Parecer do Comité das Regiões sobre o «Livro Verde "A Futura Política de Ruído"»

(97/C 215/08)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta o Livro Verde «A Futura Política de Ruído» da Comissão Europeia (COM(96) 540 final);

tendo em conta a sua própria decisão de 8 de Março de 1996, ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de emitir parecer sobre o Livro Verde e de encarregar da preparação desse mesmo parecer a Comissão 5 «Ordenamento do Território, Ambiente e Energia»;

tendo em conta o projecto de parecer (CdR 436/96 rev.) adoptado pela Comissão 5 em 6 de Fevereiro de 1997 (relator: G. Tope),

adoptou o presente parecer na 17ª reunião plenária de 12 e 13 de Março de 1997 (sessão de 13 de Março).

1. Introdução

1.1. O Livro Verde, que surge na sequência da revisão do 5º programa de acção (COM (95) 647 final) (), tem como objectivo desenvolver um programa de redução do ruído e estimular a discussão sobre a futura abordagem da política de ruído.

1.2. O CR acolhe favoravelmente o Livro Verde, concordando com a abordagem e a substância. Apoia, também, muitas das propostas mais pormenorizadas que são enunciadas. O CR subscreve a posição de que o ruído ambiental é um poluente que preocupa uma parte importante e cada vez maior da população da União Europeia.

1.3. O CR congratula-se especialmente com a insistência na necessidade de repartir responsabilidades por todos os níveis do governo, e na parceria como forma de alcançar um objectivo comum. O CR concorda que o impacto local do ruído implica que a procura de soluções seja essencialmente da responsabilidade local, embora algumas das respostas necessitem da participação nacional e Comunitária.

1.4. O CR concorda, como é sugerido, que continuará a ser importante a flexibilidade local para enfrentar os problemas de ruído. A aceitabilidade de um ruído particular não depende apenas do seu nível absoluto, mas, frequentemente, da relação com os níveis de ruído ambiente. Embora factores não acústicos, como as ligações económicas entre a comunidade local e a fonte de ruído e, igualmente, as expectativas gerais dessa comunidade, possam ter influência, deve dar-se o adequado relevo à qualidade do ambiente local e à saúde da população local.

1.5. O CR considera também que o controlo de ruído nem sempre pode ser isolado de outros impactos na saúde e ambientais. É preciso prudência para evitar medidas que resolvam o problema de um poluente mas produzam outros impactos negativos.

2. O impacto ambiental do ruído

2.1. O Livro Verde considera o ruído como um problema primordialmente urbano, reconhecendo que pode ser também fonte de incómodo em áreas rurais. O CR reconhece que as áreas urbanas têm problemas específicos. Contudo, o meio envolvente, geralmente mais silencioso das zonas rurais torna qualquer fonte de ruído mais facilmente notada e mais desagradável. O CR vê com apreensão a evidente e contínua perda de zonas tranquilas e crê que a futura política deve ter por objecto, entre outros, impedir o desaparecimento de mais dessas zonas. Para o CR é necessário, igualmente, ter em consideração o impacte do ruído em ecossistemas sensíveis, especialmente em zonas que foram especialmente destinadas à conservação da natureza.

2.2. O Livro Verde expõe uma série de efeitos para a saúde que os ruídos de níveis inferiores àqueles que induzem a perda de audição podem causar. O CR congratula-se com o pormenorizado e completo relatório da OMS («Community Noise») e considera que se deveriam acolher na íntegra as suas conclusões e recomendações ao desenvolver o Programa de Redução de Ruído.

2.3. Como é referido no Livro Verde, é evidente que, na União, muita gente está já exposta a níveis de ruído superiores aos considerados aceitáveis. O Livro Verde identifica também as tendências, que provavelmente levarão ao aumento do número de pessoas afectadas. O CR subscreve a opinião de que sem um programa eficaz, os problemas com o ruído ambiente aumentarão. O CR crê também que o crescimento esperado do tráfego rodoviário e aéreo poderá anular o efeito dos aperfeiçoamentos tecnológicos para produzir veículos e aviões mais silenciosos.

2.4. O Livro Verde afirma que alguns ruídos são percebidos como menos incómodos ou mais aceitáveis do que outros. O CR aceita que assim seja, mas reclama prudência no estabelecimento de normas com base nesse facto. A opinião pública pode mudar, por vezes muito rapidamente. Poderia tomar-se como exemplo a tolerância actualmente manifestada em relação ao tráfego ferroviário em contraste com o ruído rodoviário. Os grandes programas de construção ferroviária poderão influenciar as atitudes, especialmente em áreas densamente povoadas, atitudes que, de igual modo, poderão ser alteradas pelo aumento do tráfego nocturno de comboios de mercadorias.

2.5. O Livro Verde não distingue entre o ruído dos helicópteros e o dos aviões. O CR é de opinião de que os limites de ruído para aviões não são adequadas para helicópteros. Os níveis verificados de ruído podem ser bastante enganadores como indicadores do impacto efectivo daquele, já que as emissões dependem muito da manobra efectuada. Os helicópteros podem também voar durante longos períodos na proximidade de residências e o aumento desse tráfego é provável que cause mais problemas.

3. As políticas existentes

3.1. O capítulo 3 do Livro Verde apresenta os instrumentos políticos existentes e uma avaliação do impacto da actual legislação.

3.2. No que respeita ao transporte rodoviário entraram recentemente em vigor controlos suplementares do ruído produzido pelos novos veículos a motor e estão para breve os respeitantes aos veículos de duas e três rodas. O Livro Verde sublinha algumas deficiências desta forma de tratar do problema:

- limites permissivos nos anos iniciais;

- lenta substituição dos veículos mais antigos e mais ruidosos;

- aumento do tráfego rodoviário;

- aumento da importância do ruído dos pneus;

- um procedimento de ensaio que não reflecte as condições reais de condução;

- falta de um regime de inspecção pós-venda.

3.3. O CR concorda com esta análise e conclui que os controlos de ruído dos veículos novos são úteis, mas que são precisas medidas adicionais para resolver os outros problemas detectados. Não se deve, além disso, descurar a influência que o comportamento individual ao volante dos condutores de veículos pesados tem no ruído produzido pelo trânsito.

3.4. O Livro Verde refere a prática de inspecções do ruído dos veículos em circulação no Japão e na Austrália. Embora devam ser tidas em conta as implicações em termos de recursos de tal regime, o evidente sucesso desta prática na Nova Gales do Sul merece um estudo cuidado.

3.5. Quanto ao transporte ferroviário, o CR nota com preocupação a actual ausência de controlos a nível da Comunidade Europeia. A ausência de normas comuns de emissão de ruído pode provocar distorções do mercado único. A existência de normas de emissão diferentes de Estado-Membro para Estado-Membro é difícil de justificar e incompatível com o programa comum agora em discussão.

3.6. No que diz respeito ao transporte aéreo, o Livro Verde regista o progresso que representou o estabelecimento de controlos europeus e internacionais do ruído de cada avião. Contudo, o Livro Verde sublinha também os problemas devidos ao contínuo e substancial aumento do tráfego aéreo a par do aumento das dimensões dos aviões. O Livro Verde reconhece que estes factores podem implicar de facto um aumento das emissões totais de ruído depois do ano 2002. O CR considera tratar-se de uma questão importante, especialmente para as populações que vivem na proximidade dos aeroportos.

A este propósito, o CR chama a atenção para o facto de projectos autónomos de ordenamento do território poderem assegurar protecção bastante contra o ruído nas proximidades dos aeroportos, quando tal se encontre no âmbito das suas competências legais.

3.7. Com respeito às máquinas de construção e outras, o Livro Verde refere as 6 directivas específicas e a directiva «Máquinas». O Livro Verde destaca o facto de que elas abrangem apenas uma pequena gama de equipamento de utilização exterior produtor de ruído, tendo alguns Estados-Membros vindo a adoptar isoladamente medidas nacionais. O CR considera que se justifica a racionalização do recurso a directivas específicas e apoia a preparação de uma nova directiva-quadro. O CR considera que qualquer novo controlo deveria ser suficientemente flexível para abranger o desenvolvimento de novos equipamentos, bem como as máquinas mais de uso doméstico e de lazer utilizadas no exterior e produtoras de ruído. O CR considera também que, quando os controlos forem elaborados ou revistos, o possível risco de deslocação da poluição sonora, em consequência da aplicação de controlos no local de trabalho, precisa de ser considerado juntamente com outros impactos ambientais. É uma falha do Livro Verde não levantar a questão de instalações ruidosas em casas de habitação, restaurantes e diversos locais comerciais. Os exemplos mais importantes são os de instalações de ventilação e frigoríficas. Nas cidades, o ruído produzido por tais instalações representa um problema muito grande, que importa salientar.

3.8. O Livro Verde não trata, contudo, das questões relacionadas com o ruído produzido pelo uso de determinadas máquinas de construção, (v.g. martelos-perfurantes e carregadoras), distinto do ruído produzido pelas próprias máquinas. Além disso, alguns dos problemas identificados acima, no ponto 3.2, também dizem respeito às máquinas de construção. É frequente a remoção de coberturas e outros elementos redutores de ruído especialmente para evitar o sobreaquecimento. O CR considera que os procedimentos de ensaio precisam de ser suficientemente exigentes para assegurar que todos esses equipamentos possam funcionar com os equipamentos de redução de ruído, em todas as condições de funcionamento previstas. O CR entende também que outros instrumentos políticos poderiam ser considerados como para os veículos, a fim de garantir que os esperados melhoramentos sejam conseguidos e mantidos.

3.9. O Livro Verde também não trata dos problemas do ruído da construção produzido por trabalhos realizados em horários anti-sociais. Tal ruído pode causar incómodos significativos, especialmente nas áreas urbanas. Embora os controlos necessários possam ser mais adequadamente realizados a nível local, este ponto sublinha o facto de o ruído da construção não poder ser resolvido apenas com a imposição de limites de emissão para determinados tipos de máquinas.

3.10. O Livro Verde regista a actual insuficiência de legislação comunitária respeitante ao ruído industrial e sublinha a importância da proposta de directiva relativa à «Prevenção e Controlo Integrados da Poluição (IPPC)». O CR concorda com a introdução do plano IPPC e com a sua importância para a redução do ruído. O CR reconhece, porém, que o adequado funcionamento de sistemas baseados em licenças exigirá a dotação do competente organismo regulamentador com os meios adequados.

3.11. Quanto a normas de imissão, etc., o Livro Verde identifica limiares e normas usadas pela OCDE, OMS e pelo 5º programa de acção no domínio do ambiente. Como atrás se afirma, o CR considera que os valores de orientação da OMS merecem um lugar importante em qualquer discussão sobre normas. O CR considera também que determinar limiares para o período diurno (e nocturno) LAeq é útil mas não suficiente. O incómodo e o desconforto são também causados por aumentos perceptíveis acima dos níveis do ruído de fundo. Há níveis absolutos mais baixos que podem, por isso, gerar mais problemas, à noite e nos locais mais calmos. Um aumento de 10dB (A) acima do ruído ambiente - que leve à percepção dos níveis de ruído como tendo duplicado - será frequentemente significativo. Além disso, ruídos inesperados, especialmente no período nocturno, causam incómodo e distúrbios do sono que normas baseadas em LAeq podem não reflectir totalmente. O CR considera, pois, especialmente importantes propostas de normas baseadas em LAmax nesses períodos, como a OMS propõe.

3.12. Quanto aos critérios de qualidade do ruído, o Livro Verde destaca a adopção quase universal de LAeq para avaliação do ruído rodoviário, ferroviário e doméstico. Como refere o Livro Verde, os métodos utilizados para avaliar a exposição ao ruído precisam de ser harmonizados.

3.13. O Livro Verde reconhce a importância cada vez maior das medidas infra-estruturais como pavimentos rodoviários porosos de baixo nível de ruído. Dada a crescente contribuição do ruído produzido pelos pneus para o nível total de ruído produzido pelos veículos automóveis, o CR considera esta área essencial para se ir mais longe.

3.14. O Livro Verde verifica que tem sido reduzida a utilização, até agora, de instrumentos económicos. Como é referido acima, o CR considera que a estas medidas cabe um papel mais vasto no estímulo do interesse, a breve trecho, pelos veículos e equipamentos menos ruidosos e pela subsequente manutenção e uso adequados.

3.15. O Livro Verde também aborda os procedimentos operacionais, o apoio comunitário a investigação e a informação e educação. O CR concorda com as conclusões do Livro Verde.

3.16. O Livro Verde não trata do ruído produzido nas actividades desportivas e outras actividades de lazer, as quais estão cada vez mais na origem de ruído ambiental em certas zonas; a verdade é que os eventos ao ar livre podem causar considerável incómodo. O Livro Verde também não trata do ruído doméstico, que pode representar uma parte significativa das preocupações das pessoas com as questões do ruído. Muitos são os factores, valores culturais e sociais inclusive, que podem condicionar a aceitabilidade do ruído. Por isso, a necessidade de actuação deverá ser decidida ao nível local. Uma abordagem do problema que se baseie nos efeitos para a saúde tem de ter em conta os efeitos do ruído originário dessas fontes. Além disso, para o CR a abordagem do ruído com base nos efeitos para a saúde tem forçosamente de tratar das normas de ruído interno nas instalações (como as discotecas) onde exista a possibilidade realmente de se danificar o aparelho auditivo.

4. Um novo quadro para a política comunitária do ruído

4.1. No capítulo 4, o Livro Verde esboça o futuro papel da Comunidade Europeia. No ponto 1.3 acima foi referida a ênfase dada à responsabilidade repartida. O Livro Verde destaca a necessidade de um programa de redução global e de coordenar as responsabilidades dispersas da Comissão e do Conselho no que respeita ao ruído. São reconhecidas a falta de dados fidedignos e comparáveis para avaliar os progressos e a insuficiente integração a todos os níveis. O Livro Verde reconhece o papel-chave da Comunidade na redução do ruído produzido por diferentes fontes. O CR concorda com esta perspectiva e apoia o desenvolvimento de outros instrumentos políticos e de legislação sobre os limites de emissão. O CR congratula-se também com o facto de a Comunidade estimular o intercâmbio de experiências em matéria de redução de ruído entre os Estados-Membros e as autarquias.

4.2. O Livro Verde propõe um enquadramento para a avaliação da exposição ao ruído e salienta a necessidade de dados melhores e mais comparáveis. O Livro Verde sugere várias medidas que poderiam ser incluídas numa proposta de directiva:

- O estabelecimento de um índice comum «CE» de exposição ao ruído

O CR concorda com a sugestão de usar o nível de pressão acústica contínua equivalente [LAeq em dB(A)] como índice principal. Contudo, quando for adequada, como acima se disse, a utilização de LAmax é importante, especialmente para o ruído nocturno. Devia ser dada atenção, igualmente, à utilização de aumentos acima do fundo sonoro (LA90) quando apropriado. O CR entende que nenhum índice é suficiente por si só para dar conta de todos os aspectos da redução de ruído. Seja qual for a norma adoptada, o CR considera que devem existir procedimentos de medida comuns e normas comuns para os instrumentos de medida do ruído e a sua calibragem.

- Disposições para o estabelecimento e utilização de métodos harmonizados de previsão e medição, etc.

O CR apoia esta proposta.

- Avaliação da exposição ao ruído ambiente e fornecimento de informação ao público

O CR apoia, em princípio, o recurso à cartografia do ruído mas tem algumas preocupações quanto à sua finalidade e potenciais limitações. As curvas de nível de ruído podem variar consideravelmente em função do valor (por exemplo, LA90, LA50) usado e do período em que seja feita a medição. Sendo as medições localizadas, poderá haver importantes variações em curtas distâncias. A colocação dos instrumentos de registo e o momento do registo afectarão os resultados obtidos. Na opinião do CR a cartografia do ruído tem um papel a desempenhar na avaliação das tendências do nível de ruído ambiente bem como da totalidade do ruído. O CR considera que a cartografia do ruído é especialmente relevante quando é preciso vigiar fontes de ruído em pontos significativos.

O CR tem para si que a utilização de modelos informáticos é útil para a avaliação do ruído proveniente de diversas fontes específicas.

4.3. O Livro Verde descreve as acções sobre as diferentes fontes e apresenta propostas. Quanto às referentes ao ruído rodoviário é a seguinte a posição do CR:

- Maior diferenciação dos impostos anuais sobre veículos e sobre o combustível

O CR vê com interesse a apresentação desta proposta, mas insiste na necessidade de garantir que tais impostos não penalizem injustamente as pessoas de menores rendimentos ou as que vivem em áreas rurais ou periféricas onde os preços dos transportes são mais elevados e, muitas vezes, escassos os transportes públicos.

- Revisão técnica do procedimento de ensaio

O CR apoia esta proposta.

- Alteração da legislação comunitária sobre controlos técnicos para incluir ensaios de ruído

O CR apoia esta proposta, mas insiste na necessidade de conceder meios apropriados aos organismos reguladores. O CR julga que as autarquias locais estão bem colocadas para assumir este papel.

- Acções de promoção da utilização de pavimentos com baixo nível de ruído

O CR apoia esta proposta.

4.4. Quanto ao ruído ferroviário, o Livro Verde argumenta que são necessários maiores esforços de redução de ruídos para se conseguir uma melhor aceitação da expansão deste tipo de tráfego. O CR apoia esta perspectiva e sublinha a importância de um maior papel do caminho-de-ferro na obtenção de melhorias ambientais. O CR apoia as medidas propostas quer para os comboios de alta velocidade, quer para os de mercadorias.

O CR considera que deve ser dada saliência especial à investigação no tocante à redução das emissões de ruído pelo transporte ferroviário. Há que estudar exaustivamente as possíveis alternativas ao uso de rodados de metal em carris metálicos.

4.5. No que respeita ao ruído aeronáutico, o Livro Verde propõe a elaboração de um documento para consulta sobre valores de emissão mais severos e o desenvolvimento de um enquadramento comum para as regras de utilização dos solos. A Comissão propõe-se apresentar também uma proposta sobre as taxas aeroportuárias. O CR apoia estas medidas, mas tem dúvidas de que, só por si, possam resolver os problemas de ruído causados pelo contínuo aumento do tráfego aéreo. O aspecto particular do ruído dos helicópteros foi tratado atrás no ponto 2.5. Para o CR, tal enquadramento necessita de alguma flexibilidade para atender às necessidades locais, sem prejuízo da abordagem geral.

4.6. Quanto às máquinas de utilização exterior, a Comissão tenciona propor uma directiva-quadro que abranja não só as máquinas de construção, mas também equipamento de jardinagem utilizado em veículos específicos. Essa directiva incluirá a rotulagem pelos fabricantes. O CR apoia esta óptica e reitera o que disse atrás sobre a necessidade de assegurar que tais garantias sejam eficazes no tocante a todas as condições de funcionamento previstas. Como em tudo quanto há disposto sobre rotulagem, a informação deve ser clara, inteligível e permitir ao comprador uma escolha informada. Como é referido acima, o CR considera que os instrumentos económicos têm também um papel a desempenhar na antecipação da utilização de máquinas menos ruidosas. Embora o Livro Verde afirme que a nova directiva-quadro será mais flexível e abrangerá uma gama mais ampla de máquinas de utilização exterior, não esclarece quais abrangerá na prática. O ruído produzido por alarmes de casas e automóveis pode ser uma fonte significativa de incómodo, especialmente nas áreas urbanas. É possível controlar esse incómodo obrigando a utilizar interruptores que desliguem os alarmes após um período de funcionamento determinado. Esta obrigação poderia ser imposta a nível da União para as novas vendas deste tipo de equipamento. O CR considera que a possibilidade de incluir tais fontes de ruído no âmbito da futura directiva-quadro merece ser ponderada.

4.7. O Livro Verde indica vias para promover intercâmbios de experiências. A Comissão tem a intenção de preparar um guia sobre a aplicação do 5º programa comunitário no domínio do ambiente, incluída a redução de ruído. O guia será preparado em conjunto com os Estados-Membros e associações de autarquias. O CR apoia esta proposta e entende que as autarquias locais e as regiões têm um importante papel no desenvolvimento destas iniciativas.

4.8. No Livro Verde não é tratada a questão da responsabilidade dos operadores das redes de comunicações (rodovias, caminhos de ferro, aeroportos) no que respeita a evitar a difusão de ruído. O Comité das Regiões considera que, além dos fabricantes de meios de transporte, também os operadores de redes de transporte têm responsabilidades na luta contra o ruído e em suportar os respectivos custos.

5. Conclusão

5.1. O Livro Verde reconhece a necessidade de um novo enquadramento para a política comunitária de ruído e a importância do ruído como forma de poluição ambiental que afecta muitas pessoas. O CR crê que, para ser bem sucedido, o novo enquadramento tem de abranger todos os aspectos pertinentes do trabalho da Comissão. A continuarem a ser necessárias várias directivas para tratar de aspectos específicos da problemática do ruído, terão de ser coerentes com as metas da política geral. Para o CR, o Livro Verde é uma boa oportunidade para um tratamento mais positivo e coerente da matéria.

5.2. O Livro Verde reconhece a complexidade deste assunto e os papéis decisivos que cabem aos Estados-Membros e às autarquias locais, bem como a importância da participação da Comunidade.

5.3. O CR apoia o Livro Verde e pretende ter, futuramente, um papel activo no desenvolvimento da política comunitária de ruído.

5.4. O Livro Verde inclui um conjunto de propostas que poderão ter implicações financeiras para os poderes públicos locais e regionais. Este facto deverá ser tido em consideração na definição de toda e qualquer futura política de ruído da UE.

Bruxelas, 13 de Março de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO nº C 140 de 11. 5. 1996, p. 5.