Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão sobre a resolução extrajudicial dos conflitos de consumo e a recomendação da Comissão relativa aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo"

(1999/C 198/11)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão "A resolução extrajudicial dos conflitos de consumo" e a sua "Recomendação relativa aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo" (COM(1998) 198 final, de 30.3.1998);

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 15 de Julho de 1998, de elaborar, nos termos do n.o 4 do artigo 198.o-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, um parecer sobre este tema e de incumbir a Comissão 5 "Política Social, Saúde Pública, Defesa dos Consumidores, Investigação e Turismo" dos correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 441/98 rev. 1) adoptado pela Comissão 5 em 26 de Janeiro de 1999 (relator: R. von Plottnitz),

adoptou, na 28.a reunião plenária, em 10 e 11 de Março de 1999 (sessão de 10 de Março), o presente parecer.

1. Introdução

Reportando-se às consultas efectuadas sobre o Livro Verde sobre o acesso dos consumidores à justiça e a resolução de litígios de consumo no mercado único(1) e ao subsequente Plano de Acção(2), a Comissão vem agora apresentar uma comunicação sobre "A resolução extrajudicial dos conflitos de consumo", bem como uma recomendação relativa aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo.

1.1. De acordo com a Comissão, é facto o acervo comunitário na área da protecção do consumidor ter aumentado consideravelmente, com a adopção de vários diplomas nesta matéria. Além disso, os Estados-Membros adoptaram - quer em sectores harmonizados a nível comunitário, quer noutros - um vasto conjunto de leis que concedem direitos específicos aos consumidores.

1.2. Contudo, constatam-se, em contrapartida, lacunas em termos comunitários no que diz respeito ao exercício efectivo e eficaz destes direitos pelos seus titulares. Um consumidor que pretenda fazer valer os seus direitos em tribunal vê-se sobretudo confrontado com os seguintes problemas:

- encargos resultantes da consulta jurídica, das custas judiciais ou da consulta de peritos;

- duração dos processos judiciais;

- barreiras de ordem psicológica resultantes da complexidade de procedimentos extremamente formalizados, bem como das dificuldades de compreensão daí decorrentes.

1.3. A Comissão verifica, ainda, que estes problemas, já existentes a nível nacional, se agudizam em litígios com dimensão internacional. No geral, os processos, considerando os nunca muito elevados valores em litígio, demoravam demasiado tempo a decidir, e os respectivos custos tinham perdido qualquer proporcionalidade com o valor do contencioso, com a consequência de muitos consumidores renunciarem a fazer valer os seus direitos em tribunal.

2. Vias para uma solução

Actualmente, debatem-se como possíveis soluções três vias que não se excluem mutuamente:

- a simplificação e a melhoria dos procedimentos judiciais;

- o reforço da comunicação entre os profissionais e os consumidores e

- o recurso a procedimentos extrajudiciais de resolução dos conflitos de consumo.

2.1. Constatando que as vias já existentes nos Estados-Membros para aplicação de procedimentos judiciais simplificados para pequenos litígios apresentam disparidades, a Comissão consagra a sua proposta ao domínio da resolução extrajudicial de litígios de consumo. É de saudar este facto, pois deste modo aborda-se a possibilidade do acesso simplificado do consumidor à justiça, bem como o reforço da comunicação entre os profissionais e os consumidores, sem se intervir, simultaneamente, nas estruturas estabelecidas dos procedimentos judiciais de cada país.

2.2. No que diz respeito à possibilidade de introdução de procedimentos extrajudiciais, a Comissão verifica que existe, actualmente, na Europa, uma multiplicidade de mecanismos extrajudiciais específicos para resolução de litígios de consumo, que abrange desde, por um lado, os procedimentos complementares ou prévios relativamente aos judiciais, como, por exemplo, a mediação ou a conciliação, até, por outro lado, aos mecanismos alternativos, por exemplo sob a forma da arbitragem.

2.2.1. A Comissão dá, ainda, por adquirido que também os procedimentos extrajudiciais devem oferecer um mínimo de garantias, de forma a assegurarem uma "boa justiça" e, sobretudo, reforçarem a confiança dos consumidores neste sistema.

2.3. Assim, a Comissão propõe na sua comunicação duas iniciativas destinadas a melhorar a situação existente (confusa para os cidadãos) do acesso dos consumidores à justiça:

2.3.1. Em primeiro lugar, a criação de um "formulário europeu de reclamação do consumidor", válido a nível nacional e transnacional, para melhorar a comunicação entre os consumidores e os profissionais com vista à resolução amigável dos conflitos imediatamente após a sua ocorrência.

