COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 30.11.2020 COM(2020) 766 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a primeira avaliação a curto prazo do Regulamento relativo ao bloqueio geográfico {SWD(2020) 294 final}



Resumo ·O Regulamento relativo ao bloqueio geográfico proíbe a discriminação injustificada de clientes que pretendam adquirir bens ou serviços, garantindo que a sua nacionalidade, local de residência ou local de estabelecimento não possam ser invocados para recusar o acesso a uma loja em linha (nomeadamente, de eletrónica ou vestuário) ou a um serviço prestado em linha e consumido fora de linha (por exemplo, aluguer de automóveis) na UE, incluindo nos casos em que essa discriminação esteja relacionada com meios de pagamento. ·Estas regras são aplicáveis desde 3 de dezembro de 2018. O regulamento integrou o pacote de medidas do mercado único digital acordadas para o comércio eletrónico. Entre as medidas conexas destinadas a facilitar o comércio eletrónico transfronteiriço contaram‑se ainda novas regras dos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas (aplicáveis a partir de maio de 2018), regras revistas de proteção dos consumidores e novas regras em matéria de IVA aplicáveis às vendas em linha de bens e serviços. Em 2022, entrará em vigor uma série de novas regras de proteção dos consumidores, ao passo que, em julho de 2021, entrarão em vigor as regras em matéria de IVA. ·No presente relatório, a Comissão faz o balanço da primeira fase de aplicação do Regulamento relativo ao bloqueio geográfico. Esta revisão preliminar foi acordada durante as negociações, em parte para avaliar se é oportuno alargar o seu âmbito de aplicação a outros serviços, como os conteúdos protegidos por direitos de autor. Porém, convém notar que a revisão foi concluída no início da crise da COVID-19, pelo que os dados e a análise da revisão não puderam ter em conta os possíveis efeitos da pandemia. ·No que diz respeito à aplicação até à data, as conclusões da Comissão revelam uma boa sensibilização dos consumidores e alguns efeitos positivos iniciais, nomeadamente, um decréscimo do bloqueio do acesso ou registo em sítios Web, ou do reencaminhamento dos consumidores para outros sítios Web. Por outro lado, registaram-se atrasos significativos na delegação de poderes aos organismos de execução por parte da maioria dos Estados‑Membros. Além disso, os comerciantes continuam relutantes em oferecer opções de entrega transfronteiriça, que não fazem parte das obrigações atualmente impostas pelo regulamento. Preveem-se melhorias nestes domínios num futuro próximo, nomeadamente quando todas as medidas de apoio ao comércio eletrónico constantes da Estratégia para o Mercado Único Digital entrarem em vigor e a previsibilidade jurídica aumentar. ·Quanto à viabilidade de alargar agora o âmbito de aplicação do regulamento, de forma a abranger, nomeadamente, conteúdos em linha protegidos por direitos de autor, os dados do relatório sugerem que os efeitos variariam em função do tipo de conteúdo, dependendo do nível de procura dos consumidores e da disponibilidade dos conteúdos em toda a UE. Por exemplo, os efeitos do alargamento do âmbito do regulamento à música em fluxo contínuo (streaming) no bem-estar dos consumidores podem mesmo ser negativos, uma vez que os preços destes serviços poderão aumentar em Estados-Membros onde são atualmente menos dispendiosos. O relatório identifica potenciais benefícios, em especial no caso dos conteúdos audiovisuais, cuja disponibilidade está frequentemente limitada às fronteiras nacionais e cujo acesso é muitas vezes alvo de bloqueio geográfico. No entanto, também identifica eventuais desafios para o investimento na produção de conteúdos, bem como implicações no ecossistema global do setor e repercussões no bem-estar que exigem avaliações mais aprofundadas. De modo geral, os efeitos do alargamento do âmbito de aplicação do regulamento dependeriam, em grande medida, das práticas de concessão de licenças de direitos de autor e de considerações relativas à legislação em matéria de direitos de autor. ·Nesta fase, a Comissão considera que os plenos efeitos do regulamento só serão visíveis com o tempo, à medida que a sua execução for reforçada, que outras medidas pertinentes (comércio eletrónico) passem a ser aplicáveis e que seja possível avaliar o impacto global da crise da COVID-19 nos vários setores implicados. Entretanto, as ações de acompanhamento devem centrar-se no reforço da monitorização e da sensibilização, procurando simultaneamente intensificar a execução e a orientação. ·No que respeita, em particular, aos conteúdos audiovisuais, a Comissão encetará um diálogo com as partes interessadas com vista a promover a circulação de conteúdos de qualidade em toda a UE. O diálogo poderá ter lugar no âmbito da política industrial e de recuperação europeia para os meios de comunicação social e as indústrias criativas, que será descrita de forma mais pormenorizada no próximo plano de ação para os meios de comunicação social e o setor audiovisual. ·Por conseguinte, deverá ser previsto outro balanço para 2022. O resultado desta monitorização determinará se a Comissão equacionará então a proposta de alterações do regulamento ou quaisquer outras medidas de acompanhamento, incluindo uma intervenção legislativa adequada. 