PT Jornal Oficial da União Europeia C 451/152

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o tema «Quadro de ação de Hyogo pós-2015: gerir os riscos e criar resiliência»

COM(2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Relator: Giuseppe Iuliano

Em 8 de abril de 2014, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão Europeia — Quadro de ação de Hyogo pós-2015: gerir os riscos e criar resiliência

COM(2014) 216 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Relações Externas, que emitiu parecer em 12 de junho de 2014.

Na 500.a reunião plenária de 9 e 10 de julho de 2014 (sessão de 10 de julho), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 103 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE considera muito pertinente e necessária uma posição da UE sobre a redução dos riscos de catástrofes no contexto da reestruturação do quadro de ação de Hyogo (HFA), em 2015. A relação com outras iniciativas pós-2015 em matéria de desenvolvimento e de alterações climáticas tornam ainda mais importante esta posição.

1.2 O CESE insta os Estados-Membros a fornecer à Comissão dados tão desagregados quanto possível sobre riscos e catástrofes nos seus países, para que possam contribuir para um diagnóstico mais pormenorizado e preciso da situação neste domínio.

1.3 O CESE está convicto de que se deve colocar a tónica nos fatores subjacentes ao risco e nas causas profundas das catástrofes. Entre estes fatores subjacentes encontram-se o desenvolvimento urbano não planificado, a vulnerabilidade dos meios de subsistência nas zonas rurais e a deterioração dos ecossistemas.

1.4 Uma grande parte das perdas humanas e económicas causadas pelas catástrofes naturais é produzida por catástrofes menores muito frequentes. O CESE considera que o quadro de ação de Hyogo pós-2015 deverá conferir mais importância a este «risco extensivo», além de reforçar a capacidade de resistência das comunidades afetadas por tais catástrofes.

1.5 O CESE considera que se deve analisar em mais pormenor os impactos económicos e sociais das catástrofes e prestar mais atenção a aspetos como as infraestruturas de produção.

1.6 O CESE tem para si que o quadro de ação de Hyogo pós-2015 deverá enveredar por uma abordagem «multiameaças», incorporando igualmente, em maior medida do que até agora, as ameaças de origem humana.

1.7 A gestão de riscos de catástrofes deve basear-se nos direitos, centrar-se nas necessidades e nos direitos dos grupos de pessoas mais vulneráveis e destacar e integrar as questões de género.

1.8 O CESE defende a promoção de abordagens de gestão de risco a nível local, com a participação das organizações da sociedade civil a nível local e dos grupos regularmente excluídos. A governação local dos riscos deve ser incorporada de forma mais decidida.

1.9 O papel das organizações da sociedade civil no domínio da redução dos riscos de catástrofes deve ser igualmente reconhecido tanto a nível local como internacional.

1.10 Os setores empresarial e privado devem desempenhar um papel de relevo, integrando a redução dos riscos de catástrofes em todo o ciclo de produção e contribuindo com a sua capacidade de inovação.

1.11 Embora mantendo o seu caráter voluntário, o novo quadro de ação de Hyogo pós-2015 deve colocar a tónica nos sistemas de responsabilização e na transparência, através de uma série de indicadores que sejam aceites a nível mundial. Estes indicadores não devem ser meramente técnicos e devem incluir dimensões de caráter social.

1.12 O CESE acolhe favoravelmente os mecanismos de análise interpares, lançados por diversos Estados-Membros, mas considera que, a médio prazo, se deve evoluir para sistemas de responsabilização mais rigorosos.

1.13 O CESE considera que deverá existir uma indicação de percentagens mínimas recomendadas para o financiamento de ações de redução dos riscos de catástrofes no âmbito da política de ajuda humanitária e de desenvolvimento da UE.

2. Contexto

2.1 A adoção do quadro de ação de Hyogo (HFA) «Construir a resiliência das nações e comunidades às catástrofes» em 2005 constituiu, indubitavelmente, um marco na abordagem da redução dos riscos de catástrofe. O facto de o HFA ter sido adotado por 168 Estados ilustra esta mudança de perceção pela comunidade internacional face a uma realidade cada vez mais preocupante.

2.2 Na sequência da adoção do HFA, a UE tem vindo a integrar elementos de redução dos riscos de catástrofes e de gestão de riscos em muitas das políticas da UE, tanto a nível interno como a nível da cooperação para o desenvolvimento ou ajuda humanitária e, ainda que de forma desequilibrada, os progressos foram significativos.

2.3 A revisão do HFA em 2015 é, por conseguinte, uma oportunidade para a UE adaptar as suas políticas neste domínio à nova realidade internacional, contribuindo ao mesmo tempo para o debate internacional sobre os riscos de catástrofes e o modo de fazer face a esta realidade.

2.4 O CESE acolhe favoravelmente a Comunicação da Comissão Europeia «Quadro de ação de Hyogo pós-2015: gerir os riscos e criar resiliência», e considera que, na época atual, a sua adoção é muito importante e deseja contribuir para este debate, apresentando as propostas dos setores da sociedade civil que representa.

2.5 Desde a adoção do HFA em 2005, as tendências em matéria de catástrofes a nível mundial confirmaram os seus padrões preocupantes de agravamento do risco e obrigaram os Estados-Membros, as organizações internacionais, as organizações da sociedade civil e a comunidade em geral a redefinir as suas posições no que respeita à redução dos riscos de catástrofes.

2.6 Todos os dados atualmente disponíveis comprovam o agravamento das catástrofes, especialmente das relacionadas com ameaças hidrometeorológicas resultantes das alterações climáticas, mas também de outras relacionadas com processos acelerados de urbanização, um ordenamento do território deficiente, utilização inadequada dos solos e dos recursos naturais, bem como uma maior exposição a estas ameaças.

2.7 O impacto das catástrofes varia, evidentemente, entre regiões e países e as perdas de vidas humanas ou económicas depende dos níveis de desenvolvimento. Porém, nenhum país ou região do planeta está a salvo destes riscos, e os dados relativos às últimas décadas revelam o elevado impacto das catástrofes também nos países desenvolvidos e na própria União Europeia.

2.8 O facto de, em 2015, se reformularem também os objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS) e de os debates sobre as alterações climáticas terem registado alguns progressos implica que há que envidar esforços para assegurar uma maior coerência nas diferentes posições sobre estes temas, para os quais o CESE deseja contribuir.

3. Novas perspetivas sobre o contexto e a tipologia das catástrofes

3.1 A comunicação da Comissão e, em particular, os dois anexos que a acompanham (1), são muito exaustivos na análise das ameaças e dos riscos a nível mundial e, em especial, a nível da UE. Também são muito detalhados na descrição das políticas europeias que integraram elementos de redução dos riscos de catástrofes. O CESE congratula-se com os esforços envidados pela Comissão no sentido de contar com dados fiáveis e tecnicamente sólidos que forneçam uma visão global das catástrofes no território da UE e das políticas que lhes são destinadas.

3.2 Contudo, no que respeita à visão panorâmica das catástrofes na UE, o CESE lamenta que se conte apenas com dados diretos de dezasseis (16) Estados-Membros, mais a Noruega. O CESE insta os Estados-Membros que ainda não forneceram dados desagregados a contribuírem quanto antes para este esforço, para que se possa realizar um diagnóstico tão claro e preciso quanto possível em matéria de ameaças e catástrofes na UE.

3.3 A nível mundial, estudos do Gabinete das Nações Unidas para a redução dos riscos de catástrofes (UNISDR) demonstram que, para além de catástrofes de grandes proporções com grande impacto mediático, as mais frequentes são as «pequenas catástrofes», causando mais perdas humanas e económicas e mais impacto na vida quotidiana de milhões de pessoas e comunidades de todo o mundo. O CESE entende que importa conferir uma maior importância no HFA pós-2015 ao «risco extensivo» (2) deste tipo de acontecimentos em vez de uma abordagem de «risco intensivo», que foi predominante no passado. A atenção prestada a este tipo de catástrofes em pequena escala mas com frequência elevada deve ser, além disso, o principal meio para reforçar a capacidade de resistência das comunidades afetadas. O Comité recomenda colocar a tónica no impacto local dessas catástrofes.

3.4 Embora existam numerosos estudos sobre o impacto económico das catástrofes ocorridas, raramente se analisam os custos em termos de emprego, condições de trabalho e trabalho digno, o impacto nos empresários, tecido produtivo, etc. Na opinião do CESE, estes aspetos devem ser analisados com maior profundidade e importa prestar mais atenção a aspetos como as infraestruturas de produção (3)

3.5 Além disso, os dados disponíveis revelam que muitas catástrofes são resultantes de uma soma de ameaças e não têm apenas uma causa única. Este facto confirma a necessidade de uma análise «multiameaças» e de se considerar uma abordagem mais holística das catástrofes e da sua complexidade. O conceito de «emergências complexas», que tem sido utilizado no domínio humanitário, pode contribuir para evitar uma visão simplista das causas das catástrofes que possa provocar respostas também simplistas. Embora as abordagens dominantes após a adoção do HFA coloquem em evidência as ameaças naturais ou de origem humana não intencionais, existem provas de que fatores como a violência em contextos urbanos marginais, a ausência de governação e os vários tipos de conflitos, entre outros fatores de origem humana, agravam as catástrofes, pelo que deveriam ser tidos em conta. O CESE considera que o HFA pós-2015 deve abordar estes elementos ligados a situações de conflito e violência de uma forma mais abrangente. Também deve ser abordada de forma mais decisiva a questão das catástrofes resultantes de uma ameaça tecnológica ou as denominadas «triplas catástrofes» (tremor de terra, tsunami, acidente nuclear) como se verificou em Fukushima.

3.6 O CESE também considera que se deve prestar mais atenção aos fatores subjacentes ao risco e às causas profundas das catástrofes. Todas as análises e revisões do HFA mostram que a prioridade de ação «reduzir os fatores de risco subjacentes» foi aquela em que se verificaram menos progressos (4).

4. Uma gestão dos riscos de catástrofes centrada nos direitos das pessoas e, em particular, dos grupos mais vulneráveis a nível local

4.1 Apesar dos progressos registados desde a adoção do HFA, a abordagem baseada nos direitos não tem sido suficientemente integrada na gestão de riscos. Inclusivamente, por vezes as referências à vulnerabilidade e aos direitos diferenciais de certos grupos contribuíram para os tornar ainda mais vulneráveis, não reconhecendo que são também detentores de competências. Tal foi o caso, por exemplo, da forma simplista como foram tratadas as questões de género. O CESE considera que as abordagens baseadas nas pessoas, nos seus direitos, na igualdade, no direito à proteção, mas também no direito ao desenvolvimento sustentável, incluindo a sustentabilidade ambiental, deveriam constar como princípios reforçados no HFA pós-2015. A integração das questões de género, dos direitos e dos grupos vulneráveis deve fazer parte do conjunto de indicadores para a monitorização do HFA pós-2015 e dos mecanismos em matéria de responsabilização criados. As organizações da sociedade civil dedicadas à promoção e defesa dos direitos, em especial dos direitos das mulheres e da igualdade entre homens e mulheres, e à representação de grupos vulneráveis, devem ser convocadas mais frequentemente e participar em fóruns de debate sobre a redução dos riscos de catástrofes.

4.2 A experiência mostra que são as iniciativas locais ou com uma abordagem local que mais e melhor chegam aos grupos vulneráveis. O CESE defende a promoção de abordagens de gestão de risco a nível local, com a participação das organizações da sociedade civil a nível local e dos grupos regularmente excluídos. Isto significa avançar para a criação de sistemas de governação local do risco que permitam desenvolver as ações e os mecanismos institucionais necessários. O financiamento de atividades de gestão local dos riscos deve ser considerado uma prioridade no âmbito das iniciativas apoiadas por organismos nacionais e internacionais.

4.3 Reconhecendo que os Estados são e devem ser quem assume o compromisso do HFA e a sua aplicação, e que o êxito ou o fracasso do HFA pós-2015 dependerá da vontade política dos Estados, o CESE gostaria de salientar a necessidade de incluir todas as entidades locais, câmaras municipais, organizações da sociedade civil, ONG, instituições académicas, setores empresariais e organizações sindicais na elaboração de planos de gestão de riscos ou de instrumentos similares. O atual desfasamento entre o nível local e outros níveis administrativos superiores limita a capacidade de ação imediata da população diretamente afetada por uma ameaça. Este aspeto é particularmente relevante para os países em desenvolvimento, com estruturas institucionais frágeis.

4.4 As empresas e o setor privado têm um papel fundamental a desempenhar na redução dos riscos de catástrofes, não só através de parcerias público-privadas ou da responsabilidade social das empresas, mas também incorporando novos conceitos de resiliência, atenuação e adaptação em todo o processo de produção. A comunicação faz referência às companhias de seguros, mas, além disso, devem ser incluídas referências mais claras à necessidade urgente de reduzir o risco para se poder gerar um desenvolvimento produtivo.

4.5 Tendo em conta as características específicas que possam ser estabelecidas em cada caso, o CESE considera que a participação das organizações da sociedade civil na gestão de riscos a nível mundial e local deve ser alargada tanto às políticas internas como externas da UE.

4.6 O CESE gostaria de salientar o papel da educação escolar, formal e não formal, como uma forma muito eficaz de reforçar a sensibilização e aumentar a eficácia das ações dos cidadãos perante catástrofes. As organizações da sociedade civil podem desempenhar um papel importante nesta tarefa, que excede os limites da educação formal.

5. Para um quadro de responsabilização e transparência dos objetivos e indicadores de progresso do HFA pós-2015

5.1 O CESE concorda, em geral, com os «Princípios para o novo quadro» da comunicação da Comissão em matéria de responsabilização e de indicadores. O atual sistema de monitorização do HFA é insuficiente e não permitiu medir os progressos de forma séria. Com efeito, muitos Estados-Membros da UE não apresentaram os seus dados de forma oportuna e precisa e não contam com bases de dados sólidas e fiáveis neste âmbito. A sensibilização pública e política para as catástrofes faz com que, no âmbito da redução dos riscos de catástrofes, seja particularmente necessário criar mecanismos credíveis de transparência e de responsabilização.

5.2 O CESE acolhe positivamente as iniciativas de revisão interpares lançadas por alguns Estados-Membros e considera que, para se progredir, estas deveriam ser generalizadas. A médio e longo prazo, o CESE está convicto de que a UE deveria ser mais ambiciosa no que respeita à melhoria da recolha de dados dos Estados-Membros, a fim de assegurar que são comparáveis e estão acessíveis não só às ONG, mas também à sociedade civil, aos meios de comunicação, estabelecimentos académicos, à comunidade científica e a outros grupos interessados.

5.3 Em todo o caso, o HFA pós-2015 deverá criar um sistema de indicadores comuns que permitam avaliar os progressos e o nível de cumprimento quer pelos países, quer pelos restantes intervenientes. Sem entrar em pormenores, o CESE concorda com os esforços envidados pelas organizações da sociedade civil em matéria de indicadores e manifesta a sua convicção de que estes não deveriam ser simplesmente técnicos ou tecnocráticos, incorporando elementos sociais, de resiliência, de participação, etc. (5)

5.4 A transparência e a responsabilização devem contribuir ainda para o diálogo entre os diversos intervenientes (organismos oficiais, instituições políticas, organizações da sociedade civil, o setor privado e as empresas, meio académico, etc.) em torno da redução dos riscos de catástrofes.

6. Coerência entre as agendas para o desenvolvimento, as alterações climáticas e a redução dos riscos de catástrofes

6.1 Num mundo tão interligado e interdependente como aquele em que vivemos a dificuldade de fazer coincidir as «agendas» internacionais sobre temas que, por definição, estão estreitamente relacionados é paradoxal. A oportunidade que se abrirá em 2015, quando coincidirem diferentes iniciativas em matéria de alterações climáticas, desenvolvimento e redução dos riscos de catástrofes, deve ser explorada pela UE para impulsionar a mesma coerência a nível internacional. Este fomento da coerência tem muitas implicações conceptuais, institucionais, em matéria de prioridades, etc., que deveriam ser abordadas a partir da experiência das comunidades afetadas e tendo em conta que o desenvolvimento, as alterações climáticas e as catástrofes não podem continuar a ser enfrentadas de forma compartimentada. O CESE apoia os esforços internacionais para definir critérios e indicadores comuns em matéria dos objetivos de desenvolvimento sustentável e do HFA pós-2015.

6.2 Dada a importância das alterações climáticas para o aumento da frequência e da gravidade das ameaças (especialmente hidrometeorológicas), bem como dos objetivos comuns à redução dos riscos de catástrofes e à adaptação às alterações climáticas, há que reforçar significativamente a coordenação entre as estruturas que promovem a conceção e execução de legislação nestes domínios.

6.3 O futuro HFA pós-2015 deve definir de forma mais clara as ligações entre as catástrofes e o desenvolvimento, que podem ser muito diversas e complexas. O desenvolvimento bem concebido pode reduzir o risco, mas também pode aumentá-lo, tal como foi possível observar em inúmeras ocasiões. Do mesmo modo, a relação entre as alterações climáticas e as catástrofes são complexas e inter-relacionadas. O CESE concorda com o facto de os conceitos e as abordagens, como a resiliência, poderem ser úteis para tratar essas complementaridades.

6.4 Ao mesmo tempo, o CESE gostaria de salientar a necessidade de abordar a relação da redução dos riscos de catástrofes tradicional com a agenda para a segurança. Até agora, a abordagem dominante do HFA tem-se centrado nas catástrofes naturais, mas outras ameaças e realidades relacionadas com a violência, os conflitos ou disputas pelos recursos tornam necessário este processo de convergência. O conceito de segurança humana expõe esta questão, e a sua utilidade para este domínio deveria ser analisada.

7. Financiamento da redução dos riscos de catástrofes e o compromisso da UE

7.1 A falta de uma «cultura de prevenção» fez com que, tanto nas políticas internas como externas da UE, a redução dos riscos de catástrofes e a prevenção de riscos, atenuação e preparação para as catástrofes não tenham sido consideradas prioritárias. Tal como expresso na comunicação da Comissão, alguns programas foram pioneiros (DIPECHO) (6), mas os fundos destinados a essas ações têm sido reduzidos. O CESE é da opinião de que se deveriam definir percentagens mínimas recomendadas para o financiamento de ações de redução dos riscos de catástrofes no âmbito da política de desenvolvimento e de ajuda humanitária da UE, em harmonia com o que fazem outros doadores (7). Para tal, os Estados-Membros devem dotar-se de mecanismos de acompanhamento financeiro para ações de redução dos riscos de catástrofes que possam ser integrados nas políticas de desenvolvimento e de ação humanitária.

Bruxelas, 10 de julho de 2014 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) Documentos de trabalho dos serviços da Comissão: «Overview on natural and man-made disasters risks in the EU» [Síntese dos riscos de catástrofes naturais e de origem humana na UE], SWD (2014) 134 final, e «EU policies contributing to disaster risk management» [Políticas da UE que contribuem para a gestão dos riscos de catástrofes], SWD (2014) 133 final.

(2) Os estudos do UNISDR demonstram que 90 % das perdas a nível mundial devido a catástrofes se devem a estas catástrofes «extensivas». (Global Assessment Report, GAR, UNISDR, 2013)

(3) Recentemente, começou a estudar-se este tema em maior profundidade. «The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters» [Impacto das catástrofes naturais e ambientais no mercado de trabalho]. ADPAT, Itália e Instituto Japonês de Política Laboral e Formação Profissional. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) O HFA integra cinco prioridades de ação: 1) assegurar que a redução dos riscos de catástrofes é uma prioridade nacional e local cuja aplicação tem uma forte base institucional; 2) identificar, avaliar e monitorizar os riscos de catástrofes e melhorar o sistema de alerta precoce; 3) utilizar os conhecimentos, a inovação e a educação para criar uma cultura de segurança e de resiliência a todos os níveis; 4) reduzir os fatores de risco subjacentes; 5) reforçar a preparação para catástrofes a fim de dar uma resposta eficaz a todos os níveis.

(5) «Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction» [Posição conjunta da sociedade civil sobre o Quadro para a Gestão dos Riscos de Catástrofes pós-2015]. O documento baseia-se nas orientações constantes de «Proposed Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction» [Proposta de Elementos a considerar no Quadro para a Gestão dos Riscos de Catástrofes pós-2015] (UNISDR, dezembro de 2013)..

(6) O programa ECHO de preparação para catástrofes (DIPECHO) é um programa dedicado à redução dos riscos de catástrofes lançado em 1996 pela DG ECHO, da Comissão Europeia.

(7) Uma análise das possibilidades de financiamento de ações de redução dos riscos de catástrofes e de experiências neste âmbito pode ser consultada em: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf