Introdução

Em conformidade com o artigo 161.º, n.º 9, da Diretiva 2013/36/UE (a seguir designada «CRD») e após consulta do BCE, a Comissão Europeia elaborou o presente relatório, dirigido ao Parlamento Europeu e ao Conselho, sobre a utilização e os benefícios das operações de refinanciamento a mais longo prazo e de medidas semelhantes de apoio ao financiamento concedidas pelos bancos centrais do SEBC às instituições de crédito. O presente relatório tem em conta o relatório que a Autoridade Bancária Europeia (EBA) apresentou à Comissão Europeia em 17 de julho de 2014. O presente relatório não deve ser entendido como um parecer sobre o exercício, pelo BCE e pelos demais bancos centrais, das suas competências em matéria de política monetária. Em consonância com o mandato conferido pela CRD, o presente relatório avalia a utilização feita pelos bancos de anteriores medidas de apoio ao financiamento concedidas pelos bancos centrais entre 2011 e 2013, mas não avalia a adequação das operações de política monetária.

O Parlamento Europeu e o Conselho solicitaram à Comissão que elaborasse um relatório sobre a utilização e os benefícios das medidas de refinanciamento e de apoio ao financiamento concedidas por vários bancos centrais do SEBC às instituições de crédito entre o final de 2011 e o final de 2013. Muito embora fosse de prever que as operações de financiamento dos bancos centrais tivessem um impacto positivo sobre a economia real no seu conjunto mediante uma maior concessão de crédito às empresas e às famílias, foi também argumentado que as instituições de crédito poderiam ter tirado partido deste apoio ao financiamento para realizar outras operações lucrativas não relacionadas com a concessão de crédito às famílias e às empresas. No mandato por eles conferido, os colegisladores também convidaram a Comissão a apresentar propostas legislativas, caso necessário, que teriam por objetivo limitar a eventual utilização oportunista, pelas instituições de crédito, das medidas de apoio ao financiamento concedidas pelos bancos centrais.

Natureza das operações de refinanciamento a mais longo prazo

As operações de refinanciamento a mais longo prazo e as medidas semelhantes de apoio ao financiamento por parte dos bancos centrais avaliadas pela Comissão no presente relatório consistem em operações de refinanciamento com baixas taxas de juro e prazos de vencimento excecionalmente alargados, o que pressupõe geralmente a aceitação de um leque mais vasto de garantias elegíveis. Estas medidas inferiam-se num contexto caracterizado por graves tensões nos mercados europeus de financiamento bancário. Vários bancos, nomeadamente nos países mais vulneráveis, defrontavam graves problemas de liquidez, resultantes da combinação de um acesso significativamente limitado ao mercado de financiamento interbancário com os levantamentos dos depósitos de pequenos clientes. Esta situação traduziu-se em elevados custos de financiamento, em elevados rácios empréstimos/depósitos e num elevado risco de liquidez. Neste contexto, o objetivo destas operações consistia em conceder um financiamento a longo prazo aos bancos da área do euro. Afigura-se muito provável que, sem um apoio ao financiamento a mais longo prazo, os bancos estabelecidos nos países mais vulneráveis teriam sido obrigados a proceder a uma desalavancagem a um ritmo mais acelerado. As medidas de apoio ao financiamento a longo prazo foram definidas pela EBA e pela Comissão como financiamentos concedidos diretamente aos bancos pelos bancos centrais do SEBC com um prazo de vencimento inicial ou projetado superior a um ano.

Foram analisadas quatro medidas de apoio ao financiamento a longo prazo (ver também o quadro 1):

1.(Duas) operações de refinanciamento a longo prazo (LTRO) a três anos do Banco Central Europeu;

2.Os mecanismos de empréstimos a três anos do Banco Nacional da Dinamarca;

3.Os empréstimos garantidos a taxa variável a dois anos do Banco Central da Hungria; e

4.O «Funding for Lending Scheme» (regime de financiamento de empréstimos) do Banco de Inglaterra.

No total, os bancos centrais do SEBC concederam financiamentos em torno de um montante equivalente a 1,08 biliões de EUR no período compreendido entre dezembro de 2011 e dezembro de 2013. As duas LTRO a três anos realizadas pelo BCE em dezembro de 2011 e março de 2012, respetivamente, representaram mais de 95 % do montante total de medidas de refinanciamento a mais longo prazo durante este período.

Quadro 1: Medidas de apoio ao financiamento a longo prazo – montantes concedidos e reembolsados até ao final de 2013

Medidas de apoio ao financiamento a longo prazo Montante concedido Em % do PIB 2011 Montante reembolsado Montante em dívida (final de 2013) Operações de refinanciamento a mais longo prazo a 3 anos do BCE 1 018 mil milhões de EUR 11 % 446 mil milhões de EUR 572 mil milhões de EUR Mecanismos de empréstimos a três anos do Banco Nacional da Dinamarca 60 mil milhões de DKK

(7 mil milhões de EUR) 3 % 46 mil milhões de DKK (6 mil milhões de EUR) 10 mil milhões de DKK (1,3 mil milhões de EUR) Empréstimos garantidos a taxa variável a dois anos do Banco Central da Hungria 122 mil milhões de HUF

(0,43 mil milhões de EUR) <1% 10 mil milhões de HUF (0,04 mil milhões de EUR) 112 mil milhões de HUF (0,39 mil milhões de EUR) Regime de financiamento de empréstimos do Reino Unido 44 mil milhões de GBP

(53 mil milhões de EUR) 3 % 2 mil milhões de GBP (2,5 mil milhões de EUR) 42 mil milhões de GBP (51 mil milhões de EUR) Total 1 018 mil milhões de EUR 455 mil milhões de EUR 625 mil milhões de EUR

Fonte: Relatório da EBA e cálculos da Comissão

Limitações metodológicas da análise das utilizações e benefícios

A análise da utilização e dos benefícios das medidas de apoio ao financiamento concedidas pelos bancos centrais confronta-se com um problema metodológico, devido à «fungibilidade» do financiamento. Este problema de «fungibilidade» deve-se à impossibilidade de acompanhar até à sua utilização final os fundos dos empréstimos contraídos pelos bancos junto dos bancos centrais, uma vez que estes não são destinados a um objetivo específico, sendo utilizados indistintamente com outras fontes de financiamento para apoiar diversas atividades. No seu relatório, a EBA explicou que o problema da «fungibilidade» a impediu de proceder a uma quantificação exata da utilização e dos benefícios do financiamento concedido pelos bancos centrais. Para contornar este problema, adotou uma abordagem qualitativa com base em questionários dirigidos aos bancos centrais e às autoridades de supervisão relevantes. Embora este método tenha os seus méritos, não permite infelizmente retirar conclusões sólidas sobre a utilização e os benefícios destas operações de refinanciamento a longo prazo.

A fim de superar este problema da «fungibilidade», a Comissão procurou analisar de um ponto de vista mais quantitativo a evolução do balanço dos diferentes sistemas bancários nacionais durante o período em que foi prestado o referido apoio ao financiamento. No entanto, tal não permitiu obter informações mais pormenorizadas e fiáveis sobre a utilização efetiva das medidas de apoio ao financiamento no âmbito das LTRO por parte dos bancos na área do euro.

Durante o período de implementação das medidas de apoio ao financiamento no âmbito das LTRO, verificou-se globalmente uma ligeira desalavancagem do sistema bancário da zona do euro, no valor de 568 mil milhões de EUR (a exposição dos bancos às dívidas soberanas e a atividade de empréstimos às empresas representam, cada uma, cerca de 250 mil milhões de EUR) em relação a um balanço total da área do euro de aproximadamente 33 000 mil milhões de EUR (1,7 %).

Deste modo, embora tenha identificado variações no ativo e no passivo do balanço agregado dos sistemas bancários nacionais, a abordagem apenas permite retirar conclusões limitadas. Tal é devido nomeadamente ao facto de se desconhecer como teriam reagido as instituições de crédito se não tivessem disposto da possibilidade de recorrer aos mecanismos de refinanciamento a mais longo prazo dos bancos centrais. Em suma, não existe qualquer cenário contrafactual fiável quanto à forma como os bancos teriam agido na ausência destas medidas. A abordagem seguida não permite, portanto, apresentar uma avaliação global no que respeita à utilização e à eficácia das medidas de apoio LTRO. Por exemplo, o Banco de Inglaterra, considerou, aquando do lançamento do seu regime de financiamento de empréstimos («Funding for Lending Scheme»), que a situação era de molde a induzir uma contração da atividade de concessão de empréstimos em vez de a aumentar, mas não dispunha de qualquer certeza a este respeito .