COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Princípios comuns aos mecanismos de correção orçamental nacionais

Contexto

Por força do Tratado sobre o Funcionamento da União, os Estados-Membros devem considerar as suas políticas económicas uma questão de interesse comum e orientar as respetivas políticas orçamentais pela necessidade de dispor de finanças públicas sólidas.

As crises económicas e financeiras mundiais têm revelado deficiências na governação económica e orçamental na União Económica e Monetária. Foi já adotado um novo pacote de reformas – o denominado «six‑pack» –, que entrou em vigor em dezembro último. Com a persistência das dificuldades, a dimensão e as potenciais consequências das repercussões recíprocas entre as situações económicas e orçamentais dos Estados-Membros da área do euro tornaram-se óbvias.

Com estes fundamentos, a Comissão propôs, em 23 de novembro de 2011, dois outros atos legislativos no intuito de reforçar os mecanismos de supervisão na área do euro, além do Livro Verde sobre a Viabilidade da Introdução de Obrigações de Estabilidade. Este «two‑pack» consiste em duas propostas:

Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro; Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros cuja estabilidade financeira na área do euro está afetada ou ameaçada por graves dificuldades.

Além disso, com base nestes elementos, e tendo em vista a salvaguarda da estabilidade da área do euro no seu conjunto, o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG), assinado em 2 de março de 2012 por vinte e cinco Estados‑Membros, inclui um pacto orçamental (título III). O objetivo é consagrar estes compromissos no direito da UE no prazo de cinco anos a contar da sua entrada em vigor.

Em cumprimento do pacto orçamental, as Partes Contratantes devem introduzir na legislação nacional normas sobre um mecanismo de correção que seja acionado automaticamente se for constatado um desvio significativo do objetivo de médio prazo ou da respetiva trajetória de ajustamento (artigo 3.º, n.os 1 e 2).

Além disso, nos termos do TECG (artigo 3.º, n.º 2), os mecanismos de correção devem ser instituídos «com base em princípios comuns a propor pela Comissão Europeia quanto, designadamente, ao caráter, dimensão e escalonamento no tempo das medidas corretivas a adotar, mesmo no caso de circunstâncias excecionais, e ao papel e independência das instituições responsáveis, a nível nacional, por controlar o cumprimento das regras».

Integrando‑se na aplicação do TECG, a presente comunicação é adotada tendo em conta o interesse geral da União e visa contribuir para o bom funcionamento da União Económica e Monetária.

Apresentam‑se aqui os sete princípios comuns subjacentes aos mecanismos de correção nacionais. Os princípios constam do anexo e abrangem as questões fundamentais a contemplar na conceção dos mecanismos de correção, incluindo o seu estatuto jurídico, a sua coerência com o quadro da UE, o acionamento dos mecanismos, a natureza da correção em termos de dimensão e calendário, os seus instrumentos operacionais, o funcionamento de eventuais cláusulas de exceção e a função e independência das instituições de controlo.

O artigo 3.º do TECG convida igualmente a Comissão a propor um prazo para a rápida convergência das Partes Contratantes para os objetivos de médio prazo (OMP), tendo em conta os riscos para a sustentabilidade específicos do país. Esse prazo será apresentado pela Comissão no corrente ano. Os planos de consolidação apresentados pelos Estados-Membros na mais recente atualização dos seus programas de estabilidade ou de convergência constituirão um ponto de partida natural para a definição do ritmo de convergência para os OMP. Esses planos de consolidação terão de ser reapreciados à luz das disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento, incluindo a adequação dos OMP, dos princípios da estratégia de saída e das perspetivas macroeconómicas, nomeadamente diferenciação consoante a vulnerabilidade orçamental.

1. Estatuto jurídico das normas em matéria de mecanismos de correção e relação com o quadro da UE

De acordo com o TECG, as normas em matéria de mecanismos de correção produzem efeitos no direito nacional «através de disposições vinculativas e de caráter permanente, de preferência a nível constitucional, ou cujos respeito e cumprimento possam ser de outro modo plenamente assegurados ao longo dos processos orçamentais nacionais». Assim, o estatuto jurídico dos mecanismos de correção deve ser de molde a impedir que as suas disposições sejam alteradas mediante uma simples lei orçamental ordinária. Simultaneamente, como tornado claro no TECG e reproduzido no princípio n.º 1, os mecanismos de correção «respeitam integralmente as prerrogativas dos parlamentos nacionais». Estas características visam assegurar que as regras orçamentais informem eficazmente as políticas orçamentais nacionais, reconhecendo, simultaneamente, os direitos parlamentares fundamentais.

O princípio n.º 2 afirma a necessária coerência dos mecanismos de correção nacionais com as regras orçamentais da UE. Os requisitos do pacto orçamental integram‑se num movimento mais vasto, iniciado com a recente reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento («six‑pack»), que aumenta a apropriação nacional do quadro de supervisão da União. Por conseguinte, o próprio TECG se refere a conceitos pré‑existentes de supervisão orçamental, incluindo «o objetivo de médio prazo» e a «trajetória de ajustamento respetiva», o «desvio significativo» e as «circunstâncias excecionais». O princípio n.º 2 precisa que os conceitos e regras da UE devem ser seguidos fielmente na conceção dos mecanismos nacionais, embora possa ser permitida alguma flexibilidade no que se refere às metodologias nacionais concretas, para atender a características específicas do país.

2. Substância dos mecanismos de correção: acionamento, caráter da correção, instrumentos operacionais e cláusulas de exceção

Conforme estabelece o princípio n.º 3, o acionamento dos mecanismos de correção deve ocorrer em circunstâncias bem definidas, que configurem um desvio significativo relativamente ao OMP ou à trajetória de ajustamento respetiva. Tal implica a existência de disposições que definam previamente os critérios para determinar a ocorrência de um desvio significativo. O princípio n.º 3 reconhece igualmente que, nestas condições, as Partes Contratantes podem utilizar vários mecanismos e critérios. Em particular, os pontos de acionamento podem seguir os critérios aplicáveis ao nível da UE, critérios específicos do país ou uns e outros: as decisões adotadas ao nível da UE que determinem a ocorrência de um desvio significativo constituirão um acionamento natural dos mecanismos de correção. Por outro lado, os critérios específicos do país, na medida em que integram o conceito de desvio significativo, podem atuar como acionamentos pertinentes, com o eventual benefício suplementar de ocorrerem mais rapidamente.

A natureza da correção em termos de dimensão e de prazo é o objeto do princípio n.º 4. O princípio proposto proporciona orientação operacional concreta, evitando uma abordagem demasiado rígida.

O princípio n.º 4 compreende, pois, cinco subprincípios:

- primeiro: a dimensão e o prazo de realização da correção devem ser enquadrados por normas pré‑determinadas, limitando assim – sem excluir inteiramente –, a margem de apreciação na definição da resposta a um desvio orçamental significativo;

- segundo: desvios maiores devem implicar correções maiores, em conformidade com uma regra de proporcionalidade de bom senso;

- terceiro: o ponto de referência para determinar a correção deve ser a adesão ao OMP e à trajetória de ajustamento respetiva, em consonância com o espírito do pacto orçamental, que, no essencial, tem a ver com o cumprimento do OMP e da trajetória de ajustamento respetiva. Especificamente, um Estado-Membro que se desvie da sua trajetória de ajustamento deve, em geral, manter inalterado o calendário para o regresso ao OMP. Um Estado-Membro que se encontre inicialmente no OMP e se desvie a partir daí deve restabelecer o OMP com uma celeridade razoável, o que geralmente significa «no ano imediatamente seguinte à ocorrência do desvio» ou «no ano subsequente». No entanto, o cenário de referência não retira totalmente margem para flexibilidade, consoante as circunstâncias concretas;

- quarto: os mecanismos de correção devem permitir obter elementos críticos de estabilidade no quadro orçamental, por forma a evitar a «síndroma do objetivo móvel», normalmente associada à reação a derrapagens orçamentais. Para esse fim, os mecanismos de correção devem garantir a adesão aos principais objetivos orçamentais, estabelecidos antes da ocorrência do desvio significativo;

- quinto: no início da correção, deve ser adotado um plano de correção vinculativo para os orçamentos subsequentes que abranjam o período da correção, reforçando, deste modo, a credibilidade dos mecanismos.

O funcionamento operacional dos mecanismos de correção é um aspeto igualmente importante da conceção dos mecanismos de correção. O princípio n.º 5 reconhece o papel fundamental que as regras sobre as despesas públicas e as medidas discricionárias sobre as receitas podem desempenhar neste campo, atendendo a que estes agregados constituem um reflexo mais imediato das decisões discricionárias das autoridades orçamentais do que eventuais resultados orçamentais ou saldos corrigidos das variações cíclicas. Outro elemento crucial que os Estados-Membros devem ponderar ao conceberem os seus sistemas refere‑se à coordenação entre alguns ou todos os subníveis das administrações públicas, em resposta a um desvio orçamental significativo, a fim de reforçar a credibilidade dos seus mecanismos. Estes mecanismos de coordenação não implicarão necessariamente uma distribuição pré‑determinada da correção entre a administração nacional central e os níveis inferiores da administração. Contudo, devem existir fortes garantias de que a realização dos objetivos orçamentais das administrações públicas, pelos quais a administração central é responsável perante a UE, não é posta em risco pelo comportamento dos subsetores.

A noção de que as regras orçamentais devem poder ter em conta circunstâncias particularmente adversas foi há muito reconhecida no quadro da supervisão da UE e é também reconhecida pelo TECG. De acordo com o princípio n.º 6, eventuais cláusulas de exceção devem seguir fielmente os conceitos acordados ao nível da UE, de modo a promover a coerência e evitar definições demasiado permissivas de circunstâncias excecionais. Exige‑se igualmente que a eventual suspensão do mecanismo de correção proposto, por invocação de uma cláusula de exceção, seja concedido por período determinado e que, quando a cláusula de exceção deixa de ser aplicada, se mantenha, pelo menos, um ritmo mínimo de ajustamento, em conformidade com o estipulado no Pacto de Estabilidade e Crescimento. De igual forma, quando a cláusula de exceção deixa de ser aplicada, deve cumprir‑se um plano de correção vinculativo para os orçamentos futuros.

3. Função e independência das instituições de supervisão

Embora a responsabilidade de garantir o cumprimento dos mecanismos de correção incumba em primeiro lugar às autoridades orçamentais, as instituições de supervisão nacionais devem constituir um elemento essencial na promoção da credibilidade e da transparência, conforme reconhecido no último dos princípios propostos (princípio n.º 7). Estes organismos deverão avaliar o funcionamento dos mecanismos de correção, em conformidade com as regras nacionais, nas várias fases do acionamento e da aplicação da correção, incluindo o eventual recurso a cláusulas de exceção.

Um princípio «cumprir ou justificar» – segundo o qual o parecer das instituições de supervisão deve ser seguido ou os Estados-Membros em causa devem explicar por que razão se afastam do mesmo – garantirá que as avaliações não sejam simplesmente ignoradas, sem que tal configure uma infração das responsabilidades de tomada de decisão política das autoridades orçamentais.

A independência da autonomia funcional destes organismos é um elemento fundamental que lhes permite desempenhar eficazmente o seu papel no quadro da política orçamental nacional. O princípio n.º 7 enuncia várias disposições para o efeito. Em primeiro lugar, para assegurar a apropriação, a conceção das instituições de supervisão deve ser coerente com o quadro institucional atual e com a estrutura administrativa específica do país. Em segundo lugar, são apresentados vários critérios para garantir um grau elevado de autonomia funcional. O estatuto, o mandato e a responsabilização desses organismos devem fundar‑se em disposições legais. Devem ser igualmente estabelecidas garantias fortes relativamente às nomeações, à adequação dos recursos e ao acesso às informações relacionadas com o mandato. Estas condições são necessárias para permitir que as instituições de controlo trabalhem eficazmente e atuem como guardiãs da transparência e da credibilidade dos mecanismos. Deve ser dada particular importância à autorização para uma comunicação sem entraves com o público.

ANEXO

Princípios comuns aos mecanismos de correção orçamental nacionais

(1) [Estatuto jurídico] O mecanismo de correção deve ser consagrado no direito nacional através de disposições vinculativas de caráter permanente, constitucionais, de preferência; em alternativa, devem o seu respeito e cumprimento plenos no decurso do processo orçamental nacional ser assegurados de qualquer outro modo. O mecanismo deve respeitar plenamente as prerrogativas dos parlamentos nacionais.

(2) [Coerência com o enquadramento da UE] Os mecanismos de correção nacionais devem seguir fielmente os conceitos e regras do enquadramento orçamental europeu, em particular o conceito de «desvio significativo» e a definição de eventuais cláusulas de exceção. A correção, em termos de dimensão e de calendário, deve ser coerente, com eventuais recomendações dirigidas ao Estado-Membro em causa no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(3) [Acionamento] O acionamento do mecanismo de correção deve ocorrer em circunstâncias bem definidas, que configurem um desvio significativo relativamente ao objetivo de médio prazo (OMP) ou à trajetória de ajustamento respetiva. Os fatores de acionamento podem incluir critérios aplicáveis ao nível da UE ou critérios específicos do país, na medida em que satisfaçam a condição acima referida. Sob a mesma condição, tanto os mecanismos ex ante, que definem objetivos orçamentais impeditivos da concretização de desvios, como os mecanismos ex post, que desencadeiam correções em resposta a anteriores desvios podem satisfazer os requisitos.

(4) [Natureza da correção] A dimensão e o calendário da correção devem ser enquadrados por regras pré‑determinados. Grandes desvios em relação ao objetivo de médio prazo ou à trajetória de ajustamento respetiva devem implicar maiores correções. A restauração do equilíbrio estrutural ao nível do OMP ou a um nível superior no prazo previsto e a sua manutenção daí em diante devem constituir o ponto de referência para o mecanismo de correção. O mecanismo de correção deve assegurar o cumprimento dos objetivos orçamentais essenciais, fixados antes da ocorrência do desvio significativo, evitando assim qualquer afastamento duradouro dos objetivos orçamentais globais previstos antes da ocorrência do desvio significativo. No início da correção os Estados-Membros devem adotar um plano de correção que seja vinculativo para os orçamentos abrangidos pelo período de correção.

(5) [Instrumentos operacionais] O mecanismo de correção pode atribuir uma função importante às regras operacionais sobre as despesas públicas e as medidas fiscais discricionárias, incluindo no acionamento do mecanismo e na execução da correção, na medida em que essas regras sejam coerentes com a realização do OMP e a trajetória de ajustamento respetiva. A conceção do mecanismo de correção deve ter em conta disposições respeitantes, em caso de acionamento, à coordenação dos ajustamentos orçamentais em alguns ou em todos os subsetores das administrações públicas.

(6) [Cláusulas de exceção] A definição de eventuais cláusulas de exceção deve respeitar o conceito de «circunstâncias excecionais», conforme acordado no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Nela se incluirão acontecimentos inusitados, fora do controlo do Estado‑Membro em causa, com um impacto importante na situação financeira das administrações públicas, ou períodos de desaceleração grave da atividade económica, na aceção do Pacto de Estabilidade e Crescimento, incluindo ao nível da área do euro. A suspensão do mecanismo de correção ao abrigo de uma cláusula de exceção deve ser temporária. O mecanismo de correção deve prever um ritmo mínimo de ajustamento estrutural assim que a cláusula de exceção deixa de ser aplicada, tendo por limite inferior o requisito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim que a cláusula de exceção deixa de ser aplicada, os Estados-Membros devem adotar um plano de correção vinculativo para os orçamentos abrangidos pelo período de correção.

(7) [Função e independência das instituições de supervisão] Os organismos independentes ou os organismos com autonomia funcional que ajam como instituições de supervisão devem apoiar a credibilidade e a transparência do mecanismo de correção. Essas instituições devem facultar apreciações públicas da ocorrência de circunstâncias que determinem o acionamento do mecanismo de correção, da conformidade da correção com as regras e os planos nacionais e da ocorrência de circunstâncias de acionamento, extensão e saída de cláusulas de exceção. O Estado-Membro em causa deve ser obrigado a cumprir ou, em alternativa, a explicar publicamente a razão por que não segue as avaliações desses organismos. A conceção dos organismos acima referidos deve ter em conta o quadro institucional atual e a estrutura administrativa específica do país. A criação das entidades acima referidas deve fundar‑se em disposições nacionais que assegurem um grau de autonomia funcional elevado, incluindo: i) um estatuto fundado na lei; ii) isenção de interferência, não podendo as referidas entidades aceitar instruções, devendo poder comunicar publicamente em devido tempo; iii) procedimentos de nomeação baseados na experiência e na competência; iv) adequação dos recursos e do acesso às informações para cumprimento do mandato.