Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro Verde - A responsabilidade civil decorrente dos produtos defeituosos"

(2000/C 117/01)

Em 30 de Julho de 1999, a Comissão decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Livro Verde - A responsabilidade civil decorrente dos produtos defeituosos".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 15 de Fevereiro de 2000 (relator: B. Vever).

Na 370.a reunião plenária, de 1 e 2 de Março de 2000 (sessão de 1 de Março), o Comité Económico e Social adoptou, por 97 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Livro Verde sobre a responsabilidade civil decorrente dos produtos defeituosos que a Comissão Europeia apresentou em Julho de 1999, representa a primeira verdadeira ocasião de avaliar o estado da aplicação da Directiva 85/374/CEE(1) na União Europeia. Atrasos ocorridos nas transposições da directiva para os ordenamentos nacionais terão impedido a realização desta avaliação aquando do último relatório da Comissão publicado em Maio de 1995.

1.2. Em 22 de Novembro de 1999, o Comité Económico e Social realizou uma audição em Bruxelas, com a finalidade de recolher testemunhos e pontos de vista de organizações socioprofissionais, empresas e associações de consumidores. As observações formuladas pelo Comité no presente parecer apoiam-se, em larga medida, nos debates ocorridos nessa audição.

1.3. Actualmente, colocam-se três grandes questões respeitantes, essencialmente:

- à avaliação da aplicação da directiva de 1985;

- às opções de uma eventual revisão;

- aos meios para melhorar a observação e a prevenção.

2. Observações sobre a aplicação da directiva de 1985

2.1. Com esta directiva procurou-se estabelecer um modelo europeu, aplicável em todos os Estados-Membros, baseado num equilíbrio entre cidadãos e produtores, que se afigura necessário preservar, como a própria Comissão faz notar. Este regime europeu rege-se por seis princípios:

- responsabilidade objectiva, independentemente de prova da culpa;

- responsabilidade dependente de um nexo de causalidade, sendo necessário provar o defeito e o dano;

- responsabilidade legal, inderrogável pela vontade das partes;

- responsabilidade relativa, permitindo ao produtor dela se eximir em casos taxativamente indicados;

- responsabilidade do produtor e, subsidiariamente, do distribuidor ou do importador;

- responsabilidade limitada no tempo, com um prazo de caducidade de dez anos decorridos sobre a data em que o produtor pôs o produto em circulação.

2.2. A directiva de 1985 foi sendo progressivamente aplicada não somente nos 15 Estados-Membros, mas também noutros países europeus não membros da UE (países candidatos à adesão, Suíça e Noruega). Graças ao equilíbrio que garante às partes interessadas, o regime instituído por esta directiva, inspirou igualmente regimes de responsabilidade civil de países terceiros não europeus, como o Japão, que preferiu este tipo de abordagem ao regime vigente nos Estados Unidos.

2.3. Contudo, a aplicação da directiva de 1985 na própria UE foi tardia devido a alguns atrasos nas transposições nacionais. Daí que o período de observação de que se dispõe actualmente seja ainda bastante limitado. Para além disto, crê-se que muitos magistrados, advogados e partes interessadas ainda não se encontram suficientemente familiarizados com o regime instituído por esta directiva; deverão ser envidados esforços para remediar esta situação.

2.4. Ainda que a directiva tenha contribuído para harmonizar por cima os regimes nacionais de responsabilidade civil, os litígios e as decisões dos tribunais baseiam-se primeiramente nas disposições nacionais, que podem, por vezes, ir sensivelmente mais além do que as da directiva. Com efeito, a directiva não exclui as normas nacionais mais exigentes, podendo os lesados invocar as normas de responsabilidade contratual ou extracontratual vigentes no direito nacional ou um regime especial de responsabilidade. Na maioria dos Estados-Membros, os lesados podem mesmo obter reparação das lesões corporais através dos sistemas de segurança social.

2.5. O equilíbrio global custo-benefício estabelecido pela directiva procurou conciliar a protecção dos consumidores, as incidências sobre a competitividade das empresas, o incentivo à inovação e à responsabilidade. A melhoria da qualidade dos produtos e a preocupação com a prevenção fizeram com que o problema dos danos e da responsabilidade pudesse ser circunscrito a um quadro bem delimitado. Sublinhe-se, em especial, que, quando um produto é posto em causa, hoje em dia, é cada vez mais comum as empresas retirarem do mercado o produto ou série de produtos alegadamente defeituosos ou recorrerem a operações de verificação e rectificação quando se trata de um componente específico de um produto complexo, como acontece, por exemplo, com os veículos automóveis. Foram também lançadas, na União Europeia, campanhas de sensibilização e de prevenção com efeitos positivos, nomeadamente através do sistema EHLASS relativo aos acidentes domésticos. Tudo indica, ainda, que a maior parte dos litígios foram resolvidos por transacção, nomeadamente, atribuição de indemnizações por acordo.

2.6. Apesar de ser difícil avaliar com exactidão o impacto da directiva no mercado interno europeu, este parece, a priori, positivo, porquanto veio permitir uma maior segurança através da harmonização de um núcleo comum de princípios e métodos de avaliação da responsabilidade. Para além disso, as disparidades existentes devidas a disposições nacionais específicas decorrentes de outros regimes de responsabilidade, contratual ou delitual, não parecem, no estádio actual, ter produzido efeitos comerciais negativos.

3. Observações sobre uma eventual revisão

3.1. A questão de uma eventual revisão da directiva de 1985 coloca alguns problemas prévios que convirá sublinhar devidamente:

3.1.1. Como se disse anteriormente, devido aos atrasos na transposição desta directiva para todos os Estados-Membros e da concomitante existência de vários regimes nacionais e de um regime comum, ainda não há informações suficientes para ter uma clara visão de conjunto da aplicação da directiva, de problemas colocados em casos verdadeiramente significativos e de eventuais lacunas no regime comum estabelecido.

3.1.2. O que não facilita uma análise fundamentada de todos os domínios a propósito dos quais a questão da revisão se pudesse colocar por forma a avaliar e conciliar os pontos de vista das diversas partes interessadas.

3.1.3. Esta situação obriga a abordar a questão de uma eventual revisão com toda a prudência, pois dever-se-á evitar comprometer os equilíbrios que a directiva procurou assegurar e adquirir um distanciamento suficiente sem deixar de acompanhar a evolução no terreno.

3.2. Entre os pressupostos necessários para esta reflexão, o Comité chama a atenção para a necessidade de:

- tomar por base uma observação mais aprofundada da actual situação e das evoluções em curso;

- preservar um equilíbrio global dos interesses das partes envolvidas, essencial para o interesse geral;

- velar pelo bom funcionamento do mercado único e pela resposta às exigências do alargamento;

- definir os papéis respectivos de legislador e de actor económico, nomeadamente no que toca à prevenção (abordagens voluntária e contratual).

As observações na especialidade que se seguem devem, pois, ser visas em função destes pressupostos.

3.3. Quanto à questão da exclusividade da directiva, o Comité considera preferível, no actual estádio da observação, preservar a coexistência do regime comum europeu, estabelecido pela directiva, e das disposições nacionais que, em certos casos, poderão ser mais exigentes. Pode colocar-se a questão de um eventual enquadramento europeu destas regulamentações nacionais, para evitar o agravamento de determinadas disparidades, mas isso requereria um estudo mais pormenorizado dos efeitos destas disparidades. O equilíbrio alcançado com a directiva não deverá, em nenhuma circunstância, ser posto em causa.

3.4. No que respeita ao ónus da prova, a directiva dispõe que o lesado está dispensado de alegar e provar a culpa do produtor, mas terá que alegar e provar o dano, o defeito e o nexo de causalidade entre ambos. O Comité considera que este dispositivo é globalmente equilibrado. Com efeito:

3.4.1. O nexo de causalidade é indispensável a um regime de responsabilidade não culposa, do qual é um elemento essencial. Participa directamente no equilíbrio da directiva e, no interesse de todas as partes interessadas, como tal, deverá ser preservado.

3.4.2. Este equilíbrio e a concepção jurídica que lhe é subjacente não são de modo algum compatíveis com um sistema de responsabilidade do tipo "responsabilidade pelas quotas de mercado" (market share liability), como o criado pela jurisprudência americana para alguns casos específicos. Não se justificaria a aplicação de um regime deste tipo no contexto europeu, pois a directiva de 1985 oferece, sempre, ao lesado a segurança jurídica da identificação de um responsável. Pelo contrário, um regime deste tipo abriria uma brecha no conceito de responsabilidade civil, para além de causar distorções na concorrência entre empresas em função das quotas de mercado. A sua aplicação dificultaria o accionamento de mecanismos de seguros para determinadas situações precisas. Por último, teria efeitos dissuasivos muito negativos na responsabilidade individual e na prevenção nas empresas, os quais importa, mais do nunca, promover.

3.4.3. As empresas deverão ser incentivadas a respeitar voluntariamente critérios de transparência, disponibilidade e atenção no tocante aos pontos de vista expressos pelo lesado. Deveria, ainda, procurar-se melhorar a posição do lesado na produção da prova de causalidade.

3.5. A causa de exclusão da responsabilidade constituída pelos riscos do desenvolvimento foi acolhida por dez dos quinze Estados-Membros. Nos cinco Estados-Membros em que esta causa de exclusão não existe, ainda não se verificou até ao presente qualquer caso prático em que a questão se tenha realmente colocado. O Comité é de opinião que a manutenção desta causa se justifica, nomeadamente, pela necessidade de preservar a capacidade de inovação da empresa, uma vez que o lesado poderá sempre alegar outro fundamento de responsabilidade. Para além disto, os riscos do desenvolvimento ou são impossíveis de cobrir através de um seguro ou o seguro requer o pagamento de prémios exorbitantes, penalizadores se não mesmo impraticáveis para as empresas, especialmente para as PME.

3.6. O Comité considera que o limite financeiro que os Estados-Membros podem fixar, a título facultativo, e que o foi efectivamente por três deles, não deverá ser alterado. O aumento deste limite poderia complicar o recurso aos seguros e a sua supressão tornaria, em princípio, o seguro ainda mais difícil.

3.7. O Comité considera que o prazo de caducidade de dez anos faz parte do equilíbrio global do regime comum instituído pela directiva e deverá ser mantido, dado que não fica excluída a possibilidade de fixar prazos mais longos com outros fundamentos. Se este prazo for aumentado, estabelecer-se-á uma lógica de socialização do risco, com as limitações colectivas e o peso financeiro que lhe são inerentes, o que poderá induzir as seguradoras a porem termo a determinados contratos.

3.8. O Comité é a favor de dispositivos de seguros que facilitem o ressarcimento dos danos, sublinhando, contudo, que a introdução de normas destinadas a tornar o seguro obrigatório colocaria problemas de custos. Medidas deste cariz comprometeriam a capacidade de inovação das empresas ao agravar exageradamente os custos, especialmente para as PME.

3.9. O âmbito de aplicação da directiva de 1985 abrange unicamente os produtos, tendo sido alargado aos produtos agrícolas não transformados em 1999. A responsabilidade pelos serviços defeituosos, em virtude da especificidade dos problemas que coloca, não é coberta pela directiva de 1985 e a Comissão prevê uma nova iniciativa para este efeito. Os imóveis, que também apresentam características muito específicas (sector altamente normalizado, multiplicidade de produtos integrados, imobilidade, etc.) também não se encontram abrangidos pela directiva, sendo essencialmente cobertos pela legislação nacional. Seria de toda a utilidade que os Estados-Membros aproveitassem esta ocasião, em que se procede ao necessário aprofundamento da observação do regime da responsabilidade civil na União Europeia, para efectuarem um levantamento actualizado das suas situações do ponto de vista jurídico, dos problemas específicos e da evolução deste sector.

3.10. Tudo visto, são diversas as razões que levam o Comité a adoptar, actualmente, uma atitude de prudência quanto à eventualidade de uma revisão da directiva de 1985:

- o equilíbrio alcançado pela directiva parece, como acima se referiu, globalmente satisfatório e importa evitar perturbá-lo mediante a introdução de alterações pontuais;

- o período de observação da aplicação da directiva ainda é demasiadamente curto, necessitando de ser completado;

- não se registaram, até ao presente, casos suficientemente significativos para justificarem claramente uma revisão da directiva;

- a adopção de nova legislação comunitária pressuporia a necessidade de recomeçar um longo e incerto processo nas instâncias parlamentares nacionais;

- a adopção do acervo comunitário pelos países candidatos à adesão impõe já sérias exigências a esses países e constitui mais um argumento a favor da estabilidade do regime europeu na fase actual.

3.11. No entanto, o Comité estima ser absolutamente necessário proceder activamente, com bases mais sólidas, a uma observação aprofundada da aplicação da directiva e da evolução dos regimes de responsabilidade civil nos vários Estados-Membros, mediante a instituição de um mecanismo eficaz de recolha destes dados e que, concomitantemente, se adoptem novas medidas destinadas a reforçar a política europeia de segurança e prevenção.

4. Recomendações para melhorar a observação e a prevenção

4.1. Na sequência do que acima foi dito sobre as dificuldades em avaliar a realidade actual das situações nacionais, o Comité sublinha que o acompanhamento da aplicação da directiva de 1985, da evolução dos regimes nacionais de responsabilidade civil e das iniciativas referentes à prevenção e ao ressarcimento de danos torna necessária a criação de instrumentos comuns de observação. A Comissão Europeia deveria fomentar este processo de observação que parece, desde logo, configurar-se como condição sine qua non para uma ulterior reforma da directiva.

4.2. Com esta finalidade, o Comité recomenda à Comissão que institua um observatório para esta situação, pragmático e operacional. Este observatório, no qual participariam os vários sectores interessados (designadamente administrações, profissões jurídicas, meios socioprofissionais, associações de consumidores), seria alimentado por um banco de dados acessível pela Internet, regularmente actualizado. Competir-lhe-ia verificar:

- a aplicação jurídica da directiva na União Europeia;

- os problemas específicos surgidos nos domínios e sectores não abrangidos pela directiva;

- as informações fornecidas pelos programas de promoção da segurança desenvolvidos a nível nacional ou comunitário, como o sistema EHLASS sobre os acidentes domésticos;

- a evolução, em termos comparativos, nos vários Estados-Membros, nomeadamente nos domínios novos ou que vão além do que prevê a directiva;

- a evolução, em especial, da jurisprudência nos diversos Estados-Membros;

- a situação, em termos comparativos, nos países candidatos à adesão e nos países do Espaço Económico Europeu;

- o impacto deste quadro jurídico e da sua evolução no funcionamento do mercado interno europeu.

4.3. A Comissão disporia, assim, de um instrumento de análise que lhe permitiria preparar, num prazo máximo de cinco anos, um relatório pormenorizado sobre o estado da aplicação da directiva e apresentar propostas fundamentadas para a actualizar e complementar.

4.4. O Comité sublinha igualmente o papel vital de uma política de prevenção eficaz e coordenada ao nível da União Europeia e dos Estados-Membros. Para tanto, deverão concorrer vários elementos:

4.4.1. O reforço da prevenção pressupõe a manutenção tanto dos incentivos nesse sentido, como de um sistema de responsabilidades suficientemente identificáveis constitui, para tanto, um importante contributo.

4.4.2. A nova directiva europeia sobre a segurança dos produtos, em preparação, deverá permitir dar melhores garantias de fiabilidade e de segurança, incluindo a retirada de produtos do mercado para evitar danos.

4.4.3. A normalização deverá ser objecto de maior desenvolvimento no plano europeu, em conformidade com as exigências essenciais das directivas, o que implica reforçar os meios ao dispor dos órgãos europeus de normalização, designadamente o Comité Europeu de Normalização (CEN), o Comité Europeu de Normalização Electrotécnica (Cenelec) e o Instituto Europeu de Normalização das Telecomunicações (ETSI).

4.4.4. As certificações e os reconhecimentos mútuos de certificações desempenham igualmente um papel essencial para melhorar a segurança dos produtos e a informação dos consumidores; também a este nível deverá ser realizado um esforço suplementar.

4.4.5. Os códigos de conduta, as campanhas de "objectivo" e de "garantia de qualidade", os dispositivos contratuais ao nível de empresa ou de sector hão-de também desempenhar um papel importante no quadro de uma política europeia de prevenção.

4.5. A formação deve igualmente ser melhorada, aos vários níveis:

- educação e formação geral, desde a escola e através dos vários ciclos de ensino;

- sensibilização e formação de todos os actores na empresa (empresários, quadros, trabalhadores, sindicatos, etc.) para as exigências de qualidade e de segurança dos produtos;

- formação dos cidadãos e dos consumidores, nomeadamente através de campanhas de informação;

- formação dos magistrados e das profissões jurídicas, também no tocante à directiva de 1985.

4.6. A garantia de ressarcimento dos danos pode ser melhorada desenvolvendo os sistemas de seguro. Isto implica poder aplicá-los a riscos identificáveis e homogéneos, nomeadamente no quadro específico de sectores profissionais. Surge igualmente como necessário aliar esta garantia de ressarcimento à prevenção e ao desenvolvimento de incentivos à responsabilização e à prevenção, o que leva a preferir a fórmula dos seguros ao recurso aos fundos de garantia.

5. Conclusões

5.1. O equilíbrio custo-benefício alcançado através da directiva de 1985 parece globalmente satisfatório, apesar das dificuldades em identificar bem todos os seus efeitos. A razão destas dificuldades prende-se com os atrasos verificados na aplicação da directiva e com as evoluções, por vezes muito diversas, dos regimes nacionais de âmbito mais vasto do que o regime comum, não obstante a aproximação operada através da directiva. Embora se não possa excluir a possibilidade de evolução da directiva no futuro, deverá, hoje, ser dada prioridade à preservação do equilíbrio geral já alcançado, a um melhor acompanhamento da aplicação da directiva e da evolução dos regimes nacionais e a uma melhor política comum de prevenção.

5.2. Com este propósito, o Comité recomenda à Comissão que institua um observatório para esta situação, com a participação dos vários sectores interessados (administrações, profissões jurídicas, meios socioprofissionais, associações de consumidores), por forma a apresentar, num prazo máximo de cinco anos um relatório pormenorizado sobre:

- a aplicação jurídica da directiva na União Europeia;

- a evolução e jurisprudência comparadas nos Estados-Membros, designadamente nos domínios novos ou que vão além do que prevê a directiva;

- a situação, em termos comparativos, nos países candidatos à adesão e nos países do Espaço Económico Europeu;

- o impacto deste quadro jurídico e da sua evolução no funcionamento do mercado interno europeu.

5.3. O Comité insiste ainda em que, no decurso deste período, a Comissão desenvolva uma política ambiciosa e coerente de prevenção ao nível europeu, que inclua:

- a actualização dos requisitos essenciais de segurança, através de directivas;

- o alargamento e o reforço da regulamentação comunitária;

- o desenvolvimento das certificações e dos reconhecimentos mútuos;

- a promoção dos códigos de conduta, dos dispositivos contratuais e das campanhas de promoção da qualidade e da segurança dos produtos;

- um maior apoio às acções de formação de todos os meios interessados.

Bruxelas, 1 de Março de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO L 210 de 7.8.1985, p. 29. NT: Esta directiva foi transporta para a ordem jurídica interna portuguesa pelo Dec. Lei n.o 383/89, de 6 de Novembro.