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Bruxelas, 30.11.2006

COM(2006) 742 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

em conformidade com o nº 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho (aviação de recreio privada)

1. Introdução

Em conformidade com o nº 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade [1] (a seguir designada "directiva relativa à tributação da energia" ou "directiva"), o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado-Membro a introduzir isenções ou reduções suplementares por motivos relacionados com políticas específicas.

Após ter examinado os pedidos, a Comissão deve apresentar uma proposta ao Conselho ou informá-lo das razões por que não propôs a autorização de tais medidas.

No contexto mais lato da revisão das derrogações previstas na directiva relativa à tributação da energia que expiram no fim de 2006, França, Portugal, o Reino Unido, Malta e a Suécia apresentaram pedidos de autorização para estabelecer derrogações ao disposto na directiva, aplicáveis a partir de 2007 aos carburantes utilizados na aviação de recreio privada, ou seja, a navegação aérea não abrangida pela isenção obrigatória prevista no nº 1, alínea b), do artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia, por ofícios registados na Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira [2].

O objectivo da presente comunicação é informar o Conselho dos motivos por que a Comissão não propôs a autorização das medidas em questão.

2. Resumo dos pedidos

2.1. Pedido apresentado por França

França pretende aplicar uma isenção total ao carburante utilizado na aviação de recreio privada. A medida destina-se, por um lado, a compensar as consequências negativas para o sector resultantes do aumento dos preços e, por outro, a proteger as políticas nacionais orientadas para a ordenação do território, evitando a concentração das empresas nas imediações da região parisiense.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2012.

2.2. Pedido apresentado por Portugal

Portugal deseja aplicar uma isenção total ao carburante utilizado na aviação de recreio privada. A medida destina-se a evitar a carga administrativa causada pela necessidade de aplicar um sistema de controlo complexo para assegurar a passagem para o tratamento fiscal normal.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2012.

2.3. Pedido apresentado pelo Reino Unido

O Reino Unido pretende aplicar a isenção do imposto especial de consumo ao carburante utilizado na aviação de recreio privada. A utilização privada de carborreactores beneficiaria de isenção total e seria aplicada à gasolina de aviação uma taxa reduzida correspondente a metade da taxa do imposto aplicável à gasolina com chumbo.

O Reino Unido defende que as vantagens resultantes da passagem para o regime fiscal normal seriam mínimas em comparação com os custos e as consequências decorrentes da expiração da derrogação. Assim, o principal objectivo da medida é eliminar os custos de transição.

O Reino Unido salienta nomeadamente os custos de cumprimento da legislação suportados pelos fornecedores de combustíveis de aviação e pelo sector, insistindo nos custos administrativos e nas dificuldades em matéria de controlo da aplicação a que a administração teria de fazer face em virtude da expiração da derrogação. O Reino Unido expõe ainda os efeitos negativos que resultariam da sua eliminação para o sector da aviação de recreio privada e para um grande número de pequenas empresas conexas. Além disso, aumentariam os custos de formação, o que acentuaria a tendência dos pilotos para efectuarem a formação nos Estados Unidos. A expiração da derrogação poderia ainda colocar problemas de segurança, na medida em que os utilizadores poderiam ser tentados a utilizar gasolina sem chumbo em vez de gasolina de aviação. Por último, o Reino Unido refere que, com a introdução do regime fiscal geral, o aumento das receitas e os benefícios em termos de redução das emissões de carbono seriam insignificantes.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2011.

2.4. Pedido apresentado por Malta

Malta deseja aplicar uma isenção total aos carborreactores e à gasolina de aviação utilizados na aviação de recreio privada nos voos com destino ao estrangeiro.

A medida destina-se a incentivar o desenvolvimento do sector e dos serviços associados que têm especial incidência no turismo de nicho. Malta declara que a vantagem comparativa que tem neste sector está a ser erodida pela forte concorrência de operadores estabelecidos em países não europeus que não estão sujeitos à legislação comunitária em matéria de impostos especiais de consumo. Malta considera ainda que a medida não seria prejudicial ao bom funcionamento do mercado interno nem provocaria distorções da concorrência, devido à sua situação geográfica e aos controlos rigorosos que serão efectuados para garantir a sua correcta aplicação.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2012.

2.5. Pedido apresentado pela Suécia

A Suécia pretende aplicar uma isenção total aos carborreactores e à gasolina utilizados na aviação de recreio privada.

