PARECER DA COMISSÃO nos termos do nº 2, terceiro parágrafo, alínea c), do artigo 251º do Tratado CE, sobre as alterações do Parlamento Europeu à posição comum do Conselho respeitante à proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que prevê a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que respeita à participação do público e ao acesso à justiça, as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho QUE ALTERA A PROPOSTA DA COMISSÃO nos termos do n° 2 do artigo 250° do Tratado CE

2000/0331 (COD)

PARECER DA COMISSÃO nos termos do nº 2, terceiro parágrafo, alínea c), do artigo 251º do Tratado CE, sobre as alterações do Parlamento Europeu à posição comum do Conselho respeitante à proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que prevê a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que respeita à participação do público e ao acesso à justiça, as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho

1. Introdução

O nº 2, terceiro parágrafo, alínea c), do artigo 251º do Tratado CE prevê que a Comissão se pronuncie sobre as alterações propostas pelo Parlamento Europeu em segunda leitura. A Comissão apresenta seguidamente o seu parecer sobre as 19 alterações propostas pelo Parlamento.

2. Historial

- Data de apresentação da proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho (COM(2000) 839 final - 2000/0331(COD)): 18 de Janeiro de 2001

- Data do parecer do Parlamento Europeu em primeira leitura: 23 de Outubro de 2001

- Data do parecer do Comité Económico e Social: 30 de Maio de 2001

- Data do parecer do Comité das Regiões: 14 de Junho de 2001

- Data de adopção, pela Comissão, da sua proposta alterada (COM(2001) 779 final - 2000/0331 (COD)): 12 de Dezembro de 2001

- Data de adopção da posição comum do Conselho: 25 de Abril de 2002

- Data de recepção da posição comum pelo Parlamento Europeu: 30 de Maio de 2002

- Data do parecer da Comissão sobre a posição comum: 27 de Maio de 2002

Em 5 de Setembro de 2002, o Parlamento Europeu adoptou, em segunda leitura, 19 alterações. A maioria das alterações visa alargar o âmbito e os termos da participação do público e, em parte, o acesso à justiça a ela associado, relativamente à posição comum. Nalgumas partes, as alterações pretendem reforçar a proposta da Comissão e reflectir melhor a Convenção de Aarhus, ou retomam disposições existentes noutra legislação.

3. Objectivo da proposta

A directiva, uma vez adoptada, contribuirá para implementar a Convenção de Aarhus [1], no que respeita ao seu 'segundo pilar' relativo à participação do público no processo de tomada de decisões em matéria de ambiente. Além disso, outra legislação comunitária recente já incorpora os princípios da Convenção de Aarhus no que respeita à participação do público e a proposta relativa ao acesso às informações sobre ambiente encontra-se actualmente em processo de conciliação. As restantes propostas, que visam implementar plenamente o terceiro pilar e que versam sobre a aplicação da Convenção de Aarhus às instituições comunitárias, encontram-se em preparação nos serviços da Comissão.

[1] Convenção da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UN/ECE) sobre a participação do público e o acesso à justiça em matéria de ambiente, assinada pela Comunidade e os Estados-Membros em Junho de 1998, que entrou em vigor em Outubro de 2001.

A directiva proposta completa, ou altera, uma série de directivas existentes, introduzindo os requisitos de participação do público previstos na Convenção de Aarhus. A directiva destina-se a garantir que os procedimentos de base sejam coerentes em todos os Estados-Membros e em relação aos casos com uma dimensão transfronteiras. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, a proposta deixa para os Estados-Membros os detalhes processuais e a implementação das disposições flexíveis da Convenção de Aarhus.

Mais concretamente, a proposta:

- Formula requisitos para a participação do público na preparação de certos planos e programas a adoptar pelos Estados-Membros no âmbito das directivas no domínio do ambiente, nomeadamente as relativas aos resíduos, à gestão da qualidade do ar e à poluição por nitratos (artigo 2º e Anexo I). Tal contribui para a aplicação do artigo 7º da Convenção de Aarhus, no que respeita à participação do público na preparação de planos e programas relativos ao ambiente. De futuro, as novas propostas legislativas nesta matéria incorporarão logo à partida os requisitos de Aarhus. Outros instrumentos jurídicos recentemente adoptados já prevêem a participação do público na elaboração dos respectivos planos ou programas, como é o caso da Directiva 2001/42/CE, relativa à avaliação ambiental estratégica (a Directiva "AAE") [2] e da Directiva-Quadro da Água (Directiva 2000/60/CE) [3]. O texto da posição comum clarifica que, na medida em que a participação do público estiver prevista nessas directivas, aplicar-se-ão as suas disposições.

[2] Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001, relativa aos efeitos de determinados planos e programas no ambiente.

[3] Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água.

- Altera a Directiva 85/337/CEE do Conselho relativa à avaliação do impacto ambiental (Directiva AIA) [4] e a Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (Directiva IPPC) [5], de modo a integrar plenamente os requisitos de participação do público previstos no artigo 6º da Convenção de Aarhus ('participação do público nas decisões sobre actividades específicas que possam ter um efeito significativo no ambiente'). Ambas as directivas abrangem as actividades enumeradas no Anexo I da Convenção de Aarhus que podem ter efeitos significativos no ambiente. O projecto de directiva inclui igualmente disposições sobre o acesso à justiça no que respeita às decisões, actos e omissões sujeitos às disposições relativas à participação do público em relação a esses projectos, em aplicação do nº 2 do artigo 9º da Convenção.

[4] Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.

[5] Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição.

4. Parecer da Comissão sobre as alterações do Parlamento Europeu

Em 5 de Setembro de 2002, o Parlamento Europeu adoptou 19 alterações. A Comissão aceita 2 alterações na íntegra [alterações 15 e 19] e 4 no seu princípio [alterações 3, 4, 11 e 12], sujeitas a reformulação. As restantes alterações não podem ser aceites [alterações 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18].

4.1. Alterações aceites pela Comissão

A Comissão aceita a alteração 15. A alteração diz respeito ao nº 3 do artigo 4º da posição comum, que altera o artigo 15º da Directiva IPPC. A alteração prevê uma participação do público na actualização das licenças IPPC mais ampla do que a posição comum. A Comissão não concordou com este ponto na posição comum, por entender que a formulação da questão da actualização das licenças cria insegurança jurídica. Confere uma ampla margem de manobra aos Estados-Membros e, em última análise, às autoridades competentes responsáveis pela actualização das licenças. O resultado serão práticas altamente divergentes e, eventualmente, a participação do público na actualização de licenças, que deve ser a regra, apenas se verificará nalguns casos. A alteração 15 torna obrigatória a participação do público, pelo menos nos casos mais relevantes de actualizações de licenças, que são os abrangidos pelo artigo 13º da Directiva IPPC. Apesar de a proposta da Comissão mencionar as actualizações de licenças enquanto tal, a alteração do Parlamento continua a ser conforme com o nº 10 do artigo 6º da Convenção de Aarhus.

A Comissão aceita a alteração 19 relativa ao Anexo II. A alteração introduz um aditamento no novo Anexo V da Directiva IPPC, tornando explícitas as fases de participação do público.

4.2. Alterações aceites no seu princípio pela Comissão

A Comissão aceita no seu princípio a alteração 3 relativa ao considerando 3, que refere que a participação efectiva do público contribui para "o apoio do público às decisões tomadas". A Comissão aceita o aditamento desta referência. O considerando passa a ter a seguinte redacção:

Considerando 3

A efectiva participação do público na tomada de decisões permite ao público exprimir, e ao decisor tomar em consideração, as opiniões e preocupações que podem ser relevantes para essas decisões, aumentando assim a responsabilização e transparência do processo de tomada de decisões e contribuindo para a sensibilização do público para as questões ambientais e para o seu apoio às decisões tomadas.

A Comissão aceita, no seu princípio, a alteração 4 relativa ao considerando 6. Entre os objectivos da Convenção de Aarhus, a alteração menciona "garantir os direitos de participação do público em decisões que têm efeito sobre o ambiente ". A formulação do texto na posição comum era "...garantir os direitos de participação do público em determinados tipos de decisões em matéria de ambiente". A Comissão aceita uma reformulação consonante com o texto do artigo 1º da Convenção relativo aos objectivos. A redacção passará a ser a seguinte:

Considerando 6

Um dos objectivos da Convenção de Aarhus é o de garantir os direitos de participação do público nas tomadas de decisões sobre questões ambientais, a fim de contribuir para a protecção do direito dos indivíduos de viverem num ambiente propício à sua saúde e bem-estar.

A alteração 11 pode ser aceite no seu princípio, sujeita a reformulação. A isenção, prevista na Directiva AIA (85/337/CEE), para os projectos que servem um objectivo de defesa nacional deixa de ter carácter geral para passar a ser decidida pelos Estados-Membros caso a caso. Esta alteração visa integrar o nº 1, alínea c), do artigo 6º da Convenção de Aarhus, o que é pertinente, dado que as actividades abrangidas pela Directiva AIA são actividades referidas no nº 1, alínea a), do artigo 6º e no Anexo I da Convenção de Aarhus. Para que a Comissão aceite a alteração, há que reformulá-la parcialmente de modo a remeter correctamente para a Directiva AIA e a reflectir melhor o texto da Convenção no contexto da presente directiva. Assim, a redacção mais adequada proposta é a seguinte:

Nº 1, alínea a), do artigo 3º (novo)

(nº 4 do artigo 1º da Directiva 85/337/CEE)

No artigo 1º, o nº 4 passa a ter a seguinte redacção: "Os Estados-Membros poderão decidir, avaliando caso a caso [ ... ], não aplicar a presente directiva aos projectos que servem os objectivos de defesa nacional, se considerarem que essa aplicação pode ter efeitos negativos nesses objectivos."

A Comissão aceita, no seu princípio, a alteração 12, que acrescenta uma nova alínea b) ao nº 1 do artigo 3º. Esta alteração exige que sejam também fornecidas informações quando se tenha realizado uma outra forma de avaliação para a exclusão de um dado projecto do âmbito da Directiva AIA. No entanto, a alteração necessita de ser reformulada. Eis a redacção mais adequada:

Nº 1, alínea b), do artigo 3º (novo)

(nº 3 do artigo 2º da Directiva 85/337/CEE)

1B. No nº 3 do artigo 2º, as alíneas a) e b) passam a ter a seguinte redacção:

"(a) examinarão a conveniência de outras formas de avaliação;

(b) colocarão à disposição do público em causa as informações obtidas por outras formas de avaliação referidas na alínea a), as informações relativas à decisão de isenção [ ... ] e as razões pelas quais foi concedida."

4.3. Alterações rejeitadas pela Comissão

A Comissão não pode aceitar a alteração 1, que introduz texto novo no considerando 2. A nova redacção do considerando não corresponde ao articulado da directiva.

Pelo mesmo motivo, a alteração 2 não pode ser aceite. Introduz um novo considerando, que, embora de relevância geral, não é necessário para justificar o texto da directiva.

A alteração 5, relativa ao considerando 9 sobre o acesso à justiça, refere não só o artigo 6º da Convenção de Aarhus, mas também "outros artigos pertinentes". A Comissão não pode aceitar esta alteração, dado que os artigos relativos ao acesso à justiça apenas dizem respeito ao processo de tomada de decisões sobre os projectos abrangidos pelo artigo 6º da Convenção de Aarhus.

A Comissão não pode aceitar a alteração 6, que modifica o considerando 10 relativo à participação do público na preparação de planos e programas no domínio do ambiente. A alteração não reflecte os artigos da directiva proposta, que dizem respeito a planos e programas a elaborar no âmbito de certas directivas no domínio do ambiente.

A Comissão não pode aceitar as alterações 7 e 13. Estas alterações exigem que as autoridades públicas "ao examinarem as observações e opiniões expressas pelo público" ... "se esforcem razoavelmente por responder ao público individual ou colectivamente, explicando as possíveis repercussões que a sua participação terá no assunto em causa", tanto no que respeita aos planos e programas (alteração 7 relativa ao artigo 2º) como no que respeita aos projectos com efeitos significativos no ambiente nos termos da Directiva AIA (85/337/CEE) (alteração 13 relativa ao artigo 3º). Relativamente aos planos e programas (alteração 7), a Comissão aceitou, no seu princípio, uma alteração paralela proposta em primeira leitura, estando o respectivo texto incorporado na posição comum. Assim, nos termos da posição comum, (...os Estados-Membros devem assegurar que...) a autoridade competente "se esforce razoavelmente por informar o público sobre as decisões tomadas e as razões e considerações em que se baseiam as decisões". No que respeita à alteração 13, esta disposição já está prevista no artigo 9º da Directiva AIA. Uma maior exigência representa um fardo administrativo desproporcionado e uma duplicação de exigências.

A Comissão não pode aceitar a alteração 8, segundo a qual entre as modalidades de participação do público a estabelecer pelos Estados-Membros nos termos do artigo 2º, "poderão figurar a oferta ao público de formação ou de financiamento de formação sobre o processo de tomada de decisões." Tal referência não se enquadra no texto do artigo 2º, onde se pretende que as "modalidades detalhadas" sejam de carácter prático. Além disso, a expressão "poderão figurar" não possui valor acrescentado no contexto da directiva.

A alteração 9, ao nº 4 do artigo 2º, diz respeito a uma eventual isenção do requisito de participação do público para os planos e programas "que respondam às necessidades de defesa nacional". Embora o texto da posição comum esteja formulado de modo a estabelecer uma isenção generalizada, a alteração oferece aos Estados-Membros a possibilidade de decidirem, "caso a caso, não aplicar o presente artigo aos planos e programas que respondam às necessidades de defesa nacional se essa aplicação puder ter repercussões negativas para os ditos planos e programas ou para decisões aprovados em situações de emergência civil". A Comissão não pode aceitar esta alteração. Embora a sua redacção se inspire no nº 1, alínea c), do artigo 6º da Convenção de Aarhus, essa disposição refere-se a projectos significativos do ponto de vista ambiental. A disposição da posição comum é redigida em paralelo com a Directiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente ('Directiva AAE'). O texto deve ser mantido por uma questão de coerência entre ambas as directivas, cujo objecto são "planos e programas". Além disso, no que respeita aos "planos e programas" isentos, a formulação é mais restritiva, visando os "exclusivamente destinados a servir os interesses da defesa nacional". Acrescente-se ainda que, dada a natureza dos planos e programas abrangidos pela presente proposta, a disposição tem eventualmente uma relevância prática muito limitada.

A Comissão não pode aceitar a alteração 10, que adita um novo nº 5-A ao artigo 2º. Esta disposição prevê o acesso à justiça no que respeita aos planos e programas sujeitos à participação do público no âmbito da directiva proposta. A posição comum prevê o acesso à justiça no que respeita aos projectos significativos do ponto de vista ambiental. Em relação aos planos e programas, o acesso à justiça não está expressamente previsto na Convenção de Aarhus nem na Directiva AAE. Prever o acesso à justiça no que respeita a um número limitado de planos e programas abrangidos pela presente directiva criaria uma situação juridicamente incoerente. Os serviços da Comissão estão a preparar uma proposta legislativa destinada a dar aplicação integral ao terceiro pilar da Convenção de Aarhus, no âmbito da qual o conteúdo da alteração poderá ser contemplado de um modo horizontal.

A Comissão não pode aceitar as alterações 14 e 16. Nos termos destas alterações, as informações relativas a uma decisão tomada no âmbito das Directivas AIA (alteração 14) e IPPC (alteração 16) respectivamente devem igualmente incluir "instruções práticas relativas ao procedimento de recurso ...". As alterações foram igualmente sugeridas na primeira leitura, tendo a Comissão concordado com o seu princípio. Consequentemente, a posição comum já determina que os Estados-Membros devem "garantir que sejam postas à disposição do público informações relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial" (no artigo 10º-A da Directiva AIA e no artigo 15º-A da Directiva IPPC), uma formulação retirada da Convenção de Aarhus. Tendo em conta estas alterações já introduzidas, as alterações 14 e 16 são supérfluas e, eventualmente, suscitam confusão.

A Comissão não pode aceitar a alteração 17, que reduz o prazo para a transposição da directiva de 2 anos para 12 meses a contar da data da sua entrada em vigor. A integração dos requisitos de participação do público nos processos administrativos poderá implicar a alteração das regras vigentes relativas aos diversos níveis de governo e de procedimentos. Considera-se, por conseguinte, que o prazo de 12 meses proposto é demasiado curto. A título de comparação, a Directiva AAE prevê um prazo de 3 anos.

A Comissão não pode aceitar a alteração 18, que acrescenta mais uma alínea ao Anexo I, referente aos planos e programas abrangidos pela directiva. A alteração alarga consideravelmente o âmbito da directiva ao incluir "outra legislação, planos e programas comunitários susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente ou na saúde e bem-estar individuais ou colectivos, cuja aplicação deve ter em conta o artigo 6º do Tratado". Na medida em que o texto se refere à participação do público na preparação de legislação comunitária, a presente directiva não é o instrumento jurídico correcto. Além disso, na Convenção de Aarhus, o texto relativo à participação do público na preparação de legislação é formulado de um modo flexível ('soft law'). No que respeita aos 'planos e programas', a alteração desvia-se consideravelmente da abordagem original, abrangendo planos e programas no domínio do ambiente claramente identificados. Não oferece segurança jurídica suficiente sobre quais os planos e programas abrangidos. Além disso, duplica eventualmente medidas de diferentes actos legislativos. Nomeadamente, nos termos da Directiva AAE (2001/42/CE), está prevista a participação do público em conformidade com a Convenção de Aarhus no que respeita aos planos e programas abrangidos.

5. Conclusão

Nos termos do nº 2 do artigo 250º do Tratado CE, a Comissão altera a sua proposta em conformidade com o atrás exposto.