RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre os resultados obtidos e os aspetos qualitativos e quantitativos da execução do Fundo Europeu de Regresso no período 2008-2009 (relatório apresentado em conformidade com o artigo 50.º, n.º 3, alínea b), da Decisão n.º 575/2007/CE do Parlamento e do Conselho de 23 de maio de 2007)

INTRODUÇÃO

A União Europeia criou o programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios», com uma dotação global de 4 032,23 milhões de euros para o período 2007-2013, tal como actualmente programado. O programa geral consiste em quatro Fundos e o seu objectivo é regular a partilha equitativa das responsabilidades entre os Estados-Membros no que se refere aos encargos financeiros resultantes da introdução da gestão integrada das fronteiras externas da União e da aplicação das políticas comuns de asilo e de imigração[1].

Um dos quatro Fundos é o Fundo Europeu de Regresso[2], criado para o período 2008-2013, com uma dotação total de 676 milhões de euros.

O «acto de base» que institui o Fundo exige que a Comissão apresente um relatório intercalar sobre os resultados obtidos e os aspectos qualitativos e quantitativos da execução do Fundo[3].

O relatório apresenta os resultados obtidos pelos programas anuais de 2008-2009, recolhidos com base nos relatórios dos Estados-Membros relativos ao segundo semestre de 2010[4], complementados com informações disponibilizadas à Comissão no primeiro trimestre de 2011. Estes resultados são intercalares enquanto se aguarda a aprovação dos relatórios finais sobre a execução dos programas[5].

ÂMBITO DE APLICAÇÃO E OBJECTIVO DO FUNDO

O Fundo tem por objectivo apoiar os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros para melhorar a gestão do regresso em todas as suas dimensões («gestão integrada do regresso»), nomeadamente através da cooperação entre os Estados-Membros para efeitos de economias de escala.

Os grupos-alvo no âmbito do Fundo incluem nacionais de países terceiros que receberam decisões negativas em matéria de asilo e de imigração e migrantes irregulares interceptados na fronteira ou no território dos Estados-Membros. Para reforçar a eficácia da gestão do regresso a nível nacional, o Fundo deverá cobrir também as acções relacionadas com o regresso voluntário de pessoas que não são obrigadas a abandonar o território, tais como os requerentes de asilo que ainda não tenham recebido uma decisão negativa ou os beneficiários de protecção internacional. A este respeito, o Fundo assumiu uma categoria de acção que era apoiada pelo Fundo Europeu para os Refugiados até 2007[6].

O Fundo visa igualmente apoiar a aplicação correcta e harmonizada do acervo da UE da política de regresso , em especial, a Directiva 2008/115 relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular («Directiva Regresso»).[7].

O Fundo é aplicado principalmente pelos Estados-Membros, através do método de gestão partilhada . Através dos programas anuais dos Estados-Membros, o orçamento da UE procura apoiar uma intervenção estruturada (reforço das capacidades) nos Estados-Membros, assim como actividades ligadas à situação nacional ou local no domínio do regresso. Estas acções são co-financiadas no âmbito de um quadro estratégico da UE de quatro prioridades em matéria de regresso [8]. Essas prioridades são 1) desenvolvimento de uma abordagem estratégica; 2) cooperação entre Estados-Membros; 3) instrumentos inovadores específicos e 4) normas e melhores práticas da UE. Os Estados-Membros devem executar, pelo menos, três das quatro prioridades, mas vários Estados-Membros optaram por executar as quatro prioridades. Os recursos são repartidos entre 26 Estados-Membros, com excepção da Dinamarca, que não participa no Fundo, de acordo com o seu Protocolo.

A contribuição do Fundo para apoiar projectos nos Estados-Membros não pode ser superior a 50 % do custo total de uma acção e a 75 % no caso dos Estados-Membros abrangidos pelo Fundo de Coesão e para as acções que reflectem as prioridades específicas mencionadas nas Directrizes Estratégicas.

Além dos programas anuais, a Comissão pode financiar directamente até ao limite de 7 % dos recursos disponíveis da UE, projectos transnacionais, estudos ou outros tipos de acções de interesse para a UE, através de « acções comunitárias » em matéria de política de regresso e medidas aplicáveis aos grupos-alvo.

Para os exercícios orçamentais do período 2005-2007 , foram inscritas no orçamento da UE dotações destinadas ao financiamento de acções preparatórias, nomeadamente as «Acções preparatórias do programa REGRESSO» 2005-2006 e a «Acção Preparatória: Gestão das migrações – Solidariedade em acção, 2007 – regresso e reintegração dos repatriados». Estes instrumentos criaram experiência prática directa com projectos transnacionais e ajudaram assim os Estados Membros a prepararem-se para o lançamento do Fundo Europeu de Regresso em 2008[9].

CONTRIBUIÇÕES DA UNIÃO EM 2008 E 2009

Recursos da UE para os Estados-Membros e co-financiamento nacional

O período de referência abrange 18 % do montante de referência global do Fundo . No período de 2008-2009, foi autorizado um montante de 122 M € de dotações da UE para acções de gestão directa e partilhada.

Quadro 1 – Fundo de Regresso 2008-2013 do orçamento da UE

1. Gestão estratégica dos regressos | 26 Estados-Membros | 25, excepto Irlanda | 26 |

2. Cooperação com outros Estados-Membros | 23, excepto Eslováquia, Lituânia, Suécia | 13, excepto Alemanha, Áustria, Eslováquia, Espanha, Estónia, Grécia, Hungria, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Portugal e Suécia | 15, excepto Alemanha, Áustria, Eslováquia, Espanha, Finlândia, Hungria, Lituânia, Malta, Países Baixos, Portugal e Suécia |

3. Instrumentos inovadores específicos | 25, excepto Estónia | 20, excepto Chipre, Estónia, Irlanda, Letónia, Luxemburgo e Malta | 22, excepto Chipre, Estónia, Letónia e Malta |

4. Normas e melhores práticas da UE | 23, excepto Irlanda, Reino Unido e República Checa | 15, excepto Áustria, Bulgária, Espanha, Estónia, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polónia, Reino Unido e República Checa | 17, excepto Espanha, Finlândia, França, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Reino Unido, República Checa e Suécia |

Número de acções

- Em termos do número de acções executadas , a prioridade 1 é menos dominante. Tal significa que as despesas orçamentadas por acção no âmbito das prioridades 2, 3 e 4 são, em média, muito inferiores às da prioridade 1.

Quadro 4: Número de acções por prioridade

Prioridades | 2008 | 2009 | Total 2008-2009 | Percentagem 2008-2009 |

1. Gestão estratégica dos regressos | 75 | 79 | 154 | 45,4 % |

2. Cooperação com outros EM | 14 | 19 | 33 | 9,7 % |

3. Instrumentos inovadores específicos | 46 | 54 | 100 | 29,5 % |

4. Normas e melhores práticas da UE | 19 | 33 | 52 | 15,3 % |

Total | 154 | 185 | 339 | 100,0 % |

Taxas de co-financiamento

Os países do Fundo de Coesão utilizaram plenamente a possibilidade de obterem uma taxa de co-financiamento de 75 % da UE. Existe uma excepção importante: a Espanha, onde a percentagem de co-financiamento para os programas anuais 2008 e 2009 é inferior a 25 %, com as acções a serem apresentadas no contexto do orçamento nacional total afectado aos regressos.

Para os restantes Estados-Membros, a taxa de co-financiamento varia anualmente entre 38 % e 73 %. Na Alemanha, Bélgica, Finlândia e Suécia, as taxas de co-financiamento são invariavelmente superiores a 60 % devido ao elevado número de acções de resposta a prioridades específicas (em especial no âmbito da prioridade 3).

Para os anos de 2008 e 2009, a taxa média situou-se nos 50 %. No entanto, excluindo a Espanha, a taxa global ascende a mais de 68 %.

Gráfico 3: Repartição dos recursos totais por origem de recurso em 2008-2009

[pic]Processos de selecção utilizados em 2008 e 2009

As acções programadas são executadas através de (um ou vários) projectos, seleccionados através do método entidade adjudicante ou do método organismo de execução.

No âmbito do método entidade adjudicante , quase todos os Estados-Membros organizaram, pelo menos, um convite público à apresentação de propostas para cada programa anual . Em Chipre, em França, na Irlanda e no Luxemburgo, no entanto, não foi lançado nenhum convite para o programa de 2008. Por outro lado, vários Estados-Membros tiverem de lançar mais do que um convite à apresentação de propostas devido à falta de interesse ou à necessidade de candidaturas a novos projectos.

A maior parte dos Estados-Membros recebeu menos de 10 propostas para cada convite. Apenas em Espanha e na Alemanha se registou um interesse bastante maior (26 e 60 em 2008 e 36 e 33 em 2009, respectivamente). Para 2008, em 15 Estados-Membros, todas as propostas foram seleccionadas para financiamento. Para 2009, em quatro Estados-Membros, foram seleccionadas todas as propostas e, em três outros, foram seleccionados mais de dois terços das propostas. Nenhum Estado-Membro referiu ter financiado qualquer projecto sem um convite à apresentação de propostas.

Quadro 5: Selecção através do método entidade adjudicante

Programa anual | Propostas de projectos recebidas | Projectos seleccionados para financiamento | Taxa de sucesso |

2008 | 185 | 146 | 80 % |

2009 | 134 | 97 | 72 % |

No âmbito do método organismo de execução , registou-se pelo menos um convite à manifestação de interesse às autoridades públicas competentes no domínio do regresso em quase todos os Estados-Membros, embora alguns destes, após consulta aos interessados sobre o projecto de programa anual, ou não lançaram nenhum convite separado (em especial a Grécia e a Itália) ou seleccionaram genericamente projectos fora do âmbito de um convite (Espanha). Alguns Estados-Membros lançaram vários convites consecutivos de manifestação de interesse (em especial, Chipre e França).

Em 2008, em 10 dos 16 Estados-Membros que organizaram convites, todos os projectos foram seleccionados. O mesmo sucedeu em 12 dos 14 Estados-Membros em 2009.

Quadro 6: Selecção através do método organismo de execução

Programa anual | Propostas de projectos recebidas | Projectos seleccionados para financiamento | Taxa de sucesso |

2008 | 72 | 55 | 76 % |

2009 | 43 | 39 | 91 % |

Além disso, em 9 Estados-Membros (Alemanha, Espanha, Estónia, Finlândia, Grécia, Itália, Malta, Luxemburgo e Roménia) foram financiados 81 projectos sem um convite à manifestação de interesse, o maior número dos quais na Grécia (47).

Quanto à importância do método organismo de execução no conjunto dos programas , de acordo com informações (incompletas) fornecidas pelos Estados-Membros, em 2008, 49 % das acções foram financiadas através deste método. Em 2009 , esta percentagem diminuiu para ligeiramente menos de 40 % .

A percentagem de projectos geridos pelos governos como parte da contribuição da UE a favor dos Estados-Membros varia significativamente de país para país:

- Em dois dos principais Estados beneficiários existe uma percentagem muito reduzida desses projectos: no Reino Unido, onde, em média, 93 % das dotações foram canalizadas para programas de apoio ao regresso voluntário e medidas de reintegração, seleccionados numa base ampla e aberta, e na Alemanha, onde mais de 95 % das dotações foram canalizadas para projectos geridos por organizações não governamentais relativos a planos de regresso voluntário, aconselhamento e reintegração.

- Na maior parte dos restantes Estados-Membros, a percentagem varia entre 10 % e 50 %, embora num número limitado de Estados-Membros a média seja superior (acima de 70 % na Bulgária, Eslovénia, Espanha, Itália e Polónia, e mesmo acima de 90 % em França e na Grécia), devido, em especial, à maior incidência sobre regressos forçados e aos elevados custos desses projectos.

- Em alguns casos, a percentagem varia significativamente de um ano para o outro. Na Roménia, por exemplo, em 2008 apenas existia esse tipo de projectos, enquanto em 2009 cerca de 37 % dos projectos foram seleccionados através do método entidade adjudicante.

Podem ser aplicáveis factores diferentes da preferência por projectos de regresso forçado, uma vez que a percentagem de projectos financiados através do método entidade adjudicante depende normalmente do número de candidaturas recebidas em cada ano. Se a taxa de resposta for baixa ou se for elegível um número reduzido de candidaturas, a autoridade responsável poderá optar por lançar um novo convite ou, em vez disso, aceitar uma maior percentagem de projectos seleccionados através do organismo de execução (da reserva), de modo a assegurar um calendário viável para a execução efectiva.

Por último, é preciso ter em conta que, em alguns Estados-Membros, o método organismo de execução foi utilizado não só para projectos de regresso forçado como também para projectos governamentais de especial valor estratégico para o sistema nacional de regresso, tais como estudos, cooperação, criação de redes ou programas de formação.

Aspectos qualitativos da execução pelos Estados-Membros

Categorias de acções identificadas no âmbito do Fundo

Por forma a dispor de uma visão abrangente da natureza das acções no âmbito do Fundo de Regresso, a Comissão desenvolveu um modelo analítico para classificar as intervenções. O modelo possui uma estrutura de dois níveis:

1. Primeiro, determina se as intervenções se destinam principalmente a regresso voluntário ou a regresso forçado. Quando necessário, é utilizada uma categoria «mista» nos casos em que as acções não podem ser classificadas como de regresso voluntário ou de regresso forçado (por exemplo, determinadas actividades de formação). Os projectos relacionados com documentos de identificação e de viagem são considerados como visando o regresso forçado.

2. Em seguida, as acções são classificadas de acordo com a sua natureza: desde investigação e/ou desenvolvimento de estratégias a operações, reforço da capacidade, cooperação, etc. Sempre que se verificou uma acção multifuncional, foram indicadas até três categorias, incluindo uma ponderação estimada relativa à acção em causa.

Tendo aplicado este modelo aos dados financeiros disponíveis relativos às acções realizadas no âmbito dos programas anuais 2008-2009 comunicados em 2010, foram obtidas as conclusões a seguir indicadas sobre os aspectos qualitativos da execução do Fundo ao abrigo desses programas, independentemente das revisões de 2009 pendentes de aprovação até ao final do período de elegibilidade, em 30 de Junho de 2011:

- Com base no primeiro nível de análise : cerca de 53 % dos recursos foram orçamentados para a execução de medidas de regresso forçado, 43 % foram destinados ao apoio de acções de regresso voluntário e 4 % consistiram em acções conducentes a um dos tipos de partida;

- Com base no segundo nível de análise : cerca de 77 % dos recursos foram afectados a operações de regresso individual e concretas e a acções de assistência aos grupos-alvo (operações de regresso voluntário, operações de regresso forçado, aconselhamento e informação, assistência a pessoas vulneráveis); a cooperação com países terceiros, visando a definição das pré-condições para afastamentos e/ou repatriação (identificação e obtenção de documentos de viagem), representou 3 %, a cooperação entre Estados-membros representou 2 % e as medidas gerais de reforço da capacidade (desenvolvimento de estratégias, pessoal, infra-estruturas e instrumentos, investigação/melhores práticas) representaram a parte restante (18 %).

Quadro 7: primeiro nível de análise (por recursos) 2008-2009

Nível de tipologia 1 | 2008 | Percentagem 2008 | 2009 | Percentagem 2009 | Média 2008-2009 |

regresso voluntário | 44 156 100 | 42,6 % | 47 333 822 | 41,2 % | 41,9% (91 489 922) |

regresso forçado | 55 685 887 | 53,7 % | 59 236 649 | 51,6 % | 52,6% (114 922 536) |

categoria mista | 3 770 382 | 3,6 % | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5% (12 021 558) |

total | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 |

Quadro 8: Análise de segundo nível (por número de acções) 2008-2009

Nível de tipologia 2 | 2008 | 2009 | 2008+2009 |

Número de acções | Percentagem | Número de acções | Percentagem | Média global |

1. gestão de regressos (estratégia) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 |

2. regresso voluntário (operações) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 |

3. regresso forçado (operações) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 |

4. aconselhamento e informação | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 |

5. assistência a pessoas vulneráveis | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 |

6. reforço da capacidade do pessoal | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 |

7. reforço da capacidade – infra-estrutura e instrumentos | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 |

8. reforço da capacidade – investigação/melhores práticas | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 |

9. cooperação entre Estados-Membros | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 |

10. cooperação com países terceiros | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 |

Gráfico 4: Análise de segundo nível 2008-2009 – repartição de acções por quatro categorias principais

[pic]

Tipos de beneficiários das contribuições da UE

No âmbito do Fundo, em 2008 e 2009, respectivamente 54,5 % e 53,2 % das contribuições da UE foram afectadas a acções executadas pelas autoridades públicas, 19,8 % e 19,2 % a organizações não governamentais e 25,7 % e 27,6 % a organizações internacionais (nomeadamente, a Organização Internacional para as Migrações, adiante designada OIM).

Exemplos de projectos executados no âmbito da prioridade 1

A. Programas de regresso voluntário assistido

O programa de Estocolmo exorta os Estados-Membros a incentivar o regresso voluntário, nomeadamente através da criação de sistemas de incentivo, formação, reintegração e subsídios e ainda da utilização das possibilidades oferecidas pelos instrumentos financeiros da UE.

Foram orçamentados cerca de 55,5 M € para este efeito, em conformidade com os programas.

Os Estados Membros encontram-se em diferentes níveis de execução de programas de regresso voluntário assistido, conforme demonstrado por um estudo recente da Rede Europeia de Migrações[13] e a descrição de base dos programas plurianuais. Assim, os esforços neste domínio podem ser classificados do seguinte modo:

1. Na ausência de quaisquer programas (permanentes), o desenvolvimento de projectos-piloto e/ou a introdução de um programa de regresso voluntário assistido (por exemplo, em Chipre, Eslovénia, Estónia, Finlândia, Grécia, Letónia, Lituânia e Malta);

2. A consolidação dos programas ou serviços (básicos) implantados recentemente, através da prorrogação da duração e/ou do aumento gradual do número de pessoas que podem beneficiar da assistência (por exemplo, na Eslováquia);

3. O alargamento (sistemático) de programas já bem implantados, através da inclusão de uma população-alvo mais abrangente, novos grupos-alvo (específicos) como pessoas vulneráveis, e/ou a ampliação da natureza da assistência prestada (em especial, em quatro dos principais Estados-Membros beneficiários, nomeadamente a Espanha, a França, a Itália e o Reino Unido);

4. A introdução de medidas específicas e inovadoras adaptadas às situações , tendo em vista, em especial, um regresso mais sustentável e o desenvolvimento de uma componente de reintegração distinta (por exemplo, na Alemanha, na Bélgica e nos Países Baixos).

Na Letónia , no âmbito do desenvolvimento de uma estratégia de longo prazo relativa à gestão dos regressos, foram financiados vários projectos de investigação ao abrigo do programa de 2008 para desenvolver modelos de regresso voluntário e reintegração mais adequados à Letónia, tendo em conta a dimensão da população-alvo, a legislação da UE e as melhores práticas noutros países. No mesmo sentido, na Estónia , graças a vários projectos dos programas de 2008 e 2009, foram dados os primeiros passos no sentido da introdução de um programa de regresso voluntário assistido e uma estrutura de consulta e apoio destinada aos repatriados. Em Malta , dois projectos ao abrigo dos programas de 2008 e 2009 permitiram dinamizar actividades em matéria de regresso voluntário assistido. Outro projecto procurou reforçar as capacidades de gestão a longo prazo de Malta em matéria de regressos. Em todos os três países, a OIM encontrava-se entre os beneficiários do projecto.

Na Finlândia , um projecto plurianual iniciado em 2009 visava implementar um sistema de regresso voluntário abrangente. Até à data não existe um programa de regresso voluntário assistido a nível nacional no país e o objectivo do projecto consiste em proporcionar assistência relativa à viagem e ajuda financeira para a reintegração, reforçar a cooperação entre os operadores envolvidos no regresso voluntário e aumentar a disponibilidade das informações para potenciais repatriados.

Muitos países beneficiaram das experiências da OIM para proporcionar um pacote mais abrangente de medidas de regresso. Por exemplo, na Eslováquia , como parte de uma acção em matéria de regresso voluntário assistido e reintegração, a OIM organizou uma campanha para chegar aos migrantes não registados, centrada nas zonas onde era esperado viverem. Em resultado da campanha, 47 dessas pessoas foram repatriadas, enquanto no ano anterior não tinha sido repatriada nenhuma. Nos Países Baixos , a OIM executou um projecto para informar e aconselhar pessoas detidas, reforçando ao mesmo tempo a capacidade para regresso voluntário assistido nos centros de detenção em geral. Em Portugal , ao abrigo do programa de 2008, a OIM ajudou a desenvolver uma rede de parceiros nacionais e internacionais, essencialmente ONG da América Latina, com vista a desenvolver a estrutura para o regresso voluntário assistido. Num projecto posterior, além de manter os serviços básicos e fornecer pacotes de apoio para cerca de 550 pessoas, a OIM melhorou a rede, desenvolveu uma estratégia de comunicações clara e reforçou os serviços de reintegração e monitorização e o apoio após a chegada. Na Polónia , a OIM forneceu uma gama de serviços completa com o financiamento de 2008 e 2009: promoção, assistência relativa à viagem e reintegração, formação para o pessoal dos centros de acolhimento, apoio a pessoas vulneráveis, registo e manutenção de uma base de dados e a organização de uma conferência para promover o conceito de regresso voluntário junto de organizações não governamentais e das autoridades.

Em muitos outros países, em paralelo com acções destinadas a consolidar ou ampliar os programas existentes, o Fundo foi utilizado para ensaiar ou introduzir novos elementos específicos. Na Eslováquia , as acções consistiram na expansão dos programas existentes através da inclusão, além do custo normal, de apoio à preparação de planos de reintegração e de assistência à reintegração no país de regresso. Em Itália , após uma acção de apoio do programa normal em 2008, a atenção centrou-se em medidas de reintegração em 2009.

