[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 28.09.2005

COM(2005) 466 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO

“Legislar Melhor” e “Estratégias Temáticas para o Ambiente” {SEC(2005) 1197}

No decurso dos últimos quatro anos, a UE lançou e pôs em prática uma ampla agenda destinada a melhorar o quadro regulamentar.

A próxima geração de políticas de ambiente, as estratégias temáticas, está a ser preparada de harmonia com os princípios desta agenda relativa a uma melhor regulamentação. O presente documento descreve o modo de aplicação destes princípios e servirá de base para o debate sobre melhor regulamentação e estratégias temáticas, programado para o Conselho do Ambiente, em Outubro de 2005.

1. INTRODUÇÃO

No seguimento do Livro Branco sobre a Governança Europeia [1], a Comissão tem-se empenhado activamente, desde há alguns anos, no aperfeiçoamento das suas práticas de feitura de leis, por forma a assegurar que as propostas legislativas sejam de elevada qualidade – simples, pertinentes e eficazes. Para tal, a qualidade das propostas legislativas tem beneficiado do reforço da base de conhecimentos [2], com extensas consultas na preparação das propostas [3] e uma avaliação exaustiva do impacto de todas as grandes propostas de política e de legislação [4]. A Comissão está igualmente a simplificar a legislação comunitária [5] e a reduzir a burocracia, assegurando a análise dos custos administrativos [6] nas avaliações de impacto em que as propostas se apoiam, alterando legislação existente (em função da experiência) e retirando propostas pendentes que possam não se coadunar com as prioridades da Comissão para a Estratégia de Lisboa ou não estar inteiramente conformes com as normas de melhor regulamentação. Parte do exercício ‘legislar melhor’ incluiu uma explanação mais clara da necessidade e do valor acrescentado de uma intervenção a nível comunitário, designadamente melhorando o conteúdo das memórias descritivas ou exposições de motivos anexas às propostas. Mediante a inclusão sistemática de cláusulas de reexame e de revisão nos actos legislativos, foi introduzida flexibilidade para que a legislação possa ser revista em conformidade com os avanços científicos e tecnológicos.

Tal como a Comissão tem realçado em inúmeras ocasiões, ‘legislar melhor’ não é o mesmo que ‘desregulamentar’. Significa melhorar as políticas comunitárias e conceber objectivos em benefício de todos os agentes económicos (empresários, autoridades públicas), do modo menos penalizante e mais rentável possível. Exige o reforço mútuo e a coerência das políticas nos diferentes domínios e a identificação clara das soluções de compromisso ( trade-offs ). Com ‘legislar melhor’, pretende-se facilitar o crescimento e a criação de emprego, mantendo simultaneamente níveis elevados de protecção social e ambiental, em conformidade com a estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável. Assim o sublinhou a comunicação “Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia” [7], de Março de 2005, um contributo para a aplicação eficaz da Estratégia de Lisboa.

A política comunitária de ambiente, que data de há cerca de trinta anos, foi aplicando progressivamente conceitos que hoje se tornaram prática normal ao ‘legislar melhor’. A directiva-quadro da água [8], adoptada em 2000 e que racionalizou a legislação comunitária no domínio da água, substituindo sete anteriores directivas em matéria de águas de superfície, águas de pesca, águas conquícolas, águas subterrâneas e descargas de substâncias perigosas, reflecte um processo de modernização e simplificação.

As sete estratégias temáticas que serão apresentadas ao longo dos próximos meses vão reflectir um esforço decisivo no sentido de ‘legislar melhor’ em matéria de ambiente. Analisaremos em seguida este processo, com especial atenção às avaliações de impacto, à consulta e à simplificação.

2. AS SETE ESTRATÉGIAS TEMÁTICAS

O sexto programa comunitário de acção [9] convida à preparação de sete estratégias temáticas sobre:

- Poluição atmosférica

- Ambiente marinho

- Utilização sustentável dos recursos

- Prevenção e reciclagem de resíduos

- Utilização sustentável dos pesticidas

- Protecção dos solos

- Ambiente urbano

As estratégias relativas à poluição atmosférica, aos resíduos e aos pesticidas reexaminam e farão a revisão das políticas e/ou leis em domínios nos quais existe desde há muito um extenso acervo de direito comunitário. As outras abordarão os novos desafios ambientais numa perspectiva integrada. A estratégia relativa aos recursos vai produzir um quadro analítico para políticas de produção e consumo sustentáveis, incluindo gestão de resíduos. As estratégias relativas aos solos e ao ambiente marinho complementarão as políticas do ar e da água, abrangendo os meios ambientes primários. A estratégia relativa ao ambiente urbano examinará os problemas específicos deste meio, bem como transportes sustentáveis, construção sustentável e gestão ambiental integrada. As estratégias temáticas serão os mecanismos fundamentais de execução do sexto programa de acção em matéria de Ambiente, o qual, por sua vez, representa o contributo do ambiente para a estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável (cf. anexo).

As estratégias temáticas vão proporcionar uma ampla análise das questões, por tema, apreciando pressões e impactos em temas ambientais específicos (por exemplo, poluentes atmosféricos como as partículas, que provocam efeitos nefastos para a saúde, perda de biodiversidade, etc.), impactos que cortam transversalmente os temas ambientais (alterações climáticas, perda de biodiversidade) e ligações entre impactos ambientais e políticas sectoriais (como o impacto dos transportes, da energia, da agricultura, no ar, nos solos, na água, etc.). Visam encontrar o justo equilíbrio entre a protecção do ambiente e os objectivos de Lisboa em matéria de crescimento e emprego. Analisarão uma ampla gama de opções e uma combinação variada de políticas, incluindo o recurso a instrumentos de mercado, implantação de tecnologias e inovação, para tratar de um modo estratégico e eficaz os problemas identificados. Assumirão uma perspectiva de longo prazo, definindo o quadro de acção da Comunidade e dos Estados-Membros para as próximas duas décadas, isto é, propondo objectivos estratégicos e estudando medidas de curto e de médio prazos examinadas exaustivamente nas avaliações de impacto. Procurarão contribuir para o cumprimento dos compromissos globais da União Europeia. Possibilitar-se-á deste modo uma maior segurança jurídica e regulamentar e um quadro estável para o planeamento por parte do sector público, de empresas e de indivíduos.

Cada estratégia assumirá a forma de um pacote, compreendendo:

- uma abordagem global da questão temática, apresentada numa comunicação e realçando questões e soluções propostas;

- propostas legislativas para algumas das estratégias;

- uma avaliação de impacto.

3. APLICAÇÃO DO CONCEITO ‘LEGISLAR MELHOR’

As estratégias temáticas, que se baseiam em avaliações de impacto, estão a ser preparadas com particular atenção à consulta dos interessados, à simplificação e às questões e ligações transversais.

3.1. Avaliação de impacto

Foram efectuadas ou estão em curso avaliações de impacto relativamente a todas as estratégias temáticas, a fim de garantir que as decisões sejam tomadas com base na melhor informação disponível. As avaliações de impacto analisam questões, relações causais e ligações, quem é afectado e se é adequada uma intervenção a nível da UE. Esta análise destina-se a aprofundar a compreensão das questões, das causas subjacentes aos problemas ambientais e das consequências sociais e económicas das medidas propostas.

Está a ser avaliada uma série de opções de política, incluindo os cenários “sem alterações”. Do mesmo modo, estão a ser examinadas alternativas à regulamentação, tais como o recurso a instrumentos de mercado. No que respeita à utilização de pesticidas, por exemplo, procedeu-se a uma análise circunstanciada de fiscalidade e taxas incidentes na eliminação de embalagens. As estratégias apreciarão diferentes meios que podem ser utilizados na combinação de políticas, incluindo investigação e desenvolvimento tecnológico.

Os princípios de subsidiariedade e proporcionalidade serão tidos em conta na escolha das opções. Por exemplo, no âmbito das estratégias relativas aos recursos e à prevenção e reciclagem de resíduos, dadas as significativas diferenças em termos de utilização e produção de recursos por toda a UE, caberá aos Estados-Membros escolherem o modo mais adequado de alcançar os objectivos pretendidos. A estratégia relativa ao ambiente marinho será dimensionada em função da diversidade dos mares e sugere uma abordagem baseada em ecossistemas regionais.

Estão a ser examinados os impactos sociais, ambientais e económicos (inclusive na competitividade da indústria comunitária) das opções de política. Inclui-se nesta acepção a análise custos-benefícios. O grau de quantificação dos impactos e de tradução dos custos e benefícios em termos pecuniários varia de estratégia para estratégia. Algumas estratégias (recursos, ambiente urbano) estabelecerão princípios e sugerirão novas abordagens, e a análise dos seus impactos é de natureza qualitativa, pois não são apresentadas medidas de aplicação vinculativas. Outras (ambiente marinho e solos) estabelecerão objectivos de médio a longo prazo, mas deixarão ao nível de governança mais adequado, numa data futura, a definição pormenorizada das medidas específicas e a quantificação dos seus impactos.

Em contraste, as avaliações de impacto para as estratégias relativas à poluição atmosférica e aos pesticidas incluirão uma análise mais quantitativa, em que os custos e benefícios serão traduzidos em termos pecuniários. A modelização integrada que se adoptou, por exemplo, durante a preparação da estratégia temática relativa à poluição atmosférica permitiu identificar diversos cenários a longo prazo com diferentes impactos na saúde humana, no ambiente e na competitividade, cada um com os respectivos custos e benefícios.

A avaliação de impacto efectuada aquando da preparação das estratégias permitirá escolher as opções preferenciais em que os benefícios previstos suplantem os custos. Dado que os custos de medidas correctivas podem ser superiores aos de medidas preventivas e inovadoras atempadas, os custos da inacção estão também a ser examinados. Acresce que as avaliações de impacto têm tido em conta a influência que uma regulamentação ambiental bem concebida exerce no despoletar da inovação e no desenvolvimento de tecnologias limpas.

3.2. Consulta dos interessados

A preparação das estratégias implica um grande esforço de consulta e de aproveitamento dos conhecimentos de uma ampla gama de partes interessadas. Cada estratégia é resultado de um processo exaustivo de consulta – primeiro, foi apresentado um documento do tipo “livro verde”, definindo as questões e as correspondentes abordagens possíveis. Estes documentos foram posteriormente sujeitos a extensas consultas em grupos de trabalho de peritos, no processo de avaliação de impacto e na Internet – um processo que se prolongou por vários anos. O Parlamento Europeu e o Conselho discutiram os documentos e foram adoptadas conclusões.

Consultou-se um variadíssimo leque de partes interessadas dos Estados-Membros – peritos, académicos, associações profissionais, empresas, organizações não-governamentais, outros representantes da sociedade civil e o público em geral. Entre os meios de consulta, incluíram-se reuniões regulares de peritos, conferências, seminários especializados e consultas pela Internet para todas as estratégias. Esta última via atraiu interesse considerável, com mais de 11.000 respostas só para a estratégia relativa à poluição atmosférica.

Esta extensa consulta permitiu preparar as estratégias com base na melhor ciência disponível e ter em conta as preocupações expressas pelos profissionais, o que deverá permitir uma aplicação mais perfeita no futuro.

3.3. Simplificação

Nos domínios em que já existem políticas e legislação, como a poluição atmosférica e os resíduos, as estratégias temáticas visam a simplificação. Vão simplificar a legislação vigente, clarificar definições, eliminar ambiguidades e sugerir vias para uma aplicação mais perfeita. A estratégia relativa à poluição atmosférica, por exemplo, vai consolidar numa única directiva cinco actos jurídicos existentes no domínio da qualidade do ar, alinhando definições, revogando e revendo disposições ultrapassadas e suprimindo duplicações.

Para concretizar novos objectivos, as estratégias temáticas utilizarão, na medida do possível, instrumentos e políticas existentes, em vez de novas propostas de política. Por exemplo, a estratégia relativa aos pesticidas está a ser concebida em estreita colaboração com a revisão da Directiva 91/414/CEE no que toca à homologação de substâncias activas pesticidas. Sempre que as estratégias exijam medidas em relação a determinados produtos, estas serão tomadas primordialmente numa base de voluntariado no âmbito da Política Integrada dos Produtos e, sempre que for necessário promover inovações com eficácia a nível ecológico, o Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais [10].

Com vista, simultaneamente, a simplificar e a reduzir os custos administrativos, estão também a ser examinadas, na preparação das estratégias temáticas, a consolidação, a modernização e a refinação dos requisitos de acompanhamento e relatório, constantes da legislação ambiental. O rumo a seguir reside na modernização – avançar para sistemas de informação partilhada que respondam às exigências das políticas comunitárias de ambiente, dos decisores e do público, minimizando ao mesmo tempo a carga administrativa. Na preparação de cada estratégia temática, estão a ser examinados os sistemas e requisitos existentes, e cada nova iniciativa é dimensionada no sentido de fornecer dados prontamente acessíveis que dêem uma imagem do verdadeiro estado do ambiente a nível europeu e contribuam para uma melhor elaboração de políticas.

3.4. Explorar ligações e sinergias

O desenvolvimento simultâneo das estratégias temáticas deu oportunidade para examinar em pormenor ligações entre domínios de política e planear e programar mais sistematicamente alterações a outra legislação no domínio do ambiente. Com um melhor conhecimento das ligações, será possível explorar sinergias e adoptar medidas complementares nas várias estratégias. Por exemplo, o ozono é, à superfície da Terra, um poluente atmosférico que afecta a saúde humana, sobretudo em zonas urbanas, e a biodiversidade. É também um gás com efeito directo de estufa. Medidas que reduzam a sua concentração ajudarão, portanto, a cumprir os objectivos em matéria de qualidade do ar, de alterações climáticas e de política de ambiente urbano. A estratégia temática relativa à poluição atmosférica vai propor alterações na monitorização da qualidade do ar, de modo a responder igualmente às necessidades de informação nos domínios ambiente e saúde, biodiversidade, solos, ambiente urbano e ambiente marinho.

A preparação das estratégias temáticas evidenciou uma vez mais que a resolução dos problemas ambientais exige a integração dos quesitos do ambiente noutros sectores de política, como agricultura, transportes, energia e investigação. Trata-se de uma questão essencial para assegurar o contributo das estratégias para os objectivos mais amplos do desenvolvimento sustentável. As estratégias temáticas definirão o quadro do esforço de integração para os anos vindouros: esclarecerão em que domínios é mais necessário o esforço de integração numa perspectiva de longo prazo. Possibilitarão ainda um contexto político coerente para o financiamento comunitário no âmbito das próximas perspectivas financeiras. Por exemplo, as prioridades de investigação nas diversas áreas temáticas serão apoiadas por intermédio do 7.º Programa-Quadro de Investigação, as tecnologias ambientais por intermédio deste último e também do Programa-Quadro «Competitividade e Inovação».

4. CONCLUSÃO

Na preparação das estratégias temáticas, está a ser dada atenção ao aperfeiçoamento da concepção de medidas regulamentares, por forma a possibilitar uma aplicação eficaz, uma minimização dos custos e uma optimização dos benefícios. As estratégias temáticas estarão assim à altura do desafio de legislar melhor, a que esta Comissão atribuiu prioridade [11]. O seu objectivo é lançar os fundamentos para, de forma rentável, se conseguir um ambiente saudável na Europa, de modo tal que a prossecução dos objectivos ambientais possa ir a par de um crescimento sustentado e da criação de emprego, melhorando a qualidade de vida e a saúde dos cidadãos europeus e cumprindo assim o nosso propósito de desenvolvimento sustentável.

[1] COM(2001) 428 final (“Governança Europeia - Um livro branco”); COM(2002) 275 final (“Governança Europeia: Legislar Melhor”); COM(2002) 278 (“Plano de acção “Simplificar e melhorar o ambiente regulador”); COM(2003) 71 final (“Actualizar e simplificar o acervo comunitário”)

[2] COM(2002) 713 final (“Obtenção e utilização de competências especializadas pela Comissão: princípios e orientações - Reforçar a base de conhecimentos para melhores políticas”)

[3] COM(2002) 277 final (“Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo – Proposta relativa aos princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão”)

[4] COM(2002) 276 final (“Avaliação de impacto”)

[5] COM(2003) 71 final (“Actualizar e simplificar o acervo comunitário”)

[6] No documento de trabalho dos serviços da Comissão «Minimização dos custos administrativos impostos pela legislação» (SEC(2005) 175 de 16 de Março de 2005), a Comissão anunciou o lançamento de uma fase piloto destinada a elaborar uma metodologia comum para avaliar os encargos administrativos.

[7] COM(2005) 97

[8] Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água

[9] Decisão n.° 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o sexto programa comunitário de acção em matéria de Ambiente – JO L 242 de 10/09/2002

[10] COM(2004) 38 (“Promoção de Tecnologias para o Desenvolvimento Sustentável: Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais da União Europeia”)

[11] COM(2005) 97 final (“Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia”)