Reforçar o quadro da União no que se refere à supervisão prudencial e à supervisão no domínio do combate ao branqueamento de capitais para as instituições financeiras

1.Introdução

O sistema financeiro da União assenta num quadro regulamentar e de supervisão robusto que, nos últimos anos, foi objeto de uma profunda reforma a fim de salvaguardar a segurança e a solidez das instituições que operam no setor financeiro e a estabilidade do sistema financeiro. O quadro reforçado prevê a criação de uma União Bancária, cuja conclusão se encontra em curso. Os dois primeiros pilares da União Bancária já foram implementados, tendo colocado o sistema bancário dos Estados-Membros que nela participam sob a responsabilidade comum de um Mecanismo Único de Supervisão e de um Mecanismo Único de Resolução, assentes num conjunto único de regras para toda a União. A fim de contribuir para uma supervisão financeira mais convergente e eficaz em toda a União, a Comissão também apresentou propostas legislativas para sentido reforçar os mandatos e a governação das Autoridades Europeias de Supervisão. Estas propostas são fundamentais para a União dos Mercados de Capitais e devem ser adotadas rapidamente.

Dispor de um sistema sólido e credível para a deteção e a luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo é uma parte essencial deste quadro e do bom funcionamento da União Bancário e da União dos Mercados de Capitais. Embora o sistema atual tenha registado melhorias significativas nos últimos anos, é necessário tomar rapidamente medidas legislativas e não legislativas a fim de colmatar as lacunas identificadas.

O quadro da União para o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo foi consideravelmente reforçado com a adoção da quarta Diretiva Branqueamento de Capitais, em conformidade com as normas internacionais. A quinta Diretiva Branqueamento de Capitais, que entrou em vigor em julho de 2018 e será transposta até 10 de janeiro de 2020, trará novas melhorias significativas. Indo além das normas internacionais, inclui medidas para aumentar a transparência sobre os titulares efetivos, reforça o quadro de avaliação de países terceiros de risco elevado, equaciona os riscos associados aos cartões pré-pagos anónimos e às moedas virtuais e contém regras relativas à cooperação entre os supervisores prudenciais e os supervisores no domínio do combate ao branqueamento de capitais.

Não obstante este quadro legislativo reforçado, vários casos recentes envolvendo o branqueamento de capitais em bancos europeus vieram suscitar preocupações relativamente à persistência de lacunas no quadro de supervisão da UE. Em especial, não existe uma articulação clara entre as regras prudenciais e as regras contra o branqueamento de capitais para as instituições financeiras. A Comissão também está preocupada com a morosidade da reação dos supervisores e com as insuficiências em matéria de cooperação e intercâmbio de informação, tanto a nível doméstico, entre autoridades prudenciais e autoridades no domínio do combate ao branqueamento de capitais, como transfronteiras, entre autoridades de diferentes Estados-Membros ou de países terceiros.

Embora estes casos impliquem apenas uma pequena parte do sistema financeiro da União, têm impacto sobre a sua reputação global. A União deve tomar medidas rápidas e decisivas para colmatar as lacunas identificadas e reduzir ainda mais o nível de risco no seu sistema financeiro no que toca ao branqueamento de capitais e a atividades de financiamento do terrorismo.

Estas preocupações são partilhadas pelas outras instituições da União. O Parlamento Europeu organizou várias audições na sequência dos recentes escândalos. No Conselho, a questão foi abordada pelos Ministros das Finanças e, mais recentemente, pelo Presidente do Eurogrupo, Mário Centeno, na sua carta de 25 de junho de 2018 dirigida ao Presidente do Conselho Europeu, Donald Tusk. A declaração franco-alemã de Meseberg, emitida em 19 de junho de 2018, também destaca esta questão.

Como primeira reação, em maio de 2018, a Comissão convidou os Presidentes das Autoridades Europeias de Supervisão, o Presidente do Comité de Combate ao Branqueamento de Capitais das Autoridades Europeias de Supervisão e o Presidente do Conselho de Supervisão do Banco Central Europeu a criar um grupo de trabalho conjunto, a fim de iniciar uma reflexão coletiva sobre a forma de melhorar o atual quadro de cooperação entre as autoridades prudenciais e as autoridades no domínio do combate ao branqueamento de capitais.

Neste contexto, a presente comunicação, juntamente com as propostas legislativas que a acompanham, apresenta os passos necessários para melhorar a supervisão das instituições financeiras na União para efeitos de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo. Uma ação decisiva por parte de todas as autoridades em questão promoverá a integridade do sistema financeiro da União e, em especial, da União Bancária, contribuirá para a estabilidade financeira e reduzirá a criminalidade financeira na União.







2.Porquê agir a nível da UE

A UE dispõe de um quadro jurídico sólido para prevenir e combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. Este transpõe as normas internacionais do Grupo de Ação Financeira, prevendo também salvaguardas adicionais para assegurar a segurança e o bom funcionamento do sistema financeiro da UE. Uma peça fundamental deste quadro de combate ao branqueamento de capitais é o facto de as instituições financeiras, bem como outras entidades, serem obrigadas a dispor de sistemas internos para identificar e avaliar os riscos de branqueamento de capitais associados às suas atividades e para gerir esses riscos. O quadro de supervisão para o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo resume-se a um instrumento único, a Diretiva Branqueamento de Capitais, que também se aplica a vários atores exteriores ao setor dos serviços financeiros. A supervisão do cumprimento da legislação contra o branqueamento de capitais segue uma abordagem nacional assente na supervisão pelo país de acolhimento, com uma harmonização mínima a nível das competências de supervisão e nula no que diz respeito aos poderes das autoridades de supervisão.

A missão de redução dos riscos de branqueamento de capitais nas instituições financeiras é independente mas estreitamente ligada à missão dos supervisores prudenciais, que asseguram a solidez e segurança das instituições financeiras e a estabilidade do sistema financeiro em geral. Esta missão é efetuada com base no quadro prudencial da União para as instituições financeiras, que consiste numa série de instrumentos legislativos aplicáveis a diferentes setores de serviços financeiros. Os poderes de supervisão prudencial estão altamente harmonizados e as responsabilidades recaem sobretudo sobre a autoridade do país de origem. No caso dos bancos, desde a criação do Mecanismo Único de Supervisão, os poderes de supervisão nos Estados-Membros que participam na União Bancária estão repartidos entre o Banco Central Europeu e as autoridades nacionais competentes.

O quadro atual envolve diferentes autoridades em diferentes jurisdições, com diferentes missões, poderes e responsabilidades de supervisão. Para serem eficazes, essas autoridades devem cooperar estreitamente. A quinta Diretiva Branqueamento de Capitais eliminará obstáculos à cooperação entre os supervisores prudenciais e os supervisores no domínio do combate ao branqueamento de capitais, incluindo com o Banco Central Europeu. No entanto, é necessário tomar medidas adicionais para garantir uma cooperação eficaz em matéria de supervisão, sobretudo no caso das instituições financeiras que atuam a nível transfronteiras.

a)Supervisão do cumprimento da Diretiva Branqueamento de Capitais

A Diretiva Branqueamento de Capitais baseia-se numa harmonização mínima. É constituída por princípios de alto nível e por algumas orientações pormenorizadas destinadas aos supervisores. Deixa assim uma margem de manobra aos Estados-Membros no que toca à execução, o que tem dado origem a práticas de supervisão nacionais divergentes. Atualmente, não existe nenhum mecanismo obrigatório ou orientações pormenorizadas destinadas a assegurar uma cooperação estruturada e contínua entre os supervisores prudenciais das instituições financeiras que operam numa base transfronteiriça, havendo um grau de discricionariedade quanto à informação que é partilhada e à regularidade desta partilha. O âmbito dos poderes atribuídos aos supervisores no domínio do combate ao branqueamento de capitais não é especificado em pormenor. Além disso, a coordenação com os país terceiros permanece fragmentada.

b)Tomada em consideração de aspetos do combate ao branqueamento de capitais pelos supervisores prudenciais, incluindo o Banco Central Europeu na sua qualidade de supervisor

Existe uma relação clara entre o combate ao branqueamento de capitais e a supervisão prudencial: a ausência de controlo dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo pode ter efeitos prejudiciais na solidez financeira das instituições individuais, na integridade do mercado interno e na estabilidade financeira. Por conseguinte, a legislação prudencial obriga os supervisores das instituições financeiras a terem em conta, no âmbito do seu trabalho, aspetos relacionados com o branqueamento de capitais.

No entanto, na prática, os supervisores estão sujeitos a regras nacionais decorrentes de transposições divergentes, visto que os requisitos prudenciais na legislação não são complementados por orientações harmonizadas. Além disso, embora disponham de uma competência inequívoca, inscrita tanto no quadro prudencial como no quadro do combate ao branqueamento de capitais, para revogar autorizações em caso de infração grave às regras contra o branqueamento de capitais, as condições em que essas autorizações podem ser revogadas não são suficientemente claras. A cooperação entre as autoridades prudenciais e os supervisores no domínio do combate ao branqueamento de capitais também depende, em grande medida, da boa-fé e da boa vontade das autoridades em questão.

Na União Bancária, o Banco Central Europeu não é responsável por assegurar o cumprimento das regras estabelecidas na Diretiva Branqueamento de Capitais. No entanto, o Banco Central Europeu, na sua qualidade de supervisor, é responsável pela supervisão direta de instituições significativas e, por conseguinte, é confrontado com os desafios acima referidos. Outros desafios resultam da sua obrigação de aplicar e depender, no que diz respeito aos aspetos prudenciais ligados à supervisão do branqueamento de capitais, da legislação nacional que transpõe as Diretivas da UE em todos os Estados-Membros que participam no Mecanismo Único de Supervisão. As divergências de transposição nacional na União Bancária implicam diferenças significativas a nível da informação que o Banco Central Europeu é suscetível de obter, da possibilidade de contactar as unidades de informação financeira nacionais ou as autoridades de luta contra o branqueamento de capitais, bem como dos instrumentos de supervisão disponíveis, em função do país de origem do banco em causa.