Reforçar Schengen com a plena participação da Bulgária, da Roménia e da Croácia no espaço sem controlos nas fronteiras internas

I.Introdução

O espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen») é uma das conquistas mais emblemáticas da integração europeia e uma das manifestações mais tangíveis do modo de vida europeu, impulsionando a economia e unindo os europeus através das fronteiras internas.

O que começou por ser um projeto intergovernamental entre cinco Estados-Membros em 1985 — Alemanha, Bélgica, França, Luxemburgo e Países Baixos — foi-se expandindo gradualmente ao longo de sete fases de alargamento para se afirmar hoje em dia como o maior espaço de livre circulação do mundo. Os benefícios da abolição das fronteiras internas permanecem tão persuasivos na atualidade como em 1985. Schengen é uma realidade para milhões de cidadãos: todos os dias, cerca de três milhões e meio de pessoas atravessam as fronteiras internas para trabalhar, estudar ou visitar familiares e amigos. Schengen reforçou a nossa segurança coletiva, permitindo às autoridades dos Estados-Membros cooperarem estreitamente entre si. Além disso, o espaço Schengen é concebido como a pedra angular da União Europeia e do mercado único como um todo. Face aos reptos do atual contexto geopolítico e económico, é fundamental dispor de um espaço Schengen plenamente operacional e concluído para garantir a estabilidade, a resiliência e a recuperação.

Atualmente, o espaço Schengen abrange 26 países e estende-se por mais de quatro milhões de quilómetros quadrados, com uma população de quase 420 milhões de pessoas. Vinte e dois Estados-Membros da UE participam no espaço Schengen. Dos restantes Estados-Membros, todos exceto um são obrigados e devem, por isso, ser autorizados a aderir ao espaço Schengen logo que preencham as condições necessárias. Quatro dos cinco Estados-Membros restantes, designadamente a Bulgária, a Croácia, Chipre e a Roménia, já estão parcialmente vinculados pelo acervo de Schengen, mas os controlos nas fronteiras internas com esses Estados-Membros ainda não foram suprimidos. A Irlanda participa em algumas componentes importantes da arquitetura de Schengen, com exceção do acervo relativo às fronteiras externas e à supressão dos controlos nas fronteiras internas. Quatro países que não são Estados‑Membros da UE: a Islândia, o Listenstaine, a Noruega e a Suíça, que assinaram acordos com a União relativos à associação à aplicação do acervo de Schengen, assim fazendo igualmente parte do espaço Schengen. A partir do momento em que a Bulgária, a Roménia e a Croácia passarem a aplicar plenamente o acervo de Schengen, o espaço Schengen aumentará para 4,5 milhões de quilómetros quadrados, com uma população de 450 milhões de habitantes.

O acervo de Schengen é parte integrante do quadro jurídico da UE, com obrigações e responsabilidades significativas, que os novos Estados-Membros devem aceitar na íntegra enquanto candidatos a admissão. Em particular, devem estar preparados e capacitados para gerir eficazmente as fronteiras externas em nome de todos os outros Estados Schengen e para emitir vistos Schengen uniformes. Devem estar aptos a cooperar eficazmente com as autoridades responsáveis pela aplicação da lei de outros Estados, bem como a conectar-se e a utilizar os sistemas de informação pertinentes, como o Sistema de Informação de Schengen, a fim de manter um elevado nível de segurança quando deixar de haver controlos nas fronteiras internas. Por último, cabe-lhes assegurar o cumprimento dos direitos fundamentais e dos requisitos em matéria de proteção de dados no desempenho destas atividades.

Para além do cumprimento destes requisitos, a plena aplicação do acervo de Schengen depende da aprovação unânime de todos os outros Estados-Membros que também o aplicam integralmente. A este respeito, registaram-se progressos significativos e adotaram-se recentemente medidas políticas importantes em prol da plena aplicação do acervo de Schengen na Bulgária, na Roménia e na Croácia. Tal é fortemente defendido pelo Parlamento Europeu e constitui uma prioridade fundamental para a Presidência checa do Conselho da União Europeia.

Além disso, também está em curso o processo de avaliação Schengen em relação a Chipre com vista a examinar o grau de preparação deste país para aderir ao espaço Schengen. O Sistema de Informação de Schengen em Chipre entrará brevemente em funcionamento e este processo será objeto de verificação no âmbito de uma avaliação Schengen para o efeito em 2023.

A presente comunicação faz o balanço dos bons resultados obtidos pela Bulgária, pela Roménia e pela Croácia na adoção das medidas exigidas para assegurar o cumprimento das condições necessárias à aplicação de todas as partes pertinentes do acervo de Schengen, como estabelecido nos respetivos Atos de Adesão de 2005 e 2011. Insta o Conselho a tomar as decisões necessárias, sem demora ulterior, por forma a permitir a adesão destes três países, que ainda não fazem plenamente parte do espaço sem controlos nas fronteiras internas.

Não há dúvida de que a União está pronta para tal decisão histórica. Os esforços conjuntos envidados nos últimos anos tornaram Schengen mais forte e mais resiliente. O ciclo de governação de Schengen recentemente estabelecido fornece todos os instrumentos necessários para avaliar com regularidade o estado de Schengen, passando de um quadro administrativo para uma governação política e uma responsabilidade comuns. O Conselho Schengen e o Fórum Schengen asseguram um diálogo transparente e construtivo entre as instituições da UE e os Estados-Membros. O novo mecanismo reforçado de avaliação e monitorização de Schengen, a que a Bulgária, a Roménia e a Croácia ficarão sujeitos imediatamente após a tomada das decisões relativas à plena aplicação do acervo de Schengen, velará pela identificação atempada de eventuais deficiências e medidas corretivas.

Como tal, este oitavo alargamento do espaço Schengen vem confirmar e reforçar a confiança mútua e a unidade entre os Estados-Membros subjacentes a este projeto fundamental, para além de contribuir para a sua adaptação e desenvolvimento contínuos.

II.Historial sólido de realizações da Bulgária, da Roménia e da Croácia

Desde 2011, a Comissão tem defendido sistematicamente que a Bulgária e a Roménia estão preparadas para fazer parte do espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas, o mesmo se aplicando à Croácia desde 2019. A Comissão instou ativamente o Conselho a tomar as decisões necessárias para permitir à Bulgária, à Roménia e à Croácia aderir ao espaço sem controlos internos. O Parlamento Europeu assumiu idêntico compromisso em várias ocasiões .

Ao longo dos anos, estes Estados-Membros têm contribuído de modo significativo para o bom funcionamento do espaço Schengen, incluindo durante as crises migratórias, as restrições pandémicas e, mais recentemente, quando confrontados com as consequências sem precedentes da guerra na Ucrânia. Concluídas com êxito todas as avaliações Schengen, a Bulgária, a Roménia e a Croácia têm uma expectativa legítima de aderir plenamente ao espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas. A recente missão voluntária de recolha de informações na Bulgária e na Roménia, bem como a última nova visita à Croácia e os resultados obtidos em matéria de controlo dos direitos fundamentais nas fronteiras externas confirmam de forma decisiva que estes países continuam a cumprir eficazmente as rigorosas normas de Schengen, dando provas de possuírem um historial de aplicação exemplar. Embora apliquem ativamente a maior parte do acervo de Schengen, estes Estados-Membros não beneficiam de todos os benefícios decorrentes da pertença ao espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas.

Pela sua posição geográfica estratégica, a Bulgária, a Roménia e a Croácia desempenham um papel fundamental no plano da segurança da nossa fronteira externa comum e na contribuição efetiva para um elevado nível de segurança e prosperidade, como demonstraram as recentes crises. Dispõem de todos os instrumentos, estruturas e procedimentos necessários para gerir eficazmente a passagem das fronteiras externas e enfrentar eventuais ameaças à segurança nessas fronteiras, contribuindo assim para combater as formas graves de criminalidade transfronteiriça. Estes países demonstraram igualmente um elevado nível de empenho em assegurar uma resposta eficaz à pressão migratória e aos desafios conexos, desenvolvendo fortes laços de cooperação com os vizinhos mais próximos. Além disso, em conformidade com o novo regulamento relativo à avaliação Schengen, os Estados-Membros relativamente aos quais tenha sido adotada uma decisão do Conselho que determine a aplicação na totalidade das disposições do acervo de Schengen são avaliados o mais tardar no prazo de um ano a contar da data da plena aplicação do acervo de Schengen nesses Estados‑Membros . Tal aplica-se à Bulgária, à Roménia e à Croácia na sequência da adoção das decisões correspondentes.

Nos termos do artigo 4.º, n.º 2, do Ato de Adesão de 2005 , a Bulgária e a Roménia concluíram com êxito os respetivos processos de avaliação Schengen em 2011. O processo teve início em 2009 e todas as partes relevantes do acervo foram cuidadosamente avaliadas em conformidade com os procedimentos aplicáveis. O Conselho reconheceu a conclusão do processo de avaliação em dois documentos distintos de conclusões do Conselho, datados de 9 de junho de 2011 . O projeto de decisão do Conselho sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Bulgária e na Roménia recebeu um parecer favorável do Parlamento Europeu em 8 de junho de 2011 . Apesar dos resultados positivos e da conclusão do processo de avaliação Schengen, há mais de onze anos que não é tomada uma decisão do Conselho sobre a plena aplicação do acervo de Schengen na Bulgária e na Roménia e a supressão dos controlos nas suas fronteiras internas.

Dado que os processos de avaliação da Bulgária e da Roménia se concluíram em 2011 e que o Regulamento relativo ao mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen não permite relançar uma avaliação formal da Bulgária e da Roménia, estes dois países, com vista a reforçar a confiança mútua e reconhecendo o desenvolvimento do acervo de Schengen no período intermédio, emitiram, em 2 de março de 2022, uma declaração conjunta convidando, numa base voluntária, uma equipa de peritos sob a coordenação da Comissão a «assegurar a aplicação, entre outros, dos últimos desenvolvimentos do acervo de Schengen desde a avaliação, centrando-se na gestão das fronteiras externas e na cooperação policial».

Com o acordo da Bulgária e da Roménia, que deram mostras de flexibilidade e empenho, e na sequência de pedidos dos Estados-Membros, o âmbito da missão foi significativamente alargado de modo a abranger todos os elementos pertinentes do acervo de Schengen, incluindo os últimos desenvolvimentos desde 2011, com destaque para as fronteiras externas e a cooperação policial. Em foco estiveram igualmente domínios como o regresso, o Sistema de Informação de Schengen, o Sistema de Informação sobre Vistos e a evolução da política de vistos. A missão teve em conta o respeito pelos direitos fundamentais, incluindo a proteção de dados, e o funcionamento das autoridades que aplicam as partes pertinentes do acervo de Schengen. As visitas realizaram-se de 9 a 11 de outubro na Roménia e de 12 a 14 de outubro de 2022 na Bulgária. A maioria dos Estados-Membros contribuiu para a missão e a equipa era composta por 17 peritos dos Estados-Membros. Para além dos cinco peritos da Comissão, participaram na missão de recolha de informações observadores da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), da Europol e da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

A missão voluntária de recolha de informações confirmou as conclusões dos processos de avaliação concluídos em 2011, revelando que a Bulgária e a Roménia não só continuaram a aplicar o novo acervo e os novos instrumentos, como também reforçaram substancialmente a aplicação global do acervo de Schengen em todas as suas dimensões de forma abrangente.

A Bulgária, país vizinho da Turquia, desempenha um papel fundamental na proteção das fronteiras externas da UE e na manutenção de um elevado nível de segurança interna. Para o efeito, implementou uma gestão sólida das fronteiras, garantindo uma vigilância das fronteiras de qualidade e controlos sistemáticos nas fronteiras. Como assinalado no relatório da missão, este país é incentivado a continuar a melhorar o quadro de situação nacional através da plena aplicação do modelo de análise comum e integrada de riscos. Apesar dos atuais desafios externos, a Bulgária adota uma abordagem coerente em relação ao regresso de nacionais de países terceiros sem direito de permanência e à prevenção de movimentos secundários não autorizados. A luta contra a criminalidade transfronteiriça constitui uma prioridade, com recurso a instrumentos ativos de cooperação policial internacional, inclusive com e através da Europol, bem como por meio de acordos operacionais celebrados com países vizinhos, permitindo a vigilância transfronteiras e a perseguição além-fronteiras. O Sistema de Informação de Schengen está bem estabelecido. No que diz respeito ao funcionamento das autoridades, está a ser aplicada a todos os níveis a estratégia nacional da Bulgária para prevenir e combater a corrupção, reforçada por medidas de prevenção e procedimentos disciplinares sólidos. A Bulgária demonstrou igualmente que dispõe das estruturas necessárias para assegurar o respeito pelos direitos fundamentais, garantindo o acesso à proteção internacional, respeitando o princípio da não repulsão, bem como os requisitos em matéria de proteção de dados para a aplicação do Sistema de Informação de Schengen e a cooperação policial.