COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo

1. Introdução

1. O transporte aéreo europeu foi atingido em pleno pelos atentados de Nova Iorque e Washington no dia 11 do passado mês de Setembro. A União Europeia mobilizou-se de imediato para resolver as questões mais urgentes e adaptar, na medida do necessário, as regras em vigor à nova situação. Adoptadas as medidas de reforço da segurança aérea, deliberadas no Conselho Europeu de 21 de Setembro de 2001 e no Conselho "Transportes" de 14 de Setembro de 2001, há agora que enfrentar as repercussões dos atentados na situação do sector aéreo, já confrontado com uma necessidade de consolidação.

2. A Comissária de Palacio tem recebido, desde 20 de Setembro, os representantes da associação das companhias aéreas (AEA). Reconhecendo embora a situação de excepção em que se encontram as companhias aéreas, a Comissária de Palacio recordou que não poderia aceitar medidas que criassem distorções entre Estados e entre companhias, nem aceitar que a presente situação sirva de pretexto para adiar as reestruturações necessárias. Por outro lado, confirmou que, para responder a uma situação particular como esta, poderiam ser tomadas determinadas medidas e reconheceu igualmente a legitimidade de os poderes públicos assumirem a responsabilidade do reforço de certas medidas de segurança.

3. Face ao aumento considerável dos prémios para a cobertura dos riscos decorrentes de actos terroristas e de guerra decididos pelas companhias de seguros, alguns Estados-Membros anunciaram, desde o fim de semana de 17 de Setembro, a sua intenção de conceder auxílios às suas companhias aéreas nacionais. A Comissão contactou imediatamente os Ministros das Finanças, na sua reunião de 22 de Setembro, com vista a dar uma resposta coordenada ao problema. Estes consideraram que, excepcionalmente, os Estados-Membros assumirão a cobertura desses riscos ou o aumento dos prémios de seguro, na condição de tais auxílios serem estritamente enquadrados e devidamente notificados à Comissão.

4. Paralelamente, o Governo dos Estados Unidos adoptou um pacote de medidas em benefício das suas companhias. Convém verificar se essas medidas de auxílio às companhias aéreas americanas podem produzir efeitos nos mercados que essas companhias avidamente disputam com as companhias europeias, ou seja, principalmente nas ligações transatlânticas. É difícil apreciar esta questão de imediato.

5. Na análise das medidas de apoio ao sector, a Comunidade deve procurar evitar as distorções de concorrência e evitar igualmente entravar, ou mesmo pôr em causa, o necessário movimento de consolidação e de reestrutração do sector que estava em curso antes dos acontecimentos de 11 de Setembro.

2. Primeira avaliação

6. O impacto destes atentados foi duro para os Estados Unidos : os objectivos dos terroristas situavam-se no território americano, os aviões utilizados estavam afectos ao tráfego interior nos Estados Unidos, as autoridades americanas fecharam o seu espaço aéreo durante vários dias e o público americano reagiu de imediato anulando de um modo significativo os seus projectos de deslocações. Embora na Europa o sector tenha sido menos directamente afectado, os voos para os Estados Unidos tiveram de ser anulados durante esse período e o efeito psicológico no público faz-se sentir neste momento na Europa.

2.1. A situação na Europa

7. O sector do transporte aéreo padece de uma sub-capitalização crónica e de uma fragmentação excessiva a nível europeu, está seriamente endividado e não dispõe permanentemente de fundos de maneio. O abrandamento do crescimento económico já perceptível colocava já reais problemas ao sector. A crise que atinge as companhias europeias surge numa altura em que ainda se encontram afectadas pela subida, no ano passado, do preço do querosene. Algumas tinham enveredado por planos de reestruturação, mas muito há ainda a fazer nesse domínio. A crise actual amplifica os problemas existentes antes dos atentados, num contexto de reestruturação já em curso.

8. Nos dias que se seguiram aos acontecimentos de 11 de Setembro, a procura diminuiu consideravelmente. Este fenómeno foi particularmente agudo nos Estados Unidos, em que a baixa foi da ordem dos 75 %, afectando igualmente as ligações transatlânticas servidas pelas companhias europeias. Na Europa, até ao momento, a diminuição do tráfego foi muito menos severa, mas atingiu, mesmo assim, 15 a 30% ; as taxas de ocupação baixaram sobretudo nas ligações secundárias (na ordem dos 20-30%) com consequências, nomeadamente, para as companhias regionais.

9. As previsões fornecidas pela AEA (Association of European Airlines) com base numa amostra de 13 companhias estimam que, até ao fim do ano, as perdas de receitas ascenderão a 3,6 mil milhões de euros devido à redução do tráfego, calculada em 7,7%, e à redução das capacidades de 4,7%.

10. Segundo a AEA, as companhias imobilizaram 108 aviões, o que representa 5,6% da frota, e 17.000 empregados (5%) encontram-se ameaçados de despedimento nas próprias companhias. Por exemplo, a British Airways anunciou uma redução de 5 200 efectivos, redução essa que vem acrescentar-se aos 1 800 despedimentos já planificados até ao mês de Março de 2002. Esperam-se outras reduções de pessoal, que poderão totalizar 30 a 40 mil empregados.

11. Algumas companhias, nomeadamente americanas, aproveitam a ocasião para se desembaraçarem dos aparelhos mais antigos. Numerosas companhias anunciaram a suspensão de toda e qualquer contratação de pessoal ; algumas já procederam a despedimentos importantes. O sector prevê outras reduções de pessoal, que ultrapassam sem dúvida as que estavam previstas na perspectiva de uma má conjuntura económica.

12. As redes foram igualmente objecto de ajustamentos, não só para os Estados Unidos, mas também para o Médio Oriente e mesmo para a Europa; certos destinos, sobretudo ligações menos frequentadas, deixaram de ser servidos. Para citar apenas um exemplo, a Lufthansa não só anulou os serviços de longo curso de Frankfurt para o Rio de Janeiro e para Bogotá e de Berlim para Washington, como também reduziu o número de serviços de Frankfurt para Washington e para Nova Iorque. A Lufthansa anunciou igualmente o encerramento dos serviços de Frankfurt para Paris Orly e para Valencia, bem como das ligações Hamburgo-Londres, Düsseldorf-Moscovo e Dortmund-Copenhaga.

13. Apesar destas medidas, alguns custos aumentam consideravelmente, o que torna ainda mais difícil a gestão da crise. De acordo com a AEA, o custo das medidas de segurança adicionais tomadas poderá atingir os 145 milhões de euros. O mesmo é válido para os prémios de seguro : os custos de seguro, no seu conjunto, quase duplicaram, provocando uma subida dos custos para o sector aéreo europeu.

14. Finalmente, a incerteza actual pesa sobre o sector. Perante o risco de futuros atentados, as companhias de seguros começaram por anunciar a limitação da cobertura das apólices a um nível muito inferior à prática corrente. Na bolsa, as acções das companhias aéreas diminuiram 50 % em quinze dias, o que traduz a desconfiança dos investidores e torna mais caro o financiamento das companhias. Nesta fase, a Comissão não tem condições para se pronunciar com a precisão necessária sobre a amplitude desta crise e o seu impacto na indústria europeia. Por este motivo, a Comissão continua a acompanhar a evolução da situação para poder reagir e coordenar as reacções dos Estados-Membros para além das medidas apresentadas na presente comunicação.

2.2. A situação nos Estados Unidos

15. Quando se procede à comparação da situação das companhias aéreas nos Estados Unidos e na Europa, convém ter presente, como sublinhado no Livro Branco sobre a política comum de transportes, que cada uma das três maiores companhias americanas transporta todos os anos, em média, 90 milhões de pessoas, ao passo que cada uma das maiores companhias aéreas europeias transporta apenas 30 a 40 milhões (ou seja, uma relação de 1 para 3).

16. Na sequência dos atentados, as companhias aéreas americanas anunciaram perdas importantes da ordem dos 10 000 milhões de dólares em 2001. A ATA, a associação das transportadoras aéreas americanas, anunciou cerca de 100 000 despedimentos no sector aéreo dos Estados Unidos, enquanto as companhias aéreas prevêem perdas de 18 000 a 33 000 milhões de dólares em 2002 devido aos atentados.

17. O Congresso adoptou com urgência, em 21 de Setembro, uma série de medidas inseridas num pacote que poderá atingir os 18 000 milhões de dólares e que consistem no seguinte :

- um auxílio directo e imediato de 5 000 milhões de dólares, para compensar as companhias aéreas pelos prejuízos directos sofridos em virtude do encerramento do espaço aéreo e das consequências dos atentados no tráfego aéreo entre 11 de Setembro e 31 de Dezembro de 2001. Esse auxílio deverá ser atribuído proporcionalmente à capacidade (lugares x milhas oferecidas) de cada companhia, tal como constatada antes de 11 de Setembro ;

- atribuição, segundo critérios definidos pelo Presidente, de instrumentos de crédito federais sob a forma de empréstimos a juros bonificados do Tesouro ou de garantias de empréstimo, que podem ir até 10 000 milhões de dólares ;

- criação de um conselho encarregado de garantir a atribuição dos instrumentos atrás referidos. Esse conselho é composto pelo Ministro dos Transportes ou seu representante, pelo presidente do Conselho dos Governadores da Reserva Federal, que preside ao conselho, pelo Ministro do Tesouro e pelo Auditor-Geral ;

- definição dos princípios de compensação : cada companhia aérea deve apresentar provas dos prejuízos sofridos com os atentados, nomeadamente fornecer todas as justificações económicas e financeiras, sob o controlo do Ministro dos Transportes e do Auditor-Geral, que poderão submeter os requerentes a auditorias financeiras e contabilísticas ;

- 3 mil milhões de dólares serão consagrados à segurança do transporte aéreo e serão retirados do orçamento de 40 000 milhões de dólares destinado à indemnização das vítimas.

18. O auxílio está sujeito a determinadas condições : congelamento dos salários superiores a um certo nível até 11 de Setembro de 2003 e obrigação para as transportadoras aéreas de manterem as ligações de interesse geral ("Essential Air Service"). A Comissão verificará se essas medidas de apoio às companhias aéreas americanas podem ter efeitos nos mercados que essas companhias avidamente disputam com as companhias europeias, ou seja, principalmente nas ligações transatlânticas

3. O problema particular dos seguros

19. Tradicionalmente, as transportadoras aéreas beneficiam de uma cobertura importante no que respeita à perda dos seus aviões, à sua responsabilidade para com os seus passageiros e terceiros. Os atentados puseram a nu a vulnerabilidade do sector do transporte aéreo, causando danos muito superiores a qualquer previsão razoável. Alguns dias após os acontecimentos, as seguradoras anunciaram a supressão ou uma importante redução da cobertura « responsabilidade » devido aos riscos de guerra e de terrorismo. Esse facto levou numerosos Estados a porem em causa os direitos de tráfego das companhias que não podiam justificar uma cobertura adequada. Além disso, as seguradoras anunciaram importantes subidas dos prémios para a cobertura que continuavam a fornecer. Seguidamente, as seguradoras notificaram as outras empresas do sector (aeroportos, prestadores de serviços de assistência em terra e de navegação aérea, etc.) da supressão ou da redução da sua cobertura.

20. Todos os Estados-Membros [1] criaram mecanismos provisórios que permitem garantir, durante um período de trinta dias, a continuidade do seguro de responsabilidade das companhias aéreas, enquanto aguardam que o mercado dos seguros restabeleça uma taxa de cobertura aceitável (ver, em particular, o ponto 5.2 a seguir). Essas medidas devem, bem entendido, ser notificadas à Comissão e examinadas por esta à luz das regras do Tratado. Os Estados-Membros estão a preparar a notificação dessas medidas a enviar à Comissão, que as examinará com base nas regras em matéria de auxílos estatais.

[1] Ver anexo (1)

21. Embora aceitando que as seguradoras têm de suportar uma carga financeira importante, a Comissão deve, no entanto, examinar se o seu comportamento é compatível com as regras do Tratado em matéria de concorrência. Para o efeito, a Comissão iniciou um processo oficioso destinado a verificar se as condições em que os aumentos dos prémios foram decididos são compatíveis com as regras da concorrência.

22. A cobertura das companhias aéreas restabelece-se, ainda que as condições financeiras sejam muito caras. Concretamente, os encargos suplementares sobre os prémios de seguros existentes que as companhias deverão pagar correspondem a cerca de 3,10 dólares por passageiro e sem se traduzir em qualquer benefício para as empresas. Continua, no entanto, a não haver cobertura para os outros operadores : aeroportos, assistência em terra, controlo aéreo. Esta situação é altamente prejudicial ao funcionamento do transporte aéreo e arrisca-se a provocar perturbações económicas e sociais graves. Segundo as informações recebidas pelas seguradoras e as administrações nacionais, dentro em breve serão introduzidas medidas de cobertura para os outros operadores, que lhes permitirão enfrentar melhor a situação actual.

23. Tendo em conta a incerteza do regresso ao mercado findo o período de 30 dias, e para ter em conta as medidas tomadas nos Estados Unidos, que asseguram uma cobertura durante 180 dias, é difícil imaginar que as garantias de cobertura pelos governos possam terminar após o período inicial de 30 dias. Esta crise pôs em evidência que, de futuro, acontecimentos semelhantes poderão conduzir a uma nova interrupção da cobertura dos operadores do sector aéreo. Os Estados-Membros pediram à Comissão que elaborasse orientações para garantir a eficácia e a coerência da reacção nesses casos. Além disso, para preservar a igualdade de concorrência com as companhias aéreas de países terceiros e para evitar reacções divergentes por parte dos Estados-Membros, a Comissão considera que todos os Estados-Membros se devem certificar de que as companhias aéreas dos países terceiros podem provar ter uma cobertura mínima dos riscos com base nas recomendações da Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC). Na ausência de tal cobertura, os Estados-Membros deverão tomar medidas adequadas e coordenadas, nomeadamente a retirada dos direitos de tráfego e a proibição de sobrevoar o seu território, no respeito das obrigações internacionais da Comunidade.

4. Medidas de segurança

24. O Conselho Europeu extraordinário de 21 de Setembro pediu ao Conselho «Transportes» medidas relativas à classificação das armas, formação técnica das tripulações, controlo das bagagens de porão e respectivo seguimento, protecção da acessibilidade do cockpit e controlo de qualidade das medidas de segurança aplicadas pelos Estados-Membros.

25. A Comissão apresentou já ao Conselho várias propostas que lhe permitirão introduzir algumas dessas medidas:

- alteração do regulamento relativo à harmonização das regras técnicas (« JAR-OPS ») e dos procedimentos administrativos no domínio da aviação civil [2], que permitirá a tomada das medidas necessárias para reforçar as portas dos cockpits ;

[2] COM (00) 121 final de 24.03.2000 COD (2000/0069)

- a proposta de directiva relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil [3] permite, nomeadamente, assegurar o acompanhamento do respeito das medidas de segurança;

[3] COM (00) 847 final de 19.12.2000 COD (2000/0343) e proposta alterada de 25.09.2001 COM (01) 532

- a proposta da Comissão relativa a requisitos de segurança e atestação de competência profissional para tripulações de cabina na aviação civil [4] permite uma harmonização da formação desse pessoal. O Conselho deverá adoptar, em 15 de Outubro, uma posição comum sobre esta proposta.

[4] COM (97) 0382 final de 22.07.1997 e proposta alterada de 5.03.1999 COM (99) 0068 final

26. Além disso, a Comissão está a preparar uma proposta de regulamento, que estabelece regras comuns para a segurança da aviação civil. A adopção dessa proposta permitirá assegurar a adopção de regras comuns para o controlo das bagagens e dos passageiros e organizar o controlo do respeito das regras comuns. Sem esperar pela adopção da proposta, a Comissão propôs aos Estados-Membros a organização de missões de controlo nos aeroportos, intensificando o que foi iniciado pela Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) há dois meses. O grupo ad hoc criado pelo Conselho apresentará um primeiro relatório ao Conselho «Transportes» de 15-16 de Outubro, que permitirá reforçar as recomendações formuladas pela CEAC. Paralelamente, será estabelecida uma concertação com as organizações profissionais e pelo comité de diálogo sectorial da aviação civil.

27. Tradicionalmente, o sector do transporte aéreo assumia, ele próprio, em grande medida, os custos da segurança. O reforço de algumas dessas medidas pelos poderes públicos, na sequência de ataques dirigidos contra a sociedade inteira e não contra os intervenientes do sector do transporte aéreo, deve ser, no entender da Comissão, assumido pela autoridade pública. Evidentemente que, se algumas medidas são impostas directamente às companhias aéreas e a outros operadores do sector, como aeroportos, prestadores de serviços de assistência em escala e prestadores de serviços de navegação aérea, o seu financiamento pelos poderes públicos não deve dar azo a auxílios ao funcionamento incompatíveis com o Tratado.

5. Aplicação das regras relativas aos auxílios estatais

28. No seu exame das medidas de auxílio estatal compatíveis com o Tratado, a Comissão privilegia as menos susceptíveis de provocarem distorções da concorrência entre as companhias aéreas comunitárias, ou seja, as medidas aplicáveis a todas as empresas de maneira uniforme dentro da Comunidade. As companhias aéreas pediram, de resto, elas próprias que as medidas de apoio que reclamam não falseiem as condições de concorrência e, por esse motivo, defendem a adopção de medidas a nível da Comunidade.

29. A este respeito, a Comissão sublinha que os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 não podem pôr em causa a política seguida pela Comissão em matéria de auxílios estatais à reestruturação, baseada principalmente no princípio do « one time last time » (o auxílio à reestruturação só pode, em princípio, ser concedido uma única vez). Com efeito, é preciso evitar que esses acontecimentos sejam utilizados como pretexto para obviar, fora do quadro em vigor para os auxílios à reestruturação, às graves dificuldades sentidas há vários meses ou há vários anos por algumas companhias aéreas comunitárias em fase de reestruturação.

30. A Comissão recorda igualmente que qualquer medida de auxílio estatal adoptada pelos Estados-Membros deve ser notificada, para que a Comissão possa examinar o seu impacto em tempo útil e pronunciar-se sobre a sua compatibilidade com o Tratado. Esta obrigação foi recordada pelo Conselho informal Ecofin, reunido em 22 de Setembro em Liège.

31. Na altura da crise do Golfo, a Comissão tomou uma série de medidas para um período limitado de três meses, que deviam permitir às companhias aéreas fazer face às dificuldades a curto prazo; a Comissão declarou, nomeadamente, a sua intenção de examinar com benevolência algumas formas de auxílios estatais destinadas a compensar os custos suplementares nos domínios da segurança e dos seguros e de adiar a cobrança de uma parte das taxas do controlo do tráfego aéreo e autorizar, por força das regras da concorrência aplicáveis aos transportes aéreos, alguns acordos entre companhias aéreas em matéria de redução das capacidades, de explorações conjuntas e de repartição das faixas horárias nos aeroportos. O sector reagiu bem a estas dificuldades e o tráfego recomeçou pouco depois. Desde então, o quadro regulamentar do sector alterou-se; foram criadas as condições para um mercado do transporte aéreo baseado no princípio da liberdade de acesso ao mercado, permitindo assim às transportadoras desenvolverem as suas actividades num ambiente concorrencial, adaptarem melhor as suas operações, a sua capacidade e os seus horários à procura e enfrentarem com maior tranquilidade as situações de crise.

32. O grupo ad hoc, instituído no seguimento do Conselho extraordinário «Transportes» de 14 de Setembro, que se reuniu por três vezes - em 25 de Setembro, 2 e 5 de Outubro - recolheu informações sobre as principais medidas de apoio destinadas a obviar, por um lado, ao aumento do custo dos seguros e, por outro, aos encargos suplementares decorrentes das maiores exigências em matéria de segurança. Nessas reuniões, expuseram-se igualmente os riscos de distorção da concorrência gerados pelos auxílios concedidos às companhias aéreas americanas para compensar os prejuízos que tiveram nos dias em que todo o tráfego aéreo esteve suspenso nos Estados Unidos.

33. Tendo em conta que os auxílios ao funcionamento são, em princípio, proibidos, a Comissão considera que o disposto no nº 2, alínea b), do artigo 87º permite resolver as dificuldades que atravessam actualmente as companhias aéreas. A Comissão considera, com efeito, que, tendo em conta o seu carácter imprevisível, o número de vítimas, a extensão dos danos e a sua incidência na economia mundial, os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 podem ser qualificados de acontecimentos extraordinários nos termos do disposto no nº 2, alínea b), do artigo 87º do Tratado. As medidas de apoio provisórias tomadas pelos Estados-Membros em favor das companhias aéreas não poderão, no entanto, traduzir-se numa sobrecompensação dos danos sofridos.

34. Nesta fase, a Comissão considera que o disposto no nº 2, alínea b), do artigo 87º do Tratado se pode aplicar a dois tipos de danos resultantes dos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001.

5.1. Medidas destinadas a compensar as companhias aéreas dos custos do encerramento do espaço aéreo americano durante quatro dias

35. A Comissão entende que os custos directos do encerramento do espaço aéreo americano entre 11 e 14 de Setembro de 2001 são consequênca directa dos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001. Consequentemente, os Estados-Membros podem compensar esses custos a título do disposto no nº 2, alínea b), do artigo 87º do Tratado, desde que sejam respeitadas as seguintes condições :

- a compensação será atribuída de modo não discriminatório a todas as companhias aéreas de um mesmo Estado-Membro ;

- a compensação apenas dirá respeito aos custos suportados entre 11 e 14 de Setembro de 2001, após a interrupção do tráfego aéreo decidida pelas autoridades americanas ;

- o montante da compensação será calculado de um modo preciso e objectivo, comparando o tráfego registado por cada companhia aérea durante os quatro dias em causa com o registado pela mesma companhia na semana anterior, corrigido com base na evolução verificada no período correspondente do ano 2000. O montante máximo da compensação, que deve, nomeadamente, ter em conta tanto os custos suportados como os custos evitados, será igual à perda de receitas devidamente constatada durante esses quatro dias. Evidentemente que esse montante apenas pode ser inferior a 4/365 do volume de negócios da companhia.

36. As possíveis distorções da concorrência causadas pelos auxílios directos às companhias aéreas americanas não podem ser apreciadas dada a inexistência de um quadro convencional para as relações entre a Comunidade e os Estados Unidos. Os Estados-Membros privilegiaram um quadro de acordos bilaterais que os priva colectivamente de uma verdadeira capacidade de reacção. Baseando-se nas directrizes de 1994 para os auxílios estatais ao sector aéreo, a Comissão considera que, se os auxílios estatais atribuídos pelos países terceiros permitem oferecer tarifas muito baixas, essas práticas devem ser examinadas no contexto da política externa da Comunidade. Caso se verifique uma política predatória, a Comissão reserva-se o direito de apresentar propostas que visem compensar os prejuízos que as companhias aéreas comunitárias correm o risco de sofrer. Por outro lado, a Comissão proporá aos Estados Unidos a adopção de um Código de Boa Conduta nesta matéria.

5.2. Assunção do aumento do custo dos seguros

37. O Conselho Ecofin de 22 de Setembro previu as medidas de emergência que os Estados-Membros poderão tomar para permitir que as companhias aéreas enfrentem, nos próximos meses, o aumento do custo dos seguros em certas condições. O Conselho concluiu, nomeadamente, que :

- o apoio deve limitar-se a remediar uma insuficiência do mercado dos seguros, para garantir a cobertura dos danos sofridos por terceiros na sequência de actos de terrorismo ou de guerra ;

- a cobertura proporcionada pelos governos deve basear-se num preço razoável, que deve, na medida do possível, reflectir os riscos cobertos pelos mecanismos introduzidos, embora esta condição possa ser suspensa a curto prazo ;

- os mecanismos vigorarão durante um mês, enquanto prosseguem os esforços para encontrar uma solução duradoura e encorajar o sector a voltar a recorrer ao mercado o mais rapidamente possível.

O Conselho recordou também a obrigação de notificar estas medidas à Comissão, para que esta verifique a sua compatibilidade com as regras dos auxílios estatais.

38. Nas decisões que adoptar no âmbito dos auxílios estatais sobre as medidas que lhe forem notificadas, a Comissão terá em conta todas as circunstâncias pertinentes e, em particular, o facto de que as intervenções públicas em causa:

- se devem aplicar sem qualquer restrição, de um modo uniforme, a todas as companhias de um mesmo Estado-Membro ;

- se devem limitar a um período de um mês ;

- se devem destinar unicamente a compensar o custo suplementar dos seguros originado pelos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 e o seu efeito não deve ser de modo algum colocar as companhias aéreas numa situação melhor do que aquela em que se encontravam antes de 11 de Setembro de 2001.

39. A evolução do mercado dos seguros dificilmente permite prever o fim da aplicação dessas medidas após um mês. No entanto, a Comissão considera que não há motivos para as companhias de seguros retirarem a cobertura em benefício de outros operadores do sector aéreo, como aeroportos, prestadores de serviços de assistência em escala e prestadores de serviços de navegação aérea; os riscos associados a essas actividades não têm a mesma natureza dos resultantes dos atentados suicidas de 11 de Setembro.

40. Caso a situação perdure após o período inicial de trinta dias, o Estado-Membro em causa pode decidir continuar a conceder às seguradoras uma garantia complementar, ou susbstituir-se directamente a elas e assumir ele próprio esse risco. Seja como for, os Estados-Membros deverão seguir orientações comuns sobre os seguintes aspectos :

- a duração ;

- o nível da cobertura ;

- os métodos de fixação dos prémios ;

- os intervenientes abrangidos ;

- o tratamento dos países terceiros.

A Comissão examinará, à luz do nº 2, alínea b), do artigo 87º, as intervenções públicas que lhe serão notificadas a esse título com base nos princípios definidos acima. Além disso, o custo dessa cobertura complementar deverá terminar, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 2001 e deverá repercutir-se nas companhias aéreas de forma a restabelecer condições de concorrência iguais entre companhias comunitárias.

41. No entanto, esta crise evidenciou que, de futuro, acontecimentos como este poderão conduzir a uma nova interrupção da cobertura dos operadores do sector aéreo. Os Estados-Membros pediram à Comissão que estabelecesse orientações para garantir a eficácia e a coerência da reacção em tais casos. Entre as respostas que poderão ser examinadas figura a constituição de um fundo de « mutualização » dos riscos, que permitirá, face a um desafio colectivo, evitar o custo de medidas nacionais. Merece igualmente ser examinada a possibilidade alternativa de criação, pelas próprias companhias aéreas, de agrupamentos de seguros ("pools") especializados na cobertura dos riscos ligados ao transporte aéreo. Poderá igualmente pensar-se num fundo de indemnização. Além disso, a Comissão propõe-se harmonizar os montantes e as condições de seguro exigidas no âmbito da concessão de licenças de exploração (Regulamento 2407/92 do Conselho) e apresentará propostas nesse sentido.

6. Outras medidas comunitárias

42. A Comissão tem por missão garantir a aplicação das regras de concorrência e das regras relativas à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade. Convém examinar o impacto da queda da procura no que respeita à aplicação dessas regras.

6.1. As faixas horárias

43. O ponto de partida do regulamento relativo à atribuição de faixas horárias (Regulamento 95/93 do Conselho) é a situação durante uma época de coordenação. Assim, o regulamento prevê, no nº 3 do seu artigo 10º, que as transportadoras aéreas apenas têm direito à mesma série de faixas para a época correspondente seguinte, se puderem provar ao coordenador que utilizaram essas faixas com a sua autorização durante, pelo menos, 80% do período para o qual tinham sido atribuídas.

44. No entanto, o regulamento aceita igualmente que circunstâncias excepcionais, como os casos imprevisíveis e inevitáveis sobre os quais a transportadora não tem qualquer controlo, possam influir na utilização das faixas horárias. O nº 5, alíneas a) e e), do artigo 10º do referido regulamento permite às transportadoras invocar determinadas circunstâncias - como a imobilização das aeronaves ou o encerramento de um aeroporto ou espaço aéreo, ou ainda a interrupção de uma série de serviços devido a uma acção destinada a afectar esses serviços de um ponto de vista prático ou técnico - para não perderem as suas faixas horárias com estatuto de precedência histórica («direitos de anterioridade») durante a época e durante a época equivalente seguinte.

45. A Comissão considera que o encerramento do espaço aéreo americano entre 11 e 14 de Setembro e os reajustamentos posteriores dos serviços (suspensão, redução de frequências) constituem circunstâncias excepcionais que têm efeitos negativos tanto na rede transatlântica das companhias aéreas, como nas ligações intra-comunitárias que alimentam essa rede. A Comissão é de opinião que as disposições do regulamento acima mencionadas deverão ser interpretadas pelos coordenadores de um modo que garanta às companhias aéreas que não se arriscam a perder as suas faixas horárias não utilizadas devido às consequências dos atentados terroristas.

As transportadoras deverão, pois, poder manter as suas faixas horárias com direitos de anterioridade durante a próxima época de coordenação de Verão de 2002. Assim, as faixas não utilizadas durante a época ainda em curso podem ser reatribuídas pelos coordenadores para o resto da época como faixas « ad hoc » e podem ser utilizadas por outras transportadoras aéreas sem que tal lhes confira direitos de anterioridade.

46. Caso a situação actual persista e afecte de um modo significativo a época de Inverno 2001/02, que começa no próximo dia 26 de Outubro, a Comissão examinará se deve manter este regime à luz da justificação apresentada pelas companhias aéreas nesse momento.

6.2. Coordenação dos horários e das capacidades

47. A forte diminuição da procura e o aumento dos custos provocados pela crise actual poderão levar as companhias aéreas a reduzir claramente as suas capacidades, o número de ligações e a frequência de alguns serviços. É preciso analisar, pois, se a situação actual poderá ter incidência na aplicação das regras de concorrência às companhias aéreas.

48. A Comissão sublinha que a aplicação das regras de concorrência permite ter em conta as alterações da situação económica do mercado, alterações que se devem a acontecimentos imprevistos ou que resultam do ciclo económico normal. Além disso, as companhias aéreas são livres para, em qualquer altura, reduzirem as suas capacidades, reprogramarem os seus horários ou decidirem a interrupção dos seus serviços. Podem igualmente, em determinadas condições, agir concertadamente.

49. Não parece, no entanto, indispensável neste momento a adopção de medidas legislativas "ad hoc", tais como uma isenção por categoria. As regras aplicáveis actualmente [5] permitem certas formas de coordenação, como as consultas sobre as faixas horárias e sobre as tarifas de passageiros, para promover as conexões « interlinha ». A coordenação de horários e capacidades verifica-se já no âmbito das alianças. Seja como for, outras formas mais específicas de cooperação poderão beneficiar de uma isenção individual a título do nº 3 do artigo 81º do Tratado, se as suas vantagens forem superiores aos seus efeitos restritivos da concorrência. A Comissão examinará, pois, com benevolência, por exemplo, os acordos de coordenação das capacidades cujo único objectivo seja manter um serviço regular em ligações de menor densidade ou em horas mortas do dia.

[5] Regulamento 1617/93 da Comissão, de 25 de Junho de 1993, relativo à aplicação do nº 3 do artigo 85º do Tratado a certas categorias de acordos, decisões e práticas concertadas que têm por objecto o planeamento e coordenação conjuntos dos horários, as operações conjuntas, as consultas sobre as tarifas de passageiros e de frete dos serviços aéreos regulares e a atribuição das faixas horárias nos aeroportos, alterado pelo Regulamento 1324/2001 da Comissão, de 29 de Junho de 2001.

7. Reforçar a capacidade de reacção do sector e da Comunidade

7.1. A consolidação do sector aéreo

50. O mercado europeu da aviação continua fragmentado, apesar dos esforços de consolidação já em curso. Os resultados dessa fragmentação do sector e do mercado traduzem-se em factos : as companhias aéreas europeias e os seus clientes não tiram partido de toda a capacidade do mercado interno. A nível mundial, muitas transportadoras europeias são pequenas comparadas com as suas concorrentes internacionais. Certas transporadoras atravessam sérias dificuldades financeiras e apenas podem prosseguir as suas actividades associando-se a outras. A influência da Comunidade é reduzida quando não existe qualquer abordagem comum dos parceiros comerciais ou nas negociações internacionais. É necessário que o movimento de reestruturação e de consolidação das companhias aéreas comunitárias prossiga e seja mesmo acelerado. Esse movimento exigirá um maior diálogo social.

7.2. Uma política coerente para com os países terceiros

51. É igualmente urgente abordar a questão da propriedade e do controlo : as restrições impostas às companhias aéreas pelas regras tradicionais de propriedade e de controlo nos acordos bilaterais tornam difíceis as fusões e as aquisições. Nesta perspectiva, a Comissão lembra que é necessário construir o mais rapidamente possível uma política dinâmica e coerente no domínio das relações externas.

52. A crise actual demonstra a necessidade urgente de ter em conta a evolução da situação na América do Norte, coordenar as acções com as autoridades americanas e garantir a igualdade das condições de concorrência nas ligações transatlânticas. Esse tipo de acordo deverá igualmente ter em consideração a necessidade de dispor de mecanismos de crise e de garantir que nenhuma medida possa ser adoptada de modo unilateral nem atentar indevidamente contra os interesses da outra parte. Sob reserva da adopção, pelo Conselho, de directrizes para as negociações, poderá ser negociado a curto prazo um acordo CE-EUA completo, que crie o quadro e as estruturas necessárias para assegurar condições de exploração seguras, fiáveis e concorrenciais para as companhias aéreas dos dois lados.

53. Em termos mais gerais, deve ser reforçado o papel da ICAO no domínio da segurança contra ameaças externas, como já o foi no domínio da segurança operacional, para garantir que os aviões que escalam os aeroportos europeus ou que sobrevoam o espaço aéreo da Comunidade respeitem um conjunto mínimo de regras. Convém igualmente, para evitar este novo tipo de atentados, assegurar o controlo do respeito dessas regras não só para os voos internacionais como também para os voos internos.

Também para os seguros existe esta necessidade de cooperação a nível internacional : na ausência de uma cobertura dos riscos de ataques terroristas e de guerra, a Comunidade deve estabelecer disposições que proíbam o acesso aos seus aeroportos e ao seu espaço aéreo. Tendo em conta as consequências de tais medidas para os países em desenvolvimento nomeadamente, a Comissão mobilizará os meios autorizados pelos acordos concluídos pela Comunidade para prestar a assistência necessária.

A Comissão é, nomeadamente, favorável a uma maior cobertura pela OMC do sector do transporte aéreo.

7.3. O céu único

54. As companhias aéreas sublinharam a importância da criação rápida do céu único europeu, para, nomeadamente, aumentar a segurança do tráfego aéreo. A Comissão partilha esta preocupação, que terá efeitos na segurança e na competitividade do sector. As propostas estão prontas. A Comissão chamou os Estados-Membros à responsabilidade para a aprovação deste dossier e regista o acordo estabelecido sobre a aplicação da legislação ao aeroporto de Gibraltar. Para realizar este projecto essencial a partir de 2004, a Comissão Europeia apresentará um importante pacote de propostas legislativas, que contribuirão para reduzir os custos resultantes da organização do espaço aéreo e permitirão uma cooperação mais eficaz para garantir a segurança desse espaço.

8. Conclusões

55. A Comissão considera, pois, que a situação criada pelos atentados de 11 de Setembro justifica a adopção de medidas urgentes no quadro das regras e políticas actuais:

- a Comissão examinará, no âmbito dos auxílios estatais, à luz dos critérios expostos e com benevolência as medidas de compensação para os prejuízos sofridos pelas companhias aéreas durante o período de quatro dias em que o espaço aéreo americano esteve encerrado e directamente relacionados com esse encerramento ;

- a Comissão examinará no âmbito dos auxílios estatais, à luz dos critérios expostos

a) a assunção dos custos suplementares dos seguros durante um período máximo de um mês ;

b) a continuação temporária da intervenção dos Estados-Membros até ao fim do ano, se se mantiver a necessidade de tal cobertura e na condição de não colocar as companhias aéreas numa situação mais favorável do que aquela em que se encontravam antes da supressão da cobertura do seguro.

- No que respeita à segurança contra ameaças externas:

A Comissão entende que o reforço de certas medidas de segurança deve ser assumido pela autoridade pública.

- No que respeita às regras de concorrência aplicáveis aos transportes aéreos :

A Comissão examinará caso a caso se estão reunidas as condições de obtenção de uma isenção ao abrigo do nº 3 do artigo 81º do Tratado. A Comissão examinará com benevolência os acordos de coordenação das capacidades que visam manter um serviço regular nas ligações menos frequentadas ou coordenar os horários nas horas mortas do dia.

- No que respeita às faixas horárias :

A Comissão considera que as companhias aéreas podem manter as suas faixas horárias com estatuto de precedência histórica (direito de anterioridade) nos aeroportos da Comunidade durante a época de Verão de 2002. Se a situação se mantiver durante a época de Inverno de 2001, que começa em 26 de Outubro, a Comissão examinará se deve introduzir medidas para a época respectiva de Inverno de 2002/03.

- No que respeita às relações com os países terceiros:

Na hipótese de se verificar uma política predatória, a Comissão reserva-se o direito de fazer propostas destinadas a compensar os prejuízos que as companhias aéreas comunitárias possam sofrer. A Comissão proporá às autoridades dos Estados Unidos a adopção de um Código de Boa Conduta para evitar distorções da concorrência causadas pelos auxílios recebidos pelas companhias americanas.

A Comissão recorda que sempre defendeu a competência comunitária no quadro das negociações internacionais sobre os transportes aéreos. Em particular, no que respeita às relações transatlânticas, a Comissão considera que é urgente que o Conselho dê o seu acordo, o mais rapidamente possível, ao projecto de mandato em discussão, que permitirá negociar um acordo com os Estados Unidos, para criar o quadro e as estruturas necessárias para garantir condições de exploração seguras, fiáveis e concorrenciais para as companhias aéreas dos dois lados do Atlântico. Isto permitirá, nomeadamente, a adaptação do quadro regulamentar das empresas e, em particular, das regras de propriedade.

Na ausência de tal acordo e enquanto se aguarda o mandato para o negociar, cabe aos Estados-Membros, no âmbito dos acordos bilaterais, proceder com um mínimo de coordenação comunitária.

56. A Comissão vai igualmente examinar :

a) a possibilidade de « mutualização » dos riscos de seguro ao nível europeu ;

b) a revisão dos montantes e das condições de seguro exigidas no âmbito da concessão de licenças de exploração (Regulamento 2407/92 do Conselho), para garantir uma abordagem harmonizada.

57. A Comissão vai continuar a acompanhar atentamente a evolução da situação no sector do transporte aéreo e intervirá rapidamente em caso de agravamento da situação actual.

Em função da evolução da situação actual, a Comissão reserva-se o direito de reexaminar as disposições tomadas ou anunciadas na presente comunicação.

Além disso, a Comissão examinará com todos os intervenientes no sector e os parceiros sociais as respectivas consequências.

58. Cabe ao Conselho e ao Parlamento Europeu adoptar as disposições de segurança exigidas pela presente situação aquando do exame das propostas pendentes. A Comissão faz uma proposta de regras comuns sobre a segurança do transporte aéreo e pede às duas instituições que a examinem com prioridade.

ANEXO

Medidas previstas ou adoptadas pelos Estados-Membros respeitantes à cobertura dos custos suplementares de seguro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>