Relatório Especial Exame dos riscos 
associados a uma 
abordagem orientada  
para os resultados das 
ações da União Euroepia 
                                              para o desenvolvimento 
e a cooperaçãoPT 2015  n.º 21
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
Tel. +352 4398-1
Correio eletrónico: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2015
Print ISBN 978-92-872-3425-4 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/301204 QJ-AB-15-019-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-3397-4 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/602141 QJ-AB-15-019-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3409-4 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/74118 QJ-AB-15-019-PT-E
© União Europeia, 2015
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
A autorização para utilizar ou reproduzir o Anexo da p. 41 deve ser solicitada diretamente ao titular dos direitos de autor.
Printed in Luxembourg
Exame dos riscos 
associados a uma 
abordagem orientada 
para os resultados das 
ações da União Europeia 
para o desenvolvimento 
e a cooperação
(apresentado nos termos do n.º 287, segundo parágrafo, 
do artigo 4.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 21
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de  conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas 
de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformi -
dade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III, especializada nos domínios de despesas 
das ações externas. A Câmara é presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten, que é igualmente o membro relator deste 
relatório. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Philippe Froidure, diretor da Câmara III, com a colaboração 
de Hubert Devillé, assistente do diretor.
Da esquerda para a direita : P . Froidure, K. Pinxten e H. Devillé.

03
 Índice
Pontos
I-V Síntese
1-12 1. Introdução
1-5 1.1. Motivo da importância dos resultados
6 1.2. O que constitui um resultado?
7-12 1.3. O quadro global da UE para a cooperação e o desenvolvimento baseado em resultados
13-19 2. Contexto político e regulamentar em matéria de resultados
13-18 2.1. Contexto político
14-15 2.1.1. Objetivos de alto nível para o desenvolvimento
16-17 2.1.2. Fóruns de alto nível sobre a eficácia da ajuda
18 2.1.3. Comunicações da União Europeia
19 2.2. Contexto jurídico e regulamentar
20-22 3. Exame do Tribunal
23-79 4. Principais domínios de risco
24-38 4.1. Formulação de objetivos e indicadores
24-26 4.1.1. Terminologia
27-31 4.1.2. Harmonização e coerência dos documentos
32-35 4.1.3. Definir objetivos SMART e indicadores claros
36-38 4.1.4. Definir como objetivo o compromisso de um país parceiro em executar reformas
39-46 4.2. Definição da cadeia de resultados
39-42 4.2.1. Relacionar ações e resultados mediante uma cadeia lógica clara
43-46 4.2.2. Contribuição versus atribuição
47-50 4.3. Maior complexidade devido à integração de questões transversais
04 Índice
51-57 4.4. Harmonização entre os instrumentos e quadros dos parceiros de desenvolvimento
51-53 4.4.1. Harmonização com os quadros de resultados dos países parceiros
54-55 4.4.2. Harmonizar os instrumentos utilizados pelas partes interessadas do desenvolvimento
56-57 4.4.3. Enfrentar a justaposição de diferentes estruturas de prestação de contas
58-61 4.5. Insuficiências na avaliação e na comunicação dos resultados
62-65 4.6. Consolidação e comunicação dos dados
66-68 4.7. Qualidade dos dados
69-73 4.8. Resultados da execução orçamental
74-79 4.9. Alterações no contexto das ações da União Europeia
74-77 4.9.1. Gestão dos riscos e escolha das modalidades de execução
78-79 4.9.2. Fatores exógenos
80-83 5. Conclusões e recomendações
80-82 5.1. Conclusões
83 5.2. Recomendações
 Anexo  — Quadro abrangente de avaliação aplicado às avaliações do apoio orçamental
 Respostas da Comissão
05
 Síntese
I
Todos os anos, a União Europeia (UE) dedica recursos 
substanciais à ajuda ao desenvolvimento dos países 
mais pobres do mundo. Para assegurar a credibilidade 
da ajuda ao desenvolvimento, é fundamental conseguir 
demonstrar os resultados alcançados com esses recursos.
II
Registou-se recentemente um interesse renovado 
da parte do Parlamento Europeu e do Conselho em 
mudar a incidência das políticas da UE no domínio 
do desenvolvimento e da cooperação, passando das 
atividades para os resultados. Em dezembro de 2013, 
a Comissão publicou um documento de trabalho 
intitulado Paving the way for an EU Development and 
Cooperation Results Framework  (Abrir o caminho para 
um quadro da UE para a cooperação e o desenvolvi -
mento baseado em resultados) e, em março de 2015, 
apresentou esse quadro através da publicação de 
outro documento de trabalho intitulado Launching the 
EU International Cooperation and Development Results 
framework  (Lançamento do quadro da UE para a coo -
peração internacional e o desenvolvimento baseado 
em resultados).
III
No exame do Tribunal, identificaram-se nove princi -
pais domínios de risco associados a uma abordagem 
orientada para os resultados das ações da UE para 
o desenvolvimento e a cooperação.IV
Esse exame revelou que esses domínios de risco 
tinham sido corretamente identificados pela Comis -
são num vasto leque de documentos. Revelou igual -
mente o interesse das medidas que a Comissão está 
a empreender para lançar um quadro da UE para 
a cooperação internacional e o desenvolvimento 
baseado em resultados.
V
Ainda assim, é necessário tomar mais medidas para 
mobilizar todo o potencial das iniciativas da Comissão 
no sentido de melhorar os resultados do desenvolvi -
mento e da cooperação da UE. Neste contexto, o Tri -
bunal formulou várias recomendações que a Comissão 
deverá ter em conta.
06
 1. Introdução
1.1. Motivo da  importância 
dos resultados
01 
Dedicam-se recursos substanciais 
à ajuda ao desenvolvimento dos países 
mais pobres do mundo. Salientando 
embora o facto de não existir uma 
fonte única de dados sobre o financia -
mento do desenvolvimento, a Comis -
são estimou, em julho de 2014, que 
os recursos acumulados disponíveis 
para os países em desenvolvimento ao 
longo do período de dez anos iniciado 
em 2002 rondavam os 2 171 mil mi -
lhões de dólares dos Estados Unidos, 
incluindo o financiamento público 
e privado, nacional e internacional.
02 
No quadro do compromisso assumido 
no sentido de se atingir o objetivo 
internacionalmente aprovado para 
a ajuda pública ao desenvolvimento 
(APD) de um rácio APD/RNB de 0,7%, 
em 2013, a despesa líquida de toda 
a UE (incluindo dos Estados-Membros) 
na APD foi de 56,5 mil milhões de 
euros, equivalente a um rácio APD/RNB 
de 0,43% do RNB coletivo da UE1.
03 
Está previsto disponibilizar os seguin -
tes montantes para o desenvolvimento 
e a cooperação ao longo do período 
de 2014-2020: 19 661 milhões de euros 
a partir do orçamento geral da UE2 
e 30 506 milhões de euros para os 
países ACP através do Fundo Europeu 
de Desenvolvimento3.04 
Para assegurar a credibilidade da ajuda 
ao desenvolvimento, em especial no 
que se refere aos instrumentos utili -
zados, aos métodos de prestação de 
ajuda e aos fundos em causa, é fun -
damental conseguir demonstrar os 
resultados alcançados com esse apoio.
05 
A prestação de contas pública cons -
titui igualmente uma questão impor -
tante. Num relatório publicado em 
janeiro de 2014, o Parlamento Europeu 
salientou que «a orçamentação por 
atividades ainda [constituía] o prin -
cípio fundamental na elaboração do 
orçamento da União» e lamentou que 
algumas propostas para o período de 
programação de 2014-2020 permane -
cessem «essencialmente orientadas 
para as despesas e, portanto, ainda 
centradas no cumprimento das regras 
em vez do desempenho». O Parlamen -
to assinalou ainda que o quadro de 
desempenho utilizado pela Comissão 
para o Quadro Financeiro Plurianual 
para 2014-2020 deverá abarcar os se -
guintes três elementos principais4:
a) a consecução dos objetivos 
do programa (resultados);
b) a boa gestão do progra -
ma por parte da Comissão 
e dos  Estados-Membros;
c) o modo como os resultados 
do programa e a boa gestão contri -
buem para os principais objetivos 
da União.1 SWD(2014) 235 final – «EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development - 
Review of progress by the EU 
and its Member States»  
(Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão, 
Relatório de prestação de 
contas da UE relativo a 2014 
sobre o financiamento do 
desenvolvimento  — Exame 
dos progressos realizados 
pela UE e os seus 
Estados-Membros) .
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , janeiro 
de 2015.
3 Publicação da Comissão, 
«Multiannual Financial 
Framework 2014 -2020 and EU 
Budget 2014 — The figures»  
(Quadro financeiro plurianual 
para o período 2014-2020 
e orçamento da UE 
para 2014 — Os números).
4 Relatório sobre a avaliação 
das finanças da União 
baseada nos resultados 
obtidos: uma nova 
ferramenta para melhorar 
o processo de quitação 
da Comissão Europeia 
— A7-0068/2014, 
de 30 de  janeiro de 2014.
07 1. Introdução
1.2. O que constitui 
um resultado?
06 
Um resultado é uma consequência 
mensurável decorrente, direta ou in -
diretamente, de uma relação de causa 
e efeito. Um método orientado para os 
resultados aplicado ao desenvolvimen -
to e à cooperação assenta no princípio 
de que a obtenção dos resultados, e não 
a gestão das atividades ou dos proces -
sos, deve estar no centro das interven -
ções de desenvolvimento e cooperação. 
Os resultados abrangem normalmente 
três categorias5:
a) realização ( output ): o que é produzi -
do ou concretizado com os recursos 
afetados a uma intervenção (por 
exemplo, ações de formação minis -
tradas a desempregados, constru -
ção de estradas);b) efeito: alteração que resulta da exe -
cução da intervenção e que está 
normalmente relacionada com os 
seus objetivos. Podem ser esperados 
ou não, positivos ou negativos (por 
exemplo, formandos que encontra -
ram emprego, melhoria da acessibili -
dade a uma determinada zona devido 
à construção de uma estrada);
c) impacto: consequências socioeconó -
micas a longo prazo que podem ser 
observadas após um determinado 
período posterior à conclusão da 
intervenção e que podem afetar quer 
os destinatários diretos da intervenção 
quer outros destinatários indiretos.Figura 1Conceito de resultados
Resultados
Impacto Realizações Efeito RecursosAtividades/
processosResultados
Impacto Realizações Efeito RecursosAtividades/
processos
1.3. O quadro global 
da UE para a cooperação 
e o desenvolvimento 
baseado em resultados
07 
Para além dos mecanismos existentes 
que visam a medição e comunicação 
dos resultados, uma iniciativa notável 
da Comissão em dezembro de 2013 
foi a elaboração de um documento de 
trabalho intitulado «Abrir o caminho 
para um quadro da UE para a coopera -
ção e o desenvolvimento baseado em 
resultados». Esta iniciativa pretendia:Definir os processos desenvolvidos 
pela Comissão para concretizar os 
compromissos assumidos no âmbi -
to da «Agenda para a Mudança» de 
reforço da sua capacidade de acompa -
nhar e comunicar sobre os resultados 
operacionais alcançados através da 
execução dos projetos e programas 
do desenvolvimento e da cooperação 
financiados pela UE6.5 Para efeitos do presente 
relatório, relativamente a estas 
três categorias de resultados, 
aplica-se a terminologia 
utilizada nos instrumentos 
de financiamento das ações 
externas. É possível que 
termos semelhantes sejam 
utilizados de forma diferente 
em outros documentos da UE.
6 SWD(2013) 530 final, 
de 10 de dezembro de 2013.
08 1. Introdução
08 
Este documento de trabalho dos servi -
ços da Comissão teve em conta as con -
clusões de um estudo, realizado pela 
Comissão em 2013, que visava oferecer 
uma análise dos ensinamentos obtidos 
por cinco agências de desenvolvimen -
to que já se encontravam a aplicar 
o seu próprio quadro de resultados. 
Apresentava um método preliminar de 
elaboração de um quadro global da UE 
para a cooperação e o desenvolvimen -
to baseado em resultados. Descrevia 
esse quadro da seguinte forma:
Um quadro de resultados é uma ferra -
menta utilizada por vários parceiros de 
desenvolvimento para medir os resul -
tados alcançados face aos objetivos de 
desenvolvimento estratégicos. O qua -
dro de resultados pode ser entendido 
como uma articulação dos vários níveis 
ou cadeias de resultados esperados 
com a execução de uma determinada 
estratégia, programa ou projeto.
09 
O quadro da UE para a cooperação e o 
desenvolvimento baseado em resul -
tados terá duas finalidades principais: 
enquanto ferramenta de prestação de 
contas, informar as partes interessadas 
dos resultados que foram alcançados, 
e enquanto ferramenta de gestão, for -
necer dados sobre o desempenho que 
servirão de base às decisões de gestão.
10 
Em junho de 2014, foi publicado outro 
documento de trabalho dos serviços 
da Comissão, com o objetivo de des -
crever o quadro de acompanhamento, 
avaliação e elaboração de relatórios 
até ao final do próximo Quadro Fi -
nanceiro Plurianual, que decorre dos 
instrumentos jurídicos que apoiam 
a próxima geração de programas e os 
trabalhos adicionais da Comissão 
para concluir o quadro — o quadro «MORE». Este documento de traba -
lho apresenta, para cada domínio de 
intervenção, uma síntese dos objetivos 
gerais e específicos dos instrumentos, 
os principais indicadores associados 
a cada objetivo, as disposições de 
acompanhamento, bem como o ca -
lendário e o conteúdo das avaliações 
e dos relatórios7.
11 
Em abril de 2014, o Parlamento Euro -
peu expressou o seu apoio aos «esfor -
ços permanentes da Comissão para 
passar de uma abordagem baseada 
nos recursos a uma abordagem orien -
tada para o desempenho e o impac -
to»8. Em maio de 2014, o Conselho 
saudou o documento de trabalho dos 
serviços da Comissão «Abrir o caminho 
para um quadro da UE para a coope -
ração e o desenvolvimento baseado 
em resultados», de dezembro de 2013, 
e expressou o seu interesse nos «resul -
tados da fase-piloto, a fim de concluir 
atempadamente o quadro da UE para 
a cooperação e o desenvolvimento ba -
seado em resultados, de forma a que 
os resultados comunicados duran -
te 2014 possam ser apresentados no 
primeiro semestre de 2015»9.
12 
Em março de 2015, a Comissão publi -
cou um novo documento de trabalho 
intitulado «Lançamento do quadro da 
UE para a cooperação internacional e o 
desenvolvimento baseado em resulta -
dos». Este documento visava traduzir 
os métodos definidos no documento 
de trabalho dos serviços da Comissão 
de 2013 (ver ponto 7) em planos ope -
racionais da DG Cooperação Interna -
cional e Desenvolvimento no sentido 
de apresentar anualmente relatórios, 
a partir de 2015, para demonstrar 
a forma como os fundos despendidos 
contribuem para a concretização dos 
objetivos da política10.7 SWD(2014) 200 final, de 26 de 
junho de 2014, « Overview of the 
Monitoring, Reporting and 
Evaluation Frameworks for the 
MFF 2014-2020 Programmes – 
Accompanying the document 
Report from the Commission to 
the European Parliament and 
the Council on the evaluation of 
the Union’s finances based on 
the results achieved » (Síntese dos 
quadros de acompanhamento, 
elaboração de relatórios 
e avaliação dos programas do 
QFP 2014-2020, que acompanha 
o relatório da Comissão ao 
Parlamento Europeu e ao 
Conselho sobre a avaliação das 
finanças da União baseado nos 
resultados obtidos).
8 Decisão do Parlamento 
Europeu, de 3 de abril de 2014, 
sobre a quitação pela 
execução do orçamento geral 
da União Europeia para 
o exercício de 2012, secção III, 
Comissão e agências de 
execução. Ref. P7_TA-
PROV(2014)0287, secção 
«Relações Externas», 
ponto 264.
9 Conclusões do Conselho sobre 
o Quadro da UE para 
a cooperação e o 
desenvolvimento baseado em 
resultados — Reunião do 
Conselho da União Europeia, 
Negócios Estrangeiros 
(Desenvolvimento), 
19 de maio de 2014.
10 SWD(2015) 80 final, 
de 26 de março de 2015.
09
 2. Contexto político e regulamentar 
em matéria de resultados
2.1. Contexto político
13 
O papel da Comissão no palco interna -
cional encontra-se estabelecido no ar -
tigo 17.º do Tratado da União Europeia. 
A Comissão colabora, em especial, com 
as Nações Unidas e a Organização de 
Cooperação e de Desenvolvimento 
Económicos (OCDE) em questões rela -
tivas à cooperação para o desenvolvi -
mento. Neste contexto, são decididos 
de comum acordo objetivos de alto 
nível para o desenvolvimento, junta -
mente com os princípios para prestar 
uma ajuda mais eficaz11.
2.1.1. Objetivos de alto nível 
para o desenvolvimento
14 
Em setembro de 2000, a Assembleia 
Geral das Nações Unidas adotou a De -
claração do Milénio das Nações Unidas, 
que comprometia os seus membros 
a uma nova parceria global com vista 
a reduzir a pobreza extrema e definia 
um conjunto de metas calendarizadas 
(com um prazo estabelecido para 2015) 
que são habitualmente designadas 
por Objetivos de Desenvolvimento do 
Milénio (ODM).
15 
Em junho de 2012, na Conferência 
«Rio+20» foi decidido lançar um pro -
cesso de elaboração de um conjunto 
de Objetivos de Desenvolvimento Sus -
tentável (ODS), baseados nos Objetivos 
de Desenvolvimento do Milénio12. Em 
setembro de 2013, os líderes mundiais 
renovaram o compromisso de cumprir 
as metas dos ODM e concordaram em realizar uma cimeira de alto nível 
em setembro de 2015 para adotar 
um novo conjunto de objetivos, 
destinados a dar continuidade às 
concretizações dos objetivos de desen -
volvimento do milénio13. Estão atual -
mente a decorrer, por vários processos, 
discussões globais sobre a agenda 
alargada para além de 2015. O secretá -
rio-geral das Nações Unidas publicou, 
em dezembro de 2014, um relatório de 
síntese sobre a agenda de desenvolvi -
mento sustentável pós-201514 15.
2.1.2. Fóruns de alto nível 
sobre a eficácia da ajuda
16 
A Comissão Europeia e os Estados-Mem -
bros da UE participaram em vários fóruns 
de alto nível destinados a melhorar 
a eficácia dos programas de ajuda 
ao desenvolvimento:
a) a Declaração de Roma sobre a Har -
monização (2003);
b) a Declaração de Paris sobre a eficá -
cia da ajuda (2005);
c) o Programa de Ação de Accra 
(2008);
d) a Parceria de Busan para uma Coo -
peração para o Desenvolvimento 
Efic a z (2011);
e) a primeira reunião de alto nível da 
Parceria Mundial para uma Coopera -
ção Eficaz para o Desenvolvimento: 
contribuir para uma agenda de 
desenvolvimento inclusiva pós-2015, 
realizada no México (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Documento final da 
Conferência Rio+20, «O futuro 
que queremos».
13 Assembleia Geral das Nações 
Unidas, Implementação 
integrada e coordenada 
e seguimento dos 
documentos finais das 
principais conferências 
e cimeiras das Nações Unidas 
nos domínios económico, 
social e conexos — 
Seguimento dado ao 
documento final da Cimeira 
do Milénio — Ref. A/68/L.4.
14 Assembleia Geral das Nações 
Unidas, O caminho para 
a dignidade até 2030: Erradicar 
a pobreza, transformar todas 
as vidas e proteger 
o planeta — Relatório de 
síntese do secretário-geral 
sobre a Agenda de 
desenvolvimento sustentável 
pós-2015 — Ref. A/69/700.
15 Ver igualmente o documento 
COM(2015) 44 final, de 5 de 
fevereiro de 2015, «Uma 
parceria global para 
a erradicação da pobreza e o 
desenvolvimento sustentável 
pós-2015».
10
2. Contexto político e regulamentar em matéria  
de resultados
17 
Nestes fóruns, surgiu um consenso en -
tre os doadores e os países parceiros, 
tendo sido acordados vários princípios 
relativos aos resultados do desenvolvi -
mento, incluindo:
a) reforçar a capacidade dos go -
vernos dos países parceiros de 
assumirem um papel de maior 
liderança e de se apropriarem dos 
resultados do desenvolvimento;
b) colaborar com os países parceiros 
para confiar, na medida do pos -
sível, nos respetivos quadros de 
acompanhamento e de elabora -
ção de relatórios orientados para 
os resultados;
c) harmonizar os requisitos dos doa -
dores em matéria de acompanha -
mento e elaboração de relatórios;
d) melhorar a gestão dos resultados 
por parte dos doadores e dos paí -
ses parceiros;
e) aumentar a incidência sobre os 
resultados do desenvolvimento.
2.1.3. Comunicações 
da União  Europeia
18 
O compromisso assumido pela União 
Europeia de contribuir para a realiza -
ção dos objetivos de desenvolvimento 
acordados internacionalmente e de 
tornar a ajuda mais eficaz tem sido 
documentado em várias declarações 
e comunicações públicas, todas elas 
expressando, de uma forma ou de 
outra, a importância dos resultados do 
desenvolvimento e da cooperação:a) Declaração conjunta do Conselho 
e dos representantes dos governos 
dos Estados-Membros sobre a polí -
tica de desenvolvimento da União 
Europeia: «O Consenso Europeu» 
(ref. 14820/2005, de 24 de fevereiro 
de 2006);
b) Ajudar os países em desen -
volvimento a enfrentar a crise 
[COM(2009) 160 final, de 8 de abril 
de 2009];
c) Um plano de ação da UE em doze 
pontos em apoio dos objetivos 
de desenvolvimento do milénio 
[COM(2010) 159, de 21 de abril 
de 2010];
d) Quadro Operacional de Promoção 
da Eficácia da Ajuda, Secretariado-
Geral do Conselho (ref. 18239/2010, 
de 11 de janeiro de 2011);
e) Aumentar o impacto da políti -
ca de desenvolvimento da UE: 
uma Agenda para a Mudança 
[COM(2011) 637 final, de 13 de 
outubro de 2011];
f) Uma vida digna para todos: 
Erradicar a pobreza e dar ao 
mundo um futuro sustentável 
[COM(2013) 92 final, de 27 de feve -
reiro de 2013];
g) Para além de 2015: rumo a uma 
abordagem global e integrada do 
financiamento da erradicação da 
pobreza e de desenvolvimento 
sustentável [COM(2013) 531 final, 
de 16 de julho de 2013].
11
2. Contexto político e regulamentar em matéria  
de resultados
2.2. Contexto jurídico 
e regulamentar
19 
As principais disposições relativas 
à prestação de contas sobre os resulta -
dos e a auditoria pública16 encontram-se 
no Tratado sobre o Funcionamento da 
União Europeia (TFUE), nos regulamen -
tos financeiros aplicáveis ao orçamento 
geral da UE e aos Fundos Europeus de 
Desenvolvimento, bem como no Regu -
lamento que estabelece regras e proce -
dimentos comuns para a execução dos 
instrumentos da União de financiamento 
da ação externa.
a) O Tratado sobre o Funcionamen -
to da União Europeia estipula 
o seguinte:
i) a Comissão apresenta ao Parla -
mento Europeu e ao Conselho 
um relatório de avaliação das 
finanças da União baseado nos 
resultados obtidos (segundo 
parágrafo do artigo 318.º);
ii) o Tribunal de Contas pode, em 
qualquer momento, apresentar 
observações, nomeadamente 
sob a forma de relatórios espe -
ciais (n.º 4 do artigo 287.º)17.
b) O Regulamento Financeiro aplicá -
vel ao orçamento geral da União 
(Regulamento Financeiro) estipula 
o seguinte18,19:
i) devem ser fixados objetivos 
específicos, mensuráveis, rea -
lizáveis, pertinentes e calenda -
rizados para todos os setores 
de atividade abrangidos pelo 
orçamento. A realização desses 
objetivos é controlada por 
meio de indicadores de de -
sempenho estabelecidos por 
atividades (n.º 3 do artigo 30.º);ii) a fim de melhorar a tomada 
de decisões, as instituições 
procedem a avaliações ex ante  
e ex post  a todos os programas 
e atividades que ocasionem 
despesas importantes (n.º 4 do 
artigo 30.º);
iii) a Comissão junta ao projeto de 
orçamento vários documentos, 
incluindo fichas de atividade 
com informações sobre a rea -
lização dos objetivos específi -
cos, mensuráveis, realizáveis, 
pertinentes e calendarizados 
anteriormente fixados para 
as diferentes atividades, bem 
como sobre os novos objetivos 
medidos por indicadores [n.º 3, 
subalínea i) da alínea e), do 
artigo 38.º], uma justificação 
completa, incluindo uma análi -
se de custo-benefício relativa -
mente às alterações propostas 
no nível das dotações [n.º 3, 
subalínea ii) da alínea e), do ar -
tigo 38.º] e um resumo dos re -
sultados da avaliação, quando 
relevantes para as alterações 
orçamentais [n.º 3, subalínea v) 
da alínea e), do artigo 38.º];
iv) o gestor orçamental delega -
do presta contas do exercício 
das suas funções perante 
a sua instituição através de 
um relatório anual de ativi -
dades que contém informa -
ções financeiras e de gestão 
e que indica os resultados das 
operações, confrontando-os 
com os objetivos que lhes 
foram atribuídos, a descrição 
dos riscos associados a essas 
operações, a utilização dos 
recursos postos à sua disposi -
ção e a eficiência e eficácia dos 
sistemas de controlo interno 
(n.º 9 do artigo 66.º);
v) os relatórios especiais do 
Tribunal de Contas são trans -
mitidos de imediato ao Parla -
mento Europeu e ao Conselho 
(artigo 163.º).16 A prestação de contas diz 
respeito principalmente ao 
controlo democrático das 
políticas e atividades dos 
organismos públicos, ao passo 
que a auditoria pública se 
refere às auditorias financeiras 
e de resultados de políticas 
e respetivos fundos públicos, 
bem como à sua relação com 
o processo de prestação de 
contas. Ver o documento do 
Tribunal de Contas Europeu, 
«Exame panorâmico das 
disposições da UE relativas 
à prestação de contas e à 
auditoria pública: lacunas, 
sobreposições e desafios», 
de 2014 ( http://eca.europa.eu ).
17 Ver igualmente o artigo 163.º 
do Regulamento Financeiro.
18 Regulamento (UE, Euratom) 
n.º 966/2012 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
25 de outubro de 2012, 
relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao 
orçamento geral da União 
e que revoga o Regulamento 
(CE, Euratom) n.º 1605/2002 do 
Conselho (JO L 298 de 
26.10.2012, p. 1).
19 Os regulamentos financeiros 
aplicáveis aos fundos 
europeus de 
desenvolvimento contêm 
disposições semelhantes .
12
2. Contexto político e regulamentar em matéria  
de resultados
c) O Regulamento que estabelece re -
gras e procedimentos comuns para 
a execução dos instrumentos da 
União de financiamento da ação 
externa estipula o seguinte20:
i) as decisões de financiamento 
deverão incluir num anexo 
uma descrição de cada ação, 
especificando os seus obje -
tivos, principais atividades, 
resultados esperados, méto -
dos de execução, orçamento 
e calendário indicativo e mo -
dalidades de monitorização 
do desempenho (preâmbulo, 
considerando n.º 5);
ii) a ação externa da União ao 
abrigo dos instrumentos 
deverá contribuir para a obten -
ção de resultados claros (em 
termos de realizações, efeitos 
e impactos); os resultados 
da ação externa da União e a 
eficácia de um determinado 
instrumento deverão ser moni -
torizados e avaliados com base 
em indicadores pré-definidos, 
claros, transparentes e, se for 
caso disso, específicos por país 
e mensuráveis (preâmbulo, 
considerando n.º 12);
iii) os programas de ação devem 
especificar para cada ação os 
objetivos a alcançar, os resul -
tados esperados e as principais 
atividades (artigo 2.º);iv) a partir de 2015, a Comissão 
apresenta ao Parlamento Euro -
peu e ao Conselho um relatório 
anual sobre a consecução dos 
objetivos de cada regulamen -
to, com base em indicado -
res, avaliando os resultados 
alcançados e a eficácia do 
instrumento; o relatório avalia 
os resultados da assistência 
financeira da União, utilizando 
para o efeito, na medida do 
possível, indicadores precisos 
e mensuráveis do seu con -
tributo para a realização dos 
objetivos dos instrumentos 
(artigo 13.º).20 Regulamento (UE) 
n.º 236/2014 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
11 de março de 2014, que 
estabelece regras 
e procedimentos comuns para 
a execução dos instrumentos 
da União de financiamento da 
ação externa (JO L 77 de 
15.3.2014, p. 95).
13
 3. Exame do Tribunal
20 
O exame do Tribunal visava apresentar 
num único documento uma síntese 
daqueles que o Tribunal considera 
serem os principais domínios de risco 
associados a uma abordagem orien -
tada para os resultados das ações da 
UE para o desenvolvimento e a coo -
peração. Ilustra igualmente os riscos 
em causa com base na experiência 
adquirida pelo Tribunal através das 
suas auditorias no domínio das ações 
externas. É particularmente relevan -
te no contexto dos atuais debates 
relativos ao quadro de desempenho da 
Comissão (ver ponto 5) e à execução 
de um quadro das ações da UE para 
a cooperação internacional e o desen -
volvimento baseado em resultados 
(ver ponto 11).
21 
O exame orientou-se pela seguinte 
questão: a Comissão deu uma resposta 
adequada aos principais riscos co -
locados por uma abordagem orien -
tada para os resultados das medi -
das da UE para o desenvolvimento 
e a cooperação?22 
O exame do Tribunal foi realizado 
entre outubro de 2014 e janeiro 
de 2015. Foi composto por um exame 
de documentação das instituições da 
UE e de outros importantes doadores 
de ajuda multilaterais e bilaterais, bem 
como por entrevistas com funcionários 
da Comissão, incluindo da delegação 
da UE no Camboja, e com funcionários 
de duas organizações internacionais 
e de vários organismos de execução. 
O Tribunal realizou ainda uma análise 
de relatórios especiais publicados nos 
últimos anos, para ilustrar os princi -
pais domínios de risco identificados 
com exemplos específicos. Os prazos 
das ações de desenvolvimento são de 
tal forma vastos que, por vezes, estes 
exemplos dizem respeito a ações reali -
zadas há vários anos.
14
 4. Principais domínios 
de risco
23 
Com base nos seus trabalhos de 
exame, o Tribunal identificou nove 
principais domínios de risco, que são 
apresentados em pormenor e ilustra -
dos em seguida. Dizem respeito a:
a) utilização coerente da termi -
nologia relativa aos resultados 
(secção 4.1);
b) definição de uma cadeia clara dos 
resultados (secção 4.2);
c) maior complexidade devido à in -
tegração de questões transversais 
(secção 4.3);
d) harmonização de instrumentos 
e quadros entre os parceiros de 
desenvolvimento (secção 4.4);
e) elaboração de relatórios e avalia -
ção dos resultados (secção 4.5);
f) consolidação dos dados e síntese 
dos resultados (secção 4.6);
g) qualidade dos dados (secção 4.7);
h) incidência nos resultados da exe -
cução orçamental (secção 4.8);
i) alterações no contexto das ações 
da UE (secção 4.9).4.1. Formulação 
de  objetivos e indicadores
4.1.1. Terminologia
24 
Tendo em conta o número e a diversi -
dade de partes envolvidas ou associa -
das à execução de um novo quadro da 
UE para o desenvolvimento e a coo -
peração, é fundamental que consigam 
aplicar uma terminologia comum 
e coerente.
25 
No entanto, o Tribunal verificou que 
a terminologia associada aos resulta -
dos nem sempre é utilizada de forma 
coerente (ver caixa 1 ).
26 
Uma falta de clareza e de coerência na 
terminologia empregue pode provocar 
equívocos e confusão entre os partici -
pantes nas atividades da UE de desen -
volvimento e cooperação, em especial 
no âmbito da avaliação das ações.
15 4. Principais domínios de risco
4.1.2. Harmonização 
e coerência dos documentos
27 
Os objetivos, juntamente com os respeti -
vos indicadores, são mais fáceis de com -
preender e têm mais probabilidades de 
ser concretizados se forem formulados 
de uma forma clara e coerente em todos 
os documentos interrelacionados.Exemplos de questões de terminologia
Enquanto o Regulamento que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos da 
União de financiamento da ação externa21 prevê que os resultados abranjam realizações, efeitos e impactos (ver 
ponto 19), o plano de gestão da EuropeAid para 2014 utiliza uma categorização diferente, em que as realizações 
incluem os resultados e o impacto22.
Os regulamentos estipulam que os objetivos devem ser específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calen -
darizados (SMART, Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timed ), ao passo que o guia do acompanhamento 
orientado para os resultados da EuropeAid, que constitui um documento de referência para todas as suas ativida -
des de acompanhamento orientado para os resultados, refere «SMART IOV», em que «IOV» significa indicadores 
objetivamente verificáveis, confundindo assim objetivos e indicadores. Da mesma forma, a circular da DG Orça -
mento da Comissão relativa a 2014 referia SMART como as condições mínimas que os objetivos e os indicadores 
devem cumprir23.
Enquanto os regulamentos preveem indicadores pré-definidos, claros, transparentes e, se for caso disso, especí -
ficos por país e mensuráveis, por vezes são utilizados outros conjuntos de critérios qualitativos. Como salientou 
a EuropeAid nas suas linhas diretrizes sobre apoio orçamental de 201224, existem conjuntos de critérios diferentes 
para avaliar a qualidade dos indicadores: os indicadores SMART são específicos, mensuráveis, realizáveis, per -
tinentes e calendarizados. Os critérios CREAM ( Clear, Relevant, Economic, Adequate and Monitorable)  referem-se 
a indicadores que são claros, relevantes, económicos, adequados e controláveis. As diretrizes do Eurostat rela -
tivas aos indicadores incidem na lógica, na importância, na possibilidade de definir uma meta, na frequência 
da recolha dos dados, na adequação e na possibilidade de estimar a precisão. Os indicadores RACER ( Relevant, 
Accepted, Credible, Easy and Robust ) referem-se a indicadores que sejam relevantes, reconhecidos, credíveis, fáceis 
e rigorosos.
21 Regulamento (UE) n.º 236/2014.
22 Ver, por exemplo, a lógica da intervenção do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento na secção 4.1.4 do plano de gestão da 
EuropeAid para 2014.
23 Comissão Europeia, Circular da DG Orçamento para 2014, instruções permanentes, 14 de dezembro de 2012.
24 Budget Support  Guidelines —  Programming, Design and Management : A modern approach to Budget Support  (Linhas diretrizes sobre apoio 
orçamental — Programação, conceção e gestão: Uma abordagem moderna do apoio orçamental), setembro de 2012.Caixa 1
16 4. Principais domínios de risco
28 
Os objetivos e indicadores do desen -
volvimento e cooperação da UE estão 
definidos numa vasta gama de docu -
mentos, incluindo:
a) o Tratado sobre o Funcionamento 
da União Europeia;
b) objetivos de desenvolvimento de 
alto nível (ver secção 2.1.1);
c) regulamentos sobre instrumen -
tos de financiamento da ação 
externa25;
d) as estratégias regionais e nacionais 
da Comissão e os documentos de 
programação indicativos plurianuais;
e) programas de ação anuais ane -
xos às decisões de financiamento 
da Comissão;
f) convenções de financiamento com 
países parceiros, convenções de 
administração/contribuição com 
organizações internacionais, con -
venções de subvenção e contratos 
com organizações não governa -
mentais e prestadores de serviços;g) fichas de atividade (ou fichas de 
programa) no âmbito do procedi -
mento orçamental;
h) planos de gestão anuais e relató -
rios anuais de atividades das dire -
ções-gerais da Comissão em causa.
29 
O tratamento administrativo de todos 
estes documentos, provenientes de 
autoridades diferentes e sujeitos 
a ciclos de adoção e procedimentos 
diferentes, dá necessariamente origem 
a ajustamentos dos objetivos e dos 
indicadores, bem como, em alguns 
casos, a incoerências. A este respeito, 
um exercício-piloto de comunicação 
dos resultados realizado pela Comis -
são em 2014 durante a preparação do 
quadro de resultados constatou que, 
nos casos em que existiam quadros ló -
gicos ao nível da decisão e do contra -
to, o grau de coerência entre estes era 
variável, na melhor das hipóteses26.
30 
Em auditorias anteriores, o Tribunal 
detetou igualmente incoerências entre 
os documentos que estabelecem os 
objetivos e os que definem os indica -
dores (ver caixa 2 ).
Exemplo de incoerências entre documentos
«Os relatórios anuais de atividades contêm sete indicadores para a Ásia Central. Apesar da sua relevância geral 
para o sucesso da assistência ao desenvolvimento da UE à Ásia Central, estes indicadores são diferentes dos 
definidos no Documento de Estratégia Regional e nos Programas Indicativos, e não estão diretamente relacio -
nados com os resultados esperados da nova estratégia de parceria do Conselho para a Ásia Central.»27
27 Relatório Especial n.º 13/2013, «Ajuda ao Desenvolvimento da UE à Ásia Central», ponto 79 ( http://eca.europa.eu ).Caixa 225 JO L 77 de 15.3.2014.
26 Um quadro lógico é um 
documento que apresenta 
uma síntese dos objetivos, 
atividades e recursos de um 
projeto. Normalmente, 
também indica os 
pressupostos críticos 
subjacentes ao projeto 
e apresenta informações sobre 
a forma como o projeto será 
acompanhado, incluindo por 
meio de indicadores.
17 4. Principais domínios de risco
31 
As incoerências na formulação dos 
objetivos e dos indicadores podem 
provocar confusão sobre quais os ele -
mentos que devem servir de base para 
avaliar o que foi concretizado.
4.1.3. Definir objetivos 
SMART e indicadores claros
32 
A definição de objetivos específicos, 
mensuráveis, realizáveis, pertinentes 
e calendarizados (SMART) é um requi -
sito jurídico de todas as atividades da 
UE no domínio do desenvolvimento 
e da cooperação. Além disso, os resul -
tados da ação externa da União, in -
cluindo o desenvolvimento e a coope -
ração, e a eficácia de um determinado 
instrumento deverão ser monitoriza -
dos e avaliados com base em indicado -
res pré-definidos, claros, transparentes 
e, se for caso disso, específicos por país 
e mensuráveis (ver ponto 19)28.Figura 2Necessidade de objetivos SMART e indicadores claros
Indicadores claros Objetivos SMARTResultadosImpactoEfeitoRealizaçõesAtividadesRecurso28 Em abril de 2014, o Parlamento 
Europeu instou a adoção de 
parâmetros de referência 
específicos, mensuráveis, 
realizáveis, pertinentes 
e calendarizados para todos os 
programas da rubrica 4, 
Europa Global, do Quadro 
Financeiro Plurianual 
para 2014-2020. Ver a decisão 
do Parlamento Europeu, de 
3 de abril de 2014, sobre 
a quitação pela execução do 
orçamento geral da União 
Europeia para o exercício 
de 2012, secção III, Comissão 
e agências de execução. 
Ref. P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Principais domínios de risco
33 
Em auditorias anteriores, o Tribu -
nal detetou frequentemente que os 
objetivos definidos eram demasiado 
vagos ou irrealistas (ver caixa 3 ) e que, 
muitas vezes, os indicadores não exis -
tiam ou não eram claros (ver caixa 4 ). 
Mesmo quando são bem definidos, 
a interpretação dos indicadores pode 
ser relativa e o valor respetivo pode 
variar consideravelmente consoan -
te o contexto em que são utilizados 
(ver  caixa 5 ).
34 
O exercício-piloto de comunicação dos 
resultados realizado pela Comissão 
em 2014 durante a preparação do qua -
dro de resultados constatou também 
que, em muitos casos, quando existiam 
quadros lógicos nas decisões e nos 
contratos, estes não eram de boa qua -
lidade, ou seja, os objetivos não eram 
SMART e os indicadores não estavam 
bem definidos ou baseavam-se em 
fontes de dados pouco claras.35 
Além de infringir os regulamentos, 
a falta de definição de objetivos 
SMART e de indicadores claros com -
promete o acompanhamento do 
desempenho e a avaliação dos resul -
tados, o que prejudica a prestação 
de contas e a auditoria pública. Os 
resultados de uma intervenção correm 
também o risco de ser limitados se os 
respetivos objetivos não forem bem 
definidos desde o início.
Exemplo de objetivos demasiado vagos ou irrealistas
«A falta de uma definição clara dos objetivos dos projetos refere-se principalmente ao equipamento previsto, 
ao seu nível de funcionamento (quantidade e qualidade) e à população-alvo que se espera venha a beneficiar 
dos resultados dos projetos. A ausência de medidas claras e quantificadas afetou significativamente a pos -
sibilidade de a Comissão acompanhar a evolução dos projetos durante a sua execução e medir e controlar 
posteriormente se os resultados alcançados eram ou não duradouros (...).»29
«Por vezes, os objetivos são também demasiado ambiciosos, em particular no caso dos projetos de ONG com 
orçamentos modestos e períodos de execução relativamente curtos. Foi especialmente este o caso dos pro -
jetos de ONG financiados ao abrigo da Facilidade Alimentar. Esses projetos dispunham de aproximadamente 
20 meses para a execução, que, na prática, ficaram reduzidos a cerca de 15 meses, uma vez que os primeiros 
meses foram dedicados à adjudicação de contratos e a outras atividades preparatórias. Em certos casos, as in -
tervenções baseiam-se em pressupostos pouco razoáveis sobre as condições necessárias para uma execução 
bem-sucedida, nomeadamente as capacidades institucionais e de gestão das autoridades nacionais ou locais, 
a qualidade das infraestruturas rurais ou a disponibilidade de pessoal adequado (por exemplo, nutricionistas 
e técnicos de divulgação rural).»30
29 Relatório Especial n.º 13/2012, «Ajuda ao desenvolvimento da União Europeia em matéria de abastecimento de água potável e de saneamento 
básico nos países da África subsariana», ponto 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Relatório Especial n.º 1/2012, «Eficácia da ajuda ao desenvolvimento da União Europeia para a segurança alimentar na África subsariana», 
ponto 52 ( http://eca.europa.eu ).Caixa 3
19 4. Principais domínios de risco
4.1.4. Definir como objetivo 
o compromisso de um país 
parceiro em executar reformas
36 
Para que os objetivos de uma medida 
sejam significativos em termos de 
desenvolvimento, devem correspon -
der à concretização de um resultado, 
ou seja, a uma alteração mensurável 
resultante da ação em causa.Exemplo de mudança da importância dos indicadores
A UE presta apoio orçamental ao Camboja para o desenvolvimento do setor da educação. Nos últimos anos, 
os exames do 12.º ano no Camboja foram comprometidos pela existência de alunos que copiam e de corrup -
ção. As taxas de sucesso escolar rondavam os 80%. Em 2014, as autoridades cambojanas comprometeram-se 
a evitar e finalmente eliminar as irregularidades nesses exames, em especial através da introdução de medidas 
nos centros de testes destinadas a evitar a cópia. Um primeiro exame realizado em agosto de 2014 obteve 
uma taxa de sucesso de 25%; um exame de segunda fase organizado em outubro fez subir a taxa de sucesso 
total relativa a 2014 para 41% dos candidatos, cerca de metade da taxa de sucesso de 2013. À primeira vista, 
a mudança neste indicador poderia ser interpretada como uma deterioração; contudo, pode ser antes consi -
derada um reflexo da melhoria da fiabilidade e credibilidade dos exames.Caixa 5Exemplos de indicadores inexistentes ou pouco claros
«Não foram incluídos indicadores de desempenho nas convenções de financiamento relativas ao Apoio Finan -
ceiro Direto (AFD) PEGASE, o que torna mais difícil a avaliação, por parte do SEAE, da Comissão e dos Estados-
Membros, dos resultados concretos alcançados com o apoio (...). A falta de indicadores de desempenho também 
torna mais difícil demonstrar resultados para atrair novos financiamentos. Além disso, esta situação não está em 
conformidade com o requisito explícito do Regulamento IPEV, segundo o qual devem ser definidos indicadores 
de desempenho para efeitos de acompanhamento, para todas as formas de assistência no âmbito do IPEV.»31
«(...) no Quirguistão, o programa de informação sobre segurança alimentar continha indicadores vagos, tais como 
«a informação sobre segurança alimentar é geralmente entendida como rigorosa e atempada», «existe um núme -
ro adequado de funcionários com formação» e «utilidade das previsões das colheitas».»32
31 Relatório Especial n.º 14/2013, «Apoio Financeiro Direto da UE à Autoridade Palestiniana», ponto 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Relatório Especial n.º 13/2013, ponto 52.Caixa 4
20 4. Principais domínios de risco
37 
Em auditorias anteriores, o Tribunal 
constatou que os objetivos das medi -
das da UE são por vezes formulados 
sob a forma de um compromisso que 
um país parceiro deve assumir num 
determinado momento. No entanto, 
em alguns desses casos, mesmo que 
o objetivo enunciado tenha sido alcan -
çado, ou seja, mesmo que o país par -
ceiro tenha aparentemente assumido 
o compromisso esperado, a ação teve 
pouco ou nenhum efeito significativo 
ao longo do tempo; por outras pala -
vras, não produziu qualquer resultado 
significativo em termos de desenvolvi -
mento (ver caixa 6 ).38 
A eficácia da ajuda ao desenvolvi -
mento e das medidas de coordenação 
da UE pode ser prejudicada quando 
o aparente compromisso do país 
parceiro em alcançar resultados, sem 
outras provas da realização efetiva 
de reformas significativas, é conside -
rado uma condição suficiente para 
o pagamento.
Exemplo de uma intervenção em que o compromisso do país parceiro em executar 
reformas não se traduziu em resultados de desenvolvimento
«A Comissão pagou o seu apoio orçamental ao Quirguistão em três frações, tendo cada um dos pagamentos 
sido precedido de uma avaliação dos progressos registados na realização dos objetivos de Gestão das Finan -
ças Públicas (GFP). A Comissão considerou que os progressos tinham sido lentos mas justificou o pagamento 
de cada uma das três frações por considerar que o governo quirguiz continuava empenhado na realização de 
mais reformas. Não existem provas claras que consubstanciem esta opinião. A lógica subjacente a estas deci -
sões de pagamento da Comissão baseia-se essencialmente na sua avaliação do empenho dos países parceiros 
em proceder a reformas, mais do que nos progressos efetivamente realizados.»33
«A Comissão não logrou garantir que as questões levantadas durante o diálogo mantido na subcomissão 
fossem seguidas de ações concretas por parte das autoridades egípcias. Mesmo nos casos em que as questões 
levantadas eram incluídas como tópicos de ação no final da reunião, de um modo geral não foram executadas. 
Por exemplo, a subcomissão de 2009 incluiu como ação explorar a possibilidade de utilizar a assistência téc -
nica da UE para prestar aconselhamento ao Egito sobre legislação em matéria de ONG nos Estados-Membros. 
Não foi dado seguimento a esta questão. (...) A Comissão não estabeleceu qualquer ligação entre as críticas 
sobre as violações dos direitos humanos feitas nos relatórios de acompanhamento e a opção de reduzir ou 
suspender a assistência da UE.»34
33 Relatório Especial n.º 13/2013, ponto 57.
34 Relatório Especial n.º 4/2013, «Cooperação da UE com o Egito na Área da Governação», pontos 39 e 41 ( http://eca.europa.eu ).Caixa 6
21 4. Principais domínios de risco
4.2. Definição da cadeia 
de resultados
4.2.1. Relacionar ações 
e resultados mediante 
uma  cadeia lógica clara
39 
Para obter os resultados esperados, 
é necessário identificar as ações ade -
quadas e, assim, estabelecer uma rela -
ção lógica clara entre as atividades, as 
realizações, os efeitos e o impacto35,36. 
A definição de uma cadeia lógica deste 
tipo é também essencial para demons -
trar de que forma as intervenções da 
UE no domínio do desenvolvimento 
e da cooperação contribuem para 
os resultados37.
40 
Alguns relatórios especiais anteriores 
do Tribunal e relatórios de avaliação 
da Comissão constataram que a re -
lação entre ações e resultados nem 
sempre estava claramente definida 
(ver  caixa 7 ).
41 
No caso de algumas ações, podem 
ser estabelecidas nas convenções de fi -
nanciamento condições de pagamento 
baseadas nos resultados, relacionando 
diretamente o pagamento à con -
cretização de resultados para criar 
incentivos à melhoria do desempenho 
através do pagamento total ou parcial 
pela concretização total ou parcial dos 
resultados38,39. Em auditorias anterio -
res, o Tribunal constatou por vezes 
que essa relação não era estabelecida 
ou aplicada (ver caixa 8 ).42 
Não existindo uma relação clara entre 
as ações (ou as condições de paga -
mento) e os resultados pretendidos, 
podem perder-se de vista os objetivos 
das intervenções, o que prejudica 
a eficácia da ajuda. A capacidade da UE 
de demonstrar e prestar contas pelos 
resultados das suas ações é igualmen -
te comprometida. Da mesma forma, 
políticas aparentemente distintas 
podem, na realidade, estar estreita -
mente relacionadas40. Ao conceber 
uma ação no âmbito de determinada 
política, os possíveis resultados em 
termos de outras políticas podem não 
ser suficientemente considerados. Por 
exemplo, um projeto pode contribuir 
para objetivos relacionados com a saú -
de, como o combate à malária, quando 
os seus objetivos enunciados dizem 
apenas respeito à melhoria do acesso 
à água potável.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the Joint 
Evaluation Unit  (Estudo sobre os 
instrumentos jurídicos e os 
ensinamentos retirados das 
avaliações geridas pela unidade 
comum de avaliação), relatório 
final, volume 1: relatório de síntese 
final, julho de 2011, p. vi: 
É fundamental formular cadeias 
lógicas claras nos regulamentos. 
Esta prática pode ser incentivada 
evitando listas de atividades não 
estruturadas e relações pouco 
claras entre as atividades, as 
realizações e os respetivos 
impactos pretendidos. As relações 
entre cada elo da cadeia devem 
ser claras e lógicas, para evitar 
lacunas na lógica e deixar «órfãos» 
os efeitos ou os impactos. Ref. 
evaluation DEVCO 1292.
36 Encontra-se uma explicação 
pormenorizada de uma cadeia de 
resultados no guia da gestão 
orientada para os resultados do 
Grupo de Desenvolvimento das 
Nações Unidas, de outubro 
de 2011, p. 14.
37 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Estudo sobre 
a aceitação dos conhecimentos 
adquiridos com as avaliações 
estratégicas da EuropeAid na 
política e prática no domínio do 
desenvolvimento), relatório final, 
junho de 2014, p. vii.
38 Commission Budget support 
Guidelines – Executive Guide – 
A modern approach to Budget 
Support  (Linhas diretrizes sobre 
apoio orçamental — Guia 
executivo: uma abordagem 
moderna do apoio orçamental), 
setembro de 2012.
39 Ver a Posição Comum da UE para 
o Quarto Fórum de Alto Nível 
sobre a Eficácia da Ajuda (Busan, 
29 de novembro a 1 de dezembro 
de 2011) — Conclusões do 
Conselho — 3124.ª reunião do 
Conselho dos Negócios 
Estrangeiros (Desenvolvimento), 
Bruxelas, 14 de novembro de 2011: 
«A UE apela a que os países 
parceiros e os parceiros do 
desenvolvimento deem maior 
ênfase a uma condicionalidade 
harmonizada e baseada 
nos resultados».
40 Thematic evaluation of the 
European Commission support to 
the health sector  (Avaliação 
temática do apoio da Comissão 
Europeia ao setor da saúde).
Relatório final, volume 1, agosto 
de 2012, p. xiv.
22 4. Principais domínios de risco
Exemplos de relação pouco clara entre ações e resultados
Nas 24 intervenções examinadas, a estratégia da PEV é expressamente referida como o âmbito em que decor -
re a cooperação. Nos documentos de programação faz-se referência clara a um ou vários objetivos da PEV e as 
intervenções estão em conformidade com os documentos de estratégia. No entanto, a documentação exami -
nada não mostra nem explica de forma explícita como os objetivos serão alcançados através das intervenções 
específicas, nem de que forma as intervenções programadas contribuirão para concretizar os resultados.41
«Os programas de apoio orçamental do Malaui e do Ruanda fazem referência aos objetivos das estratégias 
nacionais de redução da pobreza e das políticas e programas setoriais, mas não indicam como tencionam 
contribuir para os objetivos do governo.»42
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Avaliação do apoio da União Europeia 
a duas regiões inseridas na Política Europeia de Vizinhança (leste e sul). Relatório final, volume 1, junho de 2013, p. 24.
42 Relatório Especial n.º 1/2012, ponto 53.Caixa 7
Exemplos de intervenções financeiras com condições de pagamento ineficazes
«Um dos objetivos dos dois programas de apoio orçamental específico era contribuir para a melhoria da Ges -
tão das Finanças Públicas (GFP). No entanto, os programas não estabeleceram qualquer relação com o plano de 
reforma da GFP do governo, nem identificaram as prioridades que pretendiam apoiar. Não é claro de que forma 
este tipo de programas poderão alcançar esse objetivo, uma vez que os fundos foram atribuídos através de um 
pagamento único fixo, sem definição de condições em matéria de desempenho nem exigências em matéria de 
diálogo político.»43
«Para os projetos de investimento em infraestruturas rodoviárias, a Comissão aplica as condições de uma forma 
que oferece poucos incentivos aos países parceiros para as cumprirem. As condições definidas não são juridi -
camente vinculativas, mas sim apresentadas nas convenções de financiamento como «medidas de acompanha -
mento» a adotar pelo país parceiro. Na prática, a Comissão aprova normalmente os contratos de empreitada de 
obras celebrados entre os países parceiros e os empreiteiros, independentemente de estas medidas de acompa -
nhamento terem ou não sido adotadas. A Comissão fica, assim, obrigada a pagar verbas do FED ao abrigo destes 
contratos, restando-lhe uma margem de manobra reduzida para forçar o país parceiro a cumprir as condições.»44
43 Relatório Especial n.º 9/2013, «Apoio da UE à governação na República Democrática do Congo», ponto 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Relatório Especial N.º 17/2012, «Contribuição do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) para uma rede rodoviária sustentável na África 
Subsariana», ponto 27 ( http://eca.europa.eu ).Caixa 8
23 4. Principais domínios de risco
4.2.2. Contribuição 
versus  atribuição
43 
As intervenções da UE no domínio do 
desenvolvimento e da cooperação 
decorrem num quadro complexo, em 
que muitos outros doadores e vários 
fatores exógenos, além da intervenção 
da UE, contribuem, positiva ou nega -
tivamente, para a concretização dos 
resultados. Por este motivo, para além 
de estabelecer uma relação causal 
entre as ações da UE para o desenvol -
vimento e a cooperação e os respe -
tivos resultados (ver secção 4.2.1), 
poderia ser desejável avaliar a força 
dessa relação, ou seja, qual a parte dos 
resultados que pode ser atribuída às 
ações da UE.
44 
Porém, como a Comissão salientou 
no seu documento de trabalho sobre 
«Abrir o caminho para um quadro da 
UE para a cooperação e o desenvol -
vimento baseado em resultados» (ver 
ponto 7), é difícil medir a contribuição 
de um nível da hierarquia dos resul -
tados para o seguinte, ou seja, das 
realizações para os efeitos e destes 
para o impacto. De facto, se as reali -
zações de uma intervenção podem 
normalmente ser em grande medida 
atribuídas à intervenção, frequente -
mente esse não é o caso dos seus efei -
tos e ainda menos do impacto, como 
o Tribunal constatou em algumas das 
suas auditorias (ver caixa 9 ).45 
No caso específico das intervenções 
de apoio orçamental, normalmente 
não é possível identificar as realiza -
ções, devido à fungibilidade do apoio 
financeiro da UE no orçamento do 
país parceiro. De facto, o orçamento 
do país parceiro apoia a estratégia de 
desenvolvimento de todo o país, e as 
realizações das intervenções de apoio 
orçamental da UE estão assim rela -
cionadas com alterações de políticas 
e serviços do governo, que não são 
consequência apenas do programa 
de apoio orçamental, mas também 
de várias outras ações e decisões do 
governo, de outros programas de 
ajuda externa e de fatores externos 
não relacionados com o governo45. 
Esta situação está bem ilustrada no 
quadro abrangente de avaliação da 
OCDE aplicado às avaliações do apoio 
orçamental (ver anexo ).
46 
Por conseguinte, mesmo quando 
é possível estabelecer uma relação 
lógica clara entre as ações e os resulta -
dos, pode ser difícil, se não impossível, 
avaliar a parte dos resultados que pode 
ser atribuída às intervenções da UE e a 
parte que se deve às intervenções de 
outros doadores ou a outros fatores. 
Por este motivo, é mais pertinente falar 
de contribuição em vez de atribuição. 
Para além dos aspetos técnicos, esta 
questão está também relacionada com 
a questão mais política da apropriação 
dos resultados. De facto, quando estão 
envolvidas muitas partes interessadas, 
incluindo a UE, países parceiros e ou -
tros doadores, podem existir várias 
reivindicações dos mesmos resultados 
positivos ou não existir qualquer reco -
nhecimento de responsabilidade pelos 
resultados negativos.45 Rede de Avaliação do 
Desenvolvimento da 
OCDE-CAD — Evaluating 
Budget Support — 
Methodological Approach  
(Avaliar o apoio 
orçamental — Abordagem 
metodológica), página 11. Ver 
ainda a página 12, sobre os 
efeitos do apoio orçamental: 
os efeitos resultam de todo 
o conjunto de políticas, 
estratégias e ações de 
despesas do governo, das 
reações/respostas das partes 
interessadas pertinentes às 
alterações do processo de 
tomada de decisões públicas 
e às decisões de afetação dos 
recursos, e da influência de 
outros fatores externos. 
Assim, estes efeitos apenas 
são parcialmente 
influenciados pelo apoio 
orçamental prestado. 
A relação causal entre 
o apoio orçamental prestado 
e os efeitos será então 
(fortemente) diluída com 
a influência de outros fatores.
24 4. Principais domínios de risco
Exemplo de dificuldades em atribuir resultados a uma intervenção da UE
«O Tribunal não pode avaliar em que medida os programas de apoio orçamental da UE no Malaui e no Ruanda 
contribuíram para os resultados dos programas governamentais, uma vez que os fatores que os influenciam 
são múltiplos e complexos (...).»46
46 Relatório Especial n.º 1/2012, ponto 57.Caixa 9
4.3. Maior complexidade 
devido à integração 
de  questões transversais
47 
Na sua comunicação intitulada «Au -
mentar o impacto da política de 
desenvolvimento da UE: uma Agen -
da para a Mudança» (ver ponto 18), 
a Comissão propôs concentrar as 
atividades desenvolvidas pela União 
em cada país parceiro num máximo de 
três setores. Orientar as intervenções 
da UE para um pequeno número de 
setores pode aumentar o seu impacto 
e influência, bem como contribuir para 
que os países parceiros, a Comissão 
e as delegações da UE possam gerir 
a ajuda da União Europeia47.
48 
Entretanto, de acordo com as instruções 
da UE para a elaboração de documentos 
de programação plurianuais para o pe -
ríodo de programação de 2014-2020, os 
compromissos políticos setoriais devem 
igualmente ter em conta nove questões 
transversais, incluindo a promoção dos 
direitos humanos, igualdade entre os 
sexos, democracia, boa governação, di -
reitos das crianças e dos povos indígenas, 
pessoas com deficiência, sustentabilida -
de ambiental e luta contra o VIH/sida48 
(ver  caixa 10 ).47 Orientações conjuntas do 
SEAE e da Comissão em 
matéria de programação 
relativas ao 11.º Fundo 
Europeu de Desenvolvimento 
(FED) e ao Instrumento de 
Cooperação para 
o Desenvolvimento (ICD) 
2014-2020.
48 Ver ainda, por exemplo, 
o Regulamento (UE) 
n.º 233/2014 que cria um 
instrumento de financiamento 
da cooperação para 
o desenvolvimento para 
o período 2014-2020, que 
estipula: «São integradas em 
todos os programas as 
questões transversais 
definidas no Consenso 
Europeu. Além disso, são 
integradas, se for caso disso, 
questões relativas à prevenção 
de conflitos, ao trabalho digno 
e às alterações climáticas» 
(artigo 3.º).
25 4. Principais domínios de risco
49 
Relatórios de avaliação anteriores da 
Comissão salientaram dificuldades na 
integração da questão dos direitos hu -
manos nas ações de desenvolvimento 
da UE (ver caixa 11 ).50 
A integração das questões transver -
sais nas intervenções da UE pode 
tornar mais complexa a definição 
das prioridades dos objetivos dessas 
intervenções. Essa maior complexi -
dade representa um risco acrescido 
para a concretização e a comunicação 
dos  resultados.Figura 3Setores prioritários e questões transversais
Setor prioritário 3 Setor prioritário 2
Questão transversal 9Questão transversal 8Questão transversal 7Questão transversal 6Questão transversal 5Questão transversal 4Questão transversal 3Questão transversal 2Setor prioritário 1
Questão transversal 1
Integração de questões transversais num programa — Exemplo do Camboja
O programa indicativo plurianual da Comissão para o Camboja para o período de 2014-2020 prevê três seto -
res prioritários: agricultura/gestão dos recursos naturais, educação/competências e boa governação. Prevê 
igualmente a integração de várias questões transversais: igualdade entre os sexos e capacitação das mulheres, 
nutrição, ambiente e tecnologias da informação e da comunicação.Caixa 10
26 4. Principais domínios de risco
Exemplos de dificuldades em abordar questões transversais 
— O caso dos direitos humanos
A UE procurou traduzir ainda mais o seu compromisso e integrar os direitos humanos ao nível da programa -
ção, nomeadamente nos documentos de estratégia regional, nos planos de ação bilaterais e nos programas 
temáticos. Os direitos humanos e a democracia estão consagrados nos documentos de política enquanto 
princípios orientadores. Não obstante, observa-se um fenómeno de «diluição» da componente de democracia 
e direitos humanos à medida que o ciclo prossegue no sentido «descendente», ou seja, dos compromissos 
políticos gerais para os quadros políticos e até à programação, à escolha dos instrumentos, à afetação do 
financiamento e à seleção dos projetos. Esta «diluição» aparece sob várias formas, incluindo: i) a falta de uma 
estratégia coerente para resolver os problemas através de intervenções concretas; ii) o financiamento limitado 
para aspetos relacionados com a democracia e os direitos humanos em outros setores temáticos importantes; 
iii) a tendência para confinar os trabalhos no domínio dos direitos humanos aos instrumentos temáticos.49
A análise documental de seis domínios concretos em que a Comissão Europeia procurou integrar os direitos 
humanos mostra o fenómeno de «diluição» dessa componente à medida que o ciclo prossegue no sentido 
descendente. Toda esta situação é agravada pela falta dos sistemas mais básicos de acompanhamento e ava -
liação dos progressos relativamente à integração. Esta diluição está relacionada com a resistência política 
dos países parceiros, mas também com importantes insuficiências internas ao nível da UE, como a limitada 
influência política e o incoerente processo de tomada de decisões no que diz respeito ao lugar e ao peso 
dos direitos humanos na ação externa da União. As dificuldades da UE em reconciliar os seus valores e os 
seus interesses têm sido amplamente documentadas e criticadas pela comunicação social e a sociedade civil. 
A Primavera Árabe foi uma revelação sobre os limites da «abordagem estabilidade contra direitos humanos» 
e pode dar novas perspetivas para uma abordagem mais séria da integração dos direitos humanos.50
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  [Avaliação do apoio da União Europeia 
a duas regiões inseridas na Política Europeia de Vizinhança (leste e sul)]. Relatório final, volume 1, junho de 2013, p. 62.
50 «Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of 
repression) » [Avaliação temática do apoio da Comissão Europeia ao respeito pelos direitos humanos e as liberdades fundamentais (incluindo 
solidariedade com as vítimas de repressão)]. Relatório final, volume 1, dezembro de 2011, p. 15.Caixa 11
27 4. Principais domínios de risco
Exemplo da falta de harmonização com o quadro de resultados do país parceiro
Longe de ser um quadro dirigido pelo governo e genuinamente harmonizado, o quadro de avaliação do 
desempenho (QAD) tinha-se transformado na soma das preferências e requisitos individuais de todos os par -
ceiros do desenvolvimento. A apropriação eficaz pelo governo perdeu-se e o processo de avaliação do QAD 
tornou-se pouco mais do que um processo obrigatório, que tinha de ser respeitado para que os pagamentos 
a título do apoio orçamental continuassem. Em simultâneo com esta perda de apropriação e de empenho, 
verificou-se um aumento significativo dos custos de transação associados ao processo de avaliação anual e ao 
respetivo diálogo político. Este é um ponto de vista comunicado unanimemente por todas as partes interes -
sadas pertinentes entrevistadas. Manifesta-se de forma mais evidente no aumento constante do número de 
indicadores incorporados no quadro de avaliação do desempenho.52
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future  (Avaliação conjunta do apoio orçamental 
à Tanzânia: ensinamentos retirados e recomendações para o futuro). Relatório final, volume 1, 2013, pontos 74-75.Caixa 124.4. Harmonização entre 
os instrumentos 
e quadros dos parceiros 
para o desenvolvimento
4.4.1. Harmonização com 
os quadros de resultados 
dos  países parceiros
51 
Em consonância com os princípios 
acordados em fóruns internacionais de 
alto nível, os doadores, incluindo a UE, 
devem confiar, tanto quanto possível, 
nos quadros dos países parceiros para 
a comunicação e o acompanhamen -
to orientados para os resultados (ver 
secção 2.1.2). Em especial, os doado -
res devem minimizar a utilização de 
quadros adicionais, abstendo-se de so -
licitar a introdução de indicadores de 
desempenho que não sejam coerentes 
com as estratégias nacionais de  desen -
volvimento dos países51.52 
No entanto, relatórios de avaliação 
anteriores da Comissão detetaram 
questões relacionadas com a falta de 
harmonização entre os quadros dos 
doadores e os dos países parceiros 
(ver caixa 12 ).
53 
Quando os países parceiros enfrentam 
muitos tipos e níveis diferentes de 
obrigações em matéria de comuni -
cação e de condições de pagamento 
de vários doadores, estas podem 
representar um encargo impossível de 
gerir, o que prejudica tanto a eficiência 
como a eficácia da ajuda.51 Parceria de Busan para uma 
Cooperação para 
o Desenvolvimento Eficaz.
28 4. Principais domínios de risco
Exemplos de questões relativas à falta de harmonização dos instrumentos 
utilizados pelos parceiros para o desenvolvimento
«O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) estimou que existem mais de 50 fundos 
públicos internacionais, 45 mercados de carbono e 6 000 fundos de investimento em participações privadas 
a prestar financiamento para a luta contra as alterações climáticas, cada um dos quais com a sua própria es -
trutura de governação. Tal como referido pelo Banco Mundial, uma fragmentação deste tipo representa uma 
ameaça de redução da eficácia global do financiamento da luta contra as alterações climáticas (...). A Comissão 
e os Estados-Membros utilizam canais bilaterais e multilaterais para desembolso do financiamento no domí -
nio do clima. Em 2010 utilizaram, pelo menos, 22 canais multilaterais.
(...) Não foi feita nenhuma tentativa de redução da proliferação de fundos relacionados com o clima, o que 
acarreta graves riscos de insuficiências, de prestação inadequada de contas e de fragmentação da ajuda (...).»53
53 Relatório Especial n.º 17/2013, «Financiamento pela UE da luta contra as alterações climáticas no contexto da ajuda externa», pontos 57-58 e 68 
(http://eca.europa.eu ).Caixa 134.4.2. Harmonizar 
os instrumentos utilizados 
pelas partes interessadas 
do desenvolvimento
54 
Em relatórios especiais anteriores 
do Tribunal, detetaram-se questões 
relacionadas com a falta de harmoniza -
ção dos instrumentos utilizados pelos 
parceiros para o desenvolvimento 
(ver caixa 13 ).55 
Essa falta de harmonização pode 
prejudicar a eficácia e a eficiência do 
acompanhamento e da comunicação 
dos resultados.
4.4.3. Enfrentar 
a justaposição de diferentes 
estruturas de prestação 
de contas
56 
No âmbito das ações da UE para 
o desenvolvimento e a cooperação, 
a Comissão Europeia confia algumas 
tarefas de execução orçamental, na 
modalidade de gestão indireta, a or -
ganizações internacionais54. Para essas 
tarefas, a prestação de contas assenta 
nas estruturas de que as organizações 
internacionais em causa dispõem para 
o efeito, incluindo a governação, os 
quadros de resultados55 e a audito -
ria externa, bem como nas próprias disposições da UE relativas à auditoria 
e à prestação de contas.
57 
Em auditorias anteriores, o Tribunal 
constatou que a justaposição de 
diferentes estruturas de prestação 
de contas para tarefas realizadas em 
regime de gestão indireta por organi -
zações internacionais criava, por vezes, 
lacunas em matéria de prestação de 
contas (ver caixa 14 ).54 Regulamento Financeiro, 
artigo 58.º - Modalidades de 
execução orçamental.
55 Ver, por exemplo, o guia da 
gestão orientada para os 
resultados do Grupo de 
Desenvolvimento das Nações 
Unidas, o quadro integrado de 
resultados do Fundo das 
Nações Unidas para 
a População ou o guia do 
planeamento, 
acompanhamento e avaliação 
dos resultados do 
desenvolvimento do 
Programa das Nações Unidas 
para o Desenvolvimento.
29 4. Principais domínios de risco
Exemplo de uma arquitetura de prestação de contas distinta — Nações Unidas
«Embora a Comissão verifique os sistemas de gestão financeira dos seus parceiros da ONU (recorrendo a uma 
análise dos quatro pilares), depende dos relatórios da ONU para confirmar o funcionamento dos sistemas de 
controlo e a obtenção de resultados. À data da auditoria, a Comissão ainda não tinha conseguido obter infor -
mações adequadas da ONU em relação a essa matéria.»56
«A Comissão não recebe informações suficientes em tempo oportuno através dos relatórios das Nações Uni -
das. Uma elevada proporção de relatórios continua a apresentar atrasos, não é suficientemente pormenoriza -
da e centra-se em atividades e não em resultados.»57
56 Exame Panorâmico de 2014 sobre as disposições da UE relativas à prestação de contas e à auditoria pública: lacunas, sobreposições e desafios, 
caixa 1 ( http://eca.europa.eu ).
57 Relatório Especial n.º 3/2011, «Eficiência e eficácia das contribuições da UE canalizadas através de organizações das Nações Unidas em países 
afetados por conflitos», ponto IV ( http://eca.europa.eu ).Caixa 14
4.5. Insuficiências 
na avaliação 
e na  comunicação 
dos  resultados
58 
As disposições jurídicas aplicáveis ao 
acompanhamento, avaliação e audito -
ria dos resultados preveem dois tipos 
diferentes de calendário:
a) periódico : por exemplo, o arti -
go 318.º do TFUE estipula que 
a Comissão apresenta todos os 
anos um relatório de avaliação das 
finanças da União baseado nos 
resultados obtidos, nomeadamen -
te em relação às indicações dadas 
pelo Parlamento Europeu e pelo 
Conselho no âmbito do procedi -
mento de quitação anual;b) baseado na ação : por exemplo, 
o n.º 3 do artigo 18.º das normas 
de execução do Regulamento 
Financeiro estipula que se proce -
de a uma avaliação periódica dos 
resultados obtidos a nível da exe -
cução de um programa plurianual 
que movimente recursos superio -
res a 5 000 000 de euros, segundo 
um calendário que permita ter 
em conta as conclusões dessas 
avaliações para qualquer decisão 
relativa à prorrogação, alteração 
ou suspensão do programa.
59 
Em relatórios de auditoria anteriores, 
o Tribunal constatou que, em alguns 
casos, a realização dos objetivos dos 
projetos ou dos programas não podia 
ser avaliada antes de estarem con -
cluídos, o que prejudicou a avaliação 
periódica da concretização dos resulta -
dos (ver caixa 15 ).
30 4. Principais domínios de risco
60 
O Tribunal detetou igualmente in -
suficiências na realização atempada 
das avaliações, ou seja, as avaliações 
estratégicas demoraram frequente -
mente muito mais do que o previsto 
e as avaliações dos programas eram 
por vezes adiadas ou canceladas58. Um 
estudo recente encomendado pela 
Comissão constatou igualmente incoe -
rências importantes entre as avaliações 
e a formulação de políticas, a pro -
gramação, o acompanhamento e a 
gestão orientada para os resultados. 
Em especial, detetou oportunidades 
perdidas, em termos de aceitação, em 
que os ensinamentos anteriormente 
adquiridos foram ignorados porque 
as constatações das avaliações não 
estavam em sintonia com o processo de tomada de decisões da gestão ou 
porque, quando as constatações foram 
disponibilizadas, o contexto tinha já 
sofrido alterações59.
61 
As insuficiências na comunicação dos 
resultados e na realização de avalia -
ções atempadas podem impedir que 
os conhecimentos pertinentes e os 
ensinamentos retirados sejam tidos em 
consideração nos processos de comu -
nicação e de tomada de decisões.Figura 4Ciclo de vida de uma ação
Processo 
legislativo
Identiﬁcação
FormulaçãoSeguimento  
(incluindo avaliação) Programação
Execução
(incluindo acompanhamento
e avaliação intercalar)58 Relatório Especial n.º 18/2014, 
«Sistemas de avaliação e de 
acompanhamento orientado 
para os resultados da 
EuropeAid», pontos 27-29 
(http://eca.europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Estudo 
sobre a aceitação dos 
conhecimentos adquiridos 
com as avaliações estratégicas 
da EuropeAid pela política 
e prática no domínio do 
desenvolvimento), relatório 
final, junho de 2014, p. vii.
31 4. Principais domínios de risco
4.6. Consolidação 
e comunicação dos dados
62 
Para demonstrar os resultados alcança -
dos pelas políticas de desenvolvimen -
to da UE, os dados sobre os resultados 
obtidos pelas ações da UE para o de -
senvolvimento e a cooperação têm de 
ser recolhidos e consolidados através 
de sistemas de informação e apresen -
tados e divulgados através de canais 
de comunicação adequados.
63 
No entanto, em relatórios de auditoria 
anteriores, o Tribunal constatou pro -
blemas referentes à capacidade dos 
sistemas de informação da EuropeAid 
de recolher dados relativos aos resul -
tados (ver caixa 16 ). Em 2014, a Co -
missão salientou igualmente que, para 
que a UE possa comunicar os resulta -
dos, os sistemas e as ferramentas de 
recolha de dados necessitavam de ser 
mais racionalizados e desenvolvidos61.64 
Os dados sobre as atividades da ajuda 
ao desenvolvimento e cooperação da 
UE servem de base para uma vasta 
gama de relatórios, entre os quais os 
principais são os seguintes:
a) as contas anuais e o relatório anual 
sobre a gestão orçamental e finan -
ceira da Comissão62;
b) o Relatório Anual de Atividades da 
EuropeAid e o relatório de síntese 
da Comissão63;
c) o relatório anual enviado ao Comi -
té de Ajuda ao Desenvolvimento 
(CAD) da OCDE, em conformidade 
com as diretivas do CAD64;
d) uma contribuição mensal para 
o registo dos dados da IATI, em 
conformidade com as normas 
da IATI65;
e) o relatório anual de avaliação 
das  finanças da União baseado 
nos  resultados obtidos66;Exemplo de resultados que só foi possível avaliar no final da ação em causa
«O Tribunal avaliou a eficácia de uma amostra de 19 projetos, comparando os objetivos definidos no acordo 
de contribuição com os que foram alcançados na prática. (...) Devido a informações insuficientes, os resulta -
dos não puderam ser avaliados nos seguintes casos: (...) um dos projetos importantes era um fundo fiduciário 
cujos objetivos definidos no acordo de contribuição se referiam ao fundo globalmente, sendo portanto de na -
tureza mais geral. Embora tenham sido definidos objetivos mais específicos para os projetos subjacentes, não 
pode haver uma relação clara entre a realização dos objetivos dos projetos e os objetivos gerais do acordo de 
contribuição. Por consequência, a eficácia apenas poderá ser avaliada quando o próprio fundo for encerrado, 
o que ainda não tinha acontecido à data da auditoria.»60
60 Relatório Especial n.º 3/2011, ponto 25 e alínea b) do ponto 27.Caixa 15
61 SWD(2013) 530 final, p. 12.
62 Regulamento Financeiro, em 
especial os artigos 141.º a 142.º.
63 Regulamento Financeiro, em 
especial o n.º 9 do artigo 66.º.
64 «Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire » 
(Diretivas relativas 
à comunicação estatística 
convergente para o sistema de 
notificação dos países 
credores e o questionário 
anual do CAD) e adendas. 
Ref. DCD/DAC(2013)15/FINAL 
de 11 de junho de 2013.
65 Sítio Internet da Iniciativa 
Internacional para 
a Transparência da Ajuda (IATI, 
International Aid Transparency 
Initiative ) (www.iatiregistry.
org).
66 Tratado sobre 
o Funcionamento da União 
Europeia, artigo 318.º
32 4. Principais domínios de risco
Exemplo de insuficiências no sistema de informações da EuropeAid
«O principal dispositivo de comunicação de informações utilizado pela Comissão entre as delegações e o Eu -
ropeAid é o relatório sobre a gestão da ajuda externa (...). Contudo, estes relatórios descrevem principalmente 
as atividades realizadas e os problemas enfrentados na execução. Além disso, as informações apresentadas 
até certo ponto sobrepõem-se às informações disponíveis no CRIS. Oferecem poucas indicações sobre os 
resultados concretos da ajuda, quer em termos de avaliações realizadas pela própria delegação, quer de infor -
mações sobre os resultados das avaliações realizadas após o encerramento das intervenções de ajuda. (...)»69
«(...) o CRIS não permite calcular facilmente o montante total afetado a uma determinada política ou financia -
do por um determinado instrumento financeiro. Efetivamente, a lista dos domínios utilizados para associar 
registos de muitos dos módulos do CRIS a um determinado domínio mistura zonas geográficas (por exemplo, 
Ásia), instrumentos financeiros (...) e políticas temáticas (por exemplo, segurança alimentar).
Esta situação torna particularmente complexa a consolidação dos dados — nomeadamente, dados financei -
ros — do CRIS para elaboração de relatórios e prejudica a eficiência e a eficácia do CRIS enquanto ferramenta 
de gestão e de elaboração de relatórios.»70
69 Relatório Especial n.º 1/2011, «A desconcentração da gestão da ajuda externa dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações deu 
origem a uma melhor prestação da ajuda?», ponto 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Relatório Especial n.º 5/2012, «Sistema Comum de Informação RELEX (CRIS)», pontos 40 e 41 ( http://eca.europa.eu ).Caixa 16f) o relatório anual sobre as políticas 
de desenvolvimento e de ajuda 
externa da União Europeia e respe -
tiva execução;
g) atualizações regulares do sítio 
Internet da Comissão « EU Aid 
Explorer »67.65 
Atualmente, a maioria destes relató -
rios incide nas atividades e nenhum 
apresenta dados consolidados sobre 
os resultados alcançados, globalmen -
te, por essas atividades68. Uma falta 
de relatórios consolidados sobre os 
resultados alcançados pela ajuda da 
UE e de uma síntese dos mesmos pode 
comprometer a tomada de decisões 
e a prestação de contas.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Em especial, o relatório anual 
de avaliação dos resultados 
das finanças da União baseado 
nos resultados obtidos não 
apresenta uma imagem clara 
do grau de concretização dos 
principais objetivos da União. 
Ver o Relatório sobre 
a avaliação das finanças da 
União baseada nos resultados 
obtidos: uma nova ferramenta 
para melhorar o processo de 
quitação da Comissão 
Europeia — A7-0068/2014, de 
30 de janeiro de 2014.
33 4. Principais domínios de risco
Exemplos de insuficiências da qualidade dos dados
«De um modo geral, os indicadores utilizados pela Comissão incidem adequadamente nos (objetivos de 
desenvolvimento do milénio), não se prestando, contudo, atenção suficiente aos indicadores da qualidade do 
ensino. Porém, os sistemas nacionais de informação de gestão da educação em que a Comissão se baseia nem 
sempre fornecem informações suficientes, fiáveis e em tempo oportuno.»71
71 Relatório Especial n.º 12/2010, «Ajuda ao Desenvolvimento da UE na África Subsariana e no Sul da Ásia, no domínio do Ensino Básico», 
ponto V ( http://eca.europa.eu ).Caixa 174.7 . Qualidade dos dados
66 
O acompanhamento e avaliação 
dos resultados exigem a recolha de 
dados suficientes, pertinentes, fiáveis 
e atualizados. Em consonância com os 
compromissos assumidos em fóruns 
de alto nível sobre a eficácia da ajuda 
(ver secção 2.1.2), a recolha dos dados 
deve basear-se, tanto quanto possí -
vel, nos quadros dos países parcei -
ros para a elaboração de relatórios 
e o  acompanhamento orientados para 
os resultados.67 
Contudo, auditorias anteriores do Tribunal 
e avaliações da Comissão detetaram que, 
por vezes, as fontes dos dados não forne -
ciam informações suficientes, pertinentes, 
fiáveis e em tempo oportuno sobre os 
resultados (ver caixa 17 ). A recolha de 
dados pode ser onerosa, especialmente 
no caso da realização de recenseamentos, 
pelo que não é efetuada com frequência 
pelos países parceiros.
68 
A falta de dados suficientes, pertinen -
tes, fiáveis e atualizados pode enfraque -
cer significativamente a qualidade e fia -
bilidade dos resultados comunicados.
4.8. Resultados da 
execução orçamental
69 
Em anos anteriores, houve uma 
pressão para aumentar os montantes 
afetados ao desenvolvimento e à coo -
peração da UE, em especial no âmbito 
do compromisso de atingir o objetivo 
internacionalmente aprovado para 
a APD de um rácio APD/RNB de 0,7%, 
até 201572.72 «Os Estados-Membros 
comprometem-se a alcançar 
o rácio APD/RNB de 0,7% 
até 2015, ao passo que os que 
já atingiram essa meta se 
comprometem a manter-se 
acima desse nível; os 
Estados-Membros que 
aderiram à UE depois de 2002 
esforçar-se-ão por, até 2015, 
aumentar o rácio APD/RNB 
para 0,33%.» Ver as conclusões 
da Presidência do Conselho 
Europeu de Bruxelas, de 16 
e 17 de junho de 2005 — 
referência 10255/1/05 REV 1, 
ponto 27.
34 4. Principais domínios de risco
70 
O artigo 317.º do TFUE estipula que 
a Comissão executa o orçamento nos 
termos da regulamentação financeira 
e de acordo com os princípios da boa 
gestão financeira. O n.º 3 do artigo 38.º 
do Regulamento Financeiro estipula 
que a Comissão junta ao projeto de 
orçamento, entre outros elementos, 
informações sobre as taxas de execu -
ção da atividade do exercício anterior 
e sobre as taxas de execução para 
o exercício em curso.
71 
Os resultados da execução orçamen -
tal podem ser entendidos como um 
objetivo em si, sendo por vezes assim 
enunciados nos planos de gestão da 
Comissão (ver caixa 18 ).
72 
Por este motivo, pode surgir tensão 
entre a necessidade de executar o or -
çamento e a necessidade de o fazer de 
acordo com o princípio da boa gestão 
financeira (eficácia, eficiência e econo -
mia)73. Em especial, as concretizações 
e os insucessos em termos de execu -
ção orçamental são mais diretamente 
visíveis do que as concretizações 
em termos de desempenho (resulta -
dos). Por essa razão, pode haver uma 
tendência natural para dar ênfase 
à execução orçamental em detrimento 
da incidência nos resultados, como 
o Tribunal constatou no seu Relatório 
Anual sobre a execução do orçamen -
to relativo ao exercício de 2013: «No 
período de programação de 2007-2013, 
a utilização dos fundos da UE carac -
terizou-se pela ênfase colocada na 
absorção (a necessidade de despender 
os fundos) e na conformidade, em de -
trimento do bom desempenho»74.73 
A concentração nos resultados da 
execução orçamental enquanto ob -
jetivo pode ser prejudicial para a boa 
gestão financeira e a concretização 
dos  resultados.73 Uma questão persistente é a 
de saber como reconciliar 
a natureza de longo prazo da 
cooperação para 
o desenvolvimento, que exige 
horizontes de planeamento 
plurianuais, com a prática 
corrente de afetar dotações 
anuais para a ajuda. Em muitos 
países membros do CAD, os 
procedimentos gerais do 
governo exigem que os fundos 
afetados num determinado 
exercício sejam despendidos 
durante esse exercício ou, no 
mínimo, autorizados nesse 
exercício e despendidos pouco 
depois. Por conseguinte, os 
gestores da ajuda em alguns 
países trabalham sob uma 
pressão considerável para 
autorizar e despender os 
fundos rapidamente, 
promovendo uma ênfase 
indevida nos recursos 
financeiros das atividades de 
desenvolvimento, em vez de 
nas realizações esperadas 
e nos resultados reais. Ver 
o documento do Comité de 
Ajuda ao Desenvolvimento da 
OCDE, « Managing aid: practices 
of DAC Member countries » 
(Gestão da ajuda: práticas dos 
países membros do CAD). 
Ref. DCD/DAC(2004)40.
74 Relatório Anual do Tribunal de 
Contas Europeu relativo ao 
exercício de 2013, ponto 10.56 
(JO C 398 de 12.11.2014).
35 4. Principais domínios de risco
Exemplo de um objetivo de execução orçamental
O plano de gestão da EuropeAid para 2014 define o seguinte objetivo para o Fundo Europeu de Desenvolvimento 
(FED) em África75: Níveis de execução orçamental — manter elevados níveis de execução orçamental, incluindo 
pagamentos de apoio orçamental.
O plano de gestão da EuropeAid contém igualmente, para os instrumentos de financiamento externos além 
do FED, um anexo intitulado « Sound financial management and effective use of EC resources » (Boa gestão finan -
ceira e utilização eficaz dos recursos da Comissão), que estipula vários indicadores e metas para a execução 
orçamental:
Indicador Meta (2014)
1 Execução das previsões financeiras anuais iniciais: Pagamentos De 90% a 110%
2 Execução das previsões financeiras anuais iniciais para contratos De 90% a 110%
3 Execução das previsões financeiras anuais iniciais para decisões De 90% a 110%
75 Plano de Gestão para 2014, Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação — EuropeAid.Caixa 18
4.9. Alterações 
no  contexto das ações 
da  União Europeia
4.9.1. Gestão dos riscos 
e escolha das modalidades 
de execução
74 
As ações da UE para o desenvolvi -
mento e a cooperação são executadas 
num elevado número de países com 
níveis diferentes de desenvolvimento, 
muitos dos quais se caracterizam por 
condições críticas em termos sociais, 
políticos ou humanitários ou até por 
situações instáveis de segurança. A es -
colha de uma modalidade de execução 
da ajuda para atingir os objetivos de 
uma ação deve basear-se na sua capa -
cidade esperada para obter resultados 
de uma forma eficaz e eficiente, dado 
o contexto da ação. Em determinados 
casos, a escolha de uma modalidade 
de execução aparentemente mais arris -
cada do que outras poderá, por vezes, ser motivada pela expectativa de que 
permita obter melhores resultados ou 
de forma mais rápida.
36 4. Principais domínios de risco
75 
O apoio orçamental é um bom exem -
plo desta situação. De facto, embora 
possa ser concebido como um meio 
de fornecer grandes volumes de ajuda 
de uma forma mais previsível do que 
o método habitual baseado em proje -
tos, o apoio orçamental é muitas vezes 
concedido a países cujos sistemas de 
gestão das finanças públicas (GFP) 
apresentam deficiências. Como os fun -
dos transferidos no âmbito das opera -
ções de apoio orçamental são incorpo -
rados com outros recursos orçamentais 
no orçamento nacional (procedimento 
conhecido por «fungibilidade»), estão 
igualmente expostos às mesmas insu -
ficiências em matéria de GFP , incluindo 
os riscos de fraude e corrupção76. Além 
disso, os resultados obtidos através do 
apoio orçamental e a respetiva susten -
tabilidade podem ser colocados em 
risco na eventualidade de instabilidade 
política do país parceiro, por exemplo, 
devido a uma falta de consideração 
pela boa governação, a importantes 
problemas económicos e sociais ou de 
direitos humanos. A decisão da UE de conceder apoio orçamental deve assim 
ser tomada caso a caso e apoiada por 
uma avaliação dos benefícios espera -
dos e dos riscos potenciais77.
76 
Em relatórios de auditoria anteriores, 
o Tribunal constatou por vezes que 
a escolha de uma modalidade de exe -
cução da ajuda não tinha sido antece -
dida por uma análise adequada dos 
riscos associados relativamente aos 
benefícios esperados (ver caixa 19 ).
77 
A falta de comparação dos benefícios 
esperados com as potenciais desvan -
tagens das modalidades de execução 
adotadas pode dar origem a uma esco -
lha incorreta da modalidade ou expor 
o orçamento da UE a riscos excessiva -
mente elevados.
Exemplos de falta de análise dos riscos para a modalidade de execução escolhida
«(...) a Comissão não demonstra de forma convincente que, antes de tomar a decisão de cooperar com uma 
organização das Nações Unidas, avaliou se as vantagens compensam eventuais desvantagens. A opção por 
uma organização das Nações Unidas não se baseia em provas suficientes de que esta abordagem seja mais 
eficiente e eficaz do que outras modalidades de fornecimento da ajuda.»78
78 Relatório Especial n.º 15/2009, ponto III.Caixa 1976 Relatório Anual do Tribunal de 
Contas Europeu relativo ao 
exercício de 2011, ponto 7.10 
(JO C 344 de 12.11.2012).
77 COM(2011) 638 final, de 
13 de  outubro de 2011, «Futura 
abordagem do apoio 
orçamental da UE 
a países  terceiro s».
37 4. Principais domínios de risco
4.9.2. Fatores exógenos
78 
A maioria das ações da UE para o de -
senvolvimento e a cooperação são pla -
neadas com vista a produzir resultados 
durante um período de vários anos. 
Durante esse tempo, as ações podem 
sofrer alterações significativas ou ins -
tabilidade nos seguintes aspetos:
a) no contexto político ou económico 
do país parceiro — foi o caso, por 
exemplo, do Egito79, da República 
Democrática do Congo80 e da Pa -
lestina81 — ou ao nível dos proje -
tos (ver caixa 20 );b) no contexto do desenvolvimento 
em relação a catástrofes naturais, 
por exemplo, em janeiro de 2010 
no Haiti, quando um sismo de 
magnitude 7,0 na escala de Ri -
chter atingiu a capital e os seus 
arredores82;
c) nos sistemas de gestão e de con -
trolo da ajuda da UE (ver caixa 21 ).
79 
Estas alterações no contexto das ações 
da UE para o desenvolvimento e a 
cooperação podem dificultar o segui -
mento dos resultados e a respetiva 
comunicação de uma forma coerente 
e significativa.79 Relatório Especial n.º 4/2013.
80 Relatório Especial n.º 9/2013.
81 Relatório Especial n.º 14/2013.
82 Relatório Especial n.º 13/2014, 
«Apoio da UE à reabilitação na 
sequência do sismo no Haiti» 
(http://eca.europa.eu ).
Exemplo de instabilidade no contexto económico de um projeto
No Camboja, a Comissão financiou um projeto que visava promover a tecnologia de valorização energética 
de resíduos no setor da transformação de arroz. No entanto, nos últimos anos, o Camboja assistiu a grandes 
investimentos em fábricas de descasque de arroz maiores e mais eficientes, que aumentaram em quatro vezes 
a capacidade entre 2009 e 201383. Espera-se atualmente que a maioria dos produtores de arroz necessite de 
sistemas mais potentes do que os inicialmente previstos para promoção pelo projeto, a custos muito superio -
res. Por este motivo, os objetivos iniciais do projeto perderam alguma da sua pertinência e provavelmente não 
serão concretizados como inicialmente previsto.
83 World Bank policy note on Trade Development — Turning Cambodia into a leading rice exporter  (Nota estratégica do Banco Mundial sobre 
o desenvolvimento do comércio — Transformar o Camboja num dos principais exportadores de arroz), setembro de 2013.Caixa 20
Exemplo de alterações nos sistemas de gestão e de controlo
Em 1 de janeiro de 2015, o «Grupo de Apoio à Ucrânia» e a Direção «Vizinhança» da Comissão foram transferi -
dos da EuropeAid para a Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento, DG NEAR 
(anteriormente designada por Direção-Geral do Alargamento, DG ELARG)84. Esta mudança irá afetar tanto 
a cobertura geográfica do quadro de resultados da EuropeAid como a forma de acompanhar e comunicar 
informações sobre os resultados da política de vizinhança.
84 Atas da 2104ª reunião da Comissão, realizada na quarta-feira, 5 de novembro de 2014 — PV(2014) 2104.Caixa 21
38
 5. Conclusões 
e recomendações
5.1. Conclusões
80 
Com base no exame que efetuou, 
o Tribunal identificou nove principais 
domínios de risco associados a uma 
abordagem orientada para os resulta -
dos das ações da UE para o desenvolvi -
mento e a cooperação.
a) a utilização incoerente da termi -
nologia relativa aos resultados ou 
a ausência de uma relação lógica 
clara entre as ações, as realiza -
ções, os efeitos e o impacto pode 
causar confusão e comprometer 
a avaliação do que foi concretizado 
(secções 4.1 e 4.2);
b) a maior complexidade resultan -
te da integração das questões 
transversais nos programas da UE 
representa um risco acrescido para 
a concretização e a comunicação 
dos resultados (secção 4.3);
c) a falta de harmonização entre os 
instrumentos de prestação da aju -
da, os quadros dos resultados e as 
estruturas de prestação de contas 
dos parceiros para o desenvolvi -
mento pode provocar ineficiências 
e lacunas na prestação de contas 
(secção 4.4);
d) as insuficiências na avaliação e na 
comunicação dos resultados po -
dem impedir que os conhecimen -
tos pertinentes e os ensinamentos 
retirados sejam tidos em consi -
deração nos processos de comu -
nicação e de tomada de decisões 
(secção 4.5);
e) uma falta de relatórios consolida -
dos sobre os resultados alcançados 
pela ajuda da UE ou de uma sínte -
se dos mesmos pode comprometer 
a tomada de decisões e a presta -
ção de contas (secção 4.6);f) a falta de dados suficientes, perti -
nentes, fiáveis e atualizados pode 
enfraquecer significativamente 
a qualidade e fiabilidade dos resul -
tados comunicados (secção 4.7);
g) a concentração nos resultados da 
execução orçamental enquanto 
objetivo pode ser prejudicial para 
a boa gestão financeira e a concre -
tização dos resultados (secção 4.8);
h) as alterações no contexto das 
ações podem comprometer a con -
cretização ou a sustentabilidade 
dos resultados, tornando difícil 
avaliar os resultados alcançados 
(secção 4.9).
81 
O exame do Tribunal revelou que esses 
domínios de risco tinham sido corre -
tamente identificados pela Comissão 
num vasto leque de documentos. 
Revelou igualmente o interesse das 
medidas que a Comissão está a em -
preender para lançar um quadro da UE 
para a cooperação e o desenvolvimen -
to baseado em resultados.
82 
Ainda assim, é necessário tomar mais 
medidas para mobilizar todo o po -
tencial das iniciativas da Comissão no 
sentido de melhorar os resultados do 
desenvolvimento e da cooperação 
da União Europeia.
39 5. Conclusões e recomendações
5.2. Recomendações
83 
Para atenuar os riscos identificados, o Tribu -
nal formula as seguintes recomendações.
Recomendação 1  
Melhorar as orientações 
relativas à utilização 
da terminologia e à 
formulação de objetivos 
e indicadores
A Comissão deve melhorar as suas 
orientações para garantir a utilização 
coerente da terminologia relativa aos 
resultados (realizações, efeitos e im -
pactos) e, quando pertinente, formular 
objetivos SMART e indicadores claros 
para as suas intervenções a todos 
os níveis.
Recomendação 2  
Estabelecer uma relação 
clara entre as ações e os 
resultados esperados
Através das suas orientações internas, 
ferramentas práticas e processos de 
formulação e acompanhamento dos 
projetos, a Comissão deve garantir que 
se estabelece uma relação clara entre 
as ações e os resultados esperados, 
incluindo as questões transversais.Recomendação 3  
Melhorar o sistema 
de informações para 
comunicar os resultados 
e os ensinamentos 
retirados
A Comissão deve melhorar o seu sis -
tema de informações para conseguir 
consolidar e comunicar de forma eficaz 
os resultados das suas intervenções. 
Essa iniciativa deverá ser complemen -
tada com medidas que permitam que 
as atividades de avaliação da Comissão 
identifiquem os ensinamentos úteis 
para a posterior legislação, programa -
ção ou conceção de ações nos domí -
nios em causa.
Recomendação 4  
Assegurar 
a disponibilidade 
e qualidade dos dados
Em todas as suas intervenções, a Co -
missão deve avaliar a disponibilidade 
e qualidade dos dados, procurando ter 
dados suficientes, pertinentes, fiáveis 
e atualizados sobre os resultados obti -
dos. Estas características devem refle -
tir-se nos seus sistemas e orientações.
Recomendação 5  
Avaliar os riscos inerentes 
à modalidade de execução 
antes de afetar recursos 
financeiros
Antes de afetar os seus recursos financei -
ros, e ao considerar os resultados espera -
dos, a Comissão deve também avaliar 
os riscos inerentes à sua escolha de uma 
modalidade de execução específica.
40 5. Conclusões e recomendações
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 17 de 
novembro de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
FATORES EXTERNOS, CARACTERÍSTICAS DO CONTEXTO E PROCESSOS DE COMUNICAÇÃOPOLÍTICA E  DESPESAS GOVERNAMENTAIS (ESTRATÉGIA)
Recursos da política governamental e despesas públicas 
3. Realizações induzidas. 
Melhoria das políticas 
públicas, das instituições do 
setor público, das despesas 
públicas e da prestação de 
serviços públicos4. Efeitos. Respostas 
positivas dos 
beneficiários 
—  utilizadores dos 
serviços e agentes 
económicos 
—  à gestão 
das políticas 
governamentais e à 
prestação de serviços5. Impacto. Cresci -
mento sustentável 
e inclusivo e redução 
da pobreza1a. Recursos do AOG/AOS 
2a. Realizações diretas.
Melhoria da relação entre a as -
sistência externa e os processos 
orçamentais e políticos nacionais
—  Transferência de 
fundos para o Tesouro 
nacional com base 
em condicionalismos 
previamente acordados
—  Diálogo político 
e indicadores de 
desempenho
—  Atividades de reforço 
das capacidades ins -
titucionais, incluindo 
assistência técnica.—  Aumentar a dimensão e a 
percentagem de fundos de assis -
tência externa disponibilizados 
através do orçamento nacional.
—  Aumentar a dimensão e a 
percentagem do orçamento 
disponível para despesas 
discricionárias.
—  Aumentar a previsibilidade do 
desembolso de fundos externos.
—  Melhor coordenação entre o diá -
logo político, os condicionalismos 
e a AT/as atividades de reforço 
das capacidades, contribuindo 
mais para a execução das estra -
tégias governamentais.
—  Melhor harmonização da 
assistência externa no seu todo 
(incluindo o  apoio orçamental) 
com as políticas e sistemas 
governamentais.
—  Diminuição dos custos de transa -
ção da prestação de ajuda.—  Melhoria da gestão 
macroeconómica e  orça -
mental (como as políticas 
orçamental, monetária, 
comercial e de crescimento 
económico).
—  Melhoria da quantidade 
e qualidade dos bens 
e serviços prestados pelo 
setor público
—  Reforço da GFP e dos 
sistemas de contratação 
(transparência, disciplina 
orçamental, supervisão, 
eficiência operacional e da 
afetação de recursos)
—  Melhoria dos processos de 
formulação e execução de 
políticas públicas
 —  Reforço das instituições do 
setor público.
—  Reforço das relações entre 
o governo e os organismos 
de supervisão em termos 
de formulação e aprovação 
de políticas, prestação de 
contas financeira e não 
financeira e controlo 
orçamental
—  Outras melhorias de 
questões de governação 
(por exemplo, maior des -
centralização, aplicação do 
estado de direito, direitos 
humanos)—  Maior utilização 
dos bens e ser -
viços prestados 
pelo setor pú -
blico e melhoria 
dos benefícios 
decorrentes
—  Aumento da 
confiança das 
empresas e do 
investimento 
e produção do 
setor privado
—  Aumento da 
competitividade 
da economia.
—  Aumento da 
confiança da 
população no 
desempenho do 
governo, espe -
cialmente no que 
diz respeito à go -
vernação, à GFP 
e à prestação de 
serviços.—  Melhoria do cres -
cimento econó -
mico sustentável 
e inclusivo.
— Redução da po -
breza monetária 
e não monetária.
—  Capacitação 
e inclusão social 
das populações 
pobres e dos 
grupos desfavo -
recidos (incluindo 
mulheres).
—  Outras questões 
definidas nos 
quadros e priori -
dades específicos 
das parcerias 
(por exemplo, 
melhorias na 
democracia, nos 
direitos humanos, 
na proteção do 
ambiente ).
 
 
1b. Vários recursos 
governamentais2b. Outros efeitos de vários  
recursos governamentais 
 
— xxxx —  Financiamento das receitas na -
cionais e recursos das políticas 
nacionais
1c. Recursos de outros 
programas de assistência 
externa2c. Outros efeitos de outra 
assistência externa
— xxxx — xxxx
—  Várias características das «condições de 
entrada»
—  Quadro global da ajuda
—  Processos e ferramentas de aprendizagem 
existentes—  Capacidade do governo para executar reformas;
—  Âmbito do compromisso político com os processos de 
reforma—  Capacidade do setor público
—  Natureza da procura dos 
serviços governamentais
—  Força da prestação de contas 
nacional— Desenvolvimento económico global
— Afluxo de capitais estrangeiros
—  Respostas a alterações dos instru -
mentos de incentivoAnexo AnexoQuadro abrangente de avaliação aplicado às avaliações do apoio orçamental
Fonte : Rede de Avaliação do Desenvolvimento da OCDE-CAD: Evaluating Budget Support — Methodological Approach  (Avaliar o apoio orçamen -
tal — Abordagem metodológica).
42
resultados como uma das ferramentas de acompa -
nhamento e elaboração de relatórios sobre a execu -
ção do QFP .
3. O nosso exame
22
A natureza do exame do Tribunal é tal que inclui 
exemplos que, por vezes, dizem respeito a ações 
realizadas há vários anos. É especialmente o caso dos 
exemplos relativos a documentos de programação 
plurianual (documentos de estratégia ou programas 
indicativos), em relação aos quais a Comissão gostaria 
de salientar que incluiu sistematicamente indicado -
res nos documentos de programação para o período 
2014-2020, bem como dos exemplos relativos a apoio 
orçamental, em relação aos quais foram abordados 
vários riscos através da adoção, em 2012, de orienta -
ções revistas relativas a apoio orçamental.
A Comissão remete ainda para as suas respostas 
aos relatórios especiais do Tribunal que aqui estão 
em causa e para as respostas adicionais às observa -
ções do Tribunal que constam do presente relatório 
relativas a alguns exemplos, de modo a sublinhar 
um ou mais aspetos que considera especificamente 
mais pertinentes no contexto da sua resposta a essas 
observações.
4. Principais domínios de risco
26
A Comissão está ciente e concorda com o Tribunal 
quanto à necessidade de assegurar a coerência em 
termos da terminologia utilizada. No documento de 
trabalho dos serviços da Comissão (DTSC) «Lança -
mento do quadro da UE para a cooperação interna -
cional e o desenvolvimento baseado em resultados», 
de 26 de março de 2015, é utilizada a terminologia 
«ação-realização-efeito-impacto», correspondendo 
à terminologia de resultados OCDE-CAD praticada 
internacionalmente e estando também em linha com 
a utilizada nos instrumentos de financiamento para 
2014-2020. A mesma terminologia é utilizada no novo 
modelo do documento de ação (aplicável desde 1 de 
janeiro de 2015) e no novo Manual de Acompanha -
mento Orientado para os Resultados (AOR) («Manual 
sobre a revisão do AOR e de apoio à comunicação de 
resultados de fim de projeto») (março de 2015).Síntese
III
A natureza do exame do Tribunal é tal que inclui 
exemplos que, por vezes, dizem respeito a ações 
realizadas há vários anos. É especialmente o caso dos 
exemplos relativos a apoio orçamental, em relação 
aos quais foram abordados vários riscos através da 
adoção, em 2012, de orientações revistas relativas 
a apoio orçamental (ver seguidamente as respostas 
apresentadas a várias das caixas), bem como dos 
exemplos relativos a documentos de programação 
plurianual (documentos de estratégia ou programas 
indicativos), em relação aos quais a Comissão gostaria 
de salientar que incluiu sistematicamente indicado -
res nos documentos de programação para o período 
2014-2020.
1. Introdução
07
O quadro de resultados (QR) constitui uma das fer -
ramentas de comunicação de resultados a nível de 
realização e de efeito direto. As avaliações fornecem 
apreciações sobre a relação lógica e causal entre 
os diferentes níveis de resultados até ao impacto 
e à realização de «objetivos estratégicos de desen -
volvimento», tanto a nível nacional como mundial. 
Além disso, foram executadas diversas iniciativas no 
sentido de melhorar o sistema de acompanhamento 
e avaliação, de forma a melhorar a abordagem orien -
tada para os resultados da Comissão.
10
O documento de trabalho dos serviços da Comissão 
(DTSC) sobre o «quadro MORE» descreve os vários 
quadros de acompanhamento, avaliação e elabora -
ção de relatórios existentes relativos à execução do 
quadro financeiro plurianual (QFP). Em termos de 
objetivos e indicadores, descreve o que foi previsto 
nos atos jurídicos que estabelecem os instrumentos 
de financiamento para 2014-2020 e complemen -
tado de acordo com as declarações dos programas 
orçamentais de 2014 e 2015, bem como as ferramen -
tas de acompanhamento, de avaliação e de elabo -
ração de relatórios, conforme incluídas nos planos 
de gestão anuais (PGA) e nos relatórios anuais de 
atividade (RAA). No que respeita aos instrumentos de 
ajuda externa, refere-se também ao novo quadro de Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 43
29
A Comissão concorda que a grande variedade de 
documentos referida pelo Tribunal aumenta o risco 
de incoerência. Tendo em conta que os documentos 
são adotados em diferentes fases da formulação de 
políticas e do ciclo de gestão de programas e pro -
jetos (incluindo a fase de programação), tal resulta 
necessariamente em ajustamentos e em tipos mais 
específicos de incidência na execução.
A Comissão tomou medidas para reduzir os riscos 
mencionados pelo Tribunal. Assim, no exercício 
de programação de 2014-2020, os documentos de 
programação nacionais, regionais e temáticos foram 
sistematicamente revistos a fim de assegurar que os 
indicadores e os resultados esperados são de quali -
dade adequada (ou seja, mensurável) e em número 
razoável (ver os documentos de programação em 
http://eeas.europa.eu/around/index_pt.htm ).
A revisão do modelo do documento de ação (em 
vigor desde 1 de janeiro de 2015) e a revisão em 
curso dos documentos internos do Grupo de Apoio 
da Qualidade conexos visam garantir que os indi -
cadores e os resultados esperados são adequada -
mente incluídos nos documentos de ação.
Além disso, os serviços da Comissão estão a traba -
lhar na melhoria do sistema de acompanhamento 
e avaliação, incluindo uma margem para ajusta -
mentos que possam ser necessários na execução 
das ações e a flexibilidade necessária para executar 
tais ajustamentos, a fim de o adaptar aos contextos 
e políticas dos países.
32
A Comissão tomou e está a tomar medidas para 
reduzir os riscos mencionados pelo Tribunal. Ver 
a resposta da Comissão ao ponto 29.
Caixa 4
Cumprindo a recomendação 2 sobre a formulação de 
indicadores de desempenho, efetuada pelo Tribunal 
no Relatório Especial n.º 14/2013, a Comissão criou 
um quadro orientado para os resultados que inclui 
indicadores para acompanhamento dos progressos da 
Autoridade Palestiniana nas suas reformas.Caixa 1
A terminologia utilizada no plano de gestão anual 
da EuropeAid segue a prevista nas instruções gerais 
do Secretariado-Geral da Comissão e da DG Orça -
mento para o estabelecimento dos planos de ges -
tão pelas direções-gerais e serviços da Comissão.
O risco que consta no exemplo apresentado na 
caixa 1 refere-se à terminologia utilizada no Manual 
de Acompanhamento Orientado para os Resultados 
(AOR) aplicável ao anterior sistema de AOR, que 
terminou na primavera de 2014. Foi substituído por 
um novo sistema de AOR e foi introduzido um novo 
Manual de AOR na primavera de 2015, que já não 
inclui tal referência e está em plena conformidade 
com a linguagem praticada internacionalmente que 
aplica a referência SMART a objetivos e não a indi -
cadores. Por conseguinte, a Comissão irá alterar 
a próxima circular orçamental.
Além disso, a Comissão tenciona precisar a lingua -
gem e as instruções relativas aos objetivos e indica -
dores a utilizar no contexto da circular orçamental.
A Comissão concorda que os objetivos e os resul -
tados esperados devem, tanto quanto possível, ser 
SMART, mas considera igualmente que tal não é, 
em muitos casos, fácil de aplicar. É especialmente 
o caso quando os resultados esperados só podem 
ser razoavelmente medidos em termos qualitativos 
e não podem ser quantificados, sendo este, nomea -
damente, o caso dos resultados das políticas gerais 
ou dos instrumentos de financiamento.
Os quadros de resultados das empresas, por 
natureza, centram-se em resultados quantitativos, 
tal como mencionado no documento de trabalho 
«Lançamento do quadro da UE para a cooperação 
internacional e o desenvolvimento baseado em 
resultados» (EURF). Os indicadores do EURF da UE 
foram criados, tanto quanto possível, seguindo os 
critérios RACER («relevantes, reconhecidos, credí -
veis, fáceis e rigorosos») — tal como estabelecido 
nas diretrizes do Eurostat relativas a indicadores 
referidas pelo Tribunal.
Respostas da Comissão 44
Na sua resposta às conclusões do Tribunal, a Comis -
são observou também que «deve ser feita uma 
distinção entre, por um lado, os critérios de elegi -
bilidade para o apoio orçamental, que exigem uma 
abordagem global baseada na credibilidade e exe -
cução positiva, que se revestem de uma natureza 
geral e, por outro lado, as condições específicas, 
ligadas às parcelas variáveis, que devem de facto ser 
claras e específicas... Os doadores devem reconhe -
cer a complexidade das reformas e definir metas 
e prazos mais razoáveis. Por exemplo, o progresso 
da reforma da GFP em ambos os países, Quirguistão 
e Egito, que recebem apoio orçamental tem sido 
mais lento do que previsto. Com efeito, os planos de 
reforma da GFP , inicialmente elaborados em grande 
medida por doadores externos, eram demasiado 
ambiciosos e subestimaram a capacidade local 
necessária à sua execução. Para remediar esta 
situação, as reformas e planos de ação no domínio 
da GFP foram revistos para serem mais realistas e foi 
concedida assistência técnica adicional.»
Como tal, o caso é antes um exemplo de objetivos 
demasiado ambiciosos. Além disso, deve sublinhar-
se que a reforma do sistema de gestão das finanças 
públicas é um processo a longo prazo. No período 
de tempo de uma operação de três anos, apenas 
podem ser detetados resultados muito limitados.
O caso do Egito refere-se antes a um exemplo em que 
a questão não é definir como objetivo o compromisso 
de um país parceiro em executar reformas (ver o título 
da secção 4.1.4) mas sim, em termos das orientações 
relativas a apoio orçamental de 2012, a condição 
prévia para o desembolso relacionada com elementos 
fundamentais como os direitos humanos.
Na sequência das conclusões do Conselho de 
agosto de 2013/fevereiro de 2014 e das recomen -
dações do Tribunal, a Comissão tem centrado a sua 
assistência em intervenções socioeconómicas e em 
apoio à sociedade civil.
Não se verificou nenhuma operação de apoio orça -
mental no Egito desde 2011 e não foi efetuado qual -
quer desembolso de apoio orçamental em qualquer 
uma das cinco operações de apoio orçamental em 
curso desde 2012.O quadro orientado para os resultados, que foi 
desenvolvido em coordenação com o Banco Mundial 
e com os Estados-Membros no âmbito da Estratégia 
de Desenvolvimento Local da UE, foi acordado com 
a Autoridade Palestiniana através de um memorando 
de entendimento assinado em 25 de março de 2015. 
Os domínios abrangidos na fase-piloto incluem os 
indicadores macroeconómicos/orçamentais, a gestão 
das finanças públicas (GFP), a reforma da administra -
ção pública (incluindo medidas que abordam a rein -
tegração de funcionários públicos de Gaza que não 
estão a trabalhar), a educação, a saúde e a proteção 
social. Será realizada no final de 2015/início de 2016 
uma avaliação da fase-piloto e podem ser adicionados 
outros setores na próxima fase. O texto supra demons -
tra que foram estabelecidos indicadores, o que se 
encontra em conformidade com o Regulamento IEVP .
Caixa 5
A Comissão considera o caso como um exemplo em 
que se acabou por ter de adaptar a interpretação do 
indicador às condições do contexto local espe -
cífico e, consequentemente, aceitar a adaptação 
do valor-alvo do indicador. O exemplo demonstra 
a importância de se estar permanentemente atento 
a tais situações, mas não se refere a um risco que 
a Comissão possa gerir de outro modo.
38
As reformas institucionais são um processo longo 
e difícil, no qual ajudar o Governo de um país 
parceiro a progredir passo a passo pode ser mais 
sustentável do que uma implementação rápida do 
projeto. Ver resposta à caixa 6.
Caixa 6
A Comissão observa que os pagamentos citados 
(referentes a junho de 2008, dezembro de 2010, 
julho de 2011) antecedem largamente a nova 
política de apoio orçamental que introduziu uma 
avaliação muito mais rigorosa dos critérios de elegi -
bilidade, nomeadamente o critério GFP . O risco que 
se pretende demonstrar com este exemplo é redu -
zido através e desde a aplicação das orientações 
relativas a apoio orçamental de 2012.
Respostas da Comissão 45
46
As contribuições da UE para os resultados do desen -
volvimento do país serão comunicadas como resul -
tados do país apoiados, optando-se, assim, por uma 
abordagem de contribuição (ver documento dos 
serviços da Comissão «Lançamento do quadro da 
UE para a cooperação internacional e o desenvolvi -
mento baseado em resultados», de março de 2015). 
Para quantificar essa contribuição, são possíveis 
dois métodos atualmente utilizados por doadores:
— O «método global», em que seriam comunica -
dos os resultados totais (ou globais) que a UE 
alcançou juntamente com outros (tais como 
a administração do país parceiro ou outros 
doadores), ao invés dos resultados relacionados 
com a parte do financiamento fornecida pela 
União Europeia;
— O «método proporcional», em que os resultados 
seriam comunicados com base na proporção da 
UE do financiamento total. Segundo esta abor -
dagem, os resultados dos projetos e programas 
são calculados como uma parte percentual 
equivalente ao nível de contribuições financei -
ras fornecidas pela UE. A comunicação assenta 
implicitamente no nexo de causalidade direta 
entre o financiamento concedido e os resulta -
dos alcançados.
A nível agregado, como no caso da comunicação 
com base no novo quadro de resultados, deve ser 
escolhido um método. Uma vez que a informação 
orçamental pormenorizada sobre as contribuições 
de outros parceiros, incluindo as administrações dos 
parceiros, nem sempre está facilmente disponível para 
permitir que sejam calculados resultados proporcio -
nais, a Comissão optou pela comunicação segundo 
a abordagem global como sendo, de momento, 
a única opção realista para comunicar resultados 
alcançados de forma agregada. Como ficou igual -
mente estabelecido no documento de trabalho dos 
serviços da Comissão de março de 2015, o método 
global seria também mais adequado do ponto de 
vista da eficácia da ajuda, com a ênfase que coloca na 
apropriação por parte dos países.Caixa 7 — Segundo parágrafo
As operações de apoio orçamental no Maláui e no 
Ruanda são anteriores a 2010 e precedem larga -
mente a nova política de apoio orçamental que 
introduziu uma abordagem muito mais rigorosa 
para esclarecer a relação entre a operação finan -
ciada pela UE e as políticas nacionais.
O risco que se pretende demonstrar com este 
exemplo é reduzido através e desde a aplicação das 
orientações de 2012.
