PT Jornal Oficial da União Europeia C 314/1

Relatório de Actividades do Comité de Fiscalização do OLAF

Junho de 2008 – Maio de 2009

(2009/C 000/01)

Membros do Comité de Fiscalização do OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZPresidenteProcurador junto do Supremo Tribunal, EspanhaKálmán GYÖRGYIConselheiro principal junto do Ministro da Justiça,Procurador-Geral da República da Hungria (aposentado), HungriaPeter STRÖMBERGDirector do Conselho de Supervisão dos Revisores Oficiais de Contas, SuéciaDiemut R. THEATOEx-Deputada do Parlamento Europeu, ex-Presidente da Comissão do Controlo Orçamental, AlemanhaRosalind WRIGHTPresidente do Grupo consultivo em matéria de fraude, Reino Unido

ÍNDICE

PREFÁCIO AO RELATÓRIO DE ACTIVIDADES PELO PRESIDENTE DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

INTRODUÇÃO

I MÉTODOS DE TRABALHO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

I – 1. Reuniões

I – 2. Relatores

I – 3. Secretariado

II A FUNÇÃO DE INQUÉRITO DO OLAF

II – 1. Controlo da função de inquérito do OLAF: reforço da independência do OLAF

II – 1.1. Controlo regular com base nas informações transmitidas ao CF pelo Director-Geral do OLAF (artigo 11. o , n. o 7, do Regulamento (CE) n. o 1073/1999)

II – 1.1.1. Inquéritos em curso há mais de nove meses

II – 1.1.2. Recomendações às Instituições

II – 1.1.3. Processos que requerem o envio de informações às autoridades judiciais nacionais: efeitos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-48/05

II – 1.2. Política «de minimis» do OLAF: infracções menores que podem ser tratadas de forma satisfatória por outros serviços

II – 1.3. Controlo regular por iniciativa do Comité de Fiscalização (artigo 11. o , n. o 1, do Regulamento (CE) n. o 1073/1999)

II – 1.3.1. Planeamento e direcção estratégica dos inquéritos

II – 2. Regras processuais dos inquéritos do OLAF: Manual do OLAF - Procedimentos Operacionais

II – 3. Organização administrativa, orçamento e política de recursos humanos no que respeita à função de inquérito do OLAF

III RELAÇÕES COM O OLAF, AS INSTITUIÇÕES DA UE E OS PARCEIROS E INTERVENIENTES DO OLAF

III – 1. Relações com o OLAF

III – 2. Relações com as instituições comunitárias e com os parceiros e intervenientes do OLAF

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

ANEXO 1 Calendário das reuniões do Comité de Fiscalização

ANEXO 2 Lista de pareceres adoptados pelo CF entre 1 de Junho de 2008 e 31 de Maio de 2009

ANEXO 3 Parecer n.o 5/2008 – Política de minimis do OLAF

ANEXO 4 Parecer n.o 1/2009 – Plano de gestão annual do OLAF para 2009

ANEXO 5 Parecer n.o 2/2009 – Relatórios do OLAF relativos aos inquéritos com uma duração superior a nove meses

ANEXO 6 Parecer n.o 3/2009 – Anteprojecto de orçamento do OLAF para 2010

PREFÁCIO AO RELATÓRIO DE ACTIVIDADES PELO PRESIDENTE DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

Tenho o prazer de apresentar o terceiro relatório de actividades do actual Comité de Fiscalização do OLAF, que abrange o período compreendido entre Junho de 2008 e Maio de 2009.

Agora que o Comité de Fiscalização (CF) completou o seu primeiro mandato e com base na experiência adquirida ao longo destes três anos, esperamos, com o nosso total empenhamento, continuar a aumentar a eficácia do OLAF, através do desempenho da importante tarefa confiada ao CF e trabalhar intensamente com vista ao reforço da independência do OLAF.

O CF interpreta as suas funções de reforço e garantia da independência do OLAF e de assistência ao seu Director-Geral no exercício das suas responsabilidades de modo a prestar o melhor possível ao OLAF o apoio e o aconselhamento necessários para que este organismo funcione eficientemente, enquanto organismo de investigação administrativo totalmente independente em relação a pressões e interferências externas indevidas. Quanto mais rigoroso e imparcial nas suas funções operacionais se afigure ser o OLAF, tanto melhor se poderá defender de críticas injustificadas provenientes de todas as origens, garantindo assim a sua capacidade de desempenhar as suas funções com total independência.

O CF tem centrado principalmente as suas actividades no controlo regular dos inquéritos do OLAF. Constitui um exemplo do nosso trabalho neste domínio o Parecer n.o 2/2009 do CF relativo aos inquéritos com uma duração superior a nove meses. Utilizando uma metodologia rigorosa de análise de relatórios individuais, este parecer sublinha várias insuficiências na realização dos inquéritos, algumas das quais se relacionam com factores operacionais e outras são consequência de deficiências do planeamento ou da organização interna. O CF recomendou alterações dos métodos operacionais do OLAF que, segundo espera, contribuirão para resolver estes problemas.

O CF tem defendido consistentemente que são necessárias regras processuais claras que possam ser utilizadas para orientar o trabalho dos investigadores do OLAF e com as quais as entidades que são objecto das investigações estejam também familiarizadas, para que possam salvaguardar os seus direitos. É sabido que o Manual de Procedimentos Operacionais de 2005 do OLAF em vigor não satisfaz estas condições. O CF foi informado do trabalho realizado pelo OLAF ao longo deste período para actualizar o Manual; esse trabalho não foi ainda terminado, se bem que o Manual tenha sido melhorado, mas resta ainda muito a fazer para concluir a elaboração de um guia prático a utilizar pelos investigadores.

As restrições orçamentais que afectam todas as instituições europeias atingem também o OLAF. O orçamento para 2010 não prevê postos de trabalho adicionais no Organismo e, portanto, serão necessários mais esforços para melhorar o planeamento, a gestão e a utilização satisfatória dos recursos existentes. O CF exortou mais uma vez o OLAF a afectar a maior parte do seu pessoal à sua actividade principal, ou seja, os inquéritos operacionais.

A reforma da base jurídica do OLAF, o Regulamento (CE) n.o 1073/1999, foi objecto de um intenso debate na Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu (COCOBU) durante o período abrangido pelo presente relatório, debate esse que culminou na aprovação da Resolução do Parlamento Europeu de 18 de Dezembro de 2008 relativa sobre a posição do Conselho sobre a revisão do Regulamento OLAF (Regulamento (CE) n.o 1073/1999). O CF, ciente da importância desta reforma, tem procurado participar activa e construtivamente no debate, comparecendo perante a COCOBU para apresentar propostas relativas à governação do CF a incluir no novo regulamento.

O CF tem insistido na necessidade de preservar a função de controlo regular dos inquéritos como o melhor método para garantir a independência do OLAF.

O CF congratula-se com o facto de o OLAF ter tomado medidas para aplicar muitas das suas recomendações. Nomeadamente, registaram-se progressos na aplicação de uma política «de minimis». Porém, não foram ainda resolvidas algumas questões relacionadas com a gestão dos inquéritos, nomeadamente no que se refere à sua duração e aos sistemas de controlo e supervisão.

Este ano celebra-se também o décimo aniversário do OLAF. Esta data proporciona uma boa oportunidade para reflectir sobre a forma como o OLAF tem desempenhado a sua missão de luta contra a fraude, a corrupção e outras actividades ilegais que afectam os interesses financeiros da União Europeia, realizando inquéritos independentes, e como tenciona prosseguir o seu trabalho.

O OLAF tem uma experiência excepcional de 10 anos de realização de inquéritos internos e externos que assumem também uma dimensão internacional. A importância e a reputação do OLAF aumentam constantemente e o OLAF, com base nas suas realizações e na sua experiência, deve continuar a ser um actor de primeiro plano na concretização do compromisso europeu de luta contra a fraude e a corrupção. O CF considera que o OLAF deve ter uma intervenção significativa na criação da Procuradoria Europeia prevista no Tratado de Lisboa.

O CF está pronto a apoiar os esforços do OLAF no sentido de melhorar a qualidade do seu trabalho e de preservar a sua independência.

Gostaria de agradecer calorosamente ao Secretariado do CF o trabalho realizado ao longo deste período.

INTRODUÇÃO

O CF do OLAF foi criado com o objectivo de reforçar e garantir a independência do OLAF, bem como de prestar assistência ao seu Director-Geral no exercício das suas competências. O CF formula pareceres para o Director-Geral do OLAF e deve apresentar relatórios anuais às instituições comunitárias sobre as suas actividades. Este terceiro relatório abrange as actividades realizadas pelo CF entre Junho de 2008 e Maio de 2009.

No seu segundo relatório de actividades, o CF sublinhou a necessidade de o OLAF reduzir a duração excessiva de alguns inquéritos e de definir procedimentos de investigação claros, bem como prazos e mecanismos de controlo interno que permitissem evitar potenciais conflitos de interesses no decurso dos inquéritos. Sugeria também que os magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica participassem plenamente na investigação a partir de uma fase mais precoce do inquérito, para evitar a prescrição dos prazos e para assegurar que os elementos de prova eram recolhidos a tempo de serem úteis para as autoridades judiciais nacionais.

O relatório foi discutido com o Vice-Presidente da Comissão, Siim Kallas, a Secretária-Geral da Comissão, Catherine Day, a Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu (COCOBU) e o Grupo de Trabalho do Conselho para a Luta contra a Fraude, durante a Presidência francesa. O CF congratula-se com as reacções positivas e com o apoio que recebeu. Franz-Hermann Brüner, Director-Geral do OLAF, declarou que apreciava a abordagem construtiva adoptada pelo CF e que a maior parte das recomendações formuladas nos pareceres do CF tinham sido postas em prática ou estavam em vias de ser postas em prática.

Durante este período, o CF foi presidido por Luis López Sanz-Aranguez.

I MÉTODOS DE TRABALHO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

I – 1. Reuniões

O CF realizou dez reuniões plenárias em Bruxelas (1). As reuniões do Comité não são públicas e todos os documentos relacionados com as mesmas são confidenciais, embora as actas das reuniões sejam enviadas ao OLAF e aos Secretariados-Gerais do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, com o objectivo de garantir a transparência e de os informar regularmente sobre as actividades do CF.

Tal como aconteceu no período abrangido pelo relatório anterior, o CF voltou a convidar o Director-Geral e vários funcionários do OLAF para assistirem às suas reuniões, de forma a discutirem e ficarem informados de quaisquer assuntos pertinentes para as actividades do CF, bem como para informar o OLAF sobre as actividades do Comité. Os interlocutores do CF, bem como os parceiros do OLAF, participaram também por vezes nas reuniões do CF, a convite deste.

I – 2. Relatores

Os pareceres do CF apresentados ao Director-Geral do OLAF foram adoptados por unanimidade pelos membros do Comité e a designação dos relatores (2) foi mantida, no intuito de aumentar a eficácia da preparação e do acompanhamento de temas específicos de interesse para o CF. Assim, um membro do CF é designado relator para uma área de trabalho específica do Comité, por exemplo, análise de relatórios de inquéritos com a duração de mais de nove meses, funcionamento da política «de minimis», orçamento do OLAF, Manual de Operações do OLAF, etc., colaborando com o Secretariado do CF na elaboração de um projecto de parecer que é debatido com o CF, para aprovação.

I – 3. Secretariado

As responsabilidades do Secretariado do CF estão indicadas no respectivo Regulamento Interno (3), que refere que o Secretariado desempenha um papel fundamental no sentido de facilitar e contribuir para o desempenho de todas as funções realizadas pelo CF e garantir que este cumpre o seu mandato legal de forma totalmente independente.

Durante este período, o CF solicitou a publicação da vaga de Chefe do Secretariado, a nível de Director, prevista para Julho, a fim de assegurar a independência do processo de selecção. Na sequência de consultas com o Vice-Presidente Siim Kallas, o lugar foi anunciado com a categoria de Chefe de Unidade, mas sublinhando que o Chefe do Secretariado reporta e é responsável perante o Presidente do CF.

