ABREVIATURAS

FSE : Fundo Social Europeu

JO : Jornal Oficial da União Europeia

PO : Programa Operacional

UE : União Europeia

SÍNTESE

I. O Fundo Social Europeu (FSE) constitui um instrumento financeiro fundamental de que a União Europeia (UE) dispõe para auxiliar os Estados-Membros no domínio do emprego. Durante o período de programação de 2007-2013, as despesas do FSE elevar-se-ão a mais de 75 mil milhões de euros, o que representa cerca de 8% do orçamento total da UE.

II. A presente auditoria tem como objetivo verificar se, e em que medida, os Estados-Membros e a Comissão desenvolveram e utilizaram os instrumentos necessários para avaliar se os objetivos previstos foram alcançados. Para o efeito, o Tribunal selecionou um dos principais grupos desfavorecidos, o dos trabalhadores mais velhos.

III. O Tribunal verificou lacunas na conceção dos programas operacionais (PO), bem como nos sistemas de acompanhamento e avaliação. Observou igualmente que a Comissão não dispõe de dados coerentes ao nível da UE sobre os objetivos operacionais, os indicadores e os fundos afetados.

IV. Como consequência, embora o aumento da taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos faça parte dos objetivos estratégicos da UE, nem os Estados-Membros nem a Comissão têm condições para determinar o número de trabalhadores mais velhos que obtiveram novas qualificações ou encontraram ou mantiveram emprego depois de terem beneficiado de uma ação financiada pelo FSE. Além disso, os montantes despendidos neste tipo de ações também não são conhecidos.

V. O Tribunal recomenda que a Comissão:

a) solicite aos Estados-Membros que concebam os seus PO de forma a poder medir o desempenho dos fundos do FSE. As populações-alvo devem ser definidas de forma clara, devendo igualmente ser estabelecidos objetivos operacionais quantificados e indicadores pertinentes para que se possam medir as realizações, os resultados e os impactos específicos ao nível do grupo da população-alvo. Devem ainda ser definidas etapas intermédias, bem como uma hierarquia dos valores-alvo;

b) solicite aos Estados-Membros que concebam sistemas de acompanhamento e avaliação capazes de medir e explicar, com regularidade, os progressos realizados relativamente ao conjunto dos valores a alcançar;

c) obtenha informações coerentes e fiáveis dos Estados-Membros para poder fornecer informações adequadas sobre os meios mobilizados e os resultados obtidos pelo FSE;

d) assegure uma análise aprofundada de questões ligadas ao desempenho ao avaliar e acompanhar os sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros;

e) melhore a documentação dos seus controlos garantindo que existe uma pista de auditoria que permita avaliar o âmbito e a coerência desses controlos.

INTRODUÇÃO

OS OBJETIVOS DA UNIÃO EUROPEIA RELATIVOS AO EMPREGO E O FUNDO SOCIAL EUROPEU

1. Em 2000 os chefes de Estado e de Governo aprovaram a estratégia de Lisboa [1] e, em 2010, a estratégia Europa 2020 [2], definindo, em ambas as ocasiões, as estratégias económicas e sociais da União Europeia (UE) para os dez anos seguintes. Estes dois documentos estratégicos incluem planos de ação para estimular o crescimento e a criação de postos de trabalho e definem objetivos em vários domínios, especialmente no que se refere ao emprego.

2. O Fundo Social Europeu (FSE) constitui um instrumento financeiro fundamental concebido para auxiliar os Estados-Membros a alcançarem os objetivos da política da UE no domínio do emprego. Visa promover a integração de pessoas desempregadas e desfavorecidas no mercado de trabalho, essencialmente apoiando atividades de formação. Durante o período de programação de 2007-2013, as despesas do FSE elevar-se-ão a mais de 75 mil milhões de euros, o que representa cerca de 8% do orçamento total da UE.

PROGRAMAS OPERACIONAIS E GESTÃO PARTILHADA

3. O FSE é executado pela Comissão através da gestão partilhada, o que significa que determinadas tarefas são delegadas nos Estados-Membros, embora a Comissão continue a ser responsável, em última instância, por todas as despesas da UE [3].

4. O FSE é aplicado através de programas operacionais (PO) plurianuais que são elaborados pelos Estados-Membros, negociados com a Comissão e adotados sob a forma de decisões da Comissão [4]. Um PO é um documento estratégico que analisa os problemas e as necessidades da área geográfica abrangida. Identifica os grupos desfavorecidos que necessitam de ajuda e define os objetivos a alcançar pelos fundos do FSE.

DIAGRAMA 1

PROGRAMA OPERACIONAL: DIAGRAMA DE SÍNTESE DA PROGRAMAÇÃO, EXECUÇÃO E ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

5. Para gerir e executar os PO, os Estados-Membros nomeiam autoridades de gestão, cuja responsabilidade principal é garantir que o programa é executado de forma eficaz e correta. Para o efeito, estas autoridades estabelecem e mantêm sistemas de gestão e controlo financeiro adequados à realização das tarefas de programação, controlo, acompanhamento e elaboração de relatórios. As autoridades de gestão podem decidir delegar parte dos trabalhos de execução em um ou mais organismos intermédios. Os projetos são realizados por prestadores de serviços selecionados pelas autoridades de gestão ou pelos organismos intermédios. O prestador de serviços fornece informações de acompanhamento sobre os progressos do projeto e as autoridades de gestão enviam à Comissão informações agregadas sob a forma de relatórios anuais de execução [5].

6. O diagrama 1 apresenta, em termos simplificados, os principais aspetos dos processos de programação, execução e elaboração de relatórios relativos às ações do FSE.

MEDIÇÃO DO DESEMPENHO

7. À semelhança de qualquer outra rubrica do orçamento da UE, a execução do FSE deve respeitar as disposições do Regulamento Financeiro da UE, designadamente os princípios fundamentais da boa gestão financeira [6]: economia, eficiência e eficácia [7]. Este requisito foi incluído no Regulamento sobre os fundos estruturais [8]

8. Para que as autoridades de gestão possam elaborar relatórios sobre os resultados obtidos é essencial que os PO especifiquem, desde o início, objetivos operacionais quantificados (valores-alvo) e indicadores para medir os progressos realizados ao longo da execução do PO. Além disso, deverão ser definidos sistemas adequados para acompanhar e avaliar a execução do PO.

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

9. A auditoria teve como objetivo verificar se os Estados-Membros e a Comissão criaram e aplicaram os instrumentos necessários para avaliar a eficácia das ações do FSE destinadas aos trabalhadores mais velhos durante o período de programação. Incidiu sobre o conteúdo dos PO, mais especificamente sobre os objetivos operacionais quantificados e indicadores, bem como sobre os sistemas de acompanhamento e avaliação.

10. Os trabalhadores mais velhos são um dos grupos assinalados nas estratégias plurianuais da UE. A estratégia de Lisboa definiu um objetivo específico em matéria de emprego para esta população, que é ainda uma população essencial para a concretização do objetivo em matéria de emprego da estratégia Europa 2020 [9].

11. O período de programação de 2007-2013 abrangia 117 PO do FSE, dos quais 63 incidiam sobre os trabalhadores mais velhos em pelo menos um dos seguintes aspetos:

a) o PO identifica explicitamente os trabalhadores mais velhos como um grupo-alvo;

b) o PO define indicadores específicos para acompanhar os progressos realizados relativamente a este grupo;

c) foram afetados fundos a medidas que incentivam o envelhecimento em atividade e o prolongamento da vida ativa, ou seja o tema prioritário 67 da UE [10].

12. Para efeitos da presente auditoria, o Tribunal selecionou seis [11] dos 63 PO acima referidos. Esses PO representam 222 milhões de euros, ou seja 22% do montante total afetado ao tema prioritário 67 da UE (mil milhões de euros) e abrangem quatro Estados-Membros (Alemanha, Itália, Polónia e Reino Unido).

13. A auditoria incidiu sobre o período de programação de 2007-2013 até maio de 2011. Em relação a cada PO selecionado, o Tribunal analisou os sistemas de gestão e efetuou controlos do seu funcionamento, verificando no local alguns projetos, variando entre dois e quatro consoante os casos. Na Comissão, os auditores realizaram entrevistas ao pessoal responsável e efetuaram controlos documentais. Além disso, relativamente aos 63 PO, incluindo os que foram objeto de controlos no local, foi organizado um inquérito a fim de obter informações das respetivas autoridades de gestão sobre os sistemas utilizados e a forma como avaliavam a ajuda concedida pela Comissão [12].

OBSERVAÇÕES

CONTEÚDO DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS

14. A presente secção trata, em primeiro lugar, das definições utilizadas para "trabalhadores mais velhos" e das informações comprovativas fornecidas e, em segundo lugar, dos diferentes elementos necessários à avaliação do desempenho (metas, indicadores e valores-alvo). A terceira parte incide sobre a relação entre os objetivos dos projetos e os dos PO. Por fim, a última diz respeito à avaliação da Comissão.

AS DEFINIÇÕES DE "TRABALHADORES MAIS VELHOS" CONSTANTES DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS NÃO SÃO APLICADAS DE FORMA COERENTE E AS INFORMAÇÕES COMPROVATIVAS FORNECIDAS SÃO INSUFICIENTES

DEFINIÇÕES INCOERENTES DE "TRABALHADORES MAIS VELHOS"

15. Embora a estratégia de Lisboa tenha definido um trabalhador mais velho como qualquer pessoa ativa com idade compreendida entre os 55 e os 64 anos [13], o inquérito revela que muitas autoridades de gestão utilizam diferentes faixas etárias nos seus PO (por exemplo, mais de 45 anos e mais de 50 anos até mais de 55 anos, com ou sem limite superior de idade). Este facto pode explicar-se pelas diferentes situações socioeconómicas e demográficas.

16. No entanto, a definição de trabalhadores mais velhos é utilizada de forma incoerente em todo o documento, sem qualquer justificação. É o que sucede em quatro dos seis PO selecionados [14]. Mais exatamente, a faixa etária utilizada na análise das necessidades é diferente da que é utilizada nos eixos prioritários [15] e/ou nas respetivas ações e metas (ver caixa 1).

CAIXA 1

A DEFINIÇÃO DE "TRABALHADORES MAIS VELHOS" CONSTANTE DO PROGRAMA OPERACIONAL NÃO É APLICADA DE FORMA COERENTE AO LONGO DO DOCUMENTO

a) No PO Emília Romanha, o único valor-alvo definido e as medidas previstas para os trabalhadores mais velhos dizem respeito à faixa etária mais de 45 anos, mas a descrição da situação (incluindo os dados estatísticos) e das necessidades refere-se à faixa etária dos 55-64 anos.

b) No PO Apúlia, os objetivos operacionais definidos ao nível do eixo prioritário do PO e as medidas previstas dizem respeito à faixa etária mais de 45 anos. No entanto, a descrição da situação (incluindo os dados estatísticos) e das necessidades refere-se apenas à faixa etária dos 55-64 anos.

c) No PO Saxónia-Anhalt e no PO Turíngia, a faixa etária 55-64 anos é utilizada na descrição da situação e para os valores-alvo definidos no PO para os trabalhadores mais velhos. No entanto, os regimes que se destinam aos trabalhadores mais velhos estão disponíveis para a faixa etária mais de 50 anos.

INFORMAÇÕES COMPROVATIVAS INSUFICIENTES

17. A ausência, em maior ou menor grau, de dados quantitativos na análise das necessidades, tornou difícil conhecer o contexto nacional ou regional. Em particular, em três dos seis PO selecionados não são utilizados indicadores de contexto que forneçam informações quantificadas sobre a situação socioeconómica na área em questão (por exemplo, taxa de atividade ou taxa de desemprego).

18. O Tribunal constatou que nenhum dos PO selecionados indicava explicitamente a relação causal entre as ações descritas e os objetivos pretendidos, o que dificulta a verificação da coerência programática entre as necessidades identificadas, a estratégia escolhida e os objetivos específicos definidos ao nível do eixo prioritário [16].

19. Embora identificado nos PO selecionados como um grupo desfavorecido, e em sintonia com o objetivo em matéria de emprego das estratégias de Lisboa e Europa 2020, só excecionalmente se encontram informações financeiras relativas a ações direcionadas para os "trabalhadores mais velhos" como um grupo específico [17]. O atual quadro regulamentar prevê a apresentação de dados financeiros apenas ao nível do eixo prioritário. Nenhum dos PO selecionados inclui um eixo prioritário especialmente dedicado aos "trabalhadores mais velhos".

20. Os PO incluem igualmente uma repartição indicativa das dotações financeiras do FSE segundo os diferentes temas prioritários da UE [18]. Porém, nenhum tema prioritário abrange especificamente as ações a favor dos trabalhadores mais velhos. O tema prioritário 67 da UE "medidas de incentivo ao envelhecimento em atividade e ao prolongamento da vida ativa" é, pela sua formulação, o mais suscetível de incluir ações direcionadas para os trabalhadores mais velhos [19], porém, as diversas autoridades de gestão interpretam de maneira diferente o conteúdo do tema prioritário 67 (ver caixa 2).

21. Consequentemente, não é possível conhecer o volume do financiamento afetado nos PO ao aumento do emprego dos trabalhadores mais velhos.

AS METAS, OS INDICADORES E OS VALORES-ALVO EXISTENTES NÃO SÃO ADEQUADOS

22. As metas, os indicadores e os valores-alvo devem permitir compreender os objetivos de um PO e medir a sua concretização. Para verificar a eficácia das suas intervenções, as autoridades de gestão devem definir nos seus PO indicadores de realizações, de resultados e de impactos específicos, bem como objetivos quantificados para as diferentes populações que selecionam para beneficiar dos fundos do FSE.

CAIXA 2

DIVERSAS INTERPRETAÇÕES DO CONTEÚDO DO TEMA PRIORITÁRIO 67 DA UNIÃO EUROPEIA

a) No PO Saxónia-Anhalt, o tema prioritário 67 cobre as ações designadas "Ativo até à reforma". Outras ações destinadas a melhorar a adaptabilidade dos trabalhadores mais velhos e o seu acesso ao emprego são apresentadas no âmbito de outros temas prioritários.

b) No PO Emília Romanha, o tema prioritário 67 abrange várias ações diferentes que não incidem necessariamente sobre os trabalhadores mais velhos.

c) No PO Inglaterra e Gibraltar, o tema prioritário 67 não cobre ações específicas. Na realidade, o montante afetado a este tema prioritário é uma estimativa de todos os custos relacionados com os participantes com mais de 50 anos.

23. O diagrama 2 dá informações adicionais sobre os diferentes elementos necessários para uma boa avaliação do desempenho, bem como exemplos ilustrativos.

DIAGRAMA 2

PROGRAMA OPERACIONAL: SÍNTESE DAS METAS, INDICADORES E VALORES-ALVO POTENCIAIS

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base nas definições da Comissão nas suas orientações indicativas sobre "métodos de avaliação: indicadores de acompanhamento e avaliação" (documento de trabalho n.o 2 de agosto de 2006).

FALTA DE INDICADORES ESPECÍFICOS E DE VALORES-ALVO PARA OS TRABALHADORES MAIS VELHOS

24. Nos PO selecionados, os trabalhadores mais velhos, embora identificados como um grupo a beneficiar de ajuda, não dispunham forçosamente de indicadores ou valores-alvo próprios. Por conseguinte, não é possível avaliar a eficácia das ações destinadas a dar resposta às suas necessidades (ver caixa 3).

CAIXA 3

FALTA DE INDICADORES E DE VALORES-ALVO ESPECÍFICOS PARA OS TRABALHADORES MAIS VELHOS

a) No PO Inglaterra e Gibraltar existem valores-alvo específicos para as realizações relativos aos trabalhadores mais velhos em cada eixo prioritário que lhes diga respeito (por exemplo, no caso do eixo prioritário 1, 18% de todos os participantes desempregados e/ou inativos devem ter 50 anos ou mais). Contudo, os valores-alvo relativos aos resultados e aos impactos são definidos por eixo prioritário no que se refere aos participantes em geral e não especificamente aos trabalhadores mais velhos (por exemplo, no eixo prioritário 1, 22% dos participantes devem estar a trabalhar após a conclusão do projeto).

b) O PO Apúlia refere explicitamente os trabalhadores mais velhos em dois eixos prioritários. Porém, apenas um deles inclui um valor-alvo específico, mais exatamente um indicador de impacto específico (33,3% dos trabalhadores mais velhos e dos migrantes devem estar empregados um ano após a conclusão do projeto). Todos os outros indicadores especificados são gerais e limitam-se às realizações (por exemplo, número de projetos).

c) No PO Saxónia-Anhalt, os trabalhadores mais velhos desempregados constituem um grupo-alvo no âmbito do eixo prioritário destinado aos desempregados de longa duração e a determinados grupos de desempregados desfavorecidos em risco de se tornarem desempregados de longa duração (eixo prioritário C). Em relação aos trabalhadores mais velhos, foram definidos apenas dois indicadores quantificados específicos no âmbito deste eixo prioritário, um indicador para as realizações (11% dos participantes são desempregados com 55 anos ou mais) e um indicador macroeconómico (reduzir em, pelo menos, um quarto a diferença entre o rácio regional e o rácio médio nacional da percentagem de desempregados na faixa etária dos mais de 55 anos no total dos desempregados). Não foram definidos indicadores de resultados nem de impacto específico (em conformidade com a definição do diagrama 2) para esse grupo.

d) No PO Turíngia, os trabalhadores mais velhos são um grupo-alvo identificado abrangido pelos eixos prioritários A e C. Apenas o eixo prioritário A indica valores-alvo específicos para os trabalhadores mais velhos, designadamente dois valores-alvo quantificados para as realizações (12000 participantes mais velhos devem ser admitidos em cursos para obter qualificações; a taxa de cobertura da população dos trabalhadores mais velhos é de 10%) e um macroeconómico (estabilização da taxa de participação da força de trabalho com mais de 55 anos em 43,3%). Não são indicados valores-alvo de resultados nem de impacto específico (em conformidade com a definição do diagrama 2).

25. O Tribunal verificou igualmente que, na sua maior parte, os indicadores se referem a realizações e resultados e não aos impactos específicos. Embora a obtenção de um emprego possa ser vista como a prova última do êxito de uma ação destinada a aumentar a taxa de emprego dos respetivos participantes, esse objetivo não é sistematicamente quantificado e medido nos PO selecionados para as diferentes populações-alvo (ver caixa 3).

OS OBJETIVOS E OS INDICADORES NEM SEMPRE ESTÃO DIRETAMENTE RELACIONADOS COM AS AÇÕES DO FUNDO SOCIAL EUROPEU

26. Alguns dos objetivos e indicadores utilizados nas ações auditadas não têm uma relação direta com as intervenções do FSE, o que torna difícil avaliar o desempenho.

27. É o que sucede com as metas macroeconómicas definidas nos PO (por exemplo, obter em 2013 uma meta para a taxa de emprego da faixa etária dos 55-64 anos) porque o êxito ou insucesso em termos de realização desses objetivos escapa ao controlo das ações do FSE, uma vez que depende em larga medida de fatores externos (por exemplo, as condições económicas, o sistema social e o regime de pensões existentes ou o investimento local). Dois [20] dos seis PO selecionados incluem essas metas globais de impacto para os trabalhadores mais velhos e 34 dos 63 PO abrangidos pelo inquérito incluem indicadores globais de impacto.

28. O mesmo problema de pertinência pode ocorrer quando as autoridades de gestão utilizam indicadores que abrangem ações para além das do FSE. Foi o que sucedeu no PO Polónia, em que um indicador de realizações se refere a todos os participantes de todas as medidas de ajuda, independentemente da fonte de financiamento das mesmas (fundos do FSE ou outros fundos).

AUSÊNCIA DE ETAPAS INTERMÉDIAS E HIERARQUIA

29. Os objetivos do PO deverão ter sido realizados à data de encerramento do programa, ou seja nove anos mais tarde [21]. A definição de etapas intermédias (anuais ou bienais) permitiria às autoridades de gestão identificarem desvios na execução dos PO numa fase precoce, o que lhes daria uma oportunidade para tomar medidas corretivas em tempo oportuno.

30. Nenhum dos PO selecionados incluía etapas intermédias. Contudo, na Polónia, a autoridade de gestão define objetivos para os seus organismos de execução, que devem ser atingidos no final do ano seguinte. No PO Inglaterra e Gibraltar estão previstos dois períodos para a celebração de contratos com os prestadores de serviços (2007-2010 e 2011-2013) para que as alterações das perspetivas económicas e os resultados já obtidos possam ser tidos em consideração.

31. A existência de uma hierarquia permite aos decisores políticos indicarem claramente qual a sua primeira prioridade e ajuda os organismos de execução a agirem em conformidade. Sem uma hierarquia podem surgir conflitos de objetivos (por exemplo, abertura de uma ação de formação para pessoas muito desfavorecidas em alternativa a uma elevada percentagem de participantes que encontram emprego) e os organismos de execução podem fazer uma escolha inadequada. Nenhum dos PO selecionados definiu uma hierarquia dos diferentes objetivos quantificados e apenas sete das 63 autoridades de gestão objeto de inquérito indicaram tê-lo feito.

AUSÊNCIA DE INDICADORES COMUNS

32. Por último, na ausência de indicadores comuns obrigatórios para todos os PO, e com exceção dos dados sobre as realizações relativos aos participantes [22], a Comissão não dispõe de dados normalizados sobre o desempenho que possam ser agregados a nível da UE. Nestas circunstâncias, a Comissão não tem condições para elaborar relatórios sobre os resultados e os impactos globais das ações financiadas pelo FSE destinadas aos trabalhadores mais velhos.

AS METAS DE RESULTADO E DE IMPACTO ESPECÍFICO DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS NÃO SÃO SISTEMATICAMENTE INCLUÍDAS NAS CONDIÇÕES DO PROJETO

33. Em relação a cinco dos seis PO selecionados, o Tribunal verificou que os projetos habitualmente incluem apenas objetivos quantificados para as realizações (por exemplo, o número de participantes). Raramente é exigida aos prestadores de serviços a obtenção de um determinado resultado ou impacto específico. O PO Inglaterra e Gibraltar constitui a exceção, uma vez que os valores-alvo para os resultados definidos no PO são sistematicamente incluídos nas condições dos projetos [23].

34. Quando os objectivos do PO não são incluídos nos projetos, existe o risco de esses objectivos não serem realizados no final do período de programação ou de que os projetos escolhidos não contribuam para a sua concretização, mesmo quando os projetos têm êxito segundo os seus próprios critérios (ver caixa 4).

35. Além disso, a inclusão nos acordos relativos aos projetos de objetivos respeitantes aos resultados ou aos impactos específicos, que devem ser realizados pelo prestador de serviços, proporciona uma alternativa de gestão. Permite às autoridades de gestão relacionarem o montante dos pagamentos que efetuam aos prestadores de serviços com o desempenho dos projetos e já não apenas com os custos reais. Dos seis PO selecionados, esta técnica é atualmente aplicada de forma sistemática apenas pela autoridade de gestão do PO Inglaterra e Gibraltar. Porém, duas outras destas autoridades utilizaram esta abordagem de forma limitada e uma terceira está a ponderar evoluir nesse sentido [24].

CAIXA 4

INCOERÊNCIAS NOS VALORES-ALVO ENTRE OS PROJETOS E OS PROGRAMAS OPERACIONAIS

a) No caso do PO Emília Romanha, os anúncios de concurso não indicam quaisquer valores-alvo e os contratos celebrados com os prestadores de serviços indicam apenas o número de participantes a respeitar. O único valor-alvo para os efeitos [25] quantificado no PO (64% dos participantes com mais de 45 anos devem encontrar emprego no prazo de um ano após o termo da intervenção) não foi incluído nos contratos.

b) Em relação ao PO Apúlia, o único valor-alvo para os efeitos definido no PO relativo aos trabalhadores mais velhos e que pode ser incluído no projeto é a taxa bruta de integração dos participantes no emprego (33,3% dos imigrantes e trabalhadores mais velhos que participam nos projetos devem encontrar emprego no prazo de um ano após o termo da intervenção). Contudo, isso ainda não foi feito.

c) No PO Saxónia-Anhalt, as taxas de participação indicadas para os diferentes grupos-alvo não se refletem nas decisões dos projetos. A explicação apresentada é que todos os projetos têm as suas próprias metas distintas. Além disso, as taxas de participação e as quotas de colocação incluídas no regime de financiamento [26] não são vinculativas para os organismos de execução e os prestadores de serviços porque se considerou ser praticamente impossível prevê-las com um mínimo de precisão durante os sete anos de vigência do PO.

A COMISSÃO NÃO DOCUMENTA DE FORMA SATISFATÓRIA A SUA AVALIAÇÃO DO CONTEÚDO DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS

36. Compete à Comissão [27] verificar que o PO contém todas as informações necessárias e que está em conformidade com os outros documentos estratégicos [28]. Após a conclusão destas análises, a Comissão adota os PO.

37. O Tribunal constatou que a Comissão verifica a apresentação e a qualidade dos dados fornecidos nos PO. Em 2006, para garantir uma abordagem coerente por parte dos seus serviços, a Comissão elaborou um manual [29] que incluía conselhos de natureza operacional sobre os principais aspetos respeitantes à programação para o período de 2007-2013. Por razões de transparência, o manual foi colocado à disposição dos Estados-Membros.

38. Porém, do ponto de vista da pista de auditoria, a Comissão não documenta de forma satisfatória os controlos que efetua aos PO. Para verificar que as informações necessárias são fornecidas (o chamado controlo de admissibilidade) os funcionários da Comissão utilizam uma lista de controlo comum. A lista de controlo é sucinta e, na maioria dos casos, não existe um programa de controlo subjacente, nem documentação dos controlos realizados. Além disso, não existem listas de controlo para a avaliação qualitativa dos dados fornecidos [30].

39. Assim, os controlos efetuados pelos serviços da Comissão relativamente aos seis PO selecionados só podem ser identificados de forma indireta através de uma análise das recomendações e das questões apresentadas. Por conseguinte, não é possível avaliar o âmbito das verificações efetuadas nem se foi sistematicamente aplicada a mesma abordagem.

SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO E DE AVALIAÇÃO

40. A presente secção trata, em primeiro lugar, dos sistemas de acompanhamento e, em seguida, do planeamento e execução das avaliações. A última parte diz respeito à avaliação efetuada pela Comissão da execução dos PO.

OS SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO NEM SEMPRE PERMITEM VERIFICAR OS PROGRESSOS REALIZADOS NA CONCRETIZAÇÃO DOS OBJETIVOS PREVISTOS

41. Compete aos Estados-Membros efetuar o acompanhamento da execução dos PO. Para acompanhar os progressos realizados na concretização dos objetivos definidos nos PO, as autoridades de gestão necessitam de ter acesso a dados completos, fiáveis e oportunos relativos aos participantes que lhes permitam colocar todas as questões necessárias ou então dispor das informações agregadas necessárias fornecidas pelos organismos de execução intermédios.

42. Os dados relativos ao acompanhamento são obtidos através dos prestadores de serviços ou de outras fontes externas (por exemplo, ministérios do emprego ou serviços de estatística). É da maior importância para efeitos de coerência que as autoridades de gestão definam, logo de início, o conteúdo dos dados a recolher e garantam igualmente que a qualidade é, ou pelo menos pode ser, controlada.

43. No caso dos PO selecionados, de uma maneira geral as autoridades de gestão definiram claramente os dados de que necessitam, embora se tenham detetado casos de dados incompletos relativos ao acompanhamento (ver caixa 5).

CAIXA 5

DADOS INCOMPLETOS RELATIVOS AO ACOMPANHAMENTO

a) No caso do PO Saxónia-Anhalt, só no primeiro trimestre de 2009 a autoridade de gestão definiu integralmente o conteúdo dos dados que os prestadores de serviços deveriam obter relativamente aos participantes e aos projetos. Não existem dados referentes aos projetos iniciados antes dessa data.

b) O PO Turíngia inclui dois indicadores referentes à taxa bruta de eficácia no emprego que abrangem, entre outros grupos, os trabalhadores mais velhos: o primeiro diz respeito à obtenção de emprego por parte dos participantes no prazo de quatro semanas após a conclusão do projeto e o segundo refere-se à sustentabilidade dos empregos dos participantes após seis e doze meses. No que diz respeito ao segundo indicador, não existe uma definição do conteúdo exato e, como tal, não se obtiveram quaisquer dados.

44. As insuficiências do método utilizado para recolha dos dados podem ter efeitos negativos sobre a fiabilidade dos dados obtidos. É o que sucede quando o prestador de serviços não tem de documentar ou justificar os dados ou quando a autoridade de gestão não pode sequer efetuar um controlo cruzado da sua fiabilidade. Em particular, a legislação aplicável à proteção dos dados pode impedir as agências de emprego dos Estados-Membros de divulgarem informações sobre um participante num projeto do FSE, mesmo às autoridades de gestão [31] (ver caixa 6).

45. Nos casos em que compete a um terceiro independente fornecer os dados relativos ao acompanhamento, o método de recolha de dados escolhido por algumas das autoridades de gestão auditadas não é adequado, uma vez que as informações são recolhidas demasiado tarde para que as autoridades de gestão possam obter informações atualizadas sobre a situação (ver caixa 7).

CAIXA 6

DADOS QUESTIONÁVEIS RELATIVOS AO ACOMPANHAMENTO

Na Saxónia-Anhalt e na Turíngia, os participantes num projeto do FSE não são legalmente obrigados a fornecerem informações corretas e o prestador de serviços não tem de documentar ou justificar a situação profissional comunicada pelo participante no final do projeto. Uma vez que a legislação sobre proteção dos dados impede as autoridades de gestão e os organismos intermédios de terem acesso às bases de dados das agências de emprego, essas entidades não podem verificar a fiabilidade desses dados.

CAIXA 7

LACUNAS NO MÉTODO EXTERNO DE RECOLHA DE DADOS

No PO Apúlia, embora a autoridade de gestão disponha de um sistema informático integrado de acompanhamento e tenha a possibilidade de verificar na base de dados relativa ao emprego a situação profissional de todos os participantes num projeto do FSE, foi decidido que os dados respeitantes ao indicador "obter emprego para participantes do FSE" seriam obtidos através de inquéritos organizados a nível nacional pelo serviço de estatística. Até à data da visita de auditoria no local (maio de 2011) esses dados ainda não tinham sido fornecidos à autoridade de gestão.

46. A auditoria assinalou que nem todos os sistemas informáticos têm controlos integrados para verificar a oportunidade, a exaustividade e a plausibilidade dos dados de acompanhamento neles introduzidos. Esta circunstância aumenta o risco de as autoridades de gestão não disporem de informações exaustivas e fiáveis necessárias ao acompanhamento dos PO (ver caixa 8).

47. Verificou-se igualmente que as autoridades de gestão não utilizavam plenamente os dados obtidos num contexto diferente, desperdiçando assim uma oportunidade de melhorar as informações em matéria de acompanhamento com custos insignificantes (ver caixa 9).

CAIXA 8

FALHAS NO SISTEMA DE ACOMPANHAMENTO ELETRÓNICO

a) No PO Polónia, a utilização de folhas de cálculo por alguns organismos de execução intermédios para acompanhamento dos seus projetos aumenta o risco de ocorrência de erros. A autoridade de gestão recebe dados consolidados apenas relativamente às realizações. Além disso, os dois sistemas informáticos que contêm os dados financeiros e os que dizem respeito aos participantes, respetivamente, não estão interligados.

b) No PO Saxónia-Anhalt, os organismos intermédios utilizam folhas de cálculo para acompanhar os projetos individuais, por considerarem que os dados constantes do sistema de acompanhamento são incompletos e inexatos.

CAIXA 9

DADOS DISPONÍVEIS NÃO UTILIZADOS

O procedimento de acreditação aplicado no PO Emília Romanha estipula que, para manter a acreditação, os prestadores de serviços devem atingir dois limiares previamente estabelecidos pela autoridade de gestão: uma taxa de eficácia de 70% (ou seja, a percentagem de participantes no projeto que, doze meses após a conclusão do mesmo, estão empregados ou continuam a estudar) e uma taxa de eficácia em matéria de emprego relativa ao projeto de 50% (ou seja, o número de participantes com empregos relacionados com a formação recebida em percentagem do número de participantes empregados). Os prestadores de serviços enviam estes dados à autoridade de gestão, que verifica a sua fiabilidade. Porém, esta autoridade não utiliza estes dados à sua disposição para acompanhar qualquer indicador de eficácia no emprego, porque o PO prevê que esse indicador seja acompanhado utilizando informações provenientes de inquéritos nacionais organizados pelo serviço de estatística.

48. Por último, as autoridades de gestão em geral e a Comissão não têm condições para determinar os montantes despendidos quer com os trabalhadores mais velhos quer com outros grupos-alvo. As autoridades de gestão divulgam dados financeiros nos seus relatórios de execução anuais relativamente aos eixos prioritários do PO (montantes despendidos) e aos temas prioritários da UE (montantes afetados) [32], mas não sobre os grupos-alvo (ver igualmente o ponto 19). Além disso, os números fornecidos relativamente aos temas prioritários da UE não são coerentes (ver ponto 20) e algumas autoridades de gestão consideram que os montantes afetados são os montantes autorizados, enquanto para outras são montantes pagos.

VERIFICAM-SE LACUNAS NO PLANEAMENTO E NA EXECUÇÃO DAS AVALIAÇÕES

49. Compete aos Estados-Membros avaliarem a execução dos PO. A avaliação deverá ajudar os gestores a compreenderem e explicarem por que motivo e de que forma ações específicas ajudaram a contribuir para os objetivos definidos ou os motivos pelos quais não tiveram qualquer impacto.

50. A avaliação contínua e oportuna dos progressos de um programa exige não apenas uma atividade de avaliação constante desde o seu início, mas também uma seleção de temas e métodos de avaliação que permita determinar a eficácia das diferentes ações para as diversas populações.

51. Quando um PO especifica grupos-alvo, objetivos quantificados e indicadores, a avaliação da eficácia das ações referentes a esses grupos, objetivosou indicadores deverá constituir um aspeto essencial da avaliação. Caso contrário, a autoridade de gestão perde uma oportunidade de obter informações aprofundadas sobre o desempenho do PO.

52. Os requisitos previstos na regulamentação sobre as avaliações impostas às autoridades de gestão são muito genéricos [33]. Não indicam um conjunto mínimo de temas a abordar, nem tornam obrigatória a elaboração de um plano de avaliação.

53. A Comissão publica notas de orientação não obrigatórias para auxiliar os Estados-Membros a executarem os PO. No que se refere à questão da avaliação, a Comissão salientou a importância de elaborar um plano de avaliação, de utilizar indicadores, de realizar avaliações intercalares e de recolher dados [34]. Tem igualmente vindo a promover, desde 1997, a medição dos efeitos líquidos dos PO no emprego [35] como instrumento essencial para avaliar a eficácia das ações a favor do emprego. A nota de orientação atualizada acima referida define, passo a passo, como estimar os efeitos diretos no emprego a nível dos programas, o que implica utilizar dados de acompanhamento relativos aos projetos.

54. Segundo a Comissão [36], os Estados-Membros utilizaram de forma diferente as suas orientações ao estimarem o impacto dos programas do período de 2000-2006 em termos de emprego. No que se refere ao período de programação de 2007-2013, o Tribunal verificou que as autoridades de gestão dos PO selecionados optaram por uma abordagem mínima: não efetuar o que não é obrigatório. Consequentemente, registam-se insuficiências no método de avaliação relativamente aos PO selecionados (ver caixa 10).

CAIXA 10

INSUFICIÊNCIAS DO MÉTODO DE AVALIAÇÃO

a) No caso dos PO Apúlia e Emília Romanha não existiam relatórios de avaliação disponíveis à data da visita de auditoria do Tribunal realizada em maio de 2011 (durante o quinto ano de execução).

b) Com exceção dos PO Inglaterra e Gibraltar [37] e Polónia [38], não tinham sido previstas ou realizadas avaliações para determinar o impacto das ações sobre os trabalhadores mais velhos, enquanto grupo-alvo específico.

c) Nos seis PO selecionados, o efeito líquido no emprego das ações realizadas só foi quantificado no caso do PO Inglaterra e Gibraltar [39]. No que se refere aos outros cinco PO, os avaliadores não previam efetuar esse cálculo.

A COMISSÃO DÁ PRIORIDADE AOS ASPETOS FINANCEIROS NA SUA AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE GESTÃO E DE CONTROLO

55. O regulamento [40] exige que a Comissão verifique a existência e o correto funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo aplicados pelos Estados-Membros, bem como os relatórios anuais sobre a execução dos PO e examine os progressos realizados durante o ano anterior.

56. No que se refere ao exame da execução do PO, a Comissão dispõe de uma grande variedade de informações. Os seus funcionários recebem cópia de todos os relatórios de avaliação concluídos, participam nas reuniões dos comités de acompanhamento [41], efetuam visitas e controlos no local e discutem, pelo menos uma vez por ano, com as autoridades de gestão os progressos realizados. Por último, verificam os relatórios anuais de execução.

57. A Comissão, quando avalia os sistemas de gestão e de controlo aplicados nos Estados-Membros, coloca a ênfase na gestão financeira e na legalidade e regularidade das ações, não se concentrando ainda no acompanhamento do desempenho e nos processos de avaliação. O principal objetivo é claramente a redução do impacto financeiro dos erros. A mesma tendência é evidente nas orientações transmitidas pela Comissão às autoridades de gestão sobre as suas responsabilidades neste domínio.

58. A Comissão tem consciência de que a análise do valor acrescentado do financiamento da UE, em vez dos meios ou dos custos incorridos, implica colocar uma maior ênfase nos dados do acompanhamento não financeiros [42]. Porém, esta prática não se verificou durante o período de programação de 2007-2013.

59. Além disso, a documentação da Comissão relativa à sua avaliação da execução dos PO apresenta as mesmas insuficiências principais que a sua avaliação do conteúdo dos PO (ver pontos 38-39), nomeadamente a ausência de uma pista de auditoria suficiente. Mais exatamente, a Comissão não pode demonstrar a qualidade do processo, uma vez que não desenvolveu um modelo normalizado para registar o seguimento dado às suas observações escritas sobre os relatórios anuais de execução e que são enviadas às autoridades de gestão.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

60. Embora o aumento da taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos faça parte dos objetivos estratégicos da UE, nem as autoridades de gestão nem a Comissão têm condições para determinar o número de trabalhadores mais velhos que obtiveram novas qualificações ou encontraram ou mantiveram emprego depois de terem beneficiado de uma ação financiada pelo FSE. A maior parte das autoridades de gestão não criou os instrumentos necessários para fornecer informações pertinentes e fiáveis nesta matéria. Além disso, os montantes despendidos neste tipo de ações também não são conhecidos.

61. Nos PO selecionados não foi possível demonstrar o desempenho obtido pelos fundos do FSE por duas razões. Em primeiro lugar, embora tenham sido geralmente definidos valores-alvo para as realizações, não foram sistematicamente fixados resultados realizáveis e pertinentes nem objetivos de impacto específico nos PO e nos projetos. Em segundo lugar, verificaram-se lacunas na recolha e no registo dos dados de acompanhamento, bem como na organização das atividades de avaliação contínua. Sem recurso a dados fiáveis, verificáveis e oportunos sobre o desempenho, bem como a avaliações das diferentes ações, não é possível estabelecer conclusões suscetíveis de serem utilizadas no processo de tomada de decisões atual ou futuro.

62. Várias destas insuficiências relativas à conceção do PO e ao processo de acompanhamento foram já detetadas pelo Tribunal no seu Relatório Especial n.o 17/2009 "Ações de formação profissional para as mulheres cofinanciadas pelo Fundo Social Europeu" relativo ao anterior período de programação (2000-2006).

RECOMENDAÇÃO N.o 1

A Comissão deverá solicitar aos Estados-Membros:

a) que concebam os seus PO de forma a poder medir o desempenho dos fundos do FSE. As populações-alvo devem ser definidas de forma clara, devendo igualmente ser estabelecidos objetivos operacionais quantificados e indicadores pertinentes para que se possam medir as realizações, os resultados e os impactos específicos ao nível do grupo da população-alvo. Devem ainda ser definidas etapas intermédias, bem como uma hierarquia dos valores-alvo. Os objetivos dos PO em matéria de resultados e de impactos específicos devem ser incorporados nos projetos, já que esta medida ajudaria a alcançar os valores-alvo dos PO e permitiria relacionar os pagamentos com o desempenho;

b) que concebam os seus sistemas de acompanhamento e avaliação de forma a que os progressos realizados na concretização de todos os valores-alvo possam ser medidos em tempo oportuno, de uma forma compreensível e com regularidade, para que se possam tomar medidas corretivas e retirar ensinamentos a utilizar nos futuros processos de tomada de decisão. Para esse efeito, é necessário uma recolha atempada de dados pertinentes e verificáveis, o correto funcionamento dos sistemas eletrónicos de processamento de dados, avaliações contínuas, inclusivamente ao nível dos grupos-alvo e, no caso das ações do FSE que visam aumentar o emprego, a medição dos efeitos líquidos no emprego.

63. Verificou-se que a Comissão não dispõe de dados coerentes e fiáveis sobre o desempenho relativamente aos valores-alvo e aos fundos suscetíveis de serem agregados a nível da UE, que poderiam fornecer informações gerais sobre as realizações do FSE e, consequentemente, sobre a concretização dos objetivos estratégicos da UE em matéria de emprego. Esta lacuna na informação é causada principalmente por três factos. Em primeiro lugar, o legislador ainda não definiu o conteúdo exato dos temas prioritários da UE, pelo que as autoridades de gestão o interpretam de maneiras diferentes; em segundo lugar, cada autoridade de gestão pode atualmente definir os seus próprios indicadores e valores-alvo; finalmente, em terceiro lugar, nenhum dos PO selecionados fornece dados sobre os fundos afetados aos diferentes grupos-alvo.

RECOMENDAÇÃO N.o 2

Para poder fornecer informações adequadas sobre os meios mobilizados e os resultados obtidos pelo FSE, a Comissão deverá obter dos Estados-Membros informações coerentes e fiáveis. Mais especificamente, a Comissão deverá estabelecer indicadores comuns obrigatórios que os Estados-Membros deverão incluir nos seus PO. Os temas prioritários da UE deverão estar em conformidade com as estratégias da UE e o seu conteúdo deverá ser claramente definido pelo legislador.

64. Atualmente, a avaliação efetuada pela Comissão dos sistemas de gestão e de controlo aplicados nos Estados-Membros está orientada para os pagamentos e a regularidade financeira, não se concentrando ainda no desempenho. O principal objetivo dos controlos é a redução do impacto financeiro dos erros e essa mesma tendência encontra-se nas orientações dadas pela Comissão às autoridades de gestão sobre as suas responsabilidades nesta matéria. Além disso, as verificações realizadas pela Comissão devem ser mais bem documentadas. A ausência de uma pista de auditoria suficiente torna muito difícil avaliar a profundidade e a coerência dos controlos.

RECOMENDAÇÃO N.o 3

A Comissão deverá:

a) efetuar uma análise aprofundada de questões ligadas ao desempenho quando organizar a avaliação dos sistemas de gestão e de controlo;

b) melhorar a documentação dos seus controlos garantindo que existe uma pista de auditoria que permita avaliar o âmbito e a coerência desses controlos.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Harald NOACK, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de dezembro de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] A estratégia de Lisboa tinha como objetivo transformar a UE "na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social" até 2010.

[2] A estratégia Europa 2020, lançada em 2010, substitui a estratégia de Lisboa. Propõe um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. A estratégia incide em cinco objetivos a alcançar até 2020 nos domínios do emprego, da inovação, da educação, da redução da pobreza e do clima/energia.

[3] N.o 1 do artigo 17.o do Tratado da União Europeia e artigo 317.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO C 115 de 9.5.2008, p. 1).

[4] O PO é um documento elaborado na sequência de um processo de negociação demorado e pormenorizado que implica consultas dos interessados, uma avaliação ex ante e reuniões bilaterais entre a Comissão e os Estados-Membros.

[5] O quadro institucional é completado por uma autoridade de certificação, a quem compete certificar à Comissão que as despesas declaradas para efeitos de reembolso são exatas, resultam de um sistema contabilístico fiável e respeitam as normas nacionais e da UE aplicáveis na matéria. Uma autoridade de auditoria audita a eficácia do funcionamento dos sistemas de controlo e é responsável pela declaração de encerramento e pelo relatório destinado à Comissão.

[6] Artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002 que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidade Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[7] O princípio da economia determina que os meios utilizados pela instituição com vista ao exercício das suas atividades devem ser disponibilizados em tempo útil, nas quantidades e qualidades adequadas e ao melhor preço. O princípio da eficiência visa a melhor relação entre os meios utilizados e os resultados obtidos. O princípio da eficácia visa a consecução dos objetivos específicos fixados, bem como dos resultados esperados.

[8] Artigos 14.o e 60.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

[9] A estratégia Europa 2020 não inclui um valor-alvo específico para a taxa de emprego da população composta pelos trabalhadores mais velhos. Contudo, para alcançar o único objetivo quantificado em matéria de emprego, a saber uma taxa global de emprego de 75% para a população compreendida entre os 20 e os 64 anos, será necessário que uma percentagem mais elevada da população continue a trabalhar durante mais anos. Além disso, a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos é controlada pela Comissão como um dos elementos que contribui para os objetivos da estratégia Europa 2020 no relatório anual de atividades da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão.

[10] O anexo IV do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 apresenta uma lista de temas numerados, que vão desde o emprego no número 62 (Desenvolvimento de sistemas e estratégias de aprendizagem ao longo da vida nas empresas; formação e serviços destinados a melhorar a adaptabilidade à mudança; promoção do empreendedorismo e da inovação) até ao número 74 (Desenvolvimento do potencial humano no domínio da investigação e da inovação, nomeadamente através de estudos de pós-graduação e da formação de investigadores, bem como de atividades em rede entre universidades, centros de investigação e empresas). O tema prioritário 67 intitula-se "Medidas de incentivo ao envelhecimento em atividade e ao prolongamento da vida ativa". O regulamento exige que as autoridades de gestão especifiquem nos seus PO a repartição dos fundos do FSE que preveem despender nestes temas e que indiquem nos seus relatórios anuais de execução os montantes cumulativos atribuídos aos mesmos. A estimativa dos fundos a despender é indicativa, pelo que as autoridades de gestão não lhe ficam vinculadas.

[11] Os PO em causa foram Emília Romanha (Itália), Inglaterra e Gibraltar (Reino Unido), Polónia, Apúlia (Itália), Saxónia-Anhalt e Turíngia (Alemanha).

[12] O inquérito foi lançado em maio de 2011 e encerrado em setembro de 2011.

[13] Definição utilizada no Conselho Europeu de Estocolmo de 2001 que completou a estratégia de Lisboa.

[14] A exceção é constituída pelo PO Inglaterra e Gibraltar e pelo PO Polónia.

[15] Em cada PO, as autoridades de gestão definem as prioridades em que serão despendidos fundos do FSE (por exemplo, adaptabilidade da força de trabalho, acesso ao emprego, assistência técnica). Estas prioridades são designadas por eixos prioritários e incluem, a um nível inferior, operações e ações que serão executadas por prestadores de serviços através de projetos.

[16] O atual quadro regulamentar exige a definição de objetivos específicos apenas ao nível do eixo prioritário.

[17] Nos seis PO auditados, essa identificação só foi efetuada no PO Inglaterra e Gibraltar.

[18] De acordo com o modelo indicado no anexo XVI da retificação ao Regulamento (CE) n.o 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.o 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 45 de 15.2.2007, p. 3).

[19] Numa publicação de 2012 da Comissão Europeia (Demography, active ageing and pensions – Demografia, envelhecimento em atividade e reformas, Social Europe guide, Volume 3, p. 31), o envelhecimento em atividade é descrito como encorajar os mais idosos a permanecerem ativos trabalhando e reformando-se mais tarde, dedicando-se ao voluntariado após a reforma e mantendo um estilo de vida saudável e autónomo. Esta definição é claramente mais alargada do que qualquer objetivo em matéria de emprego para a faixa etária dos 55-64 anos.

[20] Os PO Saxónia-Anhalt e Turíngia.

[21] Os PO em vigor decorrem entre 2007 e 2013. Dado que as autoridades de gestão dispõem de mais dois anos para encerramento, a duração real dos PO é de nove anos.

[22] A retificação ao Regulamento (CE) n.o 1828/2006 define no anexo XXIII os dados quantitativos sobre os participantes que as autoridades de gestão devem comunicar à Comissão por eixo prioritário. Estes dados dizem respeito ao número de participantes, repartidos por sexo, situação no mercado de trabalho, idade, grupo vulnerável e nível de habilitações académicas.

[23] Na Polónia foram definidas em 2011 taxas de eficácia no emprego para determinadas medidas, a introduzir ao nível dos projetos. Contudo, à data da visita de auditoria (maio de 2011), não tinham ainda sido iniciados projetos sujeitos a este novo procedimento.

[24] A Polónia está a ponderar introduzir esta abordagem no futuro. Porém, à data da visita de auditoria (maio de 2011) não tinham ainda sido lançados projetos ao abrigo deste novo procedimento. No PO Emília Romanha, os pagamentos relativos a algumas ações de formação, não abrangidas pelo tema prioritário 67 da UE, estão de certa forma relacionados com a participação bem-sucedida dos formandos. No caso do PO Apúlia, em alguns projetos que abrangiam cerca de 390 mulheres, os pagamentos dependiam do facto de 75% dos participantes obterem emprego.

[25] O termo "efeitos" é aqui utilizado no sentido de resultado ou impacto específico.

[26] Na Alemanha, os PO do FSE são executados através de regimes de financiamento das regiões administrativas, que definem as condições de financiamento, o tipo de ações e os procedimentos administrativos a adotar. As autoridades de gestão ou os organismos de execução não precisam de criar os seus próprios regimes de financiamento no âmbito do FSE. Podem utilizar os que já existem.

[27] Artigo 32.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

[28] Os outros documentos estratégicos em questão são o quadro de referência estratégico nacional e as orientações estratégicas da União Europeia em matéria de coesão. Estes dois documentos, o primeiro elaborado pelos Estados-Membros e o segundo pela Comissão, relacionam os fundos estruturais e a política de coesão com a realização dos objetivos da estratégia de Lisboa e, atualmente, da estratégia Europa 2020.

[29] Comissão Europeia, DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, período de programação de 2007-2013: memorando para os funcionários, novembro de 2006.

[30] Porém, é de salientar que, no caso dos PO Saxónia- -Anhalt e Turíngia, a Comissão redigiu um relatório em que comentava as várias secções dos PO.

[31] É o caso das autoridades de gestão da Polónia, Saxónia-Anhalt e Turíngia. Uma hipótese, atualmente não explorada pelas autoridades de gestão, poderá consistir em obter dos serviços de emprego dados agregados (e portanto anónimos) sobre os participantes em projetos do FSE enquanto grupo.

[32] Artigo 67.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

[33] Os artigos 37o, 47.o e 48.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 estipulam que os PO devem incluir uma descrição do sistema de avaliação, que as avaliações devem ser efetuadas antes, durante ou após o período de programação por peritos ou entidades funcionalmente independentes das autoridades de certificação e de auditoria do FSE e que os Estados-Membros devem fornecer os recursos necessários para levar a cabo as avaliações, organizar a produção e a recolha dos dados necessários e utilizar os vários tipos de informações fornecidas pelo sistema de acompanhamento.

[34] Documento de trabalho n.o 2 — indicadores de acompanhamento e avaliação (agosto de 2006); e documento de trabalho n.o 5 — avaliação durante o período de programação (abril de 2007).

[35] Documento de trabalho n.o 6 — medir os efeitos dos fundos estruturais no emprego (março de 2007).

[36] Documento de trabalho n.o 6 — medir os efeitos dos fundos estruturais no emprego (março de 2007).

[37] No seu relatório, os avaliadores do PO Inglaterra e Gibraltar examinaram observações ao nível geral e ao nível das diferentes populações que eram visadas pelas ações, incluindo o grupo constituído pelos trabalhadores mais velhos. É, nomeadamente, o caso do estudo Gender Equality and Equal Opportunities (Igualdade entre os sexos e igualdade de oportunidades), dos estudos de coorte e do estudo Early Impacts of the European Social Fund 2007-2013 (Primeiros impactos do Fundo Social Europeu 2007-2013).

[38] Em relação ao PO Polónia, após a visita de auditoria do Tribunal efetuada em maio de 2011, os organismos de execução intermédios publicaram dois relatórios sobre o impacto de determinadas ações na atividade profissional dos trabalhadores mais velhos (um relatório relativamente à faixa etária mais de 45 anos e o outro à faixa etária mais de 50 anos). Está prevista a elaboração em 2012 de um terceiro relatório sobre a faixa etária mais de 55 anos.

[39] Os avaliadores do PO Inglaterra e Gibraltar publicaram, em maio de 2011, um cálculo dos efeitos líquidos do FSE no emprego (Early Impacts of the ESF 2007-2013), embora utilizando um método diferente daquele recomendado pela Comissão.

[40] Artigos 14o, 67o, 68.o e 72.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

[41] Os Estados-Membros criam para cada PO um comité de acompanhamento, cuja principal tarefa é a supervisão da execução do PO por parte da autoridade de gestão.

[42] Relatório anual relativo ao exercício de 2010, p. 131 (JO C 326 de 10.11.2011).

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