DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO /* SWD/2013/0496 final */





1. Introdução Ao longo das duas últimas décadas, os estágios tornaram-se um importante ponto de acesso ao mercado de trabalho para os jovens[1]. Embora sejam cada vez mais uma característica habitual dos nossos mercados de trabalho, a sua disseminação tem sido acompanhada de um escalar nas preocupações quanto ao conteúdo de aprendizagem e às condições de trabalho em que decorrem. Para facilitar efetivamente o acesso ao emprego, os estágios têm de oferecer conteúdos de aprendizagem de qualidade, condições de trabalho dignas e não constituir um substituto de postos de trabalho regulares a baixo custo. Na sequência de repetidos apelos do Parlamento Europeu[2] e do Conselho[3], a Comissão lançou, no ano passado, consultas dos parceiros sociais e anunciou que iria apresentar um Quadro de Qualidade para os Estágios (QQE) até finais de 2012[4]. A avaliação de impacto visa identificar e analisar as opções políticas suscetíveis de aumentar o número de estágios de qualidade, designadamente através da elaboração de normas que constituam melhores práticas e do desincentivo às colocações em estágios de qualidade insuficiente. A avaliação de impacto tem por base o documento de análise apresentado pela Comissão em dezembro de 2012 no contexto da consulta dos parceiros sociais[5] sobre um QQE, Acrescenta dados anteriormente indisponíveis sobre o número e a qualidade dos estágios, fornece novas provas que associam os problemas de qualidade a perspetivas mais negativas de emprego para os estagiários em causa e apresenta propostas para um QQE que reforce efetivamente a empregabilidade dos estagiários. Novas propostas em matéria de transparência visam facilitar aos jovens a diferenciação entre os estágios de qualidade e todos os outros. 2. Consultas e pontos de vista das partes interessadas sobre os principais problemas que afetam os estágios Consulta pública A Comissão consultou um amplo leque de partes interessadas sobre os problemas relacionados com os estágios e possíveis soluções. Os resultados destas consultas foram extensivamente apresentados no documento de análise anteriormente referido. Nas consultas públicas de 2012, os sindicatos, as ONG, as organizações de juventude, os estabelecimentos de ensino e a maioria dos respondentes a título individual apoiaram, de um modo geral, a iniciativa da Comissão. Ainda que as organizações patronais, as câmaras de comércio e os Estados-Membros tivessem manifestado apoio, na generalidade, à iniciativa, referiram-se muitas vezes à necessidade de manter o quadro suficientemente flexível para ter em conta a diversidade das práticas nacionais. No que respeita aos elementos a incluir num futuro QQE, a maioria dos respondentes concordou com a análise da Comissão (contratos de estágio, objetivos e conteúdos claros, duração da colocação, remuneração/segurança social adequadas, etc.). As empresas e algumas organizações patronais argumentaram que as questões relativas à remuneração e à proteção social não são da competência da UE. Consulta dos parceiros sociais A consulta dos parceiros sociais sobre a iniciativa do QQE decorreu em duas fases, entre outubro de 2012 e fevereiro de 2013. Os parceiros sociais da UE não encetaram negociações sobre um possível acordo ao abrigo do artigo 154.º do TFUE; por conseguinte, a Comissão decidiu apresentar uma iniciativa própria, tendo em conta as opiniões expressas na consulta. O quadro de ação sobre o emprego dos jovens (junho de 2013) dos parceiros sociais europeus assinalou a intenção da Comissão de elaborar uma proposta de recomendação do Conselho relativa a um quadro europeu de qualidade para os estágios. Na sequência de uma consulta de PME através do UEAPME realizada em 2012, foi conduzido um inquérito às PME entre março e junho de 2013, destinado a determinar a qualidade dos estágios proporcionados por PME (da perspetiva do empregador), bem como analisar os custos de conformidade de possíveis medidas a adotar no âmbito do QQE. 3. Definição do problema 3.1. Quadro regulamentar O estudo sobre os estágios analisa o quadro que os regulamenta e refere que este varia grandemente, tanto entre os diferentes tipos de estágios como entre os Estados-Membros. Num dos extremos, a França regulamenta todos os tipos de estágios, ao passo que países como a Bulgária e o Reino Unido não dispõem de qualquer legislação que enquadre os estagiários. Menos de metade dos Estados-Membros não têm em vigor disposições em matéria de duração, remuneração ou cobertura de proteção social. Em 11 Estados-Membros, persistem barreiras legais e administrativas à aceitação de estagiários provenientes de outros Estados-Membros, o que prejudica o desenvolvimento de estágios transnacionais. De um modo mais geral, não existem ainda normas acordadas internacionalmente sobre as características que devem revestir os estágios para serem considerados de qualidade. 3.2. Definição do problema Tanto a consulta pública como o estudo sobre os estágios enumeram um conjunto de problemas que afetam os estágios existentes na UE. Existem duas grandes áreas problemáticas suscetíveis de uma possível intervenção a nível da UE: a insuficiência do conteúdo de aprendizagem e as condições de trabalho insatisfatórias. 1) O problema do conteúdo de aprendizagem prende-se com queixas de que os estagiários são colocados a desempenhar tarefas menores em vez de receberem uma formação adequada. Esta não é apenas uma questão ética - se demasiados estágios fornecem uma aprendizagem insignificante, podem adquirir má reputação, prejudicando a sua eficácia enquanto facilitadores das transições dos jovens da escola para o mundo do trabalho. 2) A questão das condições de trabalho diz respeito a queixas relativas a longos horários laborais, falta de cobertura de saúde e segurança ou de riscos profissionais, falta de clareza das regras e regulamentos aplicáveis, igualdade de tratamento, etc. Na presente análise, usa-se o termo «qualidade medíocre» para definir os estágios que são insatisfatórios do ponto de vista do respetivo conteúdo de aprendizagem e condições de trabalho. A acrescentar aos dois problemas anteriores, as partes interessadas destacaram o facto de muitos estágios não serem remunerados ou proporcionarem uma compensação que não cobre as despesas básicas de subsistência dos estagiários. Tal gera um problema de igualdade de acesso[6]. Além disso, o facto de um número cada vez maior de estágios não serem remunerados poderia criar uma tendência no mercado de trabalho em que os empregadores substituem trabalhadores pagos por estagiários[7]. A questão da remuneração ou compensação enquanto tal não será abordada a nível da UE por razões de subsidiariedade. No entanto, uma maior transparência permitiria que o mercado funcionasse com maior eficácia. Apesar de parecer não haver queixas quanto ao baixo número de estágios nacionais, os estágios transnacionais são poucos. Esta parece ser uma importante oportunidade falhada na perspetiva da redução do desemprego juvenil através da mobilidade, já que os estágios transnacionais podem ser um facilitador essencial do emprego no estrangeiro e muitas vagas não podem ser preenchidas no mercado de trabalho local. Os problemas de qualidade são comuns? Foi efetuado um inquérito Eurobarómetro a 13 000 pessoas na UE e na Croácia sobre a respetiva experiência de estágio. As respostas permitiram quantificar os principais elementos da qualidade identificados pelos estudo sobre os estágios. O inquérito apurou que enquanto a maioria dos estágios tinha qualidade suficiente, uma minoria significativa era de qualidade medíocre. Em especial, foi dito que 18% dos estágios não tinham conteúdo de aprendizagem suficiente, ao passo que em quatro casos, as condições de trabalho (excluindo a remuneração) não eram comparáveis às dos trabalhadores regulares em termos de horário de trabalho, condições de licença, etc. De um modo geral, 30% dos estágios foram considerados deficientes, quer no que respeita ao seu conteúdo de aprendizagem quer às condições de trabalho. Em ambos os aspetos, os estágios foram considerados aquém do ideal[8]. Relativamente aos estágios transnacionais, só 9% do total dos estágios decorrem num outro país. A incerteza sobre as condições no estrangeiro é um fator importante, impedindo o desenvolvimento do mercado de estágios transnacionais: segundo o inquérito Eurobarómetro, 38% dos que não seguiram um estágio no estrangeiro, embora quisessem, indicaram a falta de informação como o principal obstáculo. A análise económica dos resultados do Eurobarómetro concluiu que as pessoas que fizeram um estágio de qualidade medíocre tinham muito menos probabilidades de encontrar um emprego depois. Os estágios de qualidade não apenas se traduzem em melhores hipóteses de receber uma oferta de trabalho na mesma empresa, estão também associados a menores riscos de desemprego mais tarde. Os dados confirmaram a ligação entre qualidade e intenção de contratar. Normalmente, os melhores estágios são proporcionados por organizações interessadas em recrutar pessoal. Este facto explica igualmente a forte correlação entre qualidade e remuneração - o estágio remunerado significa que a organização em causa está disposta a ir mais longe no investimento. 3.3. Raiz do problema A existência de estágios de qualidade medíocre tem origem tanto no lado da procura como da oferta. No lado da oferta, a organização de acolhimento pode proporcionar estágios de qualidade insuficiente porque não sabe como garantir essa qualidade (a deficiência não é intencional). Por outro lado, a oferta de estágios de qualidade medíocre pode ser propositada e dever-se a uma estratégia consciente de maximização dos lucros. A raiz do problema difere consoante os casos. No que respeita à baixa qualidade não intencional, os resultados de testes mostram consistentemente que muitas PME não aplicam os elementos de qualidade identificados no estudo sobre os estágios e, no entanto, a grande maioria declara que essa aplicação não lhes causaria problemas. É impossível medir exatamente a proporção dos estágios de qualidade medíocre não intencional, mas, a julgar pelos resultados dos testes efetuados em PME, é possível avançar com uma estimativa entre 20% e 35% de estágios cujo conteúdo de aprendizagem é insuficiente. Do lado da procura, a principal razão pela qual as pessoas se candidatam a estágios de qualidade medíocre é a falta de transparência (assimetria de informação). É difícil avaliar a qualidade do estágio antes de este ter início e, uma vez começado, o estagiário não tem nem a possibilidade nem o incentivo para se queixar. Por conseguinte, é possível descrever o mercado dos estágios como sendo caracterizado por um equilíbrio no qual uma determinada percentagem dos programas não tem qualidade suficiente. 4. Base jurídica e subsidiariedade Base jurídica A base jurídica desta iniciativa é o artigo 153.º do TFUE, nos termos do qual a União deve apoiar e complementar as atividades dos Estados-Membros nos seguintes domínios: condições de trabalho, segurança social e proteção dos trabalhadores, integração das pessoas excluídas do mercado de trabalho e luta contra a exclusão social. Subsidiariedade No que respeita aos benefícios da normalização, uma solução à escala de UE apresentaria várias vantagens: · As orientações de qualidade adotadas ou propostas por diferentes órgãos em diferentes países têm características bastante idênticas. As principais diferenças dizem respeito à remuneração e à presença de certos elementos obrigatórios ou vinculativos, tais como limitações a períodos de estágio sucessivos, que, de um modo geral, estão ausentes de quadros voluntários. Tal sugere não haver grande necessidade de adaptar as normas de qualidade a circunstâncias locais. · Em segundo lugar, uma solução à escala da UE traria benefícios em termos da mobilidade dos estagiários. Para os jovens seria mais fácil aceitar um estágio num outro país se as práticas ou regras vigentes lhes assegurassem um entendimento claro do que podem esperar. · Em terceiro lugar, a experiência demonstra que, devido a problemas de coordenação, a definição de normas de qualidade internacionalmente aceites seria mais rápida se fosse coordenada e apoiada por instituições supranacionais. A UE está na melhor posição para o fazer, na medida em que parece haver pouco ou nenhum desenvolvimento espontâneo de normas de qualidade internacionais. Os Estados-Membros poderiam, de forma independente, adotar medidas para melhorar a qualidade dos estágios. Na prática, porém, já instaram repetidamente a Comissão a adotar um QQE (ver, por exemplo, as Conclusões dos três Conselhos Europeus mais recentes: dezembro de 2012, fevereiro de 2013 e junho de 2013). Numa situação de quadros normativos divergentes, contribuiria para um entendimento comum da noção de estágio e das normas mínimas a que deve obedecer. Tal ajudaria os Estados-Membros a dar forma às respetivas políticas e abordagens reguladoras. Desta forma, a UE poderia dar um apoio concreto aos Estados-Membros na aplicação da orientação de emprego n.º 8 da estratégia Europa 2020, através, designadamente, da criação de «mecanismos destinados a ajudar os recém-diplomados a encontrar um primeiro emprego ou a terem novas oportunidades em matéria de ensino e formação, incluindo estágios profissionais, intervindo rapidamente quando os jovens perdem o emprego». Tal daria resposta a um dos principais obstáculos à mobilidade transfronteiriça - a falta de informação numa área de grande fragmentação regulamentar - e a recomendação contribuiria para reforçar o apoio proporcionado pelo ERASMUS+. 5. Objetivos de Política Os objetivos gerais de uma iniciativa neste domínio são: (1) Melhorar a qualidade dos estágios, a fim de reforçar a sua contribuição para o êxito das transições entre a educação e o mundo do trabalho; (2) Reduzir a não correspondência entre procura e oferta de competências no mercado de trabalho europeu, através da promoção do desenvolvimento de estágios transnacionais. Na perspetiva da consecução destes objetivos gerais, foram identificados os seguintes objetivos específicos: (1) Aumentar o número de estágios de qualidade; (2) Desincentivar práticas abusivas e, ao mesmo tempo, limitar os custos de conformidade para as organizações de acolhimento (OA); (3) Reforçar a informação e facilitar o acesso a estágios transnacionais. Os objetivos operacionais são os seguintes: (1) Estabelecer um quadro/ normas/ orientações que os Estados-Membros, as OA, os parceiros sociais e outras entidades possam usar como referência de ações destinadas a fomentar o desenvolvimento de estágios de qualidade e facilitar os estágios transnacionais; (2) Garantir a efetiva inclusão deste quadro / destas normas ou orientações nos instrumentos políticos da UE, designadamente a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, o processo do Semestre Europeu e os programas financeiros da UE. 6. Coerência política e contribuição para os objetivos da estratégia Europa 2020 Em 2010, a iniciativa emblemática da estratégia Europa 2020 «Juventude em Movimento» anunciou que a Comissão iria propor um quadro de qualidade para os estágios. A Iniciativa Oportunidades para a Juventude de 2011 e o Pacote do Emprego, assim como o Pacote de Emprego dos Jovens de 2012, reiteraram este compromisso. A promoção de estágios de qualidade integra também o conceito da Garantia para a Juventude e, por conseguinte, o seu desenvolvimento é um objetivo central da Iniciativa para o Emprego dos Jovens de 2013. A elaboração de orientações em matéria de estágios afigura-se particularmente útil para países com pouca experiência ou tradição de trabalho em parceria com as empresas. Um QQE ajudaria ainda a Comissão a acompanhar os progressos relativos às recomendações anteriores e a apontar novas ações aos Estados-Membros, nos casos em que tal for necessário. Além disso, uma solução normalizada a nível da UE contribuirá para o alargamento da rede EURES aos programas de aprendizagem e estágio, tal como foi solicitado nas Conclusões do Conselho Europeu de 28 e 29 de junho de 2012. Do mesmo modo, são necessários requisitos de qualidade para os estágios, de forma a assegurar a eficácia dos estágios disponibilizados no contexto da Garantia para a Juventude (ver Recomendação do Conselho de 22 de abril de 2013). 7. Opções políticas Quadro 1: Opções possíveis Número da opção || Nome || Tipo || Descrição sucinta 0 || Cenário de base || - || Manutenção do status quo 1 || Sítio Web informativo || Informação || Criação de um sítio Web onde os estagiários possam encontrar todos os regulamentos e tipos de estágio por Estado-Membro 2 || Rótulo de qualidade voluntário || Informação || Rótulo de qualidade para estágios a adotar numa base totalmente voluntária 3a || Recomendação relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios «básico» (QQE «básico») || Orientação || Obrigação de assinatura de um acordo de estágio entre o estagiário e a OA O acordo incluiria informação sobre os objetivos, o conteúdo de aprendizagem e acompanhamento, duração, remuneração ou compensação e cobertura de segurança social. 3b || Recomendação do Conselho relativa a um QQE com transparência reforçada (QQE + transparência) || Orientação || Informação sobre remuneração/ compensação no anúncio de vaga + requisitos de transparência quanto à política de recrutamento para estágios não remunerados 4 || Diretiva relativa a um QQE com transparência reforçada || Regulamentação || O mesmo que a opção 3b, mas sob a forma de diretiva 8. Análise dos impactos 8.1. Opção 0 – Cenário de base Se considerarmos os progressos concretos, muito pouco foi feito em termos do desenvolvimento espontâneo e da adoção de normas de qualidade à escala mundial ou da UE. As iniciativas dos Estados-Membros são escassas e, apesar da existência de uma Carta Europeia para os Estágios Profissionais e de Aprendizagem, esta foi elaborada por organizações de juventude sob a tutela do Fórum Europeu de Juventude e a sua aceitação pelas empresas é muito limitada. Na ausência de outras iniciativas nacionais ou internacionais destinadas a reforçar a qualidade dos estágios, é provável que a proporção de estágios de qualidade medíocre se mantenha, no melhor dos casos, estável ou venha a aumentar devido aos efeitos da crise. 8.2. Opção 1 - sítio Web informativo A opção 1 consiste na criação de um sítio Web com informações completas, precisas e regularmente atualizadas sobre as normas e regulamentações aplicáveis a todos os tipos de estágios em cada Estado-Membro. O sítio Web, possivelmente criado no quadro do portal EURES, incluiria ligações às autoridades relevantes nos Estados-membros. Esta ferramenta dá resposta a um aspeto do problema da falta de informação, isto é, a falta de informações gerais sobre as regulamentação nacional vigente. No entanto, não fornece quaisquer dados sobre a qualidade de vagas de estágio específicas, nem oferece incentivos reais às OA para que melhorem a qualidade dos estágios que proporcionam. Por conseguinte, o impacto desta opção na qualidade dos estágios é positivo mas modesto, atendendo a que está comprovado que uma maior consciência dos direitos tem eficácia limitada nos estágios nacionais. Poderia ter efeitos mais significativos no estímulo de estágios transnacionais, em virtude da dificuldade acrescida de encontrar informações relativas a estágios noutros países. No conjunto, esta medida poderia ser usada para complementar outras soluções e não tanto como opção única. Mesmo tendo eficácia limitada (já que não é suscetível de alterar o equilíbrio entre os estágios de qualidade e os de qualidade medíocre), esta opção é coerente com o objetivo de mobilidade. 8.3. Opção 2 - Rótulo de qualidade voluntário A opção 2 consiste em criar um rótulo de qualidade a nível da UE para certificar que as OA que o solicitam de forma voluntária cumprem determinadas normas de qualidade. Os critérios de concessão do rótulo de qualidade poderiam variar significativamente em função do país ou do setor; ou, em alternativa, poder-se-ia tentar definir critérios semelhantes ou mesmos idênticos para toda a UE. Os princípios de qualidade poderiam ser desenvolvidos em cooperação com os parceiros sociais, especificando normas mínimas relativamente ao formato, ao conteúdo de aprendizagem e às condições de trabalho do estágio. Ao aderir voluntariamente a estes princípios, as OA poderiam apresentar-se como «oferecendo condições justas para os estagiários» ou algo semelhante. O rótulo de qualidade poderia ainda incluir compromissos em matéria de remuneração e cobertura de segurança social. Esta abordagem não regulamentar tem o mérito de incentivar e orientar as OA, proporcionando-lhes uma referência para normas de qualidade, ao mesmo tempo que a natureza voluntária garante que os custos de conformidade para as OA são aceitáveis. Esta opção poderia igualmente estimular os estágios transfronteiriços. A principal desvantagem desta opção é o risco de serem poucas as organizações a darem-se ao trabalho de solicitar o rótulo, uma vez que a procura de estágios excede a oferta. A taxa de adesão aos exemplos existentes de rótulos de qualidade é atualmente muito baixa: em Itália, algumas dezenas de empresas solicitaram o rótulo OK para os estágios, o que representa um rácio de adesão de cerca de 1 para 10 000. A situação não parece ser diferente nos outros países; por conseguinte, esta opção parece pecar pela ineficácia. No conjunto, em termos de eficácia, esta opção contribuiria para o desenvolvimento de estágios transnacionais, mas não é suscetível de alterar o equilíbrio entre estágios de qualidade e os de qualidade medíocre. Por outro lado, a opção pode ser considera eficaz dado o custo relativamente baixo que representa. 8.4. Opção 3 - Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios Esta medida consistiria numa proposta da Comissão de Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios (QQE), a ser transposto pelos Estados-Membros para as práticas e/ou quadro jurídico nacional. A recomendação instaria os Estados-Membros a garantir a instituição da obrigação de assinatura de um acordo de estágio, que não é atualmente prática corrente em muitos Estados-Membros. O acordo incluiria uma série de elementos simples que mostraram já a sua utilidade em melhorar a qualidade da experiência de estágios, tais como a identificação dos objetivos de aprendizagem, a atribuição de um mentor, a indicação das condições de trabalho, etc. São propostas duas subopções: na opção 3a, a Recomendação do Conselho incluiria apenas orientações de qualidade «básicas». Na opção 3b, o conteúdo do QQE é reforçado com a inclusão de requisitos adicionais de transparência, que irão gerar incentivos para os estágios de qualidade e/ou desincentivos para os que não têm qualidade suficiente. 8.4.1. Opção 3a - Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios «básico»’ O QQE exigiria a celebração por ambas as partes de um acordo de estágio escrito. Os elementos a incluir representam uma abordagem de compromisso comparativamente aos que foram introduzidos em várias iniciativas recentes por parte de tipos distintos de organismos. Quadro: Principais elementos de qualidade identificados no estudo sobre estágios O estudo sobre os estágios analisou a situação nos Estados-Membros da UE27 e de todos os tipos de estágio, no intuito de determinar as melhores práticas, começando pelo princípio segundo o qual um estágio de qualidade deve permitir ao estagiário adquirir competências práticas orientadas para as necessidades do mercado de trabalho e complementares dos estudos teóricos do estagiário, a fim de reforçar a sua empregabilidade. Um estágio de qualidade caracteriza-se por uma série de princípios. Um ponto fundamental é a presença obrigatória de um acordo de estágio. Um estágio de qualidade deve ter por base um acordo entre o estagiário e a organização de acolhimento (isto é, empresa, organismo público, etc.) A este respeito, é de notar que o inquérito Eurobarómetro de 2013 sobre estágios revela que apenas 62% dos estagiários assinaram um acordo escrito[9]. O acordo de estágio deve incluir os seguintes elementos, identificados no estudo como sendo os mais importantes: • Objetivos, conteúdo e supervisão: um estágio deve permitir ao estagiário adquirir competências práticas que sejam complementares dos seus estudos teóricos. As orientações do estudo exigem que a validade do conteúdo pedagógico seja garantido por um supervisor ou mentor pessoal, afeto a cada estagiário na organização de acolhimento. O supervisor deve orientar o estagiário nas tarefas que lhe são atribuídas, acompanhar os progressos e explicar os processos e técnicas de trabalho gerais. As orientações exigem também que o supervisor avalie o desempenho do estagiário, sob a forma de uma apreciação final breve (1 a 2 páginas), que pode ser uma carta de referência. • Duração: A duração dos estágios no mercado aberto não deve exceder seis meses. A presente recomendação, porém, não se aplica á formação profissional de pós-graduação dos médicos, advogados, professores e similares, que existe na maioria dos Estados-Membros e tende a ser mais longa e altamente regulamentada[10]. • Condições de trabalho: O acordo deve especificar o horário de trabalho e o direito a férias, bem como regras em matéria de licença por doença; • Remuneração/compensação de custos: Se houver benefícios mútuos para a organização de acolhimento e o estagiário em termos da transferência de conhecimentos e de aprendizagem, poderá justificar-se um estágio não remunerado. Por conseguinte, a orientação em relação à qualidade apenas estipula que o acordo escrito especifique claramente, se for caso disso, a compensação ou remuneração oferecida. • Disposições de segurança social: As disposições de segurança social que se aplicam ao estagiário devem ser claras para todas as partes envolvidas, em especial no que toca à cobertura de seguro de saúde e de seguro contra acidentes profissionais. Na maioria dos Estados-Membros, o Estado ou a instituição de ensino proporciona cobertura social aos estudantes, isto é, estes estão seguros contra riscos de saúde e acidentes enquanto participam em estágios. No entanto, quando o estagiário deixa de ser estudante, a situação pode não ser tão clara. Se o estágio for feito ao abrigo de um contrato de emprego, o empregador e o trabalhador têm de cumprir obrigações de seguro tal como estipuladas na legislação laboral do país em questão. Se não for este o caso, a modalidade contratual deve especificar regras em termos do seguro a pagar pela organização de acolhimento ou pelo estagiário. Fonte: Estudo sobre os estágios, p. 127 (Comissão Europeia, 2012). Esta opção implicaria o risco de algum dos empregadores deixarem de disponibilizar vagas no futuro, caso se apercebam de que os estágios que ofereceram até então não têm qualidade suficiente. Podem considerar que determinados elementos do quadro de qualidade (por exemplo, a especificação do conteúdo de aprendizagem) induziriam um custo demasiado elevado para o estágio. No entanto, em virtude dos custos de aplicação aceitáveis, este potencial impacto negativo parece mais teórico do que real e pode, de qualquer modo, ser compensado por um aumento da qualidade dos estágios (a definição de condições claras quanto às expectativas em termos de qualidade dos estágios poderá encorajar os empregadores a melhor a sua oferta). Uma questão importante que se mantém é a eficácia do impacto nos estágios de qualidade medíocre em razão da dificuldade de garantir o respeito pela legislação. Além disso, as soluções de natureza regulamentar serão possivelmente menos eficazes em Estados-Membros com mecanismos de aplicação mais frágeis, que podem ser exatamente aqueles onde as necessidades mais se fazem sentir. No conjunto, um quadro de qualidade apoiado a nível europeu e nacional conduziria, muito provavelmente, a melhorias razoáveis da qualidade e da transparência dos estágios a médio prazo. O QQE é uma ação proporcionada a nível da UE, suscetível de alancar o objetivo pretendido. Em termos de eficácia, a opção do QQE básico pode contribuir para o desenvolvimento de estágios transnacionais, mas não irá alterar o equilíbrio entre estágios de qualidade e os de qualidade medíocre. No tocante à eficácia, os custos de conformidade são baixos e diminuem com o tempo. De um ponto de vista da coerência, uma implementação heterogénea poderá não ser coerente com o objetivo de mobilidade. 8.4.2. Opção 3b - Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios com transparência reforçada Esta opção acrescentaria ao QQE anteriormente explicado novos requisitos de transparência. Os anúncios de vagas de estágio teriam de indicar se o estágio é ou não remunerado e, se o for, o nível de remuneração ou compensação oferecido. Além disso, as OA que oferecem estágios não remunerados teriam de, no momento de celebrar o acordo de estágio, informar sobre as suas políticas de recrutamento; em especial, teriam de revelar o número de estagiários aos quais será oferecido um contrato de trabalho remunerado no final do período de estágio[11][12]. Esta opção visa melhorar o funcionamento do mercado dos estágios, ao aumentar a sua transparência. Por vezes, as OA aliciam possíveis candidatos com propostas de estágio atraentes, mas evitam revelar informações sobre os termos financeiros até uma fase posterior do processo de seleção, quando os candidatos já envidaram esforços consideráveis para serem selecionados e se encontram numa posição psicologicamente frágil para negociar ou recusar uma proposta mal remunerada. O inquérito Eurobarómetro concluiu que este era efetivamente o caso mais frequente (46 % contra 42 % de casos onde a compensação estava claramente indicada). A medida é simples, não tem praticamente custos de conformidade para os estágios legítimos e desincentiva práticas pouco escrupulosas. Espera-se, pois, que produza efeitos tangíveis. A aceitação geral da publicação das condições de remuneração no anúncio de vagas de estágio deverá ser elevada, dada a taxa de quase 90% registada no teste realizado em PME. A aceitação do requisito de transparência quanto às políticas de recrutamento será provavelmente mais baixa, dada a sua natureza inovadora; não obstante, os seus custos de conformidade são negligenciáveis. A eficácia desta opção é considerada positiva, em virtude dos efeitos tangíveis esperados. É também eficaz, na medida em que não implica praticamente nenhuns custos para os estágios legítimos. 8.5. Opção 4 - Diretiva relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios No que respeita ao conteúdo, esta opção seria igual à opção 3b, isto é , uma proposta da Comissão de um QQE com requisitos de transparência, mas esta assumira a forma de diretiva baseada no artigo 153.º, n.º 2, alínea b), do TFUE. A eficácia de uma diretiva pode ser considerada positiva, dada a probabilidade de os seus resultados serem tangíveis. Do mesmo modo, pareceria ser uma solução eficaz que não envolve praticamente custos de conformidade para os estágios legítimos e, ao mesmo tempo, desincentiva práticas pouco escrupulosas. De um ponto de vista da coerência, uma implementação à escala da UE asseguraria uma melhor coerência com o objetivo de mobilidade. Apesar destas vantagens, esta opção parece ser menos proporcionada que uma recomendação do Conselho. A escolha entre uma recomendação e uma diretiva do Conselho depende da avaliação da importância relativa de decisões delegadas ao mais baixo nível possível, da necessidade de recorrer à mobilidade para aproveitar plenamente as possibilidades oferecidas pelo mercado interno para reduzir o desemprego juvenil e do equilíbrio entre a necessidade de aprovar medidas rapidamente e a vantagem de uma aplicação alargada e simultânea em toda a UE. No que toca ao equilíbrio, não há necessidade de almejar a plena harmonização das diferentes regulamentações nacionais em matéria de estágios. Uma recomendação do Conselho é, pois, a opção preferida, com a possibilidade de se recorrer posteriormente a uma diretiva caso a recomendação venha a revelar-se insuficiente para mobilizar a ação dos Estados-Membros. 9. Acompanhamento O principal desafio que se coloca em termos do acompanhamento do impacto das opções consideradas no desenvolvimento do mercado de estágios é a falta de estatísticas relevantes neste domínio. Foram já envidados esforços a nível administrativo pela DG Emprego para solucionar esta questão, através do acrescento de um módulo sobre os estágios no Inquérito às Forças de Trabalho da UE (LFS). Este trabalho pode, no entanto, demorar cerca de três anos. Entretanto, é possível organizar um inquérito Eurobarómetro, para efeitos de acompanhamento, com um intervalo adequado após a adoção das novas regras sobre os estágios. O formato do inquérito Eurobarómetro de 2013 sobre os estágios constitui uma boa base para um inquérito de acompanhamento futuro, já que fornece informações detalhadas sobre a qualidade dos estágios. A análise do impacto nos resultados de emprego exigiria, porém, um inquérito longitudinal. A viabilidade de um inquérito deste tipo seria discutida com o Eurostat, quando a inclusão do módulo sobre os estágios no LFS estiver mais avançada. Os serviços da Comissão terão também de monitorizar a adoção de novas regulamentações nos Estados-Membros na sequência da aprovação de uma recomendação ou diretiva do Conselho. Além disso, os mecanismos de coordenação no âmbito do Semestre Europeu, juntamente com os mecanismos de aplicação da Garantia para a Juventude, poderiam aplicar-se para monitorizar a implementação de uma recomendação do Conselho relativa aos estágios. [1] Segundo o inquérito Eurobarómetro de 2013 (Flash Eurobarómetro 378), eram 74 % mais os inquiridos que tinham frequentado um estágio do que os que tinham passado por uma aprendizagem; a proporção era de 77 % relativamente aos que tinham tido um emprego de estudante e 43 % em relação aos que não tinham tido nenhuma destas experiências. Fonte: Elaboração pela Comissão do Eurobarómetro, volume B, respostas a Q1, p.1. [2] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Conclusões do Conselho Europeu, dezembro de 2012, fevereiro de 2013 e junho de 2013. [4] SWD (2012) 407 final, Bruxelas, 5.12.2012. [5] SWD (2012) 407 final, Bruxelas, 5.12.2012. [6] Segundo um órgão do Reino Unido encarregado de analisar as baixas remunerações (Low Pay Commission) no seu relatório sobre o salário mínimo nacional (2011), um estágio está a tornar-se cada vez mais uma pré-condição para um emprego. [7] Este órgão refere, no seu relatório de 2013, ser prática corrente não pagar o montante mínimo em postos que revestem características de trabalho. [8] No que respeita à baixa remuneração ou ausência dela, cerca de metade dos estágios não era remunerada e 25% não proporcionavam compensação suficiente para cobrir as despesas básicas de subsistência. [9] Flash Eurobarómetro 378, secção 2.1.3, p. 36. [10] Do mesmo modo, o estudo exclui desta recomendação os chamados «programas de estágio» que visam o recrutamento de níveis superiores de gestão. [11] Por razões de simplicidade, entre outras, tal só se aplica a recrutamentos que ocorram no mesmo local onde foi realizado o estágio. [12] Há que salientar que, tal como todas as outras opções, esta não se aplicaria a estágios organizados por escolas, universidades e outros estabelecimentos de ensino antes da obtenção de um diploma.