PT    PT  
 COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 3.7.2012  
SWD(2012) 192 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
relativa à mediação de seguros 
{COM(2012) 360 final} 
{SWD(2012) 191 final}  
 
PT 2   PT 1. P ANORAMA DA LEGISLAÇÃO RELEVANTE DA UE E DAS INICIATIVAS EM CURSO  
 Seguros  Investimento  
Produtos 
relevantes  Seguro de vida, seguro automóvel, seguro de 
responsabilidade civil, seguro de bens materiais, 
seguro de carga, etc., bem como produtos de 
seguros com elementos de investimento, como 
os seguros de vida a ssociados a unidades de 
participação.  Ações, obrigações (incluindo as obrigações 
estruturadas), fundos de investimento, 
derivados, etc.  
Requisitos de 
capital  SOLVÊNCIA II 
Acesso e exercício da atividade, supervisão, 
processos de saneamento e de liquidação para as 
empresas de seguros e de resseguros  DRFP (Diretiva relativa aos requisitos de 
fundos próprios) IV 
Acesso e exercício da atividade, supervisão, 
processos de saneamento e de liquidação 
para as instituições de crédito e empresas de 
investimento  
Distribuição  DMS (Diretiva relativa à mediação de 
seguros) 
Regras aplicáveis ao registo e autorização 
(incluindo a qualificação do pessoal), práticas 
de comercialização de todos  os produtos de 
seguros, questões transfronteiras, normas de 
conduta, supervisão, etc.  A comercialização de 
produtos de seguros com elementos de 
investimento, como os seguros de vida 
associados a unidades de participação, são 
regulamentados na DMS . MiFID (Diretiva relativa aos mercados de 
instrumentos financeiros) II 
Regras aplicáveis ao registo e autorização, 
requisitos de organi zação (incluindo a 
qualificação do pessoal), práticas de 
comercialização de t odos os produtos de 
investimento, questões transfronteiras, 
normas de conduta, supervisão, etc. A 
MiFID prevê uma isenção para os produtos 
de investimento com elementos de seguro, 
como os seguros de vida associados a 
unidades de participação . 
Divulgação de informações 
sobre os 
produtos SOLVÊNCIA II 
 
 
Produtos de seguros  PPIR 
(pacotes de produtos de 
investimento de retalho)  
Produtos de seguros com 
elementos de investimentoOICVM 
 
 
Produtos de investimento  
A fim de garantir a coerência intersetorial,  a revisão da DMS terá  em conta a revisão, 
atualmente em curso, da MiFID, bem como  a iniciativa relativa aos PPIR, a ser 
lançada a curto prazo. O que significa que, no que se refere à regulamentação das 
práticas de comercialização de produtos de seguro de vida com elementos de 
investimento (seguros PPIR), a DMS deve  satisfazer, pelo menos, padrões de 
proteção dos consumidores semelhante s aos da nova MiFID. Os seguros PPIR 
constituem produtos de investimento de re talho apresentados sob a forma de seguros 
de vida, como por exemplo os seguros de vida associados a unidades de participação. 
2. D EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
As questões essenciais relativamente ao atual enquadramento legal, previsto na 
DMS, que serão apresentadas em porme nor na presente secção, podem agrupar-se 
em duas categorias de problemas: os problemas relacionados com a comercialização de todos os produtos de seguros, (seguros  de vida e não-vida) e os problemas 
relacionados com a comercialização de seguros de tipo PPIR.  
 
PT 3   PT 2.1. Problemas relacionados com a comercialização de todos os produtos de seguros 
O âmbito de aplicação da Diretiva  não inclui a subscrição  direta nem certos outros 
canais de venda de produtos de seguros (como as agências de viagens e as empresas de aluguer de automóveis). O que conduz a um problema generalizado que reside no 
facto de a defesa do consumidor ser dife rente dependendo de onde (canal de venda 
utilizado) o consumidor compra um produto de seguros. Para além de pôr em causa a 
proteção dos consumidores, esta situação cr ia também uma divergência nos custos de 
conformidade regulamentar entre os diferentes canais de venda. Alguns 
intervenientes no mercado pós-venda (g estores de sinistros e agentes de 
regularização de sinistros) também estã o excluídos do âmbito da DMS. Estes 
profissionais intervêm no processo de venda de produt os de seguros e podem estar 
expostos a conflitos de interesses.  
O segundo problema substancial diz resp eito aos conflitos de interesses
 que podem 
surgir entre o vendedor e o consumidor de produtos de seguros, em virtude dos 
regimes de remuneração dos vendedores. Os conflitos de interesses decorrentes dos regimes de remuneração podem prejudicar os consumidores de duas formas ligeiramente diferentes: quer através de um bloqueio ( lock-in ) dos intermediários em 
acordos de representação quasi  exclusiva, com uma única empresa de seguros a 
montante (de onde resulta que os consumidor es que recorrem a esses intermediários 
não têm uma possibilidade de escolha que lhes permitiria melhor satisfazer as suas necessidades); quer através da  recomendação, ao consumi dor, dos produtos que são 
mais remuneratórios para o vendedor mas não necessariamente os que mais convêm ao consumidor (este caso é abordado mais  adiante, juntamente com outros problemas 
relativos ao aconselhamento).  
O terceiro grupo de questões important es diz respeito ao aconselhamento
, onde 
podem distinguir-se dois tipos di ferentes de problemas.  
• Pode ser facultado aos consumidores um aconselhamento distorcido , devido 
aos conflitos de interesses acima descritos em resultado dos regimes de remuneração dos vendedores.  
• Aconselhamento de baixa qualidade  em domínios em que os requisitos de 
qualificação profissional dos  vendedores são insuficientes. Atualmente, as 
normas de qualificação prof issional variam bastante entre Estados-Membros e 
também entre canais de venda, o que  faz com que muitos consumidores 
disponham apenas de um aconsel hamento de baixa qualidade. 
O acesso aos mercados transfronteiras
 é oneroso para os vend edores de produtos de 
seguros, existindo atualmente muito pouca interpenetração entre os mercados 
europeus. O reconhecimento mútuo das qualif icações profissionais , a liberdade de 
prestação de serviços e a liberdade de estabelecimento não são especificamente 
referidos no texto da DMS I. Não existe  um registo único onde os consumidores 
possam encontrar informações sobre os vende dores de produtos de seguros em todos 
os Estados-Membros da UE.  
No que toca à questão da falta de harmonização das sanções , esta foi identificada 
como um problema em quase todas as an álises atualmente em curso sobre a 
 
PT 4   PT legislação no domínio dos serviços financeiros. Isto pela ausência de efeito dissuasor 
das sanções em alguns Estados-Membros e pe la existência de am plas diferenças a 
nível dos poderes de sanção das autoridades competentes. 
2.2. Problemas relacionados com a comerc ialização de seguros de tipo PPIR 
Os padrões de proteção dos  consumidores para a venda de seguros PPIR não são 
suficientes a nível da UE uma vez que a DM S I não contém regras especiais para a 
venda de produtos de seguro de vida co mplexos, com elementos de investimento. 
Atualmente, esses produtos são vendidos ao  abrigo das regras gerais aplicáveis à 
venda de produtos de seguros , apesar de serem de na tureza muito diferente e 
representarem riscos mais el evados para os compradores não profissionais. Os dados 
disponíveis sobre o mercado apontam pa ra a existência, em muitos Estados-
Membros, de um número muito elevado de queixas relativas à venda de produtos de 
seguros associados a unidades de particip ação. Verifica-se também que existe uma 
arbitragem regulamentar devido às diferenças a nível da regulamentação da venda de PPIR nos diferentes canais de venda. Os prejuízos potenciais para os consumidores 
decorrentes da venda de produtos de se guro de vida associados a unidades de 
participação que não lhes convêm podem estimar-se num montante que pode atingir 
1,1 biliões de euros para o conjunto dos 27 países da UE . De realçar ainda que, no 
mercado dos seguros, devido aos custos de saída e aos mais elevados custos dos 
produtos, um aconselhamento inadequado pode  conduzir os invest idores a pagarem 
mais encargos e a verem-se presos a produtos com penalizações por abandono das 
quais não se tinham apercebido devidament e ao efetuar o investimento. É óbvio que 
o prejuízo real para os consumidores de pende de muitos fatores, e o aconselhamento 
na venda constitui apenas um fator entre outros. No entanto, a experiência mostra 
que o aconselhamento desempenha um papel crucial nos mercados de produtos financeiros de retalho. Afi gura-se, por conseguinte, que  o aconselhame nto constitui 
um elemento essencial. Tendo em conta a dimensão deste mercado, os casos de vendas abusivas poderão representar um gra nde impacto potencial sobre o bem-estar 
dos consumidores. Na ausência de norma s da UE, as entidades reguladoras têm 
respondido com a exigência de uma maior tr ansparência de custos ou, sempre que a 
sua ação abrange produtos complexos em geral, fornecendo diretrizes em matéria de divulgação pré-contratual ou solicitando uma moratória rela tivamente à venda destes 
produtos. 
3. A
NÁLISE DA SUBSIDIARIEDADE E DA PROPORCIONALIDADE  
Os Estados-Membros, atuando isoladamente, nã o estariam em condições de resolver, 
a nível nacional, os problemas de inefi cácia devidos à existência de diferentes 
regimes para os subscritores diretos e para  os intermediários em toda a UE, de 
normas não harmonizadas de aconselhamento e proteção dos consumidores e de diferenças em termos de requisitos de qualificação. Além diss o, a revisão da atual 
diretiva tem por objetivo melhorar a mobilid ade dos consumidores, a fim de facilitar 
a comercialização transfronteiras e de asse gurar condições equitativas a todos os 
intervenientes no mercado, mediante o alinhamento das normas regulamentares em diferentes setores de serviços financeiro s (isto é, o alinhamento da DMS com as 
regras da MiFID sobre a venda de apólices de seguro com elementos de investimento). 
 
PT 5   PT Cerca de 95% dos mediadores de seguros registados na UE são microempresas e 
PME (tal como definidas por ou tras diretivas da UE). Por conseguinte, há que ter em 
conta critérios de proporcionalidade ao introduzir o alinhamento da DMS com a 
MiFID. 
1. Os vendedores de produtos de seguros simples que vendem produtos de seguros de 
forma acessória (como as agências de al uguer de automóveis e as agências de 
viagens) e os serviços de pós-venda (como os gestores de sinistros e os agentes de regularização de sinistros) serão submeti dos a um procedimento de notificação 
simplificado, em vez de um registo, junto das autoridades competentes. 
2. Haverá uma regra geral de proporcionalidade , aplicável a todas as  disposições, que 
estabelece que, uma vez que a diretiva constitui um instrumento de harmonização mínima, os Estados-Membros devem impor requisitos proporciona dos, em função da 
complexidade dos produtos vendidos. Esta seria igualmente aplicável à Autoridade 
Europeia dos Seguros e Pensões Comple mentares de Reforma (EIOPA) quando 
elaborar medidas de nível 2 no domínio dos  requisitos de qualifi cação profissional. 
3. As regras da MiFID relativas à proteç ão dos investidores (como por exemplo a 
proibição das comissões por aconselha mento independente, a prevenção dos 
conflitos de interesses, os cr itérios de adequação e conveniência) serão transferidas 
para a DMS II, a fim de garantir condições equitativas entre as práticas de venda de 
todos os produtos PPIR nas áreas do inve stimento e dos seguros. A DMS II e a 
diretiva Solvência II conterão regras de or ganização (registo, notificação, regras em 
matéria de auditoria interna, da gestão de riscos, etc., - semelhantes às previstas na 
MiFID) para os intermediári os de seguros e os subscr itores diretos que assegurem 
nesta matéria padrões tão elevados - por v ezes superiores – como os da MiFID. Uma 
vez que estas regras têm em conta as caracte rísticas organizacionais da atividade de 
intermediação e de seguros, a carga administ rativa é significativamente inferior à que 
resultaria da aplicação integral das regras  da MiFID, concebidas para o setor do 
investimento. Os países que aplicam plenam ente as regras da MiFID (NL, IT, UK), 
aplicam de facto critérios de proporciona lidade para tornar as regras úteis e 
adequadas para os intermediários de seguros. 
4. C
OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES ESTRATÉGICAS  
Âmbito de aplicação:  a opção privilegiada consiste em definir de forma mais 
precisa as atividades que são do âmbito da DMS. Tal significa que os Estados-
Membros continuam a poder estabelecer o âm bito de aplicação mais vasto possível 
embora se permitam algumas exceções para assegurar um tratamento proporcional 
(isentar as vendas de seguros em complemento ao fornecimento de certos bens; e isentar os seguros de grandes riscos e os compradores profissionais da observação de 
normas de conduta). Inclui-se também a in trodução de requisi tos de declaração 
simplificados para os interv enientes na cadeia de valor dos seguros (vendedores de 
produtos de seguros a título acessório, como os agentes de viagens ou de locação de 
automóveis e os intervenientes no mercado pós-venda, como os gestores de sinistros 
e os agentes de regularização de sinistro s). Tal produz já benefícios para os 
consumidores, enquanto o impacto para os agentes de mercado que vendem de forma 
acessória, em termos de custos, seria reduz ido. Esta opção reduz substancialmente o 
 
PT 6   PT efeito negativo sobre os vendedores diretos e os intermediários, em termos de 
concorrência, sendo no entanto eficaz para  alcançar os objetivos pretendidos. 
Conflitos de interesses:  existem duas opções privilegiadas: introduzir um cartão 
profissional europeu com um formato de apresentação normalizado para todos os 
vendedores de produtos de seguros e, ao mesmo tempo, um regime no estilo do da 
MiFID (normas de conduta, tal como previstas nos artigos 23.º - 25.º da MiFID II) para os vendedores de produt os de seguro de vida com elementos de investimento. 
Estas opções contribuem para uma melhor proteção dos consumidores mediante a prevenção (cartão profissional europeu e divulgação do regime de remuneração) e 
eventualmente para a gestão e atenuação dos conflitos de interesses (soluções de tipo MiFID). Além disso, estas opções são eficazes em termos de custos uma vez que permitem uma abordagem proporcionada em f unção da complexidade e dos custos 
dos produtos vendidos. 
Aconselhamento: existem duas opções privilegiadas no domínio do 
aconselhamento: a introdução de uma defi nição do conceito de aconselhamento na 
diretiva não supõe qualquer custo. Esta opção permitirá aos consumidores saberem se recebem ou não um aconselhamento personalizado quando adquirem um produto. A outra opção retida consiste na introdu ção de um critério de adequação de tipo 
MiFID e na proibição da cobrança de co missões de aconselhamento independente 
para a venda dos produtos mais complexos . O que permitirá evitar os prejuízos que 
podem ser ocasionados ao consumidor em  casos de venda in adequada desses 
produtos.  
Quanto ao problema da falta de qualid ade do aconselhamento, a opção preferida 
consiste em garantir que a qualificação  profissional do vendedor do produto de 
seguros é proporcional à complexidade dos pr odutos que este oferece; por exemplo, 
os vendedores de produtos de seguro de vida complexos devem receber uma formação especial sobre as caracter ísticas dos produtos que propõem.  Em virtude das 
estruturas de mercado e das competências dos Estados-Membros em matéria de requisitos de qualificação profissional, esta opção deve ser conjugada com uma 
abordagem legislativa «moderada».  
Comercialização transfronteiras: a opção preferida consis te em introduzir os 
conceitos de liberdade de prestação de serv iços e de liberdade de estabelecimento e 
um sistema de reconhecimento mútuo, bem como um processo de notificação mais simples para os mediadores de seguros que pretendam vender produtos transfronteiras e a criação de um si stema de registo centralizado onde os 
consumidores podem encontrar informações sobre todos os vende dores de produtos 
de seguros que existem nos Estados-Mem bros. Estas opções são relativamente 
eficazes em termos de custos e permitiriam benefícios consideráveis para os consumidores, resultantes de uma melhor informação e de uma gama mais ampla de 
escolha (intensificação da concorrência).  
Sanções:  a opção preferida consis te em introduzir um enquadramento geral para as 
sanções, através do estabelecimento de  normas mínimas harmonizadas que sejam 
suficientemente dissuasivas para reduzir significativamente o número de infrações. 
Esta opção foi identificada como a mais eficaz em termos de custos por várias 
avaliações de impacto de iniciativas legislativas similares, como a MiFID e a PPIR. 
 
PT 7   PT A EIOPA é também amplamente favorável a esta abordagem. Deve ainda notar-se 
que um grande número de potenciais infrat ores podem ser operadores transfronteiras 
com volumes de negócios muito considerávei s, para quem uma sanção da ordem dos 
6 000 euros pelo facto de não ser um media dor de seguros registado (na Espanha, por 
exemplo) não tem qualquer efeito dissuasor. 
5. O BJETIVOS DA INICIATIVA DA UE  
A revisão da DMS I tem por objetivo melhorar de um modo eficiente a 
regulamentação do mercado de seguros de  retalho. Visa assegurar condições 
equitativas entre todos os participantes e nvolvidos na comercialização de produtos de 
seguros e reforçar a proteção  dos tomadores de seguros. 
6. A VALIAÇÃO DOS IMPACTOS E DOS CUSTOS  
Todas as opções estratégicas analisadas implicam custos de conformidade para os 
Estados-Membros, que deverão elaborar e/ ou incorporar novas regras no direito 
nacional. De acordo com um estudo r ecente, os custos de elaboração e/ou 
incorporação de novas regras no direito n acional são reduzidos ou moderados. No 
que se refere às despesas administrativas , dado que esta inicia tiva procura, por 
definição, exigir a aplicação de novas re gras de venda e, em alguns Estados-
Membros, a prestação de novas informações aos clientes de re talho, esta deverá 
supor custos pontuais para t odos os distribuidores e cria dores de produtos. É possível 
que se verifiquem igualmente custos recorrentes. Tal como acontece com o 
alargamento do âmbito de aplicação, o impa cto para os subscritores diretos e os 
outros intervenientes no merca do seria marginal ou inexistente. No que diz respeito à 
distribuição de seguros de tipo PPIR, é de notar que a estimação dos impactos a nível 
1 para uma iniciativa como esta será n ecessariamente muito aproximativa; só será 
possível obter estimativas mais exatas uma vez feita a análise das eventuais medidas de nível 2. A estimação da carga administrativa, com base no estudo da PWC e nas estatísticas do setor, ajustadas pelos serv iços da Comissão, é de cerca de 617 milhões 
de euros para o primeiro ano de aplicação da DMS II, o que corresponde a 0,06% do volume total de prémios brutos subscrit os para 2009 e resulta rá, tendo em conta o 
grande número de empresas afetadas (cer ca de 1 milhão), num custo relativamente 
moderado de em média de cerca de 730 euros por empresa . Esses custos não serão 
distribuídos de forma equitativa entre todas as empresas - as empresas que comercializam seguros de tipo PPIR serão mais afetadas do que as que apenas 
vendem produtos de seguros ordinários. 
7. E
STIMATIVA DOS BENEFÍCIOS  
7.1. Para os consumidores e a sociedade em geral 
Com a introdução de normas melhoradas e harmonizadas em matéria de 
aconselhamento, os consumidores irão bene ficiar de uma maior comparabilidade das 
ofertas, mesmo através de canais de distri buição diferentes. O que  deverá conduzir a 
uma melhor compreensão, pelos consumidor es, dos serviços e produtos propostos, o 
que os levará a comparar ofertas e a proc urar os produtos e ne gócios que melhor se 
 
PT 8   PT adaptem às suas necessidades, reduzi ndo-se assim o cust o/preço pago pelo 
consumidor.  
Os consumidores precisam de adquirir apólic es de seguro que sa tisfaçam as suas 
necessidades e convenham à sua situação fi nanceira. Caso contrário, existe um 
elevado risco de se verificar um cancelam ento precoce da apólice inadequada e uma 
insatisfação do consumidor. Quando um cons umidor anula o seu contrato de seguro 
antes do termo, perde todos os benefícios  acumulados e paga cerca de 8% de 
encargos de anulação. Podem também veri ficar-se algumas consequências fiscais 
desfavoráveis para o consumidor na sequênc ia de uma rescisão de um contrato de 
seguro de vida (por exemplo, se o valor de resgate da apólice tiver de ser tributado). 
Por exemplo, para o mercado de um tipo de produtos de seguros de vida, as 
estatísticas relativas às anui dades variáveis indicam que, em cerca de 25% dos casos, 
os consumidores rescindem os contratos ante s de estes atingirem a maturidade (nível 
de «abandono»). Tal pode dever-se a vá rios fatores, nomeadamente um 
aconselhamento inadequado sobre a escolh a do produto. Os benefícios para os 
consumidores e para a sociedade em gera l decorrentes da introdução de normas de 
alto nível harmonizadas em matéria de ac onselhamento resultam de uma redução das 
anulações precoces (redução do nível de abandono).  
7.2. Para os vendedores de produtos de seguros 
Os principais benefícios pa ra os mediadores de segur os e para as seguradoras 
assumirão a forma de um alargamento das oportunidades comerciais. Este alargamento resultará da redução dos cust os de operação transf ronteiras e de uma 
maior confiança dos consumidores, com o concomitante aumento da procura. A concorrência entre vendedores será assim intensificada. Podem esperar-se impactos 
semelhantes para as opções estratégicas que fomentam a atividade transfronteiras dos intermediários de seguros.  
No que diz respeito ao efeito da mel horia dos padrões de aconselhamento, os 
intervenientes no mercado poderão economizar  certos custos adicionais relacionados 
com o abandono, nomeadamente os custos as sociados ao recálculo e calibração das 
medidas de gestão de riscos por parte das seguradoras, que devem gerir uma vasta 
gama de riscos numa perspetiva de i nvestimento a longo prazo. Por último, os 
agentes do mercado deverão beneficiar igua lmente de uma maior estabilidade dos 
mercados financeiros. 
7.3. Para os Estados-Membros: 
Os seguros desempenham um papel social importante, uma vez que cobrem riscos 
difíceis ou impossíveis de de frontar pelos cidadãos em circunstâncias normais. Os 
Estados-Membros poderão beneficiar de uma redução de custos uma vez que a 
diminuição das vendas de produtos de segur os inadequados, que conduzem a uma 
anulação precoce das apólices, significa uma diminuição dos custos de prestação de 
assistência aos consumidores que não têm capacidade para absorver as perdas dos 
seus ativos e das despesas efetuadas em vi rtude da venda inadequada de contratos de 
seguros (por exemplo, seguro de vida, se guro de desemprego, seguro de habitação, 
seguro médico).  
 
PT 9   PT 8. A COMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
A fim de avaliar se as opções estratégicas privilegiadas alcançaram os seus objetivos, 
os serviços da Comissão tencionam trabalha r em estreita colabor ação com a EIOPA, 
com os grupos de consumidores (por exem plo, o Grupo de Utilizadores de Serviços 
Financeiros), com os principais intere ssados e com os Estados-Membros. Será 
efetuada uma avaliação ex post  cinco anos após a adoção  da revisão da diretiva.