Caixa 8
As operações consistiram em medidas específicas 
de apoio orçamental de emergência, para permi -
tir a estabilização macroeconómica do país com 
o objetivo global de apoiar a República Democrá -
tica do Congo na crise económica e alimentar e, por 
conseguinte, os resultados da análise têm de ser 
considerados neste contexto.
O plano de reforma da GFP que o Tribunal refere foi, 
na verdade, mencionado no Acordo de Financia -
mento e o seu estabelecimento constituiu um dos 
marcos de referência para medir o progresso.
As parcelas fixas também estão sujeitas a elegibili -
dade, ou seja, relacionadas com o desempenho. Por 
conseguinte, as condições de pagamento estavam 
ligadas a objetivos, incluindo melhorias na GFP .
Respostas da Comissão 46
60
A Comissão já tomou medidas para melhorar as ava -
liações, ao:
— elaborar e emitir uma «Política de avaliação para 
a cooperação para o desenvolvimento da União 
Europeia» (2014);
— melhorar a qualidade do planeamento, exe -
cução e acompanhamento das avaliações dos 
projetos e programas (em curso);
— aumentar a participação da gestão em avalia -
ções estratégicas na fase inicial (em curso); e
— aplicar o princípio «avaliar primeiro» em conformi -
dade com a comunicação COM(2013) 686 final.
Caixa 15
A Comissão não considera o exemplo como um 
caso de insuficiência na comunicação ou avaliação 
de resultados no que respeita à ação como um 
todo, cuja eficácia pode, por definição, ser avaliada 
apenas no final ou após a execução de todos os 
seus componentes ou subprojetos.
65
Em 2015, a Comissão irá emitir o seu primeiro 
relatório de resultados consolidados em relação 
à assistência prestada no contexto das políticas de 
cooperação internacional e desenvolvimento da UE. 
Irá assumir a forma de um relatório complementar 
ao relatório anual.
Caixa 16 — Terceiro parágrafo
A existência de melhores sistemas de acompanha -
mento e de elaboração de relatórios e a aplicação 
de um sistema de gestão de informações opera -
cionais (substituindo o CRIS) irá intensificar sig -
nificativamente a utilização de sistemas de infor -
mações por parte da EuropeAid para a elaboração 
de relatórios, nomeadamente para a comunicação 
de resultados.Caixa 9
Embora seja possível avaliar, de um modo geral, se 
a política nacional a que um programa de apoio 
orçamental prestou apoio contribuiu para determi -
nados resultados bem definidos alcançados a nível 
nacional, não é possível atribuir uma proporção 
específica do resultado ao financiamento da UE.
Caixa 11
O exemplo da caixa 11 centra-se mais na insuficiên -
cia de integrar a perspetiva dos direitos humanos 
nos programas do que na complexidade crescente 
devido à integração das questões transversais ou 
nos riscos adicionais resultantes para a definição 
adequada de objetivos e indicadores e medição dos 
resultados relacionados.
Caixa 14 — Segundo parágrafo
Em 2015, a Comissão introduziu disposições especí -
ficas sobre a comunicação de resultados pelos par -
ceiros de execução da UE, nas condições gerais da 
convenção de administração (abrangendo o Banco 
Mundial como parceiro de execução) e do acordo 
«PAGODA», que abrange todas as organizações 
avaliadas por pilar — incluindo agências das Nações 
Unidas. Este facto deve assegurar uma maior dispo -
nibilidade de resultados, de dados sobre os pro -
gressos realizados e de relatórios finais transmitidos 
pelos parceiros de execução da UE.
59
O facto de, em certos casos, devido à natureza do 
projeto ou programa, os resultados só poderem ser 
identificados e comunicados no final do projeto 
ou programa e, por conseguinte, não permitirem 
uma avaliação periódica da sua concretização, 
não conduz inevitavelmente a uma comunicação 
de resultados insuficiente. Nesses casos, podem 
ser identificados critérios ou marcos de referência 
que ajudem a detetar se o projeto ou programa 
está bem encaminhado na concretização eficaz 
dos  resultados.
Respostas da Comissão 47
75
No caso dos programas de apoio orçamental, 
a Comissão desenvolveu um quadro de gestão 
do risco (QGR) para identificar os principais riscos 
e reduzi-los. O QGR é tido em conta no processo de 
tomada de decisão, nomeadamente na governação 
reforçada através do Comité Diretor do Apoio Orça -
mental interno. O QGR informa sistematicamente 
o diálogo político com os países parceiros a nível 
estratégico, bem como centrando-se nas questões-
chave. É utilizado para equilibrar os benefícios 
esperados, conforme definido no documento da 
ação, com os riscos identificados e propõe medidas 
de atenuação.
A análise interna (relatório sobre o apoio orçamental 
de 2013 e 2014) revela que os países com apoio orça -
mental da UE demonstram um melhor desempenho 
e uma melhoria da GFP em comparação com os bene -
ficiários de outra ajuda que não apoio orçamental.
O risco que se pretende demonstrar com este 
exemplo é reduzido através e desde a aplicação das 
orientações relativas a apoio orçamental de 2012.
Caixa 19
Em 2015, a Comissão decidiu intensificar, numa base 
casuística, a avaliação subjacente sobre se deve ou 
não trabalhar com uma organização internacional 
enquanto parceiro de execução.
Caixa 20
A Comissão reconhece que as alterações no con -
texto político e económico representam riscos em 
termos dos resultados a serem alcançados. Este tipo 
de riscos são o motivo por que a análise do con -
texto é uma característica importante do processo 
normalizado de formulação e de identificação apli -
cado pelos serviços da Comissão e delegações da 
UE na preparação de projetos e programas.Caixa 17
As insuficiências dos sistemas nacionais de recolha 
de dados e de gestão de informações nos países 
a que a UE presta assistência é um fator inerente ao 
estado de desenvolvimento dos países em causa 
e um motivo de constante preocupação para os 
doadores. Tal só pode ser tratado de forma defi -
nitiva através do desenvolvimento de sistemas 
estatísticos nacionais adequados. Este fator de risco 
é reduzido pela UE como parte do apoio setorial 
e de outros apoios que a UE presta. No entanto, só 
pode ser abordado devidamente através de esfor -
ços coletivos sustentados do país e da comunidade 
de doadores.
72
O QFP 2014-2020 introduz uma série de característi -
cas novas, sobretudo para estimular o desempenho 
dos programas de despesas. Com base nisto, uma 
iniciativa da Comissão liderada pela vice-presidente 
Kristalina Georgieva responsável pelo orçamento 
e recursos humanos, visa uma transição das despe -
sas para um orçamento da UE centrado nos resul -
tados. O objetivo consiste em criar as condições 
para um maior reforço do desempenho orçamental 
em termos dos resultados dos programas e da boa 
gestão financeira de fundos numa abordagem equi -
librada e abrangente. Visa reduzir o risco de concen -
tração na execução orçamental em detrimento dos 
resultados dos programas, incluindo domínios de 
despesas e métodos pelos quais o orçamento da UE 
pode maximizar os resultados e a aplicação rigorosa 
de controlos com uma boa relação custo-eficácia 
para uma maior conformidade.
73
A Comissão aborda o risco através da programação 
plurianual, do planeamento de 24 meses da exe -
cução das ações individuais e do processo interno 
do Grupo de Apoio da Qualidade. Estas ações são 
complementadas por outras medidas, tais como 
o próximo quadro de resultados da UE. Ver também 
a resposta ao ponto 29.
Respostas da Comissão 48
5. Conclusões e recomendações
80 a)
Os serviços da Comissão têm trabalhado, a vários 
níveis, para garantir uma terminologia coerente: 
a orientação relativa ao indicador setorial de 2013, 
o modelo do documento de ação e as orienta -
ções relacionadas aplicáveis desde 1 de janeiro de 
2015, bem como o novo quadro para a cooperação 
internacional e o desenvolvimento baseado em 
resultados e instruções relacionadas, assim como 
a orientação relativa à elaboração de relatórios com 
base no quadro de resultados.
Além disso, os serviços da Comissão estão neste 
momento a reforçar o apoio à garantia de quali -
dade interna no que diz respeito a estes aspetos 
dos documentos de ação individual, considerados 
importantes pela Comissão tanto para o acompa -
nhamento e elaboração de relatórios sobre a execu -
ção, desempenho e resultados, como para a avalia -
ção das ações.
Estão também em conformidade com a terminolo -
gia utilizada nos regulamentos de base que cons -
tituem o quadro regulamentar da ajuda externa 
da União Europeia.
A Comissão concorda que estabelecer «uma rela -
ção lógica clara» entre as ações e o impacto é de 
extrema importância a nível do projeto. Tal foi 
reforçado com a introdução do modelo do docu -
mento de ação desde 1 de janeiro de 2015. Con -
tudo, estabelecer uma relação lógica clara a nível 
estratégico ou político nunca irá refletir a complexi -
dade do contexto do desenvolvimento. No mundo 
da avaliação internacional, a utilização do quadro 
lógico linear a esse nível estratégico/político é, por 
conseguinte, cada vez mais contestada.
80 b)
A integração das questões transversais coloca 
vários desafios à formulação adequada de objetivos 
específicos e de resultados das ações e à recolha de 
dados correspondentes que permitam acompanhar 
a sua execução.Com vista à adaptação a alterações imprevistas 
do contexto da ajuda, é necessário um certo grau 
de flexibilidade durante a fase de execução. Tal 
foi garantido pela simplificação das regras e pro -
cedimentos aplicáveis desde julho de 2014. Estas 
medidas de simplificação incluíram alterações 
relacionadas com a utilização de indicadores para 
que as modificações de prioridades específicas ou 
relacionadas com a recolha e disponibilidade de 
dados possam ser tidas em conta.
Não se pode, no entanto, excluir que os objetivos 
iniciais do projeto não podem ser alcançados, caso 
em que devem adaptar-se às novas circunstâncias 
e contexto.
Caixa 21
A reorganização de 2015 não irá, como tal, afetar 
a definição de objetivos e a obtenção de resultados 
relacionados no âmbito de ações específicas.
A Comissão, independentemente da sua própria 
organização administrativa, e de acordo com as 
disposições do regulamento de execução comum 
que abrange os países do IEV (em particular, os 
artigos 12.º e 13.º), irá respeitar as suas obrigações 
de acompanhar a execução de projetos e apresen -
tar relatórios aos Estados-Membros, ao PE e a outras 
instituições da UE.
A Comissão apresentará igualmente relatórios 
com base no quadro de resultados relativamente 
aos países vizinhos, de acordo com as conclusões 
n.º 9145/15 do Conselho, de 26 de maio de 2015. 
Foi criada uma ferramenta específica de apoio 
à «comunicação de resultados no final dos projetos» 
no âmbito do novo sistema de acompanhamento 
orientado para os resultados (AOR), a fim de ajudar 
a consolidar os dados relativos aos resultados alcan -
çados no final dos projetos, nomeadamente dados 
relativos aos indicadores baseados no quadro de 
resultados acordado.
No que respeita à avaliação, a DG NEAR tem a sua 
própria função «Avaliação», que aborda desde 2015 
as regiões da vizinhança e do alargamento.
Respostas da Comissão 49
Encontram-se todos em conformidade com a termi -
nologia utilizada nos regulamentos de base.
Além disso, os serviços da Comissão estão neste 
momento a reforçar o apoio como parte da garan -
tia de qualidade interna no que diz respeito a estes 
aspetos dos documentos de ação individual, e irão 
também continuar a melhorar a sua orientação geral 
relativa à gestão de projetos e de programas e aos 
módulos de formação de pessoal neste domínio.
Recomendação 2
A Comissão aceita a recomendação.
Nos últimos dois anos, tem estado a preparar várias 
medidas para fortalecer os seus sistemas, orien -
tações e processos a este respeito. Ver também 
a resposta à recomendação 1.
A Comissão concordou [ver resposta ao ponto 80, 
alínea a)] que estabelecer «uma relação lógica clara» 
desde as ações até ao impacto é de extrema impor -
tância a nível do projeto.
Recomendação 3
A Comissão aceita a recomendação.
Estão em curso várias ações para melhorar todo 
o sistema de acompanhamento e avaliação, refor -
çando também a capacidade da Comissão para 
identificar ensinamentos (ver também as respostas 
da Comissão ao Relatório Especial n.º 18/2014 do 
Tribunal).
No que diz respeito, mais especificamente, ao sis -
tema de informações, as ações que a Comissão tem 
vindo a realizar consistem no estabelecimento de 
um sistema preliminar para assegurar a comunica -
ção de resultados consolidados para o seu primeiro 
relatório de resultados em 2015, antes do desen -
volvimento dos primeiros módulos do seu novo 
sistema de informações operacionais, que se prevê 
que incluam também a comunicação de resultados.80 c)
O risco de lacunas e insuficiências apontado pelo 
Tribunal afigurar-se-ia mais presente a nível nacional. 
Tal demonstra a importância do alinhamento dos 
doadores relativamente ao sistema nacional/políticas/
quadro de resultados como a abordagem preferida 
em comparação com a simples harmonização entre 
doadores, como já foi salientado pelo Tribunal no 
ponto 17, alíneas a) e b).
Ao aplicar esta abordagem, a Comissão tem já 
envidado esforços importantes no contexto da pro -
gramação plurianual para 2014-2020 para alinhar, 
tanto quanto possível, políticas e quadros nacionais, 
de acordo com os compromissos de Busan sobre 
a eficácia da ajuda. Esta também tem sido a aborda -
gem da Comissão na criação de um novo quadro de 
resultados das empresas. A nível nacional, a Comis -
são é, juntamente com outros doadores, a favor da 
definição de quadros de resultados detidos pelos 
países e entende a programação conjunta com os 
Estados-Membros da UE como um dos meios para 
promover esses quadros.
80 h)
As alterações no contexto das ações podem con -
duzir a alterações dos indicadores utilizados ou dos 
valores-alvo iniciais dos indicadores.
Recomendação 1
A Comissão aceita a recomendação e já tem estado 
a trabalhar para garantir uma terminologia coe -
rente: a orientação relativa ao indicador setorial de 
2013, o modelo do documento de ação e as orienta -
ções relacionadas aplicáveis desde 1 de janeiro de 
2015, bem como o novo quadro para a cooperação 
internacional e o desenvolvimento baseado em 
resultados e instruções relacionadas, assim como 
a orientação relativa à elaboração de relatórios com 
base no quadro de resultados.
Respostas da Comissão 50
Antecipando o novo sistema, e em conformidade 
com uma das recomendações do Tribunal no seu 
Relatório Especial n.º 18/2014 sobre avaliações 
e AOR, a Comissão encontra-se na fase final do 
desenvolvimento de um módulo de informação 
específico relacionado com avaliações, que se prevê 
ser produzido na primeira metade de 2016, que irá 
melhorar progressivamente a capacidade da Comis -
são para identificar ensinamentos retirados para os 
vários fins relevantes.
Recomendação 4
A Comissão aceita a recomendação. Já intensificou 
os seus esforços nesse sentido, como foi referido na 
sua resposta à recomendação 1.
Recomendação 5
A Comissão aceita a recomendação.
A execução da recomendação integrará a avaliação 
geral dos riscos inerentes a uma ação (por exemplo, 
a escolha de uma modalidade de execução especí -
fica, ver também a secção 2 «Riscos e pressupostos» 
do modelo do documento de ação aplicável desde 
1 de janeiro de 2015).
No caso dos programas de apoio orçamental, 
a Comissão desenvolveu um quadro de gestão 
do risco (QGR) para identificar os principais riscos 
e reduzi-los. O QGR é tido em conta no processo de 
tomada de decisão, nomeadamente na governação 
reforçada através do Comité Diretor do Apoio Orça -
mental interno. O QGR informa sistematicamente 
o diálogo político com países parceiros a nível 
estratégico. É utilizado para avaliar o equilíbrio a ser 
assegurado entre os benefícios esperados da ação 
prevista, a fim de identificar riscos e propor medi -
das de redução dos mesmos.
A análise interna (relatório sobre o apoio orçamental 
de 2013 e 2014) revela que os países com apoio orça -
mental da UE demonstram um melhor desempenho 
e uma melhoria da GFP em comparação com os bene -
ficiários de outra ajuda que não apoio orçamental.
Em 2015, a Comissão decidiu intensificar a avaliação 
subjacente sobre se deve ou não trabalhar com uma 
organização internacional enquanto parceiro de 
execução numa base casuística.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),  
nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm),  
contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
No exame do Tribunal, identificaram-se nove principais 
domínios de risco associados a  uma abordagem orientada 
para os resultados das ações da União Europeia para 
o desenvolvimento e  a cooperação.
Esse exame revelou que esses domínios de risco tinham 
sido corretamente identificados pela Comissão. Revelou 
igualmente o  interesse das iniciativas da Comissão no 
sentido de melhorar os resultados do desenvolvimento 
e da cooperação da União Europeia.
Ainda assim, é  necessário tomar mais medidas para tornar 
essas iniciativas plenamente eficazes. O  Tribunal formula 
várias recomendações a  esse respeito.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU