COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Rumo a uma política da UE em matéria penal: assegurar o recurso ao direito penal para uma aplicação efectiva das políticas da UE /* COM/2011/0573 final */





Rumo a uma política da UE em matéria penal: assegurar o recurso ao direito penal para uma aplicação efectiva das políticas da UE A presente comunicação tem como objectivo apresentar um quadro para o desenvolvimento futuro de uma política da UE em matéria penal ao abrigo do Tratado de Lisboa. A União Europeia dispõe agora de uma base jurídica expressa para a adopção de directivas no domínio do direito penal, com vista a assegurar uma aplicação efectiva das suas políticas que foram objecto de medidas de harmonização. Uma política da UE em matéria penal deve ter como objectivo geral reforçar a confiança dos cidadãos tendo em conta o facto de viverem numa Europa de liberdade, segurança e justiça, de o direito da UE que protege os seus interesses ser plenamente aplicado e executado e, ao mesmo tempo, de a UE agir no pleno respeito da subsidiariedade e da proporcionalidade e dos outros princípios básicos do Tratado. Um motivo de preocupação para os cidadãos da UE Os cidadãos da UE consideram que a criminalidade constitui um problema importante com que a UE se defronta. Quando são convidados a identificar as questões nas quais as instituições europeias devem centrar a sua acção nos próximos anos a fim de reforçar a União Europeia, os cidadãos classificam a luta contra a criminalidade entre os quatro domínios principais[1]. Desde há mais de uma década que a UE tem vindo a tomar medidas no domínio do direito penal para lutar mais eficazmente contra a criminalidade, um fenómeno cada vez mais internacional e mais sofisticado. Essas medidas permitiram alcançar um certo grau de aproximação no que toca às definições, bem como aos níveis de sanções aplicáveis a determinadas infracções particularmente graves, como o terrorismo, o tráfico de seres humanos, o tráfico de droga e a fraude lesiva dos interesses financeiros da UE[2]. Devido à falta de uma base jurídica expressa a este respeito antes do Tratado de Lisboa[3], foram muito poucas as medidas tomadas com o objectivo de reforçar a aplicação efectiva das políticas da UE[4]. A presente comunicação incide sobre este aspecto do direito da UE no domínio penal. Valor acrescentado do direito penal da UE O direito penal é sem dúvida um domínio de acção sensível em que as diferenças entre os sistemas nacionais continuam a ser substanciais, por exemplo no que respeita aos tipos e níveis de sanções e à classificação de determinados comportamentos como infracções administrativas ou penais. No entanto, a UE pode colmatar lacunas e deficiências sempre que a sua acção represente um valor acrescentado. Tendo em conta a dimensão transfronteiriça de muitas infracções, a adopção de medidas de direito penal a nível da UE pode contribuir para impedir que os infractores possam esconder-se atrás das fronteiras ou aproveitar-se das diferenças entre os sistemas jurídicos nacionais para fins criminosos. Reforçar a confiança mútua Dispor de regras mínimas comuns quanto a determinadas formas de criminalidade também é essencial para reforçar a confiança mútua entre os Estados-Membros e as autoridades judiciárias nacionais. Este nível de confiança elevado é indispensável para uma boa cooperação entre as autoridades judiciárias dos diferentes Estados-Membros. O princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais, que constitui a pedra angular da cooperação judiciária em matéria penal[5], apenas pode funcionar eficazmente nesta base. Assegurar uma aplicação efectiva O direito penal pode ter um papel importante para assegurar a aplicação das políticas da União Europeia. Estas políticas dependem de uma aplicação efectiva pelos Estados‑Membros. A UE não pode garantir por si só que as suas regras, que cobrem domínios que vão desde a protecção ambiental e a conservação dos recursos haliêuticos até à segurança rodoviária, passando pela regulamentação dos serviços financeiros, protecção de dados e protecção dos interesses financeiros da UE, tenham os efeitos pretendidos para o cidadão. Os Estados-Membros são obrigados a assegurar que as políticas da União sejam aplicadas, podendo geralmente decidir eles próprios quais os meios de execução. A este respeito, os controlos e as inspecções desempenham um papel crucial. Nos casos em que as opções de execução nos Estados-Membros não dêem o resultado desejado e os níveis de execução se mantenham desiguais, a própria União pode fixar regras comuns sobre a forma de garantir a execução, fazendo apelo, se necessário, a sanções penais por violação do direito da UE. Coerência e homogeneidade Embora as medidas de direito penal da UE possam desempenhar um papel importante como complemento dos sistemas nacionais de direito penal, é evidente que o direito penal reflecte os valores fundamentais, os costumes e as escolhas de uma dada sociedade. O Tratado de Lisboa aceita tal diversidade[6]. Por esta razão, é particularmente importante garantir que a legislação da UE em matéria penal seja homogénea e coerente, a fim de trazer um verdadeiro valor acrescentado[7]. Um novo quadro normativo O quadro normativo instituído pelo Tratado de Lisboa oferece novas oportunidades para desenvolver a legislação penal da UE. Este quadro normativo permite nomeadamente às instituições e aos Estados-Membros da UE trabalharem conjuntamente, com uma base clara, a fim de estabelecer um direito penal da UE coerente e homogéneo que, ao mesmo tempo, assegure uma protecção efectiva dos direitos dos suspeitos ou acusados, bem como das vítimas, e promova a qualidade da justiça. Antes do Tratado de Lisboa, o quadro normativo aplicável à maior parte da legislação penal[8] padecia de algumas limitações. Entre estas contavam-se, principalmente, a exigência de aprovação unânime pelos Estados‑Membros, o facto de o Parlamento Europeu ser apenas objecto de consulta e a impossibilidade de iniciar processos por infracção no Tribunal de Justiça Europeu para assegurar uma aplicação correcta pelos Estados-Membros. O novo dispositivo normativo confere um papel importante ao Parlamento Europeu, através do processo de co-decisão, bem como um controlo jurisdicional pleno pelo Tribunal de Justiça. O Conselho pode adoptar uma proposta, desde que a mesma seja apoiada por uma maioria qualificada de Estados-Membros. Além disso, o Tratado de Lisboa reforça substancialmente o papel dos parlamentos nacionais, que podem apresentar os seus pareceres sobre os projectos legislativos e têm uma voz importante no controlo do respeito do princípio da subsidiariedade. No domínio do direito penal, este papel dos parlamentos nacionais é mais importante do que no contexto das outras políticas da UE[9]. As medidas de direito penal incluem regras repressivas que podem dar origem a uma privação da liberdade. Por esta razão, a Carta dos Direitos Fundamentais – que o Tratado de Lisboa tornou juridicamente vinculativa[10] – fixa limites importantes para a acção da UE neste domínio. A Carta, que constitui a bússola de todas as políticas da UE, prevê um núcleo de normas vinculativas que protegem os cidadãos. Ao legislarem no domínio do direito penal substantivo ou processual penal, os Estados‑Membros podem accionar o chamado «travão de emergência», caso considerem que a legislação proposta afecta aspectos fundamentais do seu sistema de justiça penal: neste caso, a proposta é submetida ao Conselho. A Dinamarca não participa nas medidas recentemente adoptadas no domínio do direito penal substantivo, enquanto o Reino Unido e a Irlanda só participam na adopção e aplicação de instrumentos específicos após uma decisão nesse sentido («opt in»)[11]. Razões para a UE agir – valor acrescentado de uma legislação penal da UE O Tratado de Lisboa confere competência à UE a nível do direito processual penal e do direito penal substantivo. Embora não caiba à União substituir os códigos penais nacionais, uma legislação penal da UE pode, não obstante, e nos limites da sua competência, trazer um importante valor acrescentado aos actuais sistemas penais nacionais. · O direito penal da UE reforça a confiança dos cidadãos no exercício do seu direito à livre circulação e à aquisição de bens ou serviços junto de fornecedores e prestadores de serviços de outros Estados‑Membros, graças a uma luta mais eficaz contra a criminalidade e à adopção de normas mínimas relativas aos direitos processuais nos processos penais, bem como aos direitos das vítimas de infracções penais. · Actualmente, muitas infracções graves, incluindo violações da legislação harmonizada da UE, têm uma dimensão transfronteiriça. Os autores de infracções penais podem assim, e são desse modo incentivados a fazê-lo, escolher o Estado-Membro com o regime de sanções mais favorável para certos tipos de infracções, a menos que uma certa aproximação dos direitos nacionais permita evitar a existência desses «portos de abrigo». · As regras comuns reforçam a confiança mútua entre as autoridades judiciárias e as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros. Tal facilita o reconhecimento mútuo das decisões judiciais, já que as autoridades nacionais reconhecem mais facilmente as decisões tomadas noutro Estado-Membro se as definições das infracções penais em causa forem compatíveis e se existir uma aproximação mínima do nível das sanções. As regras comuns também facilitam a cooperação a nível do recurso a medidas de investigação especiais nos processos transfronteiriços. · O direito penal da UE ajuda a prevenir e a sancionar infracções graves contra o direito da UE em domínios de acção importantes, designadamente a protecção do ambiente ou a luta contra o trabalho ilegal. 1. Âmbito de aplicação do direito penal da UE Ao abrigo do artigo 83.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a UE pode adoptar directivas que estabeleçam regras mínimas de direito penal da UE para diferentes infracções. Em primeiro lugar, podem ser adoptadas medidas, por força do artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, no que diz respeito a uma lista de dez infracções específicas (os chamados «eurocrimes»), a saber, o terrorismo, o tráfico de seres humanos, a exploração sexual de mulheres e crianças, o tráfico ilícito de droga, o tráfico ilícito de armas, o branqueamento de capitais, a corrupção, a contrafacção dos meios de pagamento, a criminalidade informática e a criminalidade organizada[12]. Trata-se de infracções que, por definição, e devido à sua natureza particularmente grave e à sua dimensão transfronteiriça, merecem uma abordagem ao nível da UE, como prevê o próprio Tratado. A maior parte dos domínios da criminalidade já está coberta por legislação anterior ao Tratado de Lisboa, que foi ou está a ser actualizada. Só o Conselho pode acrescentar novos «eurocrimes» à lista, deliberando por unanimidade, com a aprovação do Parlamento Europeu. Em segundo lugar, o artigo 83.º, n.º 2, do TFUE permite ao Parlamento Europeu e ao Conselho, sob proposta da Comissão, estabelecer regras mínimas relativas à definição das infracções penais e das sanções no domínio em causa, sempre que a aproximação das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros em matéria penal se afigure indispensável para assegurar a execução efectiva de uma política da União num domínio que tenha sido objecto de medidas de harmonização. Esta disposição não enumera infracções específicas, mas torna o cumprimento de determinados critérios jurídicos uma condição prévia para a adopção de medidas de direito penal a nível da UE. Por conseguinte, é nomeadamente em relação ao artigo 83.º, n.º 2, do TFUE que se justifica particularmente uma política da UE em matéria penal e sobre a qual a presente comunicação visa dar orientações específicas. Mas é sobretudo neste domínio que as instituições da UE devem decidir se recorrem ou não ao direito penal (em vez de recorrerem a outras medidas, como sanções administrativas), enquanto instrumento para aplicar a legislação, e determinar quais as políticas da UE que necessitam de recorrer ao direito penal a título de instrumento de execução adicional. Exemplo: as regras da UE aplicáveis aos mercados financeiros constituem um exemplo de domínio em que o direito penal poderá ser utilizado como instrumento complementar útil para assegurar uma aplicação efectiva. Como a crise financeira demonstrou, essas regras nem sempre são devidamente respeitadas e aplicadas, o que pode abalar seriamente a confiança no sector financeiro. Uma maior convergência dos regimes jurídicos dos Estados-Membros, incluindo em matéria penal, poderá contribuir para prevenir o risco de mau funcionamento dos mercados financeiros e favorecer o estabelecimento de condições de concorrência equitativas no mercado interno[13]. Por outro lado, o artigo 325.º, n.º 4, do Tratado prevê a possibilidade de tomada de medidas específicas nos domínios da prevenção e luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União, domínios em que já existe alguma legislação anterior ao Tratado de Lisboa[14]. Trata-se de um aspecto particularmente importante para os contribuintes da UE, que financiam o orçamento da União e que esperam legitimamente medidas para lutar de modo eficaz contra as actividades ilegais que visam os fundos públicos da UE, por exemplo no contexto dos fundos agrícola e regional ou da ajuda ao desenvolvimento[15]. 2. Por que princípios deve pautar-se a legislação penal da UE? Tal como no direito nacional, a legislação penal da UE deve ser cuidadosamente examinada. O direito penal, nacional ou europeu, consiste em regras com repercussões significativas para as pessoas. Por este motivo, e porque o direito penal deve constituir sempre uma medida de último recurso, qualquer nova legislação exige o respeito de princípios jurídicos fundamentais. 2.1. Princípios gerais a respeitar Deve ser conferida especial atenção ao princípio geral da subsidiariedade na legislação penal da UE. Tal significa que a UE só pode legislar se o objectivo preconizado não puder ser realizado de modo mais eficaz através de medidas adoptadas a nível nacional, regional ou local, mas puder, devido à dimensão ou aos efeitos da medida proposta, ser melhor realizado a nível da União. Além disso, os direitos fundamentais, garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e pela Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, devem ser respeitados em todos os domínios de acção da União. As medidas de direito penal são susceptíveis de afectar os direitos fundamentais, já que interferem inevitavelmente com os direitos individuais, sejam eles do suspeito, da vítima ou das testemunhas. Por último, podem dar origem a uma privação da liberdade e requerem, portanto, especial atenção por parte do legislador. 2.2. Uma abordagem em duas etapas da legislação em matéria penal O legislador da UE deve proceder em duas etapas ao tomar uma decisão sobre medidas de direito penal destinadas a assegurar a aplicação efectiva das políticas da UE que sejam objecto de medidas de harmonização. 2.2.1. Etapa 1: decidir se devem ser adoptadas medidas de direito penal. · Necessidade e proporcionalidade – O direito penal enquanto instrumento de último recurso (ultima ratio) Os inquéritos e as sanções penais podem ter repercussões significativas sobre os direitos dos cidadãos e ter, nomeadamente, um efeito de estigmatizador. Por conseguinte, o direito penal deve continuar a ser uma medida de último recurso. Tal reflecte-se no princípio geral da proporcionalidade (tal como previsto no Tratado da União Europeia[16] e, no que diz especificamente respeito às sanções penais, na Carta dos Direitos Fundamentais da UE[17]). No que se refere às medidas de direito penal que apoiam a execução das políticas da UE[18], o Tratado prevê expressamente que se verifique se as referidas medidas são «indispensáveis» para alcançar o objectivo de uma execução efectiva da política em causa. Por conseguinte, o legislador deve examinar se outras medidas, para além das medidas de direito penal, por exemplo regimes de sanções de natureza administrativa ou civil, poderiam assegurar uma aplicação satisfatória da política em causa ou se o direito penal permitiria resolver os problemas mais eficazmente. Isto exige uma análise aprofundada nas avaliações de impacto que precedem qualquer proposta legislativa, incluindo, por exemplo, e em função das especificidades do domínio de acção em causa, uma avaliação para determinar se os regimes de sanções dos Estados‑Membros atingem o resultado desejado, bem como as dificuldades com que deparam as autoridades nacionais no âmbito da aplicação da legislação da UE no terreno. 2.2.2. Etapa 2: princípios orientadores para decidir sobre o tipo de medidas de direito penal a adoptar Na eventualidade de a etapa 1 demonstrar que são necessárias disposições de direito penal, a questão seguinte consiste em saber quais são as medidas concretas a adoptar. · Regras mínimas Ao abrigo do artigo 83.° do Tratado, a legislação da UE relativa à definição das infracções e das sanções penais limita-se a «regras mínimas». Esta limitação exclui uma harmonização total. Ao mesmo tempo, o princípio da segurança jurídica exige uma definição clara do comportamento que deve ser considerado infracção. No entanto, uma directiva da UE sobre direito penal não tem consequências directas para o cidadão; para tal, tem de ser transposta para o direito nacional. Por conseguinte, as condições para alcançar a segurança jurídica não são as mesmas que as aplicáveis às legislações nacionais em matéria penal. O essencial é que o legislador nacional saiba claramente quais são os resultados a atingir ao implementar a legislação da UE. No que diz respeito às sanções, as «regras mínimas» podem consistir em exigir um certo tipo de sanção (por exemplo, coimas, prisão, destituição de direitos), um certo nível de sanção ou impor uma definição aplicável em toda a UE do que deve ser considerado circunstância agravante ou atenuante. Em todos os casos, o instrumento da UE só pode estabelecer que as sanções devem, «pelo menos», estar ao dispor dos juízes em cada Estado-Membro. · Necessidade e proporcionalidade A condição da «necessidade» referida acima também se aplica à decisão relativa a medidas de direito penal a incluir num determinado instrumento legislativo. A verificação da necessidade torna-se tanto mais importante quanto mais pormenorizadas forem as normas previstas no que se refere ao tipo e ao nível de sanções a exigir dos Estados‑Membros. Aplica-se a obrigação expressa na Carta dos Direitos Fundamentais[19] de que «as penas não devem ser desproporcionadas em relação à infracção». · Elementos factuais claros Para determinar a necessidade de regras mínimas de direito penal, as instituições da UE devem poder basear-se em elementos factuais claros sobre a natureza ou os efeitos da infracção em causa, bem como nas divergências dos sistemas jurídicos nacionais susceptíveis de comprometer a execução eficaz de uma política da UE objecto de harmonização. É por esta razão que a UE precisa de dispor de dados estatísticos fornecidos pelas autoridades nacionais que lhe permitam avaliar a situação factual. No âmbito da sua acção de acompanhamento, a Comissão elaborará sistemas de recolha de dados estatísticos e de elementos factuais suplementares para poder intervir nos domínios referidos no artigo 325.