[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 14.2.2007

SEC(2007) 174

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO QUE ESTABELECE OS REQUISITOS DE ACREDITAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DO MERCADO RELATIVOS À COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS E DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO RELATIVA A UM QUADRO COMUM PARA A COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS Síntese da avaliação de impacto {COM(2007) 37 final} {COM(2007) 53 final} {SEC(2007) 173}

1. CONTEXTO: O MERCADO INTERNO DE MERCADORIAS, A HARMONIZAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO TÉCNICA E O CONCEITO DA NOVA ABORDAGEM

O presente documento contém um breve resumo dos resultados da avaliação do impacto das opções políticas no que respeita ao reforço e à simplificação da legislação relativa ao mercado interno de mercadorias e explica a abordagem proposta.

A livre circulação de mercadorias, um pilar central do mercado único, uma das principais forças impulsionadoras da competitividade e do crescimento económico na União Europeia. A harmonização da regulamentação técnica ao nível da UE revelou-se o instrumento mais bem sucedido na eliminação das barreiras técnicas ao comércio. Neste contexto, as directivas da Nova Abordagem (também designadas directivas «marcação CE») desempenharam um papel fundamental na realização do mercado interno de mercadorias.

A Nova Abordagem, introduzida em 1985, revolucionou a legislação no domínio da livre circulação de mercadorias ao abandonar a perspectiva tradicional baseada em requisitos descritivos a favor de uma «nova abordagem», que consiste em estabelecer apenas requisitos essenciais em matéria de segurança, baseados no desempenho e orientados para os resultados. Dito de outra forma, a legislação determina o nível de protecção, mas não impõe a solução técnica a adoptar para o atingir. Ao limitar a legislação exclusivamente aos elementos necessários para garantir um nível elevado de protecção, conseguiu-se obter um quadro legislativo moderno, flexível e neutro do ponto de vista tecnológico, que garante a segurança dos produtos e promove a inovação e a competitividade no mercado. Esta abordagem tornou-se, assim, um modelo a seguir no âmbito da iniciativa «Legislar Melhor».

Hoje em dia, as directivas da Nova Abordagem abrangem uma grande parte dos produtos comercializados na UE em mais de 20 sectores industriais, incluindo os produtos electrotécnicos, as máquinas, o equipamento de rádio e telecomunicações, os brinquedos, os dispositivos médicos, os produtos de construção e os sistemas ferroviários de alta velocidade. Segundo as estimativas, o comércio de produtos abrangidos pelos principais sectores da Nova Abordagem representa mais de 1,5 biliões de euros por ano.

Embora a harmonização técnica, e em especial as directivas da Nova Abordagem, tenha contribuído para eliminar algumas barreiras ao comércio, o quadro legislativo apresenta ainda deficiências que impedem os consumidores e as empresas de tirar pleno partido das vantagens do mercado interno. As regras existentes são frequentemente criticadas pela sobrecarga ou incerteza que geram, ou pela sua incoerência. Existem igualmente problemas no que respeita à aplicação uniforme da legislação nos Estados-Membros, bem como em relação à imagem e ao valor da marcação CE, e as partes interessadas manifestam uma crescente falta de confiança nos organismos de avaliação da conformidade.

Alguns destes problemas, por exemplo a marcação CE, são específicos das directivas da Nova Abordagem, mas a sua maior parte diz respeito ao quadro global da livre circulação de mercadorias. Por conseguinte, as diversas opções estratégicas destinadas a superar estas dificuldades foram analisadas numa perspectiva mais ampla do que o enquadramento da Nova Abordagem, tendo igualmente em conta o facto de a estratégia da Comissão para a simplificação do quadro regulador[1] prever uma maior utilização do conceito da Nova Abordagem.

