Parecer sobre as iniciativas locais de desenvolvimento e a política regional

(96/C 18/12)

Em 23 de Fevereiro de 1995, o Comité decidiu, nos termos do artigo 23º, terceiro parágrafo, do Regimento, elaborar parecer sobre as iniciativas locais de desenvolvimento e a política regional.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo emitiu parecer, em 4 de Outubro de 1995, sendo E. Masucci o relator.

Na 329ª Reunião Plenária, sessão de 25 de Outubro de 1995, o Comité Económico e Social adoptou, por ampla maioria, com 3 votos contra e 3 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O desemprego em massa que actualmente atinge em especial a Europa não é fenómeno totalmente novo na ordem de grandeza, mas as suas características são profundamente diferentes, já que afectam sobremaneira os grupos populacionais vulneráveis, como os jovens, as zonas com atraso no desenvolvimento e as zonas industriais em declínio.

1.1.1. Para lá das diferenças entre a Europa e os Estados Unidos - as quantitativas referentes ao desemprego e as qualitativas respeitantes ao subemprego - um elemento é comum, o da exclusão, que decorre da longa duração do desemprego.

1.1.2. A causa fundamental está na reestruturação provocada pela mundialização dos mercados. Mas a solução do problema do desemprego em massa na Europa não pode alinhar-se por aquela - parcial além do mais - que foi encontrada nos Estados Unidos, onde uma parte crescente dos empregados se encontra em condições de quase exclusão ao nível do rendimento da protecção social.

1.1.3. O remédio não pode cingir-se à lista do que importa não fazer (proteccionismo, assistencialismo), à criação das condições macroeconómicas adequadas, incluída a moderação salarial, ou à adaptação do mercado de trabalho. A necessidade de proteger o modelo social europeu exige uma política activa do trabalho para criar emprego estável.

1.1.4. Como é sabido, a estratégia de política económica da Comissão aponta para que, a realizarem-se, pelo menos, as condições previstas - crescimento sustentado até ao final do milénio e absorção, nos sectores de baixa produtividade, da mão-de-obra dispensada pelos sectores de ponta - o desemprego será reduzido, até ao ano 2000, da actual taxa de 11 % para 7 %.

É justamente nessa perspectiva que se impõe dar mais atenção às políticas tendentes a favorecer o desenvolvimento local das chamadas « novas profissões ».

1.2. Na relação entre crescimento e emprego, o « Livro Branco » de Delors atribui um papel fundamental às PME, consideradas as maiores criadoras potenciais de emprego, e propõe uma série de acções em seu favor.

No que diz respeito à criação de novas actividades e de novos postos de trabalho afirma ser necessário « reforçar o papel do desenvolvimento do emprego e das economias locais, [...], através da descentralização dos orçamentos e das decisões dos organismos e das administrações públicas, apoiando estas medidas através de mecanismos multidisciplinares de cooperação intersectorial à escala comunitária concebidos por forma a permitir a transferência de conhecimentos e de experiência » ().

1.2.1. As conclusões do Conselho Europeu de Corfu (24 e 25 de Junho de 1994), na parte relativa às medidas para melhorar a situação do emprego, põem em destaque o papel do desenvolvimento local e consideram-no elemento essencial do novo modelo de desenvolvimento sustentado preconizado pelo « Livro Branco ».

1.2.2. As conclusões do Conselho Europeu de Essen (9 e 10 de Dezembro de 1994), no capítulo dedicado ao emprego, entre as medidas destinadas a incrementar a intensidade de emprego associada ao crescimento, recomendam « o fomento de iniciativas, especialmente a nível regional e local, que criem postos de trabalho que correspondam a novas necessidades, por exemplo no domínio do ambiente e dos serviços sociais ».

Assinalam ainda « as experiências da Dinamarca, Irlanda e Portugal na criação de um enquadramento a nível nacional e de estruturas e processos a nível local, que vêm apoiar um plano integrado para o desenvolvimento a nível local ».

1.3. O interesse pelas pequenas empresas e pelo desenvolvimento local não é de agora, alimenta há pelo menos dois decénios o debate dos especialistas. Remonta a 7 de Junho de 1984 uma resolução do Conselho relativa à contribuição das iniciativas locais de criação de empregos na luta contra o desemprego () que sustenta deverem ser apoiadas e incentivadas por políticas dos Estados-Membros e acompanhadas de medidas específicas à escala comunitária. O fenómeno assume hoje conotações diferentes e maior dimensão.

As razões desta atenção generalizada, que se procura traduzir em projectos operacionais e políticas com metas precisas, explicam-se pelo facto de o industrialismo assente em empresas de grande porte ter exaurido a capacidade de regular o desenvolvimento integrado da sociedade. Para tanto deram contributo convergente três fenómenos de igual importância, que tomaram corpo ao longo dos anos setenta, para eclodirem posteriormente.

1.3.1. O primeiro consiste na perda progressiva de importância e de vitalidade da empresa de tipo « taylorista » e « fordista », que caracterizara o grande desenvolvimento do século XX, a partir da divisão científica do trabalho, da produção em massa, da grande dimensão e das economias de escala.

É um facto que as grandes empresas industriais se diversificaram, surgiram na ribalta empresas de dimensões mais reduzidas, os modelos organizativos se afastaram dos modelos clássicos da normalização fordista para seguirem direcções mais flexíveis e polivalentes.

1.3.2. Um segundo aspecto importante corresponde ao que os sociólogos definiram como transição para a sociedade pós-industrial. Para lá do debate, também aqui ainda em curso, sobre o peso da indústria no desenvolvimento dos países mais avançados, é evidente para os observadores que grande parte da consolidação dos sistemas locais assenta na integração de diversos sectores produtivos (especialmente, mas não só, entre indústria e os serviços).

1.3.3. O terceiro elemento é representado pelo impacte da globalização da economia - com a competitividade acrescida daí decorrente - nas grandes empresas, obrigadas a constantes processos de reestruturação, com a introdução de novas tecnologias e o recurso a transferências de produção e a relocalizações, o que lhes reduz a dimensão ocupacional.

A tendência que se verifica nas grandes e médias empresas para se concentrarem nas suas actividades principais favorece a criação de novas pequenas e médias empresas nos sectores de produção e dos serviços.

1.4. Já no parecer do Comité sobre « O papel da administração pública na parceria (artigo 4º do regulamento-quadro) » (pontos 1.4.6 a 1.4.6.4) se fazia notar que o alargamento da parceria aos parceiros económicos e sociais representava uma mudança na filosofia do desenvolvimento da política regional comunitária que não era fortuita, pois decorria da crise actual e das dificuldades de conjugar o crescimento e o emprego.

1.4.1. O desenvolvimento das economias locais transformou-se num dos eixos estratégicos da política regional, numa perspectiva que alia a promoção do desenvolvimento endógeno ao esforço tendente a atrair recursos e actividades externas. Centra-se, pois, na valorização dos recursos humanos, no estímulo das novas capacidades empresariais, na valorização do ambiente das empresas e na melhoria da conjuntura económica.

1.5. O Comité perfilha a opinião de que o desenvolvimento local é um factor-chave do crescimento do emprego, de que a UE se situa muito atrás dos Estados Unidos e do Japão, e considera que a diversidade cultural do nosso continente constitui um trunfo suplementar insuficientemente explorado e, inclusivamente, demasiado negligenciado por um modelo de desenvolvimento excessivamente centralizado e essencialmente de cariz centro-europeu.

1.5.1. São numerosos os estudos existentes que demonstram que a transferência de recursos financeiros mais ou menos avultados não é suficiente para accionar os mecanismos de desenvolvimento endógeno.

Com efeito, apesar de estarem em pé de igualdade no que toca ao financiamento, certas regiões não conseguem sair de uma situação de semidesenvolvimento, enquanto outras avançam decididamente para formas de desenvolvimento autoalimentado.

1.5.2. O primeiro objectivo do presente parecer é contribuir para identificar os factores que fazem a diferença.

O grupo de estudo entende que os factores ditos imateriais - nomeadamente a criação de uma sinergia entre os diversos agentes locais - assumem importância decisiva.

1.5.3. O segundo objectivo é contribuir para dar resposta às solicitações formuladas pelo Conselho Europeu de Corfu em matéria de eficácia, para efeitos de desenvolvimento local, dos instrumentos aplicados no âmbito das políticas estruturais.

A Comissão respondeu a esta solicitação com um documento de trabalho : « Inventário das acções comunitárias a favor do desenvolvimento local e do emprego» ().

1.5.4. O terceiro objectivo é divulgar junto dos governos, das regiões, das autarquias locais e das organizações económicas e sociais a ideia de que o desenvolvimento local é uma das principais vias para o crescimento do emprego.

Até à data, só os governos português, dinamarquês e irlandês se empenharam nesta via, tendo adoptado uma estratégia que consta de memorando dirigido ao Conselho Europeu.

2. Definição de desenvolvimento local

2.1. O desenvolvimento local não obedece a um modelo único. A insistência com que se sublinha a essencialidade da dimensão local visa precisamente este aspecto : cada realidade local constitui um microcosmo dotado de especificidade, que pode seguir vias de desenvolvimento próprias.

2.1.1. Um investimento feito numa dada localidade nem sempre é exemplo de desenvolvimento local; se assim fosse, tudo seria desenvolvimento local. Estamos simplesmente perante um investimento localizado.

2.1.2. O que diferencia os casos coroados de êxito dos falhados ? A diferença não está tanto nas opções produtivas efectuadas : há casos de êxito na indústria, no terciário, na agricultura ou em diferentes combinações destes. A verdadeira diferença reside no facto de as experiências bem sucedidas terem sido capazes - ao contrário das outras - de mobilizar todos os recursos locais, de natureza variada, disponíveis.

2.1.3. As iniciativas locais têm o objectivo seguinte : reforçar a capacidade autónoma de uma zona específica procurar encontrar uma via de desenvolvimento própria, construindo-se, dessa sorte, um ambiente favorável ao desenvolvimento a partir das peculiaridades e das riquezas de cada território.

A força das iniciativas locais está, pois, ligada à conjugação de uma série de elementos : as dimensões económica e social, a intervenção pública e a iniciativa privada, as tecnologias mais sofisticadas e as necessidades mais tradicionais.

2.2. O desenvolvimento local pode ser definido, do ponto de vista económico, como um processo de mudança e de enriquecimento das estruturas económicas num território homogéneo graças aos aspectos culturais, sociais e económicos. E também como a utilização, para efeitos de desenvolvimento, de todos os recursos que, de outro modo e do exterior, não teriam sido sequer identificados.

2.3. Além disso, do ponto de vista espacial, pode-se perguntar se é necessária a coincidência com uma ou mais unidades administrativas e se uma certa homogeneidade política é indispensável.

2.3.1. O território interessado deve ser ordenado de modo a ter uma dimensão e uma população mínimas, significativas para atingir uma massa crítica.

A zona deve, se possível, diversificar-se em centro urbano e « hinterland », de modo que disponha no seu interior de recursos materiais e imateriais de natureza diversa, que prefigurem já uma sociedade mais desenvolvida e complexa.

2.4. Do ponto de vista social, o desenvolvimento local caracteriza-se pelo papel dirigente dos agentes locais.

O controlo local do processo de desenvolvimento é o factor que permite transformar qualquer investimento, seja qual for a sua proveniência, numa acção de desenvolvimento local; trata-se, pois, do elemento determinante.

2.5. Por último, do ponto de vista teleológico, o desenvolvimento local deve conduzir à melhoria do nível e da qualidade de vida da população.

2.5.1. Neste sentido, não pode ser avaliado unicamente com base no aumento do capital e do trabalho utilizados, mas, sobretudo, em função do grau de redução da dependência das comunidades locais face à ajuda externa e do reforço da sua confiança nos meios próprios. E à forma como orienta os comportamentos individuais para objectivos comuns a toda a comunidade.

2.6. É dentro desta visão sistémica e já profusamente experimentada do desenvolvimento local, que se coloca a questão dos « empregos de tipo novo », que deriva, por sua vez, das mais recentes transformações económicas e sociais, que criaram novas necessidades.

2.6.1. O « Livro Branco » na secção intitulada « Satisfazer as novas necessidades» refere-se às exigências que « correspondem à evolução dos modos de vida, à transformação das estruturas e das relações familiares, ao aumento da actividade profissional feminina e às novas aspirações de uma população idosa, ou até muito idosa », bem como à necessidade de evitar danos ao ambiente.

2.6.2. Trata-se essencialmente de serviços com grande intensidade de mão-de-obra, que a iniciativa privada só consegue satisfazer em condições de mercado paralelo ou que são, muitas vezes, excessivamente onerosas para a despesa pública.

Uma nova atitude é a criação de uma área de « economia social », que nasce do encontro entre a iniciativa privada e o apoio público tanto do lado da procura como do da oferta.

2.6.3. Um estudo da Comissão avaliou em cerca de três milhões de postos de trabalho o potencial destas « novas jazidas de emprego », organizados em 17 sectores de serviços : serviços a domicílio; guarda de crianças não escolarizadas; serviços comerciais de proximidade e artesanato; assistência aos jovens em dificuldade e inserção; melhoria das condições de habitação; segurança; transportes colectivos locais; valorização dos espaços públicos urbanos; turismo; audiovisual; património cultural; desenvolvimento cultural local; gestão dos resíduos; gestão dos recursos hídricos; protecção e conservação das zonas naturais; regulamentação e controlo da poluição e equipamentos aferentes; novas tecnologias da informação e da comunicação.

3. Observações na generalidade

3.1. O desenvolvimento local, os seus factores causais e as suas vias constituem actualmente um dos principais temas de maior interesse para a ciência e as políticas económicas.

3.1.1. No domínio científico, as ciências sociais constituíram, sobretudo depois dos anos setenta, um importante acervo de estudos e hipóteses sobre os factores que permitiram a emergência e a manutenção de sistemas locais fortes. Estes estudos, realizados de forma integrada por economistas, sociólogos e politólogos, geraram uma verdadeira obra de economia política. As interrogações subjacentes a este interesse referem-se à reprodutibilidade destes sistemas, motivo por que se concentram nas possibilidades de divulgação de modelos e experiências considerados avançados.

3.1.2. No domínio das políticas económicas e do desenvolvimento, fez-se sentir um interesse convergente. Para os governos e as entidades económicas, as possibilidades de crescimento não exclusivamente ligadas à grande empresa assumiram, sobretudo na Europa (mas também, recentemente, em países como os Estados Unidos), uma importância crescente. Esta tendência recebeu também uma consagração formal, ao nível comunitário, nas orientações sobre o emprego do « Livro Branco », que privilegiaram as vias de desenvolvimento centradas nas pequenas e médias unidades de produção.

3.1.3. Em muitos países, as trajectórias de desenvolvimento local não foram previstas ou programadas e afastaram-se das vias clássicas assentes numa planificação centralmente dirigida.

Facto esse que levou a que se falasse de « construção social do mercado », expressão que sublinha o papel importante, na perspectiva do desenvolvimento local, de factores que não o empenhamento institucional e a planificação económica, elementos que têm ainda o seu lugar, pese embora ser menos importante que o de outras variáveis, como a capacidade, autónoma em muitos aspectos, dos agentes sociais (empregadores trabalhadores) reunirem as condições favoráveis ao « arranque » do mercado e ao desenvolvimento endógeno.

3.1.4. Do ponto de vista dos agentes públicos - em primeiro lugar, os locais, seguidos dos que ocupam posições de responsabilidade - o problema consiste em identificar os instrumentos que facilitem o nascimento da construção social do mercado.

3.2. Se bem que os diversos estudos realizados sobre a questão privilegiem este ou aquele parâmetro, considerado essencial, todos concordam em reconhecer que os sistemas de desenvolvimento local têm origem numa multiplicidade de causas.

Prevalece justamente uma interpretação sistémica das razões deste êxito. O principal motivo do êxito económico de algumas áreas em relação a outras consiste precisamente no facto de vários parâmetros gerarem sinergias, assegurando coerência sistémica aos esforços individuais e colectivos.

3.3. As estratégias de crescimento mais conseguidas assentam nas pequenas e médias empresas. Este crescimento suscitou, por regra, a modernização dos sistemas produtivos, a nível técnico e organizativo, o que determinou a passagem de estruturas relativamente simples, caracterizadas por uma tendência para a contracção dos custos, para outras com capitalização, produtividade e remuneração mais elevadas.

3.4. Mas o considerar a empresa como unidade de referência daria uma imagem incompleta deste tipo de desenvolvimento. Com efeito, as potencialidades e as capacidades estratégicas das economias locais assentam no facto de as pequenas empresas se comportarem como se fossem grandes, graças a uma série de meios, nomeadamente a constituição de sistemas de empresas, tendência que se fez sentir nas áreas dotadas de características particulares.

3.4.1. Estes sistemas reúnem amiúde empresas vizinhas umas das outras : a unidade de referência torna-se assim a zona industrial, de acordo com a definição já clássica de Marshall.

As mais simples destas zonas são dominadas pela especialização tradicional, produto de uma cultura artesanal anterior. Nelas prevalece uma maior incerteza do mercado, a lógica da contenção dos custos e a necessidade de elasticidade na utilização da mão-de-obra.

3.4.2. Os sistemas mais complexos, ao invés, diversificaram-se em mais produções, eventualmente ligadas. Fala-se então em zonas-sistema, que se caracterizam justamente por uma integração acentuada entre empresas com produções diferentes e entre vários sectores de produção, coesão esta que é favorecida pela homogeneidade dos valores e pelo papel « aglutinante » das instituições públicas.

Nas unidades mais complexas prevalecem, pelo contrário, a divisão e a especialização do trabalho entre as empresas, bem como uma diversificação mais importante da produção.

Os ciclos de produção assim configurados podem atingir grande complexidade e variedade, embora centrados em pequenas e médias unidades de produção.

3.4.3. À medida que aumenta a especialização, alargam-se os mercados e para uma dada componente os produtores desta zona podem mesmo ocupar o primeiro lugar à escala mundial (ou, pelo menos, estarem entre os raros fornecedores especializados).

3.5. Se bem que o ponto de partida destas trajectórias se inscreva no âmbito industrial, por regra, as funções sistémicas e a integração sectorial aumentam pouco a pouco. Os centros urbanos, inclusivamente as cidades pouco importantes, favorecem o desenvolvimento de estruturas económicas mais complexas, paralelamente à consolidação de funções terciárias. A exemplo de algumas zonas italianas, geralmente ao nível subprovincial, o detonador do êxito consistiu na combinação de um importante núcleo urbano industrializado com o desenvolvimento de zonas industriais em áreas periféricas urbanizadas, a par do crescimento de várias indústrias de serviços e, por vezes, também de uma agricultura de bom nível. Nestes casos, a soma destes factores económicos resultou não só na formação de zonas-sistema sólidas e resistentes a longo prazo, como também na obtenção de um nível elevado de rendimento per capita.

3.6. Estas trajectórias de crescimento exigem, para a sua manutenção, esta sistematização, o que implica uma flexibilidade permanente em termos de produtos, combinações de produtos e utilização da mão-de-obra, e, portanto, a capacidade de funcionarem em redes de empresas de sectores diferentes.

3.7. Mas há também que cultivar a capacidade de adaptação contínua e de inovação desta rede. Só por meio da renovação constante, da melhoria da sinergia entre as diversas partes e da realização de progressos organizativos e tecnológicos a rede poderá responder convincentemente aos desafios externos. Estes desafios são lançados, por um lado, por países mais pobres, que oferecem custos salariais mais baixos e maior flexibilidade na produção e, por outro, pelas grandes empresas, que tendem a condicionar a evolução da economia e as opções económicas.

4. Factores de desenvolvimento local

4.1. Em primeiro lugar, é interessante examinar os factores que em determinadas áreas produziram, com êxito, um desenvolvimento local espontâneo.

4.2. Como factor fundamental pode-se indicar desde já a existência de uma actividade empresarial difusa, amiúde de origem operária ou artesanal. Esta actividade surge sobretudo em zonas caracterizadas pela presença de cidades pequenas ou médias, com uma abertura cultural satisfatória e um conhecimento internacional dos mercados. Distinguem-se de outras zonas pela coesão do tecido social, centrado na família rural, e pelos valores comunitários que favorecem o conhecimento e a cooperação entre os vários agentes.

Assiste-se assim à emergência gradual de uma cooperação para o desenvolvimento que tende a alargar-se e a ganhar todo o sistema social de dimensões reduzidas, graças também à reunião de pré-requisitos de ordem cultural (concretamente, a presença de tradições políticas comuns ou de características comunitárias).

4.3. À partida, a família desempenha, pois, um papel importante, constituindo um abrigo seguro para os operadores que enfrentam riscos (graças a outras fontes de rendimento ou a serviços que assegura directamente a custo moderado), que se transforma, frequentemente, em verdadeiro espaço económico, quer como centro de decisões e de funções, quer como fonte de mão-de-obra elástica e pouco onerosa, de grande importância nas fases iniciais do desenvolvimento local. A reunião dos recursos familiares permite traçar estratégias unitárias de investimento e constituir empresas familiares. Se o verdadeiro núcleo estratégico destas pequenas empresas tem origem urbana (pequenas cidades), a sua difusão foi assegurada por empresas familiares de ex-agricultores, que constituem o tecido difuso das empresas mais pequenas de carácter artesanal.

4.4. Além da atitude deste grupo difuso de micro e neo-empresários, o comportamento dos trabalhadores assume grande importância neste quadro de cooperação. As relações laborais assentam largamente na predominância de interesses e objectivos de desenvolvimento comuns. Favorecido pelas estruturas comunitárias pré-existentes e por relações de reciprocidade, o comportamento dos trabalhores, não conflitual e não impeditivo dos benefícios do desenvolvimento, garante um processo de crescimento sob o signo do consenso e da coordenação.

4.5. Cria-se, assim, um círculo virtuoso entre os diversos elementos de igual importância para a emergência deste tipo de desenvolvimento e que deverão ser reclassificados para a sua manutenção : são factores decisivos as tradições artesanais, não eliminadas pelo desenvolvimento fordista; os usos e costumes que não desapareceram com mercados internacionais, meios e competências financeiras, que se aperfeiçoam ao longo do tempo; as infra-estruturas, porventura limitadas, mas cobrindo todo o território interessado.

4.6. A esta realidade opõem-se tipos de desenvolvimento muito diversos, não só espontâneos como também muito anárquicos, cujo factor principal é a disponibilidade, para as empresas, de uma reserva de mão-de-obra a bom preço, que podem explorar através do trabalho clandestino e do trabalho no domicílio.

Nestes casos - especialmente numa primeira fase de formação do tecido industrial - é muito difícil identificar e qualificar de positivo o interesse recíproco das empresas e das populações locais.

4.7. É numa fase posterior que se revela a importância do papel da instituições públicas, que operam a vários níveis e em modalidades diferentes.

4.7.1. Ao nível nacional, não estão ainda bastante divulgadas formas de intervenção pública explícita em prol do desenvolvimento local. Não faltam as intervenções - por vezes involuntárias - em favor dos sistemas de empresas de dimensão reduzida, nomeadamente na forma de reduções de custos ou de certas políticas fiscais e monetárias. Trata-se, geralmente, de medidas de enquadramento principalmente destinadas a eliminar as restrições ligadas ao mercado, em vez de as multiplicar, e que acompanham, assim, o ritmo de desenvolvimento.

4.7.2. A influência exercida ao nível local (pelos municípios e pelas administrações públicas de nível superior, nomeadamente as regionais) é mais forte. Também a nível regional e local as opções dos poderes públicos assumiram, pelo menos inicialmente, carácter de enquadramento, no intuito de criar condições favoráveis ao desenvolvimento, em vez de intervenção directa. As opções dos poderes públicos seguiram o desenvolvimento espontâneo em vez de procurar orientá-lo. Entre as formas de intervenção adoptadas recorda-se a promoção das sociedades de financiamento local, o estabelecimento de consórcios entre empresas e organismos públicos, a criação de infra-estruturas nas zonas equipadas, a organização da informação económica, o apoio à actividade artesanal, as actividades de formação profissional. Os municípios também podem promover novas iniciativas. O ordenamento territorial influencia as decisões em matéria de implantação industrial. Os poderes locais podem assegurar rapidez aos processos burocráticos e uma administração correcta.

4.7.3. Mas além das modalidades económicas de intervenção pública, o papel dos agentes institucionais é ainda mais pronunciado noutras esferas. Podem, com efeito, garantir a organização e o bom funcionamento dos serviços, da saúde, da escola, dos transportes, da habitação, etc. A existência de uma rede de serviços eficaz e de um sistema de previdência social bem estruturado cria as condições favoráveis a um desenvolvimento equilibrado e à redução de certos custos. Nesse sentido, a intervenção institucional contribui para a modernização, ao mesmo tempo que favorece a integração social, atenuando as assimetrias, as desvantagens e as possíveis fontes de conflito.

4.8. Este tipo de desenvolvimento caracteriza-se, também, pela presença de recursos imateriais, para os quais se tem recentemente chamado a atenção.

As identidades de partida e as culturas territoriais valorizaram os recursos humanos, empresários e trabalhadores, favorecendo igualmente a formação de sistemas de conhecimento específicos de base territorial.

É provável que estes factores socioculturais assumam futuramente cada vez mais importância.

4.8.1. A eliminação de restrições muito pesadas no plano tecnológico desempenhou certamente um papel importante : a inovação tecnológica não é, hoje em dia, património exclusivo das grandes empresas, na medida em que está ao alcance das pequenas empresas de base territorial, que, inclusivamente, a podem promover.

Mas, para esse efeito, é cada vez mais importante possuir e desenvolver um capital de recursos humanos adequado.

4.8.2. Também neste caso, o desenvolvimento de conhecimentos e competências, até agora espontâneo, exige, doravante, ajustamentos e intervenções activas dos poderes públicos e dos organismos de formação para conservar os efeitos benéficos.

A procura de competências profissionais de alto nível, de carácter artesanal, mas simultaneamente polivalente, urge e associa, a um tempo, o sistema formativo, a vida das empresas e as relações laborais.

É facto assente ser indispensável, inclusivamente nos sistemas locais, confiar, aos diferentes níveis, uma parte das competências e do saber-fazer aos recursos humanos, endossando-lhes mais responsabilidades em matéria de gestão e de controlo autónomo. Ao contrário do que se passava antigamente, estas novas competências profissionais não se obtêm espontaneamente, mas exigem um esforço de formação orientado por parte das instituições públicas ou outros organismos, incluindo especialistas privados.

4.9. A emergência e a evolução dos sistemas locais de desenvolvimento, volvido o período heróico, passam por uma fase de transição, sobretudo se se pretende criar as condições favoráveis em laboratório, através da coordenação dos esforços dos diferentes agentes públicos e privados. É neste contexto que o requisito de uma rede de actividades, conhecimentos e auxílios remete cada vez mais para um projecto consciente, capaz de criar as condições prévias de uma ordem social e económica duradoura e abrir uma perspectiva de desenvolvimento endógeno.

5. Agentes de desenvolvimento local

5.1. O objectivo das iniciativas locais é associar mais forças e mais factores para assegurar uma mobilização eficaz em torno dos projectos de desenvolvimento.

Nalgumas realidades, agora mais estruturadas e em vias de desenvolvimento, esta acumulação de factores diversos produziu-se ao longo de um extenso processo, por acumulação de recursos, que se combinaram natural e espontaneamente.

Há agora que reproduzir um processo análogo em muitas regiões que não o conheceram, mas que não têm ainda uma atitude consolidada quanto à cooperação entre agentes e factores diversos.

O problema que importa, também, examinar aqui é o de saber quem é o motor deste processo de desenvolvimento.

5.2. Um auxílio importante é certamente o que provém da intervenção comunitária, que estabelece uma ajuda avultada, não só financeira, e da nacional.

Mas o motor principal deve ser procurado no interior dos territórios interessados entre os agentes susceptíveis de desempenhar um papel organizado contínuo e relevante.

Neste âmbito, é decisivo o papel atribuído à parceria entre autoridades públicas e forças sociais inspirada no modelo da concertação pura.

5.3. É delicada e prioritariamente decisiva a função do aparelho público para materializar um esforço comum das forças sociais essenciais numa dada comunidade, e, primordialmente, dos parceiros sociais.

As autoridades públicas - pessoas colectivas territoriais locais de vários tipos - que consigam interpretar as vocações económicas e culturais das populações poderão construir a coesão social, a cooperação conducente à realização dos objectivos comuns, que é um « hinterland » indispensável ao desenvolvimento local.

5.3.1. As administrações públicas a todos os níveis podem promover acções directas tendentes a favorecer a iniciativa dos agentes sociais, eliminando os obstáculos burocráticos e administrativos, renovando a legislação, reformando o mercado de trabalho, organizando a implantação no território, promovendo a formação profissional, particularmente para as novas profissões, efectuando intervenções financeiras e criando novos instrumentos financeiros, instituindo estruturas de consultoria e apoio.

5.3.2. As autoridades públicas podem, em particular :

- funcionar como verdadeiros agentes de desenvolvimento;

- contribuir para a preparação de projectos e actividades inovadoras;

- promover sedes estabilizadas de confronto de ideias, de ligação e decisão entre os parceiros sociais e outros agentes locais promotores de recursos e interesses;

- identificar e canalizar as diversas fontes de financiamento, locais e outras;

- seleccionar juntamente com os especialistas mais qualificados os projectos mais realistas e dotados de maiores possibilidades de êxito.

5.3.3. Nesse contexto, trata-se de identificar as missões distintas e complementares das administrações a nível local, regional, nacional e comunitário.

5.3.4. Por isso, o papel das pessoas colectivas locais - amiúde subestimado ou mal analisado - é crucial para assegurar :

- o lançamento das actividades de desenvolvimento,

- a coesão necessária para uma estabilização duradoura.

5.4. Igualmente vital é a presença de parceiros sociais radicados nas tradições e nas competências locais. Na verdade, os parceiros sociais asseguram, também eles, certas funções indispensáveis :

- a existência de um enraizamento organizativo que facilita o conhecimento de todos os problemas, das potencialidades e dos recursos;

- uma actividade de mediação entre todos os interesses em presença, que permite efectuar uma síntese completa das aspirações sociais existentes numa dada comunidade e oferecer conteúdos e objectivos ao desenvolvimento;

- a reunião dos diferentes interesses pode assegurar um equilíbrio óptimo entre as exigências dos trabalhadores, as solicitações da solidariedade social, e as recomendações de eficácia dos empregadores e dos promotores de iniciativas;

- o contributo para o processo de construção e de selecção dos projectos válidos;

- a manutenção de uma atenção constante para assegurar o máximo impacte possível em termos de desenvolvimento, com o mínimo de custo social;

- uma maior transparência na utilização dos fundos.

5.5. As organizações de voluntários. Exercem essencialmente as mesmas funções que os parceiros sociais, limitadas embora ao próprio sector de interesse.

Assim, os ecologistas poderão contribuir, por exemplo, para a criação de um desenvolvimento duradouro ou para a identificação de produções e serviços ligados à protecção do ambiente e criadores de emprego.

5.6. As instituições económicas, como, por exemplo, as câmaras de comércio, podem efectuar um trabalho útil de previsão, promoção e ligação ao mercado.

5.7. As instituições culturais, públicas e privadas, desde as escolas aos institutos de investigação, institutos de formação profissional, bibliotecas, museus, etc., têm um papel essencial a desempenhar, desde que orientem as suas actividades ao serviço da iniciativa de desenvolvimento de que são partes integrantes (parques tecnológicos, sítios arqueológicos, etc.).

5.8. Por último, é fundamental associar os cidadãos, não só como agentes, mas também como objectivos de um crescimento que não pode ser só económico, mas deve igualmente ser cultural.

O seu envolvimento pode fazer-se de vários modos.

O mínimo consistirá na informação, mas, em certos casos, como na Connemara ocidental (Irlanda), poderão também ser chamados a participar financeiramente.

5.9. Por outras palavras, as modalidades e o crescimento das iniciativas de desenvolvimento local constituem uma avaliação prática da parceria e das suas potencialidades como mais-valia para o desenvolvimento. Às inúmeras chamadas de atenção de carácter metodológico sobre este ponto pode acrescentar-se a concepção partilhada por todos agentes de uma comunidade local de que a parceria é um dos recursos essenciais no lançamento de iniciativas de desenvolvimento. Neste sentido o papel de promoção e de preparação dos incentivos, que se espera das autoridades públicas, apoia-se no dos parceiros sociais e de todas as forças activas à escala local na garantia de coesão social e na comunhão de intenções.

6. Vantagens do desenvolvimento local

6.1. Além da criação de emprego, o principal efeito-objectivo do desenvolvimento local reside numa repartição mais equitativa da prosperidade, reduzindo-se ao mínimo a transferência de recursos.

6.2. Esta prosperidade acrescida beneficia o resto do país, quer pelo descongestionamento das zonas fortemente urbanizadas, quer pela luta contra o êxodo rural.

A crescente resistência dos trabalhadores e suas famílias à emigração para procurar trabalho encontra resposta no local de origem.

6.3. A utilização dos recursos locais - materiais e imateriais - exalta e preserva a riqueza da diversidade cultural europeia.

Na era da competitividade global, ressaltam as vantagens de uma abordagem territorial que, aplicando os recursos típicos, aposta na qualidade e na diferença na oferta de bens e serviços. Uma tal abordagem opõe-se ao mesmo tempo ao nivelamento dos preços e da qualidade das produções de massa.

6.4. São evidentes as vantagens para as finanças nacionais, para a passagem de uma abordagem assente na assistência a medidas activas de inserção nos circuitos do trabalho, da produtividade e do mercado e para a eliminação dos custos do não desenvolvimento local.

Em suma, pode-se dizer que, paralelamente às medidas de assistência, há sobretudo que estimular o sistema imunitário.

7. Instrumentos comunitários

7.1. Como já se referiu na introdução (ponto 1.5.3) uma das perguntas a que convém responder foi formulada no Conselho Europeu de Corfu acerca da eficácia, em termos de desenvolvimento local, dos instrumentos disponíveis no âmbito das políticas estruturais comunitárias.

7.1.1. Para responder a esta pergunta os serviços da Comissão prepararam um documento de trabalho intitulado « Inventário das acções comunitárias para o desenvolvimento local e o emprego» ().

7.2. O interesse pelo desenvolvimento local através dos fundos estruturais data do início da década de 80. O objectivo da promoção do desenvolvimento endógeno figura, já em 1984, no artigo 15º do Regulamento do Feder (), tendo sido ainda enfatizado na alínea c) do artigo 1º do mesmo regulamento por ocasião da reforma dos fundos estruturais de 1988 ().

7.3. O inventário enumera três funções dos intrumentos comunitários : apoiar as experiências-piloto; promover as redes europeias de iniciativa para difusão das práticas correctas; transpor os processos de desenvolvimento local para as políticas estruturais.

A essas funções correspondem três instrumentos orçamentais :

- as acções específicas de apoio à experimentação (nomeadamente LEDA, ERGO, EGLEI, ELISE, TURN, POBREZA, ILE, SPEC) com vista ao reforço do processo inovador;

- os programas de iniciativa comunitária para a difusão de boas práticas (designadamente Leader, NOW, Horizon, Interreg, Regis);

- os programas comunitários de apoio às políticas estruturais nacionais.

A estas acções é oportuno juntar o programa dos Centros Europeus de Empresa e Inovação que, desde a sua criação em 1984, permitiu a criação ou a consolidação de cerca de 5 600 empresas inovativas que, por seu turno, geraram 27 000 postos de trabalho directos.

7.3.1. No período de programação de 1989-1993, a parcela do total da ajuda concedida a título dos três instrumentos destinada ao desenvolvimento foi de, respectivamente, 64 % (mas a verba é modesta), de 30 % e de 5 %.

7.4. O mesmo documento da Comissão assinala a escassa utilização dos instrumentos a favor das iniciativas locais. Mas mesmo esta avaliação parece optimista à luz da definição de « desenvolvimento local » que é dada no capítulo 2 do presente parecer. Com efeito, a análise da Comissão é meramente quantitativa, pois visa sobretudo demonstrar a capacidade dos actuais instrumentos para apoiar uma política de desenvolvimento local e constituir uma base histórica para o futuro e melhor desenvolvimento desta política.

7.5. O Comité pode concordar com esta abordagem desde que se considere o período de referência como um período de experimentação, em relação ao qual é necessário avançar formulando propostas de adaptação dos métodos e dos instrumentos aos vários níveis - comunitário, nacional e local.

7.6. Não é suficiente que, para o período de programação de 1994-1999, as previsões para a parte que ao desenvolvimento local cabe nos três instrumentos orçamentais tenham passado, respectivamente, para 70 %, 51 % e 10 %. São ainda muito baixos os valores no que toca ao mais importante, isto é, os quadros comunitários de apoio, tanto mais que se trata, neste caso, de simples projecções quantitativas, e não se sabe quantas das acções apoiadas serão realmente acções de desenvolvimento local.

7.7. Entre os instrumentos enumerados só dois se revelam verdadeiramente aptos para apoiar uma política de desenvolvimento local - Leader e as subvenções globais.

7.7.1. O programa Leader é uma iniciativa comunitária que visa apoiar o desenvolvimento das zonas rurais, dispõe de uma metodologia já bem rodada e que valoriza a iniciativa dos agentes locais.

7.7.1.1. Em áreas de dimensões limitadas, os protagonistas são os GAL (grupos de acção local) que, a partir de um diagnóstico, e em colaboração com o organismo intermediário ou a administração responsável, elaboram o « Business plan », que compreende os eixos estratégicos de desenvolvimento e os critérios de selecção dos projectos.

7.7.1.2. Os GAL organizaram-se, depois, em redes a nível regional, nacional e comunitário, o que permitiu confrontar experiências e metodologias, pôr em evidência as boas práticas e aclarar problemas e dificuldades.

7.7.1.3. As maiores dificuldades prendem-se essencialmente com :

- a organização interna do GAL e as suas relações com a população;

- as relações com o organismo intermediário e a administração;

- a procura de meios financeiros e o saber orientar-se no meio dos procedimentos comunitários de acesso aos fundos;

- a duração da programação.

Parte destas dificuldades foram superadas no programa Leader 2.

7.7.2. A subvenção global é o instrumento de financiamento que provou melhor corresponder às exigências da metodologia descrita, visto que amplifica a autonomia de gestão dos GAL. A sua característica essencial é a aplicação do princípio de subsidiariedade.

O organismo intermediário encarregado da gestão das subvenções globais deve resultar de consenso local e pode ser privado, público ou misto; deve estar localizado na região em causa e associar os agentes socioeconómicos.

A gestão financeira da subvenção é mais autónoma e adequa-se melhor ao ritmo das operações no terreno.

7.7.2.1. Na prática, o recurso a esta forma de financiamento foi limitado (no período de programação de 1989-1993, 31 subvenções globais num total de 687 milhões de ECU), devendo-se esta situação quer à falta de informação a nível regional e local, quer a que os governos nacionais prefiram manter o controlo centralizado dos canais financeiros.

7.7.3. É claro que muito ainda se pode e deve fazer, no plano comunitário, para adaptar os instrumentos, as regras e os procedimentos com vista a melhorar a organização da assistência e a informação.

Mas o papel essencial cabe aos governos nacionais, aos entes regionais e locais, sobretudo para apreciar as potencialidades e a eficácia das acções de desenvolvimento local quando baseadas numa metodologia correcta e assentes na parceria.

7.7.3.1. A passagem da fase experimental à da difusão das experiências exige, antes de mais, uma melhor organização da Comissão com vista a facilitar o acesso dos interessados e adequar os instrumentos existentes, integrando neles as metodologias experimentadas durante a primeira fase.

A criação na Direcção-Geral XI de uma divisão específica para o desenvolvimento local augura que se esteja no bom caminho.

7.7.3.1.1. Além disso, é necessária coordenação entre os serviços que intervêm, a vários títulos, no desenvolvimento local e, em particular, nas PME, na cultura, no ambiente e nas energias alternativas, no turismo rural, na investigação e desenvolvimento, para que os vários instrumentos e a política comunitária se entrelacem estreitamente.

7.7.3.1.2. O « inventário » sublinha a função central que poderia desempenhar a assistência técnica se o recurso a este instrumento não fosse, na sua quase totalidade, absorvido pelas administrações nacionais.

Impõe-se, pois, repensar as suas funções e associá-las a cursos de formação para agentes locais de desenvolvimento, dando assim um apoio eficaz à criação de agências de desenvolvimento regional.

7.7.3.2. Se as autoridades nacionais e regionais colaborassem sem reservas na promoção de acções de desenvolvimento regional, ou se tomassem iniciativas neste sentido, o processo seria muito mais rápido e não tardaria a produzir frutos em termos de inovação social e de emprego.

7.7.3.2.1. Para a realização deste objectivo poderiam também contribuir os procedimentos previstos pelo Conselho de Essen para a execução do plano de acção para o emprego no âmbito da vigilância multilateral, de que se encarregará o Comité Permanente para o Emprego.

8. Novas « jazidas » de emprego

8.1. A exploração das 17 novas « jazidas » de emprego, a que se alude no ponto 2.6 do presente parecer, e a superação dos obstáculos que dificultam a criação dos « novos empregos » destinados a responder às novas necessidades induzidas pelas mutações económicas e sociais, ainda que caibam no âmbito do desenvolvimento local, merecem tratamento distinto.

8.1.1. A Comissão publicou um novo documento em Junho de 1995 (quando o presente parecer já estava em fase adiantada), intitulado « Uma estratégia europeia de incentivo às iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego» (). Este documento trata sobretudo de recensear os inúmeros obstáculos financeiros, jurídicos, profissionais e administrativos que se opõem a esta estratégia e de formular propostas concretas e sugestões com vista a superá-los.

Reitera as afirmações constantes de estudos precedentes, isto é, a importância desta estratégia pode avaliar-se no impacte quantitativo do crescimento sobre a intensidade de emprego, que pode ser estimado em cerca de 0,2 ponto por ano (entre 140 000 e 400 000 postos de trabalho), o que representa cerca de 40 % do objectivo fixado pelo Livro Branco do presidente Delors.

8.2. O Comité concorda com a generalidade da análise e das propostas contidas no documento. Contudo, manifesta uma reserva de ordem geral sobre a sua orientação, visto que o documento não situa as iniciativas destinadas a criar « novos empregos » no contexto mais amplo do desenvolvimento local, com os itinerários e metodologias próprios.

8.3. De entre os sectores citados (ver ponto 2.6.3) o sector respeitante aos « serviços a domicílio e guarda de crianças » parece especialmente prometedor, pois abrangeria ou mencionaria também a assistência a domicílio às pessoas idosas, aos doentes, aos deficientes. A despesa social de muitos países não consegue assegurar adequada assistência a estas categorias de pessoas, ao passo que a intervenção privada selecciona a procura excluindo os mais carenciados.

8.3.1. É pois a altura de favorecer a criação de um importante sector intermediário de economia social, composto por empresas privadas, cooperativas, associações sem fins lucrativos, que prestem serviços às pessoas e serviços a domicílio (entre os quais, creches, lavandarias, tarefas domésticas e de jardinagem, serviços de pequena manutenção, assistência em assuntos administrativos, preparação de refeições, etc.) a custos relativamente reduzidos, graças à intervenção do sector público e às negociações colectivas entre parceiros sociais para os serviços prestados a assalariados de grandes empresas e de PME.

8.3.1.1. No sector do mercado social estas empresas deveriam actuar em condições de concorrência, disciplinadas por normas precisas de qualidade definidas pelo Estado e controladas pelos entes locais.

8.3.1.2. Os serviços poderiam ser pagos através de cheques-serviço (há já experiências em França, na Bélgica e na Finlândia e começam a ser lançados nos Países Baixos e na República Federal da Alemanha) distribuídos localmente às famílias em substituição da prestação social.

A poupança na despesa pública, o incentivo à criação de novas empresas, a luta contra o trabalho clandestino e a simplificação administrativa são evidentes.

8.4. As iniciativas previstas nos 17 sectores defrontam-se com inúmeros obstáculos a nível das legislações nacionais.

8.4.1. Trata-se, essencialmente de obstáculos financeiros : custo do investimento inicial, dificuldades de acesso ao crédito por parte das empresas de muito pequena dimensão (ainda maiores do que para as PME) e a solvência das famílias que solicitam estes serviços.

8.4.1.1. O documento da Comissão, para além do cheque-serviço, propõe que se criem fundos comuns locais. É uma proposta excelente, cuja validade se estende a todas as acções de desenvolvimento local, pois estes fundos estabelecem uma relação directa entre a poupança das famílias e os projectos de desenvolvimento das zonas em que habitam.

8.4.2. Outra dificuldade consiste em encontrar agentes polivalentes, aptos para lidar com tarefas delicadas de assistência e acompanhamento, capazes de utilizar as novas tecnologias da informação.

8.4.2.1. É necessário integrar na instrução e na formação profissional as técnicas de comunicação, os instrumentos telemáticos e de protecção do ambiente, reconhecendo estas profissões polivalentes através de novos diplomas e novas qualificações.

8.4.3. Os obstáculos de carácter jurídico e regulamentar são inúmeros, visto que :

- amiúde não prevêem ou não permitem a pluralidade de actividades ou a acumulação de várias fontes de rendimento;

- não prevêem um estatuto jurídico adaptado às organizações mistas sector público-sector privado.

8.4.3.1. Propõem-se :

- formas societárias que facilitem actividades múltiplas;

- acumulação de subsídios de desemprego e de uma actividade remunerada;

- criação de um estatuto de empresário de empresas sem fins lucrativos, equivalente, do ponto de vista fiscal, ao trabalho assalariado.

8.4.4. Por último, as maiores dificuldades derivam da excessiva centralização e verticalização das funções da administração pública e do deficiente conhecimento dos processos de desenvolvimento local.

8.4.4.1. Salienta-se, mais uma vez, a necessidade de aplicar o princípio de subsidiariedade nos Estados-Membros, descentralizando a actividade administrativa e realizando instrumentos técnicos locais, tais como agências de desenvolvimento, recorrendo ao método da parceria económica e social e associando os sectores público e privado.

9. Conclusões

9.1. Está em curso uma redefinição dos percursos do desenvolvimento no que respeita às características que prevaleceram no ocidente desde o pós-guerra. Como afirma o Livro Branco da Comissão, o tipo de desenvolvimento agregado assente na grande empresa e na procura já não é viável ou pelo menos não favorece os aspectos sociais e ocupacionais do crescimento.

A justa combinação de crescimento e de qualidade (emprego, desenvolvimento endógeno, mais direitos e mais oportunidades) será conseguida unicamente graças à diversificação dos modelos clássicos de desenvolvimento.

Nesta ordem de ideias, o desenvolvimento local constitui um - mas não o único - factor indutor de desenvolvimento económico duradouro e equilibrado. Na verdade, sob a etiqueta de desenvolvimento local, é possível encontrar - isoladamente ou em conjunto - os componentes mais diversos : as empresas de pequena dimensão, a atenção à qualidade dos produtos, a especialização flexível, a intersectorialidade das intervenções, o cruzamento entre os agentes privados e os sujeitos públicos, os efeitos positivos sobre o emprego.

O desenvolvimento local é bastante abrangente, representando de forma sintética e simbólica um desenvolvimento com efeitos positivos, que se repercutem nos domínios económico e social.

O desenvolvimento local não representa a única solução para o problema do emprego, mas pode dar um contributo importante através de um modelo de desenvolvimento sustentável. Além disso, reforça as relações entre crescimento, participação e responsabilidade; encoraja e faz emergir novas capacidade empresariais; respeita as raízes culturais e optimiza a relação entre investimento, desenvolvimento endógeno e emprego. Neste sentido, pode contribuir para resolver os problemas que vão surgir no futuro com a adesão dos países da Europa Central e Oriental. A política regional baseada em duas direcções deve assentar em dois eixos principais : as grandes infra-estruturas e o desenvolvimento local.

9.2. Como se vê, são muitos os elementos e os factores que concorrem para delinear um tipo de desenvolvimento que se caracteriza pelo seguinte :

- é endógeno, assente na valorização dos melhores recursos (e não só dos materiais) presentes nas zonas interessadas;

- diversificado, apto para reunir e dar forma a vocações económico-sociais específicas e dotadas de originalidade.

9.3. O êxito do desenvolvimento local dependerá da sua capacidade para ir para além do « localismo », para ser capaz de se mover à vontade no mercado único, graças à integração dos diferentes sectores produtivos, à junção com o desenvolvimento endógeno, à inserção no ordenamento do território europeu e à constituição de redes com as outras zonas de desenvolvimento local.

9.4. É forçoso constatar que os factores enumerados no capítulo 4 escasseiam justamente nas zonas que são periféricas em termos de desenvolvimento, mas cujo tecido social já está atingido pelos seus efeitos negativos. O espírito empresarial é fraco e pouco divulgado; os valores comunitários foram enfraquecendo; é cada vez mais difícil a gestão unitária dos recursos familiares; em geral, não se conseguiu a passagem das famílias rurais a empresas artesanais.

9.5. Estas situações são as mais frequentes e exigem acções reparadoras : as organizações socioeconómicas e de voluntariado devem restabelecer os valores comunitários e a economia social deve substituir a função económica das famílias. Trata-se, como já foi dito no ponto 4.9, de reconstruir em laboratório as condições necessárias a uma ordem social do mercado através de um projecto consciente no qual é crucial o papel da administração pública em sentido lato.

9.6. Mas o que permite que elementos dispersos consigam atingir maiores índces de produtividade e resultados mais constantes fugindo à fragmentação e configurando mesmo um desenvolvimento autopropulsor ? O factor aglutinador é constituído pelo papel das autoridades públicas e pelos parceiros sociais com diferentes graus de relevo e de responsabilidade. É decisiva a função que estes agentes desenvolvem e, em especial, o papel-charneira das autoridades públicas aos diversos níveis de competência, para produzir um salto qualitativo e estabilizar os percursos do desenvolvimento : para passar da forma de desenvolvimento espontâneo, mas amiúde irregular, a mecanismos mais estruturados e estáveis de criação de actividades e de emprego. Estes agentes desempenham, pois, uma função decisiva - a que convém prestar a máxima atenção - de motores do incentivo aos numerosos agentes que operam no âmbito local e de institucionalização de regras de cooperação, que reforçam a participação das comunidades locais na consecução de objectivos e de resultados considerados satisfatórios.

9.7. A Comissão parece consciente do papel que, num contexto cuja característica essencial é a subsidiariedade, lhe pode ser cometido. Um dos aspectos nos quais as autoridades comunitárias devem investir os maiores esforços tem a ver com a circulação das informações e dos conhecimentos dentro deste segmento, visto que podem funcionar como uma autêntica rede de agentes de desenvolvimento, todos eles interrelacionados, e capazes de activar as forças e os recursos indispensáveis para dar vida a projectos e a resultados convincentes.

Com esta finalidade deve a Comissão definir melhor os elementos essenciais de uma acção de desenvolvimento local que tem como protagonistas principais os agentes locais. O documento de trabalho da Direcção-Geral XVI « Acções inovadoras no âmbito dos fundos estruturais 1995-1999» () estabelece orientações que adoptará para estimular e promover a acção de desenvolvimento local no âmbito dos recursos a título do artigo 10º do Feder. Para o Comité, a orientação escolhida é correcta, mas os recursos afectados (270 milhões de ECU) são insuficientes. Na sua opinião seria conveniente utilizar, pelo menos, também os fundos previstos no artigo 6º do Fundo Social e no artigo 8º do FEOGA.

9.7.1. Na verdade, é necessário um esforço muito superior para informar as administrações públicas regionais e locais e as organizações socioprofissionais e associações de voluntariado; para formar os funcionários e peritos; e, finalmente, para superar as resistências das autoridades nacionais. Este esforço terá em vista canalizar uma maior parcela dos QCA para os objectivos de emprego do Livro Branco (desenvolvimento local, PME, áreas de criação de novos empregos) e melhor utilizar para tal os programas de interesse comunitário.

9.8. O Comité entende que lhe cabe desempenhar um papel a este propósito, lançando iniciativas com vista a difundir estas ideias nos Estados-Membros através das organizações económicas e sociais e das relações que mantém com os seus homólogos nacionais.

Bruxelas, 25 de Outubro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() « Crescimento, Competitividade, Emprego : Os desafios e as pistas para entrar no século XXI » - Livro Branco, p. 141 (doc. COM(93) 700 final).

() JO nº C 161 de 21. 6. 1984, p. 1 versão PT : (Edição especial do JO em língua portuguesa, tomo 5, fasc. 4, p. 112).

() SEC (94) 2199.

() SEC (94) 2199 de 19. 12. 1994.

() Regulamento (CEE) nº 1787/84 do Conselho de 19. 6. 1984.

() Regulamento (CEE) nº 4254/88 do Conselho de 19. 12. 1988.

() Doc. COM(95) 273.

() XVI/261/95.