Parecer do Comité das Regiões sobre «as consequências regionais da Reforma da PAC»

(96/C 129/04)

Em 27 de Setembro de 1994, o Comité das Regiões decidiu, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 10º do Regulamento Interno, emitir um parecer de iniciativa sobre o tema supramencionado.

A Comissão 2 «Ordenamento do Espaço, Agricultura, Caça, Pesca, Floresta, Mar e Montanha», incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 13 de Dezembro de 1995. Foram relatores R. Bocklet e J. L. Saraiva.

O Comité das Regiões adoptou, na 11ª Reunião Plenária (sessão de 18 de Janeiro de 1996), por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

Considerando que as políticas comunitárias no domínio da agricultura (PAC, política estrutural, política da qualidade) têm, entre outros objectivos:

- o de incrementar a competitividade da agricultura fomentando o progresso técnico, assegurando desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra;

- o de assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura;

- o de tomar em consideração, na sua elaboração e nos métodos especiais que possa implicar, a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura e das disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas (artº 39º do Tratado da UE).

Considerando, que após cerca de dois anos de aplicação da reforma da PAC, se tornam já evidentes, em muitas das regiões da UE, reflexos que urge avaliar à luz dos considerandos referidos e bem assim dos objectivos prosseguidos pela Reforma.

O Comité das Regiões, de acordo com o artigo 198º-C do Tratado da UE, considerou oportuno emitir, por iniciativa própria, um parecer sobre os «Impactos Regionais da Reforma da PAC» - decisão da Mesa em reunião de 27 de Setembro de 1994, sob proposta da Comissão 2.

2. Objectivos da reforma

A Comissão, ao divulgar, em 1991 as suas propostas de reforma, esclareceu que só através de uma política de preços competitivos é que a agricultura comunitária poderia fazer face à inevitável guerra da concorrência que se instalaria nos mercados internos e externos.

Simultaneamente, dever-se-iam diminuir as quantidades produzidas e amortecer, em termos sociais, as reduções dos preços institucionais através de pagamentos directos terminando, desse modo, o círculo vicioso de preços elevados e excesso de produção.

Esta concepção deveria permitir, assim, a consecução dos seguintes objectivos principais:

- Manutenção do desempenho da Comunidade enquanto exportador de produtos agrícolas;

- Controlo da produção com vista ao equilíbrio dos mercados;

- Ajudas específicas destinadas a compensar as descidas dos preços;

- Reconhecimento da necessidade de ligação de um número suficiente de agricultores à terra e de um modelo de agricultura baseado na exploração familiar e, nalguns casos, na exploração cooperativa;

- Reconhecimento da dependência do meio rural, para além da agricultura, de outras actividades susceptíveis de contribuir para a fixação da população e para o reforço das economias regionais;

- Incentivo à extensificação para reduzir excedentes de produção no quadro de uma política de preservação do ambiente.

Por outro lado, define-se a permanência dos princípios fundamentais que orientaram a PAC: a unidade de mercado, a preferência comunitária e a solidariedade financeira.

Quanto às despesas efectuadas com as organizações de mercado, que no passado foram perdendo eficácia em relação ao efeito pretendido de manutenção de preços, deveriam ser utilizadas em maior escala e de um modo mais eficaz em termos de rendimentos, através de, pagamentos directos aos produtores, já que as verbas comunitárias destinadas a apoiar os mercados duplicaram, tendo passado de 18 mil milhões de ECU, na década passada, para 33 mil milhões de ECU em 1994.

Contudo, mesmo com a Reforma, não será possível, por agora, suster completamente os aumentos das despesas, o que, no entanto, se deveria ir tornando gradualmente possível após o período de transição no final da terceira fase da Reforma, quando se fizer sentir o impacte das medidas destinadas a limitar a produção e das novas preferências da procura desencadeadas pela baixa dos preços.

Este conjunto de orientações, deveria enquadrar a aplicação da Reforma da PAC que actualmente se processa e de que resultam, necessariamente, impactos diferenciados sobre as várias regiões da UE, onde se registam ainda disparidades profundas nos seus níveis de desenvolvimento agrícola.

Nos dois anos subsequentes à reforma, foi possível melhorar claramente a situação do mercado dos cereais. Todavia, não se atingiu ainda o equilíbrio no mercado da carne de bovino. Os rendimentos dos produtores ainda não recuperaram o atraso em relação à evolução dos sectores não agrícolas. Apenas em alguns Estados-Membros se verificam tendências positivas, o que se deve, pelo menos em parte, a aumentos de preços de origem cambial.

Contudo, não está de modo algum assegurado que esta tendência se mantenha, principalmente devido às limitações que se tornaram necessárias na sequência dos acordos do GATT.

3. As principais decisões e consequências da reforma

As medidas concretizadas dizem respeito, sobretudo, ao sector dos cereais, bem como à produção de oleaginosas, proteaginosas, carne de bovino e leite.

3.1. A organização do mercado no sector dos cereais

3.1.1. Para contrabalançar as perdas de rendimento dos produtores de cereais são atribuídos pagamentos de compensação sob a forma de ajudas directas, calculados com base nas produções médias da respectiva região.

Como um primeiro resultado das medidas encetadas registe-se a diminuição do preço dos cereais que deverá pôr os produtores comunitários em condições de reconquistarem a quota de mercado de forragens num montante máximo de 10 milhões de toneladas.

