PT Jornal Oficial da União Europeia C 110/75

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A prevenção da delinquência juvenil, as formas de tratamento da mesma e o papel da justiça de menores na União Europeia»

(2006/C 110/13)

Em 10 de Fevereiro de 2005, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o disposto no n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer sobre: «A prevenção da delinquência juvenil, as formas de tratamento da mesma e o papel da justiça de menores na União Europeia».

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 22 de Fevereiro de 2006 (relator: Zufiar NARVAIZA).

Na 425.a reunião plenária de 15 e 16 de Março de 2006 (sessão de 15 de Março), o Comité Económico e Social Europeu aprovou por 98 votos a favor, nenhum voto contra e 1 abstenção o presente parecer.

1. Introdução

1.1 A delinquência juvenil é, actualmente, um dos fenómenos que mais preocupação causa às sociedades europeias e, desde o século passado, um dos problemas criminais observados internacionalmente a título permanente. É, porém, de assinalar que os comportamentos dos jovens obtêm, com frequência, uma importância social maior do que os dos adultos, especialmente quando revestem carácter negativo, gerando-se uma percepção social bastante adversa em relação aos menores infractores. Note-se, também, que, em muitos casos, são os próprios jovens as vítimas da delinquência juvenil. Neste sentido, a importância que a sociedade europeia atribui ao fenómeno da delinquência juvenil exige respostas eficazes que devem ser elaboradas com base em três pilares ou linhas de acção: prevenção, medidas tutelares educativas e integração e reinserção social dos menores e jovens infractores.

1.2 Na opinião do CESE, a elaboração de uma estratégia comum de luta contra a delinquência juvenil devia ser um objectivo alvo de maior atenção no seio da União Europeia. Não só porque afecta uma parte especialmente sensível da sua população (os menores e os jovens e, frequentemente, nesse âmbito, os que pertencem a grupos em risco de exclusão social), mas também porque prevenir e intervir junto dos menores e jovens infractores significa não só tentar reinseri-los socialmente como também prevenir a delinquência adulta de amanhã. Apesar de já existirem alguns projectos e políticas europeus que abrangem colateralmente a prevenção da delinquência juvenil (Estratégia Europeia para o Emprego adoptada no Conselho Europeu do Luxemburgo de Novembro de 1997, Agenda Social Europeia adoptada no Conselho de Nice de Dezembro de 2000, o Pacto Europeu para a Juventude e a Promoção da Cidadania Activa adoptado pelo Conselho Europeu de Bruxelas de Março de 2005, etc.). Assim como diversos acordos e resoluções orientados para a juventude (1) que também promovem o processo normal de inserção deste sector da população nas respectivas sociedades, faltam, porém, instrumentos e medidas orientados para o fenómeno específico da delinquência protagonizada por jovens.

1.3 Analisar a situação nos países da UE não é fácil pois cada um define como entende a delinquência juvenil com base em variáveis diferentes. Assim, para alguns países, esse conceito abrange os comportamentos dos menores de idade que encaixem nalguma das figuras previstas na sua legislação ou Código Penal. Noutros países, em que o sistema de justiça juvenil se funda no modelo educativo ou de bem-estar, o âmbito de comportamentos sancionados pelo sistema de justiça quando cometidos por menores é mais amplo, incluindo actos que se forem cometidos por adultos seriam sancionados apenas por via administrativa ou civil ou até nem seriam sancionados (2). Há importantes diferenças no regime sancionatório, dado que uns países elaboraram um direito penal juvenil com sanções específicas e, outros, aplicam aos menores as mesmas penas que aos adultos, embora prevendo limites e atenuações das penas. A isso acresce os diferentes limites de idade para a exigência de responsabilidade penal juvenil. O seu limite máximo é quase unânime (18 anos, com possibilidade em alguns países de ser aos 21 anos), mas o mesmo não acontece com o seu limite mínimo, onde as divergências são mais patentes (situa-se entre os 7 e os 16 anos) (3).

1.4 Tendo em conta as limitações provocadas por estas divergências, há que assinalar que, segundo as estatísticas comparadas dos Estados-Membros da UE, a delinquência juvenil representa em média 15 % do total de delinquência geral, apesar de em alguns países poder atingir os 22 %. Em todo o caso, é também de assinalar que o dito «valor negro» da criminalidade (percentagem ou número de actos delinquentes que não chegam ao conhecimento das instâncias de controlo social formal, ou seja, polícia e tribunais) existe em maior medida na delinquência cometida por menores, primeiramente devido à natureza em geral leve das acções. Além disso, muitas vezes as vítimas são também menores de idade, menos propensos a recorrer àquelas instâncias.

1.5 Independentemente do resultado que as estatísticas apresentam neste momento, a verdade é que nos países europeus há cada vez mais a percepção de um aumento da delinquência juvenil bem como da gravidade dos delitos cometidos por jovens. Perante esta situação, os cidadãos exigem mecanismos de controlo mais eficazes, o que está a levar, em muitos países, a um endurecimento da legislação de menores. Há uma grande necessidade não só de medidas de coordenação e orientação que facilitem uma gestão europeia do fenómeno, mas também de políticas de informação adequadas que contribuam para desdramatizar e ajustar a percepção exageradamente negativa referida no primeiro ponto do presente parecer.

1.6 Sem menosprezar a importância do exame das causas do fenómeno da delinquência juvenil (tema tratado resumidamente no próximo ponto) e a necessidade de aprofundar as políticas de prevenção (que também são referidas ao longo do documento, mas que de qualquer forma procurarão eliminar as causas mencionadas), o objectivo do presente parecer é analisar a situação dos menores que, pelo seu comportamento contrário à lei penal, se vêem sujeitos aos respectivos sistemas de justiça juvenil. Analisamos igualmente os instrumentos de intervenção que se podem utilizar para conseguir a sua protecção, reeducação e reinserção na sociedade, evitando dessa forma comportamentos reincidentes.

2. Causas da delinquência juvenil

2.1 São múltiplas e variadas as causas ou circunstâncias que podem levar um menor a adoptar comportamentos impróprios, não havendo, porém, entre os estudiosos da matéria, um consenso geral sobre aquelas. No entanto, partindo das mais aceites e concentrando-nos em especial nas que se referem aos factores económicos, sociais e ambientais por serem as mais pertinentes para o presente parecer, podemos assinalar as seguintes:

2.1.1 A pertença do menor a famílias desestruturadas (broken homes), incluindo as próprias dificuldades por vezes em conciliar a vida familiar e profissional, situações em que cada vez mais surgem casos de desatenção e falta de limites e de controlo dos filhos. Isto leva por vezes a que alguns jovens procurem compensar essas carências através da adesão a bandos ou grupos de jovens com os quais têm algumas afinidades (ideológica, musical, étnica, desportiva, etc.), mas habitualmente caracterizados pelas suas atitudes transgressoras. Neste tipo de grupo, desenrolam-se múltiplos comportamentos anti-sociais (vandalismo, graffitis) ou violentos e criminosos.

2.1.2 A exclusão socioeconómica ou a pobreza, que também dificulta o processo adequado de socialização do menor. Esta exclusão produz-se em grande parte entre os jovens de famílias imigrantes (sendo especialmente vulneráveis os imigrantes menores não acompanhados) e em certos «guetos» das grandes cidades, muitas vezes locais com concepções urbanas desumanizadas que favorecem o aparecimento nos seus habitantes de sentimentos de angústia e agressividade.

2.1.3 O absentismo e o insucesso escolar, iniciando-se logo na escola a colagem de um rótulo ou «estigmatização» social que em muitos casos facilitará o caminho para comportamentos anticívicos ou para a delinquência.

2.1.4 O desemprego, cujas taxas mais elevadas ocorrem entre os jovens, criando muitas vezes situações de frustração e desespero que também incentivarão a comportamentos impróprios (4).

2.1.5 A transmissão de imagens e atitudes violentas por certos programas em alguns meios de comunicação social ou em jogos de vídeo destinados aos menores, que contribui para inculcar naqueles um sistema de valores em que a violência é um recurso aceitável.

2.1.6 O consumo de drogas e de substâncias tóxicas, que, em muitos casos, leva o toxicodependente à delinquência como forma de obter os meios económicos para sustentar a sua dependência. Sob os efeitos do seu consumo ou de um estado de carência, os travões inibitórios habituais diminuem ou desaparecem. É também de referir o consumo moderado de álcool (mesmo que de forma esporádica), com especial incidência na realização de actos de vandalismo e de infracções à segurança rodoviária.

2.1.7 Em associação ou independentemente do factor assinalado no ponto anterior encontram-se as perturbações de personalidade e comportamento, geralmente acompanhadas de outros factores sociais ou ambientais, que levam o jovem a actuar de forma impulsiva ou irreflectida sem se deixar inspirar pelas normas de conduta socialmente aceites.

2.1.8 A deficiência no ensino e na transmissão de valores sociais ou cívicos, tais como o respeito pelas normas, a solidariedade, generosidade, tolerância, respeito pelos outros, sentido de autocrítica, empatia, trabalho bem feito, etc., que se vêem substituídos nas nossas sociedades «globalizadas» por valores mais utilitaristas, como o individualismo, a competitividade, o consumo desmedido de bens, e que provocam em determinadas circunstâncias o aparecimento de uma certa anomalia social.

2.2 Este conjunto de factores está presente, em maior ou menor medida, em todos os países da União Europeia, em sociedades com níveis elevados de bem-estar, mas onde se geram elementos de desestruturação e falta de coesão social que explicam este tipo de comportamentos anti-sociais ou impróprios.

2.3 Para prevenir o comportamento violento e fazer frente à delinquência juvenil, as sociedades devem adoptar estratégias que associem medidas de prevenção, intervenção e repressão. As estratégias preventivas e de intervenção devem ter por objectivo socializar e integrar todos os menores e jovens, principalmente através da família, comunidade, grupo de iguais, escola, formação profissional e mercado de trabalho. As medidas ou reacções judiciais e de repressão devem, de qualquer forma, basear-se nos princípios da legalidade, presunção de inocência, direito a defesa, julgamento com todas as garantias, respeito pela vida privada, proporcionalidade e flexibilidade. O superior interesse do menor deverá estar sempre subjacente à evolução do processo e à sentença e sua execução posterior (5).

3. Limitações dos sistemas tradicionais de justiça juvenil

3.1 Os modelos clássicos de justiça juvenil têm muitas dificuldades em responder e adaptar-se à realidade moderna da delinquência. De facto, os sistemas europeus de justiça criminal de menores eram lentos, ineficientes e economicamente deficientes: eram comuns longos prazos de espera, e a taxa de menores reincidentes era muito elevada. Simultaneamente, as fontes tradicionais de controlo social informal (escola, família, local de trabalho, etc.) foram enfraquecendo progressivamente.

3.2 Do chamado modelo de protecção, que surgiu nos primeiros anos do século XX, paternalista e que considerava o menor infractor como um doente social (misturando-o e confundindo-o com outros menores desprotegidos), passou-se, em alguns países (especialmente nos nórdicos) para o chamado modelo educativo ou de bem-estar. Este era um modelo social ou comunitário de resposta à delinquência juvenil, mas que, ao se encontrar à margem do sistema judicial, privava o menor das garantias jurídicas necessárias.

3.2.1 Diversas convenções e tratados internacionais relacionados com a justiça juvenil (Normas Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça de Menores ou «Regras de Pequim», de 1985, Orientações das Nações Unidas para a Prevenção da Delinquência Juvenil ou «Orientações de Riade», de 1990, Regras das Nações Unidas para a Protecção dos Menores Privados de Liberdade, de 1990, e Recomendação n.o R(87) 20 do Comité de Ministros do Conselho da Europa sobre reacções sociais face à delinquência juvenil) foram produzindo, desde os anos 80, uma mudança gradual nos sistemas de justiça de jovens dos países europeus, introduzindo o chamado modelo de responsabilidade. É de salientar em especial, nesse processo, a Convenção sobre os Direitos da Criança, aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 20 de Novembro de 1989, que foi ratificada por todos os Estados-Membros da UE, convertendo-se portanto numa norma de cumprimento obrigatório para esses países, e cujos artigos 37.o e 40.o abrangem a matéria aqui abordada. O modelo de responsabilidade reforça a posição legal do menor, e a justiça juvenil aproxima-se da justiça penal dos adultos, ao reconhecer àquele os mesmos direitos e garantias que a estes últimos. Conjuga-se o educativo e o judicial, aplicando um modelo de garantias e medidas principalmente educativas. O objectivo, era, em suma, «educar na responsabilidade».

3.3 O referido modelo, com origem nas normas internacionais já citadas, foi sendo progressivamente integrado nas legislações dos vinte e cinco países que actualmente fazem parte da UE.

3.3.1 O modelo de responsabilidade baseia-se nos seguintes princípios: — Prevenção em detrimento da repressão: a melhor forma de lutar contra a delinquência juvenil é impedir que surjam delinquentes juvenis. Para isso são necessários programas adequados de assistência social, laboral, económica e educativa (não esquecendo os programas destinados a facilitar e tornar mais acessível a ocupação adequada dos tempos livres e ociosos). — O recurso ao sistema judicial tradicional deve limitar-se ao mínimo indispensável. Há que criar novos sistemas de justiça especialmente orientados e concebidos para o fenómeno da delinquência de menores, deixando para outros âmbitos (de assistência e sociais) a resolução de outros problemas dos menores (menores abandonados, maltratados, inadaptados, etc.). — Reduzir a intervenção punitiva do Estado, activando simultaneamente estratégias preventivas nos domínios da assistência social a menores, política social, mercado de trabalho, ofertas para ocupação dos tempos livres e política municipal em geral. A comunidade e outros grupos da vida social, tais como a família, os assistentes sociais, a escola, as organizações sociais, etc., devem ter maior protagonismo na solução do conflito e na procura de alternativas viáveis. — As medidas ou penas privativas de liberdade devem ser reduzidas ao mínimo, limitando-as a casos excepcionais. — Flexibilizar e diversificar a reacção penal com medidas flexíveis, ajustáveis às circunstâncias do menor, de acordo com as condições, a evolução e os progressos no tratamento ou na execução da sentença, como alternativas à privação de liberdade. — Aplicar aos menores infractores todos os direitos e garantias reconhecidos aos adultos no processo penal (julgamento justo, imparcial e equitativo). — Profissionalizar e especializar os órgãos de controlo social que intervêm no sistema de justiça juvenil. Neste sentido, é necessário oferecer uma formação especializada a todos os actores envolvidos na administração da justiça de menores (polícia, juizes, fiscais, advogados e profissionais que executam as sentenças).

4. As novas tendências da justiça de menores

4.1 Há, portanto, outras alternativas possíveis para responder à delinquência juvenil, deixando de parte o sistema de internamento tradicional. Assim, sem porem em causa as necessárias medidas educativas de privação da liberdade quando imprescindível, as novas orientações internacionais avançam para sistemas substitutos ou complementares das mesmas, de forma que o tratamento dos menores seja mais eficaz e sobretudo mais educativo para o seu desenvolvimento pessoal e socioprofissional.

4.2 As boas práticas europeias no âmbito da justiça de menores dividem-se em três grandes eixos: a prevenção, a intervenção educativa na própria comunidade ou em centros e a integração sociolaboral.

4.2.1 Passando da prevenção, que já foi tratada, para a intervenção educativa em centros, esta deverá efectuar-se em centros ou instituições da própria envolvência social do menor, procurando as carências nas capacidades ou as necessidades formativas que o levaram a entrar em conflito com a lei penal. O menor deverá ser objecto de um estudo completo por profissionais de diferentes áreas, a fim de conhecer quais as suas carências e de que forma proporcionar-lhe os elementos que permitam reduzir o risco de reincidência no seu comportamento desviante. Com o mesmo objectivo, seria de trabalhar com as famílias dos menores, procurando a sua colaboração e compromisso no processo educativo e resocializador daqueles.

4.2.2 Por outro lado, os menores infractores encontram-se entre os grupos em situação ou em risco de exclusão social, como acontece, por exemplo, com as pessoas com deficiência, as minorias étnicas, as pessoas idosas, etc. As suas carências e dificuldades especiais já referidas requerem um apoio específico na busca da sua autonomia pessoal, vendo-se, caso contrário, votados ao fracasso e à consequente inadaptação ao meio, o que aumentará os riscos de reincidência, acabando por entrar no sistema penal dos adultos.

4.2.3 Por isso estes jovens precisam de ajuda e orientação no seu processo de inserção através de vias muito diversas (inserção social, cultural, linguística, etc.). Não há uma via única para garantir a integração social dos jovens infractores, e também não há fórmulas infalíveis que garantam que uma pessoa perfeitamente integrada não adopta comportamentos anti-sociais. Todavia, existe um amplo consenso sobre o facto de a inserção laboral ser uma via fundamental para aproximar os jovens infractores de espaços de integração e estabilidade económica e social.

4.3 No que se refere à evolução dos sistemas de justiça de menores, e retomando o referido nos pontos 3.2 e 3.3, há que assinalar, em primeiro lugar, que além do conceito de justiça retributiva (pagar pelos danos causados) surgiu um conceito de justiça reparadora (restorative justice), nascido com o movimento político e criminal a favor da vítima — vitimologia — e a recuperação do papel da mesma no processo penal. A justiça retributiva é o paradigma de uma justiça que envolve a vítima, o arguido e a comunidade na busca de soluções para as consequências do conflito gerado pelo acto criminoso, a fim de promover a reparação dos danos causados, a reconciliação entre as partes e o reforço do sentido de segurança colectiva. A justiça retributiva procura proteger tanto o interesse da vítima (o ofensor deve reconhecer os danos causados à mesma e deve tentar repará-los), como o da comunidade (procurando reabilitar o ofensor, prevenir a reincidência e reduzir os custos da justiça penal) e do arguido (não entrará no circuito penal, sendo respeitadas as suas garantias constitucionais).

4.4 Além disso, no tocante a este último, a reparação representa uma acção educativa específica, estimulando ao mesmo tempo a reflexão do menor sobre a sua culpa, ao enfrentar directamente a vítima, podendo dissuadi-lo de repetir comportamentos semelhantes no futuro. É, pois, um modelo idóneo para o sistema de justiça de menores pelo seu fraco valor estigmatizante, o seu elevado valor pedagógico e o seu carácter menos repressivo.

4.5 Em resumo, nas últimas duas décadas, o procedimento, os tipos de sanções e as sentenças mudaram efectivamente no domínio da justiça de menores. Vão ganhando terreno as sanções não punitivas, como o serviço comunitário, a compensação e a reparação, a mediação com a vítima ou com a comunidade de origem, a formação profissional em práticas, ou tratamentos especiais para as toxicodependências e outras dependências, como o alcoolismo. Este tipo de medidas exige um controlo e fiscalização permanentes da evolução e dos resultados obtidos pelo menor. Hoje em dia, o recurso a estas medidas é cada vez mais corrente e adopta com frequência a forma de internamento em regime aberto ou semiaberto, o controlo e fiscalização permanentes, liberdade vigiada, vigilância electrónica das deslocações, etc., ou a combinação de várias medidas. Apesar disso, a privação de liberdade, num centro educativo ou na prisão, continua a ser uma modalidade muito utilizada.

4.6 Opostamente, a importância pública dos novos fenómenos que foram aparecendo em especial nas grandes cidades europeias (delinquência organizada, gangues de jovens, vandalismo nas ruas, violência no desporto, assédio nas escolas, violência exercida sobre os pais, comportamentos xenófobos e de grupos extremistas, associação entre novas formas de delinquência e a imigração, toxicodependência, etc.) levaram a que, nos últimos anos, se observasse em alguns países europeus uma tendência para o endurecimento do direito penal de menores, com o aumento das penas máximas aplicáveis e a introdução de diversas formas de internamento em centros de regime fechado, incluindo a exigência de certas responsabilidades aos pais do menor autor da infracção.

4.6.1 Nesse domínio, há que referir as reformas do direito penal de menores introduzidas nos Países Baixos em 1995 e em França em 1996, assim como o Criminal Justice Act (lei sobre a justiça criminal) de 1994 em Inglaterra, que aumenta em um ou dois anos a pena máxima aplicável a menores entre os 15 e os 18 anos e estabelece um internamento em centros de regime fechado de entre seis meses e dois anos também para menores entre os 12 e os 14 anos. Foi também introduzido o chamado parenting order, segundo o qual os pais dos menores que cometerem infracções ou de menores que, por exemplo, tenham sido incluídos nos registos policiais por faltarem à escola sem justificação, podem ser obrigados a assistir a cursos de educação uma vez por semana durante um máximo de três meses. Os pais que repetidamente não cumpram os deveres educacionais podem ser castigados com multas até 1 000 libras.

4.6.2 O problema das disposições deste tipo é que envolvem a «desresponsabilização» do menor, que, em conformidade com as abordagens modernas «responsabilizadoras» do direito penal, seria quem deveria reparar ou compensar os danos causados. Além disso, em determinadas circunstâncias, os pais, em especial os que dispõem de recursos económicos escassos e, portanto, com menores possibilidades de atenção e controlo dos filhos, vêem-se injustificadamente prejudicados se não conseguirem apresentar uma prova exculpatória da sua responsabilidade. Na realidade, os pais precisam de ajuda para educar adequadamente os filhos e não que se transfira para eles uma culpa que não lhes pertence.

4.6.3 Por seu lado, em alguns países volta-se aos conceitos que se julgavam ultrapassados na década de 80, como o internamento em centros de regime fechado, destinados de qualquer forma à prestação de assistência social a menores desprotegidos. Ou seja, volta-se a amalgamar menores sujeitos ao sistema de protecção e ao sistema penal juvenil.

5. Tratamento actual no âmbito da UE

5.1 O Conselho da Europa já teve ocasião de abordar especificamente a questão da delinquência juvenil por diversas vezes (destacando especialmente a já referida Recomendação n. o R(87) 20 do Comité de Ministros do Conselho da Europa sobre reacções sociais face à delinquência juvenil e, mais recentemente, na Recomendação Rec(2003) 20 do Conselho de Ministros sobre novas formas de tratar a delinquência juvenil e o papel da justiça juvenil (6)). O mesmo não aconteceu nas instituições da UE, que o fizeram apenas de forma superficial ao tratarem de outros assuntos mais gerais, como a prevenção da delinquência.

5.2 Os textos essenciais da União Europeia e da Comunidade Europeia permitem aproximarmo-nos da questão abordada no presente parecer através do Título VI do Tratado da UE (TUE), sobre Disposições relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal, e do Título XI do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), dedicado à política social, a educação, a formação profissional e a juventude.

5.2.1 No âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal, temos o disposto nos artigos 29.o e seguintes do TUE, que têm como objectivo facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça. Estas disposições prevêem formas de colaboração intergovernamental em matéria penal, a nível policial e judiciário, contemplando-se, entre outros, a prevenção e o combate à criminalidade, organizada ou não. Neste contexto, a Comissão apresentou, em 30 de Abril de 2004, o Livro Verde sobre a aproximação, o reconhecimento mútuo e a execução das sanções penais na União Europeia. Com este documento de consulta, a Comissão pretendia analisar se a existência de diferentes sistemas na UE levantava problemas em relação à cooperação judiciária entre os Estados-Membros e identificar os obstáculos à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo. Esse documento não faz qualquer referência à delinquência juvenil e aos sistemas de justiça de menores. Contudo, não haveria nenhum impedimento em aplicar-lhes os objectivos perseguidos, enumerados na introdução, e as referências às sanções penais, tanto privativas de liberdade como alternativas, e à mediação.

5.2.2 É também de referir o Programa-quadro AGIS (7), adoptado pela Comissão Europeia em 22 de Julho de 2002, que promove a cooperação policial, aduaneira e judicial em matéria penal e apoia os esforços dos profissionais para contribuir para o desenvolvimento da política europeia neste domínio. Nesta base, surgiram algumas iniciativas sobre o reconhecimento mútuo de legislações e boas práticas no âmbito da delinquência e da justiça de menores.

5.2.3 No âmbito do Título VI do TUE, foi elaborada a Decisão do Conselho da UE, de 28 de Maio de 2001, que criou uma Rede Europeia de Prevenção da Criminalidade (8), que embora abranja todos os tipos de criminalidade, consagra-se particularmente aos domínios da delinquência juvenil (9), da criminalidade em meio urbano e da criminalidade associada à droga.

5.2.4 Nos domínios da política social, educação, formação profissional e juventude, o artigo 137.o do TCE destaca a acção das instituições comunitárias a favor da integração das pessoas excluídas do mercado de trabalho, bem como o combate à exclusão social. Indubitavelmente e tendo em conta o atrás referido, a inserção social e laboral e a integração social constituem dois dos eixos fundamentais para a prevenção e o combate à delinquência juvenil. Neste contexto, foram numerosas as estratégias, agendas, projectos e programas adoptados pelos sucessivos Conselhos Europeus e pelas instituições comunitárias, alguns deles referidos no ponto 1.2, sendo de salientar pela sua relação mais próxima com os menores infractores o Programa Operacional de combate à discriminação (10), que faz parte do Objectivo n.o 1 do Fundo Social Europeu.

5.3 Por seu lado, o Parlamento Europeu tem vindo a desenvolver uma ampla actividade no âmbito da protecção dos menores, apesar de ser com carácter programático, mediante várias resoluções, designadamente a Carta Europeia dos Direitos da Criança, aprovada pelo PE na Resolução A3-0172/1992, de 8 de Julho. Os seus pontos 8.22 e 8.23 reconhecem um conjunto de garantias a favor dos menores envolvidos em processos penais, assim como os princípios e critérios que devem estar na base das sanções penais a impor e os recursos a utilizar no tratamento dos menores infractores.

6. A conveniência de um quadro europeu de referência sobre a justiça juvenil

6.1 Como se disse, a delinquência juvenil é motivo de preocupação para uma boa parte dos cidadãos europeus. Existe mesmo uma clara consciência de que é um problema comum aos países europeus e que seria conveniente as instituições da União estarem envolvidas na sua resolução. Essa opinião está reflectida no Eurobarómetro de 2001, o primeiro que incluiu a segurança interna nos Estados-Membros, segundo o qual, cerca de 45 % dos cidadãos europeus consideram que a política de prevenção da delinquência juvenil devia ser uma competência conjunta das autoridades nacionais e das instituições da UE.

6.2 Como referido, existem diversas normas internacionais, no âmbito da ONU e do Conselho da Europa, sobre a delinquência juvenil e justiça de menores. Contudo, a sua força vinculativa é escassa ou nula (com a excepção já referida da Convenção sobre os Direitos da Criança) e apresentam apenas normas mínimas comuns para toda a comunidade internacional. Partindo sem dúvida das bases estabelecidas por essas normas, e dado o seu nível de desenvolvimento e o seu nível mais elevado de homogeneidade interna, a União Europeia devia aspirar e ter como objectivo melhorar e tornar mais eficazes no seu território os princípios estabelecidos internacionalmente.

6.3 Os países da UE, por seu lado, beneficiariam das experiências e boas práticas dos diferentes Estados-Membros no momento da definição das suas políticas de tratamento da delinquência juvenil, nas suas diferentes vertentes de prevenção, justiça, protecção e inserção. Em especial quando se assiste a uma semelhança cada vez maior nas diversas causas e formas de manifestação da delinquência juvenil nos referidos países (toxicodependência, comportamentos xenófobos, violência no desporto, utilização de novas tecnologias para cometer delitos, vandalismo em meio urbano, etc.).

6.4 Da mesma forma, os factores derivados do processo de integração europeia, como a supressão das fronteiras e a livre circulação de pessoas, demonstram a conveniência de regras comuns sobre justiça de menores. Os jovens podem deslocar-se livremente entre os países comunitários, já para não falar entre as regiões fronteiriças que abrangem milhares de quilómetros entre os 25 Estados-Membros. A maior homogeneidade ou coordenação entre as legislações e as políticas nacionais sobre a matéria poderia evitar ou reduzir alguns riscos ou situações novas associadas a essa maior mobilidade (como, por exemplo, a possibilidade de um jovem infractor residir num país e ser condenado por um delito noutro, dentro da UE).

6.5 Por outro lado, e dado que os países «utilizam» com frequência os seus sistemas de justiça de menores como banco de provas para futuras reformas da legislação penal dos adultos, a coordenação e aproximação dos sistemas de justiça de menores poderia facilitar a aproximação das legislações penais nacionais. Essa intenção, como já foi assinalado, já faz parte dos objectivos da União Europeia e tem evoluído bastante (euroorden, reconhecimento mútuo e execução de sanções penais, etc.). As legislações sobre delinquência juvenil são relativamente recentes (as mais antigas datam do século XX), por isso iniciar um processo de aproximação não suscitaria muitas reticências e problemas, como nos sistemas penais dos adultos. Estes contam com uma longa trajectória influenciada por motivos históricos, culturais e jurídicos bem enraizados.

6.6 Há também que não esquecer os efeitos que um quadro comunitário de referência podia ter para limitar ou impedir as tendências regressivas no tratamento da delinquência juvenil e do sistema penal de menores que, como anteriormente referido, são patentes em alguns Estados-Membros da UE.

6.7 Tanto de uma perspectiva de prevenção, de repressão e judicial, os fenómenos comuns que se produzem nos países da União Europeia aconselham o início de um processo de elaboração de um quadro comum de tratamento da questão. O Conselho da Europa tem vindo a solicitá-lo, assinalando nomeadamente na sua Recomendação Rec(2003)20 a necessidade de estabelecer regras europeias sobre sanções penais e medidas aplicadas na Comunidade, bem como regras penitenciárias europeias específicas e diferentes para os menores.

7. Algumas propostas para uma política europeia de justiça de menores

7.1 Do exposto nos pontos anteriores do presente parecer, é possível estabelecer as seguintes directrizes ou orientações:

7.1.1 Em todos os países da UE, dão-se, em maior ou menor grau, fenómenos relativamente semelhantes que exigem respostas também parecidas: crise das instâncias tradicionais de controlo social informal (família, escola, trabalho), aparecimento nos grandes núcleos urbanos de guetos em que uma percentagem importante dos seus habitantes se encontram em risco de exclusão social, novas formas de delinquência juvenil (violência doméstica e na escola, bandos juvenis, vandalismo urbano), abuso de drogas e de álcool, etc.

7.1.2 Desde as décadas de setenta e oitenta do séc. XX e devido ao aparecimento da regulamentação internacional referida no ponto 3.2.1 do presente parecer, registou-se uma aproximação progressiva entre os modelos de justiça juvenil dos Estados-Membros da UE, impondo-se o chamado modelo de responsabilidade, associado habitualmente ao de justiça retributiva ou reparadora. Isso não impede, porém, que continuem a existir entre eles grandes diferenças (designadamente a idade para a exigência de responsabilidade penal juvenil, como se pôde observar).

7.1.3 Motivos muito diversos, referidos ao longo do documento, tais como situações socioeconómicas e políticas semelhantes entre os Estados-Membros, tradições jurídicas em alguns casos muito similares e noutros pelo menos não irreconciliáveis, políticas sociais que incidem colateralmente na prevenção da delinquência juvenil já financiadas ou apoiadas pelos orçamentos comunitários, aconselham que se avance para uma harmonização progressiva dos modelos e sistemas de prevenção, protecção e intervenção e tratamento do fenómeno da delinquência juvenil e da justiça de menores.

7.1.4 Neste domínio, há igualmente outros factores diversos que recomendam o referido processo de aproximação, coordenação e intercâmbio:

7.1.4.1 A intervenção no âmbito da delinquência juvenil e da justiça de menores não se efectua apenas ao nível jurídico (em que os diferentes modelos e tradições jurídicas podem representar um obstáculo ao dito processo), devendo, pelo contrário, ser multidisciplinar e multi-institucional. Deve, assim, integrar diversos domínios do saber, tais como as ciências sociais e de comportamento, e diferentes instituições, autoridades e organizações (administrações públicas, regionais e locais, serviços sociais de diferentes âmbitos, aparelho policial e judicial, organizações sem fins lucrativos, empresas privadas através de projectos de responsabilidade social empresarial, associações de famílias, actores económicos e sociais, etc.), as quais actuam frequentemente de forma pouco coordenada.

7.1.4.2 A sociedade da informação, a evolução tecnológica, a permeabilidade das fronteiras e outros factores análogos desempenham sem dúvida um papel importante na generalização dos fenómenos referidos no ponto 7.1.1 (11). Porém, há que não esquecer o «efeito de contágio» desses comportamentos (fomentado pela difusão dos acontecimentos pelos meios de comunicação social). As alterações são todas extraordinariamente rápidas, e os países europeus não podem permanecer impassíveis perante as mesmas.

7.2 Assim, partindo destas premissas, o CESE considera que deviam ser dados os seguintes passos para uma política comunitária sobre a delinquência juvenil e a justiça de menores:

7.2.1 É imprescindível contar com dados quantitativos actualizados e comparáveis sobre a situação da delinquência juvenil nos vinte e cinco países da UE, que permitam conhecer de forma fiável aquilo que enfrentamos, qual a verdadeira dimensão do problema e as diferentes formas de resolvê-lo, tendo presentes — entre outras variáveis — as diferenças que poderiam ocorrer entre homens e mulheres infractores.

7.2.2 De uma perspectiva qualitativa, considera-se adequada a existência de normas mínimas ou orientações comuns entre todos os Estados-Membros em relação às políticas de prevenção, reeducação e resocialização, passando pelo tratamento policial e judicial dos menores em conflito com a lei penal. Essas normas deviam basear-se nos princípios estabelecidos na Convenção sobre os Direitos da Criança, em especial nos seus artigos 37.o e 40.o, bem como nas orientações internacionais na matéria constantes das convenções referidas no ponto 3.2.1 do presente parecer, sendo depois o seu desenvolvimento e aplicação aprofundados.

7.2.3 O primeiro passo para a elaboração dessas normas mínimas seria reunir os conhecimentos mais exactos existentes sobre as diferentes realidades e experiências desenvolvidas em cada um dos Estados-Membros. Esse processo pode revestir várias formas, mas poderia consistir na obtenção de informações através de inquéritos enviados aos Estados-Membros, complementado posteriormente com reuniões de peritos e profissionais na matéria para a troca de experiências e boas práticas. Essas reuniões podiam ter um carácter estável com a criação de uma rede de peritos com uma composição e funções adaptadas ao objectivo específico perseguido. Por último, para orientar melhor a reflexão e o debate sobre a matéria e abranger o maior número possível de instituições, organizações e particulares, a Comissão devia publicar um livro verde sobre a matéria.

7.2.4 Simultaneamente aos passos referidos ou numa etapa seguinte do processo de conhecimento e aproximação entre os modelos de justiça de menores dos Estados-Membros, seria de criar um observatório europeu sobre a delinquência juvenil, o que facilitaria o estudo permanente deste fenómeno, a divulgação dos seus resultados, a assistência e o apoio às autoridades e instituições competentes na tomada de decisões. Por outras palavras, devia haver um esforço no sentido de a investigação e o conhecimento não terminarem em resultados académicos, sendo, pelo contrário, utilizados como ferramentas de ajuda à adopção de políticas e estratégias reais (12).

7.3 Sem prejuízo do exposto, e dado que as diversas questões da delinquência juvenil e justiça de menores são abordadas de forma dispersa pelas diferentes políticas da União Europeia (liberdade, segurança e justiça, juventude, educação e formação, emprego e assuntos sociais), é necessária uma coordenação operacional entre todos os serviços envolvidos, de forma a tratar o fenómeno da delinquência juvenil de um modo multidisciplinar e multi-institucional mais adequado, como já várias vezes assinalado no presente parecer.

7.4 As características específicas do fenómeno da delinquência juvenil, assim como o seu próprio carácter dinâmico e mutante, exigem uma formação o mais especializada possível e uma actualização permanente dos profissionais e actores que participam em todo o processo de intervenção junto dos menores: juizes, fiscais, advogados, polícias, funcionários, mediadores, educadores, técnicos de execução das sentenças, etc. A eles cabe desenvolver um papel importante para as instâncias comunitárias através dos mecanismos já referidos (redes de peritos, observatório, etc.) e de outros complementares, designadamente programas de intercâmbio de profissionais entre os Estados-Membros, trabalho em rede, novas modalidades de formação à distância como a e-aprendizagem, etc. Com esse fim, deviam ser criados programas comunitários que abrangessem essas necessidades concretas de formação. Há também que não esquecer que a própria evolução registada na UE no âmbito da justiça juvenil contribuiria para prestigiar este sector do saber e fomentar o aparecimento de estudos especializados nas universidades europeias, com as quais se deveria contar em todo o processo.

7.5 Dado que o problema em apreço reveste igualmente uma evidente dimensão social e de cidadania, seria importante em todo este processo a participação das organizações e dos profissionais da sociedade civil directamente envolvidos neste domínio (organizações do «terceiro sector», associações, famílias, ONG, etc.). Estes contribuiriam para a concepção e posterior aplicação dos programas e estratégias a desenvolver no seio da UE.

7.6 No que se refere à integração e à reinserção social dos menores e jovens infractores, enquanto terceiro pilar a que se faz referência no ponto 1.1, as políticas comunitárias adoptadas teriam de ter também em conta o papel das organizações sindicais e empresariais e os seus específicos canais de diálogo quando se estabelecessem as vias para a concretização da integração e inserção sociolaborais e profissionais dos menores em situação de exclusão social. Para tal, é necessário um compromisso da parte de todos os actores envolvidos, dado que a integração sociolaboral é uma das vias essenciais de reinserção desses menores na nossa sociedade.

7.7 Por último, o CESE está consciente de que, para concretizar todas estas políticas, são necessárias as correspondentes dotações orçamentais. Por isso, a Comissão Europeia devia estabelecer rubricas orçamentais de apoio à protecção de menores, prevenção da delinquência juvenil e tratamento dos menores infractores, tanto nos projectos ou rubricas em curso (designadamente os destinados à eliminação da marginalização e exclusão social e ao apoio à juventude e à sua inserção sociolaboral) (13), como através de programas especificamente orientados para os objectivos referidos.

Bruxelas, 15 de Março de 2006. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) Resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho de 14 de Dezembro de 2000 relativa à integração social dos jovens (JO C 374, de 28 de Dezembro de 2000); Resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho de 27 de Julho de 2002 relativa ao quadro para a cooperação europeia em matéria de juventude (JO C 168, de 13 de Julho de 2002); Livro branco da Comissão Europeia – Um novo impulso à juventude europeia, de 21 de Novembro de 2001, COM(2001)681 final; Comunicação da Comissão ao Conselho sobre as políticas europeias de juventude, COM(2005) 206 final.

(2) Seria o caso do que actualmente se designa por «delitos de estado», tais como fugir do domicílio, viver nas ruas, etc.

(3) No tocante ao limite máximo, há maior proximidade entre os países da UE, aplicando-se o sistema penal de menores em todos os casos de forma plena até aos 18 anos. Há, porém, países que contemplam a possibilidade dessa aplicação, em diferentes graus e segundo os casos, a jovens até aos 21 anos (Áustria, Alemanha, Grécia, Itália, Holanda e Portugal). No que se refere ao limite mínimo, as diferenças na idade penal são mais vincadas: Irlanda – 7 anos; Escócia e Grécia – 8 anos; Inglaterra, País de Gales e França – 10 anos; Países Baixos e Portugal – 12 anos; Polónia – 13 anos; Áustria, Estónia, Alemanha, Hungria, Itália, Letónia, Lituânia, Eslovénia e Espanha – 14 anos; República Checa, Dinamarca, Finlândia, Eslováquia e Suécia – 15 anos; e Bélgica – 16 anos. Contudo, há que ter presente que, na maioria dos casos, para as idades compreendidas entre 7 e 13-15 anos, as medidas previstas não são propriamente penais ou são mais benevolentes do que as previstas para as idades compreendidas entre esse grupo e os 18-21 anos, estando excluído quase totalmente o internamento em centros.

(4) Em relação a este factor e ao da pobreza referido no ponto 2.1.2, é de citar o estudo «Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvantged Youth», a ser elaborado pela Direcção-Geral de Emprego e Assuntos Sociais da Comissão Europeia, com a coordenação do Institute for Regional Innovatico and Social Research (IRIS).

(5) Artigo 40.o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 20 de Novembro de 1989.

(6) Também poderia citar aqui a Resolução (66) 25 sobre métodos de tratamento de curta duração para jovens delinquentes menores de 21 anos, a Resolução (78) 62 sobre transformação social e delinquência juvenil, a Recomendação (88) 6 sobre reacções sociais à delinquência juvenil protagonizada por jovens procedentes de famílias imigrantes e a Recomendação (2000) 20 sobre o papel da intervenção psicossocial precoce para prevenir a criminalidade.

(7) Este programa prossegue e amplia o trabalho dos programas anteriores que cumpriam o Título VI: Grotius II – Penal, Oisin II, Stop II, Hipócrates e Falcone.

(8) JO L 153, de 8 de Junho de 2001.

(9) Exemplo dos trabalhos desenvolvidos na Rede Europeia de Prevenção da Criminalidade é o relatório «A Review of the knowledge on juvenile violence: trends, policies and responses in the EU member states», Fitzgerald, Stevens e Hale, 2004.

(10) Para citar um exemplo da sua aplicação no domínio da justiça de menores, em Espanha a ONG Fundación Diagrama (entidade que administra, em várias Comunidades Autónomas, medidas judiciais privativas de liberdade impostas a menores infractores) co-administra com as referidas comunidades um programa operacional dirigido aos menores que estejam a cumprir ou tenham cumprido medidas ou sanções privativas de liberdade impostas pelo sistema de reforma juvenil. O objectivo desse programa é preparar, de modo individualizado e integral, um itinerário de inserção social e laboral para os referidos jovens, começando até antes de o menor abandonar o centro de internamento. Os resultados obtidos até ao momento são notáveis.

(11) Cabe referir aqui a importância que aparentemente teve o uso das salas de conversa («chats») na Internet, correios electrónicos, blogues, telemóveis, etc. nos acontecimentos das cidades francesas no mês de Novembro de 2005.

(12) Já em 21 de Fevereiro de 2003 um grupo de deputados apresentou no Parlamento Europeu uma Proposta de Resolução relativa a criação do observatório europeu sobre comportamentos desviantes de menores (B5-0155/2003).

(13) Cabe mencionar projectos e programas em curso, como os Programas AGIS, Daphne II, Equal e o Programa Operacional de Combate à Discriminação.