DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança para as transações eletrónicas no mercado interno /* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança para as transações eletrónicas no mercado interno 1. Contexto político, questões processuais e consulta das partes interessadas Criar confiança no ambiente em linha é fundamental para o desenvolvimento económico. A falta de confiança leva os consumidores, as empresas e as administrações a hesitarem em realizar transações por via eletrónica e em adotar novos serviços. A iniciativa proposta - um quadro regulamentar - visa permitir que as transações eletrónicas entre empresas, cidadãos e administrações se façam de um modo seguro e sem descontinuidades, aumentando assim a eficácia dos serviços eletrónicos públicos e privados, dos negócios eletrónicos e do comércio eletrónico. Existem obstáculos aos serviços eletrónicos transnacionais que devem ser eliminados. Para que sejam facilitadores produtivos e não obstáculos, a identificação, a autenticação e as assinaturas eletrónicas, assim como os serviços de confiança conexos (eIAS, das iniciais inglesas), devem, por conseguinte, ser mutuamente reconhecidos e aceites em todos os Estados-Membros da UE. Não existe um quadro geral transnacional e transetorial na UE para os serviços eIAS. A nível da UE, existe um quadro legal apenas para as assinaturas eletrónicas mas não para a identificação e a autenticação eletrónicas nem para os serviços de confiança conexos. Na Agenda Digital para a Europa, a Comissão anunciou que iria propor medidas de caráter jurídico para aprofundar a regulamentação das assinaturas eletrónicas e garantir o reconhecimento mútuo da identificação eletrónica (eID) e da autenticação eletrónica, de modo a eliminar a fragmentação e a falta de interoperabilidade, reforçar a cidadania digital e prevenir a cibercriminalidade. Para efetuar a presente avaliação de impacto, a Comissão colheu as reações dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu e das partes interessadas ao longo de debates, workshops e conferências. Foram lançados estudos sobre os eIAS e analisada a literatura sobre a matéria. Em 2011, foi lançada uma consulta pública para recolher opiniões sobre o modo como a identificação, a autenticação e as assinaturas eletrónicas podem contribuir para o mercado único. A consulta foi complementada por um inquérito especialmente dirigido às PME para colher os seus pontos de vista e conhecer as suas necessidades. 2. Definição do problema Os utilizadores podem deparar-se com dificuldades quando procuram utilizar a nível transfronteiras os serviços eIAS. Os principais obstáculos à segurança e à ininterruptibilidade dos eIAS a nível transfronteiras são: 1 — a fragmentação do mercado: os prestadores de serviços estão sujeitos a diferentes regras consoante os Estados-Membros em que exercem a atividade. No que respeita às assinaturas eletrónicas, a harmonização imposta pela Diretiva 1999/93/CE relativa às assinaturas eletrónicas é imperfeita. Foram identificados quatro problemas: a aplicação divergente a nível nacional devido às diferentes interpretações da diretiva pelos Estados-Membros, a invocação de facto de uma derrogação para as aplicações do setor público, normas obsoletas e obrigações de supervisão pouco claras, que criam problemas de interoperabilidade entre os países, uma paisagem segmentada na UE e distorções no mercado interno. No que respeita à identificação eletrónica, as diferentes soluções tecnológicas para a identificação pessoal em cada Estado-Membro, a falta de segurança jurídica no que respeita à utilização transfronteiras dos sistemas de eID e a falta de responsabilidade clara pela exatidão dos dados de identidade são tudo fatores que criam problemas de interoperabilidade. No que respeita aos serviços de confiança conexos, a inexistência de um quadro legal da UE implica a adoção de legislação nacional para alguns desses serviços nalguns Estados-Membros e custos elevados para os prestadores que pretendem oferecer os seus serviços em vários Estados-Membros. Ambas as situações criam obstáculos ao mercado interno e fragmentação. 2 — falta de confiança: a falta de confiança nos sistemas eletrónicos, nas ferramentas disponíveis e no quadro legal podem criar a impressão de que existe menos proteção legal do que na interação física. No que respeita às assinaturas eletrónicas, as exigências nacionais em matéria de supervisão são qualitativamente diferentes de um Estado-Membro para outro, tornando difícil para as partes que utilizam uma assinatura eletrónica avaliar de que modo um prestador de serviços é fiscalizado. No que respeita à identificação eletrónica e aos serviços de confiança conexos, a heterogeneidade das legislações nacionais torna difícil para os utilizadores sentirem-se seguros quando interagem em linha em cenários transfronteiras. As principais causas destes problemas são: A: O âmbito limitado do atual quadro legal Os serviços eIAS são requisitos prévios para uma vasta gama de interações eletrónicas, como as operações bancárias em linha, a administração pública em linha ou os serviços de saúde em linha. A nível da UE, existe um quadro regulamentar limitado e imperfeito centrado essencialmente nas assinaturas eletrónicas. Não existe um quadro específico para o reconhecimento e a aceitação mútuos da identificação eletrónica nem para os serviços de confiança conexos, como o carimbo da hora ou os selos eletrónicos. B: A falta de coordenação entre o desenvolvimento das assinaturas eletrónicas e da identificação eletrónica As infraestruturas nacionais dos eIAS foram desenvolvidas isoladamente, sem qualquer coordenação a nível da UE. A falta de interoperabilidade transfronteiras das soluções técnicas resultante dessa situação cria obstáculos às transações eletrónicas. A falta de reconhecimento e de aceitação mútuos é uma das razões pelas quais tanto os utilizadores como os prestadores de serviços eletrónicos reagem com ceticismo à implantação dos eIAS. C: A falta de transparência das garantias de segurança Uma segurança forte e harmonizada é essencial para a criação de soluções fiáveis. Trata-se de um fator particularmente importante para o acesso a serviços que lidam com dados pessoais sensíveis, como os serviços de saúde em linha. A Diretiva 1999/93/CE reconheceu que apenas pode ser conferida segurança jurídica às assinaturas eletrónicas garantidamente seguras e que estejam, portanto, suficientemente protegidas contra falsificações ou fraudes (assinaturas eletrónicas avançadas e qualificadas). Para os utilizadores, a inexistência de sistemas de eID seguros representa um importante obstáculo. A consequência da inexistência de um quadro legal harmonizado para a identificação eletrónica é que a segurança e a fiabilidade das identificações eletrónicas oficiais não podem ser objetivamente determinadas para lá das fronteiras nacionais. Esta situação cria obstáculos entre os países, uma consequente falta de confiança e um mercado fragmentado. Outra preocupação é a usurpação de identidades. A existência de sistemas de eID seguros pode contribuir para reduzir esse risco. Em contrapartida, sistemas de eID que não ofereçam segurança facilitam a vida aos criminosos, permitindo-lhes servir-se de identificações eletrónicas falsificadas ou vulneráveis. D: A falta de sensibilização/de adesão dos utilizadores A complexidade das tecnologias utilizadas para as transações eletrónicas e o papel fundamental desempenhado pelos terceiros de confiança criam um ambiente no qual é difícil avaliar a confiança. Em particular, os utilizadores finais, que, de um modo geral, não possuem conhecimentos especializados suficientes, devem poder confiar em regras que estabelecem claramente os direitos e responsabilidades de todas as partes envolvidas (prestadores de serviços de confiança, utilizadores finais e entidades administradoras). 3. Cenário de base O cenário de base da iniciativa é a ausência de qualquer nova intervenção regulamentar. Num cenário desses, prevê-se que a situação atual evolua da seguinte maneira: Os problemas da fragmentação e da interoperabilidade não serão resolvidos. Provavelmente, os Estados-Membros continuarão a aplicar e a fazer cumprir a Diretiva 1999/93/CE. A segurança jurídica não será garantida: os problemas criados pela ausência de reconhecimento mútuo das assinaturas eletrónicas e de um quadro legal que regulamente o reconhecimento e a aceitação mútuos dos sistemas de identificação eletrónica e dos serviços de confiança conexos dificultarão o reconhecimento legal de uma série de interações transfronteiras. As necessidades dos utilizadores não serão inteiramente satisfeitas: O quadro atual não permite tirar pleno partido das possibilidades oferecidas pela evolução tecnológica. O efeito de alavanca das grandes iniciativas europeias não será plenamente explorado: Certas políticas europeias consignadas, por exemplo, nas diretivas «Serviços», «Contratos públicos» ou «IVA (faturas eletrónicas)», ou os projetos‑piloto de grande escala do Programa de Apoio à Política das TIC[1], que visam eliminar os problemas de interoperabilidade e de reconhecimento transfronteiras em certos tipos de interações eletrónicas, apenas poderão funcionar ao nível experimental devido à falta de um quadro legislativo transetorial. 4. Objetivos políticos Definiram-se quatro objetivos gerais: garantir o desenvolvimento de um mercado único digital; promover o desenvolvimento de serviços públicos transfronteiras essenciais; estimular e reforçar a concorrência no mercado único; aumentar a facilidade de utilização (para cidadãos e empresas). Estes objetivos são consonantes com políticas estratégicas da UE como a estratégia UE 2020, a Agenda Digital para a Europa, o Ato do Mercado Único e o Roteiro para a Estabilidade e o Crescimento. Foram definidos objetivos específicos para exprimir os resultados desejados da execução do objetivo operacional («como») no que respeita ao mercado dos eIAS («o quê»). Para cada objetivo específico, foi definido um conjunto de objetivos operacionais. 5. Opções políticas Para resolver os problemas e cumprir os objetivos acima expostos, foram avaliadas três categorias de opções: (1) âmbito do quadro previsto, (2) instrumento legal e (3) nível de supervisão: · Na primeira categoria, «Âmbito do quadro», foram examinadas quatro opções: Opção 0: Revogação da Diretiva 1999/93/CE e ausência de intervenção regulamentar no que respeita à identificação eletrónica ou aos serviços de confiança conexos. Esta opção implica a cessação de todas as atividades da UE no domínio das assinaturas eletrónicas. A Diretiva 1999/93/CE seria revogada e não seriam propostas quaisquer medidas legislativas para o reconhecimento mútuo da identificação eletrónica. · Opção 1: Manutenção da situação atual (cenário de base) A Diretiva 1999/93/CE continuaria a vigorar na sua forma atual. Não seria proposta qualquer legislação relativa à identificação eletrónica. · Opção 2 : Reforço da segurança jurídica, melhor coordenação da supervisão nacional e garantia do reconhecimento e da aceitação mútuos da identificação eletrónica O âmbito da Diretiva 1999/93/CE seria alargado, passando a prever disposições relativas ao reconhecimento e à aceitação transfronteiras dos sistemas de eID notificados[2]. As disposições da diretiva relacionadas com as assinaturas eletrónicas seriam revistas para corrigir as suas atuais debilidades e harmonizar, assim, melhor os modelos de supervisão nacionais. · Opção 3 : Extensão a certos serviços de confiança conexos Esta opção constitui um prolongamento da opção 2, já que inclui no âmbito da proposta os serviços de confiança conexos e as credenciais. Os serviços conexos essenciais a incluir na legislação seriam: o carimbo da hora, os selos eletrónicos, a preservação das informações a longo prazo, a entrega certificada de documentos eletrónicos, a admissibilidade dos documentos eletrónicos e a autenticação de sítios Web. · Na segunda categoria, que diz respeito ao «instrumento legal», consideraram-se quatro opções: Um único instrumento legislativo geral (opção A) ou dois instrumentos distintos (opção B) A legislação poderia consistir numa única medida geral que contemplasse a identificação, a autenticação e as assinaturas eletrónicas ou em dois instrumentos, nomeadamente uma decisão da Comissão relativa à identificação eletrónica e uma revisão da Diretiva relativa às assinaturas eletrónicas. Uma diretiva (opção C) ou um regulamento (opção D): A legislação poderia assumir a forma de uma diretiva ou de um regulamento. · Na terceira categoria, «supervisão», foram consideradas duas opções: Opção i): Manutenção dos sistemas de supervisão nacionais Os atuais sistemas de supervisão nacionais manter-se-iam, mas com uma maior harmonização, através da imposição de requisitos comuns essenciais. Opção ii): Estabelecimento de um sistema de supervisão à escala da UE Seria instituído um sistema de supervisão à escala da UE para reduzir ou eliminar as diferenças entre as disposições nacionais nessa matéria. Poderia assumir uma de duas formas: Subopção a: substituição dos sistemas nacionais de supervisão existentes por um único sistema e uma única entidade de supervisão à escala da UE. Subopção b: estabelecimento de um sistema e de uma entidade de supervisão à escala da UE, mantendo em paralelo os sistemas de supervisão nacionais (cada Estado-Membro poderia escolher o seu próprio sistema ou o sistema europeu). 6. Comparação das opções políticas e do seu impacto As diversas opções políticas foram avaliadas e comparadas relativamente ao cenário de base (opção 1) em termos de eficácia, eficiência e coerência. 6.1. Âmbito de aplicação do quadro A opção 0 não contribuiria para atingir os objetivos descritos no relatório da Avaliação de Impacto. Não aumentaria a disponibilidade nem a aceitação dos serviços eIAS a nível transfronteiras e transetorial, não garantiria um nível ótimo de governação, não estimularia a evolução do mercado, não contribuiria para reforçar a competitividade dos setores europeus da indústria e dos serviços nem garantiria que todos os utilizadores finais pudessem beneficiar das vantagens dos serviços eIAS. Pelo contrário, dificultaria os progressos tecnológicos no mercado dos eIAS, interromperia o processo atual de preparação da implantação de serviços eletrónicos transfronteiras e contribuiria para perpetuar um mercado da UE fragmentado e uma situação contrastada em matéria de serviços de confiança. A opção 1 não permitiria atingir os objetivos. As atuais ambiguidades persistiriam e os níveis de confiança no respeitante à supervisão continuariam desiguais. No plano regulamentar, a incerteza manter-se-ia e a paisagem continuaria a evoluir de modo fragmentado na UE, criando condições de concorrência falseadas no mercado interno e aumentando a probabilidade de abordagens divergentes a nível nacional. A opção 2 aumentaria a segurança jurídica, melhoraria a supervisão e garantiria o reconhecimento e a aceitação mútuos da identificação eletrónica, além de contribuir significativamente para a consecução de cada um dos objetivos descritos no relatório da Avaliação de Impacto, produzindo resultados positivos a nível económico, social e ambiental. Os serviços eIAS tornar-se-iam mais atraentes, o que aumentaria o retorno sobre os investimentos na infraestrutura e nos próprios serviços eIAS. Além disso, os eIAS ficariam disponíveis para todos os setores e todos os tipos de empresas, ao mesmo tempo que se eliminariam os obstáculos a nível transfronteiras. Abrir-se-iam novos mercados e a possibilidade de novos investimentos, o que estimularia a inovação. A atual fragmentação do mercado seria reduzida, dado que a possibilidade de referências a normas técnicas melhoraria a interoperabilidade transfronteiras. O reconhecimento e a aceitação mútuos da identificação eletrónica desmantelariam também, por sua vez, o obstáculo que a sua inexistência representa para o mercado único. Por último, é provável que a homogeneidade da supervisão que resultaria de requisitos essenciais comuns aumentasse a confiança, facilitasse a deteção de fraudes e contribuísse para impedir a usurpação de identidades. A opção 3 tornaria os serviços eIAS ainda mais atraentes, aumentando assim o seu impacto positivo, ao tornar o quadro extensível a certos serviços de confiança conexos essenciais. A opção 3 é considerada mais apropriada do que as opções 0, 1 ou 2, dado ser a que maiores probabilidades apresenta de ter um impacto significativo a nível da segurança e da simplificação das transações eletrónicas. 6.2. Instrumento jurídico Consignar um quadro geral num único instrumento será uma garantia de que a legislação que regula os vários aspetos dos eIAS será coerente. Dois instrumentos distintos poderão introduzir divergências nas disposições legais adotadas para as assinaturas eletrónicas e a identificação eletrónica — e, mais importante, na abordagem das iniciativas. A adoção de uma diretiva não ajudaria a resolver os atuais problemas de interoperabilidade das assinaturas eletrónicas decorrentes das divergências na transposição da Diretiva 1999/93/CE. Um regulamento garante a aplicabilidade imediata sem interpretações e, assim sendo, uma maior harmonização, pelo que é mais adequado para atingir os objetivos da legislação proposta. Um único regulamento parece ser a maneira mais eficaz de atingir os objetivos. 6.3. Nível de supervisão Nos termos da opção i), a nova legislação manteria os atuais sistemas de supervisão em vigor a nível nacional e imporia requisitos essenciais comuns aos prestadores de serviços. Uma abordagem harmonizada a nível da UE quer para as assinaturas eletrónicas quer para os serviços de confiança conexos aumentaria a eficácia da supervisão, reforçaria a segurança jurídica e aumentaria a confiança e a segurança das transações eletrónicas. A opção ii) garantiria uma supervisão homogénea, eficiente e de alta qualidade em toda a UE. A subopção b tem a vantagem de assegurar maior flexibilidade do que a subopção a, que prevê uma entidade supervisora única a nível da UE: poderia ser vantajoso para os Estados-Membros onde poucos ou nenhuns prestadores de serviços de confiança se encontram estabelecidos transferirem os deveres de supervisão para uma entidade supervisora europeia. Outros Estados-Membros poderiam, se assim o entendessem, manter o seu sistema de supervisão próprio. No entanto, um modelo centralizado de supervisão europeia suscita problemas de subsidiariedade. O respeito do princípio da subsidiariedade sugere que a opção i) é a mais adequada. 7. Justificação da ação da UE, valor acrescentado da UE e subsidiariedade Tal como para a Diretiva 1999/93/CE, a base legal da proposta legislativa é o artigo 114.º do TFUE relativo ao mercado interno, porque pretende eliminar os obstáculos existentes ao funcionamento deste mercado promovendo o reconhecimento e a aceitação mútuos a nível transnacional da identificação, da autenticação e das assinaturas eletrónicas, assim como dos serviços de confiança conexos, quando necessário para as transações eletrónicas. Devido à natureza não territorial inerente aos serviços eIAS, a ação a nível da UE é adequada e proporcionada para a concretização do mercado único digital. Não é possível esperar que as medidas regulamentares tomadas a nível dos Estados-Membros individualmente atinjam o mesmo resultado. A intervenção da UE é, pois, necessária, apropriada e justificada. 8. Acompanhamento e avaliação A Comissão acompanhará a aplicação da legislação através do diálogo contínuo com as partes interessadas e a recolha de dados estatísticos e apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o impacto da nova legislação quatro anos após a sua entrada em vigor. [1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about. [2] «Sistema de eID notificado»: um sistema de eID notificado por um Estado-Membro à Comissão para que seja reconhecido e aceite noutros Estados-Membros. O conceito de sistema de eID notificado não se limita aos sistemas do setor público: os Estados-Membros poderão também notificar as identificações eletrónicas emitidas pelo setor privado e cuja utilização autorizam nos seus próprios serviços públicos. Esta abordagem é necessária, dado que nem todas as autoridades dos Estados-Membros emitem eID. A abordagem transetorial da legislação permitiria ao setor privado integrar a utilização das identificações eletrónicas notificadas nos serviços eletrónicos que exigem uma identificação eletrónica segura.