[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO

relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado

Síntese da avaliação de impacto {COM(2007) 637 final} {SEC(2007) 1403}

1. INTRODUÇÃO

Os mercados de trabalho da UE confrontam-se com a necessidade crescente de trabalhadores altamente qualificados: atrair imigrantes altamente qualificados será cada vez mais vital para o desenvolvimento da UE, pois no futuro não será possível contar apenas com os seus trabalhadores. O presente documento constitui um resumo do relatório sobre a avaliação de impacto em que são examinadas as opções para reforçar a capacidade da UE para atrair e repartir eficazmente estes trabalhadores imigrantes, mediante o estabelecimento de normas comuns aplicáveis às suas condições de entrada e de residência.

O relatório tem por base consultas aos Estados-Membros e a outras partes interessadas. Os dados foram recolhidos principalmente através de consultas, estudos e análise de artigos realizados no âmbito de um estudo externo encomendado pela Comissão. A Direcção-Geral "Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades" contribuiu para a redacção do estudo e do relatório, tal como um grupo de acompanhamento interserviços criado pela Direcção-Geral "Justiça, Liberdade e Segurança".

2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

As previsões demográficas indicam que a população em idade activa na UE diminuirá de 48 milhões de pessoas até 2050 e que a taxa de dependência deve duplicar e atingir 51% até 2050, mesmo que nem todos os Estados-Membros venham a ser afectados da mesma forma. Embora a Estratégia de Lisboa revista, centrada no crescimento e no emprego, tenha começado a produzir resultados, muitas das suas medidas necessitam de tempo e de investimentos para atingir os objectivos previstos. O envelhecimento demográfico pode impor, portanto - a título de medida complementar – a vinda de mais imigrantes no futuro, com todos os níveis de competências e qualificações, a fim de compensar tais tendências. Em particular, a importância crescente da economia baseada no conhecimento, as evoluções económicas estruturais, o crescimento do sector dos serviços, bem como a deslocalização da produção com forte intensidade de mão-de-obra e a saída de nacionais da UE, são elementos que levam a concluir que a atracção e uma melhor utilização de recursos humanos de países terceiros altamente qualificados continuarão a representar uma aposta crucial em termos de desenvolvimento da UE. Paralelamente, a mobilidade dos trabalhadores entre diferentes empregos (mobilidade profissional) e entre fronteiras (mobilidade geográfica) deve ser considerada um mecanismo essencial para melhorar a eficácia do mercado de trabalho, impedir a escassez de competências e corrigir os desequilíbrios regionais.

Um instrumento comum e flexível em matéria de imigração de trabalhadores altamente qualificados - que preveja condições de entrada e de residência vantajosas e que fomente o emprego e a mobilidade geográfica associados a necessidades concretas do mercado de trabalho da UE - não resolve por si só todos estes desafios actuais e futuros mas, no quadro de um pacote global de medidas visando diferentes domínios de acção, constitui um contributo importante. Neste contexto, o Programa da Haia, de 4 e 5 de Novembro de 2004, reconheceu claramente que "a migração legal desempenhará um papel importante no reforço da economia baseada no conhecimento na Europa e na promoção do desenvolvimento económico, contribuindo deste modo para a implementação da Estratégia de Lisboa".

A proposta legislativa não diz respeito aos trabalhadores da UE-12 que, ao abrigo de disposições transitórias constantes dos Actos de Adesão de 2003 e de 2005, ainda não beneficiam da plena liberdade de circulação prevista no Tratado CE e no acervo comunitário. É importante recordar que a cláusula de tratamento preferencial contemplada nas disposições transitórias faz parte do direito comunitário primário e, a este título, prevalece sobre o direito derivado: tal significa que os Estados-Membros devem implementar uma possível futura directiva sobre a imigração económica no respeito das cláusulas dos Tratados de Adesão desde que mantenham as disposições transitórias, ou seja, dando preferência aos trabalhadores destes Estados-Membros.

A proposta legislativa contém igualmente disposições para assegurar a coerência com outras políticas comunitárias, figurando in primis a política de desenvolvimento. Medidas adicionais serão adoptadas paralelamente, a fim de regulamentar aspectos importantes que não podem ser abordados na proposta. É essencial, em especial, organizar debates aprofundados com os Estados-Membros e os países em vias de desenvolvimento - eventualmente uma parceria em matéria de mobilidade - para evitar que políticas de recrutamento activas agravem a situação dos países de origem com carências de recursos humanos qualificados, nomeadamente na África subsariana e nas Caraíbas.

