LIVRO VERDE

sobre a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor

(2007/C 61/01)

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO

Com o presente Livro Verde, a Comissão Europeia apela a todos os interessados para que exponham os seus pontos de vista sobre as questões identificadas no contexto da revisão do acervo relativo à defesa do consumidor, enviando as suas respostas (com a menção «Reacção ao Livro Verde sobre a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor») até 15 de Maio de 2007 para o seguinte endereço.

ou por e-mail para SANCO-B2@ec.europa.eu

As respostas e observações serão publicadas no sítio web da Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor da Comissão Europeia, excepto se os inquiridos indicarem claramente as suas objecções. A Comissão examinará esses contributos e publicará um resumo no primeiro semestre de 2007. Com base no resultado da consulta, a Comissão decidirá se é necessária uma iniciativa legislativa. Qualquer proposta legislativa será acompanhada de uma avaliação do impacto.

2. HISTORIAL

2.1. Objectivo e estado da revisão

A Comissão lançou a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor em 2004 (1), com o objectivo de incrementar a realização dos objectivos da iniciativa «legislar melhor», simplificando e completando o quadro legal vigente. O processo de revisão é descrito na comunicação de 2004 «O direito europeu dos contratos e a revisão do acervo: o caminho a seguir».

A presente revisão abrange oito directivas relativas à defesa dos consumidores (2). O objectivo principal da revisão consiste em concretizar um verdadeiro mercado interno do consumo que permita alcançar um justo equilíbrio entre um elevado nível de defesa do consumidor e a competitividade das empresas, assegurando ao mesmo tempo o respeito rigoroso do princípio da subsidiariedade. O ideal seria que, no final do exercício, fosse possível dizer aos consumidores comunitários: «onde quer que esteja na UE ou onde quer que faça compras, não faz diferença: os seus direitos fundamentais são os mesmos.» Esta ideia está em sintonia com a abordagem da Comissão na Comunicação «Uma agenda para os cidadãos por uma Europa de resultados» (3). Por outras palavras, a confiança dos consumidores no mercado interno deve ser estimulada através da garantia de um nível elevado de protecção em toda a UE. Os consumidores devem poder confiar na equivalência dos direitos e disporem de soluções análogas se algo correr mal.

Devemos igualmente certificar-nos de que as empresas, especialmente as PME, podem tirar partido de um quadro legal mais previsível e com regras comunitárias mais simples, para diminuírem os seus custos de conformidade e, de uma maneira mais geral, poderem operar mais facilmente na UE, independentemente de onde se encontram estabelecidas.

A revisão do acervo relativo à defesa do consumidor pode constituir uma oportunidade única de modernizar as directivas em vigor em matéria de defesa do consumidor, com vista a simplificar e melhorar o quadro legal para profissionais e consumidores e melhorar ou aumentar, se necessário, a protecção dada aos consumidores, o que está em plena sintonia com a modernização do mercado interno. Nesse sentido, as directivas estão a ser revistas no seu conjunto e individualmente para identificar lacunas legais e deficiências que as afectam a todas, bem como problemas específicos de cada uma das directivas. Tal como previsto no primeiro relatório anual sobre os progressos obtidos (4), o presente Livro Verde conclui a fase de diagnóstico da revisão, resume as conclusões iniciais da Comissão e apela à apresentação de comentários sobre algumas opções para a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor. As conclusões da Comissão resultam das seguintes acções:

Além disso, a Comissão avaliou o modo como as várias directivas objecto de revisão foram transpostas nos Estados-Membros. Foram publicados relatórios de execução sobre a directiva relativa aos preços dos produtos (9) e a directiva relativa às vendas à distância (10); os relatórios de execução da directiva relativa à venda e garantias dos bens de consumo («Directiva relativa às vendas aos consumidores») e à directiva relativa a acções inibitórias deverão ser publicados em breve.

Para além do trabalho efectuado, todas as partes interessadas serão consultadas acerca dos problemas específicos identificados pela Comissão durante a revisão das directivas relativas às viagens organizadas e aos contratos negociados fora dos estabelecimentos comerciais. Estas questões serão abordadas em documentos de trabalho a publicar no sítio web da Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor. A Comissão identificou alguns problemas relacionados com produtos do turismo de longa duração que requerem uma solução rápida. Neste sentido, a Comissão encetou os trabalhos relativos a uma proposta de revisão da directiva relativa ao timesharing (11).

2.2. Relação entre a revisão e outra legislação comunitária

Dada a amplitude das matérias abrangidas pelo acervo relativo à defesa do consumidor e a sobreposição com outras directivas relativas ao mercado interno, deve ser avaliado o impacto de qualquer seguimento proposto para o Livro Verde em domínios como o comércio electrónico ou os direitos de propriedade intelectual. Em particular, o seguimento do Livro Verde não deverá prejudicar a aplicação das disposições relativas ao funcionamento do mercado interno consagradas na directiva sobre o comércio electrónico.

A revisão não afectará as regras comunitárias relativas aos conflitos de leis. Neste domínio, a Comissão apresentou duas propostas de regulamentos: uma proposta de regulamento sobre a lei aplicável às obrigações extracontratuais (Roma II) e uma proposta de regulamento sobre a lei aplicável às obrigações contratuais (Roma I). A segunda proposta contém uma disposição que propõe uma regra de conflito de leis no âmbito dos contratos celebrados com os consumidores, que consiste na aplicação exclusiva da lei da residência habitual do consumidor em certas condições.

Em conformidade com o que foi anunciado no Livro Branco sobre a política dos serviços financeiros (2005-2010), a Comissão desenvolve várias iniciativas no sector dos serviços financeiros, em particular no domínio dos serviços financeiros envolvendo pequenos montantes. Tendo em conta os resultados da consulta, a Comissão examinará até que ponto qualquer acção legislativa para dar seguimento a este trabalho se aplicará aos serviços financeiros. Poderá, pois, ser necessário excluir a aplicação ao sector financeiro da totalidade ou de uma parte de qualquer acção legislativa subsequente.

O presente Livro Verde procura recolher os pontos de vista de todas as partes interessadas sobre as opções políticas possíveis para a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor, assim como sobre algumas questões específicas.

3. QUESTÕES PRINCIPAIS

3.1. Evolução do Mercado

Grande parte das directivas que fazem parte do acervo relativo à defesa do consumidor são prescritivas e não baseadas em princípios. A maioria já não satisfaz plenamente as exigências dos mercados actuais, caracterizados por uma rápida evolução, o que é particularmente importante dada a importância crescente das tecnologias e dos serviços digitais (por exemplo, telecarregamentos de música), que levantam questões controversas referentes aos direitos de utilização, quando comparados com a venda de bens físicos.

A evolução tecnológica está a criar novos canais para as transacções entre empresas e consumidores, que não são abrangidas pela legislação em matéria de consumidores. Os leilões em linha são um bom exemplo deste fenómeno. A directiva relativa às vendas à distância, por exemplo, anterior à expansão recente do comércio electrónico, permite aos Estados-Membros isentar os leilões. A diferente utilização desta possibilidade pelos Estados-Membros, como confirmado pela avaliação das legislações nacionais, gerou alguma fragmentação, tendo dado azo a um aumento do número de queixas dos consumidores respeitantes aos leilões em linha (12). A exclusão do software e dos dados do âmbito de aplicação da directiva relativa às vendas aos consumidores pode levar os profissionais a tentarem evitar assumir a responsabilidade por eventuais danos/não conformidade desses produtos através da introdução de cláusulas nos Acordos de Licença de Utilizador Final que impeçam os consumidores de utilizarem vias judiciais em relação a problemas de não conformidade e de reclamarem indemnizações (13).

3.2. Fragmentação das regras

As regras de protecção de consumidores em vigor na UE estão fragmentadas essencialmente de duas formas. Em primeiro lugar, as directivas vigentes permitem aos Estados-Membros adoptar regras mais rigorosas nas suas legislações nacionais (harmonização mínima) e muitos Estados-Membros utilizaram esta possibilidade para garantir um nível de protecção mais elevado do consumidor. Em segundo lugar, muitas questões são tratadas de forma contraditória entre directivas diferentes ou foram deixadas em aberto. Durante a fase preliminar da revisão, as empresas e os consumidores apontaram vários exemplos de fragmentação das normas problemáticos. Esses problemas são expostos no anexo I. As diferenças normalmente dão origem a custos de conformidade suplementares para as empresas, incluindo custos do aconselhamento jurídico necessário, da alteração do material de informação ou de marketing ou ainda, em caso de não conformidade, eventuais despesas judiciais. Este é um problema frequentemente citado pelas empresas como uma das razões para não desenvolverem actividades transfronteiras. Embora 19 % dos revendedores da UE (14) efectuem transacções e anunciem pelo menos num segundo país da UE, 48 % das empresas estão preparadas para efectuar vendas transfronteiras. 55 % dos revendedores que manifestam interesse nas vendas transfronteiras consideram que os custos de conformidade suplementares com as diferentes legislações nacionais que regem as transacções com os consumidores são muito importantes ou relativamente importantes. 43 % de todos os revendedores europeus consideram que a harmonização de leis de defesa do consumidor deverá ter um efeito positivo nas suas vendas transfronteiras e no seu orçamento de marketing transfronteiras.

Há mesmo casos em que os profissionais recusam efectuar transacções com clientes de outros Estados-Membros: um Eurobarómetro recente (15) mostra que 33 % dos consumidores indicam que algumas empresas se recusaram a vender ou a entregar bens ou serviços porque o consumidor não residia no seu país.

3.3. Falta de confiança

De acordo com a avaliação do Eurobarómetro anteriormente citada, 26 % dos consumidores da UE adquiriram bens e serviços a empresas estabelecidas noutros Estados-Membros da UE (16). Apesar de as vendas à distância constituírem um fenómeno em expansão, apenas 6 % dos consumidores fizeram compras pela internet a um fornecedor de outro Estado-Membro (17). Uma das razões é que 45 % dos consumidores se sentem menos confiantes para fazer compras na internet a empresas localizadas no estrangeiro (num Estado-Membro este número atingiu 73 %). Este aspecto é demonstrado também pelo facto de 44 % das pessoas com acesso internet em casa terem feito uma compra doméstica por comércio electrónico, ao passo que apenas 12 % fizeram uma compra por comércio electrónico transfronteiras. Em geral, 56 % dos consumidores consideraram que, ao adquirirem produtos e serviços a empresas de outros Estados-Membros, é menos provável que essas empresas respeitem as leis de defesa do consumidor. 71 % acreditam que é mais difícil resolver problemas, como queixas, reembolsos, descontos, garantias, etc., ao adquirir algo a empresas de outros Estados-Membros. Para 65 % é mais problemática a devolução de um produto adquirido por venda à distância durante o prazo de reflexão, quando a aquisição é feita a um fornecedor de um Estado-Membro diferente.

A existência de regras diferentes resultantes da harmonização mínima pode ter um impacto negativo no mercado interno. Um dos motivos por que os consumidores têm relutância em fazer compras transfronteiras é o facto de não terem a certeza de que o nível de protecção de que gozam no seu país se aplique às aquisições transfronteiras. Por exemplo, a duração do prazo de reflexão nas vendas transfronteiras à distância varia entre Estados-Membros, gerando incertezas para os consumidores. O mesmo se aplica às modalidades do exercício do direito de rescisão e ao custo da devolução dos bens adquiridos.

4. OPÇÕES POSSÍVEIS PARA O FUTURO

No primeiro relatório anual da Comissão sobre os progressos obtidos em matéria de direito europeu dos contratos e revisão do acervo (18), de 2005, a Comissão identificou duas estratégias principais para a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor: uma abordagem vertical, que consiste na revisão individual das directivas em vigor ou uma abordagem mais horizontal, que consiste na adopção de um ou mais instrumentos-quadro para regular características comuns do acervo, apoiada, sempre que necessário, por regras sectoriais.

Para traduzir a revisão em propostas políticas concretas, a Comissão examinará com cuidado o impacto dessas propostas, nomeadamente nas empresas.

4.1. Opção I: Abordagem vertical

Com a abordagem vertical, as directivas em vigor podem ser alteradas individualmente para se adaptarem à evolução tecnológica e do mercado. As lacunas específicas às directivas individuais podem ser preenchidas e as suas particularidades consideradas. As incongruências entre as diversas directivas podem ser eliminadas. Contudo, isso seria bastante mais moroso, não permitindo o efeito de simplificação da abordagem horizontal. A UE teria de abordar a mesma questão no decurso dos diferentes processos legislativos. Além disso, a Comissão teria de certificar-se que a mesma matéria é transposta de forma coerente pelos Estados-Membros relativamente a cada uma das directivas. O volume dos actos legislativos não diminuiria e os mesmos conceitos comuns continuariam a ser consagrados e regulados pelas várias directivas. Contudo, este caminho permitiria respeitar a especificidade de cada domínio, melhorando a legislação vigente e procedendo à sua revisão quando necessário.

4.2. Opção II: Abordagem mista (instrumento horizontal combinado, se necessário, com uma acção vertical)

A legislação em matéria de defesa do consumidor antes da adopção da directiva relativa às práticas comerciais desleais (19), em 2005, baseava-se principalmente numa abordagem vertical, destinada a apresentar soluções específicas para determinados problemas. No entanto, esta abordagem deu origem a um quadro legal fragmentado. A relação entre os diferentes instrumentos é, por vezes, ambígua, dada a insuficiente coordenação entre terminologia jurídica e disposições aplicáveis. Por exemplo, no caso de venda de timesharing por um agente de venda directa, haverá alguma incerteza sobre quais das diferentes disposições em matéria de informação e de rescisão da directiva relativa aos contratos negociados fora dos estabelecimentos comerciais e da directiva relativa ao timesharing se aplicam (20).

A directiva relativa às práticas comerciais desleais introduziu uma abordagem «horizontal» mais integrada.

Algumas questões são comuns a todas as directivas, fazendo parte do acervo relativo à defesa do consumidor. As definições das noções de base, como consumidor e profissional, a duração dos prazos de reflexão e as modalidades para o exercício do direito de rescisão são exemplos de questões relevantes para várias directivas. Estes aspectos comuns poderiam ser extraídos das directivas em vigor e regulados de forma sistemática num instrumento horizontal. Combinadas com as disposições da directiva relativa às cláusulas abusivas, dado o seu carácter horizontal, constituiriam a parte geral do instrumento, aplicando-se a todos os contratos celebrados com os consumidores. Uma segunda parte do instrumento horizontal poderia regular os contratos de venda, que são os contratos mais comuns e vastos celebrados com os consumidores. Por esse motivo, a directiva relativa às vendas aos consumidores seria incluída no instrumento horizontal. Esta abordagem simplificaria e racionalizaria o acervo relativo à defesa do consumidor, em conformidade com os princípios «legislar melhor» (21). Através de um exercício de reformulação, revogaria parcial ou integralmente as directivas actualmente em vigor em matéria de defesa do consumidor, diminuindo, assim, o volume do acervo.

Se necessário, o instrumento horizontal poderá ter de ser complementado por um certo número de acções verticais (por exemplo, revisão de directiva relativa ao timesharing para abordar os seus problemas específicos, como a definição de timeshare) («abordagem mista»).

4.3. Opção III: «Nenhuma medida legislativa»

Tanto a abordagem horizontal como a vertical exigem medidas legislativas. Não adoptar qualquer medida legislativa significa que a actual fragmentação da legislação se manterá, podendo mesmo aumentar com a utilização das cláusulas de harmonização mínimas pelos Estados-Membros. As incongruências entre directivas diferentes persistirão.

4.4. Âmbito de aplicação possível de um instrumento horizontal

Se for seguida a opção II, uma questão importante a considerar será o âmbito de aplicação do instrumento horizontal. Na abordagem mista, uma solução possível seria a adopção de um instrumento-quadro bastante abrangente, aplicável a transacções domésticas e transfronteiras. A criação de um instrumento aplicável a todos os contratos celebrados com consumidores simplificaria consideravelmente o quadro legal, tanto para os consumidores como para as empresas. Contudo, nos casos regidos por regras sectoriais específicas (como, por exemplo, nos serviços financeiros e nos seguros) elas continuarão a prevalecer, salvo disposição em contrário. Exemplos destas regras são as disposições que regulam o prazo de anulação e a definição de consumidor no domínio dos serviços financeiros (22).

Uma alternativa poderia ser a introdução de um instrumento horizontal exclusivamente aplicável aos contratos transfronteiras. A noção de contrato transfronteiras teria, então, de ser definida (por exemplo, todos os contratos à distância celebrados entre um consumidor e um profissional com origem em Estados-Membros diferentes). Consequentemente, os consumidores que efectuassem transacções com um profissional estrangeiro beneficiariam de protecção uniforme em toda a UE. Esta alternativa pode, por um lado, aumentar a confiança dos consumidores no comércio transfronteiras mas, por outro, pode aumentar a fragmentação legal, sujeitando consumidores e profissionais a regimes jurídicos diferentes consoante a transacção seja doméstica ou transfronteiras. Esta solução reduziria igualmente as vantagens relativas a uma melhor regulação do instrumento horizontal.

Outro caminho pode consistir na introdução de um instrumento horizontal limitado às aquisições à distância, tanto transfronteiras como domésticas, que substituiria a directiva relativa às vendas à distância. Deste modo, seria possível criar um conjunto de regras uniformes para os contratos à distância. Mais uma vez, a principal desvantagem seria a aplicação de condições diferentes às transacções à distância e face a face, aumentando, assim, a fragmentação legal e diminuindo as vantagens relativas a uma melhor regulação.

4.5. Grau de harmonização

Independentemente da opção escolhida para rever o acervo, convém igualmente determinar o grau de harmonização.

As directivas em vigor em matéria de defesa do consumidor, que estão a ser revistas, assentam na harmonização mínima, ou seja, contêm cláusulas que permitem aos Estados-Membros adoptar níveis de protecção mais elevados que os previstos nas directivas. Muitos Estados-Membros utilizaram esta possibilidade, por exemplo, prevendo prazos de reflexão mais longos que os prazos mínimos estabelecidos nas directivas relativas aos contratos à distância, aos contratos negociados fora dos estabelecimentos comerciais e ao timesharing.

Consequentemente, os consumidores não podem ter a certeza de que o nível de protecção a que estão habituados no seu país de origem se aplique quando efectuam compras transfronteiras, enquanto as empresas podem ser dissuadidas de comercializar os seus produtos ou serviços na UE por terem de cumprir regras diferentes em cada Estado-Membro.

Para solucionar este problema, uma opção seria rever o acervo relativo à defesa do consumidor com vista a atingir uma harmonização total. Isto significaria que nenhum Estado-Membro poderia aplicar regras mais estritas que as consagradas a nível comunitário. A harmonização total não implicaria apenas a revogação das cláusulas de harmonização mínimas; implicaria igualmente a eliminação das opções legislativas ao dispor dos Estados-Membros no que se refere a aspectos específicos de algumas disposições das directivas, o que poderia implicar uma alteração do nível de defesa do consumidor em alguns Estados-Membros.

Por exemplo, ao regular os prazos da garantia legal imposta ao vendedor, o artigo 5.o da directiva relativa à venda de bens de consumo permite aos Estados-Membros determinar que, para beneficiarem dos seus direitos, os consumidores devem informar o vendedor da falta de conformidade, no prazo de dois meses a contar da data em que esta tenha sido detectada. Os Estados-Membros deixariam de ter estas opções. O controlo da transposição confirmou que um grande número de Estados-Membros recorreu a essas opções legislativas. Com base na abordagem de harmonização total, será necessário escolher uma das diferentes soluções possíveis, por exemplo, eliminando ou generalizando a obrigação de notificar o vendedor da falta de conformidade num prazo especificado.

No entanto, dado que pode ser difícil conseguir uma harmonização total em todos os aspectos, e para evitar a criação de novos obstáculos ao mercado interno, uma abordagem harmonizadora pode ter de ser complementada, caso a caso, por uma disposição que preveja o reconhecimento mútuo em relação a certos aspectos abrangidos pela legislação proposta, mas não completamente harmonizados.

Outra opção poderia, por conseguinte, ser a combinação da harmonização mínima com uma disposição de reconhecimento mútuo. Neste caso, os Estados-Membros manteriam a possibilidade de introduzir na legislação nacional regras mais estritas de defesa do consumidor, mas não seriam autorizados a impor as suas próprias exigências mais rigorosas a empresas estabelecidas noutros Estados-Membros de uma forma que criasse restrições injustificadas à livre circulação de mercadorias ou à livre prestação de serviços.

Por último, outra opção seria a harmonização mínima eventualmente combinada com a abordagem do país de origem. Esta combinação significaria que um Estado-Membro manteria a possibilidade de introduzir na legislação nacional regras mais rigorosas de defesa do consumidor, mas as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros teriam de cumprir apenas as regras aplicáveis no seu país de origem.

Contudo, estas opções não simplificariam nem racionalizariam o quadro legal. A fragmentação legal persistiria e os seus efeitos negativos na confiança dos consumidores no mercado interno não seriam eliminados. Na falta de uma regra que defina a legislação país do comerciante como legislação aplicável, o juiz que tiver jurisdição sobre um processo transfronteiras (ou seja, regra geral, o juiz do país de destino) terá de comparar de forma sistemática a lei do país do consumidor com a do país de origem. A seguir, deveria avaliar até que ponto a lei do país de destino vai além do nível de protecção consagrado na lei do país do comerciante e, se a divergência constituir uma restrição injustificada, anular a aplicação dos requisitos mais rigorosos. Este procedimento complicado não aumentaria a segurança jurídica.

Estas duas opções também não constituiriam uma solução para garantir o elevado nível comum de defesa do consumidor exigido pelo Tratado.

4.6. Consulta apresentada no anexo I

O anexo I contém a lista de problemas e questões submetidos a consulta. A maior parte das questões diz respeito aos problemas transversais ou horizontais que poderiam ser tratados no contexto da abordagem mista. A abordagem vertical, que se prende com as directivas específicas, não exige uma lista extensa de problemas ou questões; estes já foram abordados no contexto das diferentes consultas organizadas pela Comissão, conforme descrito no ponto 2.1 do Livro Verde.

A revisão fez surgir algumas questões transversais. Essas questões reflectem deficiências legislativas e lacunas a nível da defesa do consumidor no acervo. Na maioria dos casos para os quais vários consumidores e empresas chamaram a atenção da Comissão, as questões são levantadas pela utilização das cláusulas mínimas e das opções legislativas pelos Estados-Membros.

As questões são agrupadas em duas categorias; as que são comuns a todo o acervo (por exemplo, a definição de consumidor) ou a mais de uma directiva (por exemplo, o direito de rescisão) e as que são específicas ao contrato de venda, que é claramente o tipo de contrato mais celebrado com os consumidores.

Relativamente ao primeiro grupo, a Comissão considera importante uma definição coerente das noções de consumidor e de profissional, uma vez que permite delimitar o âmbito do acervo com maior exactidão.

Uma opção mais ambiciosa é a eventual introdução de um princípio geral de boa fé e de práticas comerciais leais nas transacções de contratos. A inclusão deste princípio, que funcionaria como rede de segurança, previne qualquer lacuna legal futura, garantindo a resistência do acervo à prova do tempo.

Algumas questões dizem respeito à directiva relativa às cláusulas abusivas nos contratos, a única directiva aplicável a todos os tipos de contratos celebrados com os consumidores, abrangendo tanto bens como serviços. A importância prática destas questões é demonstrada pela significativa percentagem de queixas recebidas pelos Centros Europeus do Consumidor relativas a cláusulas contratuais (23). Neste contexto, a Comissão pretende, inter alia, decidir se o nível de protecção assegurado pela directiva deve ser alargado a fim de abranger também as cláusulas negociadas individualmente.

Questões como o direito de rescisão, solução comum dada ao consumidor por várias directivas, e as condições para o seu exercício são igualmente abordadas.

Também se considera a questão da introdução de vias contratuais gerais de recurso, incluindo um direito generalizado de indemnização. A falta de vias de recurso gerais no acervo pode criar um défice de defesa do consumidor, que poderá ser ultrapassado neste contexto.

No que diz respeito à venda de bens, algumas questões importantes estão relacionadas com o esclarecimento e o possível alargamento do âmbito de aplicação, por forma a incluir produtos não materiais, como, por exemplo, software e dados. Algumas outras questões prendem-se com conceitos-chave como a venda directa, a transferência de riscos e a hierarquia das vias de recurso. Por último, são também abordados a eventual introdução da responsabilidade directa do produtor e o teor das garantias comerciais.

O anexo I descreve cada uma das seguintes questões:

(1) COM(2004) 651 final, JO C 14 de 20.1.2005, p. 6.

(2) Enunciadas no anexo II. É importante notar que aquilo que se denomina frequentemente «acervo relativo à defesa do consumidor» não abrange toda a legislação relativa à protecção dos consumidores na UE. A directiva recentemente adoptada relativa às práticas comerciais desleais, por exemplo, não faz parte do acervo relativo à defesa do consumidor. Além disso, muitas das disposições destinadas à protecção dos consumidores estão consagradas pela legislação sectorial da UE, por exemplo legislação no domínio do comércio electrónico e dos serviços financeiros.

(3) COM(2006) 211 final.

(4) Primeiro relatório anual da Comissão sobre os progressos obtidos em matéria de direito europeu dos contratos e revisão do acervo, COM(2005) 456 final.

(5) A análise comparativa da legislação comunitária em matéria de defesa do consumidor está disponível em http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_en.htm

(6) Ver Comunicação da Comissão sobre «o direito europeu dos contratos e a revisão do acervo: o caminho a seguir», COM(2004) 651 final, e o Primeiro relatório anual da Comissão sobre os progressos obtidos em matéria de direito europeu dos contratos e revisão do acervo, COM(2005) 456 final.

(7) Alguns dos temas debatidos: venda de bens aos consumidores (incluindo responsabilidade dos produtores directos), cláusulas contratuais abusivas, obrigações de informação pré-contractual nos contratos celebrados com os consumidores, direito de rescisão dos consumidores e direitos de indemnização dos consumidores. Ver o segundo relatório anual sobre os progressos obtidos no quadro comum de referência […], a publicar em 2007 no sítio web da DG Saúde e Defesa do Consumidor.

(8) Eurobarómetro — Consumer Protection in the Internal Market — inquérito realizado entre Fevereiro e Março de 2006, publicado em Setembro de 2006. (http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09-2006_en.pdf)

(9) Disponível em http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm

(10) Disponível em http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm

(11) Ver o documento de consulta da Comissão sobre a directiva relativa ao timesharing em http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc

(12) Ver Comunicação da Comissão sobre a aplicação da Directiva 1997/7/CE relativa aos contratos à distância.

(13) Para mais informações sobre os problemas encontrados pelos consumidores no que respeita aos Acordos de Licença de Utilizador Final, ver o relatório pela Federação das Organizações de Consumidores Alemãs (vzbv) disponível em http://www.vzbv.de/mediapics/anlage_pm_digitale_medien_06_2006_copy.pdf

(14) Eurobarómetro 186 Business attitudes towards cross-border trade and consumer protection, realizado em Outubro de 2006. O inquérito será publicado na sua totalidade no sítio web da DG Saúde e Defesa do Consumidor.

(15) O inquérito foi realizado de Fevereiro a Março de 2006 e publicado na íntegra no sítio web da DG Saúde e Defesa do Consumidor.

(16) Este número refere-se a aquisições transfronteiras durante o período de Fevereiro/Março de 2005 a Fevereiro/Março de 2006.

(17) O número de consumidores que efectua compras em outros Estados-Membros via internet oscila entre apenas 1 % na Grécia, Hungria e Eslováquia e 28 % no Luxemburgo, seguindo-se a Dinamarca com 19 %.

(18) COM(2005) 456 final.

(19) Directiva 2005/29/CE.

(20) Esta situação é abordada pelo TJCE no acórdão Travel Vac, Processo C -423/97.

(21) A revisão do acervo relativo à defesa do consumidor é enunciada no programa continuado de simplificação anexo à Comunicação da Comissão relativa à simplificação, de 25 de Outubro de 2005. COM(2005) 535 — Aplicar o Programa Comunitário de Lisboa — Estratégia de simplificação do quadro regulador.

(22) Por exemplo, o artigo 35.o e o anexo III da Directiva 2002/83/CE relativa aos seguros de vida reformulada; artigo 31.o da Directiva 92/49/CEE (terceira directiva relativa ao seguro directo não vida).

(23) Os Centros Europeus do Consumidor indicaram que 10 % das queixas apresentadas em 2005 diziam respeito a cláusulas abusivas.

ANNEX I

ISSUES FOR CONSULTATION

When answering the questions below, contributors are encouraged to motivate their answers. It should be noted that all options indicated are non-exhaustive; other solutions may also be put forward.

1. General Legislative Approach

As indicated in section 4 above, there are different alternatives available to reviewing the consumer legislation.

Pergunta A1: Em sua opinião, qual é a melhor abordagem para a revisão da legislação em matéria de consumidores? Opção 1: Uma abordagem vertical, que consiste na revisão individual das directivas.Opção 2: Uma abordagem mista que combina a adopção de um instrumento-quadro para tratar de problemas horizontais pertinentes para todos os contratos celebrados com os consumidores com revisões das directivas sectoriais em vigor, sempre que necessário.Opção 3: Manutenção do statu quo: não efectuar a revisão.

2. Scope of a Horizontal Instrument

Section 4.4 above highlights different options as to the scope of a possible horizontal instrument. One option would be to adopt a framework instrument with broad coverage, applicable to both domestic and cross-border transactions. Alternatively, the horizontal instrument could cover cross-border contracts only. A third alternative would be to limit the scope of application of the instrument to distance contracts concluded cross-border and domestically.

Pergunta A2: Qual deverá ser o âmbito de aplicação de um eventual instrumento horizontal? Opção 1: Aplicar-se-ia a todos os contratos celebrados com os consumidores, quer se trate de transacções domésticas ou transfronteiras.Opção 2: Aplicar-se-ia apenas a contratos transfronteiras.Opção 3: Aplicar-se-ia apenas aos contratos à distância, quer se trate de transacções domésticas ou transfronteiras.

3. Degree of Harmonisation

Section 4.5 above discusses the degree of harmonisation that future consumer protection legislation should be based on. Current legislation allows Member States to adopt more stringent national rules through the use of minimum clauses. The resulting fragmentation of rules may create internal market barriers and deter consumers from shopping cross-border. Full harmonisation could represent an option for addressing this problem. A second option would be to keep the minimum harmonisation approach. Minimum harmonisation, as indicated above, could be combined with a mutual recognition clause or with the country of origin principle. However, this option would not simplify and rationalise the regulatory environment. Regulatory fragmentation would continue to exist and its negative effects on consumers' confidence in the internal market would not be removed.

Pergunta A3: Qual deverá ser o nível de harmonização das directivas revistas/do novo instrumento? Opção 1: A legislação revista basear-se-ia numa harmonização total complementada, no que se refere a questões que não se encontrem plenamente harmonizadas, por uma disposição relativa a reconhecimento mútuo.Opção 2: A legislação revista basear-se-ia numa harmonização mínima combinada com uma disposição relativa a reconhecimento mútuo ou com o princípio do país de origem.

4. Horizontal Issues

4.1. Definition of ‘consumer’ and ‘professional’

Currently the directives do not have coherent definitions of the concepts of ‘consumer’ and ‘professional’, although these are fundamental concepts for the application of the consumer acquis. There is no serious justification in terms of the specific purposes of the relevant directives. The uncertainty this causes is aggravated by the fact that the Member States use the minimum clause to extend the vague definitions in different ways. Several stakeholders advocate strongly in favour of consistent definitions of consumer and professional to avoid confusion. In this respect it is also important to ensure coherence with definitions used in other areas of Community legislation.

For instance, the Directive on Doorstep Selling defines consumer as a natural person who is acting for purposes ‘which can be regarded as outside his trade or profession’. The Directive on Price Indications refers to any natural person ‘who buys a product for purposes that do not fall within the sphere of his commercial or professional activity’ and the Unfair Contract Terms Directive refers to ‘purposes which are outside his trade, business or profession’.

Differences between Member States can be noted for example when it comes to individuals buying a product to be used both privately and professionally, e.g. when a doctor buys a car and occasionally uses it to visit his patients. Several Member States have granted natural persons acting for purposes which fall primarily outside their trade, business or profession the same protection as consumers. In addition some businesses, such as individual entrepreneurs or small businesses may sometimes be in a similar situation as consumers when they buy certain goods or services which raises the questions whether they should benefit to a certain extent from the same protection provided for to consumers. During the review the widening of the definitions to cover transactions for mixed purposes should be considered.

Similarly the professional is referred to variously as ‘trader’, ‘seller’, ‘supplier’ etc, depending on the directive. The definitions vary as well: The Distance Selling Directive, for instance, defines the ‘supplier’ as ‘any natural or legal person who … is acting in his commercial or professional capacity’, whereas the Unfair Contract Terms Directive refers to a ‘seller or supplier’ as a natural or legal person who ‘is acting for purposes relating to his trade, business or profession, whether publicly or privately owned’. To overcome the current inconsistencies the notion of ‘professional’ could replace the variety of terms in the existing Directives and apply to all persons who are not deemed to be consumers.

Pergunta B1: Quais devem ser as definições de consumidor e de profissional? Opção 1: Deveriam alinhar-se as definições existentes no acervo, sem alterar o respectivo âmbito de aplicação. Deveria definir-se consumidor como uma pessoa singular que age para fins que não se enquadram na sua actividade profissional. Deveria definir-se profissional como uma pessoa (singular ou colectiva) que age para fins relacionados com a sua actividade profissional.Opção 2: As noções de consumidor e profissional deveriam ser alargadas para incluírem as pessoas singulares que agem para fins que não se enquadram principalmente (consumidor) ou que se enquadrem principalmente (profissional) na sua actividade profissional.

4.2. Consumers acting through an intermediary

A consumer is not protected by the acquis when his/her contractual counterpart is another private person. The same goes for the case when an individual is represented by a commercial agent, broker or any other intermediary. A practical example of this is when a car dealer sells a second-hand car on behalf of one consumer to another consumer. It has been argued that in these cases consumers need similar protection as in an ordinary business-to-consumer contract since the other party will benefit from the professional expertise of the intermediary and some Member States have chosen to extend consumer protection to these situations.

However, it may be very difficult to establish clear criteria as to when the role of the intermediary is so strong as to warrant consumer protection. There may be a risk of unforeseen and negative knock-on effects on markets on which private persons trade with private persons.

Against applying consumer protection rules to private sellers it could also be argued that a private person might not realise that contracting a professional as her or his intermediary will put her or him in a position equivalent to a professional. On the other hand, a consumer who concludes a contract with a professional acting as intermediary for a private person may be more in need of protection than his contractual counterpart.

It should be noted that the notion of intermediary would not include trading platforms for sellers and consumers, e.g. on the Internet, where the platform provider is not involved in the conclusion of the contract. The role of intermediaries in electronic commerce, including search engines and auction platforms, is currently being examined in a different context and therefore not covered by this review (1).

Pergunta B2: Os contratos entre particulares devem ser considerados contratos celebrados com os consumidores se uma das partes agir através de um intermediário profissional? Opção 1: Statu quo: a defesa do consumidor não se aplicaria aos contratos celebrados entre consumidores, se uma das partes recorrer a um intermediário profissional para a celebração do contrato.Opção 2: A noção de contratos celebrados com os consumidores incluiria as situações em que uma das partes age através de um intermediário profissional.

4.3. The concepts of good faith and fair dealing in the Consumer Acquis

The consumer acquis on contract law does not include a general duty to deal fairly or to act in good faith. A general clause referring to the concept of (un-)fairness exists in Article 5 of Directive on Unfair Commercial Practices, which concerns marketing practices, but which does not apply to contracts (2). Article 3 (1) of Directive 93/13/EEC on Unfair Terms in Consumer Contracts constitutes a general clause referring to ‘(un-) fairness’ and contains a definition of that term for the purposes of the Directive.

The main advantage of an overarching general clause for consumer contracts in the horizontal instrument would be the creation of a tool which would provide guidance for the interpretation of more specific provisions and would allow the courts to fill gaps in the legislation by developing complementary rights and obligations. It could therefore provide a safety net for consumers and create certainty for producers by filling gaps in legislation. In addition, a general provision may also be a useful tool when interpreting clauses contained in offers or contracts and it may as well respond to the criticism that certain directives or provisions are not time-proof. A general provision could be built round the phrase ‘good faith and fair dealing’. This includes the idea that they show due regard to the interests of the other party, considering the specific situation of certain consumers.

The disadvantage of such a general clause is that it does not encompass precisely the rights and obligations imposed on each party. Its interpretation may vary from Member State to Member State.

If included, such a general principle should apply from the negotiation phase to the execution of the contract, including remedies. It would also prevent the emergence of the kind of problems encountered with the current consumer protection directives, due to legislation being overtaken by technological and market developments.

Pergunta C: Um instrumento horizontal deve incluir uma obrigação geral de os profissionais agirem em conformidade com os princípios de boa fé e de práticas comerciais leais? Opção 1: O instrumento horizontal definiria que, ao abrigo da legislação comunitária em matéria de contratos com os consumidores, os profissionais devem agir de boa fé.Opção 2: Manutenção do statu quo: Não haveria cláusula geral.Opção 3: Seria introduzida uma cláusula geral que se aplicaria tanto a profissionais como a consumidores.

4.4. The scope of application of the EU rules on unfair terms

4.4.1. Extension of the scope to individually negotiated terms

The Directive on unfair contract terms currently applies to non-negotiated terms only, i.e. contractual clauses which the consumer has had no possibility to influence during the negotiation process. In practice, the Directive is in most cases applicable to pre-formulated contract terms used in mass transactions. In reality consumers often have only a very limited possibility to influence the content of a clause even if it theoretically is open to negotiations. A number of Member States have specific rules on the (un-)fairness of individually negotiated terms.

If it is decided to include individually negotiated terms, the test of unfairness could be reformulated so that it ensures that the competent authorities will take into account the actual ability of individual consumers to influence the terms of the contract. Alternatively, this test could be restricted to the list of terms annexed to the directive.

In the absence of specific rules, the unfairness of negotiated terms would be assessed under the principle of good faith (see 4.3).

Pergunta D1: Em que medida deve a disciplina das cláusulas contratuais abusivas aplicar-se igualmente às cláusulas negociadas individualmente? Opção 1: O âmbito de aplicação da directiva relativa às cláusulas abusivas seria alargado às cláusulas negociadas individualmente.Opção 2: Apenas a lista de cláusulas anexa à directiva seria aplicável às cláusulas negociadas individualmente.Opção 3: Manutenção do statu quo — As regras comunitárias continuariam a aplicar-se exclusivamente às cláusulas não negociadas ou previamente formuladas.

4.5. List of unfair terms

The rationale behind the list attached to the current Directive on unfair contract terms is to provide guidance to the Member States as to what contractual terms can be challenged under the unfairness test. As the list has a purely indicative character, it may lead to divergent application in Member States.

It should be considered whether a term included in a list of unfair terms of a horizontal instrument should be considered unfair in all circumstances (black list) or unfair unless the examination of the specific circumstances of the contract (including any individual negotiation) shows the contrary (i.e. a rebuttable presumption of unfairness — grey list). These two options could also be combined, i.e. some terms would be considered unfair in all circumstances while other terms are presumed to be unfair. That option has been considered by the CFR researchers.

A comitology mechanism could be included in the horizontal instrument in order to update the list of terms.

Pergunta D2: Qual deve ser o estatuto de qualquer lista de cláusulas contratuais abusivas a incluir num instrumento horizontal? Opção 1: Manutenção do statu quo: Manter a lista indicativa em vigor.Opção 2: Seria estabelecida uma presunção refutável de abuso (lista cinzenta) para algumas cláusulas contratuais. Esta opção combinaria orientação com flexibilidade relativamente à avaliação de justeza.Opção 3: Seria elaborada uma lista de cláusulas — presumivelmente muito mais curta que a lista em vigor — consideradas abusivas em todas as circunstâncias (lista negra).Opção 4: Uma combinação das opções 2 e 3: algumas cláusulas seriam inteiramente proibidas, enquanto a outras se aplicaria uma presunção refutável de abuso.

4.6. Scope of the unfairness test

Under the Directive on Unfair Terms a non-negotiated contractual term is considered unfair if, contrary to the requirement of good faith, it causes a significant imbalance in the parties' rights and obligations arising under the contract, i.e. the unfairness test. According to this test, the assessment of the unfair nature of the terms relates neither to the definition of the main subject matter of the contract nor to the adequacy of the price (as far these terms are expressed in plain intelligible language).

National laws typically allow the aggrieved party to avoid the contract only where he or she has had little choice as to whether to conclude the contract and the situation has been exploited by the contractual counterpart through charging an exorbitant price. An example of this would be where a consumer whose car breaks down in the middle of a rural area at night may agree to pay a disproportionate price for the repair.

Especially if the scope of the directive were to be extended to negotiated terms, the question arises as to whether the unfairness test should be widened to assess all core terms of a contract, including the main subject matter of the contract and the adequacy of the price.

Pergunta D3: O âmbito de aplicação dos critérios da directiva relativa às cláusulas abusivas que determinam o carácter abusivo deve ser alargado? Opção 1: Os critérios que determinam o carácter abusivo seriam alargados para abranger a definição de objecto do contrato e a adequação do preço.Opção 2: Manutenção do statu quo — os critérios que determinam o carácter abusivo manter-se-iam na sua forma actual.

4.7. Information requirements

Several Directives impose obligations on professionals to provide consumers with information before, at or after the conclusion of the contract. Failure to comply with these obligations is however regulated in an incomplete and inconsistent way. In several cases no remedies are available when information duties are ignored by professionals. Even an extension of the cooling-off periods for failure to provide information, as it is provided for in the Distance Selling and Timeshare Directives, may not be sufficient since the consumer loses his right to withdraw from the contract within three months. Consumer organisations quote the lack of information as one of the main problems in relation to distance selling, whereas business stakeholders deplore the complexity of the current situation.

The Commission is of the opinion that although the horizontal instrument should not cover the existence and the content of the information requirements, considering the varying purposes of consumer information in the different vertical directives, it could encompass provisions on the failure to fulfil information requirements. One possibility is that the horizontal instrument would provide for an extension of the cooling-off period for failure to comply with information requirements. Another solution would be to combine such an extension of the cooling–off period with general remedies for the most serious breaches of information duties (e.g. no information on price and address of the professional).

Pergunta E: Que efeitos contratuais deverá ter o incumprimento dos requisitos de informação no acervo relativo à defesa do consumidor? Opção 1: O prazo de reflexão, enquanto via de recurso uniforme para o incumprimento dos requisitos de informação, seria prolongado, por exemplo, para três meses.Opção 2: Haveria diferentes vias de recurso para a infracção de obrigações de informação de diferentes grupos: algumas infracções a nível pré-contratual e contratual dariam origem a vias de recurso (por exemplo, uma informação incorrecta sobre o preço de um produto poderia dar ao consumidor o direito de evitar o contrato), enquanto outras infracções da obrigação de informação seriam tratadas de modo diferente (por exemplo, através de um prolongamento do prazo de reflexão ou sem qualquer sanção contratual).Opção 3: Manutenção do statu quo: Os efeitos contratuais da falta de informação continuariam a ser regulados de forma diferente por diferentes tipos de contrato.

4.8. Right of withdrawal

4.8.1. The cooling-off periods

The Directives on Timeshare, Doorstep Selling and Distance Selling give consumers the right to withdraw from the contract within a certain period. There are significant divergences in relation to the length of these periods, and as to the beginning and calculation of the periods (in calendar or working days). Such differences may be confusing for consumers and can create legal uncertainty in case of overlaps between Directives (3).

The horizontal instrument could provide for common rules on the time frames for all types of contracts for which a right of withdrawal exists, so as to increase legal certainty.

An alternative could be to group the directives into two categories, attaching to each of them a specific withdrawal period. The reason for this would be that different directives grant consumers a right to withdrawal for different reasons, e.g. to allow consumers to compare the price and quality of the products ordered in a door step situation with alternative offers or to allow consumers to see the product ordered at a distance.

Whichever of the two alternatives is chosen, the Commission is of the view that all periods should be uniformly counted in calendar days rather than working days to increase legal certainty. The concept of working days is differently interpreted by the Member States and varying national holidays may cause uncertainties for consumers and businesses.

Pergunta F1: A duração dos prazos de reflexão deveria ser harmonizada em todo o acervo relativo à defesa do consumidor? Opção 1: Haveria um prazo de reflexão para todos os casos em que as directivas relativas à defesa do consumidor dêem aos consumidores o direito de rescindir o contrato, por exemplo, 14 dias civis.Opção 2: Seriam identificadas duas categorias de directivas e a cada uma delas seria associado um prazo de reflexão (por exemplo, 10 dias civis, no caso dos contratos de venda ao domicílio e dos contratos à distância, e 4 dias civis, no caso do timesharing).Opção 3: Manutenção do statu quo: os prazos de reflexão não seriam harmonizados no acervo relativo à defesa do consumidor; seriam regulados pela legislação sectorial.

4.8.2. The modalities of exercising the right of withdrawal

The modalities of exercising the right of withdrawal are currently regulated differently across the consumer acquis. There are also significant differences in the Member States' transposition of the directives. In some countries consumers may choose how to notify the seller (e.g. by sending an email or simply by returning the good to the seller), whereas in others the consumer is obliged to use a certain procedure such as registered mail. Clarifying the rules on how to return products could increase consumer confidence in cross-border transactions. A recent Eurobarometer survey shows that, in relation to distance selling, 65 % of consumers consider that there are more problems with returning a good during the cooling off period when it was bought cross-border.

To clarify and simplify matters, the provisions on the modalities of exercising the right of withdrawal could be harmonised in the horizontal instrument.

Pergunta F2: Como deve ser exercido o direito de rescisão? Opção 1: Manutenção do statu quo: Os Estados-Membros teriam liberdade para determinar a forma da notificação de rescisão.Opção 2: Seria estabelecido um procedimento uniforme para a notificação de rescisão em todo o acervo relativo à defesa do consumidor.Opção 3: Todos os requisitos formais de notificação ou de rescisão seriam excluídos. Consequentemente, um consumidor poderia rescindir o contrato por qualquer meio (inclusive, pela devolução dos produtos).

4.8.3. The contractual effects of withdrawal

The effect on the contract when the consumer exercises his or her right of withdrawal is regulated differently for different types of contract in the acquis. The Doorstep Selling Directive provides only that withdrawal releases consumers from any obligations under the cancelled contract. Other legal effects are to be determined by national law. The Directive on Distance Selling provides instead that when the right of cancellation is exercised, the seller is obliged to reimburse the sums paid by the consumer free of charge as soon as possible and in any case within 30 days. The only charge that may be made to the consumer is the direct cost of returning the goods.

The horizontal instrument could harmonise the provisions on the effects of withdrawal. The rule that consumers should not bear any costs when exercising their right of cancellation could be spelled out more clearly and made general whereby the option for Member States to impose charges on consumers in the event of cancellation could be removed. In addition, the horizontal instrument could provide for a general time limit by which the professional would have to reimburse consumers who exercise their right to withdraw, as it is currently the case in respect of contracts concluded at a distance.

Pergunta F3: Que custos deveriam ser impostos aos consumidores em caso de rescisão? Opção 1: As opções legislativas em vigor seriam eliminadas — os consumidores deixariam, pois, de incorrer em quaisquer custos ao exercerem o seu direito de rescisão.Opção 2: As opções em vigor seriam generalizadas: os consumidores incorreriam, então, nos mesmos custos ao exercerem o direito de rescisão, independentemente do tipo de contrato.Opção 3: Manutenção do statu quo: Manter-se-iam as opções legislativas em vigor.

4.9. General contractual remedies

The acquis does not provide for a general set of remedies available to consumers for all consumer contracts. Existing remedies are limited to particular types of contracts. The Directive on Sale of Consumer Goods for example, grants consumers some remedies, but not all of those remedies apply to all consumer contracts. The absence of general remedies at EU level creates a deficit in consumer protection.

According to a recent Eurobarometer survey, 71 % of consumers consider it harder to resolve problems such as complaints, returns, price reductions and guarantees when shopping cross-border. Common EU-wide remedies in the horizontal instrument could contribute to addressing this problem. However, this would not tackle the problems faced by consumers concerning the enforcement of rights against a person established in another country. Reduction of the price and termination of a contract could be construed as remedies of general application. Also the introduction of a general right to withhold performance in case of breach of a consumer contract could be considered. Under this option, if the consumer has not yet performed his or her obligations (typically the payment of the price) — the professional who is in breach of the contract cannot enforce his rights against the consumer until he performs correctly.

Pergunta G1: O instrumento horizontal deve prever vias contratuais de recurso gerais à disposição dos consumidores? Opção 1: Manutenção do statu quo: a legislação em vigor prevê vias de recurso limitadas para determinados tipos de contratos (por exemplo, de venda). As vias contratuais de recurso gerais seriam reguladas pela legislação nacional.Opção 2: Passaria a existir um conjunto de vias contratuais de recurso gerais à disposição dos consumidores em caso de incumprimento de qualquer contrato celebrado com os consumidores. Essas vias de recurso incluiriam: o direito de um consumidor rescindir o contrato, solicitar uma redução do preço e recusar a prestação.

4.10. General right to damages

In addition to the right to withhold performance and the right to reduction of price and termination of contract, the horizontal instrument could foresee a general right to damages for breach of a consumer contract. At the moment, the issue of damages is not regulated in the Community acquis, the only exception being the Package Travel Directive. The relationship between domestic rules on damages and the remedies provided for by the specific directives is unclear. Different solutions are possible. The horizontal instrument could merely introduce a general right to damages for consumers or it could specify that these damages should cover only purely economic damages or both economic and moral losses as in the Package Travel Directive.

Pergunta G2: O instrumento horizontal deve dar aos consumidores um direito geral de indemnização em caso de incumprimento do contrato? Opção 1: Manutenção do statu quo: a questão das indemnizações a título contratual seria regida pela legislação nacional, excepto quando previsto no acervo comunitário (por exemplo, viagens organizadas).Opção 2: Seria previsto um direito geral de indemnização dos consumidores — estes poderiam reclamar indemnizações por todas as infracções, independentemente do tipo de infracção e da natureza do contrato. Caberia aos Estados-Membros decidir que tipos de danos poderiam ser indemnizados.Opção 3: Seria previsto um direito geral de indemnização dos consumidores e essas indemnizações deveriam cobrir, pelo menos, os danos exclusivamente económicos (materiais) que o consumidor tivesse sofrido em consequência da infracção. Os Estados-Membros teriam, assim, a liberdade de regular perdas não económicas (por exemplo, danos morais).Opção 4: Seria introduzido um direito geral de indemnização dos consumidores e essas indemnizações deveriam cobrir tanto os danos exclusivamente económicos (materiais) como os danos morais.

5. Specific rules applicable to Consumer Sales

5.1. Types of contracts to be covered

The Directive on Consumer Sales applies to sales contracts. It does not apply to any other type of contract involving the supply of goods, except for goods to be manufactured in the future. Therefore a consumer who hires a car is not protected by its provisions. Likewise, as the supply of digital content is not covered by the Directive, a consumer who downloads music from the Internet is not protected either. This is a potential consumer protection lacuna. If the horizontal instrument were to cover these types of contracts, consumers would enjoy the same protection against lack of conformity regardless of the legal nature of the contract.

The lack of coverage of contracts for the supply of software and data (so called ‘contracts providing digital content’) is a particularly important problem. With the increase in digital content consumption, questions of liability (e.g. when software damages hardware) and guarantee from defects will grow in importance. Several consumer complaints point, for instance, to problems with music downloaded from the internet or used in MP3 players, software and digital content to be used in mobile phones (e.g. ring tones). An extension of the coverage of consumer protection rules to such situations would allow consumers to make use of remedies for non-conformity and obtain damages. Such an extension of the scope of the Directive may, however, require specific rules since digital content is usually licensed rather than sold to the consumers.

Pergunta H1: As regras das vendas aos consumidores devem abranger outros tipos de contratos de fornecimento de produtos ou de prestação de serviços de conteúdos digitais aos consumidores? Opção 1: Manutenção do statu quo: o âmbito de aplicação deve ser limitado às vendas de bens aos consumidores, com a única excepção dos produtos que ainda deverão ser produzidos.Opção 2: O âmbito de aplicação deveria ser alargado a outros tipos de contratos de fornecimento de produtos aos consumidores (por exemplo, aluguer de automóveis).Opção 3: O âmbito de aplicação deveria ser alargado a outros tipos de contratos de prestação de serviços de conteúdos digitais aos consumidores (por exemplo, música em linha).Opção 4: Combinação das opções 2 e 3.

5.2. Second-hand goods sold at public auctions

Under Article 1 (3) of the Directive, Member States may provide that the definition of consumer goods does not cover ‘second-hand goods sold at public auctions where the consumer has the opportunity to attend the sale in person’. This exemption is a source of uncertainty both for businesses and consumers. A horizontal instrument could define the notion of ‘public auctions’ in order to remove this uncertainty; having said this it may be necessary to follow a specific and different approach for on-line auction.

Pergunta H2: As regras das vendas aos consumidores devem aplicar-se aos bens em segunda mão adquiridos em leilão? Opção 1: Sim.Opção 2: Não, seriam excluídos do âmbito de aplicação das regras comunitárias.

5.3. General obligations of a seller — delivery and conformity of goods

According to a recent Eurobarometer survey, 66 % of consumers perceive that delivery in the context of cross-border sales may cause more problems than for domestic sales. Adding rules on delivery should increase legal certainty and thereby consumer confidence.

The Directive on Sale of Consumer Goods provides that the seller must deliver goods which are in conformity with the sales contract. However, it does not define the notion of delivery. This is unfortunate, since the moment of delivery is the starting point for time limits for the exercise of fundamental consumer rights, e.g. remedies for non-conformity. The concept of delivery is also important for the passing of the risk (4).

The Directive does not provide for remedies against lack of delivery, late or partial delivery. Regulating such questions in the horizontal instrument would require a definition of delivery.

The horizontal instrument could clarify whether delivery means that the consumer has materially received the goods (i.e. the consumer has acquired physical possession of the good, for example by collecting the ordered car from the dealer) or whether it is sufficient that the goods are put at the consumer's disposal (e.g. the dealer informs the consumer that the ordered car has arrived at his garage and is ready to be picked up). The horizontal instrument could also provide that, as a default rule, delivery takes place when the consumer acquires physical possession of the good. The parties would remain free to agree otherwise.

Pergunta I1: Como se deve definir a venda directa? Opção 1: Venda directa significaria que o consumidor recebe materialmente os bens (ou seja, os bens são entregues ao consumidor).Opção 2: Venda directa significaria que os bens são colocados à disposição do consumidor no momento e no local especificados no contrato.Opção 3: Venda directa significaria, regra geral, que o consumidor toma posse física dos bens, embora as partes possam estabelecer um acordo noutro sentido.Opção 4: Manutenção do statu quo: o termo ‘venda directa’ não seria definido.

5.4. The passing of risk in consumer sales

An issue connected to the definition of delivery is whether the horizontal instrument should regulate the passing of risk in consumer sales, i.e. the question of the point at which the professional bears the risk and the cost of any deterioration or destruction of the good and when this risk passes to the consumer, e.g. in a situation where a good is damaged or destroyed while in transit from the seller to the consumer. At the moment, the issue is regulated differently in the Member States. In some Member States the risk passes to the buyer at the time of the conclusion of the contract while in others property does not pass with the conclusion of the sales contract but with the delivery.

The passing of the risk could be linked to the moment of delivery. Depending on the definition of delivery, this could be at the time when the consumer acquires physical possession of the good or at an earlier stage.

Pergunta I2: Como deve ser regulada a transferência de riscos nas vendas aos consumidores? Opção 1: A transferência de riscos deve ser regulada a nível comunitário e associada ao momento da entrega.Opção 2: Manutenção do statu quo: a transferência de riscos seria regulada pelos Estados-Membros, tendo por consequência soluções divergentes.

5.5. Conformity of goods

5.5.1. Introduction

The duty of the seller to deliver goods in conformity with the contract is the cornerstone of the Directive on Consumer Sales. The Directive establishes a presumption that goods are in conformity with the contract if they fulfil a series of conditions which are considered to be implied by the contract (e.g. that the goods are fit for the purposes for which goods of the same type are normally used).

5.5.2. Extension of time limits

Under the directive, the seller is liable for any lack of conformity which existed at the time of delivery and becomes apparent within two years from that moment (legal guarantee). The Directive does not regulate the suspension or interruption of the two-year period in the event of repair, replacement or negotiations between seller and consumer. Some Member States have introduced specific rules on the extension of the period during which the seller is liable while the seller is trying to cure the defect, whereas others have not introduced such rules. This has led to significant divergences among national laws impeding cross border trade. A horizontal instrument could provide that the duration of the legal guarantee is extended for a period corresponding to the time during which the consumer was not able to use the goods because some remedy was being performed.

Pergunta J1: O instrumento horizontal deve alargar os prazos aplicáveis à falta de conformidade ao período em que as vias de recurso foram utilizadas? Opção 1: Manutenção do statu quo: não haveria alterações.Opção 2: Sim. O instrumento horizontal deveria prever que a duração da garantia legal fosse prolongada por um período durante o qual o consumidor não pôde usufruir dos bens devido à utilização de vias de recurso.

5.5.3. Recurring defects

It may happen that defects which became apparent within two years from delivery re-appear after the expiry of the legal guarantee, even though they have been repaired. In these cases, consumers are left with goods which were already defective at the moment of delivery, but for which any further repair is at the expense of the consumers. Some Member States have introduced specific rules to deal with recurring defects.

A horizontal instrument could provide that when the seller repairs the goods during the period of the legal guarantee, the guarantee is automatically extended to cover any future re-emergence of the same defect for a period to be specified since repair. The issue of recurring defects could also be relevant in the context of remedies, possibly justifying a consumer's claim for replacement instead of another repair.

Pergunta J2: A garantia deve ser automaticamente prolongada em caso de reparação dos bens por motivo de defeitos recorrentes? Opção 1: Manutenção do statu quo: A garantia não seria prolongada.Opção 2: A duração da garantia legal seria prolongada por um prazo a especificar após a reparação para cobrir o reaparecimento futuro do mesmo defeito.

5.5.4. Second-hand goods

Member States may currently provide that, in case of second-hand goods, the seller and the consumer may agree on a shorter time period for the liability of the seller, provided this period is not less than one year. Varying conditions in different Member States cause legal uncertainty.

This could be corrected by eliminating the possibility for the seller and the consumer to agree on a shorter time period of liability. This should not create any disproportionate burden on professionals since they would only remain responsible for those defects which already existed at the moment of delivery (5).

Another option could be to allow professionals and consumers throughout Europe to agree on a shorter period for the seller's liability for lack of conformity.

Pergunta J3: Devem existir regras específicas para os bens em segunda mão? Opção 1: Um instrumento horizontal não incluiria qualquer derrogação para os bens em segunda mão: o vendedor e o consumidor não poderiam acordar num período mais curto de responsabilidade decorrente dos defeitos de bens em segunda mão.Opção 2: Um instrumento horizontal incluiria regras específicas para os bens em segunda mão: o vendedor e o consumidor poderiam acordar num período mais curto de responsabilidade decorrente dos defeitos de bens em segunda mão (embora não inferior a um ano).

5.6. Burden of proof

The Directive establishes a rebuttable presumption that any lack of conformity which becomes apparent within six months from delivery shall be presumed to have existed at the time of delivery. However, such presumption does not apply when it is incompatible with the nature of the goods or the nature of the lack of conformity.

The Commission has been informed that it is difficult to apply a system with a rebuttable presumption that can only be used when it is compatible with the nature of the goods and the defects. Once the six-month period has passed, consumers have to prove a fact (the existence of the defect at the time of delivery) which is extremely difficult to establish without access to relevant technical data and/or specialised assistance. Even during the first six months it is in each case necessary to examine whether the consumer can actually invoke the presumption and obtain the reversal of the burden of proof. This way the reversal of the burden of proof serves de facto as a limitation of the legal guarantee (6).

The Commission wonders if the present regime should not be changed. A horizontal instrument could provide that the professional would have to prove that the defects did not exist at the time of delivery since the seller is better placed than the consumer to access relevant data (e.g. by contacting the producer) and provided that the consumer acts in good faith. In any case the reversal of the burden of proof applies only if compatible with the nature of the goods and of the defects. The seller would, therefore, still be able to escape this reversal of the burden of proof in case of normal wear and tear.

Pergunta J4: Quem deve suportar o ónus da prova de que os defeitos já existiam no momento da entrega? Opção 1: Manutenção do statu quo: Durante os primeiros seis meses, caberia ao profissional provar que o defeito não existia no momento da entrega.Opção 2: Caberia ao profissional provar que o defeito não existia no momento da entrega, durante todo o período da garantia legal, desde que tal fosse compatível com a natureza dos bens e dos defeitos.

5.7. Remedies

5.7.1. Introduction

In the context of consumer sales, remedies should lead to the fulfilment of consumers' reasonable expectations in relation to the contract. However, the Directive provides for remedies only in the case of non-conformity and not other kinds of breaches of contract, e.g. when the goods are not delivered at all. Consumers perceive the existing rules as unsatisfactory. Approximately 70 % of consumers state that when buying goods cross-border it is harder to resolve problems such as returns or price reduction in comparison with the domestic situations.

As mentioned in point 4.9 in this annex, the horizontal instrument might provide for some general remedies, which would apply to any breaches of consumer contracts. The remaining, sale-specific remedies (repair and replacement) could continue to be available only in case of non-conformity of the goods.

5.7.2. The order in which remedies may be invoked

Currently the Directive provides for a particular order in which remedies may be invoked. Reduction of price or termination of contract can only be invoked if repair and replacement are impossible or disproportionate. The Commission has been informed that it is difficult for consumers to assess whether a professional's claim that a particular remedy would be disproportionate is right or not.

A horizontal instrument could allow consumers to choose freely amongst the available remedies in case of wrong performance. However, to limit the economic burden on the professional, termination of contract would remain available only in case of non-performance and breaches that are so serious as to give consumers reasonable grounds to refuse correct performance.

Alternatively, the horizontal instrument could maintain the current sequence of remedies, with some amendments. For instance, it could provide that the reduction of the price is available immediately as an alternative to repair and replacement, while at the same time altering the conditions under which the consumer can ‘move’ from these first-line remedies to the termination of contract (e.g. in the case of recurring defects).

Pergunta K1: O consumidor deve ter liberdade de escolher qualquer das vias de recurso disponíveis? Opção 1: Manutenção do statu quo: os consumidores seriam obrigados a solicitar primeiro a reparação/substituição e, apenas se não existirem outras vias de recurso, solicitar uma redução do preço ou a rescisão do contrato.Opção 2: Os consumidores teriam a liberdade de escolher qualquer das vias de recurso disponíveis desde o início. Contudo, a rescisão do contrato só seria possível em condições específicas.Opção 3: Os consumidores seriam obrigados a solicitar primeiro a reparação, substituição ou redução do preço e, apenas se não existissem essas vias de recurso, poderiam solicitar a rescisão do contrato.

5.8. Notification of the lack of conformity

The Directive allows Member States to provide that the consumer must inform the seller of the lack of conformity within a period of no less than two months from the moment of discovery in order to benefit from his rights. Most Member States have made use of this option, some of them waiving this obligation only in certain circumstances. The horizontal instrument should eliminate the existing divergences, which cause confusion for consumers and businesses.

Pergunta K2: Os consumidores têm de notificar o vendedor da falta de conformidade? Opção 1: Deveria ser introduzida uma obrigação de notificar o vendedor de qualquer defeito existente.Opção 2: Seria introduzida uma obrigação de notificação em determinadas circunstâncias (por exemplo, se o vendedor tiver agido a despeito da exigência de boa fé ou com negligência grosseira).Opção 3: Seria eliminada a obrigação de notificação num determinado prazo.

5.9. Direct producers' liability for non-conformity

A number of Member States have introduced various forms of direct liability of producers. These differ considerably as to the conditions and modalities. The horizontal instrument may address these divergences by introducing rules on the direct liability of producers (e.g. the introduction on an EU wide producer's liability) so that consumers would be able to request certain remedies directly from the manufacturer (and possibly from the importer) throughout the EU. This would eliminate possible internal market barriers and would favour especially consumers buying cross-border. A more detailed analysis can be found in the Report on the implementation of the Consumer Sales Directive.

The issue of producers' liability in the context of the review of the acquis is limited to situations where a good is not in conformity with the consumer contract, e.g. the product does not have the quality or characteristics that the consumer is entitled to expect. Liability for damage caused by the defectiveness of a product, i.e. death, personal injuries or destruction of any item of property other than the defective product itself, is regulated by the Product Liability Directive and falls outside the scope of the review (7).

Pergunta L: O instrumento horizontal deve introduzir a responsabilidade directa dos produtores pela não conformidade? Opção 1: Manutenção do statu quo: não seriam introduzidas regras de responsabilidade directa dos produtores a nível da UE.Opção 2: Seria introduzida a responsabilidade directa dos produtores, nas condições acima descritas.

5.10. Consumer Goods Guarantees (Commercial guarantees)

On top of the rights conferred upon consumers by legislation, sellers or producers may offer consumers additional rights on a voluntary basis (a so-called commercial guarantee). They can, for example, grant consumers certain rights in case the goods do not meet the specifications set out in the guarantee statement and in associated advertising.

5.10.1. Content of the commercial guarantee

The directive does not address the question of what happens if the guarantee statement omits to inform the consumer on the content of the guarantee. It has been stated that the current situation may mislead consumers who rely on such vague statements without checking whether they are actually granted any additional rights.

A horizontal instrument could remedy this situation by providing a default content of a guarantee setting out basic rights which the guarantee holder should have if these are not spelled out in the guarantee document. These may include a right to replacement or repair if goods are not in conformity with the contract. If the duration of the commercial guarantee is not indicated it could apply to the estimated life-span of the goods. It would have to be EU-wide. Finally, the costs of invoking and performing the guarantee would be borne by the guarantor.

Pergunta M1: Um instrumento horizontal deve prever um teor geral para a garantia comercial? Opção 1: Manutenção do statu quo: o instrumento horizontal não conteria regras de aplicação geral.Opção 2: Seriam introduzidas regras de aplicação geral para as garantias comerciais.

5.10.2. The transferability of the commercial guarantee

The directive does not regulate the issue of the transferability of the commercial guarantee to subsequent buyers. This is important for consumers who intend to re-sell a product as well as for subsequent buyers who would like the products still to be covered by the commercial guarantee especially in the context of a cross-border transaction.

The horizontal instrument may address this problem by providing that a guarantee would benefit also subsequent buyers of a product. Such a rule could have a mandatory or default character (i.e. the seller would be able to limit the transferability of the guarantee in certain circumstances).

Pergunta M2: Um instrumento horizontal deve regular a transmissibilidade da garantia comercial? Opção 1: Manutenção do statu quo: a possibilidade de transmissão de uma garantia comercial não seria regulada por regras comunitárias.Opção 2: Seria introduzida uma regra obrigatória de transmissão automática da garantia para os compradores seguintes.Opção 3: O instrumento horizontal definiria a transmissibilidade como regra de aplicação geral, ou seja um garante poderia excluir ou limitar a possibilidade de transmissão de uma garantia comercial.

5.10.3. Commercial guarantees for specific parts

In the case of complex goods (e.g. cars) producers offer commercial guarantees limited to specific parts. The horizontal instrument could make sure that consumers are clearly informed on which parts are covered by a particular guarantee. If such information is not provided the limitation would be without any effect.

Pergunta M3: O instrumento horizontal deve regular as garantias comerciais limitadas a elementos específicos? Opção 1: Manutenção do statu quo: a possibilidade de prever uma garantia comercial limitada a elementos específicos não seria regulada pelo instrumento horizontal.Opção 2: O instrumento horizontal definiria apenas a obrigação de informação.Opção 3: O instrumento horizontal incluiria uma obrigação de informação e definiria que, regra geral, uma garantia deve abranger todo o produto que é objecto de contrato.

6. Other issues

In this document stakeholders are consulted on a number of issues that have been identified as important in the context of the review of the consumer acquis. The Commission welcomes information and suggestions on any other matter deemed to be pertinent and relevant to overall objectives of the review.

Pergunta N: Há outros aspectos ou domínios que devam ser explorados ou abordados a nível comunitário no contexto da defesa do consumidor?

(1) Conclusions will be announced in the Second Report on the application of the Directive 2000/31/EC, to be adopted in 2008.

(2) Article 5 of the Directive on Unfair Commercial Practices outlaws marketing practices which — contrary to the requirement of professional diligence — can adversely affect the economic behaviour of consumers.

(3) See e.g. the case C-423/97 Travel Vac, where the ECJ found that the Doorstep Selling Directive was applicable to a timeshare contract.

(4) See point 5.5 in this annex.

(5) In addition, as it is mentioned below, the presumption that the defects which become apparent within six months from delivery were already existent at that moment only applies if it is not incompatible with the nature of the goods and the nature of the defects. These rules ensure an adequately differentiated treatment of second hand goods vis-à-vis new products.

(6) For instance in some Member States, after the six months period, consumers are forced by the sellers to prove the existence of the defect at the moment of delivery by producing expensive technical reports.

(7) Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning liability for defective products.