RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE) - O sucesso da aplicação da Directiva AIA pelos Estados membros

Introdução

A Comissão Europeia elaborou o seguinte relatório quinquenal, cumprindo a obrigação prevista no artigo 2º da Directiva 97/11/CE e nos nos 1 e 2 do artigo 11º da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (Directiva AIA), que determina que "cinco anos após a notificação da presente directiva a Comissão enviará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a sua aplicação e eficácia. O relatório é elaborado com base na troca de informações sobre a experiência adquirida com a aplicação da directiva".

O relatório é composto por duas partes, isto é, um resumo das conclusões e das medidas que devem ser tomadas e, em anexo, a análise quinquenal com informações pormenorizadas sobre as questões relativas à aplicação da Directiva AIA, elaborada com base nas respostas dadas pelos Estados-Membros.

Resumo das conclusões

O presente relatório da Comissão analisa a aplicação da Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE (Directiva AIA). Trata-se da terceira análise da Directiva AIA e desenvolve as que foram realizadas em 1993 e 1997. Esta análise surge cinco anos após a entrada em vigor da Directiva 97/11/CE e analisa tanto a eficácia das alterações efectuadas por esta última como da Directiva AIA no seu conjunto. A maior parte do relatório é baseada no material recolhido através de um inquérito por questionário que a DG Ambiente realizou entre os Estados-Membros. A "Impacts Assessment Unit" (IAU) da Oxford Brookes complementou os elementos em falta e reuniu as informações. Queremos agradecer em especial a todo o pessoal dos Estados-Membros que colaborou e ajudou a fornecer informações para o relatório.

Para além das mudanças introduzidas em consequência do primeiro relatório da Comissão sobre a avaliação da eficácia da Directiva 85/337/CEE, as alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE também reflectem o reforço e a clarificação consideráveis que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) conferiu a alguns elementos da Directiva AIA. O relatório destaca as alterações feitas pela Directiva 97/11/CE, bem como as decisões do TJCE que estiveram na sua base, e reflectem o respectivo contexto político. O relatório também aborda a questão das queixas relativas à Directiva AIA recebidas pela Comissão. A Directiva 97/11/CE alargou o âmbito de aplicação daquela directiva ao aumentar o número de tipos de projectos abrangidos e o dos projectos que exigem uma avaliação de impacto ambiental obrigatória (Anexo I). Também reforçou a base processual da Directiva AIA ao prever novas modalidades de "rastreio", incluindo novos critérios de "rastreio" (no Anexo III) aplicáveis aos projectos do Anexo II, e estabelecendo requisitos de informação mínimos. A análise da aplicação e entrada em vigor da Directiva 97/11/CE demonstrou que as novas medidas por esta introduzidas ainda não foram plenamente aplicadas em todos os Estados-Membros. As conclusões da Comissão sobre a lenta adopção das alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE por parte da maior parte dos Estados-Membros não afectam a importância geral que os Estados-Membros e a Comissão Europeia atribuem à AIA como instrumento de aplicação de políticas ambientais mais vastas.

O relatório da Comissão analisa alguns domínios fundamentais da aplicação da Directiva AIA, incluindo o rastreio (identificar se é necessária AIA para um projecto específico), a delimitação do âmbito de aplicação (identificação das questões que a declaração de impacto ambiental deve abranger), a análise (o exame das declarações sobre o impacto ambiental e de outras informações apresentadas pelos donos da obra para garantir que estas estão conformes com os requisitos mínimos de informação da directiva) e o processo de tomada de decisões. O relatório também analisa as disposições adoptadas pelos Estados-Membros para tratarem as principais questões das declarações de impacto ambiental, como a ponderação das soluções alternativas, a participação do público e o controlo da qualidade. A partir das informações aqui analisadas não há provas reais que sugiram a necessidade da adopção de novas alterações à Directiva AIA nesta fase.

1) O inquérito que serviu de base ao presente relatório revelou poucas preocupações significativas por parte dos Estados-Membros a respeito da actual divisão entre os projectos do Anexo I e do Anexo II e ter aproveitado a flexibilidade permitida pelo nº 2 do artigo 4º para empregarem quer uma abordagem baseada em limiares quer uma abordagem caso a caso no rastreio dos projectos do Anexo II. Existem várias abordagens ao rastreio entre os Estados-Membros. Muitos deles parecem recorrer à abordagem do "semáforo" e desenvolveram limiares de inclusão (AIA é sempre exigida - Vermelho), limiares de exclusão (AIA nunca é exigida - Verde) e limiares indicativos ou de orientação (AIA pode ser exigida - Amarelo). Em alguns casos, todavia, os Estados-Membros parecem utilizar abordagens variadas, recorrendo a processos de rastreio para tipos de projectos diferentes. Há casos em que só são utilizados limiares obrigatórios ou inclusivos e, pelas respostas recebidas, nem sempre fica claro se em todos eles é feito um rastreio baseado em limiares sub-obrigatórios. São muito poucos os Estados-Membros que empregam uma abordagem caso a caso a todos os tipos de projectos.

2) O inquérito revelou uma grande variação nas abordagens da fixação de limiares entre os diversos Estados-Membros da União Europeia. Embora muitos deles tenham fixado limiares para os mesmos tipos de projecto, os níveis em que foram fixados podem ser muito diferentes. Alguns Estados-Membros tornaram a AIA obrigatória para alguns tipos de projectos, independentemente da sua dimensão. Isto significa que um projecto será obrigatoriamente sujeito a AIA num Estado-Membro, ao passo que, noutro Estado-Membro, o mesmo tipo de projecto, com a mesma dimensão, só exigirá AIA depois de sujeito a um rastreio caso a caso. O relatório não indagou a justificação para os níveis a que foram estabelecidos os vários limiares. As informações analisadas para o relatório não se baseiam na forma como o rastreio é efectuado na prática pelas autoridades competentes, pelo que não se sabe ao certo como estas aplicam os vários limiares e outros critérios de selecção desenvolvidos pelos Estados-Membros. São poucos os países que envolvem o público no processo de rastreio e muitos vêem-no como uma decisão meramente técnica.

3) O número anual de AIA parece variar consideravelmente consoante os países da União Europeia. Não foi tarefa fácil reunir estas informações e, em alguns casos, existe um sistema de comunicação de informações a nível nacional, mas não a nível regional. Embora o relatório forneça estimativas do número de avaliações realizadas antes da transposição da Directiva 97/11/CE e desde então, não foi possível ventilar estes valores por tipos de projectos nem sequer dividi-los entre projectos do Anexo I e do Anexo II. No entender da Comissão, muitos Estados-Membros não parecem manter dados quantitativos exactos sobre a actividade de AIA e nos casos em que, na sua legislação nacional, não distinguem entre os projectos do Anexo I e os do Anexo II é difícil desagregá-los para efeitos de recolha de dados. A falta de fiscalização da actividade de AIA e da aplicação da Directiva AIA na prática a nível nacional dificulta a reflexão sobre as razões de tão grandes variações entre Estados-Membros quanto ao número de avaliações de impacto ambiental concluídas. Essa variação pode ser explicada pelas condições económicas relativas existentes nos países, ou também pode estar relacionada com os níveis a que os limiares foram fixados.

4) As disposições em matéria de delimitação do âmbito de aplicação são de natureza discricionária. A análise revelou haver uma grande variação nas abordagens da fase de delimitação do âmbito da AIA. Aparentemente, uns Estados-Membros apreciam mais o valor de uma fase de delimitação precoce do que outros. Parece existir pouco empenhamento efectivo na delimitação do âmbito nos países que não tornaram esta fase obrigatória nem incluíram a realização de uma consulta pública na sua delimitação do âmbito voluntária. Porém, alguns Estados-Membros revelam a tendência oposta e exigem a publicação de relatórios sobre a delimitação provisória do âmbito ou até de projectos de declarações de impacto ambiental. Também é reconhecido em alguns Estados-Membros que o envolvimento do público na fase de delimitação do âmbito de aplicação permite identificar as questões "significativas" para as pessoas que terão de conviver com o projecto e não apenas para os "peritos" que não terão de o fazer.

5) A Directiva 97/11/CE introduziu novos requisitos mínimos para as informações que deverão ser fornecidas pelo dono da obra. O não fornecimento de informações adequadas constitui motivo para que a aprovação seja recusada na maior parte dos países, ao abrigo de uma variedade de disposições. Alguns Estados-Membros formalizaram um processo de análise para garantir que as informações ambientais fornecidas à autoridade competente estão conformes com a directiva. Em alguns casos, a análise da declaração de impacto ambiental é efectuada por uma comissão independente especializada ou um painel de peritos. No entanto, como a directiva não contém qualquer obrigação explícita de que uma tal análise seja prevista, não existe uma abordagem harmonizada nesta matéria. A análise das informações fornecidas é deixada, em praticamente todos os Estados-Membros, à autoridade competente e, em muitos deles, esta tem de fazê-la sem a ajuda de listas de verificação ou de critérios de análise específicos. Embora os elementos enunciados no Anexo IV estejam na base dos requisitos para avaliações adequadas, estas informações muito básicas só foram desenvolvidas (por exemplo, com listas de verificação) em alguns Estados-Membros. Em cerca de metade dos Estados-Membros, foram feitos alguns estudos sobre a qualidade das informações contidas nas declarações de impacto ambiental e a qualidade global das avaliações. Os estudos realizados demonstraram que até 50% dessas declarações não cumprem cabalmente os requisitos da directiva.

6) Sem a monitorização formal dos resultados do processo de AIA e uma investigação mais minuciosa, é difícil avaliar a forma como este processo influenciou os pedidos e as decisões em matéria de aprovação dos projectos. Um dos objectivos da Directiva AIA é reforçar a tomada em consideração dos prováveis efeitos significativos no processo de decisão, mas muitas das respostas apontaram também para a necessidade de ter em conta outros benefícios sociais ou económicos ao adoptar decisões sobre os pedidos de autorização. As respostas às perguntas sobre as demoras entre a apresentação das informações requeridas e a decisão, e entre a decisão em matéria de aprovação do projecto e o início do desenvolvimento, mostraram que estas demoras são tratadas de forma muito diferente nos diversos Estados-Membros e constituem um potencial domínio de preocupação. Isto porque, quando há grandes demoras, pode haver alteração do estado do ambiente ou passar a existir novas medidas correctivas. Os Estados-Membros não dão indicações sobre a escala ou a frequência das demoras, parecendo haver pouco reconhecimento das implicações ambientais destes problemas e uma abordagem pouco consistente no seu tratamento.

7) Em alguns Estados-Membros, o exame das alternativas é um ponto fulcral do processo de AIA, noutros, esse exame parece ser menos completo do que poderia ser. A maioria dos Estados-Membros exige uma avaliação da "alternativa zero" e de outras alternativas ao projecto, entre as quais as opções de localização, procedimento, concepção, etc. Várias instituições e, por vezes, o público, podem contribuir para a selecção das alternativas a avaliar, designadamente da alternativa mais "favorável ao ambiente". Muitos Estados-Membros entendem que há uma ligação entre as questões de "fraccionamento dos projectos", a consideração das "alterações e ampliações" de projectos e os "impactos cumulativos". A possibilidade de fraccionamento é um problema reconhecido pelos Estados-Membros, tendo alguns deles adoptado medidas para revelar e prevenir essa prática, nomeadamente a fixação de limiares baixos ou a exigência de que o "programa inteiro" seja avaliado, quando isso se justifica. Muito poucos Estados-Membros têm dados concretos sobre a amplitude da prática do fraccionamento [1]. Na União Europeia são utilizadas várias abordagens de tratamento das alterações e ampliações, tendo em conta os requisitos existentes para a concessão de outras autorizações, a natureza do projecto e o tipo de alteração ou ampliação. Nos diversos Estados-Membros são aplicados quer limiares específicos (muitas vezes fixados de forma proporcional à dimensão do projecto inicial) quer o rastreio caso a caso, ou uma combinação de ambos. Alguns Estados exigem uma AIA quando a alteração da capacidade proposta não envolve necessariamente obras de construção. Na União Europeia. Segundo as respostas dadas à Comissão, parece haver uma consciência crescente das questões suscitadas pelo requisito de avaliação da acumulação dos impactos, e em muitos Estados-Membros foram tomadas medidas para lhes dar resposta. Na maior parte dos Estados-Membros, parecem faltar orientações claras e minuciosas para os donos da obra e outros interessados, por exemplo, sobre as fronteiras da zona de avaliação, a necessidade de cooperação entre donos da obra ou outras disposições relativas ao fornecimento de informações.

[1] O "fraccionamento" é a prática que consiste em dividir um projecto inicial em vários projectos separados que não excedem individualmente o limiar estabelecido ou não têm efeitos significativos quando examinados caso a caso e não exigem, por isso, uma avaliação de impacto mas que podem exercer, no seu conjunto, efeitos significativos no ambiente.

8) Em toda a UE se dá ao público uma oportunidade de apresentar as suas observações sobre os projectos sujeitos à avaliação do impacto ambiental. O grau de participação do público varia consideravelmente e a interpretação do termo "público em causa" tanto pode ser muito restrita como muito lata. As respostas dadas à Comissão revelaram que alguns projectos são mais susceptíveis de gerar níveis de participação elevados. Dada a grande variedade de tipos de projectos abrangidos pela directiva, os diversos sistemas de aprovação utilizados para os diferentes tipos de projecto e os níveis desiguais de interesse que eles suscitam, não é surpreendente que não haja uma prática normalizada de participação do público na União Europeia. A transposição da Convenção de Aarhus para a legislação relativa à avaliação do impacto ambiental pode constituir uma oportunidade para melhorar a participação do público na AIA. No entender da Comissão, são necessárias melhores modalidades formais e informais de concertação com os países vizinhos a respeito dos impactos transfronteiriços, sendo igualmente necessário garantir que essas modalidades são exequíveis. Também foi identificada a necessidade de melhorar os actuais procedimentos intra-regionais de alguns países. São ainda necessárias modalidades de auditoria mais precisas, para fornecerem informações fiáveis sobre o número, o tipo e o resultado dos projectos transfronteiriços.

9) Os impactos dos desenvolvimentos sobre a flora e a fauna são avaliados no âmbito da AIA, nos Estados-Membros, e os requisitos de informação contidos na Directiva 97/11/CE parecem ser preenchidos neste aspecto. As respostas aos questionários são menos explícitas a respeito do grau de abordagem dos vários níveis de biodiversidade na prática. Recentemente, foram adoptadas orientações sobre a integração das questões de biodiversidade nas avaliações de impacto ambiental, ao abrigo da Convenção sobre a Diversidade Biológica.

10) O risco é tratado de formas muitos variáveis e a níveis muito diferentes nas diversas regiões da UE, em parte como resposta à variedade de condições geográficas, geológicas, climatéricas e outras. O risco é um critério de rastreio mencionado no Anexo III e há avaliações de risco em muitas declarações de impacto ambiental. Todavia, a maior parte dos Estados-Membros entende o risco como algo separado do processo de AIA, sendo muito frequentemente tratado por regimes de controlo a que a Directiva AIA não é aplicada. As relações entre a AIA e os regimes nacionais de controlo ambiental são complexas e a coordenação efectiva entre a Directiva AIA e outras directivas, como a IPPC e a Habitats, parece ser pouca. Poucos Estados-Membros aproveitaram a oportunidade oferecida pela Directiva 97/11/CE para prever uma maior coerência e reduzir a repetição de documentos e avaliações, através de uma coordenação mais estreita entre a avaliação do impacto ambiental e a prevenção e controlo integrados da poluição. Em alguns Estados-Membros diz-se que existe uma ligação, mas esta ligação pode consistir apenas numa recomendação para que a AIA e outros procedimentos pertinentes sejam tratados em simultâneo.

11) A avaliação dos impactos sanitários não é uma característica particularmente forte das práticas actuais. A cobertura varia consideravelmente, indo desde uma interpretação restrita a uma interpretação lata dos efeitos sobre a saúde. Há indícios que sugerem que os impactos sanitários são considerados menos pertinentes para a AIA e/ou que estão em certa medida cobertos por outra legislação. Alguns dados sugerem que estes impactos são considerados no âmbito de outras rubricas, como as relativas à poluição ou aos riscos.

12) Embora a actual Directiva AIA não contenha disposições sobre o acesso à Justiça, a maioria dos Estados-Membros prevêem-nas nos seus sistemas nacionais. O acesso à Justiça em matéria de avaliação do impacto ambiental está em grande medida circunscrito aos elementos do público que têm direitos legislativos para impugnar as decisões através dos tribunais. Na maior parte dos casos, essas impugnações só podem ser feitas depois de a autorização do projecto ter sido concedida, sendo poucos os Estados-Membros que prevêem a possibilidade de impugnação nas fases iniciais da avaliação de impacto ambiental.

13) Existem poucas medidas formais para o controlo de qualidade global dos processos de AIA. A própria directiva é bastante fraca neste ponto, concentrando-se mais nos aspectos processuais da avaliação de impacto ambiental. A garantia do controlo de qualidade na AIA é em grande medida deixada às autoridades competentes, sendo as respectivas verificações asseguradas por processos de fiscalização jurisdicional. A falta de fiscalização das principais fases da AIA a nível central torna difícil que os Estados-Membros possam garantir que os seus sistemas de AIA são aplicados de forma coerente e correcta. Há alguns exemplos de práticas inovadoras, recorrendo alguns Estados-Membros à fiscalização dos projectos depois das decisões tomadas para garantir a qualidade do resultado do processo de AIA.

Recomendações - Medidas a tomar

As informações fornecidas no presente relatório revelaram várias insuficiências e pontos fracos. No entender da Comissão, em alguns Estados-Membros há exemplos de muito boas práticas, por exemplo, em termos de estímulo da participação do público ou de adopção de procedimentos claros de controlo da qualidade. Noutros (e, por vezes, nos mesmos Estados-Membros que têm elementos de boas práticas), ainda há pontos fracos. É necessário avaliar cuidadosamente estas conclusões, comparando-as com outros factores, para a Comissão decidir se a Directiva AIA deve sofrer ou não novas alterações nesta fase. Aparentemente, o problema principal reside na aplicação e na execução da Directiva e não, na maior parte dos casos, na transposição dos seus requisitos jurídicos. Pelos pontos fracos identificados, é, todavia, evidente que a aplicação da directiva tem de ser melhorada e reforçada em vários aspectos, e a Comissão continuará a envidar esforços neste sentido. A directiva estabelece o enquadramento e os actuais mecanismos dos processos por infracção oferecem o apoio jurídico para uma melhor transposição e aplicação da directiva. Para aumentar a eficácia desta última, a Comissão considera importante que os Estados-Membros ajam de forma responsável e utilizem as informações fornecidas no presente relatório de forma positiva para melhorarem o seu desempenho, tanto individual como colectivamente.

Com base nos dados recolhidos para a presente análise e numa avaliação dos pontos fortes, dos pontos fracos e da eficácia da Directiva AIA, a Comissão faz as seguintes recomendações, que ajudarão a aplicar melhor a dita directiva:

- Os Estados-Membros devem verificar a sua legislação nacional e regional em matéria de avaliação de impacto ambiental e corrigir, subsequentemente, remediar as insuficiências detectadas (por exemplo, no que se refere aos limiares, ao controlo da qualidade, ao fraccionamento dos projectos, à acumulação, etc). A Comissão exorta os Estados-Membros a utilizarem a próxima alteração da Directiva AIA no contexto da transposição da Convenção de Aarhus para o fazerem.

- É indispensável uma forma precisa de registo e fiscalização anuais para fornecer informações anuais fiáveis sobre o número e o tipo de projectos de AIA e o resultado das principais decisões. Os Estados-Membros devem introduzir esses sistemas onde ainda não existam. Isto ajudá-los-á, no entender da Comissão, a avaliar o número de avaliações do impacto ambiental realizadas e os tipos de projectos envolvidos, bem como a avaliar o desempenho e a qualidade do trabalho realizado. Por seu turno, isto contribuirá para que aperfeiçoem os seus sistemas.

- Em relação ao rastreio, os Estados-Membros que utilizam um sistema com limiares obrigatórios fixos devem certificar-se de que este sistema garante que todos os projectos susceptíveis de produzir efeitos significativos são sujeitos a um processo de rastreio adequado. Neste exercício, a Comissão espera que considerem, em particular, os projectos previstos para zonas sensíveis, ou próximo delas, e a possível acumulação de projectos.

- A Comissão insta os Estados-Membros a utilizarem mais amplamente as suas actuais orientações em matéria de rastreio, delimitação do âmbito de aplicação, análise e impactos cumulativos. Também deve existir mais formação a nível nacional sobre o uso destes documentos de controlo da qualidade, que podem ser encontrados na página Web da DG ENV: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- A qualidade do processo de AIA e, sobretudo, das declarações de impacto ambiental, é fundamental para uma avaliação eficaz. A Comissão exorta os Estados-Membros que ainda não o fizeram a adoptar disposições formais para a análise das informações ambientais fornecidas pelo dono da obra, a fim de assegurarem o cumprimento rigoroso dos termos da Directiva AIA. Nessas medidas poderão incluir-se a criação de "pools" de peritos, directrizes sobre a coordenação destes últimos, instruções claras sobre as responsabilidades, o recurso a análises de peritos externos independentes, etc. Outro instrumento de controlo de qualidade poderá ser a introdução de um sistema eficiente de fiscalização depois de tomadas as decisões.

- A Comissão considera necessário introduzir, em alguns Estados-Membros, formação específica destinada às autoridades locais e regionais, a fim de melhorar a sua compreensão da Directiva AIA e a aplicação da mesma no sistema nacional respectivo. A adopção de mecanismos para uma gestão administrativa eficiente deve ajudar a aumentar a capacidade.

- No contexto transfronteiras, os Estados-Membros devem utilizar mais correntemente as orientações fornecidas pela CEE-NU sobre os acordos bilaterais e multilaterais e os aspectos práticos da avaliação de impacto ambiental a nível transfronteiras (ver página Web da CEE-NU: http://www.unece.org/env/ eia). A Comissão considera que isto contribuirá para garantir a existência de disposições adequadas, por exemplo, para o contacto directo entre as autoridades competentes pertinentes e outras agências, em matéria de consultas sobre os efeitos transfronteiras.

- A qualidade da AIA afecta o processo de tomada de decisões e têm uma importância capital para a eficácia da directiva. O modo como o resultado da AIA influencia a tomada de decisões é essencial para o objectivo da avaliação de impacto ambiental e da directiva. A qualidade da decisão depende da qualidade das informações fornecidas no processo de AIA e a solidez de uma AIA eficaz deve estar patente numa decisão que integre e reflicta adequadamente a dimensão ambiental posta em evidência nesse processo. Em alguns Estados-Membros, prevê-se a recusa de autorização para os casos em que sejam de esperar sérios danos ambientais. Neste aspecto, a Comissão considera que os Estados-Membros devem, se necessário, considerar a possibilidade de reforçar os seus processos nacionais, assegurando que as condições associadas à decisão ou decisões subsequentes sejam adequadas para prevenir ou atenuar os eventuais danos ambientais previstos.

- A Comissão irá ponderar a necessidade de novos estudos sobre a utilização dos limiares e os vários sistemas aplicados no rastreio, a fim de aumentar a transparência e obter dados comparáveis que permitam extrair conclusões fundamentadas sobre o modo de melhorar e conferir mais coerência ao processo de rastreio (Iniciativa 1).

- Estas recomendações, se levadas à prática, contribuirão para aumentar a eficácia da directiva e a Comissão examinará, em conjunto com os Estados-Membros, as formas de melhorar e alargar as orientações já disponíveis. A Comissão tenciona elaborar orientações interpretativas e práticas com a participação de peritos dos Estados-Membros e de outros intervenientes, como as ONG, as autoridades locais e regionais e a indústria. Estas orientações poderão ajudar a superar algumas das disparidades relatadas na definição dos projectos sujeitos à directiva, na fixação e aplicação dos limiares e critérios de selecção, na forma como é efectuada a delimitação do âmbito, na relação entre os efeitos dos diversos projectos (acumulação, fraccionamento), na forma como o risco é tratado nas avaliações e no tipo de dados que os sistemas de fiscalização devem recolher. Serviriam também para melhorar a tomada em consideração dos efeitos na saúde, muitas vezes abordados de forma incoerente ou parcial no processo AIA nos Estados-Membros. É claramente necessária uma abordagem mais sistemática. A futura estratégia comunitária para a saúde e o ambiente formará uma base sólida para essa abordagem, ao estabelecer um consenso quanto ao alcance da saúde ambiental, bem como estratégias para aumentar a sensibilização para as relações entre a saúde humana e o ambiente (Iniciativa 2).

- A Comissão também irá analisar, em conjunto com os Estados-Membros, aquilo que poderá ser feito para melhorar a formação dos funcionários responsáveis pela AIA, a fim de melhorar a situação (Iniciativa 3).

- A criação de capacidade e as medidas voluntárias têm as suas limitações, porém, e a Comissão continuará a tomar medidas coercivas em caso de transposição incompleta ou inadequada, e/ou de má aplicação da directiva (Iniciativa 4).

- A seu tempo, uma aplicação mais coerente poderá exigir novas alterações da directiva. Com base nos resultados das acções atrás descritas, a Comissão ponderará a introdução de novas alterações. Esta poderá ser a forma mais eficiente de assegurar, por exemplo, um controlo de qualidade adequado e uma recolha de dados coerente, e também poderá ser necessária para melhorar o tratamento dos limiares e dos efeitos cumulativos. Simultaneamente, poderão ser introduzidas outros esclarecimentos e melhorias (por exemplo, no procedimento de isenção dos casos excepcionais (nº 3 do artigo 2º). Todas estas acções, combinadas com a aplicação da Directiva AAE (avaliação ambiental estratégica), produzirão um conjunto sólido de procedimentos destinados a aperfeiçoar o processo de decisão e a ajudar a atingir os objectivos estabelecidos no 6º Programa de acção em matéria de ambiente (Iniciativa 5).

ANEXO

Análise quinquenal sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE)

1. Introdução

1.1. Objectivos gerais e específicos

1.1.1. A Directiva 85/337/CEE do Conselho (alterada pela Directiva 97/11/CE) relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (a seguir "Directiva AIA") é considerada como um dos "principais textos de legislação da União Europeia (UE) em matéria de ambiente" [2]. O objectivo primordial da AIA é identificar quaisquer efeitos ambientais significativos de um projecto de desenvolvimento importante e, sempre que possível, conceber medidas de atenuação para reduzir ou remediar esses efeitos, antes de ser emitida uma decisão que autorize a construção do projecto. Como instrumento de auxílio à tomada de decisões, a AIA geralmente encarada como uma salvaguarda ambiental proactiva que, juntamente com a participação e a consulta do público, pode ajudar a responder às preocupações e a satisfazer os princípios políticos da UE em matéria de ambiente. Contudo, para alcançar estes objectivos, a Directiva AIA deve ser aplicada da forma mais coerente possível no conjunto da União Europeia. Os dados provenientes das análises realizadas pela Comissão Europeia (CE), em 1993 e 1997, sobre a aplicação da Directiva 85/337/CEE [3], bem como outros dados [4], indicam a existência de pouca coerência na aplicação de procedimentos de avaliação fundamentais, como o rastreio e a delimitação do âmbito. Além disso, alguns processos importantes do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) [5] concluíram que vários Estados-Membros não estavam a aplicar a directiva na íntegra. Devido aos diferentes procedimentos de autorização dos projectos em vigor nos Estados-Membros, tem sido difícil fazer uma aplicação coerente em todo o território da Comunidade. Na verdade, um importante objectivo da Directiva de alteração 97/11/CE era, em parte, o de diminuir as diferenças de aplicação entre os Estados-Membros e harmonizar a execução.

[2] Ver "Environmental Impact Assessment Guidance on Screening" (2001), Comissão Europeia, Bruxelas.

[3] Relatório da Comissão ao Conselho sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, e anexos para os Estados-Membros. COM(93) 28 Final - Vol.12, Bruxelas, Abril.

[4] Ver Dresner, S. e N. Gilbert (1999) "Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Countries" in Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 1, No. 1, p. 105-130, e também Ladeur, K-H e Prelle, R. (2001) "Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis", Journal of Environmental Law, Vol. 3, No. 2, p. 185-198.

[5] Ver processos C-392/96, C-150/97 e C-287/98

1.1.2 O desafio de garantir que a Directiva AIA é adoptada e aplicada de forma eficaz e coerente em todos os Estados-Membros da UE é considerável. Para verificar a eficácia da Directiva AIA, a Comissão realizou duas análises, tendo publicado os respectivos relatórios em 1993 e 1997. A presente análise tem três objectivos principais:

- Apresentar uma descrição pormenorizada das disposições adoptadas pelos Estados-Membros para aplicar as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE;

- Fornecer uma descrição e uma avaliação pormenorizadas da aplicação da Directiva AIA no seu conjunto;

- Apresentar sugestões e recomendações para reforçar a aplicação e a eficácia da Directiva AIA no seu conjunto.

A análise examina, em particular, a aplicação das principais fases e dos elementos essenciais da Directiva AIA. Nomeadamente:

- o aumento do número e dos tipos de projectos sujeitos a AIA e a transferência de alguns tipos de projectos (por exemplo, as grandes unidades de pecuária intensiva) para o Anexo I;

- o modo como os Estados-Membros isentam projectos específicos das disposições da directiva (nº 3 do artigo 2º);

- a gama e o tipo de projectos isentos da directiva por meio do nº 5 do artigo 1º, o modo como eles são autorizados e a forma como as informações ambientais são consideradas no processo de tomada de decisões;

- as disposições relativas ao rastreio e à delimitação do âmbito existentes nos Estados-Membros e a forma como são empregues os critérios e os limiares de rastreio caso a caso;

- as informações fornecidas pelo dono da obra e a sua minúcia, bem como os meios de que as autoridades competentes se servem para verificar essa minúcia;

- os aspectos sanitários e a sua relação com as questões relativas à qualidade do ar, etc;

- as provas de "fraccionamento dos projectos" ou as possibilidades que têm os proponentes dos projectos de evitar a realização da AIA, concebendo-os de modo a não atingirem os limiares ou níveis que obrigam a essa realização;

- a acumulação de projectos e o modo como são estabelecidos os limites espaciais e temporais;

- a avaliação dos riscos e os métodos utilizados para os avaliar e notificar;

- a relação com outras directivas, em especial com as Directivas IPPC e Habitats;

- as disposições em vigor para gerir as consultas transfronteiras;

- o modo como os Estados-Membros tratam as alterações ou ampliações de projectos já autorizados;

- a forma como as alternativas são avaliadas e apresentadas, incluindo o método de identificação e definição das mesmas; e

- os mecanismos criados para a participação do público à luz da adopção da proposta de directiva COM(2000)839 que altera a Directiva AIA de modo a harmonizá-la com as disposições da Convenção de Aarhus.

1.2. Equipa de investigadores

1.2.1 A presente análise foi realizada pela IAU da School of Planning (SoP), Oxford Brookes University [6], em associação com um comité director constituído por funcionários da DG Ambiente e um representante dos Estados-Membros.

[6] A SoP é a maior escola do seu género existente no Reino Unido e uma das maiores da Europa. A escola tem mais de 700 estudantes que frequentam uma grande variedade de programas de licenciatura, pós-graduação e planeamento escolar, contando com mais de 60 docentes e funcionários administrativos, técnicos e investigadores. A escola recebeu recentemente uma elevada classificação na Avaliação de 2001 do Higher Education Funding Council for England Research. Este facto coloca a escola nos lugares cimeiros das novas escolas superiores de planeamento do Reino Unido e confirma outras análises recentes das escolas de planeamento que classificaram a Oxford Brookes como a principal escola de planeamento do Reino Unido. A IAU é um centro de investigação, formação e ensino muito reputado, e reconhecido pela UE, em matéria de avaliação de impacto ambiental (AIA), política de ambiente e tomada de decisões no domínio do ambiente. A IAU é chefiada pelo Professor John Glasson, que também é Director da School of Planning.

1.3. Metodologia

1.3.1 A principal fonte de informação utilizada no presente estudo foram as respostas dos Estados-Membros a um questionário concebido e publicado pela DG Ambiente da Comissão (o questionário figura como Apêndice 1 do presente relatório). Para assegurar uma compreensão tão clara quanto possível das respostas dos Estados-Membros, a DG Ambiente pediu-lhes esclarecimentos sobre alguns aspectos fundamentais da sua aplicação da directiva. A análise inicial das respostas identificou várias questões adicionais que exigiam novas respostas de cada um dos Estados-Membros, tendo equipa da IAU procurado obtê-las a nível individual. Também foi distribuído um outro conjunto de perguntas a todos os peritos nacionais de AIA dos Estados-Membros para ajudar a IAU a compreender e interpretar a aplicação da directiva de alteração (estas perguntas adicionais são apresentadas no apêndice 1 do relatório). O comité director da DG Ambiente, juntamente com a IAU, agradecem a todo o pessoal dos Estados-Membros que colaborou e ajudou a fornecer informações para o presente relatório. As respostas ao questionário e às perguntas subsequentes, destinadas a clarificá-las e desenvolvê-las, foram analisadas pela equipa do projecto mediante a responsabilização de cada membro da equipa por um grupo de perguntas.

1.3.2 Para melhor compreender as questões relativas à aplicação da Directiva 97/11/CE, procedeu-se a uma pesquisa bibliográfica dos estudos existentes sobre a aplicação da Directiva AIA alterada, incluindo dos processos judiciais pertinentes. Os sítios Web das instituições académicas europeias e os sítios relacionados com a AIA foram igualmente analisados, em busca de novos dados sobre a prática da avaliação do impacto ambiental na União Europeia.

1.4. Estrutura do Relatório

1.4.1 O presente relatório foi estruturado em torno da transposição e aplicação da Directiva 97/11/CE, bem como da execução da Directiva AIA no seu conjunto, e não com base nas diversas perguntas colocadas pelo questionário da DG Ambiente. Isto permitiu uma perspectiva mais global dos progressos em matéria de transposição e aplicação e pôs em evidência algumas questões fundamentais que merecem maior atenção. A seguir a esta introdução, a Secção 2 do relatório oferece uma panorâmica geral do contexto em que a Directiva 97/11/CE foi adoptada e dos factores que moldaram as alterações que ela introduziu, analisando depois os progressos efectuados pelos Estados-Membros na transposição da directiva e as questões suscitadas pelo processo de aplicação. A parte principal do relatório é composta pelas secções 3 e 4 e concentra-se nos pormenores da aplicação da directiva, analisando as principais alterações por esta introduzidas em termos de rastreio, delimitação do âmbito de aplicação e análise, bem como as questões fundamentais que a directiva de alteração procurou resolver. A secção 5 do relatório traça uma panorâmica geral da eficácia da Directiva AIA no seu conjunto e faz algumas recomendações para o seu desenvolvimento futuro.

1.5. Terminologia

1.5.1 Para uma maior clareza e compreensão, definem-se seguidamente os principais termos utilizados no relatório.

- AIA - Avaliação do Impacto Ambiental - processo de avaliação continua com várias fases distintas, como o rastreio, a delimitação do âmbito de aplicação e a participação do público.

- Directiva AIA - a directiva no seu conjunto - isto é, a Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE - sempre que o relatório fizer referência à Directiva 85/337/CEE ou à Directiva 97/11/CE, a respectiva análise dirá exclusivamente respeito à directiva referida no texto;

- Informações ambientais, incluindo a Declaração de Impacto Ambiental (DIA) - o relatório, documento ou conjunto de documentos produzidos ou pagos pelo dono da obra para fornecer as informações ambientais exigidas pelo artigo 5º da Directiva AIA e que servem de base à participação do público e à consulta das autoridades ambientais, sendo apresentadas à autoridade competente para que esta as tome em consideração.

2. Contexto da alteração da Directiva AIA (85/337/CEE)

2.1 Análises da Directiva AIA (85/337/CEE)

2.1.1 As análises da aplicação da directiva efectuadas em 1993 e 1997 [7] constataram que havia uma grande variação entre os Estados-Membros relativamente à aplicação de algumas das principais fases exigidas pela directiva. Embora as análises tenham concluído que os requisitos formais da directiva já tinham sido "na sua maioria transpostos" em toda a União Europeia, ainda havia áreas em que não era claro que todos os Estados-Membros estivessem a cumprir rigorosamente as fases principais, como a do rastreio. A análise de 1993 concluiu que existia o perigo de que a margem de manobra que a directiva concedia aos Estados-Membros no tocante à fixação dos limiares de rastreio para os projectos do Anexo II pudesse levar a uma desvalorização geral das disposições do nº 1 do artigo 2º. Foi em grande medida por isso que a Directiva 97/11/CE introduziu um novo Anexo III que estabeleceu os critérios de selecção a utilizar na fixação dos limiares e no rastreio caso a caso dos projectos do Anexo II. A análise de 1993 também identificou algumas preocupações a respeito do nível e da qualidade das informações fornecidas às autoridades competentes no âmbito do processo de AIA. Foi esta preocupação que levou à introdução dos novos requisitos mínimos de informação pela Directiva 97/11/CE (nº 3 do artigo 3º) e aos procedimentos opcionais de delimitação do âmbito estipulados no nº 2 do artigo 5º.

[7] Relatório da Comissão ao Conselho (1993) sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, e anexos para os Estados-Membros. COM(93) 28 Final - Vol.12, Bruxelas, Abril; relatório da Comissão ao Conselho (1997) sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.

2.1.2 A análise de 1997 pôs em evidência o grande número de sistemas de AIA diferentes que vigoram no território comunitário. Com base no princípio de subsidiariedade, os Estados-Membros transpuseram a directiva para o direito interno, muitas vezes no quadro dos sistemas existentes, desenvolvidos com base nas tradições jurídicas, históricas e culturais próprias de cada Estado-Membro. O relatório identificou igualmente várias questões relacionadas com a linguagem da directiva e as queixas dos Estados-Membros sobre a clareza de alguns termos nela utilizados, procurando dar definições ou interpretações mais claras de termos fundamentais, como o de "projectos".

2.1.3 As análises também identificaram a grande variedade de processos de autorização utilizados para os diferentes tipos de projectos nos diversos Estados-Membros. Em alguns casos, estes últimos utilizam um único processo de licenciamento para todos os tipos de projectos, noutros podem utilizar dois ou mais (muitos mais, em alguns casos), e noutros ainda têm um sistema em duas fases em que uns aspectos de um projecto são autorizados ao abrigo de um conjunto de disposições legais (por exemplo, de ordenamento do território) e outros aspectos são tratados ao abrigo de outras disposições (por exemplo, as licenças ambientais). Estas diferenças dificultam muito uma comparação directa da aplicação da directiva nos diversos Estados-Membros e no conjunto da UE. A situação mantinha-se igual em 2002.

2.1.4 A análise de 1997 concluiu que todos os Estados-Membros tinham disposto que os projectos mencionados no Anexo I tinham de ser sujeitos a avaliação do impacto ambiental, mas a posição em relação aos projectos do Anexo II era muito menos clara. Havia diferentes abordagens ao tratamento dos projectos do Anexo II, tanto em termos de interpretação como de percepção da sua pertinência em determinados países. Verificou-se que a maioria dos Estados-Membros utilizava alguma forma de critérios ou limiares de rastreio para determinar quando um projecto do Anexo II devia ser sujeito à avaliação do impacto ambiental. Em alguns casos, esses limiares eram indicativos, para uso num processo de rastreio caso a caso, enquanto noutros eram obrigatórios, obrigando os projectos que os ultrapassassem a serem automaticamente submetidos a uma avaliação do impacto ambiental. Em certos casos, foram fixados limiares que, na prática, excluíam categorias de projectos inteiras dessa avaliação. Estes casos deram origem a impugnações que criaram uma jurisprudência constante sobre a aplicação da Directiva AIA na União Europeia. A análise de 1997 também constatou que, nos diversos Estados-Membros, havia grandes variações quanto ao nível em que os limiares (por exemplo, superfície, capacidade) eram fixados, relativamente aos mesmos tipos de projectos.

2.1.5 As principais conclusões da análise de 1997 podem ser resumidas da seguinte forma:

- a avaliação do impacto ambiental é um elemento habitual dos sistemas de licenciamento/autorização dos projectos, mas existem grandes variações em relação a esses processos (por exemplo, fases processuais diferentes; relações com outros processos pertinentes);

- interpretações e processos diferentes para os projectos do Anexo II;

- deficiente controlo de qualidade do processo de AIA;

- os Estados-Membros não davam suficiente atenção ao exame das alternativas;

- tinham-se registado melhorias no tocante à participação do público e à realização de consultas; e

- os Estados-Membros queixavam-se da ambiguidade e da falta de definições de alguns termos fundamentais utilizados na directiva.

2.2. Contexto Político e Jurídico

2.2.1 O desenvolvimento da avaliação do impacto ambiental na União Europeia pode ser encarado como um processo evolutivo, moldado pelo desenvolvimento das políticas e da legislação. As análises quinquenais da Directiva AIA contribuíram para essa evolução e para o processo de identificação dos pontos fortes, dos pontos fracos, dos custos e benefícios da aplicação dos processos de AIA. Este processo identificou domínios em que podiam ser feitas melhorias e/ou em que as disposições gerais da directiva podiam ser clarificadas ou reforçadas. Estas análises não constituíram a única influência no desenvolvimento da Directiva AIA. Desde a sua adopção em 1985 e do fim do prazo para a sua transposição em 1988, foram interpostos vários processos no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, que permitiram esclarecer algumas questões essenciais e ajudaram a desenvolver a interpretação e, logo, a aplicação da directiva. Desde 1985, a União Europeia também tomou algumas decisões políticas fundamentais que tiveram de ser integradas na Directiva AIA.

2.2.2 Esta última foi precursora de muitas mudanças importantes ocorridas na União. A primeira foi o Acto Único Europeu de 1986, que, juntamente com o Tratado de Maastricht de 1992, consolidou os princípios principais da política comunitária no domínio do ambiente e os colocou no centro das preocupações de todos os domínios políticos da UE. A estas mudanças seguiu-se a adopção do Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente, com a sua ênfase numa abordagem integrada à protecção e gestão do ambiente. Também houve várias directivas muito importantes com implicações para a avaliação do impacto ambiental. Entre estas incluem-se:

- A Directiva 79/409/CEE relativa à conservação das aves selvagens e a Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, que estabelecem os seus próprios processos de avaliação aplicáveis aos sítios Natura 2000;

- A Directiva 90/313/CEE relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, que tem implicações para a participação e a consulta do público no âmbito do processo de AIA;

- A Directiva 96/61/CE relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, que introduziu um novo regime para a concessão de autorizações aplicável a muitos dos tipos de projectos incluídos nos anexos da Directiva AIA, tendo a Directiva 97/11/CE introduzido a alínea a) do artigo 2º para permitir que os Estados-Membros utilizem um procedimento único para cumprir os requisitos das Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE.

2.2.3 A Convenção de Espoo relativa à avaliação dos impactos ambientais num contexto transfronteiras foi assinada em 1991 por 29 países e pela União Europeia, tendo alargado e reforçado os requisitos de realização de consultas sobre os impactos transfronteiriços previstos na Directiva 85/337/CEE. Os requisitos da convenção levaram a que os artigos 7º e 9º da Directiva 85/337/CEE tivessem de ser alterados pela Directiva 97/11/CE, a fim de assegurar o fornecimento de um nível mais elevado de informação aos Estados-Membros afectados, casos seja identificado um impacto transfronteiras significativo. A convenção define o impacto transfronteiras como: "qualquer impacto e não exclusivamente um impacto de carácter mundial, que a actividade proposta é susceptível de exercer dentro dos limites de uma zona abrangida pela jurisdição de uma Parte e cuja origem física se situa, no todo ou em parte, dentro da zona abrangida pela jurisdição de uma outra Parte". Esta definição refere-se tanto aos projectos como aos impactos que atravessam as fronteiras, não limitando, por isso, o âmbito dos efeitos da convenção ao exame dos projectos situados na proximidade imediata de uma fronteira. Além disso, no Processo C-133/94 Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica, o TJCE decidiu que as obrigações de consulta contidas no artigo 7º da Directiva 85/337/CEE não se limitavam aos projectos localizados nas regiões que fazem fronteira com outros países. A Convenção de Espoo estabelece uma lista de tipos de projectos a que é aplicável e onde se incluem vários projectos que não figuram nos anexos da Directiva 85/337/CEE:

- Instalações de produção e reprocessamento de combustíveis nucleares;

- Captação de águas subterrâneas (10 milhões de metros cúbicos ou mais por ano); e

- Desflorestação em larga escala.

A Directiva 97/11/CE acrescentou dois destes tipos de projectos ao Anexo I e um (desflorestação) ao Anexo II; também transferiu outros oito tipos de projectos mencionados na Convenção de Espoo do Anexo II para o Anexo I, a fim de tornar a Directiva AIA compatível com a convenção.

2.2.4 A Directiva AIA originou um número considerável de queixas à Comissão, a que esta teve de responder. Os quadros e figuras das páginas seguintes apresentam dados pormenorizados sobre estas queixas e outros procedimentos. Estes quadros apresentam informações estatísticas, relativas ao período de cinco anos entre 1997 e 2001, sobre os processos por infracção relativos à aplicação do direito comunitário em matéria de AIA. Para auxiliar a sua correcta interpretação, a Caixa 1 apresenta definições dos principais termos utilizados.

Caixa 1

Carta de notificação do incumprimento

A carta de notificação do incumprimento é a primeira fase de um processo por infracção. Quando a Comissão entende que um Estado-Membro não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado que institui a Comunidade Europeia, envia-lhe uma carta de notificação do incumprimento, dando ao Estado em causa a oportunidade de apresentar as suas observações sobre a mesma.

Parecer fundamentado

O parecer fundamentado é emitido quando a Comissão está segura de ter identificado uma infracção. Nº 1 do artigo 226º do Tratado que institui a Comunidade Europeia: Se a Comissão considerar que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, formulará um parecer fundamentado sobre o assunto, após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações.

Recurso judicial

O recurso judicial é a fase de recurso ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, quando o processo por infracção dá lugar a um processo judicial. Nos termos do segundo parágrafo do artigo 226º do Tratado que institui a Comunidade Europeia: Se o Estado em causa não proceder em conformidade com este parecer no prazo fixado pela Comissão, esta pode recorrer ao Tribunal de Justiça

Processo por iniciativa própria

Os processos "por iniciativa própria" são processos directamente iniciados pela Comissão. Na sua maioria, são iniciados com base em perguntas escritas e petições do Parlamento Europeu. Note-se que as razões por que são em maior número num Estado-Membro do que noutros são as mesmas aplicáveis às queixas (ver ponto seguinte). Assim, o facto de a Comissão abrir muitos "processos por iniciativa própria" em relação a alguns Estados-Membros não significa que considere que a situação neles existente é pior do que noutros Estados-Membros.

2.2.5 A fim de verificar a correcta aplicação da legislação comunitária nos Estados-Membros, a Comissão actua em diferentes fases: primeiro, verifica se os Estados-Membros transpõem as directivas para os seus sistemas jurídicos nos prazos fixados. Depois verifica, por um lado, a conformidade da legislação dos Estados-Membros com as directivas que esta pretende transpor e, por outro lado, a correcta aplicação desta legislação no terreno, bem como a correcção das práticas administrativas existentes em cada Estado-Membro. Para avaliar a correcta aplicação nos Estados-Membros, a Comissão baseia as suas deliberações nos relatórios por estes apresentados sobre a aplicação das directivas, nas queixas que revelem situações específicas de potencial violação do direito comunitário e nos factos mencionados em perguntas escritas e petições que o Parlamento Europeu envia à Comissão. Deste modo, as acções da Comissão visando fiscalizar a correcta aplicação da Directiva AIA baseiam-se, principalmente, nas queixas, petições e perguntas escritas. Embora esta fonte de informações seja muito útil para identificar as deficiências existentes nos diversos Estados-Membros, nem sempre é capaz de produzir dados objectivos que permitam comparar o "desempenho" dos diferentes Estados-Membros. Só os problemas que são objecto de uma queixa, petição ou pergunta escrita adquirem visibilidade para a Comissão, podendo acontecer que alguns problemas graves nunca cheguem à luz do dia. O número de queixas varia de país para país, dependendo de factores como a sensibilização para as questões ambientais, o sentido de participação nas decisões públicas e o nível de confiança nas instituições europeias.

Quadro 1: 2001 Não conformidade com as Directivas 1985/337 e 1997/11 por fases, 1997-2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 2: Aplicação incorrecta das Directivas 1985/337 e 1997/11 por fases, 1997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 3: Novos processos por iniciativa própria em matéria de AIA por ano

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Figura 1. Total de novos processos por iniciativa própria (1997-2001)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Quadro 4: Novas queixas em matéria de AIA por ano

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Figura 2. Total de novas queixas (1997-2001)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Figura 3. Processos em matéria de AIA (situação em 25/09/2002)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

2.2.6 Além disso, como pode deduzir-se destes valores, só uma percentagem muito pequena de queixas e processos "por iniciativa própria" evoluem para processos por infracção. Entre 1997 e 2001, a Comissão abriu 977 queixas (incluindo processos "por iniciativa própria") relativas à conformidade e à aplicação incorrecta da Directiva AIA. No mesmo período, a Comissão apenas enviou 36 pareceres fundamentados aos Estados-Membros, 22 por não conformidade e 36 por aplicação incorrecta da directiva. Isto pode ser explicado por duas razões principais:

a) As queixas podem não ter fundamento (contudo, a Comissão é obrigada a abrir processos de queixa, segundo as suas próprias regras, mesmo que a possibilidade de que haja infracção seja muito fraca) [8]. Em muitos casos, é evidente que o grande público compreende mal a directiva e o papel da Comissão: por vezes, as pessoas apresentam as suas observações muito tempo antes do início dos procedimentos administrativos e reclamam que não foi efectuado um processo de avaliação do impacto ambiental, quando, de facto, não é possível identificar qualquer infracção nesses casos, uma vez que a situação está numa fase excessivamente inicial e a directiva apenas exige que seja realizada uma AIA antes de ser dada a aprovação. Noutros casos pode ser afirmado que um projecto terá um impacto significativo, mas a Comissão não foi informada de que há um processo de rastreio ou de AIA em curso (e, portanto, que as autoridades competentes estão a aplicar a directiva). A Comissão não é competente para avaliar o impacto ambiental de cada um projecto, mas apenas para avaliar se e como a directiva é aplicada. Noutros casos ainda, as informações que serviram de base à abertura da queixa têm de ser mais específicas para avaliar a sua pertinência em termos da directiva (por exemplo: a natureza de um projecto ou as fases dos processos) e os queixosos não conseguem esclarecer este aspecto. Muitos queixosos estão convencidos de que uma avaliação negativa pode impedir as autoridades de concederem aprovações, ou que a falta de avaliação do impacto ambiental de um projecto do Anexo II constitui só por si uma violação da directiva. Além disso, há casos que revelam simples problemas de aplicação da legislação interna, em especial dos procedimentos nacionais ou regionais.

[8] Em muitos casos, as queixas não vão além de uma análise por parte da Comissão e os Estados-Membros até podem não ser notificados de que foi recebida uma queixa.

b) A segunda razão é de que, em alguns casos onde há uma verdadeira violação da directiva, denunciada por queixas, perguntas escritas ou petições, os Estados-Membros aplicam ou cumprem a directiva assim que os serviços da Comissão lhes enviam um simples pedido de informação, ou logo que a Comissão emite uma carta de notificação do incumprimento. Consequentemente, as situações de infracção são frequentemente resolvidas antes de a Comissão ser obrigada a emitir um parecer fundamentado.

2.2.7 A disposição mais frequentemente visada nos processos de infracção relativos à Directiva AIA é o nº 2 do artigo 4º, em particular no que respeita 1) ao "rastreio" em si mesmo, 2) à aplicação dos limiares e 3) à listagem dos projectos do Anexo II. A avaliação das características dos projectos do Anexo II (a fim de determinar, em cada caso, se o projecto deve ser ou não sujeito a uma avaliação de impacto ambiental), tanto nos termos da antiga como da nova versão da directiva, não é, frequentemente, realizada de forma correcta (trata-se de um caso de aplicação incorrecta). Também é verdade que, em alguns casos, os limiares são fixados em níveis tão elevados que os decisores políticos rejeitam frequentemente a necessidade de AIA em projectos pequenos, que provavelmente a exigiriam, por exemplo, por se situarem em zonas sensíveis (trata-se de um caso de aplicação incorrecta). Por último, alguns Estados-Membros não estão conformes com a Directiva AIA porque nem todos os projectos do Anexo II são abrangidos pela legislação nacional neste domínio (caso de não conformidade) (ver processo C-474/99 Comissão contra Espanha).

2.2.8 Os processos por infracção devido a não conformidade e aplicação incorrecta também dizem respeito ao artigo 6º (participação do público), na medida em que é dado um período de consulta pública demasiado curto, e ao artigo 8º (as informações reunidas por força dos artigos 5º, 6º e 7º devem ser tomadas em consideração no processo de aprovação) da Directiva 85/337/CEE. Estes processos também se referem ao nº 2 do artigo 3º da Directiva 97/11/CE (disposição transitória).

2.2.9 A aplicação da Directiva AIA tem sido objecto de grande atenção por parte do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE). Muitos dos casos relativos à AIA analisados pelo Tribunal referem-se à aplicação da Directiva 85/337/CE por cada um dos Estados-Membros, ao passo que outros se prendem com a aplicação da Directiva AIA em casos específicos. O presente relatório não pretende tratar exaustivamente de todos os casos de AIA que passaram pelo TJCE. Contudo, é útil mencionar, no contexto da Directiva de alteração 97/11/CE, algumas decisões e acórdãos fundamentais do Tribunal que ajudaram a configurar as alterações introduzidas. Os principais processos subjacentes a muitas das alterações previstas na Directiva 97/11/CE são os seguintes:

- C-431/92 Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha (a seguir "processo C-431/92, Grosskrotzenburg");

- C-133/94 Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica (a seguir processo "C-133/94, Comissão contra Bélgica");

- C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e. a. v Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. (a seguir "processo C-72/95, Diques holandeses");

- C-392/96 Comissão das Comunidades Europeias contra República da Irlanda (a seguir "processo C-392/96, Comissão contra Irlanda") (embora o acórdão do TJCE, neste processo, adie a adopção da Directiva 97/11/CEE, a Comissão teve em conta as questões por ele suscitadas ao elaborar as alterações à directiva).

2.2.10 O TJCE tem decidido constantemente que a directiva deve ser interpretada como tendo um âmbito de aplicação muito vasto e um objectivo muito amplo (ver, por exemplo, o processo Diques holandeses, C-72/95) e que cada Estado-Membro ou autoridade competente não deve procurar restringir esse objectivo ao aplicá-la na prática. Embora grande parte da Directiva AIA preveja alguma margem de apreciação na aplicação dos procedimentos, ao abrigo do princípio de subsidiariedade, o TJCE limitou de várias formas essa margem de apreciação ao dispor dos Estados-Membros. O processo "Diques holandeses" deixou claro que a margem de apreciação prevista pela directiva não deve ser utilizada para desvalorizar os requisitos gerais previstos no nº 1 do artigo 2º da mesma, que determina que todos os projectos mencionados no Anexo II sejam submetidas a uma AIA caso possam ter um impacto significativo no ambiente. Isto significa, na prática, que todos os projectos do Anexo II devem ser sujeitos a um processo de rastreio (isto é, baseado na fixação de limiares e/ou no recurso a um exame caso a caso). No Processo C-133/94, Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica, o TJCE decidiu que os Estados-Membros eram livres de fazer o rastreio dos projectos do Anexo II com base numa análise caso a caso ou em limiares. As decisões nos processos C-133/94 - Comissão contra a Bélgica, C-72/95 - Diques holandeses - e C-431/92 - Grosskrotzenburg, também deixaram claro que, embora os Estados-Membros dispusessem de margem de apreciação para definir os limiares aplicáveis ao rastreio dos projectos do Anexo II, estes limiares não podiam ser fixados num nível que excluísse categorias completas de projectos da avaliação. Além disso, no processo Comissão contra Irlanda (C-392/96), o TJCE sustentou que os critérios ou limiares de rastreio não podiam ter apenas em conta a dimensão dos projectos, sendo igualmente necessário considerar a natureza e a localização do projecto. Nesse mesmo processo, o TJCE também decidiu que a fixação dos limiares ou critérios para os projectos do Anexo II não podia ser feita a um nível tão elevado que os objectivos da directiva pudessem ser desviado através de um fraccionamento dos projectos em unidades mais pequenas e que seria necessário avaliar os efeitos cumulativos de uma tal abordagem. Foi devido às questões levantadas por estes processos a propósito do rastreio dos projectos do Anexo II, juntamente com as conclusões da análise de 1993 sobre a aplicação da Directiva AIA, que o nº 3 do artigo 4º e o Anexo III nela foram inseridos pela directiva 97/11/CE. Este novo anexo estabelece os critérios em que os limiares e outros critérios de selecção devem estar baseados. No processo Grosskrotzenburg C-431/92 e no processo "Diques holandeses" C-72/95, o TJCE também abordou as questões relativas às alterações ou ampliações de projectos e decidiu que os acrescentamentos ou ampliações dos projectos existentes devem ser submetidos a AIA caso a sua dimensão ou escala, ou outros factores, preencham os requisitos da Directiva AIA aplicáveis a um novo projecto desse tipo. Alguns aspectos destas decisões foram transpostos para a Directiva AIA pela Directiva 97/11/CE através do aditamento do ponto 13 ao Anexo II, relativo às alterações ou ampliações de projectos incluídos no Anexo I ou no Anexo II.

2.3 Transposição da Directiva 97/11/CE

Aspectos principais da Directiva 97/11/CE

2.3.1 Em resposta às questões analisadas no ponto 2.2, a Comissão Europeia propôs uma directiva de alteração (97/11/CE), que reforçasse a Directiva 85/337/CEE em sintonia com o desenvolvimento geral das políticas comunitárias em matéria de ambiente e os resultados das análises quinquenais da aplicação da directiva e consolidasse as alterações e esclarecimentos facultados pela Convenção de Espoo e as decisões do TJCE. As origens das alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE são apresentadas no Quadro 5. Esta directiva foi adoptada em 1997 e exigia que os Estados-Membros transpusessem as alterações para as respectivas legislações nacionais até 14 de Março de 1999.

Quadro 5.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.3.2 As principais alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE incluem:

- Alterações ao artigo 2º

- Os Estados-membros têm de garantir que todos os projectos sujeitos a avaliação do impacto ambiental também devem estar sujeitos a um pedido de aprovação.

- Alterações aos anexos

- o número de projectos mencionados no anexo 1 foi aumentado, com 14 novos tipos de projectos e a ampliação de outros 4;

- o número de projectos incluídos no Anexo II foi aumentado, com a inclusão de 8 novos tipos de projectos e o alargamento de outros 8, e um tipo de projecto foi eliminado (fabrico de painéis de fibra e de partículas);

- alterações ou ampliações dos projectos do Anexo I e do Anexo II; inserção de projectos no Anexo II

- rastreio

- os Estados-Membros podem especificar os critérios e limiares aplicáveis aos projectos do Anexo II, examinar os projectos caso a caso ou utilizar uma combinação das duas abordagens;

- há um novo Anexo III dedicado aos critérios de selecção que devem ser tomados em consideração pelos Estados-Membros (ao elaborarem a sua legislação) e pelas autoridades competentes, ao tomarem decisões de rastreio relativamente a projectos incluídos no Anexo II e ao desenvolverem os limiares e critérios de selecção. O Anexo III inclui questões como as características dos projectos, a localização dos mesmos e as características do impacto potencial, como a acumulação com outros projectos e riscos.

- em cada caso, as autoridades competentes devem divulgar as razões que as levaram a decidir que uma AIA é necessária;

- Delimitação do âmbito de aplicação

- a pedido do dono da obra, as autoridades competentes devem dar o seu parecer sobre aquilo que as informações ambientais a fornecer pelo dono da obra devem conter;

- os Estados-membros poderão requerer às autoridades competentes que forneçam orientações para a delimitação do âmbito, independentemente do facto de o dono da obra o ter ou não solicitado.

- Relatório ambiental

- o fornecimento de um esboço das principais soluções alternativas estudadas foi um dos elementos adicionados aos requisitos mínimos aplicáveis às informações que o dono da obra deve fornecer em todos os casos;

- Alternativas

- os donos da obra devem incluir um esboço das principais soluções alternativas examinadas e a indicação das principais razões dessa escolha, atendendo aos efeitos no ambiente; este também se tornou num dos elementos das informações mínimas que devem ser fornecidas (ver supra);

- Consulta e participação do público

- devem realizar-se consultas do público e das autoridades ambientais de outros Estados-Membros afectados, ou susceptíveis de virem a ser afectados por um projecto, para além dos requisitos de consulta existentes no Estado-Membro;

- os resultados destas consultas devem ser tidos em conta na decisão.

- as razões que motivaram a decisão devem ser divulgadas em todos os casos; e

- as principais medidas de atenuação adoptadas devem ser divulgadas publicamente.

Disposições de transposição dos Estados-Membros

2.3.3 Com base nas respostas dadas ao questionário da Comissão para a presente análise, nas perguntas de esclarecimento subsequentes e noutros estudos, pode afirmar-se que a maior parte dos Estados-Membros tomou medidas para a transposição da directiva de alteração (ver Quadro 6). Note-se, todavia, que a transposição da directiva para o sistema jurídico de um Estado-Membro não significa necessariamente que essa transposição está totalmente conforme com ela. A estrutura federal/regional de alguns Estados-Membros e o facto de os questionários para a presente análise só terem sido em grande medida distribuídos a nível nacional, torna impossível afirmar, com alguma certeza, que a directiva de alteração foi integralmente transposta a nível subnacional. Outros estudos sobre a transposição da Directiva AIA nos Estados-Membros com uma organização federal realçaram a complexidade dos diferentes procedimentos e disposições administrativos que afecta, na prática, a aplicação da directiva a nível local [9]. Em alguns casos, os Estados-Membros dizem que as suas disposições iniciais já incorporavam muitas das alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE. Alguns Estados-Membros fazem notar que, em virtude de estar em curso uma alteração das suas disposições iniciais, por estas estarem incompletas ou necessitarem de ser alteradas para ficarem conformes com a jurisprudência do TJCE, tinham podido incluir alguns dos requisitos da directiva de alteração, quando esta ainda estava em projecto.

[9] Ver Prelle, R. (2001) "Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis", Journal of Environmental Law, Vol. 3, no. 2, p. 185-198.

Quadro 6

Estado de transposição da Directiva 97/11/CE pelos Estados-Membros em 1.11.2002

Estado-Membro // Estado de transposição

Áustria // Ainda existem défices de transposição relativamente a projectos do Anexo II (nº 1a) em 3 Länder (Burgenland, Caríntia e Salzburgo)

Bélgica // A transposição não está completa nas regiões da Valónia e da Flandres

Dinamarca // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Finlândia // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

França // Ainda existem défices de transposição das disposições relativas ao processo de delimitação do âmbito nos termos nº 7 do artigo 1º da Directiva 97/11/CE no que se refere a alguns projectos. Processo C-348/01 Comissão-República Francesa.

Alemanha // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Grécia // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Irlanda // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Itália // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Luxemburgo // Falta de transposição. O acórdão do TJCE de 19/2/2002 (no processo C2000/366) declarou que o Luxemburgo não transpôs a Directiva 97/11/CE. O Luxemburgo está a preparar propostas de regulamentos para transpor a directiva.

Países Baixos // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Portugal // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Espanha // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Suécia // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

Reino Unido // A Directiva 97/11/CE já foi transposta

2.3.4 Muitos Estados-Membros não cumpriram o prazo de transposição da directiva no todo ou em parte. A Alemanha, por exemplo, só transpôs a Directiva 97/11/CE para o direito alemão em Julho de 2001. Noutros casos, a transposição parece ter sido bastante fragmentária, com partes da directiva transpostas e outras não. Com os Estados federais, tal como já se disse, a posição é menos clara. Só a Bélgica forneceu respostas separadas para cada região e a transposição, neste caso, também é bastante desigual. A região da Flandres, por exemplo, incluiu muitas das mudanças da directiva de alteração nas suas disposições iniciais mas ainda está a elaborar a nova legislação necessária para completar a transposição. A Grécia também incluiu muitos dos requisitos da directiva de alteração na sua legislação nacional inicial, mas ainda não deu pleno cumprimento a todos os requisitos da directiva. O Luxemburgo ainda não transpôs a directiva e, à data deste estudo, estava a ser investigado pela Comissão. A Comissão tinha também acções pendentes contra muitos outros Estados-Membros por não cumprirem integralmente a Directiva 97/11/CE.

2.3.5 Parece haver uma divisão bastante equitativa entre os Estados-Membros que introduziram legislação completamente nova para transporem a Directiva 97/11/CE e aqueles que se limitaram a alterar as disposições existentes. Muitos Estados-Membros aproveitaram a oportunidade oferecida pela transposição para introduzir outras alterações nos seus sistemas de avaliação do impacto ambiental. Tal como já acontecia com a Directiva AIA inicial, em alguns países, a AIA é tratada por um único acto legislativo, enquanto noutros existem disposições legislativas distintas para os diferentes tipos de projectos. Em alguns Estados-Membros, foi necessária uma legislação distinta para reflectir os diferentes processos de autorização utilizados para os vários tipos de projectos - por exemplo, as autorizações relativas ao ordenamento do território e as licenças ambientais. A alteração do nº 1 do artigo 2º introduzida pela Directiva 97/11/CE, que exige que todos os projectos definidos no artigo 4º fiquem sujeitos a um pedido de aprovação, colocou sob controlo projectos que antes não estavam sujeitos a processos de autorização. Isto exigiu que fossem desenvolvidos novos processos de aprovação em alguns países, para que a AIA pudesse ser aplicada. Por exemplo, os regulamentos do Reino Unido para a avaliação do impacto ambiental de "projectos de reconversão de terras não cultivadas ou de zonas seminaturais para agricultura intensiva" só entraram em vigor em Janeiro de 2002.

Síntese da Directiva 97/11/CE

Para além das alterações introduzidas em consequência do primeiro relatório de avaliação da eficácia da Directiva 85/337/CEE, as alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE também reflectem o reforço e a clarificação consideráveis de alguns elementos da Directiva AIA avançados pelo TJCE. A directiva também alargou a base processual ao estabelecer, no Anexo III, os critérios de selecção para os projectos do Anexo II, nos quais se deverão basear os limiares e as decisões do rastreio.

A análise da transposição da Directiva 97/11/CE mostrou que as novas medidas introduzidas pela directiva ainda não foram totalmente aplicadas em todos os Estados-Membros. A lenta adopção das alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE por parte de alguns Estados-Membros não reflecte a importância que a generalidade dos Estados-Membros e a Comissão Europeia atribuem à AIA como instrumento de aplicação das políticas ambientais em geral.

3. Disposições aplicáveis às fases principais

3.1 Introdução

3.1.1 A presente secção do relatório analisa a aplicação da directiva alterada nos Estados-Membros, prestando especial atenção às alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE. Os Estados-Membros, quer inicialmente quer nas alterações subsequentemente introduzidas nos seus próprios sistemas de AIA, incluíram muitos dos novos requisitos da Directivas 97/11/CE. Nem sempre foi, por isso, possível discernir aqui a aplicação de um sistema inicial das eventuais alterações feitas na sequência da adopção da Directiva 97/11/CE. Esta secção analisa as fases fundamentais do processo de AIA e a Secção 4 tratará das áreas temáticas específicas que são fulcrais para a aplicação da directiva no seu conjunto. Tanto a Secção 3 como a Secção 4 se baseiam na análise do questionário enviado aos peritos de AIA dos serviços governamentais de cada Estado-Membro. Em alguns casos, esta análise foi apoiada por novos contactos com os peritos de AIA tendo em vista o esclarecimento e o desenvolvimento das suas respostas. No entanto, a qualidade e a minúcia das respostas é muito variável, havendo desde respostas completas com referências à legislação, aos regulamentos e aos processos, até respostas muito mais sucintas, quando não houve tempo disponível para que fossem dadas respostas mais completas. Em consequência, a análise não pode ser tão pormenorizada como desejaríamos e não foi possível fazer uma comparação directa entre os Estados-Membros relativamente a todas as questões.

3.2 Rastreio

Introdução

3.2.1 As orientações da Comissão Europeia [10] definem o rastreio como "a parte do processo de avaliação do impacto ambiental que determina se um projecto necessita ou não de ser avaliado" (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). Em comum com a maior parte dos sistemas de AIA existentes no mundo, a Directiva AIA exige que seja realizada uma avaliação para os projectos "que possam ter um impacto significativo no ambiente" (artigo 2º). A directiva apresenta duas listas de projectos abrangidos pelo artigo 2º, nos seus anexos I e II. O nº 1 do artigo 4º exige que todos os projectos incluídos no Anexo I sejam obrigatoriamente submetidos a uma AIA. Devido às alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE e resultantes das decisões pertinentes do TJCE, todos os projectos incluídos no Anexo II devem ser sujeitos a rastreio. Isto significa que, no caso dos projectos do Anexo II, os Estados-Membros devem determinar primeiramente se pode haver um impacto significativo no ambiente. Em caso afirmativo, são integralmente aplicáveis os procedimentos de AIA previstos na directiva. A decisão de rastreio exige um exame do projecto e do ambiente receptor para determinar a probabilidade de que se verifique um "impacto significativo no ambiente". Para facilitar esta decisão de rastreio, a directiva concede aos Estados-Membros uma certa margem de apreciação para definirem a base em que irão identificar os efeitos significativos no ambiente. Contudo, nos processos Grosskrotzenburg, Comissão contra Bélgica e Diques holandeses, o TJCE decidiu que a margem de apreciação concedida aos Estados-Membros estava consideravelmente limitada, clarificando esses limites. A Directiva 97/11/CE inseriu um novo nº 2 do artigo 4º que exige que os Estados-Membros realizem o rastreio através:

[10] Ver "Environmental Impact Assessment Guidance on Screening" (2001), Comissão Europeia, Bruxelas.

a) de uma análise dos projectos caso a caso; ou

b) de limiares e critérios por eles fixados; ou

c) de uma combinação dos procedimentos referidos nas alíneas a) e b).

3.2.2 Na sequência dos processos Grosskrotzenburg, Comissão contra Bélgica e Diques holandeses, os Estados-Membros deixaram de poder utilizar os limiares para excluir categorias completas de projectos, mas podiam utilizá-los para excluir projectos muito pequenos ou de menor importância. No processo C-392/96 Comissão contra Irlanda, o TJCE decidiu que os limiares não podiam basear-se apenas na dimensão ou noutras características físicas de um projecto e que deviam basear-se em factores de localização e noutros factores ambientais. A Directiva 97/11/CE aplicou este princípio inserindo o nº 3 do artigo 4º, que determina "Quando forem efectuadas análises caso a caso ou fixados limiares ou critérios para efeitos do disposto no nº 2, serão tidos em conta os critérios de selecção relevantes fixados no Anexo III". Esses critérios de selecção baseiam-se:

- nas características dos projectos - por exemplo, a dimensão, a utilização dos recursos naturais, etc.

- nos factores de localização dos projectos - por exemplo, se estão situados em zonas sensíveis, ou próximo delas, como as zonas húmidas, os sítios de flora e fauna protegidas e as zonas densamente povoadas, etc; e

- nas características dos potenciais impactos - por exemplo, a amplitude e a intensidade do impacto, a natureza transfronteiras do impacto, etc.

3.2.3 Na sequência da adopção da Directiva 97/11/CE e da aplicação das decisões nos processos supracitados, os Estados-Membros desenvolveram os seguintes tipos de limiares de rastreio para os projectos do Anexo II:

- limiares ou critérios de inclusão ou obrigatórios - projectos de uma certa dimensão, com determinadas características de localização ou outras que exigem uma avaliação obrigatória do impacto ambiental;

- limiares ou critérios indicativos ou de orientação - os limiares são fornecidos apenas como guia - projectos de uma dada dimensão ou outros níveis de limiares/critérios são considerados mais susceptíveis de exigir uma avaliação do impacto ambiental, ao passo que os projectos abaixo destes limiares são considerados menos susceptíveis de a exigir, mas ainda assim necessitam de ser rastreados caso a caso para verificar a probabilidade de produzirem efeitos significativos no ambiente; e

- limiares ou critérios de exclusão - projectos inferiores a uma certa dimensão ou com determinadas características de localização ou outras que não exigem uma avaliação do impacto ambiental;

Todos os limiares e critérios atrás mencionados se devem basear nos critérios de selecção estabelecidos no Anexo III. Nos países que não adoptaram uma abordagem ao rastreio dos projectos do Anexo II totalmente baseada na avaliação caso a caso, a utilização combinada dos limiares e da análise caso a caso pode ser caracterizada como a abordagem "de semáforo" (ver Figura 4). Quando não existem limiares de exclusão, é criada uma abordagem "de semáforo" modificada (ver Figura 5).

Figura 4: Abordagem "de semáforo" ao rastreio

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Figura 5: Abordagem "de semáforo" ao rastreio modificada

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Alterações feitas pela Directiva 97/11/CE ao Anexo I e ao Anexo II

3.2.4 A Directiva 97/11/CE alterou as duas listas de projectos incluídas nos anexos I e II. O número de projectos mencionados no anexo 1 foi aumentado, com 14 novos tipos de projectos e o alargamento de outros 4. Em alguns casos, projectos que antes figuravam no Anexo II foram transferidos para o Anexo I, se ultrapassarem um dado limiar - por exemplo, todas as instalações para a criação intensiva de aves de capoeira ou de suínos eram, anteriormente, projectos do Anexo II. Agora, nos termos da Directiva 97/11/CE, os projectos que excedam um limiar de 85 000 frangos, 60 000 galinhas, 3 000 porcos de engorda (de mais de 30 kg) e 900 porcas são projectos do Anexo I, para os quais a AIA é obrigatória. O número de projectos do Anexo II foi aumentado, com 8 novos tipos de projectos e o alargamento de outros 8. O inquérito que a Comissão realizou entre os Estados-Membros procurou obter as suas opiniões sobre o funcionamento e a eficácia da divisão dos projectos entre os dois anexos. Procurou conhecer igualmente as suas opiniões sobre se os limiares do Anexo I estavam fixados ao nível correcto ou se os critérios estabeleciam o factor adequado para desencadear uma AIA obrigatória.

3.2.5 A lógica subjacente à transferência de alguns projectos - por exemplo a criação intensiva de suínos - para o Anexo I é questionada por alguns Estados-Membros, com base na sua dimensão e impactos prováveis. Foram manifestadas preocupações a respeito da imprecisão das descrições de alguns projectos - por exemplo, as minas a céu aberto (Anexo I (19)) poderiam incluir sistemas de recuperação de terras, relativamente aos quais se sentia que era preferível considerar a AIA caso a caso. A ideia de que deveria haver muito mais flexibilidade na aplicação do Anexo I, de modo a que os limiares pudessem ser adaptados para corresponderem às circunstâncias nacionais e às condições socioeconómicas de cada país, também mereceu algum apoio. Certos Estados-Membros (Áustria, Bélgica-região de Bruxelas, França, Grécia, Irlanda, Países Baixos e Portugal) fixaram alguns limiares em níveis inferiores aos do Anexo I, alguns deles alegam que, em países pequenos, os limiares da directiva podem considerar-se elevados.

3.2.6 Verificou-se algum consenso entre os Estados-Membros quanto à utilidade da abordagem baseada em limiares utilizada no Anexo I. Todavia, alguns Estados-Membros puseram em causa a justificação para os limiares utilizados e manifestaram alguma preocupação por nem todos os limiares serem claros - por exemplo, no caso do Anexo I (16) (condutas para o transporte de gás, de petróleo ou de produtos químicos), não é claro se o limiar de 800 mm se refere ao diâmetro externo ou interno. Vários Estados-Membros sugeriram que deveriam ser utilizados limiares mais adequados para determinados projectos. Entre estes incluem-se:

- a produção de azoto orgânico no caso das unidades de pecuária intensiva (Anexo I (17));

- a dimensão do desenvolvimento e não o peso da embarcação no caso dos portos comerciais (Anexo I (8b));

- os recursos utilizados ou os produtos de projectos como as instalações integradas para a primeira fusão de ferro fundido e de aço e as instalações químicas integradas (Anexo I (4) e (6)).

3.2.7 Foi perguntado aos Estados-Membros se acreditavam que havia razões para transferir alguns projectos do Anexo II para o Anexo I. Alguns Estados-Membros já o fizeram colocando alguns projectos na sua própria versão do Anexo I ou fixando limiares obrigatórios para certos projectos do Anexo II. Contudo, a maior parte dos inquiridos considerava que não havia motivos para transferir os projectos do Anexo II para o Anexo I (Áustria, Dinamarca, Grécia, Países Baixos, Espanha, Suécia, Reino Unido). Verificou-se algum consenso em torno da ideia de que ainda era demasiado cedo para avaliar se as listas do Anexo I e do Anexo II necessitavam de ser novamente revistas e de que é necessário estudar muito mais aprofundadamente a relação entre os anexos e o modo como o sistema funciona, na prática, no conjunto da União Europeia. Também foi sugerido que são necessários dados muito mais fiáveis sobre as diferenças [entre Estados-Membros] e que é preciso investigar se estas diferenças podem ou não resultar de factores geográficos, socioeconómicos ou outros. Contudo, alguns Estados-Membros (Bélgica-Flandres, Bélgica-Valónia e Itália) vêem reais possibilidades de um maior ajustamento, sugerindo que os dois anexos sejam fundidos com a introdução de limiares de AIA obrigatórios para cada categoria de projectos. A Áustria, a França e a Grécia já utilizam esta abordagem, não fazendo actualmente quaisquer diferenças entre os projectos do Anexo I e os do Anexo II na sua legislação interna em matéria de AIA.

3.2.8 Mais de metade dos inquiridos referiu que sua legislação nacional exigia que outras categorias de projectos, para além das mencionadas nos anexos I e II, fossem sujeitas a uma avaliação do impacto ambiental. A categoria mais frequentemente mencionada foi a dos campos de golfe. Entre os outros aditamentos propostos para os anexos incluíam-se os seguintes (em alguns casos, os Estados-Membros que os sugeriram já os inseriram nas suas próprias disposições internas):

- instalações onde se trabalhe com substâncias biológicas de alto risco;

- instalações onde se trabalhe com organismos geneticamente modificados, como laboratórios, centros de ensaio e zonas de experiências;

- carreiras de tiro;

- antenas de telefones móveis;

- fabrico de painéis de fibras;

- aceleradores de partículas (de 50 MeV e mais);

- criação intensiva de bovinos adultos e vitelos;

- campos de exercícios militares; e

- fabrico de cal.

Todavia, os inquiridos não esclareceram se as alterações que propunham deveriam figurar no Anexo I ou II; presume-se que a maioria ficaria no Anexo II.

3.2.9 A sugestão da inclusão da criação intensiva de bovinos adultos e vitelos pode merecer uma análise mais aprofundada, pois alguns dados sugerem que esta forma de exploração pecuária causa elevados níveis de poluição com amoníaco, em alguns países, e que poderá ser necessário controlá-la para satisfazer os requisitos do Protocolo da CEE-NU sobre a luta contra a acidificação, a eutrofização e o ozono troposférico (protocolo multicomponentes). A sugestão para que seja incluída a construção, alteração ou ampliação de um campo de treinos militares (implicando um desenvolvimento efectivo de 100 ha ou mais) é interessante porque abrange as questões de defesa/segurança, frequentemente isentas de AIA. A principal razão para que tenha sido sugerida a sua inclusão é o facto de esses campos de treinos estarem frequentemente localizados nas vizinhanças de zonas de conservação da natureza. Estas sugestões não devem ser encaradas como uma exigência geral para que se alargue o âmbito dos anexos I e II. Várias pessoas que responderam ao questionário não viam motivos para adicionar novos tipos de projectos aos anexos I e II, nesta fase, considerando que isso era prematuro, uma vez que as próprias alterações ainda são recentes. Alguns Estados-Membros já alargaram a lista dos projectos incluídos no Anexo II de modo a abranger alguns tipos de projectos atrás mencionados e reconhecem que a Directiva AIA, e os seus procedimentos nacionais, oferece-lhes a flexibilidade de que precisam para poderem acrescentar novos projectos ao Anexo II, se o considerarem necessário. O facto de outros ainda não o terem feito e sugerirem, ainda assim, que determinados projectos sejam incluídos nos anexos, poderá significar que é necessário clarificar a margem de apreciação de que os Estados-Membros dispõem para alargarem o Anexo II.

Resumo das conclusões principais: Alterações feitas pela Directiva 97/11/CE aos Anexos I e II

A actual divisão entre os projectos do Anexo I e do Anexo II e a flexibilidade permitida pela directiva, que permite aos Estados-Membros acrescentarem a lista de projectos abrangidos pelo Anexo I, parecem suscitar poucas preocupações significativas. A abordagem baseada em limiares, utilizada no Anexo I, parece gozar de bastante apoio entre os Estados-Membros.

Acção: Ver recomendação 5.4.2.i)

Rastreio do projectos do Anexo II segundo a Directiva 97/11/CE

3.2.10 A maior parte dos Estados-Membros parece utilizar uma combinação dos limiares com a análise caso a caso (ver Quadro 7). Na Áustria, Bélgica-região de Bruxelas, França, Alemanha, Itália, Países Baixos, Portugal, Espanha e Reino Unido, os limiares são fixados para excluir da AIA projectos que não atingem certas dimensões ou critérios.

Quadro 7: Mecanismos de rastreio do Anexo II nos diversos Estados-Membros

Áustria // O rastreio baseia-se na combinação dos limiares com a análise caso a caso. Alguns limiares desencadeiam uma AIA obrigatória. Os limiares indicativos são utilizados em conjunto com a análise caso a caso e nas zonas sensíveis os valores dos limiares são normalmente reduzidos para metade. Também se utilizam limiares de exclusão; os novos projectos ou as alterações de projectos existentes inferiores a 25% do limiar aplicável não exigem uma AIA.

//

Bélgica // (Bruxelas)

Há limiares que obrigam à realização de uma AIA para alguns tipos de projectos (limiares da categoria A). Os limiares indicativos (limiares da classe B) são utilizados em conjunto com uma análise caso a caso. Os limiares indicativos (limiares da classe B) também funcionam como limiares de exclusão para as instalações de menor dimensão.

(Flandres)

Em princípio, nos termos da legislação prevista, é proposta uma lista de tipos de projectos /actividades (incluindo alguns limiares) para os quais a avaliação do impacto ambiental será obrigatória. Uma segunda lista identificará as actividades para as quais será necessária uma análise caso a caso.

(Valónia)

É empregue um sistema de limiares fixos obrigatórios. Abaixo destes limiares não é exigida qualquer AIA.

//

Dinamarca // Os projectos incluídos no Anexo II são sobretudo rastreados caso a caso, utilizando critérios baseados no Anexo III. Existe um pequeno número de limiares obrigatórios e/ou de critérios relativos à localização e, abaixo destes limiares, é adoptada uma abordagem caso a caso. Não há limiares de exclusão.

//

Finlândia // Alguns projectos do Anexo II foram incluídos na lista obrigatória, juntamente com os limiares. No caso dos outros projectos do Anexo II o rastreio é sobretudo realizado por meio de uma análise caso a caso baseada no Anexo II, sem limiares indicativos ou de exclusão.

//

França // São utilizados limiares e critérios de exclusão (tanto técnicos como monetários e também relacionados com a natureza da proposta). Em princípio, todos os projectos que não são excluídos desta forma exigirão uma AIA. Em alguns casos, recorre-se a um processo de AIA simplificado, quando se considera que não é necessária uma AIA completa.

//

Alemanha // É empregue um sistema de limiares obrigatórios. Abaixo destes níveis, são fixados limiares adicionais que distinguem o rastreio geral do relacionado com a localização. No caso do "rastreio geral", os critérios baseados no Anexo III devem ser examinados na íntegra. No caso do "rastreio relacionado com a localização", os limiares são mais baixos e concentram-se nos critérios exclusivamente relacionados com o local proposto para o projecto.

//

Grécia // Para os projectos do Anexo II é utilizada uma lista obrigatória que define os limiares e os critérios acima dos quais é sempre obrigatório realizar uma AIA. No caso dos projectos situados abaixo destes limites, é aplicável um processo de "AIA simplificada".

//

Irlanda // Foram fixados limiares obrigatórios para cada uma das categorias de projectos incluídas no Anexo II. Existe uma base obrigatória para permitir que seja exigida uma AIA nos casos em que os projectos ficam abaixo destes limiares e a autoridade competente considera que é pode haver um impacto significativo no ambiente (por referência aos critérios do Anexo III). Não são utilizados limiares de exclusão.

//

Itália // Utiliza-se uma lista para identificar os projectos do Anexo II para os quais a AIA é obrigatória. Outros projectos incluídos no Anexo II são rastreados por meio de uma combinação dos limiares com a análise caso a caso. Foram fixados limiares de exclusão para quase todos os projectos do Anexo II.

//

Luxemburgo // Não há informações

//

Países Baixos // Para os projectos do Anexo II, são fixados limiares acima dos quais se faz uma análise caso a caso (utilizando os critérios do Anexo III). Abaixo destes limiares não é exigida AIA.

//

Portugal // São utilizados limiares obrigatórios para rastrear os projectos do Anexo II. Nas zonas sensíveis, aplicam-se limiares diferentes . Não há rastreio caso a caso.

//

Espanha // São utilizados limiares obrigatórios para identificar os projectos para os quais a AIA é obrigatória. Outros projectos do Anexo II são rastreados por meio de uma combinação da análise caso a caso com limiares indicativos. Não são utilizados limiares de exclusão.

//

Suécia // Alguns tipos de projectos estão sujeitos a uma exigência geral de AIA, por exemplo, vias-férreas, estradas, fabrico de cimento. Para os outros projectos, utiliza-se uma combinação de limiares obrigatórios com uma análise caso a caso. Não há limiares de exclusão.

//

Reino Unido // O rastreio é efectuado mediante uma combinação de limiares indicativos com uma análise caso a caso. Existem limiares de exclusão, abaixo dos quais a AIA não é exigida (excepto em circunstâncias excepcionais, em que o Ministro pode utilizar poderes de reserva para exigir uma AIA).

Contudo, é importante introduzir reservas nesta afirmação pois cada Estado-Membro utiliza abordagens diferentes para tipos de projectos diferentes. Não existem necessariamente limiares de exclusão para todos os tipos de projectos em todos os países supramencionados. Em alguns casos, os limiares obrigatórios ou de inclusão também funcionam como limiares de exclusão, na medida em que, se um projecto ultrapassar um dado limiar a avaliação do impacto ambiental é sempre exigida e abaixo desse limiar nunca é exigida. Em alguns Estados-Membros, realiza-se um rastreio "sub-limiar" no caso de certos projectos, mas não em todos. Noutros casos ainda, os projectos abaixo dos limiares obrigatórios são submetidos a um processo de AIA simplificado. A Áustria, a França, a Alemanha e a Grécia não fazem distinção entre os projectos do Anexo I e os do Anexo II, baseando as suas decisões de rastreio relativas a ambos os grupos de projectos em limiares de inclusão ou obrigatórios e numa análise caso a caso do projecto e do ambiente receptor. Em alguns casos só existem limiares obrigatórios para os projectos do Anexo II e o rastreio dos projectos situados abaixo desses limiares só é realizado caso a caso. Quando esta prática tem lugar, os inquiridos consideram geralmente que há pouca necessidade de um rastreio "sub-limiar", pois os limiares obrigatórios foram fixados (no seu entender) num nível muito baixo (Bélgica-regiões da Flandres e da Valónia, Irlanda, Portugal e Espanha). Em alguns destes casos, a autoridade competente pode exigir ao dono da obra a realização de uma AIA, mesmo que o projecto se situe abaixo de um determinado limiar, ou, por vezes, realiza-se um processo de AIA simplificado. Em vários Estados-Membros existe um sistema de AIA com vários níveis. Esta abordagem baseia-se, em grande medida, na utilização de limiares obrigatórios: acima do limiar, a AIA é sempre exigida, abaixo do limiar só é exigida uma AIA ou um relatório simplificados. Na Grécia, isto inclui a resposta a um questionário. Na Bélgica-região de Bruxelas, o dono da obra é obrigado a apresentar um relatório ambiental no caso da maior parte dos projectos do Anexo II, a não ser que o governo considere necessário realizar uma avaliação do impacto ambiental completa. O recurso a uma abordagem de AIA em vários níveis tem a vantagem de garantir que todos os projectos incluídos no Anexo II são sujeitos a alguma forma de avaliação e relatório, mas os requisitos da directiva só serão satisfeitos, em tais casos, se a AIA simplificada não identificar nenhum impacto significativo no ambiente.

3.2.11 Alguns Estados-Membros transferiram certos tipos de projectos do Anexo II para a sua própria versão do Anexo I (por exemplo, a Dinamarca e a Finlândia). Em vários Estados-Membros foram fixados limiares obrigatórios para alguns projectos do Anexo II e, quando assim acontece, é essencial que exista um processo de rastreio caso a caso aplicável aos projectos que se situam abaixo dos limiares obrigatórios (a abordagem "de semáforo" modificada (ver nº 3.2.3 supra). A Dinamarca, a Suécia e a Finlândia parecem submeter a uma avaliação caso a caso a maior parte dos projectos do Anexo II que não foram transferidos para a sua própria lista obrigatória (Anexo I). Não se sabe ao certo que abordagens ao rastreio são utilizadas em alguns dos Estados federais onde a AIA foi delegada para nível regional e não foram apresentados dados sobre o modo como os sistemas de AIA funcionam na prática. Também não há informações sobre o modo como as autoridades competentes dos Estados-Membros aplicam na prática os limiares ou os processos de rastreio caso a caso.

3.2.12 A maior parte dos Estados-Membros estabeleceu os seus próprios critérios ou limiares indicativos para o rastreio, ou utiliza os critérios de selecção previstos no Anexo III. Nos casos em que os Estados-Membros estabeleceram os seus próprios critérios, basearam-nos, em grande medida, na lista do Anexo III, mas alargaram essa lista de modo a incluir áreas específicas designadas a nível nacional ou outros factores, como as paisagens culturais e históricas ou os elementos arqueológicos. Os Estados-Membros têm, de um modo geral, uma opinião positiva sobre a eficiência dos critérios de selecção do Anexo III. A conselho da Comissão, a maior parte dos países (designadamente a Áustria, a Dinamarca, a Finlândia, a Irlanda, os Países Baixos, a Espanha, a Suécia e o Reino Unido) já transpôs o Anexo III directamente para as respectivas legislações. Os critérios do Anexo III, no entender de alguns inquiridos, tornam o processo de rastreio mais claro e mais transparente. Em contrapartida, alguns inquiridos consideram-nos pouco claros, muito técnicos e subjectivos.

3.2.13 O processo de rastreio é complicado em vários Estados-Membros pelo facto de uns projectos do Anexo II necessitarem de uma autorização de construção ou relativa ao ordenamento do território, outros projectos apenas exigirem uma licença ambiental (semelhante à prevista na Directiva IPPC) e outros projectos ainda precisarem de ambos tipos de autorizações. A decisão de rastreio é então, muitas vezes, baseada nos limiares e critérios pertinentes para o regime de autorização específico, e as respostas não esclarecem claramente se eles são ou po