Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Directiva do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros"

(2002/C 48/14)

Em 6 de Junho de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 63.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 7 de Novembro de 2001, sendo relator D. Mengozzi e co-relator L. Pariza Castaños.

Na 386.a reunião plenária (sessão de 28 de Novembro de 2001), o Comité Económico e Social adoptou, com 115 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A presente proposta faz parte de uma série de propostas de directiva - actualmente em exame pelo Comité - que tem o objectivo de construir um regime europeu comum em matéria de asilo, inspirando-se no parágrafo 14 das Conclusões do Conselho Europeu de Tampere, tendo em vista a aplicação do artigo 63.o do Tratado CE.

1.2. Os seus objectivos são os seguintes:

- estabelecer normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo;

- identificar as diferentes condições de acolhimento em função das várias fases, dos vários tipos de procedimentos ou das diferentes categorias de pessoas;

- melhorar a eficácia dos sistemas nacionais;

- limitar os movimentos secundários;

- tornar idênticas as condições de vida dos requerentes em todos os Estados-Membros.

1.3. Na sua preparação, a Comissão procedeu à consulta do ACNUR e de algumas organizações não governamentais mais directamente interessadas.

2. Síntese da proposta

2.1. A proposta da Comissão articula-se em oito partes.

2.2. Na primeira parte, é definido o âmbito de aplicação e o significado dos termos utilizados. Em particular:

- a directiva não se aplica aos cidadãos da UE;

- as pessoas que vivem em união de facto beneficiam do mesmo tratamento do que as pessoas casadas legalmente apenas nos Estados-Membros que reconhecem esta igualdade de tratamento;

- em contrapartida, não é feita qualquer distinção no caso dos filhos a cargo dos pais;

- a directiva não se aplica aos pedidos de asilo apresentados às representações diplomáticas dos Estados-Membros;

- os Estados-Membros podem optar pela aplicação ou não da directiva quanto aos procedimentos relativos a uma protecção diferente pela Convenção de Genebra.

2.3. A segunda parte abrange as disposições gerais sobre os benefícios concedidos aos requerentes de asilo:

- receberem todas as informações que lhes sejam necessárias;

- ser-lhes facultado um documento que comprove o seu estatuto de requerente de asilo;

- circularem livremente na totalidade ou parte do território nacional;

- salvaguardarem a unidade da sua família;

- beneficiarem de assistência médica e psicológica;

- terem direito à escolaridade para os menores;

- terem acesso ao mercado do trabalho e à formação profissional.

2.4. A terceira e quarta partes contemplam disposições sobre as condições materiais de acolhimento que devem garantir uma qualidade de vida adequada e a protecção dos direitos fundamentais aos requerentes de asilo. Referem-se, assim, ao alojamento e à assistência médica e psicológica.

2.5. A quinta parte identifica os casos em que pode ser reduzido ou retirado o benefício das condições de acolhimento na sequência de comportamentos negativos, por exemplo:

- desaparecer;

- retirar o pedido de asilo;

- dissimular os recursos económicos próprios;

- ser considerado uma ameaça para a segurança nacional;

- comportar-se de forma violenta.

2.6. A sexta parte trata das disposições específicas relativas a pessoas com necessidades especiais, por exemplo, os menores, os deficientes, os idosos, as grávidas, as vítimas de abuso ou discriminação sexual, as vítimas de tortura ou violência e as famílias monoparentais.

2.7. A sétima e oitava partes definem as medidas destinadas a tornar o sistema de acolhimento mais eficaz e as disposições finais, isto é, a cooperação e coordenação entre os Estados-Membros e com a Comissão, o papel das comunidades locais, bem como o sistema de orientação, acompanhamento e controlo ao nível nacional e comunitário. A proposta prevê que os Estados-Membros transponham a directiva até 31 de Dezembro de 2002.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité acolhe com satisfação os objectivos da presente proposta de directiva, partilha da sua substância e formula algumas observações sobre os seus conteúdos, afirmando acima de tudo que as normas mínimas devem basear-se nas melhores práticas e que um nível de acolhimento justo e digno constitui o melhor meio para um bom processo de integração ou para um justo regresso aos países de origem, se para tal houver condições favoráveis.

3.2. Ao mesmo tempo faz notar que os temas abordados - em conformidade com o mandato previsto nos parágrafos 13, 14 e 15 das conclusões do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999 - devem ser examinados na óptica dos direitos humanos fundamentais e enquadram-se num contexto jurídico internacional, do qual fazem parte não só a Convenção de Genebra e o Protocolo de Nova Iorque de 1967, mas também a Convenção Europeia dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, a Convenção Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação em relação às Mulheres e a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.

3.3. Embora faça referência a numerosos instrumentos jurídicos internacionais que garantem direitos de natureza diversa, a proposta de directiva evita usar a palavra "direitos", substituindo-a por várias locuções, por exemplo, "liberdade de ...", "possibilidade de ...", "acesso a ..." ou "podem ...". A única excepção é o "direito", várias vezes citado, de recorrer à autoridade judiciária. Dele provém a imagem do requerente de asilo como pessoa fundamentalmente privada de direitos. O Comité interroga-se sobre se esta imagem se enquadra facilmente no contexto jurídico internacional citado.

4. Observações na especialidade

4.1. O Comité considera óbvio que as disposições da presente directiva sejam igualmente aplicadas aos procedimentos de exame de pedidos com vista à obtenção de formas de protecção diferentes das que estão previstas na Convenção de Genebra (Artigo 3.o)(1).

4.1.1. É evidente que o parceiro de uma união de facto (artigo 2.o) só será reconhecido como familiar do requerente nos Estados-Membros em que o pedido tenha sido apresentado cuja legislação confia às uniões de facto efeitos equiparáveis aos do casamento. De outro modo, seria criada uma discriminação ou um efeito impróprio de harmonização das disposições nacionais nesta matéria.

4.2. O ponto relativo à livre circulação (artigo 7.o) é muito delicado dada a dificuldade de se conseguir conciliar o respeito por este direito fundamental com as exigências ligadas ao desenvolvimento rápido dos procedimentos de apreciação dos pedidos de asilo. O Comité aprecia o esforço de limitar as restrições aos objectivos pretendidos pela directiva e de os harmonizar através de derrogações e garantias de recurso a um órgão judiciário; no entanto, não se pode esconder que esta limitação corre o risco de reduzir a eficácia de outras concessões, como, por exemplo, o acesso ao mercado do trabalho. Assim, considera que, salvo excepções devidamente justificadas que a gestão dos procedimentos impõe - que não devem vigorar após um determinado prazo -, a livre circulação deve ser garantida em todo o território nacional.

4.3. É evidente a vantagem material e moral que deriva - quer para o Estado de acolhimento, quer para o requerente de asilo - da possibilidade de aceder ao mercado do trabalho (artigo 13.o). O período de seis meses, passado o qual o acesso não pode ser negado, afigura-se adequado, mesmo que a forma negativa deixe pressupor resistências à concessão desse "direito" - conforme é designado pelo Comité. Por este motivo, a formulação genérica do artigo 14.o e a ampla delegação de poderes nos Estados-Membros quanto à definição das respectivas modalidades deixam-nos perplexos. Deveria pelo menos ser especificado que esse acesso diz respeito quer ao trabalho independente, quer ao trabalho assalariado, e que, neste último caso, os seus direitos e condições são equiparados aos dos trabalhadores nacionais. Dificultar e limitar o acesso ao trabalho tem como único resultado favorecer o crescimento do trabalho clandestino.

4.3.1. Do mesmo modo, a proposta de directiva fixa um limite de seis meses para o acesso à formação profissional (artigo 14.o), que é fundamental para acelerar a integração. O Comité considera que este limite, razoável no que toca ao acesso ao mercado do trabalho, não é adequado no caso da formação profissional. A formação deve ser facultada ao mais alto grau aos cidadãos dos países terceiros sob a tutela de um Estado-Membro. Esta consideração justifica-se por duas razões. Em primeiro lugar, qualquer formação concedida a estas pessoas terá uma repercussão positiva sobre o desenvolvimento do seu país de origem no caso de regresso. Não deve ser esquecido o empenho da política comunitária de imigração a favor do desenvolvimento global e da mobilidade para dotar os países de origem de gente formada. Em segundo lugar, no caso de estas pessoas permanecerem num Estado-Membro, o seu subsequente acesso ao mercado do trabalho será facilitado pela formação recebida.

4.3.2. Estes mesmos critérios, que o Comité considera elementos a favor da concessão de uma formação aos requerentes de asilo, podem ser alargados a outros terrenos de formação, designadamente, a língua e o conhecimento da sociedade do país de acolhimento e das suas instituições. Por conseguinte, seria oportuno que a proposta de directiva incluísse um parágrafo sobre a instrução que evidenciasse a obrigação do Estado-Membro de contribuir com elementos educativos a partir do início do processo de acolhimento.

4.3.3. A este propósito, recorde-se que a iniciativa comunitária a favor da igualdade de oportunidades (EQUAL) faz uma referência explícita aos requerentes de asilo no quadro das políticas do emprego activas e preventivas e das políticas antidiscriminatórias e de igualdade de oportunidades.

4.4. As referências utilizadas na definição das condições materiais de acolhimento (artigos. 15.o-19.o) também se encontram, em particular, no Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, bem como na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e na Declaração Universal dos Direitos do Homem. Estas condições devem assegurar um nível de vida adequado em termos de saúde e de bem-estar dos requerentes de asilo e dos membros da sua família acompanhante, a separação entre homens e mulheres quanto ao alojamento, salvo nos casos em que se deve preservar a unidade familiar, a escolaridade para os menores, a avaliação das necessidades especiais dos idosos, das crianças e dos deficientes, a possibilidade de manifestar a sua religião própria e de exercer este direito em locais apropriados, bem como de desenvolver as actividades culturais nas mesmas condições de liberdade dos cidadãos nacionais(2).

4.4.1. A permanência nos centros de acolhimento deve ser o mais breve possível - atendendo especialmente ao facto de que, muitas vezes, os centros de acolhimento se assemelham a locais de detenção -, devendo ser substituída por formas alternativas e normais de alojamento. Mas, durante o período da permanência, é muito importante uma certa forma de participação dos hóspedes na gestão do centro e a possibilidade de recorrerem a uma autoridade independente que garanta a protecção contra as violações dos direitos individuais.

4.4.2. O montante e a natureza dos subsídios (em espécie, géneros ou cupões) é fundamental, pois é determinante para o nível e a qualidade de vida dos requerentes de asilo, que não deveria divergir demasiado de um Estado-Membro para outro. Todavia, o Comité está consciente de que estas diferenças, que nem sempre se justificam pelas diferenças de custo de vida e de condições ambientais, existem e que o sistema de orientação, acompanhamento e controlo, previsto no artigo 30.o, não é suficiente para garantir que os requerentes de asilo gozem, em todos os Estados-Membros, de condições materiais de acolhimento idênticas. É preciso um sistema europeu de acompanhamento com a participação do ACNUR, das ONG competentes e dos parceiros sociais no âmbito ao trabalho. Os resultados das avaliações devem ser apresentados à Comissão anualmente.

4.4.2.1. Relativamente ao montante efectivo dos subsídios, o Comité considera que não é suficiente afirmar que estes devem ser de tal ordem que evitem que o requerente caia na miséria. Seria oportuno prever que o subsídio fosse definido em função da pensão social e, no caso de esta não existir, dos auxílios concedidos por um instituto que desenvolva uma função análoga. Em todo o caso, todos os auxílios concedidos sob diversas formas aos requerentes de asilo devem ter em conta o conjunto dos benefícios de que gozam os cidadãos dos Estados-Membros.

4.4.2.2. A utilização de cupões em vez de subsídios em espécie foi severamente criticada nalguns países devido à dificuldade que provoca aos requerentes de asilo e porque cria uma diferenciação inútil em relação ao resto da população. O Comité considera que a proposta de directiva não deve prever a utilização de cupões.

4.5. No respeitante à assistência médica e psicológica (artigos 20.o-21.o), o Comité considera que não se justifica uma diferença de prestações de acordo com o tipo de procedimento adoptado e que, por isso, deveriam ser garantidos a todos cuidados de saúde primários.

4.6. A esquematização referida no artigo 22.o relativa à redução ou retirada do benefício das condições de acolhimento não é lógica, nem satisfaz os objectivos da presente directiva. Efectivamente, se o requerente de asilo:

- retirar o seu pedido, deixa de ser abrangido pelas disposições da presente directiva;

- for considerado uma ameaça para a segurança nacional ou existirem motivos para crer que tenha cometido crimes de guerra ou contra a humanidade, é um caso que passa a ser da competência da autoridade judiciária ou a que se deve aplicar a retirada do benefício das condições de acolhimento na eventualidade de não poder ser abrangido pela jurisdição do país de acolhimento;

- desaparecer durante mais de 30 dias úteis ou não se conformar com a obrigação de permanecer num determinado local, devem ser examinados os motivos desta conduta e, com base no princípio da proporcionalidade, deve ser tomada uma decisão sobre a continuação ou interrupção do procedimento de acolhimento, mas, em todo o caso, não é aceitável reduzir o benefício das condições de acolhimento que a própria directiva define como mínimas.

4.6.1. O único caso em que podem ser reduzidas as condições de acolhimento parece ser quando o requerente de asilo tenha dissimulado os seus recursos económicos, pela simples razão de que não pode satisfazer as suas necessidades próprias na totalidade ou em parte. Todavia, no próprio interesse do país de acolhimento, deveriam ser garantidos os cuidados de saúde primários, e não só em caso de emergência.

4.7. O Comité considera satisfatória a parte que se refere às disposições relativas a pessoas com necessidades especiais (artigos 23.o-26.o), sobretudo pela atenção que confere aos problemas das crianças, das mulheres sós, das vítimas de tortura e violência e dos deficientes.

4.8. Para a realização dos objectivos da directiva, são particularmente importantes as acções para reforçar a eficácia dos sistemas de acolhimento (artigos 27.o-31.o), que continuam a ser confiadas aos Estados-Membros, designadamente:

- a designação de um ponto de contacto nacional que permita o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros;

- a transmissão periódica à Comissão dos dados relativos aos requerentes de asilo;

- a coordenação com as ONG interessadas, para que estas possam desenvolver da melhor forma possível as suas funções próprias;

- a promoção, juntamente com as autoridades locais, de iniciativas destinadas a combater o racismo, a xenofobia e as discriminações sexuais e, acrescente-se, religiosas;

- o acompanhamento do nível qualitativo das condições de acolhimento;

- a formação de todo o pessoal que está em contacto com os requerentes de asilo durante os trâmites processuais.

Sobretudo no que toca aos três últimos aspectos, o Comité considera importante a participação das ONG mais interessadas e dos parceiros sociais.

5. Conclusões

5.1. O Comité sublinha que, não obstante as boas intenções no sentido de acelerar os procedimentos de acolhimento, os períodos de maturação das decisões por parte das autoridades competentes, em vários países, medem-se em meses e, em muitos casos, ultrapassam bastante o período de um ano. Seria desejável que a revisão geral da problemática da imigração e do asilo - actualmente em curso com base nas indicações do Conselho de Tampere - na óptica do respeito pelos direitos humanos fundamentais e de uma União Europeia aberta ao resto do mundo, conduza a uma diminuição do número de pedidos de asilo. Mas este processo vai exigir tempo e deverá ultrapassar as resistências culturais.

5.2. Seria desejável que todos aqueles que - até prova contrária - fogem da repressão e da perseguição não permaneçam durante períodos demasiado longos numa situação de suspensão dos direitos, especialmente quando chegam ao país de acolhimento.

5.3. Por este motivo, o Comité considera que todas as possibilidades e concessões previstas na proposta de directiva relativa aos requerentes de asilo devem ser explicitamente transformadas em direitos, especificando os momentos e os motivos pelos quais, por razões administrativas, as excepções se consideram necessárias. Deste modo, seria dada substância ao único direito reconhecido, o do recurso à justiça.

5.4. O Comité recorda, por fim, que um bom sistema de acolhimento não depende apenas das condições materiais e de uma organização eficaz, mas também de uma atitude positiva por parte da opinião pública, que deve ser informada e preparada de modo adequado para conhecer as justificações dos requerentes de asilo, no sentido de se desenvolver um clima de compreensão.

Bruxelas, 28 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) N.T. Convenção relativa ao estatuto dos refugiados (1951): site internet: http://www.cidadevirtual.pt/cpr/asilo1/conv_0.html.

(2) Artigo 4.o da Convenção de Genebra: "Religião - Os Estados Contratantes concederão aos refugiados nos seus territórios um tratamento pelo menos tão favorável como o concedido aos nacionais no que diz respeito à liberdade de praticar a sua religião e no que se refere à liberdade de instrução religiosa dos seus filhos".