COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Sanções financeiras em processos por infração

(2023/C 2/01)

1. INTRODUÇÃO – DESENVOLVER UMA ABORDAGEM PROPORCIONADA E DISSUASORA

Nos termos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), quando a Comissão intenta uma ação contra um Estado-Membro no Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir designado por «Tribunal») por incumprimento de uma obrigação decorrente dos Tratados, pode propor ao Tribunal que aplique sanções financeiras a esse Estado-Membro em duas situações:

— Quando o Estado-Membro não tiver tomado as medidas necessárias à execução de um anterior acórdão do Tribunal em que é declarada a existência de uma infração ao direito da União (artigo 260.o, n.o 2, do TFUE) (1); ou

— Quando o Estado-Membro não tiver cumprido a obrigação que lhe incumbe de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo (artigo 260.o, n.o 3, do TFUE).

Em ambos os casos, a sanção imposta pelo Tribunal pode ser composta por uma quantia fixa, em consequência da continuação da infração até à prolação do seu acórdão ou até que o Estado-Membro assegure a plena conformidade, se tal ocorrer antes, e por uma sanção pecuniária compulsória diária, a fim de incentivar o Estado-Membro em causa a pôr termo à infração o mais rapidamente possível após a prolação do acórdão. A Comissão propõe ao Tribunal os montantes das sanções financeiras, mas compete ao Tribunal, no exercício do seu poder discricionário (2), determinar os montantes que considere adequados às circunstâncias e proporcionais tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa (3).

A possibilidade de o Tribunal impor sanções financeiras aos Estados-Membros – e de a Comissão solicitar a imposição dessas sanções – remonta ao Tratado de Maastricht de 1992. A fim de garantir a transparência e a igualdade de tratamento, a Comissão publicou, desde 1996, diversas comunicações e notas que definem a sua política e a metodologia que aplica ao cálculo das sanções financeiras (4).

A presente comunicação analisa todas as comunicações da Comissão sobre sanções financeiras, adotadas entre 1996 e 2021 (ver a lista no anexo II). Substitui e incorpora o seu conteúdo, atualizando-as sempre que necessário à luz da jurisprudência mais recente do Tribunal. É o caso, nomeadamente, da supressão de qualquer referência ao peso institucional do Estado-Membro em causa no cálculo das sanções financeiras propostas ao Tribunal pela Comissão (ver a secção 3.4).

A presente comunicação aplica-se igualmente ao Tratado Euratom, na medida em que o seu artigo 106.o-A torna o artigo 260.o do TFUE aplicável às questões abrangidas por esse Tratado.

2. PRINCÍPIOS GERAIS

Embora a decisão final sobre a imposição das sanções previstas no artigo 260.o do TFUE seja da competência do Tribunal, a Comissão desempenha um papel central, uma vez que submete o processo ao Tribunal com uma proposta relativa ao montante das sanções financeiras a impor. No interesse da transparência e da igualdade de tratamento, a Comissão publicou sistematicamente os critérios que aplica quando propõe sanções financeiras.

A Comissão considera que as sanções financeiras impostas devem basear-se em três critérios fundamentais (5):

— A gravidade da infração;

— A sua duração;

— A necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da própria sanção financeira, para evitar reincidências.

Para garantir a eficácia das sanções, é importante fixar montantes suficientemente elevados para produzir um efeito dissuasivo. A imposição de sanções puramente simbólicas privaria o mecanismo sancionatório que resulta do artigo 260.o do TFUE e que acompanha o processo por infração do seu efeito útil e comprometeria a consecução do seu derradeiro objetivo, que consiste em assegurar o pleno cumprimento do direito da União.

As sanções propostas pela Comissão ao Tribunal devem ser coerentes e previsíveis para os Estados-Membros e calculadas segundo um método que respeite simultaneamente os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento entre os Estados-Membros. Um método claro e uniforme garante igualmente que a Comissão justifica devidamente o cálculo do montante das sanções que propõe ao Tribunal (6).

A Comissão propõe sistematicamente ao Tribunal que aplique ao Estado-Membro em causa tanto uma quantia fixa como uma sanção pecuniária compulsória. É o caso das ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE (incumprimento de um acórdão anterior do Tribunal) e do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE (não comunicação das medidas de transposição de uma diretiva legislativa).

Por conseguinte, quando um Estado-Membro retifica o incumprimento no decurso do processo judicial, a Comissão não renuncia à sua ação, mas mantém o seu pedido de aplicação de uma quantia fixa, abrangendo assim a duração da infração até ao momento em que seja posto termo à mesma. A Comissão diligenciará no sentido de informar o Tribunal sem demora sempre que um Estado-Membro ponha termo à infração, independentemente da fase em que se encontre o processo judicial. Procede da mesma forma, quando, na sequência de um acórdão proferido ao abrigo do artigo 260.o, n.os 2 ou 3, do TFUE, um Estado-Membro retificar a situação e a obrigação de pagar uma sanção pecuniária chega, portanto, ao respetivo termo.

As sanções financeiras pagas pelos Estados-Membros, tal como impostas pelo Tribunal, sob a forma quer de uma quantia fixa quer de uma sanção pecuniária compulsória, constituem «outras receitas» da União, na aceção do artigo 311.o do TFUE e da Decisão 2007/436/CE, Euratom (7).

2.1. Princípio da proporcionalidade

Segundo a jurisprudência constante do Tribunal (8), as sanções financeiras devem ser adaptadas às circunstâncias e proporcionadas atendendo tanto à infração verificada como à capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa. A Comissão examina cuidadosamente, em cada caso individual, a melhor forma de ter em conta estes princípios quando aplica os diferentes critérios utilizados no cálculo das sanções que propõe ao Tribunal. Em especial, as sanções devem, se for caso disso, ter em conta de antemão a possibilidade de uma alteração das circunstâncias (9).

Podem extrair-se várias consequências do princípio da proporcionalidade e, mais especificamente, do princípio que consiste em propor sanções adaptadas às circunstâncias.

Pode haver situações em que convém propor sanções com base numa fórmula matemática degressiva, a fim de ter em conta os progressos realizados por um Estado-Membro no sentido do cumprimento das obrigações que lhe incumbem a nível da União. Um exemplo possível é o caso de um Estado-Membro ter infringido o direito da União por explorar vários aterros ilegais, porque algumas das suas cidades não cumprem as normas de qualidade aplicáveis às águas residuais urbanas ou por existirem zonas de qualidade do ar não conformes. Quando for possível avaliar matematicamente os progressos realizados pelo Estado-Membro no sentido de assegurar a conformidade (por exemplo, percentagem do total de aterros, cidades ou zonas de qualidade do ar que passam a estar conformes) e dirimir essas infrações caracterizadas por uma obrigação puramente «baseada nos resultados», a Comissão pode propor ao Tribunal uma fórmula degressiva (10).

Pode também haver situações em que a Comissão propõe que as sanções pecuniárias a pagar só sejam pagas após intervalos periódicos regulares, por exemplo, decorridos seis meses ou um ano após ter sido proferido um acórdão do Tribunal nos termos do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE (11). Tal pode ser adequado se a conformidade só puder ser avaliada periodicamente ou se o método de avaliação da conformidade depender da disponibilidade dos resultados da monitorização. Isto pode ser previsto na legislação pertinente. Trata-se de garantir que a sanção proposta pela Comissão corresponde efetivamente ao número de dias durante os quais a infração persistiu, o que, por vezes, só pode ser determinado decorrido um determinado período de tempo e quando estiverem disponíveis informações suficientes sobre a conformidade.

2.2. Princípios relacionados com o artigo 260.o, n.o 3, do TFUE

O artigo 260.o, n.o 3, do TFUE (12) tem como objetivo incentivar os Estados-Membros a transporem as diretivas adotadas ao abrigo de um processo legislativo (13) nos prazos estabelecidos pelo legislador da União e, por conseguinte, assegurar a verdadeira eficácia da legislação. Não se trata apenas de salvaguardar os interesses gerais prosseguidos pela legislação da União, mas também, e sobretudo, proteger os interesses dos cidadãos europeus que beneficiam dos direitos e benefícios decorrentes dessa legislação. Qualquer atraso em relação a ambos os aspetos é inaceitável. Em última análise, a credibilidade do direito da União no seu conjunto é comprometida quando um Estado-Membro transpõe a legislação da União para o direito nacional com atraso.

Tal significa que, para as infrações abrangidas pelo artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, ou seja, falta de comunicação das medidas de transposição de uma diretiva adotada ao abrigo de um processo legislativo, os processos remetidos ao Tribunal são diretamente acompanhados de um pedido dirigido a este último no sentido de impor sanções pecuniárias ao Estado-Membro em causa. Contrariamente às infrações abrangidas unicamente pelo âmbito de aplicação do artigo 258.o do TFUE, não é necessário um segundo procedimento distinto para a imposição de sanções financeiras em caso dessas infrações.

O artigo 260.o, n.o 3, do TFUE prevê expressamente que a sanção financeira imposta pelo Tribunal não deve exceder o montante proposto pela Comissão.

A Comissão tem sistematicamente considerado que o mecanismo de sanções previsto no artigo 260.o, n.o 3, do TFUE deve ser utilizado por uma questão de princípio, sempre que um Estado-Membro não cumpra uma obrigação abrangida por essa disposição. A importância de assegurar a transposição das diretivas legislativas pelos Estados-Membros dentro dos prazos fixados por essas diretivas aplica-se igualmente a todas as diretivas legislativas. A Comissão, por seu lado, fixou um prazo de 12 meses para intentar ações por incumprimento perante o Tribunal, na eventualidade de persistir a não transposição de uma diretiva.

O artigo 260.o, n.o 3, do TFUE não se aplica à falta de comunicação, por parte de um Estado-Membro, das medidas de transposição de diretivas que não sejam adotadas ao abrigo de um processo legislativo. Quando o Estado-Membro não cumpre a sua obrigação de comunicar as medidas relativas a essas diretivas não legislativas, a Comissão remete essa infração para o Tribunal, em primeiro lugar, através do processo por infração previsto no artigo 258.o do TFUE e, se o Estado-Membro não executar o acórdão que estabelece a existência de um incumprimento, remete o processo uma segunda vez para o Tribunal nos termos do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE. Do mesmo modo, o artigo 260.o, n.o 3, do TFUE não pode ser invocado quando um Estado-Membro não comunica as medidas de transposição das diretivas adotadas nos termos dos artigos 31.o e 32.o do Tratado Euratom. Nesses casos, a Comissão recorre ao mesmo procedimento de dupla remissão que é utilizado para as diretivas não legislativas adotadas nos termos do TFUE.

O artigo 260.o, n.o 3, do TFUE abrange a não comunicação, tanto total como parcial, das medidas de transposição de uma diretiva legislativa. Pode verificar-se um incumprimento parcial quando as medidas de transposição notificadas não abrangem a totalidade do território do Estado-Membro em causa ou quando a comunicação está incompleta, dado não incluir todas as medidas de transposição correspondentes a uma parte da diretiva.

A obrigação de o Estado-Membro comunicar as medidas de transposição a que se refere o artigo 260.o, n.o 3, do TFUE inclui a obrigação de fornecer informações suficientemente claras e precisas (14) sobre as disposições nacionais que transpõem as disposições correspondentes de uma diretiva. A não prestação dessas informações claras e precisas pode ser sancionada nos termos do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE.

A Comissão considera que qualquer comunicação de medidas de transposição que não indique de forma inequívoca, para cada disposição de uma diretiva, qual a disposição nacional que assegura a sua transposição justifica uma remissão para o Tribunal nos termos do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE. Sem essas informações, a Comissão não pode verificar se o Estado-Membro transpôs efetiva e integralmente a diretiva em causa. Contudo, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, quando uma notificação é explícita, a Comissão não pode proceder a uma remissão para o Tribunal por força do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, mesmo se essa notificação não especificar, para cada disposição de uma diretiva legislativa, a medida nacional de transposição correspondente. Por conseguinte, a Comissão apenas procede a remissões para o Tribunal ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, na falta de indicações claras que especifiquem quais as disposições de direito nacional que transpõem as disposições de uma diretiva. Essas indicações devem ser fornecidas sob a forma de documentos explicativos, aos quais pode ser acrescentado um quadro de correspondência, que equipare de forma sistemática as disposições da diretiva com as do direito nacional.

Normalmente, as diretivas contêm uma cláusula que obriga os Estados-Membros a introduzirem uma referência à diretiva, quer diretamente nas disposições de direito nacional adotadas para transpor a diretiva, quer aquando da sua publicação («cláusula de interligação»). Esta obrigação permite aos interessados conhecer o âmbito dos seus direitos e obrigações no domínio específico regido pelo direito da União.

O Tribunal declarou reiteradamente que, com uma cláusula de interligação, é necessária uma medida de transposição específica (15). A mera referência por um Estado-Membro, aquando da notificação das medidas de transposição à Comissão, à legislação nacional pré-existente não pode ser considerada como uma medida de transposição específica. Os atos da legislação nacional que sejam anteriores à diretiva podem ser qualificados como uma medida específica de transposição, na condição de o Estado-Membro fazer referência aos mesmos numa publicação oficial que indique inequivocamente as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas pré-existentes por meio das quais considera que cumpre as obrigações impostas por uma diretiva. Essa publicação oficial deve ser incluída na notificação à Comissão.

Qualquer litígio quanto à adequação das medidas de transposição notificadas, ou seja, a questão de saber se essas medidas constituem uma transposição correta das disposições correspondentes de uma diretiva, é tratado no âmbito do procedimento previsto no artigo 258.o do TFUE.

3. SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA

A sanção a pagar pelos Estados-Membros corresponde a um montante, calculado, em princípio, por dia de atraso – sem prejuízo de qualquer período de referência diferente em casos específicos – a contar da data em que o Tribunal profere o seu acórdão nos termos do artigo 260.o, n.os 2 ou 3, do TFUE, até à data em que o Estado-Membro põe termo à infração. A sanção pecuniária compulsória visa incitar o Estado-Membro em causa a pôr termo ao incumprimento das suas obrigações o mais rapidamente possível após a prolação do acórdão do Tribunal.

O montante da sanção pecuniária compulsória diária é calculado do seguinte modo:

— multiplicação de um montante fixo por um coeficiente de gravidade e um coeficiente de duração;

— multiplicação do resultado obtido por um montante fixado por Estado-Membro (fator n) que reflete a capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa.

A fórmula seguinte resume o método de cálculo da sanção pecuniária compulsória daí resultante:

Spd = (Mfspc × Cg × Cd) × n em que: Spd = sanção pecuniária diária; Mfspc = montante fixo da «sanção pecuniária compulsória»; Cg = coeficiente de gravidade; Cd = coeficiente de duração; n = fator que reflete a capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa.

3.1. Montante fixo

Por montante fixo deve entender-se o montante fixo ao qual são aplicados os coeficientes multiplicadores e prende-se com a violação do princípio da legalidade, que é aplicável a todos os casos contemplados pelo artigo 260.o do TFUE. Foi fixado a um nível destinado a assegurar o seguinte:

— A Comissão dispõe de uma ampla margem discricionária na aplicação do coeficiente de gravidade;

— Trata-se de um montante razoável para todos os Estados-Membros,

— O montante, multiplicado pelo coeficiente de gravidade, é suficientemente elevado para exercer uma pressão suficiente sobre o Estado-Membro em causa;

O montante fixo aplicável às sanções pecuniárias é fixado no ponto 1 do anexo I.

3.2. Aplicação do coeficiente de gravidade (fator compreendido entre 1 e 20)

Qualquer infração relativa ao incumprimento de um acórdão por parte de um Estado-Membro ou à não comunicação das medidas de transposição de uma diretiva adotada ao abrigo de um processo legislativo é sempre considerada uma infração grave. Para adaptar o montante da sanção às circunstâncias específicas do caso concreto, a Comissão determina o coeficiente de gravidade com base em dois parâmetros, a saber, a importância das normas da União que não foram cumpridas ou objeto de transposição e as repercussões da infração nos interesses gerais e específicos.

Tendo em conta as considerações que se seguem, a gravidade da infração é determinada por um coeficiente, fixado pela Comissão, que oscila entre um mínimo de 1 e um máximo de 20.

3.2.1. Não execução de um acórdão (artigo 260.o, n.o 2, do TFUE)

3.2.1.1. Importância das disposições infringidas

Para determinar a importância da infração persistente infração ao direito da União, a Comissão tem em conta a natureza e o âmbito de aplicação das disposições em causa e não a sua posição na hierarquia das normas jurídicas. Por exemplo, uma violação do princípio da não discriminação deve ser sempre considerada muito grave, quer resulte de uma violação do princípio estabelecido pelo Tratado quer de uma violação do princípio estabelecido num regulamento ou numa diretiva. As infrações que afetam os direitos fundamentais ou as quatro liberdades fundamentais protegidas pelo Tratado devem, de modo geral, ser consideradas particularmente graves e ser objeto de uma sanção adaptada a essa gravidade.

Quando a Comissão intenta uma ação nos termos do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE, o facto de o Estado-Membro não executar um acórdão que faz parte de jurisprudência constante (por exemplo, quando esse acórdão surge na sequência de acórdãos semelhantes proferidos no âmbito de um processo por infração ou em resposta a um pedido de decisão prejudicial) deve ser considerado um fator agravante. É o que acontece, em especial, quando o Tribunal já declarou que o Estado-Membro em causa violou disposições semelhantes do direito da União.

Do mesmo modo, a falta de cooperação plena e integral de um Estado-Membro com a Comissão durante as etapas conducentes à remissão do processo para o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 260.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do TFUE, constitui um fator agravante.

O facto de um Estado-Membro ter adotado medidas que considera suficientes para sanar a alegada infração, mas consideradas insuficientes pela Comissão, deve ser tratado de forma diferente da situação em que o Estado-Membro não toma quaisquer medidas para dirimir essa violação (quando o Estado-Membro infringe claramente o artigo 260.o, n.o 1, do TFUE).

Por último, há que ter em conta fatores atenuantes como o facto de o acórdão a executar suscitar verdadeiras questões de interpretação ou dificuldades intrínsecas específicas em matéria de cumprimento a curto prazo (por exemplo, necessidade de planear, aprovar, financiar e construir infraestruturas para assegurar a conformidade).

3.2.1.2. Efeitos da infração nos interesses gerais e particulares

Os efeitos das infrações nos interesses gerais ou particulares devem ser avaliados caso a caso, tendo em conta, por exemplo:

— A perda de recursos próprios da União;

— Prejuízos graves para os interesses financeiros da UE,

— Impacto da infração no funcionamento da União (tais como as infrações relativas às competências exclusivas da União a que se refere o artigo 2.o, n.o 1, do TFUE, em conjugação com o artigo 3.o do TFUE, bem como as infrações que afetam a capacidade de os sistemas judiciais nacionais contribuírem para a aplicação efetiva do direito da UE);

— Danos graves ou irreparáveis para a saúde humana ou para o ambiente;

— Danos económicos ou outros incorridos pelos particulares e pelos operadores económicos;

— Os montantes financeiros associados à infração;

— Qualquer vantagem financeira eventual que o Estado-Membro obtenha com a não execução do acórdão do Tribunal;

— Importância relativa da infração, tendo em conta o volume de negócios ou o valor acrescentado do setor económico em causa;

— Dimensão da população afetada pela infração;

— Responsabilidade da União em relação aos países terceiros;

— Natureza da infração, ou seja, o caráter sistémico ou estrutural da infração ou a incapacidade persistente de um Estado-Membro aplicar corretamente o direito da UE;

Outras considerações podem incluir o facto de a infração ser uma infração pontual ou constituir uma reincidência de uma infração cometida anteriormente.

Quando toma em consideração os interesses dos particulares para efeitos do cálculo do montante de uma sanção, a Comissão não pretende obter a reparação dos danos e dos prejuízos sofridos devido a uma infração, uma vez que essa reparação pode ser obtida através de um processo perante os órgãos jurisdicionais nacionais. O objetivo da Comissão consiste, ao invés, em tomar em consideração os efeitos de uma infração do ponto de vista dos particulares ou dos operadores económicos em causa. Assim, por exemplo, os efeitos não são equivalente no caso de uma infração se prender com um caso específico de aplicação incorreta (não reconhecimento de uma qualificação) ou a não transposição de uma diretiva relativa ao reconhecimento mútuo das qualificações, o que prejudicaria os interesses de toda uma categoria profissional.

3.2.2. Não comunicação das medidas de transposição (artigo 260.o, n.o 3, do TFUE)

Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, a Comissão aplica sistematicamente um coeficiente de gravidade de 10 em caso de não comunicação integral das medidas de transposição. Numa União baseada no respeito pelo Estado de direito, todas as diretivas legislativas devem ser consideradas de igual importância e exigir uma transposição completa pelos Estados-Membros nos prazos por elas fixados.

Em caso de não comunicação parcial das medidas de transposição, a importância da lacuna de transposição deve ser tida em conta aquando da fixação do coeficiente de gravidade, que será inferior a 10. Além disso, podem ser tidos em conta os efeitos da infração sobre os interesses gerais e particulares (ver as considerações expostas no ponto 3.2.1.2 supra).

3.3. Aplicação do coeficiente de duração

Para efeitos do cálculo do montante da sanção pecuniária compulsória que tenha em conta a duração da infração:

— Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE, a vigência que é tomada em consideração corresponde ao período compreendido entre a data do primeiro acórdão do Tribunal e a data em que a Comissão decide remeter a questão para o Tribunal;

— Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, o a vigência que é tomada em consideração corresponde ao período que começa a correr no dia seguinte ao termo do prazo de transposição da diretiva em causa até que a Comissão decida remeter a questão para o Tribunal.

O coeficiente de duração é expresso sob a forma de um multiplicador compreendido entre 1 e 3. É calculado à razão de 0,10 por mês a contar da data do primeiro acórdão ou a partir do dia seguinte ao termo do prazo de transposição da diretiva em causa.

O Tribunal (16) confirmou que a duração da infração deve ser tida em conta tanto para a sanção pecuniária compulsória como para a quantia fixa, atendendo às finalidades específicas de cada sanção.

3.4. Capacidade de pagamento do Estado-Membro

O montante da sanção pecuniária compulsória deve assegurar que a sanção seja simultaneamente proporcionada e dissuasiva. O efeito dissuasivo da sanção pecuniária compulsória reveste dois aspetos. A sanção deve ser suficientemente elevada no intuito de garantir que:

— O Estado-Membro põe termo à infração (deve, por conseguinte, ser superior ao benefício que o Estado-Membro retira da infração);

— O Estado-Membro não repete a infração.

A fim de ter um efeito dissuasivo, o nível da sanção que se impõe variará em função da capacidade de pagamento dos Estados-Membros. Este efeito dissuasivo reflete-se no fator n. Define-se como uma média geométrica ponderada do produto interno bruto (PIB) (17) do Estado-Membro em causa em comparação com a média dos PIB dos Estados-Membros, com uma ponderação equivalente a dois, e da população do Estado-Membro em causa, em comparação com a média das populações dos Estados-Membros, com uma ponderação equivalente a um. Esta fórmula representa a capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa em relação à capacidade de pagamento dos demais Estados-Membros:

O método de cálculo do fator n nos termos da presente comunicação introduz alterações na forma como o fator n era anteriormente calculado. As comunicações anteriores tinham em conta tanto o PIB dos Estados-Membros como o seu peso institucional. Este último implicava o recurso a um valor representativo, mais recentemente o número de lugares no Parlamento Europeu atribuídos a cada Estado-Membro.

No acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (18), o Tribunal examinou os elementos considerados pertinentes para apreciar a capacidade de pagamento de um Estado-Membro para efeitos da aplicação de sanções financeiras com base no artigo 260.o do TFUE. Nesse acórdão, o Tribunal declarou que «[...] sem prejuízo da possibilidade de a Comissão propor sanções financeiras assentes numa pluralidade de critérios, com vista a permitir, nomeadamente, manter um afastamento razoável entre os diversos Estados-Membros, importa basear-se no PIB da República Helénica enquanto fator predominante, para efeitos da apreciação da sua capacidade de pagamento, sem ter em conta o peso institucional da República Helénica [...]» (19). Segundo o Tribunal, «o objetivo que consiste em fixar sanções que sejam suficientemente dissuasivas não exige necessariamente a tomada em conta do peso institucional na União do Estado-Membro em causa» e «a tomada em conta do peso institucional do Estado-Membro em causa não se afigura indispensável para garantir uma dissuasão suficiente e levar esse Estado-Membro a alterar o seu comportamento atual ou futuro» (20).

Por conseguinte, a Comissão decidiu rever o seu método de cálculo do fator n, que assenta doravante predominantemente no PIB dos Estados-Membros e, em segundo lugar, na sua população enquanto critério demográfico que permite manter uma diferenciação razoável entre os diferentes Estados-Membros. O facto de se ter em conta a população dos Estados-Membros num terço do cálculo do fator n reduz, numa medida grau razoável, a variação dos fatores n dos Estados-Membros, em comparação com um cálculo baseado exclusivamente no PIB dos Estados-Membros. Introduz igualmente um elemento de estabilidade no cálculo do fator n, uma vez que é pouco provável que a população varie significativamente numa base anual. Em contrapartida, o PIB de um Estado-Membro poderá registar oscilações anuais mais acentuadas, nomeadamente em períodos de crise económica. Ao mesmo tempo, uma vez que o PIB do Estado-Membro continua a representar dois terços do cálculo, subsiste como fator predominante para efeitos da avaliação da sua capacidade de pagamento.

Os fatores n para cada Estado-Membro são estabelecidos no ponto 3 do anexo I.

4. PAGAMENTOS DE QUANTIA FIXA

A fim de ter plenamente em conta o efeito dissuasivo do pagamento da quantia fixa e os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, a proposta da Comissão ao Tribunal inclui:

— A determinação de uma quantia fixa mínima; e

— Um método de cálculo baseado num montante diário multiplicado pelo número de dias durante os quais a infração persiste; este método é aplicado quando o resultado do cálculo excede a quantia fixa mínima.

4.1. Quantias fixas mínimas

Cada vez que a Comissão remete um processo para o Tribunal ao abrigo do artigo 260.o do TFUE, propõe, pelo menos, uma quantia fixa mínima, fixada para cada Estado-Membro de acordo com o respetivo fator n, independentemente do resultado do cálculo referido na secção 4.2.

Esta quantia fixa mínima reflete o princípio segundo o qual qualquer incumprimento persistente, por parte de um Estado-Membro, de um acórdão do Tribunal, ou qualquer falta de transposição de uma diretiva por parte de um Estado-Membro, independentemente de eventuais circunstâncias agravantes, viola o princípio da legalidade numa comunidade regida pelo Estado de direito, devendo ser objeto de uma sanção eficaz. A indicação de uma quantia fixa mínima também evita propor montantes puramente simbólicos que não teriam qualquer efeito dissuasivo e seriam suscetíveis de comprometer, em vez de reforçar, a autoridade subjacente aos acórdãos do Tribunal.

A quantia fixa mínima para cada Estado-Membro é estabelecida no ponto 5 do anexo.

4.2. Método de cálculo da quantia fixa

A quantia fixa é calculada de forma globalmente semelhante ao método de cálculo da sanção pecuniária compulsória, ou seja:

— Multiplicando um montante fixo por um coeficiente de gravidade;

— Multiplicando o resultado pelo fator n;

— Multiplicando o resultado pelo número de dias durante os quais a infração perdura (ver o ponto 4.2.1).

A fórmula seguinte resume o método de cálculo da quantia fixa:

QF = Mfpqf × Cg × n × d em que: QF = quantia fixa; Mfpqf = montante fixo do «pagamento da quantia fixa»; Cg = coeficiente de gravidade; n = fator que reflete a capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa; d = número de dias durante os quais a infração perdura.

Se o resultado deste cálculo exceder a quantia fixa mínima para o Estado-Membro em causa, a Comissão propõe ao Tribunal uma quantia fixa determinada com base nesta fórmula.

4.2.1. Número de dias durante os quais a infração perdura

Para calcular a quantia fixa, o montante diário é multiplicado pelo número de dias durante os quais a infração perdura. Tal é definido do seguinte modo:

— Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE, trata-se do número de dias que decorre entre a data da prolação do primeiro acórdão e a data do termo da infração ou, em caso de incumprimento, a data da prolação do acórdão nos termos do artigo 260.o do TFUE;

— Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, trata-se do número de dias compreendido entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição previsto na diretiva em causa e a data em que é posto termo à infração ou, em caso de incumprimento, a data da prolação do acórdão nos termos do artigo 260.o do TFUE.

Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE, o dia a partir do qual começa a correr o prazo a tomar em consideração para efeitos do cálculo da quantia fixa é definido como correspondendo à data do acórdão que estabelece a existência de uma infração ao direito da União pelo Estado-Membro em causa (21).

Segundo o Tribunal, um Estado-Membro deve dar cumprimento a esse acórdão «imediatamente» e a execução deve ser «concluída no mais breve prazo possível» (22). É evidente que, antes de intentar uma ação ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE, a Comissão deve atribuir ao Estado-Membro um prazo suficiente, determinado em função da infração em causa, para a execução desse acórdão. Contudo, se tiver sido concedido ao Estado-Membro um prazo razoável e não tiver sido assegurada a plena execução do acórdão, deve considerar-se que o Estado-Membro não cumpriu, a partir da data em que o acórdão estabelece a existência de uma infração, a sua obrigação de iniciar imediatamente o processo de execução do mesmo e de proceder à sua conclusão o mais rapidamente possível.

Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, o dia a partir do qual começa a correr o prazo relevante é o dia seguinte ao termo do prazo de transposição previsto na diretiva em causa.

4.2.2. Outros elementos do método de cálculo da quantia fixa

Para o cálculo da quantia fixa, a Comissão aplica o mesmo coeficiente de gravidade e o mesmo fator n fixo que para o cálculo da sanção pecuniária compulsória (ver as secções 3.2. e 3.4.). Quando determina o montante da quantia fixa nos termos do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, a Comissão tem em conta o grau de transposição para determinar a gravidade da falta de transposição.

O montante fixo utilizado para calcular a quantia fixa é inferior ao das sanções pecuniárias compulsórias. É justo que o montante diário da sanção pecuniária compulsória seja superior à quantia fixa, uma vez que o comportamento do Estado-Membro em causa é mais nefasto uma vez proferido um acórdão nos termos do artigo 260.o do TFUE, na medida em que isso pressupõe a persistência da infração após a prolação desse acórdão.

O montante fixo aplicável à quantia fixa é fixado no ponto 2 do anexo I.

Contrariamente ao cálculo da sanção pecuniária compulsória, não é aplicado um coeficiente de duração aquando do cálculo da quantia fixa, uma vez que a duração da infração é tida em conta multiplicando o montante diário pelo número de dias durante os quais a infração perdura.

5. REGRAS TRANSITÓRIAS PARA O REINO UNIDO

Em 31 de janeiro de 2020, o Reino Unido saiu da União. Contudo, era ainda obrigado a aplicar e a cumprir o direito da União até ao termo do período de transição (que expirou em 31 de dezembro de 2020) por força do Acordo de Saída, que entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2020.

Além disso, nos termos do artigo 12.o, n.o 4, do Protocolo relativo à Irlanda/Irlanda do Norte e do artigo 12.o do Protocolo relativo às zonas de soberania do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em Chipre, a Comissão e o Tribunal de Justiça preservam as competências que lhes são conferidas pelos Tratados no que respeita à aplicação do direito da União tornado aplicável por esses protocolos ao Reino Unido e no seu território, no que diz respeito à Irlanda do Norte e às zonas de soberania. Nos termos do artigo 160.o do Acordo de Saída, o Tribunal continua a ser competente, nos termos dos artigos 258.o, 260.o e 267.o do TFUE, para efeitos de interpretação e aplicação de determinadas disposições da parte V do Acordo de Saída.

Nos termos dessas disposições, a Comissão pode solicitar ao Tribunal que imponha sanções financeiras ao Reino Unido após 31 de dezembro de 2020. Nesse caso, a Comissão proporá sanções financeiras proporcionais à gravidade da infração em causa, à sua duração e à capacidade de pagamento do Reino Unido. Para o efeito, a Comissão basear-se-á na mesma fórmula que a estabelecida na presente comunicação para os Estados-Membros (23).

6. DATA DE PRODUÇÃO DE EFEITOS DA OBRIGAÇÃO DE PAGAR A SANÇÃO APLICADA

Quando o Tribunal aplica uma sanção a um Estado-Membro nos termos do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE, a data em que a obrigação de pagamento dessa sanção produz normalmente efeitos corresponde à data em que o Tribunal proferiu o seu acórdão.

Quando o Tribunal aplica uma sanção a um Estado-Membro nos termos do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, esta disposição especifica que a obrigação de pagamento «produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão». O Tribunal pode assim fixar a data em que a obrigação produz efeitos, optando quer pela data em que profere o seu acórdão, quer por uma data ulterior. O Tribunal ainda não utilizou esta possibilidade de fixar uma data posterior à data do seu acórdão.

7. DATA DE APLICAÇÃO

A partir de 1 de janeiro de 2023, a Comissão aplicará as regras e os critérios estabelecidos na presente comunicação a todas as decisões que tomar no sentido de remeter questões para o Tribunal ao abrigo do artigo 260.o do TFUE, após a publicação da presente comunicação no Jornal Oficial.

(1) Quando o Estado-Membro não tiver tomado as medidas necessárias à execução de um acórdão em que é declarada a existência de uma infração a uma decisão em matéria de auxílios estatais nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE.

(2) Este poder discricionário é limitado nos casos abrangidos pelo artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, em que o Tribunal não pode superar o montante especificado pela Comissão.

(3) Ver o acórdão de 12 de julho de 2005, Comissão/França, C-304/02, ECLI:EU:C:2005:444, n.o 103; o acórdão de 14 de março de 2006, Comissão/França, C-177/04, ECLI:EU:C:2006:173, n.o 61; o acórdão de 10 de janeiro de 2008, Comissão/Portugal, C-70/06, ECLI:EU:C:2008:3, n.o 38.

(4) Ver o anexo II «Lista de comunicações anteriores sobre sanções financeiras».

(5) O Tribunal aprovou o teor destes critérios na sua jurisprudência consagrada. Ver, entre outros, o acórdão de 4 de julho de 2000, Comissão/Grécia, C-387/97, ECLI:EU:C:2000:356, n.o 92; o acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138, n.o 63; o acórdão de 16 de julho de 2020, Comissão/Irlanda, C-550/18, ECLI:EU:C:2020:564, n.o 81, e o acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138, n.o 73.

(6) Ver acórdão de 16 de julho de 2020, Comissão/Roménia, C-549/18, EU:C:2020:563, n.o 51.

(7) Decisão 2007/436/CE, Euratom do Conselho, de 7 de junho de 2007, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO L 163 de 23.6.2007, p. 17).

(8) Processo C-658/19, Comissão/Espanha (EU:C:2021:138, n.o 63); processo C-550/18, Comissão/Irlanda (EU:C:2020:564, n.o 81); processo C-658/19, Comissão/Espanha (EU:C:2021:138, n.o 73).

(9) Ver acórdão do Tribunal de Justiça, de 25 de novembro de 2003, Comissão/Espanha (C-278/01, EU:C:2003:635).

(10) Ver o processo C-278/01, Comissão/Espanha, relativo às normas de qualidade das águas balneares estabelecidas pela Diretiva 76/160/CEE, em que, segundo observou o Tribunal, «há que notar que é particularmente difícil, para os Estados-Membros, obter uma execução completa da diretiva» e «é de considerar a possibilidade de o Estado-Membro demandado conseguir aumentar substancialmente o grau de execução da diretiva sem, no entanto, conseguir uma execução completa a curto prazo». Nestas circunstâncias, conforme estabelecido pelo Tribunal de Justiça, «uma sanção que não tivesse em conta os progressos eventualmente realizados pelo Estado-Membro na execução das suas obrigações não seria adaptada às circunstâncias nem proporcionada ao incumprimento verificado».

(11) Ver o acórdão no processo do C-278/01, Comissão/Espanha, n.os 43 a 46, e o acórdão no processo C-304/02, Comissão/França, n.os 111 e 112.

(12) Ver acórdão do Tribunal de Justiça, de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica, no processo C-543/17 (EU:C:2019:573), quando o Tribunal de Justiça aplicou pela primeira vez o mecanismo de sanções previsto no artigo 260.o, n.o 3, do TFUE.

(13) Trata-se de diretivas adotadas de acordo com os processos legislativos ordinário ou especial previstos nos Tratados. Exclui, em especial, as diretivas delegadas e de execução adotadas pela Comissão nos termos dos artigos 290.o e 291.o do TFUE, bem como as diretivas adotadas nos termos do Tratado Euratom.

(14) Ver processo C-543/17, Comissão/Bélgica, n.os 51 e 59.

(15) Acórdão de 29 de outubro de 2009 no processo C-551/08, Comissão/Polónia (EU:C:2009:683, n.o 23); acórdão de 11 de junho de 2015 no processo C-29/14, Comissão/Polónia (EU:C:2015:379, n.o 49); acórdão de 4 de outubro de 2018 no processo C-599/17, Comissão/Espanha (EU:C:2018:813, n.o 21); e acórdão de 16 de julho de 2020 no processo C-550/18, Comissão/Irlanda (EU:C:2020:564, n.o 31.

(16) Ver n.o 84 do acórdão proferido no âmbito do processo C-304/02, Comissão/França.

(17) Fonte: PIB nominal - Eurostat. O Eurostat publica regularmente dados sobre o PIB dos Estados-Membros (nama_10_gdp).

(18) Acórdão de 20 de janeiro de 2022 no processo C-51/20, Comissão/Conselho (EU:C:2022:36).

(19) Processo C-51/20, Comissão/Grécia, n.o 116.

(20) Processo C-51/20, Comissão/Grécia , n.os 113 e 115.

(21) Ver processo C-304/02, Comissão/França.

(22) Ver acórdão de 12 de novembro de 2019 no processo C-261/18, Comissão/Irlanda (EU:C:2019:955, n.o 123).

(23)