Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de decisão do Conselho que estabelece a segunda fase do programa comunitário de acção em matéria de formação profissional (Leonardo da Vinci)»

(98/C 410/03)

Em 15 de Setembro de 1998, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura emitiu parecer em16 de Julho de 1998, sendo relator V. Cal.

Na 358ª reunião plenária de 13, 14 e 15 de Outubro de 1998 (sessão de 15 de Outubro), o Comité Económico e Social designou Vasco Cal relator-geral e adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão apresentou no final de Maio de 1998 uma proposta de decisão do Conselho para estabelecer uma segunda fase do programa Leonardo, que decorreria do início do ano 2000 até ao final de 2004 (cinco anos, como o actual). Esta proposta é apresentada em conjunto com as propostas para a segunda fase dos programas Sócrates e Jovens, aproveitando a Comissão para propor uma grande parte do articulado em comum, embora se tratem de actos jurídicos diferentes. O Comité, devido a vicissitudes decorrentes do seu calendário interno de trabalhos não constituiu, como seria desejável, grupos de estudo para o tratamento destas propostas, antes nomeou relatores únicos para preparar os pareceres sobre cada uma das propostas.

1.2. Na sua proposta para a segunda fase do programa Leonardo, a Comissão baseia-se exclusivamente no artigo 127º do Tratado (não unificado) e propõe reduzir de 19 para 3 os objectivos do programa, bem como reduzir o número de vertentes (3) e medidas (19) para 6, mantendo ou reforçando os tipos de projectos e os dois procedimentos de selecção. Também no que respeita às prioridades, a aprovar, como actualmente, pelo Comité Leonardo, elas serão fixadas por três anos em vez de todos os anos, propondo-se a Comissão proceder a um segundo convite à apresentação de propostas a meio do período. Porém, o processo de selecção continuará a ser anual. O orçamento proposto para a segunda fase passaria dos actuais 620 para 1 000 milhões de ECU.

1.3. A Comissão considera também que deveria haver uma maior descentralização a nível dos Estados-Membros a nível da organização e da gestão das acções e medidas, com base em procedimentos de selecção descentralizados e em «envelopes indicativos» por país. Para o nível comunitário de selecção (centralizada), ficariam apenas os projectos apresentados por organizações europeias, por redes europeias e os projectos de demonstração destinados a ensaiar uma cooperação europeia em temas inovadores.

1.4. Os resultados já alcançados no âmbito da primeira fase foram apresentados pela Comissão no Relatório intercalar de 23 de Julho de 1997 (). Naquela ocasião, ainda não havia decorrido tempo suficiente para que pudesse ser feita uma avaliação definitiva e aprofundada do impacto do programa, cujos primeiros projectos só se tinham começado a tornar operacionais no início de 1996.

1.5. Em geral, os promotores de projectos consideram que os resultados do programa são positivos, se bem que tenham sido criticados os procedimentos complexos, os cortes nos orçamentos e os atrasos nos pagamentos.

1.6. O relatório de avaliação externa, encomendado pela Comissão e concluído em Março de 1997, levanta muitas questões preocupantes sobre a gestão do programa.

1.6.1. A Comissão dispõe de uma unidade especializada para a gestão operacional do programa, com mais de trinta funcionários. Recorre a um gabinete de assistência técnica (GAT) em Bruxelas e, nos Estados-Membros, foram criadas Instâncias Nacionais de Coordenação (INC). Os custos anuais de funcionamento destas estruturas são elevados, respectivamente 4, 5, 8, 5 e 8 milhões de ECU, estes últimos provindo do envelope financeiro do programa na parte B do Orçamento. Ou seja, o equivalente de 14 % do orçamento anual para o programa é gasto em tarefas de gestão do próprio programa. As justificações apresentadas para que uma proporção tão elevada dos recursos do programa seja gasta com as tarefas de gestão são: o elevado número de acções, a variedade das vertentes, os convites anuais à apresentação de propostas, a complexidade da estrutura de avaliação e selecção. Há que evitar que esta situação se repita na implementação da segunda fase do programa.

1.6.2. O relatório de avaliação externa efectua também uma estimativa dos custos em que os promotores de acções incorrem para apresentar as suas propostas e para as adaptar aos constrangimentos financeiros. Adicionando esta estimativa grosseira aos custos referidos no ponto anterior, o relatório considera «razoável concluir que entre 30 e 40 % dos recursos são consumidos em tarefas de gestão e administração» (ponto 4.9 do Relatório). Esta percentagem assenta em pressupostos simplistas, não inclui as participações financeiras dos parceiros, apesar de contabilizar os seus custos e inclui despesas com seminários de animação promovidos pelo gabinete de assistência técnica e parece ser exagerada mas não deixa de nos interpelar sobre as formas de gestão do programa.

1.6.3. Mais grave ainda é o GAT se limitar essencialmente à gestão dos contratos e ao conhecimento dos seus aspectos financeiros e administrativos com insuficiente contacto directo com os projectos e sem poder proceder à sua avaliação real. Uma base de dados que regista os produtos e resultados dos programas anteriores está acessível apenas junto do centro multimédia do gabinete de assistência técnica.

1.6.4. Como os serviços da Comissão dispõem de menos recursos do que o GAT, o conhecimento técnico dos projectos não parece ser suficiente, a difusão das boas práticas é limitada e os efeitos esperados no resto da actividade de formação profissional não são suficientemente visíveis. Consequentemente, estes aspectos relativos ao impacto do programa deviam ser reforçados na II fase. Apesar dos elevados montantes gastos com tarefas administrativas, não está disponível através de um «site» Internet informação actualizada sobre os resultados dos projectos financiados.

1.6.5. Desde a elaboração e publicação do relatório de avaliação de Março de 1997, a execução do programa passou de uma fase de lançamento das acções e dos projectos para a conclusão de certos projectos e a realização dos produtos.

Os projectos começam a comercializar os produtos e são organizadas conferências de animação temáticas e transnacionais com vista a mobilizar os conhecimentos especializados dos promotores em torno de questões fulcrais para a política de formação profissional. Por outro lado, torna-se mais fácil o acesso às informações sobre os projectos seleccionados através da publicação de uma síntese em versão CD-ROM e da próxima abertura de um «site» Internet com as mesmas informações.

2. Observações na generalidade

2.1. O programa Leonardo deveria ser um «instrumento de aplicação de uma política de formação profissional da União Europeia». Mas esta não existe, nem o Conselho revelou até agora qualquer vontade política de a definir. Consequentemente, a influência do programa sobre os sistemas de formação profissional nos Estados-Membros é limitada, nomeadamente nos Estados-Membros com sistemas mais desenvolvidos. O impacto é maior nos contextos nacionais mais pequenos e este aspecto também deveria ser tomado em consideração na concepção da segunda fase, nomeadamente nos critérios para determinação dos envelopes financeiros (anexo B).

2.2. A Comissão propõe-se simplificar o processo de selecção, mantendo embora os dois procedimentos: descentralizado, a nível dos Estados-Membros e centralizado, a nível da Comissão, dando maior peso ao primeiro.

2.3. Tendo em conta o número de acções financiadas no actual programa, os resultados positivos alcançados em um elevado número delas e os cortes orçamentais verificados que obrigaram a ajustamentos das propostas apresentadas, sacrificando nomeadamente as acções de difusão, a segunda fase do programa deveria não só dar uma maior prioridade às acções de disseminação, como também prever a possibilidade de aproveitar mais plenamente os resultados positivos alcançados em projectos já financiados pelo actual programa. Esta possibilidade deveria ser aberta aos actuais promotores, para que pudessem tirar maior partido do investimento feito e o número 5 do artigo 5º (medidas de transição) deveria ser alterado nesse sentido. Só assim se poderão começar a sentir de forma mais generalizada os efeitos inovadores dos projectos financiados pelo programa Leonardo em curso e capitalizar estes efeitos na próxima fase.

2.4. No que se refere à maior componente do programa, que absorve cerca de metade do orçamento, os programas de mobilidade física, é muito importante que sejam prosseguidas medidas concretas a nível da União Europeia para ultrapassar os obstáculos à mobilidade e que as actividades do programa também ajudaram a identificar. Trata-se, nomeadamente, da ausência de um quadro contratual comum, de reconhecimento recíproco das qualificações e de valorização da formação adquirida, da falta de certificação e de reconhecimento das competências, da falta de incentivos às pequenas empresas e de artesanato, da falta de instrumentos de acompanhamento da formação, das dificuldades de ordem linguística, da falta de informação e de comunicação e da falta de dispositivos de colocação. Por isso, o Comité aprovou, nomeadamente, a instituição do «Europass» para a formação e apoia que, na segunda fase do programa Leonardo, se prevejam medidas específicas para as pequenas e médias empresas.

2.5. No que respeita às medidas de acompanhamento, a Comissão propõe-se seguir na segunda fase o mesmo modelo para a gestão e administração do programa: recorrer a gabinetes de assistência técnica cujo financiamento desta vez será assegurado no interior do envelope global do programa, ou seja na parte B do Orçamento. Além do que já consta no ponto 1.6 acima, esta proposta merece alguns comentários adicionais.

2.5.1. É difícil compreender qual a lógica de propor aumentos de verbas para a execução de programas comunitários e, ao mesmo tempo, por considerações de ordem orçamental, não aumentar ou mesmo reduzir o número de funcionários comunitários responsáveis, recorrendo de forma crescente a empresas de assistência técnica. É um facto que esta tendência não se verifica apenas neste programa, antes se tornou uma prática generalizada nos diversos serviços da Comissão.

2.5.2. Num domínio como o da formação profissional, em que os parceiros sociais desempenham um importante papel, deveria haver maior recurso às competências técnicas que estes dispõem. O papel dos parceiros sociais, incluindo os representantes das PME e do artesanato, não se deveria limitar à participação no Comité Leonardo, instituído a nível comunitário. Devia também ser reforçado nas instâncias nacionais de coordenação (alteração a incluir no artigo 5º parágrafo 3).

2.5.3. A Comissão prevê recorrer a especialistas independentes, para analisar as propostas e propor uma selecção de acções, no quadro do procedimento centralizado. Estes especialistas serão nomeados pela Comissão, após a consulta dos Estados-Membros e dos meios interessados, nomeadamente os parceiros sociais, incluindo os representantes das PME e do artesanato. No entanto, para o procedimento descentralizado não está previsto nada do mesmo tipo. No que respeita ao procedimento descentralizado de selecção de propostas, e a fim de assegurar o carácter transnacional da sua avaliação, o programa deveria prever a constituição de uma reserva de especialistas originários de diversos países, que seriam colocados à disposição dos Estados-Membros no âmbito dessa avaliação.

2.5.4. Tendo em consideração o papel das PME e do artesanato na criação e na manutenção do emprego, o Comité recomenda que os seus representantes possam participar activamente em todos os grupos de trabalho, quer a nível europeu, quer a nível nacional.

2.6. Na determinação dos montantes dos envelopes aos Estados-Membros para os programas transnacionais de colocações e intercâmbios, a Comissão propõe-se tomar em consideração a população, o produto interno bruto por habitante, em paridades de poder de compra, a distância geográfica e os custos de transporte, o peso da população alvo na população total e o nível de desemprego e do desemprego de longa duração. Se os primeiros critérios não levantam problemas, o último é questionável. Tratando-se de actividades de formação profissional, o critério que melhor define as necessidades é o nível de formação existente nos vários países e é esse que deveria ser utilizado. Consequentemente, o anexo B, sobre o método de cálculo a que se refere o nº 2 do artigo 7º, deve ser alterado em conformidade.

2.7. Sobre os inquéritos estatísticos propostos, sem deixar de se reconhecer a sua utilidade, levantam-se duas questões: a primeira refere-se à necessidade de dispor de harmonização de conceitos a nível comunitário para que os dados recolhidos sejam exaustivos e comparáveis, a segunda sobre a pertinência que as necessidades de recolha e tratamento estatístico sejam financiadas pelo programa e sejam executadas por empresas de consultoria. Seria mais útil e produziria melhores resultados a prazo que o Eurostat e os Institutos de estatística dos Estados-Membros incluíssem nos seus programas de trabalhos a recolha e tratamento dos dados ligados à aprendizagem, à formação inicial, à formação contínua, com base em conceitos harmonizados.

2.8. Quanto à ventilação indicativa por medidas, o CES considera que deveriam ser reforçados os projectos piloto e as redes europeias, que constituem os aspectos específicos mais característicos do programa Leonardo. As quota partes relativas aos inquéritos estatísticos e à mobilidade seriam reduzidas em consequência, até porque a maioria dos projectos não está associada à experimentação de novas abordagens a nível da formação profissional.

3. Observações especificas

3.1. No que respeita ao artigo 1º, o Comité constata que, apesar do início da segunda fase coincidir com o início das novas perspectivas financeiras, a vigorar no período 2000-2006, a Comissão optou por manter o período de cinco anos. Parece assim provável que a segunda fase decorra ainda antes do início do próximo alargamento, o que facilitará a sua gestão e a preparação de uma eventual terceira fase. Ficará, no entanto, assegurado desde já a extensão do programa aos países candidatos, no quadro do artigo 10º.

3.2. No que respeita à redução do número de objectivos (artigo 2º), a Comissão segue uma abordagem semelhante à da proposta de revisão dos Fundos estruturais. Em ambos os casos, a «simplificação» é a justificação apresentada para a redução. Porém, neste caso, há que ter presente a necessidade de os objectivos não serem definidos de forma tão genérica que não se compreenda qual a contribuição específica do programa Leonardo e quais as diferenças deste em relação às iniciativas comunitárias e às acções financiadas pelos fundos estruturais. O facto de existirem outros programas com objectivos próximos ou similares não é em si mesmo negativo. Mas obriga a que se procure fomentar sinergias e evitar duplicações, fragmentações e confusões.

Para definir com maior exactidão o papel do programa para apoio e complemento das políticas dos Estados-Membros, haverá que assegurar a pertinência de todos os objectivos - nomeadamente em relação aos sistemas nacionais - e não unicamente do 3º objectivo, tal como expresso na actual redacção. O nº 1 deste artigo deve, pois, ser alterado como segue:

«1. Em apoio e complemento dos sistemas de formação profissional e das políticas e acções conduzidas pelos Estados-Membros, a execução do presente programa assenta em objectivos que visam prioritariamente:»

Neste caso, a referência aos sistemas nacionais no objectivo c) perde razão de ser, pelo que a alínea c) passa a ter a seguinte redacção:

«c) consolidar os processos de reinserção no emprego de pessoas em situação precária devido à insuficiência ou desactualização das suas competências, com vista à sua melhor integração no mercado de trabalho.»

3.2.1. O programa Leonardo deveria incluir entre os seus objectivos, para além dos propostos pela Comissão, o apoio à contribuição da formação ao reforço do processo de inovação e de transferência de tecnologia no seio das empresas, em particular no que respeita às novas formas de organização do trabalho. Um objectivo deste tipo poderia permitir um maior envolvimento dos parceiros sociais, que é uma das características especificas do programa que convém reforçar nesta segunda fase.

Deverá ser aditado um novo objectivo ao artigo 2º, formulado como segue:

«d) reforçar o contributo da formação profissional para a promoção e a transferência da inovação tecnológica e social, nomeadamente nas empresas.»

3.2.2. No que respeita aos objectivos agora propostos, conviria verificar se não se verificarão duplicações com outras acções a nível comunitário, nomeadamente no âmbito dos Fundos Estruturais, em particular com a nova iniciativa comunitária do Fundo Social Europeu. Apesar das características inovadoras das acções do programa Leonardo e que o distinguem de outros programas (tais como a dimensão europeia da formação profissional), a sobreposição de objectivos pode criar confusões, nomeadamente ao nível dos promotores.

3.3. O CES concorda com a possibilidade, prevista no artigo 3º, de associar vários tipos de medidas sob a forma de projectos integrados e considera que estes deveriam ser fomentados. Em particular, os programas de apoio à mobilidade das pessoas em formação, que absorvem cerca de metade do orçamento global, não se deveriam limitar aos mais jovens e aos formadores e deveriam ter sempre uma forte componente em formação de qualidade, que deveria ser avaliada objectivamente.

3.4. É positivo que sejam explicitados, no artigo 4º, o conjunto de organismos e instituições públicas e privadas que intervém nas acções de formação profissional. Conviria também tratar da questão da propriedade intelectual dos produtos resultantes das acções financiadas que, em muitos casos, está a entravar as acções de disseminação dos resultados alcançados.

3.5. No artigo 5º não é suficientemente reconhecido o papel que os parceiros sociais desempenham nos sistemas de formação profissional, quer como participantes na elaboração das políticas de formação profissional, quer como promotores das acções de formação.

O primeiro período do nº 1 do artigo 5º deverá ser reformulado como segue:

«3. Os Estados-Membros procurarão adoptar as medidas apropriadas a fim de assegurar a coordenação, a organização e o acompanhamento no plano nacional com vista à realização dos objectivos do presente programa, associando todas as partes interessadas na formação profissional, em particular os parceiros sociais, em conformidade com as práticas nacionais.»

3.6. Os procedimentos para preparar as acções conjuntas (do programa Leonardo com Sócrates e Juventude) propostas no artigo 6º deveriam ser simples e transparentes. Nos outros dois programas, não se prevê a participação dos parceiros sociais, ao contrário do que acontece com o programa Leonardo e o Comité Leonardo deveria poder acompanhar e apreciar as acções conjuntas.

3.7. Os artigos 7º e 8º mantêm, no essencial, as características da composição e funcionamento do Comité Leonardo, pelo que não suscitam comentários. Teria sido útil que o esforço da Comissão para apresentar um texto comum para as três propostas em análise (Leonardo, Sócrates e Juventude) a tivesse levado a propor também para os outros dois programas um maior envolvimento dos parceiros sociais.

3.8. No artigo 9º são positivas as intenções da Comissão em querer assegurar a coerência global e a complementaridade com as outras políticas e acções comunitárias, nomeadamente as referências às intervenções dos fundos estruturais, à estratégia coordenada para o emprego e à necessidade que as medidas do programa sejam coerentes com as orientações definidas.

3.9. A participação dos países associados da Europa central e oriental, de Chipre, da Turquia e de Malta, prevista no artigo 10º, far-se-á com as mesmas regras que se aplicam aos países do Espaço económico Europeu, o que é positivo. Porém, no que se refere ao artigo 11º, cooperação internacional, o CES considera que se deve distinguir o caso dos países com acordos de associação com a União Europeia e que incluem uma importante componente de cooperação cultural, como é o caso dos países parceiros do Mediterrâneo e dos países da América Latina, nomeadamente do Mercosul.

Bruxelas, 15 de Outubro de 1998.

A Presidente do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() COM(97) 399 final.