COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 15.7.2016 COM(2016) 469 final RELATÓRIO DA COMISSÃO RELATÓRIO ANUAL DE 2015

SOBRE A SUBSIDIARIEDADE E A PROPORCIONALIDADE



RELATÓRIO DA COMISSÃO



RELATÓRIO ANUAL DE 2015

SOBRE A SUBSIDIARIEDADE E A PROPORCIONALIDADE 1. Introdução O presente documento constitui o 23.º relatório anual sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade no processo legislativo da União Europeia. O relatório é apresentado em conformidade com o artigo 9.º do Protocolo (n.º 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Analisa a forma como as instituições e os organismos da União Europeia implementaram estes dois princípios em 2015 e o modo como a prática evoluiu em comparação com anos anteriores. Inclui ainda uma análise das propostas da Comissão que foram objeto de pareceres fundamentados durante o ano. Dadas as estreitas ligações entre o mecanismo de controlo da subsidiariedade e o diálogo político entre os parlamentos nacionais e a Comissão, o presente relatório deve ser considerado um complemento do relatório anual da Comissão de 2015 sobre as relações com os parlamentos nacionais. 2. Aplicação dos princípios pelas instituições 2.1. Comissão Antes da tomada de posse, em novembro de 2014, a Comissão Juncker assumiu o compromisso de ser «maior e mais ambiciosa nas grandes questões, menor e mais modesta nas pequenas questões». Comprometeu-se igualmente a colocar a subsidiariedade no centro do processo democrático europeu. Consequentemente, o programa de trabalho da Comissão para 2015 apresentou um número limitado de novas iniciativas e anunciou a retirada de um grande número de propostas pendentes. Tal permitiu concentrar o trabalho nas dez prioridades enunciadas nas orientações políticas. Como uma das primeiras ações a fim de honrar esse compromisso, a Comissão adotou um novo pacote «Legislar Melhor», em maio de 2015. A nova política visa trabalhar de forma mais transparente e inclusiva de modo a produzir melhores propostas e assegurar que as normas em vigor têm capacidade para atingir os seus objetivos de forma mais eficaz. Estabelece compromissos reforçados sobre a forma como a Comissão desenvolve, informa, consulta, avalia, controla a qualidade e avalia as suas medidas políticas. Este novo quadro da iniciativa «Legislar Melhor» permite igualmente à Comissão aplicar os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade de uma forma mais integrada e abrangente do que antes. O novo quadro da iniciativa «Legislar Melhor» ajuda a assegurar que, ao conceber novas políticas, a Comissão avalia a sua conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Atualmente, esta apreciação tem lugar em diferentes fases do ciclo decisório. Na fase inicial do processo de planeamento das políticas, são publicados roteiros ou avaliações de impacto iniciais para todas as novas iniciativas estratégicas. Estes fornecem uma descrição preliminar da iniciativa e dos trabalhos de avaliação existentes. Definem igualmente os planos da Comissão quanto à avaliação de impacto e trabalho de consulta. Os roteiros ou avaliações de impacto iniciais incluem igualmente uma justificação inicial da ação a nível da subsidiariedade e proporcionalidade. Estes aspetos são então aprofundados e analisados em avaliações de impacto completas, sempre que se trate de iniciativas em que sejam realizadas tais avaliações. Em 2015, a Comissão introduziu igualmente novos mecanismos de consulta e de retorno de informação para as novas iniciativas políticas. Estes mecanismos são aplicáveis durante todo o processo desde o início, da preparação à adoção. Além disso, as consultas relativas à avaliação das medidas políticas em vigor foram reforçadas. Consequentemente, multiplicaram-se as possibilidades de o público e outras partes interessadas acompanharem as iniciativas políticas e pronunciarem-se sobre as mesmas. Os EstadosMembros e as partes interessadas – como as autoridades locais e regionais, as empresas, as organizações e o público em geral – podem pronunciar-se sobre o modo como a Comissão está a desenvolver propostas específicas e o modo como as questões relativas à subsidiariedade e à proporcionalidade são tratadas desde o início. Assim, a nova política «Legislar Melhor» permite à Comissão ter em consideração as eventuais preocupações das partes interessadas sobre as questões relativas à subsidiariedade e à proporcionalidade desde a fase conceptual mais precoce. Além disso, imediatamente após a Comissão adotar uma proposta, e antes de o processo legislativo ter início, as partes interessadas e os EstadosMembros podem, uma vez mais, pronunciar-se sobre propostas específicas e respetivas avaliações de impacto que as acompanham, incluindo sobre a subsidiariedade e a proporcionalidade, a título de contributo para o processo legislativo. Além disso, em 2015, a Comissão lançou o sítio «Lighten the load – Have your say», bem como a nova plataforma REFIT. Estes lançamentos proporcionaram novas formas de comunicação com a Comissão sobre eventuais ónus ou ineficiências excessivos da legislação vigente.

É possível colocar questões sobre a subsidiariedade ou a proporcionalidade. Por último, a exposição de motivos que acompanha cada proposta legislativa estabelece de que forma a proposta respeita os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Análise da subsidiariedade As novas orientações no âmbito da iniciativa «Legislar Melhor» e a caixa de ferramentas que as acompanham exigem uma análise da subsidiariedade, a realizar ao ponderar novas iniciativas em domínios em que a UE não tem competência exclusiva e aquando da avaliação da pertinência e do valor acrescentado europeu das intervenções em curso. A Comissão aborda as questões da subsidiariedade tanto quando se trata de iniciativas legislativas como de iniciativas não legislativas. A análise tem um duplo objetivo: em primeiro lugar, avaliar se a ação a nível nacional é suficiente para alcançar o objetivo pretendido; em segundo lugar, avaliar se a ação da União proporcionaria valor acrescentado à ação dos EstadosMembros. Nos termos das novas orientações e da respetiva caixa de ferramentas, uma parte fundamental da análise consiste em avaliar a «relevância para a União» da iniciativa em apreço. Quanto maior a relevância, maior a probabilidade de a ação exclusiva dos EstadosMembros ser insuficiente.

As principais considerações são as seguintes: o âmbito geográfico, o número de empresas ou outros intervenientes envolvidos, o número de EstadosMembros em causa e o impacto económico. Além disso, a análise determina, em termos qualitativos – e , na medida do possível, em termos quantitativos – se existe um problema transnacional significativo. Por exemplo, avaliar que percentagem de um problema ambiental se deve a atividades de outros EstadosMembros. As situações relevantes dizem respeito a efeitos transnacionais (como a poluição) ou a obstáculos à livre circulação de pessoas, mercadorias, serviços e capitais.

A análise abrange igualmente as eventuais vantagens e desvantagens da ação da União relativamente à ação dos EstadosMembros. Análise da proporcionalidade De acordo com o princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados. O respeito pelo princípio da proporcionalidade implica garantir que a abordagem e a força de uma política correspondem ao objetivo em causa. A proporcionalidade é claramente referida nas avaliações de impacto, avaliações e balanços de qualidade.

As novas orientações no âmbito da iniciativa «Legislar Melhor» e a respetiva caixa de ferramentas exigem que os serviços da Comissão tenham em consideração: se as medidas estão em conformidade com o princípio da proporcionalidade, se as mesmas vão para além do necessário para resolver o problema e alcançar o objetivo de forma satisfatória, se a iniciativa se limita aos aspetos que os EstadosMembros não podem, por si só, alcançar de forma satisfatória e se a UE pode fazer melhor, se a ação ou a escolha do instrumento é tão simples quanto possível e coerente com a realização satisfatória do objetivo e a sua aplicação eficaz, se os custos são reduzidos ao mínimo e proporcionais ao objetivo a alcançar, se existe uma justificação sólida para a escolha do instrumento (regulamento, diretiva, ou métodos legislativos alternativos), e se os sistemas nacionais consagrados e as circunstâncias especiais em diferentes EstadosMembros são respeitados. Avaliações de impacto Quando é exigida uma avaliação de impacto – nomeadamente quando são expectáveis impactos económicos, sociais e ambientais consideráveis –, as partes interessadas são convidadas a apresentar observações sobre a necessidade de intervenção e sobre as eventuais soluções para os problemas identificados. Com base nas respostas a essa consulta e noutros contributos, as avaliações de impacto analisam o modo como as opções examinadas respeitam os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. As orientações sobre legislar melhor, adotadas em maio de 2015, fornecem orientações adicionais para avaliar a necessidade da ação europeia e o valor acrescentado que a mesma geraria. Em 2015, o Comité de Avaliação de Impacto (comité independente que avalia todas as avaliações de impacto da Comissão) sofreu alterações no âmbito do pacote «Legislar Melhor» e, em 1 de julho de 2015, foi substituído pelo novo Comité de Controlo da Legislação. O comité é composto por seis membros a tempo inteiro, incluindo três externos à Comissão. O presidente é nomeado a nível de diretorgeral. Todos os membros são independentes e exercem funções a título e com base na experiência pessoal. O Comité de Controlo da Legislação avalia igualmente os balanços de qualidade e avaliações importantes, para além das avaliações de impacto. A subsidiariedade e a proporcionalidade fazem parte do controlo de qualidade realizado pelo comité no âmbito de avaliações de impacto. Muitos dos pareceres do comité questionam e formulam recomendações sobre a forma como o problema em apreço foi definido. Frequentemente, a descrição do problema está, direta ou indiretamente, associada ao direito de agir da UE, estando, por conseguinte, relacionada com o princípio da subsidiariedade. Além disso, o debate sobre as opções políticas e o seu potencial impacto está estreitamente relacionado com a aplicação do princípio da proporcionalidade, uma vez que o objetivo consiste sempre em encontrar a opção mais proporcional ao problema político atendendo aos objetivos enunciados. Em 2015, o Comité de Avaliação de Impacto e, posteriormente, o Comité de Controlo da Legislação apreciaram 30 avaliações de impacto. Considerou-se que sete delas (23 %) deviam ser melhoradas no que se refere à subsidiariedade ou à proporcionalidade ou a ambas. Os casos de 2015 a seguir apresentados são particularmente dignos de nota: No que se refere à proposta de diretiva relativa aos requisitos de acessibilidade dos produtos e serviços,o Comité solicitou uma justificação melhor em relação ao motivo pelo qual as opções de autorregulação por parte das empresas e a adoção de normas europeias voluntárias foram rejeitadas. O Comité apelou à apresentação de elementos de prova mais convincentes – e a uma melhor comunicação dos pontos de vista das partes interessadas – quanto aos motivos pelos quais estas opções não foram consideradas viáveis. Além disso, o Comité considerou que o relatório não justificava suficientemente a cláusula da proporcionalidade proposta. O relatório recebeu parecer negativo. O relatório foi posteriormente melhorado, tendo uma versão alterada sido aprovada pelo Comité. No que se refere ao projeto de regulamento da Comissão que institui um código de rede para a interoperabilidade e o intercâmbio de dados no transporte de gás,o Comité apelou a que fosse mais bem demonstrada a necessidade da ação da União Europeia. Recomendou que a avaliação de impacto apresentasse mais elementos de prova sobre os problemas identificados em acordos de interligação, no intercâmbio de dados, na qualidade do gás, nas unidades e na odorização e o seu impacto negativo sobre o comércio de gás e a integração do mercado na União Europeia. O Comité considerou que o cenário de referência deve ser mais desenvolvido para melhor tomar em consideração o impacto da diminuição da produção de gás a nível europeu, uma maior variedade de fontes de importação e o terceiro pacote energético sobre o comércio transnacional de gás e a qualidade do gás na União Europeia.

As observações do Comité foram tidas em conta na versão final. No que se refere à proposta de regulamento relativo à portabilidade transnacional dos serviços de conteúdos em linha, o Comité apelou a que a avaliação de impacto apresentasse mais elementos de prova que apoiassem a necessidade de atuação da UE. Recomendou que se tivessem em devida conta outras iniciativas para o mercado único digital e os pontos de vista das partes interessadas nesta matéria. O Comité solicitou igualmente a apresentação de mais elementos de prova acerca da possibilidade de o mercado dos serviços de conteúdos em linha resolver, com o tempo, os problemas transnacionais identificados sem legislação.

As observações do Comité foram largamente tidas em conta na versão final. Tal como demonstrado por estes exemplos, o Comité de Avaliação de Impacto e o Comité de Controlo da Legislação contribuíram para melhorar a análise da forma como as propostas respeitaram os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Ao fazê-lo, forneceram informações importantes para o processo de tomada de decisões políticas da Comissão. Avaliações e balanços de qualidade A subsidiariedade e a proporcionalidade foram também temas fundamentais no contexto dos balanços de qualidade e das avaliações retrospetivas efetuados em 2015. Estes balanços e avaliações avaliaram se as ações europeias estão a gerar os resultados esperados em termos de eficácia, eficiência, coerência, pertinência e valor acrescentado europeu. Avaliaram igualmente se tais ações continuam a ser necessárias ou se os objetivos poderiam ser mais facilmente alcançados de outra forma. A Comissão está empenhada em «avaliar primeiro» – por outras palavras, analisar os resultados anteriores antes de equacionar eventuais alterações legislativas. Através da recolha de dados e da identificação dos ensinamentos suscetíveis de enriquecer os processos decisórios, a UE faz da avaliação uma parte integrante e permanente do seu processo de elaboração de políticas. Em regra, a Comissão realiza entre 100 e 120 avaliações por ano (122 em 2015). Uma vez que a primeira foi realizada em 2012, a Comissão concluiu 7 balanços de qualidade (2 dos quais em 2015). Os exemplos a seguir apresentados destacam as avaliações em que foram suscitadas questões relativas à subsidiariedade, ao valor acrescentado europeu e à proporcionalidade:

Fiscalis e Alfândega 2013 – Os programas Fiscalis e Alfândega apoiam os sistemas informáticos, permitindo o intercâmbio e a disponibilidade de informações entre as administrações fiscais e aduaneiras dos EstadosMembros de forma rápida e segura. Esta rede comum garante que cada administração nacional apenas necessita de se ligar uma única vez para poder trocar informações com qualquer um dos EstadosMembros.

As avaliações realizadas em 2015 confirmaram o forte valor acrescentado europeu dos programas. Se não estivesse disponível uma infraestrutura desta natureza, cada EstadoMembro teria de se ligar aos sistemas nacionais de cada um dos outros 27 EstadosMembros. Esta situação criaria custos administrativos substancialmente mais elevados. Contratação pública – A avaliação das normas de contratação pública da União Europeia, realizada em 2011, determinou que as economias geradas pelas diretivas europeias relativas à contratação pública ultrapassam largamente as despesas dos adquirentes públicos e dos fornecedores. No entanto, a avaliação sugeriu igualmente que podem existir determinados domínios em que as despesas com a realização de procedimentos regulados podem ser desproporcionadas em relação aos benefícios.

Por conseguinte, a Comissão propôs uma série de medidas destinadas a simplificar os requisitos e a conferir uma maior flexibilidade aos EstadosMembros, a fim de tornar a contratação pública mais eficiente e mais estratégica. As propostas da Comissão foram adotadas, por larga maioria, pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, estando a legislação alterada, que entrou em vigor em abril de 2014, a ser atualmente aplicada pelos EstadosMembros. Em cinco EstadosMembros, foram estimadas poupanças na ordem dos 29 % a 58 %. Prospeto – A Diretiva Prospeto foi avaliada em 2015 no contexto do programa para a adequação e a eficácia da legislação. Tal aconteceu, em grande medida, em resposta às preocupações das partes interessadas sobre os elevados custos de elaboração de prospetos. Avaliou-se igualmente o regime proporcionado de divulgação de informações, introduzido em 2011, a fim de aliviar o ónus que recai sobre as pequenas e médias empresas. A avaliação concluiu que o regime das pequenas e médias empresas não tinha sido utilizado conforme esperado, uma vez que os requisitos de divulgação eram demasiado onerosos. Em resposta, até ao final de 2015 – com base na avaliação e numa avaliação de impacto – a Comissão adotou uma proposta revista a fim de melhorar os requisitos enunciados na diretiva. A proposta revista reduz os encargos administrativos que recaem sobre as empresas (nomeadamente as pequenas e médias empresas) e transforma o prospeto num valioso instrumento de informação para potenciais investidores. As eventuais poupanças estimadas para as pequenas e médias empresas variam entre 45 e 67 milhões de EUR por ano. 2.2. Seguimento dado aos pareceres fundamentados dos parlamentos nacionais Em 2015, a Comissão recebeu oito pareceres fundamentados dos parlamentos nacionais sobre o princípio da subsidiariedade. Este número representou uma diminuição de 62 % relativamente aos 21 pareceres recebidos em 2014. Os pareceres fundamentados recebidos em 2015 representaram uma percentagem consideravelmente mais reduzida (2 %) do número total de pareceres recebidos pela Comissão nesse ano no contexto do diálogo político (350). O número de pareceres fundamentados recebidos em 2015 é o mais baixo recebido num ano civil desde que o mecanismo de controlo da subsidiariedade foi introduzido pelo Tratado de Lisboa, em 2009. Importa igualmente salientar que o número total de pareceres apresentados pelos parlamentos nacionais em 2015 no âmbito do diálogo político também diminuiu significativamente. Tal como em anos anteriores, os pareceres fundamentados continuaram a apresentar grandes diferenças quanto à forma. Registaram-se igualmente diferenças nos argumentos apresentados pelos parlamentos nacionais em apoio das suas conclusões de que o princípio da subsidiariedade tinha sido violado. Os oito pareceres fundamentados emitidos em 2015 diziam respeito a três propostas da Comissão. A proposta que originou o maior número de pareceres fundamentados, a saber, a proposta de regulamento que cria um mecanismo de recolocação em situações de crise,gerou cinco pareceres fundamentados. Foram emitidos dois pareceres fundamentados sobre a proposta de regulamento que altera o regulamento (CE) n.º 1829/2003 no que se refere à possibilidade de os Estados-Membros limitarem ou proibirem a utilização de géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados no seu território, tendo sido emitido um único parecer fundamentado sobre a proposta de diretiva que altera a diretiva 2011/16/UE no que respeita à troca automática de informações obrigatória no domínio da fiscalidade. Para mais informações, ver o ponto 3 e o anexo do presente relatório. A diminuição significativa do número total de pareceres fundamentados emitidos em 2015 traduziu-se numa diminuição significativa do número de pareceres fundamentados emitidos por câmara. Oito das 41 câmaras emitiram pareceres fundamentados em 2015 (contra 15 câmaras em 2014). Os pareceres fundamentados foram emitidos pelo Senát checo, pelo Poslanecká sněmovna checo, pelo Congreso de los Diputados/Senado espanhol, pelo Országgyűlés húngaro, pela Tweede Kamer neerlandesa, pela Camera Deputaților romena, pelo Riksdag sueco e pela Národná Rada eslovaca. Nenhuma câmara emitiu mais do que um parecer fundamentado. Não obstante o reduzido número de pareceres fundamentados apresentados em 2015, várias câmaras continuaram a apelar ao reforço do mecanismo de controlo da subsidiariedade.

Em janeiro, a Tweede Kamer neerlandesa organizou uma reunião informal, em Bruxelas, sobre o papel dos parlamentos nacionais, na qual se debateram igualmente formas de melhorar o mecanismo de controlo da subsidiariedade. Em maio e outubro, um grupo de trabalho informal dos parlamentos nacionais reuniu-se em Varsóvia e no Luxemburgo a fim de debater eventuais melhorias no âmbito do mecanismo. Com base nos debates realizados no âmbito desse grupo de trabalho, a LIV COSAC convidou a Comissão a ponderar a exclusão da pausa de Natal/Ano Novo, bem como dos períodos de férias das instituições da UE, do cálculo do período de oito semanas durante o qual os parlamentos nacionais podem emitir um parecer fundamentado. Convidou a futura Presidência da COSAC a apresentar à COSAC um relatório de acompanhamento sobre esta matéria. Apelou igualmente à Comissão para que intensifique os esforços no sentido de assegurar uma melhor qualidade e respostas mais atempadas aos pareceres fundamentados dos parlamentos nacionais. Por último, a COSAC observou o amplo apoio a uma forma de diálogo político reforçado – também designado por «cartão verde» – através do qual um grupo de parlamentos nacionais conseguiria apelar à Comissão para que apresentasse propostas de legislação nova ou alterada. 2.3. Parlamento Europeu e Conselho a) Parlamento Europeu Em 2015, o Parlamento Europeu recebeu formalmente um total de 254 comunicações dos parlamentos nacionais. Oito destas eram pareceres fundamentados, enquanto as restantes 246 eram contribuições (isto é, comunicações que não suscitavam questões relativas ao princípio da subsidiariedade). Estes números representam uma pequena diminuição em comparação com os de 2014, quando 18 pareceres fundamentados e 269 contribuições foram oficialmente enviados ao Parlamento Europeu. A Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento Europeu (Comissão JURI) é responsável pela verificação da conformidade com o princípio da subsidiariedade. A Comissão JURI nomeia um «relator permanente» encarregado da subsidiariedade por um período de seis meses, com base numa rotação entre os grupos políticos. Laura Ferrara (EFDD/IT) foi a relatora permanente durante o primeiro semestre de 2015. Seguiu-se Sajjad Karim (ECR/UK) no segundo semestre do ano.

O relator examina os pareceres fundamentados recebidos. As questões suscitadas podem ser debatidas na Comissão JURI e conduzir a que sejam formuladas eventuais recomendações à comissão competente na matéria da proposta em causa. A Comissão JURI elabora também regularmente um relatório respeitante ao relatório anual da Comissão sobre a subsidiariedade e a proporcionalidade. Em 13 de outubro de 2015, a comissão adotou um relatório, elaborado por Sajjad Karim, sobre os relatórios anuais de 2012 e 2013 da Comissão. O comité contribui igualmente para os relatórios bianuais da COSAC sobre questões relacionadas com a subsidiariedade. Na qualidade de comissão competente para verificar a base jurídica das propostas, bem como a iniciativa «Legislar Melhor» e o REFIT, a Comissão JURI presta igualmente uma atenção especial à conformidade com o princípio da proporcionalidade. Além disso, o Serviço de Estudos do Parlamento Europeu continuou a ajudar o Parlamento Europeu a ter em conta os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade nos seus trabalhos: – analisando sistematicamente os aspetos da subsidiariedade e da proporcionalidade das avaliações de impacto da Comissão, chamando a atenção para quaisquer preocupações manifestadas, nomeadamente pelos parlamentos nacionais e pelo Comité das Regiões; – assegurando que estes princípios são plenamente respeitados nos trabalhos do próprio Parlamento Europeu, nomeadamente na realização de avaliações de impacto das suas próprias alterações de fundo ou da análise do valor acrescentado das propostas de nova legislação apresentadas pelo Parlamento, com base no artigo 225.º do Tratado da União Europeia, e do custo da ausência de ação a nível europeu; – examinando os aspetos da subsidiariedade e da proporcionalidade aquando da elaboração de avaliações de impacto, centrando-se no valor acrescentado da UE relativamente às ações ou despesas nacionais. Em 2015, o Parlamento Europeu elaborou 13 apreciações iniciais, uma avaliação de impacto relativamente a alterações de fundo do Parlamento Europeu e seis avaliações de impacto ex post. Além disso, preparou quatro relatórios sobre o «custo da nãoEuropa» e duas avaliações sobre o valor acrescentado europeu.

O Parlamento Europeu lançou igualmente uma nova abordagem mais geral para avaliar o valor acrescentado das ações realizadas a nível europeu, elaborando um relatório sobre o «custo da nãoEuropa», recenseando os ganhos gerados por ações a nível europeu propostas pelo Parlamento Europeu. b) Conselho Os deveres do Conselho relativamente ao controlo da subsidiariedade por parte dos parlamentos nacionais consistem sobretudo na transmissão aos parlamentos nacionais dos projetos de atos legislativos que não partam da Comissão nem do Parlamento Europeu. Nessa base, o Conselho transmite aos parlamentos nacionais todos os projetos de atos legislativos de um grupo de EstadosMembros, do Tribunal de Justiça, do Banco Central Europeu ou do Banco Europeu de Investimento. Em 4 de dezembro de 2015, o Conselho transmitiu aos parlamentos nacionais a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à transferência, para o Tribunal Geral da União Europeia, da competência para decidir, em primeira instância, dos litígios entre a União e os seus agentes do Tribunal de Justiça. Como corolário do dever acima referido, o Conselho deve enviar qualquer parecer de um parlamento nacional sobre uma proposta legislativa emanada de um grupo de EstadosMembros a esses EstadosMembros. Do mesmo modo, o Conselho enviará à instituição em causa os pareceres dos parlamentos nacionais sobre propostas legislativas emanadas do Tribunal de Justiça, do Banco Central Europeu ou do Banco Europeu de Investimento. O Conselho não recebeu quaisquer pareceres de parlamentos nacionais, em 2015, sobre a proposta acima referida do Tribunal de Justiça. Além disso, o Conselho mantém os EstadosMembros informados sobre os pareceres dos parlamentos nacionais relativos às propostas legislativas da Comissão. Assim, em 2015, o Secretariado do Conselho distribuiu às delegações 9 pareceres fundamentados e 86 pareceres emitidos no âmbito do diálogo político, relacionados com as propostas legislativas da Comissão. Por último, no quadro do seu trabalho legislativo, o Conselho verifica a conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade ao reexaminar as avaliações de impacto que acompanham as propostas da Comissão. 2.4. Comité das Regiões Em 2015, o Comité das Regiões adotou e executou o seu terceiro Programa de Trabalho sobre a Subsidiariedade. O Comité das Regiões selecionou uma série de iniciativas prioritárias, de entre as que figuram no programa de trabalho da Comissão para 2015, a controlar do ponto de vista da subsidiariedade e da proporcionalidade, recorrendo aos seguintes critérios: a) As iniciativas devem apresentar um interesse político claro para as autoridades locais e regionais; b) As iniciativas devem incidir sobre domínios de competência das autoridades locais e regionais; c) As iniciativas devem ter uma potencial dimensão de subsidiariedade. Entre as iniciativas prioritárias selecionadas estava a Proposta de regulamento que altera o Regulamento (CE) n.º 1829/2003 no que se refere à possibilidade de os EstadosMembros limitarem ou proibirem a utilização de géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados no seu território.Nessa proposta, o Comité das Regiões consultou o seu Grupo de Peritos da Subsidiariedade, constituído por 13 profissionais de nível local e regional. O grupo concluiu que a proposta respeitava os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, apesar de alguns peritos terem suscitado dúvidas quanto ao facto de a proposta permitir efetivamente que os EstadosMembros impusessem legalmente proibições nacionais e medidas restritivas no que se refere a géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados. O Comité das Regiões reproduziu esta preocupação, considerando, no parecer emitido, que «a possibilidade de proibição estar associada a obstáculos desproporcionadamente elevados que um EstadoMembro tem de superar antes de poder recorrer a esta opção e emitir uma proibição a nível nacional [...] suscita preocupações quanto ao respeito pelo princípio da subsidiariedade e denota uma proposta em patente inobservância do princípio da proporcionalidade.» O Comité das Regiões adotou igualmente quatro pareceres, em conformidade com o seu regulamento interno, a avaliar a conformidade das propostas legislativas com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: No seu parecer sobre a proposta que institui um programa sobre soluções de interoperabilidade para as administrações públicas, as empresas e os cidadãos europeus, o Comité das Regiões concluiu que a proposta respeitava os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

No entanto, o Comité das Regiões realçou «que o envolvimento efetivo dos EstadosMembros e dos respetivos órgãos de poder local e regional no programa ISA2 será fundamental para atingir plenamente os seus objetivos e garantir o respeito pelo princípio da subsidiariedade ao longo da execução do programa». O parecer do Comité das Regiões sobre a proposta da Comissão de um Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos concluiu igualmente que a proposta está em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. A esse respeito, o Comité declarou que: «Uma vez que o seu principal objetivo é contribuir para o relançamento dos investimentos a nível europeu com aspetos transnacionais evidentes, o CR considera que a proposta de regulamento é conforme com o princípio da subsidiariedade. No que diz respeito ao princípio da proporcionalidade, o CR considera que o projeto de regulamento é o instrumento jurídico adequado, dado que as suas disposições financeiras têm de ser diretamente aplicáveis em todos os EstadosMembros.» No seu parecer sobre a proposta de decisão do Conselho relativa às orientações para as políticas de emprego dos EstadosMembros, o Comité das Regiões reconheceu que «muito embora estas orientações sejam dirigidas aos EstadosMembros, a Estratégia Europa 2020 deve ser aplicada em parceria com os órgãos de poder local e regional, os quais, em virtude das suas competências e capacidades nos domínios abrangidos por estas orientações e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, devem contribuir para a elaboração e a execução dos programas nacionais de reforma, bem como para a atividade de comunicação sobre a estratégia». Por último, no seu parecer sobre o pacote de medidas sobre a transparência fiscal,o Comité foi convencido por «explicações [...] sobre o valor acrescentado de uma ação normativa a nível da União Europeia [...] plenamente convincentes» enunciadas na exposição de motivos que acompanha a proposta legislativa e concluiu que a proposta estava em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

Um grande evento em matéria de subsidiariedade foi a 7.ª Conferência Interinstitucional da Subsidiariedade, organizada conjuntamente pelo Comité das Regiões e pelo Parlamento flamengo. A conferência teve lugar em 17 de novembro de 2015 no Parlamento flamengo, em Bruxelas. O evento reuniu mais de 200 participantes de diferentes instituições nacionais e europeias, representando todos os níveis de governação competentes. A conferência, que é realizada de dois em dois anos e procura reforçar o diálogo interinstitucional da União Europeia sobre o controlo da aplicação do princípio da subsidiariedade, permitiu um verdadeiro intercâmbio de opiniões entre todos os intervenientes envolvidos no processo de controlo da aplicação do princípio da subsidiariedade. Além disso, a conferência constituiu uma oportunidade para debater a forma de transformar as propostas enunciadas no pacote «Legislar Melhor» da Comissão, de maio de 2015, numa realidade prática. A conferência reuniu os principais atores institucionais, incluindo o Primeiro VicePresidente, Frans Timmermans, o Ministro luxemburguês Nicolas Schmit, representante da Presidência luxemburguesa do Conselho, e o presidente da Comissão JURI do Parlamento Europeu, Pavel Svoboda (PPE/CZ). O debate tornou claro que o pacote «Legislar Melhor» e a sua aplicação prática são motivo de grande preocupação não só para as instituições da União Europeia e para os EstadosMembros, mas também para os órgãos de poder local e regional, que trazem um valor acrescentado único ao desenvolvimento das políticas europeias e ao processo legislativo. Considerou-se igualmente que, para legislar melhor, é necessário aplicar corretamente os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Além disso, a conferência deu origem a uma troca de experiências práticas entre intervenientes de diferentes níveis de governação e constituiu uma oportunidade para estabelecer uma ligação entre as atividades da Presidência luxemburguesa e a visão da futura Presidência neerlandesa. Uma descrição mais pormenorizada das atividades relacionadas com a subsidiariedade é apresentada no Relatório Anual de 2015 sobre a Subsidiariedade, publicado pelo Comité das Regiões. 2.5. Tribunal de Justiça da União Europeia O principal acórdão, em 2015, no que respeita à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, foi proferido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, em 18 de junho de 2015, no processo C508/13, Estónia/Parlamento e Conselho.Neste processo, a Estónia tinha solicitado ao tribunal que anulasse determinadas disposições da Diretiva 2013/34/UE,por violarem os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, e o dever de fundamentação. No acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que a verificação do respeito pelo princípio da subsidiariedade deve ser feita para a diretiva considerada na sua totalidade, e não ao nível de cada uma das suas disposições em particular (n.º 51). Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça esclareceu que o princípio da subsidiariedade não tem por objeto limitar a competência da União em função da situação de tal ou tal EstadoMembro individualmente considerado. Impõe somente que a ação planeada possa, em razão da sua dimensão ou dos seus efeitos, ser mais bem realizada ao nível da União (n.º 53). Em terceiro lugar, no que respeita ao dever de fundamentação, o Tribunal de Justiça recordou que é suficiente revelar o essencial do objetivo prosseguido pela instituição. Seria inútil exigir uma fundamentação específica para cada uma das escolhas técnicas efetuadas (n.º 60). Além disso, como participante no processo legislativo que conduziu à adoção da diretiva, a Estónia não podia alegar utilmente que não lhe tinham dado conhecimento das justificações das medidas (n.º 62). No que se refere ao princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça recordou a sua jurisprudência constante, segundo a qual há que reconhecer ao legislador da União um amplo poder de apreciação em domínios que implicam da sua parte opções de natureza política, económica e social e em que é chamado a efetuar apreciações complexas. Tal significa que apenas o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio, em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (n.º 29). O Tribunal de Justiça rejeitou o fundamento da Estónia com base numa violação do princípio da proporcionalidade, considerando que a Estónia não tinha demonstrado que as várias opções tomadas pelo legislador da União tinham manifestamente excedido os limites do seu poder de apreciação (n.os 32 a 38). Em especial, o Tribunal de Justiça rejeitou o argumento de que o princípio da proporcionalidade tinha sido violado, uma vez que o legislador da União não tinha tido em conta a sua situação particular do EstadoMembro avançado em matéria de administração eletrónica. Observou que a diretiva impugnada tem impacto em todos os EstadosMembros e pressupõe que seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo. Para o Tribunal de Justiça, não pode considerar-se contrária ao princípio da proporcionalidade a procura desse equilíbrio tomando em consideração não a situação particular de um EstadoMembro, mas a de todos os EstadosMembros da União (n.º 39). Por último, em 26 de novembro de 2015, o Tribunal Geral proferiu um acórdão no processo T461/13, Espanha/Comissão,confirmando que o princípio da subsidiariedade não é aplicável no domínio da fiscalização dos auxílios estatais (n.º 182). 3. Principais casos em que foram manifestadas preocupações relativas à subsidiariedade e à proporcionalidade Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um mecanismo de recolocação em situações de crise e altera o Regulamento (UE) n.º 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do EstadoMembro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos EstadosMembros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida Em resposta à crise dos refugiados e em consonância com a sua Agenda Europeia da Migração, a Comissão adotou, em 9 de setembro de 2015, uma proposta de mecanismo de recolocação em situações de crise que visa introduzir um mecanismo de solidariedade estruturado. A Comissão poderia acionar tal mecanismo em qualquer momento para ajudar qualquer EstadoMembro que se defrontasse com uma situação de crise e de pressão extrema sobre o seu sistema de asilo na sequência de um afluxo avultado e desproporcionado de nacionais de países terceiros.

Essas futuras situações de emergência seriam definidas pela Comissão com base em critérios objetivos e verificáveis. Tal faz parte de um conjunto de propostas que inclui a recolocação de emergência de 120 mil refugiados que se encontram na Grécia, Hungria e Itália, uma lista comum europeia de países de origem seguros e tornar mais eficaz a política de regresso. Os parlamentos nacionais emitiram cinco pareceres fundamentadossobre a proposta, representando sete votos. Nos seus pareceres fundamentados, os parlamentos nacionais alegaram que: o mecanismo proposto constituía uma ingerência inaceitável nos sistemas de asilo dos EstadosMembros; a fundamentação era insuficiente; e que, através da introdução de uma chave de repartição vinculativa permanente em vez de medidas provisórias, as propostas violavam o princípio da subsidiariedade. A justificação da escolha do artigo 78.º, n.º 2, alínea e), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia como base jurídica foi igualmente contestada. Nas suas respostas, a Comissão recordou que a crise dos refugiados tinha colocado os sistemas de asilo dos EstadosMembros sob pressão extrema, o que poderia comprometer a aplicação das normas do Regulamento de Dublin. Nesse contexto, o sistema atual não prevê qualquer derrogação aos critérios de responsabilidade, gerando assim desequilíbrios, e, em alguns casos, contribuindo para agravar a crise. A Comissão argumentou ainda que um mecanismo de crise para a recolocação de requerentes permitiria à UE – sem ter de passar em cada ocasião por um moroso processo de adoção – dar resposta à situação urgente e ajudar os EstadosMembros que se veem confrontados com situações de emergência. A Comissão sublinhou que as ações empreendidas pelos EstadosMembros a título individual não seriam suficientes para resolver estas situações.

A aplicação de soluções descoordenadas não poderia dar resposta global ao afluxo desproporcionado de pessoas nem alcançar uma partilha equitativa de responsabilidades entre EstadosMembros. Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1829/2003 no que se refere à possibilidade de os EstadosMembros limitarem ou proibirem a utilização de géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados no seu território Ao solicitar a aprovação do Parlamento Europeu enquanto presidente da Comissão, JeanClaude Juncker anunciou a intenção de rever a legislação relativa à autorização de organismos geneticamente modificados. No sistema atual, os EstadosMembros nunca conseguiram alcançar uma maioria qualificada a favor ou contra a sua autorização, deixando assim, invariavelmente, à Comissão a decisão final sobre a autorização. Em 22 de abril de 2015, a Comissão adotou uma proposta de revisão do regulamento em vigor, o que permitiria que os EstadosMembros tomassem decisões a nível nacional – restringindo ou proibindo a utilização de géneros alimentícios ou alimentos para animais geneticamente modificados – depois de as mesmas terem sido autorizadas a nível europeu. Tais decisões só seriam tomadas na condição de que as opções de não participação nacionais fossem compatíveis com o direito da União e não estivessem relacionadas com considerações sanitárias e ambientais. Estas são avaliadas pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos. A Comissão recebeu dois pareceres fundamentados, alegando, por um lado, que a proposta proporcionava aos EstadosMembros espaço de manobra suficiente para a proibição nacional de organismos geneticamente modificados, atendendo a que se trata de uma questão pública sensível e, por outro lado, que transferir a decisão de restringir ou proibir a utilização de organismos geneticamente modificados para os EstadosMembros era incompatível com o princípio da subsidiariedade, uma vez que os EstadosMembros nem sempre são capazes de tomar tais decisões de uma forma que não prejudique o funcionamento do mercado único. Nas suas respostas, a Comissão argumentou que a proposta não transfere toda a competência para decidir sobre a autorização de organismos geneticamente modificados para os EstadosMembros, prevendo apenas a possibilidade de adotar medidas que restrinjam ou proíbam a utilização de géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados no seu território, após autorização da União Europeia. Por conseguinte, na opinião da Comissão, a proposta não afeta os aspetos da autorização de organismos geneticamente modificados que são mais bem tratados a nível europeu. Proposta de diretiva do Conselho que altera a Diretiva 2011/16/UE no que respeita à troca automática de informações obrigatória no domínio da fiscalidade Em 18 de março de 2015, no âmbito do seu programa para combater a elisão fiscal das empresas e a concorrência fiscal prejudicial na União Europeia, a Comissão apresentou um pacote de medidas de transparência fiscal. Tal incluiu uma proposta no sentido de introduzir a troca automática de informações entre EstadosMembros sobre as suas decisões fiscais. A proposta implica que as autoridades fiscais nacionais apresentem regularmente relatórios aos outros EstadosMembros sobre decisões fiscais transnacionais que tenham emitido.

Os EstadosMembros teriam, então, a possibilidade de pedir informações mais pormenorizadas sobre uma determinada decisão fiscal prévia. A troca automática de informações sobre decisões fiscais prévias permitiria aos EstadosMembros detetar práticas fiscais abusivas por parte de empresas e tomar as medidas necessárias para lhes dar resposta. Além disso, a proposta visa incentivar uma concorrência fiscal mais saudável, dado haver uma menor probabilidade de as autoridades fiscais oferecerem a empresas tratamentos fiscais seletivos a partir do momento em que estes estejam sujeitos ao controlo aberto dos seus pares. A comissão recebeu um parecer fundamentado. No mesmo, alegava-se que determinadas partes da proposta, incluindo a ampla definição do dever de fornecer informações sobre a fixação de preços bilaterais e multilaterais no âmbito de acordos mútuos entre os Estados afetados, ultrapassavam o necessário para atingir os objetivos pretendidos e que a proposta não estava em conformidade com o princípio da subsidiariedade.