EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. CONTEXTO

Os fluxos de dados transfronteiras estão a aumentar em paralelo com a utilização crescente das redes sociais, do correio eletrónico, dos serviços de mensagens e de aplicações com o objetivo de comunicar, trabalhar, socializar e obter informações, incluindo para fins ilícitos. Um número crescente de investigações penais depende, portanto, de provas eletrónicas que não estão acessíveis ao público. Tendo em conta a natureza transfronteiras da Internet e a possibilidade de os serviços serem prestados a partir de qualquer parte do mundo, incluindo por empresas não europeias, torna-se urgente simplificar o acesso transfronteiras às provas eletrónicas para praticamente todos os tipos de infrações. Os recentes atentados terroristas, em especial, demonstraram que é necessário encontrar, com grande prioridade, formas mais rápidas e eficazes de os procuradores e juízes dos Estados-Membros da União Europeia preservarem e obterem provas eletrónicas.

Atualmente, mais de metade de todas as investigações penais exige o acesso a provas eletrónicas transfronteiras. As provas eletrónicas são necessárias em cerca de 85 % das investigações penais e, em dois terços dessas investigações é necessário obter provas de prestadores de serviços em linha estabelecidos numa jurisdição diferente. O número de pedidos dirigidos aos principais prestadores de serviços em linha aumentou 84 % no período entre 2013 e 2018. Estes tipos de dados são essenciais nas investigações penais para a identificação de uma pessoa ou para a obtenção de informações acerca das suas atividades.

As provas eletrónicas dizem respeito a vários tipos de dados em formato eletrónico que são relevantes para a investigação e repressão de infrações penais, estando muitas vezes armazenados nos servidores de prestadores de serviços em linha. Tal inclui «dados com conteúdo», por exemplo, mensagens de correio eletrónico, mensagens de texto, fotografias e vídeos, bem como «dados não relacionados com conteúdos», por exemplo, dados de assinantes ou dados de tráfego relativos a uma conta em linha.

A cooperação entre as autoridades judiciárias é o método tradicional utilizado pelas autoridades para trabalharem em conjunto na luta contra todos os tipos de criminalidade. Atualmente, o principal instrumento utilizado pelos Estados-Membros para solicitarem o acesso a provas eletrónicas transfronteiras na maioria dos países da UE é a decisão europeia de investigação.

Os Estados-Membros da União Europeia podem recorrer a pedidos de auxílio judiciário mútuo junto de países terceiros (bem como da Dinamarca e da Irlanda, que não participam na decisão europeia de investigação). Várias autoridades distintas estão envolvidas de ambos os lados. Os procedimentos em causa foram concebidos antes do desenvolvimento da Internet, quando o volume de pedidos era muito inferior ao atual, e quando as autoridades não se confrontavam com o problema da volatilidade das provas eletrónicas.

Um dos principais destinatários de pedidos de auxílio judiciário mútuo dos Estados-Membros da UE (e de todo o mundo) para aceder a provas eletrónicas são os Estados Unidos, onde os principais prestadores de serviços estão estabelecidos. Um Acordo entre a União Europeia e os Estados Unidos da América sobre auxílio judiciário mútuo foi assinado em 25 de junho de 2003, tendo entrado em vigor em 1 de fevereiro de 2010. Este acordo constitui um mecanismo transatlântico crucial para garantir uma cooperação eficaz no domínio da justiça penal e da luta contra a criminalidade organizada e o terrorismo.

Um primeiro reexame conjunto do acordo ocorreu em 2016, o qual concluiu que o acordo conferia valor acrescentado ao auxílio judiciário mútuo entre a UE e os EUA e que, em geral, funcionava de forma eficaz. Serão envidados esforços adicionais para reforçar essa cooperação. Embora a cooperação judiciária entre as autoridades públicas, incluindo com os Estados Unidos, seja essencial, este método é frequentemente demasiado lento, tendo em conta a natureza volátil das provas eletrónicas, ou seja, demora em média 10 meses, podendo ainda implicar gastos desproporcionados em termos de recursos. Além disso, embora a soberania seja um aspeto importante da cooperação judiciária numa investigação específica, tornou-se cada vez mais comum que a única ligação a outro Estado seja a localização dos dados ou do prestador de serviços. Em especial no que se refere às provas eletrónicas, o reexame conjunto de 2016 incentivou os Estados-Membros a cooperarem diretamente com os prestadores de serviços norte-americanos, a fim de preservar e obter mais rápida e eficazmente as provas eletrónicas.

A cooperação direta com os prestadores de serviços norte-americanos desenvolveu-se como um canal alternativo à cooperação judiciária, limitando-se a dados não relacionados com conteúdos processando-se numa base voluntária do ponto de vista do direito dos EUA. Em termos práticos, as autoridades públicas dos Estados-Membros da União Europeia contactam diretamente um prestador de serviços estabelecido nos EUA para efeitos de pedidos ao abrigo das normas processuais penais nacionais aos quais esse prestador de serviços tem acesso, normalmente dados relativos a um utilizador dos serviços que presta. Tal diz respeito a alguns prestadores de serviços estabelecidos nos Estados Unidos da América e, de forma mais limitada, na Irlanda, que respondem diretamente aos pedidos das autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros, a título voluntário, na medida em que os pedidos sejam relativos a dados não relacionados com conteúdos.

O direito dos EUA permite que os prestadores de serviços estabelecidos no seu território cooperem diretamente com as autoridades públicas europeias no que se refere a dados não relacionados com conteúdos. Contudo, esta cooperação é voluntária. Por conseguinte, os prestadores de serviços desenvolveram as suas próprias políticas ou decidem, caso a caso, se e de que forma cooperam. Além do aumento da cooperação direta com os prestadores de serviços, recentes sentenças e processos judiciais nos EUA visaram clarificar se as autoridades norte-americanas têm o direito de solicitar dados armazenados no estrangeiro por um prestador de serviços cuja sede principal seja nos Estados Unidos da América, em especial nomeadamente o processo «Microsoft Irland».

A dimensão dos pedidos de cooperação direta numa base voluntária aumentou rapidamente, registando-se mais de 124 000 pedidos em 2017. Embora assegurando um acesso mais rápido em comparação com o auxílio judiciário mútuo, a cooperação direta numa base voluntária está limitada a dados não relacionados com conteúdos. Além disso, é suscetível de ser pouco fiável, pode não assegurar o respeito das garantias processuais adequadas, só é possível com um número limitado de prestadores de serviços que aplicam políticas diferentes, não é transparente e não prevê a obrigação de responsabilização. A fragmentação daí resultante pode gerar incerteza jurídica, suscitar questões sobre a legalidade da ação penal, bem como preocupações relativas à proteção dos direitos fundamentais e às garantias processuais para as pessoas a quem tais pedidos digam respeito. Por outro lado, menos de metade de todos os pedidos dirigidos aos prestadores de serviços é respondida.

Quanto a eventuais pedidos das autoridades norte-americanas a prestadores de serviços estabelecidos na União Europeia, em muitos Estados-Membros o atual quadro jurídico que rege as telecomunicações proíbe que os prestadores de serviços nacionais de telecomunicações respondam diretamente aos pedidos de autoridades estrangeiras, incluindo de dados não relacionados com conteúdos. Por outro lado, não existe qualquer quadro jurídico que permita a cooperação direta noutros setores das comunicações. As autoridades norte-americanas apenas podem, regra geral, obter tais dados junto de prestadores de serviços da UE no quadro de um pedido de auxílio judiciário mútuo.

2. OBJETIVOS DA PROPOSTA

A Comissão Europeia comprometeu-se, no quadro da Agenda Europeia para a Segurança, de abril de 2015, a rever os obstáculos às investigações de crimes praticados através de meios informáticos, nomeadamente o acesso transfronteiras a provas eletrónicas. Em 17 de abril de 2018, a Comissão apresentou ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta de regulamento relativo às ordens europeias de entrega ou de conservação de provas eletrónicas em matéria penal e uma proposta de diretiva que estabelece normas harmonizadas aplicáveis à designação de representantes legais para efeitos de recolha de provas em processo penal (a seguir designadas «propostas relativas às provas eletrónicas»).

O objetivo destas propostas consiste em acelerar, na União Europeia, o processo destinado a preservar e obter provas eletrónicas diretamente junto dos prestadores de serviços estabelecidos noutra jurisdição. O âmbito destas propostas inclui tipos específicos de prestadores de serviços ativos na União Europeia. Um prestador oferece serviços na União Europeia quando permite que os utilizadores num ou vários Estados-Membros utilizem os seus serviços e quando existe uma ligação significativa com a União, por exemplo, caso tenha um estabelecimento num Estado-Membro ou preste serviços a um grande número de utilizadores nesse Estado-Membro. Os prestadores de serviços sem estabelecimento na UE têm a obrigação de designar um representante legal junto do qual as ordens de entrega de provas podem ser executadas.

O Conselho Europeu salientou a relevância desta questão tanto a nível interno como externo. As conclusões do Conselho Europeu, de 18 de outubro de 2018, referem que «É necessário encontrar soluções que permitam assegurar o acesso transfronteiras rápido e eficiente às provas eletrónicas, a fim de combater eficazmente o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada, tanto na UE como a nível internacional; até ao final da legislatura dever-se-á chegar a acordo sobre as propostas da Comissão relativas às provas eletrónicas e ao acesso a informações financeiras, bem como sobre as propostas que visam combater melhor o branqueamento de capitais. A Comissão deverá igualmente apresentar, com caráter de urgência, mandatos de negociação para as negociações internacionais sobre provas eletrónicas».