COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - REFORÇAR A COOPERAÇÃO POLICIAL E ADUANEIRA NA UNIÃO EUROPEIA - I. RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS ALCANÇADOS DESDE A ENTRADA EM VIGOR DO TRATADO DE AMESTERDÃO - II. PROPOSTAS DE MELHORAMENTOS

1. Introdução

O domínio político "justiça e assuntos internos", que compreende a cooperação entre os serviços policiais e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, foi inserido pela primeira vez num tratado europeu com o Tratado de Maastricht de 1992 [1]. O seu artigo K mencionava a cooperação aduaneira e policial entre as "questões de interesse comum ... para a realização dos objectivos da União". O Tratado da União Europeia, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdão (seguidamente "Tratado UE") [2], entrado em vigor em 1 de Maio de 1999, alargou as possibilidades de cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos. O Tratado UE especificou os objectivos e as acções a desenvolver no domínio da cooperação policial e aduaneira. Além disso, reforçou o quadro institucional e desenvolveu o processo de decisão neste domínio.

[1] JO C 191 de 29 de Julho de 1992. Este Tratado marca "uma nova fase no processo de integração europeia" e estabelece um novo objectivo, ou seja, "facilitar a livre circulação de pessoas, sem deixar de garantir a segurança dos seus povos, através da inclusão, no presente Tratado, de disposições relativas à justiça e aos assuntos internos".

[2] JO C 340 de 10 de Novembro de 1997.

Os Chefes de Estado e de Governo comprometeram-se, desde o início, a fazer progredir a aplicação das disposições do Tratado relativas à justiça e aos assuntos internos. Assim, o Conselho Europeu de Cardiff, de 15 e 16 de Junho de 1998, instou o Conselho e a Comissão a apresentarem, na reunião de Viena de Dezembro de 1998, um "Plano de Acção sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão em matéria de liberdade, segurança e de justiça". O Plano de Acção de Viena daí resultante, de Dezembro de 1998 [3], compreendia um número considerável de medidas em matéria de cooperação policial e aduaneira. Algumas destas medidas deveriam ser implementadas no prazo de dois anos e outras no prazo de cinco anos subsequentes à entrada em vigor do Tratado.

[3] "Plano de Acção do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça", JO C 19 de 23 de Janeiro de 1999, p. 1.

Um Conselho Europeu especial, consagrado às questões no domínio da justiça e dos assuntos internos, foi realizado em Tampere em Outubro de 1999, ou seja, apenas cinco meses depois da entrada em vigor do Tratado UE. Em matéria de cooperação policial e aduaneira, o Conselho Europeu de Tampere apelou à tomada de numerosas medidas em complemento das mencionadas no Plano de Acção de Viena. O programa de Tampere convidava o Conselho e a Comissão a promoverem a implementação plena e imediata do Tratado de Amesterdão com base no Plano de Acção de Viena e nas medidas acordadas em Tampere. Tanto o Plano de Acção de Viena como o Tratado UE criaram a obrigação de implementar determinadas medidas no prazo de cinco anos a partir da entrada em vigor do Tratado, ou seja, até Outubro de 2004.

O Conselho Europeu de Tampere solicitou à Comissão que apresentasse um painel de avaliação dos progressos realizados na concretização dos objectivos estabelecidos no referido programa. A Comissão, na elaboração do painel de avaliação, bem como das suas actualizações regulares, orientou-se prioritariamente para as medidas solicitadas pelo Conselho de Tampere. Este painel de avaliação revelou ser um instrumento eficaz para acompanhar a evolução do espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

O Conselho Europeu de Laeken, de Dezembro de 2001, realizou uma avaliação intercalar da implementação das conclusões do Conselho de Tampere. A Comissão prepara actualmente uma avaliação do período de cinco anos decorridos desde Tampere. A presente comunicação não pretende antecipar os resultados dessa avaliação oficial, destinando-se sobretudo a identificar as medidas prioritárias de cooperação policial e aduaneira que convém manter ou aditar à agenda europeia durante os próximos anos tendo em vista alcançar os necessários progressos.

Desde a entrada em vigor do Tratado UE, A União Europeia adoptou um número considerável de medidas visando melhorar a cooperação entre os serviços policiais e as administrações aduaneiras dos Estados-Membros. Contudo, no final de 2002, tornou-se evidente para a Comissão a necessidade de avaliar, no quadro de uma comunicação, as principais evoluções verificadas neste domínio.

Em primeiro lugar, verificou-se que algumas medidas previstas no Plano de Acção de Viena não estavam a ser implementadas e que determinadas instâncias criadas na sequência do Conselho Europeu de Tampere, designadamente a Task Force dos Chefes das Polícias da UE (TFPC - Task Force of EU Police Chiefs), se confrontavam com dificuldades. Além disso, a cooperação entre os serviços policiais e os serviços aduaneiros dos Estados-Membros necessitava de ser reforçada. Por outro lado, existiam igualmente exemplos de uma cooperação bastante frutuosa entre alguns Estados-Membros nas regiões fronteiriças comuns, que nunca tinham sido debatidos a nível da União Europeia.

Além disso, a cooperação policial e aduaneira é um domínio bastante amplo que abrange temas muito diferentes, variados e extremamente técnicos, que são debatidos a nível de numerosos grupos de trabalho e organismos distintos, tornando difícil acompanhar todos os seus principais desenvolvimentos. Uma comunicação permitirá ter uma perspectiva clara e global da situação da cooperação policial e aduaneira na União Europeia.

O alargamento da União tornou igualmente necessário clarificar e estabelecer prioridades para a cooperação policial e aduaneira num futuro próximo. A integração de dez novos Estados-Membros no conjunto das estruturas de cooperação policial e aduaneira da União Europeia terá um impacto significativo sobre um processo de decisão já por si complexo.

Por último, os progressos em matéria de cooperação policial e aduaneira parecem progredir mais lentamente do que os realizados no domínio da cooperação judiciária em matéria penal na União Europeia. Uma comunicação poderia fornecer elementos que permitam uma análise mais rigorosa dos factores na origem dos progressos menos rápidos verificados na cooperação policial e aduaneira.

Tendo em conta as considerações anteriores, a Comissão Europeia entendeu ser necessário apresentar uma perspectiva global e uma análise da evolução da cooperação policial e aduaneira na União Europeia desde a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão em 1999. Pretende, assim, determinar claramente as medidas que são indispensáveis a uma cooperação mais eficaz tendo em vista alcançar um dos principais objectivos da União, ou seja "... facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça ..." (artigo 29° do Tratado UE).

A presente comunicação trata unicamente da cooperação entre os serviços policiais e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros no quadro da luta contra a criminalidade. Não são abordadas questões relacionadas exclusivamente com a cooperação judiciária, bem como a assistência administrativa no domínio aduaneiro [4] e a cooperação aduaneira referida no artigo 135° do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE) [5], embora estes domínios conexos sejam brevemente referidos quando necessário. Por outro lado, a presente comunicação não trata de medidas preventivas já adoptadas ou em fase de adopção, a nível comunitário; todavia, deve reconhecer-se que a Comunidade adoptou gradualmente medidas destinadas a prevenir actos ilícitos intencionais, sobretudo no que diz respeito ao terrorismo no sector do transporte aéreo e marítimo. Convém também recordar que a Estratégia da União Europeia sobre a Criminalidade Organizada, apresentada em Maio de 2000, formula várias recomendações em matéria de cooperação policial. Sempre que necessário, estas medidas são brevemente examinadas na presente comunicação [6].

[4] JO L 82 de 22 de Março de 1997, Regulamento (CE) n° 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola.

[5] JO C 325 de 24 de Dezembro de 2002.

[6] Prevenção e controlo da criminalidade organizada: Estratégia da União Europeia para o início do novo milénio, JO C 124 de 3 de Maio de 2000.

A comunicação está estruturada da seguinte forma: a primeira parte recorda as obrigações jurídicas e os compromissos políticos específicos em matéria de cooperação policial e aduaneira mencionados no Tratado UE, na Convenção de Schengen, no Plano de Acção de Viena e nas conclusões do Conselho Europeu de Tampere. Apresenta igualmente um resumo e um breve balanço dos progressos verificados nos principais domínios da cooperação policial e aduaneira, bem como sugestões para melhorar a cooperação no futuro. A segunda parte analisa os principais factores que afectam a cooperação policial e aduaneira na UE e formula recomendações sobre as medidas que, na opinião da Comissão, deveriam ser adoptadas para que a cooperação registe progressos concretos nos próximos anos.

I RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS ALCANÇADOS DESDE A ENTRADA EM VIGOR DO TRATADO DE AMESTERDÃO

1. Obrigações jurídicas e compromissos políticos em matéria de cooperação policial e aduaneira (Tratado UE, Schengen, Plano de Acção de Viena e Conclusões do Conselho Europeu de Tampere)

As obrigações jurídicas e os compromissos políticos específicos à cooperação policial e aduaneira em matéria penal na UE são enunciados no Tratado da União Europeia (Tratado UE), na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (seguidamente denominada "Convenção de Schengen") [7], no Plano de Acção de Viena de 1998 e nas conclusões do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999.

[7] JO L 239 de 22 de Setembro de 2000.

O artigo 29° do Tratado UE estabelece que "...será objectivo da União facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça, mediante a instituição de acções em comum entre os Estados-Membros no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal." Este objectivo será atingido prevenindo e combatendo a criminalidade, organizada ou não, através de, nomeadamente, uma cooperação mais estreita entre forças policiais, autoridades aduaneiras e outras autoridades competentes nos Estados-Membros, tanto directamente como através da Europol.

O artigo 30° estabelece que a acção em comum no domínio da cooperação policial abrange:

- A cooperação operacional entre as autoridades competentes, incluindo os serviços de polícia, das alfândegas e outros serviços especializados responsáveis pela aplicação da lei nos Estados-Membros, no domínio da prevenção e da detecção de infracções penais e das investigações nessa matéria;

- A recolha, armazenamento, tratamento, análise e intercâmbio de informações, em especial através da Europol;

- A cooperação e as iniciativas conjuntas em matéria de formação, intercâmbio de agentes de ligação e investigação forense;

- A avaliação em comum de técnicas de investigação.

Este artigo especifica igualmente obrigações gerais e especiais no que diz respeito à cooperação realizada no quadro da Europol.

Para além dos artigos 29° e 30° do Tratado UE, estão previstas outras obrigações que resultam da integração da Convenção de Schengen de 1990 no direito comunitário. Esta convenção prevê a supressão dos controlos nas fronteiras entre Estados-Membros, com o reforço simultâneo das medidas de controlo nas fronteiras externas comuns. Obrigações novas no domínio da cooperação policial foram introduzidas, para compensar eventuais lacunas a nível da segurança susceptíveis de resultar da supressão dos controlos nas fronteiras internas. As matérias relativas à imigração, aos vistos e ao asilo foram integradas no Tratado que institui a Comunidade Europeia (Título IV, "primeiro pilar") e as matérias relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal foram incorporadas no Título VI do Tratado UE ("terceiro pilar").

Para além destas obrigações jurídicas, outros documentos importantes compreendem o compromisso, assumido ao mais alto nível político, de realizar progressos concretos em matéria de cooperação policial: o Plano de Acção contra a Criminalidade Organizada de 1997 [8], o Plano de Acção de Viena de Dezembro de 1998 e as conclusões do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999. Mais recentemente, a Comissão publicou o documento "Prevenção e controlo da criminalidade organizada: Estratégia da União Europeia para o início do novo milénio" [9].

[8] JO C 251 de 15 de Agosto de 1997.

[9] JO C 124 de 3 de Maio de 2000.

Após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o Conselho Europeu de Tampere estabeleceu uma série de novas medidas importantes que deveriam ser implementadas no domínio da cooperação policial, nomeadamente, a criação de uma unidade operacional de chefes de polícia europeus encarregue, designadamente, de participar na planificação das intervenções, a faculdade de a Europol integrar equipas de investigadores e de solicitar aos Estados-Membros que iniciem investigações, bem como a criação de uma Academia Europeia de Polícia para a formação de altos funcionários dos serviços policiais. As conclusões de Tampere mencionavam expressamente que o Plano de Acção de Viena continuaria em vigor.

O facto de dois Conselhos Europeus terem adoptado medidas tão importantes imediatamente antes e depois da entrada em vigor do Tratado UE, testemunha claramente a vontade de as mais altas instâncias políticas da União realizarem progressos concretos e rápidos no domínio da cooperação policial e aduaneira.

Paralelamente às medidas requeridas pelo Tratado UE, pelo Plano de Acção de Viena e pelas conclusões de Tampere, outros eventos conferiram o impulso político necessário para avançar em numerosos domínios. Assim, na sequência das violentas manifestações ocorridas aquando dos Conselhos Europeus de Nice e de Gotemburgo em 2001, a cooperação em matéria de manutenção da ordem pública foi intensificada. Igualmente, em resultado dos atentados de 11 de Setembro de 2001, foram aprovadas numerosas medidas destinadas a reforçar a cooperação no domínio da luta contra o terrorismo.

A cooperação policial na União alarga e completa a cooperação bilateral já existente, e considerada frutuosa, entre Estados-Membros. Uma nova etapa foi recentemente ultrapassada nesta cooperação bilateral, a qual foi formalizada e intensificada entre Estados-Membros que partilham uma fronteira comum através da criação de comissariados comuns de polícia ou de centros comuns de cooperação policial e aduaneira. A interrelação entre as iniciativas bilaterais e a cooperação policial da UE é assegurada pelo Plano de Acção de Viena, que encoraja particularmente o desenvolvimento deste tipo de cooperação em toda a União.

2. A cooperação desde Maio de 1999 - progressos e balanço

2.1. A cooperação policial

2.1.1. A vertente policial na cooperação Schengen

Tal como foi referido no capítulo 2, o Tratado de Amesterdão de 1997 integrou a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 1990 no âmbito da União Europeia.

Schengen tinha por objectivo a "supressão dos controlos nas fronteiras comuns no que diz respeito à circulação das pessoas" [10]. A cooperação policial era considerada uma das "medidas complementares de protecção da segurança interna" [11].

[10] Ver o preâmbulo da Convenção de Schengen.

[11] Artigo 17° do Acordo de Schengen de 1985.

A Convenção de Schengen impõe um determinado número de obrigações aos Estados-Membros [12] em matéria de cooperação policial nas suas fronteiras internas comuns, nas fronteiras externas do território Schengen (fronteiras terrestres, aeroportos internacionais, fronteiras marítimas) e no interior do espaço Schengen em geral, a fim de compensar eventuais deficiências de segurança resultantes da supressão dos controlos nas fronteiras internas. O Plano de Acção de Viena de 1997 e as conclusões do Conselho de Tampere de 1999 [13], constituem as bases normativas e, em menor grau, operacionais, do espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Neste contexto, "Schengen" reveste uma importância fundamental, pois constitui um sustentáculo deste espaço, proporcionando a livre circulação e prevendo paralelamente um mínimo de medidas necessárias para compensar os défices de segurança, garantindo que o sistema judiciário possa enfrentar as consequências desta mobilidade acrescida. A Convenção de Schengen estabelece o quadro legislativo para a supressão dos controlos nas fronteiras internas, a introdução de controlos nas fronteiras externas com base em normas comuns, e as correspondentes regras de aplicação obrigatórias tendo em vista intensificar a cooperação dos serviços responsáveis pela aplicação da lei.

[12] A Convenção de Schengen menciona "Partes contratantes". A expressão "Estados-Membros" é utilizada na presente comunicação tendo em vista facilitar a leitura.

[13] Ver Anexo III.

As obrigações criadas pela Convenção de Schengen, seguidamente descritas, são as mais importantes em matéria de cooperação policial.

O artigo 39° estabelece que os Estados-Membros "comprometem-se a que" os serviços de polícia se prestem assistência para efeitos da prevenção e da investigação de factos puníveis. Os pedidos de assistência podem ser trocados entre "órgãos centrais encarregados da cooperação policial", salvo se a urgência do caso justificar que os pedidos sejam trocados directamente entre autoridades policiais competentes. Tal pode, todavia, dar origem a litígios pois, por um lado, as competências dos serviços policiais diferem consideravelmente entre os Estados-Membros e, por outro, o n° 2 do artigo 39° da Convenção de Schengen prevê que as informações só podem ser utilizadas pelo Estado-Membro requerente para efeitos de obtenção de prova em procedimento penal com o consentimento das autoridades judiciárias competentes do Estado-Membro requerido.

Este artigo, conjugado com o artigo 46° (ver infra), constitui a base para numerosos acordos bilaterais entre os Estados Schengen. Os acordos mais completos são os que instauraram estruturas de intercâmbio de informações e uma cooperação permanentes, sob a forma de comissariados comuns de polícia e de centros de cooperação policial e aduaneira (CCPA) nas fronteiras internas. São Exemplos destes acordos os CCPA de Kehl/Offenburg (Alemanha/França) [14], Tournai (Bélgica/França) [15], Ventimiglia e Modane [16] (França/Itália), Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les e Biriatou-Irún (França/Espanha) [17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo António/Ayamonte (Espanha/Portugal) [18].

[14] Acordo de 7 de Dezembro de 1995 relativo à cooperação policial nas regiões fronteiriças através da criação de comissariados comuns franco-alemães permanentes, bem como o acordo intergovernamental de Mondorf-Les-Bains, de 9 de Outubro de 1997, relativo à cooperação policial e aduaneira nas regiões fronteiriças (em vigor desde 1 de Abril de 2000).

[15] Acordo de 5 de Março de 2001 relativo à cooperação policial e aduaneira nas regiões fronteiriças (que cria o Centro de Cooperação Policial e Aduaneira de Tournai).

[16] Acordo de Chambéry, de 3 de Outubro de 1997, que cria os serviços comuns de Ventimiglia e Modane.

[17] Acordo de Blois, de 7 de Julho de 1998, relativo à cooperação policial e aduaneira transfronteiriça.

[18] Acordo de 19 de Novembro de 1997.

Importantes formas trilaterais de cooperação policial desenvolveram-se entre os Países Baixos, a Bélgica e a Alemanha, no triângulo entre Maastricht, Aachen e Eupen. A França e o Luxemburgo celebraram um acordo [19] que ainda não entrou em vigor. Será brevemente formalizada uma estrutura de cooperação quadripartida que reúne o Luxemburgo, a França, a Bélgica e a Alemanha. Estes centros de cooperação permitiram resolver os problemas suscitados pelo "défice de segurança" nas regiões fronteiriças na sequência da supressão dos controlos nas fronteiras e em resultado da competência territorial exclusivamente nacional dos serviços repressivos. A cooperação facilita os intercâmbios de informações, as operações e os controlos comuns e a organização de acções coordenadas. Deve sublinhar-se que estas formas de cooperação são consideradas úteis tanto pelos serviços competentes dos Estados-Membros como pela população das regiões nas quais foram instauradas.

[19] Acordo de 15 de Outubro de 2001 com o Luxemburgo.

O Plano de Acção de Viena convida a alargar esta cooperação transfronteiriça. A Comissão concluiu que uma aplicação mais ampla deste modelo em toda a União contribuiria, por um lado, para lutar eficazmente contra a criminalidade e, por outro, para desenvolver a confiança mútua e a cooperação entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros. Aliás, seria útil tomar em consideração exemplos dessa cooperação que poderiam servir de modelos de referência para os Estados-Membros nos quais ainda não exista. O projecto de recomendação do Conselho sobre os comissariados comuns de polícia e os centros de cooperação policial e aduaneira [20], preparado pela Bélgica durante a sua Presidência, constituiria um excelente ponto de partida. A Comissão irá recorrer ao programa AGIS para incentivar a adopção destes modelos de cooperação.

[20] Documento do Conselho ENFOPOL 45 de 5 de Abril de 2002.

O artigo 44° da Convenção de Schengen compreende a obrigação a curto prazo, bem como o compromisso, a longo prazo, de melhorar as redes de comunicação, em especial nas zonas fronteiriças. Contudo, não existem dados suficientes para determinar em que medida tal disposição tem sido respeitada. As ligações a estabelecer não se limitam ao telefone e ao fax, mas compreendem igualmente as ligações de dados e entre computadores. As possibilidades a explorar a longo prazo visam essencialmente melhorar as radiocomunicações.

O principal obstáculo às radiocomunicações reside na incompatibilidade técnica das duas grandes normas de comunicação TETRA e TETRAPOL. Por forma a colmatar este problema, o intercâmbio de equipamentos de rádio entre os serviços policiais das regiões fronteiriças está previsto na maioria dos acordos bilaterais citados anteriormente. A fim de favorecer a interoperabilidade, o Comité do artigo 36° aprovou, em 15 de Dezembro de 2002, as conclusões de um seminário organizado em Helsínquia, em 20 e 21 de Setembro de 1999 [21], que propunha instaurar a interoperabilidade entre as normas TETRA e TETRAPOL. Neste contexto, a Comissão saúda o questionário elaborado pela Presidência grega no primeiro semestre de 2003, tendo em vista obter uma perspectiva mais clara sobre o fornecimento, instalação, funcionamento e interoperabilidade dos sistemas digitais sem fios [22].

[21] Ver documento do Conselho 11626/2/99 ENFOPOL 64 Rev 2, e 142117/99 CATS 40.

[22] Ver documento do Conselho 15788/02 ENFOPOL 159.

As radiocomunicações directas são especialmente destinadas às operações transfronteiriças. Nos outros casos, o intercâmbio de informações a título dos artigos 39° ou 46° da Convenção de Schengen e, com maior frequência, a comunicação directa (via rádio) com o comissariado comum de polícia ou o centro de cooperação policial e aduaneira, é normalmente suficiente para cobrir as necessidades de comunicação. Como não estão disponíveis quaisquer dados sobre as operações transfronteiriças, não é possível avaliar se continuam por satisfazer reais necessidades de comunicações. Para além da interoperabilidade dos sistemas de comunicação, o intercâmbio de números de telefone e de bandas de frequência, bem como o conhecimento da língua do outro Estado-Membro, são igualmente necessários a uma comunicação eficaz. A Comissão, por conseguinte, encoraja fortemente a formação linguística dos efectivos policiais, pois considera-a essencial para o sucesso da cooperação policial transfronteiriça.

Os agentes policiais das zonas fronteiriças poderiam igualmente considerar a hipótese de recorrer ao sistema de telemóvel GSM/GPRS para contactar os seus homólogos do outro lado da fronteira sempre que sejam necessários contactos directos. Embora pareça evidente, verificam-se reticências por parte de alguns serviços policiais em razão dos riscos de confidencialidade e de dependência relativamente a operadores comerciais que tal comporta. Contudo, como foi demonstrado por autoridades policiais de alguns Estados-Membros, estes problemas podem ser resolvidos através da cifragem.

O artigo 45° da Convenção de Schengen estabelece que os Estados-Membros "comprometem-se a tomar as medidas necessárias" para garantir que os estrangeiros preencham e assinem os boletins de alojamento dos estabelecimentos hoteleiros e comprovem a sua identidade mediante a apresentação de um documento de identidade válido, bem como que estes boletins sejam conservados pelas autoridades competentes ou a estas enviados. Estas informações podem ser importantes para a polícia, como o testemunham os resultados positivos no âmbito da luta contra o terrorismo.

Contudo, nesta data não sabemos exactamente em que medida os Estados-Membros respeitam tal obrigação, nem qual a utilização que os serviços policiais fazem das informações recolhidas. Por conseguinte, parece necessário debater esta questão no Conselho.

Os dados objecto de intercâmbio devem ser protegidos em conformidade com o artigo 129°, bem como com os artigos 126° e 127° da Convenção de Schengen, que impõem, nomeadamente, o respeito obrigatório da Recomendação n° R(87)15 de 17 de Setembro de 1987 do Comité de Ministros do Conselho da Europa, visando regulamentar a utilização dos dados pessoais no sector da polícia. Uma obrigação merece ser mencionada no presente contexto devido à sua utilidade prática para a cooperação transfronteiriça: a actualização semestral do "Vade-Mécum da Cooperação Policial Transfronteiriça". Esta obrigação resulta da decisão do Comité Executivo de Schengen de 16 de Dezembro de 1998 [23]. A importância do Vade-Mécum reside no facto de especificar a forma de gerir na prática a cooperação entre autoridades policiais estabelecidas nas fronteiras internas. Do Vade-Mécum constam informações, designadamente os endereços e os números de telefone das pessoas de contacto e as limitações e obrigações a que está sujeita a cooperação policial transfronteiriça. Os Estados-Membros comprometeram-se a integrar o Vade-Mécum nas suas directrizes nacionais e a proceder à sua actualização. A iniciativa de 2003 da Presidência grega do Conselho tendo em vista actualizar o Vade-Mécum e a apresentação pela Presidência italiana de uma versão revista são, por conseguinte, de saudar.

[23] Documento do Conselho SCH.Com-ex (98) 52.

Para além das obrigações acima mencionadas, a Convenção de Schengen instituiu instrumentos de cooperação ou normas de habilitação que facilitam o cumprimento dos seus objectivos.

O primeiro instrumento diz respeito à vigilância discreta de um suspeito (artigo 40°) e, o segundo, o caso em que uma pessoa é apanhada em flagrante delito e escapa à prisão atravessando as fronteiras internacionais (a "perseguição" na acepção dos artigos 41° a 43°). Sendo esta autorização de intervenção fora do território nacional considerada uma excepção, prevêem-se garantias jurídicas e limitações que complicam bastante a sua utilização pela polícia. Embora não existam estatísticas disponíveis precisas a este respeito, certos elementos indicam que o recurso a tais instrumentos é raro.

Estas restrições podem tornar-se mais flexíveis através de acordos bilaterais, mas não existem informações disponíveis indicando um aumento das operações transfronteiriças neste contexto. A nível da UE, foram tomadas numerosas iniciativas para facilitar a aplicação dos referidos artigos. Assim, em Outubro de 2000, o Conselho adoptou uma decisão visando simplificar o procedimento de alteração das referências aos "agentes" e às "autoridades" visados nos artigos 40° e 41° da Convenção de Schengen [24]. Além disso, foi adoptada uma decisão do Conselho tendo em vista alargar o âmbito de aplicação do artigo 40°, autorizando a vigilância por factos puníveis adicionais que inclua pessoas susceptíveis de levar à identificação ou localização do suspeito [25]. No segundo semestre de 2001, a Presidência belga do Conselho reuniu um grupo de peritos encarregado de formular recomendações concretas sobre a forma de alargar a possibilidade de realizar perseguições transfronteiriças por via aérea, ferroviária (comboios internacionais) e marítima ou fluvial. Estas recomendações não foram objecto de qualquer debate no Conselho.

[24] Decisão do Conselho de 28 de Setembro de 2000, JO L 248 de 3 de Outubro de 2000.

[25] Decisão do Conselho de 2 de Outubro de 2003, JO L 260 de 11 de Outubro de 2003.

A Comissão considera que a criação de um espaço de segurança requer necessariamente a eliminação dos obstáculos à cooperação associados aos tipos ou meios de transposição da fronteira. A polícia deve poder efectuar perseguições transfronteiriças em relação a outros tipos de infracção e, quando as autoridades localmente competentes dos Estados-Membros em que a perseguição tem lugar não podem intervir imediatamente, ter condições para uma intervenção efectiva tendo em vista estabelecer a identidade da pessoa perseguida e entregá-la a estas autoridades localmente competentes. A Comissão recomenda, portanto, que os trabalhos do grupo de peritos acima citado prossigam, a fim de examinar com maior rigor os requisitos e as competências no âmbito das operações transfronteiriças. A Comissão é de opinião que a eficácia e a viabilidade do instrumento aumentaria se os Estados-Membros aplicassem um corpo uniforme de normas e requisitos.

O artigo 46° da Convenção de Schengen confere às autoridades policiais o direito de comunicar informações "que se possam revelar importantes" com vista à prevenção de crimes ou à prevenção de ameaças para a ordem e segurança públicas com outro Estado-Membro por sua própria iniciativa e "sem que tal lhe seja solicitado". Não existem dados comparáveis neste domínio para determinar até que ponto este artigo é aplicado nem se foram desenvolvidas acções policiais com base em informações comunicadas a este título. O mesmo sucede em relação à aplicação e ao recurso aos outros artigos referidos na presente parte.

Um meio eficaz de obter e proceder ao intercâmbio de informações consiste no destacamento de oficiais de ligação, referido no artigo 47°. O procedimento específico que permite recorrer aos oficiais de ligação destacados em países terceiros foi alterado por uma decisão do Conselho adoptada em 27 de Fevereiro de 2003 por iniciativa da Presidência dinamarquesa [26]. Contudo, não se conhece com rigor se a decisão é aplicada na prática. A Comissão propõe, por conseguinte, que o Conselho examine esta questão.

[26] Decisão do Conselho 2003/170/JAI de 27 de Fevereiro de 2003, JO L 067 de 12 de Março de 2003.

Os artigos relativos ao Sistema de Informação de Schengen (SIS) instauram a obrigação de "criar e manter um sistema de informação comum", descrevendo as medidas a tomar no caso de uma identificação positiva efectuada com base nos artigos 95° a 100° e definem o regime de protecção dos dados. Estes artigos dão a possibilidade de integrar e de procurar determinados dados, segundo as condições especificadas nos artigos 95° a 100°. A ligação entre o Estado-Membro que integra os dados no SIS e os agentes que identificam uma pessoa procurada ou um objecto é assegurada pelos Gabinetes SIRENE de cada Estado-Membro. Na maioria dos Estados-Membros, o sistema SIRENE é igualmente o "órgão central" mencionado nos artigos 39° e 46° (ver supra).

Em 1999, dez Estados-Membros utilizaram o SIS. Em Março de 2001, o seu número tinha passado para quinze, após a adesão dos cinco Estados nórdicos ao sistema SIS. Em 29 de Maio de 2000, o Conselho aprovou o pedido do Reino Unido de participar em determinados aspectos do acervo de Schengen, nomeadamente na cooperação policial, na luta contra o tráfico de droga e no sistema SIS. Uma decisão análoga foi tomada em 28 de Fevereiro de 2002 em relação à Irlanda. Estão em curso preparativos para ligar o Reino Unido ao SIS no final de 2004. Prevê-se em seguida a mesma ligação para a Irlanda. O número total de utilizadores do SIS passará, assim, para dezassete.

Todavia, o actual SIS só está previsto para um número máximo de dezoito utilizadores, devendo ser ainda ligados futuramente dez novos Estados-Membros. A Comissão foi mandatada, portanto, para proceder ao desenvolvimento do SIS de segunda geração. Na sequência de iniciativas legislativas da Presidência espanhola no primeiro semestre de 2002 tendo em vista acrescentar novas funcionalidades ao SIS [27], e das conclusões do Conselho sobre o SIS II [28], o novo Sistema SIS contará com um maior número de utilizadores (não apenas os Estados-Membros, mas igualmente a Eurojust e a Europol) e compreenderá ainda novas funcionalidades (busca a partir de dados incompletos, cruzamento de indicações de pessoas, etc.) e categorias de dados suplementares (biometria, aviões e contentores). Tendo em vista o impacto operacional profundamente positivo e a importância do SIS na luta contra a criminalidade, deve ser incrementada a introdução rápida de novas funcionalidades, se possível no actual SIS.

[27] JO C 160 de 4 de Julho de 2002.

[28] Adoptadas pelo Conselho JAI de 5 e 6 de Junho de 2003.

Em Julho de 2003, a Comissão apresentou uma proposta visando autorizar o acesso ao SIS dos serviços dos Estados-Membros competentes para a emissão dos certificados de matrícula dos veículos, a fim de impedir a matrícula de veículos roubados [29]. Os procedimentos para a interconexão SIS-SIRENE estão reunidos num manual que deve ser actualizado regularmente para assegurar a adequada organização e o respeito das novas obrigações jurídicas. Até ao momento, tal nunca tinha sido feito. No primeiro semestre de 2003, a Presidência grega apresentou uma iniciativa tendo em vista a adopção de um procedimento formal de actualização regular do manual. Propunha-se confiar esta tarefa à Comissão. É essencial que o procedimento seja adoptado sem demora [30].

[29] COM (2003) 510 final

[30] Iniciativa da República Helénica com vista à adopção de um Regulamento do Conselho relativo aos procedimentos de alteração do Manual Sirene, JO C 82 de 5 de Abril de 2003, p. 21, bem como a Iniciativa da República Helénica com vista à adopção da Decisão do Conselho relativa aos procedimentos de alteração do Manual Sirene, JO C 82 de 5 de Abril de 2003, p. 25.

O SIS representa um dos principais progressos no domínio da cooperação policial a nível da União. Em Março de 2003, mais de onze milhões de fichas de pessoas e de objectos procurados tinham sido registadas. Mais de trinta e cinco mil identificações formais de pessoas ou objectos são transmitidas cada ano ao SIRENE nacional. Este sucesso é principalmente devido ao papel central desempenhado pelo SIS no que diz respeito à supressão dos controlos transfronteiriços, aos controlos realizados nas fronteiras externas, na sua integração nas práticas quotidianas dos serviços policiais e aduaneiros nacionais, bem como no acompanhamento cuidadoso assegurado pelos grupos de trabalho do Conselho sob cada Presidência.

O SIS correspondeu às elevadas expectativas dos serviços responsáveis pela aplicação da lei e prepara-se actualmente para uma evolução determinante (SIS II) que proporcionará mais funcionalidades. A longo prazo, funções mais sofisticadas poderão gradualmente transformá-lo numa ferramenta susceptível de outras utilizações, a fim de melhor corresponder às realidades associadas à gestão partilhada de um espaço de segurança comum. Uma destas funções avançadas poderia ser a armazenagem de dados biométricos. Tal evolução teria por vantagem determinante permitir o aperfeiçoamento das buscas, a fim de evitar os problemas resultantes das pesquisas alfanuméricas actuais, que se tornarão inevitavelmente menos rigorosas à medida que a base de dados aumentar. Tal não significa, todavia, como os ministros da justiça e dos assuntos internos confirmaram na sua reunião de 5 e 6 de Junho de 2003, que o sistema simples e rápido de resposta "positiva/negativa" ("hit/no-hit"), que está na base do SIS, deva ser alterado. De qualquer forma, esta evolução possível não deverá atingir o SIS actual, mas sim o futuro SIS II.

2.1.2. A Europol

Os artigos 29° e 30° do Tratado UE e as conclusões do Conselho Europeu de Tampere sublinham o papel da Europol na cooperação policial a nível da União Europeia e mencionam um determinado número de medidas concretas a tomar no prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado UE. Anteriormente, o Plano de Acção de Viena tinha enumerado algumas medidas a adoptar em relação à Europol.

Em termos formais, a maioria das matérias relacionadas com a Europol mencionadas no Tratado UE e no programa de Tampere foi tratada sob a forma de decisões do Conselho. Muitas medidas referidas no Plano de Acção de Viena já foram igualmente implementadas.

A primeira medida foi tomada em 2000, com a adopção pelo Conselho do Protocolo que alarga a competência da Europol ao branqueamento de capitais em geral. Todavia, na data da presente comunicação, nove Estados-Membros ainda não ratificaram o referido Protocolo [31].

[31] JO C 358 de 13 de Dezembro de 2000. Em 5 de Junho de 2003, o protocolo tinha sido ratificado e notificado pela Alemanha, Espanha, França, Grécia, Portugal e Suécia.

Em Dezembro de 2001, constatando que a criminalidade organizada internacional não restringe as suas actividades aos domínios de atribuição da Europol, o Conselho decidiu alargar o mandato da Europol a todas as formas de criminalidade enumeradas no Anexo da Convenção Europol [32]. Este alargamento das competências, que ajudará a Europol a organizar o seu trabalho de forma mais eficaz, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2002.

[32] JO C 362 de 18 de Dezembro de 2001.

Em Novembro de 2002, o Conselho adoptou um Protocolo que altera a Convenção Europol, com disposições específicas sobre a participação da Europol nas equipas de investigação conjuntas dos Estados-Membros e a possibilidade de a Europol solicitar às autoridades competentes dos Estados-Membros para iniciar ou coordenar investigações penais em casos concretos. O Protocolo encontra-se actualmente em fase de ratificação pelos Estados-Membros [33].

[33] JO C 312 de 16 de Dezembro de 2002.

Em Novembro de 2003, o Conselho adoptou um novo protocolo. São abordadas várias questões que prevêem a extensão das capacidades operacionais da Europol. Autoriza os contactos directos entre a Europol e os serviços policiais competentes dos Estados-Membros e a consulta por parte destes últimos ao sistema de informação da Europol.

A evolução da Europol durante estes últimos anos não se limitou às medidas requeridas pelo Tratado UE, pelo Plano de Acção de Viena e pelo Conselho Europeu de Tampere. Com efeito, durante o seu primeiro ano de funcionamento, já se tinha verificado que a organização não era tão eficaz como deveria ser.

Um dos principais problemas consiste na relutância dos Estados-Membros em transmitirem informações e dados à Europol, o que a impede de contribuir com a mais-valia necessária para análise criminal realizada a nível europeu. Em seu resultado, os Estados-Membros consideram frequentemente que a Europol não satisfaz a procura dos seus clientes, ou seja, os seus serviços policiais e, portanto, não estão motivados para lhe fornecer mais informações. Outra razão consiste na falta de um sistema de informação, que está em fase de criação na data da presente comunicação (ver infra).

Em 2002, o conselho de administração da Europol realizou um estudo para identificar os principais obstáculos a uma cooperação frutuosa com os seus serviços. Os chefes das unidades nacionais Europol elaboraram posteriormente uma longa lista de problemas e de possíveis soluções. Uma das suas principais conclusões era que a Convenção Europol deveria ser adaptada e tornada mais flexível. Consideravam ainda indispensável eliminar vários obstáculos, muitas vezes de ordem jurídica, que existem nos Estados-Membros e que impedem a transmissão das informações. É proposto implementar no prazo de doze meses estas conclusões, reunidas num "documento matriz" interno do Verão de 2002.

Na sequência de reflexões aprofundadas durante o primeiro semestre de 2002, foi elaborado um Protocolo que reformula a Convenção Europol. O referido protocolo abrangia não só matérias sobre a análise, o acesso aos dados e a sua protecção, mas igualmente o controlo democrático sobre a Europol. Em 19 de Dezembro de 2002, o Conselho chegou a um acordo político sobre este texto [34]. Além disso, na Primavera de 2003, foi iniciada a terceira fase das avaliações mútuas destinadas a examinar o intercâmbio de informações e de dados entre os Estados-Membros e a Europol, e entre os próprios Estados-Membros. Tal avaliação deverá ter como resultado recomendações importantes sobre a forma de melhorar este aspecto da cooperação.

[34] Documento do Concelho 13254/02-EUROPOL 76 rev 5.

Para além dos dados provenientes dos Estados-Membros, a Europol depende igualmente de informações mantidas fora da União Europeia, a fim de dispor de dados fiáveis que lhe permitam executar eficazmente as suas missões. Assim, foram registados progressos consideráveis na cooperação da Europol com os países terceiros e as organizações internacionais tendo por base a lista estabelecida pela decisão do Conselho de 27 de Março de 2000 [35]. Estes acordos de cooperação são essenciais para a missão da Europol, pois constituem o requisito formal que autoriza a Europol a trocar dados pessoais com estes países terceiros e instâncias.

[35] JO C 106 de 13 de Abril de 2000.

Até ao momento, a Europol assinou convenções de cooperação que incluem a possibilidade de proceder ao intercâmbio de dados pessoais, com vários países em vias de adesão, com a Islândia e a Noruega e com a Interpol. A Europol também celebrou acordos com a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu. A Europol negoceia actualmente uma convenção com a Eurojust e uma convenção administrativa com o Organismo de Luta Antifraude (OLAF). No final de 2003, a Europol terá celebrado acordos com todos os países em vias de adesão e os países candidatos.

Os atentados de 11 de Setembro de 2001 contribuíram para acelerar a conclusão de convenções com os Estados Unidos. Em 6 de Dezembro de 2001, a Europol assinou um acordo de cooperação estratégica com os Estados Unidos e, em Dezembro de 2002, uma convenção relativa ao intercâmbio de dados pessoais. A assinatura desta última convenção constitui uma medida positiva, tendo em consideração as divergências entre as legislações americana e europeia em matéria de protecção de dados.

Uma condição prévia indispensável ao funcionamento eficaz da Europol é a existência do Sistema de Informação Europol (SIE). Desde há alguns anos, a Europol trabalha na elaboração de um sistema bastante sofisticado que permitiria a armazenagem e a extracção descentralizadas de dados sobre a criminalidade organizada conservados pelos Estados-Membros e a Europol. Contudo, até ao momento, a complexidade de tal sistema (tradução gratuita dos textos em onze línguas) impede a sua instalação. Na opinião da Comissão, é essencial que uma versão simplificada do SIE esteja disponível o mais rapidamente possível para que a Europol possa cumprir cabalmente a sua missão. A versão mais sofisticada deveria ser implementada numa fase posterior.

Os órgãos de direcção da Europol foram também objecto de um acompanhamento permanente. Verificou-se gradualmente que o estatuto do pessoal da Europol não se podia aplicar aos seus directores ou que faltavam disposições específicas aos seus casos. Por conseguinte, o estatuto foi alterado para incluir disposições relativas à selecção, à demissão e ao regime disciplinar do director e dos directores adjuntos da Europol [36].

[36] Acto do Conselho de 19 de Dezembro de 2002 que altera o estatuto do pessoal da Europol, JO C 24 de 31 de Janeiro de 2003.

O controlo democrático sobre a Europol constitui outra questão importante. Em especial, o Parlamento Europeu criticou este aspecto que, por várias vezes considerou insatisfatório. A fim de estabelecer uma perspectiva mais clara sobre esta questão, em 26 de Fevereiro de 2002 a Comissão apresentou ao Parlamento Europeu e ao Conselho a Comunicação "Controlo democrático sobre a Europol" [37]. A referida comunicação descrevia e avaliava os diferentes tipos de controlo ao qual a Europol está submetida (Convenção Europol, normas relativas à protecção de dados, funções de fiscalização do seu conselho de administração). A sua conclusão era que, dispondo a Europol de competências limitadas em relação aos serviços policiais nacionais dos Estados-Membros, não se pode afirmar que o controlo democrático seja insuficiente no seu caso.

[37] COM (2002) 95 final.

A Comissão considerou, contudo, que o controlo exercido por quinze parlamentos nacionais e o papel limitado conferido ao Parlamento Europeu dispersavam o controlo democrático sobre a Europol. A Comissão formulou, portanto, algumas recomendações para remediar a situação. A principal destas recomendações dizia respeito à criação de um comité misto, composto por representantes dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu, que seria encarregue de supervisionar estreitamente a evolução da Europol e de proceder ao intercâmbio de informações com este órgão.

A Europol cumpriu muitas missões nos últimos quatro anos. As disposições do Tratado e das conclusões de Tampere que lhe eram consagradas foram implementadas, mas vários pontos do Plano de Acção de Viena devem ser ainda aplicados ou examinados em pormenor. Em alguns casos, seria conveniente verificar se as recomendações formuladas em 1998 continuam a ser actuais.

Entre as medidas a tomar nos dois anos seguintes à entrada em vigor do Tratado UE, o Plano de Acção de Viena solicitava que fosse analisado o acesso da Europol aos dados do SIS. Esta questão continua a ser debatida desde há algum tempo. O Conselho deu o seu acordo de princípio para a concessão de um acesso parcial ao SIS, nomeadamente aos dados armazenados em conformidade com os artigos 95°, 99° e 100° da Convenção de Schengen. Para este efeito, o Conselho pronunciar-se-á proximamente sobre uma alteração da Convenção SIS, mediante a introdução de um novo artigo 101°-A, que constituirá a base jurídica do acesso da Europol aos SIS.

Não obstante, devido a restrições técnicas, é provável que o acesso da Europol só seja possível após a instalação do SIS II, ou seja, nunca antes de 2006. A Comissão considera este prazo demasiado longo e propõe que sejam estudadas soluções práticas alternativas como, por exemplo, conferir à Europol um acesso limitado à leitura ("read-only") através do SIS Nacional. Há que reconhecer, contudo, que esta solução implicaria uma alteração da Convenção de Schengen.

A ideia de uma base de dados sobre investigações em curso foi debatida na Europol com as suas unidades nacionais, mas não foi lançada qualquer acção neste sentido. Tendo em consideração a complexidade técnica e jurídica de um projecto desse tipo, seria irrealista esperar a sua concretização num futuro próximo.

Quanto às medidas a tomar no prazo de cinco anos fixado pelo Plano de Acção de Viena, seria conveniente aprofundar os seguintes aspectos:

A questão das estatísticas sobre a criminalidade transfronteiriça não registou qualquer progresso. Ainda não existem critérios comuns que permitam elaborar estatísticas à escala europeia, devido à falta de definições comuns das infracções, facto que impede qualquer comparação válida das estatísticas nacionais. Os debates sobre o alargamento do mandato da Europol revelaram as dificuldades inerentes a um acordo sobre a definição de determinadas infracções.

A questão da oportunidade e das modalidades de acesso da Europol ao Sistema de Informação Aduaneiro (SIA) ainda não foi debatida em profundidade. O artigo 7° III da Convenção SIA permitiria à Europol, em princípio, ter acesso ao sistema. Contudo, é necessário celebrar um protocolo adicional para este efeito. A Comissão considera que esta questão importante deveria ser resolvida o mais rapidamente possível.

No que diz respeito à rede de investigação e de documentação sobre a criminalidade transfronteiriça, foi dado um passo concreto com a criação do "Knowledge Management Centre" na Europol, que divulga informações sobre a existência de competências especializadas em matéria de repressão da criminalidade na União, por exemplo, nas universidades, mas igualmente em domínios mais operacionais, como os equipamentos técnicos. Além disso, com a ajuda dos Estados-Membros e da Comissão, a Europol reformula actualmente o seu relatório anual sobre a situação da criminalidade organizada que, de um mero documento descritivo, se tornará numa avaliação da ameaça que representa a criminalidade organizada. A finalidade consiste em fazer deste relatório um instrumento de planificação essencial na luta contra a criminalidade organizada. A Comissão propõe examinar com a Europol a questão de saber se as medidas tomadas até ao momento correspondem às preconizadas no Plano de Acção de Viena e estudar eventuais iniciativas complementares a adoptar.

No que diz respeito à elaboração e à implementação de uma estratégia de informação destinada a dar conhecimento ao público das atribuições e realizações da Europol, tornou-se evidente nestes dois últimos anos que é sobretudo importante comunicar a informação aos serviços policiais dos Estados-Membros em vez do público em geral. Esta a razão porque as estratégias de informação da Europol e dos Estados-Membros foram orientadas para a sensibilização dos serviços responsáveis pela aplicação da lei, no quadro de um programa a executar em 2003 e 2004, co-financiado pelo programa comunitário AGIS.

A Comissão é de opinião que um programa de sensibilização eficaz e a longo prazo é indispensável para o desenvolvimento da compreensão mútua e da cooperação entre a Europol e os serviços repressivos dos Estados-Membros. A Comissão considera positivo que o programa AGIS possa ajudar temporariamente a lançar o programa, embora o seu financiamento a longo prazo deva incumbir à Europol e aos Estados-Membros.

No primeiro semestre de 2002, o Conselho examinou a possibilidade de adoptar um procedimento simplificado para as futuras alterações da Convenção Europol. Esta medida foi considerada necessária, pois os procedimentos actuais requerem que cada alteração seja ratificada pelo conjunto dos Estados-Membros. Até ao momento, os debates sobre esta matéria ainda não foram concluídos. Segundo a Comissão, é crucial simplificar este procedimento relativamente às próximas alterações a introduzir à Convenção Europol, nomeadamente na perspectiva do alargamento. A única solução viável consiste em substituir a Convenção por uma decisão do Conselho, em conformidade com a alínea c) do n° 2 do artigo 34° do Tratado UE. A Comissão está preparada para apresentar uma proposta relativa a um projecto de decisão do Conselho neste sentido.

A Europol está plenamente operacional desde há quatro anos. Durante este período, o seu potencial enquanto instrumento essencial da luta da União Europeia contra as formas graves de criminalidade internacional tornou-se evidente. Todas as medidas concretas recomendadas pelo Tratado UE e Tampere foram adoptadas pelo Conselho, sob a forma de decisões ou de actos, alguns dos quais requeriam a ratificação pelos Estados-Membros. A plena ratificação e execução de todas estas medidas permitirão um melhor funcionamento da Europol.

No que diz respeito ao futuro da Europol, considera-se necessário a curto prazo um período de consolidação durante o qual todos os actos jurídicos relacionados com a Europol sejam ratificados e implementados, o programa de sensibilização prosseguido e criada uma versão de base do sistema de investigação Europol e implementado o relatório dos chefes das unidades nacionais da Europol.

No termo dessa consolidação, determinados poderes de investigação deverão ser confiados à Europol. O debate sobre uma evolução de tal envergadura deverá igualmente incluir as eventuais consequências a nível do controlo jurisdicional e parlamentar sobre a Europol.

2.1.3. A cooperação policial operacional, em especial a Task Force dos Chefes das Polícias da UE (TFPC)

O Plano de Acção de Viena convidava a desenvolver e a alargar a cooperação operacional entre os serviços policiais na União no prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Tratado UE. Era proposto utilizar as acções comuns realizadas pelas administrações aduaneiras dos Estados-Membros como um modelo.

A conclusão 44 do Conselho Europeu de Tampere pode ser considerada como um primeiro esforço concreto tendo em vista desenvolver e alargar tal cooperação. Aí se apela à criação de uma "unidade operacional de chefes de polícia europeus para o intercâmbio, em cooperação com a Europol, de experiências, melhores práticas e informações sobre as actuais tendências da criminalidade transfronteiriça e para contribuir para o planeamento de acções operacionais".

Desde a sua primeira reunião, realizada em Abril de 2000, a Task Force dos Chefes das Polícias da UE (TFPC - Task Force of EU Police Chiefs) reuniu-se oito vezes, uma vez por cada presidência do Conselho. A maior parte das reuniões foi consagrada a tentar definir o conteúdo exacto das missões que deveria cumprir. Na sua reunião de Copenhaga, de Julho de 2002, a TFPC chegou a um consenso sobre as seguintes principais funções:

* Promover uma abordagem coordenada orientada para a criminalidade transfronteiriça na UE tendo por base, nomeadamente, análises da criminalidade organizada realizadas pela Europol.

* Adoptar iniciativas, planear e iniciar operações que envolvam a participação de vários Estados-Membros e orientadas para domínios prioritários da luta contra a criminalidade organizada.

* Servir de centro de intercâmbio de informações e de fórum de discussão sobre a evolução da criminalidade e definir estratégias de combate à criminalidade.

* Formular recomendações dirigidas ao Conselho sobre as políticas relativas aos serviços policiais em geral e assegurar a sua implementação e acompanhamento.

* Contribuir para que os sistemas policiais europeus assegurem um elevado nível de respeito do Estado do direito e dos princípios democráticos.

A reunião de Copenhaga de 2002 chegou igualmente a acordo sobre uma metodologia para a preparação, realização e acompanhamento das operações conjuntas. Estas operações serão doravante propostas por um "país líder" com base em análises estratégicas realizadas pela Europol; outros países interessados poderão juntar-se à equipa operacional; a Europol assegurará o apoio analítico; serão apresentados relatórios intercalares e finais à TFPC. Contudo, ainda não é claro quem será responsável pela preparação, planificação, acompanhamento e avaliação das acções operacionais conjuntas.

Na sua reunião de Abril de 2002, a TFPC decidiu criar um "comité de acompanhamento" (Steering Committee) para assegurar a continuidade dos seus trabalhos mediante a organização das reuniões, acompanhando o seguimento dado às recomendações e identificando e propondo as matérias a apresentar para debate. Este comité de acompanhamento é composto pelos presidentes demissionários, actuais e futuros das Presidências do Conselho, da Europol, da Comissão e do Secretariado-Geral do Conselho. Nos termos da reunião da TFPC, realizada em Roma em 2003, o papel deste comité de acompanhamento deveria ser reforçado através, por exemplo, da organização de um maior número de reuniões ou da abertura das suas sessões a representantes dos departamentos de relações internacionais das polícias dos Estados-Membros. A próxima reunião do comité de acompanhamento será realizada em 30 de Janeiro de 2004.

A TFPC tomou um número considerável de iniciativas, nomeadamente em matéria de protecção do euro, de imigração clandestina, de tráfico de seres humanos, do roubo de veículos e do abuso de menores. Contudo, é opinião consensual que, até ao momento, tais esforços não produziram qualquer mais-valia a nível europeu (embora as decisões tomadas na última reunião da TFPC, em 19 e 20 de Maio de 2003, sobre as futuras acções comuns contra a imigração clandestina, o tráfico de seres humanos e o tráfico de estupefacientes, sejam encorajadoras).

Vários factores explicam esta falta de resultados. Em primeiro lugar, os oficiais superiores da polícia dos Estados-Membros devem confrontar-se normalmente com um grande número de questões, desde aspectos administrativos até dossiês politicamente sensíveis, de tal forma que as questões europeias representam apenas uma prioridade entre muitas outras.

Além disso, os representantes das polícias dos Estados-Membros que compõem a TFPC dispõem de competências muito diferentes. Em alguns casos, existe apenas um director nacional da polícia que esta habilitado a tomar decisões sobre a atribuição de recursos, enquanto noutros Estados-Membros, o chefe de polícia delegado junto da TFPC representa um corpo de polícia nacional descentralizado. Nos Estados com sistemas federais, a representação é especialmente complexa. Por último, coloca-se o problema da continuidade entre as sessões plenárias da TFPC, embora a situação tenha registado progressos desde a criação do comité de acompanhamento acima mencionado.

Deficiências a nível da organização contribuíram para aumentar os problemas da TFPC. O facto de apenas se reunir geralmente uma vez por presidência do Conselho, contribui para que a sua ordem de trabalhos fique sobrecarregada, o que impede qualquer tipo de trabalho aprofundado; a entrega tardia dos documentos impede, por outro lado, que as delegações possam preparar convenientemente os seus dossiês. Deve ser realçado que o facto de a TFPC trabalhar fora das estruturas do Conselho dificulta ainda mais o seu funcionamento.

Não obstante, as reuniões da TFPC contribuem de forma determinante para melhorar os contactos bilaterais e multilaterais entre os oficiais superiores das polícias dos Estados-Membros, pois constituem a única ocasião de os reunir simultaneamente, aspecto que não pode ser negligenciado.

Na sua qualidade de oficiais superiores dirigentes das polícias da União, os membros da TFPC desempenham um duplo papel essencial: por um lado, a sua proximidade com os ministros permite-lhes influenciar as decisões políticas respeitantes à polícia e, por outro, são investidos do poder de decisão quanto à utilização das forças policiais. No que diz respeito ao futuro da TFPC, a Comissão considera que a sua integração nas estruturas oficiais do Conselho deveria ser seriamente estudada. Poderia, assim, participar no processo de decisão sobre todas as matérias abrangidas pela cooperação policial na UE. Enquanto não se concretiza tal integração, a TFPC deverá concentrar-se na preparação, planificação e acompanhamento das operações policiais conjuntas em domínios prioritários.

Na última reunião da TFPC realizada em Março de 2004, foi debatido um documento de reflexão sobre o futuro da TFPC à luz da proposta apresentada no projecto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa.

2.1.4. A Academia Europeia de Polícia (AEP)

O Conselho Europeu de Tampere solicitou a criação de uma academia europeia de polícia destinada a formar os altos responsáveis dos serviços de polícia, que, numa primeira fase, consistiria numa rede dos institutos nacionais de formação existentes. Em 22 de Dezembro de 2000, o Conselho adoptou uma decisão que cria a Academia Europeia de Polícia [38], designada também pela sua abreviatura francesa "CEPOL".

[38] JO L 336 de 30 de Dezembro de 2000.

O n° 1 do artigo 6° da decisão do Conselho de 22 de Dezembro de 2000, estabelece que a AEP "tem por objecto contribuir para a formação de altos funcionários dos serviços de polícia dos Estados-Membros" e "apoia e desenvolve uma abordagem europeia dos principais problemas que se colocam aos Estados-Membros nos domínios da luta contra a criminalidade, prevenção da delinquência e da manutenção da ordem e da segurança públicas, nomeadamente transfronteiras."

A AEP tem por principais objectivos e missões aprofundar o conhecimento mútuo dos sistemas e estruturas nacionais de polícia dos outros Estados-Membros, da Europol e da cooperação policial transfronteiriça na União Europeia; melhorar o conhecimento dos instrumentos internacionais, nomeadamente os que já existem a nível da União Europeia em matéria de cooperação na luta contra a criminalidade; assegurar uma formação adequada quanto ao respeito das garantias democráticas, designadamente dos direitos da defesa e favorecer a cooperação entre a AEP e os demais institutos de formação policial.

Para cumprir estes objectivos, a AEP pode realizar várias acções: organizar sessões de formação, com base em normas comuns, para altos funcionários dos serviços de polícia; participar na elaboração de programas harmonizados e contribuir para a elaboração dos programas adequados de formação avançada; desenvolver e assegurar a formação de formadores; divulgar as melhores práticas e os resultados da investigação; desenvolver e assegurar uma formação destinada a preparar as forças policiais da União Europeia para a sua participação na gestão não militar de crises e desenvolver e assegurar a formação de autoridades policiais dos Estados candidatos à adesão à União Europeia, bem como facilitar o intercâmbio e destacamentos pertinentes de agentes de polícia no quadro da formação. A AEP pode cooperar com os institutos nacionais de formação de polícia de Estados não membros da União Europeia. Em especial, deve colocar as suas infra-estruturas à disposição dos oficiais superiores de polícia dos países candidatos, bem como da Islândia e da Noruega, e estudar a possibilidade de admitir funcionários das instituições europeias e de outros órgãos da União Europeia.

A decisão do Conselho que cria a AEP estabeleceu a obrigação de esta apresentar ao Conselho no final de 2003 um relatório sobre o seu funcionamento e evolução. Devido ao facto de a decisão do Conselho de 22 de Dezembro de 2000 não lhe ter concedido personalidade jurídica nem orçamento próprio, a AEP confrontou-se com um lançamento difícil. Durante o seu primeiro ano de existência, não tinha orçamento nem secretariado; seguidamente, quando uma decisão autorizou a instalação provisória do seu secretariado em Copenhaga, registou ainda novas dificuldades administrativas, pois não foi possível colocar à sua disposição quaisquer efectivos.

Com efeito, é no contexto deste lançamento difícil que convém avaliar a acção da AEP. Os progressos alcançados são consideráveis. Desde 2001, a AEP apresentou um número crescente de formações: passou de dez formações em 2001, para trinta e oito formações em 2003, abrangendo um conjunto sempre mais alargado de matérias, desde a luta contra o terrorismo até ao controlo das fronteiras e a ordem pública. A AEP criou igualmente o seu sítio Internet e, ainda mais importante, o European Police Learning Network (rede Europeia de formação policial) ou "EPLN", um instrumento inovador que presta formação policial virtual na Internet. A Comissão contribuiu para o desenvolvimento da EPLN através dos programas OISIN e AGIS.

O Conselho Europeu, reunido em Bruxelas em 13 de Dezembro de 2003, chegou a acordo sobre algumas sedes de organismos europeus, designadamente a AEP (Reino Unido). Enquanto a presente comunicação chega à fase final da sua adopção, estão a ser debatidas duas iniciativas relacionadas com a AEP: uma iniciativa da Irlanda tendo em vista alterar a decisão do Conselho de 22 de Dezembro de 2000, a fim de conferir personalidade jurídica à AEP [39], bem como uma iniciativa do Reino Unido que estabelece a sede da AEP em Bramshill [40].

[39] JO C 1 de 6 de Janeiro de 2004.

[40] JO C 20 de 24 de Janeiro de 2004.

A adopção destas duas iniciativas permitiriam que a AEP possa colmatar a curto prazo as suas duas dificuldades mais urgentes. Contudo, é evidente que estas alterações à citada decisão do Conselho que cria a AEP constituem apenas soluções parciais para os seus problemas e que, por conseguinte, se impõe um debate aprofundado sobre a futura estrutura da AEP.

Independentemente dos problemas específicos resultantes da falta de personalidade jurídica da AEP e da questão da sede permanente do secretariado, o seu funcionamento revelou alguns problemas de ordem estrutural. Estes verificaram-se principalmente quanto à incapacidade das diferentes escolas de polícia de organizarem eficazmente formações, e/ou à reduzida taxa de participação devido a um conhecimento insuficiente das línguas estrangeiras entre potenciais beneficiários das formações. Alguns países candidatos, por outro lado, confrontaram-se também com dificuldades financeiras que limitaram a sua participação nas actividades da AEP.

Estes problemas estruturais foram objecto de reflexão e debates realizados com a AEP. A necessidade de assegurar uma melhor formação linguística dos agentes policiais europeus foi reconhecida e será resolvida, pelo menos em parte, através da EPLN. Não obstante, esta lacuna continua a ser um dos principais obstáculos a uma melhor cooperação no domínio da formação policial e deverá constituir uma das prioridades neste âmbito.

As diferenças de concepção sobre a formação apresentadas pelas diferentes escolas de polícia da União não deverão constituir, em si mesmas, um problema. Contudo, são indispensáveis uma metodologia comum e normas de qualidade análogas para garantir um certo nível mínimo de formação policial em toda a UE, pelo menos nos domínios de interesse comum e em relação aos agentes policiais directamente envolvidos.

No futuro, a AEP deverá orientar-se especialmente para a elaboração de programas e métodos de ensino comuns relativos a domínios prioritários da cooperação policial, que seriam então uniformemente aplicados em todas as escolas de polícia nacionais. Por último, a fim de cumprir cabalmente as suas missões, a AEP deverá ser dotada de personalidade jurídica, dispor de pessoal administrativo suficiente e ser financiada pelo orçamento comunitário.

2.1.5. Outras matérias mencionadas no artigo 30° do Tratado UE

2.1.5.1. As técnicas de investigação

A polícia assegura uma dupla função na repressão da criminalidade: por um lado, reúne informações tendo em vista detectar as infracções e as ameaças à segurança pública e, por outro, investiga as infracções praticadas, prestando assim o seu apoio às autoridades judiciárias encarregadas de as julgar e condenar. Para este efeito, a polícia recorre a diferentes técnicas de investigação.

Nos termos da alínea d) do n° 1 do artigo 30° do Tratado UE, a acção em comum no domínio da cooperação policial abrange, nomeadamente, "a avaliação em comum de técnicas de investigação específicas relacionadas com a detecção de formas graves de criminalidade organizada". O Plano de Acção de Viena convida a proceder a essa avaliação nos dois anos seguintes a contar da entrada em vigor do Tratado UE. Contudo, embora tenham sido elaboradas orientações comuns no quadro da Europol, por exemplo sobre o recurso a informadores ou sobre entregas vigiadas, as mesmas não passam de meras orientações que não são necessariamente aplicadas pelos Estados-Membros. Ora, até ao momento, não existe qualquer interpretação consensual relativa à alínea d) do n° 1 do artigo 30° do Tratado UE a nível da União Europeia.

A alínea a) do n° 1 do artigo 30° do Tratado UE estabelece uma clara distinção entre "prevenção, detecção e investigação das infracções penais". Parece assim confirmar-se que a detecção se diferencia da investigação. Por conseguinte, pode concluir-se que as "técnicas de investigação específicas" referidas na alínea d) do n° 1 do artigo 30° são as técnicas utilizadas pelos serviços policiais para encontrar indícios susceptíveis de determinar a existência de uma actividade criminosa, tais como a análise do risco, a caracterização e a vigilância das transferências de capitais. Estas técnicas demonstraram a sua eficácia na detecção de formas graves de criminalidade associadas ao tráfico de estupefacientes e ao branqueamento de capitais [41]. A Comissão considera, portanto, que seria efectivamente útil uma avaliação comum destas técnicas realizada por peritos, a fim de determinar quais destas podem ser utilizadas como "boas" ou "melhores" práticas em determinadas situações.

[41] Relatórios sobre a segunda ronda de avaliações mútuas: "Execução da Lei e seu Papel na Luta contra o Tráfico de Droga". Documento 9615/3/03 REV 3 CRIMORG 43 de 22 de Setembro de 2003.

Por outro lado, a Comissão considera que seria desejável não limitar tal avaliação às técnicas de investigação utilizadas para detectar infracções, mas alargá-la às que são especialmente pertinentes para as investigações sobre a criminalidade grave. Trata-se, por exemplo, das técnicas aplicadas na recolha e tratamento de informações (gestão de informadores, observação, entregas vigiadas, investigações discretas, buscas e apreensões), mencionadas na Convenção relativa à assistência mútua e à cooperação entre as administrações aduaneiras [42] e na Convenção relativa ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal [43]. Outros exemplos decorrem da investigação forense, designadamente a gestão de uma situação de infracção.

[42] Acto do Conselho de 18 de Dezembro de 1997, JO C 24 de 23 de Janeiro de 1998.

[43] JO C 197 de 12 de Julho de 2000.

O projecto de Tratado constitucional proposto pela Convenção sobre o Futuro da Europa altera ligeiramente o texto da alínea d) do n° 1 do artigo 30°. Não se refere à "avaliação em comum" das técnicas de investigação, mas à possibilidade de adoptar uma lei-quadro que estabeleça "medidas em matéria de ... técnicas comuns de investigação relativas à detecção de formas graves de criminalidade organizada".

Segundo a Comissão, o Conselho deveria ter por objectivo adoptar, em toda a União, técnicas de investigação comprovadas, a fim de detectar as formas graves de criminalidade. Considera, todavia, que estas medidas não devem limitar-se à detecção de infracções, mas abranger igualmente a sua prevenção e investigação.

Por último, a Comissão considera útil sublinhar resumidamente a importância dos perfis genéticos (ADN) na resolução de crimes. Nos últimos anos, alguns Estados-Membros registaram sucessos espectaculares, resolvendo crimes mais rapidamente, e mesmo na sua totalidade, graças às bases de dados ADN que tinham criado a nível nacional. A União Europeia poderia resolver alguns crimes muito mais rápida e eficazmente, se todos os Estados-Membros criassem bases de dados desse tipo. Como é óbvio, seria necessário assegurar o estrito respeito das legislações nacionais e europeia sobre a protecção de dados. A capacidade da União para resolver crimes seria ainda reforçada se os serviços policiais dos Estados-Membros estivessem em condições de proceder à comparação de perfis ADN.

2.1.5.2. Ciências forenses

A ciência forense abrange o exame das situações de infracção, efectua recolha de indícios materiais, procede aos exames laboratoriais, interpreta os elementos encontrados e apresenta conclusões para efeitos de peritagem ou de produção da prova no tribunal. Esta técnica de investigação abrange domínios tão variados como a toxicologia, a serologia e os perfis ADN, os vestígios de provas (por exemplo, partículas de combustão, vidros, pintura, resíduos de tiros de armas), a balística, o exame de documentos e a comparação de caligrafias, as impressões digitais, as marcas e sinais (por exemplo, marcas deixadas por ferramentas ou sapatos), a análise áudio, vídeo e informática, as investigações sobre acidentes, as investigações das situações de infracção e a patologia forense.

A finalidade destas actividades consiste em contribuir para a descoberta da verdade em procedimentos penais. Por conseguinte, é essencial que as investigações forenses respeitem elevados padrões de qualidade técnica e sejam efectuadas por pessoas independentes, imparciais e íntegras.

Na Europa, os laboratórios de análise forense realizam anualmente milhares de investigações, que estão relacionadas com investigações criminais individuais nos vários domínios das ciências forenses. Paralelamente ao trabalho específico de investigação forense, os laboratórios cobrem igualmente outras actividades, nomeadamente a investigação e o desenvolvimento ou a educação e a formação.

A maioria dos laboratórios forenses pertencem aos serviços policiais ou são laboratórios associados a sectores governamentais que cooperam estreitamente com as autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

Desde o início dos anos noventa que os principais laboratórios forenses europeus procedem ao intercâmbio de conhecimentos através da rede europeia de laboratórios de ciências forenses (European Network of Forensic Science Institutes - ENFSI). Actualmente, o ENFSI é composto por 49 laboratórios de 33 países. O objecto definido nos seus estatutos consiste em "assegurar que a qualidade do desenvolvimento e da divulgação das ciências forenses em toda a Europa seja das mais avançadas do mundo". O ENFSI realiza os seus objectivos mediante reuniões e trabalhos desenvolvidos a nível de quinze grupos de peritos que tratam todos os aspectos dos vários domínios das ciências forenses.

Nestes últimos anos, os laboratórios forenses dos Estados-Membros da União Europeia reforçaram consideravelmente, no quadro do ENFSI, a cooperação instaurada entre si e com os laboratórios forenses de outros países europeus.

Na maioria dos países, incluindo os Estados-Membros, os laboratórios forenses apenas estão submetidos a alguns requisitos formais em matéria de normas de qualidade. Esta situação contrasta fortemente com a regulamentação nos sectores dos alimentos e bebidas, do controlo da carne, do reconhecimento de novos medicamentos, da água potável, etc. Em todos estes domínios, organismos oficiais são responsáveis por verificar o respeito de determinadas normas de qualidade, de modo a que os resultados dos testes de laboratório sejam suficientemente fiáveis para fundamentar decisões que normalmente têm implicações consideráveis.

A fim de melhorar a qualidade dos laboratórios forenses na EU, convém antes de mais impor critérios de qualidade concretos. Desde os anos oitenta, um meio bastante divulgado de melhorar a qualidade de um laboratório consiste em exigir que o seu sistema de controlo da qualidade tenha por base uma norma reconhecida. Estas normas existem desde há numerosos anos e abrangem todos os aspectos técnicos e de organização necessários para garantir um determinado nível mínimo de qualidade. As normas recomendadas para os laboratórios forenses são a NEN-EN-ISO/IEC 17025, uma norma que não lhes é específica, bem como a norma ILAC-G19:2002, que clarifica a norma 17025 para estes laboratórios. Esta forma de proceder é bastante mais eficaz e eficiente do que uma harmonização rígida dos métodos.

A introdução de um sistema de controlo da qualidade é onerosa e exige tempo. É razoável, portanto, conceder aos laboratórios um prazo aceitável para se conformarem com estas normas. Paralelamente a este processo de introdução de um sistema de controlo da qualidade (certificado) para os laboratórios forenses, as autoridades policiais e judiciárias deveriam ser incentivadas a cooperar unicamente com os laboratórios "certificados".

Até ao momento, apenas seis laboratórios membros do ENFSI (todos situados nos Estados-Membros da UE) possuem um sistema de controlo da qualidade oficialmente reconhecido com base nas duas normas acima citadas. Uma primeira medida essencial para melhorar a qualidade dos laboratórios forenses em toda a União consiste, por conseguinte, em que todos estes adoptem um sistema de controlo da qualidade com base nas duas normas referidas e assegurar que sejam certificados pelo seu organismo nacional de certificação (pressupondo que este último faz parte da rede internacional de homologação e certificação).

O ENFSI tornou-se num organismo de cooperação muito útil para as ciências forenses na União. Como inclui igualmente membros que não pertencem à União Europeia, esta não pode recorrer ao ENFSI enquanto instância oficial representativa dos seus interesses no domínio das ciências forenses. Seria, assim, desejável que os membros do ENFSI pertencentes à União Europeia constituam um sub-grupo no quadro do ENFSI com o qual a União poderia cooperar em termos oficiais.

A nível da UE, apenas existem dois instrumentos relacionados com as ciências forenses: a resolução do Conselho, de 9 de Junho de 1997, relativa ao intercâmbio de resultados de análises de ADN [44] e a resolução do Conselho, de 25 de Junho de 2001, sobre a mesma matéria [45]. Estes dois instrumentos não são juridicamente vinculativos. Vários projectos co-financiados no quadro do programa OISIN visavam definir normas de qualidade comuns para os laboratórios forenses. Os resultados destes estudos poderiam ser úteis a nível da UE. A Comissão propõe compilar os resultados e apresentá-los ao Grupo da Cooperação Policial (GCA) do Conselho para debate e aprofundamento.

[44] JO C 193 de 24 de Junho de 1997.

[45] JO C 187 de 3 de Julho de 2001.

2.1.6. Outros domínios da cooperação policial

2.1.6.1. Terrorismo

O artigo 29° do Tratado UE menciona, em termos gerais, a necessidade de lutar contra o terrorismo, considerada uma forma específica de criminalidade grave. A presente comunicação não tem por objectivo tratar fenómenos específicos de criminalidade. Contudo, desde os atentados de 11 de Setembro de 2001 e de 11 de Março de 2004, a luta contra o terrorismo internacional focaliza a atenção política e a União tomou numerosas iniciativas, algumas das quais no domínio da cooperação policial, com o objectivo de aumentar a eficácia dos serviços policiais dos Estados-Membros na luta contra o terrorismo. Uma comunicação sobre a cooperação policial não poderia, portanto, ser exaustiva, sem uma breve análise da cooperação neste domínio particular.

As actividades de combate ao terrorismo assentam principalmente numa cooperação entre os serviços de informações, os serviços policiais e as autoridades judiciárias. Os Estados-Membros que tradicionalmente são confrontados com ameaças terroristas internas, criaram serviços de informações a nível das suas polícias que se encontram no primeiro plano da luta contra o terrorismo. Nestes países, os serviços de informações da polícia ocupam-se normalmente das ameaças terroristas, enquanto os serviços de informações tradicionais se concentram nas ameaças externas contra a segurança nacional. Nos Estados-Membros que não têm um historial de terrorismo no seu território, a responsabilidade pela recolha, análise e divulgação das informações em matéria de luta contra o terrorismo cabe aos serviços de segurança interna e de informações.

Assim, coexistem na União dois diferentes conceitos de cooperação, que determinam, em grande medida, a capacidade das estruturas institucionais para gerir a cooperação instaurada para combater eficazmente o terrorismo: por um lado, entre os serviços de polícia e, por outro, entre os serviços de segurança/informações. Desde há longos anos que os serviços de informações dos Estados-Membros combatem conjuntamente o terrorismo no quadro informal do designado "Clube de Berna", no qual participam igualmente outros países europeus. Esta cooperação tem por base a confiança mútua e a flexibilidade. Após 11 de Setembro de 2001, os serviços de informações dos Estados-Membros, seguindo as conclusões do Conselho Europeu de 21 de Setembro de 2001, intensificaram a sua coordenação contra o terrorismo a nível do "Counter-terrorism group" (CTG) do Clube de Berna, que reúne os peritos na matéria pertencentes aos serviços de informações. Os serviços policiais não participam neste grupo.

Na União, a cooperação institucional a nível da luta contra o terrorismo, abrangida pelo terceiro pilar, é coordenada pelo grupo de trabalho "Terrorismo" do Conselho. Algumas delegações que participam neste grupo representam os "serviços de informações da polícia", enquanto outras representam os serviços de segurança/informações, e outras representam ambos os serviços. Esta heterogeneidade na composição das delegações constitui um obstáculo a uma cooperação adequada, devido à desconfiança entre os diferentes serviços. A Europol faz igualmente parte deste grupo.

No que diz respeito ao papel da Europol na política de luta contra o terrorismo da UE, os serviços policiais e de informações dos Estados-Membros continuam frequentemente a considerar que lhes falta capacidade para dirigir as operações neste domínio e que os seus sistemas de intercâmbio de dados são demasiado rígidos. Os serviços de informações, em especial, continuam a manifestar as maiores reservas em colaborar com a Europol. A transmissão pelos Estados-Membros de todas as informações operacionais e confidenciais à Europol é uma das medidas identificadas pela Comissão no âmbito do seu contributo para a reunião do Conselho Europeu destinada a melhorar a cooperação no combate contra o terrorismo na UE [46], que se realizou em Bruxelas em 19 de Março de 2004, em resposta aos ataques terroristas de Madrid ocorridos uma semana antes.

[46] SEC (2004) 348, «Commission paper on terrorism to the Council, providing input for the European Council », de 18 de Março de 2004.

Tendo em conta as considerações anteriores, porém, deve ser reconhecido que a cooperação na União relativa à luta contra o terrorismo registou progressos após 11 de Setembro. Em 20 de Setembro de 2001, o Conselho JAI reuniu-se em sessão extraordinária, no âmbito da qual adoptou uma longa lista de importantes medidas destinadas a reforçar a eficácia da União para enfrentar este problema e tendo por finalidade intensificar a cooperação judiciária e policial, lutar contra o financiamento do terrorismo, realizar controlos nas fronteiras, incrementar a segurança aérea e marítima, bem como a cooperação com os Estados Unidos (que resultaram em acordos entre a Europol e os serviços policiais norte-americanos sobre o intercâmbio de dados pessoais ou de oficiais de ligação).

No domínio da cooperação policial, verificaram-se progressos com a adopção de medidas concretas visando melhorar as relações entre as forças policiais, a Europol e os serviços de informações dos Estados-Membros. Neste contexto, importa citar a criação de uma equipa de peritos na luta contra o terrorismo ("Counter Terrorism Task Force") no quadro da Europol; a criação de equipas multinacionais encarregues de reunir e proceder ao intercâmbio de dados sobre os terroristas; as reuniões dos chefes das unidades de combate ao terrorismo e dos serviços de informações da polícia, a intensificação dos controlos nas fronteiras externas e das medidas de segurança nos aeroportos e aviões, bem como o desenvolvimento de perfis de terroristas. Além disso, a Task Force dos Chefes das Polícias da UE acordou em introduzir melhorias no tratamento da informação e na cooperação entre as unidades de intervenção.

Em matéria de cooperação judiciária e policial, o Conselho adoptou, em 13 de Junho de 2002, uma decisão-quadro relativa à luta contra o terrorismo [47], que visa a aproximação das definições de infracções terroristas em todos os Estados-Membros e fixar um limiar comum para as penas e as sanções. Outro instrumento recente é o mandado de detenção europeu [48], que deverá facilitar a extradição entre Estados-Membros mediante a substituição dos instrumentos existentes. Abrange, designadamente, as infracções e os crimes praticados por terroristas. Além disso, em Fevereiro de 2002 foi criada a rede Eurojust [49], em que participam procuradores, magistrados e oficiais de polícia com competências equivalentes. Em 28 de Novembro de 2002, o Conselho adoptou uma decisão [50] que estabelece um mecanismo de avaliação dos regimes jurídicos e da sua aplicação a nível nacional na luta contra o terrorismo. Em 19 de Dezembro de 2002, foi adoptada uma decisão do Conselho relativa à aplicação de medidas específicas de cooperação policial e judiciária na luta contra o terrorismo [51].

[47] Decisão-Quadro do Conselho 2002/475/JAI de 13 de Junho de 2002, JO L 164 de 22 de Junho de 2002.

[48] Decisão-Quadro do Conselho 2002/584/JAI de 13 de Junho de 2002, JO L 190 de 18 de Julho de 2002.

[49] Decisão do Conselho 2002/187/JAI de 28 de Fevereiro de 2002, JO L 63 de 6 de Março de 2002.

[50] Decisão do Conselho 2002/996/JAI de 28 de Novembro de 2002, JO L 349 de 24 de Dezembro de 2002.

[51] Decisão do Conselho 2003/48/JAI de 19 de Dezembro de 2003, JO L 16 de 22 de Janeiro de 2003.

Não obstante, como se provou com os ataques de Madrid, o terrorismo continua a representar uma ameaça para a segurança da UE. Tal como é sublinhado na resposta da Comissão à Estratégia Europeia de Segurança relativa à luta contra o terrorismo [52], "o terrorismo desafia o principal objectivo da UE, ou seja, a promoção da livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais, tornando evidente a relação intrínseca entre segurança interna e externa". Por conseguinte, é essencial uma efectiva coordenação para tornar mais eficaz a luta contra o terrorismo na UE.

[52] SEC (2004) 332 de 19 de Março de 2004.

À luz das considerações anteriores, é essencial intensificar a coordenação entre todos os serviços que participam no combate ao terrorismo a nível das estruturas do Conselho. Uma primeira medida consistiria em assegurar que em todas as delegações do grupo de trabalho "Terrorismo" participem os dois serviços de informações (policial e não policial) e que o papel da Europol fosse reforçado a nível da política europeia de combate ao terrorismo. Seguidamente, seria necessário promover a aproximação entre o "Counter Terrorism Group" do Clube de Berna e o grupo de trabalho "Terrorismo" e o COTER. A Europol deveria ser transformada num verdadeiro centro de informações, criando-se uma base de dados comum sobre o terrorismo da qual constariam nomes de pessoas, incidentes, indicações e operações, no estrito respeito das disposições da Convenção Europol sobre a protecção de dados. Recentemente, registaram-se progressos significativos, dado que a Europol pode prestar assistência às equipas multinacionais ad hoc na recolha e intercâmbio de informações sobre terrorismo e, portanto, poderá estabelecer uma conexão à rede dos Gabinetes de Ligação (GDL) logo que preencha os requisitos de segurança e a conformidade com a Convenção Europol. A recomendação do Conselho relativa à constituição de equipas multinacionais encarregues de reunir informações sobre terroristas [53] deveria tornar-se num instrumento juridicamente vinculativo.

[53] Recomendação do Conselho JAI de 13 de Junho de 2002.

Tal como é sublinhado no documento acima citado da Comissão relativo à luta contra o terrorismo, existem argumentos válidos no sentido de melhorar a coordenação das actividades de combate ao terrorismo a nível das próprias instituições da UE (à luz do exemplo positivo do compêndio de avaliação das ameaças elaborado pelo grupo de trabalho "Terrorismo" e o grupo COTER ou das reuniões conjuntas destes dois grupos de trabalho) e reforçar o papel do grupo de trabalho "Terrorismo" na elaboração das políticas europeias. É evidente que todas as medidas preconizadas no presente capítulo deveriam respeitar integralmente a legislação sobre a protecção de dados pessoais.

2.1.6.2. Outras matérias abrangidas pela cooperação policial

A ordem pública e a segurança de reuniões de alto nível

Após as violentas manifestações que se verificaram durante os Conselhos Europeus de Nice e de Gotemburgo e, especialmente, depois da reunião do G-8 em Génova, em Julho de 2001, foi muito contestada a capacidade das forças policiais para assegurar a ordem e a segurança públicas e garantir simultaneamente os direitos fundamentais. Em 13 de Julho de 2001, um Conselho JAI extraordinário reuniu-se para examinar esta questão. Foram adoptadas várias medidas visando prevenir as manifestações violentas durante as reuniões de alto nível, entre as quais a intensificação da cooperação entre as polícias, o intercâmbio de informações (no respeito do direito à protecção de dados pessoais), a passagem das fronteiras, a cooperação judiciária e medidas relativas à organização.

Simultaneamente, o Conselho sublinhou a necessidade de garantir que os cidadãos possam exercer livremente o seu direito de expressão e de reunião pacífica em condições que não constituam uma ameaça para a sua segurança, a de outros ou para os seus bens. Recomendou-se que fosse estabelecido um diálogo construtivo entre os organizadores de manifestações e as autoridades do país de acolhimento, bem como contactos estreitos a nível internacional para assegurar que manifestações legítimas não sejam exploradas ou desvirtuadas por grupos violentos.

A Task Force dos Chefes das Polícias da UE sugeriu ao Conselho a criação de um grupo de peritos encarregado de redigir um manual comum destinado à polícia e às autoridades que preparam reuniões de alto nível. Os trabalhos do grupo culminaram na elaboração de um Vade-Mécum.

O Conselho, por outro lado, adoptou vários instrumentos para relançar a cooperação policial noutros domínios. Alguns destes instrumentos são juridicamente vinculativos como, por exemplo, a Decisão do Conselho de 25 de Abril de 2002, relativa à segurança por ocasião dos jogos de futebol com dimensão internacional [54], a Decisão do Conselho de 13 de Junho de 2002, que cria uma rede europeia de pontos de contacto relativa a pessoas responsáveis por genocídios, crimes contra a humanidade e crimes de guerra [55], bem como a Decisão do Conselho de 28 de Novembro de 2002, relativa à criação de uma rede europeia de protecção de personalidades oficiais [56].

[54] JAI/348/2002 de 25 de Abril de 2002, JO L 121 de 8 de Maio de 2002.

[55] 2002/494/JAI de 13 de Junho de 2002, JO L167 de 26 de Junho de 2002.

[56] 2002/956/JAI de 28 de Novembro de 2002, JO L 333 de 10 de Dezembro de 2002.

Contudo, um número considerável de documentos adoptados não é juridicamente vinculativo. A sua proliferação constitui um dos obstáculos a uma adequada cooperação policial na UE, aspecto que será examinado de forma mais aprofundada no capítulo seguinte.

2.1.6.3. O artigo 32° do Tratado UE

Este artigo estabelece que "o Conselho definirá as condições e limites dentro dos quais as autoridades competentes a que se referem os artigos 30° e 31° podem intervir no território de outro Estado-Membro em articulação e em acordo com as autoridades desse Estado". O Plano de Acção de Viena menciona este artigo entre os domínios em que devem ser realizados progressos nos dois anos seguintes à entrada em vigor do Tratado UE, "tendo em conta o acervo de Schengen". Sublinha que a criação de um quadro colectivo para este tipo de operação constitui uma das prioridades da cooperação policial, acrescentado que este quadro pode ser flexível.

Até ao momento, o artigo 32° não serviu de base jurídica a qualquer proposta ou iniciativa legislativa. Contudo, foram adoptadas decisões à luz do espírito deste artigo, por exemplo, a Convenção relativa ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal de 2000 e a Decisão-Quadro relativa às equipas de investigação conjuntas de 2002 [57]. Ambas estabelecem novas condições e restrições à intervenção da polícia no território de outro Estado-Membro. Entre outros exemplos, podem citar-se as iniciativas lançadas para alargar o âmbito e o alcance dos artigos 40° a 43° da Convenção de Schengen (vigilância transfronteiriça e perseguição). Além disso, vários acordos bilaterais celebrados no quadro de Schengen alargam as competências dos agentes no sentido de lhes permitir operar no território de outro Estado-Membro.

[57] Decisão-Quadro 2002/465/JAI de 13 de Junho de 2002, JO L 162 de 20 de Junho de 2002.

Em razão da sua potencial importância para a cooperação policial operacional, e tendo em conta que o Plano de Acção de Viena a considerou uma prioridade absoluta, a Comissão considera essencial que sejam debatidos no Conselho os meios adequados para dar execução ao referido artigo.

A necessidade de definir claramente as condições de intervenção dos serviços policiais de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro, resulta dos debates realizados para melhorar a cooperação entre as diferentes unidades de intervenção da polícia, e entre as unidades especializadas na protecção contra os riscos nucleares e biológicos, nucleares, químicos e contra as radiações. Futuras situações de crise poderão obrigar estes serviços de um Estado-Membro a intervir e, eventualmente, a recorrer a meios coercivos, no território de outro Estado-Membro.

Trata-se igualmente de uma necessidade na perspectiva de melhorar a cooperação transfronteiriça nas regiões dos Estados-Membros com fronteiras comuns (ver igualmente o capítulo sobre a cooperação Schengen). No âmbito destes debates, seria útil prever a adopção de um modelo comum de cooperação transfronteiriça, baseado na experiência positiva de alguns Estados-Membros, bem como em acordos bilaterais de cooperação policial existentes.

Neste contexto, deve ser mencionada uma convenção bilateral de cooperação policial que foi negociada recentemente entre a Áustria e a Alemanha, pois representa um progresso evidente em relação aos instrumentos existentes. Com efeito, entre as suas disposições, esta convenção prevê a possibilidade de subordinar os agentes policiais nacionais às autoridades do outro Estado-Membro, a fim de exercer alguns poderes coercivos no território deste último, para participar na protecção de pessoas e de bens no território do outro Estado-Membro, para transmitir e comparar os perfis de ADN, para simplificar e alargar a observação transfronteiriça e a perseguição e para permitir igualmente a observação tendo em vista proteger pessoas e bens. Na opinião da Comissão, trata-se de um exemplo promissor da evolução que deveria verificar-se na cooperação policial europeia.

2.2. A cooperação aduaneira

Tal como a cooperação policial, a cooperação aduaneira foi introduzida na parte intergovernamental do Tratado de Maastricht sobre a União Europeia em 1992. O seu artigo 29° institui uma cooperação mais estreita entre as forças policiais, as autoridades aduaneiras e as outras autoridades competentes dos Estados-Membros. Embora as conclusões de Tampere não mencionem expressamente a cooperação aduaneira, inúmeras questões são especificamente abrangidas pela competência aduaneira. As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros desempenham um papel fundamental na luta contra a grande criminalidade internacional. Podem citar-se como exemplos a luta contra o tráfico ilícito de drogas, de armas, de munições e de explosivos, a luta contra o roubo de bens culturais, a protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico (artigo 30° do Tratado CE), os resíduos perigosos e tóxicos, as matérias nucleares ou as matérias ou os equipamentos destinados ao fabrico de armas atómicas, biológicas e/ou químicas.

Ao contrário da cooperação policial, uma parte não negligenciável da cooperação aduaneira é abrangida pelo primeiro pilar, como o testemunha a inclusão do artigo 135° no Tratado que institui a Comunidade Europeia. Quando se analisa a cooperação aduaneira na União Europeia, importa ter em conta, portanto, as diferentes competências aduaneiras decorrentes dos diferentes pilares.

Objectivos mais concretos em matéria de cooperação aduaneira são estabelecidos no Plano de Acção de Viena. Trata-se da ratificação da Convenção relativa à assistência mútua e à cooperação entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros (Nápoles II) [58] e da Convenção sobre a utilização da informática no domínio aduaneiro (SIA) [59]. Embora se tenham registado progressos relativamente às duas convenções, alguns Estados-Membros ainda não concluíram o procedimento de ratificação.

[58] JO C 24 de 23 de Janeiro de 1998.

[59] JO C 316 de 27 de Novembro de 1995.

Entre os Estados-Membros que ratificaram as convenções (até ao momento, treze Estados-Membros ratificaram a convenção SIA e dez Estados-Membros ratificaram a convenção Nápoles II), nenhum Estado-Membro recorre actualmente às formas especiais de cooperação previstas por Nápoles II nem fornece informações à base de dados SIA no âmbito do terceiro pilar, apesar de os Estados que procederam à ratificação poderem aplicar provisoriamente tais convenções. Por conseguinte, é demasiado cedo para determinar se a sua aplicação melhora o auxílio mútuo e a cooperação entre os serviços repressivos dos Estados-Membros.

As alfândegas participam na luta contra os tráficos ilícitos de várias formas. Uma destas, consiste na partilha de informações e de dados. É neste domínio que a Convenção SIA e a base de dados do terceiro pilar facilitarão o intercâmbio e a divulgação das informações tendo em vista prevenir ou detectar infracções contra as legislações nacionais e os pedidos de intervenção. Com a ajuda dos Estados-Membros, a Comissão (OLAF) registou progressos a nível do desenvolvimento técnico da base de dados, que se tornou plenamente operacional em 24 de Março de 2003.

O terceiro pilar SIA será ainda alargado mediante a integração do ficheiro de identificação dos processos de inquérito aduaneiro (FIDE). Este fornecerá às autoridades aduaneiras informações preciosas sobre as pessoas singulares ou colectivas que praticaram infracções graves contra a legislação aduaneira ou que são objecto de uma investigação a seu respeito. O protocolo necessário à alteração da convenção SIA foi adoptado pelo Conselho em 8 de Maio de 2003 [60]. A Comissão (OLAF) atribuiu recursos para o desenvolvimento do FIDE e iniciou um estudo de viabilidade em 2003. O desenvolvimento técnico terá início em 2004, de modo que não demorará muito tempo até que este importante contributo para o SIA no âmbito do terceiro pilar esteja rapidamente operacional.

[60] JO C 139 de 13 de Junho de 2003.

A Convenção Nápoles II foi assinada em 18 de Dezembro de 1997. Tem por finalidade melhorar a eficácia da cooperação aduaneira e da repressão na União Europeia, prevenindo e detectando infracções às regulamentações aduaneiras nacionais, bem como perseguir e punir infracções às regulamentações aduaneiras comunitárias e nacionais. A convenção prevê formas especiais de cooperação, designadamente a perseguição, a vigilância transfronteiras, as entregas vigiadas, as investigações secretas e as equipas de investigação especial comuns. Estas medidas específicas foram consideradas indispensáveis após a realização do mercado único e a supressão dos controlos aduaneiros de rotina nas fronteiras internas da União Europeia.

Embora o texto da convenção mencione expressamente "administrações aduaneiras", o n° 7 do seu artigo 4° define-as como sendo as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, bem como outras autoridades incumbidas da aplicação das disposições da convenção. Esta última instaura, assim, uma cooperação entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei com os necessários poderes para reprimir as infracções aduaneiras definidas nos n°s 1 e 2 do artigo 4°.

A fim de favorecer a