1.Introdução Num mercado único digital verdadeiramente conectado, os consumidores esperam poder usufruir de um acesso contínuo a bens e serviços além-fronteiras. Desde 3 de dezembro de 2018, o Regulamento relativo ao bloqueio geográfico (a seguir designado por «regulamento») proíbe a discriminação injustificada de clientes (consumidores e empresas que adquirem enquanto utilizadores finais) que efetuem compras em linha, com base meramente na sua nacionalidade, local de residência ou local de estabelecimento. Incluem-se neste âmbito situações em que um cliente que pretenda adquirir produtos ou serviços além‑fronteiras é impedido de finalizar a sua compra ou em que lhe é exigido que pague com um cartão de débito ou de crédito de um determinado país. O objetivo do regulamento consiste em aumentar as oportunidades de compra além-fronteiras para consumidores e empresas: os consumidores devem ter a possibilidade de «comprar como um habitante local» em toda a UE. O regulamento prevê a realização de um reexame a curto prazo 18 meses após o início da sua aplicação, incluindo uma avaliação para determinar se é possível alargar o seu âmbito de aplicação, por forma a incluir, em particular, os serviços em linha que dão acesso a conteúdos protegidos por direitos de autor, como música, jogos de vídeo, filmes ou livros eletrónicos. O presente relatório inclui as principais conclusões da Comissão no respeitante ao primeiro período de aplicação do regulamento e divide-se em três secções principais. A secção 2 analisa a aplicação do regulamento pelos Estados-Membros e os comerciantes, bem como a evolução das expectativas dos consumidores. A secção 3 analisa as oportunidades e os desafios inerentes à alteração do âmbito de aplicação do regulamento. A secção 4 apresenta as conclusões do relatório, juntamente com uma série de ações de acompanhamento. O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório inclui elementos factuais e de análise mais pormenorizados que apoiam estas conclusões. 2.Aplicação do regulamento Esta secção inclui: i) as conclusões iniciais sobre a aplicação do regulamento pelos Estados‑Membros; ii) algumas tendências gerais em matéria de sensibilização e expectativas dos consumidores; iii) informações pormenorizadas sobre a aplicação do regulamento por parte dos comerciantes. Além disso, resume as sinergias com outras iniciativas legislativas conexas que entraram ou estão prestes a entrar em vigor. 1.

2. 2.1.Aplicação pelos Estados-Membros Os Estados-Membros estavam obrigados a designar, até 3 de dezembro de 2018, um ou vários organismos responsáveis por prestar assistência prática ao consumidor em caso de litígio entre um consumidor e um comerciante. Deviam também assegurar a possibilidade de intentar ações inibitórias e a cooperação no âmbito da rede de cooperação de defesa do consumidor. A rede de cooperação de defesa do consumidor reúne as autoridades responsáveis pela aplicação da legislação em matéria de proteção dos consumidores na UE. Os Estados-Membros estavam também obrigados a conferir poderes aos organismos competentes e a estabelecer medidas para assegurar a execução adequada e eficaz do regulamento, permitindo intentar ações contra os comerciantes que infrinjam a regulamentação. De modo geral, o processo de aplicação do regulamento pelos Estados-Membros foi refreado por atrasos. Em dezembro de 2018, apenas seis Estados-Membros tinham adotado medidas e designado organismos para efeitos de execução do regulamento e procedido à respetiva notificação. A maioria dos Estados-Membros adotou estas medidas durante a primavera de 2019, na sequência das atividades de monitorização e de controlo rigorosas levadas a cabo pela Comissão. Em julho de 2019, seis Estados-Membros ainda não tinham comunicado total ou parcialmente as medidas coercivas aplicáveis em caso de infração ao regulamento, o que levou a Comissão a instaurar processos por infração. Os direitos e obrigações previstos no regulamento são diretamente aplicáveis, não tendo sido afetados por estes atrasos. No entanto, no primeiro trimestre de 2019, a maioria dos Estados‑Membros não dispunha de mecanismos de execução ou de supervisão pública. Entre os Estados-Membros que designaram os organismos competentes, a maioria optou por conferir poderes às autoridades de defesa dos consumidores para agirem na qualidade de organismos de execução e aos centros europeus do consumidor para agirem como organismos de assistência. No entanto, as coimas aplicáveis variam significativamente entre os Estados-Membros e, muitas vezes, existe um grande intervalo entre as coimas mínimas e máximas aplicadas num mesmo Estado-Membro. Nos casos de bloqueio geográfico entre empresas, os Estados-Membros dividem-se de forma quase equitativa entre os que optam apenas por uma execução privada através dos tribunais e os que optam por uma combinação de execução privada e pública. Por conseguinte, importa analisar de forma mais aprofundada a eficácia dos sistemas de sanção e execução, em especial nos casos entre empresas, nomeadamente para avaliar a aplicação prática e a eficácia das vias de recurso judiciais. 