RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Execução das duas declarações políticas conjuntas sobre os documentos explicativos acerca da transposição de diretivas pelos Estados-Membros /* COM/2013/0788 final */





RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Execução das duas declarações políticas conjuntas sobre os documentos explicativos acerca da transposição de diretivas pelos Estados-Membros 1. Introdução A União Europeia só pode alcançar os seus objetivos políticos se a legislação da UE for aplicada de forma eficaz. Ora, se os Estados-Membros são responsáveis pela transposição correta e atempada das diretivas, compete à Comissão como guardiã dos Tratados supervisionar a sua aplicação. Para o efeito, as informações que os Estados-Membros comunicam à Comissão devem ser claras e precisas, tal como o Tribunal sublinhou em várias ocasiões[1]. Para este efeito, em setembro de 2011, os Estados-Membros e a Comissão emitiram uma declaração política conjunta sobre os documentos explicativos[2]. Em outubro, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão emitiram uma outra declaração política conjunta[3]. Estas duas declarações estabelecem um novo enquadramento para que os Estados-Membros forneçam informações sobre o modo como foram transpostas as diretivas[4] para a sua legislação nacional. A segunda declaração convida a Comissão a apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até 1 de novembro de 2013. O presente relatório analisa a aplicação das declarações durante os dois últimos anos. 2. As declarações políticas conjuntas A primeira declaração reitera o princípio geral segundo o qual os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação da legislação da UE e a Comissão pela tarefa de supervisionar a sua aplicação. Para este efeito, os Estados-Membros podem, em casos justificados, ser convidados a incluir documentos explicativos quando notificam à Comissão as suas medidas de transposição. A função destes documentos é clarificar a relação entre as componentes de uma diretiva e as partes correspondentes dos instrumentos de transposição nacional. Podem assumir a forma de quadros de correspondência ou outros documentos que sirvam o mesmo propósito. A segunda declaração confirma o acordo entre os Estados-Membros e a Comissão sobre o novo enquadramento e estabelece um novo considerando-tipo a inserir nas diretivas para as quais se justifique a apresentação de documentos explicativos[5]. O novo enquadramento destina-se a melhorar a qualidade das informações sobre a transposição das diretivas. A necessidade de documentos explicativos, e em que medida o correspondente pedido é proporcional, é examinada caso a caso, tendo em conta a complexidade da diretiva e a sua transposição. O Parlamento Europeu convidou a Comissão a comunicar, sistematicamente, ao Parlamento as razões da sua decisão de solicitar ou não documentos explicativos para um determinado processo[6]. 3. Entrada em vigor do novo enquadramento O novo enquadramento entrou em vigor em 1 de novembro de 2011. Todas as novas propostas de diretivas bem como as propostas pendentes no processo legislativo ordinário foram abrangidas, desde então, pelas novas regras. Numa preocupação de coerência, a Comissão aplica, também, o novo enquadramento aos atos delegados e aos atos de execução. A Comissão publicou orientações internas destinadas a todos os seus serviços sobre a aplicação das novas regras. Essas orientações incluem critérios e uma lista indicativa de verificação a utilizar para determinar a necessidade de solicitar ou não os documentos explicativos. A exposição de motivos relativa a cada nova proposta de diretiva deve indicar as razões para solicitar ou não os documentos explicativos. Do ponto de vista operacional, a Comissão: - alterou o modelo das diretivas, a fim de introduzir um sistema de alerta automático para a necessidade de determinar se os documentos explicativos devem ou não ser solicitados; - adaptou a ferramenta informática no sentido de aceitar documentos explicativos; não impede a comunicação das medidas nacionais de transposição se os documentos não forem entregues, mas os Estados-Membros podem descarregar quadros de correspondência, caso o desejem; - identificou as propostas que foram adotadas mas que não incluíam justificação adequada, ou que continham uma redação desatualizada em relação aos quadros de correspondência e deu instruções aos serviços competentes para alterarem essas propostas em conformidade com a nova política, mediante a apresentação de justificações pertinentes ao Parlamento Europeu e ao Conselho, como colegisladores. Se a justificação não constava da proposta tal como tinha sido adotada, foi posteriormente submetida aos colegisladores, sob a forma de um documento de trabalho. As propostas pendentes adotadas pela Comissão com uma obrigação vinculativa no texto jurídico de apresentação de um quadro de correspondência foram corrigidas ou virão a ser corrigidas mediante uma carta com as justificações adequadas enviada aos colegisladores. 4. Ponto da situação Desde 1 de novembro de 2011, a Comissão aprovou 67 propostas de diretiva e solicitou documentos explicativos em relação a 29 destas propostas. Em 1 de novembro de 2011, estão pendentes para apreciação pelos colegisladores outras 48 propostas. Em 19 desses casos, a Comissão solicitou documentos explicativos. Desde 1 de novembro de 2011, foram adotadas 38 diretivas pelos colegisladores e para 15 delas (ver anexo), os colegisladores acederam ao pedido de documentos explicativos da Comissão. 5. Desafios enfrentados durante o processo legislativo Embora as declarações demonstrem uma compreensão clara pelo legislador da política relativa aos documentos explicativos, as negociações sobre algumas propostas recentes revelam diferenças de interpretação. Num caso específico, na sequência de intensos debates entre os colegisladores, foi finalmente concedida uma derrogação através da inserção de uma disposição, para além do considerando-tipo, segundo a qual os Estados-Membros se comprometem a prestar informações mais detalhadas em matéria de transposição[7]. Num outro caso, foi encontrada uma solução ad hoc fora do âmbito das declarações políticas uma vez que a questão dos documentos explicativos não tinha sido abordada no momento adequado durante o processo legislativo. Nesse caso, a Comissão expôs a sua posição num ofício separado aos Estados-Membros, em lugar do considerando-tipo[8]. 6. Conclusão Ao abrigo do novo enquadramento sobre os documentos explicativos, a Comissão apresenta sistematicamente ao legislador uma justificação quando são solicitados documentos explicativos. O legislador tem respeitado estes pedidos no que diz respeito às diretivas que foram adotadas. Ainda não é possível efetuar uma avaliação completa do novo enquadramento. Embora o novo enquadramento tenha sido aplicado desde 1 de novembro de 2011 e a primeira proposta com o considerando-tipo tenha sido adotada em dezembro de 2011, só tem de ser transposta pelos Estados-Membros até 25 de dezembro de 2013[9]. Outras se seguirão em 2014. Até então não será possível avaliar a forma como os Estados-Membros estão a respeitar os seus compromissos. Só será possível uma apreciação mais pormenorizada quando a Comissão tiver recebido os documentos explicativos para um número representativo de diretivas. A Comissão apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre esta questão no seu relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito da UE. [1] Acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de julho de 2009 no processo C-427/07, n.º 107 e a jurisprudência aí citada. [2] Declaração política conjunta, de 28 de setembro de 2011, dos Estados-Membros e da Comissão sobre os documentos explicativos (JO C 369 de 17.12.2011, p. 14). [3] Declaração política conjunta, de 27 de setembro de 2011, do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre os documentos explicativos (JO C 369 de 17.12.2011, p. 15). [4] Estas declarações foram feitas na sequência de extensos debates sobre os «quadros de correspondência» obrigatórios que a Comissão tinha vindo a solicitar nas suas propostas de diretivas desde 2003. Na maior parte dos casos, o pedido não tinha sido deferido pelo Conselho. [5] O considerando em causa tem a seguinte redação: «Em conformidade com a Declaração Política Conjunta dos Estados-Membros e da Comissão sobre os documentos explicativos de 28 de setembro de 2011, os Estados-Membros comprometem-se, nos casos em que tal se justifique, a fazer acompanhar a notificação das medidas de transposição de um ou mais documentos que expliquem a relação entre as componentes de uma diretiva e as partes correspondentes dos instrumentos de transposição nacional. Em relação à presente diretiva, o legislador considera que a transmissão desses documentos se justifica». [6] Carta do Presidente do Parlamento Europeu ao Presidente da Comissão de 17.11.2011. [7] O artigo 162.° da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE estabelece que: «Se os documentos que acompanham a notificação das medidas de transposição fornecidos pelos Estados-Membros não forem suficientes para avaliar plenamente a conformidade das disposições de transposição com determinadas disposições da presente diretiva, a Comissão pode [...] requerer aos Estados-Membros a prestação de informações mais pormenorizadas relativas à transposição e aplicação [...]». [8] Durante o processo legislativo sobre uma proposta de quadro legislativo relativo à prospeção, pesquisa e produção offshore de petróleo e gás (COM (2011) 688), a forma legal mudou de Regulamento para Diretiva e o considerando-tipo não foi inserido. [9] Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-Membro.