A nomeação dos membros do pessoal do Secretariado do CF deve ser efectuada com o acordo do CF, garantindo assim a independência total do Comité no exercício das suas funções (4). A necessidade de participação do CF no processo de recrutamento para este lugar importante foi aceite pelo OLAF e pela Comissão.

Na sequência do acórdão do Tribunal de Primeira Instância (5), as funções de controlo do CF serão alargadas, com as implicações daí resultantes para o quadro de pessoal do Secretariado em 2010. Dado que o novo mecanismo não foi ainda criado, o CF não está em posição de avaliar as necessidades específicas em termos de pessoal adicional, mas fá-lo-á no início de 2010.

O CF reconhece que o estatuto do pessoal da Comissão Europeia e o sistema de avaliação e promoção previsto no mesmo não permitem actualmente que os membros do Comité avaliem o desempenho do pessoal do Secretariado. Porém, o CF considera insatisfatório que a avaliação final do nível de desempenho anual do pessoal do Secretariado seja da competência do Director-Geral do OLAF e que o Comité não participe nessa avaliação, apesar de o Secretariado trabalhar sob a sua autoridade directa.

II A FUNÇÃO DE INQUÉRITO DO OLAF

II – 1. Controlo da função de inquérito do OLAF: reforço da independência do OLAF

A principal função do CF consiste no controlo da função de inquérito do OLAF, a fim de assegurar que a sua independência não seja comprometida.

O CF analisou a questão da independência num contexto alargado, tendo em conta as suas funções. O Comité está ciente do risco de influências indevidas, de qualquer origem, na abertura, realização ou conclusão de um inquérito. Há riscos potenciais, por parte de governos, instituições, organismos ou agências, mas também de pessoas singulares ou colectivas que são objecto de investigação, ou de origens externas. Há também o risco de pressões mais subtis que podem influenciar a independência do OLAF no exercício da sua função de inquérito, incluindo as seguintes:

— esforços de obstrução do OLAF na fase de lançamento de um inquérito ou no decurso de um inquérito, por parte de instituições, organismos ou organizações;

— não transmissão ou atraso na transmissão de elementos de prova ou documentação ao OLAF, para dificultar a suas actividades de investigação;

— restrição indevida dos recursos financeiros ou humanos do OLAF, incluindo a imposição de restrições ao número ou à categoria dos postos de trabalho.

Só mediante esforços sustentados de análise de uma amostra representativa de um leque diversificado de processos e discutindo-os com os investigadores, gestores e directores do OLAF é possível identificar pressões indevidas sobre o OLAF que possam comprometer a sua independência.

Por consequência, no que a este ponto se refere têm tido lugar no OLAF discussões destinadas a definir os contornos de um módulo de um sistema de gestão de processos que permita que o CF e o seu Secretariado tenham acesso a uma longa lista de processos relevantes. Nesta base, podem colocar-se problemas em termos de protecção dos dados pessoais no que se refere ao acesso do CF e do Secretariado ao sistema de gestão de processos e as questões em causa estão a ser debatidas actualmente com a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados (AEPD) e com o Serviço Jurídico da Comissão.

O artigo 22.o-A do Estatuto dos Funcionários impõe aos funcionários que tenham conhecimento de factos que levem à presunção da existência de possíveis actividades ilegais ou de condutas relacionadas com o exercício de actividades profissionais que possam constituir incumprimento grave das obrigações dos funcionários das Comunidades, a obrigação de informar o seu superior hierárquico, o Secretário-Geral ou directamente o OLAF (6).

De acordo com o CF, o Director-Geral do OLAF comunicou ao seu pessoal a possibilidade complementar de os membros do pessoal do OLAF comunicarem ao Presidente do CF quaisquer informações factuais e elementos de prova sobre possíveis actividades ilegais ou incumprimento grave das obrigações de funcionários do OLAF de que tenham conhecimento (7). No período abrangido pelo presente relatório não foram recebidas tais informações.

Com base em controlos de relatórios relativos a inquéritos com uma duração superior a nove meses efectuados pelo CF, não foram identificadas ameaças efectivas à independência operacional do OLAF.

II – 1.1. Controlo regular com base nas informações transmitidas ao CF pelo Director-Geral do OLAF (artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999)

II – 1.1.1. Inquéritos em curso há mais de nove meses

O Director-Geral do OLAF apresenta mensalmente ao CF um relatório com resumos de todos os inquéritos que se encontram em curso há mais de nove meses (a seguir designados «relatórios de nove meses»). Os «relatórios de nove meses» indicam os motivos da não conclusão dos inquéritos e um calendário previsional para o seu encerramento.

O CF emitiu um parecer (8) baseado no exame de 275 «relatórios de nove meses» (de um total de 424 processos activos), cobrindo o período de Janeiro de 2007 a Dezembro de 2008, bem como de 115 «avaliações de informação inicial» redigidas pelos inspectores do OLAF antes de ser tomada a decisão de lançamento de um inquérito, abrangendo o período de Março a Dezembro de 2008. Estas «avaliações de informação inicial» contêm igualmente «sugestões iniciais para um plano de trabalho».

O CF pretendia esclarecer se a elevada percentagem de inquéritos em curso há mais de nove meses (mais de 78 %, em Dezembro de 2008) era causada por motivos objectivos e inevitáveis. O CF só pode analisar a duração dos inquéritos do OLAF para excluir interferências externas ou decisões tendenciosas desde que se verifique a existência de motivos objectivos e comprováveis para os atrasos. Foi igualmente prestada uma atenção especial ao prazo previsional de conclusão dos inquéritos e à verificação se os inquéritos se tinham desenvolvido ininterruptamente durante um período proporcional às circunstâncias e à complexidade do assunto (9).

Foi efectuada uma análise e os relatórios foram divididos em categorias, em função dos diferentes tipos de trabalho realizado pelo OLAF. Uma conclusão significativa retirada da análise foi que, num elevado número de casos de todos os tipos, os motivos invocados no relatório para a não conclusão do inquérito num período de nove meses frequentemente não eram confirmados pelas circunstâncias descritas no processo ou inclusive pelo próprio relatório. Em muitos casos, os motivos invocados para os atrasos não são, pois, fidedignos e podem levar o OLAF a extrair conclusões erradas. O facto de serem invocados motivos incorrectos pode obstar aos esforços do OLAF para assegurar que sejam atribuídos aos inquéritos os recursos humanos e orçamentais adequados e, de um modo geral, pode dificultar uma gestão eficiente dos inquéritos e impedir que seja efectuada uma avaliação correcta que permita verificar se a elevada percentagem de inquéritos em atraso se justifica.

Verificou-se também que os chefes de unidade e os directores punham com frequência o visto em relatórios onde eram invocados motivos incorrectos para a não conclusão do inquérito, o que denota que a supervisão e o controlo, no âmbito da gestão quotidiana dos inquéritos, eram inadequados.

Constatou-se ainda que havia uma falta de motivos específicos, objectivos e comprováveis para os atrasos e o CF recomendou que o processo de elaboração de relatórios na fase dos nove meses fosse integralmente reexaminado, para que o Comité pudesse identificar os verdadeiros motivos dos atrasos. No que a este ponto se refere, o CF formulou recomendações específicas relativas às medidas adequadas a tomar (10).

O CF identificou um grave problema de qualidade nos «relatórios de nove meses», devido ao facto de não referirem com frequência o prazo previsional de conclusão dos inquéritos. A indicação do «prazo previsional de conclusão dos inquéritos» não só constitui uma obrigação legal do OLAF para com o CF, como também é um elemento fundamental de gestão dos inquéritos, que permite evitar as consequências negativas de uma duração excessiva dos mesmos. O CF recomenda, tal como o fez já em pareceres anteriores, que os relatórios de nove meses sejam utilizados como uma ferramenta de gestão eficaz dos inquéritos.

Para que os inquéritos sejam bem sucedidos e eficazes, é essencial um bom planeamento das investigações. O CF recomenda, portanto, que o OLAF crie um sistema que contenha planos de investigação detalhados relativos a todos os inquéritos abertos. O OLAF reagiu favoravelmente a esta sugestão, mas o CF aguarda a apresentação de uma proposta escrita nesta matéria.

II – 1.1.2. Recomendações às Instituições

O Director-Geral do OLAF deve informar o CF sobre os casos em que uma instituição, um órgão ou um organismo em causa não deu seguimento às recomendações do OLAF (11). No período abrangido pelo presente relatório não foram comunicados ao CF casos deste tipo.

II – 1.1.3. Processos que requerem o envio de informações às autoridades judiciais nacionais: efeitos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-48/05

Durante o período abrangido pelo relatório, o CF analisou 36 relatórios de processos que devem ser transmitidos às autoridades judiciais nacionais, submetidos à sua apreciação pelo OLAF. Os relatórios são apresentados nas reuniões do Comité pelos magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica do OLAF.

O CF efectua uma análise preliminar, para avaliar o mérito e os aspectos processuais dos inquéritos e para os discutir com os representantes do OLAF. O Comité dá especial atenção à qualidade do relatório, a fim de identificar os inquéritos que não podem ser utilizados pelas autoridades judiciais nacionais, por razões como a prescrição (caducidade), a falta notória de elementos de prova ou outras. O Comité identificou já anteriormente vários processos em que o problema foi a prescrição. No período abrangido pelo presente relatório foi significativamente inferior o número de processos em que as autoridades judiciais nacionais não poderiam ter agido devido à prescrição. O CF constatou também que a qualidade da informação apresentada nos relatórios tinha melhorado, nomeadamente no que se refere à análise das infracções alegadamente cometidas e às regras aplicáveis no Estado-Membro para onde é enviado o processo.

Durante o período abrangido pelo presente relatório, o CF constatou com preocupação que a participação dos magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica se tem vindo a reduzir. Estes magistrados têm uma função específica muito importante no OLAF, na medida em que são o principal ponto de contacto com as autoridades judiciais nacionais, garantindo também que os elementos de prova que constam dos processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais são conformes com os requisitos jurídicos do respectivo Estado-Membro.

O CF exorta, portanto, o OLAF a recorrer plenamente aos serviços dos magistrados destas áreas numa fase precoce do inquérito. Os magistrados devem ter também em consideração as possíveis violações dos direitos fundamentais das partes no processo e os investigadores devem consultá-los sempre que se coloque uma questão relacionada com os direitos fundamentais. Estas disposições devem ser claramente estabelecidas no Manual de Operações, tal como o eram já anteriormente.

Efeitos de acórdãos e decisões recentes

Em muitos casos, os relatórios dos processos foram analisados pelo CF depois de os processos terem sido enviados às autoridades judiciais nacionais.

Porém, num acórdão recente do Tribunal de Primeira Instância (12), o Tribunal decidiu que o facto de o CF não ser informado antes da transmissão dos relatórios dos processos às autoridades judiciais nacionais constituía uma violação do artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Declarou também que o CF deve ser consultado antes da transmissão, a bem da protecção dos direitos fundamentais.

As consequências desta última consideração do acórdão pareciam, em princípio, ultrapassar as competências do CF, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. O Comité tinha dúvidas quanto às implicações deste acórdão, relacionadas nomeadamente com a obrigação legal de o CF não interferir na realização de inquéritos em curso, com o carácter não vinculativo dos pareceres do CF, com o facto de o CF não ter poderes para impedir a transmissão de relatórios de processos às autoridades judiciais nacionais, que é da competência exclusiva do OLAF, bem como com a necessidade de examinar toda a documentação de todos os processos, o que imporia um encargo ainda maior ao Secretariado do CF, já muito sobrecarregado. Por todas estas razões, o CF recomendou à Comissão que fosse interposto recurso contra o acórdão do Tribunal de Primeira Instância (13). Porém, a Comissão decidiu não recorrer deste acórdão.

Nestas circunstâncias, o CF decidiu estabelecer novas práticas de trabalho com o OLAF, para aplicar o acórdão do Tribunal. A salvaguarda dos direitos fundamentais num inquérito é uma obrigação constante. Na fase em que o processo é transmitido ao CF, a análise do Comité destinada a verificar se os direitos fundamentais foram respeitados é de carácter meramente retrospectivo. Qualquer parecer que o CF possa emitir nesta fase não terá efeitos práticos num processo específico.

O OLAF tenciona enviar ao CF os relatórios dos processos cinco dias úteis antes da transmissão às autoridades judiciais nacionais. O CF propõe-se solicitar ao OLAF que forneça, relativamente a todos os processos, um relatório que descreva detalhadamente o tratamento dos direitos fundamentais e as garantias processuais. Nos processos em que pareça existirem dúvidas no que se refere ao respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais, o CF solicitará o acesso a todo o processo.

No que a este ponto se refere, o CF deseja ser informado de todas as queixas recebidas ou examinadas pelo OLAF que foram apresentadas pelas partes num processo em que os direitos fundamentais e as garantias processuais teriam sido violados. Na realidade, o CF deseja que o OLAF lhe transmita essas informações relativamente a todos os processos, e não apenas aos processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais, relativamente aos quais foi recebida uma queixa de alegada violação dos direitos fundamentais e das garantias processuais.

As conclusões mais recentes do Tribunal da Função Pública da União Europeia (14) e do Provedor de Justiça Europeu (15) sublinham a necessidade de o OLAF estar atento à necessidade de respeitar os direitos processuais das pessoas objecto de investigação.

II – 1.2. Política «de minimis» do OLAF: infracções menores que podem ser tratadas de forma satisfatória por outros serviços

O CF examinou a política «de minimis» do OLAF no contexto da análise de como este organismo gere o conflito entre a necessidade de abordar a questão das irregularidades situadas na parte inferior da escala de gravidade das infracções e a optimização dos recursos limitados de que dispõe o OLAF. Em especial, o CF procurou avaliar se as práticas «de minimis» actualmente em vigor são eficientes e eficazes e correspondem às necessidades actuais do OLAF.

Com base numa análise de 45 processos seleccionados, com um impacto financeiro estimado em menos de 50 000 euros (16), o CF concluiu que:

— o Manual de Procedimentos Operacionais actual não inclui critérios «de minimis» precisos de selecção e tratamento dos processos «de minimis» nas áreas de intervenção do OLAF;

— a atribuição de recursos a inquéritos internos «de minimis» não reflecte uma utilização óptima dos recursos. É necessário definir as funções do OLAF em matéria de uma política de tolerância zero nos inquéritos internos, decidir como deve ser tratada a informação recebida e remeter as informações sobre infracções menores e/ou processos de baixo impacto para outros serviços da Comissão, em vez de decidir abrir um inquérito do OLAF. O OLAF não é obrigado a tratar toda a informação recebida, devendo antes partilhar o trabalho com outros serviços da Comissão, se for caso disso;

— a Comissão adoptou uma política de tolerância zero, o que não obriga o OLAF a investigar infracções menores, nomeadamente através de inquéritos internos, desde que outros organismos se possam responsabilizar por esses inquéritos menores. De futuro o OLAF não estará necessariamente em condições de investigar toda a informação recebida, mesmo que esta recaia no âmbito das competências legais do OLAF;

— nalgumas áreas de realização de inquéritos externos (e de assistência, controlo e coordenação), a política «de minimis» foi acordada no âmbito do plano de gestão anual, mas esse acordo continua a ser em grande medida teórico e deve ser desenvolvido, bem como ser objecto de mais reflexão e de uma aplicação eficaz.

Em Abril de 2009, o CF reuniu com a Direcção do OLAF para discutir a política «de minimis», congratulando-se por constatar que existe já um acordo generalizado no que se refere à necessidade urgente de pôr em prática uma política «de minimis» eficaz em todas as áreas de investigação. O CF verifica com agrado que foi estabelecida uma cooperação estreita entre a Direcção A, «Inquéritos e Operações», e o Organismo de Investigação e Disciplina da Comissão (IDOC), com o objectivo de clarificar a divisão do trabalho entre os dois organismos e de estabelecer limites «de minimis» claramente definidos nas áreas de realização de inquéritos externos (sectores agrícola e aduaneiro, SAPARD e fundos estruturais).

Atendendo a que o OLAF dispõe de recursos muito limitados para a realização de inquéritos e é obrigado a efectuar inquéritos em caso de fraudes e irregularidades graves, o CF convida o OLAF a concentrar-se nos casos mais graves e complexos, de modo a garantir uma utilização óptima dos fundos comunitários.

II – 1.3. Controlo regular por iniciativa do Comité de Fiscalização (artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999)

II – 1.3.1. Planeamento e direcção estratégica dos inquéritos

Durante o período abrangido pelo presente relatório, o CF iniciou uma análise da forma como as unidades de inquérito e operacionais avaliam e planeiam as «avaliações da informação inicial», antes da abertura dos inquéritos, e os «relatórios de processo finais» e manteve várias discussões úteis com o pessoal do OLAF e quadros directivos da Direcção A e da Direcção B «Inquéritos e Operações». O CF ficou impressionado com a eficiência e profissionalismo com que foram realizados todos os inquéritos da Direcção B e em vários casos também os da Direcção A. O CF congratula-se com o facto de ter sido finalmente nomeado um Director para a Direcção A «Inquéritos e Operações I», ao fim de um período de incerteza prolongado. O Comité considera que esta nomeação contribuirá para melhorar a longo prazo a gestão e a direcção dos inquéritos desta Direcção.

No período abrangido pelo presente relatório, o CF analisou cerca de 40 formulários de «avaliações da informação inicial» e os respectivos relatórios de processo finais. São analisadas as razões de abertura dos inquéritos, o impacto financeiro e se foram estipulados prazos de duração do inquérito. A análise do planeamento e da direcção estratégica dos inquéritos constitui uma componente essencial do trabalho do CF no domínio do controlo dos inquéritos, a fim de avaliar se são respeitados os princípios da independência, da imparcialidade e da legalidade.

O CF congratula-se por verificar que a gestão dos inquéritos está a ser objecto de melhorias.

O CF analisou o Plano Anual de Gestão do OLAF. As prioridades operacionais deste plano continuam a ser teóricas e os controlos efectuados até à data indicam que, na prática, essas prioridades não estão a ser utilizadas para determinar se deve ou não ser aberto um inquérito. O OLAF estabelece poucas ou nenhumas distinções entre os inquéritos e outros processos (tais como casos de assistência penal e de coordenação) e trata todos os processos da mesma forma, apesar de as suas funções nessas áreas serem substancialmente diferentes.

Assim sendo e devido ao facto de as avaliações das queixas e das informações recebidas serem efectuadas pelas mesmas equipas que realizam depois os inquéritos, é muito difícil gerir o volume crescente de informação recebida e distribuir eficientemente as tarefas. O CF é de opinião que as medidas tomadas até à data pela Direcção do OLAF em matéria de abertura de processos devem ser mais claras.

Os objectivos dos inquéritos são vagos, o que tem impacto nos seus progressos e na sua duração, bem como na utilização dos recursos no âmbito dos inquéritos. O CF recomenda que sejam acordados e estipulados prazos e datas-limite para todas as fases do ciclo do inquérito, que devem incluir avaliações e actividades de seguimento, e que seja reforçado o sistema de avaliação dos resultados, com base em indicadores-chave de desempenho.

A equipa que efectua o inquérito deve elaborar no início do inquérito um plano de investigação detalhado e suficientemente exaustivo para que seja possível prever a data da decisão final. Este plano deve abranger todas as etapas do inquérito e ser associado a um calendário preliminar para cada etapa. O CF tenciona emitir um parecer mais completo sobre o planeamento dos inquéritos (10).

O CF emitiu um parecer sobre o Plano de gestão anual do OLAF para 2009 (17) onde formula várias sugestões de melhoria dos objectivos dos inquéritos e dos indicadores de desempenho mensuráveis. O Comité espera que as suas sugestões ajudem o OLAF a melhorar o planeamento e a concepção estratégica dos inquéritos.

II – 2. Regras processuais dos inquéritos do OLAF: Manual do OLAF - Procedimentos Operacionais

No período em questão, o OLAF continuou a trabalhar na actualização do seu Manual de regras processuais. O CF tem acompanhado com grande interesse os progressos deste trabalho. O Comité considera evidente que depois de o Manual ter estado em vigor durante cinco anos, a maior parte das disposições da versão original devem ser reformuladas; está especialmente preocupado com o facto de as unidades de inquérito continuarem a funcionar com base em instruções e práticas muito diversificadas, pois não foram definidas regras e instruções claras. Em Agosto de 2008, o OLAF enviou ao CF o projecto de uma versão completa do novo Manual de Procedimentos Operacionais, que inclui as regras e princípios básicos dos procedimentos de inquérito.

O CF enviou uma nota ao Director-Geral do OLAF (18) em que sublinhava que, a seu ver, o projecto de Manual se encontrava ainda numa fase muito incipiente e não estava em condições de ser aprovado. A principal insuficiência do documento, que é a que se verificava já na versão abreviada, consistia na falta de orientações claras e regras precisas relativas aos procedimentos de inquérito. Na opinião do CF, o documento devia ser melhorado, do ponto de vista da sua estrutura global, organização, facilidade de utilização e clareza, necessitando ainda de uma revisão radical destinada a eliminar as incoerências, repetições e imprecisões.

De um modo geral, o CF considerou que o projecto de Manual não satisfazia as suas expectativas. Não continha, nomeadamente, orientações claras em matéria de critérios de abertura de processos e de gestão subsequente dos mesmos ou de prazos claros para a realização dos inquéritos e avaliações. O CF observou, em particular, que não era referida a necessidade de supervisão pelos magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica, a fim de assegurar a salvaguarda dos direitos fundamentais e das garantias processuais no decurso dos inquéritos.

O CF recomendou que o OLAF continuasse a elaborar um guia prático que contribuísse para reforçar a legalidade, a eficiência, a transparência e a responsabilidade das operações do OLAF. O trabalho de elaboração do Manual não está ainda concluído e após o fim do período abrangido pelo presente relatório foi enviado ao CF uma nova versão melhorada do Manual.

II – 3. Organização administrativa, orçamento e política de recursos humanos no que respeita à função de inquérito do OLAF

O CF continua a interessar-se de perto pela política de pessoal do OLAF, que é essencial ao êxito dos inquéritos, tendo exortado a Direcção do OLAF a reforçar a sua capacidade de investigação. O CF analisou o anteprojecto de orçamento do OLAF para 2010 e emitiu um parecer (4).

O CF observou nesse parecer que a política de investigação reactiva do OLAF não lhe permitia prever facilmente o seu volume de trabalho e, portanto, afectar os recursos às áreas onde seriam mais necessários. Na opinião do CF, o processo de atribuição dos recursos às direcções e às unidades das Direcções A e B «Inquéritos e Operações» poderia ser mais transparente e o volume de trabalho poderia ser acompanhado de forma mais contínua. A consulta das estatísticas de pessoal de Dezembro de 2008 revelava que 34 % do pessoal do OLAF estava afectado ao trabalho de inquérito nas Direcções A e B.

O CF, no seu parecer sobre o orçamento para 2010, sublinha a importância de concentrar os recursos do OLAF nas actividades de inquérito (a sua tarefa principal), evitando afectar mais pessoal às áreas de apoio administrativo e de funções de coordenação. Na opinião do CF, é urgente definir prioridades em matéria de actividades, a fim de utilizar de forma mais eficiente os recursos humanos e financeiros. O CF recomenda, nomeadamente, que as despesas de missão e de deslocação do OLAF, que representam uma percentagem importante do orçamento global, sejam clarificadas.

