Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um Programa de Acção para a protecção e gestão integradas das águas subterrâneas» () (97/C 89/13)

Em 8 de Outubro de 1996, o Conselho decidiu, ao abrigo do artigo 130º-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, incumbida dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 7 de Janeiro de 1997 (relator: P. de Barchifontaine).

Na 342ª reunião plenária de 29 e 30 de Janeiro de 1997 (sessão de 29 de Janeiro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta da Comissão insere-se no contexto do 5º Programa de Política e Acção «Rumo a um Desenvolvimento Sustentável »() e vem na sequência da Comunicação sobre a «Política da Comunidade Europeia no domínio das águas» (), bem como da declaração do seminário ministerial sobre as águas subterrâneas, realizado em Haia, em 26 e 27 de Novembro de 1991. Esta declaração preconiza a criação de um programa de acção que deve ser executado até ao ano 2000, a nível comunitário e nacional.

1.2. O objectivo desta proposta é garantir:

- a criação de sistemas de autorização e de outros instrumentos que garantam uma gestão nacional da água;

- a protecção preventiva e global das águas subterrâneas, designadamente contra fontes difusas;

- a adopção de medidas gerais que garantam a segurança das instalações que tratam substâncias nocivas à água;

- a elaboração de medidas gerais para promover práticas agrícolas compatíveis com o objectivo de protecção das águas subterrâneas.

1.3. O Comité congratula-se com a preocupação da Comissão em adaptar a sua política de água, para prevenir e reduzir a poluição crescente das águas subterrâneas.

1.4. É de sublinhar que, pela primeira vez, a Comissão aborda o problema da água, também, em termos quantitativos.

2. Observações na generalidade

2.1. Rumo a um desenvolvimento durável

2.1.1. Esta proposta está de acordo, no essencial, com os objectivos fixados para a água no programa europeu de política e acção sobre o ambiente e o desenvolvimento durável.

2.1.2. O Comité considera que o programa de acção:

- deve inserir-se no contexto mais vasto do «saber fazer» em matéria de gestão global da água, sem esquecer uma gestão integrada que implique as actividades industrial, urbana, agrícola e rural, a gestão dos solos, ...;

- não pode ignorar o lugar essencial que a água e o homem ocupam no ecossistema e a necessidade de se encontrar um justo equilíbrio, no desenvolvimento durável, entre economia e ambiente, integrando os objectivos da política ambiental nas outras políticas;

- deve ter em conta o facto da poluição das águas subterrâneas poder ocorrer durante largos períodos de tempo e que a descontaminação dessas águas pode demorar décadas. São, por isso, muito urgentes e importantes as acções de prevenção de uma maior deterioração da qualidade das águas subterrâneas;

- deve ter como objectivo a garantia de um nível elevado de protecção do ambiente.

2.2. Subsidiariedade e responsabilidade

2.2.1. O princípio da subsidiariedade não deve impedir a Comissão de velar pela igualdade na aplicação da política comunitária em todos os Estados-Membros. Isto implica obrigações para os Estados-Membros e controlo uniforme, pela Comissão, da boa aplicação dessa política por eles.

2.2.2. A execução deste programa implica medidas legislativas e medidas não vinculativas, as quais serão definidas na directiva-quadro sobre os recursos hídricos, que será adoptada proximamente. O último considerando da proposta deixa em aberto a base jurídica das medidas que serão adoptadas para a execução do programa e nem precisa a natureza dessas medidas, o que dá à Comissão uma grande margem de iniciativa. Segundo o Comité, o actual nível de protecção das águas subterrâneas deve, todavia, manter-se e ser mesmo melhorado.

2.2.3. O Comité já se reservou a possibilidade de emitir os seus comentários quando for consultado sobre a directiva-quadro e, obviamente, reserva-se o direito de comentar outras futuras medidas. No entanto, considera que devem ser introduzidos valores máximos obrigatórios para as substâncias perigosas consideradas prioritárias pela regulamentação actual, a aplicar uniformemente em todos os Estados-Membros, a fim de reduzir ao mínimo a poluição das águas subterrâneas ().

2.2.4. Em termos mais gerais, e relativamente à aplicação das disposições em matéria de ambiente, o Comité toma conhecimento da Comunicação da Comissão a tal propósito (), a qual dá conta de uma situação muito pouco satisfatória. O Comité está a elaborar um parecer sobre a comunicação, mas sublinha, desde já, a necessidade de se elaborar um quadro comunitário de referência para a responsabilidade em matéria de prejuízos causados ao ambiente ().

2.2.5. Aliás, o Comité nota que o 13º Relatório Anual sobre a aplicação do direito comunitário (1995) sublinha que a aplicação efectiva das directivas no domínio hídrico «não está à altura das ambições da política comunitária de preservação da qualidade deste meio» (). A futura directiva-quadro, cujos objectivos serão a simplificação e a integração da abordagem legislativa no domínio das águas, deverá ter em conta as dificuldades encontradas e perspectivar soluções adequadas. Os novos conhecimentos científicos e experiências práticas podem levar à melhoria das disposições vigentes.

2.2.6. Alguns Estados-Membros dispõem já de mecanismos destinados a possibilitar a informação e a consulta dos utilizadores/consumidores sobre diversos aspectos da política da água, embora seja necessário coordenar este processo a todos os níveis. O Comité sugere, por consequência, que a Comissão examine com os Estados-Membros a forma de instituir:

- uma autoridade competente em cada Estado-Membro;

- um conselho de utilizadores/consumidores em cada Estado-Membro;

- mecanismos que permitam a ligação entre estes órgãos ao nível europeu.

A composição destes órgãos deve ser deixada ao critério de cada Estado-Membro, mas poderia talvez adoptar-se a formulação sugerida na Parte II - «Implementação do programa de acção, Programas de acção nacionais, 12º elemento» da proposta da Comissão.

2.3. Águas subterrâneas: um recurso vulnerável

2.3.1. É cada vez maior a pressão ambiental sobre as águas subterrâneas e de superfície em toda a União Europeia.

2.3.2. O objectivo da durabilidade deve ser alcançado através de uma abordagem integrada, o que significa que as águas subterrâneas e de superfície têm de ser geridas com base num objectivo global, prestando a mesma atenção aos aspectos quantitativos e qualitativos e tendo em conta, igualmente, os problemas específicos ao nível regional.

2.3.3. A política comunitária no domínio das águas subterrâneas tem sido vítima da ausência de planificação geral e de instrumentos específicos que permitam uma acção concertada em toda a Comunidade.

2.3.4. É urgente reforçar, no âmbito da Agência Europeia do Ambiente e em concertação com as instâncias competentes dos Estados-Membros, a actividade do Centro Temático da Água, no que diz respeito à recolha de dados, à uniformização da terminologia e à criação de uma base mínima de dados relativos às redes hidrográficas e hidrogeológicas. É, assim, urgente inventariar e quantificar as diferentes fontes de poluição que afectam a qualidade daqueles recursos, nomeadamente ao nível local.

2.3.5. A avaliação das quantidades disponíveis de água doce e a respectiva captação em condições objectivas e estudadas devem ser alvo de uma apreciação científica e, consequentemente, basear-se em medidas reconhecidas cientificamente.

2.4. Gestão

2.4.1. O Comité constata que o programa de acção foi elaborado em coerência com o princípio de gestão por bacia hidrográfica e com a política global comunitária da gestão da água, apresentada na Comunicação sobre «A Política da Comunidade Europeia no domínio das águas» ().

2.5. Vigilância ambiental

2.5.1. Segundo a proposta da Comissão, a situação ambiental das águas subterrâneas será estritamente vigiada e avaliada pela Agência Europeia do Ambiente, no âmbito da responsabilidade ambiental que lhe foi atribuída e dentro dos limites das suas competências.

2.5.2. No entanto, a responsabilidade principal cabe aos Estados-Membros, que têm por função fornecer a informação. Dado que a Agência não dispõe de poderes de controlo da aplicação e respeito das disposições, incumbe à Comissão exigir que os Estados-Membros cumpram as respectivas obrigações.

2.6. Financiamento

2.6.1. Se se deseja uma gestão durável de um recurso tão essencial como é a água, é necessário que o financiamento das medidas de prevenção e de protecção seja distribuído equitativamente, tendo em conta o princípio do pagador-poluidor e utilizando instrumentos jurídicos dissuasivos. É também, evidentemente, necessário evitar que o custo dos programas constitua um obstáculo a que se alcancem os objectivos fixados. Trocas de experiências ao nível europeu poderão atalhar custos e, inclusive, fazer avançar o processo.

2.6.2. Uma parte do financiamento dessa política de prevenção, ao nível nacional, poderia ter como origem um tabelamento modulado do preço da água.

É evidente que, no caso de haver medidas que impliquem custos desproporcionados para as autoridades públicas de alguns Estados-Membros, se poderá perspectivar um apoio financeiro proveniente do Fundo de Coesão (nº 5 do artigo 130º-S), embora apenas em último recurso, uma vez que se deverá aplicar neste contexto o princípio do poluidor-pagador.

3. As quatro linhas de acção principais do programa de acção

3.1. Princípios de planificação e de gestão

3.1.1. A planificação e a gestão implicam, em primeiro lugar, o recenseamento das reservas hídricas subterrâneas, a identificação, em termos quantitativos e qualitativos, das fontes de poluição e, ainda, propostas claras, dos Estados-Membros, de medidas destinadas a evitar a poluição e o desperdício, tendo em conta os aspectos regionais.

3.1.2. Seria útil proceder a uma classificação da utilização das águas de acordo com o respectivo destino e em função das suas diferentes características, segundo os lençóis freáticos de origem (fácil potabilização,...).

3.1.3. É necessário salientar que, nomeadamente a urbanização, a industrialização e também, por vezes, o emparcelamento, podem reduzir as infiltrações e, consequentemente, a capacidade de realimentação dos lençóis nos locais onde, com frequência, mais se necessita das águas subterrâneas. Será, portanto, necessário tomar medidas destinadas a reduzir a impermeabilização dos solos nas zonas suburbanas e também medidas preventivas do abatimento dos solos nas zonas agrícolas.

3.1.4. É também urgente estabelecer como limite máximo para a bombagem a capacidade de realimentação dos lençóis e incentivar a utilização racional e a reciclagem da água ou, melhor ainda, a utilização em cascata, o que terá como consequência economias de água (por exemplo, nos casos de rega).

3.1.5. As disposições existentes para os lençóis transfronteiriços, como a Convenção de Helsínquia relativa à «Protecção e utilização dos cursos de água transfronteiriços e dos lagos internacionais» (), deviam ser acompanhadas, quando se tratasse de países terceiros em vias de adesão à União Europeia, de medidas de cooperação destinadas a facilitar a adequação desses mesmos países às normas europeias de qualidade.

3.2. Captação de águas doces

3.2.1. Nas zonas costeiras, perdem-se no mar reservas artesianas de água doce não previamente exploradas. Inversamente, nos países onde seja necessário utilizar as águas subterrâneas próximas das zonas costeiras, é imperativo evitar uma sobreexploração, a fim de prevenir a salinização daqueles preciosos recursos de água doce.

3.2.2. É também conveniente estar atento à protecção da água não poluída dos lençóis freáticos e à possibilidade da sua valorização directa, da forma mais apropriada.

3.3. Fontes difusas de poluição

3.3.1. As fontes difusas de poluição devem ser vistas à luz de aspectos práticos:

- processos industriais e tecnologias limpas;

- métodos de produção agrícolas e escoamentos directos;

- gestão dos detritos urbanos e lixiviantes;

- poluição atmosférica e chuvas ácidas;

- poluição doméstica e descargas em águas de superfície;

- poluição rodoviária e escoamento de superfície;

- poluição por esgotos não estanques.

3.3.2. É igualmente necessário ter em atenção o saneamento dos solos contaminados por uma poluição histórica ou acidental; impõe-se um quadro comunitário de referência para a questão da responsabilidade e do financiamento das medidas, tendo em conta o princípio do pagador-poluidor nos casos em que ele se aplique.

3.3.3. Assim, tudo está ligado. A gestão da água não é independente das actividades humanas e dos condicionalismos impostos pela natureza. Estes aspectos devem ser integrados no planeamento e na gestão, a fim de garantir a preservação duradoura daquele recurso.

3.4. Rumo a uma agricultura durável

3.4.1. Por seu turno, a agricultura deve saber questionar-se, optando por uma política orientada para alterações suaves e a longo prazo. Florestação de algumas terras, retirada de outras, medidas agro-ambientais para proteger melhor o ambiente, tudo isto no âmbito da reforma da PAC (política agrícola comum) e das medidas de financiamento já previstas ou a prever para esse efeito.

3.4.2. A utilização do solo deve ser considerada tanto em relação à agricultura como às aguas subterrâneas. A preservação da qualidade dos lençóis freáticos necessita, com efeito, de uma boa preservação dos solos. Dado que a preservação da qualidade das águas subterrâneas depende, nomeadamente, do estado e do tratamento do solo, considera-se necessário definir uma política global de protecção do solo.

3.4.3. A União Europeia deve fazer aplicar as directivas por forma a garantir a protecção das águas subterrâneas, mediante a aplicação de um guia de boas práticas agrícolas que integre as medidas adequadas relativas aos nitratos, fosfatos, produtos «fito» e biocidas, aos detritos.

3.4.4. O Comité anota, com preocupação, o facto de o Relatório Anual da Comissão (1995) () sublinhar que vários Estados-Membros não comunicaram as medidas de transposição da Directiva 91/676/CEE sobre os nitratos e convida a Comissão a debruçar-se sobre os motivos das dificuldades encontradas.

4. Observações na especialidade

4.1. Utilização das lamas de depuração

4.1.1. A reciclagem das lamas de depuração ricas em nutrientes, reintroduzindo-as, pela via dos adubos, no ciclo natural das substâncias, tem apenas sentido se, tanto a curto como a longo prazo, não resultar daí uma acumulação de metais pesados e substâncias tóxicas nos solos agrícolas. A penetração de substâncias tóxicas nas estações de depuração deve ser minimizada por estratégias adequadas. A utilização de lamas de depuração não deve ter como consequência a poluição de águas subterrâneas por nutrientes e outras substâncias tóxicas. Esta segurança apenas pode ser garantida pela obrigatoriedade do controlo oficial. Solicita-se à Comissão que elabore uma proposta estabelecendo novos critérios de qualidade e esclareça as questões em aberto a respeito da responsabilidade pelos prejuízos causados furtivamente nos solos.

4.2. Acidificação

4.2.1. É necessário evitar a acidificação dos solos e das águas subterrâneas, fixando valores máximos mais restritos para as emissões atmosféricas de produtos que para isso contribuam.

5. Conclusões

5.1. Ter uma política da água parece ter-se tornado num desafio essencial do próximo século; é, incontestavelmente, um «dossier» sensível, tantos são os interesses que surgem e se chocam a todos os níveis.

5.2. Anteriormente, o CES emitiu já diversos pareceres, que mantêm toda a sua actualidade e cujas recomendações é necessário não esquecer ().

5.3. Devido à evolução dos conhecimentos em matéria de ambiente, é necessário encarar, nomeadamente, uma renivelação das condições em que a agricultura europeia haja de evoluir, velando por que, em condições económicas adequadas, ela possa desempenhar o papel que lhe cabe na preservação da qualidade ambiental.

5.4. Também a gestão das águas subterrâneas deve ser vista no contexto socioeconómico global e, evidentemente, no do ciclo da água. Seria inaceitável que se chegasse ao ponto de a qualidade da água fornecida ser cada vez mais rara e cara. Aliás, em certas regiões já se coloca o problema da sua partilha.

6. Recomendações

6.1. Em conclusão, o Comité recomenda:

- que se integre o plano de acção na directiva-quadro sobre os recursos hídricos, definindo claramente os níveis de responsabilidade respectivos e tendo em conta as recomendações já formuladas pelo Comité no parecer sobre a «Política da Comunidade Europeia no domínio das águas»;

- o desenvolvimento dos sistemas de informação e de recolha de dados, sob a coordenação da Agência Europeia;

- que se prevejam medidas de acompanhamento, nomeadamente em matéria de informação e de educação do público, e de formação dos responsáveis administrativos e dos agentes económicos (principalmente agricultores e consumidores);

- que a partir do ano 2000, se avaliem os progressos e as realizações dos Estados-Membros, assegurando-se, entretanto, a difusão regular dos respectivos relatórios, a fim de tornar mais fácil o aproveitamento comum da experiência adquirida.

Bruxelas, 29 de Janeiro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO nº C 355 de 25. 11. 1996, p. 1.

() 1) «5º Programa de Acção Ambiente», JO nº C 138 de 17. 5. 1993 - JO nº C 287 de 4. 11. 1992.

2) «Revisão do 5º Programa», JO nº C 140 de 11. 5. 1996 - JO nº C 212 de 22. 7. 1996.

() Doc. COM(96) 59 final - JO nº C 30 de 30. 1. 1997, p. 5.

() Ponto 6.2 do parecer CES sobre a «A política da Comunidade Europeia no domínio das águas», JO nº C 30 de 30. 1. 1997, p. 5.

() «Aplicação do direito comunitário do ambiente» (doc. COM(96) 500 final).

() Parecer do CES sobre o «Livro Verde - Reparação dos prejuízos causados ao ambiente», JO nº C 133 de 16. 5. 1994.

() JO nº C 303 de 14. 10. 1996, p. 52.

() Ver nota 3, p. 34.

() JO nº L 186 de 5. 9. 1995 - Parecer CES, JO nº C 34 de 2. 2. 1994, p. 1.

() Ver nota 4, p. 35.

() 1) «Águas residuais urbanas», JO nº C 168 de 10. 7. 1990.

2) «Águas balneares», JO nº C 393 de 31. 12. 1994, p. 5.

3) «Qualidade ecológica das águas», JO nº C 397 de 31. 12. 1994.

4) «Exploração das águas minerais», JO nº C 110 de 2. 5. 1995.

5) «Águas destinadas ao consumo humano», JO nº C 82 de 19. 3. 1996.

6) «Política comunitária no domínio das águas», JO nº C 30 de 30. 1. 1997, p. 5.