Relatório Especial n.o 4/2002

sobre acções locais em prol do emprego, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2002/C 263/02)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GLOSSÁRIO

Documento Único de Programação Documento apresentado por um Estado-Membro e aprovado pela Comissão, constituído por um conjunto de prioridades e medidas plurianuais, implementadas através de co-financiamento nacional e comunitário

EEE Estratégia Europeia de Emprego: coordena as políticas nacionais dos Estados-Membros em matéria de emprego e prevê a criação de Orientações para o Emprego, adoptadas anualmente pelo Conselho, após proposta da Comissão

Feder Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE Fundo Social Europeu

Fundos Estruturais Fundos comunitários de apoio a programas de desenvolvimento sócio-económico nos 15 Estados-Membros

Objectivos Os Fundos Estruturais têm por base três objectivos:

Objectivo n.o 1 Desenvolvimento e ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas

Objectivo n.o 2 Reconversão das regiões ou partes de regiões gravemente afectadas pelo declínio industrial

Objectivo n.o 3 Luta contra o desemprego de longa duração e promoção da inserção profissional

ONG Organização não- governamental: organizações com responsabilidade delegada para gerir e implementar programas financiados pelo governo e pela UE

PAN Plano de acção nacional: os planos de acção nacionais são preparados por cada Estado-Membro para implementar as orientações para o emprego que são adoptadas pelo Conselho

PTE Pacto Territorial de Emprego: parcerias constituídas por agentes locais e regionais, criadas com vista ao fortalecimento das políticas estruturais de emprego e à partilha de experiências com outras regiões

Terceiro sector Actividade económica de cooperativas, organismos mutualistas e associações

SÍNTESE

I. A política de emprego local promove a criação de empregos à escala local e abrange uma vasta área e tipologia de acções e actividades: algumas são relativas à Estratégia Europeia de Emprego (EEE), que coordena as políticas nacionais de emprego dos Estados-Membros, outras são financiadas ao abrigo do Fundo Social Europeu (FSE), gerido pela Comissão em parceria com os Estados-Membros, e outras ainda são directamente geridas pela Comissão. Embora cada uma destas vertentes derive de uma base jurídica distinta e tenha os seus objectivos próprios específicos, todas elas abordam o objectivo comum global de promover uma estratégia local de emprego relativa à criação de postos de trabalho. As áreas divergem igualmente no que diz respeito à atribuição de responsabilidade pelo seu sucesso, como é o caso dos programas operacionais do FSE, relativamente aos quais os Estados-Membros partilham a responsabilidade ao abrigo do princípio da subsidiariedade, e das acções inovadoras e preparatórias, pelas quais a Comissão assume total responsabilidade. No período de 1994 a 1999, a Comissão estimou que o emprego local representou aproximadamente 10 % do total dos fundos do FSE, ou seja 5000 milhões de euros de um total global de aproximadamente 20455 milhões de euros de financiamento comunitário consagrado ao desenvolvimento local.

II. Apesar de o Tratado prever uma estratégia coordenada, não estabelece qualquer base juridicamente vinculativa para uma política europeia de emprego propriamente dita. Assim, a definição das prioridades e acções em matéria de emprego, incluindo a importância atribuída às acções locais de emprego em cada Estado-Membro, permanece uma prerrogativa exclusiva dos governos nacionais.

III. A auditoria do Tribunal examinou as funções da Comissão (DG Emprego) em matéria de formulação da política e de recolha de informações na área do emprego local, bem como a gestão de projectos inovadores por parte da Comissão que esta financiava directamente no período de 1994 a 2001. Foram igualmente visitados no local alguns projectos locais de emprego em seis Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Áustria, Finlândia e Reino Unido).

IV. Identificaram-se os seguintes aspectos relativamente à formulação da política comunitária:

a) Não existe uma definição de emprego local nos documentos de orientação nem são apresentados pormenores específicos relativos ao âmbito e à aplicação da política nos Estados-Membros;

b) O desenvolvimento da política comunitária na área de apoio ao emprego local, através de acções inovadoras e preparatórias, tem sido pouco sistemático, sem estrutura e coerência.

V. Verificou-se uma falta de informações relativas ao acompanhamento e à avaliação do emprego local nos seguintes casos:

a) Relativamente ao financiamento do FSE, verifica-se uma falta de informação que permita avaliar em que medida os programas operacionais aprovados pela Comissão para o período 2000-2006 abordavam o tema horizontal do emprego local;

b) O acompanhamento por parte da Comissão das actividades em matéria de emprego local no âmbito da Estratégia Europeia de Emprego foi prejudicado pela falta de informações nos planos de acção nacionais anuais dos Estados-Membros. A Comissão deverá insistir com os Estados-Membros para que estes apresentem mais informações relativas às acções locais de emprego.

VI. Os procedimentos de gestão financeira da Comissão relativos às suas próprias acções inovadoras e preparatórias em matéria de emprego local apresentavam deficiências, nomeadamente:

a) Em alguns casos, não foram respeitadas as disposições financeiras relativas a pagamentos a projectos;

b) Foram assinados determinados acordos de subvenção após os projectos em causa terem sido encerrados;

c) Existiu um certo grau de sobreposição entre as acções inovadoras no âmbito do artigo 6.o e as medidas preparatórias em matéria de emprego local no período 2000-2001, reduzindo assim a relação custo/eficácia do financiamento limitado.

VII. A auditoria identificou igualmente obstáculos à execução eficaz das acções locais de emprego nos Estados-Membros:

a) Existiam atrasos e complexidades administrativas em alguns Estados-Membros na aplicação dos mecanismos de subvenção global destinados à aplicação das disposições relativas a pequenas subvenções no âmbito do FSE, especialmente no que diz respeito aos requisitos impostos pelas novas regras de controlo financeiro e às disposições legais e administrativas existentes nos Estados-Membros;

b) Em alguns Estados-Membros, certas restrições administrativas nacionais dificultavam o pagamento de adiantamentos por conta efectuados pelo FSE aos beneficiários finais no sector da solidariedade social e a nível local;

c) Algumas acções locais de emprego geridas pela Comissão estavam restritas a organizações sem fins lucrativos, limitando a capacidade de intervenção do sector privado nesta área.

VIII. O Tribunal recomenda que:

a) Se efectue uma avaliação completa da mais-valia provável de uma política de emprego local em todos os níveis da sua implementação;

b) A Comissão dê uma orientação mais precisa aos Estados-Membros relativa ao emprego local no âmbito dos programas do FSE;

c) A Comissão insista com os Estados-Membros de forma a que, no âmbito da EEE, estes apresentem mais informações relativas às acções locais de emprego;

d) As acções na área dos projectos inovadores geridas pela Comissão sejam racionalizadas, juntamente com procedimentos de gestão financeira mais rígidos de forma a garantir a regularidade e uma boa relação custo/eficácia do financiamento;

e) Embora caiba aos Estados-Membros a principal responsabilidade de garantir a eficácia da estratégia global de emprego local, a Comissão garanta que dispõe de informações adequadas, de forma a desempenhar a sua função de coordenação e de apoio.

INTRODUÇÃO

1. O apoio comunitário às acções locais em prol do emprego data do Livro Branco da Comissão "Crescimento, competitividade e emprego", publicado em 1993, que reconhecia a necessidade de explorar novas oportunidades de emprego a nível local. Esta nova ênfase em "local" previa propagar as práticas de desenvolvimento nesta área a toda a Europa, de forma a contribuírem para o objectivo global de reduzir 50 % o desemprego nos Estados-Membros, e através deles, até ao ano 2000.

2. No seguimento do Conselho Europeu de Essen em 1994, que apoiou ainda mais esta política, a Comissão realizou vários estudos(1) nesta área. Em 1997, o Conselho Europeu Extraordinário do Luxemburgo sobre o Emprego aprovou a Estratégia Europeia de Emprego (EEE), que previa a criação de directrizes para o emprego, adoptadas anualmente pelo Conselho, após proposta da Comissão. Estas directrizes, que devem ser tomadas em consideração pelos Estados-Membros ao definir as suas políticas nacionais de emprego, incorporaram progressivamente uma dimensão local.

3. Nos termos do n.o 2 do artigo 2.o do regulamento do Conselho relativo ao Fundo Social Europeu(2) (FSE), o Fundo terá em consideração a promoção de iniciativas locais de emprego e em especial de iniciativas de apoio ao emprego local e aos pactos territoriais de emprego. No período de 1994 a 1999, a Comissão estimou que o emprego local representou aproximadamente 10 % do total dos fundos do FSE, ou seja 5000 milhões de euros de um total geral de cerca de 20455 milhões de euros atribuídos pelo financiamento comunitário ao desenvolvimento local. O quadro 1 apresenta uma estimativa da despesa total no domínio do desenvolvimento local durante o período 1989-1999, incluindo os três Fundos Estruturais.

Quadro 1

Estimativa da despesa total no domínio do desenvolvimento local no âmbito dos Fundos Estruturais de 1989 a 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

SEC(1994) 2199 da Comissão.

4. As orientações para as políticas de emprego(3) incluem indicadores do conteúdo da acção local e regional em prol do emprego, especificando que "há que mobilizar todos os agentes ao nível regional e local, incluindo os parceiros sociais, para executarem a Estratégia Europeia de Emprego, identificando o potencial local de criação de postos de trabalho e reforçando as parcerias existentes para este fim". Em especial, "os Estados-Membros deverão ter em conta nas suas políticas gerais de emprego, quando apropriado, a dimensão de desenvolvimento regional, incentivar as autoridades locais e regionais a desenvolver estratégias de emprego, a fim de explorar cabalmente as possibilidades oferecidas pela criação de postos de trabalho a nível local e, para o efeito, promover parcerias com todos os agentes interessados, incluindo representantes da sociedade civil (...) e reforçar o papel dos serviços públicos de emprego a todos os níveis na identificação das oportunidades locais de emprego e na melhoria do funcionamento dos mercados de trabalho locais". Trata-se de acções incluídas no âmbito de programas dos Fundos Estruturais ou de acções directamente financiadas pela Comissão, tais como acções inovadoras(4) ou actividades de criação de emprego ao abrigo do "Terceiro sector"(5). Este "Terceiro sector" refere-se à actividade económica de cooperativas e associações mutualistas e representa, segundo as estimativas, quase 7 % de todo o emprego assalariado nos Estados-Membros(6).

OBJECTIVOS E ÂMBITO DA AUDITORIA

5. O Tribunal realizou uma auditoria em 2001 na área do emprego local que examinou o seu quadro jurídico e político, os sistemas de informação da Comissão que permitem o acompanhamento desta área, a gestão financeira da Comissão às acções inovadoras financiadas directamente, bem como a execução de uma amostra de projectos locais de emprego em Estados-Membros seleccionados.

6. Tendo em conta a amplitude do assunto e a diversidade de circunstâncias económicas e políticas, por um lado, e os seus próprios recursos limitados, por outro, o Tribunal não procurou avaliar a relação custo/eficácia a nível da UE nesta área, examinando antes questões relativas à adequação do quadro regulamentar e à eficiência e eficácia do papel da Comissão neste domínio.

7. A auditoria propôs-se responder às seguintes questões principais:

a) Existia uma política comunitária coerente e clara para a promoção do emprego local?

b) Existiam informações adequadas para a criação e implementação da política de emprego local?

c) Os projectos locais de emprego eram bem geridos?

d) Quais eram os principais obstáculos ao desenvolvimento do emprego local nos Estados-Membros?

8. A auditoria incluiu uma análise dos documentos de orientação da Comissão publicados nesta área bem como das estratégias de emprego dos Estados-Membros para 2000 e 2001. De acordo com o objectivo principal da auditoria que consistia em examinar a gestão estratégica e operacional da Comissão, a auditoria dos projectos centrou-se no domínio específico das acções inovadoras, financiadas directamente pela Comissão (DG Emprego) durante o período 1994-2001, tendo 50 projectos dessa área dado lugar a uma auditoria financeira na Comissão. Além disso, foram igualmente inspeccionados no local mais 12 projectos, financiados quer no âmbito dos programas dos Fundos Estruturais quer directamente pela Comissão, em seis Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Áustria, Finlândia e Reino Unido), de forma a verificar os obstáculos para o desenvolvimento do emprego local.

9. A auditoria do Tribunal consistiu na análise de três componentes distintas em matéria de "acções locais de emprego" e da interacção e sinergia entre elas:

a) As obrigações políticas da Estratégia Europeia de Emprego (EEE) e dos planos de acção nacionais em prol do emprego (PAN);

b) As obrigaçõesjurídicas previstas no regulamento do FSE;

c) As obrigações operacionais e as regras relativas às acções inovadoras e preparatórias geridas pela Comissão.

Embora cada vertente derive de uma base jurídica distinta e tenha os seus objectivos próprios específicos, todas elas abordam o objectivo comum global de promover uma estratégia local de emprego relativa à criação de postos de trabalho. As áreas divergem igualmente no que diz respeito à atribuição de responsabilidade pelo seu sucesso, como no caso dos programas operacionais do FSE, relativamente aos quais os Estados-Membros partilham a responsabilidade ao abrigo do princípio da subsidiariedade, e das acções inovadoras e preparatórias, pelas quais a Comissão assume total responsabilidade.

NECESSIDADE DE UMA MELHOR DEFINIÇÃO DA POLÍTICA COMUNITÁRIA

10. De acordo com os princípios de proporcionalidade e subsidiariedade definidos no protocolo de Amesterdão, a escolha do nível a que se desenvolve a acção comunitária (UE a local) e dos instrumentos utilizados deve ser proporcional aos objectivos prosseguidos. Esta situação obriga a Comissão a verificar, antes de lançar uma iniciativa, se esta é realmente necessária, se o nível europeu é o mais adequado, e se as medidas escolhidas são proporcionais aos objectivos. Além disso, tal como a própria Comissão reconheceu recentemente(7), as práticas de uma boa gestão necessitam de políticas "oportunas, dando resposta às necessidades com base em objectivos claros, na avaliação do seu impacto futuro e, quando possível, na experiência anterior".

11. A auditoria do Tribunal procurou determinar se existia uma política coerente e definida relativa à promoção do emprego local e se a Comissão tinha desenvolvido objectivos claros para a sua função de apoio ao desenvolvimento neste domínio, dentro dos contextos respectivos descritos no ponto 9.

Disposições regulamentares relativas à política de emprego local na ausência de um enquadramento legal europeu

12. O título VIII do Tratado CE estabelece os princípios e procedimentos de uma Estratégia Europeia de Emprego(8) (EEE) coordenada. As correspondentes(9) orientações para o emprego estipulam que:

a) "há que mobilizar todos os agentes ao nível regional e local, incluindo os parceiros sociais, para executarem a Estratégia Europeia de Emprego, identificando o potencial local de criação de postos de trabalho e reforçando as parcerias existentes para este fim";

b) "Os Estados-Membros procederão de modo a ter em conta nas suas políticas gerais de emprego, quando apropriado, a dimensão de desenvolvimento regional [...] e incentivar as autoridades locais e regionais a desenvolver estratégias de emprego [...]"

13. Cada Estado-Membro elabora um "quadro de referência" da sua política de emprego e desenvolvimento dos recursos humanos, que proporciona um enquadramento dos programas do FSE, especialmente no âmbito dos programas do objectivo n.o 3(10). Os quadros comunitários de apoio e/ou os documentos únicos de programação definem a estratégia e as prioridades dos programas horizontais do objectivo n.o 3 e dos programas específicos das áreas dos objectivos n.o 1 e n.o 2.

14. No entanto, apesar de o Tratado prever esta estratégia coordenada, não estabelece qualquer base juridicamente vinculativa para uma política europeia de emprego propriamente dita. Assim, a definição das prioridades e acções em matéria de emprego, incluindo a importância atribuída às acções locais de emprego em cada Estado-Membro, permanece uma prerrogativa exclusiva dos governos nacionais.

15. O artigo 146.o do título XI do Tratado CE define as bases do Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho(11) que prevê, relativamente ao período de programação 2000-2006 dos programas dos Fundos Estruturais, que o FSE tenha em consideração a promoção de iniciativas locais de emprego, especialmente as iniciativas de promoção do emprego local e os pactos territoriais de emprego. De forma semelhante, nos termos do artigo 161.o do Tratado CE, o artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho previa o alargamento do processo de parceria ao abrigo do qual as acções comunitárias são concebidas. Finalmente, o artigo 127.o do Tratado CE exige que a Comunidade contribua "para a realização de um elevado nível de emprego, incentivando a cooperação entre os Estados-Membros, apoiando e, se necessário, completando a sua acção. Ao fazê-lo, respeitará as competências dos Estados-Membros".

Necessidade de melhor formulação da política

16. Dependendo do contexto, a Comissão tem objectivos diferentes relativamente ao emprego local:

a) No contexto da EEE, fornecer a base que permite aos participantes definir um quadro estratégico comum;

b) No âmbito do FSE, garantir que os Estados-Membros têm em consideração a promoção de iniciativas locais de emprego;

c) Relativamente a acções experimentais da sua própria iniciativa e geridas directamente, incentivar as melhores práticas e a sua divulgação.

17. No contexto da criação de uma estratégia comum a ser implementada pelos agentes locais, a Comissão publicou uma primeira comunicação, intitulada "Acção local em prol do emprego"(12) em Abril de 2000, que serviu de base a uma campanha de consulta em todos os Estados-Membros. Em Fevereiro de 2001, os serviços da Comissão submeteram ao Comité do Emprego um documento de discussão com vista a uma segunda comunicação(13) que incluía pormenores do seu projecto de acompanhamento da campanha. No seguimento do compromisso da Comissão a favor de uma abordagem mais descentralizada da política regional(14), este projecto previa a elaboração de planos de acção locais por agentes locais e de um calendário para a execução da estratégia definida no documento. O seu objectivo principal era ajudar os agentes aos vários níveis a beneficiar de um melhor acesso ao processo de tomada de decisão.

18. Apesar dos esforços descritos nos pontos anteriores, o Tribunal constatou que não foi criado um quadro de uma política comunitária coerente relativa ao emprego local. Em especial, os objectivos em matéria de promoção de emprego local não estavam claramente definidos e faltavam-lhes critérios relevantes e mensuráveis que permitissem avaliar o seu nível de realização. Em primeiro lugar, não se encontraram provas empíricas suficientes que permitissem determinar se a promoção de acções locais de emprego era adequada a nível europeu. Embora um estudo comparativo geral relativo ao emprego no sector dos serviços nos EUA e na Europa, realizado pela Comissão em 1998, indicasse o potencial de criação de empregos a nível local neste sector na UE, não se realizou um estudo de acompanhamento a nível regional ou local para determinar o potencial real de criação de emprego local.

19. Em segundo lugar, a Comissão não definiu o que constituía uma "acção local de emprego" por considerar que uma abordagem desse tipo não dependeria da competência comunitária e seria incompatível com o princípio de subsidiariedade.

20. Em terceiro lugar, as comunicações da Comissão não previram um quadro comum de apoio às acções locais em matéria de emprego, financiado pelo orçamento da UE, nem um plano de acção que integrasse os resultados visados, em termos quantitativos e qualitativos. Por exemplo, a comunicação da Comissão de Novembro de 2001 não incluía um plano de acção com um calendário para a preparação de planos de acção locais, embora tivesse sido inicialmente proposto pela Comissão.

21. Por último, estas comunicações apresentavam uma falta de precisão na definição da política. Não se distingue claramente entre os benefícios directos e processuais(15) procurados e não foi definido um objectivo claro, com base em alvos e dotações financeiras específicas. Além disso, a falta de distinção entre os termos "regional", "local" e "territorial" e a falta de definição estatística do termo "local", criaram dificuldades na definição do âmbito e das modalidades de aplicação da política, para a sua implementação nos e/ou pelos Estados-Membros.

MELHORIA DAS INFORMAÇÕES E DA EXECUÇÃO DA POLÍTICA

22. São necessárias informações fiáveis de forma a garantir que as decisões tomadas estão em conformidade com os objectivos fixados na área política e se baseiam em dados quantificáveis e exactos, que permitam a comparação dos resultados reais com os planos. No contexto do emprego local, isto significa, em primeiro lugar, que deveriam ter sido transmitidas orientações adequadas e claras às autoridades responsáveis pela execução; em segundo lugar, que o conteúdo dos diferentes programas de acção deveria ter sido apreciado; em terceiro lugar, que as acções deveriam ser acompanhadas de forma adequada, a um nível apropriado, tendo como resultado uma reacção e uma acção correctiva, e por último que deveria ser realizada uma avaliação para determinar em que medida as acções abordam os objectivos estratégicos.

23. No contexto da EEE e da execução do FSE, uma das principais funções da Comissão é complementar as acções nacionais e incentivar a cooperação entre os Estados-Membros. Embora os Estados-Membros sejam os principais responsáveis pela participação dos agentes regionais e locais na execução das acções locais de emprego, cabe à Comissão garantir que são tomadas em consideração as condições regionais e locais ao desenvolver uma política comunitária de apoio financeiro, respeitando simultaneamente as disposições constitucionais e administrativas nacionais. Esta não é uma tarefa fácil, tendo em conta os vários níveis de governo local e de administrações descentralizadas nos Estados-Membros.

24. A auditoria do Tribunal procurou verificar se tinham sido comunicadas aos Estados-Membros orientações suficientes relativas ao emprego local para os programas do FSE do período de programação 2000-2006, se existiam informações e uma actividade de acompanhamento suficientes de forma a determinar se os Estados-Membros cumpriam as suas obrigações em matéria de comunicação no âmbito das orientações da EEE e se a Comissão tinha efectuado uma avaliação adequada do impacto do financiamento comunitário em matéria do emprego local.

Utilização limitada de pequenas subvenções pelos Estados-Membros

25. Nos termos do n.o 3 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, a Comissão publicou uma comunicação sumária(16) destinada aos Estados-Membros relativa às prioridades dos programas dos Fundos Estruturais no âmbito dos objectivos nos1, 2 e 3 no período de programação 2000-2006, que continha orientações sobre a dimensão do desenvolvimento local(17). Contudo, estas orientações eram demasiado gerais e pouco coerentes, pois foram tratadas no contexto de vários capítulos. Uma segunda nota explicativa, que era um documento de trabalho constituído por perguntas e respostas(18) e que pretendia servir de orientação ao pessoal da Comissão, incluía pormenores adicionais relativos às obrigações em matéria de informação(19). Este documento foi transmitido aos Estados-Membros, mas apenas através do website do Comité do FSE.

26. O Regulamento (CE) n.o 1784/1999, de 12 de Julho de 1999(20), prevê que os Estados-Membros disponibilizem um montante razoável das dotações do FSE afectadas à intervenção no âmbito dos objectivos n.o 1 e n.o 3, sob a forma de pequenas subvenções no âmbito de um mecanismo de subvenção global(21), a intermediários, para apoio a iniciativas de desenvolvimento local. Estes intermediários são responsáveis pela atribuição do financiamento comunitário aos beneficiários finais sob a forma de subvenções individuais. Esta estrutura administrativa permite assim que os organismos familiarizados com a situação local disponibilizem os fundos mais rapidamente e de acordo com as necessidades de financiamento de cada projecto.

27. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1994 (ver pontos 4.39 a 4.60), que avaliava a utilização das subvenções globais como instrumento do desenvolvimento local no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Tribunal relatou casos em que as regras de designação de intermediários não tinham sido respeitadas bem como situações em que a falta de uma disposição específica relacionada com os intermediários tinha dado lugar a um fraco controlo e a despesas inelegíveis.

28. A presente auditoria do Tribunal encontrou dificuldades semelhantes no estabelecimento deste mecanismo de subvenção global para o período de programação 2000-2006. Dois Estados-Membros(22), que sentiram dificuldades na interpretação e execução do mecanismo de subvenção global, recusaram ou adiaram a decisão de escolher um organismo intermediário, principalmente devido à incerteza quanto à repartição das responsabilidades entre as partes no caso de correcções financeiras e no que diz respeito à aplicação prática do Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão, relativo ao controlo financeiro dos Fundos Estruturais(23).

29. Foram igualmente encontradas divergências na definição dos limites dos custos administrativos destes organismos intermediários. Em comparação com os contratos por ajuste directo da Comissão, que limitam os custos administrativos a 7 % do montante total de subvenções previsto no orçamento(24), no caso de dois organismos intermediários(25) financiados pelos Fundos Estruturais no Reino Unido e em França, os programas financiados estipulavam um limite superior de 20 % do orçamento. No caso do intermediário do Reino Unido, a autoridade administrativa regional definiu posteriormente um limite inferior de 12 %. No caso de um organismo intermediário alemão(26), foram atribuídos custos administrativos de 30 % do financiamento da subvenção.

Informações insuficientes sobre as acções locais em prol do emprego no âmbito do FSE

30. A Comissão realizou uma avaliação ex ante da forma como os Estados-Membros tinham tido em conta a prioridade horizontal das acções locais de emprego nos programas do período 2000-2006, conforme definido no n.o 2 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1784/1999. Os Estados-Membros não eram obrigados a incluir indicadores de resultado relativos a esta prioridade, embora devessem definir no texto dos programas a forma como iriam cumprir essa obrigação.

31. O Tribunal concluiu que a Comissão não dispunha de informações específicas que lhe permitissem avaliar até que ponto os programas operacionais por ela aprovados abordavam o tema horizontal do emprego local.

Informações insuficientes sobre as acções locais de emprego no contexto das orientações da EEE

32. O Tratado(27) prevê a elaboração de orientações anuais pelo Conselho, à luz das quais os Estados-Membros devem preparar e apresentar relatórios anuais (Planos de acção nacionais em prol do emprego - PAN) especificando a fase de avanço da execução da estratégia de emprego. Estes relatórios são examinados pela Comissão, resultando na formulação de recomendações do Conselho aos Estados-Membros e na elaboração de um relatório conjunto sobre o emprego(28). Embora os PAN constituam as principais ferramentas utilizadas pela Comissão para controlar as políticas de emprego local dos Estados-Membros, não têm, no entanto, e ao contrário dos programas operacionais comunitários, uma base jurídica vinculativa.

33. A análise dos PAN relativos a 2000 e 2001 efectuada pelo Tribunal revelou que, em matéria de emprego local, não existiam informações-chave necessárias para um acompanhamento eficaz da política. Em mais de um terço dos critérios-chave(29) identificados pelo Tribunal, as informações fornecidas pelos Estados-Membros nos PAN eram incompletas ou de má qualidade.

34. O Tribunal verificou igualmente poucas melhorias quanto à inclusão de objectivos e indicadores quantificados nos PAN, que permitissem avaliar o impacto do emprego local. Embora em alguns PAN existissem dados orçamentais gerais, estes restringiam-se principalmente às operações do FSE. Este aspecto fora anteriormente salientado pelo Tribunal(30) e igualmente pela Comissão(31). Esta notou posteriormente(32) que as descrições das operações do FSE nos PAN estavam afastadas da Estratégia de Emprego, o que tornava difícil especificar a verdadeira contribuição inovadora do FSE.

35. Em relação às informações relativas ao progresso atingido em matéria de emprego local, o Tribunal observou que:

a) Na grande maioria dos casos(33) existiam poucas indicações do envolvimento dos agentes locais no processo de elaboração dos PAN(34). Nos casos em que efectivamente existiam planos regionais, estes nem sempre constituíam uma verdadeira "abordagem baseada nas necessidades locais" do planeamento, uma vez que os planos regionais não estavam incluídos na elaboração dos PAN, existindo separadamente;

b) Apenas um terço dos Estados-Membros(35) relatou iniciativas dirigidas a novas fontes de emprego local;

c) Existia uma grande variedade de interpretações da noção de "economia social" entre os Estados-Membros(36);

d) Continuava a existir uma falta de coordenação e de sinergia considerável entre o FSE e o Feder nos documentos de planeamento estratégico nesta área, conforme mencionado anteriormente pelo Tribunal(37) em 2001. É importante que haja coordenação e sinergia, uma vez que os Fundos apoiam diferentes tipos de actividade: criação de infra-estruturas e de parcerias, no caso do Feder, e apoio à formação, no caso do FSE;

e) Verificou-se uma falta de coordenação e de acompanhamento entre os serviços da Comissão relativamente aos pactos territoriais de emprego. Embora a DG Política Regional assumisse o papel principal, apenas foi realizada uma reunião de coordenação entre os serviços em 2001, existindo poucas informações sobre o acompanhamento dos PTE na DG Emprego.

Melhor avaliação das acções locais

36. A Comissão realizou um grande número de estudos na área do emprego local, no período 1996-2001. Os resultados destes estudos e avaliações, principalmente no domínio dos projectos inovadores no âmbito do artigo 6.o, indicam que o impacto foi positivo tanto em termos qualitativos como quantitativos, dependendo do tipo de acções e da extensão do território.

37. Os progressos mais notáveis na área da criação de emprego local têm sido predominantemente acções apoiadas pelo Feder, pois a principal função do FSE tem sido geralmente apoiar as medidas nacionais relativas ao equilíbrio entre a oferta e a procura de trabalho e à reciclagem profissional em vez de abordar objectivos temáticos.

38. Se em determinados Estados-Membros (por exemplo, Países Baixos e Finlândia) existe uma longa tradição de acções locais de emprego, em outros (por exemplo, França e Espanha) esta abordagem é relativamente nova e foi apenas recentemente incorporada nos PAN. Assim, alguns projectos de carácter local encontrados nos programas operacionais podem ser encarados como acções locais de emprego apenas por acaso e não por assim terem sido concebidos, pois não têm origem numa estrutura sistemática visível que se apoiasse numa "abordagem baseada nas necessidades locais" e numa parceria local institucionalizada.

39. Não obstante, verifica-se um aumento de interesse por parte da maioria dos Estados-Membros na dimensão regional das suas políticas e estratégias de emprego, sendo alguns programas nacionais concebidos de uma forma mais flexível de forma a permitir a tomada em consideração de especificidades regionais, e estando algumas regiões a desenvolver os seus próprios programas em complemento de algumas vertentes dos programas nacionais. No Reino Unido, no âmbito do objectivo n.o 3, cada região possuía um plano de acção regional, baseado na prioridade do PAN entendida como a mais relevante para a região.

40. No entanto, uma das dificuldades da apreciação do impacto, conforme indicada nas avaliações de projectos piloto e pactos de emprego, reside na atribuição da responsabilidade pela criação de empregos. Estes devem ser repartidos entre as parcerias que executaram as acções, que são o programa nacional de criação de emprego, o programa regional que financiou o projecto, e o serviço público local de emprego que apoiou a criação da empresa ou associação. Além disso, existem poucas provas empíricas relativamente ao efeito de deslocação das acções locais de criação de emprego e que indiquem se isso resulta num real valor económico acrescentado, especialmente no sector público.

41. O Tribunal salienta contudo que, no âmbito das orientações da Comissão relativas a acções inovadoras em 2001(38), estão a ser apoiadas acções de investigação com o objectivo de promover métodos de avaliação comparativa da execução de estratégias locais de emprego e de desenvolver ferramentas metodológicas de avaliação dos resultados em matéria de desenvolvimento local. Contudo, o trabalho de desenvolvimento na preparação de indicadores do impacto no emprego no sector da economia social é difícil devido à falta de estatísticas relevantes na maioria dos Estados-Membros.

42. Embora tenham sido realizadas avaliações em áreas individuais específicas do emprego local, não existe uma visão global clara ou um inventário da situação actual nos Estados-Membros que permita contextualizar os objectivos definidos e a fase da sua execução. Também não existem informações sobre o nível das despesas comunitárias relativas ao emprego local nos Estados-Membros.

NECESSIDADE DE MELHORIAS NA GESTÃO DOS PROJECTOS PELA COMISSÃO

43. A Comissão gere directamente uma série de acções locais de emprego, principalmente através de acções inovadoras no âmbito do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho(39) e de "Medidas preparatórias da acção local para o emprego".

44. A auditoria do Tribunal procurou determinar em que medida a Comissão tinha garantido que os fundos apenas fossem atribuídos a projectos que preenchessem os requisitos legais, financeiros e regulamentares previstos pelos regimes de subvenção e que apresentassem uma boa relação custo/eficácia.

Reforço indispensável do controlo financeiro das acções inovadoras

45. Durante o período 1994-1998, a Comissão financiou 201 acções inovadoras no âmbito do n.o 1, alínea a), do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, num montante total médio anual de 20,7 milhões de euros, com uma média de subvenção por acção de 55,5 % do custo total (quadro 2). O Tribunal verificou que a taxa de subvenção aumentara substancialmente (de 50 % para 83 %) entre 1997 e 1998.

Quadro 2

Projectos no âmbito do artigo 6.o financiados de 1994 a 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas.

46. O Tribunal seleccionou e examinou 13 projectos aprovados entre 1996 e 1997 e encerrados entre 1999 e 2000, para determinar como tinham sido geridos e qual a sua contribuição para o desenvolvimento de abordagens novas e inovadoras.

47. O Tribunal observou o seguinte:

a) Existiram atrasos significativos no controlo e acompanhamento por parte da Comissão de 6 dos 13 projectos. Num caso(40) em que foram atribuídos 288200 euros, apenas se iniciou um processo de recuperação quase dois anos após a data em que o relatório final relativo ao projecto deveria ter sido apresentado;

b) As avaliações ex ante dos projectos nem sempre explicavam as razões da taxa de subvenção atribuída, como no caso de um projecto(41) que tinha como objectivo a melhoria da coordenação e do intercâmbio de experiências, que recebeu uma subvenção no valor de um milhão de euros, representando 100 % do custo total do projecto;

c) Em seis dos 13 casos examinados, deu-se aos promotores dos projectos um prazo de seis meses, após a data de expiração do contrato, para finalizarem as despesas e de um ano completo para apresentarem o seu relatório final e o seu pedido de pagamento à Comissão. Este prazo adicional tornou mais difícil a avaliação por parte da Comissão bem como a utilização dos resultados num prazo razoável após os projectos estarem realmente terminados.

48. Além disso, apenas 34 dos 201 projectos no âmbito do artigo 6.o aprovados foram auditados pela Comissão no período 1994-2001, reduzindo assim a probabilidade de detectar despesas inelegíveis ou irregulares nesta área de alto risco dos contratos por ajuste directo. A análise do Tribunal a uma amostra de relatórios de auditoria demonstrou que os auditores da Comissão tinham detectado, na grande maioria dos casos, insuficiências graves e erros importantes, que necessitavam de muitas acções de recuperação dos fundos pagos indevidamente. À luz destes resultados, justificar-se-ia uma estratégia de controlo mais activa nesta área.

Necessidade de determinar melhor os objectivos das acções preparatórias

49. O Tribunal examinou igualmente os 37 projectos, num montante de 5,6 milhões de euros, existentes no âmbito da acção "Medidas preparatórias da acção local para o emprego"(42) da Comissão no exercício 2000. Esta medida piloto, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2000, tinha por objectivo o apoio a agentes locais na criação de planos locais de emprego com base nas Orientações para o Emprego. Um exame da execução financeira do orçamento relativo a 2000 e 2001(43) (quadro 3), revelou que existia, no que se refere às autorizações, uma taxa fraca de utilização das dotações em 2000 (46,6 %). Relativamente aos pagamentos, apenas foram pagos 1,6 % das dotações disponíveis para 2000, tendo o montante restante sido cancelado. Embora 99,8 % dos fundos tenham sido autorizados em 2001, 96,3 % deste financiamento foi autorizado em Novembro e Dezembro desse ano. De facto, apesar da introdução desta nova medida, o financiamento global para as acções inovadoras diminuiu no período 1998-2001(44).

Quadro 3

Rubrica orçamental B5-5 0 3: Medidas preparatórias da acção local para o emprego

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas.

50. A fraca taxa de execução orçamental em 2000 deveu-se em parte ao facto de todas as dotações terem de ser autorizadas e gastas antes do fim do exercício de 2001. Assim, a duração máxima dos projectos estava limitada a nove meses, sendo o prazo de apresentação das candidaturas de apenas sete semanas. Esta restrição desencorajou muitos concorrentes potenciais, especialmente na área da economia social. Além disso, em 2000 poucas propostas solicitaram o montante máximo de co-financiamento disponível.

51. Encontraram-se as seguintes lacunas na gestão operacional da medida:

a) Muitos projectos referiam-se à mesma temática das acções inovadoras existentes no âmbito do artigo 6.o, que incluía já projectos-piloto financiados no quadro do "Terceiro sector" e do "Mercado de trabalho"(45);

b) 17 acordos de subvenção para os projectos (num montante total de 2,6 milhões de euros ou 46 % das autorizações totais) apenas foram aprovados pela Comissão em 30 de Dezembro de 2000, relativos a acções com início na mesma data e que terminavam em 30 de Setembro de 2001. Uma vez que estes acordos apenas foram assinados pelos beneficiários em Janeiro de 2001, a despesa deveria ter sido imputada ao orçamento relativo a 2001. Além disso, foram aprovados acordos pela Comissão relativos ao co-financiamento de conferências após estas terem ocorrido(46).

52. Apesar das fraquezas assinaladas e de esta ser uma área inovadora onde, por natureza, os riscos são superiores aos normais, não foram auditadas quaisquer acções preparatórias pela Comissão em 2000 ou 2001.

OBSTÁCULOS AO DESENVOLVIMENTO DE ACÇÕES LOCAIS

53. O Tribunal examinou a execução de várias acções locais de emprego nos Estados-Membros, incluindo pactos territoriais de emprego, organizações beneficiárias de subvenções globais e o papel dos sectores de solidariedade social e privado na promoção do emprego local, de forma a avaliar os obstáculos à obtenção de resultados eficientes e eficazes nesta área.

Falta de apoio ao acompanhamento dos pactos territoriais de emprego

54. O Tribunal controlou três pactos territoriais de emprego(47), cujo objectivo era coordenar as acções locais de emprego e difundir as boas práticas através de uma abordagem "baseada em necessidades locais" relativa ao desenvolvimento do emprego. No caso do pacto do Reino Unido verificou-se que:

a) Não existia um documento de estratégia comum e global de que todos os parceiros do pacto fossem signatários;

b) O conselho constituído pelos representantes principais dos parceiros do pacto nunca se reuniu, mas foi substituído por um grupo de direcção constituído apenas por representantes da autoridade local e pelo coordenador do pacto, o que reduzia a representatividade local do projecto;

c) O PTE não conseguiu estabelecer uma ligação com os programas operacionais e por consequência não pôde obter financiamento de projectos a partir desses programas, após ter utilizado o seu financiamento inicial para realizar estudos preliminares. Assim, não tirou o benefício óptimo destes estudos. Além disso, o objectivo de criar 30000 empregos, aprovado pela Comissão, revelou-se irrealista, o que não é de surpreender tendo em conta a natureza do pacto e os limitados fundos atribuídos (200000 euros).

55. Em conformidade com a sua intenção(48) de fazer passar as iniciativas de desenvolvimento local da situação de medidas individuais para uma forma mais estratégica de apoio, a Comissão encorajou os Estados-Membros a manter o financiamento de pactos territoriais de emprego (PTE) existentes e a apoiar novos pactos no âmbito dos programas operacionais [ver ponto 54, alínea c)]. No entanto, em alguns Estados-Membros(49) verificou-se uma falta de apoio do financiamento contínuo dos PTE por parte das administrações nacionais.

Atrasos na utilização das subvenções globais pelos Estados-Membros

56. A introdução do mecanismo de subvenções globais para gerir pequenas subvenções (ver ponto 26), no período de programação do FSE 2000-2006, causou atrasos significativos na execução das acções locais de emprego. Esta situação ficou a dever-se à necessidade de obter a aprovação e de realizar acordos legais com as entidades gestoras a diferentes níveis e à dificuldade de nomear organismos intermediários experientes. Em dois casos(50) foram registados atrasos de 15 a 18 meses, muito mais importantes do que para outras medidas dos programas.

57. Da mesma forma, no caso do programa do objectivo n.o 3 para França, a obrigação de esperar pela adopção formal dos programas operacionais por parte da Comissão para designar os intermediários responsáveis pela repartição de subvenções globais fez com que o processo de selecção dos intermediários apenas fosse iniciado em Novembro de 2000.

58. Além disso, em alguns casos a possibilidade de utilizar subvenções globais era também legalmente restrita. Na Áustria, o recurso às subvenções globais foi adiado, e na Finlândia a legislação nacional proibia os organismos estatais de delegar as suas funções de gestão financeira em organizações não governamentais.

Obstáculos à participação do sector de solidariedade social nos programas do FSE

59. O "Terceiro sector", que se refere à actividade económica de cooperativas, organismos mutualistas e associações, é uma abordagem ao desenvolvimento económico local que reúne várias vertentes de desenvolvimento nas comunidades locais. A mais-valia potencial destas acções deriva da sua capacidade de combinar objectivos económicos e sociais, fazendo corresponder as necessidades locais aos recursos locais.

60. Existiram vários obstáculos à participação de organismos de solidariedade social neste sector. Em primeiro lugar, o tempo de voluntariado consagrado gratuitamente pelas pessoas desses organismos é uma contribuição importante para os projectos do FSE(51). No entanto, nos casos em que uma medida do programa prevê apenas financiamento público e do FSE, reduziria a contribuição pública para o programa e, assim, a taxa de financiamento correspondente. Isto acontece apesar de os organismos de solidariedade social serem frequentemente organismos sem fins lucrativos financiados pelo sector públicos e de solidariedade social. Esta situação limita assim o interesse dos pequenos grupos voluntários em participar nestas acções.

61. Em segundo lugar, o sector de solidariedade social e o sector local(52) necessitam de receber pagamentos por conta de forma a permitir-lhes desempenhar as suas funções, o que nem sempre foi possível(53), por existirem regras nacionais que proíbem pagamentos desse tipo aos beneficiários finais. Esta restrição, juntamente com a própria falta de recursos dos organismos, determinou que no caso de Espanha não houvesse qualquer actividade em 2000 e durante uma parte de 2001.

Falta de financiamento privado para as acções locais

62. Um outro obstáculo ao desenvolvimento de emprego local eficaz foi a falta de financiamento privado para essas acções. Muitas organizações não-governamentais (ONG) e intermediários não foram mandatados para procurar um financiamento privado. Por vezes, esta situação ajuda à exclusão tanto do sector de solidariedade social como das empresas privadas do desenvolvimento do emprego local. No caso de um grande projecto financiado pela Comissão e intitulado "Capital social local"(54), o Tribunal verificou que as estruturas intermediárias participantes se limitavam a associações e a consórcios sem fins lucrativos.

63. Além disso, tendo em conta o carácter quase exclusivamente público das parcerias e o facto de outros financiamentos inovadores se dirigirem predominantemente também às autoridades locais e ao sector das ONG, existe o risco de a capacidade de participação do sector privado não estar a ser desenvolvida em igualdade de circunstâncias nesta área, limitando assim a capacidade de intervenção dos agentes locais. Além disso, a vantagem competitiva do sector público observada em matéria de financiamento do FSE é outro factor limitativo do desenvolvimento local de acções de emprego.

64. Uma vez que um dos principais objectivos da política comunitária nesta área é melhorar o acesso local ao processo de tomada de decisão, não é apenas legislando que se consegue uma mudança fundamental. Será necessária uma estratégia definida e concertada, que inclui orientações em matéria de metodologias, a colocação em rede de associações e, mais importante ainda, um acordo político a favor desta mudança por parte das autoridades dos Estados-Membros.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

65. Embora o Tratado CE tenha definido uma política europeia de emprego, não existe uma política comunitária clara e global em matéria de criação de emprego local. Embora a Comissão tenha realizado progressos na área do desenvolvimento da política e da divulgação das melhores práticas, tendo em conta a escassez de provas empíricas disponíveis relativas à criação de empregos nesta área, qualquer política futura deve basear-se numa análise que se concentre na melhoria da eficácia das intervenções no mercado de trabalho em termos de criação de empregos (ver pontos 10 a 15).

66. Embora a Estratégia Europeia de Emprego e os regulamentos que estabelecem a programação para 2000-2006 tenham contribuído para o reconhecimento e atribuição de um quadro jurídico para este tipo de desenvolvimentos por parte dos Estados-Membros, o desenvolvimento da política comunitária na área das acções locais em prol do emprego tem sido pouco sistemático e apresentado uma falta de estrutura e coerência. A adopção da ampla abordagem actual é uma fonte potencial de confusão e diluição dos esforços e do impacto das acções empreendidas, devido a um "campo" de intervenção que já é complexo (ver pontos 16 a 21).

67. As informações relativas ao acompanhamento e avaliação dos progressos em matéria de emprego local através da EEE e do financiamento do FSE são insuficientes (ver pontos 22 a 42).

68. Existem igualmente lacunas a nível da gestão, por parte da Comissão, do financiamento directo das acções inovadoras relativas ao emprego local (ver pontos 43 a 52).

69. Apesar de terem sido realizados progressos na área do emprego local em muitos Estados-Membros, continuam a existir obstáculos à plena participação tanto do sector de solidariedade social como do privado nas acções locais de emprego (ver pontos 53 a 64).

70. Existem igualmente dificuldades relativamente à aplicação das estruturas de gestão descentralizadas em alguns Estados-Membros, que têm origem num conflito entre as modalidades de aplicação das novas regras de controlo financeiro e os dispositivos jurídicos e administrativos existentes nos Estados-Membros (ver pontos 25 a 29 e 56 a 58).

71. Em termos políticos e legais, a Estratégia Europeia de Emprego consiste em coordenar estratégias nacionais, cuja realização e eficácia são principalmente da responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão desempenha a difícil mas vital função de facilitar e apoiar a coordenação. Para desempenhar esta função de orientação das políticas nacionais de emprego, é essencial que os Estados-Membros apresentem informações adequadas e que a Comissão as recolha, processe e divulgue. Esta situação aplica-se em particular à área das acções locais de emprego, para as quais existe uma base legal específica no âmbito da regulamentação do FSE.

72. O Tribunal recomenda que:

a) Seja empreendida uma avaliação completa da mais-valia provável da política de emprego local em todos os níveis da sua execução(55);

b) A Comissão dê orientações mais precisas aos Estados-Membros sobre o emprego local no âmbito dos programas do FSE;

c) A Comissão insista para que, no âmbito da EEE, os Estados-Membros apresentem mais informações relativas às acções locais de emprego;

d) Sejam racionalizadas as acções geridas pela Comissão na área dos projectos inovadores, e que os procedimentos de gestão financeira sejam reforçados para garantir a regularidade e uma boa relação custo/eficácia do financiamento;

e) Apesar de caber aos Estados-Membros a principal responsabilidade pela eficácia da estratégia global em matéria de emprego local, a Comissão garanta que tem à sua disposição informações de gestão exactas de forma a poder desempenhar a sua função de apoio e de coordenação.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 17 e 18 de Julho de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) SEC(1996) 2061 de Novembro de 1996: "First report on local development and employment initiatives"; SEC(1998) 25 "Second report on local initiatives for development and employment"; COM(1995) 273 "Uma estratégia europeia de incentivo às iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego".

(2) N.o 2 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 213 de 13.8.1999).

(3) Última edição: "Orientações para as políticas de emprego em 2002" (JO L 60 de 1.3.2002, p. 66).

(4) Nos termos do n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento (CE) n° 1260/1999 do Conselho (JO L 161 de 26.6.1999) e do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 213 de 13.8.1999), o Fundo Social Europeu (2000 a 2006) pode financiar acções inovadoras tais como estudos.

(5) Rubrica orçamental B5-5 0 1 do exercício 2000.

(6) Comunicação da Comissão "Acção local em prol do emprego" [COM(2000)196 final, de 7 de Abril de 2000].

(7) Livro Branco da Comissão relativo à governança europeia [COM(2001) 428 final, de 25 de Julho de 2001].

(8) A EEE baseia-se em quatro pilares e 19 directrizes europeias para o emprego:

Pilar 1: Melhorar a empregabilidade,

Pilar 2: Desenvolver o espírito empresarial e criação de empregos,

Pilar 3: Incentivar a adaptabilidade das empresas e dos seus trabalhadores,

Pilar 4: Reforçar as políticas de igualdade de oportunidades.

(9) Decisão 2001/63/CE do Conselho, de 19 de Janeiro de 2001, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros em 2001. Foi reiterada numa proposta de decisão do Conselho relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros em 2002 [COM(2001) 511 final, de 12 de Setembro de 2001].

(10) Os planos de acção nacionais são elaborados por cada Estado-Membro de forma a implementar as orientações adoptadas pelo Conselho.

(11) O n.o 2, alínea a), do artigo 2.o estabelece que "no âmbito dos domínios políticos [...] o Fundo (FSE) terá em consideração a promoção de iniciativas locais de emprego e de pactos territoriais de emprego".

O n.o 1, alínea d), do artigo 3.o refere-se ao desenvolvimento de novas possibilidades de emprego, incluindo no sector da economia social (Terceiro sector).

O n.o 2 do artigo 4.o prevê que um montante razoável das dotações seja distribuído (no âmbito dos objectivos n.o 1 e n.o 3) sob a forma de pequenas subvenções, com regras de acesso especiais para as organizações não governamentais e as parcerias locais.

(12) Comunicação da Comissão "Acção local em prol do emprego - Uma dimensão local para a Estratégia Europeia de Emprego" [COM(2000) 196, de 7 de Abril de 2000].

(13) Documento de serviço interno EMCO/07/01 que serviu de base para a comunicação da Comissão "Reforçar a dimensão local da Estratégia Europeia de Emprego" [COM(2001) 629 final, de 6 de Novembro de 2001].

(14) Segundo relatório sobre a coesão económica e social [COM(2001) 24 final, de 31 de Janeiro de 2001].

(15) Os benefícios directos são quantificáveis e consistem, por exemplo, em empregos criados ou pessoas formadas. Os benefícios processuais são qualitativos e incluem a criação de parcerias e de intermediários, que reúnem diferentes agentes locais. Frequentemente, ambos estão incluídos nos objectivos definidos nos programas operacionais dos Fundos Estruturais.

(16) Comunicação da Comissão sobre "Os Fundos Estruturais e a sua coordenação com o Fundo de Coesão - Orientações para programas no período de 2000 a 2006 - Economia social: novos serviços de criação de empregos", COM(1999) 344 (JO C 267 de 22.9.1999, p. 13).

(17) Parte 1, secção II "Empresas competitivas para a criação de empregos"; parte 2 "A Estratégia Europeia de Emprego", em especial, o destaque do apoio do FSE a pactos territoriais nas áreas do objectivo n.o 3 e a avaliação local ou regional das necessidades emergentes das disposições de uma programação da base para o topo e a integração do FSE nas actividades apoiadas por outros fundos.

(18) "ESF 2000: Questions and Answers".

(19) Embora o regulamento e as orientações oficiais apenas exigissem que os programas incluíssem um resumo das medidas pretendidas, este documento adicional exigia que os programas fornecessem muito mais pormenores.

(20) Artigo 4.o

(21) Artigo 9.o, alínea i), e artigo 27.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho (JO L 161 de 26.6.1999).

(22) Alemanha e Áustria.

(23) Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos Estruturais (JO L 63 de 3.3.2001, p. 21). Este regulamento prevê uma separação clara de funções entre as autoridades de gestão e de pagamento e uma auditoria independente de, pelo menos, 5 % das despesas elegíveis, baseada numa amostra representativa das operações aprovadas.

(24) "Vade-mecum of Commission grants", disposições financeiras, ponto 11.3 (DG-Orçamento, 15 de Julho de 1999).

(25) DOCUP do programa objectivo n.o 3 para Yorkshire and the Humber, no Reino Unido, e do programa objectivo n.o 3 em França.

(26) O intermediário designado relativamente ao DOCUP do programa objectivo n.o 3 para a Alemanha (nível federal).

(27) Artigo 128.o do Tratado.

(28) O relatório conjunto sobre o emprego é elaborado pelo Conselho e pela Comissão para apresentação ao Conselho Europeu.

(29) Conhecimento local do PAN; participação local na elaboração do PAN; novas fontes de empregos; economia social; parcerias locais; serviços públicos de emprego e participação dos parceiros sociais.

(30) Relatório anual relativo ao exercício de 1999, ponto 3.134.

(31) Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu de Cardiff em 1998.

(32) SEC(2001) 1398 de 16 de Novembro de 2001 - Documento de trabalho da Comissão relativo à avaliação da aplicação das Orientações para o Emprego 2001 [documento de apoio ao Relatório Conjunto sobre o Emprego, COM(2001) 438 final, de 12 de Setembro de 2001].

(33) Excepto em dois Estados-Membros (França e Países Baixos em 2000).

(34) Como se confirma nos relatórios conjuntos sobre o emprego relativos a 2000 (ponto 4.4) e 2001 (ponto 3.3).

(35) Bélgica, Espanha, França, Países Baixos e Portugal nos PAN relativos a 2000.

(36) Relatório Conjunto sobre o Emprego 2001, ponto 3.3.

(37) O relatório especial n.o 12/2001 do Tribunal de Contas, ponto 17, relativo a determinadas intervenções estruturais a favor do emprego, em particular ao impacto das ajudas do Feder sobre o emprego e medidas do FSE contra o desemprego de longa duração, referiu o facto de as directrizes relativas ao emprego da EEE, os PAN e os relatórios conjuntos sobre o emprego não fazerem qualquer referência explícita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder), apesar de o seu impacto no emprego ter sido considerável (JO C 334 de 28.11.2001).

(38) Comunicação da Comissão relativa à execução de acções inovadoras ao abrigo do artigo 6.o do regulamento do Fundo Social Europeu para o período de programação 2000-2006 [COM(2000) 894, de 12 de Janeiro de 2001].

(39) Projectos-piloto e de demonstração e intercâmbio de experiências, sujeitos a um limiar de 0,4 % do financiamento anual do FSE.

(40) Projecto n.o 970751 ATO.

(41) Projecto n.o 960019B 0.

(42) Rubrica orçamental B5-5 0 3 - 12 milhões de euros em 2000.

(43) Dados em 31 de Dezembro de 2001.

(44) As autorizações passaram de 53 milhões de euros em 1998 para 47 milhões de euros em 2001; os pagamentos passaram de 39 milhões de euros em 1998 para 23 milhões de euros em 2001.

(45) Rubrica orçamental B5-5 0 2.

(46) Por exemplo, no caso da Câmara Municipal de Glasgow, o acordo de subvenção foi assinado dois meses após a conferência.

(47) PTE de três cidades, Reino Unido, PTE Tampere, Finlândia e PTE Catalunha no âmbito do objectivo n.o 2.

(48) Comunicação da Comissão relativa à execução de acções inovadoras ao abrigo do artigo 6.o do regulamento do Fundo Social Europeu para o período de programação 2000-2006, ponto 27 [COM(2000) 894, de 12 de Janeiro de 2001].

(49) Reino Unido (o DOCUP do programa 2000-2006 do objectivo n.o 2 para East Midlands não previu dotações para os PTE) e Finlândia (o relatório da OCDE indicou que várias parcerias, fortemente dependentes do financiamento nacional, deixariam de existir na sua forma actual em resultado da suspensão do apoio).

(50) Espanha (PO objectivo n.o 3) e igualmente o pacto territorial de emprego da Catalunha no âmbito do objectivo n.o 2.

(51) DOCUP dos objectivos n.os1, 2 e 3, para a região de Yorkshire and the Humber, Reino Unido e PO do objectivo n.o 3 para Espanha.

(52) Por exemplo, no caso do projecto de planeamento 2000-2006 do objectivo n.o 2, para Yorkshire and the Humber, no Reino Unido, a Comissão foi de opinião que era necessário um mecanismo financeiro deste tipo para permitir aos sectores desempenharem as suas funções. A interpretação da Comissão do n.o 1, terceiro parágrafo, do artigo 32.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho (JO L 161 de 26.6.1999) apoia igualmente esta posição.

(53) Por exemplo, no Reino Unido existia uma regra do governo central que se aplicava às delegações regionais e que proibia os pagamentos por conta e nos DOCUP do objectivo n.o 3 para a Alemanha (Baviera) e para Espanha, o pagamento de adiantamentos aos beneficiários finais de subvenção era igualmente proibido.

(54) O capital social local é definido pela Comissão no documento "Evaluation of Local Social Capital Pilot Project" (contrato VC/2000/0220) como um apoio fornecido por um organismo intermediário, funcionando a nível regional ou local, dirigido a pessoas que agregam os seus recursos com vista ao desenvolvimento de micro-projectos de promoção do emprego e da coesão social. O princípio orientador é a mobilização do potencial local para encontrar respostas locais a necessidades locais.

(55) Ponto 8.2 do capítulo 8 do Livro Branco "Crescimento, competitividade e emprego" da Comissão, de 1993.

Respostas da Comissão

SÍNTESE

I e II. A Comissão esforça-se por proporcionar um enquadramento mais favorável para o emprego local nas diversas componentes desta área política, partindo do princípio que a eficácia do desenvolvimento e implementação da política pode ser melhorada mediante o alargamento da base das pessoas e instituições envolvidas. A Comissão deve ter em conta os princípios de proporcionalidade e subsidiariedade, bem como o método aberto de coordenação estabelecido em Lisboa, particularmente pertinentes no campo do desenvolvimento local, nomeadamente respeitando plenamente as disposições administrativas e constitucionais nacionais dos Estados-Membros.

IV. Embora reconhecendo naturalmente a necessidade de melhorar a formulação da política comunitária, a Comissão deseja sublinhar os seguintes pontos:

a) Devido à grande variedade de actividades, e sobretudo de situações, entre Estados-Membros (tamanho, competência, recursos a nível infra-regional), uma única definição à escala comunitária de uma política ou acção de emprego local não seria viável ou desejável, e não estaria no âmbito do regulamento FSE ou da Estratégia Europeia de Emprego (EEE);

b) A Comissão fornece orientação política e promove o intercâmbio de experiências através de medidas inovadoras e preparatórias, inclusive para os próprios agentes locais, como é indicado na sua comunicação de Novembro de 2001(1).

V. A informação para o controlo e a avaliação da política é, em geral, útil. No entanto, há diversos requisitos e responsabilidades nas componentes da política de emprego local. A esse respeito:

a) O facto de os Estados-Membros não fornecerem uma informação específica sobre acções locais em prol do emprego como tais nos seus programas operacionais é normal, dada a natureza e os objectivos destes programas ao abrigo do regulamento FSE;

b) A Comissão considera que a informação sobre o emprego local fornecida pelos Estados - Membros nos seus planos de acção nacionais (PAN) permite uma avaliação das tendências básicas no que respeita ao desenvolvimento da dimensão territorial da Estratégia Europeia de Emprego. No entanto, a Comissão continuará, naturalmente, a defender o desenvolvimento da dimensão local de EEE.

VI. a) e b) No tocante aos projectos geridos directamente, a Comissão recorda que os pedidos oficiais para financiamento da UE tinham chegado à Comissão muito antes do início dos projectos, e que as autorizações contabilísticas haviam sido validadas antes do lançamento das acções e os acordos de subvenção enviados aos promotores em tempo devido.

c) A Comissão está de acordo com a análise do Tribunal no tocante à sobreposição entre acções do artigo 6.o e medidas preparatórias desde a criação, em 2000, pela autoridade orçamental, apesar das reservas da Comissão, da rubrica orçamental B5-503. No entanto, comprometeu-se a executar estas rubricas orçamentais o melhor possível com os recursos humanos disponíveis e procurou limitar a eventual sobreposição, nomeadamente mediante a selecção conjunta de projectos reunindo todos os serviços em causa.

VII. a) e b) No que se refere às pequenas subvenções, as complexidades e restrições mencionadas pelo Tribunal deveriam ser tratadas individualmente pelos Estados-Membros e/ou as autoridades de gestão em causa. A Comissão defendeu uma maior simplificação neste domínio, mas não tem qualquer autoridade em matéria de mecanismos nacionais ou disposições administrativas.

c) Considerando o facto de algumas acções locais em prol do emprego terem sido restringidas a organizações sem fins lucrativos, a Comissão assinala que as acções locais em prol do emprego não podem, muito possivelmente, dirigir-se a todos os agentes. As organizações sem fins lucrativos são uma prioridade e um grupo destinatário legítimos para o desenvolvimento do emprego local.

VIII. Com respeito às recomendações do Tribunal, a Comissão deseja assinalar que:

a) Uma avaliação temática do desenvolvimento local foi anunciada pela Comissão na sua comunicação de Novembro de 2001, e está a ser lançada actualmente. No entanto, embora a Comissão reconheça a necessidade de avaliar o valor acrescentado e a eficácia das medidas do mercado de trabalho, uma análise aprofundada de intervenções do mercado de trabalho seria um método bastante estreito para avaliar os resultados da política de emprego local;

b) A Comissão considera que as exigências em matéria de relatórios impostas aos Estados-Membros pelos regulamentos FSE e dos Fundos estruturais são geralmente adequadas, uma vez que estes têm de estar em linha com os princípios de parceria reforçada e de simplificação inscritos nos regulamentos, e devem evitar sobrecarregar os Estados-Membros com obrigações adicionais;

c) A Comissão considera que a informação sobre o emprego local fornecida pelos Estados-Membros nos seus planos de acção nacionais (PAN) permite uma avaliação das tendências básicas em matéria de desenvolvimento da dimensão territorial da Estratégia Europeia de Emprego. A Comissão continuará a defender o desenvolvimento da dimensão local de EEE;

d) A Comissão concorda com a recomendação geral do Tribunal no sentido de racionalizar o apoio orçamental e melhorar os procedimentos de gestão financeira;

e) A Comissão continuará a desempenhar o seu papel de facilitação e coordenação, respeitando ao mesmo tempo os princípios de proporcionalidade e subsidiariedade, particularmente pertinentes no campo de acções locais em prol do emprego.

INTRODUÇÃO

1. As acções locais em prol do emprego têm vindo a ser desenvolvidas há dezenas de anos nos Estados-Membros. Desde o Livro Branco de 1993, a Comissão procura proporcionar um quadro mais favorável para a acção local, partindo do princípio que a eficácia do desenvolvimento e implementação da política pode ser melhorada mediante o alargamento da base das pessoas e instituições envolvidas. No entanto, o progresso nesta área política baseia-se principalmente em decisões tomadas nos Estados-Membros.

2. Na Estratégia Europeia de Emprego (EEE), a directriz n.o 11 estabelece agora que os Estados-Membros - em oposição à Comissão ou aos próprios agentes locais - "terá em conta, se necessário, na sua política global de emprego a dimensão de desenvolvimento regional", e "incentivará as autoridades locais e regionais a desenvolver estratégias para o emprego". No entanto, as directrizes não incluem nenhuma acção local para o emprego a tomar ou a gerir pela Comissão.

3. O regulamento do Fundo Social Europeu (FSE) estabelece que, no âmbito dos seus cinco domínios políticos, o Fundo "terá em consideração", nomeadamente, a "promoção de iniciativas locais de emprego" (n.o 2 do artigo 2.o).

4. As políticas e acções locais em prol do emprego cobrem uma gama e um tipo muito vastos de acções, a maior parte delas incluídas nos programas FSE e geridas pelos Estados-Membros. Por exemplo, uma grande parte do financiamento nos cinco domínios políticos do FSE, como a formação ao longo da vida ou a igualdade de oportunidades, tem um impacto directo ou indirecto na criação de emprego a nível local. Assim, as actividades neste amplo domínio seriam impossíveis de quantificar ou de incluir num quadro comunitário coerente e claro a todos níveis políticos.

OBJECTIVOS E ÂMBITO DA AUDITORIA

6. As acções locais em prol do emprego e o conjunto de agentes económicos, políticos e administrativos nos Estados-Membros são efectivamente de natureza muito vasta e diversa. O que não permite uma avaliação da relação custo/eficácia - ou uma definição estrita - de todas as actividades relacionadas com o emprego local, particularmente no que respeita aos programas do FSE. Os recursos humanos limitados são também um factor para a Comissão.

9. As acções locais em prol do emprego incluem três componentes que, embora todas elas tenham por objectivo o emprego local, possuem fundamentos jurídicos diferentes e objectivos específicos, implicando, por isso, diversos requisitos e responsabilidades: o processo político da Estratégia Europeia de Emprego (EEE), os requisitos legais do regulamento FSE e as regras operacionais referentes a acções inovadoras e preparatórias. As políticas e acções comunitárias devem necessariamente adaptar-se à natureza de cada uma destas três componentes.

NECESSIDADE DE UMA MELHOR DEFINIÇÃO DA POLÍTICA DA COMISSÃO

10. Os princípios de proporcionalidade e subsidiariedade no âmbito do Protocolo de Amesterdão, bem como o método aberto de coordenação estabelecido em Lisboa, são particularmente pertinentes no campo do desenvolvimento local. De acordo com a sua comunicação de Novembro de 2001, a Comissão, ao estabelecer a sua política, directrizes e medidas, tem em conta estes princípios, em especial respeitando plenamente as disposições administrativas e constitucionais nacionais dos Estados-Membros; a Comissão deve também naturalmente evitar uma abordagem prescritiva em relação a agentes nacionais, regionais e locais.

14. A capacidade de a Comissão assegurar que se tenha em conta as condições regionais e locais ao desenvolver propostas e operações políticas é limitada, pela ausência de uma base jurídica vinculativa e pelo próprio regulamento FSE (ver ponto 3), essencialmente a um incentivo não prescritivo, a uma orientação e acções experimentais no quadro de acções inovadoras e medidas preparatórias.

15. Os Fundos estruturais são instrumentos financeiros destinados a reforçar a coesão social e económica. Os regulamentos relacionados definem o alcance da sua intervenção mas não o quadro regulamentar das políticas comunitárias e/ou nacionais que co-financiam. O artigo 2.o do regulamento FSE define o âmbito de aplicação das actividades dos Estados - Membros, abordando o desenvolvimento do mercado de trabalho e dos recursos humanos, que o FSE apoia e complementa. As regras aplicáveis a estas políticas e operações bem como a sua implementação são da mera responsabilidade dos Estados-Membros. O artigo 8.o do Regulamento (CE) n..o 1260/1999 da Comissão reforça esta abordagem, nomeadamente no n.o 1, estabelecendo que as acções serão adoptadas em parceria "com as autoridades e organismos designados pelo Estado-Membro no quadro das respectivas regulamentações nacionais e práticas [...]".

O princípio de parceria referido no artigo 8.o tem em vista reforçar o papel dos parceiros regionais e locais na definição, gestão, acompanhamento e avaliação das actividades co-financiadas pelos Fundos estruturais a nível do Estado-Membro; é complementado pelo princípio de subsidiariedade referido no n.o 2, que reduz fortemente o papel da Comissão na implementação de acções.

No entanto, a prioridade horizontal do emprego local foi tida em conta nas negociações com os Estados-Membros, e será objecto de uma atenção particular pela Comissão aquando da avaliação intercalar.

17. As discussões no seio do Comité do Emprego sobre o documento da Comissão mostraram que os Estados-Membros se opõem resolutamente a um plano de acção e a um calendário da Comissão para a preparação de planos de acção locais. Por isso, a Comissão, para respeitar as competências dos Estados-Membros, reviu a sua posição preliminar, e apresentou a comunicação de Novembro de 2001 sobre o emprego local.

18. Vários outros agentes limitam a desejabilidade e a capacidade de a Comunidade formular uma política abrangente e à escala europeia para promover acções locais em prol do emprego com objectivos, critérios e metas mensuráveis. Em primeiro lugar, as políticas de emprego são nacionais, e o grau de governo local e administração descentralizada nos Estados-Membros varia consideravelmente. Em segundo lugar, compete essencialmente aos Estados-Membros decidir como ter em conta, de forma específica, as condições regionais e locais em conformidade com o regulamento FSE e as suas disposições constitucionais e administrativas. De um modo mais geral, são os Estados-Membros que estão em melhores condições para se adaptarem às suas próprias realidades e necessidades locais.

No entanto, a Comissão fornece orientação política e promove a investigação na sua área de competência - inclusive para os próprios agentes locais, como se mostra na comunicação de Novembro de 2001 e foi observado pelo Tribunal (ponto 41). Apoia - se em acções experimentais e em muitas contribuições pertinentes que não os estudos mencionados pelo Tribunal no ponto 18, por exemplo, o "Emprego local" da OCDE e o programa de desenvolvimento económico, de que a Comissão foi um membro fundador e activo desde o seu início em 1982.

19. Devido à grande variedade de actividades, e sobretudo de situações, entre Estados-Membros (dimensão, competência, recursos a nível infra-regional), uma definição à escala comunitária de uma "Acção local para o emprego" ou território não seria viável ou desejável e não estaria no âmbito de aplicação do regulamento FSE ou da EEE. O termo "Acção local para o emprego" abarca radicalmente diferentes actividades como medidas inovadoras e programas operacionais do FSE.

20 e 21. O principal objectivo da comunicação da Comissão de Novembro de 2001 era contribuir para o reforço da dimensão local da EEE, analisando as recentes tendências nos PAN dos Estados-Membros, bem como aos resultados da consulta de agentes locais, e apoiar-se na experiência e fazer melhor uso dos instrumentos existentes. A comunicação também propôs uma série de orientações não-prescritivas para estratégias locais de emprego - em conformidade com o princípio de subsidiariedade - em vez de um plano de acção. Foi bem acolhida pelo Parlamento Europeu, o Comité das Regiões e o Comité Económico e Social(2). Os Estados-Membros opuseram-se firmemente a uma abordagem mais intervencionista por parte da Comissão.

Devido à própria natureza das acções locais em prol do emprego, ao facto de o emprego local não ser um dos campos políticos do regulamento FSE e à falta de dados estatísticos sublinhada pelo Tribunal, os benefícios directos quantificáveis mencionados na nota de pé-de-página do ponto 21 (empregos criados, pessoas formadas) não podem ser objectivamente determinados - especialmente no que respeita aos programas operacionais dos Fundos estruturais, que representam a maior parte do financiamento comunitário em prol do emprego local.

FALTA DE INFORMAÇÕES PRECISAS E DE ACÇÕES ADEQUADAS EM MATÉRIA DE GESTÃO

22. A Comissão compartilha a preocupação geral em matéria de boa gestão mencionada pelo Tribunal. Para além de tais princípios gerais, que efectivamente se aplicam à implementação, acompanhamento e avaliação de qualquer política, é importante destacar que, no caso das acções locais, o conteúdo, os procedimentos e a responsabilidade pela implementação concreta dos princípios variam em função das componentes das medidas locais enumeradas pelo Tribunal no ponto 9 do relatório.

25. Os mandatos de negociação da Comissão com todos os Estados-Membros adoptaram disposições claras e coerentes de orientação para esta nova prioridade horizontal, e tal foi seguido pela Comissão que ao mesmo tempo respeita o princípio de subsidiariedade e os termos do regulamento dos Fundos estruturais.

As orientações do FSE em matéria de avaliação ex ante (30 de Abril de 1999) também forneceram uma orientação política extensiva, sublinhando, em especial, a necessidade de avaliar, para cada campo político, como e em que tipo de actividades foram integradas as prioridades horizontais. As orientações também cobrem a integração das iniciativas locais de criação de emprego e pactos territoriais de emprego em estratégias nacionais/regionais.

No que toca às orientações políticas formuladas para os Estados-Membros em matéria de prioridades dos Fundos estruturais, a orientação fornecida pela Comissão sobre o desenvolvimento local foi suficiente e não necessita de ser excessivamente específica. A primeira nota de orientação referida pelo Tribunal foi uma orientação política necessariamente breve para os Estados-Membros, e referia - se aos Fundos estruturais no seu conjunto. A segunda nota foi um documento de trabalho mais detalhado para ajudar o pessoal da Comissão nas negociações bilaterais, e referia-se unicamente ao FSE; foi posta a circular em devido tempo nos Estados-Membros para fins de transparência.

27. Como indicado nas respostas ao relatório anual de 1994 e confirmado pela sua prática nos últimos anos, a Comissão procurou, com a aprovação dos Estados-Membros, melhorar as normas de implementação das subvenções globais e aumentar os mecanismos necessários para garantir um seguimento e um controlo adequado desta forma de ajuda.

28. Certos Estados-Membros encontraram dificuldades na aplicação das disposições em matéria de pequenas subvenções. O regulamento FSE (n.o 2 do artigo 4.o) estabelece que as pequenas organizações deviam ter "regras de elegibilidade especiais" para os fundos do FSE, a fim de reduzir as dificuldades encontradas por estas organizações na obtenção do financiamento do FSE Uma maior participação das pequenas organizações depende da criação pelos Estados - Membros em causa destas condições de elegibilidade simplificadas. Além disso, o regulamento FSE prevê uma excepção às regras gerais de co - financiamento que permite o financiamento de regimes de pequenas subvenções pelo FSE até 100 %. Finalmente, a Comissão lançou projectos - piloto a título do artigo 6.o do FSE, "Capital social local", e informou regularmente os Estados-Membros através do Comité do FSE sobre os progressos efectuados e a avaliação de resultados.

29. As disposições relativas aos contratos geridos directamente pela Comissão contidas no "Vademecum of Commission grants" referido pelo Tribunal (nota de pé- de - página ...) são diferente das disposições dos Fundos estruturais sobre as pequenas subvenções: de acordo com o ponto 1.2, o Vade-mécum aplica - se às subvenções não reguladas ou seja, às subvenções cobertas por um regulamento que não contém quaisquer disposições em matéria de procedimentos de atribuição/gestão ou não cobertas por nenhum regulamento específico: "O Vade-mécum não se refere à ajuda financeira concedida via Estados ou via organizações por eles designados, como, por exemplo, no âmbito da PAC e dos Fundos estruturais". As próprias disposições dos Fundos estruturais sobre as pequenas subvenções referem - se a fundos geridos por organismos intermediários nos Estados-Membros, de acordo com os procedimentos nacionais.

Substancialmente, a comparação entre os dois limites máximos não parece inteiramente adequada, na medida em que os custos dos organismos intermediários estão estrita e directamente ligados à própria acção. Com efeito, estes organismos são também directamente responsáveis pela implementação e a gestão do dispositivo (informação, animação, apoio na montagem, instrução, selecção, gestão financeira, seguimento da realização, controlo, avaliação...). O limite máximo citado de 20 % de despesas de implementação procede da experiência relativa ao artigo 6.o do regulamento FSE no período 1994/1999, que mostra a amplitude dos custos administrativos dos organismos intermediários.

No caso do organismo intermediário alemão referido pelo Tribunal, foi aceite a possibilidade de ir até 30 % em casos justificados, a pedido do BMA (Ministério Federal do Trabalho), com base no facto de a coordenação da medida complexa "Capital social local" para o conjunto da Alemanha poder ser considerada como justificada.

30. Enquanto que as orientações de avaliação ex ante do FSE forneceram uma extensa orientação política para o estabelecimento de programas, a Comissão avaliará como é que os Estados - Membros tiveram em conta a prioridade horizontal de acções locais em prol do emprego como parte da avaliação intercalar de 2003, de acordo com o regulamento dos Fundos estruturais.

31. Os programas operacionais dos Estados - Membros não devem, em princípio, incluir uma informação específica ou estatística sobre acções individuais. O regulamento requer que o FSE "tenha em conta" o emprego local, mas, uma vez que este não é um dos campos políticos do FSE, não prevê a recolha de uma informação específica sobre o emprego local como tal. No entanto, nas reuniões anuais com as autoridades de gestão, a Comissão sublinha sistematicamente a importância de, nos programas operacionais, incluir a informação pertinente sobre como as prioridades horizontais, incluindo o emprego local, foram tidas em conta pelos Estados-Membros.

33. Em geral, tanto a Comissão como os Estados-Membros consideraram que a informação fornecida nos PAN permite uma avaliação de tendências básicas referentes ao desenvolvimento de uma dimensão territorial da EEE. A dimensão territorial nas orientações tem vindo a ser desenvolvida ao longo do tempo, e os Estados - Membros e a Comissão, por consequência, procuram encontrar a prática de informação mais apropriada neste campo. A este respeito, a avaliação de impacto da EEE lançada pela Comissão deveria proporcionar informação e orientação úteis para o futuro. A Comissão esforça - se por melhorar a dimensão territorial da EEE e o conhecimento de políticas de emprego regionais e locais através do processo PAN; a evolução das orientações de emprego local desde 1997 mostra os progressos efectuados neste campo. No entanto, a análise dos PAN não deveria cobrir uma informação detalhada de gestão: são documentos políticos, com um máximo de 25 páginas no todo; além disso, o Conselho Europeu de Barcelona sublinhou, recentemente, a necessidade de simplificar o processo EEE e PAN.

34. Ainda não foi possível chegar a acordo quanto às metas quantificadas para o impacto da acção local para o emprego, como também é o caso de outros aspectos da EEE. No entanto, a Comissão lançou recentemente um estudo para identificar o alcance e os limites de indicadores no campo da acção local em prol do emprego em documentos mais curtos e de maior enfoque analítico.

35. a) e b) A Comissão reconheceu que os Estados-Membros não indicam nos PAN até que ponto há uma abordagem coordenada em termos de intervenções Feder-FSE. No entanto, o potencial de sinergias entre os dois fundos é limitado pela natureza das suas intervenções respectivas.

d) e e) A coordenação entre o FSE e o Feder realiza - se a vários níveis durante o procedimento de programação e o seguimento das intervenções. A grande maioria dos programas e DOCUP dos objectivos n.o 1 e n.o 2 referem - se, pelo menos, aos dois fundos e os serviços que os gerem são estreitamente associados, inclusive para a avaliação. O serviço chefe de fila consulta sistematicamente os serviços associados aquando da preparação as decisões de aprovação dos programas e das participações nos comités de acompanhamento e nos encontros anuais com as autoridades de gestão. Os documentos de orientação, notas informativas e outros documentos destinados aos Estados-Membros ou aos beneficiários são sempre redigidos conjuntamente pelos serviços em questão. Por outro lado, cada pacto territorial para o emprego tinha um comité de acompanhamento no qual estavam representados os quatro fundos (eventualmente três).

36. Na comunicação da Comissão de 2001 sobre o desenvolvimento local foi anunciada uma avaliação estratégica global de acções locais de desenvolvimento; está a ser lançada e será implementada este ano. A Comissão apoia activamente o desenvolvimento de instrumentos metodológicos. Várias avaliações estão em curso: projectos de capital social local, avaliação de medidas preparatórias para 2000, avaliação de pactos territoriais para o emprego. A Comissão forneceu uma orientação geral aos promotores interessados e a outros agentes através de actividades de sensibilização e outras ferramentas.

38. Dos resultados preliminares de um estudo da Comissão sobre a dimensão local e regional dos PAN no período 1998-2001 ressalta que a EEE e os Fundos estruturais parecem haver consolidado o papel de agentes regionais e locais na promoção do emprego. No entanto, a necessidade de uma abordagem mais estratégica no desenvolvimento do emprego a nível local parece amplamente aceite, o que se reflecte cada vez mais nos PAN.

39. A Comissão analisou o interesse cada vez maior pela dimensão regional do emprego nos Estados-Membros na sua avaliação em curso dos PAN, e na sua comunicação de Novembro de 2001.

40 e 41. A Comissão está efectivamente a desenvolver ferramentas metodológicas com vista a melhorar a compreensão e a medição do impacto das estratégias locais de emprego: vários projectos ao abrigo do artigo 6.o (Capital social local) estão tentando desenvolver indicadores, sendo os resultados de avaliação esperados para finais de 2002. Vários projectos financiados em conformidade com o convite à apresentação de propostas B5 - 5 0 3 para o ano 2000 forneceram resultados interessantes a esse respeito; os resultados de avaliação são esperados para 2002. Esperam - se ainda mais dados dos projectos 2001 sobre o acompanhamento, benchmarking e avaliação. O programa Leed da OCDE, em que a Comissão participa activamente, também irá contribuir mais para o progresso neste campo. A Comissão promove discussões e intercâmbios de experiências sobre como avaliar a prioridade horizontal de desenvolvimento local do FSE. Por último, na Primavera de 2002 a Comissão lançou um estudo para o desenvolvimento de indicadores do desempenho de emprego local; os resultados devem estar disponíveis em 2003. No entanto, há que ter em conta as dificuldades mencionadas pelo Tribunal no ponto 41 relativamente à falta de estatísticas pertinentes.

42. O modo como as prioridades políticas, incluindo o desenvolvimento local, foram implementadas pelos Estados-Membros será apreciado na avaliação intercalar dos Fundos estruturais.

Os Estados-Membros não fornecem pormenores - e não são obrigados a tal - das despesas efectivas em acções locais, ou indicadores de desempenho; por isso, a Comissão é incapaz de estabelecer o inventário sugerido pelo Tribunal. Mais importante, um inventário de todos as despesas listadas como "acção local em prol do emprego" nos programas e medidas dos Estados-Membros não seria necessariamente um factor determinante para melhorar a política comunitária, nem daria uma visão global clara da "situação actual" (por exemplo, igualdade de oportunidades, inclusão, etc.). Ver também a resposta ao ponto 31.

LACUNAS NA GESTÃO DOS PROJECTOS PELA COMISSÃO

45. O aumento do co-financiamento comunitário a que o Tribunal faz referência justifica-se pela natureza particular do convite à apresentação de propostas de 1998 e dos projectos financiados em resultado disso. Uma vez que o objectivo era testar a abordagem das pequenas subvenções, foi com efeito difícil pedir aos organismos intermediários um co-financiamento significativo e, por isso, a taxa de co-financiamento do FSE foi elevada.

47. A Comissão gostaria de precisar o seguinte:

a) O atraso no seguimento dos projectos deveu-se a problemas técnicos e não reflecte uma deficiência sistemática.

b) Segundo o regulamento FSE, as medidas inovadoras podem ser financiadas na sua totalidade se a Comissão assim o decidir. Em geral, por razões operacionais, é desejável uma implicação financeira do promotor e dos agentes locais, regionais ou nacionais. No entanto, em certos casos, a natureza das acções requer uma financiamento a 100 %.

O facto de a Comissão ter decidido financiar a 100 % o projecto 960019B0 deve-se à natureza do projecto, que implicava a criação de uma rede transnacional de ONG com recursos estritamente reservados a actividades nacionais e que não podiam, portanto, disponibilizar qualquer financiamento a nível europeu. A Comissão havia adoptado, no período referido pelo Tribunal, as decisões que regulam as contribuições com base no modelo padrão utilizado em 1994-1995.

c) No que respeita ao convite à apresentação de propostas de 1998, o período entre o fim das actividades, encerramento dos pagamentos e apresentação do relatório final foi reduzido para dois períodos de três meses. Por conseguinte, a Comissão recebe o relatório final o mais tardar seis meses após o fim do projecto.

No novo período de programação, o relatório final deve ser apresentado três meses após o fim do período contratual.

48. A Comissão não subestima a importância de um controlo apropriado e a necessidade de fiscalizações no terreno. No caso dos projectos resultantes do convite à apresentação de propostas de 1998, a maior parte dos promotores foram contactados pessoalmente pelos representantes da Comissão durante o período contratual.

A Comissão, com base na sua própria análise de risco e dados os recursos humanos limitados à sua disposição, considerou que a auditoria de acções referentes ao núcleo duro do FSE tinha prioridade relativamente às medidas inovadoras no âmbito do artigo 6.o - especialmente tendo em conta o volume de fundos envolvidos.

Em tal caso, a realização de auditorias de 17 % do número total de projectos parecia largamente em conformidade com os critérios de boa gestão.

No entanto, os resultados dos auditores da Comissão nos 34 casos referidos no ponto 48 foram correctamente seguidos e as quantidades indevidamente pagas estão a ser recuperadas sempre que necessário.

49 e 50. A Comissão está de acordo com os resultados do Tribunal no que respeita às medidas preparatórias para o ano 2000. As últimas autorizações deveram - se às disposições regulamentares e administrativas referentes aos convites à apresentação de propostas e ao curto período de tempo para a apresentação de candidaturas.

De notar, no entanto, que, a partir de 2001, a situação em matéria de gestão melhorou radicalmente. Em 2001, foram autorizados 99,8 % dos fundos disponíveis; todos os projectos seleccionados estão em curso e a primeira prestação de fundos para todos estes projectos foi paga em Julho de 2002. O prazo para a apresentação de candidaturas foi alargado pela Comissão para 15 semanas em 2002, tendo sido recebidas 130 candidaturas.

51. a) A Comissão está de acordo com a observação do Tribunal no que respeita à sobreposição. Essa é a razão pela qual repetidamente exprimiu à autoridade orçamental o seu desacordo relativamente ao estabelecimento da rubrica orçamental B5-5 0 3 0. No entanto, uma vez criada a rubrica, a Comissão tinha o dever de executá-la tão diligentemente quanto possível; 99,8 % dos fundos disponíveis foram autorizados em 2001.

b) De notar que a autorização de fundos no final do ano é permitida pelo princípio de anualidade; isso significa que os acordos são assinados pelo beneficiário em 2001 por razões técnicas óbvias. Ainda que esta prática não seja aconselhável, é utilizada excepcionalmente e corresponde aos esforços para executar o que foi decidido pela autoridade orçamental em Dezembro de 1999 sempre que houver muito pouco tempo para aplicar os procedimentos (convites à apresentação de propostas, análise de propostas, processo de autorização).

A Comissão aceita a observação do Tribunal sobre a assinatura tardia de alguns acordos referentes a conferências, mas também chama a atenção para o facto de estes acontecimentos terem sido organizados conjuntamente com a Presidência do Conselho ou com as administrações dos Estados-Membros.

52. A Comissão apenas pode consagrar uma quantidade limitada de recursos humanos às auditorias deste tipo de projecto, que são extremamente pequenos em comparação com os programas FSE. No entanto, foi estabelecida uma amostra de quatro projectos aprovados em 2000 (em 37) para controlos no terreno em 2002. Por outro lado, a Comissão está a planear actualmente várias missões de auditoria em relação a projectos de 2001.

OBSTÁCULOS AO DESENVOLVIMENTO DE ACÇÕES LOCAIS

54. A administração dos pactos a nível local leve teve necessariamente de deixar aos parceiros do pacto uma ampla margem de manobra. Um subproduto deste processo de capacitação local foi o facto de as condições prevalecentes numa dada área do pacto não terem sempre levado a atingir alguns dos objectivos estabelecidos pela Comissão no início. Tanto a Comissão como os agentes locais retiraram muitas lições da operação do que eram essencialmente "bancos de ensaio" para uma abordagem estratégica abrangente da criação de emprego.

55. De um ponto de vista económico nem sempre é desejável continuar automaticamente a financiar as velhas estruturas. Os projectos locais (incluindo EEE) com perspectivas de mais valor acrescentado receberam, no entanto, financiamento de novos programas na Finlândia.

58. A introdução, em França, do novo instrumento "pequenas subvenções" previsto pelo artigo n.o 2 do artigo 4.o do regulamento FSE foi adiada sobretudo pela necessidade, a nível da autoridade de gestão, de um período de preparação e reflexão indispensável para a definição do caderno de encargos e da convenção-tipo relativa à medida "apoio a microprojectos associativos" do objectivo 3 do DOCUP. Esta preparação escrupulosa era um condição sine qua non para permitir um acesso simplificado para os pequenos projectos, assegurando uma gestão rigorosa deste novo instrumento.

Esta fase de elaboração, inerente a um mecanismo financeiro inovador e derrogatório, não podia condicionar a aprovação do DOCUP. A circular do Ministério francês do Emprego e da Solidariedade, validada por todos os departamentos ministeriais interessados, pôde assim ser assinada e transmitida aos prefeitos de região em Março passado.

59. É verdade que a legislação nacional na Finlândia não permite aos organismos estatais delegarem as suas funções de gestão financeira às ONG, mas isso não impede necessariamente os organismos intermediários escolhidos de darem uma contribuição activa e útil na selecção do projecto.

Na Áustria, foi posposto o estabelecimento de um mecanismo de pequenas subvenções para apoiar o capital social local (ver complemento de programação para o objectivo n.o 3, capítulo 8), uma vez que os austríacos quiseram esperar pelas avaliações dos projectos do artigo 6.o e de um programa austríaco especial chamado "Newstart".

62. A Comissão está consciente das dificuldades experimentadas por certas ONG. Esta é a razão por que alguns projectos restringem a participação a organizações sem fins lucrativos, tal como observado pelo Tribunal. O convite à apresentação de propostas de capital social local requeria que os organismos intermediários procurassem envolver todos os agentes pertinentes no território em causa, incluindo o sector privado. Um dos principais resultados deste convite à apresentação de propostas foi o facto de o sector privado, nomeadamente os bancos, terem decidido iniciar o financiamento de microempresas.

Um aspecto a ter em consideração ao advogar a concessão de fundos directamente ao sector privado é que este rendimento adicional podia ser considerado como uma infracção às regras de concorrência.

63. A capacidade participativa do sector privado dependeria em grande parte da atractividade comercial dos projectos.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

65 a 71. Para avaliar a política comunitária em matéria de "acções locais em prol do emprego", há que fazer necessariamente uma distinção entre três diferentes elementos que, embora partilhando dos mesmos amplos objectivos políticos, pertencem a processos completamente separados e, por isso, implicam diversos requisitos, actividades e controlo: 1) o processo da Estratégia Europeia de Emprego (EEE); 2) os requisitos legais do regulamento FSE; e 3) as regras administrativas referentes a medidas inovadoras e preparatórias. Em especial, a EEE e os regulamentos dos Fundos estruturais não proporcionam um quadro legal para acções locais em prol do emprego.

1) A EEE e os PAN não são um instrumento de gestão tal como as medidas inovadoras ou preparatórias. Assim, a dimensão local da estratégia de emprego não tem um aspecto de gestão a coordenar pela Comissão: o papel da Comissão é defender certas políticas e parcerias e controlar as políticas adoptadas pelos Estados-Membros. Para esse efeito, as orientações para o emprego local têm sido gradualmente ajustadas e adaptadas a uma forma mais estratégica de apoio, respeitando o princípio de subsidiariedade. Os Estados-Membros são responsáveis unicamente pela realização e eficácia das suas estratégias nacionais: devem informar sobre a implementação das prioridades políticas gerais, não sobre as acções no terreno.

2) No que respeita ao FSE, os actuais requisitos de informação são considerados pela Comissão e pelos Estados-Membros em geral como adequados, na medida em que devem estar em linha com a parceria reforçada e a simplificação, inscritas no actual regulamento dos Fundos estruturais, e evitar uma sobrecarga dos Estados-Membros. Efectivamente, uma das principais críticas feitas pelos Estados-Membros ao período actual de programação é o número excessivo de requisitos de informação na implementação dos fundos. O regulamento FSE não exige que os Estados-Membros forneçam, nos seus programas, qualquer informação específica sobre as acções locais em prol do emprego, e, por isso, a orientação da Comissão em matéria de políticas de emprego nacionais implementadas através do FSE não requer uma informação detalhada sobre acções locais em prol do emprego. Finalmente, as regras nacionais ou as disposições administrativas da competência exclusiva dos Estados-Membros podem constituir um obstáculo à participação de organizações voluntárias ou outras nos projectos FSE.

3) No que respeita a acções inovadoras e medidas preparatórias, os objectivos comunitários consistem essencialmente na investigação, promoção e difusão das melhores práticas, e não tanto no controlo e gestão globais do emprego local. A esse respeito, a Comissão congratula - se com o reconhecimento por parte do Tribunal dos progressos feitos em matéria de desenvolvimento político e difusão das melhores práticas. Nos convites à apresentação de propostas lançados em 2000 e 2001, a Comissão enfatizou a integração intersectorial, a parceria, as abordagens estratégicas e a melhor articulação com outros níveis de tomada de decisão. Os novos circuitos financeiros adoptados no contexto da reforma, combinados com planos de acção especificamente dirigidos para dossiês pendentes, irão contribuir certamente para uma nova melhoria da gestão do projecto (ver pontos 15 a 21).

72. a) Uma avaliação temática global do desenvolvimento local foi anunciada pela Comissão na sua comuni