COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 27.11.1996 
COM(96) 583 final 
LIVRO VERDE 
OS CONTRATOS PÚBLICOS 
NA UNIÃO EUROPEIA: 
PISTAS DE REFLEXÃO PARA O FUTURO 
(apresentado pela Comissão) 

INDICE 
1. INTRODUÇÃO 
2. CONTEXTO DO DEBATE 
I. Os objectivos da política da União em matéria de contratos públicos 
II. O impacto da legislação até este momento 
Hl Questões 
3. APLICAÇÃO DO DIREITO DOS CONTRATOS PÚBLICOS -
SITUAÇÃO ACTUAL E TENDÊNCIAS 
L Introdução 
EL Obrigação de transpor as directivas para a legislação nacional 
HL Obrigação de aplicar correctamente o direito dos contratos públicos 
4 
A Os problemas de aplicação incorrecta das directivas 
a) Definições de base contidas nas directivas 
b) Recurso excessivo ao processo por negociação 
c) Qualidade insuficiente das notificações 
d) Recurso excessivo ao processo acelerado e utilização de prazos de 
participação demasiado curtos 
e) Critérios de selecção e de adjudicação 
B Os problemas ligados a situações não abrangidas pelo âmbito de 
aplicação das directivas 
a) Concessões ou contratos similares 
b) Contratos públicos inferiores aos limiares previstos pelas 
directivas 
c) Alterações das regras durante o processo 
C Conclusões preliminares 
IV /* 
IV. Controlo da aplicação do direito dos contratos públicos 
A Directivas "Vias de Recurso" 
B Sanções adequadas 
C Denúncias 
a) A nível comunitário 
b) A nível nacional 
D Outros modos de resolução dos diferendos 
a) Certificação 
b) Conciliação 
V. Questões 
4. MELHORIA DO ACESSO AOS CONTRATOS PÚBLICOS -
ACOMPANHAMENTO DOS CONTRATOS, INFORMAÇÃO, FORMAÇÃO E 
PROCESSOS ELECTRÓNICOS 
I. Acompanhamento dos contratos públicos 
H Informação ' 
a) Um quadro jurídico mais claro 
b) Difusão das notificações 
IH. Formação 
IV. Processos electrónicos de celebração dos contratos 
a) A situação actual 
b) A notificação electrónica 
c) A difusão electrónica 
d) Um sistema de celebração dos contratos inteiramente electrónico 
e) As experiências fora da União Europeia 
0 Conclusão 
V. Questões 
lb 
5. OS CONTRATOS PÚBLICOS E AS OUTRAS POLÍTICAS 
COMUNITÁRIAS 
L PME 
IL Normalização 
III. Redes transeuropeias (RT) e os transportes em especial 
a) A fase que antecede o lançamento do concurso 
b) Concessões a consórcios 
c) Utilização do processo por negociação 
IV. Contratos com participação de fundos da União 
a) Fundos Estruturais e Fundo de Coesão 
b) Os contratos celebrados pelas instituições europeias ou 
financiados por recursos comunitários 
V. Contratos públicos e aspectos sociais 
VI. Contratos públicos e ambiente 
VTJ. Contratos públicos no sector da defesa 
VHL Contratos públicos e política de consumidores 
LX. Questões 
6. OS CONTRATOS PÚBLICOS NOS PAÍSES TERCEIROS 
L O acesso aos contratos a nível mundial - uma nova ordem vantajosa para a 
Europa 
H Lançar as bases de uma liberalização dos contratos nos Países da Europa 
Central e Oriental, bem como nos países mediterrânicos 
HL Questões 
vi lo 
1. INTRODUÇÃO 
1.1 Uma política eficaz em matéria de contratos públicos é essencial para o êxito do 
mercado intemo no seu conjunto. Na União Europeia, os poderes públicos consagram todos 
os anos cerca de 720 mil milhões de ecus à aquisição de bens e serviços, o que representa 
11% do produto interno bruto da União. Na sequência da criação do quadro jurídico 
comunitário em matéria de contratos públicos, é agora necessário lançar uma reflexão e um 
debate sobre a forma de tirar o melhor partido de todas as potencialidades que proporciona, 
apelando à participação dos Estados-membros, do Parlamento Europeu e - a sua contribuição 
é essencial - das entidades adjudicantes e dos próprios fornecedores. 
1.2 A União Europeia realizou já progressos consideráveis na aplicação da sua política em 
matéria de contratos públicos. O quadro legislativo destinado a abrir este sector à concorrência 
foi já criado e encontra-se em vias de transposição nos Estados-membros. Os diferentes 
intervenientes estão progressivamente a adaptar-se à nova situação. Este quadro continuará a 
constituir um factor de transformação das práticas nacionais tradicionais em matéria de 
aquisições, contribuindo para a criação de um ambiente propício ao desenvolvimento 
económico em toda a Europa. Os contratos públicos estão já abertos à concorrência num grau 
nunca antes atingido. Um maior acesso aos contratos públicos noutros países, nomeadamente 
fora da União, proporciona já novos mercados consideráveis. 
1.3 Se a nossa política em matéria de contratos públicos oferece indubitavelmente novas 
possibilidades, constitui também um enorme desafio. A instauração de novas regras pressupõe 
um esforço de adaptação dos métodos de trabalho tradicionais. Para as entidades adjudicantes, 
esta evolução implica que se preveja de antemão que será necessário negociar com novas 
empresas, frequentemente de um outro Estado-membro. Para os fornecedores, as alterações 
implicam a exposição acrescida à concorrência, a necessidade de se aventurar em novos 
mercados e a absoluta obrigação de permanecer competitivo a nível internacional. Também 
para os governos dos Estados-membros o desafio é real. Devem respeitar as regras enquanto 
principais adquirentes, são responsáveis pela transparência do sistema e devem assegurar a 
transposição das directivas para a sua legislação nacional de acordo com os seus 
compromissos políticos. 
1.4 Chegou o momento de fazer o ponto da situação sobre o que já realizámos e sobre o 
que há ainda a fazer. O processo de transformação está em curso. Graças à adopção das 
directivas comunitárias e à sua transposição, mesmo se parcial, assim como graças à acção da 
Comissão de forma a salvaguardar os direitos por elas criados, estão a ser instalados os 
elementos essenciais de uma política de aquisições eficaz. Trata-se, porém, dum processo 
difícil e por vezes doloroso, particularmente onde antes reinavam relações fundadas nos 
hábitos, nos laços privilegiados e em preferências nacionais. Estão a ser progressivamente 
abandonadas práticas de aquisição bem enraizadas mas ineficazes. Certos organismos 
adquirentes já se aperceberam através da experiência que, aplicando as regras comunitárias, 
obtinham a melhor qualidade ao melhor preço. Os contratos públicos de outros 
Estados-membros começam a abrir-se, a concorrência intensifica-se e as nossas empresas estão 
cada vez mais bem preparadas para fazer face aos desafios a nível internacional. No entanto, 
devemos ainda lutar para tirar plenamente partido da nossa política em matéria de contratos 
públicos. 
dU 
1.5 É evidente que a responsabilidade pelo êxito do processo em curso incumbe, em 
primeiro lugar, aos organismos adquirentes e aos fornecedores, independentemente da sua 
dimensão. No entanto, a Comissão e os Estados-membros têm, também eles, um importante 
papel a desempenhar. Devem cooperar para criar as condições adequadas para garantir o jogo 
da concorrência a nível dos contratos públicos e a prosperidade das nossas empresas. Os 
efeitos positivos em termos de crescimento económico, e consequentemente de emprego, 
continuarão em grande medida inexplorados se os obstáculos ao fornecimento transfronteiras 
de bens e serviços não forem levantados. O bom funcionamento do mercado interno no 
domínio dos contratos públicos deve ser assim perspectivado no contexto do debate em curso 
sobre um Pacto de confiança para o emprego. 
1.6 Pretende-se com o presente Livro Verde lançar um amplo debate. Nos capítulos que se 
seguem será exposto o cenário de fundo no qual a Comissão desenvolverá a sua reflexão 
inicial sobre um certo número de questões fundamentais para a política actual e futura da 
Comunidade em matéria de contratos públicos. Os temas abordados são os seguintes: 
transposição e aplicação efectiva da legislação, meios de melhorar o acesso ao mercado através 
da informação e da formação e graças ao desenvolvimento de processos informatizados de 
celebração dos contratos, forma de conjugar uma aplicação correcta do direito dos contratos 
públicos com a aplicação das outras políticas comunitárias, nomeadamente as relativas às 
pequenas e médias empresas (PME), às redes transeuropeias (RT), à normalização, ao Fundo 
de Coesão e aos fundos estruturais, aos contratos celebrados pelas instituições europeias ou 
financiados por fundos comunitários, ao domínio social, do ambiente e dos consumidores e, 
por último, ao acesso aos contratos públicos de outros países. Para ajudar o leitor, 
respectivamente, no início e no final de cada capítulo, será apresentada uma breve síntese e 
uma lista das principais questões a debater. 
1.7 A Comissão convida todas as partes interessadas (Conselho, Parlamento Europeu, 
Comité Económico e Social, Comité das Regiões, organizações profissionais, entidades 
adjudicantes, fornecedores e consumidores) a apresentarem os seus pontps de vista. As 
respostas a todas ou parte das questões colocadas pelo Livro Verde devem ser enviadas por 
escrito, o mais tardar, até 31 de Março de 1997 
ao cuidado do 
Director-Geral - DG XV 
Mercado interno e serviços financeiros 
Rue de la Loi 200 
B-1049 Bruxelas 
Telecópia: (+32 2) 295.65.00 
Endereço electrónico: John.MOGG@DG15.cec.be 
Terminada esta fase de consulta escrita, a Comissão determinará a oportunidade de organizar -
uma audição com as partes interessadas. 
1.8 Com base nas contribuições para o Livro Verde, assim como na análise e reflexão no 
âmbito dos contratos públicos suscitadas pela Comunicação relativa ao impacto e eficácia do 
mercado interno1, a Comissão elaborará uma comunicação especificamente atinente aos 
contratos públicos. Esta comunicação, que incluirá um plano de acção, deverá definir as 
medidas a tomar para reforçar a eficácia do quadro jurídico e melhor realizar os objectivos da 
política comunitária em matéria de contratos públicos. 
Documento COM (96) 520 
2. O CONTEXTO DO DEBATE 
O objectivo da política da União em matéria de contratos públicos consiste em estabelecer 
neste sector uma concorrência leal e aberta que permita aos fornecedores tirar plenamente 
partido do mercado único e às entidades adjudicantes escolher livremente entre um leque 
de ofertas mais competitivas e numerosas. O quadro jurídico comunitário de base 
necessário à realização destes objectivos encontra-se agora estabelecido: representa um 
justo equilíbrio entre os imperativos de segurança jurídica e de flexibilidade. A nível da 
transparência, foram já obtidos resultados muito encorajadores. Em termos de impacto 
económico, em contrapartida, os dados de que se dispõe são menos positivos e revelam 
que continuam a existir problemas no que se refere à eficácia da legislação na prática, 
mesmo se se começam a registar algumas evoluções positivas. 
h Os objectivos da política da União em matéria de contratos públicos 
2.1 E no Tratado que se encontra o fundamento das regras comunitárias sobre a 
liberalização dos contratos públicos, em especial nas disposições que garantem a livre 
circulação das mercadorias, dos serviços e dos capitais, que estabelecem os princípios 
fundamentais (igualdade de tratamento, transparência e reconhecimento mútuo) e que proíbem 
qualquer discriminação em razão da nacionalidade. Para tornar mais eficazes estas disposições 
fundamentais do Tratado, foi necessário adoptar um direito derivado pormenorizado (sob 
forma de directivas). Estas directivas regulamentam a celebração dos contratos públicos de 
obras, de fornecimentos e de serviços pelos poderes públicos (sectores clássicos) e pelas 
entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e das 
telecomunicações (sectores especiais) e prevêem vias de recurso para os fornecedores (para 
mais informações, ver Anexo 1). 
2.2 Antes do estabelecimento do quadro jurídico comunitário actual, as aquisições públicas 
nos Estados-membros centravam-se, em geral, no mercado nacional. Os fornecedores 
nacionais beneficiavam, por vezes, de um elevado grau de protecção, sendo-lhes adjudicada 
uma parte importante dos contratos públicos, muito frequentemente sem consideração dos 
critérios destinados a obter a melhor relação qualidade/preço. Nestas condições, os 
fornecedores nacionais do sector público eram pouco incentivados a melhorar a sua 
competitividade. Muitas vezes, as políticas de compras não tinham suficientemente em conta 
considerações comerciais, sendo o contribuinte/consumidor forçado a suportar o acréscimo de 
custos e a ineficiência decorrentes de tais práticas. 
2.3 É neste contexto que se insere a acção comunitária, cujos objectivos fundamentais 
continuam a ser os mesmos: criação das condições de concorrência necessárias para que os 
contratos públicos sejam adjudicados sem discriminação, prossecução do objectivo de uma 
utilização racional do erário público através da escolha da melhor proposta apresentada, acesso 
dos fornecedores a um mercado único rico em possibilidades e reforço da competitividade das 
empresas europeias. Aplicar uma política europeia eficaz em matéria de contratos públicos é 
essencial para que este mercado único gere um crescimento sustentado a longo prazo e crie 
emprego, favoreça o desenvolvimento de empresas capazes de explorar as possibilidades 
abertas pelo maior mercado integrado do mundo e de defrontar eficazmente a concorrência 
nos mercados globais e permita ao contribuinte e ao utente obter serviços públicos da melhor 
qualidade ao menor custo. Os poderes públicos e as empresas de serviço público da 
3 
União Europeia gastam por ano cerca de 720 mil milhões de ecus em bens e serviços, o que 
em 1994 representava 11,5% do PIB dos 15 Estados-membros ou, por outras palavras, o 
conjunto das economias belga, dinamarquesa e espanhola, ou seja, quase 2 000 ecus por 
cidadão da União. Dada a dimensão dos contratos públicos europeus, sistemas de compras 
eficazes podem implicar economias consideráveis para os governos e, portanto, para os 
contribuintes. Considerações deste tipo são particularmente relevantes no âmbito das políticas 
de redução dos défices orçamentais decorrentes dos critérios de convergência de Maastricht. 
2.4 Uma política mais aberta em matéria de contratos públicos apresenta, obviamente, 
muitas outras vantagens, talvez menos evidentes. Processos leais, não discriminatórios e 
transparentes de celebração dos contratos públicos reduzem o risco de fraude e de corrupção 
nas administrações. Se a transparência, em si, não é suficiente para erradicar a fraude e a 
corrupção, um mecanismo de acompanhamento, de controlo dos processos e de sanções 
proporcionadas, efectivas e dissuasivas, ajudará a evitar o risco de violação do interesse 
público. Por outro lado, há que notar, no que respeita à problemática da fraude e da 
corrupção, que existem2 instrumentos que estabelecem padrões de protecção a partir do 
momento em que se encontram em jogo fundos comunitários, que poderiam constituir 
elementos de reflexão úteis para um debate aprofundado. 
DL O impacto da legislação até este momento 
2.5 Na sequência do Relatório Cecchini sobre o custo da não-Europa3, as poupanças 
resultantes duma maior transparência e duma abertura acrescida dos contratos públicos 
poderiam cifrar-se em torno aos 22 mil milhões de ecus. Não há actualmente provas tangíveis 
de que tenham sido realizadas economias de tal amplitude. O mesmo se diga no que respeita à 
convergência de preços ou ao acréscimo dos fluxos comerciais transfronteiras ligados aos 
contratos públicos em sectores sensíveis. Foi elaborada, em cooperação com o Eurostat, uma 
metodologia de inquérito de forma a medir de forma comparável e harmonizada a importância 
e estrutura dos contratos públicos nos diferentes Estados-membros. Tal metodologia foi já 
testada em dois Estados-membros voluntários (Portugal4 e Grécia5) e permitiu quantificar a 
importância dos contratos públicos nestes dois países através da recolha de várias informações 
(montante e número de contratos celebrados pelas entidades públicas, tipo de processo de 
adjudicação, produtos comprados, características das empresas adjudicatárias ...) . Proceder-
se-á a um exercício semelhante com a Alemanha até ao fim do ano. 
2.6. A Comissão elaborou uma comunicação sobre o impacto e eficácia da legislação 
relativa ao mercado interno ("1996 Review" 6). A liberalização dos contratos públicos é um 
4 
5 cfr. em matéria de sanções administrativas comunitárias, o Regulamento relativo à protecção dos 
interesses financeiros n.° 2988/95, J.O. n.° L 312 de 8.12.1995, p. 1; e, em matéria de sanções 
penais, convenção relativa à protecção dos interesses financeiros comunitários (contra a fraude), 
26 de Julho de 1995, J.O. n.° C 316 de 27.11.1995, p.48, bem como o primeiro protocolo adicional 
(relativo à corrupção), 27.9.1996, J.O. n° 313 de 23.10.1996, p.I. 
"The Cost of Non-Europe in Public Sector Procurement", WS Atkins Management Consultants, 1987. 
Instituto Nacional de Estatística, Portugal, Março de 1995 
National Statistical Service of Greece, Fevereiro de 1995. 
Ver nota de pé-de-página n°l 
dos temas cobertos. Trata-se de determinar se se conseguiram alguns dos benefícios esperados 
no sector, analisando nomeadamente os efeitos da legislação sobre a oferta e a procura, a 
penetração das importações, a evolução dos preços e a estimativa das economias realizadas. 
Os resultados demonstram, apesar da política dos contratos públicos não ter dado ainda todos 
os seus frutos, nomeadamente dada a ausência de transposição das directivas pelos Estados-
membros, que os contratos públicos estão a atravessar, em toda a Europa, uma evolução 
importante. 
2.7 Assim, o efeito mais perceptível das directivas traduz-se, sem dúvida, numa muito 
maior transparência dos processos de celebração dos contratos. O número de anúncios de 
contratos publicados no Suplemento do Jornal Oficial (e na sua versão electrónica, Tenders 
Electronic Daily-TED) não cessou de aumentar. O número total de anúncios publicados 
passou de 12 000 em 1987 a perto de 95 000 em 1995. As projecções para os dois próximos 
anos apontam para novos aumentos que deveriam elevar o número anual de anúncios para 
cerca de 200 000. Estes valores constituem, em si mesmos, um indicador útil do impacto das 
directivas relativas aos contratos públicos sobre a transparência dos processos de adjudicação 
dos contratos. Além disso, um inquérito junto de 1 600 fornecedores demonstrou existirem 
taxas de resposta elevadas às novas oportunidades de negócios (90% relativamente aos 
contratos locais e 70% relativamente aos contratos além-fronteiras). Contudo, é necessário 
acrescentar, que entre as aproximadamente 110 000 entidades adjudicantes submetidas às 
directivas relativas aos contratos públicos, cerca de 85%, sobretudo a nível de autoridades 
locais, não se conformam às exigências das mesmas em matéria de publicidade e de 
transparência. 
2.8 As empresas que fornecem equipamentos destinados aos transportes, às 
telecomunicações, ao sector da electricidade e aos serviços de saúde - todas efas com grandes 
clientes no sector público - conheceram transformações estruturais devidas a diferentes 
factores, entre os quais poderemos provavelmente citar as regras relativas à celebração dos 
contratos públicos. Assistiu-se à criação de empresas comuns e a fusões, operações que 
permitem realizar em comum actividades de investigação e desenvolvimento. O resultado 
global traduz-se, sem dúvida, numa indústria europeia mais eficaz, mais bem posicionada para 
tirar partido das economias de escala proporcionadas pelo mercado interno e melhor preparada 
para enfrentar a concorrência a nível mundial. 
2.9 Apesar destes sinais encorajadores, continua a existir um problema importante de 
inobservância das regras: a ausência de transposição das directivas pelos Estados-membros. 
Com efeito, só três Estados é que transpuseram plenamente todos os diplomas. Será 
necessário sublinhar que a Comissão abriu 39 casos de infracção contra Estados-membros por 
ausência de transposição das directivas? Trata-se dum problema relacionado com os meios de 
assegurar um maior grau de observância da legislação, que será examinado no capítulo 
seguinte. 
2.10 Além disso, aparentemente, em certos sectores, as entidades adjudicantes não antevêem 
os benefícios que justificariam os esforços necessários para respeitar as obrigações impostas 
pelas directivas e constatam uma certa reticência por parte dos fornecedores potenciais (em 
especial de outros Estados-membros) em apresentar propostas relativamente aos seus 
contratos. Isto poderá indicar que os operadores económicos levam um certo tempo a adaptar 
os seus comportamentos para ter em conta novas regras e aproveitar novos mercados. Certos 
operadores económicos reagiram seguramente de uma forma defensiva às ameaças 
concorrenciais que surgiram não procurando, através de uma estratégia de desenvolvimento, 
penetrar e conquistar uma quota de mercado noutros Estados-membros. 
2.11 Por último, a parte das importações nas aquisições públicas na Europa permaneceu 
modesta, passando de 1,4% em 1987 a 3% em 1995 no que se refere às transacções 
directamente transfronteiras e de 4% a 7% no que se refere às aquisições efectuadas através de 
importadores ou de filiais locais. 
HL Questões 
1. Dispõe de outros dados económicos quantificados úteis para a apreciação do impacto 
das directivas e da sua incidência no emprego? 
2. Porque é que os operadores económicos hesitam em apresentar ofertas relativas a 
contratos de outros Estados-membros? 
3. APLICAÇÃO DO DIREITO DOS CONTRATOS PÚBLICOS -
SITUAÇÃO ACTUAL E TENDÊNCIAS 
Foi criado um quadro legislativo para os contratos públicos. A Comissão considera 
necessário assegurar um período de estabilidade a este quadro e não tenciona, portanto, 
introduzir alterações fundamentais. É evidente que não renuncia ao seu direito de iniciativa 
e está disposta a tomar ou a propor as medidas mais adaptadas no caso de tal se vir a 
revelar necessário. 
A Comissão sublinha que convém redobrar esforços no que se refere tanto à transposição 
como à aplicação deste quadro jurídico para permitir que todos os operadores da União 
participem em situação de igualdade nos contratos públicos. 
No exercício do controlo da aplicação do direito comunitário que lhe incumbe, a Comissão 
verificou existir um certo número de problemas, tanto a nível da transposição das 
directivas, como a nível da aplicação das regras por parte das entidades adjudicantes. 
Trata-se dos primeiros elementos a integrar no exame específico da aplicação das regras 
em vigor que a Comissão se comprometeu a efectuar em conformidade com as obrigações 
previstas nas directivas. 
Para garantir uma correcta aplicação do direito dos contratos públicos, é necessário 
assegurar o bom funcionamento de meios de recurso rápidos e eficazes, tanto a nível 
comunitário, como nacional. Os métodos de aplicação dos recursos nem sempre 
preenchem estas condições. Com a adopção das directivas "Recursos", a maior parte dos 
problemas deveriam ser solucionados a nível nacional. Encorajar a prática da certificação e 
tornar o processo de conciliação mais acessível constituem igualmente questões 
fundamentais a abordar. 