O CF observou que para que sejam bem sucedidos, os inquéritos devem ser efectuados por pessoal motivado e qualificado, com experiência e qualificações e competências específicas, o que só será possível através de uma política e de uma estratégia sólidas de gestão dos recursos humanos. O CF reconhece que foram alcançados muitos progressos neste domínio, nomeadamente no que se refere à resolução da situação do pessoal temporário. O Comité exorta o OLAF a não esmorecer nos seus esforços de formação de pessoal de investigação especializado e espera que outras questões importantes de gestão dos recursos humanos, tais como a valorização e a mobilidade do pessoal, sejam abordadas urgentemente.

No que se refere às questões administrativas e orçamentais, o CF observou que há problemas práticos que dificultam a aplicação de uma política de pessoal eficaz. O Director-Geral do OLAF não é totalmente independente no que se refere às disposições orçamentais e administrativas, sendo obrigado a respeitar a regulamentação financeira e o Estatuto dos Funcionários da Comissão, num espírito de exercício descentralizado de funções. Assim sendo, o CF considera que serão necessários novos esforços de promoção da cooperação entre o OLAF e a administração da Comissão que permitam chegar a acordo sobre disposições administrativas internas que autorizem o OLAF a conceber e aplicar plenamente a sua própria política de pessoal.

No que se refere ao pessoal temporário do OLAF, o CF congratula-se com a conclusão dos concursos públicos e a publicação de dois anúncios de concurso interno; porém, o problema só será parcialmente resolvido, pelo que serão necessárias outras medidas. O CF exorta o OLAF a aumentar a mobilidade do seu pessoal temporário e ao mesmo tempo a planear cuidadosamente a sua política global de recrutamento, após a conclusão dos concursos em curso e previstos. O CF congratula-se com o facto de estarem a ser feitos esforços no sentido de permitir que o pessoal temporário do OLAF seja reclassificado ou promovido.

III RELAÇÕES COM O OLAF, AS INSTITUIÇÕES DA UE E OS PARCEIROS E INTERVENIENTES DO OLAF

III – 1. Relações com o OLAF

Ao longo do período abrangido pelo presente relatório, foram mantidas com o OLAF relações construtivas e de informação mútua. Os membros do CF encontraram-se várias vezes com os funcionários e directores do OLAF, em reuniões formais e informais, para discutir questões de interesse mútuo. As reuniões foram sempre pacíficas e cordiais e as questões foram debatidas com abertura e franqueza.

Os membros do pessoal do OLAF, entre eles e em numerosas ocasiões o próprio Director-Geral, compareceram nas reuniões do CF no período abrangido pelo presente relatório. Na maior parte das reuniões do CF realizadas durante o ano, os magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica fizeram apresentações ao Comité sobre processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais e os membros do Comité puderam solicitar informações mais detalhadas sobre esses processos. Nomeadamente, o CF debateu em profundidade com o OLAF a forma como deve ser aplicado o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-48/05 (5), sobretudo no que se refere ao princípio da consulta do CF antes da transmissão das informações à autoridade judicial nacional.

Além destas apresentações, no período abrangido pelo presente relatório o CF reuniu com o Director-Geral, os Directores, os Chefes de Unidade e o responsável pela protecção de dados do OLAF para discutir várias questões, tais como a última versão do Manual operacional, a proposta de revisão do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o acórdão do Tribunal atrás referido e a decisão da Comissão de não recorrer do acórdão. Outras questões debatidas foram o parecer do CF sobre os processos «de minimis», o anteprojecto de orçamento do OLAF para 2010, a renovação do mandato dos membros do CF e a questão do sucessor do Chefe do Secretariado do CF.

A convite do OLAF, o CF participou como observador nas reuniões de deliberação do Conselho Executivo presididas pelo Director da Direcção A, a fim de compreender melhor os métodos de trabalho em matéria de abertura e realização dos inquéritos.

No que se refere às questões de protecção dos dados pessoais, o acordo relativo à igualdade de acesso do CF ao sistema de gestão de processos está ainda em aberto.

III – 2. Relações com as instituições comunitárias e com os parceiros e intervenientes do OLAF

O CF tem sempre valorizado a manutenção de boas relações com as instituições comunitárias e com os parceiros e intervenientes do OLAF, pois o OLAF depende dessas organizações para a execução das recomendações formuladas na sequência dos inquéritos.

Durante o período abrangido pelo presente relatório, o CF reuniu com as seguintes entidades: Vice-Presidente da Comissão, Siim Kallas, em várias ocasiões; Secretária-Geral da Comissão, Catherine Day; Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu (COCOBU), duas vezes; e Grupo de Trabalho do Conselho para a Luta contra a Fraude, durante a Presidência francesa. O CF congratula-se com o apoio caloroso ao trabalho do OLAF e do CF manifestado por todas estas instituições.

O CF teve oportunidade de colocar ao Vice-Presidente Kallas e à Secretária-Geral da Comissão a questão da renovação do mandato dos membros do Comité, que cessou no fim de Novembro de 2008. A Comissão informou que apoiava a renovação do mandato dos membros actuais.

A Secretária-Geral, Catherine Day, concordou com o CF no que se refere à necessidade de reforçar o controlo da duração dos inquéritos e instou o CF a fazer todo o possível por eliminar os atrasos nos processos de inquérito. Referiu também, em especial, a sua preocupação com a importante questão da participação dos magistrados da Unidade Judiciária e Jurídica numa fase precoce do inquérito, nomeadamente tendo em conta a possibilidade de prescrição. O CF partilha totalmente das preocupações da Secretária-Geral.

O CF reuniu com o Director do IDOC, Michel Magnier, para discutir as relações entre o OLAF e o IDOC. O Comité concorda com os pontos de vista do Sr. Magnier no que se refere à importância da clarificação das competências respectivas dos dois serviços e da melhoria das relações e do trabalho operacional quotidiano, que os beneficiariam a ambos. O intercâmbio de informação deve melhorar, tanto no início como no decurso do inquérito e durante a realização de actividades de seguimento. O CF, congratulando-se embora com a melhoria das relações entre o OLAF e o IDOC, considera que essa cooperação poderá melhorar ainda mais de futuro se houver vontade política e se tanto o OLAF, como o IDOC se esforçarem por reforçar e estreitar a coordenação.

O CF efectuou também várias apresentações ao COCOBU. Em Setembro de 2008, o Comité participou activamente no debate sobre a proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, sublinhando que a função de controlo regular dos inquéritos do CF constituía um mecanismo adequado de garantia da independência do OLAF. A posição do CF foi ratificada na proposta final de alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 apresentada pelo Parlamento Europeu em Dezembro de 2008, que não só apoiou a função de controlo dos inquéritos do CF, como também propôs que o CF tivesse acesso a todo o processo no caso dos inquéritos de duração superior a 24 meses (19).

Durante o período abrangido pelo presente relatório, o CF reuniu com o Procurador-Geral da Hungria, Tamás Kovács, com o objectivo de avaliar a qualidade e utilidade dos relatórios de inquérito do OLAF transmitidos às autoridades judiciais nacionais e de incentivar um intercâmbio de informação proactivo e proveitoso entre o OLAF e as autoridades judiciais húngaras. O Procurador-Geral Tamás Kovács sublinhou que as autoridades húngaras estavam desejosas de reforçar a cooperação entre a Hungria e outros Estados-Membros, referindo especificamente que a relação de trabalho existente entre o seu serviço e o OLAF era tão harmoniosa que tencionava inclusive criar na Procuradoria de Justiça húngara uma unidade específica responsável pela cooperação com o OLAF. O CF congratula-se com esta abordagem, que facilitará o seguimento eficaz dos inquéritos do OLAF na Hungria. Foram também explicadas as funções dos Serviços de Coordenação da Luta Antifraude húngaros (AFCOS) nas suas relações com o OLAF. O CF considera ser muito importante que os Estados-Membros assegurem que as autoridades judiciais nacionais, quando existem, sejam o ponto de contacto do OLAF.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

I. O CF teve oportunidade de analisar as implicações da independência no contexto do trabalho operacional do OLAF. Conclui que, além das ameaças potenciais directas e óbvias, há outros perigos mais subtis que podem afectar a independência do OLAF na abertura e na realização dos inquéritos. Por consequência, o CF resolveu redobrar os seus esforços de análise de um leque diversificado de processos e discuti-los com o pessoal do OLAF, a fim de identificar pressões indevidas que possam comprometer a independência deste organismo no domínio operacional.

II. O CF analisou 275 relatórios de inquéritos em curso há mais de nove meses («relatórios de nove meses») cobrindo o período de Janeiro de 2007 a Dezembro de 2008 e 115 «avaliações de informação inicial», abrangendo o período de Março de 2007 a Dezembro de 2008. O CF verificou que uma percentagem muito elevada (78 %) de inquéritos do OLAF tinha ultrapassado a duração de nove meses e concluiu que não eram invocados motivos objectivos e comprováveis que justificassem os atrasos. Por consequência, o CF não pôde determinar se o tempo necessário para concluir esses inquéritos se justificava. O CF recomenda que o OLAF apresente motivos mais precisos e exactos que justifiquem o atraso na conclusão dos inquéritos e elaborou um quadro de recomendações.

III. O CF identificou um grave problema de qualidade nos «relatórios de nove meses», devido ao facto de não referirem com frequência o prazo previsional de conclusão dos inquéritos. A indicação do «prazo previsional de conclusão dos inquéritos» não só constitui uma obrigação legal do OLAF para com o CF, como também é um elemento fundamental de gestão dos inquéritos que permite evitar as consequências negativas de uma duração excessiva dos mesmos. O CF recomenda, tal como o fez já em pareceres anteriores, que os relatórios de nove meses sejam utilizados como uma ferramenta de gestão eficaz dos inquéritos.

IV. O CF verificou que o nível de supervisão e controlo, no âmbito da gestão quotidiana dos inquéritos, era inadequado, um problema que o OLAF deve resolver. Devem ser elaborados planos pormenorizados de execução dos inquéritos, com prazos e datas-limite acordados e estipulados para todas as fases do ciclo do inquérito, que incluam avaliações e actividades de seguimento e um sistema de avaliação dos resultados, com base em indicadores-chave de desempenho.

V. O CF examinou 155 «avaliações de informação inicial» efectuadas antes da abertura de um inquérito e está a analisá-las, com vista a determinar como é que as unidades de inquéritos e operações avaliam e planeiam os inquéritos; esta análise integra-se no âmbito do controlo regular da função de inquérito do OLAF pelo CF e da avaliação do respeito pelos princípios da independência, da imparcialidade e da legalidade.

VI. O CF examinou a política «de minimis» do OLAF, analisando 45 processos seleccionados com um impacto financeiro estimado em menos de 50 000 euros cada um. O CF concluiu que a atribuição de recursos do OLAF a pequenos inquéritos internos não reflecte uma utilização óptima dos recursos. A política de tolerância zero adoptada pela Comissão não exclui que outros organismos (por exemplo, o IDOC) investiguem estes casos, em vez do OLAF. O CF recomenda que o Manual de Procedimentos Operacionais contenha critérios de selecção e tratamento dos processos «de minimis».

VII. O CF considera que é necessário melhorar o intercâmbio de informação entre o OLAF e o IDOC, tanto no início como no decurso do inquérito, durante a realização das actividades de seguimento. O CF, embora se congratule com a melhoria das relações entre o OLAF e o IDOC, considera que essa cooperação poderá melhorar ainda mais de futuro, se houver vontade política e se tanto o OLAF como o IDOC se esforçarem por reforçar e estreitar a coordenação.

VIII. O CF analisou 36 relatórios de processos transmitidos pelo OLAF às autoridades judiciais nacionais. Os relatórios foram apresentados nas reuniões do Comité pelos magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica do OLAF. O CF congratula-se por verificar que no período abrangido pelo presente relatório o número de processos em que se colocou o problema da prescrição foi inferior ao do período anterior.

IX. O Tribunal de Primeira Instância decidiu que o CF deve ser informado sobre os processos que devem ser transmitidos às autoridades judiciais nacionais antes dessa transmissão, como medida de salvaguarda dos direitos fundamentais das partes no processo. O CF está a colaborar com o OLAF com vista a conceber novas práticas de trabalho, tendo em conta que o CF não está autorizado a interferir na realização de inquéritos em curso.

X. O CF deseja ser informado de todas as queixas recebidas ou examinadas pelo OLAF que foram apresentadas por partes num processo em que os direitos fundamentais e as garantias processuais teriam sido violados. Na realidade, o CF deseja que o OLAF lhe transmita essas informações relativamente a todos os processos e não apenas aos processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais relativamente aos quais foi recebida uma queixa de alegada violação dos direitos fundamentais e das garantias processuais.

XI. O CF exorta o OLAF a recorrer plenamente aos serviços dos magistrados da Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica numa fase precoce do inquérito, nos processos que devem ser transmitidos às autoridades judiciais nacionais. Os magistrados devem ter também em consideração a questão dos direitos fundamentais das partes no processo e, portanto, os investigadores devem consultá-los sempre que se coloque uma questão relacionada com os direitos fundamentais. Estas disposições devem ser claramente estabelecidas no novo Manual de Procedimentos Operacionais.

XII. O CF tem acompanhado os progressos do trabalho de actualização do Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF. O Comité comunicou ao Director-Geral as suas preocupações relativamente a várias insuficiências do projecto de nova versão do documento. O OLAF deve continuar a elaborar um guia prático que contribua para reforçar a legalidade, a eficiência, a transparência e a responsabilidade das operações do OLAF.

XIII. O CF sublinha a importância de concentrar os recursos do OLAF nas actividades de inquérito (a sua tarefa principal), evitando afectar mais pessoal às áreas do apoio administrativo e das funções de coordenação. Na opinião do CF, é urgente definir prioridades em matéria de actividades, a fim de utilizar de forma mais eficiente os recursos humanos e financeiros. O CF recomenda, nomeadamente, que as despesas de missão e de deslocação do OLAF, que representam uma percentagem importante do orçamento global, sejam clarificadas.

XIV. O CF observou que para que sejam bem sucedidos, os inquéritos devem ser efectuados por pessoal motivado e qualificado, com experiência e qualificações e competências específicas, o que só será possível através de uma política e de uma estratégia sólidas de gestão dos recursos humanos. O CF reconhece que foram alcançados muitos progressos neste domínio, nomeadamente no que se refere a resolver a situação do pessoal temporário. O Comité exorta o OLAF a não esmorecer nos seus esforços de formação de pessoal de investigação especializado e espera que outras questões importantes de gestão dos recursos humanos, tais como a valorização e a mobilidade do pessoal, sejam abordadas urgentemente.

XV. O CF considera que serão necessários novos esforços de promoção da cooperação entre o OLAF e a administração da Comissão que permitam chegar a acordo sobre disposições administrativas internas que autorizem o OLAF a conceber e aplicar plenamente a sua própria política de pessoal.

(1) Ver Anexo 1: Calendário de reuniões do Comité de Fiscalização.

(2) Artigo 8.o do Regulamento Interno do Comité de Fiscalização do OLAF (JO L 33 de 7.2.2007).

(3) O Regulamento Interno foi adoptado pelo Comité de Fiscalização em Agosto de 2006 e publicado em Fevereiro de 2007 [Regulamento Interno do Comité de Fiscalização do OLAF (JO L 33 de 7.2.2007)].

(4) Ver Anexo 6: Parecer n.o 3/2009, Anteprojecto de orçamento do OLAF para 2010.

(5) Processo T-48/05, Yves Franchet e Daniel Byk/Comissão das Comunidades Europeias.

(6) Ver artigos 22.o-A e 22.o-B do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias.

(7) Nota aos membros do pessoal do OLAF de 10 de Novembro de 2008.

(8) Ver Anexo 5: Parecer n.o 2/2009, Relatórios do OLAF relativos aos inquéritos com uma duração superior a nove meses.

(9) Artigo 6.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

(10) Ver Anexo 5: Parecer n.o 2/2009, Relatórios do OLAF relativos aos inquéritos com uma duração superior a nove meses, Conclusões e recomendações (páginas 60 a 63).

(11) Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

(12) Acórdão proferido em 8 de Julho de 2008 pela Terceira Secção do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, no processo T-48/05, Yves Franchet e Daniel Byk/Comissão.

(13) Nota com a referência D 53/02-09-08.

(14) Processos F-05/05 e F-07/05, Violetti e outros/Comissão.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Ver Anexo 3: Parecer n.o 5/2008, Política de minimis do OLAF.

(17) Ver Anexo 4: Parecer n.o 1/2009, Plano Anual de Gestão do OLAF para 2009.

(18) O CF enviou em 25 de Fevereiro de 2009 uma nota em que eram formulados comentários detalhados sobre a estrutura global do Manual e sugestões básicas relativas a partes específicas do documento.

(19) Ver artigo 11.o, n.o 3, e artigo 14.o da proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

ANEXO 1 CALENDÁRIO DAS REUNIÕES DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO 2008 Mês Datas de reunião JUNHO terça-feira 24 – quarta-feira 25 JULHO terça-feira 8 – quarta-feira 9 SETEMBRO quinta-feira 18 OUTUBRO segunda-feira 6 – terça-feira 7 NOVEMBRO terça-feira 11 – quarta-feira 12 DEZEMBRO terça-feira 16 – quarta-feira 17

2009 Mês Datas de reunião JANEIRO terça-feira 20 – quarta-feira 21 FEVEREIRO terça-feira 17 – quarta-feira 18 MARÇO terça-feira 24 – quarta-feira 25 ABRIL terça-feira 21 – quarta-feira 22

ANEXO 2 LISTA DE PARECERES ADOPTADOS PELO CF ENTRE 1 DE JUNHO DE 2008 E 31 DE MAIO DE 2009 2008 Parecer n.o 5/2008 A política «de minimis» do OLAF 2009 Parecer n.o 1/2009 Plano de gestão anual do OLAF para 2009 Parecer n.o 2/2009 Relatórios do OLAF relativos aos inquéritos com uma duração superior a nove meses Parecer n.o 3/2009 Anteprojecto de orçamento do OLAF para 2010