Além disso, em vários Estados-Membros (por exemplo, Áustria, Bulgária, Espanha, Finlândia, Itália e Polónia ) foram financiados projectos relativos a assistência específica a pessoas vulneráveis, como famílias, menores ou vítimas de tráfico. Em França , foi prestado apoio para cuidados médicos urgentes, alojamento adequado na acepção da Directiva e dispositivos de regresso para menores não acompanhados que permaneceram na zona de trânsito no aeroporto de Roissy. Na Hungria , decorreu o projecto «Home again», no qual um pequeno número de bósnios com problemas de saúde foi repatriado em estreita cooperação com as contrapartes bósnias adequadas, com o cuidado e a diligência devidos.

Nos Países Baixos , uma pequena organização não governamental prestou assistência a migrantes no desenvolvimento de uma actividade económica no país de regresso. Os voluntários desenvolveram conjuntos de ferramentas e apoiaram o regresso de 23 nacionais de países terceiros com um orçamento de 120 000 €.

A França utilizou as suas contribuições da UE de uma forma estratégica para realizar um conjunto de acções complementares neste domínio, desde aconselhamento e informação a incentivos financeiros, informações específicas e medidas de reintegração. Uma acção aumentou os subsídios para incentivar o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, exterior ao quadro do respectivo programa (3,5 M €, 39 % do programa de 2008). Outra acção ajudou pessoas da região de Calais a regressar ao seu país de origem, nomeadamente através da sensibilização para os riscos da tentativa de passagem para o Reino Unido, para as condições precárias que aí poderiam encontrar e os riscos inerentes à manutenção da sua residência ilegal em França (0,9 M €). Em geral, o Fundo permitiu à França aumentar a utilização de incentivos financeiros (em 2008, 2 227 migrantes beneficiaram do programa, um aumento de 9 % em comparação com 2007), bem como aumentar a dimensão dos incentivos per capita.

No período de referência, o Reino Unido afectou a maior contribuição da UE proveniente do Fundo, 14 M €, a medidas de regresso voluntário assistido. O Fundo apoiou o Programa de Regresso Voluntário Assistido e de Reintegração (VARRP), o Programa de Regresso Voluntário e Reintegração de Detidos Migrantes (VRRDM) e o Programa de Regresso Facilitado (FRS) (pagamentos em dinheiro). O VARRP, executado ao abrigo do programa de 2008, foi já considerado um sucesso: os dados da monitorização indicam importantes aumentos, em comparação com os anos anteriores, no número de candidaturas, partidas efectivas e na utilização da assistência em matéria de reintegração. Em especial, o desenvolvimento de planos de regresso individuais e a prestação e o conteúdo da assistência em matéria de reintegração foram avaliados de forma positiva pelos inquiridos.

B. Aconselhamento e informação

Foram orçamentados cerca de 25,8 M € para este efeito, em conformidade com os programas. Vários Estados-Membros desenvolveram acções sobre informação e aconselhamento (por exemplo, Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Eslováquia, Espanha, Estónia, Grécia, França, Itália, Malta, Países Baixos, Polónia e República Checa )[14].

Alguns exemplos de acções neste domínio com impacto numa percentagem significativa da população-alvo:

- O programa de 2009 da Grécia suportou despesas com a colocação de intérpretes, assistentes sociais e psicólogos para prestarem serviços a repatriados, em especial em Atenas e em Creta, com uma contribuição da UE de 1 M €.

- Nos Países Baixos , em 2009, uma contribuição da UE de cerca de 1 M € permitiu apoiar a expansão da cobertura geográfica dos «conselheiros nativos» para além das principais cidades e reforçar a cooperação com autoridades locais.

- Na Áustria , quatro organizações não governamentais aconselharam nacionais de países terceiros, tanto no interior como no exterior de instalações de detenção; dos mais de 6 000 nacionais de países terceiros contactados no interior dessas instalações, cerca de 19 % decidiram regressar voluntariamente e, dos mais de 6 000 nacionais de países terceiros contactados no exterior, cerca de 58 % decidiram regressar voluntariamente. A contribuição da UE para os projectos de 2008 e 2009 combinados ascendeu a 1,8 M €.

- Na Alemanha , os programas de 2008 e 2009 permitiram a várias organizações não governamentais prestar aconselhamento e informações em diferentes Länder em cerca de 25 projectos, num total de 2,2 M € (contribuição da UE). Graças aos projectos de 2008, foram realizadas 10 402 sessões de aconselhamento e 1 382 pessoas foram repatriadas voluntariamente. Seguramente no que respeita ao programa de 2008, as acções reforçaram as estruturas de aconselhamento, bem como a cooperação e as redes entre os vários intervenientes para esse efeito. Além disso, devido à complementaridade com os serviços disponíveis ao abrigo do programa REAG/GARP, as acções realizadas no âmbito do Fundo contribuíram para aumentar o sucesso deste programa de regresso voluntário assistido destinado a refugiados e requerentes de asilo (rejeitados).

C. Regressos forçados

Foram orçamentados cerca de 81 M € para este efeito, em conformidade com os programas. Todos os Estados-Membros co-financiaram regressos forçados (por exemplo, gestão de voos, despesas de deslocação e subsistência de escoltas e despesas de viagem para os repatriados), com excepção da Alemanha, Áustria, Finlândia, Países Baixos, Portugal e Suécia. No Reino Unido , existiu apenas um pequeno projecto que visava reforçar a cooperação com outros Estados-Membros no domínio dos regressos forçados, cujo modelo está a ser capitalizado, nomeadamente, através de voos conjuntos de regresso; a maior parte do programa incidia sobre o regresso voluntário.

Na maioria dos Estados-Membros, a percentagem de despesas relacionadas com regressos forçados relativamente ao orçamento total varia entre 10 e 30 %. Seguramente em termos absolutos, uma parte significativa da contribuição da UE foi gasta em operações no âmbito dos dois programas em quatro dos principais beneficiários, nomeadamente a França (2,8 M €), a Grécia (7,8 M €), a Itália (6,9 M €) e a Espanha (6,3 M €). Em termos relativos, a percentagem de despesas orçamentadas foi igualmente elevada em países com dotações mais reduzidas, como o Chipre , o Luxemburgo e a Polónia .

Além das operações de regresso regulares, foram financiados alguns projectos inovadores, nomeadamente:

- Na Bélgica , foram executados dois projectos («Regresso de famílias» e «Regresso de pessoas com necessidades especiais») pelas autoridades, a fim de criar alternativas à detenção. Ambos os projectos consistiram na adaptação das residências familiares/instalações de acolhimento de modo a que as famílias/pessoas com necessidades especiais recebessem cuidados separadamente dos restantes residentes de centros fechados. A fim de preparar o regresso e uma possível reintegração nos países de origem, foram contratados técnicos especializados que orientaram as pessoas ao longo do processo de regresso e as ajudaram diariamente. Numa fase inicial, a possibilidade de regresso voluntário é ainda oferecida. O segundo projecto incluía também a prestação de assistência médica e psicológica específica. O primeiro projecto recebeu igualmente uma avaliação positiva de algumas organizações não governamentais.

- Em Espanha , foram ministrados cursos de primeiros socorros às escoltas policiais envolvidas em operações de regresso em voos fretados, voos comerciais e serviços de transporte regulares que viajam sem acompanhamento de pessoal médico.

Exemplos de projectos executados no âmbito da prioridade 2

A percentagem de despesas relativa a esta prioridade foi normalmente muito pequena, excepto na Irlanda . Este Estado-Membro utilizou 70 % dos seus recursos para pagar voos conjuntos de regresso, incluindo a totalidade da dotação de 2008.

