Relatório especial n.o 7/2002

relativo à boa gestão financeira da organização comum de mercado no sector das bananas, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2002/C 294/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

Introdução

I. As bananas constituem o segundo mercado mundial de frutas, a seguir ao dos citrinos. Em 1993 foi criada uma organização comum de mercado (OCM) neste sector, cujo objectivo fundamental consistia em harmonizar e estabilizar o mercado por meio de diversas medidas de ajuda, bem como limitar as importações pela instauração de um contingente pautal.

II. O objectivo principal da auditoria consistiu em examinar o modo como os objectivos da OCM foram definidos pelo Conselho e realizados pela Comissão e como as medidas de execução foram geridas pelos Estados-Membros e acompanhadas pela Comissão.

Medidas financiadas pela UE

III. A imprecisão de determinados textos de aplicação de base conduziu a dificuldades de execução da OCM: deficiências das informações necessárias para o cálculo da ajuda; inobservância das regras aplicáveis às organizações de produtores; pedidos de ajuda compensatória para quantidades apresentadas para comercialização pelos produtores, mas que, posteriormente, não foram aceites pelos compradores.

IV. Certos produtores beneficiaram de auxílios financeiros nacionais suplementares, de que a Comissão não teve conhecimento prévio. Além disso, a documentação justificativa dos pagamentos da ajuda era insuficiente.

V. O prémio à cessação definitiva da cultura de bananas teve um impacto limitado.

Medidas de regulação do mercado

VI. A diferença entre os preços mundiais e os preços comunitários resulta na situação designada por "rendas de quota".

VII. O sistema de contigentes pautais introduzido inicialmente pela OCM conduz a um regime de importação complexo, bem como a uma situação de permanente inobservância das regras da Organização Mundial do Comércio (OMC).

VIII. Más práticas aduaneiras e importações fraudulentas ao nível dos Estados-Membros causaram riscos para a gestão eficaz do contingente.

Evolução e avaliação

IX. Depois de estabelecer um dispositivo transitório, a Comissão orientou-se para um sistema exclusivamente pautal a partir de 2006. Nessa ocasião, tinha a intenção de manter uma protecção adequada dos produtores da UE e dos países ACP (África, Caraíbas e Pacífico), sem alterar os volumes importados e minimizando o impacto a nível dos preços.

X. Espera-se que a Comissão apresente uma avaliação global da OCM no final de 2004. Essa avaliação deverá permitir uma visão de conjunto das consequências da introdução da OCM e do grau de concretização dos seus objectivos iniciais.

Conclusões e recomendações

XI. As medidas tomadas para alcançar os objectivos da OCM apresentam insuficiências; alguns objectivos não foram alcançados e certas medidas tiveram efeitos imprevistos e indesejados. Os prémios ao arranque e as culturas de substituição foram pouco ou nada utilizados. Determinadas lacunas metodológicas no cálculo dos preços de referência e dos preços na produção resultaram em pagamentos indevidos de ajuda compensatória e em correcções financeiras. O benefício da renda de quota retirado do sistema de contingente pautal pelas empresas multinacionais presentes no mercado é cerca de duas a três vezes superior ao apoio concedido aos produtores da UE e dos países ACP(1).

XII. A vulnerabilidade dos produtores nas suas organizações merece mais atenção. Além disso, o regime de importação previsto pela OCM revelou-se vulnerável às irregularidades, tendo sido observadas deficiências significativas nos controlos à importação.

XIII. Como a Comissão se comprometeu a proceder à primeira avaliação de envergadura cerca de 2004, é de verificar o cumprimento do calendário e ainda que seja designadamente incluída a avaliação da sinergia entre as diversas formas de apoio ao sector das bananas.

QUADRO GERAL

Interesses em jogo no mercado das bananas

1. As bananas constituem o segundo mercado mundial de frutas, a seguir ao dos citrinos. A Comunidade consome cerca de quatro milhões de toneladas de bananas por ano, mas produz apenas 20 % das suas necessidades. Aproximadamente 60 % das bananas que abastecem a Comunidade provêm da América Latina (ver anexo 1). Estas bananas, conhecidas sob a designação de bananas "dólar", são vendidas a um preço inferior ao das produzidas na Comunidade. As restantes (20 %) são provenientes dos países ACP. Na UE, são dois os principais países produtores: a Espanha, graças à região autónoma das ilhas Canárias, com 400000 toneladas por ano, e a França, graças aos departamentos ultramarinos de Guadalupe e Martinica, com 300000 toneladas por ano. No período 1989-2000, a produção da Comunidade e a importação de bananas "dólar" aumentaram cerca de 6 %.

2. Até 1993, existiam na Comunidade diferentes regimes de importação de bananas, que dificultavam a sua livre circulação na Comunidade e constituíam um obstáculo à instituição de um regime comum de comércio com os países terceiros. Nos Estados-Membros produtores de bananas, as organizações de mercado nacionais aplicavam restrições quantitativas à importação, impedindo a realização do mercado único. Quanto aos Estados-Membros não produtores, alguns privilegiavam a comercialização de bananas dos países ACP, enquanto outros aplicavam um regime de importação liberal.

3. Para realizar o mercado único, era necessário estabelecer uma organização comum de mercado que substituísse os diferentes regimes nacionais. Em 1993, foi criada a organização comum de mercado no sector das bananas pelo Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho(2).

Finalidades e execução da OCM

4. Os objectivos principais da OCM são:

a) Harmonização e estabilização do mercado comunitário no sector das bananas;

b) Livre circulação na Comunidade e instituição de um regime comum de comércio com os países terceiros;

c) Garantia de rendimentos adequados para os produtores da UE e os fornecedores tradicionais dos países ACP, bem como de preços equitativos para os consumidores;

d) Melhoria da eficácia da produção e maximização das receitas relativas às bananas produzidas na Comunidade graças à formação de organizações de produtores.

Por conseguinte, o legislador procurou estabelecer um equilíbrio entre os interesses conflituosos e distintos que existiam antes de 1993.

5. Para alcançar estes objectivos, o regulamento introduziu um conjunto de medidas:

a) Uma ajuda compensatória (isto é, um prémio por tonelada comercializada) para compensar a perda eventual de rendimentos; esta ajuda é concedida aos produtores da UE e pretende colocá-los numa situação equivalente à que tinham antes da criação da OCM;

b) Um prémio único (por hectare) destinado aos produtores da Comunidade que abandonem a cultura de bananas quando outras culturas se revelarem mais adaptadas;

c) Abertura de um sistema comunitário de contingente pautal para a comercialização das bananas produzidas por países terceiros e países ACP;

d) Uma ajuda temporária para incentivar a constituição e para facilitar, no início, o funcionamento administrativo das organizações de produtores;

e) Uma ajuda concedida no âmbito de programas operacionais para regiões elegíveis para os Fundos Estruturais, visando aumentar a competitividade e melhorar a utilização dos recursos no sector das bananas.

6. As duas primeiras medidas são integralmente financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção "Garantia", e consistem em intervenções destinadas a regularizar o mercado. A ajuda à constituição de agrupamentos de produtores é co-financiada pela secção "Garantia" do FEOGA a partir de 1 de Janeiro de 2002. As duas últimas medidas são co-financiadas (Estados-Membros e Comissão) por um dos quatro Fundos Estruturais, o FEOGA, secção "Orientação": a ajuda às organizações de produtores é semelhante à prevista no âmbito da OCM das frutas e produtos hortícolas(3); o co-financiamento dos programas operacionais dos Fundos Estruturais é concebido tendo em vista a sua conformidade com os regulamentos(4) relativos à gestão dos Fundos Estruturais a favor das regiões menos desenvolvidas.

7. Para além do regulamento de base do Conselho que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (ver ponto 3), foram adoptadas normas de execução pela Comissão designadamente em matéria de(5):

a) Regime de importação de bananas para a Comunidade(6);

b) Regime de ajuda compensatória no sector das bananas(7);

c) Sistema de contingentes pautais para os produtos agrícolas(8).

8. A realização do mercado único pôs definitivamente fim aos regimes específicos anteriormente em vigor nos Estados-Membros. Por conseguinte, as quantidades de bananas produzidas na UE comercializadas no mercado comunitário deixaram de estar sujeitas a limites, as provenientes dos países ACP beneficiaram de condições pautais mais favoráveis e as ajudas compensatórias aos produtores comunitários estavam limitadas a quantidades máximas. As importações de bananas para a Comunidade estavam sujeitas a um sistema de contingente pautal, ou seja, os direitos aplicados eram calculados com base em taxas preferenciais até uma determinada quantidade.

9. Para evitar que a introdução da OCM em 1993 penalizasse os fornecedores tradicionais ACP de bananas, a Comunidade adoptou, paralelamente à OCM, um sistema especial de assistência a favor desses países produtores.

Objectivos, alcance e abordagem da auditoria

10. O objectivo principal da auditoria consistia em examinar:

a) A forma como a Comissão realizou os objectivos, definidos pelo Conselho, da OCM no sector das bananas, bem como as medidas adoptadas para os alcançar;

b) De que modo essas medidas tinham sido geridas pelos Estados-Membros e acompanhadas e avaliadas pela Comissão;

c) Em que medida os objectivos da OCM foram alcançados.

11. Um objectivo secundário era analisar por que motivos o regime de importação de bananas, no sistema de contigente pautal, conduzira à interposição de recursos na Organização Mundial do Comércio (OMC) e a represálias pautais dos Estados Unidos. Por conseguinte, a auditoria focou:

a) A eficácia do regime de importação enquanto meio de regulação do mercado e a sua conformidade com as regras do comércio internacional;

b) A utilização dada aos certificados de importação associados a este regime e seus efeitos no mercado;

c) A eficácia dos controlos físicos à importação e a realidade da cobrança correspondente de recursos próprios.

12. A auditoria concentrou-se na gestão, em 1999, do regime de ajuda compensatória em Espanha e França. A sua produção de bananas representa 99 % do total comunitário, recebendo por isso 96 % da ajuda. Foram realizados controlos nos serviços da Comissão, das administrações e dos produtores seleccionados (incluindo as suas organizações) em França e Espanha, com o objectivo de obter uma imagem fiel do funcionamento do regime a todos os níveis. A auditoria abarcou igualmente a análise de projectos para os quais foi apresentado um pedido de ajuda no âmbito dos programas operacionais financiados pelo FEOGA-Orientação, bem como um exame geral do sistema de apoio aos países ACP produtores de bananas. O alcance da auditoria não incluiu o financiamento de medidas a favor de culturas de substituição da cultura de bananas previstas pela iniciativa comunitária "Regis" (integração das regiões isoladas), cujo montante ascendia a 3,5 milhões de euros para o período 1994-1999.

13. A apreciação da qualidade e do funcionamento do sistema de controlo interno baseou-se no exame da conformidade com as regras nacionais e comunitárias dos pagamentos de ajuda aos produtores individuais. A auditoria incluiu ainda a análise do trabalho dos serviços da Comissão (apuramento das contas), bem como de organismos nacionais implicados na gestão e controlo dos regimes de ajuda.

14. Examinou-se igualmente a gestão do sistema de contingente pautal pela DG "Agricultura" da Comissão, designadamente a gestão dos controlos físicos das importações, delegada às autoridades aduaneiras nacionais. No âmbito destes trabalhos, os auditores do Tribunal observaram a forma como estes procedimentos eram aplicados num grande porto da UE pelo qual transitam quantidades significativas de bananas (Antuérpia). Foram ainda realizadas entrevistas com os representantes de três empresas multinacionais que importam e comercializam bananas em grande escala na Comunidade, bem como com os serviços da Comissão competentes em matéria de recursos próprios e de procedimentos aduaneiros.

15. As provas de auditoria basearam-se no controlo dos documentos e dos registos, bem como no pedido e confirmação de informações, completados por encontros com os representantes dos Estados-Membros e de organismos seleccionados.

Aspectos orçamentais

16. O quadro 1 apresenta a evolução das despesas relativas à compensação do rendimento e ao prémio ao arranque financiadas pelo FEOGA-Garantia entre 1993, ano de implantação da OCM, e 2000. Neste período, o montante total das despesas elevou-se a aproximadamente 1287 milhões de euros, dos quais cerca de 662 milhões de euros foram pagos a Espanha e 572 milhões de euros a França, que são os principais produtores de bananas na UE. As superfícies dedicadas à cultura de bananas representam, na UE, aproximadamente 27000 hectares no total, situando-se cerca de 16750 hectares em França e 8500 hectares em Espanha; nestes dois países existem ao todo cerca de 1600 e 10500 produtores respectivamente. Em Espanha, o número de produtores reflecte a reduzida dimensão das explorações, inferior a um hectare em 80 % dos casos. O orçamento previsto para a ajuda compensatória foi fixado em 303 milhões de euros para 2002, o que significa cerca de 11200 euros por hectare.

17. A contribuição comunitária para as medidas a favor do sector das bananas previstas no âmbito dos dois programas operacionais controlados pelo Tribunal, em França e Espanha, era respectivamente de 28 milhões de euros e 8,5 milhões de euros (para o período 1994-1999). O financiamento das medidas a favor do sector das bananas nos países ACP eleva-se a cerca de 45 milhões de euros por ano.

Quadro 1

FEOGA-Garantia - Compensação dos rendimentos e prémio ao arranque((O prémio ao arranque refere-se apenas aos anos de 1993 (41000 euros) e de 1994 (4000 euros).))

Despesas reais dos Estados-Membros produtores de bananas para o período 1993-2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão 2002.

MEDIDAS FINANCIADAS PELA UE

Deficiências na gestão das ajudas compensatórias

18. Para compensar a perda das receitas de comercialização(9) susceptível de afectar o rendimento dos produtores da UE na sequência da aplicação, a partir de 1993, do novo sistema de OCM, que visa assegurar o nível de receitas necessário à manutenção da produção aos custos incorridos, o quadro regulamentar(10) introduziu um sistema de rendimento compensatório a favor dos produtores em causa. Este princípio deveria ser aplicado enquanto as medidas estruturais não permitissem resolver esta situação. É de notar que o quadro regulamentar não define exactamente o que pode constituir um "rendimento adequado", mas define os elementos necessários para o cálculo da ajuda.

19. No que respeita ao cálculo e pagamento das ajudas, a ajuda compensatória é um prémio pago aos produtores da Comunidade, em princípio por intermédio das organizações de produtores de que são membros, relativamente às quantidades de bananas comercializadas na Comunidade. Esta ajuda é calculada pela Comissão com base na diferença entre:

a) Por um lado, uma "receita forfetária de referência" determinada pela média dos preços das bananas produzidas e comercializadas na Comunidade durante um período de referência anterior à criação da OCM, deduzida dos custos FOB(11) e de transporte;

b) Por outro, a "receita média na produção" determinada, para cada ano, a partir da média dos preços das bananas produzidas e comercializadas na Comunidade durante o ano em causa (deduzida dos custos FOB e de transporte); este cálculo deve ter em conta as informações mais recentes disponíveis nos Estados-Membros.

20. O Conselho limitou as quantidades susceptíveis de beneficiarem de ajudas compensatórias, tendo fixado em 854000 toneladas as quantidades máximas produzidas e comercializadas na UE para as quais é paga uma compensação.

Imprecisão dos textos jurídicos e dificuldades da sua aplicação

Interpretações diversas das informações necessárias para o cálculo da ajuda

21. As regras relativas ao cálculo da ajuda compensatória, efectuado pela Comissão e baseado nos dados comunicados pelos Estados-Membros, estipulam que o prémio aos produtores é função de um preço médio das bananas após dedução dos custos de transporte (ver ponto 19). Estas regras não especificam em pormenor todos os elementos de preço e de custo que servem de base a esse cálculo.

22. Estas imprecisões provocaram deficiências na aplicação das referidas regras, que foram detectadas pelos serviços de apuramento de contas da Comissão quando de inspecções efectuadas em 1997 e deram origem a correcções substanciais:

a) Determinados custos deduzidos eram discutíveis; não tinham sido declarados certos reembolsos ou reduções de preço, aumentando assim os custos deduzíveis e, consequentemente, o montante da ajuda financeira (0,8 milhões de euros recuperados em França);

b) Algumas vendas eram efectuadas a preços anormalmente baixos (Espanha e Portugal) e eram apresentados pedidos de ajuda relativos a tipos de bananas não elegíveis para ajuda compensatória (Portugal): os montantes recuperados ascendem a 2,6 milhões de euros em Espanha e 0,5 milhões de euros em Portugal.

Pedidos de ajuda compensatória para quantidades apresentadas à comercialização pelos produtores mas que, posteriormente, não foram aceites pelos compradores

23. A ajuda compensatória é concedida aos produtores que comercializam bananas no mercado comunitário e refere-se às quantidades comercializadas por cada produtor por intermédio da organização de produtores. O quadro regulamentar não define o conceito de "comercialização" nem especifica em que momento do processo de comercialização é gerado o direito à ajuda. O Tribunal considera que este momento deverá corresponder àquele em que as quantidades são aceites pelo importador/comprador, seja no cais do porto de embarque ou à chegada à Europa continental.

24. Em Guadalupe, o Tribunal observou que fora pedida ajuda para quantidades de bananas destinadas à comercialização que, posteriormente, não foram aceites pelo comprador à chegada ao seu destino na Europa continental. Em Guadalupe, o direito à ajuda foi determinado com base nas quantidades de bananas que saíam dos armazéns/hangares de acondicionamento para o porto, sendo depois expedidas para a Europa continental. As mercadorias podem sofrer danos durante o transporte ou serem rejeitadas à chegada por questões relacionadas com a sua qualidade. Porém, o comprador apenas paga as quantidades que efectivamente aceita. O Tribunal constatou que as quantidades que servem de base para o cálculo do direito à ajuda não eram ajustadas por forma a ter em conta apenas as quantidades efectivamente compradas no final. Foram assim indevidamente pagos cerca de 2 milhões de euros, para os quais a Comissão vai propor uma correcção.

25. As autoridades nacionais confirmaram que se procedia a ajustamentos relativamente às mercadorias não aceites ou deterioradas antes da recepção da carga para transporte com destino à Europa continental. Quanto às quantidades rejeitadas posteriormente, não se efectuava contudo qualquer ajustamento. As autoridades nacionais consideravam que era razoável fazer corresponder, para o cálculo do montante da ajuda, o momento de aceitação das quantidades comercializadas com o fim da fase de acondicionamento, seguindo o mesmo princípio aplicado para a determinação dos preços de referência e dos preços de produção. Argumentavam ainda que tinham notificado este método à Comissão, que o aceitara tacitamente, já que recebera um exemplar do manual de procedimento do organismo pagador, onde é indicado o método de cálculo do montante da ajuda.

26. O Tribunal constatou que as práticas de França e de Espanha diferiam. As bananas provenientes das ilhas Canárias são habitualmente vendidas a importadores primários/secundários antes de serem expedidas com destino à Península Ibérica. Portanto, a situação não é comparável com a de Guadalupe, já que as quantidades são aceites pelo comprador antes da expedição.

Efeitos da ajuda nas receitas e na tesouraria dos produtores

27. A OCM pretende assegurar aos produtores uma tesouraria "adequada" (sem, porém, dar uma definição mais precisa deste conceito). Como pode decorrer um certo tempo entre o momento da comercialização das bananas no mercado e o pagamento da ajuda comunitária, o quadro regulamentar prevê que os produtores possam solicitar um adiantamento, subordinado à constituição de uma garantia. Por outro lado, a Comissão concedeu várias vezes uma derrogação ao disposto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 1858/93, que prevê que o montante unitário do adiantamento corresponde a 70 % da ajuda da campanha anterior. A Comissão justificou esta derrogação com o nível da ajuda da campanha anterior ou com a evolução desfavorável dos preços do mercado na campanha em questão.

28. Mesmo com a manutenção artificial dos preços da UE acima dos níveis do mercado mundial, os preços mundiais sofreram uma quebra no seu conjunto. As receitas obtidas com a produção da UE diminuíram consequentemente e a ajuda aumentou. Por isso, a ajuda representa hoje mais de 50 % das receitas dos produtores da UE (ver quadro 2 e anexo 6).

Quadro 2

Evolução dos preços das bananas (CE) e da ajuda compensatória aos produtores

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Fonte:

Quadro elaborado pelo Tribunal de Contas com base nos valores da Comissão (ver anexo 6).

29. Pelo facto de a ajuda comunitária representar uma parte importante das receitas dos produtores (mais de 50 %), de os adiantamentos relativos a esta ajuda estarem limitados e de o pagamento final da ajuda demorar muito tempo, determinadas organizações de produtores (Martinica) concedem adiantamentos suplementares. A finalidade consiste em facultar aos produtores as disponibilidades adequadas de tesouraria. Assim, o Tribunal constatou que certas organizações de produtores asseguram um pré-financiamento, não só através de adiantamentos relativos à ajuda comunitária mas igualmente às receitas obtidas com as suas vendas.

Apoio financeiro nacional suplementar aos produtores

30. Apesar dos esforços envidados para melhorar a tesouraria dos produtores, a queda dos preços e as catástrofes climatéricas tiveram uma incidência significativa a nível dos rendimentos dos produtores. A auditoria permitiu detectar que, em 1997, para suprir a situação financeira precária dos produtores da Martinica e de Guadalupe, a França autorizou que os seus produtores contraíssem empréstimos num montante total de 13 milhões de euros. Tratava-se de empréstimos sem juros, sem qualquer exigência em matéria de garantias.

31. O Tratado CE estipula, no seu artigo 88.o, que a Comissão deve ser informada atempadamente pelos Estados-Membros, para poder apresentar as suas observações aos projectos de auxílio nacional. O Tribunal constatou que, embora o auxílio concedido fosse compatível com os critérios em vigor, a Comissão não fora previamente informada do facto, como era exigido.

32. Apesar deste auxílio nacional, a situação dos produtores continuou a deteriorar-se e, a pedido do Governo francês, a Comissão acedeu, em Novembro de 1999, a aumentar o montante da ajuda que podia ser adiantado.

33. Em 1999, a França anunciou outras medidas na Martinica e em Guadalupe para restabelecer a situação económica dos produtores.

34. As observações do Tribunal dão indicações sobre os rendimentos, a tesouraria e a situação económica precária dos produtores. A ausência de uma definição clara dos objectivos e da sua avaliação (económica e financeira) não permite uma análise aprofundada da relação custo-eficácia destas medidas. As indicações fornecidas nos pontos anteriores conduzem igualmente à conclusão de que o objectivo da OCM de manter a produção nos custos incorridos e assegurar um rendimento adequado só parcialmente foi alcançado. A Comissão deverá efectuar uma avaliação aprofundada do impacto das medidas tomadas, bem como da sua economia, eficácia e eficiência.

Insuficiências da documentação justificativa dos pagamentos da ajuda

35. Em Espanha, as instruções locais relativas à gestão da ajuda compensatória não eram suficientemente explícitas quanto ao objectivo dos controlos internos, ao seu âmbito de aplicação, frequência e nível.

36. O Tribunal identificou deficiências na documentação que serve de prova de pagamento. Detectaram-se diferenças entre as quantidades para as quais se apresentou um pedido de ajuda e as que foram objecto de pagamento. Embora reconhecendo essas diferenças, as autoridades locais não puderam provar que se procedia a uma reconciliação. Apesar de o Tribunal ter identificado determinados elementos que permitem explicar essas diferenças, conclui ser essencial que, no futuro, essa reconciliação seja claramente repertoriada.

37. Para garantir a real existência dos direitos a uma ajuda, o quadro regulamentar prevê que os pedidos de ajuda contenham um determinado número de informações (por exemplo, nome do produtor, designação da organização que apresenta o pedido, facturas de venda, etc).

38. A análise dos pedidos e pagamentos de ajuda em Espanha revelou que as facturas não permitiam atestar a identidade do cliente em cerca de 50 % das vendas locais realizadas a pronto entre uma organização de produtores e um operador local. Por isso, quando do tratamento dos pedidos, as autoridades não dispunham de provas suficientes para declararem as vendas em questão elegíveis para a ajuda compensatória.

Impacto mínimo do prémio à cessação definitiva da cultura

39. Quando as condições não eram propícias à produção de bananas mas, em compensação, mais favoráveis a outras culturas, o abandono da produção de bananas deveria ser incentivado pelo pagamento de um prémio único.

40. A condição principal para poder beneficiar desta ajuda consistia em arrancar a totalidade das bananeiras, nas superfícies inferiores a cinco hectares e metade delas, nas superfícies maiores. A ajuda foi fixada em 1000 euros por hectare, sendo proibido voltar a plantar bananeiras nas parcelas em questão durante vinte anos. O Tribunal observa que a despesa foi mínima, já que ascendeu apenas a 45000 euros, o que equivale a 45 hectares no período elegível de 1993-1994. Na UE, a superfície plantada com bananeiras aumentou, na verdade, 2 % desde 1994. Contudo, a superfície cultivada pelos produtores dos países ACP e pelos produtores de bananas "dólar" registou um crescimento largamente superior (16 % e 20 % respectivamente), apesar da oferta excedentária no mercado mundial.

41. Os produtores europeus e suas organizações forneceram as seguintes explicações: por um lado, não era realmente possível optar por culturas de substituição; por outro, o prémio não era suficientemente atractivo para os produtores. O Tribunal conclui que ou o objectivo que consistia em incentivar o desenvolvimento de culturas de substituição não era realista, ou os produtores tinham mais interesse em continuarem a cultivar bananas enquanto recebessem ajudas financeiras.

Inobservância das regras aplicáveis às organizações de produtores

42. As autoridades competentes dos Estados-Membros concedem o seu "reconhecimento" a estas organizações se elas preencherem as condições fixadas pela regulamentação comunitária, designadamente:

a) O estatuto destas organizações deve:

i) impor a obrigação de os produtores colocarem no mercado através delas a totalidade da sua produção,

ii) garantir aos produtores o controlo das decisões tomadas na organização de produtores,

iii) prever que cada produtor se comprometa a aderir por um período mínimo de três anos e a notificar a sua partida eventual com uma antecedência de, pelo menos, doze meses;

b) As autoridades competentes dos Estados-Membros devem, por um lado, assegurar-se da conformidade da criação e do funcionamento das organizações de produtores através de controlos no local, pelo menos, de três em três anos e, por outro, retirar o seu "reconhecimento" quando constatarem que não são preenchidas as condições impostas pela regulamentação.

43. Os serviços de apuramento de contas da Comissão tinham identificado casos de inobservância destas exigências (França), nomeadamente:

a) Inobservância por um certo número de produtores da obrigação de colocarem a totalidade da sua produção no mercado por intermédio da organização;

b) Falta de realização de um exame das actividades de cada organização de produtores pela autoridade competente do Estado-Membro, pelo menos, uma vez de três em três anos.

44. Embora se tenham observado progressos, designadamente na sequência de intervenções da Comissão, persistem problemas como a inobservância da obrigação de colocar no mercado a totalidade da produção. Estes problemas são tratados no âmbito do processo de apuramento das contas.

Eficácia limitada dos programas estruturais

Objectivos definidos de forma demasiado geral

45. Como se indica na parte "quadro geral", a OCM no sector das bananas contém objectivos relativos não apenas à política agrícola, mas igualmente à política estrutural. Por isso, é possível um co-financiamento pelos Fundos Estruturais (FEOGA-Orientação) para projectos que visem, pelo menos, dois dos três objectivos seguintes: 1) aplicação de uma estratégia qualitativa e comercial, 2) melhoria da utilização dos recursos, 3) aumento da competitividade. Estes são sobretudo objectivos gerais (não quantificados), cujo impacto esperado não se especifica. Deverão ser reflectidos em documentos de programação elaborados ao nível dos Estados-Membros e, em seguida, nos objectivos específicos de cada projecto.

46. O Tribunal constatou que os documentos de programação (período 1994-1999) dos Estados-Membros (França e Espanha) não indicavam como as medidas aí previstas correspondiam a, pelo menos, dois dos três objectivos definidos no regulamento que estabelece a OCM. Esta ligação é ainda mais ténue nos projectos que decorrem dos programas.

Relação custo-eficácia

47. A ausência de definição clara de objectivos quantificados e de medidas destinadas a alcançá-los não permite o acompanhamento nem a avaliação da vertente estrutural da OCM. As avaliações intercalares traduziram-se em observações de carácter geral, não podendo estar disponíveis antes de 2003 os resultados da avaliação a posteriori dos programas.

48. As medidas da vertente estrutural da OCM (por exemplo, aumento da competitividade) estão estreitamente ligadas às da vertente do mercado agrícola (por exemplo, ajudas compensatórias aos produtores). Por conseguinte, é necessário garantir um acompanhamento permanente da execução e da coerência destas duas vertentes, bem como a sua avaliação individual e, por fim, a sinergia da OCM no seu conjunto. Dado que várias direcções-gerais da Comissão intervêm na gestão das diferentes vertentes da OCM, impõe-se uma coordenação mais estreita.

49. As implicações de alterações importantes em matéria de gestão da OCM estão a ser debatidas pelos principais serviços responsáveis. Contudo, a coordenação e o intercâmbio de informações sobre o impacto das medidas relativas aos Fundos Estruturais e ao mercado agrícola (FEOGA-Garantia), que são necessários para garantir uma boa relação custo-eficácia e sinergia, não estão a ser suficientes. Isso só acontecerá quando a avaliação da OCM estiver concluída no final de 2004.

Um exemplo

50. O documento de programação para os departamentos franceses ultramarinos prevê uma medida destinada à "modernização da rede de distribuição das bananas". Os projectos adoptados com base neste programa referem-se, para além da construção e aperfeiçoamento de instalações de embalagem e de acondicionamento, a sistemas de transporte por cabos, a veículos e reboques. Não consta aí qualquer informação que indique em que medida estes projectos contribuem supostamente para os objectivos definidos (estratégia qualitativa, aumento da competitividade e melhoria da utilização dos recursos).

51. A auditoria revelou igualmente que a difícil situação de tesouraria dos produtores não facilitou a execução dos projectos. Com efeito, os produtores devem assegurar o pré-financiamento do projecto antes de receberem as ajudas nacionais e comunitárias. Além disso, pode decorrer muito tempo entre a aprovação inicial do projecto e o pagamento final, chegando por vezes a dois anos.

52. O programa-quadro para o novo período 2000-2006 continha uma breve avaliação geral do antigo programa, salientando que a lentidão da sua execução se devia às dificuldades do sector das bananas e do financiamento dos projectos. Indicava-se ainda que não era possível qualquer cultura de substituição das bananas.

53. O Tribunal chegou à conclusão de que não foi definido qualquer objectivo quantificado e que se desconhecem a eficácia das medidas adoptadas para aumentar a competitividade e o seu impacto em termos de utilização dos recursos ou de qualidade dos produtos. As acções apoiadas concentraram-se no aumento da capacidade de produção e não na competitividade ou eficiência da utilização dos recursos no sector das bananas, apesar de a oferta ser excedentária no mercado mundial.

Protecção dos produtores dos países ACP

54. Para evitar que a introdução da OCM penalize os fornecedores tradicionais ACP de bananas, a Comunidade {Regulamento (CE) n.o 2686/94} instituiu medidas de assistência técnica e financeira, bem como um apoio ao rendimento dos produtores de bananas dos países ACP. Estas medidas destinam-se a aumentar a sua produtividade, melhorar a qualidade e a comercialização dos produtos, bem como incentivar a diversificação das culturas. O apoio ao rendimento foi suprimido quando de uma reforma posterior da OCM.

55. A Comissão contratou consultores externos para avaliarem, em cinco países, a eficiência, eficácia, impacto e viabilidade da execução do regime antes da reforma. Analisaram ainda a sua pertinência e adequação às necessidades dos beneficiários. O estudo (Janeiro de 2000) conclui que a assistência abarcou um grande leque de iniciativas, que o seu impacto na competitividade foi máximo quando se tratava de aumentar a produtividade no terreno (por exemplo, irrigação, drenagem, etc.) e mínimo nos domínios em que esta era potencialmente mais elevada (por exemplo, reforma da gestão) e que a competitividade limitada (em dois países) era contrária a qualquer desenvolvimento das exportações. O estudo recomenda que, no futuro, sejam claramente definidas as prioridades da assistência e que uma das principais prioridades consista na criação de fontes alternativas de rendimento. O Tribunal considera que esta avaliação, anterior ao lançamento de novos programas a favor dos produtores tradicionais, deverá servir de exemplo no quadro da avaliação da OCM (ver ponto 99).

MEDIDAS DE REGULAÇÃO DO MERCADO

Interesses contraditórios

Preços de venda e escolha dos consumidores

56. A UE importa cerca de 80 % dos produtos de que necessita. O regime preferencial de contigentes pautais foi concebido para estabilizar o equilíbrio entre estas fontes de abastecimento do mercado e garantir um escoamento regular da produção das diferentes regiões. Além disso, o contingente pautal gera recursos próprios comunitários.

57. A OCM colocou a tónica na harmonização dos circuitos de comercialização, na livre circulação das mercadorias no interior da Comunidade, bem como na manutenção dos preços no consumo a um nível razoável. Era importante que se procurasse alcançar estes objectivos preservando igualmente as possibilidades de escolha dos consumidores, ou seja, sem prejudicar as importações para a UE.

Preços europeus e rendas de situação

58. As negociações do "Uruguay Round" realizadas no âmbito do GATT, entre 1986 e 1993, concentraram-se no levantamento das subvenções à exportação e das quotas à importação com o objectivo de liberalizar o mercado. As medidas introduzidas pela UE combinaram o rendimento compensatório para os produtores europeus com a melhoria do acesso das bananas provenientes do exterior da UE graças ao sistema de quotas. No entanto, o regime inicial reduziu o acesso ao mercado dos operadores tradicionais de bananas "dólar" pela atribuição de 30 % da quota aos importadores que antes importavam apenas bananas da UE ou dos países ACP (ver ponto 61). Deviam então escolher entre procurar um aumento dos lucros através da comercialização das bananas "dólar" ou vender os seus direitos a outros operadores que desejassem alargar as suas possibilidades de importação. Assim se criou o mercado secundário dos certificados de importação.

59. A diferença entre os preços mundiais e os preços comunitários é conhecida como renda de situação, designada igualmente por "renda de quota". Esta renda não onera o orçamento comunitário, já que se repercute no consumidor. Em 1999, a Comissão estimou-a em cerca de 200 euros(12) por tonelada. Tendo em conta a quota actual de 2653000 toneladas (ver ponto 91), a renda de quota representa um montante total de 531 milhões de euros. É difícil chegar a uma estimativa precisa, pois é necessário considerar vários parâmetros e hipóteses variáveis, como as taxas de câmbio. Segundo outras estimativas, a renda de quota poderá atingir os 388 euros por tonelada, o que significa mais de 1000 milhões de euros no total (ver igualmente pontos 73 e 74).

Conjunto complexo e contestado

Complexidade do regime de importação

60. O sistema de quotas introduzido pela OCM era o seguinte (ver anexo 2):

a) As quantidades importadas dos países ACP (designadas por "bananas tradicionais ACP") beneficiavam de uma quota pautal de 857700 toneladas e entravam com isenção de direitos aduaneiros;

b) As quantidades "não tradicionais ACP", isto é, que excedessem a quota a), bem como as dos países terceiros (essencialmente as bananas "dólar") beneficiavam de uma quota combinada de 2000000 de toneladas e estavam sujeitas a direitos aduaneiros de 100 euros por tonelada;

c) As quantidades "não tradicionais ACP" e as dos países terceiros que excedessem a quota b) estavam sujeitas a direitos aduaneiros de 750 euros e 850 euros por tonelada: estes direitos mais elevados destinavam-se a dissuadir as importações fora da quota.

61. O regime de importação estabelecido inicialmente pela OCM (anexo 2) concedia quotas para os países terceiros e para as bananas não tradicionais ACP: categoria A = 66,5 % para os operadores estabelecidos na UE que comercializavam bananas não tradicionais ACP e de países terceiros; categoria B = 30 % para os operadores estabelecidos na UE que comercializavam bananas comunitárias e tradicionais ACP; categoria C = 3,5 % para os novos operadores que comercializavam bananas não tradicionais ACP e de países terceiros.

62. A atribuição das categorias A e B era igualmente ponderada em função do tipo de actividade comercial que os operadores exerciam: categoria a) = 57 % para a importação primária; categoria b) = 15 % para a importação secundária; categoria c) = 28 % para o amadurecimento.

63. Para justificar os montantes concedidos ao abrigo da OCM, os operadores eram obrigados a revelar, através das administrações nacionais, o seu nível de actividade de comercialização num período de referência que, no momento do lançamento do mercado, correspondia aos três anos anteriores a 1992. Numa preocupação de antecipação, determinados operadores saturaram o mercado de bananas a preços muito baixos neste período que precedeu a introdução da OCM, na esperança de aumentarem a sua parte inicial da quota.

64. As quotas são geradas numa base trimestral. Estabelecem-se quantidades indicativas, representando a proporção autorizada a entrar na UE, que são publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

65. A auditoria revelou que a DG "Agricultura" da Comissão tinha verificado a credibilidade das quantidades declaradas pelos Estados-Membros para efeitos de atribuição inicial das quotas. As quantidades totais declaradas para a importação primária não correspondiam às que passavam posteriormente pela importação secundária e pelo amadurecimento. Estas disparidades foram assinaladas pelos Estados-Membros e, na sequência de um inquérito, procedeu-se aos ajustamentos necessários. As quantidades de referência foram reduzidas em montantes que variavam entre menos de 1 % e quase 20 %. Os Estados-Membros invocaram uma má interpretação dos regulamentos de aplicação da Comissão relativos à atribuição das quantidades de referência às diferentes categorias de operadores.

66. Estes erros não afectaram o orçamento da UE, mas única e exclusivamente a atribuição das quotas às três categorias de comercialização (ver ponto 61).

Diferendos na OMC

Contestação do sistema

67. A atribuição automática de uma parte substancial da quota (ver ponto 61) suscitou inúmeras críticas. No que respeita às bananas "dólar", os grandes operadores insurgiram-se contra o facto de terem de comprar direitos de importação e contra a protecção concedida aos produtores da UE e dos países tradicionais ACP. Este sistema foi formalmente contestado pelas partes implicadas recorrendo aos procedimentos contenciosos do GATT.

68. Determinadas empresas multinacionais adaptaram-se às novas regras ditadas pela OCM e anteciparam-nas, diversificando as suas culturas e comercialização para a UE e países ACP. Outras não fizeram esse esforço.

Inobservância persistente das regras da OMC até 2001

69. O sistema de quotas foi alterado em 1995, designadamente por conveniência dos novos Estados-Membros. Em 1997, na sequência de uma decisão do órgão responsável pela resolução dos litígios da OMC, o Conselho aprovou outras alterações destinadas a alinhar a OCM com as regras da OMC. Estas alterações entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1999. Os diagramas que figuram nos anexos 3 e 4 apresentam as diferentes disposições introduzidas pelas reformas.

70. As principais alterações consistiram na supressão das categorias e subcategorias de operadores e numa reclassificação dos importadores em duas grandes categorias de operadores - tradicionais e novos. Os operadores tradicionais eram os estabelecidos na UE e que tinham procedido a importações por sua própria conta.

71. Apesar destas reformas, a OMC considerou que o sistema continuava a não estar conforme, já que perpetuava distorções, e que a quota separada para os países ACP permanecia inaceitável.

72. Antes mesmo da decisão da OMC, os Estados Unidos tinham já tentado impor sanções unilaterais relativamente a uma série de produtos da UE, avaliadas em 500 milhões de dólares por ano. A OMC considerou-as precipitadas e excessivas, tendo solicitado uma redução das sanções para 191 milhões de dólares. Era neste nível que estavam as sanções até à conclusão das negociações bilaterais com os Estados Unidos em Abril de 2001 e à adopção de um sistema alterado de contingente pautal(13) em Dezembro de 2001 (ver pontos 86-92).

Deficiências na gestão das quotas

Emergência de um mercado secundário

73. Os certificados de importação podem ser solicitados pelos operadores devidamente registados, até ao limite da quantidade que lhes foi atribuída trimestralmente e dentro das quantidades indicativas permitidas pela Comissão. A categoria deve ser especificada no pedido. As quantidades atribuídas com o certificado podem ser transferidas durante o seu período de validade, sendo permitida uma única transferência por certificado. A Comissão reconheceu que certos pedidos de certificados da categoria C (novos importadores) provinham de operadores que não tinham qualquer intenção de importar bananas e que apenas pretendiam revender esses certificados com lucro.

74. Uma das maiores empresas multinacionais inquirida pelos auditores avaliava os certificados em cerca de 5 dólares por caixa normal (18,5 quilos), o que equivale a 270 dólares por tonelada. Este facto confirma até que ponto a renda de situação proporcionada pelas quotas exerce um poder de atracção para quem pretende comercializar bananas "dólar" na UE (ver igualmente o ponto 59).

Deficiências de gestão

75. O Tribunal examinou o sistema dos certificados de importação em França, onde o organismo pagador emite uma certa quantidade de impressos em branco destinados aos operadores. Embora esses certificados sejam numerados e indiquem a designação da autoridade emissora, o número sequencial não é utilizado como meio de controlo da origem ou da sua utilização final pelos importadores.

76. No entanto, o organismo pagador reconheceu que, quando as quantidades autorizadas estão inscritas no certificado de autorização, é atribuído a este um número formal. O organismo confirmou que é da responsabilidade do importador ou do detentor do certificado registar, no verso de impresso, as quantidades importadas. Salientou ainda que compete às autoridades aduaneiras do porto de entrada certificar as quantidades que supostamente foram autorizadas a circular livremente na Comunidade. Esta certificação é habitualmente feita sob a forma de um carimbo oficial da autoridade competente, atestando assim que foram efectuados todos os controlos necessários.

77. O organismo pagador confirmou igualmente que o operador a quem foi emitido o certificado é responsável pela sua devolução, por questões de segurança, à autoridade emissora nos trinta dias que se seguem à data de expiração.

78. Contudo, a auditoria permitiu determinar que as autoridades aduaneiras nacionais não eram obrigadas a notificar separadamente à autoridade emissora as quantidades que tinham autorizado para importação através dos certificados de autorização apresentados. Por isso, a autoridade emissora estava unicamente limitada ao detentor do certificado, que supostamente devia devolver o certificado utilizado. Porém, a ausência de verificação independente e cruzada, entre as alfândegas e a autoridade emissora dos certificados, tornava o sistema vulnerável.

Verificação insuficiente das importações

Lacunas nas verificações físicas

79. Em conformidade com as disposições do quadro regulamentar, as autoridades aduaneiras nacionais devem determinar o peso (massa líquida) das bananas importadas para introdução em livre prática na Comunidade. É seleccionada uma amostra de unidades de embalagem para cada tipo de embalagem e cada origem, que deve ser representativa e abranger uma quantidade mínima de unidades.

80. Para obter informações em primeira mão, o Tribunal examinou este modo operativo num dos principais portos da UE (Antuérpia, na Bélgica). Os auditores observaram o descarregamento de um grande navio contendo aproximadamente 373000 caixas, com um peso de cerca de 7500 toneladas, bem como os testes de pesagem efectuados pelos serviços aduaneiros. Constataram que o modo de verificação não podia dar uma garantia razoável das quantidades importadas. A dimensão das amostras era demasiado reduzida e a sua selecção não representativa. Impõe-se uma verificação correcta, tanto mais que a diferença entre o peso verificado pelos serviços aduaneiros e o peso declarado variava entre - 2 % e + 6 %. Além disso, os resultados dos testes eram aplicados não apenas ao barco que estava a ser controlado, mas igualmente à carga do barco seguinte.

81. Os controlos prescritos pela regulamentação nem sempre são assegurados ou documentados de forma suficiente, designadamente no que respeita às grandes cargas; as dimensões mínimas das amostras eram bem inferiores ao nível necessário em termos de confiança e de precisão estatística para grandes quantidades. A extrapolação dos resultados da amostragem não apenas à população alvo mas a outra população não permite obter um resultado fiel nem é conforme ao regulamento. Estas deficiências não permitem ter a certeza do peso das bananas importadas nem da boa gestão e do acompanhamento das quotas.

82. Na sequência dos controlos efectuados pelo Tribunal, a Comissão realizou um estudo para ter uma visão global dos sistemas adoptados pelos Estados-Membros para o desalfandegamento das bananas frescas. Concluiu que os sistemas nacionais não estão em condições de garantir uma boa aplicação da regulamentação comunitária e que, além disso, não permitem assegurar a protecção dos interesses financeiros da UE.

83. Tendo em conta os controlos realizados pelo Tribunal e pela Comissão, o Tribunal conclui que, até ao momento, a Comissão nunca dispôs de informações suficientes sobre a quantidade de bananas importadas para garantir a boa gestão das quotas.

Casos de fraude relativos aos certificados de importação

84. A auditoria do Tribunal foi efectuada pouco depois da descoberta de uma grande fraude em matéria de importação em Itália, onde eram utilizados certificados falsos para a importação de bananas. No Verão de 2000, o OLAF (Organismo Europeu de Luta Antifraude) anunciou essa descoberta. Tinham entrado grandes quantidades de bananas "dólar" na UE através dos portos italianos sob cobertura de falsos certificados de importação pretensamente "franceses". Este estratagema permitiu que, nesse período, o importador fizesse entrar na Comunidade bananas que não ficaram sujeitas à quota, pagando por elas direitos à taxa de 75 euros por tonelada em vez dos 680 a 822 euros por tonelada aplicados às importações fora da quota. Terá havido uma evasão de 126 milhões de euros de direitos aduaneiros relativamente às cerca de 160000 toneladas assim entradas. A Itália terá, deste modo, sofrido uma perda de IVA de 5,5 milhões de euros.

85. O OLAF considerou que, devido à extensão da fraude, o mercado fora consideravelmente perturbado. Quando disfunções desta natureza têm um impacto nos preços, o nível de ajuda ressente-se igualmente. A Comissão não calculou o impacto que esta fraude pode ter tido relativamente às ajudas compensatórias.

EVOLUÇÃO E AVALIAÇÃO

À procura de um dispositivo transitório

86. Em Maio de 1999, o Conselho solicitou à Comissão que apresentasse propostas de reforma da OCM, de modo a torná-la compatível com as regras da OMC. Perante as dificuldades encontradas, a Comissão anunciou a sua intenção de fazer evoluir o dispositivo para um sistema de controlo exclusivamente pautal a partir de 2006 e de introduzir um sistema transitório entre 2001 e 2005.

87. Durante todo o ano 2000, a Comissão debateu diversas opções com todas as partes implicadas. Em Dezembro de 2000, o Parlamento(14) adoptou por fim a proposta que figura no documento COM(2000) 621(15), que previa um sistema transitório de contingente pautal cujo modo operativo, "primeiro a chegar, primeiro a ser servido", parecia aceitável para a maioria das partes.

88. Este sistema previa três quotas, das quais uma nova quota "C" autónoma de 850000 toneladas. As quotas seriam abertas a todas as bananas, independentemente da sua origem. Os direitos provenientes das quotas A e B seriam de 75 euros por tonelada e o da nova quota C de 300 euros por tonelada. As bananas ACP beneficiariam de direitos preferenciais.

89. Surgiram dúvidas sobre as dificuldades administrativas potenciais e o sistema, que corria o risco de favorecer os maiores operadores pois estavam em melhores condições de se organizarem, suscitou inquietude. Após intensas negociações bilaterais a um nível elevado com os Estados Unidos, a Comissão abandonou a proposta em Abril de 2001 a favor da continuação do sistema de contingente pautal, sob uma forma alterada.

90. As disposições pormenorizadas de aplicação do novo sistema foram publicadas no Regulamento (CE) n.o 896/2001 da Comissão, de 7 de Maio de 2001. Com base em referências anteriores, mas sendo 83 % concedidos aos operadores tradicionais e 17 % a operadores não tradicionais, o período de referência para definir as categorias de operadores e as quantidades aceites era 1994-1996.

91. Por força do Regulamento (CE) n.o 2587/2001 do Conselho, de 19 de Dezembro de 2001, que altera o Regulamento (CEE) n.o 404/93, os contingentes pautais foram adoptados como se segue a partir de 1 de Janeiro de 2002:

A - contingente pautal de 2200000 toneladas;

B - contingente pautal suplementar de 453000 toneladas;

C - contingente pautal autónomo de 750000 toneladas.

Os contingentes A e B são abertos para a importação de produtos originários de todos os países terceiros, o contingente C para a importação de produtos originários dos países ACP. No âmbito dos contingentes A e B, as importações estão sujeitas à cobrança de um direito aduaneiro de 75 euros por tonelada, ao passo que as importações de produtos originários dos países ACP estão sujeitas a um direito nulo. No contingente C, as importações devem ser sujeitas a um direito nulo.

92. A Comissão reconheceu assim a necessidade de endurecer os critérios aplicáveis aos operadores não tradicionais, por forma a evitar a inscrição de operadores fictícios. Como consequência deste último acordo, os Estados Unidos levantaram as sanções que atingiam os produtos provenientes da Comunidade. Terminava assim a longa disputa comercial das bananas.

Avaliação e acompanhamento pela Comissão, orientação futura da OCM

93. Em conformidade com o disposto no artigo 32.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93, que estabeleceu a OCM, a Comissão deve elaborar dois relatórios de execução:

a) O primeiro deve ser apresentado o mais tardar no final do terceiro ano após a entrada em vigor do regulamento e incluir uma análise dos fluxos de comercialização da UE, dos países ACP e dos países terceiros desde a criação da OCM;

b) O segundo deve informar sobre a aplicação do regulamento à data de 31 de Dezembro de 2001 e conter propostas adequadas para aplicação após 31 de Dezembro de 2002. Quando a segunda reforma do regime de importação foi introduzida pelo Regulamento (CE) n.o 1637/98 do Conselho(16), esta data foi adiada para 2004.

Mercado singularmente protegido

94. O primeiro relatório de Outubro de 1995 {SEC(95) 1565} constatava que:

a) A produção mundial tinha aumentado até atingir um nível de sobreprodução. Apesar do aumento do consumo, o preço mundial real tinha continuado a baixar;

b) Os produtores da UE tinham sido singularmente protegidos das forças do mercado pelas medidas introduzidas pela OCM; para além da existência de incentivos à melhoria da produção, através dos Fundos Estruturais, tal significava que os produtores da UE aumentariam provavelmente a sua produção para alcançarem, pelo menos, o nível a partir do qual a ajuda deixa de ser paga;

c) Os países ACP não tinham aumentado a sua produção até ao nível da quota estabelecida para as importações tradicionais; a margem daí resultante não tinha sido repartida de forma igual pelos diferentes países;

d) Apesar da corrente de informações transmitidas pelos Estados-Membros à Comissão, era difícil elaborar um quadro de conjunto, designadamente no que respeita aos preços de retalho;

e) Determinadas indicações revelam que bananas UE/ACP começaram a entrar na UE em mercados diferentes daqueles em que lhes era anteriormente dado um tratamento preferencial.

95. O relatório não continha qualquer repartição dos preços indicando em que medida os custos foram influenciados pelas medidas relativas ao mercado. Como revelaram os acontecimentos posteriores, o equilíbrio desejado entre os produtores da UE, dos países ACP e da América Latina não foi alcançado.

Avaliação importante de 2004

96. O Regulamento (CE) n.o 1637/98 proporciona um quadro para a avaliação alargada da Comissão em 2004, especialmente a análise das tendências do mercado das bananas "dólar" e UE/ACP, bem como a eficácia das medidas de controlo das importações. Deve ainda ser prestada uma atenção particular aos fornecedores ACP e à sua capacidade de se manterem no mercado da UE.

97. A sinergia de todos os elementos de apoio ao sector das bananas deverá ser apreciada no próximo exercício de avaliação, por forma a obter um quadro de conjunto das consequências da introdução da OCM e do grau de realização dos objectivos iniciais. É igualmente necessário proceder a uma avaliação muito objectiva do futuro potencial da cultura da banana pelos produtores da UE, como foi feito para os produtores ACP. A Comissão deverá assegurar-se de que serão disponibilizados para essas avaliações os meios e conhecimentos técnicos necessários, internos e externos.

Para um sistema exclusivamente pautal no horizonte 2006

98. O nível da pauta única aplicável a partir de 2006 está ainda por decidir. O objectivo da Comissão consiste em manter uma protecção adequada dos produtores da UE e dos países ACP, evitar qualquer alteração dos volumes importados, bem como minimizar o impacto nos preços e limitar o seu custo.

99. O Tribunal considera que a avaliação da OCM mencionada na secção anterior irá permitir medir o impacto, eficiência e eficácia do regime e que deverá servir de base para a formulação de novas opções e propostas de reforma do regime. Em seguida, será indispensável efectuar uma análise aprofundada de modelos que sustentem diferentes hipóteses, das suas vantagens e desvantagens, incluindo o risco de conflitos comerciais.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Complexidade e contradições das finalidades da OCM

100. A OCM no sector das bananas apresenta um conjunto de objectivos complexos e contraditórios que se prendem com várias políticas comunitárias: regularização do mercado, reestruturação do sector e seu desenvolvimento nos países ACP. Cada uma destas políticas é da responsabilidade de diferentes direcções-gerais da Comissão, segundo sistemas de gestão e de controlo diversos. As finalidades destas políticas comunitárias estão estreitamente interligadas, o que dificulta a avaliação do seu impacto respectivo, da sua eficácia, da sua coerência e da sua sinergia. Uma definição clara dos objectivos da OCM, incluindo do impacto esperado é, por conseguinte, indispensável.

Uma distinção das diferentes finalidades e uma definição mais clara dos objectivos da OCM, com uma qualificação do impacto esperado permitirá, por um lado, quantificar os custos e as vantagens e, por outro, facilitar a sua gestão e controlo.

Objectivos e medidas de definição demasiado geral ou pouco realista

101. O objectivo que consiste em incentivar o desenvolvimento de culturas de substituição através da atribuição de prémios ao arranque era, em primeiro lugar, pouco realista (designadamente porque não havia reais soluções de substituição) e, em segundo lugar, pouco atractivo para os produtores.

102. A ausência de objectivos claros e quantificados dos projectos financiados pelos Fundos Estruturais, bem como de acompanhamento e avaliação, não permite avaliar em que medida contribuíram para o bom funcionamento da OCM no sector das bananas.

O Tribunal recomenda que a avaliação prevista da OCM faça com que sejam claramente definidos objectivos precisos, realistas e quantificados, bem como as medidas a tomar para os alcançar. É igualmente necessário garantir um acompanhamento permanente da execução, bem como a coerência entre os objectivos da OCM e os dos projectos individuais.

Relação custo-eficácia

103. Os apoios comunitários aos produtores, que ultrapassam actualmente 50 % das suas receitas, não podem resolver o problema do rendimento adequado para a cultura das bananas nem o da manutenção da sua produção aos custos incorridos. Enquanto não houver uma definição clara dos objectivos e uma avaliação económico-financeira destes, é impossível o Tribunal pronunciar-se sobre o bom fundamento do regime de ajuda compensatória (ver pontos 28 a 36).

A Comissão deve efectuar uma avaliação aprofundada para quantificar o impacto, no rendimento dos produtores, das medidas empreendidas, bem como a sua economia, eficiência e eficácia.

104. O sistema de contingente pautal aplicado para regular as importações criou condições de mercado mais favoráveis para os importadores, ao limitar a oferta. O custo correspondente foi duas a três vezes superior à ajuda paga aos produtores da UE (ver igualmente a nota 1).

Ainda que esta situação venha a ser corrigida em 2006, quando será introduzido o regime de contingente pautal único, a Comissão deverá assegurar-se de que tal não terá qualquer novo impacto que ela não tenha quantificado. Nesta matéria, será necessário proceder a uma análise completa dos riscos, custos e vantagens relacionados com as diferentes opções possíveis para a aplicação de um contingente pautal único.

Deficiências de gestão

105. A coordenação e o intercâmbio de informações relativos ao impacto das medidas dos Fundos Estruturais e das medidas de mercado previstas na OCM não garantem que se alcance a sinergia e a relação custo-eficácia necessárias.

É necessário definir com maior clareza os diferentes objectivos da OCM e, paralelamente, delimitar claramente as competências dos serviços gestores da Comissão. Estes deverão não apenas assegurar a gestão e a coerência das diferentes vertentes da OCM, mas igualmente adoptar uma gestão mais prospectiva relativamente aos Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão deverá tomar todas as medidas necessárias para garantir a aplicação e interpretação coerente do quadro regulamentar.

106. As avaliações dos programas operacionais, que se prevê efectuar a posteriori, deverão ser utilizadas no âmbito do procedimento de avaliação da OCM, que deverá estar concluído no final de 2004. Nesse momento, deverão igualmente examinar-se os efeitos de sinergia das diferentes medidas tomadas até à data.

A Comissão deverá ter em conta as avaliações relativas aos programas ACP, que mostraram que o desenvolvimento do sector das bananas nem sempre é viável.

Deficiências de controlo

107. O Tribunal constatou deficiências significativas no controlo do sistema de contingente pautal aplicável ao regime de importação. Este regime revelou-se vulnerável à fraude e oneroso para a UE. Foram detectadas deficiências no que respeita à documentação que serve de prova para o pagamento da ajuda compensatória aos produtores (ver pontos 37 a 40).

O Tribunal recomenda que a Comissão, em concertação com os Estados-Membros, elabore instruções sobre as modalidades dos controlos a efectuar por estes. A sua aplicação deverá ser objecto de controlos e acompanhamento pela Comissão.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de Setembro de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Os valores indicados pela Comissão na sua resposta referem-se à taxa da renda de quota de 200 euros por tonelada calculada em comparação com a taxa de ajuda compensatória ao rendimento de 383 euros por tonelada para o exercício 2000 (ver anexo 6). Os cálculos do Tribunal baseiam-se no valor total da renda de quota em relação à quota de 2553000 toneladas que é de cerca de 511 milhões de euros. Isto representa cerca de duas a três vezes a despesa relativa à ajuda compensatória ao rendimento em 1999 e 2000.

(2) Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47 de 25.2.1993, p. 1).

(3) Regulamento (CEE) n.o 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972 (JO L 118 de 20.5.1972).

(4) Regulamento (CEE) n.o 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988 (JO L 185 de 15.7.1988).

(5) A Comissão adoptou outras normas de execução da OCM, designadamente no que respeita às normas de qualidade {Regulamento (CE) n.o 2257/94}, aos agrupamentos de produtores {Regulamento (CE) n.o 919/94} e às medidas de arranque {Regulamento (CEE) n.o 1639/93}.

(6) Regulamento (CEE) n.o 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993 (JO L 142 de 12.6.1993).

(7) Regulamento (CEE) n.o 1858/93 da Comissão, de 9 de Julho de 1993 (JO L 170 de 13.7.1993).

(8) Regulamento (CEE) n.o 3719/88 da Comissão, de 16 de Novembro de 1988 (JO L 331 de 2.12.1988).

(9) Artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93.

(10) Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993 (JO L 47 de 25.2.1993).

(11) FOB - Free on board (franco a bordo) - significa que os riscos de danos ou perda das mercadorias são, desde o seu embarque, transferidos para o comprador.

(12) SEC(1999) 1397 final, de 8 de Setembro de 1999, "Relatório da Comissão ao Conselho sobre as consultas para a resolução do litígio no sector da banana".

(13) Regulamento (CE) n.o 2587/2001 do Conselho, de 19 de Dezembro de 2001 (JO L 345 de 29.12.2001).

(14) Segundo relatório sobre a proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 404/93, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas - Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, Parlamento Europeu (A5-0374/2000 final).

(15) Comunicação da Comissão ao Conselho relativa ao método "primeiro a chegar, primeiro a ser servido" para o regime das bananas e às implicações de um sistema "unicamente pautal".

(16) Regulamento (CE) n.o 1637/98 do Conselho, de 20 de Julho de 1998, que altera o Regulamento (CEE) n.o 404/93, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 210 de 28.7.1998, p. 28).

ANEXO 1

QUANTIDADES DE BANANAS COMERCIALIZADAS NA UE ENTRE 1993 E 2000, REPARTIDAS POR REGIÃO E POR PAÍS DE ORIGEM

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Observações:

O presente quadro indica que, no período 1993-2000, a UE forneceu entre 15,5 % e 20,3 % das bananas de que necessitou e os países ACP cerca de 18 %. Mostra ainda que, em 2000, as importações de bananas "dólar" representavam quase o dobro das quantidades de bananas originárias da UE e dos países ACP.

Fonte:

Comissão, 2000.

ANEXO 2

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Nota 1: Generalidades

A presente descrição refere-se apenas ao regime de quotas e ao sistema de compensações. Os outros mecanismos previstos no Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993 (prémios ao arranque, organizações de produtores e normas de qualidade) não são aqui descritos.

Nota 2: Tonelagens sujeitas às compensações oferecidas aos produtores da UE (em milhares de toneladas - total 854000 toneladas) - artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho

Ilhas Canárias (420) - Guadalupe (150) - Martinica (219) - Madeira, Açores e Algarve (50) - Creta e Lacónia (15)

Nota 3: Bananas tradicionais ACP (em milhares de toneladas - total 857700 toneladas) - anexo do Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho

Costa do Marfim (155) - Camarões (155) - Suriname (38) - Somália (60) - Jamaica (105) - Santa Lúcia (127) - São Vicente e Granadinas (82) - Domínica (71) - Belize (40) - Cabo Verde (4,8) - Granada (14) - Madagáscar (5,9)

Nota 4: Atribuição das quantidades anuais A e B - artigos 4.o e 5.o do Regulamento (CEE) n.o 1442/93 de 10 de Junho de 1993

Registo prévio dos operadores junto das autoridades económicas de cada Estado-Membro por categoria económica. A atribuição anual é feita com base nos pedidos individuais e numa quantidade de referência correspondente à média das quantidades comercializadas pelos operadores nos três anos que precedem o ano de atribuição (média designada por "referência quantitativa"). Às quantidades comercializadas são aplicados coeficientes de ponderação segundo a categoria de agente económico (57 %, 15 % ou 28 %, ver nota 5). A cada operador é assim concedida uma quantidade de referência ponderada.

Nota 5: Repartição dos direitos de importação por tipo de operador económico - Regulamento (CEE) n.o 1442/93

Grupo a) 57 %: Importadores primários. Compram/produzem bananas verdes no país de origem (terceiro ou ACP), expedem-nas e vendem-nas na Europa (multinacionais americanas).

Grupo b) 15 %: Importadores secundários. Aprovisionam, introduzem em livre prática e colocam à venda bananas verdes no mercado europeu, assumindo o risco comercial enquanto proprietários dos produtos (empresas de transporte europeias).

Grupo c) 28 %: Operadores que se dedicam ao amadurecimento e vendedores de bananas no mercado enquanto proprietários dos produtos.

Nota 6: Fixação das quantidades indicativas trimestrais, pedidos e emissão dos certificados trimestrais aos operadores - artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 1442/93

As quantidades indicativas trimestrais são fixadas pela Comissão para efeitos de emissão dos certificados de importação. Os operadores apresentam os seus pedidos de certificados trimestralmente junto das autoridades nacionais competentes. Em função das quantidades indicativas trimestrais e tendo em conta quantidades de referência ponderadas anuais, os pedidos são eventualmente ajustados pela aplicação de um coeficiente de ponderação.

ANEXO 3

>PIC FILE= "C_2002294PT.002002.TIF">

Nota 1: Generalidades

A presente descrição refere-se apenas ao regime de quotas e ao sistema de compensações. Os outros mecanismos previstos no Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993 (prémios ao arranque, organizações de produtores e normas de qualidade) não são aqui descritos.

Nota 2: Tonelagens sujeitas às compensações oferecidas aos produtores da UE {artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho}

Ilhas Canárias (420) - Guadalupe (150) - Martinica (219) - Madeira, Açores e Algarve (50) - Creta e Lacónia (15)

(em milhares de toneladas - total 854000 toneladas)

Nota 3: Bananas tradicionais ACP {anexo do Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho}

Costa do Marfim (155) - Camarões (155) - Suriname (38) - Somália (60) - Jamaica (105) - Santa Lúcia (127) - São Vicente e Granadinas (82) - Domínica (71) - Belize (40) - Cabo Verde (4,8) - Granada (14) - Madagáscar (5,9)

(em milhares de toneladas - total 857700 toneladas)

Nota 4: Atribuição das quantidades anuais A e B - artigos 4.o e 5.o do Regulamento (CEE) n.o 1442/93, de 10 de Junho de 1993

Registo prévio dos operadores junto das autoridades económicas de cada Estado-Membro por categoria económica. A atribuição anual é feita com base nos pedidos individuais e numa quantidade de referência correspondente à média das quantidades comercializadas pelos operadores nos três anos que precedem o ano de atribuição (média designada por "referência quantitativa"). Às quantidades comercializadas são aplicados coeficientes de ponderação segundo a categoria de agente económico (57 %, 15 % ou 28 %, ver nota 5). A cada operador é assim concedida uma quantidade de referência ponderada.

Nota 5: Repartição dos direitos de importação por tipo de operador económico - Regulamento (CEE) n.o 1442/93

Grupo a) 57 %: Importadores primários. Compram/produzem bananas verdes no país de origem (terceiro ou ACP), expedem-nas e vendem-nas na Europa (multinacionais americanas).

Grupo b) 15 %: Importadores secundários. Aprovisionam, introduzem em livre prática e colocam à venda bananas verdes no mercado europeu, assumindo o risco comercial enquanto proprietários dos produtos (empresas de transporte europeias).

Grupo c) 28 %: Operadores que se dedicam ao amadurecimento e vendedores de bananas no mercado enquanto proprietários dos produtos.

Nota 6: Fixação das quantidades indicativas trimestrais, pedidos e emissão dos certificados trimestrais aos operadores

As quantidades indicativas trimestrais são fixadas pela Comissão para efeitos de emissão dos certificados de importação. Os operadores apresentam os seus pedidos de certificados trimestralmente junto das autoridades nacionais competentes. Em função das quantidades indicativas trimestrais e tendo em conta quantidades de referência ponderadas anuais, os pedidos são eventualmente ajustados pela aplicação de um coeficiente de ponderação {artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 1442/93}.

A introdução em livre prática de bananas no mercado deve ser acompanhada de certificados de origem {artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 478/95}.

Nota 7: Certificados de exportação - artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 478/95

Para os pedidos de importação a partir da Colômbia, Costa Rica ou Nicarágua, o pedido de um certificado de tipo A e C deve ser acompanhado de um certificado de exportação válido.

Nota 8: Aplicação de coeficientes correctores - artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 478/95

Os operadores cujos pedidos foram sujeitos à aplicação de um coeficiente corrector podem renunciar ao seu pedido ou apresentar novos pedidos para as origens a que não foi aplicado qualquer coeficiente corrector.

ANEXO 4

>PIC FILE= "C_2002294PT.002202.TIF">

Nota 1: Generalidades

A presente descrição refere-se apenas ao regime de quotas e ao sistema de compensações. Os outros mecanismos previstos no Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993 (prémios ao arranque, organizações de produtores e normas de qualidade) não são aqui descritos.

Nota 2: Tonelagens sujeitas às compensações oferecidas aos produtores da UE (em milhares de toneladas - total 854000 toneladas) - artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho

Ilhas Canárias (420) - Guadalupe (150) - Martinica (219) - Madeira, Açores e Algarve (50) - Creta e Lacónia (15)

Nota 3: Bananas tradicionais ACP (em milhares de toneladas - total 857700 toneladas) - anexo do Regulamento (CE) n.o 1637/98 do Conselho, de 20 de Julho de 1998

Costa do Marfim - Camarões - Suriname - Somália - Jamaica - Santa Lúcia - São Vicente e Granadinas - Domínica - Belize - Cabo Verde - Granada - Madagáscar

A atribuição de partes específicas aos diferentes países {anexo I do Regulamento (CEE) n.o 404/93} foi suprimida.

Nota 4: Operadores tradicionais

Os operadores tradicionais devem estar estabelecidos na UE e ter importado por sua própria conta, durante o período de referência, uma quantidade mínima de bananas originárias dos países terceiros e/ou países ACP com vista a uma venda posterior no mercado.

Nota 5: Novos operadores

Um novo operador deve estar estabelecido na UE no momento do registo e exercer "uma actividade comercial como importador no sector das frutas e produtos hortícolas frescos dos capítulos 7 e 8 e dos produtos do capítulo 9 (café, chá, mate e especiarias), da Nomenclatura Pautal e Estatística e da Pauta Aduaneira Comum, no caso de ter igualmente realizado importações dos produtos supramencionados dos capítulos 7 e 8, por sua conta e a título autónomo, durante um dos três anos imediatamente anteriores ao ano a título do qual o registo é pedido (...)" O valor aduaneiro declarado das importações realizadas neste período de três anos deve ser de, pelo menos, 400000 euros.

Nota 6: Atribuição das quantidades de referência (importadores tradicionais) e atribuições anuais (novos operadores)

Para cada operador tradicional, são determinados direitos de importação (isto é, a "quantidade de referência" anual) com base nas quantidades de bananas "efectivamente importadas" no período de referência. Em relação a 1999, o período de referência abrange os anos de 1994 a 1996.

Não há quantidades de referência para os novos operadores. Os "pedidos de atribuição anual" não devem indicar uma quantidade superior a 10 % da quantidade global reservada anualmente para os novos operadores. Um novo operador pode tornar-se um operador tradicional após um período de três anos de actividade. Há a obrigação de constituir uma garantia de 18 euros/tonelada.

Nota 7: Procedimento trimestral de concessão dos certificados

A Comissão pode calcular "quantidades indicativas" para os três primeiros trimestres para efeitos de emissão dos certificados. Estes são concedidos no final de um procedimento trimestral em duas fases. Primeira fase: pedidos de quantidades segundo as origens indicadas no regulamento: tradicionais ACP, anexo I e outras. Estas quantidades são eventualmente ajustadas por um coeficiente de redução em caso de superação das "quantidades indicativas" ou das quantidades anuais disponíveis. No final da primeira fase, os pedidos são anulados pelo requerente ou completados por novos pedidos para as origens a que não é aplicado um coeficiente corrector. Os certificados não imputados podem ser reafectados mediante certas condições. Os certificados podem ser cedidos uma única vez e em determinadas condições.

ANEXO 5

INSTRUÇÕES PARA A VERIFICAÇÃO DA MASSA DAS BANANAS ACEITES PARA IMPORTAÇÃO NA UE

1. O Regulamento (CE) n.o 89/97 da Comissão, de 20 de Janeiro de 1997, alterou o Regulamento (CEE) n.o 2454/93, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário. O primeiro considerando do Regulamento (CE) n.o 89/97 estipula que, no passado, a verificação da massa líquida indicada na declaração de introdução em livre prática para as bananas colocou um problema de metodologia e de aplicação uniforme. Por conseguinte, o regulamento em questão introduziu métodos específicos, aplicáveis a todas as circunstâncias, de determinação da massa líquida de bananas admissível. As bananas são as únicas mercadorias importadas para as quais os métodos de verificação são determinados desta maneira.

2. O Regulamento (CE) n.o 89/97 especifica a natureza dos controlos a efectuar. Em conformidade com as disposições deste:

- deve ser retirada uma amostra para cada tipo de embalagem e cada origem,

- o controlo deve ser realizado de modo a garantir que a amostra de unidades de embalagem a pesar é representativa da declaração e incide, no mínimo, sobre as seguintes quantidades:

- até 400 unidades: 5 unidades a controlar,

- de 401 a 700: 7,

- de 701 a 1000: 10,

- de 1001 a 2000: 13,

- mais de 2000: 15,

- quando uma carga é, na sua totalidade, objecto de uma única declaração aduaneira, o serviço aduaneiro pode, salvo em caso de suspeita de fraude, basear o cálculo da massa líquida numa amostragem mínima de 15 unidades por tipo de embalagem e origem,

- a massa líquida é determinada do seguinte modo:

- abrir, pelo menos, uma unidade da embalagem para determinar o peso desta,

- deduzir este peso da massa total das unidades de embalagem que compõem a amostra, de modo a determinar uma massa líquida para cada uma,

- calcular a massa líquida média da amostra,

- multiplicar esta massa líquida média pelo número total de embalagens que figuram na declaração, para determinar a massa total aceite para importação.

ANEXO 6

EVOLUÇÃO DA AJUDA COMPENSATÓRIA AOS PRODUTORES DE BANANAS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Observação:

O presente quadro indica que, em 1999/2000, o preço pago aos produtores de bananas da UE baixou, tendo consequentemente aumentado a compensação do rendimento.

Fonte:

Comissão.

Respostas da comissão

RESUMO

III. O pormenor na definição e quantificação dos objectivos é comparável com o das outras OCM (organizações comuns de mercado) e será objecto de exame aprofundado quando do exercício de avaliação da OCM, previsto para 2004 {artigo 32.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93}.

A Comissão considera que os mecanismos de cálculo da ajuda compensatória estão claramente definidos no artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93.

A Comissão considera que deu respostas eficazes aos problemas de gestão surgidos nos Estados-Membros, pela adopção de acções de correcção imediatas.

IV. A Comissão irá chamar a atenção das autoridades nacionais em questão para o regime de auxílios nacionais mencionado pelo Tribunal, para que se pronunciem quanto à respectiva compatibilidade com o mercado comum, nos termos do artigo 87.o do Tratado.

As insuficiências referidas pelo Tribunal quanto à documentação comprovativa dos pagamentos da ajuda compensatória tinham já sido identificadas pela Comissão e são objecto de acompanhamento, no âmbito da liquidação de contas.

V. A ajuda para o arranque constituía uma medida pontual (1993 e 1994), ligada à transição para a organização comum de mercado. A acção visava, nomeadamente, oferecer uma oportunidade de saída do sector a produtores que se encontram em situações muito específicas e limitadas.

VI. A diferença em relação a outros mercados representativos (exemplo: EUA) não se deve apenas à renda de quota, mas também a outros elementos, como o afastamento das zonas de produção, os custos de distribuição, a qualidade do produto e os direitos aduaneiros.

Será, além disso, instaurado um regime puramente pautal, o mais tardar a partir de 1 de Janeiro de 2006 {n.o 1 do artigo 16.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 216/2001} e existe uma renda de quota em todos os regimes de contingente pautal.

VII. O regime de importação estabelecido em 1993 sucedia a uma situação anterior extremamente heterogénea, devido à presença de 12 regimes de importação nacionais diferentes. Esse regime visava assegurar um acesso equitativo ao mercado comunitário a uma pluralidade de origens e operadores, tendo em conta a situação dos diferentes intervenientes no sistema de importação (por exemplo, a dos países ACP produtores que têm relações estreitas com certos países da UE).

O sistema actualmente existente atingiu uma estabilidade considerável. É extremamente apreciado, devido à sua simplicidade, pelos países terceiros produtores, bem como pelos demais parceiros comerciais da UE.

VIII. A Comissão tem consciência das deficiências dos Estados-Membros na aplicação da legislação comunitária em matéria de verificação física da massa líquida de bananas importadas. Na reunião do Comité do Código Aduaneiro de 17 de Maio de 2002, os serviços da Comissão recordaram aos Estados-Membros as obrigações que lhes incumbiam, em conformidade com a legislação comunitária e insistiram na importância das referidas obrigações. A Comissão irá assegurar o acompanhamento desta questão no Comité Aduaneiro, a fim de obter uma aplicação plena e correcta da legislação comunitária.

As fraudes no regime de importação foram detectadas pela Comissão. É de referir que essa descoberta foi possível graças ao facto de as importações estarem sujeitas a um regime de certificado. A Comissão adoptou imediatamente o Regulamento (CE) n.o 1632/2000, para introduzir um procedimento de controlo cruzado da emissão e utilização dos certificados, para atalhar qualquer eventual continuação dessas fraudes.

IX. O dispositivo transitório actualmente em vigor visa, efectivamente, preservar o acesso equitativo ao mercado dos produtores da UE e dos países ACP, antes da instauração de um regime puramente pautal, em 1 de Janeiro de 2006, o mais tardar. No entanto, no que se refere aos volumes das importações, a partir de 1 de Janeiro de 2002 teve lugar uma transferência de 100000 toneladas do contingente C (bananas ACP) para o contingente B (aberto a todas as origens), seguidamente à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 2587/2001.

X. A Comissão compartilha com o Tribunal a exigência de atribuir grande importância ao exercício de avaliação previsto para 2004, no que respeita às diferentes vertentes da OCM e dos seus objectivos.

XI. A Comissão considera que:

a) Os objectivos fundamentais da OCM foram atingidos em grande medida e, em especial, a fusão de diversos mercados nacionais num só mercado único, o equilíbrio quantitativo do abastecimento do mercado, um nível de preços equitativo para os consumidores e para os produtores comunitários e ACP. No âmbito de um mercado mundial dominado pelas multinacionais, o mercado comunitário continuou a ser um mercado diversificado e pluralista, tanto no que se refere às origens das bananas, como aos operadores comerciais.

b) A ajuda para o arranque constituía uma medida pontual (1993 e 1994), ligada à transição para a organização comum de mercado. A acção visava, nomeadamente, oferecer uma oportunidade de saída do sector para produtores que se encontram em situações muito específicas e limitadas.

c) Os mecanismos de cálculo da ajuda compensatória são claramente definidos pela legislação comunitária em vigor {artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93 e Regulamento (CEE) n.o 1858/93}. A Comissão identificou as insuficiências da aplicação da legislação comunitária, sendo estas objecto de acompanhamento, no âmbito da liquidação de contas.

d) E, por último, no que respeita à comparação entre a renda de quota e o apoio aos produtores UE e ACP, a Comissão constata que:

- as bananas-dólar representam uma quantidade igual a 3,5 vezes a quantidade das bananas produzidas na Comunidade (idem para os ACP),

- os produtores comunitários recebem uma ajuda compensatória que atingiu, em 2000, um montante igual a 1,9 vezes a renda de quota teórica estimada para as bananas-dólar,

- os produtores das bananas de origens ACP dispõem, para lá do contributo a título da assistência técnica, de um regime preferencial particularmente vantajoso (um contingente pautal exclusivamente reservado, o direito de importação nulo dentro de todas as quotas e com uma redução de 300 euros exterior às quotas),

- a existência de contingentes pautais e, necessariamente, duma renda de contingente, facilita também o escoamento das bananas comunitárias e ACP e constitui um lucro indirecto para os produtores dessas origens.

XII. A Comissão identificou as deficiências da aplicação nos Estados-Membros da legislação relativa às organizações de produtores e isso é objecto de acompanhamento, no âmbito da liquidação de contas.

Além disso, a Comissão adoptou diversas medidas destinadas a melhorar a situação de tesouraria dos produtores (ver pontos 27 e seguintes).

Falta ainda melhorar os procedimentos aduaneiros de importação no nível dos Estados-Membros, tendo a Comissão salientado esse ponto junto dos Estados-Membros, na reunião do Comité do Código Aduaneiro de 17 de Maio de 2002. A Comissão continuará a insistir junto dos Estados-Membros para chegar a uma solução definitiva do problema.

XIII. A Comissão compartilha com o Tribunal a exigência de atribuir grande importância ao exercício de avaliação previsto para 2004, no que respeita às diferentes vertentes da OCM. A Comissão zelará por que o calendário estabelecido seja respeitado.

QUADRO GERAL

1. Uma afirmação geral de que a banana-dólar é vendida a um preço inferior ao da banana de origem comunitária não reflecte a realidade integral do mercado. Os preços das bananas das diferentes origens situam-se em relação a um conjunto de factores de mercado e, nomeadamente, de distribuição, preferência do consumidor e qualidade, assim como de marca comercial.

4. Os objectivos da OCM reflectem os estabelecidos para a política agrícola comum no artigo 33.o do Tratado; a Comissão considera que, no conjunto, o equilíbrio procurado pelo legislador entre os objectivos da OCM foi alcançado, apesar de esses objectivos serem complexos.

No âmbito de um mercado mundial dominado pelas multinacionais, o mercado comunitário continuou a ser um mercado diversificado e pluralista, tanto no que se refere às origens das bananas, como aos operadores comerciais.

5.e). A base jurídica das ajudas estruturais está estabelecida no âmbito da política de desenvolvimento rural e da política regional. O dispositivo da OCM consiste apenas em remeter para instrumentos estruturais que podem intervir de forma coerente na prossecução dos objectivos da OCM.

17. O montante orçamentado para o quadro especial de ajudas a favor dos fornecedores tradicionais de banana dos ACP deve ser estendido aos 12 países ACP beneficiários. O orçamento anual ascendeu, até à data, a cerca de 44/45 milhões de euros. Este regime foi estabelecido pelo Regulamento (CE) n.o 856/1999 do Conselho, para um período não superior a 10 anos.

MEDIDAS FINANCIADAS PELA UE

18 a 20. O regime da ajuda compensatória não é um regime de ajuda ao rendimento stricto sensu. O seu objectivo é mais limitado, tal como indicado no considerando 7 do Regulamento (CEE) n.o 404/93 e visa "{manter} a produção comunitária aos custos que a situação estrutural específica impõe, nomeadamente enquanto não se proceder aos ajustamentos previstos nas medidas estruturais".

21. A Comissão não achou necessário estabelecer uma lista dos elementos de preços e de custos elegíveis complementar das definições previstas pelo Regulamento (CEE) n.o 1858/93, porque existe já uma nomenclatura reconhecida no plano internacional, que indica os pormenores dos elementos a ter em conta para cada uma das fases da comercialização (nomenclatura Incoterms). A nomenclatura Incoterms é utilizada, nomeadamente, pelos Estados-Membros da OMC. Na UE essa nomenclatura é gerida, em geral, pelas câmaras de comércio dos Estados-Membros.

22. A Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.o 1467/1999 {alteração do Regulamento (CEE) n.o 1858/93}, que prevê, por um lado, a determinação fixa dos custos que há que deduzir para determinar os preços de produção na fase "saída do hangar de acondicionamento" e, por outro lado, a discriminação das quantidades e dos preços entre as bananas efectivamente comercializadas dentro e fora das zonas de produção, para melhor detectar a origem dos preços anormalmente baixos.

Os preços "anormalmente baixos" referem-se a produtos comercializados localmente e não no resto da Comunidade e dizem respeito a percentagens muito limitadas.

23. A Comissão partilha o parecer do Tribunal quanto a que o termo de comercialização deve corresponder à venda real do produto. Considera que o problema resulta de uma má aplicação da legislação comunitária no plano nacional, que será regulada no âmbito do procedimento de liquidação actualmente em curso.

24 e 25. A Comissão partilha o parecer do Tribunal quanto a que o método, aplicado em França desde 1 de Janeiro de 1998 e que determina a quantidade para a qual a ajuda compensatória é paga, não é conforme com a regulamentação comunitária. A Comissão prossegue essas constatações no âmbito da liquidação de contas, mas não tomou ainda decisões quanto à correcção financeira.

A Comissão confirma que a circular interministerial que prevê, designadamente, as disposições em questão foi transmitida na altura à Comissão. No entanto, a Comissão recorda que compete ao Estado-Membro dar instruções no plano nacional, em conformidade com a regulamentação comunitária, não podendo desligar-se dessa função mediante uma simples comunicação à Comissão.

27. A Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.o 471/2001, que visa expressamente melhorar a situação de tesouraria dos produtores, introduzindo a possibilidade de pagar um sexto adiantamento para as bananas comercializadas durante os meses de Novembro e Dezembro. O sistema actual dos adiantamentos constitui, assim, uma vantagem considerável para os produtores comunitários, que têm direito ao pagamento de seis adiantamentos ao longo de todo o ano, escalonados regularmente de dois em dois meses.

30 a 33. Todas as ajudas concedidas por um Estado-Membro sem autorização prévia da Comissão constituem uma ajuda ilegal, cuja compatibilidade com as regras de concorrência deve, eventualmente, ser estabelecida por esta. Os serviços da Comissão chamam a atenção das autoridades francesas quanto a este regime de ajudas, para obter as informações necessárias que permitam à Comissão pronunciar-se quanto à sua compatibilidade com o mercado comum, nos termos do artigo 87.o do Tratado.

34. A Comissão faz notar que a evolução da produção comunitária desde 1993 mostra que a produção tradicional de bananas na Comunidade aumentou ligeiramente (+ 6,3 %). A Comissão considera que isso constitui um indicador convincente de que o contributo financeiro gerado, ao mesmo tempo pelos preços obtidos no mercado quando da comercialização das bananas e os diferentes apoios comunitários e, em especial, a ajuda compensatória, foi um instrumento eficaz e de um nível muito satisfatório, nomeadamente para os produtores comunitários de certas regiões.

A Comissão regista a sugestão do Tribunal de que efectue uma avaliação exaustiva da rentabilidade das medidas tomadas relativamente ao regime interno; procederá a tanto, nomeadamente, na altura do exercício de avaliação 2004.

35 a 38. No caso identificado pelo Tribunal a Comissão faz notar que não há impacto financeiro.

39 a 41. O prémio para arranque era uma medida pontual para os anos 1993 e 1994, destinada a oferecer uma oportunidade de saída aos produtores das zonas particularmente desfavorecidas do ponto de vista produtivo, que desejassem abandonar a produção de bananas. Essa medida de arranque visava, portanto, casos específicos e em número limitado.

No contexto geral de produção da banana, tendo em conta a inexistência de outras fontes de rendimento, o prémio ao arranque não podia constituir por si só uma alternativa estratégica sustentável para a grande maioria dos produtores.

43 e 44. A Comissão confirma que identificou casos de inobservância dos critérios regulamentares para o reconhecimento das organizações de produtores em França e que, apesar de se terem observado progressos, persistem problemas. São objecto de acompanhamento, no âmbito da liquidação das contas.

45. As medidas estruturais previstas na OCM estão postas em aplicação nos programas de desenvolvimento das regiões em causa (Martinica, Guadalupe e Canárias). Este tipo de medidas de consolidação da economia agrícola dessas regiões pré-existia já à OCM banana. O mesmo ocorre com o sector do açúcar e todos os outros sectores de actividade agrícola dessas regiões (produção animal, frutas e produtos hortícolas, etc.)

46. No âmbito da programação regional Fundos Estruturais as medidas a favor do sector da banana têm por objectivo melhorar a qualidade, a utilização dos recursos e a competitividade (além disso, iniciaram-se medidas agro-ambientais, financiadas pela secção Garantia, nomeadamente na Martinica). A título de exemplo, o programa operacional de desenvolvimento rural das ilhas Canárias para o período 1994-1999 indica os objectivos e as medidas seguintes: "Para melhorar as condições de produção e concorrência essas intervenções irão adoptar, sobretudo, a forma de medidas em matéria de investigação, colheitas, apresentação e acondicionamento, transporte, armazenagem, comercialização e promoção comercial". A Comissão considera, pois, que o programa sublinha a relação entre os três objectivos estabelecidos pela OCM e as medidas propostas no âmbito das intervenções estruturais.

47. O documento único de programação sobre a dotação dos quatro Fundos Estruturais (FEDER, FSE, FEOGA e IFOP) não pode detalhar, para cada medida, objectivos demasiado precisos, especialmente no sector agrícola, devido aos riscos climáticos que caracterizam essas regiões, principalmente as Antilhas. Por outro lado o iniciar relativamente lento dos programas e a necessidade de concluir o programa precedente (89 a 93) e os dois programas anuais (92 e 93) para as Antilhas não permitiram à avaliação intercalar ir mais longe do que a avaliação da aplicação do programa.

48. A Comissão partilha inteiramente a exigência de coordenação sublinhada pelo Tribunal. Essa coordenação é assegurada pelos instrumentos mencionados no ponto 49 infra.

Faz-se igualmente notar que a medida do resultado das acções estruturais é, por vezes, difícil de aplicar, devido aos riscos conjunturais e climáticos.

49. Toda a actividade de decisão relativa ao regime interno de ajuda aos produtores comunitários e aos programas financiados pelos Fundos Estruturais nas regiões de produção segue o procedimento de consulta inter-serviços, que implica em grande medida os serviços em questão desde a primeira fase de preparação da medida adoptada.

No que diz respeito ao impacto das medidas, a avaliação ex post dos programas financiados pelos Fundos Estruturais estará concluída em 2003. Esse procedimento, que compreenderá quer a rentabilidade, quer a sinergia das acções, fornecerá elementos de informação quanto ao impacto dos projectos realizados no âmbito daqueles programas. O resultado desta avaliação será também tido em conta no âmbito do procedimento de avaliação da OCM, prevista para 2004, bem como na perspectiva da passagem para o regime unicamente pautal. As interacções e sinergias das acções financiadas pelos Fundos Estruturais com as medidas de mercado para o sector da banana são, deste modo, estreitamente vigiadas.

50. A Comissão considera que a tipologia de intervenção e as finalidades destes projectos são perfeitamente coerentes com os objectivos da OCM e prosseguem claramente os três objectivos estabelecidos no artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 404/93.

Faz-se notar, a esse respeito, que a modernização das estruturas de produção e comercialização é uma exigência constante e imperativa duma estratégia de qualidade destinada a aumentar a competitividade do produto. Esta orientação é incluída sistematicamente nos eixos prioritários dos quadros comunitários de apoio e dos programas operacionais. Esses programas e a respectiva estratégia são regularmente examinados e apreciados por todos os serviços referidos da Comissão antes da decisão de concessão do concurso.

51. O problema de tesouraria dos produtores não é exclusivo do sector da banana. Diz respeito à maior parte dos portadores de projectos no desenvolvimento dessas regiões insulares. Além disso, o sector bancário, já fortemente solicitado, nem sempre está disposto a ajudar projectos de rentabilidade não imediata. O objectivo da nova programação 2000-2006 é reduzir o tempo decorrido entre a aprovação do projecto e o pagamento do contributo comunitário.

52. A avaliação ex ante prevista pela regulamentação para o novo período de programação deve conter, com efeito, uma avaliação geral do antigo programa. Esta é, por vezes, sucinta, por ter sido elaborada no fim de 1999, quando a magnitude das últimas fracções financeiras não permite medir realizações tangíveis.

53. Apoiou-se o melhoramento da capacidade de produção. Com efeito, o objectivo implícito de melhorar a competitividade das produções de bananas passa por uma produção de qualidade regularizada, o que esteve longe de se verificar anteriormente. O melhoramento varietal (melhor resistência aos ciclones, pela diminuição da dimensão das bananeiras, irrigação gota a gota, controlo dos factores de produção, etc.) tornou possível essa regularidade da produção. Mas, simultaneamente, a qualidade aumentou, com o transporte das frutas sem choques, ou solavancos (transportador aéreo por cabo, reboques amortecidos) e foi mantida melhorando a cadeia de frio (parede de frio, financiada na Guadalupe e na Martinica, ao abrigo dos investimentos agroalimentares).

MEDIDAS DE REGULAÇÃO DO MERCADO

57. Em termos de resultados, a manutenção da diversificação das diferentes fontes de abastecimento tornou possível oferecer aos consumidores comunitários uma vasta gama de produtos, quer em termos de qualidade, quer em termos de preços. A OCM levou à interpenetração e diversificação dos mercados nacionais pré-existentes (por exemplo, o mercado britânico abriu-se às bananas-dólar, enquanto, anteriormente, havia predominância de bananas originárias das Caraíbas e as bananas de origem comunitária, bem como as bananas ACP tiveram acesso ao mercado alemão).

58. A Comissão considera que a orientação de abertura progressiva do mercado comunitário foi seguida. O regime de importação de bananas, baseado numa tarifa consolidada progressivamente reduzida, foi acompanhado por um regime de contingentes pautais com forte preferência pautal e adaptações quantitativas sucessivas.

O regime de importação estabelecido em 1993 visava assegurar acesso equitativo ao mercado comunitário a uma pluralidade de origens e operadores, tendo em conta a situação de integração dos diferentes intervenientes na actividade de importação (por exemplo, a dos países ACP produtores que têm relações estreitas com certos países da UE). Sucedia a uma situação anterior extremamente heterogénea, resultante da existência de 12 regimes de importação nacionais diferentes, que, em certos casos, atribuíam uma preferência considerável a certas origens.

O regime actual permitiu conferir ao mercado