[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Anexo à Proposta de

DECISÃO-QUADRO DO CONSELHO

relativa à utilização dos dados dos Registos de Identificação dos Passageiros (Passenger Name record - PNR) para efeitos de aplicação da lei SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2007) 654 final}{SEC(2007) 1453}

1. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

Na sua declaração relativa à luta contra o terrorismo de Março de 2004, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar uma proposta "de abordagem comum da União Europeia quanto à utilização de dados sobre passageiros para efeitos de segurança das fronteiras e da aviação e outros efeitos de execução da lei" . Na Comunicação da Comissão intitulada "Transferência de dados contidos nos registos de identificação dos passageiros aéreos (PNR - Passenger Name Record): Uma iniciativa global da União Europeia", de 16 de Dezembro de 2003, foi anunciada uma política europeia nesta matéria. O Conselho Europeu reiterou em diversas ocasiões o seu pedido de adopção de medidas europeias em matéria de PNR.

Os serviços da Comissão efectuaram consultas aprofundadas junto das partes interessadas, nomeadamente os Estados-Membros, as autoridades responsáveis pela protecção dos dados dos Estados-Membros, a AEPD, a Air Transport Association of America, a Associação Internacional de Chárteres Aéreos, a Associação das Transportadoras Aéreas Europeias, a Associação das Companhias Aéreas das Regiões da Europa e a Associação do Transporte Aéreo Internacional.

Foi analisada inicialmente a opção de abordar esta questão através da promoção da cooperação entre Estados-Membros, mas foi rejeitada. A cooperação poderia assumir a forma de intercâmbio de melhores práticas, mas considerou-se que esta opção não permitiria alcançar os objectivos desejados de reforço da segurança e seria, em última análise, muito onerosa.

2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

O terrorismo constitui actualmente uma das maiores ameaças para a segurança, a paz, a estabilidade, a democracia e os direitos fundamentais, valores em que a União Europeia está assente, representando igualmente uma ameaça directa para os cidadãos europeus. A ameaça do terrorismo não está limitada a zonas geográficas específicas. Nos últimos anos, a União Europeia e o mundo sentiram mais do nunca a sua extensão geográfica. Os criminosos tiraram pleno partido dos efeitos da globalização e estão a utilizar cada vez mais as oportunidades de viajar e de trocar informações e comunicações para levar a cabo as suas actividades. Os Estados-Membros da UE estão cada vez mais conscientes da necessidade de aumentar o seu nível de vigilância relativamente a esta ameaça. Parece ter chegado o momento de introduzir legislação relativa aos PNR e os Estados-Membros indicaram que é absolutamente necessário que a UE adopte medidas preventivas, não se limitando às medidas reactivas, a fim de lutar eficazmente contra o terrorismo e a criminalidade grave.

A presente avaliação de impacto tem por objectivo avaliar se é necessário apresentar, a nível da União Europeia, uma proposta destinada a instaurar um quadro jurídico coerente no que se refere à obrigação de as transportadoras aéreas transmitirem os dados PNR às autoridades competentes a fim de prevenir e lutar contra as infracções terroristas e a criminalidade organizada. Uma medida deste tipo contribuiria igualmente para recolher informações acerca dos terroristas e criminosos e para a identificação dos padrões de comportamento destas pessoas.

As transportadoras aéreas são obrigadas, por força da Directiva 2004/82/CE do Conselho[1], a comunicar as informações prévias sobre passageiros (API) às autoridades competentes dos Estados-Membros, sendo estas informações utilizadas no âmbito da luta contra a imigração clandestina. Por outro lado, as autoridades podem obter as informações incluídas nos dados PNR de um passageiro de um voo internacional, consultando o seu bilhete e o cartão de desembarque que deve preencher para efeitos de controlo nas fronteiras. O valor acrescentado da proposta reside no facto de as autoridades competentes dos Estados-Membros poderem receber os dados em formato electrónico muito antes da chegada do voo. Desta forma, as autoridades poderão tratar os dados electronicamente, o que é muito mais rápido do que o tratamento manual. Por seu turno, esta situação será vantajosa para as autoridades e para os passageiros visto que reduz a duração dos controlos na fronteira.

Os dados PNR podem ser utilizados pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei de cinco formas:

- Comparando os dados PNR com os dos sistemas de alerta, a fim de identificar terroristas e criminosos conhecidos

- Quando um terrorista ou criminoso é identificado, o PNR pode ser utilizado para identificar outro passageiro com ligações ao terrorista/criminoso conhecido. Tal pode ser feito através de uma comparação dos dados PNR do terrorista/criminoso conhecido com os de outros passageiros, identificando aqueles que têm o mesmo endereço, número de cartão de crédito e elementos de contacto. Trata-se de um exercício muito útil para obter elementos de prova relativos a uma associação e para identificar passageiros que não eram anteriormente considerados suspeitos.

- Comparando os dados PNR com uma combinação de características e padrões comportamentais, com o objectivo de realizar uma avaliação de risco. Quando um passageiro corresponde a uma determinada categoria de risco, pode ser identificado como um passageiro de alto risco.

- Comparando os dados PNR com informações em matéria de riscos pertinentes num determinado momento, com o objectivo de identificar passageiros de alto risco. Por exemplo, quando existem informações de que uma agência de viagens de um determinado país tem ligações com uma organização terrorista ou um grupo criminoso específicos, os dados PNR contribuem para identificar os passageiros que adquiriram bilhetes junto dessa agência suspeita.

- Fornecendo informações sobre os padrões de viagem e as associações depois de ter sido cometida uma infracção terrorista.

O interesse da identificação de passageiros de alto risco reside no facto de permitir uma verificação secundária após a sua chegada e a recolha de declarações adicionais pelos agentes de segurança e, em circunstâncias específicas, em combinação com outras informações, pode levar a uma recusa de entrada no território do país de destino. Permite, simultaneamente, reduzir os controlos nas fronteiras para todos os outros passageiros.

Foram concluídos entre a UE e os Estados Unidos e o Canadá acordos relativos à transferência dos dados PNR no contexto da luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada transnacional, que se limitam às viagens aéreas. É muito provável que outros países terceiros solicitem a transmissão de dados PNR por parte das transportadoras aéreas que operam voos com partida da União Europeia.

O Reino Unido, a França e a Dinamarca adoptaram já legislação primária em matéria de obtenção e utilização de dados PNR e estão actualmente a analisar a possibilidade de adopção de legislação secundária para aplicar os respectivos sistemas PNR nacionais. Estas medidas nacionais apresentam divergências em diversos aspectos.

A protecção suficiente dos dados pessoais PNR constitui um outro aspecto da questão, juntamente com a necessidade de facilitar os controlos nas fronteiras que se estão a tornar cada vez mais problemáticos devido ao grande volume de passageiros. A recolha e utilização electrónicas de dados PNR contribuirão para uma gestão mais eficaz deste problema. A possibilidade de submeter os dados PNR de um passageiro a controlos de segurança antes da sua chegada ao país de destino irá acelerar a passagem dos passageiros nas fronteiras.

O problema afecta potencialmente todos os cidadãos da UE, os governos dos Estados-Membros e as transportadoras aéreas. Os efeitos podem ser simultaneamente directos, por exemplo no caso das vítimas de um atentado terrorista, e indirectos, como os efeitos sobre a sociedade e a economia, a perturbação de determinados serviços no caso de um atentado que os afecte e também as consequências em termos de privacidade dos cidadãos.

O direito de a UE actuar neste domínio está consagrado no Título VI do Tratado da União Europeia. Dada a natureza da ameaça que representam o terrorismo e a criminalidade organizada, as investigações efectuadas pelas autoridades competentes dos Estados-Membros dependem em larga medida da cooperação internacional e transfronteiras. Por si só, os Estados-Membros não podem realizar uma harmonização adequada dos requisitos legais que devem ser impostos neste domínio a todas as transportadoras aéreas que operam voos com destino ou partida da União Europeia, nomeadamente a harmonização das categorias de dados relativos aos passageiros. Além disso, uma acção a nível da UE contribuirá para assegurar a existência de disposições harmonizadas destinadas a salvaguardar a privacidade, o que poderia ser mais difícil se os Estados-Membros legislassem de forma independente.

3. OPÇÕES POLÍTICAS

As acções propostas implicam a recolha, o tratamento, o intercâmbio e a utilização de determinados dados pessoais de cidadãos que viajam com destino e partida da UE. Enquanto tais, estas acções podem interferir com o direito à protecção da vida privada e familiar e à protecção dos dados pessoais, consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem. O direito à vida privada e familiar não é contudo absoluto, estando sujeito a excepções por razões necessárias "para a segurança nacional, para a segurança pública, para o bem-estar económico do país, a defesa da ordem e a prevenção das infracções penais, a protecção da saúde ou da moral, ou a protecção dos direitos e das liberdades de terceiros" desde que esta ingerência esteja "prevista na lei" e constitua "uma providência que, numa sociedade democrática, seja necessária". Uma vez que as acções propostas se destinam a lutar contra o terrorismo e a criminalidade organizada, inserem-se claramente nas excepções.

A medida seria abrangida pelo âmbito de aplicação do Título VI do Tratado da União Europeia. No momento da elaboração da presente avaliação de impacto, a proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à protecção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal, apresentada pela Comissão, não foi ainda adoptada. Por conseguinte, deve prosseguir-se o objectivo de observar as normas em matéria de protecção de dados previstas nos instrumentos europeus, como a Convenção n.º 108 do Conselho da Europa para a Protecção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Carácter Pessoal. Na prática, todos os Estados-Membros devem já dispor de legislação nacional aplicável ao tratamento de dados por parte das autoridades responsáveis pela execução da lei.

Os objectivos da proposta são os seguintes:

- Lutar contra as infracções terroristas e a criminalidade organizada através da utilização de dados PNR e proteger a vida e a integridade física dos cidadãos no conjunto da UE e em cada Estado-Membro;

- Proporcionar segurança jurídica às transportadoras em termos dos requisitos legais que lhes são impostos, evitando simultaneamente uma distorção do mercado interno resultante de requisitos legais divergentes;

- Proteger os direitos fundamentais dos cidadãos, em especial o direito à privacidade, reconhecendo simultaneamente a necessidade de uma maior partilha dos dados pessoais pertinentes para efeitos de aplicação da lei;

- Desenvolver uma posição da UE neste domínio com o objectivo de promover uma abordagem global para a utilização dos dados de passageiros no âmbito da luta contra as infracções terroristas e a criminalidade organizada.

A avaliação de impacto analisa duas opções principais com diversas variantes – a opção de manutenção do status quo e a opção de uma proposta legislativa.

A opção de proposta legislativa está dividida em duas subopções – um sistema descentralizado e um sistema centralizado de recolha de dados das viagens aéreas.

Estas opções foram avaliadas em termos do seu impacto na segurança na UE, protecção da privacidade, custos para as transportadoras aéreas, custos para as autoridades públicas, relações com países terceiros, concorrência no mercado interno e conveniência para os passageiros.

A avaliação de impacto concluiu que a opção privilegiada seria uma proposta legislativa com um sistema descentralizado de tratamento dos dados. A opção de manutenção do status quo não apresenta qualquer vantagem real em termos de reforço da segurança na UE. Pelo contrário, prevê-se que, tendo em conta a evolução actual neste domínio, teria um impacto negativo devido às dificuldades administrativas resultantes de numerosos sistemas divergentes, aos custos mais elevados de aplicação das medidas em sistemas divergentes e às distorções da concorrência.

A opção da proposta legislativa apresenta a vantagem clara de reforçar a segurança, reduzindo o risco de serem cometidos no território da UE atentados terroristas e actividades da criminalidade organizada. Apresenta além disso a vantagem de evitar distorções da concorrência, impondo os mesmos requisitos a todas as transportadoras que operam voos com destino e partida da UE. Os custos para as transportadoras e a estrutura administrativa serão, em última análise, muito inferiores comparativamente com o desenvolvimento de sistemas próprios por parte dos Estados-Membros. A situação será também mais conveniente para os passageiros, devido à redução do tempo necessário para efectuar os controlos na fronteira. Por último, esta opção permitirá harmonizar os diversos aspectos dos sistemas de intercâmbio e utilização dos dados PNR e as garantias fornecidas aos passageiros em matéria de protecção do seu direito à privacidade.

Entre a opção de manutenção do status quo e a opção da proposta legislativa, esta última apresenta vantagens inegáveis.

Entre as duas opções de proposta legislativa, a opção de um sistema descentralizado de recolha de dados apresenta vantagens relativamente à opção de recolha centralizada, no que se refere ao reforço da segurança na UE. A opção de um sistema centralizado de recolha de dados correria sérios riscos de fracasso tanto a nível político no caso de não ser possível garantir uma cooperação adequada entre Estados-Membros, como a nível prático, se não for possível criar um sistema operacional e fiável.

4. OPÇÃO PRIVILEGIADA

A opção privilegiada preconiza uma nova proposta legislativa aplicável às viagens aéreas, com um sistema descentralizado de recolha de dados como a melhor opção política. Esta opção constituirá o melhor meio de reforçar a segurança na UE, garantindo simultaneamente uma melhor protecção dos dados e minimizando os custos de implantação e funcionamento. De salientar que não se considera que esta opção constitua uma solução ideal para o problema, mas é actualmente a solução mais viável. Representa um bom ponto de partida e contribuirá para obter experiência neste domínio tão recente. Prevê-se uma avaliação desta proposta e, se possível, a extensão do seu âmbito de aplicação numa fase posterior. Neste momento deve ser deixada aos Estados-Membros a decisão de tornar o âmbito desta proposta extensível a outros modos de transporte. Além disso, os Estados-Membros devem poder concluir acordos ou convénios bilaterais e multilaterais com o objectivo de aprofundar ou facilitar os objectivos desta proposta.

A proposta deve assumir a forma de uma decisão-quadro com base no Título VI do Tratado da União Europeia.

Por outro lado, a avaliação de impacto analisa os outros parâmetros da opção privilegiada, concluindo o seguinte:

- Âmbito da proposta no que se refere aos modos de transporte : a maioria das partes consultadas considera que o âmbito da proposta se deve limitar, numa primeira fase, ao transporte aéreo, com a possibilidade de ser tornado extensível a outras formas de transporte numa fase posterior. Esta abordagem baseia-se geralmente no facto de as transportadoras aéreas disporem já de sistemas de recolha de dados PNR, sendo-lhes assim mais fácil dar cumprimento à proposta.

- Âmbito geográfico da proposta : a maioria das partes consultadas considera que o âmbito geográfico se deve limitar aos voos de países terceiros para a UE e da UE para países terceiros. Na presente fase, seria desproporcionado alargar o âmbito de aplicação da proposta aos voos entre Estados-Membros e aos voos internos dentro de um mesmo Estado-Membro.

- Utilização dos dados PNR e finalidade da sua recolha : a recolha de dados PNR deve ser exclusivamente utilizada para efeitos do Título VI, ou seja, prevenção e luta contra as infracções terroristas e a criminalidade organizada.

- Período de conservação dos dados : chegou-se a um consenso quanto ao facto de, para garantir a eficácia do sistema, os dados deverem ser conservados durante um período de cinco anos, excepto no caso de serem utilizados para um inquérito criminal ou uma operação de informações criminais.

- Destinatários dos dados PNR : uma maioria dos Estados-Membros defende o princípio da transmissão dos dados para uma unidade de informações de passageiros a criar em cada Estado-Membro, enquanto outros preferem uma unidade centralizada a nível da UE que receberia os dados das transportadoras de todos os Estados-Membros.

- Método de transmissão dos dados: todas as partes consultadas preferem o método de transferência por exportação (“push”), ao método de transferência por extracção ("pull"). A principal diferença reside no facto de, no método de transferência por exportação, os dados serem enviados pela transportadora à autoridade nacional, enquanto no método de transferência por extracção é a autoridade nacional que tem acesso ao sistema de reservas da transportadora e extrai os dados.

- Transferências subsequentes dos dados PNR : a maior parte dos inquiridos concorda com o facto de os dados PNR serem transmitidos às autoridades nacionais competentes e às autoridades competentes de outros Estados-Membros. Alguns Estados-Membros defendem que os dados sejam igualmente transmitidos às autoridades competentes de países terceiros.

- Segurança no domínio das tecnologias da informação: para efeitos de segurança dos dados transmitidos, a maior parte dos inquiridos concorda com o facto de poderem ser adoptadas normas de cifragem comuns.

A medida proposta incluirá ainda disposições relativas ao seu controlo e avaliação.

[1] JO L 261 de 6.8.2004, p. 24.