Não se conseguindo chegar a uma solução por esta via, encara-se a possibilidade de usar o formulário para iniciar depois uma acção extrajudicial, eventualmente mediante simples depósito do formulário de reclamação. O formulário, cuja versão resultou de consultas com os Estados-Membros, foi concebido para "guiar" e orientar o consumidor na formulação do seu requerimento. Esta iniciativa é lançada a título de projecto-piloto por um espaço de dois anos.

2.3.2. Em segundo lugar, a consignação dos princípios propostos na recomendação da Comissão aplicáveis ao funcionamento dos organismos extrajudiciais responsáveis pela resolução de litígios de consumo.

A recomendação diz exclusivamente respeito a procedimentos que, independentemente da sua denominação, visem, mediante intervenção activa de um terceiro, chegar a soluções para a resolução dos litígios que sejam vinculativas para ambas as partes.

A Comissão estabelece para esse efeito os seguintes princípios:

2.3.2.1. O princípio da independência do organismo responsável pela arbitragem dos conflitos (de que serão garantia, nomeadamente, a competência da pessoa designada, a duração suficiente do seu mandato e a inexistência de laços entre ela e as partes).

2.3.2.2. O princípio da transparência do processo (a garantir, nomeadamente, mediante a obrigatoriedade de prestar informações sobre a competência material e territorial do organismo responsável pela resolução extrajudicial do conflito, as disposições processuais a respeitar, o custo do processo ou, ainda, o efeito jurídico da decisão, bem como mediante a publicação de relatórios periódicos sobre as decisões proferidas).

2.3.2.3. O princípio do contraditório.

2.3.2.4. O princípio da eficácia (a assegurar, nomeadamente, mediante a utilização no processo, a título facultativo, de um mandatário, a gratuitidade do processo ou a fixação de custos moderados, a rapidez da tramitação do processo e, ainda, a atribuição de extensos poderes de instrução do processo ao organismo responsável pela arbitragem do litígio).

2.3.2.5. O princípio da legalidade (a garantir mediante a observância das disposições imperativas de protecção do consumidor do Estado onde esteja sediado o organismo, bem como a obrigatoriedade de fundamentar a decisão).

O Comité das Regiões entende necessário introduzir a noção de que o órgão extrajudicial delibera submetendo-se plenamente não só à lei e ao Direito, mas também ao imperativo de equidade, se tal for o desejo dos interessados.

2.3.2.6. O princípio da liberdade (a assegurar preservando a possibilidade de recorrer ao tribunal mesmo em caso de compromisso de sentido contrário antes do litígio).

2.3.2.7. O princípio da representação por terceiros em qualquer fase do processo.

3. Observações na generalidade

3.1. A importância da protecção do consumidor para os cidadãos no mercado único

3.1.1. Subscrevendo a posição da Comissão de que a protecção do consumidor é matéria de que depende a "credibilidade da construção europeia", o CR sublinhou, no seu parecer de 17 de Maio de 1994(3) sobre o Livro Verde sobre "O acesso dos consumidores à justiça e a resolução dos litígios de consumo no Mercado Único", que o bom funcionamento do mercado interno requer que o cidadão europeu tenha suficiente confiança nele, sabendo que, na contingência de deparar com problemas, estes poderão ser solucionados por meio de um sistema de resolução de litígios rápido e eficaz.

Além disso, o Comité das Regiões sustentara, ainda, que a protecção do consumidor tinha adquirido uma nova dimensão "comunitária", especialmente no tocante a litígios transfronteiriços. Neste contexto, e uma vez que prevalece incerteza quanto ao alcance das garantias de protecção dos direitos dos consumidores, o CR solicitou à Comissão que desse prioridade ao tratamento da problemática do acesso dos consumidores à justiça e da resolução de litígios de consumo, para tal explorando a fundo as novas possibilidades abertas pelo artigo 129.o-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

3.1.2. Neste contexto, é de salientar que tanto com o Tratado da União Europeia, como ainda com o recente Tratado de Amsterdão (mediante o novo artigo 153.o), a protecção do consumidor tem sido, em comparação com a situação jurídica anterior, objecto de reforço consequente em ordem à obtenção e garantia de um elevado nível de protecção.

3.1.3. O mercado único trouxe vantagens para os consumidores, mas também, muito em especial, para os profissionais, o que é de saudar. O Comité considera que um consumidor do mercado interno europeu deve poder contar com um procedimento extrajudicial essencialmente unitário para a resolução de litígios de consumo. É também necessário que os consumidores e as suas associações e organizações conheçam melhor as possibilidades de agir tanto pelas vias judiciais como extrajudiciais. Por outro lado, seria útil conceber a adesão das empresas aos sistemas extrajudiciais de resolução de conflitos como símbolo de qualidade dos serviços que prestam.

