Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa à deposição de resíduos em aterros» () (97/C 355/02)

O Conselho decidiu, em 10 de Abril de 1997, consultar o Comité Económico e Social, ao abrigo do artigo 130º-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 15 de Julho de 1997, sendo relator S. Colombo (co-relatores: K. Boisserée e R. Gauder).

Na 348ª reunião plenária (sessão de 1 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 69 votos a favor, 1 contra e 1 abstenção o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta sub judice é uma nova versão da proposta apresentada em 1991 (), relativamente à qual o CES emitira uma série de observações críticas () e o Conselho adoptara uma posição comum (), rejeitada em 22 de Maio de 1996 pelo Parlamento Europe

1.2. Principais observações do parecer de 1991 do Comité

1.2.1. O Comité, no mencionado parecer, tinha insistido na importância da óptica preventiva e global em matéria de resíduos, com intervenção na integralidade do processo de produção, distribuição e consumo, com vista à «redução dos resíduos a eliminar e a depositar em aterros» (1.3 e 2.2). Convidava assim a Comissão a reforçar as políticas de prevenção com a «indicação mais precisa de tempos e objectivos de redução na origem do problema e de progressiva difusão de tecnologias de recuperação e de reciclagem». Sublinhava também a necessidade do «tratamento preliminar dos resíduos com vista à redução do seu volume e da sua toxicidade» (1.3).

1.2.2. O Comité lamentava ainda que a proposta não contivesse «indicações relativamente à formação e à actualização profissionais do pessoal adstrito aos aterros» (2.8) e recomendava que se assegurassem «mecanismos de informação e consulta dos cidadãos» (2.9). Por fim, o Comité sublinhava a necessidade da criação de um banco de dados comunitário relativo ao volume e ao tipo de resíduos produzidos na Comunidade, contando com o contributo da Agência Europeia do Ambiente para a criação desse banco (2.4 e 2.5).

1.2.3. Nas observações na especialidade, o Comité solicitava que se procedesse com grande cautela devido aos riscos decorrentes da mistura de resíduos de diferente natureza (3.4.1), insistia na qualificação do pessoal adstrito às acções de inspecção e controlo (3.4.2), enquadrava a responsabilidade civil no âmbito da proposta de directiva, então em curso de adopção, sobre a «responsabilidade civil por danos causados ao ambiente por resíduos depositados» () e reconhecia a impossibilidade de obter uma «harmonização dos custos». Considerava, porém, que o equilíbrio dos custos poderia ser alcançado mediante a harmonização das normas e convidava a Comissão a recolher os dados cumulativos nacionais relativos aos custos de eliminação de resíduos, de modo a obter um quadro estatístico pormenorizado (3.8).

1.3. Posição comum do Conselho

1.3.1. O Comité, numa nota de 14 de Fevereiro de 1996 em que analisava a posição comum adoptada pelo Conselho em 6 de Outubro de 1995, registava a alteração da base jurídica (artigo 130º-S em vez do artigo 100º-A) aprovada pelo Parlamento Europeu e destacava, com agrado, uma melhor clarificação da óptica preventiva nos considerandos e a introdução de uma referência à formação profissional quer nos considerandos quer no nº 1 do artigo 9º. Relativamente à deposição conjunta, apreciava a óptica mais restritiva, que, em parte, contemplava as recomendações tanto do CES como do Parlamento Europeu. Por fim, verificava com alguma preocupação, a supressão dos artigos e das referências à responsabilidade civil e ao fundo de gestão dos aterros fechados, devido ao facto de a Comissão estar a elaborar propostas sobre toda a problemática da responsabilidade civil pelos danos causados ao ambiente. Comprometia-se a acompanhar a evolução desses trabalhos, que, até agora, não produziram resultados satisfatórios.

1.4. Posição do Parlamento Europeu em segunda leitura

1.4.1. Em Maio de 1996, o Parlamento rejeitou a posição comum do Conselho, descontente sobretudo com uma série de derrogações e medidas adicionais concedidas aos Estados-Membros em aplicação do princípio de subsidiariedade e também com a excessiva margem deixada para a deposição conjunta.