I. Introdução 
3.1 Foi já criado um quadro legislativo para os contratos públicos a nível da União (ver 
Anexo 1). Na fase actual, a Comissão reconhece a necessidade de assegurar um período de 
estabilidade a este quadro, que não pôde aliás ainda produzir todos os seus efeitos. Esta 
estabilidade deveria proporcionar a todos os interessados o tempo necessário para se 
adaptarem às novas regras e práticas em matéria de contratos públicos. É por esta razão que, 
sem renunciar ao seu direito de iniciativa, a Comissão não tenciona introduzir alterações 
fundamentais do regime existente e confirma a vontade de prosseguir a sua acção neste sector 
com base nos princípios já estabelecidos quanto ao método escolhido e ao conteúdo da 
regulamentação. É evidente que se aparecerem problemas em sectores específicos ou se se 
revelarem lacunas do dispositivo em vigor, a Comissão não hesitará em tomar as medidas mais 
apropriadas para que os adquirentes europeus continuem a beneficiar de uma oferta aberta e 
concorrencial e os fornecedores a usufruir de um verdadeiro acesso aos contratos públicos, 
reforçando simultaneamente a sua competitividade. No sector das telecomunicações, assim 
como noutros sectores ditos "especiais", está em curso um processo de liberalização. No que 
se refere à aplicação das directivas relativas aos contratos públicos, a Comissão verificará se tal 
liberalização conduzirá à instauração de condições de concorrência efectiva no sector. Em tal 
caso, examinará a forma de dar resposta à situação. É igualmente conveniente notar que a 
Comissão se encontra sujeita a uma obrigação de reexame da aplicação da legislação por força 
da maior parte das directivas. Deverá proceder a um exame pormenorizado da sua aplicação 
num futuro próximo. O debate lançado pelo presente Livro Verde deverá fornecer elementos 
úteis para este exercício. 
3.2 As directivas comunitárias devem ser transpostas para o direito nacional. A sua 
aplicação - pelas administrações nacionais, regionais ou locais ou nos sectores especiais - não 
pode comprometer o objectivo global que consiste em aplicar a todos as mesmas regras em 
matéria de contratos públicos a nível da União. A ideia de que as regras do jogo não são as 
mesmas para todos pode constituir um forte travão à liberalização dos contratos públicos. 
EL Obrigação de transpor as directivas para o direito nacional 
3.3 As directivas constituem o instrumento essencial do sistema de contratos públicos. 
Permitem melhorar a eficiência económica e o bom funcionamento do mercado interno. São 
publicados regularmente pela Comissão e examinados pelos Estados-membros, nomeadamente 
a nível ministerial, relatórios sobre o estado de avanço da aplicação da legislação sobre o 
mercado interno. A Comissão exprimiu já, por diversas vezes, a sua preocupação a propósito 
do nível ainda insuficiente de transposição das directivas sobre os contratos públicos (cfr. 
Quadro 1). Os contratos públicos são um dos sectores do mercado interno em que se levantam 
mais dificuldades, tanto no que se refere à notificação das medidas de transposição, como à 
qualidade desta. A directiva "Serviços" e as directivas alteradas "Fornecimentos" e "Sectores 
especiais" são as que colocam mais problemas. 
3.4 Apesar de a maior parte das disposições das directivas terem juridicamente efeito 
directo, a ausência de transposição e/ou a transposição incorrecta impedem os cidadãos e as 
empresas da Comunidade de beneficiaram plenamente, como deveriam, da realização do 
mercado interno no domínio dos contratos públicos. Assim, a título de exemplo, existem 
disparidades importantes entre, por um lado, a parte relativa no produto nacional bruto da 
Comunidade de alguns Estados-membros que não procederam a uma transposição correcta 
das directivas e, por outro, o número de anúncios que são publicados em relação ao volume 
total dos anúncios na Comunidade. Por outras palavras, nestes Estados-membros, o volume de 
anúncios publicado parece reduzido em relação à sua importância económica. Em 
consequência, a Comissão apela de novo aos Estados-membros para que, em primeiro lugar, 
assegurem a transposição da legislação sobre os contratos públicos. A ausência total de 
medidas de transposição pode constituir uma desculpa fácil que as entidades adjudicantes 
invocarão para não cumprirem as regras em vigor. 
3.5 Em seguida, é essencial que os Estados-membros consagrem a maior atenção à 
formulação das disposições nacionais de forma a assegurar um nível qualitativo de 
transposição suficientemente elevado que garanta a plena realização dos objectivos 
prosseguidos pela legislação comunitária. Com efeito, uma transposição incorrecta pode, em 
certos casos, por um lado, enfraquecer os direitos conferidos pelas directivas aos operadores e, 
por outro, confrontar os organismos chamados a aplicar as regras com situações de conflito 
entre a legislação comunitária e a legislação nacional, que os poderá levar a aplicar de forma 
incorrecta a regulamentação comunitária em vigor. Trata-se de uma situação tão grave quanto 
a ausência de transposição, uma vez que, na prática, o efeito é o mesmo. Assim, é necessário 
que, independentemente do método utilizado para incorporar as disposições das directivas nas 
ordens jurídicas internas, os Estados-membros se esforcem por eliminar todas as contradições 
entre as normas nacionais preexistentes e os princípios e disposições de direito comunitário, de 
modo a assegurar uma boa interpretação e aplicação por parte dos operadores. Da mesma 
forma, a Comissão convida os Estados-membros a clarificarem o mais possível os 
enquadramentos legislativos nacionais em que as directivas se inserem, por exemplo, limitando 
as remissões para outros textos normativos e tentando incorporar num único texto todas as 
disposições pertinentes. Desta forma, serão facilitados a aplicação das regras por parte dos 
organismos adquirentes e o acesso aos mercados dos operadores interessados. 
3.6 A Comissão está consciente da complexidade dos textos comunitários. Esta 
complexidade encontra-se talvez na origem de certas dificuldades de transposição e, 
sobretudo, de aplicação. Trata-se todavia de uma consequência directa do facto de as questões 
a resolver para atingir os objectivos prosseguidos serem, também elas, muito complexas. A 
Comissão está disposta a oferecer aos Estados-membros que o solicitem toda a assistência 
necessária para facilitar a compreensão e a simplificação dos diplomas existentes no quadro da 
transposição das directivas. 
3.7 De qualquer modo, segundo certas informações de que a Comissão dispõe, acontece 
por vezes que a adopção de textos de transposição, cujos projectos foram elaborados a tempo, 
é diferida sem razão aparente. Noutros casos, verifica-se uma recusa em transpor certas 
disposições do direito comunitário. A Comissão interroga-se sobre as razões de tais situações e 
estaria interessada em conhecer outros motivos que se encontram na origem das dificuldades 
encontradas. 
3.8 O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias teve já oportunidade de se 
pronunciar, por diversas vezes, sobre a questão da protecção dos direitos dos particulares no 
âmbito do direito comunitário, quando os Estados-membros não cumprem as suas obrigações, 
nomeadamente em matéria de transposição das directivas. No acórdão Francovich7, o Tribunal 
estabeleceu o princípio segundo o qual os Estados-membros são responsáveis pelos prejuízos 
sofridos pelos particulares devido à não transposição de uma directiva cujas disposições 
possam ser invocadas pelos particulares, mesmo se tais disposições não tiverem 
necessariamente efeito directo. No acórdão Brasserie du Pêcheur-Factortame8. o Tribunal foi 
mais longe, reconhecendo que, em certas condições, o Estado pode ser responsabilizado em 
caso de prejuízos causados devido a uma infracção ao direito comunitário, independentemente 
do organismo público cujo acto ou omissão se encontre na origem da infracção. E, por 
conseguinte, provável, que os particulares invoquem esta jurisprudência perante os tribunais 
nacionais, de forma a obter reparação pelos prejuízos sofridos, incluindo os lucros cessantes, e 
consequentemente beneficiar de uma protecção efectiva dos seus direitos. 
Hl. Obrigação de aplicar correctamente o direito dos contratos públicos 
3.9 Se é essencial a existência de um quadro legislativo adequado resultante de uma 
transposição fiel das directivas, é igualmente fundamental assegurar a sua aplicação correcta 
por parte das entidades adjudicantes. 
3.10 No cumprimento da sua missão de guardiã do direito comunitário em aplicação do 
artigo 155° do Tratado CE, a Comissão identificou um certo número de casos que evidenciam 
problemas de aplicação das regras por parte dos organismos adquirentes. Sem se pretender ser 
exaustivo, apresenta-se seguidamente de forma agrupada certos casos exemplificativos destes 
problemas de aplicação incorrecta do direito comunitário. 
Acórdão de 19.11.91, processos apensos C-6/90 e C-9/90, Col. 1991-1, p. 5403. 
Acórdão de 5.3.96, processos apensos C-46/93 e C-48/93, [1996] ECR 1-1029. Ver igualmente acórdão 
British Telecom, de 26.3.96, processo C-392/93, [1996] ECR 1-1631. 
A Os problemas de aplicação incorrecta das directivas 
a) Definições de base contidas nas directivas 
3.11 Um primeiro tipo de problemas diz respeito à interpretação correcta do alcance das 
diferentes noções que constam das directivas. Por exemplo, o Tribunal de Justiça interveio 
para clarificar o conceito de "entidade adjudicante" contido nas directivas (acórdão Beenties\ 
afirmando a necessidade de lhe dar uma interpretação funcional. Para além disso, a prática 
demonstrou ser difícil traçar os limites da noção de "entidade adjudicante" nos termos da 
directiva relativa aos sectores especiais, dado fazer referência simultaneamente à natureza 
subjectiva das entidades e à actividade exercida num destes sectores. Esta directiva prevê, com 
efeito, toda uma série de casos particulares em que os organismos adquirentes, embora 
cobertos pela noção de entidade adjudicante, não estão sujeitos às regras da mesma. 
3.12 Da mesma forma, em inúmeros casos, não foi fácil delimitar a noção de "contrato 
público". Com efeito, este conceito é definido nas directivas de uma forma bastante ampla de 
forma a submeter ao regime comunitário todas as espécies de contratos celebrados por escrito 
a título oneroso entre uma entidade adjudicante e, por exemplo, um empreiteiro. Apesar desta 
definição lata, certas entidades adjudicantes tentaram subtrair-se aos processos previstos nas 
directivas. 
3.13 Podem ser tecidas considerações similares relativamente a outras noções das 
directivas, nomeadamente a noção de "obra", relativamente à qual, embora certos elementos 
de interpretação constem do texto legislativo, são, em certos casos específicos, susceptíveis de 
interpretações divergentes. Relativamente a outras noções, como a de "fornecimentos" e de 
"serviços", a Comissão verifica que, baseando-se no seu carácter fluido, certos organismos 
adquirentes tentam escapar às regras das directivas, através de uma cisão artificial de diferentes 
contratos que constituem um todo. 
3.14 O carácter algo genérico destas noções decorre necessariamente do facto de deverem 
aplicar-se a situações e ordens jurídicas nacionais muito diversas, situação a que o legislador 
comunitário teve que atender. Os conceitos em causa deverão ser interpretados de forma a 
permanecer fiel à intenção do legislador e a atingir os objectivos por ele fixados. 
b) Recurso excessivo ao processo por negociação 
3.15 Um segundo tipo de problemas refere-se à escolha dos processos de adjudicação e, 
nomeadamente, ao recurso ao processo por negociação. Nas directivas relativas aos sectores 
clássicos, o processo por negociação, nomeadamente sem publicação prévia de um anúncio, 
constitui um processo de carácter excepcional que só pode ser utilizado nos casos enumerados 
de forma exaustiva. O Tribunal de Justiça precisou (acórdão Comissão/Itália ) que as 
disposições que regulamentam este processo deviam ser objecto de uma interpretação 
restritiva e que cabe a quem tenciona utilizá-lo o ónus da prova das circunstâncias 
excepcionais que justificam a derrogação. Ora, diversos processos de infracção instruídos pela 
Comissão e acórdãos pronunciados pelo Tribunal testemunham que as entidades adjudicantes 
9 Acórdão de 20.9.88, processo 31/87, Col. 1987 4635. 
10 Acórdão de 10.3.87, processo 199/85, Col. 1987, 1039. 
10 
recorreram a este processo muito para além dos rigorosos limites estabelecidos, 
nomeadamente invocando pretensas razões de urgência imperiosa ou que lhes são imputáveis 
ou ainda argumentos não fundados de que apenas um empreiteiro seria capaz de executar os 
contratos em questão. 
3.16 Nos casos em que é admitido, o processo por negociação parece permitir atingir um 
resultado economicamente mais satisfatório do que uma abertura à concorrência tradicional, 
constituindo um meio racional para diminuir os custos do adquirente público, mas realizando 
simultaneamente os objectivos prosseguidos. De qualquer forma, este processo é menos 
adequado ao objectivo de transparência das aquisições. 
c) Qualidade insuficiente das notificações 
3.17 Um terceiro tipo de problemas refere-se à publicidade dos contratos públicos. De um 
número importante de anúncios publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias não 
constam todas as informações exigidas pelos modelos de anúncio previstos nas directivas. Por 
outro lado, controlos cruzados dos anúncios publicados permitiram evidenciar que a obrigação 
de publicar os anúncios de pré-informação e os anúncios de contratos celebrados continua a 
não ser respeitada em muitos casos. 
3.18 A transparência, que implica anúncios de contratos completos, é absolutamente 
necessária à liberalização dos contratos públicos. A ausência de publicidade impossibilita 
qualquer concorrência efectiva, bem como os benefícios dela decorrentes. Cada categoria de 
anúncios previstos pelas directivas corresponde a uma lógica bem precisa. Os anúncios de 
pré-informação (ou os anúncios periódicos da directiva sectores especiais) destinam-se a dar 
conhecimento às empresas, nomeadamente às PME, com a necessária antecedência, das 
necessidades dos organismos adquirentes, permitindo assim que as empresas se organizem 
para apresentarem propostas de melhor qualidade. Os anúncios de concurso propriamente 
ditos têm por objectivo dar a conhecer o conjunto das informações necessárias aos operadores 
económicos para decidirem se e como concorrer a um determinado contrato. Os anúncios de 
contratos celebrados permitem, por um lado, que as empresas que participaram num processo 
verifiquem, de certo modo, se os seus direitos foram respeitados, e fornecem, por outro, 
informações úteis a fim de analisar as tendências do mercado nos diferentes sectores. 
d) Recurso excessivo ao "processo acelerado" e utilização de prazos de 
participação demasiado curtos 
3.19 Um quarto tipo de dificuldades refere-se à utilização de prazos reduzidos através do 
recurso ao processo acelerado. O exame dos anúncios publicados no Suplemento S do Jornal 
Oficial das Comunidades Europeias, nos termos da Directiva 92/50/CEE, demonstra que uma 
proporção importante dos contratos objecto desses anúncios foi adjudicada segundo o 
processo acelerado e, portanto, com uma redução considerável dos prazos de recepção dos 
pedidos de participação e de recepção das propostas. Uma vez que estes prazos são, 
respectivamente, de 15 e 10 dias no mínimo, torna-se dificil para as empresas dos outros 
Estados-membros participar nestes processos. As directivas relativas aos sectores clássicos, 
contrariamente à relativa aos sectores especiais, só permitem, no âmbito dos concursos 
limitados e dos processos por negociação, reduzir os prazos no caso de uma urgência tornar 
impraticável os prazos normais. Isto significa, portanto, que o processo acelerado apresenta 
um carácter excepcional, mesmo se, à luz do que deixámos dito, não parece ser como tal 
considerado pelas entidades adjudicantes. 
li 
3.20 Um problema semelhante, mas ainda mais grave, surge nos casos, bastante numerosos, 
em que os organismos adquirentes fixam prazos de participação nos processos inferiores aos 
prazos mínimos previstos pelas directivas. É evidente que um comportamento deste tipo, em 
contradição com o quadro legislativo em vigor, limita consideravelmente, ou impede mesmo 
totalmente, uma verdadeira concorrência entre todos os fornecedores interessados. 
e) Critérios de selecção e de adjudicação 
3.21 Um quinto tipo de problemas refere-se aos critérios utilizados pelas entidades 
adjudicantes para verificar a aptidão dos candidatos nos processos de celebração dos contratos 
- os critérios de selecção - e para adjudicar os contratos - os critérios de adjudicação. 
3.22 Num certo número de casos, a Comissão contestou e o Tribunal de Justiça condenou 
(acórdão Transporoute11) a fixação pelas entidades adjudicantes de critérios relativos à 
capacidade técnica dos candidatos diferentes dos exaustivamente enumerados nas directivas. 
Por outro lado, verificou-se que, em certos processos de celebração de contratos, a aptidão 
dos candidatos era testada com base em cláusulas que não podiam ser consideradas como 
critérios de selecção. 
3.23 Para além disso, mesmo se o Tribunal já se pronunciou claramente sobre o facto de 
existir uma diferenciação clara entre a fase de selecção e a fase de adjudicação de um contrato 
e de, consequentemente, as regras e os critérios utilizados nestas duas fases não deverem ser 
confundidos (acórdão Beentjes12). a prática revela que inúmeras entidades adjudicantes 
continuam a tomar em consideração elementos atinentes aos critérios de selecção na fase da 
adjudicação, o que pode conduzir, em certos casos, a que um contrato não seja adjudicado à 
proposta que parece a melhor em relação ao contrato em questão, mas à proposta do 
candidato com mais experiência ou maior peso financeiro. Podem surgir problemas similares 
quando os organismos adquirentes, por vezes com base em disposições nacionais não 
conformes com o direito comunitário, utilizam critérios de adjudicação baseados em elementos 
alheios às directivas e, portanto, inaceitáveis. Os casos em que os critérios de adjudicação se 
baseiam, sem grandes precisões, em aspectos regionais, sociais ou ambientais permitem ilustrar 
o problema em causa13. 
B Problemas ligados a situações não abrangidas pelo âmbito de aplicação das directivas 
3.24 O direito dos contratos públicos baseia-se num conjunto de regras e de princípios, 
entre os quais se contam nomeadamente os princípios da não discriminação, da igualdade de 
tratamento, da transparência e do reconhecimento mútuo. As directivas, tal como afirmado 
pelo Tribunal de Justiça (acórdão Comissão/Itália14), destinam-se apenas a garantir a eficácia 
destes princípios. Mas como é evidente, tendo em conta a sua natureza, estes últimos aplicam-
se em todas as situações que se referem aos contratos públicos e a contratos similares, 
nomeadamente em situações que não são abrangidas pelas directivas. São referidas 
seguidamente, a título ilustrativo, certas situações que se afiguram particularmente 
significativas. 
Acórdão de 10.2.82, processo 76/81, Col. 1982 p. 471. 
Ver nota de pé-dc-página n.°9. 
Estas questões serão examinadas mais pormenorizadamente no Capítulo 5. 
Ver nota de pé-de-página n.° 10. 
12 
a) Concessões ou contratos similares 
3.25 Para a realização e/ou a gestão de grandes infra-estruturas, bem como para o 
fornecimento de certos serviços, as entidades adjudicantes recorrem cada vez mais 
frequentemente a mecanismos jurídicos como as concessões ou contratos similares ou ainda a 
outras formas de atribuição de direitos especiais ou exclusivos. Se o recurso a estes 
instrumentos decorre, em muitos casos, das restrições orçamentais a que as entidades 
adjudicantes se encontram sujeitas, responde igualmente à preocupação de assegurar uma 
melhor gestão dos serviços em causa. Inúmeros projectos relativos às redes transeuropeias 
constituem um exemplo desta situação15. De qualquer modo, a Comissão recebeu inúmeras 
reclamações no que se refere a concessões, contratos similares ou outros mecanismos de 
atribuição de direitos especiais ou exclusivos. 
3.26 As entidades adjudicantes parecem considerar que o direito comunitário não é 
aplicável à atribuição deste tipo de contratos ou de direitos e, em inúmeros casos, não aplicam 
as medidas necessárias para garantir a transparência e a abertura à concorrência. Na realidade, 
em situações deste tipo, as entidades adjudicantes devem respeitar as disposições do Tratado 
CE e, nomeadamente, as regras relativas à livre circulação das mercadorias e dos serviços, bem 
como os princípios fundamentais da não discriminação, da igualdade de tratamento, da 
transparência e do reconhecimento mútuo. Por outro lado, por força da directiva "Obras", os 
Estados-membros devem igualmente respeitar as regras de publicidade em caso de recurso à 
concessão de obras públicas. A Comissão considera inaceitável a não observância destes 
princípios fundamentais do Tratado na medida em que tem por efeito entravar o bom 
funcionamento do mercado interno, não permitindo a abertura à concorrência de contratos (ou 
de direitos) em que intervêm importantes interesses económicos. 
3.27 Numa perspectiva de futuro e com vista a reforçar ainda mais este processo, poderiam 
ser previstas formas de abertura à concorrência para a atribuição de direitos exclusivos de 
prestação dos serviços públicos, através de um sistema de concessões. A introdução das regras 
necessárias teria por objectivo, preservando a possibilidade de recurso à concessão de direitos 
exclusivos quando estes se revelem necessários à manutenção de um serviço de interesse 
económico geral, facilitar o acesso aos contratos de serviços públicos por parte de novos 
operadores, públicos ou privados, bem como introduzir junto dos operadores existentes uma 
dinâmica empresarial mais próxima dos desejos dos utentes. Uma tal abordagem permitiria aos 
Estados-membros escolherem para os cidadãos os operadores de serviços públicos mais 
eficazes, tanto em termos de rentabilidade, como de qualidade. No que se refere aos serviços 
de transporte terrestre, a Comissão apresentou já esta abordagem no Livro Verde "A Rede dos 
Cidadãos"16. 
b) Contratos públicos inferiores aos limiares previstos pelas directivas 
3.28 Os processos previstos pelas directivas comunitárias são exclusivamente aplicáveis aos 
contratos públicos cujo montante estimado seja superior aos limiares fixados. Certas entidades 
adjudicantes consideram que os contratos públicos que não atingem estes limiares não se 
encontram sujeitos a qualquer disposição comunitária, sendo por vezes estes contratos 
adjudicados sem qualquer abertura à concorrência. Estes contratos apresentam frequentemente 
Ver igualmente Capítulo 5, ponto III. 
COM(95)601 final de 29.11.95. 
13 
uma importância considerável, em especial para as pequenas e médias empresas. Como 
acontece relativamente às concessões e contratos similares, a celebração destes contratos deve 
processar-se no respeito das disposições do Tratado CE no que se refere à livre circulação das 
mercadorias e dos serviços, bem como dos princípios fundamentais da não discriminação, da 
igualdade de tratamento e da transparência que as inspiram. 
c) Alterações das regras durante o processo 
3.29 Diversos casos apresentados à Comissão permitem ilustrar a situação em que as 
entidades adjudicantes, no âmbito de contratos públicos cujos montantes ultrapassam os 
limiares estabelecidos nas directivas, adoptam comportamentos ou tomam decisões contrárias 
ao direito comunitário, mesmo se a regra a seguir ou a proibição não figura expressamente nas 
directivas. É o caso, por exemplo, das alterações substanciais introduzidas no caderno de 
encargos durante o processo. Assim, uma entidade adjudicante havia alterado, durante o 
processo de adjudicação do contrato, a localização de uma obra a realizar. Num outro caso, 
havia suprimido uma parte importante dos trabalhos inicialmente previstos. Um outro caso 
revela uma alteração das condições relativas ao financiamento. A Comissão defendeu que estas 
diferentes alterações eram substanciais e deveriam implicar a anulação do processo em curso e 
o lançamento de um novo processo, através da publicação de um novo anúncio. Certos casos 
vieram evidenciar um outro problema relativo ao recurso à negociação com um ou mais 
candidatos, no âmbito de processos de concursos públicos ou limitados. A Comissão defendeu 
que negociações deste tipo não eram permitidas na medida em que contrariavam o princípio da 
igualdade de tratamento. De assinalar que estas interpretações efectuadas pela Comissão foram 
confirmadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça17. Relativamente a estas situações, as 
considerações acima desenvolvidas a propósito das concessões e dos contratos que se situam 
abaixo dos limiares são igualmente válidas, na medida em que, mesmo se estas situações não 
são regulamentadas pelas directivas, encontram-se de qualquer modo sujeitas aos princípios 
gerais do direito comunitário. 
