Relatório Especial O FEDER foi bem  
sucedido no apoio  
ao desenvolvimento  
de incubadoras  
de empresas?PT 2014  n.º 07
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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via servidor  Europa  (http://europa.eu )
Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014
ISBN 978-92-872-0133-1
doi:10.2865/34389
© União Europeia, 2014
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Luxembourg
PT 2014  n.º 07
Relatório Especial O FEDER foi bem  
sucedido no apoio  
ao desenvolvimento  
de incubadoras  
de empresas?
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)
02
 Índice
Pontos
 Glossário
I – VII Síntese
1 – 9 Introdução
10 – 17 Âmbito e objetivos da auditoria
18 – 78 Observações
19 – 28 De uma maneira geral, a qualidade das infraestruturas era boa, mas o desempenho  
das incubadoras não era suficiente
20 – 23  Na maior parte dos casos, as instalações de incubação estavam bem adaptadas e tinham sido construídas 
e equipadas como previsto
24 – 28 As incubadoras de empresas auditadas eram comparativamente menos eficazes
29 – 58 As incubadoras auditadas apoiadas pelo FEDER não tinham aplicado as boas práticas  
de forma suficiente
31 – 34 Quando as incubadoras de empresas foram criadas prestou se muito pouca atenção à eficácia das suas 
funções de apoio às empresas
35 – 48 Os serviços de incubação estavam apenas vagamente relacionados com as necessidades dos clientes
49 – 51 Os sistemas de acompanhamento nas incubadoras não forneceram informações de gestão adequadas
52 – 58 A sustentabilidade financeira das incubadoras não era compatível com o objetivo de prestar serviços  
de incubação adequados às empresas em causa
59 – 72 Os sistemas de gestão do FEDER não se concentravam na eficiência dos serviços prestados pelas 
incubadoras de empresas
60 – 68 O procedimento de seleção das incubadoras não teve devidamente em conta determinados elementos 
fundamentais da atividade de incubação
69 – 72 As incubadoras cofinanciadas pelo FEDER não eram obrigadas a prosseguir as atividades de incubação 
durante um período suficientemente longo
03 Índice
73 – 78 As limitações na divulgação do conhecimento por parte da Comissão Europeia dificultaram 
a promoção de boas práticas
79 – 85 Conclusões e recomendações
 Anexo  — Lista das incubadoras auditadas
 Respostas da Comissão
04
 Glossário
Atividade de prospeção : Procurar clientes de forma ativa e explorar mercados potenciais.
Cliente : Empreendedor ou empresa que recebe ajuda com base num acordo de cooperação celebrado com uma 
incubadora de empresas. Essa ajuda pode assumir a forma de aluguer de instalações e/ou de uma participação em 
atividades de apoio a empresas.
Contactos empresariais ( networking ): Atividade profissional em que os empresários e empreendedores estabelecem 
contactos pessoais e criam oportunidades de negócio.
EBN : Rede Europeia dos Centros de Empresa e de Inovação ( European Business and Innovation Centre Network ).
Empresa com forte potencial de crescimento : Empresa com um desempenho, real ou esperado, superior ao conjunto 
do setor ou do mercado em que se insere.
Empresa derivada ( spin‑off ): Empresa independente criada quando um departamento ou uma parte de uma empresa 
ou organização já existentes se separa destas, passando a ser uma entidade distinta.
Empresa em fase de arranque ( start‑up ): Empresa ou parceria recentemente criada que esteja a proceder ao 
desenvolvimento inicial do seu produto ou serviço e a realizar estudos de mercado.
Estratégia regional de inovação : Documento que define prioridades regionais de uma forma sistemática e orientada 
para os objetivos e que as aborda através de ações destinadas a desenvolver a inovação local pelas organizações 
universitárias e empresariais.
FEDER : Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
Incubação virtual : Regime que permite que uma empresa beneficie do apoio de uma incubadora sem estar 
efetivamente situada nas instalações da incubadora.
Incubadora EC‑BIC : Incubadora que seja um membro certificado da Rede Europeia dos Centros de Empresa  
e de Inovação
PME : Pequenas e médias empresas. Esta categoria inclui empresas que empreguem menos de 250 pessoas e que 
tenham um volume de negócios anual inferior a 50 milhões de euros e/ou um balanço anual total não superior 
a 43 milhões de euros.
Programa de incubação : Documento personalizado para cada empresa em fase de arranque ( start‑up ) residente numa 
incubadora, que descreve os eventos e as ações previstos para cada uma delas. Um programa de incubação visa definir 
objetivos empresariais para uma empresa cliente e definir um conjunto de recursos e serviços específicos suscetíveis de 
apoiar o seu desenvolvimento. A execução de um programa e a realização dos objetivos empresariais são acompanhadas 
através de indicadores.
05
 Síntese
IV
Os resultados dececionantes obtidos por essas incuba ‑
doras podem explicar‑se pelo facto de as boas práticas 
definidas terem sido aplicadas apenas de forma reduzida. 
Mais especificamente, quando as incubadoras estavam 
a ser criadas, não se prestou atenção suficiente à eficá ‑
cia das suas funções de apoio às empresas. Em segundo 
lugar, os serviços de incubação estavam apenas vaga ‑
mente relacionados com os objetivos empresariais dos 
clientes. Em terceiro lugar, os sistemas de acompanha ‑
mento nas incubadoras não forneceram informações de 
gestão adequadas. Por último, a atividade de incubação 
foi prejudicada por preocupações com a sustentabilidade 
financeira.
V
Ao nível das autoridades de gestão, os sistemas de 
gestão incidiam demasiado sobre as realizações, não 
prestando suficiente atenção à atividade operacional das 
incubadoras de empresas. Em especial, no procedimento 
de seleção das incubadoras para efeitos de cofinancia ‑
mento não tinham sido ponderados devidamente vários 
elementos fundamentais para a atividade de incubação, 
tais como as qualificações do pessoal, o âmbitopertinên ‑
cia dos serviços de incubação e a sustentabilidade finan ‑
ceira. Na maior parte dos casos, não tinham sido avalia ‑
dos os benefícios esperados para a economia regional.
VI
Embora a Comissão tenha desenvolvido alguns esforços 
para conhecer as atividades e as características das incu ‑
badoras de empresas na Europa, o apoio que prestou não 
pode ser considerado adequado. As suas atividades em 
matéria de promoção das incubadoras e de boas práticas 
foram demasiado limitadas para reduzir o risco de insu ‑
cesso das incubadoras cofinanciadas sem experiência 
e pouco desenvolvidas.I
As pequenas e médias empresas (PME) desempenham 
um papel importante ao nível da criação de empregos 
e do crescimento. Consequentemente, a prestação de 
apoio às PME tornou‑se uma prioridade política cada vez 
mais importante ao longo dos anos. O montante da ajuda 
dos fundos estruturais afetada ao apoio às PME durante 
os dois últimos períodos de programação elevou‑se 
a 23 e 15 mil milhões de euros, respetivamente. As incu ‑
badoras de empresas visam apoiar a criação bem‑suce ‑
dida das empresas em fase de arranque ( start‑up ) e o seu 
posterior desenvolvimento.
II
O principal objetivo da auditoria consistiu em avaliar se 
as instalações das incubadoras de empresas cofinancia ‑
das pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 
(FEDER) foram bem‑sucedidas no apoio às start‑ups  
com forte potencial. A equipa do Tribunal realizou uma 
auditoria no local a uma amostra de incubadoras situa ‑
das em quatro Estados‑Membros. Visitou igualmente as 
autoridades de gestão nesses Estados‑Membros e reali ‑
zou uma avaliação comparativa de uma amostra alargada 
incluindo incubadoras em dois outros Estados‑Membros.
III
O Tribunal conclui que o FEDER disponibilizou uma 
contribuição financeira significativa para a criação de 
uma infraestrutura de incubadoras de empresas, espe ‑
cialmente nos Estados‑Membros em que este tipo de 
ajuda às empresas era relativamente raro. No entanto, as 
incubadoras auditadas apresentavam um desempenho 
modesto.
Glossário 06
VII
O Tribunal formula as seguintes recomendações:
Em primeiro lugar, a Comissão deve exigir que os Esta ‑
dos‑Membros autorizem a criação de novas incubadoras 
beneficiando do cofinanciamento da UE em função das 
seguintes considerações:
a) as incubadoras de empresas devem ser criadas com 
base em planos de negócios realistas e pormenoriza ‑
dos, que prestem especial atenção à sustentabilidade 
da sua atividade não lucrativa de incubação;
b) desde o início a atividade de incubação deve ser 
realizada por pessoal devidamente qualificado, que 
possa prestar um apoio individual pertinente aos 
clientes e aos futuros empreendedores potenciais;
c) as incubadoras devem ser pró‑ativas, procurando 
e obtendo novos clientes independentemente da 
sua origem geográfica, concentrando‑se nos clientes 
com ideias de negócios inovadoras e forte potencial 
de crescimento, a fim de maximizar a eficiência do 
financiamento público e, por conseguinte, o valor 
acrescentado dos fundos da UE;
d) o processo de incubação para cada empresa cliente 
deve começar pela elaboração de um programa de 
incubação pormenorizado e personalizado. A execu ‑
ção desse programa deve ser acompanhada e deve 
avaliar‑se em que medida os objetivos da empresa 
foram alcançados;
e) as incubadoras devem oferecer os seus serviços 
a empresas não residentes, possibilitando assim que 
o seu apoio tenha um maior impacto sobre a comu ‑
nidade empresarial local e aumentando as possibili ‑
dades de realização de contactos empresariais;
f) as incubadoras devem instituir um sistema de acom ‑
panhamento baseado não apenas nos dados obtidos 
a partir da sua própria atividade, mas também nos 
dados empresariais produzidos pelos clientes que 
apoiam;Em segundo lugar, a Comissão deve exigir que as auto ‑
ridades dos Estados‑Membros incluam os seguintes 
elementos na conceção dos procedimentos de seleção 
e supervisão de projetos de incubadoras cofinanciados 
pelo FEDER:
g) nos critérios de seleção de projetos, deve colocar‑se 
uma tónica mais forte nos resultados esperados dos 
projetos e não na obtenção de realizações físicas;
h) durante o processo de avaliação dos projetos e de 
definição das obrigações contratuais, deve recor ‑
rer‑se mais aos conhecimentos de peritos em matéria 
de atividades de incubação de empresas;
i) o nível de auxílio público deve ser baseado nos 
resultados esperados definidos para o projeto de 
incubadora. O valor dos pagamentos do FEDER deve 
estar relacionado com os resultados obtidos pela 
incubadora;
j) o período de sustentabilidade deve ser ajustado de 
forma a corresponder ao ciclo de vida real dos ativos 
das incubadoras de empresas cofinanciadas pelo 
FEDER;
Em terceiro lugar, a Comissão deve;
k) atualizar os seus conhecimentos em matéria de 
eficácia e eficiência da incubação de empresas 
e aplicá‑los para garantir que o apoio do FEDER se 
adapta bem às necessidades do setor da incubação 
de empresas;
l) retomar os seus esforços para apoiar a comunidade 
das incubadoras de empresas e, em particular, as que 
recebem ajudas da UE, por exemplo organizando 
o intercâmbio de conhecimentos e experiências com 
as entidades responsáveis nos Estados‑Membros. 
A iniciativa deve visar todas as incubadoras de 
empresas, que poderão apresentar os seus casos de 
sucesso, partilhar conhecimentos e obter o apoio dos 
seus pares ao nível europeu.
07
 Introdução
Por que razão as incuba ‑
doras de empresas são 
importantes?
01 
As pequenas e médias empresas (PME) 
desempenham um papel importante 
ao nível da criação de empregos e do 
crescimento. Estima‑se que, no seu con ‑
junto, as 20,7 milhões de PME na Europa 
representem 67% do número total de 
empregos e 58%1 do valor acrescentado 
bruto2 Consequentemente, a prestação 
de apoio às PME tornou‑se uma priorida ‑
de política cada vez mais importante ao 
longo dos anos. A estratégia de Lisboa 
deu especial importância ao setor das 
PME. Posteriormente, a estratégia Euro ‑
pa 2020 deu grande relevo à importância 
das PME e da inovação na economia da 
União Europeia, bem como ao papel 
fundamental que estas desempenham 
para alcançar um crescimento inteligen ‑
te, sustentável e inclusivo.
02 
As incubadoras de empresas visam pro ‑
porcionar um apoio alargado e intensivo 
às jovens empresas. Esse apoio é neces ‑
sário sobretudo no início do ciclo de vida 
da empresa, quando o risco de insucesso 
é maior. A definição de incubadora de 
empresas utilizada pelo Tribunal é apre ‑
sentada na caixa 1 .03 
Os trabalhos de investigação publicados 
sugerem que as PME que receberam 
apoio de uma incubadora têm bastan ‑
te menos probabilidades de insucesso 
durante os primeiros anos após a sua 
criação. Em geral, a taxa de sobrevivên ‑
cia das novas empresas após três anos 
é de aproximadamente 56%3, enquanto 
a taxa das empresas que beneficiaram 
do apoio de incubadoras de empresas 
é de cerca de 90%4.
04 
O processo de incubação é mais eficaz se 
for adaptado às necessidades específicas 
do empreendedor. O âmbito, a varieda ‑
de e a intensidade do apoio dependem 
de vários fatores. No entanto, varia 
geralmente consoante a fase do ciclo 
de vida da empresa que beneficia de 
ajuda (por exemplo, criação, expansão), 
o setor de mercado em que opera (por 
exemplo, tecnologia da informação e da 
comunicação, biotecnologia) e o tipo de 
empresa (por exemplo, start‑up , empresa 
derivada)5.
Definição de incubadora de empresas
Uma incubadora de empresas é uma organização concebida para apoiar a criação bem‑sucedida de empresas 
e o seu posterior desenvolvimento. Oferece com frequência acesso a infraestruturas físicas, serviços personalizados 
de apoio a empresas, bem como oportunidades de realização de contactos empresariais.
As incubadoras são muito variadas, em particular no âmbito dos programas de incubação que propõem, na sua 
organização interna, no setor económico em que se especializam e no tipo de clientes para os quais trabalham.Caixa 11 ECORYS, EU SMEs in 2012: at the 
crossroads (As PME da UE 
em 2012: na encruzilhada), 
Comissão Europeia, setembro 
de 2012 ( http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/sme/
facts‑figures‑analysis/
performance‑review/files/
supporting‑documents/2012/
annual‑report_en.pdf ).
2 O valor acrescentado bruto 
consiste no valor dos produtos 
e serviços produzidos menos 
o custo de todos os fatores de 
produção e matérias‑primas 
diretamente atribuíveis a essa 
produção.
3 Eurostat: http://epp.eurostat.
ec.europa.eu/statistics_
explained/index.php/
Business_demography_
statistics
4 A Rede Europeia dos Centros 
de Empresa e de Inovação 
(EBN) afirmou que a taxa de 
sobrevivência das empresas 
durante o período de 
incubação era de 92%; a taxa 
de sobrevivência nos três anos 
após o fim do programa de 
incubação era de 90%. 
Relatório BIC 
Observatory 2012 © 
(Observatório BIC 2012) 
(http://www.ebn.be/assets/
assets/pdf/2012/bic_
obs_2012.pdf ). 
A UK Business Incubation Ltd  
declarou uma taxa de 
sobrevivência de 98% durante 
o período de incubação e de 
87% após cinco anos ( http://
www.ukbi.co.uk/resources/
business‑incubation.aspx ). 
Nos Estados Unidos, a  National 
Business Incubation Association  
comunicou que a taxa de 
sobrevivência após cinco anos 
era de 87%; 2012 State of the 
Business Incubation Industry .
5 Ver ponto 14.
08 Introdução
05 
As três fases clássicas da atividade de 
incubação são apresentadas no guia prá ‑
tico das incubadoras de empresas inova ‑
doras ( Smart Guide to Innovation‑Based 
Incubators  (IBI)6) da Comissão Europeia. 
No diagrama 1 .são dados exemplos  das 
atividades realizadas em cada etapa.
a) Pré‑incubação. Esta etapa inclui 
atividades que visam apoiar os po ‑
tenciais empreendedores a desen ‑
volverem ideias, modelos e planos 
de negócios. Tem como objetivo 
aumentar as possibilidades de os 
empreendedores conseguirem criar 
uma empresa de forma eficaz e pas ‑
sar, com sucesso, à fase de arranque. 