2.1. A dimensão e a natureza do problema

As empresas da UE são confrontadas com um número crescente de vagas, nomeadamente em relação a trabalhadores altamente qualificados. As taxas e as estruturas, recentes e actuais, do emprego na UE, revelam um maior crescimento do emprego em sectores com um elevado nível de educação (3% por ano contra 1% noutros sectores), uma evolução da estrutura das profissões da população activa que é favorável aos trabalhadores não manuais altamente especializados e, para estes, verificam-se taxas de emprego elevadas associadas a reduzidas taxas de desemprego. Além disso, em comparação com a proporção de trabalhadores altamente qualificados na UE, a incidência de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados regista um crescimento mais rápido em termos de percentagem de população activa total: esta situação explica-se pelo efeito conjugado da procura crescente de trabalhadores altamente qualificados e de taxas de emprego elevadas dos nacionais da UE altamente qualificados, que se aproxima do pleno emprego. Contudo, a incidência de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados no total da população activa é ainda bastante baixa, revelando a enorme dificuldade da UE em atrair e, em certos casos, valorizar, esta categoria de trabalhadores: com apenas 1,72% de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados, a UE regista um atraso inegável em relação ao conjunto dos principais países de imigração, nomeadamente a Austrália (9,9%), o Canadá (7,3%), os EUA (3,2%) e a Suíça (5,3%).

É difícil determinar a dimensão do problema: actualmente, os dados relativos à admissão de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados nos Estados-Membros não são homogéneos e as previsões variam entre 34 000 e 74 000 (em 16 Estados-Membros), consoante a definição considerada. A definição e a disponibilidade de dados variam em função dos Estados-Membros, segundo estes aplicam um regime específico e segundo o respectivo conteúdo. Tendo em conta que a admissão de trabalhadores altamente qualificados continuará a depender das carências efectivas do mercado de trabalho e que os Estados-Membros continuarão a ter competência exclusiva quanto ao volume de imigrantes admitidos na UE para efeitos de emprego, o número de trabalhadores que poderiam beneficiar da presente proposta dependerá de vários factores: a futura evolução da economia da UE e, em especial, dos sectores altamente especializados, a capacidade de acolhimento dos Estados-Membros, as escolhas educativas e profissionais dos cidadãos da UE, etc.

2.2. Quadro jurídico actual nos Estados-Membros

Todos os Estados-Membros prevêem regimes especiais aplicáveis a determinadas categorias de nacionais de países terceiros altamente qualificados, mas apenas dez[1] incluíram outros grupos para além de cientistas, artistas, pessoas transferidas dentro das empresas, professores universitários, etc. As definições, bem como as condições de entrada e de residência, são diferentes, embora seja possível identificar alguns pontos comuns, nomeadamente o facto de praticamente todos os regimes terem por base a procura.

Esta diferença de abordagem tem várias consequências:

- A abordagem segmentada dos Estados-Membros não transmite a mensagem segundo a qual a UE tem necessidade de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados para sustentar a sua economia e a sua competitividade.

- As grandes disparidades entre as definições e os critérios de admissão de trabalhadores altamente qualificados limitam claramente a sua mobilidade na UE, prejudicando a reafectação eficaz dos recursos humanos que aí residem legalmente e impedindo a correcção dos desequilíbrios regionais.

- Com algumas excepções, os Estados-Membros não parecem dispor de procedimentos que promovem a migração circular e o regresso dos trabalhadores de países terceiros altamente qualificados. Esse tipo de mecanismos podia maximizar as vantagens para todas as partes interessadas, ou seja, responderia a necessidades laborais nos Estados-Membros e contribuiria simultaneamente, graças ao eventual regresso dos imigrantes, para o desenvolvimento dos seus países de origem.

- A morosidade e a complexidade dos procedimentos de admissão figuram entre os principais factores susceptíveis de prejudicar a atracção da UE.

- A plena integração social e económica dos trabalhadores altamente qualificados é primordial para conservar esta mão-de-obra indispensável.

3. OBJECTIVOS

Os objectivos globais são os seguintes:

1. Melhorar a capacidade da UE para atrair e conservar trabalhadores de países terceiros altamente qualificados como uma das condições para melhorar o contributo da imigração económica a nível de um conjunto de políticas e medidas visando reforçar a competitividade da economia da UE e remediar os efeitos do envelhecimento demográfico;

2. Responder eficaz e rapidamente à procura, actual e futura, de mão-de-obra altamente qualificada, e compensar a falta de pessoas qualificadas, favorecendo a vinda de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados e a sua circulação entre diferentes empregos e entre Estados-Membros, bem como promovendo a repartição e a reafectação eficazes destes últimos no mercado de trabalho da UE.

Os objectivos específicos - a realizar sem prejudicar os nacionais da UE – são os seguintes:

(1) Elaborar uma abordagem coerente e uma política comum em matéria de imigração de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados;

(2) Aumentar o número de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados que imigram para a UE, em função de uma abordagem baseada nas necessidades;

(3) Simplificar e harmonizar os procedimentos de admissão dos trabalhadores de países terceiros altamente qualificados;

(4) Promover a integração social e económica dos trabalhadores de países terceiros altamente qualificados;

(5) Encorajar a mobilidade intracomunitária, suprimir os entraves desnecessários e favorecer uma repartição mais eficaz na UE dos trabalhadores de países terceiros altamente qualificados.

4. OPÇÕES POLÍTICAS

Foram consideradas as seguintes opções:

Opção 1 - status quo. As políticas de imigração dos Estados-Membros variam consideravelmente em matéria de admissão de trabalhadores altamente qualificados. Estes trabalhadores são cada vez mais necessários para fazer face às carências actuais e futuras do mercado de trabalho, mas a UE não consegue atraí-los. Se não houver uma acção comum neste domínio, a situação pode manter-se praticamente inalterada.

Opção B - estabelecer uma política de base comum para a admissão de trabalhadores altamente qualificados. Seria proposto um conjunto de condições mínimas de entrada, deixando aos Estados-Membros uma grande autonomia para definirem os elementos distintivos da sua legislação nacional. As condições de residência e de trabalho não seriam contempladas. Esta opção apenas teria um efeito limitado para atrair estes trabalhadores ou melhorar a eficácia do mercado de trabalho da UE: o impacto global sobre o contexto macroeconómico seria bastante limitado.

Opção C - simplificar o sistema de admissão, mediante a criação na UE de um sistema de pontos e de um procedimento rápido de admissão que permita o reagrupamento familiar imediato, bem como de uma base de dados sobre a equivalência de competências. Esta opção podia promover e facilitar eficazmente a migração para a UE de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados. Contudo, a menos que seja fixada uma política de pontos a nível da UE (que poderia ser temporariamente contrária à subsidiariedade), os imigrantes continuarão a enfrentar condições de admissão muito diferentes.

Opção D - estabelecer um conjunto de critérios comuns e um procedimento rápido para a entrada e condições de residência favoráveis (direito de trabalhar e de residir, reagrupamento familiar imediato, aquisição mais rápida do estatuto de residente CE de longa duração, etc.). A integração eficaz de trabalhadores de países terceiros altamente qualificados no mercado de trabalho e na sociedade seria a melhor forma de maximizar o seu contributo para o crescimento económico e a competitividade, melhorando efectivamente a capacidade da UE para enfrentar os desafios actuais e futuros. Contudo, os efeitos dessa política limitar-se-iam a Estados-Membros individuais.

Opção E1 - promover a mobilidade intracomunitária através da coordenação de listas nacionais de prioridades, da criação de um cartão azul UE e de uma base de dados dos titulares de cartões azuis. A mobilidade intracomunitária seria um forte incentivo para que os trabalhadores de países terceiros altamente qualificados entrassem no mercado de trabalho da UE, e podia desempenhar um importante papel para colmatar a escassez da mão-de-obra em determinados domínios/sectores. Outros instrumentos poderiam ajudar a nivelar a oferta e a procura de trabalho (designadamente a base de dados dos titulares de cartões azuis UE). Esta opção podia ter efeitos positivos consideráveis sobre a eficácia do mercado de trabalho e o contexto macroeconómico da UE.

Opção E2 - alargar aos trabalhadores altamente qualificados as disposições sobre a mobilidade intracomunitária previstas na Directiva 2003/109/CE. Esta opção inclui igualmente o sistema de pontos referido na opção C. Contudo, a mobilidade intracomunitária ao abrigo desta opção poderia ser mais limitada do que sob a opção E1. Por conseguinte, a relevância e eficácia global desta opção poderiam ser mais limitadas.

Opção F - comunicação, coordenação e cooperação. As acções previstas podiam apoiar, em certa medida, o estabelecimento de uma base comum para facilitar a vinda de trabalhadores altamente qualificados e melhorar a sua repartição a nível do mercado de trabalho da UE. Contudo, teria uma eficácia limitada.

5. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES

Quadro 1 - Impactos

Definição de trabalhador altamente qualificado e das condições de admissão | Regime de admissão baseado num conjunto de critérios comuns (contrato de trabalho, limiar salarial, qualificações profissionais) |

Definição aberta (ou seja, baseada no respeito dos critérios) |

Derrogações para os jovens profissionais |

Procedimentos de admissão | Introdução de um procedimento rápido de admissão (procedimento único/autorização única denominada "cartão azul UE") |

Fixação de um prazo máximo para o tratamento dos pedidos (30 ou 60 dias) |

Validade inicial da autorização: 2 ou 3 anos, renovável, para os contratos de trabalho de duração ilimitada |

Aceitação dos pedidos introduzidos no Estado-Membro para categorias definidas a nível da UE (bem como outras categorias definidas a nível dos Estados-Membros) |

Condições de residência | Mobilidade no mercado de trabalho do Estado-Membro de residência após um "período de espera" (ou seja, dois anos) |

Retirada automática da autorização em caso de desemprego, mas só depois de um certo prazo (ou seja, 3 meses) |

Acumulação de períodos de residência em diferentes Estados-Membros, a fim de obter o estatuto de residente CE de longa duração após 5 anos de residência legal na UE |

Autorização do reagrupamento familiar no prazo mais curto possível |

Igualdade de tratamento em relação aos trabalhadores altamente qualificados nacionais dos Estados-Membros, tal como previsto na Directiva 2005/71/CE |

Acesso imediato ao mercado de trabalho para os cônjuges |

Disposições que permitem a migração circular antes e depois da aquisição do estatuto de residente CE de longa duração |

Mobilidade intracomunitária | Autorização da mobilidade intracomunitária após um "período de espera" mínimo no primeiro Estado-Membro (ou seja, dois anos) sob determinadas condições, nomeadamente a oferta de um emprego no segundo Estado-Membro. A família seria autorizada a acompanhar o trabalhador altamente qualificado que exerce o seu direito à mobilidade |

Principais vantagens da opção privilegiada

- Abordagem coerente comum da migração de trabalhadores altamente qualificados na UE, tendo em vista facilitar e harmonizar a sua admissão, promovendo igualmente a sua repartição e reafectação eficazes (mobilidade profissional e mobilidade geográfica).

- Impactos positivos quando se trata de atrair, conservar e responder à procura actual e futura de trabalhadores altamente qualificados por parte das empresas da UE, no âmbito de uma abordagem baseada nas necessidades.

- Impactos positivos sobre a competitividade global da UE a curto e a longo prazo.

- Mensagem forte dirigida aos potenciais imigrantes altamente qualificados.

- Margem de manobra suficiente para os Estados-Membros adaptarem o regime às necessidades do seu mercado de trabalho e às suas políticas.

- Integração progressiva e eficaz dos trabalhadores altamente qualificados e das suas famílias no mercado de trabalho e na sociedade de acolhimento.

- As empresas da UE beneficiariam de uma reserva cada vez mais móvel de trabalhadores altamente qualificados.

- Seriam adoptadas medidas em apoio da migração circular a nível da UE.

- Medidas complementares, como a "base de dados dos titulares de cartão azul UE", podiam contribuir para a aplicação eficaz do regime e para nivelar a procura e a oferta de trabalho altamente qualificado.

Principais desvantagens da opção privilegiada

- Esta opção poderia afectar a posição concorrencial da mão-de-obra da UE altamente qualificada no mercado de trabalho. Contudo, tendo em conta que é exigido um critério salarial e que a mobilidade profissional e geográfica não é imediata ou incondicional, os eventuais efeitos negativos seriam limitados. Além disso, os Estados-Membros podem continuar a aplicar medidas nacionais de verificação do respeito do princípio geral da preferência comunitária (como previsto na Decisão do Conselho de 20.6.1994).

- Eventual impacto negativo da proposta nos países em desenvolvimento que registam carências de recursos humanos em determinados sectores/profissões. Seria conveniente prever medidas que permitam compensar ou eventualmente prevenir esses efeitos.

- A abordagem baseada na procura não é tão atractiva como a abordagem baseada na oferta: a longo prazo pode revelar as suas limitações se a procura desta categoria de trabalhadores se tornar importante e generalizada.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT e UK. A CZ lançou em 2003 um projecto-piloto sobre a admissão de trabalhadores altamente qualificados.