COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Uma política de concorrência pró-activa para uma Europa competitiva

1. INTRODUÇÃO

Um mercado interno aberto e concorrencial é o melhor garante do reforço da eficiência e do potencial inovador das empresas. Assim, uma concorrência vigorosa constitui um factor impulsionador importante para a competitividade e o crescimento económico.

A política de concorrência encontra-se entre as políticas comunitárias que têm um impacto sobre o desempenho económico da Europa. É um factor fundamental de uma política coerente e integrada, destinada a fomentar a competitividade das indústrias europeias e a alcançar os objectivos da estratégia de Lisboa. O novo quadro regulamentar em matéria de concorrência, que entrará em vigor no dia da adesão dos novos dez Estados-Membros à União Europeia, ou seja, no dia 1 de Maio de 2004, reforça as bases de sustentação de uma política de concorrência pró-activa.

Trata-se de uma ocasião única para a Comissão expor as medidas que tenciona adoptar para fazer avançar esta nova abordagem pró-activa em matéria de política da concorrência. Simultaneamente, a presente comunicação dá resposta ao Conselho que, nas suas conclusões de 11 de Março de 2004, solicitara à Comissão que lhe apresentasse um relatório sobre esta nova abordagem.

Justifica-se plenamente a prioridade que os Chefes de Governo da União Europeia, reunidos no Conselho Europeu da Primavera de 26 de Março de 2004 e pretendendo revigorar a estratégia de Lisboa, consagraram ao reforço da concorrência através da melhoria do funcionamento dos mercados, bem como da inovação e da investigação e desenvolvimento.

Uma política de concorrência pró-activa caracteriza-se por:

- A melhoria do quadro regulamentar em matéria de concorrência, promotor de uma actividade comercial intensa, de uma ampla difusão do conhecimento, de melhores condições para os consumidores e de uma reestruturação económica eficiente através do mercado interno; e

- Um controlo da aplicação da legislação que permita eliminar as barreiras à entrada e os entraves a uma concorrência efectiva que prejudicam mais gravemente a concorrência no mercado interno e colocam em perigo a competitividade das empresas europeias.

A política de concorrência vem complementar e reforçar outras políticas comunitárias destinadas a concretizar a estratégia de Lisboa [1]. Neste contexto, chama-se particularmente a atenção para a Comunicação da Comissão sobre a política industrial [2] para uma Europa alargada, adoptada na mesma data que a presente comunicação.

[1] COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - ALGUMAS QUESTÕES FUNDAMENTAIS DA COMPETITIVIDADE DA EUROPA - RUMO A UMA ABORDAGEM INTEGRADA, COM (2003) 704 FINAL.

[2] COM (2004)274 FINAL.

2. A POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA CONTRIBUI PARA A COMPETITIVIDADE E PARA O CRESCIMENTO ECONÓMICO

O sistema de governança económica da União Europeia e, aliás, o próprio Tratado CE baseiam-se no "princípio de uma economia de mercado aberto e de livre concorrência". Reunidos em 2000 em Lisboa, os Estados-Membros subscreveram um programa de reformas económicas destinado a tornar a União Europeia "o espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento" até 2010.

Uma concorrência forte, promovida e protegida pela política de concorrência da União Europeia, é justificadamente considerada como fundamental para alcançar o objectivo em termos de competitividade da União Europeia e da estratégia de Lisboa.

2.1. A concorrência incentiva o crescimento da produtividade e proporciona benefícios tangíveis

A competitividade permite avaliar a capacidade de uma economia criar eficazmente bens e serviços úteis num mundo em globalização, por forma a melhorar o nível de vida e garantir uma elevada taxa de emprego. Uma concorrência vigorosa num contexto empresarial favorável constitui um impulsionador fundamental do crescimento da produtividade e da competitividade. Contudo, a concorrência não é um fim em si própria, mas sim um processo de mercado vital que compensa as empresas que oferecem preços mais baixos, melhor qualidade, novos produtos e maior escolha.

Embora os governos e o sector público tenham um papel crucial e legítimo a desempenhar em muitas esferas da actividade económica, os mercados concorrenciais garantem que a gama e a quantidade desejada de bens e serviços que dão resposta, da melhor forma possível, às necessidades dos consumidores são produzidos ao mais baixo custo possível para a sociedade. Um sistema de mercados que funcionam correctamente, tanto a montante como a jusante, constitui um mecanismo efectivo para alcançar uma afectação eficaz dos recursos. O sector liberalizado das telecomunicações da União Europeia ilustra os benefícios do jogo da concorrência [3]. Também noutros sectores, como a energia, os transportes e os serviços postais, a Comissão tem prosseguido activamente uma política de abertura dos mercados a uma maior concorrência. Além disso, a avaliação horizontal dos serviços de interesse económico geral [4] demonstrou que a abertura cautelosa destes mercados à concorrência, no respeito das obrigações de serviço público e definida de forma independente pelas autoridades responsáveis, proporcionou benefícios significativos em termos económicos para os utilizadores.

[3] O custo das chamadas telefónicas intra-europeias e de longa distância desceu significativamente e a escolha de serviços disponíveis foi consideravelmente alargada desde a liberalização. Simultaneamente, a reestruturação do sector proporcionou novos postos de trabalho e um aumento do emprego. Além disso, a liberalização neste sector gerou igualmente uma vantagem concorrencial para os produtores europeus de equipamentos de telecomunicações que conseguiram ter êxito a nível da concorrência global.

[4] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, SEC(2002) 1420.

A concorrência pressiona igualmente as empresas para inovarem e reorganizarem as suas actividades por forma a melhorarem continuamente a sua estrutura de custos e obterem ganhos de produtividade. A longo prazo, a concorrência permite a introdução de produtos e processos melhorados, eliminando as empresas ineficazes e reafectando os recursos produtivos das empresas que desaparecem ou que se encontram em situação de falência aos novos participantes ou a concorrentes mais eficazes. Desde que seja apoiado por mecanismos adequados, destinados a promover a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas, este processo contínuo de adaptação estrutural aumenta a prosperidade a longo prazo.

A investigação e a inovação constituem condições indispensáveis para o crescimento da produtividade. Comparativamente com os seus principais parceiros comerciais, a Europa regista um atraso em termos de inovação e de investigação e desenvolvimento (I&D). Uma concorrência insuficiente reduz a inovação e pode prejudicar os esforços de investigação. É provável que as empresas dominantes tenham menos vontade de desenvolver novos produtos e serviços, que se limitam a deslocar os lucros que obtêm com os produtos que já fabricam. Em contrapartida, as empresas que operam num mercado concorrencial procuram incessantemente inovar, para competirem com as empresas já presentes em mercados de elevado lucro e para dar melhor resposta às solicitações dos mercados emergentes. Além disso, o aparecimento de novos concorrentes constitui uma ameaça para os lucros monopolistas temporários provenientes da inovação e incentiva as empresas presentes no mercado a encurtarem o ciclo de inovação. Um contexto concorrencial garante a participação de mais do que um inovador potencial na 'corrida' para fabricar um produto superior ou descobrir um melhor processo [5].

[5] O sistema dos direitos de propriedade intelectual garante uma forte concorrência no domínio da inovação, uma vez que concede aos inovadores bem sucedidos um poder de mercado temporário relativamente às suas invenções. Quando esta protecção temporária cessa, uma concorrência intensa garantirá uma rápida adopção das inovações por parte dos concorrentes. A concorrência promove igualmente uma divulgação eficaz das inovações coroadas de êxito.

Além disso, em muitos sectores económicos da União Europeia, a concorrência produz efeitos positivos susceptíveis de aumentar a eficiência de todo um sector, incluindo as actividades conexas e de apoio na região circundante. A existência de um grupo de rivais que concorrem a nível local provoca normalmente a criação de uma base de fornecedores locais e de prestadores de serviços de apoio especializados.

Os benefícios da concorrência demonstram igualmente os riscos da argumentação a favor da criação de "campeões nacionais". O facto de as empresas crescerem até um nível suficiente para concorrerem a nível global não apresenta qualquer inconveniente. Contudo, tal deverá passar-se num contexto concorrencial, respeitando plenamente as regras de concorrência. A concorrência a nível nacional reforça a capacidade concorrencial das empresas no estrangeiro.

CAIXA 1. Relação entre a concorrência e a produtividade [6]

[6] Estas conclusões baseiam-se num elevado número de estudos sobre a relação entre a concorrência e a produtividade. Para uma lista completa destes estudos ver sítio Web da DG Concorrência no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/competition/ proactive_competition_policy.

Os relatórios empíricos sobre os efeitos dos diversos tipos de políticas de reforço da concorrência (ou seja reformas regulamentares em diferentes sectores, maior abertura à concorrência global ou introdução da concorrência nos sectores dos serviços) indicam que a concorrência proporciona ganhos de produtividade, ganhos de prosperidade para os consumidores e um crescimento económico a longo prazo.

A relação existente entre a concorrência e a eficácia produtiva é revelada através da comparação entre os resultados económicos de países com sistemas de mercados concorrenciais eficazes face aos de países com mercados restritos. Por exemplo, os níveis da intensidade de concorrência em toda a economia estão associados de forma positiva ao desenvolvimento económico. Além disso, concluiu-se que a concorrência nos mercados aumenta de forma significativa as taxas de crescimento da produtividade. Ficou também amplamente provado que uma concorrência nacional vigorosa constitui um factor de êxito nos mercados internacionais.

Estudos de casos comparativos em determinados sectores dos Estados Unidos, Japão e Europa revelam igualmente que a concorrência (principalmente a concorrência global com os produtores que utilizam as melhores práticas) aumenta a produtividade. As empresas com maior poder de mercado são normalmente menos produtivas, em termos relativos, e um aumento significativo da concentração dos mercados está normalmente associado a uma redução da eficácia e do nível da produtividade.

As observações empíricas não confirmam a ideia de que a concentração do mercado e uma concorrência limitada levam a uma maior inovação. Com efeito, as conclusões sugerem que as probabilidades de inovação são superiores nas empresas que operam em sectores concorrenciais. A diminuição do número de concorrentes e o aumento dos lucros médios estão também associados a um menor crescimento da produtividade.

Um contexto regulamentar anti-concorrencial no mercado dos produtos tem repercussões negativas sobre a produtividade. Os estudos empíricos confirmam que a desregulamentação de determinados sectores e a liberalização do comércio produzem efeitos positivos sobre a produtividade a nível das empresas. A nível da economia, os resultados revelam sistematicamente a existência de uma relação negativa entre o nível de regulamentação da actividade do mercado e o crescimento económico. Os ganhos obtidos pelas reformas regulamentares favoráveis à concorrência são também susceptíveis de ultrapassarem os ganhos estáticos observados a curto prazo, uma vez que as empresas continuarão a inovar de formas diferentes, o que seria impossível se estivessem sujeitas a regulamentação. Alguns estudos utilizaram igualmente exercícios de simulação para avaliar o impacto do contexto regulamentar sobre o crescimento. A maior parte destas simulações revelam a existência de efeitos significativos e positivos da liberalização dos mercados dos produtos sobre os níveis e taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB).

2.2. Uma política de concorrência vigorosa apoia a competitividade

A política de concorrência promove e protege a concorrência. Ao garantir que as empresas do mercado interno da União Europeia concorrem pelos seus próprios méritos, a política de concorrência contribui para criar condições de igualdade para todos, promovendo assim novas entradas nos mercados.

O recente relatório apresentado ao Conselho Europeu da Primavera [7], no qual a Comissão criticou os Estados-Membros pela falta de progressos no sentido de alcançarem os objectivos da estratégia de Lisboa, aponta para o afrouxamento do crescimento da produtividade como causa principal dos fracos resultados económicos da Europa. O reduzido crescimento da produtividade na União Europeia dos 15 (principalmente quando comparado com os resultados dos Estados Unidos) entravou fortemente o ritmo do crescimento económico. Embora tenham sido alcançados progressos importantes em termos de integração dos mercados desde a realização do mercado interno, muitos sectores económicos da Europa permanecem fragmentados e caracterizam-se por uma fraca concorrência e por preços permanentemente elevados, que prejudicam tanto a indústria como os consumidores.

[7] Relatório da Comissão ao Conselho Europeu da Primavera: Concretizar Lisboa - Reformas para a União alargada (COM (2004) 29 final/2 (disponível em: http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/ pdf/COM2004_029_en.pdf ).

Sendo um dos factores principais do reforço da inovação e do crescimento da produtividade, uma concorrência efectiva entre as empresas num mercado interno alargado deve ser considerada como um dos elementos fundamentais de uma estratégia eficaz para construir uma Europa competitiva e revigorar a estratégia de Lisboa.

O objectivo de uma política de concorrência pró-activa consiste em apoiar o processo concorrencial no mercado interno e incentivar as empresas a adoptarem um comportamento concorrencial e dinâmico que reforce a sua eficácia. Trata-se de identificar os sectores cujo desenvolvimento é prejudicado por uma concorrência insuficiente e que, por conseguinte, não são eficazes. Os instrumentos da política de concorrência proíbem, penalizam e impedem as práticas anti-concorrenciais, como os cartéis de repartição de mercados, e contribuem para suprimir os obstáculos à concorrência. Além disso, embora as regras de concorrência não ponham em causa a existência dos monopólios, quer sejam ou não naturais, proíbem o abuso ou a criação de posições dominantes ou de monopólios na sequência de uma concentração. Garantem igualmente que as medidas estatais não provocam distorções nem falseiam de outra forma a concorrência, por exemplo, através da concessão de auxílios estatais.

O principal objectivo das regras em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes consiste em garantir que as empresas concorram entre si e não adoptem comportamentos colusórios. Os cartéis e outros acordos restritivos provocam e falseiam a afectação dos recursos e promovem a ineficácia. A aplicação destas regras impede igualmente que as empresas dominantes abusem da sua posição, adoptando práticas comerciais anti-concorrenciais (por exemplo, exclusão de concorrentes), por forma a manterem ou reforçarem a sua posição no mercado. Simultaneamente, estas regras devem tomar em consideração a distinção entre os acordos e práticas que são na sua globalidade anti-concorrenciais e aqueles em que os efeitos favoráveis para a concorrência compensam as preocupações na matéria.

As fusões podem permitir que a nova entidade exerça um poder de mercado ou que, de forma mais geral, prejudique a concorrência. Em contrapartida, podem também tornar as empresas mais eficientes, reforçar a sua competitividade e permitir economias de custos que são repercutidas nos consumidores. Desta forma, o controlo das concentrações centra-se no pequeno número de operações que impede a manutenção da concorrência efectiva, prevendo as medidas de correcção necessárias para salvaguardar o processo concorrencial.

As medidas de auxílio estatal podem também constituir uma barreira significativa à concorrência. Quando os auxílios estatais são utilizados para salvar empresas em falência, podem falsear gravemente a concorrência e impedir a criação de condições equitativas no mercado interno. Existem amplos indícios de que os Estados-Membros subsidiam frequentemente certos sectores de forma não eficaz, e não resolvem as deficiências dos mercados em áreas como a investigação e o desenvolvimento, formação, inovação e capital de risco. Um controlo efectivo dos auxílios estatais, utilizando critérios económicos sólidos, evita que tais medidas provoquem distorções da concorrência no mercado interno. Simultaneamente, as regras permitem uma maior flexibilidade das medidas de auxílio destinadas a abordar as verdadeiras deficiências do mercado.

A política de concorrência contribui também para o processo de abertura de sectores monopolistas (por exemplo telecomunicações, energia e transportes), à concorrência, o que melhora a situação dos consumidores e desenvolve o investimento e a inovação. Incentiva os Estados-Membros a reduzirem as barreiras à entrada em todos os sectores regulamentados e reforça o poder dos consumidores, sem os privar dos benefícios dos serviços de interesse geral. Contudo, deverá também resolver a questão da protecção regulamentar, por exemplo, as autorizações de exercício de profissões liberais, que enfraquece os esforços envidados para revigorar a concorrência.

É possível que a política de concorrência, através dos seus instrumentos de controlo dos acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes, de controlo das concentrações, de controlo dos auxílios estatais e das medidas de liberalização, não produza em todas as circunstâncias um efeito directo sobre a competitividade. Tudo depende da capacidade concorrencial das próprias empresas. Contudo, uma aplicação mais pró-activa da política de concorrência da União Europeia, reforçando a importância da análise económica das estruturas e comportamentos nos mercados, contribuirá, de forma concreta, para alcançar os objectivos da estratégia de Lisboa, reforçando a produtividade e o crescimento económico e, em última análise, melhorando o nível de vida dos cidadãos da União Europeia alargada.

3. UM QUADRO REGULAMENTAR PROMOTOR DA COMPETITIVIDADE E DO CRESCIMENTO ECONÓMICO

3.1. Os três temas comuns da reforma

Os instrumentos da política de concorrência da União Europeia foram objecto de uma revisão - este processo está ainda a decorrer no que se refere às regras em matéria de auxílios estatais - e foram alterados por forma a dar uma melhor resposta aos objectivos do Tratado e também aos objectivos da estratégia de Lisboa. Três temas comuns caracterizam o novo quadro regulamentar que entrará em vigor em 1 de Maio de 2004:

- as estratégias de concorrência das empresas deveriam, tanto quanto possível, estar sujeitas a um quadro jurídico unificado em toda a União Europeia;

- as regras de concorrência, bem como a sua aplicação a casos individuais, basear-se-ão numa abordagem mais centrada nos efeitos económicos;

- os procedimentos de controlo da aplicação das regras de concorrência tornar-se-ão mais transparentes e simplificados, sem perderem a sua eficácia.

A introdução de um quadro jurídico unificado para as estratégias de concorrência no mercado interno tem a vantagem de criar condições homogéneas para as empresas, facilitando simultaneamente a conclusão de acordos de cooperação, de distribuição e de concessão de licenças de tecnologia, bem como a realização de operações de concentração.

Um outro tema comum do novo quadro regulamentar em matéria de concorrência é a maior ênfase dada à análise económica. A política de concorrência está a adaptar-se, reconhecendo tanto os ensinamentos da economia moderna como a dinâmica em constante evolução dos mercados e o indispensável desenvolvimento industrial da Europa. A análise económica é fundamental porque a política de concorrência influencia decisões económicas cruciais em matéria de investimento, concentrações, fixação de preços afectando, por conseguinte, os resultados económicos. Centra-se inequivocamente nos efeitos económicos do comportamento das empresas ou das medidas governamentais. Contribui, de forma mais geral, para identificar as circunstâncias em que características como lucros elevados e quotas de mercado significativas são indícios de poder de mercado [8].

[8] Por exemplo, os instrumentos económicos que permitem determinar melhor se certas práticas comerciais, como as vendas subordinadas (a subordinação da venda de um produto à aquisição de um outro produto) e os descontos ou restrições territoriais, prejudicam os consumidores ou promovem uma maior eficácia.

O terceiro tema comum do novo quadro regulamentar consiste na melhoria dos procedimentos de aplicação, reduzindo simultaneamente as restrições regulamentares que incidem sobre as empresas, em especial sobre as pequenas e médias empresas (PME). No domínio dos acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes, trata-se da abolição do sistema de notificação de acordos restritivos para autorização administrativa e da criação da Rede Europeia da Concorrência (REC). Esta rede, em que a Comissão e as autoridades nacionais de concorrência são responsáveis pela divisão eficaz do trabalho, permite que os processos de concorrência sejam tratados pelas autoridades em melhor situação de o fazer. No que se refere ao controlo das concentrações, trata-se de simplificar as remessas para a Comissão e pela Comissão das concentrações notificadas e de flexibilizar o procedimento de controlo. Por último, no que se refere ao controlo dos auxílios estatais, as reformas permitirão uma simplificação e aceleração dos procedimentos de notificação.

Um outro elemento que reforçará a base de sustentação do novo regime da concorrência da União Europeia consiste numa melhor integração dos interesses dos consumidores na estrutura regulamentar da concorrência. Para o efeito, a Comissão está igualmente a reforçar o seu diálogo com os consumidores [9].

[9] Assim, por forma a alargar o diálogo com as organizações de consumidores que desempenham um papel fundamental na promoção dos interesses dos consumidores no mercado interno, a Comissão estabeleceu, como primeira medida, no âmbito da DG Concorrência, a função do funcionário de ligação com os consumidores que deverá reforçar a ligação entre as políticas de concorrência e de defesa dos consumidores.

3.2. Reformas realizadas e em curso

No domínio dos acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes, para além do novo quadro processual, as regras relativas aos acordos de distribuição e aos acordos de licença e as regras relativas aos acordos de cooperação horizontal foram analisadas de forma aprofundada. Este processo prosseguiu com a revisão do controlo das concentrações que levou à reformulação do Regulamento das concentrações e à adopção de diversas orientações e documentos de política que explicam a forma como será realizado, no futuro, este controlo. A reforma do controlo dos auxílios estatais está em curso, com o objectivo de orientar progressivamente a política em matéria de auxílios estatais para uma abordagem mais económica, destinada a eliminar as verdadeiras distorções da concorrência resultantes das intervenções estatais, deixando aos Estados-Membros uma maior margem para adoptarem medidas horizontais de apoio aos objectivos comunitários.

As novas regras, comunicações e orientações que fazem parte do novo quadro regulamentar fornecerão igualmente orientações às empresas e incentivá-las-ão a adoptar estratégias de mercado compatíveis com o direito da concorrência.

As principais características da reforma dos três principais instrumentos da política de concorrência são seguidamente expostas de forma resumida.

3.2.1. Acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes

O novo regulamento, que entra em vigor em 1 de Maio de 2004 [10], permitirá uma nova governança económica na União Europeia em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes. Introduz um quadro comum único para a apreciação dos acordos restritivos que afectam as empresas em toda a União Europeia [11]. Terá efeitos benéficos a nível dos acordos de cooperação, das licenças de tecnologia, dos acordos de distribuição e de outros tipos de acordos celebrados em todo o mercado interno alargado. O novo regulamento permitirá que as autoridades de concorrência e os tribunais dos Estados-Membros, juntamente com a Comissão, apliquem integralmente as regras em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes da União Europeia. Trata-se de um bom exemplo de redução da incerteza regulamentar para as empresas europeias, uma vez que 25 normas nacionais serão substituídas por uma única regra europeia.

[10] Regulamento (CE) nº 1/2003 do Conselho, relativo à execução das regras de concorrência previstas nos artigos 81º e 82º do Tratado, que substitui o Regulamento nº 17/62 a partir de 1 de Maio de 2004 (JO L 1 de 4.1.2003). Podem encontrar-se mais informações sobre estas novas regras no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/.

[11] Artigo 81º do Tratado CE.

Além disso, o novo Regulamento de execução, nº 1/2003, suprime os procedimentos burocráticos e simplifica a aplicação das regras. Contrariamente ao que acontecia no passado, em que as empresas deviam notificar os seus acordos à Comissão para obter uma autorização nos termos do regulamento, o novo texto torna automaticamente válidos todos os acordos que, em termos globais, geram efeitos positivos para o mercado interno. Assim, é provável que se reduzam não só os custos da aplicação do direito da concorrência, mas também a carga administrativa que incide sobre as empresas.

Além disso, o novo regulamento permite uma aplicação mais descentralizada das regras comunitárias de concorrência por parte das autoridades de concorrência e dos tribunais dos Estados-Membros. A Comissão e os Estados-Membros criaram igualmente uma Rede Europeia da Concorrência (REC) para promover a cooperação e garantir uma aplicação coerente das regras de concorrência da União Europeia. Todos os membros da REC trocarão informações acerca dos seus processos formais de concorrência e consultarão a Comissão no que se refere às decisões que tencionam adoptar. A REC constitui igualmente uma instância de intercâmbio de informações e de cooperação entre as autoridades competentes. Neste contexto, é importante que os seus membros disponham de recursos adequados e tenham capacidade para participar de forma eficaz na colaboração estreita desenvolvida no âmbito da rede.

O novo quadro facilitará igualmente a aplicação directa das regras comunitárias de concorrência pelos tribunais nacionais a que recorrem os consumidores e as empresas lesados pelas práticas restritivas. Tanto as empresas como os consumidores finais deverão ser incentivados a defender os seus direitos perante os tribunais nacionais, o que poderá contribuir para o reforço da concorrência no mercado interno. Por forma a tornar mais coerente a aplicação das regras em todos os Estados-Membros, o novo regulamento estabelece um sistema de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e os organismos públicos responsáveis pela aplicação da legislação. Por exemplo, permite que os tribunais nacionais solicitem o parecer da Comissão sobre questões de direito comunitário de concorrência ou que lhe solicitem informações factuais específicas. Confere igualmente poderes à Comissão e às autoridades nacionais de concorrência para, por sua própria iniciativa, apresentarem observações aos tribunais nacionais.

Por último, foram revistas diversas regras materiais que regem o comportamento das empresas a fim de reforçar a sua orientação económica. Neste contexto, foram precisadas as noções de "zonas de protecção" e "restrições graves". O processo iniciou-se em 1999, com a adopção de um regulamento de isenção por categoria e de orientações relativas aos acordos de distribuição, seguidas, em 2000, pela adopção de um regulamento de isenção por categoria e orientações sobre os acordos de cooperação horizontal.

As empresas com fraco poder de mercado, na grande maioria PME, podem actuar no âmbito de "zonas de protecção" geralmente definidas em função das quotas de mercado. Desde que as empresas não excedam os limiares de quotas de mercado, não têm de se preocupar com a compatibilidade dos seus acordos com o direito comunitário da concorrência [12]. Simultaneamente, são normalmente proibidas as "restrições graves" claramente definidas, que produzem efeitos negativos no mercado. Em direito comunitário, os exemplos mais notórios de restrições horizontais prejudiciais, que não produzem quaisquer benefícios económicos, são os acordos entre concorrentes que têm por objectivo fixar os preços, limitar a produção ou repartir os mercados ou os clientes [13].

[12] Por exemplo, Regulamento (CE) nº 2658/2000 da Comissão, relativo à aplicação do nº 3 do artigo 81º do Tratado CE a certas categorias de acordos de especialização, JO L 304 de 5.12.2000, p. 3. (http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation).

[13] Orientações sobre a aplicação do artigo 81º do Tratado CE aos acordos de cooperação horizontal, ponto 25, JO C 3 de 6.1.2001, p. 2. http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation

CAIXA 2. Nova abordagem no que se refere aos acordos de transferência de tecnologia [14]

[14] http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/entente3_en.html

technology.

Os acordos de transferência de tecnologia e de concessão de licenças de nova tecnologia garantem a difusão, em toda a economia, de inovações bem sucedidas e aumentam a produtividade e o crescimento. O novo regulamento de isenção por categoria no domínio das transferências de tecnologia aplica-se à concessão de acordos de licenças de patentes, saber fazer e direitos de autor sobre programas informáticos. Em conformidade com a política geral em matéria de concorrência da Comissão, o novo regulamento centra-se estritamente nas restrições que prejudicam gravemente a concorrência, reforçando a segurança jurídica no que se refere aos acordos que são neutros ou favoráveis à concorrência. Esta abordagem permitiu, em primeiro lugar, que a Comissão apresentasse uma lista clara e sucinta das restrições graves que são normalmente proibidas. Esta lista tem um âmbito mais restrito que a "lista negra" do regulamento anterior. Além disso, é estabelecida uma distinção clara entre os acordos de concessão de licenças concluídos entre concorrentes, mais susceptíveis de provocar distorções da concorrência, e os acordos entre não concorrentes que têm menores probabilidades de produzir tais efeitos negativos. Desta forma, a Comissão pôde adoptar uma política mais clemente no que se refere a diversas restrições frequentemente utilizadas, como restrições de produção, de clientes e de utilização. Por outro lado, o novo regulamento proporciona uma "zona de protecção" abaixo de certos limiares de quotas de mercado, estabelecendo mais uma vez uma distinção entre os acordos de concessão de licenças entre concorrentes, relativamente aos quais o limiar é baixo, e os acordos entre não concorrentes, relativamente aos quais o limiar é mais elevado. Para os casos não abrangidos pela zona de protecção, um conjunto de orientações explica, principalmente com base em considerações económicas, de que forma as regras de concorrência se aplicam aos casos individuais.

Estas e outras alterações fazem com que o novo regulamento permita uma maior difusão da inovação e proporciona às empresas uma maior margem de manobra e uma maior liberdade.

3.2.2. Controlo das concentrações

As regras comunitárias em matéria de controlo das concentrações facilitaram a reestruturação da indústria europeia desde a sua adopção em 1989. O sistema de controlo das concentrações da União Europeia é normalmente reconhecido como um mecanismo muito eficaz e simplificado, que apoia e facilita a reestruturação da indústria europeia. As operações de concentração fazem parte da reestruturação industrial e são necessárias para dar resposta aos desafios de uma economia em globalização.

O objectivo das regras de controlo das concentrações não consiste em impedir reestruturações necessárias e promotoras da eficácia, mas antes em garantir que as concentrações susceptíveis de prejudicar a concorrência são impedidas ou alteradas. A aplicação, até ao momento, das regras de controlo das concentrações revela que não constituíram um obstáculo à criação de empresas europeias com dimensão suficiente para concorrerem no mercado global. Com efeito, desde 1990, o sistema levou à proibição de apenas uma diminuta percentagem de concentrações - apenas 18, em mais de 2 400 concentrações notificadas. Além disso, deste total, as medidas de correcção permitiram resolver os problemas de concorrência em 171 casos, tendo simultaneamente garantido a realização da concentração.

O regulamento das concentrações revisto, que entra em vigor em 1 de Maio de 2004, preservará os benefícios comprovados associados a um sistema de "balcão único" europeu para o controlo regulamentar das fusões e aquisições de dimensão comunitária, ou seja, as que ultrapassam determinados limiares de volume de negócios a nível mundial e comunitário.

Juntamente com o regulamento de execução e as comunicações e orientações [15] que o acompanham, o novo regulamento proporciona diversas melhorias materiais e processuais, principalmente a que diz respeito ao critério material que determina a notificação de uma concentração. O novo regulamento estabelece um critério claro e inequívoco, baseado nos efeitos, que reforça a capacidade de intervenção da Comissão contra o pequeno número de concentrações que restringem a concorrência. Qualquer entrave significativo à concorrência efectiva susceptível de ser causado por uma concentração será, assim, tomado em consideração na apreciação em matéria de concorrência. Desta forma, serão tratadas de modo eficaz situações diversificadas, que vão desde uma posição dominante exclusiva, até aos efeitos oligopolísticos (coordenados ou não) susceptíveis de prejudicar a concorrência num determinado mercado.

[15] Regulamento (CE) nº 139/2004 do Conselho, de 20 de Janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações entre empresas (Regulamento das concentrações comunitárias). Podem ser encontradas mais informações sobre as novas regras no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/competition/ mergers/legislation/regulation/.

O novo critério será aplicado com base num quadro analítico muito completo que permitirá apreciar o impacto das concentrações sobre a concorrência, com base em princípios económicos sólidos. Para o efeito, a Comissão publicou um conjunto de orientações sobre a apreciação das concentrações horizontais [16]. As orientações apresentam a interpretação e aplicação prática do critério material no que se refere às concentrações entre concorrentes, proporcionando assim uma garantia de total transparência para as empresas objecto da concentração. No âmbito da apreciação em matéria de concorrência, a Comissão pode agora tomar em consideração os possíveis ganhos de eficiência decorrentes da concentração projectada (ver caixa 3).

[16] Orientações para a apreciação das concentrações horizontais nos termos do regulamento do Conselho relativo ao controlo das concentrações de empresas, JO C 31 de 5.2.2004. (http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/ dat/2004/c_031/c_03120040205en00050018.pdf.).

CAIXA 3. Ganhos de eficiência no controlo das concentrações

Na sequência da recente revisão do Regulamento das concentrações, a Comissão concluiu que existiam fortes razões para tomar em consideração, de forma mais explícita do que no passado, os ganhos de eficiência no âmbito do controlo das concentrações. As concentrações podem permitir que as empresas reorganizem as suas actividades ou agrupem capacidades complementares, de um modo que as incentive a concorrer mais intensamente, compensando assim os efeitos negativos sobre a concorrência e, em especial, o prejuízo potencial para os consumidores que uma concentração poderia de outro modo provocar.

As novas Orientações da Comissão para a apreciação das concentrações horizontais especificam que a Comissão tenciona examinar de forma cuidadosa as alegações fundamentadas de ganhos de eficiência, no âmbito da apreciação global de uma concentração e que pode decidir, face aos ganhos de eficiência gerados pela concentração, que esta não provoca uma distorção significativa da concorrência efectiva.

As orientações especificam que podem ser tomados em consideração diversos tipos de ganhos de eficiência, em especial economias de custos na produção e distribuição, mas também no domínio da I&D e inovação que possam proporcionar novos produtos, em benefício dos consumidores.

As orientações seguem uma abordagem mais moderna e de natureza mais económica no que se refere aos ganhos de eficiência, que permitirá que a Comissão estabeleça mais facilmente a distinção entre concentrações prejudiciais à concorrência e aquelas que, pelo contrário, a reforçam.

No que se refere às melhorias de ordem processual, o novo regulamento mantém plenamente o sistema de controlo de "balcão único" e preserva os prazos fixos para a apreciação das concentrações por parte da Comissão. Comparativamente com outros sistemas de controlo das concentrações, estes prazos fixos são extremamente apreciados pela indústria europeia. Por forma a reduzir ainda mais a carga regulamentar que o controlo das concentrações provoca a nível das empresas, o novo regulamento inclui diversas melhorias processuais que irão beneficiar as empresas.

A simplificação do sistema de remessa de processos de concentração destina-se a garantir que os processos de concentração sejam normalmente tratados pela autoridade de concorrência que se encontra em melhores condições para o fazer, mantendo simultaneamente a um nível mínimo o número de casos que exigem autorizações múltiplas por parte de diversas autoridades. Em especial, as novas regras incluem a possibilidade de as empresas objecto da concentração solicitarem uma remessa à Comissão ou da Comissão, antes de ser apresentada qualquer notificação formal.

As regras de controlo das concentrações contribuíram, com efeito, para que as empresas da União Europeia se adaptassem aos desafios do mercado interno e dos mercados globais. O alargamento, juntamente com o prosseguimento da evolução do mercado interno, contribuirá ainda mais para a assimilação e desfragmentação dos mercados dos produtos europeus, permitindo que as empresas europeias se tornem mais competitivas. As regras em matéria de concentrações podem também contribuir para facilitar a consolidação e as fusões transfronteiras, em sectores onde persistem barreiras nacionais.

3.2.3. Auxílios estatais - reformas em curso

As reformas destinam-se a dar uma nova orientação à política de auxílios estatais, no sentido de uma abordagem mais económica, com o objectivo de eliminar os auxílios estatais prejudiciais, deixando simultaneamente aos Estados-Membros uma maior margem para adoptarem medidas horizontais destinadas a apoiar, em especial, os objectivos de Lisboa. Contrariamente ao domínio dos acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes e ao domínio das concentrações, estas alterações estão a ser introduzidas progressivamente até ao final de 2006, antes da entrada em vigor dos novos regulamentos relativos aos Fundos Estruturais, não fazendo parte de um instrumento de reforma único. Contudo, no final do processo o seu impacto será igualmente importante.

Continuação da reforma dos instrumentos existentes em matéria de auxílios estatais [17]

[17] Para obter informações relativas às anteriores reformas em matéria de auxílios estatais, ver os painéis de avaliação dos auxílios estatais semestrais, disponíveis em: http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/. O painel de avaliação da Primavera de 2004, a publicar proximamente, apresentará os níveis de auxílios estatais em 2002.

Em 2005-2006, numerosas regras em matéria de auxílios estatais deverão ser renovadas, nomeadamente todos os regulamentos de isenção, as orientações relativas aos auxílios regionais, o enquadramento dos auxílios à investigação e desenvolvimento e as orientações em matéria de capital de risco. O enquadramento dos auxílios a favor do ambiente chega ao seu termo no final de 2007. Estes factores, concomitantes com o início de um novo período de programação para os Fundos Estruturais da Comunidade em 2007, proporcionam uma oportunidade sem precedentes para uma revisão exaustiva das regras em matéria de auxílios estatais horizontais, por forma a tomarem em consideração os objectivos horizontais, principalmente os objectivos de Lisboa, e a nova política de coesão prevista nos próximos regulamentos relativos aos Fundos Estruturais, bem como para consolidar e, sempre que possível, simplificar as regras [18].

[18] Um aspecto específico da prática futura está relacionado com certas medidas relativas ao emprego e à formação, que são principalmente financiadas pelos próprios parceiros sociais através de acordos colectivos que fixam uma imposição a todas as empresas de um determinado sector. A Comissão acompanhará cuidadosamente a futura evolução da jurisprudência neste domínio.

A redefinição da política de auxílios regionais numa União alargada, conciliando a redução global dos volumes de auxílios estatais e o objectivo da Comunidade de coesão económica e social, constitui uma componente determinante da reforma neste domínio. A reforma inspira-se nas conclusões dos Conselhos Europeus de Lisboa e de Estocolmo, que instaram a Comissão a consagrar uma prioridade clara às regiões menos desenvolvidas, mantendo o carácter excepcional dos auxílios estatais com finalidade regional, e toma plenamente em consideração as conclusões do terceiro relatório sobre a política de coesão. O princípio económico subjacente à reforma é o seguinte: a melhor forma de eliminar as disparidades regionais e aumentar as taxas de crescimento regional é através da instituição dos incentivos adequados para os operadores económicos, promovendo uma maior produtividade e competitividade em vez de subsidiar empresas ineficazes ou provocar graves distorções no mercado interno. As novas orientações deverão reflectir este princípio e, juntamente com as regras horizontais revistas, permitirão uma maior flexibilidade para que todos os Estados-Membros possam resolver as suas disparidades internas e para que a Comissão se possa centrar nas medidas de auxílio que provocam maiores distorções da concorrência.

Muitas das outras orientações contêm igualmente uma componente regional, permitindo maiores níveis de auxílio no caso de empresas localizadas em regiões elegíveis para auxílios regionais. Trata-se principalmente das isenções por categoria às PME, ao emprego e à formação. Por forma a garantir a coerência, será realizada uma revisão desta regulamentação paralelamente à revisão dos auxílios regionais. No âmbito desta revisão, a Comissão tenciona simplificar todas as isenções por categoria existentes, agrupá-las num único regulamento e consolidá-las, bem como adoptar uma nova isenção para determinados tipos de auxílios regionais.

Investigação, desenvolvimento e inovação

O Conselho Europeu da Primavera [19] salientou que a competitividade, a inovação e a promoção de uma cultura empresarial são condições imprescindíveis para o crescimento. Neste contexto, manifestou a sua preocupação no que se refere à debilidade relativa dos investimentos do sector privado europeu em I&D, na União, e realçou a importância de reforçar estas actividades. A Comissão reconhece que nesta área poderão existir deficiências de mercado que impedem os investimentos privados em I&D e inovação, o que provoca um afrouxamento da produtividade e da competitividade. A Comissão lançou um estudo tendo em vista a revisão do enquadramento dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento. Fundamentalmente, este estudo centra-se no papel dos auxílios estatais enquanto instrumento para facilitar a realização do objectivo de Barcelona de consagrar 3% do PIB da União Europeia a despesas no domínio da I&D. Mais especificamente, centrar-se-á nos tipos de actividades que devem poder beneficiar de apoio, e nos níveis adequados de auxílios estatais.

[19] Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de 25- 26 de Março de 2004.

A comunicação relativa aos auxílios estatais e capital de risco deverá também ser revista em 2005. Revelou-se um instrumento útil para permitir que os Estados-Membros efectuem injecções de capitais nas PME, em parceria com os investidores privados [20]. As regras destinam-se a assegurar que o apoio à inovação seja canalizado para as verdadeiras deficiências do mercado e possa ser concebido de forma flexível, em especial no que se refere às PME inovadoras. A revisão terá nomeadamente em conta os pedidos no sentido da introdução de uma maior flexibilidade na concessão deste tipo de financiamento. Deve ser encontrado um equilíbrio entre o objectivo de atacar a deficiência de mercado inicial, ou seja, a concessão de montantes relativamente reduzidos de capital às PME em fase de lançamento e de arranque e às PME potencialmente inovadoras e o risco de uma maior flexibilidade se poder traduzir na concessão de montantes mais elevados em fases de desenvolvimento posteriores, em que os capitais privados estão mais facilmente disponíveis sem necessidade de uma intervenção do Estado.

[20] Ver Comunicação da Comissão "A implementação do plano de acção em matéria de capital de risco" (COM (2003) 654 de 4.11.2003).

Uma comunicação, que está prevista para 2005, identificará as deficiências de mercado que afectam a inovação e, caso não se encontrem já contempladas na legislação, adaptará em conformidade os enquadramentos e as regras em vigor em matéria de auxílios estatais. Esta comunicação centrar-se-á, em especial, no apoio ao investimento das PME em projectos inovadores, ao recrutamento de pessoal qualificado e ao desenvolvimento de intermediários que prestem serviços inovadores: por exemplo, incubadoras, centros de tecnologia, business angels, parques científicos, consultores em inovação, intermediários e consultores em direitos de propriedade intelectual e centros de transferência de tecnologias.

Antes do final de 2004, a Comissão irá igualmente elaborar um Vade-mecum ou "Guia prático". Este documento fornecerá orientações sobre as medidas de apoio à inovação que podem ser adoptadas no âmbito das regras e enquadramentos existentes em matéria de auxílios estatais. Com base em decisões importantes da Comissão, o Vade-mecum ilustrará igualmente a abordagem que esta adopta relativamente aos auxílios a favor de actividades relacionadas com a inovação e aos auxílios fornecidos através de empresas intermediárias.

No que se refere aos aspectos processuais do controlo dos auxílios estatais, o peso regulamentar será reduzido. Em especial, a adopção de um novo regulamento de execução permitirá uma simplificação geral e uma aceleração dos procedimentos de autorização. Além disso, a Comissão está progressivamente a isentar de notificação prévia os auxílios em áreas como as PME, a formação e o emprego e está a elaborar procedimentos simplificados para as medidas de auxílio que, atendendo à experiência anterior, não são susceptíveis de afectar significativamente a concorrência. Assim, no final de 2003, a Comissão adoptou um regulamento de isenção por categoria que isenta da notificação prévia os auxílios à investigação e desenvolvimento concedidos a PME.

3.3. Aspectos internacionais da política de concorrência

O quadro regulamentar reformulado no domínio dos acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes e no domínio das concentrações ajuda igualmente as empresas europeias a ocuparem uma posição cimeira no mercado global, onde se fazem sentir pressões cada vez maiores no sentido do estabelecimento de normas comuns em matéria de controlo da aplicação das regras de concorrência. Graças a uma cooperação internacional estreita em matéria de politica de concorrência, principalmente impulsionada pelos esforços da Comissão, verifica-se uma convergência crescente das normas e das práticas de aplicação da legislação em todo o mundo.

A cooperação tem sido frutuosa nomeadamente graças à colaboração bilateral entre a União Europeia e os seus principais parceiros comerciais; a Comissão cooperou, juntamente com os seus homólogos dos Estados Unidos, Japão e Canadá, em questões de política e em matéria de investigação. Ao desenvolver normas comuns num contexto global, a Comissão e outras autoridades de concorrência de todo o mundo alcançaram progressos significativos no âmbito da rede internacional de concorrência [21]. Além disso, a Comissão encontra-se entre os defensores do princípio da realização de negociações, no âmbito da Organização Mundial do Comércio, relativas a um acordo-quadro em matéria de concorrência.

[21] PARA MAIS INFORMAÇÕES VER: HTTP:// WWW.INTERNATIONALCOMPETITIONNETWORK.ORG.

4. O CONTROLO DA APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO CONTRIBUI PARA UMA CONCORRÊNCIA EFECTIVA

O quadro regulamentar revisto traduz-se numa aplicação pró-activa e melhorada do direito da concorrência, o que permite que a Comissão centre a suas investigações em sectores onde os intervenientes são pouco numerosos, as actividades de cartel são recorrentes ou os abusos de poder de mercado são de ordem geral, bem como nos casos de auxílios estatais mais prejudiciais para os concorrentes dos beneficiários e que impedem e atrasam significativamente a reestruturação industrial necessária. Tal implica, além disso, uma análise aprofundada das barreiras materiais e jurídicas ou administrativas à concorrência que lesam mais gravemente os consumidores e a concorrência no mercado interno e que põem em risco a competitividade das empresas europeias.

4.1. Uma prática de controlo orientada para detectar os problemas de concorrência

O controlo pró-activo da aplicação da legislação basear-se-á numa análise económica das estruturas de mercado e do comportamento das empresas que contribuirá para definir as prioridades a nível das acções de controlo, em função da natureza e gravidade do problema de concorrência e da posição que um sector ocupa em termos de resultados. Tal implicará que seja dada maior ênfase às investigações de "grande impacto", reduzindo as intervenções nos casos cujo efeito sobre o mercado interno ou os consumidores é muito reduzido.

A Comissão recorrerá cada vez mais a estudos sectoriais, a análises de mercado e a inquéritos sectoriais para avaliar a evolução de sectores industriais fundamentais e detectar as barreiras à concorrência. Estão a ser desenvolvidos instrumentos específicos que permitirão determinar eficazmente as prioridades a consagrar às investigações. Os critérios óbvios para apreciar qualquer mercado são o grau de concentração e os indícios de colusão, mas uma série de outros indicadores, como as tendências de preços não relacionadas com a evolução dos factores dos custos ou da procura, as diferenças de preços irregulares, a ausência de inovação ou a inexistência de novos participantes, uma taxa baixa de mudança de fornecedores por parte dos clientes e a evolução da capacidade, fornecem igualmente informações valiosas sobre o dinamismo dos mercados e sobre as vantagens que proporcionam aos seus clientes.

A entrada no mercado constitui um importante elemento do processo concorrencial. Barreiras à entrada elevadas num determinado mercado poderão indiciar a existência de um problema de concorrência. A realização de análises de mercado ou de inquéritos sectoriais contribuirá para detectar a existência de barreiras à entrada. O papel da REC será também importante neste contexto. A Comissão tenciona cooperar estreitamente com as autoridades de concorrência dos Estados-Membros para detectar problemas sectoriais ou específicos a determinados mercados e para os resolver de forma pró-activa.

O novo regulamento permite que a Comissão investigue de forma geral um sector e publique um relatório em que apresenta as suas conclusões e recomendações de medidas de controlo da aplicação, no âmbito da Rede Europeia da Concorrência. Com base nestas recomendações, podem ser utilizados os diversos instrumentos da política de concorrência para abordar os problemas detectados, quer de uma forma integrada, quer através da utilização do instrumento mais adaptado ao problema específico.

Além disso, a Comissão tenciona lançar iniciativas conjuntas em matéria de concorrência e de desregulamentação em sectores em que as análises de mercado revelam que os quadros regulamentares ou as práticas privadas constituem uma barreira à entrada de novos concorrentes no mercado. Neste contexto, o recurso integrado a diversos instrumentos poderá constituir a melhor solução para pôr termo às práticas que impedem a entrada, como o encerramento dos mercados através de acordos de exclusividade e as práticas de repartição dos mercados. Além disso, as concentrações que têm por consequência um encerramento dos mercados e as medidas de auxílio estatal utilizadas para desencorajar ou impedir a entrada serão objecto de vigilância particular.

A luta contra os cartéis

Os cartéis prejudicam directa e gravemente os consumidores e os sectores que adquirem o produto objecto de cartel como matéria-prima, pondo assim em risco a sua competitividade [22]. A luta contra os cartéis produz efeitos imediatos e positivos - redução dos preços e reforço da concorrência, em termos do aumento da qualidade e da escolha de produtos e serviços. A detecção e a investigação dos cartéis continuará a ser uma acção prioritária da Comissão. Os resultados dos esforços empreendidos ao longo dos últimos anos foram significativos. Foram detectados diversos acordos globais importantes de fixação de preços, tendo sido aplicadas coimas de montantes nunca antes atingidos. O elevado nível das coimas ilustra a determinação da Comissão em pôr termo às actividades de cartel. O novo quadro regulamentar irá permitir uma intensificação desta actividade.

[22] O montante dos prejuízos causados pelos cartéis está avaliado em muitos milhares de milhões de euros por ano. Os ganhos médios resultantes da fixação de preços elevam-se a 10% do preço de venda, mas podem variar de forma significativa em função dos casos. Um estudo recente da OCDE revela que a margem provocada pelo cartel pode ser extremamente importante, podendo elevar-se a 50% ou mais. (Fonte: OCDE (2002)).

A luta contra os cartéis só será coroada de êxito se as empresas forem dissuadidas de participar neste tipo de actividade. Uma dissuasão credível baseia-se principalmente em três elementos: medidas de clemência, investigações não anunciadas no local e decisões que apliquem sanções severas.

O programa de clemência da União Europeia [23] constitui um elemento fundamental para desestabilizar os cartéis, uma vez que incentiva as empresas a porem termo e a denunciarem este tipo de comportamento secreto e ilegal. O programa de clemência será por conseguinte mantido e, se possível, melhorado no futuro, com o objectivo de reforçar a sua eficácia.

[23] Podem ser obtidas informações sobre o programa de clemência e orientações sobre a forma de solicitar um pedido de clemência no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/leniency.

A Comissão pretende manter e desenvolver ainda mais o nível da luta contra os cartéis atingido nos últimos anos.

Sectores liberalizados

Será também reforçada a aplicação das regras de concorrência nos sectores de utilidade pública liberalizados, como os serviços postais, a energia, as telecomunicações e os transportes.

Na sequência da entrada em vigor das medidas legislativas destinadas a abolir os monopólios legais existentes, devem agora ser eliminadas outras barreiras, na sua maior parte materiais. As regras de concorrência contribuem para esta acção, suprimindo as actuais barreiras a uma liberalização efectiva. Além disso, o próprio processo de liberalização deve ser controlado de perto, por forma a impedir que as empresas estabelecidas criem novas barreiras ou sigam estratégias restritivas para se protegerem contra a concorrência emergente. É também importante garantir que não podem abusar da sua posição ou conceder subvenções cruzadas às suas actividades nos mercados recentemente abertos, através de auxílios estatais obtidos para a prestação de serviços de interesse económico geral. No sector da energia será particularmente importante garantir uma estrutura de mercado favorável à concorrência e um acesso efectivo aos mercados. Será assim possível reforçar a concorrência em matéria de preços, incentivar novos tipos de serviços energéticos e garantir que os consumidores tirem partido dos benefícios da liberalização.

Uma prática pró-activa de controlo da aplicação da legislação implica uma abordagem integrada através da qual seja aplicado o instrumento de política da concorrência mais adaptado, por forma a criar um contexto concorrencial optimizado nos mercados recentemente liberalizados. Em função da natureza do problema de concorrência, a Comissão poderá ter de aplicar as regras em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes, de controlo das concentrações ou de controlo dos auxílios estatais.

Apoiando-se no novo quadro regulamentar em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes, a Comissão poderá cooperar mais estreitamente com as autoridades nacionais de concorrência. Além disso, trabalhará em conjunto com as entidades reguladoras sectoriais nacionais que desempenham um papel importante na realização prática da liberalização. Neste contexto, o alargamento constituirá um desafio particular e a Comissão tenciona manter um contacto estreito com as autoridades de concorrência e com as entidades reguladoras nacionais, por forma a garantir a plena realização da liberalização nos sectores da energia, das telecomunicações e dos transportes nos novos Estados-Membros.

Profissões liberais e serviços financeiros

Será consagrada particular atenção à concorrência em domínios como os serviços financeiros e as profissões liberais, que estão também sujeitos à legislação do mercado interno.

As profissões liberais constituem um exemplo de um sector de serviços com uma tradição de regulamentação muitas vezes pesada e de práticas frequentemente restritivas. Embora seja provavelmente necessário um certo nível de regulamentação nestas profissões, esta deve basear-se em critérios objectivos de interesse geral que minimizem os prejuízos para a concorrência e para os consumidores. No seu recente relatório [24], a Comissão convidou as entidades reguladoras dos Estados-Membros e as associações profissionais a analisarem as regras existentes, por forma a determinarem se são necessárias, proporcionais e justificadas. A Comissão realizará igualmente, quando adequado, investigações contra as práticas restritivas.

[24] http://europa.eu.int/comm/competition/ liberal_professions/final_communication_en.pdf.

No sector dos serviços financeiros, o controlo pró-activo da aplicação da legislação é determinante para criar um mercado financeiro concorrencial e para alcançar um dos principais objectivos de Lisboa. Os obstáculos ao funcionamento eficaz das operações transfronteiras de compensação e liquidação podem ser o resultado de acordos de exclusividade entre as bolsas e os prestadores destes serviços. Um estudo realizado recentemente revela que existem em toda a Europa acordos de exclusividade nestas áreas. Além disso, o mercado da União Europeia dos serviços bancários e de seguros destinados aos particulares continua fragmentado. Por último, a concorrência em matéria de cartões de pagamento está ainda a desenvolver-se de forma fragmentada no âmbito dos mercados nacionais e não a nível do mercado interno.

4.2. Evolução do controlo da aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais

A futura política em matéria de auxílios estatais continuará a centrar-se no importante objectivo de reduzir o montante global de auxílios estatais, promovendo simultaneamente os auxílios horizontais de interesse comunitário. Para além do seu papel formal, que consiste em controlar a aplicação da legislação, a Comissão continuará a desenvolver a iniciativa adoptada em 2003 no que se refere à identificação das deficiências do mercado e à eficácia das medidas de auxílio. Quando são concedidos auxílios individuais ou sectoriais será utilizada uma abordagem económica para avaliar os efeitos de tais auxílios sobre a concorrência, tirando partido da experiência sectorial adquirida no domínio dos acordos, decisões e práticas concertadas e posições dominantes e no domínio das concentrações.

Em especial, a Comissão continuará a garantir que o controlo dos auxílios estatais seja favorável à concorrência e à competitividade dos mercados, em todo o mercado interno, através da criação de estruturas concorrenciais viáveis, tomando em consideração os benefícios para os consumidores e os interesses dos contribuintes.

Numa União Europeia de 25 ou mais Estados-Membros, a Comissão não terá possibilidades de apreciar todas as distorções de concorrência resultantes de auxílios concedidos a nível nacional. Assim, a sua política na matéria basear-se-á numa análise económica mais rigorosa dos efeitos das medidas de auxílio sobre a concorrência. Sem prejuízo do pleno respeito do direito comunitário, deve ser estabelecida uma distinção entre as medidas que não são susceptíveis de ter um impacto significativo sobre a concorrência a nível comunitário e as medidas cujos efeitos sobre a concorrência no mercado interno têm de ser objecto de uma análise pormenorizada e rigorosa.

Embora a experiência obtida até ao presente sugira que as possibilidades de comercialização de uma determinada actividade específica possam constituir um ponto de partida útil, existem outros factores pertinentes, como o montante do auxílio, a estrutura concorrencial dos mercados relevantes, o eventual poder de mercado dos beneficiários e a disponibilidade do auxílio junto de diferentes operadores do mercado. Desta forma, a Comissão tenciona aprofundar a sua análise, com o objectivo de traduzir estes conceitos em orientações de ordem geral destinadas a promover a concepção de auxílios que, apesar de tudo, respeitem as exigências de compatibilidade com as regras do Tratado relativas aos auxílios estatais.

Além disso, será concebido um critério destinado a identificar as medidas de auxílio que não são susceptíveis de ter um impacto significativo sobre a concorrência no mercado interno, com base no princípio simples de que, em termos gerais, quanto menor for o montante do auxílio, menos graves serão as distorções para a concorrência dele resultantes. Assim, desde que o auxílio seja utilizado para objectivos de interesse comunitário comum, como a investigação, o desenvolvimento e a inovação, a formação e o emprego ou o desenvolvimento de PME, deverá normalmente ser possível autorizar montantes relativamente reduzidos de auxílio, sem ser necessário uma apreciação aprofundada. Um novo enquadramento que incluirá este critério no âmbito das regras em matéria de auxílios estatais está já numa fase avançada do processo de consulta, devendo ser adoptado em 2004.

A Comissão pretende alcançar uma redução dos tipos de auxílios que provocam maiores distorções, através do ajustamento das regras aplicáveis a determinados tipos de auxílio, bem como através da apreciação de casos individuais. No que se refere às regras relativas aos auxílios regionais, foi adoptada recentemente uma redução dos níveis de auxílios autorizados para grandes projectos de investimento regionais móveis no âmbito do enquadramento multissectorial, para dar resposta às sérias preocupações expressas pelos Estados- Membros no que se refere aos efeitos de distorção causados pelos níveis elevados dos auxílios deste tipo. Da mesma forma, a actual revisão das orientações dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade centra-se nas importantes distorções e prejuízos que este tipo de medidas de auxílio provoca nos concorrentes dos beneficiários e no mercado interno.

Ao analisar casos individuais, o objectivo tem sido identificar aqueles em que os auxílios provocam graves distorções da concorrência no mercado interno e, tanto quanto possível, concentrar os recursos neste tipo de auxílios. Podem ser citados como exemplos, os auxílios estatais sob a forma de benefícios fiscais, garantias ilimitadas ou implícitas, particularmente nos sectores dos serviços financeiros e da energia, e a utilização de auxílios estatais nos sectores recentemente liberalizados. A Comissão esforça-se também por garantir que o controlo dos auxílios estatais faça parte de uma política da concorrência integrada para que, por exemplo, ao apreciar a necessidade de medidas de compensação por parte de uma empresa que recebe auxílios à reestruturação, tome em consideração os efeitos potenciais dos diferentes tipos de medidas sobre a estrutura concorrencial dos mercados em causa.

No que se refere aos aspectos processuais, a Comissão irá analisar a necessidade de novas alterações à luz da experiência que adquirirá na sequência da aplicação do novo regulamento, cuja redacção se encontra já numa fase avançada. Examinará também a possibilidade de adoptar novas isenções por categoria para determinados tipos de auxílio, bem como uma simplificação dos procedimentos de adopção das referidas isenções.

5. CONCLUSÃO

Uma concorrência efectiva no mercado interno da União Europeia contribui de forma decisiva, através do reforço da produtividade e da inovação, para a competitividade da indústria europeia. Uma política de concorrência pró-activa actuará como um catalisador para reforçar a concorrência em toda a Europa, contribuindo assim para alcançar os objectivos de Lisboa.