Parecer sobre o Livro Verde « Para uma política energética da União Europeia »

(95/C 256/10)

Em 24 de Janeiro de 1995, a Comissão decidiu, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o Livro Verde « Para uma política energética da União Europeia ».

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Energia, Assuntos Nucleares e Investigação emitiu parecer em 22 de Junho de 1995, sendo relator C. Decken.

Na 327ª Reunião Plenária, realizada em 5 e 6 de Julho de 1995 (sessão de 5 de Julho de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por maioria, com 3 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O Livro Verde « Para uma política energética da União Europeia » foi adoptado em Janeiro de 1995, após vários meses de debates intensivos com as autoridades nacionais e os organismos socioprofissionais a que o assunto diz respeito.

1.2. Foram enviados numerosos contributos escritos à Comissão, nomeadamente, em resposta ao documento preparatório então elaborado.

1.3. O documento preparatório e todos esses contributos foram reunidos pela Comissão em Novembro de 1994 num documento com o título « Preparatory material for the Green Paper on new guidelines on energy policy ».

1.4. O objectivo principal do Livro Verde é, no parecer da Comissão, fornecer às instituições europeias os elementos necessários para a avaliação do papel da Comunidade no sector da energia.

1.5. O Livro Verde pretende estimular o debate sobre a problemática energética entre todas as partes envolvidas, os responsáveis e os interessados e, como tal, não é um documento político. Visa essencialmente, por um lado, dar um panorama da situação energética e das perspectivas para os próximos vinte anos e, reconhecendo que o sector energético entrou num período de grande mudança e tomando em consideração :

- as exigências ambientais,

- a liberalização dos mercados,

- as propostas para uso eficiente da energia,

- o aumento do consumo de energia,

- as alterações geopolíticas que afectam tanto o abastecimento da Comunidade como os padrões de consumo,

dar à Comissão a possibilidade de, num futuro Livro Branco, expor os aspectos tidos por fundamentais dessa problemática e as suas consequências para a União Europeia e, por conseguinte, determinar os principais eixos de uma política energética comunitária.

1.6. Depois desta primeira fase, que a Comissão espera ver finalizada com a adopção pelo Conselho de conclusões de que constem determinadas orientações políticas para o prosseguimento dos seus trabalhos, a mesma procederá à elaboração de um Livro Branco, cuja apresentação está prevista até ao final de 1995.

1.7. O Comité Económico e Social decidira já, em Março de 1993, elaborar um parecer de iniciativa sobre a Política Energética da Comunidade (), adoptado em 14 de Setembro de 1994 por grande maioria.

1.7.1. No âmbito dos seus trabalhos preparatórios, a Secção organizou especialmente duas audições para recolher a opinião de peritos independentes, mas também conhecer os pontos de vista dos organismos socioprofissionais mais importantes ligados ao sector energético.

1.8. A elaboração do parecer do Comité sobre a Política Energética Comunitária decorreu, em grande parte, paralelamente à redacção do Livro Verde da Comissão. A Comissão não pôde, pois, por razões de tempo, levar inteiramente em conta o teor do parecer do Comité.

1.9. O parecer de iniciativa « Política Energética Comunitária » continua a corresponder à posição actual do Comité, podendo e devendo, por conseguinte, ser considerado parte integrante do presente parecer, devendo ambos ser lidos em conjunto.

1.10. Para evitar repetições, o Comité abordará, assim, no presente parecer, apenas algumas questões complementares aventadas pelo Livro Verde.

1.11. As observações críticas contidas neste parecer sobre o Livro Verde destinam-se a estimular os trabalhos da Comissão tendentes à formulação do Livro Branco.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité concorda com a Comissão em que urge levantar o tema « política energética » e debatê-lo intensivamente. Fora já este o motivo que levara o Comité a encetar, em 1993, a elaboração de um parecer de iniciativa, que o presente parecer se destina a completar.

2.2. O Comité felicita a Comissão pelos seus propósitos de iniciar, por meio do Livro Verde, um amplo debate que permita à Comunidade « estabelecer novos objectivos de política energética que servirão de quadro de referência às acções da Comunidade e dos seus Estados-Membros », e toma conhecimento de que « o Livro Verde visa proporcionar às instituições europeias os elementos que permitam avaliar a necessidade, ou não, de um papel mais importante da Comunidade no sector da energia ».

