Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro verde - Indemnização das vítimas da criminalidade"

(COM(2001) 536 final)

(2002/C 125/09)

Em 28 de Setembro de 2001, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Livro verde - Indemnização das vítimas da criminalidade".

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu o seu parecer em 27 de Fevereiro de 2002 (relator: V. Melícias).

Na 389.a reunião plenária de 20 e 21 e Março de 2002 (sessão de 20 Março), o Comité Económico e Social adoptou por 85 votos a favor, 3 votos contra e 0 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Desde o momento em que, no século XVIII, o Estado se assumiu como ofendido tomando o lugar das vítimas de crime na resolução da relação conflitual com o criminoso, as pessoas, os cidadãos, vítimas de crime foram perdendo voz própria, foram sendo ignoradas, deixando de ser parte no processo. Desse protagonismo do Estado e consequente afastamento das vítimas resultaram para estas sofrimentos, injustiças e perturbações do viver social.

1.1.1. Criou-se, assim, uma situação negativa e insustentável que só há poucos anos vem, lentamente, a ser contrariada.

1.2. Em quase todos os países, desde há cerca de duas décadas, movimentos de associação de cidadãos, hoje organizados no espaço europeu em Fórum, dão voz e visibilidade àqueles que sofrem as consequências psicológicas, físicas e materiais do acto criminoso.

1.3. Acompanhando esses movimentos e assumindo a evolução entretanto ocorrida nos domínios dos sistemas penais e da defesa de princípios de equidade e solidariedade social, diversos Estados passaram a olhar com atenção para esses cidadãos até aí praticamente ignorados.

1.3.1. Fazem-no não só na perspectiva da posição que as vítimas ocupam no materializar da justiça penal, mas também relativamente à possibilidade de serem indemnizadas das suas perdas, em circunstâncias em que a ausência de indemnização por outra forma ofende o mais elementar sentido de justiça.

1.4. As Nações Unidas e o Conselho da Europa têm desenvolvido importante trabalho no encontrar de respostas a nível internacional para os problemas das vítimas de crime, designadamente a Convenção Europeia de 1983 (ainda não ratificada por todos os signatários) e a Declaração das Nações Unidas de 1985.

1.5. A União Europeia não podia deixar de caminhar no mesmo sentido, em defesa de uma sociedade em que a segurança e o sistema de justiça assentam numa cultura de solidariedade, entendida como efectiva corresponsabilidade, e do direito universal e fundamental de ninguém ser deixado só perante a agressão, o perigo e o crime.

1.6. Na sequência do excelente trabalho já realizado pela Comissão (Comunicação da Comissão de Julho de 1999) que, relativamente à problemática das vítimas de crime, deu cabal sequência às determinações do Plano de Acção de Viena(1) e influenciou as conclusões do Conselho Europeu de Tampere (Conclusões da Presidência, ponto 32 de 1999), o processo, iniciado pelo Tratado de Amsterdão, de criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça nos Estados-Membros da União ganhou uma particular dimensão, e um especial sentido, ao focar problemas concretos dos seus cidadãos, ao procurar resolver problemas concretos das pessoas. Também o Parlamento Europeu, por sua vez, tem apoiado claramente o processo de melhoria da indemnização das vítimas de crime (Resoluções de 1989 e 1999).

1.7. Na mesma esteira durante a presidência portuguesa (primeiro semestre de 2000) e por iniciativa desta, com empenhado apoio da Comissão e dos Estados que se lhe seguiram na presidência, é reconhecida a necessidade de uma decisão-quadro relativa ao estatuto da vítima no processo penal e desenvolvidos os trabalhos que levaram à sua aprovação em Março de 2001.

1.8. Na sequência do empenhamento da presidência sueca na realização de trabalhos preparatórios, a Comissão, com o presente Livro Verde, apresenta agora mais um determinante contributo para a indemnização das vítimas de crime pelo Estado, dando plena resposta à recomendação do Conselho de Tampere.

1.9. O CES, enquanto fórum institucional de encontro e debate da sociedade civil organizada não pode deixar de aplaudir a iniciativa.

2. Síntese do documento da Comissão

2.1. O Livro Verde lança uma consulta sobre a forma de garantir e melhorar no espaço da União a indemnização pelo estado das vítimas de crime.

2.2. Dá-nos o enquadramento normativo europeu existente relativo à indemnização pelo Estado das vítimas de crime.

2.3. Informa detalhadamente sobre a situação neste contexto em cada Estado-Membro.

2.4. Avança informação e pistas que conduzem à formulação de questões essenciais, cuja resposta permite estabelecer:

- a necessidade e o âmbito de uma acção a nível comunitário;

- a forma de materializar e reforçar em todos os Estados-Membros a possibilidade de a vítima de crime receber indemnização paga pelo Estado;

- a forma de facilitar o acesso das vítimas de crime a indemnização suportada pelo Estado nos casos em que o crime se dá em Estado diferente daquele em que a vítima reside.

2.5. O tratamento das respostas que venha a ser dado às questões colocadas terão como potenciais resultados de maior relevância - através de iniciativa da Comissão:

- O tornar obrigatória a existência em todos os Estados-Membros de um nível adequado de indemnização pelo Estado das vítimas de crime criando um eventual denominador comum para esse nível.

- O assegurar a existência de mecanismos práticos, através da cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros e do desenvolvimento dos sistemas existentes, que facilitem a obtenção de indemnização pelo Estado, independentemente do local no território da União em que a pessoa vítima de crime resida e do local em que o crime tenha lugar.

3. Observações na generalidade

3.1. Num contexto de Estados-Membros de tradições, culturas e práticas bem diferenciadas e de estádios de desenvolvimento do tratamento das questões relativas à vítima de níveis muito diferentes, a indemnização pelo Estado das vítimas de crime, como bem demonstra o estudo resultante da Conferência de Umeå (Outubro, 2000) e o próprio Livro Verde, tem graus de tratamento que vão praticamente do zero a níveis muito aceitáveis mas ainda impossíveis de adoptar na realidade actual de outros Estados-Membros.

3.1.1. A análise da questão à luz do alargamento acentua ainda mais as diferenças apontadas.

3.1.2. Tal evidente constatação realça a dificuldade deste exercício e aconselha todas as cautelas no seu desenvolvimento que, apesar disso, se considera essencial na sua realização prática e paradigmático em termos do sucesso da construção europeia centrada no cidadão e nos seus problemas concretos.

3.2. É sem dúvida desejável, e por certo aceitável por todos os EM, a existência em todos os Estados de sistemas, por estes garantidos, de indemnização da vítima de crime.

3.2.1. É também aceitável a necessidade de estabelecer e garantir que tais sistemas possibilitem um nível adequado de protecção.

3.2.2. A resposta comum à questão de como definir tal nível e de como lidar com as consequências daí resultantes é sem dúvida de construção difícil e exige grande esforço e vontade por parte das autoridades competentes dos Estados-Membros para se alcançarem resultados verdadeiramente positivos.

3.3. De facto, há que estabelecer uma dinâmica positiva e combater o risco do estabelecimento de um mínimo denominador comum poder enfraquecer a vontade daqueles que já atingiram níveis de resposta mais altos, relativamente à manutenção destes, bem como ao seu desenvolvimento continuado.

3.3.1. Há, ao mesmo tempo, e na mesma lógica positiva, para os que não têm ainda resposta, ou para aqueles em que o nível da mesma se situa abaixo do nível mínimo de resposta acordado, que evitar a tentação de transformar o nível mínimo em máximo.

3.3.2. Só tal dinâmica positiva possibilitará que o espírito de construção comum seja afirmado, que a equidade seja respeitada, e que os cidadãos fiquem protegidos.

3.4. Por outro lado, para que tenha sentido uma iniciativa da Comissão sobre esta matéria é imprescindível que se tenham parâmetros de referência e portanto normas comuns que permitam a convergência.

3.4.1. Está aqui em jogo, mais uma vez, a consagração e defesa dos interesses do cidadão em combinação equilibrada - mas também muitas vezes em paradoxal tensão - com os interesses colectivos representados pela circunstância concreta de cada EM, num necessário e desejável processo de construção de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça comum para todos os cidadãos da União.

3.5. O questionário proposto pela Comissão fornece e fundamenta as pistas para a procura desse difícil equilíbrio.

3.6. É tendo estes alertas em mente bem como a nossa comum cultura de solidariedade e de corresponsabilidade que a opinião do CES deve ser lida.

4. Resposta às questões da Comissão

4.1. Pergunta n.o 1: Será que uma iniciativa da Comissão sobre a indemnização estatal das vítimas da criminalidade deve contemplar os três objectivos indicados no capítulo 4.2? Existirão outros objectivos que deverão ser igualmente contemplados?

4.1.1. A resposta à primeira parte da pergunta só pode ser afirmativa. Os três objectivos enunciados são os fundamentais e devem constar de uma iniciativa da Comissão (uma directiva parece ser o mais indicado). O Comité apoia inteiramente que tal iniciativa seja assumida.

4.1.1.1. Outros objectivos, como a disponibilização ou fornecimento à vítima de informação completa e alargada e em linguagem que possa compreender, ou como a necessidade de garantir apoio às vítimas para poderem usufruir integralmente dos mecanismos postos ao seu dispor, são instrumentais dos três primeiros. As respostas a várias das questões seguintes configuram, aliás, em muito, o alcançar de objectivos deste tipo.

4.1.1.2. O Comité tem plena consciência das implicações financeiras que resultam para os Estados Membros da implementação de uma iniciativa da Comissão nesta área. Apesar disso, entende estarmos num campo de intervenção essencial à construção europeia e no que esta tem de mais crucial: a dignificação do cidadão num verdadeiro espaço comum de Justiça, a defesa dos seus direitos mais sensíveis e essenciais e a construção de uma aproximação normativa baseada na partilha de objectivos aceites como inevitável fundamento de um melhor futuro comum.

4.2. Pergunta n.o 2: Quais deverão ser os critérios de admissão ao benefício da indemnização, por tipos de infracção e de dano, abrangidos por uma norma mínima?

4.2.1. Tendo sempre em vista o não se cair em mínimos denominadores comuns à luz da situação de cada Estado, mas sim a procura da norma mínima que garanta a posição e interesses da vítima enquanto cidadão do espaço da União, o guião em que consiste o Livro Verde cobre o espaço possível de resposta.

4.2.2. Analisando os critérios avançados:

- Vítimas que podem reclamar uma indemnização - Tanto as directas como as indirectas, devendo normalizar-se tanto quanto possível as definições sem esquecer as pessoas a cargo, os passantes e os bons samaritanos.

- Critérios associados aos tipos de infracção e de dano - A abordagem que parece ser mais susceptível de aceitação neste momento é a de cobrir os efeitos dos crimes praticados com violência de que decorram danos corporais (físicos) e psicológicos (imateriais, dor/sofrimento), ou danos materiais indissociavelmente ligados aos primeiros. Também danos puramente materiais, mesmo que resultantes de crimes praticados sem violência, devem ser considerados desde que coloquem a vítima em situação de extrema carência económica. E também casos de vitimização resultantes de condução sob a influência de álcool, ou de outras substâncias inibidoras da capacidade de conduzir, devem merecer consideração. De facto, nos casos em que a conduta do condutor assume a gravidade da actuação dolosa e em que estão em jogo situações de danos corporais ou de perda de vida há que consagrar o reconhecimento comum de que estamos perante ilícito criminal praticado com violência e tirar daí as devidas consequências.

- É assim necessária uma definição genérica de crime passível de indemnização.

4.3. Pergunta n.o 3: Deverá o grau de prova exigido ao requerente de uma indemnização estatal, ser incluído numa norma mínima?

4.3.1. Deve ser estabelecida a afirmação da necessidade de indícios suficientemente reveladores e da existência de meios de comprovação dos mesmos (bem como o princípio da punição dos abusadores).

4.3.1.1. Do mesmo modo deve também ser estabelecido o princípio da maior facilidade e latitude na apresentação da prova (entendida como "a mais alta probabilidade de estabelecer um nexo de causalidade entre o facto criminoso alegado e os danos reclamados") proibindo-se mecanismos processuais que tal dificultem.

4.3.1.2. Para além dos princípios enquadradores que, em função da solidariedade, compete a cada Estado-Membro desenvolver (e que o senso comum europeu deve ajuizar) a norma mínima comum poderá ser encontrada relativamente ao prazo razoável (com ponderadas excepções) para a apresentação de indícios ou provas, sempre à luz da situação especialmente vulnerável e insegura em que, em princípio, a vítima se encontra, e da necessidade de evitar vitimizações secundárias.

4.4. Pergunta n.o 4: Deverão os danos imateriais ser incluídos numa norma mínima e, em caso afirmativo, poderá ser incluída uma definição sobre este tipo de danos?

4.4.1. Quanto aos danos susceptíveis de indemnização concorda-se em absoluto com a perspectiva do Livro Verde quanto aos danos materiais (devendo prestar-se particular atenção às vítimas mais desfavorecidas).

4.4.2. Quanto aos danos imateriais é fundamental uma norma mínima. A solução encontrada neste campo no Livro Verde parece também de subscrever dada a dificuldade de se chegar a uma definição comum. Às situações de vitimização na sequência de danos cujas consequências se prolongam no tempo deve ser dada especial atenção.

4.4.2.1. O princípio da apreciação em termos idênticos aos da legislação nacional da responsabilidade civil, ainda que não produza necessariamente uniformização, seria ainda assim um importante passo em frente.

4.4.2.2. O caminho da uniformização poderia, no entanto, ser tentado através de uma tabela indicativa comum que estabelecesse níveis de indemnização para cada categoria de tipo de crime e em que fossem estabelecidos os critérios de integração das situações em cada categoria da tabela.

4.4.2.3. O uso de tabelas indicativas comporta, no entanto, o perigo da sua aplicação mecânica pelas autoridades, criando-se situações de desumanização da decisão. Para combater tal efeito seria importante ouvir, neste tipo de decisões, as organizações de apoio à vítima que, pela sua preparação e sensibilidade poderão, na situação concreta, fornecer elementos essenciais para uma decisão que não seja fria e automática.

4.5. Pergunta n.o 5: Poderá ser incluída uma definição de indemnização por incapacidade permanente para efeitos de uma norma mínima?

4.5.1. Concorda-se em geral com a perspectiva da Comissão. Há que salientar que a norma mínima sobre indemnização de danos imateriais, atrás referida, não poderá ignorar todas as situações possíveis de incapacidade permanente, bem como as situações de danos imateriais decorrentes de incapacidade prolongada. Será, ainda, potencialmente positiva a existência de uma tabela graduada comum de incapacidade.

4.6. Pergunta n.o 6: Deverá uma norma mínima ter em conta a situação financeira da vítima aquando da determinação da sua admissão ao benefício da indemnização ou do montante da indemnização?

4.6.1. O CES considera que a resposta tem de ser negativa. A indemnização em função do dano real, à luz de critérios de equidade, parece ser a solução mais justa.

4.6.2. Quanto à determinação do montante da indemnização concorda-se mais uma vez em geral com a abordagem da Comissão. Nos danos imateriais a solução de ser cada Estado a definir a forma de determinar o montante da indemnização parece ser a mais viável, embora não seja de ignorar como se referiu atrás, apesar das dificuldades, a solução do uso de uma tabela comum.

4.6.3. Na situação da vítima transfronteiras devem considerar-se as potenciais diferenças de tratamento entre EM, o que se abordará adiante.

4.7. Pergunta n.o 7: Como deverá ser definida, no âmbito de uma norma mínima, a natureza subsidiária da indemnização estatal em relação a outras fontes de indemnização das vítimas?

4.7.1. Não é necessário chegar ao fim de um processo para se ter a noção da possibilidade de obter indemnização por parte do autor do crime ou por outra forma.

4.7.2. A vítima será menos bem tratada sempre que a resposta aos problemas que lhe foram causados seja muito demorada.

4.7.3. A indemnização pelo Estado e desde logo o adiantamento necessário a responder às reais necessidades da vítima devem ser assumidos como princípio a consagrar em termos de resposta primeira e imediata sempre que necessário.

4.7.4. Ao Estado caberá o direito de regresso relativamente aos resultados indemnizatórios posteriores que se vierem a verificar, designadamente com origem no autor do crime.

4.7.5. A natureza subsidiária da indemnização pelo Estado, que vem sendo alegada como princípio, não pode conduzir à não resposta ou a uma resposta produtora de vitimizações secundárias.

4.7.6. Na prática, a indemnização pelo Estado deverá ser muitas vezes a primeira resposta.

4.7.7. Se a vítima for obrigada a demonstrar, antes de poder obter indemnização pelo Estado, ter já esgotado todas as outras eventuais possibilidades de obter indemnização sem o conseguir (agressor, seguros, etc.) a demora e dificuldade de tal processo só reforçaria a situação de vitimação e tornaria a ajuda do Estado em algo muito próximo da hipocrisia.

4.8. Pergunta n.o 8: Quais são as outras fontes de indemnização que deverão ser deduzidas da indemnização estatal?

4.8.1. A questão coloca-se fundamentalmente, como o Livro Verde sublinha, relativamente aos seguros privados.

4.8.1.1. Para este efeito a questão dos seguros tem dimensão semelhante à da situação económica da vítima.

4.8.1.2. No entanto, pareceria não repugnar a possibilidade de o Estado vir a receber de volta o apoio que prestou, no momento em que a vítima é indemnizada através de um seguro e na exacta medida do valor deste, quando igual ou inferior ao montante avançado pelo Estado.

4.8.1.3. Dir-se-ia que o interesse da vítima ficaria suficientemente defendido.

4.8.1.4. O que está em jogo deve ser, no entanto, a aplicação do princípio da complementaridade e não da subsidiariedade. A existência de um seguro privado deve ser ignorada actuando o Estado como se a vítima não tivesse tomado qualquer precaução. De outra forma esta seria punida pela sua diligência.

4.8.1.5. A defender-se a lógica da natureza subsidiária da indemnização pelo Estado, este deveria fomentar e promover a difusão de seguros privados e sociais dando-lhes especial incentivo, e tratamento fiscal aliciante.

4.9. Pergunta n.o 9: Deverá ser incluída numa norma mínima a possibilidade de adiantamentos?

4.9.1. Seguindo os passos que levam à pergunta (pontos 5.5 a 5.8 do Livro Verde) há que dizer que, em termos de princípios, a sub-rogação do Estado nos direitos à indemnização da vítima decorre do afirmado carácter subsidiário da sua intervenção.

4.9.1.1. Apesar disso, não é de aceitar, face às necessidades da vítima, a aparente implicação que tais princípios possam ter em termos de sequência temporal de intervenção do Estado.

4.9.2. O relegar a acção do Estado para depois de esgotadas todas as outras é não defender os interesses da vítima consagrando soluções que se sabe, desde logo, serem a negação de si próprias.

4.9.3. Os adiantamentos são em qualquer situação o mecanismo mais eficaz de apoiar a vítima em tempo útil e de eliminar os aspectos e tendências de exclusão que a situação envolve.

4.9.4. A consagração do mecanismo dos adiantamentos como instrumento de acção prioritário reunidos os elementos suficientes que os possam justificar relativiza a problemática dos prazos para o pedido da indemnização já que é um forte incentivo à apresentação, pela vítima, o mais cedo possível do pedido e força o Estado a um exame prévio e decisão que, na maior parte das vezes, poderá facilitar o processo posterior.

4.9.5. Concorda-se, em qualquer caso, com que os prazos sejam o mais dilatados possível e com excepções para casos especiais em que os prazos devem ainda ser mais latos (abuso sexual de menores p. ex.) tendo sempre em vista o primado do interesse da vítima, não parecendo decorrer daí nenhum prejuízo especialmente atendível sofrido por parte do Estado.

4.9.6. A declaração da infracção às autoridades nos termos e com as excepções apontados no ponto 5.6 do Livro Verde merece consagração em norma mínima, devendo abrir-se, como se disse excepções em todos os casos em que seja aceitável ou inevitável que a vítima tenha procedido diferentemente.

4.10. Pergunta n.o 10: Deverão ser incluídos numa norma mínima critérios relacionados com o comportamento da vítima relativamente à infracção, com o seu envolvimento em actividades criminosas em geral ou com outras considerações de justiça ou de ordem pública?

4.10.1. O comportamento da vítima não pode ser ignorado se está na base da infracção e do consequente dano sofrido, podendo influenciar negativamente, ou até impedir, a indemnização pelo Estado. Já o anterior comportamento social, moral ou outro, mesmo que ilegal, não pode ser ligado "à força" a uma situação concreta de vitimização para justificar a não indemnização pelo Estado. Tal implicaria abrir a porta a todo o tipo de processos de discriminação, inaceitáveis em termos de direitos humanos e de um espaço comum de livre circulação, de liberdade e de garantias.

4.10.2. Justifica-se, assim, em defesa da vítima e da equidade do seu tratamento a re-análise e melhoramento da soma de razões evocadas designadamente pela Convenção Europeia de 1983. De facto, é inaceitável, por exemplo, que a vítima seja penalizada por um passado criminal em nada relacionado com o crime de que foi vítima, ou que a ordem pública possa ser evocada para discriminar, em relação à possibilidade de poderem ser indemnizados pelo Estado, certos comportamentos, ou certos grupos de pessoas.

4.11. Pergunta n.o 11: Que outros critérios, não abrangidos no presente documento, poderão ser incluídos numa norma mínima?

4.11.1. Numa perspectiva semelhante à referida na pergunta anterior, não se vê utilidade em encontrar outros critérios.

4.12. Pergunta n.o 12: O direito de a vítima transfronteira receber assistência de uma autoridade do seu Estado-Membro de residência, quando solicita indemnização noutro Estado-Membro, será uma forma adequada de facilitar o acesso das vítimas transfronteiras à indemnização estatal?

4.12.1. A desejável cooperação interactiva com base na rede de entidades nacionais que lidam com a indemnização das vítimas, ou na rede europeia de associações e outras entidades da Sociedade Civil Organizada que prestam apoio à vítima, bem como o aproveitamento da cooperação dos Estados na Rede Judiciária Europeia, poderia em muitos casos ser solução válida. Defende-se a existência de uma entidade nacional (com desejável participação de organizações da sociedade civil dedicadas ao apoio à vítima) responsável por toda a dinâmica nacional de articulação e resposta agindo por si própria e/ou em articulação com outras instituições no EM.

4.12.2. Os obstáculos referidos no ponto 6.2 do Livro Verde poderão com vantagem ser amenizados com a complementaridade de acção entre os EM, definidos que estejam os pontos comuns de procedimento que a todos obriguem.

4.12.3. O princípio da territorialidade parece ser difícil de evitar na actual situação.

4.12.3.1. Sendo, de facto, a base mais conhecida e desenvolvida de cooperação e assistência mútua talvez fosse de considerar a construção de um modelo híbrido baseado no primado da territorialidade acrescido de um sistema complementar de dupla responsabilidade a que o cidadão recorreria sempre que o sistema de indemnização do seu Estado lhe fosse mais favorável, complementando aí a indemnização que pudesse receber no Estado em que foi vítima.

4.12.4. Para o processo de complementaridade, numa forma de reconhecimento mútuo, o Estado-Membro de residência da vítima seria obrigado a aceitar o resultado do processo indemnizatório finalizado no Estado onde ocorreu o crime.

4.12.4.1. Tal solução não impediria, no entanto, que a vítima apresentasse, desde logo, no Estado-Membro onde reside, o seu pedido de apoio complementar, assim se possibilitando que lhe fossem concedidos adiantamentos quando as circunstâncias o justificassem.

4.13. Pergunta n.o 13: A possibilidade de a vítima obter uma indemnização estatal no seu Estado-Membro de residência, bem como no Estado-Membro onde foi praticada a infracção, será uma forma adequada de facilitar o acesso à indemnização estatal por parte das vítimas transfronteiras?

4.13.1. O modelo da dupla responsabilidade tem em si a dificuldade de, por um lado, o Estado-Membro de residência da vítima ter de tratar de uma situação passada noutro estado e de toda a informação com ela conexa (a necessidade de articulação entre Estados-Membros mantém-se e as dificuldades da vítima em obter elementos de prova também).

4.13.1.1. Por outro lado, podem inclusive surgir da sua aplicação potenciais decisões divergentes por razões processuais.

4.13.2. O modelo híbrido referido na resposta anterior parece possibilitar que haja uniformidade de tratamento em cada Estado-Membro para casos semelhantes e, ao mesmo tempo, possibilita que o cidadão de um Estado-Membro com regime mais favorável não seja tratado de forma desfavorável relativamente aos seus concidadãos vítimas de crime semelhante no seu próprio país.

4.13.2.1. Por outro lado, é certo que tal modelo pouco incentiva a evolução das respostas estaduais menos positivas no sentido da convergência.

4.13.3. Para evitar a estratificação das respostas em cada Estado-Membro a que o modelo poderia conduzir há que estabelecer um ponto de referência baseado nas melhores características das respostas dos vários EM. Seria o ponto óptimo de convergência.

4.13.3.1. Deveria ser obrigatório alcançar esse ponto em período de tempo razoável face ao ponto de partida de cada EM.

4.13.3.2. Existiriam, assim, duas normas comuns definidoras de parâmetros de resposta:

- aquela abaixo da qual não existiria um sistema credível, que os sistemas com resposta eventualmente, menos positiva teriam de imediatamente garantir, e de onde teriam de partir para melhorar a resposta;

- e aquela que definiria um nível de resposta de qualidade que serviria de referência e estímulo de desenvolvimento, e de parâmetro de avaliação do percurso realizado no período de tempo razoável comumente aceite.

4.13.4. A harmonização possível seria alcançável em termos de metas sucessivas, temperadas pelo mecanismo híbrido da territorialidade/complementaridade, e/ou pela existência de um fundo comum normalizador.

4.13.5. O estabelecimento de um percurso até à norma de referência por exemplo em três ou quatro estádios permitiria posicionar os Estados-Membros numa espécie de tabela de partida para o alcance do nível estabelecido na norma de referência.

4.14. Pergunta n.o 14: Quais as soluções, diferentes das consideradas no presente documento, que se poderão prever para facilitar o acesso à indemnização estatal por parte das vítimas transfronteiras?

4.14.1. O modelo híbrido, antes referido, é uma hipótese a analisar.

4.14.2. De lembrar serão também os trabalhos em curso nas Nações Unidas relativamente à constituição de um fundo de apoio às vítimas de crime transfronteiras, aqui e para o que nos interessa, na perspectiva da indemnização das vítimas, complementar à dos Estados-Membros que não estejam em condições de cumprir com os montantes mínimos considerados razoáveis. O fundo daria também resposta relativamente às campanhas de divulgação e informação necessárias no espaço da União.

4.15. Pergunta n.o 15: Deverão ser estabelecidos formulários harmonizados a utilizar em todos os Estados-Membros quando se solicita uma indemnização estatal?

4.15.1. Como se disse antes, formulários harmonizados, incluindo tradução nas línguas mais comuns, são indispensáveis na estratégia para que aponta o Livro Verde.

4.16. Outros aspectos a cobrir por normas

4.16.1. A informação e esclarecimento da vítima sobretudo nas situações de crime transfronteiras impõem uma norma que cubra o tipo de informação que deve estar disponível em toda a União, a forma de a ela aceder e as entidades que a prestam.

4.16.2. Nos casos transfronteiras a utilização das línguas europeias de trabalho mais usuais (e a língua gestual - com os respectivos intérpretes - para facilitar a comunicação das vítimas portadoras de deficiência auditiva) deveria ser aceite por todos os Estados. A utilização de formulários comuns bilingues ou trilingues é, como se disse, fundamental.

4.16.3. Deve considerar-se norma que estabeleça um prazo máximo de tramitação pelas entidades oficiais do pedido de indemnização.

4.16.4. Os documentos oficiais necessários à vítima para instruir o pedido devem ser gratuitos; deve haver apoio das autoridades para a sua utilização e deve o seu conteúdo e linguagem ser compreensível, directa ou indirectamente, pela vítima; deve ainda privilegiar-se a utilização dos meios técnicos de comunicação mais céleres.

5. Síntese conclusiva

5.1. Recordando os alertas feitos no comentário inicial e tendo noção das dificuldades das escolhas finais, que serão sempre resultado do consenso possível, pensa-se que estão dados passos seguros no sentido do objectivo pretendido.

5.2. Tendo em vista, no contexto da problemática geral analisada, sobretudo a essencialidade de responder de forma cabal às questões colocadas pelo tratamento da situação da vítima transfronteiras pensa-se, como se disse, que para evitar as dificuldades levantadas há que apostar no nível comum mais exigente de resposta, criando graus de desenvolvimento sucessivo e níveis diferentes de posição de partida com correcções progressivamente normalizadoras.

5.3. A resposta terá que privilegiar o princípio da solidariedade e da inexistência de diferenças de tratamento dos cidadãos no espaço comum, sem ignorar que a convergência é um processo, e não só uma meta, e que a ideia de "cidadão europeu" deve ser uma plataforma comum de qualidade, que sendo desejavelmente referencial não pode ser, em caso algum, redutora.

5.4. Ou seja, o processo de integrar a norma de referência máxima deve acabar por ser, para os EM, o alcançar do mínimo denominador comum.

5.5. Para isso, as metas de desenvolvimento progressivo devem ser definidas em termos de conteúdo e em termos do tempo necessário para serem alcançadas, como devem ser criadas formas de censura para os que não cumpram o compromisso assumido.

5.6. A ideia de um princípio de complementaridade como o que foi avançado poderá ter dificuldades de sustentação, face à dificuldade de não serem critérios legais objectivos, mas princípios de equidade, a base da generalidade das decisões de indemnização pelo estado, o que pode levantar questões de dupla apreciação. É um mero elemento de discussão, como o é a possibilidade de encontrar a complementaridade no uso de um fundo europeu, em que, por força das respectivas contribuições, os Estados convergiriam para o respeitar da norma e do nível de indemnização consensual. O uso de um fundo atenuaria o facto de serem sempre os mesmos a pagarem mais.

5.7. Como inicialmente se sublinhou, o excelente trabalho da Comissão, com o qual o CES se congratula, culmina todo um esforço essencial à edificação de um importante marco na construção do espaço comum de liberdade, de segurança e de justiça.

5.8. A materialização de iniciativa da Comissão relativa à indemnização pelo Estado das vítimas de crime representará um verdadeiro e marcante esforço no encontrar de respostas para os cidadãos, e um visível e paradigmático resultado, por parte dos EM, na construção de um verdadeiro espaço europeu de Justiça, assente numa cultura de solidariedade, entendida como efectiva corresponsabilidade, e no direito universal e fundamental de ninguém ser deixado só perante a agressão, o perigo e o crime.

Bruxelas, 20 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO C 19 de 23.1.1999, p. 1-15, Plano de acção do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça.