COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - MODERNIZAR A PROTECÇÃO SOCIAL PARA O DESENVOLVIMENTO DE CUIDADOS DE SAÚDE E DE CUIDADOS PROLONGADOS DE QUALIDADE, ACESSÍVEIS E DURADOUROS: UM APOIO ÀS ESTRATÉGIAS NACIONAIS PELO "MÉTODO ABERTO DE COORDENAÇÃO"

1. INTRODUÇÃO

Os sistemas de protecção social instaurados nos Estados-Membros têm por objectivo assegurar a todos o acesso a cuidados de saúde de qualidade. O seu desenvolvimento permitiu reduzir de forma considerável o risco de pobreza, que antes estava, frequentemente, associado à doença, à idade avançada ou a acidentes, e contribuiu em grande medida para a considerável melhoria do estado de saúde das populações europeias durante as últimas décadas [1]. Estes sistemas representam, por conseguinte, um elemento importante do modelo social europeu, tanto mais que a qualidade dos cuidados de saúde dispensados na Europa tem pouco equivalente no planeta.

[1] Por exemplo, entre 1960 e 2001, a esperança de vida dos homens aumentou 8,1 anos e a das mulheres, 8,7 anos.

A presente comunicação, anunciada pelo Relatório da Primavera de 2004 [2], pretende favorecer a definição de um quadro comum que permita apoiar os esforços nacionais de reforma e de desenvolvimento dos cuidados de saúde bem como dos cuidados prolongados, a cargo da protecção social, graças à aplicação do "método aberto de coordenação". Por seu lado, a resolução adoptada pelo Parlamento Europeu em 11 de Março preconiza uma cooperação reforçada em matéria de saúde e de assistência prolongada, e solicita à Comissão que apresente propostas neste sentido na Primavera de 2004, que permitam ao Conselho aplicar o "método aberto de coordenação" neste domínio e adoptar objectivos comuns.

[2] COM (2004) 29 final - "Concretizar Lisboa - Reformas para a União alargada"

Esta comunicação completa, assim, a que dá seguimento às propostas do "Processo de reflexão de alto nível sobre a mobilidade dos doentes e a evolução dos cuidados de saúde na União Europeia" (a seguir designada "Comunicação sobre a mobilidade dos doentes"), processo lançado por iniciativa dos Comissários David Byrne e Anna Diamantopoulou e que integra representantes dos Ministros da Saúde e da Comissão [3]. Estas duas comunicações, adoptadas conjuntamente pela Comissão, apresentam, pois, uma estratégia global que visa construir uma visão partilhada dos sistemas de saúde europeus e dos sistemas de protecção social.

[3] As conclusões do "HLPR" estão disponíveis em: http://europa.eu.int/comm/health/ ph_overview/Documents/key01_mobility_fr.pdf

Com efeito, a protecção social permite repartir, à escala de toda a sociedade, custos que frequentemente excedem as possibilidades de um único indivíduo ou da sua família: evita, portanto, que o recurso aos cuidados de saúde se traduza num empobrecimento, e que um rendimento reduzido limite gravemente o acesso a esses cuidados. Estes resultados foram obtidos graças a uma grande diversidade de sistemas - baseados no seguro ou na prestação directa de serviços -, cuja responsabilidade principal incumbe, por força do Tratado, aos Estados-Membros. A importância desta responsabilidade, bem como a necessidade de uma melhor cooperação à escala europeia, foram nomeadamente sublinhadas pelas conclusões da reflexão do "Processo de reflexão de alto nível".

Há muito que o papel dos sistemas de cuidados de saúde na redução do risco de pobreza e de doença, a sua contribuição para a coesão social e a sua incidência no emprego, bem como as consequências do envelhecimento demográfico, há muito que foram reconhecidos a nível da União. Já em 1992, uma recomendação do Conselho [4] convidava os Estados-Membros a "zelar pela manutenção e, se necessário, pelo desenvolvimento de um sistema de cuidados de qualidade, adaptado à evolução das necessidades da população, designadamente às que decorrem da situação de dependência das pessoas idosas, à evolução das patologias e terapêuticas e à necessária intensificação da prevenção". Em 1999, os cuidados de saúde foram identificados pelo Conselho como um dos quatro domínios da protecção social [5] onde era necessária uma cooperação reforçada entre os Estados-Membros.

[4] Recomendação do Conselho, de 27 de Julho de 1992, relativa à convergência dos objectivos e políticas de protecção social (92/442/ CEE), JO L245 de 26/08/1992 p. 0049 - 0052.

[5] Em 2000, a saúde representava 27,3 % das despesas de protecção social na UE -15, ou seja o segundo lugar após as pensões de reforma e de sobrevivência (Fonte : anexo estatístico do projecto Relatório conjunto sobre a inclusão social 2003, SEC (2003) 1425).

Na sequência dos Conselhos Europeu de Lisboa e de Göteborg, que insistiram na necessidade de reformar e adaptar os sistemas de protecção social, incluindo os cuidados de saúde, para fazer face ao envelhecimento demográfico e assegurar a coesão social, a Comissão identificou três orientações [6] aptas a enquadrar esta reforma. Estas orientações foram aprovadas pelo Conselho Europeu de Barcelona em Março de 2002, e são as seguintes [7] :

[6] COM(2001) 723 final

[7] 25: "O Conselho Europeu toma nota do relatório inicial do Conselho sobre os cuidados de saúde e os cuidados aos idosos e convida a Comissão e o Conselho a analisar mais em detalhe as questões da acessibilidade, qualidade e sustentabilidade financeira a tempo do Conselho Europeu da Primavera de 2003."

- acessibilidade dos cuidados de saúde numa base de universalidade, de equidade e de solidariedade, tendo em conta as necessidades e as dificuldades dos grupos e dos indivíduos mais desfavorecidos, mas também dos que necessitem de cuidados dispendiosos e prolongados;

- oferta de cuidados de saúde de qualidade à população, adaptados aos progressos da ciência e às necessidades decorrentes do envelhecimento, e que tenham por base uma avaliação dos respectivos benefícios para a saúde;

- medidas que assegurem a viabilidade financeira, a longo prazo, destes cuidados de saúde e que tenham em vista uma maior eficácia do sistema.

2. ACESSIBILIDADE, QUALIDADE, VIABILIDADE FINANCEIRA: UM DESAFIO PARA OS SISTEMAS DE CUIDADOS DE SAÚDE, UMA CHAVE DO ÊXITO DA ESTRATÉGIA DE LISBOA

O relatório conjunto da Comissão e do Conselho - "Apoiar as estratégias nacionais para o futuro dos cuidados de saúde e dos cuidados às pessoas idosas" - de 10 de Março de 2003 salientava que as inovações tecnológicas e terapêuticas, a melhoria do bem-estar e da informação dos doentes, bem como o envelhecimento demográfico, suscitam hoje novos problemas quanto à capacidade dos sistemas nacionais para assegurar a acessibilidade e a qualidade, e para garantir a sua viabilidade financeira a longo prazo. Trata-se de desafios comuns a todos os sistemas, que revelam certos problemas: as desigualdades e as dificuldades de acesso persistem, apesar da universalidade garantida em princípio pelos sistemas; a oferta de serviços de qualidade é por vezes insuficiente em relação às necessidades da população, com períodos de espera excessivos; nalguns sistemas, surgem desequilíbrios financeiros.

Os novos Estados-Membros vão aumentar esta diversidade e acentuar algumas características da actual UE-15. Os seus principais indicadores de saúde são, em geral, piores do que os da UE-15, particularmente no que se refere aos homens, e consagram sensivelmente menos recursos aos seus sistemas de cuidados de saúde, apesar de um crescimento contínuo desde o início dos anos 90. Além disso, o envelhecimento das profissões de saúde é mais patente nesses Estados do que na EU-15. A "estratégia de Lisboa" forma, por conseguinte, um quadro coerente para a correcção do nível e da qualidade dos cuidados de saúde, apoiado por uma diversidade de instrumentos, incluindo o "método aberto de coordenação".

Simultaneamente, o alargamento da União comporta uma interacção crescente dos sistemas de cuidados de saúde:

- os cuidados de saúde foram reconhecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como serviços, na acepção do Tratado, e os doentes, como destinatários destes serviços devem poder beneficiar da livre prestação de serviços garantida pelo Tratado [8]. A modernização do Regulamento 1408/71 [9] integra esta dimensão e a sua aplicação é precisada por uma proposta de directiva, apresentada em 13 de Janeiro de 2004, relativa aos serviços no mercado interno, que inclui uma definição dos serviços hospitalares [10];

[8] Ver o relatório de síntese sobre a aplicação das regras do mercado interno aos serviços de saúde e a aplicação pelos Estados-Membros da jurisprudência do Tribunal [SEC (2003) 900].

[9] Proposta de Regulamento (CE) do Conselho relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (COM/98/0779 final); Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (COM/2003/0596 final); Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu nos termos do n° 2, segundo parágrafo, do artigo 251° do Tratado CE respeitante à Posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (COM/2004/0044 final).

[10] COM(2004) 2 final

- os cidadãos da União recorrem cada vez mais ao seu direito à mobilidade [11] para se instalarem num outro Estado-Membro, se deslocarem temporariamente a outro Estado-Membro, ou até para nele beneficiarem de cuidados de saúde.

[11] Plano de Acção da Comissão para as Competências e a Mobilidade, COM (2002) 72 final.

