[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 10.3.2006

COM(2006) 109 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Avaliação do recurso aos serviços de inspecção dos utilizadores nos termos da directiva relativa aos equipamentos sob pressão (97/23/CE)

ÍNDICE

SÍNTESE 3

1. INTRODUÇÃO 3

Antecedentes 3

Método de apreciação 4

2. O FUTURO DOS SERVIÇOS DE INSPECÇÃO DOS UTILIZADORES 4

Observações genéricas 4

Preocupações de segurança relacionadas com conflitos de interesses 5

Marcação dos equipamentos avaliados pelos serviços de inspecção dos utilizadores 6

A transposição das disposições relativas aos serviços de inspecção dos utilizadores deve tornar-se obrigatória 7

Alargamento do conjunto de funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores 7

3. CONCLUSÕES 9

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Avaliação do recurso aos serviços de inspecção dos utilizadores nos termos da directiva relativa aos equipamentos sob pressão (97/23/CE)

SÍNTESE

A presente comunicação dá seguimento ao convite, enunciado na Directiva 97/23/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros sobre equipamentos sob pressão, para a apresentação de um relatório de avaliação do funcionamento dos serviços de inspecção dos utilizadores.

A avaliação do recurso aos serviços de inspecção dos utilizadores mostra que não foram identificados problemas de segurança. O conceito de serviços de inspecção dos utilizadores está a funcionar bem e da forma pretendida, ou seja, de acordo com o conceito subjacente de serviços de inspecção dos utilizadores, inicialmente previsto para permitir que os grupos de utilizadores tirem partido da sua especialização técnica para aplicações internas limitadas. As disposições da directiva podem ser optimizadas em certos aspectos, embora não se prevejam vantagens significativas.

A Comissão conclui, pois, não existir motivo suficiente para transmitir ao Conselho e ao Parlamento uma proposta de alteração da directiva relativa aos equipamentos sob pressão no que diz respeito aos serviços de inspecção dos utilizadores.

1. INTRODUÇÃO

Antecedentes

Da directiva «equipamentos sob pressão» consta um convite à Comissão (artigo 14.º) para apresentar um relatório sobre os serviços de inspecção dos utilizadores. Embora, nas directivas da nova abordagem, a intervenção de terceiros na avaliação da conformidade seja exclusivamente aplicada através de organizações notificadas para o efeito pelos Estados-Membros (organismos notificados), a directiva «equipamentos sob pressão» apresenta a particularidade de os Estados-Membros poderem autorizar no seu território, para colocação no mercado e em serviço, equipamentos sob pressão ou conjuntos cuja conformidade tenha sido avaliada pelos «serviços de inspecção dos utilizadores», ou seja, parte do grupo da empresa que utiliza o equipamento (utilizador).

Tendo em conta que os serviços de inspecção dos utilizadores constituem uma novidade, reflectindo as práticas existentes aquando da adopção da directiva «equipamentos sob pressão» apenas em determinados Estados-Membros, a directiva exige que a Comissão acompanhe os efeitos do recurso aos serviços de inspecção dos utilizadores e que apresente uma avaliação três anos após a entrada em vigor da directiva a nível nacional. Para esse efeito, os Estados-Membros devem comunicar à Comissão todas as informações úteis sobre a aplicação deste artigo. Essa avaliação será acompanhada, se necessário, de uma proposta de alteração do diploma em causa.

A presente comunicação dá seguimento a este requisito.

Método de apreciação

A presente comunicação baseia-se numa série de consultas das autoridades nacionais e das partes interessadas, que pode ser resumida da seguinte forma:

- A principal plataforma de consulta das autoridades nacionais e das partes interessadas foi o Grupo de Trabalho «Pressão», organizado pelos serviços da Comissão, que se ocupa dos dois aspectos desde 2003.

- Para ter uma perspectiva o mais ampla possível, a Comissão organizou uma consulta na Internet com o intuito de recolher pontos de vista e propostas do sector europeu dos equipamentos sob pressão e, assim, conhecer as experiências com os serviços de inspecção dos utilizadores e decidir se as disposições da directiva devem ser alteradas ou mantidas na sua forma actual. Esta consulta foi anunciada através de vários canais e esteve disponível na Internet desde o início de Outubro de 2004 até ao final de Janeiro de 2005. Foram apresentados vários comentários[1].

- Em Abril de 2005, o Grupo de Trabalho examinou um resumo e uma análise detalhada das respostas relativas aos serviços de inspecção dos utilizadores identificadas pelos inquéritos públicos, bem como as conclusões provisórias.

- As autoridades nacionais foram convidadas a analisar os temas identificados, até ao fim de Maio de 2005, para garantir que possam comentar quaisquer aspectos ainda a rever.

2. O FUTURO DOS SERVIÇOS DE INSPECÇÃO DOS UTILIZADORES

Observações genéricas

Em todo o mundo, os utilizadores de equipamento técnico asseguraram a realização de inspecções periódicas em serviço pelos seus próprios departamentos, no âmbito da respectiva organização geral. Em especial, as principais empresas utilizadoras consideram este método um elemento importante para assumir as suas responsabilidades pelo funcionamento seguro, fiável e eficaz das respectivas unidades de produção. Estes departamentos de inspecção têm normalmente uma especialização profissional, dispondo de conhecimentos específicos e – através de um contacto diário muito próximo com as unidades de produção pelas quais os seus proprietários são os responsáveis máximos – de uma compreensão única das condições de serviço a que o equipamento estará exposto.

Embora nem todos os Estados-Membros tenham tido a experiência dos serviços de inspecção dos utilizadores para fins de regulamentação, foi introduzida, no artigo 14.º da directiva «equipamentos sob pressão», uma disposição permitindo que alguns destes departamentos de inspecção se tornem responsáveis por uma parte da avaliação da conformidade do novo equipamento, substituindo e complementando, assim, as funções dos organismos notificados. Contudo, dado que vários Estados-Membros consideraram que o conceito de serviços de inspecção dos utilizadores não era inteiramente compatível com a nova abordagem que exige a intervenção de «terceiros independentes», os Estados-Membros tiveram a opção de não transpor a directiva para a legislação nacional, no que diz respeito aos serviços de inspecção dos utilizadores.

Ao contrário dos organismos notificados, que «não podem intervir directamente no projecto, construção, comercialização ou manutenção do equipamento sob pressão ou do conjunto», os serviços de inspecção dos utilizadores[2] podem, em princípio, participar no projecto, construção, fornecimento, instalação, funcionamento ou manutenção dos equipamentos sob pressão, embora não possam ser responsáveis por essas actividades.

Os serviços de inspecção dos utilizadores «devem ter uma estrutura identificável e dispor de métodos de apresentação de relatórios a nível do grupo de que são parte que assegurem e demonstrem a sua imparcialidade» para que «a independência dos seus juízos e a sua integridade no desempenho» das tarefas de inspecção não sejam postas em causa. Os Estados-Membros são responsáveis pelo acompanhamento dos serviços de inspecção dos utilizadores e devem certificar-se de que esses requisitos são convenientemente aplicados.

Tendo em conta que os serviços de inspecção dos utilizadores são um novo elemento da nova abordagem, a directiva exige que a Comissão acompanhe os efeitos do recurso aos serviços de inspecção dos utilizadores e que apresente uma avaliação três anos após a entrada em vigor da directiva a nível nacional. Para esse efeito, os Estados-Membros devem comunicar à Comissão todas as informações úteis sobre a aplicação do presente artigo. Essa avaliação deve ser acompanhada, se necessário, de uma proposta de alteração da referida directiva.

As várias opções examinadas com as autoridades nacionais e as partes interessadas no que diz respeito ao futuro dos serviços de inspecção dos utilizadores foram: i) o abandono do conceito de serviços de inspecção dos utilizadores, ii) a limitação do âmbito das suas funções, iii) a sua manutenção e iv) o seu alargamento.

Preocupações de segurança relacionadas com conflitos de interesses

Quando a directiva «equipamentos sob pressão» foi elaborada, levantaram-se algumas preocupações de que os equipamentos sob pressão avaliados por um serviço de inspecção dos utilizadores pudessem apresentar um maior risco potencial em comparação com os casos em que um organismo notificado participa na avaliação da conformidade. Além disso, algumas das reacções recebidas durante a consulta Internet sugeriam que se abandonasse o conceito de serviços de inspecção dos utilizadores. No entanto, apenas foram mencionadas algumas preocupações gerais em matéria de segurança, sem maior especificação.

As preocupações de segurança expressas no decurso do processo de consulta pareciam estar principalmente ligadas a uma percepção de falta de independência dos serviços de inspecção dos utilizadores, na medida em que eles fazem parte do grupo do utilizador dos equipamentos sob pressão e podem, em princípio, intervir no projecto, construção, fornecimento, instalação, funcionamento ou manutenção do equipamento sob pressão. Todavia, a intervenção dos serviços de inspecção dos utilizadores nestas actividades também origina habitualmente maiores competências específicas.

Tanto os inquéritos públicos como a consulta aos Estados-Membros mostraram que o conceito de serviços de inspecção pelos utilizadores tem funcionado bem e que não foram identificados quaisquer problemas ou desvios de comportamento.

A Comissão conclui que não existem preocupações de segurança especiais no que respeita às funções desempenhadas pelos serviços de inspecção dos utilizadores.

Marcação dos equipamentos avaliados pelos serviços de inspecção dos utilizadores

Durante o processo de consulta, propôs-se que a Comissão atribuísse aos serviços de inspecção dos utilizadores, à semelhança dos organismos notificados, um número de identificação após a notificação por um Estado-Membro. Os equipamentos avaliados pelos serviços de inspecção dos utilizadores passariam, então, a ostentar, uma marcação específica, por exemplo « UI », por oposição à marcação CE, combinada com o número de identificação do serviço de inspecção dos utilizadores que efectuasse a avaliação. Esse procedimento facilitaria as tarefas de vigilância do mercado pelos Estados-Membros e originaria maior transparência. Decorreria daí a inclusão desses equipamentos marcados no âmbito de aplicação da cláusula de salvaguarda, artigo 8.º, e também da marcação «CE» indevida, artigo 16.º

Durante o processo de consulta, as autoridades nacionais foram especificamente convidadas a dar o seu parecer sobre esta sugestão e a indicar se tinham sido identificados problemas relacionados com a ausência da marcação.

Diversas autoridades nacionais chamaram a atenção para o facto de que, quando os equipamentos sob pressão avaliados por um serviço de inspecção dos utilizadores são colocados no mercado e em serviço, é suficiente para as autoridades que a documentação contenha dados técnicos, sem necessidade de uma marcação geral. Também no que diz respeito aos equipamentos sob pressão em segunda mão, a documentação que acompanha o produto deveria ser suficiente para avaliação. Algumas autoridades exigem que os serviços de inspecção dos utilizadores por elas notificados usem marcas internas específicas para que seja mais fácil verificar se a avaliação da conformidade efectivamente se realizou.

Outras autoridades exprimiram a sua preocupação relativamente a um eventual vazio em que os produtos aprovados por um serviço de inspecção dos utilizadores, ou seja, destinado a utilização por uma empresa privada, sejam vendidos a outros utilizadores, um risco que, a seu ver, se agrava se os produtos forem marcados. Contudo, este argumento não é convincente, tanto mais que a marcação facilitaria a vigilância do mercado ao permitir verificar se os produtos de uma determinada instalação foram avaliados pelo serviço de inspecção dos utilizadores competente.

Considerando todos os elementos, a Comissão conclui que os equipamentos sob pressão avaliados por um serviço de inspecção dos utilizadores se destinam apenas a um operador específico e não podem, consequentemente, ser usados por outros operadores, pelo que não é necessária uma marcação específica. Esta posição é secundada pelo Grupo de Trabalho «Pressão» da Comissão.

A transposição das disposições relativas aos serviços de inspecção dos utilizadores deve tornar-se obrigatória

Actualmente, se um Estado-Membro não tiver transposto o artigo 14.º ou se o tiver feito mas não tiver designado um serviço de inspecção dos utilizadores, não é obrigado a aceitar no seu território a avaliação da conformidade executada pelos serviços de inspecção dos utilizadores notificados por outros Estados-Membros.

Muitos inquiridos, principalmente os utilizadores e os serviços de inspecção dos utilizadores, sugerem, por isso, que todos os Estados-Membros sejam obrigados a transpor o artigo 14.º relativo aos serviços de inspecção dos utilizadores e a aceitar a avaliação da conformidade de todos os serviços de inspecção dos utilizadores, independentemente de eles próprios terem nomeado ou não serviços de inspecção dos utilizadores. Do seu ponto de vista, os grandes grupos de utilizadores da indústria, frequentemente as empresas multinacionais, que operam em toda a UE só podem tirar todo o partido dos seus serviços de inspecção dos utilizadores e aplicar uma política comum de segurança se puderem seguir os mesmos processos de avaliação da conformidade em todos os países. A não-aceitação das avaliações da conformidade executadas pelos serviços de inspecção dos utilizadores aos equipamentos instalados no território de apenas alguns Estados-Membros teria efeitos negativos desproporcionais para os interesses desses grupos de utilizadores e para a sua política de segurança, dificultando uma actividade eficiente e a manutenção de sistemas uniformes de gestão da segurança e da integridade.

Por outro lado, os Estados-Membros que não tinham transposto o artigo 14.º explicaram, durante o processo de consulta, que não o haviam feito não por falta de experiência prévia deste conceito, mas porque não o tinham considerado necessário ou não tinham visto vantagens específicas. Todavia, mesmo esses Estados-Membros manifestaram disponibilidade para reverem a sua legislação tendo em conta a experiência noutros Estados-Membros e as solicitações da indústria.

A Comissão conclui que seria vantajoso aplicar em todos os Estados-Membros as disposições da directiva referentes aos serviços de inspecção dos utilizadores. No entanto, não se considera que a introdução da obrigatoriedade de transposição das disposições da directiva referentes aos serviços de inspecção dos utilizadores seja suficientemente importante para justificar uma proposta da Comissão e um procedimento de regulamentação que envolva o Conselho e o Parlamento para proceder a uma alteração da directiva «equipamentos sob pressão».

Alargamento do conjunto de funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores

Inicialmente, o conceito de serviços de inspecção dos utilizadores aplicava-se apenas a fins internos dos grupos de utilizadores, para permitir que os operadores de equipamentos sob pressão tecnicamente muito complexos aplicassem todos os seus conhecimentos especializados dentro do grupo na avaliação da conformidade. Por isso, os módulos de avaliação da conformidade à disposição dos serviços de inspecção dos utilizadores foram limitados.

Tal é considerado demasiado restritivo, especialmente pelos serviços de inspecção dos utilizadores. Um terço dos inquiridos no âmbito da consulta pública sugeriu que se alargassem as funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores.

Durante o processo de consulta, foram identificadas as seguintes opções para alargar o conjunto de funções:

Avaliação do tipo e do projecto

Os processos de avaliação da conformidade que podem ser implementados pelos serviços de inspecção dos utilizadores são os módulos A1 (controlo interno de fabrico), C1 (conformidade com o tipo), F (verificação do produto) e G (verificação unitária CE). Os serviços de inspecção dos utilizadores trabalham exclusivamente para o grupo de que fazem parte.

Numa primeira observação, pode parecer ilógico que a avaliação da conformidade, de acordo com os módulos de concepção B (exame «CE de tipo») e B1 (exame CE do projecto) não possa ser efectuada por um serviço de inspecção dos utilizadores, dado que este pode executar a avaliação da conformidade de acordo com o módulo G que abrange o projecto e o fabrico. Também se argumenta que os conhecimentos especializados do utilizador acerca do processo de produção seriam integrados com vantagem logo na fase de projecto dos equipamentos sob pressão, se os serviços de inspecção dos utilizadores pudessem efectuar a respectiva avaliação da conformidade.

É certo que, em determinados casos de sistemas muito complexos, os serviços de inspecção dos utilizadores poderiam ser os organismos mais competentes para a avaliação da conformidade. É, contudo, de assinalar que, na prática, as avaliações da conformidade de produtos não fabricados em série com combinações de módulos como B1 + F, B + F e B + C1 realizadas por um (único) serviço de inspecção dos utilizadores são muito semelhantes à avaliação da conformidade com o módulo G. Por conseguinte, haverá pouco valor acrescentado em dar aos serviços de inspecção dos utilizadores acesso aos módulos B e B1, se eles não puderem, simultaneamente, efectuar a avaliação dos sistemas de qualidade dos fabricantes, como acontece actualmente.

Além disso, os módulos B e B1 são aplicáveis principalmente a produtos fabricados em série. Mas estes raramente se destinam a ser colocados em serviço por apenas um grupo de utilizadores, pelo que a avaliação por um serviço de inspecção dos utilizadores apresenta pouco interesse económico neste caso.

Avaliação dos sistemas de qualidade dos fabricantes

No caso da produção em série, os fabricantes têm tendência para usar sistemas de qualidade. Como se afirma que os equipamentos em série adaptados ao cliente se tornarão cada vez mais importantes para os grandes utilizadores, propôs-se que os serviços de inspecção dos utilizadores possam avaliar os sistemas de qualidade dos fabricantes de acordo com os módulos pertinentes (D, D1, E, E1, H e H1) da directiva «equipamentos sob pressão».

Não foi apresentada qualquer razão de segurança demonstrando que os serviços de inspecção dos utilizadores não seriam competentes para esta função.

No entanto, os Estados-Membros consideram que este alargamento não é necessário, visto que os fabricantes normalmente têm estabelecidos sistemas de qualidade. Uma avaliação mais completa pelos serviços de inspecção dos utilizadores constituiria uma duplicação de avaliações, por vezes apenas devido, possivelmente, a uma certa pressão dos grandes grupos de utilizadores sobre os pequenos fabricantes, e sem qualquer valor acrescentado.

Aprovação dos métodos de trabalho para as juntas definitivas e qualificações do pessoal responsável pelas juntas definitivas e pelos ensaios não-destrutivos (END)

Alguns dos inquiridos da consulta Web pediram o alargamento do conjunto de funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores, de forma a abranger a aprovação dos métodos de trabalho para as juntas definitivas e as qualificações do pessoal responsável pelas juntas definitivas e pelos END, alegando que os serviços de inspecção dos utilizadores dispõem de uma especialização reconhecida, no que diz respeito a juntas definitivas (soldadura) e a END. Afirmam ainda que é ilógico que os serviços de inspecção dos utilizadores sejam excluídos da aprovação destes procedimentos e qualificações relacionados com o fabrico, se podem ser responsáveis pela avaliação da conformidade relacionada com a fase de fabrico; estas restrições seriam impraticáveis e prejudicariam a eficiência. Por último, o requisito de usar os organismos notificados nestes domínios não traria qualquer valor acrescentado em matéria de segurança.

As reacções das autoridades dos Estados-Membros, no entanto, indicaram claramente que não é necessário fazer um alargamento nesta direcção. Os quadros mais importantes dos fabricantes seriam aprovados por terceiros, ou seja, por um organismo notificado ou por uma organização terceira reconhecida, visto que os fabricantes também necessitam dessa aprovação geral para os outros clientes. Além disso, surge a questão de saber se, no futuro, uma aprovação de END/soldadura por um serviço de inspecção dos utilizadores seria válida em geral e poderia também ser usada para o fabrico de equipamentos sob pressão cuja conformidade não tivesse sido avaliada por um serviço de inspecção dos utilizadores.

Tal como nos pontos anteriores, deve ter-se em consideração que o conceito de serviços de inspecção dos utilizadores foi introduzido como derrogação para fins muito específicos do princípio de que a avaliação da conformidade, fora do módulo do controlo interno de fabrico (A), é verificada por terceiros, ou seja, organismos notificados. Para salvaguardar este princípio, deve fazer-se uma distinção clara entre os serviços de inspecção dos utilizadores e os organismos notificados. Excepto em casos de prova manifesta, as funções dos serviços de inspecção dos utilizadores devem ser alargadas.

Por estes motivos, a Comissão conclui que o conjunto de funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores deve continuar limitado a fins específicos de um grupo de utilizadores e não ser alargado, por forma a abranger a avaliação da conformidade com outros fins.

3. CONCLUSÕES

A Comissão verifica que, segundo as autoridades nacionais e as partes interessadas, o conceito de serviços de inspecção dos utilizadores está a funcionar bem e nos moldes previstos. Não se detectaram elementos que possam ser motivos de preocupação. É aceite que, tendo em conta as primeiras experiências com os serviços de inspecção dos utilizadores, as disposições da directiva podem ser melhoradas em certos aspectos de somenos importância, ou seja, tornando obrigatória a transposição do artigo 14.º da directiva «equipamentos sob pressão». No entanto, as vantagens que daí advêm não devem ser suficientemente significativas, dado o custo administrativo de uma alteração da directiva, tanto a nível nacional como comunitário, e a possibilidade de os Estados-Membros aplicarem voluntariamente as disposições relativas aos serviços de inspecção dos utilizadores. Deste modo, convém ter em consideração os recursos limitados das administrações nacionais e da Comissão, bem como a prevalência de outras tarefas iminentes, como a vigilância do mercado.

Um alargamento do conjunto de funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores, aproximando-as do âmbito de actividade dos organismos notificados poderia amalgamar os papéis dos serviços de inspecção dos utilizadores e dos organismos notificados e confundir os fabricantes, por exemplo, em caso de necessidade de uma aprovação geral para os produtos destinados a todos os clientes e para uma avaliação e aprovação suplementar do mesmo tipo de produto fabricado para o grupo de utilizadores, que apresentaria uma duplicação de avaliações.

Por outro lado, um alargamento das funções a desempenhar pelos serviços de inspecção dos utilizadores seria incompatível com o conceito subjacente de serviços de inspecção dos utilizadores, inicialmente previsto para permitir que os grupos de utilizadores tirem partido da sua especialização técnica para aplicações internas limitadas, por oposição a fins externos ou comerciais. Em conformidade com este princípio, as tarefas de avaliação da conformidade desempenhadas pelos serviços de inspecção dos utilizadores continuam limitadas a produtos tecnicamente complexos e, na maior parte dos casos, fabricados individualmente. Para este objectivo, as disposições actuais relativas aos serviços de inspecção dos utilizadores são adequadas.

Consequentemente, a Comissão considera que o conceito actual de serviços de inspecção dos utilizadores corresponde ao fim a que estes organismos de inspecção se destinam, ou seja, fazer parte do grupo de utilizadores, e não considera que seja necessário apresentar uma proposta de alteração da directiva «equipamentos sob pressão», no que se refere ao seu artigo 14.º

[1] É possível consultar um resumo dos comentários em http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[2] Em derrogação das disposições relacionadas com as funções desempenhadas pelos organismos notificados, o artigo 14.º da directiva relativa aos equipamentos sob pressão permite que os Estados-Membros autorizem no seu território a colocação no mercado e em serviço pelos utilizadores de equipamentos sob pressão ou conjuntos cuja conformidade com os requisitos essenciais tenha sido avaliada por um serviço de inspecção dos utilizadores.