C. Conclusões preliminares 
3.30 Os exemplos acima referidos revelam que a aplicação do quadro jurídico comunitário 
nos Estados-membros não é ainda totalmente coerente. Afigura-se, por conseguinte, 
necessário, explicar e clarificar melhor as regras aplicáveis. Para o efeito, a Comissão considera 
ter chegado o momento de intervir para clarificar alguns dos pontos acima referidos, através de 
comunicações interpretativas e/ou de orientações, sem excluir qualquer outro meio apropriado 
(ou novas regras). 
3.31 Esta situação não é evidentemente aceitável na medida em que a preocupação de obter 
uma transposição completa e de qualidade das directivas seria vã se a sua aplicação na prática 
não fosse satisfatória. A Comissão não tenciona ficar passiva face a estes problemas. No 
presente Livro Verde (e mais particularmente neste capítulo e no seguinte), têm-se em conta 
diversas opções a fim de permitir uma melhor aplicação das regras relativas aos contratos 
públicos. Para a Comissão, é importante saber se os meios interessados consideram que estas 
opções são susceptíveis de proporcionar soluções satisfatórias para os problemas acima 
referidos ou se existirão outras soluções. 
Ver acórdãos Comissão/Dinamarca, de 22.6.93, processo C-243/89, Col. 1993-1 p. 3385, e 
Comissão/Béleica. de 25.4.96, processo C-87/94, ainda não publicado. 
14 
IV. Controlo da aplicação do direito dos contratos públicos 
3.32 Para fazer face aos problemas a nível da transposição e da aplicação do direito 
comunitário e para atingir os objectivos prosseguidos, é indispensável que todas as instâncias 
interessadas desempenhem o seu papel e adoptem as iniciativas mais apropriadas, em primeiro 
lugar no que se refere aos sistemas de controlo do comportamento das entidades adjudicantes 
e a meios de intervenção rápidos para o restabelecimento da conformidade jurídica. Estes 
sistemas e meios existem já, tanto a nível comunitário, como a nível nacional, mas devem ser 
reforçados. 
3.33 Os Estados-membros e a Comissão Europeia devem assumir as suas responsabilidades. 
Os Estados-membros devem assegurar a execução das obrigações decorrentes da legislação 
comunitária, nomeadamente através de sistemas de controlo e de sanção eficazes na prática e 
de efeito dissuasivo (artigo 5o do Tratado CE). A Comissão, por seu turno, é obrigada, por 
força do artigo 155° do Tratado CE, a assegurar que os Estados-membros respeitam e 
executam estas obrigações, tendo em consideração não apenas a letra da lei, mas também os 
objectivos por ela prosseguidos. As medidas de execução devem melhorar a observância das 
regras e reforçar a confiança dos fornecedores no bom funcionamento do sistema. 
A Directivas "Vias de Recurso" 
3.34 São, como é evidente, as reacções dos fornecedores o melhor meio para assegurar que 
as entidades adjudicantes recorrem a práticas abertas e concorrenciais em matéria de 
celebração de contratos. São os fornecedores que se encontram em melhor posição para 
verificar se as regras aplicáveis aos contratos públicos estão ou não a ser respeitadas, 
comunicando rapidamente, se for caso disso, as infracções cometidas aos organismos 
adquirentes. Por vezes, as infracções são imediatamente corrigidas quando são assinaladas à 
entidade adjudicante. Se não o forem, existem vias de recurso formais *que podem ser 
utilizadas, incluindo acções judiciais. 
3.35 Com a adopção das directivas "Vias de Recurso", os operadores económicos dispõem, 
em cada Estado-membro, da possibilidade de introduzir um recurso perante uma instância 
nacional de natureza jurisdicional - ou uma instância cujas decisões podem ser objecto de 
recurso jurisdicional - por violação das disposições das directivas por parte dos organismos 
adquirentes. As directivas "Vias de Recurso" exigem que as instâncias em questão tenham 
competência para tomar medidas provisórias (destinadas, por exemplo, a suspender um 
processo de celebração de um contrato), para se pronunciarem sobre a compatibilidade dos 
processos de adjudicação com a regulamentação e, se for caso disso, para anular ou mandar 
anular as decisões ilegais, para exigir a supressão de certas condições incluídas nos anúncios de 
concurso e para conceder indemnizações. Devido ao alcance dos meios colocados à disposição 
dos fornecedores, afigura-se ser esta a via mais segura para proteger os direitos dos 
participantes nos contratos públicos. 
3.36 Os fornecedores devem receber todas as informações necessárias relativamente aos 
direitos que as directivas "Vias de Recurso" lhes conferem em matéria de processos de 
celebração de contratos que se realizam nos outros Estados-membros. A Comissão publicará 
guias destinados a informar os operadores económicos das vias de recurso existentes em caso 
de violação presumida da regulamentação noutros Estados-membros, incluindo os processos 
disponíveis, a forma de os utilizar e o eventual direito dos fornecedores lesados a reparação. A 
este propósito deveria igualmente fazer-se referência às possibilidades abertas pela recente 
jurisprudência do Tribunal de Justiça caso os direitos dos particulares sejam afectados na 
sequência de violações do direito comunitário cometidas pelos Estados-membros (ver supra 
ponto 3.8). 
15 
B Sanções adequadas 
3.37 Um elemento essencial do quadro jurídico em matéria de contratos públicos a instituir 
pelas autoridades nacionais consiste no estabelecimento de sanções adequadas. Na sua 
Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa ao papel das sanções18, a 
Comissão evocou já os contratos públicos como um dos sectores em que se poderia instituir 
um sistema de sanções comuns com vista a manter a integridade da legislação, uma vez que a 
disparidade das sanções aplicadas pelos diferentes Estados-membros em caso de infracção ao 
direito comunitário pode prejudicar a eficácia desta política. Por seu turno, na Resolução de 29 
de Junho de 1995 sobre sanções aplicáveis a violações do direito comunitário19, o Conselho 
reconheceu igualmente a importância desta questão. Encorajou a Comissão a velar por uma 
aplicação efectiva da legislação comunitária, nomeadamente em matéria de sanções, passando 
a incluir, se for caso disso, disposições relativas a sanções nas suas futuras propostas. Por 
outro lado, o Conselho solicitou aos Estados-membros que apoiassem activamente a acção da 
Comunidade neste domínio. 
3.38 A Comissão está preocupada com o facto de, na prática, a aplicação das directivas 
"Vias de Recurso" poder variar consideravelmente de um Estado-membro para outro e, por 
vezes, no interior de um mesmo Estado-membro. Foi alertada igualmente para as diferenças 
consideráveis que existem entre Estados-membros no que se refere, nomeadamente, à 
obrigação de o queixoso fazer prova da infracção com vista a obter uma reparação, bem como 
a nível do montante das indemnizações concedidas. Em certos casos, os tribunais limitaram-se 
a conceder à parte vencedora um montante puramente simbólico. Noutros, os reclamantes 
obtiveram um montante correspondente aos custos incorridos com a elaboração da sua 
proposta (estes custos podem ser substanciais, mas o seu reembolso não constitui de forma 
alguma uma reparação integral do prejuízo que representa a perda de um contrato). A 
Comissão convida os Estados-membros e as outras partes interessadas a (5ronunciarem-se 
sobre a eficácia das vias de recurso existentes nos Estados-membros e sobre eventuais 
disparidades a nível das sanções aplicadas. Além da obrigação de prever em todos os casos 
uma indemnização completa dos prejuízos sofridos, a Comissão desejaria igualmente obter 
reacções sobre a questão de saber se seria desejável a concessão, a título de indemnização, de 
um montante dissuasivo que fosse além do prejuízo sofrido. 
C Denúncias 
a) A nível comunitário 
3.39 A Comissão, enquanto guardiã do Tratado, procede à instrução das denúncias que 
recebe da parte dos operadores que se consideram lesados e esforça-se por resolver os 
problemas levantados. Puderam assim ser resolvidos diversos casos graças à intervenção da 
Comissão, sem que o Tribunal de Justiça tenha intervido. No entanto, quando a Comissão é 
obrigada a apresentar o caso ao Tribunal, a experiência revela que o processo por 
incumprimento previsto no artigo 169° do Tratado CE não pode garantir uma correcção rápida 
e eficaz da situação. Apesar de a Comissão se ter comprometido a acelerar os seus 
procedimentos internos, as diferentes fases do processo conducentes à pronúncia de um 
COM(95)162 final de 3.5.95. 
19 JO C 188 de 22.7.95, p. 1. 
16 
acórdão pelo Tribunal (que implica, em primeiro lugar, o envio de uma carta de notificação 
para cumprir às autoridades do Estado em causa e, seguidamente, a formulação de um parecer 
fundamentado) podem durar até três anos e, em certos casos, ainda mais tempo, 
nomeadamente, dada a dificuldade em obter as informações necessárias a tempo. No domínio 
dos contratos públicos, processos tão longos correm muitas vezes o risco de ser ineficazes. 
3.40 Como referiu no seu parecer sobre a Conferência Intergovernamental ("Reforçar a 
União política e preparar o alargamento"), a Comissão considera que os meios para assegurar 
a aplicação do direito comunitário deveriam ser tornados mais eficazes, nomeadamente no que 
se refere ao mercado intemo. A Comissão considerou igualmente que o papel do Tribunal de 
Justiça deveria ser reforçado, em especial no que se refere à execução do seus acórdãos. 
3.41 Nesta perspectiva, certos autores consideraram que poderiam ser exploradas 
determinadas possibilidades para atingir estes objectivos, nomeadamente através da atribuição 
à Comissão de poderes de investigação mais efectivos do que dispõe actualmente que limitam 
consideravelmente a eficácia e a rapidez da sua acção no domínio dos contratos públicos. O 
sistema baseado no Regulamento n.° 17/62 em matéria de concorrência poderia constituir um 
exemplo válido destas possibilidades. Certos observadores pensaram ainda em estender ao 
conjunto dos contratos públicos os processos e meios de controlo previstos pelo Regulamento 
(Euratom, CEE) 2185/9620 relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades 
Europeias. Com efeito, tais disposições aplicam-se aos contratos públicos que envolvam 
financiamentos comunitários, tais como, por exemplo, as adjudicações no quadro das redes 
transeuropeias (RTE), dos Fundos estruturais e de coesão ou dos contratos celebrados com 
países terceiros (cfr. capítulo 5). 
b) A nível nacional 
3.42 A Comissão não dispõe nem dos recursos nem das informações necessárias para 
apurar e resolver todos os casos de infracção às regras comunitárias em todo o território da 
União Europeia. De um ponto de vista prático, os problemas encontrados pelos operadores 
económicos deveriam, na sua grande maioria, ser resolvidos a nível nacional. E evidente, no 
entanto, que a Comissão não hesitará em intervir sempre que seja necessário para manter a 
integridade do direito comunitário em matéria de contratos públicos. A Comissão confirma 
igualmente a sua determinação em desempenhar plenamente o seu papel na aplicação da 
legislação, em especial na resolução dos casos que impliquem interesses económicos e/ou 
questões jurídicas importantes. 
3.43 A vontade da Comissão de colocar a tónica numa aplicação plena e efectiva das regras 
em matéria de contratos públicos a nível nacional teve já as suas repercussões a nível de certos 
Estados-membros. Assim, por exemplo, a Suécia confiou o controlo destas entidades 
adjudicantes a um autoridade independente. A experiência parece indicar que esta autoridade 
não só assegura o tratamento das denúncias, como tem o mérito de impedir, pelo simples 
facto de existir, a ocorrência dos factos que estão na origem das denúncias, reduzindo o 
encargo potencial para os órgãos jurisdicionais nacionais e as instituições comunitárias. Com 
vista a melhorar o controlo da aplicação das regras a nível nacional, poderia ser interessante 
reproduzir esta experiência noutros Estados-membros. 
JOCE de 15 de Novembro de 1996 
17 
3.44 Para serem eficazes (e como tal reconhecidas), as autoridades deste tipo deveriam ser 
verdadeiramente independentes e ter o poder de obrigar os organismos adquirentes a corrigir 
eventuais erros de carácter processual. Todavia, a sua contribuição não deveria ser avaliada, 
numa primeira fase, em termos de erros apurados, mas sim das melhorias introduzidas nos 
processos de celebração dos contratos públicos. Estas autoridades poderiam desempenhar um 
papel de primeiro plano na melhoria dos sistemas de celebração: poderiam aconselhar os 
organismos adquirentes, verificar as práticas de celebração dos contratos numa perspectiva de 
eficácia e velar no sentido da existência de um sistema de declarações obrigatórias que permita 
aos Estados-membros fornecer à Comissão todos os dados estatísticos necessários. Por outro 
lado, poderia ser útil prever um intercâmbio regular de informações entre organismos 
análogos. Poderia assim ser criada entre os Estados-membros uma rede administrativa 
permanente. A criação de tais autoridades não pode prejudicar o sistema actual de repartição 
de competências, quer da Comissão, guardiã do Tratado, quer das jurisdições nacionais 
encarregadas, nomeadamente graças às directivas "Vias de Recurso", de proteger os direitos 
das empresas. Qualquer eventual conflito que surja entre a Comissão e estas autoridades 
deveria ser resolvido pelo Tribunal de Justiça, que, nos termos do artigo 164° do Tratado CE, 
assegura uma interpretação unívoca e uma correcta aplicação do direito comunitário. 
3.45 A Comissão convida os Estados-membros a encararem a possibilidade da criação ou 
designação de uma autoridade independente deste tipo. A Comissão considera que, em certos 
casos, certos organismos existentes poderiam desempenhar esta função. As tarefas que esta 
autoridade deveria desempenhar poderiam, com efeito, inscrever-se no âmbito das funções 
assumidas pelo tribunal de contas do Estado-membro ou uma autoridade equivalente que goze 
de uma independência real e incontestável. A Comissão acolherá com o maior interesse as 
reacções de todas as partes interessadas no que se refere à hipótese de designar autoridades 
nacionais independentes para os contratos públicos. Convida todos os Estados-membros 
interessados a lançarem um projecto-piloto para estabelecer a viabilidade do sistema. 
D Outros modos de resolução dos diferendos 
a) Certificação 
3.46 No exame das medidas destinadas a melhorar a aplicação das regras em vigor, a 
Comissão considera que se poderia explorar mais os dois processos de certificação e 
conciliação, já previstos na directiva "Vias de Recurso" para os sectores especiais, mas que até 
agora nunca foram utilizados. 
3.47 As entidades adjudicantes que aplicam as melhores práticas em matéria de contratos 
públicos e estabelecem processos internos adequados são as que têm maiores possibilidades de 
tirar pleno partido do regime comunitário em vigor. É por esta razão que a directiva "Vias de 
Recurso" para os sectores especiais prevê um sistema de certificação no âmbito do qual as 
entidades adjudicantes podem fazer com que os seus processos de celebração dos contratos 
sejam examinados por um organismo de certificação independente, encarregado de verificar 
que são conformes com a directiva e orientados por uma utilização racional do erário público. 
Da mesma forma que um controlo financeiro, este exame é realizado por um organismo 
independente, qualificado e aprovado para o efeito. A directiva "Vias de Recurso" aplicável 
aos sectores clássicos não inclui uma disposição semelhante. 
18 
3.48 Para obter um certificado de boas práticas em matéria de contratos públicos, as 
entidades adjudicantes devem demonstrar que aplicam processos que, face à experiência, são 
conformes às regras estabelecidas. Mesmo se o exame do que foi feito no passado não fornece 
uma garantia absoluta no que diz respeito aos contratos futuros, dá à entidade adjudicante uma 
certa confiança na validade dos seus processos. A publicação do certificado no Jornal Oficial 
das Comunidades Europeias poderia contribuir para convencer os fornecedores potenciais de 
que vale efectivamente a pena apresentar propostas, uma vez que a entidade demonstrou 
recorrer a práticas abertas e concorrenciais de celebração dos contratos públicos. As entidades 
adjudicantes que aceitam as normas impostas e que as respeitam poderiam assim beneficiar de 
maiores possibilidades de escolha em matéria de fornecedores e de propostas mais 
concorrenciais, obtendo assim a melhor qualidade possível pelo preço pago. 
3.49 De acordo com o mandato dado pela Comissão aos organismos europeus de 
normalização CEN e CENELEC, foi aprovada em Junho de 1995 uma norma europeia 
relativa ao certificado21. Os Estados-membros devem agora adoptar as disposições necessárias 
para que os organismos certificadores sejam designados e possam começar a trabalhar. A 
Comissão está muito empenhada em que as entidades dos sectores especiais solicitem o 
certificado. Por outro lado, face às vantagens dos processos de certificação, a Comissão 
considera que seria útil tomar estas disposições igualmente aplicáveis às entidades adjudicantes 
fora dos sectores especiais e gostaria que fosse realizado um debate sobre esta questão. Do 
mesmo modo e, a título prioritário, a Comissão pretende que seja aplicado um regime de 
certificação às entidades que adjudicam contratos co-financiados pelos fundos comunitários 
(ver Capítulo 5 infra). 
b) Conciliação 
3.50 E sempre preferível resolver os litígios de forma amigável. A dirtctiva "Vias de 
Recurso" para os sectores especiais prevê a este respeito um processo de conciliação, nos 
termos do qual os fornecedores e as entidades adjudicantes podem acordar em examinar e 
resolver litígios que surjam entre si a propósito da aplicação do direito comunitário recorrendo 
a conciliadores independentes. Todavia, em três anos de existência, este processo nunca foi 
utilizado. Tal pode explicar-se em parte por uma falta de informação dos fornecedores e das 
entidades adjudicantes no que diz respeito ao modo de funcionamento do processo. A 
Comissão deseja que se realize um debate com os Estados-membros, conciliadores 
experientes, entidades adjudicantes e empresas sobre as melhorias a introduzir no processo de 
conciliação e sobre o modo de o tornar mais acessível e operacional. 
V. Questões 
1. Deseja apresentar observações sobre a eficácia da transposição das directivas pelos 
Estados-membros? Quais são, na sua opinião, as razões das dificuldades de 
transposição encontradas pelos Estados-membros? 
2. Concorda com a lista dos problemas de aplicação da legislação comunitária 
apresentada? Deverão ser considerados outros tipos de aplicação incorrecta? 
Considera existirem outras razões, para além das evocadas, que poderão justificar os 
problemas encontrados? 
Norma E N 45503; publicada pelo CEN/CENELEC a 24 de Janeiro de 1996 
19 
3. Quais são, na sua opinião, os pontos relativamente aos quais seriam úteis 
comunicações interpretativas ou orientações a fim de explicar e esclarecer a 
regulamentação aplicável? 
4. Qual o grau de eficácia das vias de recurso existentes nos Estados-membros? Verifica 
existirem divergências na aplicação das vias de recurso e de sanções no interior do 
mesmo Estado-membro e entre Estados-membros susceptíveis de afectarem o bom 
funcionamento do mercado interno neste domínio? Em caso afirmativo, deverão ser 
tomadas medidas? 
5. Seria útil prever indemnizações que fossem além do mero prejuízo sofrido? 
6. Pensa que, para conferir maior eficácia e rapidez à sua missão de controlo da 
observância do direito comunitário, a Comissão deveria dispor de poderes de 
investigação mais eficazes do que actualmente, à semelhança dos previstos pelo 
Regulamento 17/62 em matéria de concorrência? 
7. A criação de uma autoridade independente de controlo em cada Estado-membro 
poderia melhorar os sistemas de celebração dos contratos públicos e promover uma 
aplicação efectiva da regulamentação? Deveria a Comissão instituir mecanismos de 
cooperação a nível comunitário entre tais autoridades independentes, de forma a 
favorecer uma aplicação homogénea das regras de adjudicação dos contratos públicos 
e um acesso mais equitativo de todos às encomendas públicas? 
8. Considera que o sistema de certificação deveria ser encorajado como um meio eficaz 
de garantir processos adequados de celebração dos contratos públicds? O certificado 
deveria ser alargado às entidades adjudicantes fora dos sectores especiais? Em caso 
afirmativo, qual seria a melhor forma de o introduzir (por exemplo, poder-se-ia 
proceder por forma voluntária)? 
9. Quais são, na sua opinião, as razões pelas quais o processo de conciliação previsto 
pela directiva "Vias de Recurso" para os sectores especiais nunca foi utilizado? 
20 
4- MELHORIA DO ACESSO AOS CONTRATOS PÚBLICOS 
ACOMPANHAMENTO DOS CONTRATOS, INFORMAÇÃO. FORMAÇÃO 
E PROCESSOS ELECTRÓNICOS 
Agora que o quadro regulamentar está criado, cabe às entidades adjudicantes e aos 
fornecedores explorar as possibilidades que oferece e obter o máximo de vantagens. O 
acompanhamento do mercado deve servir, por um lado, para recolher as informações 
necessárias para avaliar o impacto económico do regime aplicado e para permitir aos 
fornecedores analisarem as especificidades da procura em matéria de contratos públicos no 
conjunto da União. Por outro lado, este acompanhamento constitui uma condição prévia 
para que a Comissão possa exercer um controlo coerente da aplicação do regime. A 
informação e a formação podem contribuir de forma decisiva para assegurar condições 
optimizadas, em termos de eficácia e de custos, aos processos de aquisições públicas. Ora, 
verifica-se que muitos adquirentes públicos parecem não ter um conhecimento suficiente 
das suas obrigações legais e que os fornecedores, em especial as pequenas e médias 
empresas, parecem muitas vezes ignorar o potencial do mercado. É precisamente a estes 
níveis que as possibilidades oferecidas pela formação e pela informação devem ser 
plenamente exploradas. Graças à formação, podem alterar-se os velhos hábitos de pensar e 
de agir, no sentido da integração numa cultura que aplique, em matéria de contratos 
públicos, tanto a transparência e a abertura na escolha dos fornecedores, como os critérios 
comerciais mais exigentes. A informação constitui o cerne da eficácia: se a sua qualidade 
for melhorada tanto as entidades adjudicantes como os seus fornecedores poderão explorar 
mais facilmente as possibilidades que se lhes oferecem. Numa perspectiva de futuro, o 
desenvolvimento dos processos electrónicos deveria desempenhar um papel-chave para 
aumentar a transparência e melhorar o acesso aos contratos públicos. * 
I. Acompanhamento dos contratos públicos 
4.1 O controlo da boa aplicação da regulamentação em vigor deve ser completado por um 
acompanhamento permanente dos contratos públicos, de forma a adquirir um bom 
conhecimento das realidades económicas subjacentes à celebração destes contratos. Com 
efeito, o dispositivo regulamentar comunitário, relativamente homogéneo, aplica-se a contratos 
cada vez mais heterogéneos. Este acompanhamento é especialmente necessário no que se 
refere aos contratos públicos de serviços que só há pouco tempo são objecto de regras 
comunitárias. Um tal acompanhamento poderia ter por objecto, por exemplo, a obtenção de 
informações regulares sobre a classificação destes contratos de acordo com os Anexos IA e IB 
da Directiva 92/50/CEE e sobre o comportamento das entidades adjudicantes neste domínio. 
Para que este acompanhamento permita apreciar o impacto económico da regulamentação 
comunitária em matéria de contratos públicos, será conveniente basear-se, por um lado, numa 
análise da concorrência e dos preços praticados pelas entidades adjudicantes e, por outro, 
numa melhor compreensão da dimensão e da estrutura da procura e das necessidades de 
informação da oferta. Nesta base, será possível avaliar em que medida o sistema actual 
responde às necessidades das entidades adjudicantes e dos operadores económicos. 
4.2 A Comissão propõe-se criar um dispositivo de acompanhamento do impacto 
económico dos contratos públicos e está actualmente a estudar os meios susceptíveis de 
assegurar, para o efeito, uma utilização optimizada dos dados recolhidos junto das diferentes 
21 
fontes (TED, Eurostat). Concretamente, este exercício de acompanhamento deveria ter como 
resultado a elaboração de indicadores de preços aplicáveis a um cabaz representativo de 
mercadorias adquiridas pelas entidades abrangidas pelo regime comunitário. Como já se 
assinalou, só ao escolher os fornecedores mais qualificados e mais competitivos é que as 
entidades adjudicantes poderão oferecer ao público um melhor serviço. 
4.3 A Comissão reafirma o seu empenhamento em velar de forma permanente pelo 
respeito das directivas comunitárias de acordo com os princípios consagrados no Tratado. 
Para o efeito, o acompanhamento económico deve também permitir proceder a análises de 
mercado relativamente a certos sectores específicos em todos os Estados-membros. Nesta 
base, a Comissão poderá apurar sistematicamente os sectores que registam problemas e 
exercer o seu controlo de uma forma mais coerente do que faria apenas com base em 
denúncias individuais. As bases de dados (incluindo o TED) constituem preciosos instrumentos 
de recolha, análise e difusão da informação e podem desempenhar um papel importante no 
exercício do controlo da aplicação do direito. Foi igualmente criado um sistema de controlos 
periódicos destinados a detectar os casos mais significativos de não publicação de anúncios de 
contratos. Todavia, devido à enorme quantidade de contratos públicos que são celebrados (e 
ao número e diversidade dos adquirentes públicos), a Comissão não pode, por si só, exercer 
um controlo pormenorizado. Isto é particularmente verdade quando se trata de verificar se os 
adquirentes públicos publicam efectivamente informações relativamente a todos os contratos 
públicos. Neste contexto, a Comissão estaria interessada em receber todas as sugestões 
destinadas a melhorar o acompanhamento dos processos de contratos públicos, tanto a nível 
comunitário, como a nível nacional. Desejaria igualmente recolher observações sobre a 
oportunidade de um reexame do problema do funcionamento do Observatório Europeu. Este 
observatório foi criado no âmbito do Comité Consultivo para os contratos públicos para velar 
pela boa aplicação das regras na matéria pelas entidades adjudicantes dos Estados-membros, 
mas não se encontra ainda plenamente operacional. Esta iniciativa não apresenta, no entanto, 
qualquer vocação para evoluir no sentido de um organismo de assistência técnica ou de uma 
agência. A ideia de criar processos de verificação cruzada poderia também ser explorada neste 
contexto. 
H. Informação 
4.4 A informação, quer incida sobre as regras jurídicas aplicáveis, quer sobre os dados 
relativos aos diferentes contratos públicos ou às irregularidades ou disfunções verificadas, 
constitui um elemento vital que permite assegurar que os processos de celebração dos contrato 
se desenrolam em condições optimizadas de lealdade, eficácia e custo. 
a) Um quadro jurídico mais claro 
4.5 E essencial que os esforços destinados a melhorar as práticas em matéria de contratos 
públicos sejam apoiados por progressos em termos de transparência e de difusão da 
informação. A Comissão tomou já um certo número de medidas destinadas a melhorar, tanto 
qualitativa como quantitativamente, a informação relativa ao regime comunitário que confere 
direitos aos fornecedores e impõe obrigações às entidades adjudicantes. Apesar de todas as 
directivas comunitárias relativas aos contratos públicos terem sido agrupadas e publicadas num 
único volume, a compreensão das regras em si seria facilitada se cada directiva fosse objecto 
de uma codificação que reagrupasse todas as disposições aplicáveis aos contratos públicos 
num determinado sector. No que se refere aos contratos públicos de fornecimentos e de obras, 
22 
bem como aos relativos aos sectores especiais, a adopção das Directivas 93/36/CEE, 
93/37/CEE e 93/38/CEE permitiu proceder a uma codificação formal. Todavia, não se poderá 
sempre proceder a tal codificação formal cada vez que uma directiva "Contratos Públicos" for 
alterada: no caso de tal não ser possível, deverão ser encaradas outras soluções. 
4.6 Para facilitar a compreensão das regras em matéria de contratos públicos, a Comissão 
comprometeu-se a publicar diversos vade-mécuns (comunicações interpretativas) que 
fornecerão um certo número de explicações e esclarecimentos sobre questões ligadas à 
aplicação das directivas. Alguns destes vade-mécuns actualizarão o publicado pela primeira vez 
em 1987 (directivas "Obras" e "Fornecimentos") e os outros apresentarão textos equivalentes 
no que se refere às directivas aplicáveis aos serviços e aos sectores especiais. A Comissão 
reafirma igualmente a sua intenção de publicar guias que forneçam informações sobre os 
processos nacionais de recurso e as vias de que dispõem os fornecedores para fazerem valer os 
seus direitos. 
b) Difusão das notificações 
4.7 Se é importante fornecer informações relativas ao quadro regulamentar aplicável, é 
igualmente importante assegurar que os fornecedores disponham das informações e dos dados 
necessários para poderem apresentar as suas propostas. Para explorar as possibilidades 
oferecidas pelos contratos públicos, é essencial dispor de dados fiáveis e facilmente acessíveis. 
Ora, face a mais de 130 000 anúncios de contratos publicados todos os anos no Suplemento S 
do Jornal Oficial das Comunidades Europeias, os fornecedores têm dificuldades em seleccionar 
os concursos susceptíveis de os interessarem. A Comissão está consciente da dificuldade de 
difundir um tal volume de informações de forma transparente através do suplemento do 
Jornal Oficial em suporte papel. Está prevista uma readaptação do sistema cie publicação no 
sentido de se diminuir a utilização deste suporte. 
4.8 A Comissão realizou já um estudo de mercado junto dos assinantes do suplemento do 
Jornal Oficial e da base TED a fim de ter uma ideia mais exacta das melhorias que poderiam 
ser introduzidas no conteúdo e na apresentação das informações. O estudo demonstrou que só 
uma pequena parte dos assinantes prefere as modalidades actuais de publicação às outras 
opções possíveis. Na sua maioria, prefeririam que a informação estivesse disponível no World 
Wide Web ou num CD-ROM com consulta assistida. Pode igualmente encarar-se a 
possibilidade de assinaturas selectivas do suplemento de modo a que os utilizadores recebam 
apenas as informações sobre os contratos públicos que lhes interessam. Mesmo se tais 
melhorias são susceptíveis de tornar os contratos públicos mais acessíveis para as empresas, 
deve ser-se mais ambicioso de modo a que cada passo em frente da tecnologia se traduza num 
melhor acesso à informação. 
4.9 Por outro lado, actualmente, a qualidade dos anúncios dos contratos coloca 
frequentemente um problema. Apesar de diversas directivas preverem a obrigação de 
descrever a natureza do contrato em causa através do recurso à nomenclatura CPA 
(Classificação dos produtos por actividade) ou da CPC (Classificação central dos produtos), as 
entidades adjudicantes que as utilizam são pouco numerosas. Esta situação tem consequências 
onerosas para o contribuinte europeu. A Comissão elaborou um Vocabulário comum para os 
contratos públicos (CPV) sob forma de uma lista de códigos inspirados na CPA, mas mais 
adaptado às necessidades específicas dos processos de celebração dos contratos públicos. Uma 
versão revista do CPV foi recentemente publicada22, ao mesmo tempo que uma 
J.O. S 169 de 3 de Setembro de 1996 
23 
recomendação que incita as entidades adjudicantes à sua utilização, de modo a que o objecto 
do contrato possa ser definido, ao nível competente, em termos do CPV. Se a utilização do 
CPV puder ser alargada ao conjunto das entidades adjudicantes, os processos de celebração 
dos contratos públicos na União ganhariam em transparência e o contribuinte poderia 
beneficiar das significativas economias decorrentes da simplificação do processo de publicação, 
em especial a nível da tradução nas 11 línguas oficiais. A este respeito, a Comissão gostaria de 
conhecer a opinião de todas as partes interessadas sobre a oportunidade de tornar obrigatória a 
utilização do CPV. Uma outra solução poderia consistir em facturar despesas às entidades 
adjudicantes que não utilizam o CPV nem os formulários electrónicos normalizados para 
descreverem o objecto dos seus contratos, cujo montante seria proporcional aos custos 
suplementares decorrentes do tratamento dos seus anúncios de contratos. 
HL Formação 
4.10 As práticas tradicionais em matéria de contratos públicos não poderão ser alteradas se 
não se conseguir que a cultura administrativa evolua, libertando-se das relações demasiado 
estreitas com os fornecedores nacionais e acedendo a um ambiente transparente e 
verdadeiramente comercial, em que se abrem as portas a outros proponentes e em que a 
primeira motivação consista em obter a melhor relação qualidade/preço. E possível que a 
melhor forma e a menos onerosa para suscitar esta evolução consista em privilegiar um esforço 
de formação sobre as regras de celebração dos contratos públicos e sobre as práticas 
recomendadas na matéria. Certos governos parecem, no entanto, considerar tratar-se de um 
luxo, sendo, por outro lado, os orçamentos afectados a este tipo de formação os primeiros 
prejudicados em períodos de austeridade orçamental. Ora, o potencial das novas técnicas no 
sector dos contratos públicos, por exemplo os processos electrónicos de notificação e de 
celebração dos contratos, só se poderá concretizar plenamente, em termos de eficácia e de 
redução dos custos, se os responsáveis pela celebração dos contratos souberem utilizá-las. 
4.11 São já perceptíveis sinais encorajadores de mudança. As discussões actualmente em 
curso sobre a melhoria da competitividade europeia colocam cada vez mais a tónica na 
importância da formação contínua e na aplicação dos conhecimentos adquiridos. No sector dos 
contratos públicos, isto implica esforços redobrados para assegurar uma formação sistemática 
e rigorosa do pessoal em causa, a fim de lhe proporcionar os instrumentos necessários para 
assegurar a eficácia dos processos. 
4.12 Independentemente da premência destas necessidades, seria ilusório acreditar que 
práticas tradicionais bem enraizadas serão abandonadas de um dia para o outro. Para se poder 
aplicar uma política optimizada em matéria de contratos públicos, deve estar-se plenamente 
consciente do que pressupõe a procura dos critérios comerciais mais elevados. E por esta 
razão que a Comissão considera ter chegado o momento de tomar medidas de incentivo à 
formação dos responsáveis pelos contratos públicos, para os dotar das novas competências 
evolutivas de que necessitam e para os ajudar a melhor compreender o novo papel que são 
chamados a desempenhar. Todavia, se se pretender suscitar uma verdadeira mudança, será 
necessário aplicar um programa que assegure a difusão desta formação em toda a 
Comunidade, centrado na aprendizagem das melhores práticas em matéria de contratos 
públicos, e não se limitando a prever uma simples formação pontual. Domínios como a 
aplicação das tecnologias da informação ao sector dos contratos públicos e os intercâmbios de 
J.O. L 222 de 3 de Setembro de 1996 
24 
informações relativos às melhores práticas poderiam integrar esta acção. A elaboração de um 
tal programa implicaria a participação de numerosos intervenientes, como a Comissão, os 
Estados-membros, os organismos nacionais do sector, as empresas, as universidades e outras 
partes interessadas. 
IV. Processos electrónicos de celebração dos contratos 
4.13 Os processos actuais de celebração dos contratos públicos baseiam-se no recurso a 
práticas administrativas e a meios de comunicação tradicionais: trata-se essencialmente de um 
sistema de notificação/difusão dos anúncios e de apresentação das propostas em suporte papel. 
Ora, graças aos progressos da informática e das telecomunicações, deixou de ser necessário 
proceder como no passado: chegou o momento de orientar a política comunitária dos 
contratos públicos para o futuro, fazendo-a beneficiar de todas as possibilidades abertas pelos 
progressos da tecnologia da informação. A curto prazo, estas nova tecnologias permitirão 
introduzir processos electrónicos para a notificação dos anúncios de contratos e a difusão da 
informação aos fornecedores. A mais longo prazo, as telecomunicações e os sistemas 
informatizados deverão permitir revolucionar a forma como os contratos públicos são 
adjudicados. Poder-se-ia pensar em desenvolver um "mercado electrónico" no qual os 
fornecedores poderiam indicar a gama e os preços dos produtos que propõem em catálogos 
electrónicos, o que permitiria aos organismos adquirentes comparar os preços e as condições 
antes de encomendarem os artigos de que necessitem aos preços mais interessantes. Em 
conclusão, todos beneficiariam desta difusão da electrónica no sector dos contratos públicos: 
em relação ao sistema actual em suporte papel, os processos serão mais transparentes, mais 
abertos ao diálogo com os fornecedores e muito mais eficazes. 
4.14 A União Europeia não se pode permitir acumular atrasos neste domínio. Nas 
recomendações ao Conselho Europeu constantes do relatório do grupo presidido por 
M. Bangemann24, os contratos públicos contam-se entre as aplicações prioritárias das 
tecnologias da informação no sector público. O relatório propunha como objectivo que pelo 
menos 10% de todas as entidades adjudicantes passem a dispor de processos electrónicos de 
celebração dos contratos num prazo de dois a três anos. Dois anos mais tarde, verifica-se 
claramente que serão necessários grandes esforços a todos os níveis para atingir este objectivo. 
Em 1995, na Conferência do G7 sobre a Sociedade da Informação, os participantes apelaram 
ao sector privado para que tome iniciativas neste domínio e comprometeram-se a apoiar os 
seus esforços para desenvolver redes de informação e para fornecer novos serviços em matéria 
de informação. 
a) A situação actual 
4.15 No sector dos contratos públicos, é a nível dos processos de notificação e de difusão 
dos anúncios de contrato que deverão ser introduzidas as tecnologias da informação. Por força 
das directivas comunitárias, as entidades adjudicantes são obrigadas a publicar anúncios de 
contrato no suplemento do Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Este suplemento (S) 
tem já diariamente mais de 300 páginas e pensa-se que o seu volume virá ainda a aumentar nos 
próximos 12 meses. Não é pois de estranhar que os fornecedores tenham uma certa dificuldade 
em seleccionar os anúncios que lhes interessam. É conveniente, simplesmente, tornar o sistema 
mais eficaz e de mais simples utilização. 
A Europa e a Sociedade da Informação planetária - recomendações apresentadas ao Conselho Europeu de 
Corfu, Bruxelas, 26.5.94. 
25 
4.16 Foram já realizados progressos consideráveis. A base de dados TED foi introduzida há 
dez anos e conheceu recentemente uma actualização, com a introdução de um suporte mais 
convivial, do Vocabulário comum para os contratos públicos (CPV) e de um acesso à Internet. 
Estão actualmente em estudo outras melhorias possíveis . 
b) A notificação electrónica 
4.17 As tecnologias actuais multiplicam as possibilidades de aumentar a transparência e 
reduzir os custos de funcionamento e os prazos. E para as concretizar que a Comissão lançou 
um programa ambicioso, denominado SIMAP ("Système d'information pour les marchés 
publiques"), que se baseia na experiência adquirida no quadro do TED e inclui diversos 
projectos diferentes. O seu objectivo mais imediato é aumentar a capacidade do sistema actual 
de publicação, de forma a poder tratar sem problemas o número crescente de anúncios de 
contratos que devem ser publicados. O SIMAP deveria, com efeito, permitir fornecer uma 
melhor informação sobre os processos de adjudicação em prazos mais curtos - trata-se de um 
progresso que para além de se ter tornado urgente (tendo em conta o rápido aumento do 
número de anúncios publicados), é essencial para melhorar a transparência dos processos de 
celebração dos contratos públicos na Europa. O SIMAP permitirá uma melhoria dos processos 
de acompanhamento e de análise dos contratos, bem como o intercâmbio de uma grande 
variedade de outras informações úteis com base nas quais os fornecedores poderão apurar 
mais facilmente os contratos que lhes interessam. 
4.18 No âmbito do SIMAP, foram já lançados um certo número de projectos-piloto com a 
participação de um número limitado de adquirentes públicos e de fornecedores de informações. 
Incidem essencialmente sobre a comunicação electrónica dos anúncios de contratos no 
Jornal Oficial e no TED pelos adquirentes públicos e sobre o acesso em linha, às informações 
por parte dos fornecedores. Se estes projectos-piloto obtiverem êxito - e os primeiros 
resultados são encorajadores - poderão ser objecto de um desenvolvimento ulterior e dar 
origem a um sistema electrónico de notificação e de difusão das informações verdadeiramente 
operacional e acessível a todas as partes interessadas da União (por intermédio de um 
"quiosque" electrónico sobre os anúncios de contratos públicos cobrindo toda a Comunidade). 
4.19 Graças a este sistema, as entidades adjudicantes estariam em condições de transmitir os 
seus anúncios electronicamente e já não em suporte papel. Subsiste, no entanto, uma questão 
essencial por resolver que se refere às modalidades de passagem do suporte papel à 
transmissão electrónica. As últimas alterações introduzidas nos textos legislativos permitiram já 
adaptações destinadas a autorizar a transmissão electrónica dos anúncios de contratos. A 
partida, e durante vários anos, os sistemas "papel" e electrónico coexistirão. É conveniente 
agora apreciar se estas alterações poderão ser introduzidas de forma voluntária ou se deverá 
ser prevista uma obrigação legal vinculativa de os adquirentes públicos passarem a transmitir 
os seus anúncios por via electrónica. Neste último caso, é igualmente conveniente decidir se 
esta obrigação deve incidir, numa primeira fase, apenas sobre as administrações centrais e os 
sectores especiais, na perspectiva de um alargamento posterior. A notificação electrónica dos 
anúncios de contratos poderia também permitir diminuir os prazos necessários à difusão da 
informação e talvez, futuramente, os prazos de apresentação das propostas. A Comissão 
desejaria receber observações sobre esta questão. 
Ver igualmente pontos 4.7 a 4.9. 
26 
c) A difusão electrónica 
4.20 Devido ao aumento contínuo do número de anúncios de contratos públicos publicados 
e aos progressos das técnicas de publicação electrónicas, é evidente que a versão papel do 
suplemento do JOCE será, a prazo, ultrapassada pelas versões electrónicas. O estudo de 
mercado realizado junto dos assinantes veio confirmar que a maioria de entre eles preferiria 
que a informação estivesse disponível no World Wide Web e que muitos de entre eles estariam 
interessados num CD-ROM. Um projecto de CD-ROM encontra-se já em estudo e é inegável 
que certas melhorias na base de dados TED, por exemplo a introdução de um acesso pela 
Internet, reforçaria o seu atractivo. 
4.21 O número actual de assinantes do suplemento do Jornal Oficial é de cerca de 13 000, o 
que representa apenas uma pequena parte dos fornecedores potencialmente interessados. E 
assim conveniente conceber versões electrónicas ou em linha para atrair novos assinantes, bem 
como para substituir a versão papel que os assinantes actuais recebem e cuja utilização se está 
a tornar cada vez mais difícil. 
4.22 Logo que estes sistemas de substituição estejam operacionais e tenham sido aceites 
pelos assinantes, as disposições que prevêem uma obrigação de publicação no suplemento 
papel do Jornal Oficial poderiam ser alteradas mediante a introdução de uma referência aos 
meios electrónicos, de modo a que a versão papel possa ser progressivamente abandonada à 
medida que deixe de ser utilizada. 
4.23 Com base nos resultados do estudo de mercado, a Comissão tenciona passar a publicar 
apenas curtos resumos dos anúncios de contrato num suplemento ao JOCE muito menos 
volumoso, devendo as informações completas estar disponíveis exclusivamente numa base de 
dados, proposta igualmente sob forma de CD-ROM ou acessível via Internet. Está igualmente 
a examinar a possibilidade de só elaborar a versão base de dados ou de fornecer a informação 
apenas através de terceiros autorizados para o efeito. 
4.24 A Comissão desejaria que todas as partes interessadas, os Estados-membros, as 
entidades adjudicantes e os fornecedores lhe apresentem as suas observações ou comentários 
sobre as diversas opções previstas. 
d) Um sistema de celebração dos contratos inteiramente electrónico 
4.25 As possibilidades oferecidas pela tecnologia são muito mais vastas do que as 
aplicações, relativamente simples, em matéria de transmissão e difusão electrónicas dos 
anúncios de contratos. A longo prazo, o futuro da informatização dos contratos públicos 
passará de forma inelutável por um sistema de celebração dos contratos inteiramente 
electrónico. A utilização dos processos electrónicos poderia não somente ser alargada para 
satisfazer todas as obrigações actualmente previstas pelas directivas (por exemplo, a obrigação 
de publicação), mas também, de forma muito mais radical, a todas as outras fases do processo 
de celebração e de execução dos contratos públicos. Um sistema inteiramente electrónico 
poderia, assim, incluir a comunicação dos cadernos de encargos e a apresentação das 
propostas dos candidatos, bem como os intercâmbios de informação durante a execução do 
contrato (incluindo as facturas e os pagamentos). Deve, no entanto, salientar-se, que tais 
aplicações, contrariamente à publicação dos anúncios de contratos, não integram directamente 
a competência da Comissão, uma vez que são deixados à livre apreciação comercial das 
entidades adjudicantes e dos operadores económicos. A Comissão tenciona, como é evidente, 
27 
manter-se estreitamente associada ao desenvolvimento destas aplicações; estas afectarão 
certamente de forma significativa a regulamentação comunitária no sector dos contratos 
públicos e não se deverá negligenciar o perigo, que é real, de que sistemas nacionais 
incompatíveis venham criar novos obstáculos importantes às trocas internas (e externas). 
4.26 O sistema a criar deve ser dotado da flexibilidade necessária para poder responder ao 
desafio que constitui a evolução permanente do sector dos contratos públicos. As directivas 
sobre os contratos públicos não abordam directamente a questão da tecnologia da informação 
e, por esse motivo, as regras existentes serão, sempre que possível, interpretadas de forma a 
permitir a sua adaptação a eventuais inovações. Mesmo se a Comissão partiu da hipótese de 
que não será proposta qualquer alteração do quadro regulamentar dos contratos públicos, não 
se exclui que, em certos domínios, a evolução técnica venha a pôr em causa os princípios 
fundamentais do sistema actual e implique a apresentação de propostas legislativas específicas. 
Os processos electrónicos de celebração dos contratos públicos poderiam constituir um desses 
domínios. 
26 e) As experiências fora da União Europeia 
4.27 Mesmo se não se dispõe de qualquer certeza sobre a forma como as tecnologias da 
informação serão integradas no sector dos contratos públicos nos anos vindouros, podemo-
nos, no entanto, basear em alguns exemplos ilustrativos. A administração americana, por 
exemplo, confiou a difusão da informação sobre os anúncios de contratos a cerca de doze 
sociedades privadas, aprovadas para o efeito, que desenvolveram redes ditas de valor 
acrescentado (ou RVA). Estas redes fornecem informações de excelente qualidade sobre as 
possibilidades oferecidas pelos contratos públicos nos Estados Unidos e no estrangeiro. 
Verificou-se uma participação similar do sector privado no Canadá. Tendo em conta o valor 
comercial dos dados sobre os contratos públicos, o sector privado poderia, igualmente na 
Europa, estar interessado na difusão destas informações, mesmo se o multilinguismo na União 
pode constituir um travão a uma solução deste tipo. A este respeito, a Comissão acolherá 
favoravelmente qualquer manifestação de interesse por parte dos operadores do sector 
privado. E conveniente reflectir sobre os meios de melhorar as informações disponíveis sobre 
os fornecedores potenciais de produtos e serviços, bem como sobre a forma como o sector 
privado poderia ser incitado a fornecer a infra-estrutura necessária para que as relações 
comerciais com as entidades adjudicantes se processem por via electrónica. Estas questões 
exigem uma reflexão aprofundada por parte de todas as partes interessadas, nomeadamente, 
para definir as modalidades de uma cooperação a nível da concepção dos instrumentos e 
serviços necessários. 
4.28 A introdução da electrónica no sector dos contratos públicos constitui um fenómeno 
mundial. Os nossos principais parceiros comerciais lançaram já ambiciosos programas para 
instituir um modo de acesso electrónico integrado às informações sobre os seus contratos 
públicos e para generalizar, para as suas aquisições, o recurso aos processos electrónicos de 
abertura à concorrência. Tal como acontece com inúmeras inovações recentes e apaixonantes, 
esta evolução é rica em oportunidades, mas também em riscos. No que se refere às 
oportunidades, pode nomeadamente citar-se a maior disponibilidade de informações relativas 
aos contratos públicos: suportes lógicos aperfeiçoados permitem agora aos fornecedores obter 
todas as informações que desejam carregando num simples botão, independentemente da sua 
localização geográfica. Quanto aos riscos, é de temer que considerações de política nacional e 
Ver igualmente Capítulo 6. 
28 
os interesses nacionais exerçam uma pressão excessiva sobre os governos. Isto poderia 
implicar a criação de sistemas tecnicamente incompatíveis que tornassem a comunicação mais 
dificil, o que impediria a obtenção de todos os benefícios esperados dos processos 
electrónicos de celebração dos contratos. Com o apoio da Comissão, o Comité dos contratos 
públicos da Organização Mundial do Comércio (OMC) - que aborda as questões relativas à 
aplicação do Acordo sobre os Contratos Públicos (ACP) - começou a examinar a questão da 
aplicação das tecnologias da informação no sector dos contratos públicos. Há também uma 
incitação por parte do sector privado de examinar a possibilidade de estabelecer um sistema de 
aquisições públicas por via electrónica compatível entre a União Europeia e os Estados 
Unidos. As discussões realizadas no comité ACP destinam-se a obter um consenso sobre os 
sistemas compatíveis entre todos os Estados signatários do ACP. Serão assim abordadas as 
questões essenciais relativas à definição de normas e de processos técnicos internacionalmente 
aceites. 
f) Conclusão 
4.29 Após analisar as reacções ao presente Livro Verde, a Comissão propõe-se publicar um 
documento de orientação sobre os processos electrónicos em matéria de contratos públicos 
que terá, designadamente, em conta, as reflexões relativas ao comércio electrónico e à 
sociedade de informação. O seu objectivo consiste em elaborar, com a ajuda dos 
Estados-membros, um programa de acção que precisaria as modalidades segundo as quais 
estes processos electrónicos poderiam ser desenvolvidos durante os cinco próximos anos. 
V. Questões 
1. Terá sido atribuída importância suficiente ao acompanhamento da boa aplicação da 
regulamentação em matéria de celebração dos contratos públicos enquanto 
instrumento que permite evitar os problemas e detectar eventuais infracções? Quais as 
sugestões para melhorar os sistemas de acompanhamento da Comunidade e dos 
Estados-membros? A ideia de um acompanhamento transfronteiras deverá ser 
explorada, por exemplo, sob forma de um observatório europeu que avaliaria a 
medida em que os contratos são adjudicados de acordo com a regulamentação 
aplicável? 
2. E essencial dispor de medidas de incentivo para promover a eficácia dos processos de 
acompanhamento no sector. Que tipos de medidas (verificações cruzadas, publicação 
dos resultados obtidos, prémios, etc.) poderiam ser utilizados a nível nacional? 
3. Está satisfeito com as informações fornecidas pela Comissão ou os Estados-membros 
sobre as questões relativas aos contratos públicos? Qual seria, na sua opinião, a 
utilidade de um boletim de informação que apresentaria regularmente a evolução 
recente do sector e estimularia o intercâmbio de pontos de vista e de experiências a 
nível europeu? 
4. Quais as outras fontes de informação existentes? Quais as informações de carácter 
estatístico que poderiam dar resposta à necessidade de informação e transparência? 
29 
5. Há hoje em dia, no quadro da regulamentação em matéria de protecção dos interesses 
financeiros, disposições regulamentares que prevêem a obrigação dos Estados-
membros comunicarem regularmente à Comissão os casos de fraude ou irregularidade. 
Tais obrigações são já aplicáveis aos processos de adjudicação que envolvam 
financiamentos comunitários. Poder-se-ia alargar tal sistema de informações à 
generalidade dos contratos públicos? 
6. O seu Estado-membro tomou iniciativas em matéria de formação (em caso afirmativo, 
precise)? E dada atenção suficiente à formação em matéria de aplicação da tecnologia 
da informação aos contratos públicos? 
7. Será necessário criar um programa comunitário para promover as actividades de 
formação e assegurar a generalização das práticas mais adaptadas em matéria de 
celebração de contratos públicos? Qual a forma que deveria revestir e qual a sua 
duração? Como proceder para que os Estados-membros, os profissionais do sector, as 
universidades e as empresas participem plenamente em tal programa? 
8. Quais as melhorias que poderão ser introduzidas no suplemento do Jornal Oficial e no 
TED? 
9. Os processos electrónicos de notificação e de difusão dos anúncios poderão reforçar a 
eficácia dos processos de celebração dos contratos públicos e tomá-los mais acessíveis 
aos fornecedores? Poderão contribuir para a liberalização dos contratos públicos? 
10. Qual será o melhor meio para incentivar as entidades adjudicantes a transmitirem os 
seus anúncios de contratos por via electrónica (numa base voluntária ou mediante uma 
obrigação legal)? Que medidas de incentivo poderiam ser encaradas a este nível? 
11. Que factores considera essenciais para explorar o pleno potencial dos processos 
electrónicos em matéria de contratos públicos? Que papel devem respectivamente 
desempenhar a Comissão, os Estados-membros, as entidades adjudicantes, os 
fornecedores e os criadores de suportes lógicos? 
12. Estará o sector privado interessado na prestação de serviços de informação sobre os 
contratos públicos na União? 
13. Dever-se-á atribuir uma prioridade especial às discussões destinadas a chegar a um 
consenso com os nossos principais parceiros comerciais sobre a compatibilidade 
técnica dos sistemas electrónicos de celebração dos contratos públicos? 
30 
5. OS CONTRATOS PÚBLICOS E AS OUTRAS POLÍTICAS 
COMUNITÁRIAS 
A política em matéria de contratos públicos tem uma incidência positiva nas outras 
políticas comunitárias. Por exemplo, ao tornar mais transparente o acesso ao mercado, 
abre às PME novos mercados potenciais. Todavia, estas empresas encontram ainda um 
certo número de dificuldades em participar eficazmente nos contratos públicos. A 
Comissão apresenta medidas susceptíveis de melhorar esta situação. 
No domínio da normalização, a Comissão tenciona intensificar os seus esforços, em 
concertação com as empresas, para que os organismos de normalização elaborem normas 
europeias a utilizar nos cadernos de encargos e que permitam uma liberalização efectiva 
dos contratos públicos. 
Os compromissos financeiros consideráveis necessários à realização das redes 
transeuropeias são encorajados pelos processos de celebração dos contratos previstos 
pelas directivas que garantem aos investidores uma remuneração aceitável. A Comissão 
está pronta a clarificar o quadro legislativo caso se revelasse necessário para garantir a 
parceria entre os sectores público e privado neste domínio. 
Uma aplicação correcta das regras comunitárias permite igualmente afectar de forma mais 
eficaz os recursos comunitários provenientes dos Fundos estruturais e regionais. Nesta 
perspectiva, a Comissão propõe um certo número de medidas susceptíveis de melhorar o 
respeito destas regras nos processos de celebração dos contratos co-financiados por estes 
fundos. O Livro Verde descreve a situação no que respeita aos contratos celebrados pelas 
instituições comunitárias ou por países terceiros beneficiários de recursos comunitários. 
A regulamentação dos contratos públicos pode contribuir para a realização dos objectivos 
das políticas social e ambiental. No presente capítulo, é apresentada uma descrição das 
possibilidades que as directivas oferecem para o efeito. Na sequência do debate lançado 
pelo Livro Verde, a Comissão analisará como melhor integrar os aspectos sociais e 
ambientais na aplicação desta regulamentação. 
Por último, a Comissão acolherá favoravelmente todas as iniciativas destinadas a reforçar a 
concorrência no domínio dos contratos no sector da defesa, com o objectivo de conferir 
uma identidade europeia à política de segurança e de defesa, melhorando simultaneamente 
a competitividade da nossa indústria. 
L PME 
5.1 A maior parte das nossas grandes empresas adquiriu já uma experiência considerável 
na obtenção de contratos públicos no estrangeiro. Encontram-se geralmente em boa posição 
para obterem informações sobre este ou aquele concurso e têm experiência suficiente para 
neles participarem. Continuam frequentemente a apresentar as suas propostas através de filiais 
ou de consórcios cujo líder é proveniente do mesmo Estado-membro que o organismo 
adquirente. A obtenção directa de um contrato num outro Estado-membro continua, no 
entanto, a ser limitada. Esta conclusão é igualmente válida para as pequenas e médias empresas 
(PME), que se defrontam ainda com maiores dificuldades devido à sua dimensão. Com efeito, 
31 
mesmo se um inquérito realizado em 1994 pelos Eurogabinetes em relação às PME27 permitiu 
identificar empresas que obtiveram contratos noutros Estados-membros, trata-se apenas de 
casos isolados que não podem ser generalizados. 
5.2 No entanto, a importância das PME na economia europeia justifica uma participação 
mais ampla destas empresas nos contratos públicos: as PME realizam, com efeito, mais de 
65 % do volume de negócios gerado pelo sector privado na União. Esta participação acrescida 
conduziria à constituição de um núcleo de PME capazes de aproveitar as oportunidades 
proporcionadas pela abertura dos contratos públicos, não só no âmbito da União Europeia, 
mas também nos países abrangidos pelo Acordo do GATT sobre os contratos públicos (ver 
Capítulo 6), permitindo, ao mesmo tempo, a prazo, que estas empresas contribuam mais para 
o crescimento, para a competitividade e para o emprego. Os objectivos fundamentais de um 
mercado único no domínio dos contratos públicos (alargamento da gama de fornecedores 
válidos a que as entidades adjudicantes podem recorrer e reforço da competitividade da 
indústria comunitária) só poderão ser atingidos se as PME dispuserem de um acesso real aos 
mercados europeus. 
5.3 A partir dos trabalhos lançados com base em diferentes comunicações ou resoluções 
consagradas às PME e ao mercado interno28, foi possível identificar toda uma série de 
obstáculos com que as PME se defrontam, não somente durante o processo de celebração do 
contrato, mas igualmente antes e depois da sua realização. 
5.4 Assim, já na fase da programação da sua actividade empresarial, as PME têm 
dificuldade em organizar-se na perspectiva de uma participação eficaz nos contratos que lhes 
interessam. Isto deve-se às dificuldades de adaptação das suas actividades às necessidades do 
mercado, à falta de informações práticas sobre os contratos que existem no seu sector, à falta 
de pessoal qualificado e da assistência técnica necessária ao controlo dos processos de 
pré-qualificação, nomeadamente nos sectores especiais, bem como, eventualmente, na 
elaboração das propostas, aos problemas encontrados para satisfazer as exigências impostas 
em matéria de certificação de qualidade, ao facto de existir frequentemente uma desproporção 
excessiva entre a dimensão destas empresas e a dos contratos abrangidos pelas directivas 
abertos à concorrência comunitária. A este último problema acresce a dificuldade de realizar 
formas de parceria eficazes e vantajosas entre PME. 
5.5 Na fase da celebração dos contratos, as PME encontram-se igualmente confrontadas 
com um certo número de problemas. Por exemplo, a dificuldade de aceder rapidamente às 
informações necessárias para preparar as propostas, nomeadamente no que diz respeito à 
identificação e interpretação dos anúncios de contratos potencialmente interessantes, do 
Inquérito sobre os efeitos do mercado interno realizado junto de mais de 140 PME nos doze 
Estados-membros. Ver Comunicado de imprensa da Comissão IP(95) 364 de 10.4.95. 
Ver, por exemplo, as Comunicações da Comissão: COM(90)166, de 7.5.90, "Promoção da participação das 
PME nos contratos públicos na Comunidade"; SEC(92)722, de 1.6.92, "Participação das PME nos 
contratos de direito público na Comunidade"; SEC(92)1052, de 3.6.92, "Comunicação da Comissão ao 
Conselho: orientações relativas a medidas a favor das indústrias fornecedoras dos sectores ditos excluídos 
nas regiões da Comunidade em atraso de desenvolvimento"; SEC(92)2214, de 18.11.92, "O problema dos 
prazos de pagamento nas transacções comerciais"; COM(93)632, de 22.12.93, "Tirar o melhor partido do 
mercado interno: programa estratégico"; COM(94)207, de 3.6.94, "Programa integrado a favor das PME e 
do artesanato"; as Resoluções do Conselho de 22.11.93, JO n.° C 326, p. 1 "relativas ao reforço da 
competitividade das empresas nomeadamente das pequenas e médias empresas e do artesanato, e ao 
desenvolvimento do emprego" e de 22.4.96, JOCE n.° C 130, p. 1 "sobre a coordenação das actividades 
comunitárias a favor das pequenas e médias empresas e do artesanato"; a Resolução do Parlamento, de 
21.4.93, JO n.° C 150, p. 71 sobre as comunicações da Comissão ao Conselho "Para um mercado europeu 
da subcontratação" e sobre "A participação das PME nos contratos públicos na Comunidade". 
32 
objecto do contrato, das regulamentações aplicáveis (nomeadamente as regras nacionais) e das 
normas e especificações técnicas a respeitar. Um estudo recente29 veio revelar que o envio 
tardio dos cadernos de encargos por parte das entidades adjudicantes constitui um obstáculo 
real à participação das PME, na medida em que implica em muitos casos (mais de 50 % dos 
casos examinados) a impossibilidade de apresentar uma proposta válida nos prazos fixados. Os 
custos de apresentação das propostas, bem como a obtenção de garantias financeiras a taxas 
concorrenciais constituem igualmente obstáculos não negligenciáveis para estas empresas. 
5.6 Mesmo na fase da execução dos contratos, as PME encontram dificuldades 
específicas, por exemplo, para responder às exigências das garantias de boa execução que 
aceitaram aquando da conclusão dos contratos, para obter o pagamento das suas prestações e 
dos seus fornecimentos sem atrasos, para resolver os eventuais litígios de uma forma rápida e 
pouco onerosa ou para dispor de uma protecção adequada enquanto subcontratantes. 
5.7 Face a estes problemas, foram já lançadas acções a nível comunitário. No que se refere 
ao aspecto "informação", certas redes patrocinadas pela Comunidade (incluindo um núcleo de 
Eurogabinetes especializados nos contratos públicos) propõem já serviços de informação e de 
apoio, em colaboração com consultores privados. Estas redes, às quais se vem juntar um certo 
número de serviços locais, sectoriais ou nacionais, fornecem mesmo informações sobre os 
contratos de montante inferior aos limiares das directivas, bem como informações 
suplementares sobre os projectos de contratos públicos de certas entidades adjudicantes. Por 
outro lado, a nova apresentação dos anúncios de concurso publicados diariamente no Jornal 
Oficial facilita certamente a tarefa das PME que a ele têm acesso para obterem informações 
suficientes sobre os contratos, em especial nos outros Estados-membros. 
5.8 A Comissão adoptou igualmente um certo número de medidas destinadas a fornecer 
informações e assistência técnica às PME das regiões desfavorecidas para lhes permitir 
participar nos contratos públicos europeus. Entre estas medidas contam-se a Iniciativa 
PRISMA30 (Preparação das empresas na perspectiva do mercado interno) até 1994 e as novas 
Iniciativas PME31 e INTERREG II32 que cobrem igualmente a promoção da parceria entre 
PME de diferentes Estados-membros, bem como a formação especializada. 
5.9 A Comissão considera que deveriam ser lançadas outras iniciativas. Serão bem 
acolhidas as observações sobre as possibilidades de acção para o efeito e que serão 
apresentadas seguidamente. 
5.10 A nível da informação geral, poderia revelar-se útil a redacção de um guia prático que 
explique às PME a forma de se prepararem para participar nos contratos públicos, bem como a 
elaboração de documentos interpretativos sobre aspectos da aplicação das directivas que 
apresentem especial interesse para estas empresas, tais como a divisão dos contratos em lotes, 
a publicação de anúncios e o problema dos prazos para a difusão da documentação relativa aos 
contratos. 
29 Euro Info Centre Áarhus County, "Analysis of irregularities occuring in tender notices published in the 
Official Journal of the European Communities 1990-1993", estudo apresentado à Comissão em 1996. 
PRISMA (91/C 33/05), JO n.° C 33 de 8.2.91, p. 9. 
Iniciativas PME (94/C 180/13), JO n.° C 180 de 1.7.94, p. 10. 
INTERREG II (94/C 180/13), JO n.° C 180 de 1.7.94, p. 60. 
33 
5.11 Quanto à informação sobre contratos específicos, poder-se-ia encarar a possibilidade 
de adaptar o TED às necessidades específicas das PME. Uma outra possibilidade consistiria 
em aproveitar a popularidade crescente da rede Internet e do World Wide Web para 
proporcionar a um público muito mais alargado o acesso a estas informações. Se não existem 
problemas de maior a nível técnico, o êxito de tais iniciativas exigirá, sem dúvida, um certa 
coordenação a nível europeu. Para além disso, poderia revelar-se útil exigir uma maior 
transparência por parte das entidades adjudicantes, encorajando a maior utilização possível do 
Vocabulário comum para os contratos públicos (CPV) e de formulários normalizados para os 
documentos do processo, o que facilitaria o intercâmbio de dados informatizados33. 
5.12 No que se refere à preparação dos processos, a participação das PME poderá ser 
facilitada através da simplificação das práticas das entidades adjudicantes, mediante a formação 
dos agentes que trabalham no domínio dos contratos públicos, do intercâmbio de funcionários 
e do intercâmbio de informações sobre as boas práticas na matéria. 
5.13 Dada a sua dimensão, uma participação efectiva das PME num mercado cada vez mais 
global seria facilitada se fossem instauradas formas de cooperação entre estas empresas. É por 
esta razão que se poderia revelar útil aprofundar a questão da adequação do agrupamento 
europeu de interesse económico (AEIE) para promover a cooperação entre PME, sobretudo 
em relação aos contratos públicos transfronteiras. 
5.14 Um aspecto muito importante para as PME, que as directivas não abordam 
directamente, é o da subcontratação. É necessário lembrar que a Comissão é chamada a 
"prosseguir, em concertação com os Estados-membros, o seu papel genérico de incentivo, de 
iniciativa e de coordenação de medidas destinadas à criação de um ambiente favorável à 
subcontratação"34. Nesta perspectiva, poderiam ser lançadas acções neste domínio, como por 
exemplo melhorar a rede das bases de dados que existem actualmente *e que prestam 
informações sobre a subcontratação ou encorajar a elaboração de códigos aprovados de boas 
práticas e de cláusulas contratuais tipo. De forma a medir a importância económica do 
fenómeno da subcontratação na Europa, foram realizados inquéritos-pilotos em 10 Estados-
membros com base numa metodologia comum elaborada pelo Eurostat. Tais inquéritos foram 
realizados junto de empresas sub-contratantes e de empresas que a elas encomendam serviços 
em três sectores económicos (automóvel, electrónica, têxtil/vestuário), sendo os resultados 
publicados até ao final de 1996. 
5.15 Um outro aspecto de especial interesse para as PME é o dos prazos de pagamento. A 
este propósito, a Comissão, após ter procedido a uma ampla consulta, adoptou uma 
recomendação dirigida aos Estados-membros35 em que os convida a garantir o respeito, por 
parte das entidades adjudicantes, de uma certa disciplina em matéria de pagamentos. Foram 
assim previstos, por exemplo, um prazo no termo do qual os pagamentos deverão ser 
efectuados, bem como o pagamento de juros de mora. Os Estados-membros devem apresentar 
um relatório sobre a aplicação desta recomendação até ao final de 1997. A Comissão estaria 
interessada em receber as reacções dos diversos intervenientes sobre esta questão. 
A este propósito ver argumentação desenvolvida no Capítulo 4. 
Ver Resolução do Conselho de 26 de Setembro de 1989 relativa ao desenvolvimento da subcontratação na 
Comunidade, JO n.° C 254 de 7.10.89, p. 1. 
Recomendação da Comissão relativa aos prazos de pagamento nas transacções comerciais, JO n.° L 127 de 
10.6.95, p. 19 e JO n.° C 144 de 10.6.95, p. 3. 
34 
5.16 De um modo mais geral, a Comissão considera que o acesso efectivo das PME aos 
contratos públicos poderia ser assegurado graças a uma série de medidas concretas baseadas 
numa análise aprofundada das necessidades e oportunidades práticas destas empresas, e 
nomeadamente graças ao desenvolvimento de redes de serviços que apoiem a sua actividade, 
através do fornecimento das informações necessárias, de uma assistência técnica e de uma 
formação apropriada. Na sequência da consulta lançada pelo presente Livro Verde, a 
Comissão tenciona apresentar uma comunicação sobre as medidas que propõe neste domínio. 
DL Normalização 
5.17 As normas e as especificações técnicas que descrevem as características das obras, dos 
fornecimentos ou dos serviços que constituem o objecto dos contratos desempenham um papel 
crucial nos esforços de liberalização dos contratos públicos. A utilização de normas nacionais 
pode restringir fortemente o acesso dos fornecedores não nacionais a estes contratos. As 
directivas prevêem que as entidades adjudicantes têm que definir as especificações técnicas por 
referência a normas ou homologações técnicas europeias, sem prejuízo das regras técnicas 
nacionais obrigatórias, desde que compatíveis com o direito comunitário. Tentou-se resolver 
este problema nas directivas, ao obrigar as entidades adjudicantes a fazerem referência a 
normas europeias sempre que existam. Com base nos mandatos conferidos pela Comissão, no 
âmbito da Resolução do Conselho de 1985 relativa a uma nova abordagem em matéria de 
harmonização técnica e de normalização36, os organismos europeus de normalização (CEN, 
CENELEC, ETSI) elaboraram numerosas normas europeias que são em seguida transpostas a 
nível nacional. Por outro lado, foram já por diversas vezes confiados mandatos especificamente 
relacionados com os contratos públicos. Este esforço deverá ser intensificado na medida em 
que se verifica ainda hoje uma compartimentação de facto de certos mercados, essencialmente 
imputável a esforços de normalização insuficientes. A Comissão está actualmente a examinar, 
em concertação com as empresas, quais os domínios em que se revelam necessários novos 
mandatos. Acolherá com interesse quaisquer observações sobre a questão geral da 
normalização e das especificações técnicas no domínio dos contratos públicos, assim como 
observações destinadas a identificar os sectores em que a ausência de uma norma europeia 
torna problemática a liberalização dos contratos públicos. 
EQ. Redes transeuropeias (RT) e os transportes em especial 
5.18 O Tratado de Maastricht estabelece que a União Europeia deve promover a criação de 
um conjunto de redes transeuropeias (RT) nos sectores dos transportes, da energia e das 
telecomunicações. A realização deste objectivo contribuirá para uma exploração optimizada 
das oportunidades proporcionadas pelo mercado interno: investir nas RT é investir no nosso 
futuro. Esta política é capital para a competitividade geral da economia da União e, 
simultaneamente de forma directa e indirecta, para a criação de emprego. Encontram-se já em 
curso diversos grandes projectos, tal como a construção do troço ferroviário e rodoviário de 
Oresund que liga a Dinamarca e a Suécia, a modernização do aeroporto de Malpensa em 
Milão e a construção de uma ligação ferroviária entre Cork e Stranraer. No entanto, os 
progressos têm sido lentos relativamente a outros projectos prioritários. 
