Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE relativa ao sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado no que respeita ao processo de aprovação de medidas derrogatórias e à competência de execução"

(COM(2003) 335 final - 2003/0120 (CNS))

(2004/C 32/26)

Em 20 de Junho de 2003, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer com base no relatório introdutório do relator A. Pezzini de 16 de Outubro de 2003.

Na 403.a reunião plenária, realizada em 29 e 30 de Outubro de 2003 (sessão de 30 de Outubro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 62 votos a favor, nenhum voto contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta de alteração da Directiva do Conselho 77/388/CEE, que estabelece disposições para a instituição de um sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado (Sexta Directiva IVA), visa introduzir medidas destinadas a tornar mais transparentes os processos previstos nos artigos 27.o e 30.o da directiva e instituir mecanismos que permitam a adopção, por parte do Conselho, de medidas de execução do IVA a nível comunitário.

2. Regime previsto nos artigos 27.o e 30.o

2.1. Nos termos dos aludidos artigos 27.o e 30.o, o Conselho pode autorizar um Estado-Membro a introduzir na legislação nacional medidas específicas, derrogatórias das disposições da Sexta Directiva, destinadas a simplificar a cobrança do imposto sobre o valor acrescentado, evitar determinadas fraudes ou evasões fiscais e promover a conclusão de acordos com países terceiros ou organizações internacionais.

2.2. O processo prevê, em particular, que o Estado-Membro que pretende introduzir medidas derrogatórias específicas informe do facto a Comissão, fornecendo-lhe todos os elementos considerados necessários para o efeito. Prevê-se ainda que a decisão se considerará tomada se, no prazo de dois meses a contar da data em que os demais Estados-Membros tomaram conhecimento do pedido, nem a Comissão nem um Estado-Membro tiverem solicitado que o caso seja reapreciado pelo Conselho.

2.3. De acordo com as citadas disposições, o Conselho pode, pois, adoptar tacitamente decisões que nunca foram formalmente submetidas à sua apreciação. Com efeito, embora nas fases anteriores do processo o pedido de autorização seja enviado pelo Estado-Membro requerente à Comissão, que do facto informa os demais Estados-Membros, à Comissão não incumbe qualquer obrigação de apresentação de uma proposta ao Conselho, ao qual pode, portanto, caber a responsabilidade de decidir sem estar envolvido no processo.

2.4. Por outro lado, o processo não assegura, devido ao seu carácter simplificado, a transparência das decisões do Conselho, com eventual prejuízo do correcto funcionamento do mercado interno. Na situação actual, a adopção tácita de uma decisão por parte do Conselho não permite que os sujeitos passivos do imposto tomem conhecimento do conteúdo da autorização nem das razões que levaram o Conselho a adoptar a decisão.

3. Propostas da Comissão quanto ao previsto nos artigos 27.o e 30.o para a adopção de medidas de execução

3.1. A Comissão considera que, no interesse de todas as partes interessadas, a adopção de medidas derrogatórias específicas às disposições da Sexta Directiva comunitária ao abrigo dos artigos 27.o e 30.o deve ser objecto de um processo legislativo que assegure a transparência das decisões e a sua conformidade com as disposições do Tratado e os princípios gerais do direito comunitário.

3.2. Na opinião da Comissão, impõe-se, para tanto, alterar as disposições que prevêem a aprovação tácita de decisões por parte do Conselho, de forma que os pedidos de derrogação passem a ser objecto de uma proposta da Comissão e de uma decisão formal do Conselho.

3.3. A proposta de alteração formulada pela Comissão prevê, em particular, que o processo seja iniciado pelo pedido de um Estado-Membro, que apresenta esse pedido à Comissão, fornecendo-lhe todos os elementos considerados úteis e necessários para a apreciação do caso. A Comissão, se considerar que dispõe de todas as informações essenciais e que não necessita de esclarecimentos, comunica esse facto ao Estado requerente. Caso contrário, solicita informações adicionais às autoridades competentes do Estado em causa.

3.4. A Comissão dispõe de três meses a partir da data de conclusão da fase de instrução ou da comunicação de que não necessita de mais elementos relativos ao pedido para apresentar ao Conselho uma proposta de decisão ou uma comunicação sobre as suas objecções quanto à oportunidade da adopção das medidas derrogatórias específicas requeridas pelo Estado-Membro.

4. Medidas de execução

4.1. A experiência adquirida durante o regime transitório para a tributação das transacções intracomunitárias mostra que as divergências existentes entre as legislações nacionais no que se refere à incidência do imposto ou aos procedimentos administrativos prejudicam a neutralidade do sistema de IVA, obstando à internacionalização das empresas e à plena e completa realização do mercado único. Subsistem, com efeito, marcadas diferenças entre Estados-Membros em matéria de interpretação e de aplicação do sistema comum de IVA previsto na Sexta Directiva do Conselho.

4.2. Para a realização do mercado interno, assume particular relevo a aproximação das legislações nacionais e, sobretudo em relação ao IVA, a adopção de medidas susceptíveis de assegurar a aplicação uniforme do imposto na União. Tais medidas não foram, todavia, tomadas aquando da adopção da Sexta Directiva.

4.3. Com o objectivo de promover a aplicação uniforme das disposições da directiva e possibilitar uma colaboração mais eficaz entre os Estados-Membros e a Comissão, foi criado o Comité do IVA. Na sua qualidade de comité consultivo, aprova directivas sobre como as disposições da Sexta Directiva devem ser aplicadas, especialmente no que se refere aos problemas atinentes à distinção entre bens e serviços, à sua classificação ou à definição do local e das eventuais condições da tributação.

4.4. Porém, o referido Comité do IVA não dispõe dos poderes jurídicos necessários para poder assistir a Comissão na adopção de decisões vinculativas. Por outro lado, as orientações por ele adoptadas não têm um estatuto jurídico, pelo que não vinculam juridicamente os Estados-Membros nem podem ser apresentadas em tribunal, quer se trate de um tribunal nacional ou do Tribunal de Justiça.

4.5. Nesta óptica, os objectivos da criação do Comité do IVA não são atingidos, ficando, por consequência, prejudicados o correcto funcionamento do mercado interno e a almejada certeza jurídica.

4.6. Para aplicação uniforme do regime comum de IVA, seria oportuno conferir estatuto jurídico às orientações do Comité do IVA.

5. Propostas da Comissão sobre as medidas de execução

5.1. A Comissão considera que seria conveniente transformar o Comité do IVA num comité de regulamentação que a assistisse na aplicação das disposições em vigor, tendo-se pronunciado nesse sentido na sua proposta de 1997(1) que altera a Sexta Directiva.

5.2. A Comissão está, porém, consciente de que diversos Estados-Membros consideram que, em matéria de imposto sobre o valor acrescentado, todos os poderes devem permanecer na esfera de competência exclusiva do Conselho.

5.3. Ainda que a proposta de reforma do Comité do IVA continue a ser, segundo a Comissão, a solução mais adequada em abstracto, aquela instituição está consciente de que, na actual fase, se trata de uma solução inviável. A Comissão reputa, todavia, que é conveniente criar, a curto prazo, um regime transitório que permita que o Conselho adopte medidas de execução em matéria de IVA.

5.4. A Comissão entende, em particular, que, na actual fase, é conveniente reservar determinadas competências ao Conselho. Não ignora, com efeito, que a cobrança dos impostos, sobretudo do IVA, é uma componente fundamental da estratégia económica e orçamental dos Estados-Membros.

5.5. A Comissão propõe, portanto, que as medidas necessárias à execução das disposições em vigor sejam adoptadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, de acordo com o processo previsto nos artigos 27.o e 30.o da directiva.

5.6. A Comissão identifica, em particular, as áreas em que é necessário tomar medidas à luz das questões levantadas pelos Estados-Membros ou pela própria Comissão no Comité do IVA. A Comissão estabelecerá se é oportuno transformar as directivas unânimes do Comité do IVA em instrumentos jurídicos vinculativos. Este exame envolverá o próprio Comité do IVA, que deve, em todos os casos, ser consultado antes de a Comissão apresentar uma proposta ao Conselho.

5.7. Caso se conclua, no termo do debate realizado no Comité do IVA, que é conveniente estabelecer medidas de execução juridicamente vinculativas para assegurar uma interpretação harmonizada do sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado, a Comissão apresentará uma proposta de decisão ao Conselho.

6. Conclusões

6.1. Regime previsto nos artigos 27.o e 30.o

6.1.1. O CESE concorda com a opinião de que o bom funcionamento do sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado é uma das condições necessárias para o correcto funcionamento do mercado único.

6.1.2. Nesta óptica, o CESE considera que os processos de introdução, nas legislações nacionais, de medidas derrogatórias específicas às disposições da Sexta Directiva deveriam prever a adopção de decisões formais por parte do Conselho e ser particularmente transparentes, de forma que os sujeitos passivos do imposto pudessem ter conhecimento do conteúdo e do fundamento das autorizações.

6.1.3. O CESE subscreve a afirmação da Comissão de que os processos previstos nos artigos 27.o e 30.o da directiva não satisfazem os almejados requisitos de transparência. Lamenta, em especial, que o Conselho possa tomar decisões tácitas sobre questões que não foram formalmente submetidas à sua apreciação e que a adopção tácita de uma decisão não possibilite que as partes interessadas (sujeitos passivos, Estados-Membros, etc.) tenham conhecimento do conteúdo da derrogação nem dos motivos que levaram o Conselho a tomar a decisão.

6.1.4. O CESE aprova, portanto, a proposta da Comissão de alterar as disposições que prevêem que o Conselho possa tomar decisões tácitas, de forma que os pedidos de derrogação passem a ser objecto de uma proposta da Comissão e de uma decisão formal do Conselho.

6.1.5. O CESE observa, por outro lado, que já foram aprovadas diversas medidas derrogatórias específicas(2) e que, muito provavelmente, o próximo alargamento da União dará lugar à apresentação de novos pedidos de derrogação.

6.1.6. Espera, contudo, que a Comissão proceda à racionalização dos diversos regimes derrogatórios em vigor(3) e que, futuramente, a prevenção das fraudes e a simplificação possam igualmente processar-se através do recurso a uma maior cooperação administrativa(4), como está, de resto, previsto na proposta de directiva da Comissão(5), contra as práticas de fraude e evasão fiscal.

6.2. Medidas de execução

6.2.1. O CESE concorda com o ponto de vista de que as diferenças existentes entre os diversos Estados-Membros a nível de procedimentos administrativos e de regulamentações prejudicam a neutralidade da imposição fiscal e constituem um obstáculo de vulto à conclusão do mercado único. Nesta perspectiva, a aplicação uniforme das medidas é um elemento central para a melhoria do regime transitório.

6.2.2. O CESE entende, pois, que a adopção de medidas destinadas a assegurar a aplicação uniforme, a nível comunitário, do sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado se reveste de particular importância.

6.2.3. O CESE é do parecer de que seria conveniente, em conformidade com o procedimento adoptado noutros âmbitos da legislação comunitária, transformar o Comité do IVA num comité de regulamentação que assistisse a Comissão na adopção de medidas de execução das disposições vigentes. De resto, o CESE já se pronunciou nesse sentido no parecer sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE relativa ao sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado (Comité do IVA)"(6).

6.2.4. O CESE não ignora que vários Estados-Membros consideram que, em matéria de imposto sobre o valor acrescentado, todos os poderes devem permanecer na esfera de competência exclusiva do Conselho. Concorda, portanto, com a prudência da Comissão ao propor que, na actual fase, a adopção de medidas de execução em matéria de IVA seja da competência exclusiva do Conselho.

6.2.5. Contudo, o CESE espera que a Comissão siga, a médio prazo, as orientações contidas na comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a estratégia que visa melhorar o funcionamento do sistema de IVA no mercado interno, voltando assim a apresentar a proposta de 1997 que altera a Sexta Directiva(7).

6.2.6. O CESE espera, em todo o caso, que, no âmbito do ajustamento institucional em curso na Convenção Europeia, sejam atribuídas à Comissão as competências de execução da legislação europeia e que, no que se refere ao imposto indirecto que é o IVA (à excepção do estabelecimento das taxas, até à introdução de um sistema de compensação adequado), se abandone o voto por unanimidade em beneficio do voto por maioria qualificada.

Bruxelas, 30 de Outubro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(97) 325 final.

(2) Já foram autorizadas 147 medidas derrogatórias específicas, das quais 2 dizem respeito à Áustria, 15 à Bélgica, 8 à Dinamarca, 2 à Finlândia, 17 à França, 20 à Alemanha, 1 à Grécia, 12 à Irlanda, 11 à Itália, 13 ao Luxemburgo, 18 à Holanda, 3 a Portugal, 20 ao Reino Unido, 3 à Espanha e 2 à Suécia (fonte: Serviços da Comissão).

(3) Sobre esta matéria, ver COM(2000) 348 final.

(4) JO C 116 de 20.4.2001, p. 59.

(5) COM(2003) 446 final, de 31 de Julho de 2003

(6) JO C 19 de 21.1.1998, p. 56.

(7) COM(97) 325 final.