N9 C 339/16 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 12. 91 
Parecer sobre a realização do mercado interno e a protecção dos consumidores 
(91/C 339/08) 
Em 29 de Janeiro de 1990, em conformidade com o quarto parágrafo do artigo 209 do 
Regimento, o Comité Económico e Social decidiu elaborar um parecer sobre a realização do 
mercado interno e a protecção dos consumidores. 
A Secção do Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo, incumbida da preparação dos 
trabalhos, emitiu parecer em 6 de Setembro de 1991. Foi relator M. Ataíde Ferreira e co-
-relator G. Proumens. 
Na 289? reunião plenária (sessão de 26 de Setembro de 1991), o Comité Económico e Social 
adoptou por 44 votos a favor, 2 contra e 10 abstenções o seguinte parecer. 
1. Introdução 
1.1. O presente parecer de iniciativa tem por objec­
tivo analisar em que medida a realização do mercado 
interno pode efectivamente contribuir para uma melhor 
promoção dos interesses dos consumidores. 
1.2. A especificidade dos problemas encontrados 
pelos consumidores no mercado foi reconhecida ha 
já vários anos tanto pelas instituições comunitárias (!) 
como por outras organizações internacionais, como o 
Conselho da Europa, a Organização para cooperação e 
desenvolvimento económicos (OCDE) e a Organização 
das Nações Unidas (ONU) (2), e pelos diversos Estados 
[Portugal: lei n? 29/81 de 22 de Agosto (defesa do 
consumidor); decreto-lei n° 303/83 de 28 de Junho 
(actividade publicitária), quase integralmente revogado 
pelo decreto-lei n? 330/90 de 23 de Outubro (código da 
publicidade)]. Foram, assim, reconhecidos aos consumi­
dores vários direitos fundamentais, que foram agrupa­
dos em cinco categorias: 
— o direito à informação e à educação, 
— o direito à protecção da saúde e da segurança, 
— o direito à protecção dos interesses económicos, 
— o direito à protecção dos interesses jurídicos e 
— o direito à representação e à participação. 
1.2.1. Os consumidores devem poder fazer valer os 
direitos assim reconhecidos perante todos os sectores 
de actividade. É por essa razão que o presente parecer 
(!) Ver nomeadamente o primeiro reconhecimento oficial desses 
direitos numa resolução do Conselho de Ministros de 14 de 
Abril de 1975 sobre política de protecção e informação dos 
consumidores. 
(2) Ver as actividades do Comité de política dos consumidores 
da OCDE, criado em 1969, e as inúmeras recomendações 
adoptadas pelo mesmo, bem como a Recomendação 
73/705/CEE do Conselho da Europa relativa à protecção 
dos consumidores, o relatório do Conselho da Europa (doe. 
n? 4920 de 3 de Junho de 1982) sobre protecção dos interesses 
económicos e sociais dos consumidores e os princípios direc­
tores da protecção dos consumidores adoptados pela Assem­
bleia Geral das Nações Unidas em 9 de Abril de 1985 (Reso­
lução 39/248/CEE). se refere tanto aos problemas que se colocam aos consu­
midores face ao sector privado, como aos que se lhes 
colocam face ao sector público, apesar de tradicional­
mente os problemas identificados se referirem às empre­
sas do primeiro sector. 
1.2.2. Com efeito, apenas recentemente as dificulda­
des encontradas pelos consumidores no domínio dos 
serviços públicos receberam a atenção que lhes é devida. 
1.2.2.1. De uma maneira geral, na Europa comunitá­
ria, os consumidores têm tido algumas dificuldades com 
as prestações dos serviços públicos. Desta forma, entre 
os problemas mais importantes neste sector, salienta-
-se o relativo ao carácter de adesão, quase regulamentar, 
dos contratos celebrados entre os utentes e as empresas 
de serviços públicos, no âmbito dos quais os utentes, 
se pretenderem ter acesso a certos bens ou serviços 
muitas vezes essenciais, devem aceitar as clausulas que 
lhes são impostas unilateralmente pelos serviços públi­
cos, quer se trate de prestações directas ou de prestações 
obtidas por intermédio de empresas públicas ou conces­
sionárias^). 
1.2.2.2. A maioria das vezes esses serviços públicos 
(electricidade, gás, água, transportes públicos, etc.) ou 
são estatais ou são concessionados, de uma forma geral­
mente monopolista, a nível nacional, regional ou local, 
a empresas mistas ou privadas, sem que a concorrência 
possa funcionar, nomeadamente por razões de infra-
-estrutura. Alheias às pressões que poderiam ser exerci­
das por uma envolvente concorrencial, as empresas não 
são obrigadas a atender, tanto como as empresas do 
sector privado, às expectativas e exigências dos utentes. 
(3) A Comissão submeteu uma proposta de directiva relativa às 
cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consulido-
res [doe. COM(90) 332 final], que se aplicaria igualmente às 
empresas públicas. No entanto, pôde observar-se nas nego­
ciações que vários Estados-membros se opõem a um campo 
de aplicação tão vasto. 
31. 12. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N° C 339/17 
1.2.2.3. As empresas do sector público só raramente 
são visadas pelos textos comunitários relativos à defesa 
dos consumidores. O Comité, consciente das injustiças 
que podem ser originadas pelo estatuto particular de 
que beneficiam as empresas do sector público, solicita 
à Comissão que inicie imediatamente trabalhos e inves­
tigação para identificar tanto as necessidades de pro­
tecção dos consumidores neste domínio como as acções 
a desenvolver a nível comunitário para lhes dar resposta 
de forma adequada. Trata-se de verificar se, e em que 
medida, os utilizadores estão representados nos órgãos 
de controlo ou de fiscalização das empresas do sector 
público e estudar as maneiras de expandir essa represen­
tação. O Comité apresentará, para o efeito, uma série 
de propostas e sugestões. 
1.2.2.4. Os consumidores pretendem ter acesso a ser­
viços públicos eficazes e com preços transparentes. O 
Comité considera que os Estados-membros devem apli­
car, a nível nacional, regional ou local, regras de pro­
tecção dos consumidores idênticas às que aplicam aos 
operadores privados, quer se trate de prestações direc­
tas, quer elas sejam efectuadas por intermédio de 
empresas públicas ou de concessionários. 
1.2.3. Independentemente desta questão, é também 
necessário recensear as dificuldades que o consumidor 
pode encontrar face ao sector das profissões liberais e, 
mais particularmente, as relativas ao acesso à infor­
mação, à responsabilidade pelo serviço prestado e ao 
reconhecimento de competências no domínio da reso­
lução dos litígios. 
2. Atenção dada à política dos consumidores pelas 
instituições comunitárias — balanço e perspectivas 
2.1. Antfis da entrada em vigor do Acto Único 
2.1.1. Apesar da inexistência de uma disposição 
explícita que integrasse a protecção e a promoção dos 
interesses dos consumidores nos objectivos do Tratado, 
as instituições comunitárias tomaram, a partir dos anos 
70, ainda que timidamente, várias iniciativas destinadas 
a fazer reconhecer a dimensão comunitária da política 
do consumo. Tanto o Conselho, que em várias reso­
luções (*) estabeleceu as balizas de uma política comuni-
f1) O programa preliminar para uma política de protecção e 
informação dos consumidores, de 14 de Abril de 1975; o 
segundo programa para uma política de protecção e de infor­
mação dos consumidores, de 19 de Maio de 1981; a comuni­
cação da Comissão ao Conselho, de 23 de Julho de 1985, 
relativa a um novo impulso a política de protecção dos 
consumidores; a resolução do Conselho relativa à futura 
orientação da política comunitária de protecção e de infor­
mação dos consumidores, de 23 de Junho de 1986; a resolução 
do Conselho relativa à integração da política do consumidor 
nas restantes políticas comuns da Comunidade, de 15 de 
Dezembro de 1986. tária de protecção dos consumidores, como o Parla­
mento Europeu (2) e o Comité Económico e Social (3), 
que adoptaram várias resoluções e pareceres de inicia­
tiva claramente demonstrativos da sua sensibilidade 
relativamente aos problemas enfrentados pelos consu­
midores, convidaram a Comissão a seguir uma política 
de promoção dos interesses destes últimos. 
2.1.2. Tal como em vários outros sectores de inter­
venção comunitária, as aludidas iniciativas deram ori­
gem a alguns textos legislativos que muitas das vezes 
ficaram aquém das expectativas dos representantes dos 
consumidores (4), devido, nomeadamente, à regra da 
unanimidade e à inexistência de base jurídica (5) que 
justificasse uma acção comunitária nesses domínios. 
Ora, para uma Europa que, para além das pretensões 
e das ilusões, se pretende integrada e está consciente de 
que as decisões deixaram de poder ser tomadas a nível 
nacional, a inexistência de competência explícita no 
domínio do consumo constitui uma importante lacuna 
não só no âmbito do mercado único — correndo a 
Europa o risco de se ver reduzida a uma política econó-
(2) Ver por exemplo a resolução sobre a política de protecção 
dos consumidores na Comunidade Europeia (JO n? C 
10/1984) ou a resolução sobre o acesso dos consumidores à 
justiça (JOn?C 99/1987). 
(3) Estudo sobre a harmonização dos meios judiciários de pro­
tecção dos consumidores [doe. CES (79)93]; parecer de inicia­
tiva sobre o diálogo produtores/consumidores (JO n? C 
206/1984); parecer de iniciativa sobre a obrigação geral de 
segurança em matéria de produtos (JO n?C 175/1988); pare­
cer de iniciativa sobre a informação e o aconselhamento 
dos consumidores na perspectiva da realização do mercado 
interno (JO n?C 298/1989); parecer sobre os Direitos Sociais 
Fundamentais Comunitários (JO n?C 126/1989). 
(4) Directivas relativas aos têxteis (Directiva 71/307/CEE relativa 
às denominações têxteis, alterada pelas Directivas 75/36/CEE, 
83/623/CEE e 87/140/CEE; Directiva 72/276/CEE relativa aos 
métodos de análise têxtil, alterada pelas Directivas 79/76/ 
CEE, 81/75/CEE e 87/184/CEE, Directiva 73/44/CEE relativa 
à análise quantitativa das fibras têxteis), directivas relativas 
aos produtos cosméticos (Directiva 76/768/CEE, alterada 
pelas Directivas 79/661/CEE, 82/368/CEE, 83/574/CEE, 
88/667/CEE e 89/679/CEE); Directiva 79/112/CEE relativa à 
rotulagem e à publicidade dos produtos alimentares, alterada 
pelas Directivas 86/197/CEE e 89/395/CEE; directivas relati­
vas à indicação dos preços dos produtos alimentares e não 
alimentares (79/581/CEE alt. 88/315/CEE e 88/314/CEE); 
Directiva 84/450/CEE relativa à publicidade enganosa; Direc­
tiva 85/374/CEE relativa à responsabilidade pelos produtos; 
Directiva 85/577/CEE relativa aos contratos negociados fora 
dos estabelecimentos comerciais; Directiva 87/102/CEE rela­
tiva ao crédito ao consumo, alterada pela Directiva 90/88/ 
CEE, Directiva 87/357/CEE relativa aos produtos que não 
possuem a aparência do que são e que representam um perigo 
para a saúde e para a segurança dos consumidores, Directiva 
87/344/CEE relativa ao seguro de protecção jurídica. 
(5) Ver os debates relativos à adopção da directiva relativa à 
responsabilidade pelos produtos, que duraram treze anos, ou 
a longa história da proposta de directiva relativa às cláusulas 
abusivas dos contratos, em preparação há mais de quinze 
anos. 
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mica orientada pela oferta — mas também no âmbito 
da Europa dos cidadãos, onde a política do consumo 
de carácter social poderia ser integrada, ao mesmo 
título que a protecção dos trabalhadores e a política do 
ambiente. 
2.1.3. É ilusório pretender construir um mercado 
interno e um espaço social europeu sem adoptar uma 
política específica que permita ter em atenção as expec­
tativas legítimas de um dos parceiros necessários ao seu 
êxito, isto é, o consumidor. Além disso, no contexto de 
uma Comunidade Europeia que pretende estabelecer a 
coesão económica e social no seu interior, é importante 
dotar as instituições das suficientes competências jurídi­
cas que permitam criar as mesmas oportunidades para 
todos e restabelecer os equilíbrios através de medidas 
de protecção dos parceiros mais fracos. É dificilmente 
compreensível que a protecção oferecida aos consumi­
dores pela legislação nacional de alguns Estados-mem-
bros não lhes seja reconhecida a nível comunitário. 
2.1.4. É forçoso constatar que, a nível nacional, as 
disposições do Tratado de Roma, e mais especifica­
mente os artigos 309 e 36?, na interpretação feita pelo 
Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, apesar 
de terem contribuído, em certa medida, para um des­
mantelamento de medidas proteccionistas vigentes em 
alguns Estados-membros, ao impedirem que estes limi­
tassem a escolha dos consumidores relativamente a 
produtos importados com base em argumentos preten­
samente fundados na protecção dos consumidores (*), 
tiveram também o efeito de impedir os Estados-mem­
bros, de adoptarem ou manterem certas disposições 
tomadas com o objectivo de proteger os consumidores, 
a não ser que se justificassem em função de critérios 
objectivos, criando assim o efeito de «integração nega­
tiva» (2). 
(*) Ver nomeadamente os acórdãos « Dassonville » de 11 de Julho 
de 1974, proc. 8/74 e « Cassis de Dijon » de 20 de Fevereiro de 
1979, proc. 120/78, que constituem a base de uma abundante 
jurisprudência na matéria e, nomeadamente, o acórdão de 
24 de Novembro de 1982, Buy Irish, proc. 249/81, o acórdão 
de 12 de Junho de 1986, Schloh, proc. 50/85, o acórdão de 
12 de Março de 1987, Reinheitsgebot, proc. 178/84. 
(2) Princípio de acordo com o qual, quando se trate de medidas 
que impeçam o comércio livre, os Estados-membros têm de 
demonstrar objectivamente que essas medidas são necessárias 
para proteger o consumidor e que esse fim não pode ser 
atingido com medidas de efeito equivalente. Podem sobretudo 
ser encontrados exemplos no domínio da informação dos 
consumidores e da composição dos produtos. O Tribunal 
parece considerar que, de uma forma geral, as regras relativas 
à composição dos produtos podem facilmente ser substituídas 
por regras relativas à informação e à rotulagem. Ver também 
o acórdão GB-Inno-BM, de 7 de Março de 1990, proc. 
C-362/88; e o acórdão Cerveja Alemã, de 12 de Março de 
1987, proc. 179/84 (Comissão contra a Alemanha). No 
entanto, quando haja genuinamente razões de preocupação 
com a saúde pública, o Tribunal pronunciou-se no sentido 
de as barreiras nacionais poderem ser mantidas; vejam-se, 
por exemplo, o acórdão Nisin, de 5 de Fevereiro de 1981, 
proc. 53/80, e o acórdão Kampfmeyer, de 6 de Maio de 1986, 
proc. 304/84. 2.2. Alterações originadas pela entrada em vigor do 
Acto Único 
2.2A. As alterações introduzidas no Tratado de 
Roma pelo Acto Único Europeu — e mais especifica­
mente pelo artigo 1009 A — parecem abrir o caminho 
para uma política comunitária de consumo mais dinâ­
mica, nomeadamente através do abandono da regra 
da unanimidade. Há, de facto, com maior frequência 
iniciativas referentes aos consumidores na perspectiva 
de 1992 (3). É, também, verdade que diversas iniciativas 
comunitárias forçaram os Estados-membros, por vezes 
mesmo os que tinham feito mais progressos na adopção 
de legislação de protecção dos consumidores, a adoptar 
disposições de protecção dos consumidores que de outra 
forma não teriam sido previstas (4). De facto, no quadro 
da construção europeia, a livre circulação de bens e 
serviços não pode constituir um fim em si: deve apenas 
ser um instrumento destinado à promoção de um 
melhor nível de vida, um dos objectivos do Tratado 
constantes do artigo 29. 
2.2.2. No entanto, uma análise mais profunda do 
alcance do artigo 100? A mostra que a protecção dos 
consumidores só é considerada no quadro da realização 
do mercado interno, o qual deverá ter por base um 
elevado nível de protecção dos consumidores. Tàl signi­
fica que as instituições comunitárias só podem ter inter­
venções a favor dos consumidores caso exista uma 
relação com a necessidade de realização do mercado 
interno, ou seja, a política de consumo continua a ser 
uma política subsidiária, secundária e indirecta. Os 
limites inerentes à óptica subjacente ao artigo 1009 A 
são múltiplos e alguns até fundamentais. 
2.2.2.1. A condição de um «elevado grau de pro­
tecção dos consumidores» apenas se aplica textual­
mente às propostas da Comissão, não vinculando expli­
citamente nem o Conselho (5), nem o Tribunal de Jus-
(3) Ver a título de exemplo, as directivas e propostas de directivas 
apresentadas desde 1990: Directiva 90/134/CEE sobre viagens 
organizadas, propostas de directivas relativas às cláusulas 
abusivas nos contratos celebrados com os consumidores, pro­
posta de directiva relativa à responsabilidade dos prestadores 
de serviços, os trabalhos da Comissão relativos à protecção 
dos consumidores no domínio das vendas à distância... 
(4) Por exemplo: no domínio da responsabilidade pelos produtos 
vários Estados-membros não teriam previsto a adopção de 
regulamentação específica nessa matéria, caso não tivesse 
existido uma iniciativa comunitária. 
(5) Ver a recente directiva « viagens organizadas », com a qual o 
Conselho diminuiu em várias disposições a protecção conce­
dida aos consumidores pela proposta reanalisada da Comis­
são (revisão dos preços, vias de recurso e resolução de litígios, 
fundos de garantia); ver também os trabalhos relativos à 
segurança geral dos produtos, relativamente à qual o Con­
selho pretende restringir o âmbito de aplicação da directiva 
aos produtos de consumo, abrindo assim caminho a numero­
sas hipóteses de fronteira... 
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tiça, nem os Estados-membros. Aliás, o critério assim 
definido significaria que, em certos Estados-membros 
onde o nivel de protecção é superior ao definido pela 
iniciativa comunitária, a protecção dos consumidores 
seria reduzida (*). 
2.2.2.2. Certas iniciativas tomadas a favor dos con­
sumidores e não relacionadas com a realização do mer­
cado interno não podem ter por base jurídica o artigo 
1009 A, nomeadamente as iniciativas ligadas à proble­
mática do acesso aos bens e serviços e do acesso à 
justiça, certos aspectos ligados aos serviços públicos, 
certos aspectos da política nutricional e alimentar, a 
habitação, e certos aspectos de uma política da saúde. 
De uma forma mais geral, a política do mercado interno 
e uma política económica que não permite a suficiente 
consideração dos aspectos sociais da política de con­
sumo. 
2.2.2.3. Para além da harmonização resultante da 
integração europeia, é preciso não esquecer que um dos 
mecanismos de integração previstos pelo Tratado de 
Roma é o do reconhecimento mútuo: inexistindo har­
monização comunitária, um produto ou serviço legal­
mente comercializado num Estado-membro deve em 
princípio, com ressalva das excepções previstas pelo 
direito comunitário, poder ser comercializado nos 
outros Estados-membros. Apesar de, juridicamente, 
não existirem impedimentos a que um Estado-membro 
pratique a discriminação ao contrário (2), em termos 
económicos, a longo prazo, essa política não encontra 
justificação face às pressões exercidas pelas empresas 
afectadas pela mesma. 
2.3. Em direcção a um capítulo «Consumidores» no 
Tratado 
2.3.1. Das considerações anteriores ressalta a ine­
xistência, a nível comunitário, de uma base jurídica 
adequada para uma verdadeira política do consumo. 
Ora, a experiência mostrou que essa circunstância cons­
titui o pretexto ideal para que certos Estados-membros 
e grupos de pressão critiquem sistematicamente as ini­
ciativas comunitárias relativas a protecção dos consu­
midores. Muitas iniciativas foram suprimidas, reduzi­
das no alcance ou atrasadas, não em virtude do con-
0) Com efeito, o critério mais favorável ao consumidor seria 
aquele que oferecesse um grau de protecção superior e permi­
tisse à Comissão tomar como ponto de partida a legislação 
em vigor no Estado-membro que mais progressos tivesse feito 
na adopção de legislação de protecção do consumidor num 
dado domínio. 
(2) A discriminação ao contrário consiste em aplicar aos bens e 
serviços nacionais regras mais severas do que as aplicáveis 
aos produtos importados. teúdo, mas com base na ausência de competência por 
parte das instituições comunitárias (3). 
2.3.2. A questão do reconhecimento explícito das 
competências comunitárias no domínio da protecção 
e da promoção dos interesses dos consumidores tem 
actualidade no âmbito dos debates e das negociações 
relativas à União Política Europeia, que tendem a apro­
ximar ainda mais as políticas nacionais dos Estados-
-membros. 
2.3.3. Perante os limites actuais, frequentemente cri­
ticados na intervenção comunitária em prol dos consu­
midores, várias vozes se elevaram em defesa da com­
petência expressa das Comunidades no domínio da 
protecção dos consumidores (4). Paralelamente, por 
ocasião da revisão dos Tratados empreendida pela Con­
ferência Intergovernamental sobre a União Política, cer­
tas delegações nacionais apresentaram uma proposta, 
apoiada pela maioria dos Estados-membros, tendente 
ao reconhecimento explícito, entre os objectivos da 
União, da protecção dos consumidores (5). Trata-se de 
dotar as instituições com os meios necessários para 
desenvolverem uma política de protecção dos consumi­
dores específica e activa e de ter em conta os interesses 
dos consumidores no âmbito da aplicação de outras 
políticas que lhes digam também respeito. O Comité 
lamenta que a Comissão não tenha tomado iniciativas 
específicas na matéria (6), mas congratula-se com o facto 
de essa Instituição se encaminhar actualmente para uma 
aceitação do princípio de uma disposição especifica­
mente consagrada à protecção dos consumidores. 
2.3.4. No contexto da União Política, é importante 
promover uma política do consumo dinâmica e progres­
sista. É por esse motivo que se afigura primordial que 
a pertinente disposição do Tratado preveja a adopção 
das iniciativas por maioria qualificada e permita aos 
Estados-membros irem além das disposições comunitá-
(3) Ver por exemplo a directiva relativa aos contratos celebrados 
fora dos estabelecimentos comerciais, cuja proposta foi apre­
sentada em 1977 e adoptada em 1985; ver por exemplo a 
proposta de directiva relativa às cláusulas abusivas, anun­
ciada desde 1977 e ainda por adoptar; ver a proposta relativa 
à segurança geral dos produtos; ver também os trabalhos 
relativos à harmonização no domínio dos contratos de segu­
ros, unanimemente solicitada pe'o movimento consumidor e 
substituída nas directivas comunitárias por disposições com­
plexas relativas ao direito aplicável aos contratos de seguros. 
(4) Ver os comunicados de imprensa de várias organizações 
representativas dos consumidores; ver a resolução do Con­
selho Consultivo dos Consumidores adoptada na reunião de 
12 de Março de 1991. 
(5) Ver também o parecer adoptado pelo Conselho Consultivo 
dos Consumidores na reunião de 12 de Março de 1991, que 
solicita instantemente que o novo tratado sobre a União 
Política inclua também uma disposição especificamente con­
sagrada às competências comunitárias em matéria de pro­
tecção e promoção dos interesses dos consumidores. 
(6) Ver as lacunas do documento de trabalho que contém as 
primeiras contribuições para a Conferência Intergovernamen­
tal relativa à União Política [doe. CES(91) 500]. 
N? C 339/20 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 12. 91 
rias com o objectivo de assegurar uma melhor protecção 
aos consumidores (princípio da harmonização mínima). 
Além disso, o reconhecimento da necessidade de confe­
rir à política de protecção e promoção dos interesses dos 
consumidores uma dimensão comunitária permitiria 
completar de forma útil o alcance dos artigos 309 e 36? 
do Tratado, os quais permitem aos Estados a manu­
tenção, nomeadamente por razões ligadas com a pro­
tecção dos consumidores, dos entraves à livre circulação 
dos bens, o que, em última análise, obsta à construção 
europeia. 
2.3.5. O Comité subscreve inteiramente uma inte­
gração explícita da protecção e da promoção dos inte­
resses dos consumidores entre os objectivos do Tratado. 
Solicita também que sejam referidos no Tratado os 
direitos reconhecidos aos consumidores nos vários 
instrumentos internacionais (1). O reconhecimento pelo 
novo Tratado das competências da Comunidade no 
domínio da protecção dos consumidores constitui, com 
efeito, o único meio eficaz e a longo prazo de a Comuni­
dade se dotar de uma política de consumo global e 
específica. 
2.3.6. Nesse contexto, o Comité considera também 
que, em virtude da sua composição e do seu papel de 
representação dos consumidores na Comunidade, as 
propostas da Comissão, no quadro dessas novas com­
petências, dever-lhe-ão ser obrigatoriamente submeti­
das para parecer. 
3. Representação dos consumidores na Europa 
3.1. A tomada em consideração dos interesses dos 
consumidores pelas estruturas comunitárias 
3.1.1. A Comissão 
3.1.1.1. O Serviço «Política dos Consumidores» da 
Comissão 
3.1.1.1.1. A dimensão «consumidores» da Europa 
está integrada na estrutura pública das instituições 
comunitárias. No entanto, apenas a Comissão conse­
guiu, recentemente, criar uma instância especificamente 
orientada para a consideração dos interesses dos consu­
midores: o Serviço «Política dos Consumidores». Ape­
sar de ser de lamentar que a Comissão não tenha 
julgado útil criar uma Direcção-Geral independente 
incumbida dos problemas do consumo (2), trata-se de 
um progresso importante, que permite uma análise 
específica e independente,dos problemas relacionados 
com o consumo e que deve ser inteiramente apoiado (3). 
(*) Ver as notas 1 e 2, p. 16. 
(2) Deve notar-se todavia que o Serviço é dirigido por um Direc-
tor-Geral que, hierarquicamente, se encontra em pé de igual­
dade com os responsáveis das outras Direcções-Gerais. 
(3) Deve acrescentar-se que outras Direcções-Gerais se ocupam 
frequentemente das questões relativas à protecção e à pro­
moção dos interesses dos consumidores tais como a questão 
«indemnização por recusa de embarque», gerida pela Di­
recção-Geral dos Transportes. 3.1.1.1.2. Todavia, os recursos humanos (4) e finan­
ceiros de que dispõe esta nova entidade da Comissão 
são insignificantes relativamente ao trabalho que tem de 
realizar, quer por iniciativa própria, quer em resposta às 
questões e consultas provenientes de outros serviços. O 
Comité lamenta que a Comissão não se dote dos meios 
necessários para levar a cabo com êxito a política por 
ela própria definida. Um exemplo flagrante da escassez 
de recursos consagrados à política comunitária dos 
consumidores — cerca de 340 milhões na Europa — 
pode ser dado pelas dotações orçamentais afectadas em 
1991 a este domínio: 7 690 000 ECU, ou seja, cerca de 
0,018% do orçamento total (5). Pior ainda, a Decisão 
do Conselho que aprova o projecto de orçamento para 
1992 reduz para 4,3 milhões de ECU a dotação da 
rubrica destinada à protecção dos consumidores, o que 
representaria, a ser essa a dotação aprovada pelo Parla­
mento, 0,007% do orçamento da Comunidade. O corte 
orçamental inviabiliza, em especial, a sobrevivência do 
Conselho Consultivo dos Consumidores (CCC) (ver 
abaixo), bem como o desenvolvimento do movimento 
dos consumidores no Sul da Europa e na Irlanda. É 
essa a razão pela qual o Comité recomenda que a 
Comissão, nas suas propostas orçamentais, e o Parla­
mento Europeu, no uso das competências de aprovação 
do orçamento, tenham em conta os imperativos de 
eficácia do funcionamento do Serviço «Política dos 
Consumidores». 
3.1.1.2. O Conselho Consultivo dos Consumidores 
3.1.1.2.1. A Comissão dotou-se também de um CCC, 
que agrupa representantes das quatro organizações 
europeias relevantes que se ocupam do consumo [BEUC 
(Bureau européen des unions de consommateurs), 
Coface (Comité des organisations familiales auprès des 
Communautés européennes), CES (Confédération euro-
péenne des syndicats), EURO COOP (Communauté 
européenne des coopératives de consommation)] bem 
como das organizações nacionais de consumidores. 
Trata-se de uma instância de elevado grau de utilidade 
para a Comissão, uma vez que a pode consultar para 
conhecer as posições dos consumidores sobre os tra­
balhos que empreende ou que se propõe efectuar. Além 
disso, o alargamento da composição do CCC às organi­
zações nacionais de consumidores permite apreender a 
diversidade cultural dos processos de consumo e as 
profundas diferenças culturais que caracterizam os sis­
temas de protecção dos consumidores na Europa e que 
constituirão necessariamente o ponto de partida dos 
trabalhos comunitários sobre a matéria. 
3.1.1.2.2. Algumas críticas devem ser dirigidas à 
Comissão no que se refere ao CCC: a Comissão não 
(4) Com efeito, apesar de o número de efectivos ter sido aumen­
tado nos últimos anos, muitos deles não são funcionários, 
mas agentes temporários, auxiliares ou funcionários nacionais 
destacados. 
(5) A título de comparação, os subsídios concedidos à cultura de 
tabaco na Europa elevam-se a 2,5% do orçamento total... 
31. 12.91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 339/21 
consulta o CCC de forma sistemática (*) sobre as inicia­
tivas que toma ou consulta-o apenas depois de já ter 
adoptado a proposta. Com efeito, se é verdade que o 
Serviço «Política dos Consumidores» solicita — por 
vezes tardiamente, mas a maioria das vezes no estádio 
de documento em debate — o parecer do CCC sobre 
um determinado assunto, o mesmo não se passa relati­
vamente às outras Direcçòes-Gerais da Comissão, algu­
mas das quais ignoram mesmo a existência desse órgão 
de consulta. O Comitê recomenda à Comissão que 
consulte o CCC, o mais tardar, no estádio de antepro­
jecto da proposta — mesmo no caso de iniciativas que 
não emanem do Serviço Politica dos Consumidores — 
e que transmita o parecer do CCC, juntamente com o 
texto da proposta, aos outros órgãos e instituições 
comunitárias, de forma a elucidá-los na fase de prepa­
ração dos seus pareceres e decisões. 
3.1.1.2.3. Por outro lado, o funcionamento do CCC 
é perturbado na prática pela escassez de meios e de 
logística à sua disposição. O Comité recomenda, pois, 
à Comissão, e mais particularmente ao Serviço « Política 
dos Consumidores», que empregue todos os meios 
necessários para permitir ao CCC e aos seus membros 
um exercício efectivo e eficaz das funções de que está 
incumbido. 
3.1.1.2.4. Além disso, com o objectivo de promover 
o papel do consumidor enquanto agente económico de 
pleno direito, seria desejável que a Comissão organi­
zasse reuniões de ligação entre o CCC e outros órgãos 
consultivos, particularmente com o Comité do Comér­
cio e da Distribuição (CCD) e com os correspondentes 
comitês da indústria e dos serviços da CE. O secreta­
riado dessas reuniões deveria ser assegurado pelo Ser­
viço «Protecção dos Consumidores». Isso ajudaria a 
promover o diálogo, na sociedade, entre os consumido­
res e os grupos de interesses econômicos, diálogo que 
o Comitê aconselha energicamente. 
3.1.2. O Pa ri amento Europeu 
3.1.2.1. Deve acolher-se favoravelmente a iniciativa 
do Parlamento Europeu, que criou em 1990, fora das 
suas estruturas oficiais, um intergrupo parlamentar 
especificamente dedicado aos problemas dos consumi­
dores. 
3.1.2.2. O Parlamento Europeu tem além disso orga­
nizado audições públicas consagradas total ou parcial­
mente aos problemas que se colocam aos consumidores 
na Europa (-). 
(1) Por exemplo, o CCC não foi consultado sobre o plano de 
acção trienal em favor dos consumidores... 
(2) Ver por exemplo a audição pública organizada em 7 e 8 de 
Novembro de 1990 sobre «1992 e os consumidores» pela 
Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Protecção dos 
Consumidores. 3.1.2.3. A Comissão do Meio Ambiente, da Saúde 
Pública e da Defesa do Consumidor do Parlamento 
Europeu trata de assuntos de particular interesse para 
o consumidor. O Comité congratula-se com os esforços 
desenvolvidos por esta Comissão tendo em vista igual­
mente a análise das muitas questões que, não sendo 
primordialmente de consumo, acabam, obviamente, 
por ser importantes para os consumidores. Contam-se 
entre elas a política agrícola e a política da con­
corrência. 
3.1.2.4. A experiência tem mostrado que o esforço 
processual e administrativo associado à análise dos 
problemas dos consumidores é, não raro, desproporcio­
nado em relação aos resultados obtidos, o que sugere 
que, no futuro, possa vir a ser seguida uma via menos 
formal. 
3.1.2.5. O Comité entende que deverá ser prosse­
guida a troca de impressões entre o CES e o Parlamento 
Europeu no que se refere a todas as questões pertinentes 
que afectam o consumidor, nomeadamente se a comis­
são competente do Parlamento Europeu necessitar de 
informações sobre a matéria. 
3.1.3. O Comité Económico e Soei a 1 
3.1.3.1. No Comité Económico e Social, a Secção do 
Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo responde 
pelos assuntos relacionados com o consumo. Com os 
anos, foi-se tornando um órgão em que são regulares 
os debates entre os representantes dos consumidores e 
os representantes das empresas. Embora os representan­
tes dos consumidores estejam em minoria quer no 
Comité quer na Secção, o diálogo desenvolvido tem 
dado provas da sua utilidade e têm sido conseguidos 
resultados proveitosos nuns quantos domínios da polí­
tica dos consumidores. 
3.1.3.2. Nos Grupos organizados no âmbito do 
Comité Económico e Social, é possível identificar um 
sub-grupo «consumidores», prova do reconhecimento 
por este órgão da Comunidade da especificidade desta 
categoria de agentes económicos. Além disso, o Comité 
adoptou vários pareceres de iniciativa sobre a proble­
mática da protecção e da promoção dos interesses dos 
consumidores, cuja não consideração pela Comissão e 
pelas outras instituições comunitárias o Comité não 
pode deixar de lamentar (3). 
3.1.3.3. E também de lamentar que as associações de 
consumidores de alguns Estados-membros não compre­
endam a importância de o Comité Económico e Social 
estar implicado; alguns Estados-membros nem sequer 
designaram, para integrar o Comité, pessoas com activi­
dade profissional dedicada à defesa dos consumidores, 
o mesmo sucedendo com outros grupos de interesses. 
O Comité insta com os Estados-membros que até agora 
negligenciaram a designação de um representante dos 
(3) Ver nota 3, p. 17. 
N? C 339/22 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 12. 91 
consumidores para o CES para que, na medida do 
possível, o façam na próxima renovação do Comité (*). 
3.1.4. O Conselho de Ministros 
3.1.4.1. O Comité apoia totalmente a prática adop­
tada por certas Presidências que realizam reuniões espe­
cificamente consagradas aos assuntos relativos aos con­
sumidores. Todavia, estes assuntos são muitas vezes 
debatidos nas reuniões « Mercado Interno » ou « Assun­
tos Económicos e Financeiros», ou seja, analisados 
por responsáveis políticos cujas atribuições, a nível 
nacional, não incluem esses assuntos (2). O Comité 
apela, pois, ao Conselho para que continuem a ser 
realizadas reuniões especificamente consagradas aos 
interesses dos consumidores. 
3.2. As organizações de consumidores na Europa 
3.2.1. Para além das estruturas oficiais de represen­
tação, a Comissão e as outras instituições comunitárias 
devem continuar a reconhecer a importância do papel 
de interlocutor das organizações de consumidores na 
Europa, quer sejam organizações europeias ou nacio­
nais, como parceiros no diálogo que se deve estabelecer 
a propósito das diferentes políticas desenvolvidas na 
Comunidade. Mais particularmente, não pode ser 
reconhecido ao CCC o monopólio da representação, 
uma vez que a sua composição não permite assegurar 
a representatividade exacta e a diversidade que caracte­
riza o movimento consumidor. 
3.2.2. Mais fundamentalmente, em resultado do pro­
cesso de desregulamentação que acompanha a política 
de integração europeia, nomeadamente no quadro da 
normalização, os consumidores têm o direito de partici­
par na elaboração das normas de segurança e de quali­
dade dos bens e serviços de consumo e devem poder 
designar peritos capazes de os representar efectivamente 
nas estruturas de determinação das normas que lhes 
são aplicáveis. A Comunidade deve dotar os represen­
tantes dos consumidores dos meios necessários para 
fazer face às novas responsabilidades decorrentes da 
privatização dos procedimentos de normalização. No 
parecer de iniciativa sobre a dimensão social do mer­
cado interno, o Comité tinha já defendido que «o 
direito dos consumidores e utilizadores participarem na 
definição das normas de segurança e de qualidade dos 
(!) Ver também as recomendações do CCC emitidas no parecer 
de 9 de Dezembro de 1986 sobre a integração da política dos 
consumidores nas outras políticas comuns. 
(2) Aliás, sempre que uma reunião do Conselho de Ministros é 
excepcionalmente consagrada à protecção dos consumidores, 
é possível observar uma participação maioritária dos respon­
sáveis políticos por áreas não especificamente consagradas às 
questões do consumo (assuntos económicos, assuntos sociais, 
saúde pública...), em função da estrutura de cada governo. produtos » (3) deve ser reconhecido de uma forma clara 
e definitiva, ou seja, os peritos devem ser designados 
por organizações especificamente vocacionadas para a 
defesa do consumidor tanto de forma exclusiva como 
em ligação com outros objectivos conexos. Para tanto, 
as organizações, como é óbvio, terão necessariamente 
de demonstrar que representam de facto os consumi­
dores. 
3.2.3. Da mesma forma, uma das condições essen­
ciais para o êxito do mercado único europeu depende 
em boa medida, da informação dos consumidores, para 
que estes possam fazer as suas opções com conheci­
mento de causa num contexto supranacional. O papel 
das organizações de consumidores na difusão desta 
informação é primordial. Também neste domínio é 
essencial, sobretudo nos Estados-membros onde o 
movimento consumidor dá ainda os primeiros passos, 
colocar à disposição das organizações os meios necessá­
rios para que possam assumir eficazmente as suas res­
ponsabilidades crescentes. O Comité solicita pois à 
Comissão que continue a dotar as organizações dos 
meios necessários para informar os consumidores, de 
forma a permitir-lhes desempenhar o papel que lhes 
compete no grande mercado europeu e dele retirar 
efectivamente benefícios. 
3.2.4. O movimento consumidor europeu caracteri­
za-se por uma extrema diversidade. Ao passo que as 
organizações do norte da Europa existem desde há 
vários decénios e são financeiramente capazes de assu­
mir as suas responsabilidades de representação, de 
informação e de defesa, as organizações dos países do 
Sul da Europa são recentes e dispõem apenas de magros 
recursos financeiros. Ora, os interesses dos consumido­
res devem poder ser representados e defendidos da 
mesma forma em todas as regiões da Europa. Assim, o 
Comité recomenda à Comissão que continue a conceder 
uma importância particular ao apoio à constituição do 
movimento consumidor nos países do Sul da Europa e 
na Irlanda. Apela, também, por isso mesmo, instante­
mente aos governos dos Estados-membros para que 
revejam a decisão de introduzir cortes no orçamento 
que, fundamentalmente, põe em risco o desenvolvi­
mento daquele movimento. 
3.2.5. Um dos principais objectivos perseguidos pelas 
organizações de consumidores é fornecer informação 
ao consumidor. Todavia, para que essa informação 
atinja eficientemente o consumidor é necessário que 
haja educação do consumidor, feita, primeiramente, 
através das estruturas pedagógicas existentes, isto é, das 
escolas de ensino básico e secundário. As autoridades 
competentes dos Estados-membros deveriam dispensar 
(3) Ver parecer do CES sobre « A política do ambiente, um factor 
fundamental do desenvolvimento económico e social» (JO 
n?C56de7. 3. 1990). 
31. 12. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N9 C 339/23 
atenção bastante aos programas de educação do consu­
midor. 
3.3. Para finalizar, o Comité salienta que a política 
europeia no domínio da protecção dos consumidores 
deverá ser prosseguida de modo mais eficiente, a todos 
os níveis e em todas as instituições, devendo beneficiar 
de maior apoio, nomeadamente em termos financeiros. 
4. Integração da política do consumo nas outras políti­
cas comunitárias 
4.1. Para além das iniciativas especificamente desti­
nadas a promover os interesses dos consumidores a 
nível comunitário, é essencial, como foi aliás reconhe­
cido pelo Conselho na resolução de 15 de Dezembro de 
1986 í1), que a aplicação das outras políticas tenha 
efectivamente em conta a dimensão « consumidor » de 
cada iniciativa. A consideração dos interesses dos con­
sumidores deve estar ligada à adopção de uma perspec­
tiva global e horizontal e constitui uma das obrigações 
de todos os serviços da Comissão ao tomarem iniciati­
vas. Os consumidores são directamente ou indirecta­
mente afectados pelas várias políticas comunitárias, 
nomeadamente pela política de concorrência, pela polí­
tica agrícola comum, pela política de transportes, etc. 
Deve ser consagrada particular atenção às interfaces 
existentes entre a política de consumo e a política de 
normalização (2), a política do ambiente (3) e a política 
das relações externas (4). 
4.2. Ora, aquilo a que se assiste actualmente é à 
adopção pela Comissão de um tratamento fraccionado 
dos interesses dos consumidores, os quais são mais 
ou menos tidos em consideração em cada iniciativa 
consoante, em grande medida, a Direcção-Geral que 
a encabeça. Importa também notar que a lógica da 
distribuição dos assuntos pelos diversos serviços da 
Comissão escapa, muitas vezes, às pessoas externas à 
Comissão. 
(*) Resolução relativa à integração da política de defesa dos 
consumidores nas outras políticas comuns (JO n? C 3/1987). 
(2) Actualmente, a transferência de competências operadas pela 
política da « nova abordagem» por via da qual o legislador 
europeu concede ao sector privado a possibilidade de estabele­
cer as normas técnicas aplicáveis, constitui um importante 
desafio para o movimento consumidor que reclama dos res­
ponsáveis políticos e técnicos o reconhecimento de um direito 
de participação nos processos de normalização, direito que 
deve ser acompanhado da libertação dos recursos necessários 
para fazer face às novas responsabilidades. 
(3) A política do ambiente pode influenciar os interesses dos 
consumidores (preços, impostos, diversidade das escolhas, 
saúde e segurança). Por outro lado, a política de consumo, 
por via das escolhas que implica, pode ter uma influência 
mais ou menos negativa no ambiente. Perante esta tomada 
de consciência, é inevitável adoptar uma óptica integrada 
entre as duas políticas. 
(4) As políticas de apoio à indústria europeia, quer revistam a 
forma de medidas « anti-dumping» ou de ajudas directas à 
produção, serão suportadas pelos consumidores da Europa. 
É por essa razão que estes exigem participar nas negociações 
relativas a essas questões. O mesmo se dirá relativamente à 
protecção da agricultura. 4.3. É preciso sublinhar, no entanto, que as alte­
rações introduzidas no organigrama da Comissão, que 
deram origem à criação do Serviço « Política dos Consu­
midores», conferiram a este o direito de apreciação 
(« droit de regard ») das várias propostas emanadas dos 
outros serviços da Comissão. Trata-se de um facto 
positivo que tem de ser relativizado em virtude dos 
limites inerentes às possibilidades do Serviço (5). Tendo 
recebido a informação de que a Comissão prepara 
uma comunicação ao Conselho sobre a integração da 
política de protecção dos consumidores nas outras polí­
ticas comunitárias, o Comité aguarda com impaciência 
a sua publicação. 
4.4. De uma forma mais geral, se o lançamento da 
política relativa ao mercado interno foi precedido de 
estudos, dos quais o mais conhecido é o relatório Cec-
chini sobre os custos da não-Europa, é mister verificar 
que não foi feito qualquer estudo específico dos pos­
síveis efeitos para os consumidores das alterações pre­
vistas para 1993. Com efeito, as consequências da aber­
tura das fronteiras para os consumidores foram deduzi­
das automaticamente das consequências dessa abertura 
para a economia e para os Estados. Ora, as primeiras 
tendências parecem mostrar que essa automaticidade 
não corresponde necessariamente à realidade. 
4.5. Destas observações resulta a necessidade de se 
pôr em execução uma verdadeira política horizontal de 
consumo, graças à qual a dimensão « consumidor» de 
cada iniciativa comunitária seja efectivamente tomada 
em consideração. Como ilustração dessa óptica hori­
zontal, o Comité sugere à Comissão que apresente, em 
paralelo com as suas propostas, uma ficha de impacto 
sobre os consumidores nos vários domínios onde pensa 
tomar iniciativas legislativas (6). 
4.6. Investigação sobre questões de consumidores 
4.6.1. O Comité reconhece a urgência de promover 
a investigação sobre questões dos consumidores. Não 
obstante os organismos relevantes dos Estados-mem-
bros e as próprias instituições comunitárias realizarem 
já, até certo ponto, investigação neste campo, pensa o 
Comité que se justifica uma abordagem mais especiali­
zada ao nível comunitário. 
5. Política de mercado interno e protecção dos consu­
midores na Europa 
5.1. Limites do procedimento de harmonização numa 
perspectiva da protecção dos consumidores 
5.1.1. A harmonização das condições de comerciali­
zação dos bens e serviços constitui o principal objectivo 
(5) Quando o Serviço «Política dos Consumidores» é efectiva­
mente consultado pelos outros serviços, por vezes tardia­
mente, nem sempre tem a possiblidade de dar resposta por 
escassez de pessoal especializado. Para mais pormenores ver 
ponto 3.1.1.1 supra. 
(6) Ver também as recomendações adoptadas pelo CCC no pare­
cer de 9 de Dezembro de 1986 sobre a integração das políticas 
de protecção dos consumidores nas outras políticas comuns. 
N? C 339/24 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 12. 91 
da política de mercado interno levada a cabo pela 
Comunidade. No entanto, a harmonização legislativa, 
tal como é actualmente praticada, depara com limites 
importantes. 
5.1.2. Os consumidores esperam que o mercado 
interno não implique diminuição da protecção que lhes 
é concedida pelas legislações nacionais. Esta expectativa 
foi bem apreendida pelos responsáveis políticos comu­
nitários, que expressaram por várias vezes o princípio 
da «harmonização mínima», nos termos do qual um 
texto comunitário pode ser objecto de derrogações por 
parte de um Estado-membro caso pretenda adoptar ou 
manter em vigor regras que asseguram aos consumido­
res maior protecção (!), nos limites previstos pelo direito 
comunitário. 
5.1.3. Para além dos limites impostos pelo princípio 
da harmonização mínima, pretendido pelo movimento 
dos consumidores, a harmonização dos textos legislati­
vos depara com as restrições inerentes ao sistema de 
funcionamento comunitário, ao qual se aplicam críticas 
igualmente válidas, de uma forma mais geral, para 
todos os sectores tratados pelas Comunidades Euro­
peias. 
5.1.3.1. A harmonização dos diplomas não significa 
que as condições de comercialização sejam efectiva­
mente harmonizadas (2), sobretudo nos domínios não 
técnicos. Com efeito, a interpretação de um mesmo 
texto pode variar, e varia, consoante o sistema jurídico, 
em função das tradições jurídicas e culturais. Pode ser 
dada a este problema uma resposta parcial. Com o 
objectivo de contribuir para um nível aceitável de har­
monização das iniciativas comunitárias, o Comité 
sugere às outras instituições comunitárias que desenvol­
vam os esforços no sentido da definição clara de direitos 
e obrigações, do recurso a noções precisas e da verifi­
cação pormenorizada da efectiva concordância das ver­
sões linguísticas. 
5.1.3.2. Um factor importante de disfunções na apli­
cação da legislação europeia são os atrasos na transpo­
sição dos textos comunitários pelos Estados-membros. 
Deve, aliás, lamentar-se que os Estados-membros que 
são os verdadeiros promotores dos textos a nível comu­
nitário sejam dos últimos a proceder à respectiva trans­
posição. Vários textos importantes para os consumido­
res ainda não foram transpostos por todos os Estados-
-membros para a respectiva legislação, apesar de os 
prazos terem já sido ultrapassados há muito e, até, 
em alguns casos, alguns Estados-membros terem sido 
(!) Ver por exemplo as directivas relativas à publicidade enga­
nosa e às viagens organizadas. 
(2) Ver também o princípio da harmonização opcional, que per­
mite aos Estados-membros escolherem entre várias opções 
previstas na directiva, e que contém, igualmente, o reconheci­
mento de uma diversidade de condições de comercialização; 
ver, por exemplo, a directiva de 25 de Julho de 1985, relativa à 
responsabilidade por produtos defeituosos, que, na realidade, 
pode dar origem a oito combinações diferentes. condenados pelo Tribunal de Justiça das Comunidades 
Europeias (3). É também lamentável que, relativamente 
a certos incumprimentos por parte dos Estados-mem­
bros, a Comissão adopte uma atitude de tolerância e 
laxista e demore a interpor recurso para o Tribunal de 
Justiça. O Comité apela aos Estados-membros para 
respeitarem os compromissos por eles assumidos em 
Conselho de Ministros e recomenda aos responsáveis 
políticos da Comunidade que estabeleçam sanções efec­
tivamente aplicáveis aos Estados-membros, uma vez 
verificado o incumprimento das obrigações decorrentes 
do Tratado de Roma. O Comité sugere ainda que, 
na medida do possível, as instituições comunitárias 
reconheçam o efeito directo dos instrumentos da polí­
tica comunitária de consumo, desde que estes conte­
nham direitos e obrigações precisos e pormenorizados. 
5.1.3.3. Para se chegar efectivamente a uma iguali­
zação das condições de comercialização, sobretudo no 
domínio técnico, a harmonização legislativa pressupõe 
a aplicação coordenada das disposições por parte das 
administrações incumbidas da sua execução. Verifica-
-se, todavia, que as práticas de controlo e sancionatórias 
são bastante diferentes de Estado-membro para Estado-
-membro, assentando em mentalidades nacionais que 
não podem ser harmonizadas. É essa a razão que leva 
o Comité a sugerir à Comissão que prossiga e intensifi­
que os esforços desenvolvidos com vista a uma melhor 
coordenação e cooperação em matéria de aplicação dos 
textos comunitários. 
5.1.4. Mais fundamentalmente, e atendendo aos 
princípios da « nova abordagem », uma base importante 
do direito comunitário, nomeadamente nos domínios 
onde não existe harmonização comunitária, é o reco­
nhecimento mútuo das regulamentações nacionais: um 
produto ou um serviço deve, em princípio, ser autori­
zado no território do Estado-membro de importação, 
desde que seja legalmente comercializado noutro Esta­
do-membro. Este processo de integração negativa pode 
criar inúmeros problemas numa perspectiva de pro­
tecção dos consumidores. Por exemplo, no domínio 
dos seguros, o princípio do reconhecimento mútuo, 
concretizado por um sistema de autorização única e de 
controlo das empresas de seguros pela autoridade de 
controlo do respectivo país de origem, tal como será 
criado quando forem adoptadas as propostas de tercei­
ras directivas no domínio dos seguros de vida e dos 
seguros não vida, significa que as empresas seguradoras 
ficarão submetidas a obrigações e a princípios de con­
trolo que divergirão consoante a autoridade de controlo 
de que dependam. Na prática, isso implica que a pro­
tecção dos consumidores dependerá do poder de inter-
(3) Ver por exemplo o caso da Directiva 84/450/CEE relativa à 
publicidade enganosa ou o da Directiva 85/577/CEE relativa 
à responsabilidade por produtos defeituosos. 
31. 12. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N9 C 339/25 
venção real da autoridade de controlo do Estado de 
origem — actualmente muito variável nos diferentes 
Estados-membros — e não corresponderá minima­
mente a qualquer critério harmonizado (*). Em virtude 
do princípio do reconhecimento mútuo, existe o perigo 
de que certas seguradoras escolham o local da sede 
social em função da liberdade que lhes é oferecida pela 
autoridade de controlo desse Estado e ofereçam assim 
os seus serviços a partir do mesmo (control authority 
shopping). 
5.2. Contribuição da política do mercado interno para 
a protecção dos consumidores pelas instituições 
comunitárias 
5.2.1. A aplicação da política do mercado interno 
deu origem a várias iniciativas legislativas especifica­
mente orientadas para uma melhor protecção dos inte­
resses dos consumidores. Muitas delas foram adoptadas 
de forma definitiva pelo Conselho de Ministros: a 
directiva relativa às viagens organizadas (2), a directiva 
relativa à rotulagem dos produtos alimentares (3). 
5.2.2. Além disso, a Comissão definiu o seu plano 
de acção trienal referente à política de protecção dos 
consumidores na CEE (1990-1992), com base numa 
resolução do Conselho, de 9 de Novembro de 1989, 
que define as prioridades futuras no relançamento da 
política de protecção dos consumidores. Para além deste 
programa, a Comissão prossegue os trabalhos sobre 
integração da política de protecção e de promoção 
dos interesses dos consumidores nas outras políticas 
comuns. 
5.2.2.1. Este plano de acção contém um conjunto de 
medidas importantes no domínio da segurança dos 
consumidores (4), da sua informação e representação, 
bem como no domínio das transacções que lhes digam 
respeito. É dada nele especial atenção à pertinência e à 
necessidade de diálogo entre os produtores, os prestado­
res de serviços, os intermediários e os consumidores, o 
qual é activamente apoiado pelo Comité e tem parti­
cular importância para os consumidores num período 
de liberalização e de desregulamentação (5). A esse res­
peito deve reconhecer-se a eficácia dos instrumentos de 
diálogo instituídos no Reino Unido. Deve, no entanto, 
ser chamada a atenção para os limites práticos e teóricos 
de um processo de diálogo que, sendo embora um 
utensílio importante para concretizar em detalhe os 
(*) Com efeito, a autoridade de controlo do Estado de residência 
do consumidor apenas poderá intervir de forma muito limi­
tada e em cooperação com a autoridade de controlo do país 
de origem. 
(2) Directiva 90/314/CEE de 13 de Junho de 1990 (JO n? L 
158/1990). 
(3) Directiva 90/496/CEE de 24 de Setembro de 1990 (JO n? L 
276/1990). 
(4) Ver nomeadamente a atenção concedida pelo programa trie­
nal à problemática da responsabilidade dos prestadores de 
serviços. 
(5) Ver as propostas formuladas no parecer de iniciativa do 
Comité sobre o diálogo produtores-consumidores, de 24 de 
Maio de 1984 (JO n? C 206 de 6. 8. 1984). princípios que informam um instrumento legislativo, 
não dispensa, todavia, minimamente as instituições 
comunitárias de tomarem as medidas legislativas nos 
domínios onde as mesmas se impõem. 
5.2.2.2. No contexto da realização do mercado 
interno, o plano reconhece igualmente a importância 
de o consumidor ser informado nomeadamente no qua­
dro da oferta transfronteiriça, para o que assinala a 
importância da coordenação dos testes comparativos 
praticados pelas organizações de consumidores. Deve 
reconhecer-se todavia o trabalho de coordenação já 
realizado pelo «European Testing Group» (recente­
mente transformado em «International Testing»), um 
órgão de coordenação criado pelas organizações de 
consumidores. Aliás, para que a oferta transfronteiriça 
possa realmente beneficiar os consumidores, deve ser 
levada a cabo uma política de informação eficaz. Uma 
maior diversidade da oferta pode implicar nomeada­
mente uma diminuição da sua transparência e resultar 
prejudicial para os consumidores. O Comité convida, 
tal como o havia já feito no parecer de iniciativa de 
12 de Setembro de 1989 (6), a Comissão a elaborar uma 
política activa de informação dos consumidores sobre 
as vantagens e inconvenientes do mercado interno, polí­
tica essa que actualmente apenas é seguida de uma 
forma exclusivamente pontual. Assim, por exemplo, 
embora o Comité acolha favoravelmente as iniciativas 
tomadas pela Comissão no âmbito de experiências-
-piloto para a criação de « Agências Europeias de Infor­
mação dos Consumidores », não pode deixar de lamen­
tar a sua concretização tardia e o seu restrito âmbito 
regional. O Comité recomenda à Comissão que se dote 
de uma política de informação do consumidor orien­
tada e pormenorizada sobre as possibilidades e riscos 
resultantes do mercado interno, aplicando assim o 
princípio da transparência a todos os bens e serviços. 
5.2.2.3. Dois tipos de críticas devem ser dirigidas a 
este plano: em primeiro lugar, a sua elaboração fez-se 
sem consulta a qualquer órgão externo, quer se trate 
do Comité Económico e Social ou do Parlamento Euro­
peu; em segundo lugar, a filosofia subjacente assenta 
no facto de o objectivo final ser a realização do mercado 
único: as iniciativas apresentadas pela Comissão são, 
assim, justificadas pela sua contribuição para essa reali­
zação. De certa forma, a política de consumo é conside­
rada como um meio de concretizar o mercado interno, 
quando, na realidade, o contrário é que teria mais razão 
de ser. As medidas de protecção dos consumidores que 
não possam integrar-se neste contexto não constam do 
plano de acção e, paralelamente, não existem referên-
(6) Ver relatório Hilkens, parecer sobre a informação e o aconsel­
hamento dos consumidores (JO n9 C 298 de 27. 11. 1989). 
N9 C 339/26 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 12. 91 
cias à necessidade de integração da política de consumo 
nas outras políticas comunitárias. Desta forma, as 
transacções de consumo apenas são tomadas em consi­
deração na medida em que sejam transfronteiriças, 
quando, numa perspectiva de protecção dos consumi­
dores, todas as transacções de consumo deveriam poder 
beneficiar de um protecção eficaz. 
5.3. As vantagens e os riscos do mercado interno para 
os consumidores 
5.3.1. A abolição das barreiras à livre circulação das 
pessoas, dos bens e dos capitais e a criação de um 
grande mercado comportam numerosas vantagens para 
os consumidores, que passarão a poder, em princípio 
e de uma maneira geral, beneficiar da concorrência 
alargada resultante de uma maior presença no mercado 
de produtos provenientes de toda a Europa, com as 
diminuições de preços que a mesma implica. 
5.3.2. Paralelamente, tendo em vista proteger as pos­
síveis vantagens para os consumidores decorrentes da 
Europa sem fronteiras, é importante que as instituições 
comunitárias estejam particularmente atentas aos riscos 
de desvio que podem resultar da abertura dos mercados. 
Não há qualquer vantagem em abolir os obstáculos 
regulamentares se a eles se vierem substituir políticas 
comerciais conduzidas pelas empresas. As concen­
trações, por um lado, e os acordos, por outro, poderão 
a longo prazo eliminar as pequenas e médias empresas 
e a produção local, reduzindo portanto as possibilida­
des de escolha do consumidor. Por outro lado, para os 
Estados-membros a proclamação da união europeia 
não tem qualquer efeito se as autoridades públicas 
continuarem a aplicar regras que traduzem um protec­
cionismo nacional. 
5.3.3. A realização do mercado interno comporta, 
real ou potencialmente, vários riscos para a salvaguarda 
dos interesses dos consumidores na medida em que: 
— o controlo nacional da conformidade e da qualidade 
dos produtos tornar-se-á mais difícil em resultado 
da supressão da possibilidade de controlo nas fron­
teiras, 
— apesar de a harmonização da fiscalidade indirecta 
beneficiar os consumidores de alguns Estados, em 
resultado da diminuição do IVA sobre certos bens 
e serviços, para outros implicará uma subida do 
custo dos bens de consumo, 
— o processo de concentração que o mercado interno 
poderá originar é possível que venha a traduzir-
-se numa diminuição da escolha do consumidor, 
nomeadamente através do desaparecimento dos 
produtos regionais e locais, 
— a política externa actualmente prosseguida pelas 
instituições comunitárias poderá dificultar o acesso ao mercado de produtos provenientes de países ter­
ceiros limitando assim a escolha do consumidor e 
mantendo os preços a um nível artificialmente ele­
vado (ver evolução da política « anti-dumping » ou 
da política agrícola comum). 
O Comité considera que as instituições comunitárias 
podem adoptar em tempo oportuno as medidas necessá­
rias para evitar tais riscos. 
5.3.4. O mercado interno só pode funcionar de 
forma efectiva desde que os consumidores tenham con­
fiança na segurança dos produtos que lhes são ofereci­
dos. Assim, é importante levar a cabo uma política de 
segurança dos produtos coerente, um dos aspectos da 
qual se refere à responsabilidade por produtos defeituo­
sos. Para tal, o Comité convida a Comissão a iniciar os 
trabalhos necessários para alargar o campo de aplicação 
da directiva relativa à responsabilidade por produtos 
defeituosos, com o objectivo de nela incluir os produtos 
agro-alimentares e os riscos de desenvolvimento. Além 
disso, o princípio da livre circulação dos produtos exige 
a criação de um fundo europeu de indemnização das 
vítimas de produtos defeituosos. 
5.4. Lacunas da política do mercado interno na óptica 
da promoção dos interesses dos consumidores 
5.4.1. Podem ser apontadas incoerências, casos em 
que a realidade vivida pelos consumidores não corres­
ponde ao discurso oficial: a ideia de um espaço europeu, 
onde as fronteiras serão abolidas, dificilmente se con­
juga com o princípio da existência de franquias de 
importação para os turistas, com quotas nacionais para 
determinados produtos — como os veículos 
automóveis—, com os obstáculos ligados à criação 
de um serviço pós-venda e à garantia das compras 
transfronteiriças, ou ainda com as dificuldades encon­
tradas pelos consumidores que pretendem fazer ope­
rações bancárias transfronteiriças. 
5.4.2. O que é fundamental é que os problemas de 
acesso à justiça inerentes à criação de um espaço euro­
peu não estão de maneira nenhuma resolvidos. Em caso 
de litígio, o mercado único desaparece dando lugar a 
doze — ou até mais — sistemas judiciais, orgulhosos 
da sua independência e soberania. A resolução dos 
litígios transfronteiriços constitui uma problemática 
que deve ser considerada pelos responsáveis políticos 
europeus, sob pena de se criar apenas um sistema 
económico imperfeito e incoerente. O Comité solicita 
à Comissão que realize com urgência os trabalhos neces­
sários para identificar as possibilidades de acção no 
domínio da resolução dos litígios transfronteiriços. 
Numa primeira fase sugere à Comissão e aos Estados-
-membros que exerçam pressão para que as Convenções 
de Roma e de Bruxelas, que constituem pelo menos 
uma primeira resposta apropriada a esta problemática, 
se tornem aplicáveis em todos os Estados-membros da 
Comunidade. Para uma boa protecção jurídica dos 
consumidores, é também primordial que sejam reconhe­
cidos os poderes de representação das organizações de 
31. 12. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 339/27 
consumidores na resolução dos litígios tanto nacionais 
como transfronteiriços. 
5.4.3. Mais particularmente, deve lamentar-se que as 
experiências-piloto lançadas pela Comissão para esti­
mular a criação de procedimentos simplificados para a 
resolução de litígios de consumo ou de procedimentos 
de arbitragem não tenham sido explorados da forma 
que mereciam. Com efeito, todas essas experiências 
tiveram resultados prometedores. É essa a razão que 
leva o Comité a solicitar à Comissão que explore os 
resultados das experiências-piloto efectuadas sob o seu 
controlo, garanta o seu seguimento e, se necessário, 
tome medidas que contribuam para a sua generalização. 
6. Conclusões 
6.1. À luz da realização do mercado interno e da 
Conferência Intergovernamental sobre União Política, 
o Comité Económico e Social enuncia as recomendações 
seguintes: 
6.1.1. O Comité solicita aos governos dos Estados-
-membros, reunidos no âmbito da Conferência Intergo­
vernamental sobre União Política, que: 
— no Tratado relativo à União Política prevejam uma 
disposição especificamente consagrada à política 
comunitária de protecção dos consumidores, nela 
incluindo os direitos fundamentais dos consumi­
dores, 
— prevejam que, em virtude da sua composição e 
do papel de representação dos consumidores que 
assume na Comunidade, o Comité seja obrigatoria­
mente consultado sobre as propostas da Comissão 
relativas à protecção e à promoção dos interesses 
dos consumidores. 
6.1.2. O Comité solicita ao Conselho de Ministros: 
que realize regularmente reuniões especificamente con­
sagradas aos assuntos relativos à protecção e à pro­
moção dos interesses dos consumidores e que adopte 
um orçamento comunitário cuja dotação destinada à 
política dos consumidores tenha efectivamente em 
conta as necessidades orçamentais inerentes a uma es­
correita política de protecção dos consumidores a nível 
comunitário. 
6.1.3. O Comité solicita à Comissão, ao Parlamento 
e ao Conselho: que, respectivamente, tome iniciativas 
legislativas, prepare e adopte diplomas que prevejam 
direitos e obrigações precisos, de forma a facilitar uma 
interpretação uniformizada dos mesmos e a promover 
a aplicabilidade directa da legislação comunitária. 
6.1.4. O Comité solicita ao Parlamento Europeu: 
que, nos trabalhos sobre o orçamento da Comunidade, 
tenha em consideração as necessidades orçamentais do 
Serviço «Política dos Consumidores» e dos outros 
meios existentes na Comunidade para apoiar uma eficaz política de informação e de protecção dos interesses 
dos consumidores. 
6.1.5. O Comité solicita à Comissão que: 
— inicie imediatamente trabalhos e investigações para 
identificar as necessidades de protecção dos consu­
midores no domínio dos serviços públicos e as 
acções a desenvolver a nível comunitário para lhes 
responder adequadamente. Trata-se nomeadamente 
de iniciar uma reflexão aprofundada sobre a possi­
bilidade de representação sistemática dos utilizado­
res nos órgãos de controlo e de fiscalização das 
empresas do sector público, 
— preveja nas suas propostas orçamentais os meios 
necessários ao bom funcionamento do Serviço « Po­
lítica dos Consumidores », à participação dos consu­
midores no processo de normalização e ao apoio às 
organizações de consumidores dos países do Sul e 
da Irlanda, 
— consulte de forma sistemática o CCC sobre os 
assuntos directa ou indirectamente relacionados 
com os consumidores e efectue essa consulta em 
fase precoce da preparação da proposta, 
— transmita o parecer do CCC ao Parlamento Europeu 
e ao Comité Económico e Social, para informação, 
— dote o CCC dos meios necessários para que assuma 
as suas responsabilidades de forma eficaz e em 
tempo útil, 
— organize reuniões conjuntas entre o CCC, o Comité 
do CCD e demais instâncias representativas da 
indústria e dos serviços, com vista a uma melhor 
integração das políticas, 
— apresente os resultados dos trabalhos relativos à 
integração da política dos consumidores nas outras 
políticas comuns, 
— acompanhe todas as suas propostas de fichas de 
impacto sobre os consumidores, 
— prossiga os trabalhos que visam a adopção de siste­
mas harmonizados e coordenados de aplicação dos 
textos comunitários, 
— intensifique as iniciativas destinadas a proporcionar 
uma melhor protecção aos consumidores em caso 
de litígios transfronteiriços e incentive a assinatura 
e a ratificação das Convenções de Bruxelas e de 
Roma pelos Estados-membros que ainda o não 
fizeram, 
N? C 339/28 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 12. 91 
estude as possibilidades de introdução, a nível 
comunitário, do poder de representação das organi­
zações de consumidores nos litígios relacionados 
com o consumo, 
que explore os resultados obtidos a partir de expe-
riências-piloto de acesso à justiça por si financiadas, 
inicie os trabalhos destinados a proteger os consu­
midores no domínio das garantias e da assistência 
pós-venda no âmbito da abertura das fronteiras 
europeias e da internacionalização dos contratos de 
consumo, 
inicie os trabalhos necessários para alargar o âmbito 
da directiva relativa à responsabilidade por produ­
tos defeituosos e estude a possibilidade de criar um 
fundo europeu de indemnização dos lesados por 
produtos defeituosos. na definição de uma política nacional de protecção 
e promoção dos interesses dos consumidores que 
apliquem regras de protecção dos consumidores e 
dos utentes dos produtos e serviços oferecidos pelo 
sector público idênticas às aplicáveis ao sector pri­
vado, 
designem, na medida do possível, uma ou várias 
pessoas com actividade profissional orientada para 
a protecção e a promoção dos consumidores para 
o Comité Económico e Social, na sua próxima reno­
vação, 
ponham em execução os diplomas legislativos e as 
iniciativas comunitárias dentro dos prazos previstos 
e em conformidade com os princípios e as dispo­
sições neles contidos e, em particular, com a reso­
lução de 1986 relativa à educação do consumidor 
no ensino primário e secundário (*). 
6.1.6. O Comité solicita aos Estados-membros que: (!) JO n? C 184 de 23. 7.1986. 
Feito em Bruxelas, em 26 de Setembro de 1991. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
François STAEDELIN 
ANEXO 
ao parecer do Comité Económico e Social 
A proposta de alteração infra, que obteve pelo menos um quarto dos votos expressos, foi rejeitada durante 
o debate: 
Ponto 5.3.4 
Suprimir a partir de «Para tal, o Comité convida a Comissão ...» até ao fim («... produtos defeituosos.») 
Justificação 
Como a directiva sobre a responsabilidade dos produtos ainda não vigora em todos os Estados-membros, é 
impossível falar de experiência no domínio da aplicação desta directiva. Não há qualquer justificação para a 
extensão do âmbito de aplicação da directiva e, muito menos, no que se refere aos riscos de desenvolvimento, 
porquanto constituiria um freio a desenvolvimentos inovadores. Por outro lado, a ideia de um fundo europeu 
de indemnização das vítimas é irrealizável, além de ser impossível propor numa fase isolada conceito tão 
complexo. O Comité daria uma imagem de uma instituição alheia das realidades. 
Resultado da votação 
Votos a favor: 20, votos contra: 27, abstenções: 10.