COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a avaliação da Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho

CONTEXTO

Após a apresentação da Comissão relativa ao seu programa no domínio da saúde e da segurança no local de trabalho, o Conselho, na resolução de 21 de Dezembro de 1987 [1], convida a Comissão a «examinar a forma de melhorar o intercâmbio de informações e de experiências, no domínio abrangido pela presente resolução, nomeadamente no que diz respeito à recolha e difusão dos dados. Simultaneamente, a Comissão é convidada a examinar a oportunidade da criação de um mecanismo comunitário destinado a estudar as repercussões no plano nacional de medidas comunitárias relativas à saúde e à segurança no local de trabalho».

[1] JO C 28 de 3.2.1988, p. 1.

No Regulamento (CE) n.º 2062/94, de 18 de Julho de 1994 [2], o Conselho instituiu a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho (a seguir designada «agência»). Este regulamento, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1643/95 do Conselho [3], de 29 de Junho de 1995, contém uma cláusula de revisão no artigo 23.º, que prevê que «o mais tardar cinco anos a contar da entrada em vigor do presente regulamento, o Conselho, com base num relatório da Comissão, eventualmente acompanhado de uma proposta, e após consulta do Parlamento Europeu, procederá à revisão do presente regulamento, incluindo as novas missões da agência que possam ser necessárias».

[2] JO L 216 de 20.8.1994, p. 1.

[3] JO L 156 de 7.7.1995, p. 1.

Visto que a agência só se tornou totalmente operacional depois de Setembro de 1996, data em que o director assumiu funções, a Comissão transmitiu ao Conselho, em 23 de Março de 2001, um relatório de progresso [4] sobre o funcionamento da agência. Este primeiro relatório apresentava uma visão de conjunto dos progressos relativos à criação da Agência Europeia para a Saúde e a Segurança no Trabalho, mais do que uma avaliação de pormenor quanto aos resultados obtidos relativamente aos objectivos. Aí se refere que a avaliação rigorosa destes resultados, bem como o impacto das actividades de informação da agência, seriam apresentados ao Conselho depois de a Comissão receber e analisar os resultados da análise circunstanciada. Por outro lado, a Comissão indicava que, a seu pedido, o Conselho de Administração da agência decidira solicitar uma avaliação externa. Esta avaliação seria completada por um estudo relativo aos aspectos mais prospectivos que poderão permitir a reapreciação da estratégia de comunicação da agência.

[4] Comunicação da Comissão ao Conselho relativa ao relatório da Comissão sobre a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, COM(2001)163 de 23.3.2001.

Em 11 de Março de 2002, a Comissão apresentou, numa comunicação [5] dirigida aos meios interessados, as linhas orientadoras da sua nova estratégia em matéria de bem-estar no trabalho. Neste documento, a Comissão descreve os elementos necessários à consolidação de uma verdadeira abordagem global, assente numa cultura de prevenção, numa combinação de instrumentos políticos variados e na obtenção de parcerias entre todos os intervenientes. A Comissão salienta, neste contexto, o papel primordial que a agência deve desempenhar, em especial através da criação de um «observatório dos riscos». Esta «nova estratégia» já tinha sido muito bem acolhida pelo Conselho [6] e pelo Parlamento [7], que manifestaram o respectivo apoio. De igual modo, o Comité Económico e Social Europeu emitiu um parecer encorajador.

[5] «Adaptação às transformações do trabalho e da sociedade: uma nova estratégia comunitária de saúde e segurança 2002-2006», COM(2002) 118 final de 11.3.2002.

[6] Resolução do Conselho de 3.6.2002 (JO C 161 de 5.7.2002, p. 1).

[7] Resolução do Parlamento de 23.10.2002, doc. PE 323.680, p. 9.

AVALIAÇÃO EXTERNA

Antecipando as conclusões do relatório da Comissão de 23 de Março de 2001, a agência encomendou a um consultor externo um relatório de avaliação das suas actividades.

Este relatório foi apresentado à Comissão e ao Conselho de Administração num seminário organizado em Bilbau, em Março de 2001. As principais conclusões deste relatório podem resumir-se do seguinte modo:

* A agência conseguiu criar, de modo satisfatório, uma infra-estrutura para fornecer informações no domínio da saúde e da segurança no trabalho, tanto no plano das técnicas de difusão como da estrutura de uma rede;

* A agência conseguiu atingir parcialmente o seu alvo, ou seja, identificar as necessidades dos clientes;

* A agência contribuiu apenas modestamente para melhorar as informações provenientes das redes nacionais;

* De forma geral, a agência atingiu, de forma razoável, os objectivos estabelecidos no Regulamento (CE) n.º 2062/94 do Conselho, em especial atendendo ao tempo disponível e à complexidade das suas atribuições.

O relatório do consultor externo incluía igualmente recomendações nos seguintes domínios:

- Melhorar de forma clara a comunicação com os vários clientes, nomeadamente as pequenas e médias empresas (PME);

- Desenvolver conceitos inovadores no domínio da saúde e da segurança no trabalho, tendo em conta as modificações ocorridas no mundo do trabalho;

- Atingir um nível de desenvolvimento da respectiva rede, dando mais atenção às várias redes nacionais e às necessidades dos clientes;

- Desenvolver a estrutura de gestão da agência, bem como a sua estratégia, nomeadamente através da melhor utilização das possibilidades tripartidas do seu Conselho de Administração; de forma mais precisa, assegurando a perenidade dos meios colocados à disposição da agência;

- Aumentar as capacidades internas da agência, melhorando a comunicação interna por meio de procedimentos flexíveis, garantindo um alto nível profissional do pessoal e melhorando também a gestão dos recursos humanos.

RESPOSTA DA AGÊNCIA

Em reacção a todos estes comentários, a agência respondeu (Maio de 2001) que, atendendo ao prazo reduzido e à complexidade da tarefa, o adjudicatário efectuou a sua avaliação de forma satisfatória, salientando que esta avaliação identificara 5 domínios-chave susceptíveis de melhoramentos. A agência deduziu, assim, que deveria dar prioridade às lacunas assinaladas em matéria de comunicação e de rede antes de poder estabelecer prioridades operacionais em função dos meios disponíveis.

PARECER DOS GRUPOS DE INTERESSE

Além desta avaliação efectuada por um consultor externo em 2001, os grupos de interesse (empregadores, trabalhadores e representantes dos governos) exprimiram-se desde então e formularam as respectivas observações e recomendações. Várias destas observações coincidem com as do adjudicatário, ainda que a percepção de determinados problemas pareça ser muito diferente consoante os grupos.

Os representantes dos governos competentes em matéria de saúde e segurança no trabalho solicitaram de imediato uma revisão profunda do regulamento da agência, em especial quanto ao seu âmbito de actuação. Desejam uma clarificação da missão e das responsabilidades da agência, bem como disposições mais precisas relativas à composição e às regras de eleição dos membros do Conselho de Administração e da Mesa e ao papel da Comissão no estabelecimento das prioridades; uma reestruturação da direcção da agência, do seu pessoal e da rede e a inclusão de um valor acrescentado, sintetizando as informações e conferindo-lhes um carácter europeu; que seja institucionalizada, a nível dos pontos focais nacionais, uma estrutura tripartida semelhante à que existe no Conselho da Administração da agência, com base jurídica própria, meios suficientes para produzir, recolher e divulgar informações a nível nacional.

Os representantes dos empregadores consideraram, de forma geral, que a agência não preenchia totalmente as tarefas que lhe são atribuídas pelo Regulamento n.º 2062/94 do Conselho. Entre os comentários mais específicos, encontra-se o da melhoria da comunicação com os clientes. Em especial, este grupo sugere a introdução de uma mais-valia apresentando a informação de modo a propor imediatamente uma solução às questões colocadas, sobretudo para as PME.

Este grupo sustenta também a segunda recomendação do adjudicatário externo, ou seja, o desenvolvimento de conceitos inovadores no domínio da saúde e segurança no trabalho, tendo em conta as modificações ocorridas no mundo do trabalho.

No que se refere ao papel da agência em relação aos pontos focais criados nos Estados-Membros, o grupo dos empregadores considera que a agência não tem competência para lhes atribuir tarefas mas sim para tratar as informações que deles receber, mais uma vez com o objectivo de as tornar imediatamente utilizáveis por todos os clientes.

Por último, no que toca à melhoria da estrutura e da gestão da agência, e a fim de reduzir a taxa de insatisfação dos clientes que é, aos olhos deste grupo, relativamente elevada, os seus representantes propõem o reforço do papel do Conselho de Administração e uma função mais executiva da Mesa.

O grupo dos representantes dos trabalhadores, por seu lado, sublinhou que o relatório de avaliação não dava respostas suficientemente circunstanciadas de modo a que todas as disposições do regulamento que institui a agência fossem cumpridas na íntegra: o relatório não mostra em que medida os procedimentos, a estrutura da rede utilizada, etc. são eficazes. O relatório dá apenas uma resposta global quanto ao modo como os diferentes produtos satisfazem realmente as diferentes necessidades dos utilizadores. Além disso, este grupo aproveita a oportunidade para solicitar que o sistema tripartido do Conselho de Administração da agência seja também introduzido a nível dos pontos focais nacionais, indo assim ao encontro do desejo manifestado pelos representantes governamentais.

Entre as propostas apresentadas, pode assinalar-se a sugestão de estender a estratégia da agência de modo a incluir também actividades de acompanhamento (controlo) nos domínios de alto risco e actividades pontuais especiais, tais como campanhas de segurança.

O grupo refere também o seu interesse específico quanto ao acesso às fontes de informação da agência e à mais-valia que poderia constituir a criação de uma metodologia de pesquisa, de tratamento e de armazenamento temático da informação. Naturalmente, este grupo insiste na necessidade de dotar a agência dos recursos suficientes para desempenhar as suas missões.

PARECER DO COMITÉ CONSULTIVO PARA A SEGURANÇA, HIGIENE E PROTECÇÃO DA SAÚDE NO LOCAL DE TRABALHO (CCSHS) [8]

[8] Comité tripartido criado por decisão do Conselho de 27.6.1974 (74/325/CEE, JO L 185 de 9.7.1974).

O Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho (CCSHS), que agrupa formalmente representantes dos três grupos atrás referidos, debruçou-se também sobre esta questão. Na sua reunião plenária de 15 de Maio de 2003, este comité emitiu um parecer, no qual

|| reafirma a necessidade de alterar o regulamento do Conselho dos ministros (artigos 3.º e 4.º) e de não continuar a formular recomendações informais, que já mostraram os seus limites. O objectivo desta revisão deve ser especificar melhor o objectivo e as atribuições da agência, o tratamento das informações, o papel dos agentes e o funcionamento operacional da agência.

Nesta perspectiva, o comité deseja chamar a atenção da Comissão para os seguintes pontos, para que esta os tenha em consideração:

* necessidade de situar a actividade da agência no âmbito da «estratégia comunitária SST 2002-2006» e de prever que a agência não deve apenas recolher mas também assegurar o tratamento de determinadas informações e respectiva difusão;

* utilidade de reformular as atribuições, por um lado, para que determinadas acções importantes, como o «programa PME» ou a «semana europeia de SST» integrem inequivocamente o quadro jurídico e financeiro da agência e, por outro, para que os projectos do tipo «base de dados» ou «observatório» possam encontrar devidamente o respectivo lugar;

* necessidade de precisar a natureza e os papel dos pontos focais: ainda que exista um acordo unânime que considera que os pontos focais devem funcionar respeitando a estrutura tripartida, o seu funcionamento não respeita este acordo e permanece em aberto a questão de saber se os pontos focais são estruturas da agência que devem funcionar, neste caso, com os meios da agência, ou se se trata de estruturas nacionais, às quais a agência não poderá fazer encomendas ilimitadas;

* vontade do comité de não estender as competências da agência às questões legislativas que são da competência das instituições comunitárias (Comissão, Conselho e Parlamento), dos parceiros sociais, do CCSHS e dos Estados-Membros.

|| Em matéria de governança

O comité considera essencial e urgente a modificação do regulamento do Conselho no que se refere a todos os pontos incluídos na resolução conjunta de 20 de Dezembro de 2002 (parecer tripartido comum às três agências de Bilbau, Dublim e Salónica [9]), sobre a governança, considerando igualmente que esta resolução deve ser aplicada na íntegra e de forma prioritária, substituindo-se às recomendações relativas a estes pontos do parecer do CCSHS de 29 de Novembro de 2001.

[9] Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho e Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional.

|| Se se tratar de práticas de funcionamento

O comité insiste de novo na necessidade de a informação facultada pela agência ser acessível ao maior número de utilizadores finais, simultaneamente em vários países. Este é um dos pontos-chave da avaliação.

A este respeito, o comité considera que a questão das línguas deve ser resolvida rapidamente. Com efeito, a avaliação mostra que os utilizadores só podem usufruir da informação se esta se encontrar disponível na respectiva língua materna. Consciente de que nem toda a informação se pode disponibilizar em todas as línguas, o comité deseja que os pontos focais e os parceiros sociais nacionais desempenhem um papel activo na selecção das informações a traduzir.

SÍNTESE E ANÁLISE À LUZ DO REGULAMENTO N.º 2062/94 DO CONSELHO

A comparação das observações e dos comentários atrás referidos com o texto do regulamento que institui a agência permitem verificar o seguinte.

O objectivo da agência, previsto no artigo 2.º, não parece ser contestado pelos avaliadores, ainda que estes o considerem atingido em diversos graus. Por conseguinte, o objectivo da agência permanece válido, a saber:

«A fim de promover a melhoria, nomeadamente, das condições de trabalho, para proteger a segurança e a saúde dos trabalhadores tal como previsto no Tratado e nos sucessivos programas de acção relativos à segurança e à saúde no local de trabalho, a agência tem por objectivo fornecer às instâncias comunitárias, aos Estados-Membros e aos meios interessados as informações técnicas, científicas e económicas úteis no domínio da segurança e da saúde no trabalho.»

No entanto, a Comissão considera que o objectivo da agência pode ser clarificado, graças a uma referência explícita às estratégias comunitárias.

No que se refere às atribuições da agência (artigo 3.º) e sua realização, dois dos elementos assinalados por todos os avaliadores não são totalmente satisfeitos: desde logo, a questão da junção de um valor acrescentado de modo a tornar os «produtos» fornecidos úteis e directamente utilizáveis pelos meios interessados, em especial as PME; em segundo lugar, os esforços a envidar pela agência relativamente à sua comunicação com os clientes.

A Comissão considera que estas duas lacunas não relevam da incompletude ao nível do texto do artigo 3.º do regulamento mas referem-se à execução das actuais atribuições da agência. O texto actual permite ter em conta os pedidos apresentados pelo CCSHS. Sendo assim, a Comissão considera que o artigo 3.º define claramente o âmbito de acção da agência previsto pelo Conselho, permite os desenvolvimentos sugeridos pelos avaliadores, nomeadamente as actividades da agência descritas no âmbito da «estratégia comunitária SST 2002-2006», incluindo o seu papel de «observatório dos riscos», sendo certo que o texto ganharia se fosse mais claro relativamente à posição da agência quanto aos seus parceiros e se especificasse a necessidade de fornecimento de produtos «prontos a usar» pelos utilizadores. A Comissão propõe, assim, que as alterações se limitem a determinados ajustamentos menores.

O artigo 4.º do regulamento regula o quadro em que a agência deve criar a sua rede.

Naturalmente, os pontos de vista divergem quanto ao alcance deste artigo e da sua aplicação, em especial no que se refere ao papel, ao posicionamento e à estrutura dos pontos focais nacionais. Por exemplo, os representantes dos trabalhadores opõe-se a toda e qualquer subordinação destes pontos à agência. Para a Comissão, o texto do artigo 4.º do regulamento estabelece claramente que os pontos focais nacionais fazem parte das redes nacionais de informação: assim sendo, não podem ser subordinados à agência nem ser financiados por esta para além dos acordos previstos no artigo 5.º do mesmo regulamento. Ao instituir a agência, no Regulamento n.º 2062/94, os Estados-Membros assumiram claramente a responsabilidade de criar pontos focais dotados dos meios necessários para trabalhar em coordenação com a agência e os centros temáticos. Por conseguinte, a Comissão considera que os problemas de estrutura, de funcionamento e de financiamento dos pontos focais nacionais incumbem aos Estados-Membros e que o texto do regulamento referente a estas questões não deve ser alterado.

Outro ponto de divergência relativa ao artigo 4.º diz respeito ao facto de os peritos que representam os trabalhadores e os que representam as autoridades governamentais considerarem que os pontos focais nacionais devem ser dotados de uma estrutura tripartida semelhante à que existe no Conselho de Administração da agência. A Comissão considera que seria desejável aditar uma referência que indique a necessidade de ter em consideração estes pontos de vista, atendendo às legislações e às práticas nacionais.

Os artigos 6.º («Acesso aos documentos») e 7.º («Personalidade jurídica») não suscitam qualquer comentário nem foram alvo de qualquer observação por parte dos avaliadores.

De modo a ter em conta a experiência adquirida nos primeiros anos de existência da agência e as observações atrás referidas dos diversos intervenientes, impõe-se uma reformulação importante do artigo 8.º («Conselho de Administração»): o impacto do alargamento, a realidade tripartida nos Estados-Membros, a interacção com CCSHS e a existência da Mesa devem encontrar-se no texto; de igual modo, o papel do Conselho de Administração e o da Comissão carecem de clarificação.

Se o artigo 9.º («Observadores») não carece de alterações, já o artigo 10.º («Programa de trabalho anual - relatório geral anual») e o artigo 11.º («Director») devem sofrer alterações que deverão reflictam as alterações introduzidas a nível do artigo 8.º

A entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro [10] e do Regulamento Financeiro Quadro [11] dos organismos referidos nos artigos 185.º do primeiro impuseram a alteração dos artigos 12.º a 15.º do regulamento da agência, relativos aos aspectos orçamentais e de gestão financeira. A revisão destes artigos fez parte do exercício de alteração geral das disposições financeiras e orçamentais de todas as agências comunitárias e foi aprovada pelo Conselho em 18 de Junho de 2003 [12].

[10] Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades, JO L 248 de 16.9.2002.

[11] Regulamento (CE, Euratom) n.º 2343/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que institui o Regulamento Financeiro Quadro dos organismos referidos no artigo 185.° do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias.

[12] No que se refere à Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, ver Regulamento (CE) n.º 1654/2003 do Conselho, JO L 245 de 29.9.2003, p. 38.

CONCLUSÕES

Em conclusão, a Comissão,

* tendo analisado os relatórios do consultor externo e os pareceres dos peritos governamentais, dos grupos de parceiros sociais e do CCSHS,

* tendo verificado que os relatórios de actividade da agência foram regularmente publicados entre 1996 e 2002, período a que se refere a presente avaliação, sem que tenham sido objecto de observações fundamentais ou de críticas por parte das autoridades da tutela,

* considerando que um período de rodagem implica necessariamente lacunas e pontos a melhorar, neste caso a qualidade das informações fornecidas aos clientes, sobretudo as PME, e a qualidade da comunicação com estas,

* tendo reapreciado o texto que institui a agência à luz das críticas formuladas e das atribuições da agência no âmbito da «nova estratégia SST 2002-2006»,

* considerando a existência de um novo regulamento financeiro e de novas disposições específicas para os «serviços e organismos europeus»,

considera que

* a agência pode e deve prosseguir na via actual, procurando colmatar as lacunas atrás referidas, designadamente no que se refere à melhoria da acessibilidade, ao valor acrescentado e ao usufruto das informações fornecidas,

* todas as actuais actividades da agência, incluindo as previstas pela nova estratégia comunitária SST 2002-2006, excepto a atribuição de analisar as informações fornecidas, enquadram-se nas disposições do Regulamento n.º 2062/94,

* o Regulamento n.º 2062/94 indica claramente que o estatuto e o funcionamento dos pontos focais nacionais relevam unicamente da competência dos Estados-Membros, não havendo qualquer razão imperiosa para o alterar,

* no entanto, é necessário proceder a precisões e ajustamentos, para clarificar determinados aspectos do regulamento, em especial do artigo 8.º, de modo a ter em conta, entre outros elementos, o alargamento, a composição tripartida do Conselho de Administração, a existência da Mesa, e a que sejam apresentadas propostas neste sentido.