Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro geral para o financiamento de actividades comunitárias em apoio à política dos consumidores da União Europeia para o período de 2004-2007"

(COM(2003) 44 final - 2003/0020 (COD))

(2003/C 234/19)

Em 12 de Fevereiro de 2003, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 308.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, emitiu o presente parecer em 25 de Junho de 2003, sendo relator Hernández Bataller.

Na 401.a reunião plenária de 16 e 17 de Julho de 2003 (sessão de 17 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 94 votos a favor, 4 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Através da Decisão n.o 283/1999/CE de 25 de Janeiro de 1999(1) estabeleceu-se um quadro geral de actividades comunitárias a favor dos consumidores destinado especialmente a reunir as iniciativas organizadas em benefício dos consumidores a fim de maximizar os efeitos para os próprios consumidores, o qual previa simultaneamente iniciativas tomadas pela Comunidade e acções de apoio às organizações e organismos que desenvolvem actividades de defesa dos interesses dos consumidores a nível comunitário ou nacional. A sua adopção visava satisfazer a necessidade imediata de estabelecer um quadro jurídico para os montantes destinados à protecção dos consumidores, na sequência da sentença do Tribunal de Justiça Europeu de 1998 (Processo n.o 106/96)(2).

1.2. Ao adoptar esta Decisão pretendeu-se consolidar a capacidade dos órgãos e organizações que desenvolvem actividades em matéria de protecção dos consumidores para poderem desempenhar um papel motor mais eficaz na sensibilização dos consumidores. Nela foram especificados os tipos de apoio financeiro concedido pela Comunidade às organizações e organismos representativos dos interesses dos consumidores, a fim de garantir a máxima transparência e eficácia na utilização dos fundos atribuídos pela Comunidade.

1.3. Esta Decisão constitui o primeiro quadro jurídico que veio permitir o financiamento de actividades em diversas áreas da saúde e da protecção dos consumidores. A Decisão expira em 31 de Dezembro de 2003.

1.4. O Comité emitiu parecer sobre a anterior proposta(3), apoiando a argumentação da Comissão. O parecer era a favor do quadro apresentado, sempre que se incluísse uma referência explícita ao programa de acção que se pretendia aprovar. No respeitante à flexibilidade, e para acautelar eventualidades não cobertas pelo quadro em questão, o Comité sugeriu deixar margem suficiente para se introduzir um novo acto de base que permita destinar novas dotações à realização de medidas adequadas.

1.5. A Comissão elaborou um relatório em 2001(4) do qual, tendo em conta a experiência adquirida nos últimos anos, retira três importantes ilações:

- as vantagens de uma aplicação flexível do Plano de Acção;

- a necessidade de um enfoque mais estratégico centrado na política dos consumidores na UE;

- a importância de uma integração mais eficaz da dimensão do consumidor em todas as políticas comunitárias pertinentes.

1.5.1. Recentemente, a Comissão apresentou um relatório de avaliação(5) no qual conclui que, no futuro, qualquer quadro jurídico das despesas de actividades a favor dos consumidores deve conter um maior alinhamento dos quadros jurídico e orçamental, e ter em conta as importantes alterações no contexto político, como o alargamento e a nova governação, assim como a adopção de uma nova estratégia de defesa dos consumidores.

1.6. Em Maio de 2002, a Comissão apresentou a "Estratégia da Política dos Consumidores para 2002-2006"(6), na qual definiu os novos três objectivos desta política: um elevado nível comum de defesa do consumidor; a aplicação efectiva das regras de defesa do consumidor e a participação adequada das organizações de consumidores nas políticas da UE. Entre os factores-chave subjacentes à estratégia destacam-se: promover a integração das preocupações dos consumidores noutras políticas comunitárias, maximizar as vantagens do mercado interno para os consumidores e preparar o alargamento. O Comité já se pronunciou sobre a mesma(7), acolhendo com agrado e apoiando uma aplicação mais eficaz da legislação existente, propugnando a integração das políticas dos consumidores noutros âmbitos políticos relevantes, incluindo o educativo. Além disso, o Conselho(8) instou a Comissão e os Estados-Membros a garantirem que a proposta de um futuro acto jurídico para as actividades comunitárias a favor dos consumidores reflicta e apoie os objectivos esboçados na estratégia da Comissão.

2. Teor da proposta

2.1. O objectivo é o de criar um quadro geral que permita a realização de actividades comunitárias em apoio à política dos consumidores que, tal como estabelecida na Estratégia da Política dos Consumidores para 2002-2006 adoptada pela Comissão em Maio, prossegue os seguintes objectivos:

- alcançar um nível elevado comum de protecção dos consumidores;

- fazer cumprir eficazmente as normas em matéria de defesa dos consumidores;

- permitir às organizações de consumidores participarem adequadamente na elaboração das políticas comunitárias.

2.2. Estes objectivos serão levados a cabo por meio de acções inscritas no programa evolutivo (anexo à Estratégia) que será regularmente actualizado pela Comissão. A presente proposta estabelece uma ligação directa entre os objectivos e as prioridades da Estratégia da Política dos Consumidores para 2002-2006 e as actividades que podem ser financiadas no âmbito da decisão proposta. A base jurídica da proposta é o artigo 153.o do Tratado CE.

2.3. Esta proposta abrange questões de segurança dos consumidores no que respeita aos produtos não alimentares, interesses económicos dos consumidores, informação e educação e informação dos mesmos, promoção das organizações de consumidores a nível europeu e contribuição destas para as políticas comunitárias que afectam os interesses daqueles.

2.4. A proposta cobre o quadriénio 2004-2007. O orçamento total proposto para este período ascende a 72 milhões de EUR, o que equivale a 18 milhões de EUR por ano em dotações operacionais e 32 milhões de EUR, ou 8 milhões de EUR por ano, em recursos humanos e outras despesas administrativas. Estes montantes representam uma estabilidade orçamental para as actividades no âmbito da política dos consumidores.

2.5. Apenas serão elegíveis para co-financiamento os projectos específicos que contribuam para a consecução dos objectivos da Estratégia da Política dos Consumidores relacionados com as seguintes áreas específicas:

- protecção da saúde e segurança do consumidor relativamente a serviços e a produtos não alimentares;

- protecção dos interesses económicos dos consumidores;

- promoção da informação e da educação dos consumidores;

- promoção das organizações de consumidores a nível europeu.

Assim, e com vista a estimular a importância e duração dos projectos financiados, a proposta inclui um convite à apresentação de propostas, pelo menos de dois em dois anos.

2.6. A proposta não contempla os critérios de selecção e adjudicação para o apoio financeiro a projectos específicos. Esses critérios serão definidos num programa de trabalho anual, que será apresentado ao Comité Consultivo que apoia a Comissão na aplicação da decisão proposta. De acordo com o princípio da subsidiariedade, o co-financiamento de projectos específicos deixará de ser utilizado como um instrumento de apoio a organizações nacionais de consumidores pouco representativas. Pelo contrário, a Comissão financiará directamente acções de apoio às organizações de consumidores, promovendo a formação do pessoal e o intercâmbio de boas práticas.

2.7. A proposta modifica os critérios de elegibilidade para o apoio financeiro a organizações europeias de consumidores no intuito de clarificar que estas terão de ser independentes da indústria, do comércio e de outros interesses empresariais e que o respectivo objectivo primordial deverá ser o de promover a saúde, a segurança e os interesses económicos dos consumidores europeus.

2.7.1. A proposta contempla diferentes tipos de intervenção orçamental, prevendo diferentes níveis de participação por parte da Comissão e diferentes níveis de financiamento.

2.7.2. As acções empreendidas directamente pela Comissão, responsável pela totalidade do seu financiamento, e que se realizaram através da adjudicação de contratos, referem-se a aspectos como:

- aconselhamento, análise, realização de estudos e elaboração de propostas de carácter técnico, jurídico e socioeconómico para a defesa dos consumidores;

- vigilância, acompanhamento e avaliação das normas aplicáveis à defesa dos consumidores, incluindo o desenvolvimento de bases de dados e ferramentas informáticas;

- apoio às organizações de consumidores através de assessoria técnica e jurídica às mesmas, de formação do seu pessoal e de educação e informação dos próprios consumidores, paralelamente ao desenvolvimento de iniciativas nesta área.

2.8. Co-financiamento de projectos específicos a nível comunitário ou nacional, que podem ser concedidos a qualquer pessoa colectiva ou associação de pessoas colectivas independentes da indústria e do comércio. Prevê-se a possibilidade de apoio financeiro entre 50 % e 70 % do custo total do projecto.

2.8.1. Apoio financeiro ao funcionamento de organizações europeias de consumidores, nos termos das condições definidas na própria decisão. O apoio financeiro às organizações europeias de consumidores é fixado definitivamente até um máximo de 50 % das despesas de funcionamento, podendo elevar-se a 95 % das despesas das organizações que representem os interesses dos consumidores no desenvolvimento de normas para produtos e serviços a nível comunitário (normalização), em função da relevância política e do "interesse geral europeu" de que se reveste o trabalho levado a cabo.

2.8.2. São também introduzidas disposições específicas para acções empreendidas e financiadas conjuntamente pela Comissão e pelos Estados-Membros, que consistem em:

- apoio financeiro a organismos pertencentes a actuais redes comunitárias criadas para disponibilizar informações e apoio aos consumidores para os ajudar a exercer os seus direitos e a aceder aos mecanismos apropriados de resolução de litígios;

- acções de cooperação a desenvolver com os Estados-Membros, no âmbito administrativo e de medidas de aplicação.

2.9. A proposta inclui igualmente normas respeitantes à publicação, acompanhamento e avaliação, aplicação das medidas e trabalhos do Comité Consultivo que apoia a Comissão.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité partilha o ponto de vista da Comissão de que é necessário dispor de um quadro jurídico geral para o financiamento de acções comunitárias em apoio à política dos consumidores, baseado nos princípios da unidade, da boa gestão financeira e da transparência orçamental.

3.2. É de valorizar positivamente a vontade da Comissão de aumentar o nível de eficácia e adequação aos objectivos prosseguidos por estas acções, a partir quer da avaliação ex ante da referida Estratégia da Política dos Consumidores para 2002-2006, quer da avaliação ex post da aplicação da anterior Decisão n.o 283/1999/CE. Uma boa gestão financeira é definida com base nos princípios de economia, eficiência e eficácia, devendo garantir-se o seu cumprimento através de indicadores de eficácia quantificáveis, estabelecidos por actividades, de forma a valorizar os resultados obtidos. O Comité defende que as instituições devem proceder a uma avaliação tanto a priori como a posteriori, de acordo com a exigências do novo regulamento financeiro geral.

3.3. Parece lógico que a presente proposta não contemple as acções na área dos produtos alimentares, dado que, tal como estabelecido no Livro Branco sobre Segurança Alimentar e no Regulamento (CE) n.o 178/2002, as despesas relacionadas com a segurança alimentar são financiadas de forma independente.

3.4. A Comissão, para maior eficiência, considera que o ciclo anual dos projectos demonstrou ser um grande sorvedouro de recursos, quer para a Comissão, quer para os candidatos, prevalecendo sobre o valor acrescentado a nível comunitário e sobre o impacto sustentado dos projectos financiados. Deste facto resulta a decisão de publicar um convite à apresentação de propostas, pelo menos de dois em dois anos. No entanto, deve esclarecer-se que um "ciclo de projectos" de dois em dois anos - em princípio - e um "convite à apresentação de propostas" pelo menos de dois em dois anos, não significa que os projectos que recebem apoio tenham necessariamente que ser bianuais, o que resultaria numa excessiva rigidez incompatível com um mercado em mutação.

3.5. A Comissão propõe um orçamento total para o quadriénio 2004-2007 de 72 milhões de EUR em dotações operacionais e 32 milhões de EUR em recursos humanos e outras despesas administrativas. O orçamento prevê, respectivamente, 18 milhões de EUR por ano e 8 milhões de EUR por ano para cada rubrica. A própria Comissão reconhece que a avaliação ex ante deixa transparecer a preocupação dos peritos consultados no respeitante à suficiência do programa de acção proposto. Neste sentido, seria conveniente não só optimizar a relação eficácia/recursos, mas também atribuir mais dotações financeiras e recursos humanos, especialmente se se tiver em conta que, no período em causa, os novos Estados-Membros beneficiarão também deste apoio na sequência do alargamento. Os Estados terceiros, quer sejam os países EFTA/EEE ou outros Estados associados que celebraram acordos bilaterais com a UE, poderão igualmente beneficiar destas acções na medida em que participem e contribuam para o orçamento. No respeitante à participação dos novos Estados-Membros, a adaptação das perspectivas financeiras na sequência do alargamento traduz-se num aumento das dotações deste quadro financeiro de aproximadamente 2,5 milhões de EUR por ano.

3.6. A proposta da Comissão favorece as associações europeias na medida em que estas são as únicas beneficiárias das subvenções de funcionamento. O CESE constata que, na realidade, apenas uma única associação beneficiará deste tipo de subvenções, motivo por que considera que a Comissão deveria ser mais flexível e alterar esta definição, de modo a que outras organizações consagradas de defesa dos consumidores possam continuar a usufruir das subvenções de financiamento, velando para que, na prática, não sejam as associações mais fortes e de maior envergadura as únicas a tirar partido das acções deste quadro financeiro.

3.6.1. O Comité propõe, pois, a seguinte definição de "Organização Europeia de Consumidores": organização não governamental, sem fins lucrativos, tendo por principais objectivos a promoção e a protecção dos interesses e da saúde dos consumidores, e agindo em sua defesa, no seu interesse e em sua representação, bem como prestando serviços de informação, formação e consultoria e tomando iniciativas em seu proveito. Deverá ter como membros organizações da maioria dos Estados-Membros e ser mandatada por estas a representar os interesses dos consumidores a nível comunitário.

3.6.2. O CESE solicita à Comissão que os critérios aplicados na concessão de apoio não prejudiquem os critérios de representatividade dos consumidores no Comité.

3.7. O Comité Económico e Social Europeu considera que convém matizar esta posição relativamente às subvenções de funcionamento, embora esteja de acordo com o objectivo de estimular o fortalecimento do quadro europeu de defesa dos consumidores e de actuação das organizações que intervêm neste domínio. Para tal, o Comité defende que, em matéria orçamental, deve imperar o princípio da eficiência, ou seja, a melhor relação entre os meios utilizados e os resultados obtidos, um aspecto que não deve ser descurado pela Comissão, dado que esta é a responsável última pela execução orçamental, em conformidade com o artigo 274.o do Tratado.

3.7.1. É importante distinguir a dimensão e os recursos das organizações, a sua relevância comunitária e nacional e o "interesse comunitário" das suas propostas. Existem diferentes âmbitos de grande valor estratégico para os consumidores europeus, tais como os relacionados com as novas tecnologias, as comunicações electrónicas, a auto-regulação e a co-regulação, as acções colectivas, as novas ofertas de serviços financeiros, etc., para os quais as organizações especializadas de defesa dos consumidores podem contribuir com um importante valor acrescentado, independentemente da sua capacidade organizativa e do alcance da sua actuação.

3.7.2. Do mesmo modo, o Comité considera que a Comissão não deve renunciar ao seu papel de coordenadora de projectos comunitários nos vários Estados-Membros, devendo, antes pelo contrário, manter e reforçar a sua actuação. Existem exemplos, que vão além da avaliação concreta das circunstâncias e dos resultados, em que é manifesto que a actuação das organizações nacionais não é incompatível com o desenvolvimento de actividades de valor acrescentado ao nível europeu, desde que a Comissão tenha função coordenadora.

3.7.3. O artigo 7.o da proposta refere-se aos beneficiários, definindo nos n.os 2 e 3 as "organizações europeias de consumidores" de forma diferente. Embora tal tenha a ver com os diferentes objectivos do apoio e com o interesse estratégico das acções de normalização, esta definição diferente pode ser problemática, pelo que seria desejável chegar a acordo sobre uma única definição, como a descrita no ponto 3.6.1, supra.

3.7.4. O CES exorta a Comissão, os Estados-Membros e as organizações de consumidores a considerarem a possibilidade de os deficientes participarem activamente na política de consumidores.

3.7.5. O Comité surpreende-se com o facto de no actual contexto da integração europeia não se exigir, como requisito para a sua definição, que o funcionamento destas organizações seja "democrático" e transparente e que as mesmas tornem os seus dados disponíveis ao público.

3.7.6. O Comité constata que a proposta de decisão abrange o quadriénio 2004-2007, ao passo que a Estratégia da Política dos Consumidores se refere ao período compreendido entre 2002 e 2006. Sem pôr em causa as razões internas da Comissão, é possível que esta falta de coerência temporal venha a criar problemas.

3.8. No caso das subvenções destinadas ao co-financiamento de projectos específicos em favor de pessoas colectivas ou associações independentes "a nível comunitário ou nacional", que correspondam aos objectivos da política de consumidores especificados no ponto 2.1, parece ser claro que estes projectos podem desenvolver-se tanto a nível comunitário como a nível nacional e que o apoio pode ser concedido a qualquer pessoa colectiva ou associação que cumpra os requisitos de independência, mesmo que não esteja representada a nível europeu.

3.8.1. O Comité considera que deveria ser dada primazia ao elemento transfronteiriço ou à colaboração entre as várias associações de diferentes Estados-Membros para a concessão das subvenções. Dado que a cooperação entre as organizações de consumidores de diferentes Estados-Membros é problemática, a Comissão deveria procurar instrumentos adequados.

3.8.2. Por outro lado, o CESE também é de opinião que os projectos destinados à informação dos consumidores devem ter lugar de relevo entre os projectos objecto de co-financiamento.

3.8.3. A Comissão deveria explorar a vantagem de financiamento de projectos concretos com valor estratégico que correspondam aos objectivos da política de consumidores. Há que ter em conta que os projectos constituem, em muitos casos, actividades ex novo, que requerem da parte das organizações recursos técnicos e humanos específicos e complementares diferentes dos habituais.

3.8.4. De um modo geral, o Comité considera discutível que o apoio financeiro destinado ao co-financiamento de projectos específicos não possa atingir também 95 % das despesas elegíveis de execução dos projectos, quando o seu interesse e dimensão assim o exigirem. A experiência revela que as subvenções parciais obrigam as organizações de consumidores a procurar outras vias de financiamento dos projectos, estando sujeitas a importantes restrições que são contraproducentes para a apresentação de iniciativas.

3.9. O Comité concorda com a aplicação por parte da Comissão do princípio da transparência às medidas de publicação, acompanhamento e avaliação previstas. Considera que é necessário um maior esforço por parte da Comissão no sentido de fazer chegar as propostas e a lista dos beneficiários às organizações de consumidores, através de todos os meios de que disponha, incluindo por via electrónica ou através do Jornal Oficial.

3.10. A proposta prevê a criação de um Comité, de carácter consultivo, incumbido de prestar assistência à Comissão. O Comité Económico e Social Europeu relembra à Comissão a obrigação que lhe incumbe de motivar adequadamente a eleição do tipo de comité(9) e a sua composição.

3.11. O Comité reitera a necessidade de a Comissão destinar fundos públicos, no quadro das novas perspectivas financeiras após 2006, para a criação de um organismo de investigação europeu para a protecção dos direitos dos consumidores. Neste contexto, o CESE aguarda com interesse a proposta da Comissão nesta matéria.

Bruxelas, 17 de Julho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Decisão n.o 283/1999/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Janeiro de 1999, que estabelece um quadro geral de actividades comunitárias a favor dos consumidores, JO L 34 de 9.2.1999.

(2) A referida sentença aponta para a necessidade de considerar, previamente, o estabelecimento de um acto de base para a execução de dotações orçamentais destinadas ao financiamento de acções comunitárias significativas.

(3) JO C 235 de 27.7.1998.

(4) Relatório da Comissão sobre o "Plano de Acção para a Política dos Consumidores (1999-2001)" e o "Quadro geral de Actividades Comunitárias a favor dos Consumidores (1999-2003)", COM(2001) 486 final.

(5) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à execução e à avaliação das actividades comunitárias a favor dos consumidores no período de 1999-2001 nos termos do Quadro Geral conforme estabelecido pela Decisão n.o 283/1999/CE, COM(2003) 42 final.

(6) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, COM(2002) 208 final.

(7) JO C 95 de 23.4.2003.

(8) Resolução do Conselho, de 2 de Dezembro de 2002, sobre a Estratégia da Política de Consumidores (2002-2006), JO C 11 de 17.1.2003.

(9) Sentença do Tribunal de Justiça de 21 de Janeiro de 2003, Processo n.o C-378, Comissão/Parlamento Europeu e Conselho. Ponto 63.