COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO na Conferência Intergovernamental sobre a reforma das instituições

Assunto : Organização interna da Comissão

1. No seu parecer de 26 de Janeiro de 2000 sobre as reformas institucionais a realizar para preparar a União e as suas instituições para o alargamento [1], a Comissão propôs rever a composição do colégio, quer limitando a vinte o número dos membros da Comissão, com um sistema de rotação igualitário consignado no Tratado, quer prevendo que o colégio seja composto permanentemente por um nacional de cada Estado-Membro, mediante uma reorganização substancial da Comissão.

[1] COM (2000) 34 - Adaptar as instituições para garantir o êxito do alargamento (26 de Janeiro de 2000).

Independentemente da decisão que for finalmente adoptada sobre a composição da Comissão, quer esta seja composta permanentemente por um nacional de cada Estado-Membro, quer seja aplicado a curto ou médio prazos um sistema de rotação igualitário, a Comissão é frequentemente convidada a expor as medidas preconizadas no seu parecer, para, após o alargamento, manter a capacidade de decisão da instituição e preservar a colegialidade. A presente comunicação descreve as alterações a introduzir nos tratados e esboça eventuais adaptações autónomas a introduzir no funcionamento da Comissão.

2. As questões que aqui se analisam, relativas à estrutura e à organização dos trabalhos do colégio, devem distinguir-se da reforma interna iniciada desde a entrada em funções da actual Comissão. Esta reforma diz respeito à modernização e à melhoria do funcionamento da administração e deve ser levada a cabo, independentemente do número de membros do colégio.

3. Em muitos aspectos, impõe-se também uma reflexão sobre a estrutura e a organização dos trabalhos do colégio, independentemente do número dos seus membros.

Com efeito, as tarefas realizadas pela Comissão evoluíram muito desde os primórdios da construção europeia. Inicialmente, a Comissão consagrava a maior parte dos seus recursos à aplicação do direito comunitário e à concepção das várias políticas europeias, a fim de preparar o exercício do seu direito de iniciativa. A esta missão fundamental acrescem a gestão das políticas comunitárias e a execução do orçamento e dos programas comunitários, que requerem actualmente recursos muito mais consideráveis. Além disso, as missões da União Europeia são actualmente mais diversificadas e complexas. O peso relativo das diferentes tarefas evoluiu e esta mudança deve ser tomada em consideração na organização dos trabalhos do colégio.

Na própria execução destas tarefas de gestão, a Comissão deve dar provas da maior rapidez e eficácia proporcionadas actualmente pelos meios de informação e de comunicação. Espera-se que a Comissão aja e reaja rapidamente.

Outro factor de evolução, o alargamento, vai aumentar de forma considerável o território da União. Na organização dos trabalhos do colégio, será necessário ter em conta os problemas colocados pela necessidade de manter contactos constantes com os responsáveis dos Estados-Membros, que serão mais numerosos.

4. De qualquer modo, a organização que será necessário instituir para preservar a capacidade de acção da Comissão neste novo quadro deverá respeitar o princípio de colegialidade. Este princípio significa que cada membro da Comissão tem o mesmo direito de participação, independentemente do Estado-Membro de que é nacional, na tomada de decisão, e que as decisões vinculam colectivamente todos os membros do colégio.

A Comissão havia assim destacado no parecer supramencionado a profunda diferença que existe entre o papel e o funcionamento do colégio e os de um governo nacional, cuja coesão se funda na pertença a uma mesma tendência política ou em interesses de coligação e se apoia numa maioria parlamentar para a realização do seu programa político. Isto explica que os governos nacionais possam integrar um número elevado de ministros sem que tal enfraqueça a sua capacidade de acção. O sistema institucional da União exclui obviamente esta situação no estádio actual do seu desenvolvimento. É o processo de nomeação da Comissão, mas também o seu funcionamento colegial, que asseguram a sua legitimidade e coerência. Seriam concebíveis outros equilíbrios, baseados por exemplo noutro modo de designação do Presidente da Comissão, mas tal pressuporia uma evolução fundamental do quadro institucional.

5. Antes de apresentar um esboço das reformas possíveis, é conveniente recordar a forma como se traduz actualmente o princípio de colegialidade na organização dos trabalhos do colégio.

- O Presidente atribui a cada membro da Comissão domínios de actividade pelos quais é responsável, desde a fase de preparação dos trabalhos da Comissão até à execução das suas decisões. Todavia, as decisões são adoptadas por todo o colégio, e não unicamente pelo membro responsável.

- As decisões são adoptadas nas reuniões do colégio que, em princípio, se realizam todas as semanas, e às quais assistem todos os membros da Comissão. A Comissão decide sob proposta de um dos seus membros, regra geral o responsável pelo domínio em causa, mas não necessariamente. As decisões são muitas vezes consensuais. Se for caso disso, a decisão é submetida a votação, sendo nesse caso adoptada por maioria simples dos membros da Comissão.

- No que se refere a certos temas ou áreas, o Presidente pode constituir grupos de trabalho formados por membros da Comissão para os quais designa um presidente. Estes grupos não têm poder decisório, mas preparam as deliberações posteriores do colégio.

- As reuniões do colégio são preparadas por reuniões dos chefes de gabinete dos membros da Comissão, o que permite a estes últimos participar nas deliberações do colégio plenamente informados dos dossiers que fazem parte de domínios pelos quais não são directamente responsáveis. A tomada de decisão é portanto verdadeiramente colegial.

- Para aligeirar as reuniões da Comissão, foi instaurada a tomada de decisão por procedimento escrito. O texto do projecto de decisão é comunicado a todos os membros da Comissão. Considera-se a decisão adoptada no termo do prazo acordado, a menos que um membro da Comissão solicite, dentro do prazo previsto, que o projecto seja objecto de debate.

- Por último, a Comissão pode habilitar um dos seus membros a tomar, em nome da Comissão, medidas de gestão ou de administração claramente definidas. O princípio de colegialidade é respeitado, uma vez que a habilitação só pode ser exercida nas condições estritas definidas pelo colégio e que apenas diz respeito a decisões sem margem discricionária importante ou a actos preparatórios. As decisões tomadas por habilitação são comunicadas a todos os membros da Comissão.

6. As reformas da estrutura e da organização dos trabalhos do colégio dependem em parte dos tratados [2] e em parte de adaptações autónomas que deverão ser estabelecidas, por exemplo no regulamento interno da Comissão.

[2] A presente comunicação só faz referência ao Tratado CE, mas deverão ser igualmente introduzidas as adaptações necessárias nos Tratados CECA e Euratom.

As disposições dos tratados relativas à estrutura da Comissão devem limitar-se ao mínimo necessário. Em vez de estabelecer os pormenores da sua organização interna, a Conferência Intergovernamental deverá conferir ao Presidente o poder de tomar, em função das necessidades, as medidas organizativas necessárias ao bom funcionamento do colégio. É este o sentido das alterações do Tratado propostas pela Comissão no parecer de 26 de Janeiro supramencionado. Sem afectar a autonomia da instituição, estas alterações confirmam o papel do Presidente para garantir a eficácia da acção da Comissão.

I. Alterações a introduzir nos tratados

7. Actualmente, os tratados contêm apenas um número limitado de disposições relativas à organização interna da Comissão:

- a Comissão actuará sob a orientação política do seu Presidente (primeiro parágrafo do artigo 219º do Tratado CE);

- as deliberações da Comissão são tomadas por maioria do número de membros previsto (segundo parágrafo do artigo 219º do Tratado CE). A Comissão só pode reunir-se validamente se estiver presente o número de membros fixado no seu regulamento interno (terceiro parágrafo do artigo 219º do Tratado CE) [3];

[3] O regulamento interno fixa o número de membros cuja presença é necessária para que a Comissão delibere validamente como sendo igual à maioria do número de membros previsto no Tratado, mas estes devem assistir à totalidade das reuniões do colégio (artigos 7º e 5º do regulamento interno da Comissão, JO 1999, L 252, p.41).

- a Comissão pode nomear, de entre os seus membros, um ou dois vice-presidentes (artigo 217º do Tratado CE);

- a Comissão estabelece o seu regulamento interno, de forma a garantir o seu próprio funcionamento e o dos seus serviços (nº 2 do artigo 218º).

8. Os aspectos essenciais da organização interna da Comissão descritos no ponto 5 supra resultam, por conseguinte, do seu regulamento interno. A fim de reforçar a capacidade do Presidente para organizar os trabalhos do colégio e de lhe conferir novos poderes para o efeito, é necessário proceder à alteração dos tratados. Com efeito, para além do seu papel na constituição da Comissão, o único direito específico de que o Presidente dispõe actualmente por força do Tratado é o direito consignado no primeiro parágrafo do artigo 219º, que estabelece que a Comissão actuará sob a orientação política do seu Presidente.

9. Consequentemente, no seu parecer de 26 de Janeiro supramencionado, a Comissão propôs um determinado número de alterações dos tratados [4]. Úteis desde já, tendo em conta os factores de evolução assinalados no ponto 3, as alterações a seguir apresentadas serão tanto mais necessárias para reforçar o papel do Presidente quanto o número actual de membros da Comissão venha a aumentar.

[4] Cf. em anexo uma lista das propostas de alterações do Tratado, a seguir mencionadas em itálico.

(1) O parecer da Comissão recomenda "um reforço significativo dos poderes do Presidente para atribuir ou não atribuir certos pelouros e serviços aos membros da Comissão. Resultaria desta sugestão que alguns Comissários poderiam ter apenas missões pontuais. A escolha incumbiria ao Presidente".

O regulamento interno da Comissão prevê uma disposição similar [5]. Inscrevê-la no Tratado permitirá dar ao Presidente a margem de manobra política necessária para organizar da melhor forma as responsabilidades. Em vez de dividir artificialmente as estruturas administrativas, será certamente preferível, se o número actual de membros da Comissão vier a aumentar, confiar a determinados membros missões específicas que não exijam necessariamente o apoio de uma Direcção-Geral completa [6].

[5] O artigo 3º do regulamento interno prevê o seguinte: "O presidente pode atribuir aos membros da Comissão domínios de actividade específicos, em que estes serão especialmente responsáveis pela preparação dos trabalhos da Comissão e pela execução das suas decisões. Pode igualmente alterar, em qualquer momento, as atribuições assim decididas". Esta adaptação do regulamento interno (que previa anteriormente que a Comissão atribuía os domínios de actividade) foi efectuada para dar seguimento à declaração (nº 32) da Conferência que concluiu a negociação do Tratado de Amesterdão ("o Presidente da Comissão deve gozar de um grande poder discricionário na atribuição das tarefas no colégio, bem como em todos os reajustamentos das mesmas durante o mandato").

[6] A participação nos trabalhos da Conferência Intergovernamental constitui um bom exemplo de missões que não requerem um apoio administrativo importante.

Por conseguinte, a Comissão propõe a seguinte redacção para o novo terceiro parágrafo do artigo 217º do Tratado CE: "O Presidente pode atribuir aos membros da Comissão, durante todo ou parte do seu mandato, tarefas ou missões específicas, apoiando-se, se for caso disso, em serviços administrativos."

(2) O parecer da Comissão recomenda a inscrição no Tratado da "possibilidade de os membros da Comissão coordenarem e dirigirem a acção de alguns dos seus colegas, sobre os quais exerceriam autoridade; o mais lógico seria que o Tratado conferisse poderes específicos para esse efeito aos vice-presidentes cujo número poderia ser mais elevado do que o actualmente previsto no Tratado".

Desde o Tratado de Maastricht, a Comissão pode nomear, de entre os seus membros, um ou dois vice-presidentes [7]. Na actual Conferência, foi colocada a questão do eventual aumento deste número. Ora, o número de vice-presidentes depende naturalmente das missões que o Presidente pretender confiar-lhes e da estrutura que tencionar criar. Por conseguinte, será conveniente que o Tratado permita ao Presidente definir o número de vice-presidentes que poderão assisti-lo para assegurar a coerência da acção da Comissão em certos domínios.

[7] Inicialmente os vice-presidentes eram nomeados pelos Estados-Membros. O número de vice-presidentes sofreu variações. De 1958 a 1972, três vice-presidentes em nove membros (exceptuando o período entre 1967 e 1970, em que havia quatro vice-presidentes em catorze membros durante os três anos que se seguiram à fusão dos executivos das três Comunidades). De 1973 a 1985, cinco vice-presidentes em treze membros (a partir de 1982, catorze membros). De 1985 a 1992, seis vice-presidentes em dezassete membros.

Actualmente, a decisão de nomeação dos vice-presidentes incumbe à Comissão. A realidade política faz contudo com que a repartição dos pelouros, mas também a designação dos vice-presidentes, tenha lugar antes da votação de aprovação do colégio pelo Parlamento e da nomeação pelos governos dos Estados-Membros. Seria conveniente, portanto, adaptar o texto do Tratado por forma a atribuir este poder de nomeação ao Presidente.

A Comissão propõe, por conseguinte, que o segundo parágrafo do artigo 217º do Tratado CE tenha a seguinte redacção: "O Presidente pode nomear, de entre os membros da Comissão, vice-presidentes, encarregados da coordenação e da direcção da acção da Comissão em determinados domínios".

(3) O parecer da Comissão recomenda "um poder de direcção política alargada para o Presidente, que deveria então ter um voto preponderante nas deliberações da Comissão e poderes para se opor às iniciativas que considerasse inoportunas, bem como para afastar qualquer membro da Comissão".

Desejado pela grande maioria das delegações na Conferência Intergovernamental, o reforço dos poderes do Presidente não se limita à organização do colégio, mas conduz igualmente a ampliar os seus poderes de direcção política.

Neste contexto, a Comissão propõe formalizar no Tratado o compromisso político dos membros da actual Comissão de apresentarem a sua demissão se o Presidente tal solicitasse. O Presidente poderá assim pedir a demissão de um membro da Comissão cujo comportamento esteja em contradição com as orientações políticas que tiver definido. Será igualmente possível que o próprio colégio, por iniciativa do Presidente, se pronuncie sobre a demissão de um dos seus membros, sem que este último participe na votação.

Por último, a atribuição ao Presidente de um voto preponderante nas deliberações permitirá confirmar o seu poder de direcção política. Como é óbvio, esta alteração só terá um efeito real se a Comissão for composta por um número par de membros.

Por conseguinte, a Comissão propõe substituir o actual primeiro parágrafo do artigo 219º por um novo primeiro parágrafo do artigo 217º com a seguinte redacção: "O Presidente define as orientações políticas da Comissão". O artigo 215º deverá ser completado do seguinte modo: "Os membros da Comissão apresentarão a sua demissão ao Presidente sempre que este o solicite". Por último, deverá acrescentar-se ao segundo parágrafo do artigo 219º a seguinte menção: "Em caso de empate, o voto do Presidente é preponderante".

(4) O parecer da Comissão propunha prever "novas regras que permitam aos Comissários adoptar, em nome da Comissão e sob a sua própria responsabilidade, decisões de gestão corrente".

Confirma-se que todas as delegações na Conferência excluem mudanças que enfraqueçam o princípio da colegialidade - o que sucederia se os membros da Comissão tomassem decisões a título pessoal, abrindo assim a via à sua responsabilidade individual perante o Parlamento Europeu.

Assim, convém confirmar a prática das habilitações, exercidas actualmente ao abrigo do regulamento interno da Comissão. A segurança jurídica será reforçada se o Tratado referir explicitamente este procedimento. A Comissão propõe portanto acrescentar um novo parágrafo ao artigo 219º, com a seguinte redacção: "A Comissão pode habilitar um ou vários dos seus membros a tomar decisões em nome da Comissão em domínios determinados, nas condições e limites que fixar no seu regulamento interno".

Assim, o âmbito das decisões por habilitação poderá ser alargado - por exemplo, em matéria de gestão das políticas comunitárias e de execução do orçamento, dentro de um enquadramento regulamentar e orçamental definido. Tal como sucede actualmente, cada membro do colégio deverá determinar se, por razões de apreciação política ou de importância do dossier, deseja consultar o Presidente e/ou submeter a decisão ao colégio.

II. Adaptações autónomas do funcionamento da Comissão

10. Para além das alterações dos tratados apresentadas supra, o colégio deverá adaptar os seus métodos de trabalho, por forma a manter a coerência e a eficácia da sua acção.

O programa de trabalho anual deve impor-se, ainda mais do que no passado, como um instrumento de coerência e de eficácia para assegurar, nomeadamente, o respeito das orientações políticas definidas pelo Presidente. Assim, a Comissão decidiu inscrever a sua acção num processo cada vez mais integrado de planificação estratégica, programação e orçamentação por actividade. Os ciclos de planificação estratégica e de programação permitirão estabelecer as prioridades políticas e as actividades fundamentais da Comissão e definir os objectivos a médio e longo prazos que constituirão o programa de trabalho. Uma melhor planificação dos trabalhos permitirá concentrar as reuniões do colégio em dossiers de um mesmo domínio.

11. Por outro lado, toda a reorganização dos trabalhos do colégio deverá tomar em consideração, nomeadamente, os seguintes parâmetros:

- a preparação das reuniões do colégio, por exemplo por reuniões do Presidente com os vice-presidentes;

- a frequência das reuniões do colégio;

- o papel dos grupos de Comissários;

- o papel dos vice-presidentes, em complemento do que o Tratado deverá prever. Poderá ser estudada a possibilidade de lhes confiar a presidência dos grupos de trabalho constituídos pelo Presidente em aplicação do regulamento interno da Comissão.

12. Estas orientações são dadas a título meramente ilustrativo. Não se pretende de modo algum interferir com as decisões que a Comissão - actual ou futura - venha a tomar. Além disso, convém salientar que qualquer adaptação das regras de funcionamento do colégio é da competência exclusiva da Comissão.

Excertos do parecer de 26 de Janeiro de 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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