Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2012 do Reino Unido e à emissão de um Parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência do Reino Unido para o período 2012-2017

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos[2], nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[3],

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu[4],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão Europeia de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, o Conselho adotou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (2010-2014) e, em 21 de outubro de 2010, adotou uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[5], documentos que, juntos, formam as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económicas e de emprego.

(3) Em 12 de julho de 2011, o Conselho adotou uma recomendação sobre o Programa Nacional de Reformas de 2011 do Reino Unido e emitiu o seu parecer sobre o Programa de Convergência atualizado do Reino Unido para 2011-2014.

(4) Em 23 de novembro de 2011, a Comissão adotou a segunda Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do segundo semestre europeu de coordenação ex ante e integrada da política económica, consagrado na estratégia Europa 2020. Em 14 de fevereiro de 2012, a Comissão, com base no Regulamento (CE) n.º 1176/2011, adotou o relatório sobre o mecanismo de alerta[6], em que identificou o Reino Unido como um dos Estados-Membros para o qual deveria ser realizada uma revisão aprofundada.

(5) Em 2 de março de 2012, o Conselho Europeu aprovou as prioridades para garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e as medidas destinadas a promover o crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir a consolidação orçamental diferenciada e propícia ao crescimento, de restabelecer condições normais de concessão de empréstimos à economia, de promover o crescimento e a competitividade, de combater o desemprego e as consequências sociais da crise e de modernizar a administração pública.

(6) Em 30 de abril de 2012, o Reino Unido apresentou o seu Programa de Convergência, que abrange o período de 2011-2012 a 2016-2017, e o seu Programa Nacional de Reformas para 2012. Para ter em conta as interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente. A Comissão avaliou ainda, numa apreciação aprofundada ao abrigo do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011, se o Reino Unido se encontra afetado por desequilíbrios macroeconómicos. A Comissão conclui, na sua apreciação aprofundada[7], que o Reino Unido apresenta um desequilíbrio interno, mas que esse desequilíbrio não é excessivo.

(7) Com base na avaliação do Programa de Convergência de 2012 em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, o Conselho é do parecer que o cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do programa é plausível. O objetivo da estratégia orçamental delineada no programa é a aplicação da consolidação orçamental necessária para cumprir os objetivos orçamentais do governo em matéria de dívida líquida e de saldo corrigido de variações cíclicas. O Programa de Convergência não inclui um objetivo a médio prazo (OMP), tal como previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. De acordo com as projeções do programa, o prazo estabelecido pelo Conselho na sua recomendação de 2 de dezembro de 2012 para a correção do défice excessivo deverá ser ultrapassado num ano. O défice público em 2014-2015, prazo estabelecido pelo Conselho, é estimado em 4,4% do PIB, o que implica, com base no défice estrutural[8] (recalculado), um esforço orçamental correspondente em média a 1,25% do PIB entre 2010-2011 e 2014-2015, valor que é inferior ao esforço de 1¾% preconizado na recomendação do Conselho ao abrigo do procedimento por défice excessivo. Embora o governo não se tenha desviado da sua estratégia de consolidação orçamental, que parecia inicialmente suficiente, com base nas projeções macroeconómicas da altura, para dar cumprimento às metas previstas no PDE, o desempenho e as perspetivas orçamentais foram afetados por uma deterioração das perspetivas de crescimento económico. As medidas do lado da receita foram significativamente concentradas na fase inicial da trajetória de ajustamento da consolidação orçamental. Quase 40% da consolidação orçamental anual total prevista para o período de 2010-2011 a 2014-2015 já estarão realizados até ao final de 2011-2012, incluindo 30% dos cortes na despesa e dois terços dos aumentos líquidos de impostos. As receitas que poderiam ser obtidas com um aumento da eficiência do sistema fiscal, em resultado de uma reavaliação da estrutura das taxas do IVA, só foram até à data parcialmente exploradas. De acordo com o Programa de Convergência, o défice das administrações públicas deverá ascender a 8,3% do PIB em 2011-2012, 5,9% em 2012-2013, 6,0% do PIB em 2013-2014, 4,4% do PIB em 2014-2015, 2,9% do PIB em 2015-2016 e 1,2% do PIB em 2016-2017. Estas estimativas são algo inferiores às dos serviços da Comissão, que, nas suas previsões da primavera de 2012, previam um défice de 6,1% do PIB em 2012-2013 (que ascenderia a 7,9% sem uma transferência extraordinária de fundos de pensões que se encontra prevista) e de 6,5% do PIB em 2013-2014. As diferenças decorrem de uma previsão de crescimento inferior e de alterações introduzidas pelo Eurostat nos dados apresentados pelo Reino Unido. Os planos orçamentais do governo foram sujeitos a alguns ajustamentos na comunicação ao Parlamento do outono de 2011, de forma a dar prioridade às despesas que contribuam para o crescimento, mas continua a prever-se uma redução acentuada do investimento do setor público até 2014-2015. As previsões apontam para que a dívida pública, que deverá ascender a 94,7% em 2013-2014, atinja o seu pico em 2014-2015.

