PT Jornal Oficial da União Europeia C 67/74

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência 2012»

[COM(2013) 257 final]

2014/C 67/14

Relator: Juan MENDOZA CASTRO

Em 3 de julho de 2013, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência 2012

COM(2013) 257 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 2 de outubro de 2013.

Na 493.a reunião plenária de 16 e 17 de outubro de 2013 (sessão de 16 de outubro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 132 votos a favor, 1 voto contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 Uma década depois da sua entrada em vigor, há que salientar o grande êxito do Regulamento 1/2003, que implicou uma profunda mudança na política da concorrência da UE.

1.2 O CESE considera positivo o relatório de 2012 em que se especifica, nomeadamente, a atividade realizada pela Comissão e pelo Tribunal de Justiça da União Europeia em ações antitrust e de luta contra os cartéis.

1.3 O CESE solicitou reiteradamente a criação de um quadro para a proteção jurídica dos consumidores, pelo que destaca a apresentação da proposta de diretiva relativa às ações de indemnização por infrações às disposições do direito da concorrência.

1.4 O Comité considera acertada a abordagem de «manter as coisas como estão» em matéria de concorrência, apesar da crise económica. No entanto, não se pode ignorar o facto de haver potências económicas, que competem com a UE nos mercados mundiais e utilizam abertamente auxílios estatais e práticas limitativas da concorrência.

1.5 Os auxílios estatais para salvar o setor financeiro do colapso exigiram grandes somas de fundos públicos que representarão um encargo para os contribuintes durante vários anos e só se justificarão se a reforma do setor financeiro evitar que se repitam, no futuro, os comportamentos irresponsáveis que conduziram à crise financeira. Dada a necessidade de restaurar a credibilidade do sistema financeiro, o CESE congratula-se com o facto de a Comissão atribuir a máxima prioridade à investigação sobre os índices Euribor e Tibor.

1.6 O CESE louva o pacote sobre os meios de pagamento, apresentado pela Comissão em julho de 2013, que considera um passo na direção certa.

1.7 A aplicação dos princípios gerais a casos concretos evidenciará se a modernização dos auxílios estatais (MAE) e o novo quadro sobre os auxílios para os serviços de interesse económico geral (SIEG) resultam numa aplicação mais eficaz e mais justa do TFUE. Dadas as suas características específicas, os serviços postais devem merecer consideração especial em matéria de auxílios estatais. A política em matéria de auxílios estatais deve permitir que as autoridades públicas concedam auxílios às empresas que contribuam para os objetivos de crescimento da UE, limitando, ao mesmo tempo, as distorções da concorrência.

1.8 Cabe pôr em dúvida se a liberalização – objetivo central da política energética da UE – terá reforçado a concorrência e a transparência dos mercados e reduzido os preços para os utilizadores, e a Comissão parece reconhecer isso.

1.9 Relativamente ao mercado das telecomunicações, o CESE considera que os principais objetivos devem ser: obter uma redução real das tarifas telefónicas para as famílias e as empresas, estabelecer uma ligação de banda larga universal de qualidade, eliminar as tarifas de itinerância (roaming) e estabelecer um regulador único na UE.

1.10 No caso das empresas de alta tecnologia, sujeitas a inovação constante, a longa demora entre o início das ações e a tomada de decisões pode levar ao desaparecimento das empresas prejudicadas pelas práticas anticoncorrenciais.

1.11 O CESE sugere que se pondere uma maior harmonização no mercado de livros eletrónicos, a fim de evitar a arbitragem e de caminhar no sentido da integração deste mercado.

1.12 O CESE congratula-se e apoia os esforços da Comissão para sancionar o uso abusivo de patentes por parte de grandes empresas farmacêuticas para impedir o acesso de medicamentos genéricos ao mercado. No entanto, dados os elevados lucros dessas empresas, as multas dificilmente terão um caráter dissuasivo. Devem-se considerar medidas jurídicas mais fortes no caso de violação dos princípios da concorrência no mercado de medicamentos.

2. Conteúdo do relatório de 2012

2.1 Em 2012, apostou-se no papel da política da concorrência para consolidar o mercado único. Para atingir esse objetivo, a Comissão cooperou com as autoridades nacionais responsáveis pela concorrência (ANC) e com a Rede Europeia da Concorrência (REC) tendo em vista coordenar os esforços na aplicação das regras antimonopólio. A aplicação das regras da concorrência centrou-se particularmente em setores «de importância sistémica e transversal para a economia» a fim de assentar as bases para um crescimento sustentado.

2.2 O relatório analisa a política da concorrência aplicada a quatro domínios essenciais: o setor financeiro, os auxílios estatais, as indústrias de rede (energia, telecomunicações, serviços postais) e a economia do conhecimento.

2.3 Refere igualmente o diálogo mantido com outras instituições da UE, especialmente o PE, mas também o CESE e o CR.

3. Observações na generalidade

3.1 A política da concorrência da UE após uma década de aplicação do Regulamento (CE) n.o 1/2003 (Regulamento 1/2003)

3.1.1 O Regulamento 1/2003 implicou uma mudança radical na política da concorrência da UE. Desde a sua entrada em vigor, as ações relacionadas com a concorrência aumentaram oito vezes em comparação com o mesmo período anterior. É de assinalar o grande aumento da atividade dos Estados-Membros, que se converteram nos principais promotores dos princípios da concorrência na medida em que adotaram 88 % das decisões na matéria.

3.1.2 Notável foi também o funcionamento da Rede Europeia da Concorrência (REC), e o seu impacto sentiu-se a dois níveis. Por um lado, e em termos gerais, o trabalho partilhado entre as diferentes autoridades nacionais decorreu sem problemas e os mecanismos de cooperação e coordenação previstos no Regulamento 1/2003 funcionaram eficazmente. Por outro, com o apoio do trabalho político da REC, a aplicação do Regulamento 1/2003 também deu lugar a um importante grau de convergência voluntária da legislação dos Estados-Membros em matéria de procedimentos e competências de sanção.

3.1.3 Embora as decisões adotadas pela Comissão não tenham aumentado muito em termos quantitativos (ficando aquém das expectativas criadas pela reforma), elas destacaram-se em termos qualitativos pela importância dos casos tratados. Tudo isso permite afirmar, como conclusão, que o Regulamento 1/2003 foi muito bem-sucedido na consecução dos objetivos almejados.

3.2 O relatório de 2012

3.2.1 O CESE considera positivo o relatório de 2012, que expõe a atividade realizada no domínio de uma das políticas fundamentais da UE.

3.2.2 O Comité manifestou repetidamente o seu apoio às decisões antitrust e à luta contra os cartéis como um aspeto essencial da política de concorrência. Nesta matéria houve, em 2012, importantes ações da Comissão e sentenças do Tribunal de Justiça da União Europeia.

3.2.3 A Comissão Europeia continuou a assegurar o bom funcionamento do mercado único, não obstante os apelos ocasionais para que adotasse uma postura mais flexível face a comportamentos anticoncorrenciais de empresas ou Estados-Membros, em razão da crise económica. Na opinião do Comité, trata-se de uma decisão acertada.

3.2.4 O CESE sempre considerou a política da concorrência como um fator essencial do mercado interno e deve reafirmá-lo uma vez que a turbulência que afeta a economia europeia desde 2008 põe à prova a determinação da UE em mantê-la. As autoridades públicas podem ser tentadas a aceitar que a retoma se deve sobrepor ao cumprimento dos Tratados podem também cair na tentação de proteger determinados setores em dificuldades ou ignorar princípios básicos que proíbem o abuso de posição dominante ou os acordos celebrados entre empresas para partilharem o mercado.

3.2.5 Não obstante, o cumprimento estrito da política da concorrência constitui um desafio em termos de assentar as bases para a retoma e consolidar uma economia forte e competitiva quando determinados países ou blocos económicos que competem com a UE nos mercados mundiais não respeitam os mesmos princípios. Os auxílios estatais da China à sua siderurgia (além de outras vantagens, como os salários baixos) constituem um exemplo entre muitos.

3.2.6 O CESE sublinhou reiteradamente a necessidade de a UE criar instrumentos para a proteção jurídica dos consumidores, que lhes permitam solicitar uma indemnização por danos causados pela violação do direito da concorrência. Para além de criar um meio de defesa dos direitos patrimoniais de cidadãos e empresas, estas ações judiciais podem contribuir para a luta das autoridades públicas nacionais e europeias contra os abusos de posição dominante e os cartéis. Por conseguinte, destaca a apresentação, em 11 de junho de 2013, da Proposta de relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados-Membros e da União Europeia (1).

4. Concorrência no setor financeiro

4.1 No contexto da crise, a Comissão aprovou fusões bancárias com mais rapidez do que o habitual e, entre 1 de outubro de 2008 e 1 de outubro de 2012, deu o seu aval a auxílios ao setor financeiro no valor de 5 058,9 mil milhões de euros (40,3 % do PIB da UE), dos quais foram utilizados 1 615,9 mil milhões de euros (12,8 % do PIB). Num período quase similar, os auxílios estatais à economia real ascenderam a 82,9 mil milhões de euros (0,7 % do PIB).

4.2 Os auxílios estatais temporários – sustentados pelo TFUE – salvaram o setor financeiro do colapso e foram imprescindíveis para evitar danos graves na economia. Nos Estados-Membros beneficiários, esses auxílios estiveram condicionados ao saneamento e à reestruturação dos bancos. Mas, em última instância, a utilização de grandes somas de dinheiro financiadas pelo contribuinte europeu para salvar o setor financeiro só se justificará caso uma reforma profunda deste setor evite a repetição dos comportamentos irresponsáveis que conduziram à crise atual.

4.3 A transparência, eficácia e solidez dos mercados financeiros estão seriamente postas em causa por certos escândalos que afetaram grandes instituições bancárias. As coimas pesadas aplicadas em certos casos não afetam substancialmente os resultados dos gigantes do mundo financeiro que, em alguns casos, foram salvos da bancarrota por fundos públicos. Depois do escândalo Libor, a suspeita alargou-se à elaboração de outros índices, como o Euribor e o Tibor. O CESE saúda a decisão da Comissão de atribuir a máxima prioridade à investigação sobre esta matéria, dado o seu grande impacto sobre a economia.

4.4 O CESE regista a decisão da Comissão de iniciar procedimentos de investigação relativos ao mercado de swaps de risco de incumprimento (CDS) para determinar se os grandes bancos (JP Morgan, Bank of America Merrill Lynch, Barclays, BNP Paribas, Citigroup, Commerzbank, Crédit Suisse First Boston, Deutsche Bank, Goldman Sachs, HSBC, Morgan Stanley, Royal Bank of Scotland, UBS, Wells Fargo Bank/Wachovia, Crédit Agricole e Société Générale) recorreram a práticas restritivas da concorrência na prestação de informação financeira imprescindível para operar nesse mercado (fornecendo-a apenas ao Markit) e no sistema de compensação (favorecendo a ICE Clear Europe, ou seja, nove dos referidos bancos).

4.5 O sistema de pagamento eletrónico no espaço económico europeu (EEE) está dominado por duas grandes empresas, a MasterCard e a Visa, que estabelecem as comissões interbancárias multilaterais (CIM), mediante um acordo com os bancos. No caso da empresa Visa, os cartões de crédito e débito representam 41 % do total dos cartões existentes no EEE, conferindo-lhe um controlo virtual de um mercado onde, em 2010, se realizaram 35 000 milhões de transações no valor de 1 800 milhões de euros. O sistema é contrário aos princípios da concorrência e prejudicial para o consumidor. É inadequado às mudanças tecnológicas e nocivo para o comércio transfronteiriço. O acórdão do Tribunal Geral da UE que confirma a proibição das CIM em relação à MasterCard (2) deveria tornar-se um critério geral em matéria de meios de pagamento.

4.6 O CESE saúda o pacote de medidas sobre sistemas de pagamento apresentado pela Comissão, em 24 de julho de 2013, em que, nomeadamente, se impõem limites máximos às comissões sobre os cartões de crédito (0,3 %) e de débito (0,2 %). Trata-se de um passo na direção certa, embora fosse desejável reduzir mais as comissões, no caso das primeiras, e eliminar as segundas.

5. Reforma dos auxílios estatais

5.1 A aplicação aos casos concretos permitirá apreciar se a reforma das regras para os auxílios estatais garante uma maior justiça e eficácia no cumprimento dos princípios gerais do TFUE. O CESE mostrou-se, em geral, de acordo com o novo quadro sobre os auxílios estatais para os serviços de interesse económico geral (SIEG) (3) aprovado em 2011, considerando-o mais diversificado e proporcional aos diferentes tipos de serviços públicos. No entanto, o Comité também assinalou que a eficiência não devia primar sobre a qualidade, os resultados e a sustentabilidade dos serviços, em especial no caso da prestação de serviços sociais e de saúde. Além disso, devem também ser tidas em conta as especificidades das empresas de economia social (cooperativas, mutualidades, associações e fundações) (4).

5.1.1 Para uma aplicação adequada das regras gerais em casos concretos, o Comité relembra as características especiais dos SIEG, que ocupam uma posição de destaque entre os valores comuns da União e fomentam os direitos fundamentais e a coesão social, económica e territorial, sendo, por isso, cruciais na luta contra as desigualdades da sociedade e, cada vez mais, também no desenvolvimento sustentável.

5.2 O CESE apoiou igualmente a modernização dos auxílios estatais (MAE) (5), embora tenha proposto aumentar, de forma permanente, o limite dos auxílios de minimis de 200 000 para 500 000 euros, à semelhança do que tinha sido decidido para os SIEG (6). A aplicação plena do processo de modernização requer reformas de várias regras setoriais. No entender do CESE, as novas orientações em matéria de banda larga – aprovadas no final de 2012 (7) – são acertadas porque facilitam o financiamento público de infraestruturas indispensáveis para cumprir os objetivos da Agenda Digital.

5.3 O CESE entende que a política em matéria de auxílios estatais deve permitir, entre outros objetivos, que as autoridades públicas possam conceder auxílios às empresas que contribuam para os objetivos de crescimento da UE, limitando, ao mesmo tempo, as distorções da concorrência.

5.4 Cabe manifestar uma certa preocupação em relação à proposta de Regulamento (UE) da Comissão por declarar certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.o e 108.o do TFUE (8), pois ameaçam seriamente o emprego das pessoas com deficiência em determinados Estados-Membros. O CESE recomenda, em especial, que os auxílios estatais destinados ao emprego e à formação de grupos vulneráveis, como as pessoas com deficiência, fiquem isentas da aplicação do limiar com base no PIB nacional e num valor absoluto, uma vez que isso não teria qualquer efeito de prevenção das distorções da concorrência.

6. Promover a concorrência nas indústrias de rede: a espinha dorsal do mercado único

6.1 Energia

6.1.1 Desde a década de 1990 que a UE tem levado a cabo uma intensa atividade legislativa para liberalizar os mercados da energia. O Terceiro Pacote (2011) é o último e o mais importante dos esforços destinados a estabelecer um mercado único da energia a partir de 2014. Todavia, as políticas europeias não foram aplicadas com determinação suficiente nos Estados-Membros, onde se registam situações de oligopólios por empresas privadas, prejudiciais para os consumidores e utilizadores.

6.1.2 Cabe pôr em dúvida se a liberalização – objetivo central da política energética da UE – terá reforçado a concorrência e a transparência dos mercados e reduzido os preços para os utilizadores. Atualmente, os preços elevados da energia causam problemas sérios às famílias com menores recursos (risco de pobreza energética) e, no caso das empresas, o facto de serem frequentemente mais elevados do que os seus concorrentes nos mercados mundiais (Japão, EUA) constitui uma desvantagem, sobretudo no tocante às indústrias com elevado consumo de eletricidade, como acontece com a siderurgia, entre outras. A Comissão afirma que a «política de concorrência não pode, por si só, integrar os mercados do gás e da eletricidade da UE, garantir a fixação de preços competitivos e a segurança do fornecimento». Esta afirmação pode ser um reconhecimento implícito da necessidade de efetuar mudanças na política energética.

6.2 Telecomunicações. O relatório de 2012 assinala que, nos últimos quinze anos, se realizaram grandes progressos em matéria da concorrência no mercado das telecomunicações. O Comité está de acordo com essa afirmação, embora a nota dominante continue a ser a fragmentação e uma concorrência real insuficiente entre as empresas. Em consequência, em determinados Estados-Membros, as tarifas telefónicas e de banda larga são consideravelmente elevadas. Na opinião do Comité, uma política europeia no setor das telecomunicações deveria perseguir quatro objetivos centrais:

— obter uma redução real das tarifas telefónicas para as famílias e as empresas;

— estabelecer uma ligação de banda larga universal de qualidade;

— eliminar as tarifas de itinerância (roaming);

— estabelecer um regulador único na UE.

6.3 Serviços postais. A Comissão adotou resoluções que aprovam a concessão de auxílios estatais aos serviços postais do Reino Unido, França e Grécia ao mesmo tempo que determinou a devolução de certos montantes nos casos do Bpost (417 milhões de euros) e do Deutsche Post (entre 500 milhões e mil milhões de euros), estando estes último caso pendente de decisão judicial. Dada a importância dos montantes a devolver, o CESE recorda a necessidade de o serviço postal liberalizado ser eficaz, competitivo e capaz de prestar um serviço universal de qualidade a preços acessíveis (9) e questiona-se sobre o impacto que eventuais acórdãos confirmativos poderão ter no emprego e na qualidade do serviço das empresas afetadas.

6.3.1 Empresas de encomendas. Em relação ao bloqueio da aquisição da TNT Express pela UPS, o Comité toma nota dos argumentos apresentados pela Comissão de que, na UE, o número de empresas é reduzido e que a eliminação de um concorrente teria sido prejudicial para os clientes.

7. Economia do conhecimento

7.1 Sob o título «Impedir os abusos nos setores digitais embrionários e em rápida evolução», o relatório da Comissão faz referência a várias ações ligadas a comportamentos contrários à concorrência por parte de grandes empresas que controlam quotas significativas do mercado em matéria de telefonia (Samsung, Motorola), portais de pesquisa, além de outras atividades (Google) e informática (Microsoft). Esta última mereceu grande destaque nos meios de comunicação por lhe ter sido aplicada uma multa de 561 milhões de euros, uma das mais altas registadas historicamente (lucros brutos da Microsoft em 2012: 59,16 mil milhões de dólares americanos). O CESE apoia totalmente as decisões adotadas que, em termos gerais, merecem as considerações assinaladas nos pontos que se seguem.

7.1.1 Por vezes, o lapso de tempo entre o início das ações e a decisão final é bastante longo (nove anos no caso da multa de 497 milhões de euros imposta à Microsoft em março de 2004) devido à grande complexidade dos casos, à necessidade de respeitar os procedimentos administrativos e judiciais e à potência financeira das empresas investigadas. Em setores tecnológicos de rápida evolução, isso resulta no desaparecimento das empresas prejudicadas pelas práticas indevidas.

7.1.2 Por outro lado, a eventual eliminação de concorrentes através de práticas contrárias à concorrência é mais evidente nos casos de abuso de posição dominante do que nos vetos de fusão ou assunção de controlo de empresas, que se referem a cenários futuros. Nestes últimos casos, a Comissão foi, por vezes, criticada por adotar decisões por motivos «especulativos», mas o CESE não concorda com essas críticas: é a solução habitual nas políticas de concorrência e a decisão é justificada pelo rigor e pela seriedade da investigação, que conta com a participação da parte afetada.

7.1.3 As decisões de compromisso adotadas nos termos do Regulamento 1/2003 do Conselho evitam, como assinalado pela Comissão, processos morosos e onerosos e são juridicamente vinculativas após a sua aprovação. No entanto, por resultar de uma transação com as empresas investigadas, estas obtêm condições favoráveis ou menos prejudiciais. Em todo o caso, o eventual incumprimento pode ser objeto de sanção.

7.2 Mercado dos livros

7.2.1 Livros eletrónicos. A decisão de compromisso aprovada em dezembro de 2012 em relação à Apple e a quatro editoras pretende evitar as práticas predatórias prejudiciais para editoras e lojas. Entre outros aspetos, o compromisso impõe limites à aplicação da cláusula de «nação mais favorecida» às vendas a retalho. É de destacar que a Comissão trabalhou em conjunto com o Departamento de Justiça dos EUA, devido às características mundiais do mercado. À proibição de práticas anticoncorrenciais na UE acresce a dificuldade por os Estados-Membros terem políticas diferentes em matéria de preços e de impostos sobre os livros, em geral, e sobre os livros eletrónicos, em particular. Por isso, o CESE sugere que se tenha em conta a necessidade de uma maior harmonização, a fim de evitar a arbitragem e de caminhar no sentido da integração do mercado. Cabe assinalar que o mercado de livros eletrónicos é recente e insuficiente a informação disponível, pelo que convém reforçar os conhecimentos sobre o seu funcionamento.

7.2.2 Venda de livros pela Internet. O Comité chama a atenção para o facto de, em França e no Reino Unido, algumas associações de vendedores terem denunciado uma possível concorrência desleal por parte da Amazon na oferta de descontos.

7.3 Indústria farmacêutica

7.3.1 O CESE congratula-se e apoia os esforços da Comissão para sancionar o uso abusivo de patentes que representa um obstáculo ao mercado de medicamentos genéricos. O acórdão do TJUE no caso AstraZeneca (10) confirmou a multa de 60 milhões de euros imposta pela Comissão. Também o Supremo Tribunal dos EUA se pronunciou contra acordos semelhantes e contra os acordos «experimente ou pague». As comunicações de objeções enviadas pela Comissão em julho de 2012 a mais de catorze empresas em dois processos importantes salientam que se trata de práticas frequentes que causam graves prejuízos aos consumidores e às finanças públicas.

7.3.2 Entre 2003 e 2012, as onze empresas líderes mundiais do setor farmacêutico obtiveram lucros líquidos num montante de 711,4 mil milhões de dólares americanos, pelo que as multas impostas pelas autoridades da concorrência dificilmente revestem um caráter dissuasivo. Na realidade, não se trata apenas de um problema de concorrência, porque afeta um domínio tão sensível como é a saúde das pessoas, além de lesar financeiramente as famílias e a segurança social. Por isso, o CESE propõe que se elaborem medidas jurídicas da UE mais eficazes nesse domínio, a fim de prevenir este tipo de comportamentos.

Bruxelas, 16 de outubro de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) COM(2013) 404 final.

(2) Processo T-111/08.

(3) Resolução do Parlamento Europeu de 15.11.2011, JO C 153 de 31.5.2013.

(4) JO C 248 de 25.8.2011, p. 149.

(5) COM(2012) 209 final.

(6) JO C 11 de 15.1.2013, p. 49.

(7) IP/12/1424.

(8) http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_gber/draft_regulation_pt.docx.

(9) JO C 168 de 20.7.2007, p. 74.

(10) Processo T-321/05.