ABREVIATURAS

AOS : Apoio Orçamental Setorial

APC : Acordo de Parceria e Cooperação

APD : Ajuda Pública ao Desenvolvimento

BERD : Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento

BOMCA : Programa de gestão das fronteiras na Ásia Central

CADAP : Programa de luta contra as drogas na Ásia Central

CRIS : Sistema Comum de Informação RELEX

DER : Documento de estratégia regional

FMI : Fundo Monetário Internacional

GFP : Gestão das Finanças Públicas

ICD : Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento

IE : Instrumento de Estabilidade

IEDDH : Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos

IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria

INOGATE : Programa da União Europeia de transporte interestatal de petróleo e gás para a Europa

MRR : Mecanismo de Reação Rápida

OCDE : Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

ODM : Objetivos de Desenvolvimento do Milénio

ONG : Organização não governamental

OSCE : Organização para a Segurança e a Cooperação

PEFA : Despesa Pública e Responsabilidade Financeira

PIB : Produto interno bruto

PPC : Paridade do poder de compra

SEAE : Serviço Europeu de Ação Externa

SMART : Específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados

TACIS : Assistência Técnica à Comunidade dos Estados Independentes

TFUE : Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TRACECA : Programa do Corredor de Transportes Europa-Cáucaso-Ásia

UE : União Europeia

UNICEF : Fundo das Nações Unidas para a Infância

USD : Dólar dos Estados Unidos

SÍNTESE

I. A auditoria avaliou a forma como a Comissão e o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) planearam e geriram a ajuda ao desenvolvimento às repúblicas da Ásia Central (Cazaquistão, Quirguistão, Tajiquistão, Turquemenistão e Usbequistão) entre 2007 e 2012.

II. A auditoria verificou que a Comissão e o SEAE envidaram importantes esforços, em circunstâncias complexas, no planeamento e na execução do programa de ajuda ao desenvolvimento da UE à Ásia Central, definido no Documento de Estratégia Regional (DER) de abril de 2007. O planeamento e a atribuição da ajuda foram, de um modo geral, satisfatórios, mas a execução foi menos satisfatória.

III. A Comissão debateu as prioridades com os países parceiros e procurou adaptar os programas de despesa às respetivas prioridades nacionais. A distribuição geográfica da ajuda teve em conta a prosperidade relativa. Todos os projetos selecionados para apoio da UE contribuíram para a realização dos objetivos definidos no documento de estratégia regional. No entanto, a Comissão prestou assistência a um número de setores superior ao compatível com as boas práticas.

IV. A Comissão recorreu a diversas modalidades de execução na realização dos seus planos, que incluem um elevado número de pequenos projetos, o que aumentou os encargos administrativos das delegações. A gestão do programa também foi dificultada pela grande variedade de instrumentos financeiros envolvidos e pelos diversos canais de prestação de contas, o que torna difícil estabelecer quanto é que a UE gastou por setor e por país na Ásia Central. A Comissão não tentou avaliar os custos administrativos globais do seu programa de ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central.

V. A Comissão poderia e deveria ter sido mais rigorosa na gestão dos seus programas de apoio orçamental no Tajiquistão e no Quirguistão, associando-os a medidas específicas anticorrupção. As decisões de pagamento basearam-se mais nos compromissos de reforma dos países parceiros do que nos progressos alcançados.

VI. A execução foi, de um modo geral, lenta, ainda que com algumas variações significativas. Os programas regionais não alcançaram uma genuína dimensão regional; uma parte significativa consistiu em instrumentos "plurinacionais", disponibilizados individualmente a cada país parceiro. A Comissão criou as disposições necessárias para aprender com a experiência e melhorar os seus programas ao longo do tempo. Este processo teve resultados úteis, embora em alguns casos nem sempre disponíveis em tempo oportuno e, noutros casos, as recomendações úteis não tenham sido tidas em conta. Os respetivos relatórios centraram-se mais nas atividades do que nos resultados.

VII. O presente relatório formula recomendações sobre como aplicar os ensinamentos resultantes da experiência adquirida no período 2007-2012 na futura cooperação da UE com esta região.

INTRODUÇÃO

1. O presente relatório analisa o planeamento e a gestão da ajuda ao desenvolvimento concedida pela União Europeia (UE) a cinco repúblicas da Ásia Central (Cazaquistão, Quirguistão, Tajiquistão, Turquemenistão e Usbequistão) entre 2007 e 2012 (ver mapa).

MAPA

ÁSIA CENTRAL

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Fonte: Baseado no mapa n.o 3763 da ONU relativo à Ásia Central, Rev. 7, dezembro de 2011. A adaptação é da total responsabilidade do Tribunal de Contas Europeu.

2. Os cinco estados, que se tornaram países independentes após a queda da União Soviética em 1991, diferem substancialmente em termos de dimensão populacional, área territorial, recursos naturais e prosperidade. O Cazaquistão e o Turquemenistão dispõem de grandes reservas de petróleo e gás, cujas exportações estão refletidas no seu PIB per capita relativamente elevado. Em termos de realização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), a situação varia (para informações mais detalhadas sobre cada um dos países ver anexo I). Também existem diferenças no que diz respeito à sua vontade respetiva de cooperação e integração com o resto do mundo.

A UNIÃO EUROPEIA E A ÁSIA CENTRAL

3. A UE tem trabalhado ativamente com os países da Ásia Central desde que estes se tornaram independentes. O Documento de Estratégia 2002--2006 da Comissão relativo à Ásia Central definiu os objetivos fundamentais da estratégia de ajuda, que consistem em promover a estabilidade e a segurança nos países da Ásia Central e ajudá-los na procura de um desenvolvimento económico sustentável e da redução da pobreza.

4. A Comissão Europeia (CE) definiu os seus planos de ajuda ao desenvolvimento para o período 2007-2013, num documento de estratégia regional que adotou em abril de 2007 [1]. A política da UE em relação à Ásia Central durante o período ao qual se refere a auditoria foi acordada pelo Conselho Europeu em junho de 2007 e encontra-se definida no documento do Conselho "União Europeia e Ásia Central: Estratégia para uma Nova Parceria"’ [2], que confirmou a estratégia da Comissão.

5. A UE definiu as prioridades da sua cooperação com o conjunto da região através da estratégia do Conselho e do programa de ajuda da Comissão, salientando a segurança e a estabilidade como os seus principais objetivos estratégicos. A estratégia defendia uma cooperação ativa com os Estados da Ásia Central, tendo em vista a promoção da paz, da democracia e da prosperidade económica, e em particular:

- propunha a utilização plena de uma vasta gama de instrumentos, programas, acordos de cooperação [3] e diálogo político;

- procurava equilibrar as estratégias bilaterais com ações destinadas a dar resposta aos desafios regionais comuns [4];

- identificava sete grandes domínios de intervenção com especial importância [5];

- aumentava a ajuda orçamental da UE prevista nas perspetivas financeiras 2007-2013 para cerca de 750 milhões de euros durante esse período [6].

6. A Comissão Europeia abriu uma delegação no Cazaquistão em 1993; e no final de 2009 [7] transformou as subdelegações no Quirguistão e no Tajiquistão em delegações permanentes da UE. Em 2012 foi criada uma delegação da UE no Usbequistão. Em 2005, o Conselho Europeu nomeou um representante especial para a Ásia Central [8], cujo mandato consistia em promover as boas relações entre a UE e os países da Ásia Central, reforçar a estabilidade, a cooperação, a democracia e o respeito pelos direitos humanos na região, assim como aumentar a eficácia e a visibilidade da UE na região.

AJUDA AO DESENVOLVIMENTO DA UE

7. Entre 1991 e 2013 a UE prestou a estes países uma ajuda ao desenvolvimento e humanitária num montante superior a 2,1 mil milhões de euros, dos quais 750 milhões de euros eram relativos ao período 2007-2013. Entre 2007 e 2012, a Comissão pagou 435 milhões de euros em ajuda ao desenvolvimento à Ásia Central, tendo o Quirguistão e o Tajiquistão sido os principais beneficiários (ver gráfico 1).

GRÁFICO 1

PAGAMENTOS DA UE À ÁSIA CENTRAL, REALIZADOS NO PERÍODO 2007-2012 POR PAÍS E PARA A REGIÃO (EM MILHÕES DE EUROS E PERCENTAGEM)

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Fonte:Análise efetuada pelo Tribunal dos dados provenientes da base de dados CRIS da Comissão.

8. Durante os primeiros anos deste período, as despesas foram realizadas essencialmente ao abrigo da Assistência Técnica à Comunidade dos Estados Independentes (programa TACIS), cujos principais objetivos consistiam em promover a transição para a economia de mercado e reforçar a democracia e o Estado de direito.

9. A partir de 2007, o programa TACIS foi substituído pelo Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD), que tinha como principais objetivos a redução da pobreza, o desenvolvimento económico e social sustentável e a integração dos países em desenvolvimento na economia mundial. Durante este período, também foram concedidos fundos através de outros instrumentos, designadamente o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH) e o Instrumento de Estabilidade (IE), incluindo o Mecanismo de Reação Rápida (ver gráfico 2).

10. Em 2010 e em 2011, o orçamento da UE para ajuda ao desenvolvimento aos países da Ásia central correspondeu a uma média de 89 milhões de USD, comparativamente a 175 milhões de USD concedidos pelos Estados Unidos, 165 milhões de USD pela Turquia, 124 milhões de USD pelo Japão e 109 milhões de USD pela Alemanha [9].

GRÁFICO 2

PAGAMENTOS DA UE À ÁSIA CENTRAL REALIZADOS NO PERÍODO 2007-2012 POR INSTRUMENTO DE FINANCIAMENTO (EM MILHÕES DE EUROS)

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Fonte:Análise realizada pelo Tribunal dos dados provenientes da base de dados CRIS da Comissão.

11. Em termos de significado económico global, a ajuda ao desenvolvimento representa uma pequena proporção dos fluxos financeiros globais destinados à região. Em particular, nos casos do Cazaquistão, do Turquemenistão e do Usbequistão, a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) [10] representa menos de 5% dos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE) anuais e menos de 0,2% do Produto Interno Bruto (PIB) anual. Entre 1991 e 2011, o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD) também disponibilizou 5945 milhões de euros, sob a forma de empréstimos, capital e garantias aos cinco países, incluindo 408 milhões de euros em 2011.

12. A Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação da Comissão (EuropeAid) e, desde 2011, o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) [11] são responsáveis pela elaboração da política de desenvolvimento, pelo planeamento plurianual dos instrumentos de ajuda externa e pela definição das políticas setoriais da ajuda externa. Estas tarefas são realizadas em Bruxelas, com o apoio das delegações da UE nos países parceiros.

EXAMES EFETUADOS PELO CONSELHO E PELO PARLAMENTO EUROPEU

13. O Conselho procede regularmente a exames dos progressos realizados na execução da estratégia da UE para a Ásia Central. No seu último exame [12], o Conselho concluiu que a estratégia continua a ser válida e que se registaram progressos na sua execução. No entanto, o Conselho considerou que os esforços da UE devem ser mais orientados e contribuir para a visibilidade e para o impacto das ações da UE na Ásia Central.

14. Num relatório de 2011 [13], o Parlamento Europeu concluiu que os fundos da UE eram insuficientes para permitir que a UE tenha impacto nos sete domínios prioritários do Conselho [14] e defendeu uma melhor definição das prioridades políticas. O Parlamento insistiu na necessidade de os países parceiros respeitarem as normas internacionais em matéria de democracia, governação, Estado de direito e direitos humanos. Devido às preocupações com a corrupção, o Parlamento instou a Comissão a apresentar um relatório — que ainda se encontra pendente — sobre a utilização do Apoio Orçamental Setorial no Quirguistão e no Tajiquistão.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

15. A auditoria avaliou de que forma o SEAE e a Comissão planearam e geriram a ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central, entre 2007 e 2012, especialmente a ajuda paga ao abrigo do ICD, que constituiu o principal instrumento de financiamento. A auditoria procurou dar resposta às seguintes questões:

- se, na atribuição do seu orçamento, a Comissão seguiu boas práticas e respeitou as suas prioridades declaradas em matéria de ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central;

- se a Comissão prestou a ajuda ao desenvolvimento de forma adequada;

- se a Comissão executou com sucesso a sua política de ajuda, a desenvolveu tendo em conta a experiência obtida e prestou contas da mesma de forma adequada.

Não foram incluídos no âmbito da auditoria outros aspetos da estratégia da UE, designadamente o diálogo político.

16. Os trabalhos de auditoria foram realizados entre junho e novembro de 2012 e a respetiva avaliação baseou-se num exame e análise da documentação, bem como em entrevistas. As visitas ao Quirguistão, ao Tajiquistão e ao Usbequistão foram realizadas em outubro de 2012, e durante as mesmas os auditores entrevistaram pessoal da delegação da UE, representantes das autoridades nacionais, embaixadas dos Estados-Membros, peritos técnicos, organizações da sociedade civil, outros doadores e partes interessadas. Os auditores examinaram um total de 21 programas de apoio (19 programas específicos por país e dois programas regionais, ver anexo II [15]).

17. A auditoria utilizou análises de outras fontes, designadamente estudos e relatórios de outros doadores. O Tribunal realizou um inquérito sobre a coordenação dos doadores e as perceções de outros doadores relativamente ao trabalho da UE no domínio, que foi enviado aos quadros superiores dos doadores, residentes em cada uma das cinco repúblicas da Ásia Central [16].

OBSERVAÇÕES

DOTAÇÃO ORÇAMENTAL

18. Os pontos 19 a 36 examinam a forma como a Comissão atribuiu o orçamento da UE: em que medida seguiu as boas práticas e as prioridades declaradas em matéria de ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central.

A COMISSÃO DEFINIU PRIORIDADES GERAIS E ABRANGENTES PARA AS DESPESAS

19. Conforme descrito no ponto 4, o Documento de Estratégia Regional (DER) da Comissão definiu as suas prioridades de despesas em conformidade com a política da UE para a Ásia central. O documento relembra que a redução da pobreza é o principal objetivo da política de desenvolvimento da UE, que tem como objetivos complementares a promoção da boa governação e um maior respeito pelos direitos humanos [17]. Identificou três setores prioritários para a ajuda ao desenvolvimento da UE:

- promover a cooperação regional, designadamente a integração de redes e mercados, o ambiente, a gestão das fronteiras e da migração, as alfândegas, a luta contra o crime organizado e a cooperação transfronteiriça entre os indivíduos e na sociedade civil;

- reduzir a pobreza e melhorar o nível de vida, em particular através do desenvolvimento comunitário e de programas orientados para o desenvolvimento regional; bem como reformas na agricultura e na proteção social;

- promover a democratização, os direitos humanos, a boa governação e a reforma económica.

20. A Comissão fixou como meta atribuir 30-35%, 40-45% e 20-25%, respetivamente, do seu orçamento total a estes três objetivos.

21. Em seguida, a Comissão dividiu o período em dois subperíodos (2007- -2010 e 2011-2013) e elaborou um programa indicativo para o primeiro período, que incluía planos mais detalhados para a atribuição da ajuda e a identificação de prioridades específicas. A Comissão realizou um exame intercalar em 2010 e concluiu não serem necessários ajustamentos significativos. Com base nesse exame, preparou os seus programas de despesas para 2011-2013.

EM ALGUNS CASOS A COMISSÃO AFASTOU-SE DAS BOAS PRÁTICAS AO PLANEAR E ATRIBUIR A AJUDA …

22. Certas boas práticas reconhecidas referentes à atribuição da ajuda ao desenvolvimento, definidas, por exemplo, no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, na Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento [18] e no Código de Conduta da UE sobre Complementaridade e Divisão de Trabalho na Política de Desenvolvimento [19], incluem os seguintes princípios:

- as prioridades de desenvolvimento — definidas nas estratégias dos países, nos diálogos políticos e nos programas de cooperação para o desenvolvimento — devem decorrer de análises claras das estratégias, instituições e procedimentos de desenvolvimento nacional do país beneficiário;

- para que a ajuda seja totalmente eficaz, os países beneficiários devem apropriar-se das estratégias de desenvolvimento e dos programas apoiados pelos doadores;

- os doadores da UE devem tentar concentrar o seu envolvimento ativo num país específico e num máximo de três setores.

23. O DER e os Programas Indicativos apresentam uma justificação limitada para a escolha detalhada das prioridades de despesas por parte da Comissão, designadamente no que se refere a quanto deve ser gasto em programas regionais e quanto deve ser gasto em programas bilaterais; ou os motivos pelos quais se esperava que certos setores ou programas permitissem otimizar os recursos em relação aos objetivos da UE. Na realidade, verificou-se um grau considerável de continuidade dos padrões de despesa anteriores nos países envolvidos.

… MAS NA PRÁTICA TOMOU DECISÕES RAZOÁVEIS SOBRE A ATRIBUIÇÃO

24. Por outro lado, a repartição das despesas realizada pela Comissão representou, na maioria dos casos, uma tentativa razoável de aplicação das prioridades do DER.

25. A continuidade na distribuição das despesas permitiu à Comissão otimizar a sua experiência anterior, sobretudo no Tajiquistão e no Quirguistão.

26. A Comissão teve o cuidado de garantir que a repartição das despesas estivesse satisfatoriamente em conformidade com a dos doadores, evitando sobreposições e contribuindo para a coordenação dos doadores. Três quartos dos inquiridos no inquérito do Tribunal relativo a doadores elogiaram a escolha dos setores a apoiar. Dois terços consideraram que a Comissão fez uma boa seleção dos programas a apoiar, especialmente nos setores dos direitos humanos e da promoção da sociedade civil.

27. A Comissão confrontou-se com desafios significativos no que se refere à coordenação com os países parceiros:

- o Cazaquistão, o Turquemenistão e o Usbequistão, não sendo signatários da Declaração de Paris, não procederam a avaliações das necessidades de ajuda ao desenvolvimento nem elaboraram estratégias de redução da pobreza, na forma utilizada na programação da UE;

- o DER estabelecia que a ajuda ao desenvolvimento da UE tinha como fim apoiar a execução da sua estratégia política, sublinhando o empenho da UE na promoção da prosperidade, da solidariedade, dos direitos humanos e da democracia, do trabalho decente, da segurança e do desenvolvimento sustentável em todo o mundo. Porém, para os governos parceiros os direitos humanos, a boa governação e os objetivos de desenvolvimento tais como a redução da pobreza nem sempre constituem a principal prioridade;

- os documentos de programação nacionais podem não ter uma orientação clara. Por exemplo, no Quirguistão o plano de ação do Documento de Estratégia do País para o período 2009-2011 incluía 508 ações em 19 setores distintos.

28. Apesar destas dificuldades, a Comissão debateu as prioridades de ajuda com os governos dos países beneficiários e tentou harmonizar as suas despesas com os planos nacionais, quando disponíveis. Os resultados deste processo refletiram-se nos DER e nos programas indicativos.

29. Os programas e projetos que o Tribunal examinou no Quirguistão e no Tajiquistão estavam em conformidade, tanto com a estratégia da Comissão como, na medida do possível, com as prioridades dos governos beneficiários. Por exemplo:

- no Quirguistão, o apoio prestado pela Comissão ao setor da educação a partir de 2009 ajudou o governo nos seus planos de reforma e de desenvolvimento do sistema educativo do país;

- no Tajiquistão, o apoio da Comissão no domínio da proteção social enquadrou-se bem na prioridade do governo para o setor social, que consistia em aumentar a quantidade e a qualidade dos serviços sociais para os mais desfavorecidos e cumprir os respetivos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio.

30. Do mesmo modo, no Usbequistão, os projetos examinados pelo Tribunal (por exemplo o apoio à reforma do sistema de justiça penal e a melhoria dos sistemas de saúde materno-infantil) estavam em conformidade com as necessidades do país definidas pelo governo. Por outro lado, a conformidade com as necessidades identificadas pelo governo não se traduziu necessariamente num apoio total por parte das autoridades na execução dos projetos. Por exemplo, peritos internacionais envolvidos na reforma da justiça penal foram impedidos de aceder a estabelecimentos prisionais e a processos judiciais. Para garantir a cooperação do governo no seu programa de redução da subnutrição infantil, a Comissão teve de promover ativamente dietas saudáveis para as mães e para as crianças, uma vez que o governo usbeque não admitia a existência de subnutrição.

OS NÍVEIS DE AJUDA REFLETIRAM UMA PROSPERIDADE RELATIVA

31. A Comissão atribuiu os níveis mais elevados de ajuda aos países que considerou mais necessitados e com maior vontade e capacidade de utilizar a ajuda, designadamente o Tajiquistão e o Quirguistão. A dotação per capita para estes dois países foi três vezes superior à dos outros três beneficiários (ver quadro 1 e anexo I).

QUADRO 1

MONTANTE TOTAL DA AJUDA DO INSTRUMENTO DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO (ICD) NA ÁSIA CENTRAL AO ABRIGO DO DER 2007-2013 E PIB PER CAPITA

Fonte:Cooperação para o Desenvolvimento UE-Ásia Central, Comissão Europeia, 2011, e Banco Mundial, Indicadores de Desenvolvimento Mundiais.

Área | Dotações totais 2007-2013 (milhões de euros) | PIB per capita em 2007 (atual dólar dos EUA) |

Cazaquistão | 74 | 6771 |

Quirguistão | 106 | 722 |

Tajiquistão | 128 | 563 |

Turquemenistão | 53 | 2606 |

Usbequistão | 71 | 830 |

Região | 242 | |

Total | 674 | |

O AUXÍLIO FOI CONCEDIDO A DEMASIADOS SETORES…

32. A estratégia da Comissão foi menos satisfatória no que se refere ao número de setores aos quais prestou auxílio.

33. Tal como referido no ponto 22, uma das linhas orientadoras da Política de Desenvolvimento subscrita pela Comissão é a de que os doadores da UE devem, em qualquer país parceiro, tentar centrar os seus esforços num máximo de três setores, de forma a otimizar os resultados e a reduzir os custos de transação.

34. Apesar das dimensões reduzidas do seu programa de ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central, a Comissão não aplicou este princípio de forma rigorosa. Selecionou quatro setores de ajuda no Quirguistão (governação, agricultura e desenvolvimento rural, educação e proteção social); cinco no Tajiquistão (governação, agricultura e desenvolvimento rural, proteção social, setor privado e saúde); e seis no Usbequistão (setor privado, governação, saúde, agricultura e desenvolvimento rural, ambiente e energia e educação).

35. Além disso, a Comissão canalizou o dinheiro da ajuda ao desenvolvimento da UE para diversos setores adicionais, através de programas regionais e temáticos. Estes programas apoiaram setores como a energia, os transportes, o ambiente, os recursos hídricos, a gestão das fronteiras e a luta contra a droga, o Estado de direito, a democracia e os direitos humanos, o desenvolvimento do setor privado e o ensino superior.

… MAS REFLETIU AS PRIORIDADES ESTRATÉGICAS DA COMISSÃO

36. Numa análise realizada pelo Tribunal à base de dados da Comissão não foram identificados casos significativos em que a ajuda tenha sido prestada a um programa nacional que não tentasse dar resposta a um dos objetivos gerais de redução da pobreza e melhoria da governação; muitos programas nacionais estão orientados simultaneamente para a redução da pobreza e para a boa governação. Os montantes contratados até ao final de 2012 respeitavam as prioridades estabelecidas no DER (ver ponto 20).

EXECUÇÃO DA POLÍTICA

37. Os pontos 38 a 62 que se seguem examinam os métodos utilizados pela Comissão para prestação da ajuda: a escolha das modalidades de execução, a atenção prestada pela Comissão aos custos administrativos, a inclusão de objetivos claros e indicadores de desempenho que permitam o acompanhamento; e a conceção e a gestão, pela Comissão, do apoio orçamental prestado a duas das repúblicas da Ásia Central.

A COMISSÃO PRESTOU AUXÍLIO ATRAVÉS DE UMA SÉRIE DE MODALIDADES DE EXECUÇÃO

38. A Comissão executou os seus programas de ajuda de diversas formas, em função das circunstâncias (ver exemplos na caixa 1):

- acordos de contribuição com organizações internacionais, quando as mesmas desenvolviam atividades nos países parceiros e eram aceites como parceiros pelas autoridades;

- apoio orçamental quando elegível, uma vez que se trata, se as condições o permitem, do método preferido de cooperação para o desenvolvimento do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento [20];

- subvenções a Organizações Não Governamentais (ONG) em casos em que a sociedade civil estava ativa;

- contratos de serviços (e alguns contratos de obras), especialmente de assistência técnica, em que o objetivo era a convergência com as normas e boas práticas europeias, em conjugação com o apoio orçamental setorial.

CAIXA 1

EXEMPLOS DE PROGRAMAS FINANCIADOS PELA UE

Acordo de contribuição com uma organização internacional

O projeto de apoio à reforma prisional tem por objetivo melhorar a gestão dos estabelecimentos prisionais e a reintegração social dos reclusos, através do desenvolvimento de um programa de reforma prisional no Quirguistão. A melhoria da higiene e o apoio a atividades geradoras de rendimentos são algumas das ações desenvolvidas no âmbito do programa. O orçamento geral da ação executada pelo Gabinete das Nações Unidas para o Controlo da Droga e a Prevenção do Crime é de 2,78 milhões de euros, sendo a contribuição da UE de 2,5 milhões de euros.

Programa de apoio orçamental

O programa de apoio da política setorial no domínio da proteção social e da gestão das finanças públicas no Quirguistão é financiado através de instrumentos de financiamento geográficos e temáticos. O documento de estratégia para sete anos atribuiu 53 milhões de euros ao programa. O componente de proteção social tem por objetivo desenvolver um sistema de assistência social mais eficiente que permita melhorar as condições das pessoas vulneráveis e crianças desfavorecidas. Paralelamente, o componente de gestão das finanças públicas pretende ajudar o governo quirguiz a melhorar o seu processo orçamental anual em termos de transparência, responsabilidade, previsibilidade e controlos internos.

Subvenção a uma organização não governamental

A Comissão cofinanciou 80% de um projeto para apoio a crianças e famílias necessitadas com 200000 euros. O projeto é executado pela divisão usbeque das Aldeias de Crianças SOS, uma ONG internacional presente no Usbequistão desde 1996. O contrato foi assinado em 2011 como parte do programa de parceria de reforço da capacidade institucional, que tinha por objetivo melhorar o nível de vida de grupos vulneráveis no Usbequistão, através do reforço da cooperação entre as ONG e as autoridades locais.

Contrato de serviços: programa de assistência técnica conjugado com um programa de apoio orçamental setorial

Tajiquistão. Desde 2007, para poder apoiar o programa de apoio orçamental setorial de proteção social, a Comissão desenvolveu um programa de assistência técnica e de desenvolvimento de competências centrado: a) na melhoria da seleção e na racionalização dos regimes de segurança social; b) no desenvolvimento de serviços sociais; c) na modernização do sistema de instituições de acolhimento residencial; d) no desenvolvimento da política do mercado de trabalho. O orçamento geral do programa é de 5 milhões de euros e foi adjudicado a sete empresas de consultadoria europeias, com contratos que variaram entre 90000 euros e 2,5 milhões de euros.

39. A Comissão utilizou todos estes modos de execução (ver quadro 2).

NUMEROSOS PEQUENOS PROJETOS E INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO: UM DESAFIO DE GESTÃO

40. Tal como referido no quadro 2, as subvenções e os contratos de serviços representaram uma percentagem elevada em número (mas uma pequena percentagem em valor) das medidas de ajuda desenvolvidas pela Comissão na Ásia Central. As implicações administrativas de um número tão elevado de programas podem ser significativas [21].

41. No momento da auditoria, a delegação da UE no Quirguistão geria 56 contratos, tendo informado que enfrentava sérias limitações na sua capacidade de visitar os locais nos quais estavam a ser executadas as atividades relativas aos contratos. A delegação dava igualmente apoio [22] a mais 99 contratos geridos pelos serviços centrais.

QUADRO 2

MONTANTES CONTRATADOS AO ABRIGO DOS PROGRAMAS ICD E ICD-TEMÁTICO DESDE 2007 ATÉ AO FINAL DE 2012 POR MODALIDADE DE EXECUÇÃO

Fonte:Análise realizada pelo Tribunal de dados provenientes da base de dados CRIS da Comissão.

| Número de contratos/ /convenções assinadas | Montante contratado até ao final de 2012 (milhões de euros) | % do total (por valor) |

Acordos de contribuição | 33 | 128 | 36% |

Programas de apoio orçamental | 15 | 98 | 28% |

Subvenções a ONG | 143 | 61 | 17% |

Contratos de serviços e de obras | 244 | 66 | 19% |

| 435 | 353 | 100% |

42. A Comissão presta ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central através de diversos instrumentos de financiamento. O Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento é a principal fonte de fundos, através do seu programa geográfico para a Ásia e de cinco programas temáticos do ICD: Segurança alimentar, Agentes não estatais e Autoridades locais em desenvolvimento, Migração e asilo, Ambiente e Gestão Sustentável dos Recursos Naturais, incluindo a Energia e Investimento nas pessoas. Existem cinco instrumentos globais que também concedem financiamento à Ásia Central (ver ponto 8), assim como o Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP), que é da competência de diversas unidades dos serviços centrais da Comissão.

43. Esta diversidade de fontes de financiamento tornou a gestão das despesas da UE ainda mais complexa, tanto a nível das delegações como a nível central. Por exemplo, para 31 dos 56 contratos que geria no momento da auditoria, a delegação no Quirguistão cooperava com a unidade geográfica da EuropeAid para a Ásia Central. Em relação aos restantes 25, cooperava com seis outras unidades da EuropeAid e uma unidade do SEAE. No que se refere ao apoio prestado aos restantes 99 contratos, a delegação devia cooperar com 11 unidades da EuropeAid, duas outras delegações da UE (no Cazaquistão e no Tajiquistão), ao SEAE, e com as Direções-Gerais Investigação e Inovação e Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão.

44. A proliferação de instrumentos de despesas também dificulta a definição (sem longos exercícios pontuais) de quanto a UE gastou, por país e por setor, na Ásia Central:

- o Sistema Comum de Informação Relex (CRIS) da Comissão não identifica as despesas por país parceiro nos programas regionais [23];

- os relatórios CRIS não incluem o componente nacional dos programas regionais e globais, sobretudo ao abrigo do Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH) e do Instrumento de Estabilidade (IE);

- por fim, a Comissão não especifica as despesas nos países da Ásia Central ao abrigo de programas financiados pelo Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria [24].

POUCA ATENÇÃO PRESTADA AOS CUSTOS ADMINISTRATIVOS

45. A prestação de ajuda ao desenvolvimento, muitas vezes em circunstâncias difíceis, pode ser uma atividade trabalhosa e dispendiosa. As decisões sobre o montante das despesas e a forma de as realizar devem manter o equilíbrio entre os resultados esperados, por um lado, e os custos, por outro, sendo os resultados (especialmente numa região sensível como a Ásia Central) analisados numa perspetiva global. No entanto, é razoável esperar que um organismo de ajuda tenha conhecimento dos custos ligados à gestão dos segmentos de um orçamento de ajuda.

46. A Comissão gere os custos administrativos recorrendo a uma combinação de métodos, incluindo avaliações do volume de trabalho de cada delegação. No entanto, a Comissão não criou um sistema de elaboração de relatórios sobre os custos administrativos totais envolvidos na prestação da sua ajuda ao desenvolvimento, nem a nível regional nem a nível nacional.

47. O Tribunal estimou os custos administrativos das atividades de desenvolvimento da Comissão na Ásia Central com base nos dados da Comissão. O Tribunal incluiu na sua estimativa os custos com pessoal e os custos administrativos associados ao pessoal envolvido na ajuda ao desenvolvimento nas sedes e nas delegações. As despesas de apoio (por exemplo Casas da Europa [25], serviços de consultadoria e acompanhamento) também foram incluídas.

48. O Tribunal calculou que os custos administrativos relevantes em 2011, o último ano completo à data da auditoria, representaram 10,5 milhões de euros (ver anexo III). Destes, 6,6 milhões de euros (63%) destinaram-se a trabalhos de cooperação para o desenvolvimento (salários dos funcionários e outras despesas operacionais) nas três delegações que se encontravam abertas nesse momento (ver ponto 6); os custos com pessoal dos serviços centrais representaram 1,8 milhões de euros (17%) e os custos com diversas despesas de apoio (incluindo os custos de consultadoria para apoiar a identificação e formulação de projetos, o acompanhamento orientado para os resultados e a avaliação, e também os custos relacionados com as Casas da Europa) elevaram-se a 2,1 milhões de euros (20%) [26].

49. Este montante representa 14,6% das despesas com a ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central em 2011 (71,7 milhões de euros) [27]. Esta percentagem deve ser entendida mais como uma ordem de grandeza do que como uma estimativa precisa: a aritmética é sensível, por exemplo, a alterações no nível dos pagamentos anuais.

50. Por outro lado, os orçamentos individuais dos programas incluíam os custos administrativos. Por exemplo, o exame feito pelo Tribunal a 20 convenções de subvenção e acordos de contribuição com organizações internacionais revelou que, em média, 6% dos seus orçamentos eram identificados como custos administrativos gerais. Relativamente aos programas de apoio orçamental, os valores correspondentes eram muito inferiores em termos de percentagem. Os custos dos exames regulares dos progressos realizados, que foram contratadas a peritos externos, representaram 1,1% do orçamento do programa no Tajiquistão e cerca de 1,6% no Quirguistão.

51. Uma vez que a Comissão não refere nenhum indicador para os custos administrativos, não é possível comparar estas estimativas com os custos incorridos na execução de programas de ajuda no resto do mundo. Porém, o Tribunal constata com preocupação que a Comissão parece dispor de informações incorretas sobre os custos administrativos, que representam uma proporção substancial das despesas da ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central.

OBJETIVOS E INDICADORES: UM CENÁRIO HETEROGÉNEO

52. O exame realizado pelo Tribunal aos programas dos três países visitados revelou um cenário heterogéneo no que se refere à definição de objetivos SMART (e aos indicadores para os avaliar), como revelam os seguintes exemplos:

- no Tajiquistão, seis dos sete programas de assistência técnica examinados tinham metas de realizações bem definidas relativamente à elaboração de estudos setoriais, estratégias, linhas de orientação e recomendações ao governo. Por outro lado, o programa de assistência técnica de apoio ao Ministério das Finanças tinha objetivos formulados de forma vaga;

- no Quirguistão, o programa de informação sobre segurança alimentar continha indicadores vagos, tais como "a informação sobre segurança alimentar é geralmente entendida como rigorosa e atempada", "existe um número adequado de funcionários com formação" e "utilidade das previsões das colheitas". Por outro lado, o programa destinado a "tornar operacional a boa governação para a justiça social" definia metas quantificadas;

- no Usbequistão, dois dos quatro programas examinados tinham objetivos quantificáveis mas não foram definidos padrões nem valores de referência que permitam avaliar o valor acrescentado dos programas.

APOIO ORÇAMENTAL: A COMISSÃO PODERIA TER SIDO MAIS RIGOROSA…

53. O apoio orçamental setorial (AOS) consiste na transferência de recursos da UE para as finanças públicas do país beneficiário, para apoiar a realização de metas específicas de política setorial e de objetivos de reforma. A ajuda ao desenvolvimento da Comissão na Ásia Central incluiu a prestação deste tipo de apoio ao Quirguistão e ao Tajiquistão para efeitos de proteção social, tendo sido pagos, entre 2007 e 2012, 39,4 milhões de euros e 24,4 milhões de euros, respetivamente.

54. A Comissão exige que qualquer país beneficiário de apoio orçamental ponha em prática um programa relevante e credível de melhoria da Gestão das Finanças Públicas (GFP) [28]. Para garantir a realização dos objetivos de um programa de apoio orçamental setorial, tanto no que se refere ao desenvolvimento do setor como à melhoria da GFP, a Comissão impõe condições. A Comissão efetua pagamentos fracionados de apoio orçamental durante vários anos, mediante o cumprimento por parte do país dessas condições, que devem ser claras e postas em prática de forma rigorosa para poderem ser eficazes.

55. A Comissão seguiu este modelo nos seus programas de apoio orçamental no Tajiquistão e no Quirguistão. Ambos os governos tinham um programa de GFP; nos dois casos, a Comissão condicionou os pagamentos de AOS aos progressos registados na sua realização.

56. Em 2007, a Comissão suspendeu o programa de AOS no Tajiquistão porque o Fundo Monetário Internacional (FMI) descobriu que o Ministério das Finanças tinha emitido garantias que colocavam em risco o orçamento estatal e a estabilidade macroeconómica. O programa foi retomado em 2009, na sequência de um acordo com o FMI. A reação da Comissão contribuiu para a resolução da questão.

57. No entanto, noutros aspetos a Comissão não foi suficientemente rigorosa na verificação do cumprimento das condições de GFP. A Comissão pagou o seu apoio orçamental ao Quirguistão em três frações [29], tendo cada um dos pagamentos sido precedido de uma avaliação dos progressos registados na realização dos objetivos de GFP [30]. A Comissão considerou que os progressos tinham sido lentos mas justificou o pagamento de cada uma das três frações por considerar que o governo quirguiz continuava empenhado na realização de mais reformas. Não existem provas claras que consubstanciem esta opinião. A lógica subjacente a estas decisões de pagamento da Comissão baseia-se essencialmente na sua avaliação do empenho dos países parceiros em proceder a reformas, mais do que nos progressos efetivamente realizados [31].

58. No que se refere ao AOS para efeitos de proteção social durante o período 2007-2009 no Tajiquistão, a Comissão não definiu prazos rigorosos dentro dos quais o governo deveria cumprir as condições. Como resultado, o país parceiro não tinha um incentivo para pressionar a realização das reformas exigidas e a sua execução por parte do governo sofreu atrasos. No entanto, a Comissão teve em conta esta insuficiência no programa de apoio orçamental setorial subsequente.

… E NÃO O VINCULOU DE FORMA DECISIVA AO CUMPRIMENTO DAS CONDIÇÕES PARA MINIMIZAR A CORRUPÇÃO

59. A corrupção é um problema grave nas repúblicas da Ásia Central. No Índice de Perceção da Corrupção da Transparency International relativo a 2011, todos foram classificados com menos de 28 pontos em 100 e, dos 182 países inquiridos, o Quirguistão, o Turquemenistão e o Usbequistão faziam parte dos 10% pior classificados. Além disso, as organizações internacionais referem regularmente que as estratégias anticorrupção do Quirguistão e do Tajiquistão evoluem de forma insuficiente [32].

60. Esta corrupção generalizada pode afetar a reputação da Comissão e reduzir a eficácia dos programas de ajuda.

61. Os programas de GFP podem ser utilizados para combater a corrupção. Os programas de GFP no Tajiquistão e no Quirguistão continham medidas destinadas a melhorar a eficácia e a transparência da gestão financeira do governo, que poderiam contribuir para reduzir a corrupção, tais como o reforço dos controlos internos, dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos e da auditoria interna na administração pública.

62. A Comissão executa programas de GFP, de cooperação técnica e de reforma da justiça, que têm certamente um impacto positivo na prevenção da corrupção. No entanto, a Comissão não tentou condicionar diretamente os seus programas de apoio orçamental a medidas específicas anticorrupção, tais como a criminalização da corrupção, as medidas de prevenção da corrupção e o reforço da prestação de contas por parte das instituições públicas.

EXECUÇÃO E ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS

63. Nos pontos 64 a 81 examinam-se três aspetos relacionados com a gestão, por parte da Comissão, da sua política de ajuda durante o período auditado: em que medida e com que rapidez a Comissão conseguiu executar a sua política de ajuda, se alterou os seus programas tendo em conta a experiência adquirida e de que forma comunicou as informações sobre a sua prestação de ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central.

EXECUÇÃO DE UM MODO GERAL LENTA MAS VARIÁVEL...

64. No final de 2012, 50% do total das autorizações previstas para o período 2007-2013 ao abrigo do Instrumento ICD-Ásia tinham sido contratadas e 27% pagas (ver quadro 3).

QUADRO 3

ESTRATÉGIA REGIONAL PARA A ÁSIA CENTRAL 2007-2013. EXECUÇÃO DO ICD-ÁSIA EM 31.12.2012 — CONTRATOS E PAGAMENTOS

Fonte:Cooperação para o Desenvolvimento UE-Ásia Central, Comissão Europeia, 2011, e dados provenientes do CRIS.

Área | Dotações totais 2007-2013 (milhões de euros) | Montantes contratados 2007-2012 | Montantes pagos 2007-2012 |

Cazaquistão | 74 | 60% | 28% |

Quirguistão | 106 | 73% | 45% |

Tajiquistão | 128 | 65% | 32% |

Turquemenistão | 53 | 21% | 13% |

Usbequistão | 71 | 28% | 9% |

Região | 242 | 42% | 26% |

Total | 674 | 50% | 27% |

65. A auditoria identificou casos nos quais se registaram grandes atrasos no arranque dos programas. Por exemplo, na amostra de programas examinados no Usbequistão foram necessários, em média, dois anos, para a assinatura da convenção de financiamento e um ano para iniciar a execução do programa. Entre os fatores que contribuíram para o atraso na execução da estratégia incluem-se os morosos procedimentos burocráticos das administrações beneficiárias, as dificuldades em encontrar atividades financiáveis adequadas e os complexos procedimentos da Comissão. Cerca de três quartos dos inquiridos no inquérito do Tribunal relativo a doadores de ajuda afirmaram que os procedimentos e requisitos legais da Comissão eram demasiado complicados.

66. A velocidade de execução variou significativamente entre os países beneficiários. Os progressos foram particularmente lentos no Turquemenistão e no Usbequistão, o que se deveu essencialmente às diferenças nas prioridades e nas abordagens da cooperação para o desenvolvimento entre a UE e estes países. Por outro lado, a ocorrência de importantes acontecimentos políticos, tais como os acontecimentos de Andijan no Usbequistão, em maio de 2005, desaceleraram as atividades de cooperação para o desenvolvimento durante os primeiros três anos do período examinado e a Comissão teve dificuldade em recuperar o tempo perdido.

67. A execução foi mais rápida no Quirguistão e no Tajiquistão, o que reflete os progressos registados na cooperação para o desenvolvimento entre a UE e estes dois países, ambos signatários da Declaração de Paris. Durante o período examinado, uma parte significativa da ajuda a estes países parceiros foi prestada através do apoio orçamental setorial. Entre 2007 e 2012, a Comissão prestou apoio orçamental ao Tajiquistão no montante de 24,4 milhões de euros (22% da ajuda prestada) e ao Quirguistão no montante de 39,4 milhões de euros (36% da ajuda).

… E OS PROGRAMAS REGIONAIS NÃO ALCANÇARAM UMA GENUÍNA DIMENSÃO REGIONAL

68. Tal como definido no DER e em conformidade com a estratégia da UE, a Comissão atribuiu cerca de um terço do orçamento relativo à estratégia a programas regionais, com o objetivo de potenciar os seus esforços políticos de promoção da cooperação regional (ver pontos 19 a 20). Apesar de esta prática ser consistente com os objetivos estratégicos, os programas regionais não alcançaram uma genuína dimensão regional, nem em termos de execução conjunta, nem em termos de impacto regional, prevista na estratégia de desenvolvimento [33].

69. Os programas regionais em curso aumentaram as dificuldades para a Comissão, que necessitava de obter o acordo de todos os países beneficiários em cada fase de preparação do programa, ainda que o nível de empenho político nos programas regionais variasse consoante o país e o programa.

70. Uma parte considerável dos fundos regionais do DER [34] foi atribuída a programas como o Erasmus e o Tempus (36%) e à Facilidade de Investimento para o programa da Ásia Central (29%). Estes programas "plurinacionais" reproduzem essencialmente atividades similares em mais do que um país beneficiário, em vez de promoverem a cooperação entre as repúblicas da Ásia Central.

71. O Programa de Gestão das Fronteiras para a Ásia Central (BOMCA), destinado à reforma da gestão das fronteiras, constitui um exemplo dos diferentes tipos de participação dos países beneficiários. Este programa dispõe de uma dotação total de 33,7 milhões de euros entre 2003 e 2014 e o seu objetivo estratégico a longo prazo é a adoção das normas e boas práticas da UE no domínio da gestão integrada das fronteiras. O programa é executado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, sedeado em Bishkek e com gabinetes em cada uma das cinco repúblicas.

72. O Quirguistão e o Tajiquistão estão relativamente empenhados em participar no BOMCA. No entanto, após quase dez anos de execução, o Usbequistão e o Turquemenistão participaram de forma seletiva nas atividades regionais de reforço das capacidades e não quiseram partilhar a sua experiência profissional com os outros países.

APRENDER COM A EXPERIÊNCIA: SUCESSOS ALCANÇADOS E OPORTUNIDADES PERDIDAS

73. Em 2010 a Comissão procedeu a um exame intercalar (ver ponto 21) para avaliar se as prioridades e as modalidades de execução utilizadas durante o primeiro programa indicativo 2007-2010 continuavam a ser adequadas. Como resultado do exame intercalar, o programa indicativo de 2011-2013 teve em conta os novos desenvolvimentos nos países parceiros, tais como o desenvolvimento gradual da sociedade civil, a necessidade de conjugar os programas de assistência técnica com o apoio orçamental e os programas de reforma institucional, bem como o requisito de apoio à produção local e às infraestruturas.

74. O programa indicativo incluiu igualmente alguns novos tipos de programas que tinham sido testados noutras regiões geográficas, tais como o programa da facilidade de investimento [35]. No entanto, a Comissão não aproveitou a oportunidade para conferir maior prioridade à promoção da geminação e do destacamento de pessoal entre as administrações da UE e da Ásia Central, uma prioridade identificada na estratégia do Conselho para as relações UE-Ásia Central.

75. Durante o período examinado, a Comissão envidou esforços significativos para aproveitar a experiência adquirida e melhorar os programas. A relativa estabilidade e a continuidade do apoio da Comissão em termos de setores prioritários, de modalidades de execução e de programas permitiu que a experiência adquirida fosse tida em conta. Os programas bilaterais, tais como o programa destinado a melhorar os serviços de saúde maternoinfantis no Usbequistão (ver caixa 2) e a segunda fase do Programa de Reforço Institucional e Parceria melhoraram com a experiência adquirida em fases anteriores. O Programa de Luta Contra as Drogas na Ásia Central (CADAP) também constitui um exemplo de um programa regional no qual a experiência adquirida permitiu uma maior harmonização com as necessidades dos países parceiros.

76. Por outro lado, dois relatórios de Acompanhamento Orientado para os Resultados (AOR), de avaliação do impacto e da sustentabilidade da 7.ª fase do programa BOMCA, só foram disponibilizados depois de a fase seguinte ter sido concebida.

77. Os programas de apoio orçamental no Quirguistão e no Tajiquistão seguiram programas anteriores e comparáveis de apoio à segurança alimentar. A Comissão analisou a experiência adquirida com estes programas anteriores em 2008 e introduziu melhorias em áreas setoriais específicas e no recurso à assistência técnica para apoiar os programas. No entanto, a Comissão não teve em conta recomendações úteis, tais como:

- estabelecer os programas numa base plurianual, uma vez que um ano é um período demasiado curto para possibilitar uma avaliação global dos progressos e da previsibilidade da ajuda;

- definir claramente as condições necessárias para liberar os pagamentos;

- centrar esforços em poucas áreas principais, com duas ou três condições repartidas ao longo de vários anos.

CAIXA 2

USBEQUISTÃO

A melhoria dos serviços de cuidados maternoinfantis é um programa centrado na realização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) 4 — Redução da mortalidade infantil e o ODM 5 — Melhoria da saúde materna. O programa teve início em 2007 com um orçamento de 3,5 milhões de euros e é executado pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) com a cooperação do Ministério da Saúde do Usbequistão. Na sequência de uma avaliação positiva do programa realizada em 2010, a Comissão decidiu financiar a segunda fase do programa com um orçamento adicional de 7,2 milhões de euros.

ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS: CENTRADOS NAS ATIVIDADES MAIS DO QUE NOS RESULTADOS

78. A Comissão produz dois importantes relatórios anuais relativos à ajuda ao desenvolvimento por si prestada. Em primeiro lugar, o diretor-geral do EuropeAid elabora um relatório anual de atividades sobre as atividades da Direção-Geral. Em segundo lugar, a Comissão publica um relatório anual sobre a política de desenvolvimento e assistência externa da UE e a sua execução. Ambos os relatórios incluem um capítulo sobre a ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central.

79. Os relatórios anuais de atividades contêm sete indicadores para a Ásia Central [36]. Apesar da sua relevância geral para o sucesso da assistência ao desenvolvimento da UE à Ásia Central, estes indicadores são diferentes dos definidos no Documento de Estratégia Regional e nos Programas Indicativos, e não estão diretamente relacionados com os resultados esperados da nova estratégia de parceria do Conselho para a Ásia Central.

80. A seção relativa à Ásia Central de cada relatório anual sobre a política de desenvolvimento e assistência externa da UE tem um estilo narrativo. Apesar de conter alguns exemplos, fornece poucas informações sobre resultados mensuráveis das atividades da UE e o seu impacto na população, não apresenta indicadores relevantes para as atividades da UE e não compara as realizações com os objetivos. O relatório evita geralmente fazer referência às dificuldades e aos obstáculos encontrados na realização dos objetivos da UE.

81. Nenhum dos relatórios elaborados compara a distribuição da despesa com a distribuição definida no DER (ver ponto 20), nem fornece informações sobre os custos administrativos (ver pontos 45 a 51).

CONCLUSÕES

82. A Comissão e o SEAE envidaram importantes esforços, em circunstâncias difíceis para planear e executar o programa de ajuda ao desenvolvimento da UE à Ásia Central, definido no documento de estratégia regional de abril de 2007. O planeamento e a atribuição da ajuda foram, de um modo geral, satisfatórios, mas a execução não foi satisfatória.

83. A Comissão debateu as prioridades com os países parceiros e procurou adaptar os programas de despesa às respetivas prioridades nacionais. A distribuição geográfica da ajuda teve em conta a prosperidade relativa. Todos os projetos selecionados para apoio da UE contribuíram para a realização dos objetivos definidos no documento de estratégia regional. No entanto, a Comissão prestou assistência a um número de setores superior ao compatível com as boas práticas.

84. A Comissão recorreu a diversas modalidades de execução na realização dos seus planos, que incluem um elevado número de pequenos projetos, o que aumentou os encargos administrativos das delegações. A gestão do programa também foi dificultada pela grande variedade de instrumentos financeiros envolvidos e pelos diversos canais de prestação de contas, o que torna difícil estabelecer quanto é que a UE gastou por setor e por país na Ásia Central. A Comissão não tentou avaliar os custos administrativos globais do seu programa de ajuda ao desenvolvimento na Ásia Central.

85. A Comissão poderia e deveria ter sido mais rigorosa na gestão dos seus programas de apoio orçamental no Tajiquistão e no Quirguistão, associando-os a medidas específicas anticorrupção. As decisões de pagamento basearam-se mais nos compromissos de reforma dos países parceiros do que nos progressos alcançados.

86. A execução foi, de um modo geral, lenta, ainda que com algumas variações significativas. Os programas regionais não alcançaram uma genuína dimensão regional; uma parte significativa consistiu em instrumentos "plurinacionais", disponibilizados individualmente a cada país parceiro. A Comissão criou as disposições necessárias para aprender com a experiência e melhorar os seus programas ao longo do tempo. Este processo teve resultados úteis, embora em alguns casos nem sempre disponíveis em tempo oportuno e, noutros casos, as recomendações úteis não tenham sido tidas em conta. Os respetivos relatórios centraram-se mais nas atividades do que nos resultados.

RECOMEMDAÇÕES

87. Partindo do princípio que os programas de ajuda ao desenvolvimento da União Europeia na Ásia Central irão continuar [37], o Tribunal recomenda que, durante o planeamento e a execução da futura ajuda ao desenvolvimento, a Comissão e o SEAE utilizem a experiência adquirida no período 2007-2012. Em particular, a Comissão e o SEAE devem:

- conceber os futuros programas regionais de forma a poderem alcançar uma genuína dimensão regional;

- concentrar toda a ajuda concedida num número reduzido de setores;

- criar um sistema de cálculo e de elaboração de relatórios sobre os custos administrativos globais envolvidos na prestação da ajuda ao desenvolvimento;

- definir e aplicar condições sólidas e verificáveis objetivamente para a continuidade de qualquer programa de apoio orçamental, prestando atenção suficiente ao apoio a mecanismos anticorrupção;

- melhorar a conceção e a execução do programa tendo em conta a experiência adquirida, as aprendizagens e as alterações de circunstâncias;

- elaborar relatórios sobre os resultados e o impacto de forma a permitir a sua comparação com os planos e objetivos.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de outubro de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Comissão Europeia, Documento de Estratégia Regional para a Assistência à Ásia Central no período 2007-2013.

[2] Adotado pelo Conselho Europeu de 21 e 22 de junho de 2007 (documento do Conselho n.o 11177/1/07). Publicado pelo Conselho em outubro de 2007 como "União Europeia e Ásia Central: Estratégia para uma Nova Parceria" (ISBN 978-92-824-2244-1).

[3] Encontram-se atualmente em vigor acordos de parceria e cooperação (APC) com o Cazaquistão, o Quirguistão, o Tajiquistão e o Usbequistão. No final de maio de 2003, o APC com o Turquemenistão ainda não tinha sido ratificado.

[4] Os exemplos de desafios regionais comuns incluem o crime organizado, o tráfico de seres humanos, drogas e armas, questões relacionadas com o terrorismo e a não- -proliferação, o diálogo intercultural, a energia, a poluição ambiental, a gestão da água, a migração, a gestão das fronteiras, bem como as infraestruturas de transportes.

[5] Designadamente: i) boa governação, Estado de direito, direitos humanos e democratização; ii) educação e formação; iii) desenvolvimento económico, comércio e investimento; iv) transportes e energia; v) sustentabilidade ambiental e gestão da água; vi) resposta a ameaças e desafios comuns; vii) diálogo intercultural.

[6] A ajuda da UE é essencialmente prestada no âmbito do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) [Regulamento (CE) n.o 1905/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 18 de dezembro de 2006 que institui um instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento (JO L 378, 27.12.2006, p. 41)].

[7] Em 2011, o número total de efetivos responsáveis pela ajuda ao desenvolvimento nas três delegações elevava- -se a 74.

[8] Decisão 2012/328/ /PESC do Conselho, de 25 de junho de 2012, que nomeia o Representante Especial da União Europeia para a Ásia Central (JO L 165, 26.6.2012, p. 59).

[9] Com base nas estatísticas sobre a Ajuda Pública ao Desenvolvimento, publicadas pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos.

[10] Com base nas estatísticas da OCDE relativas a 2010 e 2011, a média anual total da APD para o Cazaquistão, o Turquemenistão e o Usbequistão foi de 484 milhões de USD, em comparação com a média anual de 11093 milhões de USD dos IDE para o mesmo período e com o PIB (em paridade do poder de compra) de 347 mil milhões de USD cumulativamente para os três países, comunicados pelo BERD e pelo World Fact Book, respetivamente.

[11] O SEAE assumiu as responsabilidades da anterior Direção-Geral RELEX da Comissão.

[12] Conselho da União Europeia, conclusões do Conselho sobre a Ásia Central, 3179.ª reunião do Conselho Negócios Estrangeiros, Luxemburgo, 25 de junho de 2012, e documento do Conselho n.o 11455/12.

[13] Resolução do Parlamento Europeu, de 15 de dezembro de 2011 sobre a situação da execução da estratégia da UE para a Ásia Central, Estrasburgo, P7_TA(2011)0588.

[14] O Conselho estabeleceu as seguintes prioridades:a)boa governação, Estado de direito, direitos humanos e democratização;b)educação e formação;c)desenvolvimento económico, comércio e investimento;d)transportes e energia;e)sustentabilidade ambiental e gestão da água;f)fazer face às ameaças e aos desafios comuns;g)diálogo intercultural.

[15] Selecionados para cobrir 70% das despesas do instrumento de cooperação para o desenvolvimento entre 2007 e 2011 no Quirguistão e no Usbequistão, bem como os programas de apoio orçamental setorial no Tajiquistão.

[16] Responderam ao inquérito 28 dos 91 destinatários do inquérito.

[17] Declaração conjunta do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão sobre a Política de Desenvolvimento da União Europeia: "O consenso europeu" (JO C 46, de 24.2.2006, p.1).

[18] OCDE, Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, 2005 (http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf).

[19] Conselho da União Europeia, 9558/07, Bruxelas, 15 de maio de 2007.

[20] Ponto 113 do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento.

[21] Por exemplo, relativamente aos programas de subvenção, o pessoal da Comissão, incluindo o que se encontra nas delegações, tem de gerir todo o ciclo do processo, ou seja, elaborar e lançar convites à apresentação de propostas, informar os participantes, elaborar e assinar contratos, acompanhar e supervisionar a execução, gerir os ciclos financeiros e de pagamento, organizar auditorias, avaliações e relatórios.

[22] Este tipo de apoio envolve o retorno de informações sobre as propostas apresentadas pelos beneficiários, a coordenação das atividades do projeto no país e a sua representação mediante a participação em comissões, seminários, etc.

[23] Ver relatório especial n.o 5/2012 do Tribunal de Contas Europeu sobre o Sistema Comum de Informação Relex (CRIS) (www.eca.europa.eu).

[24] Tais como o Corredor de Transporte Europa- -Cáucaso-Ásia (TRACECA) e o Transporte Interestatal de Petróleo e Gás para a Europa (INOGATE).

[25] As Casas da Europa, criadas pela Comissão, funcionam como gabinetes de apoio técnico para as ações da UE e aumentam a sensibilização para as políticas da UE e a sua visibilidade em países nos quais não exista uma delegação da UE.

[26] Os custos incorridos com assistência técnica relacionada com a execução de projetos específicos em países parceiros não foram incluídos no cálculo das despesas de apoio.

[27] Excluir do cálculo os custos com consultadoria relacionados com a identificação de projetos, o acompanhamento orientado para os resultados e a avaliação, reduziria esta percentagem para 12,7%.

[28] Baseado nos pontos fracos e fortes identificados pela avaliação PEFA (Despesa Pública e Responsabilidade Financeira). O quadro de avaliação dos resultados da PEFA para a GPF é um instrumento de avaliação do sistema de GFP num país, através de 28 indicadores.

[29] Junho de 2008, dezembro de 2010, julho de 2011.

[30] A Comissão baseou-se em relatórios de consultores externos para realizar essas avaliações.

[31] Esta prática não está em conformidade com a recomendação do Tribunal no Relatório Especial n.o 11/2010 "Gestão, por parte da Comissão, do apoio orçamental geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia": a Comissão deve apoiar decisões de pagamento com uma demonstração mais estruturada e formalizada dos progressos satisfatórios realizados durante o período em causa, definindo de forma clara os critérios de avaliação desses progressos, dos progressos alcançados e das razões pelas quais os progressos possam não ter correspondido aos planos.

[32] Relatórios da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE): Plano de Ação Anticorrupção Istambul, Segunda Fase de Acompanhamento, Quirguistão, Relatório Intercalar, 24.2.2012 e Plano de Ação Anticorrupção Istambul, Segunda Fase de Acompanhamento, Tajiquistão, Relatório Intercalar, 16.2.2012.

[33] Comissão Europeia, Documento de Estratégia Regional para a Assistência à Ásia Central no período 2007-2013.

[34] O DER atribuiu 242 milhões de euros à cooperação regional.

[35] Programas iniciados anteriormente em África (2007) e em países abrangidos pela política de vizinhança (2008).

[36] Estes indicadores são: i) Acordos de parceria e cooperação: número de APC ratificados; ii) Democratização/Estado de direito: número de países dispostos a realizar eleições de acordo com as normas da OSCE e do Conselho da Europa / Normas da Comissão de Veneza; iii) Iniciativa de educação para a Ásia Central: número de países da Ásia Central associados ao processo de Bolonha; iv) Ambiente/ /água/energia: países que adotam estratégias nacionais para as alterações climáticas e executam as da UE; v) ODM 1: percentagem da população da Ásia Central a viver abaixo do limiar de pobreza; vi) ODM 4: mortalidade infantil; vii) ODM 6: luta contra o VIH/sida, malária e outras doenças.

[37] COM(2011) 840 final de 7 de dezembro de 2011.

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ANEXO I

INFORMAÇÕES GERAIS SOBRE AS REPÚBLICAS DA ÁSIA CENTRAL

Fontes:

1 World Fact book Central Intelligence Agency, atualizado em 2013.

2 Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD), Indicadores de transição 2012.

3 Banco Mundial 2012, média anual com base nos dados relativos a 2008, 2009 e 2010.

4 Estimativa do Tribunal com base nos desembolsos anuais médios entre 2007 e 2012 da base de dados CRIS (os programas regionais são distribuídos de forma homogénea entre os países parceiros).

5 Transparency International, Índice de Perceção da Corrupção, 2012.

6 Freedom house, Nations in Transit, 2012.

País | Cazaquistão | Quirguistão | Tajiquistão | Turquemenistão | Usbequistão | Fonte |

Informações gerais

Área (‘000 km2) | 2725 | 200 | 143 | 488 | 447 | 1 |

População (em ‘000, estimativa de julho de 2013) | 17736 | 5548 | 7910 | 5055 | 28661 | 1 |

Crescimento demográfico (estimativa de julho de 2013) | 1,20% | 0,97% | 1,79% | 1,15% | 0,94% | 1 |

Economia

PIB (PPC em milhares de milhão de USD, estimativa de 2012) | 231,3 | 13,47 | 17,72 | 47,55 | 104,7 | 1 |

PIB per capita (PPC em USD) | 13040 | 2430 | 2240 | 9410 | 3650 | 1 |

Crescimento do PIB, 2011 | 7,5% | 5,7% | 7,4% | 14,7% | 8,3% | 2 |

Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD)

APD recebida per capita (em USD) | 18 | 65 | 55 | 7 | 7 | 3 |

APD UE per capita (em USD) | 1,0 | 5,6 | 4,0 | 1,9 | 0,4 | 4 |

Corrupção e reformas institucionais

Índice de perceção da corrupção (do pior: 0 ao melhor:100) | 28 | 24 | 22 | 17 | 17 | 5 |

Sociedade civil (do melhor: 1 ao pior: 7) | 6,00 | 4,75 | 6,00 | 7,00 | 7,00 | 6 |

Quadro judicial e independência (do melhor: 1 ao pior: 7) | 6,50 | 6,25 | 6,25 | 7,00 | 7,00 | 6 |

Classificação democrática (do melhor: 1 ao pior: 7) | 6,54 | 6,00 | 6,18 | 6,93 | 6,93 | 6 |

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ANEXO II

PROGRAMAS EXAMINADOS

Fonte: Base de dados CRIS do EuropeAid.

Instrumento | Número da decisão | Programa | Montante autorizado (em milhares de euros) |

Quirguistão

DCI -ASIE | 19225 | Apoio à Diversificação Económica no Quirguistão, Processamento agrícola | 1600 |

DCI -ASIE | 19222 | Apoio à Reforma Prisional no Quirguistão | 3000 |

DCI -ASIE | 19241 | Apoio ao Setor da Educação no Quirguistão | 5500 |

DCI -ASIE | 19237 | Programa de Apoio à Política Setorial – Proteção Social e GFP – Quirguistão 2007/2009 | 9000 |

DCI -ASIE | 21363 | Programa de Apoio à Política Setorial – Proteção Social e GFP – Quirguistão 2007-2009 – 3.ª dotação | 9000 |

DCI -ASIE | 20590 | Tornar operacional a boa governação para a justiça social | 3000 |

DCI -ASIE | 22484 | Programa de Apoio à Política Setorial, Setor Social – Quirguistão 2010 | 13000 |

DCI -ASIE | 21058 | Gestão das Fronteiras na Ásia Central – Fase 8 (BOMCA 8) | 8000 |

DCI -ASIE | 19812 | Programa de Luta Contra as Drogas na Ásia Central Fase 5 (CADAP 5) | 5000 |

DCI -FOOD | 19169 | Programa de Apoio à Política Setorial – Proteção Social e GFP – Quirguistão 2007/2009 | 9000 |

DCI -FOOD | 21863 | Apoio à Melhoria do Sistema de Informações sobre Segurança Alimentar no Quirguistão | 2000 |

| | Total | 68100 |

Tajiquistão

DCI-ASIE | 21994 | Programa de Apoio ao Desenvolvimento Humano | 26000 |

DCI-ASIE | 19236 | Programa de Apoio à Política Setorial – Proteção Social, Tajiquistão 2007/09 | 9000 |

DCI-ASIE | 19667 | Assistência Técnica de Apoio à Política do Setor Social no Tajiquistão | 5000 |

DCI-ASIE | 20325 | Projeto de Modernização da Gestão das Finanças Públicas | 2000 |

DCI-FOOD | 19168 | Programa de Segurança Alimentar – Tajiquistão – 2007 | 9000 |

DCI-FOOD | 21365 | Apoio a Redes de Segurança Sociais – Programa Global de Alimentos (Tajiquistão) | 7750 |

| | Total | 58750 |

Usbequistão

DCI -ASIE | 20509 | Apoio às Reformas da Justiça Penal no Usbequistão | 10000 |

DCI -ASIE | 22308 | Reforço da capacidade Institucional & Programa de Parceria | 2200 |

DCI -ASIE | 22311 | Reforço do Sistema Parlamentar e Trabalho em Rede com as Autoridades Regionais | 2000 |

DCI -ASIE | 22373 | Melhoria dos Serviços de Saúde Maternoinfantil no Usbequistão – Fase II | 6700 |

| | Total | 20900 |

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ANEXO III

CUSTOS ADMINISTRATIVOS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

1. O Tribunal elaborou uma estimativa dos custos administrativos incorridos pela Comissão na prestação de ajuda à Ásia Central.

2. O Tribunal teve em conta as seguintes categorias de custos:

- custos com pessoal: salários, subsídios e pensões dos funcionários da Comissão, agentes contratuais e agentes locais a trabalhar na ajuda ao desenvolvimento da Ásia Central, tanto nos serviços centrais como nas delegações da UE;

- escritórios, equipamento e outros custos de funcionamento associados ao pessoal nos serviços centrais e nas delegações;

- despesas de apoio relativas à ajuda ao desenvolvimento da Ásia Central incorridas pela Comissão para os seus próprios fins (e não para os do país beneficiário), incluindo trabalhos de consultadoria para efeitos de apoio à identificação e formulação de projetos, acompanhamento orientado para os resultados e custos relacionados com as Casas da Europa [1].

Fontes e método de cálculo

3. O Tribunal identificou os seguintes custos anuais:

ESTIMATIVA DOS CUSTOS ADMINISTRATIVOS DO PLANEAMENTO E DA EXECUÇÃO DA AJUDA AO DESENVOLVIMENTO DA UE À ÁSIA CENTRAL

Descrição | Milhares de euros | Fonte / comentário |

Custos administrativos nos serviços centrais (Custos atribuídos à ajuda ao desenvolvimento) | 1786 | Valor para 2011 [1111] |

Custos administrativos das delegações (Custos atribuídos à ajuda ao desenvolvimento) | 6611 | Valor para 2011 [2222] |

Subtotal | 8397 | |

Despesas de apoio Casas da EuropaIdentificação e formulação de projetosAcompanhamento orientado para os resultadosAvaliações | 700 560 700 145 | Médias anuais calculadas pela equipa de auditoria, com base nos dados CRIS relativos a contratos desde 2007 (para AOR 2008–2011). |

Subtotal | 2105 | |

Total | 10502 | |

LIMITAÇÕES

4. Não foram incluídas algumas despesas administrativas; os custos com as pensões da entidade patronal apenas são incluídos em relação ao pessoal recrutado localmente nas delegações mas não em relação aos funcionários e agentes contratuais.

5. Não foram incluídos montantes relativos ao apoio prestado por outras unidades da Comissão (administração, formação, TI, etc.) ou do SEAE.

6. Os números referem-se ao exercício de 2011. As delegações no Cazaquistão, no Quirguistão e no Tajiquistão estiveram totalmente operacionais durante esse ano. Existiam Casas da Europa no Usbequistão e no Turquemenistão.

[1] Não estão incluídos os custos com assistência técnica relativa à execução de projetos específicos em países parceiros.

[1111] Com base no custo forfetário de contratação de funcionários, tal como definido nas fichas financeiras legislativas. O custo forfetário é fornecido pela Direção-Geral do Orçamento da Comissão e inclui os salários e os subsídios, bem como os custos com escritórios e equipamento.

[2222] Para os funcionários e agentes contratuais, os custos baseiam-se numa média dos que se encontram nas delegações. Para os agentes locais e os custos locais de funcionamento, recorre-se aos custos reais cobrados pelo SEAE.

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