Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro

[COM(2020) 746 final]

(aditamento a parecer)

(2022/C 105/28)

Relatora: Kristi SÕBER

Decisão da Mesa 26.4.2021 Base jurídica Artigo 32.o, n.o 1, do Regimento, e artigo 29.o, parágrafo A, das Disposições de Aplicação do Regimento Competência Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 5.10.2021 Adoção em plenária 20.10.2021 Reunião plenária n.o 564 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 166/2/1

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) está ciente de que a pandemia está longe de terminada e que as suas repercussões económicas se farão sentir ao longo de muitos anos, pelo que importa adotar um novo conjunto de políticas económicas de emergência específicas. Congratula-se com as previsões mais recentes da Comissão Europeia que apontam para uma nova aceleração rápida das economias da área do euro e da UE a partir de 2021 (os dados preliminares vão nesse sentido), graças, em especial, à recuperação do investimento, fortemente apoiado pelo Instrumento de Recuperação da União Europeia (NextGenerationEU), em especial o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

1.2. Ao mesmo tempo, o CESE reconhece que a UE atravessa o período mais grave da história económica da integração europeia, que afeta o consumo privado e o investimento, bem como o desempenho do comércio externo. Neste momento crítico, só a despesa pública pode ajudar a aliviar a situação.

1.3. Perante esta situação única específica, cabia criar um novo conjunto de políticas económicas de emergência para fazer face à crise. O CESE nota com agrado a resposta rápida a nível da UE e dos Estados-Membros e congratula-se com o facto de o processo de dupla transição se ter tornado num elemento importante do esforço e da estratégia de recuperação.

1.4. Especialmente no primeiro semestre de 2020, as Iniciativas de Investimento de Resposta ao Coronavírus ajudaram a atenuar a situação económica muito difícil, principalmente através da estabilização dos mercados, do emprego e dos rendimentos pessoais. A esta primeira medida seguiu-se o Instrumento de Recuperação da União Europeia, uma contribuição orçamental robusta e extremamente inovadora, que deu uma resposta direta aos efeitos da pandemia. O CESE congratula-se vivamente com ambas as iniciativas, enquanto resposta rápida e flexível à pandemia.

1.5. Ciente das diferentes situações e repercussões da pandemia, que agravaram as disparidades entre os Estados-Membros, o CESE apela para que não se descure a questão das divergências na área do euro e se dê uma resposta prudente à deterioração significativa do desempenho orçamental. No âmbito de um enquadramento comum, acolhe favoravelmente a flexibilização das políticas económicas nacionais específicas e dos programas de recuperação que respeitam as necessidades intrínsecas dos Estados-Membros. Recomenda que se flexibilize igualmente a execução dos programas de recuperação e resiliência.

1.6. O CESE sublinha a necessidade de alcançar um novo equilíbrio entre as políticas monetária e orçamental e de eliminar no próximo período os desequilíbrios macroeconómicos identificados. Está ciente do aumento significativo dos rácios da dívida no ano passado. Quando a retoma económica avançar a bom ritmo, a redução do rácio da dívida terá de se processar de forma a promover o crescimento inclusivo e evitar injustiças sociais e efeitos negativos nas empresas e no mercado de trabalho.

1.7. O CESE aceita e concorda que a recuperação pós-COVID-19 terá de se fazer acompanhar de várias medidas de política estrutural ( 1 ) , em consonância principalmente com o Pacto Ecológico Europeu. A este respeito, o CESE apoia o vínculo estabelecido entre o processo de recuperação, a consolidação orçamental e as práticas de ecologização dos orçamentos.

1.8. O CESE está firmemente convicto de que os ensinamentos da pandemia devem refletir-se no esforço global para contribuir para o desenvolvimento economicamente eficaz, socialmente justo e ambientalmente sustentável da UE e da área do euro a longo prazo.

1.9. Ao contrário da crise anterior de 2009-2011, em que os setores bancário e financeiro foram um dos fatores desencadeadores da subsequente recessão, o CESE regozija-se que, desta vez, dada a sua situação sólida e saudável, estes setores ajudaram a ultrapassar de forma mais harmoniosa esta situação difícil.

1.10. O CESE apela para a manutenção da integridade do mercado único, bem como para a prevenção da sua fragmentação, enquanto condição sine qua non para o desempenho positivo das economias da área do euro e da UE no futuro. Essa integridade deverá ainda escorar-se na realização de progressos adequados no desenvolvimento da União Bancária e da União dos Mercados de Capitais.

