ÍNDICE

1........... Definição do problema e contexto jurídico. 2

2........... Cenário de referência. 4

3........... Base jurídica da necessidade de agir 5

4........... Análise do princípio da subsidiariedade. 5

5........... Principais objetivos políticos. 5

6........... Opções estratégicas. 6

7........... Acompanhamento e avaliação. 8

1. Definição do problema e contexto jurídico

A contrafação de moeda continua a ser uma questão preocupante em toda a União Europeia, sendo a contrafação do euro especialmente preocupante devido à dimensão do fenómeno. Atualmente, o euro é a segunda moeda internacional mais importante a nível mundial. A importância mundial do euro torna-o particularmente vulnerável ao risco de contrafação. De acordo com dados do Banco Central Europeu, a contrafação do euro verificada na Europa desde a introdução da moeda única em 2002 causou um prejuízo financeiro superior a 500 milhões de EUR.

Assim, a avaliação de impacto incide principalmente no euro. No entanto a contrafação é igualmente um dos principais problemas que enfrentam outras moedas em circulação na Europa. Pode pois considerar-se que os problemas recenseados em matéria de euro têm um caráter geral, sendo igualmente válidos para as outras moedas.

A UE dispõe já de instrumentos especificamente concebidos para proteger o euro, tais como o quadro jurídico em matéria de autenticação das moedas e das notas expressas em euros e um programa de sensibilização e formação da UE (Programa Péricles[1]). Em especial, a Decisão‑Quadro 2000/383/JAI sobre o reforço da proteção contra a contrafação de moeda na perspetiva da introdução do euro, através de sanções penais e outras, exige que os Estados‑Membros assegurem que determinados comportamentos sejam puníveis e que possam ser impostas sanções no que se refere a infrações de contrafação do euro ou de outras moedas. A presente decisão-quadro protege igualmente outras moedas, em pé de igualdade com o euro.

O quadro para a proteção penal do euro e de outras moedas apresenta algumas deficiências, não assegurando um nível de proteção adequado nem eficaz. Não define uma base suficiente que permita prevenir, investigar e sancionar a contrafação do euro de forma coerente em toda a União, o que também dificulta a cooperação entre Estados-Membros e pode eventualmente incitar os criminosos a deslocar as suas atividades para os Estados que têm a resposta mais benevolente à contrafação do euro.

Tendo em conta a avaliação da Comissão com base nos seus três relatórios, num questionário dedicado a avaliar a situação em termos da aplicação da decisão‑quadro e numa consulta às partes interessadas aquando das diferentes reuniões de peritos, foram recenseadas as seguintes lacunas no quadro jurídico de proteção da moeda única europeia contra a contrafação:

§ O nível das sanções aplicáveis à contrafação de moeda não é suficientemente dissuasivo nem eficaz

o Efeito dissuasivo insuficiente

Existem grandes diferenças entre as sanções previstas nos vários Estados-Membros, o que constitui uma das razões da insuficiência do caráter dissuasivo e da proteção desigual do euro e das outras moedas na União Europeia. Alguns Estados-Membros não preveem sanções mínimas, enquanto noutros a sanção mínima atinge os dez anos de prisão. Na prática, é o conhecimento da existência de sanções mínimas eventuais que dissuade as pessoas tentadas pela contrafação. Por exemplo, a diferença que existe entre ser condenado a uma pena de prisão por um certo período e pagar uma multa é óbvia.

o Risco de «forum shopping»

Como os grupos de criminalidade organizada que dispõem de recursos consideráveis estão muitas vezes profundamente implicados em atividades de contrafação de moeda, têm facilidade em transferir as suas atividades para outros países graças a redes de distribuição organizadas. É possível que, muitas vezes, estes grupos exerçam já atividades em vários Estados‑Membros, o que significa que existe um risco considerável de estes infratores se deslocarem para os países em que o sistema de direito penal é mais benevolente («forum shopping»). Os dados relativos à contrafação de moeda parecem sugerir que os Estados‑Membros com sanções menos rigorosas tendem a atrair os contrafatores.

o Eficácia reduzida da cooperação judiciária.

As diferenças existentes no que respeita ao nível das sanções podem ter um impacto negativo na cooperação judiciária. Se um Estado-Membro previr, no seu código penal, sanções mínimas pouco estritas, é possível que as autoridades responsáveis pela aplicação efetiva da lei e as autoridades judiciais concedam igualmente pouca prioridade à investigação e à instauração de ações penais em relação aos casos de contrafação de moeda. Na prática, tal pode ter consequências negativas a nível da cooperação transfronteiriça quando outro Estado-Membro solicita assistência, nomeadamente em termos do tratamento atempado do pedido de assistência. Além disso, a ausência de um nível mínimo de sanções em determinados Estados‑Membros pode implicar penas inferiores a quatro meses de prisão ou a uma multa, o que significa que não é possível requerer um mandado de detenção europeu para todas as condenações por produção ou distribuição de moeda falsa.

§ As investigações e ações penais transfronteiriças podem revelar-se infrutíferas devido a problemas de cooperação resultantes de diferenças quanto à disponibilidade de instrumentos de investigação eficazes.

Em alguns Estados-Membros da UE, para os casos de contrafação de moeda, atividade típica da criminalidade organizada, ainda não se recorre aos instrumentos de investigação habitualmente utilizados nos casos de criminalidade organizada e de criminalidade transnacional (escutas telefónicas, dispositivos de localização, entregas controladas e agentes encobertos). Muitas vezes, as infrações de contrafação são cometidas em dois ou mais Estados‑Membros em paralelo, sendo a produção realizada num Estado-Membro e a distribuição noutro. Os instrumentos utilizados na deteção destas atividades devem, pois, ser os mesmos. Quando são lançadas num Estado-Membro investigações relativas a casos de contrafação com recurso a técnicas de investigação especiais, não é possível prosseguir essas investigações num outro Estado-Membro cuja legislação não contenha disposições sobre essas técnicas. Neste caso, tal pode não só contribuir para atrasar a investigação ou torná-la mais onerosa, mas pode igualmente conduzir à interrupção das investigações no que respeita à fonte.

§ Atrasos no ajustamento dos aparelhos de deteção de contrafações, devido a lacunas na transmissão, durante os processos judiciais, da moeda falsificada aprendida às autoridades competentes para análise.

Não existe atualmente qualquer obrigação de transmitir a moeda falsa apreendida durante um processo judicial já em curso. Na prática, em alguns casos as autoridades judiciárias recusam a transferência, para análise, de amostras de notas e moedas de euro falsas antes do final do processo judicial, mesmo que essa transferência seja possível tendo em conta a quantidade de moeda falsa apreendida. A transferência dessa moeda falsa após o termo do processo judicial tem um valor limitado. Por vezes é necessário muito tempo, mesmo vários anos, para que os aparelhos de processamento das notas e das moedas utilizadas pelas instituições financeiras possam ser ajustados de modo a detetar contrafações para impedir que a moeda falsificada continue em circulação.

2. Cenário de referência

No âmbito do quadro atual, poderia esperar-se a aplicação completa, a médio prazo, por parte de todos os Estados‑Membros, das disposições da decisão-quadro. A prevenção e a deteção de moeda falsa já em circulação ou prestas a ser colocada em circulação podem ser reforçadas graças aos instrumentos jurídicos em matéria de autenticação que foram recentemente melhorados[2], bem como através de ações de sensibilização e de formação no âmbito do Programa Pericles. A mais longo prazo, poderá haver melhorias a nível da dissuasão na sequência da adoção de uma iniciativa horizontal, atualmente em preparação, sobre o confisco de ativos relacionados com o produto de certas infrações, incluindo a contrafação.

As melhorias acima referidas não servirão para resolver os problemas descritos no presente relatório. Em especial, o problema da dissuasão não será tratado adequadamente devido à inexistência de níveis de sanções suficientes. A ameaça contínua de contrafação fundamentada pelas estatísticas do BCE poderá permanecer constante ou mesmo aumentar. Além disso, os problemas acima referidos relacionados com as investigações transfronteiriças não serão resolvidos, uma vez que nem todos os Estados-Membros terão a possibilidade de recorrer aos instrumentos de investigação utilizados nos casos de infrações graves de contrafação com dimensão transnacional. Também não será apresentada uma solução para o problema da transmissão das contrafações no quadro dos processos judiciais. Assim, continua a existir o risco de que continue em circulação moeda falsa devido à falta de autenticação atempada.

3. Base jurídica da necessidade de agir

De acordo com o artigo 83.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE ou Tratado de Lisboa), a UE pode adotar diretivas que estabeleçam regras mínimas de direito penal da UE em domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns. A contrafação de meios de pagamento é explicitamente mencionada no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE como um domínio de criminalidade particularmente grave.

4. Análise do princípio da subsidiariedade

É essencial assegurar que, em todos os Estados-Membros, sejam adotadas medidas penais eficazes e eficientes que protejam o euro e qualquer outra moeda com curso legal.

Só a UE tem capacidade para elaborar legislação comum vinculativa aplicável em todos os Estados-Membros, bem como para criar, assim, um quadro jurídico que contribua para colmatar as lacunas da situação atual, descritas no ponto 3.2.1.

Qualquer medida penal deve ser cuidadosamente avaliada e concebida, tendo em conta os seus possíveis efeitos sobre a proteção dos direitos fundamentais. O presente relatório incluirá uma avaliação nesse sentido.

5. Principais objetivos políticos

Com base nos problemas recenseados, foram definidos vários objetivos gerais e específicos:

Objetivos gerais:

Impedir a contrafação do euro e de outras moedas mediante o reforço da proteção penal e da cooperação judiciária e policial transfronteiriça, no pleno respeito pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia; Manter e reforçar a confiança no caráter genuíno da moeda única europeia e das outras moedas.

Objetivos específicos:

Reforçar adequadamente a eficácia e o caráter dissuasivo das medidas contra a contrafação (produção e distribuição) e eliminar os incentivos ao «forum shopping» em alguns Estados-Membros; Facilitar a aplicação proporcionada do mandado de detenção europeu no que respeita à contrafação de moeda (produção e distribuição); Facilitar as investigações transfronteiriças em relação às infrações de contrafação de moeda e reduzir os atrasos verificados no processamento dos pedidos de cooperação; Reforçar a prevenção das infrações de contrafação, melhorando a possibilidade de deteção de notas e de moedas graças à aplicação atempada de procedimentos de autenticação. 6. Opções estratégicas

Foram analisadas três opções:

Opção n.º 1: Manutenção do status quo.

Não são tomadas quaisquer medidas a nível da UE, exceto as previstas no quadro atual, ou seja, a prossecução normal dos esforços de aplicação da decisão-quadro, bem como ações de sensibilização, formação e aconselhamento para os investigadores e magistrados especializados.

Opção n.º 2: Adoção de uma diretiva para substituir a Decisão-Quadro de 2000 e introduzir disposições sobre os instrumentos de investigação e a transmissão das contrafações apreendidas

Esta opção retoma o conteúdo da decisão-quadro atualmente em vigor e substitui-a por uma diretiva que aborda igualmente os instrumentos de investigação e a transmissão das contrafações apreendidas, em resposta aos problemas n.os 2 e 3.

Opção n.º 3: Adoção de uma diretiva para substituir a Decisão-Quadro de 2000 e introduzir disposições sobre os níveis mínimos e máximos das sanções penais, os instrumentos de investigação e a transmissão das contrafações apreendidas

Esta opção inclui o conteúdo da opção n.º 2 (instrumentos de investigação e transmissão das contrafações), completando-a com a introdução de níveis mínimos e máximos das sanções aplicáveis à produção e à distribuição de moeda falsa (atualmente existe apenas uma sanção máxima para a produção). É introduzido um nível mínimo de, pelo menos, seis meses de prisão e um nível máximo de, pelo menos, 8 anos de prisão.

6.1. Avaliação do impacto das opções estratégicas

Impacto da opção n.º 1: Manutenção do status quo.

A eficácia desta opção para atingir o objetivo é muito baixa, ou mesmo nula. Os poderes de controlo e de aplicação da Comissão no que diz respeito à aplicação das disposições atualmente previstas na Decisão-Quadro seriam reforçados após 1 de dezembro de 2014 (em conformidade com a aplicação do Protocolo n.º 36 do Tratado de Lisboa). Uma aplicação melhorada poderia conduzir a uma maior confiança na moeda e evitar contrafações que afetem negativamente a atividade económica em geral. No entanto, estes benefícios seriam limitados, visto que continuariam a existir as deficiências anteriormente recenseadas no quadro jurídico. Não seria possível fazer face à questão da dissuasão pelo facto de os níveis das sanções não serem suficientes. Além disso, os problemas acima referidos relacionados com as investigações transfronteiriças também não seriam resolvidos, uma vez que nem todos os Estados-Membros teriam a possibilidade de recorrer aos instrumentos de investigação utilizados nos casos de infrações graves de contrafação de dimensão transnacional. Tal também não constituiria uma solução para o problema da transmissão de notas e moedas falsas durante os processos judiciais, pelo que poderia aumentar o risco de continuar em circulação moeda falsa devido à não autenticação atempada. Não se prevê que esta opção tenha mais impacto do que o quadro jurídico atual sobre os direitos fundamentais, os sistemas judiciários nacionais ou os domínios económico e financeiro.

Impacto da opção n.º 2: Adoção de uma diretiva para substituir a Decisão-Quadro de 2000 e introduzir disposições sobre os instrumentos de investigação e a transmissão das contrafações apreendidas

Esta opção facilitaria as investigações transfronteiriças das infrações de contrafação e reforçaria a prevenção deste fenómeno graças à transmissão atempada, durante os processos judiciais, da moeda falsa apreendida para efeitos de análise técnica e de deteção, o que aumentaria a possibilidade de detetar as notas e moedas falsas em circulação. Em certa medida, daria resposta a uma ameaça permanente de contrafação do euro e, mais especialmente, às melhorias da qualidade das contrafações observadas recentemente. No entanto, o seu valor acrescentado em termos da proteção do euro seria limitado.

Esta opção teria uma incidência reduzida ou média sobre os direitos fundamentais, pois a extensão da utilização dos instrumentos de investigação existentes à contrafação e à transmissão da moeda falsa para análise durante os processos poderia ter um efeito direto sobre determinados direitos fundamentais.

Podemos esperar que a medida proposta produza benefícios financeiros, evitando certos prejuízos causados pelos contrafatores. Os custos seriam reduzidos, já que se limitariam à alteração da legislação nacional e certos custos reduzidos de equipamento técnico para os meios especiais de investigação e para a transmissão das contrafações em alguns Estados‑Membros.

Impacto da opção n.º 3: Adoção de uma diretiva para substituir a Decisão-Quadro de 2000 e introduzir disposições sobre os níveis mínimos e máximos das sanções penais, os instrumentos de investigação e a transmissão das contrafações apreendidas

Para além da vantagem que proporcionaria a opção n.º 2, a opção n.º 3 contribuiria igualmente para uma melhor proteção do euro contra as contrafações graças a um maior efeito dissuasivo, à diminuição do «forum shopping» e a uma maior possibilidade de recurso ao mandado de detenção europeu (MDE) para as principais infrações de contrafação (produção e distribuição). Acrescentar um nível mínimo de sanções para as infrações de produção e distribuição e tornar extensivo à distribuição de moeda falsa o nível máximo de sanções atualmente aplicável à produção significa colocar o efeito dissuasivo para essas infrações a um nível provavelmente muito elevado. Estas regras mínimas comuns em matéria de sanções melhorariam igualmente a coerência das sanções aplicadas em toda a UE e, consequentemente, a confiança mútua entre as autoridades judiciárias, o que facilitaria a aplicação efetiva da legislação a nível transfronteiriço. Dado que teria um impacto considerável em termos de efeito dissuasivo e das capacidades dos serviços de aplicação efetiva da lei, considera-se que esta opção teria uma eficácia média a elevada.

Esta opção teria um impacto médio sobre os direitos fundamentais, pois a harmonização das sanções mínimas e máximas, os novos instrumentos de investigação e as medidas preventivas podem ter um efeito direto sobre certos direitos fundamentais. Estas medidas destinar-se-iam a dar resposta a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União (ver artigo 52.º, n.º 1, da Carta), e, em especial, prever medidas efetivas e dissuasivas de proteção do euro, não indo além do necessário para atingir esse objetivo.

Podemos esperar que esta opção venha a proporcionar benefícios financeiros suplementares face à opção n.º 2, devido a um maior efeito dissuasivo e a uma melhor aplicação efetiva da lei e, por conseguinte, a menos prejuízos causados pelos contrafatores. Os Estados-Membros deveriam suportar determinados custos, em especial no que se refere à alteração da legislação.

6.2. Opção preferida

A opção n.º 3 é a opção preferida.

Resumo da opção preferida

A opção preferida implicaria uma combinação dos seguintes elementos. · As disposições da Decisão-Quadro de 2000 serão mantidas em substância numa nova proposta, com pequenas alterações, tendo em conta o Tratado de Lisboa. · As disposições em matéria de sanções serão alteradas em relação à Decisão‑Quadro, mediante a introdução de uma pena mínima de seis meses para a produção e a distribuição e de uma pena máxima de, pelo menos, oito anos para a distribuição. · Introdução, para as infrações de contrafação de moeda, de uma nova disposição que obriga os Estados-Membros a prever a possibilidade de recorrer a determinados instrumentos de investigação. · Introdução, igualmente durante os processos judiciais já em curso, de uma nova disposição que obriga os Estados-Membros a prever a possibilidade de transmitir as contrafações apreendidas.

7. Acompanhamento e avaliação

A diretiva irá prever a obrigação de os Estados-Membros apresentarem um relatório sobre a sua aplicação efetiva. Além de dados quantitativos comunicados pelos Estados-Membros, serão coligidas informações qualitativas sobre o respeito da diretiva provenientes de outras fontes potenciais, nomeadamente o Fórum da Justiça, o OLAF e a Eurojust.

A Comissão irá utilizar a plataforma das reuniões de peritos do GPFE para acompanhar a aplicação da diretiva numa base periódica.

A Comissão tenciona realizar um estudo empírico específico centrado na recolha de dados, entre um a três anos após o início da aplicação da proposta. Estes dados irão permitir à Comissão avaliar não só se os Estados-Membros respeitam efetivamente esta legislação, mas também a situação em relação aos direitos, às liberdades e aos princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

Após o termo do período de transposição da diretiva, a Comissão procederá aos controlos de transposição necessários e, se for caso disso, iniciará procedimentos por infração em conformidade com o TFUE.

[1] Decisão 2001/923/CE do Conselho, de 17 de dezembro de 2001.

[2] Ver Regulamentos (CE) n.o 1338/2001, e n.º 1210/2010 e Decisão do BCE de 16.9.2010, mencionados no ponto 2.1.