Avaliação da Recomendação do Conselho sobre a integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho

A avaliação mostrou que, por toda a UE, os Estados-Membros adotaram medidas conformes com a recomendação. As mudanças políticas mais significativas tiveram lugar nos Estados-Membros em que os serviços de apoio aos desempregados de longa duração eram menos desenvolvidos, o que conduziu a uma maior convergência das abordagens políticas em toda a UE. No entanto, dado que a recomendação apela a mudanças que são, muitas vezes, de índole estrutural, requerem apoio político e levam tempo a produzir efeitos, é demasiado cedo para chegar a uma conclusão sobre os seus plenos efeitos, designadamente no que diz respeito ao impacto nas taxas de desemprego. Estas taxas são também influenciadas por fatores externos, nomeadamente, a evolução económica mundial favorável. De um modo geral, é importante salientar que só será possível proceder a uma avaliação mais completa do impacto da recomendação decorridos, pelo menos, três anos completos de dados sobre a sua aplicação .

Nos últimos cinco anos, a UE registou um crescimento económico ininterrupto, que tem sido acompanhado de uma recuperação do investimento, de uma procura mais robusta por parte dos consumidores, de melhores finanças públicas e da criação constante de emprego, com o número de pessoas no mercado de trabalho a atingir um nível recorde de 240 milhões. Refletindo estes factos, a taxa de desemprego de longa duração continuou a diminuir, passando de 5,2 % em 2013 para 3,5 %, em média, na UE em 2017 . Desde a adoção da recomendação, o número de desempregados de longa duração diminuiu mais de 2,5 milhões. Contudo, a situação continua a ser variável na UE e alguns Estados-Membros ainda não regressaram aos níveis registados antes da crise. A percentagem de desempregados de longa duração entre os desempregados ronda ainda os 45 %.

Desta forma, a Recomendação visa não só reforçar a Estratégia Europeia de Emprego e a Decisão do Conselho relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros , mas também complementar a Recomendação da Comissão de 2008 sobre a inclusão ativa das pessoas excluídas do mercado de trabalho e a Recomendação do Conselho de 2013 que institui uma Garantia para a Juventude .

Com a recuperação económica que se seguiu, as tendências do desemprego melhoraram, mas as taxas de ingresso dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho continuaram a ser reduzidas. Na maioria dos Estados-Membros, a proporção de desempregados de longa duração entre os desempregados continuou a aumentar, com graves consequências sociais.

Entre 2007 e 2013, na Europa, o número de pessoas desempregadas há mais de um ano duplicou. No seu auge, este forte aumento do desemprego de longa duração afetou cerca de 12 milhões de pessoas em toda a União Europeia. Este problema constituiu um dos principais desafios da agenda para o crescimento e o emprego, então definida nas orientações políticas do Presidente Juncker .

O grau de aplicação do acordo de integração do emprego é variável. Apenas metade dos Estados-Membros oferece um plano que inclui apoios para além dos habituais serviços relacionados com o emprego proporcionados pelos SPE, por exemplo em áreas como a reabilitação, a saúde, os cuidados de longa duração ou a habitação. Só metade dos SPE efetua uma avaliação aprofundada no momento em que a pessoa passa a ser um desempregado de longa duração (figura 5).

Os dados de acompanhamento mostram que a maioria dos SPE fornece um plano de ação individual (PAI) a todos os desempregados registados logo após o registo e, muitas vezes, no prazo máximo de seis meses. Após uma avaliação inicial, o plano de ação individual define a oferta de serviços e os direitos e obrigações do prestador de serviços e respetivo cliente. Como tal, esta avaliação constitui efetivamente a base do acordo de integração no emprego preconizado na recomendação. Os planos de ação individuais são, em geral, revistos de forma contínua em função das necessidades.

Em mais de metade dos SPE, os desempregados de longa duração são sujeitos a avaliações individuais e recebem orientações mais adaptadas às suas necessidades do que outros grupos de desempregados. Em comparação com esses grupos, tendem a ter acesso a um conjunto mais vasto de serviços (por exemplo, aconselhamento motivacional e em matéria de endividamento) e a contactos mais frequentes com conselheiros.

Fonte: Study supporting the evaluation, Ramboll, 2019. Nota: Expectations from the Staff Working Document (CE, 2015)

A recomendação apela a que todos os desempregados de longa duração sejam sujeitos a uma avaliação individual e aprofundada e que lhes seja proposto um acordo de integração no emprego, o mais tardar ao completarem 18 meses no desemprego. Estes acordos de integração no emprego devem comportar uma proposta individual que abranja serviços de emprego, sociais e outros, conforme o caso, prestados por um ponto de contacto único. Deve indicar metas, calendários e obrigações mútuas, bem como medidas de integração disponíveis para o regresso ao trabalho.

Desde 2017, em Malta, o SPE instituiu novas medidas destinadas a diferentes grupos de desempregados de longa duração. Em cooperação com assistentes sociais, associações de migrantes, estabelecimentos de ensino e ONG, o SPE tem prestado serviços de aconselhamento aos migrantes que procuram emprego e realizou atividades de sensibilização para identificar e registar progenitores isolados no desemprego de longa duração.

Fontes: Study supporting the evaluation, Ramboll, 2019. Nota: Os países são classificados pelas taxas de registo no desemprego de longa duração em 2014. A taxa de registo no desemprego de longa duração corresponde à percentagem de desempregados de longa duração registados nos SPE (dados do IFT).

O registo nos serviços públicos de emprego (SPE) é essencial para que os desempregados recebam apoio à integração no mercado de trabalho. Uma característica comum entre os Estados-Membros com elevadas taxas de registo é a condicionalidade das prestações.

Fonte: DG EMPL, com base no estudo de apoio e nas conclusões do COEM.

Atualmente, todos os Estados-Membros dispõem de mecanismos de coordenação entre os SPE e os serviços sociais, tais como acordos de partilha de dados ou sistemas de referenciação. As práticas de partilha de dados contam-se entre as mais comuns e são essenciais para o estabelecimento de um ponto de contacto único, responsável por apoiar os indivíduos através de uma oferta coordenada de serviços de emprego, serviços de apoio social e outros. O estabelecimento do ponto de contacto único tem uma forte componente institucional e é determinado pelo quadro jurídico para a partilha de informações sobre pessoas singulares, podendo ser dificultado pela existência de diferentes níveis de governação.

A coordenação dos serviços é importante para eliminar as múltiplas barreiras que os desempregados de longa duração enfrentam frequentemente. A recomendação induziu uma intensificação dos esforços para assegurar uma prestação de serviços mais coordenada, com 17 Estados-Membros a melhorar a qualidade das suas medidas neste domínio (figura 6).

A Croácia desenvolveu um instrumento de caracterização estatística que ajuda o SPE a segmentar os clientes em função do seu afastamento do mercado de trabalho, estimando a probabilidade de emprego nos 12 meses após o registo. Os candidatos a emprego que apresentam um elevado risco de desemprego de longa duração são remetidos para um aconselhamento mais aprofundado.

A proporção de desempregados de longa duração com um acordo de integração no emprego varia entre 25 % e 100 %. As diferentes abordagens (figura 5) não parecem ter tido ainda um impacto significativo nas taxas de transição. No entanto, uma tendência promissora é que os países que propõem aos desempregados de longa duração um acordo de integração no emprego ou um plano de ação individual na sequência de uma avaliação aprofundada são aqueles onde essas pessoas continuam empregadas um ano mais tarde , em comparação com os países que apenas disponibilizam um plano de ação individual normal.

Figura 5: Avaliação aprofundada relacionada com acordos de integração no emprego (AIE) ou planos de ação individuais

Fonte: Study supporting the evaluation, Ramboll, 2019.

Os incentivos aos empregadores são a forma mais comum de os envolver no processo . Todos os Estados-Membros prestam serviços a empregadores, tais como o rastreio dos candidatos e o apoio à colocação, e uma grande maioria oferece mentoria e formação no local de trabalho (24).

Os progressos são menos generalizados no que respeita ao apoio às empresas sociais e aos serviços de assistência após a colocação. O envolvimento dos empregadores depende igualmente do contexto local, do ambiente empresarial e da capacidade dos parceiros sociais. Abordagens inovadoras com a participação de empresas sociais e ONG estão ainda, em muitos casos, em fase experimental, com menos mecanismos formais instituídos.

Caixa 4: Exemplo de medidas que envolvem parcerias com os empregadores

Em França, o projeto Territoires zero chômeur de longue durée cria empresas que contratam desempregados de longa duração com contratos permanentes remunerados. Estas empresas são criadas após uma avaliação das necessidades das comunidades em causa. O SPE faculta os candidatos para preencher as vagas existentes, preparando-os para a integração no trabalho através de ações de formação com vista à obtenção de competências. Em 2017, este projeto-piloto foi conduzido em 10 localidades e, em 2019, será alargado a 50.

Acompanhar os progressos

A supervisão multilateral no quadro do Semestre Europeu tem contribuído para o acompanhamento da aplicação da recomendação. Para continuar a facilitar este processo, os Estados-Membros, com o apoio da Comissão, criaram um quadro de acompanhamento quantitativo através do qual foram recolhidos dados relativos a 2016 e 2017. A rede europeia de SPE desenvolveu um conjunto de normas de qualidade para o ponto de contacto único e o acordo de integração no emprego, que constituem a base para as análises qualitativas por parte dos Estados-Membros. A rede de SPE também contribuiu para a recolha de dados qualitativos sobre a aplicação, através de um inquérito específico e do projeto de aprendizagem pelas melhores práticas . No entanto, a avaliação mostrou que há margem para melhorar o aspeto da qualidade do acompanhamento, que tem sido difícil dada a complexidade das variáveis e a falta de certos dados.

2.2Eficiência

Espera-se que a recomendação gere benefícios económicos, mas, no curto período de tempo da avaliação, é demasiado cedo para determinar com precisão se se materializaram. Tal deve-se, em especial, ao facto de as medidas apresentadas na recomendação não terem ainda sido plenamente aplicadas a nível dos Estados-Membros.

As informações qualitativas sugerem que, em alguns Estados-Membros, os custos associados à aplicação da recomendação parecem ser limitados, uma vez que estão sobretudo associados a alterações nos procedimentos, orientações e processos internos e/ou a certos elementos que estavam já em vigor. Nos Estados-Membros que realizaram novas ações, os decisores políticos e os profissionais consideraram que os custos não são excessivamente elevados em relação às vantagens que se esperam. Não obstante, os resultados mostram igualmente que, sobretudo a nível regional e local, os condicionalismos de recursos constituem um obstáculo à aplicação.

Além disso, é ainda demasiado cedo para avaliar todos os benefícios da recomendação, uma vez que existe um desfasamento antes de produzirem certos efeitos visíveis. É igualmente difícil distinguir totalmente os efeitos de fatores externos, tais como as condições económicas favoráveis. Por conseguinte, não foi fácil encontrar provas sólidas para quantificar, nos Estados-Membros, os custos ou benefícios diretamente relacionados com a recomendação. Os custos incorridos a nível da UE parecem ser proporcionais às vantagens do intercâmbio de conhecimentos e do acompanhamento regular.

2.3Pertinência

A recomendação continua a ser pertinente. A qualidade do apoio aos desempregados de longa duração é ainda variável e persistem discrepâncias nas taxas de desemprego. A recomendação tem sido mais relevante para os Estados-Membros com sistemas menos desenvolvidos, onde contribuiu para reforçar a sensibilização para os desafios e definir a agenda política. É igualmente pertinente para os países com sistemas mais desenvolvidos, uma vez que as alterações demográficas e os estrangulamentos dos mercados de trabalho obrigam cada vez a que todas as pessoas que possam trabalhar o façam. Uma vez que os Estados-Membros favoreceram a ação antecipada e praticamente todos eles fornecem aos desempregados registados avaliações individuais e planos de ação personalizados/acordos de integração no emprego numa fase muito precoce, a referência específica a 18 meses como período limite assume-se agora como menos pertinente.

2.4Coerência

Existe uma forte coerência entre a recomendação e outros instrumentos políticos da UE destinados a ajudar as pessoas a regressar ao mercado de trabalho, como a Recomendação da Comissão sobre a inclusão ativa, as Recomendações do Conselho que estabelecem a Garantia para a Juventude e os percursos de melhoria de competências , bem como o plano de ação sobre a integração dos nacionais de países terceiros .

As suas disposições estão igualmente em consonância com o Pilar Europeu dos Direitos Sociais e com as mais recentes Orientações para o Emprego. Estão estabelecidas sinergias com o Semestre Europeu e o trabalho da rede de SPE. De um modo geral, as medidas propostas correspondem às prioridades nacionais.

Os Estados-Membros têm vindo também a recorrer ao Fundo Social Europeu (FSE) para apoiar a aplicação. No final de 2017, o número de participantes desempregados de longa duração em intervenções do FSE ascendia a cerca de 2,6 milhões, o que representa 17 % de todos os participantes no FSE até à data .

2.5Valor acrescentado da UE

A recomendação contribuiu para manter a questão no topo da agenda política a nível europeu e nos Estados-Membros. Em especial nos Estados-Membros em que se esperava um impacto importante, influenciou a concentração de esforços e a aplicação orientada. Este é um facto confirmado pelas mensagens-chave do Comité do Emprego (COEM) 2018, aprovadas pelo Conselho .