Parecer sobre o documento de Consulta da Comissão « Serviços de assistência em escala »

(94/C 393/21)

Em 27 de Janeiro de 1994, a Comissão decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o documento supramencionado.

A Secção de Transportes e Comunicações, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 20 de Julho de 1994. Foi relator A.-M. von Schwerin.

Na 318ª Reunião Plenária (sessão de 14 de Setembro de 1994), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Em 14 de Dezembro de 1993, a Comissão publicou um documento de Consulta sobre o tema « Serviços de assistência em escala » [doc. SEC (93) 1896 final], coordenado entre a DG IV (Concorrência) e a DG VII (Transportes).

1.2. A Comissão apresenta como justificação da necessidade da sua iniciativa com vista à alteração dos serviços de assistência em escala :

- o termo, no final de 1992, da isenção por categoria nos termos do nº 3 do artº 85º do Tratado da União Europeia;

- as críticas formuladas por diversas companhias aéreas face à inexistência de possibilidade de escolha entre vários prestadores de serviços;

- as queixas decorrentes deste facto, apresentadas à Comissão.

2. Antecedentes

Situação nos aeroportos da UE

2.1. Os serviços de assistência em escala abrangem todos os serviços prestados às aeronaves, aos passageiros e à carga. Trata-se de uma oferta de serviços muito diversificada, subdividida em 11 categorias :

1. assistência administrativa em terra e supervisão;

2. assistência passageiros;

3. assistência bagagens;

4. assistência carga e correio;

5. assistência operações em pista;

6. assistência limpeza;

7. assistência combustível;

8. assistência manutenção em linha;

9. assistência operações aéreas e gestão das tripulações;

10. assistência transporte em terra;

11. assistência restauração ou serviço de comissariado.

Nestes onze domínios estão envolvidos múltiplos agentes. Participam, para além de técnicos e engenheiros, diversos trabalhadores especializados e pessoal auxiliar.

2.2. Nos doze Estados-Membros há uma escolha bastante ampla no que se refere aos serviços de assitência em terra. Daí que na maior parte dos aeroportos europeus, as companhias de aviação consigam controlar directamente os serviços que oferecem aos seus passageiros.

Todavia, no que se refere aos serviços na placa - assistência carga e bagagens, assistência operações em pista, transporte em terra - a situação é muito diferente. Cinco Estados-Membros tomaram medidas de liberalização mais ou menos amplas, oferecendo já uma certa possibilidade de escolha no tocante aos serviços prestados num mesmo aeroporto. Os restantes sete Estados-Membros não dão qualquer possibilidade de opção, trata-se de situações de monopólio : dois estão nas mãos dos aeroportos nacionais e cinco sob controlo das transportadoras nacionais.

Assim, no domínio da assistência na placa, a possibilidade de escolha entre serviços concorrentes só existe em alguns aeroportos europeus.

2.3. Alguns aeroportos, assim como algumas transportadoras aéreas, beneficiam de medidas de apoio abertas e encapotadas através dos proprietários e/ou governos.

Os aeroportos podem ser propriedade do Estado, das autarquias locais, de empresários privados ou de mais do que uma destas entidades.

Em regra, os serviços são prestados pelos operadores dos aeroportos, pelas transportadoras aéreas à sua própria frota (auto-assistência) ou por transportadoras aéreas a outras transportadoras aéreas (serviços de assistência a terceiros). Em determinados casos, intervêm outras empresas.

Alguns aeroportos são proprietários dos terrenos em que estão localizados, enquanto outros têm de pagar uma taxa de utilização do espaço que ocupam. Os aeroportos que são proprietários dos terrenos têm vantagens concorrenciais, o que lhes permite calcular os custos em bases diferentes daqueles que o não são. Quem é proprietário dos terrenos dispõe de outras possibilidades de financiamento (pelo balanço). Este factor repercute-se na estrutura dos custos, influenciando assim a concorrência.

Só é possível comparar os custos dos serviços de assistência e as taxas de aterragem se as condições forem comparáveis, ou seja quando existe um grau de harmonização elevado. Ora, há défices de harmonização consideráveis tanto no que se refere às transportadoras aéreas como no que respeita aos aeroportos. É necessária maior harmonização das normas técnicas e sociais, bem como nos domínios fiscal e ambiental.

As condições gerais dos aeroportos são consideravelmente diferentes, o mesmo acontecendo, em regra, no domínio dos serviços de assistência em escala. Poucos são os aeroportos que asseguram todos os serviços de assistência em escala.

3. Documento da Comissão

3.1. A proposta da Comissão visa uma nova organização e a abertura à concorrência do mercado dos serviços de assistência em escala, com o objectivo fundamental de garantir serviços de elevada qualidade e um nível de preços aceitável para todas as partes interessadas.

Considera-se indispensável impedir as práticas discriminatórias observadas em determinados aeroportos e as consequentes distorções de concorrência entre transportadoras aéreas.

3.2. Este objectivo pode ser alcançado através da abertura do mercado.

A Comissão propõe a supressão das actuais restrições de direito e de facto, de forma a permitir o livre acesso ao mercado de outros prestadores de serviços de assistência.

A abertura do mercado deve ser acompanhada de medidas de enquadramento que garantam o seu funcionamento segundo princípios concorrenciais. Não é de excluir a existência de regulamentações nacionais, cujo objectivo poderia ser, nomeadamente, garantir a boa gestão das infra-estruturas e a manutenção da segurança técnica e da segurança geral. As regulamentações nacionais deverão, contudo, respeitar as regras comunitárias.

3.3. A proposta da Comissão parte do princípio de que, dada a diversidade de aeroportos, o problema poderia ser solucionado através de um procedimento diferenciado que previsse diversos graus de abertura do mercado, com o objectivo fundamental de colocar em primeiro plano os interesses não só dos passageiros como também de todos os utentes.

3.4. A Comissão constata que a repartição dos custos de investimento é um factor importante na abertura do mercado. Conquanto considere justificado que o prestador de serviços suporte todos os custos relativos ao fornecimento de serviços de assistência, entende que pode ser problemático impor a um aeroporto os investimentos, muitas vezes avultados, que a instalação de novos prestadores de serviços exige.

Propõe que todos os prestadores de serviços sejam chamados a contribuir para o financiamento de todos os investimentos, através, por exemplo, de rendas ou taxas, etc., que lhes seriam impostas como preço do acesso às infra-estruturas.

4. Observações na generalidade

4.1. O Comité aprova, por princípio, os esforços da Comissão que visam assegurar uma assistência rápida e funcional nos aeroportos europeus, especialmente para os passageiros. Todavia, o Comité considera importante que, antes de quaisquer propostas de solução, se proceda ao levantamento e análise das diferentes condições de cada aeroporto europeu.

No entender do Comité, cabe à Comissão determinar, em relação a cada categoria de serviços de assistência, o grau de abertura em cada aeroporto (total, parcial ou nula).

Para o Comité, trata-se de uma condição prévia importante para uma abertura do mercado verdadeiramente equitativa.

4.2. Nos debates levados a efeito no âmbito dos trabalhos preparatórios do presente parecer do Comité, constatou-se que a noção de liberalização deve ser utilizada com prudência. Implica, com efeito, o livre acesso ao mercado de um número indeterminado de agentes, por exemplo, de todas as transportadoras aéreas que pretendam exercer a auto-assistência. O Comité reconhece a impraticabilidade desta medida e a necessidade de se encontrar uma solução que permita conciliar, de forma realista, os conceitos de concorrência e de possibilidade de escolha.

4.3. O Comité considera indispensável que, ao reflectir-se sobre a liberalização, se faça a distinção entre assistência em terra no terminal e assistência em terra na placa.

No domínio da assistência em terra no terminal, os esforços de liberalização são consideravelmente mais simples e, segundo as informações disponíveis, foram já realizados em diversos casos.

No domínio da assistência em terra na placa (assistência operações em pista), a liberalização é muito mais difícil de abordar devido a diversos condicionalismos. Sem subscrever o princípio da plena liberalização dos serviços de assistência em pista, o Comité considera que, entre a actual situação de monopólio e a liberalização total proposta, há espaço para uma abertura razoável do mercado com o acesso de um segundo e/ou terceiro prestador de serviços. Isto dará aos utilizadores a possibilidade de escolha entre prestadores de serviços concorrentes. Neste aspecto, o Comité subscreve o ponto de vista da Comissão de que se devem ponderar diversos graus de abertura do mercado como solução possível.

4.4. No âmbito do exame da proposta da Comissão, o Comité analisou algumas das possíveis consequências da abertura do mercado.

Verifica-se, fundamentalmente, que as receitas provenientes da prestação de serviços de assistência em escala constituem uma quota-parte significativa dos rendimentos dos operadores de aeroportos.

As alterações a introduzir, dependendo da sua extensão, poderiam ter determinadas consequências, tais como :

a) Financiamento dos investimentos dos aeroportos

A maioria dos aeroportos está localizada em terrenos pertencentes às autarquias locais e tem de ser auto-suficiente. Quando as receitas das empresas gestoras dos aeroportos escasseiam, esse facto repercute-se no financiamento da infra-estrutura de todas as regiões circundantes. Os aeroportos são o órgão vital de todo um espaço económico e dele dependem múltiplas actividades.

Em caso de abertura do mercado, os custos dos investimentos necessários deverão, de qualquer modo, ser repartidos por todos os prestadores de serviços. Nalguns casos, as restrições de capacidade e de espaço disponíveis, bem como as ligadas às necessidades da coordenação, apenas poderão ser reduzidas ou suprimidas através de investimentos de vulto. A justa repartição dos custos impedirá, em muitos casos, a abertura de determinados serviços em melhores condições de concorrência.

b) Segurança

As zonas dos aeroportos em que são prestados serviços de assistência em terra na placa são áreas sensíveis do ponto de vista da segurança, tanto na acepção da protecção contra atentados como da segurança de todas as instalações técnicas.

Em regra, o pessoal que presta serviço numa área sensível é objecto de controlos de segurança. Hoje em dia, devido ao recurso a « prestadores terceiros », há trabalhadores que iniciam a sua actividade em áreas sensíveis antes de se dispor dos resultados dos controlos. Principalmente os passageiros, mas também os trabalhadores dos aeroportos e das companhias aéreas, têm o direito de esperar e exigir que a segurança não seja negligenciada por razões de ordem financeira.

A actividade de diversos prestadores de serviços em pista aumenta os riscos de segurança.

O actual sistema de divisão do trabalho levou a uma elevada especialização da mão-de-obra em todos os aeroportos. O nível de qualificação é muito elevado, pelo que, na prática, ocorrem poucos acidentes. Qualquer nova abordagem dos serviços de assistência em escala deverá dar prioridade absoluta à manutenção e melhoria de normas de segurança de nível elevado.

c) Emprego

No interesse da continuidade do trabalho e tendo particularmente em conta o exposto na alínea b), é sem dúvida conveniente prever o maior número possível de postos de trabalho a tempo inteiro na área da assistência operações em pista.

A intervenção de diversos prestadores de serviços conduz, não raro, ao aumento dos postos de trabalho a tempo parcial e do trabalho por chamada e, consequentemente, à diminuição do nível dos rendimentos.

Esta situação teria, porventura, como consequência a redução dos custos dos serviços oferecidos. Do ponto de vista económico nacional e geral não seria, contudo, uma evolução positiva. Não obstante a ponderação de medidas tendentes à redução dos custos, os trabalhadores dos aeroportos e das transportadoras aéreas têm o direito de esperar que não se disponha dos seus postos de trabalho irreflectidamente.

O Comité é, aliás, do parecer de que quaisquer considerações nesse sentido deverão ter em conta os interesses dos trabalhadores.

d) Compatibilidade ambiental

As normas aplicadas nos aeroportos em matéria de protecção contra o ruído e de gestão dos recursos hídricos, bem como as normas de construção, são muito diversas. Assim, aquando da construção do aeroporto Munique II, 10 % dos 8 mil milhões de marcos que custou a construção, ou sejam 800 milhões de marcos, foram consagrados ao cumprimento de normas ambientais.

Dependendo do regime de propriedade, são impostas condições que, nalguns casos, extravasam a legislação nacional, particularmente nos casos em que os aeroportos estão localizados na proximidade de zonas com forte densidade populacional. Em defesa do futuro de todo o sector dos transportes aéreos, importa não negligenciar as medidas de protecção do ambiente. São já grandes as dificuldades de aceitação suscitadas pela exploração e construção de aeroportos.

e) Capacidade

Na área dos serviços de assistência em terra na placa, a possibilidade de surgirem problemas de capacidade, segurança técnica e segurança geral e congestionamento do espaço aéreo, entre outros, significa que terá de haver controlo adequado e limitação do número de prestadores de serviços.

As actividades dos prestadores de serviços de assistência e das transportadoras aéreas com auto-assistência ou que prestam assistência a terceiros, sobrecarregam a infra-estrutura aeroportuária, o que implica perdas de capacidade consideráveis nos aeroportos que dispõem de espaço reduzido.

Assim, no aeroporto de London-Heathrow surgiram problemas de capacidade após a liberalização.

O aeroporto de Heathrow, por exemplo, não autoriza a auto-assistência. Permite, todavia, que oito transportadoras aéreas ofereçam toda a gama de serviços de assistência em escala nos quatro terminais. Na prática, porém, apenas duas transportadoras aéreas operam em dois dos terminais. O operador do aeroporto considera excessivo o número de prestadores de serviços, pelo que pretende reduzi-lo. Do seu ponto de vista, a quantidade de aparelhos e equipamentos de transporte e de apoio em pista tornam muito difícil assegurar uma exploração segura e eficiente.

O Comité considera que estas observações são importantes, devendo ser devidamente tidas em conta nas deliberações subsequentes.

f) Tempo de imobilização no solo

Para as transportadoras aéreas e para os aeroportos, o tempo de imobilização no solo é um factor importante no planeamento da capacidade e da produtividade. A existência de diversos prestadores de serviços de transporte em terra aumenta as necessidades de planeamento, de controlo e de tempo.

A boa gestão dos serviços de assistência em escala cria oportunidades de concorrência e presta um serviço valioso às transportadoras aéreas e aos passageiros. Para assegurar a melhor utilização possível do limitado espaço disponível e manter tempos curtos de imobilização no solo, é indispensável, mesmo após a abertura do mercado, com o consequente acesso de prestadores terceiros, que a coordenação geral continue a ser assegurada pelo operador do aeroporto.

5. Observações na especialidade

Bases jurídicas

5.1. A Comissão baseia-se, fundamentalmente, nos artigos 85º e 86º do Tratado CEE e, em particular, no nº 3 do artigo 85º. Em conformidade com o disposto neste número, a isenção por categoria chegou ao seu termo no final de 1992.

O Comité apoia as afirmações contidas no documento da Comissão de 1 de Junho de 1994 « O futuro da aviação civil na Europa » [doc. COM (94) 218 final] relativas ao estabelecimento de um calendário para as consultas e debate subsequentes.

A Comissão anuncia para Outubro/Novembro de 1994 a apresentação de uma proposta de directiva sobre o modo de assegurar uma oferta de serviços aeroportuários não discriminatória, transparente e eficiente em termos dos custos e a participação adequada dos utentes nos processos decisórios.

O Comité parte do pressuposto de que o referido documento terá em conta os resultados dos estudos encomendados e das consultas e debate relativos ao primeiro documento de consulta.

5.2. A importância fundamental deste tema exige, em todo o caso, a participação das entidades competentes. Há, pois, que assegurar a participação do Conselho, do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social.

6. Conclusão

A Comissão aponta restrições que haveria que ter em conta numa nova organização dos serviços de assistência em escala :

- insuficiência do espaço disponível;

- requisitos em matéria de segurança e de controlo;

- complexidade técnica;

- investimento em infra-estruturas;

- celeridade da assistência.

A este respeito, há vários pontos de concordância entre o Comité e a Comissão. Os aspectos referidos tornam ainda mais necessário que, antes de qualquer decisão, se avaliem com realismo as possíveis consequências. Trata-se de uma matéria complexa. O objectivo - melhoria da eficácia em benefício dos passageiros, das empresas e dos trabalhadores - não pode ser sacrificado a uma determinada ideologia económica.

Face ao anúncio da Comissão de que será apresentada uma proposta de directiva, o Comité propõe, após aturada reflexão e com referência ao ponto 13 do primeiro documento de consulta « Serviços de asssitência em escala » (« separação »), que se verifique, previamente, se o artigo 87º permite impor aos aeroportos a separação contabilística entre gestão do aeroporto e serviços de assistência.

Bruxelas, 14 de Setembro de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN