O presente documento constitui um documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia para fins informativos. Não representa uma posição oficial da Comissão sobre a matéria em objeto, nem antecipa tal posição.

1. Definição do problema

As fundações de utilidade pública — que constituem o objecto específico da presente avaliação de impacto — são agentes preponderantes na UE e na sua economia. Através das suas actividades em áreas-chave, como a educação e a investigação, os serviços sociais e de saúde, as artes e a cultura ou a protecção do ambiente, prestam um contributo importante para a realização de muitos dos objectivos da UE. Existem cerca de 110 000 fundações de utilidade pública na UE. Os seus activos elevam-se a cerca de 350 mil milhões de euros e as suas despesas a 83 mil milhões de euros (estimativas conservadoras)[1]. O papel das fundações na realização de actividades de utilidade pública sempre foi importante, mas adquiriu uma expressão ainda maior na sequência da recente crise económica e financeira, em virtude das crescentes expectativas dos cidadãos. Contudo, o apoio do sector privado às causas de interesse público não é inteiramente explorado em toda a UE.

Tal deve-se em grande parte ao facto de as fundações não poderem canalizar fundos de forma eficiente através das fronteiras, na UE. Quando pretendem exercer actividades além-fronteiras, as fundações são obrigadas a despender uma parte dos recursos que angariam em aconselhamento jurídico, ou no cumprimento de requisitos jurídicos e administrativos estabelecidos pelas diferentes legislações nacionais, o que supõe uma redução dos fundos disponíveis para o financiamento de actividades de utilidade pública. Este facto é corroborado pela consulta pública realizada pela Comissão em 2009[2], na qual os inquiridos sublinharam que uma parte dos fundos recolhidos pelas fundações com actividades no estrangeiro é utilizada para cobrir os custos das operações, em vez de ser canalizada para fins de utilidade pública.

Além disso, estas exigências legais e administrativas têm um forte efeito dissuasor sobre as fundações que pretendem iniciar ou desenvolver operações transfronteiras, o que faz com que o seu âmbito de actividade seja mais reduzido do que seria de esperar do seu potencial e perspectivas de expansão.

Concretamente, as fundações são com frequência confrontadas com a incerteza quanto ao seu reconhecimento como fundações de utilidade pública em outros Estados-Membros (o que se traduz numa incerteza também quanto ao regime fiscal aplicável); incorrem em custos desnecessários para canalizarem fundos através das fronteiras, devido a obstáculos decorrentes de disposições de direito civil e fiscal; e as doações transfronteiras que recebem são muitas vezes limitadas devido à falta de confiança e conhecimento dos doadores relativamente às fundações estrangeiras e ao facto de estes não estarem certos de terem direito a benefícios fiscais no que respeita às doações transfronteiras.

2. Análise da subsidiariedade

É necessária uma acção a nível da UE para suprimir os obstáculos e restrições com que actualmente se defrontam as operações transfronteiras das fundações em toda a UE. Perante a situação actual, resulta evidente que este problema não é abordado de forma adequada a nível nacional e que o seu carácter transfronteiras exige uma solução comum para melhorar a mobilidade das fundações. Os objectivos da acção proposta podem ser melhor alcançados a nível da UE, assegurando regras claras e coerentes em toda a União. A opção privilegiada, a saber a definição de um Estatuto da Fundação Europeia, com a aplicação automática de um regime fiscal não discriminatório às Fundações Europeias (FE), constitui um instrumento facultativo e não substituiria a legislação nacional. Não excede o necessário para atingir de forma satisfatória os objectivos que se propõe e, por conseguinte, está em conformidade com o princípio da proporcionalidade.

3. Objectivos

O principal objectivo consiste em permitir às fundações canalizarem de forma mais eficiente fundos privados para fins de utilidade pública numa base transfronteiras na UE, o que deverá - por exemplo, em virtude de uma redução de custos para as fundações - aumentar o montante dos fundos disponíveis para actividades de utilidade pública, o que por seu turno trará benefícios para os cidadãos europeus e para a economia da União. Traduz-se em vários objectivos específicos, como a redução dos custos e da incerteza com que se deparam as fundações e o crescimento dos fluxos de doações transfronteiras.

4. Opções de acção política

Na avaliação de impacto foram consideradas as seguintes opções: (1) o cenário de base (2) uma campanha de informação e uma carta de qualidade voluntária; (3) um Estatuto da Fundação Europeia (abordando ou não as questões fiscais); e (4) uma harmonização limitada das disposições legislativas no domínio das fundações. As subopções para o estatuto são consideradas de forma pormenorizada em anexo.

O cenário de base inclui as iniciativas em curso, que continuariam a ter efeitos sobre as actividades transfronteiras das fundações: nomeadamente, processos de infracção e trabalhos no domínio fiscal, para garantir que a Directiva Serviços é integralmente aplicada, e iniciativas não legislativas no domínio da investigação e destinadas a fomentar os donativos transfronteiras.

Uma campanha de informação procuraria que as fundações conhecessem melhor os respectivos direitos e obrigações nos termos das diferentes legislações nacionais, quando operam numa base transfronteiras. Esta campanha poderia ser conduzida através de um sítio Internet à escala europeia ou de publicações específicas; poderia ser gerida e financiada pela Comissão, pelo sector das fundações, ou por este último com o apoio da Comissão. Além disso, as fundações poderiam ser encorajadas a assinar uma carta de qualidade, a título voluntário, para garantir a qualidade e a fiabilidade das suas actividades. Essa carta, a ser elaborada pelo sector das fundações com o apoio da Comissão, estabeleceria um conjunto de regras e critérios comuns a respeitar (por exemplo, em matéria de comunicação de informações, transparência e divulgação). A conformidade com a carta poderia ser objecto de um controlo independente e objectivo por uma parte terceira. Além disso, o sector poderia ser encorajado a alargar o âmbito de aplicação da carta através da adopção de uma definição comum para o conceito de fundação de utilidade pública. A fim de melhor sensibilizar o público para a carta e de aumentar a visibilidade das fundações com ela conformes, estas fundações poderiam beneficiar de uma «etiqueta europeia de qualidade».

Um Estatuto da Fundação Europeia, que não inclua questões fiscais constituiria uma forma jurídica alternativa para as fundações; não exigiria quaisquer alterações aos tipos de fundações já existentes a nível nacional, sendo a sua utilização meramente voluntária. O estatuto fixaria os principais requisitos para a Fundação Europeia, que teria personalidade jurídica em toda a UE.

Por razões de credibilidade e responsabilidade, as FE deveriam dispor de activos constitutivos equivalentes a, pelo menos, 25 000 €. Os seus activos seriam destinados a objectivos de interesse público, tal como definidos no Estatuto através de uma lista exaustiva de objectivos geralmente aceites na maioria dos Estados-Membros. Qualquer fundação que pretendesse recorrer ao estatuto teria de demonstrar a sua dimensão transfronteiras em termos de actividades ou projectos de actividade em, pelo menos, dois Estados-Membros. A FE seria livre de prosseguir os seus objectivos do modo - legalmente aceite - previsto nos seus estatutos, em consonância com o seu objectivo de utilidade pública e em conformidade com o regulamento relativo ao Estatuto. Estaria habilitada a exercer actividades no território de qualquer Estado-Membro e fora da UE. Seria livre de exercer actividades económicas, na condição de os lucros delas decorrentes serem exclusivamente utilizados na prossecução dos seus objectivos de utilidade pública. No entanto, as actividades económicas alheias ao objectivo de utilidade pública da FE só seriam autorizadas até um certo limite, a determinar no Estatuto. Para assegurar um padrão elevado de transparência e responsabilidade, as contas anuais das FE seriam sujeitas a auditoria e divulgadas ao público. Por último, seria exercida uma supervisão por parte de autoridades nacionais designadas para o efeito, a quem o estatuto atribuiria competências proporcionais mas consistentes.

Na hipótese de um Estatuto da Fundação Europeia que inclua questões fiscais, as fundações europeias usufruiriam ainda, automaticamente, dos benefícios fiscais previstos para as fundações nacionais de utilidade pública, sem necessidade de verificar se são «comparáveis» aos nacionais. O mesmo princípio seria aplicável no que respeita aos doadores e aos beneficiários da Fundação Europeia.

Uma harmonização limitada da legislação no domínio das fundações significaria a harmonização dos requisitos a que as fundações estão sujeitas para serem aceites e poderem operar no estrangeiro, ou seja, os objectivos que são aceites para uma fundação de utilidade pública, os activos mínimos, os requisitos de registo e alguns aspectos de governo interno. Os Estados-Membros teriam de autorizar as fundações que satisfizessem certos critérios harmonizados a operar no seu território sem imporem quaisquer requisitos adicionais. Foram igualmente consideradas as opções de uma harmonização mais alargada das legislações nacionais no domínio das fundações, bem como da harmonização do regime fiscal das fundações e dos seus doadores.

5. Análise de impacto e comparação das diferentes opções

Estima-se que as opções consideradas tenham o seguinte impacto, respectivamente:

O cenário de base teria um impacto positivo, embora limitado, sobre as fundações e as doações transfronteiras, na medida em que os processos de infracção actuais permitiriam eliminar a discriminação fiscal contra as fundações de utilidade pública estrangeiras, e os seus doadores. Contudo, os processos de infracção não podem resolver rapidamente os problemas de discriminação. Além disso, a mera aplicação do princípio da não-discriminação não seria suficiente para facilitar as actividades das fundações ou fomentar as doações transfronteiras, uma vez que subsistiria um certo grau de incerteza quanto ao reconhecimento das fundações de utilidade pública estrangeiras como comparáveis às nacionais por parte das autoridades fiscais. Além disso, a aplicação da Directiva relativa aos Serviços está a ter um impacto positivo na redução dos obstáculos e dos custos aferentes ao estabelecimento e à prestação de serviços transfronteiras para as fundações que exercem actividades económicas, mas não muda nada para as fundações que exercem actividades de natureza não económica (por exemplo, fundações que se dedicam a conceder subsídios). Por conseguinte, a incerteza quanto ao estatuto de utilidade pública de uma fundação estrangeira dificilmente se veria reduzida. É portanto de concluir que esta opção não permitiria alcançar os objectivos retidos.

A eficácia de uma campanha de informação e de uma carta de qualidade voluntária seria marginal. Uma campanha de informação poderia facilitar, em certa medida, as doações e as actividades transfronteiras das fundações, ao fornecer mais informações sobre as regras e procedimentos em vigor nos diferentes Estados-Membros. No entanto, exigiria um esforço de recolha abrangente de dados, com os consequentes custos específicos, e não substituiria um aconselhamento jurídico. O conceito de carta de qualidade, que passaria pelo estabelecimento voluntário de regras comuns em toda a UE e pela atribuição de uma etiqueta europeia, poderia encorajar os doadores a fazerem donativos às fundações que tivessem subscrito a carta, e reforçar a confiança das autoridades nacionais nessas fundações. No entanto, tratando-se de um instrumento de soft law, o seu impacto seria limitado, uma vez que não resolveria o problema das barreiras nacionais de direito civil e fiscal em vigor, e que as autoridades seriam livres de decidir sobre o reconhecimento ou não da etiqueta europeia.

Estas duas opções não implicariam encargos administrativos adicionais para as autoridades nacionais, e seriam facilmente aceitáveis a nível político. Como as fundações se defrontariam grosso modo com os mesmos obstáculos e custos a que fazem face actualmente, é provável que não estivessem dispostas a desenvolver novos projectos transfronteiras, nem por conseguinte a contratar trabalhadores ou voluntários suplementares. O que por seu turno equivaleria a privar os beneficiários directos e os cidadãos da UE no seu conjunto de alguns benefícios sociais, ambientais ou económicos.

Um Estatuto da Fundação Europeia que não inclua questões fiscais proporcionaria condições mais uniformes em matéria de reconhecimento como fundação de utilidade pública, reduzindo assim a incerteza jurídica entre Estados-Membros. Reduziria igualmente os custos actualmente associados aos obstáculos criados pelas disposições nacionais de direito civil. A etiqueta europeia constituiria um estímulo substancial às doações transfronteiras, e o cariz europeu do Estatuto poderia igualmente fomentar as actividades das fundações em domínios à escala da UE, como a investigação ou o ambiente. Todavia, esta opção não abordaria a questão do regime fiscal das fundações e doadores estrangeiros e dos respectivos custos, e, em especial, da incerteza quanto ao reconhecimento como fundação de utilidade pública para efeitos fiscais no estrangeiro. Poderia ter alguns efeitos positivos indirectos, se as autoridades fiscais fossem menos rigorosas na aplicação do «teste de comparabilidade» em virtude de uma maior fiabilidade da forma jurídica europeia.

Um Estatuto da Fundação Europeia com um regime fiscal não discriminatório de aplicação automática parece constituir a opção mais adequada, dado que permitiria alcançar todos os objectivos visados através da eliminação, em grande medida, dos obstáculos e custos associados às disposições nacionais tanto de direito civil como fiscal. Permitiria as mesmas vantagens, mencionadas mais acima, que a opção de um estatuto que não inclua as questões fiscais. Além disso, ao introduzir um regime fiscal não discriminatório e sem «teste de comparabilidade», reduziria ainda mais os custos de conformidade e de aconselhamento jurídico e atenuaria ainda mais a incerteza jurídica — em especial a incerteza quanto ao reconhecimento como fundação de utilidade pública em todos os Estados-Membros, para efeitos fiscais.

De modo global, um estatuto que incluísse as questões fiscais poderia resultar numa redução da maior parte dos custos de consultoria jurídica, que se estimam actualmente (na área do direito civil e fiscal) entre 90 e 102 milhões de euros por ano. Uma vez que ofereceria as melhores condições, em comparação com as outras opções, para as fundações desenvolverem as suas actividades transfronteiras em sectores que são importantes para a sociedade (por exemplo investigação e educação, serviços sociais e de saúde, artes, cultura ou ambiente) e constituiria a melhor forma de fomentar as doações, o seu impacto sobre os beneficiários directos e os cidadãos da UE, em termos de benefícios sociais, económicos ou ambientais deverá também ser mais elevado do que o das restantes opções.

O impacto do Estatuto dependeria do número de fundações que decidissem utilizá-lo e do número de doações daí resultantes. Se as regras que regem a FE forem precisas e uniformes, pode partir-se do princípio de que muitas fundações que pretendem expandir as suas actuais actividades a nível da UE (entre 25 e 30 000[3]) podem estar interessadas em fazê-lo através desta forma jurídica. Além disso, as fundações que actualmente apenas exercem actividades no mercado nacional ou as que ainda não se constituíram podem também estar interessadas no estatuto. No que se refere ao impacto sobre as doações transfronteiras, os dados respeitantes aos donativos canalizados através do mecanismo «Transnational Giving Europe», que em 2010 aumentaram 25% e ultrapassaram os 4,2 milhões de euros, indicam que existe um potencial crescente para as doações transfronteiras susceptível de ser explorado pelo estatuto.

Os Estados-Membros teriam de adaptar os seus sistemas nacionais e formar o pessoal das autoridades nacionais envolvidas no registo, supervisão e tributação pertinentes, para se familiarizarem com a nova forma jurídica da FE, mas tal não deverá implicar encargos administrativos importantes. A maioria dos países já dispõe de um registo para as fundações e existe também uma autoridade estatal de supervisão das fundações em todos os Estados-Membros, pelo que o Estatuto não conduziria a custos significativos com a criação de novas autoridades. Uma vez que o Estatuto não conduziria a qualquer alteração das legislações nacionais, seria também mais facilmente aceite a nível político do que a opção da harmonização.

Uma harmonização limitada da legislação no domínio das fundações permitiria um grau mais elevado de uniformidade entre as legislações nacionais nesta matéria. Ao harmonizar as regras mais relevantes aplicáveis às operações transfronteiras das fundações e, nomeadamente, a definição do conceito de objectivo de utilidade pública, poderia facilitar as suas actividades, reduzir os seus custos e proporcionar-lhes uma maior segurança jurídica quanto ao seu reconhecimento como fundações de utilidade pública para efeitos de direito civil no estrangeiro. No entanto, seria difícil chegar a um compromisso sobre definições harmonizadas entre todos os Estados-Membros, devido à diversidade das legislações nacionais.

Uma harmonização limitada não traria tampouco quaisquer benefícios directos no que diz respeito às restrições fiscais, embora se possa argumentar que poderia trazer benefícios indirectos e uma aplicação mais flexível do «teste de comparabilidade» por parte das administrações fiscais. Por conseguinte, esta opção permitiria reduções de custos e teria um impacto sobre as doações potencialmente comparável ao decorrente de um estatuto que não inclua questões fiscais, apesar de, ao contrário deste último, não oferecer às fundações uma etiqueta europeia reconhecida. A actualização das legislações nacionais no domínio das fundações em consequência desta harmonização suporia alguns custos administrativos e de conformidade para as autoridades nacionais e as partes interessadas.

As opções da harmonização alargada das legislações nacionais no domínio das fundações e da introdução de um conjunto uniforme de leis fiscais aplicáveis às fundações e respectivos doadores foram afastadas. Embora pudessem conduzir a benefícios substanciais ao remover efectivamente todas as diferenças relevantes entre as legislações nacionais e ao garantir o mesmo tratamento fiscal em toda a UE, estas opções seriam muito complexas do ponto de vista técnico e dificilmente aceitáveis a nível político pelos Estados-Membros, em grande parte devido à elevada sensibilidade política das questões fiscais.

6. Acompanhamento e avaliação

A Comissão acompanhará a aplicação da opção seleccionada e avaliará os progressos obtidos em função dos objectivos fixados. Os dados necessários para esse efeito serão recolhidos em colaboração com as autoridades nacionais, o sector das fundações e outras partes interessadas pertinentes. Se a opção do Estatuto for seleccionada, a Comissão, ao proceder ao seu acompanhamento, poderá centrar-se em questões como o número de fundações europeias estabelecidas, a variação das suas actividades transfronteiras e a evolução verificada a nível das doações transfronteiras. Se se optar por uma harmonização limitada, a Comissão, numa fase inicial, centrar-se-ia na implementação da proposta, e só depois na recolha de dados. Em matéria de avaliação, deverá ser elaborado um relatório de avaliação sete anos após a entrada em vigor da proposta escolhida, para avaliar os progressos realizados e verificar se os objectivos foram alcançados.

[1] Dados provenientes do estudo de viabilidade de 2008. Os valores acima indicados destinam-se a proporcionar uma ideia — e não uma imagem completa — do sector das fundações e devem ser considerados como indicativos, devido à dificuldade de obter dados sobre as fundações europeias. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf

[2] Ver http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf

[3] Dados provenientes do estudo de viabilidade.