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à it COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 05.07.1995 
C()M(95) 318 final 
Comunicação da Comissão 
ao Conselho e ao Parlamento Europeu 
sobre congestionamento e crise no tráfego aéreo 

GESTÃO DO TRAFEGO AÉREO 
CONGESTIONAMENTO E CRISE 
INTRODUÇÃO 
O objectivo da presente comunicação é examinar o problema criado por situações de 
congestionamento e crise no tráfego aéreo. A Comissão considera necessário analisar a 
actual situação, identificar as suas causas e definir as competências e responsabilidades 
de cada uma das partes interessadas, de forma a examinar em que medida será possível 
melhorar a situação com base nas acções já adoptadas pela comunidade da aviação. Este 
exame é essencial num momento em que milhões de cidadãos irão mais uma vez 
experimentar, por ocasião das grandes migrações turísticas de verão, longas demoras em 
aeroportos superlotados e enfrentar a frustração de ter as férias estragadas pelo problema 
irritante do congestionamento do tráfego aéreo. 
O Controlo do Tráfego Aéreo (CTA) é um elemento vital da segurança aérea. Os aviões 
devem ser mantidos com separação suficiente para evitar colisões e, dadas as velocidades 
e condições de voo, as tripulações não podem assumir elas mesmas essa função sem a 
assistência prestada em terra pelos controladores do tráfego aéreo. 
A Convenção de Chicago, assinada em 1944 e de que são parte quase todos os países do 
mundo, atribui a cada um deles a responsabilidade por esses serviços no seu espaço 
aéreo. Criou também uma agência, a Organização Internacional da Aviação Civil 
(ICAO), que tem por missão elaborar as normas necessárias para garantir o 
interfuncionamento dos vários sistemas estabelecidos pelos diversos países, de forma a 
que os aviões possam circular em todo o mundo. 
Na medida em que cada país continua a ser o único juiz em matéria de quantidade e 
qualidade dos serviços fornecidos no respectivo espaço aéreo, a ICAO procurou também 
desenvolver mecanismos de ajustamento da oferta às necessidades dos utentes. 
Alguns países europeus, conscientes da necessidade de uma maior cooperação regional 
para melhorar o planeamento e desenvolvimento dos seus sistemas de controlo, e 
interessados em realizar conjuntamente certas tarefas, criaram em 1960 a Organização 
Europeia para a Segurança da Navegação Aérea (EUROCONTROL), que agrupa 
actualmente 17 países, 11 dos quais pertencentes à União Europeia. Esta organização, 
fundada inicialmente para fornecer serviços de CTA no espaço aéreo superior europeu, 
até hoje ainda só forneceu esses serviços para os serviços do Benelux e o Norte da 
Alemanha. É actualmente a única organização dotada da competência e dos recursos 
necessários para conceber programas complexos de melhoramento do tráfego aéreo na 
Europa e garantir a sua implementação. 
Foi só nos anos 80 que a Europa compreendeu que a capacidade de CTA podia afectar 
o desenvolvimento da aviação civil. Antes disso, sempre se tinha pensado que a 
capacidade aeroportuária e o número de rotas sustentáveis do ponto de vista do ambiente 
eram os únicos factores que limitavam esse desenvolvimento. 
256pt 2 
Em 1986, as linhas aéreas europeias registaram um atraso de mais de 15 minutos em 
cerca de 12% dos seus voos (por causas várias: CTA, clima, companhias aéreas, 
aeroportos, etc.). Esta percentagem aumentou para 20% em 1988 e 25% em 1989, 
principalmente devido ao congestionamento. Vários estudos feitos durante este período 
avaliam o custo dos atrasos de CTA entre 1500 e 2500 milhões de ecus por ano. 
Esta grave deterioração provocou uma reacção imediata por parte dos responsáveis 
políticos, por demonstrar que a insuficiência do CTA põe em risco o processo de 
liberalização necessário à realização do mercado único, constituindo um grande obstáculo 
à implementação das liberdades fundamentais estabelecidas no Tratado, nomeadamente 
a livre circulação dos cidadãos. 
Desde 1988 que a Comissão propõe1 que se utilizem as disposições do Tratado e os 
recursos da Comunidade para encontrar uma solução para este problema. 
O Parlamento adoptou também várias resoluções, nomeadamente as de 18 de Setembro 
de 1992 e 27 de Setembro de 1994, convidando os Estados-membros a estabelecer uma 
maior cooperação para implementar um programa coordenado de acções e utilizar os 
mecanismos comunitários para garantir a sua execução. 
O Conselho Europeu de Essen reafirmou também que deve ser dada prioridade ao 
sistema de Gestão do Tráfego Aéreo. 
Apesar destas iniciativas, os Estados-membros preferiram sempre trabalhar no âmbito 
da ECAC e do EUROCONTROL, limitando o papel da Comunidade a iniciativas de 
financiamento adoptadas por estas organizações (EATCHIP2, APATSI3) ou a normas de 
legislação adoptadas pelo EUROCONTROL. 
Para isso, a Comissão concedeu a estes programas um financiamento de 5 milhões de 
ecus e afectou um montante de 30 milhões de ecus ao financiamento da investigação para 
a Gestão do Tráfego Aéreo (GTA). A Comunidade adoptou também, em 1993, uma 
directiva4 relativa à definição e utilização de especificações técnicas compatíveis para a 
aquisição de equipamento e sistemas de gestão do tráfego aéreo. 
As administrações nacionais responsáveis pelo fornecimento de serviços de CTA fizeram, 
por seu lado, esforços consideráveis para melhorar a capacidade dos seus sistemas no 
âmbito destes programas e utilizando a competência e os recursos do EUROCONTROL. 
Aumentaram os seus investimentos, contrataram e formaram um número muito maior de 
controladores. 
COM(88)577 final, de 16.01.1989 
European Air Traffic Control Harmonisation and Integration Programme^Dgara 
europeu de harmonização e integração do controlo do tráfego aéreo) 
Airport/ Air Traffic Services Interface (interface aeroporto/ serviços de tráfego 
aéreo) 
Directiva CEE/93/65 - JO n° L 187, de 29.07.1993 
256pt 
De acordo com os números comunicados no encontro ministerial da Conferência 
Europeia da Aviação Civil, o nível actual de investimento em CTA na área da EC AC 
é de cerca de 1200 mil milhões de ecus, e o custo total dos serviços de CTA "em rota" 
aumentou 50% entre 1986 e 1993 (ver Anexo 1). 
Estas medidas deram origem a resultados encorajadores até 94: de acordo com os dados 
publicados pela IATA, o número de voos com atraso superior a 15 minutos diminuiu até 
ao nível de 1986, apesar de um aumento de 50% do tráfego (ver Anexo 2). 
No entanto, os resultados continuam a ser muito inferiores às expectativas dos utentes 
do espaço aéreo, sendo os custos dos atrasos de CTA calculados entre 1200 e 2000 
milhões de ecus. Ao mesmo tempo, o factor CTA nos custos totais de funcionamento dos 
serviços intra-europeus aumentou de 3,8% em 1986 para 5,6% em 1994, de acordo com 
os dados fornecidos pela AEA. Poderá mesmo vir a atingir 20% do custo total dos 
serviços regionais. 
Além disso, os dados disponíveis para o segundo semestre de 1994 e primeiros meses 
de 1995 indicam uma quebra na tendência anterior para a redução dos atrasos, e até 
possivelmente uma tendência inversa (ver Anexo 3). 
Estes números mostram que, apesar do grande aumento dos custos, os métodos até agora 
utilizados para aumentar a eficiência dos serviços europeus de controlo do tráfego aéreo 
estão a atingir os seus limites. Por isso, é necessário dar novo ímpeto a todo o processo 
de melhoramento do sistema europeu de gestão do tráfego aéreo. 
A Comissão irá preparar, para o fim de 1995, um Livro Branco em que descreve em 
pormenor a sua estratégia para criar um sistema verdadeiramente unificado de GTA na 
Europa. Serão tidos em conta os seguintes elementos: 
integração da GTA no sistema da rede transeuropeia, de forma a aumentar os 
recursos suplementares provenientes de vários fundos comunitários (fundo de 
coesão, fundo de infrastrutura, PHARE, ...), acelerar as acções de normalização 
necessárias e os programas de aperfeiçoamento realizados no âmbito EATCHIP 
e APATSI e encorajar projectos regionais de cooperação como o projecto 
CEATS5 e o programa de harmonização dos países nórdicos; 
utilização dos programas comunitários de investigação e desenvolvimento para 
elaborar de forma mais coordenada o novo conceito EATMS6 e as técnicas 
necessárias para fazer face ao esperado aumento da procura; 
estudo do quadro institucional mais adequado ao fornecimento de serviços de 
CTA de forma a garantir a tomada em consideração da dimensão europeia, a 
correcta avaliação do impacto económico-social e o respeito das disposições do 
Central European Air Traffic System 
European Air Traffic Management System 
256pt 
Tratado e das obrigações internacionais assumidas pelos Estados-membros da 
União. 
Levará algum tempo até que esta nova iniciativa venha a produzir resultados. Entretanto, 
0 ressurgimento todos os anos no verão de situações de crise que afectam os viajantes 
europeus e a economia de várias regiões periféricas europeias7 leva-nos a examinar em 
pormenor os métodos utilizados para resolver o problema do congestionamento do 
tráfego aéreo, a fim de verificar de que forma podem ser melhorados para evitar as 
crises ou reduzir o seu impacto. 
Foi neste espírito que a Comissão realizou uma ampla consulta às administrações 
nacionais, utentes e sindicatos, a fim de estabelecer a forma como se partirá do sistema 
já existente para o tornar mais eficiente, sem aumentar os custos para os utentes nem 
multiplicar o número de camadas institucionais. 
A Comissão considera que a implementação das medidas descritas no presente 
documento, tendo em conta o resultado das referidas consultas, pode contribuir de forma 
eficiente para alcançar esses objectivos. 
1 - GESTÃO DAS SITUAÇÕES DE CONGESTIONAMENTO E CRISE 
Já nos anos 70 a comunidade aeronáutica tinha tomado consciência da necessidade de 
prever o risco de congestionamento, de forma a evitar situações de sobrecarga 
incompatíveis com a manutenção das normas de segurança. O objectivo era 
essencialmente manter no solo os aviões que de outra forma se encontrariam numa parte 
do espaço aéreo num momento em que seria impossível garantir a sua segurança. Foram 
criadas várias unidades nacionais de gestão do fluxo de tráfego aéreo (ATFM). 
A crise do final dos anos oitenta veio chamar a atenção para a importância estratégica 
da ATFM e, em especial, para a necessidade de a realizar à maior escala possível de 
forma a beneficiar de uma visão geral e permitir assim a utilização eficiente da 
capacidade de CTA disponível. 
Isto levou os países a aprovar, em colaboração com o Serviço Europeu e do Atlântico 
Norte da ICAO e o EUROCONTROL, um conceito centralizado de gestão do fluxo de 
tráfego aéreo. A consequência natural desta medida foi a criação da unidade central de 
gestão do fluxo (CMFU). A CMFU actua em nome dos 32 Estados-membros da EC AC, 
isto é, a maior parte dos países da Europa Ocidental. 
Têm sido aperfeiçoados progressivamente os mecanismos destinados a alertar a tempo 
os utentes sobre as restrições a aplicar e sobre rotas alternativas. Os mesmos 
Os custos dos atrasos por motivo de CTA nos tempos de chegada e de partida no 
aeroporto de Palma na época alta de 1994 (Maio a Outubro) podem ser avaliados 
em 500 mil milhões de ecus para as companhias aéreas, sem contar os prejuízos 
para os passageiros e a economia local. 
256pt 
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conhecimentos podem ser utilizados para tirar o máximo partido do funcionamento dos 
centros de controlo e fazer uma melhor distribuição dos recursos aos sectores em perigo. 
De futuro, a gestão do fluxo de tráfego aéreo fará parte integrante da gestão do tráfego 
aéreo, já que a partir de certo nível deixa de ser possível justificar economicamente o 
aumento da qualidade do serviço, ainda que esse aumento seja técnica e ambientalmente 
viável, pelo que teremos de aprender a viver em determinados momentos com um nível 
"aceitável" de congestionamento. Será então necessário definir e implementar regras, 
meios e mecanismos para utilizar do melhor modo a capacidade dispom'vel e reduzir ao 
mínimo os efeitos do congestionamento nos dias e horas de pico em que a procura 
excede a capacidade permitida. Os mesmos mecanismos estarão também disponíveis para 
gerir as situações de crise em que a capacidade esteja temporariamente reduzida por 
motivos imprevistos, como greves, falhas de equipamento, restrições à utilização de 
determinadas áreas do espaço aéreo europeu, etc. 
1.1. Fase estratégica 
O planeamento estratégico da ATFM abrange todas as medidas tomadas 
antecipadamente. O período de planeamento mais intenso tem lugar nos meses de 
inverno, quando se prepara a época de verão seguinte. Mas o planeamento 
estratégico é um processo contínuo que conduz à fase pré-táctica, iniciada dois 
dias antes do desencadear das operações. A primeira fase deste processo consiste 
em estudar a experiência obtida na estação anterior e em comparar a procura e 
a capacidade prevista, de forma a identificar os possíveis estrangulamentos. 
Anteriormente, grande parte deste trabalho era realizada nas reuniões de 
coordenação ATS/ATFM organizadas pela ICAO no Outono e Primavera, quando 
fornecedores de serviços e utentes se reuniam para fazer o balanço do passado e 
avaliar o futuro. Desde 1991 que a unidade CFMU é responsável pela 
coordenação do planeamento estratégico, organizando encontros regionais sempre 
que necessário e uma reunião de cinco dias de todas as autoridades europeias de 
ATS pouco antes de se finalizar o plano na reunião de coordenação ATS/ATFM 
da ICAO a realizar na Primavera. No fim dos anos 70 e início dos 80, o 
planeamento era baseado nas estatísticas fornecidas por alguns países, mas não 
era possível ter uma boa visão de conjunto da situação na Europa. Desde 1985 
que o EUROCONTROL recolhe dados fornecidos pelos utentes sobre as 
operações por eles planeadas para os próximos meses, o que veio acrescentar uma 
nova dimensão ao processo de planeamento. Contudo, os dados fornecidos, 
embora úteis, são incompletos porque os voos de negócios, os serviços de táxi 
aéreo e de ambulância aérea.a aviação geral e o tráfego militar não podem ser 
planeados com muita antecedência, e os operadores de voos "charter" vêem-se 
muitas vezes confrontados com alterações tardias quando as preferências turísticas 
mudam de um destino para outro. Pensa-se actualmente que nesta fase inicial da 
avaliação só se conhece 80% da procura. 
As autoridades ATS fornecem à unidade CFMU os dados sobre a capacidade dos 
seus sectores. A estes dados, que se obtêm por diferentes métodos, são aplicados 
256pt 6 
valores de redução variáveis para se poder dispor de margens de segurança, que 
são necessárias na medida em que o actual sistema manual é pouco preciso e os 
sectores têm frequentemente que trabalhar com níveis de tráfego superiores em 
50% à capacidade declarada. As primeiras semanas de operações tácticas da 
unidade CFMU mostram que o seu sistema automatizado é capaz de medir o 
tráfego com muito mais precisão, o que acabará por permitir adaptar as 
capacidades declaradas às capacidades reais. 
O principal resultado desta fase é o plano de orientação do tráfego {Traffic 
Orientation Scheme, TOS), que estabelece uma série de itinerários obrigatórios 
com o objectivo de repartir o tráfego geograficamente entre as diferentes rotas 
para reduzir a procura nos pontos previsíveis de engarrafamento. Poderão 
também ser formuladas recomendações para que os utentes evitem determinadas 
zonas ou determinados períodos e para que os fornecedores de serviços 
aproveitem o conhecimento antecipado de um problema para resolvê-lo. O 
planeamento estratégico inclui também medidas de coordenação para todos os 
acontecimentos conhecidos de antemão que vão provocar um aumento da procura 
ou uma redução da capacidade (grandes acontecimentos desportivos ou o período 
de rodagem de um centro de controlo que começa a utilizar novos equipamentos 
ou sistemas). 
1.2 Fase pretáctica 
Nos dias que precedem cada dia de voo, um melhor conhecimento da procura 
permite uma análise mais precisa da relação entre procura e capacidade. 
A unidade CFMU tem realizado de forma eficiente este trabalho desde 1994 e 
publica diariamente, em nome dos Estados da CEAC, a mensagem de notificação 
ATFM {ATFM Notification Message, ANM), que dá pormenores sobre as 
restrições que afectarão o tráfego do dia seguinte (fluxos de tráfego e períodos 
do dia afectados, taxas de fluxo aceitáveis, etc.) e pode recomendar rotas 
alternativas. 
Como a utilização de rotas alternativas recomendadas não é obrigatória, não há 
maneira de saber antecipadamente se vão ser utilizadas, em que medida vai ser 
redistribuído o tráfego e como se pode deslocar o congestionamento para outras 
áreas. 
1.3 Fase táctica 
A fase final do processo.de ATFM é a fase verdadeiramente operacional. 
Consiste em aplicar as medidas anunciadas nas fases precedentes se a situação 
real o justificar. 
A todo o voo não isento ou sem prioridade cujo plano de voo indique que vai 
entrar num sector "restrito"é atribuída uma "faixa horária CTA", isto é, uma 
hora de partida que dê lugar à entrada a uma hora determinada no sector em 
256pt 7 
questão. A faixa horária é calculada de forma a que o tráfego no sector não 
exceda a capacidade declarada. As faixas horárias são atribuídas respeitando o 
princípio de dar prioridade aos voos planeados em primeiro lugar. Na prática, 
este sistema faz com que se formem filas virtuais com base nas intenções dos 
utentes tal como se anunciam nos seus planos de voo. 
Os voos procedentes de origens demasiado longínquas para poderem respeitar 
uma faixa horária estão isentos de restrições. Os voos realizados por razões 
humanitárias e os expressamente designados pelas autoridades nacionais têm 
prioridade. 
Até há pouco tempo, este trabalho estava a cargo das unidades nacionais e locais 
de gestão do fluxo de tráfego {Flow Management Units, FMU), mas está a ser 
transferido progressivamente para a unidade CFMU (começando em Abril de 
1995 com a zona anteriormente gerida pela FMU de Paris), de modo que a gestão 
táctica do fluxo para toda a Europa Ocidental estará a cargo da CFMU a partir 
da Primavera de 1996. 
As cinco unidades de gestão do fluxo (Frankfurt, Londres, Madrid, Roma e a 
CFMU) estão em contacto permanente com o CTA através de posições de gestão 
do fluxo {Flow Manangement Positions, FMP) em cada centro de controlo para 
que possam ser imediatamente integrados e reflectidos a nível operacional todos 
os acontecimentos que possam afectar a situação. Estes podem ser tanto uma 
melhoria da situação de circulação ou um aumento de capacidade que justifique 
o abrandamento ou supressão das restrições como uma deterioração que exija o 
reforço das restrições ou a implementação de restrições suplementares. 
1.4 Gestão de crise 
O estabelecimento de uma célula de crise ad hoc para fazer face à situação de 
Julho de 1994 veio revelar que os mecanismos normais de gestão do fluxo podem 
necessitar de apoio para resolver situações de crise que requerem decisões rápidas 
de alto nível, nomeadamente no que se refere à afectação de recursos, que 
ultrapassam a competência dos peritos em ATFM. 
Os Estados-membros do EUROCONTROL decidiram, portanto, criar um Grupo 
de Gestão de Crise que reunirá quando necessário para apoiar a CFMU. Os 
Estados são representados por funcionários superiores das suas direcções de 
navegação aérea. As partes envolvidas em cada crise concreta serão convocadas 
pela CFMU e formarão a célula que tratará de resolver la situação. 
2.- AREAS EM QUE SE DEVEM INTRODUZIR MELHORAMENTOS 
Os mecanismos descritos anteriormente baseiam-se na transparência e actuação 
voluntária das diferentes partes interessadas. Estas consideram que tais 
mecanismos são, em geral, satisfatórios e colocam grandes esperanças na plena 
256pt 8 
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implantação da CFMU para melhorar o seu funcionamento e aumentar a sua 
eficácia. 
Convém, no entanto, examinar estes mecanismos para determinar se a introdução 
de um mínimo de obrigatoriedade ou de incentivo à cooperação, dependendo da 
situação, poderia acelerar e potenciar esse melhoramento. 
2.1 Planeamento 
Vistos do exterior, a principal deficiência dos actuais mecanismos de gestão do 
fluxo de tráfego aéreo é a sua incerteza. Não se pode duvidar da boa intenção 
das partes interessadas, mas a sua vontade de manter a maior flexibilidade 
possível dificulta um planeamento sério. 
O resultado é que os utentes do espaço aéreo não sabem até que ponto vão ser 
prejudicados até ao momento de receber as suas faixas horárias de CTA; por 
outro lado, não podem avaliar realmente os benefícios que obteriam se mudassem 
os seus planos de voo. Assim, muitos mantêm os seus planos iniciais e tratam de 
negociar as suas faixas horárias no momento, pelo que contribuem para aumentar 
o trabalho das unidades de gestão do fluxo. O prejudicado é, em última instância, 
o passageiro, que, na maior parte dos casos, espera una partida imediata que não 
se confirma. 
Para mudar esta situação é necessário que todas as partes interessadas façam 
grandes esforços para avaliar melhor a procura previsível e a capacidade 
disponível e consigam ajustá-las melhor para obter um equilíbrio através de 
melhores mecanismos de cooperação. 
2.1.1 Capacidade 
Todos concordam que um melhor conhecimento prévio da capacidade disponível 
seria um importante melhoramento, especialmente se os números anunciados 
puderem ser vinculativos. 
Actualmente, cada centro de CTA determina a sua capacidade com base nos 
recursos disponíveis e tende a interessar-se mais pelos seus problemas internos 
que pelas necessidades dos outros centros. Foi só em 1995 que se realizou a 
primeira tentativa de planeamento prévio global a fim de responder ao pedido 
formulado pela Espanha para uma melhor preparação da temporada de verão, de 
forma a evitar que voltem a produzir-se situações de crise no Sudoeste da 
Europa. 
Seria, pois, desejável desenvolver um método normalizado e mecanismos para 
determinar a capacidade disponível por sector de CTA e estabelecer sistemas 
comuns de planeamento. Os resultados de tal planeamento deveriam ser 
obrigatórios, excepto no caso de perturbações imprevistas, e ser aproveitados 
256pt 
mÊUsmmÊÊÊÊàmmmm 
pelos utentes do espaço aéreo e pelos aeroportos para planear e organizar melhor 
as suas próprias actividades. 
Do mesmo modo, poderiam quantificar-se os sistemas de orientação do tráfego 
(TOS) a fim de dar uma indicação dos fluxos que as rotas aprovadas podem 
suportar, dando assim aos operadores a possibilidade de planear as suas operações 
de forma consequente. 
Para realizar este trabalho em boas condições, a CFMU deveria dispor de meios 
adicionais para garantir a coordenação entre os fornecedores de serviços, e de 
autoridade suficiente para poder actuar com firmeza. 
2.1.2 Procura 
É evidente que, em certa medida, as companhias aéreas criam artificialmente o 
congestionamento com a sua programação para responder à procura do mercado. 
Isto deve-se à influência de vários factores, entre os quais se destaca a exigência 
dos operadores turísticos de concentrar o tráfego em determinadas zonas de 
destino ou em determinados dias da semana. Esta exigência, combinada com o 
desejo dos utentes de planear, por razões económicas, o seu primeiro voo à 
primeira hora de funcionamento do aeroporto, e o último voo do dia precisamente 
antes da última hora, conduz a um planeamento teórico que pode gerar ondas de 
tráfego simultâneas com origem e destino nas mesmas zonas. 
Embora seja universalmente reconhecido que num ambiente comercial 
competitivo os operadores aéreos devem gozar de flexibilidade para se adaptar 
às exigências do mercado, é evidente que devem planificar as suas actividades 
com um mínimo de realismo e autocontrolo para poder oferecer aos passageiros 
o serviço que merecem. 
Para isso, tanto os aeroportos como os utentes do espaço aéreo devem ter mais 
em conta as limitações que impõe o CTA. 
O planeamento da circulação é realizado em muitos aeródromos pelos comités de 
programação locais e coordenado a nível global pelas conferências de 
programação da IATA. Para isso utilizam-se regras concebidas em grande 
medida pelo próprio sector para repartir o tráfego ao longo do dia de forma que 
o fluxo de tráfego e de passageiros se mantenha dentro dos limites de capacidade 
do aeródromo. Deve ser examinada a possibilidade de aplicar regras semelhantes, 
estabelecidas em comum, para limitar a concentração a que já fizemos referência 
e reduzir a diferença entre a procura e a capacidade em voo. 
Para fomentar tal colaboração, as autoridades deverão criar as condições 
adequadas. Por um lado, todas as instâncias que participam no planeamento dos 
voos devem poder reunir-se e coordenar-se para fazer a melhor utilização possível 
da capacidade disponível. Tal como já se passa com a coordenação das faixas 
256pt 10 
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horárias de aeroporto, estas actividades devem ser coerentes com a legislação 
"anti-trust". Por outro lado, deve ser fomentada a aceitação das regras comuns 
acordadas por todos. Isto seria possível informando os passageiros sobre as 
companhias que têm um planeamento realista e as que o não têm, tal como se faz 
há muitos anos nos Estados Unidos, onde se publicam regularmente estatísticas 
de pontualidade das companhias aéreas de modo a que os utentes possam 
comparar a qualidade dos serviços oferecidos. 
Na mesma perspectiva de um maior ajustamento entre a procura e a capacidade, 
na programação dos aeroportos o cálculo da capacidade deveria ser feito tendo 
em conta os condicionamentos do CTA, tal como o fazem actualmente em certa 
medida as autoridades de programação do aeroporto de Frankfurt para alguns 
fluxos de tráfego. Com efeito, devemos perguntar-nos que sentido tem programar 
10 saídas num espaço de tempo limitado quando se sabe de antemão que só pode 
descolar metade desses voos. Isto já se faz com parâmetros do mesmo tipo no 
ambiente imediato dos aeroportos (limitações de estacionamento dos aviões, 
instalações para o registo dos passageiros, capacidade das salas de espera, 
limitações nos sectores vizinhos, influência das formalidades de chegada e de 
partida, etc.). Deve ser dada maior atenção à integração dos mecanismos de 
atribuição de faixas horárias aeroportuárias e à gestão do fluxo de tráfego aéreo. 
Para isso é necessário, dada a complexidade do problema, partir de uma análise 
exaustiva da situação. 
2.2 Regras de prioridade 
Em qualquer sociedade em que as relações entre os indivíduos não sejam ditadas 
unicamente pela força, o meio mais equitativo, à primeira vista, de ajustar a 
procura à oferta é aplicar o princípio de que o primeiro a chegar é o primeiro a 
ser atendido. Isto é exactamente o que se passa na fase final da gestão do fluxo 
de tráfego aéreo. Não obstante,perguntamo-nos se, nas sociedades avançadas, 
não seriam preferíveis outros meios baseados na cooperação voluntária ou na 
legislação. 
Em todas as fases do processo de gestão do fluxo de tráfego aéreo devem 
aplicar-se prioridades de uma forma ou de outra. O planeamento estratégico tem 
como resultado um sistema de rotas que permite a fluxos de tráfego específicos 
utilizar itinerários pré-determinados. O planeamento pré-táctico pode exigir a 
aplicação de orientações ad hoc e parte do tráfego pode ver-se obrigada a voar 
a níveis mais baixos, que resultam anti-económicos, para usar a capacidade de 
reserva dos sectores baixos e reduzir a procura e os atrasos nos sectores mais 
altos. Embora o único fim destas decisões seja melhorar a utilização global da 
capacidade, elas favorecem inevitavelmente determinados fluxos de tráfego e 
penalizam outras e constituem, neste sentido, aplicações de prioridades. 
Na fase táctica, são atribuídas as faixas horárias e reparte-se portanto o atraso de 
acordo com o princípio de que o primeiro a chegar é o primeiro a ser atendido. 
Esta regra, que tem aceitação geral entre utentes e fornecedores de serviços, só 
256pt 11 
será eficaz se conhecer todo o tráfego potencial antes da atribuição das faixas 
horárias. Muitas vezes não é assim, quando os voos que partem de aeródromos 
situados perto de uma zona restrita entram em competição com voos que partem 
de aeródromos distantes dessa zona e, por conseguinte, apresentam o seu plano 
de voo e pedem antes a faixa horária. 
As unidades de gestão do fluxo de tráfego intervêm por vezes para dar prioridade 
a determinados voos que têm dificuldades específicas ou sofrem um atraso 
excepcional. Não há qualquer objecção a estas iniciativas se forem utilizadas com 
moderação. 
Seria útil examinar em cada fase da ATFM que regras de prioridade permitiriam 
a utilização mais eficaz da capacidade disponível e que concessões poderiam ser 
necessárias para que tais regras se tornem aceitáveis para todos os interessados. 
A CFMU é responsável pela coordenação do planeamento estratégico e a 
realização do planeamento pré-táctico, e começou a encarregar-se da execução 
de operações tácticas. Vimos anteriormente como na sua actividade a CFMU 
toma decisões que influem nas prioridades e na forma como se distribuem entre 
os utentes as inevitáveis penalizações (níveis de voo pouco rentáveis, aumento da 
quilometragem ou atrasos). 
Embora todos os países publiquem os planos de orientação do tráfego sob a 
forma de NOTAM ou AIC8, tornando-os assim obrigatórios, não se pode dizer 
o mesmo das outras recomendações ou procedimentos. Foi dito que o acordo para 
que a CFMU publique o ANM constitui de facto uma delegação de 
responsabilidade; no entanto, não se verificou a correspondente transferência de 
autoridade para dar uma base legal às suas actuações e decisões. 
Deve ser novamente examinada a necessidade de dotar a CFMU de uma base 
legal adequada que confira autoridade às suas decisões e defina o quadro em que 
deve desenvolver-se a sua actuação. 
2.3 Gestão de crises 
Já foi estabelecida a célula de crise EUROCONTROL. Esta célula irá sem dúvida 
aprender com a experiência, mas em princípio só é competente para tratar os 
aspectos de CTA das crises, isto é, para fazer a melhor utilização possível dos 
recursos restantes. 
Cdhtudo, algumas situações podem exigir uma actuação que ultrapasse as 
competências das autoridades de CTA: 
NOTAM : Aviso aos navegantes 
AIC : Circular de informação aeronáutica 
256pt 12 
pode ser necessário em certas circunstâncias suprimir o período de 
encerramento dos aeródromos ou fazer uso das instalações e espaço aéreo 
militares; 
se um centro importante de controlo do tráfego aéreo ficar total ou 
parcialmente paralisado, seria necessário tomar medidas temporárias para 
restabelecer um nível aceitável de serviço no espaço aéreo desse centro e 
na sua proximidade, o que exigiria cooperação e consenso internacionais. 
Deve, por isso, ser analisada a necessidade de a célula de crise EUROCONTROL 
receber apoio a alto nível político e, em caso afirmativo, estudar a forma como 
poderia ser organizado esse apoio. Considerando que nessas circunstâncias de 
crise as reuniões devem ser convocadas no espaço de horas e as decisões devem 
ser tomadas e aplicadas no prazo de dias, podem ser necessárias competências 
legislativas que permitam uma reacção rápida através de uma estrutura 
internacional de planeamento de urgência. 
O elemento comum a todas as crises é uma redução drástica de capacidade. A 
capacidade dispom'vel dos sectores vizinhos, muito limitada, poderá não chegar 
para absorver toda a procura inabitual. Nessas circunstâncias, poderá ser 
necessário tomar decisões difíceis relativas, nomeadamente, a questões de 
prioridade. É, por conseguinte, proposto que a análise das regras de prioridade 
acima proposta inclua regras especiais susceptíveis de serem invocadas em 
situações de crise. Isto deveria ser apoiado por um mecanismo de tomada da 
decisão que permita ao CFMU aplicar a regra modificada em determinadas 
circunstâncias. 
Alguns Estados estabeleceram níveis de serviço mínimos que deverão ser 
prestados em caso de acção de greve. Seria útil para efeitos de planeamento se 
existisse uma norma comum aplicável em toda a região. Seria ainda mais útil se 
a norma pudesse ser definida de modo a limitar a interferência com o tráfego 
internacional que sobrevoa o país. A dificuldade em obter acordos entre 
sindicatos e direcções em toda a UE não é subestimada. Todavia, considera-se 
que deverá ser desenvolvido um esforço no sentido de definir e aplicar um nível 
de serviço mínimo aprovado de comum acordo para os serviços CTA. 
3. UMA ABORDAGEM EUROPEIA 
Apesar da análise precedente ter demonstrado que o mundo aeronáutico não 
negligenciou os problemas levantados pelo congestionamento do espaço aéreo 
europeu, são ainda necessárias melhorias importantes que são exequíveis desde 
que sejam apoiadas por uma real determinação política. Neste espírito, a União 
Europeia deverá definir uma estratégia que contemple os objectivos a seguir 
enumerados. 
256pt 13 
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3.1. Uma organização com autoridade 
É indiscutível que o EUROCONTROL e o CFMU já assumiram numerosas 
missões no domínio da gestão do tráfego aéreo mas o enquadramento em que 
actuam ainda não foi bem definido e a repartição de responsabilidades continua 
pouco clara. Por outro lado, há ainda muito a fazer no domínio do planeamento 
de fluxos estratégicos e a integração das técnicas ATFM no CTA. Para este 
efeito, poderia ser conferida ao CFMU, para além das tarefas operacionais, a 
responsabilidade de assegurar uma melhor coordenação e um planeamento 
efectivo tal como salientado no capítulo precedente. Isto poderia implicar também 
a disponibilidade de meios para monitorizar e aplicar as decisões tomadas, tal 
como as faixas horárias atribuídas, as rotas definidas, as capacidades acordadas, 
etc., o que sem dúvida nenhuma, implica uma evolução radical do enquadramento 
institucional. 
Seria, por conseguinte, prematuro propor no momento actual qualquer opção 
específica para o estabelecimento da referida Organização Central de Gestão do 
Fluxo, apesar de ser necessário não esquecer esta necessidade. 
3.2. Regras equitativas de acesso ao espaço aéreo 
Apesar de este constituir um assunto delicado, é incontestável que representa um 
domínio vasto e ainda não explorado onde é possível introduzir melhorias. A 
curto prazo, é necessário definir, em conjunto com todas as partes envolvidas, 
normas comunitárias para um serviço mínimo que tomem em consideração os 
interesses legítimos de todos os intervenientes envolvidos no caso de uma redução 
brusca e imprevista da capacidade quer em virtude de uma greve ou de avaria 
técnica. 
Deverá igualmente ser analisado se novas regras em matéria de prioridade e 
reencaminhamento do tráfego permitirião uma utilização mais eficiente do espaço 
aéreo e uma repartição equitativa da capacidade dispom'vel, ao mesmo tempo que 
são melhor tomados em consideração os objectivos políticos da Comunidade, em 
especial nos domínios da coesão económica e social. Seria, nesse caso, necessário 
decidir se tais normas poderiam ser implementadas e de que modo tendo em 
consideração que qualquer regulamento deverá ser limitado ao estritamente 
necessário para atingir o objectivo em vista. 
3.3. Cooperação reforçada 
Uma das principais características da situação actual é que cada interveniente 
actua independentemente dos outros apesar de saber que o que está a ser planeado 
poderá ser inviável. Os operadores turísticos vendem férias que concentram o 
movimento de turistas em determinadas zonas de destino ou em determinados dias 
da semana, as empresas de transportes planeiam os seus voos em conformidade, 
os aeroportos atribuem as correspondentes faixas horárias, os centros de controlo 
do tráfego aéreo calculam a respectiva capacidade com base nos recursos 
256pt 14 
disponíveis, e quando chega o dia, as filas são geridas o melhor possível sendo 
o passageiro a vítima final de toda esta improvisação. 
Embora toda esta situação seja provavelmente natural num ambiente liberal cujo 
objectivo é satisfazer o cliente, conduz infelizmente precisamente ao oposto. 
Nestas condições, os regulamentos não ajudarão. Apenas uma melhor 
coordenação entre os intervenientes, um comportamento mais responsável e o 
respeito pelos passageiros permitirá o fornecimento de um melhor serviço ao 
mesmo tempo que contribuirá para a eficiência e a competitividade dos 
operadores dos transportes aéreos europeus. 
Para além disso, seria útil procurar meios que garantam uma melhor coordenação 
entre a atribuição das faixas horárias aeroportuárias e o planeamento dos fluxos 
de tráfego utilizando a experiência existente para desenvolver novos conceitos. 
Por fim, é importante prestar informações de modo a que os passageiros possam 
tomar uma opção esclarecida em relação aos serviços que compram e a que os 
outros intervenientes sejam encorajados a dar o seu melhor para satisfazer as suas 
necessidades. Isto exige o conhecimento da eficiência e qualidade do serviço que 
está a ser oferecido, o que poderia ser alcançado por meio da publicação 
sistemática de indicadores de pontualidade comparáveis para aeroportos e 
companhias aéreas. 
3.4 Gestão da crise política 
A experiência tem revelado que a gestão da crise efectuada apenas a um nível 
operacional pode ser insuficiente uma vez que a resolução de alguns problemas 
que podem surgir nestas ocasiões exige decisões a alto nível político, em 
diferentes domínios. 
Para corrigir esta deficiência, um grupo composto por representantes dos 
Estados-membros a um nível em que todas as partes interessadas participariam, 
em especial os Ministros dos Assuntos Internos e os da Defesa, poderia reforçar 
a unidade de crise do EUROCONTROL com o objectivo de examinar, o mais 
brevemente possível, as situações que não possam ser resolvidas ao seu nível ou 
garantir a execução das suas recomendações. 
256pt 15 
4. CONCLUSÕES 
Muito está ainda por fazer para evitar a reprodução de situações de crise relacionadas 
com o congestionamento do espaço aéreo. Apesar dos problemas em análise serem 
complexos e não serem passíveis de resolução por acções a curto prazo, podem ser 
tomadas algumas iniciativas destinadas a apoiar os mecanismos e organismos 
recentemente estabelecidos e reforçar a sua eficiência: 
apoio político da Célula de Crise do Eurocontrol; 
definir, em conjunto com todos os parceiros envolvidos, as modalidades de um 
serviço mínimo comum em caso de crise e análise, em conjunto com o 
Eurocontrol, do estabelecimento de regras de prioridade alternativas para o acesso 
ao espaço aéreo em situações normais e situações de crise. 
publicação de indicadores de pontualidade comparáveis para aeroportos e 
companhias aéreas; 
melhor planeamento dos fluxos de tráfego e integração das restrições do CTA na 
atribuição das faixas horárias aeroportuárias; 
repartição cooperativa da capacidade de CTA disponível. 
Todavia, a Comissão está consciente de que tais acções, destinadas a relacionar de um 
modo mais íntimo a capacidade com a procura de modo a minimizar os inconvenientes 
do congestionamento para os passageiros e utilizadores, não deverá, de modo nenhum, 
conduzir a um abrandamento dos esforços desenvolvidos para aumentar a capacidade 
geral do Sistema Europeu de Controlo do Tráfego Aéreo. 
256pt 16 
EVOLUTION OF THE COST PER KILOMETER FLOWN 
30% 
20% 3400 MKm $ 
ffl'' 
.4--•+• -#' 
1985 MECU 
0.72ECU/Km <> 
1113 MECU 
1542 MKm ù? s / 
/ ' 
/ ,3 
ET'' 
• 
2776 MKm 
0.72 ECU/Km ^O. 2300 MECU 
'94 '96 ^ ^ 
'98 t 0.68 ECU/Km 
-Q— Number of Km 
—l— Actual deflated Costs 
-O— Actual deflated Cost per Km 
Eh- Forecast based on CRCOTigures 
-f— Forecast based on figures provided by 5 States 
"0-~ Forecast on actual deflated Cost per Km 
-f Sourc«: EUROCONTROL 
ATC DELAYS ANNEX I 
IATA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS 
O fN ÍN 
CO CO CD «0 • •"•"•-^••"•-OJOi^l^fNfN s s 5 5-
IATA SURVEY 
PERCENTAGE OF FLIGHTS DELAYED 
i£ 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SUfíVEY - MAY 7335 
Total Flights 
440000 j 
420000 •-
4OOOO0 •-
380000 --
360000 --
340000 --
320000 -
3OO0O0 --
280000 --
260000 --
24O0O0 -- H 1 1 1 H H 1 —\ 1 1 1 
Jan Fab Mar Apr May Jne Jfy Aug Sap Oct - Nov Dec 
-X 83 84 1 85 
Percentage of Flights Delayed 
14 
12 4-
io 4-
8 + 
6 + 
2 4 
H -+- H 1 V H 1 1 1 1 
Jan Feb Mar Apr M«y Jne Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 83 94 1 95 
lo 
Source: EUROCONTROL 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SUfíVEY-MAY 7335 
Total Delay (in minutes) 
1800000 
16OOO00 
1400000 
1200000 
1000000 
800000 
6O0O00 
400000 
200000 
0 —I 1 1 1 1 1 \ 1 1 , 1 1 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 94 95 
Average Delay per Flight 
4 -r 
8.5 4-
8 4-
2J» 4-
2 + 
\s 4-
i + 
0.5 + 
-, j ( ( 1 1 -4 h H 1 
Jan Feb Mar Apr May Joe Jly Aug Sep Oct Nov Dec 
-X S3 94 I 95 
Source: EUROCONTROL II 

ISSN 0257-9553 
COM(95) 318 final 
DOCUMENTOS 
PT 07 
N.° de catálogo : CB-CO-95-365-PT-C 
ISBN 92-77-91519-6 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo