COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 06.05.1997 
COM(97) 199 final 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DA COMUNIDADE 
LUTA CONTRA A FRAUDE 
PROGRAMA DE TRABALHO 1997/1998 
(apresentado pela Comissão) 

Introdução 
O presente programa de trabalho reforça a presença no terreno e prossegue a política de 
parceria com as autoridades nacionais. Tem igualmente como objectivo o reforço da 
legislação destinada a assegurar a compatibilidade das normas jurídicas nacionais e a 
cooperação transnacional. 
Os esforços centrar-se-ão em 6 temas: 
• detecção de irregularidades; 
• cobrança dos montantes em causa; 
• prevenção da fraude e impermeabilidade da legislação à fraude; 
• sanções administrativas e dissuasão; 
• espaço judiciário para a protecção dos interesses financeiros da União; 
• preparação do alargamento e relações com os países não membros. 
Em cada um destes temas, serão aplicadas as orientações do programa SEM 2000 
relativas à gestão financeira. A tónica será colocada na vertente prevenção, 
nomeadamente no que diz respeito à qualidade e à aplicabilidade das legislações, bem 
como à sua aplicação correcta e homogénea. No que se refere ao domínio aduaneiro, 
serão aplicados os princípios do programa "Alfandega 2000". 
Merecem destaque algumas prioridades. 
Será dada prioridade às recomendações do Parlamento Europeu sobre o reforço da 
cooperação aduaneira no domínio do trânsito. Será igualmente concedida prioridade ao 
reforço do regime preferencial, a fim de melhor prevenir e combater a fraude. 
No domínio da fiscalidade indirecta, será reforçada a cooperação entre os 
Estados-membros com o objectivo de melhorar o funcionamento dos sistemas de IVA e 
dos impostos especiais de consumo no mercado interno. 
Serão desenvolvidas acções anti-fraude orientadas em determinados países terceiros, 
nomeadamente nos novos Estados independentes, bem como nos países candidatos à 
adesão da Europa Central e Oriental. Estas iniciativas revestem-se de especial 
importância para a preparação do alargamento. 
Dos melhoramentos recentes no domínio da luta contra a fraude são de destacar: 
• as disposições relativas à notificação das fraudes, que abrangem doravante todos os domínios 
comunitários; 
• o regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, adoptado em Dezembro 
de 1995; 
• o regulamento relativo às "inspecções e verificações no local", adoptado em Novembro de 1996; 
• a convenção e o protocolo relativos à aproximação das normas e ao reforço da cooperação e da 
protecção penal, assinados em Julho de 1995 e em Setembro de 1996. Estes dois textos deverão ainda ser 
ratificados e transpostos pelos Estados-membros. 
Desde 1994, alguns Estados-membros têm vindo a criar estruturas especializadas para a 
protecção das finanças europeias, outros adoptaram disposições destinadas a reforçar a 
cooperação com a Comissão. Trata-se de sinais positivos e encorajadores. O êxito da 
política antifraude está ligado a um esforço contínuo dos Estados-membros com vista à 
melhoria das medidas a nível nacional para uma protecção mais eficaz dos interesses 
financeiros. Alguns aspectos da acção que visam os Estados-membros, tais como uma 
colaboração estreita e um trabalho em rede, fazem igualmente parte do programa de 
trabalho. 
1. Reforço da política de detecção, da cooperação e melhoria da 
análise das informações 
Uma luta eficaz contra a fraude comunitária baseia-se na actividade operacional, 
passando, por conseguinte, por um melhor domínio do fenómeno no terreno. Trata-.se de 
reforçar a política de detecção dos casos de fraude com base no aperfeiçoamento das 
técnicas de investigação num quadro legal reforçado, nomeadamente pela adopção do 
Regulamento (Euratom, CE) n°2185/96 do Conselho. Este regulamento constitui um 
significativo passo em frente no que diz respeito ao trabalho no terreno. Estabelece as 
condições de realização das inspecções e verificações no local pela Comissão, em estreita 
colaboração com as autoridades competentes dos Estados-membros, em princípio em 
todos os domínios de actividade das Comunidades. De igual modo, os Estados-membros 
e a Comissão poderão basear-se, a partir de 1998, no dispositivo melhorado de assistência 
mútua no domínio aduaneiro e agrícola (Regulamento (CE) n°515/97)1, que introduz a 
base jurídica para a criação de uma base de dados no âmbito do sistema de informação 
aduaneira. 
Cabe agora à Comissão e aos Estados-membros concentrarem os seus esforços e 
reunirem os meios indispensáveis para porem em prática esta novo quadro legislativo. 
Estes instrumentos e os que estão em vias de conclusão no âmbito da protecção penal 
permitirão já valorizar, a nível judicial, o trabalho de investigação efectuado no âmbito 
desta parceria reforçada Comissão/Estados-membros. É com base nos primeiros 
resultados que poderão de seguida ser previstos e realizados os saltos qualitativos que nos 
impõe a protecção das finanças e do contribuinte europeu. 
A Comissão e os Estados-membros deverão envidar todos os esforços com vista a 
melhorar as condições necessárias à prevenção, à detecção e à cooperação, a fim de 
desenvolver uma abordagem comum a nível da União. 
O programa apresentado pela Comissão para a introdução de um novo sistema comum de 
IVA2 e o relatório relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos 
indirectos3, que denunciam as deficiências e as lacunas existentes no actual quadro 
destinado a combater as grandes fraudes internacionais no domínio da fiscalidade, 
servirão de quadro para definir as orientações das acções. 
No que se refere ao papel da Comissão, a tónica será colocada nos meios destinados a 
melhor combater a grande delinquência financeira, a fraude transnacional e as 
irregularidades mais graves. 
Para a realização deste tipo de acções, deverão ser encetadas várias iniciativas em todos 
os sectores de actividade da União: 
1.1. Aplicação efectiva, no terreno, do Regulamento n°2185/96 relativo às inspecções 
e verificações efectuadas no local pelos agentes da Comissão 
Apresentação das modalidades práticas para a aplicação do Regulamento (Euratom, CE) n°2185/964 do 
Conselho, relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os 
interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades. 
Primeira avaliação da experiência da aplicação do regulamento relativo às inspecções e verificações no 
local no final de 1998. Nesse momento, a Comissão estudará a possibilidade de prever a aplicação de 
1 J.O.L 82 de 22.03.1997. 
2 COM(96) 681 final: segundo relatório sobre o artigo 14° para aplicação do Regulamento 218/92 para a 
cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA). 
3 COM(96) 328 de 22.07.1996. 
4 J.O.L 292 de 15.11.1996. 
2 
sanções administrativas comunitárias relativamente aos operadores económicos que recusarem o direito de 
acesso à informação e/ou o direito de acesso às instalações com vista a reforçar o regulamento "inspecções 
e verificações no local". 
1.2. Instalação selectiva de Task Groups e sua intervenção nos sectores de alto risco 
quando se encontram implicadas redes de criminalidade organizada 
À imagem do que foi realizado com êxito nos sectores do azeite e dos cigarros, a Comissão criará novos 
Task Groups, na medida dos meios disponíveis, a fim de intensificar a acção contra as redes organizadas, 
nomeadamente no sector do álcool. 
1.3. Reforço dos instrumentos de cooperação aduaneira 
• Cooperação entre serviços de investigação aduaneira 
Serão desenvolvidas investigações em comum entre serviços de investigação aduaneira especializados com 
a ajuda da Comissão, com vista a uma coordenação mais eficaz, nomeadamente quando surgem aspectos 
transnacionais. 
A acção operacional focalizar-se-á mais (assistência mútua e, se for caso disso, regulamento "inspecções e 
verificações no local") nos sectores e nos produtos sensíveis (trânsito, origem preferencial, antidumping, 
etc.). tanto a nível das investigações na Comunidade, como a nível das investigações nos países terceiros. 
Os serviços aduaneiros serão incitados a utilizar mais eficazmente os instrumentos, nomeadamente 
informáticos, colocados à sua disposição, como o Sistema de informação prévia para o controlo orientado 
das mercadorias sensíveis e o Sistema de Informação Aduaneira (SED), com a assistência técnica e a ajuda 
operacional da Comissão. 
Em matéria de trânsito, o reforço da segurança dos movimentos implicará a tomada de medidas destinadas 
a limitar os riscos de subtracção ou de substituição de mercadorias e a facilitar a vigilância, o 
acompanhamento e o controlo das operações (cf.ponto 3.3). 
• Criação de uma célula comunitária de análise das informações 
A criação desta célula de prospecção e de informação permitirá assegurar uma melhor coordenação da 
gestão dos riscos. Nomeadamente no que diz respeito ao domínio sensível dos têxteis, esta célula poderá 
utilizar os resultados dos trabalhos de elaboração estatística já empreendidos (e que deverão ser reforçados 
futuramente) com vista a estabelecer, com base numa análise aprofundada das trocas comerciais e das 
anomalias detectadas, "critérios de alerta" que permitam identificar os casos que devem ser objecto de 
investigações. De uma forma geral, as orientações resultantes dos trabalhos desta célula perrnitirão 
igualmente fornecer o apoio necessário aos Task Groups. 
• Utilização do "Sistema de Informação Prévia" (regimes de trânsito) 
Uma vez que este sistema deu provas de eficácia, a sua utilização será sistemática a fim de tornar a sua 
aplicação obrigatória para os movimentos de trânsito relativos a produtos de alto risco, e esta utilização 
obrigatória será alargada aos países que participam no sistema de trânsito comum (Visegrado 4 e EFTA)5. 
Em matéria de trânsito comunitário/comum, os futuros participantes no Trânsito Comum deverão garantir 
a sua capacidade para assegurar o bom funcionamento dos procedimentos de trânsito e seus instrumentos, 
de que faz parte integrante o Sistema de Informação Prévia. 
• Criação de uma base de dados central SID6 
A fim de melhorar a eficácia da utilização das informações trocadas entre os Estados-membros através da 
rede AFIS7 optimizada, o regulamento do Conselho sobre a assistência mútua e a Convenção sobre a 
utilização da informática no domínio aduaneiro8 prevêem nomeadamente a criação de um sistema de 
informação aduaneira (SID) composto por uma base de dados central, que será gerida pela Comissão. A 
criação desta base ajudará os Estados-membros a prevenir, procurar e reprimir nomeadamente as 
operações contrárias às regulamentações aduaneira ou agrícola, reforçando, através de uma divulgação 
5 Visegrado : Polónia, República Checa, Eslováquia e Hungria (cf. ponto 6.5); EFTA : Suíça, Noruega e 
Islândia. 
6 Sistema de Informação Aduaneira. 
7 Antifraude Information System (ex-SCENT). 
8 J.O. C 316 de 27.11.1995, Convenção a ratificar pelos Estados-membros. 
mais rápida das informações, a eficácia dos procedimentos de cooperação e de controlo das autoridades 
competentes. 
1.4. Reforço de actividade no domínio das despesas directas, nomeadamente no que 
diz respeito aos grandes programas de desenvolvimento regionais 
Ver tema 6 infra "Alargamento". 
1.5. Desenvolvimento da assistência mútua e da cooperação entre os Estados-membros 
com a ajuda da Comissão em matéria de fiscalidade indirecta 
Em matéria de IVA, a Comissão e os Estados-membros, em conformidade com as orientações do relatório 
sobre a aplicação do Regulamento n°218/929 relativo à cooperação administrativa no domínio dos 
impostos indirectos (IVA)10 devem envidar mais esforços para desenvolver acções de cooperação em 
matéria de investigação e de prevenção da fraude. A falta de informações a nível comunitário, aliada às 
restrições do quadro actual para tratar problemas complexos de fraude internacional, representa um risco 
ao qual é necessário fazer face. A Comissão prosseguirá o trabalho analítico já iniciado, em colaboração 
com os Estados-membros, no sub-comité antifraude do Comité Permanente sobre Cooperação 
Administrativa. 
A Comissão continuará a fomentar e a apoiar os contactos e a cooperação entre os seus serviços de 
investigação e os dos Estados-membros. Facilitará e contribuirá para a luta contra as fraudes fiscais nos 
casos específicos de interesse comunitário. A Comissão avaliará os resultados desta cooperação e 
tomá-los-á em consideração, se for caso disso, aquando da análise aprofundada da regulamentação 
comunitária (Regulamento (CEE) n°218/92 do Conselho e Directiva n°77/799/CEE do Conselho e, se for 
caso disso, o Regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros), a fim de melhorar os 
instrumentos e os mecanismos de assistência mútua no domínio dos impostos indirectos. Todas estas 
actividades contribuirão para a realização do programa FISCALIS11, bem como para a do programa 
destinado à realização do novo sistema comum de IVA12. 
Em matéria de impostos especiais de consumo, a Comissão trabalhará em colaboração com os 
Estados-membros, no âmbito de um grupo de alto nível, em relação as tabaco e alcool, nomeadamente no 
que se refere ao sistema de circulação, com vista a definir uma estratégia comum no que diz respeito à 
prevenção e à cooperação contra a fraude, e a identificar os melhoramentos, incluindo eventuais alterações 
legislativas, aos níveis nacional e comunitário. 
1.6. Reforço da luta contra a criminalidade económica 
Para além dos domínios em que estão em jogo recursos próprios ou financiamentos comunitários, a Comissão 
mi li/.ara todos os meios disponíveis, nomeadamente para a cooperação entre as autoridades aduaneiras e os 
outros serviços nacionais competentes, a fim de reforçar a luta contra a delinquência económica em 
detrimento dos interesses comunitários (contrafacção, quotas, antidumping), nomeadamente nos domínios 
sensíveis, como por exemplo o sector têxtil em que a coerência e mesmo a credibilidade da política comercial 
comum se baseia em grande parte na definição e na aplicação de uma estratégia antifraude eficaz. 
Com base numa avaliação da legislação nestes domínios, poderão ser propostos instrumentos jurídicos, se for 
caso disso, nomeadamente em matéria de combate à contrafacção13, a fim de reforçar, com a ajuda da 
Comissão : 
• a informação recíproca; 
• a cooperação entre os serviços especializados dos Estados-membros. 
Neste contexto, a Comissão poderá prever propor um instrumento jurídico que permita alargar a 
cooperação às autoridades mais especificamente competentes para lutar contra a delinquência económica e 
financeira, com o intuito de melhorar a coordenação a nível comunitário do conjunto das actividades 
9 J.O.L 24 de 01.02.1992. 
10 COM(96) 681 final. 
11 COM(97) 175 de 23.4.97. Programa destinado a melhorar o funcionamento das disposições do 
mercado interno relativas à fiscalidade indirecta. 
12 COM(96) 328 de 22.07.1996. 
Nomeadamente para a protecção da segurança, da saúde dos consumidores e da propriedade 
intelectual. 13 
operacionais que precedem a instauração de processos judiciais. Este instrumento poderá assim contribuir 
para reforçar o combate à contrafacção e à pirataria, que constituem um flagelo cada vez maior. 
1.7. Melhoria do equipamento e dos instrumentos de tratamento de dados; exploração 
do acompanhamento das comunicações e desenvolvimento da análise de risco 
Generalização dos instrumentos informáticos que permitem facilitar a comunicação dos casos detectados 
pelos Estados-membros e o respectivo acompanhamento. Serão prosseguidas as acções-piloto e o recurso à 
análise de risco, nomeadamente no domínio da actividade dos serviços aduaneiros para melhor orientar os 
controlos documentais e/ou físicos. 
Em todos os sectores, nomeadamente no domínio das políticas estniturais, esta acção terá designadamente 
como objectivo facilitar o trabalho de controlo de primeiro nível das autoridades nacionais, o 
acompanhamento dos dossiers em curso, a racionalização da exploração da informação sobre bases reais a 
fim de delinear tendências e identificar e acompanhar a evolução dos sectores de interesse da criminalidade 
organizada. 
Este trabalho deverá efectuar-se regularmente de forma concertada no âmbito de grupos ad hoc e 
especializados (tipologia, perfil de fraude, sectores sensíveis, orientação dos controlos, etc.). A Comissão 
assegurará nas instâncias especializadas do comité consultivo (fórum de intercâmbio de experiências) a 
promoção dos métodos de detecção baseados nas tecnologias de ponta. A exploração das comunicações, os 
resultados da análise de risco realizada pelo CCI14 e as informações resultantes nomeadamente dos trabalhos 
do Tribunal de Contas permitirão identificar os sectores em que a probabilidade de detectar fraudes é bastante 
elevada. 
Colaboração com o CCI com a finalidade de melhorar a exploração das informações pertinentes, 
nomeadamente a fim de reforçar os métodos de análise de risco. 
1.8. Reforço da cooperação Comissão/Estados-membros15 em todas as fases da 
investigação e do acompanhamento das inspecções 
A fim de assegurar um acompanhamento exaustivo dos dossiers, a assistência técnica e operacional da 
Comissão poderá exercer-se em todas as fases da investigação administrativa e dos procedimentos criminais 
(cf. ponto 5.2). Esta assistência deve poder ser dada nomeadamente para facilitar operações de perseguição e 
de apreensão em caso de tráfico ilícito que ultrapasse a zona de soberania nacional (cf. pontos 5.4 e 5.6). 
1.9. Estabelecimento de relações entre a Uclaf e a Europol 
Organização de contactos regulares, nomeadamente no domínio da análise do fenómeno da crirninaUdade 
económica e financeira e do seu desenvolvimento em detrimento dos interesses comunitários. Partilha dos 
conhecimentos técnicos, designadamente em matéria de formação e de recolha de informações, de tratamento 
e de análise dos dados. 
1.10. Acções de formação orientadas, desenvolvimento dos intercâmbios de 
funcionários 
Organização de acções de formação orientadas destinadas às autoridades encarregadas da luta contra a 
grande delinquência económica e financeira (autoridades aduaneiras, policiais, judiciais), bem como de 
acções em matéria de fiscalidade (Mattheus-Tax16). 
O intercâmbio de funcionários deverá igualmente poder ser mais alargado aos funcionários dos países 
candidatos à adesão, no âmbito das disposições em matéria de cooperação (cf.ponto 6.4). 
2. Acompanhamento financeiro dos casos de fraude e outras 
irregularidades e cobrança dos montantes em dívida 
A fim de completar a estratégia antifraude e de desenvolver a sua acção, a Comissão 
orientou-se claramente para o reforço da gestão financeira. O efeito dinâmico da operação 
SEM 2000 permitiu tomar uma série de medidas a fim de reforçar a gestão financeira. A 
14 Centro Comum de Investigação de Ispra. 
15 
16 Regulamento "inspecções e verificações no local", Convenção e protocolos relativos à protecção dos 
interesses financeiros, Convenção SED. 
Ver programa "FISCALIS". 
5 
Comissão progrediu assim de forma substancial, desenvolvendo novos instrumentos e 
procedimentos de gestão financeira. Este trabalho deverá ser prosseguido. Convém 
doravante ser vigilante na aplicação destas disposições reforçadas. 
A cobrança dos montantes em dívida é a sequência lógica das acções no terreno. 
Constitui uma simples medida de reparação e de justa restituição do dinheiro do 
contribuinte europeu. A cobrança é, por este facto, uma medida de equidade, elemento 
fundamental para a luta antifraude. Constitui igualmente um dos parâmetros de. 
identificação do êxito da luta anti-fraude. Inscreve-se plenamente no dispositivo do 
regulamento horizontal relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade17, 
que fixa um quadro geral a nível da União. 
2.1. Domínio dos recursos próprios 
• Aplicação das novas disposições do Regulamento n° 1552/89, que permite acompanhar a cobrança 
efectuada pelos Estados-membros nos casos de fraude e de irregularidades; 
• Reforço das disposições "cobrança" do Regulamento n°1552/89 (cf. ponto 3.5); 
• Reforço da cooperação mútua em matéria de cobrança no domínio da fiscalidade e dos recursos próprios 
tradicionais18. 
2.2. Domínio agrícola 
Criação de uma contabilidade separada, denominada contabilidade "B", para os créditos apurados mas 
ainda não cobrados, no âmbito do FEOGA-Garantia19; 
2.3. Domínio das políticas estruturais 
Assegurar uma melhor continuidade do acompanhamento financeiro (cf. ponto 3.6); 
2.4. Domínio das despesas directas 
Assegurar e reforçar a continuidade do acompanhamento financeiro dos programas regionais de ajuda a 
determinados países terceiros, com base numa melhor separação entre a estrutura de gestão e os 
beneficiários, a fim de evitar os conflitos e as confusões de interesses; melhor avaliação geral do impacto 
dos programas descentralizados; concentração da responsabilidade no que diz respeito à execução dos 
projectos destinados a beneficiários múltiplos. 
2.5. Avaliação da coerência dos sistemas legislativos e dos procedimentos relativos à 
cobrança 
A Comissão procederá à organização de um acompanhamento exaustivo de casos emblemáticos e 
seleccionados, e isto desde a fase da investigação até à liquidação financeira definitiva. A exploração 
comparada destes casos com a análise do conjunto das informações comunicadas permitirá avaliar a 
necessidade de acção legislativa, com vista, nomeadamente, a criar mecanismos a nível nacional e/ou 
comunitário destinados a evitar a reunião das condições propícias a tornar não exigíveis os créditos 
sobre beneficiários e devedores (prazos de prescrição, medidas provisórias, medidas cautelares, créditos 
privilegiados, sistemas de recurso, centralização de dossiers tratados por vários Estados-membros, etc.). 
3. Melhoria da legislação e da prevenção 
17 Artigo 4o do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, J.O. L 312 de 23 de Dezembro de 1995. 
18 Directiva 76/308/CEE, JO L 73/18 de 19.03.76. 
V) No domínio dos recursos próprios, a contabilidade "B" existe desde 1989; neste âmbito, os 
Estados-membros têm a obrigação de contabilizar, por um lado, os direitos apurados e cobrados e, por 
outro, os direitos apurados mas ainda não cobrados ou não cobertos por garantias. Convém assinalar 
que a manutenção desta contabilidade separada permite à Comissão controlar a cobrança dos recursos 
próprios em jogo, incluindo, nomeadamente, os relativos aos casos de fraudes e de irregularidades 
comunicados pelos Estados-membros. A aplicação deste sistema no domínio do FEOGA está prevista 
para 1997. 
Neste contexto, será analisada a necessidade de completar a legislação sectorial, 
nomeadamente em matéria de controlos. Paralelamente, a Comissão tomará as 
disposições necessárias para examinar e avaliar, designadamente através da sua aplicação 
concreta, os textos legislativos destinados ao seu reforço ou à sua eventual simplificação. 
As orientações definidas no âmbito do SEM 2000 permitirão tomar medidas destinadas a 
facilitar a criação de mecanismos para uma melhor adaptação da legislação aos riscos de 
fraude e outras irregularidades. 
3.1. Medidas relativas à avaliação da regulamentação 
Esta avaliação efectuar-se-á com base em mecanismos ex-ante, bem como com base num sistema de 
controlo ex-post, tanto no que diz respeito à legislação existente como no que se refere a todos os novos 
instrumentos jurídicos. 
No âmbito de iniciativas conjuntas, serão efectuados exercícios de avaliação qualitativa dos regulamentos, 
tendo em conta os resultados das investigações (cf. ponto 1.7) e das observações do Tribunal de Contas e 
da Autoridade Orçamental (quitação). Este exercício engloba igualmente um acompanhamento específico 
da evolução dos textos, na perspectiva da sua impermeabilidade à fraude, previsto aquando da sua 
negociação no Conselho e no Parlamento Europeu. 
3.2. Finalização do estudo comparado sobre a situação relativa à aplicação do artigo 
209°-A (controlos) 
Em conformidade com o pedido do Conselho Europeu, foi elaborado um questionário complementar. As 
informações suplementares, que visam as medidas tomadas a nível nacional para lutar contra o 
esbanjamento e o desvio das receitas e despesas comunitárias, deverão permitir enriquecer o relatório de 
síntese destinado ao Conselho Europeu de Madrid, centrando-se nos controlos efectuados e nas sanções 
administrativas aplicadas pelos Estados-membros. 
A síntese dos resultados permitirá ter um melhor conhecimento da situação nos diferentes 
Estados-membros no que diz respeito à vertente "controlos". Nesta base, poderão prever-se a nfvel 
comunitário as disposições indispensáveis para alcançar o objectivo de uma protecção equivalente em toda 
a Comunidade. Os resultados destes trabalhos serão enviados ao Conselho. 
Será submetido à apreciação dos comités em causa um regulamento da Comissão relativo aos controlos 
financeiros a efectuar pelos Estados-membros no domínio dos Fundos Estruturais, baseado no artigo 23° 
do Regulamento n° 4253/88. 
3.3. Reforço dos regimes de trânsito 
Tal como o apresenta na sua comunicação relativa a um "Plano de acção para o trânsito aduaneiro na 
Europa", e com o apoio das recomendações da comissão de inquérito parlamentar, a Comissão lança uma 
reforma de fundo dos regimes de trânsito que, para além da informatização já em vias de realização, coloca 
a tónica tanto nos aspectos legislativos como nos aspectos operacionais da prevenção e da repressão da 
fraude, nomeadamente no que se refere ao reforço da cooperação entre os serviços aduaneiros, a 
elaboração de uma abordagem comum a nível europeu para a gestão dos riscos neste domínio e o 
desenvolvimento de uma parceria com os operadores. Será dedicada especial atenção à cobrança eficaz 
junto dos devedores em causa. A Comissão zelará por que a segurança do trânsito œmunitario/comum seja 
tomada em consideração como uma preocupação fundamental no contexto dos contactos relativos ao 
alargamento (cf. ponto 1.3). 
3.4. Apresentação de uma comunicação sobre os regimes preferenciais 
Na linha dos trabalhos que empreendeu no âmbito da luta contra as irregularidades e a 
fraude, a Comissão verificou que, desde há algum tempo, o princípio da confiança 
recíproca, em que se baseiam os acordos preferenciais e os regimes autónomos, é na 
prática posto em causa. Por conseguinte, é importante que os parceiros da Comunidade 
cumpram melhor as suas obrigações e responsabilidades. Esta situação afecta os recursos 
próprios e as políticas comuns, que são desviados dos seus objectivos. A concorrência 
entre os operadores comunitários é desta forma lesada. Os regimes estabelecidos em 
benefício dos países terceiros são desta forma desviados dos seus objectivos políticos e 
económicos. 
A Comissão apresentará uma comunicação sobre a situação actual no domínio dos acordos preferenciais. 
Esta comunicação tem como objectivo sensibilizar os operadores económicos para os riscos ligados às 
trocas comerciais com os países terceiros no âmbito destes acordos, e chamar a atenção dos países 
beneficiários das preferências comunitárias para as obrigações decorrentes da aceitação destes acordos. As 
iniciativas que poderão ser tomadas em consideração neste contexto dizem nomeadamente respeito: 
• à possibilidade de simplificar a legislação comunitária; 
• à melhoria dos procedimentos de controlo previstos nos acordos preferenciais (regimes convencionais e 
autónomos); 
• ao reforço dos instrumentos de formação, de informação e de acompanhamento; 
• à criação de meios de sensibilização, inclusivamente através de sanções adequadas. 
3.5. Elaboração de uma nova proposta de alteração e de reforço das disposições do 
Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, relativo ao cisterna dos recursos 
próprios das Comunidades 
Esta proposta destinar-se-á a reforçar o mecanismo regulamentar que permite à Comissão, quer dar 
quitação aos Estados-membros da sua gestão dos recursos próprios comunitários, quer, se for caso disso, 
considerá-los financeiramente responsáveis pela sua falta de diligência para assegurar a cobrança destas 
dívidas. Com esta finalidade, prevê-se a fixação de um prazo máximo no termo do qual os montantes não 
cobrados que ultrapassem um certo limiar ser-lhe-ão comunicados. 
3.6. Aplicação dos artigos 23° e 24° do Regulamento (CEE) 4253/88 do Conselho 
A Comissão pretende clarificar as responsabilidades respectivas dos Estados-membros e das suas 
autoridades competentes em matéria de Fundos Estruturais. 
4. Reforço da política de dissuasão: sanções administrativas 
Uma política antifraude coerente necessita da organização de um sistema de sanções 
efectivas destinadas a uma dissuasão eficaz. Para assegurar a maior homogeneidade 
possível na dissuasão, é fundamental que as medidas previstas neste domínio tomem em 
consideração o objectivo da equivalência fixado no Conselho Europeu. O Regulamento 
(CE, Euratom) n°2988/9520, relativo à protecção dos interesses financeiros da 
Comunidade, constitui uma etapa importante e concreta da abordagem global e horizontal 
favorecida pela Comissão. Define e precisa as categorias de pessoas que podem ser 
consideradas responsáveis por actos prejudiciais à boa aplicação das disposições 
financeiras comunitárias e oferece um quadro geral de referência para o legislador 
comunitário em matéria de sanções administrativas. Nesta base, convém desenvolver 
iniciativas em todos os domínios. Será igualmente prosseguida a acção para aproximar os 
aparelhos repressivos nacionais, com vista a assegurar uma maior efectividade e 
homogeneidade das sanções penais (cf. ponto 5). 
4.1. Terminar o estudo comparado sobre o estado da aplicação do artigo 209°-A 
(sanções) 
A síntese dos resultados da análise comparada (cf. ponto 3.2) permitirá ter um melhor conhecimento da 
situação nos diferentes Estados-membros no que diz respeito à vertente "sanções aa^ninistrativas'\ Nesta 
base, poderão ser previstas a nível comunitário disposições indispensáveis para alcançar o objectivo de 
protecção equivalente em toda a Comunidade. Os resultados destes trabalhos serão enviados ao Conselho. 
20 J.O.L 312 de 23 de Dezembro de 1995. 
4.2. Com base nos resultados da análise comparada, criar mecanismos de sanções 
administrativas no domínio das políticas estruturais 
Os resultados da analise comparada (cf. pontos 3.2 e 4.1) permitirão à Comissão prever a elaboração, no 
quadro fixado pelo Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, dos mecanismos de sanções administrativas 
adaptadas às especificidades das políticas estruturais. 
4.3. Conceber um sistema de sanções administrativas comunitárias para as despesas 
directas 
No quadro jurídico horizontal do Regulamento n° 2988/95, convém na sua aplicação não perder de vista 
uma abordagem de conjunto, em articulação com a actualização dos programas em questão nos diferentes 
domínios em causa. 
4.4. Prosseguir a actividade iniciada no domínio dos recursos próprios tradicionais, a 
fim de criar um sistema homogéneo de sanções administrativas aduaneiras 
Os trabalhos iniciados na sequência do estudo "sanções aduaneiras" serão prosseguidos. Com base nos 
trabalhos do,"grupo político aduaneiro", a Comissão procederá à elaboração das medidas fixando 
orientações precisas no quadro geral do Regulamento n° 2988/95. 
4.5. Prosseguir as acções no domínio da política agrícola comum de forma regular e 
sistemática 
5. Para um espaço judicial europeu no domínio da protecção dos 
interesses financeiros da União 
A responsabilidade específica da Comunidade em matéria financeira necessita da 
aproximação dos aparelhos repressivos nacionais a fim de realizar, em conformidade com 
as orientações do Conselho Europeu de Madrid de 15 è 16 de Dezembro de 1995, um 
nível de protecção equivalente em toda a Comunidade, com o intuito de permitir, para 
além do princípio da assimilação (artigo 209o-A do Tratado CE) : 
• uma maior homogeneidade das inspecções e verificações; 
• uma recuperação mais equitativa dos montantes eludidos ou recebidos de forma indevida; 
• a aplicação uniforme de sanções comunitárias ou nacionais com carácter efectivo, proporcional e 
dissuasivo em todos os Estados-membros. 
O nível de integração do mercado interno e a responsabilidade específica da Comunidade 
no que diz respeito à protecção das finanças necessitam do correspondente 
desenvolvimento de um espaço coerente e integrado no domínio penal, a fim de permitir 
às autoridades judiciais fazer face aos desafios lançados pela delinquência transnacional 
organizada. 
As recomendações do estudo solicitado pelo Parlamento Europeu para um espaço judicial 
europeu ("CORPUS JURIS") podem ajudar a concretizar a abordagem a definir sobre 
esta questão. A Comissão vai proceder ao exame das conclusões concretas a retirar desta 
iniciativa, à luz da sua experiência no campo da fraude, no âmbito de uma cooperação 
com as autoridades judiciais21. 
21 Esta necessidade é regularmente evidenciada pelo Parlamento Europeu. Os resultados das audições 
públicas organizadas por este contribuem para mobilizar a opinião sobre estas questões. Para a 
definição dos seus objectivos na matéria, o Parlamento parte da constatação de que os instrumentos de 
cooperação judicial internacional não são adaptados às necessidades da luta contra a grande 
delinquência financeira. Assim, o Parlamento Europeu orienta a sua reflexão para a criação de uma 
interface comunitária, que assegure pelo menos funções de coordenação, de consulta e de intercâmbio 
de informações em matéria de cooperação judiciai 
9 
5.1. Finalização do segundo protocolo em matéria de protecção penal dos interesses 
financeiros 
Os debates efectuados no Conselho relativamente à adopção deste protocolo (responsabilidade das pessoas 
colectivas, branqueamento, assistência da Comissão no âmbito das acções penais) prosseguirão com a 
cooperação activa da Comissão, a fim de se chegar a um acordo sob a Presidência neerlandesa. 
5.2. Instalação de uma "interface de ligação e de perícia penal" a nível comunitário 
Criação de uma "célula ad hoc" na Uclaf. Esta célula deve desempenhar uma função de coordenação e de 
assistência, a fim de prestar apoio às equipas que procedem às investigações administrativas, bem como, se 
for caso disso, às autoridades judiciais nacionais. Deve facilitar o intercâmbio de informações e os 
contactos entre as autoridades competentes. 
Trará a experiência adquirida a nível comunitário e contribuirá para um melhor conhecimento mútuo do 
direito e dos procedimentos nacionais aplicáveis. Participará igualmente nas acções de formação orientadas 
para as autoridades judiciais. 
5.3. Finalização da Convenção em matéria de corrupção 
Esla convenção alarga o âmbito do protocolo relativo à corrupção ligado à protecção dos interesses 
financeiros, assinado cm Setembro de 1996. As disposições relativas à competência do Tribunal de Justiça 
para a. convenção devem ser finalizadas. 
Este texto deverá ter em conta o facto de o controlo jurisdicional do Tribunal se aplicar aos 
comportamentos dos funcionários comunitários e nacionais que, para além da questão da protecção dos 
interesses financeiros, possam revelar-se prejudiciais aos interesses comunitários. 
5.4. Avaliação da necessidade de retomar no Conselho os trabalhos relativos às 
questões da proposta inicial da Comissão 
É importante encontrar uma orientação para o seguimento a dar a certos elementos de protecção penal da 
convenção-mãe" e do segundo protocolo. Trata-se nomeadamente dos elementos relativos ao 
reconhecimento mútuo das provas, à cooperação judicial directa, à centralização dos processos e ao registo 
das fraudes. 
Estes temas22, bem como os direitos e obrigações de perseguir e efectuar apreensões, de âmbito penal, em 
terra, mar e no alto mar, poderão ser objecto de um terceiro protocolo ou de outro instrumento adequado 
(cf. pontos 1.8 e 5.6). 
5.5. Acompanhamento da ratificação das convenções, nomeadamente da Convenção 
"protecção dos interesses financeiros" e dos seus protocolos adicionais 
Antes de efectuar a análise das disposições tomadas pelos Estados-membros, a Comissão pode prestar 
assistência na preparação dos actos de transposição da convenção e dos protocolos adicionais, 
nomeadamente no que diz respeito à realização de uma incriminação penal adequada ao contexto da 
U nião, às necessidades da luta contra a fraude transnacional e à obrigação de realizar um nível de repressão 
equivalente em toda a Comunidade. 
5.6. Boa exploração das convenções internacionais com vista a melhor combater a 
grande delinquência financeira 
Com vista a aumentar a eficácia das investigações e dos processos penais, os instrumentos internacionais 
existentes serão avaliados com vista a uma melhor exploração das suas potencialidades, a fim de prevenir 
os tráficos ilícitos, nomeadamente os ligados à navegação fora das águas territoriais23 (cf.pontos 1.8 e 5.4). 
23 É de assinalar que alguns destes pontos figuram nas recomendações do relatório da comissão de 
inquérito parlamentar sobre o trânsito. 
Ver, por exemplo, Convenção de 10.12.1982, artigo relativo ao direito do mar, actualmente em vias de 
conclusão pela Comunidade Europeia, COM(97)37 de 4.2.1997, sobre a aplicação do direito 
comunitário às actividades no alto mar. 
10. 
5.7. Aprofundamento dos temas do "CORPUS JURIS"24 
Selecção dos temas a aprofundar: realização de uma grelha de leitura comum e preparação de um caderno 
de encargos preciso e orientado para a recolha das informações e dos dados indispensáveis ao inventário; 
análise comparada do inventário nos quinze Estados-membros; relatório de síntese à atenção da Autoridade 
Orçamental (Conselho, Parlamento Europeu); propostas da Comissão ao Conselho. 
6. Preparação do alargamento e relações com os países terceiros 
No que diz respeito ás acções destinadas aos países terceiros, será colocada a tónica 
prioritariamente no desenvolvimento das relações com os países candidatos à adesão. 
Estas iniciativas inscrevem-se plenamente no âmbito das novas orientações para o 
programa PHARE, no contexto da assistência de pré-adesão25. 
A preparação dos países candidatos à adesão da Europa Central e Oriental vem dar 
resposta a uma preocupação comum da Comunidade e destes países. A estratégia de 
pré-adesão constitui uma prioridade importante da União Europeia. Nesta perspectiva, é 
importante prosseguir o reforço do acervo e dos dispositivos comunitários anti-fraude. O 
processo de preparação dos países da Europa Central e Oriental para o estatuto de 
Estado-membro incluirá nomeadamente a ajuda à criação de instituições, dotadas de 
estruturas administrativas e judiciais eficientes e de pessoal bem formado, condição 
prévia para uma adesão coroada de êxito que promova a confiança mútua. As iniciativas 
visam o desenvolvimento dos serviços antifraude, a formação do pessoal especializado 
(funcionários, investigadores, magistrados) neste domínio e o reforço dos sistemas de 
cooperação específica. Nomeadamente as disposições em matéria de cooperação 
aduaneira (assistência técnica) previstas nos acordos bilaterais assinados com estes países 
serão plenamente exploradas e, se for caso disso, completadas pelas seguintes acções: 
• melhoria dos intercâmbios de informações; 
• reforço da cooperação aduaneira; 
• desenvolvimento da cooperação policial e judicial. 
A aplicação dos grandes programas de desenvolvimento regional (PHARE, TACIS e 
MEDA), bem como as dotações do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED)26 
mobilizam recursos significativos em benefício dos países terceiros. Estas despesas 
necessitam de acções específicas e adequadas, tendo em conta a situação económica e 
social e a capacidade institucional no plano administrativo e judicial dos países terceiros, 
a fim de beneficiarem de uma protecção tão eficaz como a que diz respeito às despesas 
efectuadas na União. 
Serão tomadas as seguintes iniciativas, em estreita ligação com os serviços responsáveis 
pelos programas que abrangem o seu financiamento: 
6.1. Criação de uma estrutura de investigação especializada na UCLAF, destinada aos 
controlos antifraude dos grandes programas de cooperação 
Reforço da assistência da Comissão e da cooperação operacional no terreno. 
24 Estudo reaUzado, a pedido do Parlamento Europeu, por investigadores das Associações de Juristas 
Europeus para a Protecção dos Interesses Financeiros da Comunidade, sob a égide da Comissão 
Europeia: Para um espaço judiciário europeu. Corpus Juris relativo às disposições penais para a 
protecção dos interesses financeiros da União Europeia. 
25 
26 Novas orientações para o programa PHARE no contexto da assistência de pré-adesão, projecto de 
comunicação do Comissário VAN DEN BROEK. 
São igualmente consideradas as dotações consagradas à ajuda humanitária (ECHO). 
11 
6.2. Estabelecimento de pontos de contacto nos países em causa (cf.ponto 1.3) 
Designação de agentes de ligação em certos países terceiros que assegurem o estabelecimento de relações 
directas com as autoridades e as instituições competentes; desenvolvimento dos contactos com as 
delegações da Comissão e com as redes de agentes dos Estados-membros afectos a estes países terceiros. 
6.3. Alargamento da cooperação aduaneira com vista a uma melhor protecção dos 
interesses financeiros e da luta contra a fraude 
A cooperação aduaneira será desenvolvida : 
• no âmbito dos protocolos relativos à assistência mútua nos acordos europeus; 
• no âmbito dos protocolos relativos à assistência "administrativa mútua" dos acordos comerciais 
celebrados com estes países pela Comunidade; 
• com base nos protocolos "origem das mercadorias" dos mesmos acordos e em disposições análogas dos 
regimes autónomos preferenciais, consoante as situações. 
Este tipo de cooperação deverá ser alargado ao conjunto dos serviços de investigação especializados na 
luta contra a delinquência financeira nos países em causa (cf. ponto 6.6 infra). A Comissão estudará a 
possibilidade de criar para esta finalidade uma rede de comunicações informatizadas destinada ao 
desenvolvimento de intercâmbios estruturados de informações no âmbito destes protocolos. 
6.4. Acções de formação orientadas para as autoridades encarregadas da luta contra a 
fraude (alfandegas, polícia, justiça, etc.) dos países candidatos à adesão 
Promoção das actividades de formação e de intercâmbio de funcionários em matéria de luta contra a 
fraude. No âmbito destas acções, há que ter em conta as orientações da comunicação da Comissão sobre as 
novas orientações do programa PHARE no contexto da assistência de pré-adesão, com vista a formar os 
agentes destes países na aquisição do acervo comunitário ("institution building"). A formação poderá, se 
for caso disso, ser organizada em conjunto com acções correspondentes das autoridades competentes dos 
Estados-membros. 
6.5. Assistência técnica aos países candidatos à adesão, a fim de os ajudar a dotar-se 
das estruturas administrativas de protecção financeira e judicial eficazes e adaptadas 
O desenvolvimento desta assistência permitirá concretizar o objectivo que visa a organização de uma 
melhor partilha das responsabilidades financeiras entre a Comunidade e os países terceiros em causa. Esta 
assistência concretizar-se-á nomeadamente através de um apoio técnico à utilização dos equipamentos e 
suportes lógicos informáticos necessários nomeadamente para a realização das conexões rápidas e 
operacionais no âmbito da assistência mútua, e para o alargamento do Sistema de Informação Prévia (cf. 
ponto 1.3). Estas acções deverão igualmente ter em consideração as orientações da comunicação 
supramencionada, com vista a organizar as estruturas administrativas indispensáveis à aquisição do acervo 
("institution building") comunitário. 
6.6. Paralelamente ao reforço do acervo comunitário, a Comissão tomará iniciativas a 
fim de melhorar a compatibilidade da legislação dos países terceiros em causa com os 
objectivos da protecção jurídica dos interesses financeiros das Comunidades (fase de 
pré-adesão) 
Serão organizadas consultas regulares sobre a situação das legislações nacionais, a criação, o 
funcionamento e as experiências das estruturas competentes em matéria de luta contra a fraude nestes 
países, num quadro institucional ad hoc. Estes contactos poderão realizar-se nas instalações adequadas 
previstas nos acordos de associação que reúnem os Estados-membros, os países candidatos e a Comissão 
(cf. Cocolaf informal). 
Com vista à aproximação das legislações e, se for caso disso, com base em acordos europeus, serão 
previstas: 
• a possibilidade de alargar a estes países os sistemas de comunicação dos casos de irregularidades e de 
f-aude ao orçamento comunitário que tenham sido objecto de unia primeira verificação administrativa ou 
judicial (aplicação antecipada dos regulamentos "comunicações"). 
• a assistência no âmbito de investigações em matéria de irregularidades e de fraudes, conduzidas em 
conformidade com a abordagem do Regulamento n°2185/96 do Conselho "inspecções e verificações no 
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local" (se for caso disso, criação de uma base jurídica no âmbito deste regulamento destinada a possibilitar 
a negociação de protocolos de cooperação com as autoridades competentes dos países terceiros em causa). 
• a necessidade de prever uma base jurídica para a cooperação adrninistrativa e a assistência mútua entre 
as autoridades dos países terceiros em causa. Se for caso disso, a Comissão apresentará propostas neste 
sentido. 
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COM(97) 199 final 
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