Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que revoga a Ação Comum 98/700/JAI do Conselho, o Regulamento (UE) n.o 1052/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho»

Contributo da Comissão para a reunião dos Chefes de Estado e de Governo de 19 e 20 de setembro de 2018 em Salzburgo

[COM (2018) 631 final — 2018/0330 (COD)]

(2019/C 110/12)

Relator-geral: Antonello PEZZINI

Consulta Comissão, 29.10.2018 Parlamento Europeu, 22.10.2018 Base jurídica Artigo 304.o do TFUE Competência Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania Adoção em plenária 12.12.2018 Reunião plenária n.o 539 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 127/1/5

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité manifesta a convicção de que, num espaço de livre circulação, as fronteiras externas passam a ser fronteiras comuns, pelo que quem entra em qualquer parte do território da União entra no espaço comum de liberdade, segurança e justiça da União Europeia, com todos os direitos e obrigações que daí decorrem para os cidadãos e as instituições nacionais e europeias.

1.2. O CESE faz um apelo ingente para a melhoria da gestão das migrações, enfrentando, num esforço concertado com os Estados, as causas profundas que impelem as pessoas a buscar uma vida melhor fora da própria pátria.

1.3. O CESE recomenda que, na ausência de um quadro político definido e partilhado por todos os Estados-Membros em matéria de migração e ajuda ao desenvolvimento nos países de emigração, se prescinda da delegação de poderes na Comissão para a adoção de atos de definição autónoma.

1.4. O CESE defende com convicção a proposta de dotar a Agência do seu próprio braço operacional permanente, constituído por 10 000 efetivos operacionais, podendo dessa forma dispor, em cooperação com os Estados-Membros, das capacidades necessárias para: — proteger as fronteiras externas da UE; — evitar os movimentos irregulares; — gerir as migrações legais; — aplicar efetivamente os regressos dos migrantes em situação irregular.

1.5. O Comité recomenda que a cooperação necessária entre a Agência e as administrações nacionais, tradicionalmente responsáveis pelo controlo das fronteiras, seja definida e organizada a nível europeu.

1.6. É igualmente importante, no entender do CESE, prever uma definição clara e partilhada das missões da Agência por forma a evitar duplicações e conflitos de competências, bem como estabelecer a cadeia de comando entre os funcionários da Agência e os funcionários nacionais, sob o signo da clareza e da transparência.

1.7. O CESE recomenda que, em caso de desafios desproporcionados e específicos nas fronteiras externas, a Agência possa intervir a pedido de um Estado-Membro, organizando e coordenando intervenções rápidas nas fronteiras mediante o destacamento — acordado e coordenado com o Estado em causa, ao qual compete assegurar o controlo e a responsabilidade pela gestão — de equipas do corpo permanente, dotadas de equipamento moderno e próprio.

1.8. O CESE subscreve as recomendações dirigidas ao pessoal da Agência, tanto no atinente ao «respeito da vida humana» e às limitações à utilização de armas de fogo, como no que se refere à recusa ou à concessão de vistos na fronteira, tratando-se em ambos os casos de importantes prerrogativas das administrações responsáveis pela ordem pública nos Estados-Membros.

1.8.1. A este respeito, o Comité recomenda que os Estados-Membros possam invocar o princípio da subsidiariedade e que o estatuto dos funcionários da Agência imponha um nível elevado de obrigações, sobretudo no concernente às obrigações de confidencialidade.

1.9. O CESE recomenda vivamente o aprofundamento dos mecanismos de controlo constantes do anexo V, capítulo 3, da proposta, em caso de violação das regras por parte do pessoal. Os mecanismos deveriam prever a consulta dos tribunais da União.

1.10. Tendo em conta o papel que seria atribuído à Agência em caso de detenção das pessoas e do seu eventual repatriamento, o Comité recomenda a previsão de módulos de formação para o pessoal estatutário sobre o respeito dos direitos fundamentais.

1.11. O CESE reputa indispensável que a Agência consagre uma parcela substancial do orçamento à modernização do equipamento.

1.12. Segundo o CESE, a definição do ciclo político estratégico plurianual para a gestão europeia integrada das fronteiras deveria ficar a cargo do Parlamento Europeu e do Conselho, após consulta do Comité, enquanto o planeamento anual deveria ser delegado na Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, sob a obrigação de apresentar um relatório anual sobre as ações concluídas, as autorizações orçamentais e as missões efetuadas.

1.13. No que diz respeito à cooperação internacional, o Comité recomenda o estabelecimento de uma ligação estreita entre as ações previstas pela proposta de regulamento e o desenvolvimento de outras políticas relevantes, em particular com o Acordo de Cotonu.

1.14. O Comité recomenda o reforço do fórum consultivo que assiste a Agência no tocante à participação de organizações pertinentes e pede para também se associar a sociedade civil organizada às atividades do fórum, através do CESE.

2. Introdução

2.1. Num espaço de livre circulação, as fronteiras externas tornam-se fronteiras comuns, atualmente ao longo de mais de 50 000 quilómetros — num tal contexto, um problema de segurança num Estado-Membro ou nas suas fronteiras externas tem repercussões potenciais em todos os Estados-Membros.

2.1.1. Por conseguinte, a confiança mútua está na base de um espaço comum de liberdade, segurança e justiça, sobretudo à luz de novos desafios, ameaças generalizadas e fenómenos imprevisíveis, que exigem mais cooperação, intervenções de recursos qualificados e melhor informação — em essência, importa consubstanciar a solidariedade, que funde e potencia a soma dos valores de cada um dos Estados.

2.2. No Tratado de Lisboa, as disposições relativas às fronteiras constam do título V, parte III, do TFUE, no capítulo sobre as políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração, com o objetivo de criar um «sistema integrado de gestão das fronteiras externas», conforme previsto no artigo 77. o , n. o 1, alínea c), do TFUE. Estas disposições visam a criação de um «espaço de liberdade, segurança e justiça».

2.3. Da própria leitura dos Tratados se deduz que a uma livre circulação dos cidadãos dentro da União deve corresponder obrigatoriamente uma política comum em matéria de gestão e controlo das pessoas provenientes de países terceiros.

2.3.1. Tanto uma nova prorrogação dos controlos insuficientes atualmente realizados nas fronteiras externas como a reintrodução de novos controlos internos — em contramão ao sentido de marcha da história — imporiam custos económicos elevados à UE no seu conjunto, prejudicando gravemente o mercado único, que representa uma das maiores realizações da integração europeia.

2.4. A gestão europeia integrada das fronteiras, assente no modelo de controlo do acesso a quatro níveis, inclui: — medidas nos países terceiros, como as previstas no quadro da política comum de vistos; — medidas aplicadas junto dos países terceiros vizinhos; — medidas para um controlo melhorado e reforçado das fronteiras externas; — análise dos riscos e medidas no espaço Schengen e em matéria de regresso.

2.5. Após a criação inicial, em 2002-2003, de uma rede composta por peritos nacionais, sob a égide de um organismo comum de peritos denominado Comité Estratégico da Imigração, Fronteiras e Asilo (CEIFA) ( 1 ) , deu-se a criação da Frontex ( 2 ) , enquanto agência europeia de coordenação para o controlo das fronteiras.

