Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu «Resolver o problema dos empréstimos não produtivos na sequência da pandemia de COVID-19»

[COM(2020) 822 final]

(2021/C 220/15)

Relator: Kęstutis KUPŠYS

Consulta Comissão Europeia, 24.2.2021 Base jurídica Artigo 304.o do TFUE Competência Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 10.3.2021 Adoção em plenária 24.3.2021 Reunião plenária n.o 559 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 246/2/11

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com a apresentação do novo plano de ação da Comissão (comunicação) sobre os empréstimos não produtivos (NPL, na sigla em inglês), mas lamenta a ausência, no essencial, de novas propostas adaptadas à realidade da pandemia de COVID-19, deixando a Europa enfrentar um período extraordinário com regras pensadas para tempos normais. Como tal, o CESE recomenda que se abordem, prioritariamente, as causas profundas dos empréstimos não produtivos, a fim de evitar a sua acumulação no futuro, e propõe igualmente uma revisão cuidadosa e uma adaptação temporária da definição de incumprimento, assegurando uma «aterragem suave» para os agregados familiares e as empresas europeus. O CESE observa que, na atual crise da COVID-19, a política monetária e orçamental e a regulamentação do setor financeiro devem ser coerentes com os tempos em que vivemos.

1.2. É primordial tratar as causas profundas dos NPL. O CESE salienta que as medidas mais eficazes para evitar a acumulação de elevados volumes de NPL pelos agregados familiares e pelas PME passam por esforços permanentes de reforço da competitividade, por focar a atenção na continuidade das atividades e na recuperação económica, pela construção de sistemas de segurança social sólidos, pelo combate à pobreza, ao sobreendividamento e ao desemprego, pela garantia de salários adequados e pela aplicação de medidas de política económica anticíclicas em tempos de crise. Através destas medidas, é possível preservar e reforçar a estabilidade do mercado financeiro e a resiliência económica, combatendo simultaneamente a pobreza e as desigualdades abismais.

1.3. O CESE defende que os NPL «pré-COVID-19» devem ser tratados de forma muito diferente em relação aos NPL «pós-COVID-19» (provocados pela crise da COVID-19), devido às circunstâncias completamente diferentes antes e depois de março de 2020. Por conseguinte, o CESE propõe que se proceda a uma revisão cuidadosa, orientada e estritamente temporária das orientações da Autoridade Bancária Europeia (EBA) sobre a definição de incumprimento. O CESE recomenda igualmente que as orientações da EBA em matéria de empréstimos em moratória permaneçam em vigor pelo tempo necessário.

1.4. O CESE apela para que as medidas de apoio às instituições de crédito sejam acompanhadas de medidas de apoio dos governos aos mutuários que só ficaram em situação de dificuldade devido à pandemia. Entre as medidas que importa aplicar nesta situação incluem-se os diferimentos de pagamentos com prazos de vencimento de um a três anos, as bonificações de juros, a reestruturação da dívida para formas de crédito menos onerosas e as moratórias sobre reembolsos de empréstimos, sempre que possível. O CESE é favorável a este processo de resolução interna.

1.5. O CESE não vê necessidade de criação de um mercado de NPL transfronteiras à escala da UE. Por conseguinte, manifesta-se preocupado com os planos relativos à concessão de um «passaporte» operacional à escala da UE aos agentes de cobrança de dívidas sem que haja uma supervisão adequada nos países «de origem» e «de acolhimento». Tal medida só seria justificada se existisse, em contrapartida, um conjunto de medidas que ajudassem a proteger os mutuários em situação de dificuldade — uma norma de proteção dos consumidores à escala da UE aplicável aos agentes de cobrança de dívidas.

1.6. Outro dos pilares do plano de ação está relacionado com a proposta de um mecanismo acelerado de execução extrajudicial das garantias reais, que está estritamente limitado aos empréstimos a empresas e só é aplicável se as partes tiverem alcançado previamente um acordo voluntário aquando da celebração do contrato de empréstimo. O CESE observa que esse mecanismo pode constituir uma solução equilibrada para os devedores, mas solicita que não se torne uma opção de base nos contratos de empréstimo.

1.7. O CESE desaconselha vivamente a fusão da questão dos NPL, que reflete um fenómeno generalizado na economia, com questões relacionadas com a preservação da estabilidade financeira. A fim de manter a integridade moral e operacional do setor bancário, estas duas questões devem ser tratadas separadamente.

1.8. O CESE defende que a opção de vender NPL às sociedades de gestão de ativos (SGA, coloquialmente designadas «bancos maus») deve continuar a ser uma exceção e que se deve privilegiar acordos de resolução bilaterais entre a instituição de crédito e o mutuário, devendo a solução, neste caso, centrar-se na continuidade das atividades empresariais e na recuperação económica. O CESE salienta a probabilidade de qualquer recurso à «recapitalização cautelar» financiada através de fundos públicos desviar fundos públicos destinados a outros objetivos sociais e económicos mais úteis. O CESE salienta igualmente a necessidade de que qualquer utilização de medidas cautelares se faça de forma altamente responsável, a fim de evitar riscos morais e os resgates de bancos à custa da sociedade através da utilização de dinheiros públicos.

1.9. À luz da situação atual, em que as empresas potencialmente viáveis podem enfrentar dificuldades de pagamento, apesar da sua solvabilidade «pré-COVID-19», o CESE propõe uma revisão cuidadosa das orientações da EBA sobre a definição de incumprimento, que poderia dar aos devedores que ficaram em situação de dificuldade devido à pandemia de COVID-19 a oportunidade de recuperarem, antes de os seus empréstimos serem considerados não produtivos. No entanto, o CESE salienta que tais alterações devem ser estritamente temporárias , não devem interferir com a identificação e a comunicação de informações pormenorizadas e precisas dos riscos de crédito pelos bancos e devem ser efetuadas à luz da necessidade fundamental de assegurar a estabilidade e a solvabilidade do setor bancário.

1.10. O CESE recomenda, de modo geral, que os requisitos de fundos próprios — incluindo o regulamento relativo ao mecanismo de salvaguarda para empréstimos não produtivos — sejam mantidos firmemente em vigor. Deste modo, os bancos terão plena capacidade de suportar perdas e diminuirão a probabilidade de futuras intervenções públicas (como a «recapitalização cautelar») e de resgates bancários à custa do contribuinte. No entanto, poderia ponderar-se aplicar uma flexibilidade temporária na definição de incumprimento e no mecanismo de salvaguarda para empréstimos não produtivos, a fim de atenuar os efeitos da crise da COVID-19.

2. Contexto

2.1. O plano de ação da Comissão Europeia sobre empréstimos não produtivos (NPL), anunciado em dezembro de 2020 ( 1 ) , visa evitar uma futura acumulação de NPL em toda a União Europeia resultante da crise da COVID-19. Um empréstimo torna-se não produtivo quando é improvável que seja reembolsado, ou quando o mutuário atinge um atraso de pagamento de 90 dias. Devido à pandemia, o Banco Central Europeu (BCE) prevê que, num cenário grave de uma recuperação muito mais fraca e lenta, o montante dos NPL detidos pelos bancos da área do euro poderá atingir «1,4 biliões de euros» ( 2 )

2.2. Em julho de 2017, publicou-se o Plano de ação para combater os créditos não produtivos na Europa ( 3 ) , que nos anos seguintes contribuiu para travar e inverter a acumulação de NPL nos bancos. Seguiu-se uma comunicação sobre a realização da União Bancária ( 4 )

2.3. Em março de 2018, a Comissão Europeia apresentou uma proposta legislativa ( 5 ) destinada a impulsionar o desenvolvimento do mercado secundário de NPL na UE. A proposta de diretiva deverá ajudar os bancos a vender facilmente as suas carteiras de NPL a investidores terceiros em qualquer parte do território da UE. A proposta introduz igualmente um procedimento de execução extrajudicial denominado «mecanismo acelerado de execução extrajudicial das garantias reais». A proposta de diretiva está sujeita a evoluções, embora ambas as questões tenham sido tratadas separadamente em atos legislativos distintos.

2.4. A Comissão reagiu rapidamente ao surto de COVID-19, adotando medidas destinadas a ajudar o setor bancário a fazer face à acumulação esperada e iminente de NPL. O pacote bancário adotado em abril de 2020 já permitiu prestar um apoio substancial a curto prazo ( 6 ) ao setor bancário, nomeadamente prevendo regras sobre a forma como os bancos avaliam o risco de um mutuário não ter capacidade de reembolsar o empréstimo, ou regras prudenciais para a classificação dos NPL e o tratamento contabilístico dos atrasos nos reembolsos. Os bancos também têm vindo a beneficiar de importantes medidas de apoio à liquidez (o programa de compras de emergência por pandemia do BCE ( 7 ) e a flexibilização das condições para operações de refinanciamento de prazo alargado direcionadas, TLTRO III, em março de 2020). Agora, é hora de refletir sobre os níveis de solvabilidade das empresas europeias.

2.5. O pacote paralelo de recuperação dos mercados de capitais reforçou o apoio ao setor bancário, eliminando os obstáculos regulamentares à titularização ( 8 ) dos NPL.

2.6. Nos últimos meses, o setor bancário europeu beneficiou de medidas de desagravamento regulamentar e de apoio à liquidez destinadas a salvaguardar a estabilidade financeira e económica e a apoiar os agregados familiares e as empresas europeus. Consequentemente, o setor bancário continuou a conceder empréstimos aos seus clientes, não se tendo verificado qualquer contração do crédito.

2.7. Os Estados-Membros adotaram igualmente medidas decisivas, com regimes de apoio para atenuar as dificuldades de liquidez que afetam os agregados familiares e as empresas. Esses regimes envolvem, normalmente, regimes de garantia pública e/ou diferimentos de pagamento («moratórias»). Tais medidas ajudam os mutuários com problemas de liquidez temporários e previnem um aumento imediato dos NPL. A Comissão adotou igualmente um quadro temporário para permitir que os Estados-Membros utilizem toda a flexibilidade prevista nas regras em matéria de auxílios estatais para apoiar a economia no contexto do surto de COVID-19.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE constata que o atual plano de ação da Comissão (comunicação) segue e reitera medidas idênticas às já contidas no plano de 2017, carecendo, no essencial, de novas propostas adequadas aos tempos de COVID-19, deixando a Europa enfrentar um período extraordinário com regras pensadas para tempos normais. O CESE defende que os NPL «pré-COVID-19» devem ser tratados de forma muito diferente em relação aos NPL «pós-COVID-19» (provocados pela crise da COVID-19) devido às circunstâncias completamente diferentes existentes antes e depois de março de 2020. Como tal, o CESE recomenda que se proceda a uma revisão cuidadosa e a uma adaptação estritamente temporária da definição de incumprimento da EBA, a fim de evitar a classificação automática dos devedores como estando em situação de incumprimento, de atenuar os efeitos pró-cíclicos do regulamento em vigor e de assegurar uma «aterragem suave» para os agregados familiares e as empresas europeus.

3.2. A pandemia fez diminuir a procura e o consumo, gerando preocupação nas PME quanto à possibilidade de encontrar clientes. Embora as PME não identifiquem atualmente, nos inquéritos do BCE ( 9 ) , o acesso a financiamento como o seu problema mais urgente, todas as dificuldades que as PME enfrentam devem ser tidas em conta no combate aos NPL.

3.3. O CESE defende sistematicamente ( 10 ) uma redução socialmente sustentável dos NPL, preservando simultaneamente a estabilidade financeira ( 11 ) . Em tempos de COVID-19, este objetivo é agora mais importante do que nunca. Ao contrário do que aconteceu há uma década durante a crise financeira de 2008-2009, o atual aumento esperado de NPL não terá sido causado pelo setor financeiro ou por qualquer outra categoria específica de intervenientes no sistema económico, mas também não é imputável à «economia real», nem aos governos nem aos cidadãos europeus. A intervenção dos reguladores a nível da UE e dos governos dos Estados-Membros através de instrumentos adequados é extremamente importante.

3.4. Embora reconheça que o desenvolvimento de mercados secundários para os NPL apresenta certas vantagens, o CESE manifesta preferência por acordos de resolução bilaterais entre a instituição de crédito e os mutuários viáveis. Embora seja possível reduzir os volumes de NPL nos balanços dos bancos através de vendas a compradores de créditos, isto não significa que as vendas de NPL sejam a melhor solução do ponto de vista do mutuário ou da sociedade no seu conjunto. As vendas de NPL devem ser uma solução de último recurso.

3.5. É primordial tratar as causas profundas dos NPL. O CESE salienta que as medidas mais eficazes para evitar a acumulação de elevados volumes de NPL pelos agregados familiares e pelas PME passam por sistemas de segurança social sólidos, pelo combate à pobreza, ao sobreendividamento e ao desemprego, pela garantia de salários adequados e pela aplicação de medidas de política económica anticíclicas em tempos de crise, reforçando simultaneamente a produtividade e a competitividade da economia europeia e focando a atenção na continuidade da atividade empresarial e na recuperação económica, com base num quadro regulamentar claro e atualizado que dê visibilidade aos investimentos a longo prazo. Através destas medidas, é possível preservar e reforçar a estabilidade do mercado financeiro e a resiliência económica, combatendo simultaneamente a pobreza e as desigualdades. A este respeito, o CESE recomenda que as orientações da Autoridade Bancária Europeia em matéria de empréstimos em moratória continuem a ser seguidas enquanto se revelarem necessárias e preconiza uma revisão cautelosa, específica e estritamente limitada no tempo da definição de incumprimento.

3.6. Na opinião do CESE, o plano de ação reflete a lógica subjacente de que, atualmente, os bancos funcionam como uma infraestrutura essencial de uma economia europeia baseada nos fluxos monetários e de que a saúde e a estabilidade do setor bancário são condições prévias indispensáveis para a recuperação económica. Como referido na sua comunicação a este respeito ( 12 ) , «uma das principais prioridades da Comissão é garantir que os bancos continuam a providenciar apoio aos cidadãos e às empresas da Europa». Neste contexto, o CESE salienta o papel decisivo do BCE na salvaguarda da estabilidade dos bancos e da disponibilidade de crédito, observando que a economia europeia está a beneficiar de medidas que visam assegurar uma resposta à procura solvente de empréstimos.

3.7. O CESE observa que faltam, em parte, dados fiáveis sobre os NPL e que continua a haver muita incerteza quanto ao futuro da vacinação contra a COVID-19, quanto às mutações do vírus SARS-CoV-2 (variantes da COVID-19), às medidas de confinamento e à recuperação económica. O CESE salienta a importância da qualidade dos dados para avaliar adequadamente a dimensão do problema e identificar as empresas viáveis. O CESE recomenda, por conseguinte, prudência e a adoção de medidas capazes de reerguer rapidamente a economia europeia, como as que visem apoiar as pequenas empresas e assegurar salários adequados e sistemas de segurança social sólidos. O CESE salienta que os depósitos do setor bancário aumentaram consideravelmente ( 13 ) , o que revela o grande potencial de procura dos consumidores nos meses seguintes ao levantamento das restrições de confinamento.

3.8. Resta saber de que forma as empresas e as famílias «sujeitas a uma pressão financeira significativa devido à pandemia» ( 14 ) podem ser ajudadas pelos bancos («os bancos continuam a providenciar apoio aos cidadãos e às empresas» ( 15 ) ) no âmbito da resposta ao problema do aumento dos NPL. As alterações propostas ou a flexibilização regulamentar não estão atualmente subordinadas à concessão de empréstimos bancários às PME solventes ou aos agregados familiares. O CESE lamenta que, com exceção do setor bancário, o plano de ação da Comissão preveja poucas medidas novas para ajudar os agentes económicos em dificuldade. Face ao choque económico externo que torna muitos trabalhadores e empresas ainda mais dependentes dos empréstimos, as medidas de apoio e atenuação destinadas aos bancos devem visar o reforço da concessão de empréstimos a PME e agregados familiares solventes. Ao mesmo tempo, as autoridades devem estabelecer salvaguardas adequadas para prevenir a concessão irresponsável de empréstimos e o subsequente sobreendividamento.

3.9. O CESE recomenda que se reconheça a sociedade civil no seu conjunto como parte interessada no domínio da regulamentação dos mercados financeiros. No que diz respeito ao combate aos NPL na sequência da pandemia, em particular, os NPL têm vários impactos, afetando também, por exemplo, os interesses dos trabalhadores na respetiva qualidade de devedores, trabalhadores em empresas endividadas ou trabalhadores do setor financeiro ou contribuintes (particularmente pertinente em caso de utilização de fundos públicos no combate aos NPL).

3.10. O CESE não vê necessidade de criação de um mercado de NPL transfronteiras à escala da UE, apesar de o setor bancário estar a evoluir progressivamente rumo a uma União Bancária à escala da UE. É extremamente questionável que as operações transfronteiriças dos compradores de crédito produzam vantagens económicas tangíveis também para o sistema económico em geral e não apenas para os bancos, os compradores e os gestores de créditos (embora seja certo que estes últimos podem, indubitavelmente, beneficiar de economias de escala).

3.11. Neste contexto, o CESE sublinha igualmente que a repartição do risco pode não conduzir a uma redução do risco. Pelo contrário, a crise dos mercados financeiros de 2008-2009 ensinou-nos que tal pode resultar numa acumulação de riscos não transparente na economia. O CESE preconiza que o objetivo de todas as medidas de incentivo ao setor financeiro seja desencorajar os intervenientes no mercado de assumir demasiados riscos.

3.12. Ao mesmo tempo, o CESE salienta que as empresas, os agregados familiares, os trabalhadores e a sociedade civil da Europa necessitam de recursos e de todo o apoio para fazer face à crise, pelo que a UE deve propor tais medidas de apoio. Essa assistência deve estar disponível durante um período de até três anos (de acordo com o pacote de medidas de estímulo do Instrumento Próxima Geração UE) para apoiar as empresas e os mutuários considerados saudáveis e solventes antes da pandemia. Praticamente toda a população da Europa foi afetada pela crescente insegurança socioeconómica. As empresas enfrentam perturbações nas cadeias de abastecimento devido aos encerramentos forçados e à contração da procura, enquanto as famílias são confrontadas com situações de desemprego e de quebra de rendimentos. O CESE entende que os cidadãos e as empresas europeus necessitam de medidas de uma natureza completamente diferente, e não claramente de uma aplicação acelerada do quadro relativo aos NPL que a Comissão propõe.

4. Observações na especialidade

4.1. «passaporte» operacional à escala da UE aos agentes de cobrança de dívidas sem uma supervisão adequada nos seus países «de origem» e «de acolhimento». Tal medida só seria justificada se existisse, em contrapartida, um conjunto de medidas que ajudassem a proteger os mutuários em situação de dificuldade — uma norma de proteção dos consumidores à escala da UE aplicável aos agentes de cobrança de dívidas. O CESE manifesta igualmente preocupação com o facto de a proposta de diretiva relativa aos gestores de créditos e aos compradores de créditos A Comissão está convicta de que o acordo sobre a proposta de diretiva relativa aos gestores de créditos e aos compradores de créditos, que visa essencialmente criar um mercado secundário comum para os NPL, é uma prioridade absoluta. O CESE manifesta-se preocupado com os planos relativos à concessão de umaos agentes de cobrança de dívidas sem uma supervisão adequada nos seus países «de origem» e «de acolhimento». Tal medida só seria justificada se existisse, em contrapartida, um conjunto de medidas que ajudassem a proteger os mutuários em situação de dificuldade — uma norma de proteção dos consumidores à escala da UE aplicável aos agentes de cobrança de dívidas. O CESE manifesta igualmente preocupação com o facto de a proposta de diretiva relativa aos gestores de créditos e aos compradores de créditos ( 16 ) impedir os Estados-Membros de adotar quaisquer requisitos diferentes ou adicionais aplicáveis aos gestores e compradores de créditos, mesmo que tais requisitos se destinem a proteger os devedores. Se a supervisão nos países de «origem» e de «acolhimento» for assegurada, se as regras de proteção dos consumidores forem respeitadas, se a EBA emitir orientações sobre boas práticas e se estiver prevista uma abordagem uniforme dessas atividades, a maior parte das questões aqui suscitadas terá sido resolvida. Tendo em conta estes argumentos, a fim de pôr em prática o passaporte operacional à escala da UE, as regras de proteção dos mutuários devem ser reforçadas para evitar os riscos acima referidos.

4.2. O CESE observa que alguns compradores de créditos e agentes de cobrança têm má reputação — razão por que alguns compradores de créditos são designados «fundos abutres» — e sublinha que a criação de um «passaporte» operacional à escala da UE para os agentes de cobrança de dívidas sem uma supervisão adequada, tanto nos seus países de «origem» como nos países de «acolhimento», e sem uma aplicação oportuna e eficaz na UE de orientações adequadas sobre boas práticas pode levar a um comportamento empresarial inadequado desses compradores de créditos ou gestores de créditos, em detrimento dos mutuários em dificuldade. O CESE salienta igualmente a necessidade de assegurar que a proposta de diretiva relativa aos gestores e compradores de créditos não impeça os Estados-Membros de adotarem requisitos jurídicos adicionais para os gestores e compradores de créditos, assegurando assim que o princípio da sobrerregulação é devidamente respeitado neste caso.

4.3. Além disso, sabe-se que alguns compradores de créditos estão implicados em casos de elisão fiscal. Por exemplo, na Irlanda, alguns deles estão registados como organizações de beneficência e quase não pagam impostos. O CESE insta a Comissão Europeia a intensificar os seus esforços para resolver o problema da elisão fiscal.

4.4. mecanismo acelerado de execução extrajudicial das garantias reais , que está estritamente limitado aos empréstimos a empresas e só é aplicável se as partes tiverem alcançado previamente um acordo voluntário aquando da celebração do contrato de empréstimo. O CESE reconhece que os agregados familiares (os consumidores privados) estão excluídos deste procedimento e assinala a necessidade de um equilíbrio adequado entre o mecanismo acelerado de execução extrajudicial das garantias reais, a Diretiva (UE) 2019/1023 do Parlamento Europeu e do Conselho Outro dos pilares do plano de ação está relacionado com a proposta de um, que está estritamente limitado aos empréstimos a empresas e só é aplicável se as partes tiverem alcançado previamente um acordo voluntário aquando da celebração do contrato de empréstimo. O CESE reconhece que os agregados familiares (os consumidores privados) estão excluídos deste procedimento e assinala a necessidade de um equilíbrio adequado entre o mecanismo acelerado de execução extrajudicial das garantias reais, a Diretiva (UE) 2019/1023 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 17 ) e os processos de insolvência. O CESE observa que esse mecanismo pode constituir uma solução equilibrada para os devedores, mas solicita que não se torne uma opção de base nos contratos de empréstimo. Cabe assegurar que as empresas em dificuldade não ficam desamparadas e não perdem o acesso ao sistema judicial ordinário, assente no equilíbrio de poderes e resultante de uma longa tradição. Na opinião do CESE, os problemas de atraso sistemático na recuperação de garantias devem ser tratados país por país, mediante a realização de reformas bem elaboradas e através de intervenções direcionadas dos Estados-Membros quando persistam pontos de estrangulamento.

4.5. O CESE aprova a declaração da Comissão segundo a qual «[…] os bancos devem ser incentivados, tanto quanto possível, a aplicar uma abordagem proativa para dialogar com os seus devedores numa fase precoce e construtivamente», pois tal evitará prejudicar as empresas viáveis e assegurará a continuidade das atividades empresariais. No entanto, o CESE insta a Comissão a apresentar medidas concretas para realizar este objetivo vital.

4.6. O CESE congratula-se com a iniciativa que visa uma maior convergência dos diferentes quadros em matéria de insolvência na UE e observa que essa convergência é benéfica, não só para a atividade bancária, mas para todo o panorama empresarial na Europa em geral. Tal convergência não deve necessariamente estar ligada à questão dos NPL. Porém, cabe assinalar que esta medida não ajudará a curto prazo e não será de grande utilidade na sequência da crise da COVID-19. A certeza quanto às regras relativas aos direitos dos credores e dos devedores e uma maior harmonização dos procedimentos de retirada de garantias em todos os Estados-Membros permitirá reduzir os riscos e dar um novo impulso aos investimentos transfronteiriços e ao comércio interno. O CESE salienta que, aquando da reforma dos quadros em matéria de insolvência, deverá prestar-se a devida atenção aos mutuários.

4.7. O CESE salienta que o mercado secundário para os NPL não ajuda em nada as empresas a prosperar, nem tão-pouco apoia o emprego ou permite a reabertura de empresas que fecharam. Para que as empresas retomem a atividade, as medidas específicas financiadas pelo Estado revestem-se de importância fundamental. O CESE considera que a concessão de crédito a uma economia que sofre de uma perda de produção sem precedentes devido a confinamentos provocados pela pandemia de COVID-19 é fundamental, mas que, sendo excessiva pode revelar-se insustentável.

4.8. No entanto, a proposta que a Comissão apresenta — o mercado secundário pan-europeu e, em menor medida, o mecanismo acelerado de execução extrajudicial das garantias reais — suscita receios de que um mercado secundário único para os NPL na Europa abra caminho a abusos e deixe os clientes dos bancos à mercê dos «fundos abutres», a maioria dos quais não são originários da UE. O CESE recomenda mais transparência e a adoção de regras adequadas para assegurar a proteção dos consumidores contra abusos de gestores de créditos, de compradores de créditos ou de «fundos abutres».

4.9. O CESE recomenda que não se conceda aos investidores em créditos e aos agentes de cobrança de dívidas um «passaporte» operacional a nível da UE se comprarem NPL de consumidores (clientes privados). Poder-se-ia igualmente estudar a possibilidade de uma eventual isenção das dívidas das microempresas.

4.10. A ênfase na normalização dos dados sobre os NPL no conjunto da UE é bem-vinda, mas não é suficiente tendo em conta a envergadura da tarefa e, em princípio, não é muito pertinente. O CESE observa igualmente que não devem ser as instituições e os contribuintes da UE a suportar os custos da criação de mercados eficientes e da melhoria da normalização dos NPL com vista a facilitar a sua comercialização; estes custos devem ser suportados pelos próprios participantes no mercado como principais beneficiários da comercialização dos NPL. A transparência dos dados é necessária para assegurar que as vendas externas e internas (dentro dos grupos bancários) de NPL cumprem todas as normas internacionais de relato financeiro (NIRF) e são realizadas corretamente.

4.11. As sociedades de gestão de ativos (SGA) a nível nacional, amplamente promovidas no documento da Comissão, também designadas coloquialmente por «bancos maus», poderão necessitar, e muito provavelmente necessitarão, de fundos públicos. Por conseguinte, o CESE exorta cada Estado-Membro a proceder a uma análise aprofundada da utilização de dinheiros públicos para a criação de tais SGA, em função da situação específica em cada Estado-Membro, respeitando simultaneamente as regras em matéria de auxílios estatais.

4.12. O CESE desaconselha vivamente misturar a questão dos NPL, que reflete um fenómeno generalizado na economia, com questões relacionadas com a preservação da estabilidade financeira. A fim de manter a integridade ética e operacional do setor bancário, essas duas questões devem ser tratadas separadamente. O CESE considera que, mesmo que os problemas específicos de instituições financeiras se devam a uma sobrecarga de NPL no seu balanço, nada deve justificar o resgate de bancos não viáveis com fundos públicos, utilizando o modelo das SGA sob o pretexto de «limpar» os NPL duvidosos, e defende que a questão da gestão das crises bancárias deve ser gerida de modo global. O CESE solicita que a venda de NPL às SGA continue a ser uma exceção e que se dê preferência à retirada de tais empréstimos dos balanços dos bancos.

4.13. Além disso, é fundamental que a Comissão impeça que os dinheiros públicos sejam utilizados para salvar repetidamente os interesses da banca privada. Resgatar um banco não deve ser visto como tendo valor intrínseco, e não deve ser esse o objetivo último das políticas económicas. A longo prazo, as repetidas campanhas de resgate dos bancos, que envolvem enormes quantidades de dinheiro público, podem criar um risco moral e perturbar o sistema de incentivos integrado na atividade bancária. Por conseguinte, o CESE desaconselha qualquer política que tenha como resultado «a privatização dos lucros e a socialização das perdas». Ao invés, os bancos deviam ser incentivados a resolver internamente os seus problemas ligados aos NPL e a gerir melhor as suas carteiras de empréstimos; qualquer tipo de apoio governamental implícito ou explícito não ajudará a resolver os problemas de balanço subjacentes. O CESE reconhece a existência do Fundo Único de Resolução, que é financiado através das contribuições das instituições de crédito. Conferir ao Fundo Único de Resolução uma dimensão correspondente a uma capacidade adequada impediria a utilização de fundos públicos para salvar os interesses da banca privada, dando assim resposta às preocupações relacionadas com «a privatização dos lucros e a socialização das perdas».

4.14. O CESE apela vivamente para que se envidem esforços rumo à consecução da União Bancária, caracterizada por um setor bancário resiliente, suficientemente capitalizado e, sobretudo, autossuficiente. Há que encontrar um equilíbrio entre a partilha e a redução dos riscos. Deve ser evitado um impacto significativo nos orçamentos públicos e nos contribuintes em caso de crise, seja a nível nacional ou da UE. É necessário, portanto, aplicar requisitos mínimos sólidos para os fundos próprios e os passivos elegíveis (MREL) e medidas eficazes contra o branqueamento de capitais. Além disso, deve consagrar-se maior atenção à regulamentação do setor bancário paralelo. É necessário assegurar que o risco não seja transferido de operadores de mercados financeiros devidamente regulamentados para operadores menos regulamentados. Além disso, deve prestar-se atenção à regulamentação de qualquer atividade financeira não exercida por uma entidade regulamentada, seguindo o princípio de «mesmos riscos, mesma atividade, mesma regulamentação e mesma supervisão».

4.15. Do ponto de vista da proteção dos consumidores, o objetivo das SGA é claramente maximizar a rendibilidade e a eficiência através da venda de empréstimos a investidores terceiros ou da execução das garantias, o que não parece compatível com a garantia da proteção adequada dos agregados familiares com empréstimos e a garantia de planos de reembolso viáveis e de um nível de vida mínimo. O CESE recomenda que as SGA integrem nas suas políticas objetivos sociais.

4.16. O CESE manifesta preocupação com a probabilidade de qualquer recurso à « recapitalização cautelar » desviar fundos públicos destinados a objetivos sociais e económicos mais úteis. Como tal, a utilização da «recapitalização cautelar» deve continuar a ser uma exceção no contexto da pandemia de COVID-19. O CESE salienta igualmente a necessidade de que quaisquer medidas cautelares sejam utilizadas de forma altamente responsável, a fim de evitar os riscos morais e os resgates de bancos à custa da sociedade através da utilização de dinheiros públicos. Vale a pena mencionar que a estabilidade financeira é também um bem público e, por conseguinte, os reguladores e supervisores financeiros devem assegurar a existência de regras prudenciais sólidas para evitar pôr em perigo o bem público que é a estabilidade financeira.

4.17. O CESE assinala a afirmação da comunicação segundo a qual o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) pode fornecer um apoio «a reformas destinadas a melhorar os quadros judicial, administrativo e de insolvência e necessárias à resolução eficiente do problema dos empréstimos não produtivos». Os fundos do MRR, como o afirma o Conselho Europeu, devem ser utilizados para «estimular o potencial de crescimento, a criação de emprego e a resiliência económica e social» ( 18 ) . São necessárias mais explicações a fim de clarificar as intenções da Comissão no que se refere à relação entre o MRR e os empréstimos não produtivos e assegurar que o MRR não se desvie do seu objetivo inicial, designadamente, promover a transição ecológica e digital.

4.18. Apesar dos objetivos do MRR aprovados pelos colegisladores, nenhuma medida do plano de ação da Comissão se destina às empresas em dificuldade na Europa — pequenas e grandes empresas, sociedades e empresas familiares. Além disso, o CESE assinala que a Comissão, na comunicação em apreço, não prevê quaisquer instrumentos que permitam aos consumidores com dificuldades de pagamento fazer face às despesas, sobreviver aos efeitos da pandemia e escapar à armadilha da pobreza. O CESE assinala ainda outros aspetos que necessitam de planos de ação específicos, como as pequenas e grandes empresas e as empresas familiares afetadas pela pandemia.

4.19. O CESE recomenda a revisão dos seguintes regulamentos específicos:

4.19.1. À luz da situação atual, em que muitas empresas potencialmente viáveis podem enfrentar dificuldades de pagamento, apesar da sua solvabilidade «pré-COVID-19», o CESE propõe uma revisão cuidadosa das orientações da Autoridade Bancária Europeia sobre a definição de incumprimento (p. ex., número de dias de atraso de pagamento antes de considerar um empréstimo como não produtivo; o valor atual líquido a partir do qual uma dívida restruturada tem probabilidade reduzida de ser paga; etc.), o que poderia dar a essas empresas a oportunidade de recuperarem antes de os seus empréstimos serem considerados não produtivos. No entanto, o CESE salienta que tais alterações devem ser estritamente temporárias e estar exclusivamente relacionadas com a pandemia de COVID-19 e não devem interferir com a identificação e a comunicação de informações pormenorizadas e precisas dos riscos de crédito pelos bancos, devendo os reguladores e as autoridades de supervisão ponderar qualquer alteração temporária à luz da necessidade fundamental de assegurar a estabilidade e a solvabilidade do setor bancário.

4.19.2. O CESE recomenda que as orientações da EBA em matéria de empréstimos em moratória permaneçam em vigor pelo tempo necessário.

4.19.3. Tendo em conta que os NPL são assim classificados sem consideração das razões subjacentes às dificuldades de pagamento, e atendendo a que é extremamente difícil determinar quais os mutuários em dificuldade que poderão realmente recuperar de forma célere quando a pandemia estiver sob controlo, o CESE recomenda que os requisitos de fundos próprios — incluindo o regulamento relativo ao mecanismo de salvaguarda para os créditos não produtivos, cujo calendário de provisionamento já prevê aumentos de capital muito graduais — sejam mantidos firmemente em vigor. Tal permitirá que os bancos sejam capazes de suportar perdas, quer relacionadas com a pandemia quer com outros fatores, e será um fator fundamental para reduzir a probabilidade de intervenções públicas e de resgates de bancos à custa dos contribuintes. No entanto, poderia ponderar-se aplicar uma flexibilidade temporária na definição de incumprimento e no mecanismo de salvaguarda para empréstimos não produtivos, a fim de atenuar os efeitos da crise da COVID-19. Além disso, tal poderia ajudar a evitar vendas precipitadas de NPL pelos bancos. Neste contexto, o CESE assinala as interrupções de funcionamento nos tribunais cíveis e outros atrasos nos processos cíveis registados em toda a Europa, e propõe que se tenha em conta esta situação.

4.19.4. Para os bancos capazes de fornecer provas de uma forte ligação à economia real (uma parte significativa dos seus ativos associados a empresas não financeiras e aos agregados familiares), o CESE preconiza a possibilidade de conceder maior flexibilidade. Por outro lado, impõe-se a maior prudência no que toca às instituições financeiras sistémicas a nível mundial, que estão altamente interligadas com outros intervenientes nos mercados financeiros.

4.20. O CESE defende que a Comissão proponha métodos fiáveis para garantir regras estritas que protejam os mutuários em dificuldade contra tratamentos injustos:

4.20.1. O CESE apela para que as medidas de apoio às instituições de crédito sejam acompanhadas de medidas de apoio aos mutuários que só ficaram em situação de dificuldade devido à pandemia. Entre as medidas que importa aplicar nesta situação incluem-se os diferimentos de pagamentos com prazos de vencimento de um a três anos, as bonificações de juros, a reestruturação da dívida para formas de crédito menos onerosas e as moratórias sobre reembolsos de empréstimos, sempre que possível.

4.20.2. No que diz respeito às vendas internas de NPL, em alguns casos, os veículos de finalidade especial podem obter lucros com a dívida do cliente no âmbito de um processo de cobrança de dívidas, mas o cliente permanece endividado. O CESE recomenda que a Comissão Europeia pondere ainda elaborar regras para assegurar que os direitos dos mutuários são protegidos e que o seu endividamento não aumenta na sequência de tais transações.

4.21. O CESE mantém a opinião de que é necessário prever medidas globais para preservar um clima empresarial justo e seguro, velando, em especial, por dar resposta às necessidades dos mais vulneráveis. A competitividade das empresas europeias assenta, antes de mais, num mercado interno forte, na inovação permanente e num conjunto de regras previsíveis e socialmente responsáveis, baseadas na confiança entre os agentes económicos. O CESE manifesta-se contra qualquer iniciativa legislativa que trate os créditos não produtivos da mesma forma que qualquer outro produto. O CESE observa que tal não melhoraria o clima de confiança — pelo contrário, causaria mais danos. É imperativo salvaguardar um equilíbrio justo entre os direitos dos mutuários e dos credores.

4.22. A pandemia de COVID-19 é apenas um de muitos choques externos. Muitos mais se seguirão ainda. As medidas estratégicas destinadas a conter os extensos danos causados por tais choques maciços devem assentar em princípios universais e que resistam ao teste do tempo. A UE esforça-se por se manter orientada para a economia social de mercado e reitera a sua promessa de não deixar ninguém para trás, reforçando simultaneamente a competitividade da economia europeia. O CESE apela vivamente para que os planos de ação e as iniciativas legislativas da Comissão tenham devidamente em conta estes princípios subjacentes.

Bruxelas, 24 de março de 2021. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) COM(2020) 822 final.

(2) Discurso de Andrea Enria, presidente do Conselho de Supervisão do BCE, em 1 de outubro de 2020. Os NPL ascendiam a perto de 1 bilião de euros no final de 2016, o equivalente a 5,1 % do total dos empréstimos bancários. Com base nos dados de referência de 2019, a carteira de NPL, no valor de 1,4 biliões de euros, representaria cerca de 12 % do PIB da área do euro.

(3) Conselho ECOFIN, Plano de ação para combater os créditos não produtivos na Europa, julho de 2017. https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2017/07/11/conclusions-non-performing-loans/

(4) COM(2017) 592 final.

(5) Diretiva relativa aos gestores de créditos, aos compradores de créditos e à recuperação de garantias reais [COM/2018/0135 final — 2018/063 (COD)].

(6) COM/2020/169 final.

(7) https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html

(8) COM(2020) 822 final e COM(2020) 283 final.

(9) https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/ecb.safe202011~e3858add29.pt.html

(10) JO C 353 de 18.10.2019, p. 32

(11) As instituições financeiras deverão continuar a identificar e a comunicar a deterioração da qualidade dos ativos e a acumulação de NPL de acordo com as regras em vigor, de modo a manter uma imagem clara e precisa dos riscos no setor bancário, tal como indicado numa carta do BCE de 4 de dezembro de 2020. Além disso, o BCE alerta para o facto de que, de um ponto de vista prudencial, a existência de políticas e procedimentos sólidos em matéria de categorização e constituição de reservas é fundamental para assegurar uma gestão e uma cobertura adequadas do risco de crédito, incluindo a identificação e a gestão atempadas dos devedores em dificuldade.

(12) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_2375. Valdis Dombrovskis, vice-presidente-executivo de Uma Economia ao Serviço das Pessoas, confia em que a estratégia «contribuirá para a recuperação […] da Europa, ajudando os bancos a retirar estes empréstimos [NPL] dos seus balanços e a manter os fluxos de crédito».

(13) O total dos depósitos das sociedades não financeiras na área do euro aumentou, apesar da pandemia, de 2,73 biliões de euros (março de 2020) para 3,12 biliões de euros (outubro de 2020). Os depósitos das famílias aumentaram de 7,85 biliões de euros para 8,21 biliões de euros durante o mesmo período (https://sdw.ecb.europa.eu).

(14) Comissária da Estabilidade Financeira, Serviços Financeiros e União dos Mercados de Capitais, Mairead McGuinness, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_2375

(15) Ibid.

(16) Ver o artigo 5.o, o artigo 11.o, nomeadamente o artigo 11.o, n.o 5, e o artigo 15.o, n.o 2, da proposta de diretiva.

(17) JO L 172 de 26.6.2019, p. 18

(18) https://www.consilium.europa.eu/pt/infographics/20201006-recovery-resilience-rrf/. Além disso, os fundos do MRR podem ser despendidos «em conformidade com as recomendações específicas por país do Semestre Europeu», devendo, pelo menos, 37 % dos recursos ser afetados à ação climática e à sustentabilidade ambiental e, pelo menos, 20 % à transição digital da UE.