Relatório especial n.o 7/2001

relativo às restituições à exportação - destino e colocação no mercado acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo do artigo 248.o CE)

(2001/C 314/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

LISTA DAS ABREVIATURAS

DG AGRI Direcção-Geral da Agricultura

DG RELEX Direcção-Geral das Relações Externas

FEOGA Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola

HZA Organismo pagador alemão

Ofival Organismo pagador francês - produtos à base de carne

OLAF Organismo Europeu de Luta Antifraude

PVE Organismo pagador holandês - produtos à base de carne

UCLAF Unidade de Coordenação de Luta Antifraude

ZA Organismo pagador austríaco

SÍNTESE

I. As restituições à exportação custam ao consumidor europeu cerca de 5000 milhões de euros por ano. O sistema de restituições à exportação prevê que as taxas de restituição para certos produtos sejam diferenciadas em função do destino, desde que seja apresentada uma prova satisfatória (prova de chegada) de que as mercadorias foram colocadas no mercado no destino declarado. Vários documentos podem ser aceites como prova, desde as declarações aduaneiras de importação emitidas pelo país de destino até aos documentos bancários comprovativos do pagamento. Aplicam-se regras especiais aos documentos emitidos por sociedades internacionais de vigilância.

II. Na opinião do Tribunal, é também exigido que os produtos que beneficiam de restituições não diferenciadas, ou seja aos quais se aplica uma taxa única independentemente do destino, sejam colocados no mercado de um país que não seja membro da União Europeia (país terceiro). Contudo, para as mercadorias que não beneficiam de restituições diferenciadas a prova só é exigida em caso de dúvida.

III. Garantir a validade das provas de chegada constitui uma tarefa complexa e morosa, cujo resultado é incerto. Em 1992, a Comissão elaborou uma compilação de provas-tipo para auxiliar os Estados-Membros nesta tarefa, mas essa compilação ainda não foi actualizada. Verificam-se grandes diferenças entre os Estados-Membros no que se refere aos controlos das provas de chegada (ver pontos 9-13).

IV. Embora a Comissão avalie as provas apresentadas respeitantes às operações que selecciona para a realização de controlos efectuados no âmbito do seu processo de apuramento das contas, não efectuou uma auditoria do sistema de provas de chegada, excepto a referida no ponto 7. No entanto, assinalou deficiências graves ao nível dos controlos efectuados nos Estados-Membros no momento da exportação, que deram origem a correcções financeiras num montante de 188 milhões de euros (ver pontos 7-8).

V. Alguns Estados-Membros não respeitaram a obrigação de controlar as sociedades de vigilância aprovadas. Nos casos em que esses controlos foram realizados, detectaram-se deficiências e irregularidades graves, que nem sempre foram objecto de um acompanhamento satisfatório. Quando a aprovação é revogada num determinado Estado-Membro, a revogação não tem sido extensiva às outras empresas do mesmo grupo aprovadas em outros Estados-Membros. As aprovações nem sempre foram revogadas em casos justificados (ver pontos 17-32).

VI. Os Estados-Membros não deram linhas directrizes às suas embaixadas relativamente aos controlos a efectuar antes da emissão dos certificados de descarga. Na maioria dos casos, as provas emitidas pelas embaixadas baseavam-se em controlos documentais. Só raramente foram efectuados controlos físicos no momento da descarga (ver pontos 35-38).

VII. O OLAF e a DG AGRI detectaram ou auxiliaram a detectar uma série de irregularidades graves e de fraudes presumíveis em alguns dos mais importantes destinos das restituições à exportação. As sociedades de vigilância estão implicadas em algumas destas irregularidades. A auditoria do Tribunal revelou outras irregularidades presumíveis e casos em que a justificação para o pagamento de restituições relativamente a certos destinos é questionável (ver pontos 39-80). Os pagamentos irregulares presumíveis indicados no presente relatório elevam-se a cerca de 100 milhões de euros. A Comissão deverá garantir que seja iniciada uma acção de recuperação nos casos em que tal ainda não aconteceu.

VIII. O Tribunal considera que, em relação aos produtos que devam beneficiar de restituições à exportação, seria preferível aplicar a mesma taxa de restituição para cada produto, independentemente do destino. No entanto, reconhece que actualmente, por várias razões, por exemplo a existência de acordos de comércio livre, isto não é possível. Tendo em conta os custos necessários para cumprir as disposições do regime, tanto para as administrações como para os operadores, bem como o reduzido nível de garantia dado pelo sistema de provas de chegada ao destino, convém portanto considerar:

- exigir provas de chegada ao destino apenas em caso de dúvida, ou para destinos de elevado risco,

- intensificar os controlos a posteriori efectuados pelos Estados-Membros relativos à colocação dos produtos no mercado, nomeadamente através da consulta das bases de dados relativas aos movimentos dos navios e dos contentores, bem como dos registos das empresas de transporte terrestre, no que se refere a todas as operações seleccionadas para auditoria (ver pontos 84-86).

INTRODUÇÃO

1. As restituições à exportação são pagas aos exportadores de produtos agrícolas que tenham como destino países terceiros e destinam-se a compensá-los pela diferença existente entre os preços do mercado interno da União Europeia e os preços do mercado mundial. Assim, estas restituições permitem que os exportadores abram, ou mantenham abertos, mercados de exportação para produtos da União Europeia(1). Contribuem igualmente para manter o equilíbrio do mercado interno. O pagamento de restituições à exportação não é justificado quando se verificar que a operação de exportação não constitui uma transacção comercial normal(2), dado que é destituída de finalidade económica real e foi montada com o único objectivo de obter um pagamento financiado pela Comunidade(3).

2. No caso de determinados produtos, como a carne de bovino ou o queijo, as taxas de restituição variam consoante o destino (restituições diferenciadas). Para poder beneficiar das restituições, o exportador deve apresentar provas de que as mercadorias foram colocadas no mercado no destino declarado (provas de chegada)(4). No caso de outros grupos de produtos aplica-se uma taxa única de restituição para todos os destinos relativamente a cada produto individual (restituições não diferenciadas). Excepto em caso de dúvida, os exportadores não são obrigados a apresentar provas de chegada para as operações não diferenciadas. Contudo, na opinião do Tribunal, os produtos que beneficiam de restituições não diferenciadas devem ser importados num país terceiro no prazo de 12 meses após a data de exportação(5).

3. A nível dos Estados-Membros existem organismos aprovados que são responsáveis pelos pagamentos efectuados aos exportadores. O controlo da legalidade e regularidade dos pedidos de restituição à exportação é, em primeira instância, da responsabilidade das autoridades dos Estados-Membros.

AUDITORIA DO TRIBUNAL

4. O presente relatório trata da colocação de produtos no mercado de países terceiros. O relatório analisa a forma como a Comissão gere esta obrigação, incluindo a justificação das restituições diferenciadas, os problemas criados por este sistema, bem como os controlos a priori efectuados pelos Estados-Membros sobre a validade das provas de chegada ao destino(6).

5. As observações efectuadas no presente relatório baseiam-se na avaliação dos sistemas de aceitação das provas de chegada ao destino aplicados pelos Estados-Membros, na avaliação das provas de chegada ao destino, na consulta das bases de dados relativas aos movimentos de navios e de contentores, bem como de informações relativas às importações detidas pelos países terceiros e, finalmente, no exame das informações do OLAF sobre as irregularidades relacionadas com o destino das restituições à exportação. A auditoria incidiu sobre as operações referentes ao exercício FEOGA de 1998. Contudo, alguns dos casos descritos neste relatório dizem respeito a outros exercícios FEOGA.

CONTEXTO FINANCEIRO

6. No exercício do FEOGA de 1998, as restituições totalizaram aproximadamente 4800 milhões de euros (cerca de 12,4 % do orçamento do FEOGA). O quadro 1 apresenta a distribuição dos pagamentos por medidas, o quadro 2 por Estado-Membro exportador e o quadro 3 pelo principal destino. Os pagamentos, num montante de aproximadamente 900 milhões de euros, foram diferenciados por destino. O quadro 4 indica os principais destinos relativos a estes pagamentos.

Quadro 1

Repartição por medida dos pagamentos de restituições à exportação no exercício FEOGA de 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

Os montantes foram arredondados.

Fonte:

Resultados da execução orçamental de 1998.

Quadro 2

Repartição por Estado-Membro exportador dos pagamentos de restituições à exportação no exercício FEOGA de 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

Os montantes foram arredondados.

Fonte:

Dados fornecidos pelos Estados-Membros relativos às restituições à exportação no exercício FEOGA de 1998.

Quadro 3

Repartição por destino principal do total dos pagamentos de restituições à exportação no exercício FEOGA de 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Dados dos Estados-Membros relativos às restituições à exportação no exercício FEOGA de 1998.

Quadro 4

Pagamentos de restituições à exportação diferenciadas por destino no exercício FEOGA de 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Dados fornecidos pelos Estados-Membros relativos às restituições à exportação no exercício FEOGA de 1998.

AUDITORIAS EFECTUADAS NO ÂMBITO DO APURAMENTO DAS CONTAS

7. Durante as suas auditorias sobre a regularidade dos pagamentos de restituições à exportação, a Comissão avaliou sempre as provas de chegada ao destino apresentadas em apoio das operações seleccionadas. Tendo identificado a Alemanha como o principal utilizador de certificados de sociedades de vigilância, abriu igualmente um inquérito específico sobre certificados de descarga apresentados por sociedades de vigilância nesse Estado-Membro (ver pontos 29-30). Contudo, antes da auditoria do Tribunal, a Comissão não tinha controlado especificamente o sistema de provas da colocação dos produtos em mercados de países terceiros de acordo com o destino declarado.

8. As auditorias efectuadas pela Comissão aos sistemas de apuramento das contas incidiram principalmente sobre a qualidade e a incidência dos controlos físicos dos produtos exportados. Estas auditorias revelaram deficiências graves a nível dos controlos físicos da designação e das quantidades dos produtos exportados que beneficiavam de restituições. Como consequência, foram aplicadas correcções financeiras significativas, tendo a última sido fixada em 5 % das despesas de restituição à exportação relativas à Bélgica, à Dinamarca, à Alemanha, à Grécia, à França, à Itália e ao Reino Unido, num montante total de 188 milhões de euros.

QUALIDADE DOS CONTROLOS DAS PROVAS DE CHEGADA AO DESTINO

9. Para além das diferenças nos requisitos administrativos exigidos para os vários sectores de produtos, que reflectem as suas características específicas, a obrigação de apresentar provas de chegada ao destino provoca uma sobrecarga administrativa que não é proporcional aos montantes em causa. Assim, foram pagas restituições num montante de 1 milhão de euros relativas a uma exportação não diferenciada de açúcar a granel apenas com base num simples visto da alfândega, que atestava que as mercadorias tinham deixado o território aduaneiro da Comunidade, enquanto que foram exigidos documentos de transporte e provas de chegada ao destino para uma exportação de um contentor de carne de bovino que beneficiava de restituições num montante de aproximadamente 15000 euros.

10. Existem inúmeros documentos que podem ser aceites como provas de chegada ao destino(7). Os documentos que são aceites preferencialmente são as declarações aduaneiras de importação ou os certificados de importação emitidos por sociedades de vigilância aprovadas (provas primárias). Caso estes documentos não possam ser obtidos, podem ser aceites outros documentos, alguns deles não fiáveis(8), que vão desde os certificados de descarga até aos documentos bancários que certificam o pagamento das mercadorias em questão (provas secundárias).

11. Em Outubro de 1992, a DG AGRI divulgou os resultados de um estudo sobre os documentos utilizados como prova de chegada por 58 países terceiros. Devido às constantes alterações dos documentos de importação nos países terceiros e à crescente utilização de processos informatizados de desalfandegamento, esta documentação tornou-se rapidamente obsoleta. Actualmente, cada organismo pagador é o único responsável pela avaliação da validade das provas de chegada ao destino que recebe. Com excepção da iniciativa do OLAF no caso da Rússia (ver pontos 43-47), não é efectuada qualquer harmonização nem existe qualquer processo de coordenação operacional respeitante à avaliação da validade e regularidade das provas de chegada primárias e secundárias. Assim, para um mesmo destino, o mesmo tipo de prova de chegada pode ser aceite por um Estado-Membro e recusado por outro, consoante as exigências de cada Estado-Membro.

12. O sistema de gestão e de controlo das provas de chegada é diferente consoante os Estados-Membros e os organismos pagadores. Alguns organismos pagadores, como o HZA-Hamburg Jonas na Alemanha, o ZA Salzburg na Áustria, o Ofival em França e o PVE nos Países Baixos dispõem de um serviço separado responsável pela recepção, análise, verificação e arquivo das várias provas de chegada ao destino que são enviadas conjuntamente com os pedidos de pagamento de restituições. Estes organismos pagadores conceberam igualmente um sistema de controlo que permite efectuar estudos comparativos dos carimbos, das assinaturas e da existência das estâncias aduaneiras nos países de destino. Contudo, em França e nos Países Baixos os organismos pagadores não trocam as suas informações respeitantes às provas de chegada. Na Bélgica, na Grécia, em Espanha e na Finlândia, os organismos pagadores não dispõem de um sistema eficiente que permita garantir a identificação e o controlo das provas de chegada ao destino.

13. Tendo em conta a falta de coordenação, a duplicação de esforços a nível da verificação das provas e a falta de harmonização no que se refere à sua aceitação, a Comissão deveria ser responsável pela coordenação dos controlos com os países terceiros e pela conservação e actualização das fichas-tipo de chegada ao destino que os organismos pagadores dos Estados-Membros podem aceitar.

INCIDÊNCIA DO SISTEMA DE PROVAS DE CHEGADA SOBRE A LIBERAÇÃO DAS GARANTIAS

14. As restituições são pagas adiantadamente desde que seja constituída uma garantia. A garantia é liberada quando todos os documentos exigidos, incluindo as provas de chegada ao destino, tenham sido apresentados e aceites.

15. O quadro 5 apresenta o número de casos de garantias não liberadas, bem como os montantes correspondentes, relativos aos vários Estados-Membros. A maioria dos casos ainda não encerrados correspondem ao período compreendido entre 1995 e 1998 mas alguns remontam a 1990.

Quadro 5

Garantias não liberadas - Adiantamentos e mercadorias pré-financiadas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Registos dos organismos pagadores.

16. Os atrasos na liberação das garantias foram justificados de diversas formas: casos antigos que aguardavam julgamento nos tribunais nacionais (todos os Estados-Membros indicados no quadro 5); falta de fiabilidade dos documentos aduaneiros russos (Dinamarca e Alemanha); introdução de novos sistemas informáticos associada a uma elevada rotação do pessoal (Dinamarca); separação das funções administrativas (Espanha); ou falta de pessoal (Itália). Em França, o sistema tornou-se ainda mais complexo, dado que a gestão das garantias foi repartida entre a alfândega e os organismos pagadores. No entanto, o número de garantias não liberadas pode igualmente ser atribuído à complexidade do sistema de provas de chegada ao destino.

APROVAÇÃO E CONTROLO DAS SOCIEDADES DE VIGILÂNCIA

17. As sociedades de vigilância devem ser aprovadas pelas autoridades dos Estados-Membros para poderem emitir certificados de chegada ao destino. A aprovação é válida por três anos. As modalidades de aprovação destas sociedades foram indicadas num documento de trabalho da DG AGRI em 1994(9). Este documento de trabalho indica igualmente os processos de controlo e de verificação que as sociedades devem seguir quando emitem os certificados e define as responsabilidades dos Estados-Membros em matéria de controlo da actuação das sociedades. O anexo apresenta um resumo das principais exigências. A partir de 1999, as modalidades de aprovação das sociedades de vigilância foram incluídas no regulamento de base das restituições à exportação. A revogação da aprovação é a única sanção prevista para as sociedades que não respeitem as condições de aprovação ou que emitam certificados incorrectos. A revogação da aprovação deve ser aplicável a todos os Estados-Membros. Actualmente, existem 28 sociedades de vigilância aprovadas pelos Estados-Membros, 15 das quais pertencem a apenas quatro grupos.

18. A emissão de provas de chegada ao destino, que custam aproximadamente 250 euros por documento, pode constituir apenas uma pequena parte dos serviços prestados pelas sociedades de vigilância aos seus clientes. Assim, podem surgir conflitos de interesse. Num determinado caso, uma sociedade de vigilância, a pedido do seu cliente, concordou em certificar apenas o peso indicado no conhecimento de embarque (Reino Unido). Num outro caso, uma sociedade de vigilância, aprovada nos Países Baixos, deixou de emitir provas de chegada ao destino para não comprometer a sua reputação.

19. Na Bélgica, na Grécia, em Espanha, em França, na Finlândia e no Reino Unido foram aprovadas sociedades de vigilâncias sem que tenha sido efectuada uma auditoria prévia para garantir que as condições de aprovação indicadas nas linhas directrizes eram respeitadas. A Grécia, a França e o Reino Unido corrigiram esta lacuna quando as aprovações foram renovadas.

20. Apenas a Alemanha tinha verificado no local os métodos de emissão das provas de chegada utilizados pelas sociedades de vigilância em dois países terceiros.

21. A Bélgica, a Grécia, os Países Baixos e a Finlândia não controlaram a regularidade dos pedidos de restituição documentados por certificados de sociedades de vigilância, comparando-os com os documentos relativos a esses casos na posse dessas sociedades.

22. A Bélgica, a Dinamarca, a Alemanha, a Espanha, a Finlândia e o Reino Unido não podiam identificar facilmente os pedidos documentados por certificados das sociedades de vigilância e, portanto, não podiam seleccionar esses pedidos para a realização de uma auditoria que tivesse como população os pagamentos de restituições. Em vez disso, os certificados eram seleccionados para verificação a partir dos próprios registos das sociedades de vigilância, sem qualquer garantia quanto à exaustividade desses registos.

23. Nenhum Estado-Membro solicitou a outro Estado-Membro que efectuasse uma auditoria dos certificados que tinha aceitado, emitidos por uma sociedade de vigilância aprovada num outro Estado-Membro(10).

24. As irregularidades presumíveis detectadas durante as auditorias das sociedades de vigilância efectuadas pelos Estados-Membros não foram objecto de um acompanhamento com vista a determinar os montantes a recuperar (Bélgica, Países Baixos e Reino Unido).

25. A aprovação de algumas sociedades foi revogada, no Reino Unido, devido à irregularidade dos seus registos, em Itália, por suspeita de cumplicidade numa irregularidade e, na Alemanha (ver ponto 29) e na Grécia, por emissão de certificados irregulares.

26. Verificou-se que quando um Estado-Membro retirava a aprovação a uma sociedade de vigilância, os outros Estados-Membros não revogavam a aprovação das outras sociedades que faziam parte do mesmo grupo, embora todas as filiais do grupo utilizassem os mesmos métodos, pessoal e informação nos países terceiros. No entanto, o incumprimento da obrigação de realizar controlos no destino devia ser comum a todas as sociedades aprovadas do grupo. Por este motivo, a Comissão deveria ser directamente responsável pela aprovação das sociedades de vigilância, a fim de garantir que estas beneficiam de um tratamento uniforme.

27. Embora tendo constatado que uma sociedade de vigilância emitira certificados sem ter realizado os controlos necessários no momento da descarga e do desalfandegamento das mercadorias num país terceiro, as autoridades neerlandesas não revogaram a aprovação da sociedade em questão nem tomaram quaisquer medidas para recuperar os montantes envolvidos.

28. Uma sociedade aprovada foi implicada num caso de emissão de provas de chegada ao destino irregulares na Jordânia (ver igualmente os pontos 40-42).

29. Por iniciativa da unidade "Apuramento das contas" da Comissão, a Alemanha verificou todas as provas de chegada ao destino referentes à exportação de gado e de carne de bovino emitidas pelas sociedades de vigilância. Estes controlos permitiram identificar provas de chegada irregulares relativas a pedidos de restituição num montante de 72,1 milhões de euros (17 % das restituições pagas entre 1994 e 1996), bem como provas que suscitam dúvidas respeitantes a 175,5 milhões de euros suplementares (40 %)(11). Foram emitidas ordens de cobrança, que são todas elas objecto de recursos, num montante de 60,4 milhões de euros, correspondentes a provas de chegada irregulares e a documentos de transporte inadequados. Com base no relatório elaborado pelas autoridades alemãs e em diversas discussões bilaterais, a Comissão impôs uma correcção financeira de 25 %, ou seja cerca de 20,8 milhões de euros(12), devido às graves deficiências identificadas a nível dos sistemas.

30. À data da auditoria, os certificados emitidos pelas sociedades de vigilância abrangidas pela investigação efectuada na Alemanha não tinham sido objecto de qualquer acompanhamento em outros Estados-Membros. Outras sociedades pertencentes ao mesmo grupo estavam também aprovadas em oito Estados-Membros. Além disso, a Espanha, a Itália, os Países Baixos, a Áustria e a Finlândia aceitaram provas emitidas pelas sociedades de vigilância situadas na Alemanha. Apenas a Áustria quantificou as restituições em causa, que se elevam a cerca de 3,7 milhões de euros. A Comissão deveria abrir inquéritos respeitantes a todos os certificados emitidos pelas sociedades em causa que tenham sido aceites em outros Estados-Membros.

31. Desde 1996, os inquéritos efectuados pelo OLAF revelaram irregularidades, num montante de cerca de 10,6 milhões de euros, que envolvem provas de chegada ao destino emitidas por sociedades de vigilância aprovadas na Alemanha, na Itália e nos Países Baixos. Estas irregularidades dizem respeito principalmente a exportações de carne de bovino e de aves de capoeira para a Jordânia, bem como de vinho para a antiga República jugoslava da Macedónia.

32. Tendo em conta as irregularidades verificadas, a ausência dos controlos necessários e a falta de medidas de acompanhamento referidas nos pontos 17 a 31, as provas de chegada ao destino apresentadas pelas sociedades de vigilância são pouco fiáveis.

COORDENAÇÃO DOS PROCESSOS DE APROVAÇÃO DAS SOCIEDADES DE VIGILÂNCIA NO ÂMBITO DAS RESTITUIÇÕES À EXPORTAÇÃO E DA AJUDA ALIMENTAR

33. Em 1993, a Comissão (DG RELEX) criou um processo de aprovação específico para as sociedades de vigilância e de controlo candidatas ao controlo dos programas de ajuda alimentar. As exportações de produtos agrícolas efectuadas no âmbito destes programas permitem igualmente aos operadores beneficiar de restituições à exportação.

34. Entre 1993 e 2000, os vários concursos públicos abertos pela Comissão para seleccionar sociedades de vigilância não lhes impunham a obtenção prévia da aprovação prevista pela regulamentação comunitária em matéria de restituições à exportação. A falta de coordenação entre os vários serviços da Comissão (DG AGRI e DG RELEX) e de harmonização dos processos de aprovação respeitantes às sociedades de controlo e vigilância levou a que sociedades não aprovadas emitissem provas de chegada ao destino, as quais foram posteriormente utilizadas para beneficiar de restituições à exportação.

FIABILIDADE DAS PROVAS DE CHEGADA EMITIDAS PELAS EMBAIXADAS DOS ESTADOS-MEMBROS

35. As embaixadas dos Estados-Membros podem certificar que uma prova primária é uma cópia conforme do original. As embaixadas podem igualmente emitir provas secundárias sob a forma de certificados de descarga(13). Essas provas devem certificar que os produtos deixaram a área do porto ou, pelo menos, que não foram objecto de um novo carregamento destinado à reexportação. Não se aplicam às embaixadas condições regulamentares, semelhantes às que regulam a aprovação das sociedades de vigilância e a emissão dos certificados de descarga. No entanto, está implícito que, para emitir um certificado de descarga, a embaixada deve efectuar os mesmos controlos que são exigidos às sociedades de vigilância, ou seja controlos físicos no momento da descarga(14) ou, em casos excepcionais devidamente justificados em que os controlos físicos não possam ser efectuados, controlos a posteriori com base nos elementos constantes da documentação, tais como registos das operações de descarga e de desalfandegamento. As embaixadas deverão igualmente abrir um dossier para cada certificado emitido. Na sequência das observações do Tribunal, a Comissão indicou aos Estados-Membros que as suas embaixadas deverão efectuar controlos idênticos aos das sociedades de vigilância(15).

36. A Dinamarca(16), a França(17) e a Irlanda(18) (ver igualmente os pontos 48-53), que são os principais Estados-Membros que utilizam as suas embaixadas para emissão de provas secundárias, e a Alemanha, os Países Baixos e a Espanha, que também aceitaram provas emitidas pelas embaixadas, mas em menor escala, não lhes forneceram linhas directrizes sobre os controlos a efectuar antes da emissão das referidas provas. Na prática, a maior parte dessas provas foram emitidas na sequência de controlos documentais a posteriori que, por analogia com as condições que se aplicam às sociedades de vigilância, deveriam ser efectuados apenas em casos excepcionais devidamente justificados. Verificaram-se igualmente casos de inexistência de dossiers e de emissão de certificados com base em documentos apresentados pelo exportador [Dinamarca(19)].

37. Uma vez que a origem exacta das provas de chegada não é registada nas bases de dados dos organismos pagadores, não é possível determinar o valor total das restituições em causa. Em França, entre 1997 e 1998, foram justificados por certificados de descarga emitidos pela embaixada 1584 pedidos de restituição. Na Dinamarca não foi possível determinar o valor dos pedidos em causa, uma vez que estes não podiam ser identificados informaticamente. Na Irlanda, a maioria dos pedidos de restituições à exportação relativos a carne de bovino destinada ao Egipto foram fundamentados por certificados emitidos por embaixadas. No exercício FEOGA de 1999 o montante correspondente deveria ter-se elevado a aproximadamente 120 milhões de euros.

38. A inexistência de linhas directrizes sobre as verificações a efectuar e a ausência de controlos físicos constituem graves deficiências dos processos de emissão de provas secundárias de chegada ao destino por parte das embaixadas. Por conseguinte, a validade das provas emitidas até à data deve ser considerada discutível.

TIPO DE PROBLEMAS E/OU IRREGULARIDADES DETECTADOS EM EXPORTAÇÕES PARA DESTINOS ESPECÍFICOS

39. Os pontos seguintes ilustram a falta de fiabilidade do sistema de provas de chegada ao destino e põem em causa a justificação das restituições ou das restituições diferenciadas relativas a certos destinos.

Jordânia - infracção ao embargo das Nações Unidas às remessas destinadas ao Iraque

40. Tendo detectado um aumento significativo das exportações de carne de bovino e de aves de capoeira para a Jordânia a partir de 1991, a UCLAF realizou um inquérito na Jordânia, em 1998, conjuntamente com agentes alemães e holandeses, cujos resultados confirmaram irregularidades destinadas a contornar o embargo das Nações Unidas ao comércio com o Iraque. As exportações destinadas ao Iraque só beneficiavam de restituições caso o exportador tivesse obtido previamente uma autorização das Nações Unidas para a exportação em questão. Suspeitava-se que grandes quantidades de carne de bovino e de aves de capoeira declaradas às autoridades aduaneiras jordanas não se destinassem ao consumo interno deste país (41244 toneladas que beneficiavam de restituições num montante de aproximadamente 80 milhões de euros). Na maioria das operações examinadas o destino final era o Iraque. Para contornar o embargo, os operadores utilizavam documentos falsos ou documentos jordanos incompletos.

41. Na sequência do inquérito, em Julho de 1998, a UCLAF solicitou aos Estados-Membros envolvidos nas exportações para a Jordânia que recuperassem as restituições à exportação pagas indevidamente. Nesta fase as operações tinham já recebido quitação e as garantias tinham sido liberadas. Assim:

a) A Alemanha emitiu ordens de cobrança em 1999, num montante total de 23 milhões de euros, que foram todas elas objecto de recurso e aguardam julgamento;

b) A Itália emitiu ordens de cobrança em 1999 num montante de cerca de 6 milhões de euros, tendo todas elas sido objecto de recurso e encontrando-se a aguardar julgamento. Um beneficiário, ao qual foi solicitado o reembolso de aproximadamente 980000 euros, tinha já sido declarado falido;

c) Em Janeiro de 2000, os Países Baixos informaram o Tribunal de que deveriam ser recuperadas restituições à exportação num montante de 9 milhões de euros, incluindo o valor das sanções. Em Janeiro de 2001, estes casos foram julgados pelo tribunal de comércio nacional, tendo sido considerada a hipótese de exigir ao exportadores a apresentação de outras provas de chegada. Uma acção relativa a 1546 toneladas de carne de bovino e de aves de capoeira está ainda em curso;

d) A França não efectuou quaisquer diligências relativamente a um lote de 500 toneladas de carne de bovino e de aves de capoeira enviada para Aqaba/Free Zone em 24 de Setembro de 1993, uma vez que, segundo a legislação francesa, esta operação prescrevera. Convém no entanto salientar que, em Outubro de 1993, o Ofival recebeu uma carta de uma empresa jordana na qual eram descritas pormenorizadamente as condições em que as mercadorias exportadas para a Jordânia eram desviadas para o Iraque mediante provas de chegada falsificadas. O organismo pagador iniciou imediatamente um inquérito através do conselheiro da embaixada de França na Jordânia e informou os operadores dos riscos relacionados com as exportações para este destino. Dado que não foram detectadas quaisquer anomalias específicas, o OFIVAL não considerou necessário informar os serviços de controlo nacionais ou os serviços da Comissão;

e) A Irlanda provou que 2690 toneladas de mercadorias tinham sido legalmente exportadas para o Iraque com autorização das Nações Unidas, restando ainda justificar 510 toneladas;

f) A Dinamarca não iniciou quaisquer medidas de recuperação relativas a 144 toneladas de carne de bovino e a 113 toneladas de aves de capoeira porque as autoridades neerlandesas não forneceram informações sobre os carregamentos que partiram de portos neerlandeses;

g) Em Dezembro de 2000, a Bélgica não tinha comunicado ao OLAF qualquer medida de recuperação respeitante a 748 toneladas de carne de bovino e a 1064 toneladas de aves de capoeira.

42. As medidas de acompanhamento dos Estados-Membros não são satisfatórias. Além disso, o OLAF não dispõe de autoridade suficiente para impor um acompanhamento rigoroso e atempado das suas constatações por parte dos Estados-Membros.

Rússia - declarações de importação falsificadas

43. Durante o exercício FEOGA de 1998, as restituições respeitantes às exportações destinadas à Rússia elevaram-se a cerca de 591 milhões de euros. Durante esse ano tornou-se evidente que as declarações de importação russas, utilizadas como provas de chegada ao destino para os pedidos de restituições à exportação, tinham sido falsificadas. O OLAF estabeleceu um contacto permanente com os serviços aduaneiros russos para tentar validar as declarações de importação indicadas pelos organismos pagadores nos Estados-Membros. Inicialmente, foram obtidas listas de códigos válidos para os serviços aduaneiros russos, que constam das declarações de importação. Estas listas foram utilizadas num primeiro controlo da validade das declarações de importação mas não foram divulgadas a todos os organismos pagadores.

44. Durante o período compreendido entre Junho de 1999 e Agosto de 2000, os Estados-Membros comunicaram ao OLAF 699 declarações de importação russas cuja validade era duvidosa. Em Agosto de 2000, o OLAF recebeu respostas dos serviços aduaneiros russos sobre os seus controlos de validade de 424 declarações de importação. As respostas indicam que:

- 90 casos (21,2 %) eram autênticos,

- 10 casos (2,4 %) eram demasiado antigos para poderem ser verificados,

- 324 casos (76,4 %) eram irregulares.

45. Convém salientar que o facto de as declarações de importação russas serem falsas não significa forçosamente que a exportação em questão não era real. Os motivos que levam os importadores russos a declarar incorrectamente carne de bovino de boa qualidade como miudezas, a fim de obter uma taxa de direitos aduaneiros mais baixa, são idênticos aos que levam os exportadores comunitários a declarar as miudezas como carne de bovino de boa qualidade para obter uma taxa de restituição mais elevada. No entanto, esta constatação revela que estas declarações não constituem provas satisfatórias em matéria de restituições à exportação.

46. Consciente deste problema, em Julho de 1999, a Comissão adoptou uma decisão na qual é indicada uma lista de outras provas de chegada que podem ser aceites(20). A Comissão criou igualmente um processo informático de troca de informações com os serviços aduaneiros russos(21).

47. Resta saber se a introdução do referido sistema de comunicação, que impõe novas exigências ao exportador e ao "organismo central", designado pelos Estados-Membros, irá aumentar a fiabilidade do sistema e facilitar o processo de apuramento dos pedidos de restituição à exportação ou se irá tornar ainda mais complexos os processos administrativos.

Egipto- tratamento das faltas à descarga e dos produtos recusados

48. No exercício FEOGA de 1998, as restituições à exportação de carne de bovino para o Egipto elevaram-se a 131,9 milhões de euros, ou seja 21 % do total das restituições de carne de bovino. Na maioria dos casos, as provas de chegada ao destino apresentadas foram as declarações de importação dos serviços aduaneiros egípcios. Num número significativo de casos examinados(22), essas declarações apresentavam diferenças entre o peso bruto e o número de cartões constantes dos conhecimentos de embarque (que correspondem às quantidades indicadas nas declarações de restituição à exportação) e aqueles que são introduzidos em livre prática no mercado egípcio(23). No entanto, o tratamento destas diferenças varia consoante os Estados-Membros.

49. As declarações de importação da alfândega egípcia aceites pelos organismos pagadores irlandês e francês eram acompanhadas de certificados passados pelas suas embaixadas no Egipto, atestando que os pesos líquidos, indicados nos conhecimentos de embarque, tinham sido introduzidos em livre prática. Embora esses certificados indicassem as diferenças em termos de quantidades brutas e de número de cartões assinalados nas declarações da alfândega egípcia, os organismos pagadores aceitaram os certificado da embaixada para a totalidade do peso líquido e liberaram as garantias(24) na sua totalidade.

50. As declarações dos serviços aduaneiros egípcios aceites pelo organismo pagador alemão eram acompanhadas de certificados emitidos por uma sociedade de vigilância não aprovada, que fornecia igualmente as respectivas traduções. Esses certificados justificavam as diferenças de quantidade como correspondendo a amostras retiradas pelos serviços aduaneiros egípcios. O organismo pagador alemão aceitou os certificados da sociedade de vigilância e as respectivas justificações, tendo liberado as garantias na sua totalidade.

51. A Comissão confirmou que a parte diferenciada da restituição é paga apenas em relação à quantidade efectivamente introduzida para consumo (mas não por uma quantidade superior à indicada na declaração de restituição). Assim, os Estados-Membros têm aceite indevidamente pesos certificados por provas secundárias emitidas pelas embaixadas, em vez dos indicados nas provas primárias, ou seja as declarações de importação egípcias. Por conseguinte, estas irregularidades sistemáticas foram comunicadas à Comissão para serem quantificadas e objecto de recuperação.

52. Um problema que se tem colocado continuamente em relação às exportações de carne de bovino para o Egipto consiste na recusa de alguns lotes, pelo facto de a carne não respeitar as normas sanitárias egípcias ou porque o seu teor de matérias gordas excede o limite máximo fixado no Egipto(25). Uma das operações seleccionadas para controlo na Irlanda tinha sido objecto de uma recusa.

53. Uma empresa irlandesa exportou 1252 toneladas de carne de bovino para o Egipto em Agosto de 1997, elevando-se as restituições correspondentes a aproximadamente 1,07 milhões de euros. As autoridades egípcias recusaram 1000 toneladas que foram reexportadas para a Irlanda em Janeiro de 1998. Foi autorizada a reimportação temporária da carne de bovino sem perda das restituições, desde que esta fosse reexportada da União Europeia até ao final de Março de 1998. Em Fevereiro de 1999, a carne de bovino ainda não tinha sido reexportada e à data da realização da auditoria, em Agosto de 1999, ainda não tinha sido solicitado à empresa o reembolso das restituições pagas indevidamente, bem como o pagamento da sanção devida (20 %), num total de aproximadamente 1,3 milhões de euros. Entretanto, as autoridades irlandesas iniciaram uma acção de recuperação.

Marrocos - justificação da taxa de restituição e faltas à descarga

54. Marrocos é o principal destino das exportações de bovinos de raça pura. Nos últimos 10 anos as exportações elevaram-se a cerca de 96000 toneladas (o equivalente a aproximadamente 174000 animais). O montante das restituições pagas no exercício FEOGA de 1999 elevou-se a cerca de 8,5 milhões de euros. As exportações de animais para abate praticamente não existem. A taxa de restituição para o tipo de animais de raça pura exportados para Marrocos é superior em 38,5 euros por 100 kg à taxa aplicada aos mesmos animais quando estes se destinam ao abate. Enquanto que as taxas para a maioria dos animais vivos são diferenciadas, as taxas relativas aos animais de raça pura são não diferenciadas e, por conseguinte, não são exigidas provas de chegada ao destino. Não é cobrado qualquer direito aduaneiro para os animais de raça pura importados em Marrocos. Em contrapartida, os animais destinados ao abate estão sujeitos a uma taxa de 300 %.

55. A regulamentação comunitária que define os critérios segundo os quais os animais importados são considerados de raça pura prevê que estes não devem ser abatidos no prazo de 12 meses a contar do dia da sua importação(26). O não cumprimento desta condição dá origem à classificação do animal como animal destinado ao abate e à cobrança de direitos aduaneiros de importação.

56. Por analogia, esta regra deveria aplicar-se igualmente às exportações cobertas pelo mesmo regulamento. No entanto, dado que a União Europeia não pode ser informada em tempo oportuno do respeito desta condição no país terceiro de destino, os motivos pelos quais os animais reprodutores de raça pura devem beneficiar de uma taxa de restituição superior à que lhes é aplicada quando se destinam ao abate parecem questionáveis.

57. As informações obtidas pelo Tribunal junto das autoridades marroquinas indicam igualmente que alguns animais estavam mortos à sua chegada a Marrocos e que outros não preenchiam os critérios de classificação marroquinos relativos aos animais de raça pura. O número de casos é relativamente pequeno mas revela o tratamento inadequado dado aos animais vivos destinados ao abate, para os quais é exigida uma prova de chegada ao destino, que poderá dar origem a uma redução das restituições em função do número de animais mortos. Na Dinamarca e em França, os fornecedores emitiram notas de crédito respeitantes aos animais mortos mas, até à data, as restituições não foram recuperadas. Na sequência das observações do Tribunal, foram iniciados inquéritos.

Líbano - faltas à descarga - insuficiente acompanhamento pelos Estados-Membros

58. O Líbano é o principal destino dos bovinos vivos para abate. As restituições pagas no exercício FEOGA de 1998 ascenderam a cerca de 58 milhões de euros. Um inquérito do OLAF detectou uma série de irregularidades, incluindo a falsificação de provas de chegada ao destino, quebras de peso, animais mortos e classificação incorrecta de animais para abate como sendo de raça pura. Até à data, a França já emitiu ordens de cobrança num montante de cerca de 161000 euros. Está em curso uma série de inquéritos. Todavia, em Itália os tribunais nacionais não deram sequência ao procedimento criminal e ainda não foi iniciada uma acção de recuperação das restituições pagas em excesso.

Estónia - acordos comerciais que criam o risco de carrosséis

59. A União Europeia celebrou um acordo de comércio livre com a Estónia no sector do leite e dos produtos lácteos. Por conseguinte, as importações de manteiga comunitária na Estónia estão isentas de direitos aduaneiros e as importações de manteiga da Estónia na União Europeia beneficiam de uma redução destes direitos(27). A União Europeia paga restituições às exportações de manteiga para a Estónia. No exercício FEOGA de 1998, estas restituições ascenderam a 6,9 milhões de euros. No mesmo período, o volume das importações de manteiga proveniente da Estónia foi significativo. O quadro 6 mostra as quantidades de manteiga importada da Estónia e exportada para este país entre 1996 e 1999.

Quadro 6

Manteiga - Importações da e exportações para a Estónia

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comext.

60. Em 1997, o OLAF verificou que havia o risco de a manteiga comunitária, que beneficiara de restituições à exportação para a Estónia, ser reimportada como manteiga de origem estoniana e informou os Estados-Membros.

61. Com base em análises laboratoriais, as autoridades aduaneiras alemãs concluíram que a manteiga declarada como sendo de origem estoniana quando da sua importação na União Europeia não tinha sido produzida nesse país. Não era, portanto, elegível nos termos dos acordos de comércio livre. Foram emitidas ordens de cobrança na Alemanha num montante de cerca de 700000 euros de direitos aduaneiros não cobrados.

62. Na sequência dos inquéritos efectuados na Estónia, o OLAF concluiu que era difícil detectar o percurso da manteiga comunitária após esta ter sido colocada em livre prática. As investigações levadas a cabo pelas autoridades deste país revelaram que uma empresa estoniana, um dos principais exportadores de manteiga para a União Europeia, não possuía documentos suficientes que permitissem comprovar a emissão de certificados de circulação. Estes certificados são necessários para que a manteiga possa beneficiar de uma redução dos direitos aduaneiros quando é importada na União Europeia. Num período de 12 meses, decorrido entre 1996 e 1997, esta empresa importara 1056 toneladas de manteiga comunitária, tendo exportado para a União Europeia 1107 toneladas. Os Estados-Membros em questão (Alemanha, França e Países Baixos), tomaram então medidas no sentido de recuperar os direitos aduaneiros não cobrados, avaliados em cerca de 3 milhões de euros.

63. Os acordos de comércio livre celebrados com a Estónia no sector do leite e dos produtos lácteos deveriam ter tido em consideração o risco de a manteiga de origem comunitária, que beneficiara de restituições à exportação, ser novamente subsidiada graças à sua reimportação na União Europeia. A taxa das restituições à exportação de manteiga para a Estónia deveria ter sido fixada em 0 %, como aconteceu recentemente com as exportações de queijo para esse país(28).

64. O problema do comércio livre no sector do leite e dos produtos lácteos não se limitou à manteiga com destino à Estónia ou proveniente deste país. Os acordos de comércio livre neste sector também abrangem os outros Estados bálticos (a Letónia e a Lituânia) e outros produtos lácteos, como o queijo e o leite em pó desnatado. O volume das importações e exportações de queijo é significativo (quadro 7), ao passo que o do leite em pó desnatado é menos importante. A Comissão deveria examinar se as restituições à exportação de produtos abrangidos por todos os acordos de comércio livre se justificam, a fim de eliminar o risco de carrosséis.

Quadro 7

Queijo - importações dos e exportações para os Estados Bálticos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

Os montantes foram arredondados.

Fonte:

Comext.

Possível desvio de queijo para o Canadá

65. As taxas das restituições à exportação de queijo para o Canadá sempre foram mais baixas que as aplicáveis às exportações de queijo para os Estados Unidos da América (EUA). A partir de Setembro de 1995, por exemplo, as restituições à exportação de queijo para o Canadá foram fixadas em 0 % ao passo que as aplicáveis aos EUA ainda eram positivas. As estatísticas comunitárias relativas às exportações de queijo para o Canadá indicam quantidades bastante inferiores para o período compreendido entre 1995 e 1999 às referidas nas estatísticas canadianas relativas às importações de queijo de origem comunitária (quadro 8). Isto parece indicar que, possivelmente, uma parte das importações de queijo comunitário no Canadá foi efectuada através dos EUA, beneficiando deste modo de taxas de restituição indevidas, justificadas por provas de chegada que não eram válidas. Este caso está a ser investigado actualmente pelo OLAF. Se as restituições incidiram sobre a diferença das quantidades referidas para o período 1995-1999, é possível que o montante total exceda os 15 milhões de euros.

Quadro 8

Comparação das estatísticas das importações de queijo da UE no Canadá

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

Os dados excluem as exportações de queijo da Áustria, Finlândia e Suécia.

Fontes:

Comext e Canadian Department of Foreign Affairs and International Trade.

Coreia do Norte - documentos comprovativos de penetração no mercado

66. Este caso, que diz respeito à exportação de cerca de 3200 toneladas de queijo feta dinamarquês para a Coreia do Norte e ao pagamento de aproximadamente 2,23 milhões de euros de restituições à exportação, foi comunicado pelo Tribunal ao OLAF para inquérito.

67. Quando, em 1996, as exportações de queijo feta para o Irão cessaram, a quantidade de queijo armazenada era considerável. Parte deste queijo foi vendida a produtores de queijo fundido na União Europeia, mas, no final de 1998, ainda continuavam armazenadas cerca de 3200 toneladas.

68. Em Dezembro de 1998, foram transportadas por via marítima da Dinamarca para a Coreia do Norte 3200 toneladas de queijo feta produzidas no início de 1996. O período de validade do queijo feta em embalagens de tipo tetrapack é normalmente de 18 meses após a data de produção. No caso das operações examinadas pelo Tribunal, a última data de produção era 8 de Março de 1996. O queijo feta em causa tinha, portanto, ultrapassado o período de validade em pelo menos 12 meses. Esta operação não se enquadrava em qualquer programa de ajuda alimentar, mas a mercadoria destinava-se a ser distribuída pelo North Korean Flood Damage Rehabilitation Committee (Comité de Reparação dos Danos causados pelas Inundações na República Democrática Popular da Coreia). O queijo feta foi facturado ao preço de 0,3 euros por kg, ao passo que a taxa de restituição era de 0,7 euros por kg. A factura totalizava cerca de 966000 euros. O exportador recebeu um montante normal de restituições à exportação, num total de cerca de 2,23 milhões de euros.

69. O valor do queijo feta facturado, que equivale a 30 euros por 100 kg, é inferior ao preço franco-fronteira mínimo de 230 euros por 100 kg necessário para beneficiar de restituições à exportação(29). Esta taxa foi fixada em 5 de Maio de 1996 e aplicada a todos os queijos. Todavia, entre 12 de Julho de 1996 e 3 de Fevereiro de 1999, foi aberta uma excepção para o queijo feta produzido com leite de vaca(30). A justificação para este procedimento é discutível, uma vez que se trata da única excepção ao critério do preço franco-fronteira e coincide com a acumulação de um volume importante de queijo feta armazenado difícil de escoar.

70. O facto de o período de validade normal do queijo feta ter sido ultrapassado em mais de 12 meses, de se tratar da única venda de queijo feta à Coreia do Norte nos últimos anos (não houve nenhuma outra entretanto) e de o montante da restituição totalizar mais do dobro do valor facturado, indica que não se tratou de uma operação comercial normal destinada a penetrar um mercado. Não tinha qualquer objectivo económico real e foi efectuada com a única finalidade de obter um pagamento da Comunidade. Assim, as restituições não deveriam ter sido pagas porque o produto não era comercializável em condições normais(31).

Japão - justificação das taxas de restituição aplicáveis ao queijo não destinado ao consumo directo

71. O Japão é o terceiro maior mercado de exportação de queijo comunitário. A União Europeia exporta anualmente cerca de 35000 toneladas de queijo para este país. As subvenções concedidas às exportações de queijo para o Japão totalizam anualmente cerca de 25 milhões de euros. As variedades de queijo mais exportadas são o Samsoe, o Mozzarella e o Maribo dinamarqueses e o Gouda e o Steppenkäse alemães. As taxas de restituição variam, consoante as variedades de queijo, entre 0,8 e 1 euro por kg.

72. No Japão, o queijo é em grande parte consumido sob a forma de queijo fundido ou ralado. O Japão tem um regime de quotas para as importações de queijo destinado à transformação (em queijo fundido). Em 1999, a quota-parte atribuída à União Europeia atingia cerca de 2150 toneladas. Parte do queijo comunitário importado no Japão tem nas facturas e/ou nas embalagens a menção "indústria apenas". A maior parte do restante queijo comunitário importado no Japão destina-se a ser ralado. Em 1997, estas importações ascenderam a cerca de 19000 toneladas.

73. Até 2000(32), os considerandos dos regulamentos que fixam as taxas das restituições à exportação para o leite e os produtos lácteos referiam sempre que a taxa de restituição para os queijos era calculada para produtos destinados ao consumo directo. A Comissão não deu qualquer explicação para o facto de ter suprimido esta disposição. Uma vez que as taxas de restituição, tanto para o queijo fundido como para o queijo ralado, são inferiores às aplicáveis aos queijos inteiros, é questionável se os queijos que têm especificamente essa utilização devem beneficiar das mesmas taxas que os queijos destinados ao consumo directo.

74. Existem igualmente diferenças entre as estatísticas japonesas relativas às importações e as estatísticas comunitárias relativas às exportações. Em 1999, as estatísticas japonesas apresentavam dados sobre importações de queijo ralado proveniente da Irlanda e da Alemanha que não constam das estatísticas comunitárias das exportações nem das bases de dados relativas aos pagamentos de restituições à exportação. Este caso foi comunicado ao OLAF para investigação.

Uruguai, Ucrânia e Croácia - declarações de importação que não comprovam a colocação das mercadorias em livre prática

75. Em alguns casos, as mercadorias que beneficiam de restituições à exportação diferenciadas são colocadas em regime de zona franca, entreposto aduaneiro ou aperfeiçoamento activo no país terceiro de destino. Uma vez que a regulamentação prevê que as mercadorias sejam colocadas no mercado nesse mesmo país de destino(33) após a colocação em entreposto aduaneiro ou transformação, a colocação em regime de zona franca, entreposto aduaneiro, aperfeiçoamento activo ou importação temporária não constitui prova suficiente de que as mercadorias foram efectivamente colocadas no mercado do país de destino declarado.

76. No caso das exportações de queijo para o Uruguai, o organismo pagador dinamarquês aceitou como provas de chegada ao destino cópias das declarações de importação emitidas pelas autoridades aduaneiras do Uruguai, autenticadas pelo cônsul-geral dinamarquês neste país. Todavia, as declarações de importação indicavam que a importação em causa era temporária e não correspondiam aos modelos de provas normalmente aceites pelas autoridades dinamarquesas. Embora não fossem provas aceitáveis da colocação das mercadorias no mercado uruguaio, o organismo pagador dinamarquês aceitou-as.

77. Nos exercícios FEOGA de 1997 e 1998, as restituições indevidamente pagas ascendiam a cerca de 268000 euros. Até à elaboração do presente relatório, as autoridades dinamarquesas não tinham iniciado qualquer acção de recuperação.

78. Na Áustria, o organismo pagador recusou provas de chegada ao destino na Ucrânia e na Croácia, que mencionavam um regime de aperfeiçoamento activo, e devolveu-as aos beneficiários. Estes alteraram-nas rapidamente, indicando a sua colocação em livre prática, e voltaram a enviá-las ao organismo pagador. As alterações foram detectadas e deu-se início à recuperação dos montantes em causa. Na sequência das observações do Tribunal, as provas originais deixaram de ser devolvidas aos beneficiários.

79. O organismo pagador italiano detectou casos semelhantes no que diz respeito às exportações com destino à Ucrânia. Contudo, nestes casos, foi exigida a apresentação de outras provas.

Albânia - irregularidades nas provas de chegada ao destino das importações provenientes da Grécia

80. Para resolver o problema das irregularidades nas provas de chegada ao destino das mercadorias na Albânia, as autoridades gregas propuseram à Comissão que regularizasse todos os processos relativos ao pagamento de restituições à exportação que haviam estado em suspenso entre 1995 e 1998 (cerca de 820000 euros). Para esse efeito, aplicaram uma regra que permite aos Estados-Membros isentar o exportador da apresentação de provas de chegada ao destino sempre que a operação em causa seja objecto de uma declaração de exportação que dê direito a uma restituição, cuja parte diferenciada não exceda 1000 euros(34). A Comissão rejeitou a proposta e as autoridades gregas resolveram posteriormente o problema com base nos documentos originais apresentados. Na sequência da intervenção do Tribunal, a Comissão solicitou ao OLAF que efectuasse um inquérito.

MOVIMENTOS DE CONTENTORES

81. Durante a auditoria, foi solicitado aos Estados-Membros que recolhessem informações sobre os movimentos de alguns contentores seleccionados que transportem mercadorias objecto de restituições à exportação. O objectivo era verificar se a designação e a quantidade das mercadorias declaradas pela empresa de transporte correspondiam às indicadas no pedido de restituição e se as mercadorias foram retiradas dos contentores no destino indicado no pedido de restituição.

82. Alguns Estados-Membros (Alemanha, Grécia, França, Itália e Suécia) comunicaram as informações solicitadas. Todavia, o Reino Unido considerou que o Tribunal não tinha o direito de solicitar aos Estados-Membros que obtivessem e enviassem informações de que estes não dispunham para os seus próprios fins. Os Países Baixos não obtiveram todas as informações porque não dispunham dos recursos necessários e a Dinamarca levou quatro meses para enviar informações incompletas.

83. Por conseguinte, até à elaboração do presente relatório, esta parte da auditoria ainda não se encontrava terminada. Com base nas informações então disponíveis, verificou-se que em cerca de 5 % dos casos era necessário um acompanhamento por parte dos Estados-Membros (Alemanha, França, Itália e Áustria) porque, à primeira vista, os números dos contentores estavam incorrectos ou as informações relativas aos movimentos dos contentores não correspondiam às que constavam do pedido de restituição.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

84. Foram detectadas algumas deficiências importantes nos procedimentos de aprovação e controlo das sociedades de vigilância e no sistema de emissão de documentos comprovativos pelas embaixadas dos Estados-Membros. Muitas das irregularidades e fraudes presumíveis foram detectadas pelo OLAF e pela DG Agricultura. Algumas delas envolvem sociedades de vigilância que foram habilitadas a emitir provas de chegada ao destino. A auditoria do Tribunal permitiu detectar outros casos de suspeita de irregularidades. Por conseguinte, conclui-se que o sistema de provas de chegada ao destino é pouco fiável(35) (ver pontos 17-80). Esta conclusão é ainda mais inquietante tendo em conta que a Comissão detectou deficiências graves nos controlos físicos realizados pelos Estados-Membros no que diz respeito à designação e à quantidade das mercadorias exportadas (ver ponto 8).

85. Importa, contudo, fazer uma distinção entre a validade das provas e a veracidade das operações. Não existem elementos que permitam comprovar se as operações que conduzem ao pagamento de restituições são ou não, na sua maioria, verdadeiras operações comerciais. Isto põe em causa a exigência de apresentar sistematicamente provas de chegada ao destino. O sistema é não só complexo e oneroso, já que a observância dos seus requisitos envolve custos consideráveis tanto para as administrações como para os operadores, mas também pouco fiável. A maioria das irregularidades e das fraudes foi detectada depois de os organismos pagadores terem aceite as provas.

86. O Tribunal considera que em relação aos produtos que devam beneficiar de restituições à exportação, seria preferível aplicar a mesma taxa de restituição para cada produto, independentemente do destino. No entanto, reconhece que actualmente, por várias razões, por exemplo a existência de acordos de comércio livre, isto não é possível.

87. Em relação ao sistema de controlo da colocação das mercadorias no mercado dos países terceiros, o Tribunal formula as seguintes recomendações:

- as provas de chegada ao destino só deverão ser exigidas em caso de dúvida ou em relação a destinos de elevado risco,

- os documentos de transporte e as facturas comerciais deverão ser apresentados aos organismos pagadores em todos os pedidos que excedam o limite de minimis(36),

- os controlos a posteriori(37) respeitantes à colocação das mercadorias no mercado deverão ser intensificados e as bases de dados relativas aos movimentos das embarcações e dos contentores deverão ser consultadas para as operações seleccionadas para controlos a posteriori.

88. Se a exigência de apresentar sistematicamente as provas de chegada ao destino for mantida:

- os controlos efectuados pelas embaixadas dos Estados-Membros com vista à emissão das provas deverão ser idênticos aos efectuados pelas sociedades de vigilância (ver pontos 35-38),

- a Comissão deverá assumir a responsabilidade pela aprovação das sociedades de vigilância (ver ponto 26), como já acontece no caso da ajuda alimentar,

- sempre que se verificar a revogação da aprovação de uma sociedade de vigilância, a mesma deverá aplicar-se a todas as sociedades do mesmo grupo (ver ponto 26),

- deverá considerar-se a possibilidade de aplicar sanções às sociedades de vigilância que emitam provas de chegada ao destino irregulares (ver ponto 17),

- a Comissão deverá ser responsável pela organização e actualização de ficheiros com os modelos de provas de chegada ao destino que podem ser aceites, bem como coordenar as verificações nos países terceiros (ver ponto 13).

89. A Comissão e o OLAF deverão garantir que as fraudes e as irregularidades detectadas sejam objecto de um acompanhamento rigoroso em todos os Estados-Membros envolvidos.

90. As irregularidades presumíveis identificadas no presente relatório representam um montante de cerca de 100 milhões de euros. A Comissão deverá também assegurar que sejam rapidamente iniciadas acções de recuperação, nos casos em que tal ainda não tenha sucedido. Nos outros casos, tais como o arquivamento do procedimento criminal em Itália no que se refere aos animais vivos exportados para o Líbano, a Comissão deverá considerar a hipótese de tomar as medidas necessárias no âmbito do processo de apuramento das contas.

91. Finalmente, os produtos que beneficiem de direitos de importação reduzidos nos países terceiros e na União Europeia no âmbito de acordos de comércio livre, sempre que tal crie a possibilidade de carrosséis, não deverão beneficiar de restituições à exportação (ver pontos 59-64).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 e 12 de Julho de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Observações efectuadas pela Comissão nos processos C-125/75 e C-89/93 do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

(2) Excluindo a ajuda alimentar.

(3) Considerando 24 do Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão (JO L 102 de 17.4.1999).

(4) Artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 (JO L 102 de 17.4.1999).

(5) N.o 1, subalínea i), da alínea c), do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão (JO L 102 de 17.4.1999).

(6) Trata-se de controlos efectuados pelos organismos pagadores relativos às provas de chegada ao destino apresentadas pelos exportadores antes da liberação da garantia. Estes controlos abrangem igualmente o sistema de aprovação das sociedades de vigilância que as autoriza a emitir certificados de descarga e autorizações de consumo.

(7) Artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 (JO L 102 de 17.4.1999).

(8) Um documento fiável é, por exemplo, um documento registado no sistema contabilístico e que dá origem à liquidação de uma dívida.

(9) VI/2705/93 Rev 7 26.10.94.

(10) Na sequência das observações do Tribunal, a Áustria efectuou controlos cruzados de uma amostra aleatória dessas provas.

(11) Ponto 9 do relatório de síntese sobre o apuramento das contas do FEOGA, secção Garantia, de 16 de Outubro de 2000.

(12) Decisão (CE) n.o 137/2001 da Comissão (JO L 50 de 21.2.2001).

(13) N.o 1, alínea a) e n.o 2, alínea b), do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão (JO L 102 de 17.4.1999).

(14) Em resposta às observações do Tribunal, a Dinamarca declarou que não considerava necessário que os funcionários da embaixada efectuassem controlos físicos no momento da descarga.

(15) Reunião do Comité dos Mecanismos das Troca Comerciais de 12 de Setembro de 2000.

(16) Na sequência das observações do Tribunal, o Ministério dos Negócios Estrangeiros dinamarquês declarou que irá garantir que o seu "Quality handbook for the promotion of exports" (manual para promoção das exportações) seja actualizado e que as embaixadas sigam escrupulosamente as orientações relativas às provas de chegada ao destino.

(17) Na sequência das observações do Tribunal, as autoridades francesas comunicaram que, a partir de Fevereiro de 2000, as provas emitidas pelas embaixadas serão aceites apenas em último recurso.

(18) Foi divulgada junto dos operadores uma nota relativa aos documentos a apresentar à embaixada irlandesa no Egipto, a fim de obter os certificados necessários. Esses certificados deveriam constituir uma aprovação das provas primárias mas, na realidade, são utilizados como provas secundárias, uma vez que os pesos líquidos tidos em conta são os que constam dos certificados da embaixada e não os indicados nos documentos de importação egípcios.

(19) Neste caso, as mercadorias foram objecto de um novo carregamento não autorizado na Dinamarca sem controlo aduaneiro, embora as mercadorias tivessem sido enviadas directamente de Espanha com destino à Rússia em contentores selados. Uma das declarações de exportação apresenta igualmente informações contraditórias. Na sequência das observações do Tribunal, a Espanha iniciou um inquérito sobre as exportações com destino à Rússia efectuadas pela empresa em questão.

(20) Decisão da Comissão K(1999) 2497 de 28 de Julho de 1999.

(21) Regulamento (CE) n.o 2584/2000 da Comissão, de 24 de Novembro de 2000, que instaura um sistema de comunicação de informações para determinadas entregas de carnes de bovino e de suíno por transporte rodoviário com destino ao território da Federação Russa.

(22) Nos primeiros seis meses de 1998, verificaram-se faltas à descarga relativas a 14 de 25 carregamentos provenientes da Irlanda que beneficiavam de restituições à exportação.

(23) As restituições à exportação são calculadas com base no peso líquido. No entanto, os direitos aduaneiros de importação egípcios são calculados ad valorem e, por conseguinte, os serviços aduaneiros egípcios não controlam os pesos líquidos. Contudo, as suas verificações dos pesos brutos e do número de cartões revelam faltas à descarga. A incidência dessas faltas sobre os pesos líquidos deverá ser calculada pelos organismos pagadores.

(24) O pagamento das restituições diferenciadas está sujeito à constituição de uma garantia por parte do requerente. Essa garantia é liberada quando o requerente apresenta provas de chegada ao destino satisfatórias no prazo de 12 meses após a data de exportação.

(25) Ver igualmente as observações apresentadas no relatório anual relativo ao exercício de 1996, pontos 5.20-5.38 (JO C 348 de 18.11.1997).

(26) Regulamento (CEE) n.o 2342/92 da Comissão (JO L 227 de 11.8.1992, p. 12).

(27) Regulamento (CE) n.o 2508/97 da Comissão (JO L 345 de 16.12.1997, p. 31).

(28) Regulamento (CE) n.o 1869/2000 da Comissão (JO L 222 de 2.9.2000, p. 8).

(29) Regulamento (CE) n.o 823/96 da Comissão (JO L 111 de 4.5.1996, p. 9).

(30) Regulamento (CE) n.o 1315/96 da Comissão (JO L 170 de 9.7.1996, p. 20).

(31) O acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 9 de Outubro de 1973 no processo C-12/73 é aplicável nesta matéria. Este acórdão estatuiu que um produto que não pudesse ser comercializado no território comunitário em condições normais e com a designação constante do pedido de restituição não obedecia às exigências de qualidade.

(32) Regulamento (CE) n.o 74/2000 da Comissão (JO L 10 de 14.1.2000, p. 13).

(33) N.o 2 do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão (JO L 102 de 17.4.1999). Ver também o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo C-74/98.

(34) Artigo 19.o do Regulamento (CEE) n.o 3665/87 da Comissão (JO L 351 de 14.12.1987, p. 1).

(35) Ver também o relatório anual relativo ao exercício de 1987 (ponto 4.58), no qual o Tribunal concluiu que "enquanto forem aplicadas taxas de restituição diferenciadas, o Tribunal dificilmente considera a existência de qualquer sistema de controlo das provas de chegada que possa oferecer garantias suficientes contra tentativas resolutas de declaração fraudulenta" (JO C 316 de 12.12.1988).

(36) Artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão (JO L 102 de 17.4.1999, p. 11).

(37) Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho (JO L 388 de 30.12.1989, p. 18).

ANEXO

PRINCIPAIS CONDIÇÕES PARA A EMISSÃO DE PROVAS PELAS SOCIEDADES DE VIGILÂNCIA

N.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão

As condições mínimas de aprovação das sociedades especializadas, no plano internacional, em matéria de controlo e vigilância são as seguintes:

a) As sociedades de controlo e vigilância serão aprovadas, a seu pedido, pelos serviços competentes dos Estados-Membros por um período de três anos. A aprovação é válida para todos os Estados-Membros;

b) Aquando do estabelecimento das provas principais e secundárias referidas nos n.os 1, alínea b), e 2, alínea c), as sociedades de controlo e vigilância devem efectuar todos os controlos necessários para determinar a natureza, as características e a quantidade dos produtos mencionados no certificado. Para cada certificado emitido, deve ser constituído um processo no qual serão descritas as actividades de vigilância realizadas. Os controlos devem ser efectuados no local no momento da importação, excepto em casos excepcionais devidamente justificados;

c) As sociedades de controlo e de vigilância referidas nos n.os 1, alínea b), e 2, alínea c), devem ser independentes das partes em causa na operação objecto de controlo. Em especial, uma sociedade de controlo e vigilância que efectue a inspecção relativa a uma determinada operação ou qualquer filial pertencente ao mesmo grupo financeiro não pode tomar parte na operação enquanto exportador, despachante aduaneiro, transportador, consignatário, armazenista ou em qualquer outra qualidade susceptível de dar origem a um conflito de interesses;

d) Sem prejuízo do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 729/70 e do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho(1), os Estados-Membros controlarão, com intervalos regulares, a actividade das sociedades de controlo e vigilância ou, sempre que exista dúvida fundada, a observância das condições de aprovação;

e) Os Estados-Membros revogarão a aprovação, no todo ou em parte, assim que se verifique que a sociedade de controlo e vigilância deixou de dar garantias de observância das condições ligadas à aprovação. O Estado-Membro em causa informará, sem demora, os outros Estados-Membros e a Comissão da revogação da aprovação. Essa informação será objecto de uma troca de pontos de vista em todos os comités de gestão em causa. A revogação da aprovação é válida para todos os Estados-Membros.

(1) JO L 388 de 30.12.1989, p. 18.

Respostas da comissão

SÍNTESE

I. A fim de compreender os motivos pelos quais as restituições à exportação nos sectores da carne de bovino e do leite e dos produtos lácteos são diferenciadas, bem como as consequências dessa diferenciação em termos de economia geral dos sectores, a Comissão, antes de responder às observações do Tribunal, pretende explicar claramente os fundamentos do sistema existente, apresentar os dados financeiros e sublinhar que as taxas de restituição diferenciadas são utilizadas de forma muito limitada.

- A Comissão considera que o actual sistema se justifica plenamente pelos seguintes motivos:

- as taxas das restituições à exportação diferenciadas são inferiores às taxas das restituições gerais, reduzindo assim o custo para o orçamento do FEOGA,

- por força dos compromissos assumidos a nível internacional a União deve abster-se de introduzir novas medidas que possam ter efeitos sobre o nível dos preços das trocas comerciais (restituição à exportação, bem como venda a preços reduzidos a partir das existências de intervenção) de carne de bovino exportada para a Coreia do Sul, Taiwan, Japão, Singapura e Malásia (estes países figuram entre os maiores importadores de carne de bovino do mundo). Do mesmo modo, no sector do leite e dos produtos lácteos, os acordos internacionais obrigam a União Europeia a pagar taxas de restituição reduzidas, ou mesmo nulas, a fim de respeitar as suas obrigações internacionais em termos de quantidade e de despesas (por exemplo, a União Europeia suprimiu as restituições relativas ao queijo exportado para certos destinos a fim de reduzir o número de pedidos de licenças de exportação com restituição e de se manter dentro dos limites impostos pelo GATT). Contudo, os acordos internacionais permitem igualmente que a União Europeia pague restituições inferiores (por exemplo, produtos lácteos destinados ao Canadá e aos Estados Unidos),

- além disso, a União Europeia autoriza um contingente de importação anual com direitos preferenciais de 52100 toneladas de carne de bovino (carne desossada) proveniente de determinados países ACP [artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1706/98 do Conselho]. Não é concedida qualquer restituição à exportação para esses destinos.

À luz do que precede, é possível concluir que esta diferenciação entre os países em relação aos quais pode ser concedida uma restituição e aqueles em relação aos quais não pode ser concedida qualquer restituição se traduz numa diferenciação de facto.

- É igualmente necessário ter em conta o custo orçamental do sistema:

- as despesas associadas às restituições à exportação foram consideravelmente reduzidos ao longo da última década, tendência que continua a verificar-se,

- o sistema desempenha um importante papel em matéria de estabilização do mercado interno da União Europeia, limitando a necessidade de proceder a compras de intervenção. Presentemente, uma tonelada de carne (equivalente peso carcaça) comprada no âmbito do regime de intervenção origina um custo para o FEOGA de cerca de 1900 euros. O montante das restituições à exportação para a mesma quantidade de carcaças de bovinos machos eleva-se a 970 euros. Do mesmo modo, no sector do leite e dos produtos lácteos, uma tonelada de LPD comprada no âmbito do regime de intervenção representava um custo de 500 euros em Maio de 2001, enquanto a mesma quantidade poderia ser escoada por 50 euros através de restituições à exportação.

- É aplicada uma taxa única de restituição a cerca de 90 %, em termos de valor, das exportações totais de carne de bovino e de leite e produtos lácteos. Em relação às restantes exportações, é aplicada uma taxa consideravelmente inferior, designadamente no caso das exportações destinadas aos países candidatos. Cerca de 21 % do total das exportações comunitárias de queijo e 7 % das exportações de carne de bovino não beneficiam de qualquer restituição à exportação.

II. A Comissão considera que em conformidade com o artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 800/1999, o direito à restituição surge aquando da saída do território aduaneiro da Comunidade sempre que seja aplicável uma taxa única de restituição em relação a todos os países terceiros.

Todavia, em alguns casos específicos (sérias dúvidas), o organismo pagador pode solicitar, antes do pagamento da restituição, que seja fornecida a prova da importação para um país terceiro ou de uma operação de complemento de fabrico ou de transformação substancial.

III. O sistema utilizado para as provas de chegada ao destino baseia-se nomeadamente em documentação emitida por uma entidade pública, tal como os documentos aduaneiros de importação. Em 1992, foi definitivamente colocado à disposição dos Estados-Membros um ficheiro com os formulários e os carimbos aduaneiros válidos em 58 países terceiros. A Comissão é favorável à ideia de analisar a possibilidade de criar um ficheiro, no mínimo para alguns países terceiros, e de o manter actualizado.

IV. A Comissão efectuou uma auditoria específica das provas de chegada emitidas por sociedades de vigilância. Pelos motivos referidos nos pontos 34 e 35, esta auditoria teve lugar na Alemanha, que era, efectivamente, o único Estado-Membro que aceitava um grande número de provas deste tipo. O inquérito conduziu a uma correcção financeira de cerca de 20 milhões de euros.

É igualmente verdade que a Comissão sempre avaliou as provas de chegada ao destino relativas a operações seleccionadas para a realização de controlos efectuados no âmbito do seu processo de apuramento de contas. Esta avaliação deu origem a outras correcções financeiras no âmbito de anteriores processos de apuramento de contas.

V. As condições de aprovação das sociedades de vigilância serão avaliadas durante a auditoria em curso das restituições diferenciadas realizada no âmbito do apuramento de contas e que teve início em Maio de 2001. Quando a Comissão foi informada de que um Estado-Membro havia revogado a aprovação de uma sociedade de controlo pertencente a um grupo, foi solicitado aos outros Estados-Membros que possuíam filiais desse grupo aprovadas no seu território que verificassem se as mesmas deficiências existiam nessas filiais.

VI. Quanto às provas emitidas pelas embaixadas, os serviços da Comissão iniciaram uma discussão com os Estados-Membros sobre a forma mais adequada de definir uma abordagem harmonizada e mais satisfatória.

VII. Segundo as informações comunicadas pelo Tribunal, o montante corresponde em grande medida a irregularidades presumíveis detectadas num Estado-Membro no período 1994-1996 (60 milhões de euros) e a exportações irregulares com destino ao Iraque depois de ter sido decretado o embargo em 1991 (cerca de 40 milhões de euros). Estes casos são objecto de medidas de acompanhamento por parte da Comissão de acordo com a regulamentação. Nos outros casos, a Comissão tenciona tomar as medidas que se impõem.

VIII. A flexibilização das condições relativas à apresentação das provas de chegada ao destino, tal como recomendada pelo Tribunal, não é exequível, uma vez que o facto de se exigir estas provas apenas em caso de dúvida ou unicamente em relação a destinos de elevado risco implicaria um risco potencial de se perder o controlo das exportações com destino a países para os quais não está prevista qualquer restituição. Terá igualmente como efeito expor a Comunidade a importantes criticas sobre a forma como acompanha e controla as suas trocas comerciais subvencionadas com países terceiros, nomeadamente tendo em conta os compromissos que assumiu a nível internacional no sentido de se abster de conceder restituições à exportação para determinados mercados.

Por conseguinte, a flexibilização das exigências em matéria de apresentação de provas de chegada ao destino só poderá originar um risco potencial para o orçamento da Comunidade.

- A Comissão considera prioritário debater com os serviços competentes em matéria de controlos a posteriori a melhor forma de incluir nos programas de auditoria a consulta das bases de dados relativas aos movimentos de embarcações de contentores.

INTRODUÇÃO

2. A Comissão considera que, em conformidade com o artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 800/1999, o direito à restituição (não diferenciada) surge aquando da saída do território aduaneiro da Comunidade. Todavia, em casos muito específicos e excepcionais (casos referidos no n.o 1, alíneas a), b) e c) do artigo 20.o), o organismo pagador solicita, antes do pagamento da restituição (não diferenciada), a prova de que os produtos foram importados para um país terceiro ou foram objecto de uma operação de complemento de fabrico ou de uma transformação substancial no período de 12 meses após a data da exportação. Após o pagamento da restituição à exportação, são aplicadas regras diferentes (casos referidos no n.o 4 do artigo 20.o).

AUDITORIAS EFECTUADAS NO ÂMBITO DO APURAMENTO DAS CONTAS

7. Na sequência das constatações efectuadas na Alemanha, decidiu-se proceder a um inquérito em todos os outros Estados-Membros a fim de avaliar as provas de chegada ao destino que aceitam (documentos aduaneiros de importação, provas emitidas pelas embaixadas, etc.). Este inquérito está ainda em curso.

QUALIDADE DOS CONTROLOS DAS PROVAS DE CHEGADA AO DESTINO

10. No sistema de tipos de provas de chegada ao destino, existem provas primárias e secundárias. Se o exportador não pode obter a prova primária (poderá escolher entre documento aduaneiro de importação ou certificado de descarga e de importação emitidos por uma sociedade de vigilância), pode substituir essa prova por outros documentos (provas secundárias) que são enumerados exaustivamente no n.o 2 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999. Estes documentos são todos igualmente fiáveis e produzem os mesmos efeitos jurídicos.

11. A pedido de um Estado-Membro, a Comissão entra em contacto com as autoridades dos países terceiros para saber se o documento comunicado pelo Estado-Membro é um documento considerado válido no país terceiro.

A Comissão concorda que é a competência de cada Estado-Membro verificar os pormenores das provas de chegada ao destino. No entanto, afigura-se importante afirmar que os requisitos a respeitar em relação a essas provas são idênticos em todo o território da União Europeia.

12. A avaliação dos sistemas de gestão e de controlo das provas de chegada ao destino aplicados nos diferentes Estados-Membros é o principal objectivo do inquérito sobre as restituições diferenciadas que será efectuado no âmbito do processo de apuramento das contas.

13. A Comissão examinará com os Estados-Membros a questão da manutenção de um registo que inclua os modelos de prova de chegada ao destino que os Estados-Membros podem aceitar, bem como as modalidades para uma melhor coordenação.

INCIDÊNCIA DO SISTEMA DE PROVAS DE CHEGADA SOBRE A LIBERAÇÃO DAS GARANTIAS

16. As provas de chegada foram instituídas nomeadamente com o objectivo de lutar contra os desvios de tráfego. A Comissão considera que as regras restritas que caracterizam o actual sistema são necessárias para garantir um controlo adequado neste domínio.

APROVAÇÃO E CONTROLO DAS SOCIEDADES DE VIGILÂNCIA

17. Quando um Estado-Membro decide revogar a aprovação de uma sociedade de controlo e de vigilância, a Comissão informa desse facto os outros Estados-Membros. Comunica igualmente, sempre que forem do seu conhecimento, os motivos que levaram o Estado-Membro a revogar a aprovação. Estes motivos podem estar relacionados com o sistema de organização da sociedade de controlo no Estado-Membro, bem como com o controlo efectuado por essa sociedade em países terceiros de importação.

Além disso, a Comissão vai discutir com os Estados-Membros a possibilidade de subordinar a aprovação das sociedades de vigilância à constituição de uma garantia.

18. O risco de conflito de interesses no que se refere às sociedades de controlo e de vigilância foi analisado. Um documento de trabalho elaborado pela Comissão contém orientações a este propósito que prevêem, nomeadamente, que a sociedade de controlo (ou qualquer outra filial que pertença ao mesmo grupo financeiro) que intervenha no âmbito do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 numa operação de exportação, não possa participar na operação em causa enquanto despachante aduaneiro, transportador, transitário, depositário, etc. ou em qualquer outra qualidade susceptível de originar um conflito de interesses.

19-23. Tal como afirmado, nomeadamente, nas respostas às observações apresentadas nos pontos V e 34, segundo as informações de que dispõe a unidade de apuramento das contas, só a Alemanha aceitou, de facto, um grande número de certificados emitidos por sociedades de vigilância. Os operadores dos outros Estados-Membros só apresentaram este tipo de provas em casos excepcionais; apresentam normalmente documentos aduaneiros de importação aos organismos pagadores. Todavia, a Comissão tenciona efectuar uma auditoria das restituições diferenciadas e considerará a possibilidade de aplicar correcções financeiras em caso de erro dos sistemas a nível do controlo desses certificados.

25-28. A Comissão vai analisar a possibilidade de criar um sistema que implique uma maior responsabilização das sociedades de vigilância.

26. A aprovação e o controlo do funcionamento das sociedades de vigilância no sistema de provas de chegada ao destino foram desde sempre da responsabilidade dos Estados-Membros. Num determinado momento, a Comissão havia previsto instaurar uma aprovação a nível comunitário [Regulamento (CEE) n.o 877/92]. Esta disposição nunca foi aplicada, tendo sido revogada pelo Regulamento (CE) n.o 2955/94. A experiência demonstrou que, nestes casos, os Estados-Membros estão mais bem colocados para avaliar se uma sociedade de vigilância pode ou não ser aprovada. De facto, a Comissão realizou longos debates com os Estados-Membros para elaborar um documento que foi difundido em 1995 e que contém as linhas directrizes no que se refere ao processo de aprovação e de controlo dessas sociedades pelos Estados-Membros. Além disso, por motivos de segurança jurídica, algumas das linhas directrizes constantes do documento, designadamente no que se refere às condições de aprovação dessas sociedades, foram incorporadas na regulamentação horizontal em matéria de restituições [n.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999].

27-28. Os problemas referidos pelo Tribunal foram comunicados ao OLAF, que está presentemente a efectuar um inquérito.

29-30. Após ter sido informada dos problemas verificados na Alemanha, a Comissão enviou uma nota por escrito a todos os Estados-Membros solicitando-lhes que comunicassem o número de certificados emitidos por sociedades de vigilância que haviam sido aceites pelos organismos pagadores durante o período de referência. Verificou-se que haviam sido aceites 7546 certificados, dos quais 7280 (97 %) na Alemanha e 266 (3 %) nos outros Estados-Membros, considerados conjuntamente.

Por conseguinte, decidiu-se concentrar os controlos na Alemanha, uma vez que este país havia autorizado as sociedades de vigilância, até ao final de 1995, a emitirem provas primárias de chegada ao destino, mesmo nos casos em que essas sociedades não tinham podido estar presentes aquando das operações de descarga para efectuar os controlos correspondentes devido à transmissão tardia das informações necessárias pelos exportadores. Não foi recolhido qualquer elemento indicando que o mesmo tipo de erro de sistema existia nos outros Estados-Membros.

A taxa de correcção aplicada (em relação aos referidos 97 % dos casos) representava 25 % das despesas em risco, isto é, 20 milhões de euros. Trata-se de uma taxa muito elevada para aplicar apenas em casos excepcionais.

A Comissão considera, portanto, que os controlos incidiram efectivamente sobre as despesas em risco. Além disso, decidiu-se proceder à auditoria das restituições diferenciadas acima referida a fim de analisar quais as provas de chegada aceites por outros Estados-Membros (uma vez que nesses outros países não se recorre frequentemente a sociedades de vigilância) bem como que controlos são efectuados no que se refere a essas provas.

31. O OLAF acompanha esses casos.

32. A Comissão esforçou-se ao longo dos anos por encontrar soluções adequadas para os problemas de tipos de provas a considerar para provar a chegada ao destino. Para facilitar aos exportadores comunitários a obtenção da prova de importação, a Comissão, através do Regulamento (CEE) n.o 887/92, introduziu como prova primária (já existia como prova secundária) os certificados emitidos pelas sociedades de vigilância, juntamente com os documentos aduaneiros de importação.

A Comissão considera adequado manter este tipo de prova primária das sociedades de vigilância, a fim de permitir aos exportadores mais possibilidades de agir e de não os deixar exclusivamente nas mãos dos importadores dos países terceiros para a obtenção da prova primária de importação, uma vez que, normalmente, é esse importador que no circuito comercial tem acesso ao documento aduaneiro de importação.

FIABILIDADE DAS PROVAS DE CHEGADA EMITIDAS PELAS EMBAIXADAS DOS ESTADOS-MEMBROS

35. A situação jurídica das embaixadas ou consulados é diferente da situação das sociedades de vigilância. Em relação às sociedades de vigilância, existem disposições específicas na regulamentação comunitária [n.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999].

38. Estes aspectos serão igualmente acompanhados no decurso da auditoria específica das restituições diferenciadas (referida no ponto 12). A Comissão deseja igualmente referir que incumbe efectivamente aos Estados-Membros garantir a validade dessas provas.

TIPO DE PROBLEMAS E/OU IRREGULARIDADES DETECTADOS EM EXPORTAÇÕES PARA DESTINOS ESPECÍFICOS

Jordânia - infracção ao embargo das Nações Unidas às remessas destinadas ao Iraque

40-42. Tendo em vista a recuperação, o OLAF deve ter em conta os princípios do direito comunitário que garantem, nomeadamente, meios de recurso perante as instâncias jurídicas adequadas, quer administrativas quer judiciais.

Rússia - declarações de importação falsificadas

43. Aquando da 6.ª Conferência dos directores dos organismos pagadores da União Europeia, realizada em 6 de Maio de 1999, o OLAF (UCLAF nessa altura) havia convidado cada organismo pagador interessado a contactá-lo para obter os códigos das instâncias aduaneiras russas que se encontravam disponíveis.

47. A Comissão congratula-se com o facto de o Tribunal ter tomado nota das medidas adoptadas pela Comissão no que se refere ao problema da validade e do controlo das provas de chegada no caso das exportações para a Rússia.

Egipto - tratamento das faltas à descarga e dos produtos recusados

48. A Comissão partilha a opinião do Tribunal sob a melhor forma de tratar as diferenças de peso aquando da partida e da chegada. O pedido do Tribunal respeita unicamente ao acompanhamento dos casos individuais apontados. Sempre que as diferenças observadas se referem a amostras retiradas pelas autoridades do país terceiro (se for demonstrado que é este o caso) o n.o 4 do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 permite conceder as restituições com base no peso das amostras.

Estes casos serão analisados durante as auditorias das restituições diferenciadas que serão realizadas pela unidade de apuramento de contas nas suas missões à Irlanda, à Alemanha e a França.

Marrocos - justificação da taxa de restituição e faltas à descarga

54-56. O risco, apontado pelo Tribunal, de que os animais destinados a abate possam beneficiar de restituições aplicáveis aos animais reprodutores foi identificado pela Comissão em relação a um caso concreto verificado na Alemanha aquando da unificação. A Comissão realizou um inquérito sobre exportações maciças, destinadas à Polónia, de animais declarados como sendo reprodutores de raça pura. O inquérito revelou que se tratava de facto de animais para abate (ver relatório de síntese do apuramento das contas de 1991, ponto 6.1.2).

O inquérito realizado pela Comissão permitiu tirar conclusões no que se refere aos seguintes elementos:

- ausência de certificados de ascendência emitidos pelo serviço oficial responsável pelo livro genealógico no qual figuram os resultados dos testes de rendimento e os resultados da apreciação do valor genético dos animais, dos seus pais e dos seus avós,

- os certificados sanitários aplicáveis aos animais reprodutores que satisfaçam as exigências dos países de importação,

- ausência de critérios de idade e, em geral, ausência de controlo das provas comerciais (preço, condições de entrega, etc.).

À luz das conclusões deste inquérito, considerou-se adequado definir condições de elegibilidade para as restituições aplicáveis aos animais reprodutores. O Regulamento (CE) n.o 2342/92, no seu artigo 3.o, estabelece essas condições. Este caso revela que a Comissão tomou as medidas necessárias para garantir de forma razoável que só os verdadeiros animais reprodutores de raça pura obtêm as restituições mais elevadas. Paralelamente, em casos em que existam dúvidas, deverá ser aplicado o disposto no artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999 (dúvidas quanto ao destino real). Do mesmo modo, o Regulamento (CEE) n.o 4045/89 (controlos a posteriori da contabilidade), revela-se um instrumento de controlo adequado para verificar a realidade das trocas comerciais de animais reprodutores.

55. A Comissão tomará as medidas adequadas.

57. Os casos mencionados pelo Tribunal demonstram a importância dos controlos acima referidos, bem como a possibilidade de retraçar os casos em que as restituições devem ser reembolsadas.

Não são concedidas restituições para os animais mortos durante o transporte. Em todos os casos, os exportadores têm de declarar o número de animais colocados em livre prática no país de importação [n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 615/1998].

Líbano - faltas à descarga - insuficiente acompanhamento pelos Estados-Membros

58. No que se refere às exportações de bovinos vivos para o Líbano com pagamento de restituições, solicitou-se às autoridades competentes italianas que fornecessem informações mais pormenorizadas relativas às infracções verificadas, aos montantes das restituições em causa e ao número de exportações em relação às quais tinham sido emitidos certificados de descarga com informações erradas. No caso da França, este Estado-Membro efectuou em 2000 notificações de irregularidades relativas a três sociedades, num montante de 1061 506,85 francos franceses. Deverão verificar-se proximamente novas notificações relativas a um quarto operador.

Estónia - acordos comerciais que criam o risco de carrosséis

59. A Comissão não está de acordo com a afirmação do Tribunal segundo a qual a manteiga exportada para a Estónia não deveria beneficiar de restituições à exportação devido à isenção de direitos aduaneiros de que beneficiam as importações para a Comunidade de manteiga estónia.

Todavia, a Comissão está disposta a analisar a situação à luz das observações do Tribunal. A actual posição da Comissão é de que o preço do leite na Estónia figura entre os mais baixos dos países candidatos à adesão. Por exemplo, o preço do leite na Estónia é de 13 euros/100 kg, enquanto na Polónia é de 24 euros/100 kg. Por conseguinte, o preço da manteiga estónia está muito próximo do preço do mercado mundial.

60. No caso da Estónia, convém notar que a regulamentação em vigor é eficaz e que as autoridades competentes, tanto no interior como no exterior da União Europeia, cooperam na luta contra os casos de irregularidades. Muito embora as autoridades estónias aleguem que não têm meios para identificar a origem da manteiga em livre circulação, convém apreciar tal afirmação à luz dos certificados veterinários que devem ser emitidos pelo país de origem e que devem acompanhar os produtos permanentemente, por razões de carácter sanitário. Além disso, as investigações sobre o eventual recurso a isótopos, que se encontram numa fase avançada, mas que implicarão a cooperação de países terceiros, permitirão verificar/detectar a origem da manteiga no futuro.

62. A Comissão não concorda com a opinião do Tribunal segundo a qual no contexto do acordo de comércio livre com a Estónia no sector do leite e dos produtos lácteos a taxa de restituições de manteiga deveria ser nula, a exemplo do que aconteceu em relação ao queijo.

Se a Comissão decidir eliminar as restituições relativas à manteiga exportada para a Estónia, deverá fazer o mesmo em relação aos outros produtos lácteos abrangidos pelo acordo. Uma decisão desse tipo teria por efeito fazer desaparecer o leite e os produtos lácteos comunitários do mercado de um país candidato à adesão e permitir que outros países ocupassem a parte de mercado detida presentemente pela União Europeia.

A Comissão considera que o incentivo dos fluxos comerciais entre a União e os países candidatos à adesão representa um importante objectivo a médio prazo na perspectiva da futura adesão da Estónia ao mercado único. A Comissão considera também que o facto de a União Europeia se excluir a si própria do mercado estoniano onde os preços são mais baixos, ao suprimir as restituições à exportação não representa a melhor opção para a União Europeia.

Todavia, na sequência das observações do Tribunal, a Comissão continuará a acompanhar atentamente a situação e analisará a sugestão do Tribunal segundo a qual não deverão ser pagas restituições à exportação em relação a certos produtos que beneficiem de direitos aduaneiros de importação inferiores ao normal ou nulos.

Coreia do Norte - documentos comprovativos de penetração no mercado

66-69. Uma vez que o inquérito está ainda em curso, o OLAF não considera apropriado efectuar qualquer comentário sobre este caso.

70. A questão de saber se se tratou de uma transacção comercial será decidida pelo OLAF, que determinará também se as mercadorias não eram comercializáveis em condições normais.

Japão - justificação das taxas de restituição aplicáveis ao queijo não destinado ao consumo directo

71-74. A Comissão expôs claramente os motivos que a conduziram a alterar os considerandos do regulamento relativo às restituições à exportação na sua nota ao Tribunal de 19 de Fevereiro de 2001 (AGR 004898). Os artigos do regulamento nunca incluíram qualquer disposição correspondente à frase dos considerandos em questão. Com base num parecer jurídico, o texto foi adaptado, tendo sido suprimida a frase constante dos considerandos uma vez que a sua aplicação na prática se revelava impossível.

Os serviços da Comissão partilham a opinião do Tribunal segundo a qual as restituições à exportação para o queijo destinado à transformação poderiam teoricamente, se as circunstâncias do mercado fossem as mais adequadas, ser inferiores às restituições concedidas em relação ao queijo natural acondicionado de forma adequada para o consumo directo. É praticamente impossível verificar a utilização final dada a um produto num país terceiro. As restituições são fixadas de forma a compensar a diferença entre os preços internos e os preços externos, tendo em conta a situação geral dos mercados. Desde a supressão da frase nos considerandos, a situação do mercado e as exportações comunitárias de queijo justificam a manutenção do status quo no que se refere às restituições à exportação para o queijo, quer este último se destine à transformação num país terceiro quer ao consumo directo. A taxa de restituição aplicada ao queijo está estreitamente relacionada com o seu teor em matéria seca. Este teor em matéria seca é idêntico, independentemente de o queijo se destinar ao consumo directo no país terceiro ou à transformação. Por conseguinte, existem fortes motivos para tratar a matéria seca do leite exportado da mesma forma independentemente do destino do queijo num país terceiro. A Comissão tenciona, todavia, continuar a acompanhar atentamente esta questão.

74. Os serviços da Comissão estão dispostos a cooperar plenamente com o OLAF a fim de clarificar as diferenças entre as estatísticas da União Europeia relativas às exportações e as estatísticas japonesas relativas às importações. O inquérito prossegue o seu curso.

Uruguai, Ucrânia e Croácia - declarações de importação que não comprovam a colocação das mercadorias em livre prática

77-79. Em conformidade com o disposto no artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 595/91, essas irregularidades devem ser comunicadas ao OLAF.

80. O OLAF está a tratar deste caso.

MOVIMENTOS DE CONTENTORES

81-83. Para manifestar uma opinião sobre a verdadeira natureza das operações individuais de exportação, é possível recorrer a informações extraídas de bases de dados tais como a base de dados Lloyd's (sobre os movimentos de embarcações) ou, se for caso disso, a informações obtidas junto das sociedades de contentores.

Estes dois tipos de verificações podem permitir ter uma ideia dos movimentos físicos verificados durante um período determinado em relação aos meios de transporte ou aos contentores fretados.

Estas verificações não permitem de modo algum obter provas aceitáveis relativas ao peso, à natureza e às características das mercadorias exportadas, nem podem provar que os produtos foram efectivamente importados para um país terceiro.

Por conseguinte, muito embora seja favorável à ideia de explorar as possibilidades de recorrer a este tipo de verificações em casos individuais para os quais, nomeadamente, existam suspeitas de irregularidades, a Comissão considera que tais verificações não podem ser aplicadas a todas as exportações.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

84. A Comissão concorda com as observações do Tribunal segundo as quais em determinados casos específicos, nomeadamente a forma como as sociedades de vigilância aprovadas executam as suas tarefa