[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 8.10.2009

COM(2009) 514 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2008 {SEC (2009) 1279}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2008 {SEC (2009) 1279}

ÍNDICE

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2008 1

1. Introdução 3

2. Panorâmica geral 3

2.1. Antecedentes 3

2.2. Assistência macrofinanceira em 2008 3

2.3. Síntese das operações mais recentes nos países beneficiários 4

2.3.1. Balcãs Ocidentais 3

2.3.2. Países vizinhos a Leste 4

2.3.3. Países Mediterrâneos 6

3. Distribuição geográfica e avaliações da Assistência macrofinanceira 5

3.1. Distribuição geográfica 6

3.2. Avaliações 6

3.2.1. Albânia 7

3.2.2. Servia e Montenegro 7

4. Melhoria da gestão financeira nos países beneficiários: avaliações operacionais 7

5. Pedidos e futuras propostas da Comissão 8

1. INTRODUÇÃO

O presente relatório apresenta um panorama geral da assistência macrofinanceira (AMF) da UE a países terceiros, incluindo o contexto histórico, um resumo das operações em 2008, informações sobre as operações mais recentes nos países candidatos e candidatos potenciais, assim como nos países vizinhos, juntamente com quadros estatísticos das várias operações realizadas desde 1990.

O presente relatório inclui igualmente os resultados das avaliações recentes efectuadas em 2008. O objectivo destas avaliações consiste em determinar o impacto da assistência macrofinanceira nos principais aspectos do processo de estabilização económica e implementação das reformas estruturais nos países beneficiários. Os progressos registados neste domínio reflectem também em que medida têm sido respeitadas as condições de política económica associadas à assistência macrofinanceira da Comunidade.

Por outro lado, na sequência da recomendação do Tribunal de Contas contida no seu relatório especial de Março de 2002 sobre a melhoria da gestão financeira nos países beneficiários, a Comissão realizou, desde 2004, em cada país beneficiário e com o apoio de uma empresa de auditoria, diversas avaliações operacionais dos circuitos e procedimentos financeiros relativos à assistência macrofinanceira. As conclusões destas avaliações são devidamente tidas em conta na elaboração das condições políticas associadas à execução dessa assistência.

O presente relatório é apresentado em conformidade com as decisões do Conselho relativas à assistência macrofinanceira ou à assistência financeira excepcional da Comunidade a países terceiros e vem na linha dos relatórios dos anos anteriores. Paralelamente, é publicado um relatório mais pormenorizado (documento de trabalho dos serviços da Comissão, SEC(2009…) com informações económicas e financeiras sobre os países beneficiários.

2. PANORÂMICA GERAL

2.1. Antecedentes

A assistência macrofinanceira, que se destina a apoiar os esforços de reforma política e económica dos países beneficiários, é executada em articulação com os programas de apoio do FMI e do Banco Mundial. Esta assistência tem em conta um conjunto de princípios reiterados pelo Conselho nas suas conclusões de 8 de Outubro de 2002, em que se salientava o seu carácter excepcional, a sua complementaridade face ao financiamento proveniente das instituições financeiras internacionais e as condições macroeconómicas a ela inerentes. Em estreita coordenação com o FMI e o Banco Mundial, a AMF da Comunidade, orientada para as necessidades específicas de cada país, apoiou vários países terceiros, com o objectivo geral de estabilizar a sua situação financeira e de desenvolver economias de mercado.

2.2. Assistência macrofinanceira em 2008

Em 2008, o Conselho não adoptou nenhuma nova decisão.

Os montantes disponibilizados a título de assistência macrofinanceira ascenderam a 25 milhões de euros para a República da Moldávia sob a forma de subvenções e a 15 milhões de euros para o Líbano, igualmente sob a forma de subvenções.

2.3. Síntese das operações mais recentes nos países beneficiários

2.3.1. Balcãs Ocidentais

Kosovo

A única operação de AMF em curso nos Balcãs Ocidentais é um apoio orçamental ao Kosovo, sob a forma de subvenção (ao abrigo da Resolução 1244/99 do Conselho de Segurança das Nações Unidas), num montante total de 50 milhões de euros, aprovado pelo Conselho em Novembro de 2006 (Decisão 2006/880/CE do Conselho, JO L 339 de 6.12.2006, pág. 36). Dado que as condições do Memorando de Entendimento (ME) assinado com as autoridades em Dezembro de 2007 para disponibilização desta assistência não foram cumpridas, o montante total de 50 milhões de euros não pôde ser desbloqueado em 2008, continuando por afectar. Contudo, em 11 de Julho de 2008, numa conferência de doadores presidida pela Comissão e com vista a responder às necessidades de financiamento do Kosovo no período compreendido entre 2008 e 2011, a Comissão assumiu um compromisso condicional de uma AMF suplementar até 100 milhões de euros para apoio orçamental, igualmente sob a forma de subvenções.

Montenegro e Sérvia

Em 2 de Outubro de 2008, o Conselho adoptou a Decisão 2008/784/CE que estabelece uma responsabilidade separada para o Montenegro e reduz proporcionalmente a responsabilidade da Sérvia no respeitante aos empréstimos a longo prazo concedidos pela Comunidade à União Estatal da Sérvia e Montenegro (ex-República Federativa da Jugoslávia) ao abrigo das Decisões 2001/549/CE e 2002/882/CE[1], a qual autoriza a Comissão a assinar um acordo de empréstimo separado com as autoridades montenegrinas. Esta decisão decorre da independência do Montenegro, declarada em Junho de 2006, e de um acordo entre a Sérvia e o Montenegro, de Julho de 2006, para distribuir responsabilidades externas entre os dois Estados independentes. Por conseguinte, não implica quaisquer novas obrigações para a Comunidade e não tem implicações orçamentais.

Após a assinatura e entrada em vigor do acordo de empréstimo separado com o Montenegro, as actuais responsabilidades da Sérvia foram reajustadas através de uma troca de cartas entre a Comissão e a Sérvia.

2.3.2. Países vizinhos a Leste

República da Moldávia

Em 2008, a Comissão completou a execução do programa de assistência macrofinanceira decidido pelo Conselho em 16 de Abril de 2007, no total de 45 milhões de euros. A segunda e terceira parcelas, de 10 e 15 milhões de euros respectivamente, foram pagas em Junho e Dezembro de 2008. O programa fazia parte do pacote de financiamento para apoio das disposições acordadas entre o Governo e o FMI, no quadro do Mecanismo para a Redução da Pobreza e para o Crescimento (MRPC), lançado em Maio de 2006 e que chega ao seu termo em Maio de 2009.

Geórgia

O programa, adoptado em Janeiro de 2006, no montante de 33,5 milhões de euros sob forma de subvenções, não pôde ser concluído. Ao abrigo deste programa, foi concedido em 2006 um montante total de 23 milhões de euros. Contudo, o exame das condições associadas à terceira e última parcela não pôde ser concluído em 2008 (tal como em 2007) dado não estar preenchida uma das condições específicas para a sua disponibilização : a lei relativa à organização da auditoria externa não foi, ao contrário do previsto, aprovada pelo Parlamento. Por conseguinte, esta última parcela não foi paga e o programa chegou entretanto ao seu termo. Simultaneamente, em Outubro de 2008, numa conferência de doadores realizada em Bruxelas, a Comissão comprometeu-se a conceder uma nova AMF à Geórgia, sob a forma de subvenções, num montante total de 46 milhões de euros. Este apoio inscreve-se no esforço internacional para ajudar a Geórgia a superar as consequências do conflito de Agosto de 2008 com a Rússia.

2.3.3. Países do Mediterrâneo

Líbano

Em Dezembro de 2008, a Comissão disponibilizou a primeira parcela da subvenção, no montante de 15 milhões de euros, ao abrigo do programa de assistência macrofinanceira aprovado em 10 de Dezembro de 2007. O programa consiste numa subvenção de 30 milhões de euros e num empréstimo de 50 milhões de euros, ambos a desembolsar em duas parcelas. O pagamento da primeira parcela do empréstimo (25 milhões de euros) foi finalmente efectuado no início de Junho de 2009. Prevê-se que a segunda parcela seja disponibilizada até final de 2009, desde que estejam preenchidas as condições associadas a esta assistência.

3. DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA E AVALIAÇÕES DA ASSISTÊNCIA MACROFINANCEIRA

3.1. Distribuição geográfica

A assistência macrofinanceira comunitária destina-se a apoiar a estabilização macroeconómica dos países beneficiários e a atenuar as suas dificuldades a nível da balança de pagamentos (e do orçamento), revelando-se igualmente muito útil na promoção das reformas estruturais. Os montantes mais elevados das operações de AMF foram decididos e desembolsados nos primeiros anos de transição dos países da Europa Central e Oriental para a democracia e a economia de mercado.

Ao longo dos anos, foi aumentando o número de países beneficiários do apoio comunitário, uma vez que era cada vez maior o número de países vizinhos da UE que enfrentavam dificuldades a nível da sua balança de pagamentos e se comprometiam a empreender programas de reforma económica. Assim, a distribuição geográfica da assistência concedida alterou-se comparativamente aos primeiros anos, em que a maior parte dos beneficiários eram países da Europa Central e Oriental. Por conseguinte, desde 2000, a assistência macrofinanceira tem sido concedida exclusivamente aos Balcãs Ocidentais (73% das decisões entre 2000 e 2008) e aos NEI. A única excepção registou-se em 2007, quando o Conselho adoptou uma decisão relativa a um programa de assistência a favor do Líbano.

3.2. Avaliações

A Comissão levou a efeito um programa de avaliação, a fim de determinar o impacto da AMF em cada país beneficiário. As análises foram realizadas por consultores externos seleccionados por concurso público, sob a supervisão de um «comité director». Desde 2004, realizaram-se no total 7 avaliações. Em 2008, concluíram-se duas avaliações no que respeita à Albânia e à Sérvia e Montenegro, cujas principais observações são as seguintes:

3.2.1. Albânia

A avaliação fez o balanço da assistência macrofinanceira (AMF) concedida pela Comissão Europeia à Albânia no período compreendido entre Abril de 2004 e Julho de 2006. A AMF era composta por um empréstimo de 9 milhões de euros e uma subvenção de 16 milhões de euros e foi desembolsada em duas parcelas.

O impacto líquido na estabilização macroeconómica resultou de um efeito directo, provocado pelo aumento dos fundos orçamentais em 2006 e 2007, e de um efeito indirecto, decorrente da canalização dos salários da função pública através do sector bancário, o que incrementou as facilidades de crédito. Espera-se que o efeito cumulativo sobre o crescimento do PIB no período 2004-2008 se situe entre 0,1% e 0,6%, acompanhado de uma inflação ligeiramente mais elevada e de uma ínfima redução da taxa de câmbio do lek .

A avaliação concluiu que a AMF teve um impacto muito limitado, mas positivo, nas perspectivas de sustentabilidade externa da Albânia a médio e longo prazo. Alguns dos efeitos positivos podem ser atribuídos a um ligeiro efeito directo sobre o crescimento económico no período 2004-2008. O impacto da AMF sobre outros aspectos da sustentabilidade externa foi irrelevante.

3.2.2. Sérvia e Montenegro

A avaliação fez o balanço da assistência macrofinanceira (AMF) concedida à Sérvia e Montenegro no período compreendido entre Novembro de 2002 e Fevereiro de 2006.

A AMF permitiu uma política macroeconómica ligeiramente mais expansionista, o que melhorou marginalmente o crescimento económico. Contudo, o impacto macroeconómico directo a curto prazo da operação foi insignificante, o que se explica sobretudo pela dimensão relativamente reduzida da operação. A AMF poderia ter um impacto mais substancial nas perspectivas macroeconómicas a médio prazo, graças à aceleração das reformas estruturais.

A avaliação concluiu que a AMF deu um contributo positivo às perspectivas de sustentabilidade externa a médio e longo prazo, embora este impacto líquido seja de certa forma limitado e indirecto. A AMF fez-se sentir sobretudo a nível da aplicação das reformas estruturais e na melhoria da gestão macroeconómica geral.

Estão em curso as avaliações da AMF à Geórgia e à República da Moldávia, devendo os respectivos relatórios finais estar disponíveis no terceiro trimestre de 2009. Além disso, foi decidido realizar uma meta-avaliação, a fim de determinar o impacto global de assistência macrofinanceira. Os primeiros resultados deste estudo deverão estar prontos no segundo semestre de 2009.

4. MELHORIA DA GESTÃO FINANCEIRA NOS PAÍSES BENEFICIÁRIOS: AVALIAÇÕES OPERACIONAIS

Em 2008, realizou-se uma avaliação operacional complementar no Kosovo. Entre 2004 e 2007, foram concluídas sete avaliações operacionais em países beneficiários da AMF (Albânia, Arménia, Sérvia-Montenegro, Bósnia-Herzegovina, Geórgia e Kosovo). O programa de trabalho de cada avaliação operacional é feito em colaboração com uma empresa de consultoria e inclui informações de relatórios elaborados por outros doadores, nomeadamente as avaliações PEFA ( Public Expenditure Fiduciary Accountability - Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira). Com o objectivo de avaliar as melhorias introduzidas nas administrações nacionais na sequência das primeiras missões, foram realizadas missões complementares (Albânia, Arménia, Tajiquistão, Geórgia e Kosovo).

As investigações centram-se, por um lado, na independência dos bancos centrais e no funcionamento dos seus departamentos contabilísticos e, por outro, no processo orçamental, no departamento do Tesouro, na auditoria interna, nos recursos humanos e nos departamentos de TI dos ministérios das finanças. O funcionamento das instituições de auditoria externa também é examinado, para avaliar a eficácia do seu controlo.

As conclusões das avaliações operacionais são comunicadas às autoridades nacionais, que têm a possibilidade de formular as suas observações sobre a análise apresentada nos relatórios.

Para cada país, as avaliações concluíram que «o quadro para uma gestão financeira sólida é eficaz», com base nas análises do consultor que apontaram, contudo, para a necessidade de introduzir algumas melhorias. As deficiências mais graves detectadas nos ministérios das finanças foram a ausência de contas do Tesouro únicas, de sistemas contabilísticos e procedimentos escritos adequados ou a qualidade deficiente dos procedimentos de adjudicação de contratos. Para cada ministério, houve necessidade de reforçar a capacidade de controlo interno, com o recrutamento de auditores especializados e a realização de acções de formação específicas. Em alguns casos, os departamentos de previsão macroeconómica revelaram-se incapazes de cumprir as suas funções e a independência das instituições de auditoria externa foi considerada insuficiente.

Com vista a melhorar a gestão das finanças públicas dos países beneficiários, foram dirigidas recomendações às autoridades nacionais no sentido de corrigirem as deficiências detectadas. Algumas destas recomendações são consideradas acções prévias, a cumprir antes de efectuar qualquer desembolso. Foi o caso da consolidação do departamento de controlo interno no ministério das finanças ou da adopção de instruções com requisitos mínimos relativos à separação de deveres no que respeita às funções de contabilização, autorização e pagamento.

Quatro anos após o início destas avaliações operacionais e apesar dos atrasos na aplicação de algumas das modificações solicitadas, a Comissão registou melhorias concretas, a todos os níveis, na gestão das finanças públicas dos países beneficiários.

5. PEDIDOS E FUTURAS PROPOSTAS DA COMISSÃO

A crise económica e financeira global significa que muitos dos países de pré-adesão e dos países vizinhos estão a braços com um abrandamento económico e a deterioração da situação orçamental; em cada um destes países está a surgir um défice financeiro importante. O FMI é a instituição principal que aborda as consequências da crise económica, tanto mais que beneficiou de um aumento substancial de recursos, incluindo uma contribuição de vulto por parte dos Estados-Membros da União Europeia. Embora o FMI lidere a resposta à crise nos países vizinhos da União Europeia, o apoio que concede ainda não é suficiente para colmatar as necessidades de financiamento externo destes países. Neste contexto, a assistência macrofinanceira da UE poderia, ao ajudar a reduzir o défice de financiamento externo e a aliviar a pressão a nível das reservas de divisas nos países de pré-adesão e nos países vizinhos, apoiar a estabilidade e as reformas económicas nesta região estreitamente ligada à UE.

Vários países de pré-adesão ou países vizinhos solicitaram assistência macrofinanceira à UE. Entre os países de pré-adesão a Sérvia, a Bósnia-Herzegovina e o Montenegro solicitaram nos últimos meses, formal ou informalmente, nova assistência macrofinanceira. Não é de excluir que surjam mais pedidos dos países dos Balcãs Ocidentais. No que respeita aos países vizinhos, a Geórgia, Ucrânia, Arménia e recentemente a Bielorrússia e a República da Moldávia solicitaram assistência macrofinanceira. Por último, países que não são vizinhos directos da UE estabeleceram contactos com a Comissão no sentido de apresentar pedidos de AMF, nomeadamente a República do Quirguizistão e o Tajiquistão. A Islândia, que foi particularmente afectada pela crise financeira global (colapso da taxa de câmbio e do seu sistema bancário), também solicitou assistência financeira à UE. A Comissão está a examinar estes pedidos e, no decurso de 2009, poderá apresentar propostas formais relativas a novas decisões de AMF no que respeita a vários países requerentes.

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[1] JO L 269 de 10.10.2008, p. 8.