RELATÓRIO DA COMISSÃO - Reforma económica: Relatório sobre o funcionamento dos mercados comunitários de produtos e de capitais {SEC(2002) 1399 final}

RELATÓRIO DE SÍNTESE

A diferença entre a competitividade dos EUA e da União Europeia está a crescer e existe o risco de que a economia norte-americana tenha um desempenho melhor que a economia europeia durante o período de abrandamento, tal como aconteceu durante a expansão económica do final da década de 1990.

Neste contexto, este quinto relatório sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais orienta-se, antes de mais, pelo Conselho Europeu de Barcelona, que centrou a atenção na implementação de orientações políticas. O relatório analisa a implementação das orientações em matéria de reforma económica estabelecidas nas conclusões de sucessivos Conselhos Mercado Interno e conclui que existe um grande desfasamento entre as intenções e as realizações nas políticas.

Em segundo lugar, o presente relatório analisa a reforma económica e os indicadores de integração e identifica algumas áreas económicas que necessitam de reforma urgente e de um maior esforço por parte dos Estados-Membros. Os domínios susceptíveis de integração parecem longe de estar esgotados, mas a convergência de preços estagnou, o que é uma má notícia para os consumidores. O sector dos serviços, incluindo os serviços financeiros, tem de ser a principal prioridade para uma integração mais estreita.

Em terceiro lugar, o relatório apresenta estimativas dos benefícios que as reformas económicas podem trazer, especialmente nos mercados de serviços financeiros, e dos custos efectivos agora suportados pelos cidadãos e empresas da Europa em resultado de atrasos na introdução de reformas. Os ganhos potenciais - e, portanto, os custos da inacção - são enormes.

O quadro global da implementação não é claro, havendo cerca de 50% das orientações emitidas pelo Conselho Mercado Interno satisfatoriamente implementadas e outros 50% que apresentam resultados abaixo de um nível satisfatório. Mas 50 % não estão de forma nenhuma suficientemente perto de alcançar o objectivo de Lisboa e têm de ser melhoradas.

Só numa minoria de casos é que o registo da implementação é claramente insatisfatório. No entanto, contam-se entre esses casos bases importantes da reforma económica para melhorar a competitividade identificadas pelo Conselho Mercado Interno como importantes e urgentes, nomeadamente um novo pacote legislativo para os contratos públicos e a patente comunitária, que têm ainda de ser adoptadas.

Em resumo, embora tenham sido feitos alguns progressos na implementação, a adopção e implementação das reformas económicas nos mercados de produtos e de capitais continuam a ser muito lentas.

Estamos a cumprir o calendário para a introdução das reformas económicas, com vista a atingir os objectivos de competitividade estabelecidos pelo Conselho Europeu de Lisboa?

Usando os últimos 10 anos de legislação relativa ao mercado interno como referência para o calendário das reformas, podemos concluir que, apesar destes atrasos, podemos ainda estar a tempo de alcançar os nossos prazos fixados em Lisboa, mas só se a adopção das propostas que estão actualmente a ser analisadas não continuar a atrasar-se e se os Estados-Membros transpuserem as directivas a tempo.

Entre 1993 e 2002, por exemplo, o período médio, nos serviços financeiros, entre a apresentação da proposta da Comissão e a implementação efectiva da directiva pelo último Estado-Membro foi de mais de 7 anos. Não podemos permitir-nos estes atrasos no futuro. Para atingir os nossos objectivos a tempo é essencial um compromisso firme dos Estados-Membros para acelerarem a introdução das reformas, através de uma adopção rápida e de uma transposição diligente.

Os procedimentos para a adopção das medidas de implementação propostas pelo relatório Lamfalussy e actualmente aplicadas para a adopção das medidas incluídas no Plano de Acção para os Serviços Financeiros deverão ajudar a acelerar as coisas.

O que é que a reforma económica e os indicadores de integração mostram acerca do desempenho do mercado?

O investimento directo estrangeiro continua a ser o principal motor da actividade transfronteiriça, especialmente nos serviços. O comércio intra-UE de mercadorias cresceu mais rapidamente do que o PIB entre 1996 e 2000, mas perdeu ímpeto em 2001, ano em que o comércio mundial caiu, pela primeira vez em duas décadas. Mas o mercado interno tem ainda potencial para integração. Mesmo a Bélgica e o Luxemburgo, membros da UE desde há muito e com economias tradicionalmente abertas, conseguiram criar mais comércio com outros membros da UE e países não-UE em anos recentes.

É interessante notar que as regras do mercado interno conseguiram criar mais comércio sem gerarem mais "fricção de mercado", conforme se reflecte nos casos de infracção. A linha de crescimento do comércio (medido pelas importações) e das infracções às regras do mercado interno (excluindo os casos de transposição) divergiu nos últimos anos, com o comércio a crescer e as infracções a estagnarem. Além disso, o comércio intra-UE não foi criado à custa do comércio com o resto do mundo. Pelo contrário, a UE tornou-se nos últimos anos mais aberta ao comércio.

Os indicadores confirmaram a estagnação da convergência dos preços no consumidor, o que causa séria preocupação e é uma boa razão para acelerar a introdução das reformas, até porque a convergência dos preços tem sido particularmente positiva para os consumidores. Os bens com elevada convergência de preços tendem a apresentar menores aumentos dos preços. Existe também uma correlação entre a ausência de convergência de preços e os aumentos de preços superiores à média.

A criação do mercado interno para os serviços é talvez o objectivo mais importante das reformas, a médio e longo prazo. Sabemos agora que a capacidade de beneficiar da utilização e difusão das tecnologias de informação e telecomunicações, especialmente nos sectores dos serviços e, em particular, na distribuição a retalho e nos títulos, é um factor importante para explicar as diferenças no desempenho da competitividade entre as economias dos EUA e da UE.

Os objectivos do Conselho Europeu de Lisboa não podem ser atingidos sem a criação de um verdadeiro mercado interno dos serviços, especialmente no caso dos serviços que afectam a competitividade das empresas de todos os sectores. Alguns dos benefícios do mercado interno estão agora a ser desperdiçados devido ao baixo desempenho do sector dos serviços. É necessária uma acção independente por parte dos Estados-Membros, embora isso não seja suficiente para se conseguirem avanços significativos nessa área. O desenvolvimento, adopção e implementação da estratégia para os serviços estão, pois, a tornar-se cada vez mais urgentes.

A conclusão dos trabalhos no sector dos serviços financeiros é particularmente importante, pois aumentará a competitividade de todos os sectores. Registam-se avanços significativos na introdução de reformas neste sector, tendo já sido adoptadas 75% das medidas do PASF previstas. Os indicadores mostram que a integração está também a fazer progressos, especialmente nos mercados grossistas. Actualmente, a actividade transfronteiriça representa 60% da actividade total nas operações monetárias não garantidas. No entanto, a integração continua a ser dificultada pela falta de harmonização das regras e práticas relativas ao uso de garantias colaterais, compensação e liquidação, práticas contabilísticas e requisitos relativos aos prospectos. Os benefícios potenciais de uma integração completa nestes mercados são enormes. O impacto macroeconómico imediato resultante de se reunir a liquidez dos mercados europeus de acções e obrigações foi calculado em 1,1% do PIB da UE a preços de 2002, ou 130.000 milhões de euros, com ganhos de 0,5% em termos de emprego. O investimento poderia também crescer 6%.

Os mercados financeiros a retalho apresentam níveis de integração muito inferiores. O segmento do crédito ao consumo não apresenta mesmo qualquer sinal de integração.

Os benefícios de fornecer às empresas acesso a mercados com liquidez em toda a UE foram estimados entre 0,74 e 0,92% do valor acrescentado da indústria transformadora. As PME seriam os principais beneficiários de fontes de financiamento mais diversificadas: uma queda de 10% no financiamento com base nos bancos a favor do financiamento pelo mercado de capitais reduziria os custos de financiamento no equivalente a 0,3% do PIB da UE. As poupanças potenciais resultantes da eliminação de ineficiências no sector financeiro causadas pela falta de integração estão longe de ser negligenciáveis. No segmento bancário da UE, elas podem estimar-se como totalizando entre 1,4 e 1,6% do PIB. Estes custos são actualmente passados, pelo menos em parte, para as empresas e os consumidores.

Acelerando a implementação de reformas nos serviços financeiros podemos passar a utilizar estes benefícios mais cedo. Novos atrasos significarão que estes ganhos estarão a ser desperdiçados.

As reformas dos mercados de contratos públicos estão em preparação, mas têm sofrido grandes atrasos. Os poucos indicadores que temos para medir a integração neste mercado mostram que foram feitos poucos ou nenhuns progressos. O número de anúncios de adjudicação transfronteiriços, por exemplo, continuou muitíssimo baixo, correspondendo apenas a 1,26% do total dos anúncios de adjudicações em 2001. Assim, a economia europeia continua a ser privada dos benefícios que poderiam resultar da integração de um sector económico tão grande e importante. Bastaria 1% de poupanças resultantes de mais concorrência para permitir que, em 2001, 14.000 milhões de euros fossem gastos de forma mais eficaz ou levassem a reduções nos impostos. Isto equivale, aproximadamente, a um terço das necessidades totais de financiamento das administrações públicas nesse ano.

Contrariamente aos registos relativos ao comércio e ao IDE, qualquer aumento que tenha ocorrido em concursos transfronteiriços em anos recentes foi acompanhado por um aumento correspondente das infracções comunicadas a nível comunitário. Isto não augura nada de bom para a transposição e implementação rigorosa e rápida do novo pacote legislativo que será necessário para alcançar os consideráveis benefícios económicos à espera de ser concretizados nesta área.

Finalmente, os esforços significativos dedicados à redução da carga administrativa que pesa sobre as PME e as empresas em fase de arranque devem ser complementados com a implementação total e efectiva do plano de acção para uma regulamentação melhor e mais simples. O anexo ao presente relatório, baseado num questionário aos Estados-Membros, mostra que a dimensão "mercado interno" resultante de uma melhoria do enquadramento regulamentar é frequentemente negligenciada. As administrações nacionais precisam de ter em conta não só o impacto da regulamentação sobre os agentes económicos domésticos mas também sobre outros agentes da UE que tentam exercer os seus direitos relativos ao mercado interno.

I. Introdução

A diferença entre a competitividade dos EUA e da União Europeia está a crescer [1], existindo o risco de que a economia norte-americana tenha um desempenho melhor que a economia europeia durante o período de abrandamento, tal como aconteceu durante a expansão económica do final da década de 1990.

[1] Ver SEC(2002) 528 "2002 European Competitiveness Report" (Relatório de 2002 sobre a Competitividade Europeia), para um relatório pormenorizado da evolução da competitividade.

Neste contexto, este quinto relatório [2] sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais orienta-se, antes de mais, pelo Conselho Europeu de Barcelona, que centrou a atenção na implementação de orientações políticas. O relatório analisa a implementação das orientações de reforma económica estabelecidas nas conclusões de sucessivos Conselhos "Mercado Interno" e conclui que existe um grande desfasamento entre as intenções e as realizações das políticas.

[2] O processo de reforma económica de Cardiff foi objecto de uma análise em profundidade pelo novo Conselho "Competitividade". Em 30 de Setembro de 2002, o Conselho registou as conclusões de um relatório intitulado "Review of the Cardiff economic reform process from the internal market perspective" (Análise do processo de reforma económica de Cardiff na perspectiva do mercado interno). Este quinto relatório da Comissão sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais foi estruturado de forma a responder a esse e outros desenvolvimentos.

Em segundo lugar, o presente relatório analisa a reforma económica e os indicadores de integração e identifica algumas áreas económicas que necessitam de reforma urgente e de um maior esforço por parte dos Estados-Membros. Os domínios susceptíveis de integração parecem longe de estar esgotados, mas a convergência de preços estagnou, o que é uma má notícia para os consumidores. O sector dos serviços, incluindo os serviços financeiros, tem de ser a principal prioridade para uma integração mais estreita.

Em terceiro lugar, o relatório apresenta estimativas dos benefícios que as reformas económicas podem trazer, especialmente nos mercados de serviços financeiros, e dos custos efectivos agora suportados pelos cidadãos e empresas da Europa em resultado de atrasos na introdução de reformas. Os ganhos potenciais - e, portanto, os custos da inacção - são enormes.

Este relatório seria incompleto se não assinalasse o 10.º aniversário da eliminação das fronteiras no mercado interno. É uma boa ocasião para tirar lições da experiência dos últimos 10 anos para o processo de reforma económica que ainda está pela frente. A adopção e implementação, até à data, da legislação relativa ao mercado interno ajuda a compreender quanto tempo é necessário para realizar reformas económicas e sublinha o risco de não se atingirem os nossos objectivos em virtude de atrasos na apresentação da proposta, na adopção e na implementação das reformas.

O relatório é portador das mensagens seguintes:

(1) O mercado interno continua a ter potencial para o crescimento e a criação de empregos, mas são necessárias reformas económicas para reactivar o comércio e a integração, conforme se vê pelo facto de a convergência de preços estar em estagnação.

(2) A análise dos benefícios potenciais e dos custos da inacção mostra que são urgentemente necessárias reformas nos mercados financeiros, tendo em conta o seu grande potencial e os desenvolvimentos do mercado. Deve também ser dada prioridade à criação do mercado interno de serviços, pois ela é essencial para se atingirem as metas de competitividade estabelecidas no Conselho Europeu de Lisboa. A rápida adopção e a aplicação diligente do novo pacote legislativo sobre os contratos públicos e a implementação do pacote para uma melhor regulamentação completam a lista de prioridades. Um avanço paralelo em todas as áreas de reforma é a base para o êxito no esforço mais amplo para se reformar os mercados de produtos e de capitais no seio da Comunidade.

(3) A análise da implementação mostra que foram feitos alguns progressos, embora a adopção e introdução de reformas económicas nos mercados de produtos e de capitais continuem a fazer-se lentamente. Só um firme empenhamento em acelerar a adopção e em aplicar as reformas pode garantir o cumprimento do calendário de Lisboa para os nossos objectivos de competitividade.

A secção seguinte apresenta os principais resultados da monitorização do desempenho global de mercado através de indicadores dos preços, do comércio e do investimento estrangeiro. Depois, são apresentados os resultados da monitorização de mercados especialmente importantes, incluindo os mercados dos contratos públicos e os mercados financeiros. O anexo 1 do relatório inclui gráficos, quadros e material técnico relevante para o relatório. Além disso, o relatório deste ano inclui dois anexos especiais. No seguimento das conclusões do relatório sobre o processo de reforma económica de Cardiff, conduzido pelo Conselho "Competitividade", o anexo 2 apresenta uma análise mais detalhada dos dois tópicos seleccionados pelo Conselho: medidas tomadas pelos Estados-Membros para eliminar barreiras à integração nos serviços e para modernizar e simplificar a legislação nacional e procedimentos administrativos. Tal como no relatório do ano passado e dada a importância especial dos serviços de interesse geral, o anexo 3 é-lhes dedicado em exclusivo. Este anexo inclui actualizações dos principais indicadores e os resultados de um Eurobarómetro apresentando as opiniões dos consumidores sobre o desempenho destes sectores.

II. Analisando a reforma económica

O processo de Cardiff trouxe um número significativo de orientações para fomentar a reforma económica [3]. É tempo de avaliar em que medida foram implementadas. É esse o objectivo desta secção.

[3] Neste ponto, o enfoque central será apenas nas conclusões do Conselho "Mercado Interno". As recomendações do processo de Cardiff são também incluídas nas Orientações Gerais das Políticas Económicas emitidas pelo Conselho ECOFIN que são analisadas em pormenor nos seus relatórios de implementação.

As 60 principais orientações políticas emitidas pelo Conselho "Mercado Interno" no contexto do processo de Cardiff são resumidas nos quadros 1 a 3. Algumas exigiam intervenção a nível comunitário, ao passo que outras se destinavam ao nível dos Estados-Membros. Em ambos os casos, fazemos a distinção entre as que exigiam uma acção relacionada com a produção, adopção ou aplicação de legislação ou regulamentos e as que exigiam uma acção não-legislativa, como o acompanhamento ou o desenvolvimento de mecanismos de resolução extrajudicial de conflitos.

Estas orientações variam quanto ao âmbito e importância. A "implementação do Plano de Acção para os Serviços Financeiros", por exemplo, inclui 42 medidas e não pode ser comparada, em termos de importância, com outras, como a "melhoria da cooperação para a recolha de dados estatísticos". Além disso, algumas propostas são versões revistas de propostas anteriores [4]. Apesar das limitações que isto implica, estes quadros podem dar um panorama da evolução e resultados do processo.

[4] Só são aqui apresentadas as primeiras formulações de orientações que tenham sido revistas. O ano da primeira formulação é incluído no parêntesis. Isto encobre, sem dúvida, importantes mudanças qualitativas na sua natureza. Assim, as conclusões de 1999 mencionavam a necessidade de integrar as redes de energia e de torná-las interoperacionais. No entanto, as conclusões de 2001 sobre a integração das redes reelaboraram e clarificaram as conclusões de 1999.

Até hoje, a maioria dos elementos incluídos nas conclusões do Conselho "Mercado Interno" foi de natureza legislativa ou reguladora. Apesar de 23 desses elementos não serem de carácter legislativo ou regulador, a reforma económica baseou-se fortemente na apresentação de propostas, adopção e aplicação de novas regras. É interessante notar que relativamente poucas das orientações não-legislativas se dirigiam a Estados-Membros (seis entre 23).

Nos quadros resumimos também a situação da implementação de cada orientação. Criámos três categorias de resultados: satisfatória, abaixo de satisfatória e claramente insatisfatória. Trata-se, evidentemente, de uma avaliação simplificada e grosseira, mas permite obter-se uma visão global do processo de Cardiff até ao momento [5].

[5] Esta avaliação baseia-se num grande número de painéis de controlo (p.ex., sobre o mercado interno, as ajudas estatais, a política empresarial, a inovação), comunicações da Comissão, relatórios da implementação do PASF e PACR outros relatórios.

O quadro global da implementação não é claro, havendo cerca de 50% de casos a mostrar resultados totalmente satisfatórios e os restantes 50% a mostrar resultados abaixo de satisfatórios ou insatisfatórios.

O quadro global desta avaliação parece mais positivo a nível comunitário, com 25 resultados satisfatórios. Só seis propostas apresentam um resultado claramente insatisfatório. No entanto, algumas das orientações mais importantes mostram um resultado insatisfatório ou abaixo de satisfatório [6]. A caixa 1 apresenta uma breve análise da implementação, por áreas.

[6] As orientações que requeriam acção a nível comunitário apresentam a percentagem mais elevada tanto de êxito claro (23 em 40) como de claro falhanço (6 em 40). Os resultados são menos extremos para as orientações que requerem intervenção a nível dos Estados-Membros.

É importante notar que traves importantes da reforma económica, incluídas pela primeira vez há três anos nas conclusões do Conselho "Mercado Interno", ainda não foram adoptadas: um novo pacote legislativo para os contratos públicos (1999) e a patente comunitária (2000). Considerando tudo isto...

...Estamos a cumprir o calendário da introdução das reformas económicas de forma a alcançar os objectivos de competitividade estabelecidos pelo Conselho Europeu de Lisboa?

A experiência do mercado interno fornece algumas boas bases de avaliação do tempo efectivo que será necessário para realizar as reformas económicas quando a nova legislação tiver de ser adoptada e implementada a nível comunitário. A partir dessas bases de avaliação, podemos calcular o tempo que será necessário até que as propostas actualmente em discussão no Conselho ou no Conselho/Parlamento estejam efectivamente implementadas.

Seleccionámos 731 [7] directivas relativas ao mercado interno propostas e adoptadas entre 1993 e Abril de 2002 e medimos as seguintes dimensões:

[7] Calculámos a fase média de adopção de 731 directivas (44% eram directivas da Comissão, 30% directivas do Conselho e 26% foram adoptadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu). A fase média de transposição jurídica foi calculada para 695 directivas, porque 36 não tinham prazo de transposição. A fase média de demora pôde ser calculada para 401 directivas, pois 294 das 695 não tinham ainda atingido a transposição integral. Estas 294 directivas, por sua vez, dividem-se em dois subgrupos: a) aquelas em que o prazo de transposição ainda não passou (115) e b) aquelas em que as medidas não foram notificadas e/ou há processos de infracção abertos relacionados com a transposição (179).

- Período médio de adopção, ou seja, tempo médio entre a proposta pela Comissão e a adopção pelos órgãos legislativos pertinentes a nível comunitário;

- Fase média da transposição jurídica, ou seja, tempo médio entre a adopção a nível comunitário e o prazo para a transposição a nível dos Estados-Membros;

- Fase média de demora, ou seja, tempo médio entre o prazo para a transposição e a data em que o último país efectivamente transpôs e aplicou a directiva [8].

[8] Para este exercício, considera-se que uma directiva está efectivamente transposta e aplicada quando está transposta de forma integral e adequada em todos os Estados-Membros em que esteja prevista a sua transposição e quando não há qualquer processo de infracção aberto por motivos relacionados com a implementação.

Em média, a adopção levou 1,18 anos e a transposição jurídica 1,10. Isto significa que o tempo médio necessário para a adopção mais a transposição jurídica das directivas sobre o mercado interno adoptadas entre 1993 e Abril de 2002 foi de 2,28 anos [9].

[9] Estes valores são melhores do que os das directivas relativas ao mercado interno adoptadas entre 1985 e 1992, pois para estas directivas o prazo de adopção foi de 1,7 anos e o da transposição jurídica de 1,28 anos.

Em média, a adopção durou mais quando as directivas tiveram de ser adoptadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu (2,57 anos) do que quando apenas tiveram de ser adoptadas pelo Conselho (1,72 anos). No entanto, isto não acontece em todos os sectores. Assim, por exemplo, as directivas de co-decisão relativas aos produtos farmacêuticos e químicos demoraram, em média, 1,68 anos, ao passo que as directivas do Conselho para a mesma área demoraram, em média, 2,58 anos.

Mas atrasos indevidos na transposição para lá do prazo estabelecido são a principal razão para a introdução tardia das reformas: a fase média de demora quase duplica o tempo total necessário para a adopção ou a transposição jurídica.

Os problemas de transposição para lá do prazo devido aumentam em 2,21 anos o tempo médio necessário para que as directivas ao mercado interno sejam efectivamente implementadas. Isto leva a uma duração média global de 4,49 anos para a implementação efectiva destas directivas.

Este valores médios variam de forma notável de sector para sector. A figura 1 mostra a duração média global por campo agregado de 403 directivas relativas ao mercado interno pós-1992 [10]. As directivas relativas aos serviços financeiros apresentam uma duração média de 7,33 anos. As directivas relativas à política social, ao ambiente e à protecção do consumidor apresentam também elevadas durações médias globais, o que é o resultado de serem mais longos o período médio de adopção (2,56 anos para as directivas dos serviços financeiros) e o período total de transposição (incluindo o período de demora, que é de 4,77 anos para o mesmo sector (ver quadro 4)). As directivas relativas ao ambiente apresentam a fase de demora mais longa, com 3,34 anos (ver o quadro 5 e a caixa 2).

[10] De facto, quando consideramos a duração global das directivas-quadro, vemos que ela é muito mais longa do que para as directivas secundárias aqui consideradas (ver figura 1).

Estes valores mostram claramente que podemos cumprir o calendário para alcançar os prazos estabelecidos pelo Conselho Europeu de Lisboa, se a adopção das propostas actualmente em fase de consideração não sofrer um atraso maior e se a transposição não for prolongada para lá dos prazos devidos. Para atingirmos os nossos objectivos é necessário um empenhamento firme dos Estados-Membros em acelerar a introdução das reformas através de uma adopção diligente e de uma transposição rápida.

Dadas estas circunstâncias, é necessário garantir que a fase de transposição não ultrapasse o tempo tecnicamente considerado como mínimo necessário para a implementação efectiva pelas autoridades nacionais [11].

[11] Acumularam-se também atrasos significativos em outros casos, tais como a adopção do regulamento sobre a patente comunitária e a proposta sobre a promoção de vendas. No entanto, trata-se de regulamentos e, consequentemente, não carecem de transposição.

Os custos de atrasar a implementação destas e outras reformas seriam significativos. As secções seguintes deste relatório fornecem algumas estimativas dos benefícios potenciais a obter das reformas. Começamos por analisar indicadores de desempenho global do mercado relativos ao Mercado Interno e seguidamente mergulhamos mais fundo e analisamos o desempenho de mercados específicos (serviços financeiros e contratos públicos) particularmente importantes para a economia europeia.

III. Resultados da análise do desempenho global do mercado

A implementação das medidas de reforma económica é essencial para se alcançarem os objectivos políticos de longo prazo definidos em Lisboa em Março de 2000, mas a reforma económica não termina com a implementação. A economia europeia só se tornará mais competitiva se as medidas produzirem os efeitos pretendidos. Os dados relativos aos preços, comércio e investimento transfronteiriço mostram em que medida as reformas económicas e as políticas relativas ao mercado interno estão efectivamente a fomentar a integração e a concorrência, expandindo a criação de empregos e o potencial de crescimento. Um olhar para a convergência de preços no consumo privado é particularmente revelador das mudanças que ocorrem nos mercados de consumo.

Preços: Novas provas confirmam o abrandamento da convergência de preços verificada no ano passado.

Dados finais relativos a 1999 e 2000 e dados preliminares para 2001 mostram que o padrão claro de convergência de preços no consumo privado nos anos 90 parece estar a atenuar-se. No entanto, o aumento relativo da dispersão de preços observada no ano passado não se confirma. A dispersão de preços, medida pelo coeficiente de variação, foi de 14,7% em 1999 (14,5% em 1998) e aumentou para 15,3% em 2000. Os dados preliminares para 2001 trazem este indicador para perto do nível de 1999, ou seja, 14,6%. O que é que está a provocar a estagnação na convergência?

Onde existe ainda margem para convergência? Em que países e mercados de produtos se verificou convergência de preços e onde é que ela pode progredir mais? Um olhar para os padrões de convergência por países e categorias de produtos ajudará a responder a estas perguntas.

Os Estados-Membros apresentam diferentes padrões de convergência de preços.

Mostrando que a estagnação na convergência de preços é comum à maioria dos Estados-Membros, a figura 3 revela também quatro padrões muito divergentes na convergência de preços que se verificou nos anos 90.

- Há um primeiro grupo de países, composto pela Áustria e pelos seis Estados-Membros fundadores, que apresentam agora um nível muito firme de convergência de preços entre si. A dispersão de preços entre estes países é mínima (2,9%).

- Um segundo grupo de países atravessou também um processo significativo de convergência de preços, mas mantém-se acima e abaixo dos níveis de preços médios da UE, sem qualquer convergência apreciável. Neste grupo, a Finlândia está acima dos preços médios da UE-12, ao passo que a Espanha, Portugal e a Grécia têm preços abaixo da média da UE-9.

- Os três países fora da zona euro (Reino Unido, Dinamarca e Suécia) apresentam preços acima da média da UE-15 e os níveis dos seus preços relativos flutuam em termos de convergência de preços. A Suécia e o Reino Unido pareciam seguir uma tendência divergente em 1999 e 2000, mas convergiram ligeiramente em 2001, segundo dados preliminares. As flutuações das taxas de câmbio podem provavelmente explicar em parte este comportamento.

- A Irlanda esteve entre o grupo abaixo da média da UE-9 até meados dos anos 90, mas ultrapassou em anos recentes (ver figura 3) essa mesma média. O impressionante crescimento da Irlanda parece ter submetido os preços a uma pressão no sentido da subida, alterando o perfil deste país.

Os preços de diferentes bens e serviços não convergiram ao mesmo tempo ou da mesma forma.

No início dos anos 90, alguns produtos/serviços mostravam grandes diferenças de preços de país para país. Isto era especialmente frequente em países com níveis médios de preços ou muito baixos ou muito altos (ver figura 4). A criação do mercado interno fez estreitar estas diferenças de preços extremas entre 1990 e 1995. Depois, em meados dos anos 90, os "bens típicos do mercado interno", tais como vestuário, artigos de desporto e aparelhos electrodomésticos, tenderam para a convergência para o melhor preço, mas o ritmo a que os preços convergiam abrandou, em virtude de, nessa altura, as diferenças de preços extremas terem já sido eliminadas. Outras categorias de produtos, tais como os combustíveis, a energia, o tabaco e os revestimentos de solo, não experimentaram o mesmo nível de convergência de preços e, em alguns casos, até divergiram.

Mas os consumidores beneficiaram da convergência de preços? ... Sim, em muitos casos...

Os consumidores apenas beneficiam da convergência de preços se estes convergirem para os níveis de preços dos países com preços baixos. Se os preços convergirem a níveis de preços elevados (p.ex., devido à falta de concorrência), os consumidores não beneficiarão da criação de um mercado interno. O quadro 6a mostra que, para um grande número de bens, os preços convergiram para os níveis de preços baixos. Muitos produtos alimentares, incluindo a carne, o peixe, o pão, os óleos/gorduras, os refrigerantes, a cerveja e alguns bens de consumo electrónicos, apresentam uma clara convergência em direcção aos níveis de preços baixos. As diferenças nos preços do óleo de cozinha e gorduras tiveram uma redução de 44%, e os preços cresceram a uma taxa média anual de 1%, bastante abaixo da taxa de inflação para a maioria dos bens de consumo. De facto, este impacto positivo da convergência nos preços não é negligenciável do ponto de vista dos consumidores. Produtos do quadro 6a que mostram este bom desempenho dos preços, ou seja, produtos que mostram uma convergência de preços elevada e inferior à inflação média, representam 25% do consumo final privado (ver quadro 6b) [12].

[12] É evidente que a evolução dos preços depende de muitos factores, além da integração. A evolução dos preços dos factores, como os combustíveis ou a mão-de-obra, a tecnologia, os consumos intermédios e a produtividade têm um impacto significativo nos preços dos bens e serviços.

... mas nem sempre!

No entanto, há ainda muitas áreas, especialmente nos serviços, onde a integração e a concorrência poderiam produzir uma maior convergência de preços em benefício dos consumidores. Contam-se entre eles os automóveis, os artigos em vidro, o tabaco, os livros e os seguros relacionados com viagens. Nestes casos, os preços estão agora mais afastados do que estavam no início da década de noventa. Além disso, os preços nestes segmentos de produtos têm subido mais depressa do que a taxa de inflação, além de que a maioria dos serviços incluídos no quadro 6 apresentou um fraco desempenho dos preços, reforçando as razões para a criação de um verdadeiro mercado interno para os serviços. A integração nem sempre resultou em benefícios tangíveis para o consumidor em alguns mercados de bens/serviços e é sobre estes mercados que devemos futuramente focar a nossa atenção [13].

[13] O desempenho dos preços dos serviços é motivo de preocupação tanto do ponto de vista da integração como da evolução geral dos preços. Neste contexto, é importante recordar o mandato dado pelo Conselho ECOFIN à Comissão no sentido de esta fazer uma análise mais pormenorizada e em profundidade das causas da inflação/diferenciais de preços nos diversos Estados-Membros e, em particular, no sector dos serviços.

O abrandamento observado na convergência de preços parece resultar da exaustão dos efeitos iniciais da onda de choque da criação do mercado interno e dos sucessivos alargamentos. O abrandamento foi observado em todos os países, excepto o Reino Unido, a Irlanda e a Suécia, onde há alguma tendência no sentido da divergência. Há um potencial substancial para maior convergência em direcção aos preços mais baixos em diversas categorias de produtos.

Que tipo de acção pode ser útil para levar a convergência mais longe?

Ao nível mais amplo, a aplicação estrita da legislação sobre o mercado interno e da política de concorrência pode ir longe na prevenção da fragmentação no mercado interno e na criação de uma sã concorrência. Outras reformas da legislação, tais como a abertura à concorrência dos sectores de rede, podem também fomentar a concorrência. O aumento das aquisições transfronteiriças dos consumidores e o comércio electrónico [14] podem também contribuir para a convergência de preços, exercendo pressão no sentido da baixa dos mesmos. Evidentemente, nem todos os sectores estão igualmente abertos a aquisições transfronteiriças, mas a chegada das moedas e das notas de euros poderá também estreitar as diferenças de preços.

[14] O Livro Verde sobre a defesa do consumidor na União Europeia [COM(2001) 531 final] e a Comunicação que lhe dá seguimento [COM(2002) 289 final] tratam destas questões, especialmente na perspectiva da confiança e da defesa do consumidor, propondo que este aspecto do mercado único seja reforçado.

No entanto, dentro de mercados específicos de bens e serviços, é necessário observar com mais profundidade factores específicos que têm impacto na convergência de preços. Em relatórios anteriores identificámos, como componentes de uma porção significativa das diferenças de preços residuais, os impostos indirectos, a estrutura das redes de distribuição, o poder de mercado e os sectores de serviços ineficientes. Em que medida contribuem estes factores para a restante dispersão de preços? O mercado automóvel fornece um bom exemplo das diferentes formas em que a integração pode chegar mais longe.

Um estudo do mercado de automóveis novos determinou que persistem grandes diferenças de preços de país para país independentemente de as diferenças de preços serem medidas com ou sem impostos. Uma repercussão incompleta dos impostos dá origem a grandes diferenças antes de impostos nos preços dos carros novos. O estudo mostra que as diferenças de preços antes de impostos relativamente aos carros novos poderia ser reduzida em 16%, se as distorções de impostos fossem eliminadas [15].

[15] Ver "Car Price Differentials in the European Union: An Economic Analysis" de H. Degryse e F. Verboven, para a DG Concorrência, Novembro de 2000.

As distorções devidas a diferenças da fiscalidade passam igualmente para os mercados de peças sobresselentes. Conforme indicado na caixa 3, parece haver uma relação inversa entre os níveis de preços dos carros novos e das peças sobresselentes (ambos medidos antes de impostos). Os preços (antes de impostos) dos automóveis novos tendem a ser mais baixos nos países com impostos elevados, de forma a compensar os efeitos negativos dos impostos elevados sobre a procura, enquanto os preços das peças sobresselentes parecem ser mais altos nesses países, para compensar os rendimentos mais baixos nas vendas de carros novos. Em resultado disso, as diferenças de impostos levam a distorções de preços em dois mercados (o mercado dos carros novos e o mercado das peças sobresselentes) e o total da dispersão de preços aumenta na União.

Dois desenvolvimentos recentes podem desencadear uma maior convergência no sector automóvel.

- A recente comunicação da Comissão sobre a tributação dos veículos de passageiros (COM[2002] 431) recomenda que os níveis dos impostos ligados ao registo sejam gradualmente reduzidos, mantidos a níveis baixos e, de preferência, abolidos durante um período transitório de cinco a dez anos. A integração desta orientação nos sistemas fiscais nacionais deveria ajudar a reduzir a fragmentação do mercado de automóveis novos.

- O Regulamento (CE) n.º 1400/2002 da Comissão, de 31 de Julho de 2002, relativo à aplicação do n.º 3 do artigo 81.º do Tratado a certas categorias de acordos verticais e práticas concertadas no sector automóvel, aumentará o poder do mercado. Ajudará também a racionalizar e reestruturar a distribuição e serviços de veículos automóveis.

Existe um grande potencial de convergência de preços nos sectores de serviços, que, provavelmente, necessitarão de reformas ainda maiores. A figura 5 mostra os padrões de preços de três tipos muito diferentes de serviços: o seguro automóvel, a limpeza a seco e o aluguer de automóveis. Em todos estes casos, a convergência de preços tem sido baixa ou inexistente e os preços têm subido mais depressa do que a taxa de inflação. É importante assinalar aqui que, além dos benefícios que resultariam para os consumidores devido ao simples facto de poderem aceder aos serviços a preços mais baratos, a convergência de preços no sentido da descida, nos sectores de serviços (p.ex., serviços de distribuição, transporte, energia, empresariais e financeiros), baixaria também o custo dos bens manufacturados, criando desse modo vantagens adicionais para os consumidores.

O alargamento abre possibilidades de ganhos adicionais para os consumidores no mercado interno.

A inclusão de novos Estados-Membros no mercado interno tem potencial para desencadear novas pressões concorrenciais dentro do mercado e trazer benefícios ainda maiores aos consumidores. A figura 8 mostra o nível de preços nos 15 Estados-Membros actuais e nos países candidatos à adesão, no que respeita a uma média UE-25. Os dez novos países, com excepção de Malta e de Chipre, têm todos níveis de preços significativamente abaixo de qualquer dos países da UE-15. Assim, as diferenças de preços serão muito maiores numa UE alargada. Para a maioria dos segmentos de produtos, a dispersão de preços na nova UE-25 será superior à que era durante o lançamento do mercado interno com a UE-15 no início dos anos noventa (ver figura 9).

Embora vamos assistir, sem dúvida, a uma convergência na UE-25 durante os próximos 10 anos, a inclusão dos novos países poderá também desencadear um aumento da convergência dentro da UE-15. Na UE-15, os países com níveis de preços baixos e elevados estão geograficamente afastados uns dos outros, o que torna mais lenta a integração. No entanto, numa UE-25 alargada, os países com nível de preços elevado situar-se-ão mais perto dos países de preços baixos. Os consumidores dos países com níveis de preços elevados, como, por exemplo, a Suécia, poderiam beneficiar consideravelmente de uma maior concorrência dos países bálticos e da Polónia. É claro que isto é uma possibilidade que só pode realizar-se se as oportunidades criadas pelo alargamento para todos os países envolvidos forem integralmente exploradas.

Comércio: A integração continuou a aumentar firmemente entre 1995 e 2000... mas perdeu ímpeto em 2001!

Os fluxos comerciais de mercadorias intra-UE aumentaram de forma sustentada a uma taxa superior à do crescimento do PIB europeu entre 1995 e 2000. Além disso, a percentagem de importações de mercadorias intra-UE do consumo aparente nacional tem aumentado (em média, 14 % para a UE-15 em 2001). No entanto, e pela primeira vez desde a criação do mercado interno, o comércio de mercadorias intra-UE não cresceu em percentagem do PIB em 2001 em relação ao ano anterior, porque o PIB cresceu mais rapidamente que o comércio (ver figura 10). Pode tratar-se de uma ocorrência isolada de magnitude limitada. Além disso, 2001 foi um ano excepcional e o comércio mundial parou de crescer pela primeira vez em duas décadas. No entanto, este desenvolvimento requer um olhar mais atento para a evolução do comércio e mostra a necessidade de explorar integralmente o potencial de criação de comércio do mercado interno [16].

[16] Tudo o que diz respeito ao comércio e investimento nos sectores de serviços é discutido no anexo.

A abertura do comércio dos países da UE a zonas extra-UE aumentou mais rapidamente do que a abertura entre os países da UE.

Com excepção de 2001, o comércio mundial e comércio extra-UE (exportações mais importações) têm crescido mais rapidamente do que os fluxos intra-UE. O valor das importações da UE de fornecedores extra-UE quase duplicou de 1995 para 2001. Este padrão tem sido consistente em todos os países da UE (em particular na Áustria, Grécia. Alemanha e Países Baixos) (ver quadro 7). Isto tem duas implicações importantes. Primeiro, contrariamente ao que foi por vezes alegado, a integração económica no mercado interno não está a criar uma "Fortaleza Europa"; segundo, este padrão do comércio (criação de comércio interno + externo) significa que todos os esforços para eliminar as barreiras ao comércio que subsistem no mercado interno têm potencial para criar ganhos reais de bem estar, porque o aumento do comércio intra-UE não substitui o comércio extra-UE.

Mantêm-se diferenças significativas de país para país na criação de comércio e na abertura ao comércio.

Só seis Estados-Membros (Alemanha, Áustria, Bélgica/Luxemburgo, França e Espanha) mostram sinais claros de maiores fluxos comerciais intra-UE. A Finlândia e os Países Baixos apresentaram um aumento moderado na abertura intra-UE durante o período 1995-2001, mas os restantes países da UE não apresentam mudanças dignas de nota na sua abertura intra-UE ou, como nos casos do Reino Unido e Grécia, reduziram mesmo o comércio intra-UE durante o mesmo período (ver quadro 8).

É óbvio que a abertura relativa de cada uma das economias no início da integração é um factor importante para avaliar estes resultados. Poderia esperar-se que os Estados-Membros mais antigos e com pequenas economias mais integradas e abertas apresentariam um padrão de integração menos dinâmico nos últimos anos, ao passo que as economias maiores e menos abertas só agora estariam a explorar o seu potencial de integração comercial. Mas nem sempre foi isto que se passou.

Entre os países com desempenho relativamente bom na criação de comércio, podemos encontrar antigos Estados-Membros da UE com economias altamente abertas em 1995, como a Bélgica e o Luxemburgo, juntamente com países de adesão recente, como a Áustria, que tinha uma economia relativamente aberta no momento da adesão. Nas economias maiores e relativamente fechadas de membros antigos (França e Alemanha) e mais recentes (Espanha) da UE foram também gerados volumes de comércio significativos nos últimos anos. Outros países com economias altamente abertas em 1995 mostram alguns sintomas de exaustão na criação de comércio entre 1995 e 2001. Finalmente, há membros antigos e com economias de maior dimensão e relativamente fechadas (Itália e Reino Unido) e membros mais recentes com economias de menor dimensão e relativamente mais abertas (Portugal, Grécia e Suécia) que apresentam um desempenho de criação de comércio relativamente pior (ver quadro 9).

Os casos da Bélgica e Luxemburgo mostram que o mercado interno ainda dispõe de potencial para uma significativa criação de comércio para os membros mais antigos com economias já altamente integradas, assim como para novos membros, como a Áustria. De facto, a comparação do desempenho comercial dos três países membros mais recentes da UE desde a sua adesão em 1995 leva a resultados muito interessantes. O desempenho do respectivo comércio foi completamente díspar: entre os três, só a Áustria satisfez as expectativas, ao passo que a Finlândia apenas registou um aumento moderado da abertura intra-UE e a Suécia registou muito pouca integração do comércio a nível agregado.

Foi criado comércio com relativamente menos "fricção de mercado".

O mercado interno conseguiu criar mais comércio num mercado com relativamente menos "fricção". A figura 11 mostra que o comércio (importações) tem crescido mais depressa do que o número de infracções ao mercado interno não relacionadas com problemas devidos à transposição. Na verdade, entre 1988 e 1994, o comércio intra-UE e as infracções cresceram a par. No entanto, após 1995, há uma mudança clara da tendência, mostrando que o comércio pode crescer de forma sustentada, enquanto o número de infracções caía, passando a crescer a uma taxa muito inferior.

Este indicador da fricção de mercado pode também ser útil para completar o perfil dos Estados-Membros. A figura 12 mostra a classificação dos países, tendo em conta a sua integração no mercado interno e o número de infracções não relacionadas com a transposição. Este índice é elevado para os países com elevado número de processos de infracção abertos no período de 1995-2001 e com baixos valores nas importações e no investimento directo estrangeiro entrado.

O desempenho do comércio intra-UE podia ser melhorado com uma melhor aplicação do princípio do reconhecimento mútuo.

Adicionalmente, a convergência - incluindo a necessária harmonização - das medidas nacionais é requerida sempre que o reconhecimento mútuo se torne possível.

À luz da experiência, estas medidas de harmonização parecem apropriadas em áreas com incidências significativas na saúde, no ambiente e na defesa do consumidor [17].

[17] Eurobarometer 57.2 - Flash Eurobarometer 128: "Public opinion in Europe: Views on business-to-consumer cross-border trade" (Opinião pública na Europa: pareceres sobre o comércio transfonteiriço entre as empresas e os consumidores), 14 de Novembro de 2002.

A aplicação correcta do princípio do reconhecimento mútuo continua a apresentar problemas. Cerca de um terço dos processos de infracção durante o período 1998-2001 tinha a ver com questões do reconhecimento mútuo. No entanto, algumas das medidas propostas na comunicação de 1999 sobre o reconhecimento mútuo foram já implementadas. Além disso, o processo de notificação ao abrigo da Directa 98/34/CE está a mostrar ser extremamente útil, uma vez que os Estados-Membros estão agora a adoptar grandes quantidades de regulamentações técnicas devido a questões do domínio da evolução tecnológica e da segurança dos produtos alimentares e saúde (em 2001, a Comissão recebeu 530 notificações de regulamentações técnicas).

O recente relatório sobre a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo avaliou o funcionamento deste princípio com base em provas fornecidas por estudos de casos e por exemplos de infracção...

...mas que se pode dizer acerca do impacto global do princípio do reconhecimento mútuo sobre a integração? Como se pode compará-lo com as medidas de harmonização?

A convergência nos preços unitários de exportação é um indicador relativamente impreciso da integração, mas permite uma certa comparação do desempenho do comércio em produtos harmonizados e não-harmonizados [18]. Entre 1993 e 2002, a dispersão dos valores unitários de exportação nos países da UE foi, em média, inferior à dos países da OCDE.

[18] M. M. Knetter e M. J. Slaugther "Measuring product-market integration" NBER, Fevereiro de 1999 e Gil-Pareja, S. (2002): "Export price discrimination in Europe and exchange rates", Review of International Economics 10, 299-312.

Mais de 80 % dos produtos da amostra apresentam na UE uma dispersão inferior à da OCDE no final do período (ver quadro 10). Os valores unitários de exportação dentro da UE convergiram de forma mais intensa do que no conjunto da OCDE. Para a grande maioria dos países da UE, mais de 50% dos bens de exportação apresentam valores unitários convergentes (ver quadro 11).

Os produtos não-harmonizados estão entre os que demonstram níveis mais elevados de convergência dos valores unitários de exportação: entre os 50 sectores de topo na classificação da convergência dos valores unitários de exportação, 19 não estão abrangidos por nenhum tipo de harmonização, 6 são bens harmonizados e 16 são abrangidos por directivas relativas à nova abordagem (ver quadro 12).

Mas, nos casos onde o princípio da livre circulação de bens não funciona devidamente, as empresas e os consumidores pagam um custo elevado.

No sector dos camiões, por exemplo, as principais dificuldades resultam da regulamentação técnica obrigatória dos Estados-Membros. Esta regulamentação dá frequentemente origem a custos suplementares desnecessários para os comerciantes e/ou empresas e tem um impacto negativo nos fluxos e preços do comércio, gerando perdas de bem-estar para consumidores e produtores. Em particular, o impacto é sentido sob a forma de modificações de produtos para se obter a conformidade, custos adicionais para testar cada novo modelo e demoras na comercialização, em virtude de procedimentos administrativos.

No caso do sector dos camiões, estudos de casos feitos pela Comissão mostraram que o custo adicional dos exportadores para adaptarem os seus produtos a requisitos nacionais varia entre 1785 euros e 2500 euros por veículo. A análise dos valores unitários de exportação confirma que estes custos adicionais são repercutidos nos consumidores.

Apesar de desenvolvimentos recentes, o programa do mercado interno ainda não esgotou o seu potencial de criação de comércio, conforme confirmado pelo caso da Bélgica. Assim, há fortes razões para eliminar as barreiras subsistentes, de forma a permitir que outras economias da UE explorem integralmente esse potencial e beneficiem dos importantes ganhos económicos que actualmente se perdem. As razões a favor de uma maior liberalização são ainda maiores para o sector dos serviços, onde o comércio ainda não descolou (ver o anexo sobre os serviços).

Números recentes mostram que o investimento directo estrangeiro continua a ser o principal motor da integração na UE, mas foi seriamente atingido pelos acontecimentos de 2001.

Os fluxos de IDE intra-UE foram multiplicados por 15 entre 1995 e 2000 e foi seriamente atingido pelos acontecimentos de 2001, caindo para níveis inferiores aos de 1999. Esta repentina e importante diminuição na actividade de IDE mostra a alta volatilidade destes fluxos e a sua sensibilidade à conjuntura económica. A análise a mais longo prazo mostra que, ao contrário do comércio, há uma clara mudança de orientação dos fluxos para a área UE: em 1995, a percentagem dos fluxos intra-UE era já superior à dos fluxos extra-UE e a diferença aumentou até 2000.

Não considerando 2001, o rácio do comércio sobre o IDE tem vindo a diminuir rapidamente. Vários países que apenas registaram avanços modestos na integração do comércio mostraram ser muito dinâmicos nos fluxos de IDE intra-UE; nestes casos foi o IDE, e não o comércio, que constituiu o principal instrumento para a integração interna (p.ex., Reino Unido, Suécia) (ver figuras 13, 14, 15).

IV. Resultados da monitorização de mercados especialmente relevantes

A avaliação global com bases nos indicadores gerais do mercado tem de ser complementada com uma análise de desempenho de alguns mercados de importância especial do ponto de vista do mercado interno. Nesta secção analisamos a situação dos mercados de contratos públicos e de serviços financeiros. Num anexo, apresentamos uma actualização da avaliação feita no ano passado sobre os serviços de interesse geral [19].

[19] A nova metodologia definida na recente comunicação da Comissão para a avaliação horizontal dos serviços de interesse geral será aplicada a partir do próximo ano.

Mercados de contratos públicos

A percentagem do total dos contratos públicos, em termos do PIB, desceu de 17,3% em 1995 para 16,2% em 2001 (ver quadro 13). No entanto, uma transparência crescente e uma concorrência efectiva nos mercados de concursos públicos continuam a ser um dos objectivos mais importantes e difíceis do mercado interno. A integração destes mercados poderia trazer ainda grandes benefícios.

Uma poupança de 1% nos contratos públicos em virtude de mais concorrência e de mercados de contratos públicos mais eficientes resultaria numa poupança total de 14 mil milhões de euros em 2001 para a UE-15. Isto equivale a cerca de um terço das necessidades totais de financiamento das administrações públicas durante esse ano. O potencial de poupança nesta área é, pois, importante, especialmente no actual contexto de melhoria da qualidade da despesa pública.

Recentes desenvolvimentos nesta área deram-nos novos motivos para preocupação e aumentaram o ímpeto para a adopção do pacote...

Primeiro, a percentagem de contratos públicos publicada no Jornal Oficial (ou seja, comunicada ao público) não cresceu significativamente em 2001, mantendo-se em 15,8% (ver quadro 14). Após um aumento prometedor de 4 pontos percentuais em 2000, esta estagnação na transparência dos mercados de contratos públicos é uma questão séria que exige mais reflexão. Não houve variação significativa em nenhum país, excepto na Suécia, onde a percentagem de contratos públicos publicada aumentou de 20% para 26%, dando continuidade a uma tendência marcante nesse país.

Outro indicador da transparência do mercado dá também origem a preocupações. O número de concursos publicados no Jornal Oficial aumentou nos últimos anos, mas o número de anúncios de adjudicações de contratos publicados não aumentou na mesma proporção. A transparência do mercado está a ser reduzida, pois conhecem-se relativamente menos pormenores acerca dos resultados dos concursos. Isto dá continuação a uma tendência recente no sentido de um aumento da diferença entre esses dois valores (ver figura 16).

Finalmente, o número de anúncios de adjudicação que indicam contratos transfronteiriços permanece muito baixo. Os contratos transfronteiriços directos corresponderam apenas a 1,26% dos anúncios de adjudicação de 2001 (1,5% em 2000). Este valor não inclui os concursos indirectos através de filiais em países estrangeiros, pelo que o nível real dos concursos transfronteiriços é superior ao que estes números sugerem. De qualquer modo, os contratos transfronteiriços directos são muitíssimo baixos e não aumentaram nos últimos anos.

A aplicação das directivas sobre os contratos públicos não foi acompanhada por uma taxa elevada de infracções.

A evolução comparada das actividades de concursos públicos e do número de infracções com estes relacionadas dá também origem a preocupações. O aumento do número de anúncios de concursos publicados no Jornal Oficial foi acompanhado pelo aumento do número de infracções relativas a concursos públicos, nos últimos anos, embora o número de infracções pareça ter atingido o valor máximo e começado a declinar em 2000 (ver figura 17 e respectiva nota de rodapé). Ao contrário das tendências do comércio e do investimento directo estrangeiro, o aumento da transparência nos contratos públicos resultou em mais "fricção" na aplicação das regras dos concursos.

Assim, os poucos indicadores disponíveis sobre a evolução dos contratos públicos não nos dão razões para optimismo.

Isto justifica ainda mais que se acelere a transição para as novas directivas sobre os contratos. O novo pacote legislativo deverá melhorar esta situação, pois consolida as directivas existentes, simplifica os procedimentos de adjudicação e incentiva a introdução das tecnologias electrónicas nos concursos públicos.

Após a introdução das alterações propostas pelo Parlamento Europeu, o pacote está actualmente em discussão no Conselho, onde se espera um acordo político. Além do novo pacote legislativo, outras medidas anexas poderiam também melhorar o desempenho dos mercados públicos (ver caixa 4).

Os concursos por via electrónica poderiam facilitar os concursos transfronteiriços.

As conclusões do Conselho Europeu de Lisboa apelavam a que se avançasse na introdução do acesso electrónico às administrações públicas até finais de 2003. A introdução de concursos integralmente electrónicos deverá fazer com que o processo dos concursos se desenrole com menos problemas, diminuindo significativamente os custos das operações e melhorando a eficiência. Os relatórios nacionais do processo de Cardiff mostram que os Estados-Membros estão a fazer esforços para integrar estas novas tecnologias, o que deverá contribuir para aumentar a transparência e permitir a concorrência nos mercados de contratos públicos para empresas tanto nacionais como estrangeiras.

Após alguns passos significativos dados recentemente ("acordo político"), é agora urgente a adopção e uma rápida implementação do novo pacote legislativo. O uso alargado dos concursos por via electrónica e de outras iniciativas anexas poderia igualmente trazer significativos benefícios económicos. Finalmente, é necessário um melhor acompanhamento dos contratos, especialmente no que respeita aos contratos transfronteiriços.

Mercados de serviços financeiros

Com a introdução física do euro, tanto os mercados financeiros retalhistas como grossistas na zona euro usam uma só moeda, embora infelizmente não constituam um só mercado unificado. Há muitos obstáculos que permanecem...

...e nem todos podem ser eliminados através de regulamentação. Com a excepção das operações monetários não-garantidas da zona euro, os mercados financeiros grossistas da UE continuam a mostrar graus variáveis de fragmentação (ver caixa 6). O Plano de Acção para os Serviços Financeiros (PASF), o principal instrumento da Comissão para se alcançar um mercado único nos serviços financeiros, abordou alguns dos obstáculos principais.

Foi alcançado um grau mais elevado de integração em áreas onde foi implementada uma infra-estrutura de mercado comum e/ou onde a regulamentação foi adaptada, mas restam coisas por fazer no que respeita à eliminação de obstáculos mesmo nos mercados grossistas...

Nas operações monetárias não-garantidas, alcançou-se a plena integração entre os Estados-Membros da zona euro. Neste segmento de mercado, a harmonização inclui o bem negociado (a moeda única), as regras que se lhe aplicam (a política monetária comum) e a infra-estrutura de negociação (TARGET).

Os indicadores confirmam que foi alcançada a plena integração. Desde Janeiro de 1999, houve convergência total das taxas de juro neste mercado e a actividade transfronteiriça representa, no mínimo, 60% da actividade total.

Verificou-se convergência das taxas de juro no mercado de obrigações públicas, mas não de forma tão completa como nas operações monetárias não garantidas (ver figuras 18 e 19). Continua a haver um certo grau de fragmentação devido aos diferentes emitentes. Os diferentes níveis de liquidez e de qualidade do credor explicam que ainda haja "spreads" nas taxas de juro. No entanto, a actividade transfronteiriça está claramente presente neste segmento do mercado.

Em outros mercados grossistas de longo prazo (mercado de obrigações de sociedades, mercados de acções) e de curto prazo (mercados monetários garantidos), envolvendo um troca de liquidez por papel, mantêm-se muitos obstáculos à integração, ligados à utilização de garantias colaterais, compensação e liquidação, práticas contabilísticas, requisitos relativos a prospectos, etc. Embora estas dificuldades não tenham impedido o desenvolvimento da actividade transfronteiriça, estes mercados têm ainda uma margem substancial para uma maior integração.

Medidas do PASF recentemente adoptadas, assim como outras ainda em preparação, visam estes problemas....

A directiva relativa às garantias colaterais [20] visa atacar os problemas relacionados com a aceitação dos diferentes tipos de garantias colaterais usados na Europa. Uma vez que esteja operacional, esta directiva deverá estimular a actividade transfronteiriça intra-UE, melhorando a segurança jurídica na utilização de garantias colaterais.

[20] Aprovada pelo PE em 15 de Maio de 2002. A implementação está prevista para final de 2003.

Os custos da compensação transfronteiriça intra-UE continuam a ser muito superiores aos das operações nacionais, que são similares aos dos níveis norte-americanos. A redução dos custos das operações transfronteiriças intra-UE para o nível das nacionais produziria uma poupança de custos estimada em 42% [21], ou seja, 693 milhões de euros (ver caixa 7). A Comissão lançou recentemente um inquérito para determinar se é necessária uma acção regulamentadora para reduzir os custos ou se os mercados acabarão por realizar estas mudanças por si próprios [22].

[21] Relatório IDIE (a publicar) para a Comissão da UE.

[22] Espera-se que a recente fusão Euroclear-Crestco, que integra 60% dos sistemas de compensação da UE, reduza consideravelmente os custos de compensação.

Os acontecimentos ocorridos nos mercados financeiros ao longo do último ano demonstraram uma vez mais quão essencial é dispor de informações fiáveis, especialmente em períodos de incerteza económica. Se os investidores não puderem confiar na exactidão das informações que recebem, afastar-se-ão de tudo o que não sejam obrigações das administrações públicas. Na sequência dos escândalos contabilísticos ocorridos nos EUA que levaram à falência de grandes empresas, como a Enron e a WorldCom, os investidores ficaram receosos dos títulos ligados a sociedades, o que levou a contracções das dimensões do mercado de obrigações de sociedades, da capitalização bolsista e do mercado de papel comercial. Isto teve um impacto negativo nos fundos de pensões, companhias de seguros, balanços de bancos e fundos de capital de risco (onde o impacto será provavelmente mais sentido no final de 2002) (ver caixa 8).

O PASF inclui várias medidas para tornar a informação financeira mais fiável e comparável entre países. A proposta de directiva relativa aos prospectos [COM(2002) 460], por exemplo, dará protecção ao investidor, pois os prospectos apenas serão aprovados em toda a União se cumprirem os requisitos comuns da UE em relação ao conteúdo e à forma da informação publicada. As empresas beneficiarão também de um acesso mais barato e mais fácil ao capital através da UE graças à simplificação dos requisitos de emissão de prospectos de oferta pública. No que respeita à informação contabilística sobre as sociedades, a implementação até 2005 das IAS (normas contabilísticas internacionais) para as empresas cotadas harmonizará a forma de apresentação das contas das sociedades e fornecerá aos investidores informação mais clara e mais comparável. O alargamento das IAS às sociedades não cotadas poderia estimular o investimento de capital de risco transfronteiriço intra-UE, uma vez que os investidores poderiam fazer melhores comparações entre as suas opções de investimento (ver caixa 8).

De todos os mercados financeiros, os menos integrados são os mercados retalhistas.

Entre as principais barreiras a uma maior actividade transfronteiriça por parte das PME e dos cidadãos europeus contam-se as diferenças de fiscalidade, a falta de informação e de produtos financeiros harmonizados, as diferenças de estrutura e regulamentação de país para país e o carácter local do relacionamento entre clientes e intermediários financeiros. Isto aplica-se também aos empréstimos para consumo e hipotecários e ainda aos regimes de pensões privados e às apólices de seguro.

Os elementos disponíveis mostram que não existe convergência das taxas de juro dos empréstimos ao consumo (ver figura 22). A convergência que se nota nas taxas hipotecárias (ver figura 23) não resulta de uma maior concorrência, mas sim da convergência das taxas no mercado monetário (ver caixa 9). Como consequência, não se registou qualquer actividade transfronteiriça significativa nestes mercados.

Devido "à dimensão e ao número" dos clientes nestes segmentos de mercado, as mudanças induzidas pelo mercado não se concretizam tão depressa como no mercado grossista. A introdução física do euro e o regulamento de Dezembro de 2001 relativo aos pagamentos transfronteiriços de pequenas quantias poderiam acelerar a integração. A introdução do euro aumentou a transparência e a comparabilidade dos produtos. O regulamento de Dezembro de 2001 coloca os pagamentos nacionais e transfronteiriços ao mesmo nível, a partir de Julho de 2002, para os pagamentos electrónicos e, a partir de Julho de 2003, para as transferências bancárias transfronteiriças.

Estão a ser tomadas outras medidas regulamentadoras para ajudar a criar um mercado financeiro a nível da UE para os pequenos clientes

- A proposta da Comissão para uma revisão da directiva sobre o crédito ao consumo visa a harmonização das regras aplicáveis a todo o crédito ao consumo (excepto empréstimos à habitação) [23] os fornecedores de crédito e, ao mesmo tempo, entre os Estados-Membros.

[23] Para melhorar a transparência e a comparabilidade do custo do crédito, a proposta inclui uma obrigação de fornecimento de informações sobre os três tipos de custos: a taxa de empréstimo, que revela com total transparência o custo dos juros a pagar; a "taxa total do crédito", que adiciona as margens a pagar ao mutuante, permitindo assim uma clara comparabilidade transfonteiriça das ofertas de diferentes mutuantes; e a Taxa Anual Efectiva Global (TAEG), ou seja, o custo total do crédito para o consumidor.

- Dezoito meses após a proposta da Comissão, chegou-se a um acordo de princípio sobre a directiva relativa aos fundos de pensões complementares, que poderá permitir sistemas de pensões transfronteiriços, dando simultaneamente segurança suficiente aos subscritores. Uma vez adoptada, esta proposta deveria permitir um maior desenvolvimento do mercado dos fundos de pensões na Europa e contribuir para a mobilidade dos trabalhadores.

- A directiva relativa à mediação de seguros [24] visa melhorar a escolha e a protecção do consumidor, ajudando ao mesmo tempo os intermediários de seguros a comercializar os seus serviços fora do seu país. Esta directiva entrará em vigor em finais de 2004.

[24] Aprovada pelo Conselho de Ministros em 30 de Setembro de 2002.

Apesar de muitos dos obstáculos de carácter regulamentar identificados em relação a uma maior integração dos mercados estarem a ser objecto do PASF, há uma clara necessidade de uma implementação mais rápida da regulamentação e da sua adaptação a um contexto em mudança.

Atrasar a introdução destas reformas implica um custo elevado para as empresas e os cidadãos europeus.

- Foi estimado que o facto de se permitir às empresas da UE o mesmo acesso ao financiamento que o das empresas norte-americanas aumentaria o valor acrescentado numa série de sectores industriais [25] a uma taxa duradoura de 0,74-0,92 % pontos percentuais (ver caixa 5).

[25] Estudo CEPR (a publicar) para a DG Assuntos Económicos e Financeiros.

- O impacto macro-económico da reunião da liquidez dos mercados europeus de acções e de obrigações de sociedades [26] foi calculado em 1,1% do PIB da UE, a preços de 2002, ou 130 mil milhões de euros, a longo prazo, com ganhos em termos de emprego, consumo e investimento de, respectivamente, 0,5%, 0,8% e 6,0%. Mesmo tendo em conta o actual marasmo dos mercados de acções, esta conclusão não é substancialmente alterada (caixa 5).

[26] Estudo LE (a publicar) para a DG Mercado Interno.

- Um estudo encomendado pela EFR [27] sugere que o potencial de maior crescimento através de uma integração financeira poderia ser em 0,5% do PIB anual da UE, ou 43.000 milhões de euros por ano.

[27] EFR: Mesa-Redonda Europeia de Serviços Financeiros.

- A estrutura financeira europeia continua a basear-se nos bancos,. A dependência do financiamento bancário é ainda maior para as PME não cotadas sem rating externo. Os dados mostram que o rácio fundos próprios/total do activo das PME da UE é, em média, muito inferior ao das suas correspondente norte-americanas (ver quadros d e e na caixa 9). As estimativas mostram que uma descida de 10% no financiamento com base nos bancos a favor de um financiamento pelo mercado de capitais levaria a uma redução do custo de financiamento equivalente a 0,3% do PIB da UE [28].

[28] IVIE a publicar.

- Os benefícios da eliminação das ineficiências de alguns segmentos do mercado são também substanciais. Só no sector bancário da UE, estima-se que estas ineficiências totalizam entre 1,4% e 1,6% do PIB [29].

[29] IVIE a publicar.

V. Resumo e conclusões

Este relatório mostra que existe ainda potencial para futura integração, aponta alguns países e sectores económicos onde esse potencial é maior e apresenta estimativas de benefícios potenciais resultantes de várias reformas económicas de que a economia europeia está à espera há quatro anos. Em muitos casos, especialmente no sector dos serviços financeiros, eles são da mesma ordem de grandeza que todo o crescimento económico da União durante o ano passado. Isto é importante com vista às decisões políticas e ao estabelecimento de prioridades, agora que a diferença de competitividade em relação aos EUA está a aumentar e que a produtividade do trabalho continua a crescer duas vezes mais depressa nos EUA do que na Europa [30].

[30] Ver SEC(2002) 528 "Relatório sobre a competitividade europeia em 2002".

Não é só uma questão de perder "benefícios potenciais". Qualquer novo ano de atraso da implementação destas reformas económicas está já a custar dinheiro aos cidadãos europeus. Este relatório mostra que a taxa de implementação de algumas destas reformas é quase equivalente à taxa a que foi implementada a anterior legislação do mercado interno durante a última década, mostrando que os decisores políticos não parecem sentir qualquer urgência. Isto não satisfaz.

O empenhamento pela competitividade adoptado pelos Chefes de Estado e de Governo em Lisboa, em Março de 2000, e renovado em Barcelona requer acção mais rápida. Não podemos continuar a atrasar a adopção das propostas pendentes.

O relatório reforçou também a conclusão de sucessivos Conselhos Europeus de que um obstáculo-chave à implementação das reformas estruturais que foram acordadas a nível da UE tem sido o atraso na transposição. Não podemos continuar a permitir-nos estes atrasos na fase crucial da transposição, especialmente na implementação de reformas económicas incluídas na estratégia de Lisboa.

Uma declaração formal por parte dos Estados-Membros no sentido de transporem e implementarem as medidas da reforma estrutural nos prazos legais permitidos (ou seja, sem entrarem em demorados e caros atrasos suplementares) seria uma mensagem credível do seu empenhamento para com o processo de reforma. Além disso, cada país poderia reforçar a credibilidade desse compromisso, definindo voluntariamente os seus prazos e objectivos quantitativos. Cada Estado-Membro poderia também dar mais atenção ao acompanhamento das sentenças do Tribunal de Justiça europeu em matéria de mercado interno e à garantia de que são introduzidas na legislação nacional as alterações necessárias. Este processo poderia acelerar a implementação das reformas, beneficiando dessa forma os cidadãos.

A criação de um verdadeiro mercado interno para os serviços é talvez o objectivo mais importante de médio e longo prazo. Os objectivos do Conselho Europeu de Lisboa não são alcançáveis sem um mercado interno dos serviços. Além disso, alguns dos benefícios resultantes da criação do mercado interno estão agora a perder-se devido ao fraco desempenho do sector dos serviços na Europa. Conforme se mostra no relatório da Comissão sobre as barreiras à integração nos serviços e no anexo ao presente relatório, a falta de integração no sector dos serviços está a privar a economia da UE de benefícios substanciais agora e no futuro. É necessária, embora não suficiente, uma acção independente por parte dos Estados-Membros para se chegar a avanços significativos. Só a implementação da estratégia dos serviços pode contribuir efectivamente para se alcançar este objectivo a nível da UE.

A conclusão do trabalho no sector dos serviços financeiros é o objectivo mais urgente. Vimos que a legislação nesta área tem sido particularmente difícil de implementar.

São especialmente os consumidores que acabam por pagar o preço da existência de barreiras no mercado interno, não podendo assim beneficiar de uma variedade de bens e serviços a preços competitivos e da melhor qualidade de vida a que poderiam aspirar.

Os concursos públicos são a terceira área a necessitar de uma rápida implementação das reformas. Estão a preparar-se novas medidas para dar abertura aos concursos públicos, mas a implementação dessas medidas levará tempo. Esta é mais uma razão para se dar prioridade a estas reformas. Mais e melhores indicadores dos mercados de concursos públicos ajudariam a medir melhor o seu verdadeiro desempenho e qualquer avanço que se tenha feito na sua integração.

Finalmente, os esforços significativos dedicados à redução da carga burocrática para as PME e empresas em fase de arranque devem ser complementados com a implementação total e efectiva do plano de acção para uma regulamentação melhor e mais simples. Neste sentido, são necessários mais esforços para integrar a dimensão "Mercado Interno", conforme se aponta no anexo ao presente relatório. As administrações nacionais têm de levar em conta o impacto da regulamentação e da legislação não só sobre os agentes económicos nacionais, mas também sobre outros agentes da UE a operar no mercado interno.

Todas estas reformas deveriam complementar a reforma já em andamento em mercados que fornecem serviços de interesse geral. Desenvolvimentos recentes nestes mercados são apresentados no anexo especial a este relatório. Esse anexo mostra que a reforma económica está a avançar nos sectores da energia, embora persistam obstáculos à abertura do mercado e os efeitos desses obstáculos se sintam nos níveis de preços, particularmente para as famílias e os pequenos utilizadores comerciais. A situação deverá melhorar em grande medida com a adopção do pacote relativo à energia actualmente em discussão, especialmente após os acordos no Conselho Europeu de Barcelona para a abertura dos mercados aos utilizadores comerciais em 2004 e o recente acordo político para os abrir às famílias em 2007. Em resultado das reformas nos serviços postais, há notícias de significativas melhorias de qualidade a nível comunitário. Os serviços de telecomunicações continuam a dar dividendos e isto reflecte-se numa maior satisfação dos consumidores, especialmente com os telefones móveis. A situação nos sectores dos transportes exige atenção. A transposição e implementação das directivas sobre o pacote relativo à infra-estrutura ferroviária até 15/3/2003 deverão contribuir para melhorar o desempenho neste mercado.