Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a legislação aplicável aos efeitos patrimoniais de transações de valores mobiliários

[COM(2018) 89 final]

a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2011/61/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito à distribuição transfronteiras de fundos de investimento coletivo

[COM(2018) 92 final — 2018/0041 (COD)]

a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à lei aplicável à oponibilidade a terceiros das cessões de créditos

[COM(2018) 96 final — 2018/0044 (COD)] e a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que visa facilitar a distribuição transfronteiras de fundos de investimento coletivo e que altera os Regulamentos (UE) n.o 345/2013 e (UE) n.o 346/2013

[COM(2018) 110 final — 2018/0045 (COD)]

(2018/C 367/10)

Relator: Petr Zahradník

Consulta Conselho da União Europeia, 12.4.2018 Parlamento Europeu, 16.4.2018 Base jurídica Artigos 53.o, n.o 1, 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 27.6.2018 Adoção em plenária 11.7.2018 Reunião plenária n.o 536 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 152/0/1

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE apoia a realização de esforços sistemáticos para concretizar todos os elementos-chave da União dos Mercados de Capitais até 2019 e prevê que os seus futuros benefícios incluam a expansão das oportunidades de investimento, uma maior eficiência do processo de intermediação financeira, uma diversificação do investimento e o reforço das capacidades de gestão dos riscos.

1.2. No que se refere à criação de novas oportunidades para a distribuição transfronteiras de fundos de investimento, o CESE considera importante forjar uma relação equilibrada entre os requisitos de proteção dos investidores — fundamentais neste contexto — e a concessão de espaço suficiente à criatividade dos criadores e distribuidores de produtos de investimento.

1.3. Tal como a Comissão Europeia, o CESE entende que os principais obstáculos regulamentares que atualmente se colocam à distribuição transfronteiras de fundos de investimento são os requisitos aplicáveis à comercialização, as taxas regulamentares, os procedimentos de notificação e os requisitos administrativos a nível nacional. Ao mesmo tempo, está ciente da existência de outros obstáculos que as medidas propostas não abrangem, como a harmonização das regras fiscais, que, realisticamente, se afigura mais exequível a longo prazo.

1.4. No entanto, o CESE também considera que as principais causas dos obstáculos existentes à distribuição transfronteiras de fundos de investimento não residem primordialmente nos regulamentos e diretivas em vigor, mas resultam sobretudo da falta de orientações e instruções pormenorizadas da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA), o que leva a que cada jurisdição nacional possua regras diferentes. Por conseguinte, as propostas deveriam ser, na sua maioria, acompanhadas de instruções pormenorizadas e explicativas da ESMA, e a proposta de um novo regulamento deveria servir apenas de enquadramento geral para assegurar uma abordagem regulamentar uniforme.

1.5. O CESE considera que, para obter economias de escala, há que refrear as manifestações de «inventividade nacional» na criação de modalidades de tarifação e procurar adotar disposições nacionais claramente definidas e desprovidas de ambiguidades que sejam coerentes em toda a UE.

1.6. O CESE saúda e subscreve a intenção de melhorar a transparência em matéria de taxas regulamentares, uma vez que tal poderá ajudar a acelerar a distribuição transfronteiras de fundos de investimento. A ESMA desempenha, neste aspeto, um papel fundamental.

1.7. O CESE exorta à introdução de regras com vista à notificação sistemática das comunicações promocionais, que sejam suficientemente estritas para impedir a continuação de práticas suscetíveis de fragmentar o mercado da UE.

1.8. O CESE congratula-se com a criação da base de dados da ESMA, mas observa que esta não deve obrigar os gestores de ativos a cumprirem requisitos de notificação adicionais, devendo tais requisitos ser exclusivamente aplicáveis às autoridades nacionais competentes.

1.9. No que respeita às regras propostas para pôr termo às atividades de promoção e comercialização dos fundos de investimento, o CESE tende a considerar que a decisão neste domínio deve ser facultativa e depender da apreciação do gestor de ativos.

1.10. O CESE recomenda a adoção de regras mais pormenorizadas para assegurar a verificação das qualificações e competências das pessoas que prestam serviços de investimento.

2. Antecedentes e contexto geral: a introdução de todos os elementos da União dos Mercados de Capitais até 2019

2.1. A União dos Mercados de Capitais é um projeto a longo prazo da UE que visa tornar a intermediação financeira mais eficiente e eficaz. O seu impacto deverá ser visível após 2019 — o horizonte provável de concretização de todos os seus elementos constitutivos atualmente previstos — com a criação de um ambiente favorável ao investimento a longo prazo que contribuirá para um crescimento económico vigoroso, a competitividade e a criação de emprego.

2.2. Uma União dos Mercados de Capitais plenamente funcional, em simbiose com a União Bancária, apoiará o ambiente operacional do mercado único e reforçará a União Económica e Monetária. Contribuirá igualmente para tornar a UE mais atraente para os investidores de todo o mundo. O reforço da diversificação como meio de partilha transfronteiras dos riscos privados é crucial para o efeito. Para que este pré-requisito funcione, é necessário impedir a difusão de ativos de má qualidade, sob pena de, caso contrário, fazer aumentar ainda mais o risco.

2.3. As propostas da Comissão Europeia dão continuidade às medidas tomadas para criar a União dos Mercados de Capitais, desde o seu lançamento em 2015, com o objetivo de mobilizar capitais de forma eficaz e de os colocar — em função da sua rendibilidade — à disposição de todos os tipos de empresas, incluindo as PME.

2.4. As atuais propostas da Comissão Europeia têm o objetivo específico de apoiar o mercado transfronteiras de fundos de investimento e concentram-se no mercado de obrigações cobertas da UE como fonte de financiamento a longo prazo, bem como na garantia de maior segurança jurídica para as transações transfronteiras de créditos e valores mobiliários. O exame destas propostas deve ter em conta a sua interligação. Ao mesmo tempo, é essencial respeitar o Plano de Ação para a Tecnologia Financeira e o Plano de Ação sobre o Financiamento Sustentável, uma vez que estes também são muito importantes para a plena realização da União dos Mercados de Capitais.

2.5. Pretende-se acelerar, até 2019, os progressos com vista à União dos Mercados de Capitais, pelo menos em três frentes: o reforço do papel dos rótulos e passaportes europeus para os produtos financeiros, a harmonização e simplificação das regras para aprofundar e homogeneizar os mercados de capitais além-fronteiras e a garantia de uma supervisão mais coerente e eficiente dos mesmos.

2.6. As medidas propostas têm a finalidade de alcançar níveis mais altos de integração e homogeneidade no mercado dos fundos de investimento, reduzir os custos das transações transfronteiras, aumentar substancialmente a oferta para os investidores e melhorar a proteção dos mesmos com base em regras comuns. Neste espírito, a abertura dos mercados à distribuição transfronteiras de fundos de investimento constitui uma oportunidade, embora esta exija a eliminação dos obstáculos legislativos e não legislativos existentes a nível nacional.

3. Finalidade da facilitação da distribuição transfronteiras de fundos de investimento coletivo

3.1. Os fundos de investimento coletivo constituem um instrumento importante no processo de intermediação financeira, que permite colocar e investir ativos financeiros públicos e privados em projetos empresariais concretos e em projetos de investimento público produtivos. O mercado de fundos de investimento da UE ascende a 14,3 biliões de euros no total, um montante muito próximo do PIB da União.

3.2. Todavia, o seu potencial ainda não foi plenamente realizado no contexto transfronteiras, em que cerca de 37 % dos organismos de investimento coletivo em valores mobiliários e cerca de 3 % dos fundos de investimento alternativos estão registados para venda em mais de três Estados-Membros.

3.3. Esta situação deve-se, para além dos obstáculos naturais remanescentes, às restrições regulamentares que impedem uma maior distribuição transfronteiras dos fundos de investimento. As propostas da Comissão visam reduzir essas restrições para todos os tipos de fundos de investimento e facilitar a distribuição transfronteiras dos mesmos, o que poderá torna-la mais célere e diminuir o preço dos produtos distribuídos graças às economias de escala obtidas. As restrições regulamentares encontram-se primordialmente no domínio dos requisitos aplicáveis à comercialização, das taxas regulamentares, dos procedimentos de notificação e dos requisitos administrativos a nível nacional. Só garantindo a transparência e a harmonização será possível eliminar estes obstáculos. As medidas propostas têm fundamentalmente um caráter técnico.

4. Observações na generalidade

4.1. O CESE considera que as principais causas dos obstáculos existentes à distribuição transfronteiras de fundos de investimento não residem primordialmente nos regulamentos e diretivas em vigor, mas sim na falta de orientações e instruções pormenorizadas da ESMA e, consequentemente, nas diferentes regras existentes nas diversas jurisdições europeias. Caberia, pois, adotar o novo regulamento para um número mínimo de casos, enquanto a maioria das propostas se deveria focar em instruções pormenorizadas e explicativas da ESMA para clarificar devidamente as regras existentes, e não na adoção de novas normas, aproveitando assim o contributo positivo que a ESMA deu até à data para a harmonização das regras.

4.2. O CESE considera que as medidas propostas no presente parecer são sem dúvida importantes, embora muitas sejam essencialmente soluções de apoio de caráter técnico. No conjunto, porém, também constituem um contributo fundamental para o funcionamento da UEM. Ao mesmo tempo, o CESE sugere que se integre o conteúdo dos quatro documentos em apreço numa nova proposta de regulamento global.

4.3. O CESE entende que, ao introduzir novas regras do jogo, importa respeitar a relação equilibrada entre os requisitos de proteção dos investidores e a concessão de espaço suficiente à criatividade das entidades cedentes e dos vendedores de produtos de investimento. Uma educação financeira sistemática reforça o impacto da proteção dos investidores.

4.4. A legislação da UE de elevada qualidade, como as disposições respeitantes aos organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e a Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (GFIA), deve ter precedência sobre as regras gerais constantes, por exemplo, da Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF). Com efeito, a experiência concreta mostra que os OICVM e os GFIA proporcionam um quadro muito sólido para os fundos de investimento, enquanto, no entender do CESE, a DMIF comporta — a par de vários benefícios — incertezas várias que, paradoxalmente, geraram uma maior fragmentação do mercado único e acentuaram as disparidades entre Estados-Membros.

4.5. O CESE não contesta que a distribuição transfronteiras de fundos de investimento exige um sistema fiscal estável e capaz de criar as condições indispensáveis para um ambiente empresarial sustentável. Nesta fase, não está em cima da mesa a plena harmonização das regras fiscais, incluindo a nível tarifário. Todavia, importa ter em conta que, no futuro, os esforços de harmonização fiscal poderão ajudar a criar condições fiscais uniformes neste segmento em todo o território da UE. Porém, os atuais esforços para harmonizar os parâmetros fiscais estão centrados noutros instrumentos fiscais.

4.6. Na perspetiva do CESE, para obter as economias de escala desejadas, há que refrear a «inventividade nacional» na criação de modalidades de tarifação (que, em muitos casos, vão além da regulamentação da UE para recuperar os custos indispensáveis) e procurar adotar disposições nacionais claramente definidas, inequívocas e coerentes.

4.7. Comunicação da Comissão sobre a legislação aplicável aos efeitos patrimoniais de transações de valores mobiliários

4.7.1. O CESE subscreve o objetivo de introduzir medidas para reduzir a incerteza jurídica em transações transfronteiras de valores mobiliários e de créditos. Reputa importante assegurar a clareza e a previsibilidade do direito nacional aplicável para determinar o proprietário dos ativos subjacentes à transação, uma vez que os riscos jurídicos decorrentes das incertezas podem causar perdas suplementares. Por conseguinte, é fundamental e necessário explicitar a terminologia jurídica para clarificar a propriedade e os elementos contratuais.

4.8. Regulamento relativo à lei aplicável à oponibilidade a terceiros das cessões de créditos

4.8.1. Na sequência da comunicação supramencionada, o CESE saúda a intenção de eliminar a insegurança jurídica anteriormente descrita propondo regras uniformes para determinar a lei nacional que regula a propriedade de um crédito cedido no âmbito de uma operação transfronteiras. A cessão de créditos transfronteiras é um processo pelo qual as empresas podem obter liquidez e acesso ao crédito por meio de sociedades especializadas. O CESE reconhece que a segurança jurídica neste domínio contribuirá para o reforço dos investimentos transfronteiras, permitindo, nomeadamente, a participação das pequenas e médias empresas (PME); em causa estão, neste contexto, a cessão financeira, a cobertura por garantia e a titularização.

4.9. Diretiva relativa à distribuição transfronteiras de fundos de investimento coletivo

4.9.1. O CESE apoia a criação de um ambiente destinado a uma melhor exploração do potencial da distribuição transfronteiras dos fundos de investimento, reforçando a transparência dos requisitos nacionais de colocação no mercado a nível nacional e da UE, conferindo maior transparência à estrutura das taxas regulamentares a nível da UE e garantindo que essas taxas são fixadas em conformidade com determinados princípios comuns.

4.9.2. O CESE prefere que a escolha dos instrumentos de apoio aos investidores locais seja deixada ao critério dos gestores dos fundos de investimento.

4.9.3. O CESE congratula-se com a harmonização dos procedimentos para a utilização do «passaporte» para distribuir fundos de investimento num contexto transfronteiras.

4.9.4. O CESE é a favor da criação de regras harmonizadas para as comunicações promocionais.

4.9.5. O CESE apoia a criação de um sistema em que os Estados-Membros garantam um acesso fácil (por via eletrónica e numa língua de uso corrente na esfera financeira internacional) à legislação que rege a comercialização transfronteiras de fundos de investimento no seu território.

4.10. Regulamento que visa facilitar a distribuição transfronteiras de fundos de investimento coletivo

4.10.1. O CESE congratula-se com o objetivo essencial deste regulamento, que consiste, nomeadamente, em chegar a um entendimento comum quanto à especificação dos requisitos aplicáveis às comunicações promocionais e das medidas para garantir a transparência das disposições nacionais em matéria de requisitos de comercialização dos fundos.

4.10.2. O CESE apoia a prática proposta de tornar as taxas proporcionadas às missões de supervisão desempenhadas. Espera que se obtenham benefícios reais da manutenção de uma base de dados em linha sobre as taxas e dos respetivos métodos de cálculo, encarando esta iniciativa como um autêntico desafio. Todavia, recomenda que a avaliação desses benefícios leve em conta os custos incorridos e que se identifiquem os eventuais riscos associados ao funcionamento da base de dados. É a favor da elaboração de normas técnicas de execução para a informação sobre as taxas, bem como da publicação e manutenção, por parte da ESMA, de uma base de dados em linha sobre as taxas.

4.10.3. O CESE congratula-se com a especificação dos requisitos para a transmissão de informações e a sua normalização e simplificação, bem como com a regulamentação do processo de pré-comercialização, em cujo âmbito se sonda o interesse dos investidores em futuras oportunidades ou estratégias de investimento.

5. Observações na especialidade

5.1. No que respeita às taxas e encargos cobrados pelas autoridades nacionais competentes e à sua transparência, o CESE apoia a intenção desta proposta de aumentar a transparência quanto às taxas regulamentares, nomeadamente com a explicitação do papel desempenhado pela ESMA na recolha das informações necessárias. No entender do CESE, trata-se de uma medida que poderá facilitar adicionalmente a distribuição transfronteiras de fundos de investimento.

5.2. Propõe-se a introdução, ao nível das autoridades nacionais competentes, de regras relativas à notificação sistemática das comunicações promocionais, a fim de permitir uma verificação prévia desses materiais. No entanto, o CESE entende que a existência de regras diferentes para as autoridades nacionais competentes poderá provocar uma fragmentação do mercado da UE, visto que não devem existir diferenças no mercado único. Recomenda que não seja possível as diversas autoridades nacionais competentes adotarem abordagens diferentes nesta matéria.

5.3. Embora o CESE se congratule com a criação de uma base de dados da ESMA da qual constem os GFIA, as sociedades gestoras de OICVM, os FIA e os OICVM, assinala, todavia, que não é desejável impor novos requisitos de notificação aos gestores de ativos. Reputa necessário esclarecer, por conseguinte, que os requisitos de notificação baseados nos artigos 10. o e 11. o da proposta de regulamento se aplicam unicamente às autoridades nacionais competentes e que estas não devem impor esses requisitos adicionais aos participantes no mercado.

5.4. O CESE salienta que a definição de «pré-comercialização» proposta não deve ser extraída da definição constante da Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos; impõe-se uma maior pureza e coerência jurídicas, sendo que a experiência prática sugere que os meios e instrumentos não legislativos poderão ser o melhor — ou mesmo o único — meio para atingir esse objetivo. O CESE receia que a presente proposta possa causar maior fragmentação do mercado único ao incentivar interpretações nacionais.

5.5. Em relação às regras para pôr termo às atividades de promoção e comercialização dos fundos de investimento, o CESE tende a considerar que as regras propostas podem levar à distorção do mercado único no que aos fundos de investimento diz respeito. A decisão de pôr termo à comercialização de unidades de participação/ações de fundos de investimento em qualquer jurisdição deve ser uma decisão empresarial da competência exclusiva da sociedade gestora dos ativos. Quanto à proteção dos investidores, encontra-se adequadamente prevista (como mostra a experiência prática) através de: — publicação das decisões, — prestação de informações aos investidores, — concessão aos investidores da possibilidade de se retirarem do fundo dentro de um determinado prazo.

5.6. Outros obstáculos à distribuição transfronteiras de fundos de investimento

5.6.1. Um dos outros obstáculos à distribuição transfronteiras reside nas regras relativas à verificação das qualificações das pessoas que prestam serviços de investimento. O CESE considera que se devem adotar regras mais pormenorizadas, referindo, por exemplo: — os serviços a que as regras existentes são aplicáveis, — o tipo de atividades, no âmbito da prestação destes serviços, a que as regras são aplicáveis, — o modo de efetuar a verificação das qualificações quando as entidades reguladoras locais (nacionais) não conseguem introduzir procedimentos nacionais, — o reconhecimento das várias formas de verificação das qualificações a nível da UE por meio de procedimentos utilizados a nível pan-europeu ou mundial, tais como os testes CFA (Chartered Financial Analyst).

5.6.2. O CESE apoia o estabelecimento de regras pormenorizadas e inequívocas em relação à legislação aplicável à distribuição de fundos de investimento: neste momento, não é claro que regras (DMIF ou OICVM/Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos) se aplicam a tal distribuição. Um dos principais obstáculos à distribuição transfronteiras, no entender do CESE, é a possibilidade de cada legislador adotar uma abordagem diferente. Importa afirmar claramente que a distribuição dos fundos apenas está abrangida pelo âmbito de aplicação das disposições relativas aos OICVM e da Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (no que se refere aos fundos próprios, aos fundos geridos e aos fundos de terceiros), em que a sociedade gestora não necessita de uma licença DMIF, nem de licenças para serviços abrangidos pela DMIF.

5.6.3. O CESE está convicto de que não se deve exigir nenhuma notificação a nível local (nacional). As entidades reguladoras não devem ter a possibilidade de introduzir requisitos de comunicação de informações sobre os fundos locais (nacionais), seja por meio de relatórios regulamentares relativos às entidades reguladoras ou de uma obrigação de publicação de dados — na imprensa, por exemplo.

5.6.4. O CESE considera que a base de dados interativa da ESMA sobre taxas e encargos deve ser futuramente alargada, a fim de incluir: — o requisito relativo ao tempo necessário para qualquer tipo de licença/registo, — o requisito relativo às informações pormenorizadas necessárias para a elaboração de relatórios locais (nacionais), — o requisito relativo às regras de distribuição a nível local (nacional).