Contexto político

O mundo de hoje é muito diferente do mundo de 2002 quando o Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente (PAA)[1] foi adoptado. O mundo está a recuperar de uma profunda crise financeira e económica que demonstra claramente os riscos sistémicos de uma manutenção do statu quo acrítica. Tal aponta uma vez mais para a importância dos conceitos de crescimento ecológico e de economia hipocarbónica e eficiente em termos de recursos, que possa ser considerada como proporcionando orientações adequadas para uma política de transformação económica a longo prazo a nível mundial.

A actual agenda da UE oferece muitas oportunidades para a política de ambiente evoluir nesse sentido. A Estratégia Europa 2020[2], com a importância que atribui à eficiência na utilização dos recursos, e a governação económica sob a forma do Semestre Europeu são enquadramentos eficazes para garantir que os objectivos ambientais sejam integrados na agenda socioeconómica geral da UE. A Comissão adoptou recentemente uma nova e ambiciosa estratégia[3] para travar, até 2020, a perda de biodiversidade e de serviços ecossistémicos na UE, bem como uma Comunicação sobre os preparativos para a Conferência do Rio+20[4]. Adoptou também recentemente um Roteiro para a transição para uma economia hipocarbónica em 2050[5], um Livro Branco sobre os Transportes[6], e Comunicações sobre Energia 2020[7] e um Plano de Eficiência Energética de 2011[8]. A Comissão prevê também adoptar em 2011 um Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização dos Recursos. A agenda para 2012 inclui uma matriz para a política da água e a revisão do Plano de Acção para um Consumo e Produção Sustentáveis e uma Política Industrial Sustentável[9]. Está prevista a revisão da política de qualidade do ar em 2013. A Comissão apresentou propostas relativas ao próximo quadro financeiro plurianual e está a preparar propostas para a reforma da política agrícola comum (PAC), da política comum da pesca (PCP) e da política de coesão (PC).

Todas estas novas iniciativas complementarão a legislação em vigor em matéria de ambiente, que foi consolidada nos últimos anos e abrange praticamente todos os domínios do ambiente, com excepção dos solos. Uma vez correctamente aplicada – e a Comunicação da Comissão sobre a aplicação da legislação ambiental da UE, a adoptar em 2011, deverá ajudar - esta legislação contribuirá para proteger o ambiente e limitar as consequências negativas na saúde.

Os Programas de Acção em matéria de Ambiente têm guiado o desenvolvimento da política de ambiente da UE desde o início da década de 1970 e o 6.º PAA deve ser visto como fazendo parte de um processo contínuo ao longo de quase 40 anos. O 6.º PAA foi o primeiro programa de acção em matéria de ambiente a ser aprovado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu pelo procedimento de co-decisão. O seu período de vigência abrangeu dois alargamentos em que se verificou um aumento da Comunidade de quinze Estados-Membros para uma União de vinte e sete e ao longo do qual tem sido promovido um maior nível de protecção do ambiente decorrente da aplicação da legislação da UE nesta matéria.

A presente Comunicação apresenta uma avaliação final do Programa, que dá uma visão clara da definição de políticas ambientais no presente e no futuro.

CONSTATAÇÕES GERAIS

A presente avaliação final baseia-se numa avaliação externa, nos resultados de uma consulta pública[10] e no relatório da AEA «O Ambiente na Europa - Estado e Perspectivas 2010» (SOER 2010)[11].

Desde o início que é reconhecido que o 6.º PAA tem sido um dos motores da política de ambiente, mas que não é fácil destrinçar as respectivas contribuições. Por conseguinte, a abordagem adoptada na presente avaliação foi pragmática, consistindo numa avaliação das diferentes fontes supramencionadas, a fim de distinguir as realizações e deficiências mais relevantes para os vários objectivos e metas definidos no 6.º PAA.

Não obstante estas dificuldades, a conclusão geral da presente avaliação final é que, em termos de balanço, o 6.º PAA foi útil na medida em que proporcionou um quadro abrangente para a política de ambiente. A grande maioria das acções previstas no Programa foi ou está em vias de ser concluída.

A preparação do Programa proporcionou aos diversos intervenientes a oportunidade para um completo levantamento e uma melhor compreensão da política de ambiente da UE no seu conjunto. Uma vez que foi aprovado no âmbito do procedimento de co-decisão, as partes interessadas consideram-no como tendo uma maior legitimidade do que programas anteriores. Tal contribuiu para criar uma mais ampla sensação de apropriação quanto às propostas políticas subsequentes. Muitas partes interessadas consideram o 6.º PAA um ponto de referência, não só a nível nacional, mas também, em alguns Estados-Membros, a nível local e regional, a partir do qual a política de ambiente pode ser defendida face a exigências de políticas concorrentes, a fim de garantir um financiamento adequado e proporcionar previsibilidade para as empresas no que diz respeito à evolução da política futura.

As sete Estratégias Temáticas[12] do 6.º PAA - Ar, Pesticidas, Prevenção e Reciclagem de Resíduos, Recursos Naturais, Solo, Ambiente Marinho e Ambiente Urbano – foram desenvolvidas com vista a reforçar a integração das políticas e a melhorar a base de conhecimentos. Embora os progressos tenham variado nos domínios abrangidos pelas estratégias temáticas, em alguns casos a sua preparação contribuiu para gerar vontade política para a adopção de objectivos e calendários efectivos, e a sua subsequente implementação. Foi assim incentivada uma abordagem mais holística da política de ambiente e estabeleceu-se um consenso sobre a melhor forma de proceder tendo em conta as preocupações no que diz respeito a competências ou à inexistência de dados suficientemente sólidos. As estratégias em matéria de meio marinho, solo, urbanismo e recursos são consideradas pelas partes interessadas como tendo proporcionado o maior dinamismo. Algumas destas estratégias deram mesmo origem a instrumentos legislativos específicos. Os diplomas relativos ao ar, pesticidas e prevenção e reciclagem de resíduos incidiram num maior grau na revisão das medidas em vigor a fim de melhorar a coerência e colmatar lacunas específicas.

No entanto, as provas da capacidade do 6.º PAA para exercer um efeito de alavanca na adopção de instrumentos ambientais específicos não são conclusivas. Os progressos variáveis verificados na realização dos objectivos fixados no 6.º PAA podem, em parte, ser explicados pela concepção do Programa, especialmente à luz dos respectivos níveis de ambição nos diferentes domínio temáticos. Por exemplo, os objectivos estabelecidos no domínio das alterações climáticas foram posteriormente ultrapassados pela evolução dinâmica da política nesse domínio que não foi impulsionada pelo 6.º PAA. Em contrapartida, o objectivo de biodiversidade para 2010 não foi atingido, dado que ao forte compromisso inicial dos Estados-Membros não corresponderam meios adequados.

Embora a intenção do Tratado seja que os programas de acção em matéria de ambiente se devem centrar em objectivos prioritários, o procedimento de co-decisão resultou num 6.º PAA com um grande número de acções, variando tanto em termos de âmbito como de efeitos. Esta situação, associada à ausência de uma visão a mais longo prazo, comprometeu a capacidade do Programa para transmitir uma mensagem clara que teria contribuído para manter o seu perfil de forma mais eficaz ao longo de toda a sua vigência. As estratégias temáticas foram desenvolvidas com custos significativos em termos de tempo e de recursos humanos, tendo a última estratégia sido adoptada em 2006. Um factor limitativo tem sido também uma inadequada implementação e controlo do cumprimento da legislação de ambiente da UE.

A escala temporal de dez anos do 6.º PAA nem sempre foi adequada. Provou ser suficientemente longa para abranger a formulação e adopção de políticas e as fases iniciais de implementação em alguns domínios (por exemplo, resíduos). Noutros (por exemplo, recursos e biodiversidade) revelou ser demasiado curta devido à necessidade de mais informações ou devido a outros obstáculos. Por último, em termos de financiamento, embora o 6.º PAA tenha influenciado o quadro financeiro plurianual de 2007-2013[13], a calendarização da sua adopção em 2002 foi demasiado tardia para o período de 2000-2007[14].

DOMÍNIOS PRIORITÁRIOS

A presente secção apresenta uma avaliação mais pormenorizada dos domínios prioritários do 6.º PAA - natureza e biodiversidade, ambiente e saúde, recursos naturais e resíduos, alterações climáticas e questões internacionais – em termos da sua contribuição, das realizações, das deficiências da política de ambiente durante o período e dos ensinamentos adquiridos.

Natureza e biodiversidade

Contribuição: Em matéria de natureza e biodiversidade, o 6.º PAA incentivou o desenvolvimento das Estratégias Temáticas sobre Protecção do Solo e Protecção e Conservação do Ambiente Marinho. Apontou a necessidade de criar uma base de conhecimentos mais sólida, de melhorar o financiamento e de intensificar as actividades em curso. Procurou promover a sensibilização política no domínio da natureza e da biodiversidade para um nível semelhante ao de outras questões ambientais, em especial as alterações climáticas, e sublinhou a necessidade de melhorar o reconhecimento do valor económico da biodiversidade e dos serviços ecossistémicos no processo político.

Realizações: A Rede Natura 2000 de sítios protegidos foi alargada abrangendo actualmente cerca de 17% da superfície terrestre total da UE, enquanto a Estratégia Temática sobre a Protecção do Solo12 salientou a importância do solo com um recurso-chave e como um factor de protecção da biodiversidade. A Estratégia Temática sobre a Protecção e Conservação do Ambiente Marinho estabeleceu as bases para a protecção da biodiversidade marinha, ao mesmo tempo que se verificava uma diminuição da poluição dos rios e lagos provocada por nitratos e fósforo. Além disso, o desenvolvimento da base de conhecimentos foi uma importante força motriz, tendo, por exemplo, a Iniciativa TEEB (Economia dos Ecossistemas e Biodiversidade)[15] reforçado o processo em curso de atribuição de um valor monetário para o capital natural e os serviços ecossistémicos. O nível de referência da biodiversidade de 2010 da UE constituirá uma referência e a SEBI 2010 (Racionalização dos Indicadores Europeus da Biodiversidade para 2010)[16] actualizada será fundamental para aferir os progressos futuros. Por último, foi recentemente adoptada uma nova estratégia decenal para a protecção da biodiversidade.3

Deficiências: Não foi atingido o objectivo geral do 6.º PAA que visava suster o declínio da biodiversidade até 2010 e a tendência geral dos indicadores mais relevantes da biodiversidade tem sido negativa, embora com variações regionais significativas, por exemplo, no que diz respeito ao abandono das terras, à fragmentação de habitats resultante do desenvolvimento das infra-estruturas de transporte, à expansão urbana e a práticas agrícolas inadequadas. Uma parte substancial das águas doces da Europa está em risco de não atingir um bom estado até 201511. Das mais de 10 000 espécies não endógenas na UE, estima-se que 10-15% têm impactos negativos na natureza e na biodiversidade. As avaliações biogeográficas pormenorizadas das espécies e tipos de habitats europeus enumerados na Directiva Habitats[17] indicam que apenas 17% dos tipos de habitats e de espécies apresentam um «estado de conservação favorável»[18]. O desenvolvimento de uma rede de zonas marinhas protegidas tem sido lento, representando os sítios designados cerca de 6% das espécies e 10% dos habitats até à data. Apesar de ter salientado a utilização sustentável do solo como uma prioridade no 6.º PAA, o Conselho não foi capaz de progredir nesta matéria, em especial mediante a adopção da proposta de Directiva-Quadro Solos[19]. Este facto tem até à data limitado a capacidade para atingir o objectivo do 6.º PAA sobre práticas de gestão do solo na UE.

Ensinamentos adquiridos: Poder-se-iam ter verificado maiores progressos no sentido de atingir o objectivo de suster o declínio da biodiversidade até 2010 se este tivesse sido alvo da necessária atenção política e de compromissos financeiros tanto da UE como dos Estados-Membros.

Ambiente e saúde

Contribuição: O 6.º PAA proporcionou um útil exercício de levantamento dos compromissos existentes e das acções previstas e deu uma maior ênfase às ligações entre os factores ambientais e a saúde humana. Contribuiu para promover acções que, de outra forma, poderiam não se ter realizado, por exemplo, sobre o ambiente urbano, ou que poderiam ter demorado mais tempo ou ter sido menos abrangentes sem o impulso do Programa, como, por exemplo, em relação aos pesticidas. A Estratégia Temática sobre Poluição Atmosférica de 200512 estabeleceu um quadro metodológico abrangente e holístico assente numa sólida base de conhecimentos que continua a constituir a base para a política integrada em matéria de qualidade do ar.

Realizações: Embora a protecção da saúde humana tenha sido um objectivo de muitas políticas de ambiente, por exemplo sobre o ar, a água e os produtos químicos, o Plano de Acção Ambiente e Saúde 2004-2010[20] contribuiu para uma maior sensibilização e informação sobre as relações entre o ambiente e a saúde. Foi adoptada legislação abrangente no domínio dos produtos químicos, pesticidas e água, embora os longos períodos de implementação impliquem que pode demorar tempo até produzirem resultados. Os níveis de SO2, NOx e chumbo no ar têm diminuído ao longo dos últimos nove anos. Além disso, foram tomadas novas medidas fora do âmbito do 6.º PAA, reflectindo as alterações nas prioridades das políticas devido a riscos acrescidos de escassez de água e de incêndios florestais.

Deficiências: É improvável que seja plenamente atingido o objectivo do 6.º PAA de, no período de uma geração, a produção e a utilização dos produtos químicos se processar apenas de formas que não tenham um impacto negativo significativo na saúde e no ambiente. Além disso, são ainda escassos os dados sobre as concentrações de produtos químicos no ambiente e no ser humano, bem como sobre os efeitos da exposição a misturas complexas de produtos químicos. A Estratégia Temática sobre Ambiente Urbano12 não parece ter tido um impacto significativo na realização do objectivo do 6.º PAA de melhoria da qualidade do ambiente urbano. As partículas em suspensão e o ozono continuam a suscitar grandes preocupações, continuando em particular as concentrações de PM10 em muitas zonas urbanas da UE a contribuir significativamente para mortes precoces e para incapacidades decorrentes de doenças respiratórias, doenças cardiovasculares e cancro. Estima-se que cerca de 40% da população da UE vive em zonas urbanas com níveis de ruído nocturno superiores aos níveis recomendados pela OMS. O acesso a água de qualidade satisfatória é insuficiente e representa um risco para a saúde em algumas zonas rurais.

Verifica-se igualmente uma série de lacunas na legislação - não exclusivamente na legislação de ambiente - por exemplo no que se refere ao ar interior (dado que se estima que os cidadãos europeus passam cerca de 90% do seu tempo em recintos fechados), e às emissões provenientes de aparelhos domésticos e comerciais. Além disso, os valores-limite de emissão nacionais têm ainda de ser revistos e o excesso de deposição de azoto atmosférico continua a ser um problema em toda a UE.

Ensinamentos adquiridos: É necessário prestar mais atenção ao apoio à implementação tanto a nível nacional como regional. Os resultados da investigação e informações sobre os impactos da qualidade do ambiente na saúde deveriam ser objecto de uma melhor integração no objectivo político mais vasto de melhoria da saúde pública. As questões ligadas ao ambiente urbano têm de se reflectir melhor no desenvolvimento de políticas, dado que perto de 75% da população da UE reside em zonas urbanas.

