Relatório especial n.o 12/2003

relativo à boa gestão financeira da organização comum de mercado no sector das forragens secas, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 298/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

I. As proteínas, que desempenham um papel importante na alimentação animal, estão presentes, em vários graus, numa vasta gama de alimentos. As forragens secas contêm proteínas mas em quantidade relativamente fraca. Representam apenas 1,2 %(1) do conjunto das proteínas brutas consumidas pelo efectivo de animais na UE.

II. A OCM no sector das forragens secas foi criada em 1974 com vista a melhorar a oferta deste produto, através do pagamento de uma ajuda às empresas de transformação. Deste modo, é concedida uma ajuda para a produção de forragens que foram submetidas a uma secagem natural ou artificial. A OCM sofreu duas reformas, em 1978 e 1995, tendo a segunda reforma o objectivo de estabelecer um limite para os custos, que estavam a aumentar. Para o efeito, foi criado um regime de quantidades máximas garantidas (QMG). O orçamento actual eleva-se a cerca de 317 milhões de euros. Em 2000, o Tribunal observou no seu relatório especial sobre "A integração dos objectivos ambientais na PAC" que a OCM no sector das forragens secas ilustrava o âmbito limitado em que os aspectos ambientais eram tomados em consideração em alguns mercados.

III. Os beneficiários da ajuda são as empresas de transformação que desidratam forragens que preenchem as condições estabelecidas, cultivadas em parcelas registadas no Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC)(2). A ajuda é concedida para as quantidades de forragens secas que satisfazem os critérios estabelecidos em matéria de teor de proteínas e de humidade e que saem das instalações da empresa de transformação. Existem duas taxas de ajuda: uma, de 68,83 euros/tonelada, aplica-se às forragens secas artificialmente; a outra, de 38,64 euros/tonelada corresponde às forragens secas ao sol.

IV. As taxas de ajuda fixadas pelo Conselho em 1995 eram superiores às recomendadas pela Comissão. Ao fixar a taxa de ajuda à produção de forragens secas artificialmente num valor quase duas vezes superior ao valor previsto para as forragens secas ao sol, as empresas de transformação foram encorajadas a abandonar o método natural e a produzir o máximo possível aplicando o método artificial. Quase todos os Estados-Membros produzem forragens secas, mas os principais países produtores são a Espanha, a França e a Itália. A produção comunitária não deixou de aumentar desde 1995. Excede a QMG desde 1998/1999. A evolução do mercado foi irregular: se alguns Estados-Membros superaram a sua QMG de 60 %, outros nunca produziram a que lhes era atribuída.

V. A falta de clareza dos regulamentos deu lugar a diversas interpretações e ao aparecimento de práticas diferentes. Os Estados-Membros não efectuam um determinado número de controlos, nomeadamente as verificações cruzadas com o sistema SIGC, a reconciliação da contabilidade financeira das empresas de transformação e dos pedidos de ajuda, bem como a verificação das plantas que entram no processo de secagem. Num Estado-Membro, foram criadas empresas de comercialização para facilitar a instrução de pedidos de ajuda. Deste modo, as empresas de transformação puderam solicitar a ajuda mais cedo do que se tivessem procedido a uma transferência de propriedade a favor de terceiros.

VI. Os Estados-Membros deverão enviar informações à Comissão e ao Comité de Gestão. Todavia, não é fornecida regularmente qualquer informação relativa aos preços dos produtos forrageiros ou ao nível das importações ou da produção de proteaginosas e de produtos proteícos concorrentes.

VII. Os regulamentos que regem a OCM não especificam qualquer obrigação em matéria de avaliação. Embora a unidade "Avaliação" da Direcção-Geral da Agricultura devesse proceder a uma avaliação do mercado em 2001, esta foi adiada duas vezes a favor de outros mercados. Por consequência, não foi feita qualquer avaliação.

VIII. Apesar de não se ter efectuado qualquer avaliação, o mercado foi submetido, para outros fins, a dois exames importantes que deram à Comissão a oportunidade de analisar a sua situação e a sua evolução. O primeiro, que teve lugar em 2001, incidiu sobre as possibilidades de substituição das proteínas animais transformadas interditas na sequência da epidemia da BSE. Permitiu concluir que o aumento das importações de soja seria uma opção mais justificável do que outras mais onerosas, como o aumento da produção de forragens secas. Os agricultores teriam a liberdade de escolher a forma de dar resposta às suas necessidades em proteínas.

IX. O exame mais importante ocorreu, contudo, no âmbito da revisão intercalar da política agrícola comum efectuada pela Comissão em Julho de 2002. Nele se propunha alterar em profundidade o regime de ajudas agrícolas, especialmente passando de um regime de apoio aos produtos a um regime de apoio aos produtores. A proposta relativa à instauração de um regime de pagamentos únicos por exploração destacados da produção incluía igualmente sugestões de alteração em alguns mercados específicos, como o das forragens secas. Deste modo, a Comissão propôs um regime de apoio ao rendimento dos agricultores, juntamente com um regime de apoio simplificado com uma taxa única para facilitar a transição para as empresas de transformação. Este último regime será suprimido gradualmente até 2009.

X. O Tribunal regista com agrado os actuais esforços com vista à reorganização da OCM e recomenda à Comissão que aproveite esta oportunidade para garantir que as insuficiências actuais não se repitam constantemente.

INTRODUÇÃO

Necessidades em termos de proteínas para a alimentação animal e função das forragens secas

1. As proteaginosas constituem um elemento essencial da alimentação dos animais de criação. As proteínas estão presentes, em graus diversos, numa vasta gama de alimentos. Provêm de duas fontes geralmente consideradas, uma como "não comercializada" e outra como "comercializável". A primeira, que inclui elementos como a erva, o feno, a ensilagem e outras forragens grosseiras, é em grande parte de origem comunitária. A segunda inclui os cereais, as culturas energéticas (por exemplo mandioca, glúten de milho, farelos e melaços) e proteaginosas (como farinha de soja ou de outras oleaginosas, ervilhas, favas e favarolas bem como forragens secas). Nesta categoria, a farinha de soja, que constitui a fonte mais importante, cobre cerca de 20 % do total das necessidades. A maior parte da farinha de soja é importada. O quadro 1 apresenta as proteaginosas mais utilizadas em função do seu teor de proteínas. As forragens secas pertencem à categoria em que o teor de proteínas é mais fraco.

2. As forragens secas são obtidas pela secagem de plantas aprovadas quer através da aplicação de calor artificial ou de outros meios, geralmente por secagem ao sol.

3. O quadro 2 indica as estimativas relativas à origem dos 64 milhões de toneladas de proteínas brutas dos cerca de 400 milhões de toneladas de proteínas consumidas pelo efectivo de animais da UE em 1999/2000. O quadro 3 mostra que o grupo das culturas ricas em proteínas representa cerca de 33 % do total das proteínas brutas fornecidas aos animais, mas que a parte das forragens secas apenas corresponde a 1,2 % do total.

Objectivos e evolução da OCM

4. As forragens secas produzidas na UE estão em concorrência directa com outros produtos proteícos, em especial os produtos importados à base de soja. Sendo o custo das forragens secas de origem comunitária superior ao das importações, o Conselho decidiu instaurar uma espécie de regime de apoio. As primeiras ajudas à produção de forragens secas na UE foram concedidas em 1974, na sequência da criação de uma OCM neste sector pelo Conselho(3).

Quadro 1

Teor de proteínas das proteaginosas mais utilizadas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

Este quadro mostra que as forragens secas se encontram na categoria de baixo teor de proteínas.

Fonte:

Documento de trabalho dos serviços da Comissão SEC(2001) 431 de 16.3.2001.

Oferta e procura de plantas ricas em proteínas na UE na sequência da crise da BSE.

Quadro 2

Proteínas brutas utilizadas na alimentação animal, repartidas por tipo de alimento, UE-15, 1999/2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

Este quadro mostra que as proteínas comercializáveis, que incluem as forragens secas, representam 33 % da quantidade total de proteínas brutas.

Fonte:

Documento de trabalho interno da DG Agricultura da Comissão intitulado "Evolução possível no domínio das plantas ricas em proteínas na sequência da crise da BSE".

Quadro 3

Origem das proteínas brutas no total dos alimentos utilizados para os animais na UE-15, 1999/2000

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NB:

Este quadro mostra a origem dos 64 milhões de toneladas de proteínas brutas referida no quadro 2.

Fonte:

Documento de trabalho dos serviços da Comissão SEC(2001) 431 de 16.3.2001.

"Oferta e procura de plantas ricas em proteínas na UE na sequência da crise da BSE".

5. Tomou-se a decisão de conceder uma ajuda às instalações de secagem e de transformação de forragens para melhorar os níveis de produção comunitária. A fim de assegurar o aprovisionamento regular às empresas de transformação de forragens verdes para secar e de permitir que os produtores beneficiem do regime de ajuda, a concessão da ajuda ficou sujeita à celebração de contratos entre os produtores e as empresas de transformação. Criou-se uma taxa de ajuda uniforme e ao mesmo tempo fixou-se o início da campanha de comercialização em 1 de Abril. A fim de serem elegíveis, as forragens secas produzidas deviam respeitar normas de qualidade em matéria de teor de humidade e proteínas.

6. Na sequência da reforma de 1978, o Conselho decidiu que, para garantir uma remuneração equitativa aos produtores, se devia fixar um preço-objectivo. Como o preço das forragens de origem comunitária era geralmente superior ao dos produtos importados, deveria ser concedida às empresas de transformação de forragens secas uma ajuda equivalente a uma percentagem da diferença entre o preço-objectivo e o preço do mercado mundial. Foi igualmente acordado que, uma vez que as forragens secas ao sol estavam também sujeitas à concorrência dos produtos importados de países terceiros, deviam também ser elegíveis para ajuda, mas a uma taxa inferior à fixada para as forragens desidratadas.

7. A produção não deixou de aumentar ao longo dos anos 80, o que se traduziu por um aumento das despesas totais a título da ajuda, cujo controlo era impossível uma vez que não se tinha estabelecido um limite relativamente às quantidades elegíveis para a ajuda. No âmbito da revisão da política agrícola comum (PAC) de 1991, a Comissão considerou a possibilidade de propor o abandono progressivo do regime de apoio à produção de forragens secas. Não favorável a esta ideia, o Conselho solicitou à Comissão que procurasse outros meios de limitar o montante total das despesas.

8. A Comissão propôs finalmente voltar a um regime de ajuda forfetário embora mantendo taxas diferentes para as forragens secas artificialmente e as secas ao sol. O Conselho fixou as taxas de ajuda em 68,83 euros/tonelada para as forragens secas artificialmente e em 38,64 euros/tonelada para as secas ao sol(4).

9. No sentido de tentar limitar os custos e de influenciar o nível da produção comunitária, o novo regulamento fixou uma quantidade máxima garantida (QMG) de 4412400 toneladas para as forragens secas artificialmente e outra de 443500 toneladas para as forragens secas ao sol. Em caso de superação destas QMG, prevê-se uma redução da ajuda. O quadro 4 apresenta a repartição das QMG entre os Estados-Membros. Esta distribuição foi efectuada tendo em conta a sua produção e os seus pedidos de ajuda para as campanhas de comercialização de 1992/1993 e 1993/1994.

Quadro 4

Repartição da quantidade máxima garantida entre os Estados-Membros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

Este quadro mostra a repartição da QUANTIDADE MÁXIMA GARANTIDA. Revela igualmente que a maior parte da produção comunitária provém de três Estados-Membros, nomeadamente a Espanha, a França e a Itália.

Fonte:

Artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 603/95 do Conselho.

Características da produção de forragens secas na UE e funcionamento do regime de ajuda actual

10. Podem beneficiar de uma ajuda as empresas de transformação que desidratam as forragens verdes proteaginosas aprovadas ou por meio de calor artificial ou por outros meios - geralmente por secagem ao sol. As plantas fornecidas devem ser cultivadas em parcelas registadas e as referências dadas devem permitir efectuar um controlo cruzado com o Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), para assegurar que uma mesma parcela não deu lugar a pedidos de ajuda efectuados no âmbito de outros regimes comunitários de ajuda "superfícies".

11. De um modo geral, os produtores não retiram qualquer benefício directo das ajudas concedidas. O benefício é alcançado indirectamente graças a contratos de aprovisionamento celebrados com as empresas de transformação e à incidência da ajuda nos preços que estas últimas estão prestes a pagar. Contudo, nos casos em que os produtores fornecem forragens verdes com vista à produção de forragens secas destinadas ao seu próprio uso, as empresas de transformação devem conceder a ajuda aos produtores quer em dinheiro quer, o que é mais frequente, ajustando os preços que facturam aos produtores para a secagem das forragens.

12. Resumindo, as condições de concessão de ajuda são as seguintes:

a) As plantas utilizadas satisfazem as condições exigidas para a secagem;

b) As plantas foram cultivadas em parcelas registadas;

c) As forragens secas produzidas correspondem aos critérios de qualidade em matéria de teor de proteínas e de humidade;

d) As empresas de transformação que solicitam ajuda foram devidamente aprovadas pelo Estado-Membro em causa e satisfazem as condições estabelecidas na regulamentação;

e) O produto saiu das instalações da empresa de transformação ou do local de armazenagem externa aprovado.

13. A taxa de ajuda aplicável é finalmente determinada na base da produção realmente declarada elegível pelos Estados-Membros. Quando a produção não excede a QMG, é aplicada a taxa máxima. Caso contrário, o montante a pagar é calculado na base de uma redução forfetária ou específica.

14. Cabe em primeiro lugar aos Estados-Membros, que devem zelar pela aplicação das regras de execução, garantir o cumprimento das condições supracitadas. A Comissão continua a ser responsável por assegurar o cumprimento de todas as obrigações existentes no âmbito do mercado em causa bem como por controlar e avaliar a execução e o impacto das medidas decorrentes da OCM. O anexo A revela que a produção de forragens secas artificialmente na UE aumentou regularmente desde 1995, excedendo finalmente a QMG total em 1998/1999. Pelo contrário, a produção de forragens secas ao sol teve uma queda de cerca de 60 % durante o mesmo período. Em Espanha, a produção foi sistematicamente superior à QMG, representando 150 % desta em 2002/2003. A Itália e a Grécia excederam igualmente a sua QMG quase todos os anos. Os outros Estados-Membros produziram continuamente, por seu lado, uma quantidade largamente inferior à sua QMG.

15. Quase todos os Estados-Membros produzem forragens secas artificialmente, mas os principais países produtores são a Espanha, a França e a Itália, responsáveis entre si por cerca de 80 % do total da produção comunitária. Embora a Espanha e a Itália produzam conjuntamente a quase totalidade das forragens secas ao sol na UE, durante os últimos anos diminuíram a sua produção a favor das forragens secas artificialmente. Em outros Estados-Membros, a produção de forragens secas situa-se a um nível inferior, ou porque os animais têm mais acesso a pastagens ou a outras fontes de proteínas ou porque a secagem é menos viável nesses casos.

Orçamento

16. O orçamento anual estabilizou-se em cerca de 300 milhões de euros desde a última reforma, que teve lugar em 1995. O orçamento para 2003 eleva-se a 317 milhões de euros.

Auditoria anterior efectuada pelo Tribunal

17. O relatório especial do Tribunal n.o 14/2000 "A integração dos objectivos ambientais na PAC" fazia referência à OCM. Nesse relatório, o Tribunal observava que a OCM no sector das forragens secas constituía um bom exemplo da pouca atenção concedida aos aspectos ambientais no âmbito de alguns mercados. O Tribunal chamou particularmente a atenção para o facto de a taxa mais elevada de que beneficia a secagem artificial ser incompatível com a política energética da UE e de ter determinado um abandono significativo da secagem ao sol a favor de métodos artificiais. Ao mesmo tempo que criticava a importância da quantidade de energia necessária para a secagem artificial das forragens, o Tribunal formulava igualmente um comentário sobre a incidência ambiental das emissões de dióxido de carbono ligadas à secagem artificial.

18. Na sua resposta, a Comissão manifestou a sua intenção de dar seguimento às observações do Tribunal e de determinar se seria conveniente propor ao Conselho uma nova reforma do sector, sem excluir a possibilidade de abandonar o regime. Esta posição foi integrada nas propostas de reforma da OCM no sector das forragens secas formuladas pela Comissão na sequência da revisão intercalar da PAC, que será discutida mais tarde no presente relatório.

Auditoria actual do Tribunal

19. Os objectivos do Tribunal consistiam em determinar se, tratando-se das alterações introduzidas no regime em 1995:

a) Tinham sido previstos meios alternativos de aumentar a produção de proteínas;

b) As diferentes taxas de ajuda aplicáveis no âmbito do sistema actual tinham sido fixadas numa base válida;

c) As regras de execução estabelecidas permitiam assegurar um controlo eficaz do mercado e medidas de ajuda adoptadas;

d) Tinha sido efectuado um acompanhamento adequado e se a incidência das medidas correspondentes tinha sido avaliada.

20. A auditoria incidiu nos principais países produtores, nomeadamente a Espanha, a França e a Itália, e incluiu uma análise do regime de ajuda baseada nas operações realizadas durante a campanha de comercialização 2000/2001. Foram igualmente efectuadas inspecções na Alemanha, a fim de obter elementos de comparação com um país produtor de menor importância. A auditoria incluiu visitas de inspecção a diferentes empresas de transformação e organizações que as representavam, a administrações nacionais e regionais bem como a serviços responsáveis da Comissão. Apoiou-se igualmente nos trabalhos dos organismos de certificação nacionais e no serviço da Comissão responsável pelo apuramento das contas do FEOGA, bem como em outros trabalhos do Tribunal neste domínio.

GESTÃO DA AJUDA

As taxas de ajuda fixadas pela reforma de 1995 eram superiores às propostas pela Comissão mas estavam sujeitas ao estabelecimento de um limite orçamental

21. Ao examinar a evolução do mercado em 1993, a Comissão manifestou a sua preocupação pelo facto de a ajuda neste sector não constituir um meio de apoio rentável aos rendimentos agrícolas e de, apesar da redução da ajuda, a produção ter continuado a aumentar com as consequências habituais para o orçamento. Com base na avaliação dos custos realizada pela Comissão para 1994 e nas quantidades produzidas em 1993, a ajuda média concedida às forragens desidratadas representou cerca de 600 ecus/hectare contra 390 ecus/hectare para a concedida a outras sementes proteaginosas, que é por seu lado efectivamente calculada por hectare. Embora seja de ter igualmente em conta os custos da produção e os preços de venda para avaliar o nível relativamente atractivo da produção de forragens secas, a verdade é que a taxa de ajuda contribuiu para um aumento da produção em alguns Estados-Membros.

22. Nas suas propostas de regulamento que fixam o preço dos produtores agrícolas para a campanha de 1994/1995(5), a Comissão reconhecia que, embora tivesse sugerido em 1991 a supressão do regime de apoio às forragens secas, o Conselho lhe tinha pedido que formulasse outras propostas baseadas ou na continuação da ajuda específica ou na integração destes produtos no quadro geral da ajuda às culturas arvenses. Esta última opção foi rejeitada por ser considerada pouco adequada e a Comissão propôs finalmente o pagamento de uma ajuda forfetária de 40 ecus/tonelada para as forragens desidratadas artificialmente e de 20ecus/tonelada para as forragens secas ao sol, bem como um aumento do teor mínimo de proteínas. Considerava-se que a diferença entre estas duas taxas reflectia o custo mais elevado da energia consumida para a secagem artificial.

23. Esta proposta foi acolhida com reservas por parte do comité de gestão. Foram examinadas outras taxas de ajuda e limites de produção durante algumas discussões do grupo de trabalho do Conselho. Deste modo, as taxas finalmente adoptadas pelo Conselho passaram respectivamente para 57 e 32 ecus por tonelada, montantes que, tendo em conta as taxas de câmbio especialmente aplicadas às despesas agrícolas ("ecu verde") se elevavam respectivamente a 68,83 euros e a 38,64 euros.

24. As taxas de 40 euros/tonelada e de 20 euros/tonelada inicialmente propostas (ver ponto 22) deviam permitir que as empresas de transformação produzissem forragens a um preço semelhante ao dos produtos concorrentes. O exame dos diferentes documentos relativos à análise da proposta não permitiu explicar o aumento entre as taxas propostas e as finalmente adoptadas pelo Conselho.

As despesas totais a título da ajuda não excederam os limites orçamentais, independentemente dos níveis de produção nos Estados-Membros

25. A fim de limitar as despesas para o orçamento previsto, a regulamentação estipula que, se a produção total da UE for superior à QMG, a ajuda será reduzida nas mesmas proporções em todos os Estados-Membros, desde que a superação não seja superior a 5 %. Quando for superior a 5 %, é aplicada uma redução suplementar específica nos Estados-Membros em que a QMG nacional tiver sido excedida.

26. Desde 1998/1999, a Comissão teve que reduzir o montante da ajuda finalmente paga aos beneficiários pelo facto de o total da produção ser superior à QMG total. Se bem que alguns países tenham excedido a QMG nacional numa proporção largamente superior a 5 %, o segundo nível de redução não foi aplicado porque este excedente foi compensado por outros países que tinham produzido menos que a sua QMG. Foi só em 2000/2001 que a produção excedeu 105 % da QMG e que o segundo nível de redução foi aplicado à Grécia, Espanha e Itália (ver Anexo B).

A Direcção-Geral da Agricultura determinou os controlos fundamentais a efectuar mas não alterou as regras de execução aplicáveis aos Estados-Membros

27. A comunicação de informações sobre a natureza dos controlos, que a Comissão considera como essenciais para o bom funcionamento do mercado nos Estados-Membros, está prevista nas regras de execução publicadas sob a forma de regulamentos da Comissão. A regulamentação relativa à OCM não inclui geralmente qualquer classificação das regras a aplicar ou dos controlos a efectuar por ordem de prioridade, uma vez que esta regulamentação atribui igual importância a todos os controlos.

28. No âmbito da Direcção-Geral da Agricultura, a direcção "Apuramento das contas do FEOGA" é responsável por examinar no local a forma como os Estados-Membros efectuam os controlos e as verificações dos pedidos de ajuda previstos nos regulamentos em causa. Quando constata que os controlos não foram efectuados ou que não foram efectuados correctamente, propõe correcções financeiras. No seu relatório anual relativo ao exercício de 2001, o Tribunal observava que, a fim de esclarecer a co-relação entre as deficiências dos sistemas identificadas na sequência do apuramento financeiro das contas do FEOGA e as correcções propostas, a direcção "Apuramento das contas" tinha começado a elaborar definições dos controlos fundamentais e secundários para diferentes mercados e medidas, incluindo a OCM no sector das forragens secas.

29. A unidade de mercado responsável pela gestão global da OCM não participou nesta análise. Não foi formulada qualquer proposta com vista a alterar as regras de execução de forma a reflectirem os controlos fundamentais e secundários assim determinados, que deveriam permitir concentrar os esforços e facilitar a análise de risco.

A falta de clareza dos regulamentos da Comissão deu lugar a diferentes interpretações e práticas

Critérios de elegibilidade para ajuda às forragens secas ao sol

30. O regulamento do Conselho e as regras de execução estabelecidas pela Comissão incluem uma definição dos produtos considerados como forragens secas elegíveis para ajuda.

31. Para serem elegíveis para ajuda, as forragens secas ao sol devem ter sido secas por um processo que não seja a aplicação de calor artificial e igualmente moídas. Durante o controlo de uma empresa de transformação espanhola, verificou-se que as forragens eram secas por um método diverso do calor artificial mas que não estavam moídas porque se destinavam à produção de fibras longas. As autoridades informaram o Tribunal que, a fim de garantir um tratamento adequado, tinha sido recomendado a todas as comunidades autónomas em 2001 que, para serem consideradas como secas ao sol, as forragens deviam ser moídas, independentemente do seu modo de apresentação final. As autoridades espanholas informaram o Tribunal que tinham deixado de reconhecer oficialmente a empresa de transformação que operava anteriormente no local em questão. As autoridades estão a prosseguir a acção de recuperação da ajuda da parte do operador e iniciaram uma acção judicial.

Controlos da contabilidade financeira das empresas de transformação, dos fornecedores e operadores

32. Os controlos da contabilidade financeira desempenham um papel importante para garantir a compatibilidade entre as informações financeiras de que dispõem as empresas de transformação para elaborar a sua contabilidade financeira e a sua contabilidade de gestão, por um lado, e as quantidades que deram lugar a um pedido de ajuda, por outro.

33. A direcção "Apuramento das contas" da Direcção-Geral da Agricultura observara que, na versão alemã das regras de execução, a contabilidade das empresas de transformação só devia ser controlada "em caso de dúvida", ao passo que as outras versões linguísticas não previam qualquer restrição desta ordem. Observara igualmente que, contrariamente às outras versões linguísticas do regulamento, o texto alemão ou a regulamentação nacional não mencionava os controlos efectuados aos fornecedores. As autoridades competentes alemãs consideram que a versão alemã oficial dos regulamentos é a única que faz fé. A Comissão ainda não regularizou o problema das diferenças no texto alemão.

34. Em Itália, as autoridades responsáveis pela verificação dos pedidos de ajuda no sector das forragens secas não efectuavam elas próprias os controlos exigidos relativos à contabilidade financeira das empresas de transformação. Em vez disso, baseavam-se em inspecções realizadas para outros fins por dois outros serviços. Por esse facto, estas verificações tinham um âmbito limitado e não correspondiam às exigências específicas da regulamentação aplicável em matéria de forragens secas.

35. Em conformidade com as regras de execução elaboradas pela Comissão(6), as autoridades deverão igualmente proceder a controlos dos fornecedores e dos operadores a quem são entregues as forragens transformadas. Estes controlos não foram efectuados em todos os Estados-Membros visitados e, em alguns casos, consistiram em tentar obter uma confirmação escrita da entrega das forragens mais do que em efectuar uma visita no local para verificar a actividade comercial.

36. Se estes controlos não forem efectuados de forma coerente e constante, é difícil garantir que as quantidades que deram lugar a um pedido de ajuda são aceitáveis.

Ausência de controlo das plantas que entram no processo de secagem

37. O regulamento do Conselho(7) especifica as forragens verdes susceptíveis de serem transformadas em forragens secas e, portanto, elegíveis para ajuda. As normas de execução estabelecidas pela Comissão não incluem qualquer obrigação de verificar que só são utilizadas plantas aprovadas. Na prática, as autoridades nacionais exercem em geral indirectamente um determinado controlo por meio dos contratos de fornecimento. Os inspectores obtêm igualmente alguma garantia através das constatações físicas efectuadas durante as suas visitas periódicas às empresas de transformação, embora isso não seja feito sistematicamente.

Definição de critérios para sair do recinto

38. Para obtenção do direito à ajuda ou a um adiantamento, as forragens devem sair das instalações da empresa de transformação. Consideram-se saídos da empresa de transformação os produtos forraginosos que saiam no seu estado inalterado(8):

a) Do recinto da empresa de transformação;

b) Ou, no caso de os produtos não poderem ser armazenados nesses recintos, de qualquer local de armazenagem exterior que tenha sido previamente aprovado pela autoridade competente.

O critério anteriormente referido pode dar lugar a diversas interpretações.

39. Em França, as instruções dadas às empresas de transformação pela autoridade competente para o período 1998/1999 confirmaram que um dos principais critérios de elegibilidade para a ajuda era que as forragens transformadas deviam ter saído da empresa de transformação. Indicavam igualmente que esta condição se encontrava geralmente cumprida pela venda efectiva dos produtos acompanhada de uma factura. Além disso, aconselhavam que a empresa de transformação podia transferir as forragens para um local de armazenagem exterior às instalações principais, o que não implicava necessariamente uma venda, sendo este procedimento, por associação, considerado equivalente à saída dos produtos dos locais da empresa. Contudo, uma posterior instrução veio confirmar que, para obtenção do direito à ajuda, os produtos devem sair das instalações da empresa de transformação ou de um local de armazenagem aprovado.

40. No caso de uma das empresas de transformação visitadas durante a auditoria, quer os produtos encaminhados para um silo comum quer os transportados para outros locais de armazenagem externos foram declarados elegíveis para ajuda. As autoridades competentes consideravam que este procedimento estava em conformidade com a regulamentação uma vez que, nos dois casos, as forragens tinham saído do recinto da empresa de transformação.

41. Em 2001, a França abandonou completamente o conceito de local de armazenagem externo aprovado e actualmente qualquer local de armazenagem situado fora do recinto da empresa de transformação é considerado como não aprovado. Assim, considera que todas as forragens secas encaminhadas para um local de armazenagem externo satisfazem o critério de saída dos locais da empresa e, portanto, que são elegíveis para ajuda. Isto está de acordo com a letra mas não com o espírito da regulamentação, que, segundo o Tribunal, deverá prever a transferência do produto para um terceiro local.

Num Estado-Membro, as empresas de transformação criaram as suas próprias empresas de comercialização para facilitar a instrução dos pedidos de ajuda

42. As autoridades italianas interpretaram de forma mais estrita as condições relativas à saída dos locais da empresa, uma vez que consideram que as forragens devem ter sido vendidas. Para poder satisfazer este critério e pedir ajuda, as empresas de transformação visitadas criaram empresas de comercialização a que "vendem" a sua produção. Este sistema foi concebido para que as empresas de transformação tenham a garantia de poder pedir a ajuda mais rapidamente do que se tivessem que esperar por uma venda dos produtos a uma terceira entidade. As empresas de comercialização de duas das empresas de transformação visitadas em Itália eram entidades separadas no plano jurídico e no plano físico; contudo, permanecem por assim dizer indissociáveis da empresa de transformação mãe. A gestão e a contabilidade das empresas de comercialização eram asseguradas pelos sistemas e pelo pessoal da empresa de transformação.

43. O critério de "venda" pode, num sentido, ser considerado como mais estrito do que o que exige simplesmente a "saída dos locais da empresa"; todavia, a criação de empresas desta natureza pode igualmente ser vista como um factor que expõe o sistema ao risco de vendas fictícias.

44. As autoridades italianas efectuaram controlos por sondagem relativamente a documentos financeiros (facturas e ordens de pagamento) no que se refere às forragens secas, incluindo ainda o utilizador final dos produtos. Durante a auditoria das empresas de transformação, o Tribunal procedeu a testes específicos relativos às contabilidades de existências das duas entidades, incluindo o apuramento dos pagamentos correspondentes às "vendas", a fim de garantir a existência real das operações entre as empresas de transformação visitadas e as suas empresas de comercialização. Embora, neste caso, os resultados dos testes fossem satisfatórios, foi necessário uma reconciliação exaustiva das contas, que as autoridades nacionais não estavam a efectuar. Testes deste tipo são essenciais para poder assegurar um controlo eficaz das empresas beneficiárias que apresentam uma estrutura complexa.

Num Estado-Membro, nenhum controlo cruzado eficaz é efectuado com o SIGC

45. Em Itália, as declarações relativas às parcelas afectadas à cultura de forragens verdes estão misturadas com as que se referem ao conjunto das outras culturas arvenses e registadas na base de dados do cadastro para verificação. As zonas de proveniência de forragens verdes mencionadas nos contratos de fornecimento celebrados com as empresas de transformação são igualmente registadas, mas numa outra base de dados. Não tendo sido efectuado qualquer controlo cruzado entre estas bases de dados, existia o risco de não se detectarem incoerências. Em 2000, foram adoptados novos procedimentos com o objectivo de tornar o sistema de forragens mais compatível com o SIGC. Mas no momento da auditoria, os controlos cruzados acima mencionados ainda não estavam a ser feitos.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO PELA COMISSÃO

Acompanhamento

46. O mercado é gerido e o seu acompanhamento é feito por uma unidade de mercado da Comissão e pelo Comité de Gestão das Forragens Secas constituído para assistir a Comissão(9).

47. As informações que os Estados-Membros devem transmitir à Comissão são reduzidas, nomeadamente:

a) Taxa de humidade média das forragens verdes a desidratar;

b) Quantidades de forragens secas que deram lugar a um pedido de ajuda e quantidades aceites;

c) Existências de forragens secas.

48. A Comissão transmite estas informações ao comité, bem como as que se referem ao cálculo da redução que deve ser aplicada à ajuda quando a produção tiver excedido a QMG. Embora inicialmente o objectivo principal da OCM fosse aumentar a oferta de proteínas pela concessão de uma ajuda à transformação das forragens secas, os Estados-Membros não são obrigados a fornecer qualquer informação relativa à oferta global de proteínas, aos preços do mercado dos produtos proteícos ou aos preços e nível da produção e das importações das outras proteaginosas e produtos proteícos concorrentes.

Inexistência de uma avaliação da OCM

49. Os regulamentos que regem o funcionamento do mercado das forragens secas não incluem qualquer obrigação de proceder à avaliação do mercado.

50. No âmbito do seu programa de trabalho para 2001, a unidade "Avaliação" da Direcção-Geral da Agricultura planeara contudo uma avaliação do sector das forragens secas, mas esta última foi diferida a favor de um projecto prioritário relativo ao sector dos produtos vitivinícolas. O projecto de avaliação das forragens secas foi programado de novo para 2002. Contudo, outras alterações nas prioridades da Comissão determinaram a sua substituição por uma avaliação relativa ao sector dos cereais. Assim se explica como até ao momento a OCM não esteve sujeita a qualquer avaliação.

OUTRAS ANÁLISES DO MERCADO E DO SECTOR

51. Apesar da ausência de avaliação, o sector foi submetido a dois exames importantes realizados para outros fins, o que permitiu à Comissão e ao Conselho analisarem o mercado.

Oferta e procura de matérias ricas em proteínas na UE na sequência da crise da BSE

52. Na sequência da crise da BSE, o Conselho "Agricultura" solicitou à Comissão, em Dezembro de 2000, que examinasse a situação da oferta e da procura de plantas ricas em proteínas porque era necessário encontrar outras fontes de aprovisionamento para substituir as proteínas animais transformadas agora interditas. O pedido consistia em: "...aprofundar rapidamente a sua análise (da produção de plantas ricas em proteínas), daí retirando as devidas consequências acerca da política hoje conduzida neste sector...".

53. Os resultados desta análise foram publicados numa comunicação formal da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu(10), intitulada "Opções para o fomento das culturas proteaginosas na União Europeia". Este documento incluía uma avaliação do mercado das proteínas, das diferentes evoluções possíveis e das opções existentes, incluindo:

a) Aumentar a produção de sementes oleaginosas por um aumento da ajuda;

b) Promover o aumento da produção de proteaginosas que beneficiam de uma ajuda;

c) Autorizar a cultura de plantas ricas em proteínas em terras retiradas da produção;

d) Promover o aumento da produção de forragens secas por um aumento da QMG;

e) Aumentar as importações de soja.

54. A melhor solução consistia em aumentar as importações de soja, sendo as outras opções consideradas demasiado onerosas ou difíceis de conciliar com outros objectivos. Contudo, cada uma destas soluções só permitiria satisfazer as necessidades suplementares num âmbito limitado. As forças do mercado entrariam em linha de conta: a indústria da alimentação animal e os agricultores não reagiriam ao problema da substituição das proteínas animais interditas apenas recorrendo à farinha de soja. Provavelmente incorporariam menos ingredientes com alto teor de proteínas na alimentação e aumentariam a parte de cereais, sendo o défice restante coberto essencialmente por importações suplementares de farinha de soja.

55. Além disso, o aumento da QMG de forragens secas determinaria custos suplementares no montante de cerca de 14 milhões de euros a título da ajuda, sem necessariamente implicar um aumento "real" da produção; com efeito, cobriria apenas a produção existente que superava a QMG.

Propostas de alteração da OCM na sequência da revisão intercalar da PAC

56. Na sequência do documento relativo à revisão da PAC publicado em Julho de 2002(11), a Comissão propôs um determinado número de alterações fundamentais em matéria de apoio à agricultura, com o objectivo de promover a implementação de uma agricultura sustentável e mais orientada para o mercado. O elemento principal destas propostas era a passagem do apoio ao produto para o apoio ao produtor pela introdução de um sistema dissociado de pagamento único por exploração agrícola, baseado nas referências históricas e subordinado ao respeito das normas obrigatórias em matéria de ambiente, bem-estar dos animais e qualidade dos produtos agrícolas. No âmbito deste processo, a Comissão previa igualmente ajustamentos no sector das forragens secas e, em particular, a necessidade de uma nova reforma do mercado ou mesmo o seu abandono, o que ia no sentido das observações formuladas pelo Tribunal de Contas no seu relatório intitulado "Integração dos objectivos ambientais na PAC".

57. A Comissão propôs a substituição do regime actual no sector das forragens secas por um sistema de ajuda ao rendimento dos produtores com uma dotação limitada a 132 milhões de euros provenientes do orçamento existente para as ajudas às empresas de transformação. Este montante seria distribuído entre os Estados-Membros proporcionalmente às quantidades nacionais garantidas. Os direitos dos agricultores seriam calculados na base das quantidades de forragens verdes entregues às empresas de transformação durante um período de referência histórico. A fim de facilitar a transição para a indústria de transformação de forragens, seria mantido um regime de ajuda simplificado e degressivo a uma taxa única de 33 euros por tonelada de forragens secas, e as diferentes quantidades nacionais garantidas seriam globalizadas.

58. A Comissão chamava não só a atenção para os argumentos ambientais do Tribunal relativos às forragens, mas também para o facto de a ajuda representar nessa época até 70 % do preço do mercado da luzerna desidratada. Indicava igualmente que não excluía a possibilidade de abandonar o regime actual se as propostas de reforma não fossem aceites.

59. Em Janeiro de 2003, a Comissão transmitiu ao Conselho uma proposta de regulamento(12) que precisava não só que as dotações orçamentais actualmente consagradas à ajuda às forragens (que se elevam a cerca de 133 milhões de euros), seriam transferidas para os agricultores no âmbito de um regime de pagamento único por exploração, e ainda que a taxa única revista a ser paga às empresas de transformação seria progressivamente suprimida até 2009, desaparecendo assim qualquer forma de ajuda à transformação. A Comissão confirmou ao Tribunal que os montantes economizados não seriam transferidos aos agricultores mas que constituiriam verdadeiras economias orçamentais.

CONCLUSÕES

60. A OCM foi criada para promover a produção de proteínas sob a forma de forragens secas. Embora a produção tenha aumentado, a UE ainda só produz menos de 2 % das suas necessidades em proteínas na forma de forragens secas. No caso do consumo animal de proteínas na UE, a importância económica das forragens secas continua a ser mínima. O sistema de QMG instaurado para limitar as despesas totais funcionou bem. Todavia, apenas influenciou a produção num âmbito limitado, na medida em que alguns Estados-Membros excederam constantemente as quantidades que lhe estavam atribuídas (ver pontos 4, e 7 a 9).

61. A Comissão discordou de um aumento dos limiares de produção, mesmo nas proporções reduzidas que teriam permitido compensar o défice da oferta de proteínas causado pela interdição das proteínas animais transformadas (ver pontos 52 a 55).

62. Houve uma evolução importante no modo de produção, tomando a secagem das forragens com calor artificial cada vez mais o lugar da secagem ao sol. O Conselho fixou as taxas de ajuda a níveis superiores aos que a Comissão recomendava, com um aumento da diferença entre as duas taxas de ajuda. Sendo a taxa de ajuda concedida às forragens secas artificialmente superior, as empresas de transformação foram encorajadas a produzir esta forma do produto tanto quanto possível. A produção de forragens secas artificialmente aumentou 11 % entre 1995 e 2002, enquanto a produção de forragens secas ao sol diminuiu 50 %. Do conjunto das despesas efectuadas a título da ajuda às forragens secas, 87,5 % referiam-se às que são secas artificialmente. A evolução da produção foi desigual, tendo alguns Estados-Membros excedido sistematicamente a sua QMG e tendo outros produzido continuamente menos do que lhes era atribuído (ver pontos 14 e 25 a 26).

63. A falta de clareza da regulamentação permitiu diferentes interpretações da parte dos Estados-Membros, expondo o regime ao risco de uma abordagem incoerente. Num Estado-Membro, as empresas de transformação criaram empresas de comercialização para facilitar a instrução de pedidos de ajuda à produção. Deste modo, puderam solicitar a ajuda mais rapidamente do que teria sido possível sem este mecanismo (ver pontos 30 a 45).

64. Alguns Estados-Membros não efectuaram certos controlos importantes previstos nos regulamentos, o que é susceptível de expor o sistema ao risco de não se detectarem pedidos injustificados (ver pontos 32 a 36).

65. A Comissão definiu controlos fundamentais com vista a precisar as correcções dos montantes de ajuda pagos propostas em caso de não cumprimento da regulamentação. Porém, os gestores da OCM não foram associados a este processo e as informações correspondentes não determinaram qualquer alteração da regulamentação (ver pontos 27 a 28). Os resultados dos trabalhos que visam definir os controlos foram comunicados aos Estados-Membros pela direcção "Apuramento das Contas" no âmbito da apresentação ao Comité do FEOGA.

66. O acompanhamento da OCM pela Comissão não cobre nem a oferta de proteínas nem os preços dos produtos proteicos e das importações de proteínas. A regulamentação não inclui qualquer obrigação formal de proceder a uma avaliação. Foi programada uma avaliação mas foi adiada duas vezes a favor de outros mercados. Foram efectuados outros exames do mercado embora com um objectivo diferente (ver pontos 46 a 50).

67. As recentes propostas de reforma visam em parte dar resposta à evolução desigual do mercado e às preocupações contínuas sobre a eficiência do regime. A Comissão indicou ao Conselho que não excluía a possibilidade de abandonar o regime actual se ele não aceitasse as suas propostas de reforma global da PAC. Seja qual for o novo regime, deveria traduzir-se numa orientação dos fundos para os agricultores mais do que para a indústria de transformação (ver pontos 56 a 59).

68. Se o Parlamento e o Conselho as aprovarem, as principais alterações propostas pela Comissão na sequência da revisão intercalar da PAC determinarão o desaparecimento de muitos dos riscos associados à ajuda às empresas de transformação, embora alguns pudessem permanecer durante a fase transitória. A manutenção da ajuda às empresas de transformação, mesmo a uma taxa única reduzida, necessitará sempre da aplicação de controlos eficazes. O novo sistema de pagamento aos agricultores para a cultura de plantas forraginosas, bem como os controlos correspondentes, devem ser ainda elaborados.

RECOMENDAÇÕES

69. O Tribunal aprova os esforços actuais da Comissão no sentido de reformar a OCM. Constata o compromisso a que o Conselho chegou e recomenda à Comissão que tome em conta os seguintes pontos quando da execução da reforma:

a) Sublinhar a importância de estabelecer prioridades em matéria de controlo, na base de uma avaliação formal dos riscos;

b) Definir de forma mais específica as condições que está disposta a considerar suficientes para que as forragens sejam consideradas como "saídas da empresa de transformação" a fim de serem elegíveis para ajuda;

c) Instaurar controlos das plantas utilizadas efectivamente na produção de forragens a fim de assegurar a sua conformidade com as plantas especificadas;

d) Especificar a natureza e o âmbito dos controlos efectuados aos fornecedores e aos operadores a quem são fornecidas as forragens;

e) Determinar com precisão e definir quais são as verificações a que devem estar sujeitas a contabilidade de existências e a contabilidade financeira das empresas de transformação de modo a garantir, na medida do possível, a reconciliação destas informações com as quantidades que dão lugar a um pedido de ajuda.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 e 25 de Setembro de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) COM(2001) 148 final 2.

(2) A reforma da política agrícola comum de 1992 aumentou de modo significativo o número de beneficiários da ajuda bem como os riscos de irregularidade e fraude. O SIGC foi criado para evitar estes riscos. É constituído por cinco elementos: uma base de dados informática, um sistema de identificação das parcelas agrícolas, um sistema de identificação e registo dos animais, pedidos de ajuda, bem como um sistema integrado de controlos administrativos e de controlos no local. Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação do SIGC. Na Direcção-Geral da Agricultura, supervisão, coordenação e controlo da aplicação do SIGC nos Estados-Membros são assegurados pela Direcção "Apuramento das Contas".

(3) Regulamento (CEE) n.o 1067/74 do Conselho (JO L 120 de 1.5.1974).

(4) Novo regime instituído pelo Regulamento (CE) n.o 603/95 do Conselho. As normas de execução do novo regulamento foram estabelecidas pelo Regulamento (CE) n.o 785/95 da Comissão.

(5) COM(94) 10 final de 30 de Janeiro de 1994.

(6) N.o 3 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 785/95 da Comissão.

(7) Artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 603/95 do Conselho e artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 785/95 da Comissão.

(8) N.o 1 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 785/95 da Comissão.

(9) Artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 603/95 do Conselho, de 21 de Fevereiro de 1995.

(10) COM(2001) 148 final 2 de 16.3.2001.

(11) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - COM(2002) 394 final de 10.7.2002.

(12) COM(2003) 23 final de 21.1.2003.

ANEXO A

EVOLUÇÃO DA PRODUÇÃO COMUNITÁRIA DE FORRAGENS SECAS

Quantidades consideradas como elegíveis para ajuda

Fontes:

Comunicações dos Estados-Membros [artigo 15.o, alínea a), segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 785/95].

Documento de trabalho apresentado pela Comissão ao Comité de Gestão das Forragens Secas relativa à campanha de comercialização 2002/2003.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO B

FORRAGENS [DESIDRATADAS] SECAS ARTIFICIALMENTE - REDUÇÕES DA AJUDA QUANDO A PRODUÇÃO DA UE EXCEDE A QMG

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

Base legal: Artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 603/95.

A integralidade da ajuda prevista no artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 603/95 é paga, quando a produção da UE elegível para ajuda para a campanha de comercialização não exceder a QMG. Se a produção da UE for superior à QMG, é aplicável o artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 603/95, que prevê duas disposições susceptíveis de manter as despesas totais da UE dentro do limite orçamental.

a) A produção da UE excede a QMG entre 0 e 5 %: a ajuda é reduzida em todos os Estados-Membros, de um montante proporcional ao excesso;

b) A produção da UE excede a QMG em mais de 5 %: todos os Estados-Membros suportam uma diminuição da ajuda de 5 % e são efectuadas reduções suplementares para todos os Estados-Membros em que a produção for superior à QNG majorada de 5 %, proporcionais a este excesso.

Em 2000/2001, pela primeira vez, a produção comunitária de forragens desidratadas excedeu a QMG em mais de 5 %, o que determinou a aplicação da disposição b).

O quadro b) apresenta um cálculo pormenorizado que corresponde a esta situação.

Fonte:

Comunicações dos Estados-Membros à Comissão, submetidas em seguida ao Comité de Gestão das Forragens Secas.

Respostas da Comissão

SÍNTESE

IV. Em Março de 1994, no âmbito da proposta relativa ao pacote de preços para o ano comercial de 1994/95, a Comissão propôs montantes de ajuda, mas sem limite de produção. Em Fevereiro de 1995, o Conselho aprovou um compromisso global quanto a um nível de ajuda superior ao inicialmente proposto pela Comissão, mas dentro de um limite máximo efectivo das despesas orçamentais da UE, com a introdução de quantidades máximas garantidas (QMG).

A Comissão reconhece que foram desiguais os desenvolvimentos ocorridos na produção, desde a reforma do sector em 1995, tanto no que respeita ao tipo de forragens secas como entre os Estados-Membros.

V. Os serviços da Comissão dão também grande atenção às diferenças de interpretação surgidas nas auditorias efectuadas no quadro do apuramento das contas.

Assim, os serviços da Comissão efectuaram em 1999 uma série de auditorias das despesas agrícolas ligadas às forragens secas nos principais Estados-Membros produtores. Foram detectados pontos fracos semelhantes aos encontrados pelo Tribunal. No entanto, tendo em conta os outros elementos dos sistemas de controlo dos Estados-Membros, considerou-se que o risco financeiro para o FEOGA era limitado, com excepção de casos pontuais a que se aplicaram correcções financeiras.

Os serviços da Comissão tomam nota das observações do Tribunal no que toca à persistência desses pontos fracos e terão em conta tais observações nas suas próximas auditorias.

Quanto ao caso particular dos processos destinados a acelerar a recepção das ajudas, os serviços da Comissão consideram que não podem ser classificados de repreensíveis em si mesmos. Com efeito, o critério de saída das instalações da empresa de transformação corresponde a uma preocupação de eficácia dos controlos físicos e visa principalmente garantir que as forragens secas não beneficiem duas vezes da ajuda.

VI. A fim de reduzir ao mínimo os encargos administrativos, o regulamento da Comissão impõe aos Estados-Membros a comunicação das informações necessárias para a gestão do regime de ajudas. As informações sobre as questões levantadas pelo Tribunal encontram-se disponíveis noutras fontes, como o Eurostat e a indústria.

VII. A decisão do Conselho prevê uma avaliação do regime aplicável às forragens secas, que deve estar concluída a tempo do relatório a apresentar pela Comissão ao Conselho até 30 de Setembro de 2008. Tal como afirma o Tribunal, é de notar que o sector foi incluído na análise apresentada no relatório relativo à oferta de proteínas.

IX. Na sua proposta - uma perspectiva política a longo prazo para a agricultura sustentável - a Comissão teve em conta o relatório do Tribunal de Contas sobre "A integração dos objectivos ambientais na PAC" no que respeita ao efeito negativo do processo de desidratação das forragens no ambiente.

INTRODUÇÃO

3. Embora o nível do teor de proteínas nos alimentos para animais seja, em si mesmo, um elemento importante, deve também ser considerada a composição das proteínas e outras qualidades requeridas pelas diferentes categorias de animais.

GESTÃO DA AJUDA

21. Desde 1995, o sistema de estabilização orçamental assegura que a excedência da QMG não dê origem a despesas adicionais para o orçamento comunitário.

24. Em Março de 1994, no quadro da proposta relativa ao pacote de preços para o ano comercial de 1994/95, a Comissão propôs montantes de ajuda, mas sem limite de produção. Em Fevereiro de 1995, o Conselho aprovou um compromisso global quanto a um nível de ajuda superior ao inicialmente proposto pela Comissão, mas dentro de um limite máximo efectivo das despesas orçamentais da UE, com a introdução de QMG.

27-29. Segundo a Comissão, não é desejável classificar os controlos por ordem de importância na regulamentação comunitária.

Tal classificação só é efectuada pelos serviços da Comissão no quadro do apuramento das contas a fim de permitir avaliar o risco para o FEOGA quando um ou mais controlos não são aplicados ou a sua aplicação é defeituosa. A divisão em controlos principais e secundários baseia-se em princípios gerais adoptados pela Comissão. É da responsabilidade dos serviços encarregados da auditoria das despesas agrícolas, em total independência dos serviços encarregados da gestão dos mercados.

31. Foram incluídas no regulamento da Comissão, pelo procedimento do comité de gestão, definições pormenorizadas, nomeadamente relativas às forragens elegíveis e às empresas aprovadas, que devem ser aplicadas pelos Estados-Membros.

33. Na auditoria realizada no quadro do apuramento das contas, a Comissão determinou que foram estabelecidos pelas autoridades alemãs os outros controlos previstos na regulamentação e que foram mesmo introduzidos controlos suplementares não exigidos pela regulamentação para determinar os casos de dúvida. Neste contexto, o sistema de controlo foi considerado pela Comissão apto a obviar, no seu conjunto, aos riscos financeiros para o FEOGA.

No entanto, no quadro da reforma do sector, a Comissão rectificará o problema no texto alemão.

34. O facto de os controlos da contabilidade financeira serem delegados em organismos de controlo especializados não pode ser considerado, em si mesmo, um ponto fraco.

Exceptuando correcções financeiras pontuais, a Comissão considerou, no controlo por ela efectuado em 1999, que o sistema italiano não representava riscos financeiros para o FEOGA. Este ponto será, contudo, analisado de novo nas próximas auditorias a realizar no quadro do apuramento das contas.

36. No que respeita às diferenças observadas pelo Tribunal de Contas nas modalidades de aplicação dos controlos previstos pela regulamentação, a Comissão considera que tal se deve às diferenças que existem nas diversas organizações nacionais. Contudo, a Comissão dá também grande atenção a estes aspectos nas suas auditorias.

37. Tendo em conta a definição alargada das espécies forraginosas a desidratar, a questão diz principalmente respeito às forragens secas ao sol. Com efeito, o montante da ajuda é inferior em cerca de metade ao das forragens desidratadas e o nível de produção é fraco no total das forragens secas.

Além disso, as superfícies destinadas a forragens secas são incluídas na declaração "superfícies" do sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC) com indicação do seu destino (desidratação ou secagem ao sol).

Neste contexto, a natureza das plantações é normalmente verificada nos controlos efectuados no local pelos Estados-Membros.

39-41. Com o critério de saída das instalações da empresa de transformação, a regulamentação procura evitar que as forragens secas possam beneficiar duas vezes da ajuda. Na auditoria efectuada em 1999 pelos serviços da Comissão, as particularidades da organização francesa, e nomeadamente dos locais de armazenagem não aprovados, foram tema de análise de fundo que levou a concluir que esta prática é conforme à regulamentação em vigor.

42-43. A Comissão considera que não é repreensível a prática que visa utilizar sociedades especializadas na comercialização das forragens secas para permitir às empresas receber a ajuda mais rapidamente.

44. Na sua auditoria realizada em 1999 em Itália no quadro do apuramento das contas, os serviços da Comissão detectaram pontos fracos semelhantes aos encontrados pelo Tribunal. No entanto, tendo em conta os outros elementos dos sistemas de controlo dos Estados-Membros, considerou-se que o risco financeiro para o FEOGA era limitado, com excepção de casos pontuais a que se aplicaram correcções financeiras.

Tal como afirma o Tribunal de Contas, não foram encontradas anomalias. Contudo, os serviços da Comissão tomam nota das observações do Tribunal no que respeita à persistência desses pontos fracos e terão em conta tais observações nas suas próximas auditorias.

45. A auditoria efectuada em 1999 em Itália pelos serviços da Comissão revelou que o controlo cruzado das parcelas declaradas com o SIGC fora efectuado mas não estava documentado.

Este ponto será examinado de novo na próxima auditoria.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO PELA COMISSÃO

48. Os objectivos do sistema assentam no Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente nos artigos 36.o e 37.o. Desde 1995, dá-se grande atenção à gestão da ajuda no contexto da QMG adoptada pelo Conselho e, portanto, ao respeito do limite orçamental. O objectivo principal já não é o aumento da produção de proteínas.

A fim de reduzir ao mínimo os encargos administrativos, o regulamento da Comissão impõe aos Estados-Membros a comunicação das informações necessárias para a gestão do regime de ajudas. As informações sobre as questões levantadas pelo Tribunal encontram-se disponíveis noutras fontes.

49-50. A decisão do Conselho prevê uma avaliação do regime aplicável às forragens secas, que deve estar concluída a tempo para o relatório a apresentar pela Comissão ao Conselho até 30 de Setembro de 2008. Tal como afirma o Tribunal, é de notar que o sector foi incluído na análise apresentada no relatório relativo à oferta de proteínas.

OUTRAS ANÁLISES DO MERCADO E DO SECTOR

53. A comunicação da Comissão foi feita na sequência do mandato do Conselho Europeu de Dezembro de 2000 para a realização de análises no estrito respeito das perspectivas financeiras.

56-59. O Conselho de 26.6.2003 adoptou a proposta da Comissão relativa às forragens secas, com duas alterações:

1. Supressão do abandono progressivo do regime de apoio, mas manutenção da taxa única de apoio de 33 euros por tonelada.

2. Até 30 de Setembro de 2008, a Comissão apresentará, com base numa avaliação da organização do mercado comum das forragens secas, um relatório sobre o sector em que abordará especialmente o desenvolvimento de zonas de leguminosas e outras forragens verdes, a produção de forragens secas e a poupança de combustíveis fósseis alcançada. O relatório será acompanhado, se necessário, de propostas adequadas.

CONCLUSÕES

62. A recente decisão do Conselho melhorará o regime, diferenciando as ajudas e estabelecendo um sistema de ajudas uniforme tanto para as forragens desidratadas como as secas ao sol, e fundindo as QMG (ver pontos 56-59).

63. A Comissão concluiu, no quadro do procedimento de apuramento das contas, que as modalidades de aplicação nacionais citadas pelo Tribunal não representavam riscos financeiros para o FEOGA.

Em especial, o facto de os operadores utilizarem medidas que lhes permitam tornar mais rápida a recepção das ajudas não pode ser considerado, em si mesmo, repreensível.

64. As críticas formuladas pelo Tribunal dizem sobretudo respeito à Itália e Alemanha. Estes dois Estados-Membros foram alvo de auditoria dos serviços da Comissão em 1999, no quadro do apuramento das contas.

Após análise dos sistemas de controlo no seu conjunto, foi considerado que os mesmos estão aptos a obviar aos riscos para o FEOGA.

No entanto, a Comissão toma nota das observações do Tribunal e terá em conta tais observações nas suas próximas auditorias.

65. Segundo a Comissão, não é desejável classificar os controlos por ordem de importância na regulamentação comunitária.

Tal classificação só é efectuada pelos serviços da Comissão no quadro do apuramento das contas a fim de permitir avaliar o risco para o FEOGA quando um ou mais controlos não são aplicados ou a sua aplicação é defeituosa. A divisão em controlos principais e secundários baseia-se em princípios gerais adoptados pela Comissão. É da responsabilidade dos serviços encarregados da auditoria das despesas agrícolas, em total independência dos serviços encarregados da gestão dos mercados.

66. A decisão do Conselho prevê uma avaliação do regime aplicável às forragens secas, que deve estar concluída a tempo para o relatório a apresentar pela Comissão ao Conselho até 30 de Setembro de 2008.

68. No quadro da reforma da Organização Comum do Mercado (OCM), a definição de controlos adequados será objecto do devido acompanhamento pelos serviços da Comissão.

RECOMENDAÇÕES

69. A proposta da Comissão é sobretudo motivada pelas observações do Tribunal de Contas no seu relatório "A integração dos objectivos ambientais na PAC" sobre os efeitos ambientais do processo de secagem.

a) A necessidade de uma análise de risco formalizada é sublinhada nos documentos distribuídos aos Estados-Membros em Fevereiro de 2001.

b) e c) No quadro da reforma, a Comissão continuará a dar atenção ao critério da "saída das instalações da empresa", bem como aos critérios relativos à empresa, tendo em vista a eficácia em matéria de custos-benefícios.

d) e e) A natureza de todos os controlos possíveis não pode, evidentemente, ser definida e enumerada de forma exaustiva, mas a sua qualidade e adequação tem sido e continuará a ser alvo de acompanhamento pelos serviços da Comissão no quadro do apuramento das contas.

Contudo, a Comissão reavaliará todos estes controlos no quadro da nova reforma.