Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança geral dos produtos"

(2000/C 367/11)

Em 24 de Julho de 2000, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 19 de Julho de 2000. Foi relatora A. Williams.

Na 375.a reunião plenária de 20 e 21 de Setembro de 2000 (sessão de 20 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 78 votos a favor e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A primeira Directiva relativa à Segurança Geral dos Produtos (DSGP) entrou em vigor em Junho de 1994. Veio no seguimento de uma série de directivas específicas (ou sectoriais), como a relativa à segurança dos brinquedos, e teve por base a necessidade de se atingir "um nível de protecção elevado". A saúde e a segurança dos consumidores tornou-se, desde então, uma das novas prioridades políticas da União Europeia.

1.2. O artigo 16.o da "Directiva Segurança Geral dos Produtos" de 1994 dispõe que "o Conselho (...) pronunciar-se-á sobre a eventual adaptação da presente directiva, nomeadamente com o intuito de alargar o respectivo âmbito de aplicação", bem como sobre disposições de emergência. Esta decisão do Conselho deveria reger-se pelo relatório da Comissão, previsto para 1998, sobre a experiência adquirida, acompanhado de propostas adequadas para melhoramento.

1.3. Infelizmente, o relatório não foi publicado na data prevista, tendo o Comité reagido energicamente: em Dezembro de 1999, emitiu, num espírito de crítica construtiva, um parecer de iniciativa(1), salientando que, desde que a directiva entrara em vigor, tinham-se registado, para além do estabelecimento do mercado interno, alterações substanciais, bem como evoluções e crises significativas. Estes acontecimentos têm de ser tidos em conta com urgência. O Comité admite, porém, que os atrasos verificados tenham tido por base o número excepcional de amplas consultas, estudos e avaliações efectuados pela Comissão, em particular o relatório elaborado pelo "Centre du Droit de la Consommation" (Centro do Direito do Consumo) da Universidade Católica de Lovaina.

1.4. No geral, o Comité acolhe favoravelmente os esforços da Comissão para prevenir a chegada ao mercado de produtos que não sejam seguros, mas, quanto à sua nova proposta, tem algumas reservas. Nota que o método de abordagem não consiste em elaborar um texto totalmente novo, mas sim em reformular a DSGP inicial, usando a estrutura anterior e introduzindo alterações claramente indicadas em sublinhado no documento da Comissão. Este formato prático é susceptível de ser mais familiar a todos os agentes envolvidos na aplicação ou execução da legislação sobre a segurança dos produtos, incluindo os países "candidatos".

1.5. Embora a primeira abordagem global da Comissão seja fundamentalmente correcta, algumas das propostas de alteração são de grande alcance, devendo ser clarificadas uma vez que são transformadas em propostas de trabalho.

2. Observações na generalidade

2.1. Objectivos da nova Directiva sobre Segurança Geral dos Produtos

2.1.1. A DSGP abrange os produtos que se destinam a utilização pelos consumidores ou que possam vir a ser usados por estes. Inclui serviços apenas quando directamente associados ao fornecimento do próprio produto. É o produto que permanece dominante (como por exemplo, no caso de mercadorias alugadas).

Estes serviços são entendidos, em particular, como os prestados para montagem, instalação e manutenção de um produto. No atinente aos serviços em geral, a Comissão pretende tratar a segurança neste variado sector separadamente, quer mediante um quadro regulamentar geral ou mediante legislação em sectores específicos, e não através da DSGP.

2.1.2. Não há qualquer alteração ao objectivo primário da DSGP, que continua claramente a ser "garantir que os produtos colocados no mercado são seguros." A obrigação de produtores e distribuidores consiste em fornecer produtos que, em condições de uso normais ou razoavelmente previsíveis, não apresentem quaisquer riscos ou apresentem apenas riscos mínimos compatíveis com o tipo de produto em questão.

2.1.3. A directiva continua a aplicar-se a todos os produtos de consumo, com excepção dos produtos em segunda mão vendidos como antiguidades ou que devam ser recuperados antes da sua utilização. São incluídos todos os outros produtos em segunda mão, assim como os produtos alimentares, salvo nos casos em que estes tenham sido objecto de disposições mais específicas.

2.1.4. As alterações mais importantes à directiva original concernem os seguintes temas: definições; âmbito; papel acrescido das normas e dos organismos de normalização; retirada, recolha e proibição de exportação de produtos perigosos; troca rápida de informação em situações de emergência; coordenação e colaboração entre as autoridades responsáveis pela fiscalização e criação de um comité de regulamentação adequado e de uma rede de segurança dos produtos.

2.1.5. A Comissão tenta consolidar o actual regime. Por outras palavras, tenta trazer maior certeza jurídica, clarificando e simplificando o texto e eliminando contradições e ambiguidades. O Comité concorda que tal clarificação é fundamental: o relatório da Universidade Católica de Lovaina, cuja análise das aplicações práticas revela variadas insuficiências na transposição da directiva vigente, indicou que era necessária uma formação em Direito Comunitário para compreender grande parte da directiva original.

2.1.5.1. O Comité pergunta se a nova proposta da Comissão sobre o princípio de precaução (que não é mencionado no novo texto da DSGP) é incompatível com o conceito de certeza jurídica. O princípio de precaução pode ser invocado quando não existem provas científicas ou estas são inconcludentes. Em conformidade, podem-se introduzir proibições quando exista um risco potencial de dano grave para os seres humanos. A intenção é assegurar que, em caso de suspeita de riscos, estes são controlados de forma satisfatória, independentemente da incerteza jurídica. A presunção deve ser a de que há sempre um elemento de risco presente.

2.1.6. O Comité perfilha a ênfase da Comissão sobre a necessidade de transparência e justiça, sendo que aqueles que tentam produzir e vender produtos perigosos já não terão uma vantagem injusta sobre os concorrentes, que assumem os custos inerentes à integração da segurança nos seus produtos.

3. Observações na especialidade

3.1. Proficuamente, a Comissão agrupa os seus 22 artigos, seguidos por diversos anexos explicativos, nos seguintes sete capítulos, ligeiramente modificados:

- Fins, âmbito e definições;

- Obrigação geral de segurança, critérios de avaliação de conformidade e normas europeias;

- Outras obrigações de produtores e distribuidores;

- Poderes e deveres específicos dos Estados-Membros;

- Trocas de informação e situações de intervenção rápida;

- Procedimentos de Comité;

- Disposições diversas e finais.

3.1.1. O Comité regista a extensão invulgar (vinte páginas) da exposição de motivos e observa também o significado especial do preâmbulo (com 39 "considerandos"). Estes considerandos são, regra geral, substantivos, mas têm um carácter menos jurídico do que os artigos que os seguem. Alguns incluem pontos que não são mencionados em nenhum dos capítulos: por exemplo a nova proposta aplica-se aos produtos independentemente das técnicas de venda, incluindo as vendas à distância ou por meios electrónicos (considerando n.o 7).

3.1.1.1. A introdução é um documento de referência essencial, mas não é fácil de consultar: é difícil seguir o texto da proposta efectiva e, ao mesmo tempo, consultar a introdução. Na verdade, esta poderia ter utilizado os capítulos como títulos principais, o que certamente tornaria de imediato perceptível se a referência é à DSGP original ou à nova versão.

3.2. Capítulo I - Fins, âmbito e definições (artigos 1.o e 2.o)

3.2.1. O artigo 16.o da DSGP original abria a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação do artigo 1.o. O Comité saúda o progresso efectuado no sentido de clarificar um texto que anteriormente provocava incerteza, desacordo e uma falta de conhecimento das suas aplicações práticas. A relação entre as directivas sectoriais e a DSGP, que oferece aos consumidores uma rede de segurança, é agora consideravelmente mais clara. O Comité considera, todavia, que a formulação relativa à inclusão dos serviços ("na medida em que estiverem implicados aspectos de segurança dos produtos de consumo em circunstâncias razoavelmente previsíveis de utilização dos produtos considerados" - artigo 2.o, alínea a) deve ser clarificada para poder ter alguma utilidade para os fabricantes. A proposta revista tem por objectivo proteger as pessoas apesar de algumas lacunas em regras específicas de segurança dos produtos elaboradas para eliminar obstáculos técnicos ao comércio. Em resumo, é essencial que todos os produtos que possam vir a ser usados pelos consumidores sejam abrangidos, com a DSGP a fornecer a ampla cobertura necessária, colmatando quaisquer lacunas que haja a resolver no âmbito dessas directivas sectoriais.

3.2.1.1. O Comité é de parecer que carece igualmente de clarificação a inclusão, como produtos, de serviços públicos essenciais, tais como o fornecimento de electricidade. Sugere a inclusão de uma referência à Directiva sobre garantias dos Consumidores e à Directiva sobre responsabilidade civil pelos produtos defeituosos.

3.2.2. O Comité faz notar que produtos originalmente destinados em exclusivo para uso profissional podem, em alguns casos, migrar para o mercado doméstico, o que pode ter a sua origem nos consumidores ou resultar de incentivo directo dos fornecedores. Em qualquer dos casos, é previsível que o produto seja eventualmente utilizado por um indivíduo sem conhecimentos e experiência profissional. Contam-se actualmente entre esses produtos, as canetas laser, as motosserras e outros equipamentos especializados de bricolagem, bem como tintas e pesticidas. O Comité chama, portanto, a atenção para a necessidade de produtores e fornecedores tomarem todas as medidas necessárias e razoáveis na embalagem e rotulagem dos seus produtos, por forma a providenciar instruções claras e advertências de segurança, em caso de utilização por não-profissionais.

3.2.3. O Comité apoia a inclusão dos idosos na categoria dos consumidores em condições de maior risco, mas lamenta a omissão de outra sugestão sua no sentido de as necessidades dos deficientes serem tidas em conta sempre que razoavelmente possível.

3.2.4. A Comissão inclui uma nova definição referente às autoridades competentes, designadas pelos Estados-Membros, que desempenharão as tarefas expostas na proposta. A obrigação de produtores e distribuidores informarem estas autoridades sobre a recolha de produtos não constava de nenhuma legislação comunitária ou nacional precedente.

3.2.5. A Comissão define agora "recolha", mas não define igualmente "retirada", presumivelmente devido a problemas linguísticos em diferentes línguas. Há que fazer uma clara distinção entre as duas fases possíveis de tratar os produtos perigosos: a primeira fase ("retirada") é a remoção regulada de mercadorias estragadas de lojas, armazéns e fábricas, enquanto que a segunda fase ("recolha") é a recuperação, como último recurso, pelos fornecedores e produtores de mercadorias já compradas e utilizadas pelos consumidores. Em caso de riscos para a segurança inaceitavelmente elevados, é também importante advertir de forma adequada os consumidores, para que também eles possam tomar as medidas que se imponham.

3.2.6. O Comité salienta o novo significado agora conferido à palavra "risco", cada vez mais utilizada no contexto de avaliação e gestão dos riscos. Embora se aceite que não existe zero por cento de risco, os consumidores aceitam, porém, correr riscos, dado os benefícios potenciais que os produtos oferecem. Deve ser claro que tal depende das atitudes da sociedade em constante mudança, isto é, do nível de risco que as pessoas estão dispostas a tolerar. As expectativas em relação à segurança aumentam continuamente.

3.2.7. O Comité propõe que o artigo 2.o estipule também uma eliminação segura e satisfatória do ponto de vista ambiental dos produtos (por exemplo, lâmpadas fluorescentes, aerossóis, materiais isolantes e resíduos electrónicos). O Comité está, porém, ciente de que a directiva geral da segurança dos produtos não abrange aspectos ambientais, porque estes já são tratados por legislação nacional e da UE.

3.3. Capítulo II - Obrigação geral de segurança, avaliação de conformidade e normas

3.3.1. As normas são uma parte essencial da protecção do consumidor, desde que existam cláusulas de salvaguarda caso uma norma não ofereça um nível adequado de protecção. O Comité apoia, portanto, a proposta de reforçar o papel das normas europeias - e dos organismos de normalização - submetendo a conformidade dos produtos à obrigação geral de segurança da DSGP. Há que dar prioridade aos produtos que são mais importantes para a segurança do consumidor.

3.3.2. O Comité sublinha a necessidade de clarificar o estatuto das normas europeias. Tem de haver uma integração coerente das regulamentações nacionais e um entendimento claro quanto ao papel das normas não formais, tais como as especificações técnicas. O Comité observa que o ónus da prova recai sobre os fornecedores para justificarem a afirmação de que determinado produto é seguro, mesmo quando não cumpre todas as normas pertinentes. Os fornecedores podem também usar formas alternativas para cumprirem as normas, desde que tal lhes permita alcançar níveis de segurança mais elevados do que os oferecidos pelas normas. Os fornecedores serão, porém, responsabilizados caso não possam comprovar aquela circunstância, conforme já previsto em legislação comunitária em matéria de responsabilidade pelos produtos e publicidade enganosa. O Comité salienta que a actual falta de estatuto das normas europeias afecta a capacidade destas para promover a harmonização no mercado interno.

3.3.3. O Comité sugere que num mercado global existe uma necessidade crescente de colaboração com a Organização Internacional de Normalização.

