[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 13.2.2008

SEC(2008) 149

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES "Relatório sobre a avaliação e desenvolvimento futuro da Agência FRONTEX" SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM (2008) 67 final}{SEC(2008) 148}

SINTESE

INTRODUÇÃO

A política comunitária relativa às fronteiras externas da União Europeia visa instituir uma gestão integrada que garanta um nível elevado e uniforme de controlo e vigilância, condição prévia indispensável para a livre circulação de pessoas na União Europeia e elemento fundamental do espaço de liberdade, segurança e justiça. Para o efeito, prevê-se o estabelecimento de regras comuns relativas a normas e procedimentos de controlo nas fronteiras externas.

Para as normas comuns serem aplicadas eficazmente, é necessária uma maior coordenação da cooperação operacional entre os Estados-Membros. Com base na experiência da instância comum de técnicos das fronteiras externas, que funcionava no âmbito do Conselho, foi criado um organismo especializado composto por peritos, encarregue de melhorar a coordenação da cooperação operacional entre os Estados-Membros em matéria de gestão das fronteiras externas: a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (a seguir designada "Agência FRONTEX").

SITUAÇÃO ACTUAL E PROBLEMAS

No Programa da Haia, adoptado pelo Conselho Europeu em 4 e 5 de Novembro de 2004, foi solicitado à Comissão que apresentasse ao Conselho, até ao final de 2007, uma avaliação da Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (FRONTEX) .

Esta avaliação devia incluir um exame das tarefas e do mandato da Agência, bem como uma apreciação da oportunidade de lhe confiar outros aspectos da gestão das fronteiras, nomeadamente o reforço da cooperação com os serviços aduaneiros e outras autoridades competentes em matéria de segurança das mercadorias, no contexto mais geral do desenvolvimento de uma política comunitária comum das fronteiras.

Tendo em conta os resultados da avaliação, os problemas, ou mais especificamente as deficiências, que se podem definir na presente fase e para efeitos da avaliação de impacto estão mais ligados à questão de saber se a execução das acções da Agência permite atingir os objectivos políticos gerais da melhor forma possível: se a Agência FRONTEX está a crescer demasiado rapidamente, se certas acções são concretizadas melhor do que outras, se os Estados-Membros contribuem para as acções da Agência ou estão em condições de o fazer, se as expectativas e os pedidos pontuais de acção são coerentes e realistas ou comportam o risco de prioridades ad hoc desviarem, a prazo, a Agência da sua primeira missão.

Tanto o Conselho como o Conselho Europeu reagiram às situações de crise e aos problemas encontrados nas fronteiras externas apelando repetidamente, nas suas conclusões políticas, no sentido de a FRONTEX tomar iniciativas específicas.

Neste contexto, convém examinar as seguintes questões:

- Como maximizar o potencial da FRONTEX para alcançar os objectivos políticos, tendo em conta os desafios permanentes que a livre circulação de pessoas coloca em termos de gestão das fronteiras externas?

- Como garantir uma evolução coerente que contemple todos os elementos do mandato da Agência FRONTEX?

- Como estabelecer correctamente as prioridades da Agência?

Com base nos resultados da avaliação, os seguintes domínios de acção fundamentais da Agência foram objecto de um exame pormenorizado:

- operações conjuntas coordenadas pela FRONTEX;

- equipamento técnico colocado à disposição da Agência pelos Estados-Membros;

- possibilidade de criar secções especializadas;

- relação entre as operações conjuntas e a Rede Europeia de Patrulhas;

- relatórios de análise de riscos;

- gestão da rede ICONet (rede de informação e de coordenação dos serviços dos Estados-Membros responsáveis pela gestão da migração );

- gestão do Centro de Informação, Reflexão e Intercâmbio em matéria de Passagem das Fronteiras e Imigração (CIREFI);

- formação dos guardas de fronteira;

- lançamento de projectos de investigação e participação nos mesmos;

- apoio às operações de regresso conduzidas pelos Estados-Membros;

- cooperação com os países terceiros;

- integração horizontal com outras autoridades;

- contribuição para o projecto de gestão integrada das fronteiras na sua globalidade.

OBJECTIVOS POLÍTICOS

O relatório de avaliação é a resposta da Comissão ao pedido formulado pelo Conselho Europeu no Programa da Haia.

Os objectivos políticos correspondem aos objectivos estabelecidos para a Agência no início da sua actividade e continuam a ser válidos para a política de gestão integrada das fronteiras da União no seu conjunto.

3.1. Objectivos políticos gerais

Os objectivos políticos gerais podem definir-se do seguinte modo:

- contribuir para uma gestão integrada das fronteiras externas a nível europeu;

- garantir um controlo e uma vigilância eficazes das fronteiras externas;

- facilitar a aplicação das medidas comunitárias actuais e futuras em matéria de gestão das fronteiras externas, garantindo a coordenação da cooperação operacional entre os Estados-Membros.

3. 2. Objectivos políticos específicos

Os objectivos políticos específicos correspondem às tarefas enumeradas no actual mandato da Agência:

- coordenar a cooperação operacional entre os Estados-Membros no âmbito da gestão das fronteiras externas;

- apoiar os Estados-Membros na formação dos guardas de fronteira nacionais, incluindo a definição de normas de formação comuns;

- realizar análises de risco;

- acompanhar a evolução da investigação em matéria de controlo e vigilância das fronteiras externas;

- apoiar os Estados-Membros confrontados com circunstâncias que exijam uma assistência operacional e técnica reforçada nas fronteiras externas;

- facultar aos Estados-Membros o apoio necessário para a organização de operações conjuntas de regresso;

- destacar equipas de intervenção rápida nas fronteiras dos Estados-Membros;

- cooperar a nível internacional.

OPÇÕES POLÍTICAS

Foram identificadas as três opções políticas seguintes, que contribuem para alcançar os objectivos gerais e trazem soluções para as deficiências encontradas.

Estas opções incluem quinze recomendações distintas, que foram agrupadas em três opções políticas:

Opção política 1: Manutenção do statu quo.

Opção política 2: Esta opção inclui essencialmente recomendações não legislativas relativamente pouco dispendiosas, não controversas e simples de aplicar a curto ou médio prazos .

Opção política 3: Esta opção inclui todas as recomendações da opção 2, bem como outras recomendações a mais longo prazo , que deverão ser discutidas.

Estas opções políticas são descritas no Quadro 4.1. As recomendações foram numeradas e classificadas consoante possam implicar uma acção legislativa (l) ou não legislativa (nl).

Quadro 4.1 – Síntese das opções políticas

Descrição da opção política |

Opção política 1 | Nenhuma alteração da situação actual. |

Opção política 2 | 1. Equipamento técnico Devem ser explorados plenamente o potencial do inventário CRATE e os compromissos assumidos pelos Estados-Membros relativamente a todas as actividades da Agência (nl). 2. Secções especializadas Deve ser estudada a hipótese da criação de secções especializadas nas regiões geográficas pertinentes (nl). 3. Relação entre as operações conjuntas e a Rede Europeia de Patrulhas A FRONTEX deve estudar a forma de combinar as operações conjuntas semipermanentes com as actividades da Rede Europeia de Patrulhas (nl). 4. Análises de risco É necessário incentivar a realização de análises de risco em colaboração com a Europol, as organizações internacionais e os países terceiros pertinentes, bem como de frequentes análises de risco conjuntas de carácter geográfico e/ou temático com parceiros pertinentes (nl). 5. Gestão da ICONet Deve ser confiada à FRONTEX a gestão da rede ICONet, no âmbito da actual plataforma técnica ou outra, como por exemplo o Sistema de Informação FRONTEX (nl). 6. Gestão do CIREFI A FRONTEX deve ser encarregada da centralização dos intercâmbios de informações operacionais no domínio da imigração clandestina (nl). 7. Equipamento técnico próprio Para garantir a disponibilidade do equipamento, a FRONTEX deve adquirir o seu próprio material de controlo e vigilância das fronteiras, que poderá ser utilizado, por exemplo, pelas equipas de intervenção rápida (RABIT) (nl). 8. Regresso É conveniente reforçar o papel da FRONTEX no âmbito das operações de regresso e examinar a possibilidade de utilizar o inventário CRATE para efeitos de partilha do equipamento técnico pelos Estados-Membros (l). 9. Formação A formação ministrada aos guardas de fronteira deve ter em consideração e incluir as disposições relevantes da regulamentação europeia e internacional relativa ao asilo, ao direito do mar e aos direitos fundamentais. A FRONTEX deve, por conseguinte, oferecer acções de formação sobre estas questões, a fim de aumentar o número de guardas de fronteira devidamente qualificados e contribuir para a adopção de uma abordagem coerente relativamente às situações que impliquem a coordenação das operações de busca e salvamento (nl). 10. Investigação Devem ser realizados projectos conjuntos destinados a testar as novas tecnologias em operações que simulem situações reais, para avaliar a sua viabilidade e o impacto sobre os actuais procedimentos nos postos de fronteira (nl). |

Opção política 3 | Esta opção inclui todas as medidas mencionadas na opção 2, bem como: 1. Avaliação Schengen O mecanismo aplicado para efectuar as avaliações Schengen está actualmente a ser examinado. A Comissão apresentará uma proposta para o efeito no segundo semestre de 2008. Nesta perspectiva, a FRONTEX pode claramente acrescentar valor a este mecanismo de avaliação, graças à sua experiência em matéria de controlo e vigilância das fronteiras externas e às eventuais relações com as suas outras actividades, nomeadamente a formação e a análise de risco (l). 2. Cooperação com países terceiros Deve ser dada prioridade ao reforço da cooperação com os países terceiros considerados zonas problemáticas através das operações conjuntas coordenadas pela FRONTEX. Convém examinar a possibilidade de alargar o actual mandato da Agência para lhe permitir realizar projectos-piloto destinados a países terceiros (l). 3. Coordenação operacional futura Deve ser iniciada uma reflexão exaustiva sobre uma estratégia a longo prazo, nomeadamente sobre as questões ligadas a um corpo europeu de guardas de fronteira (l). 4. Vigilância das fronteiras A FRONTEX deve assumir o papel de plataforma para o intercâmbio de informações no âmbito de um futuro sistema europeu de vigilância das fronteiras e encarregar-se de desenvolver um quadro de informações a montante das fronteiras (l). 5. Serviços aduaneiros e integração horizontal Os projectos-piloto a efectuar a nível europeu podem apoiar a coordenação das actividades das autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras e dos serviços aduaneiros nacionais. A FRONTEX, a Comissão e os Estados-Membros devem estudar a possibilidade de realizar operações conjuntas dirigidas pela Agência, coordenando-as com os projectos de cooperação das autoridades aduaneiras nacionais (nl). |

COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES POLÍTICAS

A definição das opções políticas implicou o agrupamento das propostas de recomendações em três opções políticas.

A análise e avaliação das vantagens e inconvenientes destas opções implicou um exame sistemático de cada uma das recomendações descritas na respectiva opção política. Muitas recomendações são complementares, mas algumas delas poderiam constituir, por si só, um meio alternativo para atingir os objectivos estabelecidos.

5. 1. Opção política 1

Em primeiro lugar, manter o statu quo significaria que a Comissão ignora os numerosos pedidos do Conselho Europeu para examinar as possibilidades de melhorar o funcionamento e as operações da FRONTEX. As conclusões da avaliação não conduziriam a nenhuma proposta para remediar as deficiências, que estão directamente ligadas à forma de atingir os objectivos políticos. Significaria igualmente a ausência de qualquer debate sobre as orientações a longo prazo do desenvolvimento da FRONTEX no âmbito do projecto europeu de gestão integrada das fronteiras, nomeadamente em que medida convém rever o âmbito do actual mandato da Agência.

5. 2. Opção política 2

A avaliação revela deficiências e lacunas no mandato actual e apresenta recomendações para as remediar a curto e médio prazo. Para desenvolver uma política europeia de gestão integrada das fronteiras é necessário remediar estas deficiências e alcançar os objectivos fixados.

Esta abordagem é conforme com o objectivo da Comissão de melhorar a eficácia dos controlos nas fronteiras a nível europeu. Por esta razão, a avaliação faz um levantamento dos vários problemas ligados ao funcionamento da Agência, examina as possibilidades de optimizar as respectivas actividades no âmbito do actual mandato e recomenda uma série de acções susceptíveis de ser executadas a breve trecho para optimizar o trabalho da Agência e promover uma abordagem europeia uniforme dos diferentes aspectos dos controlos de fronteira.

Por conseguinte, esta opção melhoraria substancialmente a situação actual. Tem contudo um grave inconveniente: não proporciona uma visão a longo prazo.

5. 3. Opção política 3

O valor acrescentado das recomendações a curto prazo é idêntico ao descrito no ponto 5.2.

Para responder à totalidade dos resultados da avaliação da Agência FRONTEX de forma global, é necessário definir uma estratégia para elaborar uma política a mais longo prazo. As recomendações a mais longo prazo constituem a base para uma reflexão mais aprofundada, que permitirá aos intervenientes apreender o conjunto das numerosas políticas em evolução (espaço Schengen, alfândegas, vigilância das fronteiras, integração horizontal, relações com países terceiros, coordenação operacional reforçada) que têm um forte impacto nos três objectivos políticos.

É necessária uma estratégia a mais longo prazo para evitar uma dispersão ou um desvio das actividades da Agência, devido a prioridades ad hoc orientadas unicamente para uma visão a curto prazo. Por outro lado, para a definição de acções concretas neste domínio será necessário ter em conta, na maior parte dos casos, outras experiências adquiridas no âmbito das actividades da Agência, bem como os debates sobre iniciativas políticas conexas.

OPÇÃO PREFERIDA

As opções 1 e 2 apresentam graves deficiências que não permitirão atingir todos os objectivos políticos.

A Comissão considera que a única possibilidade para progredir de forma construtiva no sentido de uma política europeia integrada em matéria de gestão das fronteiras consiste em escolher a opção política 3, ou seja, aplicar as recomendações a curto e médio prazo e iniciar um diálogo com as instituições da União, a Agência e os parceiros europeus e internacionais pertinentes para estudar a forma de atingir os objectivos políticos a longo prazo, com base numa evolução progressiva e tendo em conta os recursos disponíveis e a capacidade administrativa da Agência.

A opção política 3 aborda globalmente:

- as deficiências identificadas da Agência;

- os objectivos políticos gerais e específicos;

- um mecanismo para estabelecer as prioridades a curto prazo, que cobre todos os aspectos das actividades contempladas pelo actual mandato;

- um inventário global dos pedidos de reforço de acções existentes ou de desenvolvimento de novas acções, sem sobrecarregar a Agência com tarefas novas e imprevistas;

- o lançamento de um debate sobre as orientações políticas para permitir à FRONTEX continuar a ser eficaz a longo prazo.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

O acompanhamento e a avaliação da execução das futuras acções e medidas previstas na opção política preferida serão elementos importantes para garantir a respectiva eficácia. Todas as actividades da FRONTEX figuram no seu programa de trabalho e são acompanhadas de indicadores para cada acção, o que permite um controlo com base no relatório de actividades anual da Agência. O mesmo se aplicará às recomendações formuladas no presente documento.

É igualmente assegurado um acompanhamento permanente das actividades da Agência pelo Conselho de Administração, que se reúne normalmente seis vezes por ano, bem como através dos relatórios que a Agência apresenta directamente ao Conselho e ao Parlamento Europeu nas suas reuniões.

***