Recomendação de DECISÃO DO CONSELHO que revoga a decisão relativa à existência de um défice excessivo em Portugal - Aplicação do n.º 12 do artigo 104.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia -

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. INTRODUÇÃO

Em 25 de Julho de 2002, a Comissão recebeu a confirmação oficial das Autoridades portuguesas de que o défice do sector público administrativo de 2001 ascendeu 4,1% do PIB [1], ultrapassando assim o valor de referência do Tratado. Com base neste facto, a Comissão deu início ao procedimento relativo aos défices excessivos no que diz respeito a Portugal em 24 de Setembro de 2002, com a adopção do relatório previsto no n.º 3 do artigo 104.º do Tratado. Em 16 de Outubro de 2002, a Comissão adoptou um parecer que declara a existência de um défice excessivo em Portugal. Em 5 de Novembro de 2002, o Conselho adoptou uma decisão [2] nesse sentido, em conformidade com o n.º 6 do artigo 104.º do Tratado.

[1] Posteriormente revisto para 4,4% do PIB.

[2] JO L 322 de 27.11.2002.

Simultaneamente, o Conselho adoptou uma Recomendação dirigida a Portugal, em aplicação do n.º 7 do artigo 104.º do Tratado, tendo em vista pôr termo à situação de défice orçamental excessivo. Concretamente, o Conselho recomendou:

"O Governo português deve pôr fim à actual situação de défice excessivo tão rapidamente quanto possível, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97;

As Autoridades portuguesas devem aplicar com determinação os seus planos orçamentais para 2002 destinados a reduzir o défice para 2,8% do PIB em 2002. O Conselho fixa a data de 31 de Dezembro de 2002 para que o Governo português tome todas as medidas para pôr termo ao défice excessivo;

O Governo português dever aprovar e aplicar as medidas de carácter orçamental que vierem a revelar -se necessárias para garantir que o défice orçamental volte a baixar em 2003 para um nível claramente inferior a 3% do PIB e que o rácio da dívida pública se mantenha abaixo do valor de referência de 60% do PIB."

Para além das recomendações dirigidas ao abrigo do n.º 7 do artigo 104.º do Tratado, o Conselho congratulou-se com a assunção por parte das Autoridades portuguesas de um certo número de compromissos, nomeadamente: (i) a apresentação, antes do final de 2002, de um Programa de Estabilidade actualizado, com medidas de ajustamento para atingir o objectivo a médio prazo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária e garantir que o rácio da dívida retome uma trajectória descendente; (ii) continuar a melhorar a recolha e o tratamento dos dados respeitantes ao sector público administrativo; e (iii) reforçar os mecanismos de coordenação da política orçamental.

2. CUMPRIMENTO DA RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

2a. Saldo do sector público administrativo no período 2002-2003

Em 2001, o défice orçamental excedeu o valor de referência do Tratado por uma margem significativa. Embora a amplitude exacta da derrapagem só tenha sido revelada em Julho de 2002 [3], o Governo eleito pouco tempo antes apresentou ao Parlamento, já em Abril de 2002, um orçamento rectificativo, que incluía medidas de consolidação equivalentes a cerca de 0,6% do PIB. Todavia, em razão da amplitude do desequilíbrio orçamental registado desde 2001 e de uma actividade económica mais fraca do que o previsto, as Autoridades portuguesas tiveram de adoptar no final de 2002 uma série de medidas pontuais [4], representando 1,5% do PIB de receitas suplementares, a fim de garantir que o défice orçamental voltasse a ser inferior a 3% do PIB, já em 2002. Consequentemente, o défice efectivo do sector público administrativo desceu para 2,7% do PIB. Em 2002, o saldo corrigido das variações cíclicas melhorou 2,3 pontos percentuais do PIB, atingindo -2,6% do PIB. Se não se tiverem em conta as medidas pontuais adoptadas, a melhoria foi de 0,8 pontos percentuais, atingindo o saldo -4,1% do PIB.

[3] Com a publicação de um relatório de um grupo de trabalho específico, encarregado pelo novo Governo de analisar as contas públicas. Este grupo de trabalho reunia representantes do Ministério das Finanças, do Banco de Portugal e do Instituto Nacional de Estatísticas e estava sob a supervisão directa do Governador do Banco de Portugal.

[4] Em especial, uma amnistia fiscal relativa aos juros de mora relativos a todos os impostos e contribuições para a segurança social em atraso, que gerou só por si receitas suplementares num montante total de 1,0% do PIB.