De acordo com estimativas, em 1993 já foram escoadas para forragens mais 6-7 milhões de toneladas de cereais em vez de sucedâneos. A tendência que se verificava no primeiro ano da reforma tem-se mantido estável. A produção de cereais, que, dada a evolução operada até agora, sem a reforma teria ultrapassado os 180 milhões de toneladas, diminuiu para 162 milhões de toneladas no ano passado. A estabilização da produção deve-se, em boa medida, à colocação de terras em pousio. Levando em linha de conta a anterior regulamentação relativa à retirada de terras aráveis da produção, adoptada em 1988 como parte integrante dos mecanismos de estabilização para um período de 5 anos, a superfície total de terras colocadas em pousio atingiu em 1994 a 7,2 milhões de hectares.

De notar ainda que, até ao fim da presente campanha, as existências de cereais, com um nível inferior a 9 milhões de toneladas, poderiam ser reduzidas para menos de um terço das que se registavam antes da reforma. O trigo forrageiro, ao contrário do que acontecia até aí, já não foi intervencionado, e os cereais de boa qualidade em termos comerciais foram vendidos no mercado sem dificuldade. O trigo duro era até considerado escasso. De notar que em alguns domínios da agricultura existe um grau elevado de dependência mútua. Uma diminuição dos stocks de cereais poderia, por exemplo, ter como resultado uma menor disponibilidade de palha, o que poderá, por seu turno, ter consequências em inúmeros sectores de produção, como, por exemplo, a indústria dos cogumelos.

3.1.2. A atribuição de pagamentos de compensação, calculados com base nas produções médias, podem ser uma medida positiva para a preservação de empresas, incluindo as que não constituem a principal fonte de rendimento do respectivo proprietário, uma vez que a exploração agrícola pode assim contar com um nível fixo de receitas.

3.1.3. Considera-se igualmente positiva a possibilidade de utilização das terras que, por razões conjunturais, tenham sido colocadas em pousio, para a produção de matérias-primas renováveis, uma vez que permite uma utilização adequada do solo e proporciona aos agricultores oportunidades adicionais de receita.

Deste modo, a colocação de terras em pousio pode ser útil para impulsionar a produção de matéria-prima para a indústria, produção de energia ou outros fins, contribuindo assim para reduzir a dependência das matérias-primas minerais e fósseis e a emissão de gases com efeito de estufa.

3.1.4. De notar, todavia, que as regiões cerealíferas mono-estruturadas e especializadas dos diversos Estados-Membros serão as mais severamente atingidas pela Reforma na sua essência económica. A descida dos preços de intervenção e a sua aplicação através de pagamentos de compensação, orientados, regra geral, pela média das produções, prejudicam empresas com produções elevadas.

3.2. Organização do mercado nos sectores das oleaginosas e das proteaginosas

3.2.1. As proteaginosas, no que respeita a pagamento compensatório no âmbito da Reforma da PAC, foram integradas no Regulamento relativo aos cereais. Foi, por conseguinte, suprimido, a partir da campanha de 1993/1994, o regime de ajudas aos transformadores e de preços mínimos, tendo sido substituídos por um sistema de ajudas por hectare destinado a apoiar o rendimento dos produtores. As proteaginosas estão, também, sujeitas às mesmas condições de pousio que as restantes «grandes culturas». Para calcular a compensação por hectare foi fixado o montante compensatório de 65 ECU/tonelada multiplicado pelo rendimento médio regional dos cereais.

3.2.2. Contudo, a Comunidade Europeia continua a ser um importador líquido de sementes de oleaginosas, de óleos vegetais e de bagaço de oleaginosas. As importações anuais dependem, em larga medida, dos preços das sementes e bagaço de oleaginosas e das forragens em condições concorrenciais, bem como das possibilidades de exportação de óleo e de bagaço de oleaginosas para países terceiros.

Só em relação ao óleo de colza é que o auto-abastecimento da Comunidade se situa em 139 %. Todos os restantes óleos e bagaços são deficitários.

A importação de grãos de soja dos EUA, do Brasil e da Argentina aumentou, de 1989 a 1992, 50 %, atingindo 13,6 milhões de toneladas.

A produção comunitária de oleaginosas, em 1992/1993 mal atingiu os 11,5 milhões de toneladas, enquanto, em anos anteriores, tinha sido de 13 milhões de toneladas. Espera-se para a campanha de 1994/1995 uma colheita de cerca de 12,4 milhões de toneladas.

3.3. Organização do mercado da carne de bovino

3.3.1. Os produtores de carne de bovino também recebem pagamentos compensatórios pois os preços de intervenção registarão igualmente, até à campanha de 1995/1996, uma descida de 15 %.

3.3.2. Também neste mercado se registam já consequências evidentes da Reforma. Em 1993 e 1994, a produção apresentava uma regressão em 10 %, razão pela qual os preços de mercado não seguiram a descida dos preços de intervenção, tendo permanecido, em larga medida, estáveis. Para além disso, foi conseguida uma redução quase total das existências armazenadas, possibilitada devido ao facto de as aquisições de intervenção terem sido, a partir do final do ano de 1992, praticamente suprimidas na íntegra. As existências situam-se neste momento em cerca de 15 000 toneladas.

Neste sector persistem, no entanto, outros problemas relacionados com a venda, pois, devido à concorrência de outros tipos de carne mais baratos no quadro de um clima económico desfavorável, a hábitos de consumo em transformação e à repercussão negativa da discussão sobre as vacas loucas na imagem deste tipo de carne, o consumo, actualmente, não se mostra propenso a aumentar. As grandes invasões do mercado ocorridas no ano passado constituem mais uma prova disso e tiveram como consequência que a evolução dos preços desde o meio do ano fosse claramente negativa.

Para além das regiões cerealíferas, são seriamente atingidas pela reforma as regiões com especialização na criação de bovinos.

3.4. Manutenção de vacas em aleitamento

3.4.1. O prémio à vaca em aleitamento será aumentado em três fases, de 70 para 120 ECU. Os Estados-Membros poderão, além disso, conceder um prémio nacional complementar no limite de um montante de 25 ECU por vaca.

Ao contrário do que acontece com o regime do prémio especial para bovinos machos, ao abrigo do qual a escolha da grandeza de referência da exploração é facultativa, o direito ao prémio à vaca em aleitamento é fixado por exploração. O ano de referência é 1992.

O direito ao prémio é transmissível com ou sem exploração.

3.5. Carne de ovino

3.5.1. No sector da carne de ovino, mantém-se, no essencial, o incentivo existente até à data:

- o plafond estipulado para a concessão do prémio (1 000/500 cabeças) foi aumentado na campanha de 1995, sendo incluído nos limites máximos garantidos por exploração;

- o direito ao prémio é fixado por exploração. O ano de referência é 1991;

- o prémio por ovelha reprodutora atribuído pela Comunidade cifrou-se, em 1993, em 20,898 ECU por cabeça e, em 1994, em 17,78 ECU. Devido à situação crítica do mercado, o prémio concedido às regiões desfavorecidas com vista ao desenvolvimento do espaço rural foi aumentado de 5,5 para 7 ECU por animal.

3.6. Organização do mercado no sector do leite

3.6.1. As decisões relativas à Reforma da Agricultura Comunitária não provocaram quaisquer alterações radicais no sistema. Foi suprimida, relativamente às entregas de leite a partir de 1 de Abril de 1993, a taxa da imposição da co-responsabilidade cobrada desde 16 de Setembro de 1977.

Aspecto essencial e preponderante a reter é o estabelecimento do regime de quotas até ao ano 2000.

A eliminação dessa relação da quota facilitará as necessárias transformações estruturais a operar na produção leiteira e contribuirá para a criação de explorações mais competitivas neste sector.

3.6.2. A produção total de leite registou um decréscimo, em 1992, de 1,75 milhões de toneladas, o que se deve atribuir à redução em 1 % das quotas nesse ano e, consequentemente às menores quantidades entregues (menos 1,6 milhões de toneladas). Em 1993, tanto a produção como as entregas permaneceram estáveis quando comparadas com o ano anterior.

De um modo geral, a Comunidade conseguiu manter, em 1992, a sua quota parte no mercado mundial. As exportações cifram-se em 13,9 milhões de toneladas de leite equivalente, ocupando a Comunidade o primeiro lugar a nível mundial relativamente às exportações neste sector. Os custos com a organização do mercado no sector dos produtos lácteos puderam ser reduzidos de 5,8 mil milhões de ECU, em 1985, para 4,2 mil milhões de ECU em 1994.

3.7. Medidas de acompanhamento

3.7.1. Estas medidas que pretendem contribuir para promover métodos de produção mais respeitadores do ambiente (reduzida densidade de animais na exploração, renúncia à utilização de pesticidas e de adubos) e da preservação da paisagem, financiar programas de reflorestação e proteger áreas em pousio e florestais, registam um número de programas de aplicação apresentados pelos Estados-Membros e pelas regiões que patenteia de alguma forma a importância de que elas se podem vir a revestir:

- 160 programas relativos a métodos de produção agrícolas compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural no âmbito do Regulamento (CEE) nº 2078/92;

- 41 programas relativos ao regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura no âmbito do Regulamento (CEE) nº 2080/92;

- 10 programas relativos ao regime comunitário de ajudas à reforma antecipada na agricultura no âmbito do Regulamento (CEE) nº 2079/92.

De um total de 238 programas, cerca de 90 %, foram elaborados pelas regiões.

Para além disso, a Comunidade promove a introdução de regimes de reforma antecipada para agricultores de idade não inferior a 55 anos e que cedam as suas explorações a agricultores mais jovens.

3.7.2. Contudo, importa equacionar algumas consequências que este tipo de medidas poderão, eventualmente, originar em determinadas regiões.

As medidas de acompanhamento (programas de florestação, de reforma antecipada e de métodos de produção agrícola compatíveis com o ambiente) favorecem a redução da actividade agrícola entendida no sentido mais amplo, com repercussão a montante e a jusante do sector. Em regiões deprimidas e/ou subdesenvolvidas onde não é fácil encontrar alternativas de formas sustentadas de desenvolvimento, poderão ser levantados problemas que urge encarar, nomeadamente:

- a redução de postos de trabalho na agricultura e a montante e jusante do sector sem a contrapartida em outras actividades económicas (aumento de desemprego);

- o despovoamento das áreas rurais determinando migrações para os centros ou regiões mais desenvolvidas;

- o agravamento da dependência alimentar ao nível de alguns Estados-Membros.

Acresce que as medidas de acompanhamento, importantes em termos de complementaridade do rendimento dos agricultores, poderão não vir necessariamente a constituir alternativa suficiente à retracção desta actividade, sobretudo num quadro de economia regional deprimida onde a agricultura continua a ter uma função económica e social determinante. Por essa razão, deverá ser integrada, nas regiões onde tal for necessário, uma política activa de estabelecimento para agricultores jovens no plano do programa e dos conceitos de desenvolvimento.

Pelo contrário, num dado número de regiões, especialmente naquelas em que se situam áreas ambientais susceptíveis, as medidas de acompanhamento prestaram, sem dúvida, ajudas úteis à obtenção de formas extensivas de exploração agrícola, que teriam sido, de outra forma, abandonadas, originando a perda dos postos de trabalho por ela gerados.

A florestação da Comunidade continua a ser limitada. As relações entre agricultura e floresta cingem-se, como anteriormente, à florestação das superfícies agrícolas. Os seguintes aspectos devem continuar a ser da competência dos Estados-Membros e das regiões:

- o projecto ordenamento do território a longo prazo, condição indispensável para toda e qualquer política de florestação, com a correspondente utilização do espaço a longo prazo;

- a exploração económica da floresta como garantia de uma utilização duradoura dos ecossistemas da floresta, o que pressupõe o desenvolvimento das indústrias de transformação da madeira e a organização técnica e comercial dos produtores, tendo em vista os mercados de escoamento;

- através das matas de rápido crescimento, os programas de florestação inicial e reflorestação poderão, entre outros aspectos, ser utilizados para a obtenção de biomassa para a produção de energia, bem como para o fabrico de produtos de madeira. Também desta forma se poderá contribuir para a garantia de postos de trabalho potencialmente ameaçados.

- a formação dos produtores deve limitar-se a projectos-piloto; um primeiro projecto financiado pela União Europeia (PEE V), intitulado «Florestação das superfícies agrícolas: que medidas prioritárias de esclarecimento e de formação?», deveria ser alargado a todas as regiões afectadas pela florestação.

3.8. Administração e controlo

3.8.1. Tendo em vista a aplicação da Reforma, foi criado um novo sistema administrativo e de controlo, que abrange não só os regimes de apoio aplicados nos vários sectores das culturas agrícolas, mas também os relativos à criação de animais, à promoção da agricultura compatível com as exigências ambientais e medidas específicas em benefício das zonas agrícolas de montanha e de determinadas regiões desfavorecidas.

As medidas técnicas de carácter administrativo baseiam-se, essencialmente, nos seguintes elementos:

- criação de um banco de dados informatizado eficaz, que permita, sobretudo, um controlo uniformizado;

- introdução de um sistema integrado de administração e controlo com mais ampla informação e controlos físicos locais;

- lançamento de um sistema numérico de identificação das parcelas de terreno e dos animais;

- declaração anual dos proprietários das explorações, contendo todos os dados indispensáveis;

- possibilidade de se admitirem múltiplos pedidos.

O sistema contém, na sua forma actual, regulamentações pormenorizadas muito vastas, o que implica uma administração complexa que requererá das regiões um maior investimento de meios humanos e técnicos.

3.8.2. São de aprovar, em princípio, os sistemas de recenseamento de características, a fim de ser possível superar os encargos administrativos decorrentes dos programas de pagamentos directos. No entanto, a organização desses sistemas deveria ser descentralizada, de modo a permitir uma execução conforme com o direito administrativo dos Estados-Membros e das regiões. No entanto, a objectividade e as mesmas condições básicas deverão permanecer asseguradas em toda a Comunidade. Também só assim se poderão utilizar com flexibilidade e eficácia as capacidades existentes e os sistemas de execução.

As características a incluir nesses sistemas descentralizados deveriam não só tomar em consideração as ajudas aprovadas recentemente no âmbito da reforma da Política Agrícola, mas também constituir a base de todas as medidas a aplicar. Só mediante uma uniformização a nível europeu é que as despesas inerentes às actividades de recenseamento, de administração e de controlo poderão ser reduzidas a longo prazo. Uma grande multiplicidade de programas individuais sem coordenação entre si não só sobrecarregará a execução muito para além do estritamente necessário, mas reduzirá também a aceitação da Política Agrícola por parte dos interessados.

A amplitude extraordinariamente grande das características a incluir propicia um retrato completo das explorações agrícolas, permanentemente disponível, que atinge mesmo as relações pessoais dos seus proprietários, o que se afigura inquietante do ponto de vista do direito à protecção de dados. Ao reconhecer-se também a necessidade de controlos mais eficazes, afigura-se duvidoso se o referido recenseamento total se poderá ainda conformar com os princípios da proporcionalidade e do direito à protecção dos dados pessoais.

3.9. Finalmente, refira-se que a Reforma, quando comparada com a manutenção sem qualquer alteração da política agrícola que tem sido aplicada até à data, tem, por agora, como consequência mais objectiva um escasso aumento das despesas.

4. O Acordo do GATT e o Alargamento da UE aos Países da Europa Central e Oriental

4.1. Acordo do GATT

No Uruguay Round a Comunidade acordou os seguintes compromissos:

- Redução do apoio interno (AMS = aggregate Measurement of Support) num total de 20 %.

- Alteração de todas as restrições de importação junto às alfândegas (tarifação) e a sua redução progressiva média em 36 % e, para produtos sensíveis, em 20 %. São válidas excepções para tipos importantes de cereais, arroz, bem como fruta e legumes, para os quais serão também suprimidas futuramente taxas de importação.

- Melhoria das oportunidades de acesso ao mercado por meio de vantagens aduaneiras para determinados volumes de importação (acesso mínimo ao mercado), devidamente fixados nas listas comunitárias do GATT.

- Reembolso das exportações subvencionadas (segundo o volume, em 21 %, segundo o orçamento, em 36 %).

Com a descida dos preços ligada à Reforma da Política Agrária Comum, havia já sido alcançada a redução do apoio interno.

Os prémios da reforma agrícola para animais e superfícies não exerceram influência sobre a estimativa do apoio interno, não tendo sido, por essa razão, afectados pelo compromisso de redução. Assim, a Reforma da PAC está assegurada pelo Acordo do GATT também a nível internacional.

Tem uma importância decisiva que, após a tarificação e desarmamento pautal, continue a existir um nível de protecção externa suficiente. Em caso de necessidade, a aplicação da cláusula especial de protecção possibilita a cobrança de direitos de importação adicionais.

O acesso a mercados de países terceiros será melhorado pela liberalização comercial a nível mundial, originando o aparecimento de oportunidades de comercialização.

O compromisso para a redução dos produtos subvencionados poderá originar problemas caso venham a ocorrer, ou já existam, excedentes de produção no interior da União Europeia, que ultrapassem as possibilidades de exportação subvencionada limitadas futuramente pelo Acordo do GATT. Em segmentos importantes de produtos como o leite, a carne de vaca e igualmente os cereais, deverão esperar-se problemas originados pelo volume de produção já conhecido e pelas esperadas consequências no âmbito do progresso biológico e técnico.

4.2. Alargamento da UE

Apesar dos efeitos da Reforma da PAC e das Decisões do GATT não terem ainda tido incidência total sobre os mercados, a União Europeia teve de proceder ao desenvolvimento de uma estratégia com vista à adesão dos Países da Europa Central e Oriental.

O sector agrícola, incluindo a economia alimentar, desempenha um papel decisivo nas relações entre a União Europeia e os países da Europa Central e Oriental. O mesmo se aplica, na mesma medida, tanto para a fase preparatória já em curso, como para futuras negociações de adesão.

Aquando das negociações com vista à aplicação da estratégia aprovada pelo Conselho em Essen, deverão ser observados, do ponto de vista da política agrícola e regional, os seguintes aspectos:

- O quadro regulamentar para o desenvolvimento até agora positivo da comercialização de produtos agrícolas com os Países da Europa Central e Oriental, não poderá ser agravado unilateralmente, em prejuízo das regiões exportadoras da UE.

- Também futuramente, as condições preferenciais deverão ser escrupulosamente respeitadas de parte a parte em todos os domínios de produção. Deverá evitar-se uma destruição da margem preferencial. Os afluxos comerciais tradicionais não deverão ser prejudicados.

- Face à susceptibilidade particular do mercado e dos excedentes identificada em muitos produtos, é necessária uma solução que, do mesmo modo que anteriormente, limite as importações totais a um nível que impeça, por um lado, prejuízos no mercado interno e, ao mesmo tempo, tenha em conta os interesses dos países associados. Tal é válido, em particular, para o sector da carne de bovino, para os frutos de baga, bem como para a fruta e os legumes.

- Por outro lado, dever-se-á assegurar que os referidos Países ECO não introduzam outro tipo de direitos de importação ou receitas de igual ordem nem procedam ao aumento das existentes.

- A melhoria da posição dos Países da Europa Oriental no comércio agrícola, deveria ocorrer, fundamentalmente, através de uma regulamentação reforçada das quantidades, conjuntamente com uma aplicação mais vasta de métodos de produção mais extensivos, mais benéficos para o ambiente, incluindo a reconversão de áreas aproveitáveis para fins ecológicos. O activo comunitário em matéria de direito do ambiente, de protecção da flora e de direito veterinário, deverá ser adoptado por estes países já na fase preliminar da adesão.

- Para além disso, deverão ser envidados esforços de estabelecimento de ligação com as relações comerciais tradicionais destes países no domínio agrícola e de reconstrução das mesmas. A União Europeia nunca se poderá tornar um mercado de comércio suficiente para o enorme potencial produtivo destes países.

- As ajudas para a reestruturação da agricultura deverão estar orientadas para o incentivo de princípios económicos agrícolas e de estruturas de exploração agrícola.

- O período de transição deveria evitar rejeições estruturais e de política de mercado de parte a parte.

- Os princípios da Reforma da Política Agrícola e a estrutura fundamental das medidas deverão ser igualmente mantidos durante e após o período de transição. Para garantir a financiabilidade do sistema no futuro, deverá verificar-se a forma como os Estados-Membros e as regiões poderão participar, de forma consideravelmente mais intensa do que anteriormente, na responsabilidade em relação ao conceito total.

- Para além disso, é igualmente importante examinar as hipóteses da delegação de encargos aos Estados-Membros e, em conformidade com as respectivas Constituições, às regiões, de modo a preservar significativamente o sistema da política agrícola e, evitar, simultaneamente, exigências financeiras já não passíveis de financiamento.

- A protecção externa assegurada aos produtos da UE, no âmbito da Reforma da Política Agrícola Comum e do Acordo do GATT, deverá igualmente ser mantida após a adesão dos Países ECO.

5. A evolução da reforma e o desenvolvimento sustentável do mundo rural

5.1. O ainda curto período de aplicação da Reforma da PAC oferece necessariamente, limitações à análise global dos seus impactos.

A reforma da política agrícola da UE visa, em primeiro lugar, controlar a produção, restabelecer o equilíbrio dos mercados e assegurar os rendimentos dos agricultores. Os objectivos de política regional não estão entre as suas primeiras prioridades. Todavia, a reforma da política agrícola da UE tem consequências relevantes também para as regiões.

Dado que a política agrícola da UE visa o reforço das regras e das potencialidades dos mercados em sectores importantes da produção agrícola (a primeira parte abrangeu as culturas arvenses, a carne de bovino e o leite; a segunda parte, ainda por concluir, diz respeito ao vinho e à fruta), dela podem igualmente resultar alterações na posição das regiões em determinados mercados agrícolas. Por exemplo, a produção pode concentrar-se e intensificar-se num menor número de zonas, enquanto noutras as terras agrícolas são colocadas em pousio. A reforma da organização do mercado no sector do vinho, da fruta e dos legumes tem particulares consequências para os países mediterrânicos.

A política agrícola comum não está projectada, nem portanto conseguiu, com os seus instrumentos de apoio ao mercado, aos preços e aos rendimentos, realizar o equilíbrio entre regiões com capacidade económica e níveis de prosperidade diferentes e colmatar os défices de desenvolvimento económico, mas sim a manutenção da agricultura. Seria incorrecto avaliar a política agrícola pela sua capacidade para proceder à reafectação dos recursos em benefício das regiões menos desenvolvidas. Assim, o apoio às regiões menos desenvolvidas terá de ser assegurado, em primeiro lugar, pelos diversos fundos estruturais, sem que isso leve a uma redução da ajuda global que essas regiões recebam desses mesmos fundos por outra via. Os fundos estruturais não servem, todavia, para suprir as deficiências da PAC. Não obstante, os resultados da PAC têm também de ser aferidos pelo objectivo geral de coesão económica e social.

5.2. Para além dos dados objectivos já referidos, algumas tendências de fundo resultantes da sua aplicação emergem com carácter e intensidade diferenciados de região para região, sendo possível afirmar, face à informação disponível proveniente das regiões, que se indicia um certo desfasamento entre a filosofia proclamada no Documento de Reflexão da Comissão e a concretização já avançada nas diferentes políticas sectoriais com impactos nas regiões.

De facto, regista-se em várias regiões agrícolas da UE um agravamento negativo dos aspectos económicos, sociais ou ecológicos, em virtude das diferentes realidades regionais, que advém eventualmente:

5.2.1. do progressivo declínio de numerosos Mundos Rurais, que vem alargando a distância entre zonas rurais e urbanas e entre agricultores familiares e outras classes laboriosas;

5.2.2. do crescimento da penetração e do domínio de grandes empresas agro-industriais e de comercialização na produção agro-pecuária, cuja lógica e racionalidade económica próprias tende à exclusão de amplos segmentos sociais de agricultores e de regiões;

5.2.3. da concretização de orientações de alguma forma lesivas de interesses de determinadas regiões, nomeadamente das de países europeus mediterrânicos. Com efeito, a primeira parte da reforma dizia exclusivamente respeito às culturas em campo aberto, aos cereais característicos da Europa do Norte e da Europa Central e à produção de carne de bovino e de ovino; com a reforma das OCM no sector do vinho, da fruta e dos legumes, que são neste momento objecto de negociação, a União Europeia deve prosseguir a reforma e dar um contributo duradouro para o restabelecimento do equilíbrio de mercado das economias agrárias das regiões da Europa do Sul e para uma maior eficiência das organizações de mercado; deve, além disso, apoiar a apicultura;

5.2.4. de razões invocadas para a concretização da Reforma da PAC - equilíbrio de mercados, existência de excedentes, salvaguarda do ambiente e preservação da natureza - perderem algum sentido quando objectivadas em relação a determinadas regiões, nomeadamente naquelas onde se verifica défice agro-alimentar e onde a relação preço-produção não será, por certo, a determinante para a criação de excedentes e ainda, onde algum acréscimo da intensificação não representará risco crescente para o ambiente, já que a agricultura extensiva é a predominante;

5.2.5. da incapacidade de correcção da distribuição dos recursos financeiros, até aqui favorável aos países mais ricos, mantida agora através da fixação de subsídios predominantemente em função das produtividades, aumentando as disparidades entre pequenas e grandes explorações e entre regiões de menor e maior capacidade competitiva;

5.2.6. da incapacidade de atenuar as diferenças sociais.

5.3. Ao nível da fundamentação das medidas surgem, por vezes, contradições consoante a importância e expressão regional dos sectores visados, como sejam:

5.3.1. sectores com e sem ajudas aos rendimentos;

5.3.2. limitação da produção nalguns sectores, invocando o seu carácter excedentário e imposição de limitações noutro, o das frutas e legumes, em que a UE é um dos maiores importadores mundiais.

5.4. Também e apesar de uma permanente invocação da defesa do ambiente, parece não se ter em devida conta que as políticas restritivas poderão, perversamente, incentivar a intensificação e a concentração da produção nas regiões mais competitivas, com custos ambientais já de si mais elevados e promover o abandono em outras regiões menos intensivas abrindo as portas à floresta industrial e contribuindo, desta forma, para acelerar a desertificação de vastas áreas do território.

Merece, todavia, aprovação a introdução de medidas de acompanhamento para incentivo à extensificação da produção agrícola e aos métodos de exploração agrícola respeitadores do ambiente, que constituem complemento adequado da reforma da PAC. Não só contribuem para a melhoria do ambiente como asseguram a preservação do património natural e compensam as perdas de rendimento dos agricultores. Por conseguinte, são também de grande importância para a preservação dos traços paisagísticos específicos das regiões.

5.5. Finalmente, existe o risco de o princípio da preferência comunitária, tradicional pilar da PAC, começar a ceder passo aos interesses internacionais da liberalização do mercado agro-alimentar, acentuando-se, tendencialmente, a inserção da agricultura comunitária no processo de internacionalização da economia, que ocorre sob a égide e em função dos interesses das maiores potências económicas.

5.6. Parece, assim, ser possível, desde já, extrair algumas ilações que poderão, eventualmente, constituir contributo efectivo para o necessário equacionamento de algumas linhas de viragem na concretização futura da Reforma da PAC:

5.6.1. A Reforma da PAC estará a ignorar realidades profundamente distintas da agricultura comunitária. Sem ultrapassar o âmbito do mercado comum, a reforma deverá, de futuro, ir mais ao encontro das necessidades regionais. A agricultura poderá, assim, promover a viabilidade das zonas rurais graças à diversidade e à interacção das suas funções.

5.6.2. A Reforma da PAC submetida, predominantemente, a uma lógica de mercado, onde a competitividade se assume como principal critério do crescimento, poderá entravar o desenvolvimento de diversas valências da actividade agrícola - equilíbrio demográfico, função económica-social, defesa do ambiente e conservação da natureza, preservação do património cultural - bases de sustentação essenciais à vitalidade do Mundo Rural.

5.6.3. A reforma da PAC parece tardar a encarar a realidade de que a agricultura, a par da sua função produtiva, terá de desempenhar um papel activo na tarefa de assegurar um futuro sustentável a todas as áreas rurais da Comunidade.

5.6.4. As intervenções da PAC em favor das associações de agricultores das zonas produtivas da União com maiores desvantagens naturais deverão ser ajustadas. As ajudas directas, as quotas de produção e outros instrumentos possíveis, devem ser objecto de uma discriminação positiva em favor desse tipo de agricultura.

5.6.5. O princípio de subsidiariedade deverá ser aplicado, com determinação, até ao nível das regiões e das comunidades autónomas. A Comissão deverá formular um quadro normativo bastante geral das ajudas, que deverá ser desenvolvido pelas regiões, atendendo aos seus próprios princípios de política agrícola.

6. Parecer do Comité das Regiões

O Comité das Regiões:

6.1. Apoia os objectivos e os princípios da Reforma da PAC expressos na proposta da Comissão apresentada em 1991 e reconhece terem-se já produzido impactes nos mercados dos produtos em causa e na agricultura em geral, cuja valoração carece, contudo, ainda, de uma análise relativamente às diferentes situações originadas nas várias regiões da Comunidade (incluindo os novos Estados-Membros);

6.2. Alerta para a necessidade de que o próximo desenvolvimento da Reforma da PAC se concretize:

6.2.1. tendo em conta as realidades diversificadas das agriculturas e silviculturas da UE e considerando uma abordagem territorial mais vasta que vise o harmónico ordenamento do território através de um desenvolvimento integrado e sustentável das suas zonas rurais e de uma agricultura forte e próspera que cubra o território;

6.2.2. pondo a tónica, não só na produção agrícola, que continua a ser o elemento prioritário do desenvolvimento do território, mas também no desenvolvimento rural e na protecção do ambiente, baseando-se nos seus princípios de base - a subsidiariedade e cooperação e a prevenção e integração;

6.2.3. admitindo que uma evolução da agricultura cada vez mais orientada para o mercado não irá, muito provavelmente, resolver os problemas estruturais do espaço rural e que, pelo contrário, todos os esforços deverão ser apontados para o quadro de uma política agrícola mais vasta que vise, para além da produção de alimentos, o desenvolvimento sustentável das áreas rurais e, em última análise, o seu fundamento primeiro, as pessoas, isto é, os agricultores, especialmente os jovens agricultores;

6.3. Solicita à Comissão que empreenda todas as medidas indispensáveis para se explorarem outros mercados, especialmente de produtos não alimentares, e promover o consumo;

6.4. Solicita à Comissão que lance, tanto quanto necessário, medidas equilibradas tendentes a regular as quantidades produzidas, de modo a dar à agricultura perspectivas de uma evolução de preços positiva e rentável e lhe garantir as indispensáveis condições de concorrência para se manter competitiva;

6.5. Solicita que a Comissão reveja anualmente a percentagem de pousio obrigatória com base na evolução do mercado e comunique, atempadamente, as alterações a essa percentagem, dado que os agricultores necessitam de efectuar um planeamento de culturas a mais longo prazo;

6.6. As dotações previstas pela UE para a retirada conjuntural de terras da produção devem ser colocadas à disposição das regiões, confiando-se-lhes a escolha das medidas de descongestionamento do mercado e a repartição dos respectivos recursos financeiros;

6.7. Considera que, durante o próximo desenvolvimento da Reforma, os Estados-Membros e as regiões deveriam ser mais responsabilizados do que até agora;

6.8. Considera que a política adoptada pela Comissão para a reforma dos fundos estruturais (1988), que consiste num «Bottom up approach» através de «single programming documents», possibilita que as transferências a efectuar no âmbito da PAC sejam mais eficazes e tenham em conta as especificidades das regiões;

6.9. Uma abordagem deste tipo poderia também, e sobretudo, dar um impulso decisivo à promoção da produção e ao desenvolvimento de matérias-primas renováveis como contributo específico das regiões para assegurar o rendimento dos agricultores mas também para a protecção do ambiente e do clima, para a preservação das matérias-primas limitadas e para a redução dos excedentes da produção agrícola;

6.10. Exige que os mecanismos e medidas mais simplificados e mais coerentes, ainda por desenvolver, compensem a redução dos preços, devendo ser testada uma diferenciação para o limite de intervenção;

6.11. Exige que as medidas de acompanhamento, com especial incidência para o conjunto de medidas de incentivo a métodos de produção mais respeitadores do ambiente e de preservação da paisagem, mantenham a sua característica de instrumentos de apoio independentes, (mesmo após 1977), sejam juridicamente melhor assegurados e vejam a sua dotação financeira reforçada;

6.12. Considera que, de facto, as possibilidades abertas com o Regulamento (CEE) nº 2078/92 são susceptíveis de desenvolver um sistema de retribuição das prestações da agricultura em prol da sociedade, que nada têm a ver com a produção e que não são directamente comercializáveis;

6.13. Lamenta vivamente a complexidade técnico-administrativa das medidas em causa, bem como a sua aplicação prática, e apela, por conseguinte, à Comissão para que utilize as actuais propostas destinadas a simplificar a execução;

6.14. Concorda ser necessário assegurar nos Estados-Membros uma aplicação e controlo específicos do regime de ajudas compensatórias e estruturais previsto no âmbito da Reforma da PAC, devendo simplificar-se o regime de sanções;

6.15. Exorta a Comissão a desenvolver o sistema de modo a satisfazer melhor os critérios técnicos e administrativos. Neste contexto, deveria a Comunidade restringir-se à elaboração de normas e de critérios mínimos e aos controlos, deixando, no entanto, aos Estados-Membros e às regiões a concepção dos sistemas de aplicação ao abrigo dessas normas;

6.16. Considera que há que evitar os riscos inerentes à execução e, desde logo, também os encargos, unicamente mediante a simplificação dos regimes de ajudas, que deverão estar associados a uma adequada simplificação da respectiva administração. Deveria tentar-se, em vez de prémios por animal, atribuir prémios por superfície de pastagem e de culturas forrageiras para bovinos e ovinos e ter em conta, para os pagamentos a efectuar a cada exploração, a baixa dos custos por cabeça. O objectivo da política estrutural tem de ser uma agricultura capaz de competir, cujo fulcro seja a exploração familiar camponesa;

6.17. Considera indispensável que a Comissão elabore, para servir de base a decisões posteriores, um balanço exaustivo sobre o impacto da Reforma nos mercados dos sectores em causa e a evolução dos encargos financeiros, bem como a sua repartição pelas regiões;

6.18. Solicita à Comissão que transmita esse relatório ao CdR para parecer, o que se aplica também a relatórios intercalares dirigidos ao Conselho e/ou ao Parlamento da UE;

6.19. Manifesta o seu empenhamento em acompanhar directamente o desenvolvimento próximo da reforma da PAC e incumbe a sua Comissão 2 de promover, através da ligação dos seus membros às regiões um levantamento aprofundado das consequências regionais da aplicação da reforma da PAC, bem como em analisar a problemática do sistema agro-monetário, sobre o qual eventualmente o CdR poderá manifestar-se posteriormente;

6.20. Solicita que se equacionem cuidadosamente as esperadas repercussões da adesão dos países mediterrânicos e da Europa Central e Oriental à União Europeia e se explorem opções de política comercial e de política agrícola que não só possibilitem a integração política e económica dos candidatos à adesão, como defendam os interesses e salvaguardem o equilíbrio das actuais regiões agrícolas da UE, particularmente com referência às regiões fronteiriças. Por conseguinte, o Comité das Regiões debruçar-se-á cuidadosamente sobre o documento de estratégia da Comissão relativo ao futuro desenvolvimento das relações entre a UE e os Estados associados da Europa Central e Oriental no sector agrícola;

6.21. Solicita que ao defender e salvaguardar os interesses agrícolas e político-regionais vitais da Comunidade no Uruguay Round, os compromissos internacionais da Comunidade permaneçam em conformidade com a PAC.

Sobretudo no sector agrícola, os resultados do Uruguay Round não poderão ter como consequência que a durabilidade da política agrícola comum e a observação dos seus princípios gerais, em especial o princípio da preferência comunitária, sejam directa ou indirectamente postas em causa. O mesmo é válido para a exportação da Comunidade e no que toca ao asseguramento do seu lugar no mercado mundial de produções agrícolas.

Bruxelas, 18 de Janeiro de 1996.

O Presidente do Comité das Regiões

Jacques BLANC