Comunicação da Comissão sobre o reforço da coordenação das políticas económicas na zona euro

1. Em Dezembro de 1999, o Conselho Europeu de Helsínquia adoptou as conclusões constantes de um relatório do Conselho Ecofin sobre o funcionamento da coordenação das políticas económicas durante a fase III da União Económica e Monetária. Tendo em conta o auspicioso início da coordenação à luz da experiência do primeiro ano de funcionamento da UEM, este relatório realçava contudo a necessidade de continuar a reforçar certas modalidades da coordenação.

2. A coordenação das políticas económicas na zona euro é feita por consenso e não pretende impor uma decisão a um determinado Estado-Membro, mas sim convencê-lo a aplicar a política considerada desejável.

Essa coordenação baseia-se em três elementos principais:

- avaliação conjunta da situação económica;

- acordo sobre as medidas mais adequadas em matéria de política económica;

- aceitação do princípio da avaliação mútua e o ajustamento oportuno das políticas empreendidas.

3. O quadro-geral para a aplicação destes três elementos de coordenação das políticas económicas revelou-se muito útil. Em especial, as reuniões do Eurogrupo, que têm vindo a realizar-se desde Junho de 1998, permitiram a realização de debates entre os responsáveis pela política económica da zona euro que de outro modo não se teriam verificado. Além disso, as melhorias introduzidas no funcionamento desta instância desde o Verão de 2000 (alargamento da gama de temas abordados, melhor organização das reuniões e aumento da sua visibilidade) contribuíram de forma inequívoca para realçar o seu carácter operacional.

Por último, o reforço do procedimento que rege as Orientações Gerais para as políticas económicas (relatório sobre a aplicação destas orientações, alargamento do seu âmbito de aplicação às políticas estruturais, declinação por país e melhoria da legibilidade do documento), o bom funcionamento do procedimento relativo aos programas de estabilidade, bem como as inovações introduzidas pelo Conselho Europeu de Lisboa (elaboração de um relatório anual resumido que tome em consideração, nomeadamente, as interacções entre a política macroeconómica e as políticas estruturais) testemunham o reforço progressivo do conteúdo da coordenação das políticas económicas, desde o início de 1999.

4. A interdependência cada vez maior das economias da zona euro, nomeadamente em matéria monetária e financeira, exige uma reapreciação periódica dos métodos e procedimentos que estruturam a coordenação das políticas económicas. Não obstante as melhorias introduzidas desde o Conselho de Helsínquia, afigura-se que a fiabilidade e a rapidez da avaliação comum da situação económica da zona euro poderiam ser melhoradas, que os princípios orientadores das eventuais medidas em matéria de política económica deveriam ser melhor definidos e que a visibilidade das acções de coordenação deveria ser incrementada.

5. Por conseguinte, a presente comunicação formula propostas concretas nesse sentido. Após uma exposição de motivos a favor de uma coordenação reforçada, o presente documento enumera as modalidades para melhorar o seu conteúdo e procedimentos, propondo ainda um incremento da sua transparência.

I - Um conteúdo reforçado

6. As propostas que se seguem pretendem simultaneamente especificar e tornar mais compreensível a visão de conjunto da situação económica da zona euro, bem como obter um acordo mais flexível e previsível sobre as medidas adequadas em matéria de política económica.

Uma melhor avaliação comum

7. Tratar-se-ia, em primeiro lugar, de melhorar os dados estatísticos disponíveis sobre a zona euro e aumentar a sua visibilidade. Para além dos progressos em curso em matéria de rapidez e homogeneidade das estatísticas, obtidos pelo Eurostat e o BCE, este objectivo passa pela elaboração de indicadores de actividade que apresentem uma breve panorâmica da zona euro. A Comissão empreendeu já vários trabalhos neste domínio e comprometeu-se a concluí-los o mais rapidamente possível (programa estatístico, indicador sobre a conjuntura comum, indicador avançado, ligação em rede de institutos de conjuntura).

8. Dispor de um diagnóstico mais exacto sobre a situação económica da zona euro passa igualmente por uma avaliação o mais exacta possível da orientação da combinação de políticas da zona. Neste contexto, o domínio fundamental é o da supervisão das políticas orçamentais e do seu impacto na combinação de políticas da zona euro. A Comissão pretende assim proceder duas vezes por ano a uma avaliação da combinação de políticas da zona - antes e depois da apresentação dos programas de estabilidade - a fim de contribuir para a sua preparação e apreciação.

9. Melhorar o diagnóstico sobre a situação económica da zona euro pressupõe não só uma maior precisão do mesmo, mas também uma maior legibilidade. Nesta perspectiva, seria útil dispor de um documento de referência que, de forma sintética e com uma regularidade adequada, forneça as informações necessárias à elaboração desse diagnóstico. De igual modo, a Comissão compromete-se a elaborar um relatório periódico sobre a zona euro que apresente uma análise da situação geral e observações sobre questões de política económica; comentários sobre a análise da conjuntura, perspectivas e riscos; bem como documentos analíticos sobre os domínios específicos da supervisão multilateral [1].

[1] Tratar-se-ia de uma versão sintetizada dos relatórios que a Comissão apresenta ao Comité Económico e Financeiro sobre determinado aspecto da situação económica da zona euro. Recorde-se que se trata dos relatórios periódicos sobre a inflação, a supervisão das taxas de câmbio, a competitividade, as finanças públicas ou ainda a análise das variações conjunturais na zona euro.

Regras comuns de comportamento

10. Na fase II da União Económica e Monetária, o processo de convergência nominal e os critérios quantificados da supervisão multilateral obtiveram resultados notáveis. No que diz respeito à política orçamental, o Pacto de Estabilidade e de Crescimento e os respectivos programas continuam a funcionar actualmente com base neste "modelo" da convergência.

No entanto, este modelo apresenta duas deficiências. Por um lado, pressupõe implicitamente que as externalidades entre políticas económicas dos Estados-Membros e entre estas políticas e a política monetária única são fracas e tendem a compensar-se, pelo que não há grande necessidade de coordenação. Tendo em conta a experiência dos dois primeiros anos de funcionamento da UEM, este facto parece contestável. Por outro lado, este modelo assenta sobretudo em limiares quantificados, normalmente limites superiores que se mantêm invariáveis em função da conjuntura e que, por conseguinte, não têm em conta a necessidade de ajustar os comportamentos em função das fases do ciclo.

11. Neste contexto, a Comissão, após consulta do BCE, poderia elaborar um conjunto de orientações, antes de ser debatido e adoptado pelo Eurogrupo. Estas orientações explicitariam os princípios que determinariam a mobilização dos diferentes instrumentos de política económica a fim de aumentar o crescimento potencial da zona e fazer face a situações de crise susceptíveis de afectar a zona euro ou alguns dos seus Estados-Membros. As orientações incidiriam nos princípios gerais de comportamento que deveriam reger a condução das políticas económicas, nas eventuais medidas em matéria de política económica a adoptar numa situação de crise e, por último, nos instrumentos necessários à execução dessas regras de comportamento pelos Estados-Membros.

Essas orientações teriam em conta a diversidade das políticas económicas da zona euro, aumentando a sua previsibilidade e, por conseguinte, a credibilidade da política económica da zona. Visariam em primeiro lugar as políticas orçamentais, devendo posteriormente alargar-se às políticas estruturais. Estas orientações seriam actualizadas sempre que necessário e sem que tal revisão corresponda necessariamente a uma data fixa. Tornar-se-iam o quadro de referência que inspiraria as Orientações Gerais para as políticas económicas adoptadas pelo Conselho anualmente.

II - Instrumentos de coordenação mais eficazes

12. Para além das obrigações consagradas no Tratado e no direito derivado, a coordenação das políticas económicas na zona euro baseou-se até ao presente na procura de um consenso no quadro de uma instância informal, o Eurogrupo. A melhoria dos procedimentos deveria facilitar a obtenção de um acordo quanto às medidas adequadas em matéria de política económica e respectiva aplicação. Essas disposições deveriam manter-se compatíveis com o papel conferido pelo Tratado ao Conselho (Ecofin) em matéria de coordenação das políticas económicas.

13. O Tratado confere à Comissão um papel central na coordenação das políticas económicas (preparação das Orientações Gerais para as políticas económicas, recomendações, supervisão multilateral, etc.). Mas sobretudo, devido à sua capacidade de análise, a Comissão tem por missão apresentar um diagnóstico comum sobre a situação económica da zona euro e propor medidas adequadas. Na qualidade de guardiã do Tratado e em aplicação do princípio da igualdade de tratamento dos Estados-Membros, a Comissão representa a neutralidade. Por último, na qualidade de instância de recolha e de elaboração das informações necessárias ao exercício da supervisão multilateral (cf. nº 3 do artigo 99 do Tratado), a Comissão deverá desempenhar uma função de síntese dos desenvolvimentos económicos comuns. A contribuição da Comissão para os trabalhos do Eurogrupo desenvolve-se e continuará a desenvolver-se com base neste tríptico de capacidade de análise, neutralidade e síntese.

14. Deste modo, a Comissão pretende apresentar de forma sistemática ao Eurogrupo, não só um diagnóstico da situação económica, mas também, sempre que necessário, propostas em matéria de política económica. De igual modo, a Comissão pretende ser associada à elaboração de um programa de trabalho semestral do Eurogrupo, dando o seu contributo para concentrar a ordem de trabalhos nas questões que dizem directamente respeito à zona euro no seu conjunto.

Reforço da transparência e da coordenação prévia

15. A ideia de que as políticas nacionais devem ser apreciadas à luz da situação económica da zona euro no seu conjunto deveria ser mais estruturada. De igual modo, o princípio da informação prévia dos outros membros da zona euro e da Comissão, antes da adopção de uma medida em matéria de política económica deveria fazer parte das orientações anteriormente referidas.

Esta informação prévia deveria realizar-se no âmbito do Eurogroupo (em reunião ou através de videoconferência) ou no quadro de um grupo de trabalho Eurogroupo do Comité Económica e Financeiro, permitindo assim transmitir às autoridades do Estado-Membro em causa reacções ou mensagens antes da adopção definitiva da medida em questão.

Do mesmo modo, os elementos fundamentais dos programas de estabilidade deveriam ser transmitidos à Comissão antes da sua adopção pelos Estados-Membros. O Eurogrupo, na posse das observações entretanto comunicadas pela Comissão, estaria assim em condições de comunicar eventuais sugestões ao país em causa o qual poderia tomá-las em consideração na versão final do seu programa.

Posteriormente, os programas de estabilidade poderiam ser apresentados muito antes da adopção final das leis orçamentais nacionais, para que o Eurogrupo, segundo o mesmo procedimento, possa sugerir eventuais alterações a determinados aspectos da política orçamental desse país para que este possa tê-las em conta quando adopta o seu orçamento.

16. Por último, a definição das orientações e das prioridades no orçamento da UE deveria inserir-se numa visão de conjunto, em concertação com as orientações e prioridades orçamentais dos Estados-Membros e tendo em conta os critérios estabelecidos pelas Orientações Gerais para as políticas económicas, a fim de proporcionar aos Estados-Membros uma orientação para a elaboração dos seus orçamentos.

Instrumentos adequados de coordenação

17. Uma vez reunidas estas circunstâncias, o reforço da coordenação implica uma utilização efectiva dos instrumentos de coordenação disponíveis. Assim, tal como referido no Conselho Europeu de Helsínquia, e tal com a Comissão acaba de fazer, as recomendações previstas no nº 4 do artigo 99º do Tratado, deverão ser utilizadas em caso de incompatibilidade entre as políticas económicas de um Estado-Membro e as Orientações Gerais para as Políticas Económicas.

18. Por último, poderão ser criados outros instrumentos de coordenação, nomeadamente com base no nº 5 do artigo 99º do Tratado para os Estados da zona euro. Poderão sê-lo eventualmente no âmbito dos procedimentos de cooperação reforçada previstos nos artigos 43º, 44º e 45º do Tratado da União, e no artigo 11º do Tratado CE.

Funcionamento mais eficaz do Eurogrupo

19. O reforço da coordenação e, nomeadamente, o aumento da avaliação mútua prende-se em primeiro lugar com o reconhecimento da necessidade de analisar as políticas económicas tendo em conta a situação observada no conjunto da zona euro. Esse ajustamento das políticas económicas exige uma certa formalização do funcionamento do Eurogrupo, que poderia concretizar-se em várias fases.

20. Numa primeira fase, poder-se-ia constituir um grupo de trabalho Eurogrupo no âmbito do Comité Económico e Financeiro. A sua composição teria em conta a necessidade de conceber as políticas económicas numa óptica mais orientada para a zona euro. Este grupo de trabalho deveria poder reunir-se rapidamente a fim de dar resposta a situações de emergência. Esta modalidade permitiria contemplar as sensibilidades de todos os participantes da zona euro, bem como retirar um melhor benefício dos trabalhos preparatórios da Comissão.

21. Subsequentemente, por analogia com as reuniões do Conselho do BCE, a periodicidade dos trabalhos do Eurogrupo poderia ser mais regular. A criação de um dispositivo de videoconferência permitirá igualmente estabelecer uma rápida concertação em caso de urgência.

Um diálogo institucionalizado entre os vários intervenientes

22. O estabelecimento de uma boa coordenação na zona euro passa necessariamente por um diálogo o mais frequente possível entre os diferentes intervenientes na combinação de políticas.

Nesta perspectiva, seria instituída uma reunião periódica entre o Presidente do BCE, o Presidente do Eurogrupo e o representante da Comissão no Conselho dos Governadores do BCE. Num contexto de estrita confidencialidade e no respeito da independência de cada uma das partes, essa reunião permitiria uma melhor organização e uma maior transparência do diálogo entre os responsáveis pelas políticas monetárias e orçamentais da zona euro. Juntamente com a avaliação da orientação da combinação de políticas, anteriormente referida, este diálogo contribuiria também para reforçar a óptica europeia da apreciação das políticas nacionais. O diálogo reforçado a nível político seria acompanhado de discussões técnicas mais aprofundadas.

23. A qualidade e a eficácia da coordenação implicam igualmente a organização da sua expressão externa. A este respeito, a actual situação é manifestamente insuficiente. A Comissão recorda já ter apresentado uma proposta, em Novembro de 1997, segundo a qual as posições comuns relativas às questões que se revestem de um interesse especial para a UEM deveriam ser apresentadas por um triunvirato composto pelo Presidente do Eurogrupo, o Presidente do BCE e um representante da Comissão. Esta disposição vigoraria igualmente no quadro de instâncias formais (Comité Monetário e Financeiro Internacional do FMI) e mais informais (G7).

III - Uma maior transparência

24. A fim de reforçar a coordenação, importa encontrar um equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de transparência, que contribui igualmente para reforçar a avaliação mútua e a confidencialidade, por outro dos debates que estimulam a franqueza das intervenções. Esta exigência de equilíbrio abrange simultaneamente a comunicação interna, entre os interveniente na política económica, e a comunicação externa, relativamente à opinião pública, os restantes Estados-Membros e os mercados.

25. Uma parte das críticas à insuficiência do diagnóstico económico da zona euro deve-se a uma falta de visibilidade dos trabalhos analíticos já efectuados pela Comissão, mas também a uma ausência de perspectiva na apresentação dos mesmos. Neste contexto, podem ser introduzidas três melhorias:

- o relatório periódico sobre a zona euro seria publicado, a fim de reforçar a qualidade do debate público sobre a política económica da zona euro;

- de igual modo, a conferência de imprensa, após as reuniões do Eurogrupo, poderia articular-se em torno do relatório periódico e das reacções que terá suscitado;

- por último, sempre que o Eurogrupo pretenda emitir uma apreciação ou uma orientação em matéria de política económica, a publicação de um comunicado acentuaria a visibilidade da sua mensagem e reforçaria o seu alcance.

IV - Observações de carácter institucional e organizativo

26. Estas modalidades de organização relativas à supervisão multilateral poderiam ser formalizadas numa decisão do Conselho (n 5 do artigo 99 do Tratado), se necessário no âmbito dos procedimentos de cooperação reforçada previstos nos artigos 43º, 44º e 45º do Tratado da União e no artigo 11º do Tratado CE.