Parecer do Comité Económico e Social sobre "O futuro das regiões de montanha na União Europeia"

(2003/C 61/19)

Em 16 de Janeiro de 2002, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, ao abrigo do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "O futuro das regiões de montanha na União Europeia".

Foi incumbida da preparação dos trabalhos correspondentes a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 25 de Junho de 2002. Foi relator Bastian.

Na 393.a reunião plenária de 18 e 19 de Setembro 2002 (sessão de 18 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 66 votos a favor, 1 voto contra e 12 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O ano de 2002, declarado Ano Internacional das Montanhas pela Assembleia-Geral da ONU, deveria conduzir a União Europeia a uma reflexão sobre o papel que pretende atribuir aos seus territórios de montanha.

1.2. Em diversas ocasiões, o Comité Económico e Social Europeu, bem como o Parlamento Europeu e o Comité das Regiões, manifestaram interesse pelas zonas de montanha no sentido de a União Europeia reconhecer as suas especificidades e ter uma política transversal adaptada, designadamente através dos seguintes actos:

- Parecer do CES de 28 de Abril de 1988 sobre "Uma política para as zonas de montanha" (relator: Amato).

- Parecer do CES de 25 de Abril de 1996 sobre "O arco alpino, uma oportunidade de desenvolvimento e de integração".

- Parecer do CR de 21 de Abril de 1995 sobre a "Carta europeia e regiões de montanha".

- Parecer do CR de 18 de Setembro de 1997 sobre "Uma política para a agricultura de montanha na Europa".

- Relatório da Comissão de Agricultura e de Desenvolvimento Rural do PE de 16 de Outubro de 1998 sobre "Uma nova estratégia para as zonas de montanha", elaborado com base no estudo prévio (AGRI111/FR) da direcção-geral dos estudos do PE intitulado "Rumo a uma política europeia das montanhas".

- Resolução do Parlamento Europeu de 6 de Setembro de 2001 sobre "Os 25 anos de aplicação da regulamentação comunitária em favor da agricultura de montanha".

1.3. O Comité constata com satisfação que a Comissão, por seu lado, empreendeu, no primeiro relatório intercalar, após o fórum sobre a coesão económica e social, um trabalho de reflexão sobre o futuro dos fundos estruturais que explora a possibilidade de fixar novos critérios de elegibilidade que tenham em conta os desafios e as desvantagens territoriais, designadamente montanhosas. A conferência que organizou em 27 e 28 de Maio de 2002 sobre as "Prioridades regionais da União Europeia para definir um valor acrescentado comunitário" parece confirmar de modo positivo a busca, por parte da Comissão, de uma evolução naquele sentido da política dos fundos estruturais.

2. A especificidade das zonas de montanha da Europa

2.1. Os territórios de montanha caracterizam-se, acima de tudo, por uma forte desvantagem geofísica, resultado da altitude e do clima, mas também por uma situação de enclave, bem como por um património e recursos naturais importantes, tão excepcionais como frágeis; são, por consequência, territórios em que os desafios incontornáveis necessitam de uma indispensável política pública para compensar os excessos das especulações de que são alvo.

2.2. As montanhas representam, na União Europeia, 30 % do território e 30 milhões dos seus habitantes, parte esta que se acentuará na perspectiva do alargamento.

2.3. De modo geral, e sob reserva de variantes por vezes importantes de um maciço a outro, as especificidades de montanha que necessitam de uma política de financiamento ou de intervenção pública abrangem as seguintes problemáticas, as quais comportam, na globalidade, um distinta dimensão transnacional:

2.4. Demografia

Não obstante alguns pólos particularmente dinâmicos, a estrutura demográfica das zonas de montanha é, na generalidade, vulnerável (fraca densidade e envelhecimento devido ao êxodo das novas gerações e/ou a instalação de reformados), designadamente nos países de montanha candidatos à adesão.

2.5. Serviços públicos

Pelo seu impacto social, os serviços públicos são determinantes para a dinâmica territorial das zonas de montanha, designadamente no que respeita aos correios, escola e estabelecimentos de saúde. Por consequência, requerem proximidade e adaptação (em termos de polivalência dos agentes e/ou da natureza das prestações), que a liberalização, em virtude do direito comunitário da concorrência, põe em causa. Uma acção voluntariosa de ordenamento do território mediante os serviços públicos só se torna possível, com efeito, se o campo do serviço público universal que lhe é reservado for suficientemente vasto por forma a abranger prestações remuneradoras que possam compensar, mesmo de modo parcial, os inevitáveis sobrecustos de tal iniciativa.

2.6. Comunicações

As infra-estruturas e as redes de comunicação representam um desafio muito central na montanha, na medida em que o isolamento constitui um importante entrave à competitividade e que o crescente trânsito intracomunitário de fretes se traduz numa pressão para os maciços atravessados e para as populações que deverá ser dominada e contrabalançada.

2.6.1. Para tal, o desenvolvimento dos meios de transporte combinados, e em particular ferro-rodoviário, reveste-se cada vez mais de urgência e não se pode realizar senão num quadro comunitário, por um lado, para poder apreender a problemática à escala mais adequada, designadamente no âmbito do esquema de desenvolvimento do espaço comunitário (SDEC)(1) e, por outro lado, para garantir um co-financiamento pela União das necessárias infra-estruturas.

2.6.2. No respeitante às novas tecnologias da informação e da comunicação (NTIC) o ponto essencial é a sua acessibilidade na montanha. Os consideráveis sobrecustos ligados às dificuldades técnicas relacionadas com o relevo (obstáculos à propagação das ondas, distâncias importantes ao solo) constituem uma verdadeira ameaça de fractura territorial para as zonas de montanha, em comparação com os outros territórios.

2.7. Turismo

Se a montanha tem uma certa vocação turística, torna-se indispensável ordenar este tipo de desenvolvimento a fim de o inscrever, designadamente nos PECO, numa lógica de desenvolvimento sustentável. Tal como acontece com a agricultura, o turismo não deverá constituir só por si a base da economia de montanha, a qual deverá ser diversificada e multifacetada.

2.7.1. Nesta perspectiva, dentro dos limites impostos pelos princípios de desenvolvimento sustentável, a oferta turística de montanha deverá ser diversificada, a fim de se conseguir um melhor escalonamento no tempo (melhor equilíbrio do fluxo turístico entre as diferentes estações) e no espaço (melhor repartição dos fluxos turísticos no território).

2.8. Utilização das terras

Uma vez que a agricultura constitui um pilar fundamental da economia de montanha e, sobretudo, uma actividade crucial sem par para a indispensável manutenção do espaço de montanha, mas também porque contribui para a produção de produtos agrícolas e agro-alimentares de qualidade, a agricultura de montanha deverá ser objecto de particular atenção pela Política Agrícola Comum, a fim de garantir a sua sobrevivência nos territórios de montanha.

2.8.1. Para a montanha, a artificialização das terras constitui um importante desafio, tanto ao nível do urbanismo (risco de ocupação desordenada) como no respeitante aos riscos naturais.

2.9. Património natural

A fauna e a flora particularmente ricas e excepcionais das montanhas europeias tendem a exercer, designadamente, uma pressão natural.

2.10. Solos

A profusão das encostas torna as montanhas particularmente vulneráveis à erosão, constituindo os solos um desafio especialmente importante (empobrecimento dos solos), como também para os territórios a jusante (riscos naturais).

2.11. Água

Grande produtora de água, tanto em quantidade como em qualidade, a montanha assegura, a este respeito, uma importante função que é um serviço de interesse colectivo, cujas serventias são particularmente vulneráveis.

2.12. Energia

O contributo da montanha para a produção de energia não fóssil (hidroelectricidade, principalmente, mas também energias eólica e solar) deve ser tido em devida conta pela parte que assegura no cumprimento do Protocolo de Quioto em matéria de redução das emissões de gases com efeito de estufa. Razão por que é de incentivar uma política de tarifas preferenciais em proveito das energias renováveis e uma perequação em favor das regiões que fornecem esse tipo de energia.

2.12.1. O forte potencial das zonas de montanha em matéria de energia eólica deve, por outro lado, ser objecto de um desenvolvimento controlado para obviar a uma degradação global da qualidade paisagística das regiões de montanha, proporcionando às colectividades locais um quadro jurídico que as vincule a desenvolver, neste domínio, uma estratégia colectiva de equipamento e lhes garanta, em termos de fiscalidade local, a contrapartida de uma remuneração equitativa.

2.13. Habitat e construção

O urbanismo em montanha apresenta uma forte especificidade, a gestão de um património construído vigoroso exige possibilidades de construção e que o construído existente não se deixe ao abandono, sem comprometer a integridade das paisagens e dos espaços naturais e sem que o desenvolvimento de um parque de residências secundárias conduza a uma desvitalização do habitat montanhoso permanente. Deve haver uma iniciativa junto dos proprietários destas residências, a fim de envolvê-los suficientemente na vida local.

2.14. Riscos naturais

A montanha tem um certo número de riscos naturais que lhe são específicos (avalanches, cheias torrenciais, quedas de rocha), que a tornam num território particularmente vulnerável e, por consequência, potencialmente perigoso, o que requer uma acção permanente em matéria de conhecimentos, previsão e prevenção.

2.15. Economia

Enfim, a economia dos territórios de montanha dispõe de um certo número de pontos fortes, mas também de fragilidades que requerem igualmente um tratamento especial: marcada sazonalidade de actividades importantes, tais como a agricultura ou o turismo, induzindo uma propensão à pluriactividade, à inovação e, por vezes, à excelência (indústrias micro-mecânicas, por exemplo), predominância das pequenas empresas num ambiente pouco favorável em virtude do relativo isolamento, em relação às estruturas de assistência e aos fornecedores.

3. Balanço da acção comunitária para a montanha

3.1. Identificação dos territórios montanhosos: Uma abordagem variável devido a uma realidade bastante diversa

3.1.1. Os territórios de montanha ocupam um lugar variável no decurso do tempo nas políticas comunitárias e foram objecto de mais ou menos atenção comunitária. Com efeito, no estado actual do direito comunitário, e na ausência de um reconhecimento das suas especificidades, a montanha não constitui um verdadeiro conceito ao nível comunitário. Ela surge apenas na Directiva 75/268/CEE, cuja adopção constitui um marco histórico por servir à zonagem do subsídio compensatório de desvantagem natural (ICHN) para efeitos de identificação dos beneficiários. Ao lançar as bases da prestação de subsídios compensatórios em favor destas zonas, esta Directiva constituía uma iniciativa durável acompanhada de medidas concretas de aplicação e de desenvolvimento. Mas, tendo em conta o empenho muito desigual dos Estados-Membros neste domínio, ligado designadamente à latitude que têm na fixação dos parâmetros em aplicação dos critérios de altitude de encosta e de clima que a definição comunitária fixa, subsistiram, até agora, divergências, tanto quantitativas como qualitativas.

3.1.2. Constatam-se, assim, importantes disparidades entre os Estados-Membros (objectivamente justificadas, porquanto, para uma mesma altitude, duas regiões de montanha podem apresentar realidades bem diversas, tanto no clima como na vegetação). Mas, enquanto que na Alemanha, França e Itália a altitude mínima requerida para efeitos de classificação como região de montanha é de 700 metros, no caso da Espanha é de 1000 metros; do mesmo modo, tem-se em conta um declive superior a 20 % no caso da França e Espanha, enquanto que no caso da Itália aquele declive não se encontra quantificado, e nem sequer é integrado na Alemanha; por outro lado, surpreende que o Reino Unido não tenha qualquer território de montanha, no regime da Directiva 75/268/CEE, quando as Highlands escocesas, designadamente, correspondem à imagem de montanha. No tratado de adesão, as zonas da Suécia e da Finlândia situadas a norte do paralelo 62 são equiparadas a zonas de montanha pelo facto de as regiões apresentarem os mesmos problemas e condições que as regiões de montanha.

3.1.3. Em comparação com os outros territórios menos favorecidos, os territórios de montanha caracterizam-se, particularmente, por condições climatéricas particulares desfavoráveis, bem como por uma topografia mais difícil. Assim, os critérios de encosta, altitude e de clima são bastante pertinentes para conceber a realidade da montanha, uma vez que harmonizam esta em torno das suas contingências. Deduz-se daí que não é coerente nem desejável que o que se reconhece como montanha num Estado-Membro não possa ser objecto de igual reconhecimento noutro Estado-Membro. Se bem que se mantenha uma certa subsidiariedade na designação final dos territórios envolvidos, seria conveniente uma harmonização da realidade da montanha europeia, através da consequente adaptação da actual definição comunitária mediante um intervalo de variação para cada um dos critérios (pelo menos no que se refere à altitude e à encosta).

3.1.4. Os factores topográfico e climatérico exercem uma influência duradoura na economia das regiões de montanha menos favorecidas. Daí, a necessidade, para preservar o seu carácter multifuncional, de prever medidas compensatórias. Para melhor realçar as características comuns dos territórios de montanha da União Europeia, e assegurar uma maior coerência na classificação das diferentes categorias de zonas menos favorecidas, no respeito do princípio de subsidiariedade, conviria incluir igualmente entre os factores típicos dos territórios de montanha as condições climatéricas e topográficas que lhes são comuns.

3.1.5. Mas a realidade da montanha é igualmente muito diversificada: sistemas de pasto, de criação de gado, montanha seca, alta montanha ... Na perspectiva de uma exploração múltipla da zona de montanha, seria pertinente a possibilidade de subdivisões que permitissem fazer uma distinção entre os maciços da montanha média dos da alta montanha, ou ainda a montanha seca e a montanha nevada. Tais distinções já existem, todavia, em certos Estados-Membros (no cadastro austríaco, por exemplo), sendo conveniente ter disso um melhor conhecimento ao nível comunitário para fins de uma utilização optimizada para um quadro comunitário harmonizado.

3.2. Acções múltiplas sem fio condutor

3.2.1. Embora não exista, de modo explícito, uma política comum da montanha, esta inclui-se, mais ou menos directamente, em numerosas medidas e/ou regulamentações comunitárias.

3.2.2. A primeira, também a mais explícita, é a compensação de desvantagem natural instituída pela Directiva 75/268/CEE, a qual se reconhece ser "a" medida fundadora do regime de montanha na União Europeia, e que continua integrada no âmbito da PAC, não obstante a sua indubitável relevância em matéria de ordenamento do território.

3.2.3. Contam-se, em seguida, três tipos de acções comunitárias que se revestem de particular importância para a montanha, e em que esta é abrangida, sem que as acções a visem de modo explícito: em primeiro lugar, a política dos Fundos Estruturais e, em seguida, nesta última, os programas Interreg, e, por fim, as directivas aves e habitats naturais.

3.2.3.1. A política dos Fundos Estruturais

Tendo em vista uma aproximação à média comunitária dos desempenhos económicos dos territórios com dificuldades estruturais ou com atraso de desenvolvimento, os fundos europeus têm tido (através do ex-objectivo 5b), e continuam a ter (com o actual objectivo 2) uma forte incidência em numerosas zonas de montanha, 95 % das quais, com efeito, são actualmente elegíveis para os objectivos 1 e 2. Todavia, deve-se constatar que esta elegibilidade não resulta da tipicidade montanhosa das respectivas desvantagens. Tal poderá revelar uma possível inadequação entre os programas efectivamente financiados e a realidade dos problemas a tratar.

3.2.3.2. Interreg

Fronteiras naturais pela força das coisas, a maior parte dos maciços montanhosos da União Europeia são beneficiários dos programas da vertente A dos programas Interreg; pelas mesmas razões, várias regiões da fronteira externa da União estão abrangidas pelos programas Phare ou Tacis, nos domínios dos transportes, turismo, alterações da utilização dos solos, preservação do património natural; se as regiões de montanha são igualmente abrangidas por certos programas Interreg de cooperação transnacional da vertente B (designadamente Sudoeste europeu e espaço alpino), já é mais por incidência e as zonas de montanha destes grandes espaços territoriais devem ter uma acção muito voluntarista para que se lhes reconheça a respectiva existência; no respeitante ao quadro muito aberto da cooperação interregional da vertente C, se é aparentemente propício ao estabelecimento de redes de cooperação técnica entre regiões de montanha, essas continuam por estabelecer(2).

3.2.3.3. As directivas aves e habitats naturais

A rede Natura 2000, cuja importância foi sublinhada pelo Comité(3), está fortemente implantada nos territórios de montanha, o que é lógico tendo em conta a riqueza e a vulnerabilidade da sua biodiversidade. Por outro lado, convém ainda notar que, além do domínio biogeográfico alpino, numerosas propostas de sítios montanhosos Natura 2000 são igualmente abrangidas pelos domínios biogeográficos "continentais" (tal como o Maciço Central, em França), "mediterrânicos" (o Pinde, na Grécia, ou os Apeninos, na Itália) "marroquinosianos" (Gibraltar), ou ainda "atlânticos" (montes Cantábricos, em Espanha). Esta constatação não salienta apenas a grande qualidade, mas também a grande diversidade do património natural da montanha.

3.2.4. Dois outros tipos de acção comunitária abrangem igualmente as zonas de montanha: a política no sector da água e a política agrícola comum.

3.2.4.1. No respeitante ao recurso que constitui a água, convém salientar que a montanha é a principal fonte de produção e que, nesta qualidade, deverá ser objecto de medidas de preservação para garantir a sua qualidade e abundância; deste modo, é legítimo compensar ou indemnizar os constrangimentos que possam surgir ao nível local.

3.2.4.2. São numerosas as medidas da PAC que abrangem as montanhas (para além dos subsídios compensatórios de desvantagem natural), constituindo instrumentos relevantes para apoiar a agricultura em zonas de montanha: medidas agro-ambientais, florestais, de desenvolvimento rural, regulamentação dos rótulos agrícolas, agricultura biológica, modernização das vertentes, programas Leader ...

3.2.5. Constata-se, deste balanço, que, apesar da existência de um conjunto de medidas comunitárias que visam, ou sobretudo, implicam as montanhas, seja de modo efectivo ou potencial, não existe uma política europeia estruturada em relação aos territórios de montanha, constituída de medidas exclusivas em função das suas especificidades e que dêem resposta a uma estratégia deliberada global e coerente. Assim, e nesta óptica, é decisiva a actual reflexão territorial da Comissão bem como a organização do seminário de 17 de Outubro sobre a problemática dos territórios de montanha, que constituirá uma oportunidade para o futuro destes territórios.

3.3. O contexto internacional

3.3.1. A montanha tende a tornar-se numa crescente preocupação do direito internacional, particularmente no que respeita à preservação do ambiente de montanha.

3.3.2. A Convenção Alpina, assinada em Berchtesgaden em 1989, e que entrou em vigor em 1998, despertou o interesse da União Europeia pela matéria, mas as dificuldades de negociação e de aplicação de protocolos verdadeiramente operacionais revelam a mecânica demasiado tecnocrática e pouco transparente.

3.3.3. O capítulo 13 da "Agenda 21", adoptada em 1992 na cimeira da Terra realizada no Rio, vincula particularmente os Estados signatários a criarem melhores instrumentos de conhecimento e observação das suas montanhas, e a garantir um controlo da ocupação de terras adequado à boa gestão das altas bacias a jusante; a recente conferência de Joanesburgo (Agosto de 2002), que fará o balanço da "Agenda 21", reiterou compromissos internacionais do Rio neste domínio. A União Europeia deveria, nessa altura, transmitir uma mensagem em prol do desenvolvimento sustentável das populações de montanha cuja aplicação se poderia inspirar designadamente, na declaração final do primeiro fórum mundial das populações de montanha, realizado em Chambéry (França), em Junho de 2000, que se reunirá pela segunda vez em Quito (Equador), de 17 a 22 de Setembro de 2002.

3.3.4. A decisão da Assembleia Geral da ONU, que visa declarar o ano 2002 o Ano Internacional das Montanhas.

3.3.5. Outras iniciativas visam estabelecer, no plano do direito internacional, uma abordagem da montanha que abranja, paralelamente, o desenvolvimento e a protecção; e o caso do projecto de convenção europeia das regiões de montanha, elaborado pelo Conselho da Europa, e sobre o qual o Comité, bem como o Comité das Regiões, recomendam à União Europeia como uma inspiração para uma política europeia das zonas de montanha.

3.4. O alargamento

3.4.1. Enfim, num plano mais comunitário, a montanha constitui, na perspectiva do alargamento, um desafio bastante sensível:

- por um lado, porque entre os países candidatos figuram vários países com importantes zonas e populações de montanha, em alguns casos: Bulgária, Polónia, República Checa, Roménia, Eslováquia, Eslovénia;

- por outro lado, porque as directrizes orçamentais da União a partir de 2007 apresentam o risco de uma drástica redução do montante dos financiamentos comunitários que poderiam beneficiar as zonas de montanha dos actuais Estados-Membros.

3.4.2. Tendo consciência dos imperativos ditados por este contexto, e designadamente das vastas necessidades em matéria de ajudas ao desenvolvimento económico local dos futuros Estados-Membros, não é menos verdade:

- que numerosos territórios da União actualmente beneficiários dos fundos estruturais em razão dos objectivos 1 ou 2 não atingirão, em 2006, o nível de desempenho da média comunitária;

- que uma nova lógica de abordagem dos territórios pela política dos fundos estruturais se torna, por consequência, indispensável, tendo em vista a preservação, numa base necessariamente selectiva, da elegibilidade de alguns territórios que enfrentam dificuldades estruturais particularmente recorrentes e incompatíveis com os princípios fundamentais dos Tratados.

4. Inserção da montanha na futura política dos Fundos Estruturais

4.1. Controlar a evolução dos Fundos estruturais sem provocar rupturas

4.1.1. Os limites orçamentais não devem conduzir a uma focalização da política dos fundos estruturais do futuro sobre os novos Estados-Membros, por concentrarem as populações com o PIB mais fraco. A amplitude dos desafios do alargamento não deve conduzir a União a desfazer-se do modelo de desenvolvimento que se fixou, em nome de urgências que requerem meios excepcionais e uma acção de nivelamento muito particular; por consequência, é indispensável que os Estados-Membros façam um maior esforço em matéria orçamental em vista do alargamento, dando uma prioridade ao fundo de coesão, de que deveria depender essencialmente esta problemática (o que implicaria, por consequência, uma reorientação das modalidades de intervenção), facilitando deste modo as possibilidades relevantes dos fundos estruturais.

4.1.2. Mesmo que não se preveja a eventualidade de uma "retirada" sistemática das regiões actualmente beneficiárias dos fundos estruturais, é essencial que o nível de PIB de referência para determinar a elegibilidade à política dos fundos estruturais, não exclua artificialmente regiões dos actuais Estados-Membros cujo PIB médio fosse mais elevado devido apenas à adesão de novos países, a fim de não se criar uma obrigação de rever muito por baixo as ambições inicialmente fixadas.

4.2. Desenvolver uma verdadeira política comunitária de ordenamento do território

4.2.1. Obrigada a uma maior selectividade, a política regional, actualmente com uma finalidade socioeconómica, poderia, no futuro, inscrever-se numa concepção global de ordenamento do território, tendo em vista a repartição harmoniosa e equilibrada, no território, da população e das actividades, uma ideia que se poderá, aliás, atribuir ao objectivo de "desenvolvimento harmonioso" inscrito nos Tratados, artigo 158.o, Título XVII Coesão económica e social(4).

4.2.2. A definição de princípios e de objectivos de ordenamento do território ao nível comunitário reveste-se de importância crescente, a fim de permitir que a União Europeia desenvolva uma verdadeira acção motriz neste domínio, para além de um simples papel de coordenação. Entre os princípios de organização do território (ou do espaço comunitário) referentes ao desenvolvimento harmonioso, deveriam figurar designadamente:

4.2.2.1. O princípio de uma repartição equilibrada da população e actividades no conjunto do território, o que implica:

- um controlo de concentrações urbanas excessivas, fonte de crises nos domínios do emprego, segurança, ambiente e qualidade de vida, sem pôr em causa a vocação dos sistemas urbanos enquanto principal actor de envergadura das economias nacionais, trata-se, deste modo, de prevenir, mediante instrumentos adaptados, a desvitalização das zonas de montanha em virtude da atracção urbana, quando esta resulte exclusivamente de uma carência de clima empresarial e doméstico em termos de equipamentos e de serviços. Assim, será mais através de uma acção positiva em favor dos territórios de montanha do que de uma penalização da cidade que convirá agir na aplicação deste princípio;

- evitar o deserto e, em concomitância, a "santuarização" da natureza "à americana", incompatível com a história do nosso continente, uma vez que, não obstante raras excepções, a globalidade do território europeu é um espaço modelado pelo Homem;

- a interacção positiva entre actividades humanas e territórios, na medida em que tenham por efeito garantir a preservação, a penetrabilidade, e até mesmo a biodiversidade.

4.2.3. Por consequência, a preservação desta relação entre população e território, garante de uma boa gestão do espaço, deverá constituir um objectivo prioritário desta nova política, a qual, deste modo, deverá intervir nos territórios em que aquela relação seja mais fraca ou ameaçada.

4.2.4. Os espaços assim definidos encontram-se submetidos, na generalidade, a desafios territoriais e/ou importantes desvantagens objectivas que esta acção deveria atalhar.

4.2.5. Dispõem igualmente de importantes pontos fortes (que vão de par com os desafios evocados acima); os pontos fortes da montanha inserem-se no valor excepcional do meio de montanha, na qualidade dos seus produtos e do "saber-fazer", que fazem deles territórios de excelência; mas estes pontos fortes só podem ser plenamente valorizados tendo simultaneamente em conta as desvantagens que os rodeiam.

4.3. Uma política destinada aos territórios menos favorecidos

4.3.1. Por consequência, os critérios de identificação dos territórios beneficiários dos fundos estruturais europeus (enquanto instrumento de ordenamento do território, e não apenas de desenvolvimento local) deveriam ser os seguintes:

4.3.1.1. interesse colectivo dos territórios em questão: este interesse é função, não só da qualidade do património natural, da estrutura das suas populações, mas também dos serviços, expressos em termos de amenidades, que ambos proporcionam à colectividade (falando da produção de bens de consumo ou de equipamentos estruturais, ou de espaços recreativos, dos potenciais de recursos naturais); é, todavia, essencial não limitar esta abordagem apenas no que se refere aos recursos naturais, e de integrar tanto o valor que os cidadãos dão às amenidades produzidas pela adesão, como o parecer expresso pelas populações locais interessadas;

4.3.1.2. ameaças actuais ou potenciais: a sua existência justificará, em parte, a intervenção pública; estas pressões nos territórios podem ter várias causas, tais como o excessivo acesso (pela população turística, ou pelo trânsito de mercadorias), ou a desertificação causada pelo êxodo rural ou pelo abandono das terras, ou ainda a reflorestação excessiva das paisagens ..., ou ainda os riscos de um desenvolvimento económico desenfreado ...;

4.3.1.3. especificidade das futuras acções: é por essas medidas operacionais a financiar ou a organizar estarem intimamente ligadas à identidade destes territórios assim determinada, e por não serem, em consequência, transmissíveis a outros (como, por exemplo, a prevenção dos riscos naturais para a montanha), que se justifica a aplicação de uma política ou estratégia específica.

4.3.2. Além da montanha, outras categorias de espaços poderiam inserir-se neste enquadramento: as regiões ultraperiféricas, as ilhas, o litoral, as regiões boreais, zonas rurais isoladas, a propósito das quais o Comité proferiu vários pareceres(5).

4.3.3. Sendo esta abordagem corrente em certos Estados-Membros (bem como os sistemas dos serviços colectivos em França), é adequado que a União Europeia garanta a harmonização e vele pela respectiva coerência, designadamente no respeitante às perspectivas do SDEC.

4.4. Conceber de outro modo a riqueza das populações

4.4.1. Se a futura elegibilidade dos territórios aos fundos estruturais deve, acima de tudo, basear-se em critérios de apreciação física das desvantagens e desafios colectivos que representam, não se deveria, todavia, excluir desta abordagem a apreciação da sua prosperidade, na medida em que esta representa um dos principais instrumentos de avaliação dos resultados desta política. A nova abordagem preconizada pelos fundos estruturais deverá, deste modo, combinar critérios territoriais e critérios socioeconómicos.

4.4.2. Acresce que o critério de avaliação da riqueza local não poderia constituir uma causa de exclusão do benefício de qualquer medida de compensação por desvantagens objectivas e permanentes geradoras de constantes sobrecustos, tal como o ICHN em matéria de desvantagem inerente à montanha.

4.4.3. Mas, para atingir uma melhor eficácia através de uma intervenção pontual onde as necessidades sejam mais prementes, a avaliação da prosperidade dos territórios deveria poder ser efectuada ao nível mais apertado, ou seja, NUTS V (nível municipal), para se ter uma abordagem tão apurada quanto possível da prosperidade dos territórios, sendo de envidar todos os esforços no sentido de uma maior eficiência dos instrumentos estatísticos dos Estados-Membros. Todavia, tendo em conta a morosidade e os riscos de imprecisão de tal abordagem, reveste-se de igual importância garantir, sem discriminação, a elegibilidade das ajudas específicas à montanha, estabelecendo um limite máximo a fim de evitar que constituam, para alguns, um rendimento de situação sem qualquer relação com as fragilidades que devem contrabalançar.

4.4.4. Nesta perspectiva, com base na zonagem dos municípios de montanha à disposição da Comissão, poder-se-ia prever a criação de um observatório europeu da montanha.

4.5. Ir além da compensação das desvantagens

4.5.1. Permanência e limites do direito à compensação das desvantagens. Um sistema de ajuda directa ao rendimento que compense a desvantagem económica directamente relacionada com a desvantagem física continua a ter legitimidade, enquanto aquela não puder ser corrigida (exemplo: menor rendimento agrícola ligado à qualidade dos solos e ao menor grau de sazonalidade ...), podendo-se, assim, conceber como uma medida transitória de acompanhamento para modalidades de desvantagem, decerto estruturais, mas passíveis de correcção (por exemplo, o encravamento que se pode reduzir através de equipamentos em rede - transportes, NTIC).

4.5.1.1. Assim, é conveniente identificar o conjunto das desvantagens que afectam os territórios, por forma a fazer uma distinção entre os que requerem uma compensação financeira permanente e os que requerem uma acção temporária que contribuirá para as suprimir ou, pelo menos, para as minorar.

4.5.2. Por outras palavras, a montanha espera muito mais uma política que vise a redução física das desvantagens, do que uma política de pura compensação sob forma de rendimento; tal significa o desenvolvimento de acções nos seguintes sentidos:

4.5.2.1. em matéria de equipamentos estruturantes, estes territórios têm de conciliar a livre circulação de mercadorias com a fragilidade dos meios natural e humano. E devem ser dotados dos instrumentos necessários para poderem dar resposta às pressões de que são alvos (designadamente em matéria de transportes intracomunitários), mas igualmente em matéria de paridade com as populações das outras partes do território (ligações locais aos grandes eixos de trânsito ou às redes internet ou ainda uma cobertura de telefonia móvel).

4.5.2.2. em matéria regulamentar, o reconhecimento da especificidade dos territórios de montanha deverá permitir a adaptação de certas regras (designadamente em matéria de normas técnicas) a fim de não obstruir o desenvolvimento de iniciativas e de soluções originais, muitas vezes de dimensão modesta, mas igualmente cruciais no plano local, sem que se coloque a questão, todavia, de uma derrogação que possa conduzir ao enfraquecimento das condições de segurança ou de qualidade. Por outro lado, este tipo de derrogação poderia ainda transformar estes territórios em territórios experimentais cujos ensinamentos poderiam aplicar-se em outros locais.

4.5.2.3. ainda em matéria de regulamentações, a adopção de medidas específicas aplicáveis apenas a estes territórios permitiria aplicar uma discriminação positiva, designadamente para valorizar a respectiva identidade através dos seus produtos específicos e dos seus conhecimentos.

4.5.3. Aliar compensação de desvantagem e contrapartidas. A legitimidade da compensação das desvantagens geofísicas tem menos a ver com uma necessidade de equidade do que com o interesse geral e a contrapartida material que poderá proporcionar à colectividade. Esta contrapartida deverá ser objecto de uma análise global dos objectivos de ordenamento do território que serão fixados.

4.5.3.1. Este princípio abona designadamente a favor do ordenamento da eco-condicionalidade, tal como aplicada nos subsídios compensatórios de desvantagens naturais, porquanto as boas práticas actualmente exigidas para beneficiar do subsídio não têm forçosamente em conta a realidade montanhosa e baseiam-se muito mais numa abordagem agro-ambiental do que no ordenamento do território.

4.5.3.2. Será, assim, a funcionalidade dos territórios que deverá ser o critério de avaliação da contrapartida, fazendo da compensação das desvantagens uma remuneração das amenidades que os territórios proporcionam; entre as principais amenidades que implicam designadamente os territórios de montanha, podem-se citar:

- a produção agrícola e/ou silvícola: grandes consumidoras de espaço, estas duas funções territoriais fundamentais devem conservar, prioritariamente, a sua finalidade económica, justificando, todavia, que possam ser objecto de uma acção de ajuda directa ao rendimento quando a rentabilidade não seja assegurada por forma a garantir a perenidade da sua função de ocupação e preservação do espaço e de prevenção contra os riscos naturais mais graves;

- a segurança: um território em utilização evita as degradações que podem provocar catástrofes naturais com evidentes consequências para os territórios vizinhos; esta dimensão é particularmente evidente na montanha;

- a função paisagística: produto da história e elemento importante do nosso património natural e cultural, a paisagem é reconhecida como uma prestação por si só;

- possibilidade de espaços recreativos: a vocação dos territórios para o acolhimento de visitantes para actividades de lazer, seja turismo ou simples actividade recreativa, é o resultado das qualidades intrínsecas dos territórios; esta funcionalidade deve, todavia, ser objecto de preservação e de acompanhamento, a fim de poder adaptar-se às exigências da procura;

- produção e armazenamento de recursos naturais: se a globalidade dos recursos naturais se encontra necessariamente ligada aos territórios, alguns destes têm, mais do que outros, uma vocação para aquela produção e podem ser considerados reservas a esse respeito: é o caso, designadamente, do ar para a floresta, ou da água para a montanha, que se impõem como os dois principais recursos naturais, tendo em conta os desafios imediatos que representa o consumo, sem portanto ocultar a biodiversidade ...

5. Por uma política europeia da montanha que seja um modelo

5.1. Para além desta análise e dos princípios subjacentes para defender e delimitar o campo de aplicação de uma política específica da União Europeia para as zonas de montanha, convirá identificar um certo número de acções a executar com base no direito comunitário em vigor, por forma a atingir este objectivo.

5.2. Assegurar uma visão comum da montanha

5.2.1. Em primeiro lugar, é indispensável assegurar uma visão comum da montanha através do reconhecimento da especificidade destes territórios nos Tratados, tal como já existe no artigo 158.o no respeitante à ilhas e regiões periféricas (bem como na declaração 30 da conferência de Amsterdão). Este reconhecimento, que se justifica pelas desvantagens e desafios que afectam estes territórios, poderia ser formulado atribuindo-lhes um direito à solidariedade, bem como o direito à diferença e à experimentação.

5.2.2. Por outro lado, a União Europeia deveria, tal como igualmente sugeriu o Comité das Regiões, adoptar o espírito e o conteúdo do projecto de convenção sobre a montanha do Conselho da Europa, e, designadamente na perspectiva do alargamento, encorajar os Estados-Membros e os países candidatos a seguirem as mesmas vias por forma a garantir uma convergência das políticas nacionais para as montanhas.

5.3. Execução de uma estratégia assente em três eixos de acção

5.3.1. Compensação das desvantagens incompreensíveis

Partindo do princípio de que certos aspectos da desvantagem geofísica das montanhas são permanentes e irredutíveis, impõe-se a necessidade de salvaguardar, para a montanha, uma política de compensação desta desvantagem; o que significa uma perenização do sistema ICHN no que respeita aos agricultores de montanha; nesta perspectiva, designadamente no quadro das negociações internacionais no âmbito da OMC, importa garantir um estatuto distinto destas ajudas comunitárias, para que não sejam abrangidas pelos compromissos de redução que serão firmados no termo das negociações comerciais internacionais.

5.3.1.1. Tendo ainda em conta que as limitações e sobrecustos decorrentes da altitude, do declive e do clima, podem igualmente penalizar outros tipos de actividade, tem interesse analisar a eventual extensão deste regime ou a criação de um regime análogo, uma vez que estas actividades se revestem de importância para a animação e salvaguarda destes territórios.

5.3.2. Redução activa dos factores de desvantagem

Tem igual importância o combate aos factores de desvantagem dos territórios de montanha que se podem reduzir de modo substancial, designadamente no que respeita ao encravamento, através da realização de equipamentos estruturantes relevantes; entre estes, convirá salientar a urgência da ligação às redes de novas tecnologias da informação e comunicação que se impõem desde já como o factor determinante da futura competitividade destes territórios.

5.3.2.1. Nesta perspectiva, as ajudas estatais com finalidade regional têm uma vocação de intervenção, designadamente junto das PME, cujo número muito elevado em montanha as tornam numa componente fundamental da economia de montanha, e cujo ambiente (não apenas físico, mas também técnico) apresenta fortes desvantagens em relação às outras partes do território. Assim, o reconhecimento da especificidade dos territórios de montanha pela União Europeia torna-se indispensável, a fim de garantir a conformidade deste tipo de ajudas públicas ao direito comunitário da concorrência.

5.3.2.2. A segurança dos territórios de montanha através de uma política adequada de identificação e prevenção dos riscos naturais constitui igualmente um objectivo importante para permitir o desenvolvimento de uma economia local sem riscos neste domínio.

5.3.3. Valorização da identidade e dos pontos fortes da montanha

Uma acção decisiva e positiva de desenvolvimento dos numerosos pontos fortes da montanha tem tanta importância como as acções de compensação e de redução das desvantagens. A imagem positiva que a montanha reflecte, bem como a qualidade e originalidade dos seus produtos e das suas perícias, constituem, com efeito, um enorme potencial, para o qual convirá desenvolver uma estratégia favorável à sua expansão. No plano imediato, a acção naquele sentido poderia consistir em:

- reconhecer, ao nível comunitário, o termo "montanha", enquanto designação aplicável aos produtos elaborados e condicionados na montanha, o que permitiria, a par da utilização sob forma de IGP ou AOP das indicações geográficas de proveniência referentes à montanha (nomes de cimos ou de vales), reforçar e promover a imagem positiva da montanha;

- contribuir para a coesão das regiões de montanha, encorajando a cooperação entre elas e a respectiva conexão às redes, designadamente através do apoio da vertente C dos actuais programas Interreg;

- integrar uma abordagem específica das zonas de montanha nas políticas conduzidas pela UE, através da adopção, tanto quanto necessário, de medidas derrogatórias ou programas específicos, designadamente no cerne de cada um dos objectivos dos fundos estruturais.

- Facilitar o exercício das actividades em zonas de montanha, tendo em conta as particularidades das suas economias, designadamente:

- mediante a harmonização e simplificação das condições de exercício da pluriactividade,

- privilegiando o desenvolvimento de serviços de proximidade às empresas,

- encorajando a criação e o desenvolvimento das PME e do artesanato.

5.4. Fazer da política para a montanha um modelo de desenvolvimento sustentável e equitável

5.4.1. Os territórios de montanha da União Europeia souberam demonstrar a sua capacidade de valorizar os seus pontos fortes, sendo todavia, necessária a solidariedade por forma a atenuar as desvantagens que as afectam. Neste momento, requerem um reconhecimento que lhes permita consolidar os princípios fundamentais que lhes permitirão assumir-se plenamente como territórios de autenticidade e de diversificação.

5.4.2. Uma verdadeira estratégia comunitária, tanto no plano regulamentar como financeiro, deverá assim ser aplicada nos territórios de montanha, para lhes garantir as condições de uma relativa autonomia económica, o que é o preço a pagar pela dinâmica sustentável daqueles territórios.

5.4.3. Por isso, essa estratégia deve ter por destinatários principais os habitantes das zonas de montanha, porque são um elo indispensável, quer se trate de pessoas em actividade ou de grupos sociais específicos (mulheres, jovens, idosos), quer porque as acções a levar a cabo neste quadro devem procurar associá-los, começando por uma informação adaptada que lhes permita apreender os objectivos e as medidas.

5.4.4. Num contexto de globalização das questões, tanto económicas como ambientais, os territórios de montanha apresentam-se como um modelo de desenvolvimento sustentável e equitativo (ou seja, com uma preocupação de darem o seu contributo para uma gestão ponderada dos territórios e dos recursos e com respeito pelos interesses das populações locais) que convirá não só preservar e defender, como também promover, enquanto referência, tanto no respeitante a outros conjuntos territoriais como no plano internacional.

Bruxelas, 18 de Setembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Parecer do CESE sobre o "Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário" (SDEC), JO C 407 de 28.12.1998.

(2) Parecer do CESE sobre o "Projecto de comunicação da Comissão aos Estados-Membros que fixa orientações para uma iniciativa comunitária sobre a cooperação transeuropeia e destinada a favorecer um desenvolvimento harmonioso e equilibrado do território europeu". JO C 51 de 23.2.2000, p. 92. Parecer do CESE sobre a "Política europeia para a cooperação transfronteira e a experiência do programa Interreg". JO C 155 de 29.5.2001. Parecer do CESE sobre "As PME nas regiões insulares da União Europeia". JO C 149 de 21.6.2002.

(3) Parecer do CESE sobre "A situação da natureza e a protecção da natureza na Europa". JO C 221 de 7.8.2001.

(4) "Artigo 158.o - A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social. Em especial, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais."

(5) Parecer do CESE "Estratégia de futuro para as regiões ultraperiféricas da União Europeia", JO C 221 de 17.9.2002. Parecer do CESE "As PME nas regiões insulares da União Europeia", JO C 149 de 21.6.2002. Parecer do CESE "O prolongamento das redes transeuropeias de transporte para as regiões ultraperiféricas e insulares europeias", JO C 149 de 21.6.2002.