Os serviços normalmente prestados 
nesta etapa incluem uma primeira 
avaliação da ideia de negócio e um 
aconselhamento individual acerca 
de todos os aspetos da elaboração 
de um plano de negócios.
b) Incubação. Esta etapa tem início 
quando a PME arranca e termina 
no momento em que esta se torna 
autossustentável e fica preparada 
para operar de forma autónoma no 
mercado livre. Tem uma duração 
aproximada de três anos. Durante 
esse período, as incubadoras ofe ‑
recem aos empreendedores acesso a financiamento, formação e acom ‑
panhamento, bem como a redes de 
potenciais parceiros de negócios 
e tecnológicos, a escritórios e, em 
certos casos, a laboratórios, ofici ‑
nas e instalações para criação de 
protótipos totalmente equipados. 
A incubação física (quando as em ‑
presas estão efetivamente presentes 
na incubadora) é importante em 
determinados setores económicos 
(por exemplo, biotecnologia e mate ‑
riais avançados). Porém, em alguns 
setores (por exemplo, criação de 
software ), a incubação virtual tam ‑
bém pode ser uma solução eficaz.
c) Pós‑incubação. Esta etapa inclui 
atividades realizadas quando uma 
empresa alcançou a independên ‑
cia operacional e financeira e tem 
capacidade para prosseguir as suas 
atividades sem apoio externo. A PME 
pode ainda necessitar de vários ser ‑
viços como, por exemplo, medidas 
destinadas a aumentar os seus níveis 
de vendas e a melhorar os seus 
processos produtivos, através de 
métodos como a internacionaliza ‑
ção, ou a introduzir inovações.
Representação esquemática das três etapas do processo de incubaçãoDiagrama 1
Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base no guia publicado pela Comissão.Pré‑incubação Incubação Pós‑incubação
 ο Avaliação da inovação
 ο Elaboração do plano de negócios
 ο Formação ο Acesso ao financiamento
 ο Aconselhamento, orientação e  formação
 ο Alojamento físico, laboratórios e  oficinas
 ο Comercialização
 ο Planeamento pormenorizado do negócio
 ο Associação de parceiros comerciais ο Desenvolvimento comercial
 ο Internacionalização
 ο Agrupamento ( clustering )
 ο Contactos empresariais
Ideia de negócio Empresa em fase de arranque ( start-up ) PME sustentável6 Comissão Europeia, fevereiro 
de 2010 ( http://ec.europa.eu/
regional_policy/sources/
docoffic/2007/working/
innovation_incubator.pdf ).
09 Introdução
De que forma o Fundo 
Europeu de Desenvolvi ‑
mento Regional (FEDER) 
apoia as incubadoras  
de empresas?
06 
Juntamente com a convergência regio ‑
nal e a cooperação territorial europeia, 
o aumento da competitividade regional 
e do emprego constituem os princi ‑
pais objetivos da política de coesão da 
UE. Na prática, os fundos estruturais e, 
nomeadamente, o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional (FEDER) são 
as principais fontes de financiamento da 
UE para os programas de ajuda às PME.
07 
Os programas e os orçamentos dos 
fundos estruturais são estabelecidos 
por períodos de sete anos. O orçamento 
total dos fundos estruturais para o pe ‑
ríodo de programação de 2000 ‑2006 era 
de aproximadamente 225 mil milhões 
de euros e para o período de 2007 ‑2013 
era de cerca de 345 mil milhões de 
euros. Os fundos afetados ao apoio às 
PME elevaram‑se a 23 e 15 mil milhões 
de euros, respetivamente. Não existem 
dados disponíveis sobre os montantes 
especificamente atribuídos à criação de 
incubadoras de empresas.
08 
Os fundos estruturais são objeto de 
uma gestão partilhada. A Comissão 
assume a responsabilidade global pela 
gestão dos fundos estruturais. Para 
o efeito, avalia o funcionamento dos 
sistemas de gestão nacionais e aprova 
os programas operacionais. As medidas 
definidas nos programas operacionais, 
nomeadamente a seleção de projetos, 
são aplicadas por entidades ao nível dos 
Estados‑Membros.09 
No âmbito do presente relatório, os 
projetos de incubadoras de empresas co ‑
financiados pelo FEDER podem dividir‑se 
em duas fases distintas:
Fase I: Criação  
Esta fase tem início com a assinatura da 
convenção de subvenção. O gestor do 
projeto começa então a fazer planos 
para a construção (ou renovação) das 
instalações e a compra do equipamento 
necessário. Termina quando a incubado ‑
ra dispõe de equipamento, de pessoal 
e de condições físicas para funcionar 
e quando há acordo sobre o investimen ‑
to do ponto de vista jurídico e financei ‑
ro. Nessa altura a incubadora está pronta 
a receber os seus primeiros residentes. 
Esta fase tem normalmente uma duração 
máxima de dois anos.
Fase II: Funcionamento  
Esta fase tem início quando são recebi ‑
dos os primeiros clientes da incubadora 
e o processo de incubação começa. 
Dura até ao final do período de sus ‑
tentabilidade (por outras palavras, até 
ao momento em que as condições da 
subvenção já não obrigam o proprietário 
do projeto a manter os resultados do 
projeto ou a conservar ativos destinados 
à atividade de incubação). No caso dos 
projetos auditados, esta fase terminou 
cinco anos após a assinatura da con ‑
venção de subvenção, tendo durado 
normalmente cerca de três anos após 
o fim da fase I.
10
 Âmbito e objetivos  
da auditoria
10 
O principal objetivo da auditoria con ‑
sistiu em avaliar se as instalações das 
incubadoras de empresas cofinanciadas 
pelo FEDER foram bem‑sucedidas no 
apoio às start‑ups com forte potencial 
de crescimento. O Tribunal colocou as 
seguintes três questões de auditoria, 
cada uma delas referente a um nível de 
gestão diferente:
a) Os beneficiários aplicaram boas prá ‑
ticas na criação e no funcionamento 
das incubadoras?
b) Os organismos responsáveis pela 
gestão do FEDER7 instituíram 
mecanismos eficazes para selecio ‑
nar incubadoras adequadas para 
receber apoio e garantir o seu bom 
funcionamento?
c) A Comissão tomou medidas ade ‑
quadas para maximizar o impacto 
do apoio do FEDER às incubadoras 
cofinanciadas?
11 
A auditoria foi efetuada nas instalações 
da Comissão Europeia e em quatro 
Estados‑Membros que tinham afeta ‑
do os montantes mais importantes do 
financiamento do FEDER à criação de 
incubadoras de empresas (República 
Checa, Espanha, Polónia e Reino Uni ‑
do). Com base numa análise de listas 
de projetos (realizada devido à falta de 
dados oficiais descrita no ponto 7), o Tri ‑
bunal estima que tenham sido afetados 
1,2 mil milhões de euros a ações que 
contribuíram para a criação de incu ‑
badoras nos quatro Estados‑Membros 
visitados no período de 2000 ‑2013.12 
O Tribunal realizou uma auditoria no 
local a uma amostra de 27 incubadoras 
(ver anexo ) que beneficiaram de ajuda 
do FEDER no período de programação 
de 2000 ‑2006 e que tinham estado em 
funcionamento contínuo durante pelo 
menos três anos. O Tribunal examinou 
todos os aspetos do funcionamento 
das incubadoras, desde as decisões de 
planeamento nas quais se tinha baseado 
a sua construção até às práticas e pro ‑
cedimentos que aplicavam. O custo 
médio total de um projeto individual 
era de 6,1 milhões de euros. As contri ‑
buições provenientes de fundos pú ‑
blicos cobriram em média 82% deste 
montante: 42% do custo médio total foi 
financiado pelo FEDER (num total de 
70 milhões de euros); os restantes 40% 
ficaram a cargo dos Estados‑Membros.
13 
O Tribunal avaliou igualmente os siste ‑
mas de gestão aplicados pelas seis auto ‑
ridades de gestão responsáveis por essas 
27 incubadoras. A avaliação incidiu sobre 
o processo de seleção dos projetos, as 
condições da convenção de subvenção 
e a forma como essas condições eram 
posteriormente acompanhadas para ga ‑
rantir que os objetivos contratuais eram 
alcançados.
14 
As normas utilizadas como critérios de 
auditoria baseiam‑se nas boas práticas 
descritas no guia publicado pela Co ‑
missão Europeia, bem como em outras 
publicações sobre esta matéria8.7 Por exemplo, autoridades de 
gestão e organismos 
intermediários.
8 National Business Incubation 
Association , Best practices in 
action — Guidelines for 
Implementing First‑Class 
Business Incubation Programs, 
2.ª edição 2010.  
Comissão Europeia, 
Benchmarking of Business 
Incubators, fevereiro de 2002.
11 Âmbito e objetivos da auditoria 
15 
Uma parte integrante da auditoria 
consistiu numa avaliação comparativa 
que recolheu números e indicadores 
fundamentais para avaliar o desempe ‑
nho e a eficiência do funcionamento de 
incubadoras selecionadas que tinham 
recebido ajuda do FEDER. No total, 
49 incubadoras9 (ver anexo ) nos qua ‑
tro Estados‑Membros visitados, bem 
como em Itália e na Alemanha, dois 
Estados‑Membros que também tinham 
afetado montantes significativos do co ‑
financiamento da UE ao funcionamento 
das incubadoras de empresas, apre ‑
sentaram informações pormenorizadas 
sobre a sua atividade operacional e a sua 
situação financeira.
16 
As 49 incubadoras cofinanciadas pelo 
FEDER incluídas na amostra foram com ‑
paradas com um parâmetro de referên ‑
cia baseado nos resultados obtidos pelas 
65 incubadoras certificadas pelos Cen ‑
tros de Empresa e de Inovação (EC‑BIC)10 
que eram membros da Rede Europeia 
dos Centros de Empresa e de Inovação 
(EBN)11, e portanto aplicam as boas 
práticas reconhecidas pela Comissão, 
nos seis Estados‑Membros selecionados. 
Essas 65 incubadoras são designadas no 
presente relatório por «incubadoras de 
referência».
17 
As provas de auditoria foram recolhi ‑
das em entrevistas com funcionários 
da Comissão e dos Estados‑Membros, 
bem como com gestores de projetos. Os 
documentos obtidos das autoridades 
nacionais e da UE, bem como das incu ‑
badoras de empresas, também foram 
examinados.9 Incubadoras auditadas no 
local (21), bem como certas 
outras incubadoras 
cofinanciadas pelo FEDER (28).
10 Para que lhe possa ser 
atribuída a marca do Centro 
Europeu de Empresa 
e Inovação (EC‑BIC), uma 
incubadora deve ser 
submetida a um processo de 
acreditação que garanta 
o cumprimento dos critérios 
do Centro.
11 A EBN é uma associação 
europeia não‑governamental 
de aproximadamente 
200 incubadoras. É a única 
organização autorizada 
a certificar incubadoras com 
o rótulo EC‑BIC, reconhecido 
pela Comissão Europeia.
12
 Observações
18 
Esta secção começa com uma avaliação 
do desempenho das incubadoras audita ‑
das e prossegue com uma descrição das 
observações decorrentes de cada uma 
das três questões de auditoria colocadas 
pelo Tribunal.
De uma maneira geral, 
a qualidade das infraestru ‑
turas era boa, mas 
o desempenho das incuba ‑
doras não era suficiente
19 
O Tribunal avaliou o desempenho das in ‑
cubadoras auditadas, que foram cofinan ‑
ciadas pelo FEDER, ao nível do processo 
de construção e de equipamento ou da 
sua renovação (as suas realizações), bem 
como em termos dos resultados obtidos. 
Estas duas dimensões correspondem 
aproximadamente às duas fases da 
execução de um projeto de incubadoras, 
descrito no ponto 9.Na maior parte dos casos, 
as instalações de incubação 
estavam bem adaptadas 
e tinham sido construídas 
e equipadas como previsto
20 
O Tribunal considera que o espaço 
físico da incubadora é particularmente 
importante em determinados setores 
de forte crescimento (por exemplo, 
biotecnologia, materiais avançados), 
que dependem da existência na incu ‑
badora de equipamento que, de outra 
forma, estaria inacessível. A conceção 
das incubadoras deve prever um espaço 
de trabalho e de reunião confortável, 
dispondo de equipamento de escritório 
e de comunicação de aplicação geral. 
É também importante criar espaços 
de lazer partilhados que incentivem 
a integração dos residentes, maximizan ‑
do o potencial de colaboração e o livre 
intercâmbio de ideias.FotografiaEdifício «Delta» cofinanciado pelo FEDER no parque tecnológico Wrocław
Na maior parte dos casos, os projetos de incubadoras auditados ofereciam condições de trabalho  
bem adaptadas.
Fonte: Tribunal de Contas Europeu. Arquiteta: Anna Kościuk.
13 Observações
21 
A grande maioria das incubadoras 
visitadas conseguia oferecer aos seus 
clientes espaços de trabalho atrativos. 
O perfil das instalações auditadas varia ‑
va desde simples edifícios de escritórios 
até laboratórios totalmente equipados. 
No total, 23 de 27 instalações ofereciam 
condições de trabalho adaptadas às 
necessidades individuais das PME que 
acolhiam e incentivavam a colaboração. 
Ao organizarem o seu espaço físico, as 
incubadoras tiveram em conta a impor ‑
tância dos contactos empresariais, tendo 
disponibilizado uma área de lazer para 
ser utilizada pelas empresas residentes 
na qual era possível a realização espon ‑
tânea desses contactos.
22 
Ao avaliar esta fase, o Tribunal verificou 
igualmente o processo de planeamento 
e construção das instalações auditadas. 
Todas as incubadoras tinham sido cons ‑
truídas em conformidade com a docu ‑
mentação relativa ao planeamento, que, 
em 23 dos 27 casos, incluía informações 
pormenorizadas acerca das característi ‑
cas pretendidas para as instalações e de ‑
finia calendários de construção fixos. 
A maioria das incubadoras (23 em 27) 
tinha respeitado esses planos. No entan ‑
to, apenas em 15 dos 27 casos os planos 
foram concluídos dentro dos prazos defi ‑
nidos na candidatura do projeto.23 
O Tribunal não detetou derrapagens 
significativas dos custos e 20 dos 27 pro ‑
jetos tinham sido concluídos dentro do 
orçamento previsto. As derrapagens 
dos custos tinham sido cobertas pelos 
recursos próprios dos candidatos, sem 
qualquer incidência sobre o orçamento 
da UE.
As incubadoras de empresas 
auditadas eram comparativa ‑
mente menos eficazes
24 
O Tribunal avaliou a eficácia e a efi ‑
ciência dos projetos de incubadoras 
na fase II, medindo a sua atividade 
operacional e avaliando os seus resul ‑
tados relativamente aos seus principais 
objetivos:
a) o número de planos de negócios 
criados com o apoio de incubadoras;
b) o número de start‑ups  sujeitas 
a incubação;
c) o número de empregos criados.
25 
Durante o período de referência, em 
média cada incubadora auditada ajudou 
a elaborar 20 novos planos de negó ‑
cios, o que deu origem à criação de 
15 start‑ups  e de 27 novos empregos. 
Cada incubadora auditada durante 
o período de referência empregava em 
média 164 pessoas, mas as start‑ups  re‑
presentavam apenas uma pequena parte 
deste número.
14 Observações
26 
A eficácia das incubadoras de referência 
com certificação EC‑BIC, que tinham 
dimensões comparáveis às incubado ‑
ras auditadas pelo Tribunal, era muito 
superior. Em média, cada incubadora 
de referência tinha ajudado a elaborar 
101 novos planos de negócios e a criar 
65 novas start‑ups  durante o período de 
referência, o que deu origem à criação 
de 147 novos empregos. O apoio conce ‑
dido às empresas para além do âmbito 
da incubação física (ou seja, a prestação 
aos empreendedores de serviços de 
pré‑incubação e de incubação virtual) 
contribuiu para esta elevada taxa de criação de start‑ups . A importância da 
incubação virtual é demonstrada pelo 
facto de o número de start‑ups  criadas 
pelas incubadoras auditadas exceder 
largamente o número de residentes nas 
incubadoras. O  quadro  apresenta dados 
pormenorizados sobre a eficácia de am ‑
bos os grupos de incubadoras.
Resultados médios obtidos pelas incubadoras de empresas
As incubadoras auditadas cofinanciadas pelo FEDER eram comparativamente menos eficazes.Quadro
Média de
Incubadoras FEDER auditadas Incubadoras de referência
Atividade de pré ‑incubação
Pedidos de informação sobre a ajuda 92 738
Planos de negócios elaborados 20 101
Projetos de criação de empresas 19 91
Atividade de incubação
Start-ups  criadas (incluindo as não residentes) 15 65
Empregos criados nas start-ups 27 147
Empregos criados por start-up 1,8 2,3
Todos os residentes numa incubadora 26 35
Pessoas empregadas por todos os residentes 164 166
Empregos por residente 6,4 4,7
Atividade de pós ‑incubação
PME existentes apoiadas 54 168
Empregos criados nas PME no período de pós-incubação 20 49
Empregos criados por PME no período de pós-incubação 0,4 0,3
Fonte: dados de referência do TCE relativos a 2011.
15 Observações
27 
Com vista a uma avaliação da eficiência, 
estes resultados foram posteriormente 
examinados tendo em conta o nível 
dos recursos que tinham sido utilizados 
(custos de funcionamento e pessoal em ‑
pregado). O resultado desta aferição foi 
comparado com os resultados obtidos 
pelas incubadoras EC‑BIC de referência. 
São apresentados dados pormenoriza ‑
dos no gráfico 2 . A título de exemplo, as 
incubadoras auditadas criaram em mé ‑
dia 5,3 empregos por cada 100 000 euros 
de custos operacionais em comparação 
com 9,6 para as incubadoras de referên ‑
cia, o que corresponde a um custo de 
aproximadamente 18 000 euros por em ‑
prego, em comparação com 10 400 eu ‑
ros para as incubadoras de referência.Verifica‑se uma diferença de grandeza 
similar entre as incubadoras auditadas 
pelo Tribunal e as incubadoras EC‑BIC 
utilizadas como referência no que se 
refere ao custo por plano de negócios 
criado e ao custo por cada nova empre ‑
sa criada. Podem obter‑se conclusões 
semelhantes quando o número dos 
efetivos empregados pelas incubadoras 
é utilizado como base de cálculo.
Eficiência do funcionamento das incubadoras — Resultados relativos a 2011
As incubadoras de empresas auditadas eram comparativamente menos eficazes.Diagrama 212,00
Planos
de negóciosStart-ups Empregos Planos
de negóciosStart-ups Empregos2,244,89
1,753,115,319,60
1,735,27
1,353,354,0910,35
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00Incubadoras auditadas
Incubadoras
de referência
por 100 000 euros de custos operacionais por efetivos empregados pelas incubadoras
Fonte: dados de referência do TCE relativos a 2011.
16 Observações
28 
A maioria das incubadoras auditadas 
apoiadas pelo FEDER tinha começado 
a funcionar há relativamente pouco tem ‑
po e, sem dúvida, esta falta de experiên ‑
cia prejudicou a sua eficiência. Contudo, 
o nível da diferença entre os dois grupos 
de incubadoras demonstra o desempe ‑
nho relativamente inferior das incubado ‑
ras cofinanciadas pelo FEDER que foram 
auditadas pelo Tribunal. As possíveis 
razões deste facto são em seguida 
apresentadas, seguindo a estrutura das 
três questões de auditoria colocadas no 
ponto 10.
As incubadoras auditadas 
apoiadas pelo FEDER não 
tinham aplicado as boas 
práticas de forma 
suficiente
29 
Uma incubadora de empresas é um 
sistema complexo cujo sucesso depende 
de fatores externos tais como a situação 
macroeconómica, o sistema jurídico em 
que opera e a cultura empresarial do 
país onde está localizada. No entanto, as 
práticas internas também afetam o su ‑
cesso de uma incubadora.
30 
Reconhecendo estes factos, o Tribunal 
examinou a qualidade e a pertinência 
das práticas e procedimentos das incu ‑
badoras auditadas em quatro domínios:
a) o planeamento do negócio a nível 
interno;
b) a pertinência dos serviços prestados 
aos clientes;
c) os sistemas utilizados para acompa ‑
nhamento dos clientes;
d) os modelos de negócios.Quando as incubadoras de 
empresas foram criadas pres ‑
tou‑se muito pouca atenção 
à eficácia das suas funções de 
apoio às empresas
31 
O Tribunal considera que a missão e os 
objetivos de uma incubadora de em ‑
presas devem ser claramente definidos 
desde o início. O seu funcionamento fu ‑
turo deve ser indicado de forma precisa 
num plano de negócios. Esse plano deve 
incluir informações sobre as principais 
atividades da incubadora de apoio 
às empresas, bem como pormenores 
sobre os recursos humanos e materiais 
necessários para que a incubadora possa 
alcançar as suas metas em matéria de 
incubação. Deve igualmente incluir por ‑
menores acerca das disposições relativas 
à realização de contactos empresariais.
32 
Embora 22 das 27 incubadoras auditadas 
tivessem elaborado um plano de negó ‑
cios em conformidade com as obriga ‑
ções formais decorrentes da legislação 
que rege o apoio do FEDER12, apenas 
metade delas incluíram dados pormeno ‑
rizados sobre a sua atividade, bem como 
objetivos orientados para os resultados.12 Nos outros cinco casos não 
havia uma obrigação legal de 
elaborar um plano de 
negócios.
17 Observações
33 
Uma análise dos documentos relativos 
aos planos de negócios das incubadoras 
revelou insuficiências que afetam fatores 
essenciais ao bom funcionamento de 
uma incubadora de empresas. De uma 
maneira geral, faltavam descrições dos 
programas de incubação; os recursos 
a afetar aos processos de incubação 
(por exemplo, pessoal qualificado) não 
tinham sido especificados; ou ainda, as 
informações sobre o custo das ativida ‑
des de incubação estavam incompletas 
ou não existiam. Sem estas informações 
essenciais, não é possível fazer uma ava ‑
liação fiável da sustentabilidade econó ‑
mica futura de qualquer incubadora.
34 
Muitos dos vários objetivos incluídos 
nos documentos de planeamento diziam 
respeito às instalações das próprias 
incubadoras, em vez de incidirem sobre 
as atividades que as incubadoras iriam 
efetivamente realizar. Por conseguinte, 
não foi prestada atenção suficiente à im ‑
portância e aos resultados dos processos 
de incubação. Esta preferência pelos 
objetivos físicos (por exemplo, constru ‑
ção e equipamento) deu uma prepon ‑
derância indevida aos objetivos da fase 
de construção (fase I), em detrimento 
de uma concentração na realização dos 
objetivos fundamentais da atividade de 
incubação (fase II).Os serviços de incubação 
estavam apenas vagamente 
relacionados com as necessi ‑
dades dos clientes
35 
O Tribunal considera que a principal 
atividade de qualquer incubadora de 
empresas é a prestação de serviços de 
apoio à empresa aos seus clientes. Pode 
ser oferecida aos empreendedores uma 
vasta gama de serviços13, incluindo o alu ‑
guer de espaço físico, aconselhamento, 
formação, consultoria em vários domí ‑
nios, contactos empresariais, acesso ao 
financiamento, bem como muitos outros 
aspetos. No entanto, para que os resul ‑
tados sejam obtidos de forma eficaz, 
a incubação não pode ser oferecida sob 
a forma de uma simples lista de serviços 
disponíveis. As incubadoras mais efica ‑
zes utilizam uma abordagem individual, 
fornecendo um programa de incubação 
personalizado em combinação com 
outras atividades de apoio empresarial 
(tais como palestras dadas por oradores 
convidados) com o objetivo de preparar 
as PME recém‑criadas para operarem no 
mercado livre.
Serviços oferecidos
36 
Nas incubadoras auditadas, o apoio 
prestado às empresas residentes assu ‑
miu geralmente14 a forma de espaço de 
escritórios subsidiado (oferecido por 
94% das incubadoras). Além disso, foram 
igualmente prestados serviços acessó ‑
rios gratuitos ou a baixo custo. Os mais 
comuns foram o aconselhamento, os 
cursos de formação bem como o apoio 
nos domínios jurídico, de marketing , de 
contabilidade e de direitos de proprieda ‑
de intelectual.13 O relatório State of the Business 
Incubation Industry  (Relatório 
sobre o estado do setor das 
incubadoras de empresas) 
elaborado pela United States 
National Business Incubation 
Association  em 2006 identifica 
33 serviços distintos que 
podem ser oferecidos pelas 
incubadoras de empresas aos 
seus clientes.
14 No Reino Unido não eram 
habitualmente oferecidos 
custos de aluguer reduzidos.
18 Observações
37 
O diagrama 3  apresenta o leque de 
serviços oferecidos pelas incubadoras 
apoiadas pelo FEDER e auditadas pelo 
Tribunal comparativamente ao leque 
de serviços oferecidos pelas incubado ‑
ras da população EC‑BIC de referência. 
Verifica‑se, em especial, que apenas 53% 
das incubadoras conseguiam prestar 
aconselhamento sobre o planeamento 
financeiro e o financiamento. Este facto 
é preocupante, dado que um acesso 
insuficiente ao financiamento é consi ‑
derado um dos principais obstáculos ao 
desenvolvimento das PME15 e que a falta 
de aconselhamento financeiro prestado 
pelas incubadoras não ajudou a resolver 
este problema. Além disso condicionou 
a perceção global que os clientes, ou 
potenciais clientes, tinham da utilidade 
do apoio oferecido pelas incubadoras às 
empresas residentes.
Tipo e frequência dos principais serviços oferecidos pelas incubadoras auditadas 
apoiadas pelo FEDER
As incubadoras auditadas apoiadas pelo FEDER oferecem um leque de serviços mais limitado.Diagrama 3
Fonte: dados de referência do TCE relativos a 2011.Apoio à elaboração de modelos de negóciosApoio à avaliação de
competências empresariaisApoio à análise dos riscosServiços às start-up
Formações dispensadas
Avaliação das necessidades
de formação
Aluguer de espaço
de incubação
Apoio à angariação de fundos
Apoio ao planeamento ﬁnanceiro94 %
80% 53%
76%78%51%41%69%67%
71%90%
Incubadoras auditadas
Incubadoras de
referênciaIdentiﬁcação dos clientes-alvo
Apoio aos planos de 
negócios100%
90%
80%70%60%50%40%
30%
20%10%
0%15 The SME Financing Gap  (Défice 
de financiamento das PME), 
Volume I, Theory And Evidence 
(Teoria e realidade), 
Organização de Cooperação 
e de Desenvolvimento 
Económicos. ( http://ec.europa.
eu/enterprise/newsroom/
cf/_getdocument.
cfm?doc_id=624 ).
19 Observações
Programas de incubação
38 
Durante a auditoria, o Tribunal observou 
que o leque relativamente limitado de 
serviços oferecidos pelas incubadoras 
auditadas era uma consequência direta 
da sua abordagem à incubação. Em 
geral, as incubadoras cofinanciadas pelo 
FEDER não estavam diretamente implica ‑
das no desenvolvimento empresarial dos 
seus clientes e não trabalhavam ativa ‑
mente com as empresas residentes no 
sentido de identificar e definir objetivos 
empresariais para estas. As incubadoras 
não exigiam que as empresas residentes 
colaborassem estreitamente com elas 
desta forma; por seu lado, estas em ‑
presas muitas vezes não viam qualquer 
vantagem em partilhar dados empresa ‑
riais sensíveis e, por conseguinte, tinham 
relutância em fazê‑lo.
39 
Eram poucos os programas de incubação 
estruturados e exaustivos envolvendo 
uma cooperação intensiva entre as 
incubadoras e os seus clientes. Apenas 
quatro das 27 incubadoras auditadas ela ‑
boraram sistematicamente um programa 
de incubação exaustivo em conjunto 
com cada cliente individual, definindo 
objetivos específicos de desempenho 
e de desenvolvimento. Apenas seis das 
27 incubadoras auditadas foram objeto 
de auditorias da qualidade com o obje ‑
tivo de melhorar a qualidade global dos 
serviços de incubação.40 
Este nível reduzido de cooperação levou 
a um sentimento de «isolamento» por 
parte das incubadoras, tendo também 
um efeito negativo sobre o sentimento 
de pertença a uma comunidade entre as 
empresas residentes, o que não favore ‑
ceu as sinergias entre estas.
Competências do pessoal
41 
A ausência de uma cultura de coope ‑
ração intensiva entre as incubadoras 
e os clientes significou que o pessoal 
das incubadoras não tinha incentivo 
para possuir, ou adquirir, competências 
e conhecimentos específicos que lhe 
permitissem prestar uma assistência 
mais eficaz às empresas residentes. 
A falta de competências daí resultante 
implicou que o pessoal das incubadoras 
fosse incapaz de tomar medidas para 
trabalhar de forma mais eficaz com as 
empresas residentes, criando‑se um 
círculo vicioso. O leque de competên ‑
cias e conhecimentos do pessoal das 
incubadoras era menos abrangente nas 
incubadoras auditadas em comparação 
com as incubadoras de referência, como 
se pode ver no diagrama 4.
42 
Em especial, apenas um número relativa ‑
mente pequeno de membros do pessoal 
diretamente envolvido em atividades de 
incubação de empresas tinha competên ‑
cias que lhe permitissem prestar uma as ‑
sistência mais especializada às empresas 
em domínios como os conhecimentos 
setoriais específicos (39%) ou o acesso 
a possibilidades de financiamento (43%).
20 Observações
43 
Um outro efeito desta falta de coopera ‑
ção foi o facto de as incubadoras terem 
apenas um reduzido conhecimento 
estruturado acerca das necessidades 
e realizações individuais das empresas 
residentes.Pré‑incubação e incubação virtual
44 
Foram também detetadas insuficiên ‑
cias nos programas e baixos níveis de 
participação em dois outros importantes 
domínios de atividade das incubadoras: 
o apoio à pré‑incubação (ver alínea a) do 
ponto 5) e a incubação virtual (ver pon ‑
to 46). Ambos os serviços são prestados 
a potenciais clientes e a clientes que não 
estejam forçosamente localizados fisica ‑
mente nas instalações da incubadora.Comparação das principais competências e conhecimentos do pessoal
O leque de competências e conhecimentos do pessoal das incubadoras era menos abrangente nas incubado ‑
ras auditadas.
Fonte:  dados de referência do TCE relativos a 2011.Diagrama 4
14%49%39%55%
35%
43%43%39%
22%Criação e apoio a PME de 
alta tecnologia
Conhecimentos 
setoriais especíﬁcos
Acesso ao ﬁnanciamentoIncubadoras de 
referênciaIncubadoras auditadasCooperação internacional
Aconselhamento jurídicoOutros
Promoção de PME 
apoiadas
Utilização avançada das TIC para 
desenvolvimento das PMEDesenvolvimento dos recursos humanos90%
80%
70%
60%
50%40%30%20%10%
0%
21 Observações
45 
A prestação de apoio intensivo de 
pré‑incubação a potenciais empreende ‑
dores é importante. Em primeiro lugar, 
permite que a incubadora desenvolva 
um conjunto de potenciais clientes 
independentemente da sua origem geo ‑
gráfica, melhorando igualmente o seu 
compromisso para com a comunidade 
local. Porém, exige um investimento de 
tempo significativo por parte do pessoal 
da incubadora. No total, 14 das 27 incu ‑
badoras auditadas não ofereciam este 
serviço. A sua ausência foi uma das ra ‑
zões para o reduzido número de pedidos 
de informações recebidos pelas incuba ‑
doras, como se pode ver no quadro .
46 
A incubação virtual diz respeito ao 
fornecimento de programas de incuba ‑
ção a clientes que não se encontram nas 
instalações da incubadora. Trata‑se de 
um serviço que aumenta a eficácia das 
incubadoras (ver ponto 26). O interesse 
em receber este tipo de apoio empresa ‑
rial depende em grande medida da qua ‑
lidade e da eficácia dos programas de 
incubação. Os programas de incubação 
fracos (ver pontos 38 e 39) e o limitado 
leque de serviços oferecidos foram duas 
das principais razões para que apenas 
11 das 27 incubadoras auditadas prestas ‑
sem incubação virtual a clientes localiza ‑
dos no exterior.Contactos empresariais 
e incubadoras integradas
47 
As incubadoras auditadas conheciam 
bem a necessidade da realização de 
contactos empresariais e os seus bene ‑
fícios. No total, 19 das 27 incubadoras 
auditadas tinham tentado constituir uma 
rede de partes interessadas ligadas entre 
si. Além disso, quase todas as incubado ‑
ras auditadas tinham ligações com um 
parceiro local reconhecido ou estavam 
integradas num deles. Nesses parceiros 
incluíam‑se universidades, organiza ‑
ções de apoio a empresas e autoridades 
públicas. No entanto, poucas incuba ‑
doras tinham conseguido estabelecer 
uma rede incorporando todos os tipos 
de partes interessadas pertinentes (por 
exemplo, universidades, empresas líde ‑
res de setor e os seus próprios antigos 
clientes na fase de pós‑incubação).
48 
As incubadoras devem desempenhar 
um papel importante na infraestrutura 
de apoio às empresas de cada região. 
Porém, apenas 14 das 27 incubadoras 
tinham já sido consultadas no passado 
durante a elaboração de estratégias 
regionais de inovação. Este número 
reduzido demonstra de forma indireta 
que, muitas vezes, a importância das 
incubadoras como centros de apoio às 
empresas não é reconhecida.
22 Observações
Os sistemas de acompanha ‑
mento nas incubadoras não 
forneceram informações de 
gestão adequadas
49 
O Tribunal considera que deve ser insti ‑
tuído um sistema de acompanhamento 
em cada incubadora de empresas. Esse 
sistema deve obter e registar estatísticas 
e outras informações pertinentes acerca 
das atividades da incubadora e dos seus 
clientes. A recolha destas informações 
visa avaliar se os recursos foram investi ‑
dos de forma eficaz e eficiente e se con ‑
tribuíram para a realização dos objetivos 
estratégicos. Estes objetivos só podem 
ser alcançados quando os dados empre ‑
sariais são obtidos através do sistema de 
gestão da incubadora e das empresas 
sujeitas a incubação sob a forma de 
indicadores financeiros e de atividade 
normalizados.50 
Apenas 15 das 27 incubadoras tinha 
criado um sistema através do qual as ati ‑
vidades de incubação eram observadas 
e registadas com regularidade. A recolha 
de dados nas restantes incubadoras 
limitava‑se às estatísticas obrigatórias 
exigidas pelas regras contabilísticas 
e pela legislação fiscal. Muitas vezes as 
incubadoras não conseguiam fornecer 
dados financeiros pormenorizados sobre 
o valor da ajuda concedida a cada um 
dos seus clientes, o que torna mais difícil 
avaliar corretamente a sua atividade 
de incubação. A prática de integrar os 
dados relativos à atividade profissional 
dos clientes nos dados de acompanha ‑
mento das incubadoras era ainda menos 
comum. Algumas incubadoras não 
recolhiam dados básicos sobre o desem ‑
penho porque realizavam apenas uma 
supervisão limitada da evolução dos 
seus clientes. Apenas cinco das 27 incu ‑
badoras utilizavam os dados relativos 
ao desempenho dos seus clientes para 
melhorar a gestão das suas instalações. 
Na caixa 2  é apresentado um exemplo 
de uma dessas incubadoras.
Boas práticas  — Sistema de acompanhamento integrado
Na República Checa, uma das incubadoras auditadas mais bem‑sucedidas acompanhava regularmente o desempe ‑
nho das empresas residentes, bem como a pertinência e a qualidade do apoio que lhes era prestado. Para o efeito, 
a incubadora tinha desenvolvido um sistema de indicadores‑chave de desempenho que integrava informações 
exaustivas sobre a atividade da incubadora (por exemplo, número de sessões de formação organizadas, número 
de palestras efetuadas) e o desempenho das empresas residentes (por exemplo, volume de negócios, número de 
patentes solicitadas, número de empregos criados equivalentes a tempo completo). As informações daí resultantes 
eram utilizadas pela gestão para avaliar a eficácia dos programas de incubação.Caixa 2
23 Observações
51 
Todos os sistemas de acompanhamento 
utilizados pelas incubadoras que realiza ‑
ram medições da sua atividade incluíam 
indicadores de desempenho. Contudo, 
apenas em 10 dos 27 casos estes indi ‑
cadores foram definidos com base em 
normas estipuladas por organizações na ‑
cionais ou internacionais reconhecidas16. 
Esta falta de normalização tornou mais 
difícil comparar o desempenho de cada 
incubadora com os dados de referência 
disponíveis ou avaliar o seu impacto na 
economia local.
A sustentabilidade financeira 
das incubadoras não era 
compatível com o objetivo de 
prestar serviços de incuba ‑
ção adequados às empresas 
em causa
52 
O Tribunal considera que um modelo de 
negócios pertinente deve permitir que 
uma incubadora atinja os seus objetivos 
estratégicos, tendo em conta os condi ‑
cionalismos económicos. Para o efeito, 
a incubadora deverá ser seletiva, pres ‑
tando serviços e apoio a um grupo‑alvo 
de empresas residentes, ou seja, apenas 
os empreendedores capazes de apresen ‑
tar ideias de negócios realizáveis, ino ‑
vadoras e competitivas deverão receber 
apoio. Para tal, devem existir critérios 
de admissão apropriados e deve ser 
realizada uma atividade de prospeção 
para garantir a existência de um número 
suficiente de candidatos de qualidade.53 
A atividade de incubação não é normal ‑
mente um empreendimento rentável: 
o apoio e os serviços são prestados 
gratuitamente ou a uma tarifa que não 
é suficiente para cobrir os custos da 
incubadora. Da população auditada de 
27 incubadoras, apenas sete tinham ga ‑
rantido que o apoio financeiro prestado 
pelas partes interessadas seria disponi ‑
bilizado de forma contínua. Na caixa 3  
é apresentado um exemplo de um acor ‑
do desse tipo. Pretendia‑se que as outras 
20 incubadoras fossem autossustentá ‑
veis do ponto vista financeiro, o que as 
obrigou a concentrarem‑se demasiado 
no aspeto financeiro da sua atividade.
54 
Consequentemente, as incubadoras 
auditadas dependiam em larga medida 
das receitas geradas a nível interno pelas 
atividades de incubação (principalmente 
o aluguer de espaço de escritório), que 
representavam 72% do total das suas 
receitas. Na população de referência 
de incubadoras EC‑BIC, esta atividade 
gerava apenas 34% das receitas, sendo 
o restante coberto por financiamento 
público e privado.
55 
Para minimizar o seu défice estrutural, 
as incubadoras auditadas cujo financia ‑
mento contínuo não estava garantido 
foram forçadas a reduzir os seus custos 
e a maximizar o seu rendimento. As 
reduções dos custos levaram inevita ‑
velmente a reduções no nível de apoio 
oferecido e à simplificação dos progra ‑
mas de incubação. Implicaram também 
a existência de menos recursos para 
a realização das atividades de prospe ‑
ção. Dado que o aluguer de escritórios 
constituía a principal fonte de rendi ‑
mento, as incubadoras tinham tentado 
maximizá‑lo.16 Existem várias organizações 
que publicam informações 
deste tipo, nomeadamente 
a Rede Europeia dos Centros 
de Empresa e Inovação, 
a National Business Incubation 
Association  dos Estados 
Unidos e a Comissão europeia.
24 Observações
56 
Mesmo as instalações auditadas mais 
concorridas raramente ultrapassavam 
um pequeno número de candidatos por 
mês. Por conseguinte, as incubadoras 
tinham poucos incentivos para aplicar 
um procedimento formal de admissão 
em que os potenciais clientes fossem 
selecionados com base num exame 
do grau de inovação e de potencial de 
crescimento das ideias de negócios que 
propunham. Apenas 12 das 27 incuba ‑
doras auditadas aplicavam um procedi ‑
mento deste tipo.
57 
Consequentemente, puderam instalar‑se 
nas incubadoras empresas com menor 
potencial de crescimento, reduzindo 
a eficiência da utilização dos recursos 
das incubadoras.
58 
Devido ao financiamento insuficiente 
e à falta de financiamento externo (por 
exemplo, de acionistas), oito das 27 in ‑
cubadoras auditadas tiveram de limitar 
o âmbito do apoio de incubação que 
ofereciam quando terminou a conven ‑
ção de subvenção do FEDER. Em quatro 
casos, as incubadoras tinham abando ‑
nado completamente a atividade de 
incubação, tendo‑se reconvertido em 
simples instalações de escritórios sem 
qualquer função de apoio empresarial. 
Critérios de seleção pouco rigorosos 
e a falta de objetivos de desenvolvimen ‑
to para as empresas residentes tiveram 
um impacto negativo na eficácia das incubadoras auditadas, tendo afetado 
negativamente a eficiência global das 
suas atividades de incubação.
Os sistemas de gestão do 
FEDER não se concentra ‑
vam na eficiência dos 
serviços prestados pelas 
incubadoras de empresas
59 
Estes resultados de auditoria, incluindo 
os dados de referência correspondentes, 
indicam claramente que as incubado ‑
ras auditadas não prestavam os seus 
serviços de uma forma suficientemente 
eficiente. Por conseguinte, é particular ‑
mente importante examinar os sistemas 
de gestão do FEDER, definidos pelas 
autoridades de gestão, relativos à utili ‑
zação de fundos públicos. A avaliação do 
Tribunal incidiu sobre dois aspetos im ‑
portantes, a saber, como foram selecio ‑
nados os projetos a cofinanciar e como 
foi garantida a sustentabilidade do seu 
funcionamento.Boas práticas — Apoio financeiro da organização‑mãe
Em Espanha, com o objetivo de garantir o funcionamento estável e a sustentabilidade financeira, as Câmaras de 
Comércio, organizações através das quais as incubadoras eram geridas, tinham‑se comprometido formalmente 
a compensar todos os défices anuais. Este compromisso formal constitui uma prova concreta da vontade das partes 
interessadas das incubadoras em participar na política de criação de empresas, que é encarada como uma missão 
pública coerente com as atividades da organização‑mãe.Caixa 3
25 Observações
O procedimento de seleção 
das incubadoras não teve 
devidamente em conta  
determinados elementos  
fundamentais da atividade  
de incubação
60 
O Tribunal considera que as autoridades 
públicas devem geralmente conceber 
as medidas de ajuda de forma a ter em 
conta as necessidades identificadas pela 
sua política empresarial e a garantir 
a sustentabilidade e um retorno ade ‑
quado dos fundos públicos investidos 
sob a forma de novas PME e de novos 
empregos. Para alcançar este objetivo, 
os projetos só devem ser selecionados 
para cofinanciamento se a sua sustenta ‑
bilidade futura estiver garantida.
61 
As duas fases de execução dos projetos 
descritas na introdução relativamente às 
incubadoras de empresas (ver ponto 9) 
constam dos procedimentos de gestão 
do FEDER aplicados pelas autoridades 
de gestão. O FEDER é utilizado principal ‑
mente para cofinanciar investimentos 
em infraestruturas físicas nas regiões da 
UE. O processo de gestão aplicado pelas 
autoridades de gestão está principal ‑
mente direcionado para garantir a ob ‑
tenção eficaz de realizações físicas.
Avaliação e seleção de projetos
62 
No caso das incubadoras de empre ‑
sas, esta abordagem orientada para as 
realizações pode logo ser detetada na 
fase de seleção dos projetos. Em especial, 
o processo de avaliação e seleção dos 
projetos não prestou suficiente atenção 
a alguns elementos essenciais da ativi ‑
dade de incubação, que faz parte da fase 
operacional (fase II) dos projetos.a) qualificações do pessoal. O processo 
de seleção não conseguiu avaliar de ‑
vidamente as aptidões dos elemen ‑
tos do pessoal responsáveis pela 
prestação de serviços de incubação 
de empresas. Com efeito, o Tribunal 
verificou que, num terço dos casos, 
o cofinanciamento foi concedido 
a projetos em relação aos quais não 
era possível demonstrar que qual ‑
quer dos membros do pessoal dispu ‑
nha dos conhecimentos necessários, 
ou de experiência, no domínio em 
questão. Em alguns casos, esta falta 
de conhecimentos técnicos específi ‑
cos deveria ser corrigida por proje ‑
tos adicionais cofinanciados pelo 
FEDER;
b) serviços de incubação. O âmbito 
e a pertinência dos serviços de incu ‑
bação a propor e, nomeadamente, 
dos programas de incubação, não 
foram avaliados durante o processo 
de aprovação das subvenções desti ‑
nadas às incubadoras de empresas;
c) sustentabilidade financeira. Os 
candidatos não eram obrigados 
a fornecer informações pormeno ‑
rizadas acerca do âmbito do apoio 
empresarial e dos seus custos ou 
resultados previstos. Da mesma for ‑
ma, não foram obrigados a fornecer 
informações sobre as suas estraté ‑
gias para compensar qualquer falta 
de financiamento das despesas de 
funcionamento e garantir a continui ‑
dade dos serviços de incubação;
d) impacto esperado do projeto. O pro ‑
cedimento de avaliação não esti ‑
mou os benefícios esperados para 
a economia regional. A ausência de 
critérios de avaliação normalizados 
também tornou impossível aferir 
a eficiência dos projetos previstos 
em termos do custo por emprego 
criado ou por cada nova PME.
26 Observações
Objetivos e indicadores  
dos projetos
63 
Alguns dos objetivos dos projetos defini ‑
dos nas candidaturas foram quantificados 
utilizando indicadores, com metas defini ‑
das a alcançar. Os indicadores de reali ‑
zações tinham sido aplicados de forma 
adequada: os exemplos incluem o número 
de metros quadrados de superfície de 
escritórios construída ou o número de 
impressoras instaladas.
64 
No entanto, nenhuma das autoridades de 
gestão visitadas tinha utilizado um siste ‑
ma de indicadores baseado em orienta ‑
ções de boas práticas, formuladas por um 
agrupamento, nacional ou internacional, 
de incubadoras de empresas experientes.
65 
É particularmente importante definir os 
indicadores de forma precisa quando se 
definem os objetivos para as operações 
de incubação (fase II). De uma maneira 
geral, os indicadores foram, em larga me ‑
dida, definidos pelos próprios candidatos.
66 
A utilização não estruturada de indicado ‑
res para estabelecer os objetivos específi ‑
cos dos projetos e para acompanhar a ati ‑
vidade operacional também teve impacto 
sobre a eficiência global das despesas 
públicas. Em especial, quando assinavam 
as convenções de subvenção as autorida ‑
des de gestão não conseguiam garantir 
que o valor da subvenção do FEDER ou 
o nível de cofinanciamento eram propor ‑
cionais aos resultados que os candidatos 
esperavam alcançar, ou ao impacto sobre 
o empreendedorismo local. Os benefícios 
resultantes da concessão de financiamen ‑
to público não foram quantificados nem 
avaliados na fase de seleção dos projetos.Acompanhamento e seguimento 
dos projetos
67 
De uma maneira geral, a criação física 
das incubadoras tinha sido devidamen ‑
te acompanhada. As autoridades dos 
Estados‑Membros tinham realizado 
visitas no local e examinado a documen ‑
tação financeira.
68 
No entanto, as autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros não tinham conseguido 
aferir devidamente a eficácia das incu ‑
badoras na obtenção de resultados. Uma 
das principais razões foi o facto de não 
terem tomado medidas para garantir 
que os sistemas de gestão ao nível das 
incubadoras desempenhassem a sua 
função básica de acompanhamento do 
desempenho. A falta de um acompanha ‑
mento adequado dos resultados levou 
a que as autoridades do Estados‑Mem ‑
bros não conseguissem efetuar um 
seguimento adequado da obtenção dos 
efeitos esperados.
As incubadoras cofinancia ‑
das pelo FEDER não eram 
obrigadas a prosseguir as 
atividades de incubação 
durante um período suficien ‑
temente longo
69 
O Tribunal considera que deve ser pres ‑
tada especial atenção à sustentabilidade 
financeira e operacional dos projetos 
cofinanciados, à qualidade dos serviços 
de incubação oferecidos, bem como ao 
impacto global positivo esperado a nível 
da economia local e, possivelmente, 
a nível mais geral.
27 Observações
70 
Neste âmbito, a duração mínima do 
período de sustentabilidade17 (cinco 
anos) não foi adaptada às características 
do processo de incubação de empresas, 
nem refletiu com exatidão o ciclo de 
vida dos ativos construídos e adquiridos 
com ajuda do FEDER (20 ‑30 anos)18. Por 
conseguinte, as autoridades de ges ‑
tão abandonaram o seu controlo dos 
ativos imediatamente após o termo do 
período de sustentabilidade mínimo 
previsto pelo regulamento dos fundos 
estruturais19. Na caixa 4  é apresenta ‑
do um exemplo da forma como um 
Estado‑Membro conseguiu resolver este 
problema.
71 
Após o termo do período de sustenta ‑
bilidade, a entidade responsável pela 
realização do projeto foi libertada das 
suas obrigações contratuais, podendo 
dispor livremente dos ativos que tinha 
obtido. Nos projetos auditados, oito das 
27 incubadoras tinham cessado intei ‑
ra ou parcialmente a sua atividade de 
incubação após o termo do período de 
sustentabilidade de cinco anos.72 
Em situações como esta, o benefício real 
do financiamento público foi transfe ‑
rido para os proprietários das instala ‑
ções (por exemplo, empresas privadas, 
autoridades locais, câmaras de comércio 
e universidades) e não para os empreen ‑
dedores e as start‑ups  locais. O Tribunal 
estima que o valor total do financiamen ‑
to assim afetado se eleva a aproxima ‑
damente dois quintos do investimento 
total do FEDER nos projetos de incuba ‑
doras de empresas auditados, ou seja 
a 30 milhões de euros.17 Período durante o qual 
o beneficiário é obrigado 
a respeitar os compromissos 
previstos na convenção de 
subvenção.
18 O ciclo de vida dos ativos em 
questão (principalmente 
edifícios) foi determinado com 
base nas taxas de depreciação 
aplicadas nos respetivos 
Estados‑Membros.
19 Regulamento (CE) 
n.º 1260/1999 do Conselho, de 
21 de junho de 1999, que 
estabelece disposições gerais 
sobre os fundos estruturais 
(JO L 161 de 26.6.1999, p. 1).
Boas práticas — Período de sustentabilidade
Na Polónia, o problema de existir um período sustentabilidade curto foi resolvido no período de programação de 
2007 ‑2013 para uma das medidas incluídas no Programa Operacional horizontal. O período de sustentabilidade 
indicado na convenção de subvenção foi prolongado para 20 anos, durante os quais os operadores do projeto eram 
obrigados a transferir para as PME residentes todo o financiamento público recebido para a construção das instala ‑
ções sob a forma de apoio empresarial.Caixa 4
28 Observações
As limitações na divulga ‑
ção do conhecimento por 
parte da Comissão Euro ‑
peia dificultaram a pro ‑
moção de boas práticas
73 
A avaliação efetuada pelo Tribunal da 
contribuição da Comissão incidiu sobre 
as atividades que, em princípio, deve ‑
riam contribuir para o desenvolvimento 
e a execução de projetos de incubação. 
Em particular, o Tribunal avaliou se a Co ‑
missão tinha acumulado um acervo de 
conhecimentos técnicos sobre a ativida ‑
de de incubação e se tinham sido dispo ‑
nibilizadas, a nível europeu, orientações 
em matéria de boas práticas com base 
nesses conhecimentos.
Iniciativas da Comissão
74 
Durante esta auditoria o Tribunal 
analisou várias iniciativas da Comissão, 
tendo‑se concentrado em iniciativas 
já existentes desde o início de 2000 
e orientadas principalmente para as in ‑
cubadoras de empresas. Estas iniciativas 
podiam contribuir para a acumulação de 
conhecimentos relevantes ao nível da 
Comissão, bem como para a divulgação 
desses conhecimentos e de boas práticas 
correspondentes entre as partes interes ‑
sadas ou as autoridades responsáveis.75 
Convém mencionar duas iniciativas im ‑
portantes relacionadas com a gestão dos 
conhecimentos:
a) em 2012, a Comissão publicou um 
estudo comparativo que disponi ‑
bilizava informações valiosas sobre 
a situação das incubadoras de em ‑
presas europeias. Embora o estudo 
recomendasse que o exercício de 
avaliação comparativa fosse repeti ‑
do, isso não aconteceu;
b) em simultâneo com o exercício de 
avaliação comparativa, a Comissão, 
criou uma base de dados das incuba ‑
doras de empresas20. Os dados foram 
atualizados anualmente até 2006, 
ano em o sistema deixou de ser 
desenvolvido e atualizado.
Divulgação de conhecimentos
76 
No que se refere à divulgação de conhe ‑
cimentos técnicos relacionados com as 
incubadoras, além do relatório compa ‑
rativo anteriormente referido, em 2010 
a Comissão publicou um guia prático 
das incubadoras de empresas inova ‑
doras ( Smart Guide to innovation‑based 
incubators) . O documento, elaborado 
com base na experiência dos membros 
da EBN, descreve os principais fatores 
e processos com maior influência sobre 
o sucesso da incubação de empresas, 
bem como a melhor forma de o aferir. 
No entanto, o guia não disponibilizou 
quaisquer dados sobre o desempenho 
nem informações acerca da eficácia des ‑
te tipo de apoio às empresas. O guia foi 
publicado demasiado tarde para que as 
incubadoras auditadas o pudessem ter 
em conta à data da sua criação. Apenas 
um pequeno número de incubadoras 
estava a par da sua existência.20 http://cordis.europa.eu/
incubators/about.htm
29 Observações
77 
As iniciativas descritas demonstram que, 
na última década, a Comissão desenvol ‑
veu, com efeito, alguns esforços para 
obter dados acerca da incubação de 
empresas. No entanto, a experiência e os 
conhecimentos obtidos perderam‑se 
devido à falta de continuidade das 
iniciativas da Comissão. Esta não tinha 
realizado quaisquer outros estudos siste ‑
máticos acerca das incubadoras de em ‑
presas e, por conseguinte, não dispunha 
de conhecimentos adequados e atualiza ‑
dos para partilhar. Esses conhecimentos 
teriam sido particularmente úteis para os 
Estados‑Membros que estavam a de ‑
senvolver a sua rede de incubadoras de 
empresas de forma intensiva (ou seja, os 
Estados‑Membros que aderiram à UE em 
2004 e após essa data).
78 
A Comissão não dispõe de uma base 
de conhecimentos adequada que lhe 
permita avaliar a eficácia das incubado ‑
ras de empresas, ou de fornecer apoio 
avançado a qualquer uma delas, em 
particular às que são cofinanciadas pelo 
FEDER. O facto de o número de incuba ‑
doras estar a aumentar torna particu ‑
larmente importante que a Comissão 
preste apoio aos operadores das incu ‑
badoras, às autoridades de gestão e aos 
Estados‑Membros, especialmente apre ‑
sentando exemplos de boas práticas, de 
programas de incubação bem‑sucedidos 
ou dados comparativos que as autorida ‑
des de gestão possam utilizar durante 
a avaliação das propostas de criação de 
futuras incubadoras.
30
 Conclusões 
e recomendações
79 
O FEDER disponibilizou uma contribui ‑
ção financeira significativa para a criação 
de uma infraestrutura de incubado ‑
ras de empresas, especialmente nos 
Estados‑Membros em que este tipo de 
ajuda às empresas era relativamente 
raro. Porém, o Tribunal considera que 
a prestação de serviços de incubação e, 
por conseguinte, o impacto mais alarga ‑
do sobre as empresas locais foi bastante 
limitado, devido a condicionalismos 
financeiros e ao nível reduzido das 
atividades de incubação. Esta situação 
explica‑se principalmente pela falta de 
conhecimentos técnicos acerca das prá ‑
ticas de incubação e pelas insuficiências 
dos sistemas de gestão.
Em geral, as instalações 
das incubadoras audita ‑
das cofinanciadas pelo 
FEDER tinham sido devi ‑
damente criadas, mas 
o apoio empresarial ofe ‑
recido aos clientes teve 
apenas um sucesso 
moderado
80 
As incubadoras auditadas tiveram um 
desempenho inferior ao das incubadoras 
de referência. Embora o FEDER tivesse 
disponibilizado infraestruturas às incu ‑
badoras de forma eficaz, não teve tanto 
sucesso em garantir que as mesmas 
prestavam um apoio eficaz e eficiente 
aos seus clientes. As incubadoras que 
beneficiaram da ajuda do FEDER funcio ‑
navam em instalações cofinanciadas mo ‑
dernas e bem adaptadas, porém a sua 
gestão era mais dispendiosa e necessi ‑
tavam de mais pessoal para a criação de 
uma nova start‑up  do que as incubado ‑
ras de referência.As incubadoras auditadas 
apoiadas pelo FEDER não 
tinham aplicado boas práti ‑
cas de forma suficiente
81 
Existem várias razões possíveis para 
as incubadoras auditadas serem me ‑
nos eficazes e eficientes. A maioria das 
incubadoras tinha começado a funcionar 
há relativamente pouco tempo e, sem dú ‑
vida, esta falta de experiência prejudicou 
a sua eficiência. Os indícios mais claros 
desta situação eram as insuficiências e as 
lacunas dos programas de incubação e os 
modelos de negócios inadequados, em 
especial no que diz respeito à sustenta ‑
bilidade financeira. Esta limitação levou 
as equipas de gestão das incubadoras 
a centrarem a sua atenção na obtenção 
de rendimentos, em vez de prestarem ser ‑
viços de qualidade a  start‑ups  com forte 
potencial de crescimento. Esta aborda ‑
gem orientada para o rendimento levou 
os gestores das incubadoras a flexibiliza ‑
rem os critérios de elegibilidade aplicáveis 
às novas empresas. Em consequência, 
as incubadoras concederam um apoio 
dispendioso a empresas com fraco cresci ‑
mento, o que aumentou ainda mais a falta 
de eficiência na utilização dos recursos 
públicos investidos em incubadoras de 
empresas.
82 
As incubadoras não conseguiram ofe ‑
recer aos seus clientes uma assistência 
abrangente e personalizada. A gama de 
serviços propostos era limitada. A maioria 
das incubadoras auditadas não oferecia 
apoio a potenciais empreendedores na 
fase de pré‑incubação ou a clientes não 
residentes. Os programas de incubação 
eram básicos e não tinham em conta as 
necessidades individuais específicas ou 
os objetivos de desenvolvimento em ‑
presarial dos seus clientes. Uma vez que 
não havia uma colaboração estreita com 
estes últimos, as incubadoras não tinham 
conhecimentos pormenorizados do seu 
nível de desenvolvimento, o que teve um 
efeito negativo adicional sobre a qualida ‑
de do apoio oferecido às empresas.
31 Conclusões e recomendações
Recomendação 1
A Comissão deve exigir que os Esta ‑
dos‑Membros autorizem a criação de 
novas incubadoras beneficiando do 
cofinanciamento da UE em função das 
seguintes considerações:
a) as incubadoras de empresas 
devem ser criadas com base em 
planos de negócios realistas e por ‑
menorizados, que prestem espe ‑
cial atenção à sustentabilidade 
da sua atividade não lucrativa de 
incubação;
b) desde o início, a atividade de incu ‑
bação deve ser realizada por pes ‑
soal devidamente qualificado, que 
possa prestar um apoio individual 
pertinente aos clientes e aos futu ‑
ros empreendedores potenciais;
c) as incubadoras devem ser pró‑ati ‑
vas, procurando e obtendo novos 
clientes independentemente da 
sua origem geográfica, concen ‑
trando‑se nos clientes com ideias 
de negócio inovadoras e forte 
potencial de crescimento, a fim de 
maximizar a eficiência do financia ‑
mento público e, por conseguinte, 
o valor acrescentado dos fundos 
da UE;
d) o processo de incubação para cada 
empresa cliente deve começar 
pela elaboração de um programa 
de incubação pormenorizado 
e personalizado. A execução desse 
programa deve ser acompanhada 
e deve avaliar‑se em que medida 
os objetivos da empresa foram 
alcançados;
e) as incubadoras devem oferecer 
os seus serviços a empresas não 
residentes, possibilitando assim 
que o seu apoio tenha um maior 
impacto sobre a comunidade 
empresarial local e aumentando 
as possibilidades de realização de 
contactos empresariais;f) as incubadoras devem instituir 
um sistema de acompanhamento 
baseado não apenas nos dados ob ‑
tidos a partir da sua própria ativida ‑
de, mas também nos dados empre ‑
sariais produzidos pelos clientes 
que apoiam.
Os sistemas de gestão 
tinham sido eficazes para 
garantir a realização de 
infraestruturas, mas não para 
assegurar a prestação de um 
apoio eficiente à incubação 
de empresas
83 
Na maior parte dos casos, os sistemas de 
gestão tinham sido eficazes para garantir 
que as realizações físicas (por exemplo, 
edifícios) fossem obtidas atempadamente 
e de acordo com os planos. No entanto, 
não asseguraram uma prestação eficaz 
e eficiente de serviços de incubação (por 
exemplo, aconselhamento e formação). 
Deveria ter sido dada mais ênfase à ges ‑
tão dos serviços de incubação a longo 
prazo.
84 
As autoridades do Estados‑Membros que 
selecionaram projetos para cofinancia ‑
mento não prestaram atenção suficiente 
aos resultados esperados da atividade de 
incubação nem à viabilidade dos modelos 
de negócios das incubadoras. Este facto 
teve consequências graves, uma vez que 
afetou os objetivos estabelecidos para 
cada incubadora e teve posteriores impli ‑
cações na sustentabilidade das atividades 
de incubação. Este último aspeto é par ‑
ticularmente preocupante, uma vez que 
a duração do período de sustentabilidade 
não reflete corretamente a natureza dos 
projetos de incubadoras cofinanciados 
pelo FEDER. Um risco considerável daí 
resultante é que os sistemas em vigor 
permitem que uma parte significativa do 
valor do financiamento público reverta 
para os proprietários das incubadoras no 
final do período de sustentabilidade.
32 Conclusões e recomendações
Recomendação 2
A Comissão deve exigir que as autori ‑
dades dos Estados‑Membros incluam 
os seguintes elementos na conceção 
dos procedimentos de seleção e su ‑
pervisão de projetos de incubadoras 
cofinanciados pelo FEDER:
a) nos critérios de seleção de proje ‑
tos, deve colocar‑se uma tónica 
mais forte nos resultados espera ‑
dos dos projetos e não na obten ‑
ção de realizações físicas;
b) durante o processo de avaliação 
dos projetos e de definição das 
obrigações contratuais, deve recor ‑
rer‑se mais aos conhecimentos de 
peritos em matéria de atividades 
de incubação de empresas;
c) o nível de auxílio público deve ser 
baseado nos resultados esperados 
definidos para o projeto de incu ‑
badora. O valor dos pagamentos 
do FEDER deve estar relacionado 
com os resultados obtidos pela 
incubadora;
d) o período de sustentabilidade 
deve ser ajustado de forma a cor ‑
responder ao ciclo de vida real dos 
ativos das incubadoras de empre ‑
sas cofinanciadas pelo FEDER.A Comissão não tomou medi ‑
das suficientes para facilitar 
o intercâmbio de conheci ‑
mentos e de boas práticas
85 
Embora a Comissão tenha desenvolvido 
alguns esforços para conhecer as ativi ‑
dades e as características de uma vasta 
população de incubadoras de empresas 
na Europa, o apoio que oferece não 
capitaliza esse conhecimento. O guia 
recentemente publicado oferece uma 
importante síntese dos princípios da 
incubação de empresas, mas não é su ‑
ficientemente pormenorizado e omite 
dados importantes sobre o processo de 
incubação, como por exemplo os dados 
de referência para os indicadores‑chave. 
As atividades da Comissão em matéria 
de difusão de conhecimentos perti ‑
nentes e de promoção de boas práticas 
foram demasiado limitadas para reduzir 
o risco de insucesso das incubadoras 
cofinanciadas recém‑criadas.
Recomendação 3
A Comissão deve:
a) atualizar os seus conhecimentos 
em matéria de eficácia e eficiência 
da incubação de empresas e apli ‑
cá‑los para garantir que o apoio do 
FEDER se adapta bem às necessi ‑
dades do setor da incubação de 
empresas;
b) retomar os seus esforços para 
apoiar a comunidade das incuba ‑
doras de empresas e, em particular, 
as que recebem ajudas da UE, por 
exemplo organizando o intercâm ‑
bio de conhecimentos e experiên ‑
cias com as entidades responsáveis 
nos Estados‑Membros. A iniciativa 
deve visar todas as incubadoras de 
empresas, que poderão apresentar 
os seus casos de sucesso, partilhar 
conhecimentos e obter o apoio 
dos seus pares ao nível europeu.
33 Conclusões e recomendações
O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro 
do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de abril de 2014.
Pelo Tribunal de Contas
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA
Presidente

34
 Anexo
Lista das incubadoras auditadas
Nome da incubadora VisitadaObjeto de 
inquérito
República Checa
Agentura  pro ekonomický  rozvoj  Vsetínska , o.p.s. Podnikatelský  inkubátor  Vsetín
BIC Ostrava  spol .s r.o.
Podnikatelský  inkubátor  Nymburk  příspěvková  organizace
South  Moravian  Innovation  centre
STEEL  IT Třinec  Institut  EuroSchola , o.s.
TechnoPark  Pardubice , k.s.
Vědeckotechnický  park  Plzeň , a.s.
Vědeckotechnický  park  Roztoky  Trigema  a.s.
VŠB–TU  Ostrava
VÚSH , a.s. Podnikatelský  inkubátor  Brno-JihX
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Alemanha
BGI Biotechpark  Gatersleben  Infrastrukturgesellschaft  mbH
Merseburger  Innovations-  und Technologiezentrum  GmbH
Mitteldeutsches  Multimediazentrum  Halle  GmbH
TechnologieZentrum  Dresden  GmbH
TGZ Halle  Technologie-  und Gründerzentrum  Halle  GmbHX
X
X
X
X
Itália
2i3T Società  per la gestione  dell’Incubatore  di Imprese  e per il Trasferimento  Tecnologico  dell’Università’  
degli  Studi  di Torino
BIC Pieve  di Bono
Bioindustry  park  Silvano  Fumero  Spa
Incubatore  Comune  di Ultimo
Incubatore  universitá  degli  studi  di Firenze  (strutture  di Via Nizza  e Strada  del Drosso)
Pépinière  d’Entreprises  Espace  Aosta
Polo  Scientifico  e Tecnologico  di Navacchio
Sistema  di incubazione  policentrico  metropolitano  Comune  di Firenze
Tecnogranda  SpaX
X
X
X
X
X
X
X
X
Polónia
Agencja  Rozwoju  Regionalnego  S.A. Beskidzki  Inkubator  Technologiczny  w Bielsku-Białej
Akademicki  Inkubator  Przedsiębiorczości  Sp. z o.o.
Bełchatowsko  – Kleszczowski  Park  Przemysłowo  – Technologiczny
Fundacja  Uniwersytetu  im. A.Mickiewicza  w Poznaniu
Inkubator  Tecnologiczny  ARTERION /Fundacja  Wspierania  Przedsiębiorczości  i Nauki
Łódzki  Regionalny  Park  Naukowo-Technologiczny  Sp. z o.o.
Śląski  Park  Przemysłowo  — Technologiczny  Sp. z o.o.
Stowarzyszenie  Inicjatyw  Społeczno  — Gospodarczych  Inkubator  Technologiczny  w Białogardzie
Wrocławski  Park  Technologiczny  S.A.X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
XAnexo
35 Anexo
Nome da incubadora VisitadaObjeto de 
inquérito
Espanha
BIC Granada
Parque  Tecnológico  de Andalucía
Vivero  de empresas  de Badajoz
Vivero  Castilleja  de la Cuesta
Vivero  de Azuaga
Vivero  de Plasencia
Vivero  de Puertollano
Vivero  de Vigo
Vivero  Nuevo  Torneo  Sevilla
Vivero  de Alcala  de Guadaira
Vivero  Salamanca
Vivero  Talavera  de la ReinaX
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
X
Reino Unido
Chester  Innovation  Economy  Centre
Core  Technology  Facility
Daresbury  Incubator
InfoLab 21
Power  Technologies  Innovation  Centre
Technium  Springboard
The Media  Factory
Swansea  Technium  II
Aberystwyth  Technium
PONTIO  — Bangor  UniversityX
X
X
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
XAnexo
36
Resumo
I
A melhoria da competitividade das PME exige uma 
combinação de apoio financeiro e não‑financeiro e um 
quadro jurídico e administrativo favorável às PME. Tal 
materializa‑se no quadro regulamentar para o novo 
período de programação 2014 ‑2020. O apoio à compe ‑
titividade das PME é uma prioridade máxima para os 
fundos estruturais e de investimento europeus. A nova 
geração de programas permite rever e orientar de 
melhor forma o apoio às PME e de desenvolver um con ‑
junto abrangente e coerente de políticas que utilize ao 
máximo a gama de instrumentos disponíveis, incluindo 
instrumentos financeiros, serviços de apoio às PME 
e possibilidades de adjudicação de contratos públicos.
Resposta comum aos pontos III e IV
A Comissão saúda a conclusão do Tribunal relativa ‑
mente à contribuição financeira do FEDER para a cria ‑
ção de infraestruturas empresariais.
A Comissão observa que a classificação «modesta» 
atribuída ao desempenho das incubadoras auditadas se 
baseia na comparação dos resultados das incubadoras 
mais recentemente estabelecidas com os índices de 
referência definidos por incubadoras bem estabeleci ‑
das, com maior maturidade.
Em especial, nos Estados‑Membros que aderiram à UE 
em 2004 e posteriormente, este tipo de infraestrutura 
empresarial era inexistente e somente agora está a ser 
criado, igualmente com o apoio dos fundos estruturais. 
Por conseguinte, não foi adquirida muita experiência 
e devem envidar‑se esforços adicionais a fim de melhor 
aprender a utilizar estas infraestruturas de modo eficaz 
com o objetivo de apoiar adequadamente novas ideias 
empresariais/novas empresas.
IV
Os índices de referência apresentados nos relatórios do 
Centro Europeu de Empresa e Inovação da Comissão 
Europeia e da Associação Internacional de Parques 
Científicos e Áreas de Inovação contribuiriam para com ‑
plementar a avaliação com dados adicionais.Respostas  
da Comissão
V
A reforma da política de coesão para 2014 ‑2020 pro ‑
porcionará ao comité de acompanhamento de cada 
programa operacional os incentivos necessários para 
aprovar critérios de seleção que assegurem o impacto 
máximo deste tipo de investimentos. Será necessário 
que os países e as regiões decidam a priori  quais os 
objetivos que tencionam alcançar com os recursos 
disponíveis e identifiquem com precisão como avaliarão 
os progressos realizados na consecução dos mesmos 
em cada eixo prioritário. Tal possibilitará o acompa ‑
nhamento e o debate regulares sobre a forma como os 
recursos financeiros são utilizados.
VI
A Comissão Europeia criou o Centro Europeu de 
Empresa e Inovação (EC‑BIC) em 1984. Desde então, tem 
facultado apoio constante através do sistema de garan ‑
tia de qualidade EC‑BIC.
A fim de aumentar o conhecimento das autoridades de 
gestão neste domínio, a Comissão Europeia elaborou 
um guia das estratégias regionais de inovação ( A Guide 
to Regional Innovation Strategies ). Além disso, forneceu 
orientações com base na experiência das diferentes 
gerações de estratégias regionais de inovação. As redes/ 
/projetos apoiados forneceram igualmente orienta ‑
ções. A Comissão desenvolveu muitas iniciativas para 
incentivar o que precede, nomeadamente a iniciativa 
«As Regiões e a Mudança Económica» (que teve início 
em 2006). Consiste numa plataforma de aprendizagem 
para as regiões da UE que inclui a conferência anual «As 
Regiões e a Mudança Económica» e os prémios RegioS ‑
tars, uma base de dados de aprendizagem de políticas 
e redes inter‑regionais de evolução rápida. O financia ‑
mento provém dos programas Interreg IVC e Urbact II.
A Comissão adotou, em junho de 2008, o  Small Business 
Act (lei das pequenas empresas), um quadro político 
abrangente para as PME na UE e nos Estados‑Membros. 
O Small Business Act  incluiu o empreendedorismo 
como domínio prioritário e instaurou uma abordagem 
mais abrangente para ultrapassar todos os entraves ao 
empreendedorismo a nível da UE e a nível nacional. Este 
trabalho foi reforçado pelo plano de ação «Empreen ‑
dedorismo 2020» adotado no início de 2013. Neste 
quadro global, a Comissão continuou a apoiar o regime 
da marca de qualidade do Centro Europeu de Empresa 
e Inovação.
Respostas da Comissão 37
VII a)
A Comissão apoia inteiramente a necessidade de 
criar incubadoras de empresas com base em planos 
empresariais pormenorizados e realistas. As incuba ‑
doras devem ser integradas na estratégia global de 
desenvolvimento regional e os Estados‑Membros são 
fortemente incentivados a aplicarem estratégias de 
especialização inteligente.
VII b)
Atualmente, estão a desenvolver‑se competências, 
nomeadamente nos Estados‑Membros que aderiram 
em 2004 e posteriormente, para incubar atividades 
empresariais e o principal motor é a necessidade de 
assegurar a sustentabilidade financeira da infraestru ‑
tura de incubação recém‑criada. Estas competências 
não existiam anteriormente e as infraestruturas de 
incubação recém‑criadas desencadeiam o processo de 
desenvolvimento de competências.
VII c)
A Comissão concorda. O período de programação 2014 ‑
‑2020 subordina as atividades das incubadoras à exis ‑
tência de uma estratégia de desenvolvimento ade ‑
quada. As incubadoras são criadas principalmente para 
promover o desenvolvimento económico das regiões 
e para atender às necessidades e ao potencial identifi ‑
cados pela estratégia económica (ou de inovação).
VII d)
A Comissão concorda e aconselhará os Estados‑Mem ‑
bros a incluírem a recomendação do Tribunal como 
requisito a tomar em consideração na seleção das ope ‑
rações e na elaboração dos contratos de apoio entre os 
organismos intermediários e a direção dos serviços de 
incubação.VII
No âmbito do quadro da coesão, a Comissão não par ‑
ticipa na seleção de projetos, exceto na aprovação de 
grandes projetos.
Contudo, o novo quadro regulamentar para 2014 ‑2020 
assegura, desde o início, que, através do conteúdo 
dos programas adotados e da lógica de intervenção, 
incluindo os indicadores de resultados e as realizações 
dos objetivos englobados nos eixos prioritários, a sele ‑
ção dos projetos será realizada pelos Estados‑Membros 
tanto quanto possível de acordo com a recomendação 
do Tribunal.
Além disso, com base no quadro de desempenho 
definido para cada programa operacional, a Comissão 
encontrar‑se‑á em posição, por meio de metas e indi ‑
cadores, de incentivar e avaliar o desempenho dos 
programas. Sempre que existam provas, decorrentes de 
uma avaliação do desempenho, de que uma priori ‑
dade não alcançou as metas estabelecidas e de que 
o Estado‑Membro não tomou as medidas necessárias 
para corrigir o problema, a Comissão pode suspender 
a totalidade ou parte de um pagamento intermédio 
ou acabar por aplicar correções financeiras. A reserva 
de desempenho não deve ser atribuída a programas 
desses.
No âmbito do quadro jurídico para 2014 ‑2020, a Comis ‑
são reforça também as condições prévias para a atribui ‑
ção de fundos, a fim de assegurar que estão reunidas 
as condições necessárias para a aplicação eficaz dos 
mesmos. No tocante às PME, a condicionalidade prévia 
refere‑se às ações específicas dos Estados‑Membros 
para promover o empreendedorismo, tomando em 
consideração o  Small Business Act .
Além disso, a Comissão, através do seu trabalho ativo 
e contínuo com os Estados‑Membros, aconselhará as 
autoridades de gestão a atenderem às recomendações 
do Tribunal de Contas Europeu no processo de seleção 
e nos critérios de seleção das incubadoras de empresas. 
É doravante necessário incluir nos critérios de seleção 
o contributo para os resultados esperados do eixo prio ‑
ritário em causa.
Respostas da Comissão 38
VII h)
A Comissão concorda. Foram desenvolvidos conhe ‑
cimentos especializados em incubação de empresas, 
nomeadamente nos Estados‑Membros que aderiram 
em 2004 e posteriormente, principalmente através da 
aprendizagem com a prática. É agora mais provável 
encontrar peritos nestes países que tenham alguma 
experiência em incubação e possam divulgar os seus 
conhecimentos a fim de formar outros intervenien ‑
tes na incubação de empresas, como, por exemplo, 
os centros de emprego. A Comissão aconselhará os 
Estados‑Membros a seguirem esta recomendação.
VII i)
A Comissão concorda com o princípio. A contribuição 
do FEDER para o projeto baseia‑se numa análise de 
custos‑benefícios decorrente do plano empresarial. 
Todavia, os resultados de uma incubadora de empre ‑
sas podem ser influenciados por fatores externos que 
nem sempre podem ser conhecidos a priori e pelo nível 
de apoio do setor público por cada posto de trabalho 
criado. Pelo motivo que precede, seria difícil relacionar 
os pagamentos do FEDER com os resultados.
VII j)
A Comissão não concorda. Considera que o período de 
sustentabilidade definido pelo Tribunal deve corres ‑
ponder ao período de durabilidade das operações defi ‑
nido no artigo 71.º do RDC. Não existe nenhuma base 
jurídica para que a Comissão imponha o ajustamento 
do período de durabilidade ao ciclo de vida real dos ati ‑
vos das incubadoras de empresas além dos cinco anos.
Neste contexto, a Comissão regista as boas prá ‑
ticas identificadas pelo Tribunal em alguns 
Estados‑Membros.
VII k)
A Comissão reconhece a necessidade de continuar 
a atualizar os conhecimentos. Em 2014, publicará um 
relatório subordinado ao tema «Estabelecimento, ges ‑
tão e avaliação dos parques tecnológicos e científicos 
da UE», que prestará aconselhamento e orientações 
e será divulgado às autoridades de gestão.VII e)
A Comissão concorda com o princípio, mas, em con ‑
formidade com o princípio da subsidiariedade, esta 
recomendação é mais para ponderação dos Esta ‑
dos‑Membros, em função dos objetivos prosseguidos 
para promover o crescimento económico interno. 
Recomendará aos Estados‑Membros que incentivem as 
incubadoras a oferecerem os seus serviços a empresas 
não‑residentes com uma estratégia bem definida, a fim 
de assegurar benefícios para a comunidade empresarial 
local. Também recomendará aos Estados‑Membros que 
estabeleçam redes e ligações com outras incubadoras, 
para fomentar o intercâmbio de conhecimentos e incen ‑
tivar a colaboração entre incubadoras, nomeadamente 
de âmbito transfronteiriço dentro e fora da UE.
VII f)
A Comissão concorda e recomendará aos Estados‑Mem ‑
bros que incentivem as incubadoras a estabelecer 
o referido sistema de acompanhamento sem aumentar 
os encargos administrativos para os clientes apoiados. 
Uma vez que algumas entidades empresariais conside ‑
ram as informações empresariais confidenciais, tal pode 
ser realizado apenas a título voluntário.
No âmbito da gestão partilhada dos fundos estruturais, 
não existe nenhuma base jurídica para que a Comissão 
exija explicitamente a integração destes elementos na 
conceção dos procedimentos.
A Comissão, na sua função de supervisão, incentivará os 
Estados‑Membros a seguirem a recomendação refe ‑
rida. No entanto, no âmbito da gestão partilhada, os 
Estados‑Membros são responsáveis pela seleção, pela 
execução e pelo acompanhamento dos projetos.
A Comissão considera que as recomendações do 
Tribunal nas alíneas g) e j) devem ser dirigidas aos 
Estados‑Membros.
VII g)
A Comissão concorda. Tal encontra‑se em conformi ‑
dade com a orientação para os resultados da reforma 
da política de coesão e a Comissão Europeia aconse ‑
lhará a inclusão desta recomendação nos critérios de 
seleção pertinentes.
Respostas da Comissão 39
Observações
Resposta comum aos n.os 21 a 23
A Comissão congratula‑se com a apreciação do Tribunal.
26
A dimensão das incubadoras é um de muitos fatores 
para garantir a comparabilidade entre a eficácia das 
incubadoras cofinanciadas pelo FEDER que foram audi ‑
tadas e a população de referência. A Comissão gostaria 
de salientar que outros fatores externos também são 
importantes, tais como a economia regional, o perfil das 
incubadoras e o tipo de empresas abrangidas, bem como 
os princípios das deficiências do mercado.
A principal função das incubadoras cofinanciadas pelo 
FEDER consiste em promover o desenvolvimento de 
empresas em fase de arranque. O apoio concedido às 
empresas para além do âmbito da incubação física pode 
ser alcançado por outros meios. Por exemplo, o apoio às 
empresas no Reino Unido é, muitas vezes, facultado por 
empresas de serviços que prestam uma ampla variedade 
de consultoria empresarial.
27
No que se refere ao exemplo apresentado pelo Tribunal, 
a Comissão observa que o custo por posto de trabalho 
criado a fim de avaliar a eficiência da incubadora pode 
variar de país para país, já que os custos de arranque, as 
políticas de amortização e contabilísticas e o nível salarial 
nos diferentes Estados‑Membros afetam este indicador.
28
O desempenho inferior das incubadoras apoiadas pelo 
FEDER na amostra do Tribunal também pode ser atri ‑
buído ao facto de as incubadoras dos Centros de Empresa 
e Inovação serem objeto da verificação de qualidade do 
regime de certificação EC‑BIC. Ver também a resposta ao 
ponto 16.
29
O desempenho interno depende das competências de 
gestão, da organização, do sistema de motivação e do 
sistema de inovação local. A Comissão recomendará aos 
Estados‑Membros que apliquem sistemas de acreditação 
ou de qualidade nas incubadoras financiadas pelo FEDER.VII l)
A Comissão concorda e sublinha que a nova orientação 
da Rede Europeia de Empresas (2015‑2021) já toma em 
consideração estas recomendações. A Rede Europeia 
de Empresas deve desempenhar um papel na ligação 
dos serviços regionais de apoio às PME (incluindo as 
incubadoras de empresas) com as boas práticas a nível 
europeu.
Os participantes atuais na referida rede devem também 
cooperar com outras redes europeias e pôr em prática 
ações como a promoção e a sinalização conjuntas.
Introdução
01
A Comissão refletiu o importante papel que as PME 
desempenham na economia no quadro regulamentar 
para o novo período de programação 2014 ‑2020: as 
PME devem ser principalmente apoiadas através dos 
fundos estruturais e de investimento europeus.
Âmbito e objetivos da auditoria
16
A Comissão acolhe com agrado o reconhecimento, por 
parte do Tribunal, de que o regime de certificação da 
EBN, apoiado pela Comissão, promove as melhores prá ‑
ticas. As incubadoras de empresas cofinanciadas pelo 
FEDER incluídas na amostra do Tribunal são compara ‑
das com incubadoras EC‑BIC, que são certificadas com 
base num conjunto amplo de critérios.
Respostas da Comissão 40
37
As incubadoras apresentam‑se em diferentes fases do 
ciclo de vida e a sua oferta depende da sua maturidade 
e da envolvente em que operam. Embora a Comissão 
concorde com a necessidade de prestar uma grande 
variedade de serviços para permitir uma boa incubação, 
os serviços propostos evoluem no tempo em consonân ‑
cia com o ciclo de vida das incubadoras.
38
O FEDER apoiou a criação de incubadoras de empresas, 
mas consagrou pouca atenção à cooperação entre as 
empresas e as incubadoras. Nos Estados‑Membros que 
aderiram à UE em 2004 e posteriormente, tal deveu‑se 
à inexistência de conhecimento empresarial (planea ‑
mento empresarial, competências de gestão etc.) de 
ambas as partes, tanto do lado das incubadoras (infraes ‑
truturas novas sem mão‑de‑obra especializada para as 
gerir) como do lado das empresas. O mesmo se verificou 
nos Estados‑Membros da EU ‑15 em que os investimentos 
se destinaram a completar as infraestruturas dedicadas 
ao sistema de inovação.
Além disso, as empresas residentes não são obrigadas 
a colaborar com os funcionários da incubadora, uma vez 
que podem recorrer a serviços externos para definir o seu 
plano de desenvolvimento. A divulgação de dados sensí ‑
veis pode ter consequências negativas para as empresas 
residentes, a menos que seja assinado um acordo de 
confidencialidade.
Os serviços empresariais podem ser encomendados 
a prestadores de serviços externos, em vez de serem 
confiados aos funcionários das incubadoras.
39
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 38 
supra .
40
Conforme é salientado pelo Tribunal, os clientes são atraí ‑
dos por um escritório subsidiado e não pelos serviços 
prestados. As empresas residentes devem ser cuidadosa ‑
mente selecionadas e corresponder ao perfil estipulado 
no programa de incubação. Uma vez que a seleção dos 
projetos e a definição dos critérios de seleção são do 
âmbito das competências nacionais, a Comissão reco ‑
mendará que os Estados‑Membros tomem estes aspetos 
em consideração.32
A Comissão saúda a apreciação do Tribunal de que 22 dos 
27 projetos auditados dispunham de um plano empresa ‑
rial em conformidade com as obrigações decorrentes da 
legislação que rege o apoio do FEDER.
A Comissão reconhece que, em alguns casos, os planos 
empresariais, embora se encontrassem em conformi ‑
dade com o critério de seleção formal, careciam de 
objetivos quantificáveis e de indicadores de resultados 
adequados. No entanto, no âmbito da gestão parti ‑
lhada, a seleção de projetos é da responsabilidade 
dos Estados‑Membros. Tal significa que, na seleção 
das incubadoras de empresas, deveria ter sido princi ‑
palmente o Estado‑Membro (a autoridade de gestão) 
a verificar a qualidade da candidatura dos projetos 
e dos documentos de apoio (por exemplo a qualidade 
dos planos empresariais).
33
Como é recordado na resposta ao ponto 32 supra , 
a seleção de projetos no âmbito da gestão partilhada 
é da responsabilidade dos Estados‑Membros. Não é da 
responsabilidade da Comissão nem lhe compete verificar 
todos esses pormenores de cada candidatura de projeto.
34
Em alguns Estados‑Membros, especialmente nos que 
aderiram à UE em 2004 e posteriormente, incidiu‑se 
predominantemente na construção das infraestruturas 
físicas devido a uma ausência de experiência prévia na 
criação de incubadoras de empresas. Para se conseguir 
uma incubadora de empresas plenamente operacio ‑
nal, é necessário tempo e uma envolvente de inovação 
local com bom desempenho. Este é o processo que será 
aplicado com a nova abordagem de orientação para os 
resultados da política de coesão.
36
Tal como explicado no ponto 34, as infraestruturas 
empresariais (por exemplo, incubadoras de empre ‑
sas) encontram‑se subdesenvolvidas na maioria dos 
Estados‑Membros que aderiram à UE em 2004 e poste ‑
riormente. O FEDER apoiou a criação de incubadoras de 
empresas e, pela primeira vez, a prestação de «serviços 
acessórios» básicos no período 2007 ‑2013. Rapidamente 
se tornou evidente que o apoio aos «serviços acessó ‑
rios» foi subestimado, estando previstas melhorias para 
o período de programação 2014 ‑2020.
Respostas da Comissão 41
redes com parceiros de investigação e desenvolvimento 
e das universidades.
48
O papel desempenhado pelas incubadoras na infraes ‑
trutura empresarial de cada região varia em função do 
Estado‑Membro e do contexto nacional específico.
No novo período de programação, a elaboração de uma 
estratégia de especialização inteligente, incluindo uma 
ampla consulta dos intervenientes na inovação, é uma 
condição prévia para o acesso ao apoio do FEDER.
49
Uma vez que é agora necessário incluir nos critérios 
de seleção o contributo para os resultados esperados 
do eixo prioritário em causa, a Comissão aconselhará 
as autoridades de gestão a incluir a recomendação do 
Tribunal de Contas Europeu relativa ao estabelecimento 
de um sistema de acompanhamento em cada incuba ‑
dora de empresas, integrado no processo de seleção 
e nos critérios de seleção.
53
A atividade de incubação deve ser sustentável após 
a conclusão do cofinanciamento pelo FEDER. O critério 
de sustentabilidade está inscrito nos critérios de sele ‑
ção dos projetos. Em conformidade com o princípio da 
boa gestão financeira, é necessário assegurar a conti ‑
nuidade do funcionamento sem dependência total do 
financiamento público.
56
Uma incubadora faculta principalmente espaço de 
arrendamento às empresas residentes, especialmente 
na fase inicial do ciclo de vida das empresas. A fim de 
assegurar a viabilidade financeira, os potenciais candi ‑
datos são bem‑vindos para ocupar o espaço disponível.
A Comissão considera igualmente que um dos princi ‑
pais objetivos das incubadoras apoiadas pelo FEDER 
consistiu na criação de postos de trabalho e não apenas 
de PME de alta tecnologia.41
Os serviços especializados podem ser prestados por pes ‑
soal externo, uma vez que os serviços internos apresen ‑
tam um caráter mais geral. Desenvolver as competências 
dos funcionários das incubadoras pode ser oneroso e as 
incubadoras são passíveis de nunca colher os benefícios 
pretendidos.
43
A Comissão considera que a falta de cooperação entre 
incubadoras e clientes pode ser consequência direta da 
relutância dos clientes em divulgarem dados sensíveis.
44
A Comissão considera que os fundos atribuídos pela UE 
têm um impacto positivo no desenvolvimento de enti ‑
dades que não se encontram fisicamente localizadas nas 
instalações da incubadora, mas que utilizam os serviços 
desta e cooperam com os residentes.
45
Nos Estados‑Membros que aderiram em 2004 e poste ‑
riormente, as incubadoras de empresas foram estabe ‑
lecidas apenas no presente período de programação, 
sendo então necessário tempo para desenvolver mais 
a cooperação entre as incubadoras e os seus clientes, 
bem como com potenciais clientes. Um outro fator que 
limitou a cooperação foi a qualidade dos funcionários 
que geriam as incubadoras de empresas, os quais, fre ‑
quentemente, dispunham de competências empresariais 
insuficientes. Por último, algumas incubadoras não pos ‑
suíam capacidade organizacional para prestar o apoio de 
pré‑incubação, pois a prestação desse apoio exige, regra 
geral, recursos próprios adicionais.
O mesmo é válido para os Estados‑Membros da UE15 em 
que os investimentos se destinaram a completar a criação 
das infraestruturas de um sistema de inovação.
47
A fraca cooperação entre o setor empresarial, as uni ‑
versidades e as instituições de investigação e desenvol ‑
vimento é bem conhecida nos Estados‑Membros que 
aderiram à UE em 2004 e posteriormente. A Comissão 
tem envidado esforços para resolver esta questão no 
período de programação atual através do estabele ‑
cimento de mecanismos de coordenação adequados 
sempre que possível. Esta questão afeta as atividades das 
incubadoras de empresas e os esforços destas para criar 
Respostas da Comissão 42
60
Para o período de programação 2014 ‑2020, a Comissão 
impõe aos Estados‑Membros que cumpram a condição 
prévia de porem em prática uma estratégia de especia ‑
lização inteligente, a desenvolver por um processo de 
descoberta empresarial com participação muito forte 
das empresas, para conjugar os pontos fortes da inves ‑
tigação com as necessidades empresariais.
Resposta comum ao ponto 62, excluída 
a alínea d)
No âmbito do quadro jurídico para 2007 ‑2013, o pro ‑
cesso de avaliação e seleção dos projetos é da respon ‑
sabilidade das autoridades nacionais, da autoridade 
de gestão e do comité de acompanhamento, tendo 
a Comissão apenas um papel consultivo neste último.
No âmbito do quadro jurídico para 2014 ‑2020, é dora ‑
vante necessário incluir nos critérios de seleção o con ‑
tributo de cada operação para os resultados esperados 
do eixo prioritário em causa.
62 d)
Os investimentos nas incubadoras de empresas apre ‑
sentam um caráter mais facilitador do que impulsiona ‑
dor do crescimento. As incubadoras de empresas não 
podem gerar crescimento económico por si próprias; 
é necessário que sejam combinadas com outros fatores 
externos. Além disso, as intervenções podem apresen ‑
tar externalidades significativas, com influência positiva 
e negativa no desenvolvimento da região. Por conse ‑
guinte, o estabelecimento de uma ligação direta entre 
o investimento numa incubadora de empresas e os 
benefícios regionais exige uma avaliação aprofundada.
A Comissão avalia os objetivos declarados dos eixos 
prioritários dos programas operacionais. É possível que 
tal não consista apenas em postos de trabalho criados, 
mas, por exemplo, no desenvolvimento de novos pro ‑
dutos ou na geração de exportações.
64
Os Estados‑Membros que aderiram em 2004 e poste ‑
riormente ainda estão a aprender a definir indicadores 
e a avaliar a aplicação de modo adequado. Tal tem 
ainda implicações no acompanhamento das incubado ‑
ras de empresas, que são infraestruturas empresariais 
recém‑criadas.58
A oferta das incubadoras pode ser vista a partir de duas 
perspetivas: os serviços prestados e as instalações. No 
que se refere às instalações, o FEDER atingiu os obje ‑
tivos de proporcionar espaço de escritório adequado. 
A função de serviços pode ser prestada por prestadores 
de serviços externos.
A falta de financiamento externo é um problema 
frequente no apoio às PME ou às atividades de investi ‑
gação e desenvolvimento. As incubadoras de empresas 
foram estabelecidas nas regiões e, após o período de 
sustentabilidade definido no Regulamento FEDER, 
permitia‑se a sua reconversão noutras atividades. Tal foi 
principalmente causado pela definição inadequada dos 
critérios de seleção. Por conseguinte, no novo período 
de programação e em conformidade com o princípio da 
subsidiariedade, a Comissão recomendará às autorida ‑
des de gestão que prestem mais atenção a este aspeto 
através do estabelecimento de critérios de seleção mais 
exigentes no processo de seleção das operações.
59
No âmbito da gestão partilhada, a Comissão não par ‑
ticipa na seleção de projetos, exceto na aprovação de 
grandes projetos.
Com efeito, em conformidade com o disposto no 
artigo 125.º do Regulamento Disposições Comuns (RDC) 
(Regulamento (UE) n.º 1303/2013, de 17 de dezembro 
de 2003), o estabelecimento de critérios de seleção é da 
responsabilidade da autoridade de gestão, com a apro ‑
vação do comité de acompanhamento.
De acordo com o artigo 48.º, n.º 3 do RDC, a Comissão 
participa nos trabalhos do comité de acompanha ‑
mento, mas apenas a título consultivo.
Portanto, a Comissão Europeia aconselhará as autori ‑
dades de gestão a atenderem às recomendações do 
Tribunal de Contas Europeu no processo de seleção 
e nos critérios de seleção das incubadoras de empresas. 
Além disso, é doravante necessário incluir nos critérios 
de seleção o contributo para os resultados esperados 
do eixo prioritário em causa.
Respostas da Comissão 43
Para que lhes seja atribuída esta marca, os Centros de 
Empresa e Inovação devem passar por um processo de 
acreditação com o objetivo de verificar a sua conformi ‑
dade com os critérios específicos para a referida marca 
(sistema de qualidade EBN).
A concessão de sublicenças da referida marca é gerida 
pela EBN desde 2002, ao abrigo de um contrato de con ‑
cessão de licenças de marca celebrado com a Comissão. 
O atual contrato de concessão de licenças foi celebrado 
em 2009 por um período de cinco anos e a Comissão está 
a analisar as opções para o futuro. A EBN será convidada 
a intensificar ações com vista a uma promoção mais 
ampla do seu regime de avaliação comparativa e a incen ‑
tivar o recurso ao mesmo.
75 b)
A base de dados das incubadoras de empresas surgiu no 
contexto de um projeto de ligação em rede para incuba ‑
doras financiado ao abrigo do Sexto Programa‑Quadro, 
juntamente com projetos semelhantes de ligação em 
rede para serviços de transferência de tecnologia e para 
fundos de risco. Nos comités do Programa de Competiti ‑
vidade e Inovação, os Estados‑Membros colocaram cada 
vez mais em causa o valor de «projetos de ligação em 
rede» puros e apelaram a projetos de apoio à «coopera ‑
ção em temas» de interesse comum, como «normaliza ‑
ção e inovação», «inovação nos serviços» e afins. Nestes 
projetos, foi dada preferência a uma integração vertical 
de diferentes agentes de inovação (PME, empresários, 
instituições académicas, administração pública etc.), em 
relação à ligação em rede de organizações semelhantes 
em toda a Europa. No respeitante às incubadoras, os pro ‑
jetos EurOffice 1+2 (atualmente Softlanding Club  da EBN) 
aplicaram esta nova abordagem com vista a um trabalho 
mais aprofundado com a comunidade, em vez da expan ‑
são. Os projetos desenvolveram e testaram pacotes de 
serviços coordenados entre as incubadoras participantes, 
apoiando uma internacionalização rápida das suas novas 
empresas residentes.
Além disso, embora já não exista uma avaliação compara ‑
tiva, os empresários podem facilmente aceder a informa ‑
ções sobre incubadoras individuais diretamente a partir 
dos sítios Web destas, devido a melhorias nas tecnologias 
da Internet.
1  Decisões de concessão da licença EC‑BIC a novas organizações 
candidatas; renovação ou revogação de licenças existentes; 
seleção dos Centros de Empresa e Inovação a auditar; sugestão de 
alterações ao Sistema de Certificação e Qualidade EC‑BIC; alteração 
e adoção do regulamento interno.66
A Comissão salienta que, embora o sistema de seleção 
de projetos, da responsabilidade dos Estados‑Membros, 
fosse correto, não garantia que o nível de cofinancia ‑
mento era proporcional ao impacto no empreende ‑
dorismo local. As autoridades de gestão definiram um 
conjunto de indicadores para acompanhar a execução 
do programa operacional e não as operações. A Comis ‑
são recomendará aos Estados‑membros que deem mais 
atenção ao acompanhamento das operações.
68
A Comissão remete para a resposta ao ponto 66.
70
A recomendação do Tribunal ultrapassa a obrigação 
regulamentar do Regulamento FEDER, que define um 
período de durabilidade de cinco anos.
71
Não existe nenhuma base jurídica para que a Comis ‑
são imponha obrigações adicionais aos beneficiários, 
no que diz respeito a atividades de incubação, após 
o período de sustentabilidade de cinco anos.
Compete às autoridades nacionais decidir, nos critérios 
de seleção e nas condições de concessão de subven ‑
ções a projetos, a prorrogação do período de sustenta ‑
bilidade para além do período previsto no regulamento 
em vigor.
75 a)
Ao exercício de avaliação comparativa anterior 
seguiu‑se uma ação mais orientada para estabelecer 
comparações com índices de referência e incentivar as 
melhores práticas nas incubadoras europeias candida ‑
tas a acreditação ao abrigo do regime da marca EC‑BIC 
e naquelas que pretendam manter a sua adesão. Na 
qualidade de proprietária da marca EC‑BIC e de mem ‑
bro do Comité da marca de qualidade BIC (BQMC)1, 
a Comissão contribui para incentivar Centros de 
Empresa e Inovação em toda a UE e fora desta, a fim de 
melhorar a qualidade e as práticas desses centros com 
vista à obtenção da marca EC‑BIC.
Respostas da Comissão 44
82
As incubadoras apresentam‑se em diferentes fases do 
ciclo de vida e a sua oferta depende da sua maturidade 
e da envolvente em que operam. Embora a Comissão 
concorde com a necessidade de prestar uma grande 
variedade de serviços para permitir uma boa incubação, 
os serviços propostos evoluem no tempo em consonân ‑
cia com o ciclo de vida das incubadoras.
Recomendação 1
No âmbito do quadro da coesão, a Comissão não par ‑
ticipa na seleção de projetos, exceto na aprovação de 
grandes projetos.
Contudo, o novo quadro regulamentar para 2014 ‑2020 
assegura, desde o início, que, através do conteúdo 
dos programas adotados e da lógica de intervenção, 
incluindo os indicadores de resultados e as realizações 
dos objetivos englobados nos eixos prioritários, a sele ‑
ção dos projetos será realizada pelos Estados‑Membros 
tanto quanto possível de acordo com a recomendação 
do Tribunal.
Além disso, com base no quadro de desempenho 
definido para cada programa operacional, a Comissão 
encontrar‑se‑á em posição, por meio de metas e indi ‑
cadores, de incentivar e avaliar o desempenho dos 
programas. Sempre que existam provas, decorrentes de 
uma avaliação do desempenho, de que uma priori ‑
dade não alcançou as metas estabelecidas e de que 
o Estado‑Membro não tomou as medidas necessárias 
para corrigir o problema, a Comissão pode suspender 
a totalidade ou parte de um pagamento intermédio 
ou acabar por aplicar correções financeiras. A reserva 
de desempenho não deve ser atribuída a programas 
desses.
No âmbito do quadro jurídico para 2014 ‑2020, a Comis ‑
são reforça também as condições prévias para a atribui ‑
ção de fundos, a fim de assegurar que estão reunidas 
as condições necessárias para a aplicação eficaz dos 
mesmos. No tocante às PME, a condicionalidade prévia 
refere‑se às ações específicas dos Estados‑Membros 
para promover o empreendedorismo, tomando em 
consideração o  Small Business Act .77
A Comissão está a sistematizar orientações para 
o período de programação 2014 ‑2020. Os Esta ‑
dos‑Membros estão também obrigados a apresentar 
todos os anos um relatório anual da execução de 
cada programa operacional, o que proporciona uma 
panorâmica do desempenho da aplicação dos fundos 
estruturais.
78
A Comissão reconhece a necessidade de continuar 
a atualizar os conhecimentos. Em 2014, publicará um 
relatório subordinado ao tema «Estabelecimento, ges ‑
tão e avaliação dos parques tecnológicos e científicos 
da UE», que prestará aconselhamento e orientações 
e será amplamente divulgado às autoridades de gestão 
nos próximos meses.
Conclusões e recomendações
80
A Comissão observa que a classificação «modesta» 
atribuída ao desempenho das incubadoras auditadas se 
baseia na comparação dos resultados das incubadoras 
mais recentemente estabelecidas com os índices de 
referência definidos por incubadoras bem estabeleci ‑
das, com maior maturidade.
Em geral, as incubadoras incluídas na amostra do Tri ‑
bunal estavam menos bem servidas de funcionários do 
que as incubadoras de referência, em todas as funções 
essenciais, nomeadamente na orientação e no apoio 
aos empresários.
81
A Comissão concorda com o Tribunal relativamente 
à falta de experiência de algumas incubadoras. Nos 
Estados‑Membros que aderiram à UE em 2004 e pos ‑
teriormente, este tipo de infraestrutura empresarial 
era inexistente e somente agora está a ser criado, 
igualmente com o apoio dos fundos estruturais. Por 
conseguinte, não foi adquirida muita experiência 
e devem envidar‑se esforços adicionais a fim de melhor 
aprender a utilizar estas infraestruturas de modo eficaz 
com o objetivo de apoiar adequadamente novas ideias 
empresariais/novas empresas.
Respostas da Comissão 45
Recomendação 1 e)
A Comissão concorda com o princípio, mas, em con ‑
formidade com o princípio da subsidiariedade, esta 
recomendação é mais para ponderação dos Esta ‑
dos‑Membros, em função dos objetivos prosseguidos 
para promover o crescimento económico interno. 
Recomendará aos Estados‑Membros que incentivem as 
incubadoras a oferecerem os seus serviços a empresas 
não‑residentes com uma estratégia bem definida, a fim 
de assegurar benefícios para a comunidade empresarial 
local. Também recomendará aos Estados‑Membros que 
estabeleçam redes e ligações com outras incubadoras, 
para fomentar o intercâmbio de conhecimentos e incen ‑
tivar a colaboração entre incubadoras, nomeadamente 
de âmbito transfronteiriço dentro e fora da UE.
Recomendação 1 f)
A Comissão concorda e recomendará aos Estados‑Mem ‑
bros que incentivem as incubadoras a estabelecer 
o referido sistema de acompanhamento sem aumentar 
os encargos administrativos para os clientes apoiados. 
Uma vez que algumas entidades empresariais conside ‑
ram as informações empresariais confidenciais, tal pode 
ser realizado apenas a título voluntário.
83
O FEDER apoiou a criação de incubadoras de empresas 
e, pela primeira vez, a prestação de «serviços acessó ‑
rios» básicos no período 2007 ‑2013. Rapidamente se 
tornou evidente que o apoio aos «serviços acessórios» 
foi subestimado, estando previstas melhorias para 
o período de programação 2014 ‑2020.
A Comissão recomendará às autoridades de gestão que 
prestem mais atenção a este aspeto através do esta ‑
belecimento de critérios de seleção mais exigentes no 
processo de seleção das operações para o período de 
programação 2014 ‑2020.Além disso, a Comissão, através do seu trabalho ativo 
e contínuo com os Estados‑Membros, aconselhará as 
autoridades de gestão a atenderem às recomendações 
do Tribunal de Contas Europeu no processo de seleção 
e nos critérios de seleção das incubadoras de empresas. 
É doravante necessário incluir nos critérios de seleção 
o contributo para os resultados esperados do eixo prio ‑
ritário em causa.
Recomendação 1 a)
A Comissão Europeia apoia inteiramente a necessidade 
de criar incubadoras de empresas com base em planos 
empresariais pormenorizados e realistas. As incuba ‑
doras devem ser integradas na estratégia global de 
desenvolvimento regional e os Estados‑Membros são 
fortemente incentivados a aplicarem as estratégias de 
especialização inteligente que sejam desenvolvidas.
Recomendação 1 b)
Atualmente, estão a desenvolver‑se competências, 
nomeadamente nos Estados‑Membros que aderiram 
em 2004 e posteriormente, para incubar atividades 
empresariais e o principal motor é a necessidade de 
assegurar a sustentabilidade financeira da infraestru ‑
tura de incubação recém‑criada. Estas competências 
não existiam anteriormente e as infraestruturas de 
incubação recém‑criadas desencadeiam o processo de 
desenvolvimento de competências.
Recomendação 1 c)
A Comissão concorda. O período de programação 
2014 ‑2020 subordina as atividades das incubadoras 
à existência de uma estratégia de desenvolvimento 
adequada. As incubadoras são criadas principalmente 
para promover o desenvolvimento económico endó ‑
geno das regiões e para atender às necessidades e ao 
potencial identificados pela estratégia económica (ou 
de inovação).
Recomendação 1 d)
A Comissão concorda e aconselhará os Estados‑Mem ‑
bros a incluírem a recomendação do Tribunal como 
requisito a tomar em consideração na seleção das ope ‑
rações e na elaboração dos contratos de apoio entre os 
organismos intermediários e a direção dos serviços de 
incubação.
Respostas da Comissão 46
Recomendação 2 c)
A Comissão concorda com o princípio. A contribuição 
do FEDER para o projeto baseia‑se numa análise de 
custos‑benefícios decorrente do plano empresarial. 
Todavia, os resultados de uma incubadora de empre ‑
sas podem ser influenciados por fatores externos que 
nem sempre podem ser conhecidos a priori e pelo nível 
de apoio do setor público por cada posto de trabalho 
criado. Pelo motivo que precede, seria difícil relacionar 
os pagamentos do FEDER com os resultados.
Recomendação 2 d)
A Comissão não concorda. A Comissão considera que 
o período de sustentabilidade definido pelo Tribunal 
deve corresponder ao período de durabilidade das 
operações definido no artigo 71.º do RDC. Não existe 
nenhuma base jurídica para que a Comissão imponha 
o ajustamento do período de durabilidade ao ciclo de 
vida real dos ativos das incubadoras de empresas além 
dos cinco anos.
Neste contexto, a Comissão regista as boas prá ‑
ticas identificadas pelo Tribunal em alguns 
Estados‑Membros.
85
A Comissão Europeia criou o Centro Europeu de 
Empresa e Inovação (EC‑BIC) em 1984. Desde então, 
tem facultado apoio constante através do sistema de 
garantia de qualidade EC‑BIC.
A fim de aumentar o conhecimento das autoridades de 
gestão neste domínio, a Comissão Europeia elaborou 
um guia das estratégias regionais de inovação ( A Guide 
to Regional Innovation Strategies ). Além disso, forneceu 
orientações com base na experiência das diferentes 
gerações de estratégias regionais de inovação. As redes/
projetos apoiados forneceram igualmente orienta ‑
ções. A Comissão desenvolveu muitas iniciativas para 
incentivar o que precede, nomeadamente a iniciativa 
«As Regiões e a Mudança Económica» (que teve início 
em 2006). Consiste numa plataforma de aprendizagem 
para as regiões da UE que inclui a conferência anual 
«As Regiões e a Mudança Económica» e os prémios 
RegioStars, uma base de dados de aprendizagem de 
políticas e redes inter‑regionais de evolução rápida. 
O financiamento provém dos programas INTERREG IVC 
e URBACT II.84
A Comissão considera que as observações do TCE se 
destinam a entidades fora da alçada da Comissão, 
nomeadamente os Estados‑Membros.
Não existe nenhuma base jurídica para que a Comis ‑
são imponha obrigações adicionais aos beneficiários, 
no que diz respeito a atividades de incubação, após 
o período de durabilidade de cinco anos.
Compete às autoridades nacionais decidir, nos critérios 
de seleção e nas condições de concessão de subven ‑
ções a projetos, a prorrogação do período de durabi ‑
lidade para além do período previsto no regulamento 
em vigor.
Recomendação 2
No âmbito da gestão partilhada dos fundos estruturais, 
não existe nenhuma base jurídica para que a Comissão 
exija explicitamente a integração destes elementos na 
conceção dos procedimentos.
A Comissão, na sua função de supervisão, incentivará os 
Estados‑Membros a seguirem a recomendação refe ‑
rida. No entanto, no âmbito da gestão partilhada, os 
Estados‑Membros são responsáveis pela seleção, pela 
execução e pelo acompanhamento dos projetos.
A Comissão considera que as recomendações do 
Tribunal nas alíneas a) e d) devem ser dirigida aos 
Estados‑Membros.
Recomendação 2 a)
A Comissão concorda. Tal encontra‑se em conformi ‑
dade com a orientação para os resultados da reforma 
da política de coesão e a Comissão Europeia aconse ‑
lhará a inclusão desta recomendação nos critérios de 
seleção pertinentes.
Recomendação 2 b)
A Comissão concorda. Foram desenvolvidos conhecimen ‑
tos especializados em incubação de empresas, nomea ‑
damente nos novos Estados‑Membros, principalmente 
através da aprendizagem com a prática. É agora mais pro ‑
vável encontrar peritos nestes países que tenham alguma 
experiência em incubação e possam divulgar os seus 
conhecimentos a fim de formar outros intervenientes na 
incubação de empresas, como, por exemplo, os centros 
de emprego. A Comissão aconselhará os Estados‑Mem ‑
bros a seguirem esta recomendação.
Respostas da Comissão 47
A Comissão adotou, em junho de 2008, o  Small Business 
Act (lei das pequenas empresas), um quadro político 
abrangente para as PME na UE e nos Estados‑Membros. 
O Small Business Act  incluiu o empreendedorismo 
como domínio prioritário e instaurou uma abordagem 
mais abrangente para ultrapassar todos os entraves 
ao empreendedorismo a nível da UE e a nível nacio ‑
nal. Este trabalho foi reforçado pelo plano de ação 
«Empreendedorismo 2020» adotado no início de 2013. 
Neste quadro global, a Comissão continuou a apoiar 
o regime da marca de qualidade do Centro Europeu de 
Empresa e Inovação.
Recomendação 3 a)
A Comissão reconhece a necessidade de continuar 
a atualizar os conhecimentos. Em 2014, publicará um 
relatório subordinado ao tema «Estabelecimento, ges ‑
tão e avaliação dos parques tecnológicos e científicos 
da UE», que prestará aconselhamento e orientações 
e será divulgado às autoridades de gestão.
Recomendação 3 b)
A Comissão concorda e sublinha que a nova orientação 
da Rede Europeia de Empresas (2015‑2021) já toma em 
consideração estas recomendações. A Rede Europeia 
de Empresas deve desempenhar um papel na ligação 
dos serviços regionais de apoio às PME (incluindo as 
incubadoras de empresas) com as boas práticas a nível 
europeu.
Os participantes atuais na referida rede devem também 
cooperar com outras redes europeias e pôr em prática 
ações como a promoção e a sinalização conjuntas.

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QJ‑AB‑14‑007‑PT‑C ISSN 1831 ‑0982
Nos últimos anos, a UE tem cofinanciado 
projetos de incubadoras de empresas no âmbito 
da sua política de coesão, com o apoio do Fundo 
Europeu de Desenvolvimento Regional. Este 
financiamento está em consonância com as 
prioridades políticas da UE, especialmente tendo 
em conta as estratégias de Lisboa e «Europa 
2020» no sentido de apoiar o estabelecimento 
e o desenvolvimento de pequenas e médias 
empresas (PME), visto que estas desempenham 
um papel importante ao nível da criação de 
empregos e do crescimento. Neste relatório, 
o Tribunal de Contas Europeu avalia se esses 
projetos de incubadoras de empresas foram bem 
sucedidos no apoio às PME em fase de arranque.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU