Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão "Taxas e impostos ambientais no Mercado Interno"»

(97/C 355/15)

Em 26 de Março de 1997, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos trabalhos relativos a esta matéria a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, que emitiu parecer em 15 de Julho de 1997. Foi relator J. I. Gafo Fernández.

Na 348ª reunião plenária (sessão de 1 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 72 votos a favor e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. À luz do acervo comunitário existente, a presente comunicação da Comissão visa clarificar o enquadramento jurídico a observar pelos Estados-Membros que desejem introduzir taxas e impostos (= imposições) ambientais. Procura-se, deste modo, garantir uma utilização equilibrada e eficiente destes instrumentos a nível nacional, regional ou local e uma avaliação transparente por parte da Comissão.

1.2. A comunicação inscreve-se na linha das conclusões dos Conselhos Europeus de Madrid, de 1995, e de Florença, de 1996, quanto à necessidade de a política ambiental se basear, cada vez mais, em instrumentos económicos, incluindo os de natureza fiscal. Reflexão semelhante constava do Livro Branco «Crescimento, Competitividade e Emprego» (), em que se advogava a utilização das receitas provenientes das imposições ambientais para reduzir outros impostos, como os que incidem sobre o trabalho.

1.3. A comunicação passa em revista as imposições de carácter ambiental que estão a ser aplicadas nos Estados-Membros e analisa a sua compatibilidade com outras políticas, como as políticas da concorrência, mercado interno, fiscal ou agrícola comum (PAC), bem como com as obrigações assumidas perante países terceiros, tanto no quadro da Organização Mundial do Comércio (OMC) como no âmbito de acordos bilaterais ou multilaterais.

1.4. Tal como consta do documento da Comissão, «no que diz respeito à fiscalidade em matéria de ambiente, são frequentemente atribuídos, em diversos Estados-Membros, significados diferentes a termos similares (...)». Nele se diz ainda que «(1) a expressão "taxas e impostos" deve ser entendida como abrangendo todos os pagamentos obrigatórios e unilaterais, quer a receita reverta directamente para o orçamento do Estado, quer se destine a fins especiais».

1.5. Todavia, a doutrina fiscal faz a distinção entre o conceito de «impostos» e o conceito de «taxas». Os primeiros caracterizam-se pela sua natureza geral e, especialmente, pelo facto de as receitas arrecadadas se destinarem a alimentar o fundo comum que é o orçamento geral de um Estado, de um governo regional ou de uma comunidade local. As «taxas», ou o seu equivalente nacional em cada Estado-Membro, ao invés, implicam o pagamento pela utilização de um bem ou de um serviço público (no caso vertente, o ambiente público), devendo as receitas delas provenientes destinar-se a cobrir, parcial ou totalmente, os custos de prestação desse serviço ou o custo de apropriação individual de um bem de natureza colectiva.

1.6. A Comissão refere que o importante é «uma utilização eficiente e equilibrada dos instrumentos a nível nacional, regional ou local e uma avaliação transparente por parte da Comissão». Refere ainda a sua intenção de apresentar propostas a nível comunitário, apesar do actual requisito de unanimidade para adopção de medidas fiscais, «caso se verifique uma evidente multiplicação de diferentes soluções nacionais para problemas similares, ou quando os objectivos em matéria de ambiente puderem ser atingidos de uma forma economicamente mais eficiente».

1.7. A Comissão analisa de forma pormenorizada os critérios que devem presidir à introdução das imposições ambientais. Para tanto, examina os artigos do Tratado que lhes podem ser aplicáveis e passa exaustivamente em revista a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a matéria.

1.8. Os critérios básicos de compatibilidade das imposições de carácter ambiental com o direito comunitário que se podem extrair desta análise são os seguintes:

1.8.1. Objectivo ambiental da imposição: Os Estados-Membros deverão apresentar uma justificação fundamentada da necessidade da imposição para a resolução de problemas ambientais, nomeadamente através de dados científicos. Ou seja, nunca se questiona o objectivo de protecção do ambiente da medida em questão, mas tão-só a proporcionalidade dos meios para protecção do ambiente em relação ao mercado interno.

1.8.2. Transparência do sistema de tributação: Para o efeito, impõe-se:

- a proporcionalidade das medidas de controlo administrativo - mas não do nível da imposição - em relação ao objectivo ambiental perseguido;

- a aplicação de critérios objectivos;

- normas pormenorizadas de regulação da imposição que evitem a discriminação, directa ou indirecta, dos produtos importados.

1.8.3. Não discriminação em razão da nacionalidade: As imposições deverão incidir sobre produtos nacionais e produtos importados nas mesmas condições, não podendo as receitas delas provenientes ser utilizadas para compensar integralmente os produtores nacionais pelos produtos tributados (mas sim, eventualmente, para compensar os consumidores nacionais desses produtos).

1.8.4. Compatibilidade com o sistema comunitário de auxílios estatais: Para tal, há que analisar diversas situações específicas, concretamente:

1.8.4.1. Subvenções para acelerar ou facilitar a introdução de um novo produto mais ecológico ou para promover métodos de produção mais respeitadores do ambiente: Neste caso, deverão ser cumpridos os seguintes critérios:

- universalidade de aplicação do auxílio ou da subvenção a todos os produtos similares, independentemente da sua origem;

- verificar se as actividades subvencionadas poderiam ser desenvolvidas numa base comercial sem este tipo de auxílio, bem como do interesse público da medida;

- eliminação gradual da subvenção antes que o novo produto ou o novo método de produção se torne obrigatório;

- a subvenção/bonificação deve ser inferior ao custo necessário para dar cumprimento às novas especificações do produto;

- as subvenções devem ser notificadas à Comissão em tempo útil.

1.8.4.2. Imposições para financiamento de sistemas de recolha e eliminação de substâncias ou produtos perigosos: Este sistema de imposição é autorizado desde que as receitas arrecadadas sejam utilizadas para pagamento do serviço prestado por empresas na recolha e eliminação dos produtos em questão.

1.8.4.3. Redistribuição ao «colectivo» que pagou a imposição: As imposições sobre produtos podem afectar tanto os produtores nacionais como os de outros Estados-Membros. Se as receitas forem utilizadas para compensar integralmente os encargos suportados pelos produtores nacionais, a imposição pode ser considerada um encargo com efeito equivalente a um imposto aduaneiro. Será, então, passível de proibição nos termos do artigo 12º do Tratado. Se as receitas compensarem parcialmente os encargos que incidem sobre os produtores nacionais, a imposição terá de ser analisada à luz das disposições de não discriminação contidas no artigo 95º.

1.8.5. Mecanismos de controlo comunitário: A verificação, pela Comissão, da compatibilidade das medidas a seguir indicadas com o objectivo do mercado interno, tendo em conta o critério de proporcionalidade anteriormente definido, implica:

- a notificação de todo e qualquer tipo de auxílios de carácter ambiental à Comissão Europeia pelo Estado-Membro que os concede, excepto se se tratar de auxílios abrangidos pela chamada «regra de minimis»;

- notificação à Comissão Europeia, em conformidade com a Directiva 83/189/CEE, de todas e quaisquer regulamentações técnicas, incluindo as «relacionadas com medidas de carácter fiscal ou financeiro que afectem o consumo dos produtos, incitando à observância dessas especificações técnicas ou outros requisitos». A Directiva 94/62/CEE, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, prevê um procedimento idêntico;

- com base neste sistema de notificações, os demais Estados-Membros, as empresas e os particulares que se considerem discriminados pelas medidas ou regulamentações previstas podem apresentar as suas objecções à Comissão;

- a Comissão Europeia verificará ainda a compatibilidade destas medidas à luz dos artigos 30º, 95º e 100º-A do Tratado.

1.9. À luz da experiência adquirida com a aplicação das imposições de carácter ambiental nos diversos Estados-Membros e da sua compatibilidade com o mercado único, a Comissão «analisará a necessidade de iniciativas a nível das políticas prosseguidas, a fim de garantir a concretização dos objectivos essenciais da Comunidade».

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité Económico e Social felicita a Comissão Europeia pela apresentação desta comunicação. Gostaria, porém, de adiantar algumas sugestões com o objectivo de complementar o documento e imprimir-lhe mais eficácia.

2.2. Nos diversos pareceres que emitiu nos últimos anos, o CES mostrou-se sempre favorável ao conceito de crescimento sustentável, inscrito no artigo 2º do Tratado, bem como às orientações de carácter fiscal contidas nas conclusões dos Conselhos Europeus de Madrid, de 1995, e de Florença, de 1996 (). Expressou também o seu apoio aos princípios do Livro Branco «Crescimento, Competitividade e Emprego» (). Todavia, defendeu igualmente a plena consecução do mercado interno, como o demonstra a constituição, no seu seio, de um Observatório Permanente do Mercado Interno, e a busca da coesão económica e social, complemento natural do mercado interno e um dos elementos-chave do desenvolvimento sustentável e harmonioso da União Europeia no seu conjunto. Considera ainda que a política fiscal deve ser concebida de forma coerente com a protecção do ambiente.

2.3. O Comité defendeu também que estas imposições não deveriam implicar o aumento da carga fiscal global em nenhum dos Estados-Membros, o que corresponde a uma das resoluções do recente Conselho Europeu de Amesterdão, e que as possíveis receitas assim obtidas fossem utilizadas em acções de protecção do ambiente ou na redução dos impostos sobre o trabalho.

2.4. O Comité salientou ainda a necessidade de analisar as repercussões desta nova orientação das imposições ambientais na competitividade da economia comunitária e na sua capacidade para criar emprego a longo prazo. Afigura-se, pois, oportuno que toda e qualquer imposição ambiental especifique claramente a sua natureza, conforme se indica no ponto 1.5.

2.5. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão, como medida prévia à formulação de recomendações mais precisas, estar a desenvolver um grande esforço de análise e de avaliação do impacto económico e ambiental das imposições ambientais, instando-a a concluí-las no mais curto prazo.

2.6. O CES considera que a comunicação em apreço contém um conjunto de reflexões esclarecedoras da necessidade de conciliar a protecção do ambiente com uma política fiscal coerente com o mercado interno, através da aplicação das imposições de carácter ambiental, e da necessidade de as mesmas respeitarem as disposições dos diversos artigos do Tratado e o «corpus jurídico» do Tribunal de Justiça relativo a estes aspectos.

2.7. Sem embargo, falta, no entender do CES, uma sistematização mais clara de todos os elementos jurídicos e das possíveis situações de conflito, bem como a busca de soluções de arbitragem. Essa sistematização serviria de orientação para os Estados-Membros e respectivas autoridades regionais na definição de imposições ambientais compatíveis com o espírito da construção europeia.

2.8. Assim, o Comité insta a Comissão a que, logo que se encontrem concluídas as aludidas análises do impacto económico e ambiental das imposições, elabore uma comunicação complementar que pormenorize, de forma precisa, clara e transparente, à guisa de guia informativo, os critérios que devem presidir à introdução destas imposições pelos Estados-Membros ou, inclusivamente, pelas autoridades regionais e locais. Para tanto, entende que seria conveniente que a Comissão apresentasse, previamente ao Conselho «Ambiente», mas também aos Conselhos Ecofin e «Mercado Único», uma resolução sobre a matéria que constituísse a base jurídica desta iniciativa.

2.9. A referida comunicação complementar dissiparia a impressão de reacção «a posteriori» que parece poder deduzir-se da comunicação ora em apreço. Por outras palavras, daria resposta à preocupação do Comité quanto à atitude a adoptar pela Comissão face ao desenvolvimento destas imposições nos Estados-Membros, antes da preparação de iniciativas de carácter geral. O Comité tem fundadas razões para recear que a inexistência de orientações claras e precisas da Comissão dê lugar a um desenvolvimento incontrolado das imposições ambientais - consideravelmente diferentes, em termos de concepção e de aplicação, de um Estado-Membro para outro e de uma autoridade regional ou local para outra - o que dificultaria o seu controlo por parte da Comissão e poria em perigo o mercado único.

2.10. Urge, pois, uma resolução do Conselho sobre a matéria e o estabelecimento de critérios indicativos, claros, concretos e transparentes que sirvam de referência precisa aos Estados-Membros e demais autoridades públicas.

2.11. O Comité está consciente da regra da unanimidade prevista no nº 2 do artigo 130º-S do Tratado. Reconhece, por outro lado, que grande parte destas imposições, pela sua própria natureza, têm de ser definidas a nível nacional ou local, em aplicação do princípio de subsidiariedade. Todavia, não quer deixar de solicitar à Comissão que, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, envide todos os esforços no sentido de evitar um desenvolvimento desordenado e potencialmente não solidário das imposições, que poria em causa a unidade do mercado e a solidariedade, elementos centrais da União Europeia.

2.12. Com este objectivo, insta-a a proceder, no mais curto prazo, à avaliação das implicações económicas e ambientais destes instrumentos e a pôr em prática as conclusões de política geral que dela possam extrair-se, como referido no ponto 54 do próprio documento da Comissão. Do ponto de vista do Comité, tal deveria traduzir-se na atribuição à Comissão da função de impulsionadora de acções baseadas numa aplicação mais ampla das taxas e impostos ambientais, instrumentos altamente promissores.

Bruxelas, 1 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Doc. COM(93) 700 final.

() No que concerne à conveniência de a política ambiental se estear, mais do que actualmente, em instrumentos baseados no mercado, incluindo os de natureza fiscal, ver, por exemplo, o parecer do CES sobre a comunicação da Comissão «Crescimento, Competitividade e Emprego» (JO C 155 de 21. 6. 1995) e o parecer sobre a revisão do 5º Programa de Acção em Matéria de Ambiente (JO C 212 de 22. 7. 1996).

() Ver, sobretudo, os pareceres sobre os aspectos económicos, financeiros e industriais do Livro Branco - JO C 295 de 22. 10. 1994.