COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Avaliação das medidas adotadas pela Espanha em resposta à recomendação do Conselho de 10 de julho de 2012 com vista a pôr termo à situação de défice excessivo das administrações públicas

1. Procedimento relativo aos défices excessivos: Antecedentes

Em 27 de abril de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, que existia um défice excessivo na Espanha e formulou recomendações no sentido da sua correção até 2012, em conformidade com o artigo 104.º, n.º 7, do referido Tratado e o artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos.

Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho constatou, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, terem sido tomadas medidas eficazes e terem-se verificado acontecimentos económicos adversos inesperados com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após a adoção da referida recomendação. Por conseguinte, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, com vista à correção do défice excessivo até 2013, de forma credível e sustentável, mediante a adoção de medidas de médio prazo.

Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que as autoridades espanholas tinham tomado medidas eficazes em conformidade com a recomendação do Conselho de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou não serem necessárias mais medidas no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos.

Em 10 de julho de 2012, o Conselho constatou, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, terem sido tomadas medidas eficazes e terem-se verificado situações económicas adversas inesperadas com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após a adoção da recomendação revista em 2009. Por conseguinte, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE («recomendação revista a título do PDE»), e recomendou à Espanha que corrigisse o défice excessivo até 2014. Para reduzir o défice nominal das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2014, foi recomendado à Espanha que atingisse uma melhoria do saldo estrutural de 2,7% do PIB em 2012, 2,5% do PIB em 2013 e 1,9% do PIB em 2014. Com base na atualização, efetuada pelos serviços da Comissão, das previsões na primavera de 2012, as metas para o défice nominal compatíveis com o pedido de melhoria do saldo estrutural orçamental são 6,3% do PIB em 2012, 4,5% do PIB em 2013 e 2,8% do PIB em 2014.

Foi também recomendado às autoridades espanholas que aplicassem as medidas adotadas no orçamento de 2012 e nos planos de reequilíbrio das Comunidades Autónomas e adotassem até ao final de julho de 2012 o anunciado plano orçamental plurianual para 2013-14, incluindo uma estratégia orçamental de médio prazo, que especificasse em detalhe as medidas estruturais que, com base na atualização, pelos serviços da Comissão, das previsões na primavera de 2012, eram necessárias para alcançar a correção do défice excessivo até 2014. Foi-lhes igualmente recomendado que adotassem sem demora medidas suplementares em 2012, caso se concretizassem os riscos que pesam sobre os planos orçamentais. Além disso, foi pedido à Espanha que aplicasse de modo rigoroso as novas disposições da lei da estabilidade orçamental relativas à transparência e ao controlo da execução orçamental. Em consonância com as recomendações específicas por país no âmbito do Semestre Europeu, o Conselho pediu ainda à Espanha que criasse um organismo orçamental independente que apresente análises e recomendações e monitorize a política orçamental, que respeitasse o caráter vinculativo do seu quadro orçamental de médio prazo e que monitorizasse atentamente o cumprimento dos objetivos orçamentais ao longo do ano a todos os níveis das administrações públicas.

2. Avaliação das medidas eficazes adotadas

A presente avaliação baseia-se nas previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão e tem em conta a evolução económica e orçamental desde 10 de julho de 2012, altura em que foi emitida a última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE.

Segundo as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão, o PIB real deverá diminuir 1,4% em 2012 e 2013, antes de aumentar 0,8% em 2014. Na altura da última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, previa-se uma diminuição do PIB real de 1,9% em 2012 e 0,3% em 2013. Como se esperava que a recuperação se iniciasse mais cedo e fosse mais forte, previa-se para 2014 um crescimento real do PIB de +1,1%. A previsão de crescimento ligeiramente menos negativo em 2012 deve-se, principalmente, a uma procura interna um pouco mais resistente, dado que o impacto da consolidação orçamental tem sido mais gradual do que o previsto na altura da última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE. No que respeita a 2013 e 2014, a recomendação do Conselho baseava-se no pressuposto de que a política não seria alterada, ao passo que as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão tomam também em conta as medidas de consolidação suplementares incluídas no plano orçamental para 2013-14 e no orçamento para 2013.

Em 2012, segundo as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão, o défice das administrações públicas deverá diminuir para 8,0% do PIB, ou, excluindo o efeito da injeção de capital nos bancos realizada em 2012, 7,0% do PIB, tendo sido em 2011 9,4% do PIB (8,9% do PIB excluindo a injeção de capital nos bancos realizada em 2011). Note-se que a meta do governo e da recomendação revista a título do PDE é de 6,3% do PIB. Não obstante as previsões de desvio em relação à meta, a redução esperada no saldo global assentaria numa melhoria substancial do saldo primário, de cerca de 2½ pontos percentuais (excluída a injeção de capital nos bancos realizada em 2012), no contexto de uma economia em contração de perto de 1½%. Para compensar o provável desvio em relação à meta para o défice e em consonância com a recomendação do Conselho, a Espanha adotou, em 13 de julho de 2012, medidas de consolidação suplementares de cerca de 1¼% do PIB. Juntamente com as anteriores medidas de consolidação incluídas no pacote de dezembro de 2011, a lei do orçamento de 2012 e os planos de reequilíbrio das regiões, foram adotadas medidas para 2012 com um impacto total que ronda 5¼% do PIB. No entanto, uma parte considerável destas medidas (mais de 1½% do PIB) não era de caráter permanente. Vários aumentos de impostos foram estabelecidos apenas temporariamente e outras medidas destinavam-se a pôr fim ao atraso no pagamento de impostos. A eliminação do subsídio de Natal no setor público foi também decidida apenas para 2012. Este importante esforço de consolidação iria ser parcialmente anulado por uma forte quebra das receitas, decorrente de uma menor componente de receitas fiscais na composição do crescimento e de uma maior deterioração do mercado de trabalho, por pagamentos com juros mais elevados e por transferências sociais mais elevadas devido ao aumento das pensões decidido em dezembro de 2011. Por outro lado, tal como nos anos anteriores, existem indicações de que algumas regiões iriam falhar novamente os seus objetivos orçamentais.

Deixando de lado os fatores cíclicos, as medidas extraordinárias e outras medidas temporárias, as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão indicam um saldo estrutural de -6,3% do PIB em 2012, ou seja, uma melhoria de 1,2 pontos percentuais, em contraste com a melhoria do saldo estrutural de 2,7% do PIB requerida na recomendação revista a título do PDE. Efetuando a correção decorrente da revisão em baixa do crescimento potencial após a última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, o esforço estrutural previsto para 2012 deverá aumentar cerca de 0,1 pontos percentuais. Além disso, a evolução do saldo estrutural foi também seriamente afetada pela quebra das receitas (ou seja, em relação à evolução do PIB calculada com base na elasticidade normal das receitas), que atingem cerca de 1½ pontos percentuais do PIB. Globalmente, tendo em conta esta quebra das receitas, o esforço estrutural previsto deveria aumentar para cerca de 2¾ pontos percentuais, valor que está em consonância com o previsto na recomendação do Conselho.

Para 2013, as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão indicam uma diminuição do défice das administrações públicas para 6% do PIB, em contraste com a meta de 4,5% do PIB, estabelecida pelo governo e pela recomendação revista a título do PDE. Prevê-se que o saldo primário melhore 1,8 pontos percentuais, excluindo as medidas de recapitalização da banca, no contexto de uma previsível recessão económica de 1,4%. Na sequência da última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, em agosto de 2012, o Governo Espanhol apresentou um plano orçamental plurianual para 2013-14. Contudo, para 2013, o plano não especificava muitas medidas novas do lado das receitas em relação ao que já tinha sido anunciado no pacote de julho de 2012. O projeto de lei do orçamento do Estado para 2013, apresentado em setembro, continha poucas medidas novas não anteriormente anunciadas (por exemplo, o prolongamento, por um ano, do imposto sobre o património). No total, o impacto orçamental das medidas discricionárias em 2013 deverá rondar, do lado das despesas, 1¼% do PIB e, do lado das receitas, 1% do PIB. O desvio orçamental previsto de 1½% do PIB em 2013 explica-se, em parte, pela pior situação inicial que transitou do exercício anterior. No entanto, o projeto de lei do orçamento para 2013 baseia-se também em pressupostos macroeconómicos otimistas, prevendo uma contração do PIB real de apenas 0,5% e a estabilização do emprego, o que implica claramente o risco de as receitas ficarem novamente abaixo das previsões e de as transferências sociais dispararem. O projeto de lei parece também subestimar o aumento das prestações sociais, nomeadamente pensões e prestações de desemprego. No que se refere às regiões, as principais medidas de consolidação em 2013 são os cortes nos setores da saúde e da educação previstos no plano orçamental para 2013-14. No entanto, não há informações disponíveis sobre a execução efetiva destas medidas nos orçamentos regionais.

Segundo as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão, o défice estrutural deverá diminuir 2,3 pontos percentuais, passando para 4,0% do PIB em 2013, o que corresponde, em termos gerais, à última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, que requer uma melhoria estrutural de 2,5% do PIB. Efetuando a correção decorrente da variação do crescimento potencial estimado entre as projeções subjacentes às recomendações revistas a título do PDE e as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão, o esforço estrutural deverá aumentar cerca de 0,1-0,2 pontos percentuais.

Para 2014, as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão indicam uma melhoria das perspetivas económicas, com um crescimento do PIB real de novo em terreno positivo. Esta evolução não será suficiente para se conseguir uma nova redução do défice global, que deverá aumentar para 6,4% do PIB, em contraste com a meta de 2,8% do PIB. Para além do efeito de base, o desvio previsto resulta principalmente do fim das medidas temporárias adotadas nos anos anteriores, do facto de as medidas de consolidação previstas para 2014 não terem sido suficientemente especificadas no plano orçamental plurianual anunciado em agosto, pelo que não puderam ser incluídas nas previsões dos serviços da Comissão, e do facto de a composição do crescimento económico continuar a ter uma fraca componente fiscal, não havendo um aumento das receitas fiscais plenamente proporcional ao do PIB nominal. O pagamento de juros continuará também a aumentar, devido ao aumento da dívida.

Prevê-se que o défice estrutural aumente 1,3 pontos percentuais em 2014, em contraste com a melhoria recomendada de 1,9% do PIB. Efetuando a correção decorrente da variação do crescimento potencial estimado entre as projeções subjacentes à última recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão, o esforço estrutural calculado para 2014 deverá aumentar cerca de 0,1-0,2 pontos percentuais, o que deixa o esforço estrutural cerca de 3 pontos percentuais aquém do nível requerido na recomendação do Conselho. Efetuando um ajustamento decorrente da quebra inesperada das receitas, esse hiato iria provavelmente acentuar-se, dado que algumas receitas não estão a acompanhar a trajetória de crescimento decorrente do crescimento do PIB nominal. No entanto, como, até à data, foram muito poucas as medidas especificadas para 2014, não é possível, nesta fase, avaliar plenamente as medidas efetivas para 2014.

A recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, de julho de 2012, pedia igualmente à Espanha que aplicasse com rigor as novas disposições da lei sobre a estabilidade orçamental no que respeita à transparência e ao controlo da execução orçamental e que criasse uma instituição orçamental independente que forneça análises e recomendações e monitorize a política orçamental e a realização dos objetivos orçamentais a todos os níveis das administrações públicas. No que respeita à lei sobre a estabilidade orçamental, foram introduzidas melhorias, nomeadamente em matéria de apresentação de relatórios com dados orçamentais dos governos regionais, o que representa um passo em frente no caminho para uma maior transparência orçamental. No entanto, dado o desafio do estabelecimento de novos procedimentos de apresentação de relatórios pelas administrações regionais, ainda não se atingiu um bom nível na qualidade e na coerência desses relatórios. A execução das vertentes preventiva e corretiva da lei sobre a estabilidade orçamental parece ser insuficiente, o que constitui um problema grave. Até agora não foram ativados mecanismos oficiais de alerta precoce nem medidas corretivas, apesar de várias Comunidades Autónomas estarem claramente em risco de não atingir os seus objetivos orçamentais em 2012. No que se refere à criação de uma instituição orçamental independente, o Governo Espanhol adotou, em 27 de setembro, uma decisão que cria essa instituição. O mandato e estrutura de direção da mesma estão em vias de definição. A instituição deverá ser criada em 2013, após a adoção da sua lei orgânica.

3. Conclusões

Segundo as informações disponíveis, a Espanha tomou medidas efetivas que representam um avanço adequado na correção do défice excessivo em 2012 e 2013, dentro dos limites estabelecidos pelo Conselho em 10 de julho de 2012. Concretamente, a Espanha adotou importantes medidas de consolidação que representam cerca de 5¼% do PIB em 2012 e 2¼% do PIB em 2013. Efetuando a correção decorrente da revisão do crescimento potencial e da quebra das receitas devida à fraca componente fiscal do crescimento, a melhoria anual estimada do saldo estrutural está, em termos gerais, em consonância com o esforço requerido pelo Conselho para 2012 e 2013. No entanto, em 2012, as disposições da lei sobre a estabilidade orçamental respeitantes aos mecanismos previstos de alerta precoce e de correção para limitar os desvios em relação aos objetivos orçamentais das Comunidades Autónomas não foram aplicadas de forma eficaz, o que pode conduzir a novas derrapagens orçamentais a nível das regiões. Para 2013, existem riscos claros de não-cumprimento dos objetivos nominais, decorrentes, em parte, de um cenário macroeconómico otimista subjacente à lei do orçamento de 2013 e de projeções otimistas para a segurança social.

No que respeita a 2014, tudo indica que a Espanha ainda não tomou medidas suficientes para atingir o esforço estrutural necessário. O plano orçamental plurianual anunciado em agosto não apresentava medidas suficientemente especificadas para sustentar o esforço orçamental recomendado. Por conseguinte, continua a ser necessário especificar novas medidas, de caráter permanente, para 2014.

Tendo em conta a avaliação acima apresentada, conclui-se que, embora tenham sido tomadas medidas eficazes para 2012 e 2013, as medidas para 2014 ficam aquém da recomendação revista a título do PDE. Com base nesta avaliação crítica, a Comissão considera não ser atualmente necessário adotar novas medidas no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos no que respeita a Espanha. A Comissão continuará a acompanhar de perto a evolução orçamental em Espanha, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Além disso, no que se refere à governação orçamental, apesar dos progressos que se têm registado em matéria de relatórios orçamentais a nível das regiões, é necessário, com vista a uma maior transparência orçamental, que os relatórios sejam mais completos e coerentes, entregues em tempo útil e consolidados em termos de administrações públicas, em conformidade com o SEC 95. Por último, seria importante avançar para a criação do conselho orçamental, como planeado, e garantir a sua total independência institucional e financeira.

Comparação das principais projeções macroeconómicas e orçamentais

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

PIB real (variação em %) || COM out. 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

COM pri. 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

P. Est. || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

Hiato do produto1 (% do PIB potencial) || COM out. 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

COM pri. 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

P. Est. || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Saldo das administrações públicas3 (% do PIB) || COM out. 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

COM pri. 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

P. Est. || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Saldo primário (% do PIB) || COM out. 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

COM pri. 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

P. Est. || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Saldo corrigido das variações cíclicas1 (% do PIB) || COM out. 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

COM pri. 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

P. Est. || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Saldo estrutural2 (% do PIB) || COM out. 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

COM pri. 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

P. Est. || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Dívida bruta das administrações públicas3 (% do PIB) || COM out. 12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

COM pri. 12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

P. Est. || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Notas: 1 Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações constantes desses programas. 2 Saldo corrigido das variações cíclicas, excluindo medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. 3 O programa de assistência ao setor financeiro para a recapitalização dos bancos, que entrou em vigor em 23 de julho de 2012, ainda não teve qualquer impacto nas previsões da dívida e do défice das administrações públicas para 2012-14. Fonte: COM out. 12 ‑ Previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão; COM pri. 12 ‑ Previsões atualizadas da primavera de 2012 dos serviços da Comissão; P. Est. ‑ Programa de Estabilidade, Abril de 2012