PT Jornal Oficial da União Europeia C 18/100

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a aplicação do acervo relativo à defesa do consumidor»

[COM(2009) 330 final]

2011/C 18/18

Relator: Jorge PEGADO LIZ

Em 2 de Julho de 2009, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a aplicação do acervo relativo à defesa do consumidor

COM(2009) 330 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em 2 de Março de 2010.

Na 462.a reunião plenária de 28 e 29 de Abril de 2010 (sessão de 29 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 119 votos a favor, 10 votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité acolhe bem a iniciativa da Comissão de, pela primeira vez, entender dar a conhecer as suas preocupações com a aplicação do acervo comunitário relativo à defesa do consumidor.

1.2 Nota, no entanto, que, de um ponto de vista estritamente jurídico, a aplicação do direito comunitário relativo aos direitos dos consumidores não difere substancialmente da aplicação do direito comunitário em geral e, nesse sentido, recorda vários pareceres nesta matéria.

1.3 Reconhece, no entanto, que, de um ponto de vista social, a situação de desfavor em que os consumidores se encontram em geral na relação de consumo e que fazem deles reconhecidamente a «parte fraca» numa relação jurídica por natureza desequilibrada justifica uma particular atenção quanto ao modo como se verifica a sua aplicação nas diversas ordens jurídicas nacionais.

1.4 Também, de um ponto de vista económico, constata que diferença sensível na sua aplicação nos vários Estados-Membros é susceptível de criar distorções no mercado interno e de prejudicar o bom funcionamento de uma sã e leal concorrência.

1.5 Não obstante alguns avanços relatados e mencionados nos pontos 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 o CESE não pode deixar de lamentar que a Comissão tenha desperdiçado esta oportunidade de apresentar um texto informativo e estruturado sobre a situação concreta da aplicação do acervo comunitário em matéria de protecção dos consumidores, definir, com rigor e precisão, a natureza e os parâmetros fundamentais da questão da aplicação do direito e avançar com um enunciado de propostas de actuação bem definidas e exequíveis no sentido de melhorar a situação em futuro próximo.

1.6 É desapontado que o CESE verifica que a Comissão nem sequer conclui pela existência de um grave deficit na aplicação do acervo comunitário em matéria de defesa dos consumidores, que não quantifica nem qualifica e cujas causas não enumera nem analisa.

1.7 É decepcionado que o CESE constata que a Comissão se limitou, ao invés, a um discurso corrido de lugares comuns, cuja oportunidade política não alcança, à emissão de uma série de opiniões não fundamentadas de nula utilidade prática e à ausência inexplicável do anúncio de quaisquer novas iniciativas, para cuja consecução a Comissão aliás nem sequer questiona as necessárias disponibilidades financeiras.

1.8 Mesmo nos desenvolvimentos positivos de orientações já definidas em anteriores documentos de estratégia, falta uma linha de rumo que lhes confira coerência. Teria importado designadamente tomar em consideração os resultados positivos da aplicação do Regulamento (CE) N.o 2006/2004 (1) e do seu bem elaborado Relatório de aplicação, cuja leitura simultânea é essencial para a compreensão da Comunicação.

1.9 O CESE lamenta que a Comissão não tenha aproveitado para dar acolhimento a pedido insistentemente formulado no sentido de transformar as Recomendações relativas aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo, em directivas ou regulamentos com força obrigatória geral.

1.10 O CESE recomenda vivamente à Comissão que, em futuro próximo, volte a este tema da aplicação do acervo comunitário em matéria de defesa dos consumidores, mas no quadro mais vasto de um instrumento que se baseie numa alargada investigação e consulta a todos os interessados (stakeholders), do tipo Livro Branco, para daí se partir para a definição aprofundada de uma verdadeira estratégia politica neste domínio, a nível comunitário.

2. Introdução

2.1 Ao chamar a atenção para a aplicação do acervo comunitário relativo à defesa do consumidor, a Comissão parece, pela primeira vez, colocar no cerne das suas preocupações a questão da eficácia do direito legislado e faz bem – demonstra que, para além da «law in the books», também se interessa pela «law in action», ou seja, pelo modo como as normas legais são aceites, interpretadas e aplicadas pelos destinatários, nomeadamente a administração pública, em particular o poder judicial, as empresas e os cidadãos em geral.

2.2 Esta preocupação tem, de há muito, sido central em vários pareceres do CESE que tem, repetidas vezes, chamado a atenção para a sua relevância e emitido recomendações e sugestões de actuação (2) das quais, destaca as constantes dos seus pareceres de iniciativa «A política dos consumidores após o alargamento da EU» (3), «Aplicar melhor a legislação comunitária» (4) e «A abordagem proactiva do direito: um passo para legislar melhor a nível da EU» (5).

2.3 Neste contexto é fundamental distinguir entre o acatamento ou cumprimento voluntário do direito por aqueles a quem as normas se dirigem – e cuja motivação e incentivo podem ser sociologicamente muito diversos – e a imposição ou aplicação coerciva do direito, em princípio pelos Tribunais, como órgão do poder judicial, mas também por outras instâncias administrativas com poder para forçar ao cumprimento ou sancionar o incumprimento de normas jurídicas.

2.4 De um ponto de vista social, como económico e jurídico, as diferentes situações descritas merecem diversa valoração ética e têm componentes comportamentais distintas, que não podem deixar de ser tomadas em conta quando se avalia em geral o cumprimento e a aplicação de qualquer ramo do direito – no caso, o direito comunitário do consumo.

2.5 O CESE concorda com a Comissão em que um dos objectivos – não o único – de uma política dos consumidores será «criar um ambiente em que os consumidores possam adquirir bens e serviços sem se preocuparem com as limitações das fronteiras»; no entanto, o CESE não considera a politica dos consumidores subsidiária da realização do mercado interno nem os consumidores meros instrumentos para «o funcionamento do mercado único». Por essa razão o CESE, ao contrário da Comissão, considera que a directiva sobre práticas comerciais desleais, se for um «bom exemplo», será precisamente da forma de «pior legislar» (6), tendo conduzido a uma aplicação caótica na generalidade dos Estados-Membros, sendo ao contrário de lamentar que tal «exemplo» tenha sido seguido nas recentes directivas sobre o crédito ao consumo e «time-share» e persista na proposta de directiva dita dos «direitos dos consumidores».

2.6 É nesta perspectiva, que centra a definição dos direitos dos consumidores no âmbito mais vasto dos direitos de cidadania, que o CESE entende, com a Comissão, que «a aplicação efectiva (do acervo comunitário relativo à defesa dos consumidores) é uma prioridade da política dos consumidores», na medida em que só o direito efectivamente aplicado representa a realização dos valores que lhe subjazem e o justificam.

3. Observações na generalidade

3.1 A Comunicação, ao contrário do que à primeira vista parece resultar do seu próprio título, concentra-se no aspecto terminal da aplicação do direito comunitário, mais concretamente sobre o modo como as autoridades públicas cumprem e fazem cumprir as normas nacionais resultado da transposição ou da integração do direito comunitário e no papel que a Comissão pode desempenhar a este nível.

3.2 Acresce, que a Comunicação não deve ser lida senão em estreita ligação com o bem elaborado Relatório publicado no mesmo dia, sobre «a aplicação do Regulamento (CE) n.o 2006/2004 (…), relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor» (7), o qual, apesar de não ter sido enviado ao Comité para parecer deve ser considerado a sua base de partida, sendo importante sublinhar o impacto positivo da aplicação e efeitos daquele Regulamento nos Estados-Membros.

3.3 Mesmo considerando o restrito âmbito da Comunicação, o CESE entende que, para o seu correcto enquadramento, a Comissão deveria ter fornecido dados concretos sobre a transposição e a aplicação do acervo comunitário nos Estados-Membros; tais como os que se encontram nos Relatórios Anuais sobre o controle da aplicação do direito comunitário (8), e em comunicações avulsas relativas a certas directivas (9), onde se acham referências ao modo como elas terão sido transpostas e aplicadas.

3.4 Por outro lado, em vez de enunciar simplesmente os mecanismos existentes, a Comissão deveria ter procedido a uma análise crítica cuidada do seu funcionamento e dos seus resultados à luz da informação de que dispõe designadamente coligida pelo Painel de avaliação dos mercados de consumo (10), ou que consta do Relatório Final da DG Saúde e Consumidores «Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002-2006 on national consumer policy» de 22.12.2006 (11), seguindo as orientações consignadas na sua própria «Comunicação sobre a melhoria na aplicação do direito comunitário» (12). Aliás, do seu texto, nem sequer se chega a perceber se a Comissão entende que existe um deficit de aplicação do acervo comunitário a exigir novas medidas e, menos ainda, quais.

3.5 Ao contrário, o CESE entende que existe uma generalizada deficiente aplicação do acervo comunitário nos Estados-Membros, a que se tem referido abundantemente e para a qual contribuem designadamente as seguintes causas: a) a forma como são elaboradas muitas directivas comunitárias (13), não seguindo os padrões do «Melhor Legislar» (14), nomeadamente no que se refere aos estudos de avaliação ex-ante; b) a forma atrabiliária como normas desde o início mal concebidas e pior redigidas, são transpostas para os direitos nacionais; c) a incorrecta ou incompleta integração das normas comunitárias no conjunto dos direitos nacionais, onde muitas vezes são consideradas como indesejáveis e contrárias aos usos e costumes e aos interesses nacionais; d) a falta de vontade política das autoridades nacionais para cumprir e fazer cumprir normas consideradas «estranhas» ao seu corpo jurídico e à sua tradição nacional e a persistente tendência para aditar às normas comunitárias novos dispositivos regulamentares desnecessários ou de escolher umas partes e não outras das normas comunitárias (os conhecidos fenómenos de «gold-plating» de «cherry-picking»); e) a impreparação de base e a falta de formação específica por parte das autoridades nacionais para entender e fazer aplicar o acervo comunitário, em particular no que se refere à protecção e defesa dos consumidores; f) o mau funcionamento de alguns Tribunais e a impreparação de alguns Juízes e outros actores do sistema judicial (advogados, funcionários judiciais, etc.) que muitas vezes levam à errada aplicação ou à desaplicação das normas transpostas e tantas vezes à aplicação de normas «paralelas» dos direitos nacionais (15); g) a falta de medidas alargadas de cooperação administrativa por forma a envolver as organizações da sociedade civil, em particular as associações de defesa dos consumidores.

3.6 Neste domínio tem o CESE chamado repetidamente a atenção para que é no cumprimento voluntário e no acatamento, espontâneo ou induzido, das regras de direito que deve ser posto o acento tónico, quando se fala da (in-) aplicação do acervo comunitário.

3.7 Significa isto que deverá ser, antes de mais, ao nível da melhor informação e formação de consumidores e de profissionais e da sua motivação e incentivo para o cumprimento do direito comunitário transposto que a Comissão deveria centrar os seus esforços e iniciativas, no âmbito das suas competências.

3.8 Seria igualmente ao nível da informação e da formação das autoridades públicas nacionais, em particular daquelas com mais directas responsabilidades na aplicação do direito comunitário nos Estados-Membros que a acção da Comissão deveria prioritariamente incidir. Neste domínio, haveria que privilegiar a informação e a formação dos juízes e de outros magistrados em geral, aos quais compete, em última análise, a interpretação e a aplicação do direito aos casos concretos, objecto de litígio.

3.9 Diversamente da Comissão, o CESE, no entanto, não entende que a mera informação seja suficiente para um efectivo «empowerment» dos consumidores. Ao contrário, o CESE tem chamado a atenção para a necessidade de dotar os consumidores de meios e instrumentos eficazes para garantir a efectiva aplicação do direito e a realização eficiente dos seus direitos.

3.10 É a esta luz que ganha particular relevo o papel da auto regulação e, em especial da co-regulação, desde que garantidos e salvaguardados os parâmetros de credibilidade dos sistemas voluntariamente assumidos ou negociados entre as partes interessadas, para merecerem a confiança de todos.

3.11 Também os sistemas de mediação, de conciliação e de arbitragem, complementares do sistema judicial, devem ser objecto de atenção especial por parte da Comissão e de reforço da sua credibilidade e eficácia; nessa medida, não pode deixar de se estranhar que a Comissão, ainda desta vez, não tenha dado acolhimento a pedido insistentemente formulado pelo CESE no sentido de transformar as Recomendações relativas aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo (16), em directivas ou regulamentos com força obrigatória geral, situação especialmente aguda quando, na ausência de harmonização, as diferentes tradições jurídicas dos Estados conduzem a uma evolução muito diferenciada na previsão de meios alternativos de resolução de conflitos.

3.12 Mas é no domínio do direito processual civil que, pese embora os avanços dados por iniciativas da DG Justiça (17), no que em especial se refere a procedimentos que tenham em conta as especificidades dos direitos e interesses colectivos dos consumidores, se verifica a maior lacuna na iniciativa da Comissão, que, após mais de vinte anos de «estudos» e «consultas», não foi colmatada pelos Livros Verde e Branco no domínio do incumprimento das medidas «antitrust» (18). Menos ainda, se viram abrir reais perspectivas de vontade política de avanço com o recente Livro Verde sobre a tutela colectiva dos consumidores (19), conforme bem evidenciado no recente Parecer do CESE (20).

3.13 Era, por isso, essencial que a Comissão, como guardiã da ordem jurídica comunitária, desse especial relevo à forma como encara o cumprimento dos seus poderes discricionários (21), mas não arbitrários, conferidos pelo artigo 211 do Tratado, em matéria de infracções, em particular «as medidas de organização interna necessárias ao exercício efectivo e imparcial da sua missão em conformidade com o Tratado» (22), designadamente os critérios de prioridade, os mecanismos de avaliação e ponderação das queixas, os instrumentos próprios para a detecção oficiosa da infracções, os meios de melhorar a acção dos tribunais nacionais e de outros instrumentos complementares (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET, meios alternativos e extra judiciais).

3.14 Neste sentido, e embora se não trate de um indicador directo de aplicação do direito, as queixas apresentadas pelos consumidores são um índice importante da percepção dos destinatários do direito, como bem se evidencia no «2.o Painel de avaliação dos mercados de consumo» (23); por isso se saúda a iniciativa da Comissão de, no seu seguimento e recomendação, ter encetado uma abordagem a um método harmonizado das reclamações e queixas dos consumidores (24).

4. Observações na especialidade

4.1 O CESE constata que na Comunicação a Comissão volta estabelecer prioridades já antigas, não apresentando qualquer novidade face àquilo que já havia definido nos programas de Acção Prioritária 2005-2010 (25) e limitando-se a confirmar o referido na Estratégia para a Política de Consumidores da União Europeia 2007-2013 (26), sem apresentar medidas inovadoras. Nessa medida, o CESE não pode senão limitar-se a confirmar o que referiu nos anteriores pareceres (27).

4.2 O CESE congratula-se com o facto de a Comissão parecer, finalmente, dispor-se a utilizar o artigo 153 do Tratado para novas iniciativas no reforço das medidas de cooperação entre os Estados-Membros. No entanto, não identifica quais as novas iniciativas que antevê, para além daquilo a que já deu início e foi oportunamente comentado pelo CESE, nomeadamente no que respeita à directiva relativa à segurança geral dos produtos e ao novo quadro normativo (NQN) (28) e ao sistema RAPEX, em particular no que concerne aos brinquedos (29); a merecer especial referência, a publicação semanal da lista de produtos de consumo perigosos notificado no âmbito do RAPEX.

4.3 Quanto à rede CPC, o CESE revê-se no bem elaborado Relatório da Comissão antes referido, nas dificuldades encontradas e nas suas conclusões bem como nos resultados do 2o Painel de Avaliação dos mercados de consumo, no que se refere em particular ao «enforcement» (30).

4.4 Aspecto a reforçar será o da publicidade das acções levadas a cabo pela Comissão e pelas autoridades nacionais no sentido da fiscalização do cumprimento do direito transposto pelas entidades públicas ou privadas a que ele se dirige, por forma a conferir mais visibilidade à política de protecção dos consumidores e como meio de dissuadir as práticas lesivas e de conferir ao consumidor um maior sentimento de segurança.

4.5 Iniciativa a aplaudir será a relativa a novas formas de comunicar as informações do mercado de modo a melhor informar os consumidores para decisões responsáveis; seria interessante que a Comissão especificasse o modo de levar a cabo esta iniciativa; identicamente aguarda-se com expectativa a anunciada base de dados relativa às práticas comerciais desleais, só se esperando que com ela não suceda o mesmo que aconteceu ao CLAB.

4.6 Já quanto à proposta da definição de interpretações «padrão» da legislação comunitária para uso das «autoridades nacionais de aplicação» o CESE congratula-se com a explicação dada pelos representantes da Comissão nas reuniões do Grupo de Estudo de que tal iniciativa se dirige – unicamente às autoridades administrativas, mas não às judiciais, e não põe em causa a competência exclusiva do Tribunal de Justiça em sede de Reenvio a Título Prejudicial, para fixar a interpretação do direito comunitário.

4.7 No domínio da cooperação internacional com Estados terceiros, a comunicação não só não apresenta dados concretos quanto ao que terá sido feito nem identifica a estratégia que se propõe para o futuro, nomeadamente a sua extensão a outros organismos e organizações internacionais de integração económica regional. Assim, o CESE manifesta a sua preocupação quanto à eficiente fiscalização do cumprimento do acervo comunitário relativamente a produtos provenientes de Estados terceiros, quanto à falta de visibilidade desta fiscalização e quanto à transparência dos seus resultados.

4.8 Finalmente, o CESE exprime a sua preocupação relativamente à adequação dos meios financeiros de que a Comissão dispõe para levar a efeito estas acções, dado o reduzido orçamento para a política dos consumidores, eventualmente agravado, na nova estrutura funcional da Comissão, pela partilha dos seus assuntos por duas Direcções Gerais.

Bruxelas, 29 de Abril de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO L 364 de 9.12.2004, p. 1.

(2) Merece atenção particular o parecer em curso sobre o «25.o Relatório Anual da Comissão sobre o acompanhamento da aplicação do direito comunitário» [COM(2008) 777 final], (INT/492).

(3) JO C 221 de 8.9.2005, p. 153.

(4) JO C 24 de 31.1.2006, p. 52.

(5) JO C 175 de 28.7.2009, p. 26.

(6) Como o CESE antecipou no seu Parecer (JO C 108 de 30.4.2004, p. 81).

(7) COM(2009) 336 final.

(8) Cf. 25.° Relatório Anual da Comissão sobre o controlo da aplicação do direito comunitário (2007) [COM(2008) 777 final] e SEC (2008) 2854 e 2855 e Parecer CESE INT/492 em preparação.

(9) Por exemplo COM(2006) 514 final sobre vendas à distância (Parecer CESE JO C 175 de 27.7.2007, p. 28); COM(2007) 210 final sobre certos tipos de vendas de bens e garantias a eles respeitantes (Parecer CESE: JO C 162 de 25.6.2008, p. 31; COM(2007) 303 final sobre utilização a tempo parcial de bens móveis e imóveis (time-sharing) (Parecer CESE: JO C 44 de 16.2.2008, p. 27); COM(2008) 9 final sobre segurança dos brinquedos (Parecer CESE: JO C 77 de 31.3.2009, p. 8).

(10) COM(2009) 25 final.

(11) Elaborado por Van Dijk Management Consultants.

(12) COM(2002) 725 final.

(13) No Parecer de Iniciativa (JO C 24 de 31.1.2006, p. 52) o CESE «defende que legislar melhor e a execução e o cumprimento da legislação estão intimamente ligados: uma boa lei é uma lei exequível e cumprida».

(14) É, de facto, pelo menos surpreendente que o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», celebrado entre o PE, o Conselho e a Comissão (JO C 321 de 31.12.2003), não seja sequer mencionado na Comunicação da Comissão.

(15) Um bem conhecido exemplo é a desaplicação generalizada da Directiva 85/374/CEE (JO L 210 de 7.8.1985) alterada pela Directiva 1999/34/CE (JO L 141 de 4.6.1999) sobre a responsabilidade do produtor, preterida pelas normas correspondentes dos direitos nacionais, conforme se deu bem conta na Conferência organizada en Louvain-la- Neuve a 23-24.3.1995 pelo Centre de Droit de la Consommation, «La Directive 85/374/CEE relative à la responsabililité du fait des produits: dix ans après».

(16) Recomendações de 30.3.1998 e de 4.4.2001 in, respectivamente, JO L 115 de 17.4.1998 e JO L 109 de 19.4.2001.

(17) De que cumpre destacar o processo europeu para acções de pequeno montante (Regulamento (CE) n.° 861/2007, in JO L 199 de 31.7.2007, p. 1) ou as propostas relativas a uma maior eficácia na execução das decisões judiciais na UE: Penhora de contas bancárias (COM(2006) 618 final) e Transparência do património dos devedores (COM(2008)128 final), mas fundamentalmente destinadas a facilitar as cobranças pelas empresas e não a beneficiar os consumidores (Cf. Pareceres JO C 10 de 15.1.2008, p. 2 e JO C 175 de 28.7.2009, p. 73).

(18) COM(2005) 672 final e COM (2008) 165 final; ver respectivamente Pareceres JO C 324 de 30.12.2006, p. 1 e JO C 228 de 22.9.2009, p. 40.

(19) COM(2008) 794 final.

(20) Parecer CESE 586/2009 (INT/473) de 5.11.2009; sobre este tema ver igualmente o Parecer de Iniciativa (JO C 162 de 25.6.2008, p. 1), sobre a «Definição do papel e do regime das acções colectivas no domínio do direito comunitário do consumo».

(21) Cf. por todos, o Acórdão de 1.6.1994, Comissão/Alemanha, C-317/92 e o Acórdão de 10.5.1995, Comissão /Alemanha, C-422/92.

(22) COM(2002) 725 final.

(23) COM(2009) 25 final e principalmente SEC (2009) 76, parte 1.

(24) COM(2009) 346 final (CESE 97/2010).

(25) Designadamente a necessidade de proceder a uma análise mais profunda de cada mercado, criando metodologias comuns no tratamento de dados para permitir a sua comparabilidade e criando indicadores de aplicação da legislação.

(26) COM(2007) 99 final.

(27) JO C 95 de 23.4.2003e JO C 162 de 25.6.2008, p. 20.

(28) Regulamento (CE) n.o 765/2008 e Decisão (CE) n.o 762/2008, Parecer CESE JO C 120 de 16.5.2008, p. 1.

(29) COM(2008) 9 final, Parecer do CESE in JO C 77 de 31.3.2009, p. 8.

(30) SEC(2009) 76 final, Parte 3.