36 Resolução de 7 de Abril de 1985, JO n° C 136 de 4.6.85, p. 1. 
35 
5.19 Num contexto de orçamentos nacionais cada vez mais limitados, o Conselho Europeu 
sublinhou toda a importância dos financiamentos privados nos esforços que a União envida 
para aumentar os investimentos nas infra-estruturas RT. É cada vez mais improvável que estes 
projectos de investimento sejam unicamente financiados por subvenções das administrações 
locais ou nacionais. Dado que exigem compromissos financeiros maciços, é necessário 
encontrar novas formas de angariação dos capitais necessários. Numerosas organizações do 
sector privado manifestaram claramente o seu desejo de investir somas importantes nos 
projectos RT e estarão dispostas a contribuir com capitais de risco, o que exige, no entanto, a 
supressão de certos obstáculos. 
5.20 No seu relatório ao Conselho Europeu de Madrid (Dezembro de 1995), a Comissão 
descrevia diversos meios de eliminar os obstáculos ao financiamento privado dos projectos RT. 
Para além da dificuldade de garantir uma remuneração aceitável, era igualmente mencionado o 
problema dos riscos não comerciais ligados às alterações da política seguida pelos poderes 
públicos. A Comissão está actualmente a examinar esta questão. Por seu lado, o sector privado 
mostrou-se preocupado com a aplicação das regras comunitárias em matéria de contratos 
públicos, considerando-se mesmo em certos meios que as directivas podem prejudicar a 
participação do sector privado. 
5.21 O objectivo final das directivas comunitárias relativas aos contratos públicos consiste 
em criar as condições de uma concorrência leal e aberta para a obtenção desses contratos no 
mercado interno. A sua finalidade é a de facilitar, e não a de obstruir, a participação do sector 
privado nos projectos. A Comissão considera que as regras comunitárias relativas aos 
contratos públicos devem facilitar a participação deste sector nas redes transeuropeias, sem 
que seja necessário, na fase actual, alterar o quadro jurídico existente. No caso de se vir a 
revelar necessário clarificar este quadro, a Comissão está disposta a abordar, com as partes 
interessadas, as diferentes questões que se colocam de molde a que a colaboração dos sectores 
público e privado não seja entravada. Por outro lado, como indicado no* relatório que 
apresentou ao Conselho Europeu de Madrid, a Comissão criou um balcão especial de 
informação "RT" que pode responder a todas as questões dos parceiros privados que 
participam nestas redes. 
5.22 Actualmente, as empresas identificaram três grandes problemas que, sem estarem 
exclusivamente ligados aos projectos RT, são particularmente relevantes neste domínio 
específico. Referem-se respectivamente à fase que antecede o lançamento do concurso, às 
concessões a consórcios e à utilização do processo por negociação37. 
a) A fase que antecede o lançamento do concurso 
5.23 Temendo uma potencial infracção ao princípio da igualdade de tratamento, o sector 
privado mostrou-se reticente em relação à eventual participação num estudo ou discussão 
anterior à publicação do anúncio de concurso sem a garantia de que não será posteriormente 
excluído dos processos de celebração. A Comissão reconhece que, dada a complexidade da 
maior parte dos projectos, que podem por vezes exigir soluções totalmente novas, pode 
revelar-se necessário proceder, antes da publicação do concurso, a um diálogo técnico entre as 
entidades adjudicantes e os parceiros privados interessados. Se as entidades adjudicantes, 
através da instituição de salvaguardas específicas - tanto relativas aos aspectos processuais 
como materiais - evitam solicitar ou aceitar informações que teriam por efeito restringir a 
concorrência, o princípio da igualdade de tratamento não seria infringido. 
Ver discussão no Capítulo 3. 
36 
b) Concessões a consórcios 
5.24 Como referido anteriormente (ver Capítulo 3), uma concessão de obras públicas 
constitui a via habitual de participação do sector privado, que assume plenamente os riscos 
inerentes à construção e exploração de infra-estruturas em colaboração com o sector público. 
A Comissão observa que de acordo com a regulamentação comunitária aplicável na matéria, é 
essencial que os consórcios, que participam assumindo os seus próprios riscos, possam 
candidatar-se a concessões sabendo que poderão celebrar contratos com os seus associados 
para os fornecimentos, as prestações de serviços ou as obras necessárias. As disposições da 
directiva "Obras" aplicáveis às concessões para a construção de infra-estruturas públicas de 
transporte autorizam o consórcio a quem tenha sido adjudicado o contrato a agir desta forma. 
c) Utilização do processo por negociação 
5.25 A adjudicação de contratos de obras e de serviços complexos pode justificar, em 
certos casos, o recurso ao processo por negociação. Na directiva "Sectores especiais", as 
entidades adjudicantes podem já livremente escolher entre três processos (o concurso público, 
o concurso limitado ou o processo por negociação) que implicam um apelo prévio à 
concorrência. Em contrapartida, no que se refere aos sectores clássicos, como já foi aliás 
referido (ver Capítulo 3), só é possível recorrer ao processo por negociação em casos bem 
determinados exaustivamente enumerados. Por exemplo, a directiva "Serviços" permite 
adjudicar um contrato através do processo por negociação quando um serviço é complexo e 
não pode ser especificado com suficiente precisão, em especial no domínio dos serviços 
intelectuais. A directiva "Obras", quanto a ela, autoriza a utilização do processo por 
negociação em certos casos excepcionais quando, por exemplo, se trata de trabalhos cuja 
natureza ou condicionalismos não permitem fixar à partida um preço global. 
IV. Contratos com participação de fundos da União 
a) Fundos Estruturais e Fundo de Coesão 
5.26 Durante os dois últimos anos, os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão 
participaram com mais de 50 000 milhões de ecus nos investimentos dos poderes públicos nos 
Estados-membros. 34 mil milhões de ecus suplementares foram fornecidos por intermédio de 
outros instrumentos financeiros (de entre os quais os empréstimos do Banco Europeu de 
Investimento e subvenções provenientes de outras fontes comunitárias). Para além disso, a 
União prevê dispender 57 mil milhões de ecus de recursos dos fundos comunitários nos dois 
próximos anos. É evidente que os Estados-membros devem ter confiança no respeito da 
regulamentação, estar certos de que o dinheiro do contribuinte é dispendido da forma mais 
eficaz possível e de que o risco de fraude é reduzido ao mínimo. As regras comunitárias em 
matéria de contratos públicos, assim como as relativas à protecção dos interesses financeiros 
da Comunidade, têm um papel essencial a desempenhar neste domínio, sendo claro que não 
pode haver discriminação na sua aplicação, consoante se trate de contratos financiados por 
recursos nacionais e contratos relativamente aos quais se requer uma participação dos fundos 
estruturais e de coesão. 
37 
5.27 O sistema actual de controlo dos Fundos Estruturais baseia-se numa comunicação de 
1989 da Comissão ao Conselho38, que precisa a obrigação imposta aos Estados-membros de 
verificarem sistematicamente que as regras em matéria de contratos públicos foram respeitadas 
e de confirmarem, relativamente a cada pedido de pagamento apresentado à Comissão, que tal 
aconteceu efectivamente. Todavia, foram poucos os Estados-membros que se dotaram de um 
mecanismo de controlo sistemático e completo nesta matéria. A Comissão, por seu turno, só 
pode desbloquear os fundos após ter recebido expressamente a confirmação de que estas 
regras foram respeitadas. Em caso negativo (por exemplo, se os concursos não foram objecto 
da publicidade adequada), os financiamentos podem ser suspensos e posteriormente, sendo 
caso disso, retirados e abertos processos de infracção. É conveniente precisar que no caso do 
Fundo de Coesão, assim como relativamente a grandes projectos no âmbito do Feder, se 
procede sistematicamente a uma verificação ex ante aquando da instrução dos processos de 
concessão dos co-financiamentos. 
5.28 A Comissão deve responsabilizar de forma crescente os Estados-membros para que 
estes respeitem as suas obrigações, devido, em especial, ao aumento constante do número de 
projectos individuais. O problema tornou-se mais agudo e exige uma solução. Com efeito, 
desde a reforma dos Fundos Estruturais, a gestão dos recursos (nomeadamente a selecção e o 
acompanhamento dos projectos financiados) cabe a cada Estado-membro. Ora, é claro que 
este controlo acrescido da gestão dos fundos deve ser acompanhado por uma maior 
responsabilização relativamente à observância das regras em matéria de contratos públicos. E 
assim essencial melhorar os sistemas actuais de controlo a nível dos Estados-membros. Há que 
ter presente que se abriu um debate importante no quadro do exercício SEM 2000 relativo à 
necessidade duma maior transparência e dum maior rigor na utilização dos fundos estruturais. 
Serão apresentadas propostas concretas nesse sentido ao Conselho Europeu de Dublim, tendo 
em vista a clarificação de certos critérios e privilegiando simultaneamente a cooperação e o 
diálogo entre os Estados e a Comissão no quadro da parceria e do interesse dos beneficiários. 
As condições de aplicação da correcção financeira em caso de fraudes ou de irregularidades 
serão também abordadas, incluindo os casos limite de correcção líquida, a partir do momento 
em que um Estado persista em não dar cumprimento às suas obrigações de controlo. Os 
trabalhos prosseguirão em 1997. Em paralelo, há que recordar e sublinhar as obrigações 
regulamentares de transparência, em caso de irregularidades ou de fraudes, de comunicar à 
Comissão os casos verificados. 
5.29 Apesar de ser, finalmente, aos Estados-membros que incumbe a responsabilidade de 
melhorar os processos, a Comissão tudo fará para que, logo que possível, sejam instaurados os 
melhores sistemas de controlo. A solução deverá ir mais longe do que uma simples 
identificação dos problemas específicos colocados por projectos concretos. O objectivo deve 
consistir em criar um regime que proporcione uma mais-valia. A justificação da utilização dos 
fundos, a eficácia e os resultados devem tornar-se os conceitos-chave na gestão dos Fundos 
Estruturais. As vantagens são evidentes: economias consideráveis a todos os níveis, uma 
utilização mais eficaz de recursos limitados, a melhoria da situação de emprego nas regiões em 
causa, maior confiança dos cidadãos na boa utilização dos recursos comunitários e projectos 
que satisfazem os utilizadores. A fim de provar a nossa preocupação em relação à boa 
utilização do erário público e para ganhar a adesão do público, a Comissão pensa que os 
Estados-membros deveriam, relativamente a cada projecto, informar que foi dada a melhor 
utilização possível aos fundos dispendidos. 
COM(88)2510, JO n.° C 22 de 28.1.89. 
38 
5.30 Alterações relativamente ligeiras dos processos permitiriam melhorar o regime. 
Poder-se-ia, por exemplo, relativamente a cada projecto, prever que o funcionário nacional 
responsável assine uma declaração que indique que as regras em matéria de contratos públicos 
foram respeitadas. Este tipo de declaração que vincula a responsabilidade pessoal foi já 
utilizada noutros domínios, bem como em outros países não comunitários, nomeadamente nos 
Estados Unidos: revelou-se constituir um dos meios mais eficazes para obter a melhor relação 
qualidade-preço e para evitar a fraude. De uma forma mais geral, poder-se-ia prever a criação 
de um código de boa conduta que os funcionários nacionais se comprometeriam a respeitar. É 
evidente que a exequibilidade de tais medidas deveria ser estudada à luz das diferentes 
disposições nacionais relativas ao estatuto dos funcionários. 
5.31 A ideia da responsabilização individual inspira-se na noção de prevenção. Em matéria 
de gestão dos Fundos Estruturais, a nossa política deve ser uma política de antecipação: "mais 
vale prevenir que remediar". A aplicação do sistema de certificação (ver Capítulo 3) às 
entidades adjudicantes que recebem fundos comunitários permitiria melhorar 
consideravelmente a situação e garantiria que, a nível dos beneficiários, existem mecanismos 
que permitem, tal como no sector privado, justificar que o dinheiro foi utilizado da melhor 
forma. Trata-se de uma questão de interesse comum. No domínio da certificação da existência 
de um sistema eficaz de celebração dos contratos, o pequeno esforço exigido aos poderes 
públicos é largamente compensado pelas economias consideráveis realizadas a nível dos 
recursos comunitários. 
5.32 Recorrer a autoridades independentes (ver Capítulo 3) para controlar o respeito da 
regulamentação em matéria de contratos públicos no que se refere aos fundos comunitários 
constituiria uma proposta de maior envergadura. Sem interferir com as competências da 
Comissão, tais organismos poderiam desempenhar um papel fundamental, não somente 
controlando o comportamento dos poderes públicos, como também ao aconselhá-los. Estas 
funções poderiam ser atribuídas a um tribunal de contas nacional ou a uma autoridade 
independente análoga. 
5.33 Propostas a nível da simples aplicação do regime não permitirão resolver todos os 
problemas que se colocam. Só se conseguirá transformar - de forma permanente e estrutural -
a celebração dos contratos públicos em que intervêm financiamentos comunitários se estas 
soluções específicas forem acompanhadas por um processo de adaptação permanente, em 
estreita cooperação com os Estados-membros. Para se obterem alterações reais e duradouras, 
será talvez necessário institucionalizar estas iniciativas (por exemplo, para instaurar o princípio 
da responsabilização). Tudo isto é, aliás, conforme ao espírito e aos objectivos prosseguidos 
no quadro do exercício de "boa e sã gestão financeira" (SEM 2000) levado a cabo pela 
Comissão e pelos Representantes pessoais dos Estados-membros, em seguimento à impulsão 
dada a este respeito pelo Conselho Europeu de Madrid de 1995. As conclusões deste grupo 
responderão às preocupações de rigor, de transparência na boa utilização dos créditos e de 
divisão de responsabilidades, sendo apresentadas ao Conselho Europeu de Dublim em 
Dezembro de 1996. 
5.34 Com a criação, a nível nacional, de um sistema de controlo melhorado, a Comissão, 
por seu turno, poderia concentrar os seus esforços num controlo ex post dos projectos (por 
exemplo, em colaboração estreita com o organismo independente designado em cada 
39 
Estado-membro). Poderia igualmente ser convidada a efectuar uma auditoria dos sistemas de 
controlo instituídos em cada país. Por outro lado, a Comissão esforçar-se-á por melhorar, 
nomeadamente recorrendo às tecnologias da informação, os fluxos de informações entre os 
seus serviços e os Estados-membros a propósito dos projectos em curso. 
b) Os contratos celebrados pelas instituições europeias ou financiados por 
recursos comunitários 
5.35 Para a adjudicação dos contratos que celebram para o seu funcionamento, bem como 
para a aplicação das diferentes políticas por que a Comunidade é responsável, as instituições 
europeias são obrigadas a respeitar as mesmas obrigações que as impostas às entidades dos 
Estados-membros por força das directivas "Contratos públicos", nos termos do disposto no 
artigo 56° do Regulamento Financeiro39. Por outro lado, só os contratos celebrados pelo 
Conselho e pela Comissão se encontram sujeitos às disposições do Acordo sobre Contratos 
Públicos (ACP) da Organização Mundial de Comércio (ver Capítulo 6). As excepções às 
obrigações que decorrem destes textos referem-se: a) em relação ao Acordo ACP, aos 
contratos celebrados no âmbito da ajuda alimentar; b) no que se refere às obrigações 
decorrentes do artigo 56° do Regulamento Financeiro, aos mesmos casos de derrogação que 
os previstos pelas directivas, a que é conveniente acrescentar, de acordo com o Título IX do 
Regulamento Financeiro, os contratos adjudicados no domínio da ajuda externa financiada 
pelo orçamento das Comunidades, à excepção dos contratos públicos de serviços celebrados 
no interesse da Comissão a que é aplicável o regime comum. E evidente que em relação a 
todos estes contratos financiados através de recursos comunitários (orçamento geral, 
FEOGA), no âmbito dos programas comunitários (tais como o PHARE, o T^CIS, o MEDA, 
etc.) e no âmbito do FED, que escapam à aplicação das directivas, continuam a ser aplicáveis 
regras específicas, bem como os princípios fundamentais em matéria de celebração de 
contratos, nomeadamente o princípio da transparência e da igualdade de tratamento. 
5.36 Estas obrigações, de grande alcance, foram precisadas através de alterações recentes 
do Regulamento Financeiro e continuarão a sê-lo através de outras alterações que a Comissão 
tenciona propor com vista a precisar as derrogações acima referidas a fim de assegurar que são 
objecto de uma interpretação restritiva. As diligências da Comissão inscrevem-se no objectivo 
mais geral de melhorar a sua gestão financeira, em conformidade com as orientações da 
operação SEM 2000. 
5.37 Este quadro legislativo destina-se, ao promover a abertura à concorrência, a permitir 
uma melhor utilização do orçamento geral das Comunidades e dos fundos de cooperação. 
Consequentemente, os serviços em causa deverão esforçar-se por aplicar estas disposições da 
forma mais completa. A Comissão gostaria de saber se as medidas previstas são suficientes 
para assegurar um acesso equitativo tanto aos contratos celebrados pelas instituições 
europeias, como aos contratos celebrados por outros organismos ou por países terceiros com 
base em programas e recursos comunitários. Os países terceiros que beneficiem dum auxílio 
Regulamento Financeiro de 21.12.77 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias. Última 
alteração: Regulamento (CE-Euratom-CECA) n.° 2335/95 do Conselho de 18.09.95 (JO n.° L 240 de 
7.10.95). 
40 
financiado pelo orçamento das Comunidades deveriam ainda ser convidados a imporem a si 
mesmos o respeito de certas obrigações, nomeadamente, no que respeita ao controlo local 
com vista a averiguar irregularidades ou desvios, recuperar montantes desviados e sancionar 
condutas irregulares. 
V. Contratos públicos e aspectos sociais 
5.38 A política social da União Europeia contribui para promover um elevado nível de 
emprego e de protecção social (artigo 2o do Tratado CE), a livre circulação dos trabalhadores, 
a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, o reforço da coesão económica e 
social, a melhoria das condições de vida e de trabalho, um elevado nível de protecção da 
saúde, a promoção de uma educação e de uma formação de qualidade e a inserção social dos 
deficientes e de outros grupos desfavorecidos. 
5.39 As entidades adjudicantes podem ser chamadas a aplicar diferentes aspectos da política 
social aquando da celebração dos seus contratos, podendo as aquisições públicas constituir, 
com efeito, um importante factor de orientação da acção dos operadores económicos. Como 
exemplos ilustrativos desta situação, podemos referir as obrigações legais em matéria de 
protecção do emprego e de condições de trabalho cuja aplicação é obrigatória no local em que 
é executado um contrato de empreitada de obras ou ainda o que se designa normalmente por 
"acções positivas", isto é, o facto de utilizar um contrato público como meio para atingir o 
objectivo prosseguido, por exemplo, a constituição de um mercado activo para um atelier 
protegido, que não se pode esperar razoavelmente que atinja ou que possa fazer face à 
concorrência de empresas comerciais clássicas com um nível de produtividade normal. 
4 
5.40 Nestas situações, o quadro legal que resulta simultaneamente do Tratado CE e das 
directivas continua a ser aplicável. É por esta razão que desde a entrada em vigor das 
directivas sobre os contratos públicos, se colocou de forma permanente a questão de saber se e 
até que ponto estes objectivos sociais poderiam ou deveriam ser prosseguidos, tendo em conta 
limites específicos impostos pelas directivas para evitar que a sua razão de ser seja 
comprometida. 
5.41 Certas disposições, incluídas em todas as directivas, proporcionam uma primeira 
possibilidade ao permitir a exclusão dos empresários que foram condenados por qualquer 
delito que afecte a sua idoneidade profissional ou que, no exercício da sua actividade, 
cometeram uma falta grave. Isto é evidentemente válido também quando o delito ou falta 
grave resultam da violação de legislação destinada a promover objectivos sociais. Assim, 
nestes casos, as disposições acima referidas permitem indirectamente às entidades adjudicantes 
prosseguirem objectivos sociais, excluindo dos processos de celebração dos contratos os 
candidatos que não respeitaram tal legislação. 
5.42 Uma segunda possibilidade consiste em colocar como condição de execução dos 
contratos públicos adjudicados o respeito de obrigações de carácter social, destinadas, por 
exemplo, a promover o emprego das mulheres ou a protecção de certas categorias 
desfavorecidas. A este respeito, a verificação de uma tal condição deveria ter lugar fora do 
processo de celebração do contrato (ver acórdão Beentjes, já citado, bem como a 
Comunicação da Comissão sobre os aspectos regionais e sociais das aquisições públicas ). E 
Comunicação da Comissão de 22.9.89, COM(89)400 final, JO n.° C 311 de 12.12.89. 
41 
evidente que só são autorizadas as condições de execução que não tenham efeitos 
discriminatórios, directa ou indirectamente, em relação aos proponentes provenientes de 
outros Estados-membros. Por outro Sado, deve ser assegurada uma transparência adequada 
através da menção destas condições nos anúncios de contrato ou nos cadernos de encargos. 
5.43 Em contrapartida, as directivas não permitem, actualmente, tomar em consideração as 
preocupações de ordem social na fase de verificação da capacidade dos proponentes ou dos 
candidatos com base em critérios de selecção relativos à capacidade económica, financeira ou 
técnica, nem na fase da adjudicação dos contratos com base em critérios de adjudicação que 
devem corresponder aos requisitos económicos inerentes à prestação que constitui o objecto 
do contrato. Pelo contrário, deve acrescentar-se que, no que se refere aos contratos abaixo dos 
limiares de aplicação das directivas, os organismos adquirentes podem introduzir, nos critérios 
de adjudicação, preferências de carácter social, desde que estas se apliquem também, sem 
discriminação, a todos os cidadãos comunitários que apresentem as mesmas características. 
5.44 Neste contexto, coloca-se a questão de saber, em primeiro lugar, se existe uma 
necessidade de esclarecimento, através de uma comunicação interpretativa, das possibilidades 
oferecidas pelas diferentes categorias abrangidas pelo direito dos contratos públicos, com vista 
a realizar os objectivos comunitários e nacionais de política social e, seguidamente, se estas 
possibilidade são suficientes ou se serão necessárias outras medidas para assegurar a realização 
destes objectivos na aplicação do regime comunitário sobre os contratos públicos, 
salvaguardando simultaneamente uma concorrência leal. 
VI. Contratos pú 
5.45 A política de protecção do ambiente tornou-se uma das políticas mais importantes a 
nível comunitário, primeiramente, na sequência das alterações introduzidas 1io Tratado CE 
pelo Acto Único e, em seguida, pelo Tratado de Maastricht. Foram adoptados mais de 200 
actos legislativos relativos, nomeadamente, à luta contra a poluição da atmosfera, da água e da 
terra, a gestão dos resíduos, as normas de segurança dos produtos, a avaliação do impacto 
sobre o ambiente, bem como sob a protecção da natureza. Por outro lado, o artigo 130°-R do 
Tratado CE prevê que as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser 
integradas na definição e na aplicação das outras políticas da Comunidade. Um certo número 
de Estados-membros desenvolveram, por seu turno, políticas muito avançadas de defesa do 
ambiente. 
5.46 Neste sector específico, observa-se que os Estados-membros (e suas emanações) 
integram cada vez mais considerações ambientais nas suas práticas em matéria de contratos 
públicos. Devido à sua dimensão, estes contratos podem, com efeito, ter repercussões muito 
importantes sobre certas actividades económicas, revelando-se por vezes mesmo 
determinantes para o desenvolvimento comercial de certos produtos. O Governo dinamarquês 
adoptou, assim, recentemente um "Plano de acção para uma política ecológica no domínio dos 
contratos públicos". Outros Estados-membros estão igualmente a estudar medidas susceptíveis 
de serem tomadas para promover a aquisição de produtos e serviços ecológicos. Por outro 
lado, a OCDE adoptou recentemente uma recomendação sobre a melhoria dos resultados da 
acção dos governos com vista a proteger o ambiente41, segundo a qual os países membros, e 
nomeadamente os governos, deveriam estabelecer e aplicar políticas de aquisição de bens e de 
serviços que respeitem o ambiente. 
41 Recomendação do Conselho da OCDE C (596) 39 final de 20.2.96. 
42 
5.47 É evidente que a aplicação das directivas em matéria de contratos públicos deixa aos 
poderes públicos uma margem de manobra para poder promover a defesa do ambiente. A este 
propósito, é sem dúvida oportuno esclarecer as possibilidades oferecidas pelas disposições de 
carácter geral previstas pela legislação actual para ter em conta preocupações ambientais e, ao 
mesmo tempo, precisar os limites destas possibilidades. 
5.48 Em primeiro lugar, e da mesma forma que para os aspectos sociais, a salvaguarda do 
ambiente pode ser assegurada através de legislação específica cuja violação implica a 
condenação por exemplo do empreiteiro por um delito que afecta a sua idoneidade profissional 
ou o reconhecimento de uma falta grave em matéria profissional. Nestes casos, as directivas 
permitem às entidades adjudicantes excluírem dos processos de celebração dos contratos 
qualquer pessoa culpada da violação dessas regras. 
5.49 Em segundo lugar, a protecção dos valores ambientais pode ser assegurada através de 
prescrições técnicas relativas às características das obras, dos fornecimentos ou dos serviços 
que são objecto dos contratos, a saber, as especificações técnicas que os organismos 
adquirentes devem indicar na documentação geral dos contratos e que os proponentes devem 
respeitar, de acordo com o estabelecido nas directivas. Deveriam ser envidados esforços para 
desenvolver estas normas europeias ou especificações técnicas comuns destinadas a incorporar 
e a valorizar os aspectos ambientais, evitando simultaneamente implicações negativas para o 
mercado interno resultantes do estabelecimento de critérios excessivamente diferenciados. Um 
exemplo de tal especificação poderia ser uma eco-etiquetagem europeia, em conformidade 
com o direito comunitário. De qualquer modo, os organismos adquirentes podem já encorajar 
o desenvolvimento de uma abordagem activa das empresas face ao ambiente, evitando recusar 
nos seus contratos - como já aconteceu - propostas de produtos que contenham peças 
reacondicionadas ou materiais reciclados e que em nada afectavam os resultados técnicos 
destes produtos, que respondiam às exigências definidas nos cadernos de encargos. 
5.50 Em terceiro lugar, as disposições das directivas permitem, em certas condições, 
integrar o objectivo da protecção do ambiente nos critérios de selecção dos candidatos aos 
contratos. Estes critérios destinam-se a testar as capacidades económicas, financeiras e técnicas 
dos candidatos e, consequentemente, podem incorporar preocupações ambientais em função 
da capacidade exigida em relação a contratos específicos. 
5.51 Em quarto lugar, no que se refere à fase de adjudicação dos contratos, os elementos 
ambientais podem desempenhar um papel na identificação da proposta economicamente mais 
vantajosa, mas unicamente no caso de a referência feita a estes elementos permitir quantificar 
uma vantagem económica, específica da prestação que constitui o objecto do contrato, em 
benefício directo da entidade adjudicante. Em relação aos contratos abaixo dos limiares de 
aplicação das directivas, as preferências ambientais podem constituir o critério de adjudicação, 
desde que não sejam discriminatórias e estejam abertas a todos os proponentes comunitários, 
com base no princípio do reconhecimento mútuo. 
5.52 Em quinto lugar, os organismos adquirentes podem assegurar a protecção do ambiente 
através de condições de execução impostas aos adjudicatários dos contratos numa base 
contratual. Por outras palavras, uma entidade adjudicante pode solicitar ao fornecedor cuja 
proposta foi seleccionada que a prestação objecto do contrato seja executada com certas 
43 
limitações destinadas a salvaguardar o ambiente. É evidente que estas condições de execução 
não devem apresentar carácter discriminatório, nem em nada afectar o bom funcionamento dos 
mecanismos do mercado interno. Por outro lado, é necessário assegurar que os participantes 
nos contratos dispõem de um conhecimento adequado da existência destas condições, através 
da sua publicação nos anúncios do contrato ou nos cadernos de encargos. Finalmente, a 
verificação da capacidade do adjudicatário de assegurar a execução do contrato no respeito 
destas condições deveria efectuar-se fora do processo de celebração do contrato. 
5.53 No quadro das possibilidades acima relembradas, a Comissão gostaria de receber 
informações sobre a experiência que os Estados-membros ou as entidades adjudicantes têm 
sobre o modo como integram os aspectos ambientais na sua política de aquisições. A 
Comissão, na proposta de decisão sobre a revisão do 5o Programa de acção para o ambiente, 
indicou já que poderiam ser necessárias acções complementares de forma a melhor integrar 
considerações ambientais na aplicação do regime comunitário em matéria de contratos 
públicos, salvaguardando simultaneamente a concorrência. 
VII. Contratos públicos no sector da defesa 
5.54 Em 1990, as despesas autorizadas pelos Ministérios da Defesa na União Europeia, a 
título de contratos de defesa, elevaram-se no total a um montante situado entre 65 e 
70 mil milhões de ecus. Apesar de uma grande parte (cerca de um terço) destas aquisições 
estarem já abrangidas pelas directivas sobre os contratos públicos, as vantagens da 
liberalização dos mercados neste sector não se encontram ainda plenamente exploradas. Um 
estudo efectuado pela Comissão em 1992 sobre os custos da Não Europa em relação aos 
contratos de defesa, incluindo os contratos de equipamento militar, revelava que poderiam ser 
realizadas neste sector economias importantes (em 1990 da ordem de 5 a 
11 mil milhões de ecus, em função das diferentes hipóteses previstas). A Comissão acolherá 
favoravelmente qualquer iniciativa destinada a reforçar a concorrência no domínio dos 
contratos de defesa, o que permitirá não somente realizar economias directas, mas igualmente 
economias de escala graças a maiores séries de produção, o que se traduzirá a prazo num 
reforço da competitividade da indústria europeia no domínio da defesa. A fim de contribuir 
para o debate, a Comissão publicou recentemente uma comunicação intitulada "Os desafios 
que enfrentam as indústrias europeias relacionadas com a defesa - Contribuição para uma 
acção a nível europeu"42. Dado que a indústria da defesa é quase exclusivamente tributária de 
encomendas públicas, esta comunicação aborda de forma extensiva o problema dos contratos 
públicos. No entanto, dado que uma indústria europeia competitiva no sector da defesa 
constitui também uma condição indispensável para assegurar um identidade europeia à política 
de segurança e de defesa, é necessário ter em consideração a especificidade deste sector. Esta 
situação poderia implicar algumas alterações dos processos previstos nas directivas relativas 
aos contratos públicos. Por outro lado, não deverão ser negligenciadas as iniciativas da União 
da Europa Ocidental (UEO) e de outras organizações similares que operam no domínio da 
cooperação em matéria de armamento. 
42 Comunicação da Comissão COM(96)10 final de 24.1.96. 
44 
VIO. Contratos públicos e política de consumidores 
5.55 A implementação duma política de contratos públicos eficaz que melhore o acesso às 
aquisições e a transparência no quadro duma integração crescente do mercado único pode 
trazer benefícios relevantes aos consumidores em termos duma melhor qualidade dos serviços 
e infra-estruturas postas à sua disposição e duma maior eficácia económica. A este propósito, 
surge-nos como importante integrar melhor a política de consumidores na política da União 
em matéria de contratos públicos. Seria, designadamente, desejável, se se promovesse mais 
transparência e diálogo com as organizações de consumidores. 
DC. Questões 
1. Considera que, em termos de informação geral, seria útil prever a redacção de um guia 
prático que explicasse às PME a forma de se prepararem para participarem nos 
contratos públicos, bem como a elaboração de documentos interpretativos sobre 
aspectos de aplicação das directivas que apresentem especial interesse para estas 
empresas? Que temas, na sua opinião, deveriam ser aprofundados em especial nestes 
documentos? 
2. Dado que certas redes patrocinadas pela Comunidade fornecem já informações 
complementares sobre os contratos públicos, nomeadamente destinadas às PME, seria 
conveniente reforçar o seu papel e, em caso afirmativo, como? 
4 
3. Qual a sua opinião sobre as opções previstas (adaptação do TED, utilização da 
Internet, do CPV e de formulários normalizados) com vista a melhorar a informação 
das PME sobre os contratos específicos? Considera existirem outras possibilidades a 
explorar para este efeito? 
4. O AEEE constituirá um instrumento adequado para promover a cooperação entre 
PME, sobretudo no que se refere a contratos públicos transfronteiras? 
5. Considera que para promover uma participação mais ampla das PME nos contratos 
públicos, será necessário lançar outras acções a nível comunitário, nomeadamente no 
que se refere às questões da subcontratação e dos prazos de pagamento? Em caso 
afirmativo, que tipo de acções? Poder-se-ia, por exemplo, ter em consideração o 
estabelecimento de prazos de pagamento obrigatório, após os quais se venceriam juros 
de mora e, sendo caso disso, seriam devidas indemnizações? 
6. Quais são, na sua opinião, os meios mais adaptados para desenvolver redes de serviços 
de apoio às PME? Que tipo de serviços deveriam prioritariamente ser prestados por 
essas redes? 
7. Na sua opinião, em que medida a política de normalização conduzida pelos organismos 
de normalização europeus (CEN, CENELEC e ETSI) com base nos mandatos da 
Comissão permitiu eliminar os obstáculos à liberalização dos contratos públicos? 
45 
8. A que sectores de produtos seria conveniente dar prioridade para decidir de novos 
mandatos de normas europeias? 
9. Foram abordadas na parte do presente capítulo consagrada às RT diversas 
preocupações expressas pelo sector privado. Os esclarecimentos a propósito destas 
disposições serão suficientes para dar resposta às preocupações manifestadas ou seria 
conveniente prever novas orientações escritas sobre a aplicação das directivas aos 
contratos em matéria de RT ou outros grandes projectos (através, por exemplo, de 
uma comunicação interpretativa)? / 
10. Tem conhecimento de outras questões que afectam os processos de celebração dos 
contratos que necessitam de esclarecimentos ou soluções a fim de facilitar a 
participação de empresas privadas nas RT ou de outras parcerias entre o sector público 
e o sector privado? 
11. A fim de promover uma gestão mais eficaz dos Fundos Estruturais, considera que os 
Estados-membros e as entidades adjudicantes deveriam publicitar amplamente o facto 
de, nos contratos que se referem a projectos co-financiados pela União Europeia, ter 
sido obtida a melhor relação qualidade/preço? 
12. Seria útil exigir aos responsáveis que assinassem uma declaração pessoal que ateste 
que, para um projecto determinado, foi obtida a melhor relação qualidade-preço e que 
as regras de celebração dos contratos públicos foram respeitadas? 
13. Que outras soluções se poderiam imaginar de forma a tornar mais efjcaz a aplicação 
das regras de celebração dos contratos públicos quando houver intervenção dos fundos 
estruturais? 
14. Considera que seria conveniente incitar as entidades adjudicantes que recebem fundos 
da União a sujeitar-se a um processo de certificação para garantir a existência de um 
sistema eficaz de celebração dos contratos? 
15. Pensa que seria útil e eficaz, quando os contratos beneficissem de financiamentos 
comunitários, que em estreita cooperação com a Comissão, uma autoridade nacional 
independente assista as entidades adjudicantes? 
16. Considera que as disposições previstas em matéria de contratos celebrados pelas 
instituições comunitárias, bem como as relativas aos contratos celebrados por outros 
organismos ou por países terceiros com base em programas e recursos comunitários 
são suficientes para assegurar um acesso equitativo de todos os interessados a estes 
contratos? 
17. Existirá, na sua opinião, uma necessidade de esclarecimento, por exemplo através de 
uma comunicação interpretativa, das possibilidades oferecidas pelo direito dos 
contratos públicos com vista a realizar os objectivos comunitários e nacionais em 
termos de política social? 
46 
18. Considera que estas possibilidades são suficientes para responder às necessidades 
existentes? Se tal não acontecer, que medidas poderiam, na sua opinião, ser tomadas 
para melhor assegurar a realização dos objectivos de política social na aplicação das 
regras comunitárias em matéria de contratos públicos, salvaguardando 
simultaneamente condições leais de concorrência? 
19. Na sua opinião, as obrigações em matéria de segurança e saúde no local de trabalho 
são suficientemente consideradas na fase da preparação dos anúncios de contrato e dos 
cadernos de encargos? Que melhorias sugere? 
20. Qual a sua experiência em matéria de incentivo à celebração de contratos abrangidos 
pelas directivas comunitárias e que incidem sobre produtos e serviços ecológicos? 
Considera necessário que a Comissão esclareça as possibilidades de integrar a 
protecção do ambiente na aplicação das directivas sobre os contratos públicos (por 
exemplo, sob a forma de uma comunicação)? 
21. Considera que as possibilidades oferecidas são suficientes para atingir os objectivos 
visados? Se tal não for o caso, que medidas poderiam, na sua opinião, ser tomadas 
para melhor assegurar a protecção do ambiente na aplicação das regras comunitárias 
sobre os contratos públicos, salvaguardando simultaneamente condições de 
concorrência leal? Considera que nesta perspectiva a inclusão da eco-etiquetagem 
entre as especificações técnicas que constam dos documentos gerais dos contratos 
públicos ou o pedido de registo no Environmental Management and Audit Scheme 
entre os critérios de selecção poderiam ser considerados como medidas apropriadas? 
22. Tendo em conta a ausência de concorrência no sector dos equipamentçs militares, não 
seria necessário prever um regime relativo a contratos públicos, tal como desejam 
certos Estados-membros? 
47 
6. OS CONTRATOS PÚBLICOS NOS PAÍSES TERCEIROS 
Após a entrada em vigor do novo Acordo sobre Contratos Públicos (ACP) da 
Organização Mundial de Comércio, a mundialização dos contratos públicos encontra-se 
bem encaminhada. As empresas comunitárias têm que responder a tal desafio de forma 
resoluta. Face a uma concorrência internacional cada vez mais encarniçada, o êxito será 
condicionado pela inovação e por uma visão internacional. A abertura dos contratos 
públicos tem que ser activamente prosseguida: há que instaurar imperativamente um 
diálogo permanente e construtivo com os meios comunitários afectados, de forma a 
descobrir novas oportunidades comerciais e a permitir a definição de objectivos tendo em 
vista posteriores negociações. Tendo em conta tal finalidade, a Comissão convida os 
Estados-membros e os meios interessados a fomecer-lhe informações sobre todos os 
problemas que se poderiam por relativamente a certos contratos e a propor-lhe soluções, 
nomeadamente, sobre os contratos relativamente aos quais estão a ser negociados acordos 
de liberalização. 
A preparação dos países associados da Europa central e oriental à adesão à União 
permanece uma das principais prioridades. O Livro Branco da Comissão indica as grandes 
linhas das políticas levadas a cabo no quadro do mercado interno, nomeadamente, em 
matéria de contratos públicos. A Comissão e os Estados-membros trabalharam já muito de 
forma a lançar as bases dum sistema eficaz de celebração de contratos públicos. Convém 
multiplicar tais esforços. É da maior importância assegurar uma formação relativa às 
melhores práticas em matéria de celebração de contratos públicos e um fácil acesso a 
conselhos jurídicos úteis. Da mesma forma, no seguimento dos esforços empregues de 
forma a fortalecer os laços com os países do perímetro mediterrânico e ao abrigo do que se 
prevê nos acordos celebrados com a Turquia, Marrocos e a Tunísia, a Comissão explorará 
as formas de auxiliar estes países a desenvolver práticas concorrenciais em matéria de 
celebração de contratos públicos. 
L O acesso aos contratos a nível mundial - uma nova ordem vantajosa para a 
Europa 
6.1 A liberalização acrescida dos mercados da União Europeia deve, tanto quanto 
possível, servir de modelo a todos os outros países, por forma a maximizar as vantagens que as 
empresas comunitárias poderão obter de contratos públicos abertos à concorrência. A 
União Europeia contribuiu para uma grande liberalização dos contratos públicos com os seus 
principais parceiros comerciais, em primeiro lugar ao assinar o primeiro acordo relativo aos 
contratos públicos do GATT em 1979, seguidamente com o Acordo sobre o Espaço 
Económico Europeu (EEE), os Acordos Europeus e, por último, com o Acordo sobre os 
contratos públicos (ACP) da OMC concluído no âmbito das negociações do Uruguay Round. 
6.2 O ACP entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996. Para além da União Europeia, são 
partes no Acordo os Estados Unidos, o Canadá, o Japão, Israel, a Coreia do Sul, a Noruega e 
a Suíça. Aruba e o Liechtenstein aderiram recentemente ao Acordo e está em curso a adesão 
de Singapura. O âmbito de aplicação do ACP abrange os contratos celebrados pelos níveis 
inferiores da administração (tais como os Estados federados no caso de países de estrutura 
federal, as províncias e os municípios), bem como as entidades que operam num certo número 
48 
de sectores especiais (a saber, a electricidade, os transportes urbanos, a água, os portos e os 
aeroportos). Enquanto o Acordo relativo aos contratos públicos de 1979 se limitava aos 
contratos públicos de fornecimento, entram agora também no âmbito de aplicação do ACP os 
contratos públicos de obras e de serviços. Também revelador é o facto de os fornecedores 
passarem a ter o direito de contestar a adjudicação de contratos em que considerem ter sido 
vítimas de discriminação. A Comissão considera que, globalmente, o novo acordo abrirá à 
concorrência internacional contratos públicos num valor de cerca de 450 mil milhões de ecus 
por ano, montante quase dez vezes superior aos dos contratos abertos à concorrência por 
força do Acordo de 1979.. 
6.3 Foi suprimido no início deste ano um grande número de disposições discriminatórias 
de países terceiros, que afastavam as empresas comunitárias de processos de celebração de 
contratos públicos relativos a montantes muito elevados. Abriram-se novos mercados em 
sectores como os serviços bancários e a engenharia pesada. Nos Estados Unidos, a maior parte 
das disposições discriminatórias da legislação sobre a preferência nacional "Buy American", de 
que algumas remontavam aos anos 30, foram revogadas pelo Governo federal, bem como por 
39 dos 50 Estados federados (nomeadamente a Califórnia, Nova Iorque, Texas, Ilinois e 
Flórida). Abriram-se assim novos mercados para as empresas da União Europeia, num valor 
anual de 100 mil milhões de ecus. O ACP constitui igualmente um importante passo em frente 
na via da liberalização dos contratos públicos do Sudeste Asiático. O Japão aceitou, assim, que 
o acordo abranja os contratos celebrados pelas suas 47 prefeituras que se encontram na origem 
da maior parte das aquisições públicas, em especial no domínio da construção e da engenharia 
civil. Na Coreia do Sul, que aplicará o ACP a partir de 1997, as empresas comunitárias 
poderão apresentar propostas no conjunto do sector público, sem dever submeter-se, como no 
passado, aos acordos obrigatórios de transferência de tecnologia, de troca de compensação ou 
de utilização dos recursos locais. 
6.4 Mas devemos ir mais longe. Apesar dos importantes progressos registados até hoje, 
nem todas as restrições às possibilidades de apresentar propostas foram suprimidas: subsistem 
ainda importantes obstáculos nos países signatários do ACP (o que levou a Comunidade a 
aplicar o princípio da reciprocidade). Por outro lado, o ACP que é, neste momento, um acordo 
plurilateral tem vocação para se tornar um acordo multilateral, o que implica a adesão provável 
de um grande número de países. Na medida em que o mercado da União Europeia é, em regra 
geral, aberto aos fornecedores dos países terceiros, é do interesse das empresas comunitárias 
que a União Europeia se esforce, no âmbito das negociações com estes países, por concluir 
acordos que assegurem uma liberalização total e recíproca dos contratos. 
6.5 O nosso principal objectivo consistirá, pois, em obter uma maior abertura dos 
contratos públicos à escala mundial, em primeiro lugar no quadro multilateral da OMC, através 
de um alargamento do âmbito de aplicação do ACP entre as partes já signatárias do Acordo e 
através da adesão de outros países. Conviria consagrar como princípio que os futuros 
candidatos à adesão à OMC, tais como a China e Taiwan, devam aderir ao ACP, se necessário 
após um período de transição (Taiwan apresentou já a sua candidatura). A Comissão encoraja 
fortemente os actuais membros da OMC a aderirem ao ACP, em especial aqueles a que o 
acordo confere o estatuto de observador. A abordagem multilateral no âmbito da OMC 
continuar a constituir a nossa prioridade. Deveria abrir-se um processo paralelo de negociações 
de forma a chegar a um acordo relativo à transparência, à abertura e aos mecanismos de 
recurso nos contratos públicos. O objectivo final permanece o tratamento nacional e a 
aplicação efectiva da cláusula da nação mais favorecida a todos os contratos públicos de todos 
os membros da OMC. De forma a favorecer tal processo, a União propõe igualmente uma 
49 
revisão antecipada do ACP de 1994, que englobaria a extensão do acordo, a eliminação das 
medidas e práticas discriminatórias assim como a simplificação e a melhoria do acordo. 
Contudo, não deverão ser negligenciadas as negociações bilaterais. A este nível, a Comissão 
lançou já negociações com a Suíça e a Coreia do Sul. Da mesma forma, a Comissão esforça-se 
por obter, para os fornecedores da União Europeia, um acesso aos mercados mediterrânicos. 
Na sequência da Declaração de Barcelona, que visa estabelecer, no início do século XXI, um 
zona de comércio livre entre a Comunidade e os países mediterrânicos, foi concluído com 
Israel um acordo euro-mediterrânico de associação, no âmbito do artigo XXIV do 
Acordo OMC. Este acordo é completado por dois outros acordos em matéria de contratos 
públicos que não foram ainda ratificados, mas cujo objecto consiste em alargar as propostas 
apresentadas com base na reciprocidade por força do ACP e em abrir os contratos das 
telecomunicações das duas partes signatárias. Foi igualmente concluído com a Turquia um 
acordo sobre a realização de uma União Aduaneira que prevê a abertura futura dos contratos 
públicos numa base de reciprocidade. Os dois acordos euro-mediterrânicos de associação 
concluídos com Marrocos e a Tunísia inspiram-se igualmente nesta abordagem. 
6.6 As empresas europeias estão já bem conscientes das dificuldades com que se deparam 
quando pretendem apresentar propostas em países terceiros. Tal como é indicado na 
Comunicação relativa a uma estratégia de acesso aos contratos43, de forma a que essa 
estratégia seja eficaz, a Comissão deve dispor de informações actualizadas e fiáveis sobre os 
problemas com que se debatem os fornecedores nos países terceiros, de forma a poder obter a 
eliminação dos obstáculos que mais prejudicam os interesses europeus. Seria útil dispor de 
exemplos precisos retirados da experiência prática das empresas. A nova base de dados 
interactiva, acessível através da Internet, permite às empresas informar directamente a 
Comissão dos problemas de acesso aos contratos. Isto permitirá à Comissão avaliar os 
problemas e examinar e decidir que acções podem ser tomadas para resolvê-los. Por outro 
lado, para apurar as dificuldades de acesso e contribuir para definir objectivos para as próximas 
negociações com os países terceiros, a Comissão lançou um vasto estudo que incide sobre os 
sistemas de celebração dos contratos públicos em 19 países da Ásia, do Médio Oriente e da 
América Latina. Os resultados deste estudo serão brevemente divulgados. Todas as 
contribuições dos meios europeus interessados serão bem-vindas. 
6.7 De qualquer modo, há que reconher que a recolha e análise de informações constitui 
apenas uma vitória parcial. Os acordos só são úteis se forem efectivamente aplicados. A 
Comissão tomará assim medidas no sentido de garantir uma aplicação efectiva do ACP. Para a 
assistir nesta tarefa, apoiar-se-á na sua rede de delegações nos países terceiros. A Comissão 
convida igualmente os Estados-membros a colaborarem, sempre que necessário, no sentido de 
assegurar que estes fornecedores são tratados de forma equitativa. Se for caso disso, a 
Comissão não hesitará em recorrer aos processos de consulta previstos pelo ACP. Em caso de 
insucesso destas consultas, a Comunidade poderá ser obrigada a dar início aos procedimentos 
da OMC em matéria de resolução de diferendos. 
6.8 A defesa da concorrência não pode constituir, no entanto, um esforço em sentido 
único. A Comunidade e os Estados-membros podem contribuir para criar as condições 
necessárias para que a concorrência se exerça, mas é indispensável que as empresas europeias 
estejam prontas para fazer face à viva concorrência movida pelos fornecedores dos países 
terceiros que beneficiam agora das disposições do ACP, no que se refere à adjudicação dos 
doe. Com(96)53 final. 
50 
contratos públicos no território da União Europeia. Conviria que os fornecedores se 
esforçassem, atempadamente, por maximizar os mercados comerciais abertos pelo acordo a 
fim de aumentar as suas exportações para os países terceiros e reforçar as suas quotas de 
contratos públicos celebrados nestes países. Logicamente, serão as empresas que se adaptarem 
à mudança e obtiverem novos mercados que vencerão. As outras, em situação de imobilismo, 
serão as mais expostas. 
IL Lançar as bases de uma liberalização dos contratos nos Países da Europa 
Central e Oriental, besn como nos países mediterrânicos 
6.9 Com a entrada em vigor dos acordos europeus, com base no artigo XXIV do Acordo 
OMC, os fornecedores da Hungria, da Polónia, da República Checa, da Eslováquia, da 
Bulgária, da Roménia e da Eslovénia (e proximamente dos Estados bálticos) têm acesso aos 
contratos da União Europeia. No final de um período de transição de 10 anos, os fornecedores 
estabelecidos no território da União Europeia terão igualmente acesso aos concursos lançados 
nestes países associados. É assim, desde já, vital que os fornecedores dos países associados 
façam frente ao desafio que representa a participação nos processos de celebração dos 
contratos públicos da União Europeia. É necessário que realizem progressos em matéria de 
competitividade, para poderem exercer, no termo deste período de transição, uma 
concorrência real face às empresas comunitárias no âmbito dos processos nacionais de 
concurso. Da mesma forma, na linha dos esforços que envida para reforçar os laços com os 
países da bacia mediterrânica e de acordo com o previsto nos acordos concluídos com a 
Turquia, Marrocos e Tunísia, a Comissão explorará os meios de ajudar estes países a 
desenvolverem práticas concorrenciais em matéria de celebração de contratos públicos. 
6.10 Um dos mais importantes desafios da União Europeia reside na assistência a prestar 
aos Países da Europa Central e Oriental (PECO) na preparação da sua adesão à União. Uma 
das medidas-chave da fase de pré-adesão é a obrigação, para os PECO, de alinharem as suas 
legislações pela legislação comunitária relativa ao mercado interno. A pedido do Conselho 
Europeu de Essen, a Comissão lançou as bases da sua estratégia no Livro Branco intitulado 
"Preparação dos Estados Associados da Europa Central e Oriental para a sua integração no 
mercado interno da União"44. Apresentado ao Conselho Europeu de Cannes em Junho de 
1995, o Livro Branco inclui recomendações sobre as medidas legislativas a adoptar para criar, 
nestes países, a estrutura regulamentar necessária antes da sua adesão à União Europeia. 
Precisa que, no domínio dos contratos públicos, devem ser estabelecidos por lei os processos 
administrativos adequados para favorecer a abertura à concorrência dos processos de 
celebração dos contratos públicos e promover a concorrência entre fornecedores no âmbito da 
sua participação nestes contratos. 
6.11 Processos de celebração de contratos públicos abertos e concorrenciais constituem, no 
entanto, um fenómeno relativamente recente para a maior parte dos fornecedores e das 
entidades adjudicantes dos PECO. O alinhamento da sua legislação nacional pela legislação 
relativa ao mercado interno não será, só por si, suficiente para induzir as adaptações 
necessárias para que os fornecedores e as entidades adjudicantes criem um sistema eficaz de 
celebração dos contratos públicos. O enquadramento legislativo que está a ser estabelecido 
será reforçado por uma assistência técnica apropriada e bem orientada. Os responsáveis pela 
COM(95)163 de 3 e 10.05.95. 
51 
celebração dos contratos deverão receber uma formação adequada para poderem definir, da 
forma mais eficaz possível, com base numa perfeita compreensão das repercussões económicas 
e financeiras, os produtos e os serviços que tencionam adquirir. Esta formação servirá 
igualmente para reforçar a sua capacidade em matéria de administração e gestão, para 
poderem gerir, de forma eficaz, o sistema de celebração dos contratos públicos e os contratos 
concluídos neste âmbito. Também os fornecedores deverão adaptar-se à ideia de fornecer 
produtos e serviços que respondam às expectativas dos seus clientes do sector público e 
melhorar a sua capacidade de elaborar e apresentar propostas. 
6.12 A União Europeia apoia já os PECO nos seus esforços iniciais para lançar as bases de 
um sistema de celebração dos contratos públicos eficaz e aberto. É-lhes assim dado um auxílio 
precioso, em especial na elaboração da legislação e criação de quadros administrativos, graças 
ao Programa PHARE e, nomeadamente, ao Programa SIGMA45 essencialmente financiado 
através dos fundos PHARE, que funciona sob os auspícios da OCDE. A Comissão criou 
igualmente um novo instrumento multinacional, o Serviço de intercâmbio de informações 
sobre assistência técnica que centralizará os pedidos de assistência e de aconselhamento 
dirigidos à Comissão, servindo igualmente de "balcão único" para o fornecimento e 
intercâmbio de informações sobre a assistência técnica relativa ao mercado interno. 
EH Questões 
1. Quais foram os efeitos do Acordo sobre os contratos públicos em termos de 
liberalização destes contratos? Serão necessárias outras iniciativas? 
2. Do ponto de vista das empresas, a que países (ou a que grupos de "países) e a que 
sectores de actividade deveria ser dada prioridade no âmbito das futuras iniciativas de 
liberalização? 
3. Considera que uma série de princípios comuns (tais como o princípio da transparência 
e da não discriminação) serão suficientes para assegurar, no futuro, uma verdadeira 
abertura dos contratos nos países em desenvolvimento? 
4. Existirão outros obstáculos (regulamentares ou outros) que entravam uma participação 
com êxito nos contratos públicos dos países terceiros e que não sejam cobertos pelo 
Acordo sobre os contratos públicos? 
5. Seria útil a criação de um grupo consultivo, composto por representantes dos meios 
implicados, para assistir a Comissão sobre as questões relativas ao acesso aos 
contratos públicos dos países terceiros? 
6. Que outras medidas poderiam ser adoptadas pela Comunidade ou pelos 
Estados-membros para auxiliar os fornecedores a fazer com que sejam respeitados os 
direitos conferidos pelo ACP e para assegurar que as outras partes contratantes 
respeitam as regras do jogo? 
45 Support for the Improvement of Governance and Management in Central and Eastern European Countries. 
52 
7. Considera que a Comunidade deveria atribuir prioridade à assistência aos PECO para 
os ajudar a desenvolver as suas capacidades em matéria de contratos públicos? Em 
caso afirmativo, quais seriam os meios de formação mais eficazes para esses países? 
8. Os peritos em contratos públicos estariam dispostos a participar de forma aaiva na 
assistência aos PECO e a transmitir-lhes os conhecimentos necessários em matéria de 
contratos públicos? Já participou num programa de formação? Em caso afirmativo, 
que conclusões tira da sua experiência na perspectiva de programas futuros? 
9. Uma vez que a Comissão procura meios para apoiar o desenvolvimento de práticas de 
celebração dos contratos públicos nos países da bacia mediterrânica, que iniciativas lhe 
parecem mais apropriadas neste domínio? 
53 
Anexo I 
As primeiras directivas comunitárias relativas aos contratos públicos, a saber, as directivas 
"Obras" (71/305/CEE) e "Fornecimentos" (77/62/CEE), contribuíram de forma positiva, mas 
limitada, para a abertura dos contratos públicos à concorrência. O âmbito de aplicação destas 
directivas era demasiado restrito, uma vez que enormes blocos de contratos públicos, tais 
como os dos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações, e os 
contratos de serviços não eram abrangidos. Por outro lado, não existia qualquer harmonização 
dos procedimentos de recurso, de forma a que os fornecedores afastados dos contratos em 
violação das directivas não dispunham de qualquer meio para contestar as decisões duvidosas 
de adjudicação dos contratos, nem para reclamar uma indemnização. As disposições 
comunitárias incluíam igualmente demasiadas falhas, aproveitadas pelas entidades adjudicantes 
para não utilizarem processos abertos, por motivos não objectivamente justificados. As 
disposições comunitárias em matéria de contratos públicos foram assim alteradas para ter em 
conta as reacções políticas e dos meios implicados face aos abusos do passado e às lacunas 
detectadas no sistema. 
O enquadramento jurídico comunitário aplicável aos contratos públicos foi completado entre 
1987 e 1993 no âmbito do programa de realização do mercado interno de 1985. As directivas 
"Fornecimentos" e "Obras" foram actualizadas, respectivamente, em 1988 e 1989, sendo 
depois objecto de codificação em 1993 (no âmbito das Directivas 93/36/CEE e 93/37/CEE). 
Os contratos públicos de serviços foram integrados no sistema comunitário de processos 
abertos de celebração dos contratos públicos pela Directiva 92/50/CEE, em vigor desde 1 de 
Janeiro de 1993. Uma directiva sobre os contratos de fornecimentos e de obras celebrados por 
entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e das 
telecomunicações (Directiva "Sectores especiais"), que abrange simultaneamente as empresas 
públicas e as empresas a que os Estados-membros concedem direitos especiais ou exclusivos, 
foi adoptada pelo Conselho em 1990 (Directiva 90/531/CEE). Uma versão codificada desta 
directiva, que inclui os contratos de serviços, foi adoptada em Junho de Î993 (Directiva 
93/38/CEE). Veio substituir a Directiva 90/53 l/CEE a partir da sua entrada em vigor em 1 de 
Janeiro de 1994 (1 de Janeiro de 1997 para a Espanha e 1 de Janeiro de 1998 para a Grécia e 
Portugal). Foram igualmente adoptadas, duas directivas específicas em matéria de recursos, 
uma para os sectores "clássicos" (Directiva 89/665/CEE, alterada pela Directiva 
Serviços 92/50/CEE) e outra para os sectores especiais (Directiva 92/Î3/CEE). As directivas 
"Vias de Recurso" impõem aos Estados-membros que assegurem meios de recurso 
administrativos ou judiciais para os fornecedores vítimas de um não respeito das disposições de 
direito material sobre a liberalização dos contratos públicos. 
As directivas prevêem que os Estados-membros devem assegurar a transparência e a abertura 
à concorrência dos processos de celebração dos contratos que ultrapassem certos limiares. 
Contêm disposições relativas à publicação dos anúncios de contratos, aos processos a seguir 
em matéria de adjudicação dos contratos (as especificações técnicas devem, por exemplo, fazer 
referência às normas europeias quando estas existam ou, na sua ausência, a normas nacionais 
que façam, por sua vez, referência a normas internacionais) e aos critérios de selecção e de 
adjudicação que podem ser aplicados. Os limiares a partir dos quais os contratos públicos são 
abrangidos pelo âmbito de aplicação das directivas são de 200 000 ecus para os contratos de 
fornecimentos e de serviços (400 000 ecus no que se refere aos contratos celebrados nos 
sectores especiais e cerca de 130 000 ecus no que se refere aos contratos abrangidos pelo 
54 
campo de aplicação do acordo sobre contratos públicos da Organização Mundial de 
Comércio) Governo central por força do Acordo sobre os contratos públicos da OMC) e de 
5 milhões de ecus no que se refere aos contratos de obras. Estes limiares foram fixados de 
forma a que as disposições em matéria de contratos públicos abertos à concorrência se 
apliquem aos contratos susceptíveis de interessar os fornecedores de outros Estados-membros 
e a não constituírem uma sobrecarga em termos de despesas administrativas e processuais que 
oneram os contratos de montante inferior. 
55 
SITUAÇÃO DA TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS CONTRATOS PÚBLICOS 
DIRECTIVAS 
S9/4M/CEE 
Obras de 18.07.1989 
Em vigor desde 19.07.1990 
EL, ES, P: 01.03.1992 
Aut. SF. SU: 1.1.1994 
•Iterada pd»Mtt7/CEE 
•S/M5/CEE 
Fornecimento» de 02.03.1988 
Em vfeor desde 01.01.1989 
EL. ES, P: 01.03.1992 
AulSF. SU: 1.1.1994 
S9/M3/CEE 
Recursos de 21.12.1989 
Em vçordesde21.12.1991 
Alrt. SF, SU: 1.1 1994 
90/5JI/CEE 
Sectores excluídos de 17.09.1990 
Em vigor desde 01.01.1993 
ES: 01.01.1996 
EL, P: 01.01.1998 
Aut, SF.SU. 1.1.1994 
92/13/CEE 
Recursos sectores especiais de 
25.02.1992 
Em vigor desde 01.01.1993 
Aut, SF.SU: 1.7.1994 
ES: 30.06.1995 
EL. P: 30.06.1997 
927S0/CEE 
Serviços de 18.06.1992 
EmvigordesdeOI.07.1993 j 
Aut, SF.SU: 1.7.1994 
93/34VCEE 
Fornecimentos de 14.6.1993 
Em vigor desde 14.06.1994 
Aut, SF.SU: 1.7.1994 
9JUS/CEE 
Sectores especiais de 14.06.1993 
Em vigor desde 01.07.1994 
Aut. SF.SU: 1.7.1994 
ES: 01.01.1997 
EL. P: 01.01.1998 BE OK DE EL 
D 
D 
D ES FR IRL IT 
D 1 LU NL PT 
D 
D 
D VK AUT SF SU 
Legenda: 
N&o comunicação das medidas nacionais de transposição (MNT) ou comunicação parcial 
MNT comunicadas e verificadas; processo de infracção por não conformidade iniciado 
MNT comunicada 
Derrogação concedida ao Estado-membro 
56 
Ficha financeira 
1. DESIGNAÇÃO DA ACÇÃO 
Livro verde "Os contratos públicos na União Europeia: Pistas de reflexão para o 
futuro" 
2. RUBRICA(S) ORÇAMENTAL(IS) IMPLICADA (S) 
Ver ponto 10. 
3. BASE JURÍDICA 
Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE, 89/665/CEE, 92/13/CEE. 
4. DESCRIÇÃO DA ACÇÃO: 
4.1. Objectivo geral da acção 
Graças às directivas acima mencionadas, as quais formam a base jurídica deste 
Livro Verde, foi constituído um quadro legislativo exaustivo, à escala da União, 
para os contratos públicos. A aplicação completa e eficaz tendo em vista a 
realização dos objectivos delineados revela-se um processo difícil. Os contratos 
públicos nos Estados-membros começam a liberalizar-se, a concorrência 
intensifica-se e os processos de compra das entidades adjudicantes tornam-se cada 
vez mais eficazes. Contudo, tendo em vista usufruir plenamente da política 
comunitária neste domínio, há ainda esforços a realizar por todas as partes 
interessadas. 
O Livro Verde em questão destina-se a servir de base a um amplo debate. A 
Comissão expõe nele a sua reflexão inicial sobre um certo número de questões 
essenciais para as suas políticas actual e futura e convida todos os interessados 
(autoridades dos Estados-membros, instituições comunitárias, organizações 
profissionais, entidades adjudicantes, fornecedores) a apresentar o seu ponto de 
vista. 
Devido ao seu carácter, este Livro Verde não contém, em princípio, propostas da 
Comissão susceptíveis de ter uma incidência orçamental directa. De facto, na 
maioria dos casos, a Comissão limita-se a prever a possibilidade de tomar ou 
patrocinar certas iniciativas, após um debate com as partes interessadas, somente 
se estas se revelarem úteis ou essenciais para a realização dos objectivos da sua 
política em matéria de contratos públicos. 
5? 
Só uma única acção contendo incidências orçamentais é mencionada no Livro 
Verde; trata-se nomeadamente da organização eventual de uma reunião em 
Bruxelas com as partes interessadas mais representativas dos Estados-membros, 
no seguimento da análise inicial das respostas recebidas. 
4.2. Período coberto pela acção e modalidades previstas para a sua renovação e 
prorrogação 
As despesas decorrentes da acção prevista no ponto 4.1. (organização de uma 
reunião em Bruxelas) deverão ser afectadas durante o ano de 1997. 
5. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA OU DAS RECEITAS 
5.1. DNO 
5.2. CND 
5.3. Tipo de receitas abrangidas - nada. 
6. NATUREZA DA DESPESA OU DAS RECEITAS 
As despesas referem-se à organização eventual de uma reunião em Bruxelas com as partes 
interessadas mais representativas dos Estados-membros, no seguimento da análise inicial 
das respostas recebidas, nomeadamente o reembolso das despesas de viagem (e 
eventualmente de estadia). 
7. INCIDÊNCIA FINANCEIRA SOBRE OS CRÉDITOS OPERACIONAIS 
(PARTE B) 
Nada. 
8. DISPOSIÇÕES ANTI-FRAUDE PREVISTAS 
A acção prevista no ponto 4.1. será executada directamente pelos serviços da 
Comissão, aplicando a regulamentação relativa ao reembolso das despesas de 
viagem e de estadia bem como as despesas decorrentes das viagens das pessoas 
estranhas à Comissão convocadas na qualidade de peritos. 
ff 
9. ELEMENTOS DE ANALISE CUSTO-EFICACIA 
9.1. Objectivos específicos e quantificáveis, população abrangida 
O objectivo específico consiste em levar ao conhecimento de todas as partes 
interessadas as reflexões e as opções previstas pela Comissão sobre diferentes 
temas relativos à sua política de contratos públicos tendo em vista a abertura de 
um amplo debate sobre as pistas a seguir no futuro. Eventualmente, poderia ser 
organizada uma reunião em Bruxelas aquando do inquérito escrito. Esta reunião 
poderia permitir aos representantes das partes mais interessadas, que tivessem 
participado na fase escrita, precisar o seu ponto de vista e ajudar a Comissão 
a definir o seguimento mais oportuno a dar ao Livro Verde. 
A população abrangida é composta de interlocutores institucionais nos Estados-
-membros, bem como de entidades aquisidoras, organizações profissionais e 
empresas envolvidas nos sectores dos contratos públicos. 
9.2. Justificação da acção 
A Comunidade é responsável pelas políticas relativas à implementação e ao 
funcionamento do mercado interno, tal como a política em matéria de contratos 
públicos. Como referido anteriormente, o Livro Verde tem como objectivo a 
abertura de um debate que permitirá identificar as iniciativas oportunas e/ou 
necessárias para usufruir plenamente da política comunitária nesta matéria. Devido 
a natureza das iniciativas pontuais previstas no Livro Verde, resulta que estas 
devem ser tratadas directamente pela Comissão. 
Uma vez que se trata de abrir um debate sobre um conjunto de questões 
respeitantes aos contratos públicos, a publicação e a difusão de um Livro Verde 
torna-se o instrumento típico utilizado pela Comissão. 
Até à presente data, acções com o mesmo alcance e do mesmo tipo que as 
previstas na presente obra não foram conduzidas tanto ao nível comunitário que 
nacional. 
n 
Esta iniciativa foi tomada após a sua necessidade ter sido expressa de modos 
diferentes pelas partes interessadas. Por conseguinte, é legítimo esperar que o 
Livro Verde seja bem acolhido por parte do público e que os objectivos 
específicos prosseguidos sejam atingidos. 
9.3. Acompanhamento e avaliação da acção 
Os indicadores de resultados das acções em vista serão: 
a) a abertura de um amplo debate sobre os temas abordados no Livro 
Verde; 
b) uma aplicação mais correcta da legislação pelas partes interessadas; 
c) um conhecimento aprofundado das tendências e das estruturas 
em matéria de contratos públicos; 
d) uma maior eficácia das regras existentes. 
Um acompanhamento detalhado das reacções ao Livro Verde e às diversas 
iniciativas já previstas será assegurado pela Direcção XV/B. Como já referido 
anteriormente, aquando da fase de consulta escrita das partes envolvidas, será 
avaliada a oportunidade de organizar uma audição em Bruxelas com todos os 
intervenientes interessados. 
Com base nas contribuições recebidas, a Comissão elaborará uma comunicação 
sobre os contratos públicos destinada às instituições comunitárias, a qual conterá 
um plano de acção e definirá as medidas a tomar para reforçar a eficácia do quadro 
jurídico e para atingir melhor os objectivos da política comunitária futura em 
matéria de contratos públicos. 
10. DESPESAS ADMINISTRATIVAS (PARTE A DA SECÇÃO m DO 
ORÇAMENTO GERAL) 
A mobilização efectiva dos recursos administrativos necessários resultará da 
decisão anual da Comissão relativa à repartição dos recursos, tendo em conta 
nomeadamente os efectivos e os montantes adicionais que tenham sido concedidos 
pela Autoridade Orçamental. 
(fi 
10.1. Incidência sobre o número de postos de trabalho 
Tipos de postos 
de trabalho 
Funcionários 
ou agentes 
temporários A 
Outros recursos 
Total Efectivos a atribuir 
para a gestão da acção 
postos 
perma­
nentes 
2 
1 
1 
4 postos 
tempo­
rários dos quais 
através da 
utilização 
dos recursos 
existentes na 
DG ou 
serviço em 
causa 
2 
1 
1 
4 através de 
recursos 
adicionais duração 
1 ano 
1 ano 
1 ano 
10.2. Incidência financeira global dos recursos humanos adicionais 
(ecus) 
Montantes Modo de cálculo 
Funcionários Nada 
Agentes temporários 
Outros recursos 
Total | Nada ___ 
As despesas relativas aos recursos humanos necessários à realização desta acção serão 
cobertas graças à reafectação dos recursos existentes, abaixo indicado: 
Funcionários (Postos Al, A2, A4 e A5): 400.000 ecus/ano. 
bl 
10.3. Aumento de outras despesas de funcionamento decorrentes da acção 
Rubrica orçamental Montantes Modo de cálculo 
(n° e designação) 
Nada 
Total 1 | 
A 250 Reuniões gerais: 22.000 Ecus - exercício 1997 
(com base em +/- 30 participantes a +/- 695 ecus/participante). 
A 3410 Publicação do Livro Verde: 
(com base em +/- 9.300 exemplares). 12.130 Ecus - exercício 1996 
Os recursos necessários à cobertura das despesas administrativas acima mencionadas serão 
obtidos através de reafectação dos recursos financeiros existentes e não implicam a utilização 
de recursos adicionais. 
t/L 
ISSN 0257-9553 
COM(96) 583 final 
DOCUMENTOS 
PT 08 10 
N.° de catálogo : CB-CO-96-627-PT-C 
ISBN 92-78-12859-7 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
(A