GLOSSÁRIO

Acordo de execução : Acordo n.o C(2009)9138, assinado entre a Comissão e o Departamento de Proteção Civil em 11 de novembro de 2009, que estabelece o montante da ajuda e das intervenções financiadas pelo FSUE na sequência do sismo dos Abruzos.

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Áquila (L’Aquila) :

Capital da região dos Abruzos. Em 2009, contava com uma população recenseada de 73150 habitantes, que se elevava a uma presença diária de 100000 pessoas em virtude das atividades académicas, terciárias, profissionais e turísticas. Situa-se a 721 metros de altitude, encravada entre quatro cumes montanhosos de mais de 2000 metros. O clima é fresco, quando comparado com o resto da Itália central.

FIGURA 1 — LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DE ÁQUILA

Fonte: Eurostat.

CASE : Sigla de "Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili", ou seja, habitações com isolamento sísmico e ambientalmente sustentáveis. O projeto CASE foi anunciado pelo Conselho de Ministros italiano em 23 de abril de 2009. Em 28 de abril do mesmo ano, o Governo italiano promulgou o Decreto-Lei n.o 39, conhecido por "Decreto Abruzzo", nos termos do qual o Departamento de Proteção Civil deve assegurar a construção de habitações CASE que possam ser utilizados de forma duradoura. Os edifícios são erigidos sobre pilares especiais que os isolam contra movimentos sísmicos horizontais. Além disso, são energeticamente eficientes, incluindo ainda sistemas de energias renováveis, como painéis fotovoltaicos e esquentadores solares.

Departamento de Proteção Civil : A proteção civil italiana é um sistema integrado que permite utilizar de forma coordenada todos os recursos disponíveis, públicos e privados. Trata-se de um departamento da Presidência do Conselho de Ministros que, nos termos da lei, engloba várias autoridades, administrações e organismos públicos e privados (incluindo o Exército, a Marinha, a Força Aérea, diversos ministérios e governos regionais), bem como membros da comunidade académica envolvidos em atividades de investigação. O orçamento para o exercício de 2012 ascende a 1,67 mil milhões de euros, dos quais 72% correspondem a empréstimos relativos a catástrofes do ano anterior, 21% a operações previstas na lei e 7% a despesas internas do departamento, incluindo os custos da frota aérea.

FSUE : O Fundo de Solidariedade da União Europeia foi estabelecido pelo Regulamento (CE) n.o 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, no intuito de responder às catástrofes naturais de grandes proporções e de manifestar a solidariedade europeia para com as regiões sinistradas na Europa. Tem sido utilizado na sequência de eventos catastróficos de vária ordem, como inundações, incêndios florestais, sismos, tempestades e secas. Apenas é possível mobilizar o FSUE caso os danos provocados pela catástrofe nacional ultrapassem o limiar de 3 mil milhões de euros (preços de 2002) ou 0,6% do RNB do país em causa. O Fundo dispõe de um orçamento anual de mil milhões de euros. Desde novembro de 2011, disponibilizou ajudas financeiras num valor que ascende a quase 2,5 mil milhões de euros (ver anexo I).

MAP : Sigla de "Moduli Abitativi Provvisori", ou seja, módulos de alojamento provisório.

MUSP : Sigla de "Moduli ad Uso Scolastico Provvisori", ou seja módulos de uso escolar provisório. Estes módulos substituem temporariamente as escolas danificadas pelo sismo.

SÍNTESE

I. O objetivo do Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE) consiste em ajudar os Estados-Membros e os países em curso de negociação da sua adesão à União Europeia a responderem a catástrofes naturais de grandes proporções, mediante o complemento das suas despesas públicas decorrentes de operações essenciais de urgência. Entre as operações a financiar contam-se o restabelecimento imediato do funcionamento das infraestruturas e equipamentos nos domínios da energia, do abastecimento de água e das águas residuais, dos transportes, das telecomunicações, da saúde e do ensino, bem como a execução de medidas provisórias de alojamento e prestação dos serviços de socorro destinados a prover às necessidades imediatas da população.

II. No início de abril de 2009, a região italiana dos Abruzos e a sua capital, Áquila, foram afetadas por um sismo que provocou prejuízos diretos estimados em mais de 10 mil milhões de euros. Em novembro de 2009, a União Europeia contribuiu para as operações de emergência italianas desbloqueando 500 milhões de euros provenientes do seu Fundo de Solidariedade. Nos termos do acordo de execução, essa contribuição destinava-se: i) a primeiras operações de emergência (contribuição indicativa do FSUE 50 milhões de euros); ii) a projetos MAP (módulos de alojamento provisório para 7000 pessoas) e MUSP (escolas provisórias para 15000 crianças em idade escolar) (contribuição indicativa do FSUE 94 milhões de euros); iii) ao projeto habitacional CASE para 15000 pessoas (contribuição indicativa do FSUE 350 milhões de euros).

III. A auditoria do Tribunal examinou: i) se as despesas previstas no acordo de execução cumpriram as disposições do Regulamento FSUE; ii) se o projeto CASE foi devidamente planeado e celeremente executado; iii) se o projeto CASE foi executado no respeito pelo princípio de economia.

IV. O Tribunal constatou que os projetos financiados, à exceção do projeto CASE, eram elegíveis nos termos do Regulamento FSUE. Todos foram executados em conformidade com o acordo de execução e responderam a várias necessidades imediatas da população afetada pelo sismo. Compreende-se facilmente a opção das autoridades italianas pela construção de apartamentos CASE, mas o projeto não conseguiu alojar toda a população deslocada antes do inverno. Os apartamentos CASE, além de desnecessariamente dispendiosos e de terem alojado uma quantidade de pessoas muito escassa, revelaram deficiências no planeamento e na garantia de execução económica do projeto.

V. No intuito de retirar ensinamentos da experiência dos Abruzos, e tomando em devida consideração a situação de emergência específica e o seu impacto, o Tribunal recomenda que a Comissão: i) pondere a adaptação do Regulamento FSUE aos desenvolvimentos recentes em matéria de estratégias de resposta a catástrofes; ii) incentive os Estados-Membros a melhorar a sua preparação para as emergências, visando uma assistência atempada e eficaz em termos de custos; iii) promova a observância do princípio de economia na conceção e execução de projetos de emergência.

INTRODUÇÃO

1. Em 6 de abril de 2009, a região italiana dos Abruzos foi afetada por um sismo de magnitude 6,3 que danificou gravemente infraestruturas básicas e afetou seriamente a população. As zonas afetadas pelo sismo incluíram a totalidade da província de Áquila, a maior parte da região dos Abruzos e algumas zonas limítrofes. O epicentro deste forte evento sísmico registou-se na capital regional, Áquila, que foi particularmente afetada, sobretudo no centro histórico.

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© Tribunal de Contas Europeu.

2. A catástrofe afetou um total de cerca de 300000 habitantes, fez mais de 300 vítimas mortais e deixou 1500 feridos. Milhares de pessoas perderam as suas casas e/ou empresas privadas e até 67500 habitantes ficaram alojados em acampamentos, hotéis e habitações privadas. Uma grande parte dos edifícios examinados depois do sismo foram considerados totalmente inseguros [1] (ver quadro 1).

3. Segundo o pedido de ajuda ao Fundo Europeu de Solidariedade, a estimativa dos prejuízos diretos totais ascendia a mais de 10 mil milhões de euros, o que representava 0,67% do RNB de Itália e mais do triplo do limiar de 3 mil milhões de euros para poder mobilizar o Fundo de Solidariedade da UE [2]. As autoridades italianas apresentaram um pedido de ajuda financeira relativa ao sismo dentro do prazo de 10 semanas estipulado para os pedidos no âmbito do FSUE. Numa decisão de 8 de junho de 2009, a Comissão propôs que o Conselho e o Parlamento Europeu, que formam, em conjunto, a autoridade orçamental da União Europeia, mobilizassem uma ajuda financeira no valor de 494 milhões de euros [3].

4. No seu pedido de mobilização dos 494 milhões de euros, a Comissão declarou que as autoridades italianas estimaram em 2004 milhões de euros os gastos relativos às operações essenciais de urgência elegíveis nos termos do n.o 2 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 2012/2002 [4], devendo-se a maior parte aos serviços de socorro e, em especial, ao alojamento temporário. Ainda segundo a Comissão, as autoridades italianas declararam que estavam a examinar a possibilidade de financiar uma parte da reconstrução que ultrapassa o âmbito das operações de urgência através dos programas operacionais relevantes cofinanciados pelos fundos estruturais [5].

QUADRO 1

DANOS NOS EDIFÍCIOS PROVOCADOS PELO SISMO

Fonte: Departamento de Proteção Civil.

Resultado da inspeção | Edifícios particulares | Edifícios públicos | Património cultural |

Seguro (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Parcial ou temporariamente inseguro (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Totalmente inseguro (E) ou inseguro devido a riscos externos (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Número de equipamentos inspecionados | 71302 | 2219 | 1800 |

5. O acordo de execução [6] foi celebrado em 11 de novembro de 2009 e a verba da subvenção paga em 30 de novembro de 2009 [7].

6. Nos termos do acordo de execução, a subvenção de 494 milhões de euros (ver quadro 2) destinava-se:

- às operações iniciais de emergência; o custo total da assistência inicial às populações ascendeu a 653 milhões de euros [8], dos quais o montante indicativo de 50 milhões foi financiado pelo FSUE;

- aos projetos MAP (disponibilização de pequenas unidades de alojamento provisório para até 7000 pessoas) e MUSP (disponibilização de escolas provisórias para parte das mais de 15000 crianças em idade escolar afetadas pelo sismo); o custo total destes projetos fixou-se em 321 milhões de euros [9], dos quais o montante indicativo de 94 milhões foi financiado pelo FSUE;

- ao projeto habitacional CASE, que consiste em habitações temporárias para pelo menos 15000 residentes de Áquila; o custo total deste projeto fixou-se em 810 milhões de euros [10], dos quais o montante indicativo de 350 milhões foi financiado pelo FSUE.

QUADRO 2

ATIVIDADES A FINANCIAR PELO FSUE (EM MILHÕES DE EUROS)

Fonte: Acordo de execução do FSUE.

| Orçamento nacional | Contribuição do FSUE | Total |

Primeiras operações de emergência | 603 | 50 | 653 |

Projetos MAP e MUSP | 227 | 94 | 321 |

Projeto CASE | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

7. A auditoria propôs-se responder a três questões de auditoria específicas:

1) as operações previstas no acordo de execução cumpriram as disposições do Regulamento FSUE?

2) o projeto CASE foi devidamente planeado e concebido?

3) o projeto CASE foi executado no respeito pelo princípio de economia?

8. No caso das questões 2) e 3), a auditoria concentrou-se no projeto CASE, que absorveu a maior parte da subvenção do FSUE (ver ponto 6). A auditoria decorreu de novembro de 2011 a fevereiro de 2012 e abrangeu uma amostra de cinco procedimentos de adjudicação e 12 contratos para a construção de edifícios e fornecimento de mobiliário, betão, pilares e isoladores sísmicos. A amostra incluiu 35% dos montantes contratados para o projeto CASE (ver anexo II). As análises documentais foram complementadas por entrevistas e observações no Departamento de Proteção Civil, nos locais dos projetos e junto de intervenientes relevantes na zona do sismo.

OBSERVAÇÕES

ACORDO DE EXECUÇÃO E REGULAMENTO FSUE

O REGULAMENTO FSUE NÃO FORNECE SOLUÇÕES COMO O PROJETO CASE

9. O FSUE tem por objetivo ajudar os Estados-Membros e os países em curso de negociação da sua adesão à União Europeia a responderem às catástrofes naturais de grandes proporções e complementar as suas despesas públicas decorrentes das seguintes operações essenciais de urgência [11]:

- restabelecimento imediato do funcionamento das infraestruturas e equipamentos nos domínios da energia, do abastecimento de água e das águas residuais, dos transportes, das telecomunicações, da saúde e do ensino;

- execução de medidas provisórias de alojamento e prestação dos serviços de socorro destinados a prover às necessidades imediatas da população;

- criação imediata de condições de segurança das infraestruturas de prevenção e medidas de proteção imediata do património cultural;

- limpeza imediata das áreas sinistradas, incluindo zonas naturais.

10. Segundo a interpretação da Comissão [12], tal significa que o montante dedicado ao financiamento das operações de urgência não pode exceder o que se considerem necessidades imediatas (restabelecimento do funcionamento) e, geralmente, não cobrirá os custos de reconstrução total.

11. Todas as operações foram executadas em conformidade com o acordo de execução. Contudo, embora o Regulamento FSUE previsse operações como as primeiras operações de socorro de urgência, a assistência às populações e os projetos MAP e MUSP, o mesmo não se pode dizer do projeto CASE.

ELEGIBILIDADE DA ASSISTÊNCIA INICIAL ÀS POPULAÇÕES

12. Na sequência do sismo, o Departamento de Proteção Civil efetuou as primeiras operações de socorro de urgência e assistência a cerca de 67000 pessoas que, no final de abril de 2009, se encontravam alojadas em hotéis e habitações privadas (quase 32000) e em acampamentos (mais de 35000).

13. Os recursos do Fundo dedicados às primeiras operações de socorro de urgência e assistência às populações foram despendidos em conformidade com as disposições do Regulamento FSUE, uma vez que se tratou de operações essenciais de urgência consistindo na prestação de serviços de emergência destinados a prover às necessidades imediatas da população atingida.

ELEGIBILIDADE DOS PROJETOS MAP E MUSP

14. O acordo de execução previa a construção de 2300 habitações temporárias (MAP) e de 34 escolas provisórias (MUSP). Segundo o relatório final de execução, o Departamento de Proteção Civil construiu 3313 habitações no âmbito do projeto MAP e 33 escolas provisórias, às quais acresce a reparação e o reforço das estruturas de 59 escolas danificadas. As realizações do projeto MUSP tiveram especial relevância, na medida em que a rápida edificação de escolas permitiu a permanência na região de Áquila das famílias com crianças em idade escolar.

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© Tribunal de Contas Europeu.

15. Os projetos MAP e MUSP foram executados em conformidade com o Regulamento FSUE. Assim, o projeto MAP forneceu alojamento temporário às populações e o projeto MUSP colmatou a necessidade de restabelecimento imediato do funcionamento no domínio do ensino.

ELEGIBILIDADE DO PROJETO CASE

16. O acordo de execução previa a construção de 160 blocos habitacionais temporários [13] contendo um total de 4000 a 4500 apartamentos capazes de alojar mais de 15000 pessoas. No seu conjunto, foram construídos 185 blocos de apartamentos em menos de um ano após o sismo.

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© Tribunal de Contas Europeu.

17. Em lugar de disponibilizar alojamento temporário, como previsto no Regulamento FSUE, o projeto erigiu novas estruturas permanentes com capacidade para alojar a população durante os anos necessários para a reconstrução, causando um impacto perene na paisagem e no parque habitacional do município de Áquila.

18. Embora a Comissão e as autoridades tivessem afirmado no acordo de execução que as operações que excedessem as necessidades imediatas não deveriam ser financiadas (ver ponto 10), os apartamentos CASE estão, com a sua elevada eficiência energética e isolamento sísmico, muito mais bem equipados do que os alojamentos temporários tradicionais e muitos dos edifícios preexistentes.

19. Depois de concluir todos os apartamentos CASE, o Departamento de Proteção Civil cedeu-os ao município de Áquila, que atualmente os administra. De futuro, o município tenciona vender alguns desses apartamentos CASE no mercado livre [14]. Outros seriam utilizados para suprir necessidades de habitação social e para arrendar a estudantes universitários e outros. Prevê-se assim que os apartamentos gerem lucros. Todavia, ao contrário dos regulamentos relativos aos fundos estruturais, o Regulamento FSUE não inclui disposições relativas a essa eventualidade, o que sugere que não previu a possibilidade de financiar essas novas construções a longo prazo [15].

20. Nos termos do Regulamento FSUE, o âmbito do Fundo de Solidariedade cinge-se às necessidades mais urgentes, relegando a reconstrução a longo prazo para outros instrumentos. Por conseguinte, ao ter como finalidade a disponibilização de alojamento permanente, o projeto CASE não respeitou os objetivos do FSUE.

PLANEAMENTO E EXECUÇÃO DO PROJETO CASE

A ESTRATÉGIA SUBJACENTE AO PROJETO CASE ERA FÁCIL DE COMPREENDER, MAS …

21. Relativamente ao alojamento temporário das pessoas residentes no município de Áquila, as autoridades italianas adotaram uma estratégia diferente da que haviam posto em prática em outras catástrofes ocorridas no passado, que consistia no alojamento de curto prazo em acampamentos, seguido da construção de alojamentos provisórios e, mais tarde, de novos edifícios permanentes. A estratégia adotada na sequência do sismo de Áquila consistiu no alojamento mais prolongado do que o habitual em acampamentos e, simultaneamente, na rápida construção de blocos de apartamentos de alta qualidade. As autoridades italianas consideraram essa estratégia viável, na medida em que o sismo ocorreu antes do verão. O objetivo passava por disponibilizar, se possível antes do inverno, apartamentos totalmente equipados, prontos a habitar, incluindo para as pessoas que tinham perdido todos os seus haveres no sismo. A figura 2 ilustra a estratégia adotada pelas autoridades italianas.

FIGURA 2

ESTRATÉGIAS TRADICIONAL E CASE

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Fonte: Departamento de Proteção Civil.

22. As autoridades italianas consideraram que a estratégia escolhida se justificava em função:

a) do elevado número de pessoas que residia nos edifícios sinistrados, especialmente na cidade de Áquila;

b) da paisagem de Áquila, que é montanhosa, tornando-se difícil encontrar terreno para construir um número suficiente de edifícios de um piso;

c) da previsível morosidade das obras de reconstrução no centro histórico, o que exigiria uma disponibilização prolongada de alojamento;

d) das condições climáticas extremas, com tempo muito frio no inverno e temperaturas muito elevadas no verão.

23. Na opinião do Tribunal, o projeto CASE não respeitou as disposições específicas do Regulamento FSUE, ainda que as autoridades italianas considerassem a estratégia justificada.

… A AVALIAÇÃO DAS NECESSIDADES FOI DEFICIENTE E …

24. O Departamento de Proteção Civil procedeu, com o auxílio de peritos internacionais, incluindo uma equipa de proteção civil da UE composta por peritos dos Estados-Membros, a uma avaliação dos danos sofridos pelos edifícios, imediatamente após o sismo. Um mês volvido, considerou fiável a sua estimativa do número total de edifícios inseguros [16].

25. Os registos efetuados pelas autoridades locais revelaram-se inadequados para avaliar as verdadeiras necessidades de alojamento dos deslocados. Com vista a executar o projeto CASE com a urgência que se impunha, teria sido portanto necessário iniciar os procedimentos de adjudicação antes da disponibilização dessas informações. As verdadeiras necessidades de alojamento foram finalmente identificadas com base num censo realizado no início de agosto de 2009, ou seja, quatro meses após o sismo e mais de dois meses após a adjudicação dos contratos relativos à construção das habitações CASE. O censo produziu dados fiáveis sobre as verdadeiras necessidades da população, bem como informações sobre as preferências das pessoas relativamente às medidas de alojamento temporário [17], e teve como consequência a posterior construção de 19 blocos de apartamentos adicionais [18].

26. Como os dados relativos às populações deslocadas não ficaram disponíveis atempadamente, foi apenas com base no censo, em agosto de 2009, que ficou patente que as necessidades habitacionais excediam o número de apartamentos previsto, os quais tinham de ser atribuídos com base em critérios de prioridades. O quadro 3 compara o número de famílias que requereram alojamento temporário e o número de apartamentos CASE disponíveis. De acordo com esses dados, não foi possível corresponder aos pedidos de 4924 famílias, ou seja, aproximadamente 8800 pessoas. Apesar de o número de blocos CASE ter aumentado de 150 para 185, em abril de 2012 ainda havia 11292 pessoas a receber subsídios fixos para pagamento de rendas, com um custo mensal de mais de 3 milhões de euros, 162 pessoas estavam albergadas em hotéis e 142 em instalações da Guardia di Finanza [19].

QUADRO 3

FAMÍLIAS REQUERENTES E ALOJADAS EM APARTAMENTOS CASE

Fonte: Departamento de Proteção Civil.

| Total | Requereram alojamento CASE | Obtiveram um apartamento CASE |

Famílias avaliadas | 15752 | 8715 | 4421 |

De mais de 6 elementos | 69 | 49 | 26 |

De 6 elementos | 202 | 168 | 120 |

De 5 elementos | 708 | 536 | 408 |

De 4 elementos | 2407 | 1750 | 1309 |

De 3 elementos | 3046 | 1998 | 1486 |

De 2 elementos | 3883 | 2203 | 935 |

De 1 elemento | 5437 | 2011 | 137 |

… A MAIORIA DOS APARTAMENTOS NÃO FICOU DISPONÍVEL ANTES DO INVERNO

27. O objetivo de alojar a população em apartamentos antes do inverno (ver ponto 21) não foi totalmente alcançado. Ainda que os primeiros apartamentos estivessem prontos até ao final de setembro de 2009 (menos de seis meses após o sismo) e os blocos tivessem sido construídos conforme planeado, só foi possível alojar cerca de 6300 das 15000 pessoas previstas no acordo de execução antes do final de novembro. Os últimos apartamentos ficaram disponíveis em março de 2010 (ver quadro 4). Tornou-se assim impossível evitar custos adicionais de alojamento uma vez que, entretanto, as pessoas necessitadas de alojamento passaram o inverno em hotéis.

28. Este atraso deveu-se ao tempo necessário para lançar os necessários procedimentos de adjudicação, bem como à necessidade de identificar locais de construção adequados, que tinham de ser objeto de uma análise das suas características de segurança sísmica, hidrológica e geológica. Embora o território italiano apresente um risco sísmico elevado (ver anexo III), foi a primeira vez que o Departamento de Proteção Civil adotou tal estratégia. Por este motivo, os cadernos de encargos e a documentação relativa ao concurso para os edifícios CASE apenas foram elaborados após o sismo [20]. Não obstante, foi possível lançar os primeiros procedimentos de adjudicação em 22 de maio de 2009, apenas um mês e meio após o abalo.

QUADRO 4

EVOLUÇÃO DA ENTREGA DE APARTAMENTOS CASE

Fonte: Departamento de Proteção Civil.

Data | Apartamentos entregues | Pessoas alojadas |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

CUSTO DOS APARTAMENTOS CASE

OS APARTAMENTOS CASE FORAM RELATIVAMENTE DISPENDIOSOS

29. No âmbito do projeto CASE, o Departamento de Proteção Civil assinou contratos num montante total de 710 milhões de euros (sem IVA) [21], que incluíram obras de construção civil, zonas verdes, mobiliário e outras despesas. O quadro 5 apresenta a repartição das despesas relevantes para calcular o custo dos apartamentos CASE por metro quadrado, ou seja, excluindo custos de mobiliário, obras de construção civil, demolições, projetos eletromecânicos e zonas verdes (num montante de 112,5 milhões de euros, ver anexo II).

30. O custo médio de construção de cada um dos 185 blocos de apartamentos fixou-se em 3230629 euros, pelo que cada um dos 4449 apartamentos custou 134337 euros.

QUADRO 5

CUSTOS DE CONSTRUÇÃO DOS APARTAMENTOS CASE EM EUROS

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base em documentos fornecidos pelo Departamento de Proteção Civil.

Tipo de obras | Contratadas | % do total |

Ascensores | 9810023 | 1,6 |

Edifícios | 425305706 | 71,2 |

Cofragem/betão armado | 55160175 | 9,2 |

Betão | 27344339 | 4,6 |

Rede soldada em aço | 15927758 | 2,7 |

Pilares | 37562778 | 6,3 |

Isoladores sísmicos | 12013512 | 2,0 |

Fundações | 14542086 | 2,4 |

TOTAL | 597666377 | 100,0 |

31. O Tribunal comparou o custo das habitações CASE com os valores normalmente praticados em Itália (ver figura 3), baseando-se num manual de referência frequentemente utilizado [22]. Deste modo, o número de metros quadrados foi calculado seguindo o método de cálculo exposto no manual. A base de cálculo do custo por metro quadrado fixou-se em 1960 metros quadrados por bloco de apartamentos [23]. O custo unitário foi de 1648 euros/metro quadrado de superfície habitável [24], incluindo o custo dos lugares de estacionamento.

32. No caso das habitações sociais, o manual de referência estabelece um valor-base de cerca de 1153 euros por metro quadrado, incluindo os lugares de estacionamento [25]. Comparativamente, os blocos CASE ficaram, em média, 43% mais dispendiosos. Contudo, no caso dos apartamentos prefabricados, o custo normal foi de aproximadamente 640 euros por metro quadrado [26] para blocos de apartamentos de 5964 metros quadrados, pelo que, em comparação, os alojamentos CASE ficaram, em média, 158% mais dispendiosos [27] [28].

IMPACTO DO ISOLAMENTO SÍSMICO E DE EMERGÊNCIA

33. De acordo com o Departamento de Proteção Civil, a necessidade de executar rapidamente o projeto repercutiu-se na escolha dos materiais de construção, dos métodos de trabalho e dos adjudicatários. O Tribunal quantificou o impacto destes fatores em cerca de 27 milhões de euros:

a) utilizaram-se pilares de aço na construção dos edifícios CASE, uma vez que podiam ser fornecidos mais atempadamente que os de betão, utilizados em circunstâncias normais. Contudo, custaram mais do dobro do preço negociado para os pilares de betão [29], o que acarretou custos adicionais superiores a 21 milhões de euros;

b) era necessário betão que pudesse ser trabalhado sob quaisquer condições meteorológicas e fosse de secagem rápida, o que exigiu a utilização de betão de altíssima qualidade com aditivos químicos dispendiosos, resultando num custo suplementar de cerca de 16%, ou seja, 4 milhões de euros [30];

c) dado que apenas algumas empresas se propuseram construir mais do que um dos 30 lotes dentro dos prazos reduzidos, os contratos foram adjudicados a 16 proponentes diferentes. Se tivesse sido possível adjudicá-los aos nove proponentes mais bem classificados, podia ter sido realizada uma poupança de aproximadamente 2 milhões de euros;

d) em virtude de terem de executar um projeto de grandes dimensões num curto espaço de tempo, os adjudicatários viram-se igualmente na obrigação de pagar mais pelos materiais e pela mão-de-obra, uma vez que as obras decorreram em três turnos. Não é possível quantificar com exatidão esses custos suplementares.

34. Uma parte dos custos suplementares deve-se à escolha da estrutura com isolamento sísmico dos edifícios, o que exigiu, para além dos isoladores sísmicos, a ligação da placa isolada à cave não isolada através de escadarias e ascensores adicionais. Segundo estimativa do Tribunal, esses custos suplementares ascenderam a cerca de 23 milhões de euros [31].

35. O preço revisto por metro quadrado, sem os custos decorrentes da situação de emergência nem o custo suplementar do isolamento sísmico, fixou-se em 1510 euros (ver quadro 6), ainda bastante superior ao das construções normais (ver figura 3).

QUADRO 6

CUSTO RETIFICADO DOS APARTAMENTOS CASE

Fonte: Cálculos do Tribunal de Contas Europeu.

Descrição | Montante (euros) |

Custo total da construção | 597666377 |

Menos: custo dos métodos de trabalho urgentes | - 27000000 |

Menos: custo do isolamento sísmico | - 23000000 |

Custo retificado | 547666377 |

| |

Custo unitário de 185 blocos de apartamentos | 2960358 |

Custo unitário de 4449 apartamentos | 123098 |

Preço por m2 de superfície total (1960 m2) | 1510 |

36. As despesas decorrentes da situação de emergência e da opção de dotar os edifícios de isolamento sísmico poderiam explicar uma parte dos custos suplementares dos apartamentos CASE. Não obstante, a derrapagem deve-se igualmente, em parte, ao número limitado de proponentes, aos prazos muito apertados e à menor importância atribuída ao fator preço na adjudicação dos contratos.

O NÚMERO DE PROPONENTES FOI LIMITADO

PRAZOS EXTREMAMENTE REDUZIDOS PARA A RECEÇÃO DE PROPOSTAS

37. Apesar das possibilidades oferecidas pelas normas de adjudicação de emergência, os prazos relativos à receção de propostas e pedidos de participação devem ser suficientemente longos para permitir às partes interessadas dispor de um período razoável e adequado para prepararem e apresentarem as suas propostas, tendo em especial consideração a complexidade do contrato [32]. O estabelecimento de prazos mais alargados promove uma concorrência mais ampla e uma maior qualidade das propostas, favorecendo assim o êxito do projeto e a tomada em devida consideração dos fatores económicos.

FIGURA 3

COMPARAÇÃO ENTRE OS CUSTOS DO CASE E O DAS HABITAÇÕES DE REFERÊNCIA

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

38. No dia do sismo, o Governo italiano decretou o estado de emergência, conferindo assim ao chefe do Departamento de Proteção Civil as competências de "comissário delegado para a emergência nos Abruzos". A lei do estado de emergência deu ao chefe do Departamento de Proteção Civil o poder de emitir disposições em derrogação das leis em vigor, permitindo dispensar a autoridade de execução do respeito integral pelos procedimentos normais de adjudicação pública. O "Decreto Abruzzo" [33] abriu a possibilidade de adjudicar contratos mediante processos por negociação, sem anúncio prévio.

39. Apesar das possibilidades oferecidas pelo "Decreto Abruzzo", o Departamento de Proteção Civil adotou procedimentos de concurso público mais transparentes para a construção de edifícios e o fornecimento de mobiliário, que representaram mais de 70% das despesas totais com o projeto CASE. Os processos por negociação representaram apenas 30% das despesas, designadamente para o fornecimento de pilares, betão e isoladores sísmicos. Porém, devido ao atraso inicial no lançamento dos concursos, o Departamento de Proteção Civil reduziu significativamente o prazo disponível para a apresentação de propostas para todos esses concursos (ver quadro 7).

QUADRO 7

PRAZOS PARA A APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base nos anúncios de concurso e convocatórias.

Concurso | Convites à apresentação de propostas | Prazo | Dias | Dias normais |

Edifícios | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Mobiliário | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Pilares | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Betão | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Isoladores sísmicos | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Segundo o Departamento de Proteção Civil, apenas um pequeno número de empresas teria a capacidade de fornecer num lapso de tempo reduzido as quantidades e a qualidade pretendidas (dados pormenorizados no quadro 8). Por conseguinte, o Departamento de Proteção Civil convocou um número relativamente pequeno de empresas para participar nos processos por negociação, tendo recebido um número reduzido de propostas. No entanto, muitas das propostas revelaram-se inadmissíveis, principalmente porque a escassez de tempo disponível para a receção das mesmas se traduziu em falta de qualidade (ver caixa 1). Fica assim patente que a autoridade de execução, ao fixar o prazo para a apresentação de propostas, poderia ter conferido maior importância à elevada complexidade dos contratos resultante da grande dimensão das obras adjudicadas e dos curtos prazos de execução. O quadro 8 revela que a diferença entre o número de empresas convocadas e o número de propostas admissíveis foi especialmente significativa no caso do fornecimento de betão (ver ponto 41) e de isoladores sísmicos (ver caixa 1).

QUADRO 8

PROPOSTAS RECEBIDAS, REJEITADAS E ACEITES

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base nos cadernos de encargos.

Concurso | Empresas convocadas para processos por negociação | Propostas recebidas | Propostas aceites | Propostas rejeitadas | Percentagem de propostas rejeitadas |

Edifícios | N/A | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Mobiliário | N/A | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Pilares | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Betão | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Isoladores sísmicos | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

CAIXA 1

MOTIVOS PARA A REJEIÇÃO DAS PROPOSTAS

Entre as cinco propostas consideradas inadmissíveis para os processos por negociação, encontrava-se uma empresa que solicitou o adiamento dos prazos para apresentação do caderno de encargos (fornecimento de pilares). Duas outras propostas foram rejeitadas por não incluírem uma proposta respeitante ao primeiro lote (betão) ou devido a documentos em falta (betão e isoladores sísmicos). Quanto aos concursos públicos relativos aos edifícios, uma das propostas foi apresentada demasiado tarde, cinco não cumpriam as regras relativas às dotações e em quatro casos havia documentos omissos — em dois dos casos, as propostas não especificavam o contrato de trabalho aplicável, ao passo que nos dois restantes faltava o certificado "antimáfia" [34].

REPARTIÇÃO INADEQUADA DOS CONTRATOS EM LOTES

41. A repartição das propostas em lotes de dimensão razoável promove igualmente a concorrência. No entanto, ao contrário dos concursos relativos a edifícios, que foram divididos em muitos lotes para assegurar um número de proponentes suficiente e melhores resultados, os processos por negociação não foram devidamente repartidos em lotes. Esta situação tornou-se especialmente evidente no caso do fornecimento de betão, em que um dos três lotes era tão volumoso que dois dos quatro proponentes não incluíram uma proposta financeira para o primeiro lote por exceder a sua capacidade de produção [35], ficando por isso excluídos do concurso relativo aos restantes lotes.

CAIXA 2

PROCEDIMENTOS DE ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS

O Regulamento Financeiro da UE e a diretiva relativa aos contratos públicos especificam que a adjudicação se pode reger pelos critérios do "preço mais baixo" ou da "proposta economicamente mais vantajosa". Os procedimentos de concurso estipulam critérios mínimos (critérios de seleção) a cumprir pelas empresas que desejem participar na seleção. As propostas admitidas após esse primeiro teste serão depois avaliadas à luz dos critérios de adjudicação (preço mais baixo ou proposta economicamente mais vantajosa).

Os contratos no âmbito do projeto CASE foram adjudicados segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa. Esse critério prevê que os proponentes apresentem as suas propostas em dois envelopes diferentes, um com a descrição das características da obra, do produto ou dos serviços a prestar (proposta técnica) e o outro com a indicação do preço (proposta financeira).

Os méritos das propostas técnicas são avaliados à luz dos critérios técnicos e recebem pontos até ao valor máximo estipulado na documentação relativa ao concurso. A proposta financeira é objeto de uma avaliação matemática, recebendo a proposta mais baixa aceitável o maior valor em pontos, de acordo com a ponderação específica de cada concurso. A soma das ponderações é sempre igual a 100.

Em Itália, a proposta financeira é avaliada através de um desconto concedido sobre um preço predefinido, denominado "preço-base", que se encontra especificado na documentação relativa ao concurso. Dessa forma, a proposta financeira não pode exceder o preço-base, mas não se afastará muito do mesmo se a sua ponderação desse preço-base for baixa.

O PREÇO FOI UM CRITÉRIO SECUNDÁRIO NA ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS

A PONDERAÇÃO DO PREÇO FOI MUITO BAIXA

42. Nos procedimentos de adjudicação que se regem pela proposta economicamente mais vantajosa, os critérios de adjudicação devem ser os mais adequados ao concurso em causa e a ponderação relativa do critério do preço relativamente aos restantes critérios não deverá neutralizar o critério do preço na seleção do adjudicatário do contrato [36].

43. Os contratos de fornecimentos e obras do projeto CASE foram adjudicados com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa. Durante o processo de avaliação, os proponentes receberam pontos com base nos méritos das suas propostas técnicas e financeiras, tendo a ponderação atribuída às propostas financeiras variado entre 25 e 55 pontos, de um máximo de 100.

44. No âmbito do contrato mais importante, relativo à construção de edifícios, a ponderação atribuída à proposta financeira foi de 25/100, o que se revelou bastante baixo, tendo neutralizado o efeito do preço na seleção do adjudicatário. Apesar do elevado número de propostas admissíveis (ver quadro 8), na prática verifica-se que a ponderação aplicada ao preço foi tão reduzida que todos os preços se aproximaram do preço-base, tendo os contratos sido adjudicados a preços que não ficaram abaixo da média apresentada por todos os proponentes. Em comparação, no caso do fornecimento de mobiliário, a ponderação das propostas financeiras foi de 40/100 e a concorrência baseou-se mais no preço, ou seja, os descontos propostos foram mais significativos e os preços a concurso mais variados.

45. A adjudicação dos contratos relativos aos edifícios e ao fornecimento de mobiliário foi mais influenciada por critérios discricionários do que por critérios objetivamente verificáveis. No caso dos contratos para a construção de edifícios, o critério de adjudicação mais importante relativamente à proposta técnica consistia nas características estéticas/ /arquitetónicas dos prédios, um critério discricionário per se, uma vez que não assenta em qualquer indicador objetivamente verificável. O anúncio de concurso definia este critério de adjudicação de forma bastante lata, o que conferia poderes discricionários consideráveis ao comité de avaliação das propostas [37]. Nestes casos, as melhores práticas recomendam que se faculte informação adicional para justificar as pontuações atribuídas.

OS CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO FIZERAM AUMENTAR O CUSTO POR METRO QUADRADO

46. Como consequência dos critérios de adjudicação e das ponderações utilizadas no concurso, os proponentes, a fim de serem selecionados, apresentaram propostas com um teor que excedia o normal, por exemplo ventilação mecânica controlada [38], defletores solares ou materiais de acabamento exclusivos. Estes equipamentos, passíveis de proporcionar um maior conforto e mais eficiência energética, aumentaram os custos por metro quadrado dos apartamentos e reduziram os recursos financeiros disponíveis para construir mais apartamentos e alojar mais pessoas.

CAIXA 3

CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO E PONDERAÇÃO NOS CONCURSOS RELATIVOS À CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS

Para a construção dos edifícios CASE, o Departamento de Proteção Civil lançou um concurso público. O critério de adjudicação consistiu na "proposta economicamente mais vantajosa". As ponderações eram de 25 pontos em 100 para a proposta financeira e de 75 em 100 para a proposta técnica. Os fatores de ponderação relativos à proposta técnica eram os seguintes:

a) qualidade arquitetónica dos edifícios e aspetos externos: 15 pontos

b) eficiência energética e qualidade do equipamento: 10 pontos

c) melhoria dos parâmetros de sustentabilidade ambiental: 10 pontos

d) qualidade arquitetónica das divisões internas e qualidade dos seus acabamentos: 10 pontos

e) dimensões da superfície proposta: 5 pontos

f) número de pessoas alojadas: 5 pontos

g) flexibilidade e variabilidade da conceção do alojamento: 5 pontos

h) flexibilidade dos edifícios em relação ao comprimento específico da placa: 5 pontos

i) prazo de construção: 10 pontos.

47. Nas circunstâncias pós-sismo, os critérios deveriam visar, entre outros aspetos, o alojamento de um máximo possível de pessoas. Todavia, os critérios utilizados adequavam-se mais a investimentos de longo prazo do que à situação de emergência específica, já que atribuíam uma ponderação elevada ao aumento das qualidades arquitetónicas e à otimização da eficiência energética, mas uma ponderação baixa ao número de pessoas alojadas e à superfície habitável propostos (ver caixa 3). Por consequência, a área dos apartamentos efetivamente adjudicados era menor do que a área média nas propostas recebidas. Além disso, o número de pessoas efetivamente alojadas era inferior ao número médio nas propostas recebidas. Estes fatores contribuíram para o aumento do custo por metro quadrado e por pessoa alojada. Além disso, se não tivessem sido utilizados os critérios arquitetónicos, teria sido possível poupar cerca de 11 milhões de euros na adjudicação dos contratos [39].

RECURSO AO AJUSTE DIRETO PARA OBRAS ADICIONAIS

48. A fim de poupar tempo, evitaram-se novos procedimentos de adjudicação para as obras adicionais e, em vez disso, procedeu-se a ajustes diretos. Por exemplo, os sistemas de aquecimento, que não estavam incluídos nos contratos originais, foram adquiridos aos mesmos adjudicatários que construíram os edifícios. Nas cláusulas adicionais aos contratos, os preços foram calculados aplicando aos preços-base os mesmos descontos reduzidos utilizados para os edifícios (ver ponto 44). Como os contratos de construção dos edifícios foram adjudicados com base em critérios discricionários (ver ponto 45), os preços pagos pelos sistemas de aquecimento foram mais elevados do que o necessário [40].

49. Verificaram-se igualmente diferenças consideráveis na construção das caixas dos ascensores, que, em determinados edifícios, custaram mais 100% do que em outros [41]. O custo final de alguns edifícios sofreu um aumento de mais de 13% devido a essas obras. Por outro lado, o custo total do mesmo tipo de obras suplementares variou de menos de 128000 euros até mais de 280000 euros por edifício, ou seja, de 6% para mais de 13% do custo inicial do edifício (ver quadro 9). Assim, um edifício que, segundo o contrato original, custava mais 34500 euros do que o edifício mais barato tornou-se quase 189000 euros mais dispendioso após as obras suplementares.

QUADRO 9

CUSTO DAS OBRAS SUPLEMENTARES NOS EDIFÍCIOS SELECIONADOS

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base em documentos oficiais.

Custo/edifício | Contrato 1 | Contrato 2 | Contrato 3 | Contrato 4 |

Contrato original (euros) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Diferença em relação ao menos dispendioso (euros) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Diferença em relação ao menos dispendioso (%) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % |

Obras suplementares | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Diferença em relação ao menos dispendioso (euros) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Diferença em relação ao menos dispendioso (%) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % |

Em % do custo de construção | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Custo final | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Diferença em relação ao menos dispendioso (euros) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Diferença em relação ao menos dispendioso (%) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % |

Número de edifícios | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

AS OPERAÇÕES PREVISTAS NO ACORDO DE EXECUÇÃO CUMPRIRAM AS DISPOSIÇÕES DO REGULAMENTO FSUE?

50. O Regulamento FSUE estipula que o Fundo apenas pode ser aplicado em operações essenciais de urgência, incluindo alojamentos temporários. O regulamento não se destina ao financiamento da reconstrução definitiva nem a projetos lucrativos. Além disso, nos termos do regulamento, o âmbito do FSUE cinge-se às necessidades mais prementes, relegando a reconstrução a longo prazo para outros instrumentos. Por conseguinte, na opinião do Tribunal, o projeto CASE, que disponibilizou alojamentos permanentes e sustentáveis, não respeitou os objetivos do FSUE. Além disso, prevê-se que os apartamentos CASE gerem lucros consideráveis no futuro, embora o Regulamento FSUE não inclua disposições relativas a essa eventualidade.

51. As despesas efetuadas nas medidas iniciais de auxílio, bem como nas habitações MAP e nos edifícios MUSP, respeitaram o disposto no Regulamento FSUE. Os projetos deram resposta às necessidades imediatas da população através de operações de emergência expressamente previstas no regulamento.

RECOMENDAÇÃO 1

A Comissão deve esclarecer as disposições do Regulamento FSUE à luz dos desenvolvimentos recentes em matéria de estratégias de resposta a catástrofes e ponderar se serão necessárias alterações, nomeadamente no que diz respeito à possibilidade de suprir as necessidades de alojamento temporário por meio de construções permanentes, bem como aos projetos lucrativos. Além disso, sempre que se prevejam lucros, a Comissão deve assegurar que os mesmos sejam reembolsados ao orçamento da UE. A Comissão deve ainda reavaliar o pedido de assistência das autoridades italianas à luz dos critérios de elegibilidade constantes do regulamento.

O PROJETO CASE FOI DEVIDAMENTE PLANEADO E CONCEBIDO?

52. Apesar das discrepâncias face ao Regulamento FSUE, a estratégia deu resposta às necessidades habitacionais da população afetada pelo sismo. As soluções alternativas afiguravam-se menos eficazes para alojar tão elevado número de pessoas, perante as difíceis circunstâncias da região dos Abruzos.

53. Os danos nos edifícios foram avaliados de forma rápida e fiável, mas as verdadeiras necessidades de alojamento da população deslocada apenas ficaram disponíveis dois meses após os contratos terem sido adjudicados. Assim, e apesar de Áquila se situar na área de risco sísmico elevado, não foram postas em prática disposições adequadas para disponibilizar as informações relativas à população a tempo de permitir conceber o projeto à sua medida. Além disso, os potenciais locais de construção não foram identificados nem avaliados com antecedência.

54. Apesar da ausência de informações adequadas sobre a população afetada pelo sismo, os cadernos de encargos exigiam blocos de três pisos, de alta qualidade e dispendiosos, que absorveram os recursos disponíveis e reduziram a possibilidade de adaptar o projeto a uma procura acima do previsto. Como tal, o projeto CASE não forneceu apartamentos em número suficiente para corresponder às necessidades que vieram a ser identificadas nas populações deslocadas.

55. Os cadernos de encargos das habitações CASE apenas foram elaborados após o sismo. Por conseguinte, apesar da rápida construção dos apartamentos CASE, o projeto não cumpriu o objetivo de alojar todas as pessoas afetadas antes do inverno.

RECOMENDAÇÃO 2

De um modo geral, e com vista a melhorar os benefícios dos projetos financiados pelo FSUE, a Comissão deverá, recorrendo às instâncias e aos meios adequados (por exemplo, os fundos estruturais e a divulgação de melhores práticas), promover a celeridade e eficácia na capacidade de resposta dos Estados-Membros em casos de emergência. A Comissão e os Estados-Membros em situação de risco devem ter por objetivo:

a) dispor de planos atualizados de gestão de catástrofes, que assegurem igualmente a disponibilidade de informações fiáveis e atempadas sobre a população afetada por catástrofes naturais, bem como a rápida identificação dos locais a utilizar para efeitos de alojamento temporário;

b) dispor de estratégias e soluções predefinidas, visando maximizar, mediante os limitados recursos disponíveis, o número de pessoas alojadas em condições adequadas;

c) prever disposições no sentido de garantir atempadamente uma adjudicação de emergência (procedimentos de emergência que incluam critérios razoáveis em matéria de execução económica, de cadernos de encargos, de contratos-quadro e de listas de possíveis adjudicatários).

O PROJETO CASE FOI EXECUTADO NO RESPEITO PELO PRINCÍPIO DE ECONOMIA?

56. Os fatores económicos não mereceram uma atenção particular. Embora a comparação com os custos das construções normais seja apenas indicativa, os apartamentos CASE revelaram-se manifestamente mais dispendiosos do que os disponíveis no mercado. Os custos elevados explicam-se, em parte, pelo recurso a materiais e isoladores sísmicos de elevada qualidade, bem como pela necessidade de executar rapidamente o projeto. No entanto, uma parte dos custos adicionais poderia ter sido evitada com a participação de mais proponentes e uma maior preocupação com o princípio de economia na avaliação das propostas.

57. Devido ao lançamento tardio dos procedimentos de adjudicação, os prazos para a apresentação de propostas foram muito inferiores ao normal, em detrimento da qualidade das propostas e da concorrência. Os lotes abrangidos pelos processos por negociação, especialmente para o fornecimento de betão, eram demasiado grandes, o que contribuiu para o número reduzido de proponentes. Os ajustes diretos utilizados para adjudicar obras suplementares ajudaram a poupar tempo precioso durante a execução do projeto, mas não levaram em devida conta os fatores económicos e originaram, em alguns dos contratos auditados, custos consideravelmente maiores para resultados semelhantes.

58. A baixa ponderação atribuída às propostas financeiras para a construção de edifícios, a aplicação de critérios técnicos de adjudicação ineficazes e a elevada ponderação atribuída a critérios discricionários (por exemplo, qualidade arquitetónica dos edifícios e aspetos externos, eficiência energética e qualidade do equipamento) aumentaram o custo dos apartamentos.

RECOMENDAÇÃO 3

Com vista a melhorar a economia em futuras operações financiadas pelo FSUE, a Comissão deve:

a) verificar os procedimentos de adjudicação nos Estados-Membros na sequência de catástrofes naturais, de modo a identificar e divulgar melhores práticas e ensinamentos retirados em adjudicações de emergência;

b) verificar se as subvenções do FSUE foram utilizadas em conformidade com os princípios de boa gestão financeira, designadamente o princípio de economia, de modo a identificar e divulgar melhores práticas e ensinamentos retirados em matéria de economia.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Harald NOACK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de dezembro de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] COM(2011) 136 final de 23 de março de 2011 — Relatório da Comissão — Fundo de Solidariedade da União Europeia — Relatório anual de 2009, p. 5.

[2] COM(2011) 136 final, p. 5.

[3] COM(2011) 136 final, p. 6.

[4] Regulamento (CE) n.o 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, que institui o Fundo de Solidariedade da União Europeia (JO L 311 de 14.11.2002, p. 3).

[5] Anteprojeto de orçamento retificativo n.o 9 ao orçamento geral de 2009, COM(2009) 448 final.

[6] Acordo de execução n.o C(2009)9138.

[7] COM(2011) 136 final, p. 6.

[8] Relatório final de execução, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, p. 11.

[9] Relatório final de execução, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, p. 11.

[10] Relatório final de execução, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, p. 11.

[11] N.o 2 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 2012/2002.

[12] Relatório da Comissão — Relatório Anual do Fundo de Solidariedade da União Europeia 2002-2003 e Relatório sobre a experiência adquirida após um ano de aplicação do novo instrumento.

[13] O documento Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, assinado pelo Departamento de Proteção Civil italiano, refere a duração máxima de 10 anos para as construções provisórias, mas um mínimo de 50 anos para as construções permanentes.

[14] Decisão municipal de 29.12.2011, verbale n.o 172.

[15] Na exposição de motivos da proposta de Regulamento do Conselho que institui o Fundo de Solidariedade da União Europeia [COM(2002) 514 final], a Comissão declara que a reconstrução a longo prazo das infraestruturas e das atividades económicas cairá no âmbito de outros instrumentos.

[16] Os técnicos do Mecanismo Europeu de Proteção Civil participaram na avaliação dos edifícios e mostraram-se satisfeitos com a qualidade dessa avaliação. Ver "Community Civil Protection Mechanism — Technical Report — Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009", abril de 2009.

[17] As opções disponíveis consistiam na solução CASE ou em subsídios fixos para quem encontrasse o seu próprio alojamento.

[18] O número de blocos aumentou inicialmente de 150 para 166 e, após o censo, para 185.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione — Presidente della Regione Abruzzo — Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 abrile 2012.

[20] O Departamento de Proteção Civil elaborou recentemente cadernos de encargos para diferentes soluções a adjudicar mediante contratos-quadro. Para esse efeito, foi assinado um acordo ad hoc em 13 de março de 2012 com a CONSIP, uma empresa de capitais públicos que atuou como organismo central de compras em nome da administração pública italiana.

[21] Registaram-se custos adicionais num montante de 9 milhões de euros relativos à ligação dos apartamentos às redes de eletricidade e gás, e de 11 milhões de euros relativos a despesas técnicas que não constituíam matéria relevante no cálculo dos custos de construção.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[23] O manual de referência fala de superfície acessível total. Por conseguinte, o Tribunal partiu da média de 1834 metros quadrados proposta pelos adjudicatários, que incluía 30% de cerca de 180 metros quadrados em varandas e escadarias, e somou os restantes 70% dessas áreas.

[24] Os custos calculados pelo Tribunal diferem dos declarados pelo Departamento de Proteção Civil italiano (1314 euros/metro quadrado), principalmente devido a um cálculo diferente do número de metros quadrados da área. O Departamento de Proteção Civil baseou o seu cálculo numa superfície de 2333 metros quadrados, aplicando assim um método diferente do utilizado pelo manual de referência. Por conseguinte, o custo declarado pelo Departamento de Proteção Civil não é comparável com o referido no manual.

[25] Habitação social, "edificio in edilizia convenzionata"; o custo sem estacionamento cifrava-se em 1066 euros/ /metro quadrado.

[26] Construção industrializada de habitação civil — "Edificio di civile abitazione industrializzato", Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[27] O custo declarado das habitações MAP fixou-se em 733 euros por metro quadrado, próximo do custo normal apresentado no manual de referência.

[28] Um edifício residencial de qualidade mais elevada com uma dimensão semelhante (1754 metros quadrados), incluindo grande número de garagens mais dispendiosas, em vez de lugares de estacionamento, custa 1294 euros por metro quadrado de superfície habitável (incluindo estacionamento e garagens), pelo que o custo dos apartamentos CASE, comparativamente, ainda foi 27% mais elevado.

[29] O preço unitário médio dos pilares de aço foi de 6061,45 euros, ao passo que o preço unitário final dos pilares de betão era de 2743,23 euros.

[30] Esta diferença corresponde à diferença média de preço entre o betão da classe XC4 (Rck 30 N/mm2), utilizado na placa de isolamento sísmico, ou da classe XF1 (Rck 40 N/mm2), utilizado na placa da cave, e outros tipos de betão menos dispendiosos (classes XC1 ou Xf2, respetivamente).

[31] Estes custos incluem 12 milhões de euros relativos aos isoladores sísmicos, cerca de 3,5 milhões de euros relativos aos ascensores adicionais (19000 euros cada) e 7,5 milhões relativos às escadarias e caixas dos ascensores adicionais (40000 euros cada).

[32] O n.o 12 do artigo 70.o do Decreto Legislativo n.o 163, de 12 de abril de 2006 (lei italiana de contratação pública) prevê que, sempre que uma situação de emergência impossibilite o cumprimento dos prazos mínimos legalmente impostos, a administração estipule outros prazos, tendo devidamente em conta a complexidade dos serviços contratados e o tempo necessário para elaborar as propostas.

[33] Decreto-legge n.o 39, de 28 abril de 2009.

[34] Certificado de não envolvimento na criminalidade organizada emitido pela Câmara de Comércio italiana.

[35] Segundo as declarações de uma das empresas proponentes e conforme registado nas atas do comité de avaliação das propostas.

[36] Esta boa prática é igualmente expressa no n.o 3 do artigo 138.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[37] As orientações emitidas pela AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), a autoridade italiana que supervisiona os procedimentos de adjudicação de contratos públicos, estipulam que o anúncio de concurso deve pormenorizar todos os critérios e pontuações, de modo a reduzir ao máximo o poder discricionário do comité de avaliação das propostas — Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture — Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

[38] Uma das quatro propostas auditadas incluía o dispositivo referido, que serviria para "obter um microclima ideal dentro dos apartamentos, promovendo o bem-estar térmico e higrométrico, bem como a ionização natural do ar".

[39] Sem a pontuação dos critérios arquitetónicos, a classificação final das propostas teria sido diferente e o preço da construção dos 185 edifícios teria sido inferior em 11 milhões de euros.

[40] Embora todos os edifícios selecionados tenham recebido pontuações muito altas em relação à eficiência energética (pelo que as necessidades de aquecimento deviam ser semelhantes), o custo do sistema de aquecimento mais dispendioso atingiu quase 140000 euros, ao passo que o menos dispendioso ficou por 67000 euros. Os custos dos dois edifícios restantes cifraram-se em 79000 euros e 128000 euros.

[41] Um dos construtores auditados instalou duas caixas de ascensor em cada um dos seus 22 edifícios por um valor de quase 55000 euros por caixa, ou seja, 110000 euros por edifício, enquanto dois outros construtores as produziram pelo custo unitário de 23000 euros.

[1111] O número de edifícios contemplado neste contrato é igual a 20,53 edifícios-padrão, uma vez que vários destes eram de menor dimensão. No entanto, calculou-se o preço unitário dos custos suplementares de cada um dos 22 edifícios porque o custo dos sistemas de aquecimento e das caixas de ascensor não teve em consideração essa diferença, ao passo que o cálculo do preço unitário dos edifícios se baseou no valor padrão.

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ANEXO I

INTERVENÇÕES DO FUNDO DE SOLIDARIEDADE DA UE DESDE 2002 (NOVEMBRO DE 2002-SETEMBRO DE 2012)

Fonte: Comissão Europeia.

Estado beneficiário | Ocorrência | Tipo de catástrofe | Categoria | Prejuízos (milhões de euros) | Ajuda concedida (milhões de euros) | Total da ajuda concedida (milhões de euros) |

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ÁUSTRIA | Agosto de 2002 | Inundações | grave | 2900 | 134,0 | 148,8 |

Agosto de 2005 | Inundações (Tirol, Vorarlberg) | regional | 592 | 14,8 |

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BULGÁRIA | Maio de 2005 | Inundações | grave | 222 | 9,7 | 20,3 |

Agosto de 2005 | Inundações | grave | 237 | 10,6 |

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CROÁCIA | Maio de 2010 | Inundações | país vizinho | 153 | 3,8 | 5,0 |

Setembro de 2010 | Inundações | país vizinho | 47 | 1,2 |

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CHIPRE | Abril de 2008 | Seca | grave | 165 | 7,6 | 7,6 |

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REPÚBLICA CHECA | Agosto de 2002 | Inundações | grave | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Maio de 2010 | Inundações | país vizinho | 205 | 5,1 |

Agosto de 2010 | Inundações | regional | 437 | 10,9 |

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ESTÓNIA | Janeiro de 2005 | Tempestade | grave | 48 | 1,3 | 1,3 |

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FRANÇA | Setembro de 2002 | Inundações (Gard) | regional | 835 | 21,0 | 203,7 |

Dezembro de 2003 | Inundações (Vale do Ródano) | regional | 785 | 19,6 |

Fevereiro de 2007 | Ciclone Gamède (Reunião) | regional | 211 | 5,3 |

Agosto de 2007 | Furacão Dean (Martinica) | regional | 509 | 12,8 |

Janeiro de 2009 | Tempestade Klaus | grave | 3806 | 109,4 |

Fevereiro de 2010 | Tempestade Xynthia | regional | 1425 | 35,6 |

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ALEMANHA | Agosto de 2002 | Inundações | grave | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Janeiro de 2007 | Tempestade Kyrill | grave | 4750 | 166,9 |

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GRÉCIA | Março de 2006 | Inundações (Evros) | regional | 372 | 9,3 | 99,1 |

Agosto de 2007 | Incêndios florestais | grave | 2118 | 89,8 |

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HUNGRIA | Abril de 2006 | Inundações | grave | 519 | 15,1 | 37,6 |

Maio de 2010 | Inundações | grave | 719 | 22,5 |

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IRLANDA | Novembro de 2009 | Inundações | regional | 521 | 13,0 | 13,0 |

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ITÁLIA | Outubro de 2002 | Sismo (Molise) | regional | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Outubro de 2002 | Erupção do vulcão Etna | regional | 894 | 16,8 |

Abril de 2009 | Sismo (Abruzos) | grave | 10212 | 493,8 |

Outubro de 2010 | Inundações no Veneto | regional | 676 | 16,9 |

Outubro de 2011 | Inundações na Ligúria e Toscana | regional | 722,5 | 18,1 |

Maio de 2012 | Sismos na Emilia-Romagna | grave | 13274 | 670,2 |

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LETÓNIA | Janeiro de 2005 | Tempestade | grave | 193 | 9,5 | 9,5 |

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LITUÂNIA | Janeiro de 2005 | Tempestade | país vizinho | 15 | 0,4 | 0,4 |

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MALTA | Setembro de 2003 | Tempestade e inundações | grave | 30 | 0,96 | 0,96 |

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POLÓNIA | Maio de 2010 | Inundações | grave | 2994 | 105,6 | 105,6 |

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PORTUGAL | Julho de 2003 | Incêndios florestais | grave | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Fevereiro de 2010 | Madeira: inundações e deslizamentos | grave | 1080 | 31,3 |

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ROMÉNIA | Abril de 2005 | Inundações na primavera | grave | 489 | 18,8 | 108,0 |

Julho de 2005 | Inundações no verão | grave | 1050 | 52,4 |

Julho de 2008 | Inundações | regional | 471 | 11,8 |

Junho de 2010 | Inundações | grave | 876 | 25,0 |

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ESLOVÁQUIA | Novembro de 2004 | Tempestade (Tatras) | grave | 203 | 5,7 | 26,1 |

Maio de 2010 | Inundações | grave | 650 | 20,4 |

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ESLOVÉNIA | Setembro de 2007 | Inundações | grave | 233 | 8,3 | 15,8 |

Setembro de 2010 | Inundações | grave | 251 | 7,5 |

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ESPANHA | Novembro de 2003 | Derrame de crude (Prestige) | regional | 436 | 8,6 | 31,0 |

Agosto de 2003 | Incêndios florestais (fronteira PT) | país vizinho | 53 | 1,3 |

Maio de 2011 | Sismo em Lorca | regional | 843 | 21,1 |

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SUÉCIA | Janeiro de 2005 | Tempestade Gudrun | grave | 2297 | 81,7 | 81,7 |

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REINO UNIDO | Junho de 2007 | Inundações | grave | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Total geral de ajudas aprovadas desde 2002 | 3160,0 milhões de euros |

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ANEXO II

ÂMBITO DA AUDITORIA

Nota: A soma dos valores individuais pode não corresponder ao total devido ao arredondamento.

Obras/fornecimentos | Montante contratado, sem IVA (milhões de euros) | Montante verificado, sem IVA (milhões de euros) | Âmbito (%) |

Colocação de betão, rede soldada em aço, construção de pilares de betão | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Fornecimento de betão | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Fornecimento de rede de aço | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Fornecimento de pilares de aço | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Fornecimento de isoladores sísmicos | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Fundações | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Edifícios | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Mobiliário | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Obras de construção civil (total) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Demolições | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Obras eletromecânicas | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Ascensores | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Zonas verdes | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTAL | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

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ANEXO III

RISCO SÍSMICO EM ITÁLIA

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