ANEXO 3 PARECER N.o 5/2008 A política «de minimis» do OLAF 2 de Dezembro de 2008 INTRODUÇÃO O OLAF dispõe de recursos limitados para a realização investigações face ao número de inquéritos que é chamado a realizar. Para proceder a inquéritos nos casos graves de fraude e de irregularidades contra os interesses financeiros da UE com a rapidez e a eficácia devidas, é necessário utilizar de forma eficiente os recursos de que o OLAF dispõe. O Comité de Fiscalização (CF) manifestou inquietação (1) no passado pelo facto de o OLAF não ter ainda desenvolvido uma política e uma estratégia de inquérito claras e coerentes. Os regulamentos comunitários e a Decisão da Comissão que cria o OLAF (2) não fazem uma referência específica à hierarquização das informações recebidas nem às denúncias que envolvem pequenas quantias pecuniárias (casos «de minimis»). Consequentemente, as informações recebidas e os inquéritos realizados pelo OLAF, incluindo os casos «de minimis», são em princípio tratados em pé de igualdade. As prioridades do OLAF em termos de inquérito estão estabelecidos no Manual (3) e no plano de gestão anual actual. A nota do OLAF dirigida ao CF em Junho de 2007 (4) salienta a prática do OLAF relativa à «tolerância zero» e à regra «de minimis» no âmbito dos inquéritos internos. Consequentemente, o CF decidiu examinar a forma como o OLAF trata os casos «de minimis», a fim de avaliar a prática e a eficácia da política actual deste organismo neste domínio. 1. A SELECÇÃO DOS CASOS No período de Dezembro de 2005 a Novembro de 2008 (36 meses), o OLAF tinha cerca de 2 000 casos encerrados na base de dados CMS. Desta lista, o CF seleccionou 45 casos (para mais pormenores, ver o Anexo 1 (5)) com um impacto financeiro estimado inferior a 50 000 EUR. O limiar de 50 000 EUR foi escolhido com base num cálculo custo-eficácia destinado a determinar o custo mínimo de um inquérito médio, tendo em conta a duração média de um inquérito do OLAF (28 meses) e os recursos empregados (dois investigadores, com uma média de 15 casos por pessoa). O impacto financeiro dos casos seleccionados foi repartido da seguinte forma: Impacto financeiro em EUR: número de casos da amostra. 0- 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Total 45 A amostra representa todos os diferentes tipos de casos investigados pelo OLAF, desde inquéritos internos e externos, até aos casos de assistência, acompanhamento e coordenação. O CF estudou estes casos, examinando os relatórios de avaliação, intercalares, finais e de acompanhamento, a fim de determinar o seguinte: — Se o início de cada caso tinha sido realizado em conformidade com as regras fixadas no Manual do OLAF — Se o OLAF tinha sido o único organismo, ou o mais adequado, para investigar o caso (sobretudo no âmbito dos casos internos) — A duração da investigação (em meses) e o tipo de caso — Impacto do inquérito e as medidas de seguimento adoptadas pelas autoridades nacionais ou as instituições e organismos da UE, após o seu encerramento — Estimativa dos recursos utilizados (número de pessoas envolvidas no inquérito) — Se a transmissão das informações recebidas ou dos casos encerrados aos serviços adequados da Comissão tinha sido satisfatória 2. ANÁLISE E CONCLUSÕES 2.1. Observações gerais O OLAF levou em média 5 meses para avaliar as informações recebidas e 15 meses para investigar os casos seleccionados. A grande maioria dos casos implicou a mobilização de dois investigadores e foram classificados como sendo de prioridade reduzida pelo avaliador inicial. Em 6 casos não foi recomendado qualquer seguimento no final do inquérito. O CF examinou os motivos com bases nos quais foi aberto o inquérito à luz dos critérios fixados no Manual e concluiu que, na maior parte dos casos, a justificação da abertura de um inquérito tinha sido pouco precisa e insuficientemente fundamentada nos formulários de avaliação inicial. O formulário de avaliação inicial descreve as alegações, a base jurídica do OLAF e a credibilidade da fonte, mas não explica o motivo para abrir o inquérito à luz dos critérios do Manual. As «suspeitas suficientemente sérias» (6) são utilizadas como critério de abertura do inquérito, mas não são definidas no Manual. Consequentemente, este critério parece depender inteiramente do avaliador, que decide sobre a sua interpretação e a sua aplicação. O início de numerosos casos foi assim recomendado pelo avaliador, aprovado pelo chefe de unidade, pelo director e pelo Comité executivo, sem que fosse mencionado no formulário de avaliação inicial um claro critério ou motivo de início de inquérito e sem qualquer outra justificação escrita incluída no processo de abertura do inquérito. O Manual do OLAF actualmente em vigor para utilização de investigadores e avaliadores não fornece orientações claras, necessárias para permitir que os avaliadores que realizem uma avaliação inicial das informações recebidas recomendem ou não a abertura de um inquérito. Critérios mais bem definidos para o início de um inquérito melhorariam a transparência e permitiriam um tratamento das informações recebidas mais constante, adequado e coerente. A prática corrente consiste no facto de a pessoa responsável pela avaliação inicial das informações recebidas realizar ela própria o inquérito. Tal prática, embora não seja exclusiva do OLAF, é susceptível de impedir uma avaliação neutra e imparcial das informações, se não for contrabalançada por critérios claros e transparentes para a abertura dos inquéritos, bem como por um controlo aprofundado da gestão. Ainda que os inquéritos sejam classificados como tendo uma prioridade alta, média ou reduzida, o CF não foi capaz de identificar qual o tratamento específico para os dois últimos tipos de casos. É necessária uma clarificação relativamente ao tratamento dos casos com prioridade reduzida, se e quando os recursos são libertados para outros casos. Afigura-se que os inquéritos incluídos na amostra foram tratados da mesma forma que todos os outros, ainda que classificados inicialmente como tendo uma prioridade reduzida ou média. De modo geral, dispõe-se de muito pouca informação sobre as medidas tomadas para planificar um inquérito após ter sido decidido o seu início. Um plano de investigação claro e conciso (apresentando objectivos precisos, uma previsão de resultados, uma análise dos riscos, um calendário, os critérios de referência e a afectação dos recursos) é essencial para cada inquérito, a fim de conduzir e estruturar os trabalhos, sendo conveniente actualizar tal plano sempre que for necessário. Recomendações1. A secção «prioridades operacionais» do Manual deve ser desenvolvida, a fim de incluir instruções e uma política clara no domínio dos casos «de minimis». Devem ser definidos limiares indicativos para os diferentes tipos de inquéritos, assim como critérios para determinar se é conveniente ou não abrir um inquérito «de minimis».2. É necessário clarificar as implicações práticas da classificação dos inquéritos como tendo uma prioridade reduzida, média ou alta.3. Antes da abertura de um inquérito, deve ser elaborado um plano que defina o objectivo do referido inquérito.4. O OLAF deve separar os papéis do avaliador e do investigador sempre que possível (se as competências linguísticas o permitirem). 2.2. Inquéritos internos O OLAF segue a política da Comissão de tolerância zero (7) neste domínio e, na sua qualidade de organismo comunitário responsável pela protecção e preservação dos interesses financeiros da Comunidade, considera que todos os casos internos revestem da mesma importância. Para além das consequências financeiras potenciais sobre o orçamento da Comunidade, o OLAF deve ter igualmente em conta outros factores, nomeadamente a importância política das informações, a reputação da Comunidade e a gravidade do caso, designadamente no que se refere à conduta profissional dos funcionários comunitários (8). Consequentemente, o OLAF estabeleceu (9) que existe pouca margem para decidir se deve ou não ser aberto um inquérito; considera, pelo contrário, que é obrigado a investigar todos os casos da sua competência, com excepção das infracções menores, que podem ser atribuídas a outros serviços da Comissão, como o Serviço de Segurança da Comissão ou o IDOC (Organismo de Investigação e Disciplina da Comissão). A missão principal do OLAF consiste em proteger os interesses financeiros da Comunidade. Nos casos em que as alegações dizem respeito à perda ou ao risco de perda de montantes de fundos comunitários relativamente pouco elevados, na sequência de pedidos de reembolso não justificados ou falsificados, de conflitos de interesses, de despesas não elegíveis ou de actividades externas não declaradas, estas informações recebidas poderiam, segundo o CF, ser imediatamente transmitidas ao IDOC. Constituem, no entanto, uma excepção os casos que implicam altos funcionários ou irregularidades ou fraudes graves e contínuas, ou os casos ligados a outro inquérito do OLAF ou de uma agência comunitária, relativamente aos quais o IDOC não é competente. O CF considera que são necessárias mais orientações quanto ao tipo de informações que podem ser classificadas como «infracções menores» e às circunstâncias em que as informações podem ser transmitidas a outros serviços. No que se refere à cooperação com o IDOC, o CF sublinha que o OLAF deve transmitir imediatamente a este organismo as informações relativas às infracções menores e/ou aos casos com um impacto financeiro reduzido, a fim de permitir que se dê início sem demora a um procedimento disciplinar, assegurando assim uma sanção eficaz e rápida das infracções. Em 99 % dos casos da amostra examinada, os inquéritos do OLAF foram seguidos de inquéritos administrativos do IDOC e posteriormente de medidas disciplinares. Globalmente, o CF considera que as medidas disciplinares devem ser tomadas sem demora, tal como estabelecido pelo Tribunal de Justiça Europeu (10). Este facto implica não apenas uma transmissão rápida das informações do OLAF ao IDOC ou a outros serviços competentes da Comissão, mas também que seja evitada a duplicação de inquéritos. Isso é tanto mais importante quando as pessoas envolvidas não são funcionários ou, tratando-se de funcionários, existe o risco de deixarem o serviço a curto prazo, tal como aconteceu em alguns dos inquéritos da amostra. O CF é da opinião que não existia nenhuma razão, nesses casos, para que as informações não sejam transmitidas ao IDOC sem que o OLAF dê início a um inquérito. O CF regista com satisfação os esforços recentes do OLAF no sentido de reforçar a sua cooperação, tanto com o IDOC como com os outros serviços da Comissão, e encoraja este organismo a intensificar a sua acção neste domínio. Uma cooperação mais estreita facilitará a canalização directa das informações recebidas para os serviços competentes, sem que o OLAF tenha de intervir. O OLAF deverá, em especial, esforçar-se por melhorar o processo de intercâmbio de informações e de cooperação com esses serviços. Todavia, os acordos de cooperação não devem limitar as competências essenciais do OLAF, nem a sua independência. O CF está convencido de que reforçando a cooperação, o OLAF poderia libertar mais recursos para os casos de fraude e de irregularidades mais graves, relativamente aos quais é claramente o único organismo comunitário com competência para investigar. Dado que o OLAF tem como objectivo a optimização da utilização dos recursos da Comunidade, o CF considera que seria vantajoso para o organismo, bem como para os outros serviços, partilhar as capacidades técnicas e os conhecimentos extraídos dos inquéritos internos através de um intercâmbio regular de informações e da discussão dos casos em curso sem fixar regras demasiado estritas e pormenorizadas. Uma última observação diz respeito ao seguimento judicial dos inquéritos internos: na maioria dos casos da amostra, não foi recomendado ou realizado qualquer seguimento judicial, por diversas razões, como a prescrição ou a ausência de provas suficientes para abrir uma investigação criminal. O CF conclui que as autoridades judiciais nacionais não conseguiram tratar os casos «de minimis» em razão da sua carga de trabalho e do facto de existirem outras prioridades em conflito. Consequentemente, considera que a viabilidade de um seguimento judicial eficaz dos casos «de minimis» deve ser avaliada mais atentamente antes do início dos inquéritos ou da sua transmissão. Da mesma forma, uma comunicação construtiva com as autoridades judiciais nacionais é extremamente importante para a qualidade do seguimento após o encerramento do caso. Recomendações1. O OLAF deve definir melhor a sua política de tolerância zero no que diz respeito aos inquéritos internos e, sobretudo, decidir como tratar as informações no caso dos inquéritos com um impacto financeiro reduzido. Este aspecto deve estar claramente estabelecido no Manual.2. O OLAF deve, quando existem outros meios de inquérito, transmitir as informações recebidas relativas às infracções menores e aos caos com um impacto financeiro reduzido a outros serviços da Comissão, em vez de decidir abrir um inquérito. É conveniente precisar quando as informações devem ser transmitidas ao IDOC e a outros serviços da Comissão e definir a expressão «infracção menor».3. O OLAF deve melhorar o processo de intercâmbio de informações entre os serviços relevantes da Comissão no que diz respeito aos caos internos «de minimis».4. As prioridades globais do OLAF devem centrar-se nos casos complexos e graves, a fim de utilizar melhor os seus escassos recursos, optimizando a utilização que é feita dos fundos da Comunidade. 2.3. Inquéritos externos Relativamente aos inquéritos externos, a protecção dos interesses financeiros das Comunidades é uma responsabilidade partilhada com as autoridades competentes dos Estados-Membros (11). Neste domínio, o OLAF dispõe em geral de mais liberdade e flexibilidade para decidir se deve abrir ou não um inquérito. De acordo com o Manual (12), certos critérios, como os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, devem ser tidos em conta para efeitos da abertura de um inquérito. Por outro lado, no caso de não existir uma autoridade responsável para abrir um inquérito num Estado-Membro, o OLAF é o único organismo com poderes de inquérito. Os casos da amostra diziam respeito a irregularidades menores na implementação de programas comunitários, em relação aos quais se suspeitava, na maior parte das vezes, da existência de um conflito de interesses, de pagamentos injustificados ou de má gestão dos fundos do projecto. Durante o exame desses casos, o CF debruçou-se em especial sobre a sua gravidade, os critérios de abertura do inquérito, as medidas tomadas pelas autoridades nacionais e o seu seguimento. Tal como em relação a todos os casos «de minimis» internos examinados, o CF concluiu que não tinha sido utilizado qualquer critério claro para decidir a abertura dos inquéritos. Consequentemente, o CF deduz que a estratégia actual e a hierarquização dos inquéritos externos não são claras. É necessário desenvolver mais os critérios para a abertura (incluindo os limiares mínimos indicativos) de um inquérito externo, a fim de evitar a abertura de casos «de minimis». Segundo o CF, o estabelecimento de uma estratégia e de prioridades claras garantiriam uma utilização mais eficaz dos recursos comunitários, de resto limitados, permitindo afectá-los sempre que possível à investigação de casos mais graves. O CF não está convencido que os recursos do OLAF sejam utilizados de forma ideal, se casos com um impacto financeiro muito reduzido, que mal conseguem exceder os custos do inquérito, forem regularmente abertos. O CF observa que, no que se refere aos casos da amostra, o seguimento financeiro, a recuperação dos montantes pagos indevidamente ou as eventuais medidas disciplinares (por exemplo, a inscrição do nome da empresa no sistema de alerta precoce) tinham sido frequentemente adequados, ou tinham sido realizados ou estavam em vias de ser realizados correctamente pelo serviço comunitário competente ou por uma agência, antes ou durante o inquérito do OLAF. Consequentemente, para o CF, não é claro, através dos relatórios, qual o valor acrescentado do inquérito do OLAF sobre estas irregularidades menores, em especial no que se refere ao seguimento financeiro, dado que o serviço responsável pela implementação do programa já tinha emitido uma ordem de recuperação e esse serviço estava em condições de realizar tal seguimento financeiro, assim que as informações sobre uma possível fraude ou irregularidade estivessem disponíveis. O CF registou igualmente a prática, segundo a qual, uma vez aberto o inquérito do OLAF pelo Comité executivo, este era prosseguido até ao seu termo sem que fosse tomada qualquer medida para o interromper, mesmo que as acções de seguimento antecipadas tivessem sido encerradas entretanto. Quanto ao seguimento judicial, o CF observou que o OLAF, por razões fora do seu controlo, se depara frequentemente com dificuldades para recolher informações junto de países terceiros relativas ao seguimento. Por este motivo, estas informações são essencialmente tratadas pelas delegações da Comissão nos países em causa e a contribuição do OLAF é, por conseguinte, limitada. Recomendação1. Existe a necessidade de desenvolver e definir uma estratégia «de minimis» para os inquéritos externos e de fixar limiares mínimos para tais inquéritos. 2.4. Casos de assistência, acompanhamento e coordenação No quadro do exame dos casos «de minimis», estavam incluídos na amostra vários caos de assistência, acompanhamento e coordenação. Em geral, a base jurídica destas actividades é o Tratado CE e os regulamentos aplicáveis (13), que obrigam o OLAF a assistir os Estados-Membros na organização da cooperação e coordenação das suas actividades no domínio da protecção dos interesses financeiros das Comunidades contra a fraude. Como relativamente aos casos «de minimis» internos e externos, o CF concluiu que seria muito útil que o Manual fornecesse orientações quanto à forma como o OLAF deve tratar as informações recebidas relativas a este tipo de casos, sobretudo em termos de estabelecer prioridades e seleccionar os processos que serão objecto de um inquérito (critérios para determinar a abertura ou não de um inquérito). No que se refere à amostra examinada, o CF concluiu que a responsabilidade pelos processos (condução do inquérito e actividades de seguimento) tinha sido sempre assumida pelas autoridades nacionais e que o papel do OLAF era, por conseguinte, muito limitado, em comparação com os casos externos e internos, nos quais as actividades de inquérito propriamente ditas, tais como as inspecções, os controlos e a verificação das informações eram efectuadas pelo OLAF. Por esta razão, era difícil para o CF identificar o valor acrescentado potencial do OLAF nesta matéria; afigurar-se-ia, por conseguinte, conveniente reflectir sobre a medida em que os recursos do OLAF devem ser afectados a estas actividades, dado que não existem recursos suficientes para os inquéritos internos e externos. Recomendação1. O Manual do OLAF deve incluir critérios de hierarquização e de selecção para os casos de assistência, acompanhamento e coordenação. (1) Ver, por exemplo, as conclusões e recomendações dos relatórios anuais de actividades do CF de Dezembro de 2005 a Maio de 2007 e de Junho de 2007 a Maio de 2008. (2) Regulamentos (CE) n.o 1073/1999 e (CE) n.o 1074/1999; Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20). (3) Manual do OLAF de 25 de Fevereiro de 2005, ponto 3.2 Prioridades operacionais: Na área dos inquéritos internos, são tidos em conta os seguintes critérios: a gravidade da infracção penal ou administrativa, a participação de um grupo de pessoas ou de uma só pessoa, ou de quadros superiores, o envolvimento de um abuso de poder, o impacto negativo na reputação ou credibilidade da UE ou se um inquérito foi solicitado por um serviço ou instituição. No domínio dos inquéritos externos existem quinze critérios, tais como a importância do impacto financeiro, o interesse público, etc. (4) Nota interna de 18 de Junho de 2007 sobre a prática do OLAF relativa à tolerância zero e à regra «de minimis» no âmbito dos inquéritos internos. A nota expõe os princípios gerais da política de tolerância zero da Comissão e a regra «de minimis» no âmbito dos inquéritos internos, aquando do início de inquéritos, e do envio de relatórios finais às autoridades nacionais. A nota concluiu que a OLAF tem de permanecer nos limites das suas competências quando dá início a um inquérito e que as infracções de menor importância sem ligações com os interesses financeiros das Comunidades devem ser tratadas por serviços diferentes do OLAF. (5) Anexo 1: um documento de 12 páginas que analisa as informações relacionadas com os casos e que não será publicado. (6) Acórdãos do TJE de 10 de Julho de 2003 proferidos no processo C-11/00 CE/BCE, n.o 141 e no processo C-15/00, CE/BEI, n.o 164. (7) Nota interna de 18 de Junho de 2007 sobre a prática do OLAF relativa à tolerância zero e à regra «de minimis» no âmbito das investigações internas. (8) Artigo 2.o, n.o 1, da Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20). (9) ponto 3.2.1.1. do Manual relativo às prioridades operacionais dos inquéritos internos. (10) Acórdão do TJE de 27 de Novembro de 2001 proferido no processo C-270/99 e do acórdão TPI de 10 de Junho de 2004 proferido no processo T-307/01 e conclusões do Advogado-Geral de 22 de Março de 2001 relativas ao processo C-270/99. (11) Artigo 280.o, n.o 2, do Tratado CE. (12) Ponto 3.2.1.2. Inquéritos externos - princípio de discrição, p. 63. (13) Artigo 280.o do Tratado CE, artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1073/99 e artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95.

ANEXO 4 PARECER N.o 1/2009 Plano de gestão anual do OLAF para 2009 Bruxelas, 19 de Março de 2008 O Comité de Fiscalização analisou a parte pública e os anexos internos do plano de gestão anual do OLAF (PGA) para 2009, prestando particular atenção aos objectivos, indicadores e resultados esperados dos inquéritos e à ligação entre estes e as outras actividades do Organismo. Globalmente, o Comité de Fiscalização gostaria de felicitar o OLAF pelo PGA claro, bem estruturado e preciso, bem como pela inclusão de uma referência às suas próprias recomendações. O Comité de Fiscalização gostaria de apresentar algumas considerações e observações ao PGA 2009. 1. Parte pública O Comité de Fiscalização observa que em comparação com 2008, o indicador e o objecto do objectivo geral deixaram de ser a «máxima redução da fraude» para incidir na importância das reacções dos destinatários dos seus serviços. O Comité de Fiscalização concorda com esta abordagem e observa que está em conformidade com a recomendação dada no seu parecer n.o 3 de 2006, em que sublinhava a necessidade da participação dos intervenientes do OLAF na definição das normas e dos parâmetros de referência qualitativos e quantitativas para as actividades do OLAF. Nesse espírito, o Comité de Fiscalização reitera a necessidade de o OLAF implantar um sistema de feedback regular com os seus principais intervenientes. No que se refere ao indicador do objectivo geral «utilização eficaz dos resultados dos inquéritos aos intervenientes», o Comité de Fiscalização apreciou os resultados e a análise (proporcionados pelo Organismo) do Eurobarómetro e das avaliações da Comissão relativos a 2007 e 2008. Concluiu que as avaliações não abordam a questão da eficiência nem da eficácia operacional dos serviços do OLAF nem facultam quaisquer informações a esse respeito. Por conseguinte, o Comité de Fiscalização duvida que o OLAF possa utilizar esses resultados para avaliar a realização dos objectivos do PGA do ponto de vista das operações. Além disso, o Comité de Fiscalização tem reservas referentes a estas avaliações, uma vez que, em geral, não visam os indivíduos que colaboram directamente com o OLAF. Por conseguinte, o Comité de Fiscalização sugere ao OLAF que proceda a uma avaliação mais específica para determinar os pontos de vista dos representantes das autoridades dos Estados-Membros e das instituições e agências da UE que mantêm contactos diários com o OLAF. Estas informações seriam mais úteis para efeitos do PGA 2009. Os resultados das avaliações também permitem concluir que o OLAF não era em geral bem conhecido, o que o deveria fazer reflectir quando projectar as suas futuras actividades. Por exemplo, as conclusões principais da avaliação do Eurobarómetro de 2008(25 000 cidadãos comunitários seleccionados aleatoriamente) foram que 59 % das pessoas interrogadas nunca tinha ouvido falar do OLAF e outros 20 % que tinham ouvido não puderam, ou quiseram, dizer se confiavam no Organismo. Os resultados foram semelhantes na avaliação efectuada pela Comissão, em que o pessoal não tinha qualquer experiência de relação com o OLAF e por conseguinte não podia formar uma opinião das suas actividades. Com base nestes resultados, o Comité de Fiscalização gostaria de incentivar o OLAF a reflectir nestes resultados ao preparar o PGA de 2010. O Comité de Fiscalização acolhe positivamente «o objectivo específico n.o 1», que salienta a necessidade de avaliar a eficiência e da eficácia das operações do OLAF. O objectivo de 2009 será de visar casos mais graves de fraude, o que está em conformidade com as observações do Comité de Fiscalização em relação ao PGA de 2008 e com o parecer n.o 3 sobre os processos de minimis. O Comité de Fiscalização acolhe positivamente a estratégia melhorada no que se refere à regra de minimis aplicada aos inquéritos internos, que foi explicada na recente carta sobre a política de minimis. O Comité de Fiscalização gostaria de obter informações complementares, particularmente no que se refere aos critérios de selecção dos inquéritos externos «graves» e incentiva o OLAF a definir uma estratégia mais clara e mais coerente e orientações relativamente aos tipos de casos que o OLAF pretende investigar em 2009. O Comité de Fiscalização gostaria igualmente de sublinhar que o projecto de Manual de procedimentos operacionais (ponto 2.3) deve incluir uma explicação sobre a forma como são formuladas as prioridades operacionais. O Comité de Fiscalização partilha o ponto de vista do OLAF de que a sua eficácia operacional constitui um factor importante para a realização do objectivo geral e gostaria de obter esclarecimentos relativos à forma como o «Cumprimento das orientações em matéria de limiares e critérios para a abertura de vias de acompanhamento (indicador 1.1)» contribuirá para essa realização em 2009. Para além da taxa de resolução de processos e dos critérios de duração, o Comité de Fiscalização considera que a eficácia dos inquéritos poderia ser medida através da criação de um sistema ou mecanismo de controlo regular (incluindo o controlo de qualidade) dos inquéritos, a fim de reduzir os atrasos e resolver rapidamente os problemas. O Comité de Fiscalização gostaria de obter mais informações sobre «o sistema de alerta a 18 meses» referido no PGA no quadro do objectivo específico n.o 1. Tal como indicado no PGA, aproximadamente 25 % dos inquéritos ainda não são tratados no prazo de gestão previsto de 24 meses. Uma vez que se trata de uma tendência persistente desde há vários anos, o Comité de Fiscalização duvida que os indicadores de eficiência sejam suficientes para abordar e reduzir estes atrasos. Tal como no PGA de 2008, o Comité de Fiscalização considera difícil que a taxa de resolução de processos (indicador de resultados 2.2) se aproxime de 1 se for calculada com base nos novos processos abertos durante um ano civil. A direcção do OLAF requer medidas adicionais para resolver o número de processos pendentes (cerca de 440 casos em Dezembro de 2008), uma vez que a realização deste objectivo não contribuirá para reduzir o número de processos em atraso. Isto é igualmente confirmado na acta da reunião da Direcção de Outubro de 2008, que refere que, no primeiro semestre de 2008, a taxa de resolução de processos diminuiu, tendo aumentado o número de processos em atraso. Além disso, o Comité de Fiscalização nota que a eficácia e a eficiência das operações são avaliadas exclusivamente do ponto de vista dos inquéritos e não incluem quaisquer outras actividades operacionais e serviços de apoio. Contudo, o Comité de Fiscalização considera que os serviços de apoio do OLAF (outras actividades operacionais e serviços administrativos) também deviam ser integrados nesta estratégia a fim de tornar o OLAF «um organismo de inquérito administrativo de nível mundial». No futuro, valeria a pena reflectir sobre a forma como outras actividades, com excepção dos inquéritos, contribuem para os inquéritos do OLAF, bem como sobre a avaliação dessa contribuição no PGA. O Comité de Fiscalização nota que a estratégia de comunicação eficaz do objectivo específico n.o 2 «promover uma cultura de cooperação para combater a fraude e a corrupção» não inclui nenhuma política clara de comunicação interna. Com base no controlo dos processos do OLAF pelo Comité de Fiscalização, parece que a coordenação geral das actividades entre unidades e departamentos poderia ser melhorada. Por conseguinte, o Comité de Fiscalização recomenda integrar uma estratégia de comunicação interna no PGA a fim de melhorar a partilha dos conhecimentos e sensibilizar o pessoal do OLAF no que se refere às suas próprias actividades. 2. Anexos internos O Comité de Fiscalização acolhe positivamente o indicador específico relativo ao impacto financeiro para os inquéritos na área do comércio e aduaneira e a importância crescente atribuída a processos com um impacto financeiro estimado superior a 1 milhão de EUR. No que se refere à eficiência dos inquéritos e das operações das Direcções A e B, o Comité de Fiscalização está particularmente interessado em saber como está a ser monitorizada a duração dos inquéritos e os seus atrasos potenciais e acolhe positivamente o exame sistemático dos processos todos os 18 meses, convidando igualmente o OLAF a reflectir se este sistema é suficiente para controlar os atrasos. O Comité de Fiscalização gostaria de obter esclarecimentos sobre esta «nova fase em curso». Em geral, o Comité de Fiscalização sublinha a necessidade de um sistema de controlo rigoroso para reduzir os atrasos e manter a qualidade dos trabalhos. Tal como no PGA 2008, o Comité de Fiscalização põe em causa o valor e a utilidade de um indicador «percentual dos processos resolvidos com acompanhamento financeiro/judiciário/administrativo» em relação ao número total de processos, uma vez que em princípio o resultado dos inquéritos é difícil de prever. Contudo, o Comité de Fiscalização reitera que o indicador de resultados que previa uma duração dos processos de 24 meses não foi, de novo, alcançado em 2008, tal como nos últimos quatro anos. A acta da reunião da Direcção de Outubro de 2008 indica que no primeiro semestre de 2008 apenas 49 % de casos foram resolvidos em menos de 24 meses. No primeiro semestre de 2008 a duração média de um processo activo foi de 27 meses. O Comité de Fiscalização duvida que o objectivo seja realizável em 2009, em especial se o OLAF visar processos mais complexos e não dispuser de recursos adicionais. O PGA indica (ponto 1.2 eficiência) que as avaliações representam aproximadamente 50 % da carga de trabalho dos investigadores (48 % na Direcção A e 54 % na Direcção B). O Comité de Fiscalização observa que não foram formulados objectivos para «a fase não activa» dos inquéritos e no PGA não figura qualquer informação relativa à duração média das avaliações. O Comité de Fiscalização sugere proceder a uma reflexão sobre a forma de integrar a fase não activa de um inquérito no PGA, uma vez que utiliza recursos escassos e constitui um factor importante para determinar, por exemplo, os prazos de prescrição dos elementos de prova e de acompanhamento dos relatórios finais dos processos do OLAF. Finalmente, o Comité de Fiscalização observa que alguns indicadores de resultados das actividades de apoio (por exemplo, o «número de reuniões organizadas», a «cooperação harmoniosa» e o «feedback recebido») são demasiado gerais, difíceis de medir e/ou pouco precisos relativamente à forma como devem ser controlados em comparação com os objectivos fixados e duvida que constituam, de facto, um método adequado e eficiente para avaliar o desempenho.

ANEXO 5 PARECER N.o 2/2009 Relatórios do OLAF relativos aos inquéritos com uma duração superior a nove meses Bruxelas, 28 de Maio de 2009 PARTE I INTRODUÇÃO O Director-Geral do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) apresenta mensalmente ao Comité de Fiscalização um relatório com um resumo de cada inquérito que se encontra em curso há mais de nove meses (a seguir designados «relatórios de nove meses»). Os «relatórios de nove meses» indicam os motivos da não conclusão dos inquéritos e um calendário previsional para o seu encerramento. A duração dos inquéritos é uma fonte de preocupação para as instituições e para o próprio OLAF (1), que tem em consideração as consequências negativas que os atrasos podem acarretar para as partes implicadas, bem como para o acompanhamento administrativo, judicial e financeiro dos inquéritos conduzidos pelo OLAF. A grande acumulação de processos, resultante de um grande número de atrasos, é igualmente prejudicial para o trabalho quotidiano do OLAF, dado que a mera gestão dos processos antigos desvia recursos significativos das suas tarefas principais. O OLAF tem uma experiência excepcional e considerável, resultante de 10 anos de realização de inquéritos a nível europeu e internacional. A sua importância e reputação não cessam de aumentar. Por conseguinte, é essencial que o prazo para a investigação e conclusão dos inquéritos seja tão curto quanto possível. Missão do Comité de Fiscalização O objectivo geral da análise efectuada pelo Comité de Fiscalização (CF) é avaliar a duração dos inquéritos e os motivos de eventuais demoras injustificadas, a fim de assegurar que os inquéritos se desenrolam ininterruptamente durante um período proporcional às circunstâncias e à complexidade do caso (2). Através deste procedimento de verificação regular, o CF reforça sobretudo a independência do OLAF, assegurando que não existem interferências externas na condução imparcial dos inquéritos e que os atrasos não impedem a obtenção dos resultados pretendidos, por exemplo impedindo os prazos de prescrição. Este é o segundo parecer emitido pelo CF relativamente aos «relatórios de nove meses». Em Abril de 2007, após ter examinado os 150 «relatórios de nove meses», o CF emitiu o Parecer n.o 1/2007 relativo ao período entre Janeiro e Dezembro de 2006. O objectivo desse parecer era avaliar dois aspectos diferentes: por um lado, se esses relatórios continham a informação adequada para permitir ao CF exercer a sua função de acompanhamento e, por outro lado, em que medida esses relatórios poderiam ser utilizados como instrumento de gestão pelo OLAF, a fim de os inquéritos serem concluídos num prazo adequado. As conclusões e recomendações desse parecer foram aceites e seguidas pelo OLAF (3). O CF declarou que, no futuro, passaria a examinar os motivos da não conclusão dos inquéritos no prazo indicado pelo OLAF. «Relatórios de nove meses»do OLAF O presente parecer baseia-se no exame de 275 «relatórios de nove meses» (de um total de 424 processos activos), cobrindo o período de Janeiro de 2007 a Dezembro de 2008, bem como de 115 «avaliações de informação inicial» relativas a todos os «relatórios de nove meses» que o OLAF enviou ao CF entre Março e Dezembro de 2008 (4). Estas «avaliações» são redigidas pelos inspectores do OLAF antes de ser tomada a decisão de lançamento de um inquérito e contêm igualmente «sugestões iniciais para um plano de trabalho». Foi igualmente efectuado um controlo do sistema de gestão de processos (CMS – Case Management System) a fim de determinar a situação dos processos. Os relatórios recebidos, por sector, foram os seguintes (5): — 47 inquéritos internos: instituições europeias, onde o OLAF desempenha um papel primordial e dispõe de competências processuais claras (6). — 11 inquéritos internos/externos: organismos da UE, onde o OLAF desempenha um papel primordial (7). — 51 processos relativos a despesas directas e à ajuda externa: o OLAF desempenha um papel primordial neste domínio em que as regras de execução dos inquéritos se baseiam igualmente «nos acordos com países terceiros» (8). — 46 processos relativos à ajuda externa: o OLAF desempenha um papel primordial neste domínio em que as regras de execução dos inquéritos se baseiam igualmente «nos acordos com países terceiros» (9). — 43 processos relativos à agricultura: o OLAF dispõe de competências jurídicas importantes e bem designadas. Contudo, este sector abrange igualmente processos aduaneiros relativos a produtos agrícolas em que o OLAF desempenha essencialmente um papel de coordenação e assistência (10). — 51 processos relativos às alfândegas I e II: o OLAF desempenha um papel de coordenação e assistência e a duração dos processos depende muito da acção dos Estados-Membros ou dos países terceiros envolvidos (11). — 26 processos relativos às medidas estruturais: o OLAF dispõe de sólidas competências jurídicas para conduzir os inquéritos (12). O OLAF criou um formulário para os «relatórios de nove meses». Os motivos da não conclusão dos inquéritos, predefinidos no formulário de «relatório de nove meses» do OLAF, foram indicados pelos inspectores do seguinte modo (13): — «Afectação de recursos significativos, mas o volume do trabalho operacional/de investigação exige mais tempo» em 133 relatórios (50 %); — «Paragem táctica do inquérito» em 16 relatórios (6 %); — «Carência de recursos» em 30 relatórios (11 %); — «Baixa prioridade associada à limitação de recursos» em 12 relatórios (5 %); — «Falta de cooperação por parte dos Estados-Membros, dos serviços da Comissão, de outra instituição ou de uma pessoa/empresa» em 43 relatórios (15 %); e — «Outros: ver processo» em 77 relatórios (27 %). O conteúdo destes «relatórios de nove meses» elaborados pelos inspectores do OLAF é aprovado formalmente - «visado» - pelo chefe de unidade do sector em questão e pelo directores das respectivas direcções de inquéritos e de operações. Desde Janeiro de 2008, na sequência da alteração do formulário de relatório de nove meses (14), os motivos «paragem táctica do inquérito» e «baixa prioridade associada à limitação de recursos» foram retirados da lista. O objectivo e metodologia da presente análise A possibilidade de indicar de forma clara os motivos dos atrasos e os obstáculos que afectam o inquérito assume uma importância fundamental para qualquer organismo de investigação. Tal favorece o planeamento e a definição de uma estratégia para os inquéritos, a correcta afectação dos recursos humanos, a avaliação precisa da cooperação externa, o estabelecimento de prioridades e a definição de uma política de investigação. Além disso, o CF só pode analisar a duração dos inquéritos do OLAF para excluir interferências externas ou decisões tendenciosas desde que se verifique a existência de motivos objectivos e comprováveis para os atrasos. Em Dezembro de 2008, 78 % dos inquéritos do OLAF estavam em curso há mais de nove meses e 40 % há mais de dois anos. Para além de efectuar uma análise global da informação constante dos «relatórios de nove meses», o CF decidiu verificar a coerência entre os motivos da não conclusão dos inquéritos indicados no formulário pelos inspectores do OLAF e a explicação pormenorizada constante do relatório principal. O CF examinou igualmente os motivos indicados para os atrasos, a fim de analisar até que ponto contribuem para se compreenderem as verdadeiras causas ou os factores mais importantes que provocam atrasos nos inquéritos em curso. Para tanto, o CF analisou igualmente as «avaliações de informação inicial», em especial as sugestões iniciais para um plano de trabalho. Através desta análise, o CF pretendeu igualmente esclarecer se a elevada percentagem de inquéritos em curso durante mais de «nove meses» era causada por motivos objectivos e inevitáveis. Foi igualmente prestada uma atenção especial ao prazo previsional de conclusão dos inquéritos, que o OLAF tem de comunicar ao CF nos «relatórios de nove meses» (15). Metodologia Tendo em conta o carácter específico de cada sector e as diferentes competências e regras processuais aplicáveis a cada um, a análise foi realizada numa abordagem sectorial (16). Contudo, para efeitos do presente parecer, agrupámos igualmente os relatórios do OLAF em função dos motivos predefinidos seleccionados nos «relatórios de nove meses» para justificar a não conclusão dos inquéritos no período especificado. São apresentadas conclusões e recomendações específicas numa base sectorial, sem prejuízo da apresentação de conclusões e recomendações globais. PARTE 2 ANÁLISE DOS MOTIVOS APRESENTADOS PELO OLAF PARA A NÃO CONCLUSÃO DOS INQUÉRITOS NO PRAZO DE NOVE MESES 1. «AFECTAÇÃO DE RECURSOS SIGNIFICATIVOS, MAS O VOLUME DO TRABALHO OPERACIONAL/DE INVESTIGAÇÃO EXIGE MAIS TEMPO» Em cerca de 50 % dos inquéritos transmitidos ao CF, foi este o motivo declarado pelo OLAF para justificar os atrasos (17). Inquéritos internos: instituições europeias Foram examinados 15 inquéritos que invocam este motivo (31 % dos inquéritos transmitidos ao CF neste sector). Alguns destes processos foram bem justificados e o «volume do trabalho de investigação» depreende-se facilmente do contexto do relatório (18). No entanto, as motivos subjacentes aos atrasos de muitos dos inquéritos eram divergentes: longos períodos de inactividade (até 7 meses) antes de se iniciar o inquérito, processos cujo avanço está condicionado à obtenção de eventual informação de fontes externas, quando não foram efectivamente realizadas quaisquer diligências de investigação por parte do OLAF, bem como atrasos sem explicação (19). Nota-se igualmente a existência de situações de falta de cooperação por parte das pessoas, de entrevistas adiadas para uma data posterior e de espera de respostas por parte de pessoas ou instituições (20). Um factor importante detectado foi a existência de inspectores a trabalhar noutros processos, nomeadamente com prioridades mais elevadas (21). Finalmente, nalguns processos, apesar de terem atribuídos um número significativo de inspectores, entre os motivos invocados para os atrasos incluíam-se tanto os «recursos significativos» como a «falta de recursos» (22). Embora possam existir razões subjacentes a esta contradição relacionadas com a diferente atribuição de recursos nas diferentes fases de um inquérito, a leitura destes relatórios serve apenas para criar uma sensação de confusão. Inquéritos internos/externos: organismos da UE Foram examinados oito inquéritos que invocam este motivo (72 % dos inquéritos transmitidos ao CF neste sector). Em alguns processos, o motivo «volume do trabalho de investigação» está