2. COMO MELHORAR A QUALIDADE DO TRABALHO DOS ORGANISMOS DE AVALIAÇÃO DA CONFORMIDADE

Em muitos casos, as directivas da Nova Abordagem exigem que os produtos sejam certificados por terceiros antes de serem colocados no mercado. Essa certificação feita por laboratórios e organismos de inspecção e certificação, geralmente conhecidos pela designação «organismos de avaliação da conformidade», ou, mais formalmente, «organismos notificados». Estes organismos desempenham um papel importante ao garantirem que os produtos estão em conformidade com os requisitos legais, são seguros e estão aptos para o fim a que se destinam e, como tal, são «notificados» oficialmente à Comissão pelos Estados-Membros.

Compete aos Estados-Membros determinar quais dos seus organismos de avaliação da conformidade cumprem os critérios necessários para serem notificados, uma vez que nem todos satisfazem esses critérios. Os critérios mínimos são estabelecidos em cada uma das directivas e abrangem aspectos como a competência, imparcialidade, integridade, etc. Os Estados-Membros têm igualmente a obrigação de garantir que estes organismos continuam a respeitar tais critérios ao longo de todo o seu período de actividade. Um Estado-Membro pode notificar tantos organismos quantos desejar ao abrigo de cada directiva. Actualmente, mais de 1800 organismos notificados prestam o seu apoio com vista à aplicação das directivas.

Os organismos notificados são empresas ou organizações privadas que prestam os seus serviços numa base comercial e estão, por conseguinte, em concorrência entre si. Isto benéfico para os seus clientes – os fabricantes dos produtos. Os fabricantes podem procurar o melhor serviço ao preço mais competitivo, além de que não são obrigados a recorrer a um organismo do seu próprio Estado-Membro. Se este leque de possibilidades positivo para o fabricante, pode, em contrapartida, levar alguns organismos a reduzir a qualidade dos serviços, a fim de oferecerem preços competitivos para atraírem ou conservarem os clientes.

Por outro lado, nem todos os organismos notificados aplicam necessariamente os mesmos métodos ao realizarem o seu trabalho, o que significa que o mesmo produto pode ser avaliado de um modo totalmente diferente por dois organismos notificados diferentes. Esta situação pode, como óbvio, resultar de uma interpretação absolutamente legítima dos procedimentos de avaliação, mas pode também ter origem em prática desleais e numa aplicação menos rigorosa de procedimentos dispendiosos, o que significa que os certificados podem ser emitidos a preços bastante mais baixos. Estas práticas não só acarretam o risco de entrada de produtos perigosos no mercado, como também falseiam a concorrência na indústria transformadora.

O conceito da Nova Abordagem baseia-se na confiança mútua entre todos os intervenientes, incluindo os organismos notificados, sendo, como tal, fundamental assegurar que todos estes organismos tenham o mesmo nível de competência e operem com base nos mesmos requisitos onde quer que se encontrem. Ao abrigo da legislação em vigor, cabe ao Estados-Membro de origem avaliar e vigiar os organismos. Infelizmente, as abordagens adoptadas não são coerentes e os critérios de designação e supervisão são muito díspares. Alguns Estados-Membros aplicam critérios mais rigorosos do que outros (as directivas fixam apenas requisitos mínimos), criando-se assim condições de concorrência desiguais, a que se vem acrescer o risco de os certificados não serem reconhecidos noutros Estados-Membros. Estes factores conduzem à perda de confiança na competência dos organismos notificados e em todo o sistema. Alguns Estados-Membros organizam a designação, avaliação e supervisão dos organismos notificados directamente através da sua administração pública, ao passo que outros recorrem a um organismo de acreditação nacional. A acreditação um sistema formal que atesta de forma independente e autorizada a competência, imparcialidade e integridade dos organismos de avaliação da conformidade, confirmando assim o valor e a credibilidade do trabalho realizado e dos certificados emitidos.

