Lista de abreviaturas

ACNUR : Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados

AQFA : Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo (FAFA - Financial and Administrative Framework Agreement)

CIDA : Agência Canadiana para o Desenvolvimento Internacional (Canadian International Development Agency)

CRIS : Sistema Comum de Informação Relex (Common Relex Information System)

DFID : Ministério do Desenvolvimento Internacional (Reino Unido) (Department for International Development)

DG ECHO : Direcção-Geral da Ajuda Humanitária

EAMR : Relatório sobre a gestão da ajuda externa (External Assistance Management Report)

EuropeAid : Serviço de Cooperação EuropeAid

FAO : Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

FIDA : Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola

FNUP : Fundo das Nações Unidas para a População

OIT : Organização Internacional do Trabalho

OMS : Organização Mundial de Saúde

ONG : Organização não governamental

ONU : Organização das Nações Unidas

PAM : Programa Alimentar Mundial

PNUD : Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

ROM : Acompanhamento orientado para os resultados (Results-oriented monitoring)

TCE : Tribunal de Contas Europeu

UE : União Europeia

UNICEF : Fundo das Nações Unidas para a Infância

UNOPS : Gabinete das Nações Unidas para os Serviços de Projectos

UNRWA : Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Médio Oriente

Síntese

I. Os fundos da União Europeia geridos pelo EuropeAid e pela DG ECHO que foram canalizados através de organizações das Nações Unidas aumentaram de 500 milhões de euros em 2002 para mais de 1000 milhões de euros em 2008. O aumento deve-se, por um lado, à racionalização dos procedimentos e, por outro, à resposta da Comissão às importantes crises que se verificaram no Afeganistão, no Iraque, nos Territórios Palestinianos Ocupados e no Sudão, fornecida em grande medida através das Nações Unidas. O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, de Dezembro de 2005, e a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, de Março de 2005, comprometem a UE a coordenar e a harmonizar a ajuda em estreita cooperação com organizações internacionais como as Nações Unidas (ver pontos 1 a 10).

II. A auditoria visou as duas questões seguintes (ver pontos 11 a 13):

a) o processo de decisão de executar a ajuda através das Nações Unidas demonstra que esta é a opção mais eficiente e eficaz?

b) os dispositivos de acompanhamento oferecem garantias quanto à solidez dos procedimentos financeiros e à realização dos objectivos?

III. Os requisitos estratégicos e legais para uma selecção objectiva e transparente de parceiros não se encontram suficientemente vertidos em critérios práticos de apoio à tomada de decisões. Apesar de estar satisfeita com o parceiro escolhido, a Comissão não demonstra de forma convincente que, antes de tomar a decisão de cooperar com uma organização das Nações Unidas, avaliou se as vantagens compensam eventuais desvantagens. A opção por uma organização das Nações Unidas não se baseia em provas suficientes de que esta abordagem seja mais eficiente e eficaz do que outras modalidades de fornecimento da ajuda. Nem o EuropeAid nem a DG ECHO procedem a avaliações formais sistemáticas de mecanismos alternativos de fornecimento da ajuda, a fim de compensar a ausência de concursos públicos (ver pontos 14 a 28).

IV. A Comissão verifica a solidez dos sistemas de gestão financeira através de uma avaliação prévia dos sistemas de controlo dos seus parceiros das Nações Unidas (análise dos quatro pilares). Procura obter confirmação do funcionamento dos sistemas financeiros na prática e da obtenção de resultados através de relatórios desta organização, do seu próprio acompanhamento no terreno e de missões de verificação. No entanto, a Comissão ainda não conseguiu obter relatórios das Nações Unidas com informações adequadas em relação à eficiência da execução e aos objectivos atingidos. O próprio acompanhamento no terreno da Comissão não está concebido para compensar as limitações desses relatórios (ver pontos 29 a 39).

V. O Painel de Auditores Externos das Nações Unidas tem questionado repetidamente o direito da Comissão a realizar controlos financeiros, argumentando que os seus dispositivos de auditoria são suficientes. Contudo, não fornece à Comissão provas convincentes de que os procedimentos de controlo financeiro funcionam na prática. O Tribunal de Contas deparou-se igualmente com dificuldades no acesso às informações de organizações das Nações Unidas durante a auditoria financeira que realiza anualmente às contas da Comissão (ver pontos 40 a 46).

VI. Com base nestas observações, o Tribunal apresenta recomendações destinadas a melhorar os procedimentos de tomada de decisões e destacar a obtenção de resultados que poderão ajudar a Comissão a prestar uma ajuda mais eficiente e eficaz (ver pontos 48 e 49).

Capítulo 1

Introdução

Secção 1.1

Contexto da auditoria

1. Para a execução dos programas de ajuda externa, a Comissão coopera com vários parceiros, entre os quais os governos nacionais, o sector privado, as ONG e organizações internacionais como as Nações Unidas (ONU). Nos casos em que a ajuda é fornecida através destas últimas, a Comissão concede financiamentos para actividades que devem ser executadas por uma organização das Nações Unidas. As decisões da Comissão de canalizar a ajuda do Serviço de Cooperação EuropeAid (EuropeAid) e da Direcção-Geral da Ajuda Humanitária (DG ECHO) através de organizações das Nações Unidas provocaram um grande aumento da assistência, que passou de 500 milhões de euros em 2002 para mais de 1000 milhões de euros em 2008, conforme se ilustra no gráfico 1. Este aumento reflecte os compromissos estratégicos da Comissão (ver ponto 5), a resposta às importantes crises que se verificaram no Afeganistão, no Iraque, nos Territórios Palestinianos Ocupados e no Sudão (ver ponto 6), bem como a racionalização dos processos (ver pontos 8 e 9).

2. O EuropeAid é responsável pela ajuda ao desenvolvimento da Comissão, designadamente a reabilitação a longo prazo. Em 2008, autorizou um montante total de 8890 milhões de euros, dos quais 670 milhões de euros (8%) foram canalizados através de organizações das Nações Unidas. As delegações da Comissão nos países beneficiários desempenham um papel fundamental no processo de decisão do mecanismo de execução da ajuda.

Gráfico 1

Ajuda externa da Comissão fornecida através das Nações Unidas 2002-2008

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3. A DG Ajuda Humanitária é responsável pela resposta da Comissão às crises humanitárias. Financia actividades concebidas para salvar e preservar vidas durante situações de emergência, bem como trabalhos de reabilitação a curto prazo. Não executa actividades directamente, fazendo-o através de parceiros como organizações internacionais e organizações não governamentais (ONG). Em 2008, a DG Ajuda Humanitária autorizou um montante total de 937 milhões de euros, dos quais 404 milhões de euros (43%) foram canalizados através de organizações das Nações Unidas. Compete ao gestor orçamental subdelegado a escolha do mecanismo de execução da ajuda, com base no parecer dos responsáveis geográficos em Bruxelas e dos funcionários no terreno nos países beneficiários.

4. Parte do financiamento das Nações Unidas é assegurado por contribuições obrigatórias dos países-membros com base no seu rendimento nacional bruto, sendo a outra parte constituída por contribuições voluntárias para as diversas agências. O financiamento da Comissão assume a forma de contribuições voluntárias e representa aproximadamente 6% dos recursos das Nações Unidas. A Comissão pode contribuir para fundos com vários doadores, sendo um deles, ou pode ser o único doador. Não contribui para o orçamento geral das organizações das Nações Unidas, com excepção de uma agência nos Territórios Palestinianos Ocupados, à qual destinou 66 milhões de euros em 2007.

5. O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, de Dezembro de 2005, e a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, de Março de 2005, comprometem a UE a coordenar e a harmonizar a ajuda em estreita cooperação com organizações internacionais como as Nações Unidas. Em 2006 e 2007, a Comissão assegurou mais de 700 contribuições distintas para cerca de 30 organizações diferentes das Nações Unidas. Os principais parceiros e os montantes recebidos são apresentados no gráfico 2.

6. As actividades financiadas abrangeram mais de 90 países. Os quatro maiores beneficiários de contribuições foram todos países afectados por conflitos (Territórios Palestinianos Ocupados, Iraque, Afeganistão e Sudão), conforme ilustra o gráfico 3.

7. O Parlamento Europeu, nas suas decisões de quitação, tem questionado os motivos que levam a Comissão a canalizar o financiamento através das Nações Unidas e incentivou a Comissão a praticar uma gestão mais directa. Além disso, manifestou preocupação quanto à falta de transparência e visibilidade no que respeita ao financiamento pela Comissão através das Nações Unidas e solicitou garantias em relação à gestão adequada destes fundos [1].

Gráfico 2

Contribuições para organizações das Nações Unidas em 2006 e 2007

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Gráfico 3

Contribuições para as Nações Unidas por país destinatário em 2006 e 2007 (milhões de euros)

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Secção 1.2

Quadro regulamentar

8. O artigo 53.o do Regulamento Financeiro, que entrou em vigor em 2003 e foi revisto em 2007, estabelece as condições de cooperação com as organizações internacionais [2]. Esta modalidade de execução do orçamento é designada por gestão conjunta. Apesar do nome, as tarefas relacionadas com a aplicação destes fundos não são objecto de uma gestão conjunta, sendo antes delegadas em organizações internacionais para aplicação em conformidade com os seus próprios procedimentos [3]. Todavia, o Tratado e o Regulamento Financeiro reiteram que a responsabilidade global pela boa gestão do orçamento cabe à Comissão [4]. As tarefas podem ser delegadas directamente nas organizações e o artigo 43.o das Normas de Execução do Regulamento Financeiro exige que as organizações e acções a financiar sejam escolhidas de forma objectiva e transparente [5].

9. O Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo (AQFA), de 2003, transpõe para termos contratuais os requisitos do Regulamento Financeiro e é aplicável a todos os acordos de financiamento celebrados entre a Comissão e as Nações Unidas. Estabelece um enquadramento que visa melhorar a cooperação ao permitir que as organizações das Nações Unidas efectuem a gestão das contribuições em conformidade com os seus próprios procedimentos. Os procedimentos de gestão conjunta com estas organizações diferem dos aplicáveis às acções executadas através das ONG, que geralmente implicam concursos e a adopção dos procedimentos da Comissão. O n.o 1 do artigo 3.o do AQFA exige que todas as acções cumpram os princípios da boa gestão financeira, especialmente a optimização dos recursos e a boa relação custo-eficácia. O AQFA incentiva acções com vários doadores, obriga as organizações das Nações Unidas a tornar público o papel do financiamento da UE, descreve a utilização de subcontratantes e define o enquadramento financeiro e a política de pagamento. Descreve ainda os procedimentos de controlo da correcta gestão dos fundos, incluindo a apresentação de relatórios por parte das Nações Unidas e o direito da Comissão a realizar verificações.

10. É assinado um acordo de contribuição para cada acção das Nações Unidas financiada pela Comissão, o qual descreve o montante de financiamento, os objectivos da acção, as actividades a realizar e a respectiva calendarização. O acordo de contribuição incorpora as disposições do AQFA respeitantes à utilização dos procedimentos da organização das Nações Unidas, à visibilidade, à utilização de subcontratantes, ao enquadramento financeiro e aos procedimentos de controlo e apresentação de relatórios.

Capítulo 2

Âmbito e método da auditoria

11. A presente auditoria abrangeu a ajuda externa da DG Ajuda Humanitária e do EuropeAid financiada através de organizações das Nações Unidas e visou as duas questões seguintes:

a) o processo de decisão de executar a ajuda através das ações Unidas demonstra que esta é a opção mais eficiente e eficaz?

b) os dispositivos de acompanhamento oferecem garantias quanto à solidez dos procedimentos financeiros e à realização dos objectivos?

12. A consequência de procedimentos insuficientes é o risco de redução da eficiência e eficácia das despesas da Comissão. A segunda fase da auditoria, cujo relatório será apresentado em data posterior, avaliará até que ponto este risco se tornará realidade.

13. A auditoria baseou-se:

a) numa análise da documentação, incluindo a avaliação da Comissão, realizada em Maio de 2008, da sua cooperação com as Nações Unidas e os relatórios do Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão respeitantes à execução do AQFA em 2006, 2007 e 2009;

b) em entrevistas com pessoal da Comissão e das Nações Unidas nas respectivas sedes em Bruxelas e Nova Iorque;

c) em visitas no local aos Territórios Palestinianos Ocupados e ao Sudão, a fim de confirmar a fiabilidade dos sistemas de acompanhamento;

d) na observação da 5.a reunião anual do grupo de trabalho do AQFA em Viena (Abril de 2008) e da 6.a reunião anual do grupo de trabalho do AQFA em Bruxelas (Abril de 2009);

e) em auditorias anteriores do Tribunal que abrangeram acções das Nações Unidas;

f) nos resultados de 52 questionários enviados às delegações no caso do EuropeAid e aos responsáveis geográficos no caso da DG Ajuda Humanitária, relativos às razões para cooperar com as Nações Unidas e aos sistemas de acompanhamento da execução dos trabalhos [6].

Capítulo 3

Observações

Secção 3.1

Decisões de executar a ajuda através das Nações Unidas

14. São necessários procedimentos sólidos para seleccionar o mecanismo de fornecimento da ajuda mais adequado para a realização dos objectivos políticos da CE, a fim de garantir que a escolha se baseia na capacidade da organização para executar a tarefa com eficiência e eficácia. Assim, a auditoria examinou se o processo de decisão de executar a ajuda da Comissão através das Nações Unidas foi objectivo e transparente e se a Comissão demonstrou que esta é a opção mais eficiente e eficaz. A auditoria examinou especialmente se as decisões de financiamento das organizações das Nações Unidas se basearam nos seguintes elementos:

a) orientações políticas estratégicas que exijam uma avaliação da organização das Nações Unidas no que respeita à sua capacidade para realizar as tarefas propostas;

b) comparação com mecanismos alternativos de fornecimento da ajuda.

Os requisitos estratégicos não são suficientemente vertidos em acções práticas

15. Além dos compromissos do Consenso Europeu (ver ponto 5), a comunicação da Comissão, de 2001, sobre a "Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas" estabeleceu a estratégia da Comissão para o financiamento da ajuda através de organizações das Nações Unidas [7], contendo as duas principais mensagens seguintes, que continuam a constituir condições prévias de cooperação com as Nações Unidas:

a) a decisão de financiar uma organização das Nações Unidas deve basear-se na sua capacidade para executar a tarefa proposta com eficiência e eficácia;

b) através de um financiamento sistemático e não fragmentado, a Comissão deve concentrar-se nos resultados em vez de nos recursos, procurando ainda garantir que os relatórios das Nações Unidas demonstram correctamente a realização de objectivos bem definidos.

16. A estratégia da Comissão no que respeita à assistência da UE financiada através de organizações das Nações Unidas abrange a cooperação para o desenvolvimento e a ajuda humanitária. Essa estratégia sugeria que a cooperação se concentrasse nos seis domínios temáticos identificados como prioritários para toda a ajuda ao desenvolvimento na declaração do Conselho e da Comissão, de Novembro de 2000, respeitante à "Política de desenvolvimento da Comunidade Europeia" [8]. Contudo, em 2007, mais de metade do financiamento canalizado através das Nações Unidas foi aplicado em contextos de crise (sobretudo ajuda humanitária pós-crise, reabilitação e recuperação), em vez de o ser nos seis domínios temáticos identificados na comunicação. Cerca de 40% da ajuda da Comissão fornecida através das Nações Unidas destinou-se a estes seis domínios [9], percentagem consideravelmente inferior à ajuda global da Comissão, que ascendeu a quase 80% [10]. Não é claro o valor acrescentado da concentração nos domínios temáticos, pois parece não ser seguida na prática.

17. Os requisitos estratégicos não se encontram suficientemente vertidos em critérios práticos para avaliar as vantagens e desvantagens da cooperação com as organizações das Nações Unidas. A Comissão realizou análises retrospectivas, as quais demonstram que existem boas razões para executar a ajuda através das Nações Unidas (ver ponto 20) e que a Comissão está satisfeita com as suas opções (ver ponto 27). No entanto, antes de decidir cooperar com uma organização das Nações Unidas, a Comissão não documenta sistematicamente a sua avaliação quanto a saber se o valor acrescentado das Nações Unidas compensa eventuais desvantagens.

18. Antes de celebrar contratos com uma organização das Nações Unidas, o EuropeAid não realiza sistematicamente uma avaliação documentada da capacidade dessa organização para realizar a tarefa proposta. As delegações dispõem de informações sobre o desempenho anterior, incluindo as conclusões do acompanhamento orientado para os resultados, na base de dados CRIS e, desde 2008, os relatórios semestrais sobre a gestão da ajuda externa (EAMR) incluem uma secção específica dedicada às organizações internacionais. Actualmente, contudo, essas informações não são analisadas e comunicadas às delegações de forma a serem mais úteis para as referidas avaliações. Um dos objectivos da avaliação da Comissão realizada em 2008 consistiu em determinar se existiam razões claras para executar a ajuda através das Nações Unidas. O EuropeAid também realizou inquéritos para determinar os motivos pelos quais estas organizações tinham sido seleccionadas como parceiros.

19. Dado o carácter urgente das suas intervenções, a DG ECHO celebra acordos-quadro com todos os parceiros após avaliar a sua capacidade. Além disso, antes de celebrar um acordo relativo a uma intervenção específica, realiza e documenta sistematicamente uma avaliação da capacidade do parceiro para a acção específica proposta. No entanto, as informações úteis sobre o desempenho anterior dos parceiros das Nações Unidas contidas no sistema de acompanhamento de projectos da DG Ajuda Humanitária estão armazenadas ao nível das unidades operacionais, em vez de serem disponibilizadas a todos os funcionários para fundamentação das decisões em matéria de financiamento das organizações das Nações Unidas. Por conseguinte, o processo de avaliação da DG Ajuda Humanitária poderá basear-se em informações incompletas e, assim, o parceiro pode não ter capacidade para obter os resultados esperados, especialmente nos casos em que actue fora da sua actividade central.

20. Os questionários do Tribunal (ver ponto 13) destinavam-se a identificar, em relação a cada um dos 52 acordos de contribuição, os três motivos principais para optar pela cooperação com as Nações Unidas. A importância relativa dos motivos para seleccionar as Nações Unidas encontra-se resumida no gráfico 4. Os resultados dos questionários confirmaram as conclusões da avaliação e dos inquéritos da Comissão e demonstram que esta opta por cooperar com as Nações Unidas sobretudo devido a atributos associados à sua capacidade de produzir resultados, tais como a experiência, a competência técnica, a capacidade logística (incluindo o acesso a zonas inseguras) e o desempenho anterior. Outro motivo apontado pela Comissão para essa escolha prende-se com a capacidade de coordenação e diálogo ao mais alto nível.

Gráfico 4

Importância relativa dos motivos para escolher as Nações Unidas

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21. A estratégia da Comissão, o Regulamento Financeiro e o AQFA exigem que o processo de tomada de decisões seja objectivo e transparente, visando a eficiência e a eficácia (ver pontos 8, 9 e 15). Se, por um lado, foram igualmente considerados elementos como o custo (ver pontos 22 e 23), a rapidez (ver ponto 24) e a visibilidade (ver ponto 25), por outro nas respostas aos questionários do Tribunal que solicitavam a indicação dos três principais motivos para escolher as Nações Unidas, estes critérios não ocupavam posições de destaque.

22. No que respeita ao custo, a Comissão dispõe de poucas informações sobre a relação custo-eficácia da execução. A Comissão oferece uma contribuição para os custos indirectos da organização das Nações Unidas não superior a 7% dos custos directos [11]. O artigo 5.o do AQFA estabelece que a subcontratação não deve levar a um aumento dos custos em relação à execução directa pelas Nações Unidas. No entanto, quando há subcontratação de actividades, o nível total da contribuição para os custos indirectos de todas as organizações envolvidas não é comunicado como, por exemplo, no caso do Programa Provisório de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração no Sudão, em que uma organização das Nações Unidas subcontratou metade das actividades a outra, a qual, por sua vez, subcontratou a execução de actividades a várias ONG.

23. Além da contribuição para os custos indirectos, a Comissão também financia as despesas de apoio dos serviços locais, do pessoal e de transporte directamente relacionadas com as actividades financiadas. Uma análise dos projectos no Sudão revelou uma variação do nível das despesas de apoio entre 6% e 60% do custo total do projecto [12]. A Comissão não avalia o nível das despesas de apoio com base num intervalo normal ou valor de referência para o tipo de projecto, a fim de determinar se é razoável.

24. No que respeita à rapidez de execução, em alguns casos como, por exemplo, as grandes quantidades de alimentos transportadas, as Nações Unidas demonstraram a sua capacidade de distribuir rapidamente a ajuda aos beneficiários. No entanto, devem ser tidos em conta no processo de tomada de decisões os exemplos de distribuição lenta (ver caixa 1).

25. No que respeita à visibilidade, a avaliação da Comissão concluiu que, embora fosse satisfatória ao nível dos países, os contribuintes da UE não estão em geral conscientes da presença e do papel da Comissão neste tipo de intervenções. No caso do Programa Provisório de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração, por exemplo, embora o papel da CE fosse claro ao nível da administração nacional do Sudão, raramente era mencionado em público e em documentos formais. O plano de acção conjunto em matéria de visibilidade, de 2006, reconhece o risco da escassa visibilidade e salienta a importância de se encontrar uma solução para este problema.

Caixa 1

Exemplos de lentidão na execução da ajuda

Uma avaliação do Programa Provisório de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração no Sudão, realizada em Novembro de 2006, evidenciou o elevado nível de frustração causado pelos atrasos e falta de execução. Em Dezembro de 2007, o Governo do Sudão manifestou desagrado pela lenta execução do programa, o que viria a ser confirmado por uma missão posterior da Comissão ao Sudão.

No sul do Sudão, o EuropeAid seleccionou uma organização das Nações Unidas como parceira para supervisionar a construção urgente de gabinetes destinados a serviços judiciários. Os beneficiários concordaram com uma construção pré-fabricada, que poderia ser entregue e montada rapidamente. Contudo, sentiram-se frustrados com os atrasos na execução, pois as fundações começaram por ser escavadas no local errado, registaram-se atrasos na entrega dos painéis pré-fabricados e o gestor do projecto abandonou os trabalhos.

O projecto de desenvolvimento de campos, gerido por uma organização das Nações Unidas nos Territórios Palestinianos Ocupados, deveria durar 12 meses, com fim previsto para Junho de 2007, mas após dois prolongamentos ainda não terminara no final de 2008.

A comparação formal com mecanismos alternativos de fornecimento da ajuda deverá ser sistemática

26. Nem o EuropeAid nem a DG Ajuda Humanitária procedem a avaliações formais sistemáticas de mecanismos alternativos de fornecimento da ajuda. Não são utilizadas informações comparativas ou normalizadas sobre custos para analisar a relação custo-eficácia das propostas de projectos, a fim de compensar a ausência de concursos públicos. A opção de recorrer a uma organização das Nações Unidas para fornecer ajuda não se baseia, portanto, em provas concludentes de que esta abordagem seja mais eficiente e eficaz do que outras modalidades de fornecimento da ajuda.

27. As respostas aos questionários do Tribunal indicaram que, nos casos em que foram realizadas comparações com outras alternativas, normalmente estas não foram documentadas. A avaliação da Comissão concluiu igualmente que não existia nenhuma apreciação formalizada de modalidades alternativas de ajuda e que havia poucas informações sobre eventuais análises de alternativas possíveis antes da decisão. No entanto, mesmo nos casos em que são escassos os registos do processo de tomada de decisões, a Comissão declarava-se satisfeita por ter optado por recorrer às organizações das Nações Unidas. A canalização da ajuda desta forma foi muitas vezes considerada como a única opção possível, em especial nas situações de crise. Nos casos em que havia outras opções, a Comissão considerou em geral que as Nações Unidas constituíam a melhor de todas, ainda que no momento da tomada de decisão as justificações dessa escolha não estivessem sistematicamente documentadas.

28. A execução por parte da própria Comissão é uma das outras opções de fornecimento da ajuda. O papel de liderança da Comissão na execução do Mecanismo Internacional Temporário nos Territórios Palestinianos Ocupados, através do qual foram canalizados mais de 600 milhões de euros em 2006 e 2007, demonstra a capacidade da Comissão para executar e coordenar ajuda em grande escala num ambiente instável. O n.o 1 do artigo 18.o do Regulamento Financeiro revisto estipula especificamente que os programas da Comissão podem ser financiados pelas contribuições financeiras dos Estados-Membros e de outros doadores, o que abre as portas a fundos com vários doadores geridos e coordenados pela Comissão.

Secção 3.2

Sistemas de acompanhamento e auditoria da ajuda fornecida através das Nações Unidas

29. A existência de procedimentos sólidos de gestão financeira constitui um requisito legal e estratégico (ver pontos 8 e 15) que permite reduzir o risco de uma utilização pouco económica ou inadequada dos fundos da Comissão. É necessário dispor de informações fiáveis sobre a eficiência da execução e a obtenção de resultados, a fim de garantir que os objectivos da Comissão são alcançados. Por conseguinte, a auditoria examinou se os dispositivos de acompanhamento e auditoria oferecem garantias quanto à solidez dos procedimentos financeiros e à obtenção de resultados.

30. Para dar cumprimento ao requisito de garantir a solidez dos procedimentos de gestão financeira, a Comissão desenvolveu mecanismos de acompanhamento e de controlo que combinam a aprovação ex ante com controlos ex post [13] (ver gráfico 5). Começa por efectuar uma avaliação dos sistemas de controlo financeiro dos seus parceiros das Nações Unidas (análise dos quatro pilares), a fim de garantir que cumprem as normas internacionais [14]. Para se certificar de que esses sistemas funcionam na prática, a Comissão recebe informações destes parceiros por intermédio de relatórios. Promove igualmente visitas de acompanhamento no terreno e realiza missões de verificação. Embora não faça parte dos procedimentos de acompanhamento da Comissão, o Tribunal de Contas também verifica a elegibilidade de uma amostra de despesas executadas através de organizações das Nações Unidas no âmbito da auditoria financeira anual das contas da Comissão.

A análise dos quatro pilares não abrange os sistemas relacionados com actividades subcontratadas

31. A análise dos quatro pilares avalia se os procedimentos de contabilidade, controlo interno, auditoria externa e adjudicação de contratos dos parceiros das Nações Unidas são adequados. Até 2008, já tinha sido realizada para quase todos os fundos da Comissão geridos desta forma. Durante a execução da análise, a Comissão continuou a cooperar com as organizações das Nações Unidas com base no pressuposto da conformidade.

32. É frequente as organizações das Nações Unidas subcontratarem a execução de actividades a outras organizações cujos sistemas de controlo financeiro não foram analisados pela Comissão. Por exemplo, no contexto do projecto de cuidados de saúde de emergência financiado pela DG Ajuda Humanitária no Sudão, a organização subcontratou actividades a várias ONG que não tinham celebrado um acordo de parceria com a DG Ajuda Humanitária. A Comissão depende dos sistemas da referida organização das Nações Unidas para controlar as actividades dos subcontratantes.

Gráfico 5

Dispositivos de acompanhamento e de controlo

■ Aprovação ex ante

■ Controlos ex post

| 1.Análise dos quatro pilaresExame pela Comissão dos quatro principais tipos de controlo financeiro (contabilidade, controlo interno, auditoria externa e adjudicação de contratos) das organizações das Nações Unidas, a fim de determinar se cumprem as normas internacionais. | |

2.Relatórios da ONUAs organizações das Nações Unidas são obrigadas a apresentar relatórios intercalares anuais e um relatório final no prazo de seis meses a contar do final da execução (três meses no caso de ajuda humanitária). A estratégia anual apoia-se em diálogos de programação. | 3.Acompanhamento no terrenoVisitas da Comissão aos projectos e reuniões com os parceiros, a fim de garantir a eficiência da execução e o cumprimento dos objectivos. Inclui o acompanhamento orientado para os resultados (ROM). | 4.VerificaçõesVerificações da Comissão, incluindo no local, a fim de confirmar a adequação dos procedimentos identificados na análise dos quatro pilares e assegurar-se da optimização dos recursos. Além disso, as avaliações verificam a eficiência e a eficácia da ajuda. |

Os relatórios das Nações Unidas não contêm informações suficientes sobre os resultados

33. A Comissão critica o facto de os relatórios das Nações Unidas serem demasiado genéricos, de não comunicarem os problemas detectados e de serem frequentemente apresentados com atraso [15]. A Comissão não conseguiu obter informações adequadas sobre os resultados obtidos pelos projectos, por não serem definidos objectivos claramente quantificados, em termos de realizações, para todos os projectos. Quando existem indicadores de desempenho quantificados, centram-se nas realizações dos projectos, mais facilmente mensuráveis, e não no seu impacto. As orientações da Comissão para a gestão do ciclo do projecto (Março de 2004) estabelecem uma distinção entre indicadores de realizações (output indicators), por um lado, e indicadores de efeitos e impacto (outcome and impact indicators), por outro. Os indicadores de realizações medem as consequências imediatas e concretas das medidas, ao passo que os indicadores de efeitos e impacto medem o efeito do projecto nos beneficiários e as consequências a longo prazo. Em alguns casos existiam indicadores de impacto mas não eram mensuráveis, em especial devido aos prazos mais reduzidos de apresentação de relatórios da DG Ajuda Humanitária [16] (ver caixa 2).

Caixa 2

Dificuldades na medição do desempenho

Nos casos em que os projectos previam tanto indicadores de realizações como de efeitos, a organização das Nações Unidas nem sempre conseguiu apresentar relatórios sobre os indicadores de efeitos no prazo estipulado. Por exemplo, no caso de um projecto das Nações Unidas no Darfur (Sudão), um dos objectivos de realizações consistia em fornecer sementes para produção agrícola a 25000 lares, ao passo que o objectivo de efeitos consistia em que cada beneficiário cultivasse mais 1,2 hectares com base na assistência recebida. No caso do projecto das Nações Unidas no domínio da saúde, da nutrição e da água nos estados do Nilo Azul e de Cartum, os indicadores de realizações estavam relacionados com o número de clínicas apoiadas, ao passo que os indicadores de efeitos visavam sobretudo as taxas de mortalidade e morbilidade. Embora nestes dois projectos da DG Ajuda Humanitária as organizações em causa tenham apresentado relatórios sobre os indicadores de realizações, não conseguiram, no prazo previsto para a sua apresentação (três meses após o final do projecto), produzir relatórios sobre os indicadores de efeitos relacionados com o aumento da área cultivada ou com as taxas de mortalidade e morbilidade.

34. A qualidade dos relatórios é importante no contexto da agenda da eficácia da ajuda e do objectivo comum da Comissão e das Nações Unidas de se concentrarem nos resultados [17]. A Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, de 2005, compromete os doadores a aplicarem dispositivos comuns, a nível nacional, para o planeamento e financiamento das actividades. O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, de 2005, salienta igualmente o empenho da UE em cooperar com parceiros no sentido da harmonização da ajuda através de mecanismos mais previsíveis. Os princípios e boas práticas da doação humanitária, acordados em Estocolmo em 2003, comprometem os doadores a envidar esforços no sentido de assegurar a previsibilidade e flexibilidade do financiamento concedido às organizações das Nações Unidas, devendo ainda ser analisada a possibilidade de reduzir a afectação e introduzir dispositivos de financiamento a mais longo prazo. A afectação de ajuda a um grande número de actividades específicas pode ser uma forma de direccionar recursos para obter resultados específicos, mas não é coerente com a abordagem comum visada pela agenda da eficácia da ajuda. Contudo, em parte devido às insuficiências dos relatórios das Nações Unidas, a Comissão tem preferido afectar fundos especificamente em detrimento de modalidades de cooperação a mais longo prazo [18].

35. Mesmo nos casos em que a Comissão contribui para um fundo com vários doadores, em vez de agregar o seu financiamento ao dos outros doadores, por vezes afecta-o a actividades específicas do fundo (ver caixa 3). A afectação implica requisitos adicionais em matéria de apresentação de relatórios e um aumento dos custos associados. O relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1999 criticou a utilização dos escassos recursos das Nações Unidas e da Comissão na tarefa administrativa altamente improdutiva de elaboração de relatórios relativos à afectação de fundos a despesas específicas [19]. A Comissão respondeu que estava à procura de novas abordagens que permitissem ter em conta a sugestão do Tribunal de redução desta prática de afectação de fundos. Os resultados dos questionários do Tribunal demonstraram que, em 10 dos 29 fundos com vários doadores (34%), a Comissão afectara os seus fundos a actividades específicas.

Caixa 3

Exemplo de afectação

A Comissão contribuiu com um milhão de euros para um fundo com vários doadores de uma organização das Nações Unidas no montante total de 14 milhões de euros, destinado a apoiar o processo eleitoral na Guiana em 2006. Outros doadores, entre os quais o Canadá (CIDA) e o Reino Unido (DFID), não afectaram as suas contribuições a actividades específicas, mas a Comissão fê-lo. Afectou, por exemplo, 146000 euros para informática, 418000 euros para formação dos eleitores, 143000 euros para acompanhamento dos meios de comunicação social e 115000 euros para observação in loco. Contudo, os sistemas contabilísticos da organização não registaram as despesas de acordo com estas rubricas orçamentais e esta não conseguiu fornecer à Comissão uma lista das operações em cada categoria.

36. A Comissão não financiou o orçamento geral das organizações das Nações Unidas, com excepção de uma agência nos Territórios Palestinianos Ocupados [20]. Ao contribuir para o orçamento geral dessa agência, a Comissão conseguiu encetar um diálogo de alto nível para melhorar o sistema de medição do desempenho da organização e de prestação de informações claras e fiáveis sobre a obtenção de resultados. A actual iniciativa-piloto das Nações Unidas de ter um único ponto de contacto para os doadores num determinado país poderá, de futuro, constituir uma nova oportunidade para a Comissão analisar a possibilidade de conceder o financiamento de uma forma menos fragmentária, garantindo uma maior harmonização da ajuda. No entanto, o eventual afastamento do modelo de afectação precisa de ser acompanhado de um sistema sólido de elaboração de relatórios, que forneça aos doadores informações fiáveis sobre os resultados obtidos.

O acompanhamento no terreno pela Comissão não compensa a falta de informações dos relatórios das Nações Unidas

37. O acompanhamento no terreno do EuropeAid realizado por pessoal da delegação consiste designadamente em reuniões com o pessoal das Nações Unidas, visitas no local aos projectos e aos beneficiários e participação em comités directores. As organizações das Nações Unidas, os beneficiários e os outros doadores normalmente consideram o EuropeAid um doador relativamente envolvido nos projectos. Além disso, as visitas no âmbito do acompanhamento orientado para os resultados (ROM), realizadas por consultores em nome do EuropeAid, permitem avaliar a relevância, a eficiência, a eficácia, o impacto e a sustentabilidade potencial de um projecto.

38. Todavia, o acompanhamento levado a efeito pelas delegações e o ROM não foram concebidos para compensar as limitações dos relatórios das Nações Unidas sobre a eficiência da execução e a obtenção de resultados (ver caixa 4). A metodologia do ROM assenta na amostragem, sendo as questões de segurança igualmente ponderadas. Os resultados dos questionários do Tribunal demonstraram que apenas sete de 37 projectos do EuropeAid (19%) tinham sido objecto de ROM.

39. Em contraste com esta situação, os funcionários no terreno da DG Ajuda Humanitária realizam sistematicamente visitas de acompanhamento semestrais aos projectos (excepto se tal não for possível, por exemplo por motivos de segurança) e documentam as conclusões. Estes relatórios de acompanhamento são um instrumento útil para iniciar qualquer medida correctiva eventualmente necessária, embora a sua eficácia pudesse ser reforçada através da partilha do relatório escrito com os parceiros, em vez de se apresentarem apenas comentários orais. O acompanhamento promovido pelos funcionários no terreno da DG Ajuda Humanitária, em conjunto com as visitas dos avaliadores, as missões dos responsáveis geográficos e as conversações anuais de programação estratégica com as organizações das Nações Unidas ajudam a compensar as limitações dos relatórios das Nações Unidas.

Caixa 4

Limitações do acompanhamento no terreno do EuropeAid

No Sudão, a ajuda da Comissão foi distribuída equitativamente entre o norte e o sul do país. Contudo, a delegação estava baseada em Cartum, no norte, havendo apenas um gestor do programa a trabalhar no sul em condições especialmente difíceis. A abertura de um escritório em Juba, no sul, prevista para 2009, será uma oportunidade para resolver este desequilíbrio na distribuição dos recursos responsáveis pelo acompanhamento.

Nos projectos em que se registaram problemas, como sucedeu no caso da construção urgente de gabinetes destinados a serviços judiciários no sul do Sudão, o acompanhamento da delegação não compensou a supervisão ineficaz das Nações Unidas.

No Sri Lanka, não foram estabelecidos procedimentos adequados de acompanhamento e supervisão para o projecto de estradas de acesso local executado por uma organização das Nações Unidas [21].

As verificações da Comissão são questionadas pelo painel de auditores das Nações Unidas

40. O AFQA estabelece que as Comunidades Europeias podem efectuar verificações, incluindo no local, relacionadas com as operações por elas financiadas. O objectivo dessas verificações é, por um lado, analisar os sistemas de gestão financeira e, por outro, examinar se houve uma optimização dos recursos na execução dos projectos. Salvo algumas excepções [22], as missões de verificação centram-se na adequação dos procedimentos, ao passo que os exames da eficiência da execução ou da eficácia dos resultados são questões abordadas pelos relatórios das Nações Unidas e pelo acompanhamento no terreno da Comissão. Normalmente, são atribuições de uma missão de verificação:

a) avaliar os sistemas locais de contabilização do financiamento da Comissão e confirmar que funcionam na prática;

b) verificar a elegibilidade das despesas nas actividades específicas financiadas.

41. O aumento do nível de fundos da Comissão canalizados através das Nações Unidas (ver ponto 1) tem sido acompanhado pelo exercício cada vez mais frequente, por parte da Comissão, do seu direito de efectuar verificações. Entre 2004 e 2006, o EuropeAid e a DG Ajuda Humanitária realizaram um total de 22 missões de verificação, o que corresponde a aproximadamente sete por ano. Em 2007, o número de verificações aumentou significativamente, tendo o EuropeAid realizado 38 missões de verificação e a DG Ajuda Humanitária outras nove. Em 2008, o EuropeAid realizou 25 e a DG Ajuda Humanitária nove. Para contextualizar o número de missões de verificação, refira-se que o EuropeAid e a DG Ajuda Humanitária celebram anualmente cerca de 180 contratos com organizações das Nações Unidas (ver ponto 5).

42. A atitude demonstrada em relação às verificações varia nas Nações Unidas, mas o Painel de Auditores da organização tem questionado repetidamente o direito da Comissão a verificar as despesas, argumentando que os seus próprios dispositivos de auditoria são suficientes (ver caixa 5). O colégio dos revisores oficiais de contas das Nações Unidas realiza a auditoria externa das demonstrações financeiras dos seus organismos [23]. As várias agências das Nações Unidas também têm a sua própria função de auditoria interna. Por exemplo, uma organização das Nações Unidas possui um gabinete de auditoria e análise de desempenho, que tem a obrigação de auditar todas as actividades pelo menos uma vez durante o seu ciclo de vida.

Caixa 5

Controvérsia de longa data a respeito das verificações da Comissão

Em 1993, nas Nações Unidas, o Painel de Auditores Externos enviou um ofício ao Secretário-Geral no qual insistia que os doadores deveriam basear-se nos sistemas de auditoria normais da organização. Esta posição mereceu o apoio da Assembleia Geral.

Em 1994, foi acordada a cláusula de verificação, que constitui a base para o acesso da CE a todas as informações pertinentes das Nações Unidas e lhe confere o direito de realizar verificações, embora estabeleça que as operações e demonstrações financeiras estão sujeitas aos procedimentos de auditoria interna e externa desta organização.

O Painel de Auditores Externos das Nações Unidas continuou a manifestar as suas preocupações relativamente às auditorias independentes realizadas pelos doadores e, em 2001, foi assinado um acordo suplementar sobre a aplicação da cláusula de verificação.

Em 2005, o Comité de Alto Nível das Nações Unidas sobre a Gestão reivindicou o direito de auditoria exclusivo dos auditores da organização, apesar do que descreveu como uma pressão por parte de alguns doadores, incluindo a Comissão, para violar o princípio da auditoria única.

No início de 2008, o Auditor Financeiro das Nações Unidas solicitou a suspensão de todas as missões de verificação até a cláusula de verificação, considerada contrária à independência desta organização, ser renegociada ou retirada. A Comissão recusou o pedido.

Em Abril de 2008, a questão das verificações foi o principal assunto de debate na 5.a reunião anual do grupo de trabalho do AQFA. As Nações Unidas e a Comissão concordaram em elaborar em conjunto cadernos de encargos para missões de verificação, os quais foram aprovados na 6.a reunião anual do grupo de trabalho do AQFA em Abril de 2009.

43. A Comissão baseia-se no trabalho dos auditores das Nações Unidas quando este se encontra disponível para análise e controlo [24]. O conjunto das demonstrações financeiras auditadas da Organização das Nações Unidas está disponível para consulta do público, mas as demonstrações financeiras das acções financiadas pela Comissão não são objecto de uma auditoria separada.

44. A Comissão e as Nações Unidas cooperaram no sentido de ultrapassarem as suas diferenças no que respeita às verificações, mas a Comissão deparou-se com restrições de acesso aos sistemas e documentos desta organização (ver caixa 6).

Caixa 6

Exemplo de restrições ao acesso da Comissão

Durante a verificação realizada em 2007 pelo EuropeAid no âmbito do apoio de uma organização das Nações Unidas ao processo eleitoral na Guiana, não foi possível aceder ao sistema contabilístico dessa organização.

Durante a verificação realizada em 2007 pelo EuropeAid no âmbito do programa de uma organização das Nações Unidas para a erradicação da poliomielite, não foi permitido fotocopiar documentos.

Devido a limitações impostas pelos serviços centrais de uma organização das Nações Unidas durante a verificação realizada em 2008 pela DG Ajuda Humanitária no âmbito de projectos no Uganda, não foi possível seleccionar um número razoável de operações para teste que permitisse chegar a uma conclusão genérica quanto à elegibilidade dos custos.

O Tribunal de Contas depara-se com obstáculos aos seus controlos financeiros

45. A fim de realizar a auditoria financeira anual das contas da Comissão, o Tribunal de Contas verifica a elegibilidade de uma amostra aleatória de pagamentos [25]. No caso das operações relacionadas com as Nações Unidas, o Tribunal verifica se as despesas estão em conformidade com os termos do acordo celebrado com a Comissão.

46. A Comissão certificou-se de que a cláusula de verificação do AQFA garantia ao Tribunal de Contas o acesso às informações necessárias para realizar estas verificações [26]. A cláusula de verificação do AQFA estabelece que as Comunidades Europeias e, por inerência, o Tribunal, apesar de não ser mencionado especificamente, podem realizar controlos financeiros no local e que as Nações Unidas facultarão todas as informações financeiras pertinentes. Todavia, o Tribunal tem-se deparado com algumas dificuldades no acesso às referidas informações (ver caixa 7).

Caixa 7

Dificuldades do Tribunal de Contas no acesso às informações

Os relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2001 e 2004 descrevem as dificuldades do Tribunal no acesso aos dados das organizações das Nações Unidas.

A auditoria do Tribunal realizada em 2007 aos Fundos Europeus de Desenvolvimento indicou que, de entre onze pagamentos a tais organizações, dois não puderam ser auditados na íntegra, porque o Tribunal não conseguiu obter a documentação subjacente. A auditoria de outros pagamentos às Nações Unidas foi dificultada por uma cooperação insuficiente das organizações em causa, apenas sendo possível graças à intervenção da Comissão.

O Relatório Anual do Tribunal sobre a execução do orçamento geral, relativo ao exercício de 2007, indicou que, em relação a três pagamentos a organizações das Nações Unidas, alguns dos documentos necessários não foram fornecidos em devido tempo pelas organizações em questão.

Capítulo 4

Conclusões e recomendações

47. O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento compromete a UE a coordenar e a harmonizar a ajuda em estreita cooperação com organizações das Nações Unidas. O Regulamento Financeiro de 2003 e o AQFA fornecem o enquadramento que permite à Comissão celebrar contractos directamente com estas organizações. A Comissão continua a ser responsável pelas tarefas que lhes delega. Com base no Regulamento Financeiro e nas disposições do AQFA, certifica-se de que os procedimentos financeiros das Nações Unidas cumprem as normas internacionais e procura confirmar se esses sistemas funcionam na prática e se os resultados são obtidos, utilizando para isso os relatórios das Nações Unidas, as suas próprias verificações e o acompanhamento no terreno.

Decisões de executar a ajuda através das Nações Unidas

48. O processo de decisão de executar a ajuda através das Nações Unidas não demonstra que esta é a opção mais eficiente e eficaz. Para compensar a ausência de concurso público, a Comissão reconheceu que são necessários procedimentos sólidos de tomada de decisões na escolha do parceiro de execução. Contudo, os requisitos estratégicos e legais não se encontram suficientemente vertidos em critérios práticos de apoio à tomada de decisões. Antes de tomar a decisão de cooperar com uma organização das Nações Unidas, a Comissão não demonstra de forma convincente que as vantagens compensam eventuais desvantagens. Tão pouco a opção de recorrer a uma destas organizações para fornecer a ajuda se baseia em provas suficientes de que esta abordagem seja mais eficiente e eficaz do que outras modalidades de fornecimento da ajuda.

Recomendação 1

A Comissão deve emitir e garantir a aplicação de orientações práticas, a fim de melhorar o processo de tomada de decisões relativo à selecção do meio de execução da tarefa proposta. As orientações devem conduzir a uma demonstração transparente, objectiva e sistemática de que a opção escolhida é mais eficiente e eficaz do que outros mecanismos de fornecimento da ajuda.

Sistemas de acompanhamento e auditoria da ajuda fornecida através das Nações Unidas

49. Os dispositivos de acompanhamento não oferecem informações adequadas quanto à solidez dos procedimentos financeiros e à realização dos objectivos. Os relatórios das Nações Unidas não fornecem sistematicamente informações suficientes sobre os resultados dos projectos e, embora o acompanhamento pela Comissão forneça informações complementares, é insuficiente para compensar inteiramente estas limitações. O Painel de Auditores Externos das Nações Unidas tem questionado repetidamente o direito da Comissão a verificar as despesas e o Tribunal de Contas deparou-se igualmente com dificuldades no acesso às informações.

Recomendação 2

A Comissão deve continuar a explorar as oportunidades de se basear nos trabalhos de auditoria realizados pelos organismos das Nações Unidas e continuar a garantir a aplicação do AQFA, tendo em vista a rápida resolução de eventuais problemas de acesso às informações.

Recomendação 3

Para dar resposta à agenda da eficácia da ajuda, a Comissão deve garantir que os relatórios das Nações Unidas forneçam informações adequadas sobre o desempenho dos projectos e a obtenção de resultados, incluindo o impacto a mais longo prazo que não pode ser medido nos prazos de apresentação de relatórios actualmente em vigor.

Recomendação 4

O EuropeAid deve assegurar-se de que o seu acompanhamento no terreno proporciona uma cobertura adequada dos projectos executados através de organizações das Nações Unidas, a fim de complementar e confirmar as informações sobre os resultados obtidas a partir dos relatórios pelas Nações Unidas.

Recomendação 5

A Comissão deve ponderar se, com base na sua experiência com uma agência das Nações Unidas, pode contribuir de uma forma menos fragmentária, por exemplo a nível do país, para outras organizações das Nações Unidas, tendo em vista estabelecer um diálogo de alto nível semelhante que destaque o desempenho destas na realização de objectivos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de Outubro de 2009.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Decisões do Parlamento Europeu sobre a quitação pela execução do orçamento geral da União Europeia para os exercícios de 2004, 2005, 2006 e 2007.

[2] Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[3] As organizações das Nações Unidas podem gerir os fundos da Comissão em conformidade com os seus próprios procedimentos de contabilidade, auditoria, controlo interno e adjudicação de contratos, desde que estes cumpram as normas aceites a nível internacional (n.o 1 do artigo 53.o-D do Regulamento Financeiro e preâmbulo do AQFA).

[4] O artigo 274.o do Tratado CE estabelece que a Comissão executa o orçamento sob sua própria responsabilidade. O artigo 27.o do Regulamento Financeiro determina que as dotações orçamentais devem ser utilizadas em conformidade com o princípio da boa gestão financeira. O artigo 165.o do Regulamento Financeiro estabelece que a execução das acções pelas organizações internacionais será sujeita ao controlo da Comissão.

[5] Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[6] A amostra de 52 contratos com um valor total de 764 milhões de euros representa 7% do número total de contratos (741) celebrados com as Nações Unidas em 2006 e 2007 e corresponde a 33% do seu valor total (2286 milhões de euros).

[7] COM(2001) 231 de 2.5.2001 "Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários". A comunicação posterior, COM(2003) 526 de 10.9.2003, "A União Europeia e as Nações Unidas: a escolha do multilateralismo", analisou formas de o Conselho da UE, os Estados-Membros e a Comissão aumentarem a eficácia da UE na definição da política das Nações Unidas, mas não reviu a estratégia relativa à cooperação nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários. Estas duas comunicações são complementadas por acordos de parceria estratégica com uma série de organizações das Nações Unidas.

[8] Os seis domínios prioritários eram os seguintes: i) comércio e desenvolvimento; ii) integração e cooperação regional; iii) apoio às políticas macroeconómicas e aos serviços sociais; iv) transportes; v) segurança alimentar e desenvolvimento rural sustentável; vi) reforço das capacidades institucionais.

[9] Nações Unidas: Improving Lives — Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007 (Melhorar Vidas – Resultados da parceria entre as Nações Unidas e a Comissão Europeia em 2007).

[10] Serviço de Cooperação EuropeAid: Relatório anual de 2008 sobre a política de desenvolvimento e assistência externa da Comunidade Europeia e respectiva execução em 2007.

[11] O n.o 1 do artigo 4.o do AQFA estabelece que uma percentagem fixa dos custos directos elegíveis, não superior a 7%, será elegível para o financiamento dos custos indirectos das organizações das Nações Unidas. Os custos indirectos financiados pela Comissão não são discriminados pelos seus sistemas financeiros. Contudo, com base no financiamento anual superior a 1000 milhões de euros e tendo em consideração que alguns projectos não recebem a contribuição de 7% para os custos indirectos, o Tribunal estima que a contribuição anual total para os custos indirectos das organizações das Nações Unidas se situe na casa dos 50 milhões de euros por ano.

[12] O caso de 60% de despesas de apoio diz respeito a um projecto de assistência alimentar, nelas se incluindo o transporte, o armazenamento e o manuseamento no local. A Comissão considerou-as extremamente elevadas devido, em parte, às condições no Darfur, mas também devido à necessidade de racionalizar as operações, a fim de melhorar a relação custo-eficácia.

[13] O artigo 165.o do Regulamento Financeiro estabelece que a execução das acções pelas organizações internacionais será sujeita ao controlo da Comissão. Este controlo exercer-se-á, quer por meio de aprovação ex ante, quer por meio de um controlo ex post, quer segundo um procedimento misto.

[14] A Comissão definiu valores de referência em relação a cada procedimento como base para esta avaliação.

[15] Mais de 70% das respostas aos questionários do Tribunal recebidas da DG ECHO indicaram que os relatórios das Nações Unidas foram apresentados com atraso.

[16] O n.o 6 do artigo 2.o do AQFA obriga à apresentação de um relatório final no prazo de três meses após o final da execução no caso de ajuda humanitária e de seis meses nos restantes casos.

[17] No preâmbulo do AQFA pode ler-se: "Todas as actividades realizadas ao abrigo do presente acordo têm como objectivo a obtenção de resultados: humanitários, de desenvolvimento ou de outra natureza. A mudança para uma orientação assente na obtenção de resultados deve ser acompanhada por uma mudança do sistema de análise baseado exclusivamente no exame dos recursos e das actividades." As orientações comuns para apresentação de relatórios ao abrigo do AQFA, de Abril de 2007, salientam igualmente a importância de uma concentração nos resultados, em conformidade com os princípios da gestão orientada para os resultados adoptados pelas Nações Unidas, a fim de permitir à Comissão avaliar se os objectivos da acção foram cumpridos.

[18] O documento COM(2001) 231, de 2.5.2001, "Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários", refere que vários obstáculos, incluindo a inadequação dos relatórios, dificultaram até ao presente o desenvolvimento de uma cooperação programática a mais longo prazo.

[19] Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1999.

[20] O documento COM(2001) 231, de 2.5.2001, "Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários", referia que a Comissão não preconizava, nessa altura, a realização de contribuições para o orçamento geral das organizações das Nações Unidas, pois não haveria qualquer valor acrescentado se a CE muito simplesmente transferisse para as agências das Nações Unidas a título de "contribuição para o orçamento central" os recursos que lhe são confiados pelos seus Estados-Membros.

[21] Relatório Especial n.o 6/2008 do Tribunal de Contas Europeu: Ajuda à recuperação concedida pela Comissão Europeia no seguimento do maremoto e do furacão Mitch (http://eca.europa.eu). A Comissão viria posteriormente a reforçar o controlo de qualidade independente antes da aceitação dos trabalhos concluídos.

[22] Por exemplo a verificação realizada pela DG Ajuda Humanitária em 2008 a projectos executados por uma organização das Nações Unidas no domínio do apoio e protecção dos deslocados internos no Uganda contemplou uma comparação do progresso com indicadores.

[23] O colégio dos revisores oficiais de contas das Nações Unidas é composto por três auditores-gerais dos Estados-Membros das Nações Unidas e realiza a auditoria externa das demonstrações financeiras das suas organizações. A função do Painel de Auditores Externos, que inclui os membros do colégio dos revisores oficiais de contas, consiste em coordenar as auditorias e promover o intercâmbio de informações relacionadas com métodos e resultados.

[24] Norma internacional de auditoria 600 relativa à utilização do trabalho de outros auditores; norma internacional de auditoria 402 relativa a considerações de auditoria relativas a entidades que usem organizações de serviços; Parecer n.o 2/2004 do Tribunal de Contas sobre o modelo de "auditoria única" ("single audit") (JO C 107 de 30.4.2004, p. 1).

[25] Nos termos do artigo 248.o do Tratado CE, o Tribunal é obrigado a enviar ao Parlamento e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.

[26] O n.o 4, alínea h), do artigo 43.o das Normas de Execução do Regulamento Financeiro estabelece que as convenções celebradas com organizações internacionais devem incluir disposições que prevêem o direito de acesso do Tribunal de Contas a toda a informação necessária para exercer as suas funções.

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