COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Gestão dos programas comunitários por redes de agências nacionais

ÍNDICE

Gestão dos programas comunitários por redes de agências nacionais

1. Síntese

2. Introdução

3. Aspectos gerais e definição de rede de Agências nacionais

3.1. Enquadramento e definição

3.2. Casos especiais não abrangidos pela definição

4. Vantagens e inconvenientes da gestão por redes de agências nacionais

4.1. Vantagens

4.1.1. Proximidade

4.1.2. Complementaridade

4.1.3. Flexibilidade

4.1.4. Centralização de recursos

4.2. Precauções a respeitar

4.2.1. Preservar a dimensão europeia e a visibilidade

4.2.2. Evitar a sobrecarga das estruturas e dos procedimentos

4.2.3. Necessidade mais premente de coordenar e controlar os resultados para garantir a coerência das acções

4.2.4. Evitar conflito de funções

4.2.5. Distinção inequívoca entre intermediários e beneficiários

5. Enquadramento da gestão por rede de agências nacionais

5.1. Critérios

5.1.1. Acções simultâneas e metodologicamente coordenadas a nível nacional

5.1.2. Programas globalizantes descentralizados

5.1.3. Envelopes financeiros por país

5.1.4. Co-financiamento

5.1.5. Existência de organismos adequados a nível nacional

5.1.6. Custo-eficácia

5.2. Tarefas

5.3. Quadro jurídico

5.3.1. Base legal

5.3.2. Definição de responsabilidades e formalização das relações entre a comissão e as AN

5.4. Controlos

6. Domínios em que a gestão por rede é aconselhável

6.1. Domínio estatístico

6.2. Investigação

6.3. Acções inovadoras no domínio dos fundos estruturais

7. Redes de agências nacionais e agências comunitárias de execução

ANEXO 1 Modelo de rede no domínio da educação, formação e juventude

ANEXO 2 Domínio estatístico

ANEXO 3 Guia para o recurso a redes de agências nacionais para a gestão de programas comunitários

ANEXO 4 Comparação entre agências comunitárias de execução e redes de agências nacionais para a gestão de programas comunitários

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Gestão dos programas comunitários por redes de agências nacionais

1. Síntese

A gestão por rede de agências nacionais é uma forma de a Comissão externalizar serviços, delegando responsabilidades de execução nas entidades nacionais investidas da competências de serviço público com a garantia do Estado, que actuam como participantes na concretização de determinadas políticas comunitárias.

Trata-se de uma forma de gestão baseada numa rede de entidades designadas pelos Estados e encarregadas de executar certas tarefas por conta da Comissão. O modelo mais desenvolvido nesta fase é o dos programas no domínio da educação, da formação e da juventude, que assentam em regras e meios bem definidos e homogéneos.

A gestão por rede é particularmente adequada na concretização de programas globalizantes que exigem proximidade dos beneficiários finais e nos casos de acções simultâneas e metodologicamente coordenadas a nível nacional. Esta forma de gestão permite valorizar melhor os recursos existentes nos diversos Estados. O facto de os programas disporem de envelopes financeiros por país e de as acções serem co-financiamento são elementos propícios ao recurso a agências nacionais. A gestão por rede de agências nacionais permite frequentemente maior flexibilidade do que a gestão directa e é propícia à centralização dos recursos da Comissão em tarefas essenciais da instituição. Simultaneamente, proporciona o aperfeiçoamento da qualidade do acompanhamento dos projectos de estruturas fraccionada ou globalizante.

Esta forma de externalização não exclui um risco potencial de perda de coerência e de controlo da acção comunitária, mas são riscos que podem ser evitados com as precauções e medidas adequadas. Os serviços da Comissão podem ser libertados de determinadas tarefas de gestão, o que permitirá que a instituição aumente o esforço de coordenação e controlo e de avaliação ex-post.

A gestão por rede de agências nacionais implica a definição de tarefas, de responsabilidades respectivas e das relações entre a Comissão, as agências nacionais e os Estados, que há que enquadrar devidamente. O quadro jurídico deve comportar um acto regulamentar que defina o programa ou a acção e que preveja, como modo de gestão, a possibilidade de se recorrer a uma rede de agências nacionais. A completá-lo haverá actos jurídicos ulteriores, designadamente, uma convenção entre a Comissão e a agência nacional para determinar o papel e as actividades desta última na concretização do programa, bem como uma decisão da Comissão que defina os direitos e obrigações respectivos da Comissão e dos Estados, incluindo a divisão de responsabilidades. Poderá eventualmente prever-se a possibilidade de alargamento da gestão por rede de agências nacionais, designadamente ao domínio das estatísticas e das acções inovadoras (fundos estruturais).

Tendo em consideração as características específicas desta forma de gestão, a dimensão das tarefas e dos poderes que a Comissão pode delegar nas agências nacionais será inferior à que seria possível delegar nas agências comunitárias de execução propostas pela Comissão.

2. Introdução

A Comunicação de Dezembro de 1999 sobre as orientações gerais para uma política de externalização [1] da gestão dos programas comunitários e o Livro Branco sobre a reforma administrativa [2] lançaram as fundações de uma nova política de externalização, baseada na visão de uma administração centrada nas suas actividades e funções prioritárias.

[1] Orientações oara a política de externalização, SEC(1999) 2051/7.

[2] Reforma da Comissão, COM(2000) 200.

A Comissão encarregou um grupo de coordenação e de programação de traduzir estas orientações em medidas concretas. O primeiro campo de aplicação era a externalização controlada da gestão de programas comunitários, tendo como corolário a reabsorção dos serviços de assistência técnica (SAT), cujas modalidades e calendário faziam parte integrante da Carta rectificativa nº1 ao anteprojecto de orçamento de 2001.

Em Dezembro de 2000, a Comissão apresentou ao Parlamento e ao Conselho uma comunicação [3] sobre a externalização da gestão dos programas comunitários, incluindo uma proposta de regulamento-quadro do Conselho para um novo tipo de agência de execução, que surgiu como o instrumento mais inovador da estratégia de externalização da Comissão.

[3] Externalização da gestão dos programas comunitários. Inclui a apresentação de um regulamento-quadro para um novo tipo de agência de execução, COM(2000)788 final de 13.12.2000.

A comunicação sobre externalização, de Dezembro de 2000, salienta, de entre os instrumentos de externalização, a descentralização de responsabilidades de execução para órgãos externos de direito nacional, públicos ou investidos de competências de serviço público sob a garantia do Estado (= as "agências nacionais"), que agem como participantes na concretização de determinadas políticas comunitárias.

Com base nas diferentes experiências em matéria de gestão por redes de agências nacionais, a presente comunicação define a abordagem, as modalidades e os instrumentos harmonizados a utilizar para este modo de gestão.

3. Aspectos gerais e definição de rede de Agências nacionais

3.1. Enquadramento e definição

A gestão por redes de agências nacionais encontra-se definida na comunicação sobre a externalização da gestão dos programas comunitários [4] como sendo a descentralização de responsabilidades de execução em organismos externos de direito nacional, públicos ou investidos das competências de serviço público com a garantia do Estado (= "agências nacionais"), que participem na concretização de determinadas políticas comunitárias. A agência nacional (AN) não tem de ser necessariamente uma entidade criada ex nihilo para as necessidades de descentralização de um programa. O estatuto pode ser reconhecido a entidades que existam independentemente destas competências, bem como a entidades regionais ou além-fronteiras, desde que possam oferecer as garantias necessárias.

[4] COM(2000)788 final.

A rede de agências nacionais é um conjunto estruturado de organismos comunicantes em que cada um dos membros toma uma parte da responsabilidade na realização de objectivos comuns. Compõe-se de entidades, designadas pelos Estados, que executam determinadas tarefas por conta da Comissão. Pode ser-lhes destinada a gestão dos fundos de um programa comunitário que tenham a cargo (exemplo: programa Leonardo), visto possuírem as competências de um serviço público. A Comissão assume a animação e a coordenação da rede e compete-lhe garantir o valor acrescentado comunitário da acção e a exploração das sinergias.

Como modelo de rede de agências nacionais (AN) pode citar-se o que foi instaurado para a concretização dos programas no domínio da educação, formação e juventude (cf. anexo 1). O recurso à gestão por rede permite aos serviços da Comissão manterem o controlo político do programa. É uma gestão que tem por base uma definição clara e equilibrada das responsabilidades financeiras e operacionais da Comissão, dos Estados e das AN. O que se pretende acima de tudo é responsabilizar os Estados pela indicação e as competências das AN pertinentes, garantindo simultaneamente a possibilidade de uma intervenção enérgica a nível comunitário que assegure, designadamente, a concretização homogénea dos programas em toda a União.

A delegação de tarefas deve obrigatoriamente compreender disposições adequadas que garantam a transparência das operações efectuadas e o respeito das normas de boa gestão financeira e de controlo, compatíveis e comparáveis com as aplicadas aos serviços da Comissão. Acresce ainda que a Comissão tem a obrigação de garantir a verificação, avaliação e controlo periódicos da execução das tarefas delegadas nas AN.

3.2. Casos especiais não abrangidos pela definição

A proposta de regulamento financeiro adoptada pela Comissão em Julho de 2000 distingue, no que respeita à execução do orçamento, a gestão centralizada, a gestão repartida e a gestão descentralizada:

* no que respeita à gestão repartida (ex. : acções estruturais e política agrícola) e à gestão descentralizada (ex. : programas destinados aos países candidatos a adesão), a Comissão confia aos Estados a responsabilidade de efectuarem por si as operações de execução do orçamento; estes modos de gestão não são visados pela presente comunicação;

* no âmbito da gestão centralizado, a Comissão pode optar por executar o orçamento dentro dos seus serviços (gestão directa), ou delegar a execução em agências comunitárias de execução ou em organismos de direito nacional, públicos ou investidos das competências de serviço público com a garantia do Estado (gestão indirecta). O presente documento não abrange directamente as agências comunitárias de execução que constituem objecto de comunicação separada [5].

[5] COM(2000)788 final, cf. nota de pé-de-página nº 3.

De igual modo, a existência de redes de beneficiários não deve ser confundida com a gestão por redes de agências nacionais. No primeiro caso, os beneficiários (individuais) de um programa ou de uma acção comunitária podem agrupar-se em parceria (transnacional) para a realização de um projecto operacional cujo financiamento são eles próprios que garantem. A distribuição dos créditos não é de ordem geográfica, uma vez que tem por base objectivos operacionais sectoriais/temáticos. Trata-se de um tipo de parceria que é possível encontrar, designadamente, nas áreas da investigação e da estatística [6].

[6] Cf.anexo 2.

4. Vantagens e inconvenientes da gestão por redes de agências nacionais

A gestão por redes de agências nacionais descentralizadas apresenta vantagens e inconvenientes que é possível circunscrever com as devidas precauções e com as medidas adequadas.

4.1. Vantagens

4.1.1. Proximidade

O recurso a entidades nacionais permite a aproximação dos beneficiários, designadamente em domínios de particular incidência a nível local. É o caso da educação, formação e juventude, por exemplo, em que as agências nacionais são veículos importantes de informação e divulgação junto dos beneficiários potenciais. Este nível de aproximação é mais difícil obter para a Comissão ou mesmo para uma agência comunitária que, por definição, têm uma estrutura centralizada.

Há casos em que a proximidade permite não só garantir uma melhor qualidade dos projectos, mas também valorizar e divulgar melhor os resultados.

4.1.2. Complementaridade

A gestão por rede pode ser atraente nos casos em que existam infra-estruturas significativas e vias de comunicação desenvolvidas a nível nacional que mereçam ser exploradas, designadamente com a ajuda e o envolvimento dos Estados. É uma forma de incentivar o intercâmbio de experiência e de saber em matéria de gestão de programas entre a Comissão e os Estados, mas que implica também uma divisão de tarefas e de responsabilidades.

As parcerias e o diálogo com os interlocutores nacionais podem melhorar significativamente a qualidade das decisões, desde que os participantes (Comissão, AN, Estados) sejam responsabilizados de forma equilibrada.

Há ainda a considerar o facto de o recurso a redes de agências nacionais já existentes ser vantajoso nos casos em que permita a delegação de tarefas adicionais, mas que sejam complementares, tirando partido, por um lado, dos conhecimentos existentes sem ter de suportar, no entanto, todos os custos relacionados com a criação de soluções alternativas.

Além disso, quando surjam problemas prementes de interesse público, pode ser profícuo criarem-se programas de emergência que exijam capacidades nacionais e europeias em prazos muito curtos e com base numa gestão colegial.

Embora continue soberana quanto ao essencial e embora as tarefas sejam executadas de acordo com as regras e disposições estabelecidas a nível comunitário, a Comissão, através da rede de AN, pode beneficiar de garantias adicionais no âmbito da gestão, uma vez que as autoridades nacionais são responsabilizadas quanto ao enquadramento, controlo e acompanhamento das AN, sem prejuízo das prerrogativas da Comissão.

4.1.3. Flexibilidade

A gestão por rede pode representar uma maior flexibilidade relativamente à gestão directa pela Comissão ou através da criação de uma agência executiva comunitária, uma vez que pode ser mais facilmente adaptada às exigências e recursos específicos de cada programa (financiamento) e às situações locais.

4.1.4. Centralização de recursos

A gestão contratual é por si só um ofício que implica tarefas de natureza relativamente horizontal, e, consequentemente, que perecem, independentemente do sector em que se exerçam. A gestão por rede permite à Comissão economizar recursos humanos quer na execução de operações globalizantes quer na implicação directa para o acompanhamento de projectos com muitos participantes de vários países. Embora não se trate necessariamente de economias «líquidas» ao nível do sistema consolidado, a verdade é que permitem libertar a gestão financeira e administrativa dos projectos e reorientar os serviços da Comissão para as tarefas essenciais (concepção, esforço político, controlo e avaliação), as quais implicam para a instituição uma clara vantagem comparativa, assim como valor acrescentado.

4.2. Precauções a respeitar

Todo o tipo de construção que crie estruturas suplementares entre a gestão da política e a execução apresenta inconvenientes que requerem especial atenção da parte dos serviços da Comissão quando se recorre a este tipo de externalização.

4.2.1. Preservar a dimensão europeia e a visibilidade

A presença de intermediários nacionais pode reduzir a visibilidade da União aos olhos dos beneficiários. Para evitar que o carácter comunitário da acção seja questionado, é necessário que as disposições convencionais que liguem as AN à Comissão prevejam expressamente a obrigação de manter visível o carácter comunitário dos projectos.

4.2.2. Evitar a sobrecarga das estruturas e dos procedimentos

A existência de uma camada operacional intercalar e suplementar pode complicar a gestão e aumenta a necessidade de procedimentos ad-hoc, o que pode vir também a traduzir-se por um aumento dos custos. Há que estabelecer relações entre os serviços da Comissão e AN e os procedimentos a elas relativos, por forma a não criar entraves à boa aplicação dos programas e acções.

4.2.3. Necessidade mais premente de coordenar e controlar os resultados para garantir a coerência das acções

A presença de um grande número de intermediários exige à Comissão um maior esforço para garantir a coerência das acções. Do mesmo modo, o facto de delegar tarefas em entidades externas e afastadas da Comissão implica um redobrar de esforços no que implicar acompanhamento, controlo e avaliação ex-post de projectos e entidades.

4.2.4. Evitar conflito de funções

Embora em geral permita uma gestão mais flexível, a gestão por rede pode apresentar dificuldades se, por exemplo, as AN se mostrarem reticentes face às alterações de prioridades fixadas a nível comunitário, ou se mostrarem tendência para exercerem responsabilidades políticas em vez da Comissão. Acresce que, sobretudo se os Estados intervierem em certas decisões, a multiplicação de participantes pode originar conflitos. É por todos estes motivos que a devida delimitação das tarefas se impõe.

4.2.5. Distinção inequívoca entre intermediários e beneficiários

Há que ter o cuidado de evitar que uma AN não seja simultaneamente intermediária e beneficiária de um mesmo programa.

5. Enquadramento da gestão por rede de agências nacionais

5.1. Critérios

Há vários critérios para identificar os programas ou acções comunitários que se prestam à gestão por redes de agências nacionais. Trata-se de uma espécie de relação das questões a considerar no caso de esta fórmula ser adoptada pelos serviços da Comissão. Pretende-se que sejam de carácter geral e que abranjam o campo de aplicação mais vasto possível.

Tendo em consideração a especificidade dos programas ou acções comunitários, os critérios abaixo mencionados não devem ocorrer simultaneamente nem no mesmo grau. Todavia, com excepção dos envelopes financeiros por país e do co-financiamento, todos os critérios restantes parecem pertinentes para todos os programas ou acções comunitários. Acresce que, como em qualquer forma de externalização, o recurso à gestão por rede de agências nacionais deve apresentar uma relação custo/eficácia favorável relativamente a outras soluções.

5.1.1. Acções simultâneas e metodologicamente coordenadas a nível nacional

A gestão por rede parece aconselhável nos casos em que a concretização de um programa exija acções simultâneas e metodologicamente coordenadas a nível nacional. Não é obrigatório que abranja um programa todo, podendo limitar-se a acções específicas de um programa.

5.1.2. Programas globalizantes descentralizados

Uma das necessidades a que a gestão por rede responde é a concretização de programas globalizantes

- que requerem uma presença não localizada de inúmeras pequenas intervenções, que a Comissão não está em situação de gerir através dos seus serviços apenas ou através de uma agência de execução responsável por todos os países abrangidos pela acção (p. ex. acções de mobilidade dos programas educativos abertos à participação de trinta países) ;

- que não parece aconselhável gerir de forma centralizada, mas com um nível central que deve manter suficiente capacidade de intervenção (p. ex. enquanto responsável pela selecção final de projectos cuja gestão pode seguidamente ser delegada num nível descentralizado).

Neste caso, a opção do recurso à gestão por rede será ditada sobretudo pelo efeito de "desmultiplicação vertical" ou de intermediação, permitindo uma grande proximidade com os beneficiários e uma melhor qualidade de execução e acompanhamento dos projectos. Como é evidente, o recurso à AN deve justificar-se também por uma massa crítica em termos financeiros ou por tarefas a desempenhar.

Paralelamente ao aumento do grau de fraccionamento dos projectos a gerir pode ser aconselhável partilhar a responsabilidade com os Estados tendo em consideração o facto de que o acompanhamento das acções e dos projectos exige mais esforços e que os riscos de não recuperação dos fundos implicam que se tenha como interlocutor instituições capazes de agir como fiador.

Há ainda a considerar a experiência dos Estados em matéria de criação de sistemas de controlo ao nível nacional, que poderá ser útil na prevenção e acompanhamento de eventuais casos de fraude.

Quanto à selecção de projectos fraccionados, o envolvimento das AN na fase de pré-selecção pode pertinentemente reduzir a carga de trabalho da Comissão e aumentar a transparência, a aceitação e a racionalidade de uma decisão final, tomada pela Comissão no interesse comunitário.

5.1.3. Envelopes financeiros por país

O recurso à gestão por redes parece particularmente adaptado à gestão de envelopes financeiros concedidos geograficamente em função de critérios objectivos, sem que a ausência de tais envelopes implique a exclusão a priori do recurso às AN.

5.1.4. Co-financiamento

A gestão por rede de AN inclui em geral um elemento de co-financiamento da Comunidade e do Estado. No que respeita à contribuição do orçamento comunitário, o princípio consiste em considerar a agência nacional como fazendo parte integrante do programa, sendo os custos imputados aos créditos previstos para o programa ou a acção.

O co-financiamento pela entidade nacional no que respeita à concretização da acção comunitária constitui um elemento de garantia da gestão de fundos comunitários sob a forma de participação nas despesas de funcionamento da entidade nacional. Em geral, isto implica também que a entidade preste contas das suas actividades e da utilização dos fundos de acordo com as regras nacionais em vigor, e que esteja submetida às instâncias nacionais de controlo. A Comissão deverá ter tais elementos em consideração, por forma a poder limitar a sua actividade de controlo a elementos complementares que não estejam previstos na regulamentação nacional.

A experiência adquirida no domínio dos programas de educação mostra que a existência de um quadro financeiro plurianual poderá facilitar substancialmente a programação e a concretização das acções co-financiadas.

5.1.5. Existência de organismos adequados a nível nacional

Regra geral, a possibilidade de se recorrer a esta forma de externalização pressupõe a existência de organismos a nível nacional que ajam em domínios próximos do programa ou da acção comunitária e que possuam capacidade para assumir tarefas adicionais apoiando-se nas infra-estruturas e experiência que possuam.

5.1.6. Custo-eficácia

Tal como qualquer outra forma de externalização, o recurso à gestão por rede de agências nacionais deverá ser determinado pelo critério de boa gestão e apresentar uma relação custo-eficácia favorável relativamente a outras soluções, avaliado no âmbito de uma análise ex-ante.

Uma vez definidos os objectivos do programa/acção que se pretendem atingir, as tarefas a realizar e os recursos necessários à concretização, há que proceder à análise prévia do custo-eficácia desta fórmula, tendo em consideração os recursos globalmente necessários e soluções alternativas para a concretização do programa/acção. O critério custo-eficácia deverá no entanto também ter em consideração o possível aperfeiçoamento da qualidade da gestão dos programas comunitários.

5.2. Tarefas

A aplicação dos critérios especificados na secção precedente delimita, pois, o campo de acção das AN. As tarefas em questão ocorrem sempre a montante do ciclo de vida das operações. O papel da AN na gestão é estritamente enquadrado e/ou aplica-se a um domínio muito limitado, por forma a que a AN não tenha margem de apreciação sobre os aspectos comunitários das decisões que é levada a tomar no âmbito da concretização do programa ou da acção. As tarefas de execução confiadas à AN não são de cariz a modificar a oportunidade das escolhas políticas feitas pela Comissão.

A delegação tem assim um carácter menos amplo do que no caso do modelo proposto das agências comunitárias de execução. Tal facto justifica-se aliás plenamente, uma vez que, mesmo que as AN detenham competências de serviço público a título idêntico ao das agências comunitárias de execução, a Comissão detém sobre as agências comunitárias de execução um grau de controlo que ultrapassa grandemente o que é possível exercer sobre as AN (cf. secção 7 infra).

Na prática, as tarefas que podem ser objecto da gestão por rede incluem, designadamente:

- a gestão total ou parcial das fases do ciclo de vida das operações relativamente a projectos específicos no âmbito da execução do programa comunitário, com excepção da tomada de decisões de financiamento, salvo em casos especiais respeitantes aos programas globalizantes altamente descentralizados, em que o interesse comunitário reside menos na escolha dos beneficiários do que na divulgação fraccionada da iniciativa. Incluem-se neste caso a gestão de contratos e a gestão financeira (incluindo os pagamentos), a coordenação e a informação e, nos referidos casos especiais, também a selecção dos beneficiários finais;

- a recolha, análise e transmissão à Comissão de todas as informações necessárias à orientação da realização do programa comunitário;

- a elaboração das recomendações sobre a execução do programa comunitário, em intenção da Comissão.

As condições, critérios, parâmetros e modalidades que as AN devem respeitar na concretização das tarefas acima mencionadas, bem como as modalidades de controlo exercidas pelos serviços da Comissão responsáveis pelos programas comunitários em cuja gestão a AN participe são definidos pela Comissão no acto de delegação (cf. secção 5.3.2 infra).

A coordenação da rede surge como um elemento-chave e, em princípio, estas funções serão asseguradas pela Comissão, tanto mais apta a desempenhar esta função quanto os seus recursos sejam menos solicitados por tarefas de mera execução, delegadas nas AN no âmbito da gestão por rede (reorientação da intervenção comunitária na gestão do programa).

Há ainda que referir que, nos Estados em que haja mais de uma AN, uma delas poderá assumir funções de coordenação e de animação com reconhecimento a nível nacional, levando os participantes no projecto a cooperarem entre si. Em qualquer caso, independentemente dos termos jurídicos eventualmente existentes a nível nacional, por exemplo em matéria de confidencialidade estatística, o "membro-coordenador" da rede de AN jamais poderá substituir totalmente a Comissão, dadas as obrigações que incumbem à instituição em virtude do direito comunitário.

5.3. Quadro jurídico

5.3.1. Base legal

A possibilidade de se recorrer a uma forma de gestão por rede tem de ser reconhecida pelo legislador [7]. Tal reconhecimento poderá revestir essencialmente duas formas:

[7] Este reconhecimento permite simultaneamente garantir a transparência do modo de gestão proposto pela Comissão para o programa comunitário em questão e cimentar todo o dispositivo jurídico previsto numa disposição normativa de carácter primário, que implica uma maior solidez do dispositivo. Todavia, há que salientar que, mesmo na ausência de uma referência normativa deste tipo, não se exclui teoricamente que a Comissão, em determinadas situações, possa recorrer a este modo de gestão.

* acto regulamentar que cria o programa em que se prevê, como forma de gestão, o recurso a uma rede de agências nacionais com base em actos jurídicos a elaborar ulteriormente;

* regulamentação-quadro específica sobre a gestão por rede fixa; em geral, quais os princípios, modalidades e instrumentos desta forma de gestão.

Todavia, parece ser difícil criar regulamentação-quadro que permita abranger todos os casos possíveis e que fixe simultaneamente regras comuns com o grau de pormenor devido. Há ainda a questão se, na prática, haverá um número suficiente de casos concretos que justifiquem o investimento na administração e em negociações necessário à adopção de um regulamento-quadro.

Consequentemente, parece preferível que o acto regulamentar que crie o programa ou a acção preveja, como forma de gestão, a possibilidade de recurso a uma rede de agências nacionais, sendo o dispositivo jurídico completado por actos jurídicos ulteriores (cf. secção seguinte).

No que respeita a eventuais acções sem base legal ou cuja base legal não preveja explicitamente este tipo de recurso às AN, pode prever-se, eventualmente, incorporar estas acções nos programas, existentes ou novos, cuja base legal preveja o recurso a AN.

5.3.2. Definição de responsabilidades e formalização das relações entre a Comissão e as AN

No modelo existente, criado para a educação, formação e juventude (cf. anexo 1 a este documento), a formalização por convenções de funcionamento e acções descentralizadas não pode deixar de ocorrer para que os fundos sejam disponibilizados às AN. A experiência nesta matéria sugere que a formalização das disposições relativas às responsabilidades respectivas da Comissão e dos Estados no funcionamento das AN constitui uma das medidas operadas quando entram em vigor os novos programas: o recurso à gestão por rede é actualmente acompanhado de uma definição clara das responsabilidades do Estado quanto ao funcionamento da agência que designou.

Neste contexto, aliás, atribuir-se excessivo destaque aos chefes de Estado em matéria de responsabilidade poderia levá-los a "colocarem-se" entre a Comissão e as AN, dificultando o controlo comunitário.

É importante, pois, zelar por uma divisão de funções equilibrada, que permita à Comissão exercer controlo e acompanhar os programas em tempo real: as AN têm de prestar contas das suas actividades de concretização dos programas directamente à Comissão. Justifica-se assim a previsão de modalidades adequadas de elaboração de relatórios que permitam a consolidação das informações sobre a gestão do programa a nível comunitário.

O dispositivo jurídico deve prever, para além da menção na base legal, os actos seguintes:

* Uma decisão da Comissão que adopte as disposições relativas às responsabilidades da Comissão e dos Estados no que respeita às agências nacionais, no âmbito das orientações gerais de execução do programa.

* Uma convenção de funcionamento entre a Comissão e a agência nacional, relativa a um programa de trabalho anual ou plurianual. A convenção determinará, designadamente, o papel e as actividades da AN, a contribuição financeira da Comunidade para as despesas de funcionamento da AN e as orientações da Comissão em matéria de informação e visibilidade do programa.

* Uma convenção de «acções descentralizadas» sobre a gestão dos fundos destinados aos projectos que entrem em vigor após a convenção de funcionamento, que fixe as modalidades de transferência dos fundos operacionais para a concretização das acções descentralizadas, as regras administrativas e financeiras de gestão dos fundos da União e as modalidades de controlo e estipule que os fundos geridos se destinam exclusivamente aos beneficiários de projectos.

O quadro sinóptico do anexo 3 constitui uma espécie de guia prático para o utilizador potencial durante as diferentes fases de execução. O guia define o papel dos três intervenientes principais, ou seja, a Comissão, a AN e os Estados, servindo-se do modelo já aplicado no domínio da educação. Como é evidente, o referido modelo deverá ser adaptado para se terem em consideração eventuais particularidades dos domínios pertinentes.

5.4. Controlos

A decisão da Comissão (cf. secção 5.3.2 infra) deverá prever as disposições relativas às responsabilidades da Comissão e dos Estados no que respeita às AN no âmbito das orientações gerais de execução do programa. A decisão estabelece as orientações para os controlos internos a efectuar pelas AN e sobre o princípio do direito de acesso das autoridades nacionais, dos serviços competentes da Comissão e do Tribunal de Contas aos documentos da AN que digam respeito à gestão administrativa e financeira que fazem dos fundos comunitários.

A Comissão garante o controlo da conformidade das despesas efectuadas pela AN com as disposições jurídicas. Além disso, antes/depois ou durante a execução, pode proceder a controlos dos projectos e dos sistemas de gestão e de controlo, junto da AN, dos beneficiários ou dos Estados. Compete à Comissão informar as autoridades nacionais sobre os resultados dos controlos e auditorias efectuados, bem como de eventuais medidas tomadas.

Os instrumentos jurídicos utilizados para a concretização dos programas, designadamente os contratos específicos e os contratos-tipo, deverão prever as disposições adequadas que garantam a protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

Compete às instâncias nacionais de controlo verificarem os sistemas de gestão e de controlo, sem prejuízo da responsabilidade da Comissão na execução do orçamento geral da União. Compete-lhes ainda informarem a Comissão sobre os resultados dos controlos e das auditorias efectuados, bem como as medidas adoptadas a nível nacional.

O Tribunal de Contas está habilitado para verificar os documentos das AN relativos a despesas em nome das Comunidades. As instituições nacionais de controlo ou, caso não disponham das competências necessárias, os serviços nacionais competentes, colocarão à disposição do Tribunal de Contas, a pedido deste, todas as informações de que disponham relativas às operações financiadas ou co-financiadas pelas Comunidades, bem como à gestão e ao controlo destas operações.

6. Domínios em que a gestão por rede é aconselhável

O recurso à gestão por rede de agências nacionais apresenta um certo potencial de desenvolvimento e de alargamento a outros domínios além do da educação, formação e juventude. Mais adiante fornece-se uma lista não exaustiva a título indicativo.

6.1. Domínio estatístico

No domínio estatístico, o papel da agência nacional deverá, em princípio, ser confiado ao instituto nacional de estatística (INE), que será encarregado de gerir a execução das tarefas de carácter estatístico a nível nacional. Num quadro metodológico decidido a nível europeu, com normas e calendários comuns, os INE, numa rede coordenada pela Comissão, formariam um único ponto de entrada por país para a Comissão, o que permitiria identificar melhor as tarefas relacionadas com os programas comunitários, bem como melhorar a coerência e a qualidade das estatísticas produzidas pelos diversos agentes nacionais. No entanto, é importante que a Comissão mantenha o controlo do resultado final e da respectiva conformidade com as normas europeias, permitindo muito embora a sinergia com as acções nacionais.

6.2. Investigação

No contexto da gestão do próximo programa-quadro de investigação, poderá considerar-se o recurso a redes de agências nacionais para a gestão de determinadas intervenções previstas pelos futuros programas, designadamente os marcados por preocupações de proximidade e nos casos em que não exista conflito de tutela. Salienta-se, no entanto, que não há nenhum aspecto dos programas que preveja envelopes financeiros por país participante. O eventual recurso a uma rede de agências nacionais deveria também ter em consideração determinados elementos importantes que caracterizam a gestão destes programas, designadamente a questão da confidencialidade que se impõe no tratamento dos projectos de investigação, bem como a eventual dificuldade de recurso a estruturas que garantam a ausência de conflito de interesses entre os beneficiários e aqueles em que foram delegadas as tarefas.

6.3. Acções inovadoras no domínio dos fundos estruturais

No que respeita às acções inovadoras pode revelar-se útil transferir certas actividades para organismos regionais públicos ou semi-públicos que seriam responsáveis pela boa gestão das acções. A Comissão assinará então acordos financeiros que estabeleçam os direitos e obrigações de cada uma das partes contratantes.

7. Redes de agências nacionais e agências comunitárias de execução

Quando comparado com as agências nacionais, o modelo de agência comunitária de execução proporciona vários elementos adicionais de controlo pela Comissão: a nomeação do director e a designação dos membros do comité de direcção competem à Comissão; a fonte do orçamento de funcionamento é unicamente comunitária.

Além disso, o destacamento de funcionários da Comissão e a aplicação ao pessoal da regulamentação aplicável aos funcionários e outros agentes das comunidades Europeias são características próprias da agência de execução.

Tendo em consideração as características específicas da forma de gestão por rede de agências nacionais, a quantidade de tarefas e de poderes que a Comissão pode delegar é inferior à que poderia delegar nas agências comunitárias de execução propostas pela Comissão. Por outras palavras, quanto maior é o controlo da Comissão sobre os organismos em que "externaliza" uma parte das tarefas de gestão, mais aumenta o poder de decisão e a gama de tarefas que é possível delegar (e menor é o grau de precisão necessário na definição das tarefas). Inversamente, quanto mais afastado for o controlo do organismo em que se delegou, menor será o poder de decisão e a gama de tarefas que a Comissão lhe poderá confiar (e mais aumentará o grau de precisão relativamente às tarefas das AN e aos respectivos domínios específicos de acção).

O anexo 4 apresenta uma comparação mais pormenorizada dos dois modos de gestão.

ANEXO 1 Modelo de rede no domínio da educação, formação e juventude

O modelo desenvolvido no domínio da educação, da formação e da juventude baseia-se nos elementos que seguidamente se apresentam.

Base legal

Para que a Comissão possa delegar a execução de um programa numa rede de agências, esta forma de gestão é prevista no acto regulamentar que cria o programa.

Definição clara das responsabilidades

* As responsabilidades respectivas da Comissão e dos Estados, que designam as agências competentes, é fixada por decisão da Comissão [8]. A decisão precisa, designadamente, as condições mínimas para a criação de AN e respectivas tarefas, bem como as responsabilidades de acompanhamento e de enquadramento, as modalidades de selecção dos projectos, as regras de controlo e de auditoria da AN e dos projectos, a responsabilidade financeira da AN, designadamente no que respeita às convenções que celebrar com os beneficiários finais. Os Estados, que designam as agências competentes, são garante da viabilidade financeira da gestão pelas agências. A decisão é notificada a todos os Estados [9] na acepção do artigo 254º do Tratado CE.

[8] "Disposições relativas às responsabilidades dos Estados e da Comissão em matéria de AN no âmbito das orientações gerais de execução do programa".

[9] e a cada um dos países terceiros eventualmente implicados no programa.

* Seguidamente, a função e as actividades da AN em matéria de execução do programa e de contribuição financeira comunitária para as despesas de funcionamento da AN são determinadas por uma convenção entre a Comissão e a AN, com base num programa de trabalho anual ou mais abrangente. A Comissão co-financia assim com os Estados o orçamento de funcionamento das AN.

* Numa fase posterior são celebradas convenções "acções descentralizadas" (várias vezes por ano, em função dos diversos aspectos descentralizados do programa de gestão em que a AN participe) entre a Comissão e cada uma das AN para a disponibilização dos fundos comunitários que a AN irá gerir em benefício dos cidadãos do seu Estado. Com estas convenções, a Comissão transfere para as AN os fundos operacionais para a concretização das acções descentralizadas do programa.

Há dois tipos de procedimento que presidem à determinação dos envelopes assim colocados à disposição das AN: tradicionalmente, o recurso à gestão por rede visava os aspectos do programa centrados na mobilidade; com a entrada em vigor da segunda fase do programa Leonardo, a gestão por rede passou a englobar também o financiamento dos projectos-piloto.

No primeiro caso (mobilidade, em geral), as decisões de programas fixam os critérios (tais como dimensões da população-alvo, distância entre as capitais, diferencial do custo de vida) em função dos quais a Comissão determina a subvenção global que concede a cada uma das AN para distribuição aos beneficiários finais do programa em função das orientações do mesmo. No segundo caso, projectos-piloto, a Comissão tem interesse directo na escolha dos projectos apoiados: a selecção dá-se ao nível comunitário (convite à apresentação de propostas a nível comunitário, mesmo que haja intermediários a nível nacional), apresentação dos projectos à Comissão, avaliação por técnicos independentes designados pela Comissão, selecção dos projectos pela Comissão, após parecer do comité do programa) e o montante em seguida atribuído globalmente a cada uma das AN corresponderá ao montante exacto das subvenções que terá de vir a gerir tendo em consideração os projectos seleccionados apresentados pelos contratantes do Estado em questão.

O recurso à gestão por rede permite aos serviços da Comissão conservar o controlo político do programa. Além disso, a Comissão está muito presente ao nível da concretização do programa: as convenções financeiras celebradas entre a AN e o beneficiário final (contratante coordenador da parceria que realiza o projecto) corresponderão a modelos criados pela Comissão.

As disposições contratuais entre a Comissão e cada uma das AN prevêem as modalidades de controlo (incluindo auditorias no local) que compete à AN organizar relativamente aos beneficiários finais. Caso a AN não cumpra, sobrevém a responsabilidade subsidiária do Estado, o que implica que este poderá ter interesse em envolver-se no domínio dos controlos, verificando sistemas de gestão e de controlo por forma a assegurar a utilização eficaz e regular dos fundos comunitários pela AN, sem prejuízo da responsabilidade da Comissão.

No caso das AN dos programas, no domínio da educação, da formação e da juventude, as contas das AN têm de ser certificadas. As agências com personalidade jurídica conforme ao direito nacional estão submetidas, entre outras, às normas de contabilidade nacionais.

ANEXO 2 Domínio estatístico

Redes no domínio estatístico

No domínio estatístico, existe uma rede montada pelas instâncias nacionais responsáveis pelas estatísticas em diferentes domínios que, sob a coordenação do Eurostat, fornecem as estatísticas de que a União Europeia necessita. Embora, na maior parte dos casos, haja um programa estatístico comunitário, as estatísticas que fornecem à Comissão provêm dos inquéritos nacionais. No entanto, esta rede não constitui uma rede de agências nacionais na acepção de instrumentos de gestão para a execução de um programa comunitário.

Com base nas normas comunitárias e de acordo com o princípio da subsidiariedade, a recolha e o pré-tratamento dos dados estatísticos cabem aos Estados, sendo os resultados recebidos, analisados e divulgados pela Comissão. As relações entre as administrações comunitária e nacionais são de tal modo intensas que viabilizam uma estratégia de funcionamento em rede, para o que contribuem também os novos meios tecnológicos. Todavia, estes tipos de redes dependem mais da execução operacional dos programas ou dos projectos por parte dos beneficiários (INE) do que das responsabilidades de gestão da Comissão. Para além das actividades "tradicionais" intensas, há diversas normas de trabalho mais típicas do funcionamento em rede que se tornaram habituais ou que estão a ser experimentadas. É o caso de, por exemplo:

- LEG (Grupos de chefia): nos casos em que a função de poder público comunitário detida pela Comissão não seja questionada, os grupos de INE responsabilizam-se pelos trabalhos preparatórios (inventários de existências, estudo metodológico, etc.) dos projectos comunitários. Estabelecem documentos, organizam reuniões, redigem sínteses. Beneficiam do apoio do Eurostat, que actua na qualidade de conselheiro e não de chefe;

- "Grupo Parceria (GP)" : o Comité do programa estatístico (CPS) que reúne os directores-gerais dos INE formou internamente um subgrupo composto por rotação automática em torno da presidência do Conselho. É presidido por um director-geral nacional eleito pelo CPS. O Eurostat participa e assegura o secretariado. O GP prepara as ordens de trabalhos das reuniões plenárias salientando os temas de natureza estratégica, a introdução de pontos na ordem do dia, a análise da maturidade de pontos a discutir, bem como todas as questões relacionadas com a coordenação. O Eurostat é a autoridade para todos os pontos relacionados com a comitologia;

- fóruns electrónicos: entre a divulgação dos documentos de reuniões e a reunião propriamente dita, os INE transmitem uns aos outros a sua posição sintética através de um fórum electrónico organizado pelo Eurostat. Assim, cada um chega às reuniões com conhecimento das posições dos restantes participantes, o que permite uma maior concentração nos problemas residuais;

- trocas tecnológicas: para a recolha de dados (que é mais do domínio nacional do que comunitário), há Estados que desenvolveram software que colocam à disposição dos outros. São eles que efectuam a manutenção e o desenvolvimento para o conjunto;

- rede de divulgação (data-shops): a difusão da informação estatística comunitária é reunida e realizada pelas redes nacionais de divulgação, mais próximas do cidadão do que os órgãos comunitários. As redes de divulgação são ainda responsáveis pela difusão dos dados nacionais, pelo que é possível desenvolver sinergias;

- várias realizações comuns: publicações, organização de seminários, organização de grupos de intervenção, cooperação com os países terceiros, formação e investigação em estatística, etc.

Estrutura jurídica para o funcionamento em rede do sistema estatístico europeu (SEE)

Programa estatístico quinquenal (acto de base do PE e do Conselho)

Trata-se de um acto de programação que deverá prever:

(1) A criação de uma rede que reconheça aos INE a função de AN, com descrição de competências e delegação na Comissão do poder de decidir sobre as modalidades de concretização das acções estatísticas a realizar pela rede.

(2) Cabe aos EM adoptarem as medidas necessárias (legislativas e administrativas) para assegurar que os INE giram e acompanhem a realização das acções do programa estatístico confiado à AN e garantir o bom funcionamento da rede.

(3) Apoio financeiro a determinar e conceder pela Comissão relativamente às actividades de gestão, coordenação e execução das acções estatísticas confiadas à rede.

Decisão da Comissão sobre constituição da rede de INE para a execução de determinadas acções estatísticas

(1) Acto que designará os INE como coordenadores a nível nacional;

(2) Coordenação da rede assegurada pela Comissão (Eurostat);

(3) Orçamento de gestão para cobrir as despesas de funcionamento da rede. O coordenador nacional (cada um dos INE) da rede deverá poder atribuir os fundos necessários, por meio de convenções adequadas submetidas à aprovação prévia da Comissão, aos outros membros da rede nacional. Será responsável perante a Comissão pela gestão destes fundos;

(4) Disponibilização dos fundos necessários prevista por convenções-quadro plurianuais com um dispositivo simples de tiragem anual dentro do envelope definido. Utilizar-se-ão os modelos definidos pela Comissão (subgrupo GMN no âmbito da revisão do Vade-mecum para as subvenções) para a versão das subvenções.

(5) Disposições do controlo de fundos definidas nas referidas convenções.

Todavia, as exigências crescentes das políticas comunitárias deixaram de poder ser satisfeitas por este tipo de rede, sendo necessário, em muitos domínios, inverter actuações, concebendo centralmente inquéritos comunitários, e delegar a respectiva execução a nível nacional numa rede de AN. Em grande parte, a delegação incluiria tarefas de gestão e de coordenação de todos os intervenientes nacionais implicados nestes inquéritos.

Competências susceptíveis de serem confiadas à rede estatística (a título indicativo)

(1) Inquéritos europeus como o Plano de acção para a UEM;

(2) Inquéritos sobre a inovação para a Ciência e a Tecnologia;

(3) Exercícios de referência (benchmarking) (sequência do Conselho de Lisboa) ;

(4) Inquéritos de âmbito social (sequência do Conselho especial do Luxemburgo)

(5) Plano de acção social decidido em Nice.

As características destes inquéritos são as seguintes:

- Planificação central ao nível europeu;

- Metodologia comum;

- Sincronização da realização;

- Determinação de prioridades de acordo com as normas europeias;

- Calendário de difusão determinado a nível comunitário;

Estes inquéritos servem os interesses das políticas europeias prioritárias.

GuiA PARA O RECURSO A REDES DE AGÊNCIAS NACIONAIS PARA A GESTÃO DE PROGRAMAS COMUNITÁRIOS

Relação dos critérios a utilizar para a identificação dos programas/acções comunitários que se prestem à gestão por rede de agências nacionais (AN)

1. Acções simultâneas e metodologicamente coordenadas a nível nacional.

2. Programas descentralizados, designadamente globalizantes, em que a proximidade dos beneficiários é determinante.

3. Massa crítica em termos financeiros ou das tarefas a concretizar.

4. Existência de organismos a nível nacional com acção em domínios aproximados dos do programa/acção comunitário, com capacidade para assumirem tarefas adicionais apoiando-se na infra-estrutura e especialização que detêm.

5. Envelopes financeiros por país.

6. Co-financiamento previsto das acções.

7. Campo de aplicação limitado, com execução dependente de apreciação técnica, sem margem discricionária.

8. Recurso à rede oferece melhor qualidade e/ou custo-eficácia.

N.B. :

Tendo em consideração a especificidade dos programas ou acções comunitários, os critérios enunciados não têm de ocorrer todos simultaneamente e/ou ao mesmo nível. No entanto, todos os critérios se aplicam a todos os programas ou acções comunitários com excepção dos critérios 4 (que não têm necessariamente de se aplicar em simultâneo a todos os Estados envolvidos), 5 e 6.

Em qualquer dos casos, o recurso à gestão por rede de agências nacionais deve apresentar uma relação custo-eficácia favorável relativamente a outras soluções.

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ANEXO 4

comparação entre agências comunitárias de execução e redes de agências nacionais Para a gestão de programas comunitários

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