Os Estados-Membros financiaram exclusivamente voos conjuntos de regresso ( Bélgica, Chipre, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Roménia ) ou uma combinação de voos conjuntos com medidas de reforço da capacidade e cooperação ( Bulgária, Eslovénia, Polónia ) ou centraram-se essencialmente no intercâmbio de melhores práticas com outros Estados-Membros, em especial medidas preparatórias para uma melhor cooperação com países terceiros ( Letónia, Reino Unido e República Checa ).

A. Voos conjuntos de regresso

Em geral, os Estados-Membros financiaram apenas um voo ou um pequeno número de voos. A contribuição total da UE para os voos conjuntos ascendeu a cerca de 3,6 M €. Esses voos complementaram os voos coordenados pela Agência Frontex (Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia).

B. Outras formas de cooperação

Na Estónia , foi financiado um projecto para reforçar a cooperação operacional para a obtenção de documentos de viagem entre os serviços consulares na Letónia, Lituânia e Estónia, por um lado, e os serviços de imigração em países terceiros, por outro.

Exemplos de projectos executados no âmbito da prioridade 3

A. Formas e meios inovadores de aconselhamento e informação de potenciais repatriados

Graças a dois projectos de 2008, a Bulgária lançou uma campanha de informação para promover o regresso voluntário (clipes de vídeo, um documentário, 53 000 materiais de informação como folhetos, painéis publicitários e brochuras), tendo reforçado a cooperação entre organizações não governamentais, a OIM e as autoridades neste domínio. De forma idêntica, na República Checa , foi lançada uma campanha a nível nacional, utilizando recursos de 2008 e 2009.

Tendo reconhecido que as possibilidades de informação e aconselhamento sobre regresso nunca foram partilhadas de forma sistemática no país, a Itália utilizou o Fundo para criar uma «rede de referência» de autoridades locais e organizações não governamentais ao longo do seu território, a fim de organizar sessões de informação e sensibilização e produzir e distribuir materiais de informação em várias línguas. Além disso, num projecto posterior do programa de 2009, foi ministrada formação ao pessoal da rede de referência e foram organizados seminários com representantes de países terceiros. Em conjunto com um exercício de identificação das comunidades migrantes para estabelecer métodos de divulgação mais eficazes junto da população-alvo e organizar sessões de intercâmbio de práticas e experiências em matéria de regresso entre os diferentes intervenientes no âmbito da prioridade 4, esses projectos ajudaram a criar as bases para o desenvolvimento de programas de regresso voluntário assistido em Itália.

Na Grécia , além de visitas de estudo a outros Estados-Membros, o programa de 2009 apoiou o desenvolvimento estratégico de programas de regresso voluntário assistido através do co-financiamento de uma campanha de informação e da prestação de assistência de viagem a 300-400 pessoas. Na sequência dos resultados positivos deste projecto-piloto, os recursos libertados ao abrigo do programa revisto foram redireccionados para prestar apoio idêntico a mais algumas centenas de pessoas, bem como alguma assistência após o regresso sob a forma de «dinheiro de bolso». As autoridades gregas pretendem, com a ajuda do Fundo, aumentar significativamente o apoio público a essas operações de regresso voluntário ao longo dos próximos anos.

B. Incentivos inovadores para aumentar o regresso voluntário tendo por base a dignidade das pessoas envolvidas (em especial a reintegração)

No âmbito da prioridade 3, foram financiados projectos em matéria de assistência à reintegração (nomeadamente formação, criação de projectos de negócio, apoio à criação de empresas e avaliação complementar no país de regresso, etc.) na Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha, França, Hungria, Lituânia e República Checa .

Em França , foram apoiadas medidas de reintegração ao abrigo de cada programa com vista e reforçar a sustentabilidade dos regressos a alguns países africanos. Na sequência de readmissões individuais e planos de regresso, os repatriados tinham a oportunidade de desenvolver actividades económicas e receber apoio à criação de negócios in situ .

Na Suécia , 9 de 13 projectos ao abrigo dos dois programas apoiaram a prioridade 3. Têm em comum a concentração em novas formas de cooperação entre diferentes entidades. Num desses projectos foi estabelecida cooperação entre uma Câmara de Comércio e uma autoridade de imigração num país africano. Foram organizadas sessões de informação e formação para 200 nacionais do país em causa, foram criados planos de negócio individuais e organizada uma visita para 15 pessoas para as preparar in situ . Como parte integrante do projecto, foram financiadas instalações para fins educativos no país em causa.

Na Bélgica , 22 de 35 projectos ao abrigo dos dois programas apoiaram a prioridade 3. Alguns projectos visavam melhorar as estratégias de regresso e dinamizar o reforço da capacidade em geral no país, por exemplo, um programa de aprendizagem para conselheiros em matéria de regresso individual. No âmbito desta prioridade, foram financiadas medidas de reintegração específicas ao abrigo dos dois programas com um orçamento total de 2,5 M €, nomeadamente:

- Medidas de reforço da capacidade (no contexto do desenvolvimento de novas metodologias, um projecto de investigação sobre melhores práticas em matéria de regresso e reintegração de pessoas com incapacidades mentais e físicas em seis Estados-Membros, por um lado, e projectos para colmatar insuficiências nas capacidades de parceiros não governamentais no domínio da reintegração que intervêm na estratégia de regresso voluntário assistido a nível nacional, por outro lado); e

- Apoiar operações de regresso individual, alargando as abordagens actuais em matéria de reintegração, em combinação com o desenvolvimento de novas metodologias (quatro projectos da OIM para criar pacotes de assistência específicos como complemento inovador dos programas genéricos de reintegração existentes e dois projectos da Caritas para países/grupos-alvo específicos num programa de regresso voluntário assistido mais abrangente, nomeadamente apoio à reintegração e acompanhamento no país de destino).

Na Alemanha , 44 de 99 projectos ao abrigo destes dois programas apoiaram a prioridade 3, num total de 5,6 M € (cerca de 41 % do orçamento total atribuído ao Fundo). Com a excepção de dois projectos sobre documentos de viagem, foram co-financiados planos de regresso inovadores e outras medidas que visavam aumentar o regresso voluntário. Alguns projectos dedicaram especial atenção a grupos-alvo e/ou países de regresso específicos, outros centraram-se em novas formas de assistência à reintegração.

C. Ensaio de novos métodos de trabalho para acelerar o processo de documentação de repatriados

Foram orçamentados cerca de 5,5 M € para a cooperação com países terceiros em conformidade com os programas, mas este montante diz também respeito a projectos no âmbito de outras prioridades. No âmbito da prioridade 3, muitos Estados-Membros executaram projectos para criar uma cooperação operacional eficaz, estável e duradoura com autoridades de países terceiros, com vista a obter documentos de viagem e assegurar afastamentos rápidos e bem sucedidos. Os exemplos seguintes ilustram como o apoio financeiro foi utilizado de forma inovadora e proporcionou resultados directos:

- Na Roménia , foi desenvolvido um novo mecanismo de cooperação com missões diplomáticas de países terceiros que não possuem embaixada no país. Em cerca de 15 missões, as autoridades conseguiram, pela primeira vez, debater casos concretos com as autoridades de imigração de países terceiros. Os debates deram origem a procedimentos mais céleres e melhores relações de trabalho.

- Na Polónia , os recursos ao abrigo dos programas de 2008 e 2009 foram utilizados no desenvolvimento de um programa especial destinado a facilitar as relações de trabalho com as autoridades de imigração de um dos principais países terceiros, com base em visitas regulares de peritos dessas autoridades à Polónia e visitas recíprocas de autoridades polacas. Foram abrangidas as despesas de deslocação e os subsídios, bem como o transporte de potenciais repatriados de instalações de detenção para os locais utilizados para identificação. Através do estabelecimento de contactos directos e regulares, o processo de readmissão ficou muito facilitado e foram lançadas as bases para uma cooperação eficaz, estável e duradoura.

- Na Eslovénia , no âmbito de uma acção para reforçar a cooperação com países terceiros em matéria de identificação, foi estabelecida cooperação com organizações não governamentais e criada uma rede de tradutores para prestar assistência às autoridades na comunicação com potenciais repatriados.

- Em Espanha , o Fundo foi utilizado para apoiar de forma sistemática um conjunto de seminários de imigração destinados às autoridades de imigração de cerca de dez países de origem africanos, tanto nos respectivos países como em Espanha. Em resultado da confiança mútua criada num meio operacional simplificado, houve um reforço da comunicação e da cooperação.

- Na Suécia , um projecto visava aumentar as formas de identificação de nacionais de países terceiros através de reuniões entre as autoridades e a autoridade de imigração situada no aeroporto internacional de um dos principais países de origem, no que respeita à Suécia, junto do qual a readmissão tinha sido difícil até então.

D. Outras medidas inovadoras

Na Grécia , as autoridades realizaram, com o financiamento de 2009, visitas de estudo a outros Estados-Membros para inspirar uma abordagem nacional no sentido de promover o regresso voluntário.

Na Hungria , foram realizadas duas missões de estudo e informações a um país terceiro de importância significativa para elaborar um relatório abrangente e por tópicos do país com o objectivo de melhorar a qualidade do aconselhamento. As missões foram preparadas em conjunto com peritos de outros Estados-Membros e com a IOM.

Em alguns países, as acções centraram-se na gestão de informações no âmbito desta prioridade. Na Bélgica , foram desenvolvidas ferramentas de TI para a gestão de casos individuais em centros fechados para acelerar a cooperação entre imigrantes e autoridades policiais e para a recolha e análise centralizadas de dados sobre estadas irregulares. Em Espanha , foi desenvolvido um sistema integrado de tecnologias da informação para gerir o programa de regresso voluntário.

Exemplos de projectos executados no âmbito da Prioridade 4

A. Avaliação e investigação

No âmbito desta prioridade, alguns Estados-Membros realizaram estudos:

- A Áustria financiou um projecto para comparar as acções nacionais de regresso voluntário existentes em termos de população-alvo, custos e mecanismos de cooperação, e para desenvolver sinergias e economias de escala.

- A Bulgária desenvolveu uma estratégia integrada que serviu de base ao seu programa estratégico nacional de gestão integrada do regresso para 2011-2013. Foi desenvolvido um plano de acção para a sua execução e realizada investigação complementar sobre melhores práticas noutros Estados-Membros através de um grupo de trabalho que envolveu igualmente organizações não governamentais.

- Portugal identificou as comunidades imigrantes e os respectivos meios de aquisição de informações, com base em entrevistas aos interessados, a fim de divulgar eficazmente as possibilidades do seu programa de regresso entre as comunidades migrantes.

B. Actividades de formação e intercâmbio

Os projectos de formação financiaram, em termos gerais, a formação de agentes policiais (escoltas) em matéria de normas e melhores práticas relativas ao regresso forçado ( Chipre, Eslováquia, Itália, Lituânia, Roménia ) e de pessoal de várias autoridades nacionais em matéria de gestão do regresso em geral ( Eslováquia, Letónia, Lituânia, Polónia ), a formação linguística ( Eslováquia, Eslovénia, Lituânia ) ou a formação em matéria de normas relativas a direitos humanos e/ou regresso neste domínio ( Bulgária, Hungria ). Na Grécia , foram realizados vários seminários de formação para agentes policiais sobre vários aspectos da gestão do regresso, nomeadamente práticas de escolta, procedimentos de readmissão, normas relativas a direitos humanos e tratamento de pessoas vulneráveis. Embora estivesse em causa um montante relativamente pequeno, a abordagem sistemática e abrangente foi inovadora. Na Polónia , uma fundação organizou acções de formação com o objectivo de melhorar o serviço em pequenos centros numa determinada região da fronteira com a Ucrânia e publicou um guia de boas práticas.

Os Estados-Membros utilizaram o Fundo para proporcionar ao seu pessoal aprendizagem através de experiências noutros Estados-Membros. A Hungria financiou visitas de estudo a vários Estados-Membros para pessoal de organismos executivos e judiciários que trabalham no domínio do regresso, enquanto a Lituânia financiou essas visitas para escoltas e pessoal das autoridades responsáveis pela política de regresso. A Letónia gastou 53 % dos seus recursos de 2008 em três projectos no âmbito desta prioridade: um projecto relativo a seminários sobre melhores práticas e visitas a outros Estados-Membros, outro relativo a formação em matéria de gestão do regresso para guardas fronteiriços e autoridades de imigração, e um terceiro relativo a formação linguística para pessoal envolvido na gestão do regresso. Além disso, vários projectos de formação incluíram a participação ou contribuição de peritos de outros Estados-Membros.

Até à data, o Fundo não foi utilizado para organizar formações nacionais específicas para profissionais sobre a aplicação da Directiva Regresso, embora a Hungria tenha organizado uma conferência entre Estados-Membros sobre a directiva. Esta iniciativa foi realizada provavelmente demasiado cedo, tendo em conta o prazo para transposição de 24 de Dezembro de 2010.

AVALIAÇÕES PRELIMINARES GLOBAIS SOBRE A EXECUÇÃO

Observações dos Estados-Membros

Quanto aos resultados obtidos

Os Estados-Membros fizeram uma avaliação positiva global (parcial) sobre a execução do Fundo. Referiram que, pelo menos para o programa de 2008, concluído no período de referência, os resultados pretendidos, tal como definidos na estratégia plurianual, foram geralmente obtidos.

Vários Estados-Membros salientaram, neste contexto, os resultados obtidos especialmente com o regresso voluntário: o desenvolvimento de uma abordagem holística nas políticas nacionais de apoio ao regresso voluntário (Itália); a maior capacidade para realizar acções de regresso voluntário assistido (Estónia, Malta e Roménia); a execução de programas de regresso voluntário assistido, incluindo a introdução de novos instrumentos, um sítio Web e um serviço de telefone gratuito, bem como a avaliação dos programas (Hungria); o reforço das estruturas de aconselhamento, que tornam mais eficazes os programas de regresso voluntário assistido existentes (Alemanha); o facto de o Fundo ter tornado possível o regresso voluntário de um grande número de migrantes (Espanha) ou permitir que muitos nacionais de países terceiros fizessem um regresso digno, ordeiro e sustentável e recebessem assistência à integração nos seus países de origem (Reino Unido);

Além disso, alguns Estados-Membros referiram a utilidade do Fundo no apoio à sociedade civil no sentido de contribuir para o regresso voluntário. A Polónia sublinhou que, sem o Fundo, as organizações não governamentais não teriam tido recursos suficientes para realizar acções de regresso voluntário, enquanto a Roménia referiu os primeiros passos no desenvolvimento de parcerias com organizações não governamentais no âmbito do Fundo e Portugal referiu a possibilidade de continuar a melhorar a rede de regresso voluntário graças ao Fundo.

Quanto aos desafios encontrados durante a execução

Ao mesmo tempo, vários Estados-Membros salientaram os desafios com que se confrontaram durante a execução dos dois primeiros programas.

- Em primeiro lugar, seguramente para o programa de 2008, os atrasos na aprovação dos programas anuais afectaram o período de execução e, em alguns Estados-Membros, a dimensão da dotação efectivamente autorizada e gasta. As acções para os dois primeiros programas foram frequentemente realizadas em simultâneo e num período de execução concentrado. Os Estados-Membros que fizeram um planeamento correcto e/ou antecipado conseguiram gastar a totalidade da contribuição da UE.

- Em segundo lugar, as normas de execução e, em especial, as regras de elegibilidade das despesas foram consideradas demasiado complexas. Para vários Estados-Membros, a carga administrativa resultante, em termos de orientação, verificações e auditorias de gestão, foi considerada desproporcionada em relação ao objectivo de executar um programa de financiamento eficiente, à luz da dimensão das suas dotações.

- Em terceiro lugar, os procedimentos de selecção públicos e abrangentes nem sempre conduziram a candidaturas de projectos pertinentes. Esta situação pode ter sido devida a factores nacionais, como o reduzido número de potenciais entidades qualificadas e/ou entidades interessadas na execução de projectos para o Fundo, a restrições administrativas específicas e de apresentação de relatórios impostas ao abrigo de normas nacionais, ao calendário para a execução efectiva dos projectos, etc. No entanto, as normas da UE também podem ter sido consideradas por potenciais organizações candidatas como demasiado burocráticas, em especial os requisitos relativos à pista de auditoria e à documentação ou as restrições à elegibilidade. Por exemplo, os custos relativos à assistência à reintegração após o regresso foram limitados a seis meses, o que impediu, por vezes, soluções específicas.

Por conseguinte, os Estados-Membros sentiram-se obrigados a rever os programas anuais para garantir uma utilização eficaz da contribuição da UE. Para o programa anual de 2008, a Comissão aprovou 10 programas revistos, dos quais, pelo menos cinco se destinavam, antes de mais, a ajustar o programa tendo em conta o resultado dos convites públicos à apresentação de propostas, enquanto três outros resultaram de revisões no plano orçamental nacional.

Para minorar estes desafios e após as observações apresentadas pelos Estados-Membros, a Comissão simplificou consideravelmente o quadro global das regras de elegibilidade das despesas, prorrogou o prazo para o financiamento da assistência à reintegração após o regresso para um ano e o período de elegibilidade de dois anos para dois anos e meio e concedeu mais tempo para a apresentação das revisões dos programas, permitindo assim uma melhor absorção da contribuição da UE. Tendo em conta que o Fundo é um novo instrumento financeiro da UE, os Estados-Membros com dificuldades iniciais ainda receberam de forma consistente mais orientações da Comissão. Os efeitos destas alterações serão certamente mais visíveis na execução dos programas de 2010 e seguintes.

Avaliação pela Comissão

Tendo revisto os relatórios dos Estados-Membros e tendo em conta outras informações, nomeadamente das missões de acompanhamento, a Comissão considera que, apesar das dificuldades iniciais e de algumas questões específicas relacionadas com as normas e a execução, o Fundo mantém-se fiel à sua promessa de reforçar a execução da gestão integrada do regresso nos Estados-Membros.

- Em vários Estados-Membros, graças a campanhas de informação específicas, foram disponibilizadas e amplamente divulgadas mais informações sobre as possibilidades de regresso às comunidades migrantes nos Estados-Membros. Em alguns casos, os esforços de sensibilização basearam-se em experiências práticas de pessoas que regressaram e beneficiam de uma reintegração bem sucedida nos seus países de origem.

- O Fundo apoiou a introdução ou consolidação de práticas de gestão do regresso que praticamente não existiam anteriormente em muitos Estados-Membros. Os projectos melhoraram com êxito as capacidades dos serviços governamentais, em cooperação com organizações não governamentais e/ou a OIM, para promover o regresso voluntário de migrantes e requerentes de asilo. Os programas de regresso voluntário assistido foram consolidados ou alargados para fornecer ajuda a mais nacionais de países terceiros. Vários projectos sobre aconselhamento e reintegração apoiaram o desenvolvimento de instrumentos inovadores e mais específicos para a gestão do regresso que poderão ser executados de forma mais exaustiva nos próximos anos .

- Além disso, graças ao Fundo, os Estados-Membros puderam oferecer incentivos financeiros mais elevados e em maior quantidade e/ou apoio para os repatriados na criação de actividades remuneradoras, o que resultou assim em regressos sustentáveis .

- No domínio do regresso forçado, o Fundo foi coerente com as acções da Agência Frontex em matéria de coordenação de operações conjuntas de regresso . Os Estados-Membros utilizaram com êxito os recursos no âmbito do Fundo para os voos nacionais e conjuntos de regresso, que complementaram os esforços realizados pela Agência.

- Além disso, os projectos de cooperação entre os Estados-Membros e os países de regresso resultaram num aumento do número de afastamentos através da melhoria das modalidades de cooperação com países terceiros sobre a identificação e emissão de documentos de viagem .

- Por último, o Fundo também proporcionou oportunidades para um maior intercâmbio de experiências entre os Estados-Membros . Os Estados-Membros com menos experiência têm utilizado este financiamento para aprender com os Estados-Membros com uma longa experiência neste domínio.

Em termos de resultados, o Fundo já conseguiu, sem qualquer dúvida, uma optimização das medidas relativas ao regresso voluntário assistido, uma redução na duração da estada em centros de acolhimento e/ou de detenção, a melhoria da divulgação de informações à população-alvo sobre opções de regresso e um aumento no número de nacionais de países terceiros que aproveitam efectivamente a oportunidade de regresso voluntário, beneficiando de mais dignidade e melhores perspectivas do que teriam se tivessem sido sujeitos a um afastamento forçado.

OBSERVAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES

Melhoramentos possíveis para o restante período plurianual

A avaliação acima exposta foi baseada apenas nos dois primeiros anos de programação do Fundo, sem relatórios de encerramento disponíveis. A apresentação do presente relatório foi planeada para ajudar o Parlamento Europeu e o Conselho na preparação do próximo quadro financeiro plurianual e não para apresentar uma avaliação final e abrangente.

Os resultados não são necessariamente representativos. Os dois primeiros programas anuais foram elaborados e executados sob intensa pressão provocada por factores temporais e com uma experiência reduzida em matéria de gestão partilhada, com projectos de regresso voluntário para grupos-alvo específicos ao abrigo dos programas do Fundo Europeu para os Refugiados (2000-2007), bem como algumas experiências com projectos transnacionais no âmbito da gestão directa (2005-2007).

O exercício de programação 2010 decorreu de forma muito mais rápida. Com a experiência adquirida nesta primeira fase, e tirando partido das alterações nas normas de execução, os Estados-Membros estão numa boa posição inicial para utilizarem os fundos de uma forma ainda mais eficaz.

No futuro, os programas poderiam promover uma estratégia mais centrada nas normas da UE e incentivar de forma mais sistemática o reforço da cooperação entre os Estados-Membros. A execução de acções beneficiaria com um planeamento financeiro mais estável e de longo prazo e esforços para comunicar os resultados de forma mais eficaz aos interessados e ao público em geral.

- Tendo terminado o prazo para a transposição da Directiva Regresso, os dois principais pilares da política de regresso da UE, o Fundo e a Directiva, estão já em vigor. Graças ao aumento das dotações para o próximo período, o Fundo dotará os Estados-Membros de meios para tornar o cumprimento dos requisitos essenciais ao abrigo da directiva e o duplo princípio da primazia do regresso voluntário e do tratamento humano e digno de potenciais repatriados, enquanto pilares da gestão dos regressos, uma realidade concreta em toda a UE . Assim, os Estados-Membros podem intensificar os esforços em relação ao regresso voluntário, remodelar e modernizar as instalações de detenção para menores e famílias, desenvolver programas de formação sobre normas da UE e novos instrumentos de acompanhamento e avaliação, acompanhar de forma mais eficaz o período para partida voluntária definido na directiva e, quando adequado, para além desse período, utilizando os melhores serviços possíveis em matéria de aconselhamento e regresso voluntário assistido.

- Com o Fundo, os Estados-Membros podem dispor de novos meios para promover a cooperação prática e reduzir a duplicação de esforços na cooperação com países terceiros, nas actividades de formação e na recolha de informações sobre a situação nos países de regresso . Em termos gerais, os Estados-Membros insistem recorrentemente em mais cooperação no que respeita aos documentos de viagem, contactos com países terceiros, processos de readmissão, etc. A dimensão relativamente pequena das dotações destinadas à prioridade 2 não responde ao desafio. Até ao momento, os Estados-Membros executaram projectos que, conjuntamente, criaram planos de regresso, políticas de reintegração, missões de acompanhamento ou cooperação com os serviços consulares adaptados a países de regresso específicos. Embora estes projectos possam exigir uma maior coordenação e/ou ponderação de diferentes sistemas de financiamento nacionais, as necessidades de cooperação não podem ser resolvidas exclusivamente através das acções comunitárias e do orçamento da Agência Frontex para os voos conjuntos de regresso. Os Estados-Membros são convidados a explorar melhor todas as possibilidades do Fundo no sentido de conseguir uma cooperação mais activa. Deste modo, resultarão economias de escala que justificarão ainda mais o valor acrescentado dos recursos da UE neste domínio.

- É reconhecido que o mecanismo de execução do Fundo, programas anuais que devem ser aprovados todos os anos, não admite necessariamente o apoio de acções recorrentes como as operações (conjuntas) de regresso voluntário ou forçado. Os Estados-Membros poderiam explorar de forma mais extensiva as possibilidades de estabelecer projectos plurianuais, por exemplo, programas de regresso voluntário assistido com uma componente de reintegração, em conformidade com o quadro regulamentar, reduzindo também desta forma a incidência de processos de selecção e definindo um planeamento financeiro plurianual estável.

- Os efeitos da aprendizagem do Fundo podem ser mais reforçados . Por forma a inspirar projectos inovadores e bem sucedidos e promover o potencial para intercâmbio de informações, os Estados-Membros devem partilhar mais informações sobre projectos numa base bilateral e multilateral. Tal deveria tornar-se uma responsabilidade dos ministérios em causa e ultrapassar as competências das «autoridades responsáveis» designadas e/ou os beneficiários do projecto. Em especial no domínio da reintegração, o intercâmbio de informações poderá conduzir a melhores resultados uma vez que os projectos mais bem sucedidos são aqueles que se afastam dos incentivos puramente monetários (montantes únicos) na direcção de uma abordagem mais individual e específica para a reconstrução das vidas dos repatriados. Para facilitar este processo, a Comissão deve criar, designadamente, uma rede para o regresso voluntário através das acções comunitárias de 2010, criar uma base de dados para os Estados-Membros sobre projectos financiados e desenvolver materiais de comunicação e eventos sobre o Fundo até 2012.

- Por último, reconhecendo o importante papel da OIM no apoio a acções nos Estados-Membros no âmbito do Fundo, a Comissão continuará os seus esforços no sentido de reforçar a sua cooperação com esta organização no quadro do diálogo em curso sobre política de migração e o desenvolvimento da Abordagem Global da Migração.

7.2. Preparação da primeira avaliação ex-post (2012)

A próxima etapa do Fundo é o relatório de avaliação ex-post para o período 2008-2010[15]. Nos termos do acto de base, a Comissão deve apresentar um relatório até 31 de Dezembro de 2012.

As preparações para este exercício estão em curso. Infelizmente, não é razoavelmente expectável que os Estados-Membros apresentem um relatório com os resultados do programa anual de 2010 até 30 de Junho de 2012, tal como previsto no acto de base, uma vez que o período de elegibilidade para 2010 decorrerá até ao segundo semestre de 2012. A fim de fornecer dados completos sobre 2010, será solicitado aos Estados-Membros que apresentem as suas contribuições até ao final do mês de Outubro de 2012.

Para elaborar este relatório intercalar, a avaliação ex-post para o período 2008-2010 poderia apresentar uma visão mais abrangente da intervenção do Fundo a nível nacional e a nível da UE no que respeita às realizações, resultados e impacto global na aplicação das normas da UE em matéria de gestão do regresso e gestão integrada do regresso nos Estados-Membros. Para o efeito, o seu objectivo global deve ser o seguinte:

- Identificar resultados concretos, como o número de nacionais de países terceiros directamente envolvidos nas acções relativas a operações e assistência no âmbito do Fundo e o número dos nacionais de países terceiros afectados directa e indirectamente por todas as acções de financiamento (ou seja, incluindo medidas gerais de reforço da capacidade, cooperação com países terceiros e cooperação com outros Estados-Membros), através de uma metodologia comum;

- Distinguir claramente os resultados obtidos em operações de regresso voluntário e forçado, bem como também para as diferentes categorias do grupo-alvo, por exemplo, distinguindo entre requerentes de asilo (rejeitados) e refugiados, por um lado, e migrantes irregulares, incluindo pessoas que excedem o período de permanência autorizado, por outro;

- Avaliar em que grau a intervenção do Fundo contribuiu para o desenvolvimento global de cada sistema de regresso nacional, tendo em conta a estratégia estabelecida no programa plurianual e os objectivos nacionais específicos identificados;

- Avaliar em que medida a intervenção do Fundo contribuiu para a aplicação das normas da UE, em especial a Directiva Regresso; e

- Por último, medir os valores obtidos em relação à percentagem de dotações da UE no âmbito do Fundo para as contribuições nacionais globais (financeiras ou outras) e identificar quaisquer outros factores relevantes que tenham tido um impacto na intervenção.

[1] COM (2005) 123 final.

[2] Decisão n.º 575/2007/CE, JO L144 de 6.6.2007, p.45.

[3] Artigo 50.º, n.º 3, alínea a), do ato de base.

[4] Estão disponíveis uma compilação e relatórios dos países em: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm.

[5] Artigo 51.º do ato de base.

[6] Ver inter alia a avaliação final do Fundo Europeu para os Refugiados para o período 2005-2007, COM(2011)2 final.

[7] JO L348 de 24.12.2008, p.98.

[8] JO L330 de 15.12.2007, p.48.

[9] A avaliação das ações preparatórias está disponível em: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.

[10] Para mais informações, consultar o documento COM (2011) 448 e SEC (2011) 940 sobre a aplicação dos critérios de repartição dos recursos pelos Estados-Membros no âmbito do Fundo para as Fronteiras Externas, do Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros e do Fundo Europeu de Regresso.

[11] Decisão n.º 458/2008/CE, JO L167 de 27.6.2008, p.135.

[12] Dados de 2011 com base nos projetos dos programas apresentados para aprovação.

[13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies

[14] Contudo, alguns desses projetos são projetos inovadores no âmbito da prioridade 3.

[15] Artigo 50.º, n.º 3, alínea c), do ato de base.