COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 2.6.2021 COM(2021) 278 final 2021/0140(CNS) Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO relativo à criação e ao funcionamento de um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1053/2013



{SEC(2021) 225 final} - {SWD(2021) 119 final} - {SWD(2021) 120 final}



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DA PROPOSTA •Contexto geral O espaço Schengen é uma das realizações mais significativas da União Europeia. Reforçou a liberdade de circulação permitindo a mais de 420 milhões de pessoas circular sem serem sujeitas a controlos nas fronteiras internas e facilitando a entrega transfronteiras de bens e serviços, o que traz benefícios sociais e económicos significativos às nossas sociedades. A cooperação Schengen, que se iniciou entre cinco Estados-Membros no âmbito de um quadro intergovernamental com a assinatura do «Acordo de Schengen» em 14 de junho de 1985, expandiu-se consideravelmente desde a sua criação. Nos últimos 35 anos, a UE assistiu a uma evolução contínua no sentido da criação de um espaço que funciona corretamente sem controlos nas fronteiras internas e de um sentimento reforçado de confiança mútua entre os Estados-Membros. Atualmente, enfrenta uma realidade e desafios diferentes dos que existiam aquando da sua criação. A instabilidade na vizinhança da Europa e mais além, a crise dos refugiados de 2015 e as suas consequências, a persistente ameaça terrorista e a pandemia de COVID-19 exerceram uma pressão considerável sobre o espaço Schengen e levaram mesmo alguns Estados-Membros a reintroduzir controlos nas fronteiras internas durante um período alargado. A fim de dar resposta aos desafios enfrentados pelo espaço Schengen, a presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, anunciou uma estratégia para Schengen no seu discurso sobre o estado da União de 2020. No Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo, a Comissão indicou que a Estratégia de Schengen combinaria iniciativas legislativas e operacionais que visam a criação de um espaço Schengen mais forte e resiliente sem controlos nas fronteiras internas, reforçando simultaneamente as suas estruturas de governação e de monitorização. Uma dessas iniciativas é a revisão do mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen (a seguir designado por «mecanismo de avaliação de Schengen» ou «mecanismo»). O espaço Schengen é sustentado por um conjunto significativo de medidas que compensam a ausência de controlos nas fronteiras internas, facilitam a livre circulação e asseguram um elevado nível de segurança e de justiça. O acervo de Schengen é constituído pelas disposições integradas no quadro normativo da União nos termos do Protocolo n.º 19 anexo ao Tratado da União Europeia (TUE) e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), bem como pelos atos baseados nessas disposições ou de algum modo com elas relacionados. Assim, o acervo inclui (1) medidas nas fronteiras externas (gestão das fronteiras externas), (2) medidas compensatórias (política comum de vistos, cooperação policial, política em matéria de regresso e Sistema de Informação de Schengen) e (3) um mecanismo sólido de avaliação e de monitorização. O acervo de Schengen inclui igualmente requisitos sobre a proteção de dados e o respeito por outros direitos fundamentais. Os três pilares essenciais e complementares acima referidos servem de base a Schengen e permitem que o espaço sem controlos nas fronteiras internas seja possível. A estabilidade global desta complexa arquitetura depende da força de cada pilar e da coerência e coesão de todo o sistema. O bom funcionamento do espaço Schengen depende da aplicação correta e eficiente das regras comuns, ou seja, do acervo de Schengen, e, em termos mais gerais, da confiança mútua entre os Estados-Membros. Uma aplicação deficiente ou a não aplicação num Estado‑Membro pode afetar todos os outros e, subsequentemente, pôr em perigo o espaço Schengen. A monitorização da forma como os Estados-Membros aplicam o acervo de Schengen e o seguimento com base em recomendações de melhorias adotadas de comum acordo constituem um elemento central das estruturas de governação de Schengen. Já em 1998, as partes contratantes da Convenção de Schengen criaram uma Comissão Permanente com mandato para identificar as deficiências na aplicação do acervo de Schengen e para propor soluções. Na sequência da integração do acervo de Schengen no quadro jurídico da UE, a decisão relativa à criação da Comissão Permanente foi substituída pelo Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho (a seguir designado por «Regulamento»), que atualmente constitui a base jurídica do mecanismo. O Regulamento tornou-se operacional em 2015. A finalidade do mecanismo de avaliação de Schengen consiste em manter um elevado nível de confiança mútua entre os Estados-Membros participantes e contribuir assim para o bom funcionamento do espaço Schengen, garantindo que os Estados-Membros aplicam eficazmente as regras de Schengen. O mecanismo deve alcançar estes objetivos por meio de avaliações imparciais e objetivas que permitam identificar deficiências na aplicação prática da legislação e assegurar que essas deficiências são rapidamente corrigidas. Embora legalmente o mecanismo possa cobrir todo o acervo de Schengen, na prática os domínios de intervenção específicos a avaliar são decididos pela Comissão, em conjunto com os Estados-Membros, para cada ciclo plurianual de avaliação. Com base nesta prática, o primeiro e o segundo ciclos plurianuais de avaliação abrangeram avaliações específicas sobre a aplicação de medidas nos domínios da gestão das fronteiras externas, da política em matéria de regresso, da política comum de vistos, da cooperação policial, do Sistema de Informação de Schengen (SIS), da proteção de dados e da ausência de controlos nas fronteiras internas. No futuro, poderão ser incluídos no mecanismo outros domínios de intervenção abrangidos pelo acervo de Schengen, se tal for decidido no programa plurianual de avaliação elaborado pela Comissão. Neste contexto, e com base nesta prática, o mecanismo abrange igualmente a cooperação judicial em matéria penal, a legislação sobre armas de fogo e a política de luta contra a droga, mas apenas com vista a determinar se um Estado-Membro está preparado para aplicar a totalidade ou partes do quadro jurídico de Schengen. Nos termos do Regulamento, a Comissão é responsável pela coordenação e organização gerais da avaliação e da monitorização, e deve manter o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais informados dos resultados das avaliações. Em conformidade com o artigo 70.º do TFUE, o mecanismo continua a ser uma responsabilidade partilhada: a Comissão procede a avaliações em conjunto com peritos dos Estados-Membros e com o apoio dos órgãos, organismos e agências da União. Esta abordagem entre pares é essencial para assegurar a responsabilização, a propriedade dos resultados e a confiança mútua. Os peritos dos Estados‑Membros verificam o trabalho dos seus pares, recomendam soluções e instam à adoção de medidas caso os Estados-Membros não as apliquem. Além disso, o Conselho é associado ao processo de tomada de decisão adotando recomendações com base numa proposta da Comissão. •Razões e objetivos da proposta Tendo em conta os desafios que o espaço Schengen enfrentou nos últimos anos e o papel desempenhado pelo mecanismo na governação de Schengen, é importante que o mecanismo continue a ser adequado à sua finalidade e alcance o seu pleno potencial para poder adaptar‑se os desenvolvimentos legislativos recentes, dar resposta a novos desafios e incluir novos Estados-Membros que aplicam total ou parcialmente o acervo de Schengen. O artigo 22.º do Regulamento exigia que a Comissão procedesse a um reexame da respetiva aplicação no prazo de seis meses a contar da adoção de todos os relatórios de avaliação no âmbito do primeiro programa plurianual de avaliação (2015-2019). Em 25 de novembro de 2020, a Comissão apresentou o seu reexame num relatório e num documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha, incidindo sobre todos os elementos do Regulamento, incluindo o funcionamento dos procedimentos de adoção de atos ao abrigo do mecanismo. O reexame conclui que o mecanismo trouxe melhorias tangíveis. Os Estados-Membros estão, na generalidade, a aplicar adequadamente o acervo de Schengen, e as deficiências graves foram devidamente corrigidas. Confirma que o mecanismo enquanto tal proporciona um quadro sólido para a avaliação e a monitorização da aplicação do acervo de Schengen. Todavia, identifica deficiências significativas no processo complexo do mecanismo, uma vez que o processo de avaliação e seguimento e a execução dos planos de ação são demasiado morosos. As recomendações do Conselho também não se revelaram um instrumento suficientemente eficaz para assegurar que os Estados-Membros tomam medidas rapidamente, pois a natureza técnica do processo não exerceu uma pressão política suficiente para agir. Embora as avaliações tenham identificado deficiências graves em 10 visitas de avaliação, só houve um caso que deu lugar a um debate a nível ministerial, o das graves deficiências detetadas na Grécia em matéria de gestão das fronteiras externas. O mecanismo também não parece estar a gerar confiança suficiente entre os Estados‑Membros, uma vez que alguns deles continuaram a prolongar os controlos nas fronteiras internas nos últimos cinco anos, apesar das avaliações positivas em matéria de gestão das fronteiras externas, de cooperação policial e do Sistema de Informação de Schengen, bem como de uma avaliação global que indica que os Estados-Membros estão a aplicar adequadamente o acervo de Schengen. Além disso, o reexame conclui que a atual rigidez do mecanismo não lhe permite adaptar-se a novas circunstâncias e a novos desenvolvimentos operacionais e legislativos. O reexame conclui que uma série de deficiências impedem que o mecanismo funcione tão eficazmente quanto poderia e deveria, comprometendo o seu pleno potencial. Estas deficiências são as seguintes: 1.A duração excessiva do processo de avaliação (10 a 12 meses) e o tempo que os Estados-Membros levam a aplicar as recomendações (dois anos);

2.A capacidade insuficiente dos Estados-Membros para disponibilizarem um número adequado de peritos para as avaliações (cinco Estados-Membros disponibilizaram um terço de todos os peritos), e também um défice crónico de peritos em domínios de intervenção específicos; 3.A utilização e a eficiência insuficientes das visitas sem aviso prévio, bem como de outros instrumentos de avaliação e de monitorização, em especial as avaliações temáticas; 4.A lentidão do seguimento e da execução dos planos de ação e falta de uma abordagem abrangente e coerente para monitorizar a aplicação; e 5.O facto de, para além da avaliação do direito à proteção dos dados pessoais, a avaliação do respeito pelos direitos fundamentais na aplicação do acervo de Schengen não estar suficientemente integrada no mecanismo. O reexame indicou que algumas destas deficiências poderiam ser resolvidas a nível operacional, mas que outras exigiriam alterações legislativas. Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho salientaram a necessidade de proceder a uma reforma do mecanismo. O Parlamento Europeu, na sua resolução de 2017, e o Conselho, através da consulta lançada pela Presidência finlandesa em 2019, convidaram a Comissão a agir. Mais recentemente, o Conselho adotou conclusões sobre o funcionamento do mecanismo, convidando a Comissão a apresentar iniciativas destinadas a melhorar a eficiência geral do mecanismo e a assegurar que continue a ser flexível e adaptável à evolução das circunstâncias e ao desenvolvimento do acervo de Schengen, a fim de dar resposta aos novos desafios e de se adaptar às novas realidades. Na sequência das conclusões do reexame quinquenal, a Comissão concluiu que as deficiências acima mencionadas podem ser resumidas como três desafios interligados: –Orientação estratégica limitada e fragmentação significativa, que impedem uma visão geral do funcionamento do espaço Schengen no seu conjunto, que, de outro modo, poderia facilitar o debate político; –Capacidade insuficiente para identificar, adaptar-se e reagir rapidamente a novas circunstâncias e desenvolvimentos legislativos e operacionais; e –Lentidão na adoção e na aplicação de medidas corretivas, com um sistema entre pares que não exerce a pressão esperada. Com base nos contributos das partes interessadas recolhidos na avaliação de impacto que acompanha a presente proposta, a Comissão identificou várias opções estratégicas resumidas na secção 3, destinadas a aumentar a eficácia do mecanismo e, assim, assegurar uma aplicação mais transparente, eficaz e coerente do acervo de Schengen. A fim de dar resposta aos problemas acima mencionados, a presente proposta pretende: (1) aumentar a orientação estratégica do mecanismo e assegurar uma utilização mais proporcionada dos diferentes instrumentos de avaliação; (2) encurtar e simplificar os procedimentos, a fim de tornar o processo mais eficaz e eficiente e aumentar a pressão exercida pelos pares; (3) otimizar a participação dos peritos dos Estados-Membros e a cooperação com os órgãos, organismos e agências da União; e (4) reforçar a avaliação do respeito pelos direitos fundamentais no âmbito do acervo de Schengen. Estes objetivos serão alcançados, nomeadamente, através da seguinte abordagem: (1) Aumentar a orientação estratégica do mecanismo e assegurar uma utilização mais proporcionada e estratégica dos vários instrumentos de avaliação e de monitorização –Aumentar a flexibilidade a fim de adaptar o âmbito de aplicação das avaliações específicas e as prioridades de avaliação às novas realidades no acervo de Schengen, suprimindo a atual lista de domínios de intervenção específicos a avaliar e estabelecendo um procedimento para decidir dos domínios prioritários no início de cada ciclo de avaliação. Ao abrigo do atual Regulamento, cada Estado-Membro foi avaliado em seis domínios de intervenção, através de seis avaliações individuais que resultaram em seis relatórios de avaliação e em seis conjuntos de recomendações. Todavia, esses domínios de intervenção já não estão totalmente adaptados às novas realidades. Por exemplo, em 2023 entrará em funcionamento uma nova série de sistemas informáticos que complementarão o Sistema de Informação de Schengen. À medida que o acervo em matéria de segurança evoluir, as avaliações deverão ter em conta elementos adicionais, em especial no domínio da cooperação policial. Tendo em conta a evolução legislativa, vários domínios de intervenção estão a tornar-se cada vez mais interligados e interdependentes (por exemplo, o Sistema de Informação de Schengen e o regresso ou o Sistema de Informação de Schengen e a cooperação policial). Por conseguinte, a articulação das avaliações em avaliações de domínios de intervenção específicos poderá não ser a forma mais adequada de avaliar estas atividades interligadas. Ao suprimir a lista de domínios de intervenção, a proposta aumenta a flexibilidade para articular as avaliações de forma diferente e avaliar vários aspetos ou eventuais novos elementos, permitindo ao mecanismo adaptar-se rapidamente à natureza dinâmica do acervo de Schengen. Simultaneamente, cria segurança jurídica relativamente ao procedimento para acordar as prioridades de avaliação no início de cada ciclo de avaliação. –Criar uma programação flexível. Além disso, a proposta cria um quadro legislativo flexível para a programação. Adapta as regras relativas à programação plurianual e anual a fim de poder reagir mais rapidamente aos problemas e a desafios emergentes, reduzindo as informações atualmente incluídas nos programas plurianuais e anuais de avaliação e reduzindo a necessidade de alterações. –Avançar progressivamente no sentido de avaliações totalmente baseadas no risco. A proposta introduz a obrigação de ter em conta os resultados das avaliações anteriores, bem como outros mecanismos de avaliação e de monitorização da União e nacionais [por exemplo, a avaliação da vulnerabilidade da Frontex ou a Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas (EMPACT)]. Além disso (conforme se explica de seguida), introduz a obrigação adicional de solicitar avaliações de risco e conhecimento da situação aos órgãos, organismos e agências da União, quando necessário. O novo quadro flexível e as obrigações adicionais possibilitariam, ao longo do tempo, por exemplo, realizar uma avaliação abrangente dos Estados-Membros baseada no risco, que incida unicamente nos elementos identificados através de análises de risco e do conhecimento da situação, com uma única avaliação por Estado-Membro que cubra todos os domínios de intervenção pertinentes num único relatório de avaliação. Permitiria igualmente a avaliação concomitante de vários Estados-Membros confrontados com os mesmos desafios. –Assegurar que não existem lacunas na avaliação da aplicação do acervo de Schengen num Estado-Membro. À medida que o quadro jurídico de Schengen evolui e se torna mais complexo, os Estados-Membros recorrem a outros intervenientes, a fim de obter apoio na execução de tarefas sob a sua responsabilidade. É o caso, por exemplo, de empresas privadas no domínio da política de vistos (por exemplo, os prestadores de serviços externos) ou das fronteiras externas (por exemplo, companhias aéreas ou aeroportos geridos por empresas privadas). É também o caso dos órgãos, organismos e agências da União que, nos últimos anos, assistiram ao reforço dos seus mandatos, a fim de prestarem apoio aos Estados-Membros, por exemplo, na realização de controlos ou vigilância de fronteiras ou nos controlos de segurança de segunda linha. Uma vez que o mecanismo procura proporcionar uma panorâmica da situação num dado Estado‑Membro, a proposta clarifica que o mecanismo pode apoiar a verificação das atividades dos órgãos, organismos e agências da União, na medida em que estes desempenhem funções em nome dos Estados-Membros, a fim de prestar assistência na aplicação operacional das disposições do acervo de Schengen. Por conseguinte, o objetivo não é avaliar estes órgãos, organismos e agências em si. A verificação dessas atividades será integrada na avaliação dos Estados-Membros, à semelhança do que sucede atualmente quando, por exemplo, durante as avaliações no domínio da política comum de vistos, as equipas verificam as atividades dessas empresas privadas (prestadores de serviços externos) envolvidas na receção dos pedidos de visto; ou nas fronteiras externas, quando as equipas verificam as infraestruturas de um aeroporto gerido por uma empresa privada. Este aspeto das avaliações será realizado sem prejuízo e no pleno respeito das responsabilidades atribuídas à Comissão e aos órgãos de direção pertinentes das agências, organismos e órgãos em causa. Se as avaliações identificarem deficiências em relação a atividades realizadas ou apoiadas por órgãos, organismos e agências da União, a Comissão informará os órgãos de direção pertinentes. –Alargar o ciclo de avaliação de cinco para sete anos, permitindo aos Estados‑Membros ser avaliados, pelo menos, duas vezes durante o ciclo de sete anos. Tal permitiria igualmente uma utilização mais equilibrada, flexível e estratégica de todos os instrumentos de avaliação e de monitorização disponíveis, assegurando uma monitorização mais rigorosa e mais direcionada dos Estados‑Membros. –Reforçar as formas e os métodos das atividades de avaliação e de monitorização. As visitas periódicas programadas continuam a ser o principal método de avaliação, mas será possível aumentar a proporção de visitas sem aviso prévio. Passarão a ser possíveis atividades de avaliação e de monitorização por meios à distância (por exemplo, por videoconferência). As «avaliações temáticas» assumirão um papel cada vez mais importante, passando a ser obrigatório realizar, pelo menos, uma avaliação temática por ano. Até ao momento, foram realizadas unicamente duas avaliações temáticas (uma relativa às estratégias nacionais de gestão integrada das fronteiras e outra relativa à cooperação Schengen local no domínio da política comum de vistos). Clarificam-se e flexibilizam-se as disposições relativas às atividades de monitorização (novas visitas e um novo instrumento denominado «visitas de verificação»). –As avaliações sem aviso prévio não exigiriam, regra geral, qualquer notificação prévia. Tal asseguraria uma melhor utilização das avaliações sem aviso prévio, em especial no caso de avaliações para apreciar a conformidade com as obrigações decorrentes do acervo de Schengen, em particular em resposta a indicações de problemas que tenham um impacto significativo no funcionamento do espaço Schengen ou a alegações graves de violações dos direitos fundamentais. A notificação prévia limitada continuará a ser aplicável às visitas sem aviso prévio, cujo objetivo é realizar uma «verificação aleatória do estado» da aplicação do acervo de Schengen pelos Estados-Membros. As visitas sem aviso prévio não estarão sujeitas a programação e podem ser organizadas com pouca antecedência, em função das circunstâncias.

–Os relatórios anuais sobre os resultados das avaliações realizadas e sobre a situação das medidas corretivas adotadas pelos Estados-Membros previstas no presente regulamento deverão fazer parte do «Relatório sobre o estado de Schengen» anual. É essencial que o debate político se debruce sobre todos os elementos da complexa arquitetura que sustenta o bom funcionamento de Schengen. Para o efeito, a Comissão relançará a adoção do «Relatório sobre o estado de Schengen», que servirá de base para os debates no recém-criado Fórum Schengen. As avaliações de Schengen, a situação no que diz respeito à ausência de controlos nas fronteiras internas e o estado de aplicação das recomendações constituirão uma parte importante desse relatório. (2) Encurtar e simplificar os procedimentos, a fim de tornar o processo mais eficaz e eficiente e aumentar a pressão exercida pelos pares –Aceleração significativa do processo de avaliação, com prazos processuais claros. Regra geral, a Comissão adotará os relatórios de avaliação e as recomendações num ato único no prazo de quatro meses a contar da atividade de avaliação (e ainda mais rapidamente caso a avaliação identifique uma deficiência grave). Tal asseguraria não só uma maior clareza no que diz respeito ao nexo de causalidade entre as conclusões do relatório e as recomendações, mas também aceleraria o processo. Evitaria atrasos na adoção das recomendações, que atualmente segue um processo de tomada de decisão em duas fases (ou seja, relatórios de avaliação adotados pela Comissão e recomendações adotadas pelo Conselho). A plena participação do Conselho no processo de avaliação e nas recomendações continua a ser assegurada através do procedimento de exame (parecer positivo do Comité de Schengen, no qual participam todos os Estados-Membros, e votação do ato único que inclui as conclusões da avaliação e as recomendações). –Aumentar a pressão exercida pelos pares, centrando os poderes de tomada de decisão do Conselho nos casos politicamente relevantes e reforçando o seu papel no seguimento e na monitorização da aplicação das recomendações. Embora o atual procedimento em duas fases se destinasse a promover o debate político a nível do Conselho e a exercer pressão sobre os pares em caso de deficiências graves ou no caso de um Estado-Membro não aplicar as recomendações, a experiência adquirida até à data demonstrou claramente que recorrer a esta abordagem em todos os casos e em todos os relatórios não permitiu alcançar o objetivo pretendido, mas contribuiu consideravelmente para a morosidade e para a complexidade do processo, comprometendo a sua eficácia. Os Estados-Membros já participam intensamente no processo de avaliação (realizando avaliações com a Comissão e elaborando em conjunto os relatórios de avaliação e os projetos de recomendações) e no processo de adoção do relatório de avaliação através do procedimento de exame do Comité. Além disso, a maioria dos problemas identificados durante as avaliações são de natureza técnica e não política. A pesada carga de trabalho no Conselho (análise de 40 relatórios por ano e consequentes decisões de execução do Conselho, com centenas de recomendações) e a natureza muito pormenorizada e localizada das recomendações impediram um verdadeiro debate. O reexame quinquenal demonstrou que o facto de o Conselho adotar recomendações em todos os casos não gerou a pressão entre os pares esperada e que o mecanismo não proporcionou a base para um debate político sobre o estado de Schengen. Mesmo nos casos em que o mecanismo detetou deficiências graves, os debates sobre as conclusões só chegaram ao nível ministerial uma vez. Além disso, o Conselho desempenha um papel muito limitado no seguimento e na monitorização da execução dos planos de ação dos Estados-Membros. A proposta de revisão procura corrigir estas deficiências, assegurando que o Conselho adote recomendações nos casos considerados com maior valor acrescentado e impacto, a fim de orientar o debate político sobre matérias de interesse geral para o funcionamento do espaço Schengen. Estes casos são os seguintes: avaliações temáticas, «primeiras avaliações» (ao decidir se um Estado‑Membro está preparado para aplicar o acervo de Schengen na totalidade ou num domínio específico), bem como em caso de deficiência grave, com vista a aumentar a pressão exercida pelos pares e o debate político a nível do Conselho. Simultaneamente, propõe-se a simplificação dos procedimentos nos casos de natureza mais técnica. A proposta também reforça significativamente o papel do Conselho no seguimento e na monitorização dos progressos alcançados nestes casos, prevendo igualmente um mecanismo progressivo em caso de falta de progressos. Em especial, em caso de deficiência grave, o Conselho fixará prazos para a aplicação das recomendações e especificará a frequência dos relatórios de progresso que o Estado-Membro em causa deverá apresentar à Comissão e ao Conselho. O Conselho deverá exprimir a sua posição sobre o relatório da Comissão na sequência da nova visita, bem como sobre o encerramento dos planos de ação. São aplicáveis disposições semelhantes para o encerramento dos planos de ação relacionados com «primeiras avaliações». Além disso, em todos os casos, será atribuído ao Conselho um papel reforçado na fase de monitorização: a proposta prevê que a Comissão informe o Parlamento Europeu e o Conselho, pelo menos, duas vezes por ano sobre o estado de execução dos planos de ação. Além disso, a Comissão adotará anualmente um relatório exaustivo sobre as avaliações realizadas, que deve ser debatido pelo Conselho, com vista à adoção de conclusões sobre a matéria. Por último, a Comissão informará o Conselho sempre que um Estado-Membro não alcance progressos adequados na execução do plano de ação. –Reforçar e acelerar as disposições relacionadas com os casos em que as avaliações identificam uma deficiência grave: é introduzido um procedimento acelerado para as deficiências graves, a fim de assegurar que as deficiências identificadas são prontamente corrigidas. A proposta integra no texto normativo a definição de deficiências graves, atualmente constante das orientações para a avaliação de Schengen, a fim de aumentar a segurança jurídica e assegurar um entendimento comum do conceito. O Estado-Membro avaliado deverá começar imediatamente a aplicar medidas a fim de corrigir a deficiência, ainda antes de o relatório ser adotado, e deverá informar sem demora a Comissão e os Estados‑Membros das medidas adotadas. Em caso de deficiência grave, as recomendações devem ser adotadas pelo Conselho no prazo de dois meses e meio a contar do final da atividade de avaliação; o mais tardar um ano após a avaliação (ou antes, em função dos prazos fixados pelo Conselho para a aplicação das medidas corretivas), será realizada uma nova visita a fim de verificar a aplicação das medidas corretivas; a Comissão informará imediatamente o Conselho e o Parlamento Europeu da existência de uma deficiência grave, com vista a um controlo político mais aprofundado, conforme indicado no ponto anterior. –Suprimir e simplificar as disposições que criam obstáculos processuais desnecessários. A proposta deixa de exigir que os relatórios de avaliação sejam tratados como documentos «EU RESTRICTED». Esta alteração «aumentará a transparência e simplificará e acelerará o procedimento, permitindo um tratamento mais rápido dos relatórios e facilitando a sua transmissão aos parlamentos nacionais e ao Parlamento Europeu. Todavia, os relatórios de avaliação seriam tratados como «sensíveis» e os Estados-Membros continuariam a ter a possibilidade de solicitar a sua classificação. A proposta simplificaria a avaliação da adequação dos planos de ação dos Estados-Membros: a Comissão deixaria de adotar uma comunicação sobre as avaliações, mas continuaria a informar o Estado-Membro em causa (e o Conselho) das suas observações, por exemplo, por meio de um ofício. Por último, uma diminuição da periodicidade dos relatórios de seguimento (artigo 16.º, n.os 3 e 4), exigindo um relatório semestral sobre os progressos realizados, e não trimestral como é atualmente o caso, diminuiria os encargos administrativos globais para os Estados-Membros. (3) Reforçar a avaliação do respeito pelos direitos fundamentais no âmbito do acervo de Schengen –Reforçar a avaliação dos direitos fundamentais na aplicação do acervo de Schengen (para além da proteção de dados, que é avaliada como um domínio de intervenção específico) em todo o mecanismo, nomeadamente aumentando as análises de risco apresentadas pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia; reforçar a referência aos direitos fundamentais na disposição relativa à formação e incluir no regulamento uma disposição específica relativa à utilização dos elementos de prova fornecidos por terceiros, incluindo os mecanismos nacionais de monitorização, bem como a possibilidade de realizar avaliações sem aviso prévio e sem notificação prévia, caso existam indícios de violações graves dos direitos fundamentais. (4) Otimizar a participação dos peritos dos Estados-Membros e a cooperação com os órgãos, organismos e agências da União, bem como as sinergias com outros mecanismos de avaliação e de monitorização, a fim de obter avaliações mais orientadas, estratégicas e adaptadas –Criação de um grupo de peritos. Atualmente, a Comissão emite convites para a designação de peritos antes de cada avaliação (três meses antes da avaliação em causa). Trata-se de um exercício bastante moroso, e os Estados-Membros nem sempre conseguem designar um número suficiente de peritos qualificados, uma vez que o procedimento atual lhes deixa muito pouco tempo para o planeamento. Nesses casos, a Comissão tem de alargar várias vezes os convites à designação de peritos para as avaliações. Além disso, existe um défice crónico de peritos em domínios de intervenção específicos. Este sistema será substituído por um convite anual à designação de peritos a incluir num grupo. Os Estados-Membros deverão designar, pelo menos, um perito por ano para cada domínio de intervenção identificado no programa plurianual de avaliação (por exemplo, vistos, gestão das fronteiras externas, política em matéria de regresso e proteção de dados) e assegurar a sua disponibilidade para as avaliações. A Comissão confirmará a seleção de peritos para o grupo e manterá atualizada uma lista dos membros do grupo. O grupo constituirá então a principal fonte de avaliadores de Schengen para as avaliações específicas (ou seja, para a constituição de equipas para as avaliações específicas) e também facilitará consideravelmente a organização de visitas sem aviso prévio. Ao constituir as equipas, ter-se-á em devida conta a capacidade das administrações nacionais, bem como a necessidade de assegurar o equilíbrio geográfico. O facto de ser designado para o grupo não significa que todos os peritos nele incluídos sejam sempre necessários. O grupo assegurará que as equipas sejam constituídas de forma menos complexa e proporcionará também uma maior previsibilidade e flexibilidade, tanto para os peritos da Comissão como para os dos Estados-Membros, uma vez que o planeamento das avaliações será distribuído a todos os Estados-Membros com bastante antecedência. Antes de cada avaliação, a Comissão pode recorrer diretamente a determinados membros do grupo a fim de constituir equipas, tornando o processo consideravelmente mais rápido e mais simples. Ao constituir as equipas específicas, a Comissão deve igualmente assegurar, na medida do possível, o equilíbrio geográfico. Se for necessário um perfil em especial para uma avaliação específica e não for possível mobilizar um perito do grupo, a Comissão pode continuar a recorrer a convites específicos para a designação de peritos. A criação de um grupo de peritos permitiria, a longo prazo, constituir uma equipa interdisciplinar para avaliar todos os domínios pertinentes do acervo de Schengen. –Reforçar a cooperação com a Frontex, a eu-LISA, a Europol, a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados. A proposta prevê que a cooperação seja recíproca, de modo que estas agências e organismos possam igualmente utilizar as informações recolhidas por meio do processo de avaliação. A Comissão poderá igualmente obter dos organismos e agências uma maior variedade de informações e de produtos de análise de risco. A proposta também aumenta as sinergias com os mecanismos de avaliação e de monitorização aplicados pelas agências e organismos da União. Nos últimos anos, foram criados outros mecanismos de controlo da qualidade e de monitorização a nível nacional e a nível da UE que podem complementar o mecanismo. A proposta prevê um aumento da coerência e das sinergias com as atividades da Frontex e, em especial, com o processo de avaliação da vulnerabilidade. A avaliação da vulnerabilidade realizada pela Frontex é um instrumento complementar ao mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen, destinado a garantir o controlo da qualidade a nível da UE e a assegurar uma preparação constante, tanto a nível europeu como nacional, de modo a dar resposta a quaisquer problemas nas fronteiras externas. A avaliação da vulnerabilidade proporciona um instantâneo da capacidade operacional de um determinado Estado-Membro no domínio das fronteiras externas, com vista a identificar possíveis insuficiências do sistema. Trata‑se de uma abordagem orientada para o futuro que visa prevenir crises. A Comissão já partilha os resultados do processo de avaliação da vulnerabilidade com a equipa de peritos dos Estados-Membros antes de uma avaliação, em conformidade com o artigo 33.º do Regulamento (UE) 2019/1896, e estabeleceu canais formais para o intercâmbio de informações com a Frontex. A fim de aumentar ainda mais as sinergias, a proposta prevê disposições específicas para maximizar as informações recolhidas por meio do processo de avaliação da vulnerabilidade, com vista a estabelecer um melhor quadro de situação do funcionamento do espaço Schengen. O objetivo consiste igualmente em evitar, na medida do possível, a duplicação de esforços e recomendações contraditórias. Entre os exemplos pertinentes, noutros domínios de intervenção nos quais serão possíveis maiores sinergias ao abrigo das novas disposições previstas na proposta, contam-se a Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas (EMPACT) e a supervisão realizada pela Comissão com o apoio da eu-LISA no que diz respeito à preparação dos Estados-Membros para a aplicação dos sistemas informáticos pertinentes. Os mecanismos nacionais de controlo da qualidade (incentivados ao abrigo do Regulamento (UE) 2019/1896) poderão tornar-se igualmente importantes no futuro, e a proposta estabelece a base que permite assegurar sinergias e o intercâmbio de informações. Além disso, as avaliações também teriam em conta os resultados do mecanismo de monitorização independente desenvolvido no âmbito da proposta que introduz uma triagem dos nacionais de países terceiros nas fronteiras externas. A proposta prevê um prazo ambicioso para a plena aplicação do Regulamento [a partir de (1 de setembro de 2022)]. A presente proposta de reexame completo do regulamento baseia-se na análise da Comissão apresentada na avaliação de impacto que a acompanha, resumida na secção 3.

•Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial A presente proposta acompanha a comunicação «Estratégia para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente», que apresenta uma abordagem global para tornar o espaço de liberdade, segurança e justiça mais forte e mais resiliente a quaisquer desafios e ameaças futuros. O mecanismo deverá proporcionar um quadro jurídico sólido que abranja a totalidade da legislação em evolução subjacente ao funcionamento do espaço Schengen. Neste contexto, um dos objetivos específicos da proposta consiste em aumentar a orientação estratégica no processo de avaliação e de monitorização. Para tal, é necessário assegurar a coerência com as disposições atuais e futuras que fazem parte do acervo de Schengen. Para o efeito, o mecanismo deve ser adaptado à evolução do âmbito de aplicação da legislação pertinente da UE. Nos últimos anos, a União empreendeu várias iniciativas a fim de tornar o espaço Schengen mais forte e mais resiliente. Estas alterações incluem vários elementos novos, em especial no que se refere à gestão das fronteiras externas. Até ao final de 2023, para além do Sistema de Informação de Schengen e do Sistema de Informação sobre Vistos, a gestão das fronteiras externas será apoiada por novos sistemas informáticos, como o Sistema de Entrada/Saída e o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem. Adicionalmente, será assegurada a interoperabilidade entre as bases de dados pertinentes. Além disso, ainda em 2021, a adoção de uma proposta de Código de Cooperação Policial da UE no âmbito da Estratégia da UE para a União da Segurança, bem como a adoção da proposta de alteração do Código das Fronteiras Schengen, a fim de ter em conta os ensinamentos retirados da pandemia de COVID-19 e das negociações sobre a proposta de alteração do Código das Fronteiras Schengen de 2017, serão iniciativas importantes para aumentar a segurança e restabelecer a integridade do espaço Schengen. O papel das agências da UE envolvidas na aplicação do acervo de Schengen assumiu igualmente maior importância. Em 2019, a criação da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, que prevê a constituição de um corpo permanente de 10 000 guardas até 2027, foi um passo fundamental no sentido de um verdadeiro controlo europeu das fronteiras externas e da criação progressiva de um sistema comum da UE em matéria de regresso. O mandato da Europol está a ser reforçado, na sequência de uma proposta da Comissão de 9 de dezembro de 2020. Conforme descrito acima, alguns dos atos jurídicos nos vários domínios de intervenção abrangidos pelo mecanismo incluem os seus próprios instrumentos de avaliação e de monitorização a nível europeu ou nacional. Por conseguinte, é necessário criar e assegurar sinergias a fim de evitar duplicações e tirar o máximo partido dos instrumentos de monitorização setorial. Um dos elementos importantes da presente proposta consiste em manter e aperfeiçoar esta interação. A este respeito, a proposta prevê disposições destinadas a reforçar a coerência, em especial com as atividades da Frontex e com o processo de avaliação da vulnerabilidade. O mecanismo e as respetivas recomendações devem complementar as previstas no âmbito do processo de avaliação da vulnerabilidade. Entre os exemplos pertinentes, noutros domínios de intervenção nos quais serão possíveis maiores sinergias, figuram a EMPACT (ações prioritárias no domínio da cooperação policial) ou o agente para os direitos fundamentais da Frontex (monitorização da conformidade com os direitos fundamentais nas fronteiras externas realizada pela Frontex). Os mecanismos nacionais de controlo da qualidade (incentivados ao abrigo do Regulamento (UE) 2019/1896), que são mecanismos «nacionais» de avaliação e de monitorização de Schengen, poderão tornar-se igualmente importantes no futuro. Além disso, as avaliações também teriam em conta os resultados do mecanismo nacional de monitorização independente desenvolvido no âmbito da proposta que introduz uma triagem dos nacionais de países terceiros nas fronteiras externas. A proposta foi elaborada de modo a ser coerente com as disposições em vigor no domínio de intervenção (ou seja, os domínios de intervenção abrangidos pelo acervo de Schengen), e também foram tidas em devida conta as iniciativas em curso e as iniciativas previstas que ainda não estão em vigor. Em termos mais gerais, ao ligar melhor os diferentes domínios de intervenção, a iniciativa poderá reforçar a eficácia da abordagem holística proposta pelas estratégias da Comissão e aumentar a complementaridade de todos os instrumentos desenvolvidos no âmbito das novas iniciativas legislativas. •Coerência com as outras políticas da União A proposta é coerente com os objetivos e as iniciativas previstos no âmbito da Estratégia da UE para a União da Segurança que vão além do acervo de Schengen, tais como a proposta para reforçar o intercâmbio automatizado de categorias de dados importantes no âmbito das Decisões Prüm do Conselho, e com as futuras iniciativas no âmbito da estratégia da UE para lutar contra a criminalidade organizada (2021-2025). É igualmente coerente com as iniciativas incluídas no Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo. Para além do espaço de liberdade, segurança e justiça, o espaço Schengen contribui para o funcionamento do mercado único e a sua criação trouxe benefícios sociais e económicos para a sociedade europeia em muitos domínios, desde o comércio ao emprego, passando pela educação, a cultura, o turismo e os transportes, entre muitos outros. As medidas destinadas a aumentar a eficácia do mecanismo e, por conseguinte, a melhorar o funcionamento do espaço Schengen são, pela sua natureza, igualmente coerentes com os objetivos destes domínios de intervenção. As perturbações causadas pela pandemia de COVID-19 demonstraram, melhor do que qualquer crise anterior, quão importante é preservar a integridade de Schengen. O bom funcionamento do espaço Schengen é essencial para a recuperação económica pós‑COVID. Um mecanismo sólido e eficaz contribuirá para esse fim e, por conseguinte, para os impactos económicos e sociais positivos que o espaço Schengen proporciona aos cidadãos e às empresas em toda a Europa. 2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE •Base jurídica A base jurídica da proposta é o artigo 70.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O artigo 70.º prevê especificamente a competência do Conselho para adotar, sob proposta da Comissão, medidas que estabeleçam as regras através das quais os Estados‑Membros, em colaboração com a Comissão, procedem a uma avaliação objetiva e imparcial da execução, por parte das autoridades dos Estados-Membros, das políticas da União no espaço de liberdade, segurança e justiça. A proposta revoga e substitui o Regulamento (UE) n.º 1053/2013, que se baseia igualmente nesta disposição do Tratado. Em conformidade com a declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão que acompanha o regulamento, a proposta deve ser submetida à consulta do Parlamento Europeu a fim de ter em conta o seu parecer antes da adoção do texto final. Todavia, deve ser adotada de acordo com um processo legislativo especial. •Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva) O artigo 70.º do TFUE constitui a base jurídica para adotar medidas através das quais os Estados-Membros, em colaboração com a Comissão, procedem a uma avaliação objetiva e imparcial da execução, por parte das autoridades dos Estados-Membros, das políticas da União no espaço de liberdade, segurança e justiça. Embora a presente proposta introduza muitas alterações, não altera substancialmente os objetivos e o âmbito de aplicação do mecanismo. A proposta enquadra-se nos limites estabelecidos no artigo 70.º do TFUE. O objetivo da proposta consiste em continuar a desenvolver, a melhorar e a tornar mais eficaz o mecanismo em vigor. O reexame do regulamento realizado em 2020 confirmou a necessidade de dispor de um mecanismo sólido a nível da UE. Contudo, não deixa de ser verdade que o valor acrescentado da UE do mecanismo decorre sobretudo da partilha de responsabilidades entre a Comissão e os Estados-Membros, o que cria uma base sólida para gerar confiança mútua. As avaliações realizadas a nível da UE podem assegurar a identificação atempada das deficiências decorrentes de assimetrias, de divergências e da aplicação incorreta do acervo de Schengen que, de outro modo, poderiam pôr em risco a integridade do espaço Schengen. Além disso, a pressão exercida pelos pares a nível da UE cria o incentivo necessário para assegurar que os Estados-Membros corrigem rapidamente as deficiências, em particular se forem graves. Adicionalmente, a iniciativa tem em devida conta o princípio da subsidiariedade, estabelecendo as bases para uma melhor coordenação com as avaliações realizadas no âmbito dos mecanismos nacionais de controlo da qualidade e de monitorização. Um dos objetivos consiste em transferir a atenção do mecanismo para as deficiências suscetíveis de ter efeitos adversos no bom funcionamento do espaço Schengen no seu conjunto. Os problemas de âmbito limitado devem ser tratados a nível nacional. Esta abordagem é igualmente coerente com o Regulamento (UE) 2019/1896, que incentiva o desenvolvimento de mecanismos nacionais de controlo da qualidade no âmbito das componentes da gestão europeia integrada das fronteiras. Em conclusão, para dar uma resposta eficaz às deficiências identificadas no reexame e analisadas de forma mais aprofundada na avaliação de impacto, são necessárias alterações legislativas. •Proporcionalidade O artigo 5.º, n.º 4, do Tratado da União Europeia prevê que o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados. A forma escolhida para esta ação deve permitir alcançar o objetivo da proposta e aplicá-la o mais eficazmente possível.

O mecanismo foi criado em 2013 mediante um regulamento, uma vez que este mecanismo específico, aplicado a nível da UE e coordenado pela Comissão, exige regras claras em matéria de responsabilidades e de procedimentos. A iniciativa proposta constitui uma revisão de um regulamento e, por conseguinte, deve assumir igualmente a forma de um regulamento. Quanto ao conteúdo, a proporcionalidade dos principais aspetos novos foi analisada na avaliação de impacto que acompanha a presente proposta (secção 7.3). Entre outros aspetos, a proposta visa racionalizar o processo de avaliação simplificando o atual processo de tomada de decisão em duas fases, de modo que, regra geral, a Comissão adote não só os relatórios de avaliação, mas também as recomendações, mediante um único ato de execução (atualmente, a Comissão adota o relatório e uma proposta de recomendações do Conselho). A experiência dos últimos anos demonstrou que a adoção das recomendações pelo Conselho torna o procedimento consideravelmente mais longo (dois a três meses, em média), enquanto a carga de trabalho excessiva limita a capacidade do Conselho para exercer a necessária pressão sobre os pares e para realizar debates gerais sobre o estado de Schengen. A abordagem revista procura corrigir estas deficiências de modo proporcionado assegurando que o Conselho adote recomendações nos casos considerados com maior valor acrescentado e impacto para orientar o debate político sobre questões de interesse geral para o funcionamento do espaço Schengen, nomeadamente as primeiras avaliações e as deficiências graves, bem como as avaliações temáticas, simplificando simultaneamente o procedimento nos casos de natureza mais técnica. A proposta também reforça significativamente o papel do Conselho no seguimento e na monitorização dos progressos alcançados nestes casos, prevendo igualmente um mecanismo progressivo em caso de falta de progressos. Em conclusão, nenhuma das alterações propostas na presente iniciativa excede o necessário para alcançar os objetivos enunciados na secção 1, pelo que a proposta respeita o princípio da proporcionalidade. Com efeito, vários elementos da proposta reduzirão os encargos administrativos para os Estados-Membros e a Comissão. •Escolha do instrumento Uma vez que a iniciativa proposta se destina a rever e atualizar um mecanismo de avaliação em vigor criado por um regulamento (Regulamento (UE) n.º 1053/2013), assumirá igualmente a forma de um regulamento. 3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO •Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente Em conformidade com o artigo 22.º do Regulamento (UE) n.º 1053/2013, a Comissão reexaminou a aplicação do regulamento e apresentou, em 25 de novembro de 2020, um relatório e um documento de trabalho dos seus serviços que o acompanha. Conforme explicado na secção 1, este foi o ponto de partida para a elaboração da proposta. •Consulta das partes interessadas A consulta das partes interessadas é tratada pormenorizadamente na avaliação de impacto que acompanha a presente proposta. De um modo geral, as partes interessadas apoiam o reforço do mecanismo, a fim de aumentar a sua eficácia e assegurar a sua capacidade para se adaptar aos recentes desenvolvimentos legislativos e dar resposta aos novos desafios. •Avaliação de impacto Com base nos dados disponíveis e nos resultados de uma ampla consulta das partes interessadas, a Comissão elaborou quatro opções estratégicas. Cada uma delas inclui uma série de medidas destinadas a alcançar os objetivos. A opção n.º 1 contém unicamente medidas operacionais que visam alinhar a aplicação com as necessidades atuais. A opção n.º 2 consiste em alterações legislativas orientadas do regulamento, destinadas a clarificar o âmbito de aplicação de algumas disposições específicas, de modo a aumentar a segurança jurídica no que diz respeito às obrigações dos diferentes intervenientes envolvidos, bem como racionalizar e simplificar os procedimentos existentes. A opção n.º 3 é uma abordagem mais ambiciosa que comportaria a simplificação das duas primeiras opções e alterações significativas do funcionamento do mecanismo. A opção n.º 4 consiste numa abordagem combinada que reúne elementos das várias opções em função do domínio de intervenção. Estas opções complementam-se e, na maioria dos casos, são cumulativas e não alternativas, em função do grau de ambição. O pacote de opções estratégicas preferido (opção n.º 4) combina uma série de medidas das opções n.os 1, 2 e 3. Objetivo específico n.º 1: evitar lacunas nas conclusões da avaliação e aumentar a orientação estratégica A opção preferida consiste em manter o atual âmbito de aplicação, que abrange todos os aspetos do acervo de Schengen, adaptando simultaneamente as prioridades (domínios de intervenção) às novas realidades, com uma programação mais flexível e alargando o ciclo de avaliação de cinco para sete anos. O alargamento do âmbito de aplicação do mecanismo de modo a abranger aspetos para além do acervo de Schengen (por exemplo, no domínio da política de asilo) foi rejeitado por razões essencialmente jurídicas, mas também políticas, dado que tal opção não recolheu o apoio de muitos Estados-Membros. A atual articulação das avaliações por domínios de intervenção será igualmente mantida, mas tornar-se-á mais flexível. A mudança para uma única avaliação global por Estado-Membro não foi considerada imediatamente exequível na prática (mas é um objetivo a médio prazo). Todavia, propõem-se alterações legislativas ambiciosas no que diz respeito às formas e aos métodos das atividades de avaliação e de monitorização, a fim de ampliar o leque de instrumentos disponíveis e clarificar os critérios e as condições para a respetiva utilização: avaliações temáticas sistemáticas; dois tipos de visitas sem aviso prévio, com ou sem notificação com 24 horas de antecedência, em função do objetivo; e dois tipos de novas visitas («novas visitas devido a deficiências graves» e «visitas de verificação»). Objetivo específico n.º 2: racionalizar as funções e a repartição de responsabilidades e simplificar os processos e os procedimentos O pacote de opções estratégicas preferido contém alterações destinadas a acelerar os processos e a simplificar os procedimentos, bem como alterações jurídicas ambiciosas que visam modificar o processo de tomada de decisão. A desclassificação dos relatórios de avaliação, como regra, a fixação de prazos legais para a adoção dos relatórios de avaliação e das recomendações, a avaliação simplificada dos planos de ação pela Comissão e a redução da periodicidade das obrigações de apresentação de relatórios para os Estados-Membros acelerarão e facilitarão os procedimentos e são medidas amplamente apoiadas pelas partes interessadas. No que diz respeito à alteração proposta do processo de tomada de decisão, segundo a qual a Comissão adotaria tanto os relatórios de avaliação como as recomendações (mantendo o papel do Conselho nos casos com maior relevância política), os Estados‑Membros continuarão a participar plenamente na adoção dos relatórios de avaliação e das recomendações por meio do procedimento de exame. Objetivo específico n.º 3: reforçar a aplicação das garantias em matéria de direitos fundamentais ao abrigo do acervo de Schengen A opção preferida consiste em introduzir alterações a fim de aumentar a segurança jurídica no que diz respeito aos elementos pertinentes para os direitos fundamentais e destacar a respetiva importância. Propõe-se a inclusão de uma referência à apresentação periódica de análises de risco pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o reforço da referência aos direitos fundamentais na disposição relativa à formação, o reforço da participação da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia nas visitas de avaliação e a inclusão de um artigo específico relativo à utilização de elementos de prova facultados por terceiros. Para além dos elementos acima mencionados, a proposta inclui várias alterações técnicas destinadas a aumentar a eficácia e a eficiência do mecanismo. Cada uma delas, individualmente, possui um impacto positivo bastante limitado (razão pela qual não foram objeto da avaliação de impacto), mas o impacto global destas medidas é positivo.

Objetivo específico n.º 4: otimizar a participação dos peritos dos Estados-Membros e dos órgãos, organismos e agências da União O pacote de opções estratégicas preferido contém alterações jurídicas destinadas a modificar o processo de designação dos peritos mediante a criação de um grupo permanente de peritos anual gerido pela Comissão, proporcionando simultaneamente flexibilidade na determinação da dimensão das equipas. Além disso, as alterações propostas maximizam os contributos e melhoram a coordenação com os órgãos, organismos e agências da União e com outros mecanismos de controlo da qualidade, através de uma melhor análise dos riscos, uma melhor coordenação e o reforço da participação com novas obrigações legais. Estas medidas obtiveram um amplo apoio entre as partes interessadas. •Adequação da regulamentação e simplificação Vários elementos da proposta reduzirão os encargos administrativos para os Estados‑Membros, a Comissão e o Conselho, em especial na fase de tomada de decisão (uma vez que o Conselho não teria de formular recomendações em todos os casos) e na fase de monitorização, reduzindo a periodicidade da obrigação de apresentação de relatórios relativos à execução dos planos de ação e simplificando a avaliação desses planos de ação pela Comissão. Propõem-se igualmente procedimentos simplificados e mais rápidos para a fase de avaliação no que diz respeito aos métodos e aos instrumentos de avaliação, à constituição das equipas e à adoção dos relatórios de avaliação. A avaliação de impacto faculta estimativas quantificadas, na medida do possível. •Direitos fundamentais A presente proposta respeita os direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e introduz alterações legislativas específicas a fim de assegurar que o mecanismo preveja obrigações claras em matéria de direitos fundamentais. 4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL É anexada à presente proposta uma ficha financeira. Anualmente, a gestão do mecanismo representa um custo aproximado de 2 milhões de EUR para a Comissão. Este nível de despesas será mantido; a proposta não exige um aumento dos recursos humanos e financeiros já atribuídos à Comissão. Tal deve-se principalmente à série de alterações que resultam na diminuição dos encargos administrativos para a Comissão e às disposições que permitem avaliações mais orientadas (e, inclusivamente, mais curtas) com equipas de menor dimensão. Durante a elaboração da avaliação de impacto, a Comissão norteou-se pelo princípio segundo o qual a eficiência e a eficácia do mecanismo devem ser aumentadas sem necessidade de recursos humanos e financeiros adicionais. Os custos incorridos pelos peritos dos Estados-Membros continuarão a ser reembolsados e também não se prevê qualquer aumento a este respeito. Graças às alterações propostas, será possível fazer mais, de forma mais eficaz, com os mesmos recursos. 5.OUTROS ELEMENTOS •Monitorização A Comissão reexaminará a aplicação do regulamento e apresentará um relatório ao Conselho e ao Parlamento Europeu no prazo de seis meses a contar da adoção de todos os relatórios de avaliação relativos às avaliações abrangidas pelo primeiro ciclo plurianual de avaliação de sete anos ao abrigo do novo regulamento. No âmbito da avaliação de impacto e em consonância com as regras «Legislar Melhor», foi elaborada uma lista não exaustiva de indicadores qualitativos e quantitativos que será utilizada para o reexame. Além disso, a Comissão está a desenvolver uma nova ferramenta informática para modernizar a monitorização da execução dos planos de ação pelos Estados‑Membros. Prevê-se que este instrumento entre em funcionamento já em 2021. •Consequências dos vários protocolos anexos aos Tratados e dos acordos de associação celebrados com países terceiros Uma vez que a base jurídica da presente proposta consta da parte III, título V, do TFUE, aplica-se o sistema de «geometria variável» previsto nos protocolos relativos à posição da Dinamarca e da Irlanda, bem como no Protocolo de Schengen. A proposta constitui um desenvolvimento do acervo de Schengen. Por conseguinte, é necessário examinar as suas consequências para os vários protocolos e acordos de associação a Schengen relativamente à Dinamarca e à Irlanda; à Islândia e à Noruega; e à Suíça e ao Listenstaine. Do mesmo modo, devem ser examinadas as consequências para os vários atos de adesão. A situação pormenorizada de cada um destes Estados é descrita nos considerandos finais da presente proposta. •Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta Comparação artigo a artigo com as disposições do atual regulamento: Artigo 1.º – Objeto e âmbito de aplicação O artigo permanece essencialmente inalterado, mas clarifica o objetivo do mecanismo («assegurar que os Estados-Membros aplicam eficazmente o acervo de Schengen, contribuindo assim para o bom funcionamento do espaço sem controlos nas fronteiras internas»). O n.º 3 foi transferido para o artigo 15.º («Peritos dos Estados-Membros»). Artigo 2.º – Definições

Foram aditadas algumas novas definições a fim de proporcionar clareza jurídica e melhorar a legibilidade do regulamento. É aditada a definição de «deficiência grave» a fim de aumentar a segurança jurídica e assegurar um entendimento comum do conceito. A definição baseia-se na atualmente utilizada no «Guia de avaliação de Schengen» da Comissão. O artigo apresenta igualmente as definições de «primeira avaliação», «avaliação periódica», «avaliação sem aviso prévio», «avaliação temática», «visita», «nova visita», «visita de verificação», «atividade de avaliação» e «equipa». Artigo 3.º – Responsabilidades e dever de cooperação Não são introduzidas alterações significativas. Os novos n.os 4 e 5 foram transferidos do artigo 13.º, uma vez que contêm essencialmente responsabilidades para os Estados-Membros e para a Comissão. Artigo 4.º – Formas de avaliação Para efeitos de clareza, o artigo complementa as definições enumerando as formas de avaliação, e especifica as condições para as avaliações sem aviso prévio e para as avaliações temáticas. Artigo 5.º – Formas das atividades de monitorização Para proporcionar clareza, o artigo enumera as formas das atividades de monitorização. Artigo 6.º – Métodos de avaliação e de monitorização Do mesmo modo, para proporcionar clareza, o artigo enumera os métodos a utilizar nas atividades de avaliação e de monitorização, ou seja, nas visitas (com ou sem aviso prévio), nos questionários ou noutros métodos à distância, por exemplo, as videoconferências. Especifica que podem ser utilizados de forma independente ou em combinação com outros métodos. Artigo 7.º – Cooperação com os órgãos, organismos e agências da União Este novo artigo reforça a importância do estabelecimento de uma cooperação estreita, para efeitos do presente regulamento, com os órgãos, organismos e agências da União envolvidos na aplicação do acervo de Schengen (em especial a Frontex, a eu-LISA e a Europol). Refere explicitamente a necessidade de reforçar a cooperação também com a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Com base no artigo, a Comissão irá (continuar a) solicitar informações pertinentes, dados estatísticos e análises de risco a esses órgãos, organismos e agências. A partilha de informações será recíproca: um artigo posterior (artigo 10.º) prevê que a Comissão possa partilhar com os órgãos, organismos e agências informações pormenorizadas dos relatórios de avaliação, dos planos de ação e das atualizações sobre a execução dos planos de ação, a fim de aumentar as sinergias e evitar a duplicação de esforços. Artigo 8.º – Cooperação com a Frontex Este artigo é uma versão adaptada do artigo 7.º do atual regulamento, que tem em conta a evolução do Regulamento relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira. Artigo 9.º – Cooperação com a Europol Com base na proposta da Comissão de alteração do Regulamento Europol, este artigo remete para o artigo 4.º, n.º 1, alínea s), do Regulamento (UE) 2016/794, segundo o qual a Europol deverá apoiar a aplicação do presente regulamento com conhecimentos especializados, análises, relatórios e outras informações pertinentes. O texto encontra-se pendente da adoção da proposta. Artigo 10.º – Sinergias com outras atividades de avaliação e de monitorização A fim de aumentar a orientação estratégica e de conceber avaliações mais orientadas, o artigo exige o aumento das sinergias com os mecanismos e as plataformas pertinentes operados pelas agências da UE e pelas administrações nacionais, por exemplo, a Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas («EMPACT») ou a supervisão realizada pela eu-LISA no que diz respeito à preparação dos Estados-Membros para a aplicação dos sistemas informáticos pertinentes, bem como as conclusões dos mecanismos nacionais de controlo da qualidade ou dos mecanismos de monitorização independentes. O artigo prevê igualmente que os órgãos e as agências devem ser não só fornecedores de informações, mas também beneficiários, pelo que a Comissão deve poder partilhar com eles informações dos relatórios de avaliação, dos planos de ação e das atualizações sobre a execução dos planos de ação. Artigo 11.º – Informações provenientes de terceiros O artigo proporciona uma base jurídica para a utilização de informações facultadas por terceiros (por exemplo, provedores de justiça, autoridades que controlam o respeito pelos direitos fundamentais, organizações não governamentais e internacionais), a fim de aumentar a eficácia da programação e da execução das atividades de avaliação. Tais informações poderão ser particularmente úteis para avaliar o respeito pelos direitos fundamentais na aplicação do acervo de Schengen. Artigo 12.º – Programa plurianual de avaliação

A fim de estar em condições de realizar todas as avaliações necessárias de forma mais eficaz, de poder reagir aos desafios emergentes, de utilizar todos os instrumentos disponíveis de forma mais flexível e equilibrada e de permitir uma monitorização mais rigorosa e orientada, o período de vigência do programa plurianual é alargado de cinco para sete anos. O artigo descreve o teor do programa plurianual de avaliação, que identificará os domínios prioritários específicos que as avaliações periódicas devem cobrir. Estabelecerá igualmente uma lista provisória dos Estados-Membros que serão objeto de avaliações periódicas num determinado ano. É igualmente introduzido um procedimento simplificado para adaptar o programa, segundo o qual as adaptações necessárias resultantes de acontecimentos e de circunstâncias de força maior não requerem necessariamente uma alteração do programa, ou seja, do ato de execução em causa. A experiência dos últimos anos demonstrou claramente a necessidade de tal flexibilidade. Devido à pandemia de COVID-19, o programa anual de avaliação de 2020 teve de ser alterado. Além disso, as avaliações no domínio da política comum de vistos são propensas a acontecimentos imprevistos, uma vez que são realizadas em países terceiros. Tais acontecimentos resultaram igualmente numa alteração do programa, que é um exercício moroso. Artigo 13.º – Programa anual de avaliação Não se registam alterações significativas em relação ao atual artigo correspondente (artigo 6.º). O programa anual de avaliação incluirá propostas de avaliações periódicas dos Estados-Membros, conforme especificado no programa plurianual de avaliação; uma primeira avaliação de um Estado-Membro (se necessário) e, pelo menos, uma avaliação temática. Incluirá também um calendário provisório destas avaliações, mas não necessariamente os locais a visitar/avaliar. As avaliações sem aviso prévio deixarão de ser programadas, mas serão organizadas com pouca antecedência, conforme necessário. Tal não afeta os Estados-Membros, mas facilitará o planeamento e os procedimentos internos na Comissão e aumentará a flexibilidade e a capacidade de reação a novas circunstâncias. Tal como para o programa plurianual, é introduzido um procedimento simplificado para adaptar o programa caso seja necessário devido a acontecimentos e a circunstâncias de força maior. Artigo 14.º – Questionário-tipo Não se registam alterações significativas em relação ao atual artigo correspondente (artigo 9.º). Não será necessário adotar um novo questionário-tipo devido à adoção do novo regulamento (artigo 31.º). Deve continuar a ser utilizado o questionário atual. O prazo para o envio do questionário e para a receção das respostas dos Estados-Membros foi adaptado, assegurando que a maior parte do trabalho dos Estados-Membros não deve (necessariamente) ser realizada durante o período de férias de verão. Além disso, é especificado que, a pedido da Comissão, os Estados-Membros deverão atualizar as suas respostas ao questionário-tipo e, se solicitado, responder a perguntas complementares antes da realização de avaliações específicas, bem como apresentar as conclusões dos mecanismos nacionais de controlo da qualidade e das auditorias internas. Esta disposição assegura que as equipas terão à sua disposição todas as informações pertinentes e atualizadas para realizar eficazmente as avaliações específicas. Artigo 15.º – Peritos dos Estados-Membros Não se registam alterações significativas em relação ao atual artigo correspondente (artigo 12.º). O n.º 2 foi transferido do atual artigo 1.º. Artigo 16.º – Formação dos peritos Considerou-se oportuno reforçar a disposição relativa à formação, introduzindo um artigo específico sobre a matéria e destacando a importância de todas as considerações pertinentes em matéria de direitos fundamentais nos cursos de formação e da participação sistemática da Agência dos Direitos Fundamentais a este respeito. Refere-se especificamente a necessidade de manter atualizados os programas de formação inicial e de organizar formações de atualização de conhecimentos. Além disso, cada equipa de avaliação pode incluir um «observador» de um Estado-Membro ou da Comissão. Estes peritos «júnior» assistirão a algumas avaliações antes de participarem efetivamente nas mesmas como membros da equipa de pleno direito. Na qualidade de observadores, podem ser incumbidos de prestar assistência técnica (conforme especificado no artigo 18.º), mas não devem participar no trabalho principal das equipas (avaliação dos resultados e redação). Todavia, os custos serão assumidos pela Comissão, em conformidade com o artigo 3.º. Artigo 17.º – Grupo de peritos dos Estados-Membros Este novo artigo, conforme explicado em pormenor na secção 1, visa assegurar que um número suficiente de peritos experientes participa nas atividades de avaliação e de monitorização e que as equipas são constituídas de forma mais rápida e menos onerosa. O grupo proporcionará uma maior previsibilidade, bem como uma maior flexibilidade. O artigo estabelece regras e prazos pormenorizados para a criação do grupo e define as obrigações da Comissão e dos Estados-Membros. Espera-se que os membros do grupo, bem como as autoridades nacionais, respondam positivamente a convites específicos; a sua recusa deve basear-se unicamente em motivos profissionais ou pessoais graves. Artigo 18.º – Constituição das equipas O artigo funde e altera os atuais artigos 10.º e 11.º correspondentes. Prevê, regra geral, que os membros da equipa sejam selecionados a partir do grupo de peritos recém-criado (ver artigo 17.º), tendo em conta a capacidade das administrações nacionais de menor dimensão. É todavia mantida a publicação de um convite dirigido a todos os Estados-Membros, a forma atual de obter peritos, enquanto possibilidade complementar, caso a Comissão não consiga obter um número suficiente de peritos a partir do grupo. Será dada flexibilidade no que diz respeito ao número de peritos das equipas. A Comissão definirá a dimensão das equipas em função das necessidades e dos desafios relacionados com cada atividade de avaliação e de monitorização. Ao constituir as equipas, a Comissão assegurará o equilíbrio geográfico e a rotação dos membros e terá em conta as capacidades das administrações nacionais e a necessidade de dispor de perfis variados. O artigo estabelece igualmente regras para a designação e a seleção dos peritos principais e define as suas responsabilidades essenciais. Artigo 19.º – Realização das visitas A principal alteração em relação ao atual artigo correspondente (artigo 13.º) é que, regra geral, as visitas no local sem aviso prévio serão realizadas sem qualquer notificação prévia ao Estado-Membro em causa. Tal é o caso, em especial, quando o objetivo da visita é a avaliação das práticas nas fronteiras internas (como sucede atualmente); quando a Comissão toma conhecimento de problemas emergentes ou sistémicos suscetíveis de ter um impacto negativo significativo no funcionamento do espaço Schengen; ou quando alegadamente um Estado-Membro negligencia gravemente as obrigações que lhe incumbem por força do acervo de Schengen, incluindo quando há alegações graves de potenciais violações dos direitos fundamentais relacionadas com a aplicação do acervo de Schengen. Excecionalmente, poderá ser enviada uma notificação com 24 horas de antecedência nos casos em que o principal objetivo da visita sem aviso prévio seja uma verificação de rotina da aplicação do acervo de Schengen. O artigo clarifica igualmente que o programa pormenorizado das visitas pode incluir visitas e reuniões com autoridades e órgãos nacionais, organizações não governamentais e internacionais, bem como outras entidades, agências e órgãos envolvidos na aplicação do acervo de Schengen, ou que participam nessa aplicação ou são visados pela mesma, em cooperação com o Estado-Membro avaliado. Artigo 20.º – Métodos à distância O artigo estabelece que a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, pode estabelecer orientações para a realização de atividades de avaliação e de monitorização por meio de questionários ou outros métodos à distância (por exemplo, videoconferências). Embora já existam orientações para a realização das visitas, não existem orientações para a realização de avaliações por meio de questionários ou de métodos à distância. Já existe uma disposição semelhante (que se mantém no artigo 19.º) no que diz respeito à realização de visitas sem aviso prévio. Artigo 21.º – Relatórios de avaliação Introduzem-se alterações importantes a fim de acelerar e aumentar a eficácia do procedimento, nomeadamente prevendo novos prazos e prazos mais curtos e exigindo que os relatórios sejam adotados até quatro meses após a avaliação. Os relatórios de avaliação serão mais específicos e incluirão conclusões substanciais, principalmente, as melhores práticas ou as práticas não conformes. Mantém-se, todavia, a categoria «conforme, mas a necessitar de melhorias», pois revelou-se um instrumento útil para elevar o nível de aplicação do acervo de Schengen, assegurando simultaneamente uma maior harmonização. Regra geral, os relatórios também incluirão recomendações e continuarão a ser adotados como atos de execução no âmbito do procedimento de exame. São apresentadas mais explicações a este respeito na secção 2 («Proporcionalidade»), e as exceções à regra geral constam dos artigos 23.º, 24.º e 25.º (ver abaixo).

Artigo 22.º – Acompanhamento e monitorização São introduzidas várias alterações significativas, em primeiro lugar para assegurar que as deficiências são corrigidas mais rapidamente e também para reduzir os encargos administrativos que atualmente decorrem da periodicidade da obrigação de apresentação de relatórios. Todos os relatórios de avaliação serão seguidos de um plano de ação. Os serviços da Comissão apresentarão observações relativas aos planos de ação, por exemplo mediante ofícios, por oposição a comunicações oficiais da Comissão, tal como acontece ao abrigo do atual regulamento. Se os serviços da Comissão considerarem que o plano de ação não é adequado, o Estado-Membro deverá apresentar um plano de ação revisto no prazo de um mês a contar da receção das observações. Regra geral, a frequência dos relatórios de acompanhamento será reduzida de três para seis meses. Todavia, os relatórios de acompanhamento devem ser apresentados não só à Comissão, mas também ao Conselho, um elemento novo. No âmbito das suas atividades de monitorização, a Comissão pode organizar novas visitas e visitas de verificação. Em termos de requisitos de organização e de apresentação de relatórios, estas visitas serão mais simples do que as visitas de avaliação. O papel do Parlamento Europeu e do Conselho será reforçado na fase de monitorização: a Comissão informá-los-á, pelo menos, duas vezes por ano do estado de execução dos planos de ação, dos resultados das novas visitas e das visitas de verificação, bem como se verificar uma falta de progressos considerável na execução de um plano de ação. Artigo 23.º – Disposições específicas em caso de deficiência grave identificada no relatório de avaliação Este artigo prevê disposições específicas caso a avaliação identifique uma deficiência grave. Prevê uma maior participação do Conselho, procedimentos mais rápidos e prazos mais curtos. A Comissão adota o relatório de avaliação, enquanto o Conselho adota as recomendações, separadamente do relatório de avaliação. Serão impostos prazos rigorosos tanto à Comissão (para a adoção do relatório) como ao Conselho (para a adoção das recomendações). Serão aplicadas regras processuais mais rigorosas na fase de monitorização: o Estado-Membro começará a aplicar medidas corretivas imediatamente após ter sido informado da deficiência grave e informará sem demora a Comissão e os Estados-Membros. O Estado-Membro deverá apresentar o seu plano de ação no prazo de um mês e a Comissão organizará uma nova visita, que deve ser realizada até um ano após a data da atividade de avaliação. Após a nova visita, a Comissão apresenta um relatório sobre a nova visita ao Conselho, o qual exprime a sua posição sobre o mesmo. A Comissão informará o Parlamento Europeu e o Conselho da sua intenção de encerrar o plano de ação e o Conselho será convidado a exprimir a sua posição a respeito da proposta de encerramento. Em caso de deficiências graves nas fronteiras externas, poderão aplicar-se os artigos 21.º e 29.º do Código das Fronteiras Schengen. Artigo 24.º – Disposições específicas relativas às primeiras avaliações São igualmente necessárias regras específicas relativas às primeiras avaliações. À semelhança dos casos em que a avaliação identifica uma deficiência grave, prevê-se uma maior participação do Conselho, procedimentos rápidos e prazos curtos (mas não tão curtos quanto os previstos no artigo 23.º), bem como regras mais rigorosas na fase de monitorização. Artigo 25.º – Disposições específicas relativas às avaliações temáticas Prevê-se uma maior participação do Conselho nas avaliações temáticas, à semelhança das primeiras avaliações. Não foram consideradas necessárias disposições específicas relativas à fase de monitorização. Artigo 26.º – Informações sensíveis Os relatórios de avaliação e os relatórios sobre novas visitas deixarão, em princípio, de ser classificados como documentos «EU RESTRICTED». O respetivo estatuto é determinado de acordo com as regras de segurança aplicáveis. A classificação também continua a ser possível mediante pedido devidamente fundamentado do Estado-Membro avaliado. Artigo 27.º – Condições para a participação da Irlanda O artigo segue o atual artigo correspondente (artigo 18.º), sem mencionar o Reino Unido. Artigo 28.º – Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho O artigo segue o atual artigo correspondente (artigo 20.º). O relatório anual exaustivo complementa as obrigações reforçadas de apresentação de relatórios previstas no artigo 22.º. O Conselho debate o relatório e adota conclusões. Artigo 29.º – Procedimento de comité O artigo segue, em grande medida, o atual artigo correspondente (artigo 21.º). Artigo 30.º – Reexame O artigo segue o atual artigo correspondente (artigo 22.º).

Artigo 31.º – Revogação O artigo revoga o Regulamento (UE) n.º 1053/2013, com efeitos a partir da entrada em vigor do novo regulamento. Artigo 32.º – Disposições transitórias O artigo prevê uma disposição transitória para a adoção de um novo programa plurianual, que seria elaborado até 1 de novembro de 2022 e teria início em 1 de janeiro de 2023. Estas datas podem ser adaptadas em função do ritmo das negociações sobre a proposta. Dado que o programa plurianual em curso seria encerrado a meio do período (em janeiro de 2023), a disposição especifica que o novo programa plurianual deve ter em conta as avaliações já realizadas no âmbito do segundo programa plurianual adotado ao abrigo do atual regulamento. Na prática, tal significa que o novo programa plurianual de sete anos teria início com a avaliação dos Estados-Membros que não foram avaliados no âmbito do ciclo atual, enquanto os que foram avaliados entre 2020 e a entrada em vigor das novas regras serão aditados no final do novo ciclo de avaliação. O artigo clarifica igualmente que o questionário-tipo adotado ao abrigo do atual regulamento será utilizado até à elaboração do questionário-tipo previsto no artigo 14.º do presente regulamento. Artigo 33.º – Entrada em vigor e aplicação A fim de utilizar todos os ganhos de eficiência do novo regulamento, o artigo estabelece um prazo ambicioso para a sua aplicação [a partir de (1 de setembro de 2022)], que pode ser ajustado no decurso das negociações sobre a proposta. 2021/0140 (CNS) Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO relativo à criação e ao funcionamento de um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1053/2013



O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 70.º, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais, Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu, Tendo em conta o parecer da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados, Deliberando de acordo com um processo legislativo especial, Considerando o seguinte: (1)O espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas depende da aplicação efetiva e eficaz do acervo de Schengen pelos Estados-Membros. Esse acervo inclui medidas no domínio das fronteiras externas, medidas compensatórias para a ausência de controlos nas fronteiras internas e um quadro de monitorização sólido, que, em conjunto, facilitam a livre circulação e asseguram um elevado nível de segurança, justiça e proteção dos direitos fundamentais, incluindo a proteção dos dados pessoais. (2)Desde 1998, a avaliação e a monitorização da aplicação desse acervo pelos pares são um elemento central do espaço Schengen, enquanto instrumento destinado a manter um elevado nível de responsabilização e de propriedade dos resultados, bem como a reforçar a confiança mútua entre os Estados-Membros. (3)O Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho criou um mecanismo específico de avaliação e de monitorização de Schengen, que entrou em funcionamento em 2015. (4)O mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen deve ser reforçado a fim de aumentar a sua eficácia e eficiência. O mecanismo de avaliação e de monitorização revisto deve visar a manutenção de um elevado nível de confiança mútua entre os Estados-Membros, assegurando que aplicam eficazmente o acervo de Schengen segundo as normas comuns acordadas e os princípios e regras fundamentais, contribuindo assim para o bom funcionamento do espaço Schengen. (5)O mecanismo de avaliação e de monitorização deve alcançar estes objetivos por meio de avaliações objetivas e imparciais que permitam identificar rapidamente as deficiências na aplicação do acervo de Schengen suscetíveis de perturbar o correto funcionamento do espaço Schengen, assegurar que essas deficiências são rapidamente corrigidas e proporcionar a base para um diálogo sobre o funcionamento do espaço Schengen no seu conjunto. Tal requer uma cooperação estreita entre os Estados‑Membros e a Comissão, uma repartição equilibrada das responsabilidades partilhadas e a manutenção da natureza de análise pelos pares do sistema. É igualmente necessária uma maior participação do Parlamento Europeu. Dada a extensão das alterações, o Regulamento (UE) n.º 1053/2013 deve ser revogado e substituído por um novo regulamento. (6)O mecanismo de avaliação e de monitorização pode abranger todos os domínios do acervo de Schengen – atuais e futuros –, à exceção daqueles para os quais o direito da União já prevê mecanismos de avaliação específicos. O mecanismo de avaliação e de monitorização deve abranger toda a legislação aplicável e as atividades operacionais que contribuem para o funcionamento do espaço Schengen. (7)O correto funcionamento das autoridades responsáveis pela aplicação do acervo de Schengen deve ser tido em conta em todas as avaliações, em consonância com as conclusões do Conselho Europeu de 1 e 2 de março de 2012. A avaliação deve abranger igualmente as práticas das entidades privadas, como as companhias aéreas ou os prestadores de serviços externos, na medida em que estejam envolvidas ou sejam afetadas pela aplicação do acervo de Schengen no âmbito da sua cooperação com os Estados-Membros. Do mesmo modo, dado o papel cada vez mais importante dos órgãos, organismos e agências da União na aplicação do acervo de Schengen, o mecanismo de avaliação e de monitorização deve apoiar a verificação das atividades desses órgãos, organismos e agências da União, na medida em que desempenhem funções em nome dos Estados-Membros, para apoiar a aplicação operacional das disposições do acervo de Schengen. A verificação dessas atividades a este respeito deve ser integrada na avaliação dos Estados-Membros e realizada sem prejuízo e no pleno respeito das responsabilidades atribuídas à Comissão e aos órgãos de direção pertinentes das agências, organismos e órgãos implicados pelos regulamentos que os instituem e dos seus próprios procedimentos de avaliação e de monitorização. Se as avaliações identificarem deficiências em relação às funções desempenhadas ou apoiadas por órgãos, organismos e agências da União, a Comissão deverá informar os órgãos de direção pertinentes. (8)As atividades de avaliação e de monitorização devem ser orientadas e ter em conta os resultados das avaliações anteriores e os resultados dos mecanismos nacionais de controlo da qualidade. Devem ser apoiadas por uma cooperação reforçada com os órgãos, organismos e agências da União, pela sua participação sistemática nas avaliações de Schengen e pela melhoria das análises de risco e do intercâmbio de informações. Esta cooperação e esta participação dizem respeito, em especial, à Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira («Frontex»), à Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala (eu‑LISA), à Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), à Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia e à Autoridade Europeia para a Proteção de Dados. A cooperação deve também tornar-se mais recíproca e as agências deverão não só contribuir, mas também tirar partido da sua participação no mecanismo de avaliação e de monitorização. (9)A avaliação da vulnerabilidade realizada pela Frontex é um mecanismo complementar ao mecanismo de avaliação e de monitorização estabelecido pelo presente regulamento para garantir o controlo da qualidade a nível da União e assegurar uma preparação constante, tanto a nível da União como a nível nacional, que permita dar resposta a quaisquer desafios nas fronteiras externas. Ambos os mecanismos constituem uma componente da gestão europeia integrada das fronteiras. As sinergias entre a avaliação da vulnerabilidade e o mecanismo de avaliação e de monitorização devem ser maximizadas, com vista a estabelecer um melhor quadro de situação sobre o funcionamento do espaço Schengen, evitando, na medida do possível, a duplicação de esforços e as recomendações contraditórias. Para o efeito, a Frontex e a Comissão devem proceder ao intercâmbio regular de informações sobre os resultados obtidos pelos dois mecanismos. Para aumentar da orientação estratégica e conceber avaliações mais direcionadas, é igualmente necessário reforçar as sinergias com os mecanismos e as plataformas pertinentes que são geridos pelas agências da União e pelas administrações nacionais, como a Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas («EMPACT») ou a supervisão, realizada pela Comissão com o apoio da eu-LISA, da preparação dos Estados-Membros para a aplicação dos sistemas informáticos pertinentes, bem como das conclusões dos mecanismos nacionais de controlo da qualidade. (10)Durante a avaliação, deve ser prestada especial atenção à verificação do respeito pelos direitos fundamentais na aplicação do acervo de Schengen, para além da avaliação da correta execução e aplicação dos requisitos em matéria de proteção de dados do acervo de Schengen, realizada através de avaliações separadas. Devem ser aplicadas medidas adicionais destinadas a aumentar a capacidade do mecanismo de avaliação e de monitorização para identificar violações dos direitos fundamentais nos domínios de intervenção pertinentes. Os avaliadores de Schengen deverão receber uma formação adequada a este respeito; as informações pertinentes da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia deverão ser mais bem utilizadas e os seus peritos deverão ter uma participação mais ativa na conceção e na execução das avaliações. Além disso, os elementos de prova divulgados ao público ou facultados por meio de mecanismos de monitorização independentes ou por terceiros pertinentes por sua própria iniciativa, tais como provedores de justiça, autoridades que controlam o respeito pelos direitos fundamentais, organizações não governamentais e organizações internacionais, devem ser tidos em conta na programação, na conceção e na execução das avaliações. (11)O mecanismo de avaliação e de monitorização deve estabelecer regras transparentes, eficazes e claras sobre as formas e os métodos a aplicar nas atividades de avaliação e de monitorização, o recurso a peritos altamente qualificados e o seguimento a dar aos resultados das avaliações. (12)As formas de avaliação e os métodos devem ser mais flexíveis, a fim de aumentar a eficácia do mecanismo de avaliação e de monitorização e a sua capacidade de adaptação às novas circunstâncias e aos desenvolvimentos legislativos, bem como de racionalizar a utilização dos recursos dos Estados-Membros, da Comissão e dos órgãos, organismos e agências da União. As avaliações periódicas realizadas por meio de visitas devem constituir o principal meio de avaliação. A proporção das visitas sem aviso prévio e das avaliações temáticas deve ser aumentada gradualmente, a fim de assegurar uma utilização mais equilibrada dos instrumentos disponíveis. As formas de avaliação devem ser claramente definidas. Em função do domínio de intervenção e da natureza da atividade de avaliação e de monitorização, o mecanismo de avaliação e de monitorização deverá permitir avaliar vários Estados-Membros ao mesmo tempo e realizar avaliações total ou parcialmente à distância, bem como combinar a avaliação de vários domínios de intervenção. O mecanismo de avaliação e de monitorização deverá visar a elaboração de relatórios de avaliação abrangentes dos Estados‑Membros, que avaliem o desempenho global dos Estados-Membros no que respeita à aplicação do acervo de Schengen. (13)As avaliações temáticas devem ser utilizadas com maior frequência para permitir uma análise comparativa das práticas dos Estados-Membros. Estas avaliações devem ser realizadas para avaliar a aplicação de alterações legislativas significativas a partir da sua entrada em vigor, e a aplicação de novas iniciativas, ou para avaliar os problemas comuns a vários domínios de intervenção ou as práticas dos Estados-Membros confrontados com desafios semelhantes. (14)Uma vez que as visitas sem aviso prévio são um dos instrumentos mais eficazes para verificar as práticas dos Estados-Membros, devem, em função do seu objetivo, ser realizadas sem notificação prévia ao Estado-Membro em causa ou com uma notificação prévia com pouca antecedência. As visitas sem aviso prévio devem ser realizadas para efeitos de «investigação», a fim de verificar a conformidade com as obrigações decorrentes do acervo de Schengen, nomeadamente em resposta a indicações relativas à emergência de problemas sistémicos suscetíveis de ter um impacto significativo no funcionamento do espaço Schengen ou a violações dos direitos fundamentais, em especial a alegações de violações graves dos direitos fundamentais nas fronteiras externas. Nesses casos, a notificação prévia seria contrária ao objetivo da visita. Devem ser realizadas visitas sem aviso prévio com uma notificação com 24 horas de antecedência se o principal objetivo da visita for a realização de um controlo aleatório da aplicação do acervo de Schengen pelo Estado-Membro. (15)A programação das atividades realizadas ao abrigo do presente regulamento por meio de programas plurianuais e anuais de avaliação já deu provas do seu valor acrescentado para assegurar a previsibilidade e a segurança. Por conseguinte, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, deve adotar programas plurianuais e anuais de avaliação. Estes programas devem igualmente ser suficientemente flexíveis para se adaptarem à natureza dinâmica do acervo de Schengen ao longo do tempo. Em caso de força maior, os programas devem ser ajustados, com o acordo dos Estados-Membros em causa, sem ser necessária uma alteração formal dos mesmos. O programa plurianual de avaliação, adotado por um período de sete anos, deverá identificar os domínios prioritários que devem ser objeto de avaliações periódicas. Esta abordagem deverá permitir uma maior flexibilidade, uma melhor definição das prioridades e uma utilização mais equilibrada e estratégica de todos os instrumentos disponíveis. O alargamento do programa plurianual de avaliação de cinco para sete anos deverá igualmente permitir uma monitorização reforçada, mais rigorosa e mais orientada dos Estados-Membros, sem reduzir o nível de controlo.

(16)As atividades de avaliação e de monitorização devem ser realizadas por equipas compostas por representantes da Comissão e por peritos designados pelos Estados‑Membros. Estes representantes e peritos devem possuir as qualificações adequadas, incluindo sólidos conhecimentos teóricos e experiência prática. A fim de assegurar a participação de um número suficiente de peritos experientes de forma mais rápida e menos complexa, a Comissão, em estreita cooperação com os Estados‑Membros, deve criar e manter um grupo de peritos. Este grupo deve ser a principal fonte de recrutamento de peritos para as atividades de avaliação e de monitorização. (17)Deve prever-se uma maior flexibilidade no que diz respeito à dimensão das equipas de avaliação e de monitorização, a fim de aumentar a eficiência e reduzir os encargos administrativos. Por conseguinte, a Comissão deve definir e adaptar a dimensão das equipas em função das necessidades e dos desafios relacionados com cada atividade de avaliação e de monitorização. Ao constituir as equipas, a Comissão deve, na medida do possível, assegurar o equilíbrio geográfico e a rotação dos membros e ter em conta as capacidades das administrações nacionais e a necessidade de dispor de perfis variados. O princípio da responsabilidade partilhada, a previsibilidade e o compromisso assumido ao nomear peritos para o grupo implicam que os peritos convidados para avaliações específicas e as respetivas autoridades nacionais devem responder positivamente aos convites; a recusa dos convites deve ser devidamente justificada, unicamente com base em motivos profissionais ou pessoais graves. (18)Os custos operacionais ligados às atividades de avaliação e de monitorização (deslocação, alojamento e alimentação) devem ser assumidos pelo orçamento da União. As eventuais ajudas de custo diárias adicionais para os peritos nacionais que participam nas missões de avaliação e de monitorização, bem como as despesas com o pessoal que substitui esses peritos durante a sua ausência, poderão ser cobertas pelos programas nacionais dos Estados-Membros, a título dos fundos da União pertinentes, em conformidade com os objetivos e as regras aplicáveis desses fundos. (19)Os relatórios de avaliação devem ser concisos e sucintos. Devem centrar-se nas deficiências que têm um impacto significativo e destacar os domínios em que podem ser introduzidas melhorias importantes. Os relatórios não devem incluir conclusões pouco importantes. Todavia, no final da atividade de avaliação, a equipa deve comunicar essas conclusões ao Estado-Membro avaliado, incluindo às autoridades responsáveis pelo mecanismo nacional de controlo da qualidade pertinente. A equipa deve procurar ativamente identificar as melhores práticas, que devem ser acrescentadas aos relatórios. Em especial, devem ser destacadas como melhores práticas para efeitos do relatório as medidas novas e inovadoras que melhorem significativamente a aplicação das regras comuns e que poderão ser aplicadas por outros Estados-Membros. (20)Os relatórios de avaliação devem, regra geral, incluir recomendações sobre a forma de corrigir as deficiências identificadas (incluindo as violações dos direitos fundamentais) e ser adotados pela Comissão, num único ato de execução, através do procedimento de exame em conformidade com o artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011. A consolidação do relatório e das recomendações num único documento e o procedimento de adoção único reforçam a ligação intrínseca entre as conclusões da avaliação e as recomendações. Além disso, a publicação acelerada das recomendações deverá permitir aos Estados-Membros corrigir as deficiências de forma mais rápida e eficiente. Simultaneamente, o recurso ao procedimento de exame deverá assegurar a participação dos Estados-Membros no processo de tomada de decisão conducente à adoção das recomendações. (21)Todavia, tendo em conta o papel crucial do Conselho na pressão exercida pelos pares e a necessidade de debate político, o Conselho deve adotar recomendações em casos que revestem importância política ou que apresentam um interesse geral para o funcionamento do espaço Schengen. Deve considerar-se que surgem tais casos quando uma avaliação conclui que existe uma deficiência grave, nos casos de avaliações temáticas, ou nos casos em que uma avaliação tem por objetivo verificar se um Estado-Membro vinculado pelo acervo de Schengen e para o qual os controlos nas fronteiras internas não foram suprimidos cumpre as condições para aplicar integralmente o acervo de Schengen ou, no caso de um Estado-Membro não vinculado pelo acervo de Schengen e que tenha optado por aplicar partes deste acervo, verificar se o Estado-Membro cumpre as condições para aplicar parcialmente o acervo de Schengen. (22)Além disso, caso as avaliações detetem uma deficiência grave, devem aplicar-se disposições específicas a fim de assegurar a rápida adoção de medidas corretivas. Tendo em conta o risco que essa deficiência representa, logo que o Estado-Membro avaliado é informado de uma deficiência grave, deve começar imediatamente a aplicar medidas para a corrigir, incluindo, se necessário, mobilizando todos os meios operacionais e financeiros disponíveis. As medidas corretivas devem ser sujeitas a prazos mais curtos e a uma monitorização e um controlo político mais rigorosos ao longo de todo o processo. A este respeito, caso uma avaliação determine a existência de uma deficiência grave, a Comissão deve informar imediatamente o Conselho e o Parlamento Europeu e organizar uma nova visita por «deficiência grave» o mais tardar no prazo de um ano a contar da data da avaliação, a fim de verificar se o Estado-Membro corrigiu a deficiência em causa. Após a nova visita, a Comissão deve apresentar ao Conselho um relatório sobre a nova visita. (23)A identificação de uma deficiência grave exige uma avaliação aprofundada caso a caso, com base em critérios claros quanto à natureza, à dimensão e ao potencial impacto dos problemas, que podem ser diferentes em função do domínio de intervenção. Diferentes elementos fundamentais para a aplicação eficaz do acervo de Schengen e diferentes combinações de fatores podem resultar na classificação de uma conclusão como deficiência grave. Todavia, se se considerar que uma deficiência identificada põe em risco, ou a curto prazo é suscetível de pôr em risco, o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas, ou se tiver um impacto negativo significativo nos direitos das pessoas, essa deficiência deve ser considerada uma deficiência grave. Caso um relatório de avaliação identifique uma deficiência grave na realização do controlo nas fronteiras externas, poderão aplicar-se os artigos 21.º e 29.º do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho. (24)O mecanismo de avaliação e de monitorização deve incluir uma sólida componente de acompanhamento e de monitorização, que deve ser assegurada pela Comissão, em estreita cooperação com o Conselho e com o Parlamento Europeu, sem c