Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão: "A implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente"»

(97/C 244/09)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho da União Europeia e ao Parlamento Europeu «A implementação da legislação comunitário em matéria de ambiente» (COM(96) 500 final);

tendo em conta a sua própria decisão de 8 de Março de 1996, ao abrigo do artigo 198º-C, quarto parágrafo, de emitir parecer sobre a matéria e encarregar a Comissão 5 «Ordenamento do Território, Ambiente e Energia» da preparação;

tendo em conta o projecto de parecer (CdR 437/96 rev.) aprovado pela Comissão 5 em 3 de Abril de 1997 (relator: A. Jonsson),

adoptou, na 18ª reunião plenária de 11 e 12 de Junho de 1997 (sessão de 12 de Junho) o presente parecer.

INTRODUÇÃO

A comunicação apresenta um quadro da execução, da aplicação e do controlo da aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. A comunicação aborda a metodologia do «processo de regulação» no seu todo (legislação, transposição, aplicação, controlo da aplicação e reexame). A Comissão considera que existem pontos fracos na execução do direito comunitário em matéria de ambiente na maior parte da Comunidade e que, consequentemente, é preciso tomar medidas para melhorar esta situação.

A maior parte da legislação comunitária foi adoptada sob a forma de directivas, que devem ser transpostas para o direito nacional. Têm, assim, os Estados-Membros a liberdade de transpor a legislação da forma mais adequada à realidade nacional. Esta faculdade contribui, segundo a Comissão, para as dificuldades criadas à plena e correcta execução.

A Comissão, ao publicar esta comunicação, tem como objectivo encontrar os meios de reforçar as obrigações dos diferentes actores do «processo de regulação» (Comissão, Estados-Membros, pessoas colectivas de direito público territoriais, indústria, cidadãos e organizações não governamentais) no quadro da «responsabilidade partilhada» pela aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente.

OBSERVAÇÕES NA GENERALIDADE

1. O Comité das Regiões acolhe com agrado as iniciativas da Comissão para reforçar a política comunitária em matéria de ambiente.

O Comité é favorável a que o desenvolvimento sustentável seja, em todos os domínios, o objectivo a atingir pela União nas negociações da Conferência Intergovernamental (CIG). Tanto o documento da CIG como o quinto programa de acção em matéria de ambiente realçam a importância de integrar a protecção do ambiente na definição e aplicação da política comunitária no seu todo.

O Comité propõe que os princípios de precaução, do «poluidor-pagador», da responsabilidade do produtor e de substituição enformem toda a política comunitária. A União Europeia e todos os Estados-Membros, ao assinarem o documento do Rio, comprometeram-se a considerar estes princípios e uma série de outros objectivos importantes que figuram na Agenda 21 e na declaração do Rio como os elementos fundamentais de desenvolvimento de uma sociedade sustentável.

O Comité das Regiões considera que a comunicação deveria dar maior relevância a estes princípios essenciais. A União Europeia deveria, nomeadamente, utilizar estes princípios fundamentais - a legislação comunitária em matéria de ambiente - para gerar na indústria, na população e nas organizações de voluntários da União Europeia uma mais forte corrente de opinião em favor do ambiente.

2. À semelhança dos Estados-Membros, a Comissão dispõe de diversos meios para assegurar uma melhor aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. Os mais importantes são os instrumentos económicos e uma legislação mais vinculativa, bem como a formação, a informação e o empenhamento no objectivo traçado.

Um dos meios de melhorar a situação do ambiente na União Europeia é a legislação apoiada em medidas de autoridade tais como a monitorização. Os chamados sistemas de gestão ambiental são instrumentos complementares que visam o mesmo objectivo, são eles, antes de mais, o regulamento EMAS (sistema comunitário de gestão ambiental e auditoria) e a norma ISO 14000 (14001). O sistema de gestão ambiental compreende, nomeadamente, a obrigação de efectuar auditorias ambientais. Uma vertente da auditoria consiste no exame da aplicação da legislação em matéria de ambiente. O Comité das Regiões considera que estes sistemas deveriam ser mais bem articulados com a legislação em matéria de ambiente e mais amplamente utilizados. Os sistemas de gestão ambiental deveriam ser também experimentados, nos casos em que se justificasse, no sector público a nível local, regional e central.

O Comité das Regiões propõe que a Comissão avalie a possibilidade de utilizar os diferentes meios em ligação com as normas que têm problemas de aplicação.

3. O Comité das Regiões concorda que é vantajoso adoptar sanções para assegurar uma melhor aplicação do direito comunitário do ambiente se os meios atrás mencionados não produzirem os resultados esperados.

4. Conviria reexaminar o nível das sanções económicas e a política seguida nessa matéria nos vários Estados-Membros. Em princípio, violar o direito comunitário em matéria de ambiente não deve ser «mais barato» num Estado do que noutro.

5. O Comité das Regiões propõe que se dedique mais atenção à importância das pessoas colectivas públicas territoriais na execução do direito comunitário do ambiente. Se, por exemplo, for estabelecida uma relação entre as questões de aplicação do direito comunitário em matéria de ambiente e as actividades da Agenda 21 local, a prespectiva «da base para o topo» e a participação dos cidadãos na Comunidade são reforçadas.

6. O Comité das Regiões propõe a intensificação da ligação entre a legislação comunitária em matéria de ambiente e os mecanismos financeiros.

7. O Comité das Regiões considera que deve ser facultada aos Estados-Membros que o pretendam a possibilidade de adopção de posições mais avançadas e de legislação mais restritiva em matéria de ambiente, ressalvado o objectivo geral de promoção de boas práticas em todos os Estados-Membros. Deve ser dada, por isso, maior prioridade à protecção do ambiente. Para que se possa alcançar o objectivo de desenvolvimento sustentável visado pelo quinto programa de acção em matéria de ambiente, é preciso dar às questões do ambiente prioridade igual à que é dada, nomeadamente, à liberdade de circulação de mercadorias.

Importa que, nos contratos públicos, as instâncias adjudicatárias possam tomar em consideração os aspectos referentes ao ambiente. A Comissão deveria indicar claramente as formas de o concretizar e remover os eventuais obstáculos existentes, desde que se não originem discriminações. Conviria também que a Comissão intensificasse os seus esforços quanto à marcação ecológica. Uma das questões controversas é a dos transportes terrestres de longa distância.

8. O Comité das Regiões optou por não se referir pormenorizadamente às questões em que há grande variação de um Estado-Membro para outro e que não têm repercussão a nível regional ou local.

9. O Comité das Regiões considera que a vontade e as possibilidades de aplicação das normas comunitárias em matéria de ambiente seriam maiores se a Comissão desse mais importância às condições naturais e geográficas na elaboração, por exemplo, das directivas sobre as águas balneares e a eliminação de resíduos.

10. Quanto à actividade legislativa propriamente dita, o Comité das Regiões propõe que a Comissão dê mais importância às especificidades dos Estados-Membros no que respeita à regulamentação, descentralização da decisão em benefício das regiões e das autarquias, etc.

Uma das exigências mínimas do processo legislativo é proporcionar aos leigos a compreensão do conteúdo da legislação comunitária em matéria de ambiente. Algumas das regras actuais não são estruturadas e incluem, muitas vezes, numa só directiva, uma mistura de objectivos de política do ambiente e de regulamentação muito pormenorizada.

11. O Comité das Regiões considera que a implementação e aplicação do direito comunitário em matéria de ambiente são questões a tratar com base no princípio da subsidiariedade, especialmente porque as regras respeitantes à protecção do ambiente são uma grande preocupação das regiões e das autarquias.

12. A responsabilidade administrativa pela aplicação da legislação da União Europeia em matéria de ambiente cabe frequentemente às regiões e às autarquias dos Estados-Membros e, por isso, o Comité das Regiões considera importante que a Comissão dê atenção às consequências administrativas e financeiras das iniciativas da União Europeia nesse domínio.

13. O Comité das Regiões, de acordo com o seu parecer sobre o Tratado da União Europeia, reitera que deveria ser sempre consultado sobre as questões relativas ao ambiente.

OBSERVAÇÕES NA ESPECIALIDADE

Parte II: Novos domínios de acção

As tarefas de inspecção dos Estados-Membros

14. O Comité das Regiões partilha a opinião da Comissão de que é preciso vigiar a aplicação do direito comunitário em matéria de ambiente. Uma vigilância insuficiente pode dar a determinados países vantagens concorrenciais sobre aqueles para quem ela seja uma prioridade. O Comité das Regiões considera que, na definição do nível mínimo de fiscalização nos diversos países, se deve ter em conta o estado de aplicação, no conjunto, do direito comunitário em cada país considerado. É preciso deixar aos países que implementam as novas directivas e cumprem a legislação relativa ao ambiente a faculdade de, por exemplo, estabelecerem um controlo adequado próprio em alternativa ao controlo exercido pela Comissão, desde que esta e os outros Estados-Membros se possam assegurar da adequação das medidas de inspecção.

O Comité das Regiões não pode deixar de salientar que o que importa, antes de mais, é a qualidade do controlo e não a organização ou a amplitude do âmbito. Convém dar a cada país abrangido a possibilidade de determinar a organização da vigilância e os pormenores da sua execução.

15. O Comité das Regiões considera que é preciso dar aos representantes das regiões e das autarquias mais oportunidades de participação na elaboração das directrizes, das novas directivas, etc. Convém também que a Comissão desenvolva esforços significativos para facultar às regiões, autarquias e público, utilizando as tecnologias da informação, informação facilmente acessível sobre o direito comunitário em matéria de ambiente. Esta informação deve ser, bem entendido, difundida em todas as línguas oficiais da União Europeia.

Denúncias em matéria ambiental e processo de investigação nos Estados-Membros

16. O Comité das Regiões aprovou a proposta relativa aos critérios mínimos para um mecanismo processual de tratamento das denúncias. Conviria porém destacar a importância do diálogo e da transparência para criar um clima positivo de cooperação e uma corrente de opinião favorável ao ambiente.

O Comité das Regiões solicita que os representantes das pessoas colectivas públicas territoriais possam colaborar na organização de um sistema funcional de tratamento das denúncias nos Estados-Membros que não possuam tais mecanismos.

17. As considerações sobre um processo não jurídico de investigação não são claras. O Comité das Regiões opõe-se à criação de níveis de organização adicionais nos Estados-Membros. Trata-se claramente de uma questão de subsidiariedade.

Acesso à justiça

18. Um dos meios possíveis de garantir uma melhor aplicação e um melhor controlo da aplicação do direito comunitário em matéria ambiental seria, segundo a Comissão, o de conceder às organizações ambientalistas reconhecidas nos Estados-Membros o direito de recorrer aos tribunais.

O Comité das Regiões apoia, em princípio, esta proposta, mas deve caber aos Estados-Membros a definição dos pormenores em função do direito vigente. O Comité convida a Comissão a, em concertação com as administrações nacionais, regionais e locais, ir mais longe na especificação das suas propostas sobre os mecanismos de queixa e de acesso aos tribunais.

Parte III: Reforço dos sistemas existentes

Qualidade das propostas legislativas

19. O Comité das Regiões considera que uma das condições fundamentais para a melhoria da aplicação do direito comunitário em matéria ambiental é que a legislação seja mais simples e mais clara. O direito comunitário do ambiente deve estabelecer o quadro em que os Estados-Membros hão-de actuar e respectivas regras comuns de aplicação.

O Comité das Regiões considera que a Comissão deveria reexaminar os processos e os princípios da sua acção legislativa. Uma das grandes debilidades o actual sistema é, por exemplo, a insuficiência de informação sobre o direito comunitário do ambiente.

20. A Comissão pretende que sejam adoptadas disposições que levem os Estados-Membros a publicar informação relativa à implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente.

O Comité das Regiões opõe-se expressamente a um sistema de disposições vinculativas e pormenorizadas sobre as informações a prestar pelos Estados-Membros relativamente à aplicação do direito. Esse não é um método eficaz de seguimento da aplicação do direito comunitário do ambiente. O Comité recomenda um reforço do diálogo.

21. A Comissão considera que a União Europeia se deveria esforçar por adoptar um nível mínimo de sanções para garantir a equidade na concorrência.

Esta proposta tem o apoio do Comité das Regiões.

22. A Comissão procederá a consultas quando da elaboração de novas propostas de medidas a adoptar em matéria de ambiente. Os Estados-Membros deverão estabelecer mecanismos de coordenação que possibilitem uma consulta prévia à adopção de medidas nacionais de transposição do direito comunitário.

O Comité das Regiões apoia a esta proposta.

Transparência

23. O Comité das Regiões acolhe com satisfação o anúncio da ampliação do relatório anual da Comissão sobre o controlo da aplicação do direito comunitário, sob reserva de que os aspectos úteis desta medida superem claramente o aumento dos custos inerentes à elaboração do relatório.

24. A Comissão vai avaliar o papel da rede informal IMPEL enquanto possível instrumento de cooperação e apresentar propostas para o desenvolvimento e a reorganização das tarefas em causa.

Para o Comité das Regiões, a condição essencial de desenvolvimento da rede IMPEL é que o sistema seja eficiente para os custos que implica e não imponha às regiões e às autarquias encargos suplementares de carácter fiscal que não sejam financiados.

Melhoria da cooperação

25. Graças ao recurso à Directiva «Relatórios» e à cooperação com a Agência Europeia do Ambiente, a Comissão velará por que estejam disponíveis informações sobre a eficiência das medidas comunitárias em matéria de ambiente.

O Comité das Regiões acolhe com satisfação o recurso à Agência do Ambiente, com a ressalva de que seja dada atenção aos aspectos de eficiência em função dos custos, como antes foi referido.

O Comité das Regiões considera que a política do ambiente não tem nada a ganhar com um sistema de relatórios excessivamente aprofundados e pormenorizados na União Europeia. É preciso adaptar o tipo de relatórios às necessidades e à utilidade. Uma grande parte das exigências de apresentação de relatórios feitas pela União Europeia oneram também fortemente as administrações das pessoas colectivas públicas territoriais. O princípio do financiamento deve ser decisivo na determinação do tipo de relatório a exigir às pessoas colectivas públicas territoriais. Os relatórios impostos às regiões e às autarquias devem ter utilidade informativa, caso contrário, cabe à União Europeia ou aos Estados assumirem o seu custo.

Promover o conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente

26. A Comissão estudará o lançamento de iniciativas de assistência financeira e técnica destinadas a sensibilizar mais os juízes, juristas e funcionários dos Estados-Membros para o direito comunitário do ambiente. O financiamento comunitário no quadro do «LIFE II» pode contribuir para melhorar a aplicação e o controlo da aplicação da legislação em matéria de ambiente.

O Comité das Regiões acolhe esta proposta com agrado.

Financiamento comunitário e aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente

27. A Comissão estudará a possibilidade de tomar medidas adicionais para garantir que a legislação ambiental seja plenamente integrada nas decisões de concessão de assistência financeira aos Estados-Membros e na monitorização dos projectos financiados pela Comunidade.

O Comité das Regiões considera que todos os mecanismos financeiros da União, e especialmente as ajudas à agricultura, deveriam poder ser utilizados para conseguir uma melhor aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. No quadro do exame das ajudas à agricultura, o Comité considera que se deveria insistir nas questões do ambiente.

28. O Comité das Regiões concorda com acções que visem melhorar a implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente. O Comité acolhe com satisfação o prosseguimento do diálogo referente às medidas que haverá que tomar para reforçar a política comunitária no domínio do ambiente.

Bruxelas, 12 de Junho de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA