1.Introdução

A invasão não provocada da Ucrânia pela Rússia desestabilizou mais ainda os já frágeis mercados agrícolas. A pandemia de COVID-19 e as alterações climáticas colocam sob pressão a agricultura mundial. O relatório mais recente do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC) mostra como se estão já a tornar reais as ameaças à segurança alimentar e à nutrição decorrentes de secas, de inundações e de vagas de calor, bem como da subida do nível do mar, ameaças que se agravarão devido ao aquecimento global e que afetam especialmente as regiões vulneráveis.

Já antes da invasão, assistia-se nos mercados dos produtos de base a um aumento súbito e significativo dos preços, que os mercados agrícolas sentiram ao nível dos custos da energia e dos adubos e que se repercutiu num aumento dos preços agrícolas. Os preços dos produtos alimentares na UE aumentaram 5,6 % em comparação com fevereiro passado.

Neste momento, o abastecimento alimentar na UE não está em risco. A UE é amplamente autossuficiente em produtos agrícolas essenciais — é um dos principais exportadores de trigo e cevada e tem capacidade para cobrir em grande medida o seu consumo de outras culturas de base, como o milho ou o açúcar. É também amplamente autossuficiente em produtos animais, incluindo os laticínios e a carne, com a exceção notória dos produtos do mar.

Todavia, a invasão da Ucrânia e a escalada dos preços dos produtos de base em todo o mundo estão a provocar a subida dos preços nos mercados dos produtos agrícolas e dos produtos do mar e a expor as vulnerabilidades do nosso sistema alimentar, concretamente, a nossa dependência das importações de, por exemplo, energia, adubos e alimentos para animais. Esta situação conduz ao aumento dos custos para os produtores e afeta o preço dos alimentos, suscitando inquietações quanto ao poder de compra dos consumidores e ao rendimento dos produtores.

A perturbação do comércio causa também sérias preocupações no respeitante à segurança alimentar mundial, devido ao impacto a curto prazo da guerra e às incertezas a mais longo prazo que a acompanham. As cidades ucranianas sitiadas deparam-se com uma enorme escassez de alimentos. Os importantes fluxos comerciais de cereais e oleaginosas provenientes do mar Negro praticamente cessaram.

A guerra na Ucrânia mudou drasticamente as expectativas dos mercados, afetando os preços de todos os produtos de base, incluindo de matérias-primas agroalimentares. As preocupações no tocante à segurança alimentar incidem principalmente no mercado mundial do trigo. Desde a invasão, os preços nos mercados de futuros de trigo aumentaram 70 %. A produção mundial de trigo está em risco em consequência de um duplo choque — ao nível da oferta, dado o peso da Ucrânia e da Rússia nos mercados do trigo, e ao nível dos custos dos fatores de produção, especialmente do gás natural, dos adubos azotados e do oxigénio. Para satisfazer as necessidades alimentares à escala mundial na campanha em curso e na próxima, seria necessário substituir até 25 milhões de toneladas.

Mais do que nunca é altura de demonstrar solidariedade. A presente comunicação traça a resposta da Comissão ao convite do Conselho Europeu na sua Declaração de Versalhes, de 10 e 11 de março de 2022, no sentido de apresentar opções para fazer face ao aumento dos preços dos alimentos e à questão da segurança alimentar mundial. Baseia-se numa avaliação da situação (anexo 1) e na visão da Comissão de um sistema alimentar justo, saudável e respeitador do ambiente, delineada no Pacto Ecológico Europeu e na Estratégia do Prado ao Prato. Inclui medidas a curto prazo para apoiar a segurança alimentar e a agricultura na Ucrânia, a segurança alimentar à escala mundial, bem como os produtores e os consumidores na UE. Apela igualmente a que as lacunas que a atual crise revelou sejam colmatadas de formas que favoreçam a transição para sistemas alimentares sustentáveis, resilientes e justos na UE e à escala mundial.

2.Segurança alimentar mundial

A invasão da Ucrânia pela Rússia comporta o risco de graves consequências para a segurança alimentar, não só na Ucrânia, como também em muitos países com défice alimentar de África (incluindo a África Subsariana), do Médio Oriente e dos Balcãs Ocidentais. Esta situação, combinada com a subida dos preços dos produtos alimentares, conduzirá provavelmente a um aumento da pobreza e da instabilidade nesses países.

A segurança alimentar numa Ucrânia devastada pela guerra é extremamente inquietante, sobretudo porque a Rússia parece estar a visar e a destruir deliberadamente as reservas alimentares e os locais de armazenagem. De acordo com o apelo das Nações Unidas, estima-se que serão afetadas até 18 milhões de pessoas na Ucrânia, incluindo até 6,7 milhões de pessoas recentemente deslocadas no interior do país. Face à penúria alimentar nas cidades e aos milhões de refugiados e pessoas deslocadas, a ajuda alimentar à Ucrânia é urgente. Os intervenientes humanitários, como o Programa Alimentar Mundial, estão a prestar assistência alimentar e a intensificar as operações. A UE está a mobilizar ajuda por meio dos seus mecanismos humanitários e de proteção civil. A ajuda humanitária da UE, já operacional, ascende a 93 milhões de EUR para a Ucrânia e a Moldávia e inclui assistência alimentar e apoio para as necessidades básicas.

A colheita de 2022 na Ucrânia, conhecida como o celeiro da Europa, será substancialmente afetada pela guerra e pela turbulência geral. Para assegurar a produção, os agricultores ucranianos precisam de sementes, gasóleo, adubos e produtos fitossanitários. A Comissão está a ajudar a Ucrânia a preparar e aplicar uma estratégia de segurança alimentar a curto e a médio prazo, para garantir que os fatores de produção chegam às explorações agrícolas quando possível e que as infraestruturas de transporte e armazenagem são mantidas para permitir a este país alimentar os seus cidadãos e, a prazo, recuperar os seus mercados de exportação. No oeste da Ucrânia, a Comissão colabora com a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) para apoiar as pequenas explorações e garantir a produção agrícola. Além disso, a pedido das autoridades agrícolas ucranianas, a Comissão assegurará que o acesso aos mercados da UE seja preservado e facilitado, com flexibilidade, tanto relativamente às importações para os mercados ucranianos como às exportações provenientes desses mercados. O Governo ucraniano tenciona financiar os juros dos empréstimos concedidos aos agricultores ao abrigo de um programa no valor de 25 mil milhões de hryvnias (760 milhões de EUR), no âmbito de um conjunto de novas medidas destinadas a atenuar o choque económico da guerra. Por último, mas igualmente importante, as organizações agrícolas da UE têm vindo a prestar assistência e apoio aos agricultores ucranianos.

A guerra afeta diretamente os preços mundiais dos recursos alimentares (nomeadamente trigo, milho, cevada e óleo de girassol) e dos adubos, bem como os preços da energia. Os atuais aumentos de preços vêm agravar uma situação socioeconómica já difícil devido à COVID-19, às secas e a outros conflitos. Em setembro de 2021, mais de 161 milhões de pessoas em 42 países encontravam-se em situação de insegurança alimentar aguda. Quase uma em cada três pessoas no mundo não tem acesso a uma alimentação adequada e cerca de 3 000 milhões de pessoas não têm capacidade para custear uma alimentação saudável. Há o risco de estes números continuarem a aumentar, afastando‑nos do fito de realizar, até 2030, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. De acordo com a análise inicial da FAO, prevê-se um aumento do número de pessoas subnutridas em todo o mundo: entre 7,6 milhões (cenário de choque moderado) e 13,1 milhões (cenário de choque grave).

Para muitos países de baixo rendimento e mesmo para países de rendimento médio‑baixo, estas circunstâncias implicam uma fatura das importações (alimentares) mais alta, num momento marcado pelo aumento da dívida e pela pressão sobre as taxas de câmbio. Os países que importam da Rússia e da Ucrânia grande parte dos seus alimentos, nomeadamente trigo, que é um importante bem essencial (é o caso, por exemplo, de países de África, do Médio Oriente e dos Balcãs Ocidentais), são fortemente afetados e podem ser palco de tensões crescentes que conduzam à agitação social, à radicalização e à instabilidade. Os países em que uma parte importante da produção agrícola depende da importação de adubos, alguns dos quais também dependentes da importação de trigo, ver-se-ão a braços com custos cada vez mais altos, que podem tornar-se insustentáveis e levar a um círculo vicioso, ameaçando gravemente a produção alimentar durante as próximas colheitas.

É provável que tanto as necessidades como os custos humanitários aumentem e exerçam uma pressão adicional sobre a ajuda humanitária. Por exemplo, o Programa Alimentar Mundial estima que os seus custos operacionais aumentarão 26,1 milhões de EUR por mês, comparativamente aos níveis atuais, em consequência do efeito combinado dos aumentos dos preços dos alimentos e dos combustíveis. Por referência aos níveis anteriores à pandemia, esses custos adicionais elevam-se a 63,8 milhões de EUR por mês.

A UE, um dos principais intervenientes em termos de ação humanitária e de desenvolvimento no domínio da segurança alimentar e nutricional, presta um apoio financeiro e estratégico substancial. Desde 2015, a UE dedica à assistência alimentar humanitária, no mínimo, 350 milhões de EUR por ano. Além disso, no período 2014‑2020, a UE autorizou mais de 10 mil milhões de EUR no quadro da cooperação para o desenvolvimento, a fim de melhorar a segurança alimentar dos mais pobres e mais vulneráveis, ajudar a erradicar a fome e combater melhor todas as formas de subnutrição. Para o período 2021–2024, a UE comprometeu-se a contribuir para a cooperação internacional com objetivos nutricionais com, pelo menos, 2 500 milhões de EUR (1 400 milhões de EUR de ajuda ao desenvolvimento e 1 100 milhões de EUR de ajuda humanitária). Ao abrigo do programa de cooperação internacional 2021–2027, a UE apoiará os sistemas alimentares em cerca de 70 países parceiros.

O aumento assimétrico dos preços dos futuros desde a invasão da Ucrânia pela Rússia demonstra que é principalmente no mercado do trigo que se concentram as preocupações mundiais em matéria de segurança alimentar. Numa perspetiva geoestratégica, é fundamental que a UE contribua para colmatar o défice de produção, a fim de fazer face à esperada escassez mundial de trigo. A UE não é unicamente um importante exportador líquido de trigo — é o exportador com os rendimentos mais elevados à escala mundial. Desde o verão passado, a UE exportou 19 milhões de toneladas de trigo, prevendo-se mais 13 milhões de toneladas até ao final de junho. Esta quantidade poderá aumentar ligeiramente em resposta aos elevados preços que incentivam as vendas de exportação. As perspetivas para a colheita de trigo de inverno na UE em 2022 são boas, uma vez que as superfícies aumentaram 1 % em comparação com o ano passado e que as culturas não foram afetadas por intempéries durante o inverno nos principais Estados-Membros produtores.

A curto prazo, a Comissão assegura o acompanhamento e análise regulares dos preços dos produtos alimentares e da insegurança alimentar, o que deve ser coordenado com outros intervenientes no plano mundial, incluindo os níveis das reservas à escala nacional e regional com base no Sistema de Informação sobre Mercados Agrícolas (SIMA), sempre que possível. Acompanha as necessidades dos produtos de base cujas reservas à escala mundial são baixas, a fim de dar os sinais adequados do mercado para estimular a produção utilizando práticas sustentáveis. É necessário intensificar a ajuda humanitária, tratando a situação dos países com défice alimentar, bem como dos países afetados por conflitos no Norte de África e no Médio Oriente, na Ásia e na África Subsariana. Onde tal for pertinente, a assistência deve assentar numa abordagem que correlacione a ajuda humanitária, o desenvolvimento e a paz e alargar aos planos nacional e local o trabalho da Rede Mundial contra as Crises Alimentares. Além disso, no primeiro Fórum Humanitário Europeu (21–23 de março de 2022) foi lançado um apelo à ação no sentido de trabalhar em conjunto, enquanto Equipa Europa, para superar a crise humanitária mundial em matéria de segurança alimentar. Graças à sua ação coletiva, a UE e os seus Estados-Membros podem, em conjunto, intensificar a ajuda humanitária de emergência e reabilitação.

O programa de apoio de emergência da UE a favor da Ucrânia proposto (330 milhões de EUR) visa contribuir para atenuar o sofrimento da população ucraniana causado pela invasão russa, garantindo o acesso a bens e serviços básicos, bem como a proteção. O programa contribuirá igualmente para reforçar a resiliência do país, inclusive contra ameaças híbridas, aumentando a capacidade das instituições governamentais, dos agentes económicos, dos meios de comunicação social e da sociedade civil para resistir ao impacto da crise e contribuir para a recuperação do país. A tónica será igualmente colocada na reconstrução e no planeamento estratégico de infraestruturas civis de pequena escala, bem como na segurança energética.