PT Jornal Oficial da União Europeia C 49/26

AUXÍLIO ESTATAL — PAÍSES BAIXOS

(Artigos 107.o a 109.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia)

Auxílio estatal MC 10/09 — Reembolso antecipado do instrumento híbrido GHT1 do ING

(Texto relevante para efeitos do EEE)

2011/C 49/12

Por carta de 29 de Novembro de 2010, a Comissão notificou aos Países Baixos a sua decisão sui generis relativa ao auxílio MC 10/09.

TEXTO DA CARTA

«I. PROCEDIMENTO (1) Por decisão de 18 de Novembro de 2009 (a seguir designada como “decisão ING” ou “decisão da Comissão de 18 de Novembro de 2009”) (1), a Comissão aprovou uma injecção de capital de 10 mil milhões de EUR (títulos de capital de nível 1 — CT1), um auxílio complementar de aproximadamente 2 mil milhões de EUR resultantes da alteração das condições de reembolso desses títulos, medidas de protecção em relação a activos depreciados aplicadas a uma carteira com um valor de cerca de 30 mil milhões de EUR e garantias de liquidez a favor do ING, no âmbito do processo C 10/09. (2) O número 88, terceiro travessão, da decisão ING regista o compromisso assumido pelos Países Baixos no que respeita ao reembolso antecipado de títulos de nível 1 e 2: “O exercício de opções de compra de instrumentos de capital de nível 2 e instrumentos híbridos de nível 1 passará a ser proposto caso a caso à Comissão para a respectiva autorização, durante três anos a contar da data da presente decisão ou até à data em que o ING concluir o reembolso integral dos valores mobiliários do nível 1 ao Estado neerlandês (incluindo os juros vencidos pertinentes dos cupões sobre os referidos valores mobiliários e os prémios de saída), consoante o que ocorra primeiro.”. (3) Em 16 de Outubro de 2010, os Países Baixos transmitiram à Comissão uma carta do ING a solicitar a autorização para o reembolso antecipado de um certo número de instrumentos híbridos, com uma primeira data de reembolso de 31 de Dezembro de 2010, correspondente a instrumentos híbridos de nível 1 do Grupo (a seguir designados “GHT1”) no valor de 1 500 milhões de USD e que vencem juros à taxa de 8,439 %. (4) Em 27 de Outubro de 2010, a Comissão informou os Países Baixos de que, com base na decisão ING, considerava não existirem, na presente fase, razões para autorizar o reembolso do GHT1. A Comissão solicitou aos Países Baixos que apresentem um calendário actualizado do reembolso dos títulos CT1. (5) Em 5 de Novembro de 2010, as autoridades neerlandesas transmitiram uma segunda carta do ING a solicitar uma decisão da Comissão relativamente ao seu pedido de autorização do reembolso de GHT1. (6) Em 9 de Novembro de 2010, a Comissão enviou aos Países Baixos uma carta de insistência em que solicitava o calendário do reembolso dos títulos CT1. Até à data ainda não foi enviado qualquer calendário oficial. (7) Em 16 de Novembro de 2010, os Países Baixos solicitaram à Comissão uma autorização formal. Em 18 de Novembro de 2010, os Países Baixos informaram a Comissão, por correio electrónico, de que não se opunham ao pedido do ING relativo à autorização do reembolso dos GHT1. (8) Os Países Baixos informaram a Comissão de que, por razões de urgência, aceitavam, a título excepcional, que essa decisão relativa ao reembolso dos GHT1 fosse adoptada em língua inglesa. II. FACTOS 1. Descrição do ING (9) O ING é constituído pelo ING Groep N.V. (a seguir designado “Grupo ING”), a empresa-mãe (holding) que controla a 100 % o ING Bank N.V. e a ING Verzekeringen N.V., e duas sub-holdings que controlam as filiais do ramo bancário e segurador, respectivamente. No final de 2009, o total do activo do grupo totalizava 1 164 milhões de EUR. (10) A fim de, nomeadamente, restabelecer a sua viabilidade a longo prazo, o ING beneficiou das medidas especificadas no número 1. Essas medidas foram aprovadas pela Comissão na decisão ING, embora condicionadas a vários compromissos assumidos pelo Estado neerlandês. Esses compromissos incluem a alienação pelo ING da totalidade da ING Verzekeringen N.V. o mais tardar até ao final de 2013 (número 82) e o respeito pelo ING de determinadas regras de conduta, designadamente o facto de solicitar a autorização da Comissão para qualquer reembolso antecipado de instrumentos híbridos (terceiro travessão do número 88). Estas regras de conduta manter-se-ão em vigor por um período de três anos ou até a ING ter reembolsado os títulos CT1, consoante o que ocorrer primeiro. (11) O número 76 da decisão ING apresenta o calendário para o reembolso dos títulos de nível 1 previsto no cenário de base, de acordo com as projecções financeiras do plano de reestruturação aprovado. O ING fez, subsequentemente, declarações públicas que põem esses planos em causa (2). 2. Descrição dos instrumentos híbridos de nível 1 (GHT1) (12) Em Dezembro de 2000, a ING Holding emitiu GHT1 num montante de 1 500 milhões de USD, com uma primeira data de reembolso antecipado fixada para 31 de Dezembro de 2010. Após essa primeira data é possível realizar reembolsos antecipados trimestralmente. O instrumento é acompanhado de um cupão semestral correspondente a uma taxa anual de 8,439 %. Após a primeira data do reembolso antecipado, o cupão passará a ser trimestral, representando uma taxa anual equivalente à taxa Libor (3) a 3 meses majorada de 3,6 %. Para poder proceder a um reembolso antecipado, o ING deve anunciar a sua intenção 30 a 60 dias antes da data normal de reembolso. (13) Os GHT1 emitidos pelo ING Holding foram colocados ao nível do ING Insurance (INGV), mediante um instrumento correspondente de nível 1. Não está associado qualquer direito de voto aos GHT1. (14) Na altura em que o ING abordou pela primeira vez, em 22 de Julho de 2010, a Comissão a fim de debater o reembolso antecipado dos instrumentos híbridos os GHT1 eram negociados a cerca de 85 % do seu valor nominal. Porém, à medida que se foi aproximando a data do reembolso antecipado e como o mercado esperava que este reembolso tivesse lugar, o preço aproximou-se dos 100 %. 3. Posição dos Países Baixos (15) Na mensagem de correio electrónico de 18 de Novembro de 2010, os Países Baixos justificaram a sua notificação por referência às intenções expressas pelo ING, segundo as quais “o grupo ING está actualmente muito bem posicionado para reembolsar brevemente, em numerário, uma primeira fracção dos valores mobiliários de nível 1”. A data para o anúncio desse reembolso não foi, no entanto, especificada. (16) Em defesa do reembolso antecipado, os Países Baixos explicaram que a pretensão de que os investidores do GHT1 assumissem uma parte dos encargos, aceitando um preço nitidamente inferior ao valor nominal, tinha deixado de ser realista atendendo ao preço então vigente no mercado de 96-98 cêntimos por dólar, o que implicava que a proposta de resgate deixava de ser economicamente viável. A opção de reembolso em numerário seria, portanto, a única opção de que o grupo ING disporia para suprimir o instrumento híbrido das suas contas. (17) O facto de não proceder ao reembolso constituiria também um sinal negativo para o mercado, que poderia sugerir que o grupo ING não teria (por qualquer razão que fosse) capacidade para gerir eficazmente os seus fundos próprios, em conformidade com as práticas e expectativas do mercado, tornando a emissão de tais instrumentos pelo ING mais difícil no futuro. Neste contexto, alegou-se também que a não realização do reembolso antecipado aumentaria os custos de financiamento do ING e reduziria os seus lucros e, por conseguinte, os fundos de à sua disposição para o reembolso dos títulos CT1. (18) A primeira data do reembolso antecipado dos GHT1 em questão ocorreu em 31 de Dezembro de 2010, à taxa Libor acrescida de 3,6 %, em lugar da actual taxa de juro de 8,439 %. Apesar de este facto implicar a redução da taxa de juro sobre o GHT1 devido ao reduzido nível da actual taxa de juro Libor, a ING alega que converteu o cupão da taxa fixa de 8,439 % para a taxa Libor acrescida de 2 %, inferior à taxa de juro sobre os cupões que será paga após a conversão da taxa. Além disso, afirma-se que as taxas Libor são variáveis e, por conseguinte, incertas. Consequentemente, alega-se que convém saber como o mercado avalia esse custo mediante a curva de swap e o facto de este prémio aumentar em 156 pontos de base. (19) Enquanto, por um lado, as alterações propostas no âmbito de Basileia III limitam o valor do GHT1 para efeitos do cálculo dos fundos próprios, este instrumento deixará, por outro, de poder integrar o capital de nível 1, por força das orientações revistas do CAESB aplicáveis a esta categoria de instrumentos, que devem a ser adoptadas e aplicadas pelos reguladores nacionais a partir de 31 de Dezembro de 2010. É alegado que a estrutura existente poderia ser mantida a título de direito adquirido, mas isso só seria permitido até 1 de Janeiro de 2013. Consequentemente esta perspectiva implicaria que o GHT1 deixasse de ser pertinente para o cálculo dos fundos próprios, uma vez que este não proporciona uma margem de fundos próprios numa base de continuidade. (20) Além disso, o não reembolso do instrumento híbrido implicaria a manutenção da ligação entre a Holding/Grupo ou banco e o INGV, mediante o pagamentos de juros sobre o actual instrumento intergrupo. A prossecução dessas relações impediria a alienação do ramo dos seguros do grupo ING. Alega-se que a alienação da INGV conduziria a um excesso de fundos próprios de nível 1, constituídos por instrumentos híbridos, ao nível do Grupo/Holding. III. APRECIAÇÃO (21) No que se refere à base jurídica da presente decisão, é de salientar que a questão de autorizar ou não o reembolso antecipado de GHT1 se inscreve no contexto da execução da decisão ING. Na sequência dos compromissos assumidos pelo Estado neerlandês, a decisão ING não permite o reembolso antecipado de instrumentos híbridos pertencentes aos fundos próprios, a menos que tenha sido autorizada pela Comissão (proibição ex ante de reembolso). Por conseguinte, esta decisão não exclui a autorização de um reembolso antecipado numa fase posterior, no caso de serem apresentadas novos factos ou argumentos que fundamentem esse o reembolso. A presente decisão deve, portanto, especificar a forma como deve ser aplicada a decisão ING. (22) A presente decisão de monitorização constitui uma decisão sui generis. Embora tal não esteja previsto no Regulamento (CE) n.o 659/1999, o número 88 da decisão de 18 de Novembro de 2009, estabelece um procedimento de autorização ao abrigo do qual o Estado-Membro pode solicitar à Comissão a possibilidade de o ING proceder ao reembolso antecipado de instrumentos híbridos. Uma vez que os Países Baixos apresentaram um pedido nesse sentido, a Comissão deve apreciar se o reembolso proposto deve ser permitido. (23) No que se refere ao âmbito da apreciação, qualquer o reembolso antecipado de instrumentos híbridos deve ser avaliado à luz dos princípios enunciados na Comunicação sobre a reestruturação (4), que estabelece, no seu número 22, que os auxílios se devem limitar ao mínimo necessário e que o banco e os seus accionistas devem contribuir tanto quanto possível para a reestruturação, com base nos seus próprios recursos. Essa repartição dos encargos é necessária para assegurar que os bancos que beneficiam de auxílios de emergência assumam de forma adequada as consequências do seu comportamento passado, bem como para criar incentivos adequados em relação ao seu comportamento futuro, evitando assim o risco moral. (24) A Comissão observa que o reembolso antecipado de instrumentos de capital de nível 1 e nível 2 implica uma saída de fundos próprios do banco, a favor dos detentores de instrumentos de capital híbridos, e protege estes últimos do risco inerente ao seu investimento. Este resultado pode levantar problemas antes do reembolso do auxílio estatal e constitui uma matéria que deve ser avaliada à luz do princípio da repartição dos encargos (5). Por conseguinte, a proibição imposta aos bancos de voltar a comprar as suas próprias acções, referida no número 26 da Comunicação sobre a reestruturação, deve ser interpretada no sentido de que visa todos os instrumentos de fundos próprios dos bancos, incluindo os instrumentos de nível 1 e nível 2, desde que esses instrumentos de capital não preencham o requisito geral de repartição dos encargos. (25) Esta conclusão constitui a base para proibir, em princípio, os reembolsos antecipados, sob reserva da sua eventual autorização, tal como previsto no número 88 da decisão ING e reafirmado no número 137 da decisão ING, em que a Comissão considerou que o reembolso antecipado não autorizado, efectuado antes da adopção da decisão ING, constituía um factor agravante no quadro da análise do alcance das medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência. Esta abordagem está igualmente em conformidade com a prática estabelecida da Comissão no que diz respeito à proibição temporária do reembolso antecipado de instrumentos de capital — na medida em que o reembolso destes instrumentos não for exigida por lei — que foi seguida nos casos do Bank of Ireland, Lloyds, RBS e ABN Amro/Fortis (6). (26) Com base nas informações prestadas, a Comissão considera que não existem motivos para modificar a sua apreciação na decisão ING e autorizar o reembolso antecipado do GHT1. Pelas razões seguidamente expostas, a Comissão considera que a proposta de reembolso não garante a partilha dos encargos nem assegura que permaneçam incentivos suficientes para que o ING reembolse os títulos CT1. (27) Em primeiro lugar, a Comissão observa que o ING pretende subscrever os GHT1 pelo valor nominal, o que implica a ausência de qualquer repartição dos encargos com os investidores em instrumentos híbridos Essa avaliação também é partilhada pelo Estado neerlandês na carta dirigida à Comissão em 5 de Novembro de 2010, em que considerava que tinha deixado de ser realista pretender que os investidores no GHT1 assumissem uma parte dos encargos atendendo ao preço dos instrumentos então vigente no mercado. No entanto, a Comissão recorda a este respeito, que o facto de os instrumentos serem negociados a um preço muito próximo do valor nominal (100 %) se deve a uma expectativa do mercado de que o reembolso antecipado teria lugar em 31 de Dezembro de 2010, altura em que os títulos seriam reembolsados a 100 %. Por conseguinte o preço actual de mercado do GHT1 não reflecte o valor intrínseco dos instrumentos de capital. (28) O ponto de vista da Comissão em relação à repartição dos encargos não é posta em causa pelo argumento de que o não reembolso antecipado do GHT1 transmitiria um sinal negativo ao mercado. A Comissão recorda, a este respeito, que o mercado está consciente do princípio de partilha de encargos exigida no âmbito das regras da UE em matéria de auxílios estatais. Esse conceito tem sido analisado pelas agências de notação (7) e um investidor racional deve, por conseguinte, ser capaz de distinguir entre o não reembolso de um instrumento em virtude da fragilidade intrínseca da instituição financeira e o facto de não ser realizado em virtude de a Comissão não autorizar esse o reembolso antecipado, a fim de garantir a partilha dos encargos. Por conseguinte, a Comissão não aceita que o não reembolso do GHT1 por estes motivos possa conduzir a um aumento significativo dos custos de financiamento a longo prazo do ING. (29) Além disso, a amplitude do alegado aumento dos custos de financiamento não é de molde a afectar a situação financeira do ING e a sua capacidade para reembolsar o Estado. Pelo contrário, com o reforço da base dos seus fundos próprios, o ING poderá, de facto, reduzir o montante total das suas despesas de financiamento, uma vez que tal poderá, ceteris paribus, melhorar a percepção quanto à solvência da empresa. (30) O argumento de que os investidores poderiam considerar que o ING não era capaz de gerir os seus fundos próprios, se não procedesse ao reembolso antecipado do GHT1, não é convincente, uma vez que outros grandes grupos financeiros, tais como o Deutsche Bank, em Dezembro de 2008, ou o banco mais pequeno Credito Valtellinese, em Abril de 2008, tomaram no passado a decisão de não reembolsar antecipadamente instrumentos híbridos sem suscitar tais preocupações. (31) Em terceiro lugar, a Comissão não recebeu elementos de prova suficientes de que a subscrição de GHT1 não afecta o calendário de reembolso dos títulos CT1. A Comissão observa, a este respeito, que os seus pedidos de informações adicionais acerca do calendário (ver números 4 e 6) não mereceram uma resposta adequada. A Comissão não recebeu qualquer resposta das autoridades neerlandesas e a intenção de proceder ao reembolso, transmitida pelo ING às autoridades dos Países Baixos (ver número 15), é pouco pormenorizada e vaga. (32) A necessidade de o ING solicitar uma autorização para reembolsar antecipadamente os instrumentos de capital híbridos constitui um importante incentivo para reembolsar os títulos CT1 tão rapidamente quanto possível e, por conseguinte, permite garantir que o auxílio seja limitado ao mínimo necessário. Se o ING fosse autorizado a reembolsar os seus instrumentos híbridos um a um (tal como indicado no número 3), os seus incentivos para reembolsar o Estado diminuiriam de forma acentuada e progressiva. Esse factor é particularmente relevante, tendo em conta que a Comissão tem dúvidas — na sequência de comentários públicos do presidente do ING — de que o ING irá respeitar o calendário previsto para o reembolso dos auxílios estatais, previsto no plano de reestruturação, e o facto de ainda não ter recebido qualquer reposta aos seus pedidos de informação sobre esta questão. (33) Além disso, a Comissão não entende de que forma os restantes argumentos a favor da autorização do reembolso antecipado do GHT1 alteram as conclusões anteriores. Em primeiro lugar, no que diz respeito à conversão do cupão, a Comissão salienta que, em termos absolutos, o cupão irá diminuir, considerando as actuais taxas de juro Libor. A Comissão não ficou convencida pelo argumento segundo o qual a redução da taxa de juro do cupão é irrelevante à luz das disposições de cobertura da actual taxa de juro adoptadas pelo ING, uma vez que essas disposições dizem respeito a decisões do ING relativas à sua gestão do activo/passivo e não afectam a apreciação da partilha dos encargos pelos detentores particulares dos instrumentos de capital híbrido do ING. Além disso, a existência de um acordo de swap, quer este tenha chegado ao seu termo ou seja prorrogado, é irrelevante para a apreciação dos custos de oportunidade para o ING de um reembolso antecipado, na actual conjuntura do mercado financeiro. (34) Em segundo lugar, no que respeita à alteração da regulamentação que afecta o GHT1, a Comissão concorda com os Países Baixos no sentido de o instrumento deixar de ser pertinente para o cálculo dos fundos próprios regulamentares, o mais tardar em 1 de Janeiro de 2013. No entanto, uma vez que a obrigação decorrente do compromisso assumido pelo Estado neerlandês de solicitar à Comissão uma autorização prévia para qualquer reembolso antecipado de instrumentos híbridos cessará, o mais tardar, no prazo de três anos a contar da data de adopção da decisão ING, esta instituição terá liberdade para reembolsar o instrumento antes da referida data de 1 de Janeiro de 2013. (35) No que diz respeito à introdução das novas orientações do CAESB pela autoridade reguladora neerlandesa, a Comissão regista, em primeiro lugar, que não é claro, nesta fase, se o GHT1 poderá beneficiar de uma cláusula de direitos adquiridos. Além disso, a Comissão observa que a data de aplicação das novas directrizes não é certa. A Comissão considera que, dado o grau de incerteza quanto ao impacto de uma futura regulamentação a ser introduzida, não existe actualmente qualquer motivo para considerar que o instrumento deixou de ser considerado pertinente. (36) Embora a Comissão aceite o argumento de que o não reembolso antecipado do GHT1 pode tornar mais difícil, para o ING, a emissão no futuro de um instrumento deste tipo, considera no entanto que, nos próximos anos, a utilidade da emissão deste tipo de instrumentos deverá diminuir, devido às alterações da regulamentação que porão termo à possibilidade de classificar este instrumento nos fundos próprios de nível 1. Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar esta argumentação para justificar a autorização do reembolso antecipado proposto. (37) Foi ainda alegado que o facto de não proceder ao reembolso irá dar origem a um excesso de capital a nível do Grupo/Holding, uma vez alienado o ramo de seguros do grupo ING (8). Neste contexto, a Comissão observa que esta alienação ainda não se realizou. (38) Por último, a Comissão não está persuadida pelo argumento de que o instrumento híbrido contribuirá, se não for reembolsado, para manter uma “ligação contínua” entre o ramo de seguros, que deve ser alienado, e o grupo ING e que esta ligação poderá entravar a alienação de ING Insurance. A Comissão observa que não estão associados direitos de voto aos instrumentos híbridos. Por conseguinte, o grupo ING não pode exercer qualquer influência sobre a ING Insurance, através da detenção dos seus instrumentos híbridos. Por conseguinte, a Comissão considera que os GHT1 não reembolsados antecipadamente não estariam na base de uma tal ligação. IV. CONCLUSÃO (39) Pelos motivos acima expostos, a Comissão considera que não existem motivos para alterar a sua apreciação constante da decisão de 18 de Novembro de 2009 e, por conseguinte, não autoriza o reembolso antecipado do instrumento híbrido GHT1 nas condições apresentadas. V. DECISÃO O reembolso antecipado do instrumento híbrido GHT1 no final do exercício 2010 não é autorizado.».

(1) JO L 274 de 19.10.2010, p. 139.

(2) No quadro da apresentação do dia do investidor realizada pelo seu Director executivo, Jan Hommen intitulada “Definir o nosso futuro — prioridades estratégicas para 2010” de 19 de Abril de 2010, na página 20 pode ler-se: “Currently no incentive for early repayment until appeal of EC decision is addressed.” (Não existem actualmente incentivos para o reembolso antecipado enquanto o recurso da decisão da CE não tiver sido decidido). http://www.ing.com/group/showdoc.jsp?docid=445250_EN&htmlid=445263_EN&menopt=ivr|qtr|irs&lang=en&menopt=ivr|qtr|irs&lang=EN

(3) Em 22 de Novembro de 2010, a taxa Libor USD a 3 meses ascendia a 0,284 %.

(4) JO C 195 de 19.8.2009, p. 9.

(5) A este respeito, ver o Comunicado de imprensa da Comissão de 8 de Outubro de 2009 sobre as regras relativas a operações de fundos próprios do nível 1 e do nível 2 aplicáveis aos bancos objecto de investigação em matéria de auxílios à reestruturação. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/441

(6) Decisão da Comissão de 15 de Julho de 2010, Bank of Ireland (ainda não publicada), número 133; Decisão da Comissão de 18 de Novembro de 2009, Lloyds Banking Group (JO C 46 de 24.2.2010, p. 2), número 112; Decisão da Comissão de 14 de Dezembro de 2009, RBS (JO C 119 de 7.5.2010, p. 1), número 104. Na pendência de uma decisão final, a Comissão não autorizou um certo número de propostas de reembolso antecipado de instrumentos de capital híbrido no processo ABN/Amro Fortis, mediante uma série de circulares e mensagens electrónicas.

(7) Ver, nomeadamente: FitchRatings Europe Special Report: Burden sharing and bank hybrid capital within the EU (Repartição dos encargos e o capital híbrido dos bancos na UE), 20 de Agosto de 2009.

(8) No entanto, ainda que o ramo de seguros fosse alienado e houvesse um excedente de fundos próprios a Comissão não está actualmente convencida de que seja conveniente autorizar o reembolso antecipado, uma vez que um excedente de fundos próprios é mais susceptível de reforçar a capacidade de resistência do mesmo grupo do que uma diminuição de fundos próprios, mesmo no caso em apreço, em que os fundos próprios só são utilizáveis num cenário de cessação das actividades, em que seriam dadas aos credores preferenciais garantias de satisfação dos seus créditos.