2.6. Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira , com o objetivo de melhorar o controlo das fronteiras externas dos Estados-Membros e do espaço Schengen, a fim de: A agência de cooperação foi substituída em 2016 ( 3 ) , aproveitando a experiência da, com o objetivo de melhorar o controlo das fronteiras externas dos Estados-Membros e do espaço Schengen, a fim de: — elaborar avaliações da vulnerabilidade da capacidade de controlo das pessoas nas fronteiras pelos Estados-Membros; — organizar operações conjuntas e intervenções rápidas nas fronteiras para reforçar a capacidade dos Estados-Membros para controlar as fronteiras externas e fazer face aos desafios resultantes da imigração ilegal e da criminalidade organizada; — coadjuvar a Comissão na coordenação de equipas de apoio quando um Estado-Membro enfrenta pressões migratórias desproporcionadas em pontos específicos da fronteira externa; — assegurar uma resposta prática em situações que exijam uma intervenção urgente nas fronteiras externas; — prestar assistência técnica e operacional às operações de busca e salvamento de pessoas que se encontrem em perigo no mar, durante as operações de vigilância de fronteiras; — ajudar a criar uma reserva de intervenção rápida de, pelo menos, 1 500 guardas de fronteira — nomear agentes de ligação da Agência nos Estados-Membros; — organizar, coordenar e conduzir operações e intervenções de regresso; — promover a cooperação operacional entre Estados-Membros e países terceiros em matéria de gestão das fronteiras.

2.7. Desde a sua criação, em outubro de 2016, a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira tornou-se um centro nevrálgico da União para os regressos ( 4 ) , com capacidade para apoiar eficazmente os Estados-Membros nas operações de regresso de quem não tem direito de permanência na UE.

2.8. O Parlamento Europeu pronunciou-se sobre esta questão em várias resoluções e manifestou grande preocupação relativamente à aplicação do Regulamento (UE) 2016/1624 relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira; sublinhou ainda a necessidade de a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira conduzir operações polivalentes com o objetivo de responder à necessidade de dispor de meios de busca e salvamento marítimos ( 5 ) e de introduzir uma verdadeira estratégia de gestão integrada das fronteiras.

2.9. O Comité adotou uma resolução ( 6 ) em defesa do espaço Schengen, em que solicitou ao Conselho e aos Estados-Membros que garantissem o exercício da liberdade de circulação. Sublinhou igualmente num parecer ( 7 ) a necessidade de «maior transparência no que se refere à governação, às ações e à responsabilização da Agência».

2.10. O CESE também pôs um acento forte ( 8 ) na necessidade de intensificar «a cooperação entre a Agência de Fronteiras e as autoridades nacionais» e melhorar «a coordenação entre as diferentes agências e instituições com competência em matéria de controlos das fronteiras, vigilância costeira, segurança marítima, salvamento marítimo, alfândegas e pescas», salientando que a «melhoria da gestão das fronteiras externas deve ser adotada em complemento das reformas do sistema comum de asilo».

2.11. «Sempre que nas fronteiras externas, quer sejam marítimas ou terrestres, haja pessoas em situações que põem em risco a sua vida e segurança, a primeira obrigação da Guarda de Fronteiras, e das outras instituições que atuam em seu lugar, consiste em salvar a vida dessas pessoas e prestar-lhes a devida ajuda» ( 9 )

2.12. O CESE — como salientado na Agenda Europeia da Migração e no Pacto Global para Migrações Seguras, Ordeiras e Regulares ( 10 ) — realça com veemência a necessidade de melhorar a gestão da migração, abordando «as causas profundas que impelem as pessoas a buscar uma vida alhures».

3. Propostas da Comissão

3.1. A proposta da Comissão Europeia tem por objetivo reformar a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, instituindo as novas capacidades da Agência, em particular prevendo a criação do corpo permanente da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira e a aquisição de equipamento próprio para a Agência, nomeadamente a fim de permitir enfrentar de modo cabal outras funções, novas ou potenciais.

3.2. Com base nos custos totais do mandato atual e do futuro mandato — 1 220 milhões de EUR para o período 2019-2020, e 11 270 milhões de EUR para o período 2021-2027 —, a Comissão propõe criar, até 2020, um corpo permanente da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, dotado de poder executivo e composto por 10 000 agentes operacionais GEFC ( 11 ) , a fim de dotar a Agência de um braço operacional eficaz e eficiente e adaptar a atuação da Agência às necessidades operacionais.

3.3. A criação do corpo permanente deve ser integrada numa Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira plenamente funcional, em que os Estados-Membros, a União e as agências da UE ( 12 ) , em especial a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, estejam bem coordenados e trabalhem em prol de objetivos políticos comuns e partilhados.