Ao nível europeu, os organismos de acreditação estão organizados no quadro da EA ( European co-operation for Accreditation – Cooperação Europeia para a Acreditação), associação que assegura a homogeneidade do seu funcionamento. A EA vela por que todos os organismos de acreditação nacionais apliquem os mesmos requisitos, por forma a que a acreditação concedida por um organismo seja directamente comparável com a que concedida por outro. Deste modo, todas as acreditações têm o mesmo grau de fiabilidade e merecem a confiança dos seus utilizadores directos e indirectos. O valor acrescentado da acreditação reside no facto de se tratar de um sistema organizado formal que assegura a coerência a nível comunitário. Porém, o recurso à acreditação não obrigatório e a acreditação não tem, em si mesma, carácter vinculativo.

Há uma necessidade evidente de melhorar a coerência e a comparabilidade no que respeita à designação, ao funcionamento e à supervisão dos organismos notificados em toda a Comunidade. Foram, pois, analisadas várias opções para esse efeito. Uma possibilidade consistiria em centralizar todo o sistema de notificação através da criação de uma agência, ao nível da UE, investida de competências em matéria de avaliação, notificação e supervisão. Esta opção foi, no entanto, afastada por ser dispendiosa, complexa e impraticável. A opção escolhida consiste em tomar como base o sistema existente e introduzir elementos que permitam reforçá-lo e garantir a comparabilidade em todo o território comunitário.

Propõe-se, por conseguinte, manter o sistema descentralizado de avaliação de competências e de vigilância, sob a responsabilidade de cada Estado-Membro, introduzindo no entanto um quadro jurídico para a coordenação e acreditação ao nível da UE, utilizando para esta função de acreditação e coordenação a estrutura existente da EA. Esta opção garantirá o reconhecimento público da EA e conferir-lhe-á a autoridade de que actualmente carece. Assegurará também que todos os Estados-Membros recorram à acreditação como meio de notificação.

A utilização de uma infra-estrutura já estabelecida como a EA representa um aproveitamento mais eficiente dos meios disponíveis, reduz os custos suplementares e as necessidades de recursos adicionais e permitirá igualmente explorar o manancial de conhecimentos e experiências acumulado ao longo do tempo. Além do mais, combina com êxito os dois níveis envolvidos (nacional e europeu). Esta opção respeita o princípio da subsidiariedade, reforçando ao mesmo tempo as estruturas existentes, pelo que constitui a melhor opção.

Será provavelmente necessário proceder a algumas modificações das estruturas de acreditação existentes em certos Estados-Membros, designadamente a Alemanha. Porém, tais modificações serão, em princípio, pouco significativas e os seus custos serão compensados pelos benefícios. Dada a diversidade das estruturas organizacionais existentes nos Estados-Membros, difícil estimar os custos adicionais potenciais. Todavia, o custo global desta opção consideravelmente mais baixo do que o custo da criação de uma agência.

3. COMO MELHORAR A FISCALIZAÇÃO DO MERCADO E A APLICAÇÃO DA NOSSA LEGISLAÇAO

A legislação só pode atingir os objectivos visados se for aplicada com eficácia. Na situação actual, há falta de rigor e de coerência na aplicação da legislação relativa à fiscalização do mercado no território comunitário. Em consequência deste facto, entram todos os anos no mercado grandes quantidades de produtos não conformes (e potencialmente perigosos).

Por um lado, as autoridades nacionais não dispõem dos meios necessários para garantirem uma fiscalização do mercado eficiente e coerente. São constantemente confrontadas com novos desafios, como a rápida transformação das economias, a entrada de novos produtos no mercado e o volume crescente das importações de países terceiros, mas de um modo geral os recursos não evoluíram ao mesmo ritmo que estas transformações. Além disso, a internacionalização e complexidade crescentes das transacções comerciais tornam cada vez mais difícil identificar os agentes da cadeia de distribuição, e as autoridades vêem-se por vezes impossibilitadas de encontrar o interlocutor adequado quando surge um problema.

Por outro lado, o modo como a fiscalização do mercado está hoje organizada na Europa já não adequado num mercado único sem fronteiras internas. Os produtos circulam livremente dentro da Comunidade sem passarem por postos de controlo internos, mas as competências das autoridades nacionais estão limitadas ao seu próprio território. A cooperação transfronteiras , por isso, fundamental para se poderem tomar medidas eficazes contra os produtos perigosos, bem como contra os fabricantes ou importadores que não cumpram a lei. Existem já alguns mecanismos de cooperação eficientes, como o sistema RAPEX, mas estes estão limitados a determinados aspectos, sectores ou actividades. Por esta razão, a informação nem sempre transmitida e tem de ser reproduzida noutros Estados-Membros, o que reduz a eficiência da fiscalização do mercado a nível comunitário. Além do mais, a intensidade dos controlos e o rigor com que as autoridades nacionais actuam nos casos de não conformidade difere consideravelmente entre os Estados-Membros. Ao visarem os mercados com baixos níveis de fiscalização, os operadores que não cumprem a lei podem entrar no mercado comunitário e comprometer os esforços de controlo da aplicação dos Estados-Membros.

Alguns fabricantes ou importadores sem escrúpulos exploram estas deficiências e conseguem iludir o sistema reiteradamente. Esta situação acarreta riscos para os consumidores devido à eventual presença de produtos perigosos e compromete os objectivos de protecção dos cidadãos visados na legislação, levando estes a pôr em causa a capacidade da legislação comunitária de os proteger. Por outro lado, os fabricantes responsáveis que respeitam a lei ficam em desvantagem em relação aos concorrentes sem escrúpulos, que podem oferecer produtos mais baratos graças às poupanças obtidas ao nível dos custos da conformidade. A observância da lei torna-se, assim, uma desvantagem competitiva, o que por sua vez abala também seriamente a confiança no quadro legislativo.

Foi considerada a possibilidade de adopção de iniciativas juridicamente não vinculativas, como campanhas de informação e sensibilização ou a elaboração de documentos de orientação, por exemplo, mas estas iniciativas não permitiriam melhor substancialmente a situação. Considerou-se igualmente a opção de impor controlos mais rigorosos, como o recurso sistemático a um organismo notificado antes de um produto ser colocado no mercado; esta opção implicaria, no entanto, custos e encargos adicionais para os fabricantes, sem garantir necessariamente o cumprimento por parte de todos estes. Quem tenciona evadir as regras não teria qualquer incentivo para respeitar regras mais rigorosas. Por muito severos que possam ser os requisitos aplicáveis antes da comercialização, será sempre necessário controlar os produtos quando estes estiverem em circulação no mercado.

Por conseguinte, considera-se que a solução mais eficaz para garantir um nível equivalente de fiscalização do mercado em toda a Comunidade consiste em introduzir um quadro jurídico comum que permita uma certa flexibilidade de organização a nível nacional, ao mesmo tempo que estabelece requisitos mínimos específicos em matéria de funcionamento e organização. Este quadro prevê igualmente o alargamento dos mecanismos de cooperação existentes, melhora a rastreabilidade dos produtos e clarifica os deveres de todos os operadores económicos, designadamente os fabricantes, os distribuidores, os importadores, etc.

O quadro proposto procura tirar partido das estruturas nacionais existentes. Será necessário fazer face a custos de transformação apenas nos casos em que o sistema nacional de fiscalização em vigor ainda não corresponda aos padrões gerais. Os deveres reforçados de informação e cooperação exigirão recursos adicionais, mas estes serão compensados pelas economias substanciais conseguidas graças a um controlo mais eficaz e à conjugação mais eficiente dos recursos.

4. COMO PROMOVER UMA MELHOR COMPREENSÃO DA MARCAÇÃO CE

A marcação CE afixada num produto indica que foram cumpridos todos os requisitos regulamentares. Esta marcação destina-se essencialmente às autoridades de controlo da aplicação, o que gera uma certa confusão. Infelizmente, muitos consumidores não compreendem o verdadeiro significado e pensam que indica a origem do produto ou que comprova que o produto foi testado e aprovado por alguma autoridade. Por esta razão, os consumidores não procuram proactivamente a marcação CE nos produtos. Para a maior parte das pessoas, o facto de um produto apresentar ou não esta marcação não influencia a decisão de o comprar. Esta situação não satisfatória: em primeiro lugar, porque os consumidores mal informados correm o risco de comprar produtos potencialmente perigosos; em segundo lugar, porque consumidores mais bem informados e mais proactivos evitariam os produtos sem marcação CE, o que conduziria inevitavelmente a uma melhoria do nível de conformidade no mercado.

Foram examinadas todas as opções, e as que consistiam em modificar radicalmente o significado da marcação CE ou suprimi-la completamente foram excluídas, dado que não resolveriam o problema de base e apresentam inconvenientes adicionais. A marcação CE um verdadeiro trunfo no âmbito do comércio internacional e reforça a competitividade dos fabricantes europeus. Qualquer alteração do significado desta marcação e, por maioria de razão, a sua supressão teriam graves consequências a este nível. Além disso, com a abolição da marcação, as autoridades de controlo deixariam de ter uma indicação clara da conformidade.

Embora a marcação CE não seja uma garantia, constitui uma indicação de que todos os requisitos aplicáveis foram respeitados. Muito embora um funcionário responsável pela fiscalização do mercado nunca possa ter a certeza de que um produto com a marcação CE completamente seguro, pode, no entanto, legitimamente partir do princípio de que, quando esta marcação não está presente, o produto não conforme e, por conseguinte, potencialmente perigoso. Abandonar a marcação CE sem a substituir por uma outra «marca» ou um mecanismo claro privaria as autoridades de fiscalização desta indicação fácil e rápida da conformidade. Isto não do interesse das autoridades de controlo da aplicação nem dos consumidores.

Por conseguinte, a melhor forma de obviar o problema da falta de informação dos consumidores sem criar impactos negativos desproporcionados para a indústria e as autoridades consiste em melhorar a comunicação. Uma campanha de informação visível, levada a cabo à escala comunitária e direccionada para um grande número de consumidores em toda a Europa, permitirá fazer compreender melhor a marcação CE por parte do público. Esta medida será muito mais eficaz do que uma alteração da legislação. Se estiverem mais bem informados, os consumidores e os operadores económicos procurarão os produtos com a marcação CE e evitarão os que a não apresentam, o que terá efeitos positivos na competitividade.

A marcação CE representa o conjunto do sistema regulamentar em que se baseiam as directivas da Nova Abordagem. As deficiências frequentemente atribuídas à marcação CE, como a falta de credibilidade, são na realidade insuficiências do sistema subjacente. A solução destes problemas não reside, pois, na alteração da marcação, mas sim na melhoria do sistema. O reforço do controlo dos organismos notificados e a melhoria da fiscalização do mercado são duas etapas importantes nesse sentido. Um outro elemento importante o valor da própria marcação CE enquanto marca. Importa registar esta marcação como marca colectiva comunitária. Tal conferiria às autoridades meios suplementares para agirem judicialmente contra os fabricantes que dela fazem uma utilização abusiva, contribuindo assim para assegurar a credibilidade da própria marca.

5. COMO MELHORAR A COERÊNCIA DO QUADRO JURÍDICO

O actual enquadramento jurídico padece de um certo número de incoerências e incertezas jurídicas que causam problemas de interpretação e de aplicação das directivas. Os produtos são frequentemente abrangidos por mais de uma directiva, o que pode criar dificuldades, visto que os elementos comuns (definições e procedimentos de demonstração da conformidade, por exemplo) nem sempre são tratados da mesma forma. Em certos casos, as definições e as disposições jurídicas não são suficientemente precisas e prestam-se a interpretações divergentes, dando origem a incompatibilidades, confusão, incerteza jurídica e duplicações desnecessárias.

São nefastos os efeitos para a indústria, que se encontra na complexa situação de ter de cumprir, não um, mas uma diversidade de instrumentos jurídicos. As diferenças existentes ao nível da redacção e dos próprios conceitos torna por vezes extremamente difícil para os fabricantes desde logo compreender as suas obrigações legais, quanto mais aplicá-las. Vêem-se assim obrigados a procurar aconselhamento jurídico para cumprirem correctamente a legislação. Estas incoerências e incertezas jurídicas também dificultam a aplicação e o controlo da legislação pelas autoridades nacionais. Este estado de coisas pode, além disso, conduzir a diferenças de interpretação nos vários Estados-Membros, o que prejudica a livre circulação das mercadorias na Comunidade.

As actuais incoerências da legislação só podem ser eliminadas se se modificar o quadro jurídico existente. Uma alteração coordenada dos artigos relevantes de cada directiva e regulamento em vigor melhoraria temporariamente a situação, mas, para garantir uma abordagem coordenada no futuro, seria mais eficiente criar um quadro horizontal . Este quadro deveria conter todos os elementos comuns da legislação relativa aos produtos, tais como definições, procedimentos de avaliação da conformidade, disposições sobre a marcação CE e os organismos notificados. Dado que o objectivo consiste em garantir a coerência sem impor soluções que possam ser inadequadas, o quadro deveria funcionar como um conjunto de ferramentas, fornecendo os diversos elementos comuns e orientações sobre a forma de os aplicar na legislação comunitária. Por esta razão, a adaptação propriamente dita das várias directivas deveria ser levada a cabo no âmbito de um exercício distinto, que permitirá a utilização das referidas ferramentas em situações sectoriais específicas.

6. CONCLUSÕES

A presente proposta reforça a eficácia e transparência dos sistemas de acreditação e de fiscalização do mercado existentes, o que terá como efeito uma melhoria da credibilidade da marcação CE e o incentivo à adopção do conceito da Nova Abordagem na legislação futura. A criação de um quadro horizontal para a legislação do mercado interno proporcionará maior coerência e constitui um passo importante para a simplificação do quadro regulador.

Os consumidores, os trabalhadores e os utilizadores finais beneficiarão da presença de produtos mais seguros no mercado, graças a um maior controlo dos organismos notificados e a um sistema reforçado de fiscalização do mercado à escala comunitária. A campanha de informação promoverá o conhecimento da marcação CE por parte dos consumidores e combaterá a confusão e os equívocos actuais. Os preços dos produtos não serão afectados.

A proposta terá repercussões positivas na competitividade das empresas europeias. Uma maior coerência dos procedimentos de avaliação da conformidade e a acção reforçada contra a concorrência desleal dos operadores que não cumprem as regras contribuirão para garantir condições de concorrência equitativas para a indústria europeia. As empresas também tirarão proveito da existência de um quadro jurídico mais transparente e coerente, que proporcionará segurança jurídica e simplificará a sua própria aplicação.

A confiança dos Estados-Membros nas políticas e administrações dos outros Estados-Membros será reforçada com a aplicação de um quadro jurídico comum e transparente que englobará a acreditação e a fiscalização do mercado. Algumas das medidas previstas podem ocasionar custos adicionais mínimos para as administrações nacionais, mas o valor acrescentado destas medidas em termos de maior segurança, garantia de condições concorrenciais equitativas para os operadores económicos e competitividade da indústria europeia compensará amplamente estes custos potenciais.

Em termos globais, a presente proposta facilitará a livre circulação de mercadorias ao eliminar as deficiências, incoerências e burocracia desnecessária do actual quadro jurídico, revigorará a confiança de todas as partes interessadas – consumidores, indústria e Estados-Membros – na legislação do mercado interno, e constituirá um pilar da futura estratégia do mercado interno.

[1] Comunicação da Comissão «Aplicar o Programa Comunitário de Lisboa - Estratégia de simplificação do quadro regulador», COM (2005)535 final.