3.2. Exame à luz dos n.o 2 e 3 do artigo 3.o-B do Tratado CE

Atendendo, designadamente, à necessidade de defesa das competências das pessoas colectivas territoriais locais e regionais, o "formulário europeu de reclamação do consumidor" e os princípios aplicáveis ao funcionamento dos organismos extrajudiciais para resolução dos conflitos devem ser examinados à luz dos n.os 2 e 3 do artigo 3.o-B do Tratado que institui a Comunidade Europeia (princípio da subsidiariedade e da proporcionalidade).

3.2.1. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a abordagem escolhida pela Comissão de conceber a execução das medidas propostas numa base voluntária e, sobretudo, numa base de projecto-piloto com a duração de dois anos.

3.2.2. O Comité considera que, apesar das iniciativas realizadas nos últimos anos a nível comunitário (poder-se-ia citar aqui a título de exemplo a directiva de 19 de Maio de 1998 relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores e a proposta de directiva relativa à venda e às garantias dos bens de consumo(4), o acervo comunitário ainda não se encontra tão desenvolvido, que se possa dar de barato o nível de protecção dos consumidores ser aproximadamente equivalente entre os Estados-Membros. Por outro lado, o Comité das Regiões reitera a opinião, já formulada a propósito do "Livro Verde", de que as disparidades existentes nas diferentes legislações nacionais reflectem igualmente uma rica pluralidade cultural de tradições regionais e nacionais, que deve ser, por princípio, conservada.

3.2.3. Neste contexto, o objectivo da Comissão ao apresentar a presente comunicação, de acentuar e promover consequentemente as possibilidades de resolução extrajudicial dos conflitos, é absolutamente de louvar. Tanto mais quanto, no parecer do CR, em número significativo de conflitos nacionais e, sobretudo, transfronteiriços, os custos e a duração dos procedimentos em tribunal se tornaram desproporcionados face ao valor dos litígios. Para além disso, os mecanismos de resolução extrajudicial dos litígios adaptam-se melhor aos aspectos particulares de cada caso individual e, deste modo, tendem a aumentar o grau de aceitação das partes envolvidas, tal como é demonstrado pelo impressionante êxito da arbitragem comercial internacional. Podem, além disso, contemplar outras particularidades das condições regionais e locais, tais como a estrutura da oferta e da procura de mercadorias e serviços de determinados tipos.

3.2.4. A proposta da Comissão de reforço da resolução extrajudicial dos conflitos vem, aliás, ao encontro de reflexões em curso e até de alguns regimes processuais já disponíveis em alguns Estados-Membros.

Assim, nos países escandinavos Dinamarca, Suécia e Finlândia, a maior parte dos conflitos de consumo são tratados em "comissões de reclamação do consumidor", as quais têm estatuto de autoridade administrativa e deliberam mediante procedimento escrito, cujas modalidades estão fixadas na lei.

A situação jurídica na Bélgica e nos Países Baixos caracteriza-se pela criação de "comissões de contencioso", as quais despacham igualmente os casos por escrito, sobretudo, e cujo parecer é vinculativo para as partes que se submeterem ao procedimento.

Por outro lado, no Reino Unido e na Irlanda existem, para determinados sectores económicos, os "private Ombudsmen", (mediadores particulares), os quais prestam, por exemplo, no sector dos bancos e dos seguros, serviços de arbitragem, estando sujeitos a determinados requisitos mínimos.

Em Espanha foi criado, em 1993, um sistema de arbitragem especial para questões do consumo ("sistema arbitral del consumo"), cujos tribunais arbitrais, constituídos de forma paritária, deliberam vinculativamente, sob a presidência de um representante da administração.

Em França, se o valor do litígio não ultrapassar os 13000 FF, existe a possibilidade de recorrer a um procedimento simplificado junto do "tribunal d'instance" mediante utilização de um formulário padrão.

Na Alemanha, os organismos de mediação e arbitragem existentes para o sector do comércio e da indústria resultaram de iniciativa das respectivas associações sectoriais, por vezes em cooperação com organismos correspondentes das associações dos consumidores. Encontram-se várias tipologias: a de mandato, dotado de poder legal de mediação (exemplo: câmaras de ofícios), a corporativa, com interesses tipicamente sectoriais (exemplo: órgãos arbitrais da indústria automobilística), a de protecção do consumidor, com oferta de serviços de mediação e de aconselhamento (exemplo: aconselhamento dos consumidores no caso de produtos defeituosos), bem como a de parceria, com a participação da associação da outra parte envolvida no litígio (exemplo: mediação de alugueres e rendas).

4. Observações na especialidade

4.1. Sobre o formulário europeu de reclamação do consumidor

4.1.1. Na medida em que a intenção do formulário único proposto pela Comissão é colocar o consumidor numa situação em que seja capaz de formular mais objectivamente o seu pedido e, deste modo, contribuir, mediante diálogo construtivo, para uma solução amigável do conflito, entende o Comité que é positivo o facto de a Comissão, ao contrário do avançado no seu Plano de Acção, abandonar a ideia de também utilizar formulários normalizados para iniciar a acção judicial necessária quando não se registe reacção da parte contrária. É de saudar a abordagem de limitar a utilização do formulário às acções extrajudiciais ou, por outra, deixar ao critério dos interessados a decisão de saber se o seu problema poderá ser resolvido através da utilização do mesmo.

4.1.2. Por outro lado, deve-se ter em atenção que a área dos conflitos de consumo é uma matéria complexa, podendo, casuisticamente, questionar-se se faz sentido que a exposição dos factos ou da reclamação apresentada pelo consumidor seja "formularizada" e, portanto, esquemática.

Uma análise mais pormenorizada do formulário mais revela que o consumidor é confrontado com respostas múltiplas e não exclusivas, como, por exemplo, no ponto I (Problemas encontrados), nos números 5, 6, 7, 26 e 27, relativamente à questão do cumprimento adequado do contrato ou, no ponto III (Pedido do consumidor), nos números 36, 39 e 45, no que diz respeito à reparação do prejuízo. Segundo o Comité das Regiões, não se pode excluir a hipótese de tal poder levar a hesitações da parte do requerente, especialmente se se tratar de alguém sem experiência em questões económicas e/ou jurídicas. Tal é ainda mais verdade se considerarmos que nas "instruções" do formulário se chama a atenção para o respectivo prazo de prescrição. Esta advertência - em si de saudar por constituir um sinal necessário - pode levar o consumidor a necessitar, já neste estádio, de aconselhamento profissional jurídico competente, principalmente nos conflitos transfronteiriços, em que há ainda a determinar o sistema jurídico nacional aplicável ao conflito. O consumidor pode necessitar de aconselhamento, por um lado, para evitar o perigo de possível prescrição da reclamação - na República Federal da Alemanha, por exemplo, o prazo para apresentar a queixa é de seis meses a contar da data de entrega da mercadoria, de acordo com o artigo 477.o do Código Civil (BGB) - ou, por outro lado, para poder avaliar a pertinência de eventual proposta de solução ou compromisso da parte contrária, tendo em conta o quadro legal. Devia tender-se em para que os organismos de consumidores nacionais ou regionais que fornecem os formulários de reclamação prestassem igualmente o serviço de aconselhamento jurídico necessário ao preenchimento dos mesmos.

4.1.3. Neste contexto, o CR apoia expressamente a prevista aplicação de um período de experiência de dois anos, de forma a avaliar a pertinência e o impacto da utilização do formulário a partir dos conhecimentos e da experiência que se granjearem. Deve-se ainda tomar em consideração os progressos efectuados em termos de aproximação material das legislações, do que é exemplo a proposta de directiva relativa à venda e às garantias dos bens de consumo acima mencionada. Por outro lado, o formulário omite a possibilidade de o consumidor propor ao profissional uma resolução extrajudicial do conflito subsidiariamente à solução amigável.

4.2. Sobre os princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo

4.2.1. Partindo do princípio de que um sistema extrajudicial de mediação de litígios que abranja todo o mercado único pressupõe, pelo menos, as primícias de uma estrutura homogénea para poder desempenhar correctamente a sua função, o CR apoia vivamente a proposta da Comissão de simplificar e aproximar os procedimentos extrajudiciais mediante a elaboração de determinados critérios mínimos a nível europeu. A fixação de princípios comuns para a resolução extrajudicial de litígios, bem como para os organismos que irão aplicar estes procedimentos, merece, como contributo adequado para a criação de um ambiente propício à resolução intracomunitária de conflitos de consumo, aprovação de princípio. E merece-a tanto mais, quanto estas opções não pretendem impedir nem dificultar o acesso do consumidor aos tribunais.

4.2.2. O CR concorda igualmente que a independência dos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial dos conflitos deve ser uma condição imprescindível. Deste ponto de vista, caberia determinar as instâncias extrajudiciais segundo o princípio de participação, excluindo os mecanismos "sectoriais" de solução de conflitos em que este princípio não é respeitado. Por isso, o CR considera essencial, até por uma questão de aceitação das decisões tomadas, que na composição dos órgãos de arbitragem e conciliação estejam representados os três principais actores do mercado: associações de consumidores, associações de empresários e administração; e que eles sejam presididos por uma pessoa independente com formação jurídica. Além disso, para garantir adequadamente o princípio da liberdade, especialmente a do consumidor, devia-se ter o cuidado de assegurar às partes um prazo suficientemente dilatado para permitir uma verificação correcta do resultado da arbitragem.

4.2.3. O CR considera que o objectivo do presente procedimento não pode, de modo algum, ser o de eliminar os mecanismos de resolução de conflitos existentes nos Estados-Membros e substituí-los por novas instituições harmonizadas. Os critérios mínimos recomendados devem, pelo contrário, ser utilizados para, quando necessário, habilitar os organismos de resolução extrajudicial de litígios já existentes nas regiões e municípios para os efeitos das propostas da Comissão. Segundo o CR, esta é a melhor forma de garantir que as particularidades locais e regionais continuem no futuro a ser adequadamente tomadas em consideração e que os recursos existentes sejam utilizados o mais eficientemente possível no interesse dos consumidores.

Em especial, não se devia interferir na esfera de acção de serviços de aconselhamento jurídico estatais ou municipais já existentes e que funcionem com êxito, tais como o "Öffentliche Rechtsauskunfts- und Vergleichsstelle" em Hamburgo e Bremen.

4.2.4. Por último, é de saudar, neste contexto, o esforço da Comissão para prever a criação de um banco de dados central para estes organismos, no interesse de uma maior transparência, bem como no intuito de conseguir a máxima divulgação possível dos mecanismos de resolução extrajudicial de conflitos.

O CR parte do princípio de que, seguindo uma das medidas respeitantes à aplicação do princípio de transparência estabelecido pela Comissão e procurando a uniformidade destes procedimentos na UE, as informações aí armazenadas permitam a difusão e o conhecimento das normas aplicáveis aos órgãos de resolução extrajudicial de litígios e bem assim das decisões que hajam tomado, ressalvada a privacidade das partes implicadas, e possam, de futuro, ser postas à disposição dos Estados-Membros, com comparticipação financeira da Comunidade para esse efeito.

4.2.5. Por outro lado, o Comité considera necessário que, de futuro, se recomende o envolvimento das associações de consumidores, de qualquer nível territorial, na defesa de um interesse colectivo nos procedimentos de resolução extrajudicial de litígios, não só para representar os consumidores, mas também para defender os interesse individuais de uma multiplicidade de consumidores afectados por idênticas relações de consumo no mercado interno europeu.

5. Conclusão

5.1. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a proposta da Comissão relativa à resolução extrajudicial de conflitos de consumo, todavia sublinhando, também, que a presente iniciativa deve começar por ser realizada - tal como proposto pela Comissão - como projecto-piloto com a duração de dois anos.

5.2. A criação de um procedimento de resolução extrajudicial de litígios de consumo no mercado interno é um importante contributo para a transparência dos direitos do cidadão resultantes do mercado único, que contribuirá, por sua vez, para aumentar a aceitação de que a integração europeia goza entre os cidadãos.

5.3. O Comité das Regiões continua a sustentar que deve continuar a não ser objectivo de futuras intervenções no domínio do acesso dos consumidores à justiça substituir mecanismos de resolução de conflitos estabelecidos nos Estados-Membros por novos organismos europeus. A ambição deve, antes, ser a de requalificar os organismos existentes, alinhando-os pelos critérios mínimos já desenvolvidos ou a desenvolver.

5.4. Por fim, o Comité das Regiões considera que as propostas em matéria de resolução extrajudicial de conflitos avançadas na presente comunicação da Comissão também deveriam receber incentivos adequados no plano financeiro. Nesta medida, apraz ao Comité que a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao enquadramento das actividades comunitárias em prol do consumidor, que prevê, designadamente, o apoio financeiro às políticas dos consumidores seguidas nos Estados-Membros, tenha sido adoptada em Dezembro de 1998. Haveria todo o interesse em que as correspondentes políticas de defesa do consumidor tivessem célere transposição prática.

Bruxelas, 10 de Março de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) COM(93) 576 final, de 16.11.1993.

(2) COM(96) 13 final, de 14.2.1996.

(3) CdR 47/94 - JO C 217 de 6.8.1994, p. 29.

(4) COM(95) 520 final.