º, n.º 4, e no artigo 83.º, n.º 2. · Adaptar as sanções às infracções A elaboração de legislação em matéria penal, nomeadamente para reforçar a eficácia das políticas da UE, requer também uma análise cuidadosa, entre outras, das seguintes questões: – incluir ou não tipos de sanções distintas das penas de prisão e das coimas, com vista a garantir um nível máximo de eficácia, de proporcionalidade e de dissuasão, bem como a necessidade ou não de medidas adicionais, por exemplo medidas de confisco; e – impor ou não um regime de responsabilidade penal ou não penal às pessoas colectivas, em especial nos domínios em que estas últimas são particularmente activas na prática de infracções. Qual poderá ser o conteúdo das regras mínimas da UE no domínio do direito penal? A definição das infracções, ou seja, a descrição de comportamentos considerados penalmente puníveis, cobre sempre o comportamento do autor principal, mas também, na maioria dos casos, comportamentos secundários como a instigação, a cumplicidade e o incitamento. Nalguns casos, a tentativa de prática da infracção também é abrangida. Todos os instrumentos de direito penal da UE incluem na definição o comportamento intencional, mas nalguns casos também a negligência grave. Além disso, alguns instrumentos definem igualmente o que deve ser considerado como circunstância «agravante» ou «atenuante» para determinar a sanção num caso específico. Em geral, a legislação da UE abrange as infracções cometidas quer por pessoas singulares quer por pessoas colectivas, como empresas ou associações. Este último ponto pode ser importante em muitos domínios, por exemplo, a responsabilidade em caso de derrames petrolíferos. No entanto, na legislação em vigor, foi sempre deixada aos Estados-Membros a escolha do tipo de responsabilidade penal das pessoas colectivas, uma vez que este conceito não existe em todos os ordenamentos jurídicos nacionais. Além disso, a legislação da UE pode cobrir as regras em matéria de competência jurisdicional, bem como outros aspectos considerados como parte da definição enquanto elementos necessários à aplicação efectiva da disposição jurídica. No que diz respeito às sanções, o direito penal da UE pode exigir que, para um determinado comportamento, os Estados-Membros adoptem sanções penais eficazes, proporcionadas e dissuasivas. A eficácia implica que a sanção seja adequada para alcançar o objectivo pretendido, ou seja, o respeito das regras; a proporcionalidade exige que a sanção seja proporcional à gravidade do comportamento e aos seus efeitos e que não exceda o necessário para alcançar o objectivo; e o carácter dissuasivo requer que as sanções constituam um meio adequado para desencorajar qualquer potencial infractor no futuro. Por vezes, o direito penal da UE determina mais especificamente quais os tipos e/ou níveis de sanções a aplicar. Podem também ser incluídas disposições em matéria de confisco. Uma aproximação das legislações em toda a UE não tem como objectivo principal aumentar os níveis das sanções aplicáveis nos vários Estados-Membros, mas sim reduzir as diferenças entre os sistemas nacionais e assegurar que a exigência de sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas seja efectivamente respeitada em todos os Estados-Membros. 3. Quais são os domínios de acção da UE nos quais se poderá revelar necessário um direito penal da UE ? As medidas de direito penal podem ser consideradas como um elemento que permite assegurar a aplicação efectiva das políticas da UE, tal como reconhecido pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. As políticas da UE abrangem um grande leque de domínios, no âmbito dos quais foram elaboradas regras comuns nas últimas décadas com vista ao bem‑estar dos cidadãos. Esses domínios vão desde a união aduaneira e as regras de mercado interno até à protecção do ambiente. Em todos estes domínios de acção, os Estados-Membros são obrigados a assegurar que as violações do direito da UE sejam penalizadas com sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Em geral, os Estados-Membros podem escolher a natureza da sanção, que não tem de ser necessariamente penal, podendo ser também administrativa. Sempre que a margem de apreciação deixada aos Estados-Membros para aplicar o direito da UE não conduza à aplicação eficaz pretendida, pode ser necessário impor regras mínimas a nível da UE quanto às sanções que os Estados-Membros devem prever na sua legislação nacional. Poderá nomeadamente prever-se a aproximação dos níveis de sanções, em especial se uma análise da legislação em vigor em matéria de sanções administrativas ou penais revelar diferenças significativas entre os Estados-Membros e se essas diferenças conduzirem a uma aplicação incoerente das regras da UE. Se se justificar uma acção da UE, o legislador deve decidir se são necessárias sanções penais ou se as sanções administrativas comuns são suficientes. Esta decisão dependerá de uma análise, caso a caso, dos problemas de aplicação específicos num determinado domínio de acção, seguindo os princípios orientadores acima enunciados. Relativamente a alguns domínios de acção harmonizados foi considerado necessário estabelecer medidas de direito penal a nível da UE. Trata-se, nomeadamente, de medidas destinadas a combater práticas gravemente prejudiciais e lucros ilegais em certos sectores económicos, a fim de proteger as actividades das empresas que operam na legalidade e salvaguardar os interesses dos contribuintes: · o sector financeiro, por exemplo no que diz respeito às manipulações de mercado ou às operações de iniciados[20]; · a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União Europeia, para assegurar um nível de protecção equivalente do dinheiro dos contribuintes em toda a União. Numa comunicação recente, a Comissão apresentou um conjunto de instrumentos que devem ser estudados para reforçar tal protecção[21], entre os quais figuram um procedimento penal, definições comuns das infracções e regras em matéria de competência jurisdicional. · a protecção do euro contra a contrafacção através do direito penal, a fim de reforçar a confiança do público na segurança dos meios de pagamento. A Comissão prosseguirá a reflexão sobre a forma como o direito penal poderia contribuir para a recuperação económica ao ajudar a combater a economia subterrânea e a criminalidade financeira. Noutros domínios de acção harmonizados, o papel potencial do direito penal, enquanto instrumento necessário para assegurar a aplicação efectiva das políticas, também poderá ser explorado de forma mais aprofundada. A título de exemplo, poderão referir-se: · o transporte rodoviário, nomeadamente no que diz respeito às infracções graves às regras da UE aplicáveis aos profissionais do transporte, quer sejam regras sociais, técnicas, de segurança ou de mercado[22]; · a protecção de dados, para os casos de violações graves das regras da UE em vigor[23]; · as regras aduaneiras relativas à aproximação das infracções aduaneiras e sanções correspondentes[24]; · a protecção do ambiente, se a legislação penal em vigor neste domínio[25] exigir o seu reforço no futuro, a fim de prevenir e sancionar os danos ambientais; · a política das pescas, domínio em que a UE adoptou uma campanha de «tolerância zero» contra a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada; · as políticas de mercado interno destinadas a lutar contra as práticas ilegais graves, como a contrafacção e a corrupção ou o conflito de interesses não declarados no contexto dos contratos públicos; Trata-se de domínios que exigirão um novo exame para determinar se e em que domínios as regras mínimas relativas à definição de infracções e sanções penais podem revelar‑se essenciais para garantir a aplicação efectiva da legislação da UE. Esta análise deve ter em conta as seguintes considerações: A gravidade e a natureza da infracção devem ser tidas em conta. Para certos actos ilícitos considerados particularmente graves, uma sanção administrativa pode não ser uma resposta suficientemente forte. No mesmo sentido, pode optar-se por sanções de direito penal quando se considere importante sublinhar uma desaprovação forte, a fim de garantir o efeito dissuasivo. A inscrição de condenações no registo criminal pode ter um carácter particularmente dissuasivo. Ao mesmo tempo, os processos penais proporcionam muitas vezes uma melhor protecção dos direitos do acusado, reflectindo igualmente a gravidade da acusação. Deve ser analisada a eficácia do regime de sanções, bem como em que medida e por que razão as sanções existentes não permitem alcançar o nível de execução pretendido. Deve ser escolhido o tipo de sanção considerado mais apropriado para atingir o objectivo global de eficácia, proporcionalidade e dissuasão. Uma sanção administrativa pode muitas vezes ser proferida e executada de forma rápida, sendo assim evitados procedimentos morosos e onerosos. Por esta razão, pode ponderar-se o recurso às sanções administrativas nos domínios em que, por exemplo, as infracções não sejam particularmente graves ou sejam muito numerosas, bem como nos domínios em que as sanções e os procedimentos administrativos sejam adequados e eficazes por outras razões (por exemplo, avaliações económicas complexas). Em muitos casos, o direito administrativo também prevê um leque mais alargado de sanções possíveis, que vão das coimas e da suspensão de licenças até à exclusão do direito a subvenções públicas, permitindo adaptá-las à situação concreta. Por conseguinte, as sanções administrativas podem em muitos casos ser suficientes ou até mais eficazes do que as sanções penais. 4. Conclusão Embora o novo quadro normativo introduzido pelo Tratado de Lisboa não altere fundamentalmente o âmbito de aplicação possível do direito penal da UE, reforça consideravelmente a possibilidade de progressos no desenvolvimento de uma política da UE em matéria penal coerente, baseada simultaneamente numa aplicação efectiva e numa protecção sólida dos direitos fundamentais. A presente comunicação constitui um primeiro passo no âmbito dos esforços da Comissão para elaborar uma política da UE em matéria penal mais coerente e homogénea, estabelecendo o modo como a UE deverá utilizar o direito penal para assegurar a aplicação efectiva das suas políticas. Essa política deve centrar‑se nas necessidades dos cidadãos da UE e nas exigências associadas ao espaço europeu de liberdade, segurança e justiça, respeitando ao mesmo tempo o princípio da subsidiariedade e o facto do direito penal dever ter o carácter de solução de último recurso. Para o efeito, a Comissão, em estreita cooperação com o Parlamento Europeu e o Conselho, elaborará modelos de redacção destinados a orientar o legislador da UE na redacção de disposições legislativas em matéria penal que estabeleçam regras mínimas relativas às infracções e às sanções. Tal contribuirá para garantir a coerência, aumentar a segurança jurídica e facilitar a aplicação do direito da UE. Além disso, a Comissão criará um grupo de peritos com a missão de a assistir na recolha de elementos factuais e no lançamento de debates mais aprofundados sobre questões jurídicas importantes com o intuito de assegurar uma transposição eficaz da legislação da UE para os sistemas de direito penal dos Estados‑Membros. Tratar-se-á, por exemplo: - da relação entre os regimes de sanções penais e não penais; e - da interpretação de conceitos de direito penal que surgem regularmente na legislação da UE, designadamente o conceito de «sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas», «casos menos graves» ou «cumplicidade e incitamento». Com base numa avaliação aprofundada das medidas de legislação penal da UE existentes e numa consulta contínua dos Estados-Membros e dos peritos independentes, a Comissão prosseguirá a elaboração da política da UE em matéria penal nos próximos anos. A nossa visão de uma política da UE em matéria penal coerente e homogénea até 2020: - O direito penal da UE pode constituir um instrumento importante para lutar mais eficazmente contra a criminalidade, em resposta às preocupações expressas pelos cidadãos, e assegurar a aplicação efectiva das políticas da UE. - Nos domínios de acção da UE em que se identificou um aplicação por vezes deficiente, a Comissão examinará a necessidade de novas medidas de direito penal, com base numa avaliação das práticas em termos de aplicação, no pleno respeito dos princípios fundamentais do Tratado, como a subsidiariedade e a proporcionalidade. Trata-se, nomeadamente, da protecção do funcionamento dos mercados financeiros, da protecção dos interesses financeiros da UE, da protecção do euro contra a falsificação, das infracções graves às regras aplicáveis ao transporte rodoviário, das violações graves das regras aplicáveis à protecção de dados, das infracções aduaneiras, da protecção do ambiente, da política das pescas e das políticas relativas ao mercado interno destinadas a lutar contra as práticas ilegais, como contrafacção e a corrupção ou os conflitos de interesses não declarados no contexto dos contratos públicos. - Deve existir um consenso sobre os princípios orientadores subjacentes à legislação da UE em matéria penal, como a interpretação de conceitos jurídicos de base utilizados no direito penal da UE, e sobre a forma como as sanções penais podem trazer valor acrescentado a nível da UE. - As medidas de direito penal devem estar firmemente alicerçadas em normas em matéria de direitos processuais e de direitos das vítimas, comuns a toda a União Europeia, em consonância com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. [1] Ver Eurobarómetro 75, Primavera de 2011. Os quatro domínios principais em que a acção da UE se deve concentrar são os seguintes: a política económica e monetária, a imigração, a saúde e a luta contra a criminalidade. [2] Decisão-Quadro relativa à luta contra o terrorismo (2002/475/JAI), JO L 164 de 22.6.2002, p. 3; Decisão-Quadro que adopta regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infracções penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga (2004/757/JAI) JO L 335 de 11.11.2004; Directiva relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à protecção das vítimas, e que substitui a Decisão-Quadro 2002/629/JAI do Conselho, JO L 101 de 15.4.2011, p. 1; Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, JO C 316 de 27.11.1995, p. 49. [3] Ver, todavia, os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia nos processos C-176/2003 e C‑440/05. [4] Directiva 2008/99/CE relativa à protecção do ambiente através do direito penal, JO L 328 de 6.12.2008, p. 28; Directiva 2009/123/CE, que altera a Directiva 2005/35/CE relativa à poluição por navios e à introdução de sanções em caso de infracções, JO L 280 de 27.10.2009, p. 52; Directiva 2009/52 que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular, JO L 168 de 30.6.2009, p. 24; Decisão-Quadro do Conselho, de 29 de Maio de 2000, sobre o reforço da protecção contra a contrafacção de moeda na perspectiva da introdução do euro, através de sanções penais e outras, JO L 140 de 14.6.2000, p. 1. [5] Ver artigo 82.°, n.° 1, do TFUE. [6] Ver artigo 67.°, n.° 1, do TFUE: «A União constitui um espaço de liberdade, segurança e justiça, no respeito dos direitos fundamentais e dos diferentes sistemas e tradições jurídicos dos Estados‑Membros». [7] No que diz respeito à necessidade de uma maior coerência no desenvolvimento do direito penal da UE, ver, a título de exemplo, o Manifesto sobre a política penal europeia de 2009 (http://www.crimpol.eu), elaborado por um grupo de professores de direito penal de 14 Estados-Membros da União Europeia. [8] No quadro do antigo Tratado CE, quando o instrumento habitualmente utilizado para a legislação em matéria penal era a decisão-quadro ao abrigo do chamado «terceiro pilar», foram adoptadas algumas directivas que continham medidas de direito penal a fim de assegurar a aplicação de regras de protecção do ambiente, de luta contra a poluição por navios e de luta contra o trabalho ilegal (Directivas 2008/99, 2009/123 e 2009/52), com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça (C‑176/03). A aproximação dos tipos e níveis de sanções só foi possível no âmbito de decisões-quadro (C-440/5). [9] Ver Protocolo (n.º 1) relativo ao papel dos parlamentos nacionais na União Europeia e Protocolo (n.º 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, nomeadamente o artigo 7.º, n.º 2. [10] Ver a Comunicação da Comissão intitulada «Estratégia para a aplicação efectiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia», COM (2010) 573 final de 19.10.2010. [11] Ver Protocolos n.os 21 e 22. [12] Ver as decisões-quadro e a directiva referidas na nota 2. Várias dessas decisões-quadro serão reexaminadas à luz do Tratado de Lisboa nos próximos anos, incluindo a Decisão-Quadro 2000/383, com a redacção que lhe foi dada pela Decisão-Quadro 2001/888, que será objecto de reexame em 2012. [13] Ver a Comunicação intitulada «Reforçar o regime de sanções no sector dos serviços financeiros», COM (2010) 716 final de 8.12.2010. [14] Ver a convenção de 1995 sobre a protecção dos interesses financeiros da UE e os seus protocolos, bem como o Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18.12.1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias no que diz respeito às sanções administrativas, JO L 312 de 23.12.1995, p. 1. [15] Ver a Comunicação «sobre a protecção dos interesses financeiros da União Europeia pelo direito penal e os inquéritos administrativos - Uma política integrada para proteger o dinheiro dos contribuintes», COM (2011) 293 de 26.5.2011. [16] Artigo 5.º, n.º 4, do TFUE. [17] Artigo 49.º, n.º 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. [18] Artigo 83.º, n.º 2, do TFUE. [19] Artigo 49.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. [20] Ver a Comunicação intitulada «Reforçar o regime de sanções no sector dos serviços financeiros», COM (2010) 716 final de 8.12.2010, p. 14. [21] Ver a Comunicação sobre a «Protecção dos interesses financeiros da União Europeia pelo direito penal e os inquéritos administrativos - Uma política integrada para proteger o dinheiro dos contribuintes», COM (2011) 293 de 26.5.2011, p. 10. [22] Documento de trabalho dos serviços da Comissão SEC (2011) 391 final de 28.3.2011, que acompanha o Livro Branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos», COM (2011) 144 de 28.3.2011, ponto 176. [23] Ver a Comunicação intitulada «Uma abordagem global da protecção de dados pessoais na União Europeia», COM (2010) 609 de 4.11.2010, p. 9. [24] Ver a Comunicação intitulada «Realização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça para os cidadãos europeus Plano de Acção de aplicação do Programa de Estocolmo», COM (2010) 171 de 20.4.2010, p. 22. [25] Ver Directiva 2008/99/CE relativa à protecção do ambiente através do direito penal, JO L 328 de 6.12.2008, p. 28; Directiva 2009/123/CE relativa à poluição por navios e à introdução de sanções em caso de infracções, JO L 280 de 27.10.2009, p. 52.