Bruxelas, 21.03.2005

COM(2005) 98 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

“LEGISLAR MELHOR 2004” em conformidade com o artigo 9º do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (12º RELATÓRIO) {SEC(2005) 364}

A obrigação de a Comissão apresentar ao Conselho Europeu e ao Parlamento Europeu um relatório anual sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade foi decidida pelo Conselho Europeu de Edimburgo, em Dezembro de 1992. Esta obrigação foi retomada num protocolo anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE) no âmbito das alterações introduzidas pelo Tratado de Amesterdão, de 1997. A partir de 1995, o relatório passou a contemplar também as acções tendentes a melhorar a qualidade e a acessibilidade da legislação.

Efectivamente, a subsidiariedade, a proporcionalidade e a melhoria do contexto regulamentar estão intimamente ligados. Ao respeitar o princípio da subsidiariedade, a União limita a sua acção ao que é necessário e eficaz. Ao respeitar o princípio da proporcionalidade, opta pelas formas de intervenção mais simples possíveis. Além disso, as medidas relativas à consulta das partes interessadas, à aquisição de especialização e à análise de impacto, ao desenvolvimento de formas de intervenção alternativas e ao intercâmbio de «boas práticas» regulamentares contribuem para uma melhor definição e concepção do que é necessário, eficaz e simples. Para tal contribuem igualmente os esforços em matéria de qualidade redaccional, de disponibilização de textos, de acompanhamento da aplicação das regras e de simplificação do acervo.

Este é o 12º relatório do género e apresenta o balanço de 2004. O documento de trabalho da Comissão que acompanha a presente comunicação inclui uma análise pormenorizada e referências a documentos pertinentes.

MELHORAR A REGULAMENTAÇÃO

A melhoria do contexto regulamentar é uma prioridade absoluta, quer para aumentar a competitividade, o crescimento e o emprego, quer para fomentar um desenvolvimento sustentável e uma melhoria da qualidade de vida dos cidadãos europeus. A divisão de tarefas no seio da União determina que a referida melhoria implique os esforços conjuntos do Parlamento Europeu, do Conselho, da Comissão e dos Estados-Membros.

A estratégia da União nesta matéria assenta essencialmente em dois documentos: por um lado, o Plano de Acção da Comissão «Simplificar e melhorar o ambiente regulador», de Junho de 2002[1] e, por outro, o Acordo interinstitucional (AII) «Legislar melhor», celebrado pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, EM Dezembro de 2003[2]. Os Estados-Membros prosseguem uma estratégia semelhante e parcialmente complementar através do programa intergovernamental adoptado em Maio de 2002 pelos ministros responsáveis pela administração pública[3].

A aplicação das três componentes prosseguiu em 2004, com uma evolução variável consoante o domínio e também o nível de responsabilidade. Impõe-se uma reavaliação global das necessidades e dos recursos. Há que não só consolidar os esforços desenvolvidos mas também definir acções complementares com base na experiência adquirida ao longo dos três últimos anos. A entrada em funções da nova Comissão, com uma nova agenda e novas prioridades, constitui a oportunidade ideal neste sentido.

Embora os desempenhos tenham variado, as partes envolvidas revelaram, em contrapartida, todas elas um interesse crescente relativamente a acções de incentivo à qualidade da regulamentação. No entanto, em parte devido a este aumento de interesse, também aumentaram os problemas de coordenação das diferentes iniciativas e o respeito das prerrogativas de cada instituição. Consequentemente, a Comissão entende que urge abordar a questão da racionalização das estruturas e dos procedimentos.

Acções empreendidas pela Comissão

Embora alheia a qualquer condescendência, a Comissão considera importante salientar a evolução considerável efectuada no espaço de tempo relativamente curto desde a adopção do plano de acção que rivaliza com vantagem com os progressos registados por muitos Estados-Membros no mesmo espaço de tempo.

Consulta das partes interessadas

Em 2004, o número de consultas aumentou de forma significativa. Este aumento foi conseguido observando a maioria das regras mínimas em matéria de consulta introduzidas em 2003. A Comissão tem de continuar a envidar esforços no sentido de dar resposta aos participantes e, de certo modo, aumentar a transparência. O «cansaço das consultas» sentido por algumas partes interessadas e a necessidade de distribuir recursos publicitários e analíticos escassos por demasiadas consultas passaram a constituir um risco real em alguns sectores. Todas as instituições deveriam ter presente este facto nos próximos anos, ao preverem a quantidade de consultas e o nível de pormenor exigido. Impõe-se igualmente uma vigilância constante a fim de implicar todas as camadas da sociedade na fase de consulta.

Avaliação de impacto

A avaliação do impacto potencial de cenários muitas vezes altamente complexos nos 25 Estados-Membros e para além deles é uma tarefa particularmente difícil. No entanto, a Comissão conseguiu aumentar as avaliações de impacto exaustivas realizadas em 2004 (29 contra 21 em 2003), bem como a sua qualidade global. O problema situou-se ao nível das concretizações, uma vez que as avaliações de impacto completadas foram inferiores às inicialmente planeadas. Embora a experiência inicial revele a qualidade da metodologia utilizada, impõe-se uma aplicação mais sistemática da actual metodologia nos serviços da Comissão e uma maior ênfase nas questões da competitividade. Estão em preparação novas directrizes e assistência técnica, que contribuirão para resolver estas questões e melhorar a qualidade e a quantidade. Prevê-se ainda a necessidade de recursos adicionais para dar resposta às crescentes ambições a nível interno e às expectativas a nível externo.

Aquisição e utilização da especialização

Em 2004, foi possível sistematizar a especialização adquirida em determinados domínios, graças ao Sexto Programa-Quadro de I&D e concluir o desenvolvimento técnico de uma aplicação em rede que permite uma maior divulgação e utilização da consultoria científica (rede electrónica de informação científica para apoio às políticas na Europa, SINAPSE - Scientific INformAtion for Policy Support in Europe). A comunidade científica foi convidada a inscrever-se, estando o lançamento oficial previsto para Março de 2005. Foram igualmente iniciados os trabalhos no sentido de se melhorar a transparência a nível dos grupos de técnicos criados pela Comissão. Esses trabalhos deverão conduzir à publicação, no início de 2005, de uma lista desses grupos e ao lançamento, antes do final do ano, de um registo que disponibiliza ao Parlamento e ao público informações gerais sobre todos os grupos de peritos.

Actualização e simplificação do acervo

A simplificação do acervo continua a ser uma prioridade máxima, em especial no âmbito da Estratégia de Lisboa. A Comissão prosseguiu activamente o seu programa evolutivo sobre a simplificação. Começou igualmente a analisar a lista de prioridades apresentada pelo Conselho, em Novembro de 2004, devendo decidir do seguimento adequado no decurso de 2005. Além disso, a Comissão está ainda a considerar um reforço dos mecanismos de identificação da legislação que representa uma sobrecarga desproporcionada para os fabricantes da UE relativamente aos interesses públicos que pretende salvaguardar. Este exercício poderá conduzir ao lançamento de uma nova fase do programa de simplificação da Comissão.

A redução do volume de legislação comunitária continua a ser um ponto relativamente fraco (codificação e eliminação de legislação caducada). A Comissão deve encontrar soluções originais para ultrapassar os graves atrasos de tradução e antecipar medidas que impeçam uma repetição da situação aquando de novos alargamentos. A actualização do Acordo Interinstitucional de 1994 sobre a codificação deveria igualmente ser considerada.

O acesso aos documentos melhorou consideravelmente em 2004, com a abertura do novo EUR-Lex. A base de dados disponibiliza acesso gratuito aos Tratados da UE e CE, a acordos internacionais vinculativos para a União, à legislação comunitária em vigor (incluindo os textos consolidados), a actos preparatórios, a perguntas parlamentares, à jurisprudência e às colectâneas do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, bem como a todas as secções do Jornal Oficial.

Escolha dos instrumentos

A Comissão procedeu ao lançamento de um inventário dos mecanismos de co-regulação criados pela União, bem como das formas de auto-regulação de dimensão comunitária. O inventário servirá de base ao primeiro relatório sobre as possibilidades de uma maior utilização destas alternativas regulamentares, a apresentar em 2005.

Além disso, a Comissão continuou a preconizar e a concretizar medidas no sentido de descentralizar certas tarefas de execução altamente especializadas nas agências europeias de regulação, cujo número total ao nível da Comunidade / UE ascendia a 26, no final de 2004. Um dos grandes objectivos da Comissão em 2005 será a adopção de um acordo interinstitucional trilateral que estabeleça um quadro operacional para as referidas agências.

Finalmente, registou-se um avanço a nível dos contratos e acordos tripartidos para a realização de objectivos específicos entre a Comunidade, os Estados e as autoridades regionais e locais, com a assinatura do primeiro acordo pela Comissão, o Estado italiano e a região da Lombardia. No que respeita a outras autoridades a nível central, regional e local em questão, a Comissão preconiza um envolvimento mais consequente da sua parte.

Controlo da aplicação do direito comunitário

Os novos Estados-Membros estão plenamente integrados no sistema de controlo da aplicação do direito comunitário (notificação em linha das medidas nacionais de transposição de directivas, etc.). Criou-se também um processo que garante o acompanhamento e a análise do impacto global do alargamento.

Os problemas com que os cidadãos e as empresas se defrontam relativamente à aplicação do direito comunitário têm vindo a ser tratados com melhores resultados graças a iniciativas como a SOLVIT, a rede para a resolução de problemas no âmbito do mercado interno. Além disso, a Comissão preparou o lançamento, em 2005, de um novo instrumento baseado na Internet que se pretende venha a facilitar a apresentação de queixas pelos cidadãos e pelas empresas em matéria de incumprimento da legislação comunitária.

Acções ao nível das instituições da UE

Em 2004, o Conselho e a respectiva Presidência assumiram uma atitude pró-activa relativamente a uma série de questões tendo em vista a melhoria da legislação. A iniciativa conjunta de Janeiro de 2004 dos Estados-Membros que exerceram ou exercem a Presidência em 2004-2005, (Irlanda, Países Baixos, Luxemburgo e Reino Unido) e a respectiva actualização de Dezembro de 2004 (sancionada igualmente pela Finlândia e pela Áustria, que assumirão a Presidência em 2006) exigiram esforços especiais em matéria de redução da carga administrativa, avaliação de impacto, simplificação e recurso acrescido a alternativas regulamentares (como é o caso da auto-regulação e da co-regulação). É de destacar a adopção, pelo Conselho, de uma lista de quinze prioridades em matéria de simplificação que a Comissão deverá tomar em consideração, bem como o lançamento da sua primeira avaliação de impacto precedendo a adopção de alterações significativas (relacionadas com a proposta de directiva sobre baterias e acumuladores). É de lamentar, no entanto, que das trinta propostas de simplificação apresentadas pela Comissão o Conselho tenha aprovado apenas dez e que demasiadas alterações tenham sido analisadas de uma forma pouco transparente.

A aplicação do acordo interinstitucional «Legislar melhor» iniciou-se em 2004, mas é de esperar que venha a adquirir uma boa dinâmica. Urge particularmente adaptar os métodos de trabalho do Parlamento Europeu e do Conselho, de modo a acelerar a adopção das propostas de simplificação pendentes.

Acções dos Estados-Membros

A sobrecarga regulamentar que os operadores europeus continuam a ter de enfrentar resulta, essencialmente, de legislação nacional, pelo que se impõe uma evolução ao nível dos Estados-Membros. No entanto, a Comissão congratula-se com os esforços envidados pelos Estados-Membros em resposta às recomendações da Comissão e do grupo Mandelkern. Embora a maior parte dos Estados-Membros já tenham lançado iniciativas destinadas a melhorar o respectivo contexto regulamentar, a nível da aplicação das medidas a situação continua desigual.

A Comissão insta particularmente os Estados-Membros a procederem a consultas e a avaliarem o impacto antes de adoptarem legislação nacional de transposição dos actos da CE. Por analogia com o que se exige às instituições da UE, salienta igualmente a necessidade de seguir o mesmo procedimento antes da apresentação de propostas legislativas da UE. Finalmente, recomenda a introdução de indicadores sobre a qualidade regulamentar comparáveis ou, pelo menos, compatíveis, ao nível da UE e dos Estados-Membros, que permitam acompanhar a respectiva evolução e facilitar a identificação das melhores práticas.

APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SUBSIDIARIEDADE E DA PROPORCIONALIDADE

A Comissão assumiu com toda a seriedade as suas obrigações em matéria de subsidiariedade e de proporcionalidade, tendo os esforços no sentido de proceder a amplas consultas antes da apresentação de propostas de legislação atingido níveis inauditos[4]. Além disso, a diminuição da quantidade de regulamentos e directivas relativamente ao número de decisões e de recomendações, quer em termos absolutos, quer relativos, demonstra até que ponto a Comissão tem vindo a privilegiar instrumentos mais leves[5].

Em diversos casos, no entanto, a Comissão foi criticada por uma certa falta de precisão na formulação dos princípios e pela forma como avaliou a sobrecarga para algumas partes interessadas[6]. Para explicar melhor as razões que permitem concluir que as suas propostas observam estes princípios e para facilitar o respectivo controlo, a Comissão desenvolveu e testou um novo suporte lógico ( software) para a redacção da exposição de motivos[7]. Esta aplicação permite o fornecimento sistemático de todas as informações solicitadas sobre os referidos princípios e será utilizada em todos os serviços em 2005. Quanto à avaliação da sobrecarga, a Comissão não pode deixar de salientar a complexidade da questão numa União tão vasta e diversificada. Nem sempre é possível fornecer previsões exactas de todos os tipos de impacto e, quando o é, tal resulta frequentemente de um processo oneroso e moroso. Qualquer tentativa de exaustividade poderia implicar uma paralisia legislativa precisamente no momento em que a União enfrenta desafios urgentes. Consequentemente, a Comissão considera que o princípio da análise proporcionada deverá continuar a prevalecer. No entanto, a Comissão irá rever e, eventualmente, retirar propostas sempre que tenham sido descurados elementos importantes ou de forma a ter em conta evoluções significativas ocorridas após a respectiva introdução.

No seu conjunto, o Parlamento Europeu e o Conselho apresentaram relativamente poucas alterações explicitamente relativas à subsidiariedade e à proporcionalidade. Esta interpretação consensual não é surpreendente uma vez que os processos de consulta alcançaram níveis recorde e que uma grande parte das propostas da Comissão surgiram na sequência de convites formulados pelo Conselho Europeu, pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.

Embora o Parlamento justifique, em geral, as alterações que propõe, o mesmo não se passa no que respeita às alterações do Conselho. Sempre que os Estados-Membros exerceram o seu direito de iniciativa relativamente à cooperação policial e judiciária em matéria penal e apresentaram propostas formais, a observância dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade limitou-se frequentemente à expressão de intenções não concretizadas. A apreciação do conteúdo dos debates mais importantes sobre a questão confirma as tendências prevalecentes. Na maior parte dos casos, as alterações do Parlamento preconizam uma acção mais vasta da UE e à criação de instrumentos mais eficazes como condição para o êxito, enquanto as alterações do Conselho instaram a uma diminuição do âmbito de aplicação da acção pretendido ou adoptaram uma forma de intervenção mais ligeira. Na maior parte dos casos, as três instituições conseguiram chegar a uma interpretação comum da subsidiariedade e da proporcionalidade.

As instituições da UE devem continuar conscientes do risco de as suas negociações se limitarem a um mero regateio. A subsidiariedade e a proporcionalidade não deixariam de sair lesadas, corroendo a coerência das políticas, bem como a sua aceitação e eficácia. Por outro lado, estes princípios não podem ser utilizados como pretexto para ignorar as competências atribuídas à União ou para deturpar os princípios e regras definidos no Tratado, na tentativa de ir ao encontro da tendência política do momento ou da sensibilidade de um dossiê específico. Numa União a 25, é mais importante do que nunca que as decisões se baseiem em factos e argumentos sólidos.

No que respeita ao acompanhamento político do processo legislativo da União, o Comité das Regiões reconheceu, na maior parte dos pareceres, a legitimidade da acção da União. Em dois casos, no entanto, instou a Comissão Europeia a rever a escolha dos seus instrumentos a fim de se adaptar melhor ao princípio da proporcionalidade. Estas recomendações conduziram à adopção de uma abordagem que permite um maior envolvimento das autoridades locais e regionais na aplicação da legislação comunitária. O Comité das Regiões anunciou, além disso, a intenção de sistematizar a sua avaliação do respeito pelo princípio da subsidiariedade ao longo de 2005, procedendo para tal à elaboração de uma grelha de avaliação da subsidiariedade a anexar aos seus pareceres e ao estabelecimento progressivo de uma rede de autoridades locais e regionais, destinada a garantir o acompanhamento da subsidiariedade. Por seu turno, a COSAC[8] e alguns Parlamentos nacionais, encetaram a análise de novos modelos de vigilância da aplicação do princípio da subsidiariedade, tendo em vista a futura entrada em vigor do Tratado constitucional[9].

No que respeita ao controlo jurisdicional a jusante, o princípio da subsidiariedade foi evocado em seis ocasiões pelo Tribunal de Justiça Europeu, que nunca se pronunciou no sentido de uma má aplicação das regras dos Tratados na matéria.

A Comissão congratula-se com esta evolução, uma vez que é necessária a vigilância de todas as partes para garantir que a intervenção da União é não só necessária, como se efectua de acordo com a abordagem mais adequada.

[1] (COM(2002)278 de 5 de Junho 2002). O plano de acção surge na sequência do Livro Branco sobre a governança europeia (COM(2001)727, 25 de Junho de 2001). Contempla igualmente as recomendações do grupo sobre a qualidade da regulamentação, criado em Novembro de 2000 pelos ministros responsáveis pela administração pública e presidido por D. Mandelkern (relatório Mandelkern, aprovado em Novembro de 2001). As oito comunicações em que estão pormenorizados os objectivos são apresentadas no relatório anual « Legislar melhor » 2003, COM(2003)770 de 12 de Dezembro de 2003.

[2] JO C 321 de 31 de Dezembro de 2003, p.1.

[3] O programa de acção baseia-se também parcialmente no relatório Mandelkern já citado.

[4] Ver subsecção 2.1.1 do documento de trabalho da Comissão, em anexo.

[5] Ver Anexo 1 do documento de trabalho.

[6] A secção 3.2 do documento de trabalho apresenta exemplos das realizações de 2004 em matéria de aplicação destes princípios.

[7] Ver subsecção 2.1.4 do documento de trabalho.

[8] « Conferência dos órgãos especializados em assuntos comunitários dos Parlamentos da União Europeia ».

[9] O quadro proposto pelo Tratado Constitucional em matéria de subsidiariedade pode ser consultado no documento de trabalho, subsecção 3.1.3.