8. 7. 87 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N9 C 303/37 
Parecer sobre a proposta de regulamento do Conselho que fixa as condições de admissão de 
transportadores não residentes aos transportes rodoviários nacionais de mercadorias, num 
Estado-membro (*) 
(87/C 180/12) 
O Conselho decidiu, em 18 de Dezembro de 1985, de acordo com as disposições do 
artigo 75? do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, solicitar ao Comité 
Económico e Social um pedido de parecer sobre a proposta supramencionada. 
A Secção dos Transportes e Comunicações, incumbida de preparar os trabalhos nesta matéria, 
adoptou o seu parecer em 11 de Março, com base no relatório do Sr. Bleser. 
Na sua 246? sessão plenária (reunião de 13 de Maio de 1987), o Comité Económico e Social 
adoptou por maioria, com 2 votos contra e uma abstenção, o seguinte parecer: 
1. Observações gerais 
1.1. O Acórdão 13/83 do Tribunal de Justiça Euro­
peu de 22 de Maio de 1985 no processo Parlamento 
Europeu contra Conselho de Ministros (dito «recurso 
por omissão») despoletou as iniciativas do Conselho 
em matéria de política de transportes. Por outro lado, 
a publicação do «Livro Branco sobre a Realização 
do Mercado Interno» levou a que os ministros dos 
Transportes da Comunidade adoptassem, em 14 de 
Novembro de 1985 (*) linhas directrizes que vieram a 
ser confirmadas pelo Conselho em 30 de Junho de 1986. 
1.2. No contexto do programa-quadro comunitário 
da política comum dos transportes («Master-Plan»), o 
Conselho considerou « a necessidade de analisar global­
mente os problemas dos transportes a fim de tornar 
mais eficaz e rentável o sector e na perspectiva da 
consolidação do mercado interno, de uma integração 
harmoniosa, de uma convergência económica e do pro­
cesso social». 
1.3. É oportuno insistir na importância da realização 
de um mercado livre no sector dos transportes no 
horizonte de 1992, sem no entanto perder de vista a 
interferência política e económica que existe entre os 
diversos modos de transporte. A política comum dos 
transportes no seu conjunto e relativamente a todos os 
seus modos ainda não foi definida e, no estádio actual, 
realiza-se unicamente através de acordos embrionários 
e sectoriais. 
1.4. O Comité verifica que o artigo 3? da proposta 
de regulamento estabelece que o transportador não 
residente está sujeito, tal como o transportador resi­
dente, às disposições legislativas regulamentares e admi­
nistrativas em vigor no Estado-membro onde é efec­
tuada a cabotagem. Isto significa, por outras palavras, 
que os efeitos de um mercado nacional liberalizado, 
contingentado ou regionalizado se repercutirão também 
nos transportadores não residentes sem no entanto pos­
sibilitarem uma aproximação das diferentes políticas 
nacionais em matéria das capacidades de transporte 
rodoviário de mercadorias. 
(!) JO n? C 349 de 31. 12. 1985, p. 26. 1.5. Com o seu projecto de regulamento, a Comissão 
tem exclusivamente em vista a aplicação do regime 
nacional aos transportadores não residentes, o que na 
prática conduz a que: 
— Os transportadores estrangeiros podem exercer a 
actividade de cabotagem não contingentada nos 
mercados que não estão sujeitos a qualquer contin-
gentação (Benelux, Dinamarca, Irlanda e Reino 
Unido), 
— Os mercados de transportes rodoviários de merca­
dorias organizados de modo diferente podem sofrer 
alterações complexas. Nos mercados de transportes 
a curta distância — onde os transportadore estão 
isentos de restrições quantitativas — não se pode 
exigir qualquer restrição quantitativa dos transpor­
tadores estrangeiros que neles operam. No trans­
porte contingentado a longa distância, pode ser 
introduzido um contingente especial (por exemplo, 
na República Federal da Alemanha, em França e na 
Itália). 
1.6. O Comité tem a firme convicção de que os 
efeitos de admissão de transportadores não residentes 
(cabotagem) nos diferentes mercados internos estão 
muito longe de serem negligenciáveis. Por um lado, 
a proposta terá um impacto nos trajectos em vazio 
estimados em 24 % a 30 % consoante os Estados-mem-
bros e, por outro, haverá repercussões negativas no 
plano económico e social. A actual abordagem da 
Comunidade implica direitos materiais totalmente dife­
rentes para os transportadores nos diversos mercados 
de transportes da Comunidade devido aos diferentes 
níveis de regulamentação dos mercados nacionais. 
1.7. Ao fundamentar o seu acórdão, o Tribunal de 
Justiça Europeu declarou que a introdução da livre 
prestação de serviços no domínio dos transportes não 
pode depender juridicamente de uma harmonização 
prévia das condições de concorrência. O Conselho de 
Ministros dos Transportes de 14 de Novembro de 1985 
estabeleceu, porém, um elo político entre a liberalização 
dos mercados de transportes e a harmonização de 
condições de concorrência essenciais, sem dúvida por­
que no âmbito da prática da livre prestação de serviços 
no sector dos transportes os transportadores não estão 
sujeitos totalmente, mas apenas parcialmente, à legisla­
ção do Estado-membro no território do qual prestam 
os seus serviços (não estão sujeitos, nomeadamente, à 
taxa de circulação, ao imposto sobre as empresas, ao 
N9 C 180/38 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 8. 7. 87 
controlo técnico dos veículos, ao controlo das disposi­
ções sociais na sede da sociedade, aos direitos de registo 
e ao seguro de responsabilidade civil sobre os veículos). 
1.8. A integração dos mercados de transportes exige 
também uma harmonização das diversas disposições 
legislativas, regulamentares e administrativas nacionais 
pois, caso contrário, os transportadores não residentes 
só dificilmente poderiam beneficiar, na prática, da livre 
prestação de serviços. As diversas disposições legislati­
vas, regulamentares e administrativas nacionais, por 
exemplo em matéria de seguro, de responsabilidade, de 
expedição e no que respeita ao transporte de produtos 
perigosos, aplicam-se ao exercício da cabotagem. Do 
mesmo modo, importa respeitar as disposições tarifá­
rias próprias do país de cabotagem. Além disso, é 
de prever que os transportes por cabotagem sejam 
contingentados em certos Estados-membros. De qual­
quer modo, é importante que os transportadores não 
residentes saibam quais as administrações nacionais 
competentes e quais as formalidades administrativas 
a respeitar. O conhecimento das diversas disposições 
legislativas, regulamentares e administrativas nacionais 
poderá, em muitos casos, constituir, só por si, um 
obstáculo praticamente intransponível para os trans­
portadores não residentes. Nesta perspectiva, a Comis­
são deveria prever também um procedimento de infor­
mação e de consulta que permitisse aos transportadores 
prestarem mais facilmente os seus serviços e garantisse 
que os transportadores não residentes não serão desfa­
vorecidos. 
1.9. Ao eliminar-se as distorções de concorrência 
entre os diferentes Estados-membros convém não 
esquecer que a Directiva 74/561/CEE relativa ao acesso 
à profissão de transportador de mercadorias por estrada 
não é aplicada em todos os Estados-membros ou é 
aplicada de modo diferente. 
1.10. O Comité não pode, por conseguinte, apoiar 
sem reservas a proposta da Comissão. Como se indica 
no Capítulo 2, haveria que alterar alguns pontos desta 
proposta. 
1.11. Para eliminar as distorções de concorrência 
entre os países membros sem levar ao aparecimento de 
outras, é necessário que, paralelamente à adopção da 
proposta de regulamento, se realizem progressos em 
domínios essenciais da harmonização como, por exem­
plo, no que se refere aos impostos relevantes e às taxas 
de portagem. O Comité convida pois a Comissão a 
envidar esforços de forma a que o Conselho possa 
deliberar, simultaneamente, sobre o projecto de regula­
mento e sobre as medidas de harmonização menciona­
das. O bom senso político exige que se prossiga nesta 
via, sem o que as propostas da Comissão defrontarão 
dificuldades no Conselho, atendendo aos interesses nele 
representados. Esta atitude é também conforme às deci­
sões do Conselho, de 14 de Novembro de 1985, e 
vem na esteira da comunicação ao Conselho, de 23 de 
Dezembro de 1985, relativa aos transportes intracomu­
nitários de mercadorias. 1.12. O Comité solicita à Comissão que apresente, 
o mais rapidamente possível, um documento global 
que inclua as seguintes informações, sobre as quais ele 
deveria emitir o seu parecer: 
1.12.1. Indicação de todas as medidas de liberaliza­
ção que devem ser tomadas até 1992 no domínio dos 
transportes; 
1.12.2. Indicação das medidas de harmonização que 
é conveniente tomar paralelamente, de modo a assegu­
rar uma evolução sã do mercado dos transportes; 
1.12.3. Estabelecimento de um calendário para a 
realização gradual de medidas de harmonização e de 
liberalização; 
1.12.4. Análise e avaliação das eventuais consequên­
cias destas medidas nos Estados-membros relativa­
mente aos diferentes modos de transporte do ponto de 
vista social, económico e técnico, bem como elaboração 
de um plano para a aplicação das medidas sociais de 
acompanhamento. 
1.13. Finalmente, o Comité pede à Comissão que 
analise as consequências das políticas de certos países 
terceiros de trânsito em relação aos Estados-membros 
da Comunidade, pois considera que a realização do 
princípio da livre prestação de serviços na Comunidade 
pode ser fortemente dificultada se não forem garantidas 
condições de trânsito iguais para todos os Estados-
-membros. 
2. Observações específicas sobre os artigos 
2.1. Artigo Io. 
2.1.1. A Comissão prevê que apenas os transporta­
dores rodoviários de mercadorias por conta de outrem 
estabelecidos num Estado-membro e que preenchem as 
condições de admissão subjectivas podem operar em 
cabotagem. Convém precisar que, relativamente ao 
transporte internacional, basta apenas a autorização 
nacional de um Estado-membro para nele exercer a 
cabotagem. Resta definir o que se deve entender por 
participação temporária no mercado nacional de um 
outro Estados-membro. O Tratado CEE refere-se, no 
artigo 60?, a uma actividade temporária num outro 
Estado-membro. É importante proceder a uma clarifica­
ção, por um lado, porque os acordos sobre a isenção 
do imposto sobre os veículos automóveis prevêem uni­
camente uma actividade temporária num outro Estado-
-membro e, por outro, porque também convém ter em 
conta as disposições da legislação aduaneira em matéria 
de importação para os meios de transporte. Em princí­
pio, o transportador deveria ter a possibilidade de fazer 
uso do direito CEE relativo à aplicação da livre presta­
ção de serviços ou de abrir uma filial num outro Estado-
-membro. A realização concreta da livre prestação de 
serviços no domínio dos transportes deve, por conse­
guinte, excluir qualquer restrição temporária do exercí­
cio deste direito. 
2.1.2. O Comité lamenta que a Directiva 74/561/ 
/CEE ainda não seja aplicada nalguns Estados-mem­
bros, o que significa que os transportadores rodoviários 
desses Estados não estão aptos a fornecerem a prova 
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preenchem as condições para participarem no regime de 
cabotagem. 
2.2. Artigo 2°. 
2.2.1. A Comissão considera que se deve garantir a 
livre prestação de serviços às pessoas singulares, nacio­
nais de um Estado-membro; no que se refera às pessoas 
colectivas, apenas poderão beneficiar da livre prestação 
de serviços os transportadores que preenchem certas 
condições relativas ao direito das sociedades e ao capi­
tal. Isto significa que nem todos os transportadores 
estabelecidos num Estado-membro da Comunidade 
podem praticar a livre prestação de serviços no sector 
dos transportes. A Comissão entende evitar que a 
admissão de transportadores « extracomunitários » pro­
voque perturbações do mercado nos diversos Estados-
-membros. Foi já adoptado um regulamento análogo 
para o acesso à navegação no Reno (Protocolo Adicio­
nal e Protocolo de Assinatura). A adopção desta medida 
deveu-se sem dúvida ao facto de se desejar evitar assim 
os perigos potenciais que a concorrência dos transporta­
dores dos Estados do CAEM (« Comecon ») e de alguns 
países terceiros faz pairar sobre os mercados de trans­
portes da Comunidade. O Comité verifica com agrado 
que o n? 2 do artigo.5? da proposta da Comissão relativa 
ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de 
mercadorias entre Estados-membros prevê mesmo uma 
suspensão do direito de participar nos transportes 
nacionais num Estado-membro caso esse mercado se 
encontre gravemente perturbado. 
2.2.2. A limitação da livre prestação de serviços, 
proposta pela Comissão, não satisfaz. Na medida em 
que determinadas empresas não seriam admitidas aos 
transportes em certos Estados-membros, conviria 
instaurar um regime de direito de estabelecimento apli­
cável ao conjunto das actividades de transporte na 
Comunidade. A regulamentação até agora em vigor 
significa que as empresas que dependem de países tercei­
ros podem ser efectivamente excluídas da cabotagem 
noutros Estados-membros, mas podem exercer livre­
mente tanto uma actividade de transporte no Estado-
-membro onde estão estabelecidas, como transportes 
internacionais. 
2.2.3. A Comissão prevê que o Estado-membro, em 
cujo território está estabelecido o transportador, pode 
adoptar igualmente derrogações das condições relativas 
ao direito das sociedades e ao capital desde que não 
se corra o perigo de perturbar os mercados. Resta 
determinar que condições devem ser preenchidas para 
o efeito e qual o grau de dependência em relação aos 
sistemas de observação de mercados, sistemas que, no 
entanto, só existem parcialmente. 
2.3. Artigo 3o. 
2.3.1. Os Estados-membros são obrigados unica­
mente a suprimir a discriminação em relação aos estran­
geiros no que respeita às cláusulas restritivas do direito 
de cabotagem. As disposições nacionais relativas à 
capacidade e às tarifas podem ser mantidas. Todavia, 
isto pode conduzir, na prática, a uma discriminação em 
relação aos transportadores estabelecidos num determi­
nado Estado-membro, nomeadamente no que respeita à observância das disposições tarifárias ou sociais, dado 
que convém, de preferência, impor aos transportadores 
as disposições legislativas, regulamentares e administra­
tivas do Estado em cujo território estão estabelecidos. 
A par do problema fundamental levantado pela inicia­
tiva da Comissão que origina um agravamento da cisão 
do mercado entre tráfego nacional e internacional, 
convém pois dar preferência a um projecto de integra­
ção que aproxime as disposições legislativas, regula­
mentares e administrativas dos diferentes Estados-mem­
bros. 
2.3.2. O Comité considera que, de qualquer modo, 
é necessário um procedimento de informação e de 
consulta, a fim de informar os transportadores não 
residentes acerca das diversas disposições legislativas, 
regulamentares e administrativas em matéria de respon­
sabilidade, seguros, autorização e tarifas no caso de 
transporte de mercadorias perigosas (derrogações do 
Acordo para o transporte de mercadorias perigosas 
(ADR), bem como das derrogações nacionais das dispo­
sições comunitárias no domínio social. Importa fixar 
como objectivo uma aproximação das disposições legis­
lativas, regulamentares e administrativas nacionais, 
bem como uma harmonização dos transportes interna­
cionais, nomeadamente na óptica das disposições da 
Convenção relativa aos contratos de transporte interna­
cional de mercadorias por estrada (CMR), das disposi­
ções no domínio social e do transporte de mercadorias 
perigosas. 
2.3.3. A fim de garantir a igualdade material de 
tratamento dos transportadores em todos os mercados 
nacionais, as autorizações comunitárias poderiam 
inserir-se numa abordagem integrada da Comissão. 
Numa primeira fase, os titulares de autorizações comu­
nitárias poderiam ser admitidos ao exercício da activi­
dade de cabotagem, aumentando o número dos trans­
portadores admitidos à medida que fossem executadas 
as conclusões do Conselho de 30 de Junho de 1986. Isto 
permitiria ligar o desenvolvimento da capacidade do 
tráfego internacional ao do tráfego nacional dos diver­
sos Estados-membros. O facto de possuir uma autoriza­
ção comunitária deveria permitir, doravante, prestar 
serviços em todos os mercados de transportes da Comu­
nidade. Uma igualdade de tratamento efectiva pressu­
põe, todavia, a livre prestação dos transportes através 
dos países terceiros. Os transportes em trânsito reves­
tem uma importância capital para os Estados periféricos 
da Comunidade que não possuem fronteiras comuns 
com outros Estados-membros. 
2.4. Artigo 4o. (novo) 
2.4.1. Formular condições para a execução de trans­
portes nacionais por transportadores não residentes só 
faz sentido se houver um controlo eficaz. 
A fim de garantir o respeito dessas condições, há que 
aditar um novo artigo 4° (o actual artigo 4" passa a 
artigo 5? e assim sucessivamente) à proposta de regula­
mento. 
2.4.2. Este artigo poderia ser redigido nos seguintes 
termos: 
«1. As autoridades nacionais competentes, tanto 
as que vierem a ser criadas como as existentes — e 
que devem ser equipadas de forma apropriada — 
N? C 180/40 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 8. 7. 87 
controlarão a observância das condições enumera­
das nos artigos precedentes e perseguirão os infrac­
tores. Em caso de infracções cometidas por não 
residentes, as autoridades competentes devem pres­
tar assistência mútua. 
2. A Comissão elaborará disposições relativas 
não só ao controlo das sanções no caso de infrac­
ções, como à intensidade desses controlos. Convém, 
a este propósito, partir do princípio que os transpor­
tadores não residentes não devem ser objecto de 
discriminações aquando de infracções. 
3. O montante das sanções em cada Estado-mem-
bro deverá exceder a vantagem económica resul­
tante de uma infracção às disposições em causa. 
4. No caso de condenações por infracções graves 
repetidas, é retirada ao transportador em causa a 
autorização para o transporte internacional.» 
2.5. Artigo 4o. 
2.5.1. O transportador deve poder escolher um local 
de estabelecimento fictício. Esta regulamentação tem 
em vista as restrições ligadas aos diferentes locais de 
estabelecimento (por exemplo a regulamentação sobre 
as zonas de transporte a curta distância) que são prati­
cadas nos diferentes Estados-membros da Comunidade. 
Conviria, para o efeito, precisar as condições a que 
deve obedecer o local de estabelecimento fictício caso 
ainda existam mercados regionais limitados. 
2.6. Artigo 5? 
2.6.1. Independentemente de um direito de cabota­
gem geral, os Estados-membros devem, doravante, 
autorizar as empresas oriundas de outros Estados da 
Comunidade a efectuar dois transportes por cabotagem, 
dita consecutiva, sem restrições quantitativas ou quali­
tativas, o que permitiria, nas palavras da Comissão, 
Feito em Bruxelas, em 13 de Maio de 1987. reduzir o número dos trajectos em vazio nos transportes 
internacionais, com a condição, no entanto, de ser ter 
efectuado previamente um transporte transfronteiriço. 
0 Comité interroga-se sobre o modo como tenciona a 
Comissão controlar o número exacto das cabotagens. 
Resta também determinar que restrições quantitativas 
estão vedadas aos Estados-membros. Atendendo ao 
considerável volume de tráfego internacional entre os 
Estados-membros da CEE, uma parte substancial dos 
transportes nacionais poderia efectuar-se fora do 
âmbito das regulamentações nacionais sobre a capaci­
dade e, conjugada com o aumento dos contingentes 
comunitários, poderia provocar um acréscimo impor­
tante e versátil. 
2.6.2. O Comité recomenda, por conseguinte, a 
supressão do artigo 5? da proposta da Comissão, tanto 
mais que com a execução da livre circulação obrigato­
riamente exigida pelo Acórdão do Tribunal de Justiça 
Europeia de 22 de Maio de 1985, não existe nenhum 
vínculo jurídico para a introdução da cabotagem conse­
cutiva. 
2.7. Artigo 8o. 
2.7A. Com base nas observações que precedem e 
considerando que os Estados-membros ainda têm que 
tomar as medidas de execução necessárias previstas no 
artigo 79 do projecto de regulamento, o Comité entende 
que a proposta nunca deveria entrar em vigor antes de 
1 de Janeiro de 1988. 
2.7.2. A Comissão deveria, ao mesmo tempo, apre­
sentar um calendário preciso sobre as medidas a levar 
a cabo no domínio da harmonização das condições de 
concorrência, o que permitiria que se realizasse uma 
adaptação harmoniosa e gradual do mercado dos trans­
portes a um regulamento europeu. 
3. Finalmente, o Comité aprova a proposta da 
Comissão, sob reserva de serem tomadas em considera­
ção as observações gerais e específicas supramencio­
nadas. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
Alfons MARGOT