Parecer do Comité Económico e Social sobre:

- a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 91/440/CEE relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários",

- a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 95/18/CE relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário", e

- a "Proposta de directiva do Conselho relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança"(1)

(1999/C 209/07)

Em 19 de Outubro de 1999, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 198.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre as propostas supramencionadas.

Incumbida dos respectivos trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas, Sociedade da Informação emitiu parecer em 19 de Maio de 1999, sendo relator J. Decaillon.

O Comité Económico e Social adoptou, na 364a reunião plenária de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessão de 26 de Maio), por 80 votos a favor, 15 votos contra e 14 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. As propostas constituem um "pacote" de normas e conceitos sobre as condições de utilização da infra-estrutura ferroviária.

1.2. Estas propostas devem ser vistas no quadro:

- da legislação e propostas sobre transporte ferroviário;

- da legislação e propostas da política de transportes;

- da legislação e propostas sobre os serviços de interesse geral;

- das orientações da União Europeia sobre o crescimento, a competitividade, o emprego e o desenvolvimento sustentável, e sobre o processo de alargamento, tendo em conta o papel dos transportes nestas matérias.

1.3. As propostas representam mais um passo em frente e uma aceleração do processo de reestruturação dos caminhos-de-ferro europeus.

1.4. As propostas visam o aprofundamento do mercado único e o desenvolvimento de mecanismos de concorrência.

2. Síntese das propostas da Comissão

2.1. Alteração da Directiva 91/440/CEE

2.1.1. A proposta prevê que as contas de lucros e perdas e os balanços da actividade de gestão da infra-estrutura ferroviária sejam separados, total e obrigatoriamente, das contas da actividade de prestação de serviços de transporte. As contas serão mantidas de forma a reflectir a proibição de transferência de auxílios públicos de uma para outra actividade. Além disso, a proposta exige que no plano de organização das empresas se separem as funções susceptíveis de conduzir a discriminação na utilização dos direitos de acesso.

2.1.2. São clarificadas as definições de "empresa de transporte ferroviário" e "gestor da infra-estrutura". Nomeadamente:

a) quanto à empresa de transporte ferroviário é precisado que "a tracção deve ser obrigatoriamente assegurada por essa empresa";

b) quanto ao gestor da infra-estrutura é estabelecido que pode ser "uma entidade pública ou empresa pública ou privada".

2.1.3. A responsabilidade pelas regras de segurança é atribuída a entidades ou empresas independentes dos prestadores de serviços de transporte.

2.1.4. Os gestores da infra-estrutura devem "ser independentes dos Estados", "livres de gerir as suas actividades internas" e ter "planos de actividades".

2.1.5. Os serviços de transporte de passageiros e os serviços de transporte de mercadorias devem ter contas de perdas e lucros e balanços separados. Os recursos públicos atribuídos a estas actividades devem figurar separadamente e não podem ser transferidos de uma actividade para a outra.

2.1.6. O prazo de transposição da directiva é de um ano.

2.2. Alteração da Directiva 95/18/CE

2.2.1. O âmbito de aplicação exclui a prestação de serviços de vaivém de transporte de veículos rodoviários pelo Túnel da Mancha, "os serviços urbanos e suburbanos de transporte de passageiros utilizando, por exemplo, o eléctrico ou o comboio ligeiro" e as redes locais autónomas.

2.2.2. As licenças das empresas ferroviárias serão emitidas por um organismo designado pelo Estado, organismo esse que não poderá prestar serviços de transporte ferroviário e terá de ser independente de qualquer entidade que preste tais serviços.

2.2.3. As alterações à directiva não visam criar novos direitos de acesso ou de trânsito nem modificar o âmbito da Directiva 91/440/CEE.

2.2.4. O prazo de transposição da directiva é de um ano.

2.3. Proposta de directiva que altera a Directiva 95/19/CE

2.3.1. A directiva aplica-se "à infra-estrutura de grandes linhas utilizadas para os serviços ferroviários nacionais e internacionais".

2.3.2. A directiva precisa algumas definições de conceitos e funções e introduz novas categorias.

2.3.3. A directiva define os princípios e regras de atribuição de capacidade e os processos de fixação e cobrança de taxas de utilização de infra-estruturas ferroviárias e esclarece que as entidades a quem compete a repartição da capacidade devem ser independentes das empresas de transporte ferroviário.

2.3.4. Estes princípios, regras e processos devem permitir ao gestor da infra-estrutura optimizar a utilização da capacidade das redes e evitar qualquer discriminação.

2.3.5. A directiva estatui a separação das contas respeitantes ao transporte de mercadorias das respeitantes ao transporte de passageiros.

2.3.6. A directiva define como princípios de tarifação o custo social marginal e a inclusão dos custos externos.

2.3.7. A directiva delimita os papéis dos Estados e outras entidades públicas na definição, consolidação e financiamento das infra-estruturas, na determinação de princípios de acesso e de certificação, regras de segurança, regimes de compensação de custos externos e conteúdo das obrigações de serviço público.

2.3.8. A directiva enumera, em anexo, o conteúdo dos "serviços ferroviários de transporte".

2.3.9. O prazo para a transposição da directiva é 1 de Janeiro de 2000.

3. Observações na generalidade sobre o "pacote" legislativo

3.1. As alterações às três directivas (91/440/CEE, 95/18/CE e 95/19/CE) constituem um todo coerente destinado ao aprofundamento e aceleração do processo de reestruturação do sistema ferroviário europeu.

3.2. Tendo em conta:

- vários estudos sobre a transposição, aplicação e efeito das três directivas nos quinze países da União Europeia (a Directiva 95/19/CE, por exemplo, apenas recentemente foi transposta e não em todos os Estados-Membros);

- dados concretos e actualizados sobre a situação do transporte ferroviário e dos outros modos de transporte em cada Estado-Membro, nos países parceiros da União (nomeadamente a Noruega e a Suíça), e nos países candidatos à adesão;

- atrasos e dificuldades acumuladas pelas redes ferroviárias na adaptação à evolução dos transportes,

o Comité gostaria de poder dispor de um estudo bem fundamentado associando as redes, os actores do transporte, os utilizadores e os parceiros sociais que permitisse aos Estados-Membros avaliar com rigor:

- a situação efectiva actual das empresas ferroviárias (saneamento financeiro, quota do transporte ferroviário nos vários segmentos do mercado, capacidade de desenvolvimento, acordos, parcerias, cooperação, condições sociais, pontos de estrangulamento, projectos de infra-estruturas, progresso na interoperabilidade e multimodalidade, etc.);

- a relação entre os primeiros efeitos das três directivas, a situação do transporte ferroviário em cada Estado-Membro e a nível da União e as novas medidas propostas pela Comissão;

- o estado efectivo de aplicação das orientações do Livro Branco e dos livros verdes da Comissão e os primeiros efeitos no objectivo de promover uma política global, coerente e equilibrada de desenvolvimento sustentável de todo o sistema de transportes.

3.3. A partir desta avaliação, convirá que a Comissão explicite claramente os objectivos visados, os resultados concretos esperados, os efeitos económicos, comerciais, financeiros, sociais, organizativos e funcionais, previsíveis ou estimados, das suas novas propostas.

3.4. O Comité Económico e Social, como lembrou por diversas vezes(2), pensa que a reestruturação, modernização e dinamização indispensáveis ao desenvolvimento e saneamento do transporte ferroviário são inseparáveis do respeito de alguns critérios. Nomeadamente:

- um processo de liberalização progressivo, por etapas;

- o mercado singular dos transportes que apenas pode ser apreendido globalmente como sistema intermodal que exige o reequilíbrio e a harmonização das condições de concorrência entre modos, especialmente as condições económicas, sociais, de trabalho e de segurança;

- a coexistência de vertentes comerciais e não-comerciais, designadamente o papel desempenhado pelo transporte ferroviário na prestação de serviços de interesse geral e as grandes diferenças entre os modos de transporte na produção dos custos externos e na segurança dos transportes;

- a necessidade de desenvolver as redes transeuropeias(3), promover as infra-estruturas de interesse comunitário e aumentar a quota de mercado do transporte combinado;

- o facto de os caminhos-de-ferro, funcionando em rede, constituírem um sistema eminentemente estruturante e um factor decisivo de integração e de desenvolvimento da coesão económica e social, o que é aplicável tanto à União Europeia como aos países candidatos à adesão. Assim, conviria analisar aprofundadamente as relações entre o processo de alargamento e o processo de liberalização dos sistemas ferroviários.

4. Observações na especialidade

4.1. Sobre o método

4.1.1. O Comité insiste na necessidade de que as directivas anteriores sejam inteiramente transpostas por todos os Estados-Membros. Com a introdução de alterações antes da transposição corre-se o risco de provocar globalmente instabilidade jurídica, regulamentar, institucional e organizativa, prejudicial à reestruturação das empresas ferroviárias, à revitalização da sua actividade e à cooperação entre elas.

4.1.2. As disposições muito precisas e vinculativas, extremamente pormenorizadas, complexas e, por vezes, obscuras, a par de objectivos, âmbito e conceitos muito gerais, em especial, da terceira proposta de directiva, deixam espaço à incerteza, podem vir a gerar contradição, ambiguidade e confusão e conduzir a:

- interpretações divergentes;

- enormes dificuldades de transposição e aplicação para as quais o Comité chamou a atenção em vários pareceres(4).

4.1.3. Tal facto faz com que as novas propostas da Comissão possam violar os princípios de progressividade, coerência e equilíbrio entre os modos de transporte, princípios que o CES desenvolveu em múltiplos pareceres(5).

4.2. Sobre o conteúdo

4.2.1. Algumas categorias e alguns novos conceitos introduzidos no regime proposto pela Comissão deveriam ser mais precisados e fundamentados para evitar interpretações excessivamente divergentes. Este foi um dos pontos importantes apontados nas audições realizadas pelo Comité e respeita nomeadamente:

- à definição, estatuto e funções dos "candidatos autorizados", que suscitam dúvidas aos operadores ferroviários, aos representantes dos trabalhadores e aos representantes dos utilizadores do transporte ferroviário;

- à definição e âmbito dos "serviços ferroviários", que são por natureza, e segundo os objectivos do Livro Branco e dos livros verdes, noções que variam muito no tempo e no espaço e que não convém definir de modo demasiado rígido e definitivo;

- à articulação entre as diversas instâncias organizadoras, reguladoras e operadoras do transporte ferroviário e as suas funções precisas, em especial no que respeita à definição, aplicação e controlo das normas de segurança;

- à definição, processo de atribuição, transparência, responsabilidade e controlo dos justificativos e dos mecanismos de compensação;

- ao aumento de peso dos instrumentos, mecanismos, entidades, funções e formas organizativas que pode resultar das propostas actuais da Comissão e contrariaria os objectivos proclamados, aumentando a complexidade, opacidade e burocratização do sistema ferroviário em cada Estado-Membro e, por consequência, ainda mais a nível da União.

4.2.2. As regras de atribuição de traçados de marcha, os processos de reserva, as modalidades de tarifação, propostas pela Comissão deveriam ser mais explícitos, simples e mais conformes à situação real das várias redes ferroviárias e ao princípio de subsidiariedade.

4.2.3. Com efeito, na sua forma actual, as propostas da Comissão são muito prescritivas e globalizantes, assemelhando-se mais a um processo de unificação (mais próprio do regulamento) do que com o processo de harmonização e aproximação (característico das directivas).

4.2.4. Como sobressaiu da maior parte das audições, as propostas da Comissão enfrentam dificuldades:

a) de transposição nos Estados-Membros;

b) de compatibilidade com:

- a flexibilidade exigida pela segmentação, complexidade e evolução da procura, pela reacção e adaptação indispensáveis de ofertas ferroviárias diversificadas, pela necessidade de as empresas ferroviárias terem em conta as exigências comerciais e de prestação de serviço público, pela necessidade de desenvolver a cooperação e a parceria à escala europeia;

- a autonomia de gestão e a responsabilização das empresas ferroviárias e dos gestores de infra-estrutura;

- as diferenças estruturais entre as redes ferroviárias, em função do seu estado, capacidade de desenvolvimento e situação geofuncional (países periféricos, exclusivamente continentais, de trânsito);

- os campos, conteúdos e autoridades que determinam as políticas nacionais de transporte.

4.2.5. O regime de tarifação proposto pela Comissão levanta problemas específicos. O melhoramento do mercado ferroviário pela tarifação das infra-estruturas baseada no custo marginal de utilização não conduz, por si só, nem à optimização do conjunto do mercado de transportes nem a uma optimização dos outros mercados, tanto mais que as propostas da Comissão visam apenas uma parte das infra-estruturas, a das "grandes linhas de serviços ferroviários nacionais e internacionais". Ora, as infra-estruturas ferroviárias formam um sistema à semelhança dos outros modos de transporte.

Contudo, as imperfeições do sistema proposto não devem ser pretexto para o imobilismo, prescindindo de procurar a melhor utilização das infra-estruturas ferroviárias, aliás como das rodoviárias, portuárias, fluviais ou aéreas.

4.2.6. Assinalem-se outras dificuldades, de ordem mais prática, que dificultam muito a aplicação do regime proposto pela Comissão nos Estados-Membros:

- a tarifação baseada no custo marginal de utilização é um instrumento de curto prazo que tem dificuldade em incluir no custo de utilização os custos associados ao desenvolvimento da infra-estrutura e a ter em conta os investimentos e o seu financiamento;

- o transporte ferroviário tem custos fixos elevados e um custo variável que aumenta relativamente pouco com a utilização de instalações fixas. Os custos marginais de utilização da infra-estrutura ferroviária são, portanto, relativamente baixos e tanto mais baixos quanto maior a disponibilidade de infra-estrutura. A repartição entre custos fixos e custos de utilização da infra-estrutura é, assim, muito diferente em cada modo de transporte criando grandes distorções de concorrência.

4.2.7. As audições revelaram certas preocupações, nomeadamente da parte das empresas ferroviárias e dos sindicatos de trabalhadores, quanto aos efeitos das novas propostas da Comissão:

- um risco de selecção das melhores ligações em proveito dos novos candidatos autorizados;

- uma concorrência falseada pelo conflito entre os imperativos de serviço de interesse geral e os imperativos comerciais;

- um risco de diminuição do papel das redes em que apenas existe a empresa que assegura a tracção, quando as funções de organizador de transporte ganham cada vez mais importância;

- o receio do efeito mecânico que faria da separação da contabilidade entre actividades de passageiros, grandes linhas e suburbana, por um lado, e actividades de transporte de mercadorias por outro, o primeiro passo de uma separação orgânica entre as duas actividades.

5. Conclusões

5.1. O Comité Económico e Social, apoiando-se, nomeadamente, nos pareceres que emitiu, nas audições que realizou e nas contribuições que obteve, é de parecer que:

- é necessário e urgente modernizar, dinamizar e harmonizar as actividades e a gestão das redes ferroviárias no sentido, nomeadamente de:

- melhor repartição e utilização das infra-estruturas existentes e das que são indispensáveis para a constituição de verdadeiras redes transeuropeias;

- melhoria da sua posição no mercado e da sua situação comercial e financeira;

- maior cooperação entre empresas ferroviárias e entre estas e os outros operadores de transporte (fluvial, rodoviário, aéreo e marítimo);

- mais flexibilidade e transparência e melhor serviço para os utilizadores;

- desenvolvimento mais sustentável dos sistemas de transporte mediante a internalização dos custos externos pelos vários modos de transporte e pela consolidação e desenvolvimento do transporte combinado;

- maior harmonização das condições de concorrência entre modos de transporte nomeadamente quanto às condições de trabalho e de segurança;

- que a Comissão deverá:

- apresentar uma avaliação previsional e escalonada dos resultados económicos, comerciais, financeiros e sociais das novas directivas;

- definir melhor alguns conceitos, funções, estruturas e responsabilidades e as relações entre os actores do sistema ferroviário;

- fundamentar melhor as suas propostas partindo da situação objectiva dos vários sistemas ferroviários, dos progressos realizados e dos resultados obtidos;

- simplificar os regimes de tarifação e atribuição de capacidade da infra-estrutura, de gestão, de regulação, de arbitragem do sistema de definição, de aplicação, de controlo e sanção em matéria de segurança.

Bruxelas, 26 de Maio de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 321 de 20.10.1998, pp. 6, 8 e 10.

(2) Ver parecer do CES sobre as "Licenças ferroviárias" (JO C 393 de 31.12.1994), sobre o "Desenvolvimento do caminho-de-ferro/Acesso às infra-estruturas" (JO C 153 de 28.5.1996, p. 16) e sobre "Uma estratégia para revitalizar os caminhos-de-ferro comunitários" (JO C 206 de 7.7.1997, p. 23).

(3) Ver parecer do CES sobre os "Corredores transeuropeus/Transporte de mercadorias" (JO C 95 de 30.3.1998, p. 21).

(4) Ver nomeadamente os pareceres do CES sobre "Taxas justas para a utilização das infra-estruturas" (JO C 101 de 12.4.1999) e sobre "Uma estratégia para revitalizar os caminhos-de-ferro comunitários" (JO C 206 de 7.7.1997, p. 23).

(5) Ver parecer do CES sobre os "Corredores transeuropeus/Transporte de mercadorias" (JO C 95 de 30.3.1998, p. 21).