COMISSÃO EUROPEIA Estrasburgo, 16.1.2018 COM(2018) 32 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a aplicação do pacote de medidas relativas à economia circular:

opções para examinar a relação entre as legislações relativas aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos



(Texto relevante para efeitos do EEE)

options to address the interface between chemical, product and waste legislation {SWD(2018) 20 final}



COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a aplicação do pacote de medidas relativas à economia circular: opções para examinar a relação entre as legislações relativas aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos (Texto relevante para efeitos do EEE) 1.Introdução A Comissão Europeia adotou, em dezembro de 2015, um ambicioso pacote de medidas relativas à economia circular para ajudar as empresas e os consumidores da UE a fazerem a transição para uma economia mais forte e mais circular, com uma utilização mais sustentável dos recursos. As ações propostas contribuíram para «fechar» o ciclo de vida dos produtos mediante mais reciclagem e reutilização, em benefício tanto do ambiente como da economia. O objetivo consiste em extrair o máximo de valor e de utilização de todas as matérias-primas, produtos e resíduos, promovendo poupanças de energia e diminuindo as emissões de gases com efeito de estufa. A reciclagem e a reutilização podem ser dificultadas pela presença de determinados produtos químicos. Alguns podem, simplesmente, constituir obstáculos técnicos que impedem a reciclagem. Mesmo uma substância benigna que, por exemplo, tenha um cheiro forte pode, por vezes, impedir a utilização do material reciclado. Outros produtos químicos são perigosos para os seres humanos e para o ambiente. É cada vez maior o número destes produtos que são identificados e sujeitos a restrições ou a proibições. Estes produtos químicos podem estar presentes em produtos — alguns dos quais com um ciclo de vida longo — vendidos antes de serem aplicadas as restrições pelo que, por vezes, é possível encontrar produtos químicos proibidos nos fluxos de reciclagem. A deteção ou remoção de tais substâncias pode ser dispendiosa, criando obstáculos sobretudo para os pequenos operadores de reciclagem. Na presente comunicação, designamos todos estes diferentes tipos de produtos químicos como «substâncias que suscitam preocupação». A comunicação e o documento de trabalho que a acompanha são o resultado de um trabalho transversal entre peritos responsáveis por diferentes domínios legislativos. Foi igualmente realizada uma vasta consulta específica de partes interessadas, entre 12 de abril e 7 de julho de 2017, que recebeu contributos de mais de 100 peritos. A comunicação aprofunda as quatro questões mais significativas identificadas no modo como a legislação relativa aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos se relaciona e como essas questões dificultam o desenvolvimento de uma economia circular. Neste contexto, são colocadas perguntas específicas sobre como podem ser ultrapassados esses problemas e indicam-se as ações que a Comissão porá, de imediato, em andamento. No documento de trabalho que acompanha a comunicação, os serviços da Comissão providenciaram uma análise mais aprofundada dos desafios técnicos e jurídicos que devem ser debatidos e sugerem opções de como tal seria possível. 2.O que pretendemos? O plano de ação relativo à economia circular apresentava os seguintes duplos objetivos a alcançar: 1)permitir a reciclagem e melhorar a aceitação de matérias-primas secundárias, limitando encargos desnecessários e facilitando a sua circulação transnacional, para garantir que podem ser comercializadas facilmente em toda a UE; e 2)substituir as substâncias que suscitam preocupação e, caso tal não seja possível, reduzir a sua presença e melhorar a sua rastreabilidade. Estes dois objetivos, um decorrente da política relativa aos resíduos e o outro decorrente da política relativa aos produtos químicos, foram muitas vezes considerados como opostos e deram origem a alegações de que um domínio político impede a concretização dos objetivos do outro. O objetivo da presente comunicação consiste em promover um debate alargado na União sobre como abordar de modo satisfatório os principais elementos identificados na relação entre as legislações relativas aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos. As soluções devem ter em conta que este é um domínio político em que as circunstâncias específicas — muitas vezes regionais ou até mesmo locais — desempenham um papel importante. Procuramos soluções com apoio alargado das partes interessadas envolvidas, que devem ser aplicadas ao nível adequado. Nem todas as questões necessitariam de uma resposta ao nível da UE se soluções locais ou nacionais permitissem alcançar melhores resultados. 3.Quatro questões identificadas No mercado da UE, aberto e competitivo, as empresas produzem os seus bens com base nos materiais que consideram adequar-se melhor às suas necessidades. Quando os resíduos são tratados para voltarem a entrar no mercado, estes materiais recuperados encontram-se em concorrência direta com os materiais primários. Por conseguinte, para qualquer material recuperado, a sua posição concorrencial no mercado é tão mais forte quanto mais próximo estiver do material primário em termos de desempenho e de qualidade. Isto permite uma variedade mais ampla de utilizações para o material recuperado.

Os materiais recuperados que contêm substâncias que suscitam preocupação podem não ser aceites simplesmente porque a sua utilização poderia prejudicar a imagem do produto que contém o material. Além disso, em alguns casos, estes materiais podem não ser reutilizáveis, por exemplo, para a produção de novos materiais que entrem em contacto com os alimentos. A fim de contribuir para o sucesso da União na maximização da reciclagem e na diminuição da utilização de matérias-primas primárias, analisámos exaustivamente as regras da UE aplicáveis à gestão de resíduos, aos produtos químicos e aos produtos e verificámos que se destacam quatro questões principais na relação entre as mesmas. 3.1.A informação sobre a presença de substâncias que suscitam preocupação não se encontra prontamente disponível para quem gere os resíduos e os prepara para valorização Os resíduos consistem frequentemente numa mistura de bens produzidos em momentos diferentes e que cumprem normas de produto diferentes. Muitas vezes, as empresas que gerem os resíduos não têm acesso à informação sobre a composição dos bens eliminados porque essa informação não existe ou, se existe, não se encontra disponível no momento em que o bem se torna resíduo. Além disso, os materiais também podem ser afetados por contaminação acidental durante o seu ciclo de vida. Exemplo: A indústria do papel esforça-se por manter o seu produto seguro e fácil de reciclar. Quando o papel é utilizado por conversores na elaboração de produtos impressos, podem ser adicionadas tintas e outros materiais. As regras atuais não permitem às fábricas de papel reciclado obter informação suficiente acerca dos produtos químicos adicionados nos ciclos de vida anteriores. Isto limita a reciclagem do papel e aumenta os custos associados, devido à necessidade de realizar controlos e ensaios adicionais. Temos assistido a casos recentes em que foram encontrados resíduos de tinta e de óleos minerais em alimentos como resultado da migração a partir de embalagens feitas de papel e de cartão reciclado. Além disso, estudos conduzidos pelos Estados-Membros, relacionados com os resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos, demonstram que raramente a informação exigida pela legislação da UE é transferida ou tornada acessível às instalações de tratamento de resíduos. 3.1.1.Objetivo Deve ser garantido que se encontra disponível informação adequada sobre substâncias que suscitam preocupação presentes em produtos para todos os intervenientes na cadeia de abastecimento e, em última instância, que a mesma seja também disponibilizada para os operadores de resíduos. Tal irá contribuir para a promoção de ciclos de materiais não tóxicos e melhorar a gestão de riscos dos produtos químicos durante a reparação e outras formas de reutilização e nos processos de valorização de resíduos. 1. 2. 3. 3.1. 3.1.1. 3.1.2.Ações previstas Paralelamente a esta consulta, será melhorada a base factual com o lançamento de um estudo de viabilidade, respeitante a setores representativos, sobre a utilização de diferentes sistemas de informação, tecnologias e estratégias de seguimento inovadoras que permitam o fluxo da informação relevante ao longo das cadeias de abastecimento dos artigos até aos operadores de reciclagem. Estima-se que este estudo seja concluído até ao final de 2019. Outras atividades previstas incluem o desenvolvimento de procedimentos de trabalho para garantir que artigos importados não contêm substâncias não autorizadas na produção de artigos na UE, bem como de procedimentos simplificados para a restrição de substâncias CMR nos produtos de consumo. Perguntas: Qual seria o valor acrescentado da introdução de um sistema de informação obrigatório na União que informasse os operadores de gestão e valorização de resíduos acerca da presença de substâncias que suscitam preocupação? Como gerir os produtos importados para a União? 3.2.Os resíduos podem conter substâncias que já não são permitidas nos novos produtos Estão constantemente a ser colocados no mercado novos produtos químicos, enquanto outros são proibidos quando se verifica que constituem um risco. Este processo contínuo implica que produtos fabricados hoje, de modo legal, podem conter substâncias que venham a ser proibidas mais tarde. Quando o produto se torna resíduo e é posteriormente recuperado, a substância proibida ainda pode estar contida no material recuperado. A isto chamamos a questão das «substâncias com histórico».

Exemplo: Existem múltiplos exemplos de problemas com «substâncias com histórico». Por exemplo, alguns retardadores de chama bromados persistentes, bioacumuláveis e tóxicos foram alegadamente encontrados em produtos de plástico reciclado, incluindo brinquedos e utensílios de cozinha. Noutro caso, a utilização de certas substâncias originalmente adicionadas ao PVC para o amaciar é agora regulamentada, o que significa que o PVC reciclado que contém essas substâncias acima de determinadas quantidades não deve ser utilizado ou colocado no mercado na UE. 3.2.1.Objetivo Devemos tornar a reciclagem mais fácil e melhorar a aceitação de matérias-primas secundárias, promovendo ciclos de materiais não tóxicos. Além disso, ao ponderar possíveis restrições de produtos químicos e isenções a essas restrições, deve ser dada maior importância ao seu impacto na reciclagem e reutilização futuras. 3.2.2.Ações previstas A questão das substâncias com histórico continuará a constituir um obstáculo à economia circular e, por conseguinte, tomaremos medidas para desenvolver uma metodologia de tomada de decisões específica para apoiar as decisões relativas à reciclabilidade dos resíduos que contêm substâncias que suscitam preocupação. Esta metodologia terá em conta a relação custo-benefício global de reciclar materiais em comparação com a sua eliminação (incluindo a incineração com valorização energética). Prevemos terminar este trabalho em meados de 2019. Reconhecemos também a necessidade de preparar orientações de modo a garantir que a presença de substâncias que suscitam preocupação em materiais recuperados seja melhor abordada nas fases iniciais da preparação de propostas para a gestão dos riscos dessas substâncias. Por fim, estamos a ponderar aprovar legislação de execução de modo a permitir um controlo eficaz do recurso à atual isenção do registo REACH para as substâncias recuperadas. Perguntas: Como conciliar a ideia de que os resíduos são um recurso que devemos reciclar e garantir, simultaneamente, que os resíduos que contêm substâncias que suscitam preocupação só serão recuperados em materiais que podem ser utilizados de modo seguro? Devemos permitir que os materiais reciclados contenham produtos químicos que já não são permitidos em materiais primários? Em caso afirmativo, em que condições? 3.3.As regras da UE sobre o fim do estatuto de resíduo não estão totalmente harmonizadas, tornando incerto o processo de transição de um resíduo para um novo material e produto As nossas regras, jurisprudência e anos de experiência estabelecem quando um bem já não é um bem e se tornou resíduo. Quando tal acontece, aplica-se a legislação da UE relativa a resíduos. As regras da UE relativas a resíduos são rigorosas com vista a proteger a saúde humana e o ambiente. Numa economia circular, os materiais só devem permanecer na fase residual temporariamente, dado que o objetivo é que sejam recuperados e reintroduzidos na economia de modo a substituírem materiais primários. Na maioria dos casos, para que isto aconteça, os materiais reciclados já não devem ser considerados resíduos. Para que o resíduo deixe de ser considerado como tal, deve cumprir os chamados «critérios para determinação do fim de estatuto de resíduo». Para alguns fluxos de resíduos, tais critérios foram definidos a nível nacional ou da UE. No entanto, falta definir o âmbito e clarificar o modo de aplicação destas regras. A complexidade de fluxos de resíduos, de processos de valorização e de materiais recuperados significa que não é fácil estabelecer critérios para determinação do fim de estatuto de resíduo aplicáveis a todos os fluxos de resíduos. Deste modo, muitos materiais recuperados são comercializados e utilizados na ausência de critérios definidos para determinação do fim de estatuto de resíduo e, por conseguinte, em circunstâncias jurídicas pouco claras e sem transparência. Exemplo: Na consulta específica, as indústrias metalúrgica e da eletricidade relataram dificuldades na determinação do estatuto de resíduo ou de produto de materiais como as cinzas de carvão, as escórias de cobre ou as escórias de ferro-molibdénio. São aplicados critérios diferentes entre os Estados-Membros, e até mesmo entre diferentes regiões. Isto leva a problemas no transporte transfronteiriço destes materiais e, por vezes, impossibilita obter recursos úteis a partir destes materiais, alguns dos quais são resíduos gerados em quantidades que ascendem a milhões de toneladas por ano. As incertezas quanto ao estatuto de um material enquanto resíduo ou produto são também um problema para as autoridades, que muitas vezes enfrentam dificuldades ao determinar se é aplicável a legislação relativa aos resíduos ou a legislação relativa aos produtos. Esta situação surge, por exemplo, quando se trata de decidir se um PVC reciclado que contenha DEHP deve continuar a ser considerado resíduo ou se deve ser tratado como um produto. 3.3.1.Objetivo Devemos permitir uma interpretação e aplicação mais harmonizadas das regras sobre o fim do estatuto de resíduo em toda a UE para facilitar ainda mais a utilização de materiais recuperados na UE. 3.3.2.Ações previstas A Comissão facilitará a cooperação mais estreita entre as redes de peritos em gestão de resíduos e produtos químicos existentes e preparará um repositório em linha da UE com todos os critérios para a determinação do fim de estatuto de resíduo e para subprodutos adotados a nível nacional e da UE. Lançará igualmente um estudo para adquirir um melhor conhecimento das práticas dos Estados-Membros no que diz respeito à aplicação e à verificação das disposições relativas ao fim do estatuto de resíduo como base para possíveis orientações. Pergunta: Como e para que fluxos de resíduos devemos facilitar uma maior harmonização das regras sobre o fim do estatuto de resíduo? 3.4.As regras para decidir que resíduos e produtos químicos são perigosos não estão bem alinhadas, o que afeta a aceitação de matérias-primas secundárias A produção e a utilização de produtos químicos e outros produtos perigosos estão sujeitas a regras rigorosas da UE adotadas para proteger os trabalhadores, os cidadãos e o ambiente. Quando um produto químico é considerado perigoso, é classificado como tal, o que leva a obrigações claras para os operadores de modo a garantir o seu seguro manuseamento. A gestão de resíduos é regulada igualmente por regras da UE adotadas com os mesmos objetivos em mente, para que os resíduos perigosos sejam tratados sem prejudicar o ambiente e a saúde humana. No entanto, os dois conjuntos de regras não estão totalmente alinhados. Temos assistido a situações em que o mesmo material, contendo uma substância perigosa, pode, ou não, ser considerado perigoso, consoante se trate de um resíduo ou de um produto. Esta discrepância significa que não se pode presumir que os materiais que reentram na economia como resultado da valorização de resíduos não perigosos darão necessariamente lugar a produtos não perigosos.