Parecer sobre o projecto de Regulamento da Comissão relativo à aplicação do nº 3 do artigo 85º do Tratado CE a certas categorias de acordos, decisões e práticas concertadas entre companhias marítimas (consórcios) (1) (94/C 195/09)

Em 2 de Dezembro de 1993, a Comissão decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre o projecto de Regulamento da Comissão relativo à aplicação do nº 3 do artigo 85º do Tratado CE a certas categorias de acordos, decisões e práticas concertadas entre companhias marítimas (consórcios)

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção dos Transportes e Comunicações emitiu parecer em 6 de Abril de 1994 (Relator: F. Whitworth).

Na 315ª Reunião Plenária, sessão de 27 de Abril de 1994, o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade, com uma abstenção, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Em 25 de Fevereiro de 1992 o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) nº 479/92(2) que habilitava a Comissão a aplicar, através de regulamento, o nº 3 do artigo 85º do Tratado, para isentar da proibição de actuações atentórias da concorrência, constante do nº 1 do artigo 85º (As Regras de Concorrência), a exploração em comum em consórcios marítimos.

1.2. A Comissão tinha, anteriormente, submetido ao Conselho um documento contendo observações na generalidade sobre as condições e obrigações que tencionava estabelecer como inerentes à isenção por categoria(3). A Comissão concordou em tomar ao máximo em consideração essas orientações ao elaborar o regulamento de execução.

1.3. O Comité Económico e Social apreciara já a proposta de regulamento em questão [Regulamento (CEE) nº 479/92], tendo, em 30 de Janeiro de 1991, adoptado o parecer sobre a correspondente proposta da Comissão(4).

1.4. O Comité considerava que o valor e a utilidade dos consórcios marítimos enquanto instrumentos de racionalização, na época dos transportes em contentor, tinham sido amplamente reconhecidos e subscrevia as conclusões da Comissão de que « a indústria comunitária dos transportes marítimos deve conseguir realizar as economias de escala necessárias para fazer face à concorrência existente no mercado mundial dos transportes regulares » e que « os consórcios podem contribuir para fornecer os meios necessários para melhorar a produtividade dos serviços regulares e para promover o progresso técnico e económico ».

1.5. Tendo verificado que já tinha sido concedida uma isenção por categoria das Regras de Concorrência às conferências marítimas pelo Regulamento (CEE) nº 4056/86(1) do Conselho, o Comité concluía da necessidade de preencher com um regime regulamentar dos consórcios de serviços regulares o vazio legal existente e criar um clima de segurança jurídica para os consórcios marítimos. O Comité, todavia, considerava que, ao aplicar qualquer novo regulamento específico garantindo a isenção por categoria, « a Comissão deveria indicar com maior clareza as orientações que tenciona adoptar no que respeita aos termos e condições da isenção por categoria ». O Comité, no seu parecer, recordava que « tais condições, que deveriam garantir a livre concorrência a três níveis - no consórcio, na conferência e no comércio - deveriam igualmente garantir a transparência ».

1.6. Consequentemente, a publicação do presente Projecto de Regulamento da Comissão e o processo de consulta vão ao encontro das conclusões contidas no precedente parecer do Comité.

2. Importância dos consórcios

2.1. O sector comunitário dos transportes marítimos teve um preponderante papel de pioneiro no desenvolvimento dos consórcios marítimos. É amplamente consensual a importância dos consórcios para o progresso económico e tecnológico da indústria transportadora marítima, na medida em que facilitam e encorajam o desenvolvimento e a utilização de contentores, bem como a modernização dos serviços regulares de transporte. A contentorização permitiu o desenvolvimento de sistemas de transporte multimodal directo que desempenharam um importante papel no aumento da eficiência do sector em geral nos últimos anos, na medida em que as empresas podem utilizar recursos globais e fazer a distribuição à escala mundial, confiando num pronto e eficiente serviço de entrega.

2.2. A Comissão, ao procurar conceder uma isenção por categoria aos consórcios, reconhece plenamente a sua importância. Os acordos de consórcio são encarados como vantajosos para as transportadoras marítimas participantes pela redução de custos decorrentes da melhor utilização das capacidades e de maiores economias de escala. Também beneficiam os utilizadores ao terem assegurados serviços de transporte mais regulares e de maior qualidade.

3. Objectivo do regulamento

3.1. O objectivo do regulamento em apreço, tal como o afirma a Comissão, é « criar um enquadramento legal equilibrado e flexível que permita aos armadores operarem no quadro de acordos que restringem a concorrência, garantindo simultaneamente que os carregadores retenham uma parte correcta do lucro resultante ».

3.2. Para alcançar este objectivo, a Comissão reconheceu, no documento publicado em 1991, que « as condições que permitirão aos consórcios operarem em conformidade com a legislação comunitária em matéria de concorrência diferirão, obviamente, quanto à sua natureza e deverão reflectir as realidades técnicas e comerciais ».

3.3. O Comité apoia este objectivo geral e, ao examinar o Projecto de Regulamento, procurou determinar se as disposições específicas dão, por um lado, protecção suficiente aos carregadores e aos utilizadores dos serviços proporcionados pelos consórcios marítimos e se, por outro, concedem a estes consórcios liberdade suficiente para desenvolverem em boas condições a sua actividade. A importância da salvaguarda da posição concorrencial das linhas marítimas não incluídas em consórcios foi também considerada.

3.4. O Comité tentou também distinguir entre os diferentes tipos de consórcios, dando-se conta de que alguns têm unicamente como objectivo obter melhorias no plano técnico ou a cooperação (por exemplo, a utilização conjunta de equipamentos de transporte ou de instalações) e que, enquanto tais, poderão não ser abrangidos pela proibição contida no nº 1 do artigo 85º, dado que, de maneira geral, não restringem a concorrência.

4. Observações na generalidade

4.1. Antecedentes e desenvolvimento dos consórcios

4.1.1. Nos últimos anos, a contentorização tem sido uma das principais inovações tecnológicas em matéria de transportes. O efeito imediato da contentorização nos transportes marítimos regulares foi reduzir drasticamente as despesas, tanto dos armadores como dos carregadores, relativamente aos custos do trabalho de manuseamento de cargas, que, até à altura, tinham sido um factor cada vez mais oneroso. Modificou também o tipo de qualificações exigidas pelo sector. A manipulação mais rápida e altamente mecanizada da carga, com poucas operações manuais, permitiu que as escalas fossem muito mais curtas, proporcionando maior eficiência aos navios. Navios maiores, horários de viagem mais apertados e a utilização de computadores para planeamento dos carregamentos e para referenciação dos contentores proporcionaram enormes benefícios, tanto para os armadores, como para os carregadores.

4.1.2. As mudanças referidas conduziram à passagem do sector de mão-de-obra intensivo a, presentemente, altamente capital intensivo. A concorrência no sector dos transportes marítimos regulares, desde a contentorização (a partir dos anos setenta), assentou, assim, sobretudo, em custos de exploração mais baixos. Isto exige a utilização dos navios de maior tonelagem, por conseguinte, mais eficientes para os custos envolvidos. O investimento nesses navios, nos contentores e no equipamento especializado de operação de carga é enorme e ultrapassa largamente as possibilidades de cada uma das companhias de pequena e média dimensão.

4.2. Definição de consórcios

4.2.1. Os consórcios são um dos elementos da organização da moderna indústria de transportes marítimos regulares. Frequentemente - mas nem sempre - os consórcios operam no âmbito de uma conferência marítima. A conferência é um agrupamento de duas ou mais companhias marítimas que fornecem serviços internacionais numa rota determinada com limites geográficos específicos, de acordo com um calendário publicado e que concordaram em praticar as mesmas taxas de frete. A conferência também pode fixar partes de mercado, de modo a ajustar a capacidade à procura.

4.2.2. Os consórcios não têm um papel de fixação de tarifas. Os diversos tipos de acordo de cooperação abrangidos pela expressão « consórcios marítimos » são mencionados pela Comissão no Projecto de Regulamento com referência às actividades específicas que efectuam. Os acordos classificam-se como técnicos, operacionais ou comerciais.

4.2.3. O Comité, no precedente parecer, considerou que os consórcios marítimos poderiam, de uma forma geral, ser definidos como « ventures » de cooperação no sector dos transportes marítimos regulares, mediante as quais as companhias envolvidas se empenham na realização, em comum, de um elenco (variável) de actividades, com vista a beneficiarem das vantagens decorrentes das economias de escala e de racionalização do serviço numa determinada actividade comercial », desta forma combinando « os conceitos de partilha dos custos da embarcação e comunhão de carga ». A definição da Comissão, contida no artigo 1º do Projecto, corresponde plenamente à do Comité.

4.3. Tendências actuais dos consórcios

4.3.1. A natureza variável e dinâmica dos consórcios foi reconhecida pelo Regulamento (CEE) nº 479/92 do Conselho. O campo de actividade, tanto dos consórcios já existentes como dos recém-formados, evoluiu e foi mudando de acordo com as necessidades dos utilizadores. Estas necessidades reflectem os progressos em matéria de contentorização, referidos no ponto 4.1 supra. Quando os consórcios foram inicialmente concebidos eram, de maneira geral, de natureza integrada com acordos complexos de comunhão de carga que incluíam mecanismos de partilha, em proporção pré-estabelecida, das receitas de fretes obtidas pelas partes. Alguns consórcios chegaram à conclusão de que o trabalho e a investigação necessários para determinar e avaliar os custos de operação de navios e os custos ligados à carga eram extremamente onerosos, em tempo e dinheiro. Consequentemente, a tendência foi para acordos mais simples, como acordos de natureza técnica entre transportadores para, por exemplo, intercâmbio de « slots » e acordos de utilização conjunta de navios.

4.3.2. Enquanto as partes, anteriormente, se comprometiam à comercialização conjunta e assumiam pesados compromissos financeiros, o novo tipo de acordo abrangerá, frequentemente, o equipamento oceânico e terrestre e outro equipamento, instalações ou serviços, mas o nível de participação financeira equivalerá ao valor dos serviços prestados e dos serviços utilizados.

4.3.3. O Comité das Associações de Armadores das Comunidades Europeias (CAACE) dá uma indicação, em forma de quadro, dos tipos de acordos de consórcio vigentes em operações a partir de e para a Comunidade. A Secção examinou esse quadro. Embora não seja exaustivo (podem existir outros acordos) nem esteja completamente actualizado (devido à natureza dinâmica da indústria), o quadro pode servir de indicador da enorme variedade de acordos de consórcio. Permite constatar que mais de metade dos acordos elencados se limita a aspectos técnicos de operação de frota e de terminal e não incluem disposições comerciais relativas à utilização em comum ou à comercialização.

5. Observações na especialidade

5.1. Perante o exposto no ponto 4 e o objectivo declarado pela própria Comissão (ponto 3.1) o Comité, no exame na especialidade do projecto de regulamento, sublinhou os seguintes aspectos que considera de particular interesse relativamente ao impacto do regulamento em apreço na exploração eficaz dos consórcios marítimos e sugeriu à Comissão que reconsiderasse a sua actual posição em determinadas áreas:

5.2. Definição (artigo 1º)

5.2.1. O Comité está globalmente de acordo com a definição de consórcios contida no artigo 1º. Contudo, a bem da certeza jurídica, gostaria que fossem esclarecidas as implicações da expressão « principalmente em contentores ». Sempre que os serviços de linha, oferecidos em conjunto, sejam mistos (em contentor/não em contentor) são abrangidos pela definição de consórcio, caindo, assim, no âmbito do Regulamento ?

5.2.2. O Comité desejaria que fosse incluída uma definição adicional que explicasse a expressão « independent rate action » (medidas tarifárias independentes), utilizada no artigo 5º sem explicação.

5.3. Âmbito de aplicação (artigo 2º)

5.3.1. Tanto o novo regulamento, como o Regulamento (CEE) nº 479/92 e o Regulamento (CEE) nº 4056/86 se aplicam aos transportes marítimos regulares; contudo, não se apresenta clara a interacção entre os âmbitos de aplicação respectivos. Observe-se que o Regulamento (CEE) nº 4056/86 se limita aos serviços de transporte marítimo internacional, enquanto o âmbito de aplicação do novo regulamento não está definido de forma tão exacta. A definição de consórcio, por outro lado, limita nitidamente os acordos entre companhias membros aos serviços de linha internacionais. Esta ambiguidade deveria ser eliminada. O Comité gostaria de saber se o âmbito de aplicação abrange os serviços de transporte marítimo inicial e terminal a curta distância, entre os portos de um único Estado-membro inclusive, que são um complemento vital para a operação eficiente dos serviços de linha de alto mar. O Comité sublinha que os serviços de transporte marítimo a curta distância são actualmente objecto de ampla promoção pela Comissão, relativamente aos seus benefícios em matéria de ambiente, designadamente, nas redes de transporte comunitárias. Pretende-se o esclarecimento do âmbito exacto do novo regulamento.

5.3.2. Grande parte das companhias que são membros de consórcios oferecem serviços multimodais, isto é, também incluem o transporte terrestre no pacote de serviços de transporte do contentor do ponto A para o ponto B. Embora a Comissão inicialmente pretendesse que o regulamento cobrisse o transporte multimodal, o projecto refere-se unicamente ao transporte marítimo. Dada a importância que adquiriu, o Comité gostaria de ver clarificada a situação do transporte multimodal quanto às regras de concorrência. Contudo, a questão da utilização conjunta dos contentores em terra deve ser colocada. As companhias que integram um consórcio e que operam nos mesmos tráfegos têm, por vezes, acordos para utilização de contentores pertencentes a qualquer delas. A Comissão deveria ponderar a concessão da isenção por categoria a esta actividade específica por meio de outro regulamento.

5.4. Acordos técnicos (artigo 3º)

5.4.1. É essencial determinar claramente, no plano jurídico, se todas as actividades dos consórcios - técnicas, operacionais e comerciais - são abrangidas pelas condições e obrigações do Regulamento. Com a redacção actual do projecto, a Comissão só inclui acordos puramente técnicos (por exemplo, programação conjunta, intercâmbio de espaço ou de « slots », utilização em comum de equipamento) no âmbito do Regulamento. Há um claro precedente no nº 1 do artigo 2º do Regulamento (CEE) nº 4056/86 relativo aos transportes marítimos, que isenta da proibição contida no nº 1 do artigo 85º do Tratado os acordos cujo único objectivo e efeito sejam aperfeiçoamentos técnicos. O Comité interroga-se se os acordos de consórcio que forem puramente de natureza técnica e que visem melhorar a eficiência e a produtividade no sector serão abrangidos pelo âmbito do Regulamento. A Comissão deveria reexaminar esta questão, tendo em conta o regulamento precedente, com vista a uma maior clareza.

5.5. Gestão das capacidades (nº 3 do artigo 3º)

5.5.1. O Comité constata que os desequilíbrios de tráfego e os elevados custos da manipulação e recolocação dos contentores vazios fazem com que a gestão das capacidades seja um elemento vital para a exploração rentável de um serviço de linha. Tal como está actualmente redigido, o regulamento retirará a isenção por categoria a um consórcio, sempre que este ou um dos seus membros sejam partes em acordos que « significativamente » limitem ou reduzam a utilização das capacidades. Esta disposição afectará não só os consórcios mas também as conferências - sempre que os membros do consórcio também operem em conferências. No entanto, o nº 3 do artigo 3º continua a permitir a gestão das capacidades quando efectuada por todos os membros para corresponder a alterações « sazonais » ou « conjunturais » da procura, ou à utilização de navios « mais eficazes ».