2.2.Sensibilização e expectativas dos consumidores Tratando-se de uma das principais iniciativas relacionadas com o comércio eletrónico da Estratégia para o Mercado Único Digital, o regulamento suscitou grande interesse dos consumidores e das suas organizações representativas. Uma das razões prende-se com o facto de conferir diretamente aos consumidores direitos específicos em relação aos comerciantes transfronteiriços. A Comissão também realizara ações de sensibilização através de vários canais, muito antes da entrada em vigor do regulamento. Uma destas ações consistiu na criação de documentos de perguntas e respostas para esclarecer dúvidas tanto dos consumidores, como dos comerciantes. Consequentemente, em fevereiro de 2019, apenas alguns meses após a data da sua aplicação, cerca de 50 % dos consumidores da UE já tinham conhecimento do regulamento. Destes, cerca de metade considerava-se suficientemente informada sobre o que implicava. Não obstante, os primeiros meses de aplicação pelos organismos nacionais de execução e de assistência vieram demonstrar que, no que se refere a litígios e problemas, os consumidores têm frequentemente expectativas excessivas quanto aos direitos e obrigações em causa. Estas expectativas eram especialmente elevadas no que respeita à recusa de entrega transfronteiriça ou à ausência de opções de entrega para determinados países, especialmente por parte de operadores multinacionais. O regulamento não prevê obrigações nestes domínios. A Comissão propõe que se continue a promover o conhecimento do regulamento e, simultaneamente, a monitorizar as práticas gerais de comercialização dos comerciantes e o seu impacto nas opções à disposição do público em toda a UE. 2.3.Aplicação pelos comerciantes Nos primeiros meses de aplicação do regulamento, a Comissão monitorizou as práticas de comercialização dos comerciantes através de um inquérito de «cliente oculto» e das reações dos organismos de execução e de assistência. No âmbito de um inquérito de «cliente oculto», são realizadas inúmeras tentativas de aquisição além-fronteiras de bens e serviços, com vista a recolher dados sobre as restrições de ordem prática. Um inquérito típico analisa a experiência do cliente ao efetuar compras além‑fronteiras, incidindo em diferentes fases do processo. A avaliação de impacto da proposta de regulamento inicial fundava-se num inquérito de base realizado em 2015. O inquérito de 2019, que abrangeu cerca de 9 000 sítios Web, revelou alguns efeitos positivos iniciais do regulamento na melhoria da acessibilidade transfronteiriça dos sítios Web dos comerciantes. Em comparação com 2015, o reencaminhamento ou a recusa de acesso a sítios Web de comércio eletrónico diminuíram, enquanto as restrições que impediam totalmente o registo nos sítios Web caíram para metade. Registou-se igualmente um decréscimo das alterações automáticas de preços após o registo. De um modo geral, a taxa de sucesso da conclusão de aquisições transfronteiriças aumentou ligeiramente em relação a 2015. No entanto, mais de um décimo das tentativas de aquisição transfronteiriça do «cliente oculto» falharam na fase de registo e um número semelhante falhou na fase de pagamento. De modo geral, as falhas deveram-se a requisitos relacionados com o local de residência ou de pagamento (por exemplo, aceitação apenas de cartões de débito emitidos localmente). É necessário continuar a eliminar estes obstáculos, que podem: i) ter um caráter discriminatório; ii) dar origem a resultados tendenciosos; e/ou iii) impedir o acesso a ofertas e a comparação de ofertas. Para tal, todos os Estados-Membros deverão assegurar a existência de organismos de execução e de assistência plenamente operacionais. A experiência inicial dos organismos a que foram conferidos poderes para resolver os problemas de bloqueio geográfico confirma estes dados. Frequentemente, a intervenção «amigável» das autoridades nacionais e/ou dos organismos de assistência junto do comerciante permite encontrar uma solução, o que revela que alguns comerciantes não estão necessariamente cientes das suas obrigações ou não se prepararam o suficiente para ajustar as suas políticas de comercialização aos clientes transfronteiriços quando o regulamento entrou em vigor, mas que estão dispostos a adaptar-se uma vez contactados. Estes resultados confirmam a necessidade de mais orientações sobre a aplicação do regulamento e de campanhas de sensibilização adicionais para promover a conformidade dos comerciantes. As informações inicialmente recolhidas junto dos organismos nacionais também mostram os benefícios da cooperação entre as autoridades no âmbito da rede de cooperação de defesa do consumidor. Esta cooperação não só facilita a execução transfronteiriça, como também assegura uma interpretação coerente das regras com o apoio da Comissão. O regulamento não obriga os comerciantes a realizarem entregas além-fronteiras sempre que tal não esteja previsto nos termos e condições aplicáveis. No entanto, muitas vezes o processo de aquisição é interrompido nas últimas fases, uma vez que o comerciante não entrega bens no país do comprador. Assim, quando é solicitada a entrega transfronteiriça, apenas um terço das tentativas de aquisição transfronteiriça do último exercício realizado com recurso à estratégia do «cliente oculto» foram bem-sucedidas. Tal deve-se principalmente à persistência da aplicação de restrições de entrega às aquisições transfronteiriças, que continuam a afetar mais de 50 % das tentativas de compra, mesmo quando envolvem operadores multinacionais que disponibilizam diferentes versões nacionais dos seus sítios Web.

Embora não sejam diretamente abordados pelo regulamento nesta fase, esses problemas podem frustrar as expectativas dos consumidores de que é possível aceder às ofertas em todo o mercado único europeu. Por outro lado, os comerciantes em linha continuam a deparar-se com obstáculos administrativos (nomeadamente requisitos de registo do IVA) e não estão certos das exigências em matéria de proteção dos consumidores aplicáveis às vendas transfronteiriças, problemas que podem dissuadi-los de uma maior atividade transfronteiriça. Estas informações sugerem que, para alcançar plenamente os efeitos pretendidos do regulamento, é necessária uma abordagem holística, que promova um maior acesso transfronteiriço por parte dos consumidores, facilitando simultaneamente a atividade transfronteiriça dos comerciantes. A próxima secção irá aprofundar estas questões. 2.4.Sinergias com o quadro mais vasto do mercado único digital As medidas relativas ao mercado único digital ajudam os comerciantes a vender bens e a prestar serviços além-fronteiras de forma mais fácil, reduzindo a complexidade e os custos, especialmente para as PME. As medidas incluídas neste pacote visam: i) reduzir os custos administrativos de conformidade com os requisitos em matéria de IVA aplicáveis às vendas transfronteiriças de bens, nomeadamente eliminando a necessidade de registo para as empresas que efetuem vendas à distância de bens ou prestem serviços, em Estados-Membros que não aquele em que estão estabelecidas, a pessoas que não sejam sujeitos passivos (aplicável a partir de julho de 2021); ii) prosseguir a harmonização das regras de proteção dos consumidores, nomeadamente no que se refere às soluções disponíveis em caso de bens defeituosos (a partir de 2022); iii) reforçar a cooperação em matéria de aplicação dos direitos dos consumidores (a partir de janeiro de 2020); iv) melhorar a supervisão regulamentar dos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas e a transparência das tarifas aplicadas (a partir de maio de 2018). A Comissão está empenhada em identificar e eliminar outros obstáculos transfronteiriços. A aplicação plena e efetiva das medidas supramencionadas terá repercussões nos efeitos do regulamento, uma vez que proporcionam maior segurança jurídica aos comerciantes e corrigem alguns dos obstáculos que alimentam a relutância dos comerciantes em negociar com consumidores além-fronteiras. Por conseguinte, será mais fácil avaliar a eficácia do regulamento e a necessidade de realizar eventuais ajustamentos à luz de circunstâncias de mercado mais vastas, quando as outras medidas adotadas no âmbito da Estratégia para o Mercado Único Digital tiverem sido integralmente aplicadas e começarem a produzir efeitos. Entretanto, mesmo num contexto de evolução do quadro regulamentar, os potenciais efeitos discriminatórios de certas práticas comerciais não diretamente abordadas pelo regulamento podem ser objeto de exame numa base casuística, em conformidade com a cláusula geral de não discriminação da Diretiva Serviços, nomeadamente a limitação deliberada, sem qualquer justificação objetiva, de opções de entrega de determinados produtos ou em sítios Web situados em países que, noutras circunstâncias, são servidos pelo comerciante. Por conseguinte, poderão ser necessárias mais orientações sobre esta cláusula e a sua articulação com o regulamento. 3.Alargamento do âmbito de aplicação do regulamento 3.1.Serviços prestados por via eletrónica que dão acesso a conteúdos protegidos por direitos de autor No que respeita aos serviços que proporcionam acesso a obras protegidas por direitos de autor (tais como serviços que permitem aceder a música, jogos de vídeo ou filmes), a cláusula de reexame do regulamento especificava alguns aspetos específicos a ter em conta. Em especial, o regulamento prevê que a avaliação de um eventual alargamento do âmbito exija que o comerciante que disponibiliza o acesso às obras além-fronteiras detenha «os direitos para os territórios em causa». Tal implica que os consumidores só possam aceder a serviços de conteúdos em linha noutros Estados-Membros se o prestador de serviços detiver os direitos para os seus territórios. Esta abordagem é, de um modo geral, coerente com a lógica de intervenção do regulamento e não afeta a legislação em matéria de direitos de autor. Contudo, não aborda a questão da definição de «direitos», em particular quando um comerciante responde a contactos espontâneos de clientes localizados noutros Estados‑Membros (conhecidos como «vendas passivas»). Trata-se de uma questão importante, uma vez que os efeitos reais do alargamento do âmbito de aplicação do Regulamento relativo ao bloqueio geográfico dependerão das práticas de licenciamento e das interpretações possíveis do conceito de «direitos». O presente relatório identifica algumas das tendências, oportunidades e desafios que resultariam do alargamento do âmbito de aplicação do regulamento a estes serviços, incluindo a conteúdos audiovisuais e não audiovisuais, avaliados com base nas indicações da cláusula de reexame, nomeadamente a condição relativa à detenção dos «direitos». Assenta em diferentes estudos analíticos e fontes de dados, que são examinados de forma mais aprofundada no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório, e analisa: i) as expectativas/exigências dos consumidores; ii) as possíveis consequências em termos de variedade e preço para os consumidores; iii) o impacto em diferentes setores. Tem igualmente em conta os quadros regulamentares e de licenciamento, bem como os efeitos dinâmicos, aspetos particularmente importantes para as indústrias criativas, complexas e em rápida evolução. Porém, como os dados disponíveis se referem ao período que precede o início da crise da COVID-19, a análise não reflete o seu impacto nas indústrias de conteúdos protegidos por direitos de autor. Música Os dados revelam que as expectativas – e o interesse – dos consumidores relativamente ao acesso transfronteiriço a conteúdos musicais aumentaram, embora o consumo interno continue a ser predominante na UE. Os modelos de negócios baseados em assinaturas representam atualmente 85 % das receitas do setor musical. Vários prestadores de serviços pan-europeus, juntamente com alguns prestadores nacionais, operam em todos os Estados‑Membros, oferecendo extensos catálogos. Os prestadores pan-europeus, em especial, dispõem de grandes catálogos com uma sobreposição superior a 90 % em diferentes Estados‑Membros. Por outras palavras, o repertório disponível não varia significativamente entre os Estados-Membros. Portanto, as atuais práticas de bloqueio geográfico do setor visam essencialmente permitir a aplicação de estratégias de diferenciação de preços nos diferentes Estados-Membros e seguem um padrão sistemático assente em aspetos como as diferenças em termos de procura e poder de compra. Os dados disponíveis sugerem que, para o consumidor, o preço é o principal impulsionador da mudança de prestador de serviços. Se o regulamento fosse alargado, as atuais estratégias de diferenciação de preços seriam menos sustentáveis e a migração em grande escala para versões mais económicas do mesmo serviço prestado noutros Estados-Membros poderia ter um impacto considerável nas receitas dos serviços de difusão de música em fluxo contínuo. É provável que a resposta dos prestadores passe pela harmonização dos preços e, possivelmente, pela diferenciação da oferta ativa de serviços nos diferentes países. Com base nos dados disponíveis, neste momento, os efeitos dinâmicos globais sobre o bem‑estar (tanto das empresas como dos consumidores) de uma harmonização crescente dos preços afiguram-se ambíguos. A eventual diminuição dos preços nos países de elevada procura (e o aumento do consumo nesses países) poderá ser mais do que compensada por um aumento dos preços e pela redução do consumo nos países de baixa procura. Estas conclusões parecem ser corroboradas por dados adicionais sobre as disparidades estruturais entre os países da União no que se refere ao desenvolvimento do setor, que têm implicações na exportação e no consumo de música além-fronteiras. Livros eletrónicos A procura de acesso transfronteiriço a livros eletrónicos parece ser baixa em comparação com a procura de outros serviços de conteúdos. Na estrutura de mercado, coexistem algumas plataformas pan-europeias e um grande número de livreiros ou distribuidores nacionais e regionais de menor dimensão, que frequentemente oferecem livros eletrónicos como complemento das suas vendas físicas, apesar de a procura ser mais limitada e as margens mais baixas. O alargamento do regulamento aos livros eletrónicos é suscetível de conduzir a um significativo aumento dos artigos disponibilizados além-fronteiras nos catálogos individuais de certos prestadores em determinados países (por exemplo, um aumento de até 40 % dos conteúdos do catálogo iTunes em alguns países), bem como a um maior acesso a livrarias nacionais ou de menor dimensão. No entanto, não está claro se aumentaria efetivamente o leque de títulos distintos que já se encontram à disposição dos consumidores nos diferentes prestadores ou versões de livrarias pan-europeias e nacionais. A procura dos consumidores neste setor caracteriza-se por uma grande influência do fator língua e por uma influência relativamente baixa do fator preço em relação aos serviços estrangeiros. Esta característica, aliada ao impacto mais limitado das diferenças de preços neste setor e à não exclusividade dos catálogos (cujos conteúdos já são disponibilizados a nível nacional por diferentes prestadores), corrobora a conclusão de que o alargamento do regulamento poderá ter efeitos positivos, embora provavelmente limitados, para os consumidores, sobretudo graças a uma pequena redução de preços. Além disso, em alguns mercados nacionais, os preços dos livros são regulados pela legislação nacional, o que pode limitar ainda mais estes efeitos e, simultaneamente, aumentar os custos de conformidade. Todavia, atendendo à estrutura do setor, os efeitos negativos (de uma maior concorrência a nível dos preços, mas sobretudo do aumento dos custos de conformidade) são suscetíveis de ser particularmente prejudiciais para os livreiros mais pequenos. Estes efeitos far-se-ão sentir através de quotas de mercado e margens de lucro muito mais reduzidas com as vendas de livros eletrónicos, mas custos de exploração e de conformidade mais elevados com as vendas transfronteiriças.

Jogos/software De acordo com dados recentes, a procura de acesso transfronteiriço a jogos e, sobretudo, a software parece ser baixa, em particular quando comparada com a procura de outros serviços de conteúdos. A disponibilidade transfronteiriça de jogos de vídeo (ou seja, jogos de computador, de consola e para dispositivos móveis), pelo menos por parte dos grandes prestadores pan‑europeus, como as lojas de aplicações ou as plataformas de PC/consolas, varia entre os diferentes ecossistemas de jogos em linha. À semelhança do que se verifica no caso dos livros eletrónicos, os catálogos nacionais de jogos diferem ligeiramente na UE, nomeadamente no que respeita à oferta de jogos de consola e em alguns Estados-Membros. Tal como no caso da música, as práticas de distribuição de jogos de vídeo baseiam-se, em grande medida, em licenças não territoriais e não exclusivas, contrariamente a outros serviços de conteúdos. A eliminação das restrições de acesso transfronteiriço tem potencial para aumentar a variedade de artigos disponibilizados nos catálogos individuais (até cerca de 17 % para a Playstation, em função da classificação dos produtos). No entanto, verifica-se em todas as plataformas que as lacunas em termos de disponibilidade afetam sobretudo os títulos com uma procura ou classificação relativamente baixa. Embora, em média, as diferenças de preços entre os Estados-Membros pareçam reduzidas, os dados indicam que o alargamento do regulamento aos jogos de vídeo pode ter algum impacto positivo para os consumidores, nomeadamente graças à descida dos preços e ao aumento das vendas. Todavia, para os prestadores de serviços, o aumento potencial do consumo não deverá compensar totalmente a redução dos preços. Por conseguinte, é expectável uma redução das receitas dos criadores ou editores. Os efeitos globais do alargamento no bem‑estar (que congregam os efeitos para os consumidores e os prestadores) podem ser ligeiramente positivos, pelo menos a curto prazo. Não obstante, o eventual efeito negativo poderá ser maior para os distribuidores mais pequenos e/ou nacionais com atividade no domínio da distribuição de jogos de PC (em que operam as plataformas pan-europeias e os editores que realizam vendas diretas) que têm uma posição de mercado mais reduzida, mas custos de exploração relativamente mais elevados com as vendas transfronteiriças. Também será necessário equacionar o potencial impacto em alguns requisitos nacionais em matéria de transparência especificamente aplicáveis aos jogos (como as classificações etárias). Serviços audiovisuais (AV) No que respeita aos serviços audiovisuais, o consumo interno continua a prevalecer; porém, a procura de acesso transfronteiriço parece ser mais elevada entre os serviços de conteúdos protegidos por direitos de autor. Os dados também indicam que esta procura está a aumentar, embora continue a ser limitada: 9 % dos utilizadores de Internet tentaram aceder a conteúdos audiovisuais além-fronteiras e 31 % estariam interessados fazê-lo. Contudo, apesar desta potencial procura transfronteiriça, a disponibilidade de conteúdos audiovisuais em linha (em particular, filmes e séries) em toda a UE continua a ser muito limitada (em média, 14,1 % na UE-27). Os catálogos estão fragmentados em termos de títulos disponíveis, e, muitas vezes, em termos de versões linguísticas, tendo os consumidores de países mais pequenos geralmente acesso a menos conteúdos. Esta situação resulta, em parte, de práticas de distribuição no setor audiovisual baseadas, em grande medida, no licenciamento territorial e exclusivo, que visa aumentar o financiamento da produção. No entanto, pode também dever-se a práticas comerciais que segmentam o mercado único por fronteiras nacionais. A disponibilidade transfronteiriça de conteúdos audiovisuais de catálogos de prestadores de serviços nacionais é muito baixa, continuando estes, de modo geral, a estar indisponíveis noutros Estados-Membros. Mesmo os grandes prestadores pan‑europeus, maioritariamente sediados nos Estados Unidos, propõem catálogos distintos nos diferentes Estados-Membros, embora as suas próprias produções estejam mais facilmente acessíveis em todos eles. Nos últimos anos, a UE tem facilitado o acesso além-fronteiras a conteúdos audiovisuais, eliminando alguns obstáculos à distribuição de conteúdos relacionados com os direitos de autor. Por exemplo, o Regulamento relativo à portabilidade permite que os consumidores continuem a aceder aos seus serviços de assinatura pagos quando viajam na UE. A Diretiva relativa aos programas de televisão e de rádio em linha facilitará o acesso transfronteiriço a determinados programas de televisão através dos serviços em linha dos organismos de radiodifusão. Por outro lado, dado que o Regulamento relativo ao bloqueio geográfico não afeta, por si só, a legislação em matéria de direitos de autor, os efeitos do alargamento do seu âmbito de aplicação ao setor audiovisual podem depender de práticas de licenciamento. As práticas de licenciamento deste setor em particular assumem geralmente que a detenção dos «direitos» implica que os distribuidores detenham os direitos nos diferentes países em que são disponibilizados os conteúdos e que a regra é igualmente aplicável às «vendas passivas» (ou seja, quando o serviço não é ativamente promovido no território do consumidor). Portanto, neste contexto, se o regulamento fosse alargado, o impacto na acessibilidade dos novos serviços audiovisuais em linha além-fronteiras seria muito limitado. Tal deve-se ao facto de os produtores continuarem a limitar o âmbito dos direitos licenciados, podendo mesmo ser incentivados a fazê-lo para impedir que o regulamento seja aplicado aos distribuidores autorizados. Neste contexto, alargar o regulamento ao setor audiovisual significa que os consumidores mudariam de serviço principalmente por razões de preço (ou seja, procurariam ofertas mais económicas de conteúdos/serviços a que já têm acesso) e, sobretudo, entre as diferentes versões dos prestadores pan-europeus. A curto prazo, tal poderá produzir efeitos globais ligeiramente positivos no bem-estar, graças a uma possível arbitragem de preços por parte dos consumidores, não sendo, todavia, de excluir uma certa harmonização dos preços praticados pelos prestadores, como eventual estratégia de atenuação dos efeitos. Simultaneamente, a possível perda de receitas por parte do setor pode desencadear uma dinâmica potencialmente negativa a médio/longo prazo nos mercados da criação, do financiamento, da produção e da distribuição, com repercussões em termos de bem-estar também no que respeita à diversidade cultural. No entanto, a atual jurisprudência sobre esta interpretação da legislação em matéria de direitos de autor não é conclusiva, continuando a análise de algumas questões a estar pendente no TJUE. Se os distribuidores não necessitassem de licenças adicionais para responder a contactos espontâneos de consumidores individuais provenientes de territórios exteriores àquele em que prestam ativamente o serviço, tal teria implicações na avaliação de impacto. Neste caso, a procura transfronteiriça desencadeada pelo alargamento do regulamento seria igualmente impulsionada por consumidores que procuram novos conteúdos ou versões linguísticas não disponíveis no seu Estado-Membro, não necessariamente a preços mais baixos. De acordo com os pressupostos do estudo, neste cenário, as receitas globais dos prestadores de serviços em linha (pelo menos dos maiores) poderiam efetivamente aumentar, uma vez que os conteúdos locais encontrariam novos públicos além-fronteiras. Embora esta expansão do mercado seja suscetível de produzir efeitos positivos em termos de bem-estar geral, o seu impacto na estrutura do setor, nos diferentes intervenientes no mercado e nos diferentes Estados-Membros é muito mais difícil de prever, sendo necessária uma avaliação mais aprofundada. Por exemplo, o impacto das características das licenças continua a ser incerto. Por um lado, o alargamento do regulamento poderia favorecer o aumento das licenças exclusivas pan-europeias, com possíveis repercussões na estrutura dos mercados em causa, mas, por outro, poderia também incentivar práticas de licenciamento centradas nas diferenças linguísticas e culturais da procura, permitindo, ao mesmo tempo, a difusão em diferentes territórios. De um modo geral, numa análise mais ampla do setor, é importante ter em conta que a indústria está a mudar rapidamente. Em termos económicos, isto significa que há que ter em conta os efeitos a curto e a longo prazo, nomeadamente na avaliação dos incentivos ao investimento, uma vez que os diferentes modelos de negócio e cadeias de valor da distribuição desempenham um papel crucial no financiamento e na distribuição dos conteúdos. Por exemplo, prevê-se que, no futuro, as assinaturas de transmissão em fluxo contínuo continuem a aumentar de forma constante, com um número crescente de plataformas mundiais e nacionais que investirão fortemente em conteúdos locais e os distribuirão além-fronteiras, nomeadamente através de acordos de parceria. Outros setores A Comissão examinou outros setores não abrangidos pelo regulamento, a fim de avaliar eventuais restrições injustificadas (aplicadas pelos comerciantes) que poderiam ser combatidas através do regulamento. No domínio dos transportes, o princípio da não discriminação já se encontra consagrado na legislação setorial da UE em vigor ou na legislação em matéria de direitos dos passageiros atualmente em negociação para os caminhos-de-ferro. Os resultados do inquérito de «cliente oculto» de 2019 sugerem que as práticas de bloqueio geográfico em diferentes setores dos transportes (aéreo, por autocarro, ferroviário e marítimo) são, na sua maioria, raras, embora sejam ligeiramente mais frequentes nos setores ferroviário e marítimo, indicando que importa assegurar que a cláusula de não discriminação proposta na reformulação do Regulamento relativo aos direitos dos passageiros ferroviários seja rapidamente aprovada pelos colegisladores. De um modo mais geral, nesta fase, não parece ser necessário incluir os serviços de transporte no regulamento, tendo em conta: i) a rara ocorrência de situações de bloqueio geográfico no setor dos transportes em geral; ii) a existência de cláusulas específicas de não discriminação noutros instrumentos setoriais aplicáveis aos transportes (aéreo, marítimo, autocarros urbanos e de longo curso); iii) a futura iniciativa legislativa para os caminhos-de-ferro; iv) o possível impacto das obrigações de serviço público aplicadas nos Estados-Membros. Os serviços financeiros, as telecomunicações e os serviços de saúde têm características específicas que devem ser tidas em conta quando são ponderadas formas de eliminar eventuais obstáculos injustificados ao acesso transfronteiriço a estes serviços. Por exemplo, a prestação transfronteiriça pode desencadear requisitos de supervisão específicos do setor ou estar sujeita a algumas salvaguardas e verificações adicionais exigidas ou autorizadas pela legislação setorial, de modo que um alargamento ilimitado de um instrumento horizontal como o regulamento não parece justificar-se. 4.Ações de acompanhamento da Comissão Nesta fase, a Comissão considera, a título preliminar, que ainda é prematuro avaliar todos os efeitos diretos e indiretos da aplicação do regulamento e identificar alterações a este respeito. Apesar da aplicação lenta, os efeitos positivos iniciais referidos no presente relatório indicam que há potencial para obter melhores resultados num futuro próximo, nomeadamente reforçando a execução nos Estados-Membros. Além disso, nos próximos 12 a 18 meses, importa monitorizar eventuais sinergias com outras medidas relativas ao mercado único digital que visem aumentar o acesso dos clientes às ofertas. No que diz respeito a um eventual alargamento do regulamento aos serviços prestados por via eletrónica que permitam aceder a conteúdos protegidos por direitos de autor, são também necessárias uma avaliação e uma ponderação mais circunstanciadas. A análise revela que o bloqueio geográfico nestes setores é motivado por diferentes fatores e dinâmicas de mercado e que o alargamento do regulamento pode ter efeitos distintos nos vários domínios. Quaisquer efeitos benéficos, nomeadamente para os consumidores, dependem em grande medida das práticas e abordagens em matéria de concessão de licenças de direitos de autor, que merecem uma análise mais exaustiva. É o caso, em particular, do setor audiovisual, onde é efetivamente possível introduzir melhorias importantes em termos de disponibilidade de conteúdos. Tal confirma a necessidade de analisar a questão do acesso dos consumidores aos conteúdos, nomeadamente aos conteúdos audiovisuais, no contexto mais vasto do acompanhamento do setor na sua recuperação e transformação, em consonância com o futuro plano de ação da Comissão para os meios de comunicação social e o setor audiovisual. A Comissão encetará um diálogo com as partes interessadas para identificar formas de promover uma melhor circulação de conteúdos audiovisuais em toda a UE, propondo, simultaneamente, ações destinadas a apoiar a recuperação do setor. A Comissão prosseguirá igualmente os seus esforços para apoiar a sustentabilidade de outros setores, como o setor musical, no quadro da iniciativa específica «A Música Move a Europa», com base numa abordagem integrada de apoio europeu ao setor. Entretanto, a Comissão continua a dar prioridade à eliminação dos obstáculos existentes e da discriminação contra os clientes. São propostas as seguintes ações de acompanhamento imediatas.