PT Jornal Oficial da União Europeia C 44/178

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Transformar o dividendo digital em benefícios sociais e em crescimento económico»

[COM(2009) 586 final]

2011/C 44/33

Relatora: Anna Maria DARMANIN

Em 28 de Outubro de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Transformar o dividendo digital em benefícios sociais e em crescimento económico

COM(2009) 586 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 1 de Junho de 2010.

Na 464.a reunião plenária de 14 e 15 de Julho de 2010 (sessão de 15 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 141 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão intitulada «Transformar o dividendo digital em benefícios sociais e em crescimento económico», considerando que se trata de um passo muito importante para alcançar um dos objectivos da Estratégia UE 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, em que o dividendo digital fará parte integrante da agenda digital para a Europa.

1.2 O CESE apoia a Comissão nos seus esforços para assegurar que o prazo de 2012 estipulado para a libertação de espectro radioeléctrico seja respeitado pelos Estados-Membros. O CESE compreende que alguns países possam ter dificuldades e verdadeiros motivos para não respeitar este prazo. Contudo, o incumprimento do prazo deve ter origem em motivos válidos e o período após Janeiro de 2012 para o seu cumprimento deverá ser tão curto quanto possível.

1.3 O CESE reconhece que o dividendo digital, resultante de um recurso muito limitado como o espectro, poderá, desde que correctamente definida e assegurada a sua utilização, trazer benefícios económicos e sociais significativos para a Europa, que fortalecerão o mercado único europeu e poderão incrementar, além disso, a coesão económica, social e territorial, assegurando, assim, que sejam alcançados alguns dos objectivos sociais defendidos pela UE.

1.4 O CESE identifica também este projecto emblemático da agenda digital como um instrumento forte para promover as vantagens da UE. Numa era em que o cepticismo em relação à UE aumenta e em que as pessoas não tiram inteiramente partido do potencial da Europa unificada, este projecto pode trazer vantagens claras e palpáveis, quer para as pessoas quer para as empresas. Este projecto deverá também fortalecer a protecção do consumidor e o processo não deve trazer custos desnecessários para o utilizador final.

1.5 O CESE insta a Comissão a encetar uma estratégia de comunicação que mostre as razões que motivam a passagem do analógico para o digital e os benefícios daí resultantes.

2. Introdução/Contexto

2.1 A mudança da televisão analógica terrestre para a digital na Europa libertará, devido à maior eficiência de transmissão da radiodifusão digital, radiofrequências extremamente úteis. Estas radiofrequências, a que se convencionou chamar o «dividendo digital», possuem grande potencial para a oferta de um amplo leque de serviços.

2.2 O dividendo digital representa uma oportunidade única para a Europa, que pode assim responder à procura crescente de radiofrequências, designadamente para a oferta de banda larga sem fios nas zonas rurais, corrigindo assim os desníveis em matéria digital, e para estimular a aceitação pelo mercado de novos serviços sem fios. Pode, portanto, contribuir significativamente para a competitividade e o crescimento económico e satisfazer algumas das importantes necessidades sociais, culturais e económicas dos cidadãos europeus.

2.3 As radiofrequências do dividendo digital ficarão disponíveis em toda a Europa dentro de relativamente pouco tempo, já que os Estados-Membros devem abandonar a televisão analógica até 2012.

2.4 A Comissão reconheceu a importância da infra-estrutura de banda larga de elevado débito para muitos dos desenvolvimentos que são cruciais para a transição para uma economia digital assente no conhecimento e com baixa produção de carbono. Já o Plano de Relançamento da Economia, aprovado pelo Conselho, estabelecera como objectivo a cobertura total do território da UE pela banda larga entre 2010 e 2013.

2.5 Criaram-se novas oportunidades para a inovação. É na área da radiodifusão que se encontram as oportunidades de inovação mais evidentes, dado que o dividendo digital oferece grandes quantidades de espectro para que as empresas de radiodifusão possam desenvolver os seus serviços. Haverá igualmente boas oportunidades para os sectores centrados nos serviços, com benefícios sociais significativos em domínios como os cuidados de saúde, a aprendizagem em linha, o governo electrónico ou a e-acessibilidade, assim como em domínios em que as pequenas e médias empresas podem tirar partido de um melhor acesso à economia.

3. Benefícios económicos e sociais do dividendo digital

3.1 O verdadeiro impacto económico dependerá do nível real da procura futura de novos serviços, que é difícil de quantificar nesta fase. No entanto, um estudo recente da Comissão estima o potencial benefício da coordenação a nível da UE de todo o espectro de dividendo digital, se alcançada antes de 2015, entre 20 e 50 mil milhões de euros (durante um período de 15 anos) em comparação com um cenário em que cada país da UE agiria individualmente. Esta estimativa tem em conta as novas aplicações potenciais, tais como a radiodifusão terrestre avançada e a banda larga sem fios.

3.2 A harmonização das condições na UE beneficiará a indústria tecnológica, uma vez que grande parte do equipamento utilizado será normalizado e racionalizado. Além disso, as potencialidades de inovação no sector aumentarão consideravelmente e serão mais orientadas. Isto é particularmente benéfico para a indústria, nomeadamente para quem tenha investido maciçamente em inovação.

3.3 O principal impacto social decorrente da libertação do espectro seria permitir um melhor acesso à banda larga para todos. Mesmo actualmente, existem zonas rurais que estão às vezes privadas de acesso adequado à Internet. Graças ao dividendo digital, a Internet poderá estar acessível a todos e os serviços da Internet serão mais generalizados, consolidando melhor, desta forma, o mercado interno. Uma vez que a banda larga passará a estar acessível igualmente na maioria das zonas rurais, o CESE prevê que deixará de ser um imperativo para as empresas permanecer em zonas urbanas e, consequentemente, proceder-se-á à deslocalização da indústria, até hoje concentrada em zonas urbanas por razões de comunicação e logísticas. O impacto de tal deslocalização poderia levar à criação de mais emprego em zonas rurais e repercutir-se a nível ambiental (uma vez que o excesso de população em zonas urbanas não é conciliável com práticas sustentáveis). O Comité reitera, contudo, a sua posição defendida em diferentes pareceres relativos à necessidade de um serviço de banda larga universal para todos os cidadãos, que inclua medidas destinadas a resolver os problemas de acesso das pessoas deficientes.

3.4 O cliente terá maior possibilidade de escolha, dado que poderá optar por um maior número de canais de TV, juntamente com serviços de primeira qualidade, utilizando, no entanto, menos espectro. Além disso, a possibilidade de ver televisão através de serviços de multimédia móveis dá uma nova dimensão ao acesso à TV. Ademais, o dividendo digital será determinante para uma melhoria considerável da qualidade de vida dos utilizadores. O CESE insiste na necessidade de os Estados-Membros protegerem convenientemente os consumidores durante o processo de abandono da radiodifusão analógica, de modo que estes não tenham de arcar com despesas inúteis.

3.5 Um benefício complementar do dividendo digital será o de demonstrar as potencialidades e as vantagens de uma Europa unida, em que os países se orientam por uma mesma norma. Num período em que o cepticismo em relação à UE aumenta, o dividendo digital é outra vantagem tangível de que toda a UE poderia tirar proveito.

4. Considerações necessárias

4.1 A transição da televisão analógica para a digital levará indubitavelmente a uma utilização muito melhor do espectro. De facto, com a TV digital, qualquer canal de radiofrequências (de uma amplitude de 8 MHz) pode transmitir em média cinco ou seis programas de TV. Isto significa que após a transição completa para a TV digital, o espectro utilizado para fins de radiodifusão de TV deve diminuir para um quinto ou um sexto do que era anteriormente necessário. Nos países em que forem introduzidas redes de frequência única (SFN), o ganho em termos de espectro poderá mesmo atingir um factor de dez depois de optimizada a implantação das diferentes redes de televisão.

4.2 É inegável que o espectro libertado constitui um recurso precioso, particularmente nos países em que a televisão por cabo está pouco desenvolvida e em que o espectro de radiofrequências é efectivamente um recurso limitado. O novo espectro disponível pode ser utilizado de forma excelente na prestação de serviços de banda larga sem fios, que são particularmente apreciados nas zonas rurais onde a ausência de serviços de Internet de alta velocidade é sem dúvida uma causa de inércia económica e de exclusão social. O Comité é de opinião que estes serviços servirão para aprofundar a coesão económica, social e territorial destas zonas.

4.3 A razão para a transição do analógico para o digital pode não ter sido claramente explicada no passado. O público pode ter a percepção de que se trata de uma mudança com fins puramente comerciais para proveito dos operadores de TV, dado que a mudança de equipamento pode trazer custos adicionais para as famílias. Por conseguinte, é crucial elaborar e aplicar uma estratégia de comunicação adequada de forma a dar a conhecer a verdadeira razão para esta mudança.

4.4 É crucial que todos os Estados-Membros partilhem uma faixa comum, a fim de permitir um serviço universal em toda a UE e para todos os cidadãos europeus. A melhor escolha é a faixa dos 800 MHz, que se encontra na subfaixa UHF de 790-862 MHz.

4.5 A Conferência Europeia das Administrações Postais e de Telecomunicações (CEPT) está encarregada de elaborar as especificações técnicas para a harmonização da faixa dos 800 MHz, em estreita colaboração com as várias autoridades reguladoras nacionais, que conhecem efectivamente a situação actual relativa ao espectro nos seus países.

4.6 Para abrir a faixa dos 800 MHz à comunicação de banda larga sem fios, é essencial que os Estados-Membros completem o processo de cessação da radiodifusão analógica dentro da data-limite prevista. Tudo indica que a actual data-limite de 1 de Janeiro de 2012 não será cumprida por todos os Estados-Membros. No entanto, é fundamental que os países que não tiverem abandonado a radiodifusão analógica no prazo estabelecido o façam num período relativamente curto em 2012.

4.7 Devido à sua situação financeira crítica, muitos operadores de TV que se vêem actualmente obrigados a passar para transmissores de TV digitais nos Estados-Membros que estão a abandonar a radiodifusão analógica, estão impossibilitados de comprar equipamento eficiente (em geral fabricado na UE). Nestas circunstâncias difíceis, vêem-se forçados a comprar equipamento de radiodifusão mais barato, mas também de baixo desempenho e menos fiável, normalmente fabricado no Extremo Oriente. Consequentemente, este equipamento poderá deixar de funcionar após dois ou três anos, forçando, assim, os operadores mais uma vez a comprar novo equipamento de radiodifusão (na esperança de maior fiabilidade e melhor desempenho).

4.8 Na actual situação económica, os operadores de TV, particularmente os mais pequenos, estão a fazer um esforço enorme para financiar a troca de equipamento, devido à transição para o digital. Por conseguinte, o CESE é de opinião que devem ser criadas estruturas de pré-financiamento para apoiar as PME no processo de adaptação às novas tecnologias. Tal apoio não tem necessariamente de ser sob a forma de subsídios, podendo estar ligado à disponibilidade de fundos antes do investimento, a devolver num período razoável, como no caso de empréstimos. Além disso, os regimes de garantia também devem ser tidos em conta no apoio concedido às PME neste domínio.

4.9 O resultado pode ser, portanto, uma má qualidade dos serviços de TV para os utilizadores finais e prejuízos para as empresas de radiodifusão, que, devido à dificuldade financeira temporária, são obrigadas a investir duas vezes. Um calendário mais longo para o processo de abandono da radiodifusão analógica ou a concessão de ajuda financeira às empresas de radiodifusão evitariam estes problemas e permitiriam a implementação de uma rede harmonizada em todos os Estados-Membros.

4.10 Os Estados-Membros serão instados a disponibilizarem a subfaixa de 790-862 MHz para o dividendo digital, mas não serão obrigados a fazê-lo. Se a situação do espectro de um dado país for tal que todos os serviços de radiodifusão de TV não possam ser incluídos na restante parte do espectro UHF, o país em questão terá permissão para manter os serviços de radiodifusão de TV na faixa de 800 MHz. Os países podem igualmente escolher o funcionamento simultâneo da radiodifusão de TV e dos serviços de banda larga sem fios como solução de compromisso.

4.11 Uma vez que todos os Estados-Membros utilizarão, provavelmente, a faixa de 800 MHz para os serviços de banda larga sem fios a longo prazo, é essencial desenvolver especificações técnicas adequadas, a fim de evitar os «efeitos fronteiriços» nefastos que prejudicariam certamente os serviços de banda larga sem fios devido aos níveis de potência inferiores utilizados para as redes celulares sem fios.

4.12 O mesmo problema coloca-se relativamente aos países que fazem fronteira com a UE. Nestes países, os serviços de radiodifusão de grande potência que utilizam actualmente a faixa de 800 MHz produzirão muito provavelmente interferências com os serviços sem fios de banda larga adoptados pelos Estados-Membros da UE. Quando um problema de interferência surge com um país vizinho não pertencente à UE, a única solução é negociar um acordo com esse país sobre a atribuição das frequências dos seus transmissores de TV situados perto da fronteira com a UE, embora isto possa revelar-se difícil.

4.13 O melhor objectivo para os Estados-Membros da UE que adoptam a faixa de 800 MHz para efeitos de dividendo digital é estabelecer um equilíbrio apropriado entre os benefícios económicos e sociais gerados pela utilização do espectro, por operadores de telecomunicações (que beneficiarão da nova amplitude de faixa disponível) e por operadores de radiodifusão (que beneficiarão de uma melhor utilização da amplitude de faixa disponível e dos serviços suplementares de elevado valor acrescentado, tais como aplicações interactivas, incluindo a saúde electrónica, o ensino electrónico, a administração electrónica, a acessibilidade electrónica, etc.).

4.14 Os Estados-Membros deveriam trabalhar no sentido de estabelecer serviços de utilidade pública através da rede de TV digital e, ao mesmo tempo, permitir serviços de fácil acesso no âmbito dos serviços móveis de banda larga, criados graças à faixa do dividendo digital. Se assim fizerem, as suas políticas funcionarão de forma neutra, garantindo os interesses económicos dos operadores de radiodifusão e de telecomunicações.

4.15 Um aspecto muito interessante da nova implementação do dividendo digital é o facto de que os serviços de TV estarão cada vez mais disponíveis nas novas gerações das redes telefónicas móveis (3G e mais). Isso significa que, em certa medida, os operadores de telemóvel facultariam os mesmos serviços que são geralmente proporcionados pelas empresas de radiodifusão de TV tradicionais, abrindo assim um novo espaço de concorrência. É conveniente, no entanto, evitar a implementação de redes híbridas, geridas simultaneamente por operadores de radiodifusão e de telecomunicações. Isto permitirá que as duas entidades de negócios permaneçam inteiramente independentes, impedindo o surgimento de modelos de negócios que podem não ser favoráveis ao consumidor.

4.16 As aplicações interactivas que poderão ser disponibilizadas pelos operadores de TV no âmbito dos seus novos programas digitais podem ser desenvolvidas com base em qualquer norma de serviços interactivos de TV. No entanto, é aconselhável utilizar tecnologias como a norma MHP (plataforma doméstica de multimédia), uma norma aberta relativa ao software intermédio (middleware), concebida pelo projecto DVB para a televisão digital interactiva, dado que é uma tecnologia europeia e, também, completamente aberta, que não exige direitos de utilização e oferece vantagens económicas aos operadores e, sobretudo, aos utilizadores finais. Outras tecnologias estão igualmente disponíveis, mas é conveniente seleccionar uma norma aberta, seja ela qual for, por motivos de acessibilidade do utilizador final a esta nova tecnologia.

4.17 A maneira mais eficiente de alcançar o abandono da radiodifusão analógica na UE é a cooperação coordenada entre os Estados-Membros, que permitirá um intercâmbio contínuo de experiências, particularmente no que diz respeito ao planeamento da rede de TV digital e à eficiência óptima do espectro. O CESE está em crer que os operadores públicos nacionais devem desempenhar um papel fundamental neste intercâmbio dentro da UE. De facto, o seu «estatuto público» implica a obrigação de prestação de um serviço público. Os operadores de serviço público de TV nacionais deveriam, por conseguinte, poder disponibilizar serviços de consultoria aos seus homólogos de outros países, membros da UE ou não. Um benefício prático desta abordagem seria a formação rápida e eficaz dos operadores de TV nos novos Estados-Membros, que estão, em geral, numa fase menos avançada do desenvolvimento das suas redes de TV digital.

4.18 Um elemento a considerar no processo de abertura da faixa de 800 MHz aos novos serviços de banda larga sem fios é que as empresas de radiodifusão de TV que estão a transmitir actualmente na faixa VHF podem ter de mudar (em data a determinar) para a faixa UHF, no caso de os respectivos canais VHF serem utilizados pela radiodifusão sonora digital (DAB). A transição para a rádio digital não trará, por enquanto, qualquer contributo para o dividendo digital, porque ainda não se sabe se a radiodifusão sonora analógica tradicional será abandonada. Além disso, mesmo que seja abandonada, a parte da faixa libertada é demasiado pequena para contribuir significativamente para o dividendo digital. Contudo, os novos serviços de radiodifusão sonora digital utilizarão certamente a mesma faixa VHF utilizada actualmente por operadores de TV, pelo que esta questão contribuirá mais para a ocupação do espectro nos canais 21-60 da faixa UHF.

4.19 Importa igualmente considerar que, no processo de abertura da faixa de 800 MHz aos novos serviços, as empresas de radiodifusão de TV que utilizam actualmente os canais 61-69 (na faixa de 800 MHz) terão de mudar para outro canal na faixa UHF, ao passo que as empresas que estão a utilizar presentemente os canais 21-60 não serão obrigadas a mudar. Isto é claramente uma desvantagem para as empresas de radiodifusão que utilizam a faixa de 800 MHz, pelo facto de implicar gastos de tempo e de dinheiro. Simultaneamente, serão obrigadas a desligar os seus transmissores durante a mudança de canal, o que induzirá igualmente a uma perda temporária de receitas da publicidade. Em virtude do princípio básico de igualdade, haveria que conceder uma ajuda financeira a estas empresas em desvantagem, conforme as disposições do Tratado sobre os auxílios estatais.

4.20 Para conseguir uma óptima eficiência de espectro, recomenda-se vivamente que as novas tecnologias adoptadas (como a codificação MPEG-4 e DVB-T2) tornem possível transmitir mais programas de TV numa faixa mais estreita. Ao mesmo tempo, a adopção destas novas tecnologias não deverá ter um impacto forte nos custos para os utilizadores finais, pois, caso contrário, a acessibilidade universal dos novos serviços seria seriamente prejudicada.

4.21 As redes de frequência única (SFN) constituem outra tecnologia útil que permite explorar da melhor forma os recursos (limitados) de espectro. Com esta tecnologia, pode implementar-se uma rede regional, utilizando um único canal de espectro, ao passo que, com redes de multifrequências normalizadas, são necessárias, pelo menos, três ou quatro frequências para redes de TV de tamanho médio. Para utilizarem uma única frequência, todos os transmissores da rede devem estar sincronizados com uma referência de tempo comum. O único método utilizado actualmente é o sistema de posicionamento global (GPS), que é uma aplicação militar gerida completamente pelos EUA. Isto significa que todas as redes de TV digital de frequência única estão dependentes a 100 % deste sistema, que poderá ser alterado ou desligado a qualquer momento pelas autoridades dos EUA, criando, assim, um enorme problema para estes operadores de TV.

4.22 O GPS, contudo, não é o único sistema que permite a sincronização da rede. Outros potenciais sistemas alternativos poderiam ser uma fonte de sincronização comum. A UE poderia trabalhar para a finalização rápida do projecto GALILEU, que poderia constituir uma alternativa europeia ao GPS e permitiria a independência completa dos Estados-Membros da UE de um sistema militar dos EUA.

4.23 Um dos sistemas propostos para explorar optimamente a faixa do dividendo digital consiste em utilizar o equipamento de banda larga sem fios inteligente capaz de pesquisar automaticamente faixas livres de radiofrequência (mesmo entre serviços de radiodifusão de TV existentes) e em utilizar, de forma dinâmica, as faixas disponíveis através do seguimento contínuo da frequência durante a sua normal operação. Estes sistemas (chamados de «rádio cognitivos») seriam certamente uma solução técnica perfeita para maximizar o dividendo digital, mas corre-se o risco de os custos para o utilizador final aumentarem para um nível que impediria a acessibilidade universal ao dividendo digital.

4.24 Para a completa abertura da faixa de 800 MHz aos novos serviços de banda larga sem fios, todos os sistemas de transmissão de baixa potência utilizados para o entretenimento ou eventos de desporto (os sistemas de «microfone sem fios») deveriam ser reencaminhados para frequências fora desta faixa, a fim de evitar a interferência prejudicial com os novos serviços do dividendo digital. Estes sistemas funcionam, em geral, como utilizações secundárias no espectro inactivo deixado entre duas áreas de cobertura activas de radiodifusão. Alguns destes sistemas destinam-se a uma utilização profissional (por exemplo, em funcionamento nos Jogos Olímpicos ou durante concertos de música oficiais) e utilizam regularmente partes autorizadas do espectro UHF. Muitos outros sistemas funcionam ao abrigo de autorização geral, que não exige licenças individuais. Assim, deveria ser planificado um regulamento cuidadoso destes serviços de forma coordenada a nível da UE, a fim de evitar que a faixa do dividendo digital seja ameaçada por interferências residuais no espectro, mesmo após o abandono bem-sucedido da TV analógica.

4.25 Outra situação muito delicada é a presença de serviços UHF militares em alguns Estados-Membros e/ou em alguns dos Estados vizinhos não pertencentes à UE. Estes serviços vão ser outra fonte de interferência nos novos serviços de comunicação do dividendo digital. Há que levar a cabo negociações cuidadosas com as autoridades militares dos países em questão, com vista a deslocar estes serviços existentes para diferentes partes do espectro de radiofrequência.