[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 7.10.2005

COM(2005) 133 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Acelerar os progressos tendo em vista a realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio - financiamento do desenvolvimento e eficácia da ajuda

{SEC(2005) 453}{SEC(2005) 454}

SÍNTESE

A Reunião de Alto Nível da ONU (RAN), em que, nomeadamente, se fará o ponto da situação quanto aos progressos efectuados no que se refere à Declaração do Milénio e, nomeadamente, à realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), incluirá uma reunião especial consagrada ao financiamento do desenvolvimento e será preparada no âmbito do Diálogo de Alto Nível da ONU sobre o financiamento do desenvolvimento. Estas circunstâncias foram tidas em conta aquando da formulação das perguntas específicas que integram o questionário anual de acompanhamento enviado aos Estados-Membros em Outubro de 2004.

Com base nas respostas dos Estados-Membros, a Comissão (1) fornece informações actualizadas sobre a fase de execução dos oito “Compromissos de Barcelona” assumidos pela UE em 2002, no âmbito da Conferência de Monterrey sobre o Financiamento do Desenvolvimento, (2) identifica os compromissos que devem ser reiterados (Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), fontes de financiamento inovadoras, redução do peso da dívida) e os sectores em que os progressos realizados no seio da União Europeia ou a nível internacional justificam uma revisão dos compromissos (coordenação, Bens Públicos Mundiais (BPM)), e (3) apresenta propostas concretas para novos compromissos da UE.

É possível que os objectivos inicialmente definidos em matéria de volume de APD, coordenação das políticas e harmonização dos procedimentos, desvinculação da ajuda, ajuda relacionada com o comércio e redução da dívida venham a ser alcançados em 2006, pelo que seria oportuno começar, desde já, a estudar a possibilidade de assumir novos compromissos concretos para os anos seguintes. O estado de adiantamento dos trabalhos no que respeita aos BPM e às fontes de financiamento inovadoras parece justificar uma reflexão sobre a possível adopção de compromissos mais concretos. No entanto, dada a situação dos debates sobre a reforma do sistema financeiro internacional, é pouco provável que se consigam alcançar os resultados pretendidos até 2006.

A presente comunicação define o percurso a seguir tendo em vista a possível definição de um novo objectivo intermédio para o aumento do volume de APD na UE até 2010 e a concretização do objectivo das Nações Unidas de afectar 0,7% do Rendimento Nacional Bruto (RNB) à APD até 2015. São apresentadas sugestões para novas modalidades de ajuda e sugeridas pistas de reflexão sobre novas fontes de financiamento. São igualmente propostas possíveis soluções para os problemas de dívida dos países de baixo rendimento ainda por resolver após a iniciativa HIPC. No que respeita aos BPM, a Comunicação propõe uma redefinição do compromisso assumido pela UE. Em matéria de coordenação e harmonização, o principal desafio consiste em aplicar, de uma forma credível, o quadro comunitário recentemente adoptado, bem como os resultados do Fórum de Alto Nível sobre a eficácia da ajuda, e em tomar medidas concretas com vista a assegurar a complementaridade da ajuda. É necessário reforçar o compromisso assumido no que respeita à reforma do sistema financeiro internacional.

1. ANTECEDENTES: CONSENSO DE MONTERREY, CONTRIBUIÇÃO DA UE E PERSPECTIVAS PARA O FUTURO

A Conferência de Monterrey para o Financiamento do Desenvolvimento incidiu sobre duas questões: os "meios" necessários (financiamento) e as modalidades de aplicação mais eficazes (eficácia da ajuda) para alcançar os objectivos de desenvolvimento acordados a nível internacional, nomeadamente os objectivos fixados na Declaração do Milénio. Uma vez que estes dois objectivos se reforçam mutuamente, é conveniente que ambos registem progressos. A UE contribuiu para o êxito da Conferência graças aos chamados "Compromissos de Barcelona"[1], que contemplam:

- A ajuda pública ao desenvolvimento (respectivo volume e fontes) – aumento do volume de APD, fontes de financiamento inovadoras, iniciativas em matéria de BPM e redução da dívida dos Países Pobres Altamente Endividados (HIPC);

- A eficácia da ajuda – uma coordenação mais estreita das políticas e a harmonização dos procedimentos, a desvinculação da ajuda, a assistência relacionada com o comércio e a reforma do sistema financeiro internacional.

O Conselho incumbiu a Comissão de acompanhar a concretização destes compromissos. O relatório de 2003 serviu de base aos preparativos para o primeiro Diálogo de Alto Nível da ONU sobre financiamento do desenvolvimento, em Outubro de 2003[2]. O relatório de 2004[3] esteve na origem do relatório da UE "Promover a coordenação, a harmonização e o alinhamento: contributo da União Europeia" que foi aprovado pelo Conselho em Novembro de 2004[4], e forneceu um importante contributo para o Fórum de Alto Nível II realizado em Paris, em Março de 2005.

De entre os principais desafios com que os participantes na Reunião de Alto Nível serão confrontados e para os quais se espera que a Comissão contribua de forma significativa destacam-se: (i) um défice de financiamento persistente, (ii) uma utilização eficaz da APD e (iii) a dívida crónica e insustentável de muitos países pobres.

Um documento de trabalho dos serviços da Comissão descreve, pormenorizadamente, a situação actual no que se refere aos compromissos assumidos pela UE[5].

2. AUMENTO DOS RECURSOS FINANCEIROS AFECTADOS À APD

2.1. Resultados obtidos pela UE em 2003

O compromisso de Barcelona define, para cada um dos Estado-Membros, um objectivo de base de 0,33%, em termos de percentagem do RNB afectada à APD, a fim de que se possa atingir o objectivo colectivo fixado para a UE (0,39% até 2006). Em 2003, a UE alcançou uma média de 0,34%, resultado que é superior à média dos países do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (com excepção da Noruega e da Suiça). Dez dos Estados-Membros atingiram já ou comprometeram-se a atingir o objectivo de 0,7%. A diminuição do volume da APD registada, em 2003, na Áustria, na Dinamarca, na Irlanda, na Espanha, na Suécia e na Itália deve-se, em parte, ao aumento excepcional da APD em 2002, na sequência dos esforços especiais realizados em matéria de redução do peso da dívida.

Diagrama 1: Níveis de APD da UE por Estado-Membro em 2003

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Fonte: Relatório anual de 2004 do CAD da OCDE, anexos estatísticos.

Diagrama 2: Contribuições APD/RNB em 2003: comparação dos resultados da UE com os de outros membros do CAD

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Fonte: Relatório anual de 2004 do CAD da OCDE, anexos estatísticos.

Em 2003, 12 dos Estados-Membros da UE registaram um aumento do volume efectivo da APD relativamente aos valores de 2002[6]. Os fluxos de APD da UE25 passaram de 28,4 mil milhões de euros em 2002 para 33 mil milhões em 2003, o que representa um aumento anual de 4,6 mil milhões de euros. A contribuição colectiva dos novos Estados-Membros registou um aumento de 53% em termos reais.

Se bem que os fluxos de APD tenham aumentado, uma parte considerável deste aumento deve-se a operações de redução do peso da dívida, o que não é conforme ao espírito do Consenso de Monterrey, segundo o qual a iniciativa HIPC deveria ser inteiramente financiada a partir de recursos adicionais. Será conveniente, a este propósito, examinar cuidadosamente o efeito e o impacto dos esforços de redução do peso da dívida (como no caso do Iraque) sobre os fluxos de APD. Para além disso, é importante que os resultados do actual debate sobre a definição de APD não comprometam a credibilidade e a mensurabilidade do compromisso assumido pelos dadores em Monterrey.

Diagrama 3: Fluxos de APD da UE e redução do peso da dívida 2000-2003

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Fonte: Relatório anual de 2004 do CAD da OCDE, anexos estatísticos.

2.2. Perspectivas para 2006 em matéria de APD

Se os compromissos assumidos pelos Estados-Membros se vierem a confirmar, a UE deverá, colectivamente, atingir um volume de APD de 0,42% do RNB em 2006, o que representa uma potencial contribuição anual de 46,5 mil milhões de euros. Neste contexto, o reduzido nível de APD fornecido pela Itália continua a constituir motivo de preocupação.

Quadro 1: Níveis de APD da UE 2003-2006

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Fontes: Relatório anual de 2004 do CAD da OCDE, anexos estatísticos, e respostas dos Estados-Membros da UE ao questionário de Monterrey.

2.3. Um novo objectivo intermédio para 2010

O Conselho Europeu de Dezembro de 2004 reiterou o compromisso da UE relativamente à realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio e encarregou a Comissão de apresentar, ao Conselho, propostas concretas tendo em vista fixar objectivos novos e adequados em matéria de APD para o período 2009-2010, que tenham em conta a situação dos novos Estados-Membros.

A Comissão propõe que sejam fixados dois objectivos intimamente ligados, a atingir até 2010:

1. Um objectivo individual para os Estados-Membros, que diferencie os que já eram membros da UE em 2002 (Compromissos de Barcelona UE-15) e os que aderiram mais tarde (UE-10);

2. Uma média colectiva para todos os Estados-Membros UE-25.

Estes objectivos terão de ser suficientemente ambiciosos para que a realização do objectivo de 0,7% até 2015 continue a ser uma hipótese plausível. Em consonância com o pedido do Conselho, “ fixar objectivos novos e adequados ”, será necessário percorrer metade do caminho até 2010 a fim de colmatar a diferença. Com base na abordagem aplicada em relação aos compromissos de Barcelona em 2002, a Comissão propõe:

3. Para cada um dos Estados-Membros que assumiram os Compromissos de Barcelona (UE-15), que se encontre ainda aquém do limiar seguinte, aumentar a APD até ao novo limiar individual de (0,51)% de APD/RNB.

4. Para os Estados-Membros que aderiram após 2002 (UE-10) deverão alcançar um limiar individual de (0,17)% APD/RNB em 2010, o que lhes permita atingir um ponto médio em relação ao “acervo de Barcelona” de 0,33% em 2015.

A taxa de 0,51% em 2010 representa o ponto médio entre 0,33% em 2006 e 0,7% em 2015. Esta opção garantirá uma partilha equitativa dos esforços entre os Estados-Membros e conduzirá a uma média colectiva de (0,56)% (UE-25), que se traduzirá num montante adicional estimado em 20 mil milhões de euros até 2010.

Quadro 2 (revised): Proposta de novos objectivos de APD da UE em 2006-2010

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Tendo em conta o que precede, a Comissão solicita ao Conselho que:

- Prossiga os esforços tendo em vista respeitar o compromisso de Barcelona em matéria de APD; exortar os Estados-Membros da UE-15 que ainda não o fizeram, a fixarem, até 2006, um calendário preciso para a realização do objectivo das Nações Unidas de afectar 0,7 do RNB à APD;

- Exorte os Estados-Membros que aderiram à UE após os compromissos de Barcelona (Março de 2002) (UE-10), a definirem um calendário preciso para concretizar o “Acervo de Barcelona ” até 2015;

- Assegure que futuras evoluções em matéria de redução do peso da dívida, por um lado, e mudanças a nível da definição de APD , por outro, não ponham em causa a credibilidade dos compromissos assumidos em Monterrey;

- Aceite os novos objectivos intermédios individuais e colectivos propostos para 2010.

3. EFICÁCIA DA AJUDA: COORDENAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE

As acções destinadas a reforçar a eficácia da APD contribuiriam para reduzir os custos de transacção e garantir uma melhor relação custos-benefícios, permitindo assumir compromissos a mais longo prazo, o que, por sua vez, se traduziria em mais recursos disponíveis para desenvolver acções nos países beneficiários. A maior parte dos Estados-Membros procederam a reformas no que respeita às respectivas modalidades de organização e execução da ajuda externa, bem como de definição de prioridades. A própria reforma da Comissão, que começou já a dar frutos, irá prosseguir, nomeadamente através da simplificação dos instrumentos de ajuda externa que está presentemente a ser discutida no âmbito das Perspectivas Financeiras 2007-2013.

O processo internacional de coordenação recebeu um forte impulso com a realização do segundo Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda (FAN II), em Paris, no mês de Março de 2005, que definiu uma agenda global para implementação imediata. Os dadores e os países beneficiários da ajuda acordaram numa série de compromissos relativos à apropriação, alinhamento, harmonização, gestão orientada para os resultados e responsabilização mútua[7]. Como contributo para o FAN II, a UE adoptou um quadro global que define objectivos com prazos muito precisos[8] e se baseia nas Conclusões do Conselho de Novembro de 2004 em matéria de harmonização. Além disso, no encontro de Paris a UE comprometeu-se em relação a objectivos concretos adicionais e nomeadamente a: (1) proporcionar toda a assistência em matéria de desenvolvimento das capacidades através de programas coordenados, recorrendo de forma crescente a convénios entre diversos dadores; (2) canalizar 50% da assistência pública através dos sistemas nacionais; (3) evitar criar novas unidades de execução de projectos; (4) duplicar a percentagem de ajuda prestada através de apoio orçamental ou de acordos sectoriais e (5) reduzir o número de missões não coordenadas em 50%. Estes compromissos devem ser concretizados, de forma gradual, até 2010.

No entanto, os progressos não são suficientemente rápidos e continuam a verificar-se discrepâncias entre os compromissos políticos e a sua aplicação concreta. Em muitos sectores politicamente sensíveis, em que estão em jogo interesses vitais (imigração e investigação, por exemplo) a abordagem da UE é muito mais coordenada do que no sector da ajuda ao desenvolvimento. Esta situação é paradoxal, uma vez que a UE é o maior dador de APD a nível mundial (55%) e porque se trata de um sector em que estão constantemente a ser lançados apelos à solidariedade e a uma resposta colectiva.

Mesmo nos domínios mais complexos, que se encontram ainda, em grande parte, sob o controlo dos Governos nacionais (como é o caso da política externa e de segurança comum) a UE conseguiu adoptar uma plataforma para as acções comuns (Estratégia Europeia de Segurança). Dada a situação acima descrita, dificilmente se compreende que, num sector político tal como o desenvolvimento, que é regido por regras precisas definidas no Tratado (Nice ou Tratado Constitucional) não se tenha conseguido ir mais longe. A fim de reforçar, aplicar e acompanhar a coordenação e a complementaridade a nível da União, a UE deverá procurar chegar a acordo quanto a uma verdadeira Estratégia de Desenvolvimento Europeia ou a um quadro de orientações e regras que permita aumentar a eficácia do seu enorme volume de ajuda e conferir-lhe um carácter genuinamente "europeu". Existem diversos modelos de quadros flexíveis que poderiam facilmente ser adaptados. Partilhamos objectivos comuns (ODM), e chegámos a acordo tanto no que respeita aos meios necessários para os alcançar como a alguns dos parâmetros a utilizar. Cumpre agora formalizar este quadro, bem como as respectivas modalidades de execução. Sempre que a UE puder oferecer um valor acrescentado agindo a nível colectivo, a ajuda comunitária deverá (tal como acontece no que respeita a outras políticas) funcionar como catalisador, graças ao recurso a modalidades de execução mais eficazes tais como o co-financiamento e a cooperação institucional. O Atlas dos Doadores da UE identificou, de entre as acções levadas a cabo pelos diversos dadores, algumas zonas de fragmentação, bem como lacunas e duplicações de esforços. Será necessário, a fim de sanar esta situação, dar um "salto qualitativo" em termos de divisão do trabalho, através de um reforço da complementaridade operacional. Tal como foi referido nas Conclusões do Conselho, a programação conjunta plurianual da UE contribuiria para instituir essa divisão do trabalho a nível nacional.

É fundamental que os futuros esforços no sentido de reforçar a coordenação e a complementaridade incluam igualmente contribuições do sector privado e dos agentes da sociedade civil.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- Acompanhar de perto a aplicação prática das recomendações apresentadas nas Conclusões do Conselho de Novembro de 2004;

- Lançar um debate sobre a criação de um quadro voluntário da UE para a ajuda ao desenvolvimento que tenha por base um método de coordenação aberto, que associe competências comunitárias e iniciativas nacionais;

- Examinar, juntamente com os Estados-Membros, o relatório periódico sobre “o estado da União em matéria de eficácia da ajuda” preparado pela Comissão, e;

- Lançar um debate operacional sobre complementaridade, em especial no que respeita à divisão do trabalho a nível nacional, no contexto de documentos de programação conjunta plurianual.

4. DESVINCULAÇÃO DA AJUDA

Na sequência do que havia sido acordado em Barcelona, a União Europeia realizou progressos consideráveis para assegurar uma melhor relação custos-benefícios da sua APD. Os Estados-Membros desvincularam a ajuda concedida aos países menos desenvolvidos, em conformidade com a recomendação do CAD. Para além disso, a maior parte deles continua a evoluir no sentido de uma desvinculação ainda maior da ajuda. Encontram-se actualmente em fase de preparação propostas legislativas tendo em vista a desvinculação da ajuda da CE. Paralelamente, a UE está também a proceder a alterações do Anexo IV do Acordo de Cotonu.

A Comissão recorda que as normas comunitárias respeitantes ao Mercado Único e à concorrência se aplicam igualmente à adjudicação de contratos no domínio da ajuda ao desenvolvimento fornecida pelos Estados-Membros e que tenciona envidar todos os esforços para garantir o funcionamento do Mercado Único. Para além disso, dois estudos encomendados, respectivamente, pelo CAD da OCDE e pela Comissão salientaram as vantagens suplementares e os efeitos positivos decorrentes de uma maior desvinculação da ajuda.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- Concluir rapidamente os seus trabalhos sobre a proposta de regulamento sobre a desvinculação da ajuda apresentada pela Comissão,

- Apoiar os debates actualmente em curso a nível internacional sobre uma maior desvinculação da ajuda , para além das recomendações do CAD, com especial incidência para a ajuda alimentar e respectivo transporte e o acesso dos países beneficiários à ajuda fornecida pelos dadores.

5. ASSISTÊNCIA RELACIONADA COM O COMÉRCIO (ARC)

A UE assegura o principal contributo, a nível mundial, em matéria de ARC[9], proporcionando quase 50% (ou mil milhões de euros por ano) do total dessa assistência, nomeadamente para os principais programas financiados por diversos dadores, tais como o Quadro Integrado em favor dos Países Menos Desenvolvidos (PMD) e o Fundo Fiduciário Global da Agenda de Desenvolvimento de Doha. Em termos quantitativos, a UE está, pois, a respeitar o compromisso que havia assumido em 2002.

O desafio consiste em continuar a aumentar a qualidade e a eficácia da ARC e em dar resposta às novas necessidades. Neste contexto, a Comissão Europeia e alguns Estados-Membros procederam a uma avaliação das respectivas actividades em matéria de ARC em 2004[10]. As principais conclusões deste exercício indicam que a ARC (1) contribuiu para promover um conhecimento mais aprofundado das questões ligadas ao comércio nos países parceiros, bem como para um aumento das exportações e da produtividade das empresas locais; (2) deve ter por base avaliações globais das necessidades, cujos resultados devem ser utilizados pelos Governos dos países beneficiários e por todos os dadores; (3) deve ser mais flexível, a fim de se poder adaptar a situações em rápida evolução.

Futuramente, os esforços deverão incidir, sobretudo, na coordenação da planificação da ARC e na sua prestação efectiva, tanto no quadro da UE como da comunidade de dadores no seu conjunto. O trabalho realizado no âmbito do Grupo Informal de Peritos em Comércio e Desenvolvimento da UE e a contribuição construtiva para os trabalhos do CAD da OCDE em matéria de acompanhamento representam alguns passos neste sentido. Está prevista, para 2005, uma avaliação conjunta do nível de coordenação da UE em matéria de ARC.

Existe um consenso crescente quanto ao facto de muitos países em desenvolvimento terem de fazer face a custos de ajustamento significativos para enfrentar o desafio da integração no sistema comercial multilateral e tirar partido dos benefícios, em termos de crescimento, da liberalização comercial, alcançada através das negociações da Agenda de Desenvolvimento de Doha no âmbito da OMC. O ajustamento e o crescimento económicos baseados no comércio apenas poderão ser alcançados se os fundos destinados a financiar a ARC registarem um aumento substancial e a oferta for reforçada. Nesse contexto, a Comissão procurará criar um mecanismo especial, assente em fontes de financiamento inovadoras, tendo em vista, designadamente, o estabelecimento de ligações com África em matéria de infra-estruturas e comércio.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- Reforçar a coordenação no quadro da UE (1) tanto a nível da sede como no terreno, promovendo a participação dos países/regiões beneficiários e de outros dos principais dadores e (2) no que respeita à contribuição da UE para iniciativas internacionais de maior alcance tais como o Quadro Integrado para os PMD. Para o efeito, poderão ser utilizados os canais de coordenação já existentes (como por exemplo o Grupo Informal de Peritos em Comércio e Desenvolvimento da UE). A melhoria da coordenação passa igualmente por um reforço da troca de informações em matéria de planificação e execução da ARC e pelo intercâmbio das “melhores práticas”;

- Intensificar o diálogo com os países beneficiários a fim de que integrem as políticas comerciais nas respectivas estratégias nacionais de redução da pobreza e de desenvolvimento;

- Melhorar a programação da ARC mediante uma avaliação sistemática das necessidades em matéria de comércio, sempre que tal seja adequado e com o acordo dos países parceiros;

- Elaborar programas ARC mais flexíveis, que possam ser adaptados a situações em evolução (dar resposta a problemas sanitários e fitossanitários, por exemplo) e integrem novos métodos de execução (apoio orçamental e sectorial) a fim de: (1) facilitar a adaptação – nomeadamente tendo em conta a dimensão social - às reformas da política comercial, (2) reforçar o sector produtivo, (3) apoiar os mecanismos de segurança social para protecção dos mais pobres e (4) assegurar que os quadros da política comercial e da política ambiental se reforcem mutuamente e se orientem para o desenvolvimento sustentável;

- Proporcionar apoio adicional em favor do ajustamento e da integração comercial, tendo em conta os elevados custos da integração comercial que se prevê que os países em desenvolvimento tenham de suportar;

- Examinar a possibilidade de financiar iniciativas ARC horizontais, a fim de prestar um apoio mais eficaz a todas as regiões ou promover a participação de agências multilaterais.

6. BENS PÚBLICOS MUNDIAIS

Em 2003, a França e a Suécia instituíram um Grupo de Trabalho Internacional sobre Bens Públicos Mundiais. As partes interessadas puderam igualmente participar nesta iniciativa através do Grupo de Amigos do Grupo de Trabalho . As respostas ao questionário de Monterrey permitem constatar que 10 Estados-Membros da UE, bem como a Comissão participam activamente neste debate. O Relatório Final deverá incluir um Plano de Acção acompanhado de um calendário preciso e de um cálculo da totalidade dos custos, que permita melhorar o fornecimento dos seis bens públicos mundiais.

Os Estados-Membros parecem estar em vias de chegar a um consenso (1) quanto à definição de Bens Públicos Internacionais (BPI) e à pertinência da escolha dos seis BPI prioritários que deverão ser objecto de uma acção reforçada: comércio, conhecimento, paz e segurança, estabilidade financeira, património comum mundial e erradicação das doenças transmissíveis e (2) quanto à sua disponibilidade para examinarem o Plano de Acção tendo em vista a definição de uma plataforma comum da UE em matéria de fornecimento e financiamento dos BPI, assim como (3) quanto ao princípio de que o fornecimento desses bens apenas deve ser financiado a partir da APD se estiver associado à realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, aos três pilares do desenvolvimento sustentável ou a outros objectivos de desenvolvimento acordados.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- Examinar o próximo Plano de Acção do Grupo de Trabalho com base numa proposta da Comissão para a criação de uma plataforma comum da UE em matéria de fornecimento e financiamento de BPI;

- Chegar a acordo quanto aos BPI que não são da esfera do desenvolvimento e que, por conseguinte, deverão ser financiados a partir de fontes de financiamento não ligadas à APD, nos respectivos orçamentos nacionais;

- Actualizar o Compromisso de Barcelona, continuando a envidar esforços para desenvolver uma acção colectiva multilateral tendo em vista o fornecimento dos bens públicos internacionais prioritários, começando pela elaboração, até 2006, de um Plano de Acção a nível da UE.

7. FONTES DE FINANCIAMENTO INOVADORAS E NOVOS MECANISMOS DE EXECUÇÃO

O Conselho Europeu de Dezembro de 2004 anuiu em explorar modos de financiamento inovadores, tendo convidado a Comissão a apresentar-lhe propostas pertinentes tendo em vista a Reunião de Alto Nível.

Será necessário um volume de ajuda muito superior ao actual para que os países em desenvolvimento possam atingir os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Para além da definição de objectivos novos e adequados em matéria de APD para 2010, aos quais se deve continuar a dar prioridade absoluta, a UE terá de definir a sua posição no âmbito do debate internacional sobre fontes de financiamento inovadoras. Contudo, isto não deve de forma alguma protelar a adopção de iniciativas tendo em vista aumentar os fluxos de financiamento tradicionais.

A mobilização de fontes de financiamento suplementares mais estáveis é a meta que deve nortear os debates sobre fontes de financiamento e modalidades de ajuda inovadoras e que, a médio prazo, deverá conduzir a um financiamento previsível (segundo um sistema semelhante aos "recursos próprios") em matéria de desenvolvimento.

Diversos Estados-Membros têm vindo a examinar vários tipos de mecanismos de financiamento inovadores. As principais propostas são as seguintes:

- A proposta do Reino Unido, no sentido de “antecipar” os aumentos do volume de ajuda prometidos através de uma “Facilidade Financeira Internacional” (FFI) ;

- Uma série de propostas para o estabelecimento de sistema de tributação internacional incluídas no "Relatório Landau" e o trabalho levado a cabo pelo "Grupo Lula", constituído pelos presidentes do Brasil, do Chile e da França e pelo Primeiro-Ministro espanhol; e

- Opções numa base voluntária tais como uma lotaria mundial ou donativos a instituições de caridade.

Todas estas propostas merecem ser analisadas, devendo contudo ser avaliadas à luz de uma série de critérios, a fim de determinar quais as alternativas mais promissoras. Trata-se, essencialmente, de dar resposta às seguintes questões: Que montante seria possível obter com cada uma das propostas? Em que medida se trata de fundos adicionais? Qual o seu nível de estabilidade e previsibilidade? Qual o seu impacto sectorial e em termos de competitividade? Quais os inconvenientes (despesas de lançamento e funcionamento)? Quais as propostas susceptíveis de serem postas em prática de uma forma mais rápida? É exigida uma aderência (quase) universal ou existe a possibilidade de as propostas serem aplicadas a nível regional (ou seja, a nível da UE)[11]?

A FFI foi concebida como um instrumento temporário que se destina a financiar, antecipadamente, os compromissos assumidos em Monterrey, graças à emissão de obrigações nos mercados de capitais internacionais. Essas obrigações são garantidas pelos dadores, que se vinculam a efectuar contribuições regulares para a FFI. Não se trata de fornecer recursos adicionais para além dos que foram acordados em Monterrey, em 2002, mas a FFI poderia ajudar a colmatar as lacunas de financiamento identificadas até 2015, a fim de garantir a realização dos ODM. A Comissão considera que esta proposta merece uma análise atenta, muito embora suscite algumas preocupações e muitos aspectos específicos tenham ainda de ser clarificados, nomeadamente os que se prendem com a gestão dos fundos. Se bem que a perspectiva de se poder obter financiamentos antecipados seja bastante tentadora, na medida em que disponibilizaria imediatamente recursos suplementares, o seu êxito dependeria de um reforço da capacidade de absorção dos países em desenvolvimento. A proposta poderia igualmente vir a ter consequências para diversas gerações, tanto nos países dadores como nos países beneficiários. Muito embora os defensores da FFI aleguem que os custos inerentes a este instrumento seriam absorvidos pelos aumentos do orçamento afectado à ajuda, de acordo com os compromissos assumidos em Monterrey e desde então, a verdade é que esses custos seriam, em última análise, suportados pelos contribuintes de futuras gerações. Além disso, após 2015, os montantes afectados pelos dadores à ajuda ao desenvolvimento teriam de ser parcialmente utilizados para reembolsar os detentores de obrigações FFI, correndo-se o risco de o volume de APD disponível para os países em desenvolvimento vir a diminuir. Não foram também fornecidas indicações claras sobre o método contabilístico a utilizar na gestão das contribuições dos dadores mas, no que toca aos Estados-Membros da UE, pelo menos, é fundamental que a transparência fiscal não seja comprometida.

Durante os debates foram apresentadas diversas propostas tendo em vista a obtenção de recursos verdadeiramente novos:

- Impostos sobre o ambiente/a energia e os transportes, como por exemplo os impostos sobre os transportes marítimos, a aviação ou as emissões de CO2;

- Impostos sobre as transacções financeiras, como por exemplo o imposto "Tobin";

- Impostos alimentares ligados à saúde, como por exemplo um imposto sobre o teor de açúcar dos produtos alimentares;

- Impostos sobre o comércio de armas;

- Um imposto sobre os lucros das grandes multinacionais.

As actividades de beneficência e as iniciativas desenvolvidas no âmbito da responsabilidade social das empresas merecem igualmente atenção. Para além de representarem uma manifestação incomparável da solidariedade entre indivíduos, essas actividades permitem gerar quantias consideráveis. A Comissão é do parecer que, também neste sector, existe uma ampla margem de inovação: grande parte do esforço terá de partir do próprio sector do voluntariado, utilizando, nomeadamente, as tecnologias da Internet para fomentar a solidariedade, mas a Comissão e os Governos dos Estados-Membros poderiam eventualmente dar o seu contributo através de incentivos fiscais às dádivas em benefício de instituições de caridade, geminação, ou apoiando a organização de fontes de financiamento numa base voluntária, tais como uma lotaria mundial .

Independente de se vir a optar por fontes de financiamento tradicionais ou inovadoras, são necessários mais recursos para a APD. A fim de que estes recursos possam apoiar, o mais eficazmente possível, os esforços levados a cabo pelos países em desenvolvimento para atingirem os ODM, será necessário conceber novas modalidades de ajuda , mais previsíveis e mais estáveis. As actuais modalidades não oferecem, aos países parceiros, fluxos de ajuda suficientemente flexíveis e previsíveis para que estes se possam lançar nos investimentos a médio prazo necessários para acelerar os progressos no sentido da realização dos ODM.

Cada instrumento de financiamento tem as suas vantagens: os projectos podem promover a participação de agentes não governamentais e, a mais larga escala, o apoio orçamental faculta um tipo de financiamento flexível, em sintonia com as prioridades nacionais. Contudo, nenhum deles oferece a combinação ideal de previsibilidade e flexibilidade a médio prazo para financiar os custos recorrentes. Se bem que satisfaçam estes critérios, as medidas de redução do peso da dívida podem ter efeitos perversos no que toca à repartição dos recursos. É, pois, necessário definir novas modalidades que permitam apoiar as reformas necessárias à realização dos ODM. Os países elegíveis para beneficiarem dessas modalidades devem ser países fortemente dependentes da ajuda externa, que tenham demonstrado o seu empenhamento em prol da redução da pobreza através da adopção de estratégias de redução da pobreza e de um sistema de controlo dos resultados fiável. A sua situação económica deve ser suficientemente estável e devem poder demonstrar que realizaram progressos nos domínios das finanças públicas e da boa governação.

Poder-se-ia prever a criação de diversos mecanismos para garantir previsibilidade suficiente, permitindo embora aos dadores adaptarem o nível dos respectivos compromissos em função dos resultados obtidos: apoio garantido por um período de 3 a 5 anos e realização de um reexame intercalar a fim de fixar o nível da ajuda para o período seguinte; contratos com uma duração de 10 anos que garantissem um nível mínimo de ajuda; compromissos evolutivos ao longo de um período de três anos, etc. Quaisquer violações dos "elementos essenciais" acordados no âmbito dos acordos de parceria e de cooperação (por exemplo, violações dos direitos humanos) implicariam uma suspensão dos programas.

Estas propostas deveriam ser objecto de debates com os países parceiros, a nível técnico e político. Será necessário disponibilizar fontes de financiamento suficientemente estáveis e flexíveis para que estas modalidades inovadoras possam ser postas em prática.

No caso de países atingidos por choques externos, seria conveniente ponderar a possibilidade de instituir mecanismos de redução temporária do peso da dívida.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- acelerar os trabalhos no que respeita às alternativas mais promissoras em matéria de novas fontes de financiamento inovadoras;

- explorar a possibilidade de promover uma iniciativa europeia tendo em vista desenvolver novas modalidades de ajuda, mais previsíveis e mais estáveis;

- estudar cuidadosamente propostas inovadoras no sentido de prestar apoio a iniciativas privadas (empresariais ou de beneficência).

8. REFORMA DO SISTEMA FINANCEIRO INTERNACIONAL

É difícil acompanhar eficazmente os progressos realizados no que respeita a este compromisso de Barcelona específico, dada a natureza genérica e complexa do projecto, que exige a realização de esforços a longo prazo para poder dar frutos. A definição de uma posição comum da UE neste domínio parece, no entanto, ser essencial para que se possa respeitar o compromisso de Monterrey no sentido de ajudar os países em desenvolvimento a assumirem maior responsabilidade pelo seu próprio futuro. Os Estados-Membros da UE manifestaram a sua satisfação geral relativamente à melhoria da coordenação informal UE entre os administradores do FMI e do Banco Mundial oriundos dos Estados-Membros da UE, a que se tem vindo a assistir em Washington ao longo dos últimos anos, patenteada nas reuniões de coordenação periódicas às quais a Comissão está associada. Além disso, o Comité Económico e Financeiro (CEF) criou um subcomité especial responsável pela coordenação da posição da UE no que respeita ao FMI e questões afins. Este tipo de colaboração UE deveria igualmente ser alargado aos bancos de desenvolvimento regional, em que a participação colectiva da UE é significativa.

No entanto, muito está ainda por fazer e diversos Estados-membros manifestaram já o desejo de ir mais avante (melhoria da partilha de informações, adopção de uma abordagem mais harmonizada, etc.).

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- comprometer-se a apresentar, o mais frequentemente possível, uma posição europeia comum no âmbito das instituições financeiras internacionais (IFI) , a fim de aumentar a visibilidade e a influência (ou o peso) da União Europeia no seio dessas instâncias;

- desenvolver uma posição comum da UE a fim de reforçar o papel dos países em desenvolvimento e em transição no processo de tomada de decisões sobre questões económicas internacionais.

9. REDUÇÃO DO PESO DA DÍVIDA

A UE está na boa via no que se refere à prestação de apoio à iniciativa HIPC alargada, respeitando plenamente os compromissos assumidos neste domínio. Os novos Estados-Membros estão a efectuar as contribuições necessárias para esta iniciativa na qualidade de credores, tendo alguns deles contribuído para o Fundo Fiduciário. A maioria dos Estados-Membros está empenhada em ir além dos requisitos do regime HIPC, graças a uma remissão total da dívida em relação aos montantes em dívida antes da data estabelecida.

Todavia, a dívida dos países pobres continua a ser motivo para grandes preocupações, pelo que exige um maior esforço de reflexão[12] e de acção. A curto prazo, o financiamento global da iniciativa HIPC não estará assegurado enquanto os credores que não fazem parte do Clube de Paris não efectuarem a sua contribuição para o esforço de redução da dívida. Está a ganhar terreno a ideia de que, não obstante os diversos alargamentos de que foi objecto, a iniciativa HIPC não bastará para garantir níveis de dívida sustentáveis para os países pobres a longo prazo . Os membros do G7 chegaram a acordo quanto ao princípio de uma possível anulação integral da dívida multilateral[13].

Será, pois, conveniente, concentrar todos os esforços no desenvolvimento de estratégias prospectivas que permitam abordar as seguintes questões:

- Se bem que não tenha escapado a críticas, a anulação da dívida dos países pobres altamente endividados no âmbito da iniciativa HIPC constitui, desde sempre, a abordagem mais inovadora no que respeita à transferência da ajuda e aos custos de transacção. Infelizmente, as necessidades de financiamento vão bem para além da anulação da dívida. Para além disso, a anulação da dívida é um mau instrumento em termos de critérios de distribuição da ajuda, uma vez que os países mais endividados não são os mais pobres, nem os mais bem governados ou mais carenciados.

- Diversos países que se encontram, na sua maioria, em situações pós-conflito, poderão continuar a ser excluídos da iniciativa HIPC. A maior parte dos Estados-Membros concordam que se trata de uma situação preocupante, mas não têm uma perspectiva coerente quanto a possíveis soluções.

- Uma análise atenta revela que alguns países permanecerão ou voltarão a cair numa situação de endividamento extremo, mesmo após terem deixado de integrar o grupo dos HIPC. A maioria dos Estados-Membros são favoráveis ou não se opõem a medidas suplementares de redução do peso da dívida, mas têm opiniões divergentes quanto às modalidades de execução.

- Existe um amplo consenso, no âmbito da UE, quanto ao facto de o quadro desenvolvido pelo FMI/BM para uma análise prospectiva e válida da sustentabilidade da dívida dos países de baixos rendimentos (ASD) e a sua rigorosa aplicação constituírem elementos essenciais para se poder dar resposta aos problemas acima referidos.

- O quadro relativo à ASD põe igualmente em destaque a relação estreita entre sustentabilidade da dívida e a vulnerabilidade a choques externos, e a Comissão está a estudar activamente instrumentos que permitam prestar assistência aos países afectados.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida o Conselho a:

- apoiar – para além da aplicação da iniciativa HIPC alargada – a elaboração e a aplicação prática de soluções alternativas e individualizadas , para os países em situação de pós-conflito que, apesar do seu importante volume de pagamentos externos em atraso, não tenham podido beneficiar da iniciativa HIPC, a fim de que possam superar as dificuldades decorrentes da fragilidade das suas instituições e do elevado volume de pagamentos em atrasos;

- examinar a possibilidade de recorrer, entre outros, a um instrumento temporário que permita diminuir o peso do serviço da dívida, a fim de atenuar os efeitos dos choques externos sobre os países altamente endividados.

10 . CONCLUSÕES

A UE está na via certa no que respeita à maior parte dos "compromissos de Barcelona". A RAN das Nações Unidas de Setembro de 2005 centrar-se-á, essencialmente, na forma de acelerar os progressos tendo em vista a realização dos ODM, especialmente em África. Desta forma, lança mais uma vez um repto à UE alargada, para que demonstre o seu empenhamento em afrontar a questão do financiamento do desenvolvimento através de um reforço dos seus compromissos. A Comissão pretende, com as propostas apresentadas no presente documento, lançar um debate tendo em vista definir uma nova série de compromissos e chegar a acordo quanto a compromissos do tipo "Barcelona II". Muito embora a presente comunicação se concentre nos instrumentos necessários para melhorar o financiamento do desenvolvimento, a comunicação sobre a coerência das políticas[14] propõe outras medidas políticas susceptíveis de serem adoptadas para apoiar a realização dos ODM.

Annex 1

Summary | March 14, 2002: Council Conclusions on the International Conference on Financing for Development (Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002) |

The Council of the European Union:

“1. Considering that the International Conference on Financing for Development represents an historic opportunity to make progress towards the achievement of the Millennium Development Goals for poverty reduction and the other internationally agreed development targets in a holistic manner.

2. Recalling the need for all international partners to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI and the European Council Presidency Conclusions in Gothenburg and Laeken, and recognizing that mobilizing international private and public resources for sustainable development is essential, that resources would need to be increased in order to reach the Millennium Development Goals, including according to World Bank estimates a doubling of ODA;

3. Stressing that the Conference should be based on a spirit of strengthened partnership in which developing countries take primary responsibility for their own development, ensuring democracy, human rights and the rule of law, while developed countries actively support them, thus contributing to the "global deal" that will be discussed at the Johannesburg Summit

4. Recognizing that the issue of aid effectiveness both by donors and recipients must be adequately addressed to ensure that increased ODA flows have a positive impact on development, and resources go effectively and efficiently to fighting poverty and reducing inequality.

5. Stressing that developing countries have primary responsibility to create a sound macroeconomic environment, an appropriate framework for investments and guarantee that funds received are properly and effectively managed, engaging themselves to ensure good governance, achieve high standards of transparency and eliminate corruption.

6. Recalling the importance to development financing of the Doha Development Agenda, which should address the specific concerns and priorities of developing countries, allowing them to realize the full benefits of participation in the world economy.

7. And thus, in order to achieve a successful outcome of the Conference, the Council stresses the value of the Monterrey Consensus, and affirms its willingness to make the following commitments;

a) In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increasing their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006.

b) To take concrete steps on coordination of policies and harmonization procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice.

c) To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

d) To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

e) To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

f) To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalization Report.

g) To influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalization, strengthening the voice of developing countries in international economic decision-making, and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and WTO.

h) To pursue its efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced HIPC initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics."

Website link: http://europa-eu-un.org/articles/en/article_1222_en.htm

Annex 2

Extract of the Conclusions of the General Affairs and External Relations Council of 22-23 November 2004 on the report of the Ad Hoc Working Party on Harmonisation:

RECALLING:

The Commission Communication of 5 March 2004 on 3translating the Monterrey Consensus into practice: the contribution by the European Union"[15];

Its Conclusions of 27 April 2004[16], which called for the establishment of an Ad-Hoc Working Party of the Council consisting of experts on Harmonisation (AHWPH), in order to examine in detail the Commission recommendations contained in the Commission Communication and other relevant proposals with a view to translating the Barcelona Commitment II into practice;

The decision adopted by the COREPER establishing the AHWPH and setting up its mandate[17];

That the Working Party was invited to report back to Council no later than November 2004, with a view to adoption by the Council of an EU Action Plan for Coordination and Harmonisation for submission to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

THE COUNCIL,

NOTING that the COREPER, on 18 November 2004 agreed on the Report presented by the AHWPH;

ENDORSES the report of the Ad-Hoc Working Party on Harmonisation entitled "Advancing Coordination, Harmonisation and Alignment: the contribution of the European Union";

INVITES the relevant Council bodies to continue the work for preparing the participation of the EU to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

REAFFIRMS its intention to monitor regularly the further progress made with the view to translating the Barcelona Commitment II into practice.

[1] Conclusões do Conselho, de 14 de Março de 2002, relativas à Conferência das Nações Unidas sobre o Financiamento do Desenvolvimento (Monterrey), ver Anexo 1.

[2] SEC(2003) 569 de 15.5.2003.

[3] COM(2004)150 de 5.3.2004.

[4] Conclusões do Conselho “Assuntos Gerais e Relações Externas”, 22-23.11.2004; 14724/04 (Presse 325) p. 37, ver Anexo 2.

[5] Documento de Trabalho dos serviços da Comissão SEC(2005) 453: EU follow-up to the «Barcelona commitments» and operationalisation of the Monterrey consensus.

[6] Bélgica (62,9%), França (30,5%), Suécia (27,6%), Luxemburgo (26,3%), Reino Unido (23,4%), Irlanda (18,3%), Alemanha (18,1%), Grécia (14,4%), Espanha (13,7%), Finlândia (11,7%), Países Baixos (9,9%) e Portugal (5,7%).

[7] Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda, Fórum de Alto Nível, Paris, 28.2-2.3.2005.

[8] Ver Anexo 2. Estas conclusões têm por base as recomendações do Grupo de Trabalho Ad Hoc da UE em matéria de harmonização. São descritas, de forma pormenorizada, no documento de trabalho dos serviços internos (Staff Working Document).

[9] Valores provenientes da base de dados relativa ao reforço das capacidades da Agenda de Desenvolvimento de Doha. A UE fornece 50% da ARC a nível mundial. A "parte de leão" vem da Comissão que, desde 2001, afectou, em média, 700 milhões de euros por ano à ARC. De entre os Estados-Membros, os níveis de ajuda são muito variados: alguns deles aumentaram os montantes consagrados à ARC.

[10] Reino Unido (avaliação da ARC pelo DFID- "Department for International Development"), Países Baixos e Alemanha.

[11] O documento de trabalho dos serviços da Comissão "Fontes de financiamento do desenvolvimento inovadoras - análise das opções", examina as questões mais importantes. SEC(2005) 467.

[12] Ver estudo financiado pela CE “Beyond the HIPC Initiative” de Março de 2004:http://www.europa.eu.int/comm/development/body/theme/hipc/docs/Beyond_HIPC_en.pdf#zoom=100.

[13] Conclusões dos Ministros das Finanças do G7 sobre Desenvolvimento, Londres, 5 de Fevereiro de 2005.

[14] COM(2005) 134.

[15] Doc. 7108/04 - COM(2004) 150.

[16] Doc. 8973/04.

[17] Doc. 9188/04.