1.5. Principais elementos novos na actual proposta da Comissão

1.5.1. A Comissão, como está bem demonstrado na exposição de motivos, teve em consideração a evolução seguida pela política de gestão dos resíduos, recentemente reexaminada numa comunicação sobre a qual o Comité se pronunciou () e o Conselho adoptou uma resolução ().

1.5.2. A hierarquia recentemente confirmada dá a prioridade à redução na fonte, ao passo que a deposição em aterro representa a solução extrema: a nova proposta contém disposições quantitativas para reduzir a eliminação por deposição em aterro dos resíduos biodegradáveis, bem como para proibir a eliminação por deposição de pneus usados (artigo 5º ).

1.5.3. A proposta acolhe as preocupações do Comité quanto ao tratamento prévio dos resíduos, de modo a reduzir-lhes o volume e a perigosidade (artigo 6º) e prevê que os gases produzidos sejam captados, tratados e utilizados.

1.5.4. Os Estados-Membros são convidados a garantir que o preço cubra também os custos estimados da recuperação dos locais após o encerramento dos aterros (artigo 10º), tal como o Comité tinha preconizado.

1.5.5. A deposição conjunta, prática já em desuso na maioria dos Estados-Membros, é proibida, tal como era recomendado pelo Parlamento e pelo Comité (supressão do artigo 7º da posição comum do Conselho).

1.5.6. São reforçadas as condições gerais (anexo I) com a introdução do afastamento mínimo em relação às áreas residenciais e outras obrigações de preservação do ambiente envolvente.

1.5.7. São reforçadas as disposições aplicáveis aos aterros existentes, ao passo que são consideravelmente reduzidas as derrogações previstas pela posição comum do Conselho (nº 3 do artigo 3º ), que tinham suscitado a oposição do Parlamento Europeu.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité () acolhe favoravelmente os princípios que inspiram a proposta de directiva e os objectivos nela consignados. Estes objectivos (incentivar a prevenção, a reciclagem e a recuperação dos resíduos, dar à deposição em aterros o papel de solução residual, garantir um elevado nível de protecção ambiental na deposição conjunta, internalizar os custos ambientais e favorecer a existência de condições de paridade de custos nos Estados-Membros) traduzem uma aplicação coerente da estratégia comunitária em matéria de gestão dos resíduos, recentemente reafirmada na Resolução do Conselho sobre política de resíduos.

2.2. O Comité congratula-se por a actual versão do texto ter acolhido muitas das recomendações e observações aduzidas pelo Comité e pelo Parlamento relativamente à primeira versão da directiva, mas, simultaneamente, sublinha que foram negligenciados pontos importantes em que o Comité considera necessário insistir.

2.2.1. Em primeiro lugar, impõe-se adoptar orientações programáticas em matéria de formação profissional para os técnicos e gestores dos aterros. Trata-se de instalações que exigem não só uma planificação cuidadosa como uma atenta e conhecedora actividade operacional de gestão durante todo o período de actividade. É importante que quem está encarregado da gestão técnica e do controlo receba uma formação adequada, técnica e de gestão, com a clara explicitação das respectivas tarefas e responsabilidades. Não basta que o requisito de uma adequada capacidade profissional seja estabelecido em sede de emissão de autorizações: é também necessário que as autoridades nacionais e regionais desenvolvam programas permanentes de formação e actualização técnica para preparar os técnicos e o pessoal adstrito às actividades de gestão e controlo. O intercâmbio de experiências neste domínio poderia ajudar à definição de perfis profissionais a nível comunitário.

2.2.2. Em segundo lugar, existe a necessidade de adequar a proposta aos critérios de acesso à informação em matéria ambiental previstos pela directiva que deles se ocupa (), bem como prever formas adequadas de participação dos cidadãos interessados nas decisões relativas às actividades de deposição. A participação consciente dos cidadãos na preparação das decisões a tomar pelas autoridades públicas só pode ser conseguida com uma política de transparência e de informação sobre as consequências ambientais e sobre as garantias de segurança. O Comité preconiza um aditamento ao artigo 8º, que convide as autoridades competentes a informar o público interessado da verificação da conformidade da deposição em aterro com as pertinentes condições para o licenciamento.

2.2.3. O Comité, constatando que a proposta de directiva tem também como objectivo incentivar o recurso a técnicas de tratamento prévio e recuperação dos resíduos, preconiza, por último, que a Comissão dê novo impulso às seguintes acções:

- estudo e investigação com o objectivo de obter estatísticas fiáveis em matéria de produção e de composição de resíduos, em particular dos resíduos industriais;

- elaboração de directivas e de regulamentos específicos em matéria de gestão dos fluxos prioritários de resíduos, começando pela recuperação de pneus;

- definição de regulamentação comunitária sobre a responsabilidade civil por danos causados ao ambiente.

3. Observações na especialidade

3.1. O Comité considera que alguns aspectos da proposta devem ser mais bem especificados, em particular no que respeita:

- a uma clara definição das lamas, enquanto se aguarda a revisão da directiva sobre lamas, em curso;

- à aplicação da directiva aos aterros internos das instalações em que são produzidos resíduos, os quais deverão ser abrangidos pelas normas sobre prevenção e controlo integrado da poluição (Directiva IPPC).

3.2. O Comité acolhe favoravelmente o objectivo de reduzir os resíduos biodegradáveis entregues aos aterros, dado que tal é coerente com as políticas de redução das emissões do gás causadores do efeito de estufa, de que o metano produzido pelos aterros é uma importante componente. Sublinha, no entanto, que os objectivos de redução respeitam apenas aos resíduos urbanos e não aos de origem industrial. Nesta matéria, o Comité deplora o facto de a declarada falta de estatísticas fiáveis sobre os fluxos de resíduos industriais e sobre a respectiva composição não permitir, na fase actual, a definição de objectivos credíveis de redução da componente biodegradável que aflui aos aterros. Considera que, nestas condições, a directiva deve pelo menos confiar à Agência Europeia do Ambiente e ao Eurostat a tarefa de elaborar rapidamente estatísticas fiáveis e avaliações idóneas para definir uma política adequada para os resíduos industriais.

3.3. O Comité considera correcta a aplicação da nova regulamentação também aos aterros existentes, mediante a adopção de planos de ordenamento, com prazos definidos, de acordo com a autoridade competente. Permanece, no entanto, por resolver o problema dos aterros que virão a ser encerrados por falta de um plano de ordenamento, no período de cinco anos previsto pelo artigo 14º . É legítimo presumir que, em alguns casos, os aterros construídos e geridos com critérios técnicos ainda não adequados à nova directiva possam, futuramente, necessitar de intervenções de saneamento e melhoramento ambientais.

3.3.1. Frequentemente, para fazer este tipo de melhoramento, tornam-se necessários meios financeiros bastante avultados. O Comité tem para si que se deve actuar sobretudo com medidas que estejam em acordo com o princípio do poluidor-pagador. Quando tal não seja exequível, por ser impossível identificar os responsáveis pela poluição, haverá que definir medidas adicionais ou complementares, mesmo sendo evidente que a procura de soluções será particularmente delicada, visto que os diversos países adoptaram orientações legislativas muito diferentes e que o esforço empreendido para definir uma política comum em matéria de responsabilidade civil ainda não produziu os resultados esperados.

3.3.2. A adopção de uma nova directiva sobre os aterros constitui um incentivo para tornar a analisar esta problemática e para reflectir sobre a oportunidade de medidas destinadas a constituir fundos para financiar as intervenções de saneamento dos aterros encerrados e dos que esgotarão a sua capacidade antes da adaptação às novas normas. Relativamente aos últimos, que funcionarão durante alguns anos sem encargos de adaptação, há que ponderar a possibilidade de internalizar nas respectivas tarifas de eliminação uma quota adicional destinada a alimentar os fundos pertinentes.

3.4. O Comité, subscrevendo o objectivo de garantir um período adequado de gestão após o encerramento dos aterros, considera que, para além da garantia financeira por um período mínimo de 50 anos, seria necessário definir um período mínimo e preciso de conservação, acompanhamento e controlo (nº 3 do artigo 13º), que cabe ao gestor assegurar em todos os casos, de modo a evitar excessivas disparidades de comportamento nos diversos Estados-Membros, disparidades essas que se reflectiriam inevitavelmente numa importante diferença dos custos de gestão.

3.5. Durante a fase de construção do aterro, deve ser obrigatória a verificação contínua da qualidade por terceiros independentes (artigo 7º e nº 2 do artigo 8º). No artigo 7º haveria que, no ponto 5, aditar a análise do risco.

3.6. O Comité observa, no texto da proposta, uma grave subavaliação dos impactes ambientais e dos riscos potenciais da dispersão no subsolo dos gases de aterro. Considera que este problema deve ser seriamente ponderado, definindo normas claras de projecto e gestão, particularmente no que respeita à necessidade de criar barreiras artificiais nos locais em que a natureza geológica dos terrenos favorece a migração dos gases no solo. Considera que se deve pelo menos especificar, no ponto 1 do nº 4 do anexo I, «Controlo dos gases», que no conceito de migração dos gases de aterro se incluem tanto a dispersão na atmosfera como a dispersão no subsolo. Da mesma forma, relativamente aos controlos, há que prever, no terceiro parágrafo do nº 3 do anexo III, «Dados sobre emissões: controlo das águas, lixiviados e gases», que o controlo de gases seja representativo não só de cada secção do aterro, como também do subsolo exterior.

3.7. Relativamente aos requisitos para os aterros e procedimentos de controlo considera-se necessário, no âmbito da revisão dos anexos:

3.7.1. Especificar as normas e as modalidades de cálculo do coeficiente de permeabilidade K (nº 3 do anexo I), embora esta actuação se insira no âmbito das funções do comité mencionado no artigo 16º. Em alternativa, poderia ser mais claro especificar que o tempo de atravessamento do solo subjacente não deve ser inferior, por exemplo, a 10 anos.

3.7.2. As análises químicas do lixiviado (nota nº 16, nº 4 do anexo III) deveriam ter em conta também: ferro, magnésio, azoto amoniacal, nitritos e nitratos, condutividade eléctrica, cloretos, potencial de óxido-redução e avaliação de ecotoxicidade.

3.7.3. A recolha de amostras das águas subterrâneas (nº 4 do anexo III) deve ser efectuada durante um período de tempo suficiente para definir a variabilidade sazonal e local das características quantitativas e qualitativas das águas subterrâneas.

3.7.4. Por último, de acordo com as acções promovidas pela Comissão para a introdução de sistemas de ecogestão e de metodologias adequadas de eco-auditoria nas instalações de deposição, a directiva poderia oportunamente recomendar e incentivar (mas não impor) a adopção de sistemas de gestão ambiental certificados ou registados (Reg. nº 1836/93) (), que possam melhorar e integrar os sistemas tradicionais de controlo e acompanhamento das fases de funcionamento.

Bruxelas, 1 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 156 de 24. 5. 1997, p. 10.

() JO C 190 de 22. 7. 1991.

() JO C 40 de 17. 2. 1992.

() JO C 59 de 28. 2. 1996.

() Essa directiva nunca foi adoptada pelo Conselho e a questão da responsabilidade civil em matéria de danos ambientais continua a ser objecto de debate e ainda não foi traduzida em propostas legislativas.

() JO C 89 de 19. 3. 1997.

() JO C 76 de 11. 3. 1997.

() Sob reserva de aprovação em reunião plenária.

() JO L 158 de 23. 6. 1990.

() JO L 168 de 10. 7. 1993.