COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 30.7.2020 COM(2020) 342 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO nos termos do artigo 14.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2019/880 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativo à introdução e à importação de bens culturais





Índice 1. INTRODUÇÃO 2. OBJETIVOS A ALCANÇAR 3. ARQUITETURA DO PROJETO E ABORDAGEM DO PLANEAMENTO 4. Panorâmica da EVOLUÇÃO 5. RISCOS DE ATRASOS 6. CONCLUSÕES Anexo I: Plano estratégico plurianual Anexo II: Cronograma com as principais fases e os marcos importantes do projeto



1.INTRODUÇÃO O Regulamento (UE) 2019/880 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativo à introdução e à importação de bens culturais («regulamento») visa prevenir o comércio ilícito de bens culturais, em particular quando contribui para o financiamento de atividades terroristas, e proibir a importação para o território aduaneiro da União de bens culturais exportados ilicitamente de países terceiros. O regulamento estabelece que a importação de certos bens culturais, considerados um património particularmente ameaçado, deve estar sujeita a licenças de importação e que a importação de outros, considerados menos ameaçados, deve estar sujeita a declarações do importador. Prevê também que tais bens culturais devem ser objeto de controlos uniformes quando importados para a União. Além disso, é proibida qualquer introdução física, por exemplo, através de trânsito, na União de bens culturais que tenham saído do território do país terceiro onde foram criados ou descobertos em violação das suas disposições legislativas e regulamentares (a denominada «regra de proibição geral»). O âmbito de aplicação material do regulamento baseia-se na Convenção da UNESCO de 1970 e está definido no respetivo anexo, enumerando as categorias de bens culturais a que se aplica a regra de proibição geral (parte A), bem como as que estão sujeitas a licenças de importação (parte B) e a declarações do importador (parte C), respetivamente. A proposta original da Comissão previa a possibilidade – sem prescrever um prazo específico – de desenvolver um sistema eletrónico, a fim de facilitar a cooperação administrativa entre as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela execução do regulamento. No entanto, na sequência do pedido do Parlamento Europeu e do Conselho durante as negociações de adoção, foi introduzida, no regulamento, a obrigação de a Comissão criar um sistema eletrónico centralizado dentro de um prazo específico. O sistema eletrónico centralizado entrará em funcionamento o mais tardar no prazo de seis anos a contar da entrada em vigor do regulamento (28.6.2019), ou seja, até 28 de junho de 2025. Além disso, o sistema servirá não só como um meio para o armazenamento e intercâmbio de informações entre as administrações dos Estados-Membros, mas também para o cumprimento de formalidades pelos operadores, a saber: a apresentação de pedidos de licenças de importação às autoridades competentes dos Estados-Membros e a emissão destas licenças, bem como a apresentação de declarações do importador aos serviços aduaneiros. Além disso, o desenvolvimento e o funcionamento do sistema eletrónico centralizado para a importação de bens culturais («sistema IBC») estão intimamente ligados a outra grande iniciativa da Comissão no domínio aduaneiro: o sistema de balcão único da UE para o intercâmbio de certificados (EU-CSW CERTEX).

O EU-CSW CERTEX visa interligar sistemas centralizados da UE para formalidades não aduaneiras da União a sistemas aduaneiros nacionais, a fim de permitir um intercâmbio digital de documentos de apoio, resultados de controlos e resultados de procedimentos aduaneiros e não aduaneiros. Os operadores beneficiarão deste mecanismo, na medida em que não terão de trazer consigo cópias físicas dos documentos, e as autoridades competentes não terão de verificar a autenticidade das declarações do importador e das licenças de importação. Tendo em vista a consecução destes objetivos, o regulamento exige que a Comissão Europeia estabeleça, através de disposições de execução, as regras para a instalação, o funcionamento e a manutenção do sistema eletrónico centralizado IBC, bem como as regras de execução relativas à apresentação, ao tratamento, ao armazenamento e ao intercâmbio de informações entre as autoridades dos Estados-Membros através do mesmo sistema eletrónico. Apesar de o projeto progredir a vários níveis ao mesmo tempo, em sentido figurado, pode ser dividido em três fases: ·Fase 1 – Conceptualização: nesta fase, a Comissão deve estudar o funcionamento pretendido para o sistema IBC e determinar as regras de execução relativas à apresentação, ao tratamento e ao armazenamento das informações entre as autoridades dos Estados-Membros. Como resultado desta fase, a Comissão elaborará um ato de execução e um conjunto paralelo de documentos técnicos, descritos no quadro 1 (ver anexo I); ·Fase 2 –Desenvolvimento do sistema: seguindo as disposições do ato de execução e os documentos técnicos que descrevem os requisitos do sistema, a Comissão deve produzir especificações técnicas pormenorizadas do sistema e desenvolver o sistema IBC e a sua ligação ao sistema de balcão único da UE para o intercâmbio de certificados (EU-CSW CERTEX); ·Fase 3 –Instalação e operações: esta última fase consiste na instalação e no ensaio do sistema IBC, incluindo atividades de formação específicas em cada Estado-Membro para garantir que, até 28 de junho de 2025, os operadores e as autoridades competentes são capazes de utilizar o sistema e que receberam formação adequada para o efeito. Esta fase será seguida por um período de consolidação de seis meses, no qual o sistema será ajustado para dar resposta a qualquer necessidade operacional que possa surgir só depois de um sistema informático se tornar obrigatório e para garantir que as operações estão a funcionar corretamente. O regulamento prevê que, até 28 de junho de 2020 e a cada 12 meses até o sistema eletrónico entrar em funcionamento, a Comissão Europeia deve apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os progressos realizados na adoção das disposições de execução relevantes e na criação do sistema eletrónico. O primeiro relatório anual de progresso centra-se principalmente na fase 1 e descreve os desenvolvimentos durante o primeiro ano após a entrada em vigor do regulamento. O relatório analisa o progresso realizado, descrevendo também os objetivos a alcançar, a arquitetura do projeto e a abordagem do planeamento. Neste contexto, destaca os riscos de possíveis atrasos, bem como as medidas de atenuação previstas. A avaliação geral do progresso realizado está resumida na secção das conclusões do presente relatório. 2.OBJETIVOS A ALCANÇAR O sistema eletrónico terá de entrar em funcionamento até 28 de junho de 2025, o mais tardar, pois a partir dessa será obrigatório que todos os operadores obtenham licenças de importação ou apresentem declarações do importador através desse sistema eletrónico, para poderem importar de forma legal bens culturais para a União. O regulamento entrou em vigor em 28 de junho de 2019 e fixou a data de 28 de junho de 2021 como prazo final para a adoção, através do procedimento de exame, das disposições de execução que estabelecem as regras de execução do sistema eletrónico. Após a adoção das disposições de execução, a fase de desenvolvimento do sistema eletrónico durará cerca de dois anos, após os quais começará a terceira fase, durante a qual o sistema IBC será interligado ao EU-CSW CERTEX, para permitir o intercâmbio de documentos com os sistemas aduaneiros dos Estados-Membros. Serão organizadas sessões de formação para que as respetivas administrações tomem conhecimento das funcionalidades operacionais do sistema. Paralelamente a outras atividades da Comissão no domínio aduaneiro, o projeto sobre a importação de bens culturais também está planeado em pormenor através da revisão de 2019 do plano estratégico plurianual para as alfândegas eletrónicas (MASP-C Rev. 2019). O MASP-C é um instrumento de gestão e planeamento, baseado na legislação em vigor ou em acordos internacionais, que foi elaborado pela Comissão em parceria com os Estados-Membros, em conformidade com o artigo 8.º, n.º 2, da Decisão Alfândegas Eletrónicas. O anexo I do presente relatório apresenta um excerto sobre o planeamento do projeto sobre importação de bens culturais do MASP-C Rev. 2019. Uma parte do projeto sobre a importação de bens culturais também é desenvolvida no ambiente de balcão único da UE para as alfândegas (Ficha 1.13 do MASP-C Rev. 2019), do qual o EU CSW-CERTEX é o principal sistema informático. No anexo I do presente relatório, é apresentado um excerto da Ficha 1.13 do MASP-C sobre o planeamento do EU CSW-CERTEX. De facto, a importação de bens culturais implica uma estreita cooperação entre as autoridades nacionais competentes que emitem as licenças de importação e os serviços aduaneiros, que necessitam destas licenças para desalfandegar bens culturais na fronteira. A Comissão realizou (a partir do primeiro trimestre de 2017) uma análise preliminar sobre a possível interligação entre o sistema IBC e os serviços aduaneiros. Esta análise integrou o trabalho inicial da fase conceptual do sistema IBC e progride paralelamente aos marcos indicados no quadro 1 (ver anexo I). 3.ARQUITETURA DO PROJETO E ABORDAGEM DO PLANEAMENTO A arquitetura do projeto é baseada na metodologia prevista no MASP-C Rev. 2019 e respetivos anexos, incluindo o sistema de governação, a política de modelização dos processos operacionais das alfândegas da UE e a estratégia informática. O anexo II contém um roteiro exaustivo, com as principais fases do projeto e os marcos importantes. Fase 1 – Conceptualização: O trabalho de desenvolvimento dos sistemas informáticos decorre em várias fases. Inicialmente, é elaborado um dossiê do projeto, que apresenta a justificação e define os requisitos orçamentais. Regra geral, o dossiê inclui o contexto operacional, a descrição do problema, a descrição do projeto e o seu âmbito de aplicação, possíveis soluções alternativas, custos e prazos.

A seguir, é elaborado um documento de visão, que fornece informações mais pormenorizadas sobre a definição do projeto em termos de arquitetura, custos, prazos e riscos, bem como informações, nomeadamente, sobre os marcos, os resultados previstos e a organização do projeto. Posteriormente, a fim de possibilitar uma compreensão e análise comuns, recorre-se à modelização dos processos operacionais (Business Process Modelling – BPM), a prática pela qual os processos operacionais da legislação são representados graficamente em fluxos ou modelos de processos, para ajudar a desenvolver as especificações funcionais do sistema. Fase 2 –Desenvolvimento do sistema: Subsequentemente, são desenvolvidas as especificações técnicas que identificam mais pormenorizadamente a estrutura do sistema, a arquitetura a utilizar, as mensagens a enviar pelos operadores económicos, as interfaces com outros sistemas, os planos de testes, etc. Quando a perspetiva conceptual do sistema estiver pronta e tiverem sido produzidos os resultados indicados no quadro 1, marcos 1 e 3 (ver anexo I), inicia-se um trabalho mais aprofundado e são tidos em conta aspetos mais técnicos nos documentos de especificações das aplicações e dos serviços e de especificações técnicas do sistema, que são a evolução natural dos resultados produzidos durante as fases de análise operacional e de lançamento do projeto. Fase 3 –Instalação e operações: Por fim, inicia-se a fase de desenvolvimento informático propriamente dito (fase de construção), seguida por uma fase de transição, na qual as versões iniciais do sistema são gradualmente disponibilizadas aos diferentes grupos de utilizadores e são realizados testes. Paralelamente à disponibilização e aos testes, ocorrem atividades de formação e comunicação sobre o funcionamento do sistema. No caso do sistema eletrónico para a importação de bens culturais (IBC), não está previsto integrar o serviço nos sistemas de licenciamento nacionais de bens culturais já existentes em alguns Estados-Membros, nem numa ação técnica nacional de instalação, devido ao facto de o sistema IBC ser gerido centralmente pela Comissão. Os operadores e as autoridades competentes poderão aceder ao sistema e utilizá-lo através da interface gráfica de utilizador fornecida pela Comissão. Do ponto de vista estratégico, esta escolha é considerada a solução mais adequada, dada a complexidade dos bens culturais que são objeto de comércio. De facto, os sistemas aduaneiros por si sós estão mal equipados para que possa ser efetuada uma descrição completa e pormenorizada de cada elemento do património cultural, dado que, na maioria dos casos, se trata de exemplares únicos. Por outro lado, o sistema IBC será interligado com as administrações aduaneiras dos Estados-Membros através do EU CSW-CERTEX, para permitir controlos aduaneiros automatizados dos documentos emitidos para a importação de bens culturais. Esta atividade exigirá testes de conformidade. 4.Panorâmica da EVOLUÇÃO Consultas e debates Na primeira fase, a Comissão está a preparar a adoção de disposições de execução para a criação do sistema eletrónico. Para obter uma melhor perspetiva do ponto de vista prático da execução, a Comissão consulta regularmente os delegados dos Estados-Membros no grupo de peritos para questões aduaneiras relacionadas com bens culturais. O grupo de peritos é um fórum de discussão sobre questões de aplicação da legislação da União em matéria de bens culturais no domínio dos serviços aduaneiros e, em particular, do regulamento relativo à exportação de bens culturais, um conjunto de regras que também prevê um sistema de licenças de exportação em vigor desde 1993. A Comissão informa as associações do mercado da arte sobre o progresso dos trabalhos sempre que possível, escuta as suas preocupações e toma-as em consideração, a fim de garantir que a aplicação prática do regulamento seja bem adaptada às realidades do mercado. À medida que a redação do ato de execução progride, a Comissão realiza as consultas finais com o comité do Regulamento (UE) 2019/880, uma vez que este será o órgão a votar, em última instância, no ato de execução.



Paralelamente, a Comissão criou um grupo de projeto Alfândega 2020 sobre a importação de bens culturais («GPIBC»), que serve de plataforma de discussão, na qual peritos das administrações aduaneiras nacionais e autoridades (culturais) competentes com experiência no cumprimento das formalidades de licenciamento em matéria patrimonial, em particular no domínio digital, se reúnem para prestar apoio na elaboração do ato de execução, na definição dos parâmetros e na elaboração dos critérios para as especificações funcionais do sistema. O grupo de projeto é composto por 18 delegados de 11 Estados-Membros (AT, BE, BG, ES, LV, PT, RO, DE, NL, IT, FR) e, até à data, reuniu-se seis vezes. Especificamente, o grupo de projeto fornece apoio e conhecimentos especializados em: (a)Preparação e aperfeiçoamento progressivo do ato de execução no que diz respeito à criação de um sistema eletrónico centralizado; (b)Desenvolvimento das funcionalidades para um sistema de licenciamento eletrónico interoperável a nível da UE, a fim de garantir controlos uniformes para a importação de bens culturais após a sua entrada no território aduaneiro da União;

(c)Modalidades técnicas da instalação e da manutenção do sistema eletrónico centralizado e regras pormenorizadas para a apresentação, o tratamento, o armazenamento e o intercâmbio de informações entre autoridades nacionais; (d)Funções e responsabilidades dos intervenientes envolvidos no tratamento dos procedimentos em matéria de licenças de importação de bens culturais; (e)Criação do modelo eletrónico normalizado para licenças de importação e desenvolvimento do formato da declaração do importador; (f)Regras processuais relativas à apresentação e ao tratamento do pedido de licença de importação e registo da declaração do importador; (g)Consulta sobre dossiê do projeto para o desenvolvimento futuro do sistema. Desafios de conceção Foram encontrados vários desafios na conceção da arquitetura do sistema eletrónico, sendo um deles encontrar a melhor forma de os requerentes (de licenças de importação) e declarantes (de declarações do importador) descreverem um bem cultural, atendendo à natureza particular e singular do produto que o distingue das mercadorias comuns, que podem ser exaustivamente descritas através dos códigos pautais da Nomenclatura Comum. Os bens culturais abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento não são bens de produção em massa e a sua criação e origem histórica remontam a vários séculos, se não milénios. É por isso que o conjunto de dados normalizados que deverá ser fornecido pelos operadores terá de ser particularmente adaptado para permitir, por um lado, a identificação adequada dos objetos para efeitos de licenciamento e declaração eletrónicos e, por outro, ter em consideração a realidade do mercado e a dificuldade, em certos casos, de obter todas as informações de proveniência necessárias. A Comissão, em cooperação com o grupo de projeto, está a envidar esforços no sentido de definir estes dados essenciais. Outro desafio identificado é a conceção das fases de «vida útil» das licenças de importação de uma forma que, dentro desta estrutura digital, estejam previstas todas as eventualidades e necessidades possíveis dos requerentes e das autoridades competentes, assegurando, ao mesmo tempo, que os procedimentos e as disposições de execução conexas não se tornem excessivamente complicados e mantenham fáceis para os requerentes, em especial no caso de requerentes que importam bens culturais apenas ocasionalmente e não são profissionais do mercado da arte. Uma terceira questão a considerar é a compatibilidade com os procedimentos e práticas administrativos nacionais existentes, já que todos os Estados-Membros aplicam, desde 1993, a legislação da União em matéria de autorização de exportação de bens culturais da União, que também prevê um regime de licenciamento. Embora estas licenças de exportação ainda tenham de ser emitidas em papel, muitos Estados-Membros desenvolveram meios eletrónicos para o tratamento dos pedidos. De facto, a experiência de certos Estados-Membros com o sistema de licenças de exportação e controlos do comércio de bens culturais em geral tem sido particularmente útil na análise dos requisitos para o sistema eletrónico de importação. No processo de conceção da arquitetura do sistema eletrónico para importação de bens culturais, tem-se em consideração que, no futuro e, desde que os recursos humanos e financeiros necessários estejam disponíveis, o mesmo sistema deverá ser evolutivo, por forma a permitir igualmente a digitalização e a emissão eletrónica de licenças de exportação. Considerações operacionais e funcionalidades Como o grupo de projeto é composto por representantes de autoridades aduaneiras e culturais com experiência em bens culturais, estes têm contribuído ativamente através da análise e discussão de propostas da Comissão, bem como da apresentação de estatísticas/informações sobre a forma como os procedimentos relativos a bens culturais são concebidos a nível nacional. Em particular, o grupo de projeto forneceu informações úteis para estimar o número de licenças de importação que o sistema IBC poderá vir a gerir todos os anos e o valor médio estimado por licença; em 2019, o número estimado de licenças parece ter ascendido a 49 610, com um valor total médio de 29,4 mil milhões de EUR, referente aos 11 Estados-Membros participantes no grupo de projeto. Além disso, o grupo de projeto está a trabalhar num documento-matriz para as perguntas frequentes, para integrar posteriormente o processo de comunicação e prever possíveis obstáculos e lacunas no desenvolvimento do sistema IBC. Por fim, o grupo de projeto está constantemente a rever e a comentar o conjunto de dados e as modelizações dos processos operacionais produzidas para o sistema e para abordagens inovadoras da descrição de bens culturais através do reconhecimento de imagens e da inteligência artificial. 5.RISCOS DE ATRASOS Síntese do projeto A Comissão está encarregada de desenvolver um sistema centralizado de licenciamento eletrónico e de o interligar com os serviços aduaneiros nacionais no prazo de seis anos após a entrada em vigor do regulamento. São necessários dois lugares de administrador (AD) na DG TAXUD para concretizar esta iniciativa, conforme definida na ficha financeira legislativa pertinente. Denominação e descrição dos riscos

A execução do sistema IBC depende da aprovação, pelos Estados-Membros e pelo Parlamento Europeu, do financiamento adequado para o programa aduaneiro que sucederá ao Programa Alfândega 2020, no próximo quadro financeiro plurianual (QFP), e da afetação de recursos na DG TAXUD, tendo em conta as várias prioridades da Direção-Geral. Risco 1 – Afetação de pessoal A proposta inicial da Comissão não previa a criação de um sistema informático. Assim, os recursos não foram atribuídos em conformidade. No entanto, no decurso das negociações e a pedido dos colegisladores, a criação do sistema IBC foi incluída no regulamento, exigindo recursos adicionais não estavam previstos naquela altura. As necessidades deste projeto de seis anos em termos de pessoal para o desenvolvimento informático na DG TAXUD foram estimadas, na altura dos trílogos políticos finais em dezembro de 2018, em dois lugares de administrador a tempo inteiro. No entanto, com base nos fundos disponíveis provenientes do atual quadro financeiro plurianual (QFP), apenas foi possível afetar um agente contratual, a partir do final de setembro de 2019. Além disso, a complexidade objetiva do projeto, o conhecimento específico exigido em termos de políticas e das ferramentas técnicas utilizadas para desenvolver o sistema IBC tornaram excessivamente longas a preparação e a formação de um recurso capaz de trabalhar no processo. No entanto, o progresso nas especificações funcionais das operações e na conceção do sistema regista apenas um ligeiro atraso. Risco 2 – Disponibilidade orçamental A incerteza orçamental, devido às negociações sobre o novo QFP, dificulta a realização de progressos. Dependendo do resultado das negociações do QFP, e na pior das hipóteses, as fases de desenvolvimento e lançamento correm o risco de serem interrompidas ou de sofrerem um atraso significativo, e os prazos legais para criar o sistema IBC podem tornar-se impossíveis de cumprir. Além dos riscos identificados acima, a crise de saúde pública causada pela COVID-19 está a afetar, em certa medida, a capacidade de produção da equipa e, especialmente, as atividades e reuniões no âmbito do projeto com o grupo de peritos e o grupo de projeto com os Estados-Membros. Em particular, uma reunião do grupo de peritos foi cancelada, o que teve um impacto direto no progresso dos trabalhos do grupo de projeto, e a próxima sessão deste último só poderá ser realizada remotamente e apenas por um terço do tempo inicialmente agendado. Além disso, a crise de saúde pública obrigou a um reagendamento das prioridades nos Estados-Membros, limitando-lhes a capacidade de contribuir para o projeto. Este impacto dependerá da duração da crise de saúde pública. Medidas de atenuação Os riscos foram documentados na DG TAXUD. Foi atribuído um lugar de administrador (AD) numa base temporária (dois anos). 6.CONCLUSÕES Este primeiro relatório de progresso da Comissão sobre o desenvolvimento de um sistema eletrónico centralizado para importação de bens culturais (IBC) regista as ações realizadas até ao momento, a saber: (a)Os trabalhos preparatórios em curso para a adoção das disposições de execução necessárias; (b)A consulta com os Estados-Membros através do grupo de peritos para questões aduaneiras relacionadas com bens culturais e o grupo de projeto para a importação de bens culturais, especificamente criado para este fim. Como possíveis riscos de atraso na criação do sistema IBC no prazo estabelecido, a saber, 28 de junho de 2025, a Comissão identificou, até à data, a incerteza em torno do pessoal afetado ao projeto, uma vez que tal depende das disponibilidades orçamentárias atuais, das prioridades gerais em matéria de informatização dos serviços aduaneiros e da futura dotação no próximo QFP.



Anexo I: Plano estratégico plurianual O MASP-C garante uma gestão eficaz e coerente dos projetos informáticos, estabelecendo um quadro estratégico e marcos. Em última instância, é aprovado pelos Estados-Membros no Grupo de Política Aduaneira (GPA), com base no aconselhamento especializado fornecido pelo Grupo de Coordenação das Alfândegas Eletrónicas (GCAE) e em consultas no domínio do comércio no Grupo de Contactos Comerciais (GCC). O planeamento do sistema eletrónico foi discutido e aprovado pelos Estados-Membros e está descrito em pormenor na Ficha 1.18 do MASP-C Rev. 2019. O quadro 1 abaixo apresenta um excerto da Ficha 1.18 do MASP-C Rev. 2019 do planeamento do projeto sobre importação de bens culturais. Quadro 1 - Excerto da Ficha 1.18 do MASP-C Rev. 2019 Marcos Data de conclusão prevista 1 Análise e modelização das operações - Dossiê do projeto T4 2020 - Nível 3 (BPM dos requisitos dos utilizadores) T1 2022 - Nível 4 (BPM dos requisitos funcionais pormenorizados) T1 2022 2 Disposições jurídicas - Atuais disposições adotadas* T2 2019 - Futuras disposições adotadas** T2 2021 3 Fase de lançamento do projeto - Documento de visão T2 2021 Decisão «Avançar» T2 2021 4 Projeto informático - Especificações das aplicações e dos serviços T2 2023 - Especificações técnicas do sistema T2 2023 Fase de construção - Execução dos serviços centrais T3 2024 - Integração do serviço nos sistemas nacionais Não aplicável - Execução a nível nacional Não aplicável Período de transição - Instalação e lançamento T4 2024 - Testes de conformidade T2 2025 5 Funcionamento - Comissão, administrações dos Estados-Membros e operadores comerciais T2 2025 - Países terceiros e operadores comerciais não comunitários (se necessário) Não aplicável 6 Apoio à execução (formação e comunicação) - Formação e comunicação desenvolvidas centralmente T4 2024 - Formação e comunicação a nível nacional T4 2024