RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU

NONO RELATÓRIO PERSPETIVA GLOBAL DAS ACÇÕES EM MATÉRIA DE DEFESA COMERCIAL INTENTADAS POR PAÍSES TERCEIROS CONTRA A UNIÃO EUROPEIA (ESTATÍSTICAS ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 2011; COMENTÁRIOS SOBRE OS PROCESSOS E TEXTO ACTUALIZADOS ATÉ MARÇO DE 2012)

1. Introdução

Desde o início da crise global, no final de 2008, a utilização de instrumentos de defesa comercial contra a UE tem sido bastante intensa. Receou‑se que, em muitos dos novos inquéritos, as normas pertinentes não fossem aplicadas adequadamente e que os instrumentos fossem utilizados de forma abusiva, a fim de proteger as indústrias nacionais e escudá‑las da concorrência externa.

A situação em 2011 registou apenas uma ligeira melhoria, pelo que, como se mostra em seguida, se assistiu a uma estabilização da utilização dos instrumentos de defesa comercial contra a UE. O número de novos inquéritos continua a ser, porém, bastante elevado, tendo aumentado a complexidade dos processos. Em alguns casos, apesar de abundantes e vigorosas intervenções, não se conseguiu alcançar uma solução ao nível técnico para questões importantes, não tendo sido possível evitar os procedimentos de resolução de litígios no âmbito da OMC. Tal gerou um nível de atividade elevado no ano em curso.

O presente relatório descreve as tendências gerais, os problemas identificados e os resultados alcançados em 2011. Em anexo, apresenta também uma análise pormenorizada das tendências e dos casos específicos relativos aos utilizadores mais importantes do instrumento.

2. Tendências gerais

No final de 2011, existiam 146 medidas em vigor, o que representa um aumento de 23 medidas em relação ao ano precedente. Trata‑se do valor mais elevado desde 2008. A partir de então, o número de medidas registou uma tendência decrescente.

Grande parte dessas medidas diz respeito a anti‑dumping (94 em 2011, em comparação com 89, em 2010), mas a proporção de medidas de salvaguarda é cada vez maior (46 em comparação com 30). É esta a principal razão do elevado número de medidas, no ano em curso. As medidas de compensação representam apenas uma pequena percentagem.

Os EUA continuam a ser o país com o número mais elevado de medidas em vigor (23), seguidos da China e da Índia (cada uma com 15), da Turquia (13) e do Brasil (12). É de notar também que a Indonésia registou uma evolução notável, com um aumento de duas para oito medidas, todas elas de salvaguarda.

No total, foram instituídas 36 medidas novas em 2011. Trata‑se de um número muito superior às 15 medidas instituídas em 2010. Apesar de o número de medidas anti‑dumping instituídas não ter sido insignificante (13 em 2011 em comparação com as anteriores 8), a evolução em termos de medidas de salvaguarda foi notável. Com efeito, em 2011, foram instituídas nada menos de 22 medidas de salvaguarda. Este número é contrabalançado, contudo, pelo facto de oito dessas medidas terem consistido apenas na extensão das medidas russas ao território da Bielorrússia e do Cazaquistão, na sequência da União Aduaneira recentemente constituída por estes países. Além disso, inclui igualmente seis medidas que foram instituídas pela Indonésia, mas que dizem respeito a produtos que não são praticamente exportados pela UE. O impacto desta expansão das medidas de salvaguarda é, assim, relativamente limitado para as empresas da UE.

O número de novos inquéritos é o melhor indicador da atividade dos países terceiros em termos de IDC. Com efeito, embora nem todos os inquéritos resultem em medidas – e não estejam assim incluídos nas estatísticas supra – cada novo processo afeta normalmente os fluxos comerciais durante o período de inquérito e exige esforços consideráveis por parte dos exportadores, a fim de defenderem os seus interesses. A este respeito, o número de novos inquéritos aumentou significativamente desde o final de 2008, isto é, desde o início da crise global, e permaneceu importante desde então. No ano em curso, foram iniciados 33 novos inquéritos, em comparação com os 40 iniciados em 2010. É de notar, no entanto, que este número inclui uma série de inquéritos que se limitam à eventual extensão das medidas russas ao território da nova União Aduaneira, bem como dois inquéritos que abrangem o território da União Aduaneira, mas que foram contabilizados como inquéritos separados para cada país.

Grande parte destes novos inquéritos diz respeito a salvaguardas (20), sendo os restantes exclusivamente inquéritos anti‑dumping. Alguns destes novos inquéritos poderiam eventualmente afetar fluxos comerciais significativos, pelo que requerem um acompanhamento cuidadoso, bem como numerosas intervenções a vários níveis. Outros casos, de menor interesse económico, são igualmente muito importantes, atendendo à natureza sistémica dos problemas identificados, pelo que requerem igualmente uma vigilância específica.

3. Problemas actuais

Nos últimos anos, a Comissão intensificou as suas intervenções, a fim de resolver os problemas identificados em casos individuais. Estas questões são também tratadas a nível bilateral, no âmbito de reuniões ad hoc ou de reuniões regulares com as autoridades de países terceiros. Estas reuniões têm tido um certo êxito, na medida em que se assistiu a alguma melhoria das práticas de certos países terceiros. Em alguns países, por exemplo, a divulgação dos resultados das investigações é agora mais transparente, já que estes facultam uma indexação de dados confidenciais, em vez de não divulgarem quaisquer valores. Trata‑se de uma evolução positiva.

Infelizmente, os problemas identificados no passado ainda subsistem, não obstante o facto de terem sido abordados inúmeras vezes a vários níveis. Por conseguinte, a Comissão prosseguiu a sua ação, no sentido desenvolver todos os esforços necessários e possíveis, incluindo o recurso à resolução de litígios no âmbito da OMC, a fim de garantir que as normas da OMC de base sejam estritamente aplicadas e que os instrumentos de defesa comercial não sejam utilizados de forma abusiva.

Os principais problemas subsistentes são os seguintes:

3.1. Utilização inadequada dos instrumentos

Há alguns anos que existem indicações evidentes de que foram iniciados processos IDC em reação a medidas instituídas pela UE, e não com base em motivos justificados, apoiados num pedido devidamente documentado apresentado pela indústria nacional em causa.

Tal como mencionado no relatório anual do ano passado, a UE tem‑se confrontado com um inquérito antissubvenções e com um outro inquérito baseado na ameaça de prejuízo, pouco depois de ter utilizado o mesmo instrumento/os mesmos critérios contra o país que iniciou os dois inquéritos mencionados. Foram também iniciados processos contra a UE relativos a produtos similares aos que foram anteriormente objeto de inquérito por parte da UE. Em todos estes casos, é muito difícil considerar que se tratou de uma mera coincidência.

Esta tendência manteve‑se, infelizmente, em 2011. Com efeito, os inquéritos acima mencionados traduziram‑se na instituição de direitos definitivos, apesar de algumas insuficiências evidentes, tendo um outro inquérito «correspondente» sido iniciado em 2011. Não se trata de casos isolados, uma vez que outros membros da OMC têm sido confrontados com os mesmos problemas. Registaram‑se recentemente ameaças de novas ações semelhantes.

Uma tal utilização do instrumento é inadequada e inaceitável. A Comissão abordou esta questão, tanto a nível político como a nível técnico (incluindo nos fóruns OMC) e não hesitará em recorrer ao mecanismo de resolução de litígios da OMC, sempre que os processos revelarem falta de substância. De facto, estes casos obedecem a um padrão frequentemente muito semelhante, nomeadamente, debilidade das normas de início dos processos (muitas vezes acompanhada de falta de transparência causada pela utilização indevida das regras de confidencialidade) e ausência de elementos de prova de prejuízo.

3.2. Falta de transparência

A transparência é um dos fatores‑chave nos inquéritos de defesa comercial. As medidas de defesa comercial só são aceitáveis se forem utilizadas no respeito das limitações estritas das regras da OMC. A transparência e as divulgações pertinentes são essenciais para este processo, na medida em que se trata do único modo de assegurar que as partes são tratadas equitativamente e podem defender os seus interesses de forma adequada.

Apesar de existirem regras específicas relativas à divulgação dos resultados de um inquérito, que permitem proteger simultaneamente a natureza confidencial dos dados apresentados pelas partes colaborantes no inquérito, nomeadamente a obrigação de apresentar um resumo não confidencial pertinente, algumas autoridades responsáveis por inquéritos continuam simplesmente a omitir dados cruciais.

Acresce que algumas autoridades responsáveis por inquéritos não divulgam dados pormenorizados suficientes aos exportadores que participam em processos anti‑dumping, pelo que é praticamente impossível que estes se inteirem com exatidão da forma como a margem de dumping foi calculada.

Ao deparar‑se com estes problemas, a Comissão intervém em casos individuais e, sempre que os processos assim o justifiquem e não houver uma melhor solução, recorre igualmente ao mecanismo de resolução de litígios da OMC. A Comissão aproveita também as reuniões técnicas bilaterais com alguns países para debater estes problemas.

3.3. Utilização abusiva das salvaguardas

As estatísticas supra mostram que as salvaguardas continuam a ser utilizadas muito frequentemente e por alguns países em particular. Embora este instrumento esteja, evidentemente, à disposição de todos os países, a sua aplicação deverá manter‑se excecional, uma vez que afeta o aumento das importações provenientes de todos os países de origem, sem que para tal seja necessário existir qualquer elemento desleal (como o dumping ou as subvenções). A jurisprudência da OMC estabeleceu igualmente critérios muito rigorosos para a sua aplicação.

Infelizmente, alguns países continuam a fazer uma utilização excessiva do instrumento, não obstante o facto de os problemas consistirem muito frequentemente em importações a preços muito baixos provenientes de países muito específicos. Nestes casos, a Comissão preconiza sempre a utilização de um instrumento específico para o país, a fim de evitar danos colaterais, atendendo à natureza erga omnes do instrumento.

Afigura‑se ainda que, em diversos casos, os inquéritos foram iniciados com base em argumentos fracos. Quando assim é, mesmo que estes sejam encerrados sem que sejam instituídas medidas, os inquéritos afetam negativamente as trocas comerciais, devido à incerteza quanto ao seu desfecho. Obviamente, o facto de não serem instituídas medidas é, em última análise, uma evolução positiva, mas considera‑se que um país terceiro deverá ser muito mais cuidadoso ao decidir iniciar um inquérito, a fim de evitar essas consequências negativas.

Por último, em 2011, algumas medidas foram novamente prorrogadas para além do seu período de aplicação inicial de três anos, apesar do facto de a indústria ter recuperado ou de a situação não ter sofrido alterações, muito provavelmente porque as medidas inicialmente adotadas não foram adequadas. Tal parece ter sido, quase sistematicamente, o caso das medidas prorrogadas pelo mesmo país, e com base em lacunas processuais evidentes.

4. Principais resultados

No âmbito dos processos iniciados por países terceiros, o papel da Comissão consiste em acompanhar os inquéritos, mas, também, em prestar aconselhamento e assistência aos exportadores europeus em causa.

Ao longo dos anos, as intervenções sistemáticas da Comissão em inquéritos iniciados por países terceiros tiveram um impacto geral positivo, já que se assistiu à melhoria da qualidade dos inquéritos realizados por alguns países. A Comissão é uma entidade responsável pela realização de inquéritos que goza de grande respeitabilidade a nível mundial e as suas intervenções são sempre bem recebidas e cuidadosamente consideradas. Tal deve‑se principalmente ao facto de a Comissão aplicar normas muito rigorosas no âmbito dos seus próprios inquéritos.

Como já referido, persistem contudo algumas questões importantes, não tendo sido possível resolver todos os problemas. Num certo número de casos individuais, a Comissão pôde, no entanto, evitar medidas ou diminuir o seu impacto negativo. Foi também possível resolver algumas questões sistémicas importantes, o que se repercutirá em diversas medidas anteriores e futuras.

Apesar de não ter sido possível obter resultados positivos em todos os casos, a Comissão prestou assistência a muitas indústrias, a muitos exportadores e administrações de Estados‑Membros, tendo recebido informações de retorno muito positivas, mostrando que o apoio por ela prestado foi grandemente apreciado pelos diversos intervenientes.

A lista que se segue inclui alguns dos resultados positivos individuais alcançados durante o ano de 2011.

EUA e zeragem – um passo importante

Em 6 de fevereiro de 2012, os EUA e a UE chegaram a um entendimento (roteiro) para resolver os litígios relativos a zeragem. Os EUA já tinham abolido a zeragem nos novos inquéritos em 2007 e o roteiro veio agora alargar essa abolição da zeragem aos reexames.

Tal verifica‑se após vários anos de litígio jurídico, das decisões da OMC em favor da UE em dois processos distintos e do não cumprimento dessas decisões por parte dos EUA.

Recorde‑se que a zeragem é uma prática segundo a qual as transações que não são objeto de dumping não são tidas em conta no cálculo da margem de dumping, o que dá com frequência origem a direitos artificialmente inflacionados. Em resultado dos nossos esforços, os EUA revogaram alguma da legislação anti‑dumping e reexaminaram as atuais taxas de direito anti‑dumping sem recorrerem a zeragem, para todos os exportadores da UE sujeitos a medidas. Será necessário finalizar ainda alguns reexames das atuais taxas do direito até ao início de junho, altura em que gozaremos de condições equitativas relativamente aos EUA, no que respeita a este aspeto do cálculo de dumping. No entanto, a Comissão terá de acompanhar atentamente a aplicação da nova metodologia, por parte dos EUA, a fim de garantir que a zeragem é sistematicamente eliminada dos cálculos de dumping em todos os reexames futuros.

Em anexo, incluem‑se informações mais pormenorizadas.

Rússia‑Bielorrússia‑Cazaquistão – não extensão de medidas

Na nova União Aduaneira, as medidas instituídas por cada um dos países são alargadas ao território da União Aduaneira se, na sequência de um inquérito de reexame, se apurar que a produção nacional representou mais de 25 % da produção em toda a União Aduaneira, em média, durante os últimos três anos. Neste contexto, a análise do processo relativo à malha de fibra de vidro revelou que a Bielorrússia tinha proposto o alargamento das medidas nacionais, embora, na realidade, a produção nacional tivesse sido superior a 25 % apenas no último ano abrangido pelo reexame. A Comissão chamou a atenção das autoridades bielorrussas para o facto de o limiar não ter sido atingido em termos da média dos últimos três anos, motivo pelo qual se decidiu não tornar essas medidas extensíveis a toda a União Aduaneira.

Não instituição de medidas de salvaguarda na Ucrânia

Nos últimos anos, a Ucrânia deu início a um número relativamente elevado de inquéritos de salvaguarda: dois em 2009, três em 2010 e quatro em 2011. A Comissão participou ativamente nesses inquéritos, em especial nos casos em que a adoção de medidas era suscetível de afetar fluxos comerciais significativos da UE, a fim de chamar a atenção para insuficiências nos processos e assegurar o melhor desfecho para os exportadores da UE. As intervenções da Comissão foram bem‑sucedidas em 2011. Dois inquéritos foram encerrados sem instituição de medidas: o processo relativo aos frigoríficos (exportações anuais no valor de cerca de 45 milhões de euros) e o processo relativo aos produtos petrolíferos (cerca de 750 milhões de euros por ano).

Embora se trate de uma evolução positiva, o facto de se iniciarem frequentemente inquéritos de salvaguarda continua a ser um problema, tal como mencionado na secção anterior.

Israel – medidas evitadas

Nos últimos anos, Israel tornou‑se um utilizador relativamente importante do instrumento anti‑dumping contra a UE (sete inquéritos iniciados desde 2009). Foram várias as incoerências detetadas relativamente à OMC, incluindo algumas muito importantes e de base. Tendo em conta o caráter sistémico dos problemas identificados, a Comissão interveio em todos estes casos, tendo sido encerrados dois inquéritos, em 2011, sem instituição de medidas. Em relação a um desses inquéritos, as autoridades responsáveis pelo inquérito propuseram até a instituição de medidas definitivas. No entanto, o acompanhamento rigoroso continua a ser necessário, porque existem ainda investigações em curso e, infelizmente, subsistem todavia os mesmos problemas.

Jordânia – encerramento antecipado de medidas

Em 2008, a Jordânia deu início a um inquérito de salvaguarda contra as importações de ladrilhos. Este foi o terceiro inquérito num período de seis anos. Apesar de ter sido possível evitar a instituição de medidas nos dois casos anteriores, no processo em questão, a Jordânia instituiu direitos definitivos, em setembro de 2010, por um período de dois anos. A Comissão interveio ativamente, atendendo ao historial do processo e às insuficiências identificadas. Infelizmente, as medidas não puderam ser evitadas, mas a Jordânia decidiu, em dezembro de 2011, pôr termo às medidas um ano antes do seu período normal de aplicação.

5. Conclusão

A atividade de acompanhamento e as intervenções da Comissão, em 2011, revelaram‑se mais uma vez necessárias, a fim de limitar a utilização abusiva dos instrumentos e as práticas protecionistas.

A atividade IDC estabilizou, em comparação com o período de 2008‑2010, mas o envolvimento da Comissão continuou, no entanto, a ser importante, atendendo aos interesses económicos em causa e à complexidade crescente dos inquéritos.

As intervenções da Comissão merecem geralmente uma cuidadosa consideração por parte dos países terceiros. A Comissão é uma autoridade responsável pela realização de inquéritos internacionalmente reconhecida, não só devido aos seus conhecimentos especializados, mas, também, devido ao facto de aplicar normas rigorosas no âmbito dos seus próprios processos.

No presente ano, foram alcançados diversos resultados positivos. Em alguns casos, foi possível evitar a instituição de medidas ou reduzir o seu impacto negativo. Conseguiu‑se ainda resolver algumas questões sistémicas importantes, o que irá beneficiar os exportadores da UE. Tal foi possível graças a um acompanhamento intensivo e aos contactos bilaterais com países terceiros. O apoio dos procedimentos do painel da OMC constituiu igualmente um apoio.

Estes resultados são também, frequentemente, fruto da boa cooperação com os Estados‑Membros da UE, as associações europeias de produtores e as empresas em causa. As ações conjuntas coordenadas aumentam consideravelmente as probabilidades de êxito.

Infelizmente, subsistem ainda problemas importantes. Serão necessárias novas intervenções, ainda mais intensivas, para os solucionar, incluindo, se necessário, a nível da OMC.

A Comissão continuará também a intensificar o intercâmbio com outras autoridades responsáveis pela realização de inquéritos, com vista a melhorar as normas, a transparência e a previsibilidade da utilização das medidas de defesa comercial. Com efeito, trata‑se de um aspeto crucial para antecipar e evitar problemas, em vez de procurar resolvê‑los nos inquéritos em curso, o que frequentemente se revela muito difícil.