[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 27.9.2005

COM(2005) 451 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Criar um espaço de aviação comum com a Ucrânia

1. Introdu ÇÃO

Na sua comunicação «Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação» (COM (2005) 79 final), a Comissão destacava a importância de se criar um espaço de aviação comum com os países vizinhos do leste e do sul. A convergência da CE e dos seus parceiros meridionais e orientais na aplicação das mesmas regras de funcionamento dos mercados constituiria o objectivo final. O Conselho da União Europeia de 27 de Junho deu o seu apoio a este objectivo, nas suas conclusões sobre o desenvolvimento da agenda da política externa comunitária no sector da aviação, nas quais se congratula com os progressos realizados no sentido de se criar, até 2010, um grande espaço comum europeu da aviação que inclua os países vizinhos da UE.

Na sua comunicação “Uma política de aviação da Comunidade relativamente aos seus vizinhos” (COM (2004) 74 final), a Comissão anunciava a sua intenção de acompanhar atentamente os desenvolvimentos legislativos e económicos na Ucrânia, tendo em vista a apresentação, no momento oportuno, de propostas concretas para o estreitamento das relações aeronáuticas.

A Ucrânia é o maior vizinho da União Europeia alargada a seguir à Federação da Rússia, sendo a UE o seu parceiro comercial mais importante. Em 2003, 34% das exportações e 33,4% das importações ucranianas tiveram respectivamente destino e origem na UE 25. No mesmo ano, o PIB da Ucrânia cresceu 8,5%, com o sector dos transportes a registar mesmo um crescimento de 9%. As relações entre a UE e a Ucrânia são governadas pelo Acordo de Parceria e Cooperação. O acordo destaca o objectivo de reforçar a cooperação no domínio dos transportes (artigo 64.º) e prevê a possibilidade de as partes negociarem acordos especiais nesse domínio (artigo 40.º). No seguimento das mudanças políticas que ocorreram no país, a Ucrânia passou a ser considerada um país prioritário a nível da Política Europeia de Vizinhança. Em Fevereiro de 2005, ambas as partes aprovaram um plano de acção UE-Ucrânia para ajudar à realização do objectivo da Ucrânia de uma maior integração nas estruturas políticas e económicas europeias. A intensificação da cooperação no domínio da aviação civil, nomeadamente nas questões da segurança, é uma das prioridades concretas do plano de acção.

Em consequência dos acórdãos “céu aberto” proferidos pelo Tribunal de Justiça em 5 de Novembro de 2002, foi necessário alterar os 25 acordos bilaterais existentes entre os Estados-Membros e a Ucrânia, uma vez que algumas das suas disposições, em particular as que só autorizam as transportadoras aéreas comunitárias a efectuarem voos para a Ucrânia à partida dos respectivos países de origem, não são compatíveis com o direito comunitário. A Comissão recebeu um mandato “horizontal” para negociar com os países terceiros as necessárias correcções aos acordos bilaterais. A utilização do mandato horizontal pela Comissão em 2005 mostrou-se eficaz na compatibilização de um número muito significativo de acordos com o direito comunitário. No quadro desse mandato, a Comissão rubricou um acordo de serviços aéreos com a Ucrânia em Junho de 2005, resolvendo assim os problemas jurídicos suscitados pelo Tribunal de Justiça nos processos “céu aberto” e criando a base para o desenvolvimento das relações entre a UE e a Ucrânia no domínio da aviação.

A melhoria das relações aeronáuticas da UE com outros seus vizinhos, com o propósito último de criar um espaço comum da aviação, é um objectivo importante para a expansão do sector aeronáutico europeu. Os voos com destino aos países vizinhos da UE representam 19% do tráfego internacional extracomunitário, um volume ligeiramente inferior ao do tráfego para a América do Norte. A UE já integrou, através de acordos semelhantes, os mercados aeronáuticos da Suíça e da Noruega. Em Março de 2005, a Comissão iniciou negociações com vista à criação de um espaço de aviação comum europeu (EACE) com os Balcãs ocidentais, com base nas directrizes de negociação definidas pelo Conselho em Dezembro de 2004. A Comissão recebeu ao mesmo tempo directrizes de negociação para um acordo geral com Marrocos, com o objectivo de integrar tanto quanto possível o sector aeronáutico desse país no espaço europeu da aviação.

No esforço para se integrar nas estruturas europeias, a Ucrânia tem mostrado interesse numa cooperação muito mais estreita com a UE no sector do transporte aéreo e na abertura de negociações sobre um acordo geral no domínio da aviação. O país demonstrou a sua vontade de reformar o enquadramento do transporte aéreo internacional conjuntamente com a Comunidade Europeia, tendo vindo a aplicar, desde princípios de 2005, uma política económica e de transporte mais orientada para o mercado e a abrir o seu mercado aos Estados-Membros da UE.

Com a presente comunicação, a Comissão recomenda ao Conselho que a autorize a negociar um acordo geral sobre um espaço de aviação comum com a Ucrânia, que combine a abertura do mercado com um processo paralelo de cooperação e/ou convergência em matéria regulamentar, nomeadamente em áreas prioritárias como a segurança da aviação, em todos os seus aspectos, a protecção do ambiente e a aplicação das regras de concorrência, com vista a assegurar a igualdade de tratamento e uma concorrência justa e equitativa.

2. O QUADRO EXISTENTE

Com o alargamento de Maio de 2004, a UE tornou-se o maior parceiro comercial da Ucrânia, totalizando 35% das trocas comerciais totais deste país. Em 2003, as exportações da Ucrânia para a UE-25 ascenderam a 5700 milhões de euros e as importações a 8800 milhões de euros. O comércio com a Ucrânia processa-se com base no tratamento de nação mais favorecida nos termos do acordo de parceria e cooperação, o que permite o comércio de mercadorias sem restrições quantitativas, excepto no sector do aço, para o qual existem convénios especiais. Em 28 de Dezembro de 2004 entrou em vigor um novo acordo bilateral sobre o comércio de produtos siderúrgicos e em 9 de Março de 2005 a CE e a Ucrânia assinaram um acordo bilateral sobre o comércio de produtos têxteis. Nos termos deste último acordo, serão eliminadas as últimas restrições ao comércio de produtos têxteis e de vestuário e ambas as partes acordaram em aplicar níveis baixos e equivalentes de direitos aduaneiros. A Ucrânia é candidata a membro da OMC, assinou com a CE em Março de 2003 um protocolo bilateral de acesso ao mercado e empenha-se actualmente em aplicar as regras multilaterais da OMC, processo em que é apoiada pela UE. Tendo em conta a evolução política do país, a UE comprometeu-se a aumentar o seu apoio às reformas e à modernização da economia ucraniana.

A Ucrânia e a UE expandiram a sua cooperação bilateral com a conclusão de um acordo no domínio científico e tecnológico e, mais recentemente, com a rubrica de um acordo sobre a participação da Ucrânia no GALILEO, o programa europeu de radionavegação por satélite. Isto demonstra claramente o desejo da Ucrânia de se integrar melhor nos programas e actividades comunitários.

A Ucrânia tem 68 acordos bilaterais de serviços aéreos com países terceiros e é um membro de longa data da Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO). É, a seguir à Federação da Rússia, o mais importante mercado aeronáutico da Europa Oriental e da CEI e um mercado que apresenta um forte potencial de crescimento. Dados preliminares indicam que o transporte internacional de passageiros na Ucrânia cresceu 30% nos primeiros meses de 2005.

Os mercados aeronáuticos comunitário e ucraniano estão estreitamente ligados. A Ucrânia é um dos poucos países do mundo a ter acordos bilaterais de serviços aéreos com todos os 25 Estados-Membros, o que mostra a importância das relações aeronáuticas com este vizinho de primeiro plano da União Europeia. Em 2003, viajaram de avião entre a UE e a Ucrânia perto de 1 milhão e 200 mil passageiros, número este que, de acordo com dados provisórios, terá passado para 1 milhão e 400 mil em 2004. As ligações com a Alemanha (260 000 passageiros em 2004), a Áustria (215 000), os Países Baixos (168 000), a Hungria (128 000) e a Polónia (110 000) constituem a maior parcela do tráfego UE-Ucrânia. 50% dos passageiros foram transportados por operadores comunitários. A alta taxa de crescimento dos últimos anos registou-se mau grado a atitude bastante restritiva relativamente à abertura do mercado adoptada pelas autoridades ucranianas até 2004. Uma economia em expansão, um rendimento disponível em crescimento e propiciador de um melhor nível de vida e, consequentemente, uma maior apetência pelas viagens ao estrangeiro, são os principais factores que estimulam o crescimento do tráfego internacional da Ucrânia.

A Ucrânia constitui também um mercado turístico em rápido crescimento para os países da Europa Central e Ocidental. Em 2002, visitaram-na mais de 6 milhões de turistas estrangeiros (+ 9%) – um número comparável ao da Federação da Rússia e da Croácia.[1]

O país é membro de pleno direito da Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) desde 1999 e tornou-se membro do Eurocontrol em 2004. A opção europeia da política aeronáutica da Ucrânia reforçou-se com a mudança de governo no princípio de 2005 e foi confirmada com o acordo horizontal com a Comunidade Europeia rubricado em 3 de Junho de 2005, no qual a Ucrânia aceita o princípio da designação das transportadoras comunitárias.

Um passo que a Ucrânia terá ainda de dar é tornar-se membro de pleno direito da organização das Autoridades Comuns da Aviação (JAA), da qual é actualmente apenas membro candidato. Esta organização, cujas funções serão integradas na Agência Europeia para a Segurança da Aviação (EASA), integra 39 países membros e é autora de importantes normas de segurança técnica, válidas em toda a Europa. É do interesse da Ucrânia e da União Europeia aprofundarem as suas relações neste domínio e também que a Ucrânia adopte as normas de segurança comunitárias. A UE já lançou projectos de apoio a actividades neste domínio no âmbito do programa comunitário TACIS.

O sector aeronáutico da Ucrânia

Do registo das Autoridades da Aviação Civil Ucraniana constam 80 companhias aéreas. As duas principais companhias internacionais são a Aerosvit e a Ukraine International Airlines, efectuando ambas voos domésticos e internacionais. Em 2004, a Aerosvit ocupava 33% do mercado ucraniano e registara um crescimento de quase 50% no número de passageiros transportados, que passou para 1 milhão. A companhia opera uma frota de 9 Boeing 737 e 767 no tráfego para o sudeste da Europa, os EUA e o Extremo Oriente e tem uma participação maioritária de uma agência de viagens ucraniana e participações minoritárias do Estado e de uma sociedade de investimento neerlandesa. A Ukraine International Airlines serve 20 destinos internacionais, principalmente na Europa Ocidental, e tem uma participação maioritária do Fundo de Participações do Estado da Ucrânia e uma participação de 22% da Austrian Airlines.

Para modernizar o seu mercado aeronáutico, a Ucrânia terá ainda de dar resposta aos seguintes desafios:

- a eliminação dos estrangulamentos da infra-estrutura

- a modernização do sector segundo as normas ocidentais

- a aplicação integral dos requisitos europeus de controlo da segurança das aeronaves

- a modernização dos procedimentos ATM e dos sistemas de navegação

- o reforço da segurança e das normas ambientais das aeronaves ucranianas: as companhias aéreas da Ucrânia já começaram a adquirir e a locar aeronaves ocidentais modernas, mas os voos domésticos continuam a fazer-se com aparelhos antigos que datam do período soviético. Em 2003, apenas 5% das aeronaves registadas cumpriam integralmente as normas ambientais comunitárias. A necessidade de aeronaves modernas que satisfaçam as normas internacionais e comunitárias abre oportunidades para as indústrias aeronáuticas comunitária e ucraniana.

Cooperação industrial

A Ucrânia herdou da URSS uma indústria aeronáutica importante, cujos elementos principais são o gabinete de projecto dos Antonov e as fábricas conexas. A construção aeronáutica é considerada um núcleo de alta tecnologia importante para o desenvolvimento da indústria ucraniana. O declínio do sector da aviação na era pós-soviética originou igualmente um forte declínio da construção de aeronaves na última década. Actualmente, o gabinete Antonov dedica-se à construção de um aparelho regional (An-140) e está a desenvolver outros aparelhos, incluindo o avião de transporte militar An-70. As indústrias ucraniana e comunitária têm um interesse fundamental em intensificar a sua cooperação. O acordo previsto poderá criar um novo quadro para as relações aeronáuticas industriais entre a Ucrânia e a UE, que acompanhe o processo de restruturação e modernização da indústria aeroespacial ucraniana. Tal cooperação deverá centrar-se em projectos comuns de investigação, nomeadamente no quadro do acordo de cooperação com a UE a nível do Galileo, no alinhamento das normas ucranianas pelas normas europeias de segurança e ambientais, em programas de formação e no apoio à modernização da infra-estrutura aeroportuária e do sistema de gestão do tráfego aéreo ucranianos com vista à harmonização dos sistemas de navegação. Uma cooperação reforçada sob a égide de um acordo geral iria não apenas aumentar os níveis de segurança intrínseca e extrínseca da aviação de um importante vizinho da UE como criar oportunidades para a indústria aeroespacial, instituindo normas e processos de certificação comuns. Abriria também caminho à participação da Ucrânia em projectos e iniciativas comunitárias fundamentais, como o “Sesame”[2] ou a Agência Europeia para a Segurança da Aviação.

3. APROFUNDAMENTO DAS RELAÇÕES COM UM VIZINHO DE FUNDAMENTAL IMPORTÂNCIA

Em Junho de 2005, na sequência da rubrica de um acordo horizontal entre a Comunidade e a Ucrânia, este país manifestou o desejo de aprofundar as relações com a União Europeia no domínio da aviação. As autoridades ucranianas confirmaram estar prontas para iniciar com a maior brevidade o processo de alinhamento da legislação aeronáutica ucraniana pelo acervo comunitário e para entrarem num quadro de relações aeronáuticas com a União Europeia qualitativamente superior. O governo ucraniano está também interessado em melhorar as relações no domínio da segurança aérea, incluindo a cooperação com a Agência Europeia para a Segurança da Aviação, e no apoio da Comunidade à modernização dos aeroportos e sistemas de aeronavegação ucranianos.

Em princípios de 2005, a Ucrânia adoptou uma abordagem mais liberal no tocante às operações aéreas internacionais com vários Estados-Membros da UE e abriu mais o mercado ucraniano. No quadro de várias negociações bilaterais, a Ucrânia e os Estados-Membros conseguiram aumentar significativamente, numa base recíproca, as frequências semanais.

4. VANTAGENS E VALOR ACRESCENTADO DE UMA ABORDAGEM COMUNITÁRIA

O sector da aviação civil (incluindo as infra-estruturas, os operadores e os industriais) é um segmento importante da economia europeia. As transportadoras aéreas representam cerca de 1,5% do PIB europeu e empregam 350 000 pessoas, cifrando-se o emprego total no sector em 3 milhões de pessoas em toda a UE. A criação de um mercado único da aviação no início da década de 90 contribuiu significativamente para aumentar o dinamismo e a eficiência do sector e produziu grandes benefícios económicos e sociais. Entre 1992 e 2003, o número de ligações intracomunitárias aumentou mais de 40%. As principais transportadoras comunitárias registaram um crescimento da produtividade de 87% entre 1990 e 2002[3]. No entanto, até que a Comunidade actue como uma única e mesma entidade nas relações aeronáuticas com os países terceiros sempre que a coordenação de esforços possa criar valor acrescentado no interesse do sector aeronáutico europeu e dos seus utentes, dificilmente se poderá explorar cabalmente todo o potencial do mercado interno. Acresce que a experiência adquirida pela UE a este nível é considerada extremamente valiosa pelos países terceiros, sobretudo para a Ucrânia, país com o qual a UE deseja estabelecer uma relação privilegiada.

Os Estados-Membros da UE e a Ucrânia negociaram vários acordos bilaterais de serviços aéreos com diferentes graus de abertura do mercado e diferentes condições para os operadores. Alguns conseguiram obter acordos mais liberais, outros ainda não. Alguns dos acordos autorizam a designação múltipla, outros restringem-na a uma única transportadora. Consequentemente, os acordos bilaterais de serviços aéreos actualmente existentes entre os Estados-Membros da UE e a Ucrânia distorcem os padrões do tráfego e podem pôr em desvantagem transportadoras comunitárias e consumidores em alguns Estados-Membros. Um acordo comunitário estabeleceria – ao mais alto nível possível – igualdade de tratamento para todas as transportadoras comunitárias e permitiria que os passageiros de todos os Estados-Membros beneficiassem de condições análogas e de um maior leque de ligações aéreas entre a UE e a Ucrânia.

Um espaço comum de aviação UE-Ucrânia teria importantes benefícios económicos. A abertura do mercado e o alinhamento das regras ucranianas pelas regras comunitárias beneficiaria, em particular, os mercados da Europa Central, dada a sua situação geográfica e os tradicionalmente próximos laços económicos e comerciais com a Ucrânia.

Com a abertura do mercado, cresceriam significativamente as oportunidades de viagem para os passageiros comunitários e ucranianos. O aumento do número de ligações directas e do número total de voos deverá levar a um crescimento substancial dos fluxos comerciais e turísticos entre a UE e a Ucrânia. Espera-se que parte importante dos benefícios económicos reverta em favor do sector dos transportes aéreos europeu e da economia europeia em geral. Criar-se-iam novas e importantes oportunidades comerciais para as transportadoras aéreas da UE que gostariam de começar a oferecer serviços para a Ucrânia mas não dispõem actualmente de direitos de tráfego. Facilitar-se-ia também a integração das transportadoras ucranianas nas alianças de transportadoras comunitárias, favorecendo assim a sua modernização e a adopção de normas de segurança e ambientais mais exigentes.

Obviamente, será fundamental assegurar que a abertura e a integração dos mercados se processem de uma forma equilibrada, que tenha em conta outros objectivos políticos importantes e minimize os impactos negativos potenciais. Importa que, em paralelo com o processo de abertura do mercado, haja um processo de cooperação e/ou de convergência regulamentar em matéria de segurança, ambiente e regras de concorrência, para garantir a igualdade de tratamento e uma concorrência leal com base em oportunidades iguais. Os mercados abertos carecem de um enquadramento que garanta a lealdade da concorrência e normas elevadas de segurança. No que se refere às questões ambientais, o acordo deverá ser consentâneo com os compromissos assumidos pela Comunidade em prol de um desenvolvimento sustentável. É importante que o acordo não limite a capacidade da UE de aplicar instrumentos regulamentares ou económicos para atenuar os efeitos colaterais indesejados do crescimento do tráfego aéreo, nomeadamente na qualidade do ar e nos níveis de ruído nas imediações dos aeroportos, e a sua contribuição para a alteração do clima.

É do interesse político e económico da UE que as normas comunitárias sejam aplicadas nos países que confinam com as suas fronteiras orientais. Isso só é possível por meio de um acordo geral negociado ao nível da Comunidade. O objectivo final de tal acordo será a integração do sector aeronáutico da Ucrânia num espaço de aviação comum com a União Europeia e a total harmonização da legislação ucraniana com a legislação aeronáutica comunitária em aspectos fundamentais.

A proposta de um mandato global para as negociações com a Ucrânia demonstraria o empenhamento da UE face aos seus vizinhos no sentido de abrir os mercados, expandir as suas normas de segurança e patrocinar um desenvolvimento sustentável. Um acordo entre a UE e a Ucrânia no domínio da aviação poderá ter incidências económicas mais vastas para o transporte aéreo entre a UE e os outros países vizinhos do Leste e levar a uma intensificação da cooperação regional.

Como mostra a presente comunicação, a Ucrânia declara-se pronta a iniciar a sua integração num espaço de aviação comum com a UE, conforme proposto pela Comissão Europeia na sua comunicação de Março de 2005. Tal implica a disponibilidade da Ucrânia para modernizar a sua aviação civil.

5. CONCLUSÕES

A Comissão julga importante proporcionar à Ucrânia perspectivas globais para uma cooperação reforçada no domínio da aviação civil. O acordo com a Ucrânia deverá estabelecer um quadro ambicioso que integre questões de âmbito mais vasto, como a cooperação regulamentar nos domínios da segurança da aviação, em todos os seus aspectos, da gestão do tráfego aéreo, da tecnologia e da investigação, para além das questões comerciais e da cooperação industrial.

1.1. O sector da aviação civil oferece novas e importantes oportunidades para a intensificação da cooperação no sector dos transportes e dos benefícios mútuos a nível da Ucrânia e da UE. É necessário, agora, empenho em que o transporte aéreo se torne uma área fundamental no estreitamento da cooperação entre a UE e a Ucrânia e ofereça assim a este país um exemplo concreto de integração nas estruturas e mercados europeus. O acordo será um passo importante na construção de um espaço comum de aviação entre a União Europeia e os seus vizinhos, um objectivo-chave da política externa no domínio da aviação e um elemento importante da política externa geral da UE.

Só um acordo de âmbito comunitário poderá responder à aspiração da Ucrânia a uma melhor integração nas estruturas aeronáuticas europeias e conjugar os benefícios da abertura do mercado com a cooperação nos domínios regulamentar, técnico e industrial, a fim de criar condições homogéneas para os operadores e vantagens para os consumidores.

O importante valor acrescentado político e económico de um acordo de transporte aéreo com a Ucrânia poderá, a longo prazo, servir de modelo para outros países da região e contribuir para a intensificação da cooperação regional na Europa Oriental.

À luz do exposto, a Comissão propõe a negociação e conclusão de um acordo geral com a Ucrânia para o estabelecimento de um espaço aberto de aviação e convida o Conselho a autorizá-la a iniciar as negociações.

A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os Estados-Membros e as partes interessadas para aprofundar e realizar os objectivos definidos na proposta de decisão do Conselho.

[1] Organização Mundial do Turismo, Facts & Figures, International Tourist Arrivals, Europe (http://www.world-tourism.org/facts/tmt.html)

[2] Sesame, a componente técnica da iniciativa do céu único europeu lançada pela Comissão Europeia, visa a preparação de uma nova geração de sistemas de gestão do tráfego aéreo capaz de dar resposta ao crescimento do tráfego.

[3] Anexo da comunicação da Comissão «Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação», COM (2005) 79 final.