OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

6.1. Este capítulo apresenta as constatações do Tribunal relativas à sub-rubrica 1b do QFP «Coesão económica, social e territorial». Em 2017, pela primeira vez, os pagamentos objeto da auditoria do Tribunal dizem respeito ao encerramento do período de programação de 2007-2013 e à execução do período de programação de 2014-2020 no âmbito do novo quadro de controlo e de garantia.

6.2. A caixa 6.1 contém uma síntese das principais atividades e despesas ao abrigo desta rubrica em 2017. Para mais explicações sobre a população de auditoria de 2017, ver os pontos 6.16 a 6.19.

Caixa 6.1 — Sub-rubrica 1b do QFP «Coesão económica, social e territorial» — Repartição em 2017 Total dos pagamentos do exercício 35,7 – adiantamentos ( 68 ) -9,0 + apuramentos ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + decisões de encerramento anuais para o período de programação de 2014-2020 ( 70 ) 2,5 – pagamentos relativos ao período de 2014-2020 do QFP -20,8 – pagamentos intermédios para PO não encerrados do período de programação de 2007-2013 -0,9 Total da população auditada (71) 8,0 Fonte: Contas consolidadas da União Europeia de 2017, informações relativas ao encerramento comunicadas pela Comissão e dados provenientes dos seus sistemas.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Breve descrição da «Coesão económica, social e territorial»

Objetivos e instrumentos da política de Coesão

6.3. As despesas realizadas no âmbito da sub-rubrica 1b do QFP «Coesão económica, social e territorial» visam reduzir as disparidades de desenvolvimento entre os diferentes Estados-Membros e regiões da UE, através do reforço da competitividade de todas as regiões (1). Estes objetivos são executados através dos seguintes fundos/instrumentos:

— o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), que tem por objetivo corrigir os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas;

— o Fundo de Coesão (FC), que, a fim de promover o desenvolvimento, financia projetos no domínio do ambiente e dos transportes, nos Estados-Membros com um RNB per capita inferior a 90 % da média da UE (2);

— o Fundo Social Europeu (FSE), que visa promover um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos, nomeadamente através de medidas da Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ) (3), orientada para as regiões com uma elevada taxa de desemprego dos jovens;

— outros instrumentos/fundos de menor dimensão, tais como o Instrumento Europeu de Vizinhança (que apoia a cooperação transfronteiriça e a execução de iniciativas políticas que aproximem a UE e os países vizinhos) e o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD, que presta auxílio material para ajudar as pessoas a saírem de uma situação de pobreza).

Execução

6.4. De um modo geral, os Estados-Membros apresentam programas operacionais (PO) plurianuais no início de cada período de programação, para todo o período de vigência do QFP (4). Após a aprovação da Comissão, a responsabilidade pela execução de um PO é partilhada entre a Comissão (5) e o Estado-Membro. Os beneficiários recebem o reembolso através das autoridades dos Estados-Membros, de acordo com as disposições dos PO, sendo o orçamento da UE a cofinanciar as despesas efetuadas e pagas das operações elegíveis.

Quadro de controlo e de garantia

Período de programação de 2014-2020 (aprovação anual das contas)

6.5. Um elemento importante do novo quadro de controlo e de garantia para o período de programação de 2014-2020 (6) consiste no facto de, para cada PO (ou grupo de PO), as autoridades do Estado-Membro responsáveis pelos programas (7) deverem apresentar um «pacote de garantia» (8) anual que cubra as despesas certificadas à Comissão durante o exercício contabilístico (9). Através deste pacote, as autoridades confirmam a integralidade, a exatidão e a veracidade das contas, a eficácia dos seus sistemas de gestão e dos controlos internos do PO (ou grupo de PO) e a legalidade e regularidade das despesas certificadas.

6.6. Um elemento fundamental do pacote de garantia é um relatório de controlo anual elaborado pela autoridade de auditoria. Este relatório indica a taxa de erro residual (10) do PO (ou grupo de PO). A autoridade de auditoria emite também um parecer de auditoria sobre a regularidade das despesas (11), que só pode ser sem reservas se a taxa de erro residual se mantiver inferior ao nível de materialidade de 2 % estabelecido no regulamento (12). Para determinar esta taxa, a autoridade de auditoria tem em conta quaisquer irregularidades detetadas através do exame de uma amostra representativa de operações, que é obtida, geralmente, recorrendo a métodos de amostragem estatística (13). A taxa reflete igualmente eventuais correções financeiras aplicadas e inscritas nas contas para compensar essas irregularidades.

6.7. A Comissão pode aprovar contas que façam parte do pacote de garantia e liquidar a contribuição da UE pendente (14) apenas se puder concluir, tendo em conta o parecer da autoridade de auditoria, que estas são completas, exatas e verdadeiras (15). Antes de aprovar as contas, a Comissão efetua principalmente controlos administrativos da integralidade e exatidão das informações incluídas nos pacotes de garantia recebidos, o que significa que a Comissão pode aprovar as contas mesmo que a taxa de erro residual seja superior ao limiar de materialidade e, portanto, que a autoridade de auditoria tenha emitido um parecer com reservas ou adverso sobre a regularidade. Porém, nessa situação a Comissão pode também interromper o pagamento do saldo (que inclui a liberação da retenção de 10 % (16)) e iniciar as necessárias correções financeiras.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.8. Após aprovar as contas, a Comissão pode igualmente realizar auditorias de regularidade a fim de examinar o trabalho de uma autoridade de auditoria. Se estas auditorias revelarem irregularidades ou deficiências graves, a Comissão pode então aplicar correções financeiras (líquidas) suplementares (17). Se necessário, o âmbito da auditoria pode também ser alargado a despesas incluídas em contas anteriores relativamente aos riscos identificados, dentro dos limites regulamentares do prazo aplicável à disponibilização de documentos (18). 6.8. Antes de aprovar as contas, a Comissão efetua controlos da sua exaustividade, exatidão e veracidade com base nas informações incluídas nos pacotes de garantia. Posteriormente, também avalia as informações, nomeadamente os pareceres de auditoria incluídos nos pacotes de garantia em relação à legalidade e regularidade e ao funcionamento dos sistemas, com vista à validação das taxas de erro comunicadas e como base para a sua avaliação dos riscos para as auditorias de regularidade.

6.9. Na sequência das suas auditorias e controlos de regularidade, a Comissão (DG REGIO e DG EMPL) valida as taxas de erro residuais, retira conclusões sobre as mesmas e publica os resultados nos seus Relatórios Anuais de Atividades (RAA) para o ano seguinte. Nos seus RAA de 2016, a DG REGIO e a DG EMPL declararam que iriam finalizar este processo para as contas de 2015/2016 até ao final de 2017 (19) e publicar os resultados nos RAA de 2017. 6.9. A DG REGIO e a DG EMPL pretendem efetivamente validar e tirar conclusões sobre as taxas de erro residual, comunicando informações sobre as mesmas nos seus Relatórios Anuais de Atividades (RAA) seguintes como regra geral. Todavia, não se trata de uma obrigação jurídica e, conforme referido na estratégia de auditoria única das direções-gerais, as auditorias da regularidade podem continuar a ser realizadas posteriormente. Consequentemente, as auditorias podem levar a uma avaliação mais aprofundada das taxas de erro residual e a correções financeiras suplementares, quando necessário, nomeadamente após o ano a seguir ao recebimento dos pacotes de garantia.

Período de programação de 2007-2013 (encerramento dos PO)

6.10. Os controlos previstos antes do encerramento dos PO do período de programação de 2007-2013 são comparáveis aos utilizados para aprovar um pacote de garantia anual no período de programação de 2014-2020, residindo a principal diferença no período aplicável. Quando formula o seu parecer sobre a regularidade das despesas declaradas para todo o período de programação, a autoridade de auditoria calcula a taxa de erro residual. Para o efeito, tem em conta as taxas de erro anuais comunicadas e todas as correções financeiras efetuadas durante o período de programação. Este ano, pela primeira vez, o Tribunal relata no seu Relatório Anual a execução destas medidas (20).

Riscos para a regularidade

6.11. Devido às alterações introduzidas no quadro de controlo e de garantia, o Tribunal avalia os riscos para a regularidade ao nível de cada operação (ver ponto 6.12) e ao nível dos sistemas concebidos para produzir uma taxa de erro residual fiável (ver pontos 6.13-6.15).

6.12. As despesas relativas à rubrica «Coesão económica, social e territorial» têm um nível elevado de risco inerente. Em especial, os beneficiários podem declarar custos que não são elegíveis ao abrigo das regras nacionais ou da UE, ou podem ser concedidas ajudas a beneficiários ou operações que não correspondem aos requisitos de elegibilidade dos PO.

6.13. O novo quadro de controlo e de garantia destina-se a assegurar que a taxa de erro residual das despesas reembolsadas pelo orçamento da UE se mantém inferior ao limiar de materialidade (2 %). Os principais riscos nesta matéria dizem respeito tanto às autoridades de auditoria como à Comissão. 6.13. O quadro de controlo e de garantia 2014-2020 destina-se a assegurar que a taxa de erro residual das despesas reembolsadas pelo orçamento da UE se mantém inferior ao limiar de materialidade (2 %) para cada programa operacional.

6.14. As autoridades de auditoria podem subestimar a taxa de erro residual de um PO (ou grupo de PO), o que pode ocorrer porque os seus trabalhos de auditoria se baseiam numa amostra não representativa das operações, por não respeitarem as normas internacionais de auditoria ou por não conseguirem detetar erros. Podem também calcular incorretamente a taxa de erro residual ou propor correções insuficientes para retificar os erros que tenham encontrado.

6.15. Se a Comissão não tiver detetado um ou mais destes problemas através das suas auditorias e controlos de regularidade, pode ter liquidado saldos ainda que as taxas de erro residual reais fossem superiores ao limiar de materialidade de 2 % e, portanto, irregulares. 6.15. Como resultado das auditorias e controlos de regularidade, se a Comissão concluir que a taxa de erro residual, tendo em conta todas as correções financeiras registadas, se mantém acima do nível de materialidade de 2 %, poderá lançar o necessário procedimento de correções financeiras, incluindo correções financeiras líquidas na eventualidade de subsistirem deficiências graves.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Âmbito e método da auditoria

6.16. Tendo em conta a revisão do quadro de controlo e de garantia (ver pontos 6.5-6.9), este ano o Tribunal alterou o seu método de auditoria neste domínio de despesas. O seu objetivo foi contribuir para a declaração de fiabilidade global como descrita no anexo 1.1 e avaliar o novo quadro de controlo e de garantia, bem como o seu grau de fiabilidade. Esta alteração visou a possibilidade da sua maior utilização no futuro e, nesse contexto, identificar onde são necessárias melhorias adicionais.

6.17. Por conseguinte, em 2017, o Tribunal auditou as despesas certificadas incluídas nos pacotes de garantia de 2014-2020 e, para o período 2007-2013, as despesas subjacentes aos relatórios finais de controlo das autoridades de auditoria. No passado, o Tribunal constituiu uma amostra de pagamentos intermédios e finais ou de apuramentos efetuados a favor dos PO a partir do orçamento da UE.

6.18. Este foi o primeiro ano em que as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelos programas apresentaram pacotes de garantia com despesas relativas ao período de programação de 2014-2020 e em que a Comissão aplicou os seus procedimentos destinados a examinar e aprovar as contas, bem como a retirar conclusões sobre as taxas de erro comunicadas. Em março de 2017, a Comissão tinha recebido 50 pacotes de garantia abrangendo contas com despesas relativas a 71 PO de um total de 419. Em maio de 2017, aprovou contas com despesas de 17 Estados-Membros (21), cobrindo 70 PO e representando um montante de apenas 2,5 mil milhões de euros (22), o que explica o motivo pelo qual o Tribunal abrangeu menos despesas do que no ano passado. Além disso, cerca de 48 % deste montante dizia respeito a ações cofinanciadas pelo FSE/IEJ, em comparação com uma dotação global do FSE/IEJ destinada aos PO para 2014-2020 de 26 %.

6.19. Este foi também o primeiro ano em que a Comissão liquidou o saldo relativo a alguns PO do período de programação de 2007-2013. Em 2017, a Comissão encerrou 141 PO (aqueles que considerava de menor risco) dos 440 em questão, oriundos de 18 Estados-Membros (23).

6.20. Na parte 1 do presente capítulo, centrada na regularidade, o Tribunal examinou:

i) uma amostra de 217 operações, concebida para ser estatisticamente representativa do conjunto de todas as operações de despesas desta rubrica do QFP. A amostra foi constituída em duas fases. Em primeiro lugar, o Tribunal selecionou 22 pacotes de garantia/encerramento (24) que abrangiam 51 dos 211 PO para os quais a Comissão efetuou uma liquidação a partir do orçamento da UE (25) em 2017. Desses PO, foram então selecionadas 217 operações que tinham sido controladas pelas autoridades de auditoria. Este trabalho contribuiu para a declaração de fiabilidade global em conformidade com o anexo 1.1 ;

ii) o trabalho realizado pelas autoridades de auditoria para validar as informações contidas nos 22 pacotes de garantia/encerramento, utilizando também a amostra de 217 operações acima referidas;

iii) o trabalho da Comissão ao examinar e validar os pacotes de garantia/encerramento de 2017. Foram também analisadas as informações relevantes constantes dos RAA da DG REGIO e da DG EMPL.

A caixa 6.2 apresenta uma repartição da amostra auditada por Estado-Membro e os pontos 6.21 a 6.23 fornecem mais pormenores sobre a forma como é concebida a abordagem do Tribunal.

Caixa 6.2 — «Coesão económica, social e territorial» — Repartição da amostra auditada Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

6.21. Os testes das operações realizados pelo Tribunal consistiram num exame, relativo a 217 operações, das listas de controlo das autoridades de auditoria e das provas de que dispunham para comprovar os resultados do seu trabalho de auditoria e os seus pareceres de auditoria. Quando necessário, o Tribunal repetiu (26) os trabalhos de auditoria (ver ponto 6.50).

6.22. Como o trabalho das autoridades de auditoria é uma parte fundamental do quadro de garantia e de controlo, este ano o Tribunal colocou mais ênfase no exame dos elementos essenciais das suas verificações, a fim de obter garantias sobre a eficácia dos controlos. Para cada um dos 22 pacotes de garantia/encerramento constantes da amostra, o Tribunal examinou a estratégia de auditoria e o método de amostragem da autoridade de auditoria, a forma como identificou, quantificou e extrapolou os erros, bem com os seus trabalhos sobre a exatidão e a fiabilidade das correções financeiras aplicadas a nível dos Estados-Membros.

6.23. Além disso, o Tribunal verificou os trabalhos efetuados pelas duas DG responsáveis por analisar e validar as contas anuais e as decisões de encerramento e a forma como utilizaram os respetivos resultados nos seus RAA. Esta abordagem permitiu avaliar até que ponto a Comissão pode confiar nas informações relativas à regularidade elaboradas pelos Estados-Membros.

6.24. A parte 2 do presente capítulo centra-se no desempenho. O Tribunal avaliou os sistemas aplicados pelos Estados-Membros para medir o desempenho de 113 projetos concluídos fisicamente para ambos os períodos de programação incluídos na sua amostra. Avaliou igualmente em que medida esses projetos alcançaram os seus objetivos.

PARTE 1 — REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES

6.25. Esta parte do presente capítulo é composta por três subsecções. A primeira diz respeito aos testes realizados na amostra deste ano de 217 operações com vista a obter informações sobre as principais fontes de erros e a fornecer elementos para a declaração de fiabilidade global. A segunda subsecção refere-se à avaliação, por parte do Tribunal, dos trabalhos das autoridades de auditoria, e a terceira incide sobre o trabalho da Comissão, incluindo os RAA das duas direções-gerais responsáveis. Os resultados de todas as subsecções fornecem uma base para o Tribunal retirar conclusões sobre as informações relativas à regularidade constantes dos RAA (ver igualmente a caixa 6.3 ).

Caixa 6.3 — Os elementos constitutivos da abordagem do Tribunal Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Resultados do exame das operações e da repetição dos trabalhos de auditoria por parte do Tribunal

6.26. Os resultados dos testes das operações efetuados pelo Tribunal são resumidos no anexo 6.1 . O Tribunal identificou e quantificou 36 erros que não tinham sido detetados pelas autoridades de auditoria. Tendo em conta os 50 erros encontrados anteriormente pelas autoridades de auditoria e as correções aplicadas pelas autoridades responsáveis pelos programas, num montante total de 101 milhões de euros, relativas a ambos os períodos de programação, estima-se que o nível de erro se situe em 3,0 % (27). Este valor refere-se aos pagamentos de 2014-2020 e aos encerramentos de 2007-2013 e é inferior ao dos anos anteriores. 6.26. A Comissão observa com satisfação que a estimativa do nível de erro para este ano por parte do TCE relativamente à política de coesão representa uma melhoria significativa comparativamente com anos anteriores. Em especial, a Comissão salienta que o programa único «iniciativa PME» presente nas contas 2015-2016, com um quadro regulamentar específico comparado com os programas principais devido à sua natureza inovadora, contribui com um ponto percentual para esta estimativa. Com base em todas as informações que obteve, a Comissão conclui que, em relação à grande maioria dos programas, não há qualquer nível material de erro residual nas contas 2015-2016. A Comissão acompanhará os erros individuais suplementares identificados pelo TCE e solicitará correções financeiras adicionais às autoridades do programa em questão, quando necessário. A Comissão observa ainda que o seu montante estimado em risco no momento do pagamento para a política, conforme divulgado nos relatórios anuais de atividades das DG EMPL e REGIO, situa-se dentro do intervalo calculado pelo TCE para a taxa de erro (ver nota de rodapé 27).

6.27. O número e o impacto dos erros detetados indicam insuficiências persistentes ao nível da regularidade das despesas declaradas pelas autoridades de gestão (28). 6.27. Conforme referido na resposta ao ponto 6.19 do relatório anual de 2016, a Comissão dirigiu orientações atualizadas aos Estados-Membros para o período de programação 2014-2020 que, combinadas com a utilização obrigatória de opções de custos simplificados, deverão contribuir para continuar a melhorar a qualidade das verificações da gestão no futuro.

6.28. As autoridades de auditoria detetaram alguns desses erros. Em relação às 217 operações da amostra do Tribunal, comunicaram 50 erros quantificáveis nos pacotes de garantia/encerramento. A maioria destes erros dizia respeito a custos inelegíveis (30), a contratos públicos (12) e a participantes inelegíveis (oito). As autoridades dos Estados-Membros aplicaram correções com vista a reduzir as taxas de erro residual a um nível inferior ao limiar de materialidade de 2 %.

6.29. Este foi o primeiro ano que abrangeu tanto os pagamentos de 2014-2020 como os encerramentos relativos ao período de 2007-2013. O número e o impacto dos erros detetados em operações do período de 2014-2020 foram superiores aos das operações do período de 2007-2013 relativas ao encerramento. A maior contribuição para o nível de erro estimado pelo Tribunal provém dos instrumentos financeiros, seguidos dos custos inelegíveis. 6.29. A Comissão sublinha que o instrumento financeiro (Iniciativa PME) com montantes certificados nas contas de 2015-2016 constituiu uma parte importante das despesas 2014-2020 declaradas nessas contas. Este instrumento, que contribuiu para um terço da taxa de erro estimada, é regido por regras específicas comparativamente com outros programas principais nos termos do Regulamento (UE) n. o 1303/2013, devido à sua natureza inovadora (ver, nomeadamente, os pontos 6.37 e 6.47). Nos termos do artigo 42.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013, a elegibilidade dessa despesa deve ser avaliada em definitivo aquando do encerramento do programa em causa, e o gestor do fundo deve, nesse momento, corrigir transações irregulares e substituí-las por transações elegíveis.

6.30. A caixa 6.4 mostra a repartição por categoria dos erros que o Tribunal detetou (antes de tomar em consideração as correções financeiras) e os pontos 6.31 a 6.43 fornecem mais informações sobre estes erros.

Caixa 6.4 — «Coesão económica, social e territorial» — Repartição dos erros detetados Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Os instrumentos financeiros deram a maior contribuição para o nível de erro estimado para 2017

6.31. Os instrumentos financeiros no âmbito da gestão partilhada (IFGP) assumem a forma de investimentos em capitais próprios ou quase-capital, empréstimos ou garantias. São de natureza diferente das subvenções tradicionais, que envolvem o reembolso das despesas de um beneficiário no âmbito de projetos elegíveis.

6.32. Os Estados-Membros podem contribuir para a criação de instrumentos financeiros:

a) ao nível dos próprios Estados-Membros, sob a responsabilidade de uma autoridade de gestão (em ambos os períodos do QFP) (29);

b) ao nível da UE (apenas no período de 2014-2020). Esta categoria inclui a Iniciativa PME (30), que é executada como um PO distinto e individual (31).

6.33. Sempre que os instrumentos financeiros sejam utilizados para financiamento, apenas os desembolsos aos destinatários finais e os custos e taxas dos gestores de fundos são considerados elegíveis quando do encerramento dos programas, devendo as contribuições não utilizadas ser devolvidas ao orçamento da UE (32). Os pontos que se seguem descrevem algumas das dificuldades causadas por esta abordagem.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Duas das quatro auditorias temáticas examinadas pelo Tribunal relativas aos PO de 2007-2013 não detetaram erros significativos no encerramento

6.34. A Comissão apenas exige que as autoridades de auditoria deem garantias, quando do encerramento, de que os montantes pagos aos destinatários finais foram utilizados como previsto (33). Para o efeito, recomendou que as autoridades de auditoria realizem auditorias «temáticas» (34) para os instrumentos financeiros. 6.34 e 6.35. Em 2011, a Comissão coordenou com as autoridades de auditoria uma metodologia para auditar instrumentos financeiros sob gestão partilhada para o período de programação 2007-2013 («Quadro de Auditoria Comum — Instrumentos de engenharia financeira no contexto dos fundos estruturais»). Desde então, a Comissão solicitou auditorias realizadas pelas autoridades de auditoria sobre a execução desses instrumentos. A Comissão também verificou, ao avaliar as declarações de encerramento, se as autoridades de auditoria tinham auditado a execução dos instrumentos financeiros. Quando não foi esse o caso, a Comissão interrompeu o processo de encerramento e pediu trabalho suplementar de auditoria. A Comissão acompanhará os dois casos mencionados pelo TCE. Em relação ao caso em que o TCE estima um impacto financeiro significativo do erro na taxa de erro residual validada pela Comissão, a Comissão remete para a sua resposta à Caixa 6.5 infra.

6.35. O Tribunal constatou que nem todas as autoridades de auditoria realizaram sistematicamente estas auditorias. Quando o fizeram, o trabalho efetuado nem sempre era suficiente para identificar irregularidades significativas. O Tribunal detetou erros quantificáveis em dois dos quatro instrumentos financeiros na sua amostra relativa aos encerramentos. Em um destes dois casos, o impacto financeiro do erro afetou significativamente a taxa de erro residual comunicada e validada pela Comissão (ou seja, a taxa era superior a 2 %).

Caixa 6.5 — Exemplo de empréstimos não elegíveis aprovados para um IFGP O cofinanciamento do FEDER destinado a empréstimos deve ser utilizado principalmente (isto é, em mais de 50 % do valor total dos empréstimos) para apoiar as PME [Regulamento (CE) n.o 1083/2006]. O instrumento financeiro que o Tribunal auditou em Espanha tinha investido quase 80 % do valor total aprovado dos empréstimos em empresas que não eram PME. Nem a autoridade de auditoria nem a Comissão detetaram este incumprimento do requisito básico de elegibilidade definido pelo legislador. Caixa 6.5 — Exemplo de empréstimos não elegíveis aprovados para IFGP O artigo 44.o do Regulamento (UE) n.o 1083/2006 não impede que os empréstimos também sejam concedidos a grandes empresas, se estiverem preenchidas todas as condições. Uma vez que nesta disposição não é mencionado qualquer nível mínimo de financiamento às PME, este artigo poderia também referir-se ao número de empréstimos individuais (e não necessariamente a montantes).

Deficiências graves na execução de um PO do período de 2014-2020 no âmbito da Iniciativa PME

6.36. Para efeitos da auditoria, o Tribunal examinou 30 operações do único PO no âmbito da Iniciativa PME constante das contas anuais apresentadas em 2017.

6.37. O FEI é o gestor de fundos da Iniciativa PME ao nível da UE. As autoridades de auditoria são obrigadas a emitir um parecer sobre a legalidade e a regularidade das despesas incluídas nas contas dos PO no âmbito da Iniciativa PME. No entanto, não têm o direito de realizar verificações no local para obter garantias sobre a regularidade ao nível dos intermediários financeiros (35). A fim de permitir a elaboração de um parecer sobre as contas, o FEI assinou um contrato de «procedimentos acordados» (36) com um auditor externo. Contudo, o Tribunal verificou que o contrato relativo ao PO examinado não previa a realização de quaisquer trabalhos ao nível dos intermediários financeiros, e que o auditor externo declarava no seu relatório a impossibilidade de expressar qualquer garantia. Apesar disso, a autoridade de auditoria emitiu um parecer positivo sobre a regularidade das contas apresentadas à Comissão (37). 6.37. Num procedimento acordado, o auditor externo não emite um parecer, mas as constatações e conclusões devem ser utilizadas pela autoridade de auditoria para emitir o seu próprio parecer de auditoria. Para o efeito, a autoridade de auditoria também realizou uma auditoria ao sistema, a nível das autoridades de gestão e de certificação. O relatório de controlo anual descreve claramente de que modo autoridade de auditoria chegou ao respetivo parecer. A proposta Omnibus, na sua redação resultante do acordo político entre o Conselho e o Parlamento, resolve esta lacuna de garantia.

6.38. O Tribunal também detetou deficiências que afetaram gravemente a elegibilidade de vários investimentos efetuados pelos intermediários financeiros (38). Apenas as empresas que correspondem à definição do estatuto de PME da UE (39) são elegíveis para a Iniciativa PME. No entanto, os intermediários financeiros nem sempre verificaram o cumprimento desta condição ou não o fizeram corretamente. Nos 30 investimentos examinados, os intermediários financeiros tinham aprovado empréstimos para cinco destinatários sem confirmarem o respetivo estatuto de PME; por conseguinte, o Tribunal considera que esses investimentos são inelegíveis. Quatro outros empréstimos foram utilizados, no todo ou em parte, para atividades não elegíveis (por exemplo, para o refinanciamento de outros empréstimos). Estas irregularidades representaram 1,0 pontos percentuais do nível de erro estimado pelo Tribunal para este capítulo (40).

6.39. A situação deveu-se em parte às insuficiências processuais ao nível dos intermediários financeiros, que não respeitavam os critérios de elegibilidade juridicamente vinculativos definidos nos contratos celebrados com o FEI. Este facto representa um risco grave para a regularidade dos outros PO aprovados no âmbito da Iniciativa PME e geridos em circunstâncias semelhantes. Revela também que é necessário melhorar ainda mais o acompanhamento contínuo do FEI. Para o efeito, o FEI iniciou a aplicação de um plano de ação para sensibilizar os intermediários financeiros para a necessidade de cumprirem os critérios de elegibilidade, bem como para reforçar os seus próprios mecanismos internos de deteção de empréstimos inelegíveis. O plano de ação visa corrigir as irregularidades detetadas pelo Tribunal e atenuar os riscos residuais em termos de regularidade relativos aos PO da Iniciativa PME. 6.39. Em instrumentos financeiros, os controlos a serem efetuados pelos intermediários financeiros constituem um elemento essencial no processo de garantia. A Comissão toma nota do conjunto abrangente de medidas proposto pelo FEI para resolver estas questões. Irá acompanhar de perto a sua execução em cooperação com as autoridades nacionais para que a despesa elegível em consonância com o artigo 39.o, n.o 8, do RDC seja declarada e aprovada no encerramento do programa da Iniciativa PME.

IVA recuperável certificado incorretamente como despesa elegível

6.40. O imposto sobre o valor acrescentado (IVA) é um imposto indireto cobrado sobre o consumo de bens e serviços. Um sujeito passivo, em geral, uma empresa, um empresário individual ou outro profissional, está obrigado a cobrar o IVA sobre as suas vendas e a transmiti-lo à autoridade fiscal nacional. O sujeito passivo pode pedir o reembolso do IVA já pago sobre as suas próprias compras. Trata-se do conceito de «recuperação». Uma pessoa que não seja sujeito passivo não é obrigada a cobrar o IVA e não pode recuperar o IVA sobre as compras. 6.40 e 6.41. O conceito de recuperação do IVA tem de ser avaliado numa base casuística. A Comissão preparou orientações para as autoridades do programa utilizarem e apresentou propostas para simplificar a elegibilidade do IVA no período de programação 2021-2027.

6.41. De acordo com a regulamentação da UE, as despesas de IVA são elegíveis para cofinanciamento apenas se não forem recuperáveis ao abrigo da legislação nacional em matéria de IVA. É irrelevante se as despesas de IVA são ou não efetivamente recuperadas. No caso de organismos públicos, o IVA é recuperável quando um operador cobra taxas com IVA aos utilizadores finais de infraestruturas (41).

6.42. O Tribunal identificou 10 projetos relativos a cinco PO para os quais as autoridades dos Estados-Membros tinham declarado o IVA recuperável como despesa elegível. Nesses casos, as autoridades de auditoria interpretaram incorretamente as regras de elegibilidade e não comunicaram a situação como uma irregularidade. Esta situação contribui com 0,3 pontos percentuais para o nível de erro estimado. Em relação a três dos cinco PO, o impacto financeiro dos erros afetou significativamente a taxa de erro residual comunicada e validada pela Comissão (ou seja, a taxa era superior a 2 %). No seu Relatório Anual relativo a 2015, o Tribunal destacou a controvérsia de incluir o IVA recuperável nas declarações de despesas, especialmente no caso de organismos públicos (42). Neste caso, os fundos da UE reembolsam o IVA como custo elegível às autoridades dos Estados-Membros e, ao mesmo tempo, os Estados-Membros cobram o IVA através do seu sistema normal de tributação. Em alguns casos, o reembolso da UE pode mesmo exceder os custos efetivamente incorridos com o projeto, sem IVA. 6.42. Nove dos dez projetos referidos pelo TCE prendem-se com quatro PO do FSE 2014-2020 num Estado-Membro. A Comissão já tinha identificado este problema em auditorias anteriores, mas a adaptação do sistema do Estado-Membro não eliminou completamente o problema. A Comissão encontra-se a trabalhar estreitamente com a administração do Estado-Membro para garantir que esta matéria possa ser resolvida no futuro próximo mediante a introdução de uma opção de custos simplificada ou a introdução da obrigação de recuperação do IVA para os beneficiários finais. A Comissão aplicará as correções financeiras necessárias.

Caixa 6.6 — Exemplo de cofinanciamento de despesas de IVA inelegíveis Na Polónia, a autoridade de gestão assinou convenções de subvenção para ajudar as pequenas empresas a adquirir equipamento, com o objetivo global de reduzir o desemprego. Quando os destinatários declararam que não tinham a intenção de recuperar o IVA, a autoridade de gestão considerou que o IVA era uma despesa elegível para cofinanciamento. Esta interpretação foi incorreta, uma vez que os destinatários estavam registados para efeitos de IVA e que a despesa do IVA era efetivamente recuperável.

Despesas inelegíveis

6.43. O Tribunal detetou insuficiências significativas nos controlos de elegibilidade dos participantes em 11 projetos, que afetavam principalmente a IEJ e o requisito relativo ao estatuto de NEET (43). O Tribunal constatou igualmente sete casos em que as autoridades de auditoria não tinham detetado custos indiretos inelegíveis ou sobredeclarados. 6.43. Em relação aos casos detetados com custos indiretos inelegíveis ou sobredeclarados, a Comissão fará o acompanhamento necessário e proporá medidas consoante considere necessário. No que diz respeito aos custos indiretos (ver caixa 6.7), as questões identificadas pelo TCE foram em grande medida identificadas pela autoridade de auditoria, que aplicou uma correção de 10 % a esta despesa. A Comissão fará o acompanhamento com as autoridades relevantes e ponderará a aplicação de qualquer correção financeira adicional que se afigure necessária.

Caixa 6.7 — Exemplo de despesas inelegíveis — sobredeclaração de custos indiretos A sede das instalações do beneficiário, um grande instituto de investigação situado na Alemanha, está localizada fora da área elegível do PO. O projeto auditado foi financiado pelo FSE e executado por um grupo criado especificamente para o projeto pelo beneficiário na área elegível. Os custos do projeto consistiram principalmente em despesas diretas com pessoal, materiais e serviços e numa proporção significativa de despesas indiretas com as mesmas rubricas. Para serem elegíveis, os custos indiretos devem ser incorridos na área elegível, ter uma relação direta com o projeto e devem ser afetados com base na sua contribuição para o mesmo. O Tribunal constatou, contudo, que a maior parte das categorias de custos afetados ao projeto como custos indiretos eram na realidade custos gerais incorridos na sede do instituto. Vários custos relativos a estas categorias foram também diretamente imputados ao projeto como despesas reais incorridas pelo grupo responsável pelo projeto no local do mesmo. Durante a sua auditoria, a autoridade de auditoria não conseguiu obter provas suficientes sobre a composição dos custos indiretos e, portanto, aplicou-lhes uma correção forfetária de 10 %. O Tribunal constatou que o erro real era superior a 10 %, pelo que considera inelegíveis todos os custos não diretamente relacionados com o projeto.

Avaliação realizada pelo Tribunal do trabalho das autoridades de auditoria

6.44. O trabalho das autoridades de auditoria é uma componente fundamental do quadro de garantia e de controlo das despesas no domínio da Coesão (ver ponto 6.22). Em 2017, as autoridades de auditoria realizaram pela primeira vez encerramentos relativos ao período de programação de 2007-2013 e aplicaram o novo quadro de controlo e de garantia para 2014-2020. O exame dos seus trabalhos realizado pelo Tribunal faz parte de um processo que visa uma possível utilização acrescida do modelo de garantia da Comissão no futuro. Na auditoria realizada este ano, o Tribunal avaliou o trabalho de sete das 21 autoridades de auditoria, relativo ao período de 2014-2020, dos Estados-Membros que, em 2017, apresentaram pacotes de garantia incluindo despesas. Constatou uma série de deficiências que afetam o atual grau de fiabilidade desse trabalho. 6.44. A Comissão saúda a abordagem de auditoria do TCE, que tem o potencial de reduzir de um modo geral a duplicação e sobreposições de atividades de auditoria para as autoridades e os beneficiários do programa. Tal como no período de programação precedente, a Comissão continua a trabalhar estreitamente com 122 autoridades de auditoria que abrangem o FEDER/FC/FSE/IEJ/FEAD para evitar eventuais deficiências e assegurar resultados de auditoria plenamente fiáveis. Além disso, a estratégia de auditoria única da Comissão para a política de coesão prevê uma forte incidência sobre a repetição dos trabalhos de auditoria relativamente aos resultados das autoridades de auditoria de uma forma contínua e com base nos riscos. Ver também a resposta da Comissão aos pontos 6.49 e 6.50.

6.45. Em todos os pacotes de garantia e de encerramento examinados, as autoridades de auditoria tinham comunicado uma taxa de erro residual inferior a 2 %. Contudo, devido aos erros adicionais detetados, a taxa recalculada pelo Tribunal era superior a 2 % para seis dos 12 pacotes de garantia para o período 2014-2020 e três dos 10 pacotes de encerramento para o período de 2007-2013. 6.45. Em relação a três programas num Estado-Membro, sem contestar as irregularidades invocadas, a Comissão observa que os erros adicionais identificados, que resultam numa taxa de erro residual acima dos 2 %, estão todos relacionados com uma interpretação errónea sobre a elegibilidade do IVA por parte de todas as autoridades do Estado-Membro e não apenas pela autoridade de auditoria. Além disso, no caso do programa «Iniciativa PME», existiam requisitos jurídicos específicos na altura de emissão do relatório da autoridade de auditoria que não permitiram que a mesma efetuasse auditorias ao nível das transações. Ver também as respostas da Comissão aos pontos 6.29 e 6.37.

As insuficiências na amostragem definida por algumas autoridades de auditoria afetaram a representatividade das amostras

6.46. Devido ao grande número de operações cofinanciadas por cada PO, as autoridades de auditoria têm de recorrer à amostragem para formar uma opinião sobre a elegibilidade das despesas. Para produzir resultados fiáveis, as amostras devem ser representativas da população auditada e, em regra geral, baseadas num método estatisticamente válido (44). O Tribunal verificou o método de amostragem das autoridades de auditoria para os 22 pacotes de garantia/encerramento examinados.

6.47. No caso do PO no âmbito da Iniciativa PME, não houve amostragem porque nem a autoridade de auditoria nem o auditor externo contratado pelo FEI realizaram quaisquer auditorias ao nível dos intermediários financeiros (ver ponto 6.37). 6.47. No artigo 40. o , n. o 3, do RDC, existe uma restrição regulamentar clara para a autoridade de auditoria realizar auditorias ao nível dos beneficiários finais em relação aos programas da Iniciativa PME. A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 6.37.

6.48. O Tribunal detetou deficiências, como a dimensão insuficiente da amostra, a representação excessiva de certas operações e a utilização incorreta dos parâmetros de amostragem, em três dos 22 pacotes examinados (todos eles relativos a 2014-2020). Até certo ponto, estas insuficiências afetaram a representatividade das amostras e, portanto, a fiabilidade das respetivas taxas de erro residual comunicadas. 6.48. Ver também as respostas da Comissão aos pontos 6.64 e 6.65.

Outras deficiências no trabalho das autoridades de auditoria

6.49. A realização de controlos insuficientes ou inadequados aumenta o risco de não deteção de despesas inelegíveis. Além disso, as normas internacionais de auditoria (45) exigem que os auditores documentem os seus controlos e que indiquem referências claras de todos os documentos mais relevantes para as despesas auditadas. Esta prática permite-lhes prestar contas do seu trabalho e contribui para que os avaliadores internos ou externos formulem uma conclusão sobre a extensão e a suficiência dos controlos. 6.49 e 6.50. As autoridades de auditoria devem ser capazes de demonstrar o âmbito e a qualidade das verificações que efetuam. Contudo, quando se trata de documentação do processo de auditoria, deve ser encontrado um equilíbrio apropriado para assegurar procedimentos administrativos corretos e eficientes. A Comissão continuará a trabalhar estreitamente com as autoridades de auditoria para resolver as questões levantadas pelo TCE, mediante a partilha das melhores práticas e do intercâmbio de ferramentas e metodologias de auditoria, incluindo as próprias listas de verificação da Comissão. Nos termos da sua estratégia única de auditoria para a política de coesão, a Comissão planeou realizar 58 auditorias de conformidade e 19 missões de averiguação com base no risco em 2018 e 2019, a fim de assegurar a fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria. Está previsto que 21 destas auditorias de conformidade e oito missões de averiguação serão realizadas em 2018 e os resultados das mesmas estarão disponíveis para os RAA de 2018. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.26.

6.50. Foi possível retirar conclusões para 96 das 217 operações da amostra (44 %) com base no exame realizado pelo Tribunal do trabalho das autoridades de auditoria. Constataram-se deficiências ao nível do âmbito, qualidade e documentação nos trabalhos das autoridades de auditoria relativamente a 121 operações (56 %), pelo que o Tribunal teve de repetir o trabalho de auditoria. As deficiências diziam respeito a 17 dos 22 pacotes de garantia/encerramento examinados. Tratava-se, por exemplo, de listas de controlo que não cobriam todos os pontos necessários ou de controlos incorretos da elegibilidade das despesas. Para 80 destas operações (37 % do total), foi necessário realizar uma visita aos beneficiários. Em 30 das 121 operações que repetiu, o Tribunal detetou erros quantificáveis que não tinham sido previamente identificados pela autoridade de auditoria e que se referiam a 11 pacotes.

O trabalho da Comissão e a comunicação da taxa de erro residual nos seus Relatórios Anuais de Atividades

6.51. Os RAA constituem o principal instrumento da Comissão para declarar se tem uma garantia razoável de que os procedimentos de controlo aplicados garantem a legalidade e a regularidade das despesas (46). No domínio da «Coesão económica, social e territorial», os RAA indicam o número das diferentes taxas como medida das despesas em risco. Estas taxas incluem a taxa de erro residual para o exercício contabilístico 2015/2016, cujas contas a Comissão aprovou, tendo formulado conclusões em termos de regularidade (47). 6.51. A Comissão fornece diferentes taxas nos RAA em relação à despesa sob gestão partilhada para medir os riscos específicos associados a diferentes tipos de pagamentos no ano em causa (encerramento 2007-2013 e diferentes exercícios contabilísticos para a despesa de 2014-2020), bem como uma taxa de erro agregada para o ano civil de 2017.

6.52. Nesta subsecção, o Tribunal examina o trabalho realizado pela Comissão para obter garantias de que, no âmbito do novo quadro de controlo e de garantia, os sistemas dos Estados-Membros estão a funcionar eficazmente e que a taxa de erro residual representa uma estimativa fiável.

6.53. As observações do Tribunal incidem sobre a conceção do quadro de garantia e o trabalho da Comissão para aprovação das contas, validação das diferentes taxas de erro residuais e determinação de uma taxa de erro residual global.

Conceção do quadro de controlo e de garantia para 2014-2020

Os RAA devem ainda ser mais simplificados e adaptados ao novo quadro de controlo e de garantia

6.54. Devido ao novo quadro de controlo e de garantia, são necessários quase dois anos desde o final do período contabilístico em questão para que a Comissão possa comunicar pela primeira vez a sua conclusão sobre a fiabilidade das taxas de erro residual das autoridades de auditoria para um determinado exercício contabilístico. Este período inclui oito meses para as autoridades de auditoria realizarem o seu trabalho. Posteriormente, a Comissão efetua os seus controlos documentais, missões de averiguação complementares e auditorias da regularidade. A caixa 6.8 apresenta a cronologia do novo quadro. 6.54. Os dois anos referidos pelo TCE começam no início do período contabilístico relevante e, por conseguinte, incluem os oitos meses previstos pela regulamentação para as autoridades de auditoria realizarem o seu trabalho de auditoria. Posteriormente, e em linha com a estratégia de auditoria única para a política de coesão, a Comissão visa avaliar a tempo do relatório anual de atividade subsequente, ou seja, num prazo máximo de 13 meses, os pacotes de garantia recebidos para cada um dos 419 programas de coesão. Após esses controlos documentais e no local exaustivos, as auditorias baseadas no risco e as missões de averiguação, a DG comunicará no relatório anual de atividade subsequente se considera que as taxas de erro residual anteriormente indicadas são fiáveis ou se estão em curso mais verificações ou se as mesmas são necessárias. Ver também a resposta da Comissão aos pontos 6.49 e 6.50.

Caixa 6.8 — Cronologia do novo quadro de controlo e de garantia Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.55. No ano passado, o Tribunal chamou a atenção para o facto de o período de referência dos RAA não ser o mesmo que o período abrangido pelos pacotes de garantia dos Estados-Membros (48). As taxas de erro residual comunicadas pelas autoridades de auditoria referem-se ao exercício contabilístico. Porém, nos RAA os diretores-gerais fornecem uma garantia razoável relativa ao ano civil, a fim de refletir o princípio orçamental da anualidade e em conformidade com as orientações dadas pela DG BUDG e pelo Secretariado-Geral. Para o efeito, nos RAA de 2017, os diretores-gerais da DG REGIO e da DG EMPL decidiram estimar o risco projetando uma taxa de erro residual provisória para as despesas do ano civil de 2017, que ainda não tinham aprovado nem validado. 6.55. A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 6.34 do relatório anual do TCE relativo ao exercício de 2016. O Regulamento Financeiro e o prazo estipulado para a garantia para 2014-2020 permitem um melhor alinhamento com os períodos objeto de relatórios, com um desfasamento de apenas seis meses, comparativamente com um ano em 2007-2013. As DG adaptaram em conformidade os seus relatórios anuais de atividades e a forma como obtêm garantia para os diferentes tipos de pagamentos efetuados, que cobrem até três exercícios contabilísticos diferentes do programa, conforme descrito nos RAA de 2016 (secção A.1.2). As taxas de erro residual para o exercício contabilístico 2016-2017, recebidas até 1 de março de 2018, foram consideradas as melhores e mais recentes estimativas para calcular o risco relativo à despesa do ano e para introduzir reservas em programas individuais, quando necessário. Foi este particularmente o caso em 2017 devido ao número limitado de contas com despesa recebido e, portanto, das taxas de erro comunicadas para o exercício contabilístico 2015-2016. Ademais, a Comissão salienta que, no momento em que um RAA é aprovado, a despesa declarada no ano civil anterior é coberta pela retenção de 10 % sobre os pagamentos intercalares da UE.

6.56. Os requisitos em matéria de comunicação de informações dos RAA ainda não foram suficientemente adaptados ao novo quadro de controlo e de garantia. Na opinião do Tribunal, uma vez que as taxas de erro residual para o exercício contabilístico de 2015/2016 são as únicas para as quais a Comissão pode receber a necessária garantia das autoridades de auditoria e dos seus próprios trabalhos relativos à regularidade, deveriam ser essas taxas o principal indicador para a regularidade nos RAA de 2017. Deveriam também ser a principal base das declarações de fiabilidade das DG para os domínios de intervenção específicos. No entanto, nenhuma das duas DG lhes dá a devida importância nem as refere como um indicador-chave de desempenho. 6.56 e 6.57. As DG informam nos RAA um indicador essencial de desempenho em matéria de regularidade (KPI 5) em consonância com instruções centrais para assegurar uma abordagem consistente e harmonizada em todos dos domínios orçamentais. Foi dada visibilidade adicional à taxa de risco residual em relação às contas 2015-2016 nos RAA de 2017 (nomeadamente na nota de rodapé do KPI 5 e no resumo), onde uma secção específica é também dedicada à validação das taxas de erro residual comunicadas para esse exercício contabilístico. A Comissão está disposta a refletir, e a debater com o TCE, sobre como continuar a melhorar e simplificar a sua apresentação de taxas de erro nos seus futuros RAA.

6.57. Acresce que, nos RAA, a Comissão apresenta pelo menos 13 taxas diferentes para os dois períodos de programação como medida das despesas em risco. Este elevado número de taxas não é claro e pode suscitar confusão quanto à sua relevância e à garantia fornecida.

Os adiantamentos pagos aos instrumentos financeiros não devem ser tidos em conta para o cálculo da taxa de erro residual

6.58. As modalidades aplicáveis ao período de programação de 2014-2020 visam simplificar o encerramento dos PO através da introdução de um procedimento de exame e aprovação anuais das contas que é idêntico ao «encerramento parcial». Este procedimento só poderá funcionar se as taxas de erro residual comunicadas pelas autoridades de auditoria forem fiáveis e estiverem disponíveis informações que digam respeito exclusivamente às despesas elegíveis quando do encerramento (ou seja, sem os adiantamentos). 6.58. A Comissão indicou efetivamente que as contas anuais visam mais segurança jurídica para os Estados-Membros num contexto plurianual sob gestão partilhada mediante a introdução da validação de «blocos anuais de despesa elegível». Esse encerramento parcial não cobre por definição pagamentos adiantados ao abrigo de instrumentos financeiros ou auxílios estatais que devem ser posteriormente transformados em despesa elegível nos exercícios contabilísticos subsequentes (por conseguinte, está previsto o relato cumulativo nas contas anuais). Nos RAA, os serviços da Comissão prestaram essas informações sobre as taxas de erro residual que apenas se referem a despesa elegível no encerramento (ou seja, sem adiantamentos dos instrumentos financeiros). Ver também a resposta da Comissão aos pontos 6.59 a 6.62 infra.

6.59. O Regulamento (UE) n.o 1303/2013 não especifica como calcular as taxas de erro residual. 6.59 a 6.62. Em consonância com o artigo 137. o do Regulamento (UE) n. o 1303/2013, as contas do programa têm por base os montantes declarados à Comissão, incluindo pagamentos adiantados a instrumentos financeiros. As autoridades de auditoria fornecem taxas de erro residual com base na despesa incluída nas contas. Para fazer um acompanhamento construtivo da recomendação do TCE de 2016, as autoridades de auditoria concordaram prestar à Comissão informações pormenorizadas suplementares que lhe permitam calcular nos RAA taxas de erro residual excluindo o impacto dos adiantamentos pagos aos instrumentos financeiros. Assim, a Comissão pôde calcular que o impacto dos adiantamentos pagos nas contas de 2016-2017 a instrumentos financeiros (e a programas da Iniciativa PME) foi inferior a 0,2 pontos percentuais em média para o FEDER (com base em 67 instrumentos financeiros) e 0,02 para o FSE (com base em 15 instrumentos financeiros) (ver página 50 do relatório anual de atividades de 2017 da DG REGIO e página 58 do relatório anual de atividades de 2017 da DG EMPL). A recomendação do TCE ajudou, portanto, a melhorar a divulgação de informações relativas a programas individuais nos RAA, sem que esses pagamentos adiantados a instrumentos financeiros tenham mostrado até ao momento um impacto geral significativo nas taxas de erro comunicadas.

6.60. É muito provável que a prática atual das autoridades de auditoria de incluir adiantamentos destinados a instrumentos financeiros na população auditada conduza a uma subestimação das taxas de erro residual comunicadas à Comissão (49).

6.61. Aplicando a recomendação formulada pelo Tribunal no seu Relatório Anual do ano passado (50), a Comissão apresenta agora, nos seus RAA, taxas de erro residual suplementares que excluem os adiantamentos aos instrumentos financeiros.

6.62. No período de programação anterior, as autoridades de auditoria habitualmente não realizavam trabalhos de auditoria ao nível do intermediário financeiro. No período de 2014-2020, para a segunda parcela dos adiantamentos e parcelas posteriores (51), as autoridades de auditoria terão de verificar que as condições de elegibilidade são cumpridas ao nível dos intermediários financeiros. Não pode ser efetuado um encerramento parcial para os PO que incluem instrumentos financeiros, a não ser que as autoridades de auditoria realizem trabalhos de auditoria adequados a este nível.

6.63. Este problema poderá ser mais acentuado nos próximos anos para aqueles programas que registam um aumento significativo do número de instrumentos financeiros (52).

O trabalho da Comissão no que se refere à garantia fornecida nos RAA

Não foram corrigidas as insuficiências relativas à amostragem no exame dos pacotes de garantia

6.64. O trabalho do Tribunal sobre a metodologia de amostragem das autoridades de auditoria mostrou que as insuficiências existentes em três dos 12 pacotes de garantia examinados (25 %) afetaram até certo ponto a fiabilidade das taxas de erro residual comunicadas (ver pontos 6.47-6.48). 6.64 e 6.65. A Comissão identificou algumas das questões levantadas pelo TCE, mas não considerou que as condições do artigo 31. o do Regulamento (UE) n. o 480/2014 fossem aplicáveis a estes casos. Em relação ao programa Iniciativa PME, a Comissão remete para a sua resposta ao ponto 6.47.

6.65. Em conformidade com os seus procedimentos internos, a Comissão verificou o método de amostragem utilizado para todos os pacotes apresentados. No entanto, não assinalou as questões acima referidas. Em caso de deficiências graves, o regulamento prevê a aplicação de uma taxa fixa de correção (53).

6.66. Em todos os casos acima referidos, a Comissão liquidou o saldo e liberou os 10 % anteriormente retidos para proteger o orçamento da UE (ver caixa 6.8 ). 6.66. A Comissão tem de liquidar o montante em dívida para o exercício contabilístico em questão em todos os casos em que as condições previstas no artigo 139. o , n. o 2, do RDC estejam preenchidas. Caso se conclua que deve ser efetuado um pagamento, a Comissão tem a possibilidade de o interromper quando o risco residual se mantiver significativo. Quando o saldo resulta numa recuperação, a Comissão deve proceder imediatamente à recuperação do montante, em consonância com o princípio da boa gestão financeira.

A conclusão da Comissão sobre a regularidade das despesas do exercício contabilístico de 2015/2016 ainda não é final

6.67. A Comissão comprometeu-se, nos seus RAA de 2016, a efetuar a sua avaliação aprofundada da regularidade, o mais tardar nove meses após a apresentação dos pacotes de garantia (54). Assim, deveria ter apresentado uma conclusão sobre as taxas de erro residual para o exercício contabilístico de 2015/2016 nos RAA de 2017. As duas DG concluíram que a taxa de erro residual para o exercício contabilístico de 2015/2016 era inferior ao limiar de materialidade de 2 %. A DG EMPL finalmente não formulou conclusões sobre alguns PO para os quais ainda não tinha obtido a garantia necessária e que, portanto, estavam ainda sujeitos à sua avaliação final. 6.67. Não existe obrigação formal de chegar a uma conclusão quanto à validade das taxas de erro comunicadas para todos os programas em cada ano, mas as DG estão a trabalhar claramente com este objetivo, quando todas as condições estão satisfeitas e permitem que os serviços da Comissão cheguem a essa conclusão. A estratégia única de auditoria para a política de coesão prevê a realização de auditorias, quando necessário, até ao fim do período regulamentar para os beneficiários conservarem documentos comprovativos. Por conseguinte, situações específicas (tais como a «entrada em funcionamento» deste primeiro ano de aplicação do sistema de garantia) ou a eficiência administrativa poderão fazer com que as auditorias de conformidade da Comissão abranjam mais do que um exercício contabilístico, com uma eventual influência nas taxas de erro anteriormente comunicadas.

6.68. O exercício contabilístico de 2015/2016 foi o primeiro sujeito ao novo quadro de controlo e de garantia. Para os 50 pacotes de garantia pertinentes, apresentados em março de 2017, a DG EMPL realizou apenas duas auditorias de conformidade (55), entre junho de 2017 e abril de 2018, abrangendo oito operações e dois pacotes de garantia em dois Estados-Membros. A DG REGIO não realizou nenhuma auditoria deste tipo. O Tribunal constatou que as autoridades de auditoria subestimaram as taxas de erro residual que comunicaram à Comissão em seis dos 12 pacotes de garantia examinados. Para proteger o orçamento da UE, o regulamento dá à Comissão a possibilidade de realizar novas auditorias até ao final do período de retenção da documentação justificativa (ver ponto 6.8). Estes dois elementos podem implicar que outras deficiências detetadas em futuras auditorias da Comissão possam ainda aumentar as taxas de erro residual para os exercícios contabilísticos de 2015/2016. Por conseguinte, as taxas de erro residual sobre as quais a Comissão formula conclusões nos seus RAA de 2017 ainda não são definitivas. 6.68. A fim de proteger o orçamento da UE, a Comissão tem a possibilidade de realizar auditorias suplementares tendo em conta o requisito jurídico de disponibilidade dos documentos e provas de auditoria. Quaisquer irregularidades identificadas, como resultado dessas auditorias devem ser devidamente corrigidas com eventuais repercussões nas taxas de erro validadas anteriormente. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 6.9. Em 2017, as DG REGIO e EMPL acompanharam o TCE num número significativo das suas auditorias. O baixo número de pacotes de garantia efetivamente enviados neste primeiro exercício contabilístico com despesas limitadas declaradas e, portanto, possibilidades limitadas de repetir auditorias realizadas pelas autoridades de auditoria, associado à dimensão da cobertura de auditoria do TCE desses programas, fez com que a Comissão revisse as suas auditorias de conformidade planeadas em 2017. Esta decisão visava evitar a duplicação de auditorias aos mesmos programas e beneficiários. Outros fatores, incluindo a possibilidade de as futuras auditorias de conformidade da Comissão analisarem retrospetivamente três exercícios contabilísticos (para eficiência administrativa no caso de baixos números de auditorias a serem revistas) e a sobreposição com o trabalho de auditoria da REGIO/EMPL no encerramento do período 2007-2013, foram tidos em conta pela Comissão, de uma perspetiva de eficiência e de eficácia, ao planear (e subsequentemente rever) o seu trabalho de auditoria de 2017. Ver também a resposta da Comissão aos pontos 6.56 e 6.57.

Não existe uma taxa de erro residual global para a política de coesão

6.69. Para ambos os períodos de programação, cada RAA da Comissão indica uma taxa de erro residual distinta (56). No entanto, a Comissão não calcula nem fornece uma taxa de erro residual global abrangendo o domínio da «Coesão económica, social e territorial» (sub-rubrica 1b do QFP) para o exercício contabilístico. 6.69 e 6.70. Conforme exigido pelo Regulamento Financeiro, os relatórios da Comissão têm por base o ano civil. O relatório anual sobre a gestão e a execução (RAGE) da Comissão fornece uma taxa de erro residual agregada para a coesão, migração e pescas, com base em dados e indicadores comunicados por cada DG nos respetivos RAA. Por motivos de comparabilidade, esta abordagem tem sido a mesma desde o RAGE de 2015.

6.70. A Comissão poderia apresentar estas informações no Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE mediante um pequeno esforço adicional, o que poderia ajudar as autoridades de quitação. Em vez disso, este relatório fornece uma taxa de erro combinada relativa à «Coesão, migração e pescas» para o ano civil.

6.71. A caixa 6.9 contém uma síntese das informações prestadas pelos RAA para o período de programação de 2014-2020.

Caixa 6.9 — Síntese das informações constantes dos RAA para o período de 2014-2020 (milhões de euros) Atividades Fundo Total das despesas certificadas no pacote de garantia Número de pacotes de garantia (72) PO (72) Taxa de erro residual (73) Período de programação de 2014-2020 FEDER/FC 993,7 20 34 0,6 % FSE/IEJ (74) 1 443,5 33 49 0,7 % FEAD 144,3 8 8 0,6 % Total sem Iniciativa PME (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Fonte: RAA relativos a 2017 da DG REGIO e DG EMPL.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.72. As taxas de erro residual comunicadas constantes dos RAA de 2017 relativamente ao exercício contabilístico de 2015/2016 são inferiores ao nível de materialidade (57). No entanto, os resultados da auditoria do Tribunal a uma amostra representativa de operações auditadas pelas autoridades de auditoria indicam que o nível de erro continua a ser significativo (superior a 2 %) e que algumas taxas de erro residual apresentadas por estas autoridades foram subavaliadas. 6.72. A Comissão comunicou as questões levantadas pelo TCE nos respetivos relatórios anuais de atividades da DG REGIO e da DG EMPL e teve-as em conta nas suas taxas de erro validadas, nos casos em que o considerou viável. Em relação aos programas individuais em causa, nos casos em que se conclua que as taxas de erro residual comunicadas foram subestimadas, a Comissão procederá a correções financeiras adicionais.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

6.73. Globalmente, as provas de auditoria indicam que o nível de erros nas despesas da «Coesão económica, social e territorial» é significativo (ver pontos 6.26-6.43). 6.73. A Comissão observa com satisfação que a estimativa do nível de erro do TCE para a política de coesão, este ano, representa uma melhoria significativa comparativamente com anos anteriores. Em especial, a Comissão salienta que o programa único «iniciativa PME» presente nas contas 2015-2016, com um quadro regulamentar específico comparado com os programas principais devido à sua natureza inovadora, contribui com um ponto percentual para esta estimativa. Com base em todas as informações que obteve, a Comissão conclui que, em relação à grande maioria dos programas, não há qualquer nível material de erro restante nas contas 2015-2016.

6.74. O número de insuficiências que o Tribunal detetou nos trabalhos de várias autoridades de auditoria abrangidas pela sua amostra (ver pontos 6.44-6.50) limita atualmente a confiança que pode ser depositada nesses trabalhos. 6.74 e 6.75. A Comissão já comunicou algumas das questões levantadas pelo TCE nos respetivos relatórios anuais de atividades da DG REGIO e da DG EMPL e teve-as em conta nas suas taxas de erro validadas, nos casos em que o considerou viável. As DG aplicarão as correções financeiras adicionais necessárias. A Comissão continuará a trabalhar estreitamente com as autoridades de auditoria para resolver as questões levantadas pelo TCE. Além disso, a estratégia de auditoria única da Comissão para a coesão prevê uma forte incidência sobre a repetição dos trabalhos em matéria de resultados das autoridades de auditoria com base nos riscos. Ver também as respostas da Comissão aos pontos 6.26, 6.29, a resposta comum da Comissão aos pontos 6.34 e 6.35, 6.37, 6.39 e a resposta comum da Comissão aos pontos 6.49 e 6.50.

6.75. Por este motivo e devido a deficiências no trabalho da própria Comissão (ver pontos 6.51-6.72), as taxas de erro residual global apresentadas nos RAA da Comissão para o exercício contabilístico de 2015/2016 estão subavaliadas e atualmente o Tribunal não pode basear-se nelas. Devido aos erros adicionais detetados, a taxa recalculada pelo Tribunal era superior a 2 % para seis dos 12 pacotes de garantia para o período de 2014-2020 e três dos 10 pacotes de encerramento para o período de 2007-2013.

6.76. O novo quadro de controlo e de garantia foi concebido para assegurar que, numa base anual, as taxas de erro residual são inferiores ao limiar de materialidade de 2 %. No entanto, a auditoria do Tribunal revelou que são ainda necessárias mais melhorias, nomeadamente em termos da aplicação do quadro, tanto a nível das autoridades de auditoria como da Comissão. 6.76. Sem prejuízo da sua resposta comum aos pontos 6.74 e 6.75 acima, a Comissão também considera que as melhorias adicionais são sempre bem-vindas e adotará as medidas necessárias para continuar a melhorar o quadro de garantia e assegurar que todas as irregularidades são detetadas e corrigidas oportunamente. No tocante ao próprio trabalho da Comissão, os planos de auditoria da Comissão devem ter em conta o trabalho planeado pelo TCE com vista a reduzir sobreposições e duplicações das auditorias ao nível das administrações responsáveis e dos beneficiários. Este foi particularmente o caso para as primeiras contas 2014-2020 com despesas limitadas certificadas e, portanto, com possibilidades limitadas de repetir auditorias realizadas por autoridades de auditoria. A Comissão remete igualmente para a sua resposta ao ponto 6.68.

Recomendações

6.77. As constatações resultantes da análise do Tribunal ao seguimento dado às sete recomendações formuladas no Relatório Anual relativo a 2014 (58) são apresentadas no anexo 6.2 . A Comissão executou totalmente quatro recomendações, duas foram executadas em alguns aspetos e uma não foi executada de todo. 6.77. No que diz respeito à recomendação 3 do relatório anual de 2014 do TCE, este último salientou que a utilização de opções de custos simplificados (OCS) está limitada a 36 % do orçamento do programa para o FSE e s apenas 2 % para o FEDER/FC. A Comissão continua a promover a utilização de opções de custos simplificados durante o período de programação 2014-2020. A este respeito, a Comissão publicou em 27 de março de 2018 o seu relatório final sobre a utilização das OCS no FSE, FEDER, FC e FEADER) que revelou que entre 2014 e 2017 a grande maioria das autoridades de gestão dos FEEI utilizaram as OCS (73 % e 95 % para os programas respetivamente do FEDER/FC e FSE). Em termos de projetos, 65 % do FSE, 50 % do FEDER e 25 % do FC estão a utilizar as OCS. Além disso, a proposta Omnibus, na sua redação resultante do acordo político entre o Conselho e o Parlamento, amplia o âmbito e a aplicabilidade das OCS. No tocante à recomendação considerada como não tendo sido executada, a Comissão sublinha que a mesma não foi aceite e, portanto, não foi aplicada.

6.78. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2017, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

— Recomendação 1: assegurar que as disposições de auditoria relativas aos instrumentos financeiros geridos pelo FEI são adequadas ao nível dos intermediários financeiros. Quando o BEI/FEI utiliza procedimentos acordados com os auditores externos, a Comissão deverá, tendo em conta a necessidade de fornecer uma garantia, definir as condições mínimas desses contratos e, nomeadamente, a obrigação de serem realizados trabalhos de auditoria suficientes ao nível do Estado-Membro. Prazo de execução: imediatamente. A Comissão aceita a recomendação e considera que, com a entrada em vigor da proposta Omnibus, na sua redação resultante do acordo político entre o Conselho e o Parlamento, e com novas disposições relativas à auditoria de instrumentos financeiros geridos pelo FEI, as recomendações serão aplicadas. Além disso, os Estados-Membros terão de realizar controlos e auditorias ao nível dos intermediários financeiros e, em relação às autoridades de auditoria, ao nível dos beneficiários finais na sua jurisdição, quando pertinente.

— Recomendação 2: propor alterações legislativas para o quadro financeiro pós-2020 a fim de excluir o reembolso do IVA aos organismos públicos a partir de fundos da UE. Prazo de execução: antes da aprovação do quadro legislativo pós-2020. A Comissão aceita parcialmente esta recomendação e apresentou uma proposta legislativa para o quadro financeiro 2021-2027. A proposta da Comissão (COM (2018) 375 final) introduz uma regra simples relativa ao IVA, independentemente do estatuto privado/público dos beneficiários: para os projetos abaixo de um custo total de 5 milhões de EUR o IVA é considerado elegível, ao passo que, acima desse limiar, o IVA é inelegível.

— Recomendação 3: corrigir as insuficiências que o Tribunal detetou na sua verificação do trabalho das autoridades de auditoria no contexto das auditorias de regularidade da Comissão. Prazo de execução: imediatamente. A Comissão aceita esta recomendação. Em linha com a sua estratégia de auditoria única e com o plano de auditoria acordado, os serviços da Comissão irão, a partir de 2018, concentrar o seu trabalho de auditoria na verificação da qualidade e conformidade do trabalho das autoridades de auditoria com vista a obter pareceres e resultados de auditoria plenamente fiáveis.

— Recomendação 4: remediar a complexidade das informações apresentadas sobre o quadro de controlo e de garantia para o período de 2014-2020 nos RAA da DG REGIO e da DG EMPL: i) concentrando-se nas despesas que tenham sido objeto de um ciclo de controlo, ou seja, pacotes de garantia relativos a despesas anteriores a 30 de junho do ano «n — 1». Para o efeito, a Comissão deve adaptar a sua comunicação de informações para garantir que não apresenta estimativas provisórias; ii) indicando claramente as despesas que ainda não foram examinadas de forma aprofundada (incluindo através de controlos de regularidade). A Comissão deve referir as medidas de prevenção que protegem o orçamento da UE e se essas medidas são suficientes para dar garantias, abstendo-se de calcular uma taxa residual para as despesas que ainda não examinou; iii) divulgando a taxa de erro residual global da sub-rubrica 1b do QFP para cada exercício contabilístico. Prazo de execução: junho de 2019. A Comissão aceita parcialmente esta recomendação. A Comissão sublinha que os relatórios anuais de atividades das direções-gerais em causa já prestam uma atenção clara à validação das taxas de erro para os programas e contas em relação aos exercícios contabilísticos que terminam a 30 de junho n-1. Tal poderá ficar ainda mais esclarecido em futuros relatórios. Em linha com o Regulamento Financeiro, a garantia exigida aos gestores orçamentais nos relatórios anuais de atividades refere-se a todos os tipos de pagamentos executados no ano em análise n. As DG comunicam separadamente sobre o nível de garantia obtido para cada uma delas. O montante em risco é, portanto, estabelecido com base na despesa relevante do ano civil. A Comissão reitera, além disso, que está aberta a refletir e a debater com o TCE sobre como melhorar e simplificar o seu sistema que conduz à apresentação de taxas de erro nos seus RAA.

— Recomendação 5: assegurar que as disposições de auditoria são alteradas em conformidade com a proposta da Comissão aplicável aos instrumentos financeiros no quadro regulamentar pós-2020, para que só os fundos efetivamente utilizados ao nível dos destinatários finais sejam tidos em conta no cálculo das taxas de erro residual. Prazo de execução: antes do início da aplicação do quadro legislativo pós-2020. A Comissão aceita esta recomendação, desde que a proposta da Comissão para o quadro regulamentar após 2020 seja adotada pelos colegisladores. Na sequência desta proposta adotada em 29 de maio de 2018, os Estados-Membros declararão as despesas dos instrumentos financeiros com base no montante desembolsado aos beneficiários finais. Haverá apenas um pagamento adiantado de 25 % a instrumentos financeiros que não deverá fazer parte do universo auditado definido no quadro regulamentar, que limitará as despesas que podem ser declaradas antes de ser efetuado o pagamento aos beneficiários finais.

— Recomendação 6: efetuar controlos de regularidade suficientes para retirar conclusões sobre a eficácia do trabalho das autoridades de auditoria e obter uma garantia razoável quanto à regularidade das despesas, o mais tardar nos RAA publicados no ano seguinte à aprovação das contas. Prazo de execução: imediatamente. A Comissão aceita parcialmente a recomendação que é consentânea com a estratégia de auditoria única para os fundos em causa. A Comissão definiu como objetivo ser capaz de comunicar todos os anos nos respetivos RAA sobre a fiabilidade das taxas de erro residual comunicadas pelas autoridades de auditoria nos pacotes de garantia do ano anterior. Salienta, ao mesmo tempo, que dispõe de até três anos para realizar auditorias sobre as despesas incluídas nas contas para tirar uma conclusão sobre a fiabilidade das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria e para confirmar a legalidade e regularidade das despesas certificadas.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

PARTE 2 — AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS PROJETOS

6.79. O princípio da boa gestão financeira na execução do orçamento da UE pressupõe uma incidência não só na conformidade regulamentar, mas também na concretização dos objetivos definidos (59). Por este motivo, para além de verificar a regularidade das operações, o Tribunal avalia o desempenho das ações a que essas operações se referem.

6.80. Das 217 operações examinadas este ano, 113 eram referentes a ações que estavam fisicamente concluídas à data da auditoria do Tribunal (56 para 2007-2013 e 57 para 2014-2020). No que respeita a estas ações, o Tribunal avaliou:

— o modo como o sistema de desempenho foi concebido (em especial se os PO tinham indicadores de realizações e de resultados relevantes para os respetivos objetivos, e se os objetivos em termos de realizações e de resultados especificados nos documentos do projeto (60) correspondiam aos objetivos do PO para cada eixo prioritário);

— o desempenho real dos projetos, ou seja, se foi comunicado se as metas definidas para cada indicador foram cumpridas e se os objetivos foram alcançados.

6.81. Para os instrumentos financeiros, o Tribunal examinou a taxa de desembolso real (o montante pago aos destinatários finais em percentagem do montante total dos fundos).

Avaliação da conceção do sistema de desempenho

6.82. Os regulamentos da UE aplicáveis neste domínio de despesas obrigam os beneficiários a definir e comunicar as realizações (61). Os Estados-Membros também dispõem da possibilidade de definir indicadores de resultados que liguem os resultados dos projetos aos respetivos indicadores do eixo prioritário do PO. Sempre que possível e pertinente, é uma boa prática definir indicadores de resultados, uma vez que permite às autoridades medir o contributo específico de um projeto para os objetivos do eixo prioritário correspondente.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.83. Ao examinar uma amostra de 113 projetos, o Tribunal detetou um conjunto de insuficiências na forma como as autoridades dos Estados-Membros conceberam os seus sistemas de medição do desempenho, tanto a nível dos PO como dos projetos. Estas constatações são resumidas na caixa 6.10 . O Tribunal constatou que existia globalmente um sistema de medição do desempenho, que permitia ligar as realizações e os resultados dos projetos com os objetivos dos PO, para apenas 74 dos 113 projetos (65 %). Porém, em cinco dos 74 casos, as autoridades tinham classificado incorretamente as realizações como resultados nos PO e/ou nos documentos de aprovação dos projetos. 6.83. Uma lógica de intervenção bem concebida nos programas operacionais deve assegurar que as realizações e resultados a nível do projeto contribuem para alcançar os resultados esperados dos programas operacionais, não esquecendo que os mesmos são também influenciados por fatores externos.

6.84. Em 34 casos, as autoridades não tinham definido indicadores de resultados ao nível dos projetos e em quatro não tinham fixado de todo indicadores ou metas para medir o desempenho a esse nível. Em um outro caso, não estavam definidas quaisquer metas no PO correspondente. Nestas circunstâncias, não é possível determinar se esses projetos contribuíram para a concretização dos objetivos gerais do programa. Cerca de três quartos destes 39 casos dizem respeito ao período de 2007-2013. 6.84. Avaliar a contribuição da intervenção cofinanciada (refletida pelas realizações e pelos indicadores de resultados a nível do projeto) para os objetivos do PO (refletido pelos indicadores de resultados) é uma tarefa da avaliação de impacto. Com efeito, a concentração insuficiente nos resultados foi identificada na avaliação ex post do FC/FEDER. Esta situação foi resolvida na legislação que rege o período de programação 2014-2020 através do reforço da lógica de intervenção e da concentração nos resultados.

6.85. Estas constatações complementam um relatório recente do Tribunal sobre a seleção e o acompanhamento (62) dos projetos no período de programação de 2014-2020. O relatório concluiu que os critérios de seleção para os projetos do FEDER e do FSE no período de 2014-2020 não exigem sistematicamente a definição de indicadores de resultados quantificados ao nível dos projetos. Mesmo quando esses indicadores existem, não correspondem necessariamente aos indicadores do PO. 6.85. No entender da Comissão, há uma diferença entre os resultados diretos ao nível de projetos financiados e os resultados a alcançar a nível dos PO (refletidos pelos indicadores de resultados). Nos casos em que os resultados diretos são influenciados apenas pela ação cofinanciada, os indicadores de resultados são afetados por diferentes fatores externos que escapam ao controlo das autoridades de gestão. Uma lógica da intervenção bem concebida deverá assegurar que as realizações e os resultados diretos dos projetos selecionados contribuem para a consecução dos resultados esperados do PO.

6.86. O relatório do Tribunal sobre a absorção (63) mostra também que, para o período de 2007-2013, a Comissão e os Estados-Membros tomaram medidas para dar resposta ao baixo nível de absorção e garantir a legalidade, mas não tiveram devidamente em conta considerações relativas ao desempenho, o que levou a uma insuficiente concentração nos resultados. 6.86. A Comissão propôs medidas aos Estados-Membros que estavam em risco de absorção insuficiente, sendo estas consentâneas com o quadro jurídico de 2007-2013, os objetivos do programa e a lógica de intervenção e tendo sido adaptadas às circunstâncias específicas de cada programa em causa. Por conseguinte, pareceu não haver necessidade de qualquer consideração excecional com vista a resultados apenas para salvaguardas de que os resultados propostos são efetivamente concretizados. É prática corrente da gestão dos programas que, quando um programa dá sinais de uma taxa de absorção mais baixa, as medidas tomadas para resolver essas questões se centrem na absorção dentro dos objetivos existentes.

Caixa 6.10 — Avaliação da conceção do sistema de desempenho (113 projetos) Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Muitos projetos não alcançam totalmente os objetivos de desempenho

6.87. Na maioria dos casos examinados, o Tribunal não concluiu que todos os objetivos de desempenho tivessem sido totalmente alcançados. Em relação a 74 projetos para os quais tinham sido definidos indicadores de resultados e de realizações, o Tribunal constatou que estes tinham sido totalmente alcançados em 26 casos (35 %), parcialmente alcançados em 43 casos (58 %), que não puderam ser avaliados em dois casos (3 %) e que não foram alcançados em três casos (4 %). Um dos projetos que não alcançou os seus objetivos era «não operacional», de acordo com a definição constante das orientações relativas ao encerramento (64). 6.87 e 6.88. É importante recordar que a amostra do TCE dizia respeito a uma combinação de projetos de 2007-2013 e 2014-2020, com uma alteração significativa à abordagem de desempenho e lógica de intervenção dos programas ao abrigo da regulamentação 2014-2020. Para já, os resultados comunicados fornecem, portanto, uma visão limitada dos resultados específicos para 2014-2020. Contudo, globalmente, a Comissão observa que 93 % dos projetos com indicadores de resultados e de realizações cumpriram-nos total ou parcialmente, o que é consentâneo com os resultados de anos anteriores. O valor atingiu mesmo 100 % nos casos em que foram apenas definidos indicadores de realizações.

6.88. Dos 34 casos em que tinham sido definidos indicadores de realizações (mas não indicadores de resultados), o Tribunal constatou que estes tinham sido plenamente alcançados em 23 casos (68 %) e parcialmente alcançados em 11 casos (32 %) (ver caixa 6.11 ).

6.89. O Tribunal não pôde avaliar a realização dos objetivos de desempenho nos restantes cinco casos porque não tinham sido definidos indicadores ou metas.

Caixa 6.11 — Realização dos objetivos de desempenho Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

6.90. No período de 2014-2020, as autoridades de auditoria são obrigadas a examinar a fiabilidade dos dados de desempenho. O Tribunal constatou que, de um modo geral, estas autoridades realizavam controlos do desempenho dos projetos durante as suas auditorias das operações. Em 18 dos 57 casos, a autoridade de auditoria não tinha condições para formular uma opinião sobre a realização dos objetivos, porque o projeto ainda estava em curso. Em 20 outros casos, a autoridade de auditoria tinha limitado as suas verificações aos objetivos relativos às realizações. 6.90. A Comissão observa com satisfação que as autoridades de auditoria incluíram este elemento adicional da fiabilidade dos dados de desempenho no âmbito das suas auditorias a operações para 2014-2020, em linha com as orientações e recomendações da Comissão e com o quadro regulamentar. Estes resultados são úteis e complementares para as próprias auditorias temáticas neste domínio, realizadas pela Comissão.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

A maioria dos Estados-Membros não pôde utilizar na íntegra as suas contribuições dos IFGP

6.91. Os Estados-Membros são obrigados a comunicar no seu relatório anual informações sobre o desembolso efetivo do financiamento proveniente dos IFGP a favor dos destinatários finais (65). A caixa 6.12 apresenta a utilização dos IFGP até ao último período de referência (66). Apenas quatro Estados-Membros utilizaram integralmente as contribuições disponíveis, com variações substanciais nas taxas de desembolso. Para o período de 2014-2020, 16 Estados-Membros não comunicaram qualquer desembolso aos destinatários finais no final de 2016 (67). 6.91. Em relação ao período 2014-2020, na maioria dos Estados-Membros os acordos de financiamento foram assinados em 2016 e até mesmo no segundo semestre de 2016. O facto de, no final de 2016, não terem sido efetuados desembolsos a beneficiários finais está, portanto, em linha com o calendário da criação desses instrumentos financeiros.

Caixa 6.12 — Taxas de desembolso acumuladas dos instrumentos financeiros Nota 1) No final de 2016, a Irlanda e o Luxemburgo não tinham criado quaisquer instrumentos financeiros. Nota 2) Taxas de desembolso comunicadas à Comissão, em conformidade com o artigo 67.o, n.o 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 e com o artigo 46.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013. Para o período de 2014-2020 referem-se ao ano civil e não ao exercício contabilístico. Nota 3) No período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros não podem geralmente pedir novas contribuições dos PO para os instrumentos financeiros até atingirem um certo nível de desembolso a favor dos destinatários finais. Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em informações da Comissão.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Conclusão