A Suécia recorda que o seu território é muito vasto e com grandes zonas escassamente povoadas, nomeadamente no Norte. Considera, por conseguinte, que é indispensável dispor de meios de transporte e de infra-estruturas eficazes para permitir que todas as regiões do país se desenvolvam e participem no crescimento económico. É frequente ter de percorrer longas distâncias para assegurar funções públicas necessárias, em especial nas regiões interiores do Norte da Suécia.

Além disso, a Suécia alega que a isenção fiscal dos combustíveis de aviação utilizados na aviação privada tem um efeito positivo no conhecimento da navegação aérea e na disponibilidade para realizar missões de vigilância civil. Segundo a Suécia, a gestão da tributação dos combustíveis utilizados na aviação de recreio privada representaria uma carga administrativa pesada para as autoridades fiscais. A Suécia considera também que a administração é complicada pelo facto de um mesmo avião poder ser utilizado sucessivamente, várias vezes durante um mesmo dia, para fins privados e comerciais.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2012.

3. Antecedentes dos pedidos

O nº 1, alínea b), do artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia dispõe que os Estados-Membros devem isentar da tributação os produtos energéticos fornecidos para utilização como carburantes para a navegação aérea com excepção da aviação de recreio privada. Esta disposição tinha inicialmente entrado em vigor em 1993, com a adopção da directiva relativa aos óleos minerais [3]. Consequentemente, a aviação de recreio privada [4] não estava abrangida pela isenção obrigatória prevista para a aviação comercial (devido em especial às obrigações legais internacionais existentes), nem beneficiava de nenhuma outra vantagem fiscal facultativa ao abrigo das directivas. Por conseguinte, a aviação de recreio privada está sujeita à tributação normal segundo as taxas nacionais em conformidade com a directiva, salvo se se aplicar uma derrogação específica ao abrigo dos artigos 18º, 18º-A e 19º da directiva.

Com o objectivo de tornar mais coerentes as políticas de transportes, ambiente e fiscalidade, a Comissão propôs, pela primeira vez, em 1996 que se abolissem estas derrogações [5], incluídas agora nos artigos 18º e 18º-A e nos anexos II e III da directiva. Mais tarde, a Comissão iniciou a eliminação progressiva destas derrogações em 2000, quando decidiu que estas derrogações deviam expirar na data prevista para a entrada em vigor da directiva relativa à tributação da energia ou, em todo o caso, em 31 de Dezembro de 2002 [6]. Finalmente, as derrogações foram prorrogadas até 31 de Dezembro de 2006 e incorporadas posteriormente na directiva relativa à tributação da energia (artigo 18º e anexo II) tendo em vista a sua eliminação gradual. No caso de Malta foi fixada a mesma data de expiração no contexto da adesão deste país à Comunidade (artigo 18º-A e anexo III).

Na Comunicação de Junho de 2006 intitulada "Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006" (a seguir designada "Comunicação de 2006") [7] a Comissão declarou que não devia ser renovado o tratamento fiscal favorável aplicado ao carburante utilizado na actividade em questão e que beneficia esta actividade em relação a outras actividades (transporte ou recreio) comparáveis. A Comissão convidou simultaneamente os Estados-Membros que considerem que devem continuar a beneficiar de uma derrogação por motivos relacionados com políticas específicas a apresentar um pedido em conformidade com o artigo 19º da directiva, justificando devidamente as necessidades decorrentes dessas políticas.

4. Avaliação da Comissão

A Comissão considera que França, Portugal, o Reino Unido, Malta e a Suécia se limitaram a reiterar, em grande medida, os argumentos já analisados na Comunicação de 2006 (nomeadamente, custos elevados de adaptação do sector e a nível administrativo e risco de fraude em resultado da expiração da derrogação) [8]. Na opinião da Comissão, nem estes argumentos nem os argumentos mais circunstanciados e/ou complementares apresentados nesta fase são válidos.

Em primeiro lugar, a Comissão gostaria de recordar que o Conselho, deliberando por unanimidade em conformidade com o procedimento previsto no artigo 93º do Tratado, teve já oportunidade de estabelecer um equilíbrio entre, por um lado, as considerações de política que podem pugnar em favor de uma derrogação no sector considerado e, por outro, as que advogam uma tributação normal. Estas últimas são fundamentalmente as expostas no nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º da directiva e incluem o bom funcionamento do mercado interno, a necessidade de assegurar uma concorrência leal e as políticas comunitárias de saúde, do ambiente, da energia e dos transportes.

Tal como referido na Comunicação de 2006, o Conselho optou deliberadamente, como regime geral, por sujeitar a aviação de recreio privada à tributação normal. Este sector ficava excluído da isenção obrigatória ao abrigo do nº 1, alínea c), do artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia e não constava da lista das isenções ou reduções facultativas previstas no artigo 15º da mesma directiva. Do vigésimo terceiro considerando (23) da directiva decorre que a navegação aérea, com exclusão da aviação de recreio privada, estava isenta apenas por razões específicas que, segundo o mesmo considerando, não se aplicam à aviação de recreio privada. Simultaneamente, o Conselho determinou que as derrogações em favor desta última actividade deveriam ser apenas temporárias (trigésimo considerando (30), artigos 18º e 18º-A e anexos II e III da directiva).

Neste contexto, não deve ser concedida a autorização ao abrigo do artigo 19º por razões simplesmente inerentes à passagem da situação de derrogação para o regime tributário normal. Como é evidente, podem ser considerados como tais os custos administrativos e de adaptação do sector e/ou de cumprimento da legislação, incluindo as questões de segurança [9] resultantes da transição. O mesmo se pode dizer das consequências económicas gerais (para o sector, as empresas associadas, o turismo ou o sector da formação) que poderiam decorrer da tributação normal da actividade em questão, inclusivamente numa perspectiva de mais longo prazo. Por definição, estas consequências gerais não correspondem à noção de "motivos relacionados com políticas específicas" na acepção do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia.

Os interesses e políticas mencionados no nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º opõem-se igualmente à concessão de uma autorização com base nas razões acima apresentadas.

Do ponto de vista do funcionamento do mercado interno e da concorrência leal, cumpre salientar que, devido à natureza muito específica da aviação, a realização do mercado interno tornou necessário adoptar, já desde 1993, normas comuns a nível da Comunidade em matéria de tributação do combustível de aviação. Essas normas, que foram estabelecidas com base nas práticas seguidas maioritariamente pelos então Estados-Membros da UE, previam nomeadamente o tratamento comum da aviação de recreio privada. Num contexto mais geral, os interesses relacionados com o mercado interno e a concorrência leal exigem que a tributação seja o mais neutra possível para evitar que, numa Comunidade sem fronteiras fiscais, os comportamentos dos operadores sejam motivados por considerações de ordem fiscal.

A derrogação concedida a vários Estados-Membros não invalida este raciocínio. Deve ser considerada como uma medida destinada a resolver as dificuldades iniciais, inerentes à aplicação de nova legislação. Tendo em conta o facto de os combustíveis utilizados na aviação de recreio privada estarem, em princípio, sujeitos a imposto desde 1993 na Comunidade e os artigos 18º e 18º-A da directiva relativa à tributação da energia fixarem limites temporais precisos para a derrogação estabelecida na directiva, os motivos de transição invocados não justificam, presentemente, a concessão de uma autorização ao abrigo do artigo 19º da directiva.

O facto de a perda previsível de actividade económica se traduzir numa melhoria da situação nos Estados-Membros que aplicam um regime de tributação normal (como alegam alguns Estados-Membros que beneficiam da derrogação), reforça a ideia que, para manter as condições de uma concorrência leal, é necessário opor-se à concessão de uma autorização ao abrigo do artigo 19º da directiva que apenas perpetuaria a distorção de concorrência.

A autorização solicitada estaria igualmente em contradição com as políticas comunitárias de ambiente, energia e transportes, principalmente porque não reflecte com exactidão os custos externos negativos da actividade em causa.

É conveniente, além disso, examinar determinados argumentos mais específicos formulados por alguns Estados-Membros que apresentaram os pedidos.

Em primeiro lugar, a Comissão não pode aceitar a argumentação aduzida por Malta. Se é certo que a harmonização da fiscalidade pode, em certos casos, ter efeitos sobre a concorrência com os países terceiros, estes já foram tidos em conta pelo Conselho no artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia. A este respeito, o Conselho considera que estes aspectos justificaram até ao momento a concessão de uma isenção no caso da navegação comercial, mas não no domínio específico tratado na presente Comunicação, nomeadamente a aviação de recreio privada (cf. vigésimo terceiro considerando (23) da directiva relativa à tributação da energia).