1.11. O CESE reconhece que se retiraram alguns ensinamentos importantes da crise anterior que foram utilizados para apoiar a estabilidade macroeconómica. Exorta as instituições competentes da UE a melhorar a governação da política económica da União e a assegurar que as lições retiradas da pandemia se refletirão posteriormente em esforços contínuos de reforma.

2. Antecedentes e contexto

Desempenho macroeconómico atual e perspetivas

2.1. A pandemia de COVID-19 provocou uma depressão económica súbita e profunda. No entanto, em 2020, a queda do PIB foi, em última análise, ligeiramente inferior ao inicialmente previsto. A descida foi maior do que na última crise económica (em 2020, a economia da área do euro caiu 6,5 % em termos homólogos, em comparação com 4,5 % em 2009, e a economia da UE retraiu-se 6,0 % em termos homólogos em 2020, em comparação com 4,3 % em 2009, prevendo-se um crescimento de 4,8 % tanto da economia da área do euro como da UE em 2021). Estamos, por conseguinte, perante uma situação económica excecional e o pior desempenho económico da Europa desde a Segunda Guerra Mundial.

2.2. Em 2020, tanto o consumo privado como o investimento diminuíram consideravelmente (7,4 % em termos homólogos) e o comércio externo também foi gravemente afetado. Apenas a despesa pública aumentou ligeiramente, em 2020, numa comparação homóloga (1,3 %). Até agora, devido às medidas de emergência, não se registaram perdas de postos de trabalho em massa nem grandes perdas de rendimentos como aconteceu com a crise de 2008. No entanto, tendo em conta o declínio significativo da atividade económica, tal significa que também a produtividade diminuiu.

2.3. Em geral, considera-se que 2021 será o ano da retoma (devido sobretudo ao crescimento das atividades de investimento, que segundo as previsões da Comissão deverá atingir os 6,2 %), mas essa retoma continua marcada pela incerteza devido ao impacto da pandemia e às alterações comportamentais dos agentes económicos.

Conjunto de políticas económicas de emergência

2.4. A pandemia levou à elaboração de um novo conjunto de políticas económicas de emergência para responder ao choque de forma imediata, mas também a médio prazo, cuja principal prioridade consiste em enfrentar, eliminar e atenuar as consequências económicas e sociais da pandemia e manter a Europa numa trajetória sustentável e competitiva.

2.5. Outro elemento da resposta à pandemia a médio e longo prazo, assim como do esforço de recuperação, reconstrução e resiliência, é o processo com vista à dupla transição (ecológica e digital), que se centra fortemente nos aspetos sociais e na observância do Estado de direito e dos outros valores fundamentais da UE. O CESE apela ainda para um maior enfoque no combate às desigualdades e às consequências da crise, em particular para os grupos mais vulneráveis.

Política monetária

2.6. O Banco Central Europeu prossegue a sua política altamente expansionista enquanto resposta específica à pandemia. No entanto, recentemente, o BCE anunciou que as condições favoráveis de financiamento poderão ser mantidas com um ritmo moderadamente mais baixo de compra de ativos líquidos ao abrigo do programa de compras de emergência por pandemia, em comparação com os dois trimestres anteriores.

Orientação orçamental e consolidação orçamental

2.7. Ao redirecionar e reafetar os fundos no âmbito da política de coesão, as Iniciativas de Investimento de Resposta ao Coronavírus (CRII e CRII+) contribuíram significativamente para compensar e atenuar os efeitos negativos, estabilizar os mercados e proteger os empregos e os rendimentos das pessoas.

2.8. Tendo por objetivo atenuar as consequências negativas da pandemia, o Instrumento de Recuperação da União Europeia é, sem dúvida, o instrumento mais inovador concebido e elaborado enquanto resposta direta à pandemia de COVID-19 em fase de aplicação.

2.9. A orientação orçamental expansionista do Instrumento de Recuperação da União Europeia foi apoiada pela ativação excecional e temporária da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

2.10. No entanto, a par das medidas adotadas a nível nacional, os compromissos orçamentais foram dispendiosos e conduziram à deterioração dos indicadores orçamentais.

2.11. A redução viável do rácio da dívida deve processar-se de forma a evitar injustiças sociais e efeitos negativos indesejados no mercado de trabalho. É fundamental uma estratégia de crescimento sustentável e inclusivo para melhorar os indicadores orçamentais.

Medidas regulamentares e de política estrutural

2.12. A pandemia de COVID-19 revelou algumas falhas estruturais graves no funcionamento das economias e das sociedades europeias. Por conseguinte, após a COVID-19 importa não só estabelecer uma nova normalidade, mas também adotar medidas que tornem os sistemas económicos e societais mais resilientes (o que já pressupõe uma menor fragilidade e vulnerabilidade). Tal inclui não só os marcos para uma transição dupla socialmente justa, assim como sistemas de saúde mais eficientes e interligados e a distribuição de serviços médicos por toda a Europa, mas também o apoio a uma área do euro mais competitiva dentro e fora da Europa, que inclua investimentos estratégicos para apoiar a indústria europeia e reforçar a posição da UE a nível mundial.

2.13. Na primeira fase da pandemia, o mercado único foi gravemente afetado, tendo-se assistido à interrupção dos fluxos comerciais tradicionais entre os Estados-Membros da UE e mesmo no interior destes devido às graves medidas restritivas. Esta situação foi resolvida graças à intervenção da Comissão Europeia que estabeleceu os corredores verdes nas fronteiras.

Intermediação financeira

2.14. O setor bancário e financeiro da área do euro e da UE comprovou a sua solidez e resiliência, graças aos novos regulamentos e regras adotados após a crise anterior. Atualmente, o setor é mais forte em termos de bens de investimento e de solidez da sua carteira. No entanto, podem existir alguns riscos relacionados com a solvabilidade dos seus clientes, o que poderá fazer aumentar o crédito não produtivo.

Governação

2.15. A atual crise pôs em evidência a arquitetura incompleta do quadro de governação económica da UE. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência alterou radicalmente a natureza do Semestre Europeu. Uma vez que o desembolso dos fundos está ligado à aplicação das recomendações específicas por país, estas tornaram-se mais vinculativas do ponto de vista político. A sociedade civil deve participar mais ativamente no processo do Semestre Europeu. O princípio da parceria, com uma longa tradição na política de coesão, deve servir de modelo para um mecanismo eficaz de participação da sociedade civil.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE admite que os cenários da recuperação dependerão em grande medida da intensidade da pandemia e do êxito das campanhas de vacinação, assim como dos aspetos estruturais (por exemplo, o desempenho dos setores afetados maioritariamente ou totalmente, como o turismo, a hotelaria e a restauração, os transportes, a cultura e o lazer e o respetivo peso na economia). A flexibilidade potencial da política orçamental para permitir a adoção de medidas de compensação e a eficácia das mesmas também serão fundamentais.

3.2. O CESE lamenta que o impacto económico da pandemia tenha acentuado ainda mais as divergências entre as economias da área do euro em termos de desempenho económico, indicadores orçamentais, inflação e saldo externo, o que poderá influenciar fortemente a conjuntura económica e social e a competitividade das economias afetadas e da área do euro no seu conjunto, assim como os desequilíbrios externos e internos.

3.3. O CESE acolhe com agrado a resposta muito abrangente e extremamente flexível dos principais agentes da política económica da UE à pandemia, nomeadamente o Banco Central Europeu (com os seus programas de compra e taxas de juro diretoras), o Mecanismo Europeu de Estabilidade (com os seus instrumentos de apoio à estabilidade macroeconómica) e a Comissão (com o Instrumento de Recuperação da União Europeia, uma iniciativa muito inovadora, completada por outras medidas de emergência como as Iniciativas de Investimento de Resposta ao Coronavírus, o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência, SURE, a flexibilização das regras orçamentais e em matéria de auxílios estatais, bem como do Regulamento Financeiro, e outras medidas excecionais que conferem aos Estados-Membros a flexibilidade necessária para adotar as medidas de gestão da crise que se impõem).

3.4. O CESE está convicto de que os resultados alcançados pelo conjunto de políticas económicas de emergência serão fundamentais. Para tal, importa coordenar e articular de forma conjunta as respostas de política monetária e de política orçamental. Cabe adotar as reformas que se impõem para apoiar uma recuperação sustentável (através de medidas em prol da energia limpa, da digitalização, da inovação e da economia circular, entre outros domínios). O impacto do Instrumento de Recuperação da União Europeia e a respetiva interação com outras políticas económicas serão importantes, em especial nos países que receberão montantes financeiros avultados.

