Parecer do Comité das Regiões sobre "As iniciativas dos municípios e regiões como possibilidades de acção de política regional no contexto da concorrência europeia"

(1999/C 374/13)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da sua Mesa de 10 de Março de 1999 de, nos termos do artigo 198.o-C, 4.o parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir um parecer de iniciativa sobre "As iniciativas dos municípios e regiões como possibilidades de acção de política regional no contexto da concorrência europeia" e incumbir da sua elaboração a Comissão 1 "Política Regional, Fundos Estruturais, Coesão Económica e Social, Cooperação Transfronteiriça e Interregional";

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 108/99 rev. 2) adoptado pela Comissão 1 em 30 de Junho de 1999 (relator: P. Menacher, burgomestre de Augsburgo e membro da direcção da Associação das Cidades Alemãs - Deutscher Städtetag -, D/PPE),

adoptou na 30.a reunião plenária de 15e 16 de Setembro de 1999 (sessão de 16 de Setembro) o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A política estrutural da União Europeia assumiu como objectivo a redução das disparidades económicas e sociais entre as regiões. O "Sexto relatório periódico sobre a situação económica e social e o desenvolvimento das regiões da União Europeia"(1) conclui que se confirma a tendência de convergência crescente referida nos anteriores relatórios periódicos e no relatório sobre a coesão. Globalmente, podem considerar-se um êxito as intervenções dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão realizadas nos últimos períodos de intervenção. Elas constituíram um complemento eficaz das políticas nacionais e regionais a favor das regiões com menores recursos.

1.2. Esta evolução positiva não pode, contudo, fazer-nos esquecer que subsistem significativas diferenças regionais. O elevado índice de desemprego persistente na União é disso exemplo. Ele afecta em especial - não obstante consideráveis diferenças geográficas - as regiões mais débeis. A promoção de condições que permitam a criação de emprego duradouro deve, pois, ser vista como o principal desafio da política estrutural nos planos local, regional, nacional e comunitário.

2. Alteração do enquadramento da política económica

2.1. O projectado alargamento a leste dará à União Europeia um perfil substancialmente novo. Com ele torna-se mais próxima a perspectiva de uma Europa unida. A integração de novos países terá, por outro lado, enormes consequências para as economias da actual União. As autarquias locais e regionais ver-se-ão notavelmente afectadas, expostas a uma crescente concorrência entre regiões numa Europa em processo de alargamento. Um dos aspectos mais importantes a considerar é a pressão da modernização e os seus reflexos no potencial de emprego das regiões.

2.2. O alargamento a leste, consequência lógica do processo de integração europeia, verifica-se no contexto da crescente globalização da economia mundial. As novas vias de comunicação e a possibilidade que lhes é inerente de transmitir em tempo curtíssimo enormes volumes de dados a qualquer distância no mundo permitirão uma quase completa ligação em rede de todos os actores políticos, económicos e sociais do mundo industrializado. Serão imediatos os efeitos nos municípios e regiões da União. Como motores de um desenvolvimento económico duradouro e dada a sua proximidade dos cidadãos, estas colectividades serão muito em especial estimuladas por esta evolução.

3. Estratégias para fortalecer as regiões e os municípios no contexto da concorrência europeia

3.1. A programação dos Fundos Estruturais para o período 2000-2006 tem no essencial em conta a evolução descrita. Vê na promoção de um crescimento sustentável e no reforço da sua competitividade um meio adequado para activar o potencial de emprego das regiões e criar e manter postos de trabalho com futuro. Devem considerar-se postos de trabalho com futuro os criados no âmbito de um desenvolvimento económico tributário do conceito de sustentabilidade. São factores comuns de um desenvolvimento sustentável a defesa do ambiente, a eficácia económica e a solidariedade social.

3.2. Tendo em conta as exigências de ordem financeira decorrentes do alargamento a leste, foi decidido no âmbito da Agenda 2000 proceder a uma maior concentração dos limitados meios disponíveis e afectá-los ao apoio às regiões mais necessitadas. Este objectivo está também implicitamente associado a um apelo da Comissão aos órgãos de poder locais e regionais para que assumam maior responsabilidade, independentemente de se tratar de medidas de acompanhamento ou de apoio a áreas exteriores às zonas de objectivo. No respeito do princípio da subsidiariedade, significa isto também que todos os agentes aos níveis local e regional devem estar conscientes do seu contributo para um desenvolvimento regional equilibrado.

3.3. Esta perspectiva, expressamente encorajada pela Comissão, informa nomeadamente o artigo 10.o do Regulamento do Feder. As acções inovadoras representam para as regiões e os municípios uma via possível para pôr em prática novas e exemplares medidas de desenvolvimento. Na criação de emprego associada a estas medidas e por elas estimulada deverá ter papel importante - a par das iniciativas comunitárias - o novo objectivo n.o 3. Este objectivo deve ser visto como um instrumento eficaz que possibilita o apoio às estratégias de inovação nos municípios e regiões e, por consequência, fortalece o potencial local de emprego. Com efeito, as entidades do poder local são intervenientes de pleno direito nas estratégias de apoio ao emprego, agindo especialmente em favor do ambiente empresarial. O novo regulamento do FSE prevê uma medida de fomento de iniciativas locais de criação de emprego. Consequentemente, seria desejável que o novo objectivo n° 3 contribuísse para o desenvolvimento de novas orientações na área do emprego, para a promoção do emprego a nível local e para os pactos territoriais para o emprego.

3.4. Existe já uma prática de iniciativas próprias ao nível das autarquias locais e regionais, quer no âmbito da acção dos Fundos Estruturais quer em outros âmbitos. Deve entender-se por iniciativas próprias neste contexto a associação de competências nos domínios da política, da administração, da economia, da investigação e desenvolvimento e da formação, com uma finalidade específica. O objectivo comum é a promoção de um desenvolvimento económico duradouro com vista a assegurar o bem-estar dos habitantes da região em causa e gerar emprego a longo prazo.

3.5. A estratégia destas iniciativas deverá, não obstante a sua diversidade, pautar-se pelos objectivos enunciados pela Comissão Europeia no seu projecto de orientação para programas no período de 2000 a 2006(2):

a) Reforçar a competitividade da economia regional com vista à criação de emprego duradouro;

b) Promover o emprego e garantir a coesão social;

c) Desenvolver as zonas urbanas e rurais num espaço europeu equilibrado.

3.6. A promoção de tais iniciativas nos municípios e regiões deverá, idealmente, associar-se à criação de "pólos de competências". O conceito de "pólo de competências" traduz a concentração de conhecimentos, formação qualificada e infra-estruturas técnicas e administrativas de elevado nível num sector económico com potencialidades de futuro. A elevada concentração de competências fundamentais num dado sector e numa dada região permitem circunscrever territorialmente estes "pólos".

3.7. O êxito das iniciativas e da correlativa criação de "pólos de competências" pressupõe, em boa parte, uma ampla interligação de todas as instâncias de decisão ao nível local e regional. A constituição de uma rede deste tipo não se limita a gerar sinergias; assegura igualmente a eficácia e a aceitação da aplicação de estratégias de desenvolvimento regional.

4. Reforço da competitividade através das potencialidades de acção regional

4.1. O reforço da competitividade representa o principal objectivo das iniciativas locais e regionais. De acordo com a OCDE, pode definir-se competitividade como a capacidade das empresas, dos sectores económicos, das regiões, dos estados e das regiões supranacionais para assegurarem um rendimento relativamente elevado e um alto nível de emprego, num contexto de concorrência internacional.

4.2. Até hoje, a medição da competitividade - em especial, o apuramento da competitividade relativa numa comparação entre regiões - não tem logrado ultrapassar o empirismo. Com razão afirma a Comissão Europeia, no seu "Sexto relatório periódico sobre a situação económica e social", que os estudos correspondentes têm um valor explicativo limitado. São, no entanto, um primeiro ensaio para recensear relações de causa e efeito e, por consequência, um auxiliar para a avaliação da competitividade potencial(3).

4.3. Considera-se que a competitividade das empresas, das instituições de investigação e ensino e da administração pública constitui a componente mais importante da prosperidade económica das regiões e da criação ou manutenção de um elevado nível de emprego. Nos modelos explicativos com que se procura descrever os diversos factores da competitividade, o domínio da investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) ocupa um lugar especialmente importante na criação dos "pólos de competências". As actividades desenvolvidas com êxito no domínio da investigação e desenvolvimento tecnológico não devem, entretanto, ser vistas isoladamente. Devem integrar-se num conjunto de medidas destinadas a melhorar a infra-estrutura de transportes e telecomunicações e o nível de qualificação da população activa, fortalecendo assim, de forma duradoura, a competitividade nos municípios e regiões.

4.4. Nas regiões mais competitivas, a estrutura empresarial e produtiva distingue-se por um elevado nível de actividades de IDT. No seguimento da Comissão Europeia, pode-se afirmar que as regiões que obtêm êxito são, em regra, aquelas que põem em prática uma concepção de inovação estratégica, base das iniciativas próprias. Inclui-se nesta orientação o apoio às empresas, que visa a combinação dos seus próprios recursos e experiências com os de organismos públicos, institutos de investigação, instituições de ensino superior e de formação, sociedades de fomento económico e outras empresas. Esta prática permite a utilização mais eficaz de novas tecnologias e propicia um ambiente favorável às actividades de IDT e às inovações produtivas e operacionais. O objectivo é a constituição nas regiões de uma "massa crítica" de potencial de IDT.

4.5. No âmbito das iniciativas locais e regionais, cabe às instâncias de decisão política um papel fundamental. Elas são responsáveis pela definição de prioridades políticas claras nos parâmetros decisivos para o desenvolvimento de um ambiente favorável à IDT:

a) Promoção da inovação (novas formas de financiamento, novos modelos de parceria, estabelecimento de centros de transferência de tecnologia e centros de criação, etc.);

b) Constituição de redes;

c) Melhoria da qualificação da mão-de-obra;

d) Assunção da "função de liderança" (em parte, em associação com outras instâncias de decisão).

4.6. A missão das autarquias locais e regionais é, por conseguinte, a de incentivar uma "cultura da inovação" e uma "cultura da competência" e promover uma ampla interligação dos seus agentes. As iniciativas locais e regionais proporcionam, neste contexto, a possibilidade de identificar e desenvolver o potencial de inovação, tendo em vista a criação de novos postos de trabalho.

5. Pólos de competências na Europa

5.1. Nos últimos anos, foram lançadas iniciativas em diversas regiões da Europa, quer nas zonas cobertas pelos objectivos das ajudas estruturais, quer fora delas. Isto tem possibilitado a formação de "clusters" em determinados sectores, podendo falar-se do estabelecimento de "pólos de competências". Embora tais "clusters" se constituam ao nível sectorial, podem contudo tornar-se elementos motores para a actividade económica global.

5.2. A finalidade do presente parecer é iniciar um processo de intercâmbio de experiências e opiniões sobre as diversas abordagens. Importaria, ao mesmo tempo, apurar de que modo as concepções propostas podem servir de modelos para outras regiões e municípios, tendo em vista reforçar a sua competitividade e o seu potencial de emprego.

5.3. Em 8 de Junho de 1999, a Comissão 1 do CR inaugurou em Augsburgo um ciclo de seminários dedicado ao tema "A execução da reforma dos Fundos Estruturais - 2000-2006 - A contribuição dos poderes públicos locais e regionais". As reflexões constantes no presente parecer constituíram neste primeiro seminário o ponto de partida para a apresentação e debate de diversas iniciativas locais e regionais. As conclusões do seminário, em anexo, dão uma visão de conjunto das iniciativas exemplares de vários municípios e regiões da Europa ali apresentadas.

6. Conclusões

6.1. Na opinião do CR, a promoção do potencial endógeno das regiões para reforçar a sua competitividade justifica uma atenção muito especial. Tal processo é a condição básica para se atingir os objectivos enunciados nas orientações em matéria de emprego para 1999(4) e permitir a criação duradoura de novos empregos nos municípios e regiões.

6.2. O CR reconhece o contributo relevante que as intervenções dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão têm dado para o cumprimento deste objectivo. Em muitas regiões e municípios foi possível, com o apoio da UE, lançar iniciativas de desenvolvimento bem sucedidas, que deverão permitir nas regiões um crescimento sustentável e de longa duração e um aumento do volume de emprego.

6.3. Reconhece o CR que para o êxito da política estrutural europeia contribuem também, significativamente, os esforços dos municípios e regiões. A faculdade de empreender acções próprias, associada à política europeia de ajuda estrutural e às intervenções do Fundo de Coesão, possibilita a realização eficaz dos objectivos de política regional em todos os municípios e regiões.

6.4. O CR recomenda à Comissão Europeia que vele por que, no futuro e no contexto de uma subsidiariedade reforçada, os municípios e regiões disponham da possibilidade de levar eficazmente a cabo iniciativas próprias, entendidas como acções de política regional. Para tal é necessário dar às regulamentações em matéria de concorrência a flexibilidade necessária para que todas as regiões possam praticar uma política estrutural regional eficiente e promover iniciativas próprias. É, no entanto, igualmente importante assegurar que todas as regiões dispõem, para além de capacidade de inovação, de boas infra-estruturas, com vista a permitir às autarquias apoiarem um desenvolvimento económico sustentável nos respectivos territórios.

6.5. O CR recomenda à Comissão Europeia que realize estudos detalhados e cientificamente fundamentados ou, caso já existam, os colija, tendo em atenção a temática abordada no presente parecer. Perante um enquadramento económico em processo de mudança, afigura-se justificado, tendo em vista a apresentação de práticas comprovadas, facultar a todas as regiões e municípios os resultados de tais estudos e promover a sua divulgação.

6.6. O CR apela ainda à promoção activa do intercâmbio entre as regiões e os municípios. O estabelecimento e a ampliação de redes ao nível comunitário são, neste contexto, o objectivo prioritário. Com efeito, é ao multiplicarem as redes de intercâmbio de experiências que as autarquias poderão multiplicar as próprias iniciativas, mas também assegurar uma melhor complementaridade entre si no seio da União Europeia. A iniciativa comunitária Interreg, ampliada e reestruturada, deverá constituir um instrumento importante para a concretização e o acompanhamento de tal troca de experiências. A criação de um fórum correspondente na Internet poderia igualmente ser útil.

Bruxelas, 16 de Setembro de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) SEC(1999) 66 final.

(2) Comissão Europeia, "Os Fundos Estruturais e a sua coordenação com o Fundo de Coesão - Orientações para programas no período de 2000 a 2006" (COM(1999) 344 final).

(3) O mais recente estudo do EURICUR contém igualmente reflexões sobre esta temática: European Institute for Comparative Urban Research, "Growth Clusters in European Metropolitan Cities: A New Approach", Erasmus University, Roterdão, 1999.

(4) Decisão do Conselho de 22 de Fevereiro de 1999 relativa às orientações em matéria de emprego para 1999: JO C 69 de 12.3.1999, p. 2.

ANEXO

ao parecer do Comité das Regiões

Conclusões do seminário promovido pela Comissão 1 em Augsburgo, em 8 de Junho de 1999, sobre "As iniciativas dos municípios e regiões como possibilidades de acção de política regional no contexto da concorrência europeia"

1. O ciclo de seminários da Comissão 1 sobre o tema "A execução da reforma dos Fundos Estruturais - 2000-2006 - A contribuição dos poderes públicos locais e regionais" teve início em Augsburgo, em 8 de Junho de 1999. O objectivo deste seminário era apresentar e debater iniciativas de diversas cidades e regiões da União Europeia.

1.1. A análise dos factores influentes na competitividade dos municípios e regiões proporcionou uma imagem diferenciada. Os aspectos abordados são, em todo o caso, representativos da situação observável na maior parte dos municípios e regiões da União Europeia.

1.1.1. A infra-estrutura, no seu sentido mais lato, deve ser considerada como o pressuposto essencial de qualquer processo de desenvolvimento económico sustentável. No futuro, será natural que as condições infra-estruturais venham a ter menor importância na concorrência interregional pela fixação de actividades económicas, quando o desenvolvimento neste domínio se harmonizar a um nível elevado. Trata-se de uma evolução em curso.

1.1.2. Para o êxito das regiões na concorrência a nível da UE vêm contribuindo cada vez mais outros factores. É de referir, em primeiro lugar, a capacidade de inovação, que nas regiões se traduz, por exemplo, no número de registos de patentes, na criação de novas actividades independentes, etc. Importa criar estruturas nos municípios e regiões, que permitam aproveitar e ampliar o potencial de inovação. Este objectivo respeita, em especial, aos domínios das actividades de investigação e desenvolvimento, formação e qualificação profissional.

1.1.3. A ligação e interconexão entre todas as instâncias decisórias relevantes a nível local e regional e o estabelecimento de novas formas de colaboração entre os grupos sociais devem considerar-se fundamentais para obter êxito no contexto da concorrência europeia. Em simultâneo, há que flexibilizar as relações hierárquicas entre os níveis de decisão (local, regional, nacional e comunitário). O objectivo deve ser que estes níveis se completem eficazmente.

1.2. As iniciativas apresentadas no âmbito do seminário constituem referências para uma afirmação com êxito no processo de concorrência europeia.

1.2.1. A experiência da cidade/região de Eindhoven (Países Baixos) mostra claramente que é possível conjugar de forma exemplar a política estrutural comunitária e as iniciativas regionais. A utilização eficaz de ajudas estruturais comunitárias (programa Stimulus, beneficiário de apoios no âmbito do Objectivo 2), associadas a co-financiamentos nacionais e regionais, permitiu, na área da mecatrónica, gerar uma "massa crítica" de empresas e organismos de investigação e desenvolvimento. O inerente processo de diferenciação da estrutura empresarial da região permitiu, nos últimos anos, uma forte redução do desemprego. Seguir-se-á com interesse os efeitos que o "Phasing-Out", que se concluirá até 2006, terá no processo de desenvolvimento dinâmico.

1.2.2. O fortalecimento do potencial endógeno deve ser, para os municípios e regiões, o princípio orientador do lançamento de novas estratégias de desenvolvimento. Implica isto que as regiões procedam a uma análise dos seus pontos fortes e fracos e procurem conscientemente fortalecer os primeiros. Neste contexto, é importante ter especialmente em atenção a identidade da região, viva na consciência da sua população.

1.2.2.1. Como exemplo modelar na área do turismo, foi referida a região de Rovaniemi (Lapónia/Finlândia), com o seu projecto "Christmas-Triangle". Foi aí possível integrar difíceis condições naturais e climáticas num projecto turístico cuja finalidade é comercializar todo o ano o tema "Natal".

1.2.2.2. Na região de Kalmar (Suécia), a especialização na indústria da música e dos espectáculos, associada à utilização de novos meios de comunicação, permitiu dar a esta região estruturalmente débil um novo perfil. Com o apoio do governo sueco, as iniciativas que vêm sendo desenvolvidas desde o início dos anos 80 darão lugar a um centro "high-tech" de produção musical e promoção de espectáculos ("Rock'n Roll City"). Ao mesmo tempo, é privilegiado o estabelecimento de uma adequada infra-estrutura de investigação e qualificação profissional neste sector.

1.2.3. O êxito deste tipo de iniciativas tem como um dos pressupostos essenciais a possibilidade de conceber e lançar eficazmente, ao nível local, acções de desenvolvimento regional. Para tal, é necessária uma ampla descentralização de competências de acção e decisão em matéria de política regional.

1.2.3.1. Nesta abordagem se baseia o pólo de competências de Augsburgo/Suábia no domínio do ambiente. Aplicando uma política consciente de estabelecimento e relocalização de organismos de investigação e gestão no domínio ambiental, a região de Augsburgo/Suábia logrou reforçar as suas posições de vantagem na área da tecnologia do ambiente, passando a dispor de uma ampla rede de competências neste domínio. A criação de um organismo de ligação assegura agora uma estreita ligação estruturada entre parceiros das áreas da política, da economia, da investigação, da ciência e da formação. Tal estrutura garante também a ampla aceitação e transparência deste conceito no mercado, traduzida, por exemplo, na criação bem sucedida de um viveiro de empresas na área da tecnologia ambiental.

1.2.3.2. O projecto do "Parque Tecnológico e Industrial de Roma" (Roma/Itália) tem como elemento central um parque de tecnologia ambiental, cuja finalidade principal será sensibilizar todos os interlocutores sociais para o conceito de "desenvolvimento urbano sustentável", dando assim, a médio e longo prazo, à cidade e à região uma nova identidade comum. A redefinição das relações tradicionais cidade/campo nas grandes aglomerações urbanas é, neste contexto, um dos maiores desafios a enfrentar a nível regional.

1.3. Em síntese, conclui-se que o êxito das iniciativas dos municípios e regiões se traduz nos seguintes elementos:

a) Ampla interconexão das relevantes instâncias de acção e decisão e exploração do inerente potencial de sinergia;

b) Vontade comum de afirmação num dado sector e comercialização ofensiva das actividades correspondentes;

c) Capacidade de identificar e explorar o potencial existente na região;

d) Por fim, disponibilidade para oferecer às novas ideias um fórum, aproveitando assim oportunidades de forma consequente.