3.3.4. Os organismos de normalização europeus devem ter ao seu dispor os recursos necessários para aumentar a sua taxa de produção e assegurar qualidade elevada. Acresce ainda uma necessidade de representação efectiva dos consumidores. É, igualmente, importante ter em conta que, no âmbito do enquadramento genérico em vigor, está já previsto que todos os interesses - incluindo os dos consumidores - podem participar na normalização. Caso seja realmente possível, os custos de participação para as organizações economicamente débeis devem ser abolidos, a fim de que todos os actores possam participar.

3.3.5. A linguagem em que as normas são redigidas é inevitavelmente de carácter técnico, devendo-se, assim, prestar particular atenção à redacção de documentos simples e compreensíveis.

3.4. Capítulo III - Outras obrigações de produtores e distribuidores

3.4.1. O artigo 5.o obriga produtores e distribuidores a fornecerem aos consumidores informações e advertências que lhes permitam avaliar os factores de risco de um produto em utilização normal. O Comité permanece, no entanto, preocupado com o facto de tal informação, quer na forma de texto, quer de diagramas ou pictogramas, continuar a ser por vezes difícil de entender e de aplicar.

3.4.1.1. O Comité chama a atenção para a necessidade de se incluir informação pertinente sobre a segurança em todas as formas de comércio electrónico ou vendas à distância.

3.4.1.2. O Comité acolhe favoravelmente a nova exigência, mais clara e coerente, de retirar os produtos perigosos do mercado e, em último recurso, recolher os já fornecidos aos consumidores. O sucesso das operações depende, em ambos os casos, da capacidade para se localizar a origem dos produtos. Os fornecedores basear-se-ão em sistemas de gestão eficazes, apoiados por registos e informação adequados, por forma a atingir tal rastreabilidade.

3.4.1.3. Tendo em conta as disparidades existentes entre os Estados-Membros no que respeita ao controlo e aplicação eficazes, o Comité aprova a nova obrigação de colaboração entre as autoridades competentes e os produtores e fornecedores. Estes últimos devem informar as autoridades das medidas que tomaram para prevenir riscos inaceitáveis para os consumidores. O Comité reconhece que isto já é hoje feito voluntariamente e salienta que é essencial ter o mínimo possível de novas exigências burocráticas, no interesse quer dos produtores quer das autoridades competentes.

3.5. Capítulo IV - Poderes e deveres específicos dos Estados-Membros

3.5.1. O Comité apoia a necessidade de ampla vigilância do mercado e de fiscalização da aplicação da regulamentação. Este trabalho é efectuado pelas autoridades competentes, nomeadas por cada Estado-Membro, cujo papel alargado é explicitado no artigo 7.o O êxito depende da cooperação e da coordenação. Nas perspectivas do mercado interno e do consumidor, haverá que chegar o mais depressa possível a uma igual aplicação da lei nos Estados-Membros.

3.5.1.1. O Comité questiona a lógica de se definir a função das autoridades competentes no artigo 6.o quando a sua importância particular já foi mencionada no artigo 5.o do Capítulo III. São necessários mais pormenores quanto às suas competências e ao modo como estas se relacionam entre si.

3.5.1.2. O Comité propõe que os Estados-Membros aumentem adequadamente os recursos das autoridades competentes, por forma a permitir o cumprimento das crescentes obrigações destas.

3.5.1.3. O Comité regista que é intenção da Comissão criar uma rede europeia de segurança dos produtos. Assim sendo, questiona se esta rede tomará o lugar do Fórum Europeu de Controlo da Segurança dos Produtos de Consumo (PROSAFE), que elabora uma base de dados de agências responsáveis pela segurança dos produtos. O Comité considera que é essencial não desperdiçar a experiência do PROSAFE, defendendo, pelo contrário, que este poderia ser a base da nova rede, caso tivesse financiamento adequado para permitir actividades alargadas e maior número de membros.

3.5.2. Tendo em conta que regras sem penalizações têm pouco impacto, o Comité acolhe favoravelmente a necessidade de sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas, a impor pelos Estados-Membros, que informarão a Comissão sobre as suas acções.

3.6. Capítulo V - Trocas de informação e o RAPEX (Os procedimentos para a aplicação do RAPEX constam do anexo II)

3.6.1. O Comité observa que as notificações respeitantes a produtos alimentares são actualmente efectuadas através do Sistema de Troca Rápida de Informação (RAPEX). No futuro, estas ficarão a cargo da Autoridade Alimentar Europeia. Até que esta autoridade seja formalmente criada, as notificações continuarão a ser efectuadas de acordo com o procedimento da DSGP.

3.6.2. O Comité reconhece que riscos sérios e imediatos requerem intervenção rápida e que os procedimentos não foram sempre aplicados de forma adequada, porque, na maior parte das vezes, impuseram condições restritivas. Um acesso rápido a informação precisa é essencial numa situação de emergência. O Comité acolhe, por conseguinte, favoravelmente os melhoramentos ao RAPEX propostos pela Comissão, em particular a disposição sobre dados claros e pormenorizados sobre um produto notificado, e os mecanismos de seguimento das notificações efectuadas pelos Estados-Membros.

3.6.2.1. O Comité gostaria que o RAPEX tomasse em consideração informação estatística adicional do Sistema Europeu de Vigilância sobre Acidentes Domésticos e de Lazer (EHLASS), que fornece dados sobre os acidentes que envolvem produtos.

3.6.2.2. O Comité recomenda igualmente o alargamento do RAPEX (e também do EHLASS), por forma a estabelecer um intercâmbio de informação à escala mundial, garantindo assim uma maior protecção do consumidor.

3.6.3. O Comité acolhe favoravelmente a proposta da Comissão de proibir a exportação para países não comunitários de produtos, cuja retirada e recolha são obrigatórias, salvo derrogações justificadas e aceites pela Comissão.

3.7. Capítulo VI - Procedimentos de Comité

3.7.1. O Comité regista a transformação do anterior comité de emergência no novo Comité de Regulamentação da Segurança dos Produtos de Consumo. Contudo, a Comissão propõe também um Comité Consultivo para a Segurança dos Produtos de Consumo, para além da rede europeia de segurança dos produtos prevista no artigo 9.o. O Comité está confuso quanto ao papel e função destes três órgãos e interroga-se se uma única Comissão para a Segurança dos Produtos não seria mais eficaz, tendo em conta a necessidade de uma acção concertada.

3.8. Capítulo VII - Disposições diversas e finais

3.8.1. O Comité acolhe favoravelmente o facto de a informação relativa aos riscos para a saúde humana e à segurança passar a estar acessível ao público, sob a forma de informação sobre a identificação dos produtos, a natureza do risco e as medidas tomadas para enfrentar a situação de emergência. Esta medida contribuirá para aumentar a confiança dos consumidores, da qual depende o êxito do mercado interno.

3.8.1.1. Esta acessibilidade da informação ao público deve, contudo, ter em conta a necessidade de respeitar o segredo profissional, quando justificável.

3.8.2. O Comité aprova a intenção da Comissão de apresentar um relatório sobre a aplicação da nova DSGP, de três em três anos, num processo de acompanhamento contínuo, numa era de rápida mudança.

3.8.3. Na perspectiva do seu trabalho contínuo sobre a segurança do consumidor, o Comité considera que deve receber uma cópia desse relatório, bem como o Conselho e o Parlamento.

4. Conclusão

4.1. É essencial uma Directiva sobre a Segurança Geral dos Produtos eficaz e revista, mas esta deve ser cuidadosamente clarificada e simplificada, por forma a fornecer maior certeza a todos os que são responsáveis pela sua aplicação, bem como a todos os que beneficiam da segurança que oferece. É uma medida de protecção fundamental para os consumidores, reduzindo a sua exposição aos acidentes e à morte e restabelecendo uma confiança que se encontra diminuída devido à série de crises recentes. É igualmente vital para produtores e fornecedores, aos quais oferece um quadro jurídico claro para todas as actividades de comercialização, relacionado com os princípios de comércio justo e de concorrência leal num mercado interno.

Bruxelas, 20 de Setembro de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 51 de 23.2.2000, p. 67.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

As seguintes partes do parecer da secção foram rejeitadas a favor de alterações adoptadas pela plenária, mas obtiveram pelo menos um quarto dos votos expressos:

Ponto 3.2.1, 5.o período

"A directiva relativa à segurança dos brinquedos, por exemplo, não abrange todos os aspectos da segurança: os perigos acústicos e químicos foram omitidos porque estão incluídos na DSGP existente".

Resultado da votação

Votos a favor: 29, votos contra: 20, abstenções: 16.

Ponto 3.6.2, 2.o período

"Tais proibições devem ser apenas impostas quando se agiu de acordo com os procedimentos indicados pela Comissão".

Resultado da votação

Votos a favor: 35, votos contra: 26 , abstenções: 16.