Parecer do Comité das Regiões sobre:

- «a proposta de directiva do Conselho relativa ao direito dos nacionais de países terceiros de viajarem no interior da Comunidade», e - «a proposta de directiva do Conselho relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas»

(96/C 129/10)

Em 24 de Agosto de 1995, a Comissão Europeia sugeriu que se consultasse o Comité das Regiões sobre «a proposta de directiva do Conselho relativa ao direito dos nacionais de países terceiros de viajarem no interior da Comunidade».

Em 26 de Outubro de 1995, o Conselho solicitou o parecer do Comité das Regiões sobre «a proposta de directiva do Conselho relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas».

Em 2 de Outubro de 1995, decidiu o Comité das Regiões, nos termos do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir parecer sobre as propostas supracitadas.

Foi incumbida dos correspondentes trabalhos a Comissão 7 «Europa dos Cidadãos, Investigação, Cultura, Juventude e Defesa dos Consumidores», sendo relator Otto Kretschmer.

Na 11ª Reunião Plenária (sessão de 18 de Janeiro de 1996), o Comité das Regiões adoptou o presente parecer.

1. Introdução

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 100º;

Tendo em conta a proposta da Comissão ();

Tendo em conta a proposta de directiva do Conselho, apresentada pela Comissão, relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas ();

Tendo em conta a proposta de directiva do PE e do Conselho, apresentada pela Comissão, que altera as Directivas 68/360/CEE e 73/148/CEE ();

Considerando que o artigo 7º-A do Tratado CE prevê o estabelecimento de um mercado interno que compreenda um espaço sem fronteiras internas, no qual a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais seja assegurada de acordo com as disposições do mesmo Tratado;

Considerando as repercussões negativas que teria, sobre a realização deste objectivo, a manutenção dos controlos nas fronteiras internas (cuja finalidade é garantir a determinados Estados-Membros o direito de não permitir a entrada no seu território a nacionais de países terceiros, legalmente presentes no território de um outro Estado-Membro);

Considerando, por outro lado, que o correcto funcionamento do mercado interno requer uma aproximação das legislações dos Estados-Membros sobre esta matéria, havendo, contudo, que ter em conta o conjunto das disposições comunitárias e nacionais que regulam a situação jurídica dos nacionais de países terceiros nos Estados-Membros,

formula as seguintes observações.

2. Observações na generalidade

2.1. Nos termos do artigo 7º-A do Tratado, a Comunidade compromete-se a adoptar as medidas necessárias à realização do mercado interno.

O CR é igualmente de parecer que, para a realização do mercado interno, será necessário suprimir o controlo das pessoas nas fronteiras internas, de modo a permitir a todas as pessoas circularem livremente e sem obstáculos neste mercado. O CR regista, com satisfação, que a Comissão apresenta propostas que servem, não apenas a realização do mercado interno, mas também a integração dos cidadãos de países terceiros.

2.2. O controlo das pessoas nas fronteiras internas constitui um entrave à consolidação da identidade comunitária perante os cidadãos europeus. A supressão progressiva das formalidades policiais e aduaneiras nas fronteiras internas favorece uma Europa dos cidadãos.

O CR chama a atenção para o facto de a liberdade de circulação das pessoas - uma das quatro liberdades fundamentais - se contar entre os elementos de base da União Europeia, sendo aquela de que o cidadão tem experiência mais directa.

2.3. O CR salienta que as propostas apresentadas com esta proposta de directiva, relativas à supressão dos controlos pessoais nas fronteiras internas (COM(95) 347 final), bem como a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 68/360/CEE relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade e a Directiva 73/148/CEE relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (COM (95) 348 final), representam um avanço importante rumo a uma Europa dos cidadãos.

2.4. Na opinião do CR, haverá que garantir que a supressão do controlo das pessoas nas fronteiras internas não põe em causa a segurança interna dos Estados-Membros. Os défices de segurança resultantes da supressão dos controlos fronteiriços deverão ser superados por medidas de compensação necessárias e adequadas.

O CR salienta, em particular, a relação indissolúvel entre o estabelecimento da plena liberdade de circulação e a adopção de medidas compensatórias para preservação da segurança pública. Liberdade e segurança deverão ser igualmente asseguradas.

2.4.1. Neste contexto, realça o CR que a proposta de directiva do Conselho relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas (COM(95) 347 final) representa também um contributo importante para a realização do mercado interno. Mas a sua adopção exige, na opinião do CR, a aplicação de medidas compensatórias para garantir a manutenção da segurança interna.

2.4.2. Pensa o CR que a ausência de controlos nas fronteiras internas na área do mercado interno da UE originará, a não serem adoptadas medidas compensatórias, défices de segurança inaceitáveis.

2.4.3. Deverão ser concretizadas as «medidas de acompanhamento» referidas pela Comissão na introdução à proposta de directiva, para assegurar a segurança interna de forma duradoura. Haverá que adoptar outras medidas compensatórias adicionais. Neste processo, pensa o CR que se deverá utilizar como referência o acordo de Schengen, tendo simultaneamente em conta os défices regulamentares já reconhecidos neste âmbito.

2.4.4. Antes de se proceder à supressão dos controlos pessoais nas fronteiras internas da UE, é necessário, na opinião do CR, concretizar as medidas de compensação necessárias.

Neste contexto, considera o CR requisito essencial a adopção de medidas destinadas a melhorar a cooperação a nível prático, o intercâmbio de informação e a assistência judiciária.

2.4.5. Por esta razão, recomenda o CR que as medidas compensatórias essenciais e necessárias sejam formalmente inscritas na proposta de directiva do Conselho relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas.

2.4.6. O CR congratula-se com o propósito da Comissão de apresentar, dois anos após a entrada em vigor da directiva e, posteriormente, de três em três anos, um relatório sobre a sua aplicação, e com o facto de o CR ser incluído no processo de consulta.

2.5. No que se refere à proposta de directiva relativa ao direito dos nacionais de países terceiros de viajarem na Comunidade (COM(95) 346 final), o CR chama a atenção para o facto de alguns dos seus aspectos terem já tido concretização, não só entre alguns Estados-Membros da União Europeia, como ao nível global da União.

2.5.1. Nos Estados do Benelux, existe uma disposição que autoriza os nacionais de países terceiros que possuam uma autorização de residência ou um visto emitido pelas autoridades de um desses Estados a acederem, sem mais formalidades, ao território de qualquer dos dois outros Estados.

2.5.2. Desde 26 de Março de 1995, encontra-se em vigor o acordo de Schengen, aplicado por sete Estados-Membros (B, D, ESP, FR, LUX, NL, PT).

No Capítulo 4 da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985, concluído entre os governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa, relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, foram regulamentados os requisitos para a circulação de nacionais de países terceiros. As respectivas disposições asseguram aos cidadãos estrangeiros originários de países terceiros a mais ampla liberdade de circulação dentro do território nacional dos Estados contratantes.

Assim, os nacionais de países terceiros não sujeitos à obrigação de visto em todos os Estados-Schengen, poderão circular livremente no espaço Schengen durante um período de três meses, se e enquanto satisfizerem as restantes condições de entrada (artigo 20º da CAAS). O mesmo se aplica a nacionais de países terceiros que possuam um visto uniforme (artigo 19º da CAAS). Se a obrigação de visto vigorar apenas em um ou alguns dos Estados-Schengen, ao cidadão estrangeiro só será exigido visto quando pretender deslocar-se a um desses Estados.

Particularmente importante é o artigo 21º da CAAS, pelo qual os nacionais de países terceiros que sejam titulares de uma autorização de residência emitida por uma das partes contratantes poderão circular livremente durante um período máximo de 3 meses no território dos restantes Estados-Schengen. Esta disposição constitui, com efeito, um progresso considerável, a nível jurídico e prático, para os nacionais de países terceiros residentes nos Estados-Schengen, que necessitavam até agora de visto para se deslocarem a outro Estado contratante.

Neste contexto, o CR salienta que a supressão do controlo das pessoas não confere automaticamente o direito de entrada num Estado contratante.

2.5.3. Com a decisão do Conselho de 30 de Novembro de 1994 () relativa a uma acção comum adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3, número 2, alínea 2b) do Tratado da União Europeia, que facilita a circulação de estudantes nacionais de países terceiros com residência num Estado-Membro em viagens intracomunitárias de grupos de estudantes que integrem nacionais quer de Estados-Membros da CE quer de países terceiros, foi estabelecida a mais ampla liberdade de circulação. Estas pessoas poderão, integradas num grupo de estudantes, deslocar-se em outros Estados-Membros, sem visto e sem documento individual de viagem. Os documentos individuais de viagem são substituídos por um registo colectivo.

Esta acção comum do Conselho visa uma melhor integração dos nacionais de países terceiros que permanecem legalmente na União Europeia. O CR lamenta que a acção comum apenas facilite viagens de grupos de estudantes e não tenha igualmente - como inicialmente previsto - criado facilidades para os nacionais de países terceiros com autorização ilimitada de residência, bem como para outros tipos de viagens de grupo (por exemplo, viagens de associações desportivas e para encontros culturais).

O CR entende, todavia, que a acção comum representa um sinal para a Europa, que pretende concretizar a liberdade de circulação sem entraves burocráticos e conceder aos jovens, até na sua vida de todos os dias, um espaço sem fronteiras internas.

2.6. No que diz respeito à prestação de serviços por parte de empresas europeias que empregam nacionais de países terceiros, o CR chama a atenção para a decisão de 9 de Agosto de 1994 do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (Processo C 43/93 - R. Van der Elst), segundo a qual os trabalhadores nacionais de países terceiros, empregados de forma legal e permanente numa empresa estabelecida num Estado-Membro e que presta serviços num outro Estado-Membro da União Europeia, têm o direito de entrada neste último Estado-Membro. Contudo, para entrarem no Estado-Membro ao qual o serviço é prestado, deverão as pessoas em questão satisfazer os requisitos de entrada estabelecidos por este mesmo Estado. O CR chama a atenção para o facto de, em caso de eventual obrigação de apresentação de visto neste contexto, o mesmo ser emitido a curto prazo pelas representações consulares competentes.

3. Observações na especialidade

3.1. Fundamentos jurídicos

3.1.1. Na opinião do CR, a livre circulação das pessoas na acepção do artigo 7º-A do Tratado CE engloba a liberdade de circulação individual de todas as pessoas na União Europeia, independentemente da sua nacionalidade.

3.1.2. Não obstante, o CR faz notar que o legislador europeu, de acordo com o artigo K.1, nº 3, do Tratado da União Europeia, considerou a política relativa aos nacionais de países terceiros uma questão de interesse comum dos Estados-Membros. Nesta política se integra também a determinação dos requisitos de entrada e circulação de nacionais de países terceiros no território nacional dos Estados-Membros.

3.1.3. O CR confirma o parecer da Comissão, expresso formalmente por ocasião da decisão do Conselho baseada no artigo K.3, número 2, alínea 2b) do Tratado da União Europeia, relativa à acção comum destinada a facilitar a circulação dos estudantes nacionais de países terceiros com residência num Estado-Membro (doc. do Conselho 11701/94, p. 8), de acordo com o qual a acção comum não prejudica de forma alguma as competências comunitárias nesta matéria, reservando-se a Comissão o direito de apresentar propostas de legislação comunitária respeitante, em especial, a viagens de curta duração de nacionais de países terceiros.

3.1.4. Neste contexto, pergunta-se o CR se - dado o disposto no artigo K.1, nº 3, do Tratado da União Europeia - será lícito proceder a um alargamento das competências comunitárias a um domínio da política relativa aos nacionais de países terceiros.

3.1.5. De todo o modo, está o CR convicto de que o objectivo da directiva proposta é a concretização do mercado interno, e que ela contribuiu também para eliminar uma das causas da manutenção do controlo das pessoas nas fronteiras internas. Por conseguinte, o CR defende igualmente a opinião de que a proposta de directiva deverá ter como base o artigo 100º do Tratado CE.

3.2. Política de integração das regiões

3.2.1. O CR chama a atenção para o facto de as regiões da União Europeia procurarem quebrar o isolamento dos nacionais de países terceiros mediante uma política de integração aperfeiçoada, tendo em vista amenizar os conflitos sociais. As regiões têm maior capacidade do que as instâncias nacionais para levar a cabo esta missão, por estarem mais familiarizadas com as estruturas sociais correspondentes e poderem agir com maior celeridade.

3.2.2. Constata o CR que, a par da concretização da liberdade de circulação, é também possível apoiar uma integração positiva pela adopção de medidas nos domínios da política educativa e cultural.

3.2.3. Pensa o CR que a gestão dos fluxos migratórios e a integração dos imigrantes legais só podem fazer-se de forma gradual. Dada a diversidade de disposições legais sobre estrangeiros vigentes nos Estados-Membros da União Europeia, será também necessário clarificar os requisitos comunitários de entrada e o direito de estadia aplicável a nacionais de países terceiros residentes legalmente na União. Neste contexto, o CR regozija-se com o facto de os ministros da Administração Interna da União Europeia terem decidido, em Bruxelas, adoptar um registo de vistos comum. Na opinião do CR, haverá também que averiguar, no quadro das negociações com vista à Conferência Intergovernamental de 1996, se alguns domínios essenciais da cooperação em matéria da política de imigração a que se refere o artigo K.1, nº 3, do Tratado da União Europeia não deverão passar a ser objecto de competência comunitária, assim se contribuindo para o combate à imigração ilegal e às migrações internas incontroladas.

3.2.4. Para evitar migrações internas incontroladas e garantir a coerência com as disposições nacionais relativas a estrangeiros, o CR recomenda que a directiva preveja uma limitação da liberdade de circulação quando a autorização oficial ou o visto de um Estado-Membro imponham restrições de deslocação no território.

4. Conclusões

4.1. O CR acolhe as propostas de directiva da Comissão relativas à liberdade de circulação dos nacionais de países terceiros e à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas como um contributo importante para a concretização da liberdade de circulação inerente à realização do mercado interno.

4.2. A liberdade de deslocação, que possibilita aos nacionais de países terceiros estadias de curta duração em todos os Estados-Membros da União, é incentivadora da circulação e do turismo intracomunitários.

4.3. Mas a concretização da liberdade de deslocação dos cidadãos nacionais de países terceiros e a supressão dos controlos das pessoas não poderão pôr em causa a segurança pública. O CR entende que os défices de segurança resultantes deste processo devem ser corrigidos por medidas compensatórias.

Por motivos de segurança, é indispensável prosseguir a reflexão sobre a proposta de directiva, mesmo após a introdução das medidas do terceiro pilar.

4.4. Por último, para melhor assegurar a livre circulação de cidadãos da UE e nacionais de países terceiros no mercado interno, o CR recomenda que, no âmbito da Conferência Intergovernamental de 1996, sejam transferidos da cooperação intergovernamental para o Tratado CE temas essenciais da política interna e judicial.

Bruxelas, 18 de Janeiro de 1996.

O Presidente do Comité das Regiões

Jacques BLANC

() Doc. COM(95) 346 final.

() Doc. COM(95) 347 final.

() Doc. COM(95) 348 final.

() JO nº L 327 de 19. 12. 1994, p. 1.