Recursos naturais e resíduos

Contribuição: O 6.º PAA intensificou a ligação entre a política de resíduos e a política de recursos e contribuiu para reforçar a gestão de resíduos e avançar para uma política baseada num consumo e produção sustentáveis. A Estratégia Temática sobre Utilização Sustentável de Recursos Naturais12 inspirou uma investigação mais aprofundada, levou à criação de novos fóruns[21] e formou o núcleo dos trabalhos em curso sobre a eficiência na utilização dos recursos. A Estratégia Temática sobre a Prevenção e Reciclagem de Resíduos12 proporcionou um quadro estratégico comum para a legislação da UE nesta matéria.

Realizações: A utilização dos recursos já não está a aumentar ao mesmo ritmo que o crescimento económico. O Plano de Acção para um Consumo e Produção Sustentáveis e uma Política Industrial Sustentável12 estabeleceu uma série integrada de medidas aplicáveis a produtos manufacturados europeus ecológicos, entre as quais a criação de uma plataforma multilateral - o Fórum dos Retalhistas - destinado a influenciar um consumo mais sustentável. As medidas adoptadas recentemente, como a Directiva Concepção Ecológica[22], o Regulamento Rótulo Ecológico revisto e a Iniciativa Contratos Públicos Ecológicos destinam-se a ter um impacto positivo na utilização dos recursos no futuro.

A legislação em matéria de resíduos foi também significativamente modernizada e simplificada a fim de satisfazer melhor os grandes objectivos fixados no 6.º PAA. A legislação neste domínio foi alargada com a integração da análise do ciclo de vida, o estabelecimento de objectivos de reutilização, reciclagem e valorização e a redução da perigosidade de determinados resíduos. A quantidade de substâncias potencialmente prejudiciais no domínio da electrónica que são colocadas no mercado da UE já tinha sido substancialmente reduzida em resultado da Directiva Restrição do Uso de determinadas Substâncias Perigosas em Equipamentos Eléctricos e Electrónicos[23].

Deficiências: Em termos absolutos, a utilização de recursos continua a aumentar, o que não é compatível com o objectivo de respeitar a capacidade de carga do ambiente a longo prazo. Continuam a verificar-se diferenças substanciais na produtividade dos recursos entre os Estados-Membros. Observa-se também uma dependência crescente das importações, as quais representam actualmente 20% de todos os recursos consumidos e cujo impacto é em grande parte desconhecido.

Em contraste com o objectivo do 6.º PAA de redução do volume geral de resíduos produzidos na UE, afigura-se que a produção de resíduos terá, na melhor das hipóteses, estabilizado e que estará talvez mesmo a aumentar. Embora a Directiva-Quadro Resíduos coloque uma maior ênfase na prevenção de resíduos do que anteriormente, a ausência de uma base de conhecimentos suficientemente sólida e diferentes circunstâncias a nível nacional não permitem a definição de medidas ou objectivos mais tangíveis.

Ensinamentos adquiridos: Considera-se que os alimentos e as bebidas, o transporte privado e a habitação representam 70% a 80% do impacto ambiental da UE no consumo[24]. Além disso, estima-se que mais de 80% de todos os impactos ambientais relacionados com os produtos são determinados durante a fase de concepção dos mesmos11. É necessário prestar maior atenção a estes sectores e à concepção ecológica a fim de incidir nos impactos ambientais do comportamento e actividades humanas. A implementação da legislação em matéria de resíduos continua a representar um desafio, especialmente à medida que aumenta o comércio de resíduos.

Alterações climáticas

Contribuição: Embora o 6.º PAA tenha dado um contributo no domínio das alterações climáticas, sobretudo mediante o estabelecimento de prioridades e a mobilização de um apoio institucional mais amplo, outros factores externos foram mais incisivos, como por exemplo a evolução da situação internacional, a sensibilização do público, o Relatório Stern sobre a economia das alterações climáticas e os custos da inacção, o Quarto Relatório de Avaliação do IPCC, que proporcionou uma base científica sólida para a acção climática, as preocupações geopolíticas sobre a dependência face aos combustíveis fósseis, os preços da energia e a segurança energética e indícios crescentes dos efeitos das alterações climáticas em todo o mundo e os seus custos associados, devido nomeadamente ao aumento das condições meteorológicas extremas em muitas partes do mundo.

Realizações: Embora não se tenham concretizado as ambições no que diz respeito à acção da comunidade internacional, os objectivos e ambições do 6.º PAA relativos às metas e progressos a nível da UE foram excedidos. O Pacote Clima e Energia de 2007 fixou objectivos para 2020 relativos à redução das emissões de gases com efeito de estufa, à quota de energias renováveis e à eficiência energética. O Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE de 2005[25] fixou um preço para o carbono e as Directivas Nitratos e Aterros[26] permitiram reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (GEE). Verificou-se a emergência de um novo domínio – a adaptação – no processo de decisão de políticas. Foi adoptada a Directiva Armazenamento Geológico de Dióxido de Carbono[27], embora não no âmbito do 6.º PAA. Em geral, os objectivos quantificáveis vinculativos, como os do Protocolo de Quioto de redução das emissões em 8% até 2012, serão ultrapassados.

