Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro Branco sobre responsabilidade ambiental"

(2000/C 268/07)

Em 18 de Fevereiro de 2000, a Comissão decidiu, nos termos dos artigos 174.o e 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Livro Branco sobre responsabilidade ambiental".

A Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 21 de Junho de 2000 (Relatora: M.C. Sánchez Miguel).

Na 374.a reunião plenária (sessão de 12 de Julho de 2000), o Comité Económico e Social adoptou por 87 votos a favor, 7 votos contra e 19 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Foram necessários quase sete anos após a saída do Livro Verde sobre a reparação dos danos causados no ambiente(1) para que a Comissão publicasse um livro branco, que estabelece a estrutura de um futuro regime comunitário de responsabilidade ambiental e onde são descritos os principais elementos necessários para o tornar eficaz e viável.

1.2. Manifestou-se, entretanto, a necessidade não só de prevenir os danos que a actividade do homem causa ao meio ambiente, mas também de pôr em prática outro princípio essencial, reiterado em toda a regulamentação comunitária, o do "poluidor-pagador", e que, em maior ou menor grau, vai sendo aceite por todos os interlocutores sociais.

1.3. Os graves acidentes ocorridos nos últimos anos ("Doñana", "Erika", "Baia Mare", etc.) alertaram para a necessidade de suplantar as leis nacionais em matéria de responsabilidade ambiental, as quais não oferecem os instrumentos adequados para actuar nos casos em que os danos atingem mais do que um país. Não só importa assinalar que se verificam diferenças substanciais entre as diversas legislações nacionais na matéria, mas também que países há onde tal regulamentação não existe, o que dificulta uma solução adequada para os problemas ambientais.

1.4. Há que estar também preparado para enfrentar situações em que é necessário prever os eventuais efeitos, tais como a utilização extensiva de OGM, que suscitam, por agora, opiniões muito desfavoráveis por parte da sociedade civil. O princípio de precaução deve aplicar-se integralmente a este tipo de organismos. A UE dispõe, actualmente, de uma normativa(2) em fase de revisão. Existem em alguns Estados-Membros correntes de opinião que advogam uma moratória para a sua utilização até ser cientificamente demonstrado que são inócuos para a saúde humana e para o meio ambiente.

2. Elementos essenciais do Livro Branco

2.1. O Livro Branco explora diversas possibilidades de configurar um regime comunitário de responsabilidade ambiental, tendo em vista melhorar a aplicação tanto dos princípios ambientais consagrados no n.o 2 do artigo 174.o do Tratado CE (princípios de precaução e de prevenção, e, em particular, o do poluidor-pagador) como da legislação ambiental comunitária. No que se refere à aplicação desses princípios, um tal regime pretende ser um instrumento eficaz de prevenção que complemente a aplicação das restantes normas ambientais vigentes na União Europeia. O objectivo principal perseguido é, sem dúvida, reparar os danos causados ao ambiente através da aplicação do princípio do "poluidor-pagador", de forma a que os custos não recaiam directamente na sociedade.

2.2. O Livro Branco descreve as possíveis características principais de um regime comunitário, nomeadamente:

- ausência de retroactividade;

- cobertura tanto dos danos tradicionais (danos a pessoas e bens) como dos danos ambientais (contaminação de locais e danos causados à biodiversidade); estes últimos só serão abrangidos se se tratar de áreas protegidas ao abrigo da rede Natura 2000 com base nas directivas "Habitats" e "Aves". Pode tratar-se, por conseguinte, de danos causados não só aos habitats, mas também à flora e à fauna (por exemplo, as aves migratórias);

- âmbito de aplicação ("actividades reguladas") fechado e ligado ao acervo comunitário da legislação ambiental existente; as zonas contaminadas e os danos tradicionais apenas serão abrangidos se forem causados por uma actividade (potencialmente) perigosa regulamentada pela Comunidade (estas actividades estão indicadas num vasto número de directivas, tais como as que contêm valores-limite para a emissão para o ar ou para a água de substâncias perigosas, as directivas IPPC e Seveso II, legislação sobre a eliminação de resíduos, OGM, etc.);

- responsabilidade estrita (o que significa que não é necessário determinar a culpa do agente, mas apenas a relação entre acto e dano) para os danos causados por "actividades perigosas" e responsabilidade baseada na culpa quando os danos (unicamente no âmbito da rede Natura 2000) forem causados por uma "actividade não perigosa";

- identificação de causas de justificação e de circunstâncias atenuantes que excluam ou reduzam a responsabilidade;

- responsabilidade centrada no operador que exerce o controlo de uma actividade; tratando-se de uma empresa sob a forma de pessoa colectiva, a responsabilidade é da pessoa colectiva e não dos gestores ou outros empregados;

- critérios para avaliar os diferentes tipos de danos;

- obrigação de afectar as indemnizações ou as compensações pagas pelo poluidor à restauração do ambiente;

- propostas relativas ao acesso à justiça (o tema da "legitimidade activa" ("ius standi") para intentar a acção de responsabilidade); o Livro Branco privilegia o Estado em relação às organizações e associações ambientais, que só em casos urgentes poderão actuar em primeira instância.

2.3. O Livro Branco avalia diferentes opções de acção comunitária, chegando à conclusão de que a opção mais apropriada seria a adopção de uma directiva-quadro comunitária. Os pormenores de uma tal directiva deverão ser objecto de uma maior elaboração, tendo em conta as consultas que a Comissão está a levar a cabo.

3. Observações na generalidade

3.1. O CES acolhe favoravelmente o Livro Branco em apreço e insta a Comissão para que dele saia uma proposta legislativa que, juntamente com os outros instrumentos comunitários disponíveis, sirva para travar a deterioração ambiental a que está sujeito o território da UE.

3.2. Na linha de pareceres anteriores(3), o CES concorda com o instrumento legislativo proposto (uma directiva-quadro) por considerar que ele permite aplicar com precisão o princípio de subsidiariedade, harmoniza as linhas principais e faculta aos Estados-Membros a possibilidade de desenvolverem as normas de que mais necessitam.

3.2.1. A directiva-quadro pressuporia a integração num só texto de normas actualmente em vigor mas difíceis de aplicar devido à sua dispersão. Ao mesmo tempo, revogaria normas obsoletas mantendo os conceitos científicos de valor comprovado, e, sobretudo, simplificaria a sua aplicação, o que permitiria um melhor conhecimento e utilização pelas partes interessadas.

3.3. O CES congratula-se com a ausência de retroactividade do regime proposto. Importa recordar que este princípio não será aplicável quando as actividades poluentes que tenham começado antes da entrada em vigor do regime comunitário continuem para além dessa data: neste caso, o responsável seria o poluidor, devendo, para além disso, ter-se em conta o cumprimento das normas ambientais durante esse período.

3.4. No que se refere à cobertura dos danos proposta no Livro Branco, o CES realça a grande importância de um sistema de responsabilidade amplo, que abranja não só os danos tradicionais, mas também os danos causados ao ambiente. Existem, de facto, actualmente na UE regimes de responsabilidade por incumprimento da legislação ambiental, que se limitam a sanções pecuniárias, mas que os Estados-Membros podem alargar a outro tipo de sanções. No entanto, deste tipo de sanção resulta apenas a cobertura de uma parte dos danos causados, não dando lugar a uma reparação completa do ambiente danificado.

3.5. O reconhecimento de causas de justificação e de circunstâncias atenuantes não deve prejudicar os efeitos positivos que possam resultar da aplicação da acção de responsabilidade ambiental. As circunstâncias atenuantes devem ser graduadas em função do maior ou menor grau de cumprimento da legislação ambiental, podendo, inclusivamente, considerar-se causa de justificação o acatamento de uma ordem compulsiva da autoridade administrativa competente.

3.6. O regime proposto pode ter efeitos preventivos, pois implica que se encontrem e reforcem os recursos indutores de uma actuação mais rigorosa no que respeita ao ambiente. Convirá, neste sentido, prever medidas que facilitem às PME a adequação do respectivo sistema produtivo às necessidades ambientais mediante procedimentos simplificados que tenham em conta o número dessas empresas que seriam afectadas por realizarem actividades denominadas perigosas. Poderiam também ser disponibilizados fundos que proporcionassem os meios suficientes para facilitar a sua adequação às novas necessidades, em especial, os custos do seguro.

3.7. Para que o princípio de equidade seja respeitado é necessário definir os critérios e o método para o cálculo dos danos ambientais. Estão já a ser aplicados, actualmente, regimes regionais que utilizam critérios de avaliação como o do valor do recurso natural. Pode ser também adoptado o critério do montante dos custos de reparação dos danos causados. A existência de vários critérios de cálculo permite adequá-los às características dos danos produzidos ao considerarem-se todas as circunstâncias que envolvem o acto que os originou. Em todo caso, dever-se-á prosseguir na busca de critérios que mantenham o princípio de equidade na reparação dos danos.

3.7.1. Afigura-se positivo para o desenvolvimento de critérios de avaliação utilizar bases de dados sobre a "transferência de benefícios", tais como o Inventário de Recursos para Avaliação Ambiental (EVRI), que contém material de avaliação relevante.

3.7.2. Entre os critérios para o cálculo das indemnizações a pagar pelo poluidor, há que considerar o cumprimento ou não da legislação ambiental, a existência de autorizações administrativas para o exercício de uma actividade, o concurso de mais do que um responsável, etc., assim como as circunstâncias atenuantes que permitem uma graduação no cômputo da responsabilidade.

3.8. Para que a competitividade da economia europeia se mantenha é necessário que a aplicação da responsabilidade ambiental não tenha incidências negativas. Se bem que a Comissão não disponha actualmente de dados comprováveis sobre os efeitos da competitividade externa, as perspectivas são optimistas já que na maioria dos países da OCDE existe este tipo de legislação(4), pelo que a incidência se minimiza ao generalizarem-se não só os sistemas de responsabilidade, mas também as garantias fixadas para o seu cumprimento.

3.8.1. Por outro lado, o CES considera que, no âmbito dos acordos internacionais pertinentes (por exemplo, a Convenção de Lugano), a UE deve propor que as normas de responsabilidade ambiental sejam homologáveis em todos os países, especialmente a nível da OMC, a fim de evitar distorções da concorrência.

3.9. Importa também prever o futuro alargamento da UE, dado que as políticas ambientais dos países candidatos diferem das comunitárias. A adopção do acervo comunitário pelos novos Estados-Membros deve ser acompanhada de vasta informação e consulta aos interlocutores interessados, bem como de apoio económico, tais como fundos de pré-adesão, para que possa ser concretizada no período de tempo fixado para o efeito.

4. Observações na especialidade

4.1. No respeitante à proposta de responsabilidade ambiental pelos danos causados à biodiversidade, o CES considera necessário esclarecer algumas das questões que poderão vir a ser melhoradas numa futura directiva-quadro.

4.1.1. A Rede Natura será o limite para a aplicação dos danos à biodiversidade; é fundamental, por conseguinte, que a Comissão possa adoptar a lista dos locais de importância comunitária o mais brevemente possível. Para o efeito, o CES insta os Estados-Membros a que, finalmente, satisfaçam a obrigação decorrente da Directiva 92/43/CEE e apresentem as listas nacionais em conformidade com as exigências nela contidas.

4.1.2. A fixação de um limiar para a acção de responsabilidade é indispensável para efeitos de segurança jurídica. Há que, no entanto, ter em conta que nem sempre a medição inicial dos danos é possível e que a fixação do limiar não se deve pautar por uma visão puramente economicista, devendo a qualificação dos danos significativos estar, antes, associada aos danos causados à biodiversidade e à contaminação do local. Nesse sentido, o CES considera necessário que o instrumento legislativo clarifique os conceitos de "limiar" e de "dano significativo", para que a sua aplicação não seja indutora de diferenças quando a acção de responsabilidade for posta em prática.

4.1.3. Aspecto particularmente delicado consiste na concretização das disposições da directiva-quadro no que respeita aos OGM. Com efeito, a regulamentação respeitante à avaliação dos riscos e às autorizações (90/220) está em fase de revisão, encontrando-se actualmente em processo de conciliação entre o PE e o Conselho: a questão da responsabilidade foi um dos pontos que suscitou controvérsia, tendo a Comissão, através de declaração da Comissária Margot Wallström, assumido o compromisso de a regular a nível horizontal no âmbito da directiva-quadro até ao final de 2001. Convém recordar ainda que os produtos que contêm OGM já estão abrangidos pela directiva sobre a responsabilidade pelos danos decorrentes dos produtos defeituosos(5) (danos a pessoas e bens), que foi recentemente alargada de modo a abranger os produtos agrícolas não transformados. O Livro Branco remete legitimamente para este nexo no ponto 4.5.4 ao indicar que a directiva relativa à responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos deverá prevalecer quando for exigida uma compensação por danos tradicionais. No caso dos danos ambientais e à biodiversidade, é premente apontar o regime de responsabilidade, como demonstram os recentes casos de agricultores confrontados com a situação de terem utilizado sementes geneticamente modificadas sem disso terem conhecimento.

4.2. A inclusão de dois tipos de acções de responsabilidade faz com que o ónus da prova actue de maneira diferente para cada um deles. No caso da acção de responsabilidade estrita [danos causados por uma actividade considerada perigosa, de acordo com a actual legislação comunitária em vigor(6)], o queixoso tem de fazer prova unicamente do nexo entre o dano e o agente, ao passo que na responsabilidade por culpa (actuações dolosas) é necessário provar, simultaneamente, a intencionalidade do arguido. O CES estima que, neste caso, a proposta da Comissão é aceitável e merece apoio.

4.3. O estabelecimento de causas de justificação e de circunstâncias atenuantes pode incidir na acção de responsabilidade, como já foi referido no ponto 3.5. O CES considera que a única causa a ter em conta é a força maior e a ordem imperativa de actuação por parte da administração. As demais causas podem ser consideradas atenuantes. Em muitos casos, a concorrência entre produtores e administração competente levaria a uma partilha de responsabilidades pelos danos causados ao ambiente.

4.4. Um tema de grande importância que não é explorado no Livro Branco é o da informação. Um sistema tal como o proposto só será eficaz se contar com a implicação das associações e outras organizações socioeconómicas, ONG interessadas na defesa do ambiente, mas para isso deve dotar-se de uma rede de informação que canalize desde a administração até aos cidadãos e inversamente todas as actuações realizáveis que evitem os danos.

4.4.1. Dever-se-ia considerar a possibilidade de criar uma rede temática como a que existe no âmbito da acção comunitária em matéria de poluição marítima acidental.

4.4.2. Poder-se-ia aplicar a Convenção de Åarhus das Nações Unidas(7).

4.4.3. Poder-se-ia utilizar a rede IMPEL.

4.5. De acordo com o Livro Branco, a legitimidade activa, isto é, a capacidade de intentar uma acção, cabe, em primeiro lugar, ao Estado, entendendo-se por tal qualquer autoridade administrativa competente, e, em segundo lugar, às organizações ambientais e pessoas interessadas. O CES considera este sistema necessário para se poder intervir em casos de lentidão ou negligência por parte das autoridades.

4.5.1. Afigura-se ao CES muito positivo o facto de, ao ser interposta uma acção de responsabilidade, poderem ser exigidas medidas urgentes de cessação da actividade do poluidor, sob a forma de medidas preventivas.

4.6. Um tema de importância vital para a eficácia da acção proposta é a subscrição de um seguro obrigatório para todas as actividades perigosas para o ambiente. A aplicação da Directiva 85/374/CEE demonstrou não ter havido uma incidência elevada nos custos económicos suportados pelos empresários. Inclusivamente, foi alargada a sectores de serviços (especialmente aos profissionais no campo da medicina) devido à tranquilidade que proporciona às pessoas que estão sujeitas a este tipo de responsabilidade. O CES considera que a exigência de um seguro obrigatório equivale, neste tipo de responsabilidade, aos que já são alvo de regulamentação na UE como, por exemplo, o seguro automóvel obrigatório, o seguro obrigatório para os danos causados à saúde por produtos defeituosos, etc. Considera, ainda, razoável o Comité que as empresas possam tomar outras medidas complementares, como reservas, cartas de intenções, outros seguros, etc.

5. Conclusões

5.1. O CES reconhece a importância que tem para o ambiente o estabelecimento de uma acção de responsabilidade civil. Em todo caso, considera serem muitas as questões que devem ser claramente definidas para que este seja um instrumento de fácil aplicação a todos os países da UE. Assim, recomenda:

5.1.1. a elaboração de uma lista donde constem todos os textos jurídicos comunitários que vinculam normas de responsabilidade;

5.1.2. a definição dos conceitos de actividade perigosa, dano causado à biodiversidade, identificação das zonas protegidas, critérios para avaliação de danos, etc., assim como todos os restantes termos respeitantes ao âmbito de aplicação;

5.1.3. o estabelecimento de dois regimes de responsabilidade estrita, "actividade perigosa e responsabilidade baseada na culpa" e "actividade não perigosa", perfeitamente delimitados de forma a evitar qualquer confusão na sua aplicação. Seria conveniente especificar em anexo as normas comunitárias que determinam as actividades perigosas, assim como as que definem o regime de responsabilidade para as actividades não perigosas.

5.2. A directiva-quadro como instrumento jurídico para o estabelecimento da acção de responsabilidade ambiental, na opinião do CES, pode ser a melhor forma de lidar com as diferentes situações existentes na UE. Não obstante, é necessário que as condições de harmonização não criem diferenças que incidam na competitividade, o que constitui um risco que importa ter presente para se conseguir fixar um conteúdo obrigatório mínimo.

Bruxelas, 12 de Julho de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(93) 47 final de 14.5.1993.

(2) Directiva 90/220/CEE - JO L 117 de 8.5.1990.

(3) Parecer do CES sobre o Livro Verde relativo à reparação dos danos causados no ambiente - JO C 133 de 16.5.1994. Quanto à posição do CES sobre o instrumento de uma directiva-quadro, ver também o parecer sobre a proposta relativa à directiva-quadro no domínio da política da água - JO C 355 de 21.11.1997.

(4) Os EUA, que têm uma experiência de 20 anos no que respeita a aplicação da responsabilidade ambiental, calcularam que o regime Superfund representa menos de 5 % da verba utilizada anualmente à escala nacional para garantir o respeito da legislação federal em matéria de ambiente.

(5) Directiva 85/374/CEE alterada pela Directiva 99/34/CE em JO L 141 de 4.6.1999.

(6) O Livro Branco assinala que é importante que o regime de responsabilidade ambiental aplicável à protecção da biodiversidade abranja também as actividades não perigosas, pois que as directivas "Aves" e "Habitats" contêm exigências relativas à reparação dos danos significativos independentemente da actividade que os causou. A Comissão estima, contudo, que o tipo de responsabilidade, neste caso, deverá ser diferente da responsabilidade aplicável aos danos causados por actividades perigosas.

(7) Convenção da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas sobre o acesso à informação, a participação do público na tomada de decisões e o acesso à justiça em questões ambientais, aprovada na Conferência Ministerial celebrada em Åarhus (Dinamarca), de 23 a 25.6.1998.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

Durante o debate, foi rejeitada a seguinte alteração, que teve mais de 25 % dos votos expressos.

Ponto 4.3.

Dar nova redacção aos 2.o e 3.o períodos, como segue:

"O CES considera que as únicas causas de justificação a ter em conta seriam sempre a força maior e a ordem imperativa de actuação por parte da administração. As demais causas a ter em conta podem ser consideradas causas de justificação ou atenuantes.".

Justificação

Por uma maior e mais necessária segurança jurídica, em especial se se tem em conta que o regime que de responsabilidade ambiental proposto abarcará o novo quadro de danos ao ambiente e danos tradicionais.

Resultado da votação

Votos a favor: 35, votos contra: 58, abstenções: 1.