PT Jornal Oficial da União Europeia C 228/141

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre os resultados das negociações referentes a estratégias e programas da política de coesão para o período da programação de 2007-2013

COM(2008) 301 final

2009/C 228/26

Em 14 de Maio de 2008, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 93.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

«Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre os resultados das negociações referentes a estratégias e programas da política de coesão para o período da programação de 2007-2013»

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social que emitiu parecer em 5 de Março de 2009, sendo relator Carmelo CEDRONE.

Na 452.a reunião plenária de 24 e 25 de Março de 2009 (sessão de 25 de Março de 2009), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 40 votos a favor, sem votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 Estratégia de Lisboa: O CESE considera positivo associar os Fundos Estruturais à Estratégia de Lisboa, incluindo o financiamento de algumas políticas nela previstas, mas nas condições indicadas no ponto 5.1.2. É, contudo, imperioso evitar que a Estratégia de Lisboa continue a ser privada de financiamentos autónomos.

1.2 Prazos: É preciso fazer o possível para respeitar os prazos de aplicação dos programas, evitando sobreposições e atrasos que venham a impedir a consecução dos objectivos predefinidos. Importa, além disso, ter em conta os vários prazos dos programas comunitários.

1.3 Prazos e instrumentos: Haverá que avaliar se não convém uniformizar os prazos estabelecidos, dilatando-os de cinco para dez anos. A este propósito, o CESE volta a insistir nas dificuldades e nos obstáculos colocados pelos operadores à utilização conjunta e coordenada dos instrumentos disponíveis a vários níveis. Estes terão, portanto, de ser mais precisos (base jurídica, especialização temática, zona geográfica e modalidade de aplicação), nomeadamente: transnacionalidade (ou não) dos projectos, sincronia dos prazos de lançamento, da aplicação e da concessão de apoio financeiro e possibilidade de decompor um projecto global numa série de subprojectos.

1.4 Parâmetros: Seria oportuno prever outros parâmetros, em simultâneo com o PIB, para assim dispor de um conjunto de critérios mais objectivos e avaliar mais facilmente as necessidades de cada território (ponto 5.9).

1.5 Abordagem integrada: O CESE reputa necessário avaliar as perspectivas financeiras da UE – numa óptica do aumento dos fundos – e prestar mais atenção ao co-financiamento dos vários Estados-Membros paralelo ao assegurado por outros organismos europeus. Nos nossos dias salta aos olhos que tais montantes são irrisórios em comparação com os milhares de milhões de euros libertados para salvar os bancos. Na opinião do CESE, urge reforçar e tornar obrigatória a abordagem integrada para reatar a abordagem estratégica da política de coesão.

1.6 Coordenação: O CESE recomenda uma melhor coordenação entre as estratégias e os programas da política de coesão e os programas-quadro comunitários de Investigação e Desenvolvimento (PQ7) e de Inovação e Competitividade (PIC), cujos mecanismos de rede transnacional e internacional convém reforçar para promover a competitividade, a inovação e o emprego. É indispensável criar interfaces permanentes entre os objectivos e procedimentos da política de coesão e os da política de investigação e de inovação.

1.7 Resultados: Para o CESE é fundamental dedicar mais atenção não só ao controlo financeiro, mas também à qualidade dos resultados obtidos, em particular no âmbito do crescimento e do emprego, em conjugação com a aplicação dos programas, tendo como ponto de partida os resultados obtidos durante o período de 2000-2006.

1.8 Avaliação: Para que a política de coesão funcione melhor e mais eficazmente, o CESE reputa conveniente aplicar mais selectivamente as medidas para conseguir melhores resultados no terreno em termos de desenvolvimento e reforçar o processo de acompanhamento e de avaliação, designadamente, através da criação de comités ad hoc independentes e supranacionais, nos casos em que ainda não existam. Os mecanismos de controlo e de avaliação das várias fases que caracterizam a política de coesão devem ser mais transparentes e mais acessíveis aos actores económicos e sociais interessados.

1.9 Transparência e comunicação: O CESE considera essencial garantir a transparência dos aos fundos e da informação a fim de granjear o apoio da opinião pública local às escolhas feitas e aos resultados obtidos. É esta a via ideal para conseguir visibilidade e aproximar os cidadãos da UE. A transparência deve ser um objectivo prioritário da UE e permear todas as fases da política de coesão.

1.10 Unicidade: É imprescindível manter uma relação e uma visão únicas nas várias fases que caracterizam os fundos: preparação, aplicação, utilização, acompanhamento e avaliação.

1.11 Simplificação: Há que ponderar seriamente a possibilidade de simplificar os procedimentos, que estão muitas vezes na origem dos atrasos ou da falta de aplicação dos programas, e concentrar-se na avaliação dos resultados mediante sistemas claros e eficazes. É de aventar a hipótese de introduzir sanções aplicáveis a quem não respeitar o método, os conteúdos e os prazos, começando, por exemplo, pela não restituição aos Estados-Membros das verbas não utilizadas, tendo presente a exiguidade do orçamento comunitário.

1.12 Efeito multiplicador: A política de coesão, juntamente com a política económica da União e dos Estados-Membros, em vez de cingir-se simplesmente a redistribuir os recursos deve procurar gerar um efeito multiplicador no terreno e atrair investimentos para fomentar o desenvolvimento, a competitividade e o emprego, em paralelo com a investigação e a inovação. Este esforço deve ter, antes de mais, o, propósito de melhorar os chamados «bens públicos» (água, resíduos, assistência e cuidados a idosos, formação, infantários, etc.), enquanto políticas de excelência, para tornar as regiões mais atraentes.

1.13 Perante a crise financeira internacional e as consequências que arrasta consigo e à luz do plano do Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro de 2008 para enfrentar a recessão económica, incluindo as propostas de alteração dos vários fundos comunitários, o CESE considera que chegou o momento de proceder, finalmente, a uma profunda revisão dos mecanismos que regulam a utilização dos recursos destinados à política de coesão, a fim de coaduná-los melhor com o crescimento e o relançamento da política económica europeia.

1.14 Engenharia financeira: É preciso evitar conceder subsídios a esmo. É preciso alterar em profundidade a engenharia financeira dos fundos, sobretudo para garantir a retomada das linhas de crédito dirigidas especificamente às PME (1) e às autarquias locais, graças à escolha de políticas mais adequadas e com os contributos do Fundo Europeu de Investimento (FEI) e do Banco Europeu de Investimento (BEI).

1.15 Clientelismo: A Comissão deveria adoptar instrumentos capazes de eliminar as formas de clientelismo que gravitam em torno da política de coesão. Importa, especialmente, suprimir, ou pelo menos reduzir, as várias formas de sub-adjudicação, para evitar desperdícios ou abusos.

1.16 Política social e de coesão: É ainda fundamental colocar a política social no centro da política de coesão como um dos seus objectivos principais. Tal é sobretudo fundamental numa fase em que a crise económica e social que sucedeu à crise financeira está a ter graves consequências para os grupos mais desfavorecidos da população.

1.17 Mercado de trabalho: A política de coesão deve favorecer a integração do mercado de trabalho europeu, com referência especial às mulheres, experimentando designadamente novas formas de relações laborais mais propícias ao crescimento e ao emprego.

1.18 Boas práticas: A Comissão deve favorecer a divulgação dos programas que obtiveram os melhores resultados nas várias regiões europeias. Talvez fosse útil divulgar igualmente os programas que não surtiram os resultados almejados, para evitar a sua renovação.

1.19 Pequenas e médias empresas: As PME terão de ocupar sempre, como seus principais destinatários, uma posição central na política de coesão, numa óptica de evolução e de aumento da competitividade e que inclua a economia social. As PME são, de facto, o núcleo do crescimento e do emprego. É, pois, essencial nesta fase de recessão facilitar-lhes o acesso ao crédito.

1.20 Parceria: A Comissão deveria prestar mais atenção à questão da parceria social. Em vez de limitar-se a interpretar formalmente o artigo 11.o do Regulamento, deveria procurar recuperar a essência do conceito de parceria que está no cerne da cultura social europeia. A parceria não deve, pois, ser praticada como uma concessão, como uma simples formalidade, mas assumir o carácter de uma autêntica concertação no âmbito dos procedimentos, do conteúdo, da realização e da avaliação dos programas, bem como da sua transparência.

1.21 A Europa política: Falta aduzir uma recomendação às anteriores, aliás a mais importante: a Comissão, os Estados-Membros, as regiões e os parceiros sociais podem e devem redobrar esforços para melhorar a política de coesão. Estão já, aliás, a empenhar-se nesse sentido.

1.22 O CESE terá de ajudar a União a decidir sobre o seu futuro, a encontrar os instrumentos jurídicos e políticos que a dotarão de poder de decisão em certas políticas para aumentar a eficácia da sua acção, desvanecendo de uma vez por todas a ilusão de que poderá manter-se imune a tudo e limitar-se ao papel de espectador.

2. Propostas

2.1 Prever regras para melhorar a governação institucional e facilitar a realização de parcerias eficazes para a concertação com os parceiros sociais e civis, bem como definir indicadores para os procedimentos de concertação, tendo em conta a experiência acumulada, a fim de discutir e negociar programas, conteúdos, procedimentos, etc.;

2.2 Introduzir novos critérios de avaliação para ajudar os actores relevantes e facilitar uma avaliação objectiva por comités ad hoc dos resultados e da qualidade das acções, com validade para todos os países, convertendo assim a eficácia em instrumento de medição dos efeitos da política de coesão;

2.3 Promover uma formação comum, europeia, para criar operadores da coesão aptos a intervir com o mesmo método em todas as fases das operações previstas para a utilização dos fundos. Seria, além disso, oportuno generalizar os mecanismos de assistência técnica, como o JASPER, a todas as regiões da convergência e a todos os interessados.

2.4 Simplificar e racionalizar os procedimentos em todas as fases que envolvam fundos, conforme solicitou o CESE por várias vezes, mas quase sempre em vão;

2.5 Prever sanções no caso de incumprimento e/ou de não obtenção de resultados, a fim de evitar desperdícios, a repetição de erros e a prática de clientelismo nas suas várias formas;

2.6 Criar uma cláusula de salvaguarda para as regiões mais desfavorecidas e menos estruturadas, a fim de aproveitar ao máximo os recursos que lhes são destinados;

2.7 Favorecer uma cidadania mais inclusiva e uma maior coesão económica e social para todos, através da política de coesão e em conjugação com as políticas nacionais.

2.8 O CESE reputa fundamental distinguir a parceria institucional entre a Comissão Europeia, os Estados-Membros e as regiões da existente ao nível dos parceiros sociais e da sociedade civil que deve ser praticada activamente a todos os níveis – europeu, nacional e regional – e com o envolvimento real e não apenas formal das partes.

2.9 Seria oportuno constituir uma comissão (ou grupo de trabalho) composto de representantes das várias instituições comunitárias (CE, PE, CESE e CR) para estudar e propor uma revisão radical dos mecanismos actuais que regulam a política de coesão.

3. Introdução

3.1 O princípio da coesão social é um dos pilares das políticas da UE (artigo 158.o do Tratado), o qual foi estendido pelo Tratado de Lisboa às políticas territoriais. Deste modo, a coesão económica e a coesão social formam uma síntese que formam a essência dos alicerces em que assenta a UE. Trata-se de um princípio que deveria aplicar-se sempre e em toda a parte em todas as políticas, mas que é muitas vezes esquecido. A coesão e a solidariedade política deveriam ser apanágio de todas as acções da UE. Mas nem sempre é assim, conforme demonstram os recentes acontecimentos despoletados pela crise financeira.

3.2 A política de coesão, tal como é apresentada, continua a ser considerada como uma simples política de redistribuição e não como uma mais-valia da política económica, da política monetária e do mercado único, atenuando as assimetrias entre regiões e países e contrariando tendências concorrenciais destrutivas.

3.3 Os limites da política da coesão, que ficam bem visíveis com a leitura da comunicação, são determinados não só pelas restrições orçamentais, mas também pela falta de integração entre a política de coesão e as demais políticas económicas, ainda da competência dos Estados-Membros que são, em geral, relutantes em ir mais além da mera coordenação entre políticas europeias e políticas nacionais. A comunicação ressente-se deste tipo de fraquezas que, infelizmente, são intrínsecas ao sistema decisório e, por conseguinte, à própria capacidade de acção da Comissão Europeia.

3.4 A Comissão limita-se, actualmente, a desempenhar o seu papel de guardiã, a garantir o funcionamento dos mecanismos processuais e a defender os aspectos formais (mera «conformidade»), quando deveria assumir um papel de liderança mais pertinente e mais dirigido para a obtenção de resultados concretos e eficazes, um papel que lhe permitiria reinterpretar o espírito original da política de coesão. Em vez disso, a Comissão cinge-se a um papel de guia para melhorar o profissionalismo daqueles que terão de utilizar os fundos.

3.5 A comunicação, juntamente com o Quinto Relatório sobre a Coesão, é emblemática a este respeito. O CESE terá, por conseguinte, de envidar esforços no sentido de restituir à coesão uma abordagem estratégica, formulando sugestões e propostas concretas. Mas antes de mais deve fazer o possível para que estas sejam aceites.

3.6 O CESE não pretende neste parecer tecer considerações sobre todos os aspectos da coesão, como já fez em ocasiões anteriores. Limitar-se-á a fazer algumas observações de fundo e a formular algumas propostas operacionais.

4. Síntese da comunicação da Comissão

4.1 Em conclusão do processo de consulta e de negociação, a vários níveis, dos programas ao abrigo do Plano 2007-2013, a Comissão apresentou um relatório que refere os «êxitos» conseguidos nas negociações mas sem qualquer apontamento crítico.

4.2 O relatório realça os aspectos quantitativos (347 mil milhões de investimentos) e «qualitativos» das escolhas feitas, de um modo bastante formal, com quadros e diagramas «perfeitos». São quatro os eixos em que se articula a política de coesão de 2007-2013 para alcançar os objectivos estabelecidos: — política de coesão e Agenda de Lisboa — globalização e mudança estrutural — mudança demográfica e mercados de trabalho, sociedades e economias mais inclusivos — desenvolvimento sustentável, alterações climáticas e energia. Menciona ainda a «governação» e as negociações realizadas (o método).

4.3 São citados os objectivos específicos dos programas, os dados numéricos, a distribuição dos fundos (2), etc. Sintetizando: — É dada prioridade à investigação e à inovação (86 mil milhões de euros), ou seja, 25 % dos recursos atribuídos; — 15 mil milhões de euros para serviços e infra-estruturas — 27 mil milhões de euros (8 %) para apoio às PME; — 26 mil milhões de euros para educação e formação; — Foram definidas políticas de apoio ao emprego, em especial, a pensar nos jovens, nas mulheres, nos migrantes, etc. — Prevê-se ajuda para pessoas que vivem no limiar da pobreza e não conseguem penetrar no circuito laboral; — O ambiente e o desenvolvimento sustentável foram brindados com uma dotação de 102 mil milhões de euros.

5. Observações

5.1 As políticas

5.1.1 A primeira parte da comunicação da Comissão diz respeito à estratégia de Lisboa, considerada como pedra angular da política de coesão. O CESE entende que será difícil encontrar hoje uma instituição nacional ou internacional que não concorde plenamente com a necessidade de uma estratégia de política económica centrada na realização de um nível satisfatório de crescimento económico, a par de uma taxa de emprego elevada. O documento em análise não aborda, todavia, em nenhum ponto como será possível assegurar a continuidade desta estratégia numa realidade europeia em que há 27 países muito diferentes em termos de recursos económicos, financeiros e sociais e, sobretudo, em termos de desenvolvimento territorial – mesmo que isso não estivesse previsto.

5.1.2 A estratégia de Lisboa, para ser aceite por todos, tem de ser adaptada necessariamente às várias situações no terreno, tomadas como referência para a política de coesão. Convém, pois, definir para cada uma delas medidas de política económica que, a partir dos recursos disponíveis (humanos, infra-estruturas, etc.) na região, promovam o crescimento dos rendimentos e do emprego. Isso implica não só ter uma visão do desenvolvimento destes territórios a curto e a médio prazo (para diversificar e requalificar a produção, reforçar instituições locais, encontrar e formar o capital humano necessário para a gestão da mudança, atrair novos investimentos, etc.), mas também prever a possibilidade de recorrer a instrumentos de política económica, tanto regulamentares como operacionais, que produzam na economia local os efeitos almejados.

5.1.3 Além disso, a comunicação refere, de uma forma muito genérica, os êxitos, limitando-se a enunciar os recursos financeiros atribuídos pela política de coesão a cada sector de actividade (acessibilidade do mercado europeu, despesas com a I&D e a inovação, empreendedorismo, mercado do trabalho, ambiente, etc.). Teria sido oportuno fazer referência, com base na experiência acumulada nos últimos anos com os doze novos Estados-Membros, à capacidade financeira efectiva demonstrada por cada um dos territórios e ao impacto da utilização dos recursos comunitários nas principais variáveis macroeconómicas (aumento dos rendimentos e dos investimentos, aumento do emprego, redução da inflação).

5.1.3.1 A afectação de recursos a um objectivo específico é condição indispensável para assegurar a mudança, mas não é suficiente para garantir a sua concretização. Por outro lado, teria sido também oportuno mencionar não só os pontos críticos na gestão da política de coesão, face à complexidade dos procedimentos utilizados na gestão dos programas comunitários, mas também a deterioração da situação macroeconómica internacional que decerto não tem contribuído para o desenvolvimento das regiões europeias mais desfavorecidas.

5.1.4 Um simples dado é suficiente para desdourar os êxitos da política de coesão apontados. Nos últimos anos, não obstante os recursos substanciais investidos pelos Fundos Estruturais no período de 2000-2006 (260 mil milhões de euros), o índice de desenvolvimento dos países europeus foi muito inferior ao dos principais países concorrentes (Estados Unidos, Canadá e, parcialmente, Japão) – um fenómeno especialmente patente nas regiões que mais se afastam da média comunitária. Os primeiros dois anos do novo período de programação (2007-2013), dado o ulterior agravamento da crise económica e financeira, confirmam a persistência de situações caracterizadas por um forte abrandamento do crescimento, e até mesmo de estagnação, em muitas economias regionais europeias.

5.1.5 Nesta ordem de ideias, o CESE considera que a política de coesão para o período de 2007-2013 não deveria ter proposto uma estratégia única articulada indistintamente para todos os Estados-Membros em torno de três objectivos da programação comunitária (convergência, competitividade regional e cooperação territorial europeia), mas sim uma estratégia dúplice: dirigida, por um lado, sobretudo às regiões europeias que mais divergem da média comunitária (ou seja, as regiões dos 12 países da nova adesão) e, por outro, destinada às regiões que, embora ainda distantes desta média, registaram nos últimos anos progressos consideráveis rumo a uma maior convergência com as regiões mais desenvolvidas da UE.

5.1.5.1 A proposta de uma estratégia diversificada consoante o grau de desenvolvimento das regiões dos 27 Estados-Membros advém da necessidade de linhas de intervenção e de medidas muito diversas ora para as regiões que se encontram muito aquém do limiar de 75 % ora para as que já estão mais próximas do nível comunitário. O facto de considerá-las a todas como «regiões abrangidas pelo objectivo da convergência» não facilita a compreensão das diferenças em termos de intensidade, orientação e flexibilidade que as políticas de intervenção propostas deveriam garantir.

5.1.5.2 Estas considerações aplicam-se igualmente às regiões ao abrigo dos objectivos «Competitividade» e «Cooperação territorial». Uma análise diferenciada por regiões, secundada por indicadores de desenvolvimento mais representativos do que os adoptados pela política de coesão (conforme referiu já o CESE no seu parecer sobre o Quarto Relatório sobre a Coesão Económica e Social), poderia confluir numa revisão substancial da distribuição dos recursos previstos para cada objectivo, conferindo um novo carácter às políticas de desenvolvimento definidas para cada região. Este aspecto deveria merecer mais atenção no debate lançado pela Comissão sobre as prioridades, a organização e a «governação» da política de coesão.

5.1.6 Para uma utilização mais funcional e eficaz dos recursos comunitários, teria sido conveniente que a Comissão, especialmente no caso das regiões que não souberam aproveitar ao máximo os fundos disponibilizados pela política de coesão ou que se encontram ainda em fase de transição, tivesse optado por uma qualquer forma de «intervenção de substituição e/ou de integração», no pleno respeito do princípio da subsidiariedade.

5.1.6.1 Neste caso concreto são mencionados os riscos eventuais a que estão expostas as regiões mais desfavorecidas e menos estruturadas (institucional, política e culturalmente) na «administração» dos recursos comunitários, os quais vão da utilização ineficaz dos recursos até à restituição dos recursos utilizados mas não despendidos, o que traz graves prejuízos económicos e sociais às populações que deveriam ser contempladas com esses fundos.

5.1.6.2 Para as regiões que se encontram nesta situação, uma «cláusula de salvaguarda», a introduzir com o concurso da Comissão, com o fito de garantir uma gestão mais eficaz dos recursos comunitários, seria social e economicamente muito mais útil do que correr o risco de vê-los desperdiçados, por má gestão, ou até mesmo restituídos.

5.1.7 Outra consideração diz respeito aos investimentos previstos pelo Fundo Social Europeu para melhorar a qualidade e a oferta de educação e formação. O CESE defende o reforço das competências, uma maior integração dos vários instrumentos comunitários e o aumento da participação no mercado de trabalho para garantir o aumento da competitividade e da produtividade das economias locais.

5.1.7.1 Os resultados obtidos neste domínio ficaram aquém das expectativas, como já é hábito ler-se nos documentos comunitários. Também aqui é preciso repensar os programas de formação e de requalificação aplicados a muitas regiões europeias.

5.1.7.2 Os recursos destinados a este sector pela nova programação são substanciais e os riscos associados a uma utilização não optimizada obrigam a prever medidas correctoras para preservar a autonomia das administrações locais que apresentam um bom nível de profissionalismo e de organização administrativa. Importa não só valorizar os recursos disponíveis como também avançar com propostas alternativas (menos formação local e mais formação «centralizada» nas instituições comunitárias, melhoria dos contactos com os meios académicos nacionais e estrangeiros e iniciativas conjuntas com parceiros qualificados para a disseminação das boas práticas, etc.), sempre que não estejam preenchidas as condições de base imprescindíveis para uma gestão eficaz dos programas de formação

5.2 O Plano tem, simultaneamente, em mira uma reorientação dos princípios originais da coesão definidos no Tratado – uma linha que convém manter. Por instigação dos governos nacionais, assiste-se ao esvaziamento destes princípios com o pretexto de acompanhar a «novidade», os «desafios» contingentes.

5.3 Há assim o risco de desqualificar a coesão transformando-a em mealheiro de outras agendas ou políticas europeias sem fundos, numa espécie de menu que varia consoante as exigências do momento. A coesão está-se a transformar, deste modo, numa política de redistribuição de fundos, retirando força a qualquer abordagem estratégica.

5.4 A filosofia tem sido conceder subsídios a esmo, quando teria sido e continuará a ser preferível alterar em profundidade a engenharia financeira dos fundos para facilitar o seu efeito multiplicador, graças à escolha de políticas mais adequadas, com os contributos do Fundo Europeu de Investimento (FEI), do Banco Europeu de Investimento (BEI), com o fito de garantir o crédito às empresas.

5.5 A política de coesão deveria estar à altura de contribuir para promover o crescimento e a competitividade das regiões envolvidas, intervindo obviamente na investigação e na inovação, mas tendo em mira, antes de mais, a melhoria dos chamados «bens públicos» (água, resíduos, assistência e cuidados a idosos, formação, infantários, etc.), enquanto políticas de excelência para tornar as regiões mais atraentes.

5.6 As escolhas feitas a nível nacional e regional não podem ser impostas de cima para baixo com mecanismos «descendentes» que ignoram as necessidades e as realidades locais recorrendo frequentemente a simplificações que podem ter um efeito inibidor em muitas regiões, aumentar o hiato de desenvolvimento e anular o esforço financeiro comunitário. Ora, a principal característica da política de coesão é justamente a capacidade de adaptar-se às necessidades locais reais, sem esquecer as acções inovadoras e a coordenação com os demais programas comunitários.

5.7 A Comissão teve um papel fundamental na fase inicial da política de coesão, já que ajudou os Estados e as regiões a melhorarem a sua abordagem e as suas intervenções, em termos de escolhas e objectivos. Hoje esta abordagem parece ter sido invertida: a forma prevalece sobre a substância com um dispêndio desproporcionado de energia e de dinheiro em detrimento dos investimentos.

5.8 O CESE concorda que o controlo é importante, mas não à custa dos conteúdos. É preciso fazer a distinção entre irregularidades e fraudes (também o Tribunal de Contas) e evitar que essa seja a única preocupação da Comissão, considerada muitas vezes pelas outras instituições como uma espécie de investigador. Além disso, não se pode utilizar dois pesos e duas medidas, consoante a política com que se ocupa a UE no momento.

5.9 O PIB não pode ser o único critério para determinar se uma região denota ou não atraso de desenvolvimento, o que é mais válido do que nunca após o alargamento a Leste. Convém ter em contra outros parâmetros, como a propensão ao crescimento, a competitividade, a taxa de emprego, a situação dos serviços públicos, das universidades e escolas, o índice de envelhecimento, a situação dos jovens e das mulheres, a taxa de actividade e de inactividade, a situação geral dos Estados-Membros, etc.

6. O método: governação e parceria

6.1 O CESE considera que seria mais adequado estabelecer uma distinção ente parceria institucional e governação, ainda incipiente, e a negociação propriamente dita com os parceiros sociais e a sociedade civil. Ora a comunicação refere estas duas vertentes como sendo uma e a mesma coisa.

6.2 Também há uma certa confusão a propósito da participação dos parceiros, dos interessados na política de coesão. É como se a «democracia» participativa dependesse do número das siglas envolvidas nas reuniões, que em geral são reduzidas a uma espécie de «assembleísmo» genérico. Em suma, o procedimento actual de governação e de parceria é totalmente insuficiente e carece de uma profunda revisão. É essencial aplicar eficazmente a exigência de participação de uma ampla parceria na preparação, execução, acompanhamento e avaliação dos programas operacionais dos fundos estruturais, nos termos do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 sobre os fundos estruturais. Os procedimentos de governação e de parceria devem, pois, ser avaliados e revistos com base nesta avaliação, tendo em vista uma participação mais alargada e concreta da sociedade civil organizada.

6.3 A parceria socioeconómica é «um valor», uma oportunidade, uma necessidade, não uma concessão ou um favor aos parceiros. Se a parceria e a negociação forem respeitadas e praticadas activamente, a todos os níveis e nas várias fases do Plano, será quase sempre possível melhorar as escolhas, os programas, os projectos e os resultados. Além disso, isso contribuirá para manter os cidadãos mais bem informados e para obter das comunidades locais e nacionais maior adesão às políticas de coesão.

6.4 Infelizmente, conforme se infere da leitura da comunicação, até à data e salvo raríssimas excepções, para além das formalidades, isso não tem acontecido. Em geral, trata-se apenas de uma audição, de reuniões informativas e não de uma verdadeira concertação para encetar negociações. Muitas das vezes nem sequer há a participação dos parceiros sociais, já que se prefere «remeter» para as práticas nacionais, frequentemente inexistentes ou não concretizadas. Poder-se-ia, por exemplo, optar, como aconteceu já em França e em Portugal, pelo envolvimento dos conselhos económicos e sociais nacionais para garantir e reforçar o processo negocial. Outros países, por exemplo a Suécia, também fornecem bons exemplos de participação dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil.

6.5 Convém, além disso, realçar as grandes disparidades existentes ou surgidas posteriormente entre vários países, em particular nos países da última vaga de adesões, onde os sindicatos e as empresas quase nunca são chamados a participar. O CESE entende que o mecanismo negocial deve adaptar-se às várias situações e ser mais flexível, conquanto seja real, concreto e composto por organizações representativas. Não pode, por conseguinte, circunscrever-se ao «diálogo», à simples consulta, mesmo em presença de dificuldades objectivas, nem aos chamados «fóruns» dos parceiros. A UE «terá de» promover a parceria, manter negociações autênticas com os parceiros sociais em todos os níveis, a começar pelo europeu, por razões bem conhecidas.

6.6 A preparação dos planos operacionais poderia ser uma boa oportunidade para avaliar a validade de uma concertação com as partes, mas é justamente aqui que os problemas se manifestam em toda a sua acuidade: — falta de coerência entre os prazos breves para a consulta dos parceiros e os prazos longos para a aplicação dos programas; — não controlo do processo de consulta e não indicação dos motivos das alterações efectuadas; — inexistência de acordos de parceria formalizados, especialmente a nível regional; — sistema de consulta (negociação?) «enferrujado» e sensação generalizada de que as questões colocadas só raramente são tidas em conta; implicação insuficiente na aplicação dos programas, especialmente a nível regional; — necessidade de reforçar as capacidades e de melhorar o conhecimento especializado dos parceiros sociais (nos vários países) sobre as instituições.

6.7 Também neste caso volta a emergir a questão da participação nas negociações das partes e dos actores representativos. O CESE é a favor da distinção entre parceiros sociais e sociedade civil (associações de empresas e sindicatos) e ONG, cuja participação depende da especificidade dos seus interesses e da sua representatividade, conforme defende o relatório do Parlamento Europeu. Os Estados-Membros deveriam ser obrigados a praticar uma parceria efectiva e correcta entre todas as partes interessadas.

6.8 A parceria está, além disso, presente em vários níveis – europeu, nacional e regional –, é praticada a nível horizontal e vertical e em todas as fases do Plano (preparação, realização, verificação dos programas, projectos e resultados). O método adoptado pelo Fundo Social Europeu (FSE) também poderia servir de exemplo, com os necessários ajustamentos, às políticas regionais e a outros fundos.

6.9 A Comissão, como já fez no passado, deveria promover acções de formação dirigidas também aos parceiros sociais e às ONG interessadas, para que tenham uma intervenção produtiva, especialmente nas regiões e nos novos Estados-Membros.

Bruxelas, 25 de Março de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) Ver programa da Comissão JEREMIE.

(2) Ver anexo.