COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Baixelas, 13.06.1995 
COM(95) 273 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
UMA ESTRATÉGIA EUROPEIA DE INCENTIVO 
ÀS INICIATIVAS LOCAIS DE DESENVOLVIMENTO E DE EMPREGO 

1. INCREMENTAR A VERTENTE "EMPREGO" DO CRESCIMENTO 
O Livro Branco "Crescimento, Competitividade e Emprego", publicado em Dezembro de 
1993, define uma estratégia de médio prazo destinada a criar mais empregos e a combater 
com maior eficácia o desemprego. No decorrer da última reunião de Essen, o Conselho 
Europeu concretizou cinco domínios de acção prioritários desta estratégia. Neste 
contexto, as iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego surgiram como meio para 
reforçar a componente "emprego" do crescimento. As mais recentes perspectivas 
macroeconómicas para 1995 e 1996, que a Comissão tornou públicas, confirmam o 
imperativo de intensificar a criação de emprego associada ao crescimento na Europa. 
Assim se explica a ênfase que hoje é dada às iniciativas locais de desenvolvimento e de 
emprego. 
Novo paradigma para a criação de actividades, as iniciativas locais de desenvolvimento e 
de emprego multiplicam-se no conjunto dos países da União Europeia, tão bem que 
souberam ir ao encontro das aspirações actuais. Por um lado, respondem a necessidades 
crescentes relacionadas com o aumento do nível de vida ou alterações de 
comportamentos, às quais as empresas ou as administrações tradicionais ainda não 
souberam ainda dar a resposta adequada. Por outro lado, oferecem aos respectivos 
promotores a possibilidade de inscrever criatividade e dinamismo num projecto local de 
desenvolvimento, em meio rural ou urbano, mais vasto do que a própria iniciativa. 
A partir da experiência maturada por alguns Estados-membros e inúmeras entidades 
locais, a Comissão identificou 17 domínios susceptíveis de responder às novas 
necessidades dos europeus e oferecer importantes oportunidades de emprego: Serviços a 
domicílio, guarda de crianças, novas tecnologias de informação e c<> ?Í 
assistência e inserção para os jovens em dificuldade, melhoria das condições de 
habitação, segurança, transportes colectivos locais, revalorização dos espaços públicos 
urbanos, comércios de proximidade, turismo, audiovisual, património cultural, 
desenvolvimento cultural local, gestão de resíduos, gestão das águas, protecção e 
conservação das zonas naturais, regulamentação, controlo da poluição e instalações 
correspondentes. 
Demonstrou a Comissão serem hoje em dia as iniciativas locais as mais aptas a gerar 
empregos adaptados a estas necessidades, na medida em que atendem melhor à 
diversidade própria de cada cultura e de cada organização socioeconómica. 
No contexto das políticas activas de emprego recomendadas pelo Livro B ^cc 
"Crescimento, Competitividade e Emprego", a dinamização das iniciativas locais constitu* 
indubitavelmente uma opção interessante do ponto de vista da análise de custos-benefícios 
dos recursos orçamentais. Por um lado, a partir da avaliação macroeconómica do 
potencial de criação de empregos realizada para três países da União - França, Reino 
Unido e Alemanha, é possível afirmar que uma tal política poderá induzir cada ano 
aumentos de emprego na Europa da ordem dos 140 000 a 400 000 postos de trabalho1. 
Representa esta cifra cerca de 40% do objectivo de reforço da componente emprego do 
1 CL documento SEC 95/564, simulação macroeconómica realizada pelos serviços in ~ 
em colaboração com Cambridge Econometrics, Wirtschafiszentrum Berlin, 1NSEF- Uu 
crescimento, almejado pelo Livro Branco para, reduzir de metade o nível de desemprego 
actual até ao ano 20002. Por outro lado, ao satisfazer uma procura latente e colmatar as 
insuficiências do mercado, as iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego não 
contrariam as exigências de competitividade internacional; antes oferecem novas vias para 
as actividades inovadoras dos empresários do sector privado ou associativo. 
Existe poià actualmente um modelo de criação de empregos apto a ser difundido, 
compatível com a competitividade e com os anseios dos europeus de melhores condições 
de vida e de trabalho. As iniciativas locais não constituem a única via de criação de 
empregos para o futuro, devendo ser apreciadas enquanto meio complementar para 
intensificar a criação de emprego associada ao crescimento, estando enquanto tal 
consagradas nos "cinco domínios fulcrais" das conclusões da Cimeira de Essen. 
Mas a libertação completa do potencial de criação de empregos decorrente dos 17 
domínios e a extensão desta dinâmica a outros sectores adjacentes não se ressarcem com 
o simples estímulo das experiências no terreno. Antes exigem a criação de um 
enquadramento nacional e europeu mais coerente, cujo principal papel consistirá em 
levantar os inúmeros obstáculos que se colocam ao desenvolvimento destas novas 
actividades. 
A pedido do Conselho Europeu de Bruxelas, a Comissão elaborou dois documentos de 
trabalho sobre novos empregos, dos quais uma síntese foi apresentada em Essen: 
- o primeiro documento (SEC 95/564), intitulado "Iniciativas locais de 
desenvolvimento e de emprego" visava clarificar e verificar a teoria segundo a qual 
as economias europeias possuem "novos jazigos de emprego" resultantes de 
necessidades ainda por satisfazer no sector dos serviços; 
- o segundo documento (SEC 94/2199), intitulado "Inventário das acções 
comunitárias a favor do desenvolvimento local e do emprego" traçava um balanço 
da utilização dos instrumentos colocados à disposição do desenvolvimento local 
pela União Europeia, nos últimos dez anos, e propunha algumas medidas para 
melhorar a respectiva eficácia. 
Visto o interesse manifestado por vários Estados-membros3 em relação ao paradigma das 
iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego, atenta a dimensão territorial deste 
modelo que permite à Comissão tirar partido da respectiva experiência em matéria de 
desenvolvimento local, dado ainda o acolhimento que mereceram estes primeiros 
documentos de trabalho, pareceu útil tirar desde já certas ilações. A presente comunicação 
da Comissão inscreve-se assim numa preocupação mais geral de seguir a implementação 
Cf. pág. 49 do Livro Branco (versão PT) Parte B-I - Capítulo 1.3 b)H Por exemplo, se a partir de 
1995 a Comunidade conseguir atingir um aumento da intensidade de emprego do crescimento 
'de 0,5 a 1%, associado a uma taxa de crescimento sustentado de pelo menos 3% ao ano, seria 
também possível atingir o objectivo fixado em matéria de desemprego para o ano 2000". 
O governo português apresentou ao Conselho Europeu de Corfu um memorando sobre as acções 
de desenvolvimento local, completado por um segundo documento em Setembro de 1994. O 
governo irlandês, por seu lado, divulgou, no âmbito da preparação do Conselho Europeu de 
Essen, um documento de trabalho ilustrativo das medidas tomadas nos domínios da parceria, 
enquanto que o governo dinamarquês manifestou em Essen o seu apoio à perspectiva das 
iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego. 
das decisões do Conselho Europeu de Essen atinentes ao crescimento, à competitividade e 
ao emprego, cujo enquadramento está definido no processo de acompanhamento 
multilateral recentemente apresentado ao Conselho4. 
Concretamente, a presente comunicação visa explicar: 
- as medidas que os Estados-membros poderão tomar em prol das iniciativas locais, 
no contexto dos "programas plurianuais de emprego", em conformidade com as 
conclusões da Cimeira de Essen; 
- as disposições que a União Europeia se compromete a executar, a fim de melhor 
utilizar os instrumentos e as políticas comunitárias para incentivar o 
desenvolvimento local e o emprego. 
2. ORIENTAÇÕES PARA QUADROS NACIONAIS FAVORÁVEIS ÀS 
INICIATIVAS LOCAIS DE DESENVOLVIMENTO E PE EMPREGO 
Embora se verifique uma proliferação de iniciativas locais nos diferentes países da União, 
o seu ciclo de vida é por vezes muito reduzido. Esta fragilidade fica a dever-se aos 
inúmeros obstáculos que se colocam ao seu desenvolvimento e que dizem respeito 
essencialmente à falta de adaptação da respectiva envolvente nacional (2.1). Daí a 
necessidade de toda uma série de propostas referentes simultaneamente à criação de 
instrumentos novos e à definição de um enquadramento administrativo descentralizado 
(2.2). Estas pistas para novas acções inspiram-se fortemente nas experiências conseguidas, 
realizadas em alguns Estados-membros e que poderiam ser úteis a outros, tendo presente 
a necessidade de respeitar as tradições próprias de cada país assim como as 
particularidades do contexto nacional no plano jurídico, económico e social. 
2.1 As iniciativas locais encontram inúmeros obstáculos estruturais 
A análise das experiências práticas mostra que muitas vezes não estão reunidas as 
condições-quadro para o desenvolvimento das iniciativas locais. Certos obstáculos 
atingem todas as actividades com forte conteúdo de mão-de-obra (o custo excessivo dos 
encargos que pesam sobre os empregos menos qualificados), mas a maior parte é 
específica aos 17 domínios. Os entraves são principalmente de ordem financeira, técnica, 
jurídica e institucional. 
Principais obstáculos financeiros: 
- o custo excessivo da mão-de-obra pouco qualificada; 
- uma má relação qualidade/preço da oferta, sempre que esta não adaptou os seus 
métodos de gestão às exigências e às potencialidades tecnológicas actuais; 
- o custo do investimento inicial e a dificuldade de acesso ao capital para as 
micro-empresas e para os indivíduos interessados em criar uma empresa, ou as 
associações desprovidas de garantias financeiras suficientes; 
Comunicação da Comissão ao Conselho COM (95) 74 final, 8 de Março de 1995. 
a solvência das famílias mais desfavorecidas e o baixo nível de rendibilidade de 
certos tipos de serviços; 
Obstáculos ligados à formação e à qualificação profissional: 
- uma formação básica inadequada, enquanto que a procura dos clientes vai no 
sentido da polivalência e do desenvolvimento de actividades de acompanhamento, 
acolhimento e informação; 
- a fragilidade dos instrumentos sectoriais de formação profissional e de reconversão 
em sectores onde as PME são numerosas e estão pouco organizadas; 
- a adaptação tardia das qualificações e das condições de trabalho em certos 
sectores tradicionais (horários, carácter penoso da actividade laboral, stress); 
a falta de formação para as novas tecnologias e respectiva transferência às 
empresas, em particular as PME. 
Obstáculos jurídicos e regulamentares: 
- a rigidez dos estatutos que não autorizam a pluriactividade e impõem a 
exclusividade das fontes de rendimentos para responsáveis de 
empresa-agricultores ou desempregados-promotores de empresas sociais; 
- a ausência, por vezes, de um estatuto jurídico adaptado às organizações oriundas 
de um esquema de parceria entre o sector privado e o sector público, o que 
conduz os respectivos trabalhadores a uma situação precária; 
- a ausência frequente de estatuto para os familiares não remunerados 
(nomeadamente cônjuge); 
persistência de regulamentações e estatutos herdados do passado, por vezes 
gravosos e nem sempre eficazes (sistema de numerus clausus); 
- a compartimentação rígida entre profissões, que toma difícil, mesmo impossível, a 
criação de empregos polivalentes; 
- o carácter obsoleto de certos sistemas de homologação pública para empresas 
especializadas que penalizam os recém-chegados; 
- a ausência de certas normas técnicas ou controlos de qualidade das prestações que 
possam ter um efeito dinamizador sobre o emprego. 
- a falta de adaptação dos regimes de protecção dos indivíduos e dos consumidores 
e da propriedade individuai em relação aos novos "medias". 
Obstáculos relacionados com a organização e a intervenção das autoridades públicas: 
- o desconhecimento dos processos de desenvolvimento local para a criação de 
empregos; 
- a organização demasiado vertical e sectorial das administrações públicas que as 
impede de assegurar correctamente o respectivo papel de informação 
relativamente aos agentes locais, responsáveis políticos, empresas privadas, 
associações sem fins lucrativos e cidadãos em geral; 
o carácter demasiado passageiro dos apoios financeiros, que fragiliza a capacidade 
de sobrevivência das iniciativas. 
2.2 Principais instrumentos horizontais para levantar os obstáculos 
financeiros, técnicos, jurídicos e administrativos 
As políticas nacionais em prol das iniciativas locais devem concentrar esforços na 
supressão destes obstáculos estruturais e na criação de um enquadramento estável e 
coerente que comece por abranger instrumentos de carácter horizontal. 
Criar uma nova panóplia de instrumentos financeiros 
Na óptica de uma análise de custos-benefícios, as iniciativas locais proporcionam sem 
dúvida uma das opções mais favoráveis entre as diversas políticas de emprego. Uma vez 
que as iniciativas locais respondem a novas necessidades, o efeito de deslocação 
relacionado com hipotéticas vantagens financeiras para sectores ou categorias de 
trabalhadores é limitado. Uma comparação de várias medidas empreendida pela França 
demonstra que uma política activa de emprego voltada para a satisfação das novas 
necessidades seria cinco vezes mais eficaz do que medidas que almejassem um simples 
aumento de efectivos do sector público e dez vezes mais eficaz que um "relançamento 
keynesiano" por via de obras de infra-estruturas. 
Mas esta opção exige um enquadramento e instrumentos financeiros directamente 
adaptados à iniciativa local (ver anexo 1): 
- Os cheques-serviços. Instrumentos de pagamento não universal afectos 
aquisição de certos serviços, poderão proporcionar consideráveis vantagens pai 
estimular a estruturação da oferta e a expressão da procura. 
- Os fundos comuns de investimento locais ao nível de bairro ou de um espaço 
rural. Acompanhados de fórmulas de capital de risco e de fundos de garantia, 
estes fundos aproximam os detentores de poupança dos promotores de projectos e 
estimulam as iniciativas locais. 
- Uma revisão do tratamento das despesas de funcionamento em relação às 
despesas de equipamento na contabilidade pública Esta solução facilitaria os 
investimentos em recursos humanos exigidos pelos compromissos contratuais de 
longa duração entre o sector público e o sector privado, no âmbito da parceria. 
Adaptar os sistemas de formação e os diplomas para consolidar as novas profissões. 
Seria conveniente estabelecer um enquadramento profissional adequado ao objectivo ^ 
valorizar as competências e dar a conhecer as novas profissões. Exige esta solução que 
esquemas clássicos de ensino profissional sejam completados pela aprendizagem da 
comunicação, da escuta, da consultoria e ainda que os jovens, as mulheres e os 
trabalhadores em reconversão sejam familiarizados com a utilização de novos 
instrumentos telemáticos ou de protecção ambiental. No plano nacional, estas 
competências e estas profissões deveriam ser sancionadas por diplomas e, sempre que 
necessário, conviria desenvolver novas qualificações ou métodos de reconhecimento das 
competências. O reconhecimento por parte da sociedade exprime-se também pela 
instauração de um quadro de garantias sociais. A fim de proporcionar aos jovens 
profissionais perspectivas correspondentes às qualificações exigidas para as novas 
actividades (utilização de novas tecnologias de informação) e dar resposta adequada aos 
anseios dos clientes, os parceiros sociais deverão enriquecer o conteúdo das negociações 
tradicionaí; em sede de qualificações. 
Renovar o enquadramento jurídico 
As fronteiras que hoje delimitam os âmbitos da actividade pública e privada, agrícola e 
não agrícola, assalariada e não assalariada forarri úteis para construir regimes de protecção 
social ou clarificar responsabilidades. Importa agora reorganizá-las, torná-las mais 
flexíveis ou simplificá-las atendendo às novas situações emanadas das iniciativas locais: 
diversificação dos percursos profissionais individuais, complementaridade dos serviços 
públicos e dos serviços privados, polivalência dos empresários agrícolas e artesanais. Em 
função das tradições de cada país, abrem-se inúmeras vias de inovação jurídica, tais como: 
- a definição de estatutos que facilitem a pluriactividade, nomeadamente no mundo 
rural, ou de um estatuto de familiar (cônjuge) não remunerado e, correlativamente 
o alargamento das competências das câmaras de comércio (artesanato, comércio, 
agricultura, PME, etc.); 
- possibilidades de reinserção que permitam combinar uma actividade remunerada 
corn as prestações de desemprego; 
- criação de um estatuto de empresário-parceiro nas organizações sem fins 
lucrativos, com estatuto fiscal e social comparável ao dos assalariados. 
- adaptação das legislações do trabalho e da protecção social aos modos de trabalho 
inerentes às tecnologias de informação e comunicação. 
Na mesma ordem de ideias, o conceito de concessão de serviço público e de gestão 
delegada deveria ser amplamente aplicado para cobrir o âmbito das actividades de 
utilidade local, ainda inacessíveis nas normas que regulam o estatuto de direito público e 
para facilitar a parceria entre sector público e sector privado. 
Prever suficiente descentralização da acção administrativa 
A parceria entre autoridades públicas locais e promotores de iniciativas, por um lado, e os 
responsáveis das administrações nacionais, por outro, pressupõe uma descentralização 
suficiente da acção administrativa, em particular no que se refere à gestão das ajudas, à 
formação profissional e à gestão do mercado de trabalho local. 
Esta parceria pode ainda implicar a intervenção de agências de desenvolvimento local cujo 
papei consiste em identificar, formar e acompanhar os promotores de iniciativas. 
Nesta perspectiva, a criação de redes locais interactivas de comunicação entre entidades 
locais, administrações e agentes locais contam-se entre as inovações mais prometedoras 
da sociedade da informação. 
3. RENOVADO APOIO DA UNIÃO EUROPEIA AS INICIATIVAS LOCAIS 
DE DESENVOLVIMENTO E DE EMPREGO 
As "iniciativas locais" ou os "novos jazigos de emprego" fazem agora parte integrante do 
debate público num número crescente de Estados-membros. No entanto, as forças sociais, 
económicas e políticas permanecem pouco sensíveis a tudo aquilo que as iniciativas locais 
colocam em jogo e as oportunidades que geram. A União e respectivos Estados-membros 
devem pois unir esforços no sentido de promover um conhecimento mais exacto das 
possibilidades, dificuldades e soluções inerentes a este modelo. 
Neste contexto, o valor acrescentado da União reflectir-se-á em particular nos seguintes 
aspectos: 
- Apoio mais intenso a autênticas inovações, em novos domínios, acompanhado de 
uma avaliação sistemática de âmbito europeu, de toda a utilidade para qualquer 
experiência que se inicia. 
- Divulgação e promoção das "boas práticas" em matéria de desenvolvimento e de 
criação de emprego, de redes de informação e cooperação. 
Acresce que inúmeras são as políticas e muitos os instrumentos passíveis de suster as 
medidas nacionais propícias a esta nova abordagem, nomeadamente as políticas 
estruturais. 
3.1 Apoiar a experimentação e assegurar a respectiva avaliação 
A fragilidade e a fragmentação dos processos de experimentação em curso e a descoberta 
de novos campos para a iniciativa local que justificam o apoio dado à vertente comunitária 
seja acentuado, na perspectiva dos 17 domínios identificados e em prol da criação de 
empresas, no sector privado ou na economia social.* 
É necessário reforçar as acções dos fundos estruturais neste domínio, dando primazia à 
experimentação e à inovação, sem todavia descorar uma avaliação sistemática das 
acções, afim de melhor avaliar o potencial das iniciativas locais de desenvolvimento e 
de emprego5. 
Existem outras acções capazes de contribuir para as iniciativas locais de 
desenvolvimento e de emprego. É o caso da proposta de decisão apresentada ao 
Conselho intitulada "Acções da Comissão em matéria de análise, investigação, 
Por exemplo, a partir de 1995, os objectivos prioritários para a utilização do artigo 10_ do 
Regulamento FEDER e terá por base este modelo. Assim, o apoio à difusão da inovação 
tecnológica nas regiões e as acções inovadoras concentrar-se-ão em iniciativas relacionadas com 
a sociedade da informação, a valorização do património cultural e os empregos de proximidade. 
Para estes últimos, as acções assentarão em estratégias territoriais definidas pelos agentes locais 
que façam luz sobre as medidas concretas, as condições prévias, o financiamento e a parceria dos 
projectos-piloto de demonstração resultantes dessa estratégia. 
cooperação e acção no domínio do emprego", a qua! prevê o apoio da União 
nomeadamente às iniciativas locais. A nova linha orçamental B 2-605 (acções-piloto a 
favor dos desempregados de longa duração) poderá também servir para a 
experimentação de certas iniciativas locais. 
O programa de formação LEONARDO dá apoio ao desenvolvimento de novos 
programas e de materiais pedagógicos para responder simultaneamente às necessidades 
decorrentes -da criação de novas actividades e à dinamização do desenvolvimento 
regional. 
O programa de investigação socioeconómica aplicada que incide sobre educação 2 
formação, integração social e exclusão social , contribuirá para aprofundar as 
reflexões sobre as acções a empreender. 
A avaliação dos resultados, realizada somente em parte, deverá ser alargada an 
conjunto dos programas experimentais. Assim, todas as acções comunitárias a favor i. 
desenvolvimento local, incluindo as que se realizam fora do âmbito dos fundos 
estruturais, passarão a ser objecto de uma avaliação final e de um processo adequado 
de acompanhamento das experiências em curso. 
Uma vez agregadas as avaliações realizadas para os diversos instrumentos, a Comissão 
elaborará um relatório periódico de síntese sobre os ensinamentos das experiências de 
iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego, o qual destacará as "boas práticas" 
transferíveis. 
3.2 Divulgar os ensinamentos das boas práticas e encorajar as redes 
europeias de informação e cooperação 
As acções de apoio à experimentação e os programas de iniciativa comunitária permitiram 
já a associação de certas iniciativas em redes de informação e cooperação. No entanto, 
inúmeros promotores de projectos permanecera isolados c mal informados. A. Comissão 
reforçará o apoio à constituição de redes entre os foces de iniciativas locais de 
desenvolvimento e de emprego, colocará à sua disposição ES informações elaboradas em 
matéria de boas práticas por via do processo permanente de avaliação. 
No que se refere aos parceiros directos da União c aos gestores dos fundos 
comunitários, para além da publicação do relatório pa iod:co :>oòre iniciativas tocais, a 
Comissão preocupar-se-á em garantir o intercâmbio regular de informações inter 
sobre o conteúdo dos programas e os respectivos resultados, bem como ri. 
disponibilização dos dados quantitativos e qualitativos sobie as iniciativas locais qu 
beneficiam de apoio. 
Será importante também reunir periodicamente agentes e redes, por forma a promover o 
intercâmbio de boas práticas e a sensibilização para a perspectiva das iniciativas locais 
de desenvolvimento e de emprego, garantindo assim um efeito multiplicador. 
As administrações nacionais, os peritos contratados para a avaliação e os membros dos 
observatórios de temas específicos (desenvolvimento rural, por exemplo) serão 
convidado:: a participar em encontros regidare^. Os Comités de Acompanhamento nos 
Estados-membros, bem como comités especializados6 serão regularmente informados 
acerca dos progressos alcançados no domínio das iniciativas locais. 
A fim de melhorar a informação destinada aos promotores de projectos e aos eventuais 
candidatos aos apoios comunitários, a Comissão irá estudar modalidades práticas para 
uma disponibilização mais ampla destes dados, através da utilização de meios 
informáticos. Preocupar-se-á também em aprofundar as condições para uma utilização 
óptima dos circuitos de informação existentes, associando ao processo as estruturas 
comunitárias pertinentes7, os canais de informação dos Estados-membros e das 
autoridades locais, bem como os das organizações não-governamentais, como as 
associações e as câmaras de comércio. 
Para além do intercâmbio de informação, algumas redes transeuropeias estabeleceram já 
formas sistemáticas de cooperação; assim, a rede constituída em torno do programa 
LEADER proporcionou uma cooperação à escala europeia entre os diferentes animadores 
das iniciativas locais de desenvolvimento rural e as administrações nacionais. Este modelo 
de cooperação deveria ser alargado às iniciativas locais em meio urbano, destinadas a 
combater os riscos de desagregação social que pairam sobre certas zonas. 
A partir deste exemplo, a Comissão irá estabelecer uma recolha metodológica das 
experiências conseguidas em matéria de revitalização do tecido urbano. Seguidamente, 
proporá aos protagonistas das acções-piloto apoiadas pela União e destinadas aos 
bairros desfavorecidos que desenvolvam o intercâmbio de informação e a cooperação 
através das redes existentes ou a criar. 
As redes europeias constituídas para o intercâmbio de informação serão incentivadas a 
cooperar directamente com vista à troca de experiências atinentes aos aspectos mais 
delicados da implementação das iniciativas locais8. 
Por fim, a troca de experiências entre operadores locais e regionais no âmbito do 
programa DIRECTORIA prosseguirá, com uma particular abertura aos novos 
Estados-membros e aos países associados. À semelhança do que se realizou no âmbito 
do programa KAROLUS, poder-se-ão prever acções de intercâmbio-formação de 
funcionários das entidades locais. 
Exemplos: Comité STAR das Estruturas Agrícolas e do Desenvolvimento Rural, Comité para o 
Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões, Comité de Gestão FSE, Comité Permanente do 
Emprego, Grupo dos Directores-Gerais do Emprego, Comités Consultivos dos Parceiros Sociais 
para a Agricultura, Comércio e Distribuição, Transportes, Cooperativas-
Mutualidades-Associações. 
Exemplos: os "carrefours" rurais e os eurogabinetes (Euro-Info centres), os Centros Europeus 
de Empresa e Inovação, as redes LEADER, RECITE, LEDA, ERGO, ADAPT e EMPLOI, OPET, 
ENERGIE-CITE, FEDARENE, ILNET, ECOS e OUVERTURE, os centros "relais" e as infra-
estruturas regionais de apoio à inovação e à transferência de tecnologias ou a rede ARIES para 
a economia social. 
Exemplos: a instalação de agências de desenvolvimento regional, os serviços às PME, a 
cooperação inter-regional, a criação de instrumentos de engenharia financeira, o recursos às 
subvenções globais e o acesso às outras políticas comunitárias. 
10 
3.3 Apoiar as políticas nacionais em beneficio das iniciativas locais 
Por fim, a União poderá apoiar as políticas nacionais de incentivo às iniciativas locais, 
através dos fundos estruturais - nomeadamente através das verbas destinadas à 
experimentação - e de outras políticas mais sectoriais, financeiras ou regulamentares, com 
vista a criar um quadro de referência europeu comum. 
A complementaridade dos quadros nacionais e das disposições adoptadas à escala da 
União revela-se em domínios precisos, tais como os serviços a domicílio e a guarda de 
crianças, a melhoria das condições de habitação, a segurança, transportes colectivos 
locais, a exploração das novas tecnologias da informação para fins de desenvolvimento 
local, a renovação do comércio de proximidade, a promoção do património cultural, a 
gestão dos resíduos ou a valorização e a conservação das zonas naturais (anexo 2). 
Os fundos estruturais 
A promoção e a valorização da experimentação, a divulgação e o intercâmbio das boas 
práticas resultantes da avaliação, ao tornarem mais visíveis as iniciativas locais de 
desenvolvimento e de emprego, deveriam ser mais adequadamente tomadas em 
consideração pelos Estados-membros no âmbito da preparação e da revisão das acções 
estruturais a financiar pela Comunidade. 
Não se trata de lançar uma nova reforma, mas antes de utilizar de forma mais eficaz e 
mais dinâmica os recursos disponíveis e os instrumentos existentes para criar empregos e 
garantir um processo de desenvolvimento através das iniciai ivas locais. Este esforço diz 
respeito quer à formação e às condições de contratação, quer ao investimento coipóreo e 
incorpóreo. 
Concretamente, o processo poderá envolver uma participação significativa e regular dos 
agentes do desenvolvimento local nos comités de acompanhamento dos programas e/ou 
nos comités técnicos preparatórios ligados às iniciativas locais, uni reforço da parceria 
sector público-sector privado nos projectos e um acompanhamento sistemático de todas 
as operações de grande infra-estrutura por iniciativas locais. 
A Comissão assegurará de uma forma mais sistemática uma relação entre as avaliações 
fornecidas pelos programas de experimentação e a gestão dos programas operacionais 
das políticas estruturais. Informará regularmente as administrações nacionais, em 
particular no âmbito do acompanhamento dos OCA e ãí>s DOCUP, acerca das melhores 
práticas em matéria de desenvolvimento local 
As outras políticas 
Há outros instrumentos capazes de completar ou estimular as iniciativas nacionais. 
É o caso das medidas de carácter horizontal que contribuem para melhorar a envolvente 
geral das empresas e das actividades geradoras de emprego e susceptíveis de facilitar uma 
abordagem coordenada das políticas nacionais: c o caso, por exemplo, do esforço 
empreendido pela União, no sentido de atacar de forma coordenada a organização da 
fiscalidade ambiental e da redução dos encargos que pesam sobre os empregos menos 
qualificados; é também o caso da utilização aos instrumentos financeiros comunitários, 
tais como o BEI e o FEI, em beneficio das PME cuja extensão aos novos sectores dos 
serviços e do comércio poderia ser estudada. 
Poderá ainda tratar-se de disposições que vão mais directamente ao encontro das 
necessidades das iniciativas locais em certos domínios específicos. 
O apoio comunitário pode então assumir os contornos de um incentivo à adaptação dos 
estatutos jurídicos e dos padrões de qualidade correspondentes às novas profissões. A 
União poderá também, no âmbito das políticas sectoriais, facilitar a congregação dos 
conhecimentos técnicos necessários para o desenvolvimento de certos domínios. 
No que se refere à divulgação e à utilização das novas tecnologias, a Comissão poderá 
promover e apoiar acções-piloto que demonstrem o papel da sociedade da informação 
na criação de empregos e que ajudarão os cidadãos a tirar partido das oportunidades de 
novas actividades, mercê da formação. 
Em termos mais gerais, a União está disposta a aprofundar a utilização destes diferentes 
instrumentos ao serviço das iniciativas locais, numa perspectiva de reforçada eficácia 
Quaisquer que sejam as circunstâncias, o apoio comunitário só poderá surtir toda a 
eficácia se souber ir ao encontro das estratégias nacionais expressas nos "programas 
plurianuais de empregoM. 
As iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego proporcionam uma via original de 
criação de actividades novas que responde à evolução das nossas sociedades. Mostram-se 
capazes de libertar o potencial dos jazigos de empregos a que o Livro Branco 
"Crescimento, competitividade e emprego" alude. Em consequência, foram consideradas, 
no âmbito da estratégia definida pelo Conselho Europeu de Essen, um meio adequado 
para enriquecer quantitativa e qualitativamente a vertente de emprego inerente ao 
crescimento. É importante que lhes seja conferido o devido destaque nos programas 
plurianuais de emprego que cada Estado-membro deverá elaborar. 
Com base em orientações nacionais em sede de iniciativas locais de desenvolvimento e de 
emprego, a consubstanciar em programas nacionais plurianuais, o dispositivo comunitário 
deverá ser completado e aprofundado. Assim, desencadear-se-á no espírito que era já o do 
programa de acção social da União Europeia, um processo de cooperação interactiva 
entre a União e os Estados-membros. Para além das iniciativas locais, esta cooperação 
caracterizará todo o seguimento a dar às decisões do Conselho Europeu de Essen. 
12 
ANEXO 1: NOVOS INSTRUMENTOS E REGULAMENTOS FINANCEIROS AO SERVIÇO DAS INICIATIVAS LOCAIS 
Designação Características Vantagens esperadas 
I Cheque-serviço Título de pagamento emitido localmente que possa ser adquirido 
por particulares ou distribuído para substituir prestações sociais. 
Este título poderá ser trocado contra prestações de determinados 
serviços. 
Á autoridade responsável peia emissão selecciona os fornecedores 
(empresários» associações cooperativas) a partir de um caderno de 
encargos. Estabelecimento de um preço de referência para novos 
serviços. 
Aumento da solvibilidade dí£ famílias modestas 
Incentivo à constituição de prestações regulares de qualidade 
Ausência de discriminaçsr entre diferentes tipos de 
fornecedores. 
Luta contra o trabalho clandestino. 
Simplificação das formalidades administrativas. 
Instrumentos de poupança loc Constituição de fundos de capital de risco, orientação e 
formação obrigatórias, em substituição da quota pessoal. 
Autorização de fundos comuns de investimento para territórios 
de pequena dimensão, É dinamizada a canalização das poupanças das famílias para a 
contribuição para a soiução dos problemas locais de emprego e 
de desenvolvimento. 
Utilização do "know-how" dos antigos empresários e quadros 
dirigentes. 
Novas actividades geradas por instituições financeiras 
vocacionadas para a recolha da poupança. 
) Adaptação das regras fiscais * Redistribuição dos encargos fiscais ou sociais a favor dos 
salários mais baixos. 
0 Reorientação das ajudas à habitação a favor da renovação de 
casas antigas. 
° Redução das disparidades fiscais entre modos de transporte. Medida de carácter gerai com particular interesse car?, aï 
iniciativas locais. 
Relançamento dos trabalhos de renovação com fone 
componente de mão-de-obra. 
Incentivo a fórmulas diversificadas de combinação entre 
transi5ortes colectivos e individuais. 
Adaptação das regras reiaàvas às 
despesas públicas Possibilidade temporária ás acumulação de prestações de 
desemprego com actividade a tempo parcial. 
Possibilidade de transferência de prestações de desemprego 
para as empresas de inserção. 
Prolongamento da duração t da degressividade. dos regimes de 
indemnização para indivíduos em situação de inserção. 
Inscrição em despesas de investimento de despesas de 
funcionamento destinadas ac- arranque de iniciativas íocak (2 
anos). . -_^„ Maiores possibilidades para as agências locais de emprego cie 
iniciarem parcerias com as iniciativas locais. 
Novas arbitragens das entidades locais a favor de iniciativas 
locais. 
13 
ANEXO 2: 
A COMPLEMENTARIDADE ENTRE AS POLÍTICAS NACIONAIS 
E AS ACÇÕES DA UNIÃO AO SERVIÇO DAS INICIATIVAS LOCAIS: 
ALGUNS EXEMPLOS 
A dinamização das iniciativas locais de desenvolvimento e de criação de empregos 
encontrou já expressão em certas políticas nacionais sectoriais: é o caso, para referir 
apenas exemplos recentes, da Alemanha Federal e da Dinamarca (conservação ou 
preservação do ambiente), de Portugal (revitalização de actividades locais tradicionais), 
da Irlanda (desenvolvimento rural integrado), da Bélgica e da França (empregos de 
proximidade). Esta abordagem sectorial permite determinar a complementaridade entre 
o quadro nacional e as acções da União Europeia. Os exemplos que a seguir se 
apresentam permitem distinguir: 
- os domínios nos quais o apoio da União começa por manifestar-se através das 
políticas estruturais (secção I), concretizando-se essencialmente em intercâmbios de 
informação, experimentação e apoio a iniciativas inovadoras, incluindo a definição 
de instrumentos de apoio ao processo decisional para os Estados-membros e as 
autoridades locais. 
- os domínios nos quais a acção da União poderia igualmente assumir contornos 
legislativos, para facilitar a missão das autoridades nacionais e locais, à luz do 
princípio da subsidiariedade (secção II). 
I. Alguns domínios exemplificativos da complementaridade através das políticas 
estruturais 
Os serviços a domicílio e a guarda de crianças 
Em relação à prestação de serviços como a guarda de crianças ou as ajudas a domicílio, 
o obstáculo financeiro da solvibilidade da procura pode ser parcialmente contornado 
por três tipos de acções: 
- o apoio à criação de empresas privadas ou de economia social que proporcionem 
uma gama completa de serviços, podendo assim compensar os diferentes graus de 
rendibilidade das várias prestações e responder de forma mais adequada às 
necessidades dos clientes ou dos assinantes; 
- a experimentação de novas fórmulas de tarificação que autorizem a modulação do 
preço do serviço em função do poder de compra das famílias; 
- uma cooperação local entre grandes empresas e PME geograficamente próximas 
para propor serviços comuns aos respectivos trabalhadores (guarda de crianças, 
serviços ocasionais de acolhimento para as crianças, serviços domésticos, ajuda ao 
cumprimento de formalidades administrativas, etc). A criação de serviços deste 
tipo poderá eventualmente ser objecto de negociação colectiva. 
Melhoria das condições de habitação 
14 
A criação de empregos que respondam às necessidades de renovação de edifícios e de 
manutenção-segurança poderá ser propiciada por políticas nacionais que combinem os 
seguintes aspectos: 
- A organização de uma "fileira profissionaT capaz de tratar a globalidade do 
problème habitacional, desde o financiamento e a construção à conservação e 
prestação de serviços aos habitantes. 
- A garantia de estabilidade no tempo das regulamentações financeiras e jurídicas, 
uma vez que as empresas de construção civil são muito sensíveis a estes aspectos, 
atentos os períodos de amortização. 
- A diversificação das ajudas do sector público à oferta e à procura, a fim de se ter 
em conta o conjunto dos subsectores da construção. Esta melhoria deveria ser 
acompanhada de uma política de informação e de consultoria (homologação de 
conselheiros signatários de uma carta deontológica ou colaboração entre técnicos 
dos serviços sociais, etc.). 
- A promoção de projectos integrados de rerpvação de bairros geradores de parcerias 
multiprofissionais (diferentes corporações de artes e ofícios) e multisectoriais 
(PME, empresas de inserção, ONG, entidades locais, etc.), dinamizando as 
relações entre habitantes e fornecedores. 
A segurança 
A organização desta nova actividade profissional e a criação de empregos duradoiros 
passa, ao nível nacional: 
- Pela abertura do diálogo social aos parceiros dos sectores conexos (transportes, 
comércio, etc.). 
- Pela adaptação do quadro legislativo e regulamentar às novas tecnologias, a fim de 
assegurar a protecção da vida privada. Esta reforma pode também dizer respeito à 
introdução de um código deontológico para os profissionais. 
Estas políticas serão tanto mais eficazes quando acompanhadas ao nível local por 
medidas tendentes a: 
- Favorecer comportamentos de prevenção por parte dos habitantes através da 
melhoria da informação sobre os riscos efectivos e a prática de certos incentivos 
financeiros para a realização de equipamentos eficazes (para cada necessidade 
específica é proposta uma solução baseada num catálogo explicativo). 
- Promover políticas integradas de segurança que associem a coordenação entre as 
diversas administrações ou serviços abrangidos (justiça, polícia, habitação, saúde) e 
uma parceria com as PME, privadas ou semi-privadas, fornecedoras de serviços e 
beneficiárias de incentivos ao arranque ou à criação de empregos, com carácter 
degressivo no tempo (primeiro ano, financiamento público de 50%; segundo ano 
20%, terceiro ano 0%). 
15 
Os transportes colectivos locais 
A criação de novos empregos neste domínio é amplamente tributária de um 
enquadramento nacional, menos discriminatório relativamente a esta opção de 
transporte. Assim, a internalização dos custos externos (poluição, manutenção das vias 
públicas, etc.) para todos os modos de transporte colocaria os transportes colectivos 
numa posição comparável no plano económico. O lançamento de um processo de 
reflexão que envolvesse os parceiros sociais e se destinasse a modificar as regras 
mínimas de trabalho e adaptá-las às exigências de polivalência permitiria ultrapassar 
inúmeros obstáculos estruturais, assim como a adopção de instrumentos jurídicos novos 
destinados a favorecer uma gestão delegada e integrada de todos os tipos de transporte 
em zonas urbanas e rurais. 
As cidades europeias, sobretudo as de média dimensão, acusam geralmente um défice 
importante em termos de uma abordagem integrada dos diferentes modos de transportes 
(custo dos investimentos, impacte sobre o ordenamento urbano, manutenção e gestão) 
baseada em informações técnicas neutras. A partir do intercâmbio de "boas práticas" no 
plano europeu, poderia ser prestado apoio às cidades no processo de decisão e 
negociação com os grandes grupos industriais especializados. Este apoio poderia 
revestir os contornos de uma "caixa de ferramentas" padrão preparada ao nível 
comunitário para este tipo de equipamento (caderno de encargos-tipo, protótipos de 
montagens financeiras, etc). 
H. Alguns domínios exemplificativos da complementaridade através da definição 
de uma referência europeia comum 
As novas tecnologias de informação e comunicação 
Ao nível nacional, para acelerar a definição de um enquadramento favorável à 
expansão das novas actividades, seria útil: 
- Antecipar os efeitos negativos do ajustamento das estruturas económicas sobre os 
empregos menos qualificados, através de um conjunto de medidas de 
acompanhamento (por exemplo: informação, sensibilização, formação permanente 
e reconversão profissional, incentivo à criação de empregos de proximidade, etc.). 
- Adaptar aos novos "medias" o quadro legislativo e regulamentar necessário para 
assegurar a protecção dos dados, dos consumidores e dos indivíduos 
(nomeadamente dos menores). 
- Melhorar o acesso das PME aos tele-serviços e à formação à distancia através da 
intervenção de profissões "intermédias" encarregadas de analisar as necessidades, 
concretizar a procura e orientá-la para uma oferta de serviços apropriada. 
A União Europeia poderá apoiar as políticas dos Estados-membros, a partir do 
momento em que: 
16 
- Assegure, por via da liberalização e da garantia de um serviço universal, a 
disponibilidade a custos reduzidos de infra-estruturas de telecomunicações capazes 
de garantir prestações de qualidade. 
- Harmonize e garanta a protecção dos dados individuais e da vida privada e a 
remuneração correcta dos autores (direitos de propriedade intelectual). 
- Promova experiências em grande escala de âmbito nacional e comunitário assentes 
em parcerias entre empresas, universidades, centros de investigação, entidades 
locais enquanto que os poderes públicos deverão desempenhar um papel de 
catalisador das iniciativas privadas. Assim, a rede Télécités constituída por mais de 
50 cidades europeias tem por objectivo definir as necessidades urbanas neste 
domínio. Uma "iniciativa regional" lançada em finais de novembro de 1994 por 
seis regiões europeias deverá conduzi-las a desenvolver em comum aplicações 
telemáticas. No âmbito dos financiamentos FEDER, as acções-piloto estimularão, a 
partir de 1995, os projectos de demonstração vocacionados para incrementar a 
sensibilização dos agentes locais e regionais das zonas mais desfavorecidas, ajudá-
los a responder aos novos desafios tecnológicos da sociedade da informação e 
demonstrar em termos concretos a utilidade social das novas tecnologias 
resultantes, em particular, das novas oportunidades oferecidas. 
Os comércios de proximidade 
Ao nível dos Estados-membros, a melhoria da situação do comércio em zonas difíceis, 
rurais ou urbanas, pode passar pela adopção de medidas do seguinte tipo: 
- desenvolvimento de serviços de consultoria e assistência técnica aos candidatos 
potenciais; 
- enquadramento regulamentar destas profissões, a fim de reconhecer o carácter 
específico e as vantagens concedidas às micro-empresas; 
- revalorização da imagem do sector, nomeadamente por via de uma formação 
profissional dos candidatos e dos actuais comerciantes mas também de uma 
utilização mais direccionada das novas tecnologias da informação. 
A União poderá então apoiar projectos inovadores de interesse comunitário que se 
enquadrem em estratégias globais de redinamização económica e social das zonas 
difíceis (rurais e urbanas). Outras pistas possíveis: 
- orientação dos Fundos Estruturais e das iniciativas comunitárias para permitir o 
cofinanciamento de investimentos corpóreos e incorpóreos susceptíveis de 
favorecer a manutenção ou a instalação de actividades comerciais de proximidade 
mais competitivas e de qualidade (relação qualidade-preço); 
- possibilidade de financiamento pelo BEI de investimentos no sector do comércio; 
- criação de um fórum de intercâmbio informal no âmbito do programa "Comércio 
2000" para divulgar as "boas práticas" entre representantes de autoridades locais 
regionais, associações de comerciantes e a Comissão; 
17 
- início de um processo de reflexão sobre os problemas jurídicos e o urbanismo 
comercial que envolva o grupo de peritos nacionais e o Comité "Comércio e 
Distribuição". 
O património cultural 
Uma política nacional de emprego eficaz e inovadora neste domínio inclui 
nomeadamente: 
- Uma política fiscal que prepare a autonomia financeira do sector à semelhança das 
taxas de estadia turística em certos países que relacionam os recursos provenientes 
de visitas ou direitos de autor e de propriedade intelectual com as despesas 
necessárias à valorização do património. 
- Um enquadramento jurídico e profissional que fomente o desenvolvimento do 
sector "para-cultural" que os grandes museus europeus começaram a dlrianúzar 
(livrarias, tipografias, vendas de objectos de arte ou de cópias, animação cultural 
para diferentes categorias de públicos). Poder-se-ão então prever incentivos de tipo 
financeiro, informativo ou técnico que orientem os patrocinadores de projectos para 
fórmulas mais intensivas em termos de mão-de-obra. 
- A adaptação dos regimes jurídicos e financeiros, por forma a garantir uma 
remuneração correcta dos autores (direitos de propriedade intelectual). 
O apoio da União Europeia poderá então assumir a forma de um código europeu de 
boas práticas que acentuará o carácter frágil e degradável do património cultural 
(nomeadamente do património natural) e a necessidade da respectiva conservação. 
Conselhos e instrumentos técnicos deverão então ser dispensados aos poderes públicos 
e aos proprietários de sítios. 
No âmbito da política regional, esta vertente dos novos jazigos de emprego dará 
origem a um apoio especial ao nível da cooperação inter-regional e dos 
projectos-pilotos inovadores. 
A gestão dos resíduos 
O papel dos Estados-membros é essencial para a estabilidade ou a evolução do contexto 
económico, em especial no que se refere à fiscalidade. Assim, se os custos imobiliários 
são baixos e as taxas aplicadas pelos Estados-membros reduzidas, as empresas não se 
sentirão incentivadas a uma gestão mais racional dos resíduos. 
O âmbito nacional pode também ser apropriado à criação e experimentação de sistemas 
de recuperação. Cite-se a título de exemplo as experiências colhidas em matéria de 
utilização de frigoríficos usados e de outros bens de equipamento de uso familiar na 
Dinamarca. A criação de circuitos de recuperação deste tipo pode surtir a longo prazo 
importantes efeitos, não apenas no mercado e na criação de emprego, mas também ao 
nível do comportamento dos fabricantes que serão assim induzidos a produzir bens de 
equipamento mais duradoiros ou recuperáveis. A viabilidade de um certo número de 
projectos de gestão dos resíduos pressupõe o desenvolvimento de projectos 
18 
intercomunais de cooperação e de parceria entre o sector privado e as autoridades 
locais. 
A União Europeia, por seu lado, deverá prosseguir a respectiva acção no sentido de 
introduzir um sistema de tributação mais favorável aos recursos naturais e humanos. 
Poderá ainda a UE dar um contributo importante em matéria de educação dos jovens e 
em prol de uma maior sensibilização para as questões que a gestão dos resíduos e a 
protecção dos recursos naturais colocam em jogo. 
A valorização e a conservação das zonas naturais 
Neste domínio, a dimensão comunitária é particularmente importante, na medida em 
que a influência da política agrícola comum e das medidas agri-ambientais pode ser 
grande e a gestão dos espaços naturais pressupõe por vezes cooperações inter-regionais, 
quando não transfronteiriças. 
Todavia, a criação de empregos estáveis depende essencialmente do carácter inovador 
das políticas nacionais sempre que estas visam: 
- Promover a qualidade das produções agrícolas, sobretudo para favorecer a sua 
manutenção nas zonas difíceis; incentivar a montagem de circuitos de 
comercialização adaptados; apoiar técnica e financeiramente a criação de regiões 
demarcadas (formação, estatuto de pluriactividade, etc.). 
- Estabelecer regimes regulamentares adaptados à situação actual das zonas naturais 
na Europa, promover a respectiva aplicação a fim de lhe dar carácter dissuasivo 
(sanção das práticas abusivas) ou incitador (ajudas financeiras ou materiais para 
corte, ceifa, conservação, desde que essas actividades não tenham ainda sido 
realizadas). 
- Fomentar a emergência de projectos de desenvolvimento e de renovação dos 
territórios, com base em critérios geográficos ou humanos, não necessariamente 
administrativos, aos quais importa associar os agentes do sector privado 
(particulares e empresas). 
- Diversificar os tipos de actividade para favorecer o acesso dos excluídos (estatutos 
específicos à imagem dos "empregos verdes" em França) e criar posteriormente 
verdadeiras fileiras de profissionalização. 
- Explorar fórmulas originais de perequação dos recursos públicos e de geminação 
entre municípios rurais e urbanos. 
- Melhorar a informação dos cidadãos sobre os custos de uma política pública de 
indemnização ou de reparação em comparação com as medidas de prevenção. 
19 

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