5.5.2. O Comité considera altamente imprecisa a terminologia utilizada e gostaria de compreender como é que a Comissão fará a distinção entre as formas autorizadas e as não-autorizadas de gestão das capacidades. Além disso, com referência ao Regulamento (CEE) nº 4056/86 que regula as conferências marítimas e permite a gestão das capacidades (alínea d) do artigo 3º), o Comité interroga-se como anteverá a Comissão a interacção dos dois Regulamentos.

5.6. Artigo 5º

5.6.1. O Comité subscreve o disposto no artigo 5º, dado corresponder ao objectivo fixado no sexto considerando: suscitar « concorrência suficiente nos tráfegos em que os consórcios operam », requisito prévio para permitir que « os utilizadores dos serviços marítimos oferecidos pelos consórcios beneficiem de uma parte equitativa das vantagens decorrentes do melhoramento da produtividade e da qualidade dos serviços a eles subjacentes ».

5.7. Partes de mercado (artigos 6º e 7º)

5.7.1. O Comité constata que uma das condições subsidiárias a ser preenchida para beneficiar da isenção prevê limitações específicas nas partes de mercado, dependendo da natureza particular do consórcio, de 30 %, 35 % ou 50 % do tráfego directo relativamente aos tipos de portos que serve. A Comissão tornou bem claro que, na sua estimativa, só 6/7 acordos ultrapassariam estes limites e que teriam sempre a possibilidade de requerer a isenção individual. É de constatar que o 5º considerando da página 7 do projecto prevê a isenção através de decisões individuais. No entanto, parece não haver uma disposição directamente correspondente no articulado do projecto. O Comité põe em causa esta omissão. É tranquilizador que a Comissão tenha, em certa medida, querido tomar em consideração as circunstâncias de comércio específicas de determinados tráfegos em que as partes de mercado, por razões de saúde económica, são actualmente mais elevadas do que noutros submetidos a concorrência mais forte.

5.7.2. O Comité considera arbitrária a fixação das percentagens de partes de mercado e, em particular, não consegue encontrar justificação para a limitação do número de companhias marítimas participantes num consórcio , cuja parte de mercado se situe entre 30 %/35 % e 50 %. Na realidade, pode-se considerar que estas disposições relativas a partes de mercado são supérfluas, dado que as condições impostas por outros artigos são suficientes para assegurar concorrência sa.

5.7.3. O próprio conceito de partes de mercado colide com o precedente Regulamento (CEE) nº 4056/86, que não prevê quaisquer requisitos de partes de mercado. Da mesma forma, não havia limitações do número de companhias marítimas que poderiam participar numa conferência. Por outro lado, no quadro da OCDE, nenhum dos principais parceiros comerciais da Comunidade impõe limitações nem de partes de mercado nem de número de companhias marítimas.

5.7.4. O Comité gostaria de ver clarificado o método utilizado pela Comissão para definir parte de mercado e está apreensiva, nomeadamente, com a imprecisão das expressões « tipos de portos » e « tráfego directo ». É difícil saber se a Comissão tenciona avaliar as partes de mercado com base nos portos de escala ou se está inclinada a tomar em consideração outros portos que servem o mesmo tráfego. Há também ambiguidade na utilização da palavra « directo » em « tráfego directo », assim como sobre as intenções da Comissão quanto a considerar, ou não, o transbordo na sua equação das partes de mercado. A Comissão, para dar certeza jurídica e evitar litígios futuros, deveria indicar mais claramente como pretende avaliar e aplicar as disposições sobre partes de mercado.

5.8. Prazo de pré-aviso (artigo 8º)

5.8.1. O Comité constata que, no documento de 1991, a Comissão se manifestou interessada em guiar-se pelas práticas já seguidas em acordos deste tipo. Foi, nomeadamente, reconhecido que poderia ser adequado um regime de pré-aviso que variasse de acordo com o grau de investimento. Como já se observou, o investimento num determinado consórcio poderá ser muito elevado e, em tais casos, os 18 ou 24 meses propostos pela Comissão seriam um prazo demasiado curto para ser comercialmente viável. O que está em causa é a escolha comercial entre partes cooperantes, que deveria ser deixada ao seu critério. Além disso, prazos de pré-aviso mais longos dariam aos utilizadores um maior grau de certeza acerca da disponibilidade de determinados serviços.

5.9. Consulta dos carregadores (artigo 9º)

5.9.1. O Comité sublinha a importância deste artigo, na medida em que tem em consideração as exigências dos utilizadores. No entanto, a Comissão, nas orientações de 1991, diz claramente que essas consultas se devem limitar às actividades exercidas pelos próprios consórcios, sem que sejam duplicação dos procedimentos de consulta previstos no Regulamento (CEE) nº 4056/86. Este preceito deveria ser seguido. Essencialmente, essa consulta deveria ser efectuada conforme o disposto no artigo - ser presencial e entre o consórcio e companhias marítimas que o constituem e os seus clientes.

5.10. Entrada em vigor (artigo 13º)

5.10.1. Em nome da clareza, o Comité gostaria que fosse reformulada a redacção do artigo 13º relativamente ao tratamento dado aos acordos de consórcio que excedam a parte de mercado e os limites de número de companhias marítimas participantes. Na actual versão, não é claro se esses acordos de consórcio deverão ajustar-se ao disposto no prazo de 6 meses, durante o qual serão protegidos pela isenção por categoria, ou se lhes será permitido continuar a operar nas condições em que estão constituídos até expirarem os pertinentes acordos de consórcio.

6. Síntese e conclusões

6.1. O Comité congratula-se com a publicação deste projecto de regulamento da Comissão e constata que corresponde, em larga medida, às conclusões gerais do precedente parecer do Comité sobre a matéria.

6.2. O Comité reconhece que é necessário alcançar o equilíbrio entre proporcionar protecção suficiente aos carregadores e aos utilizadores dos serviços dos consórcios marítimos, dando aos consórcios liberdade suficiente para desenvolverem a sua actividade e salvaguardando a posição competitiva dos que não são membros do consórcio.

6.3. Deve ser tido em consideração o facto de os actuais acordos de consórcio variarem muito, tanto no âmbito como na forma, e de deverem continuar a ser flexíveis para corresponderem às necessidades dos utilizadores.

6.4. O Projecto de Regulamento contém diversas incoerências com o disposto no Regulamento (CEE) nº 4056/86 do Conselho, que trata das conferências marítimas, e no Regulamento (CEE) nº 479/92. Estas incoerências deveriam, tanto quanto possível, ser eliminadas.

6.5. Certas expressões utilizadas no Projecto de Regulamento necessitam de melhor definição com vista a maior clareza e maior certeza jurídica.

6.6. A Comissão deveria reexaminar os seguintes pontos à luz do que acima foi dito:

- se os acordos puramente técnicos deveriam ser excluídos do âmbito do regulamento, tal como acontece com o Regulamento (CEE) nº 4056/86 (artigo 3º);

- se as restrições propostas relativamente à gestão das capacidades (que colidirão com o Regulamento (CEE) nº 4056/86) não se virão a revelar indevidamente inibidoras de uma prestação de serviços mais eficiente para os custos envolvidos (artigo 3º);

- se os critérios propostos para a definição de partes de mercado são correctos e passíveis de aplicação com alguma precisão, e se a adopção de limites percentuais puramente arbitrários, neste contexto, é adequada (artigos 6º e 7º);

- se os limites propostos de prazo de pré-aviso são adequados aos elevados investimentos que poderão estar envolvidos (artigo 8º).

Feito em Bruxelas, em 27 de Abril de 1994.

O Presidente

do Comité Económicoe Social

Susanne TIEMANN

(1) JO nº C 63 de 1. 3. 1994, p. 8.

(2) JO nº L 55 de 29. 2. 1992, p. 3.

(3) Documento 10280/91 (Mar 40 RC 11).

(4) JO nº C 69 de 18. 3. 1991, p. 16.

(5) JO nº L 378 de 31. 12. 1986, p. 4.