Parecer sobre a Fiscalidade Directa e Indirecta

(96/C 82/11)

Em 24 de Fevereiro de 1994, o Comité Económico e Social decidiu, de harmonia com o 3º parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre a Fiscalidade Directa e Indirecta.

A Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 5 de Dezembro de 1995, sendo relator R. Janssen.

O Comité Económico e Social adoptou na 331ª Reunião Plenária, sessão de 21 de Dezembro de 1995, o presente parecer, por larga maioria, com 20 votos contra e 18 abstenções.

PREÂMBULO

A fiscalidade é um terreno de estudo muito vasto. Justamente por isso, optou-se neste parecer de iniciativa por uma abordagem em que somente serão tratados os temas fiscais mais importantes ou prementes.

Para tal, tomou-se como critério saber se o tema fiscal em causa apresenta ou não suficientes e importantes aspectos europeus. Partindo deste critério e levando em conta, nomeadamente, a interacção com o mercado interno e o princípio da liberdade de circulação de capitais, impunha-se analisar de mais perto a fiscalidade indirecta, por um lado, e dois impostos directos específicos (imposto sobre poupanças e imposto sobre os lucros das sociedades), por outro.

A título de complemento, são analisados ainda, de forma sucinta, outros problemas fiscais que apresentam igualmente certos aspectos europeus (imposto sobre o capital, impostos sucessórios e imposto sobre o rendimento das pessoas singulares).

Do mesmo modo, foram utilizados e tomados em consideração alguns dos pareceres elaborados pelo Comité nos últimos anos.

O desafio essencial, no futuro imediato, é encontrar, ao nível europeu, uma forma de harmonização fiscal e, nos Estados-Membros, uma estrutura fiscal que permitam:

a) reduzir, onde seja necessário, a carga fiscal e parafiscal sobre o trabalho;

b) optimizar a carga fiscal de forma a estimular duravelmente o crescimento e o emprego, sem recurso à inflação;

c) preservar a integridade do modelo social europeu existente e continuar a desenvolvê-lo;

d) facilitar o desenvolvimento do mercado único.

1. Introdução

1.1. O poder fiscal é parte integrante da autonomia dos Estados-Membros nacionais. Ao mesmo tempo, a progressiva unificação económica europeia põe em relevo a necessidade de uma política fiscal europeia, complementar.

1.1.1. A Comunidade Europeia é agora a União Europeia. Depois de ter sido durante muitos anos uma zona de comércio livre, a UE é agora um mercado único, sem controlos fronteiriços a entravar a circulação das mercadorias. Os cidadãos de qualquer Estado-Membro podem viver, trabalhar e viajar em toda a União. É certo que ainda há controle dos passaportes, mas este pertencerá muito em breve ao passado. Desembaraçado de controles sobre os seus movimentos, o capital pode circular livremente.

1.1.2. Muito menos progressos se têm feito na harmonização da fiscalidade directa. Cada país continua a tributar as pessoas colectivas e singulares a taxas diferentes, segundo regimes diferentes e regras de cálculo diferentes. As novas liberdades de circulação acentuam a importância das disparidades que persistem nas legislações e práticas fiscais. Entre o Relatório Neumark (1962) e o Relatório Ruding (1992), vários grupos, comités e cidadãos se debruçaram sobre os problemas da harmonização fiscal dentro da UE, mas com escassos resultados.

1.1.3. Tem havido alguns progressos nos impostos indirectos, embora subsistam alguns problemas, particularmente no que diz respeito aos serviços. Existe um regime comum de IVA, se bem que com taxas diferentes.

1.2. O estabelecimento de uma política europeia em matéria de fiscalidade justifica-se face aos três objectivos seguintes.

1.2.1. A aplicação consequente da lógica do «mercado interno» exige que as transacções económicas entre os Estados-Membros obedeçam a condições fiscais equivalentes às que regem as transacções dentro de um mesmo Estado-Membro.

São exemplo disso:

- a reforma dos regimes de impostos indirectos e a tentativa de assegurar maior convergência entre eles, com a finalidade de eliminar os controles nas fronteiras e de se poder abdicar das medidas de controle e das formalidades que o actual regime transitório faz pesar sobre as empresas;

- a directiva sobre «sociedades-mãe/filiais», em virtude da qual as empresas associadas implantadas em Estados-Membros diferentes recebem o mesmo tratamento que as empresas nacionais, mediante a supressão, em determinadas condições, da retenção na fonte de impostos sobre dividendos.

1.2.2. Em seguimento do Livro Branco «Crescimento, Competitividade e Emprego», são feitas propostas com vista a desenvolver iniciativas europeias fiscais coordenadas, fomentadoras de emprego. Está, por exemplo, neste caso uma proposta de um imposto CO2/energia europeu, que, segundo a Comissão, poderia reduzir em 1 % do PIB a carga parafiscal sobre a mão-de-obra não qualificada e criar mais 2,5 % de postos de trabalho.

1.2.3. A eliminação das fronteiras e a liberdade de circulação de capitais pode conduzir, em certos casos, a uma espiral descendente de «concorrência fiscal» entre os Estados-Membros. Isto é tanto mais provável quanto mais móvel for a base tributável. Ora, uma tal espiral descendente nos tipos de tributação «móveis» reflecte-se, em muitos casos, num aumento da carga doutros tipos de tributação, tais como o imposto sobre rendimentos do trabalho ou ainda certos impostos indirectos.

2. Impostos indirectos

2.1. Situação actual

2.1.1. O IVA é um aspecto essencial e característico da União Europeia. Todos os Estados-Membros estão obrigados a lançar este imposto e a aplicá-lo à maioria das despesas de consumo, estando proibidos de recorrerem a outro imposto ou impostos com incidência idêntica.

2.1.2. O IVA foi criado para ser economicamente neutro, ou seja, ter o mínimo impacte possível sobre as escolhas dos consumidores e das empresas. Esta neutralidade funciona em transacções dentro de um único país e supõe-se que também em transacções entre vários países; é este factor que confere ao IVA o lugar especial que ocupa na UE, que tem como um dos seus objectivos principais a concorrência leal entre bens e serviços, independentemente do Estado-Membro de que provenham.

2.1.3. Apesar da recente aproximação das taxas de IVA no âmbito dos preparativos para o mercado interno de 31 de Dezembro de 1992, constata-se que as taxas continuam a revelar grandes divergências: entre as taxas «normais» máxima e mínima existe uma diferença nunca inferior a 10 pontos percentuais. No caso das taxas «reduzidas», a diferença chega mesmo aos 21 pontos percentuais. Sabe-se que as divergências existentes se devem ao desacordo entre os Estados-Membros, alguns dos quais, encontrando-se na parte superior da escala, defendiam uma aproximação por cima, enquanto os outros, aplicando taxas reduzidas, pretendiam a introdução de uma taxa «normal» mínima. Além disso, os países em que se praticava a taxa «zero» a certos bens e produtos recusavam-se a renunciar à mesma, por a considerarem um elemento da sua política social. Sendo, em matéria fiscal, indispensável a unanimidade, essas divergências de pontos de vista acabaram por conduzir ao compromisso ilustrado pelo quadro infra. E entravaram, também, a introdução do regime definitivo de tributação no país de origem, pois, revertendo o IVA a favor do país do consumo, não se soube conceber um regime compensatório praticável entre países pagadores líquidos e países recebedores líquidos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.1.4. Para evitar que uma abertura das fronteiras em tais circunstâncias tenha como consequência um desvio dos fluxos comerciais e sérias perdas nas receitas fiscais de determinados Estados-Membros, foi estabelecido um «regime transitório» de IVA.

2.1.5. Diga-se que o regime transitório, que, graças a investimentos em informática, foi, entretanto, bem assimilado pelas empresas envolvidas em trocas intracomunitárias, continua, porém, a ser complexo quanto aos encargos administrativos que importa e a suscitar queixas em certos aspectos. Tal não lhe retira o mérito de ter permitido a eliminação dos controlos e das paragens nas fronteiras e dos custos que tal implicava.

2.1.6. O regime transitório aplica aos fornecimentos entre empresas sujeitas a IVA o princípio do «imposto segundo o país de destino»: a empresa do país A que encomenda mercadorias ao país B fica sujeita à taxa de IVA aplicável no país A, ficando responsável pelo seu pagamento e declaração, beneficiando, se o país A aplicar a compensação no quadro da declaração mensal ou trimestral do IVA, de dedução a montante da taxa do IVA devida à importação. No regime transitório, a empresa do país B é obrigada a elaborar uma lista dos seus clientes nos outros países da UE, com a indicação do seu número de identificação IVA. Esta lista é enviada à administração nacional do IVA, ocorrendo depois um intercâmbio de dados entre as administrações do IVA ao nível comunitário. Fica assim evidente que, num certo número de casos, o IVA não é cobrado pelo vendedor, mas sim pelo comprador.

2.1.7. As empresas que não possam beneficiar da dedução do IVA e as pessoas colectivas não sujeitas à sua imposição poderão efectuar compras na UE até um montante determinado, mediante o pagamento do IVA devido no estrangeiro.

2.1.8. Para os utilizadores finais é válido, em princípio, o princípio da «tributação segundo o país de origem». Várias excepções restringem a aplicação desse princípio geral:

- a compra de novos meios de transporte fica sujeita ao regime de IVA do país de destino;

- no caso das vendas por correspondência, excedendo-se o limite de 100 000 ECU, aplica-se o IVA do país de destino. Os Estados-Membros podem baixar esse limite até 35 000 ECU.

2.1.9. A avaliação do regime transitório revela, por tal motivo, aspectos positivos e negativos.

2.1.9.1. Aspectos positivos:

- uma notável redução dos custos administrativos e de transporte inerentes às formalidades aduaneiras;

- uma melhor posição de liquidez para as empresas, graças à supressão de garantias aduaneiras e de certas obrigações de pré-financiamento;

- faz baixar os preços dos bens adquiridos, graças ao incremento da concorrência internacional.

2.1.9.2. Aspectos negativos:

- incerteza e receio da responsabilidade fiscal final: as empresas que fornecem bens mediante o regime do «IVA segundo o país de destino» têm que provar que o fornecimento pode beneficiar de uma isenção do IVA no país de origem. Alguns Estados-Membros exigem neste caso uma prova de que o IVA foi facturado realmente no país de destino. Tal aumenta, porém, a carga administrativa e torna as empresas mais vulneráveis a erros ou lapsos dos seus parceiros comerciais;

- surgimento e proliferação de circuitos paralelos: empresas que compram bens num outro Estado-Membro onde o IVA é mais baixo sem dar a conhecer o carácter intracomunitário da sua aquisição. Esses mesmos bens são depois transformados e vendidos a uma taxa de IVA superior, sem que o IVA e outros impostos devidos sejam, depois, efectivamente liquidados ao Estado. Há, contudo, que reconhecer que nunca se pode excluir completamente a possibilidade de fraude, seja qual for o regime aplicado. Logo, é impossível dizer se a «fraude» eventualmente ocorrida no regime transitório assume ou não maiores proporções do que a fraude existente no regime anterior.

Com a supressão dos controles fronteiriços, é possível organizar fluxos de mercadorias fictícios para firmas duvidosas e insolventes no estrangeiro, enquanto os bens propriamente ditos «desaparecem», entretanto, no sector não tributado;

- nas vendas por correspondência em que os limiares sejam excedidos, a empresa em questão deverá notificá-lo à administração do IVA de cada país para onde fornece mercadorias. Face à diversidade de regras de aplicação a respeitar, tal formalidade significa para a empresa custos a não subestimar. Por isso, também não é estranho que as empresas recusem certas encomendas comunitárias, para se manterem abaixo do limite estabelecido, ou recorram a intermediários no país de destino;

- as PME que beneficiam de uma franquia num país e não têm que facturar IVA nas vendas continuam sujeitas, em transacções comunitárias, à obrigação de identificar-se para efeitos de IVA e de apresentar listas periódicas.

2.2. De um regime transitório para um regime definitivo de IVA?

2.2.1. O regime definitivo previsto para entrar em vigor em 1996 terá como base o princípio de «tributação no país de origem», de acordo com as actuais propostas. Um dos objectivos é pôr termo à aplicação da taxa zero a «exportações» para os outros Estados-Membros.

2.2.2. Há, porém, inconvenientes:

- Na falta de um regime compensatório eficaz entre os Estados-Membros, o regime definitivo faz com que as receitas fiscais se desloquem do país do comprador para o país do fornecedor. Neste caso, e ao contrário do que sucede actualmente, o princípio do «país de origem» irá favorecer os países exportadores onde as mercadorias são efectivamente adquiridas.

Diferenças demasiado grandes nas taxas dos impostos indirectos poderão ocasionar uma deslocação dos fluxos comerciais: mesmo se o IVA pago for recuperado posteriormente junto do consumidor final ou da administração pública, as empresas optarão pela compra de mercadorias em Estados-Membros com taxas de IVA mais baixas, para tirarem o máximo partido dos fluxos financeiros. Além disso, as empresas recorrerão à técnica de «venda à distância», com (re)localização em países com IVA baixo.

2.2.3. O que tem duas consequências:

- Por um lado, alguns dos Estados-Membros deixarão de receber impostos indirectos sobre transacções intracomunitárias que, doutro modo, teriam sido transacções nacionais;

- Por outro lado, este facto originará uma perturbação nas relações de concorrência, que provocará deslocações de produção e emprego entre Estados-Membros.

2.2.4. Por outro lado, taxas de IVA relativamente baixas não representam apenas vantagens; têm igualmente um inconveniente, que poderá ser ilustrado pelo exemplo seguinte:

2.2.5. Um determinado produto é tributado no país X à taxa de IVA de 16 %, enquanto no país Y está isento de IVA. Se um grande armazém sediado no país Y comprar esse produto no país X, terá que pagar 16 % de IVA ao Tesouro do país X. Todavia, na revenda deste produto no país Y, esta empresa não arrecadará qualquer IVA e será obrigada a fazer-se reembolsar do IVA pelo país Y. Surge assim uma situação em que o Tesouro do país Y financia a administração pública do país X, o que suscita, como é óbvio, uma série de problemas políticos e económicos...

2.2.6. Este problema é, porém, muito minorado se não existir taxa zero. Na sua ausência, e desde que o valor acrescentado seja suficientemente grande, é possível compensar o impacte das grandes disparidades entre as taxas do imposto.

2.2.7. Retomemos o exemplo do país X com 20 % de IVA e do país Y com 10 % de IVA. Suponhamos que a empresa distribuidora do país Y faz aquisições ao país X no valor de um milhão e revende os produtos no seu próprio país por 1,5 milhões: o IVA pago pela empresa no país X eleva-se a 200 000, sendo 150 000 recuperados por via do IVA sobre as vendas efectuadas no mercado nacional. Se, para além disso, uma parte dos produtos for comprada no próprio país Y, o problema da perda de IVA fica praticamente resolvido: se a empresa tiver, também, compras no valor de 1 milhão no seu próprio país, revendidas por 1,5 milhões, o IVA recebido por esta transacção será precisamente de 50 000 (10 % de 1,5 milhões-1 milhão), compensando inteiramente o IVA pago pela empresa no país X.

2.2.8. Na reunião de Outubro de 1994, o Conselho de Ministros Ecofin apresentou alguns princípios a satisfazer pelo novo regime de IVA:

- diminuição dos encargos e dos custos administrativos, simplificando dentro do possível os procedimentos e limitando o número de casos em que uma empresa se tem que informar no estrangeiro sobre o volume de negócios dum parceiro comercial ou nomear um representante fiscal;

- não se verificarem perdas de receita fiscal nem transferências de receita fiscal de um Estado-Membro para outro;

- não poderem aumentar - devendo, mesmo, diminuir - os riscos de fraude, havendo, para tal, que adoptar procedimentos simples e transparentes e praticar uma maior cooperação entre as administrações.

2.3. Recomendações do Comité

2.3.1. O Comité é de opinião que o regime transitório em matéria de IVA contribuiu de uma maneira fundamental para a realização do mercado interno, ao permitir eliminar os controles fronteiriços.

2.3.1.1. No entanto, este regime transitório é complexo e aumenta a insegurança em certos casos.

2.3.2. O Comité defende, por isso, um sistema mais simples e mais claro, em que as transacções nacionais e intracomunitárias sejam tratadas, tanto quanto possível, em pé de igualdade. A aplicação generalizada do princípio da «tributação segundo o país de origem», conforme prevê a proposta de regime definitivo, poderia satisfazer este requisito.

2.3.3. Porém, a aplicação generalizada deste princípio não é compatível com disparidades excessivas entre taxas do IVA e outros impostos indirectos. A deslocação dos fluxos comerciais e as distorções da concorrência que tal poderia provocar não podem ser subestimadas.

2.3.4. Sem que seja necessário visar uma harmonização total das taxas (cf. custos de transporte), dever-se-á mesmo assim procurar inserir as taxas em intervalos de variação mais estreitos e optar por um método de comparação das taxas reduzidas mais acessível. A questão da taxa zero requer também uma solução.

2.3.5. Esta aproximação da carga fiscal indirecta poderá efectuar-se em qualquer das direcções: tomando como referência os valores mais elevados ou os mais baixos.

Para tal, as autoridades competentes deverão ponderar diversas prioridades:

- a exigência de saneamento das finanças públicas europeias, bem como a necessidade de meios fiscais para a aplicação da política de emprego;

- o facto de os impostos indirectos terem um carácter degressivo faz com que a linearidade das taxas afecte mais fortemente os rendimentos mais baixos do que os rendimentos mais altos. O Comité salienta, no entanto, que, numa série de países da União, se tem actualmente tendência para querer aumentar estas taxas, para colmatar os grandes défices orçamentais. Com os Estados-Membros tentados a elevar a taxa de IVA, tanto mais problemático se torna aproximar as taxas - pressuposto essencial para a introdução do regime definitivo;

- a harmonização europeia das taxas de IVA deve contribuir para baixar a tributação directa do trabalho. Nos Estados-Membros em que a carga fiscal indirecta seria aumentada em consequência da abordagem europeia, convirá reduzir simultaneamente os impostos directos sobre o trabalho. Desse modo, os recursos fiscais totais seriam mantidos ao mesmo nível e o emprego receberia um estímulo. Convém, porém, providenciar por medidas de acompanhamento, para ajudar os rendimentos mais baixos a enfrentar os efeitos do aumento dos impostos indirectos.

2.3.6. Ao harmonizar as taxas, interessa manter uma taxa reduzida e uma taxa normal. A determinação dos produtos e serviços elegíveis para a taxa reduzida poderá obedecer a motivos relacionados tanto com o emprego, como com o ambiente e com a política de rendimentos. A inclusão de serviços locais, de reparação e de reciclagem na tarifa reduzida estimulará a produção trabalho-intensiva e a economia de matérias-primas. Graças a uma taxa reduzida, poder-se-á igualmente minorar a tributação de bens essenciais, por razões de política de rendimentos.

2.3.7. Há que elaborar propostas detalhadas em concertação com os parceiros sociais e os meios empresariais. Têm lugar, desde o início, consultas aprofundadas sobre as necessidades das empresas e sobre os custos que derivariam do alinhamento por soluções alternativas, designadamente os custos e encargos administrativos adicionais inerentes a medidas de combate à fraude fiscal.

2.3.8. Uma vez as propostas bem especificadas, medidas de combate à fraude e à evasão fiscal inclusive, haverá, antes de qualquer decisão política que consagre o princípio da harmonização, que prever um calendário de consultas adequado. Apenas deverá ser instituído um regime definitivo quando se reconhecer haver benefícios bastantes (tanto iniciais como continuados) para justificarem os custos da mudança. Importa também que se deixe tempo suficente entre a decisão de ir por diante e a data efectiva da execução das mudanças, que requererão necessariamente um importante trabalho de reprogramação dos computadores e modificações dos sistemas usados no mundo empresarial.

2.3.9. A busca de uma Europa mais integrada não poderá de maneira alguma fazer com que surja uma mentalidade de «Fortaleza Europa». O proteccionismo não deverá colocar obstáculos ao comércio com o mundo exterior.

2.3.10. Há que levar particularmente em consideração o impacte das mudanças propostas nas PME e nas microempresas, que será provalmente muito maior do que no caso das empresas de maiores dimensões.

3. Impostos sobre a poupança

3.1. Situação actual

3.1.1. Antecedentes

3.1.1.1. A livre circulação de capitais é um facto na UE desde 1 de Julho de 1990. Ela permitiu remover todos os obstáculos que impediam um residente dum Estado-Membro europeu de colocar as suas poupanças num outro Estado-Membro. Como a maioria dos Estados-Membros suprimiu o controlo dos câmbios, os seus cidadãos também podem, aliás, colocar, sem entraves, as suas poupanças fora da UE. Subsistem, entretanto, entre os Estados-Membros, diferenças consideráveis no tratamento fiscal dos rendimentos da poupança.

3.1.1.2. Já durante o debate sobre a Directiva de 1988, que previa a livre circulação de capitais, vários Estados-Membros alertaram para o perigo de uma tal liberalização poder causar, sem a adopção simultânea de medidas fiscais de acompanhamento, deslocações de poupanças por razões puramente fiscais. Por tal motivo, o Conselho pedira à Comissão para elaborar uma proposta de aproximação dos diferentes regimes de tributação dos rendimentos da poupança.

3.1.1.3. Nos primeiros meses de 1989, a Comissão apresentou duas propostas: por um lado, uma proposta de directiva para a instauração em toda a Comunidade de uma retenção mínima na fonte de 15 % sobre os juros de obrigações e depósitos bancários; por outro lado, uma proposta de directiva no sentido de uma melhor cooperação administrativa. Nenhuma das directivas foi adoptada. Apenas se chegou a um acordo entre onze Estados-Membros para melhorar a assistência recíproca.

3.1.1.4. Concretizou-se também, entretanto, o Mercado Interno Europeu, que abrange o mercado interno de serviços bancários. Esta nova realidade representa um grande incentivo para a internacionalização dos mercados financeiros, mas persistem disparidades entre os regimes fiscais. Uma eventual iniciativa europeia quanto às disparidades dos regimes fiscais poderia basear-se no artigo 100º do Tratado CE.

3.1.1.5. Em 1993 foi reatado o debate com o objectivo de chegar a uma certa harmonização. A presidência belga sugeriu que se desse aos Estados-Membros a possibilidade de escolher entre a introdução de uma retenção mínima na fonte de 15 por cento e a declaração dos rendimentos das poupanças ao Estado-Membro onde o contribuinte residisse. Também a presidência alemã incluiu na sua agenda a questão da harmonização da tributação da poupança, levando em conta os contactos da Comissão com um certo número de países terceiros. No Conselho de Essen não foram, todavia, tomadas quaisquer decisões a este respeito.

3.1.2. Análise comparativa

3.1.2.1. Um estudo comparativo revelou uma tendência evidente: todos os países se preocupam em tributar as poupanças dos seus residentes, mas zelam igualmente por que as poupanças dos não residentes beneficiem de isenções fiscais:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nas casas situadas na diagonal, as retenções na fonte indicadas a negrito têm carácter liberatório; as restantes são susceptíveis de abatimento (e eventualmente reembolso) ao imposto sobre o rendimento calculado a taxa progressiva. A inscrição «Bar» em negrito significa que a tributação, progressiva, se realiza com base num sistema de intercâmbio de informações.

3.1.2.2. O CES considera esta situação anómala e recomenda a introdução do conceito de «residente europeu» para corrigi-la. Já não é defensável, ao mesmo tempo, abolir as fronteiras internas, mas manter a distinção entre «residentes» e «não-residentes» (que se baseia na existência de fronteiras) aplicada a cidadãos dos Estados-Membros. No Mercado Único Europeu, os únicos não-residentes são os cidadãos de países exteriores à UE.

3.1.2.3. A liberalização total da circulação de capitais, mantendo-se diferenças entre as taxas de tributação e o princípio de tratamento diferenciado de residentes e não-residentes, dá igualmente origem a uma desfiscalização competitiva. Os titulares das poupanças têm interesse em colocar o seu dinheiro no estrangeiro para se furtarem à carga fiscal. Tal obriga os Estados-Membros a baixar a tributação das poupanças dos seus próprios residentes. A possibilidade de tal cenário se concretizar aumenta quando os riscos de flutuação cambial são reduzidos ou nulos.

3.1.3. A desfiscalização competitiva: um esboço da situação

3.1.3.1. O quadro seguinte resume as alterações na tributação dos rendimentos da poupança dos residentes entre 1989 e 1993.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.1.3.2. Note-se que são sobretudo os países mais avançados na integração económica e monetária que, designadamente sob pressão da «concorrência fiscal», se vêem obrigados a baixar a tributação das poupanças dos residentes.

3.1.4. Consequências

3.1.4.1. Uma tal situação tem como consequência importante o facto de ser distorcida a escolha de combinações de factores produtivos, em detrimento do trabalho e do emprego. A diferença entre custo bruto e custo líquido é, com efeito, muito maior no caso do factor trabalho do que no do factor capital. Por outro lado, o imposto a pagar sobre os proveitos pode ter igualmente influência sobre os investimentos de expansão.

3.2. Que caminho seguir?

3.2.1. O problema da concorrência fiscal no domínio dos impostos sobre poupanças poderá ser resolvido por meio da instauração de uma retenção mínima na fonte a nível europeu e da OCDE: os Estados-Membros ficariam, assim, livres de estabelecer taxas superiores ao mínimo previsto, mas não inferiores. É certo que a «espiral fiscal descendente» não seria totalmente eliminada, mas seria, pelo menos, mantida dentro de certos limites.

3.2.2. Além disso, é de dar prioridade à abolição da distinção entre residentes e não-residentes.

3.2.3. Porém, só será possível aplicar com êxito os referidos princípios se se levar em conta uma série de problemas e inconvenientes práticos.

3.2.4. Um primeiro problema resulta da instauração de uma retenção na fonte em regimes em que os rendimentos da poupança são declarados aos serviços de administração fiscal: os países que tributam os rendimentos da poupança com base numa obrigação de declaração (que deriva geralmente do intercâmbio obrigatório de informações com as instituições financeiras) não têm interesse imediato na introdução de uma retenção na fonte. Pôr-se-ia, além disso, provavelmente, a questão de saber se a retenção haveria ou não de ter carácter liberatório.

3.2.5. Além disso, cada Estado-Membro terá de continuar a dispor da liberdade de praticar ou não a acumulação com os outros rendimentos ou de conceder certas isenções aos rendimentos da poupança (p. ex. para pequenos aforradores).

3.2.6. O risco de fuga de capitais para países terceiros constitui um segundo problema. Dado o enorme grau de mobilidade do capital ao nível mundial, essa fuga de capitais poder-se-ia traduzir numa falta de capitais, de que a Europa tem grande carência (para, por exemplo, as grandes obras infra-estruturais), e em receitas fiscais inferiores às expectativas. Este risco será tanto mais real quanto mais elevada for a retenção na fonte e se for transposto um certo «limiar de indiferença», que se situa presumivelmente entre 10 % e 15 %.

3.2.6.1. O risco de fuga de capitais é relativamente restrito para os pequenos e médios aforradores:

- a distância entre o investidor e a instituição financeira dissuadirá indubitavelmente um bom número de aforradores de investirem as suas poupanças fora da Europa;

- dado o risco de câmbio, as aplicações em divisas nem sempre oferecem segurança equivalente à das aplicações em moeda nacional.

3.2.6.2. Eis porque é imprescindível não restringir unicamente à União Europeia a harmonização da tributação dos rendimentos das poupanças, mas negociar uma solução aplicável num contexto internacional mais amplo, ao conjunto dos países da OCDE, por exemplo.

3.2.7. Se, depois de concretizada a recomendação feita no ponto 3.2.6.2, a introdução de um retenção na fonte uniformizada se traduzir efectivamente num aumento da carga fiscal sobre os rendimentos da poupança, é possível que os titulares das poupanças e as instituições financeiras procurem fazer repercutir esse aumento sobre os tomadores de empréstimos de capital, aumentando a taxa de juro. Um tal aumento poderia ter consequências negativas para os investimentos privados e, consequentemente, para o crescimento e o emprego, ao mesmo tempo que sobrecarregaria o serviço da dívida pública.

3.2.7.1. A importância e a probabilidade deste risco dependem dos seguintes factores:

- a elasticidade da oferta de poupança. A análise económica tradicional ensina-nos que um imposto é quase totalmente suportado pela oferta (neste caso, pelos aforradores), quando essa oferta não é sensível, ou o é pouco, a alterações da taxa de juro. Mesmo quando a oferta de poupança reage «normalmente» à tributação, esta será suportada pelas duas partes: pelos aforradores (pela diminuição da taxa de juro líquida recebida) como pelos investidores (pelo aumento da taxa de juto ilíquida paga);

- esta elasticidade é, por sua vez, determinada, entre outros factores, pela possibilidade de deslocar capitais investidos para o estrangeiro.

3.2.7.2. A aplicação de uma retenção na fonte em todos os países da OCDE reduziria ao mínimo o impacte fiscal sobre a oferta de capital.

3.3. Orientações do Comité

3.3.1. Para manter a concorrência fiscal dentro de certos limites, para reunir os meios necessários ao lançamento de iniciativas criadoras de emprego e, ainda, para não pôr em risco a posição da UE no mercado mundial de capitais, o Comité preconiza as medidas seguintes. Na aplicação dessas medidas, deverão levar-se sempre em conta os condicionalismos internacionais.

3.3.2. Introdução do conceito de «residente europeu»: eliminar as fronteiras europeias internas e manter simultaneamente a distinção entre «residente» e «não residente», que assenta justamente na existência de fronteiras, já não é sustentável.

3.3.3. Abordagem europeia e internacional em matéria de fiscalidade da poupança. Esta política europeia terá que respeitar as diferenças existentes entre os Estados-Membros relativamente à tributação dos rendimentos da poupança (tributação na fonte ou obrigação de declaração) e não poderá favorecer um regime em relação a outro. Os Estados-Membros onde a tributação tem como base a obrigação de declaração terão que obter a garantia de que lhes serão comunicados os rendimentos da poupança dos seus residentes colocada noutros Estados-Membros.

3.3.3.1. Inversamente, os Estados-Membros com tributação na fonte deverão obter garantia:

- ou de retenção mínima na fonte de um imposto sobre os rendimentos das poupanças dos seus residentes colocadas noutros Estados-Membros;

- ou de comunicação sistemática dos rendimentos auferidos pelos seus residentes de poupanças colocadas noutros Estados-Membros.

3.3.3.2. Concretamente, tal significa que os Estados-Membros poderão escolher entre a introdução de uma retenção na fonte de p.ex. 15 % (cf. o limiar de indiferença) e a comunicação sistemática, à administração pública do Estado-Membro de que o aforrador é originário, dos juros e dividendos pagos.

3.3.4. Devem ser tomadas medidas em prol dos pequenos aforradores, e isto independentemente do tipo de poupança; por exemplo, fixando-se um limiar de capital abaixo do qual os rendimentos de poupanças beneficiem de isenção fiscal, ou então permitindo abater os juros auferidos, até certo valor, à matéria colectável.

3.3.5. Na UE foram abolidos os oásis fiscais situados no território dos Estados-Membros. Será preciso negociar, igualmente, a regularização da situação doutros enclaves europeus exteriores à União, bem como a dos centros exóticos «off-shore».

3.3.6. Considerando que há poupanças que são colocadas em países exteriores à UE, haverá, igualmente, que procurar uma solução, no quadro da OCDE, baseada em conclusões decididas a nível europeu, na forma de uma retenção na fonte ou de intercâmbio de informação.

3.3.7. A tributação uniformizada das poupanças deverá ser alargada aos rendimentos de instrumentos financeiros muito próximos da poupança a juro fixo.

4. Imposto sobre as sociedades

4.1. Situação actual

4.1.1. A política fiscal em matéria de sociedades dentro da Comunidade Europeia tem-se centrado até ao momento na supressão da dupla tributação de fluxos de rendimentos transfronteiras (directiva «mães-filiais» e propostas de directivas sobre tomada em consideração das perdas de estabelecimentos permanentes e filiais sediados noutros Estados-Membros e sobre pagamentos de juros e royalties dentro de um grupo). Esta política é justificada pelo objectivo da supressão de barreiras fiscais no mercado interno europeu.

4.1.2. A melhor maneira de encarar a harmonização do imposto sobre as sociedades é, seguramente, a de começar por identificar os problemas e procurar depois soluções para os mesmos. Porque é que uma sociedade francesa não pode fundir-se com uma sociedade alemã do lado de lá da fronteira? Porque é que uma empresa de Birmingham que deseja abrir uma sucursal em Milão se vê apanhada no fogo cruzado das exigências de duas autoridades fiscais rivais? Porque é que uma empresa finlandesa que adquire mercadorias a um fornecedor espanhol precisa de tanta papelada dentro do que se supõe ser um Mercado Único? Porque é que uma sociedade neerlandesa com uma sucursal na Grécia tem tantos problemas com os preços da facturação interna? Que fazer para eliminar ou aliviar o problema do pagamento antecipado do imposto sobre as sociedades?

4.1.3. Até ao momento, a política fiscal seguida na Europa ainda não integra a harmonização dos regimes, taxas e determinação da matéria colectável do imposto sobre as sociedades. O Parlamento Europeu salientou, com razão, que é descabido normalizar as taxas sem normalizar igualmente o apuramento da matéria colectável, isto é, o método de cálculo da colecta.

4.1.4. O Relatório Ruding demonstrou que:

- a fiscalidade era, a par da situação política, económica e social, um factor com peso nas decisões relativas à implantação de actividades, sobretudo no caso de actividades financeiras e, em menor grau, de actividades industriais;

- a realização do mercado interno aumentava a sensibilidade das empresas, nas suas decisões, às diferenças em matéria de fiscalidade da empresa;

- os aspectos mais «determinantes» da fiscalidade seriam, por ordem decrescente de importância: a taxa geral do imposto sobre as sociedades e sobre pessoas singulares (empresas singulares), os impostos transfronteiras cobrados na fonte sobre pagamentos de dividendos e juros, os sistemas de amortização e os incentivos fiscais ao investimento, os outros factores da determinação da matéria colectável e, por último, os «custos» inerentes à satisfação das obrigações impostas pela legislação fiscal;

- a concorrência fiscal pode levar a uma diminuição da carga fiscal sobre os factores móveis e a um aumento da diferença relativamente aos factores de produção fixos, o que dá origem a uma distorção na afectação dos factores de produção.

4.1.5. É improvável que possam subsistir por muito tempo diferenças sensíveis de taxas e na forma de apuramento da matéria colectável entre os países de uma zona de mercado livre, a não ser por sólidos motivos económicos. Havendo liberdade de circulação de pessoas, de capitais e mercadorias, nenhum Estado-Membro poderá permitir-se lançar impostos cujas taxas afugentem os capitais e desencorajem o investimento interno, criando desemprego e erodindo a própria base tributável.

4.1.6. A concorrência fiscal é particularmente flagrante no domínio dos estatutos especiais e de excepção. Muitos Estados-Membros dispõem de regimes fiscais especiais para os centros de serviços financeiros. Estes centros podem estar ou não vinculados a zonas «off-shore» e são utilizados para a canalização de lucros dos restantes sectores da economia (indústria transformadora, por exemplo) para sociedades isentas de impostos ou sujeitas a colecta muito inferior.

4.1.6.1. Esta realidade é ilustrada (de modo não exaustivo) pelo quadro seguinte. É, além disso, oportuno assinalar que a maioria dos países dispõe igualmente de um regime específico para os «quartéis-generais», relativamente aos quais a tributação não é efectuada em função dos lucros, mas segundo o método «cost-plus».

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.1.6.2. As pequenas e médias empresas que adoptam a forma jurídica de empresa em nome individual ou de sociedade de pessoas confrontam-se, nalguns Estados-Membros, com o efeito dissuasor da progressividade do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares. Ainda recentemente, a Comissão publicou uma recomendação, incitando os Estados-Membros a, no que se refere aos lucros a reinvestir, atribuírem a essas empresas um direito de opção pelo imposto sobre sociedades e/ou limitarem a carga fiscal a uma taxa comparável à do imposto sobre as sociedades.

4.2. Avaliação das eventuais propostas

4.2.1. Tomando sempre em conta o princípio de subsidiariedade, a problemática descrita anteriormente poderá ser solucionada com um esforço de convergência de uma série de normas e componentes do imposto sobre as sociedades.

Tem-se, especialmente, em vista:

- a introdução de uma matéria colectável mínima;

- a harmonização dos principais parâmetros da determinação da matéria colectável.

4.2.1.1. Uma tal abordagem iria, sem dúvida, contribuir para a equidade do tratamento fiscal das empresas e melhorar a capacidade financeira de certos Estados. Em contrapartida, poderiam resultar daí problemas para a política regional, tendo por consequência que, paralelamente à prevista introdução da UEM, os Estados-Membros perdessem um segundo instrumento de ajustamento (uma vez que deixariam de ser possíveis a desvalorização da moeda e a utilização de incentivos fiscais. Convém não esquecer também as relações com os países terceiros).

4.2.2. Na concretização de uma harmonização mínima do imposto sobre as sociedades, é preciso, pois, ter em conta a dimensão da política regional. O sistema de apoio directo ao investimento poderá servir aqui de exemplo: tal como é possível oferecer vantagens substanciais, em matéria de apoio ao investimento, às regiões desfavorecidas, também poderá providenciar-se no sentido de conceder a essas regiões prerrogativas fiscais especiais ou alargadas.

4.2.3. Tal como as taxas, as matérias colectáveis também diferem de Estado-Membro para Estado-Membro por uma série de motivos. Estes tanto podem ser acidentais como históricos, ou resultar de incentivos (ou penalizações) especiais para encorajar (ou desencorajar) certos tipos específicos de investimento ou de actividade empresarial, com a finalidade, por exemplo, de estimular o investimento numa parte concreta do Estado-Membro, desfavorecida se assim não for, ou para incentivar o investimento no Estado globalmente considerado. Esses incentivos fiscais são uma componente essencial da política regional e industrial da UE, não sendo forçosamente incompatíveis com a adopção de uma óptica da harmonização pautada pelo mercado.

4.2.4. Importa, igualmente, tomar em conta, no âmbito do debate sobre a UEM, a perda do instrumento da desvalorização. Se, numa futura União Monetária, se produzir um choque assimétrico, a administração pública, apesar da harmonização proposta, poderá continuar a desempenhar um papel importante; a possibilidade de redução do imposto sobre as sociedades significa que o Estado-Membro em causa dispõe de uma certa margem fiscal, que pode muito bem utilizar para melhorar outras componentes da competitividade e atrair, assim, novos investimentos (por exemplo, redução dos encargos sociais ou disponibilização de terrenos industriais a preços baixos.)

4.2.5. Se os Estados-Membros chegarem à unanimidade no que se refere à introdução de uma taxa mínima, convirá, também aqui, levar em conta a política dos países terceiros.

4.2.6. As diferenças na matéria colectável também podem advir da inflação. Ainda nenhum Estado-Membro lançou mão de uma «correcção monetária» ou, mesmo, de uma «contabilidade de custos correntes» no cálculo das colectas, embora o Reino Unido tenha enveredado de certa maneira por essa via ao indexar as mais-valias do capital. Salvo se e até todos os Estados-Membros adoptarem um regime harmonizado que leve em conta a inflação (ou até, o que é irrealista, a inflação desaparecer), a matéria colectável continuará a ser distorcida pelos efeitos conjugados da inflação propriamente dita e das medidas nacionais tomadas para minimizar as suas consequências. O problema ainda piora mais considerando os movimentos cambiais, especialmente quando estes não reflectem as paridades de poder de compra das moedas. Este aspecto não tem sido abordado nos documentos da Comissão.

4.3. Posição do Comité

4.3.1. O Comité lamenta que, até ao momento, a política fiscal praticada na Europa não tenha incluído uma harmonização mínima dos regimes, taxas e matérias colectáveis do imposto sobre as sociedades.

4.3.2. O Comité considera que uma certa harmonização do imposto sobre as sociedades é um objectivo desejável e muito útil, a longo prazo. Sendo a mobilidade de capitais um facto, a influência dos factores fiscais sobre a implantação das actividades económicas só poderá aumentar. Para o mercado interno, é extremamente importante que as condições concorrenciais não sofram graves distorções por causa das diferenças entre os regimes de tributação dos Estados-Membros e que seja evitada a utilização destes regimes para uma desfiscalização concorrencial.

4.3.3. O Comité não é a favor de uma uniformização total do imposto sobre as sociedades, nem sequer a médio prazo. Tal não é conveniente, pois os Estados-Membros devem continuar a poder dispor de instrumentos de política económica.

4.3.4. O Comité defende, no entanto, o estabelecimento de normas mínimas para a taxa do imposto sobre as sociedades e para os parâmetros essenciais de determinação da matéria colectável. Esta taxa mínima deverá ser suficientemente flexível e ter em conta a carga fiscal em países terceiros.

4.3.5. Atendendo ao princípio de subsidiariedade, o Comité preconiza uma política análoga à praticada no domínio das subvenções directas. As ajudas directas continuam a ser da competência dos Estados-Membros, mas a Comissão controla a observância das regras da concorrência. Este mesmo controle deveria ser efectuado igualmente a nível fiscal. O actual controle do apoio fiscal não permite cumprir o objectivo pretendido, porque se limita às derrogações ao regime geral que estejam em vigor nos Estados-Membros. Negligencia-se assim o facto de, na situação actual, as diferenças entre os regimes gerais poderem causar distorções da concorrência que, por vezes, são mais fortes do que as provocadas por certos incentivos fiscais.

4.3.6. Considerando que algumas PME se confrontam com uma certa escassez de capital e atendendo a que as PME representam uma grande quota-parte do emprego, o Comité apoia a recomendação da Comissão no sentido de tornar a carga fiscal sobre os lucros reinvestidos em projectos de criação de postos de trabalho comparável à tributação geral aplicável aos proveitos das sociedades.

4.3.7. O Comité é de opinião que os acordos bilaterais relativos à dupla tributação existentes deverão ser substituídos por um único acordo europeu sobre a matéria.

5. Outros Impostos

5.1. Imposto sobre pessoas singulares

5.1.1. Também no que diz respeito aos regimes do imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares há grandes disparidades entre os diversos países da UE. O quadro apresenta a carga fiscal do imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares em percentagem do PIB. Embora tais números não levem em conta o facto de a matéria colectável específica sobre a qual incide esse imposto poder diferir de um Estado-Membro para outro, a técnica utilizada dá-nos uma ideia das diferenças em matéria de imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares. Estas diferenças variam entre 4 e 26 % do PIB, ou seja, numa proporção de 1 para mais de 6.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.1.2. Apesar destas grandes diferenças, o Comité não considera necessário que a Comunidade procure reduzi-las ou, analogamente ao que sucede com os impostos indirectos e o imposto sobre as poupanças, adopte uma base de harmonização mínima. Em comparação com o «capital» e alguns segmentos da procura dos consumidores, a mobilidade do factor trabalho na Comunidade é muito menor. Apesar dos progressos registados na livre circulação de pessoas, as diferenças culturais e as barreiras linguísticas serão um entrave à mobilidade do trabalho dentro da Comunidade. Por conseguinte, as diferenças em matéria de imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares entre os vários Estados-Membros pouca ou nenhuma influência terão sobre cada um deles.

5.1.3. Não obstante, as diferenças no imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares poderão ter, para certas categorias de trabalhadores, consequências bastante indesejáveis e inesperadas.

5.1.4. Os trabalhadores altamente qualificados movimentam-se com mais facilidade e encontram-se menos sujeitos às barreiras linguísticas e culturais. Por isso mesmo, são mais sensíveis a grandes diferenças de fiscalidade entre os vários Estados-Membros.

5.1.4.1. O Comité recomenda, por isso, uma análise mais apurada das consequências da existência de grandes diferenças na carga fiscal sobre os trabalhadores altamente qualificados. Haverá, nomeadamente, que apurar se tais diferenças conduzem na prática a problemas de monta.

5.1.5. Uma segunda categoria é a dos trabalhadores transfronteiriços. Uma vez que, quanto ao seu salário, ficam sujeitos à legislação fiscal e à legislação social do país onde trabalham, mas, quanto ao seu rendimento colectável global, ficam geralmente sujeitos à legislação fiscal (declaração anual) e ao imposto progressivo sobre os rendimentos praticado no seu país de origem, variações das cargas fiscal e parafiscal para com o país onde exercem a sua actividade profissional poderão originar problemas financeiros. O Comité recomenda, neste caso, uma forma de «direito de verificação». Nas suas decisões em matéria fiscal e parafiscal, os Estados-Membros deveriam analisar sistematicamente o impacte sobre a situação dos trabalhadores transfronteiriços.

5.2. Imposto sobre o capital

5.2.1. As estatísticas macroeconómicas permitem constatar igualmente grandes divergências na carga fiscal do imposto sobre o capital: em certos países, este imposto não rende nada ou praticamente nada; outros, em contrapartida, retiram dele receitas consideráveis. É mais do que provável que também aqui estejam em jogo dinâmicas de «concorrência fiscal», visto uma parte considerável do capital (o capital financeiro) ser extremamente móvel e poder ser deslocada, sem grandes problemas, para Estados-Membros limítrofes onde a carga fiscal do imposto de capitais seja bastante mais baixa.

6. Impostos sobre o trabalho e o emprego

Observação preliminar

Uma vez que o Comité considera o emprego absolutamente prioritário, este parecer concentra-se particularmente na relação entre a fiscalidade e o emprego. O Comité está ciente de que o emprego e o desemprego sofrem, por diversas vias, a influência da política fiscal e parafiscal. Não obstante a importância adquirida pelo «imposto sobre o trabalho» na discussão actual, este aspecto específico é abordado com certa superficialidade no presente parecer. O Comité propõe-se focar o assunto mais acuradamente em posteriores pareceres, bem como analisar o impacte de outros regimes fiscais e a sua correlação com o nível do emprego e do desemprego.

6.1. Uma crítica do modelo social europeu

6.1.1. Em muitos países da UE, a carga fiscal sobre o trabalho é elevada. Segundo o Livro Branco Europeu, os impostos sobre o trabalho representariam uns 23,5 % do PIB da UE. Esta percentagem é superior, por exemplo, à dos Estados Unidos (19,4 %) ou do Japão (16,6 %). Dentro da própria UE, também existem grandes disparidades. A percentagem dos impostos sobre o trabalho em relação ao PIB oscila entre 14 % na Grécia e 32 % na Suécia.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.1.2. Embora estes impostos, em conjunto com outros tipos de impostos, contribuam para o financiamento do modelo europeu de Estado-Providência, poder-se-á perguntar até que ponto uma tributação intensa do trabalho não destruirá emprego e criará desemprego.

6.1.2.1. Há, com efeito, quem defenda a ideia de que a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho está na origem de um círculo vicioso: impostos mais altos sobre os rendimentos do trabalho aumentam o salário ilíquido; este salário mais elevado destrói emprego; a redução do emprego faz baixar a receita das contribuições sociais e origina um défice nas finanças do Estado... que, por sua vez, conduz a novos impostos sobre os rendimentos do trabalho, para eliminar o défice.

6.2. Crítica da crítica

6.2.1. Antes de se poder concluir que a organização do Estado-Providência europeu representa uma ameaça directa ao emprego, tem que se analisar se os pressupostos do mecanismo acima referido são realmente correctos:

- O aumento da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho acarreta automaticamente um aumento proporcional dos salários?

- Os salários elevados provocam redução significativa dos postos de trabalho?

6.2.2. Uma maior carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho não gera só um salário líquido mais baixo; implica, igualmente, a concessão aos trabalhadores de uma protecção social em caso de doença, desemprego e velhice. A consequência é que a população não precisa de dispender tanto dinheiro em seguros de doença privados, planos de reforma e outros planos de poupança. Desse modo, também se torna possível contrariar a pressão no sentido de níveis salariais mais elevados.

6.2.2.1. Um bom exemplo é a economia belga: a Bélgica possui um amplo sistema de seguro social estatal e consagra-lhe, portanto, uma percentagem relativamente elevada do PIB. Tal provoca uma pressão considerável sobre os rendimentos do trabalho. A imagem altera-se, porém, completamente, se se contemplarem os encargos com a segurança social no sentido mais amplo (segurança social estatal e privada). Esses encargos representam uma percentagem do PIB muito mais baixa do que no resto da UE. Por outras palavras, apesar do grande desenvolvimento do Estado-Providência, financiado por uma tributação mais elevada dos rendimentos do trabalho, os encargos totais com segurança social são relativamente baixos em relação a outros países comparáveis.

6.2.3. Se o financiamento do modelo social originar, apesar de tudo, um aumento dos salários, haverá, então, que tentar descobrir qual a verdadeira relação entre a formação dos salários e o emprego.

6.2.4. Em caso algum se pode negar a correlação negativa entre salários altos e fraco nível de emprego. Mas, ao mesmo tempo, há que reconhecer que a experiência do impacte de uma política salarial linear sobre o emprego não é fonte de grande optimismo. Numerosos modelos e estudos econométricos têm tido, aliás, como conclusão que a correlação estatística entre o emprego e a evolução salarial é relativamente reduzida: a elasticidade seria, em média, de 0,2 a curto prazo e de 0,5 a longo prazo. Tal significa que 1 % de moderação salarial se traduziria, mas só a longo prazo, em novos postos de trabalho e, mesmo assim, apenas à razão de 0,5 %.

6.2.4.1. Além disso, estes números foram calculados com o pressuposto de não haver alterações na política salarial dos outros países. Se, porém, tal acontecer e se diversos Estados-Membros adoptarem conjuntamente a mesma política, não será de esperar, dada a interdependência do mercado interno, que haja variação da posição concorrencial interna à Europa, havendo, por acréscimo, que levar em conta determinados efeitos deflacionários. O impacte em termos de emprego de uma redução generalizada dos salários na Europa será, assim, menor do que fazem supor as elasticidades mencionadas.

6.2.5. Por outras palavras, o exame da realidade económica leva-nos a presumir que os efeitos do Estado-Providência europeu sobre o emprego não são tão generalizados como se poderia imaginar à primeira vista. As estatísticas comprovam-no: do quadro 9 seguinte deduz-se que a correlação entre a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho e o desemprego não salta à vista. Alguns países com carga fiscal elevada conhecem uma taxa de desemprego relativamente baixa, enquanto outros países com carga fiscal reduzida se distinguem por uma taxa de desemprego elevada.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.3. Problemática da Europa Social

6.3.1. Não obstante o exposto, a organização da Europa Social com base numa carga parafiscal elevada sobre os rendimentos do trabalho poderá ser problemática para certas categorias de trabalhadores. A que ocorre em primeiro lugar é a de mão-de-obra pouco qualificada, que poderá ser fortemente afectada por uma grande carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho:

- para a mão-de-obra não qualificada (sobretudo as mulheres), a curva da oferta de trabalho seria relativamente elástica, de maneira que uma carga fiscal e parafiscal mais pesada se traduziria em exigências maiores ao nível do salário ilíquido, sem que o salário líquido baixasse consideravelmente (além disso, a existência de limites às contribuições em numerosos Estados-Membros leva a que os encargos sociais sobre a mão-de-obra não qualificada sejam proporcionalmente mais elevados do que os que incidem nos rendimentos dos trabalhadores muito qualificados);

- além disso, um aumento salarial para a mão-de-obra não qualificada teria maior impacte sobre o emprego: segundo o Livro Branco, a elasticidade salário-emprego seria duas vezes mais elevada nas categorias salariais inferiores. Este fenómeno pode ser explicado, parcialmente, pelo facto de a mão-de-obra não qualificada ser homogénea e não dispor de qualificações específicas - o que faz com que o «preço» (o salário) seja um factor mais importante na determinação da procura de mão-de-obra pouco qualificada - e ainda pelo facto de os empregos pouco qualificados serem bastante frequentes em sectores de serviços, que são trabalho-intensivos;

- este desenvolvimento deverá também ser analisado no contexto da internacionalização da economia e dos avanços em matéria de inovação tecnológica, que fazem baixar a procura de mão-de-obra pouco qualificada.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6.3.2. Esta «conspiração» inconsciente contra o emprego de mão-de-obra pouco qualificada encontra, aliás, reflexo nas estatísticas do desemprego: a taxa de desemprego da mão-de-obra pouco qualificada é várias vezes superior à da mão-de-obra mais qualificada ou à taxa média de desemprego. Tal revela a existência de problemas estruturais nesta categoria de trabalhadores.

6.4. Para um modelo social eficaz

6.4.1. Perante um tal cenário, o Comité defende uma política económica em que a posição da mão-de-obra pouco qualificada no mercado de trabalho volte a ser considerada como um dos esteios mais importantes da estratégia europeia de criação de emprego. A melhoria das qualificações da mão-de-obra pouco qualificada, através de uma intensificação das acções de formação e educação e de uma política activa do mercado de trabalho, é, neste aspecto, prioritária.

6.4.2. Esta abordagem deverá, no entanto, ser completada com uma política económica em que a carga fiscal e parafiscal possa ser utilizada como instrumento para proporcionar melhores perspectivas de emprego à mão-de-obra pouco qualificada.

6.4.3. Uma tal política terá, de resto, efeitos mais duráveis sobre o emprego do que a aplicação de medidas lineares destinadas a todas as categorias de trabalhadores:

- a probabilidade de que a redução da carga parafiscal se traduza num aumento do salário líquido é limitada em comparação com um pacote de medidas lineares (números da análise supra);

- a criação de emprego conseguida será sobretudo consequência de uma melhor posição concorrencial em relação aos países de mão-de-obra barata, de substituição mais reduzida de trabalho por capital e de uma ampliação dos sectores de serviços. Não existe, portanto, perigo de o impacte inicial sobre o emprego desaparecer com o tempo, uma vez que uma política europeia conjunta de moderação salarial tem uma influência muito restrita na posição concorrencial interna.

6.4.4. Para o financiamento de uma redução dos encargos a benefício da mão-de-obra pouco qualificada, poder-se-á recorrer às seguintes fontes:

6.4.4.1. Efeitos compensatórios

Embora tais efeitos (maior receita de contribuições e menor despesa em consequência do aumento do emprego) sejam reais, não serão suficientes para compensar inteiramente a redução da carga parafiscal. O Livro Branco, por exemplo, estima os efeitos compensatórios em um terço da diminuição dos encargos. Para preservar o equilíbrio financeiro dos sistemas de segurança social, deverão, assim, ser adoptadas medidas complementares.

6.4.4.2. Deslocação da carga fiscal

A matéria sujeita a contribuições sociais e a base das receitas da segurança social têm que ser alargadas. Os sistemas de segurança social terão de visar menos o factor trabalho (que já se encontra relativamente sobrecarregado) e voltar-se para fontes de financiamento alternativas.

6.4.4.3. Controle das despesas

A terceira e última fonte de financiamento diz respeito às despesas propriamente ditas. Sem tocar na essência da coesão social, conforme está, na UE, garantida por um conjunto de sistemas de segurança social, há que tentar controlar melhor os aumentos reais das despesas. Tal poderá conseguir-se por uma análise sistemática dos pontos em que é possível melhorar a eficácia dos sistemas.

6.4.5. Ilustração

Segundo cálculos efectuados pela Comissão (), uma taxa sobre a energia de 1 % do PIB originaria a prazo (após 7 anos) um aumento de postos de trabalho na Comunidade não inferior a 3 %, desde que a redução dos encargos não tivesse incidência orçamental e se orientasse especificamente para a mão-de-obra pouco qualificada e os salários baixos. Tais cálculos estão, naturalmente, sujeitos a um certo número de incertezas e baseiam-se em modelos econométricos, mas mesmo que o resultado real fosse apenas metade da estimativa, isso representaria já um passo importante para a redução da taxa de desemprego na Comunidade. A tributação dos rendimentos do trabalho, afectando directamente os trabalhadores, faz baixar o rendimento líquido disponível e, consequentemente, também o poder de compra. Diminui, logo, o consumo privado e, por conseguinte, o crescimento económico fica igualmente inibido.

Bruxelas, 21 de Dezembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() Vide o estudo nº 3 «Taxation, employment and environment: fiscal reform for reducing unemployment» em European Economy, nº 56, 1994.