Segundo os primeiros dados transmitidos em 2004, no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE), e validados pelo Eurostat, o défice do sector público administrativo de 2003 é estimado em 2,8% do PIB. A título de comparação, a actualização de Janeiro de 2003 do Programa de Estabilidade apontava para um défice de 2,4% do PIB. Este desvio deve-se a uma diferença significativa das receitas fiscais face às projecções [5], devida a um recuo não previsto do PIB em 2003, estimado em 1,3% (enquanto as projecções iniciais apontavam para um crescimento do PIB de 1,3%) e ao fraco nível das receitas fiscais geradas pela actividade económica, observado no quadro da actual recessão. Se se excluir a cessão de dívidas ao fisco, a recessão económica provocou uma diminuição das receitas fiscais totais em 2003, estimada em 2,4%, enquanto o objectivo orçamental inicial era de +4%. Em contrapartida, do lado das despesas, o Governo conseguiu respeitar globalmente as restrições previstas. O crescimento das despesas primárias correntes totais continuou a abrandar, passando de 8,9%, em 2001, para 7,8%, em 2002, e 4,1%, em 2003. Esta situação deve-se essencialmente à forte diminuição do consumo público, em razão do quase congelamento da contratação de pessoal e dos salários nominais em 2003. Tendo em consideração todos estes factores, a evolução das receitas e das despesas conduziria a um défice orçamental claramente acima dos 3% do PIB em 2003. Para evitar esta situação, as Autoridades portuguesas recorreram a duas medidas pontuais, equivalentes no seu total a 2,1% do PIB, isto é, o pagamento único por uma empresa pública ao Governo em troca da transferência para este último da responsabilidade pelo pagamento de pensões e a cessão a uma instituição financeira do direito aos montantes a cobrar em matéria de impostos e contribuições para a segurança social em atraso. Em 2003, o saldo corrigido das variações cíclicas melhorou de 0,9 pontos percentuais do PIB, atingindo -1,7% do PIB. Se não se tiverem em conta as referidas medidas pontuais, a melhoria foi de 0,3 pontos percentuais, atingindo o saldo o nível de -3,8% do PIB em 2003.

[5] Excluindo a operação pontual de cessão de dívidas ao fisco e à segurança social.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2b. Rácio da dívida no período de 2002-2003

No período 2001-2003, o rácio da dívida pública bruta em relação ao PIB aumentou devido essencialmente ao fraco crescimento económico e a operações financeiras significativas. Estas operações financeiras [6] reflectem em larga medida a regularização das despesas em atraso e a transformação de um número significativo de hospitais do Estado em empresas públicas.

[6] INSCRITAS NA RUBRICA "AJUSTAMENTOS DÍVIDA-FLUXO".

3. ACOMPANHAMENTO DOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS NA SEQUÊNCIA DA RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

Em relação aos compromissos assumidos pelas Autoridades portuguesas, na sequência da Recomendação do Conselho adoptada ao abrigo do n.º 7 do artigo 104.º, foram atingidos progressos significativos no reforço dos mecanismos de coordenação da política orçamental, com a adopção em 2002 de uma Lei-quadro Orçamental ("Lei da Estabilidade Orçamental"), bem como na recolha e tratamento dos dados relativos ao sector público administrativo. A Lei da Estabilidade Orçamental, que prevalece sobre a restante legislação no domínio orçamental, permitiu ao Governo fixar em zero as necessidades líquidas de financiamento das autoridades locais e regionais para 2004; o incumprimento desta exigência pode implicar reduções nas transferências da administração central no próximo ano.

Contudo, devem ser assinaladas duas reservas: em primeiro lugar, a eficácia do reforço dos mecanismos de coordenação só será posta à prova durante o período que antecede as próximas eleições locais, programadas para o Outono de 2005, em razão do ciclo normal das despesas (de investimento) das autarquias; em segundo lugar, a falta de dados trimestrais relativos às autoridades locais impediu elaboração prevista de contas trimestrais do sector público administrativo, apesar de terem sido conseguidos progressos substanciais no tratamento trimestral dos dados nos outros níveis da administração.

4. PERSPECTIVAS ORÇAMENTAIS

Segundo as previsões da Primavera de 2004 dos serviços da Comissão, o défice orçamental deverá atingir 3,4% do PIB em 2004. A título de comparação, o último Programa de Estabilidade apontava para um défice de 2,8%, valor confirmado pelos dados transmitidos em 2004 na primeira notificação no âmbito do PDE. Esta diferença decorre essencialmente de três factores: (i) nas previsões da Comissão a projecção do crescimento do PIB é inferior em ¼ de ponto percentual; (ii) os efeitos associados à base, devidos às importantes medidas pontuais adoptadas no final de 2003, que influenciaram as receitas; e (iii) a substituição parcial destas medidas pontuais, isto é, o seu valor passaria de 2,1% do PIB, em 2003, para 0,7% do PIB, em 2004, segundo os planos do Governo conhecidos até este momento. As previsões da Primavera de 2004 da Comissão, que assentam na hipótese habitual de políticas inalteradas, apontam para um aumento do défice orçamental para 3,8% do PIB devido à persistência de um diferencial negativo do produto considerável e à supressão gradual de todas as medidas pontuais.

Segundo as previsões da Primavera de 2004 dos serviços da Comissão, o saldo corrigido das variações cíclicas deverá deteriorar-se em 0,3 pontos percentuais do PIB em 2004, atingindo -2,0% do PIB, embora este resultado seja devido inteiramente à redução do montante das medidas pontuais, que passará de 2,1% do PIB, em 2003, para 0,7% do PIB, segundo os planos actuais. Consequentemente, se se excluírem as medidas pontuais, o saldo corrigido das variações cíclicas deverá melhorar 1,1 ponto percentual em 2004, atingindo -2,7% do PIB (-3,8% em 2003). Na última actualização de Dezembro de 2003 do Programa de Estabilidade, as Autoridades portuguesas previam uma redução do saldo corrigido das variações cíclicas de 0,6 pontos percentuais do PIB em 2004, para atingir um nível de -1,1% do PIB.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5. CONCLUSÕES

As Autoridades portuguesas observaram a recomendação que lhes foi dirigida pelo Conselho ao abrigo do n.º 7 do artigo 104.º. Em especial, cumpriram a recomendação de pôr fim à situação de défice excessivo tão rapidamente quanto possível, nos termos do o n.º 4 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, que no caso presente significava até 2003. Além disso, baixaram o défice para um valor inferior ao limiar de 3% em 2002 e tomaram medidas para pôr fim à existência de um défice excessivo antes de Dezembro de 2002, que foi o prazo fixado pelo Conselho para o efeito. Em 2003, o défice manteve-se inferior a 3% do PIB. Por último, segundo os valores comunicados em 2004 na primeira notificação no âmbito do PDE, o rácio da dívida atingiu 59,4% do PIB em 2003, contra 58,1% em 2002 e 55,6% em 2001. Assim, com base numa avaliação global, conclui-se que as Autoridades portuguesas corrigiram a situação de défice excessivo em 2003, em conformidade com a Recomendação do Conselho de 5 Novembro 2002. Consequentemente, a Comissão recomenda ao Conselho que revogue a decisão sobre a existência de um défice excessivo em Portugal.

Contudo, são necessárias medidas adicionais para garantir que o défice do sector público administrativo não ultrapasse novamente o valor de referência de 3% do PIB em 2004. Segundo os serviços da Comissão, a adopção de medidas adicionais que representem, pelo menos, ½% do PIB permitiriam reduzir este risco. Os planos orçamentais elaborados no último Outono (para o orçamento 2004) incluíam já disposições para a adopção de medidas pontuais (alienação de património imobiliário) que poderão ser desencadeadas para compensar qualquer desvio na execução orçamental. Além disso, as Autoridades portuguesas, após o prazo fixado para a elaboração das previsões da Primavera de 2004 da Comissão, tornaram pública a sua intenção de realizar outras operações (ligadas ao património imobiliário) para garantir que o défice se mantenha aquém dos 3% do PIB no presente ano. Para o futuro, o Governo deverá envidar todos os esforços para substituir gradualmente as medidas pontuais por medidas de carácter mais permanente, consolidando de uma forma mais duradoura as finanças públicas, em conformidade com as recomendações formuladas nas orientações gerais para as políticas económicas.

Recomendação de DECISÃO DO CONSELHO de que revoga a decisão relativa à existência de um défice excessivo em Portugal

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.º 6 do artigo 104.º,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

(1) Por recomendação da Comissão, o Conselho, em conformidade com o n.º 6 do artigo 104.º do Tratado, estabeleceu na Decisão 2002/923/CE [7] que existia um défice excessivo em Portugal.

[7] JO L 322 de 27.11.2002, p. 30.

(2) De acordo com o n.º 7 do artigo 104.º do Tratado, o Conselho dirigiu uma recomendação a Portugal tendo em vista pôr termo à situação de défice excessivo [8]. Esta recomendação, em conjugação com o n.º 4 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação do procedimento relativo aos défices excessivos, estabeleceu um prazo para a correcção da situação de défice excessivo, que deverá ser realizada no ano seguinte à sua identificação, isto é, até 2003 [9].

[8] Recomendação do Conselho de 5 de Novembro de 2002.

[9] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

(3) Em conformidade com o n.º 12 do artigo 104.º do Tratado, uma decisão do Conselho relativa à existência de um défice excessivo será revogada, quando o défice excessivo no Estado-Membro em causa tiver sido, segundo o parecer do Conselho, corrigido.

(4) As definições dos termos "orçamental" e "défice" são estabelecidas no Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, por referência ao Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC), segunda edição. Os dados respeitantes ao procedimento relativo aos défices excessivos são fornecidos pela Comissão.

(5) Os dados fornecidos pela Comissão a partir do relatório apresentado por Portugal antes de 1 de Março de 2004, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho, de 22 de Novembro de 1993, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia [10], com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 475/2000 [11], e as previsões da Primavera de 2004 realizadas pelos serviços da Comissão justificam as seguintes conclusões:

[10] JO L 332 de 31.12.1993, p. 7. Com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 351/2002 (JO L 55 de 26.2.2002, p. 23).

[11] JO L 58 de 3.3.2000, p. 1.

- O défice do sector público administrativo é estimado em 2,8% do PIB em 2003, tendo ascendido a 2,7%, em 2002, e a 4,4%, em 2001. O resultado de 2003 está em conformidade com a Recomendação dirigida pelo Conselho nos termos do n.º 7 do artigo 104.º, nomeadamente no que se refere à redução do défice orçamental para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2003. As Autoridades portuguesas prosseguiram o processo de ajustamento orçamental em 2003, apoiando-se num abrandamento sustentável do ritmo de crescimento das despesas correntes primárias totais, que passou de 8,9%, em 2001, para 7,8%, em 2002, e para 4,1%, em 2003. Todavia, o actual abrandamento da conjuntura, que conduziu a uma recessão em 2003, implicou um desvio significativo de 2,6 pontos percentuais entre o crescimento efectivo do PIB relativo a esse ano e as previsões orçamentais iniciais. Por este facto, registou-se em 2003 um défice considerável das receitas fiscais face ao nível programado, que teve de ser compensado por duas medidas pontuais num valor total equivalente a 2,1% do PIB.

- As previsões da Primavera de 2004 dos serviços da Comissão apontam para um défice do sector público administrativo de 3,4% do PIB em 2004, ou seja um nível claramente superior ao objectivo oficial de um défice de 2,8% do PIB. A diferença explica-se essencialmente por: (i) um crescimento um pouco inferior ao previsto no orçamento; (ii) efeitos de base ligados às medidas pontuais adoptadas em 2003; e (iii) a substituição parcial prevista destas medidas pontuais. Por conseguinte são necessárias medidas adicionais para evitar que o défice público ultrapasse o valor de referência de 3% do PIB em 2004 e nos próximos anos.

- As Autoridades portuguesas tornaram público, após o prazo fixado para a elaboração das previsões da Primavera de 2004 da Comissão, a sua intenção de realizar outras operações (ligadas ao património imobiliário) para garantir que o défice se mantenha aquém dos 3% do PIB no corrente ano.

- Segundo os dados transmitidos em 2004 na primeira notificação no âmbito do PDE, o rácio da dívida pública manteve-se aquém do valor de referência de 60% do PIB em 2003, em conformidade com a Recomendação dirigida pelo Conselho nos termos do n.º 7 do artigo 104.º, ainda que tenha vindo a aumentar regularmente desde 2001, devendo ultrapassar esse valor em 2004, de acordo com as previsões da Primavera de 2004 dos serviços da Comissão.

(6) Por conseguinte, a Decisão 2002/923/CE deve ser revogada, embora, à luz dos riscos que pesam sobre a situação orçamental, assinalados pelas previsões da Primavera, seja da máxima importância que as Autoridades portuguesas adoptem as medidas adequadas para assegurar que o défice do sector público administrativo se mantenha abaixo dos 3% do PIB.

(7) Para que o processo de consolidação seja duradouro e a fim de alcançar o objectivo a médio prazo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária, de acordo com as orientações gerais das políticas económicas, devem ser progressivamente substituídas todas as medidas pontuais por medidas de carácter mais permanente e a situação orçamental corrigida das variações cíclicas deve melhorar em, pelo menos, 0,5 pontos percentuais do PIB por ano.

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.º

Com base numa avaliação global, conclui-se que a situação de défice excessivo de Portugal foi corrigida em 2003, em conformidade com a Recomendação dirigida a Portugal, em 5 de Novembro de 2002, nos termos do n.º 7 do artigo 104.º do Tratado.

Artigo 2.º

A Decisão 2002/923/CE é revogada.

A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, [...]

Pelo Conselho

O Presidente [...]