COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 22.4.2015 COM(2015) 176 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Rever o processo de tomada de decisões sobre os organismos geneticamente modificados (OGM)



1.INTRODUÇÃO A Comissão Europeia foi nomeada com base no conjunto de orientações políticas que apresentou ao Parlamento Europeu. Nessas orientações, a Comissão assumiu um compromisso no sentido de rever a atual legislação aplicável à autorização de organismos geneticamente modificados (OGM). A presente comunicação dá conta dos resultados da revisão realizada pela Comissão do processo de tomada de decisões para autorização de OGM e expõe os fundamentos que levaram à proposta legislativa adotada pela Comissão. O processo de tomada de decisões no domínio dos OGM é regido por um quadro normativo específico e por regras institucionais comuns. A presente comunicação resume o contexto de tais decisões, discute a forma como o procedimento de autorização tem funcionado na prática e descreve as alterações recentemente introduzidas. Explica a conclusão a que a Comissão chegou e as considerações tomadas em conta para justificar esta conclusão: as circunstâncias excecionais específicas aos OGM que fundamentam o compromisso assumido nas orientações políticas, nomeadamente as questões jurídicas e as que se prendem com a democracia. 2.O PROCESSO DE TOMADA DE DECISÕES NO DOMÍNIO DOS OGM 2.1.O quadro normativo A União Europeia dispõe de um exaustivo quadro normativo para a autorização, a rastreabilidade e a rotulagem dos OGM. O Regulamento (CE) n.º 1829/2003 relativo a géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados («regulamento de 2003»), abrange os géneros alimentícios, os ingredientes alimentares e os alimentos para animais que contenham, sejam constituídos por, ou produzidos a partir de OGM. Abrange igualmente os OGM para outros fins, como o cultivo, se se destinarem a ser utilizados como matéria-prima para a produção de géneros alimentícios e alimentos para animais. Todos os produtos acima referidos, abrangidos pelo regulamento de 2003, são em seguida referidos como «géneros alimentícios e alimentos para animais GM». Outro elemento da legislação neste domínio é a Diretiva 2001/18/CE relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados («diretiva de 2001»). Esta abrange OGM para outras utilizações que não em géneros alimentícios e alimentos para animais (nomeadamente para o cultivo). Ambos os atos legislativos estabelecem procedimentos de autorização cujo objetivo é garantir que a colocação no mercado dos produtos em causa não represente um risco para a saúde humana ou animal nem para o ambiente. Tendo em conta o que precede, no centro do processo encontra-se uma avaliação científica do risco: qualquer autorização de colocação de um produto no mercado deve ser devidamente justificada e o fundamento principal em que essa justificação se baseia é uma avaliação científica. A legislação atribui a responsabilidade por esta avaliação científica do risco à Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA), em cooperação com os organismos científicos dos Estados-Membros. De um ponto de vista jurídico, as decisões de autorização de OGM assumem a forma de atos de execução adotados pela Comissão. Embora a Comissão desempenhe, por conseguinte, um papel decisivo no procedimento de autorização, os Estados-Membros também estão muito envolvidos. O envolvimento dos Estados-Membros na fase de autorização Os Estados-Membros estão envolvidos em duas fases: votam sobre projetos de decisões apresentados pela Comissão no quadro do Comité Permanente e, se não se chegar a uma decisão a esse nível, votam, em seguida, no Comité de Recurso. Como em todos os outros comités instituídos ao abrigo da legislação da UE, os Estados-Membros votam nos comités ao abrigo da regra da maioria qualificada, conforme definido no Tratado. Sempre que não exista uma maioria qualificada a favor ou contra o projeto de decisão no Comité de Recurso, o resultado é uma «ausência de parecer». Adoção final pela Comissão As disposições que regem este procedimento (Regulamento (UE) n.º 182/2011) estabelecem que, no caso de o Comité de Recurso emitir uma «ausência de parecer», a Comissão pode adotar o projeto de ato de execução . Esta formulação implica que a Comissão pode exercer uma certa discricionariedade. No caso de decisões em matéria de OGM, no entanto, o regulamento de 2003 e a diretiva de 2001 reduzem significativamente a sua margem de manobra. O sistema de autorização prévia, interpretado à luz do artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais e da jurisprudência do Tribunal de Justiça, exige que a Comissão adote uma decisão (que autoriza ou proíbe a colocação do produto no mercado da UE) num período de tempo razoável. Isto significa que, se a legislação proíbe a colocação de um produto (neste caso, um OGM) no mercado, a menos que esteja autorizado, não é possível que o organismo de autorização (neste caso, a Comissão) se abstenha, simplesmente, durante um período de tempo ilimitado, de tomar qualquer decisão que seja (quer a autorizar quer a proibir o produto), partindo do princípio de que foi apresentado um pedido de autorização válido. Caso a votação resulte numa «ausência de parecer», a Comissão não pode, por conseguinte, pura e simplesmente, abster-se de tomar uma decisão. Eventuais medidas de emergência a nível da UE ou dos Estados-Membros O regulamento de 2003 contém disposições que autorizam a Comissão ou os Estados-Membros a adotar medidas de emergência a fim de evitar a colocação no mercado ou a utilização de um OGM autorizado. O recurso a estas medidas requer provas científicas que demonstrem que o produto é suscetível de constituir um risco grave para a saúde ou para o ambiente.

2.2.A realidade do processo de tomada de decisões para a autorização de OGM Desde a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 1829/2003, nunca houve uma maioria qualificada entre os Estados-Membros a favor ou contra um projeto de decisão da Comissão que autorize os organismos geneticamente modificados (OGM), quer para cultivo, quer para géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados (GM). O resultado tem sido sempre «ausência de parecer». Tal tem sido consistentemente o caso em todas as fases do procedimento (quer no seio do Comité Permanente e do Comité de Recurso, ao abrigo da atual regulamentação, quer no âmbito do Conselho, no passado) (ver quadros 1 a 3 e gráfico 1 do anexo). OGM para cultivo O cultivo de OGM na UE é limitado. Desde 1990, apenas três OGM foram autorizados para cultivo, e apenas um produto (o milho MON810) está atualmente autorizado. É cultivado em cinco Estados-Membros e a superfície em que é cultivado representa apenas 1,5 % do total da superfície dedicada à produção de milho na UE. O reduzido número de autorizações para cultivo concedidas até à data, bem como as cláusulas de salvaguarda adotadas por vários Estados-Membros para impedir a utilização de OGM autorizados por legislação da UE, ilustram a posição de muitos Estados-Membros sobre esta questão. A resistência aos OGM na agricultura aumentou nos últimos anos, com muitos Estados-Membros a oporem-se à autorização do milho 1507 no Conselho, em fevereiro de 2014 (ver quadro 1 do anexo). Géneros alimentícios e alimentos para animais GM O número de produtos alimentares GM disponível para compra é reduzido (mesmo que a autorização conjunta com alimentos para animais signifique que é autorizado um maior número). Dados provenientes de inquéritos de opinião confirmam a impressão geral de que os cidadãos da UE se opõe aos géneros alimentícios GM. Muitos retalhistas do setor alimentar optaram por não colocar géneros alimentícios geneticamente modificados nas prateleiras. Tal pode ficar a dever-se aos requisitos de rotulagem aplicáveis aos géneros alimentícios GM, bem como à disponibilidade de alternativas não GM. Alguns consumidores querem ter a certeza de que não existem OGM envolvidos em nenhuma fase da produção dos géneros alimentícios que compram. Alguns produtores pecuários, comerciantes e retalhistas, em vários Estados-Membros, têm procurado, por conseguinte, transformar a sua intenção de evitar os OGM num argumento de venda. Tal conduziu à utilização de rótulos como «alimentados com alimentos para animais livres de OGM» ou biológicos. Em contraste com a situação observada nos géneros alimentícios GM, existe um grande mercado na UE para os alimentos para animais GM. Esta observação é particularmente válida no caso dos alimentos compostos para animais, uma mistura de matérias-primas para alimentação animal destinada a animais de criação e utilizada pela sua elevada energia e elevado teor de proteínas. A maior parte dos alimentos para animais utilizados na UE é importada (mais de 60 % das necessidades da UE em matéria de proteínas vegetais foram preenchidas com importações em 2013 — essencialmente de soja e farinha de soja) e as importações provêm principalmente de países onde as culturas são dominadas por OGM — 90 % das importações são provenientes de países em que cerca de 90 % das terras utilizadas para a soja são cultivadas com soja GM. As principais razões da ampla utilização da farinha de soja GM são a disponibilidade, o preço e a competitividade. O facto de os alimentos GM para animais serem amplamente utilizados não teve, no entanto, influência nos padrões de votação. Os votos sobre géneros alimentícios e alimentos para animais GM continuam sistematicamente a conduzir a uma «ausência de parecer» (ver os quadros 2 e 3 e o gráfico 1 do anexo). Embora, de um modo geral, as posições de voto tenham, de um modo geral, estabilizado ao longo do tempo, são geralmente mais os Estados-Membros que apoiam o projeto de decisão do que os que se lhe opõem. Embora os Estados-Membros tenham querido introduzir cláusulas de salvaguarda para impedir a utilização de OGM para cultivo, elas não têm sido muito utilizadas para géneros alimentícios e alimentos para animais GM (com um único Estado-Membro atualmente com medidas em vigor relativas a três produtos). No entanto, o número de Estados-Membros que votaram contra a autorização de géneros alimentícios e alimentos para animais GM mostra que os Estados-Membros não consideram que o processo lhes permita abordar inteiramente as suas preocupações individuais. Conclusão sobre o processo de tomada de decisões Tornou-se «norma» para a tomada de decisões sobre as autorizações de OGM que o processo seja devolvido à Comissão para uma decisão final, sendo a tomada de decisões neste domínio sobremaneira a exceção ao normal funcionamento do procedimento de comitologia da UE na sua globalidade. As questões levantadas pelos Estados-Membros que se opuseram às autorizações baseiam-se, na maior parte das vezes, não em considerações científicas, mas refletem preocupações nacionais, que não dizem apenas respeito a temas relacionados com a segurança dos OGM para a saúde ou para o ambiente. Embora a legislação atual permita à Comissão tomar em consideração «outros fatores legítimos», para além da avaliação dos riscos realizada pela AESA, não tem estado numa posição para justificar uma proibição em toda a UE de produtos considerados seguros pela AESA com base nestes fatores. Tal implica de facto que a Comissão é sistematicamente colocada numa situação em que deve tomar uma decisão sobre as autorizações sem o apoio dos Estados-Membros nos comités pertinentes. Esta situação é específica à concessão de autorizações de OGM. 3.A RECENTE REFORMA DAS REGRAS APLICÁVEIS AOS OGM AUTORIZADOS PARA CULTIVO Em 2010, a Comissão apresentou uma proposta destinada a alterar a legislação em matéria de OGM a fim de alargar os motivos pelos quais os Estados -Membros poderiam limitar ou proibir o cultivo de OGM autorizados no seu território («opt-out»). Na exposição de motivos da proposta, a Comissão explica que «os níveis nacional, regional ou local de tomada de decisão são considerados como o contexto mais adequado para abordar as particularidades do cultivo de OGM». A alteração proposta foi agora adotada na legislação da UE, enquanto Diretiva (UE) 2015/412 («diretiva de 2015»). Este diploma permite aos Estados-Membros limitar ou proibir o cultivo de OGM no seu território (ou parte do mesmo), desde que essas medidas sejam justificadas com base em razões imperiosas que não o risco para a saúde humana ou animal e para o ambiente, ou seja, critérios diferentes dos avaliados pela AESA no âmbito da sua avaliação dos riscos. Trata-se de um passo muito importante, uma vez que permite que os Estados-Membros tenham em conta o seu contexto nacional, sempre que haja razões legítimas para limitar ou proibir o cultivo de OGM, com exceção das relativas aos riscos para a saúde e o ambiente. Por conseguinte, os Estados-Membros podem ter em conta outras considerações que não as abrangidas pelo sistema de autorização da UE, centrado na avaliação científica e que funciona dentro dos limites impostos pela legislação da UE. A disposição aplica-se, tanto às futuras autorizações, como aos OGM que já tenham sido autorizados a nível da UE. A diretiva de 2015, por conseguinte, confere aos Estados-Membros maior flexibilidade para decidir se pretendem ou não cultivar OGM no seu território, mantendo simultaneamente o sistema de autorização da UE baseado na avaliação dos riscos. Assim, a diretiva aborda uma das principais preocupações expressas ao longo dos anos em relação ao procedimento de autorização, e está em plena conformidade com a abordagem delineada nas orientações políticas apresentadas pela Comissão ao Parlamento Europeu. A diretiva de 2015 apenas se aplica, todavia, aos OGM para cultivo e não aos géneros alimentícios e alimentos para animais GM, que representam a maioria das autorizações concedidas na UE. 4.A PROPOSTA DA COMISSÃO