2.3. O Comité considera, no entanto, que o presente Livro Verde da Comissão não está à altura de exigências tão elevadas. Este Livro Verde não pode nem deve, decerto, dar ainda forma definitiva a uma estratégia a mais longo prazo em matéria de política energética, como irá acontecer no Livro Branco anunciado pela Comissão já para o próximo Outono. Porém, a Comissão deveria, no mínimo, expor princípios claros, prefiguradores de uma política energética comunitária que fosse além das políticas nacionais dos Estados-Membros e da respectiva convergência. Justamente neste contexto, poderia ser estabelecida claramente a necessidade de uma estratégia a mais longo prazo para uma política energética comunitária complementar das políticas energéticas nacionais, com exacta definição das responsabilidades.

2.4. Esta delimitação de responsabilidades entre a Comunidade e os Estados nacionais, ou, noutros termos, a subsidiariedade (questões institucionais), não é só fundamental, no entanto, na formulação de objectivos de política energética a longo prazo; é-o também na colocação em prática e na aplicação da política energética. Tal justifica o grande espaço que a Comissão reservou a essas questões institucionais no seu Livro Verde.

2.5. Infelizmente, as considerações do Livro Verde continuam a ser, também neste ponto, muito gerais. De pouco servem afirmações tais como « A Comunidade tem responsabilidades no domínio da energia » ou outras demasiado vagas como :

« A função da Comunidade consiste em colocar à disposição desses objectivos o conjunto dos seus instrumentos horizontais ou sectoriais, a fim de garantir, por um lado, que a integração do mercado se efectue tendo em conta as exigências do interesse geral e, por outro, que a dimensão comunitária possa valorizar as acções e políticas adoptadas a nível nacional. » (Ponto 67)

A questão dos instrumentos será igualmente abordada no capítulo « Observações na especialidade ».

2.6. Seja como for, o Livro Verde não contém elementos susceptíveis de permitir uma delimitação clara e sistemática das responsabilidades, o que impossibilita avaliar, com base numa análise da repartição das responsabilidades entre os diversos níveis, comunitário, nacional e regional, bem como entre os poderes públicos e as empresas, se a União Europeia tem ou não um papel activo a desempenhar no sector da energia, tanto mais que a política energética sofre, em geral, uma influência cada vez maior de empresas que operam a nível internacional.

2.7. Neste momento, o Comité não deseja tomar posição relativamente aos dados constantes dos anexos sobre a situação da economia energética e as tendências gerais esperadas (cenários), uma vez que a Comissão tenciona inserir no anunciado Livro Branco uma descrição detalhada e actualizada.

2.8. O Comité lamenta que a Comissão não tenha publicado ainda a sua anunciada Comunicação sobre o Programa Indicativo Nuclear para a Comunidade (PINC), que considera imprescindível como base da elaboração do Livro Branco. O Comité chama a atenção da Comissão para o facto de, nos termos do artigo 40º do Tratado Euratom, ter a responsabilidade de publicar um tal programa periodicamente.

3. Observações na especialidade

3.1. Os objectivos de uma política energética futura

3.1.1. Sob o título « Os imperativos das políticas energéticas », a Comissão explica na introdução do Livro Verde :

« O Livro Verde analisa igualmente os objectivos de uma política energética da Comunidade em função dos desafios que foram identificados.

Tais objectivos parecem claros : trata-se de gerir os factores de modo a assegurar a satisfação das necessidades dos utilizadores individuais e industriais, ao menor custo, em condições que garantam a segurança de aprovisionamento e a protecção do ambiente. Porém, a execução destes objectivos pode fazer surgir efeitos contraditórios. A dificuldade consistirá então em identificar os elementos de um equilíbrio que permita satisfazer, ao nível máximo, esses imperativos. O Livro Verde subordina assim a debate as modalidades de satisfação equilibrada desses três objectivos no âmbito de um mercado europeu integrado. »

3.1.2. Por outro lado, no capítulo II, são descritos em pormenor os seguintes objectivos da futura política energética : competitividade global, segurança de aprovisionamento e protecção do ambiente.

3.1.3. No capítulo III, volta-se a falar de imperativos em relação à segurança de aprovisionamento e à protecção do ambiente.

3.1.4. Esta falta de clareza de conceitos mantém-se no capítulo II, quando são discriminados os « objectivos de política energética ». Deste modo, é impossível determinar se estamos perante uma formulação de objectivos ou uma enumeração de problemas. Particularmente, o objectivo « competitividade global » continua bastante confuso. Trata-se aqui da competitividade dos produtores de energia, alguns dos quais são grupos multinacionais e outros monopólios públicos, da competitividade dos consumidores da indústria europeia ou, fundamentalmente, de o mercado interno liberalizado funcionar o mais livremente possível de imposições regulamentares ?

3.1.5. A ser possível, desta descrição da competitividade global, deduzir ou condensar objectivos reais, será depois necessário classificá-los pelo seu grau de prioridade em relação a uma política prospectiva de segurança de aprovisionamento a longo prazo.

3.1.5.1. Onde estão as prioridades se, por exemplo, liberalizando-se o mercado energético, se esboçar uma tendência nítida a favor de uma fonte de energia específica, que poderá, desde logo, levantar problemas à diversificação da segurança de aprovisionamento ?

3.1.6. É necessário desenvolver um processo de concertação para o estabelecimento das prioridades das tarefas económicas de interesse geral relativamente à liberalização.

3.1.7. A Comissão formula : « Devem ser desenvolvidas sinergias entre os objectivos de competitividade, segurança energética e protecção do ambiente; em caso de conflito entre estes diferentes objectivos, devem ser adoptadas medidas de acompanhamento » (ponto 2.3. « Ambiente » - 2º parágrafo). Pergunta-se : de que sinergias se trata ? Serão essas sinergias suficientes ? Que medidas de acompanhamento se têm em mente ? Também aqui é necessário um processo concertado de definição de prioridades.

3.1.8. Também na tarefa de internalização dos custos externos é problemática a compatibilidade com o objectivo da competitividade global.

3.1.8.1. Uma vez que o Comité já se pronunciou detalhadamente sobre a internalização dos custos externos no seu parecer de 27 de Abril de 1995 sobre a comunicação da Comissão () relativa ao crescimento económico e ambiente, não é necessário abordar este tema no presente parecer.

3.1.9. A compatibilidade dos dois objectivos definidos pela própria Comissão :

- limitação das medidas regulamentares, ao liberalizar-se o mercado interno,

- regresso a uma maior utilização de instrumentos económicos (tais como taxas, impostos, regulamentações técnicas),

é particularmente problemática, pois do que aqui se trata é de, harmonizando prioridades, conjugar de variadas formas elementos clássicos da política energética e tarefas para o futuro.

3.1.10. O Comité considera que estes escassos exemplos já ilustram bem como no capítulo II do Livro Verde não se trata de qualquer tentativa de formular objectivos de política energética, mas de uma mera descrição da problemática. Em particular, a Comissão deixa, em grande parte, por resolver a questão da hierarquia de prioridades entre os objectivos, embora pareça atribuir o primado ao Mercado Interno. Na opinião do Comité, apenas um reequilíbrio constante destas prioridades poderá corresponder às exigências de uma futura política energética.

3.1.11. O Comité faz questão de salientar que, para além dos três objectivos referidos no capítulo II do Livro Verde (competitividade global, segurança de aprovisionamento e protecção do ambiente), existem outros dois objectivos importantes :

3.1.11.1. Primeiro, a coesão económica e social, em relação à qual o Comité elaborou parecer detalhado (). O Comité estranha que a Comissão não tenha enunciado este objectivo no seu Livro Verde e não tenha levado em consideração a sua própria comunicação de Fevereiro de 1994 sobre o assunto nem o parecer do Comité.

3.1.11.2. Segundo, a criação de oportunidades de emprego por meio da política energética. Este objectivo terá que ser parte integrante de qualquer cenário a desenvolver no Livro Branco.

3.1.12. O Comité entende que estes dois objectivos também devem ser considerados no Livro Branco.

3.2. Os instrumentos

3.2.1. É de grande importância para a política energética, além da fixação dos seus objectivos estratégicos de longo prazo, a maneira como for posta em prática e, logo, os instrumentos económicos e regulamentares necessários para o efeito.

3.2.2. O manuseamento destes instrumentos é precisamente um dos aspectos para que é primordial definir, o mais concretamente possível, as responsabilidades e competências da Comunidade e dos Estados-Membros.

3.2.3. Segundo a Comissão, « o Livro Verde pretende contribuir para a definição do novo quadro » do sector da energia. É igualmente sublinhado o número considerável de instrumentos económicos e regulamentares e como são necessários para uma política energética. No entanto, não se encontra esboçada claramente a definição de responsabilidades e competências no concernente a tais instrumentos.

3.2.4. Apesar da posição de princípio da Comissão de, ao liberalizar o mercado interno, reduzir ao mínimo essencial as medidas regulamentares e da sua opinião de que só se justifica uma intervenção dos poderes públicos, inclusive da Comunidade, num número restrito de casos, o Livro Verde fornece toda uma série de indicações sobre o papel central atribuído pela Comissão aos instrumentos económicos e regulamentares, porém sem referir delimitação de responsabilidades e competências.

3.2.5. Assim, ao analisar as lacunas e carências da situação actual, a Comissão conclui :

« No que diz respeito ao âmbito da acção comunitária, a análise revela dificuldades de desenvolvimento coerente dos diversos intrumentos, devido à ausência de clareza na definição das reponsabilidades da Comunidade em matéria de política energética. » (Introdução, capítulo « Orientações Políticas » - ponto 3)

3.2.6. E ainda :

« A Comunidade dispõe de uma multiplicidade de instrumentos que influenciam directa ou indirectamente as políticas energéticas e devem, consequentemente, ser utilizados de forma coerente com objectivos energéticos comuns. » (Ponto 24)

e

« A função da Comunidade consiste em colocar à disposição desses objectivos o conjunto dos seus intrumentos horizontais ou sectoriais, a fim de garantir que a integração do mercado se efectue tendo em conta as exigências do interesse geral. » (Ponto 67)

e

« É claro que estas políticas devem ser devidamente concebidas, de modo a equilibrar os custos e as vantagens, tendo em conta os critérios que intervêm na selecção dos instrumentos políticos. Regra geral, isto implica uma reorientação no sentido de um maior recurso aos instrumentos económicos, na medida em que esses intrumentos permitem alcançar soluções ao menor custo. Existe uma série de intrumentos económicos, cada um dos quais se caracteriza pelas suas especificidades, nomeadamente : impostos e imposições fiscais, quotas negociáveis, sistemas de depósitos reembolsáveis, regulamentações técnicas relativas aos produtos de consumo e, em determinadas circunstâncias, acordos voluntários. » (Ponto 78)

3.2.7. O Comité Económico e Social considera os intrumentos e o seu emprego na transposição dos objectivos da política energética um problema crucial de toda e qualquer política energética e coloca, por tal motivo, as seguintes questões :

3.2.7.1. Quais são os « intrumentos variados » da Comunidade para influenciar directa ou indirectamente a política energética ? Por razões de transparência, o Comité considera imprescindível uma lista desses instrumentos, com a indicação das responsabilidades e competências.

3.2.7.2. Que instrumentos suplementares foram planeados ou são considerados necessários, por exemplo, para reforço da coesão económica e social ?

3.2.7.3. A utilização dos diversos instrumentos deverá obedecer a um projecto político harmonizado com as diversas políticas da UE. Tal exige, por sua vez, definições claras no que diz respeito ao princípio de subsidiariedade entre a UE e os Estados-Membros.

3.2.7.4. Deverá ficar claro, sobretudo, quem define as prioridades entre as diversas políticas e quem está autorizado a utilizar os vários instrumentos.

3.2.7.5. Tem, também, de ficar salvaguardada a concertação das diversas políticas dentro da Comissão.

3.2.8. No interesse da transparência da política energética e do princípio da subsidiariedade, o Comité acha que deve ser encontrada urgentemente uma solução para pestes problemas. Tal seria igualmente útil como preparação para as decisões a tomar na Conferência Intergovernamental relativamente à necessidade de instrumentos suplementares e/ou de um quadro institucional coerente de política energética.

Bruxelas, 5 de Julho de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994.

() JO nº C 155 de 21. 6. 1995, p. 1.

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994.