Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa à indemnização das vítimas da criminalidade"

(COM(2002) 562 final - 2002/0247 (CNS))

(2003/C 95/11)

Em 4 de Novembro de 2002, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 5 de Fevereiro de 2003, sendo relator C. Koryfidis.

Na 397.a reunião plenária de 26 e 27 de Fevereiro de 2003 (sessão de 26 de Fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 110 votos a favor, 0 votos contra e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O problema

1.1.1. O exercício do direito dos cidadãos europeus à livre circulação na UE exige condições de segurança e de justiça acessíveis a todos.

1.1.2. Isto implica que as pessoas se possam dirigir aos tribunais e autoridades de todos os Estados-Membros tão facilmente como o fariam no seu próprio país.

1.1.3. Implica também o direito à protecção por parte das autoridades e a uma indemnização adequada pelas perdas decorrentes de actos de criminalidade e terrorismo.

1.2. Tratamento reservado às vítimas da criminalidade nos Estados-Membros

1.2.1. Dos dados disponíveis ressalta claramente que as perspectivas de indemnização são, em geral, menos favoráveis para as vítimas da criminalidade do que para as pessoas que sofreram prejuízos ou danos de outra natureza. As vítimas da criminalidade vêem-se confrontadas com diversos obstáculos de monta para obterem uma indemnização por parte do autor da infracção. Esses obstáculos resultam do facto de:

- em muitos casos, o autor da infracção ser desconhecido, não poder ser condenado no âmbito de uma acção penal ou não dispor de meios para indemnizar a vítima;

- outras fontes, tais como um seguro obrigatório ou privado, não proporcionarem uma cobertura adequada dos danos sofridos pelas vítimas;

- não existir qualquer possibilidade de indemnização das vítimas em dois Estados-Membros nem convergência entre os regimes de indemnização nos restantes, o que gera diferenças de tratamento entre os cidadãos europeus em função do seu local de residência ou do local em que a infracção foi cometida.

1.3. Acervo comunitário sobre a matéria e necessidade de acção ao nível da União

1.3.1. É o seguinte o historial da abordagem comunitária ao problema da indemnização das vítimas da criminalidade:

1983: Ratificação da Convenção Europeia(1) relativa à indemnização de vítimas de infracções, que pretendeu introduzir uma norma mínima para osregimes estatais de indemnização.

1989: O Parlamento Europeu adoptou uma resolução(2) relativa à indemnizaçãodas vítimas de crimes violentos. Nesta resolução, pedia-se à Comissão que elaborasse uma proposta de directiva impondo aos Estados-Membros a harmonização do montante da indemnização das vítimas de crimes violentos pelo nível mais elevado, independentemente do país de origem da vítima.

1998: Adopção do Plano de Acção de Viena(3) do Conselho e da Comissão, que prevê, nomeadamente:

- identificação de formas de apoio às vítimas;

- realização de um estudo comparativo dos regimes de indemnização das vítimas;

- análise da viabilidade de uma acção a nível da UE.

1999: As conclusões do Conselho Europeu de Tampere(4) salientaram a necessidade de elaboração de normas mínimas sobre a protecção das vítimas da criminalidade e apelaram à criação de programas nacionais para financiar medidas, públicas e não governamentais, de assistência e protecção das vítimas.

1999: A Comissão apresentou uma Comunicação(5) sobre as vítimas da criminalidade abrangendo não só os aspectos relativos à indemnização, mas também outras questões que poderiam ser abordadas por forma a melhorar a situação das vítimas da criminalidade na União Europeia.

2001: O Conselho adoptou uma Decisão-Quadro(6) relativa ao estatuto da vítima em processo penal.

2001: Adopção do Regulamento Bruxelas I(7) relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões.

2001: A Comissão apresentou um Livro Verde(8) sobre a indemnização das vítimas da criminalidade. O Livro Verde centrou-se na indemnização estatal, apresentando um resumo dos regimes existentes nos Estados-Membros. Nessa base, o Livro Verde formulava os possíveis objectivos de acção da Comunidade neste domínio, propondo o seguinte:

- assegurar a possibilidade de as vítimas obterem uma indemnização estatal na UE;

- adoptar medidas no sentido de limitar os efeitos injustos que poderão resultar dos níveis de indemnização consideravelmente diferentes que podem ser obtidos nos vários Estados-Membros;

- facilitar o acesso das vítimas transfronteiras à indemnização estatal.

O Livro Verde foi objecto de debate (no período 2001/2002) nas instituições europeias, ao nível nacional e na sociedade civil organizada. Os resultados do debate confirmaram que a actual situação no que concerne à indemnização das vítimas da criminalidade na UE não é satisfatória e que é necessário realizar os objectivos do Livro Verde.

2002: O Comité Económico e Social Europeu adoptou o seu parecer sobre o Livro Verde. O parecer(9) acolheu favoravelmente a iniciativa da Comissão, salientando, nomeadamente:

- a dificuldade de abordar a questão, dadas as diferentes tradições dos Estados-Membros - uma situação que se agravaria com o alargamento - mas, ao mesmo tempo, a necessidade de atingir os objectivos do Livro Verde "em termos do sucesso da construção europeia centrada no cidadão e nos seus problemas concretos";

- a necessidade de que todos os interessados estabeleçam uma dinâmica positiva e adoptem uma abordagem equilibrada do problema, tendo em vista a construção de uma aproximação;

- o risco potencial de que a existência de sistemas diferentes se mantenha, através da transformação do nível mínimo de indemnização acordado em nível máximo por parte de alguns países e do aumento, por parte de outros países, do nível já elevado de protecção que oferecem;

- a necessidade de assegurar que a norma acordada é aplicada através de um sistema que prevê formas de censura para os que não cumprem o compromisso assumido e da utilização de um fundo europeu no interesse da complementaridade;

- face a estas dificuldades, a necessidade de "apostar no nível comum mais exigente de resposta, criando graus de desenvolvimento sucessivo e níveis diferentes de posição de partida com correcções progressivamente normalizadoras"(10).

2002: O Parlamento Europeu adoptou uma resolução(11) sobre o Livro Verde congratulando-se com a iniciativa da Comissão e salientando, nomeadamente, os seguintes aspectos:

- divergências consideráveis entre os sistemas de indemnização em vigor nos Estados-Membros, inexistência de medidas legislativas de âmbito comunitário que tenham em conta as situações específicas das vítimas transfronteiriças e necessidade de estabelecer regimes mínimos de indemnização estatal;

- necessidade de aproximar os sistemas de indemnização estatal e de definir as condições mínimas de aplicação subsidiária da responsabilidade do Estado;

- necessidade de criar um órgão de coordenação europeu para as vítimas da criminalidade e, eventualmente, um fundo europeu de solidariedade para a atribuição de recursos com base em critérios a estabelecer pela Comissão;

- necessidade de organizar campanhas de informação destinadas aos cidadãos acerca do sistema comunitário de indemnização às vítimas da criminalidade.

2002: A Comissão apresentou a presente proposta de directiva relativa à indemnização das vítimas da criminalidade.

1.3.2. A indemnização das vítimas da criminalidade é "uma medida paralela às muitas outras adoptadas para promover a cooperação judiciária em matéria civil e para combater o crime e o terrorismo". Trata-se, pois, de uma resposta às disposições do Tratado relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia. Estasdisposições constituem o quadro geral que determina a necessidade de uma acção comunitária com vista à resolução deste problema específico.

2. A proposta de directiva

2.1. A proposta de directiva pretende contribuir para a consecução dos seguintes objectivos do Tratado:

- criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça para todos;

- livre circulação das pessoas na UE.

2.1.1. Como já foi referido, a proposta de directiva surge na sequência do Livro Verde sobre a matéria e do Conselho Europeu de Tampere, tendo por objectivo geral assegurar uma indemnização adequada a todos os cidadãos da UE e a todas as pessoas legalmente residentes na União que tenham sido vítimas de infracção no território da União.

2.1.2. De acordo com a proposta de directiva, para atingir este objectivo é necessário:

- garantir que em todos os Estados-Membros da UE exista a possibilidade de obter uma indemnização adequada por parte do Estado, através da fixação de normas mínimas para a indemnização estatal das vítimas da criminalidade;

- garantir que as possibilidades de obtenção de indemnização estatal proporcionadas na prática às vítimas da criminalidade não sejam negativamente influenciadas pelo Estado-Membro em que a infracção é cometida (situações transfronteiras - apresentação de um pedido a uma autoridade do Estado-Membro de residência).

2.1.3. A possibilidade de as vítimas de infracções obterem uma indemnização por parte do autor da infracção não é abrangida pela proposta de directiva. De acordo com a exposição de motivos, "a possibilidade de obter uma decisão sobre uma indemnização por parte do autor da infracção é abrangida pela Decisão-Quadro relativa ao estatuto da vítima em processo penal. No que diz respeito à possibilidade de execução destas decisões em situações transfronteiras, foram tomadas ou estão em preparação algumas iniciativas relativas ao acesso aos tribunais, no âmbito dos litígios transfronteiras em geral, que virão também beneficiar as vítimas da criminalidade"(12).

2.1.4. Ainda de acordo com a proposta de directiva, os efeitos injustos e arbitrários resultantes das actuais disposições relativas à indemnização das vítimas da criminalidade não são compatíveis com o estabelecimento, na União Europeia, de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça para todos. Além disso, a Convenção Europeia de 1983, apesar do seu contributo positivo para a introdução de regimes de indemnização estatal, não conseguiu assegurar uma cobertura completa de todos os cidadãos da União Europeia. Decorridos dezanove anos sobre a sua abertura à assinatura, a norma mínima que esta convenção procurou instituir não corresponde às expectativas dos cidadãos europeus e de todos quantos residem legalmente na UE. Este facto também explica a necessidade de uma acção comunitária.

2.1.5. A relação entre a livre circulação das pessoas e a indemnização estatal às vítimas da criminalidade foi confirmada pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, que concluiu(13) que "a protecção das vítimas da criminalidade constitui o corolário da liberdade de circulação das pessoas, tal como garantida pelo Tratado". Todavia, não se pode considerar que a proposta em apreço é abrangida pelo âmbito de aplicação dos artigos 94.o e 95.o do Tratado(14). O objectivo da proposta é abrangido pelo âmbito de aplicação geral das disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia, considerado no seu conjunto(15). Assim, propõe-se como base jurídica para a presente proposta o artigo 308.o(16) do Tratado.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE encara a proposta de directiva da Comissão como o resultado concreto do trabalho desenvolvido ao longo de muitos anos para encontrar uma solução para a importante questão da indemnização, por parte dos Estados, das vítimas de infracções cometidas no seu território. O Comité considera ainda que a proposta constitui um contributo formal particularmente importante para o esforço mais vasto de criação de um espaço homogéneo de liberdade, de segurança e de justiça. Representa também um ponto de viragem considerável na forma como são enfrentados os problemas actuais e concretos dos cidadãos europeus num contexto de mudança das competências territoriais dos Estados e tendo presente o papel e o carácter benevolentes que um Estado-Membro moderno deve assumir.

3.2. Nestas condições, o CESE apoia a proposta de directiva e o seus objectivos e considera que as disposições da mesma, desde que sejam respeitadas determinadas condições importantes, contribuirão para promover:

- a criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça para todos na UE;

- a livre circulação na UE;

- a aproximação da legislação dos Estados-Membros sobre a matéria e dos mecanismos de resolução de situações transfronteiras, de acordo com os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade.

3.3. Como referido supra, o Comité concorda com as grandes linhas da proposta de directiva. Entende, porém, que determinados artigos carecem de clarificação e de uma formulação mais clara.

3.4. Concretamente, o CESE considera que a proposta de directiva aborda questões importantes:

- define claramente os beneficiários (artigo 2.o), o que evitará os problemas surgidos quando determinados Estados-Membros foram instados a indemnizar cidadãos de outros Estados-Membros (cf. acórdão correspondente do Tribunal de Justiça e artigo 3.o, n.o 2 da proposta de directiva);

- impõe aos Estados-Membros que ainda o não fizeram a criação de um mecanismo de indemnização adequado;

- introduz um mecanismo destinado a tornar a comunicação mais fácil para as vítimas que residem num Estado-Membro diferente daquele que é responsável pelo pagamento da indemnização.

3.5. Todavia, o Comité constata que a proposta de directiva, na sua forma actual, permite que os Estados-Membros instituam sistemas consideravelmente diferentes, o que leva o Comité a solicitar, nomeadamente, a revisão:

- do artigo 4.o, que estabelece os princípios para a determinação do montante da indemnização; com efeito, o n.o 1 deste artigo introduz o princípio da indemnização total, enquanto os n.os 2 e 3 continuam a permitir derrogações importantes, do que podem resultar regimes consideravelmente diferentes;

- das disposições relativas à autoridade de assistência e à autoridade responsável pela decisão, dado que, se a cooperação entre estas duas autoridades não for descrita com suficiente pormenorização, poderão surgir problemas nesse âmbito susceptíveis de dissuadir os cidadãos dos Estados-Membros de exercerem os direitos previstos na proposta de directiva.

3.5.1. O CESE sublinha que esta possibilidade de se manterem diferenças consideráveis entre os regimes existentes nos diversos Estados-Membros não contribui, em última análise, para o esforço de criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça para todos na Europa.

4. Observações na especialidade

4.1. Em termos gerais, o CESE considera que a definição exacta do objectivo perseguido é um requisito essencial para a sua consecução através de sistemas políticos, administrativos e legislativos que ainda diferem consideravelmente entre si.

4.1.1. Para tanto, o CESE entende que a directiva deveria, nomeadamente:

4.1.1.1. conter uma definição de infracção que não abranja apenas os crimes contra a vida, a saúde ou a integridade física da vítima, mas também os crimes contra a saúde e a integridade psicológica da vítima (alínea a) do n.o 1 do artigo 2.o);

4.1.1.2. conter uma definição pormenorizada das responsabilidades das autoridades de assistência e das autoridades responsáveis pela decisão, a par de uma simplificação dos procedimentos de cooperação entre elas, de forma a reduzir a burocracia e a facilitar aos cidadãos dos Estados-Membros o exercício dos direitos previstos na directiva; deverá fazer-se particular referência à legislação aplicável em cada caso e à distinção entre a legislação do local de residência da vítima e a legislação do local em que a infracção foi cometida (artigo 16.o e seguintes);

4.1.1.3. aumentar as possibilidades de a vítima receber um adiantamento; cabe realçar que o período imediatamente a seguir à infracção é, não raro, o mais penoso para a vítima e aquele em que ela mais carece de ajuda (artigo 5.o);

4.1.1.4. conter disposições relativas à concessão de adiantamentos, de maneira que o sistema a instituir se aproxime, tanto quanto possível, de:

- um sistema transeuropeu aplicado em toda a UE, com critérios uniformes de determinação do montante do adiantamento;

- um sistema gerido por uma autoridade judicial ou administrativa a determinar por cada Estado-Membro;

- um sistema que possa ser assegurado, pelo menos em parte, por financiamento europeu, de forma a poder responder à enorme variabilidade dos movimentos de cidadãos na UE.

4.1.1.5. Aquando da formulação das disposições relativas ao referido procedimento, deveria ser possível tirar partido da experiência positiva resultante das disposições relativas à protecção jurídica temporária no período que antecede a conclusão dos contratos de direito público de obras e de fornecimentos (Directiva 89/665/CEE).

4.1.1.6. É evidente que, em qualquer caso, o pagamento da indemnização final por parte do Estado terá de ser assegurado sempre que:

- mau grado todos os esforços envidados, não tenha sido possível localizar o autor da infracção, ou

- o autor da infracção tenha sido identificado, mas não disponha de meios suficientes par indemnizar adequadamente a vítima.

4.1.1.6.1. Caso seja estabelecido um montante máximo de indemnização, esse montante terá de ser ajustado regularmente, de acordo com a evolução do custo de vida.

4.1.1.7. A solução descrita nos pontos 4.1.1.3 e 4.1.1.4 supra permite clarificar o objectivo da intervenção do Estado nesta área, intervenção essa que ocorre no início do processo, imediatamente após a infracção, no momento em que a vítima dela mais carece, e no final do processo, uma vez provada, de forma definitiva, a inexistência de qualquer outra fonte de indemnização satisfatória da vítima.

Bruxelas, 26 de Fevereiro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) A Convenção, ratificada por dez Estados-Membros e subsequentemente assinada por mais dois, não inclui quaisquer medidas concretas no sentido de facilitar o acesso à indemnização estatal em situações transfronteiras.

(2) A 3-13/89 JO C 256 de 12.9.1989, p. 32.

(3) JO C 19 de 23.1.1999, p. 1, ponto 51c.

(4) Conclusões da Presidência, ponto 32.

(5) COM(1999) 349 final.

(6) JO L 82 de 22.3.2001, p. 1.

(7) Regulamento do Conselho (CE) n.o 44/2001 relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial - JO C 12 de 15.1.2001, p. 1.

(8) COM(2001) 536 final.

(9) JO C 125 de 27.5.2002.

(10) JO C 125 de 27.5.2002, ponto 5.2.

(11) A 5-0309/2002 final.

(12) COM(2002) 562 final, ponto 3.3.

(13) Processo 186/87 Ian William Cowan/Trésor public, Col. 1989, p. 195.

(14) Artigos 94.o e 95.o do Tratado.

(15) Cf. parecer 2/94 do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 28.3.1996.

(16) Tratado que constitui a Comunidade Europeia, artigo 308.o, p. 163.