I. Introdução

Em 29 de outubro de 2008, a UE e a Ucrânia iniciaram um diálogo em matéria de vistos a fim de examinar as condições de isenção da obrigação de visto para o espaço Schengen relativamente aos cidadãos da Ucrânia. Em 22 de novembro de 2010, a Comissão apresentou à Ucrânia o «plano de ação para a liberalização dos vistos». O plano estabelece uma série de critérios de referência precisos para a Ucrânia relativamente a quatro «blocos» de questões relevantes, com vista à adoção de um quadro legislativo, político e institucional (fase 1) e à sua aplicação efetiva e sustentável (fase 2).

A Comissão tem transmitido regularmente informações ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução do plano de ação para a liberalização dos vistos. O primeiro relatório sobre os progressos da sua execução pela Ucrânia foi apresentado em 16 de setembro de 2011. A Comissão publicou o seu segundo relatório intercalar em 9 de fevereiro de 2012 e o terceiro em 15 de novembro de 2013. Neste relatório, a Comissão apresentou uma avaliação global e consolidada dos progressos realizados pela Ucrânia no cumprimento dos critérios de referência da primeira fase relativa ao estabelecimento do quadro legislativo, político e institucional. Concluiu que o país tinha realizado progressos substanciais em todos os quatro blocos do plano de ação, mas que ainda havia importantes requisitos a respeitar em matéria de segurança dos documentos, asilo, luta contra a corrupção e contra a discriminação, bem como de proteção dos dados.

A Comissão comprometeu-se a continuar a trabalhar em estreita colaboração com as autoridades ucranianas para solucionar as questões pendentes acima referidas. A Comissão tem o objetivo subjacente de apresentar uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho quando todas as medidas exigidas pela primeira fase do plano de ação estiverem adotadas.

O presente relatório da Comissão constitui o quarto e último relatório intercalar sobre a primeira fase do plano de ação para a liberalização dos vistos. Explica de que forma os restantes critérios de referência da primeira fase foram abordados. Foi precedido por uma reunião de altos funcionários realizada em Kiev, em 26 de março de 2014, onde as autoridades ucranianas apresentaram uma atualização dos seus esforços para satisfazer os critérios pendentes. Desde então, a Ucrânia forneceu informações adicionais sobre a legislação adotada até à data de 23 de maio.

Para além dos critérios de referência do plano de ação, as questões relacionadas com a reforma do sistema judicial e do Ministério Público são acompanhadas por outros organismos, como o «diálogo judicial informal» lançado em fevereiro de 2013, o Comité de Cooperação, o Conselho de Cooperação, a Cimeira União Europeia-Ucrânia e no âmbito da execução do Programa de Associação. A próxima reunião do Subcomité da Justiça, Liberdade e Segurança está provisoriamente agendada para o início de julho de 2014.

II. Contexto

O presente relatório é apresentado num momento em que a Ucrânia se encontra numa situação excecional. A decisão de suspender os preparativos para a assinatura do Acordo de Associação e do Acordo de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado desencadeou protestos públicos em massa que culminaram com a nomeação de um novo governo em 27 de fevereiro de 2014. Seguiu-se-lhe a violação da soberania e da integridade territorial da Ucrânia pelas forças armadas russas e a anexação de facto da Crimeia.

Nas conclusões do Conselho dos Negócios Estrangeiros de 20 de fevereiro e 3 de março, a UE confirmou o seu compromisso de reforçar os contactos interpessoais entre a UE e a Ucrânia, por exemplo, através do processo de liberalização do regime de vistos, segundo as condições estabelecidas no quadro do plano de ação.

O Parlamento Europeu solicitou mesmo um acordo imediato de isenção de vistos[1] entre a UE e a Ucrânia, tendo convidado a Comissão a propor a inclusão da Ucrânia na lista dos países terceiros cujos nacionais não são sujeitos à obrigação de visto.

No seu pacote de apoio à estabilização da Ucrânia apresentado em 5 de março[2] antes da reunião extraordinária dos Chefes de Estado e de Governo da UE, a Comissão Europeia comprometeu-se a apoiar os esforços da Ucrânia para avançar no processo de liberalização do regime de vistos o mais rapidamente possível, em conformidade com as condições acordadas no âmbito do plano de ação para a liberalização dos vistos. Apesar de o progresso depender do modo como as novas autoridades forem capazes de enfrentar as principais questões pendentes, a Comissão afirmou que envidará todos os esforços para apoiar a Ucrânia na resolução das questões pendentes com a maior rapidez possível. Este compromisso foi reiterado pela aprovação recente de uma Agenda Europeia de reformas para a Ucrânia, que declarou que a UE, em coordenação com os Estados-Membros, vai acelerar os esforços para permitir que a Ucrânia passe à segunda fase do plano de ação e prestar apoio global à Ucrânia neste processo com vista a alcançar o objetivo de um regime de isenção de vistos.

III. Avaliação das medidas tomadas no âmbito dos quatro blocos do plano de ação para a liberalização dos vistos

O terceiro relatório da Comissão concluiu, no final de 2013, que ainda subsistiam alguns requisitos importantes da primeira fase a respeitar e enumerou as questões pendentes. A abordagem do novo governo ucraniano foi fazer face sistematicamente a todas estas questões, quer a nível executivo, através da adoção de regulamentos, decretos ou despachos ministeriais, quer a nível legislativo, sempre que eram necessárias alterações à legislação existente ou a adoção de nova legislação.

Quanto ao bloco 1, respeitante à segurança dos documentos, a Comissão solicitou à Ucrânia que completasse o quadro legislativo com referência explícita às impressões digitais e que adotasse regulamentos de execução para garantir que o quadro legislativo esteja pronto em tempo útil para a emissão de passaportes biométricos.

Para dar sequência a estas recomendações, o governo ucraniano elaborou e adotou os regulamentos de execução necessários[3] para preparar a emissão de passaportes biométricos. O governo propôs e está prestes a adotar um plano de ação para 2014-2017, que define as responsabilidades das várias autoridades. De igual modo, o governo ucraniano está a finalizar a sua proposta de alteração legislativa (Lei do Registo Demográfico Único e dos Documentos de Identidade) para tornar as impressões digitais um registo biométrico obrigatório.

No âmbito do bloco 2, no domínio da gestão da migração e do asilo, a Comissão solicitou a alteração da Lei do Asilo, em especial quanto à necessidade de alargar a definição de proteção subsidiária e de proteção temporária, bem como de assegurar cuidados médicos gratuitos aos requerentes de asilo.

O governo ucraniano deu sequência a estas recomendações. As alterações necessárias à Lei do Asilo e ao âmbito de aplicação da proteção subsidiária e temporária foram aprovadas pelo Parlamento da Ucrânia (Verkhovna Rada) em 13 de maio. Foram introduzidas alterações adicionais, que já foram adotadas pelo Parlamento, com vista a facilitar o acesso dos requerentes de asilo ao emprego, mediante a emissão gratuita das autorizações de trabalho. No que diz respeito aos cuidados médicos, foi adotado um regulamento para garantir que são proporcionados cuidados médicos.

Embora a legislação já esteja em grande medida em vigor, será necessário um esforço acrescido na fase de execução, para assegurar a eficácia do sistema de asilo, em especial no que se refere ao processo de asilo e à integração dos refugiados reconhecidos.

Em relação aos critérios de referência exigidos no bloco 3, o terceiro relatório da Comissão sublinhou a necessidade urgente de abordar um certo número de questões relativas à prevenção e à luta contra a corrupção. Estas questões incluíam: reforçar as regras em matéria de contratos públicos; clarificar as exceções e regras de transparência; assegurar a divulgação e o controlo eficaz e imparcial das declarações de património; completar as regras relativas à corrupção no setor privado; e reforçar o sistema de levantamento de imunidades.

No seguimento desta conclusão, o governo elaborou um pacote de alterações que foi adotado pelo Parlamento em 13 de maio. Estas alterações incidem sobre o sistema de declarações de património através: da introdução de um mecanismo de controlo externo; da criminalização de todos os elementos de corrupção (ativa e passiva); do aditamento de regras relativas à corrupção no setor privado no que diz respeito às pessoas coletivas; e do aumento do nível das sanções. Além disso, foi igualmente reforçada a proteção dos denunciantes. Foi adotada uma lei abrangente separada em matéria de contratos públicos, que cobre as regras de transparência, a adjudicação de contratos públicos e o âmbito das entidades adjudicantes.

A questão urgente restante — reformar as regras em matéria de levantamento da imunidade dos deputados do Parlamento — está relacionada com as disposições constitucionais e deverá, por conseguinte, ser tratada no contexto do processo de reforma constitucional em curso.

Durante a fase de execução, deve ser prestada mais atenção à questão de garantir o enquadramento institucional adequado. Tal deverá incluir uma supervisão genuína, efetiva e independente e uma aplicação coerente das regras atualmente em vigor, que são o resultado de muitas alterações substanciais nos últimos dois anos.

Em matéria de proteção de dados, a Comissão Europeia solicitou à Ucrânia que completasse o seu quadro legislativo e institucional. Em resposta, o Governo ucraniano introduziu modificações tanto na legislação relativa à proteção de dados como na lei relativa ao Provedor de Justiça, nomeadamente para incluir a noção de consentimento por parte do titular dos dados pessoais e alargar os poderes do Provedor de Justiça ao setor privado. As propostas de alteração foram adotadas pelo Parlamento Europeu em 13 de maio.

Em termos de requisitos pendentes no bloco 4, a Comissão tinha solicitado no seu terceiro relatório que a Ucrânia reforçasse ainda mais o quadro legislativo em matéria de luta contra a discriminação, de forma a garantir uma proteção jurídica adequada contra a discriminação por qualquer motivo, em conformidade com os padrões europeus e internacionais.

Em termos concretos, tal implicava alterar a lei relativa à discriminação, para garantir a proteção contra a discriminação em razão da orientação sexual e reforçar as garantias processuais através da introdução de disposições relativas à inversão do ónus da prova, clarificar que o respetivo âmbito de aplicação também abrange o setor privado, garantir que todos os aspetos dos direitos dos trabalhadores são abrangidos, clarificar as disposições em matéria de condições razoáveis de alojamento para as pessoas com deficiência, clarificar os direitos das vítimas, com especial destaque para os mecanismos de indemnização, e alargar a competência do Provedor de Justiça ao setor privado.

Subsequentemente, o governo propôs alterações à Lei contra a Discriminação que foram aprovadas pelo parlamento em 20 de maio. As referidas alterações abordaram as questões essenciais suscitadas pela Comissão e introduziram igualmente novos aspetos: as disposições relativas à inversão do ónus da prova foram introduzidas nos processos judiciais mas não nos processos junto do Provedor de Justiça, e a competência do Provedor de Justiça foi alargada ao setor privado. Foi introduzida a noção de «condições razoáveis de alojamento». No que diz respeito ao âmbito de aplicação, não foi introduzida qualquer referência explícita à orientação sexual como motivo de discriminação proibida. Embora tenham sido adotadas disposições relativas ao direito de recurso perante os tribunais nacionais, pedidos de indemnização e responsabilidade individual dos infratores, bem como referências à responsabilidade civil, administrativa e penal, resta esclarecer quais as sanções e o tipo de compensação previstos nos respetivos códigos para os atos de discriminação.

No que diz respeito à proteção contra a discriminação em razão da orientação sexual, o governo solicitou ao Supremo Tribunal[4] um pedido de interpretação das disposições relevantes, para confirmar que a discriminação nesta base é proibida. O Supremo Tribunal emitiu um parecer em 7 de maio que confirma expressamente que a orientação sexual é implicitamente considerada um dos motivos de discriminação proibidos na legislação em vigor. Este parecer foi amplamente divulgado pelo governo, não só no sítio Internet do Parlamento e no Jornal Oficial da Ucrânia, como também mediante a sua publicação num dos jornais de maior tiragem da Ucrânia. Por último, quanto à próxima reforma do Código do Trabalho, o governo ucraniano comprometeu-se a proibir explicitamente a discriminação com base na orientação sexual.

Embora a legislação antidiscriminação tenha sido reforçada para proporcionar a base legislativa necessária para assegurar a aplicação dos critérios de referência no domínio da luta contra a discriminação, são necessárias garantias jurídicas adicionais na fase de execução, a fim de garantir a proteção contra a discriminação com base em qualquer motivo, bem como garantias processuais suficientes e efetivas de que qualquer derrogação será aplicada em conformidade com os princípios da necessidade e da proporcionalidade pelo sistema jurídico ucraniano.

Para além das disposições destinadas a garantir a proteção contra a discriminação, o terceiro relatório da Comissão sublinhou igualmente que a Comissão iria acompanhar de perto quaisquer novos desenvolvimentos sobre os projetos de lei pendentes 0711 (posteriormente 0945) e 0290. Estes projetos visam alterar várias leis e restringir a liberdade de expressão proibindo a «propaganda da homossexualidade». Ao fazê-lo, a Comissão teve em conta as preocupações levantadas pela Comissão de Veneza no seu parecer. O governo ucraniano deu garantias de que estes projetos legislativos foram retirados do registo no Parlamento.

Quanto a determinadas recomendações do Conselho da Europa/CERI em matéria de proteção das minorias, a Ucrânia ratificou a Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais, em maio de 1998, e a Carta Europeia das Línguas Regionais ou Minoritárias, em janeiro de 2006. A Lei sobre os Princípios da Política Linguística do Estado foi adotada em 2012 e continua válida. A Comissão de Veneza considerou, no seu parecer (n.º 651/2011), que a proteção das línguas regionais ou minoritárias aí prevista era adequada. Quaisquer alterações à lei devem ser conformes com os compromissos internacionais assumidos, em especial perante o Conselho da Europa.

IV. Avaliação global e próximas etapas

De acordo com a prática estabelecida, a Comissão tem avaliado continuamente e comunicado regularmente — em setembro de 2011, fevereiro de 2012 e novembro de 2013 — o cumprimento dos critérios de referência do plano de ação para a liberalização dos vistos por parte da Ucrânia. Este acompanhamento tem-se realizado com base em informações e textos legislativos fornecidas pela Ucrânia, juntamente com exercícios de avaliação no terreno efetuados pelo pessoal da Comissão e do Serviço Europeu para a Ação Externa, acompanhados por peritos dos Estados-Membros.

Para além deste processo intenso de apresentação de relatórios sobre o plano de ação, a Comissão continuou igualmente a acompanhar os progressos realizados pela Ucrânia em áreas pertinentes no quadro do Comité misto UE-Ucrânia sobre a facilitação dos vistos, do Comité UE-Ucrânia sobre a readmissão e no Subcomité misto UE-Ucrânia n.º 3. Em cada um destes comités, considera-se que o diálogo e a cooperação entre a UE e a Ucrânia se encontram numa fase avançada. Algumas destas questões são também objeto de acompanhamento no quadro de outros diálogos, como o Comité de Cooperação e o Conselho de Cooperação, bem como no contexto da aplicação do Programa de Associação.

O pacote de reformas legislativas adicionais descrito no presente relatório representa um esforço substancial por parte do novo governo da Ucrânia. A Comissão reconhece que o conteúdo e a amplitude destas reformas são satisfatórios, nomeadamente quando se analisa a situação prevalecente no país e os desafios internos e externos que atualmente enfrenta. Em conclusão, a Comissão considera que a Ucrânia cumpriu os critérios de referência previstos na primeira fase do plano de ação para a liberalização dos vistos e que se pode dar início à avaliação dos critérios de referência no âmbito da segunda fase.

A Comissão continuará a coordenar o acompanhamento do quadro legislativo e político nas fases subsequentes do diálogo UE-Ucrânia. Fá-lo-á com vista a determinar se a regulamentação de execução necessária no âmbito dos quatro blocos do plano de ação é efetivamente adotada e aplicada. Além disso, a Comissão vai prestar especial atenção a que a Ucrânia afete os recursos financeiros e humanos adequados e necessários para a aplicação dos referidos atos legislativos e dos respetivos regulamentos de execução.

Durante a segunda fase do plano de ação, a Comissão fornecerá igualmente uma avaliação dos possíveis impactos sobre a migração e a segurança da futura liberalização dos vistos para os cidadãos ucranianos que viajem para a UE. Tendo em conta o caráter excecional da situação na Ucrânia, a Comissão considera que a emissão de tal avaliação, neste momento, teria apenas um valor limitado.

[1] Resolução do Parlamento Europeu, de 27 de fevereiro de 2014, sobre o futuro da política de vistos da UE (2014/2586 (RSP)).

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm.

[3] Resoluções do Conselho de Ministros sobre a descrição técnica e o procedimento.

[4] Supremo Tribunal Cível e Criminal.