uso dos solos (Land Use and Cover Area frame Survey, LUCAS) e estatísticas regionais - e em apoio de consultoria sobre questões estatísticas sempre que necessário.

Necessário melhorar a oportunidade dos dados

Uma nova exigência que emerge dos utilizadores tem a ver com a oportunidade do apuramento dos dados. Os primeiros três módulos foram concebidos enquanto dados estruturais razoavelmente detalhados para analisar as interações entre a economia e o ambiente nas áreas abrangidas pelo primeiro regulamento. Na sequência da instituição do Semestre Europeu, o exercício de programação económica e orçamental da União, pretende-se agora incluir a vertente ambiental no exercício em questão, lado a lado com os indicadores económicos convencionais como o PIB. O Eurostat está a trabalhar com institutos nacionais de estatística para determinar de que forma estas contas do ambiente poderiam ser compiladas mais cedo. Foram feitos progressos consideráveis nos vários países e no Eurostat para compilar e tratar os dados com maior rapidez. Contudo, é pouco provável que se consiga chegar ao grau de oportunidade dos dados que o Semestre Europeu exige. Daí que o Eurostat esteja a procurar formas de efetuar mito mais cedo estimativas rápidas para alguns dos principais indicadores (estimativas das emissões de CO2 a t+4 meses, a partir das estatísticas mensais do Eurostat sobre utilização energética).

Perspetivas

Em finais de 2013, a Comissão (Eurostat) irá proceder a uma verificação circunstanciada da qualidade dos dados recebidos para os primeiros três módulos e sugerir melhorias aos países individualmente ou alterações metodológicas gerais, quando necessário.

As discussões sobre o segundo «lote» de módulos irão prosseguir em 2014 no Parlamento Europeu e no Conselho. Os estaticistas continuarão a preparar a implementação destes três módulos adicionais.

A estratégia europeia para a contabilidade ambiental (ESEA) irá ser revista em colaboração com os principais grupos de utilizadores e os institutos nacionais de estatística. A conclusão deste exercício de revisão da ESEA está prevista para meados de 2014.

A Comissão e as administrações nacionais dos Estados-Membros continuarão a trabalhar em conjunto para garantir mais visibilidade e utilização dos resultados das contas do ambiente.