Em segundo lugar, no que diz respeito ao argumento da Suécia sobre a natureza específica do seu território e a necessidade de dispor de meios de transporte e de infra-estruturas eficazes, a Comissão não considera que a isenção fiscal dos carburantes utilizados para a navegação aérea seja a resposta estratégica mais adequada. Num plano mais geral, e também com referência aos argumentos apresentados pela Suécia (a disponibilidade para realizar um maior número de missões de vigilância civil) e por França relativamente ao desenvolvimento regional, a Comissão gostaria de salientar que todos esses argumentos respondem fundamentalmente a preocupações relacionadas com as políticas nacionais de carácter regional que, do ponto de vista de um Estado-Membro, poderiam justificar a concessão de uma ajuda pública. Existem, no entanto, outros instrumentos melhor adaptados pela sua natureza e alcance para apoiar estes objectivos, sem comprometer os interesses comunitários acima referidos com uma isenção anómala do imposto harmonizado. Por conseguinte, as preocupações gerais apresentadas por França e pela Suécia não podem justificar a autorização solicitada.

Por último, a Comissão não pode aceitar o argumento da proporcionalidade alegado pelo Reino Unido, que toma como ponto de partida a derrogação temporária concedida ao abrigo do artigo 18º, contrariando directamente o raciocínio do legislador comunitário que, em conformidade com o artigo 93º do Tratado CE, parte do regime de tributação normal. É igualmente nesta perspectiva que convém situar o argumento conexo avançado pelo Reino Unido, que considera que as vantagens do ponto de vista do ambiente resultantes da passagem para um regime de tributação normal seriam limitadas. O simples facto de o consumo total do combustível utilizado na aviação de recreio privada não poder exceder certos limites significa apenas que o alcance da isenção é limitado. Não significa que a proporcionalidade exija um tratamento desigual de actividades de transporte ou de recreio comparáveis. Além disso, o facto de a aplicação poder exigir esforços suplementares também não pode ser decisivo. Decorre da natureza da administração fiscal que os custos de aplicação podem variar consoante os domínios, sem implicar a necessidade de ter em conta motivos relacionados com políticas específicas no contexto do artigo 19º da directiva.

5. Conclusão

Globalmente, a Comissão considera que os Estados-Membros requerentes não apresentaram motivos relacionados com políticas específicas que justificassem a necessidade de prorrogar a derrogação da legislação adoptada por unanimidade em duas ocasiões na União Europeia e a existência de uma medida fiscal manifestamente em contradição com várias políticas comunitárias.

Os Estados-Membros em questão dispuseram de um prazo suficiente para se adaptarem à nova situação, tendo em conta o facto de que esta e outras derrogações idênticas têm estado a ser examinadas na Comunidade, pelo menos, desde 1996, e que a Comissão insistiu várias vezes na necessidade da sua eliminação progressiva. O mesmo se pode dizer no caso de Malta, em ralação à qual a data de expiração da derrogação ao abrigo do artigo 18º-A da directiva relativa à tributação de energia foi fixada de forma a coincidir com a data de expiração de derrogações idênticas de que beneficiavam então alguns dos quinze Estados-Membros.

No caso de a expiração da derrogação causar dificuldades em circunstâncias muito específicas ou particulares e desde que a legislação comunitária seja plenamente respeitada [10], os Estados-Membros requerentes podem adoptar medidas com vista a reduzir ou atenuar os problemas resultantes da passagem para o regime de tributação normal.

Assim, a Comissão conclui que não estão preenchidas as condições definidas no artigo 19º e não propõe, por conseguinte, a autorização das medidas solicitadas.

[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51). Directiva com a última redacção que lhe foi dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/CE (JO L 157 de 30.4.2004, p. 87 e p. 100).

[2] Ofícios registados em 16 de Outubro de 2006 (França, Portugal, Reino Unido e Malta) e em 31 de Outubro de 2006 (Suécia).

[3] Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316 de 31.10.1992). Esta directiva e a Directiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, foram revogadas pela Directiva 2003/96/CE do Conselho com efeitos a partir de 31 de Dezembro de 2003.

[4] 4 A «aviação de recreio privada» é definida como "a utilização de uma aeronave pelo seu proprietário ou por uma pessoa singular ou colectiva que a possa utilizar mediante aluguer ou a outro título, para fins não comerciais e, em especial, para fins que não sejam o transporte de pessoas ou de mercadorias ou a prestação de serviços a título oneroso ou o interesse das autoridades públicas".

[5] COM (1996) 549, de 14 de Novembro de 1996.

[6] COM (2000) 678, de 15 de Novembro de 2000.

[7] COM (2006) 342, de 30 de Junho de 2006 "Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006".

[8] Cf. Comunicação de 2006 (2.2.1).

[9] Os aspectos relativos ao ambiente e à segurança são contemplados na legislação correspondente e não estão relacionados com as regras da directiva relativa à tributação da energia.

[10] Incluindo, em especial, as regras do Tratado relativas aos auxílios concedidos pelos Estados.

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