3.4. As propostas excluem a Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido (excetuando eventuais possibilidades de cooperação a definir) do seu âmbito de aplicação, enquanto a sua aplicação a Gibraltar fica suspensa. Abrangem, em contrapartida, a Islândia, a Noruega, a Confederação Suíça e o Principado do Listenstaine, enquanto desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen.

4. Observações na generalidade

4.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) manifesta a convicção de que, num espaço de livre circulação, as fronteiras externas devem ser consideradas fronteiras comuns, pelo que quem entra em qualquer parte do território da União entra no seu espaço comum de liberdade, segurança e justiça, com todos os direitos e obrigações que daí decorrem.

4.2. O CESE considera que pecou por tardia a execução de um sistema integrado de gestão das fronteiras externas, conforme previsto no artigo 77. o , n. o 2, alínea d), do TFUE, em consonância com uma definição inadiável partilhada por todos os Estados-Membros.

4.3. O Comité perfilha o objetivo de, dotando a Agência de um braço operacional próprio e coerente, permitir que a UE disponha das capacidades necessárias para proteger as fronteiras externas, evitar os movimentos secundários e executar efetivamente o repatriamento dos migrantes em situação irregular.

4.4. O Comité foi a primeira instituição a propor a criação de uma guarda europeia de fronteiras ( 13 ) e concorda plenamente com o objetivo de garantir a segurança das fronteiras externas, mercê de um corpo permanente e uma gestão europeia eficaz e integrada das fronteiras externas. Num espírito de responsabilidade partilhada, a Agência deverá desempenhar um papel de acompanhamento regular da gestão das fronteiras externas, não só através do conhecimento da situação e da análise de riscos, mas também através da presença de peritos do seu próprio pessoal nos Estados-Membros.

4.5. O CESE entende que, em caso de desafios desproporcionados e específicos nas fronteiras externas, a Agência deve poder intervir a pedido de um Estado-Membro, organizando e coordenando intervenções rápidas nas fronteiras mediante o destacamento — acordado e coordenado com o Estado em causa, ao qual compete assegurar a responsabilidade principal pela gestão dos seus troços de fronteira externa — de equipas do corpo permanente da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira.

4.6. delegação permanente na Comissão do poder de adotar atos de definição autónoma das prioridades políticas e de orientações estratégicas para a gestão integrada das fronteiras. Apesar de considerar úteis as intervenções individuais da Agência, com base numa decisão da Comissão Europeia, «em situações de urgência e de acordo com um procedimento transparente que preveja a informação imediata dos legisladores europeus» ( 14 ) , o Comité considera prematura — na ausência de um quadro definido e comum a todos os Estados-Membros sobre uma política de migração da União e de ajuda ao desenvolvimento nos países de emigração — ado poder de adotar atos de definição autónoma das prioridades políticas e de orientações estratégicas para a gestão integrada das fronteiras.

4.7. Em contrapartida, o Comité acolhe com agrado a oportunidade de atribuir à Comissão competências de execução no que se refere ao manual relativo ao Eurosur e ao FADO, as normas comuns para os quadros de situação e para a gestão dos riscos, bem como para o apoio financeiro ao corpo permanente.

4.8. Segundo o CESE, a definição do ciclo político estratégico plurianual para a gestão europeia integrada das fronteiras deveria ficar a cargo do Parlamento Europeu e do Conselho, após consulta do Comité, enquanto o planeamento anual seria delegado na Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, de acordo com um roteiro estabelecido pelo conselho de administração da Agência, sob reserva de apresentar um relatório anual sobre as ações concluídas, as autorizações orçamentais e as missões efetuadas.

4.9. O Comité considera importante reforçar o fórum consultivo para assistir o diretor executivo e o conselho de administração da Agência no tocante aos direitos fundamentais e à aplicação do ciclo político estratégico plurianual, com a participação do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e de outras organizações relevantes; solicita ainda que a sociedade civil organizada também possa participar nas atividades do fórum através do CESE.

5. Observações na especialidade

5.1. O CESE recomenda vivamente o aprofundamento dos mecanismos de controlo constantes do anexo V da proposta no atinente quer à utilização de armas de fogo, quer à recusa ou à concessão de vistos na fronteira, tratando-se em ambos os casos de importantes prerrogativas das administrações responsáveis pela ordem pública nos Estados-Membros.

5.1.1. Objeto de atenção deverão ser também os anexos III e V, a fim de assegurar a coerência entre a legislação nacional e europeia, visando evitar divergências de comportamento entre agentes que operam no mesmo local em igualdade de circunstâncias em termos de competências e qualificações, mas estão sujeitos a diferentes regras de empenhamento.

5.2. Há que garantir de forma explícita o nível de obrigações previsto nos Estados-Membros, em particular no tocante à confidencialidade.

5.3. Atendendo à coexistência de diferentes coortes de funcionários fronteiriços — afetos a serviços aduaneiros, fitossanitários, de segurança, financeiros, de imigração e regresso, de mediação cultural, no domínio dos direitos fundamentais, pessoal do EASO, agentes do ETIAS, analistas do Eurosur, agentes de ligação, para além do pessoal dos serviços de fronteira dos Estados-Membros e da Agência —, o CESE reputa indispensável que a UE preveja módulos de formação permanente entre agências e entre corpos de intervenção ( 15 )

5.4. Importa igualmente garantir que não há discriminação em termos de tratamento e de condições de trabalho entre o corpo da Agência e os corpos nacionais, em relação a efetivos com a mesma formação, competências e qualificações que estão a exercer as mesmas funções.

5.5. No que diz respeito à cooperação internacional, o Comité recomenda que se estabeleça uma ligação estreita entre as ações previstas na proposta de regulamento e as outras políticas pertinentes, bem como com as ações relativas aos acordos económicos e comerciais e, em particular, no âmbito do diálogo entre a UE e os países ACP ao abrigo do Acordo de Cotonu.

Bruxelas, 12 de dezembro de 2018. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Luca JAHIER

(1) Comité Estratégico da Imigração, Fronteiras e Asilo (CEIFA).

(2) Organismo criado pelo Regulamento (CE) n.o 2007/2004 (JO L 349 de 25.11.2004, p. 1), posteriormente alterado pelos Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho (CE) n.o 863/2007 (JO L 199 de 31.7.2007, p. 30), (UE) n.o 1168/2011 (JO L 304 de 22.11.2011, p. 1) e (UE) n.o 1052/2013 (JO L 295 de 6.11.2013, p. 11).

(3) Com o Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 251 de 6.11.2016, p. 1), que entrou em vigor em 6 de outubro de 2016.

(4) Até à data, a UE celebrou 17 acordos de readmissão. O Acordo de Cotonu (que enquadra as relações da UE com 79 países de África, das Caraíbas e do Pacífico) inclui também disposições sobre o repatriamento dos migrantes irregulares.

(5) Regulamento (UE) n.o 656/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 189 de 27.6.2014, p. 93).

(6) JO C 133 de 14.4.2016, p. 1.

(7) JO C 303 de 19.8.2016, p. 109.

(8) Ver nota de rodapé n.o 7.

(9) Ibidem.

(10) https://www.iom.int/global-compact-migration.

(11) Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira.

(12) Ver, nomeadamente, a Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA), a Agência Europeia de Controlo das Pescas (AECP), o Centro de Satélites da União Europeia, a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) e a Agência Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA).

(13) JO C 128 de 18.5.2010, p. 29, JO C 303 de 19.8.2016, p. 109, Parecer do CESE — Fundo para o Asilo e a Migração (FAM) e Fundo para a Gestão Integrada das Fronteiras (SOC/60, JO C 62 de 15.2.2019, p. 184).

(14) Ver nota de rodapé n.o 7.

(15) O artigo 69.o prevê a cooperação da Agência GEFC com outras doze agências e serviços da União.