1.Introdução

O objetivo da presente Comunicação é apresentar um quadro de ação que permita evitar que as deslocações forçadas se perpetuem e pôr gradualmente cobro à dependência face à ajuda humanitária nas atuais situações de deslocação, fomentando a autossuficiência e permitindo que os deslocados vivam com dignidade, contribuindo para as suas sociedades de acolhimento, até ao regresso voluntário ou à reinstalação.

A União Europeia, enquanto protagonista ativo a nível mundial e principal doador nos planos humanitário e do desenvolvimento, está empenhada em prestar assistência a pessoas necessitadas em todo o mundo. Atua em situações de crise e na promoção do desenvolvimento sustentável dos países a longo prazo. Tendo em conta a gravidade da atual crise dos refugiados e da migração, a Comissão Europeia apresentou uma abordagem global e holística na sua Agenda Europeia da Migração. A Agenda apela a uma «reflexão estratégica» sobre a forma de maximizar o impacto da ajuda ao desenvolvimento e da ajuda humanitária da UE, para fazer face de forma adequada à magnitude, aos fatores determinantes multidimensionais e às consequências das deslocações forçadas ao nível local.

Em todo o mundo, mais de 60 milhões de pessoas — refugiados e pessoas deslocadas internamente (PDI) — são forçadas a deslocar-se na sequência de conflitos, situações de violência e violações dos direitos humanos. Trata-se do número mais elevado de deslocações forçadas desde a Segunda Guerra Mundial. As cinco maiores deslocações de refugiados — a partir da Síria, Afeganistão, Somália, Sudão e Sudão do Sul — são todas de natureza prolongada, estando muitos afegãos deslocados há mais de três décadas. Este caráter prolongado é agravado pelo facto de 2014 ter registado o menor número de regressos voluntários de refugiados em três décadas. Três das cinco maiores deslocações internas são também prolongadas – Síria, Colômbia e Sudão. Só a crise na Síria, que entra agora no seu sexto ano, produziu 4,7 milhões de refugiados e 6,5 milhões de deslocados internos, tendo a UE recebido, só em 2015, 1 milhão de refugiados. Os fenómenos climáticos como, este ano, o El Niño — que deverá ser o pior em 20 anos — podem igualmente ter um impacto considerável. Os efeitos combinados do recrudescimento dos conflitos, da violência, das alterações climáticas e das catástrofes ambientais e naturais vão obrigar um número ainda mais elevado de pessoas a fugir. No documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunicação incluem-se informações gerais sobre o contexto e os fatores determinantes das deslocações forçadas, bem como uma avaliação das atuais políticas, instrumentos e práticas da Comissão na assistência aos refugiados, deslocados internos e requerentes de asilo em países terceiros parceiros.

Em 2015, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) identificou os principais fatores que forçam os refugiados sírios em países vizinhos a procurar asilo na Europa. Entre esses fatores constam a perda de esperança, os elevados custos de vida, o agravamento da pobreza e as escassas oportunidades de emprego ou de acesso à educação. Sem perspetivas de desenvolvimento e oportunidades de beneficiar de direitos sociais e económicos, os refugiados e deslocados internos tendem a sair das suas regiões de origem. As deslocações secundárias e múltiplas refletem a incapacidade coletiva de dar resposta às necessidades e vulnerabilidades específicas de médio e longo prazo das pessoas em situação de deslocação forçada e das comunidades de acolhimento, bem como de disponibilizar soluções duradouras. O sistema de ajuda humanitária, por si só, não tem capacidade para responder às crescentes necessidades de desenvolvimento das pessoas em situação de deslocação forçada e das comunidades de acolhimento. A deslocação forçada não é um desafio exclusivamente humanitário: é igualmente um desafio em termos políticos, económicos, de desenvolvimento e de direitos humanos, para além das suas inevitáveis ligações ao fenómeno mais abrangente da migração.

Embora a preocupação imediata da UE seja a deslocação forçada provocada por conflitos nos países vizinhos, a questão das deslocações forçadas a longo prazo é global. Por essa razão, a Comunicação da Comissão sobre o papel da ação externa da UE na atual crise de refugiados exorta a UE e os seus Estados-Membros a comprometerem-se a fazer mais a longo prazo para combater as causas profundas da migração e da deslocação. A UE tem demonstrado o seu empenho no combate às causas das deslocações forçadas na origem, intensificando esforços para prevenir novos conflitos, resolver os já existentes e combater as violações dos direitos humanos — os principais fatores determinantes da deslocação forçada. O empenho político e diplomático contínuo da UE e dos seus Estados-Membros na resolução dos conflitos existentes e na promoção do respeito pelos direitos humanos em todo o mundo é, por conseguinte, um aspeto essencial desta agenda. O mesmo é válido no que respeita a salvar vidas e a satisfazer as necessidades humanitárias imediatas. No entanto, para além da proteção jurídica e física, alimentação e abrigo, as pessoas em situação de deslocação forçada precisam igualmente de ter acesso a emprego e a serviços como saúde, educação e habitação. O acervo e as boas práticas da UE desenvolvidos desde 1999 com vista à criação de um Sistema Europeu Comum de Asilo e à harmonização de padrões mínimos comuns para o asilo, podem constituir boas linhas orientadoras para o acolhimento de grandes populações de refugiados por parte de países parceiros.

Deslocação forçada: um problema complexo e persistente

A presente comunicação centra-se em situações de deslocação forçada prolongada em países parceiros, provocada por conflitos, violência e violações dos direitos humanos, independentemente do estatuto dos deslocados ao abrigo da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados de 1951. Os elementos da nova política podem igualmente ser aplicados às deslocações causadas por catástrofes naturais e eventos climáticos, sem prejuízo do reconhecimento das diferentes políticas, contextos, necessidades e soluções. Devido à ausência de uma paz duradoura em muitos países de origem, às políticas restritivas do país de acolhimento e à limitação dos lugares de reinstalação, a maioria dos deslocados vive em situação de deslocação prolongada durante mais de cinco anos. Poucos têm encontrado soluções duradouras, como o regresso voluntário, a reinstalação ou a integração local. Em 2014, embora existissem 2,9 milhões de novos refugiados, apenas 126 800 antigos refugiados puderam regressar aos respetivos países de origem e apenas 105 200 foram reinstalados de forma permanente. Nos nossos dias, a situação de deslocação forçada prolongada dura em média 25 anos, no caso dos refugiados, e mais de 10 anos para cerca de 90% das PDI.

Em 2014, 86% dos refugiados do mundo viviam em regiões em desenvolvimento, e os Países Menos Desenvolvidos proporcionavam asilo a 25% do total de refugiados a nível mundial. Essa realidade exerce uma pressão enorme não só sobre as próprias pessoas deslocadas, mas também sobre os países, governos e comunidades de acolhimento, assim como sobre os doadores. Todos estes intervenientes partilham a responsabilidade de atuar. A pressão criada pelo influxo e pela estada prolongada das populações deslocadas é particularmente elevada sobre comunidades, países e regiões vulneráveis. Tem ainda um impacto profundo na educação pública, na gestão de resíduos, nos preços da habitação e da propriedade, nos serviços públicos como a eletricidade e a água, nos preços dos alimentos e nos salários, bem como na estabilidade em geral. Tendo em conta o número crescente de pessoas deslocadas que encontram abrigo em zonas urbanas, o impacto no planeamento e na prestação de serviços é especialmente significativo nas cidades.

A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável reconhece que a deslocação forçada constitui um dos principais fatores que ameaçam reverter grande parte dos progressos alcançados nas últimas décadas em matéria de desenvolvimento. Por esse motivo, inclui os refugiados e as PDI na categoria das pessoas vulneráveis, que não devem ser «deixadas para trás». Embora beneficiem de assistência humanitária, as pessoas em situação de deslocação forçada são muitas vezes excluídas dos programas e atividades realizados pelos agentes de desenvolvimento. As políticas dos Estados de acolhimento colocam, frequentemente, restrições ao acesso aos mercados de trabalho por parte dos refugiados e limitam a sua circulação e possibilidade de residência no país. Proíbem igualmente a melhoria dos campos de refugiados de forma que possa promover a permanência e dificultam, quando não impossibilitam, a obtenção de um estatuto jurídico seguro a longo prazo. O resultado destas políticas é a manutenção das populações deslocadas num «limbo», perpetuando, na ausência de perspetivas de desenvolvimento a longo prazo, a sua necessidade de apoio por parte dos intervenientes humanitários. Os refugiados e as PDI são pessoas produtivas com competências e mais-valias que lhes permitem contribuir para a economia e a sociedade das comunidades ou países de acolhimento. No entanto, sem oportunidades de desenvolvimento, o modelo predominante de dependência da ajuda de «subsistência» prejudica as oportunidades de os refugiados e PID se tornarem mais autossuficientes.

As situações de deslocação são extremamente complexas e diversificadas. Alguns refugiados podem ter, inicialmente, condições de vida menos difíceis do que os seus anfitriões, graças, por exemplo, a poupanças de que disponham ou à presença de familiares no país de acolhimento. Para além disso, embora os países de acolhimento possam receber ajuda ao desenvolvimento da UE, as comunidades de acolhimento vulneráveis não beneficiam, normalmente, de assistência humanitária. As populações que permaneceram nas suas comunidades de origem, enquanto outras foram forçadas a deslocar-se, podem também ser vulneráveis. Os que regressaram voluntariamente podem ter vantagens relativas em matéria de competências e de capital que acumularam no exterior. Os refugiados e as PDI podem enfrentar desafios semelhantes aos dos migrantes que se deslocam das zonas rurais para as urbanas ou aos dos pobres das zonas urbanas e rurais em geral. Essa situação pode conduzir a tensões e conflitos entre as comunidades e, por sua vez, causar deslocações secundárias maciças. Particularmente no caso das PDI e dos repatriados, colocar indevidamente a ênfase no estatuto corre também o risco de colidir com o princípio humanitário de prestação de assistência com base apenas na necessidade. Uma abordagem que tenha por base o estatuto pode ainda ser impraticável em situações em que as motivações para a deslocação são mistas e cumulativas e em que a vulnerabilidade depende mais das circunstâncias individuais do que da pertença a uma categoria ou grupo especificamente definidos.

Por conseguinte, ao planear as intervenções, as vulnerabilidades reais deverão prevalecer sobre o estatuto jurídico, no pleno respeito pelo direito internacional e pelos direitos humanos. Há que dar resposta às necessidades específicas de proteção das pessoas em situação de deslocação forçada em função do género, idade e eventual deficiência, bem como da sua orientação religiosa, política e sexual, etnia, língua, origem e casta. Uma abordagem indiferenciada não é, portanto, viável. A UE está empenhada em fornecer o quadro de ação para uma resposta global mais eficiente, contextualizada e digna à deslocação forçada. Para tal, tenciona agrupar as suas abordagens relativas às questões políticas, à prevenção de conflitos, ao desenvolvimento, aos direitos humanos e à assistência humanitária e promovendo no plano operacional a ligação que daí resultar.

Criar um quadro de ação orientado para o desenvolvimento para fazer face à deslocação forçada prolongada

É necessário criar um novo quadro de ação coerente e assente na colaboração. As abordagens relativas às esferas política, dos direitos humanos, humanitária e do desenvolvimento devem complementar-se a fim de criar um cenário em que todos saiam a ganhar, quer para as comunidades de acolhimento, quer para as pessoas deslocadas. Este novo quadro de ação terá por base os pontos fortes da abordagem global da UE e da abordagem da UE em matéria de reforço da resiliência. O quadro aproveitará as capacidades produtivas dos refugiados e das PID, ajudando-os no acesso à educação, habitação, terra, bens de produção, meios de subsistência e serviços, e apoiando a sua interação com a respetiva comunidade de acolhimento.

O reforço de cooperação entre os intervenientes da ajuda humanitária e da ajuda ao desenvolvimento — incluindo laços mais estreitos no quadro do financiamento a nível da programação, intercâmbio e avaliação das informações e definição de metas — pode permitir a conceção de estratégias mais eficazes e duradouras de proteção e autossuficiência. Essa cooperação beneficiará quer as pessoas deslocadas, quer as comunidades de acolhimento vulneráveis. Uma nova abordagem do fenómeno das deslocações forçadas orientada para o desenvolvimento não acarretará custos adicionais. Pelo contrário, a médio e longo prazo aumentará a eficiência e melhorará os resultados tanto para os doadores como para os beneficiários, reduzindo a dependência face à ajuda humanitária e maximizando a eficácia do investimento no desenvolvimento.

O papel dos governos dos países de acolhimento é crucial, pois estes são responsáveis pelos quadros jurídicos e estratégicos através dos quais é possível dar resposta às necessidades das comunidades de refugiados, PDI e comunidades de acolhimento. Os governos estabelecem os parâmetros para as intervenções no domínio do desenvolvimento, bem como o calendário e o espaço para as intervenções humanitárias. São numerosos os países de acolhimento que, frequentemente, não conseguem enfrentar esses desafios por si sós. É necessário um grande investimento por parte da comunidade internacional, especialmente a nível local, de modo a garantir resultados positivos a longo prazo e uma verdadeira partilha de responsabilidades. Esse investimento deve evitar a discriminação entre diferentes categorias de pessoas em situação de deslocação forçada e promover um tratamento justo e equitativo, eliminando os entraves à participação nos mercados de trabalho, facilitando o acesso aos serviços sociais, melhorando os campos de acolhimento e permitindo a obtenção de um estatuto jurídico seguro de longo prazo.

Esta Comunicação estabelece um novo quadro de ação orientado para o desenvolvimento para abordar a deslocação forçada sob a forma de uma série de recomendações. Visa associar diferentes instrumentos e ações a fim de garantir que a UE dispõe de uma abordagem eficaz de ciclo completo, com múltiplos intervenientes para dar resposta ao problema das deslocações forçadas. Para além disso, esta Comunicação apela aos nossos parceiros de implementação (agências da ONU, organizações internacionais, organizações nãogovernamentais, organizações da sociedade civil (OSC), setor privado e outros intervenientes não estatais, tanto nos países da UE como nos países parceiros) para que apoiem esta nova abordagem.