3.5. O CESE manifesta agrado por este conjunto de políticas económicas de emergência também integrar alguns limites para evitar, no futuro, eventuais consequências negativas na estabilidade dos preços e nos indicadores relativos à disciplina orçamental a médio e longo prazo em resultado das atuais políticas expansionistas. Em especial, a evolução futura das finanças públicas está sujeita a riscos elevados. Neste contexto, o CESE salienta a necessidade de uma política fiscal justa e sustentável, nomeadamente através da luta contra a fraude fiscal e o planeamento fiscal agressivo.

3.6. O CESE espera que o Instrumento de Recuperação da União Europeia ajude a repor as economias da UE e da área do euro nos níveis anteriores à pandemia, mas também que apoie as medidas de política estrutural que importa adotar, principalmente à luz das transições ecológica e digital, tendo devidamente em conta as preocupações sociais e em matéria de emprego. No que toca ao Instrumento de Recuperação da União Europeia, o CESE acolhe com agrado o facto de a UE ter conseguido adotar um leque tão vasto de medidas num curto espaço de tempo, mas entende que cabe também envidar esforços para colmatar eventuais lacunas, como a consulta insuficiente da sociedade civil quando da elaboração dos planos nacionais de recuperação e resiliência.

3.7. O CESE considera que o instrumento SURE é outra iniciativa inovadora concebida e aplicada para dar uma resposta direta à crise, que visa apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para proteger os postos de trabalho e os rendimentos das pessoas.

3.8. O CESE recomenda que a próxima consolidação orçamental respeite a ecologização dos orçamentos ( 2 ) e o apoio ao investimento público ecológico, a fim de contribuir para o Pacto Ecológico Europeu e para uma maior robustez orçamental da UE. Está ciente do impacto negativo considerável da atual crise nas finanças públicas.

3.9. O CESE adverte contra a desativação prematura da cláusula de derrogação de âmbito geral ( 3 ) , mas realça que será necessário não descurar a sustentabilidade orçamental assim que a pandemia esteja claramente ultrapassada e a recuperação avance a bom ritmo. Nessa altura, importa redirecionar os instrumentos e as políticas orçamentais, a fim de adotar as estratégias adequadas a médio e longo prazo. O CESE congratula-se com a decisão da Comissão de relançar a revisão do quadro de governação económica da UE no outono de 2021. As regras orçamentais só devem ser plenamente aplicadas após a conclusão da revisão. Assim, em vez de um «regresso», o CESE recomenda uma «viragem» para um quadro de governação económica revisto ( 4 ) . O CESE considera que o futuro quadro orçamental deve ser propício ao investimento, através da aplicação de uma regra de ouro para o investimento público, sem pôr em risco a estabilidade orçamental e financeira a médio prazo, promover o crescimento e permitir que os Estados-Membros apliquem uma política anticíclica em períodos de contração económica.

3.10. O CESE preconiza a realização de reformas com vista a tornar os sistemas de receitas públicas mais eficientes e mais justos, transferindo a carga fiscal do trabalho e dos investimentos produtivos para se centrar mais na fiscalidade ambiental e na fixação do custo das externalidades, bem como numa estrutura de incentivos mais eficiente e melhorada a fim de restringir as práticas de elisão fiscal.

3.11. O CESE nota com agrado que os setores financeiro e bancário da área do euro e da UE estão em bem melhores condições do que na crise anterior, sendo, por isso, menos vulneráveis e mais resilientes. No entanto, o CESE recomenda, ao mesmo tempo, que não sejam subestimados alguns dos riscos de solvabilidade decorrentes da perda de receitas sofrida pelos clientes do setor, o que poderá levar a um aumento do crédito não produtivo nos balanços dos bancos. O CESE congratula-se com a estabilidade demonstrada pelo setor bancário da área do euro, o qual, até à data, não foi afetado significativamente pela crise.

3.12. O CESE está firmemente convicto de que o bom funcionamento do mercado único também se traduzirá por uma maior resiliência e eficiência das economias da área do euro e da UE no seu conjunto. O Comité considera também particularmente importante concluir o mercado único, a fim de limitar as inflexibilidades e deficiências económicas.

3.13. O CESE congratula-se com o conjunto de políticas económicas específicas adotadas no ano passado para dar uma resposta imediata à pandemia, que foi continuamente ajustado para refletir a evolução da situação. O CESE considera que as medidas de resposta da UE podem atenuar eficazmente os eventuais impactos negativos da crise no desempenho económico da área do euro e da UE a longo prazo, bem como nos mercados de trabalho da União, e reduzir o agravamento das divergências económicas e sociais. Ao mesmo tempo, é crucial corrigir os desequilíbrios consideráveis, a fim de mitigar eficazmente os riscos macroeconómicos maiores, incluindo o risco de aumento das desigualdades.

3.14. O CESE está firmemente convicto de que o bom funcionamento dos sistemas de saúde, de proteção social e de emergência é crucial para um desenvolvimento económico positivo e sustentável a longo prazo. A pandemia pôs em evidência e reforçou esse vínculo, que, por conseguinte, se deve também refletir na aplicação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.

3.15. O CESE recomenda vivamente que se prossigam os esforços para completar a União Económica e Monetária, bem como para adaptar o Semestre Europeu ao programa do Instrumento de Recuperação da União Europeia, concluir a União Bancária e a União dos Mercados de Capitais e rever o quadro de governação económica. Deve ponderar-se se o conceito do Instrumento de Recuperação da União Europeia não poderá ser um exemplo da forma como, no futuro, se poderá mobilizar e utilizar os recursos financeiros comuns da UE.

3.16. O CESE salienta que o principal pacote de medidas para fazer face aos impactos negativos da pandemia foi elaborado no primeiro semestre de 2020, ou seja, imediatamente antes de os efeitos mais graves da pandemia se fazerem sentir na maioria dos Estados-Membros. Por conseguinte, pode ponderar-se realizar uma avaliação da pertinência e adequação das medidas adotadas. O planeamento desempenha um papel fundamental na antecipação, o que permitirá continuar a dar resposta à nova realidade criada pela pandemia, que está longe de ultrapassada, tornando necessário um planeamento contínuo.

4. Observações na especialidade

4.1. O CESE congratula-se com a publicação pela Comissão de sete iniciativas emblemáticas que servirão de orientação para a aplicação prática do Mecanismo de Recuperação e Resiliência em cada Estado-Membro. É muito importante que essas iniciativas sejam coerentes com os desafios e as prioridades identificadas na Recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro para a recuperação pós COVID-19.

4.2. O CESE concorda que o Fundo de Garantia Pan-Europeu do Banco Europeu de Investimento prestou um apoio significativo na proteção e no reforço do setor empresarial na área do euro e na UE no seu conjunto.

4.3. No que diz respeito à recuperação, o CESE propõe que esta se centre no crescimento económico e na justiça social, o que se traduzirá num aumento dos rendimentos e do PIB. A aplicação de uma orientação orçamental sustentável, com vista a reduzir os encargos para as gerações futuras e a limitar o risco associado ao aumento das taxas de juro ou à diminuição da produção, exige um maior aumento da atividade económica, que poderá ser possibilitado pelo seguinte: a) reforço do investimento público e b) reformas de apoio à transição para uma economia verde e digital.

4.4. O CESE reconhece que foram retirados alguns ensinamentos importantes da crise anterior que foram utilizados para apoiar a estabilidade macroeconómica e está firmemente convicto de que as lições retiradas da pandemia devem refletir-se em esforços contínuos de reforma centrados na redução dos encargos administrativos suportados pelas empresas mediante a digitalização das administrações públicas, das PME e do setor empresarial no seu conjunto, na identificação eletrónica e em sistemas judiciais mais eficazes.

Bruxelas, 20 de outubro de 2021. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) Definição do BCE em: Série de Documentos de Trabalho Ocasionais do BCE, Structural Policies in the Euro-area [Políticas estruturais na área do euro]; junho de 2018: política económica estrutural = medidas de política económica adotadas nos mercados de trabalho, de produtos e financeiros para melhorar os quadros institucionais e regulamentares, a fim de reforçar as condições para o crescimento a longo prazo e assegurar efeitos de distribuição desejáveis.

(2) Documento de reflexão, Elva Bova (2021), «Green Budgeting Practices in the EU: A First Review» [Ecologização dos orçamentos na UE: primeira análise].

(3) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227

(4) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227, e o parecer de iniciativa do CESE sobre reformular o quadro orçamental da UE para uma recuperação sustentável e uma transição justa (ECO/553). Ver página 10 do presente Jornal Oficial.