COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Melhorar a cobrança dos créditos comunitários resultantes da gestão directa e da gestão partilhada das despesas comunitárias

ÍNDICE

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Melhorar a cobrança dos créditos comunitários resultantes da gestão directa e da gestão partilhada das despesas comunitárias

1. Introdução

2. Análise da situação actual

2.1. Dados contabilísticos em 30/6/2002

2.2. Problemas que os dados contabilísticos não conseguem identificar: créditos comunitários não apurados

3. Melhorar a cobrança dos créditos comunitários apurados

3.1. Medidas consideradas pela Comissão no âmbito da adopção do plano de acção de 13 de Dezembro de 2000 no referente aos créditos comunitários resultantes das despesas directas e executadas nesta base

3.1.1. Medidas preventivas

3.1.2. Medidas de remediação (redução dos antigos créditos comunitários)

3.2. Medidas que estão actualmente a ser introduzidas na sequência do plano de acção de 13 de Dezembro de 2000

3.2.1. Melhorar o papel do contabilista (descentralização da nota de débito)

3.2.2. Melhoramento dos métodos de cobrança coerciva

3.2.3. Racionalização da anulação das dívidas

3.2.4. Medidas a pôr em prática para assegurar a aplicação integral destas novas regras

4. Medidas para assegurar o apuramento sistemático de créditos comunitários dentro de um período razoável

4.1. Apuramento sistemático de todas as dívidas em "capital"

4.1.1. Manter a obrigação fundamental no novo Regulamento Financeiro

4.1.2. Melhorar a obrigação de prever os créditos

4.1.3. Reforçar a responsabilização dos funcionários e pessoal da Comunidade

4.2. Apuramento sistemático dos juros nas dívidas em capital

4.3. Apuramento sistemático dos créditos comunitários resultantes da gestão partilhada no sector do FEOGA-Garantia

4.3.1. Soluções propostas para liquidar "o peso do passado"

4.3.2. Solução proposta para facilitar no futuro o tratamento de irregularidades comunicadas

5. Conclusões

SÍNTESE

As despesas comunitárias per capita a preços constantes aumentaram significativamente entre 1992 e 2002. Foram confiadas novas tarefas à Comissão, muitas das quais envolvem a gestão de fundos. O financiamento total comunitário ao longo deste período a preços de 2002 eleva-se a cerca de 800 mil milhões de euros.

Uma parte desta gestão de fundos traduz-se na cobrança de créditos por parte das Comunidades ou dos Estados-Membros, no caso de gestão partilhada dos fundos comunitários, na sequência da regularização de adiantamentos ou de erros, irregularidades de forma ou de substância ou, em raros casos, de fraudes.

O volume de créditos em aberto, em 30 de Junho de 2002, totalizava pouco mais de 3,5 mil milhões de euros incluindo créditos de despesas agrícolas, financiamento estrutural e rubricas diversas. A cobrança de todos os créditos comunitários atinge geralmente entre 80% a 90% do montante devido.

Mas o domínio é difícil e sujeito a incompreensões dado que o termo "cobrança" utilizado na contabilidade abrange quatro questões bastante diferentes:

(1) recuperações de montantes indevidamente pagos pelos Estados-Membros a entidades agrícolas ou a organizações envolvidas em acções estruturais, quer mediante erros formais ou materiais, não intencionais ou, ocasionalmente, deliberados;

(2) cobrança de multas aplicadas pela Comissão a organizações ou Estados- Membros;

(3) cobrança de recursos próprios dos Estados-Membros no âmbito do processo normal de cobrança de créditos;

(4) recuperação junto de beneficiários de financiamento quando o contrato ou a convenção de subvenção não foi cumprida segundo os seus termos.

Pela presente comunicação ao Parlamento, Conselho e Tribunal de Contas, a Comissão responde aos pedidos destas instituições no sentido de receberem informação aprofundada quanto aos progressos efectuados relativamente à acção 96 do Livro Branco da Reforma, em matéria de "Uma melhor gestão dos fundos indevidamente pagos".

A presente comunicação faz o balanço dos progressos efectuados desde 2000 na cobrança de somas pagas no âmbito da gestão directa e partilhada das despesas comunitárias que tiveram que ser recuperadas na sequência da regularização de adiantamentos, bem como de erros, irregularidades ou, em poucos casos, de fraudes.

A presente comunicação deixa de parte os recursos próprios e as multas que são regidos por conjuntos diferentes de regras, não resultando da gestão das despesas da Comunidade, ainda que sejam também registados na contabilidade como créditos da Comunidade.

No âmbito dos créditos comunitários resultantes da gestão directa muito se tem feito desde 2000 em termos de medidas preventivas e de remediação, racionalização e aumento de recursos envolvidos na cobrança dentro dos serviços horizontais da Comissão. Uma maior clarificação quanto ao papel de cada interveniente, um reforço do estabelecimento de créditos comunitários e dos métodos de cobrança e uma transparência nas regras, tanto regulamentares como internas, serão aplicáveis a partir de 1/1/2003 na sequência da introdução do novo quadro financeiro (novo Regulamento Financeiro, normas de execução e regras internas).

No âmbito dos créditos resultantes da gestão partilhada dos fundos comunitários (FEOGA-Garantia e fundos estruturais), os Estados-Membros são responsáveis pela cobrança dos créditos junto dos beneficiários finais e pela transmissão dos montantes em questão à Comissão. Em virtude da legislação existente, a Comissão tem que seguir o processo de cobrança levado a cabo pelos Estados-Membros numa base casuística e, caso necessário, segundo a regulamentação do FEOGA-Garantia e dos fundos estruturais, reclamar aos Estados-Membros os montantes não recuperados. Este acompanhamento constitui um processo complexo e pesado, sendo responsável por atrasos no estabelecimento dos créditos comunitários, bem como pela existência de um número específico de casos acumulados a investigar no domínio do FEOGA-Garantia. A Comissão está a criar um grupo de trabalho temporário composto de especialistas do OLAF e da DG AGRI para fazer face ao atraso acumulado e está a preparar uma proposta de alteração do artigo 8.º do Regulamento 1258/1999 com vista à simplificação destes procedimentos.

A Comissão confia que este novo enquadramento garantirá uma cobrança mais eficiente dos créditos comunitários resultantes tanto da gestão directa como partilhada dos fundos comunitários.

1. INTRODUÇÃO

O aumento constante das tarefas atribuídas à Comissão, especialmente em relação à gestão dos fundos, despertou consequentemente uma maior atenção em relação ao problema da recuperação dos montantes que devem ser cobrados pelas Comunidades ou pelos Estados-Membros no caso da gestão partilhada dos fundos comunitários, na sequência da regularização de adiantamentos ou de erros, irregularidades ou, em poucos casos, de fraudes [1].

[1] Neste âmbito "erros" refere-se a "transacções que foram incorrectamente registadas nas contas ou que não foram efectuadas nos termos das disposições legais e regulamentares que lhes são aplicáveis", tal como definidos pelo Tribunal de Contas para efeitos dos seus relatórios anuais e da DAS e independentemente de qualquer prejuízo potencial para o orçamento das Comunidades Europeias. "Irregularidade" nos termos do artigo 280.º CE refere-se à aplicação regular de regras, agora no contexto da protecção dos interesses financeiros com impacto no orçamento. O n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312 de 23 de Dezembro de 1995) define irregularidade como "qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida". Por último, "fraude" como definida no artigo 1.º da Convenção de 1995 sobre a protecção dos interesses financeiros implica, relativamente às receitas, uma acção ou omissão intencionais com o efeito de reduzir ilegalmente os recursos do orçamento geral das Comunidades Europeias (convenção elaborada com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 316 de 27 de Novembro de 1995).

A Comissão levou a cabo uma reforma administrativa substancial como resposta a esta preocupação. No Livro Branco da Reforma, de Março de 2000, a Comissão definiu directrizes para uma gestão mais eficaz das despesas e uma recuperação dos créditos resultantes da gestão directa e partilhada das despesas comunitárias. Esta abordagem constitui uma das principais contribuições da Comissão para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

O objectivo da reforma neste sector foi descrito no plano de acção relativo à reforma administrativa da Comissão de Abril de 2000.

As medidas devem centrar-se na forma de tornar a legislação, bem como as regras e procedimentos de gestão financeira, tão "imunes" quanto possíveis aos erros, às irregularidades e à fraude através de uma cooperação mais bem definida e mais eficaz entre os serviços da Comissão e entre a Comissão e os Estados-Membros [2].

[2] A Reforma da Comissão, Livro Branco, parte II, COM(2000)200 final/2, 5 de Abril de 2000, V, XXX- A protecção dos interesses financeiros das Comunidades, pp. 69-70.

O Livro Branco definiu um certo número de acções de base, de apoio geral à Reforma, tais como a criação do Serviço de Auditoria Interna, o Serviço Financeiro Central, um programa de informação e formação para os intervenientes financeiros e uma reformulação geral das regras financeiras. O Livro Branco também estabeleceu quatro domínios gerais de actividade para a protecção dos interesses financeiros [3]. A acção 96 tinha por objectivo específico a recuperação mais eficaz dos fundos indevidamente pagos.

[3] Acção 92 "Directrizes para uma sã gestão de projectos", Acção 93 "Melhor coordenação da interacção entre o OLAF e outros serviços", Acção 94 "Legislação e gestão contratual imune à fraude", Acção 95 "Optimização do sistema de alerta precoce".

A comunicação à Comissão, de 13 de Dezembro de 2000, sobre a recuperação dos fundos indevidamente pagos [4] concretizou estas directrizes mediante a definição de um plano de acção prático para a cobrança de créditos comunitários apurados no âmbito das despesas "directas" [5]. Chegou agora o momento de medir até que ponto o referido plano foi executado, decidir quais os próximos passos e, de acordo com os compromissos da Comissão, completar este plano de acção com novas medidas que garantam que são apuradas todas as dívidas susceptíveis de serem apuradas relacionadas com a gestão tanto das despesas directas como partilhadas [6].

[4] Comunicação de 13 de Dezembro de 2000 de M. Schreyer à Comissão, "Acção 96 - Gestão mais eficaz da recuperação dos fundos indevidamente pagos", SEC(2000)2204/3, ponto 4 "Plano de acção para procedimentos mais eficazes".

[5] Agora designada gestão "directa centralizada" nos termos do n.º 2 do artigo 53.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, relativo ao Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16 de Setembro de 2002) - seguidamente designado como gestão "directa". As recuperações efectuadas por agências executivas no âmbito da gestão de programas comunitários ou projectos que lhes são delegados nos termos do n.º 2, alínea a), do artigo 54.º e 55.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 entram dentro do âmbito da presente comunicação.

[6] Ou gestão "descentralizada" dos fundos comunitários em que as tarefas de execução orçamental são delegadas a países terceiros nos termos do n.º 3 do artigo 53.º do Regulamento (CE, Euratom) do Conselho n.º 1605/2002, como é o caso dos países candidatos no âmbito dos programas SAPARD e ISPA.

Melhorar a recuperação dos créditos comunitários é obviamente apenas um dos aspectos da reforma de gestão financeira que a Comissão levou a cabo para tornar as despesas tanto quanto possível imunes aos erros/irregularidades/fraude. Neste âmbito, deveria ser sublinhada a importância fundamental das medidas tomadas para evitar antecipadamente qualquer pagamento indevido [7], embora não entrem dentro do âmbito desta comunicação.

[7] Em especial através de mais avaliações de todas as actividades ao longo do ciclo das despesas (SEC(2000)1051 de 26/07/2000), através da imunidade à fraude (COM(2001)630 de 25/10/2001) e de um melhoramento mais geral na gestão de projectos, incluindo a adopção de normas de controlo interno (SEC(2001)2037/4) e a harmonização dos contratos a fim de obter uma maior certeza jurídica para a Comissão.

Nesta perspectiva, sublinhe-se que a Comissão executa as dotações adoptadas pela Autoridade Orçamental para objectivos que intrinsecamente nem sempre permitem que o risco de pagamentos indevidos seja totalmente afastado. Há duas principais razões que explicam este aspecto. A primeira relaciona-se com o tipo de sectores em questão: o modelo de gestão deve ter em conta os riscos inerentes a estes sectores e aos objectivos finais definidos pelo legislador. Esta reserva é especialmente verdadeira nos domínios da ajuda ao desenvolvimento e da política de coesão económica e social. A única protecção concebível, que é utilizada pela Comissão [8], consiste em utilizar métodos de avaliação do risco para tentar reduzir alguns riscos ao mínimo, em especial através da determinação da capacidade financeira e operacional de cada beneficiário das subvenções comunitárias [9]. A segunda razão relaciona-se com o tipo de despesas autorizadas. Em especial, o pagamento de adiantamentos ou a concessão de pré-financiamento sem contrapartida no momento do pagamento constitui um risco efectivo. No entanto, todos consideram que tal constitui um instrumento essencial para a realização de determinadas medidas adoptadas pelo legislador comunitário. Portanto, este princípio foi apoiado por todas as instituições comunitárias no novo Regulamento Financeiro adoptado à unanimidade pelo Conselho em 25 de Junho de 2002 [10], embora sujeito a duas obrigações. Uma refere-se à obrigação, nos casos previstos nas normas de execução, de solicitar aos contratantes ou beneficiários que prestem antecipadamente uma garantia a fim de limitar os riscos relacionados com o pagamento de pré-financiamento [11]. A outra é relativa à obrigação de cobrança dos juros resultantes do pré-financiamento que continua a ser propriedade das Comunidades [12].

[8] INCLUINDO A AVALIAÇÃO SISTEMÁTICA DAS DESPESAS, TAMBÉM ANTES DE QUALQUER LEGISLAÇÃO (FICHA FINANCEIRA), A INTRODUÇÃO DE PLANEAMENTO, PROGRAMAÇÃO E MEDIDA DO DESEMPENHO, O ÂMBITO DA EXECUÇÃO E ELEMENTOS PARA UMA ACÇÃO FUTURA, EM ESPECIAL A DEFINIÇÃO DE OBJECTIVOS, PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL, PLANOS DE GESTÃO ANUAL, ACOMPANHAMENTO DO DESEMPENHO RELATIVAMENTE A OBJECTIVOS, ANÁLISE E GESTÃO DO RISCO (NORMA 11 DESTAS NORMAS DE CONTROLO INTERNO), SEC(2000)2203.

[9] CONDIÇÕES DEFINIDAS NOS ARTIGOS 171.º E SEGUINTES DO PROJECTO DE REGULAMENTO QUE DEFINE REGRAS PORMENORIZADAS PARA A EXECUÇÃO DO NOVO REGULAMENTO FINANCEIRO, ADOPTADAS PELA COMISSÃO EM 24 DE JULHO DE 2002.

[10] N.º 1, ALÍNEA B)( I), DO ARTIGO 81.º DO REGULAMENTO 1605/2002, JO L 248 DE 16/9/2002, P. 1-41.

[11] ARTIGOS 102.º E 118.º DO NOVO REGULAMENTO FINANCEIRO.

[12] ARTIGOS 3.º E 4.º DO PROJECTO DO REGULAMENTO QUE DEFINE REGRAS PORMENORIZADAS PARA A EXECUÇÃO DO NOVO REGULAMENTO FINANCEIRO, ADOPTADAS PELA COMISSÃO EM 24 DE JULHO DE 2002 (COM(2002)402 FINAL).

2. ANÁLISE DA SITUAÇÃO ACTUAL

Por razões contabilísticas, as ordens de cobrança elaboradas pela Comissão têm, até agora, incluído todos os tipos de receitas sem qualquer outra distinção. Para efeitos da presente comunicação, são irrelevantes os recursos próprios [13] e as multas [14] que não resultam da gestão das despesas comunitárias.

[13] Os recursos próprios (45 460,06 milhões de euros em 30/6/2002) são excluídos dos quadros, dado serem menos relevantes para efeitos da presente comunicação. Os créditos comunitários neste domínio resultam de pedidos mensais regulares junto dos Estados-Membros para disponibilizarem os recursos próprios, sendo estes pedidos pagos atempadamente pelos tesouros nacionais. Os recursos próprios não são regidos pelo Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, mas pela Decisão do Conselho de 29 de Setembro de 2000 relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades Europeias (2000/597/CE, Euratom).

[14] As multas aplicadas pela Comissão por infracções contra as regras de concorrência (2 935,76 milhões de euros em 30/6/2002) são apenas mencionadas como uma rubrica pro memoria dado originarem pagamentos provisórios ou a prestação de garantia no caso de recurso para um tribunal comunitário.

Com excepção destes dois tipos de créditos comunitários, o montante global de créditos comunitários resultantes da gestão directa e partilhada dos fundos comunitários pendente em 30 de Junho de 2002, com base nos principais tipos de dívidas que se podem distinguir no balanço anual das Comunidades, é o seguinte:

ORÇAMENTO 2002: CRÉDITOS EM ABERTO (milhões EUR)

FEOGA 2 263,05

Fundos estruturais 407,57

Outros 916,69

2.1. Dados contabilísticos em 30/6/2002

* Números

No que diz respeito aos créditos comunitários resultantes da gestão directa e partilhada das despesas comunitárias, a Comissão recuperou 2 461,44 milhões de euros em 2001. O número para os primeiros seis meses de 2002 é de 755,27 milhões de euros.

Como solicitado pelo Tribunal de Contas, os 2,263 mil milhões recentemente registados para o FEOGA-Garantia reflectem montantes comunicados há muito tempo pelos Estados-Membros como "a cobrar", mas consistem em somas que aguardam a cobrança dos Estados-Membros que, se não forem cobradas, serão imputadas quer ao orçamento comunitário, quer ao orçamento do Estado-Membro em questão (apenas no último caso é que as somas em questão devem ser recuperadas a favor do orçamento comunitário). A Comissão pouco ou nada pode fazer para cobrar esses montantes relacionados com pagamentos excessivos efectuados pelos 89 organismos pagadores da União Europeia aos beneficiários e que deverão ser recuperados pelos referidos organismos. No entanto, dado estes créditos serem tão antigos, a Comissão decidiu registá-los nas contas, mas deverá aplicar um rácio de depreciação para ter em conta o tempo decorrido desde que estes montantes foram inicialmente declarados pelos organismos pagadores dos Estados-Membros.

A repartição por data de vencimento é indicada no seguinte quadro (a análise dos números para o FEOGA-Garantia é efectuada na secção 4.3).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

* Análise

O montante em dívida em 30 de Junho de 2002 (isto é, as dívidas efectivamente vencidas naquela data) elevava-se a cerca de:

- 2,3 mil milhões de euros para o FEOGA-Garantia, tendo em mente a reserva acima assinalada relativa à depreciação a aplicar e ao montante que efectivamente tem que ser devolvido ao orçamento comunitário;

- 387 milhões de euros para os fundos estruturais;

- 373 milhões de euros para créditos comunitários diversos relacionados com a gestão directa.

Em si, estes números não reflectem uma situação problemática considerando que indicam que os montantes a recuperar são sistematicamente apurados e na condição de que o montante em dívida seja constituído por novos créditos, sendo os antigos créditos comunitários regularmente recuperados. No entanto, esta situação não se aplica às dívidas para com as Comunidades: embora o montante pendente permaneça relativamente estável de mês para mês apesar do apuramento de novas dívidas, uma análise mais aprofundada por ano de apuramento revela uma percentagem volumosa de antigas dívidas que ainda não foram cobradas.

Relativamente à gestão partilhada, os dados contabilísticos das Comunidades apresentam uma situação que tem que ser considerada provisória: o facto de os números acima indicados terem sido registados não significa que as Comunidades sejam capazes de pedir o reembolso de todo o montante no âmbito das regras sectoriais (ver secção 4.3 abaixo para o FEOGA-Garantia).

É analisada mais abaixo a repartição por antiguidade das dívidas resultantes da gestão directa dos fundos comunitários. Esta análise (com base na coluna final do quadro acima) indica que:

- cerca de 88% do montante em dívida refere-se a créditos comunitários apurados no ano n;

- 3% refere-se a créditos comunitários apurados no ano n-1;

- 1% refere-se a créditos comunitários apurados no ano n-2;

- os restantes 8% referem-se a créditos comunitários apurados há mais de três anos.

Os créditos comunitários mais antigos deveriam chamar mais a atenção e ser objecto de melhoramentos. A incapacidade de recuperar esses créditos comunitários pode significar que:

- as medidas de acompanhamento habituais tomadas pelo contabilista não foram coroadas de êxito;

- não foi possível utilizar ou não foram aplicados os métodos alternativos de cobrança que implicam a compensação de dívidas ou a utilização da garantia;

- ainda não foi dado início ao processo executivo nos termos do artigo 256.º da CE;

- e nos casos em que o processo executivo nos termos do artigo 256.º da CE não foi possível, o procedimento para obtenção de um título executivo mediante acção judicial não foi coroado de êxito ou não foi iniciado pelos serviços competentes da Comissão.

Existem algumas razões pelas quais estes métodos de cobrança não têm tido êxito ou não têm sido integralmente aplicados. Algumas das deficiências de gestão podem explicar-se, até agora, por uma certa falta de adequação dos instrumentos e dos procedimentos, bem como, até a um certo ponto, pela necessidade de aumentar o conhecimento destes métodos nos serviços em questão. De qualquer forma, não deve ser subestimada a medida da responsabilidade a imputar à demora inerente aos procedimentos legais iniciados.

Quanto mais antiga for a dívida, mais improvável é a respectiva cobrança (mudança de morada, insolvência do devedor, prazos que excluem qualquer acção legal). As dificuldades relacionadas com a cobrança dos créditos comunitários têm, portanto, que ser claramente identificadas: o diagnóstico é positivo dado que a cobrança de fundos devidamente apurados é relativamente estável em termos percentuais e situa-se entre 80 e 90% do montante em dívida. Ainda têm que se encontradas soluções para liquidar o "peso do passado", que consiste em antigos créditos comunitários que não foram cobrados.

Estes resultados indicam que os esforços da Comissão para cobrar os créditos apurados deviam dar prioridade à liquidação deste "peso do passado", ao mesmo tempo que a Comissão deve ter uma grande atenção relativamente a todas as dívidas por forma a garantir que não se acumule este tipo de "peso do passado".

2.2. Problemas que os dados contabilísticos não conseguem identificar: créditos comunitários não apurados

O sistema contabilístico só pode reflectir as ordens de cobrança registadas no sistema - isto é, os créditos comunitários apurados - e a forma como são seguidas. Portanto, é extremamente difícil, se não impossível, quantificar com o mínimo de segurança o montante das dívidas susceptíveis de serem apuradas mas que ainda não foram apuradas ou que ainda não podem ser apuradas.

No entanto, no âmbito da gestão directa, os serviços horizontais verificaram situações em que o apuramento dos créditos não foi sistemático (por exemplo, na sequência do encerramento de programas ou de projectos por causa da fraca execução das parcelas anteriores dos programas ou projectos).

Além disso, algumas auditorias levadas a cabo pelo Tribunal de Contas à gestão partilhada do FEOGA-Garantia sublinharam que as irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros não eram seguidas pelos serviços competentes da Comissão ou que o referido acompanhamento era tardio [15]. Os montantes comunicados pelos Estados-Membros no âmbito da legislação aplicável à gestão partilhada das despesas do FEOGA dão um retrato dos montantes ainda a cobrar ou ainda a imputar ao Estado-Membro ou à Comunidade. Este atraso no apuramento dos créditos comunitários, no sentido estrito do termo, é devido em especial à lentidão dos processos de cobrança nalguns tribunais nacionais (ver quadro abaixo). Estes montantes referem-se aos créditos perante o beneficiário final, tendo em conta que quaisquer montantes recuperados com êxito têm que ser transmitidos ao FEOGA e que os Estados-Membros são responsáveis pela gestão deste tipo de despesas no âmbito da gestão partilhada.

[15] Tribunal de Contas Europeu, relatório anual relativo ao exercício financeiro 2000, relatório sobre as actividades financiadas a partir do orçamento geral, capítulo 2.

A presente comunicação pretende adoptar novas medidas contra este fenómeno do sub-apuramento no âmbito das despesas directas e da falta de meios para apurar os créditos comunitários no âmbito da gestão partilhada das despesas da Comunidade.

Montantes relativos às irregularidades comunicadas em 31/12/2001

no âmbito do FEOGA-Garantia para o período 1970-2000

nos termos do Regulamento (CE) 595/91

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Legenda : Montante inicial total a cobrar

Montante total ainda a cobrar

Montantes a cobrar relativos a casos ANTERIORES a 1995

* Luxemburgo, Áustria, Finlândia e Suécia NÃO têm montantes a cobrar r 1995

Nota: o número indicado relativamente a Itália não é estritamente comparável com os indicados para os outros países, constituindo claramente uma estimativa por excesso das irregularidades. Ao detectar uma irregularidade, as autoridades italianas calculam o total a cobrar com base nos montantes globais recebidos pelo beneficiário ao longo de todo o período abrangido pela auditoria que revela a irregularidade; é apenas no final do processo penal e/ou administrativo formal que o juiz determina o montante exacto envolvido na irregularidade e dá início à cobrança.

3. MELHORAR A COBRANÇA DOS CRÉDITOS COMUNITÁRIOS APURADOS

A presente comunicação centra-se na cobrança de créditos comunitários resultantes da gestão directa das despesas comunitárias e da gestão partilhada com os Estados-Membros das despesas relativas ao FEOGA-Garantia e aos fundos estruturais.

Relativamente a estes últimos casos, os créditos comunitários, no sentido do Regulamento Financeiro, limitam-se aos casos de irregularidades ou fraude dos agentes económicos em que a incapacidade de recuperar as somas devidas por esses operadores resultam da negligência dos Estados-Membros e em que a Comissão decide, nos termos das regras sectoriais aplicáveis, que as consequências financeiras têm que ser suportadas pelos Estados-Membros. A dívida a cobrar pelas Comunidades não é apurada até à conclusão dos procedimentos sectoriais [16]. Os montantes envolvidos dão origem à cobrança junto dos Estados-Membros dos fundos comunitários.

[16] Relativamente ao FEOGA-Garantia, aplicação do artigo 8.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970 relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 94 de 28.04.1970, p.13); depois, a partir do exercício financeiro de 2000, Regulamento (CE) n.º 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999 sobre o financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 160 de 26.06.1999, p.103). Relativamente a SAPARD, os artigos 8.º, 13.º e 14.º da Secção A do anexo do acordo de financiamento plurianual. Relativamente aos fundos estruturais, artigo 24.º do Regulamento n.º 4253/1988 (com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.º 2082/93) e também o artigo 39.º do Regulamento n.º 1260/1999 a partir de 2000; artigo H do Anexo II do Regulamento n.º 1164/94 relativamente ao Fundo de Coesão. Relativamente a ISPA, artigo 9.º do Regulamento n.º 1267/1994 e disposições específicas do protocolo financeiro relativo às decisões de concessão de assistência.

Dado que as Comunidades dispõem de métodos garantidos para a cobrança dos fundos comunitários quando os devedores são os Estados-Membros, as medidas a tomar para melhorar a cobrança dos créditos comunitários apurados centram-se fundamentalmente nas dívidas dos devedores que não os Estados-Membros ou nos créditos comunitários resultantes da gestão directa das despesas comunitárias.

3.1. Medidas consideradas pela Comissão no âmbito da adopção do plano de acção de 13 de Dezembro de 2000 no referente aos créditos comunitários resultantes das despesas directas e executadas nesta base

Em Dezembro de 2000, a Comissão introduziu um plano de acção para melhorar a cobrança dos créditos comunitários apurados resultantes da gestão directa das despesas, em especial de dívidas antigas, mediante a análise dos problemas comunicados. Estes problemas incluíam a complexidade dos casos envolvidos, a falta de coordenação entre os serviços interessados na cobrança e algumas deficiências na aplicação dos instrumentos disponíveis. A lentidão das acções judiciais propostas junto dos tribunais nacionais e comunitários também devem ser mencionadas neste âmbito.

O plano de acção adoptado em Dezembro de 2000 centrou as tarefas futuras num certo número de medidas para melhorar a gestão global dos casos de cobrança e, no que diz respeito ao peso do passado, para continuar a dar seguimento aos casos que não se traduziram numa cobrança voluntária.

Algumas medidas realizadas para executar este plano de acção ajudaram a melhorar a cobrança, tanto mediante a prevenção de qualquer acumulação de créditos comunitários excessivamente antigos que se tornam incobráveis, como pela redução "do peso do passado".

3.1.1. Medidas preventivas

Foram executadas duas medidas no âmbito do plano de acção para prevenir qualquer acumulação de dívidas excessivamente antigas susceptíveis de se tornarem incobráveis

Ø Relativamente aos deveres tradicionais do contabilista

Fora solicitado ao contabilista que enviasse avisos e cartas de notificação para cumprimento mais sistemática e frequentemente. O contabilista deveria dispor de instrumentos mais aperfeiçoados que permitissem a emissão de avisos normalizados e automáticos e de cartas de notificação para cumprimento ("dunning"), bem como a introdução de mecanismos automáticos de alerta precoce e de acompanhamento, por forma a que o contabilista possa desempenhar a sua função de coordenação geral face aos outros intervenientes e lhes recorde as medidas a tomar.

A referida operação foi concluída em Janeiro de 2002 por meio de uma aplicação ACCESS/BO desenvolvida a partir da datawarehouse (base de dados) orçamental. Actualmente também podem ser elaborados relatórios tanto da Direcção-Geral do Orçamento como de outras Direcções-Gerais que indicam a antiguidade das ordens de cobrança emitidas pelas DG. A fiabilidade aumentou consideravelmente em 2001, ainda que sejam desejáveis alguns melhoramentos [17].

[17] No caso do tratamento das "reduções parciais" por exemplo, a ligação entre a ordem de cobrança negativa (cancelamento de todo ou parte de uma ordem de cobrança que já tinha sido emitida) e a ordem de cobrança original (correspondente ao montante inicial a cobrar) ainda tem que ser garantida.

As medidas relativas às comunicações tornam agora possível determinar o âmbito das medidas de cobrança que devem ser tomadas em cada Direcção-Geral (dados agora incluídos no relatório anual dos Directores-Gerais) ou, nalguns casos, medir as deficiências relacionadas com o apuramento dos créditos comunitários.

Ø Relativamente aos novos deveres do contabilista

Foi confiada ao contabilista a tarefa de pesquisar informação pertinente relativa à situação financeira dos devedores, sempre que os gestores orçamentais solicitam auxílio neste domínio. O contabilista assegurou a todas as Direcções-Gerais o acesso à base de dados Dun & Bradstreet a partir de finais de 2000.

3.1.2. Medidas de remediação (redução dos antigos créditos comunitários)

No que diz respeito, em especial, à redução dos antigos créditos comunitários, as seguintes medidas definidas no plano de acção foram efectuadas sem qualquer modificação das regras existentes.

Dada a complexidade dos casos em que a dívida não pode ser recuperada, foi decidido intensificar a consulta dos serviços horizontais (DG BUDG, Serviço Jurídico, OLAF, Secretariado-Geral) para determinar o endereço de um devedor, decidir sobre as medidas jurídicas a tomar ou, como solução final quando a dívida é incobrável, renunciar a uma dívida apurada.

* Cobrança de antigos créditos comunitários susceptíveis de cobrança

Ø Novas funções do OLAF

Em Fevereiro de 2002, o OLAF estabeleceu uma nova unidade (A5) para o acompanhamento administrativo, legislativo e financeiro no domínio das despesas directas, nos termos do plano de acção adoptado na comunicação de Dezembro de 2000. Esta unidade é responsável pela coordenação interna e externa do seguimento dos casos de fraude e irregularidades que envolvem despesas directas e que são objecto de investigações do OLAF em estreita cooperação com as DG gestoras orçamentais e outros serviços interessados. Desde que foi criado em Fevereiro de 2002, recebeu 57 casos da Direcção de Investigações do OLAF para acompanhamento administrativo, legislativo e financeiro dos mesmos. A unidade assegura que a Comissão efectivamente introduz acções cíveis em casos relativos à cobrança sujeitos a procedimentos criminais. A pedido de um gestor orçamental, o OLAF pode, logo que o devedor é dado por desaparecido, também efectuar uma pesquisa do respectivo endereço. A referida pesquisa poderá estender-se a qualquer outro organismo que tenha relações jurídicas ou financeiras com o terceiro devedor.

Ø Tratamento da cobrança no âmbito do Serviço Jurídico

O Serviço Jurídico introduziu um sistema centralizado para a atribuição e o acompanhamento dos casos de cobrança à equipa responsável pela matéria de fundo em consulta com a equipa do orçamento do Serviço Jurídico, quando existem dúvidas acerca de questões de princípio. Um funcionário responsável pela cobrança é então nomeado pelo chefe de fila que trata do caso.

O procedimento a seguir pelas Direcções-Gerais foi definido num memorando dirigido aos Directores-Gerais. Um guia prático de cobrança atribui responsabilidades e dá uma explicação passo a passo das medidas a tomar pelos funcionários do Serviço Jurídico, incluindo as que envolvem colaboração com os outros serviços da Comissão para efeitos de cobrança [18].

[18] Memorando de 31 de Março de 2001 (JUR(2001)15037) de Rosas e Dewost aos Directores-Gerais: Cobrança das dívidas - Procedimento para a consulta do Serviço Jurídico, Anexo 2.

Ø Papel do Serviço Financeiro Central (SFC)

No plano de acção adoptado em Dezembro de 2000, a Comissão apelou ao SFC para estabelecer directrizes mínimas relativas à organização da tramitação e de regras de gestão.

As normas de controlo interno adoptadas pela Comissão em 13 de Dezembro de 2000 (SEC(2000) 2203), actualizadas em 2001 (SEC(2001)2037/4), estabelecem as normas aplicáveis ao ciclo das despesas e ao processo de cobrança através da definição de condições mínimas e de procedimentos de controlo a criar dentro de cada Direcção-Geral. Paralelamente a estas normas (que foram anexadas às regras internas sobre a execução do orçamento desde 2001), o SFC elabora um manual regularmente actualizado que descreve o processo operacional de avaliação do risco não apenas para todo o ciclo das despesas mas também, segundo a actualização mais recente de 2002, no domínio da cobrança [19].

[19] "Avaliação pormenorizada do risco em processos operacionais - manual relativo ao processo".

Por último, foram incluídas estatísticas de cobrança nos relatórios anuais das Direcções-Gerais em 2001, constituindo um instrumento útil para medir os progressos efectuados, ou ainda a alcançar, no âmbito das cobranças.

Ø Estudo sobre a externalização de várias actividades de cobrança

Como recomendado pela Comissão em Dezembro de 2000, esta questão foi considerada sob a forma de uma análise custo/benefício relativa à externalização de algumas das actividades de cobrança. No entanto, as conclusões e recomendações deste estudo não foram finalizadas, estando a aguardar a estabilização das novas regras e o relatório final do Serviço de Auditoria Interna sobre a cobrança.

* Reconhecer o facto de que alguns créditos comunitários são incobráveis

Na sequência de perguntas dos serviços [20], das recomendações efectuadas pela autoridade de quitação e do compromisso assumido em Dezembro de 2000, o SFC definiu condições e procedimentos para renunciar à cobrança de créditos comunitários que se tornaram incobráveis, quando foram tomados sem êxito todos os passos necessários para a respectiva cobrança. Tal completa o quadro recentemente adoptado para outros casos em que pode ser necessária a revisão de créditos apurados:

[20] Na sua qualidade de serviço de apoio financeiro, o SFC recebeu e respondeu a 37 perguntas relativas à cobrança entre Fevereiro de 2001 e Julho de 2002, uma média de mais de duas perguntas por mês durante um período de 18 meses.

- As directrizes relativas à aplicação do princípio da proporcionalidade em matéria de renúncia à cobrança das dívidas foram adoptadas pela Comissão em Novembro de 2001 [21] na sequência da resolução da autoridade de quitação para o exercício financeiro de 1999 [22]. Nesta decisão, a Comissão alterou as regras internas relativas à execução do orçamento de 2001 através da introdução de limiares para a delegação de poderes de execução orçamental solicitados pela autoridade de quitação e da adopção de procedimentos mais transparentes e formais e de critérios mais bem definidos e mais vinculativos para a renúncia à cobrança de dívidas apuradas através da aplicação do princípio da proporcionalidade. Estes limiares foram consolidados nas regras internas da Comissão sobre a execução do orçamento de 2002 [23].

[21] SEC(2001)1857 final, 21/11/2001.

[22] Ponto 9(1) da resolução do Parlamento que inclui observações que formam parte integrante da quitação relativa à execução do orçamento geral da União Europeia para 1999 (Comissão) (SEC(2000)537 -C5-0617/2000-2000/2155(DEC) ).

[23] C(2002)1305, 8.4.2002.

- As regras internas sobre a execução do orçamento de 2002 estabeleceram uma distinção mais lógica entre renúncia à cobrança, anulação e ajustamentos técnicos e contabilísticos, permitindo uma definição mais satisfatória do nível de delegação ou subdelegação em função do grau de responsabilidade e do risco relativamente a estes três tipos de operação. Esta experiência, lançada no Outono de 2001 por iniciativa conjunta das Direcções-Gerais do Controlo Financeiro e do Orçamento, permitindo que fossem subdelegados poderes relativamente a correcções menores (no sentido de aumentos ou reduções) em matéria de todas as ordens de cobrança relativamente às quais as referidas correcções constituíam apenas ajustamentos técnicos e contabilísticos, simplificou as regras muito estritas sobre a delegação e a subdelegação relativas à renúncia de dívidas adoptadas para o exercício financeiro de 2001. Dado que satisfatória, a experiência foi repetida [24] e alargada nas regras internas de 2002 para efectuar a distinção muito lógica entre a renúncia à cobrança de um montante que é efectivamente devido [25] e a anulação efectiva de uma dívida indevidamente apurada [26].

[24] Artigo 12.º das regras internas para 2002.

[25] Artigo 10.º das regras internas para 2002.

[26] Artigo 11.º das regras internas para 2002.

3.2. Medidas que estão actualmente a ser introduzidas na sequência do plano de acção de 13 de Dezembro de 2000

O prazo para a conclusão integral do plano de acção de Dezembro de 2000 fora inicialmente fixado em 1 de Abril de 2001, mas depois adiado para 30 de Junho de 2002 quando a Comissão actualizou, em 21 de Dezembro de 2001, o calendário para a execução de várias medidas do Livro Branco em ligação com a acção 96.

Apesar das medidas e progressos acima mencionados, o calendário tem que ser ajustado em conformidade com uma avaliação mais realista dos resultados que podem ser alcançados dada a reforma financeira global e o tempo necessário para adoptar e introduzir as novas regras.

Os principais progressos em matéria de cobrança de créditos comunitários apurados, como definido em Dezembro de 2000, dependem de uma actualização concomitante das regras de base. No entanto, o calendário institucional determinado pelo Conselho Europeu de Gotemburgo fixou o final de 2002 para a adopção da reformulação do Regulamento Financeiro de 1977 e do quadro legal daí resultante: a nível interinstitucional, o regulamento que define as regras pormenorizadas para a execução de determinadas disposições do novo Regulamento Financeiro; a nível da Comissão, a revisão e a harmonização programada de várias disposições do processo interno relativo à cobrança dos créditos comunitários. O mesmo se aplica às propostas que alteram os regulamentos sobre o Regulamento Financeiro do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) ou relativos às agências comunitárias.

Este novo quadro regulamentar [27] está actualmente quase concluído, envolvendo três séries de alterações que implicam um melhoramento substancial da cobrança de créditos comunitários apurados resultantes da gestão directa e permitindo resolver o problema da gestão partilhada.

[27] O novo Regulamento Financeiro unanimemente adoptado pelo Conselho em 25 de Junho de 2002 deverá entrar em vigor, nos termos do artigo 187.º, em 1 de Janeiro de 2003; o projecto de regulamento da Comissão que define disposições de aplicação foi adoptado em 24 de Julho de 2002 (COM(2002)402 final). Para o FED, a Comissão propõe os mesmos princípios no seu projecto de regulamento de 11 de Junho de 2002 sobre o Regulamento Financeiro aplicável ao Fundo Europeu de Desenvolvimento (COM(2002)290). Relativamente às chamadas agências tradicionais (por contraste com as propostas de agências executivas encarregadas de aplicarem os programas), estes princípios estão fixados no projecto de Regulamento Financeiro quadro das agências referidas no artigo 185.º do novo Regulamento Financeiro adoptado pela Comissão em 17 de Julho de 2002 (COM(2002).403/2).

3.2.1. Melhorar o papel do contabilista (descentralização da nota de débito)

A fim de permitir contactos entre os devedores e o contabilista antes do contabilista avançar com o processo de cobrança, tendo em vista resolver o número máximo de casos através de uma verificação da justificação de todos os créditos comunitários registados "a cobrar", a Comissão comprometeu-se, em Dezembro de 2000, delegar do contabilista para os gestores orçamentais a elaboração e o envio da "nota de débito" informando o devedor de que foi apurada uma dívida relativa à sua pessoa.

A referida delegação encontra-se agora prevista nas regras regulamentares e deverá entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2003 [28]. Até esta data, a Comissão deverá adoptar formalmente a revisão e a consolidação das várias disposições internas sobre a cobrança das dívidas.

[28] N.ºs 1 e 2 do artigo 71.º do novo Regulamento Financeiro e artigo 75.º do projecto de regulamento que define regras pormenorizadas para a execução do novo Regulamento Financeiro.

3.2.2. Melhoramento dos métodos de cobrança coerciva

A revisão das regras conduziu a alterações fundamentais.

Ø Cobrança mediante compensação da dívida

No âmbito das despesas directas, a Comissão fez um uso relativamente reduzido do princípio da compensação obrigatória. Na realidade, embora este princípio exista em todos os Estados-Membros, o recente acórdão do Tribunal de Primeira Instância [29] lançou dúvidas quanto à possibilidade de utilizar este procedimento eficiente, segundo o qual o montante a cobrar ao devedor é deduzido de qualquer crédito que o devedor possa invocar relativamente ao credor, na medida em que a dívida seja certa, líquida e exigível. No entanto, as conclusões do advogado-geral, P. Léger, relativas ao recurso interposto pela Comissão neste processo vão no sentido contrário deste último acórdão do Tribunal de Primeira Instância e sugerem ao Tribunal de Justiça que reconheça o mecanismo da compensação como princípio geral da legislação comunitária (processo C-87/01 P de 17 de Setembro de 2002).

[29] No acórdão de 14 de Dezembro de 2000 no processo T-105/99, Conselho das Comunidades e Regiões da Europa contra a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância afastou a compensação de uma dívida com base no facto de que a Comissão deveria primeiro ter determinado se essa acção não iria obstruir a conclusão efectiva da operação.

Além disso, este princípio encontra-se agora explicitamente inscrito no novo Regulamento Financeiro para ser utilizado relativamente a "qualquer" devedor [30].

[30] O n.º 1, segundo parágrafo, do artigo 73.º do novo Regulamento Financeiro dispõe o seguinte: "O contabilista procederá à cobrança por compensação junto de qualquer devedor que seja simultaneamente titular de um crédito certo, líquido e exigível perante as Comunidades, até ao limite das dívidas desse devedor às Comunidades".

Esta formulação muito geral deverá permitir que os créditos comunitários sejam cobrados por compensação no caso de devedores "diversos" no âmbito da gestão directa.

O impacto deste novo instrumento não pode ser quantificado relativamente à cobrança de créditos comunitários resultantes da gestão directa, mas a optimização em curso do sistema de alerta precoce [31] facilitará uma utilização mais eficiente e sistemática do mecanismo de compensação.

[31] Memorando relativo à "Optimização do sistema de alerta precoce, acção 95 da reforma administrativa", SEC(2000)1811.

No domínio da gestão partilhada, aplicam-se regras específicas definidas para as despesas financiadas para os fundos estruturais (decisão relativa à redução da assistência e às correcções financeiras). Por conseguinte, nos casos em que os Estados-Membros são devedores das Comunidades ao mesmo tempo que também exigem créditos às Comunidades, este mecanismo ajudará a cobrar todas as dívidas pendentes. Esta operação de cobrança deverá abranger em especial os 408 milhões de euros apurados em 30 de Junho de 2002 para os fundos estruturais e ainda por cobrar.

Ø Cobrança mediante a execução de qualquer garantia prestada antecipadamente

Este procedimento já é utilizado, mas deveria ser tornado mais eficaz, dado que o novo Regulamento Financeiro aumenta o número de casos em que as garantias devem ou podem ser prestadas antecipadamente [32].

[32] No Regulamento Financeiro de 1977 esta obrigação apenas se aplica aos contratos (artigo 64A) e é considerada como uma opção relativamente às subvenções apenas no vade-mecum das subvenções. O leque de garantias a prestar é alargado pelos artigos 98.º, 102.º e 117.º do novo Regulamento Financeiro e as condições em que a dívida é exigível são reforçadas, tanto para os contratos como para as subvenções (para limitar os riscos financeiros envolvidos no pré-financiamento).

Ø Cobrança coerciva

Uma das recomendações básicas definidas no memorando de Dezembro de 2000 relativo ao melhoramento da cobrança das dívidas, não havendo um pagamento voluntário por parte do devedor, traduziu-se numa utilização crescente da execução "simplificada", nos termos do artigo 256.º do Tratado CE.

Este princípio encontra-se no n.º 2 do artigo 72.º do novo Regulamento Financeiro que prevê que o montante seja formalmente apurado, imputado a pessoas que não Estados, por meio de uma decisão que é executória no sentido do artigo 256.º CE. Portanto, uma ordem de cobrança não baseada numa decisão formal tomada antecipadamente [33] pode ser formalizada por uma decisão da Comissão com a força de um título executivo.

[33] Especialmente as multas impostas pela Comissão no âmbito da política da concorrência.

Também se propõe incluir este princípio nas regras relativas à participação de empresas, centros de investigação e universidades e à execução do sexto programa-quadro de investigação, desenvolvimento tecnológico e actividades de demonstração [34].

[34] Artigo 12.º da decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Novembro de 2002, relativa às regras de participação das empresas, centros de investigação e universidades e à divulgação dos resultados de investigação para a execução do programa-quadro da Comunidade Europeia 2000-2006.

Se a cobrança não for executória nesta base, deve ser obtido um título executivo por acção judicial nos tribunais competentes [35]. As possibilidades de obter a cobrança por meio desta segunda solução deveriam ser melhoradas através da próxima adopção do regulamento do Conselho que cria um título executivo europeu para créditos não contestados [36].

[35] Segunda solução definida nas regras (artigo 81.º do projecto de regulamento que define as regras pormenorizadas para a execução do novo Regulamento Financeiro, adoptadas pela Comissão em 24.7.2002).

[36] Proposta da Comissão de 18.4.2002 (COM(2002)159 final).

A utilização deste instrumento para os créditos comunitários resultantes da gestão directa deverá facilitar a cobrança de ordens de cobrança pendentes [37].

[37] Sem prejuízo dos resultados dos processos judiciais a introduzir quando o artigo 256.º do Tratado CE não puder ser utilizado.

3.2.3. Racionalização da anulação das dívidas

No que diz respeito à anulação das dívidas apuradas, o que constitui um acto específico de execução do orçamento que afecta os activos comunitários, o novo quadro regulamentar deverá incorporar e alargar a todas as outras instituições as distinções efectuadas, para satisfação geral, nas regras internas da Comissão [38]. Estas distinções e a determinação de critérios nas novas regras permitirão a cada instituição diversificar o nível da delegação ou subdelegação que tenciona conferir aos seus funcionários em conformidade com o grau de responsabilidade e o risco dos diferentes tipos de operações, ainda que a responsabilidade do funcionário que exerce poderes por delegação ou subdelegação não isente de responsabilidade a autoridade que delega [39]. Os diferentes tipos de operações são:

[38] Ver ponto 3.1.1 acima.

[39] Este princípio estabelecido no n.º 2 do artigo 21.º do Estatuto do Pessoal ("O funcionário encarregado de assegurar o funcionamento de um serviço é responsável, perante os seus superiores, pelos poderes que lhe tiverem sido conferidos e pela execução das ordens que tiver dado. A responsabilidade própria dos seus subordinados não o isenta de nenhuma das responsabilidade que lhe incumbem), é alargado nos termos do n.º 3 do artigo 66.º do novo Regulamento Financeiro ("Em caso de subdelegação, no âmbito dos seus serviços, o gestor orçamental delegado continua a ser responsável pela eficácia dos sistemas de gestão e de controlo interno instituídos e pela escolha do gestor orçamental subdelegado").

- renúncia a uma dívida devidamente apurada (margem mais ampla de discrição), quer por razões de uma sã gestão financeira (dívida incobrável ou custo de cobrança superior ao montante a cobrar) ou por razões de proporcionalidade (em conformidade com os critérios que também são definidos nas regras);

- anulação de uma dívida indevidamente apurada (margem limitada de discrição);

- ajustamento técnico e contabilístico (sem margem de discrição visto que tal resulta automaticamente de certos dados objectivos).

-

Estas diferentes fases são resumidas seguidamente sob a forma de um fluxograma abreviado.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

3.2.4. Medidas a pôr em prática para assegurar a aplicação integral destas novas regras

Para além das medidas de formação em curso, os gestores orçamentais devem beneficiar regularmente de indicadores pertinentes de análise, especialmente sob a forma de relatórios trimestrais do contabilista para cada gestor orçamental delegado, indicando o saldo das ordens de cobrança, com base na antiguidade, elaboradas pela respectiva Direcção-Geral [40]. Os gestores orçamentais delegados utilizarão estes elementos como base para a elaboração de decisões com a possibilidade de serem um título executivo, nos termos do artigo 72.º do novo Regulamento Financeiro.

[40] Todos os gestores orçamentais delegados já podem efectuar este tipo de relatório através da datawarehouse orçamental.

O contabilista também enviará um memorando anual aos gestores orçamentais competentes, chamando a respectiva atenção para uma lista de créditos comunitários que apuraram e relativamente aos quais podem considerar a possibilidade de renunciar.

4. MEDIDAS PARA ASSEGURAR O APURAMENTO SISTEMÁTICO DE CRÉDITOS COMUNITÁRIOS DENTRO DE UM PERÍODO RAZOÁVEL

Este aspecto não foi abrangido pelo anterior plano de acção adoptado em Dezembro de 2000. No entanto, a Comissão afirmou que seriam efectuadas mais recomendações acerca dos créditos comunitários não apurados.

Já foi assinalado acima que é difícil apresentar quaisquer números relativos ao "sub-apuramento", embora o alcance deste fenómeno possa ser medido pelos indicadores existentes.

4.1. Apuramento sistemático de todas as dívidas em "capital"

4.1.1. Manter a obrigação fundamental no novo Regulamento Financeiro

Nas regras, a obrigação fundamental de apurar qualquer dívida que é certa, líquida e exigível fixada no artigo 28.º do Regulamento Financeiro de 1977 foi retomada no n.º 2 do artigo 71.º do novo Regulamento Financeiro, tendo sido clarificados os papéis dos intervenientes financeiros. O projecto de regulamento da Comissão que fixa regras pormenorizadas para a execução do novo Regulamento Financeiro e, dentro da instituição, as novas disposições consolidadas de procedimento interno deverão esclarecer ainda mais o respectivo papel.

O Regulamento Financeiro, portanto, não deixa margem para qualquer interpretação de minimis que permitiria o não apuramento de "pequenos montantes" [41].

[41] Não é possível qualquer outra interpretação. Mesmo partindo do princípio que o legislador deixara essa possibilidade em aberto, apenas duas hipóteses são viáveis. Ou a regra de minimis não teria sido definida oficialmente: neste caso a sua aplicação permitiria, se não a determinação arbitrária, pelo menos uma falta de uniformidade na aplicação da legislação comunitária entre serviços da mesma instituição. Ou, sendo a Comunidade Europeia uma comunidade baseada no direito, a interpretação de minimis seria efectivamente definida oficialmente, em especial para garantir a conformidade com o princípio da não discriminação, mas os devedores poderiam então usar e abusar da mesma, minando a força da legislação e comprometendo os esforços da Comissão para gerir os fundos públicos nos termos do princípio da sã gestão financeira. Em nenhuma das eventualidades a solução seria aceitável.

Em vez disso, a obrigação do apuramento das dívidas foi alargada aos juros resultantes do pré-financiamento que permanece propriedade da instituição [42].

[42] Artigo 4.º do projecto de regulamento que define regras pormenorizadas para a execução do novo Regulamento Financeiro, adoptadas pela Comissão a 24 de Julho de 2002.

4.1.2. Melhorar a obrigação de previsão dos créditos

As novas regras ainda requerem o registo de uma estimativa dos montantes exigíveis relativamente a qualquer medida ou situação que possa dar lugar a um crédito comunitário. Trata-se de uma espécie de memorando obrigatório para utilização dos gestores orçamentais, relativamente ao qual a Comissão tenciona especificar as circunstâncias (verificações prévias a efectuar pelo gestor orçamental [43], informações sobre quando deve ser elaborado [44]). A utilização deste instrumento de sã gestão financeira deverá ajudar a reduzir as dificuldades no apuramento dos créditos da Comunidade. No entanto, sempre que uma dívida seja certa, líquida e exigível, deverá ser apurada sem a elaboração prévia de uma previsão de créditos.

[43] Artigo 74.º do projecto de regulamento da Comissão que define regras pormenorizadas para execução do novo Regulamento Financeiro.

[44] Em especial o artigo 4.º relativo aos juros ou benefícios equivalentes gerados pelo pré-financiamento que permanece propriedade das Comunidades; artigo 228.º para os CCI. No entanto, a obrigação de liquidar o pré-financiamento nos pagamentos intercalares, que se relaciona com a contabilidade de exercício, será gradualmente aplicada na sequência do período transitório previsto pelo novo Regulamento Financeiro (artigo 181.º).

4.1.3. Reforçar a responsabilização dos funcionários e pessoal da Comunidade

Os gestores orçamentais são mais responsabilizados na sequência da reforma administrativa da Comissão. Nos seus planos de gestão 2004, os gestores orçamentais apresentarão indicadores-chave para um acompanhamento regular da gestão financeira, tais como a evolução das autorizações pendentes (remanescente a liquidar) e, em especial, das 'autorizações latentes', bem como o número de ordens de cobrança emitidas.

Além disso, a obrigação de apurar qualquer dívida que é certa, líquida e exigível também é acompanhada de um sistema mais rigoroso de sanções no caso de incumprimento.

Sem pôr em causa o princípio da responsabilidade exclusiva de cada funcionário nos termos do Estatuto do Pessoal, a reformulação do Regulamento Financeiro determina (n.º 1 do artigo 66.º) que o gestor orçamental "pode ser obrigado a reparar...quando, por falta pessoal grave, o gestor orçamental neglicenciar a elaboração de um acto que dê origem a um crédito ou neglicenciar ou retardar, sem justificação, a emissão de ordens de cobrança".

Não há dúvida de que quanto mais os canais internos forem racionalizados para melhorar a gestão em geral e a cobrança em particular e quanto mais for desenvolvida a formação do pessoal, mais fácil será eliminar os casos em que a falta de apuramento de um crédito constitui negligência "que um funcionário médio responsável nunca cometeria" - critério adoptado pela Comissão para invocar a responsabilidade financeira nos termos do artigo 22.º do Estatuto do Pessoal [45].

[45] "Novas orientações para a reforma da política de pessoal", 19.7.2001, ponto 5.4, pp. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf.

4.2. Apuramento sistemático dos juros nas dívidas em capital

A Comissão é obrigada a aplicar a mesma tolerância zero ditada pelos princípios da sã gestão financeira, da igualdade de tratamento e da não discriminação entre devedores que devem juros às Comunidades. Nos termos dos compromissos assumidos pela Comissão em Dezembro de 2000, estes juros devem ser sistematicamente apurados se o pagamento não tiver sido efectuado na data de vencimento.

Além disso, nos termos da Directiva 2000/35/CE, a taxa obrigatória aplicável (taxa aplicada pelo Banco Central Europeu às suas principais operações de refinanciamento publicada na Série C do Jornal Oficial das Comunidades Europeias no primeiro dia útil do mês em que a dívida é vencida) deverá ser aumentada de 1,5 para 7 pontos percentuais relativamente às transacções comerciais entre as Comunidades e as empresas na acepção da directiva acima mencionada e até 3,5 pontos percentuais em todos os outros casos.

Esta sobrecarga e a aplicação efectiva do apuramento sistemático de juros em dívida a partir da data de vencimento vai dissuadir, até certo ponto, os pagamentos em atraso por parte dos devedores das Comunidades e melhorará a cobrança dos créditos comunitários apurados.

As novas disposições consolidadas do procedimento interno a adoptar, relativo à cobrança das dívidas e que deverá entrar em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2003, terão que exprimir este princípio.

Uma aplicação mais estrita dos princípios do que no passado terá obviamente consequências práticas e envolve custos também em termos de recursos; estes custos serão amplamente compensados pelo benefícios resultantes do pedido sistemático dos juros em dívida.

4.3. Apuramento sistemático dos créditos comunitários resultantes da gestão partilhada no sector do FEOGA-Garantia

As regras relativas ao financiamento da Política Agrícola Comum incluem disposições para a recuperação de fundos indevidamente pagos quer por causa de deficiências das autoridades nacionais, quer na sequência de fraudes ou de irregularidades cometidas pelos operadores.

O quadro legal é desenvolvido no n.º 1 do artigo 8.º do Regulamento (CE) n.º 1258/1999 (ex-729/70) que determina que:

«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:

a) Se certificarem de que as operações financiadas pelo Fundo são efectivamente realizadas e correctamente executadas;

b) Evitar e processar as irregularidades;

c) Recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências. Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas para esses fins, nomeadamente da situação dos processos administrativos e judiciais. 2. Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou negligências imputáveis aos serviços ou organismos dos Estados-Membros. As importâncias recuperadas serão creditadas aos organismos pagadores aprovados e por estes deduzidas das despesas financiadas pelo Fundo. Os juros das importâncias recuperadas ou pagas tardiamente serão creditados ao Fundo. 3. O Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, adoptará as regras gerais de execução do presente artigo.»

As normas de execução do n.º 3 do artigo 8.º encontram-se no Regulamento (CEE) n.º 595/91 do Conselho. Em especial, os artigos 3.º e 5.º do Regulamento (CEE) n.º 595/91 prevêem comunicações dos Estados-Membros à Comissão relativas às irregularidades, como à respectiva actualização. O n.º 2 do artigo 5.º determina que:

«2. Sempre que um Estado-Membro considere que não se pode efectuar ou esperar a recuperação total de um montante informará a Comissão, numa comunicação especial, do montante não recuperado e das razões pelas quais esse montante ficará, na sua opinião, a cargo da Comunidade ou do Estado-Membro. Estas informações devem ser suficientemente pormenorizadas para permitir à Comissão a tomada de uma decisão sobre a imputabilidade das consequências financeiras, nos termos do nº 2 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70» (actualmente 1258/1999).

Em 1995, o acompanhamento de irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros no âmbito do Regulamento (CEE) n.º 595/91 foi confiado à UCLAF, sendo as tarefas deste serviço da Comissão posteriormente assumidas pelo OLAF. Com base na informação recebida dos Estados-Membros, quando as dívidas são consideradas incobráveis, o OLAF propõe à Comissão imputá-las ao orçamento comunitário ou ao Estado-Membro, sendo este último responsabilizado apenas no caso de ser considerado negligente. Os Estados-Membros são notificados da correcção financeira que segue habitualmente os procedimentos normais de apuramento (conciliação, decisão formal, etc.).

O problema relativo à gestão partilhada não é o da cobrança, dado que as dívidas podem sempre ser compensadas, na medida em que os devedores terão sempre ordens de pagamento à sua espera para os "adiantamentos" mensais [46].

[46] Estes constituem efectivamente pagamentos dado que envolvem um reembolso das despesas incorridas.

O problema é o da falta de apuramento quando a decisão de apuramento ainda não é possível no que diz respeito aos casos comunicados pelos Estados-Membros nos termos das regras aplicáveis.

4.3.1. Soluções propostas para liquidar "o peso do passado"

Ø Análise do peso do passado

* Período anterior a 1995

De 1999 em diante, o OLAF levou a cabo uma revisão de todos os casos notificados pelos Estados-Membros antes de 1995. Este exercício foi realizado para todos os Estados-Membros que comunicaram casos, com excepção de Itália.

A análise efectuada pelo OLAF referia-se principalmente a casos comunicados antes de 1995 mas ainda não recuperados. No entanto, incluía um pequeno número de casos comunicados depois dessa data relativamente aos quais os Estados-Membros haviam comunicado que o montante era incobrável, situação em que foi possível tomar imediatamente uma decisão de apuramento de contas.

A fase de diálogo, a actualização dos números e a determinação dos montantes a abranger pelo orçamento nacional e/ou comunitário foram completadas relativamente a dez dos então (antes de 1995) doze Estados-Membros, faltando apenas a Itália [47].

[47] Não existem montantes relativos aos Luxemburgo.

Em 30 de Junho de 1999, deveria ser cobrado um total de 1 019 milhões de euros relativamente a todos os casos anteriores a 1995 comunicados nos termos dos Regulamentos (CEE) n.º 283/72 e (CEE) n.º 595/91. Na sequência do diálogo com os Estados-Membros e das várias actualizações, este número foi reduzido para 771 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2000.

Desde Agosto de 2002, foi disponibilizado um "pacote" para elaboração de uma decisão de apuramento formal, dado que todos os Estados-Membros concordaram com a abordagem decidida pela Comissão.

O OLAF tem acompanhado o processo de apuramento de contas. Foram enviadas cartas que remetem para o artigo 8.º do Regulamento (CE) n.º 1663/95 a todos os Estados-Membros interessados; foram recebidas as respostas e realizadas reuniões bilaterais. Após as reuniões bilaterais e, por vezes depois de trocas de impressões, o OLAF e os 10 Estados-Membros alcançaram uma posição comum.

Por conseguinte, este «pacote» que se eleva a 76 milhões de euros deve ser incluído numa das próximas decisões de apuramento de contas.

* Período de 1995 em diante e caso da Itália

Ainda existe um considerável montante de dívidas em atraso. A respectiva análise exige um método de trabalho eficiente e um investimento substancial em termos de pessoal. Portanto, a Comissão decidiu constituir uma task force temporária, para separar os casos pendentes relativamente aos quais não pode ser tomada qualquer decisão de apuramento nesta fase, a ser presidida pelo OLAF ao nível adequado, com a assistência da DG AGRI.

Alguns destes montantes pendentes são objecto de processos judiciais cujo resultado é incerto (353 milhões de euros), elevando-se a 65 milhões de euros o montante declarado incobrável pelos Estados-Membros.

Os 1392 milhões de euros registados para a Itália no período de 1970-2000 é certamente exagerado pela seguinte razão: quando detectam uma irregularidade, as autoridades italianas calculam o total a cobrar com base nos montantes globais recebidos pelo beneficiário ao longo de todo o período abrangido pela auditoria que revela a irregularidade; é apenas no final do processo penal e/ou administrativo formal que o juiz estabelece o montante exacto envolvido na irregularidade e dá início à cobrança.

Ø Análise global dos números totais

A análise dos números produz os seguintes resultados relativamente aos casos comunicados para o período até 31 de Dezembro de 2000:

- ao longo do período 1970-2000, mais de 22 000 casos que envolvem um total de cerca de 3 mil milhões de euros foram comunicados como sendo irregularidades no sector do FEOGA-Garantia dos quais 2,780 mil milhões de euros deverão ser cobrados junto dos vários beneficiários nos diferentes Estados-Membros;

- deste total, 653 milhões de euros foram efectivamente cobrados e 46 milhões de euros declarados incobráveis.

Assim, fica um saldo de 2,081 mil milhões de euros a cobrar em 31 de Dezembro de 2000 (7 698 casos), dos quais 771 milhões de euros para as irregularidades comunicadas antes de 1995 (1 627 casos) e 1 310 milhões de euros (6 071 casos) para o período 1995-2000.

A probabilidade de cobrar os montantes pendentes dependerá dos esforços dos Estados-Membros para darem início a processos de cobrança eficazes e eficientes. Note-se neste âmbito que, embora 46% dos casos comunicados antes de 1995 sejam objecto de processos judiciais, a percentagem para o período posterior a 1995 baixou para apenas 15%.

Saldo por Estado-Membro:

Milhõ. de euros casos ant. 1995 casos post. 1995 total Total geral

total proc. judic. total proc. judic total proc. judic

Itália 588 269 (46%) 804 132 (16%) 1392 401 (29%)

Alemanha 20 8 (40%) 208 14 (7%) 228 22 (10%)

Espanha 67 11 (13%) 86 4 (5%) 153 15 (10%)

Outros 96 65 (66%) 202 49 (24%) 298 113 (38%)

TOTAL 771 353 (46%) 1310 199 (15%) 2081 584 (28%)

4.3.2. Solução proposta para facilitar no futuro o tratamento de irregularidades comunicadas

Os serviços da Comissão garantirão um tratamento coerente dos casos pendentes com base em instruções concretas sobre a forma de interpretar e aplicar as regras definidas no artigo 8.º do Regulamento (CE) n.º 1258/1999, o que permitirá uma aceleração do processo de tomada de decisão.

No que diz respeito aos casos de irregularidade e de fraudes cometidas pelos operadores, a Comissão está actualmente a estudar um novo sistema de cobrança. A fim de introduzir o novo sistema, a Comissão tenciona submeter ao Conselho um projecto de regulamento que altera o artigo 8.º do Regulamento (CE) n.º 1258/1999.

Neste contexto, a Comissão examina, nomeadamente, a ideia de que as novas regras relativas às consequências financeiras das irregularidades se devem basear num calendário determinado antecipadamente. Estas regras basear-se-ão em comunicações globais anuais dos Estados-Membros relativas à situação dos respectivos processos nacionais de cobrança em curso. As consequências financeiras que daí decorrem seriam suportadas, regra geral, conjuntamente pelo orçamento comunitário e pelo orçamento do Estado-Membro em questão, relativamente aos casos ainda não resolvidos antes do final do calendário acima mencionado. Um tal sistema baseia-se na responsabilidade dos Estados-Membros e num controlo posterior, dentro do quadro do apuramento de contas. A presente alteração das regras actuais simplificará imenso e acelerará os procedimentos.

A Comissão estuda igualmente se um tal sistema poderia também abranger os casos de irregularidades cometidas antes da sua entrada em vigor.

Por último, uma vez adoptadas estas novas regras, a Comissão vai reconsiderar a divisão de responsabilidades dos serviços em questão, dentro do espírito da reforma que visa melhorar o papel dos serviços dos gestores orçamentais.

5. CONCLUSÕES

As medidas previstas em Dezembro de 2000, na primeira comunicação sobre a recuperação dos montantes indevidamente pagos a partir de fundos comunitários, já sensibilizaram, sem alterações à legislação, os serviços da Comissão, esclareceram os papéis, melhoraram os instrumentos e aumentaram os incentivos dos serviços operacionais.

O novo quadro regulamentar, que entrará em vigor em 1 de Janeiro de 2003, define instrumentos jurídicos adequados para permitir um apuramento e cobrança mais sistemáticos dos créditos comunitários (particularmente no que diz respeito aos juros produzidos pelos fundos que são propriedade da Comissão), por meio de uma retenção de garantias mais sistemática e de um uso mais sistemático da compensação e dos títulos executivos, em especial nos casos em que não se verifica um pagamento voluntário.

As novas disposições relativas à anulação dos créditos comunitários incobráveis constituirão a base regulamentar para levar a cabo esta operação de forma prudente, graças a critérios específicos e claros e a procedimentos transparentes.

A Comissão deu instruções aos seus directores-gerais e chefes de serviço para afectarem os recursos necessários à execução das medidas acima indicadas e para informarem sobre esta questão nos seus relatórios anuais de actividade. No que diz respeito ao montante acumulado de créditos incertos da Comunidade no domínio do FEOGA-Garantia (na pendência de cobrança e/ou de uma decisão de imputação), uma mobilização temporária de pessoal para tratar destes casos permitiria acelerar a decisão quer dos Estados-Membros em questão, quer da Comunidade no âmbito do processo de apuramento de contas. Para melhorar no futuro a gestão de casos complexos desta natureza, a Comissão tenciona apresentar uma proposta para alterar o Regulamento n.º 1258/1999.

A Comissão confia que a sensibilização que está actualmente a ser dada à prioridade da cobrança, bem como os novos recursos disponibilizados, melhorarão nos próximos anos a gestão das despesas comunitárias e dos créditos comunitários.