Deficiências: Os objectivos quantificáveis, como o objectivo de 12% de energias renováveis no consumo total de energia até 2010[28], representavam aspirações e foram mais difíceis de atingir. Além disso, o aumento das emissões de gases com efeito de estufa no sector dos transportes continua a estar estreitamente associado ao crescimento económico11. As emissões decorrentes de hidrofluorocarbonetos também aumentaram entre 1990 e 200811, mas continuam a não estar regulamentadas a nível internacional.

Ensinamentos adquiridos: O 6.º PAA contribuiu para estimular um maior interesse público por esta matéria. No entanto, o que se revelou mais importante foi a capacidade de justificar a necessidade de acção de uma forma clara em termos de custos e benefícios, bem como o empenhamento político a nível de Chefes de Estado da UE para os objectivos-chave da política neste domínio.

Questões internacionais

Contribuição: O 6.º PAA reiterou os compromissos da UE em matéria de: a) integração das considerações ambientais em todas as relações externas da UE e b) dimensão externa da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE.

Realizações: Os compromissos internacionais da UE no âmbito da Convenção sobre a Diversidade Biológica e do Acordo de Nagoya de 2010 sobre objectivos em matéria de biodiversidade contribuíram recentemente para impulsionar a acção neste domínio a nível internacional, e alguns outros acordos multilaterais em matéria de ambiente, como a Convenção de Roterdão (PIC)[29], bem como a Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POP)[30], têm também tido um êxito notável. A UE também tem promovido activamente a coordenação entre as alterações climáticas e a biodiversidade a nível internacional. Têm sido incluídos capítulos sobre desenvolvimento sustentável em acordos de comércio livre e têm sido reduzidos os entraves ao comércio de bens e serviços ambientais. Por último, mas não menos importante, a UE exerceu um forte impacto global com a sua legislação ambiental, uma vez que os países que exportam para a UE tiveram de adoptar as normas da UE aplicáveis ao produtos.

Deficiências: Apesar dos esforços da UE para reforçar a cooperação multilateral e demonstrar o seu empenhamento no cumprimento das convenções e acordos internacionais, verificaram-se poucos progressos no sentido de melhorar a governação global no domínio do ambiente. Embora tenham sido promovidas nas políticas de relações comerciais da UE, as questões ambientais poderiam ter sido objecto de uma melhor integração em questões fundamentais como o acesso aos mercados em acordos comerciais. A integração da dimensão ambiental na ajuda ao desenvolvimento esteve demasiado dependente da prioridade que lhe foi atribuída pelos países beneficiários.

Ensinamentos adquiridos: Os desafios ambientais, que são cada vez mais de natureza global, exigem um esforço mais coeso e centrado no interior da UE, a fim de que esta possa desempenhar o seu papel de forma mais eficaz na modelação da política internacional e na contínua defesa de uma melhor governação global em matéria de ambiente. O ponto de partida devia ser uma visão acordada que defina objectivos-chave para a futura acção da UE destinada a abordar problemas ambientais mundiais e regionais. Tal contribuiria para mobilizar, de uma forma optimizada, recursos financeiros limitados. A pegada externa crescente da UE[31] deve ser considerada juntamente com a eficácia da dimensão ambiental nas políticas de ajuda. Pode e deve ser feito mais em termos de sensibilização para os benefícios e custos económicos das questões ambientais, e para os custos da inacção. A UE deve também promover uma «economia ecológica» a nível mundial, integrando aspectos ambientais, sociais e económicos, como a luta contra a pobreza.

EFICÁCIA DAS ABORDAGENS E INSTRUMENTOS ESTRATÉGICOS

Para além dos domínios prioritários supramencionados, o 6.º PAA abrange uma gama de abordagens e instrumentos políticos que incluem a coerência e a integração, o financiamento e a implementação e o controlo do cumprimento. Estes aspectos são avaliados em seguida.

Contribuição: O 6.º PAA complementou a Estratégia de Lisboa[32] e a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável[33] e tem incidido em especial na integração das questões ambientais em todos os domínios de intervenção política, nomeadamente através de estratégias temáticas. Salientou a necessidade de integração nas políticas das despesas e financiamentos ambientais da Rede Natura 2000. Dezasseis por cento do orçamento plurianual da União para 2007–2013[34], que abrange a segunda metade do 6.º PAA, são nominalmente atribuídos ao apoio a objectivos ambientais, incluindo o programa LIFE específico[35].

O 6.º PAA incentivou e promoveu fortemente princípios e instrumentos que visam uma melhor definição de políticas, em especial avaliações de impacto integradas e uma maior utilização dos instrumentos de mercado. Sublinhou igualmente a importância de bases científicas sólidas para a elaboração de políticas.

Realizações: O 6.º PAA visava assegurar a coerência ao longo de todo o ciclo das políticas da UE em matéria de ambiente, incidindo nos objectivos, instrumentos, implementação e - embora de difícil aferição – nos resultados. As estratégias temáticas, em especial, contribuíram significativamente para a coerência no âmbito dos domínios prioritários do Programa, quer colmatando lacunas importantes nomeadamente no domínio dos ambientes marinho e urbano, solo e recursos, quer abordando lacunas menores e mais específicas nas medidas em vigor, por exemplo, relativamente ao ar, pesticidas, prevenção e reciclagem de resíduos.

No que diz respeito à integração, o 6.º PAA contribuiu para guiar o processo em curso de integração do ambiente nas reformas da PAC, PCP e PC. Foram também desenvolvidas acções no domínio das florestas, que culminaram com o Livro Verde sobre a Protecção das Florestas e a Informação Florestal.

Com vista a melhorar a aplicação da legislação em matéria de ambiente, a Comissão desenvolveu esforços, desde uma maior ênfase na prevenção de infracções até actividades mais estratégicas de controlo do cumprimento, como seja a incidência em infracções fundamentais ou sistemáticas. A Directiva Responsabilidade Ambiental incentiva a concessão de garantias financeiras para reparação dos danos ambientais.

Foi disponibilizado financiamento mais substancial dos fundos da política de coesão[36] para vários investimentos no domínio do ambiente, como a energia sustentável, a biodiversidade e a protecção da natureza ou os resíduos e a infra-estrutura hídrica, e dos fundos agrícolas para um melhor desempenho ambiental. Os 6.º e 7.º Programas-Quadro de Investigação[37] incidem também cada vez mais no desenvolvimento sustentável e no ambiente. O Programa LIFE, não obstante a sua dimensão limitada, teve um impacto visível no apoio à execução do 6.º PAA e permitiu orientar esforços para o apoio à política de ambiente. O Programa de Assistência à Conformidade Ambiental (ECAP) proporciona ajuda específica às pequenas e médias empresas. A nível internacional, a Comissão dedicou fundos de um instrumento de ajuda ao desenvolvimento[38] para o período de 2007 a 2013 e de programas de cooperação geográfica. Obtiveram-se alguns progressos, embora limitados, na eliminação dos subsídios prejudiciais para o ambiente durante as revisões da PCP e no sector dos transportes e, mais recentemente, no sector do carvão.

Foram desenvolvidos diferentes conjuntos de indicadores ao longo do tempo a fim de reforçar a base de conhecimentos. Os relatórios quinquenais SOER da AEA proporcionaram levantamentos essenciais, tendo as Análises Anuais da Política de Ambiente da Comissão[39] fornecido também informações regulares. Além disso, a aplicação da Directiva INSPIRE[40] e o desenvolvimento do SEIS permitirão melhorar os sistemas de informação em matéria de ambiente nos próximos anos.

Deficiências: Embora tenha sido também assinalado no final do 5.º PAA, e apesar de alguns progressos, é necessário fazer mais para melhorar a coerência entre as diferentes vertentes da política da UE. A sobreexploração do ambiente marinho e, em particular, das pescas, continua a ser um problema. Os transportes continuam a impor uma carga ambiental significativa e as pressões ambientais decorrentes do consumo e produção insustentáveis continuam a crescer.

Os Estados-Membros podem ainda melhorar consideravelmente os seus resultados em matéria de implementação. O 6.º PAA proporcionou previsibilidade sobre as futuras iniciativas a fim de que os Estados-Membros e as partes envolvidas na aplicação da legislação estejam melhor preparados. No entanto, tal não parece ter sido o que aconteceu: os processos por infracção no domínio do ambiente continuam ainda a representar cerca de um quinto de todos os processos abertos por motivos de não comunicação, não conformidade ou aplicação incorrecta da legislação da UE. A implementação tem sido uma questão particularmente problemática nos domínios da conservação da natureza, dos resíduos e dos recursos hídricos, que representaram cerca de dois terços dos processos por infracção na UE no domínio do ambiente em 2010.

O debate político sobre o 6.º PAA em processo de co-decisão teve lugar na sequência do debate sobre o quadro financeiro. Este tinha já estabelecido as grandes linhas do orçamento geral para a primeira metade do programa até 2006, que não eram aliás as ideais. A tradução efectiva dos fundos dos programas de ajuda ao desenvolvimento e de cooperação geográfica em programas/projectos ambientais nos países beneficiários tem ainda de ser avaliada.

Apesar da recente evolução positiva, as informações ambientais, em especial os dados e estatísticas oficiais, estão ainda incompletos e nem sempre estão disponíveis atempadamente. As medidas destinadas a eliminar progressivamente os subsídios prejudiciais para o ambiente não avançaram tanto como se tinha inicialmente esperado e não foi explorado o potencial para orientar a tributação no sentido da promoção de uma maior sustentabilidade. Embora os instrumentos de mercado tenham sido explorados em alguns sectores, nomeadamente através do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, o seu pleno potencial continua por explorar.

Ensinamentos adquiridos: A natureza em constante mudança dos desafios ambientais exige uma melhor coerência desde a formulação de políticas até à sua realização, incluindo a nível dos Estados-Membros, tanto entre domínios prioritários, como por exemplo a política de alterações climáticas e de ar, como noutros sectores importantes do ponto de vista ambiental. As soluções de compromisso implícitas no desenvolvimento de políticas poderiam ter sido mais visíveis, por exemplo, os efeitos da produção de bioenergia ou os impactos negativos da energia hidroeléctrica renovável em muitas massas de água.

Uma aplicação incorrecta da legislação ambiental prejudica a realização dos objectivos e a credibilidade da política de ambiente e não contribui para garantir o empenhamento de outros sectores no sentido de um melhor desempenho. A experiência adquirida pela Comissão aponta para deficiências na estrutura de governação ambiental à escala da UE e para inadequações nas disposições em matéria de informação da legislação ambiental e de outra legislação da UE, no acompanhamento e nas inspecções.

A maximização da eficácia do financiamento proveniente de programas cujo principal objectivo não é a protecção do ambiente exige um controlo permanente. Tendo em conta a pressão sobre os orçamentos públicos, é necessário estudar a possibilidade de mobilização de capital do sector privado de forma adequada e em fases suficientemente precoces do desenvolvimento da política de ambiente da UE. Além disso, deve ser dada prioridade a políticas com um claro valor acrescentado na criação de uma economia ecológica e que possam ser realizadas a curto/médio prazo, como por exemplo no domínio dos contratos públicos ecológicos. São também necessárias mais medidas destinadas à reforma dos subsídios prejudiciais para o ambiente.

É necessária uma base de conhecimentos ambientais mais ampla, juntamente com uma melhor compreensão dos factores e obstáculos que condicionam as melhorias e a aplicação da legislação.

Devem ser intensificados os esforços para apoiar a eco-inovação na Europa a fim de eliminar os obstáculos à aceitação pelo mercado de resultados promissores da investigação.

DESAFIOS PARA O FUTURO

Os principais pilares da política e da legislação em matéria de ambiente, com excepção da relativa ao solo, estão agora em vigor, embora o seu pleno potencial de melhoria ainda não se tenha devidamente concretizado devido a deficiências na aplicação .

Durante a vigência do 6.º PAA, a ordem económica global foi remodelada. Estão a surgir novos actores económicos e, à medida que a população mundial cresce, a maior procura de recursos está a exercer uma maior pressão no ambiente. A UE expandiu-se com os seus alargamentos durante este período e, por consequência, está cada vez mais dependente de recursos importados[41].

A política tradicional de ambiente tem ainda um papel muito importante a desempenhar na protecção do ambiente. Mas a alteração nas circunstâncias e a natureza cada vez mais interligada dos desafios ambientais implicam a necessidade de uma maior flexibilidade e adaptação.

O desafio-chave subjacente para a futura política de ambiente consiste em evoluir da perspectiva de reparação para a de prevenção da degradação e em contribuir para uma maior integração do ambiente em todas as políticas relevantes. Neste contexto, uma visão a mais longo prazo proporcionaria uma sensação de segurança quanto à orientação política, sem comprometer a necessidade de reflectir entretanto as circunstâncias em constante mudança.

A Estratégia Europa 2020 contempla a transição para uma economia ecológica, eficiente em termos de recursos, competitiva e hipocarbónica como um potencial novo paradigma de crescimento económico sustentável. A concretização de ganhos de produtividade similares na produtividade dos recursos nas próximas décadas, tal como sucedeu nas últimas décadas quanto à produtividade do trabalho, reduzirá a dependência da UE de matérias-primas e recursos naturais. A utilização das terras de uma forma mais sustentável reduzirá as pressões sobre os ecossistemas e os serviços que estes proporcionam. Do mesmo modo, a evolução tecnológica e a inovação, e em especial a concepção ecológica contribuirão para responder a estes desafios e permitir um crescimento mais sustentável do que no passado.

A nível internacional , a UE deve também explorar o seu potencial como um mercado de cerca de 500 milhões de pessoas com normas ambientais rigorosas e produtos e competências afins. Pode, por conseguinte, promover o crescimento sustentável ecológico para além das suas fronteiras, incluindo entre os beneficiários da ajuda da UE, continuando simultaneamente a envidar esforços para uma melhor governação global em matéria de ambiente. Tal poderá implicar mudanças de paradigma no domínio da governação ambiental internacional com base em decisões políticas assentes em dados científicos sólidos. É também essencial a integração de considerações ambientais e hipocarbónicas nos modelos empresariais noutros sectores e a garantia da coerência na formulação de políticas até à sua implementação. Os obstáculos a uma aplicação adequada da legislação em vigor têm de ser devidamente tratados, em especial as questões de governação a todos os níveis nos Estados-Membros, a fim de proteger o ambiente e limitar as consequências negativas na saúde pública.

As pressões sobre o ambiente são de natureza cada vez mais global e sistémica. Devido a interrelações complexas, temos necessidade de uma base de conhecimentos mais ampla para compreender melhor as condicionantes e os obstáculos, para justificar o custo da acção e da inacção e para desenvolver indicadores fiáveis para medir os progressos no sentido de um futuro sustentável para a UE.

Deve também ser plenamente analisado o potencial para uma mudança do comportamento dos consumidores , tanto a nível de indivíduos como de grupos, e em especial nas comunidades urbanas, a fim de atenuar as pressões sobre o ambiente[42]. Deve ser alargada a utilização de instrumentos de mercado para mobilizar padrões de consumo mais sustentáveis. Além disso, devem prosseguir os esforços para eliminar os subsídios prejudiciais para o ambiente.

No futuro, tendo em conta as pressões sobre os orçamentos públicos, as melhorias ambientais dependerão cada vez mais de uma combinação de financiamentos dos sectores público e privado. A fixação de objectivos ambientais e a decisão em paralelo da medida em que estes podem ser financiados por entidades públicas e privadas permitiria uma maior segurança quanto à sua concretização. Tal implica que seria necessário um melhor alinhamento do planeamento da política de ambiente com os quadros de financiamento plurianuais, uma vez que estes fixam as dotações para financiamento público a nível da UE e determinam as necessidades de co-financiamento noutros domínios políticos, cujas acções condicionam cada vez mais os resultados a nível do ambiente.

CONCLUSÕES

Os resultados desta avaliação mostram que, em termos de balanço, o 6.º PAA contribuiu para proporcionar um quadro abrangente para a política de ambiente numa década em que a legislação ambiental foi consolidada e completada a fim de cobrir praticamente todos os domínios do ambiente, com excepção dos solos. A adopção pelo procedimento de co-decisão foi considerada pelas partes interessadas como conferindo maior legitimidade e contribuiu para criar um mais ampla sensação de apropriação no que diz respeito às propostas políticas subsequentes. Mas os resultados também revelam deficiências e limitações: em especial, a inclusão no PAA não constitui uma garantia de que os Estados-Membros estejam efectivamente empenhados na realização desses objectivos.

Embora seja este o último ano do 6.º PAA, a Comissão continua a desenvolver uma ambiciosa política de ambiente que constitui agora uma parte integrante da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Foram adoptadas orientações políticas sobre o clima, os transportes e a biodiversidade. São de esperar outras orientações ainda durante o presente ano sobre a eficiência na utilização dos recursos e estão previstas iniciativas nos domínios da água, da poluição do ar, da legislação em matéria de resíduos e do consumo e produção sustentáveis para os próximos um a dois anos. Neste contexto, a Comissão estudará a melhor forma de um novo programa de acção em matéria de ambiente contribuir com valor acrescentado, num contexto em rápida evolução, para a política ambiental.

[1] JO L242 de 10.9.2002, p.1

[2] COM(2010) 2020 de 3.3.2010.

[3] COM(2011) 244 de 3.5.2011.

[4] COM(2011) 363 de 20.6.2011.

[5] COM(2011) 112 de 8.3.2011.

[6] COM(2011) 144 de 28.3.2011.

[7] COM(2010) 639.

[8] COM(2011) 109 de 8.3.2011.

[9] COM(2008) 397 de 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm

[11] The European Environment - State and Outlook 2010 (http://www.eea.europa.eu/soer/)

[12] COM(2005) 446 (Poluição Atmosférica); COM(2006) 372 (Utilização Sustentável dos Pesticidas); COM(2005) 666 (Prevenção e Reciclagem de Resíduos); COM(2005) 670 (Utilização Sustentável dos Recursos Naturais); COM(2006) 231 (Protecção do Solo); COM(2005) 504 (Protecção e Conservação do Meio Marinho) e COM(2005) 718 (Ambiente Urbano).

[13] COM(2004) 487.

[14] COM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/

[16] Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators (http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators)

[17] Directiva 92/43/CEE do Conselho, JO L 206 de 22.7.1992.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/

[19] COM(2006) 232.

[20] COM(2004) 416.

[21] Centro de Dados sobre Recursos Naturais ESTAT e Painel Internacional de Recursos do PNUA.

[22] Directiva 2009/125/CE, JO L 285 de 31.10.2009, p. 10.

[23] Directiva 2002/95/CE, JO L 152 de 13.2.2003.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf

[25] Directiva 2004/101/CE que altera a Directiva 2003/87/CE, JO L 338 de 13.11.2004, p. 18–23

[26] Directiva 91/676/CEE do Conselho, JO L 375 de 31.12.1991, e Directiva 1999/31/CEE do Conselho, JO L 182 de 16.7.1999.

[27] Directiva 2009/31/CE, JO L 152 de 5.6.2009.

[28] Directiva 2001/77/CE, JO L 283 de 27.10.2001.

[29] Decisão do Conselho que aprova a Convenção de Roterdão relativa ao Procedimento de Prévia Informação e Consentimento (PIC) para determinados Produtos Químicos e Pesticidas Perigosos no Comércio Internacional, JO L 63 de 6.3.2003.

[30] Decisão do Conselho de 14 de Outubro de 2004 relativa à celebração da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes.

[31] Uma comparação entre a procura humana e a capacidade ecológica de regeneração da Terra; por exemplo, a pegada hídrica mede a quantidade total de água utilizada para produzir os bens e serviços consumidos.

[32] COM(2005) 24.

[33] COM(2005) 97.

[34] COM(2004) 487.

[35] JO L 149 de 9.6.2007.

[36] No período de programação de 2007-2013, cerca de um terço (105 mil milhões de euros) do montante total dos fundos da política de coesão será investido, directa ou indirectamente, no ambiente.

[37] Decisões 1513/2002/CE e 1982/2006/CE.

[38] CCE (2007): Programa Temático para o Ambiente e a Gestão Sustentável dos Recursos Naturais (ENRTP).

[39] COM(2009) 304.

[40] JO L 108 de 25.4.2007.

[41] Um aumento de mais de 30% de 1999 a 2008, segundo o SOER 2010 da AEA.

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics