RELATÓRIO INTERCALAR SOBRE A FASE PILOTO DA INICIATIVA EUROPA 2020 - OBRIGAÇÕES PARA FINANCIAMENTO DE PROJETOS

1. ANTECEDENTES

O presente relatório intercalar (a seguir designado «o relatório») ao Parlamento Europeu e ao Conselho é requerido pelo Regulamento (UE) n.º 670/2012 com o objetivo de avaliar os progressos alcançados na fase piloto da Iniciativa Europa 2020 - obrigações para financiamento de projetos (PBI - Project Bond Initiative).

A iniciativa PBI constitui um instrumento de partilha de riscos criado pela Comissão Europeia (CE) e pelo Banco Europeu de Investimento (BEI). O seu objetivo consiste em permitir às empresas emitirem obrigações destinadas ao financiamento de projetos que sejam atrativas para os investidores do mercado de instrumentos de dívida nos setores das redes transeuropeias de transporte (RTE-T) e de energia (RTE-E), bem como das redes de telecomunicações e de banda larga.

Devido ao considerável período de tempo necessário para lançar um instrumento inovador desta dimensão, bem como para preparar, adjudicar e concluir novos projetos de infraestruturas, foi criada a fase piloto da PBI com um orçamento de 230 milhões de EUR[1] da UE, a fim de permitir às partes interessadas familiarizarem-se com o novo instrumento com base em operações concretas durante uma fase piloto inicial. Durante a fase piloto[2], que teve início em 7 de novembro de 2012, o BEI pode aprovar projetos até 31 de dezembro de 2014, devendo o seu financiamento estar concluído até 31 de dezembro de 2016. A implementação plena está prevista no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa (MIE) que faz parte do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020.

O presente relatório, elaborado em cooperação com o BEI, abrange o primeiro período de 12 meses, entre novembro de 2012 e novembro de 2013, e apresenta os progressos realizados a nível da aprovação e do financiamento de projetos. Analisa os ensinamentos extraídos durante a fase-piloto e destaca possíveis sinergias e economias de escala que podem ser alcançados no quadro do MIE. O papel do MIE poderia ser potenciado pela criação de sinergias, através da conjugação de subvenções com instrumentos financeiros, como a PBI, a garantia de empréstimos para projetos de RTE-Transportes (LGTT) e ações de apoio ao programa.

O relatório baseia-se nos primeiros resultados de uma avaliação externa independente, destinada a avaliar as realizações da PBI em relação aos objetivos estratégicos, bem como o financiamento através do mercado de capitais num contexto mais vasto, e que será concluída no primeiro trimestre de 2014. A fase piloto será igualmente objeto de uma avaliação independente em 2015, que irá proporcionar um quadro mais completo sobre a eficácia e a eficiência da utilização dos fundos da UE.

2. CONTEXTO POLÍTICO

A importância do investimento em infraestruturas para o potencial de crescimento futuro e para a criação de emprego continua a ser incontestável. Os projetos de infraestruturas económica e financeiramente viáveis podem ter um efeito contra cíclico importante, podem melhorar a produtividade e são propícios à criação de emprego. Ao mesmo tempo, as infraestruturas destinadas a melhorar o acesso ao mercado sustentam a competitividade da Europa.

Para responder aos desafios que a implementação da Estratégia Europa 2020 supõe, a Europa carece de um volume substancial de investimento em infraestruturas e de uma diversidade de modelos de financiamento. Com base na estimativa das necessidades de investimento dos Estados-Membros, a CE calculou que seria necessário 1 bilião de EUR nos setores das RTE-T, RTE-E e TIC, entre 2011 e 2020.

Os Estados-Membros da UE prosseguiram um processo de consolidação dos seus orçamentos nos últimos anos, tendo o investimento em infraestruturas públicas e a constituição de uma reserva de projetos sido afetados. O orçamento da UE no quadro do MIE contribuirá para financiar as ligações que faltam para interligar as redes de transportes e de energia, bem como a implantação da infraestrutura de banda larga de alta velocidade em toda a UE[3]. No entanto, continua a ser de importância primordial a participação do setor privado no financiamento a longo prazo destes projetos.

A PBI constitui apenas uma das ações estratégicas da CE para fazer face aos desafios acima referidos. Espera-se um impacto mais alargado com o seguimento do Livro Verde sobre o financiamento a longo prazo da economia europeia, previsto para o primeiro trimestre de 2014, com a reforma da regulamentação do mercado financeiro, bem como com o contexto macroeconómico global e com a estabilidade regulamentar a nível setorial.

Neste contexto, a PBI tem sido bem sucedida no seu papel de catalisador para o relançamento do mercado de investimento em infraestruturas. Em 2013, voltaram a aparecer no mercado uma série de soluções de financiamento de projetos através de obrigações, sem o apoio do orçamento da UE. A iniciativa também se enquadra bem no debate internacional a nível do G20 e da OCDE no sentido de converter as infraestruturas numa categoria distinta de ativos e com o grupo de peritos de alto nível, criado pelo Conselho, que concluiu um relatório sobre o financiamento das infraestruturas e das PME em novembro de 2013.

3. EVOLUÇÃO DO MERCADO DESDE 2011

O investimento em infraestruturas na Europa diminuiu desde 2007, em virtude do declínio do investimento dos setores público e privado nesta área. No setor público, esta diminuição resultou das restrições orçamentais que tiveram como consequência uma revisão das prioridades das despesas futuras e dos planos de infraestruturas. Embora se esperasse que o setor privado viesse complementar o investimento do setor público, o que se verificou foi que a incerteza económica e financeira levou os promotores a suspender os projetos em setores como a energia e as TIC/banda larga, onde as necessidades de investimento são enormes, com vista a melhorar as redes, e onde o financiamento do setor privado é preponderante.

Tal como evidenciado na figura 1, o financiamento de infraestruturas pelo setor privado na UE, utilizando como indicador alternativo o financiamento de projetos PPP, ainda não recuperou para os níveis anteriores à crise, a saber 25-30 mil milhões de EUR, o que era ainda insuficiente tendo em conta as necessidades da UE em matéria de infraestruturas. Tal deve-se, em parte, à redução de atividade das seguradoras de crédito. Após uma recuperação parcial em 2010 e 2011, o valor das operações de PPP que concluíram o seu financiamento em 2012 na Europa totalizou 11,7 mil milhões de EUR, o que representa uma quebra de 35 % relativamente a 2011 (17,9 mil milhões de EUR) e o mais baixo valor registado desde 2003. Este declínio dos projetos de PPP e dos volumes de financiamento de projetos traduz em primeiro lugar uma modesta reserva e preparação de projetos e, em segundo lugar, a escassez de financiamento a longo prazo em determinados setores e países afetados pela crise financeira.

Fonte: EPEC

Analisando o mercado mais vasto, por setores do MIE, o financiamento de infraestruturas registou uma diminuição para 18 mil milhões de EUR em 2012 (relativamente aos 28 mil milhões de EUR em 2011) e um menor número de transações. O setor dos transportes contribuiu com projetos no valor de 14,1 mil milhões de EUR, enquanto as redes de energia representaram 3,3 mil milhões de EUR e o setor das telecomunicações 0,5 mil milhões de EUR.

Gráfico 2

No primeiro semestre de 2013, a atividade da UE 28 nos setores do MIE aumentou 33 % em termos de volume, passando de 9,2 mil milhões de EUR no primeiro semestre de 2012 para 12,2 mil milhões de EUR no primeiro semestre de 2013. O número de transações diminuiu ligeiramente (12 contra 15) e o volume médio das operações 2013, (1,0 mil milhões de EUR), foi 66 % superior ao registado em 2012 (0,6 mil milhões de EUR). Tal deve-se sobretudo às várias grandes operações de refinanciamento ocorridas em 2013 (Open Grid Europe, estrada com portagem de Brebemi).

Os bancos continuaram a rever os seus modelos de negócio. Alguns estão dispostos a conceder de novo crédito para projetos, embora a prazos de vencimento mais curtos do que antes da crise, outros estão a desenvolver capacidades com vista a conceber e executar operações de financiamento de projetos, para dar resposta ao reforço previsto do papel a ser desempenhado pelos investidores institucionais. Esta evolução tem sido interpretada, em algumas instâncias, como um sinal de recuperação do financiamento bancário. No entanto, as nossas estimativas apontam no sentido de que os bancos não poderão fornecer o volume de crédito suficiente para satisfazer as necessidades da UE em termos de infraestruturas.

Existe um risco real de que as despesas realizadas em infraestruturas após a crise financeira, como forma de promover o crescimento e o emprego no futuro, sejam restringidas, a menos que possam ser desenvolvidas fontes de financiamento alternativas. A este respeito, há que referir que surgiram diversas companhias de seguros e fundos de investimento para financiamento de infraestruturas, que podem investir em crédito preferencial ou subordinado, tanto no mercado primário como secundário. Algumas companhias de seguros criaram internamente equipas dedicadas ao financiamento de infraestruturas, com o objetivo de reforçar a sua presença no mercado, enquanto outras atuam através de contas de gestão separadas. Diversas concluíram já as suas primeiras transações, embora na maioria dos casos se tenha tratado de operações de pequena dimensão em projetos relativamente simples de infraestruturas sociais no Reino Unido (por exemplo, alojamento universitário) e essencialmente de subscrições privadas e não públicas de obrigações. Ao passo que diversas transações de pequeno porte a nível local constituem investimentos em instalações de fabrico novas, as operações de maior envergadura a nível nacional representam frequentemente refinanciamentos e investimentos em espaços industriais abandonados.

Em conclusão, embora o financiamento bancário tradicional continue a ser importante, existe potencial para que estes e outros novos agentes do mercado promovam o financiamento do setor privado a projetos de infraestruturas, através mercados de instrumentos de dívida. É este um dos objetivos principais da PBI.

4. Objetivos da iniciativa «Obrigações para financiamento de projetos»

A PBI tem por objetivo prever um instrumento concreto que contribua para a retoma económica pós-crise. Os seus principais objetivos são de dois tipos:

- estimular o investimento em projetos de interesse europeu nos setores das redes transeuropeias de transportes, de energia e de banda larga com um claro valor acrescentado europeu, contribuindo assim para que o investimento cresça até atingir os níveis anteriores à crise e,

- promover uma maior participação dos investidores institucionais no financiamento, através do mercado de instrumentos de dívida de longo prazo, para os projetos economicamente viáveis naqueles setores.

A PBI visa complementar as fontes de financiamento de projetos existentes e constituir uma alternativa credível através de outras fontes de financiamento creditício (banca e fundos de crédito emergentes). Trata-se não só de alargar as fontes de financiamento disponíveis, mas também de resolver os problemas de insuficiência de investimento e melhorar as condições de financiamento. O objetivo final da PBI consiste em promover o interesse dos investidores do setor privado no investimento em infraestruturas.

A melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos oferecida pelo BEI através da PBI tem por objetivo colmatar o fosso entre as notações de qualidade de investimento, tipicamente baixas, dos projetos de infraestruturas com financiamento privado e as notações mais elevadas pretendidas pelos investidores. Será assim possível diversificar as fontes de financiamento, podendo contribuir-se para preservar os prazos de vencimento e reduzir os custos de financiamento. A melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos pode ser proporcionada sob a forma de:

- um mecanismo que envolve a constituição de reservas, que consiste numa parcela de crédito subordinado (ou seja, um empréstimo direto ao projeto que apenas será reembolsado uma vez assegurado o serviço da dívida obrigacionista prioritária), ou

- um mecanismo sem constituição de reservas, que consiste numa linha de crédito contingente que, quando acionada, se converte num empréstimo subordinado.

A melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos diz respeito às obrigações com notação de «investimento A-», que são por conseguinte suscetíveis de ser adquiridas pela maioria dos investidores institucionais. Considerando que existe um pequeno número de investidores institucionais que estão agora prontos a absorver mais riscos através da aquisição de parcelas de obrigações mezzanine, continuam a ser válidos os objetivos da PBI de atrair uma massa crítica de investidores para o mercado, reforçar a normalização e contribuir para o desenvolvimento de um mercado mais maduro.

A melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos contribui para dar resposta ao problema dos riscos específicos inerentes aos projetos durante as fases de construção e de exploração, proporcionando liquidez suplementar com vista a melhorar o seu perfil financeiro perante acontecimentos imprevistos. Uma vez que o direitos inerentes às obrigações que beneficiam de uma melhoria da qualidade creditícia prevalecem sobre os dos investidores em capital próprio, mas são subordinados relativamente aos dos investidores em títulos de dívida, a notação de risco de crédito das obrigações vê-se melhorada.

A contribuição da UE para a iniciativa PBI serve para absorver em parte o risco adicional incorrido pelo BEI pelo facto de se dedicar a operações com risco superior ao normal, cobrindo as primeiras perdas a nível da carteira de projetos até um determinado montante máximo. Isto permite ao BEI apoiar um maior número de operações do que seria de outro modo possível. Os projetos devem ser consonantes com as orientações da União que estabelecem os critérios de elegibilidade em cada um dos três setores, devem gerar fluxos de tesouraria estáveis e suficientemente elevados, ser economicamente sólidos e tecnicamente viáveis.

5. RESULTADOS

A fase piloto da PBI teve início há 12 meses e permite a aprovação de projetos pelo Conselho de Administração do BEI até ao final de 2014 e a conclusão do financiamento até ao final de 2016.

Até à data, o Conselho de Administração do BEI aprovou oito projetos elegíveis para PBI nos setores da energia e dos transportes, em vários Estados-Membros da UE. Além disso, o BEI demonstrou a viabilidade da iniciativa obrigações para financiamento de projetos concedendo uma melhoria do risco de crédito relativamente às obrigações atinentes a dois dos projetos aprovados (com apoio da UE em apenas um dos casos, devido a restrições orçamentais), prevendo-se a assinatura de uma terceira a breve trecho.

5.1. Projetos aprovados pelo BEI

Os projetos incluem autoestradas em vários Estados-Membros, ligações de rede para os parques eólicos offshore na Alemanha e no Reino Unido e instalações de armazenamento de gás em Itália e em Espanha. No domínio da banda larga, o BEI está a trabalhar de forma pró-ativa com vista à elaboração de uma reserva de projetos.

Quadro 1:

Política || Projeto || País || Dimensão esperada do mecanismo de melhoria do risco de crédito (milhões de EUR)

RTE-T || Autoestrada || Bélgica || 150

RTE-T || Autoestrada || Alemanha || 120

RTE-T || Autoestrada || Reino Unido || 200

RTE-E || Ligações de rede para diversos parques eólicos offshore || Reino Unido || 150

RTE-E || Armazenamento de gás || Espanha || 200

RTE-E || Armazenamento de gás (1) || Itália || 200

RTE-T || Autoestrada || Eslováquia || 200

RTE-E || Ligações de rede para diversos parques eólicos offshore || Alemanha || 170

Total aprovado || || || 1 390

(1) sujeito à disponibilidade de financiamento da UE

Novos projetos aprovados pelo Conselho de Administração do BEI até ao final de 2014 podem também ser acrescentados à lista.

A fase piloto pode fornecer melhorias da qualidade creditícia no valor de aproximadamente três vezes a contribuição do orçamento da UE (230 milhões de EUR), ou seja, cerca de 700 milhões de EUR, que, em última instância, apoiam um volume de dívida prioritária 15 a 20 vezes superior à contribuição do orçamento da UE.

Os mecanismos de subordinação correspondentes aos oito projetos aprovados excedem 700 milhões de EUR, mas a sua utilização será provavelmente inferior, em virtude de a emissão de obrigações para financiamento de projetos constituir, em geral, apenas uma de entre várias opções de financiamento à disposição da empresa responsável pelo projeto e/ou autoridade adjudicante. Por exemplo, as autoestradas no Reino Unido e na Eslováquia serão financiadas sem melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos uma vez que, por motivos específicos inerentes aos projetos, a notação de risco dos projetos foi suficiente para obter fundos no mercado obrigacionista sem necessidade das melhores notações permitidas por aquela melhoria. Apesar disso, considera-se que a existência da melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos como opção de financiamento adicional contribuiu para manter a tensão a nível da tarificação destes dois projetos, assegurando que o resultado é vantajoso para a respetiva entidade adjudicante.

5.2. Obrigações para financiamento de projetos apoiadas pelo BEI

O BEI apoiou uma emissão de obrigações no montante de 1,4 mil milhões de EUR para a instalação de armazenagem de gás «Castor»[4] sem recurso ao orçamento da UE, uma vez que o montante exigido para a contribuição da CE ultrapassava o orçamento disponível.

Primeira emissão de obrigações para financiamento de projetos A primeira emissão de obrigações para financiamento de projetos, no montante de 1,4 mil milhões de EUR, vencível em dezembro de 2034, foi lançada em julho de 2013, com um cupão de 5,756%, ou seja um spread de 100 pontos de base acima das obrigações do Governo espanhol. As obrigações destinavam-se a financiar a construção e a exploração de um armazenamento subterrâneo de gás, bem como as instalações conexas, ao largo da costa mediterrânica espanhola do Norte. A Standard & Poor’s emitiu uma notação «BBB» para essas obrigações. Houve 30 investidores nas obrigações, tendo mais de 60 % da emissão sido tomados por seguradoras e fundos de pensões e o restante por agências, gestores de fundos e bancos (apenas 4 %). Os investidores tinham origem geográfica diversificada, destinando-se parcelas aproximadamente equitativas à Alemanha, à França, à Espanha, à Itália, ao Reino Unido e ao Luxemburgo. As obrigações foram emitidas pela Watercraft Capital, uma EFE sedeada no Luxemburgo, que por sua vez empresta os fundos obtidos à empresa responsável pelo projeto para refinanciar os seus empréstimos a prazo mais curto com que tinha financiado a construção das instalações de armazenagem de gás. A empresa responsável pelo projeto disporá assim de um financiamento mais adequado à sua concessão, que tem a duração de 30 anos.

A PBI apoiou também a emissão de um empréstimo obrigacionista de 305 milhões de GBP para o projeto Greater Gabbard OFTO no Reino Unido, que envolve as instalações de transporte de eletricidade que ligam 500 MW de parques eólicos offshore à rede em terra do Reino Unido. Este projeto é o primeiro projeto OFTO (Offshore Transmission Owner) a ser financiado através dos mercados de capitais. As obrigações beneficiavam de uma melhoria da qualidade creditícia sem constituição de reservas de cerca de 46 milhões de GBP, tendo consequentemente merecido uma notação de A3 por parte da Moodys, oferecendo uma remuneração muito competitiva de 125 pontos de base acima das obrigações do Estado. A melhoria da qualidade creditícia das obrigações foi concedida com recurso ao orçamento da UE e utilizou totalmente o orçamento de 10 milhões de EUR da UE disponíveis para projetos energéticos durante a fase piloto.

A estas duas operações deverá seguir-se o projeto de autoestrada A11 na Bélgica, até finais de 2013 ou princípios de 2014. Esta operação será também apoiada pelo orçamento da UE e constituíra um novo padrão de referência em termos de potencial de investidores e de níveis de preços.

A PPP A11 Brugge é uma nova autoestrada que liga o porto de Zeebrugge com a E40 em direção a Gand e a E34 em direção a Antuérpia, o que permitirá melhorar a ligação do porto à cidade de Bruges e as ligações turísticas à costa belga, em particular Knokke e Blankenberge. Atualmente, a estrutura de financiamento da A11 está a ser finalizada, prevendo-se que esteja concluída no final de 2013 ou no início de 2014, dependendo a sua assinatura da conclusão das negociações e da aprovação por parte das entidades adjudicantes. O projeto A11 seria o primeiro projeto no domínio da RTE-T a ser abrangido pela PBI e a primeira operação «de raiz». Espera-se que as obrigações, no montante de 575 milhões de EUR, sejam apoiadas por uma melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos sem constituição de reservas de cerca de 114 milhões de EUR, sob a forma de uma carta de crédito subordinado emitida pelo BEI.

5.3. Outras emissões de obrigações destinadas a financiar infraestruturas

A ênfase dada ao mercado de capitais e a promoção do seu apoio ao financiamento dos projetos de infraestruturas conduziu igualmente a um aumento significativo de outras emissões de obrigações destinadas ao financiamento de infraestruturas, em comparação com 2007-2012. Todavia, entre 2007 e 2013, em termos de volume, mais de 90 % das obrigações emitidas nos setores abrangidos pelo MIE constituíam refinanciamentos, 6 % representavam investimentos de raiz e 3 % aquisições.

Gráfico 3

Para além da emissão de 1,4 mil milhões de EUR para o projeto «Castor», que beneficiou da melhoria da qualidade creditícia do BEI, em 2013 foi concluída uma série de importantes operações de refinanciamento no mercado obrigacionista, incluindo:

· O refinanciamento do «High Speed 1», o projeto ferroviário de alta velocidade do Reino Unido, com uma emissão de obrigações a 25 anos no montante de 760 milhões de GBP, como parte de um pacote de 1,55 mil milhões de GBP de dívida prioritária. Esta emissão conseguiu uma notação de A- , tendo o Governo britânico assegurado as receitas de exploração da «High Speed 1» através de um acordo interno.

· A Open Grid conseguiu refinanciar dívida no montante de 2,7 mil milhões de EUR, com 1,2 mil milhões de EUR de linhas de crédito e 1,5 mil milhões de EUR em obrigações com uma notação de A- e com vencimentos a 7, 10 e 12 anos.

· Na Eslováquia, o refinanciamento de aproximadamente 1,2 mil milhões de EUR de dívida através de obrigações de longo prazo com uma notação BBB+ e vencimento em 2039.

Estas operações demonstram claramente a profundidade e a apetência dos mercados de capitais europeus pelo simples refinanciamento de projetos de infraestruturas.

Além disso, assistiu-se em 2013 à emergência de uma série de soluções inovadoras no mercado dos instrumentos de dívida, que procuravam promover de diferentes formas o financiamento de projetos de raiz por parte de investidores institucionais. Trata-se na maioria dos casos de setores de infraestruturas sociais, como por exemplo o alojamento estudantil, cujos projetos são de menor envergadura e envolvem riscos menos elevados.

Projeto || Notação || Vencimento || Valor nominal (em milhões) || Características

Estrada de circunvalação L2/A507 || Baa 3 || 28 anos e 30 anos, respetivamente para a parcela I e para a parcela II || 79 (EUR) (parcela I) 86 (EUR) (parcela II) || Mais de 65 % do financiamento concedido pelo Governo francês, os restantes 165 milhões de EUR tomados por um grupo segurador; a parcela II beneficiam da garantia Dailly (uma garantia do Estado francês)

Alojamento de estudantes Holyrood, Reino Unido || AA-/A2 || 35 anos fixo & indexado || 63 (GBP) || Obrigações subjacentes notadas como BBB/Baa3 e beneficiando da melhoria da qualidade creditícia concedida pela Assured Guaranty

Pendleton Together Housing || n/d || 29 anos || 71,7 (GBP ) (parcela A) 10,9 (GBP ) (parcela B) || Financiamento através de obrigações parcialmente garantido (as obrigações prioritárias da categoria A beneficiam de uma melhoria da qualidade creditícia da parcela subordinada da categoria B)

Prisão de Zaanstad || n/d || 28 anos || 72 (EUR) || A parcela do empréstimo subordinado de categoria B melhora a qualidade creditícia dos títulos prioritários

Uliving Hertfordshire, Reino Unido || A- || 41 anos indexado || 144 (GBP) ||

UPP, alojamento de estudantes em instalações múltiplas, Reino Unido || A- || 27 anos fixo, 34 anos indexado || 382 (GBP) || Receitas de rendas provenientes de diversas universidades, com gestão centralizada de tesouraria com vista à redução do risco

Sustainable Communities for Leeds || AA-/A2 || 19 anos || 102 (GBP) || Obrigações subjacentes beneficiando de melhoria da qualidade creditícia por parte da Assured Guaranty

Fontes: Infrastructure Journal, Standard & Poors

É de salientar que os projetos L2, Holyrood, Pendleton, Zaanstad, and Leeds beneficiam todos de alguma forma de melhoria da qualidade creditícia. Duas operações marcam o regresso ao mercado de uma seguradora de empréstimos obrigacionistas para estas transações de média dimensão. A maior operação de todas, o alojamento de estudantes UPP, cifra-se em 382 milhões de GBP e baseia-se numa carteira de projetos. Em vários casos, uma grande parte da transação foi tomada por um único investidor institucional.

Todas estas transações, com exceção de duas, tiveram lugar no Reino Unido, onde é corrente o financiamento de PPP pelos mercados de capitais com recurso a garantias de crédito. Na Europa continental, começa a surgir uma apetência por soluções de financiamento obrigacionista, estando as autoridades adjudicantes a adaptar-se lentamente às novas possibilidades de financiamento. Continua a ser frequente a exigência, na fase de apresentação de propostas, de um compromisso financeiro por parte dos proponentes, o que limita as soluções obrigacionistas às subscrições privadas, afastando em grande medida as emissões públicas de obrigações, que permitem um volume mais importante e melhores condições de preços.

5.4. Síntese dos resultados

No primeiro ano de funcionamento, o Conselho de Administração do BEI aprovou oito projetos como potenciais beneficiários de melhoria da qualidade creditícia das obrigações para o financiamento de projetos, estando novos projetos a ser avançados. Dois projetos beneficiaram de uma melhoria de risco de crédito pelo BEI, devendo ser assinado um novo projeto no início de 2014. Um destes três projetos foi concluído sem o apoio do orçamento da UE.

A promoção ativa, por parte da CE e do BEI, das obrigações para financiamento de projetos de infraestruturas foi reconhecida e apreciada pelo mercado, tendo apoiado o desenvolvimento de outras soluções de mercado através do efeito catalisador pretendido. Vem confirmar que a Europa está a fazer progressos efetivos no sentido da criação de um mercado de obrigações para financiamento de projetos. A PBI permitiu nomeadamente a uma maior gama de investidores ter acesso a ativos de infraestrutura, como comprovado pelas operações já concluídas. As obrigações para financiamento de projetos, mesmo nos casos em que não foram a opção de financiamento preferida, exerceram uma pressão concorrencial que permitiu reduzir os custos totais de financiamento numa série de projetos.

Contudo, o mercado tem-se centrado até ao momento em projetos de infraestruturas locais de pequena dimensão no Reino Unido, sendo pouco expressiva a atividade de apoio a projetos de maior dimensão a nível nacional. Em especial, os projetos de raiz no domínio RTE continuam a defrontar-se com condições difíceis. Os Estados-Membros devem acelerar a identificação e a preparação de projetos de infraestruturas com vista à sua apresentação ao mercado.

6. Melhorias a introduzir a nível da PBI 6.1. Necessidade de uma reserva de projetos mais sólidos e maduros

Se bem que exista manifestamente uma procura de investimento em infraestruturas na Europa, há um receio crescente de que os atuais projetos, em termos de número e de maturidade, não sejam suficientes para a satisfazer esta procura[5].

Relativamente aos projetos e setores que dependem de forma crucial da participação do setor público, os governos de toda a Europa têm um papel importante a desempenhar, devendo comprometer-se a desbloquear o investimento em novas infraestruturas e resolver o problema da incerteza quanto à oferta futura ou à reserva de projetos de infraestrutura. Na ausência de uma adequada reserva de projetos (válidos), não é possível promover o investimento de longo prazo. A consolidação da confiança dos investidores no fluxo de operações, com vista a preservar o seu interesse em aplicar os seus fundos e investir na edificação das novas capacidades necessárias à análise financeira de projetos de infraestruturas, requer um grau mais elevado de transparência na reserva de projetos a nível nacional e supranacional, bem como um planeamento e um compromisso a longo prazo por parte das entidades adjudicantes.

Neste contexto, as alterações súbitas ao enquadramento regulamentar em setores específicos continuam a representar um desafio importante para a efetiva constituição de reservas de projetos. Em todos os setores, certos fatores como a ausência de normalização, a incerteza quanto à formação dos preços nas emissões do mercado de capitais, bem como a atual perceção do caráter inédito deste tipo de operações no mercado, são verdadeiros desafios com que se defrontam as soluções obrigacionistas. Neste ponto, a PBI pode igualmente dar provas do seu papel benéfico.

6.2. Utilização do orçamento da UE

Tendo em conta o mecanismo de partilha de riscos instituído entre a Comissão e o BEI, tal como descrito na seção 4, a utilização do orçamento da UE seria mais eficaz se a o provisionamento para as primeiras perdas oferecido pelo orçamento da UE fosse repartido entre todos os projetos nos três setores abrangidos pela PBI. Existem limites claros para a diversificação dos riscos e, por conseguinte, para o efeito de alavanca, com três provisionamentos distintos para primeiras perdas em apoio de três carteiras setoriais, como é atualmente o caso. Além disso, uma vez que o efeito de alavanca nas pequenas carteiras é limitado torna-se necessário encontrar projetos com dimensão adequada ao orçamento disponível. Por exemplo, o BEI financiou o projeto «Castor» a partir dos seus próprios recursos, uma vez que a contribuição do orçamento RTE-E era insuficiente para cobrir a necessária contribuição da UE.

Em suma, o orçamento da UE e os instrumentos de partilha de riscos podem conseguir um efeito de alavanca mais importante através da diversificação. A diversificação aumenta com o número de projetos incluídos na carteira, ao passo que a diversidade setorial dos projetos diminui a sua correlação. Por conseguinte, uma carteira mais vasta, que se estenda também por diferentes setores, comporta maiores benefícios em termos de diversificação. Por outro lado, a gestão de riscos numa carteira que contém projetos com diferentes perfis de risco pode ser mais complexa, embora continue a ser gerível pelo BEI. A fim de maximizar os benefícios da diversificação, o MIE deveria ter apenas uma única carteira de projetos em plena conformidade com o Regulamento MIE e o Regulamento Financeiro sobre as despesas da UE. Tornar-se-ia assim mais fácil o financiamento dos projetos, independentemente da sua dimensão ou calendário.

O mesmo mecanismo poderia ser alargado às carteiras PBI e LGTT atualmente existentes, o que permitiria tirar pleno partido das economias de escala. Com a fusão destas carteiras com a carteira do MIE, seria criada uma nova carteira, podendo reduzir-se mais cedo as contribuições relativas do orçamento da UE para novos projetos. Tudo indica que o estudo externo encomendado pela CE, referido na introdução, aponte para esta mesma conclusão.

7. CONCLUSÕES

Tal como o demonstram as duas emissões de obrigações para financiamento de projetos com melhoria da qualidade creditícia decorridos apenas 12 meses, a iniciativa está a corresponder às expectativas e constitui um êxito em termos de oferta de financiamento aos projetos.

O interesse manifestado pelo mercado relativamente à iniciativa, bem como o feedback recebido, foram positivos, o que foi decisivo para dirigir os investidores para soluções obrigacionistas. No que diz respeito ao desenvolvimento das emissões de obrigações para financiar projetos, é necessário um esforço adicional com vista a criar um mercado obrigacionista ativo, incluindo a emissão de obrigações suplementares para se ter uma reserva suficiente de emissões em curso, que permita identificar mais facilmente valores de referência para futuras emissões. Tornar-se-ia assim mais fácil, para os investidores e as autoridades adjudicantes, estimar os níveis de financiamento prováveis, sendo igualmente mais previsíveis as condições de preço das soluções obrigacionistas, o que permitiria talvez às autoridades adjudicantes deixarem de exigir um compromisso firme de financiamento. Além disso, um mercado de obrigações para financiamento de projetos com elevada liquidez exige que os projetos sejam mais bem preparados e amadurecidos. Os governos devem, por conseguinte, empenhar-se num planeamento a longo prazo, de modo a tornar mais estável e transparente a reserva de projetos de infraestrutura. A este respeito, o MIE prevê assistência técnica a nível institucional e de projeto, para ajudar a preparar futuras reservas de projetos de interesse comum, em apoio aos Estados-Membros e ao setor privado. É também possível alargar a PBI a outras áreas de intervenção política, podendo o financiamento de pequenos projetos de infraestruturas locais ser partilhado a nível nacional ou regional.

O papel do MIE poderia ainda ser maximizado com uma fusão das três carteiras setoriais (transportes, energia e banda larga), como indicado no artigo 14.º, n.º 3, do futuro regulamento que cria o MIE. A fim de aumentar a eficiência e o efeito de alavanca das despesas orçamentais da UE, poderia aproveitar-se esta oportunidade para criar um sistema partilhado de provisionamento para primeiras perdas, com vista a beneficiar da inerente diversificação dos três setores, no qual os antigos instrumentos seriam utilizados como carteira inicial.

[1] 200 milhões de EUR para a RTE-T, 10 milhões de EUR para a RTE-E , 20 milhões de EUR para TIC

[2] Regulamento 670/2012, JO L 204/1 de 31/07/2012

[3] No caso dos projetos de caráter económico apoiados através de auxílios estatais, os Estados-Membros são obrigados a assegurar que os planos de auxílio são notificados antecipadamente ou são elegíveis ao abrigo do Regulamento geral de isenção por categoria.

[4] O projeto foi objeto de uma avaliação do impacto ambiental aprovada pela autoridade competente espanhola em 2009. Na sequência da atividade sísmica verificada na região em setembro de 2013, as autoridades espanholas decidiram realizar novos estudos técnicos sobre o impacto do projeto.

[5] Fonte: Infrastructure Journal, 17/11/2013