PT Jornal Oficial da União Europeia C 132/108

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à integridade e à transparência nos mercados da energia»

[COM(2010) 726 final]

2011/C 132/21

Relator-geral: Edgardo Maria IOZIA

Em 22 de Dezembro de 2010, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 194.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à integridade e à transparência nos mercados da energia

COM(2010) 726 final.

Em 18 de Janeiro de 2011, a Mesa do Comité Económico e Social Europeu incumbiu a Secção Especializada dos Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação da preparação dos correspondentes trabalhos.

Dada a urgência dos trabalhos (artigo 59.o do Regimento), o Comité Económico e Social Europeu, na 470.a reunião plenária de 15 e 16 de Março de 2011 (sessão de 16 de Março), decidiu designar Edgardo Maria IOZIA relator-geral e adoptou, por 150 votos a favor e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

O CESE

1.1 manifesta o seu apreço e apoio ao regulamento proposto pela Comissão por favorecer medidas contra a manipulação dos mercados grossistas de energia e por torná-los mais transparentes. Estas medidas baseiam-se num estudo conjunto encomendado pelo Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (CARMEVM) e do Grupo Europeu de Reguladores da Electricidade e do Gás (ERGEG) que punha em evidência algumas lacunas da regulamentação dos mercados grossistas de energia.

1.2 Considera adequado escolher como instrumento o regulamento, baseado no artigo 194.o do Tratado TFUE, quer pela necessidade de uma regulamentação comum, quer pela importância das disposições do novo artigo previsto no Tratado de Lisboa em matéria de energia, em geral, e de desenvolvimento do mercado interno, em particular, de acordo como o n.o 2 do referido artigo.

1.3 Subscreve a decisão de utilizar actos delegados que clarifiquem alguns aspectos fundamentais do regulamento, como a definição e o calendário de recolha de dados, ao abrigo do artigo 290.o do TFUE, que prevê este novo instrumento administrativo para agilizar o trabalho das instituições europeias. Esses actos delegados deverão ser adoptados no respeito inequívoco das disposições do Tratado, com divulgação apropriada. O CESE sugere que se fixe um prazo para a adopção dos actos delegados, tal como prevê o mesmo artigo, tendo em vista uma aplicação rápida e homogénea do regulamento. Sem os actos delegados é difícil lutar contra as manipulações do mercado no futuro. Recomenda a participação das partes interessadas da sociedade civil na elaboração dos actos delegados e preconiza a inclusão de alguns exemplos nos considerandos preliminares.

1.4 Considera que a eficiência dos mercados transfronteiriços reforça a segurança do abastecimento, a optimização da gestão das crises e a diminuição dos riscos de agravamento dos custos, que acabam sempre por se repercutir no utilizador final. A melhoria gradual do mercado interno da energia permite obter economias substanciais, de que as empresas e os particulares são os principais beneficiários.

1.5 Considera exaustivos e pertinentes os poderes atribuídos às entidades reguladoras nacionais e pede que, num prazo relativamente breve, se defina um procedimento de verificação da garantia efectivamente dada pelos Estados-Membros às entidades nacionais de poderem dispor de competências de inspecção e de investigação, que deverão assentar em elementos comuns e harmonizados. As disparidades de regulamentação foram e continuam a ser uma das causas do atraso na implementação do mercado único da energia.

1.6 Manifesta a sua satisfação por o regulamento propor o reforço da coordenação entre as autoridades nacionais de regulamentação dos mercados da energia, as que regulam os mercados financeiros, entre a Agência Europeia dos Reguladores do Mercado da Energia e a Agência Europeia de Fiscalização dos Mercados Financeiros. Trata-se de um processo progressivo de integração e de cooperação que o CESE há muito preconiza.

1.7 Está convicto de que é preciso que os operadores tenham mais confiança no mercado, pois devem estar seguros de se mover num mercado que pune os abusos por meio de sanções eficazes, dissuasivas e proporcionais. Recomenda à Comissão que vigie a aplicação do regulamento pelos Estados-Membros, os quais devem coordenar a sua acção para evitar que se repita no mercado de energia o que aconteceu nos mercados financeiros – a arbitragem regulatória – segundo a qual os operadores decidem localizar a sua actividade nos países onde a regulamentação das regras relativas às sanções é a mais flexível e tolerante.

1.8 O CESE interroga-se sobre se os custos da aplicação do regulamento devem ser suportados inteiramente pelo público ou se os operadores do mercado não deveriam contribuir igualmente, como sucede em determinados países no que toca ao financiamento das autoridades de controlo dos mercados financeiros, suportado, em parte, pelas instâncias controladas.

1.9 Considera indispensável que os operadores das redes de transporte reforcem a cooperação e a coordenação. A criação da Rede Europeia de Operadores de Redes de Transporte (ENTSO) dará um extraordinário impulso à instauração de códigos de rede que poderão fornecer um acesso efectivo e transparente às redes de transporte. Esses códigos de redes deverão ser coerentes com as orientações-quadro, que não são vinculativas, que a Agência ditará.

1.10 Nota que subsistem disparidades e discriminações nos mercados grossistas de energia da UE. A integração dos mercados é totalmente insuficiente, nomeadamente devido às deficiências estruturais da rede e, em particular, nas ligações transfronteiriças. Persistem entraves consideráveis às possibilidades de acesso não discriminatório à rede e à venda de energia eléctrica. Os controlos efectuados pelos reguladores não têm ainda o mesmo nível de eficiência e alguns mercados permanecem isolados e impermeáveis à penetração por parte de outros operadores.

1.11 Apoia, por conseguinte, as opções da Comissão tendo em vista remover os obstáculos à realização de um mercado interno eficiente e integrado, cujos benefícios revertam a favor dos produtores, operadores e consumidores.

1.12 Considera indispensável que se prossiga na construção de uma Europa da energia, na qual sejam acautelados os interesses gerais da União e os interesses dos consumidores, seja assegurado o aprovisionamento energético, seja salvaguardada a sustentabilidade social, ambiental e económica por meio de políticas adequadas que distribuam benefícios e velem pela coerência dos custos, seja protegida a integridade do mercado como condição sine qua non do desenvolvimento da economia social de mercado.

1.13 Consciente da progressiva financiarização dos mercados da energia à imagem dos mercados financeiros, reputa fundamental a estreita cooperação entre a várias agências e entidades europeias encarregadas de proteger os mercados e considera positivo que o regulamento sobre a manipulação e a transparência dos mercados de energia eléctrica e de gás se tenha inspirado nas regras gerais do abuso de mercado, já aplicadas no sector financeiro e que serão em breve actualizadas. Para tal é útil que o presente regulamento vá de par com o procedimento de revisão da directiva relativa ao abuso de mercado.

1.14 Deseja que os princípios nos quais se baseia a proposta de nova directiva relativa ao abuso de mercado (DAM) sejam retomados no texto final do presente regulamento. Solicita, em especial, que se tenha em consideração a maior integridade do mercado, o reforço da aplicação da legislação contra o abuso de mercado, a redução da discricionariedade nacional mercê da aplicação efectiva das sanções, da sua coerência e poder dissuasor, introduzindo normas harmonizadas e reduzindo obrigações administrativas inúteis, em particular para as PME, bem como a necessidade de aumentar a transparência e a eficiência das entidades de supervisão.

1.15 Realça a importância das relações com os países terceiros e congratula-se por a Agência estabelecer relações e poder concluir acordos com as organizações internacionais e as administrações dos países terceiros.

2. Introdução

2.1 O mercado interno da energia eléctrica e do gás registou transformações consideráveis, a mais importante sendo, sem dúvida, o ter aberto a possibilidade a um grande número de operadores de aceder a bolsas da energia, ter difundido a compra-venda transfronteiras na União, contribuindo assim para optimizar a utilização da produção energética, alargando a procura.

2.2 Mas são ainda muitos os obstáculos à realização de um mercado interno eficiente, funcional e a preços razoáveis. Os consumidores não retiraram grandes benefícios do desenvolvimento do mercado interno, que tem dificuldade em descolar, por causa das resistências de alguns monopólios, apoiados pelos respectivos governos. O debate sobre a dissociação entre a propriedade de produção e a do transporte e distribuição é, a este propósito, bastante revelador; esta questão continua em aberto em certos países importantes da UE apesar de a situação não se poder manter tal como está depois de 3 de Março de 2013.

2.3 As cinco medidas regulamentares em matéria de energia e de gás, conhecidas por «terceiro pacote» e que têm que ser transpostas para todos os ordenamentos jurídicos nacionais até 3 de Março de 2011, são de molde a criar melhores condições para a realização do mercado interno.

2.4 Em razão da diminuição dos consumos de energia eléctrica e de gás, o programa de desenvolvimento das ligações entre Estados-Membros e entre a União e parceiros de países terceiros regista enormes atrasos. Esta é uma das principais causas da não realização do mercado interno e que a Agência deveria controlar permanentemente.

2.5 Os atrasos na aplicação da regulamentação gerou uma situação na qual o mercado grossista da energia e do gás abriu a porta a possíveis manipulações e sofre de falta de transparência, minando a prazo a sua própria credibilidade e a confiança dos operadores, o que provoca um dano objectivo.

2.6 A eficiência dos mercados transfronteiriços reforça a segurança do abastecimento, a optimização da gestão das crises e a diminuição dos riscos de agravamento dos custos, que acabam sempre por se repercutir no utilizador final. A melhoria gradual do mercado interno da energia permite obter economias substanciais, de que as empresas e os particulares são os principais beneficiários, ao reduzir as dispersões de produção, facilitar o ajuste da procura e da oferta num mercado líquido e eficiente e garantir o abastecimento em relação a necessidades pontuais.

2.7 Neste contexto, a Comissão, depois de uma análise atenta, elaborou a proposta de regulamento para a integridade e a transparência dos mercados e contra as possíveis manipulações.

3. A proposta da Comissão

3.1 A União Europeia tirará certamente grande vantagem se puder contar com um mercado grossista de electricidade e do gás que seja ordenado e funcional e, sobretudo ao abrigo de manipulações que teriam fortes repercussões para o utilizador final. O objectivo de dispor, até 2015, de um mercado grossista de energia que seja eficiente, exige que se tomem medidas no sentido do seu desenvolvimento ordenado e regular.

3.2 Em 2007 a Comissão mandatou o Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (CARMEVM) e o Grupo Europeu de Reguladores da Electricidade e do Gás (ERGEG) para que estudassem as lacunas da legislação dos mercados e apresentassem propostas para aumentar a transparência e a integridade nas transacções e nos contratos de fornecimento de gás e de electricidade e nos instrumentos derivados.

3.3 Este estudo revelou-se muito útil e serviu de base à proposta da Comissão em apreço.

3.4 A Comissão propõe a adopção de um regulamento que proíba explicitamente qualquer forma de abuso nos mercados grossistas de electricidade e de gás, em particular o abuso de informação privilegiada e os abusos de mercado, em conformidade com a directiva sobre abuso de mercado, mas não se aplica aos instrumentos financeiros conexos, que já são regulados pela referida directiva. Esta proposta assenta no artigo 194.o n.o 1, alínea a), do TFUE, que confere à União a responsabilidade de garantir o funcionamento do mercado interno da energia.

3.5 A proibição do abuso de informação privilegiada é acompanhada de obrigação imposta aos operadores do mercado de comunicarem ao público as informações privilegiadas de que dispõem relativamente à sua actividade e que dizem respeito à capacidade das instalações de produção, de armazenagem, de consumo ou de transporte de energia eléctrica ou de gás natural.

3.6 Em aplicação das disposições do novo Tratado, e conformemente ao artigo 290.o do TFUE, a Comissão previu a adopção de actos delegados, um novo instrumento legislativo que lhe permite modificar as especificações técnicas de uma directiva ou de um regulamento através de um procedimento simplificado.

3.7 As especificações relativas à definição de manipulação ou tentativa de manipulação de mercado serão determinadas com base em actos delegados da Comissão, tendo em conta o funcionamento dos mercados, o impacto que a produção, o consumo, a utilização do transporte ou a utilização da capacidade de armazenagem efectiva ou prevista podem ter nos mercados grossistas de energia, e ainda os códigos de rede e as orientações-quadro adoptados em virtude do Regulamento (CE) n.o 714/2009 e do Regulamento (CE) n.o 715/2009.

3.8 O regulamento em apreço prevê atribuir à Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia a incumbência de monitorizar as actividades de negociação e de recolha dos dados necessários para avaliar a evolução dos mercados.

3.9 A Agência recolhe as informações através, designadamente, do registo das transacções nos mercados grossistas de energia, incluindo as ordens emitidas. Essas informações são partilhadas com as entidades reguladoras nacionais, as autoridades financeiras, as autoridades de concorrência e outras autoridades competentes.

3.10 Os repositórios de transacções põem à disposição as suas informações e as autoridades financeiras, por sua vez, transmitem à Agência os relatórios sobre as transacções de produtos energéticos.

3.11 O regulamento prevê uma estreita cooperação entre as autoridades nacionais, entre estas e a AEVMM (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados) e entre a Agência e a AEVMM, caso esta suspeite que há ou houve comportamentos que constituem abuso de mercado.

3.12 As regras relativas às sanções aplicáveis são da responsabilidade dos Estados-Membros, que deverão adoptar medidas eficazes, proporcionais e dissuasivas (para as definições, ver artigo 2.o do regulamento).

4. Observações do CESE

4.1 O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão, que permite corrigir uma situação de falta de transparência no mercado e visa apoiar indirectamente o desenvolvimento do mercado interno grossista da electricidade e do gás.

4.2 A base jurídica escolhida para o regulamento é perfeitamente justificada. Com efeito, o artigo 194.o autoriza a Comissão implicitamente a adoptar actos visando o desenvolvimento e a consolidação do mercado interno da energia. O regulamento é, sem dúvida, o instrumento mais adequado para garantir uma regulamentação homogénea, imediatamente aplicável e consentânea com os objectivos de harmonização indispensáveis ao bom funcionamento do mercado interno.

4.3 Os mercados grossistas da energia na UE não têm ainda as mesmas condições nem estão ainda isentos de situações de discriminação. A integração dos mercados é totalmente insuficiente, em parte devido às deficiências estruturais da rede, sobretudo no que toca às ligações transfronteiriças. Subsistem entraves consideráveis às possibilidades de acesso não discriminatório à rede e à venda de electricidade. Os controlos efectuados pelos reguladores não têm ainda o mesmo nível de eficiência, e alguns mercados permanecem isolados e impermeáveis à penetração por parte de outros operadores. O CESE recomenda à Comissão que vele pela aplicação da legislação europeia nos Estados-Membros, apoiando os projectos de interconexão e removendo os entraves existentes, inclusivamente mediante sanções aos entraves à realização de um mercado interno eficiente, transparente e com custos justificados.

4.4 A evolução do mercado, de acordo com as análises das entidades reguladoras nacionais e da Comissão, é condicionada pela insuficiência das normas aplicáveis em matéria de transparência no acesso à infra-estrutura, não permitindo, por conseguinte, garantir um mercado interno efectivo, funcional, aberto e eficiente.

4.5 As medidas propostas favorecem o desenvolvimento do mercado: o combate à manipulação e aos abusos de mercado, a prestação aos operadores de todas as informações essenciais relativas à eficiência e ao estado físico do sistema, como por exemplo, a produção, a oferta e a procura de electricidade, incluindo as previsões, as capacidades da rede e de interconexão, as previsões de congestionamento da rede, os fluxos e a manutenção, a equilibração e a capacidade de reserva.

4.6 Dispor em simultâneo de todas as informações úteis permitirá a cada operador avaliar com os mesmos instrumentos a situação global da oferta e da procura e interpretar melhor a dinâmica dos preços grossistas do mercado da electricidade e do gás.

4.7 A Agência deve dotar-se de um serviço de recolha de dados, mas também de um serviço de inspecção, com pessoal especializado. O regulamento prevê uma dotação de pessoal adicional destinada a satisfazer a procura decorrente das novas funções conferidas à Agência.

4.7.1 O CESE apela a que a Agência publique anualmente uma comunicação sobre as iniciativas tomadas, os resultados obtidos pelo presente regulamento e o desenvolvimento do mercado grossista da energia.

4.8 O CESE interroga-se sobre se os custos da aplicação do regulamento devem ser suportados inteiramente pelo público ou se os operadores do mercado não deveriam contribuir igualmente, como sucede em determinados países no que toca ao financiamento das autoridades de controlo dos mercados financeiros, suportado, em parte, pelas instâncias controladas. O interesse dos operadores é manifesto e o serviço de recolha e difusão dos dados do mercado constitui um instrumento de transparência, garantido pelas autoridades públicas a todos para benefício directo dos operadores. Além disso, os custos previstos são razoáveis para um mercado sólido e desenvolvido.

4.9 As autoridades competentes deverão, além disso, fiscalizar regularmente o cumprimento das normas pelos operadores das redes de transporte. O CESE considera indispensável reforçar a cooperação e a coordenação entre os operadores das redes de transporte. A criação da Rede Europeia de Operadores de Redes de Transporte (ENTSO), cujo projecto de estatuto será apresentado na Primavera de 2011, dará um extraordinário impulso à possibilidade de criar códigos de rede susceptíveis de fornecer um acesso efectivo e transparente às redes de transporte, como previsto no Regulamento (CE) n.o 714/2009. Esses códigos de rede deverão ser coerentes com as orientações-quadro, não vinculativas, que serão elaboradas pela Agência.

4.10 A ENTSO agirá no respeito estrito das regras de concorrência e realizar o processo de harmonização e integração progressiva dos códigos de rede transfronteiriços, sem se substituir aos códigos de rede nacionais. A cooperação regional pode garantir uma melhor evolução na integração do mercado único da energia. No âmbito da cooperação geral, o CESE é a favor da possibilidade de a ENTSO se organizar por áreas regionais.

4.11 A cooperação regional já se faz actualmente a partir de bases encorajadoras. A Iniciativa Regional do Gás (GRI) e a Iniciativa Regional da Electricidade (ERI) estão a dar óptimos resultados. O CESE subscreve e saúda o empenho demonstrado pelos reguladores e operadores para resolver os complexos problemas associados à interconexão e à criação de um mercado transparente e eficiente.

4.12 A conclusão de um acordo nesse sentido, por exemplo, entre a Autoridade e operadores das redes de transporte da Itália e da Eslovénia criou as condições prévias para gerir os problemas relativos ao congestionamento e à equilibração, prevendo sistemas de alerta rápido para as zonas teoricamente mais atreitas e soluções equilibradas e transparentes, através do método de combinação de mercados, segundo o qual os dados sobre a oferta e a procura previsíveis são recolhidos por um operador central a fim de melhorar a eficiência do mercado do dia seguinte.

5. Observações na especialidade

5.1 O CESE concorda com a utilização dos actos delegados para determinar os aspectos específicos relativos às definições e à recolha de dados, havendo que adoptá-los no estrito respeito das disposições do TFUE. Considera que as definições relativas ao artigo 2.o são demasiado genéricas para um regulamento. O procedimento de adopção dos actos delegados, nos quais estão previstos os aspectos específicos relativos às definições de informação privilegiada e de manipulação de mercado, como determina o artigo 5.o do regulamento, deve estabelecer um prazo para a adopção dos actos delegados, como prevê o artigo 290.o do TFUE, e um sistema adequado de divulgação dos mesmos.

5.2 O CESE teme que, na falta de normas de interpretação homogéneas, a aplicação do regulamento possa criar uma perturbação no mercado se não houver uma acção junto das autoridades nacionais para que elas estabeleçam um procedimento de avaliação comum e elaborem uma lista de casos de comportamentos abusivos ampla e consensual. O CESE sugere que seja fixado à Comissão um prazo para os actos delegados, a fim de dar certezas ao mercado. Em caso de necessidade a Comissão poderá sempre proceder à sua actualização.

5.3 O artigo 7.o apresenta os mesmos problemas já assinalados. No entender do CESE, deve ser fixado um prazo no qual a Comissão se compromete a adoptar os actos delegados relativos à recolha de dados, ao calendário, à forma e ao conteúdo das informações a transmitir. A eficácia do regulamento é tanto maior quanto mais curto for o prazo após a data de adopção do regulamento pelos órgãos de decisão da União.

5.4 O CESE considera exaustivos e pertinentes os poderes a atribuir às entidades reguladoras nacionais, mas também neste caso apela a mais certeza quanto à aplicação do regulamento e questiona-se sobre se não seria de prever num prazo relativamente breve que os Estados-Membros cumpram a obrigação de «garantir» às autoridades essas competências de investigação. As disparidades de regulamentação foram e continuam a ser uma das causas do atraso na implementação do mercado único da energia.

5.5 O CESE deseja que as sanções sejam substancialmente alinhadas em todos os Estados-Membros para não dar lugar à prática de arbitragem regulamentar, que consiste em escolher para a conclusão do contrato o país em que o risco de sanção é menor. A legislação em matéria de abuso de mercado (DAM) já definiu algumas normas comuns nos regimes de sanção, algo que a Comissão também recomenda no considerando 23 do presente regulamento. O mercado grossista de energia é um mercado em que se trocam quantidades de energia destinadas a satisfazer as exigências de importação/exportação, pelo que não tem importância o local onde os lotes de gás ou de electricidade são negociados.

5.6 O CESE realça a importância das relações com os países terceiros e congratula-se por a Agência estabelecer relações e poder concluir acordos com as organizações internacionais e as administrações dos países terceiros. Recomenda que o artigo 14.o seja reformulado no sentido de conferir à Agência um poder geral de representação especificamente ligado aos objectivos do presente regulamento.