(8) No período imediatamente anterior à crise, assistiu-se a um sobreaquecimento do mercado imobiliário, com os rácios preço-rendimento das casas a atingirem máximos históricos num contexto de uma oferta no mercado da habitação cada vez mais insuficiente, o que conduziu à acumulação de elevados níveis de dívida hipotecária. De acordo com a apreciação aprofundada da Comissão, o elevado nível de dívida hipotecária das famílias representa um desequilíbrio interno na economia do Reino Unido. Dada a elevada proporção de créditos hipotecários com taxa de juro variável, a situação financeira das famílias está muito exposta a aumentos das taxas de juro, existindo o risco de efeitos de propagação que poderão desequilibrar a economia no seu todo, através do setor financeiro. A dívida das famílias só poderá ser reduzida de forma sustentada e significativa se os preços das casas baixarem em relação ao rendimento disponível; no entanto, se os preços nominais das casas baixarem rapidamente, muitas dessas famílias poderão encontrar-se numa situação líquida negativa. A construção para fins residenciais mantém-se em níveis historicamente baixos, devido não só a um sistema de licenciamento restritivo como também a debilidades cíclicas, e a atividade geral no mercado da habitação continua a ser limitada. Em novembro de 2011, o governo publicou a sua estratégia imobiliária para a Inglaterra, que visa facilitar um aumento da construção de habitações, mas permanece uma incerteza significativa quanto ao impacto líquido do novo sistema sobre a construção imobiliária. Por outro lado, a estratégia imobiliária não refere a questão da tributação dos imóveis, sendo que o sistema do Reino Unido combina um imposto periódico (council tax) degressivo com um imposto sobre as transações (stamp duty land tax) progressivo, o que poderá ter repercussões na evolução cíclica das receitas fiscais e na estabilidade financeira. O Orçamento para 2012 introduziu algumas alterações no stamp duty land tax, mas em termos globais essas alterações não foram significativas.

(9) O Reino Unido enfrenta desafios crescentes em matéria de desemprego e de participação no mercado de trabalho. A taxa de desemprego no Reino Unido é atualmente de 8,4%. O desemprego dos jovens é muito mais elevado, com uma taxa de 22,2%, e mais de 38% dos desempregados têm menos de 25 anos. 17,7% dos jovens (16-24 anos) não estão empregados, não estudam e não seguem qualquer formação. O emprego no setor privado tem vindo a aumentar ligeiramente, mas não de forma suficiente para compensar as reduções do emprego no setor público e o aumento da população ativa. O Reino Unido tem um excesso de trabalhadores pouco qualificados, cuja procura está a diminuir, e um número insuficiente de trabalhadores com competências profissionais e técnicas de elevada qualidade, particularmente necessários nos setores da produção e exportação de bens, nos quais o Reino Unido apresenta um desempenho relativamente fraco. A política de educação e formação profissional está principalmente orientada para as competências básicas e as qualificações de nível 2, ao passo que a economia exige cada vez mais profissionais com qualificações mais avançadas. O Reino Unido continua também a ter um número relativamente elevado de adultos com níveis de literacia e numeracia muito fracos, que não estão bem colocados para poderem beneficiar da formação profissional. O abandono escolar precoce aumentou 3,3 pontos percentuais desde 2005 e é superior à média da UE, atingindo 14,9%; nas famílias com rendimentos mais baixos, é fundamental evitar o abandono escolar.

(10) O governo está a definir uma agenda de reforma da segurança social, com a qual pretende ajudar mais pessoas a encontrar trabalho sem descurar o apoio aos mais vulneráveis. O regime de Crédito Universal, que visa simplificar o sistema de prestações sociais, ainda não foi aplicado, mas continuam a subsistir importantes riscos de que o impacto positivo das novas políticas no emprego e nos rendimentos seja mais do que anulado pela diminuição dos montantes afetados às prestações sociais, pelo que a pobreza poderá vir a aumentar, em particular para as famílias com filhos. Estimativas independentes apontam para que os níveis absolutos de pobreza infantil possam atingir em 2020-2021 os seus níveis mais elevados desde 2001-2002, indicando ainda que o governo não irá cumprir as metas de redução da pobreza infantil estabelecidas no Child Poverty Act. O acesso insuficiente à assistência à infância, em particular para as pessoas com menores rendimentos, continua a originar problemas significativos, e o governo ainda não apresentou planos adequados para enfrentar esse desafio. Os cortes no apoio à infância poderão exacerbar ainda mais o problema.

(11) As condições de financiamento continuam a ser difíceis, em particular para as PME. A concessão de empréstimos ao setor empresarial apresentou em 2011 um saldo líquido negativo, com a informação recolhida através de inquéritos a mostrar que um número significativo de PME enfrenta dificuldades na obtenção de crédito. Por outro lado, o acesso aos empréstimos do setor não bancário continua a estar em grande medida reservado às empresas de maior dimensão, com uma concorrência limitada no setor bancário. Apesar das medidas adotadas pelas autoridades para melhorar a situação, a taskforce Breedon, que analisou os mercados alternativos de crédito, estima que durante os próximos cinco anos o atual défice de financiamento irá manter-se, em especial para as PME.

(12) O Reino Unido tem uma necessidade imperiosa de aperfeiçoar as suas infraestruturas de energia e de transportes, essenciais para lançar as bases para o crescimento e a competitividade a longo prazo, e deverá também resolver as causas que estão na raiz da fraca competitividade externa do seu setor industrial. O Reino Unido precisa de investimentos substanciais para modernizar a sua capacidade de produção de eletricidade, uma vez que terá de substituir grande parte da capacidade existente, que deverá ser encerrada ao longo da próxima década, e que deverá ainda cumprir as obrigações assumidas em matéria de energias renováveis e de aplicação de normas para a redução das emissões de carbono. O setor dos transportes do Reino Unido enfrenta graves deficiências de capacidade e qualidade das redes, que poderão contrariar os esforços do governo no sentido de reequilibrar a economia nacional, orientando-a para o investimento e a exportação. No quadro da estratégia de consolidação orçamental do governo, o investimento líquido do setor público diminuirá de forma acentuada até 2014-2015, o que poderá vir a exacerbar as atuais pressões sobre as infraestruturas de transportes, a não ser que se consigam garantir fontes de financiamento alternativas.

(13) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica do Reino Unido. Analisou o Programa de Convergência e o Programa Nacional de Reformas, tendo apresentado uma apreciação aprofundada. Tomou em consideração não só a importância desses programas em termos de políticas orçamentais e socioeconómicas sustentáveis no Reino Unido, como a sua conformidade com as regras e orientações da UE, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia, ao conceder um contributo à escala da UE para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no contexto do Semestre Europeu estão refletidas nas recomendações (1) a (6) infra.

(14) À luz da presente avaliação, o Conselho analisou o Programa de Convergência do Reino Unido, estando o seu parecer[9] refletido, em especial, na recomendação (1) infra,

(15) À luz dos resultados da apreciação aprofundada ao abrigo do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 levada a cabo pela Comissão e da presente avaliação, o Conselho examinou o Programa Nacional de Reformas do Reino Unido para 2012 e o Programa de Convergência do Reino Unido para 2012-2017. A sua recomendação ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 está refletida, em especial, nas recomendações (2), (3) e (6) infra.

RECOMENDA que o Reino Unido tome medidas no período 2012-2013 no sentido de:

1. Aplicar integralmente a estratégia orçamental para o exercício financeiro de 2012-2013 e reforçar essa estratégia para o exercício financeiro de 2013-2014 e seguintes, apoiada por medidas suficientemente especificadas, de modo a assegurar uma correção atempada e sustentável do défice excessivo e a realização dos esforços de ajustamento estrutural especificados nas recomendações do Conselho ao abrigo do procedimento por défice excessivo, bem como a colocação do elevado rácio de dívida pública do país numa trajetória descendente e sustentada. Dar prioridade às despesas que contribuam para o crescimento, de modo a evitar o risco de que um novo agravamento das perspetivas de crescimento a médio prazo venha a ter um impacto negativo na sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

2. Obviar ao impacto desestabilizador do elevado nível e da volatilidade do preço das casas e do elevado endividamento das famílias, aplicando um programa abrangente de reforma da política de habitação que aumente a oferta de casas e alivie os problemas a nível da acessibilidade dos preços e da necessidade de subvenções estatais à habitação Adotar novas reformas dos mercados hipotecário e do arrendamento, da regulamentação financeira e da tributação dos imóveis, para evitar a volatilidade e as distorções excessivas no mercado da habitação.

3. Continuar a melhorar a empregabilidade dos jovens e, em particular, daqueles que não estão empregados, não estudam e não seguem qualquer formação, nomeadamente passando pela utilização dos chamados «Youth Contracts». Garantir que as possibilidades de estágios oferecidas sejam aproveitadas por um maior número de jovens, sejam suficientemente centradas em competências avançadas e superiores e envolvam mais pequenas e médias empresas. Adotar medidas para reduzir a elevada proporção de jovens que abandonam a escola com competências básicas muito fracas.

4. Intensificar os esforços no sentido de facilitar a integração no mercado de trabalho das pessoas pertencentes a agregados familiares sem emprego. Assegurar que as reformas previstas para a segurança social não se traduzam num aumento da pobreza infantil. Aplicar plenamente as medidas destinadas a facilitar o acesso aos serviços de assistência à infância.

5. Continuar a aumentar a disponibilidade de financiamentos bancários e não bancários para o setor privado, em especial para as PME. Promover a concorrência no setor bancário, em particular através de medidas para reduzir os entraves à entrada no mercado, aumentar a transparência e facilitar a mudança de banco, como recomendado pela Independent Commission on Banking, e explorar novas formas de melhorar o acesso aos capitais de risco e a outras formas de crédito não bancário

6. Dar continuidade a uma estratégia de longo prazo que permita melhorar a capacidade e a qualidade das infraestruturas de rede do Reino Unido, nomeadamente através de medidas que permitam resolver as situações de pressão sobre as redes de transportes e de energia, promovendo processos de planeamento e de tomada de decisões mais eficientes e robustos e tirando partido de mecanismos apropriados de financiamento público-privado.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2012) 309 final.

[4] P7_TA(2012)0048 e P7_TA(2012)0047.

[5] Decisão 2012/238/UE do Conselho, de 26 de abril de 2012.

[6] COM(2012) 68 final.

[7] SWD(2012) 161 final

[8] Saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas pontuais ou temporárias, recalculado pelos serviços da Comissão com base na informação prestada no programa, recorrendo à metodologia comum.

[9] Ao abrigo do artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.