Simultaneamente, esta interacção foi acompanhada pelo desenvolvimento de políticas, a nível da União, com impacto sobre os sistemas de cuidados de saúde e, mais geralmente, sobre a saúde dos europeus. No entanto, esta evolução nunca foi objecto de uma estratégia global, que abordasse simultaneamente o desenvolvimento e a modernização da oferta e do financiamento dos cuidados de saúde, a mobilidade dos doentes e dos profissionais na União alargada, a cooperação entre regiões e sistemas de saúde, mas também a integração, no conjunto das políticas comunitárias, do objectivo essencial que constitui um elevado nível de protecção da saúde humana. O "Relatório da Primavera de 2004" preconiza, por conseguinte, o reforço da coordenação das políticas nacionais, a fim de apoiar os esforços de modernização e desenvolvimento deste sector empreendidos por todos os Estados-Membros, actuais e novos. É por conseguinte uma estratégia global para os sistemas de saúde que duas comunicações da Comissão hoje apresentam:

- Esta comunicação propõe objectivos comuns para o desenvolvimento e a modernização da oferta e do financiamento dos cuidados de saúde, que permitiriam aos Estados-Membros definir a sua estratégia nacional e beneficiar das experiências e das "boas práticas" dos outros. Esta coordenação das políticas nacionais completaria assim os três outros grandes domínios da protecção social - reformas, inserção social e "Make work pay" - que foram objecto de uma coordenação reforçada desde 2000.

- Uma outra comunicação dá seguimento às recomendações adoptadas pelo "Processo de reflexão de alto nível" (HLPR), apresentando assim um conjunto de propostas concretas que abrangem numerosos domínios e permitem integrar o objectivo de um elevado nível de protecção da saúde humana, proclamado pelo Tratado, nas políticas comunitárias. Propõe criar um "Comité de Cooperação no domínio da saúde e de cuidados médicos" que seria a instância operacional desta integração.

Além disso, a oferta e o financiamento dos cuidados de saúde e dos cuidados prolongados representam elementos-chave da estratégia de modernização económica e social lançada em Lisboa, em Março de 2000, por três razões complementares.

A coesão social é reforçada por um acesso a cuidados de saúde de qualidade, baseados na universalidade, na equidade e na solidariedade. Melhorar o acesso aos cuidados é reconhecido como um meio para mobilizar o potencial de mão-de-obra da União na perspectiva da diminuição da sua população activa. A esse respeito, recentes investigações [12] demonstram que a política de cuidados de saúde deveria ser considerada como um instrumento das políticas activas de emprego, porque permite reforçar a capacidade de inserção social e profissional das pessoas que procuram emprego. No entanto, como revela o projecto de Relatório conjunto sobre a inserção social [13], os grupos mais desfavorecidos têm problemas de saúde mais numerosos e mais importantes: por exemplo, 16 % do quintil de rendimento inferior declara não estar de boa saúde, contra 7 % do quintil superior [14]. Ora, estas pessoas encontram frequentemente mais dificuldades no acesso aos cuidados de saúde, quer se trate de tempos de espera, de custos de tratamento elevados em relação ao seu rendimento, de procedimentos administrativos complexos ou, mais amplamente, de uma insuficiente prevenção (despistagem, vacinação).

[12] Brenner, H., "Unemployment and public health"- Relatório final encomendado pela Comissão Europeia, Maio de 2002

[13] COM(2003) 773 final

[14] Em 2000. Fonte: indicadores comuns de pobreza e de exclusão social, Eurostat, Inquérito ECHP UDB, versão de Dezembro de 2002.

Em segundo lugar, o sector dos cuidados de saúde e dos cuidados prolongados [15] representava, em 2002, cerca de 10 % do emprego total na União dos 15, e entre 4,1 % e 7,1 % nos novos Estados-Membros. Com 1.700.000 novos postos de trabalho entre 1997 e 2002 na UE-15, é também o segundo sector criador de emprego. Para poder enfrentar os desafios resultantes das evoluções demográficas e dos progressos tecnológicos, é essencial dispor de um número suficiente de profissionais, e assegurar-lhes empregos de qualidade. Ora, o envelhecimento da mão-de-obra far-se-á particularmente sentir. Em 2002, na UE-15 e na UE-25, 11 % dos trabalhadores empregados neste sector tinham idades compreendidas entre 55 e 64 anos, e esta proporção era ainda mais elevada no que se refere aos médicos [16]. Há a assinalar, sobretudo que grande ;parte dos trabalhadores deste sector (27 %, na UE-15 tal como na UE-25) se encontra na faixa etária dos 45-54 anos, o que permite prever um "choque demográfico" de grande amplitude nos próximos anos. As reformas correspondentes ocorrerão num contexto de envelhecimento geral, o que significa que o sector dos cuidados de saúde e dos "serviços sociais" sofrerá a concorrência de outros sectores para o recrutamento de novos trabalhadores.

[15] Ver Emprego na Europa 2003, página 37. O inquérito às forças de trabalho inclui os cuidados de saúde, todos os serviços ditos "sociais", incluindo a assistência às crianças e os serviços veterinários.

[16] Em 2001, oscilava entre 11,7 % na Inglaterra, 21,7 % na República Checa e 33,2% na Dinamarca, por exemplo. Ver também relatório da Comissão sobre a situação social em 2003

A melhoria da qualidade dos empregos será por conseguinte indispensável para prevenir as saídas prematuras do mercado de trabalho, em especial das pessoas que ocupam os empregos mais duros e mais cansativos e dos trabalhadores de mais de 55 anos, mas também para favorecer novos recrutamentos. A melhoria da produtividade e da eficácia dos prestadores de cuidados de saúde, será também um desafio-chave para o desenvolvimento sustentável deste sector. A saúde em linha, cujo desenvolvimento é promovido pelo Plano de acção eEurope 2005 [17], tem aqui um papel essencial a desempenhar, na informação, na prevenção, na melhoria da oferta de cuidados de saúde e na formação ao longo da vida dos profissionais [18].

[17] Comunicação da Comissão "eEurope 2005: Uma sociedade da informação para todos", COM (2002) 263 final

[18] Ver a Comunicação da Comissão Saúde em linha - melhorar os cuidados de saúde prestados aos cidadãos europeus: um plano de acção para um espaço europeu da Saúde em linha, COM (2004) XXX

O envelhecimento demográfico terá outros dois efeitos sobre o sector dos cuidados de saúde e da assistência aos idosos: o aumento do número de pessoas com mais de 65 anos (+ 64% entre 2002 e 2050, de acordo com as previsões do Eurostat) e o do número de pessoas com mais de 80 anos (que passarão de 14,8 para 37,9 milhões nas mesmas datas). Estas evoluções, que antes de mais são reveladoras da melhoria do estado de saúde dos Europeus, significam também mais patologias ligadas à idade e levantam o problema dos cuidados prolongados. Com efeito, o envelhecimento da população determina que haja um número crescente de pessoas idosas a viver sozinhas, devido à mobilidade das famílias, bem como uma maior participação das mulheres no emprego, quando são estas que ainda asseguram a maior parte dos "cuidados informais". A resposta às necessidades desta população passa, por conseguinte, pelo desenvolvimento de uma oferta diversificada, compreendendo cuidados ao domicílio, que constituirão, cada vez mais, a escolha de uma maioria de pessoas e das instituições especializadas, o que conduz também a uma coordenação reforçada entre os prestadores que trabalham frequentemente de forma isolada (serviços de cuidados intensivos, cuidados primários, serviços sociais).

Para enfrentar estes desafios, a reforma dos sistemas de protecção social deve ser prosseguida de maneira integrada e coordenada. A Comunicação da Comissão Reforçar a dimensão social da estratégia de Lisboa: racionalizar a coordenação aberta no domínio da protecção social [19] mostrou que os cuidados de saúde e os cuidados prestados a idosos deviam representar um dos domínios a que há que aplicar a "racionalização" dos processos de coordenação em matéria de protecção social, ou "streamlining". Esta "racionalização" contribuirá para reforçar as mensagens políticas a favor da modernização dos sistemas e para assegurar a sua coerência com os outros processos de coordenação decorrentes da "estratégia de Lisboa".

[19] COM(2003) 261 final

Daí resultará:

* Uma melhor coerência com os processos existentes em matéria de protecção social (reforma das pensões, inserção social), com os quais existem numerosos assuntos de interesse comuns [20]. No âmbito da racionalização destes processos, uma tarefa importante será identificar questões que possam constituir objectivos globais para todos os ramos da protecção social, como as questões ligadas à dimensão de género, ao papel dos cuidados de saúde para assegurar um envelhecimento activo ou ao papel dos sistemas de protecção social em relação aos incentivos ao emprego.

[20] Por exemplo, a acessibilidade dos cuidados de saúde é um tema importante das políticas de inserção social (cf. projecto de relatório conjunto de 2003, op.cit.) ; o envelhecimento tem consequências para a viabilidade social e financeira dos regimes de pensões de reforma.

* Uma coordenação reforçada com outros processos políticos: a estratégia europeia para o emprego, em especial no que diz respeito aos desafios do envelhecimento da mão-de-obra empregada nestes sectores, e as "grandes orientações de política económica". Graças à racionalização, as questões ligadas à saúde e aos cuidados prolongados deveriam estar mais bem reflectidas na estratégia de Lisboa, em conformidade com a importância que revestem para os cidadãos. Como previsto no Relatório da Primavera de 2004, a Comissão examinará até 2005 as modalidades de integração da saúde pública na estratégia de Lisboa e a sua contribuição para o crescimento e o desenvolvimento sustentável.

* Neste contexto, o "método aberto de coordenação" constituirá um instrumento flexível, respeitoso da diversidade das situações e das competências nacionais e, por conseguinte, particularmente adaptado à especificidade dos sistemas de cuidados de saúde no conjunto dos ramos da protecção social.

* Os objectivos comuns, um de cujos pilares se refere aos cuidados de saúde, proporcionarão um quadro político global para as reformas, melhorando a sua transparência e salientando os desafios partilhados pelos sistemas de cuidados de saúde.

* O "método aberto de coordenação" contribuirá para a implicação dos numerosos agentes deste sector, nomeadamente os parceiros sociais, os profissionais de saúde e os representantes dos doentes, cujo papel se afirma cada vez mais.

* Os intercâmbios de experiências permitirão melhorar o conhecimento dos diferentes agentes sobre as possíveis reformas. Os indicadores comuns apoiarão estes intercâmbios.

* Por último, o "método aberto de coordenação" favorecerá uma abordagem global e integrada dos problemas hoje encontrados pelos diferentes sistemas, estabelecendo uma relação estreita com os diferentes instrumentos e as diferentes políticas abrangidas neste domínio.

3. OBJECTIVOS COMUNS PARA O DESENVOLVIMENTO DOS SISTEMAS DE CUIDADOS DE SAÚDE

A redução do risco de pobreza ligado à doença, a acidentes ou à idade, bem como a melhoria considerável do estado de saúde dos europeus, são activos essenciais dos sistemas de protecção social. Estes sistemas devem continuar a prestar cuidados de saúde de qualidade, acessíveis numa base de universalidade - ou seja, abrangendo toda a população - e de solidariedade - isto é, independentemente do nível de riqueza, com base em contribuições colectivas -, e viáveis financeiramente. Acessibilidade, qualidade e viabilidade financeira formam, por conseguinte, um conjunto global e integrado. Além disso, um elemento fundamental do desenvolvimento e da reforma dos sistemas reside na sua capacidade de por em prática uma governança eficaz, baseada na implicação e na responsabilização dos agentes em causa - incluindo os parceiros sociais, as autoridades regionais e locais, os doentes e a sociedade civil - bem como na coordenação entre prestadores de cuidados, organismos financiadores, ONG e poderes públicos. A nível europeu, seria, assim, desejável que os parceiros sociais sectoriais pudessem dar uma contribuição concreta aos esforços de reforma.

Com base nas orientações aprovadas em Março de 2002 pelo Conselho Europeu de Barcelona e no Relatório conjunto adoptado pela Comissão e pelo Conselho em Março de 2003, a Comissão propõe, poranto, os seguintes objectivos comuns destinados a apoiar o desenvolvimento dos sistemas na União alargada.

3.1. Assegurar o acesso aos cuidados: universalidade, equidade, solidariedade

Um êxito considerável dos sistemas de cuidados de saúde europeus consiste no facto de terem passado a assegurar a todos o acesso a cuidados de saúde de grande qualidade. Estes sistemas devem continuar a prevenir o risco de pobreza ou de exclusão social ligado à doença, a acidentes ou à idade avançada, tanto no que se refere aos beneficiários dos cuidados como às suas famílias. A universalidade da sua cobertura deve ter por base a solidariedade, de acordo com as modalidades próprias de cada sistema. Esta solidariedade deve jogar particularmente a favor dos que dispõem de baixos rendimentos e a favor das pessoas cujo estado de saúde necessite de cuidados de saúde intensivos, prolongados ou dispendiosos, incluindo os cuidados paliativos e o acompanhamento de doentes terminais. Contudo, existem dificuldades específicas de acesso para certos grupos ou indivíduos, que dificultam a sua capacidade de inserção social e profissional. Além disso, desigualdades na distribuição regional da oferta de cuidados, ou uma oferta insuficiente em relação às necessidades, provocam prazos anormalmente longos no acesso aos cuidados. As dificuldades de recrutamento e gestão de determinadas categorias de pessoal conduzem a resultados semelhantes. Os sistemas de cuidados de saúde devem, por conseguinte, desenvolver uma oferta de cuidados suficiente e adaptada às necessidades da população.

Objectivos:

Assegurar um acesso a cuidados de saúde de qualidade, que tenha por base os princípios da universalidade, da equidade e da solidariedade.

Prevenir o risco de pobreza ou de exclusão social ligado à doença, a acidentes, a deficiências ou a cuidados que a idade avançada torna necessários, tanto no que se refere aos beneficiários, como às suas famílias.

Em particular, de acordo com as especificidades próprias do respectivo sistema, os Estados-Membros acordam em:

* Proporcionar ao conjunto da população cuidados de qualidade adaptados às necessidades. Deverá ser prestada uma atenção especial às pessoas que necessitem cuidados prolongados ou dispendiosos, às pessoas e aos grupos que encontrem dificuldades específicas de acesso - como as minorias étnicas e os migrantes - bem como às pessoas com rendimentos modestos.

* Assegurar a acessibilidade, financeira e física, dos sistemas de cuidados de saúde às pessoas com deficiência.

* Oferecer uma assistência adaptada às pessoas idosas, em especial graças a uma coordenação reforçada entre os serviços de ajuda social, os cuidados primários, os serviços hospitalares e as instituições especializadas.

* Promover dispositivos de cuidados paliativos e acompanhamento dos doentes terminais.

* Reduzir, sempre que necessário, as desigualdades regionais na oferta de cuidados de saúde.

* Sempre que necessário, desenvolver estruturas adaptadas, dotadas de pessoal qualificado, a fim de aumentar a oferta e reduzir os prazos de acesso aos tratamentos, em especial quando estes prazos tenham repercussões negativas na saúde e na qualidade de vida dos doentes. No âmbito da política de coesão económica e social, pode ser prestado um apoio ao desenvolvimento das infra-estruturas, nomeadamente hospitalares: as instâncias competentes para os fundos estruturais, em especial o FEDER e o Fundo de Coesão, deverão examinar como pode ser plenamente utilizado este apoio nas regiões elegíveis.

* Promover uma gestão dos recursos humanos que permita fazer face às consequências do envelhecimento demográfico no sector dos cuidados de saúde e dos cuidados prolongados, nomeadamente através da prevenção ou reabsorção da escassez de determinadas categorias de pessoal, graças a um investimento suficiente na formação inicial e contínua e à melhoria da qualidade dos empregos, incluindo a da saúde e da segurança no trabalho. A contribuição do Fundo Social Europeu deve ser plenamente utilizada neste âmbito. A Comunicação sobre a mobilidade dos doentes completa também este objectivo, propondo que se promova a mobilidade transfronteiriça dos profissionais de saúde e que se melhore o conhecimento existente sobre os respectivos fluxos.

* Ter em conta, no conjunto destas medidas, os problemas específicos que podem encontrar os homens e as mulheres, nomeadamente nas políticas de gestão dos recursos humanos e de promoção da qualidade dos empregos.

3.2. Promover a qualidade dos cuidados de saúde

Proporcionar tanto a acessibilidade como a qualidade deve constituir um objectivo fundamental dos sistemas europeus. Contudo, atingir este objectivo tornou-se actualmente muito mais complexo do que aquando da criação destes sistemas, por duas razões essenciais:

* O impacto do progresso técnico permanece aleatório, em especial no contexto do envelhecimento da sociedade. Pode, com efeito, melhorar a eficácia do sistema de cuidados de saúde, aumentar a esperança de vida em boa saúde e aumentar os custos, nomeadamente dos novos medicamentos. Além disso, o aumento do nível de educação, nomeadamente no que se refere aos "baby boomers" que começam a entrar na reforma, tem os mesmos efeitos potenciais: favorece os comportamentos mais saudáveis e a prevenção, mas, por outro lado, aumenta a procura de cuidados de saúde, particularmente dos inovadores.

* A oferta de cuidados de saúde é mais rica, variada e complexa actualmente que aquando da instauração dos sistemas de cuidados de saúde. Os recursos globais investidos na saúde reflectem uma escolha política, e este investimento terá um impacto positivo sobre a economia a longo prazo. Contudo, num contexto de recursos públicos limitados, o investimento em qualquer sector tem necessariamente consequências sobre os outros sectores [21]. Os recursos, em grande medida públicos, que são investidos na saúde devem, pois, ser utilizados da forma mais eficiente e eficaz possível, a fim de melhorar a saúde.

[21] De acordo com OECD-Healthcare 1996, as despesas de saúde crescem 0,5 % quando a riqueza aumenta 1 %. Além disso, de acordo com o estudo do Comité de Política Económica da União Europeia publicado em 2001, o efeito "espontâneo" do envelhecimento demográfico poderia aumentar a parte das despesas públicas consagradas à saúde e aos cuidados de saúde prolongados entre 1,7 e 4 pontos do PIB.

Estas evoluções, que o envelhecimento reforçará, imporão a necessidade crescente de avaliar a qualidade e o benefício reais, para os indivíduos e para a saúde, dos medicamentos, dos tratamentos ou das modalidades de assistência disponíveis, o que requer uma abordagem preventiva, que permita melhorar o "bem-estar" global, bem como uma governança eficaz do sistema de cuidados de saúde, baseada numa coordenação reforçada entre todos os agentes e na sua responsabilização na gestão dos recursos e na oferta de cuidados de saúde.

Objectivo:

Promover cuidados de saúde de qualidade a fim de melhorar o estado de saúde e a qualidade de vida das pessoas.

Em particular, de acordo com as especificidades próprias do respectivo sistema, os Estados-Membros acordam em:

* Promover práticas e tratamentos que representem um benefício efectivo para a saúde e a qualidade de vida, com base numa avaliação científica adequada. Os custos e os benefícios dos medicamentos, materiais e tratamentos devem ser avaliados, de acordo com procedimentos próprios dos sistemas nacionais em causa e desenvolvendo uma cooperação europeia neste domínio.

* Integrar a dimensão de género na definição das políticas de prevenção e de saúde, a fim de melhor ter em conta os problemas específicos dos homens e das mulheres e de melhorar a eficácia da assistência a prestar-lhes.

* Assegurar um elevado nível de formação inicial e contínua dos profissionais, no âmbito de uma formação ao longo da vida.

* Desenvolver políticas de saúde e segurança no trabalho baseadas na prevenção dos riscos que permitam assegurar empregos de melhor qualidade a todos os trabalhadores, e em especial aos trabalhadores idosos, a fim de contribuir para a redução da mortalidade prematura (antes dos 65 anos) e para uma maior duração de vida sem incapacidades importantes.

* Afectar os recursos financeiros e humanos às regiões, aos serviços e aos diferentes tipos de cuidados de saúde em função das necessidades efectivas, de forma a conseguir o melhor impacto possível sobre a saúde e a qualidade de vida dos beneficiários. A Comunicação sobre a mobilidade dos doentes completa este objectivo propondo que se identifiquem "centros de referência" e que se promova a sua ligação em rede.

* Fomentar uma governança que favoreça a capacidade de adaptação dos sistemas às necessidades, em especial graças a uma coordenação eficaz entre os agentes em causa (orçamentos públicos, companhias de seguros, profissionais de saúde, hospitais, instituições e organismos de prevenção, incluindo os estabelecimentos de ensino, autoridades regionais e locais implicados nos sistemas de saúde, doentes e cidadãos).

* Definir os direitos dos doentes e da sua família, bem como as modalidades de envolvimento da sociedade civil organizada. A Comunicação sobre a mobilidade dos doentes completa este objectivo, propondo reunir e melhorar a informação disponível em matéria de direitos dos indivíduos e regras europeias e nacionais de prestação de cuidados de saúde.

3.3. Garantir a viabilidade financeira de cuidados acessíveis e de qualidade

Continuar a oferecer cuidados de qualidade e acessíveis, sem prejudicar o financiamento de outros sectores ou políticas prioritários, constitui um desafio essencial para todos os Estados-Membros, actuais e novos. Estes vêem-se confrontados com a necessidade de assegurar um financiamento adequado do respectivo sistema de saúde, para que ele possa prestar uma assistência de qualidade, adaptada às novas necessidades, nomeadamente no que se refere ao envelhecimento, e aos progressos técnicos. Uma parte importante das despesas de saúde e de assistência às pessoas idosas é financiada pelos orçamentos públicos, que estão sujeitos às exigências do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A fim de assegurar a disponibilidade de recursos públicos suficientes para satisfazer as necessidades do sistema de cuidados de saúde, é indispensável que os Estados-Membros beneficiem de situações orçamentais saudáveis e duradouras. A redução acelerada das dívidas públicas e o aumento das taxas de emprego constituem meios importantes de contribuir para a sustentabilidade das finanças públicas.

Neste contexto, há muito que os Estados-Membros põem em prática medidas ou reformas destinadas a assegurar o equilíbrio financeiro dos sistemas e que se apoiam em diversos instrumentos: as taxas de reembolso, a fim de responsabilizar ou orientar a procura; os preços e volumes dos actos, a fim de controlar determinados produtos ou prescrições; a fixação dos orçamentos, em especial no sector hospitalar; o desenvolvimento de instrumentos de pilotagem com base em objectivos de saúde, nos resultados obtidos e nas patologias tratadas, bem como numa maior responsabilidade dos profissionais e dos financiadores na gestão dos recursos; a definição de novos equilíbrios entre as diferentes modalidades possíveis de financiamento, nomeadamente com o objectivo de reforçar a responsabilidade dos agentes em causa. Não existe uma solução única para responder a este desafio: a procura da viabilidade financeira deveria, por conseguinte, continuar a assentar numa combinação destes diferentes instrumentos.

De uma maneira geral, os Estados-Membros devem tomar medidas adequadas para assegurar uma gestão saudável do financiamento público dos cuidados de saúde e dos cuidados prolongados, concentrando-se na necessidade de melhorar a qualidade e a eficácia das despesas públicas.

Objectivo:

Assegurar a viabilidade financeira a longo prazo de cuidados de saúde acessíveis a todos e de qualidade.

Em particular, de acordo com as especificidades próprias do respectivo sistema, os Estados-Membros acordam em:

* Desenvolver políticas de prevenção e de orientação a montante dos canais de cuidados de saúde, que permitam reduzir o recurso a formas de assistência exigentes, em especial a cuidados hospitalares e a cuidados de saúde intensivos, e reforçar, nessa óptica, a coordenação entre os diferentes prestadores de cuidados (cuidados primários, hospitais, serviços sociais locais). Este objectivo completa, assim, a acção empreendida no âmbito do programa de acção comunitário para a saúde [22], que apoia as medidas de prevenção com o objectivo de melhorar o estado de saúde e de reduzir as futuras despesas em cuidados de saúde.

[22] Decisão n.º 1786/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Setembro de 2002, que aprova um programa de acção comunitária no domínio da saúde pública (2003-2008) - Declarações da Comissão JO L 271 de 09.10.2002

* Atingir um ritmo viável de evolução das despesas, através de medidas adaptadas à situação e às especificidades de cada sistema, por exemplo, através de medidas de incentivo adequadas aos prestadores e aos doentes, ou de medidas de promoção de novos tratamentos ou de novos produtos que reduzam os custos prestando o mesmo serviço.

* Assegurar um financiamento adequado do sistema, a fim de responder às novas necessidades ligadas ao envelhecimento, à evolução da sociedade e ao progresso técnico.

* Oferecer cuidados de saúde com a melhor relação custos-benefícios possível, graças, em especial, a uma avaliação do contributo efectivo para a saúde dos medicamentos, dos procedimentos ou das formas de assistência, e a um financiamento baseado nas actividade e necessidades reais.

* Melhorar a eficácia do sistema, graças, nomeadamente, à descentralização, à responsabilização e ao envolvimento dos diferentes agentes (autoridades públicas locais e regionais, instituições de segurança social e outros financiadores, profissionais de saúde e hospitais bem como doentes) na gestão dos recursos e na oferta de cuidados de saúde.

4. PRÓXIMAS ETAPAS

A organização e as modalidades de financiamento do sector dos cuidados de saúde e da assistência aos idosos são, primeiramente, da competência dos Estados-Membros, que devem, no exercício desta competência, respeitar as grandes liberdades e as regras definidas no Tratado. O valor acrescentado do "método aberto de coordenação" é, pois, o de permitir identificar desafios comuns e apoiar os esforços de reforma realizados pelos Estados-Membros.

Com base nesta comunicação, seria desejável chegar um acordo sobre os "objectivos comuns" em 2004. Os Estados-Membros, incluindo os novos aderentes, deveriam apresentar antes da próxima "Cimeira da Primavera", em Março de 2005, "relatórios preliminares" que apresentariam os desafios com que são confrontados os seus sistemas a nível nacional, as reformas em curso e as orientações políticas a médio prazo. Estes relatórios compreenderiam dados estatísticos e, eventualmente, objectivos quantificados. Seriam, na presente fase preliminar, necessariamente breves.

Seriam, seguidamente, objecto de uma análise pela Comissão, a fim de que esta instituição pudesse ter em conta o parecer e a contribuição dos Estados-Membros aquando da fixação dos "objectivos comuns" do processo de protecção social "racionalizado". Esta "racionalização" dará lugar, em 2006, a uma primeira série de "estratégias de desenvolvimento e de reforma" dos cuidados de saúde e dos cuidados prolongados, que abarcará o período 2006-2009. As conclusões do exame destas estratégias serão apresentadas no Relatório conjunto sobre a protecção social e a inserção social de 2007.

Tendo em conta a diversidade dos temas e dos desafios abordados pelos "objectivos comuns", o Comité de Protecção Social e as outras instâncias competentes (Comité do Emprego, Comité de Política Económica e "Grupo de Alto Nível em matéria de serviços de saúde e de cuidados médicos", criado paralelamente pela Comissão) deveriam estabelecer relações de cooperação estreitas, compreendendo nomeadamente o estabelecimento de um programa de trabalho que identificaria os assuntos pertinentes para cada um.

No que diz respeito aos indicadores, a Comissão proporá o início, em 2004, da identificação de possíveis indicadores para estes objectivos, e os "relatórios intercalares" da Primavera de 2005 contribuirão para esta tarefa, apresentando dados nacionais, o que permitirá elaborar um primeiro quadro comparativo das diferentes situações nacionais e medir os respectivos progressos em relação aos objectivos definidos. Este trabalho deverá basear-se nas acções empreendidas desde há anos no âmbito do programa de acção em matéria de vigilância da saúde [23] e, seguidamente, do programa de acção em matéria de saúde, na perspectiva da criação de um protótipo do futuro sistema comunitário de vigilância da saúde. Basear-se-á também nos trabalhos do Eurostat em matéria de estatísticas de saúde. Finalmente, será também necessária uma cooperação com organizações internacionais, como a OCDE e a OMS.