RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Relatório global sobre o funcionamento do fundo de garantia

ÍNDICE

RESUMO

1. INTRODUÇÃO

2. O MECANISMO DO FUNDO DE GARANTIA E PRINCIPAIS ALTERAÇÕES VERIFICADAS NO PERÍODO 1998-2002

2.1 Objectivos

2.2 Carcaterísticas principais

2.2.1 Principais aspectos das gurantias prestadas ao BEI

2.2.2 Operações de crédito/empréstimo cobertas pelo Fundo

2.2.3 Aprovisionamento do Fundo de Garantia

3. EVOLUÇÃO E DESEMPENHO DO FUNDO DE GARANTIA NO PERÍODO 1998-2002

3.1 Protecção prestada pelo Fundo face a accionamentos imprevistos do orçamento, em caso de incuprimento

3.2 Disciplina orçamental

4. IMPACTO DO ALARGAMENTO SOBRE O FUNDO DE GARANTIA

5. PARÂMETROS DO FUNDO DE GARANTIA

5.1 O montante-objectivo e a capacidade do Fundo para empréstimos com garantia

5.2 Termos e condições das garantias comunitárias ao BEI

6. MELHORIAS TÉCNICAS

ANEXOS

Anexo 1: Repartição dos montantes em dívida por país, segundo a cobertura de riscos (situação em 31 de Dezembro de 2002).

Anexo 2: Montantes em dívida relativos aos empréstimos do BEI garantidos e já assinados, com amortizações ao longo do período 2003-2006.

Anexo 3: O Fundo de Garantia durante o período 2002-2006, com base nos parâmetros actuais.

Anexo 4: Montantes da dívida relativos aos empréstimos garantidos do BEI já concedidos aos 10 novos Estados-Membros.

Anexo 5: Pressupostos teóricos baseados nos actuais parâmetros de taxas de aprovisionamento e de garantia.

Anexo 6: Recurso à Reserva no âmbito das Perspectivas Financeiras 2000-2006.

Anexo 7: Repartição dos montantes em dívida por país (Bulgária, Roménia e Turquia) segundo a cobertura de riscos (situação em 31 de Dezembro de 2002).

Anexo 8: Dados cronológicos sobre as diferenças entre as previsões do BEI e os empréstimos assinados.

Anexo 9: Fluxos financeiros de e para o Fundo de Garantia.

RESUMO

O Regulamento (CE, Euratom) nº 1149/1999 do Conselho, de 25 de Maio de 1999, estipula que, o mais tardar até 31 de Dezembro de 2006 ou por ocasião da celebração do primeiro acordo de adesão com os novos Estados-Membros, deverá ser elaborado um relatório global sobre o funcionamento do Fundo de Garantia ("Fundo"). O presente relatório abrange, por conseguinte, o período 1998-2002.

O Fundo continuou a dar cumprimento aos seus principais objectivos durante o período 1998-2002: proporcionar uma reserva de liquidez para o orçamento comunitário, em caso de incumprimento de empréstimos com garantia; e funcionar como mecanismo que estabelece o quadro financeiro das garantias comunitárias que cobrem os empréstimos externos da Comissão e do BEI. O volume dos incumprimentos foi reduzido.

A cobertura do Fundo abrange os empréstimos com garantia concedidos a países terceiros e as garantias dos mesmos. Com a próxima adesão de 10 países à UE, em 2004, o Fundo será afectado pelo facto de vários países terem beneficiado de empréstimos do BEI com garantia a partir do orçamento da UE. Logo após a adesão desses países à União Europeia, os empréstimos com garantia que lhes tenham sido concedidos deixam de estar cobertos pelo montante-objectivo do Fundo. As garantias manter-se-ão em vigor, mas o risco pendente passará directamente para o orçamento da União. A mesma situação ocorrerá em caso de mais adesões. A Comissão vai propor uma alteração ao Regulamento, a fim de estabelecer regras para fazer face a todas essas situações.

As estimativas actuais para as operações de empréstimos com garantia e a proposta de revisão do mandato geral de concessão de empréstimos do BEI, que constam da avaliação [1] intercalar efectuada pela Comissão, não identificaram a necessidade imediata de alterar os parâmetros do Fundo.

[1] Avaliação intercalar do mandato conferido ao BEI para concessão de empréstimos externos, em aplicação da Decisão 2000/24/CE do Conselho de 22 de Dezembro de 1999, alterada.

Porém, a Comissão prevê a introdução de algumas melhorias técnicas nos procedimentos relativos ao provisionamento do Fundo, para possibilitar o seu melhor funcionamento. Essas melhorias não exigem qualquer alteração do Regulamento.

1. Introdução

O Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 do Conselho, de 31 de Outubro de 1994 ("Regulamento"), instituiu um Fundo de Garantia ("Fundo") para as acções externas, para que os credores da Comunidade possam ser reembolsados, em caso de incumprimento por parte dos beneficiários de contratos de empréstimos concedidos ou garantidos pela Comunidade.

Em 1998, foi realizada uma primeira avaliação do funcionamento do Fundo, de acordo com o artigo 9º do Regulamento que estabelecia que, "até 31 de Dezembro de 1998, a Comissão apresentará um relatório global sobre o funcionamento do Fundo".

O Regulamento nº 1149/1999, de 25 de Maio de 1999 [2], que altera o artigo 9º, estabelece agora que, o mais tardar até 31 de Dezembro de 2006 ou por ocasião da celebração do primeiro acordo de adesão com os novos Estados-Membros, deverá ser elaborado outro relatório. Em virtude da assinatura de um acordo de adesão por 10 Estados, em 16 de Abril 2003, o presente relatório analisa:

[2] Nº 4 do artigo 1º do Regulamento nº 1149/1999: "A Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho relatórios globais sobre o funcionamento do Fundo, por ocasião da celebração do primeiro acordo de adesão com os países candidatos e até 31 de Dezembro de 2006. Se necessário, a Comissão apresentará ao Conselho as propostas adequadas à alteração dos parâmetros do Fundo."

- O funcionamento do Fundo

À luz experiência adquirida no período 1998-2002, a Comissão apresenta uma breve análise dos resultados alcançados pelo Fundo em comparação com os objectivos estabelecidos. Essa apreciação inclui a descrição e a análise das principais características do Fundo, como responsabilidades, incumprimentos cobertos pelo Fundo e o financiamento deste.

- O impacto do alargamento

Analisa-se o impacto, sobre o Fundo, da adesão de 10 novos Estados-Membros, em 1 de Maio de 2004. O relatório examina a cobertura dos riscos relativos aos montantes em dívida garantidos pela CE para esses países e a natureza das responsabilidades a assumir pelo orçamento comunitário aquando da adesão. A Comissão apresenta, em separado, uma proposta de alteração ao Regulamento que institui o Fundo, tendo em conta esta nova situação e o impacto de futuras adesões sobre o Fundo.

- A avaliação dos parâmetros do Fundo [3]

[3] Regulamento nº 1149/1999, nº 4 do artigo 1º.

Esta avaliação é efectuada à luz da experiência adquirida até agora através do funcionamento do Fundo e do volume previsto de concessão de empréstimos suplementares cobertos pela garantia da UE até finais de 2006.

- Melhorias técnicas no funcionamento do Fundo

O relatório destaca as alterações técnicas previstas, no sentido de melhorar o funcionamento do Fundo, sem modificar nenhum dos seus parâmetros.

Os anexos ao presente relatório estabelecem os dados financeiros relativos aos resultados do Fundo no período 1998-2002 e apresentam simulações sobre a evolução do Fundo no período 2002-2006.

2. O Mecanismo do Fundo de Garantia e principais alterações verificadas no período 1998-2002

2.1 Objectivos

Definidos numa altura em que as garantias a empréstimos concedidos a países terceiros aumentavam rapidamente, o Fundo e a respectiva Reserva para Garantias destinavam-se a:

- dotar a Comunidade de um instrumento para proteger o seu orçamento do impacto do accionamento das garantias comunitárias. Uma das principais funções do Fundo consiste, por conseguinte, em fornecer uma reserva de liquidez para evitar o recurso ao orçamento comunitário, cada vez que ocorrer um incumprimento ou pagamento em mora de um empréstimo com garantia;

- criar um instrumento de disciplina orçamental, que estabeleça um quadro financeiro para o desenvolvimento da política comunitária sobre garantias para empréstimos da Comissão e do BEI a países terceiros.

2.2 Características principais

O mecanismo do Fundo de Garantia abrange a concessão de empréstimos a países terceiros mediante três mecanismos muito diferentes: garantia de empréstimos externos do Banco Europeu de Investimentos (BEI), garantias dos empréstimos externos da Euratom e garantia dos empréstimos de assistência macrofinanceira (AMF) a países terceiros.

2.2.1 Principais aspectos das garantias prestadas ao BEI

As garantias de empréstimos são emitidas para os empréstimos concedidos pelo BEI em países terceiros. Quando o beneficiário de um empréstimo garantido não efectuar um pagamento à data de vencimento, o BEI solicita à Comunidade o pagamento dos montantes não liquidados pelo devedor, ao abrigo do respectivo contrato de garantia. Os montantes devem de ser pagos ao BEI no prazo de três meses a contar da data de recepção do seu pedido. Para além da garantia comunitária, o BEI procura sempre um segundo avalista, público ou privado, e é obrigado a accionar as garantias de terceiros antes de accionar a garantia da UE (para mais informações sobre este tipo de garantias, ver o ponto 4. infra).

Desde a entrada em vigor do Regulamento, o Fundo dispõe de liquidez para pagar ao BEI os empréstimos em mora.

A Comunidade e o BEI celebraram, em 20 e 22 de Janeiro de 1999, um contrato de execução destinado a determinar os procedimentos de pagamento e reembolso das garantias comunitárias prestadas ao BEI.

2.2.2 Operações de contração/concessão de empréstimos cobertas pelo Fundo

Neste tipo de operação coberta pelo Fundo, a Comunidade obtém empréstimos junto do mercado financeiro e volta a emprestar os fundos obtidos (à mesma taxa e pelo mesmo prazo) a países terceiros (assistência macrofinanceira "AMF") ou a empresas (Euratom).

Os reembolsos dos empréstimos concedidos pela Comunidade estão calendarizados de modo a coincidirem com os reembolsos dos empréstimos contraídos por esta. No caso de o beneficiário do empréstimo se atrasar no pagamento de um reembolso, a Comissão deverá utilizar os seus recursos para, na data de vencimento, reembolsar o empréstimo que ela própria contraiu. Os fundos necessários ao pagamento da garantia orçamental no caso de pagamentos em mora por parte do beneficiário de um empréstimo com garantia comunitária, são obtidos da seguinte forma

a) o montante necessário pode ser obtido provisoriamente a partir dos recursos de tesouraria, nos termos do artigo 12º do Regulamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades. Este método é utilizado para que a Comunidade possa reembolsar de imediato os empréstimos contraídos, na data de vencimento, mesmo que se verifique um atraso no pagamento por parte do beneficiário do empréstimo concedido;

b) se o atraso se prolongar por três meses após a data de vencimento, a Comissão recorre ao Fundo para cobrir a falta;

c) na situação pouco provável de os recursos do Fundo de Garantia serem insuficientes, o Regulamento nº 1150/2000 do Conselho prevê um procedimento de transferência destinado a dotar o orçamento das verbas necessárias para cobrir a falta. No âmbito deste procedimento, seria utilizada em primeiro lugar qualquer margem disponível na reserva para garantias (ver infra).

2.2.3 Provisionamento do Fundo de Garantia

O montante global anual de empréstimos e garantias é limitado pela Reserva para empréstimos e respectivas garantias em países terceiros ("Reserva"), destinada a provisionar o Fundo de Garantia, embora os tectos máximos para empréstimos externos do BEI sejam fixados pelo Conselho e abranjam vários anos, sem tectos máximos anuais. Se, subsequentemente às Decisões do Conselho relevantes para a concessão de garantias ao BEI, os recursos do Fundo se tornarem insuficientes, competirá à Autoridade Orçamental honrar quaisquer accionamentos da garantia comunitária feitos pelo BEI. O Acordo Interinstitucional, de 29 de Outubro de 1993, sobre disciplina orçamental e melhoria do procedimento orçamental e o Acordo Interinstitucional, de 6 de Maio de 1999, prevêem a inscrição de uma reserva para garantias de empréstimos e empréstimos com garantia a países terceiros, no orçamento geral das Comunidades Europeias, sob a forma de uma provisão. O montante anual da Reserva para garantias está definido nas Perspectivas Financeiras para 2000-2006, i.e. 200 milhões de euros a preços de 1999 [4].

[4] As condições de admissão, utilização e financiamento da reserva para garantias encontram-se estabelecidas nas seguintes decisões:

O montante desta Reserva e as regras do Fundo limitam a capacidade da concessão de empréstimos/garantias a cerca de 3 mil milhões EUR por ano (dependendo da taxa de garantia). Em princípio, sempre que é aprovado um novo empréstimo ou uma nova garantia, uma fracção determinada do capital desse empréstimo ou dessa garantia deverá ser provisionada a partir da Reserva. A taxa de provisionamento, em conjunto com o montante da Reserva, determina o montante global dos eventuais empréstimos ou garantias. Se, por exemplo, todos os empréstimos e garantias tiverem de ser integralmente provisionados e a taxa de provisionamento for de 10 por cento, um montante de reserva de 100 euros limitaria a capacidade de empréstimo e de garantia a 1 000 euros ao ano. Na prática, a situação torna-se mais complexa devido ao tratamento diferente dado a empréstimos e garantias.

A base para provisionamento varia consoante a taxa de garantia aplicável. Todos os empréstimos Euratom e AMF são garantidos a uma taxa de 100%, i.e. a taxa de provisionamento é aplicada ao montante total do empréstimo. As garantias de empréstimos concedidas pelo BEI variam de acordo com a carteira de empréstimos em questão. Para cada carteira de empréstimos, o BEI recebe uma garantia expressa numa percentagem da carteira global. No âmbito de cada carteira individual, os empréstimos do BEI são efectivamente garantidos a 100%, até ser atingido o tecto global [5]. A fim de determinar o montante a ser provisionado pelo Fundo, os montantes totais dos empréstimos são multiplicados, numa primeira fase, pelas percentagens de garantia respectivas. O resultado desse cálculo é depois multiplicado pela taxa de provisionamento.

[5] Devido ao risco especial envolvido, foi concedida ao BEI uma garantia de 100%, no caso do mandato para a Acção Especial na bacia russa do Mar Báltico. As garantias globais de empréstimo mais antigas concedidas ao BEI tinham taxas de garantia de 75% e 70% mas, nos termos do presente mandato geral 2000-2007, apenas 65% do pacote de empréstimos do BEI a países terceiros é garantido pela Comunidade.

Até agora, os montantes pagos ao Fundo foram obtidos através da aplicação da taxa de provisionamento (14%) ao cálculo base acima mencionado. Ao abrigo dos artigos 2º e 4º do Regulamento que institui o Fundo, este foi alimentado por pagamentos a partir do orçamento geral, equivalentes a 14% do montante de capital das operações, até ser alcançado o montante-objectivo. Uma vez que este montante foi alcançado em 31 de Dezembro de 1997, a Comissão apresentou propostas para a revisão da taxa de provisionamento, conforme previsto no regulamento. Estas propostas constam do relatório global sobre o funcionamento do Fundo, que a Comissão elaborou, em conformidade com o artigo 3º do regulamento (COM(1998) 168 final, de 18 de Março de 1998). Com base nessas propostas, o regulamento foi alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) nº 1149/1999 do Conselho, de 25 de Maio de 1999, nos termos do qual a taxa de provisionamento e o montante-objectivo do Fundo foram fixados em 9%, a partir de 1 de Janeiro de 2000.

O montante-objectivo do Fundo faz depender o montante da dívida relativa a empréstimos e garantias cobertas pelo Fundo da massa de activos do Fundo. No final de cada ano, os activos do Fundo são comparados com o montante-objectivo, o qual é obtido multiplicando o total dos empréstimos garantidos e das garantias de empréstimos pela taxa alvo. Os montantes em excesso são reembolsados ao Orçamento comunitário [6].

[6] No caso de o montante da Reserva ser insuficiente, aplica-se o Artigo 5º do Regulamento nº 2728/1994.

Em termos práticos, o provisionamento do Fundo segue regras diferentes consoante o tipo de operação coberta. No caso de empréstimos do BEI, actualmente o provisionamento do Fundo é efectuado no início de cada ano, com base nas estimativas fornecidas pelo BEI e referentes ao total de empréstimos a serem assinados nesse mesmo ano. De um modo geral, essas estimativas preliminares do BEI têm excedido o montante final dos empréstimos assinados no ano correspondente. A diferença entre a estimativa e a concretização é equilibrada no fim de cada ano, quando o Fundo é ajustado ao seu montante-objectivo (ver o parágrafo supra).

Em relação aos empréstimos da AMF, o provisionamento realiza-se na altura da decisão do Conselho relativa à concessão de assistência macrofinanceira, i.e. numa base individual. Este procedimento aplica-se também no caso de o empréstimo ser pago em várias parcelas, ao longo de um período superior a um ano. Por outro lado, os empréstimos da Euratom são, de acordo com as regras actualmente em vigor, integralmente provisionados na data de assinatura dos empréstimos.

3. Evolução e Desempenho do Fundo de Garantia no período 1998-2002

3.1 Protecção prestada pelo Fundo face a accionamentos imprevistos de verbas orçamentais, em caso de incumprimento

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Desde o seu início, em 1994, o Fundo tem evitado perturbações na execução orçamental, que teriam ocorrido em resultado de incumprimentos de obrigações de pagamento à Comunidade. O Gráfico 1 mostra a forma como o Fundo absorveu com sucesso o impacto do accionamento das garantias.

Se não fosse o Fundo, a Comunidade teria constantemente de utilizar os recursos orçamentais para prestar as garantias necessárias, o que exigiria a reafectação de dotações durante a execução do orçamento. A partir de 1998, foram processados por intermédio do mecanismo do Fundo 11 accionamentos, representando um total de 58,8 milhões EUR, todos eles respeitantes a garantias emitidas ao BEI para empréstimos na antiga Jugoslávia [7] (ver Quadro 3 infra).

[7] Deverá salientar-se que, em Dezembro de 2002, o BEI accionou o Fundo para um empréstimo com garantia na Argentina. O pagamento respectivo foi efectuado em Fevereiro de 2003.

O Quadro 2 apresenta pormenores sobre os movimentos financeiros relativos ao Fundo.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Durante o período em análise, vários factores contribuíram para o crescimento contínuo do Fundo:

- pagamentos importantes a partir da Reserva: entre 1998 e 2002, o total de pagamentos ao Fundo feitos a partir da reserva ascendeu a 1 136,4 milhões de euros, em comparação com 5 877 milhões de euros de novos empréstimos com garantia, com uma taxa de aprovisionamento de 14% para o período 1998-2000 e de 9% para 2000-2002 (ver Quadro 2). O rendimento gerado pelo investimento dos recursos do Fundo também contribuiu significativamente para o seu crescimento. Durante o exercício de 2002, os juros auferidos pelo Fundo representaram 38% da Reserva para empréstimos e garantias de empréstimos em países terceiros, ou seja, 47% do montante efectivamente retirado dessa Reserva, em 2002.

- incumprimentos cobertos pelo Fundo desde 1998: tal como indica o Quadro 3, desde a sua constituição, o nível de pagamentos do Fundo (total de pagamentos, excluindo reembolsos) nunca excedeu 5% das responsabilidades para garantias. Durante o período 1998-2002, em análise, a percentagem mais elevada resultou de incumprimentos de empréstimos concedidos pelo BEI nas repúblicas da antiga Jugoslávia. Esses empréstimos foram amortizados em 2000 e o Fundo recebeu os pagamentos em atraso, essencialmente em 2001.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

- estabilidade dos levantamentos do Fundo a título de garantia: os desembolsos feitos pelo Fundo ascenderam a 410 milhões de euros, no período 1994-1997. Durante o período 1998-2002, os desembolsos baixaram significativamente e nunca ultrapassaram os 17 milhões de euros. Em 2002, o Fundo não foi accionado para pagamento de garantias. O rácio entre responsabilidades e desembolsos baixou regularmente. Também não houve fluxos financeiros significativos no sentido inverso: no período 1998-2002, o Fundo recuperou 432 milhões de euros de reembolsos em mora (ver Quadro 3).

- o volume total de responsabilidades cobertas pelo Fundo aumentou significativamente a partir de 1998: as responsabilidades cobertas por garantias passaram de 9 481 milhões de euros, em 1998, para 15 358 milhões de euros, no final de 2002. No mesmo período, o Fundo registou um crescimento de 365 milhões de euros, tendo passado de 1 280 milhões de euros para 1 646 milhões de euros. O Fundo ultrapassou o seu montante-objectivo (inicialmente 10% e depois 9% das responsabilidades sobre empréstimos), no final de cada ano, em todo o período 1998-2002, o que originou a transferência dos montantes em excesso para o orçamento (para mais pormenores, ver Anexo 3 e Anexo 8). No entanto, desde 1998 que também não se regista qualquer decréscimo das actividades de concessão de empréstimos; na realidade, o volume das novas operações garantidas, para o conjunto dos três instrumentos, registou um aumento de 5 877 milhões de euros (os pagamentos para estas operações estão distribuídos por vários anos). Porém, no mesmo período, os montantes reembolsados em garantias mais antigas totalizaram 4 574 milhões de euros.

Os riscos máximos anuais teóricos, suportados pelo orçamento comunitário e decorrentes de empréstimos garantidos e de garantias de empréstimos podem ser calculados como o montante estimado do capital e juros devidos em cada exercício orçamental, partindo do princípio de que todos os pagamentos devidos estariam em mora. O montante resultante (risco de liquidez anual) representa o esforço máximo para o orçamento comunitário. Na presente estimativa [8], estão incluídas todas as operações: desembolsadas, aprovadas e propostas. Estima-se que esse risco de liquidez anual ascenda a 1 915 milhões de euros, em 2003, e a 3 098 milhões de euros, em 2006.

[8] Só é possível fazer uma estimativa, uma vez que não podem ser previstos com segurança as alterações nas taxas de juro e câmbio, nem os reembolsos antecipados (que se pressume serem iguais a zero, neste contexto).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Em 2003, os activos do Fundo (1 646 milhões de euros) cobrem 88% do risco de liquidez anual. Com base nas estimativas disponíveis relativas às actividades de concessão de empréstimos com garantia, prevê-se para os próximos anos uma descida do rácio anual de cobertura de riscos, que deverá atingir cerca de 46%, em 2006.

Uma explicação importante para esta tendência é o aumento dos reembolsos de capital devido relativo a empréstimos do BEI, emitidos ao abrigo do mandato de concessão de empréstimos para 2000-2007, que terá um impactoo especialmente relevante em 2006.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A evolução da cobertura de liquidez não implica riscos acrescidos de incumprimentos e considera-se que os rácios previstos serão suficientes para cobrir esses riscos. Deve salientar-se que os incumprimentos relativos a empréstimos concedidos pelo BEI, que representam cerca de 90% dos riscos cobertos pelo Fundo, se mantiveram até agora a níveis muito baixos, ou seja, têm sido inferiores a 1% dos empréstimos com garantia concedidos pelo Banco.

3.2 Disciplina orçamental

Tal como já foi explicado, os parâmetros do Fundo estabelecem um limite superior para os montantes máximos disponíveis para empréstimos com garantia e garantias de empréstimo. Quando aprovou a decisão sobre o Regulamento de 1999, que altera o Regulamento que instituiu o Fundo, o Conselho manifestou a esperança de que, até 2006, os principais parâmetros do mecanismo do Fundo pudessem ser mantidos ao seu nível actual, de modo a assegurar a disciplina orçamental.

Contudo, o objectivo de manter a disciplina orçamental deverá ser analisado à luz dos objectivos políticos da Comunidade relacionados com a concessão de empréstimos em países terceiros. A Comissão apresentará, em separado, a sua avaliação intercalar do mandato de financiamento externo do BEI para 2000-2007, com propostas para a reestruturação do mandato e de introdução de uma nova verba para concessão de empréstimos pelo BEI à Rússia e aos NEI ocidentais. Estas propostas da Comissão poderão ser praticáveis mantendo-se os tectos actualmente disponíveis no Fundo. A margem disponível no Fundo para aumentos de operações garantidas, para além das agora propostas para o período remanescente das Perspectivas Financeiras, ascende a 80 milhões de euros, até 2006, o que corresponde a 891 milhões EUR em operações adicionais de concessão de empréstimos com garantia (para mais pormenores, ver Quadro 7). Este montante define efectivamente um tecto orçamental para as necessidades adicionais de empréstimos da AMF e da Euratom, neste período, que excedam as até agora previstas, com base nos actuais parâmetros do Fundo. Esta situação é analisada em mais pormenor no ponto 5.

4. Impacto do alargamento sobre o Fundo de Garantia

O Fundo cobre o risco associado à concessão de empréstimos e garantias de empréstimo em países terceiros [9]. A próxima adesão de 10 países à UE, em 2004, irá por conseguinte afectar o Fundo, devido ao facto de alguns desses países terem beneficiado de empréstimos do BEI garantidos pelo orçamento da UE. De assinalar que, nesses países, não existem empréstimos da AMF ou da Euratom por pagar.

[9] Anexo ao Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 do Conselho, de 31 de Outubro de 1994.

A concessão de empréstimos com garantia a esses países deixa de estar coberta, logo após a sua adesão à União Europeia, pelo montante-objectivo do Fundo e os mesmos deixam de ser "países terceiros". Convém salientar que isto não significa uma cessação da garantia desses empréstimos, mas que o accionamento de uma garantia passaria a ter um impacto directo sobre o orçamento da UE. Isto implica que qualquer accionamento de garantias relativas a esses empréstimos teria de ser provisionada através de uma rubrica orçamental específica, o que teria um impacto directo sobre a contribuição dos Estados-Membros para o orçamento.

A Comissão apresenta uma proposta de alteração ao Regulamento do Conselho relativo ao Fundo, com a finalidade de estabelecer as regras para uma transferência ordenada dessas responsabilidades do Fundo para o orçamento. Estas regras aplicar-se-ão a situações idênticas decorrentes de futuras adesões. De acordo com as estimativas para 1 de Maio de 2004, o montante em dívida afectado será de cerca de 3 808 milhões de euros.

Partindo do princípio que os 10 novos Estados-Membros aderem à UE em 1 de Maio de 2004, a retirada do Fundo do montante em dívida relativo a empréstimos com garantia concedidos a esses dez países implicaria que o Fundo fosse reduzido em cerca de 343 milhões de euros [10] e que o orçamento da UE receberia esse mesmo montante. Tendo em conta que o risco de crédito reflectido nesses empréstimos teria de ser directamente assumido pelo orçamento da UE e que frequentes e significativos accionamentos directos sobre o orçamento gerariam incertezas quanto à execução orçamental, justifica-se uma análise com um maior grau de pormenor da natureza desse risco de crédito

[10] Cálculo com base na actual taxa alvo de 9%. A aplicação de taxas anteriores não é considerada, dado que o mecanismo de reequilíbrio do Fundo reduziu efectivamente para 9% a provisão para esses empréstimos.

O risco de crédito relacionado com esses empréstimos envolve dois tipos de riscos: os riscos políticos e os riscos comerciais. A garantia comunitária cobre sempre os riscos políticos. Em alguns casos, porém, a garantia comunitária também cobre os riscos comerciais de um empréstimo.

Em termos do orçamento comunitário, a distinção entre risco comercial e risco político relativamente a empréstimos do BEI cobertos por garantia, pode ser avaliado através dos três possíveis padrões de cobertura de riscos existentes:

1) empréstimos ao abrigo do regime de partilha de riscos: no âmbito do regime de partilha de riscos [11], o BEI assume o risco comercial e o orçamento comunitário apenas o risco político;

[11] Para mais pormenores sobre a partilha de risco, ver Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho Avaliação intercalar do mandato conferido ao BEI para concessão de empréstimos externos, em aplicação da Decisão 2000/24/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1999, alterada.

2) empréstimos sem partilha de riscos, mas com uma garantia de uma parte terceira prestada por uma autoridade pública: devido à natureza estatal da garantia, o risco residual para o orçamento comunitário limita-se ao risco político;

3) empréstimos sem partilha de risco, mas com uma garantia de uma parte terceira prestada por uma entidade privada (instituição financeira, empresa, etc.): neste caso, o orçamento comunitário também fica exposto ao risco comercial, dado que não se pode assumir que o garante privado irá sempre honrar a sua garantia.

O Quadro infra indica a cobertura de risco dos empréstimos com garantia aos dez novos Estados-Membros, à data de adesão [12].

[12] Estes dados são estimativas, uma vez que alguns pormenores como a evolução das taxas de juro e das taxas de câmbio, reembolsos antecipados, etc. não podem ser conhecidos com exactidão. Os Anexos incluem informação sobre a situação até 31 de Dezembro de 2002 e sobre o padrão de reembolsos desses empréstimos.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A entrada dos novos Estados-Membros na União Europeia implica que apenas o risco comercial dos empréstimos não cobertos pelo regime de partilha de riscos com o BEI deverá ser considerado um risco para o orçamento. O risco comercial residual para o orçamento da UE e, por conseguinte, para os Estados-Membros, poderá concretizar-se, se o projecto comercial e o garante privado não tiverem capacidade para assegurar o serviço da dívida nos termos do contrato de empréstimo. Neste momento, 68 dos 264 projectos executados nos novos Estados-Membros entram nessa categoria. Este grau de risco máximo diminuirá ao longo do tempo, em virtude da amortização dos empréstimos. O Anexo 2 mostra a evolução do grau máximo de risco comercial, que passará de 853,7 milhões de euros, no final de 2002, para 733,2 milhões de euros, na altura da adesão.

No final da vigência das Perspectivas Financeiras, em 2006, o risco comercial relativo ao montante por pagar, para os 10 novos Estados-Membros, terá diminuído para cerca de 480 milhões de euros. Em 2021, deverá ter sido reembolsado o último empréstimo aos 10 novos Estados-Membros (ver também Anexo 4).

Embora não seja possível quantificar a probabilidade de incumprimento de cada um dos empréstimos, deve salientar-se que, durante o período em análise, não houve um único caso em que o Fundo de Garantia tivesse sido chamado a assumir o risco comercial de um empréstimo. Por outras palavras, os devedores ou os seus garantes privados tiveram sempre a capacidade de honrar as obrigações associadas aos empréstimos.

A presente análise de cobertura de riscos dos empréstimos com garantia, concedidos pelo BEI aos 10 novos Estados-Membros, sugere, por conseguinte, que é exequível retirar esses empréstimos do Fundo à data da adesão. As responsabilidades potenciais adicionais para o orçamento da UE parecem ser razoavelmente baixas.

Dado que o alargamento se verifica em 1 de Maio de 2004, isso originaria uma transferência especial do Fundo para o orçamento da UE. O montante da transferência seria calculado com base no montante por pagar dos empréstimos com garantia concedidos aos novos Estados-Membros. Os montantes dos empréstimos seriam, nesse caso, multiplicados pela taxa alvo de 9%. O montante calculado desta forma seria então transferido do Fundo para o orçamento da UE.

De assinalar que uma decisão de transferir o risco de crédito dos 10 novos Estados-Membros, coberto pelo Fundo, directamente para o orçamento da UE, criaria um precedente para alargamentos futuros. Por conseguinte, a situação de risco referente a três Estados candidatos, a Turquia, a Bulgária e a Roménia, também deve ser referida. O montante do risco global incorrido face a estes 3 países era, em 31 de Dezembro de 2002, de 2 457 milhões de euros. Não havia empréstimos envolvendo risco comercial (ver anexo 7).

5. PARÂMETROS DO FUNDO DE GARANTIA

A capacidade do Fundo de Garantia para absorver as operações com garantia, planeadas/previstas pela Comissão (assistência macrofinanceira e Euratom) e pelo BEI, constitui um indicador importante para avaliar a adequação dos parâmetros do Fundo. O Quadro 7, mostra a capacidade do Fundo com base nas previsões, de Maio de 2003, de concessão de empréstimos com garantia da UE (AMF, Euratom) e nas propostas da Comissão definidas na revisão do mandato BEI 2000-2007 para empréstimos externos. As previsões abrangem apenas o período remanescente das actuais Perspectivas Financeiras, i.e. 2003-2006, e cuja dotação representa um limite para os empréstimos a conceder pelo BEI. Enquanto, para o BEI, esse montante equivale a um tecto, os números referentes à Euratom e à AMF têm um carácter meramente indicativo. As decisões sobre a assistência macrofinanceira são tomadas numa base ad hoc, enquanto a evolução de futuros financiamentos da Euratom dependerá do volume de empréstimos disponível, no quadro do limite estabelecido pelo Conselho e da rapidez com que forem apresentados projectos aceitáveis em termos de reforço da segurança.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

O Quadro 7 mostra claramente que a capacidade de absorção do Fundo é suficiente para cobrir as operações de concessão de empréstimos previstas e planeadas. No entanto, deve salientar-se que a margem de manobra remanescente é bastante limitada. Para todo o período 2004-2006, estima-se que a margem acumulada para empréstimos garantidos adicionais seja de 459 milhões de euros, no caso da assistência macrofinanceira e da Euratom (a uma taxa de garantia de 100%).

5.1 O montante-objectivo e a capacidade do Fundo para cobrir empréstimos com garantia

Ainda que não haja uma necessidade imediata de prever alterações aos parâmetros do Fundo, a Comissão mantém a questão em aberto, de forma a poder dar resposta, se necessário, a evoluções futuras imprevistas em matéria de requisitos para empréstimos e garantias.

Em 1998, a Comissão propôs (COM(1998)168 final - 98/0117(CNS)) uma revisão dos actuais parâmetros do Fundo, baixando o montante-objectivo de 10% para 8%, e a taxa de provisionamento de 14% para 6%. Nessa altura, a experiência recolhida com o funcionamento do Fundo de Garantia indicava que o rácio de 8% entre os recursos do Fundo e as responsabilidades sob garantia seria adequado. Além disso, o provisionamento do Fundo de Garantia a uma taxa de 6% era considerado suficiente para se atingir o montante-objectivo. Por conseguinte, a Comissão propôs que o Conselho aprovasse a alteração do montante-objectivo e da taxa de provisionamento. O Conselho fixou as duas taxas em 9%, ou seja, a níveis superiores aos sugeridos pela Comissão. Mas, em paralelo, a Autoridade Orçamental decidiu baixar, mais do que proporcionalmente, o montante da reserva destinada a garantias, passando de 356 milhões de euros para 200 milhões de euros, em 1999. Este ajustamento levou a uma nova redução (13% em relação às operações da AMF e Euratom) do limite da concessão de empréstimos externos e da capacidade de prestação de garantias da Comunidade.

A experiência adquirida a partir de 1998 sugere que uma taxa de provisionamento de 9% pode ser superior à necessária para satisfazer os requisitos de liquidez do Fundo, tendo em conta os juros auferidos pelos activos por ele investidos. No caso de ser necessária uma capacidade de garantia anual suplementar, esta seria relativamente fácil de obter mediante o ajustamento da taxa de provisionamento. Esta medida aumentaria a margem disponível para novos empréstimos, sem necessidade de quaisquer recursos financeiros adicionais. Para fins de informação, o anexo inclui a simulação de uma redução da taxa de provisionamento. Uma redução de 1% na taxa de aprovisionamento, permitiria, por exemplo, o provisionamento de 312 milhões de euros em operações de assistência macrofinanceira ou de financiamentos da Euratom, no período 2004-2006.

Por outro lado, a alteração da taxa alvo imporia de uma avaliação mais circunstanciada dos empréstimos e garantias subjacentes. Porém, existem bons fundamentos para considerar que a taxa alvo é excessivamente alta. Primeiro, os accionamentos do Fundo foram muito reduzidos e teriam de aumentar consideravelmente até começarem a afectar a liquidez proporcionada pelo Fundo. Segundo, a taxa alvo efectiva é bastante superior a 9% porque, nos termos do regulamento, o volume-objecto inclui 100% do total de empréstimos em dívida para o BEI, em vez do total de responsabilidades pendentes imputáveis ao orçamento da UE (que, na maioria dos actuais mandatos, são limitadas a 65% do volume total).

5.2 Condições das garantias comunitárias ao BEI

Considerando a reduzida taxa de incumprimentos até agora registada e a segurança adicional das garantias de terceiros, a cobertura de 65% da carteira de empréstimos do BEI parece também ser extremamente cautelosa. Porém, os riscos associados à carteira de empréstimos do BEI com garantia serão afectados, em certa medida, devido à deslocação dos países do alargamento para países com riscos de crédito superiores.

Além disso, o rácio de cobertura de risco anual agravar-se-á no período 2003-2006, como indica o Quadro 5 (cenário "mais desfavorável").

Neste contexto, não parece oportuno propor qualquer alteração da taxa de cobertura nesta fase. Todavia, este aspecto terá de ser reavaliado em profundidade, quando os actuais mandatos chegarem ao seu termo e forem preparados os acordos no âmbito da nova Perspectiva Financeira.

6. MELHORIAS TÉCNICAS

Como se pode ver no Anexo 8, o provisionamento dos empréstimos garantidos do BEI, que é baseado nas estimativas do Banco para cada ano, tem ultrapassado sempre os contratos de empréstimo assinados, registados no fim de cada ano. Esta situação conduz a um esforço desnecessário que no que refere às margens e ao risco de um aparente excesso de procura dos recursos do Fundo, no início de cada ano.

No sentido de evitar este problema, os serviços da Comissão estão a estudar a hipótese de alteração do calendário de provisionamento dos empréstimos do BEI. Neste cenário, o BEI apresentaria, no princípio de cada ano, uma estimativa preliminar para todo o ano e uma estimativa mais rigorosa para os primeiros 6 ou 7 meses. Com base nesta última, o primeiro provisionamento do Fundo de Garantia realizar-se-ia no início de cada ano, de acordo com o presente procedimento.

Por volta do meio de cada ano, o BEI forneceria os dados disponíveis mais recentes sobre as assinaturas concretizadas nesse ano e uma estimativa actualizada para o resto do ano. Com base nesta informação, seria feito um segundo provisionamento para o segundo semestre do ano. Nessa altura, os serviços competentes da Comissão obteriam também estimativas actualizadas relativas às decisões/assinaturas de empréstimos da AMF e da Euratom para o resto do ano (com base nas decisões/assinaturas de empréstimos já concretizadas e numa estimativa actualizada).

A hipótese de um conflito quanto à utilização da Reserva deveria, nesta fase, ser bastante inferior à que existe neste momento, dado que as estimativas por excesso que se verificam no sistema actual seriam menos prováveis. As estimativas para um período mais curto têm uma maior probabilidade de serem correctas. Se a presente análise vier a ser confirmada através de discussões posteriores com o BEI, a Comissão tenciona pôr em prática esta alteração técnica a partir de 2004.

ANEXOS

Anexo 1: Repartição dos montantes em dívida por país, segundo a cobertura de riscos (situação até 31 de Dezembro de 2002).

Anexo 2: Montantes em dívida relativos aos empréstimos garantidos do BEI já assinados com amortizações ao longo do período 2003-2006.

Anexo 3: O Fundo de Garantia durante o período 2002-2006, com base nos parâmetros actuais.

Anexo 4: Montantes em dívida relativos aos empréstimos garantidos do BEI já concedidos aos 10 novos Estados-Membros.

Anexo 5: Pressupostos teóricos baseados nos actuais parâmetros de taxas de provisionamento e de garantia.

Anexo 6: Recurso à Reserva no âmbito das Perspectivas Financeiras 2000-2006.

Anexo 7: Repartição dos montantes em dívida por país (Bulgária, Roménia e Turquia) segundo a cobertura de riscos (situação em 31 de Dezembro de 2002).

Anexo 8: Dados cronológicos sobre as diferenças entre as previsões do BEI e os empréstimos assinados.

Anexo 9: Fluxos financeiros de e para o Fundo de Garantia.

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