Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de decisão do Conselho que estabelece um programa de acção comunitária em prol da integração dos refugiados"

(1999/C 368/08)

Em 5 de Julho de 1999, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a União Europeia, consultar o Comité sobre a proposta supramencionada.

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 30 de Setembro de 1999. Foi relatora S. zu Eulenburg.

Na sua 367.a reunião plenária de 20 e 21 de Outubro de 1999 (reunião de 20 de Outubro), o Comité adoptou, por 107 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Observações na generalidade

O presente parecer tem por objecto um programa de acção comunitária em prol da integração dos refugiados reconhecidos e, em função dos Estados-Membros em causa, das pessoas "beneficiárias de outras formas de protecção que lhes permitem permanecer no território dos Estados-Membros, sendo assim candidatos adequados para uma integração total na sociedade" (v. p. 3 da proposta). A convite do Parlamento Europeu, a Comissão Europeia apresentou em Dezembro de 1998 a respectiva proposta de decisão do Conselho.

O CES acolhe com extrema satisfação que, a convite do Parlamento Europeu, a Comissão Europeia tenha apresentado uma proposta de decisão do Conselho estabelecendo um programa de acção comunitária em prol dos refugiados. O CES apoia tanto a fundamentação, como a proposta propriamente dita e vê na instituição de um programa de acção um importante instrumento para garantir e manter de futuro os resultados positivos das acções-piloto empreendidas, reagindo-se assim de forma coerente aos desafios que se colocam à União Europeia e aos seus Estados-Membros em matéria de integração de refugiados. Neste contexto, o CES salienta a importância de se estabelecer este programa no devido tempo, em estreita ligação com as acções-piloto, e de se velar pela sua execução o mais brevemente possível. Os 18 meses de duração do programa são, na perspectiva do Comité, imprescindíveis.

Perante este parecer globalmente positivo, o CES limita-se a apresentar algumas propostas de alteração do documento existente, que passa a apresentar e a fundamentar.

1.1. Contexto da política de apoio em que se insere o programa de acção proposto

1.1.1. A integração das pessoas que têm encontrado refúgio e protecção nos Estados-Membros converteu-se, ao longo dos últimos anos, em objecto de crescente interesse na União Europeia. A pedido do Parlamento Europeu, em 1997 e 1998 foram financiadas, a título da rubrica orçamental B3-4113, múltiplas acções-piloto em prol da integração dos refugiados. O programa de acção em exame foi aprovado pela Comissão em Dezembro de 1998, com base nas experiências adquiridas nessas acções-piloto.

1.1.2. Em 13 de janeiro de 1999, a Comissão apresentou, por outro lado, uma proposta complementar de acção comum, estabelecendo medidas destinadas a apoiar na prática o acolhimento e repatriamento voluntário de refugiados, pessoas deslocadas e requerentes de asilo (COM(1998) 733 final), com base no trabalho desenvolvido durante o mesmo período, a título das rubricas orçamentais B5-803 e B7-6008.

1.1.3. Para 1999, a autoridade orçamental da União Europeia reservou na rubrica orçamental B3-4113 créditos no montante de 5 milhões de euros, destinados a medidas preparatórias em prol da integração dos refugiados. As acções apoiadas no quadro destas iniciativas têm por finalidade a preparação das propostas contidas no programa de acção e a verificação da sua exequibilidade.

1.1.4. Sendo a proposta de programa de acção aprovada pelo Conselho no decurso do exercício orçamental de 1999, o programa estará em princípio operacional em 2000.

1.1.5. O programa de acção aspira a estabelecer uma base jurídica para a prossecução do trabalho de apoio e a assegurar uma transição sem fricções para as Acções comunitárias em prol da integração social, visto que, a médio prazo, está previsto prosseguir estas medidas no quadro da acção comunitária de promoção da integração social (nos termos do artigo 137.o do Tratado CE, alterado pelo Tratado de Amsterdão) (cf. pp. 3 e 5 da proposta).

1.1.6. O programa de acção proposto tem assim por função lograr uma transição suave entre as medidas preparatórias do exercício orçamental de 1999 e as previstas Acções comunitárias de promoção da integração social, bem como manter o valor acrescentado criado pelos projectos plurianuais já em curso.

1.1.7. A aprovação da decisão estava inicialmente programada para o primeiro semestre de 1999, mas tal não foi possível durante a presidência alemã do Conselho.

1.2. Avaliação do contexto da política de apoio em que se insere o programa de acção proposto

1.2.1. Considerada no contexto da política de apoio, a aprovação da presente proposta de decisão pelo Conselho da União Europeia é de saudar sob diversos aspectos:

- as medidas-piloto empreendidas ou em curso em 1998 e 1999, a título da rubrica orçamental B3-4113, desenvolveram ou melhoraram as estruturas de integração de refugiados em todos os Estados-Membros;

- por toda a Europa foram conduzidas eficazes campanhas de sensibilização da opinião pública, criadas redes de apoio à integração, tendo as organizações não governamentais tido a possibilidade de aprofundar sistemática e objectivamente a sua cooperação em favor dos refugiados(1);

- importa garantir a continuidade das acções de apoio com vista à sustentabilidade destes projectos e dos seus resultados.

1.2.2. Uma descontinuidade nesta importante área de trabalho poderia ter por consequência deitar a perder as iniciativas positivas que constituíram os projectos apoiados pela União Europeia e, em muitos Estados-Membros, dada a insuficiência dos programas nacionais de apoio, deixarem de existir e não se preverem recursos que permitam prosseguir estas actividades.

1.2.3. Daí o Comité entender ser necessário prosseguir o apoio prestado pela UE. O programa de acção deveria, por conseguinte, ser aprovado o mais brevemente possível, de modo a permitir a continuidade sem sobressaltos entre as medidas preparatórias e o programa de acção.

1.3. Contexto da política de integração em que se inscreve o programa de acção proposto

1.3.1. A proposta de decisão do Conselho sobre um programa de acção comunitário em prol da integração dos refugiados preconiza "uma abordagem global relativa aos refugiados, às pessoas deslocadas e aos requerentes de asilo" (p. 3). O Parlamento Europeu exortou a Comissão a elaborar tal abordagem com base em medidas anteriores. Essa abordagem já existe, sob a forma de um pacote de duas propostas complementares:

- a proposta que incide numa "acção comum estabelecendo medidas destinadas a apoiar na prática o acolhimento e repatriamento voluntário de refugiados, pessoas deslocadas e requerentes de asilo" (com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia) (COM(1998) 733 final) e

- a proposta de decisão do Conselho, ora em exame, que prevê um programa de acção comunitária em prol da integração dos refugiados (com base no artigo 235.o do Tratado CE) (COM(1998) 731 final).

1.3.2. Os grupos destinatários das medidas propostas no programa de acção são, em primeira linha, os compostos por "pessoas reconhecidas como refugiados ou, em função do Estado-Membro em causa, [...] beneficiárias de outras formas de protecção que lhes permitem permanecer no território dos Estados-Membros, sendo assim candidatos adequados a uma integração total na sociedade" (p. 3).

1.3.3. Como fundamentação da pertinência do programa de acção em prol da integração dos refugiados, a proposta da Comissão invoca "a necessidade de actuar a nível europeu, resultado da crescente consciencialização dos cidadãos sobre os reptos fundamentais que a xenofobia, a falta de integração e a exclusão social constituem para as sociedades democráticas" (p. 3). Salienta-se ainda o fenómeno dos refugiados, o aumento significativo da sua dimensão e repercussão nos Estados-Membros (p. 4).

1.3.4. No que respeita aos refugiados como grupo social particularmente vulnerável, a Comissão preconiza na sua proposta a adopção de medidas específicas de integração que tenham em conta as circunstâncias do seu exílio e, em especial, a primeira fase da sua integração na sociedade do país de acolhimento.

1.3.5. Como princípios que presidem ao programa de acção são evidenciados, além da transferibilidade e da inovação, a parceria e a participação. O princípio da parceria deve ser posto em prática através de uma abordagem multidimensional que preveja formas de cooperação entre dois ou três parceiros. Para realizar o princípio da participação, os parceiros da cooperação deverão assegurar a participação directa dos refugiados.

1.3.6. O carácter europeu do programa deverá permitir o desenvolvimento de sinergias e o intercâmbio de experiências e boas práticas, que, por um lado, transcendam o exequível a nível nacional, e, por outro, não estejam cobertas por programas comunitários em curso: "Actualmente, este tipo de medidas - que podem servir de ponte para as acções gerais de promoção da integração - não entram directamente no âmbito de outras intervenções comunitárias, seja no da acção contra o racismo e a exclusão social, seja no das intervenções dos Fundos Estruturais." (pp. 4-5).

1.3.7. Desde que esta proposta foi apresentada pela Comissão, em 16 de Dezembro de 1998, tem sido examinada por diversas instituições e organizações europeias e nacionais. Em 18 de Março de 1999, a Comissão das Liberdades Políticas e dos Assuntos Internos do Parlamento Europeu procedeu a um debate sobre as várias medidas da UE em matéria de asilo e de migração. Tendo em vista a iminente entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, os membros daquela comissão salientaram tratar-se de um "campo de acção genuinamente comunitário", uma vez que a política de imigração e de asilo passava de futuro a ser da competência da Comunidade. À luz de um relatório apresentado pela deputada do Parlamento Europeu Zimmermann, propôs-se a elaboração de uma análise comparativa da situação dos refugiados nos Estados-Membros. O Parlamento Europeu prevê ainda a instituição a médio prazo de um "Fundo Europeu para os Refugiados", reunindo todas as rubricas do orçamento da UE numa única rubrica orçamental, com vista a melhorar os procedimentos e a concessão de créditos no âmbito das acções da UE em prol dos refugiados(2).

1.3.8. Durante a presidência alemã do Conselho, nas "Orientações para uma estratégia europeia em matéria de imigração e asilo" (última versão revista de 23 de Junho de 1999), chamou-se a atenção para a importância da integração das pessoas oriundas de países terceiros, incluindo as pessoas reconhecidas como refugiados. "A integração dos cidadãos de países terceiros residentes legalmente e numa base duradoura nos Estados-Membros, incluindo os que beneficiam do estatuto de refugiados, é uma questão de máxima importância. [...] O Conselho Europeu [está] consciente de que a história da Europa foi marcada pelos fluxos migratórios. [...] Faz notar que a integração de cidadãos de países terceiros estabelecidos numa base estável na Europa constituirá uma tarefa permanente para a União Europeia e para os seus Estados-Membros"(3). No mesmo documento é igualmente sublinhada a necessidade de uma estratégia global e integrada da política europeia em matéria de migração e asilo.

1.4. Avaliação do contexto da política de integração em que se inscreve o programa de acção proposto

1.4.1. O programa de acção proposto constitui um importante pilar da política comum de migração e asilo. É de saudar - e certamente não apenas na perspectiva das organizações não governamentais activas no domínio da ajuda aos refugiados - que os refugiados sejam considerados um grupo particularmente vulnerável com necessidades específicas de integração e que exista, por parte da União Europeia, a vontade política de promover a sua integração. Tal é tanto mais importante se se considerar que os fluxos migratórios e de refugiados não são certamente fenómenos temporários, mas uma questão que constitui um desafio permanente para os Estados-Membros e não só para eles. Neste contexto, a proposta do Parlamento Europeu de criar um fundo europeu para os refugiados, reunindo todas as rubricas orçamentais relativas aos refugiados, merece especial atenção.

1.4.2. A proposta da Comissão visa nomeadamente encorajar a receptividade da opinião pública europeia em relação ao acolhimento, pelo que não se deveria falar de "recrudescimento do fenómeno dos refugiados" (cf. p. 4).

1.4.3. Os desafios decorrentes do facto de a UE e os seus Estados-Membros deverem, actualmente e de futuro, possivelmente de forma crescente, conceder asilo a refugiados, justificam a prossecução do apoio comunitário.

2. Propostas destinadas a alterar e complementar a proposta de decisão do Conselho

2.1. Princípios de parceria e participação

2.1.1. Como referido nas considerações prévias, a proposta da Comissão prevê que os refugiados intervenham directamente na execução do programa de acção. Para tal, as organizações e os grupos de auto-ajuda dos refugiados deveriam, no entender do Comité, ser activamente implicados na concepção e execução dos projectos e participar no programa de acção.

2.1.2. Proposta: Haveria que aditar ao ponto 3.2 a seguinte frase final: "Os grupos de auto-ajuda dos refugiados e outras organizações de migrantes que desenvolvem acção em prol da integração dos refugiados devem, na sua qualidade de intervenientes, ser activamente envolvidos na concepção, execução e avaliação de projectos. Importa, nesta perspectiva, incentivar a cooperação de todas as organizações representativas da sociedade civil".

2.2. 2.o Considerando

2.2.1. Como exposto nos considerandos da proposta, o número de refugiados aumentou globalmente na Europa, mas não em todos os Estados-Membros, pelo que o Comité propõe a seguinte proposta de precisão desta afirmação:

2.2.2. Proposta: "[...] em alguns Estados-Membros, o número de refugiados aumentou consideravelmente nos últimos anos."

2.3. Artigo 1.o

2.3.1. Em função do atraso na aprovação do programa de acção e na introdução das medidas preparatórias para o período compreendido entre 1 de Julho de 1999 e 1 de Julho de 2000, o calendário do programa de acção é alterado, passando a ser de 1 de Julho de 2000 a 31 de Dezembro de 2001.

2.3.2. A questão da participação dos refugiados na sociedade dos Estados-Membros é uma questão central para muitos intervenientes na área da integração de refugiados, pelo que deveria ser reforçada nesta passagem: "O propósito do programa é contribuir para a integração efectiva e uma participação mais activa dos refugiados na sociedade, nomeadamente pela participação em redes, [...]".

2.4. Artigos 3.o e 4.o e ponto 4 da "Exposição de Motivos"

2.4.1. Todas as acções propostas no ponto 4 da "Exposição dos Motivos" se referem à actuação a nível europeu. Espera-se que os requerentes cooperem ao nível europeu (acções I e III) ou realizem a nível nacional um projecto pluridisciplinar de grande alcance, com um claro valor acrescentado comunitário (Acção I) - este repto é basicamente de aprovar. Eventuais desvantagens para organizações mais pequenas e outros agentes activos no domínio da ajuda aos refugiados, em particular as organizações de auto-ajuda e os respectivos órgãos nacionais, deveriam, como acima indicado, ser contrariadas através do seu envolvimento expresso no planeamento, concepção e execução de projectos de dimensão europeia do respectivo requerente, ou na medida em que promovam eles próprios projectos pluridisciplinares.

2.4.2. Proposta: Acção I: "Neste sentido, importa promover a igualdade de oportunidades para as organizações mais pequenas, no que respeita à apresentação de projectos, através da sua participação em redes."

2.5. Artigo 6.o

2.5.1. Sendo que a integração de refugiados é realizada em muitos Estados-Membros através de programas e iniciativas de organizações não governamentais, conviria eventualmente mencioná-las explicitamente neste artigo.

2.5.2. De acordo com os princípios de parceria e participação invocados pela Comissão, haveria que fazer aqui menção das organizações de auto-ajuda dos refugiados como importantes parceiros de cooperação.

2.5.3. Proposta: "2. A Comissão coopera com as instituições e organizações activas no âmbito da integração de refugiados, em especial com as organizações não governamentais. Deverá aspirar-se a uma maior participação das organizações de auto-ajuda dos refugiados."

2.6. Artigo 7.o

2.6.1. Em correlação com o artigo 6.o, deveriam integrar o comité proposto neste artigo um representante das ONG e um dos parceiros sociais, proveniente das fileiras do CES. O Comité está, no entanto, consciente de que a comitologia exclui de momento um alargamento desse comité a membros do CES.

2.6.2. Proposta: Aditar à primeira frase a seguinte: "Na composição do Comité deverá assegurar-se a participação de representantes das organizações não governamentais e/ou dos parceiros sociais."

2.7. Artigo 8.o

2.7.1. Para maior precisão, deveria acrescentar-se aqui que o apoio a prestar se destina às medidas de integração em prol dos refugiados.

2.7.2. Proposta: Completar a alínea a) como segue: "a) as orientações gerais do apoio proporcionado pela Comunidade às medidas de integração em prol dos refugiados;"

3. Observação final

3.1. A proposta de decisão do Conselho que estabelece um programa de acção comunitária em prol da integração dos refugiados merece ser apoiada na sua globalidade. Importa em especial velar pela sua rápida aprovação, de forma a evitar qualquer interrupção nas medidas de apoio e a garantir a continuidade dos projectos correspondentes. Só deste modo será possível assegurar no futuro o aproveitamento das estruturas já instaladas e dos conhecimentos apurados. Dado a importância considerável da temática da imigração e da integração para a União Europeia e os seus Estados-Membros, inclusivamente no futuro, o CES continuará a seguir com atenção a execução deste programa e a insistir numa adequada dotação dos instrumentos de ajuda comunitários.

Bruxelas, 20 de Outubro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) "Report on action taken on the selection of projects in 1998", rubrica orçamental B3-4113 - Integração dos refugiados, Comissão Europeia, D-G V. Cf. também a este respeito as brochuras informativas sobre os projectos "Joint Force for Integration" da Plataforma de Cooperação da Cruz Vermelha europeia em prol dos refugiados, requerentes de asilo e imigrantes (PERCO) e "Task Force on Integration" do Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados (CERE).

(2) Cf. "News Report" de 18.3.1999, Parlamento Europeu.

(3) Nota da Presidência ao "Comité Estratégico sobre Imigração, Fronteiras e Asilo", Doc. n.o 8815/99 ASIM 23, Bruxelas, 23.6.1999.